Sonderbericht Nr. 11/2000

zur Beihilferegelung für Olivenöl, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 215/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ZUSAMMENFASSUNG

Teil 1

In diesem Teil des Berichts geht es um die Erzeugungsbeihilfe, die von den 2,8 Millionen verzeichneten Olivenölerzeugern rund 2,2 Millionen Antragstellern gewährt wird. Diese Beihilfe ist die finanziell bedeutendste Maßnahme der Olivenölregelung; auf sie entfielen 1997 - 1998 über 90 % der jährlichen Gesamtausgaben in Höhe von rund 2200 Mio ECU. Die Prüfung konzentrierte sich auf die Verwaltung der Regelung durch die Kommission und die Durchführung der Kontrollen in den Mitgliedstaaten, um so deren Beitrag zur Erreichung der Hauptziele der Regelung - Beitrag zu einem angemessenen Einkommen für die Erzeuger und Aufrechterhaltung eines Marktgleichgewichts - bewerten zu können.

Die wichtigsten institutionellen Preise (Erzeugungsrichtpreis und repräsentativer Marktpreis) wurden jährlich vom Rat festgesetzt und hatten sich seit 1989 kaum verändert. Der Richtpreis sollte dazu beitragen, den Erzeugern ein angemessenes Einkommen zu sichern und den Umfang der Gemeinschaftserzeugung aufrechtzuerhalten. Der repräsentative Marktpreis sollte so festgesetzt werden, daß das Olivenöl normal abgesetzt werden konnte. Die Differenz zwischen diesen Preisen entsprach dem Gemeinschaftszuschuß.

Bei der Prüfung wurde festgestellt, daß die Gemeinschaftsvorschriften unablässig geändert wurden. Auch 30 Jahre nach der Einführung der Olivenölregelung ist noch immer kein ausreichend effizientes und zuverlässiges Verwaltungs- und Kontrollsystem eingerichtet worden.

Der Sektor Olivenöl ist durch eine große Anzahl von Kleinbetrieben gekennzeichnet. Im Wirtschaftsjahr 1996/97 verfügten rund 40 % der Antragsteller über weniger als 100 Bäume (Fläche von 1 ha). Das die Erzeugereinkommen betreffende Ziel der Erzeugungsbeihilfe ist zu keinem Zeitpunkt definiert worden, so daß sich nicht bewerten ließ, ob dieses Ziel erreicht wurde. Die beiden institutionellen Preise wurden mehr als zehn Jahre lang in gleichbleibender Höhe festgeschrieben und beruhten nicht auf einer anerkannten Berechnungsmethode. Der repräsentative Marktpreis orientierte sich nicht an der Entwicklung der tatsächlichen Marktpreise, so daß die Gemeinschaftszuschüsse nicht immer gerechtfertigt waren. Im Hinblick auf das Marktgleichgewicht ist festzustellen, daß der immer größere Baumbestand und das Produktionswachstum, der relativ langsame Anstieg beim Verbrauch, die WTO-Beschränkungen in bezug auf bezuschußte Ausfuhren und der Anstieg der Lagerbestände in den vergangenen zwei Jahren auf die Entstehung von Überschüssen hindeuten.

Im Hinblick auf die Kontrollregelung stellte der Hof fest, daß es noch nicht einmal innerhalb eines Landes eine einheitliche Methode zur Schätzung der Erträge gibt, so daß sich die Erträge nicht wirksam als Kontrollinstrument heranziehen lassen. Die von den Erzeugerorganisationen durchgeführten Verwaltungskontrollen sind in wichtigen Punkten unvollständig. Die überaus wichtige Kontrolle im Hinblick auf doppelte Anbaumeldungen für ein und dieselbe Parzelle konnte nicht wirksam durchgeführt werden. Die von den Kontrollstellen für Vor-Ort-Kontrollen bei den Erzeugern ausgewählten Stichproben sind zu klein und basieren nicht auf zuverlässigen Unterlagen. Auf der Ebene der Ölmühlen ist die ausgewählte Stichprobe angemessen, doch wird eine Reihe wichtiger Aspekte bei den Kontrollen nicht abgedeckt. Außerdem schließen die Kontrollstellen ihre Kontrollen nach erfolgter Zahlung ab, so daß aufwendige Wiedereinziehungsverfahren eingeleitet werden müssen.

Von der Erzeugungsbeihilfe wurde jährlich ein bestimmter Prozentsatz einbehalten, um die Erstellung der Ölkartei und die Programme zur Qualitätsverbesserung zu finanzieren. Zur Erstellung der Ölkartei wurde ein Betrag in Höhe von 383 Mio ECU einbehalten, wovon lediglich 245 Mio ECU (64 %) verwendet wurden. Die durch das GIS für den Olivenanbau zu ersetzende Ölkartei konnte - wenn auch verspätet - nur in Italien fertiggestellt werden; die Kosten hierfür beliefen sich auf rund 195 Mio ECU. Die Kommission sollte bei der Einrichtung des GIS für den Olivenanbau, das seit 1996 anstelle der Ölkartei eines der wichtigsten Instrumente für die Kontrolle der Olivenöl-Stützungsregelung darstellt, keine weiteren Verzögerungen dulden.

Aufgrund der im Juli 1998 eingeführten Änderungen, die bis zum Wirtschaftsjahr 2000/01 gelten, wird der Zuschuß ohne Bezug zu den institutionellen Preisen festgelegt. Zu weiteren Neuerungen für diesen Übergangszeitraum gehören die Abschaffung der Verbrauchsbeihilfe und der Kleinerzeugerregelung, die Aufteilung der garantierten Hoechstmengen auf die Erzeugermitgliedstaaten, die Verbesserung der privaten Lagerhaltungsverträge sowie die Einrichtung eines Geographischen Informationssystems (GIS), das die Ölkartei ersetzt. Außerdem wurden einige neue Bestimmungen zur Klärung und Verschärfung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften verabschiedet. Nach dem Übergangszeitraum 1998 - 2000 soll ein umfassendes Reformsystem in Kraft treten. Die Kommission hat sich verpflichtet, im Jahr 2000 entsprechende Vorschläge vorzulegen.

Teil 2

Die Verbrauchsbeihilfe, die im November 1998 abgeschafft wurde, war ein Zuschuß, der Unternehmen für die Abfuellung von Olivenöl zu Einzelhandelszwecken gezahlt wurde. Diese Beihilfe war eingeführt worden, um den Marktanteil von Olivenöl zu erhöhen, das dem Wettbewerb durch billigere Speiseöle ausgesetzt war. In der Zeit ihres Bestehens wurde der Gemeinschaftshaushalt durch die Verbrauchsbeihilfe mit über 6000 Mio ECU belastet. Im Zusammenhang mit der Verbrauchsbeihilfe traten außerdem häufig Unregelmäßigkeiten und Betrug auf, insbesondere in Italien, auf das rund 87 % der gemeldeten Unregelmäßigkeiten entfallen. Die Wiedereinziehungsquote der zu Unrecht gezahlten Beträge ist sehr gering: Lediglich 6 % der zwischen 1985 und 1998 gemeldeten Beträge wurden wiedereingezogen, so daß die Wiedereinziehung von rund 429 Mio ECU noch aussteht.

Die Prüfung des Hofes ergab, daß die Verzögerungen bei der Wiedereinziehung in Italien in erster Linie auf die Langwierigkeit der Gerichtsverfahren zurückzuführen waren, was wiederum auf dem Personalmangel in den Bezirksstaatsanwaltschaften und den Gerichten selbst beruhte. In Verbindung mit fehlenden Abschreckungsmaßnahmen für Rechtsmittel, die womöglich nur zur Verzögerung eingelegt werden oder für die es auch sonst keine seriöse Grundlage gibt(1), führte diese Personalknappheit dazu, daß bis zu einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung mehr als zehn Jahre vergehen konnten (Ziffer 101). Die Verzögerungen bei der Wiedereinziehung in den übrigen Mitgliedstaaten (Griechenland, Portugal und Spanien) waren auf schleppende administrative und gerichtliche Verfahren zurückzuführen. Die Debitorenbücher, die zu führen die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet waren, erwiesen sich als unvollständig (Italien und Spanien); so hatte Italien die Schulden um rund 208 Mio ECU zu niedrig ausgewiesen. Weder Griechenland noch Italien hatten die 1992 eingeführten Geldstrafen wegen Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Verbrauchsbeihilfe verhängt.

Ähnliche Verzögerungen gab es bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Ausfuhrerstattungen; zwar ging es hierbei um deutlich geringere Beträge (zwischen 1990 und 1998 waren rund 12,5 Mio ECU gemeldet worden), doch wurden lediglich 13 % der Gelder wiedereingezogen. Zwischen den für die Ausfuhrerstattungen und den für die Verbrauchsbeihilfe zuständigen Stellen fand kein Informationsaustausch über die Ergebnisse der Laboranalysen statt. Für Olivenöl konnten sowohl Ausfuhrerstattungs- als auch Verbrauchsbeihilfezahlungen geleistet werden, und die chemischen Voraussetzungen für diese Beihilfen waren weitgehend identisch.

Die Mitgliedstaaten sollten Sofortmaßnahmen ergreifen, um die Wiedereinziehung der Gelder zu beschleunigen, und die Kommission sollte im Rahmen der Rechnungsabschlußverfahren Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft treffen.

EINLEITUNG

1. Die Olivenölregelung wurde durch die Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966(2) über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation (GMO) für Fette eingeführt. In der damaligen Sechsergemeinschaft war Italien der wichtigste Erzeugermitgliedstaat. Mit dem Beitritt Griechenlands im Jahr 1981 und dem Beitritt Spaniens und Portugals 1986 hat sich die Situation jedoch grundlegend geändert. Die zahlreichen, in der Folge eingeführten Änderungen der Regelung trugen nicht zum Aufbau eines zufriedenstellenden Stützungssystems bei, so daß eine weitere umfassende Reform unumgänglich wurde.

2. Im Februar 1997 gelangte die Kommission in einer Mitteilung an den Ministerrat und das Europäische Parlament(3) zu der Schlußfolgerung, daß die Stützungsregelung für den Sektor Oliven und Olivenöl einer umfassenden Reform bedurfte. Die beiden in dieser Mitteilung beschriebenen Reformalternativen, nämlich Verbesserung des derzeitigen Systems oder Ölbaumbeihilfe, waren Gegenstand zahlreicher Debatten und offizieller Stellungnahmen in den Gemeinschaftsorganen. Der Hof hat hierzu mit einem Dokument(4) beigetragen, das seine Bemerkungen zur vorgeschlagenen Reform zusammenfaßt.

3. Die Kommission hat in Anbetracht des gegenwärtigen Mangels an zuverlässigen Informationen, die für die Entscheidung für eine der Reformalternativen unerläßlich sind, eine Übergangsmaßnahme zur Verbesserung bestimmter Punkte des derzeitigen Systems für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/01 vorgeschlagen. In diesem Zeitraum wird die Kommission zuverlässige Informationen, insbesondere über die Anzahl der Olivenbäume, die bepflanzten Flächen und die Erträge einholen, welche die Grundlage für ihren im Jahr 2000 vorzulegenden, umfassenden Reformvorschlag bilden sollen.

4. Durch die Verordnungen (EG) Nr. 1638/98 und Nr. 1639/98 des Rates vom 20. Juli 1998(5) wurden folgende Änderungen der gegenwärtigen Regelung für den obengenannten Dreijahreszeitraum eingeführt:

a) Die Sonderregelung, die Kleinerzeugern Zahlungen auf der Grundlage ihres Baumbestandes und eines festgelegten Durchschnittsertrages gewährte, wird abgeschafft; die Erzeugungsbeihilfe wird allen Olivenölerzeugern je nach der tatsächlich erzeugten Menge Olivenöl gewährt.

b) Die Verbrauchsbeihilfe, die eine größere Wettbewerbsfähigkeit des Olivenöls gegenüber Saatenölen gewährleisten sollte, wird abgeschafft.

c) Die garantierte Hoechstmenge Olivenöl, für die die Gemeinschaft die volle Erzeugungsbeihilfe zahlt, wird angehoben und erstmals in Form garantierter einzelstaatlicher Mengen (GEM) auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt. Die garantierte Gesamtmenge wird von 1,35 Millionen Tonnen auf rund 1,8 Millionen Tonnen angehoben und der Erzeugungsbeihilfesatz von 142,2 auf 132,5 EUR/100 kg Olivenöl gekürzt.

d) Die staatliche Lagerhaltung wird abgeschafft und die Regelung über private Lagerhaltungsverträge verbessert.

e) Die Ölkartei wird in das zweckdienlichere Geographische Informationssystem für den Olivenanbau (GIS) integriert. Dabei werden die bereits in der jetzigen Kartei enthaltenen Informationen übernommen und ergänzt.

Ziele der Prüfung

5. Der Hof hat die Olivenölregelung in der Vergangenheit bereits dreimal geprüft. Die Ergebnisse dieser Prüfungen wurden in einem Sonderbericht von 1985(6) und in den Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1991(7) und 1995(8) veröffentlicht. Die wichtigsten Feststellungen betrafen das Kontrollsystem der Regelung. Der Hof gelangte zu der Schlußfolgerung, daß Unzulänglichkeiten der einschlägigen Verordnungen zu Schwachstellen im Kontrollsystem führten. Eine gravierende Schwachstelle des Systems lag darin, daß von der Zuverlässigkeit der von den Erzeugerorganisationen vorzunehmenden Kontrollen ausgegangen wurde, obwohl sie kollidierende Interessen vertraten, nämlich die der Gemeinschaft und die ihrer Mitglieder. Da es sehr viele Erzeuger gibt, es an unabhängigen Belegen Dritter fehlte und sowohl Mühlenbetrieb als auch Erzeuger aus der Angabe zu hoher erzeugter Olivenölmengen einen Vorteil zogen, waren Verwaltung und Kontrolle der Erzeugungsbeihilfe sowohl für die Kommission als auch für die Mitgliedstaaten immer mit einem außerordentlich hohen Verwaltungsaufwand verbunden.

