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SONDERBERICHT DES RECHNUNGSHOFES

über die Bewirtschaftung der Mittel des Programms für die Lieferung von Agrarerzeuguissen und Nahrungsmitteln an Polen

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 9 . Juni 1983 gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags angenommen . Vorher war er am 2 . März 1983 der Kommission äbermittelt worden , deren Antworten auf die Bemerkungen des Hofes dem Bericht als Anlage beigefügt sind .

INHALT

Einleitung * 18 *

Dem Programm zugrundeliegende Ratsbeschlüsse * 18 *

Durchführung des Programms durch die Kommission * 19 *

- Administrative Mittel und Haushaltsmittel * 19 *

- Durchführungsbestimmungen * 19 *

- Verbuchung * 19 *

- Abwicklung des Programms * 20 *

Prüfung durch den Hof * 20 *

- Zu Lasten des Haushalts verbuchte Ausgaben * 20 *

- Ermittlung der spezifischen Kosten * 21 *

Einhaltung der Ratsbeschlüsse * 21 *

- Liste der Erzeugnisse und der Mengen * 21 *

- Zualitzliche Preissenkung und Finanzvolumen * 21 *

- Unentgekliche Lieferung von 8 000 Tonnen Rindfleisch * 22 *

Allgemeine Schlußbemertung * 22 *

EINLEITUNG

1.1 . Die Lieferung von Nahrungsmitteln an Polen stellt eine aussergewöhnliche Aktion dar , die zwar im Rahmen der normalen Verfahren für die Bewirtschaftung der Mittel des EAGFL-Garantie ( Verkauf aus öffentlichen Lagerbeständen und Ausfuhrerstattungen ) , jedoch mit Hilfe von spezifischen , in Sonderbeschlüssen des Rates vorgesehenen Maßnahmen durchgeführt wurde .

1.2 . Die tatsächliche Durchführung fand in den Jahren 1981 und 1982 statt ; haushaltstechnisch wurde die Aktion jedoch - vor allem auf dem Wege über vorweggenommene Wertminderungen öffentlicher Lagerbestände sowie die Übertragung von Mitteln für Ausfuhrerstattungen - zu Lasten der Haushaltsjahre 1980 , 1981 und 1982 abgewikkelt .

1.3 . Der Rechnungshof hat versucht , die spezifischen Ausgaben für diese Sonderaktion unter Berücksichtigung der einschlägigen Vorschriften der dem Programm zugrundeliegenden Ratsbeschlüsse zu ermitteln .

1.4 . Der Hof möchte darauf hinweisen , daß die folgenden Bemerkungen sich grundsätzlich nicht auf die Politik beziehen , die den Beschlüssen des Rates , mit denen dieser die Schwierigkeiten der polnischen Behörden bei der Versorgung des Landes mit Nahrungsmitteln erleichtern wollte , zugrundeliegt .

1.5 . Diese Bemerkungen haben vielmehr den Zweck , die Aufmerksamkeit der Haushaltsbehörde der Gemeinschaften auf die von der Kommission angewandten Durchführungsmodalitäten zu lenken , die es dem Hof nicht ermöglichen , die in Artikel 206a des EWG-Vertrags vorgesehenen Kontrollen in angemessener Weise durchzuführen und ein endgültiges Urteil über die Bewirtschaftung der Mittel abzugeben .

DEM PROGRAMM ZUGRUNDELIEGENDE RATSBESCHLÜSSE

2.1 . Die dem Programm zugrundeliegenden Beschlüsse wurden vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Prüfung der von den poinischen Behörden gestellten Anträge in mehreren Tranchen gefasst .

