SONDERBERICHT Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen der Europäischen Union zwischen 1992 und 1995 zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (97/C 143/01)

INHALT

Ziffer Seite

1. EINLEITUNG . 1.1 -1.19 3

Gesamtrahmen der humanitären Hilfe . 1.1 -1.6 3

Einrichtung von ECHO . 1.7 -1.11 3

Prüfung durch den Hof . 1.12-1.14 4

Aufteilung der Hilfen . 1.15-1.19 4

2. GEMEINSCHAFTSKONZEPT IM BEREICH HUMANITÄRER HILFEN . 2.1 -2.28 7

Interventionsstrategie der Europäischen Union . 2.1 -2.10 7

Entscheidungsmechanismen und Aufsplitterung der Finanzmittel . 2.11-2.18 8

Komplementarität und Koordinierung mit den Hilfen der Mitgliedstaaten . 2.19-2.22 9

Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und internationalen Organisationen . 2.23-2.25 10

Schlußfolgerung . 2.26-2.28 11

3. BEREITSTELLUNG DER HUMANITÄREN HILFEN DURCH DIE KOMMISSION . 3.1 -3.25 11

Bereitstellung der Mittel (globale Pläne) . 3.1 -3.7 11

Interne Koordinierung der Hilfsmaßnahmen der Kommission . 3.8 -3.12 12

Identifizierung der Einzelvorhaben und Bewertung der Vorschläge . 3.13-3.18 14

Auswahl der Einzelmaßnahmen . 3.13-3.15 14

Kofinanzierungen . 3.16-3.18 14

Schlußfolgerung . 3.19-3.25 14

Ziffer Seite

4. AUFBAU UND ARBEITSWEISE VON ECHO . 4.1 -4.52 15

Aufbau und Ressourcen von ECHO . 4.1 -4.10 15

Arbeitsweise von ECHO . 4.11-4.46 16

Partnerschaftsrahmenvertrag . 4.11-4.24 16

Ausschreibungen . 4.25-4.27 20

Überwachung der Durchführung der Maßnahmen . 4.28-4.40 21

Verfahren der finanziellen Abwicklung . 4.41-4.46 23

Schlußfolgerung . 4.47-4.52 24

5. EVALUIERUNG DER HILFEN . 5.1 -5.46 25

Interne Evaluierungen durch ECHO . 5.1 -5.5 25

Wirksamkeit der humanitären Hilfe . 5.6 -5.40 26

Bedarfsdeckung . 5.7 -5.21 26

Angemessenheit . 5.22-5.32 27

Wirkung . 5.33-5.36 29

Kosteneffizienz . 5.37-5.40 29

Sichtbarkeit . 5.41-5.43 30

Schlußfolgerung . 5.44-5.46 30

6. GESAMTSCHLUSSFOLGERUNG . 6.1 -6.11 31

Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe . 6.2 31

Kohärenz und Komplementarität der Hilfen der Europäischen Union . 6.3 31

Angemessenheit der eingesetzten Mittel . 6.4 -6.8 31

Zusammenfassung der Verwaltungszuständigkeiten . 6.5 31

Ausbau der Interventionsmöglichkeiten . 6.6 31

Verbesserung der Koordinierung mit den anderen Geldgebern . 6.7 32

Bereitstellung umfangreicher Mittel . 6.8 32

Evaluierungs- und Berichterstattungsverfahren . 6.9 32

Schlußbetrachtung . 6.10-6.11 32

Abkürzungen . 33

Endnoten . 34

Anhänge . 37

Antworten der Kommission . 46

1. EINLEITUNG

Gesamtrahmen der humanitären Hilfe

1.1. Die Hilfe der Europäischen Union für Drittländer umfaßt eine bedeutende humanitäre Komponente zur Bewältigung von Krisensituationen, die durch Naturkatastrophen oder durch Konflikte bedingt sind. In den letzten Jahren leisteten die Europäische Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten etwa die Hälfte der gesamten weltweit gewährten humanitären Hilfe, wobei sich die Aufwendungen der Kommission beinahe verdoppelten. Anhang 1 gibt die zwischen 1992 und 1995 vorgenommenen Mittelbindungen und Zahlungen wieder. Die Maßnahmen wurden überwiegend aus spezifischen Haushaltslinien für humanitäre Hilfe finanziert, d. h. im Rahmen von Kapitel B7-21 des Gesamthaushaltsplans "Humanitäre Hilfe" (1) sowie von Artikel 254 des Abkommens von Lomé (2). Trotz der Anstrengungen der Kommission, die Finanzierung dieser humanitären Aktionen auf die eigens hierfür bestimmten Haushaltslinien zu beschränken, wurden auch andere Haushaltslinien für Maßnahmen in Anspruch genommen. Im Gegensatz zu den Angaben der Kommission in ihrer Antwort hatten diese Maßnahmen sehr wohl eine humanitäre Zweckbestimmung. Der jährliche Gesamtbetrag der Zahlungen nahm von 335,3 Mio ECU im Jahre 1992 auf 616,3 Mio ECU im Jahre 1995 zu. Für den gesamten Zeitraum 1992-1995 betrugen die Zahlungen 2 272,5 Mio ECU.