6. Gegenstand der vorliegenden Prüfung sind die Wirksamkeit der Verwaltung und Kontrolle der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl bis 1998 und die im Zeitraum 1996 - 1998 durchgeführten Kontrollen. In diesem Dreijahreszeitraum entfielen auf die Erzeugungsbeihilfe 91 % der gesamten Haushaltsausgaben in diesem Bereich. Obwohl der Anteil der Verbrauchsbeihilfe und der Ausfuhrerstattungen am Haushalt beträchtlich gesunken ist (1998 machten sie 6 % bzw. 1 % der Ausgaben aus), wurden sie aufgrund der großen Zahl von Unregelmäßigkeiten bei den Zahlungen, die der Kommission von den Mitgliedstaaten gemeldet wurden, in diese Prüfung einbezogen. Nicht geprüft wurden die Lagerhaltungsmaßnahmen, auf die in den letzten Jahren nur ein geringer Teil der Ausgaben entfiel. Bei den überprüften Erzeugermitgliedstaaten handelt es sich um Italien, Spanien, Griechenland und Portugal. Erzeugermitgliedstaat Frankreich wurde wegen seiner vergleichsweise geringen Olivenölerzeugung nicht überprüft, zumal der größte Teil der dort zuviel gezahlten Beträge bereits wiedereingezogen worden war.

7. Die Untersuchung sollte vor allem Aufschluß darüber geben, ob die Verwaltung der Regelung durch die Kommission und die Umsetzung der Maßnahmen in den Mitgliedstaaten (einschließlich der vorgeschriebenen Kontrollsysteme) tatsächlich zur Erreichung der erklärten Hauptziele der Olivenölregelung, also zur Gewährleistung eines angemessenen Einkommens für die Erzeuger und eines Gleichgewichts von Angebot und Nachfrage, beigetragen haben. Bewertet wurde auch die Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen zur Weiterverfolgung der Unregelmäßigkeiten bei den Anträgen auf Verbrauchsbeihilfe und Ausfuhrerstattungen. Teil 1 dieses Berichts enthält die Ergebnisse der Prüfung in bezug auf die Erzeugungsbeihilfe, Teil 2 befaßt sich mit der Verbrauchsbeihilfe und den Ausfuhrerstattungen.

Entwicklung der Ausgaben

8. Die Entwicklung der Ausgaben im Zeitraum 1987 - 1998 ist in Tabelle 1 dargestellt. Die jährlichen Ausgaben für Olivenöl beliefen sich in diesem Zeitraum auf durchschnittlich 1670 Mio ECU; das entspricht 5,5 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie, wobei von Jahr zu Jahr beträchtliche Schwankungen und insgesamt ein langsamer Aufwärtstrend zu verzeichnen waren (siehe Tabelle 4). Über 65 % der Ausgaben in diesem Zeitraum entfielen auf die Erzeugungsbeihilfe, rund 27 % auf die Verbrauchsbeihilfe und rund 4 % auf Ausfuhrerstattungen; der Restbetrag wurde für Lagerhaltungskosten und Erzeugungserstattungen aufgewendet.

9. Nach dem 1995 in Kraft getretenen Beschluß des Rates, die Beihilfen auf die Erzeugungsbeihilfe zu verlagern, hat sich der Anteil der Verbrauchsbeihilfe an den Gesamtausgaben seit 1994 verringert. Damit erhöhte sich der Anteil der Erzeugungsbeihilfe an den Gesamtausgaben von 60 % im Jahr 1994 auf 90 % im Jahr 1998, während der Anteil der Verbrauchsbeihilfe von 34 % auf 6 % und der Anteil der Ausfuhrerstattungen von 3 % auf 1 % sank. In Tabelle 2 sind diese Ausgaben für den Zeitraum 1993 - 1998 nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt.

Tabelle 1

Haushaltsausgaben für Olivenöl im Zeitraum 1987 - 1998

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Tabelle 2

Haushaltsausgaben für Olivenöl im Zeitraum 1993 - 1998 nach Mitgliedstaaten

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

TEIL 1: ERZEUGUNGSBEIHILFE

Stützungsregelung für die Erzeugung

10. Die bisherige Olivenölregelung funktionierte auf der Grundlage institutioneller Preise. Diese Preise (Erzeugungsrichtpreis und repräsentativer Marktpreis) wurden vom Rat jedes Jahr auf Vorschlag der Kommission wie folgt festgesetzt:

a) Der Richtpreis wurde in einer Höhe festgesetzt, die notwendig erschien, um den Erzeugern ein angemessenes Einkommen zu sichern und den Umfang der Gemeinschaftserzeugung aufrechtzuerhalten.

b) Der repräsentative Marktpreis wurde so festgesetzt, daß Olivenöl unter Berücksichtigung der Marktbedingungen und der Angebots- und Nachfragetrends für andere Pflanzenöle und -fette normal abgesetzt werden konnte.

c) Die Differenz zwischen diesen beiden Preisen entsprach dem Gemeinschaftszuschuß, der zum größten Teil den Erzeugern zugute kam. Der Rest ging an Verpackungsunternehmen, um das Erzeugnis für die Verbraucher attraktiver zu machen(9).

11. Bei der für den Übergangszeitraum 1998 - 2000 geltenden Regelung ist der Erzeugungsbeihilfesatz jedoch nicht länger als Differenz zwischen Richtpreis und repräsentativem Marktpreis definiert. Zwar soll die Stützungsregelung noch immer zu angemessenen Einkommen beitragen, doch ist für die Festsetzung der Beihilfe entscheidend, daß die Ausgaben eine gewisse Höhe nicht überschreiten dürfen. Aus diesem Grund wurde die Erzeugungsbeihilfe bis zum Jahr 2001 in unveränderlicher Höhe festgesetzt.

12. Die Erzeugungsbeihilfe wird aus der Haushaltslinie B1 - 121 finanziert. Es handelt sich hierbei um eine Beihilfe für Olivenölerzeuger, die nach der Abschaffung der Kleinerzeugerregelung nun ausschließlich auf der Grundlage der tatsächlich erzeugten Ölmenge gewährt wird. Diese Beihilfe ist an einen Stabilisierungsmechanismus mit Garantiehöchstmengen für jeden Mitgliedstaat gekoppelt. Bei der vorherigen Regelung war dagegen bei Überschreitung der Gesamtquoten der Beihilfesatz für alle Erzeugermitgliedstaaten reduziert worden, ohne daß berücksichtigt wurde, wer für die Quotenüberschreitung verantwortlich war. Da die einzelstaatlichen Hoechstmengen und die Höhe der Erzeugungsbeihilfe für den Dreijahreszeitraum festgeschrieben wurden, kann die Gemeinschaft die einzelnen Erzeugermitgliedstaaten höchstens mit den in Tabelle 3 aufgeführten Beträgen unterstützen. Übersteigt die Ölmenge, für die der volle Beihilfebetrag gezahlt wird, die garantierte einzelstaatliche Menge (GEM), sieht der Stabilisierungsmechanismus eine proportionale Verringerung des Beihilfebetrags vor. Außerdem ist zu erwähnen, daß ein bestimmter Prozentsatz der Erzeugungsbeihilfe zur Finanzierung regionaler Maßnahmen einbehalten wird, die der qualitativen Verbesserung der Olivenölerzeugung und damit verbundenen Umweltschutzmaßnahmen in den einzelnen Erzeugermitgliedstaaten dienen. In den Wirtschaftsjahren 1998/99 - 2000/01 handelt es sich dabei um 1,4 % der Beihilfe. Ein weiterer Anteil, der auf 0,8 % festgelegt wurde, wird einbehalten und an anerkannte Erzeugerorganisationen oder ihre Vereinigungen ausgezahlt, um sie für die von ihnen geleisteten Verwaltungs- und Kontrollarbeiten zu entschädigen.

Tabelle 3

Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl - Nationale Garantiehöchstmengen und Gemeinschaftszuschüsse

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Kontrollbestimmungen

13. Was die Erzeugungsbeihilfe anbelangt, so gelten die in der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984(10) festgelegten Bestimmungen über die Gewährung der Beihilfe, die Verwaltungsverfahren sowie die Pflichten und Kontrollverpflichtungen der beteiligten Einrichtungen auch für den Übergangszeitraum bis zum Wirtschaftsjahr 2000/01. In der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 2366/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998(11) wurden diese Bestimmungen, Verfahren und Verpflichtungen klargestellt. Die wichtigsten Neuerungen betreffen Zusatzbestimmungen für die Zulassung der Mühlen, Qualitätskontrollen des Olivenöls, die Verpflichtung der Olivenölerzeuger, Bestandsverzeichnisse zu führen, die Verhängung einer Reihe von Strafmaßnahmen, spezifische Kontrollen vor Ort und einen Kontrollumfang von 1 - 10 % für die Anbaumeldungen der Erzeuger, zusätzliche summarische Prüfungen von Mühlen sowie umfassende Gegenkontrollen bei Lieferanten und Empfängern.

14. Das sich aus der Komplexität des Systems ergebende enorme Ausmaß der Kontrollen im Olivenölbereich stellt für die Mitgliedstaaten eine erhebliche Belastung dar, da sehr viele Beteiligte kontrolliert werden müssen. Im Wirtschaftsjahr 1996/97 mußten im Rahmen der Erzeugungsbeihilferegelung rund 2,8 Millionen Erzeuger kontrolliert werden, die über zwei Millionen Beihilfeanträge gestellt hatten. Die Anzahl der Erzeugerorganisationen und ihrer Vereinigungen lag in diesem Wirtschaftsjahr bei rund 380, und es waren 10800 Mühlen in Betrieb.

Bemerkungen zur Verwaltung der Regelung durch die Kommission

Verordnungsrechtlicher Rahmen

15. Seit dem Bestehen der Olivenölregelung wurden die einschlägigen Verordnungen unablässig geändert, und es wurden zahlreiche neue Maßnahmen eingeführt. Trotz all dieser Änderungen und trotz der 30jährigen Erfahrung ist das Verwaltungs- und Kontrollsystem für die Beihilferegelung für Olivenöl immer noch nicht ausreichend effizient und zuverlässig.

16. Die Gemeinschaftspolitik war in diesen 30 Jahren sehr wechselhaft. Ein Paradebeispiel hierfür sind die Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Problem der strukturellen Überschüsse: Die Verordnung (EWG) Nr. 1562/78 des Rates vom 20. Juni 1978(12) legte fest, daß die Erzeugungsbeihilfe nur für Flächen gewährt wird, die bis zum 31. Oktober 1978 mit Olivenbäumen bepflanzt wurden. Nach dem Beitritt Spaniens und Portugals wurde diese Einschränkung durch die Verordnung (EWG) Nr. 1915/87 des Rates vom 2. Juli 1987(13) wieder aufgehoben (was einen massiven Anstieg der Produktionskapazität der EU zur Folge hatte), durch die Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates jedoch erneut eingeführt, so daß für Bäume, die nach dem 1. Mai 1998 gepflanzt wurden, nun ab dem 1. November 2001 keine Erzeugungsbeihilfe mehr gezahlt wird. So wurde also eine Maßnahme, die abgeschafft worden war, nach 11 Jahren aus Effizienzgründen wieder eingeführt.

17. Ein weiteres Beispiel ist die Regelung für Kleinerzeuger. Ursprünglich verstand man unter dem Begriff "Kleinerzeuger" Olivenbauern, die in erster Linie für den Eigenbedarf produzierten und keiner Erzeugerorganisation angehörten. Für die jährliche Erzeugung galt eine Obergrenze von 100 kg Olivenöl. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1097/84 des Rates vom 31. März 1984(14) wurde die Forderung der Nichtmitgliedschaft in einer Erzeugerorganisation aufgehoben, so daß alle Erzeuger mit einer Produktion von weniger als 100 kg Olivenöl in den Genuß der Kleinerzeugerregelung kamen. Im Wirtschaftsjahr 1987/88 wurde die Obergrenze auf 200 kg und schließlich auf 300 kg (1988), 400 kg (1989) und zuletzt auf 500 kg (1990) festgesetzt, was die Eigenbedarfsmenge deutlich übersteigt. Seit dem Wirtschaftsjahr 1998/99 sind die Bestimmungen betreffend die Beihilfen für Kleinerzeuger nicht mehr in Kraft. Die Entwicklung von Maßnahmen, die der Anfälligkeit der Kleinerzeugerregelung für Unregelmäßigkeiten und ungerechtfertigte Zahlungen Rechnung tragen, dauerte mehrere Jahre.

Statistische Angaben

18. Präzise, zuverlässige und aussagekräftige statistische Angaben sind eine unerläßliche Voraussetzung für eine wirksame Verwaltung und fundierte Entscheidungsfindung. Im Olivenölsektor stellt das Fehlen zuverlässiger statistischer Angaben ein schwerwiegendes Problem dar. Die Kommission ging in ihrer Mitteilung an den Rat und das Parlament(15) über den Sektor Oliven und Olivenöl auf eine Reihe von Problemen und Ungereimtheiten hinsichtlich der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben ein. Einer der Gründe für den Vorschlag der Kommission, einen Übergangszeitraum für die Wirtschaftsjahre 1998/99 - 2000/01 anzusetzen, ist die Notwendigkeit zuverlässigerer Angaben, insbesondere über den Baumbestand, die bepflanzten Flächen und die Erträge.

19. Die Kommission führte zwei statistische Erhebungen durch, die ihr die erforderlichen Informationen liefern sollten. Dabei handelt es sich um die Erhebungen Olistat (Anzahl der Bäume) und Oliarea (Flächen mit Olivenanbau).

20. Die 1998 vorliegenden Ergebnisse von Olistat weichen ganz erheblich von den vor Durchführung der Erhebung bekannten Angaben ab. Der Erhebung zufolge gibt es rund 180 Millionen Olivenbäume mehr als ursprünglich geschätzt, d.h. die Abweichung beläuft sich auf rund 31 %. Die Abweichungen in den einzelnen Mitgliedstaaten sind sehr unterschiedlich. Daran zeigt sich die Unzuverlässigkeit der für die Verwaltung der Olivenölregelung erforderlichen Basisangaben.

