Sonderbericht Nr. 9/99

über Forschungsmaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft und der Fischerei, Programm FAIR (Forschung im Bereich der Fischerei, der Landwirtschaft und der Agroindustrie), zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 92/01)

INHALT

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Einleitung

Forschungsmaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft und der Fischerei

1. Die Landwirtschaft war wegen ihrer großen sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung innerhalb der Europäischen Union schon immer ein traditioneller Forschungsbereich. Lange bevor die gemeinschaftliche Forschungspolitik geschaffen wurde, erhielt dieser Bereich auf der Grundlage des Artikels 41 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) bereits die ersten Finanzierungen. Anschließend wurden die Bemühungen immer umfangreicher, die ersten gemeinschaftlichen Forschungsaktionen wurden auf der Grundlage des Artikels 235 des Vertrags ausgedehnt, und nach dem Inkrafttreten der Einheitlichen Akte im Juli 1987 wurde vor allem ein neuer Titel für die Tätigkeiten im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung (FTE) aufgenommen. Zwischen 1987 und 1991 war die Agrarforschung mit einem Gesamthaushalt von 205 Mio. ECU in fünf spezifischen Programmen(1) des Zweiten Rahmenprogramms im Bereich der Forschung der EWG(2) vertreten. Später ersetzte das Dritte Rahmenprogramm (1990 - 1994)(3) diese doch recht begrenzten Programme durch ein einziges spezifisches Programm im Bereich der landwirtschaftlichen und agroindustriellen Forschung mit dem Namen AIR(4), ausgestattet mit einem Haushaltsplan von 377 Mio. ECU.

2. Das Vierte Rahmenprogramm(5) (Viertes RP) für den Zeitraum 1994 - 1998 mit einem Betrag von 11879 Mio. ECU setzt sich aus vier großen Maßnahmen zusammen. Die gemeinschaftlichen Forschungstätigkeiten im Bereich der Landwirtschaft und der Fischerei gehören hauptsächlich zur ersten Maßnahme und verfügen über einen Gesamthaushalt von 739,5 Mio. ECU. Damit sollen die Produktion gesteigert, die Entwicklung moderner Unternehmen gefördert und eine weniger intensive Landwirtschaft und Forstwirtschaft eingerichtet werden, die die Umwelt besser schützen und Qualitäts- und Sicherheitsanforderungen der Endbenutzer entsprechen. Tabelle 1 zeigt den finanziellen Anteil am Haushaltsplan des Vierten RP.

Prüfung des Hofes

3. Der Hof prüfte die Verwaltungs- und Weiterverfolgungsverfahren für diese Maßnahmen. Er konzentrierte sich auf das spezifische gemeinschaftliche Forschungsprogramm FAIR(6) und analysierte die von der Kommission angewandten Vorschriften, Verfahren und Mittel bei den das Programm verwaltenden Generaldirektionen und bei einer Auswahl von Begünstigten und/oder Forschungsverträgen. Dazu fanden neun Prüfbesuche an Ort und Stelle in sieben Mitgliedsländern der Gemeinschaft statt. Bei diesem Anlaß wurden 27 Begünstigte des Programms, die Koordinatoren oder Partner von 44 Forschungsverträgen sind, überprüft. Punktuell wurde das Prüfungsgebiet für den Bedarf der Prüfung auf andere Dossiers erweitert. Tabelle 2 zeigt Anzahl und Beträge der an Ort und Stelle geprüften Vorhaben.

4. Die Prüfung begann Ende März 1998 nach der Vorprüfung und mündete in einen Entwurf eines Sonderberichts, den der Hof im Juli 1999 annahm. Die Bemerkungen in diesem Bericht beruhen im wesentlichen auf vier Sektorschreiben an die Kommission zwischen Dezember 1998 und Februar 1999. Die Antworten der Kommission gingen zwischen Juni und Juli 1999 beim Hof ein.

Zusammenfassung der wichtigsten Bemerkungen

5. Mit dem spezifischen Forschungsprogramm FAIR wird die früher gewonnene Erfahrung fortgesetzt. Es ist zwar mit umfangreicheren Mitteln ausgestattet und wird mit abwechslungsreicheren Maßnahmen umgesetzt, doch wurden Struktur und Verwaltungsmittel nicht ausreichend angepaßt. Da vorab definierte oder aus früheren Maßnahmen gewonnene quantifizierte Ziele fehlen, können die tatsächliche Wirkung nicht gemessen und die Übereinstimmung mit der Strategie nicht überprüft werden (siehe Ziffer 1 und Ziffern 13 - 19).

Tabelle 1

Aufteilung des Haushaltsplans des Vierten Rahmenprogramms nach Aktionsbereichen

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Tabelle 2

Zusammenfassung der an Ort und Stelle geprüften Vorhaben nach Projekttyp des Programms FAIR nach Anzahl und Betrag

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6. Einige Durchführungsmodalitäten des Programms wurden wegen mangelnder Klarheit oder unzureichender Darstellung nicht richtig angewandt. So wurden neben den wissenschaftlichen und technischen Auswahlkriterien auch Auswahlkriterien hinsichtlich der Übereinstimmung der Vorhaben mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) eingesetzt. Sie wurden für die Ausschreibung FAIR 1 vorher nicht erläutert. Dadurch wurde die sich aus der externen wissenschaftlichen Bewertung ergebende Reihenfolge der ausgewählten Projekte wesentlich verändert. Der Grundsatz einer geringer werdenden Finanzierung bei zunehmender Marktnähe der vorgelegten Vorschläge wurde ebenfalls bei der Festsetzung der Beträge der finanziellen Beteiligung selten beachtet (siehe Ziffern 20 - 30).

7. Da gemeinsame Auswahlverfahren und Bewertungen für das Vierte RP fehlten, entwickelten die Programmverwalter für das Programm FAIR eigene Verfahren. Diese waren unzureichend und wurden in einigen Fällen falsch angewendet; daher war die Transparenz der vorgenommenen Auswahl nicht vollständig gesichert. Bei der Endbewertung wurden die Verpflichtungen aus den vier früheren spezifischen Programmen nicht eingehalten. Die Kommission interpretierte die neuen Bestimmungen des Vierten RP zur Abschlußbewertung so, daß praktisch keine Bewertung mehr stattfindet (siehe Ziffern 31 - 39).

8. Agrarforschungsprojekte wurden auch über andere Instrumente oder gemeinschaftliche Interventionsformen finanziert. Da die Kommission darüber wenig informiert war, wurden sie nicht mit den Projekten des Programms FAIR koordiniert. Die der Kommission zur Verfügung stehenden Verwaltungsinstrumente erlauben keine Beurteilung des Ergänzungscharakters, auch wird die Gefahr der Doppelarbeit nicht vermieden (siehe Ziffern 53 - 55).

9. Wie beim vorhergehenden Programm wurden die Maßnahmen des Programms FAIR gemeinsam von drei Generaldirektionen verwaltet. Diese geteilte Leitung hatte historische und organisatorische Gründe. Da Verantwortung und jeweilige Zuständigkeit nicht förmlich festgelegt waren, fehlte es der Verwaltung des Programms an Deutlichkeit und Einheitlichkeit. Die zur Verfügung stehenden menschlichen und technischen Ressourcen wurden nicht optimal eingesetzt (siehe Ziffern 43 - 51).

10. Die fehlende Koordinierung der Politik im Bereich der Informationssysteme für sämtliche an der Verwaltung des Vierten RP beteiligten Generaldirektionen führte zur Entwicklung getrennter EDV-Anwendungen. Dadurch wurden die koordinierte Verwaltung der Maßnahmen ebenso wie die sinnvolle Nutzung und die Verbreitung der verfügbaren Informationen behindert. Der Kommission fehlten nicht nur vollständige Daten, das Programm verteuerte sich damit auch (siehe Ziffer 52).

11. Bei den Prüfungen stellte der Hof mehrfach fest, daß Vorschriften oder Vertragsklauseln nicht eingehalten wurden. Schwachstellen und Mängel wurden auch bei der Durchführung der Verwaltungsverfahren, der Weiterverfolgung und der Kontrolle festgestellt (siehe Ziffern 56 - 110).

12. Der geltende Mustervertrag für die Forschungsvorhaben enthält Unzulänglichkeiten, welche möglicherweise die Interessen der Europäischen Gemeinschaft beeinträchtigen. Die gemeinsame und solidarische finanzielle Haftung der Vertragspartner ist beispielsweise nicht vorgesehen. Die Verpflichtungen der Vertragspartner hinsichtlich der Begründung der gemeldeten Ausgaben reichen nicht aus. Schließlich sind die Bedingungen für die Verhängung von Sanktionen zu eng gefaßt (siehe Ziffern 40 - 42).

Allgemeine Merkmale der Agrarforschungsmassnahmen

Rechtlicher Rahmen und Ziele

13. Innerhalb des Vierten RP besitzt die Agrarforschung die Unterstützung von zwei spezifischen Programmen im Rahmen von drei verschiedenen Maßnahmen: indirekte, direkte und Wettbewerbsmaßnahmen. Die indirekten Maßnahmen werden durch das spezifische Forschungsprogramm "Landwirtschaft und Fischerei" durchgeführt, das allgemein "FAIR-Programm" genannt wird und mit einem Haushaltsplan von 658 Mio. ECU ausgestattet ist. Es reicht von der Agroindustrie über die Forstwirtschaft, die Aquakultur und die ländliche Entwicklung bis zu den Lebensmitteltechnologien(7). Die mit 50 Mio. ECU bzw. 31,5 Mio. ECU ausgestatteten direkten Aktionen und die Wettbewerbstätigkeiten gehören zum spezifischen FTE & D-Programm;(8), das einmal im Namen der EG von der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS), zum anderen über Maßnahmen im Rahmen des Wettbewerbs zur wissenschaftlichen und technischen Unterstützung der Gemeinschaftspolitiken durchzuführen ist. Die ersten Maßnahmen werden durch direkte Vergabe an die GFS, die zweiten im Rahmen eines Wettbewerbsansatzes durchgeführt.

14. Diese Forschungsmaßnahmen, die frühere Erfahrungen fortsetzen, fassen Entwicklungen zusammen, die allmählich die Programme geprägt haben. Dazu gehören insbesondere neue Forschungsthemen, mit denen im Rahmen der GAP und der gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) neue Bemühungen im Zusammenhang mit Qualität, Sicherheit und Umweltschutz berücksichtigt werden sollen. Durch die BSE-Krise mußte auch dringend im Forschungsbereich der übertragbaren spongiformen Enzephalopathien (EST) reagiert werden. Dadurch wurden die neuen Leitlinien des Fünften Rahmenprogramms vorweggenommen, davon zwei Schlüsselmaßnahmen mit einem Haushaltsplan von rund 810 Mio. ECU im Bereich der Agrarforschung: "Lebensmittel, Ernährung und Gesundheit" sowie "Nachhaltige Bewirtschaftung der Landwirtschaft, der Fischerei und der Forstwirtschaft".

Besonderheiten

15. Bemerkenswert am Bereich Agrarforschung ist, daß er außerhalb des Vierten RP erhebliche Beiträge aus anderen Interventionsformen und Gemeinschaftspolitiken erhält, die direkt oder indirekt der Landwirtschaft und der Fischerei gewidmet sind. Allerdings läßt sich ein genaues quantitatives und qualitatives Verzeichnis dieser Politiken nur schwer aufstellen. Finanziell ist lediglich bekannt, daß 5,6 %(9) des Haushaltsplans der strukturellen Maßnahmen (entsprechend 8518 Mio. ECU) der FTE gewidmet sind.

16. Die Wettbewerbstätigkeiten sind neu im Vierten RP. Sie begannen allerdings, ohne daß die Voraussetzungen für ihre Durchführung und die Modalitäten der Weiterverfolgung eindeutig festgelegt worden waren. In diesem Zusammenhang trug die GFS häufig zur Vorbereitung der Lastenhefte für die verschiedenen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen bei. Die Besonderheit der Forschungsbereiche war jedoch so groß, daß der Markt nicht immer darauf antworten konnte. Obwohl die GFS keine Angebote einreichen konnte, wurden ihr am Ende doch verschiedene Vorhaben zugeschlagen, da angeblich sie allein Kompetenzen in den betreffenden Bereichen besaß.

17. Bei den Tätigkeiten mit Unterstützung aus dem FAIR-Programm nahmen die Mittel und die Unterschiedlichkeit der finanzierten Maßnahmen im letzten Jahrzehnt stark zu. Bei gemeinsamer Verwaltung durch drei Generaldirektionen gibt es 68 Unterbereiche, die in sechs Hauptbereiche zusammengefaßt sind(10). Diese Unterschiedlichkeit der Maßnahmen und diese Programmbreite führten zu erheblichen Verknüpfungen mit anderen Tätigkeiten des Vierten RP oder Gemeinschaftsinstrumenten.

Finanzdaten

18. Die Mittel für Verpflichtungen im Rahmen des Programms FAIR beliefen sich zum 31. Dezember 1998 auf 595 Mio. ECU, davon 565 Mio. ECU als Reserve für operationelle Interventionen. Die Tabellen 3 und 4 zeigen die Aufteilung der Verträge nach Bereich und nach Art der Vorhaben.

19. Bei den sechs Interventionsbereichen des Programms müssen die Mittel auf die ersten fünf konzentriert werden. Das letzte Programm für Tätigkeiten zur Konzertierung und mit einem indikativen Haushaltsplan von 8 % der Mittel des Programms dient dem Aufbau europäischer Netze. Zum 31. Dezember 1998 wurden nur sieben Verträge aus diesem Bereich direkt finanziert. Der Gemeinschaftsbeitrag dafür belief sich auf 3,6 Mio. ECU, was kaum 0,455 % der Mittel entsprach. Bis zur vierten der vorgesehenen sechs Ausschreibungen blieb, da eine deutliche Definition fehlte, der Inhalt relativ unbekannt.