1.2. Die Krisen in Ländern wie Somalia, dem ehemaligen Jugoslawien, Angola oder Ruanda sind neben ihrer langen Dauer durch große Bevölkerungsverlagerungen in Gebiete gekennzeichnet, deren Ressourcen in vielen Fällen ohnehin schon knapp sind. Die dadurch entstehenden Probleme wachsen rasch über die Schwierigkeiten der akuten Notsituation hinaus und erfordern namentlich bei bewaffneten Auseinandersetzungen den Einsatz häufig sehr massiver Mittel.

1.3. Die Antwort der Europäischen Union auf diese Probleme beteiligt zahlreiche Akteure (3) an der Bereitstellung der Finanzmittel, über die die Kommission im Auftrag der Union verfügt. Der Kommission fällt bei den Maßnahmen der Akteure, die sie ganz oder teilweise finanziert, eine Katalysatorrolle zu (4).

1.4. Bei der Durchführung der Hilfsmaßnahmen nehmen mehrere Organisationen der Vereinten Nationen (5) und internationale Organisationen wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) gewöhnlich eine führende Rolle ein. Im Unterschied zur Europäischen Union, die über eigene Finanzmittel verfügt, hängen diese Organisationen in starkem Maße von Beiträgen öffentlicher Geldgeber und in geringerem Umfang von Mitteln privater Geldgeber ab. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat die Koordinierung ihrer humanitären Hilfsmaßnahmen durch die Einrichtung einer Abteilung für humanitäre Angelegenheiten (DHA) (6), die innerhalb der Vereinten Nationen für die Verbindung zwischen den Organisationen mit humanitärer Zweckbestimmung, aber auch für die Abstimmung zwischen den politischen Maßnahmen, militärischen Maßnahmen (7) und humanitären Maßnahmen zu sorgen hat, tiefgreifend verändert. Die DHA erläßt in diesem Rahmen koordinierte Mittelaufrufe, deren Eingänge dann unter den verschiedenen Organisationen aufgeteilt werden.

1.5. Bislang verfügte die DHA nicht immer über die volle Weisungsbefugnis, die in den Krisen großen Ausmaßes für die systematische Koordinierung aller humanitären Hilfsmaßnahmen erforderlich ist.

1.6. Vor diesem Hintergrund kommt es im Rahmen der Beziehungen zwischen der Kommission und der DHA nur selten zu konkreten Maßnahmen in den Krisengebieten. Die Verantwortung für diesen Sachverhalt, der sowohl durch die Verhältnisse vor Ort (Angola) als auch durch die mangelnde Finanz- und Personalausstattung der DHA (Kaukasus) bedingt ist, tragen beide Seiten. Diese schwierigen Beziehungen zwischen zwei der wichtigsten Organisationen, die in Krisen humanitärer Art zu gemeinsamem Handeln aufgerufen sind, sind dazu angetan, die Wirksamkeit ihrer Maßnahmen zu beeinträchtigen.

Einrichtung von ECHO

1.7. Die Kommission, die sich zu der genannten Zeit ihrerseits mit Problemen der Koordinierung, der Sichtbarmachung und der Wirksamkeit ihrer humanitären Maßnahmen konfrontiert sah, beschloß am 6. November 1991 die Einrichtung eines Sonderdienstes für die Abwicklung der humanitären Maßnahmen zugunsten der Bevölkerungsgruppen aller Drittländer, die von Naturkatastrophen oder außerordentlichen Ereignissen betroffen sind, welche eine rasche Reaktion und/oder die Durchführung beschleunigter Verfahren erfordern. Das Bestehen dieses Dienstes wurde grundsätzlich auf einen Zeitraum von sieben Jahren begrenzt, nach dessen Ablauf eine eingehende Bewertung der erzielten Ergebnisse vorzunehmen ist. Bei dieser Untersuchung sollte unter anderem die eventuelle Schaffung einer externen Agentur von europäischer Dimension ins Auge gefaßt werden.

1.8. Das so geschaffene Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft (ECHO) sollte zunächst insbesondere im Bereich der humanitären Soforthilfe für die Bevölkerung von Drittländern tätig werden.

1.9. Die Kommission hatte nämlich festgestellt, daß der politische Willen der Gemeinschaft zum Tätigwerden im Bereich der humanitären Hilfe in der Kommissionsstruktur vor 1991 unzulänglich zum Ausdruck kam. Die Gemeinschaft wurde damals von den Einrichtungen, die üblicherweise an ihren Maßnahmen beteiligt waren, zu sehr als bloßes Finanzrelais angesehen, während sie selbst sich als einen vollwertigen Akteur betrachtete.