Festsetzung der institutionellen Preise und Erzeugereinkommen

Hauptmerkmale der Einkommensstruktur

21. In einigen Gegenden der Erzeugermitgliedstaaten teilen Eltern ihr Land traditionsgemäß zu gleichen Teilen unter ihren Erben auf. Dies hat zu einer extremen Zersplitterung der landwirtschaftlichen Flächen geführt. Von den Erzeugern, die im Wirtschaftsjahr 1996/97 Beihilfen beantragten, besaßen in Spanien 36 %, in Portugal 43 % und in Griechenland 35 %(16) weniger als 100 Olivenbäume (eine ca. 1 ha große Fläche), und 38 %, 61 % bzw. 41 % hatten weniger als 250 kg Olivenöl erzeugt. Für die Erzeugung von 250 kg Olivenöl wurde im Wirtschaftsjahr 1998/99 eine Gemeinschaftsbeihilfe in Höhe von 330 ECU gezahlt. Das Einkommen aus der Olivenölerzeugung stellt also für einen erheblichen Teil der Erzeuger ein Zusatzeinkommen und kein Haupteinkommen dar. Diese Feststellung wird durch Schätzungen der nationalen Behörden erhärtet, nach denen eine vierköpfige Familie, die sich allein vom Olivenanbau ernährt, 1000 bis 1500 Bäume besitzen muß, um über ein angemessenes Einkommen zu verfügen. Lediglich rund 5 % der Betriebe, die im Wirtschaftsjahr 1996/97 einen Beihilfeantrag stellten, verfügen über mehr als 1000 im Ertrag stehende Bäume.

Höhe der Erzeugungsbeihilfe

22. Grundsätzlich sollte die Entscheidung darüber, in welcher Höhe ein Gemeinschaftszuschuß gewährt wird und wem er zugute kommen soll, von den mit diesem Zuschuß verfolgten Zielen abhängen. Insbesondere bei der Erzeugungsbeihilfe lautet das die Einkommen betreffende Ziel "Beitrag zu einem angemessenen Einkommen der Erzeuger". In der Praxis ist dieses Ziel zu keinem Zeitpunkt so definiert worden, daß sich abschätzen ließe, ob es erreicht wurde. Einen Hinweis auf die Höhe dieses Beitrags gibt das Verhältnis zwischen dem Zuschuß und dem Gesamtwert der Erzeugung. Auf der Grundlage des Durchschnitts der von der Kommission mitgeteilten jährlichen Marktpreise und der Angaben des Internationalen Olivenölrats über die erzeugten Olivenölmengen (einschließlich von Oliventresteröl) hat der Hof eine ungefähre Schätzung des Gesamtwerts der Erzeugung in den wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten im Zeitraum 1986/87 bis 1997/98 vorgenommen. Obwohl der Anteil des Zuschusses am geschätzten Gesamtwert der Erzeugung in diesem Zeitraum einigen Schwankungen unterworfen ist, ist er mit durchschnittlich 35 % doch erheblich (siehe Tabelle 4).

23. Die Höhe des Gemeinschaftszuschusses entsprach bis zum Wirtschaftsjahr 1998/99 der Differenz zwischen Richtpreis und repräsentativem Marktpreis. Der Richtpreis, der den Erzeugern ein angemessenes Einkommen sichern soll, wurde von der Kommission ohne Anwendung einer anerkannten Berechnungsmethode auf der Grundlage objektiver Einkommens- und Kostenindikatoren vorgeschlagen. Überdies wurde der Richtpreis mehr als 10 Jahre lang in unveränderter Höhe festgesetzt; auch für den gesamten Übergangszeitraum ist ein fester Richtpreis vorgegeben. Andererseits wurde der repräsentative Marktpreis nicht auf der Grundlage tatsächlich verzeichneter Marktpreise, sondern durch Abzug des Beihilfesatzes des Vorjahres vom Richtpreis festgesetzt. Der repräsentative Marktpreis wurde die letzten zehn Jahre lang in beinahe unveränderter Höhe festgesetzt und lag während dieses Zeitraums fast immer unter den Marktpreisen. Da die tatsächlichen Marktpreise im allgemeinen über dem vom Rat festgesetzten repräsentativen Marktpreis lagen, wurden pro Tonne höhere Zuschüsse gezahlt, als dies normalerweise gegenüber dem Richtpreis der Fall gewesen wäre (siehe Tabelle 5). Im Wirtschaftsjahr 1995/96 erreichten die verzeichneten Großhandelspreise sogar fast das Niveau des Richtpreises, so daß eigentlich überhaupt kein Zuschußbedarf bestand. Es ist hinzuzufügen, daß die notwendige Eindämmung der Haushaltsausgaben die Festsetzung der Preise in den letzten Jahren wesentlich beeinflußt hat.

Tabelle 4

Wert der Erzeugung und Haushaltsausgaben im Vergleich

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Tabelle 5

Olivenöl: Institutionelle Preise und Marktpreise

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Marktgleichgewicht

24. Bei der Errichtung der GMO herrschten völlig andere Marktbedingungen als heute. Nur Italien und Frankreich waren als Erzeugermitgliedstaaten dem Wettbewerb durch erzeugungsstarke Drittstaaten ausgesetzt. Seit dem Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals handelt es sich beim Gemeinschaftsmarkt praktisch um den Weltmarkt, und damit wurde das Marktgleichgewicht zu einer Gemeinschaftsangelegenheit, die von äußeren Faktoren kaum beeinflußt wird. In dem Zehnjahreszeitraum von 1986/87 bis 1995/96 gab es keinerlei Anzeichen für einen Aufwärtstrend bei der Erzeugung, und die Produktionszahlen bewegten sich auf einem im wesentlichen konstanten Niveau von 1,435 Millionen Tonnen, das dem Binnenverbrauch entsprach. Im Wirtschaftsjahr 1996/97 stieg die Erzeugung jedoch sprunghaft wieder auf das Rekordniveau von 1987/88 (1,9 Millionen Tonnen) an und erreichte im darauffolgenden Jahr (1997/98) mit 2,3 Millionen Tonnen ihren bisherigen Hoechststand. Die Ende 1997/98 eingelagerten Mengen werden vom Internationalen Olivenölrat (IOR) auf 0,561 Millionen Tonnen geschätzt, was ca. 24 % der Erzeugung und 30 % des Verbrauchs dieses Wirtschaftsjahres entspricht.

25. Für die Zukunft wird in einer auf Statistiken über den Zeitraum 1960/61 - 1996/97 beruhenden Studie des IOR über die voraussichtliche Erzeugung und den voraussichtlichen Verbrauch von Olivenöl bis zum Jahre 2005 ein jährlicher Überschuß in der Gemeinschaft von 86000 bis 155000 Tonnen vorausgesagt. Die zum Ende des Wirtschaftsjahres 1997/98 angehäuften Lagerbestände, die durch Neupflanzungen gestiegene Produktionskapazität einiger Länder, der in den letzten zwei Jahren relativ langsame Anstieg des Verbrauchs und die WTO-Beschränkungen in bezug auf bezuschußte Ausfuhren in Drittländer deuten auf die Entstehung von Überschüssen hin.

26. Im Zeitraum 1987/88 bis 1997/98 stieg der Erzeugungsbeihilfesatz im allgemeinen immer weiter an, doch war dieser Aufwärtstrend in den einzelnen Erzeugermitgliedstaaten unterschiedlich ausgeprägt. Dies war auf die Entwicklung der landwirtschaftlichen Umrechnungskurse und auf den allmählichen Anstieg des Beihilfesatzes in Spanien und Portugal während der Übergangszeit zurückzuführen. So erhielten die Erzeuger in diesem Zeitraum (außer in den letzten beiden Jahren) in einigen Mitgliedstaaten in ihrer Landeswährung erheblich höhere Zuschüsse. Die Verfügbarkeit immer höherer Gemeinschaftszuschüsse bildete einen Anreiz zur Produktionssteigerung durch Neupflanzungen und Produktivitätsverbesserungen. Dieser Anreiz wurde noch dadurch verstärkt, daß die Kleinerzeuger von den Preiskürzungen ausgenommen waren, die bei Überschreitung der Garantiehöchstmenge vorgenommen wurden. Die Entwicklung der Erzeugungsbeihilfen sowie die tatsächliche Olivenölerzeugung in den wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten sind Tabelle 6 zu entnehmen.

Tabelle 6

Entwicklung des Erzeugungsbeihilfesatzes und tatsächliche Olivenölerzeugung

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Verwaltung der von der Erzeugungsbeihilfe einbehaltenen Mittel

27. Mit den von der Erzeugungsbeihilfe einbehaltenen Mitteln wurden zwei Maßnahmen finanziert: das Qualitätsverbesserungsprogramm und die Ölkartei. Die Mittel wurden von der Kommission einbehalten, indem sie einen Erzeugungsbeihilfesatz haushaltsmäßig erfaßte und auszahlte, der unter dem vom Rat festgesetzten Beihilfesatz lag. Für die zu finanzierenden Maßnahmen wurden der Haushaltslinie B1 - 1211 die entsprechenden Mittel zugewiesen. Seit der Einführung der Regelung lagen die dieser Haushaltslinie zugewiesenen und zu ihren Lasten ausgezahlten und verbuchten Mittel in jedem Haushaltsjahr unter den tatsächlich einbehaltenen Mitteln. Im Jahr 1997 beispielsweise wurden Mittel in Höhe von 78,6 Mio ECU einbehalten, jedoch nur 38,9 Mio ECU zu Lasten des Qualitätsverbesserungsprogramms und der Ölkartei verbucht. Die insgesamt einbehaltenen Beträge und die noch nicht verwendeten Beträge sind weder dem Haushaltsplan noch der Haushaltsrechnung, auf deren Grundlage die Haushaltsbehörde die Entlastung erteilt, zu entnehmen. Diese Angaben sind erst im jährlichen Finanzbericht der Kommission über den EAGFL-Garantie enthalten.

Finanzierung der Programme zur Qualitätsverbesserung

28. Die Maßnahmen zur qualitativen Verbesserung der Olivenölerzeugung werden in Verordnungen der Kommission spezifiziert, die nahezu jährlich verabschiedet werden(17). Jeder Mitgliedstaat ist gehalten, der Kommission ein Maßnahmenpaket zur Genehmigung vorzulegen. In den Jahren 1979 - 98 wurden für diese Maßnahmen insgesamt 202 Mio ECU einbehalten, jedoch nur 107,3 Mio ECU für das Programm aufgewendet. Die Verwendungsrate des einbehaltenen Betrages beläuft sich also auf ca. 53 %, wobei der Anteil in Griechenland bei 83 %, in Spanien bei 56 %, in Italien bei 30 % und in Portugal bei 42 % liegt.

29. Die Kommission hat die Ziele dieser Maßnahmen weder in ihren Verordnungen noch in der Phase der Genehmigung der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Programme quantifiziert und es versäumt, Kriterien zur Erfolgsbewertung festzulegen. Dies macht eine aussagekräftige Bewertung der tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahmen unmöglich.

Finanzierung der Ölkartei

30. Die Erstellung der Kartei wurde durch Mittel finanziert, die die Kommission von der Erzeugungsbeihilfe einbehielt. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2159/92 des Rates belief sich der in den Wirtschaftsjahren 1992/93 bis 1997/98 einzubehaltende Betrag auf 2,4 % der Bruttozahlungen. Tabelle 7 gibt einen Überblick über die einbehaltenen Beträge und die für die Erstellung der Ölkartei verwendeten Zahlungsermächtigungen. Im Zeitraum 1979 - 1998 wurden durchschnittlich lediglich 64 % der einbehaltenen Beträge verwendet, wobei der prozentuale Anteil in den einzelnen Mitgliedstaaten mit 0,4 % in Griechenland und 115 % in Italien eine erhebliche Schwankungsbreite aufwies. Während des ganzen Zeitraums wurden insgesamt 138,4 Mio ECU einbehalten, aber nicht verwendet.

Tabelle 7

Verwendung einbehaltener Beträge für die Ölkartei und Qualitätsverbesserungen (Zeitraum 1979 - 1998)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Verbrauchsfördernde Maßnahmen

31. Gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 136/66/EWG in ihrer geänderten Fassung kann die Kommission Maßnahmen zur Förderung des Verbrauchs von Olivenöl und Tafeloliven ergreifen. Diese Maßnahmen umfassen die Verbreitung der vorhandenen Kenntnisse, Marktstudien, Werbe- und Verkaufsförderungsmaßnahmen sowie Forschungsarbeiten und Untersuchungen zur Bewertung der Ergebnisse von Verkaufsförderungskampagnen. Bis zum Wirtschaftsjahr 1993/94 wurden diese Maßnahmen durch Einbehaltung von 0,5 % der Verbrauchsbeihilfe finanziert. Nach der Abschaffung der Verbrauchsbeihilfe zum 1. November 1998 können diese Maßnahmen aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert werden.

32. Die Verkaufsförderungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten werden von der Kommission, die Werbekampagnen zur Steigerung des Verbrauchs von Olivenöl und Tafeloliven in Drittländern vom IOR durchgeführt. Im Zeitraum 1979 - 1998 belief sich der zur Finanzierung von Verkaufsförderungsprogrammen bereitgestellte Betrag auf rund 161,2 Mio ECU, wovon 135,9 Mio ECU (84 %) tatsächlich verwendet wurden. Die sechste und bislang letzte Kampagne, die zwölf Mitgliedstaaten umfaßte, wurde 1996 eingeleitet und lief im Juni/Juli 1998 aus; die Gesamtkosten beliefen sich auf 27,5 Mio ECU. Die siebte Kampagne, die auf drei Jahre angelegt und mit Mitteln in Höhe von 45 Mio ECU ausgestattet ist, wird voraussichtlich im Herbst 1999 anlaufen. Der Beitrag der Gemeinschaft zu den Werbemitteln des IOR wird jedes Jahr neu festgelegt. Im Jahr 1998 finanzierte die Gemeinschaft sein Verkaufsförderungsprogramm in Höhe von 6,1 Mio ECU zu beinahe 100 %.

33. Der Hof prüfte das sechste Verkaufsförderungsprogramm und die Vorbereitungen für das siebte Programm. In beiden Fällen fehlt es an meßbaren Zielen, wie beispielsweise Erreichen eines spezifischen Anstiegs beim absoluten oder relativen Verbrauch, Steigerung des Bewußtseins für den ernährungsphysiologischen Wert von Olivenöl unter Zuhilfenahme meßbarer Kriterien usw. Andererseits wird in dem Bericht der Kommission über die Ergebnisse des sechsten Programms (VI. A. II./CG D (97) 1490) angeführt, zwischen 1996 und 1997 sei der Verbrauch von Olivenöl in allen Ländern, für die Angaben vorlagen, beträchtlich gestiegen; dabei analysiert die Kommission jedoch nicht, inwieweit die Verkaufsförderungskampagne hierzu beigetragen hat oder ob diese Entwicklung Bestand hat.