2.2 . Die Beschlüsse lassen sich wie folgt zusammenfassen :

Zeitpunkt des Beschlusses * Erzeugnisse/Mengen * Lieferbedingungen * Finanzvolumen ( in Mill . ECU ) * Verbuchungsjahr *

Dezember 1980 * Liste in Anlage A * " zu Preisen , die ungefähr 15 % unter den Weltmarktpreisen liegen " ( 10 % bei Zucker ) * mehr oder weniger 30 * 1980 *

April 1981 * Liste in Anlage A * " zu Preisen , die ungefähr 15 % unter den Weltmarktpreisen liegen " ( 10 % bei Zucker ) * 33 * 1981 *

* * * * 1982 *

Mai 1981 * Liste in Anlage A * " zu Preisen , die ungefähr 15 % unter den Weltmarktpreisen liegen " ( 10 % bei Zucker ) * 7 * 1981 *

* * * * 1982 *

Oktober 1981 ( 1 ) * Liste in Anlage A * " zu Preisen , die ungefähr 15 % unter den Weltmarktpreisen liegen " ( 10 % bei Zucker ) * 16,4 * 1981 *

* * * * 1982 *

Dezember 1981 * Liste in Anlage A 8 000 Tonnen Rindfleisch * kostenlose Lieferung * 10 ( 2 ) * 1981 *

* * * * 1982 *

* * * Insgesamt 96,4 * *

( 1 ) Die Tranche von Oktober 1981 wurde in zwei Teile aufgeteilt : in einen Betrag von 16,4 Mill . ECU und in einen weiteren , zahlenmässig nicht festgelegten Teil , der auf etwa 35 Mill . ECU geschätzt werden kann . Am 26 . Januar 1982 beschloß der Rat jedoch , die Lieferungen an Polen einzustellen und die restlichen Mittel für eine von den Nichtregierungsorganisationen durchgeführte humanitäre Aktion bereitzustellen . Gleichzeitig wurden dem EAGFL-Garantie die entsprechenden Mittel entzogen und auf Artikel 950 des Haushaltsplans übertragen .

( 2 ) In Wirklichkeit wird das Finanzvolumen im Ratsbeschluß nicht festgelegt , da dort nur von einer " Spende " die Rede ist . Ein Hinweis findet sich allerdings im Beschluß des Rates der Haushaltsminister vom 24 . November 1981 , nachdem den Mitteln des EAGFL für diese Aktion ein Betrag von 10 Mill . ECU entnommen werden soll .

2.3 . Das aus dem EAGFL-Garantie finanzierte Programm umfasste insbesondere folgende Elemente :

( a ) genaue Erzeugnislisten mit Mengenangaben ;

( b ) eine als Hinweis dienende Angabe über die Ermässigung der Preise der gelieferten Erzeugnisse ( ungefähr 15 % gegenüber den Weltmarktpreisen ) ;

( c ) ein als Hinweis dienendes Finanzvolumen für den Beschluß vom Dezember 1980 sowie Hoechstbeträge für die übrigen Beschlüsse ;

( d ) eine Sonderaktion , nämlich die unentgeltliche Lieferung von 8 000 Tonnen Rindfleisch .

DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS DURCH DIE KOMMISSION

Administrative Mittel und Haushaltsmittel

3.1 . Im Hinblick auf die Durchführung dieses Programms übertrug die Kommission die Leitung und Koordinierung der Arbeiten einer ihrer Dienststellen , die für die Kontakte und Gespräche mit den Empfängern , vor allem den polnischen Behörden , sowie für die Festlegung der Verwaltungsmaßnahmen und der Durchführungsbestimmungen zuständig war .

3.2 . Im Haushaltsplan wurden keine spezifischen Mittel ausgewiesen , da die Kosten der Aktion aufgrund eines Ratsbeschlusses aus den Mitteln des EAGFL-Garantie gedeckt werden sollten . Die entsprechenden Ausgaben wurden zu Lasten der Mittel der Titel VI und VII bzw . 1982 der Titel I und II ( EAGFL-Garantie ) des Gesamthaushaltsplans unter den Haushaltslinien für die betreffenden Erzeugnisse und Maßnahmen verbucht .

3.3 . Die Ratsbeschlüsse legten jedoch für das Gesamtprogramm einen genauen Finanzrahmen fest , in dem sich die Maßnahmen zur Durchführung des Programms normalerweise halten mussten .

Durchführungsbestimmungen

3.4 . Die Kommission hat zahlreiche Vorschriften zur Durchführung der Ratsbeschlüsse erlassen , die hauptsächlich die Form von Verordnungen , manchmal aber such die Form von Entscheidungen haben . Obwohl die Kommission keine erschöpfende Liste ihrer Maßnahmen aufgestellt hat , lassen sich diese doch anhand der zugrundeliegenden Rechtsvorschriften in drei Kategorien einteilen :

( a ) Verkauf von Erzeugnissen aus öffentlicher Lagerhaltung zu durch Verordnung festgelegten Preisen ( 1 ) . Dieses Verfahren wurde insbesondere bei Rindfleisch und teilweise auch bei Butter angewandt .