1.10. Die Einrichtung von ECHO sollte folgendes ermöglichen:

a) Bündelung der Fachkenntnisse, die für die Bewältigung von Notsituationen und den Einsatz geeigneter Verfahren erforderlich sind, im Rahmen ein und derselben Verwaltungszuständigkeit, die eine einheitliche Abwicklung gewährleistet;

b) Verstärkung der Präsens der Gemeinschaft vor Ort durch die Entwicklung der notwendigen Voraussetzungen für ein direktes Tätigwerden in verschiedenen Phasen: Bedarfsermittlung, Bereitstellung von Hilfsteams und Hilfsgütern, Überwachung und Kontrolle, nachfolgende Evaluierung;

c) Verbesserung der Koordinierung mit den Mitgliedstaaten, den anderen Geldgebern, den NRO und den internationalen Sonderorganisationen namentlich dadurch, daß zum einen kombinierte Aktionen und zum anderen der Abschluß von Rahmenverträgen gefördert werden;

d) Erleichterung der Bereitstellung der bei Krisen großen Ausmaßes erforderlichen Ressourcen (8).

1.11. Im Januar 1993 wurde das Mandat von ECHO durch die Kommission auf die Gesamtheit ihrer humanitären Hilfen ausgedehnt und beschränkt sich seither nicht mehr allein auf die Soforthilfemaßnahmen. Ende Dezember 1994 legte die Kommission dann ausdrücklich die Zuständigkeit von ECHO für die Nahrungsmittelsoforthilfe und die Zuständigkeit der GD VIII (9) für die programmierbare Nahrungsmittelhilfe fest.

Prüfung durch den Hof

1.12. Mitte 1994 führte der Rechnungshof eine Prüfung mit folgenden Zielen durch:

a) Bewertung der Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe, ihrer Ziele und der einzusetzenden Mittel;

b) Prüfung der Kohärenz und Komplementarität der verschiedenen bereitgestellten Instrumente;

c) Untersuchung der Frage, ob die Kommission über angemessene Mittel zur wirksamen Durchführung dieser Hilfe verfügte;

d) Überprüfung des wirksamen Einsatzes geeigneter Verfahren zur ordnungsgemäßen Berichterstattung über die durchgeführten Maßnahmen sowie die erzielten Ergebnisse.

1.13. Die vom Hof geprüften Vorgänge beziehen sich auf den Zeitraum zwischen 1992 und 1995. Der Hof nahm bei seiner Prüfung keine Gliederung nach von der Krise betroffenem Gebiet oder Land vor. Vor allem zu Beginn des betreffenden Prüfungszeitraums des Hofes entsprach die Kommission meistenfalls Einzelanträgen, die von humanitären Hilfsorganisationen stammten. Erst später ging die Kommission dazu über, zunächst Anträge nach Ländern/Gebieten zusammenzufassen und dann globale Pläne auszuarbeiten (siehe Ziffern 3.1-3.7). Der Hof legte somit den Schwerpunkt seiner anfänglichen Prüfung auf die operationellen Beziehungen zwischen der Kommission und ihren Partnern. Anhang 2 zeigt eine Auswahl von Vorhaben, die für eine eingehende Untersuchung ausgewählt wurden.

1.14. Zunächst wurde eine Prüfung bei den zuständigen Kommissionsdienststellen vorgenommen, die sich auf deren Verfahren bei der Auswahl der Maßnahmen, der Prüfung der Projektunterlagen, dem Abschluß der Verträge sowie der Überwachung und Kontrolle der Finanzierungen erstreckte. Danach wurden am Sitz wichtiger Partner der Kommission Prüfungen zur Beurteilung der Zuverlässigkeit ihrer Verwaltungsinformationssysteme und ihrer Rechnungslegungsverfahren vorgenommen. An 38 Organisationen wurde im Oktober 1994 ein Fragebogen zur Politik der Union im Bereich der humanitären Hilfe und zur diesbezüglichen Praxis der Kommission versandt; 29 von ihnen übermittelten - in vielen Fällen eingehende - Antworten. In Gesprächen mit den für die Verwaltung der humanitären Hilfen der Mitgliedstaaten zuständigen nationalen Stellen konnte das Ausmaß ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission ermittelt werden. Schließlich wurden noch Prüfungen an Ort und Stelle in Angola und im ehemaligen Jugoslawien (Kroatien, Serbien und Bosnien-Herzegowina) zur Kontrolle der Wirksamkeit der Hilfe vor Ort in den Krisengebieten durchgeführt. Im Falle der Ruanda-Krise wurde ergänzend zu den Kontrollen anhand der Unterlagen bei den ECHO-Dienststellen noch eine Prüfung der im März 1996 veröffentlichten Schlußfolgerungen des Lenkungsausschusses für die gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda vorgenommen, die auf eine Initiative des dänischen Außenministeriums im November 1994 in Kopenhagen zurückgeht.