34. Der Kommission fehlt es an technischem Fachwissen ebenso wie an Kapazitäten und Personal zur direkten Verwaltung der verschiedenen Maßnahmen in ihren eigenen Dienststellen, weshalb sie in großem Umfang auf die Dienste externer Unternehmen zurückgreift. In der Kommission selbst sind nur drei Beamte mit diesen Programmen befaßt; zwei Beamte überwachen die Ausführung der Verträge (rund 23 laufende Verträge zum Zeitpunkt der Prüfung), und ein weiterer Beamter ist für Finanzverwaltung der Programme zuständig. Diese Personalausstattung ist unzulänglich, was auch in der fehlenden Kontinuität zwischen den jüngsten Kampagnen zum Ausdruck kommt. Die siebte Kampagne wird aufgrund des Personalmangels voraussichtlich erst im Herbst 1999, d.h. rund 15 Monate nach Abschluß der sechsten Kampagne, anlaufen.

35. Die Kommission hat bislang noch nicht allgemein bewertet, ob die erzielten Ergebnisse - in Anbetracht der begrenzten personellen und finanziellen Mittel, die ihr selbst für diese Programme zur Verfügung stehen, des häufigen Rückgriffs auf externe technische Hilfe und der Beauftragung Dritter mit der Programmbewertung - ihr weiteres Engagement für diese Maßnahmen rechtfertigen.

Bemerkungen zur Umsetzung der Regelung in den Mitgliedstaaten

36. An der Verwaltung und Kontrolle der Erzeugungsbeihilferegelung sind auf Ebene der Mitgliedstaaten in erster Linie die Erzeuger, die Erzeugerorganisationen und ihre Vereinigungen, die nationalen Verwaltungen und die Kontrollstellen beteiligt. Die Erzeuger legen Anbaumeldungen vor, die Angaben über das Produktionspotential und etwaige im Laufe der Zeit eingetretene Veränderungen enthalten (Gesamtzahl der Bäume und der im Ertrag stehenden Bäume, bepflanzte Fläche, Baumsorten usw.). Darüber hinaus müssen sie Beihilfeanträge für Gemeinschaftszuschüsse einreichen, aus denen der Umfang der Olivenernte und die jährlich erzeugte Ölmenge hervorgehen.

37. Die Erzeugerorganisationen und ihre Vereinigungen bearbeiten die von ihren Mitgliedern eingereichten Dokumente. Im Anschluß an eine Reihe von Verwaltungskontrollen werden die in den Anträgen gemachten Angaben in einer Datei gespeichert und zur abschließenden Verwaltungskontrolle und Auszahlung an die Zahlstellen oder ihre regionalen Dienststellen weitergeleitet. Erzeuger, die keiner Organisation angeschlossen sind (dies trifft nur auf einen kleinen Prozentsatz zu), reichen ihre Anträge zwecks Verwaltungskontrolle und Auszahlung direkt bei den Zahlstellen ein.

38. Die Kontrollstellen sind verantwortlich für die Kontrollen vor Ort. Jedes Jahr wird hierzu eine Stichprobe einzelner Erzeuger ausgewählt, um die Richtigkeit der von ihnen eingereichten Meldungen und Anträge zu überprüfen. Zusätzlich wird eine Stichprobe von Erzeugerorganisationen ausgewählt, die daraufhin überprüft werden, ob sie die Zulassungsbedingungen der nationalen Behörden noch immer erfuellen und ob sie ihre Aufgaben wirksam wahrnehmen. Auch die Ölmühlen werden stichprobenartig überprüft, um festzustellen, ob sie berechtigt sind, ihren Kunden Bescheinigungen über die erzeugte Ölmenge auszustellen, und ob die bescheinigten mit den erzeugten Mengen übereinstimmen. Die Ölkartei und die Durchschnittserträge sind zwei wichtige Hilfsmittel, die wirksame Kontrollen in dem oben beschriebenen Rahmen erleichtern.

Erträge als Kontrollinstrument

39. Die in den Beihilfeanträgen angegebenen Mengen Olivenöl werden zunächst überprüft, indem die Durchschnittserträge, die jährlich von den einzelnen Mitgliedstaaten für homogene Produktionsgebiete festgelegt werden, mit den tatsächlichen Erträgen verglichen werden. Die in den einzelnen Beihilfeanträgen angegebenen tatsächlich erzielten Erträge werden mit dem Durchschnittsertrag für das Gebiet verglichen, in dem die Parzelle des Antragstellers liegt. Ungewöhnlich hohe Erträge deuten darauf hin, daß die angegebenen Mengen möglicherweise nicht korrekt sind, was normalerweise zu einer Überprüfung des Erzeugers an Ort und Stelle führt. Die Genauigkeit des geschätzten Durchschnittsertrages ist daher für eine wirksame und effiziente Kontrolle von ausschlaggebender Bedeutung.

Schätzung der Durchschnittserträge

40. Neben den Angaben über die bepflanzte Fläche und die Anzahl Bäume pro Hektar werden für Ertragsschätzungen Angaben über die geschätzte Menge Oliven pro Baum und die geschätzte Menge Jungfernöl pro 100 kg Oliven benötigt. Letztere Größen sollten für möglichst homogene Produktionsgebiete geschätzt werden, um stichhaltige Vergleiche zwischen den geschätzten und den tatsächlichen Zahlen zu ermöglichen. Der Hof hat die Methoden und Verfahren analysiert, welche die Mitgliedstaaten bei der Erhebung, Auswertung und Übermittlung der einschlägigen Daten an die Kommission anwenden. Die Ergebnisse sind den folgenden Ziffern zu entnehmen.

41. Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 des Rates müssen die Kontrollstellen auf nationaler Ebene die Angaben einholen, überprüfen und auswerten, die zur Ermittlung der Erträge erforderlich sind. Diese Bestimmung wird bis zu einem gewissen Grad in allen besuchten Mitgliedstaaten eingehalten. Die Methoden zur Erhebung der Daten, die Informationsquellen und die Berechnungsverfahren weichen jedoch nicht nur von Land zu Land, sondern auch in Regionen desselben Landes voneinander ab. Dies führt zu nicht miteinander vergleichbaren Ergebnissen.

42. Um die Zuverlässigkeit der Daten über Oliven- und Olivenölerträge zu beurteilen, überprüfte der Hof die Angaben über den Baumbestand, die ein wesentliches Element bei der Berechnung der Durchschnittserträge darstellen und daher genau sein müssen. Die Prüfung des Hofes in Spanien, Griechenland und Italien ergab jedoch, daß die verzeichnete Anzahl Bäume nur selten korrekt ist. Nur bei sechs von 35 besuchten Parzellen stimmte die Zahl der vorgefundenen Bäume mit der Zahl der von den Erzeugern gemeldeten Bäume überein.

Tauglichkeit der Durchschnittserträge als Kontrollinstrument

43. In den einzelnen Gebieten zeigte ein Vergleich zwischen den von der Kommission festgelegten Durchschnittserträgen und den von den Erzeugern/Antragstellern gemeldeten Erträgen, daß letztere um das bis zu Dreifache vom Durchschnittsertrag abwichen. Dies läßt Zweifel am Konzept der homogenen Produktionsgebiete und an der Tauglichkeit der Durchschnittserträge als Kontrollinstrument aufkommen.

44. Zur Heranziehung der Durchschnittserträge bei der Aufdeckung eventuell überhöhter Beihilfeanträge ist überdies folgendes anzumerken:

a) Jeder Erzeugermitgliedstaat hat stets eigene Grenzwerte festgelegt, bei deren Über- bzw. Unterschreitung die angegebenen Mengen als abweichend galten und somit eine Kontrolle vor Ort erforderten. Der Hof stellte fest, daß diese Grenzwerte in einigen Erzeugungsgebieten zu hoch angesetzt worden waren; so wurden z. B. Fälle aufgedeckt, in denen Grenzwerte toleriert wurden, die um das 49fache über dem Durchschnittsertrag lagen. Diese großen, von den Mitgliedstaaten zugelassenen Toleranzbereiche sind ein Zeichen für die Unzulänglichkeit der Durchschnittsertragsschätzungen und untergraben ihre Wirksamkeit als Kontrollinstrument.

b) Seit dem vergangenen Wirtschaftsjahr wenden zwei Länder in sämtlichen Gebieten eine einheitliche Toleranzbreite an. Die Hoechsttoleranz in diesen Fällen liegt um das 3,5fache über dem Durchschnittsertrag und wird für mehrere Jahre festgelegt. Damit besteht die Gefahr, daß die Antragsteller in Kenntnis dieser Grenzen Mengen angeben, die knapp unterhalb der Obergrenze liegen und auf diese Weise Kontrollen umgehen.

Zuverlässigkeit des Kontrollsystems

45. Die Erzeuger sind sich ihrer Verpflichtungen in bezug auf die Anbaumeldungen, die Beihilfeanträge und die Mitteilung jedweder Änderung hinsichtlich des Baumbestandes, der Fläche usw. oft nur unzureichend bewußt. Noch gravierender ist, daß ihnen offenbar nicht bekannt ist, wie sich fehlerhafte Angaben über ihre Olivenhaine auswirken und wie wichtig die unverzügliche Mitteilung jeder Änderung ist. Die schlechte Qualität der von den Erzeugern gemachten Angaben ist die Hauptursache der enormen Abweichungen im Hinblick auf die Anzahl der Bäume und macht die Kontrolle unwirksam.

46. Die Aufgaben der Erzeugerorganisationen und ihrer Vereinigungen beschränken sich hauptsächlich auf verwaltungstechnische Kontrollen, wie die Identifizierung des Antragstellers, die Vollständigkeit der Anbaumeldungen und Anträge und die Überprüfung auf doppelte Antragstellung. Diese letztgenannte Kontrolle ist unter dem Gesichtspunkt der Rechnungsprüfung von besonderem Interesse. Zwar kann innerhalb einer Erzeugerorganisation festgestellt werden, ob jemand denselben Antrag zweimal gestellt hat, es läßt sich jedoch nicht erkennen, ob zwei verschiedene Personen einen Antrag für ein und dieselbe Parzelle gestellt haben. Überdies beziehen sich diese Verwaltungskontrollen nicht automatisch auf die Besitzverhältnisse und die Bewirtschaftungsgrundlagen der Erzeuger für ihre Olivenhaine. In den Verordnungen von 1998 sind derartige Kontrollen indessen vorgesehen.

47. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3061/84 der Kommission vom 31. Oktober 1984(18) sind die Erzeugerorganisationen überdies gehalten, eine Abschrift der Verträge über die Nutzung des Landes oder der Eigentumsurkunden zu verlangen. Die Vereinigungen der Erzeugerorganisationen müssen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984(19) kontrollieren, ob die Erzeugerorganisationen ihren Verpflichtungen nachkommen. Der Hof prüfte acht von 49 im Wirtschaftsjahr 1996/97 von Spanien gemeldeten Unregelmäßigkeiten und stellte fest, daß bei ordnungsgemäßer Anwendung dieser Bestimmungen keine Unregelmäßigkeiten aufgetreten wären.

48. Die Zahlstellen aller Erzeugermitgliedstaaten, mit Ausnahme von Griechenland, sind mit EDV-Systemen ausgestattet und daher in der Lage, die Verwaltungskontrolle sämtlicher Einzelmeldungen und Beihilfeanträge wirksam durchzuführen. In Griechenland ist die Zahlstelle in diesem Zusammenhang weitgehend auf die Arbeit der Erzeugerorganisationen angewiesen, also auf die Begünstigten selbst. Eine wirksame Kontrolle, ob für dieselbe Parzelle mehrere Anbaumeldungen vorgelegt wurden, läßt sich jedoch erst dann durchführen, wenn jede Parzelle mit Hilfe eines eindeutigen Codes identifiziert werden kann. Zur Zeit ist dies nur in Italien möglich.

49. Die Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 des Rates verpflichtete die Erzeugermitgliedstaaten zur Einrichtung einer besonderen Dienststelle, die eine wichtige Rolle dabei spielt, die vorschriftsmäßige Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften für Olivenöl durch alle Beteiligten zu gewährleisten. In den ersten drei Wirtschaftsjahren (bis 1986/87 für Italien, 1988/89 für Griechenland und 1989/90 für Spanien und Portugal) wurden die Kosten für den Betrieb dieser Dienststellen in vollem Umfang aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert; danach wurde/wird der Beitrag der Gemeinschaft bis zum Jahr 2002 auf 50 % verringert. Für das Wirtschaftsjahr 1996/97 machten die Kontrollstellen Ausgaben in Höhe von 24,1 Mio ECU geltend, wovon 50 % von der Gemeinschaft übernommen wurden. Dieser Betrag entspricht rund 1 % der gesamten Haushaltsausgaben für den Sektor Olivenöl.

50. Die Gemeinschaft beteiligt sich finanziell an Kontrollaufgaben, die in der Verantwortung der Mitgliedstaaten liegen. Bisher hat die Kommission noch keine Bewertung der Kostenwirksamkeit der Tätigkeit der besonderen Dienststellen vorgenommen. Überdies werden die Entscheidungen der Kommission über die Zuschußfähigkeit der Ausgaben der Kontrollstellen mit starker Verspätung getroffen, wodurch das reibungslose Funktionieren der Dienststellen gefährdet wird. Tabelle 8 enthält eine Reihe von Finanzinformationen über die Kontrollstellen in den vier wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten für das Wirtschaftsjahr 1996/97.