Organisation des Programms FAIR

20. Die Stärke der Agrarforschungsmaßnahmen im Rahmen des Programms FAIR beruht auf zahlreichen früheren Erfahrungen, auf der Vielfalt der Formen und der Tragweite und dem zunehmenden Interesse der Öffentlichkeit. Der Anstieg der zugeteilten Mittel belastete allerdings die Verwaltung des Programms, da bei der Durchführung, der Einrichtung und den Mitteln zur Verwaltung der Maßnahmen Reformen ausblieben.

Tabelle 3

Finanzielle Ausführung nach Bereich

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Tabelle 4

Finanzielle Ausführung des Programms FAIR nach Projekttyp

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Durchführungsrahmen

21. Die nachstehend beschriebenen Schwachstellen sind auf besondere Merkmale des Programms FAIR sowie auf Ungenauigkeiten im Regelwerk und der Verwaltungsstruktur zurückzuführen.

Definitionen und Vorschriften

Strategie und Ziele

22. Das Programm FAIR folgt der für das Vierte RP festgelegten Forschungsstrategie; es gibt dessen Leitlinien wieder und erläutert die wissenschaftlichen und technologischen Ziele im Bereich der Landwirtschaft und der Fischerei. Die betreffenden Wirtschaftssektoren, die strategischen und allgemeinen Ziele und die dafür vorgeschlagenen Mittel werden im ersten Anhang dargelegt. Die Definition der Durchführung und der wissenschaftliche und technologische Inhalt des Programms werden jedoch nur allgemein aufgeführt. Die Zielbeschreibung hätte von Mengenangaben flankiert sein müssen. Außerdem hätte die Verbindung zu den Ergebnissen früherer Gemeinschaftsforschungen besser hervorgehoben werden sollen.

Arten von Maßnahmen

23. Nach den in Anhang III definierten Modalitäten stützt sich das Programm FAIR auf eine breite Maßnahmenpalette. 84 % der Mittel bleiben Forschungsprojekten auf Kostenteilungsbasis vorbehalten, 16 % werden für weniger traditionelle Maßnahmen verwendet. Zu den letzteren gehören insbesondere die Ausbildungsstipendien für die Mobilität der Forscher sowie Förderungsmaßnahmen zugunsten der KMU. Diese Themenaktionen, die in geringerem Umfang bereits in anderen spezifischen Programmen bzw. im vorhergehenden Programm erprobt wurden, waren nicht neu. Für die Kommission war die Integration in den Entscheidungsprozeß und die Durchführung von bisherigen Programmen wegen der besonderen Vorschriften und der Aufteilung der Verwaltung auf verschiedene Dienststellen dennoch eine große Arbeitsbelastung.

24. Die Fortbildungsstipendien und die Mobilität im Rahmen des Programms FAIR entsprechen Ende Dezember 1998 einem Gemeinschaftsbeitrag von 26,4 Mio. ECU für 323 Verträge. Sie werden auf abgestimmte Weise im Rahmen des spezifischen Programms "Fortbildung und Mobilität der Forscher" behandelt. Die zahlreichen, aber dem Einzelwert nach geringfügigen Dossiers unterliegen komplizierten Verwaltungsverfahren, die durch Eingreifen verschiedener Direktionen als Verwalter gekennzeichnet sind. Die Begünstigten müssen außerdem ein Auswahlverfahren sowie Bewertungen und Entscheidungen über sich ergehen lassen, die für eine rasche Behandlung der Anträge ungeeignet sind. Zu lange Fristen verringern die Wirksamkeit des Instruments und führen häufig zu Rücktritten. Der Sinn dieser Aktion innerhalb des Programms läßt sich überdies schwer messen, da die Begünstigten nach Abschluß des Fortbildungsvertrags nicht regelmäßig überwacht werden, deren letzte bekannte persönlichen Situationen inzwischen veraltet sind. Um das Risiko einer Doppelfinanzierung von Studiengegenständen zu vermeiden, die früher durch Gemeinschaftsmittel finanziert wurden, muß eine entsprechende Bestimmung in den Vertrag aufgenommen werden.

25. Die wissenschaftliche, verwaltungsmäßige und finanzielle Verwaltung der Förderungsmaßnahmen zugunsten der KMU ist wegen der spezifischen Anwendungsvorschriften und der besonderen Aufmerksamkeit gegenüber den Begünstigten ebenfalls kompliziert. Im Laufe des Programms kam es (im April 1998) zu verspäteten Richtigstellungen seitens des Referats "Koordinierung der KMU" in der Generaldirektion "Wissenschaft, Forschung und Entwicklung". Trotz erheblicher Bemühungen und der innerhalb des FAIR-Programms eingeleiteten Unterstützungsmaßnahmen, vor allem durch die Einrichtung spezifischer Informationsnetze, wurden letztlich nur 5,5 % statt der in der Entscheidung des Rates über das Programm FAIR maximal festgelegten 10 % der Mittel entnommen.

26. Zur stärkeren Verbreitung begann die Kommission, die Netztätigkeiten oder sogenannte "Focal Points" im Rahmen von FAIR zu finanzieren, die insbesondere der Information der KMU im agroindustriellen Sektor dienen. Zum Ende des Programms hatten 34 Vorhaben einen Zuschuß von insgesamt 1,2 Mio. ECU erhalten. Obwohl diese ihren Beitrag zur Verbesserung der Information der Zielunternehmen geleistet hatten, machten die Prüfungen die Schwachstellen der Durchführungsmodalitäten deutlich, da eine klare Abgrenzung zwischen diesen sektoralen Vorhaben und denjenigen fehlte, die von ähnlichen Einrichtungen übernommen worden waren, die bereits in den Mitgliedstaaten bestanden und aus rein nationalen Mitteln finanziert wurden. Die Zuschüsse wurden außerdem über einen Vertrag gewährt, in dem Inhalt und Durchführungsbedingungen der finanzierten Arbeit nicht formell enthalten waren.

Kriterien für die Auswahl und finanzielle Beteiligung

27. Die Kriterien für die Auswahl und die Modalitäten der finanziellen Beteiligung im Rahmen des Programms FAIR beruhen auf gemeinsamen Vorschriften für die FTE-Tätigkeiten im Vierten RP und den Entscheidungen des Rates(11). Die Entscheidung des Rates über das Programm enthielt keine Definition der genauen Kriterien, deshalb mußten die FAIR-Forschungsvorhaben nach ihrer wissenschaftlichen und technischen Qualität ausgewählt werden. Allerdings wurden in einigen Bereichen, vor allem im Bereich 4 "Landwirtschaft, Forstwirtschaft und ländliche Entwicklung", wo die Forschung mit dem Bedarf der GAP und der ländlichen Entwicklung abgestimmt wird, zusätzliche Auswahlkriterien angewandt. Im genannten Bereich wurden diese Kriterien, wie die Priorität für Aspekte der Agrarpolitik beim Auswahlverfahren, nicht vorher erläutert. Bei der ersten Ausschreibung wurden diese anderen Kriterien von den potentiellen Begünstigten der Forschungsmaßnahmen schlecht verstanden.

28. Die Prüfung sämtlicher nach der ersten Ausschreibung eingereichten Vorschläge zeigte, daß nach der Bewertung der Vorschläge 13 von unabhängigen Sachverständigen als wissenschaftlich ausgezeichnet eingestufte Vorhaben, außerdem 47 sehr gute Vorschläge, die jeweils mit A+ und A bewertet wurden, nicht in der Liste der zu finanzierenden Maßnahmen berücksichtigt worden waren. Als Begründung wurde angegeben, daß diese Vorhaben nicht den in Bereich 4 angewandten Bewertungskriterien entsprachen, insbesondere nicht mit den Vorhaben der Ziele der GAP übereinstimmten. Die Kommission mußte allerdings die Liste ihrer Vorhaben überarbeiten, um sich strenger an die Auswahlvorschriften gemäß diesem Programm zu halten. So wurden zehn von den Sachverständigen mit B benotete Vorschläge, die aufgrund ihrer Bedeutung für die Ziele der GAP ausgewählt worden waren, durch Vorhaben mit höherer wissenschaftlicher Qualität ersetzt. Dieser Ausgleich bei den Auswahlkriterien zugunsten der wissenschaftlichen und technischen Qualität der Vorhaben war jedoch nur ein Teilerfolg, da bei der Prüfung der von der Kommission vorgenommenen Bearbeitung festgestellt wurde, daß die ausgemusterten zehn Vorschläge mit der Note B allesamt in die Reserveliste aufgenommen wurden und fünf von ihnen am Ende doch finanziert wurden.

29. Wenn geeignete Bestimmungen die Verwendung anderer als der klassischen Kriterien der wissenschaftlichen und technischen Güte zulassen, sind vorherige Erläuterungen über Art, Gewichtung und Kombinierung angebracht. Andernfalls ist die Transparenz des Auswahlverfahrens für die Vorschläge nicht gewährleistet.

30. Andere allgemeine Bestimmungen des Vierten RP oder der Ratsentscheidungen waren nicht klar genug. So wird die abnehmende Gemeinschaftsfinanzierung der FTE-Vorhaben je nach Marktnähe selten angewandt. Die Kommission hatte weder die Anwendungsmodalitäten noch die Bedingungen zur Festsetzung der degressiven Sätze definiert.

Verfahren

Bewertung der Programme

31. Um den Verpflichtungen gemäß dem Vierten RP und den spezifischen Programmen nachzukommen, setzte die Kommission 1995 einen neuen Ansatz der Weiterverfolgung und der Bewertung der gemeinschaftlichen Forschungsaktionen in Kraft, der sich in zwei unterschiedlichen Verfahren ausdrückte: eine jährliche Weiterverfolgung und eine Bewertung der Forschungsprogramme im Fünfjahresrhythmus.

32. Die alle fünf Jahre stattfindende Bewertung umfaßt drei Aspekte: die Integration der Endbewertung des vorhergehenden Rahmenprogramms, die Bewertung sämtlicher laufenden spezifischen Programme sowie eine Ex-ante-Bewertung zur Vorbereitung des kommenden Rahmenprogramms. Bei diesem System sind aber Ausmaß und Inhalt der Endbewertungen, wie sie in den Bestimmungen der spezifischen Programme beschrieben werden, nicht angegeben. Die Endbewertung fand für einige spezifische Programme praktisch nicht statt.

33. Die spezifischen Programme der Agrarforschung des Zweiten RP sind abgeschlossen, doch hat die Kommission noch nicht die notwendigen Bestimmungen für die Endbewertung von drei Programmen erlassen(12). Bisher gab sie sich damit zufrieden, auf die Berichte über die letzte Fünfjahresbewertung der Forschungsprogramme zu verweisen, deren Tragweite jedoch anders ausgelegt ist. Der Bericht über die Bewertung der spezifischen Programme für Agrarforschungsmaßnahmen bringt wenige Entwicklungen hinsichtlich der tatsächlichen Art der Endbewertung der fertiggestellten Programme, die doch eigentlich integriert werden sollten. Der Bericht über die Rahmenprogramme von Februar 1997 durch die von der Kommission beauftragte Sachverständigengruppe läßt jedoch erkennen, daß die Gruppe angesichts der verfügbaren Zeit beschlossen hat, sich hauptsächlich auf die Zukunft zu konzentrieren, anstatt sich mit der Vergangenheit aufzuhalten.

34. Bis Juli 1997, als die Kommission einen Aufruf zur Einreichung von Bewerbungen(13) für die Erstellung einer Liste von Sachverständigen veröffentlichte, waren die Auswahlkriterien für Sachverständige als Bewerter der Programme nicht eindeutig definiert. Da nichts Gegenteiliges angegeben war, war die Auswahl eines Sachverständigen, der am Programmausschuß für FAIR teilnahm oder teilgenommen hatte (siehe Ziffer 69), nicht ausgeschlossen. Ein Vertreter eines Mitgliedstaats, dessen Mandat im Juli 1995 auslief, wurde von den verwaltenden Generaldirektionen des Programms für den Jahresbericht über die Weiterverfolgung 1995 ausgewählt. Die Möglichkeit, Bewerber auszuwählen, die schon Erfahrung mit der Weiterverfolgung von Programmen hatten, wurde bestätigt, jedoch war es nicht gestattet, eine selbe Gruppe von Sachverständigen einzusetzen, wie dies bei den Weiterverfolgungsvorgängen 1995 und 1996 der Fall war.

Bewertung der Vorschläge

35. Das geltende Bewertungsverfahren für die Vorschläge sichert weder die Transparenz des Vorgangs noch die strikte Einhaltung der Weiterverfolgung, obwohl im Laufe des Programms FAIR eine spürbare Verbesserung festgestellt wurde.

36. Beim Verfahren sind zwei Stufen vorgesehen: die wissenschaftliche Bewertung der Vorschläge und die Vorbereitung der Liste der zur Gemeinschaftsfinanzierung vorgeschlagenen Maßnahmen, die dem FAIR-Programmausschuß und der Kommission zur Entscheidung vorgelegt werden.

37. Die wissenschaftliche Beurteilung wird einer Gruppe von unabhängigen Sachverständigen übertragen, die auf der Grundlage der vorgefertigten Fragebogen den wissenschaftlichen und technischen Wert der vorgelegten Vorschläge bewerten und über eine zusammenfassende Bemerkung entscheiden sollen. Dieses System der Bewertungen der Vorschläge allein erlaubt nicht, die vergebene Endbenotung vollständig zu rechtfertigen. Bei einigen geprüften Vorschlägen stellte die Beurteilungsformel keine eindeutige Verbindung zwischen den Einzelbewertungen der Sachverständigen und der von der Gruppe abgegebenen Gesamtbewertung einerseits und den Globalbeurteilungen untereinander andererseits her. Besser war diese Verbindung bei den Demonstrationsvorhaben des Programms FAIR zu erkennen, da die Bewertung den Kommentaren der Sachverständigen ein Punktebewertungssystem nach einer Kombination zur Seite stellte, die bereits bei zahlreichen Programmen der Generaldirektion "Wissenschaft, Forschung und Entwicklung" in Kraft ist.