( b ) Verkauf von Erzeugnissen aus öffentlicher Lagerhaltung und aus dem freien Markt im Wege der Ausschreibung mit Vorausfestsetzung der Ausfuhrerstattung . Dieses Verfahren wurde bei Zucker und Getreide angewandt .

( c ) Gewährung einer Sondererstattung mit erhöhtem Erstattungssatz bei der Ausfuhr der Erzeugnisse . Dieses Verfahren wurde zum Beispiel bei Milchpulver , Käse , dem übrigen Teil der Butter , Rollgerste , Schweinefleisch , Olivenöl und Zitronen angewandt .

3.5 . Eine weitere Maßnahme stellte die kostenlose Lieferung von 8 000 Tonnen Rindfleisch dar . Sie war Gegenstand einer Sonderfinanzierung .

3.6 . Nach Gesprächen mit den Vertretern der polnischen Behörden wurden an den vom Rat festgelegten Listen Änderungen vorgenommen , die sich entweder auf die Art der Erzeugnisse oder auf die angebotenen Mengen bezogen .

Verbuchung

3.7 . Die oben beschriebenen Maßnahmen führen zu zwei Arten von Ausgaben : den sogenannten Ausgaben der zweiten Kategorie für die öffentliche Lagerhaltung und den Ausgaben für die Ausfuhrerstattungen .

3.8 . Diese Ausgaben werden normalerweise unter den Haushaltslinien für die betreffenden Erzeugnisse verbucht . Um der Kommission jedoch die Möglichkeit zu geben , die Abwicklung dieser Maßnahmen zu verfolgen und ihre Kosten zu ermitteln , wurde am 15 . Juni 1981 ( 2 ) für die Mitgliedstaaten ein Arbeitsdokument über die Meldung der sich aus den Sondermaßnahmen zugunsten Polens ergebenden Ausgaben erstellt . Nach diesem Dokument müssen :

( a ) die Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung gemäß den üblichen Vorschriften gemeldet werden , wobei jedoch die monatlich ausgelagerten , für Polen bestimmten Mengen und im Falle des Verkaufs im Wege der Ausschreibung der Wert dieser Mengen anzugeben ist ;

( b ) die monatlich gemeldeten Ausgaben für Erstattungen nach einer genau festgelegten Nomenklatur in normale Erstattungen und Erstattungen für Polen aufgegliedert werden . Bei den letzteren kann es sich entweder um Sondererstattungen oder aber um normale Erstattungen für Erzeugnisse aus Lagerbeständen handeln , die im Wege der Ausschreibung an Polen verkauft wurden .

3.9 . Die auf diese Weise festgelegten Regeln hatten allerdings nur hinweisenden Charakter , denn obwohl sie vom EAGFL-Ausschuß gebilligt wurden , waren die Mitgliedstaaten rechtlich nur an die Nomenklatur des Haushaltsplans gebunden .

Abwicklung des Programms

3.10 . Die Kommission hat ziemlich regelmässig Informationen über die Abwicklung dieser Maßnahmen geliefert , und zwar im April , September und Dezember 1981 sowie im Februar 1982 .

3.11 . So teilte sie beispielsweise anläßlich der Sitzung des Parlaments vom 16 . September 1981 mit , daß sich die voraussichtlichen Haushaltskosten für die zusätzliche 15 % ige Preisermässigung gegenüber den Weltmarktpreisen bei den Beschlüssen vom Dezember 1980 und vom April/Mai 1981 auf 30 bzw . auf 40 Mill . ECU belaufen würden . Der Beschluß vom Oktober 1981 , der damals gerade ausgearbeitet wurde , sah Haushaltskosten in Höhe von 51 Mill . ECU vor ( die später auf 16,4 Mill . herabgesetzt wurden ) .