Tabelle 8

Kontrollstellen im Olivenölsektor (Personal, Ausgaben und durchschnittliche Kontrollkosten)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

51. Da die Erzeugungsbeihilfe für die tatsächlich erzeugten Mengen Öl gezahlt wird, muß sich jede Bewertung der Wirksamkeit der von den Kontrollstellen durchgeführten Kontrollen auf die Überprüfung der Erzeugungsmengen konzentrieren. In der Praxis gibt es hauptsächlich zwei Kontrollregelungen:

a) Die Ölmühlen kaufen die Oliven von den Erzeugern und vermarkten das Öl selbst. Die Menge des tatsächlich erzeugten Öls kann in der Mühle auf der Grundlage der Geschäftsunterlagen über den Ankauf von Oliven, den Verkauf von Öl, die Bestände und die Bestandsbewegungen kontrolliert werden. Dies ist in Spanien insbesondere bei den großen kommerziellen Olivenölerzeugern der Fall. Wenn die Bäume jedoch demselben Erzeuger (oder Unternehmen) gehören, der (das) auch Inhaber der Mühle ist, besteht ein Risiko, denn in diesem Fall würde der Mühlenbetrieb seine eigenen Mengenangaben bescheinigen. Daher sind hier regelmäßige Kontrollen erforderlich.

b) In einigen Mitgliedstaaten nehmen die meisten Kleinerzeuger ihr Öl aus den Mühlen für den Eigenverbrauch und für private Verkäufe mit nach Hause und entlohnen den Mühlenbetrieb entweder in bar oder mit einem kleinen Teil des erzeugten Öls. Kontrollen bei den Erzeugern oder in den meist kleinen Mühlen, die oft den Erzeugern oder Verwandten der Erzeuger gehören, führen wegen des Mangels an zuverlässigen Unterlagen über das erzeugte Öl, die Verkäufe und die Bestände nicht zu einem so sicheren Ergebnis wie in den unter Buchstabe a) beschriebenen Fällen. Daher haben die Kontrollstellen eine Reihe von Kontrollindikatoren entwickelt, die auf die Mühlen Anwendung finden, wie beispielsweise das Verhältnis der gepreßten Oliven zu den Preßrückständen, zum Wasser- und zum Stromverbrauch. Obwohl die tatsächliche Stichprobengröße die in der Verordnung festgelegte Mindeststichprobe von 10 % beträchtlich übersteigt (im Wirtschaftsjahr 1996/97 lag sie bei 16 % in Italien, 34 % in Griechenland, 38 % in Spanien und 20 % in Portugal), handelt es sich bei diesen Kontrollen nur um Plausibilitätskontrollen, mit denen die tatsächlich erzeugte Ölmenge nicht zuverlässig nachgewiesen werden kann. So können beispielsweise Preßrückstände und Wasser- und Stromverbrauch leicht manipuliert werden, um höhere Erzeugungsmengen vorzutäuschen, von der sowohl die Mühle als auch der Erzeuger profitieren. Außerdem läßt sich bei auf Erzeugerebene vorgenommenen Kontrollen der gemeldeten Anzahl Bäume nur die theoretische Produktionskapazität ermitteln, nicht aber ein zuverlässiger Nachweis erbringen, welche Mengen tatsächlich erzeugt wurden. Es ist auch festzustellen, daß als Nachweise heranziehbare Hilfsmittel und Kriterien wie die Wiegegeräte, die Qualität des eingelagerten Olivenöls und das Vorhandensein einer ordnungsgemäßen Bestandsbuchführung nicht kontrolliert werden. Ebensowenig wird kontrolliert, ob die Fässer und Behälter, in denen den Angaben zufolge Olivenöl lagert, tatsächlich nur Olivenöl enthalten.

52. Seit November 1998 sind die Erzeuger aufgrund der Verordnung Nr. 2366/98 verpflichtet, Unterlagen über den Verbleib des erzeugten Öls aufzubewahren. Dies könnte wirksame Kontrollen auf Erzeugerebene ermöglichen. Dabei ist allerdings festzustellen, daß die Verpflichtung nur für Erzeuger gilt, die mehr als 200 kg produzieren, d.h. 36 % der Erzeuger sind ausgenommen. Dieser Anteil könnte in der Praxis sogar noch steigen, da es relativ einfach sein dürfte, beispielsweise eine Erzeugung von 400 kg auf zwei Personen aufzuteilen.

53. Die Berichte der Kontrollstellen über aufgedeckte Unregelmäßigkeiten werden den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten übermittelt, damit Wiedereinziehungsverfahren eingeleitet und Strafmaßnahmen verhängt werden können. Der Hof stellt fest, daß eine Wiedereinziehung vermeidbar wäre, wenn die Kontrollstellen ihre Kontrollen vor ungerechtfertigten Zahlungen abschließen würden. Auf diese Weise könnten Zeit und Verwaltungsressourcen eingespart werden.

Wirksamkeit der Strafmaßnahmen

54. Die in der Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 des Rates vorgesehenen Strafmaßnahmen bei unrichtigen Angaben im Hinblick auf die Erzeugungsbeihilfe bestehen im Falle der Olivenbauern in der Rückzahlung des erhaltenen Beihilfebetrags und einer Strafe in hinreichend abschreckender Höhe. Diese Geldstrafe wird von den einzelnen Mitgliedstaaten in ein- bis dreifacher Höhe des zu Unrecht erhaltenen Beihilfebetrages festgesetzt. Den Erzeugerorganisationen und ihren Vereinigungen sowie den Mühlen wird in einem solchen Fall die Genehmigung zur Teilnahme an der Olivenölregelung (Zulassung) für einen Zeitraum von ein bis fünf Wirtschaftsjahren entzogen. Zusätzlich zum möglichen Entzug der Zulassung können weitere Strafmaßnahmen verhängt werden, die von Schreiben, in denen verwaltungstechnische Kurskorrekturen angemahnt werden, bis hin zu hohen Geldbußen reichen.

55. Was die Wirksamkeit der Strafmaßnahmen anbelangt, so stellte der Hof starke Verzögerungen zwischen der Mitteilung der Unregelmäßigkeiten an die zuständigen Behörden und der von ihnen zu treffenden abschließenden Entscheidung fest. Mit den neuen, seit dem 1. November 1998 geltenden Gemeinschaftsvorschriften wird das Problem keiner Lösung zugeführt. Die Mitgliedstaaten werden lediglich verpflichtet, innerhalb von zwölf Monaten nach der Meldung die weitere Vorgehensweise und die Sanktionen im Falle von Abweichungen bei den Olivenölmengen und beim Baumbestand zu beschießen. Das Problem der langwierigen Rechts- und Verwaltungsverfahren zwischen dieser ersten Entscheidung und der endgültigen Entscheidung, nach der die zu Unrecht gezahlten Beträge tatsächlich wiedereingezogen werden können, bleibt bestehen.

56. Der Hof hat untersucht, inwieweit von den Kontrollstellen mitgeteilte Unregelmäßigkeiten zur Verhängung von Strafmaßnahmen führten. Die Mehrzahl der von den Kontrollstellen vorgeschlagenen Strafmaßnahmen gegen Erzeuger beruhte auf Abweichungen von den Durchschnittserträgen oder von den Kontrollkriterien der Kontrollstellen. Obwohl diese Methoden stetig verbessert werden, läßt sich anhand von einzelnen Abweichungen vom Durchschnitt kein stichhaltiger Beweis für die Unrichtigkeit der Beihilfeanträge erbringen.

57. Zwar machen die bei der Erzeugungsbeihilferegelung gemeldeten Unregelmäßigkeiten nur 2 % der Unregelmäßigkeiten im Olivenölsektor insgesamt aus, doch geben die Verzögerungen bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge und die sehr niedrige Quote wiedereingezogener Beträge Anlaß zur Sorge. Dies gilt insbesondere für Fälle, in denen es um hohe Beträge geht. In der Praxis verzögern administrative und gerichtliche Verfahren die Wiedereinziehung auf Jahre hinaus. Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates an die Kommission gemeldeten Unregelmäßigkeiten belief sich die Erfolgsquote bei der Wiedereinziehung der Erzeugungsbeihilfe in den Jahren 1991 - 1997 in allen verzeichneten Fällen auf lediglich 6,8 %.

Ölkartei

58. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 154/75 vom 21. Januar 1975 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine Ölkartei einzurichten. Ziel dieser Maßnahme war es, die notwendigen Angaben über das Produktionspotential der Gemeinschaft an Oliven und Olivenöl zu erhalten, um eine bessere Durchführung der Beihilferegelung für Olivenöl zu erreichen. Die Kartei sollte in Italien bis Februar 1981, in Griechenland bis November 1988 und in Spanien und Portugal bis November 1992 fertiggestellt sein.

59. Die Kommission bot den Mitgliedstaaten bei der Erstellung der Ölkartei technische Hilfe an, nahm gleichzeitig jedoch lange hin, daß die Mitgliedstaaten die Fristen zur Fertigstellung der Kartei immer weiter hinausschoben. Dies führte zu Verzögerungen bei der Arbeitsplanung und der Erhebung der erforderlichen Daten, so daß die Kartei in den meisten Ländern nicht fertiggestellt und damit die Verwaltung und Kontrolle der Regelung durch die Kommission beeinträchtigt wurde.

60. Die Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 sieht die Neuausrichtung der Arbeit an der Kartei zur Einrichtung eines Geographischen Informationssystems (GIS) vor. In der Verordnung (EG) Nr. 2366/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998 sind die zu erfassenden Daten und die Vorschriften für die Erstellung und Fertigstellung dieses Systems festgelegt. Das GIS umfaßt zwei Datenbanken: Die erste, eine alphanumerische Datenbank, enthält hauptsächlich solche Informationen, die in Form von Dateien bereits im Rahmen der Ölkartei zusammengetragen werden sollten, sowie Angaben der Erzeuger zu ihrem Produktionspotential. Diese Datenbank wird zusätzlich die Dateien über die Mühlen, die Erzeugerorganisationen und die homogenen Produktionsgebiete enthalten. Die zweite Datenbank ist die sogenannte graphische Referenzdatenbank, die alphanumerische Orthophotos von sämtlichen Olivenhainen, die Grenzverläufe der Parzellen und die Standorte der einzelnen Ölbäume enthalten soll. Die Erstellung der beiden Datenbanken ist deutlich aufwendiger als die bisherige Ölkartei, dürfte jedoch nach Abschluß der Arbeiten eine wirksamere Kontrolle der Beihilfeanträge ermöglichen. Es können wirksame Gegenkontrollen der Anbaumeldungen und Beihilfeanträge durchgeführt werden, und es läßt sich feststellen, welche Fälle eingehendere Kontrollen erfordern. Anzumerken ist jedoch folgendes:

a) Die Kommission hat die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, diese Arbeiten bis zum Ende des Übergangszeitraums abzuschließen.

b) Die Ausgaben zur Einrichtung des GIS und zur Aktualisierung der graphischen Datenbank sollen nun für eine gesonderte Gemeinschaftsfinanzierung in Frage kommen; der für die frühere Kartei nicht ausgeschöpfte Betrag in Höhe von 138,4 Mio ECU wurde annulliert.

61. Nach dem gegenwärtigen Stand der Arbeiten an der ursprünglichen Kartei ist Italien bisher der einzige Mitgliedstaat, der, wenn auch mit einiger Verspätung, eine Kartei erstellt hat; die Kosten hierfür beliefen sich auf 195 Mio ECU. Die Kartei gilt als vollständig und aktualisiert, wenn die Anzahl der verzeichneten Bäume mit der Gesamtzahl der Bäume abgestimmt werden kann, die den Anbaumeldungen zufolge im Besitz der Erzeuger ist. Um die Erfuellung dieser Bedingung zu gewährleisten, nehmen die italienischen Behörden jedes Jahr eine Überprüfung der Erzeuger vor, die eine Beihilfe beantragen. In den vergangenen vier Wirtschaftsjahren wurden bei 12 - 23 % der Beihilfeanträge Abweichungen festgestellt. In diesen Fällen müssen die Behörden - erforderlichenfalls durch Kontrollen vor Ort - klären, welche Angabe richtig ist. Die Weiterverfolgung der Widersprüche zur Aktualisierung der Kartei erfordert also jedes Jahr den Einsatz beträchtlicher Ressourcen. Allein im Wirtschaftsjahr 1997/98 mußten rund 500000 Parzellen aus diesem Grund überprüft werden.

62. Gemäß Artikel 26 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung (EG) Nr. 2366/98 der Kommission kann das GIS nicht als abgeschlossen betrachtet werden, wenn die Anzahl der Bäume in den beiden Datenbanken bei mehr als 5 % der Anbaumeldungen nicht stimmig ist. Die sehr hohe Anzahl aufgedeckter Unstimmigkeiten in der Kartei Italiens deutet darauf hin, daß zu diesem Zeitpunkt wohl selbst in Italien das Kriterium der Vollständigkeit des GIS noch nicht erfuellt ist, obwohl das Land bis 1998 fast 80 % der Gemeinschaftsmittel für die Kartei erhalten hat. Die umfangreichen Arbeiten an der Kartei dürften es Italien jedoch ermöglichen, das GIS relativ rasch fertigzustellen.

63. In Griechenland haben sich die Arbeiten zur Erstellung der Kartei in nicht mehr tolerierbarem Maße verzögert, und die Pilotstudien, die 1992 - 1994, vier Jahre nach Ablauf der ersten Frist für die Erstellung der Kartei, durchgeführt wurden und Kosten von 147633 ECU verursachten, lieferten keine verwertbaren Ergebnisse. Mit Unterstützung der Kommission wurde ein neuer Anlauf zur Einrichtung des GIS für den Olivenanbau unternommen. Der im Januar 1998 aufgestellte Zeitplan sieht die Fertigstellung des GIS bis Ende 2000 vor; hierfür sollen 5,9 Mio ECU aufgewendet werden. Auch das Arbeitsprogramm von 1998 wurde jedoch nicht wie geplant durchgeführt, was eine Fertigstellung innerhalb der festgesetzten Frist zweifelhaft erscheinen läßt.

64. In Spanien war die Fertigstellung der Kartei den vorliegenden Informationen und Unterlagen zufolge für das erste Quartal 1999, also sieben Jahre nach der ersten Frist vorgesehen. Die Erstellung der Kartei war nahezu abgeschlossen, doch war sie zu Kontrollzwecken noch nicht voll einsatzfähig. Die bisherigen Ergebnisse müssen überarbeitet werden, um sie den Erfordernissen des GIS anzupassen. Diese Arbeiten werden voraussichtlich vor dem Ende des Anwendungszeitraums der neuen Verordnung im Wirtschaftsjahr 2000/01 abgeschlossen sein.

65. In Portugal wurde mit den Arbeiten zur Erstellung der Ölkartei 1997 begonnen, rund fünf Jahre nach der Frist für die Fertigstellung. Der Vertrag für das GIS war Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung über die Landesgrenzen hinaus; der Abschluß der Arbeiten war für Ende 1999 vorgesehen.

66. Wie den vorstehenden Beschreibungen der Lage in den Mitgliedstaaten zu entnehmen ist, wurde das wichtige Kontrollinstrument Ölkartei in den meisten Erzeugermitgliedstaaten nicht fertiggestellt. Außerdem erscheint die Zuverlässigkeit der italienischen Kartei zweifelhaft, da von den italienischen Behörden jedes Jahr starke Abweichungen festgestellt wurden. Somit wurden Zahlungen ohne die grundlegendsten Kontrollen, wie etwa die Überprüfung auf doppelte Anbaumeldungen für dieselben Parzellen oder die Stimmigkeit der in den Beihilfeanträgen von den einzelnen Erzeugern angegebenen Ölmengen vorgenommen.