Aufteilung der Hilfen

1.15. Zwischen 1992 und 1995 stellte sich die geographische Verteilung der durch ECHO verwalteten Hilfen der Europäischen Union wie folgt dar:

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

MED = Mittelmeeranrainer

MOEL = Länder Mittel- und Osteuropas

NUS = Neue Unabhängige Staaten

AKP = Afrika, karibischer Raum und Pazifischer Ozean>ENDE EINES SCHAUBILD>

1.16. Eine Analyse der zwischen 1992 und 1995 von ECHO geschlossenen Verträge nach Partnerarten zeigt, daß die Nichtregierungsorganisationen (NRO) der Mitgliedstaaten, die Organisationen der Vereinten Nationen und die anderen internationalen Organisationen zusammen 83 % der Finanzhilfen erhielten. Eine Übersicht über die Vertragsabschlüsse des genannten Zeitraums nach Partnerkategorien wird in Anhang 3 gegeben. Anhang 4 enthält die Liste der 20 NRO, denen ECHO in diesem Zeitraum die höchsten Finanzbeiträge gewährte.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

UNHCR = Hoher Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge

UNICEF = Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen

UNRWA = Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinafluechtlinge im Nahen Osten

WGO = Weltgesundheitsorganisation

WEP = Welternährungsorganisation>ENDE EINES SCHAUBILD>

1.17. Die Kommission ist zwar zweifellos mit der Umsetzung der von der Europäischen Union verfolgten Politik der humanitären Hilfe befaßt, bestimmte Probleme übersteigen jedoch ihre Kapazitäten, so daß diese ihr auch nicht angelastet werden können. In diesem äußerst sensiblen Bereich ist es von Bedeutung, daß alle Beteiligten im gegenseitigen Einvernehmen klar voneinander abgegrenzte Maßnahmen ergreifen. Unabhängig von den im Zeitraum 1992-1995 aufgetretenen Schwierigkeiten, vor allem hinsichtlich der qualitativen Bewertung der Wirkung der Hilfen, darf nicht übersehen werden, daß die Kommission in Gebieten, die wegen der dortigen bewaffneten Auseinandersetzungen äußerst problematisch sind, mit vergleichsweise bescheidenen Mitteln Hilfe in noch nie dagewesenem Umfang bereitstellen konnte (6.1). Der Beitrag der Europäischen Union zu den Initiativen internationaler Solidarität ist nach wie vor von Bedeutung, wofür den Dienststellen der Kommission Anerkennung gebührt. Die Schaffung von ECHO war sicherlich für die Wahrnehmung dieser Aufgabe von Vorteil. Dennoch verwies der Hof in einer Untersuchung auf verschiedene Bereiche, in denen die Kommission ihre Überlegungen fortführen und ihre Verfahren verbessern muß.

1.18. Während dieses Prüfungszeitraums wurden die Dienststellen der Kommission regelmäßig über die Arbeiten des Hofes und die vorläufigen Ergebnisse jedes einzelnen seiner Prüfbesuche unterrichtet. Mehrfach wurden die ECHO-Mitarbeiter auf ihren Reisen von Bediensteten des Hofes begleitet. In manchen Fällen begaben sich die Dienststellen der Kommission vor Ort zu den Partnern, deren Maßnahmen vom Hof geprüft worden waren, um sich vom Umfang der Feststellungen des Hofes ein Bild zu verschaffen. In einer ersten Etappe wurden den Kommissionsdienststellen die vorläufigen Prüfungsergebnisse der vom Hof untersuchten Maßnahmenverträgen übermittelt. Bei zufriedenstellendem Fortschritt der Arbeiten wurden den zwei Dienststellen der Kommission zwei zusammenfassende Vermerke übermittelt, die eine über das Instrument des Partnerschaftsvertrags (November 1995), die andere über die gesamte Prüfung (Februar 1996). Diese verschiedenen Mitteilungen halfen der Kommission, ihre Kontrollen entsprechend auszurichten und ihre Arbeitsmethoden darauf abzustimmen. Aufgrund des vom Hof gewählten Ansatzes erklärt sich, daß einige Bemerkungen in diesem Bericht bereits jetzt schon von den Kommissionsdienststellen berücksichtigt werden konnten.

1.19. Nach dem Prüfungszeitraum des Hofes (1992-1995) nahm der Rat im Jahr 1996 zwei Verordnungen an, die eine zur humanitären Hilfe (10), die andere zu Rehabilitations- und Wiederaufbauaktionen in den Entwicklungsländern (11). Die beiden Verordnungen enthalten nunmehr eine Reihe der Grundsätze zur Regelung der Maßnahmen im Bereich der humanitären Hilfe und schließen damit einen Teil der in diesem Bericht aufgezeigten Lücken. Dennoch gelten sie nicht allgemein, da sie spezifischen Haushaltslinien vorbehalten sind. Da sie erst kürzlich angenommen wurden, kann noch keine Bewertung über ihre tatsächliche Wirkung abgegeben werden. Sie stellen zweifellos eine wichtige Etappe im Klärungsprozeß der Europäischen Union hinsichtlich der Frage der humanitären Hilfe dar. Die Verordnungen schließen jedoch diesen Prozeß nicht ab, und nach Auffassung des Hofes können sie auch nicht als endgültige Antwort auf die in diesem Bericht aufgeworfenen Fragen gelten.