3.12 . In den übrigen Fällen wurden die Informationen meist in Form einer regelmässig aktualisierten Tabelle vorgelegt , in der für jede Tranche die bereitgestellten Mengen , die Mengen , die Gegenstand von Vertragsabschlüssen waren , und schließlich die tatsächlich gelieferten Mengen angegeben waren .

3.13 . Dagegen konnten nie genaue Informationen über den Betrag der für die Durchführung dieser Lieferungen tatsächlich getätigten Ausgaben beschafft werden ; bekannt sind lediglich der Betrag der vorweggenommenen Wertminderungen der öffentlichen Lagerbestände , der zu Lasten der Haushaltsjahre 1980 und 1981 verbucht wurde , sowie der Betrag der auf das Haushaltsjahr 1982 übertragenen Mittel für Ausfuhrerstattungen . Die Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1981 enthält keinen entsprechenden Posten . Lediglich im 11 . Finanzbericht über den EAGFL werden die zusätzlich verauslagten Ausgaben auf " ungefähr 55 Mill . ECU " veranschlagt ; dieser Betrag entspricht ziemlich genau dem globalen Finanzvolumen ( 56,4 Mill . ) der beiden vom Rat für 1981 beschlossenen Tranchen .

PRÜFUNG DURCH DEN HOF

Zu Lasten des Haushalts verbuchte Ausgaben

4.1 . Bei der Prüfung der Haushaltsrechnungen für die Haushaltsjahre 1981 und 1982 hat der Hof versucht , die Haushaltsausgaben für die Lieferung von Nahrungsmitteln an Polen zu berechnen .

4.2 . Er hat dabei folgende Beträge ( in Mill . ECU ) festgestellt :

i ) zu Lasten der Haushaltslinien für Ausfuhrerstattungen verbuchte Ausgaben :

- zu Lasten des Haushaltsjahres 1981 * 37 ( 3 ) *

- zu Lasten der auf das Haushaltsjahr 1982 übertragenen Mittel ( insgesamt übertragene Mittel : 61,7 Mill . ECU ) * 23,4 *

- zu Lasten des Haushaltsjahres 1982 * 15,1 *

- Ausfuhrerstattungen insgesamt * 75,5 *

ii ) zu Lasten der Haushaltslinien für die Ausgaben der zweiten Kategorie ( öffentliche Lagerhaitung ) verbuchte Ausgaben :

- zu Lasten des Haushaltsjahres 1980 * 65,4 *

- zu Lasten des Haushaltsjahres 1981 * 18,1 *

- öffentliche Lagerhaltung insgesamt * 83,5 *

iii ) Gesamtbetrag i ) + ii ) * 159,0 *

4.3 . Zu den Ausgaben für Erstattungen , die der Zeile " Polen " der Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten entnommen wurden , ist zu bemerken , daß diese Beträge sowohl die Kosten der erhöhten Sondererstattungen zugunsten Polens als auch die Kosten der normalen Erstattungen umfassen , wobei die letzteren nicht unter das vom Rat genehmigte globale Finanzvolumen in Höhe von 96,4 Mill . ECU fallen .

4.4 . Was die Ausgaben für öffentliche Lagerhaltung anbelangt , so beziehen sich die festgestellten Beträge ausschließlich auf die vorweggenommenen , zu Lasten der Haushaltsjahre 1980 und 1981 verbuchten Wertminderungen , nicht jedoch auf die laufenden Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung . Die Bemerkungen , die der Hof bereits zu der Art dieser Wertminderungen vorgebracht hat ( 4 ) , sollen hier nicht wiederholt werden , doch ist hervorzuheben , daß in diesen Wertminderungen nicht nur die zusätzliche Preisenkung , sondern auch der Gegenwert der normalen Ausfuhrerstattung enthalten ist .

Ermittlung der spezifischen Kosten

4.5 . Die Ausgaben , die der Hof in der Rechnungslegung ermitteln konnte , sind weder unbedingt richtig und vollständig noch unbedingt repräsentativ für die vom Rat gefassten Beschlüsse .