67. Die Versäumnisse bei der vorschriftsmäßigen Erstellung und regelmäßigen Aktualisierung der Kartei sind auch darauf zurückzuführen, daß es für die Erzeuger keinen Anreiz gibt, jede Veränderung bei der Anzahl der Bäume vom Pflanz- bis zum Ertragsstadium sowie mögliche Abholzungen und Neupflanzungen rechtzeitig zu melden. Die Erstellung, Pflege und fortlaufende Aktualisierung des GIS für den Olivenanbau wird sogar noch stärkere Bemühungen und mehr Finanzmittel nicht nur seitens Erzeuger, sondern auch seitens der Verwaltungen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft erfordern.

Schlußfolgerungen

68. Dreißig Jahre nach der Einführung der gemeinschaftlichen Beihilferegelung für Olivenöl ist das Verwaltungs- und Kontrollsystem immer noch nicht ausreichend wirksam und zuverlässig. Der verordnungsrechtliche Rahmen wurde sehr häufig geändert, und es fehlten ausreichend klare Zielvorgaben (Ziffern 15 - 17).

69. Es liegen immer noch keine ausreichend zuverlässigen statistischen Angaben für die Verwaltung und Kontrolle der Regelung vor (Ziffern 18 - 20).

70. Der Richtpreis wurde vom Rat ohne Berücksichtigung der Erzeugereinkommen oder der Erzeugungskosten festgesetzt. Der "repräsentative Marktpreis" wurde unter den tatsächlichen Marktpreisen angesetzt. Sowohl Richtpreise als auch Marktpreise wurden in den vergangenen zehn Jahren auf einer konstanten Höhe eingefroren (Ziffern 22 - 23).

71. Mehrere Faktoren deuten auf die reale Gefahr struktureller Überschüsse im Olivenölsektor der Gemeinschaft hin: der deutliche Anstieg des Produktionsvolumens in den Wirtschaftsjahren 1996/97 und 1997/98 gegenüber dem relativ geringen Anstieg des Gemeinschaftsverbrauchs, der die bisherigen Annahmen übersteigende Baumbestand und die aufgrund des WTO-Abkommens beschränkten Aussichten auf eine Steigerung der bezuschußten Ausfuhren (Ziffern 24 - 26).

72. Im Hinblick auf die Verkaufsförderungskampagnen verfügt die Kommission nicht über die Erfahrung und das Fachwissen, die für eine wirksame Durchführung dieser Maßnahmen erforderlich sind. Daher sollte in Erwägung gezogen werden, die operative und finanzielle Verantwortung für solche Maßnahmen den betroffenen Mitgliedstaaten, Erzeugern und Verarbeitern zu überlassen (Ziffern 31 - 35).

73. Die in den Mitgliedstaaten von den Erzeugerorganisationen, Zahlstellen und Kontrollstellen durchgeführten Kontrollen sind immer noch unzulänglich. Zur Überprüfung der erzeugten Mengen und zur Gewährleistung, daß für die Bäume jeweils nur ein Antrag gestellt wird, sind besondere Anstrengungen erforderlich (Ziffern 45 - 53).

74. Die Plausibilität der von den einzelnen Erzeugern gemeldeten Erträge im Vergleich zu den Durchschnittserträgen in den jeweiligen Erzeugungsgebieten sollte die Grundlage für Kontrollen bilden. Die zur Schätzung dieser Durchschnittserträge verwendeten Methoden sollten in allen Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden, und bei der Festsetzung der Gebiete sollte deren Einheitlichkeit angestrebt werden. Außerdem sollten die von Jahr zu Jahr schwankenden tatsächlichen Erzeugungsbedingungen berücksichtigt werden (Ziffern 39 - 44).

75. Die nationalen Behörden haben bisher keine ausreichenden Maßnahmen getroffen, um Verzögerungen bei der Wiedereinziehung zu hoher Zahlungen und bei der Verhängung von Verwaltungssanktionen als Abschreckung gegen ungerechtfertigte Beihilfeanträge zu vermeiden (Ziffern 54 - 57).

76. Eine zuverlässige Ölkartei ist ein wesentliches Hilfsmittel für die Durchsetzung jedweder Regelung, die letztendlich zur Unterstützung der Erzeuger beschlossen wird. Die Kommission hat bei der Erstellung einer solchen Kartei inakzeptable Verzögerungen hingenommen. Trotz der von der Kommission geleisteten technischen Unterstützung und der von ihr bereitgestellten finanziellen Mittel sind die Arbeiten an der Kartei immer noch nicht abgeschlossen. Im Jahre 1998 ersetzte die Kommission diese Kartei durch das "GIS für den Olivenanbau". Dessen Erstellung und Aktualisierung werden jedoch erhebliche neue Anstrengungen und finanzielle Mittel erfordern. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß sich die mit der ursprünglichen Kartei gemachten negativen Erfahrungen nicht wiederholen. Weitere Verzögerungen dürfen nicht geduldet werden (Ziffern 58 - 67).

77. Im Hinblick auf die anstehende Reform lassen sich die wichtigsten Schlußfolgerungen des Hofes wie folgt zusammenfassen:

a) Bei einer Reform sollte in jedem Fall der in Artikel 2 der Haushaltsordnung der Gemeinschaft aufgestellte Grundsatz eingehalten werden, daß der Einsatz finanzieller Mittel von meßbaren Ergebnissen im Hinblick auf die Erreichung festgesetzter Ziele abhängig gemacht wird. Daher müssen die Ziele einer jeglichen von der Kommission vorgeschlagenen Unterstützungsregelung so festgelegt werden, daß die hinsichtlich ihrer Erreichung erzielten Fortschritte meßbar sind.

b) Die Zahlung einer allein auf dem Baumbestand beruhenden Beihilfe wirft weniger Kontrollprobleme auf, doch besteht dabei die Gefahr, daß die Eigentümer der Bäume den Anbau völlig aufgeben oder ihre Anstrengungen zur Qualitätsverbesserung verringern. Selbst bei einer Anpassung der Beihilfesätze an die Durchschnittserträge der jeweiligen Region, kämen Erzeuger, die sich nicht um ihre Bäume kümmern, in den Genuß unverdienter Beihilfen. Würde die Ölbaumbeihilfe jedoch an bestimmte Erzeugungskriterien geknüpft, um der Gefahr der Produktionseinstellung zu begegnen, verlöre die Beihilfe nicht nur ihren Charakter einer "abgekoppelten" Zahlung, sondern würde auch ähnliche Kontrollprobleme aufwerfen wie das gegenwärtige System, d.h. das GIS würde noch dringender benötigt.

c) Da es schwierig ist, die von 2,2 Millionen Einzelerzeugern erzeugten Mengen genauen Kontrollen zu unterwerfen, ist auch eine wirksame Kontrolle der Erzeugung der 11000 Mühlen erforderlich. Nach Ansicht des Hofes kann sich die Kontrolle in den Mühlen womöglich als wirksamer erweisen.

78. Nach Ansicht des Hofes sollte eine jegliche Reform wirksame Maßnahmen gegen die drohende Überproduktion vorsehen. Wie bei anderen GMO sollten die Maßnahmen im Olivenölsektor die Gemeinschaftsregelungen zur Förderung des ländlichen Raums ergänzen, um die Wettbewerbsfähigkeit des in der EU erzeugten Olivenöls zu verbessern.

TEIL 2: VERBRAUCHSBEIHILFE UND AUSFUHRERSTATTUNGEN

Hintergrund

79. Dieser Teil des Berichts behandelt von den Mitgliedstaaten bei Anträgen auf Verbrauchsbeihilfe und Ausfuhrerstattungen im Olivenölsektor aufgedeckte Unregelmäßigkeiten. Untersucht wurden die Rechnungslegung der Mitgliedstaaten über zu Unrecht gezahlte Verbrauchsbeihilfen und Ausfuhrerstattungen, ihre Wiedereinziehungsverfahren und die Verhängung der in diesem Zusammenhang vorgesehenen Sanktionen.

80. Die Prüfung fand in Griechenland, Italien, Portugal und Spanien statt, nicht jedoch in Frankreich, wo fast 100 % der zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereingezogen worden waren. In Italien wurden mehr Prüfungsarbeiten durchgeführt als in den anderen Ländern, da von den noch nicht wiedereingezogenen Beträgen rund 87 % (398 Mio ECU) auf diesen Mitgliedstaat entfielen; aus diesem Grund bezieht sich auch der größte Teil der Prüfungsfeststellungen auf diesen Mitgliedstaat.

81. Die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl wurde mit Wirkung vom 1. November 1998(20) abgeschafft. Diese Beihilfe war eingeführt worden, um den Marktanteil von Olivenöl zu erhöhen und wurde für Olivenöl gezahlt, das in Umschließungen mit einem Fassungsvermögen von höchstens fünf Litern abgefuellt war. Um sicherzustellen, daß keine Zahlungen für minderwertiges oder mit anderen Stoffen (z. B. Nußöl) vermischtes Olivenöl geleistet wurden, mußten mehrere chemische Qualitätsmerkmale gegeben sein(21). Von 1983 bis 1998 entstanden der Gemeinschaft durch die Verbrauchsbeihilfe Kosten von mehr als 6000 Mio ECU(22). Aus Tabelle 2 gehen die im Zeitraum 1993 - 1998 in den einzelnen Mitgliedstaaten geleisteten Zahlungen hervor.

82. Ausfuhrerstattungen dagegen werden weiterhin an die Ausführer von Olivenöl gezahlt, doch wurden die Erstattungssätze 1998 erheblich gekürzt. Wie bei der Verbrauchsbeihilfe werden die Zahlungen nur geleistet, wenn das Öl in Umschließungen mit einem Fassungsvermögen von höchstens fünf Litern abgefuellt ist und ähnliche chemische Qualitätsmerkmale aufweist(23). Aus Tabelle 2 gehen auch die im Zeitraum 1993 - 1998 in den einzelnen Mitgliedstaaten geleisteten Zahlungen hervor.

83. Der Datenbank der Kommission ist zu entnehmen, daß für den Zeitraum 1985 - 1998 bei nationalen Kontrollen aufgedeckte vorschriftswidrige Verbrauchsbeihilfezahlungen in Höhe von 456 Mio ECU gemeldet wurden, was rund 7,6 % der Zahlungen dieses Zeitraums entspricht. Von dieser Gesamtsumme waren lediglich 6 % wiedereingezogen worden, d.h. die Wiedereinziehung von 429 Mio ECU stand noch aus. Tabelle 9 zeigt für die einzelnen Mitgliedstaaten den Wert der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und die entsprechend wiedereingezogenen Beträge.

84. Die beiden häufigsten der Kommission gemeldeten Betrugsarten im Zusammenhang mit der Verbrauchsbeihilfe betreffen Beihilfeanträge für fiktive Ölmengen und nicht förderfähige Ölmischungen. Der größte Teil der von Italien gemeldeten Fälle betraf die Verwendung gefälschter Rechnungen für den Kauf und/oder Verkauf fiktiver Ölmengen oder fiktiver Umschließungen (Flaschen oder Kanister). Dabei läßt die Tatsache, daß gefälschte Rechnungen eines bestimmten Unternehmens als Belege für die von einer Reihe verschiedener anderer Unternehmen eingereichten Anträge auf Verbrauchsbeihilfezahlungen verwendet wurden, auf ein gewisses Maß an Organisation schließen. In Italien wurde in 10 % der Fälle des Zeitraums 1996 - 1998 u. a. Anklage wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung erhoben(24).

85. Bei den Ausfuhrerstattungszahlungen an Olivenölausführer traten wesentlich weniger Unregelmäßigkeiten auf als im Bereich der Verbrauchsbeihilfe, doch sind diese Unregelmäßigkeiten dennoch erheblich: Für den Zeitraum 1990 - 1998 wurde ein Betrag von 12,5 Mio ECU gemeldet, von dem nur 13 % wiedereingezogen worden waren. Tabelle 10 zeigt den Wert der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und der wiedereingezogenen Beträge, die der Kommission gemeldet wurden.

Tabelle 9

Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl - Unregelmäßigkeiten beim EAGFL-Garantie

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Tabelle 10

Ausfuhrerstattungen für Olivenöl - Unregelmäßigkeiten beim EAGFL-Garantie

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Urteil des Europäischen Gerichtshofs zu den Maßnahmen zur Wiedereinziehung der aufgrund von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge

86. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. In der einschlägigen Verordnung ist folgendes festgelegt: "Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind"(25).

87. Im Zusammenhang mit den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission verwies der Europäische Gerichtshof (EuGH) darauf, daß die Verantwortung für die in Ziffer 86 genannten Versäumnisse nach dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen ist, das den Mitgliedstaaten und der Kommission im Hinblick auf Vorschriften mit möglichen finanziellen Folgen eine Reihe von Anforderungen auferlegt. Grundsätzlich entschied der EuGH, daß die Mitgliedstaaten die ihnen durch Artikel 5 EG-Vertrag auferlegte Sorgfaltspflicht einhalten müssen. Diese Verpflichtung bedeutet, "daß die Mitgliedstaaten die zur raschen Behebung von Unregelmäßigkeiten bestimmten Maßnahmen ergreifen müssen. Nach einiger Zeit besteht nämlich die Gefahr, daß die Wiedereinziehung zuviel gezahlter Beträge aufgrund bestimmter Umstände wie etwa der Einstellung der Tätigkeit oder des Verlustes von Buchungsunterlagen schwierig oder unmöglich wird." In dem betrachteten Fall entschied der Gerichtshof, daß die italienischen Behörden, die vier bis zehn Jahre abwarteten, bevor sie die Verfahren zur Wiedereinziehung zuviel gezahlter Beträge einleiteten, nicht mit der notwendigen Sorgfalt gehandelt hatten(26).