38. Die Auswahl der unabhängigen Sachverständigen zur Bewertung der Vorschläge erforderte Aufmerksamkeit, doch wurden sowohl beim Vierten RP als auch beim Programm FAIR zur Gewährleistung der Transparenz wenig Vorschriften aufgestellt. Der Leitfaden zur Bewertung für dieses Programm enthielt allerdings einige nähere Angaben und Einschränkungen. Vor allem wird der persönliche, unabhängige und vertrauliche Charakter der zu erbringenden Leistung hervorgehoben. Ausgeschlossen wurde auch die Wahl eines Sachverständigen, dessen Organisation als Partner des Vorschlags zur Bewertung fungieren könnte. Das Fehlen von Verfahren und eines Vorschriftenrahmens verliehen allerdings diesen Bestimmungen nicht das nötige Gewicht. In einigen Fällen wurde dies durch die zwischen den als Bewerter tätigen Sachverständigen und den bei den Forschungsvorschlägen vertretenen Organisationen festgestellten Verbindungen bestätigt.

Entscheidungsverfahren

39. Nach der Bewertung der FTE-Vorschläge und einer befürwortenden Stellungnahme des Programmausschusses beschloß die Kommission die gewährten Finanzierungen im schriftlichen Verfahren. Dieser Beschluß, bei dem der für erforderlich gehaltene Betrag für jede vorgestellte Aktion festgelegt wurde, bindet später die Generaldirektoren, die bei den Vertragsverhandlungen die Beträge nur in den festgelegten Grenzen zwischen plus 5 % und minus 20 % der beschlossenen Beiträge frei anpassen können. Das einwandfreie Funktionieren dieser Befugnisübertragung hängt jedoch von der Qualität der vorausgehenden Analysearbeiten der Verwaltungsdienste ab. Diese haben häufig Schwierigkeiten, den engen Zeitplan einzuhalten und sind hinsichtlich Umfang und Form dieser Analyse nicht eindeutig in der Pflicht. Um eine neue Entscheidung und entsprechende Verzögerungen zu vermeiden, wurden Verträge unter Änderung der Beträge des ursprünglich nach den festgeschriebenen Grenzen vorgesehenen Beitrags geschlossen.

Vertragsbestimmungen

40. Einige Bestimmungen des Mustervertrags, vor allem hinsichtlich der Definition und der Tragweite der Verpflichtungen der Begünstigten, blieben Stückwerk. Nach dem ersten Artikel sind die Vertragspartner in erster Linie verpflichtet, das Vorhaben mit dem Ziel auszuführen, die angestrebten Ergebnisse zu erreichen. Außer bei einschränkenden Bedingungen im Vertrag sind die Partner gehalten, die Verpflichtungen eines ausfallenden Vertragsnehmers zu erfuellen. Nach dem Wortlaut des Mustervertrags beschränkt sich diese gemeinsame Verantwortung jedoch auf die Ausführung der Arbeiten und gilt nicht für finanzielle Aspekte der Verträge. Die Prüfungen zeigen, daß die Kommission schlechte Karten hat, wenn es darum geht, bei den Begünstigten unrechtmäßig gezahlte Gemeinschaftszuschüsse wiedereinzuziehen, vor allem, da die finanziellen Risiken seitens der Gemeinschaft schlecht ausgelotet sind (siehe Ziffern 91 - 93).

41. Da überdies oberhalb eines bestimmten Betrags und für bestimmte Kostenarten den Verwaltungsstellen keine ausführlichen Belege übermittelt werden, reicht die heutige Ausgabenaufstellung, die von der Kommission als Zahlungsbeleg anerkannt wird, als Garantie für Wirklichkeit und Genauigkeit der Kosten nicht aus. Die in der Haushaltsordnung(14) gestellten Bedingungen für die Feststellung der Ausgabe sind daher nur in Ausnahmefällen erfuellt.

42. Schließlich wird in der Praxis die Bestimmung des Mustervertrags(15), die der Kommission vor allem bei einer schwerwiegenden finanziellen Unregelmäßigkeit die Beschlußfassung ermöglicht, den Vertrag aufzulösen, in der Praxis kaum angewandt. Dennoch lassen Kontrollen regelmäßig häufige Fehler in den bescheinigten Ausgaben erkennen, ohne daß sie gleich schwerwiegende finanzielle Unregelmäßigkeiten darstellten, doch schädigen sie immerhin die Interessen der Gemeinschaft. Die Kommission ist in dieser Lage machtlos und besitzt keine geeigneten Sanktionsmöglichkeiten. Außerdem umgehen einige Vertragspartner, die in ihren Gemeinschaftsverträgen keine spezifischen Klauseln haben, bei der Durchführung der Forschungsvorhaben die geltenden nationalen Rechtsvorschriften. Z. B. werden die Vorschriften über öffentliche Aufträge, die Bezüge oder die Einstellung von Bediensteten öffentlicher Körperschaften meistens ignoriert.

Struktur- und Verwaltungsmittel

43. Bis zum Dritten Rahmenprogramm gehörten die Maßnahmen der Agrarforschung zu sektoralen Programmen, die je nach Bereich verschiedenen Generaldirektionen der Kommission zugeordnet waren, der GD XII "Wissenschaft, Forschung und Entwicklung", der GD VI "Landwirtschaft" oder der GD XIV "Fischerei". Die Kommission hat inzwischen diese Maßnahmen in ein einziges spezifisches Programm aufgenommen. Diese Aufnahme der Forschungsachsen in einen gemeinsamen rechtlichen Rahmen war aber insofern erfolglos, als sie ohne größere Auswirkung auf die Strukturen und Verwaltungsmittel der jeweiligen Maßnahmen geblieben ist.

Verwaltungsstruktur

Mitverwaltung des Programms

44. Die Agrarforschungsmaßnahmen des Programms FAIR werden immer noch von drei Generaldirektionen (XII, VI, XIV) gemeinsam verwaltet, wobei jede im Anteil von 41 %, 40 % bzw. 19 % der Mittel zuständig ist und die erste GD gemäß den Ermächtigungsvorschriften für FTE die Federführung hat.

45. Im Rahmen dieser Mitverwaltung ist jede verwaltende Generaldirektion des Programms für einen oder mehrere Forschungsbereiche zuständig; grob gesagt verwaltet die GD XII die agroindustriellen Programme der Bereiche 1, "Integrierte Produktions- und Verarbeitungsketten", 2, "Maßstabsvergrößerung (Scaling-up) und Verarbeitungsverfahren" und 3, "Generische Wissenschaften und fortgeschrittene Technologien für Lebensmittel"; GD VI ist für Verträge des Bereichs 4, "Landwirtschaft, Forstwirtschaft und ländliche Entwicklung" zuständig; GD XIV betreut Bereich 5, "Fischerei und Aquakultur", während der Bereich 6, "Andere Aktivitäten, die hauptsächlich im Rahmen einer Konzertierung durchgeführt werden", Maßnahmen in allen Bereichen betreffen kann. GD XII als federführende Generaldirektion übernimmt das Sekretariat des Programms und führt eine Anzahl gemeinsamer Verfahren durch. Wären die Befugnisse hinsichtlich Zuständigkeiten, Verantwortung und Entscheidungsbefugnissen auf wissenschaftlicher und finanzieller Ebene schriftlich festgelegt worden, wäre die Rolle als federführende Generaldirektion leichter gewesen. In Wirklichkeit griff die Generaldirektion bei Informationen, Entscheidungen oder Abstimmungen in Bereichen außerhalb ihrer Zuständigkeit wenig ein.

Durchführungsmodalitäten

46. Diese ungenauen Verwaltungs- und Entscheidungsregeln für gemeinsame Maßnahmen beim Programm FAIR erklären zumindest teilweise die Unterschiede bei den Durchführungsmodalitäten innerhalb der verwaltenden Generaldirektionen. So wichen insbesondere bei der Organisation der ersten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und der Verfahren zur Bewertung der eingereichten Vorhaben einige von den gemeinsam tätigen Direktionen angewandte Methoden erheblich von denen des Programm-Federführers ab.

47. Für das Programm FAIR wurden sechs Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen mit der Bezeichnung FAIR 1 bis FAIR 6 lanciert. Dazu kamen drei Ausschreibungen, die für Maßnahmen im Zusammenhang mit übertragbaren spongiformen Enzephalopathien (EST) reserviert waren, das erste programmspezifisch, die beiden anderen gemeinsam mit den beiden anderen spezifischen Forschungsprogrammen der Biowissenschaften. Diese Ausschreibungen folgten einem straffen Zeitplan mit einer Frequenz von zwei bzw. sogar drei Ausschreibungen jährlich. Dieser schnelle Rhythmus ermöglichte eine genaue Positionierung der Vorschläge und folglich eine ausgeglichenere Aufteilung der Bemühungen der Begünstigten und der Dienststellen auf den gesamten Zeitraum der Programmdurchführung. Diese Frequenz wurde aber von der Generaldirektion "Landwirtschaft" nicht mitgemacht, die nur jährliche Ausschreibungen vorzog. Diese waren wenig zielgerichtet und führten zu einer Arbeitsüberlastung sowie starkem Druck, um den Haushaltszeitplan einhalten zu können. Im Laufe des Programms und in Abstimmung mit den anderen GD wurden die Ausschreibungen der GD VI stufenweise zielgerichteter.

48. Die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, die für Maßnahmen im Bereich EST reserviert waren (spezifisch oder gemeinsam), schlossen sich an die Ereignisse im Zusammenhang mit dem "Rinderwahnsinn" an, die gemäß dem von der Kommission ausgearbeiteten Aktionsplan intensive Forschungsarbeiten in genau umrissenen Bereichen erforderten. Die spezifische Aufforderung wurde am 17. Dezember 1996 mit einem Haushaltsplan von 8,8 Mio. ECU veröffentlicht. Die erste gemeinsame Aufforderung folgte kurz darauf am 29. April 1997. Der Haushaltsplan von 35 Mio. ECU (davon 11,5 für das Programm FAIR), der für EST-Maßnahmen reserviert war, war noch nicht ausgeschöpft, weshalb am 17. März 1998 ein neuer gemeinsamer Aufruf im Betrag von 13,6 Mio. ECU abschließend veröffentlicht wurde. Obwohl die drei Ausschreibungen dicht beieinander lagen, waren die Verfahren unterschiedlich: die Modalitäten der getrennten FAIR-Ausschreibung, vier Monate vor der ersten gemeinsamen Ausschreibung eröffnet, unterschieden sich deutlich von den später für die beiden gemeinsamen Ausschreibungen vereinbarten Modalitäten. Diese drei aufeinanderfolgenden Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen führten zur Auswahl von 8,2 bzw. 9 FAIR-Vorschlägen und setzten umfangreiche Ressourcen im inneren wie im äußeren Bereich in Bewegung, da die Kommission bemüht war, sämtliche erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um Transparenz und Qualität des Auswahlverfahrens zu gewährleisten.

49. Da ein Bewertungsverfahren für die Vorschläge des Vierten RP fehlt, wurde für das Programm FAIR seit 1994 ein spezifischer Leitfaden von den drei programmverwaltenden Direktionen aufgestellt. Allerdings legten die verwaltenden Stellen des Bereichs 4 "Landwirtschaft, Forstwirtschaft und ländliche Entwicklung" die Vorschläge in diesem Bereich später zur im Leitfaden vorgesehenen externen wissenschaftlichen Bewertung vor, und sie wurden auch der internen Bewertung der einzelnen Referate der Generaldirektion "Landwirtschaft" unterzogen, um ihren Sachgehalt und die Übereinstimmung mit der GAP und der ländlichen Entwicklung zu beurteilen. Diese interne Analyse beeinflußte bei dem Aufruf FAIR 1 die Prioritätenfolge der von den externen Wissenschaftlern ausgewählten Projekte erheblich. Da angemessene Informationen und ausreichende Formalisierung fehlten, wurde der Vorgang zur Auswahl der Vorschläge in diesem Bereich undurchsichtiger.

Verwaltungsmittel

50. Das spezifische Programm FAIR sah sich zunehmender Nachfrage gegenüber, welche die Kommission gern bedienen wollte, doch verfügte sie nur über begrenzte Verwaltungsmittel. Diese Grenzen waren um so deutlicher spürbar, als die Aufteilung der Programmverwaltung auf drei Generaldirektionen etwas hinderlich war, da diese die ihnen zur Verfügung stehenden menschlichen und materiellen Ressourcen einzeln nicht optimal nutzen konnten.

Personal

51. Mehr als 90 wissenschaftliche und finanzielle Sachbearbeiter teilen sich die Verwaltung und Weiterverfolgung von rund 1300 Verträgen des Programms FAIR. Fast ein Drittel dieses Personals besitzt lediglich kurzfristige Verträge von einer Hoechstlaufzeit von sechs Monaten oder einem Jahr, was zu einem schnellen Wechsel der Bediensteten führt. Deshalb wurden 14 der 44 geprüften Forschungsvorhaben von mindestens zwei Sachbearbeitern verwaltet (also zwei von drei). Schließlich kommt es häufig vor, obwohl die Kommission sich verpflichtete, auf eine bessere Verteilung der Aufgaben innerhalb der wissenschaftlichen und finanziellen Teams zu achten, daß der wissenschaftliche Sachbearbeiter eine noch zu große Anzahl von Vorhaben verwalten muß. Dies schadet der guten Qualität der Weiterverfolgung.

Informationssysteme

52. Die Informationssysteme zur Verwaltung des Programms FAIR sind getrennt, ja sogar in inkompatibler Weise organisiert. Jede Generaldirektion entwickelte einseitig ihre eigenen EDV-Instrumente zur wissenschaftlichen und finanziellen Verwaltung der Vorhaben. Zum Teil ist das wohl auf eine fehlende koordinierte EDV-Politik zur Verwaltung der Forschungsmaßnahmen zurückzuführen. Diese getrennten Entwicklungen behindern den Informationsaustausch und eine echte Koordinierung zwischen den Verwaltungsdiensten für das Programm und sind somit unbegründet. Sie führen zu unnötigen Kosten, verzögern den Einsatz eines von allen geteilten, vollständigen Systems. Kein Dienst verfügt über eine vollständige Datenbank mit historischer Entwicklung der Elemente des Programms im Zusammenhang mit Projekten und Begünstigten. Diese Mängel der verwendeten Systeme hindern die Verwaltungsdienste am Aufbau brauchbarer Verwaltungs- und Kontrollinstrumente, da Suchmöglichkeiten, umfassende Überkreuznachforschungen oder einfach statistische Erhebungen fehlen.