2. GEMEINSCHAFTSKONZEPT IM BEREICH HUMANITÄRER HILFEN

Interventionsstrategie der Europäischen Union

2.1. Die 1996 angenommenen Verordnungen legen Grundsätze fest, die zur Klärung der von der Europäischen Union verfolgten Politik der humanitären Hilfe beitragen. Dennoch vertritt der Hof die Auffassung, daß die genaueren Bestimmungen nicht die Gesamtheit der Hilfen mit humanitärer Zweckbestimmung abdecken, ob es sich nun um die Entscheidungsmechanismen, die Finanzierungswürdigkeit der Maßnahmen oder die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den internationalen Hilfsorganisationen handelt. Dies scheint darauf zurückzuführen zu sein, daß sich die Mitgliedstaaten, deren einzelne Positionen mitunter erheblich voneinander abweichen, nicht um die Entwicklung einer globalen Strategie im Bereich der humanitären Hilfe der Europäischen Union bemüht haben.

2.2. So gab es bis Juni 1996 zu punktuellen Fragen neben Entschließungen (12) des Rates auch Entschließungen des Europäischen Parlaments und der AKP-EG-Versammlung, einschlägige Bestimmungen der Abkommen von Lomé und Mitteilungen der Kommission (siehe 1.19). Zu diesen einzelnen Texten kamen gemeinsame Standpunkte des Rates hinzu (13).

2.3. In einer gemeinsamen Erklärung vom 25. November 1994 vertraten der Rat und die Kommission die Auffassung, daß eine Rechtsgrundlage geschaffen werden müsse, durch die das Aktionsfeld der humanitären Hilfe, die Koordinierung und die Möglichkeiten der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten und den internationalen Organisationen einschließlich DHA und NRO festgelegt werden.

2.4. Im Hinblick darauf hat der Rat am 20. Juni 1996 eine Verordnung über die humanitäre Hilfe (14) erlassen. Da sie jedoch primär dazu dient, eine Rechtsgrundlage für die Ausführung der Mittel bestimmter Haushaltslinien des Gesamthaushaltsplans zu schaffen, müßte noch präzisiert werden, daß sie auf alle Hilfen mit humanitärer Zweckbestimmung des Gesamthaushaltsplans anzuwenden ist, aber auch auf die Hilfen, die aus dem EEF finanziert werden (siehe 1.19).

2.5. Die Verordnung 2258/96 des Rates über Rehabilitations- und Wiederaufbauaktionen in den Entwicklungsländern (15) zielt ihrerseits darauf ab, "den verschiedenen Bedürfnissen der Menschen in den Ländern, die sich in einer schweren Krise befinden oder eine solche Krise gerade überwunden haben, gerecht zu werden und nach der Soforthilfe den [. . .] Bedarf an Wiederaufbauhilfe bis hin zur Entwicklungshilfe kontinuierlich zu decken". Gemäß Artikel 1 dieser Verordnung sollen die Rehabilitationshilfen "allmählich die humanitäre Aktion ablösen" (siehe 1.19).

2.6. Diese Formulierung könnte zwischen "humanitär" und "Rehabilitation" eine Überlappung dieser Bereiche bewirken, die geeignet ist, zu unnötiger Doppelarbeit, Versäumnissen oder gar Widersprüchen zwischen den einzelnen Maßnahmen zu führen. Der Ausgang der Jugoslawienkrise stellt ein Beispiel für eine Situation dar, in der die Kommission keine klare Rollenverteilung zwischen ihren Dienststellen vorgenommen hat. Zudem droht die genannte Formulierung im Hinblick auf mögliche Pressionen von seiten einiger Partner der Kommission die Verlängerung humanitärer Maßnahmen über den tatsächlich notwendigen Zeitraum hinaus unter dem Vorwand der Wahrung der Kontinuität zu begünstigen. Daher sollten die Begriffe "humanitär" und "Rehabilitation" in operationeller Hinsicht geklärt werden, zumindest hinsichtlich der Maßnahmen, die von der Kommission finanziert werden (16).

2.7. Die Kommission legte am 4. September 1995 einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates vor, der als Rechtsgrundlage für die Ausführung der Ermächtigungen des Gesamthaushaltsplans im Bereich der Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen (Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer) in den Ländern Asiens und Lateinamerikas dienen sollte (17). In Artikel 1 des Gemeinsamen Standpunktes Nr. /96 ist folgendes festgelegt: "Die Gemeinschaft führt ein Unterstützungs- und Hilfsprogramm für die entwurzelten Bevölkerungsgruppen (. . .) durch, um für den Dringlichkeitsbedarf, der nicht von der humanitären Hilfe gedeckt wird, aufzukommen und um längerfristig Projekte und Aktionsprogramme durchzuführen, die auf die Selbsthilfe und die Eingliederung bzw. Wiedereingliederung dieser Bevölkerungsgruppen abstellen". Der entsprechende Verordnungsentwurf führt zusätzlich den Begriff der Soforthilfe ein, nicht aber den für humanitäre Unterstützung, der auch nicht an anderer Stelle definiert wird. Die Unterscheidung zwischen Maßnahmen, die gemäß dieser Verordnung, der Verordnung über Rehabilitation/Wiederaufbau und der Verordnung betreffend humanitäre Hilfe zu finanzieren sind, wird nicht deutlich. Obwohl der Verordnungsentwurf festlegt, daß es darin (unter anderem) um den Dringlichkeitsbedarf geht, der nicht von der humanitären Hilfe gedeckt wird, wurden die Ermächtigungen im Haushaltsplan 1996 in Kapitel B7-21: Humanitäre Hilfe eingesetzt.