4.6 . Es kann aus mehreren Gründen nicht mit Sicherheit bestätigt werden , daß sie richtig und vollständig sind . Erstens hat die Kommission die Rechnungslegung noch nicht an Ort und Stelle überprüft . Zweitens könnten die Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung nur mit Hilfe von zusätzlichen Nachforschungen bei den Zahlstellen genau festgestellt werden . Drittens schließlich haben die verspätete Herausgabe und der rechtlich nicht bindende Charakter des Arbeitsdokuments vom 15 . Juni 1981 möglicherweise einige Mitgliedstaaten zur Schätzung dieser Ausgaben veranlasst .

4.7 . Vor allem aber entsprechen die festgestellten Ausgaben nicht unmittelbar den Ausgaben , die Gegenstand der Beschlüsse des Rates waren , d.h . den Ausgaben für eine zusätzliche Preissenkung um ungefähr 15 % gegenüber den Weltmarktpreisen , und sind folglich für die spezifischen Kosten des Programms nicht repräsentativ .

4.8 . Bei den Ausgaben für öffentliche Lagerhaltung ermöglicht das Arbeitsdokument ( 5 ) lediglich die Ermittlung des beim Wiederverkauf entstehenden Gesamtverlustes , der damit sowohl die zusätzliche Preissenkung als auch die Auswirkungen der normalen Ausfuhrerstattungen umfasst . Lediglich die Verkäufe im Wege der Ausschreibung mit Vorausfestsetzung der Erstattung würden eine unmittelbare Berechnung der zusätzlichen Preissenkung ermöglichen . Bei den Erstattungen zu Sondersätzen dürfte nur der den normalen Erstattungssatz übersteigende Betrag berücksichtigt werden , und Erstattungen zum Normalsatz , die für im Wege der Ausschreibung verkaufte Lagerbestände gezahlt werden , dürften überhaupt nicht berücksichtigt werden .

EINHALTUNG DER RATSBESCHLÜSSE

5.1 . Geht man von den in Ziffer 2.2 zusammengefassten Ratsbeschlüssen aus , so erweist es sich für den Hof als unmöglich festzustellen , ob sie eingehalten wurden oder nicht . Diese Frage bleibt in allen Abschnitten völlig offen .

Liste der Erzeugnisse und der Mengen

5.2 . Aufgrund einer Reihe von Änderungsanträgen der polnischen Behörden hat die Kommission einige Änderungen an den Listen der Erzeugnisse und Mengen vorgenommen , die den Ratsbeschlüssen als Anlage beigefügt sind ( siehe Anlage A ) .

5.3 . Sie tat dies im Einvernehmen mit dem Ausschuß der Ständigen Vertreter , der auf seiner Sitzung vom 16 . Juli 1981 die Auffassung vertrat , daß die Kommission im allgemeinen Rahmen der Ratsbeschlüsse unter Beachtung der Mechanismen und Verfahren der gemeinsamen Agrarpolitik gewisse Anpassungen bei den Erzeugnissen und den Mengen vornehmen könne , soweit die in diesen Beschlüssen festgelegten Kosten für den EWG-Haushalt dabei nicht überschritten werden . Es musste daher geprüft werden , ob diese Bedingung eingehalten worden ist .

Zusätzliche Preissenkung und Finanzvolumen

5.4 . Wenn die Angabe über die ungefähre Höhe der Preissenkung auch nur als Anhaltspunkt gedacht war , zeigte sie doch das Ausmaß der Zugeständnisse , zu denen die Gemeinschaft gegenüber Polen bereit war . Auf der anderen Seite stellte das festgelegte Finanzvolumen jeweils den genehmigten Ausgabenhöchstbetrag dar .

5.5 . Um die Anwendung der Preissenkung von " ungefähr 15 % " gegenüber den Weltmarktpreisen nachzuprüfen , hätte man zunächst die von der Kommission erlassenen Verordnungen zur Festlegung der verschiedenen Beihilfesätze prüfen müssen . Die Verkaufspreise der öffentlichen Lagerbestände hätten dann unter Berücksichtigung der Höhe der normalen Erstattungen und der Weltmarktpreise eine Berechnung des tatsächlich eingeräumten Preisvorteils ermöglicht . Dasselbe hätte für die Erstattungen zu Sondersätzen gegolten . Bei dieser Berechnung hätte eine zu wählende Bezugsperiode , entweder der Zeitpunkt des Beschlusses oder der Zeitpunkt der Ausfuhr , zugrundegelegt werden müssen . Schließlich hätten noch die im Wege der Ausschreibung durchgeführten Verkäufe aus öffentlicher Lagerhaltung geprüft werden müssen , um die Höhe der gewährten Preissenkung unmittelbar zu berechnen .