Koordinierungs- und Kooperationsmöglichkeiten

53. Im Bereich der Agrarforschung bestätigten die Prüfungen des Hofes bei den Begünstigten, daß ähnliche wie die vom Programm FAIR unterstützten Tätigkeiten bestehen, die aber am Rande des Vierten RP finanziert werden.

54. Solche Finanzierungen können im Rahmen der Strukturfonds signifikante Wirkung haben. Die Kommission konnte jedoch keine adäquate Antwort geben, wie das Risiko der Doppelfinanzierung und der Doppelarbeit verringert werden könnte. Die steigende Zahl von Demonstrationsvorhaben in den spezifischen Forschungsprogrammen kam noch erschwerend hinzu. Die von den Partnern in den Forschungsvorschlägen abgegebenen Erklärungen, die weder in Form von Vertragsbestimmungen wiedergegeben noch in einer gemeinsamen Datenbank der betreffenden Generaldirektionen zentral niedergelegt sind, können nicht als ausreichend angesehen werden.

55. Im Jahr 1996 hatte die Generaldirektion, die für das Programm FAIR federführend war, den Aufbau einer besseren Zusammenarbeit mit den Verwaltungsdiensten der Agrarpolitiken ins Auge gefaßt. Damit sollten Informationslücken geschlossen werden. Die Bemühungen blieben ergebnislos. Die bisherigen Maßnahmen zur Koordinierung mit nationalen Forschungsarbeiten führten bisher nicht zu konkreten Ergebnissen. In der Landwirtschaft wurde das alte Informationssystem aufgegeben, ohne daß ein neues an dessen Stelle getreten wäre.

Verwaltung der Massnahmen des Programms FAIR

56. In den vier Jahren der Programmausführung wurde die Maßnahmenverwaltung durchaus verbessert. Bestimmte Schwachstellen im Hinblick auf die Verordnungen und die üblichen Vorgehensweisen sowie Lücken bei der Umsetzung der Verwaltungsverfahren, der Weiterverfolgung und der Kontrolle bestehen jedoch nach wie vor.

Verordnungen und Vorgehensweisen

57. Die nachstehend beschriebenen Vorgehensweisen bewirkten, daß die geltenden Vorschriften direkt oder indirekt abgeschwächt oder umgangen wurden.

Datierung der Verträge

58. Um die Verzögerung im Zeitplan der ersten Aufforderung wieder aufzuholen, mußte die Generaldirektion "Landwirtschaft" aufgrund der Haushaltsdisziplin die Verhandlungsphase zur Unterzeichnung der Verträge vor dem 31. Dezember 1995 beschleunigen. Da die Verhandlungen zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen waren, wurden viele Verträge erst zu Beginn des folgenden Haushaltsjahres fertiggestellt. Dennoch datierte sie die Kommission auf Dezember 1995 zurück. Diese Praxis der Rückdatierung der Verträge beschränkte sich nicht auf die Vorschläge für den ersten Aufruf für FAIR. Von 44 untersuchten Vorhaben waren 18 ähnliche Fälle verschiedener Aufrufe, jedoch alle im Bereich 4 festgestellt worden. Dieses Verfahren widerspricht Artikel 6 Absatz 5 der Haushaltsordnung, wo es heißt: "Die Mittelbindungen werden auf der Grundlage der bis zum 31. Dezember eingegangenen Verbindlichkeiten verbucht." Das führt zu unguten Beziehungen zwischen der Kommission und ihren Partnern. Die Kommission beendete dieses rechtlich inakzeptable Vorgehen im Februar 1998.

Stellung und Rolle des Anweisungsbefugten

59. Die Analyse der Befugnisübertragungen bei der Vornahme der Mittelbindungen ergab, daß der stellvertretende Anweisungsbefugte des für die Verwaltung der Vorhaben im Bereich 4 zuständigen Referats hierarchisch dem Referatsleiter als Dossierverwalter untergeordnet war. Aufgrund dieser Lage war er mit der Vorbereitung der Dossiers beauftragt, die dem Verwalter vorzulegen waren, und mußte die entsprechenden Mittelbindungen unterzeichnen. 1996 wurden auf diese Weise mehr als 98 % der vorgenommenen Mittelbindungen von diesem einzigen, dem Mittelbewirtschafter unterstehenden Bediensteten angewiesen. Wie der Vertrag(16) und die Haushaltsordnung(17) bestätigen, ist der Anweisungsbefugte einer der wichtigsten Teilnehmer an der Ausführung des Haushaltsplans; nur er ist zuständig, um bestimmte Akte vornehmen zu können, für die er ausdrücklich verantwortlich gemacht wird. Diese Bestimmungen werden zumindest ihrem Geiste nach nicht eingehalten, wenn der stellvertretende Anweisungsbefugte sich in einer gegenüber dem Mittelbewirtschafter untergebenen Position befindet. Der Anweisungsbefugte hat angesichts der hierarchischen Unterordnung nicht die notwendige Unabhängigkeit aufgrund der Verantwortung im Zusammenhang mit seinen Aufgaben.

Dienstübergreifende Konsultation

60. Die dienstübergreifende Konsultation ist in der Geschäftsordnung der Kommission mit dem Ziel vorgeschrieben, Transparenz und Kohärenz der abschließenden Entscheidungen zu gewährleisten, die sie treffen muß. Die dienstübergreifenden Konsultationen zur Auswahl der Forschungsvorschläge im Programm FAIR fanden auf der Grundlage einer Liste von nach Nummern, Titel, Kosten und voraussichtlichem Gemeinschaftsbeitrag festgestellten Vorhaben statt. Diese Informationen reichten praktisch aber nicht aus, damit die beteiligten Generaldirektionen die Vorschläge ernsthaft analysieren und ihre eigenen Interessen in Kenntnis der Sachlage abwägen konnten.

61. Die vorgeschriebene Konsultationsfrist von zehn Arbeitstagen vor Hinterlegung des Dossiers beim Generalsekretariat wurde überdies selten eingehalten. Die zu den drei ersten Aufrufen befragten Generaldirektionen verfügten nur zwischen einem und vier Tagen. Solche Fristen erlaubten es ihnen nicht, die Vorschläge mit der nötigen Sorgfalt zu analysieren und rechtzeitig auf mögliche Risiken der Doppelfinanzierung zu reagieren. Umfangreiche Risiken wurden im Rahmen des spezifischen Programms INNOVATION "zur Verbreitung und Nutzung der Ergebnisse der FTE & D-Maßnahmen"(18) festgestellt, bei dem einige Vorschläge Ähnlichkeiten mit den aus dem Programm FAIR finanzierten Projekten aufwiesen.

Verbuchung und Weiterverfolgung der Personal- und Sachausgaben

62. Die Kommission zählte zum 31. Oktober 199893 aus Forschungsmitteln des Programms FAIR finanzierte Bedienstete. Von dieser Gesamtzahl trugen 54 ausschließlich zur Verwaltung der FAIR-Maßnahmen bei, während die anderen in Wirklichkeit anderen Programmen oder Diensten zugeordnet waren. Die Organigramme dieser Dienste weisen 91 physisch den Aufgaben des Programms zugewiesene Bedienstete aus. Von diesen wurden 37 aus anderen Quellen als der Haushaltslinie FAIR finanziert, davon 21 aus Verwaltungsmitteln. Diese Trennung zwischen haushaltstechnischer und physischer Verwaltung der einem Programm zugewiesenen Bediensteten ist rein willkürlich. Sie erschwert oder verfälscht sogar grundlos die Weiterverfolgung der entsprechenden Ausgaben.

63. In der Entscheidung des Rates zur Annahme des spezifischen Programms FAIR sind für Personal- und Sachausgaben maximal 3,3 % bzw. 4 % des Programmhaushaltsplans vorgesehen. Um die Einhaltung dieser Schwellen zu gewährleisten, schuf die Kommission eine Pauschalmethode zur Vergabe von Ausgaben, indem sie proportional nach der für jedes Programm vorgesehen Haushaltsausstattung auf die spezifischen Programme verteilt werden. Es ergab sich, daß die vorgeschriebenen Hoechstprozentzahlen immer eingehalten wurden, daß jedoch die tatsächlichen Personalkosten und um so mehr die Kosten des Programms unbekannt bleiben.

64. Die Personalkosten werden über zwei Verbuchungskonten "Personal" und "Statutspersonal Forschung" verbucht, einmal für die abgeordneten nationalen Sachverständigen (ANS) und die Zeitbediensteten, zum anderen für die ständigen Bediensteten und die Hilfskräfte. Allerdings sind nur Ausgaben unter der zweiten Verbuchungsstelle zur Berechnung des Hoechstprozentsatzes der vom Rat genehmigten Personalkosten herangezogen worden. Die übrigen Kosten erscheinen bei den sogenannten Verwaltungskosten und gehen somit in die Berechnung des entsprechenden genehmigten Hoechstsatzes ein.

65. Neben dieser Buchungs- und Haushaltspraxis ist festzuhalten, daß die Berechnung der Personalkosten zur Einhaltung des genehmigten Prozentsatzes die Ausgaben für mindestens 21 Beamte in Dauerplanstellen nicht berücksichtigt, die aus den Mitteln des Teils A "Sachausgaben" des Haushaltsplans bezahlt werden.

Sonderabkommen mit Vertragsnehmern

66. Die Kommission schloß mit verschiedenen Vertragsnehmern Sonderfinanzierungsabkommen. Einige nahmen sie als Vorwand, anläßlich der Prüfungen an Ort und Stelle nicht die genauen Daten über ihre tatsächlichen Kosten anzugeben. Mit diesen Abkommen waren sie davon befreit, allgemeine Kostensätze über die tatsächlichen Kosten aufzustellen und durften Pauschalsätze für sämtliche europäischen Vorhaben anwenden. Solche Abkommen waren durchaus keine Ausnahme. Ausgehend von Informationen der Kommission konnten 24 Rahmenabkommen, Vereinbarungen oder besondere Absprachen festgestellt werden.

67. Dazu gehörten verschiedene Fälle der Berechnung der Beträge von Allgemeinkosten, die den Vertragsbestimmungen nicht entsprachen. Zwei der geprüften Begünstigten hatten sogar übertriebene Gemeinkosten gemeldet. Trotz der Rechnungsprüfungsergebnisse seitens externer Prüfungsgesellschaften, die das bestätigten, nahmen die zuständigen Dienststellen der Kommission keine Korrektur vor. Überdies waren diese Abkommen im Sinne des Vierten RP insbesondere deshalb juristisch anfechtbar, weil sie veraltet waren; kein einziges Abkommen war anläßlich des Vierten RP abgeschlossen worden, 17 von ihnen waren älter als zehn Jahre.

68. Wenn Finanzabkommen geschlossen werden, die von den allgemeinen Bedingungen des Mustervertrages abweichen, so behindert dies das ordnungsgemäße Funktionieren der Weiterverfolgung und der Kontrolle der finanziellen Aspekte der Dossiers und beeinträchtigt die Transparenz der Vertragsverfahren. Eine solche Praxis ermöglicht einigen Vertragsnehmern ungerechtfertigte Erleichterungen, ohne daß diese in den Bestimmungen der unterzeichneten Verträge erwähnt würden.

Zusammenarbeit mit dem FAIR-Programmausschuß

Qualität und Tragweite der mitgeteilten Information

69. Die Hauptaufgabe des aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Programmausschusses(19) besteht darin, die Kommission bei der Annahme bestimmter Maßnahmen zu unterstützen. Je nach Art und Betrag der betreffenden Vorhaben nimmt die Kommission die Stellungnahme entgegen oder liefert Informationen über die durchgeführten Tätigkeiten innerhalb des Programms. In der Agrarforschung war die Zusammenarbeit mit dem Ausschuß manchmal mühsam, wie die Vorwürfe bezeugen, die der Ausschuß über Qualität, Tragweite und Fristen der ihm vorgelegten Informationen erhob.

70. Die Prüfung ergab, daß die Kommission dem Programmausschuß nicht sämtliche erforderlichen Informationen schriftlich geliefert hatte. In anderen Fällen hielt sie sich an die Vorschriften, jedoch nicht an die in der Geschäftsordnung des Ausschusses vereinbarten Fristen zur Übermittlung der Informationen. Folglich war dieser nicht immer in der Lage, seine Rolle ordnungsgemäß auszuführen. Beim Arbeitsprogramm, für den Vorschlag zur Finanzierung von FAIR 1 und bei den Haushaltsinformationen im Laufe des Programms konnte seine befürwortende Stellungnahme nur unter dem Druck der Endfristen erhalten werden, die sich die Kommission selbst gesetzt hatte, um den Haushaltszeitplan einzuhalten und die Mittel nicht zum Ende des Haushaltsjahres zu verlieren.

71. Angesichts der von der Kommission für dieses spezifische Programm festgelegten Schwellen mußten einige Maßnahmen dem Programmausschuß nicht zur Stellungnahme vorgelegt werden. Soweit die Kommission als Kriterien der Förderungswürdigkeit(20) nur bei Vorhaben für KMU über die kooperative Forschung eine Kostenhöchstgrenze von 1 Mio. ECU festgesetzt hatte, führte kein Vorschlag zu einem Gemeinschaftsbeitrag über der Interventionsschwelle von 0,5 Mio. ECU, oberhalb deren die Stellungnahme des Ausschusses erforderlich war. Der Programmausschuß wurde somit über die Liste der KMU-Vorschläge informiert, ohne seine Stellungnahme abgeben zu müssen.