2.8. In der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament "Linking Relief, Rehabilitation and Development" (Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE), siehe Fußnote 16) weist die Kommission auf Schwierigkeiten hin, die in den verschiedenen, für die Durchführung der einzelnen Aktionsbereiche zuständigen Dienststellen bei den einzelnen Haushaltslinien mit getrennter Rechtsgrundlage für humanitäre Hilfe, Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen in Asien und Lateinamerika sowie für Wiederaufbau/Rehabilitation auftreten können. Diese Mitteilung war unter anderem ein Versuch, diese Probleme zu lösen.

2.9. Um die bestehenden Unklarheiten zu beseitigen und zu gewährleisten, daß die Partner der Kommission die Ziele und Mittel der humanitären Hilfe der Europäischen Union klar erkennen können, wäre es von Nutzen, daß diese auf höchster politischer Ebene eine eindeutige globale Verpflichtung eingeht, die auf klar formulierten Grundsätzen beruht und den Bestimmungen von Artikel 130 u Absätze 1 (18) und 3 (19) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft entspricht.

2.10. Ohne ein allgemeines Grundsatzdokument besteht weiterhin die Gefahr mangelnder Kohärenz in der Formulierung und Umsetzung der Politik der Union.

Entscheidungsmechanismen und Aufsplitterung der Finanzmittel

2.11. Die Entscheidungsmechanismen der Europäischen Union richten sich nicht nach der Art der geplanten Hilfsmaßnahmen oder dem Ausmaß der Krisensituationen, sondern nach der Herkunft der Finanzmittel. Daher ist es möglich, daß bei gleichartigen Maßnahmen unterschiedliche Verfahren benutzt werden.

2.12. Im Bereich des EEF, in dem es um geringere Beträge geht, entschied die Kommission innerhalb kurzer Fristen. Als hingegen Krisen großen Ausmaßes (Somalia, Ruanda) ausbrachen, erwies sich die Bereitstellung von Finanzmitteln als schwierig, vor allem wenn die Mittelzuweisungen für die Soforthilfen vollständig in Anspruch genommen worden waren. Das System der Mittelübertragungen von anderen Finanzinstrumenten als der Flüchtlingshilfe wird nicht durch das Abkommen von Lomé geregelt und zwingt die Kommission, Ausnahmemaßnahmen einzuführen (20).

2.13. Die Kommission hat einige ihre Finanzhilfen in einzelne Tranchen (je nach Fall 1 Mio ECU oder 650 000 ECU) aufgeteilt. So wurden ab 1993 reihenweise Beschlüsse über jeweils 1 Mio ECU für Angola, Somalia, Liberia (21), Burundi und Ruanda gefaßt. Dieser rein verwaltungstechnische Ansatz komplizierte die Gesamtplanung der Hilfsmaßnahmen (siehe Ziffern 3.1-3.7), erschwerte die Verwaltungsaufgaben der befaßten Dienststellen und beeinträchtigte letztlich die Transparenz der Verwaltungskontrolle.

2.14. Die Einsetzung einer Reserve für Soforthilfen in den Gesamthaushaltsplan (22) hat sich nicht bewährt. Diese in den Schlußfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates von Edinburgh vorgesehene Reserve sollte dazu dienen, im Falle von Ereignissen, die bei der Aufstellung des Haushaltsplans nicht vorhersehbar waren, rasch einen punktuellen Bedarf an Hilfeleistungen zu decken. In der Praxis jedoch hat das angewandte Haushaltsverfahren die Durchführung des humanitären Hilfsprogramms belastet.

2.15. Erstens waren die ursprünglichen Mittelansätze der Haushaltslinien für humanitäre Hilfe zur Zeit der großen humanitären Krisen im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda (1993-1995) nicht ausreichend, so daß die Kommission in jedem Jahr gezwungen war, die gesamte Reserve in Anspruch zu nehmen. Zweitens beantragte die Kommission die erforderlichen Mittelaufstockungen aus der Reserve erst in einem späten Stadium. Drittens kam es 1994 und 1995 zu erheblichen Verzögerungen bei den Mitteltransfers aus der Reserve. Außerdem trug diese Entscheidungsweise, wie vom Hof in seinen Jahresberichten (23) dargestellt, zu einer weitgehenden Nichtausschöpfung der Zahlungsermächtigungen bei, aus der sich sehr umfangreiche Mittelübertragungen auf das nächste Jahre ergaben, wie sie an sich nur ausnahmsweise vorgenommen werden sollten.