88. In Anbetracht dieses Urteils sollte die Kommission die Einführung einer angemessenen Frist für die Maßnahmen zur Wiedereinziehung in Erwägung ziehen. Beträge, die von den Mitgliedstaaten nicht fristgerecht eingezogen werden, sollten bis zu endgültigen gerichtlichen Entscheidungen in den jeweiligen Fällen dem EAGFL-Haushalt gutgeschrieben werden. Die Kommission räumte zwar ein, "daß sich die Einziehungsverfahren als besonders langwierig erweisen können, ist jedoch der Ansicht, daß ein Zeitraum von vier Jahren ausreichen dürfte, um die erforderlichen Maßnahmen zu treffen und festzustellen, ob der fragliche Betrag tatsächlich eingezogen werden kann"(27). In ihren Antworten auf den Sonderbericht Nr. 8/98(28) über die mit der Betrugsbekämpfung befaßten Dienststellen der Kommission stellte sie außerdem fest: "Legt ein Mitgliedstaat keine ausreichenden Informationen vor, die eine Unregelmäßigkeit oder Fahrlässigkeit seinerseits ausschließen, so wird die Kommission künftig, wie in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 vorgesehen, die betreffenden Beträge dem betreffenden Mitgliedstaat anlasten, ohne in jedem Fall das Ergebnis anhängiger Gerichtsverfahren abzuwarten."

Kontrollrahmen

89. Sowohl die Verbrauchsbeihilfe- als auch die Ausfuhrerstattungszahlungen unterlagen den normalen Ex-post-Kontrollen der Geschäftsunterlagen, die die Mitgliedstaaten bei den meisten EAGFL-Ausgaben vornehmen müssen(29).

90. Zusätzlich mußten die Mitgliedstaaten bei den Verbrauchsbeihilfezahlungen spezifische Kontrollen an Ort und Stelle durchführen, um die Ordnungsmäßigkeit der Anträge anhand der Lager- und Finanzbuchhaltung zu überprüfen(30). Außerdem mußten sie von dem Olivenöl Stichproben für Labortests entnehmen, um die Einhaltung der Qualitätsvorschriften zu gewährleisten(31). In den geprüften Ländern wurden diese spezifischen Kontrollen von den Olivenölkontrollstellen durchgeführt, die in Ziffer 38 in Teil 1 dieses Berichts genannt sind.

91. Im Falle von Ausfuhrerstattungszahlungen müssen die Zollstellen der Mitgliedstaaten bei der Zollabfertigung des Öls Warenstichproben vornehmen(32). Zu diesen Kontrollen gehörten auch Probenentnahmen für Labortests, durch die eine Einhaltung der Qualitätsvorschriften gewährleistet werden soll.

92. Die zuständigen Betrugsermittlungsstellen in den Mitgliedstaaten führten Ermittlungen im Zusammenhang mit vorschriftswidrigen Verbrauchsbeihilfe- und Ausfuhrerstattungszahlungen durch.

Verbrauchsbeihilfe

Debitorenbücher

93. Die Kommission hat es den Zahlstellen der Mitgliedstaaten nicht zur Vorschrift gemacht, Debitorenbücher zu führen. Zwar können die Mitgliedstaaten der Kommission bei Einreichung ihrer Anträge auf Erstattung von EAGFL-Ausgaben in Tabelle 105(33) Angaben über die geschuldeten Beträge vorlegen, doch sind sie dazu nicht verpflichtet. Folglich gab es bei Erstellung dieses Berichts keine Debitorenbücher für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl in Griechenland; in Italien gab es Debitorenbücher nicht vor 1996, und in Spanien wurden solche Bücher nur von 9 der 14 Zahlstellen geführt.

94. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, der Kommission alle Unregelmäßigkeiten, bei denen Beträge von mehr als 4000 ECU betroffen sind, und die wiedereingezogenen Beträge zu melden(34). Die Kommission hat die Vollständigkeit dieser Meldungen nicht systematisch überprüft; ebensowenig nahm sie systematische Kontrollen vor, ob die wiedereingezogenen Beträge dem EAGFL-Haushalt gutgeschrieben worden waren(35).

95. In Ermangelung vollständiger Debitorenbücher ersuchte der Hof die betroffenen Mitgliedstaaten um Erstellung und/oder Vorlage einer vollständigen Buchführung über alle Fälle von Unregelmäßigkeiten bei der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl, in denen die zu Unrecht gezahlten Beträge noch nicht wiedereingezogen worden waren. Italien hat eine solche Aufstellung vorgelegt, die zwar unvollständig ist, aber dennoch erkennen läßt, daß die zu Unrecht gezahlten wiedereinzuziehenden Beträge in Tabelle 105 um rund 208 Mio ECU zu niedrig angegeben wurden. Griechenland und Spanien legten Angaben zu Unregelmäßigkeiten im Gesamtbetrag von 12 Mio ECU bzw. 2,9 Mio ECU vor. Auch diese Angaben waren unvollständig, da die der Kommission gemäß den in der vorangehenden Ziffer genannten Vorschriften gemeldeten Unregelmäßigkeiten für denselben Zeitraum einen Gesamtbetrag von 45,9 Mio ECU (Griechenland) bzw. 10,8 Mio ECU (Spanien) ausmachten. Portugal machte im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten, die im Zeitraum 1995 - 1997 aufgedeckt wurden, Angaben über noch nicht wiedereingezogene Beträge in Höhe von 380000 ECU.

Vollständigkeit der Angaben über die wiedereinzuziehenden Beträge

Italien

96. Die italienischen Behörden brauchten für die Ausarbeitung der Aufstellung über die wiedereinzuziehenden Beträge sechs Monate und legten in diesem Zeitraum vier verschiedene Versionen vor. Die erste Aufstellung wies insgesamt 181,9 Mio ECU aus, die letzte insgesamt 403,6 Mio ECU. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts steht eine endgültige und vollständige Fassung noch aus.

97. Der Hof prüfte die Vollständigkeit der früheren Fassungen durch Vergleich mit den Angaben über Unregelmäßigkeiten, die er von Agecontrol (für die spezifischen Vor-Ort-Kontrollen der Verbrauchsbeihilfe zuständige Stelle) und von der Guardia di Finanza(ist für die Betrugsbekämpfung zuständig und nimmt auch an den normalen Ex-post-Kontrollen im EAGFL-Bereich teil) erhalten hatte. Von 157 geprüften Fällen wurden 20 vorschriftswidrig ausgelassen, 13 waren nicht nachweisbar, und in sieben Fällen waren unrichtige Beträge angegeben.

98. In weiteren sechs Fällen hatten tatsächlich Wiedereinziehungen stattgefunden. Bei der Gutschrift dieser Beträge zugunsten des EAGFL traten jedoch Verzögerungen von 7 bis 37 Monaten auf, und ein im März 1997 wiedereingezogener Betrag war dem EAGFL zum Zeitpunkt des letzten Prüfbesuchs im Februar 1999 immer noch nicht gutgeschrieben worden. In Anbetracht des systematischen Auftretens dieser Versäumnisse wurden weitere Untersuchungen verlangt, die zu dem Ergebnis führten, daß allein bei der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl Beträge in Höhe von 166000 ECU wiedereingezogen, aber dem EAGFL nicht gutgeschrieben worden waren. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts hatten die italienischen Behörden ungeachtet einer entsprechenden Aufforderung keine Angaben über die Beträge übermittelt, die im Zusammenhang mit anderen von der AIMA(36) (der zuständigen Zahlstelle) verwalteten Maßnahmen wiedereingezogen, aber dem EAGFL nicht gutgeschrieben worden waren.

99. Bei einem Vergleich der Angaben mit den Informationen der Bezirksstaatsanwaltschaft von Bari, einer von vielen Bezirksstellen der Staatsanwaltschaft, die u. a. mit Verbrauchsbeihilfefällen befaßt sind, wurden zwei weitere, die Region Bari betreffende Fälle ermittelt, die in der von der AIMA geführten Datenbank über Unregelmäßigkeiten nicht nachgewiesen werden konnten.

100. Die AIMA-Datenbank wurde inzwischen aktualisiert, um die in den vorangehenden Ziffern genannten, vorschriftswidrig ausgelassenen Fälle aufzunehmen. Angesichts dieser Abweichungen ersuchte der Hof die italienischen Behörden jedoch, die Vollständigkeit der endgültigen Version ihrer Aufstellung über die wiedereinzuziehenden Beträge durch Vergleich mit sämtlichen in der Datenbank der Guardia di Finanza aufgeführten Unregelmäßigkeiten zu überprüfen. Diese Kontrolle ist noch nicht abgeschlossen. Der angegebene Betrag von 403,6 Mio ECU, der wegen Unregelmäßigkeiten wiedereinzuziehen ist, muß immer noch als unvollständig betrachtet werden.

Verzögerungen bei der Wiedereinziehung

Allgemeines

101. In allen Mitgliedstaaten traten bei den Wiedereinziehungsverfahren lange Verzögerungen auf administrativer und gerichtlicher Ebene auf. Die nationalen Bestimmungen eröffneten Einzelpersonen oder Unternehmen zu Recht die Möglichkeit, gegen sie betreffende Verwaltungsentscheidungen oder Gerichtsurteile Berufung einzulegen, doch waren in keinem der betroffenen Mitgliedstaaten Verfahren zur Vermeidung von Rechtsmitteln vorgesehen, die womöglich nur zur Verzögerung eingelegt werden oder für die es auch sonst keine seriöse Grundlage gibt (ein solches Verfahren wäre z. B. die Vorschrift, daß der Rechtsmittelführer den strittigen Betrag zu hinterlegen oder vor Behandlung des Falles eine angemessene Sicherheit zu leisten hat). In der großen Mehrheit der vom Hof geprüften Fälle wurde Berufung eingelegt.

Italien

102. Da die meisten Unregelmäßigkeiten als Strafsachen behandelt wurden, wurde der zivilrechtliche Anspruch trotz der rechtlichen Möglichkeit einer gleichzeitigen Einleitung zivilrechtlicher Wiedereinziehungsmaßnahmen(37) fast immer mit in das Strafverfahren aufgenommen, so daß die Wiedereinziehungsmaßnahmen bis zur endgültigen gerichtlichen Entscheidung ausgesetzt wurden. Wie die italienischen Behörden einräumten, konnten bis zu einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung mehr als zehn Jahre vergehen(38). Ein zu diesen Verzögerungen beitragender Faktor war der Personalmangel in den Bezirksstaatsanwaltschaften, auf den der italienische Rechnungshof in einem Bericht hinwies(39). Tabelle 11 zeigt die Verzögerungen in den noch anhängigen Fällen.

Tabelle 11

Noch nicht abgeschlossene Fälle in Italien - Seit der Meldung der Unregelmäßigkeit bis zum 25.2.1999 verstrichener Zeitraum

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

103. Die AIMA, die für die Wiedereinziehung zuständige Zahlstelle, übermittelte dem jeweiligen Begünstigten normalerweise lediglich eine "Aufforderung" zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge. Diese Aufforderung war nicht durchsetzbar. Grundlage für die Durchsetzbarkeit von Wiedereinziehungsmaßnahmen war eine einstweilige Verfügung oder eine gerichtliche Entscheidung. Die AIMA vertrat die Ansicht, sie sei, sobald ein Fall an einen Bezirksstaatsanwalt verwiesen wurde, nicht zu weiteren Maßnahmen verpflichtet, da es Aufgabe des Bezirksstaatsanwalts sei, vor dem zuständigen Gericht zivilrechtliche Wiedereinziehungsmaßnahmen einzuleiten. Außerdem erließ die AIMA in der Regel keine einstweiligen Verfügungen, da diese ihrer Ansicht nach nur auf der Grundlage ergehen können, daß die Forderung nachgewiesen, quantifiziert und beitreibbar ist, wozu es eines schriftlichen Nachweises, d. h. einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung, bedarf.

Griechenland

104. Alle Berichte über in Griechenland aufgedeckte Unregelmäßigkeiten mußten einem Ausschuß im Landwirtschaftsministerium vorgelegt werden, der eine endgültige Entscheidung darüber traf, ob Wiedereinziehungsmaßnahmen gerechtfertigt waren. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts hatte der Ausschuß in 129 Fällen eine Entscheidung getroffen. In weiteren 80 Fällen steht eine Entscheidung noch aus, und in 79 dieser Fälle wird die Entscheidung bereits seit mehr als vier Jahren erwartet. Um welche Beträge es dabei geht, wurde nicht mitgeteilt. In 93 der insgesamt 129 Fälle stand die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beträge mehr als ein Jahr nach der Entscheidung immer noch aus(40).

Spanien

105. Die spanische Zahlstelle, FEGA(41), machte Angaben zu 1721 Fällen, bei denen die Wiedereinziehung von 2,9 Mio ECU von insgesamt 10,1 Mio ECU, die der Kommission zum 31. Dezember 1997 gemeldet worden waren, noch ausstand. Diese Fälle gingen teilweise bis 1991 zurück. Eine Analyse der Fälle mit den höchsten Beträgen (429 Fälle im Wert von 2,7 Mio ECU) ergab, daß die meisten Verzögerungen verwaltungstechnischer Art waren und der Zeit entsprachen, die für die endgültige Wiedereinziehungsentscheidung benötigt wurde; in über 60 % der Fälle waren dies über fünf Jahre. Tabelle 12 zeigt die Einzelheiten dieser Verzögerungen. Nach Angaben der Kommission zum 31. Dezember 1998 hatte Spanien 84 % (9,1 Mio ECU) der gemeldeten Beträge wiedereingezogen - gegenüber 6 % (668000 ECU) zum 31. Dezember 1997.

Tabelle 12

Verzögerungen bei der Wiedereinziehung in Spanien

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Portugal

106. In Portugal wurden sowohl bei der Übermittlung der Kontrollberichte der Kontrollstelle an die Zahlstelle als auch bei der endgültigen Entscheidung über die Wiedereinziehungsmaßnahmen Verzögerungen festgestellt. Der Datenbank der Kommission ist zu entnehmen, daß Portugal zum 31. Dezember 199889 % (1,2 Mio ECU) der gemeldeten Beträge wiedereingezogen hatte - gegenüber 20 % (260000 ECU) zum 31. Dezember 1997.

Überwachung des Durchführungsstands der Strafverfahren

Italien

107. Die AIMA nahm keine systematische Überwachung des Durchführungsstands der Strafprozesse und ihrer eigenen zivilrechtlichen Ansprüche in diesem Zusammenhang vor. Die Avvocatura dello Stato, die für die Wahrung der Interessen der AIMA (und damit auch der Gemeinschaftsinteressen) zuständige Stelle, hielt die AIMA nicht systematisch über den Stand der Rechtssachen auf dem laufenden, und die AIMA erhielt auch von den einschlägigen Bezirksstaatsanwaltschaften oder von der Procura della Repubblica (Staatsanwaltschaft) keine regelmäßig aktualisierten Informationen. Außerdem war kein Verfahren eingerichtet, das eine zeitnahe Unterrichtung der AIMA über die gerichtlichen Entscheidungen gewährleistete.