72. Während einige Agrarforschungstätigkeiten wie die institutionellen und wettbewerbsorientierten Tätigkeiten zur wissenschaftlichen und technischen Unterstützung der Gemeinschaftspolitiken außerhalb des spezifischen Programms FAIR durchgeführt wurden, war kein Koordinierungsmechanismus vorgesehen.

Unabhängigkeit der Ausschußmitglieder

73. Nach den vom Ausschuß festgelegten Verfahrensvorschriften dürfen die Vertreter der Mitgliedstaaten keine gemeinsamen Interessen oder Kontakte mit einer Einrichtung haben, die an den zur Stellungnahme vorgelegten Vorschlägen beteiligt ist. Die Prüfungen ergaben zwar, daß mindestens vier der 54 Mitglieder des Programmausschusses FAIR ihr Mandat mit der Verantwortung für Verträge kumulierten, doch konnte die Einhaltung der vorgesehenen Bestimmungen insofern nicht überprüft werden, als die Protokolle der Sitzungen nichts über Teilnahme oder Abwesenheit der entsprechenden implizierten oder an einem Vorschlag beteiligten Mitglieder bei der Debatte aussagten.

74. Um die von der Kommission gegenüber dem Europäischen Parlament hinsichtlich der Transparenz eingegangenen Verpflichtungen(21) zu berücksichtigen, mußten die Mitglieder, die nicht öffentliche Beamte waren, bei ihrer Ernennung zum Programmausschuß eine Erklärung unterzeichnen, mit der sie bescheinigten, daß "kein Interessenkonflikt zwischen den Arbeiten des Ausschusses und ihren persönlichen Interessen" bestand. Es wurde jedoch keine Erklärung verlangt.

Durchführung der Verfahren zur Verwaltung, Weiterverfolgung und Kontrolle

75. Sowohl im inneren Bereich wie auch gegenüber den Begünstigten der Vorhaben wurden Fälle festgestellt, bei denen es in der Anwendung der Verwaltungsverfahren, der Weiterverfolgung und der Kontrolle an Strenge und Disziplin mangelte.

Fristendruck

76. Häufig ist der Druck durch den Haushaltszeitplan Ursache der festgestellten Schwachstellen. Aus Zeitmangel vernachlässigten die Dienststellen bisweilen die Vorbereitung der Verwaltung der Maßnahmen.

77. Die Partner als Mittelbewirtschafter der Vorhaben im Rahmen von FAIR arbeiteten bis März 1997 an dem Leitfaden zur Erstellung von technischen Berichten für das vorhergehende Programm. Der neue Leitfaden wurde verspätet fertig und konnte erst zu diesem Zeitpunkt veröffentlicht werden. Die ersten Bewertungen der konzertierten Aktionen wurden auf der Grundlage der Fragebogen für Vorhaben auf Kostenteilungsbasis vorgenommen. Diese waren allerdings nicht ganz angemessen, da mehrere Fragen gegenstandslos waren. Ein passendes eigenes Formular für die konzertierten Aktionen wurde erst später erarbeitet. Es wurde grundsätzlich im Februar 1996 erörtert, aber erst ein Jahr später angenommen und konnte nicht vor FAIR 5, dem vorletzten Aufruf für das Programm, verwendet werden.

78. Nach den Neuverhandlungen mit dem Programmausschuß über die Liste der Vorschläge für FAIR 1 fiel die entsprechende Entscheidung der Kommission für die Generaldirektion "Landwirtschaft" erst verspätet im Dezember 1995. Für die vor Ende des Jahres 1995 unterzeichneten Verträge erlaubte die verfügbare Frist kein normales Verhandlungsverfahren.

79. Diese Entscheidung der Kommission fiel außerdem in einem beschleunigten schriftlichen Verfahren. Der Rückgriff auf dieses Verfahren ist nur beschränkt möglich und nach dem Handbuch für operationelle Verfahren normativen Akten vorbehalten, deren Dringlichkeit auf unvorhersehbare und außergewöhnliche Umstände zurückzuführen ist. Es konnte jedoch nirgendwo festgestellt werden, daß die laut Handbuch vorgesehenen Anwendungsbedingungen erfuellt gewesen wären. Eine erforderliche Fristenverkürzung konnte nicht als Vorwand dienen, um irgendeinen Verwaltungsrückstand aufzuholen.

80. Schließlich ist es üblich, obwohl die Frist für die Vorlage der Aufforderungen nicht geregelt ist, den Begünstigten eine Frist von drei Monaten einzuräumen. Für die spezifischen Aufforderungen und den ersten gemeinsamen Aufruf für TSE/EST waren die Fristen jedoch kürzer und wurden auf 59 bzw. 77 Tage festgesetzt. Solche Fristen, die keine einwandfreie Arbeitsabwicklung bei den Antragstellern ermöglichen, sind mit der Qualitätsforderung für gemeinschaftliche Forschungsmaßnahmen kaum vereinbar. Außerdem könnte dadurch die Gleichbehandlung potentieller Begünstigter in Zweifel gezogen werden. Die Prüfungen des Hofes ergaben, daß von 53 Vorschlägen FAIR-EST acht zumindest von einem unabhängigen Sachverständigen eingingen, der Mitarbeiter des Berichts war, der als Grundlage zur Ausarbeitung des Aktionsplans der Kommission gedient hatte, und daß am Ende der Auswahl fünf der insgesamt 19 ausgewählten Vorhaben eine Gemeinschaftsfinanzierung erhielten.

Formalisierung der Verwaltung der Maßnahmen

81. Die im folgenden festgestellten Schwachstellen sind fast regelmäßig auf die unzureichende Formalisierung der durchgeführten Arbeiten zurückzuführen.

Bewertung und Auswahl der Vorschläge

82. Diese Disziplin fehlte besonders bei der Auswahl der Vorschläge, und da vor allem bei zwei Hauptaspekten. Der erste Aspekt betrifft das Fehlen einer ausreichenden Formalisierung der Endbewertung durch unabhängige Sachverständige. Am Ende der externen Bewertungsphase muß jede Sachverständigengruppe ihre ursprüngliche Klassifizierung noch einmal überarbeiten. Diese letzte Analyse war nicht dokumentiert, weshalb Gutschriften für die geprüften Vorschläge nicht erklärt werden konnten.

83. Der zweite Aspekt betrifft die Qualität der von der Kommission festgestellten Informationen zur Begründung der Auswahl bestimmter Aktionen, die vom Bewertungsgremium nur mit "B" eingestuft wurden. Soweit die Finanzierung der besten Vorschläge üblich ist, muß die Nichteinhaltung von der Kommission ausreichend begründet werden. Sie muß nachweisen, daß die Auswahl nicht zu Lasten der Vorhaben mit höchster wissenschaftlicher und technischer Qualität geht, und daß die betroffenen Vorschläge tatsächliche Verbesserungen bringen könnten. Bei dieser Praxis wird dieser Nachweis aber nicht immer erbracht. Wenn Begründungen angegeben wurden, verpflichtete sich die Kommission, die Kritik der Sachverständigen zu berücksichtigen, ohne die konkreten Maßnahmen zu definieren, die sie als Bedingung für die Gewährung der Gemeinschaftsunterstützung ansah.

84. Außerdem zeigen die Prüfungen, daß die Bewertungsnoten der unabhängigen Sachverständigen für Maßnahmen zur technologischen Förderung (Forschungsprämien und kooperative Forschungsvorhaben) für KMU grundsätzlich niedriger lagen als für andere Projekte auf Kostenteilungsbasis des Programms FAIR. Diese Besonderheit konnte nicht erklärt werden. Bei 203 zum 31. Dezember 1997 finanzierten Maßnahmen erhielten 126 die Note B, während die Anzahl der Vorhaben mit Kostenteilung oder konzertierte Aktionen, die finanziert wurden und die Note B erhielten, 40 von 310 Fällen nicht überschritt.

Aushandlung der Verträge

85. Auch bei einigen Aspekten in der Aushandlungsphase für die Verträge kam es zu Formfehlern. Die Ergebnisse der Erörterungen über die technischen Merkmale sind zwar in den Dossiers enthalten, doch die Finanzverhandlungen sind demgegenüber seltener ausreichend dokumentiert. Vor allem bei der GD XII enthalten manche Dossiers kaum Unterlagen über Haushaltsverhandlungen zu den Vorschlägen, und die erforderliche Information reicht häufig nicht aus, um die zuschußfähigen Kosten analysieren zu können.

86. Die Verhandlungsvermerke, ursprünglich von der GD XII ausgearbeitet, wurden dem Bedarf und den Besonderheiten der anderen Mittelbewirtschafter nicht angepaßt. Neben nicht zutreffenden Antworten sind auch offensichtliche Fehler vorhanden, die zum Abschluß der Verhandlungen weder erkannt noch berichtigt wurden. Meistens handelt es sich um Typ oder Art der Einrichtung sowie die Zugehörigkeit oder nicht zu einer bestimmten Gruppe.

87. In 13 der 44 geprüften Fälle beschränkten sich die Haushaltsverhandlungen auf eine Kürzung der Haushaltspläne der vorgelegten Vorschläge. Diese Anpassungen nach unten waren zuweilen ausdrücklich durch Bemerkungen des Bewertungsgremiums begründet. Es fehlte jedoch eine Analyse, um beurteilen zu können, ob sie ausreichten und wie sie sich auf die vorgeschlagenen Arbeiten auswirkten; die Partner konnten folglich selbst entscheiden, welche Auswirkungen dies auf die Aufgaben und die Ziele der Vorhaben haben sollte. Die Dienststellen der GD VI nahmen regelmäßig systematische und einseitige Kürzungen der von den Vertragsnehmern ursprünglich vorgeschlagenen Haushaltspläne vor. Diese verfehlten weitgehend die gewünschte Wirkung und veranlaßten die Partner, ihren Haushaltsplan für die Kosten der Vorschläge entsprechend aufzustocken.

88. Bei anderen war die Berücksichtigung der von den Sachverständigen stammenden Bemerkungen in den endgültigen Verträgen nicht deutlich erkennbar. Verschiedene Situationen zeigen, daß durch eine bessere Reaktion auf die Empfehlungen, Vorbehalte oder Zweifel der Sachverständigen der Kommission die späteren Schwierigkeiten bei der Durchführung der Forschungsarbeiten erspart worden wären.

89. Der technische Anhang zu den Vorhaben als Bestandteil des Forschungsvertrags berücksichtigt die nach den Verhandlungen beschlossenen Änderungen nicht ausreichend. Hinsichtlich Organisation und Koordinierungsmodalitäten zeigten die Prüfungen außerdem erhebliche Unterschiede zwischen der theoretischen Beschreibung des technischen Anhangs und der Praxis. Die Angaben über die Qualifikation der für die Forschungsaufgaben vorgesehenen Teams sind ebenfalls wenig ausführlich beschrieben. Dieses Element erleichterte zuweilen die Delegierung der Verwaltung und der Leitung der Vorhaben an Dritte ohne vorherige Zustimmung der Kommission, wie dies in den Bestimmungen des Mustervertrags vorgesehen ist(22).

90. Die wiederholte Auslassung üblicher Klauseln wurde in den Forschungsverträgen bestimmter Verwaltungsdienste festgestellt. So wurden Angaben über Art, Status oder Funktion der Unterzeichner häufig weggelassen, während in einigen Fällen die Musterbestimmungen hinsichtlich der Staaten und der assoziierten Partner nicht erwähnt waren.

Finanzielle und technische Forderungen

Finanzielle Leistungsfähigkeit der Bieter

91. Für die Überprüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Bieter vor Abschluß der Verträge wurden keine besonderen Hinweise gegeben. Da sich dies in den Dossiers nicht niederschlug, konnte das Vorhandensein von Analysen durch Dienststellen der Kommission nicht bestätigt werden, um so mehr, als bei den Stichproben der geprüften Vorhaben sehr wenige der von den Partnern für den Bedarf der Verhandlungen zur Verfügung gestellten Finanzdokumente aufbewahrt worden waren.

92. In der Praxis wurden wenige Bankgarantien genommen. Außerdem reichten die kontrollierten Garantien nicht aus, noch stützten sie sich auf zutreffende Kriterien. So gibt es in der GD XII seit Beginn des Programms nur vier FAIR-Verträge mit einer Bankgarantie. Alle betreffen den Koordinator der Vorhaben, unabhängig von der Kompetenz und der Finanzkraft der übrigen Vertragspartner. Da eine finanzielle Solidarität zwischen den Partnern fehlt, reicht dies nicht aus, um die Gemeinschaftsinteressen angemessen zu schützen. Überdies waren von den vier Garantien zwei nicht für eine ausreichende Laufzeit vorgesehen.

93. Die verlangten Bankgarantien wurden innerhalb der verwaltenden Direktionen des Programms nicht zentral weiterverfolgt. Die Anträge wurden unilateral von jeder GD beschlossen, unabhängig von bereits an anderer Stelle verfügbaren Informationen, wobei sich bemerkenswerte Unterschiede sowohl im Inhalt als auch in der Tragweite der abgedeckten Risiken zeigten.

Verpflichtungen der Vertragsnehmer

94. Bei den Prüfungen wird häufig festgestellt, daß die Partner den Klauseln der Forschungsverträge nicht die notwendige Aufmerksamkeit widmen und daß, aus Unkenntnis oder absichtlich, zahlreiche Grundregeln ignoriert werden. Diese Fehler, Nachlässigkeiten und festgestellten Lücken sind von einem Vertragspartner zum anderen ähnlich in Art und Wirkung; die Buchführungs- und Analyseverfahren fehlen oder sind mangelhaft, die Bestimmungen über Feststellung und Nachweis der Zeiten und der zuschußfähigen Kosten werden nicht eingehalten. Zweimal kamen die Zahlungen durch die Koordinatoren als Weiterzahlung des erhaltenen Gemeinschaftsbeitrags physischen Personen zugute, während sie eigentlich den Organisationen als Partnern des Vorhabens gehörten. Fehlende ausreichende Sachzwänge im Zusammenhang mit den geringen Forderungen der Verwaltungsdienste erklären z. T. diese Sachlage.