2.16. Der Haushaltsausschuß des Europäischen Parlaments gelangte zu dem Schluß, daß entweder ein rascheres Bereitstellungsverfahren für das Gros der Reserve vorgesehen werden sollte oder daß die wesentlichen Haushaltslinien für humanitäre Hilfe gleich zu Beginn des Haushaltsjahres höher angesetzt und dafür weniger Mittel in die Reserve eingesetzt werden sollten (24). Der anhaltend hohe Bedarf an humanitärer Hilfe, der vorauszusehen ist, spricht für die zweite Lösung.

2.17. Die Nahrungsmittel, wichtiger Bestandteil der zu humanitären Zwecken gelieferten Waren, wurden im Prüfungszeitraum des Hofes auf der Grundlage verschiedener Haushaltsquellen und nach Maßgabe unterschiedlicher Regelungen bereitgestellt. Deshalb wurden die Nahrungsmitteldirektlieferungen für das ehemalige Jugoslawien 1992 nach recht unorthodoxen Verfahren gleichzeitig über die Haushaltslinien für Soforthilfen (B7-5000) und das PHARE-Programm (B7-6000) und aus Mitteln des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanziert (25). Während der Angola-Krise wurden die von der Kommission in den Jahren 1993 und 1995 für eine kostenlose Verteilung gelieferten Nahrungsmittelerzeugnisse aus Kapitel B7-20 Nahrungsmittelhilfe finanziert, das von der GD VIII und der GD VI verwaltet wird, wobei nur einige Maßnahmen aus den spezifischen, von ECHO verwalteten Haushaltslinien für humanitäre Hilfe finanziert wurden.

2.18. Seit Annahme der Verordnung 1292/96 des Rates vom 27. 6. 1996 zur Politik und Verwaltung der Nahrungsmittelhilfe (26) wird die von der GD VIII und der GD VI verwaltete Nahrungsmittelhilfe als ein Strukturinstrument für eine gesicherte Nahrungsversorgung betrachtet. Abgesehen von den Krisen großen Ausmaßes, die alle Instrumente der Kommission in Anspruch nehmen wollen, sollte die Lieferung von Nahrungsmitteln bei Maßnahmen der humanitären Hilfe durch Finanzmittel aus dem Kapitel B7-2 1 humanitäre Hilfe abgedeckt werden.

Komplementarität und Koordinierung mit den Hilfen der Mitgliedstaaten

2.19. Der Begriff der "Komplementarität" der Gemeinschaftshilfe in bezug auf die Hilfe der Mitgliedstaaten ist zwar im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft niedergelegt, bedarf aber einer Präzisierung. Denn wenn auch nicht alle Mitgliedstaaten bedeutende Finanzmittel für humanitäre Hilfe bereitstellen, so sind die materiellen und logistischen Mittel, die einige von ihnen aufbieten können, doch beträchtlich. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten größere Anstrengungen unternehmen, diese Mittel zunehmend für die Durchführung der humanitären Hilfe der Europäischen Union einzusetzen.

2.20. Außerdem sollte die Gemeinschaft klarstellen, was sie unter "Koordinierung" im Sinne von Artikel 130 x des Vertrags versteht (27) (28), denn dieser Begriff kann von Fall zu Fall sehr unterschiedliche Maßnahmen umfassen. Koordinierung kann von bloßer einseitiger Informationsübermittlung bis zur systematischen Zusammenlegung von in koordinierter Weise bereitgestellten Mitteln reichen. Sie kann auch darin bestehen, daß durch eine vernünftige Aufgaben- und Mittelverteilung jeweils diejenigen Möglichkeiten der Beteiligten optimal genutzt werden, die einen Wettbewerbsvorteil bieten (siehe Ziffer 1.10).

2.21. Während der Rechnungshof bei der Entwicklungshilfe vor Ort im allgemeinen ein gewisses Maß an Zusammenarbeit zwischen den Vertretungen der Kommission und denen der Mitgliedstaaten feststellt (29), hat sich dies bei den humanitären Hilfen nicht bestätigt. Im einzigen Fall, in dem eine großangelegte gemeinsame Aktion versucht worden war (European Community Task Force - ECTF; siehe Kasten 1), ließ die Zusammenarbeit mangels ausreichenden Engagements von seiten der Mitgliedstaaten rasch wieder nach. Die bereits bestehenden bilateralen Hilfen wurden von den betreffenden Mitgliedstaaten weiterhin gesondert, außerhalb des ECTF-Rahmens, abgewickelt. In Kroatien wurde diesbezüglich festgestellt, daß Ende 1994 bilaterale Nahrungsmittelhilfelieferungen ohne wirksame Koordinierung für denselben Personenkreis bereitgestellt wurden wie die Hilfen der Gemeinschaft.

Kasten 1 - ECTF - European Community Task Force, Zagreb

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Die Task Force der Europäischen Gemeinschaft (ECTF) wurde im Oktober 1992 auf der Tagung des Europäischen Rates in Birmingham eingesetzt, um das UNHCR in seinen Bemühungen zu unterstützen, den Nachfolgerepubliken des ehemaligen Jugoslawien humanitäre Hilfe zu leisten.