5.6 . Nur eine derartige , für die exportierten Mengen durchgeführte nachträgliche Berechnung der Ausgaben für die zusätzliche Preissenkung von 15 % hätte es ermöglicht zu prüfen , ob das für 1980 festgelegte , als Hinweis dienende Finanzvolumen und die für 1981 festgelegten Hoechstbeträge überschritten worden sind oder nicht .

Unentgeltliche Lieferung von 8 000 Tonnen Rindfleisch

5.7 . Der Ratsbeschluß über die " ausnahmsweise unentgeltlich erfolgende " Sofortlieferung von 8 000 Tonnen Rindfleisch an Polen enthält zwar keine offizielle Angabe über die Höhe der hierfür bereitgestellten Haushaltsmittel , doch waren die finanziellen Bedingungen dieser Maßnahme in den Beratungen der Ständigen Vertreter wie auch in den Bezugsvermerken der vorhergehenden Ratsbeschlüsse über Polen und über den Nachtragshaushaltsplan Nr . 2 für 1981 eindeutig festgelegt worden . Danach sollte sich der Beschluß , was die Mengen anbelangt , im ungefähren Rahmen der vorhergehenden Ratsbeschlüsse halten , während die Änderung der Lieferbedingungen ( d.h . die Unentgeltlichkeit ) durch die Beschlüsse des Rates der Haushaltsminister ( vom 24 . November 1981 ) gedeckt war , die vorsahen , daß den Mitteln des EAGFL-Garantie gemäß einem entsprechenden Änderungsvorschlag des Parlaments zu diesem Zweck ein Betrag von 10 Mill . ECU entnommen werden solle .

5.8 . In der Praxis beliefen sich die Haushaltsausgaben für diese Maßnahme auf 18,1 Mill . ECU , und es wäre angezeigt gewesen , die Zusammensetzung dieses Betrags anhand der weiter oben genannten Kriterien zu prüfen .

ALLGEMEINE SCHLUSSBEMERKUNG

6.1 . Angesichts des Systems , daß die Kommission für die finanzielle Abwicklung des Programms für die Lieferung von Nahrungsmitteln an Polen eingeführt hat , erweist es sich für den Hof als sehr schwierig , anhand der in der Haushaltsrechnung enthaltenen Angaben die Ausgaben für dieses Programm festzustellen .

6.2 . Der Gesamtbetrag der vom Hof festgestellten Ausgaben in Höhe von 159 Mill . ECU liefert kein getreues Bild der tatsächlichen Haushaltsbelastung im Zusammenhang mit dem vom Rat genehmigten Ausgabenhöchstbetrag von 96,4 Mill . ECU . Diese Feststellung sowie die Tatsache , daß die Dienststellen der Kommission nach der von ihr erteilten Antwort nicht in der Lage sind , eine abschließende finanzielle und buchhalterische Übersicht über die Maßnahmen zugunsten Polens zu liefern , veranlassen den Hof zu der Schlußfolgerung , daß eine Kontrolle der Einhaltung des vom Rat festgesetzten Finanzvolumens nicht möglich ist .

Der Wortlaut der vorstehenden Bemerkungen wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 9 . Juni 1983 angenommen .

Luxemburg , den 7 . Juli 1983

Für den Rechnungshof

Pierre LELONG

Präsident

( 1 ) Bei diesen Maßnahmen durfte keine Ausfuhrerstattung gezahlt werden .

( 2 ) Dokument Nr . VI/168/81 Rev . 1 vom 15 . Juni 1981 .

( 3 ) Vom Hof aufgrund der monatlichen Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten berechneter Betrag .

( 4 ) ABl . Nr . C 344 vom 31 . 12 . 1981 ( Ziffer 4.33 ) und ABl . Nr . C 344 vom 31 . 12 . 1982 ( Ziffer 4.22 ) .

( 5 ) Dokument Nr . VI/168/81 Rev . 1 vom 15 . 6 . 1981 .