95. Dennoch waren in zahlreichen Fällen Hinweise auf die geringe Qualität der Verfahren oder die Nichteinhaltung der Bestimmungen des Mustervertrags in den der Kommission vorgelegten Informationen sichtbar. Fehlende Sichtvermerke, die in den Vertragsbestimmungen vorgesehen waren, übermäßige oder inkohärente Zeitsätze oder Gemeinkosten bzw. auch die Einhaltung der im Vertrag geforderten Zeiträume führten z. B. zu keinerlei Untersuchung seitens der Kommission. Folglich wurden auch keine Abhilfemaßnahmen getroffen.

96. Die Beteiligung Dritter als Untervertragsnehmer an Gemeinschaftsvorhaben in der Forschung ist unter Vorbehalt mit bestimmten Bedingungen genehmigt und zulässig; es muß z. B. eine vorherige schriftliche Genehmigung der Kommission vorliegen(23). Diese Einschränkung ist ohne weiteren Vorbehalt hinsichtlich der tatsächlichen Begründung für die Vertragsweitervergabe und die Art der den externen Dienstleistern übertragenen Aufgaben versehen, reicht jedoch hinsichtlich der Kontrollrechte der Kommission nicht aus. Der Mustervertrag überträgt ihr nämlich nur auf die technische Kontrolle der betroffenen Dritten und den Zutritt zu diesen begrenzte Kontrollrechte, wobei alle finanziellen Kontrollrechte ausgeschlossen sind.

97. Die Prüfungen an Ort und Stelle ergaben außerdem, daß die im Mustervertrag gestellten Bedingungen hinsichtlich der Weitervergabe mißverstanden und folglich falsch angewendet wurden. In einigen Fällen hatten die Untervertragsnehmer hauptsächlich das Ziel, den Aufgabenkoordinator von der wissenschaftlichen Koordination der Vorhaben zu entlasten oder sogar die nationalen, den Vertragsnehmern auferlegten Vorschriften zu umgehen. Von den 44 an Ort und Stelle geprüften Vorhaben lieferten mindestens fünf Fälle der Weitervergabe Vorwände für kritikwürdige Vorgehensweisen. Am häufigsten waren betroffen der Abschluß von Verträgen zwischen Partnern eines selben Vorhabens oder mit einem befreundeten Unternehmen, ohne Regulierung der internen, bei diesem Anlaß in Rechnung gestellten Gewinne, der Abschluß von Verträgen oder Zusätzen zum Vertrag ohne vorherige Genehmigung durch die Kommission sowie die fehlende Begründung der genauen Art der durchgeführten Leistung und der entsprechenden Kosten.

Finanzielle und technische Weiterverfolgung der Maßnahmen

98. Auch die Art der Weiterverfolgung der Maßnahmen läßt erhebliche Unterschiede in Qualität und Wirksamkeit erkennen. Dies ist manchmal auf fehlende Anweisungen zurückzuführen.

99. In einigen Diensten ist die Form der wissenschaftlichen und technischen Bescheinigungen, die von den Mittelbewirtschaftern nach der Analyse der regelmäßigen technischen Berichte und der Finanzbogen ausgestellt werden, nicht angemessen. Da über die entscheidenden Ereignisse und den Fortschritt der Vorhaben Informationen fehlen, sind die Bescheinigungen nicht dokumentiert.

100. Im Verlaufe der Abwicklung der Vorhaben werden zwar Besuche an Ort und Stelle durchgeführt, doch variieren Regelmäßigkeit und Häufigkeit. Außerdem finden Sitzungen in Brüssel statt, in denen die Koordinatoren ihre Vorhaben und den Stand der Arbeiten vorstellen sollen.

101. Neben den Fristen für die Behandlung der Aufstellungen über höhere Kosten für den Vertragszeitraum werden auch verschiedene Zahlungsmethoden für den Gemeinschaftsbeitrag in den drei bewirtschaftenden Direktionen des Programms angewandt. Eine Methode widerspricht allerdings den Vertragsbestimmungen. Die von den genehmigten Zahlungen abhängigen, regelmäßig gezahlten Vorschüsse werden auf der Grundlage eines vorläufigen Zeitplans der Ausgaben berechnet, der nicht im Vertrag steht. Diese Methode führt im Laufe des Projekts in einigen Fällen zu Gemeinschaftszahlungen, die signifikant über dem entsprechenden Beitrag für die tatsächlich entstandenen Kosten liegen.

Prüfung der Maßnahmen

102. Die Prüfung der Forschungsmaßnahmen wurde nicht zwischen den bewirtschaftenden Generaldirektionen des Programms FAIR koordiniert. Die Generaldirektion "Landwirtschaft" besaß weder die Mittel noch die notwendige Zeit, um ausreichende Kontrollen angesichts des Umfangs der verwalteten Projekte und der Höhe der gewährten Finanzmittel durchzuführen. Die Prüfungen des Referats interne Rechnungsprüfung der GD XII fanden schon häufiger statt. Dennoch beruhte die Auswahl auf keiner genauen Risikoanalyse, und die Durchführung war in einigen Fällen von erheblichen Verzögerungen gekennzeichnet.

103. Die Rechnungsprüfungen sind deutlich auf finanzielle Merkmale ausgerichtet; sie betreffen hauptsächlich die Kontrolle der angemeldeten Ausgaben. Die Überprüfung der Wirklichkeit, der Übereinstimmung und des Interesses der wissenschaftlichen Arbeiten sowie der erzielten Ergebnisse ist demgegenüber bei den Prüfungen kaum strukturiert. Die technische Kontrolle wird hauptsächlich aufgrund der Akten durch die wissenschaftlichen Sachbearbeiter vorgenommen, ausgehend von den vom Vertragspartner übermittelten Jahresberichten oder bei Besuchen des Vorhabens bei den Sitzungen der Partner.

104. Da schließlich eine deutliche Aufteilung der Aufgaben und der Zuständigkeiten zwischen den bewirtschaftenden Diensten und dem Rechnungsprüfungsdienst fehlt, wurde die Weiterverfolgung der Bemerkungen im Hinblick auf Vertragsnehmer, die Begünstigte des FAIR-Programms sind, nicht ausreichend sichergestellt, wodurch die Prüfungen teils ihres Interesses und ihres Abschreckungspotentials bei den beteiligten Dritten beraubt wurden. Mehrere signifikante Fälle zeigten die Unzulänglichkeit der Nutzung und der Verbreitung der Prüfungsergebnisse.

Wiedereinziehungen

105. Die Wirksamkeit der Wiedereinziehungsverfahren hängt von der guten Zusammenarbeit zwischen den drei beteiligten Diensten, dem Anweisungsbefugten, dem Rechnungsführer und dem Juristischen Dienst ab. In der Praxis ist die Rolle des Rechnungsführers auf die Verbuchung der Wiedereinziehungsanordnungen und die Unterrichtung der Anweisungsbefugten beschränkt, die vor jeder Streitphase Hauptverantwortliche für die Klarstellung der Lage mit den Schuldnern sind. Da es in dieser Phase an geeigneter Kontrolle fehlte, waren Dossiers, die dem Rechnungsführer zur Ausstellung der Wiedereinziehungsanordnungen vorgelegt wurden, entweder unvollständig, oder sie wurden zu spät übermittelt.

106. Die Analyse der Periodenrechnung der Kommission für die Haushaltsjahre 1996, 1997 und Anfang 1998 mit jährlicher Liste der ausgestellten und noch nicht abgeschlossenen Wiedereinziehungen zeigt, daß allgemein niedrige Wiedereinziehungsquoten zu verzeichnen sind. Drei Dossiers, die seit Juli 1996 und August 1997 vom Juristischen Dienst geprüft werden und deren Fälligkeitsdaten überschritten sind, machen 92 % der noch einzuziehenden 3,4 Mio. ECU aus.

Demonstrationsvorhaben des Programms AIR im Nichtlebensmittel-Bereich

107. Das Programm AIR im Rahmen des Bereichs 1 "Nichtlebensmittel" finanzierte sieben Demonstrationsvorhaben, die jeweils von einer Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigung (EWIG) koordiniert wurden, die ausschließlich zu diesem Zweck gegründet wurde. Diese Vorhaben mit einem Gemeinschaftsbeitrag von 45 Mio. ECU, festgesetzt in Höhe von 30 % der zuschußfähigen Kosten, folgten Vorabstudien in Höhe von 4,7 Mio. ECU nach, die von 1991 - 1992 im Rahmen der "Aktionen zur Vorbereitung, Begleitung und Weiterverfolgung" durchgeführt worden waren. Dessenungeachtet gab es bei allen erhebliche Schwierigkeiten. Die Verwaltung und Weiterverfolgung waren außerdem durch zahlreiche Schwachstellen und Unregelmäßigkeiten gekennzeichnet.

108. Alle Vorhaben waren nach der externen Bewertung mit der Note B versehen, ohne daß die zur Begründung ihrer Auswahl erforderlichen Verbesserungen dokumentiert worden wären.

109. Die Verträge waren zwar zwischen Oktober und November 1992 unterzeichnet worden, das effektive Datum des Beginns der Arbeiten an drei Vorhaben wurde aber zurückdatiert. Da sie innerhalb der Fristen von 36 Monaten nicht wie vorgesehen realisiert werden konnten, mußten mehrfach Vertragsverlängerungen gewährt werden.

110. Der Vertragsaufbau innerhalb der Interessenvereinigungen war den Gemeinschaftsverfahren zur üblichen technischen und finanziellen Bewirtschaftung von Verträgen nicht angemessen. Die Gemeinschaftsfinanzierungen wurden ohne die Erteilung einer besonderen Bankgarantie gewährt, obwohl das Kapital jeder Interessenvereinigung im Vergleich zu dem gewährten Betrag und den Kosten der aus Eigenfinanzierungen durchzuführenden Arbeiten unbedeutend war. Aufgrund der bei der Durchführung auftretenden Verzögerungen waren die ersten gezahlten Vorschüsse auch viel zu hoch, was die Kommission veranlaßte, die Beträge der späteren Zahlungen zu verringern. Wegen des Endes des Haushaltsjahres wurden zurückgehaltene Beträge schließlich doch noch gezahlt.

Schlussfolgerung

111. Das spezifische Programm FAIR setzte die früheren Forschungsbemühungen im Agrarbereich verstärkt fort. Konkret drückte sich das durch einen Anstieg der Mittel und die Diversifizierung der Finanztätigkeiten aus. Diese Bereitstellung zusätzlicher Mittel wäre wirksamer gewesen, wenn sie mit angemessenen Strukturen und Verwaltungsmitteln einhergegangen wäre.

112. Ein Ziel muß sein, Indikatoren zu entwickeln und die Verpflichtungen bei der Endbewertung der vorhergehenden Programme einzuhalten. Die Ergebnisse und Auswirkungen der Forschungsmaßnahmen könnten so besser gemessen und der Wert des Programms konkretisiert werden. Das Gesamtverständnis des Programms sowie die Angemessenheit der ausgewählten Prioritäten würden damit verbessert, spätere Überprüfungen zum Abgleich der erzielten Resultate mit den ursprünglichen Zielen wären möglich.

113. Die Koordinierung der Forschungsmaßnahmen innerhalb des Programms und ganz allgemein gesprochen im Rahmen sämtlicher Gemeinschaftspolitiken muß verbessert werden. Die vorhandenen Koordinierungsinstrumente müßten besser eingesetzt oder verbessert werden, damit der Ergänzungscharakter und die Konvergenz der bisherigen Bemühungen gewährleistet sind und überfluessige Arbeiten vermieden werden.

114. Die Verfahren wären einheitlicher und sämtliche Programmaßnahmen kohärenter, wenn die Federführung für eine Generaldirektion mit formellen Vorrechten bei der wissenschaftlichen und finanziellen Verwaltung verbunden wäre. Außerdem sollte die Kommission für sämtliche bewirtschaftenden Generaldirektionen des Rahmenprogramms eine kohärente Politik der Informationssysteme definieren und gemeinsame EDV-Verwaltungsinstrumente einsetzen.

115. Die Entscheidungen der Kommission bei Auswahl und Finanzierung der Maßnahmen wären besser verständlich und die Begünstigten würden sich eher daran halten, wenn die Schlüsselmodalitäten zur Durchführung des Programms vorher klar und eindeutig festgelegt wären.

116. Für das gesamte Rahmenprogramm in der Forschung sind Vorschriften zu definieren, damit Qualität und Unabhängigkeit der bewertenden Sachverständigen gewährleistet und die Ergebnisse der Auswahlvorgänge besser begründet sind. Angesichts des spezifischen Charakters verschiedener Maßnahmen des Programms FAIR sind die Regeln zur Zusammenarbeit mit dem Programmausschuß zu überarbeiten, damit dieser seine Stellungnahme zur Finanzierung der Maßnahmen unabhängig vom Betrag abgeben kann.

117. Die rechtliche und technische Qualität der Verträge ist unzureichend und muß verbessert werden. Die gemeinsame und solidarische finanzielle Haftung zwischen den Vertragsnehmern sowie die Modalitäten für geeignetere Sanktionen sind zu überarbeiten. Angesichts des hohen Niveaus der Gemeinschaftsfinanzierungen und im Sinne der Einhaltung der Bestimmungen der Haushaltsordnung sollte, wenn keine Belege vorgelegt werden, die Bescheinigung der Ausgaben durch eine ermächtigte Behörde gefordert werden. Neben den genannten Verbesserungen sollten die verwaltenden Dienststellen die technischen und finanziellen Klauseln der Verträge stärker überprüfen.