108. Auf Vorschlag des Hofes erkundigte sich die AIMA bei den zuständigen Bezirksstaatsanwaltschaften (oder - falls diese nicht bekannt waren - bei den zuständigen Untersuchungsbehörden) nach dem aktuellen Stand der unter ihre Zuständigkeit fallenden Rechtssachen(42). Die Antworten zeigten, daß den gerichtlichen Entscheidungen in den Strafverfahren nicht ohne weiteres zu entnehmen war, ob der Tatbestand zu Unrecht geleisteter Beihilfezahlungen gegeben war; manchmal war nicht einmal festzustellen, auf welchen Zivilprozeß sich diese Zahlungen bezogen, da die Namen der begünstigten Unternehmen nicht immer erwähnt wurden.

109. Die Antworten der Bezirksstaatsanwaltschaften ergaben ferner, daß in 46 Fällen, in denen 29 Mio ECU betroffen waren, gerichtliche Entscheidungen ergangen waren, die keine Wiedereinziehungsmaßnahmen der AIMA nach sich zogen. Die älteste dieser gerichtlichen Entscheidungen stammte aus dem Jahre 1989. Die AIMA holt zur Zeit weitere Informationen über den genauen Stand dieser Fälle ein.

Spanien

110. In 11 in den Jahren 1996 und 1997 gemeldeten Fällen, die rund 697000 ECU betrafen, waren zum Zeitpunkt des letzten Prüfbesuchs im November 1998 noch keine Entscheidungen über Strafverfahren und Wiedereinziehungsmaßnahmen getroffen worden, da es zwischen der FEGA, der früheren Zahlstelle, und den Behörden der Autonomen Regionen, die die Wiedereinziehungsfunktion in jüngster Zeit übernommen haben, Kompetenzstreitigkeiten gab.

Griechenland

111. Von 27 in den Jahren 1991 bis 1994 gemeldeten Fällen, die Gerichtsverfahren erforderten, ist bisher nur in einem Fall eine endgültige gerichtliche Entscheidung ergangen. In 12 der restlichen Fälle ist ein Verfahren angelaufen, in fünf Fällen wurde ein Rechtsmittel eingelegt, und in neun Fällen muß noch ein Gerichtsverfahren eingeleitet werden.

Fall, in dem sich die Wiedereinziehungsmaßnahmen gegen den Lieferer und nicht gegen den Beihilfeempfänger richteten

112. In diesem in Italien aufgedeckten Fall wurden Zollpapiere gefälscht, um zu verschleiern, daß eine große Menge Öl, bei dem es sich teilweise um eine Mischung aus Oliven- und Haselnußöl handelte, ihren Ursprung nicht in der Gemeinschaft hatte. Die vorschriftswidrigen Anträge auf Verbrauchsbeihilfe wurden nicht vom Einführer, sondern von dessen Kunden eingereicht. Die Wiedereinziehungsmaßnahmen wurden jedoch im Rahmen des Strafverfahrens gegen den Einführer eingeleitet und nicht gegen die Kunden (von denen die vorschriftswidrigen Anträge tatsächlich ausgingen). Die Zahlungen, die den Antragstellern nicht zustanden, sich aber immer noch in ihrem Besitz befinden, beliefen sich auf insgesamt 8,7 Mio ECU. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts war das Berufungsgericht mit der Strafsache befaßt; die Gesellschaft des Einführers befand sich in Abwicklung, doch waren Vermögenswerte in Höhe von 22 Mio ECU gesperrt worden.

113. Zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sollten in solchen Fällen Wiedereinziehungsmaßnahmen gegen die Beihilfeempfänger eingeleitet werden, was unabhängig vom Strafverfahren gegen den Einführer geschehen kann. Das betrügerische Verhalten eines Dritten, mit dem der Beihilfeempfänger in Vertragsbeziehungen steht, stellt ein normales Geschäftsrisiko dar(43), das eine Rückerstattung durch den Begünstigten nicht ausschließen sollte.

Kautionen

114. Die Verbrauchsbeihilfen wurden vor den Vor-Ort-Kontrollen der Olivenöl-Kontrollstellen ausgezahlt. Bedingung war jedoch die Hinterlegung einer Kaution, die freigegeben wurde, sobald der Beihilfeanspruch auf der Grundlage der Kontrollen anerkannt worden war.

115. Sowohl in Spanien als auch in Griechenland wurden die Kautionen de facto auf der Grundlage der Ergebnisse einer Aktenprüfung freigegeben, deren Umfang naturgemäß beschränkt war. Dies widerspricht den seit dem 27. März 1993 geltenden Rechtsvorschriften, nach denen die Anerkennung des Beihilfeanspruchs (und damit die Freigabe der Kaution) von den Ergebnissen der Kontrollen an Ort und Stelle abhängt(44).

Rechnungsabschluß

116. Infolge ihrer Kontrollen im Rahmen der Rechnungsabschlußverfahren (EAGFL-Rechnungsjahre 1992 - 1995) erkannte die Kommission Ausgaben für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl in Höhe von insgesamt 84 Mio ECU nicht an. In Tabelle 13 sind diese Berichtigungen nach Mitgliedstaaten zusammengefaßt. Der Hauptgrund für die Berichtigungen waren Schwachstellen im Kontrollsystem; einige Berichtigungen wurden jedoch vorgenommen, weil bestimmten Unternehmen, die vorschriftswidrige Anträge gestellt hatten, nicht die Anerkennung entzogen worden war. Unternehmen, denen die Anerkennung entzogen wurde, verlieren ihren Anspruch auf Verbrauchsbeihilfezahlungen.

Tabelle 13

Beim Rechnungsabschluß für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl vorgenommene Berichtigungen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

117. Die Berichtigungen im Zusammenhang mit den beiden in der vorstehenden Ziffer genannten Problemen wurden vom Gerichtshof bestätigt. Ein einschlägiger Fall(45) betraf Italien. Die zuständige Behörde, das Industrieministerium, widerrief die Zulassung von Unternehmen erst dann, wenn das Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF, Zentrales Institut zur Betrugsbekämpfung) die entsprechenden verwaltungsrechtlichen Sanktionen verhängt hatte (siehe auch Ziffern 119 - 123). In seinem Urteil führt der EuGH an, die "Schlichtungsstelle"(46) habe die Ansicht vertreten, "daß die inzwischen im Bereich der Verwaltung der Kautionen eingetretenen Verbesserungen (...) und die Einführung eines ziemlich strengen Sanktionssystems zu berücksichtigen seien." Eine Berichtigung wurde jedoch vom EuGH nach wie vor für angemessen gehalten, der auch folgendes feststellte: "Da zehn Jahre benötigt wurden, um den Zuständigkeitskonflikt zwischen den italienischen Behörden zu beenden, und da in der Zwischenzeit keine wirksame Kontrolle stattfinden konnte, ist die Annahme zulässig, daß Lücken bestanden, die eine Gefahr von Verlusten für den EAGFL bedeuteten."

118. In einem anderen Fall bestätigte der EuGH Berichtigungen für Griechenland(47) und führte in seinem Urteil folgendes an: "Die griechische Regierung bestreitet nicht das Vorbringen der Kommission, daß die vom Landwirtschaftsministerium durchgeführten Kontrollen mangels einer ausreichenden Zahl von Kontrolleuren und mangels der eine Überprüfung ermöglichenden Kontrollberichte unwirksam gewesen seien."

Geldstrafen(48)

119. Seit 1992 sind Geldstrafen(49) vorgesehen, wenn bei Laboranalysen festgestellt wird, daß das Olivenöl nicht die für Verbrauchsbeihilfezahlungen(50) erforderlichen Qualitätsanforderungen erfuellt. Die zu verhängende Geldstrafe entsprach dem doppelten Betrag der Verbrauchsbeihilfe, die in einem auf die Probenahme folgenden Monat beantragt wurde. Mit Wirkung von 1996 wurde dieser Satz auf 20 - 80 % des Monatsdurchschnitts der Verbrauchsbeihilfe, die in den der Probenahme vorausgehenden zwölf Monaten beantragt wurde, gesenkt(51). Die erhobenen Geldstrafen mußten dem EAGFL gutgeschrieben werden.

120. Im Februar 1999 hatten weder Griechenland noch Italien die vorgeschriebenen Strafen verhängt. Italien legte Angaben zur Höhe der Strafen vor, die hätten verhängt werden müssen. Diese Angaben sind jedoch unvollständig, da sie sich nur auf den Zeitraum 1992 - 1995 beziehen; in diesem Zeitraum hätten Geldstrafen in Höhe von insgesamt rund 7,8 Mio ECU verhängt werden müssen. Die italienischen Behörden waren nicht in der Lage, die Angaben für 1996 - 1998 vorzulegen. Griechenland deckte im Zeitraum 1992 - 1998 rund 90 Fälle auf, machte jedoch keine Mitteilung über die vorgeschriebenen Geldstrafen. Die griechischen Behörden müssen die Höhe dieser Geldstrafen noch berechnen. Hinzu kommt, daß im Zeitraum 1994 - 1995 wegen einer Auseinandersetzung zwischen dem staatlichen Labor und der Olivenöl-Kontrollstelle keine Proben zur Analyse eingeschickt und die bereits vorliegenden Proben nicht analysiert wurden. In Spanien schlug die Kontrollstelle für den Zeitraum 1992 - 1998 Geldstrafen in Höhe von rund 913000 ECU vor; tatsächlich erhoben wurden rund 394000 ECU. In Portugal wurden für den Zeitraum 1995 - 1997 Geldstrafen in Höhe von 32453 ECU vorgeschlagen, aber nur 2290 ECU erhoben.

121. Die verzögerte Meldung der Geldstrafen in Italien wurde mit Personalengpässen begründet(52). Die für die Verhängung dieser Strafen zuständige Stelle (Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF)) führte zu ihrer Verteidigung an, alle Geldstrafen würden innerhalb der fünfjährigen Verjährungsfrist gemeldet. Solche Verzögerungen sind zwar dem Gesetz nach erlaubt, doch schadet die systematische Nichteinhaltung der Verpflichtung zur unverzüglichen Meldung der Geldstrafen und zur Einleitung von Wiedereinziehungsmaßnahmen den finanziellen Interessen der Gemeinschaft (siehe auch Ziffer 88).

122. Seit dem Jahr 1993 werden Geldstrafen(53) verhängt, wenn sich der Antrag auf Verbrauchsbeihilfe auf eine größere als die anerkannte beihilfefähige Menge bezieht. Die Geldstrafen sollten sich auf das Drei- bis Achtfache des zu Unrecht beantragten Beihilfebetrags belaufen. Die Verordnung enthält keine Angaben darüber, ob diese Geldstrafen dem EAGFL gutzuschreiben sind. Einem an die italienischen Behörden gerichteten Kommissionsschreiben von 1998(54) ist jedoch zu entnehmen, daß sie zugunsten der nationalen Haushaltspläne verbucht werden sollten. Ein Argument für diese Auslegung war, daß die Mitgliedstaaten in diesem Fall eher dazu neigen würden, die Hoechststrafe zu verhängen, so daß eine größtmögliche abschreckende Wirkung entstuende. Nach Ansicht des Hofes hätte in der Verordnung festgelegt werden müssen, daß die Geldbußen wie die wegen Nichteinhaltung der Qualitätsanforderungen verhängten Geldbußen dem EU-Haushalt zufließen.

123. Im Gegensatz zur Ansicht der Kommission, die Wirksamkeit dieser Geldstrafen würde sich bei Verbuchung zugunsten des nationalen Haushalts erhöhen, wurde ihre abschreckende Wirkung durch Verzögerungen bei der Meldung (und folglich Erhebung) beispielsweise in Italien erheblich gedämpft. In diesem Mitgliedstaat werden die meisten Geldstrafen im letzten Jahr vor Ablauf der fünfjährigen Verjährungsfrist gemeldet. In Griechenland hatte die Kontrollstelle seit 1993 Geldstrafen in insgesamt 468 Fällen empfohlen, doch wurde nur in 121 Fällen die Verhängung der Geldstrafe tatsächlich beschlossen. In 60 % dieser Fälle waren vom Zeitpunkt der Meldung bis zur Beschlußfassung mehr als vier Jahre vergangen.

Austausch von Informationen über Laboranalysen

124. Für ausgeführtes Olivenöl konnten sowohl Verbrauchsbeihilfe- als auch Ausfuhrerstattungszahlungen geleistet werden. Die chemischen Merkmale, die für die Zahlung der Verbrauchsbeihilfe und der Ausfuhrerstattungen erfuellt sein mußten, waren fast identisch. Dennoch fand in keinem der Mitgliedstaaten zwischen den für die Ausfuhrerstattungen und den für die Verbrauchsbeihilfe zuständigen Stellen ein systematischer Informationsaustausch über bei Laboranalysen festgestellte Unregelmäßigkeiten statt.

125. Italien und Spanien wurden aufgefordert zu kontrollieren, ob für eine Stichprobe von Ausfuhrerstattungstransaktionen, bei denen die Laboranalysen Unregelmäßigkeiten gezeigt hatten, Verbrauchsbeihilfe beantragt worden war. Spanien meldete einen Fall, in dem eine Geldbuße von rund 83000 ECU hätte verhängt werden müssen. In Italien laufen noch Untersuchungen zu 12 Fällen. In Griechenland und Portugal gab es keine weiterzuverfolgenden Fälle.

Ausfuhrerstattungen

126. Der Kommission wurden bei Ausfuhrerstattungszahlungen für Olivenöl wesentlich weniger Unregelmäßigkeiten gemeldet als bei Verbrauchsbeihilfezahlungen. Die Beträge beliefen sich auf 12,5 Mio ECU für die Ausfuhrerstattungen und auf 456 Mio ECU für die Verbrauchsbeihilfe. Der Wiedereinziehungsanteil ist nur geringfügig höher - 13 % bei den Ausfuhrerstattungen gegenüber 6 % bei der Verbrauchsbeihilfe -, doch erfolgt die Wiedereinziehung mit erheblich geringeren Verzögerungen. Rund 43 % der im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten bei der Verbrauchsbeihilfe wiedereinzuziehenden Beträge beziehen s