118. Einige bei der Durchführung des Programms festgestellten Schwachstellen hätten vermieden werden können. Eine bessere Planung der Maßnahmen, eine Bemühung um Formalisierung der Stufen für die Bewertung der Vorschläge und zur Aushandlung der Verträge sowie schließlich eine größere Disziplin und Strenge bei Weiterverfolgung und Kontrolle der Maßnahmen würden zur besseren Qualität beitragen. Davon hängt die Anerkennung der Wirksamkeit des Programms und der Gemeinschaftsverwaltung ab.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. Dezember 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Beschluß 87/516/Euratom, EWG des Rates vom 28. September 1987 über das gemeinschaftliche Rahmenprogramm im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung (1987 - 1991), ABl. L 302 vom 24.10.1987, geändert durch den Beschluß 88/193/Euratom, EWG vom 28. März 1988, ABl. L 89 vom 6.4.1988.

(2) Entscheidung 90/84/EWG des Rates vom 26. Februar 1990 über ein spezifisches Gemeinschaftsprogramm für Forschung und technologische Entwicklung im Bereich der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und der Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Ressourcen (1989 - 1993), ABl. L 58 vom 7.3.1990 (CAMAR).

Entscheidung 89/160/EWG des Rates vom 23. Februar 1989 über ein erstes mehrjähriges Programm (1988 - 1993) für auf Biotechnologie gestützte agroindustrielle Forschung und technologische Entwicklung, ABl. L 60 vom 3.3.1989 (ECLAIR).

Entscheidung 89/411/EWG des Rates vom 20. Juni 1989 über ein spezifisches Programm für Forschung und technologische Entwicklung auf dem Gebiet der Lebensmittelwissenschaft und -technologie (1989 - 1993), ABl. L 200 vom 13.7.1989 (FLAIR).

Beschluß 87/534/EWG des Rates vom 19. Oktober 1987 zur Festlegung gemeinschaftlicher Forschungsprogramme und Programme zur Koordinierung der Forschung in der Fischwirtschaft für den Zeitraum 1988 - 1992, ABl. L 314 vom 4.11.1987 (FAR).

Entscheidung 89/626/EWG des Rates über ein spezifisches Programm der EWG für Forschung und technologische Entwicklung in den Bereichen Rohstoffe und Rückführung 1990 bis 1992, ABl. L 359 vom 8.12.1989 (FOREST).

(3) Beschluß 90/221/Euratom, EWG des Rates vom 23. April 1990 über das gemeinschaftliche Rahmenprogramm im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung (1990 - 1994), ABl. L 117 vom 8.5.1990, geändert durch den Beschluß 93/167/Euratom, EWG vom 15.3.1993, ABl. L 69 vom 20.3.1993.

(4) Entscheidung 91/504/EWG des Rates vom 9. September 1991 über ein spezifisches Programm der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstrationsmaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft und Agrarindustrie einschließlich der Fischerei (1990 - 1994), ABl. L 265 vom 21.9.1991 (AIR).

(5) Beschluß Nr. 1110/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. April 1994 über das Vierte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration (1994 - 1998), ABl. L 126 vom 18.5.1994. Beschluß Nr. 2535/97/EG vom 1. Dezember 1997 zur zweiten Anpassung des Beschlusses Nr. 1110/94/EG, ABl. L 347 vom 18.12.1997.

(6) Entscheidung 94/805/EG des Rates vom 23. November 1994 zur Annahme eines spezifischen Programms für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration im Bereich der Landwirtschaft und Fischerei (einschließlich Agroindustrie, Lebensmitteltechnologien, Forstwirtschaft, Aquakultur und Entwicklung des ländlichen Raums) (1994 - 1998), ABl. L 334 vom 22.12.1994 (FAIR).

(7) Allgemeine Ziele des Programms FAIR: a) Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in den Sektoren Landwirtschaft und Fischerei durch Entwicklung neuer Methoden und integrierter Produktions- und Verarbeitungsketten; b) bessere Bewirtschaftung des ländlichen Raums und in der Forstwirtschaft in der Form eines Beitrags zur reformierten gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und zur gemeinschaftlichen Politik der ländlichen Entwicklung; c) Sicherung des Umwelt- und Gesundheitsschutzes in den Sektoren Fischerei und Aquakultur durch Unterstützung der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik (GFP).

(8) Entscheidung 94/918/EG des Rates vom 15. Dezember 1994 über ein für die Europäische Gemeinschaft durchzuführendes spezifisches Programm für Forschung und technologische Entwicklung, einschließlich Demonstration, durch die GFS und durch wettbewerbsorientierte Tätigkeiten zur wissenschaftlich-technischen Unterstützung von Gemeinschaftspolitiken (1995 - 1998), ABl. L 361 vom 31.12.1994.

(9) Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen - Stärkung des Zusammenhalts und der Wettbewerbsfähigkeit durch Forschung, technologische Entwicklung und Innovation, KOM(1998) 275 endg. vom 27.5.1998.

(10) Bereich 1: Integrierte Produktions- und Verarbeitungsketten. Bereich 2: Maßstabsvergrößerung (Scaling-up) und Verarbeitungsverfahren. Bereich 3: Generische Wissenschaften und fortgeschrittene Technologien für Lebensmittel. Bereich 4: Landwirtschaft, Forstwirtschaft und ländliche Entwicklung. Bereich 5: Fischerei- und Aquakultur. Bereich 6: Andere Aktivitäten, die hauptsächlich im Rahmen einer Konzertierung durchgeführt werden.

(11) Beschluß 94/762/EG des Rates vom 21. November 1994 über Regeln für die Verbreitung der Forschungsergebnisse aus den spezifischen Programmen der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, der technologischen Entwicklung und der Demonstration, ABl. L 306 vom 30.11.1994, und Beschluß des Rates 94/763/EG vom 21. November 1994 über die Regeln für die Beteiligung von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen an den Tätigkeiten der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, der technologischen Entwicklung und der Demonstration, ABl. L 306 vom 30.11.1994.

(12) CAMAR, FOREST, FAR.

(13) ABl. C 232 vom 31.7.1997.

(14) In Artikel 41 der Haushaltsordnung heißt es: "Für die Feststellung von Ausgaben ist die Vorlage von Belegen erforderlich, aus denen der Anspruch des Zahlungsempfängers und die Art der von ihm erbrachten Leistung oder das Vorhandensein eines Nachweises zur Rechtfertigung der Zahlung hervorgehen."

(15) In Artikel 5 Absatz 3 der allgemeinen Bedingungen zum Mustervertrag heißt es: «In folgenden Fällen kann die Kommission auf schriftlichem Wege den Vertrag fristlos kündigen oder die Teilnahme eines Vertragspartners fristlos für beendet erklären:

a) i) einer schriftlichen Aufforderung der Kommission, unterlassene Arbeiten innerhalb einer angemessenen Frist (wobei mindestens ein Monat einzuräumen ist) nachzuholen, wurde nicht zufriedenstellend nachgekommen oder

ii) bei schweren finanziellen Unregelmäßigkeiten;

b) bei einem Vertragspartner, einem Konsorten oder einer Konzerngesellschaft ist eine Veränderung in den Eigentumsverhältnissen eingetreten..., die das Projekt oder die Interessen der Gemeinschaft beeinträchtigen dürfte.»

(16) Artikel 209 Buchstabe c) EG-Vertrag.

(17) Artikel 21 und 73 der Haushaltsordnung.

(18) Entscheidung 94/917/EG des Rates vom 15. Dezember 1994 über ein spezifisches Programm zur Verbreitung und optimalen Nutzung der Ergebnisse aus Forschung, technologischer Entwicklung und Demonstration (1994 - 1998), ABl. L 361 vom 31.12.1994.

(19) Die Rolle des Programmausschusses ist definiert durch den Beschluß des Rates vom 13.7.1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Ausführungskompetenzen sowie durch die Artikel 5 bis 7 der Entscheidung des Rates über das spezifische Programm FAIR. Insbesondere in Artikel 7 sind die Maßnahmen definiert, zu denen seine Stellungnahme erforderlich ist oder über die er regelmäßig unterrichtet wird.

(20) In einer Fußnote zur Informationsakte über technologische Förderungsmaßnahmen für KMU.

(21) Vermerk des Generalsekretärs der Kommission vom 13.11.1996, SEK(93) 2118.

(22) Artikel 2 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen zum Mustervertrag.

(23) In Artikel 3 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen zum Mustervertrag heißt es unter anderem, daß die Vertragspartner Konsortialverträge oder Unterverträge schließen können, wobei die vorherige schriftliche Zustimmung der Kommission einzuholen ist, z. B. für Unterverträge, die zusammengenommen mehr als 20 % der für den jeweiligen Vertragspartner veranschlagten erstattungsfähigen Projektkosten ausmachen, sofern dieser Vertrag keine ausreichenden Angaben zu den Unterverträgen enthält.

Antworten der Kommission

Einleitung

Forschungsmaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft und der Fischerei

1, 2 und 5. Das FAIR-Programm entwickelte sich aus einer Reihe von Programmen, die von drei Generaldirektionen im Zweiten Rahmenprogramm getrennt durchgeführt wurden und sich mit den Bereichen Fischerei, Landwirtschaft, Lebensmitteltechnologien und erneuerbare Energien befaßten. Diese wurden im Dritten RP zum AIR-Programm zusammengefaßt, wo ein spezifisches Programm die Forschung vom Landwirt bzw. Fischer bis zum Endverbraucher betraf. Dieser Ansatz wurde im FAIR-Programm weiterentwickelt, um ein stärker konzentriertes und integriertes Vorgehen auf der Grundlage der Ergebnisse der vorhergehenden Programme zu ermöglichen.

Um den sich bei der Forschung im Bereich Fischerei, Landwirtschaft und Agro-Industrie neu stellenden Zielen gerecht zu werden, erneuerte die Kommission regelmäßig ihre Organisationsstrukturen, insbesondere im Hinblick auf einen möglichst effektiven Einsatz der Haushaltsmittel, die für das Programm in zunehmendem Maß bereitgestellt wurden.

Die Ziele des FAIR-Programms wurden in der entsprechenden Ratsentscheidung und in dem von der Kommission angenommenen Arbeitsprogramm festgelegt, worin ausführlich die wissenschaftlichen und technischen Ziele, die Forschungsprioritäten und die Durchführungsmodalitäten beschrieben sind.

Nach Auffassung der Kommission ist es naturgemäß schwierig, in einem Forschungsprogramm vorwettbewerblicher Art quantitative Ziele vorzugeben, zumal die Forschung Elemente des Neuartigen und Ungewissen beinhaltet. Allerdings verfügt die Kommission über Instrumente, anhand deren sich der Erfolg bzw. Mißerfolg eines Forschungsprogramms in Form von Bewertungen für Zeiträume von fünf Jahren und der jährlichen Begleitung vom Beginn der Programmlaufzeit an messen lassen. Die unabhängigen Sachverständigen, die die jährliche Begleitung vornahmen, vertraten immer die Auffassung, daß das FAIR-Programm während der Laufzeit des Programms die ihm vorgegebenen Ziele erfolgreich erfuellt hat.

Zusammenfassung der wichtigsten Bemerkungen

6 - 7. Zwar nahm die Kommission für die Programme des Vierten RP kein Bewertungshandbuch an (wie dies inzwischen für das Fünfte RP der Fall ist), doch gab sie im Januar 1994, knapp ein Jahr vor dem Beginn des Vierten RP, ein Verwaltungshandbuch für den öffentlichen Gebrauch heraus. In diesem Dokument sind in juristischer Formulierung die allgemeinen Verfahren für die Bewertung von Vorschlägen und die Erstellung von FTE-Verträgen, einschließlich der Vorschriften für die Auswahl der Sachverständigen, beschrieben. Die Kommission führte diese Verfahren für das FAIR-Programm auf ganz transparente Weise durch. Darüber hinaus wurde für das FAIR-Programm ein spezifisches Bewertungshandbuch erstellt und von den drei Generaldirektionen eingesetzt, die das Programm gemeinsam verwalteten.

Nach Auffassung der unabhängigen Sachverständigen, die die Bewertung der Vorschläge durchführten, wiesen alle von der Kommission im Rahmen des Programms ausgewählten Projekte eine hohe wissenschaftliche Qualität auf. Gegebenenfalls wurden Projekte, bei denen man eine Auswirkung auf die Gemeinschaftspolitiken (GAP, GFP) vermutete, entsprechend den Relevanzkriterien in den zusätzlichen Unterlagen, die im Verlauf des Programms veröffentlicht wurden, zusätzlich analysiert. Diese Analyse erfolgte nach der wissenschaftlichen Bewertung und galt als Ergänzung, nicht jedoch als Ersatz für die Schlußfolgerungen der externen Bewertung.

Nach Auffassung der Kommission wurden die Auflagen hinsichtlich der abschließenden Bewertung der Programme eingehalten. Gemäß dem 1995 aufgrund eines Kommissionbeschlusses angenommenen neuen Bewertungssystem für Forschungsprogramme der Gemeinschaft wurde die abschließende Bewertung einiger spezifischer Programme des Zweiten und des Dritten RP in die 1996 durchgeführte fünfjährige Bewertung einbezogen. Zum Grundsatz der abnehmenden Finanzierung von Projekten je nach Nähe des Marktes ist darauf hinzuweisen, daß die große Mehrheit der FAIR-Projekte Forschungsprojekte vorwettbewerblicher Art sind; der Grundsatz kam daher nur in zwei Fällen zur Anwendung.

8. Zur Koordinierung mit anderen Gemeinschaftspolitiken wurden zwischen den betreffenden Dienststellen regelmäßige Kontakte hergestellt. Allerdings räumt die Kommission ein, daß es zusätzlicher Anstrengungen bedarf, um in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die Koordinationsmechanismen, insbesondere auf der Ebene der einzelnen, von der Gemeinschaft finanzierten Projekte, zu verbessern.

9. Bei dem FAIR-Programm bestand ein Schlüsselelement in der Entwicklung einer wirksamen Zusammenarbeit und einer gemeinsamen Verwaltung zwischen den drei beteiligten Generaldirektionen. Die vielen gemeinsamen Maßnahmen wurden auf Initiative und unter Leitung der für die Gesamtdurchführung des Programms zuständigen Generaldirektion, die auch die Koordinierung zwischen horizontalen Tätigkeiten sicherstellte, durchgeführt. Aus den jährlichen Berichten zur Begleitung des FAIR-Programms, die einen objektiven Maßstab bieten, geht hervor, daß zwischen den drei Generaldirektionen ein guter Zusammenhalt bestand, was im Rahmen eines erfolgreich geführten und wirksamen Programms zu bedeutsamen Ergebnissen führte.

10. Die Informationssysteme des FAIR-Programms entwickelten sich aus den spezifischen Systemen der genannten drei Generaldirektionen. Im Verlauf des FAIR-Programms faßten die drei Generaldirektionen die Informationen zu Vorschlägen und Verträgen regelmäßig zusammen.

11 - 12. Die Kommission führte das FAIR-Programm in einem strikten rechtlichen und vertraglichen Rahmen durch. In bezug auf die vom Hof erwähnten spezifischen Fälle und Situationen ergreift die Kommission die erforderlichen Schritte, um diese abzustellen. Hinsichtlich der Durchführung und der Verfahren des Programms führt die Kommission in ihrer Antwort auf den Bericht die Verbesserungen an, die sie bereits übernommen hat bzw. für die Zukunft plant.

Allgemeine Merkmale der Agrarforschungsmassnahmen

Besonderheiten

16. Gemäß den für diese Maßnahmen vorgesehenen Modalitäten wurden GFS zwar bestimmte Aufträge erteilt. Die Kommission weist jedoch darauf hin, daß die GFS nicht die Dienststelle ist, die den Auftrag vergeben hat. Allerdings sehen die Vorschriften für öffentliche Aufträge die Möglichkeit der freihändigen Vergabe (Artikel 58 der Haushaltsordnung) in dem Fall vor, daß eine Ausschreibung ergebnislos bleibt, d. h., wenn sie kein Angebot erbrachte, das technisch annehmbar erschien.

Finanzdaten

19. Bei den ersten Aufforderungen zur Einreichung von Angeboten im Rahmen des Programms betrafen die meisten Vorschläge zu konzertierten Maßnahmen die Bereiche 1 bis 5. Im Dezember 1966 überarbeitete die Kommission das FAIR-Arbeitsprogramm und erläuterte den Bereich 6 dahin gehend, daß zu den thematischen Netzen auch Haupterzeuger, Verarbeitungsbetriebe und diejenigen Stellen gehören sollten, die für den "wissenschaftlichen Zusammenhalt" zwischen den Staaten unter Einsatz des Technologietransfers zwischen mehreren europäischen Regionen zuständig sind. Dies erfolgte im Einvernehmen mit dem FAIR-Programmausschuß im November 1996 und führte zu einem größeren Interesse an diesem Bereich im Rahmen der darauffolgenden Aufforderungen zur Einreichung von Angeboten.

Anhand der dargelegten Strategie wies die Kommission dem Bereich 6 einschlägige konzertierte Maßnahmen zur Koordinierung der die thematischen Bereiche übergreifenden Forschung zu. Dieser Ansatz wurde vom FAIR-Programmausschuß befürwortet. Das Programm ermöglichte die Durchführung von insgesamt 115 konzertierten Maßnahmen und die Einrichtung von sieben thematischen Netzen, was zur Stärkung der Koordinierung der Forschungsbemühungen in ganz Europa beitrug.

Organisation des Programms FAIR

Durchführungsrahmen

21. In der am 23. November 1994 angenommenen Entscheidung (94/805/EG) hat der Rat die Ziele des FAIR-Programms deutlich umrissen. Darüber hinaus wurden im FAIR-Arbeitsprogramm ausführlich die wissenschaftlichen und technischen Ziele, die Forschungsaufgaben und der Durchführungsplan einschließlich der Zeitpunkte für die Aufforderungen zur Einreichung von Angeboten festgelegt.

Definitionen und Vorschriften

Strategie und Ziele

22. Die Quantifizierung der Ergebnisse bei Forschungsprogrammen vorwettbewerblicher Art ist anhand der Tatsache zu bewerten, daß die Forschung neuartige und unbekannte Parameter beinhaltet. Die Kommission hat ein umfassendes System zur Bewertung der Forschungsprogramme durch Gremien unabhängiger externer Sachverständiger aufgestellt: eine fünfjährige Bewertung und eine jährliche Begleitung des RP und der spezifischen Programme.

Der Bericht über die fünfjährige Bewertung konzentrierte sich auf einen Querschnitt der zwischen 1991 und 1996 durchgeführten vorherigen Programme; dies war einer der entscheidenden Beiträge bei der Aufstellung des Fünften RP. In dem Bericht wurde festgestellt: "Anhand einer ausführlichen Bewertung einer zufällig ausgewählten Stichprobe von 15 % der AIR-Projekte gelangte die Gruppe zu der Schlußfolgerung, daß das Programm insgesamt seine Ziele mit Erfolg erreicht hat." Darüber hinaus ist die jährliche Begleitung von Nutzen, um die Leistung des Programms anhand seiner Ziele, Kontrollergebnisse und Indikatoren (z. B. Patentanmeldungen, wirtschaftliche Auswirkung usw.) zu messen.

Arten von Maßnahmen

23. Zur Erreichung der Ziele des FAIR-Programms standen zwei wichtige Instrumente zur Verfügung: Ausbildungsstipendien für Forscher und Förderungsmaßnahmen zugunsten der KMU. Diese Maßnahmen entsprachen den harmonisierten Verfahren, die für alle spezifischen Programme im Rahmen des Vierten RP aufgestellt wurden. Diese Harmonisierung sowie die Koordinierung zwischen dem spezifischen Programm für Ausbildungsstipendien für die Fortbildung und Mobilität von Forschern und dem KMU-Koordinierungsreferat der Generaldirektion Forschung erleichterten deren Durchführung im Rahmen des FAIR-Programms.

24. Bei den Ausbildungsstipendien betrug die durchschnittliche Zeitdauer zwischen der Einreichung von Vorschlägen und der Unterzeichnung von Verträgen für ausgewählte Vorschläge mit Ausnahme des Jahres 1995 zwischen sechs und neun Monaten für die GD Landwirtschaft, zwischen sechs und neun Monaten für die GD Forschung und zwischen acht und neun Monaten für die GD Fischerei. Darüber hinaus kann sich der Stipendiat gemäß Artikel 8.3 der Allgemeinen Bestimmungen nach der Unterzeichnung des Vertrags bis zum Beginn der Forschungsarbeit bis zu sechs Monate Zeit lassen, woraus sich einige der vom Hof erwähnten Verzögerungen erklären lassen.

Mit der Frage der etwaigen Doppelfinanzierung befaßte sich die Kommission in mehrfacher Hinsicht. In ihren Projektanträgen mußten die Bewerber etwaige Zusammenhänge der vorgeschlagenen Tätigkeit mit anderen Gemeinschaftsprogrammen bzw. von der Gemeinschaft finanzierten Projekten erwähnen; die Originalität der Arbeit und der Innovationsgrad stellten eines der Bewertungskriterien dar, das von den unabhängigen Sachverständigen berücksichtigt wurde. Darüber hinaus prüften die Dienststellen der Kommission diese Frage bei der Aufstellung einer Auswahlliste der in Frage kommenden Projekte und bei der dienstübergreifenden Konsultation.

Des weiteren überprüfen die Dienststellen der Kommission regelmäßig die Arbeit der Stipendiaten. Die Vertragsnehmer müssen der Kommission jährliche wissenschaftliche Fortschrittsberichte, Kostenaufstellungen und Schlußberichte zur Genehmigung vorlegen, während die Kommission aktualisierte Akten der Projekte führt. Eine regelmäßige Weiterverfolgung bei Ablauf des Ausbildungsvertrags existiert dagegen nicht.

25. Als Ergebnis der Bemühungen der Kommission zur Förderung der Einbeziehung von KMU in die FTE-Rahmenprogramme verdreifachte sich deren Beteiligung zwischen dem Dritten und dem Vierten Rahmenprogramm; am Vierten RP beteiligten sich über 14500 KMU. Gleichwohl wurden die Verfahren der Kommission deswegen nicht komplexer. Im Verlauf des Programms nahm das KMU-Koordinierungsreferat der GD Forschung Anpassungen der für KMU geltenden Vorschriften vor, was sich auf die Beteiligung von KMU am Vierten RP positiv auswirkte.

In bezug auf das FAIR-Programm wird in dem Weiterverfolgungsbericht für 1998 erwähnt, daß die Dienststellen der Kommission kontinuierliche Anstrengungen unternahmen, um eine Sensibilisierung der für KMU geltenden Maßnahmen des Programms herbeizuführen. Die Haushaltsmittel, die für diese Maßnahmen endgültig eingesetzt wurden, richteten sich nach der Qualität der eingereichten Vorschläge. Darüber hinaus fiel die Reaktion bei den verschiedenen Bereichen des FAIR-Programms unterschiedlich aus, worin die Präsenz von KMU in den verschiedenen Forschungsbereichen zum Ausdruck kommt. Besonders hoch war die Reaktion der KMU in den Bereichen 1, 2 und 3 des FAIR-Programms, was zu einer Zuteilung von bis zu 9,1 % des für KMU-Maßnahmen vorgesehenen indikativen Haushaltsplans auf die GD Forschung, 1,4 % auf die GD Landwirtschaft und 6,9 % auf die GD Fischerei führte.

26. Angesichts der Notwendigkeit, KMU bei der Teilnahme an dem Programm zu unterstützen, ergriff die Kommission die Initiative zur Errichtung von sogenannten KMU-"Focal Points" in den Mitgliedstaaten, allerdings nicht nur für die Verbreitung der Maßnahmen, sondern, was viel wichtiger war, zur Unterstützung der KMU bei der Erarbeitung von Vorschlägen, der Suche nach Partnern usw. Die zunehmende Beteiligung von KMU an dem Vierten RP war hauptsächlich auf derartige Maßnahmen zurückzuführen. Diese Netze wurden zu 50 % aus dem FAIR-Programm kofinanziert; die Projekte enthielten Zeitpläne, eine genaue Methodik und eine Liste der zu erbringenden Leistungen.

Anläßlich des Fünften RP wandte die Kommission eine Mustervereinbarung für finanzielle Beihilfen an, die formell alle Bestandteile des zu finanzierenden Projekts enthielt.

Kriterien für die Auswahl und die finanzielle Beteiligung

27. Der Erfolg und die Begründung der FTE-Rahmenprogramme hängen unter anderem mit der strikten Anwendung der für die Vorschläge der zu finanzierenden Projekte geltenden Auswahlkriterien zusammen. Die Relevanzkriterien im Zusammenhang mit der GAP und der GFP ergänzen die Kriterien für die wissenschaftliche Qualität und haben niemals dazu geführt, daß Projekte von unzureichender wissenschaftlicher Qualität ausgewählt wurden.

28. Bei den zehn mit B benoteten Vorschlägen, die durch Projekte höherer wissenschaftlicher Qualität ersetzt wurden, handelt es sich gemäß den Vorschriften für das Forschungsprogramm um Vorschläge guter Qualität. Als mit B benotete Vorschläge wurden sie aufgrund ihrer Relevanz auf die Reserveliste gesetzt. Somit konnten fünf dieser Vorschläge aufgrund der bei den Projekten auf der Hauptliste erzielten Einsparungen finanziert werden. Dieses Verfahren ist korrekt.

29. Die Verwaltungsvorschriften schließen keineswegs die Hinzuziehung von Kriterien zur Angleichung an die Gemeinschaftspolitiken aus, die eindeutig erläutert sind und die Kriterien für die wissenschaftliche Qualität ergänzen, die dadurch nicht in Frage gestellt werden. Sobald nach dem ersten Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen Erläuterungen vorgelegt wurden, traten diese Schwierigkeiten nicht mehr auf.

30. Da die große Mehrzahl der Projekte im Rahmen des FAIR-Programms aus Forschungsprojekten vorwettbewerblicher Art bestand (über 95 %), kamen Kriterien für die Marktnähe nur selten zur Anwendung (zwei Fälle).

Die Kommission ist sich der Notwendigkeit zur Erläuterung der Schlüsselkonzepte bei der Aufstellung eines neuen Rahmenprogramms bewußt. So sehen die Musterverträge beim Fünften RP feste Sätze von 50 % für marktfernere und von 35 % für marktnähere Projekte vor. Auch beim geistigen Eigentum kommen unterschiedliche Vorschriften zur Anwendung.

Verfahren

Bewertung der Programme

31 - 33. Seit mehreren Jahren hat die Kommission zur Bewertung der FTE-Programme und -projekte ein umfassendes System aufgestellt, das einen wichtigen Mechanismus zur optimalen Durchführung der Programme und deren strategischer Entwicklung darstellt. Diese Struktur umfaßt ein Verfahren zur Bewertung der in den letzten fünf Jahren durchgeführten Aktivitäten. Insbesondere das Bewertungsverfahren für 1996 deckte das 1994 auslaufende Dritte RP vollständig ab. Die Bewertung für 1996 deckte ebenfalls die Endbewertung der Programme des Zweiten RP ab.

34. Die Kommission ist besonders darum bemüht, die Unabhängigkeit der Sachverständigen zu gewährleisten, die zur Bewertung der FTE-Programme und -projekte hinzugezogen werden. Der vom Hof erwähnte Sachverständige war zum Zeitpunkt der Auswahl der Sachverständigen für die Weiterverfolgung des FAIR-Programms im Jahr 1995 nicht mehr Mitglied des FAIR-Progammausschusses und war aus seinem Ministerium ausgeschieden. Darüber hinaus werden die Mitglieder des Programmausschusses von den Mitgliedstaaten ernannt; zum Zeitpunkt der Aufstellung der Weiterverfolgungsgruppe konnte die Kommission keine Unvereinbarkeit zwischen der früheren Beteiligung des Sachverständigen am FAIR-Programmausschuß und dessen späterer Teilnahme an den Weiterverfolgungsgruppen feststellen.

Im Interesse einer Verbesserung hat die Kommission ein spezifisches Verfahren für die Auswahl der Sachverständigen für das Fünfte RP aufgeste