Sie sollte folgenden Zielen dienen:

a) logistische und technische Unterstützung des UNHCR (obwohl dieses nicht direkt konsultiert wurde);

b) Verbesserung der Koordinierung vor Ort, hauptsächlich durch Erleichterung des Informationsaustauschs über die finanzierten Maßnahmen unter den Geldgebern, wobei für die Mitgliedstaaten und die Kommission die stillschweigende Verpflichtung zur Unterrichtung der ECTF über alle ihre Maßnahmen bestand.

Mit der Eingliederung seines Zagreber Büros in die ECTF übertrug ECHO dieser die zusätzlichen Aufgaben, die Nahrungsmittelhilfedirektmaßnahmen in Kroatien durchzuführen und die Partner der Kommission zu überwachen.

Der geplante Informationsaustausch war von Anfang an problematisch. Einige Mitgliedstaaten leiteten sogar direkt in den Zuständigkeitsbereich der ECTF fallende Maßnahmen ein, ohne diese zu konsultieren.

Trotz entsprechender Absichtserklärungen leisteten die meisten Mitgliedstaaten die Beiträge nicht. Deshalb übernahm ECHO den größten Teil der Betriebskosten (5,62 Mio ECU zwischen Februar 1992 und Februar 1996). Da die Kommission fast die gesamten Betriebskosten der Task force finanzierte und generell an deren Leitung beteiligt war, wurde die ECTF faktisch zum operativen Arm von ECHO in Kroatien, Bosnien-Herzegowina und Slowenien. Dies führte dazu, daß die ECTF allgemein für ein Büro von ECHO gehalten wurde. Laut einer von einem externen Berater vorgenommenen Evaluierung war einigen der Vertreter der Mitgliedstaaten nicht klar, worin die Aufgabe der ECTF bestand und in welchem Verhältnis sie zu ECHO stand.>ENDE EINES SCHAUBILD>

2.22. Im Prüfungszeitraum des Hofes erfolgt die Koordinierung im wesentlichen auf zentraler Ebene, in den vierteljährlichen Sitzungen der Direktoren der für humanitäre Hilfen zuständigen nationalen Stellen, die von ECHO aufgrund einer Entschließung des Rates (30) durchgeführt werden. Aus den Protokollen dieser Sitzungen geht allerdings hervor, daß die Koordinierung wenig direkte konkrete Auswirkungen hatte. Sie bestand in erster Linie in der Unterrichtung der Mitgliedstaaten über die Finanzierungsbeschlüsse der Kommission und ihre Durchführung. Des weiteren bestand sie darin, daß verschiedene Grundsatzfragen wie etwa die Beziehungen zu den Organisationen der Vereinten Nationen zur Debatte gestellt werden. Außerdem waren bestimmte punktuelle Fragen angesprochen worden. Wann immer in Betracht gezogen werden konnte, über einen bloßen Gedankenaustausch hinauszugehen, zeigten sich die Vertreter der Mitgliedstaaten reserviert und verwiesen Versuche in Richtung koordinierte Untersuchungen oder Aktionen an höhere Instanzen (siehe Ziffer 1.10 c)). Im Zeitraum 1992-1995 waren die Mitgliedstaaten, die ECHO regelmäßig über ihre humanitären Maßnahmen unterrichten, nach wie vor die Ausnahme. Mithin konnte sich die Koordinierung der Maßnahmen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten, solange sich dieses Verhalten nicht grundlegend ändert, mangels ausreichenden Engagements von seiten der nationalen Verwaltungen nicht ausweiten.

Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und internationalen Organisationen

2.23. Die Zusammenarbeit mit den Hilfsorganisationen der Vereinten Nationen und internationalen Organisationen wie dem IKRK ist ein entscheidender Bestandteil der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe. Über die Art und Weise ihrer praktischen Durchführung sind Entscheidungen auf höchster Unionsebene erforderlich. Die Partnerschaftsrahmenverträge, wie sie zwischen ECHO und einigen Organisationen bestehen, sind in dieser Hinsicht unzureichend, weil sie eher die Regelung der operationellen Details von Einzelmaßnahmen als die Festlegung der Grundlagen der im Vertrag vorgesehenen Zusammenarbeit zum Gegenstand haben.

2.24. So wurde, obwohl schon seit langem Beziehungen zwischen dem UNHCR und der Kommission bestehen, erst Anfang 1994 eine Arbeitsgruppe auf hoher Ebene eingerichtet, die versuchen sollte, die Modalitäten der operationellen und finanziellen Zusammenarbeit mit der Kommission klarer zu definieren. Um die Koordinierungsbemühungen ihrer Dienststellen im Bereich der Hilfe für Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer in Drittländern zu fördern, setzte die Kommission im November 1994 eine ständige interdirektionale Gruppe (frz. GPIS) ein. Eines der Hauptziele dieser Gruppe war die Formulierung einer Position der Kommission gegenüber dem UNHCR. Mitte 1995 war die Gruppe noch wenig aktiv und ihre effektive Rolle noch präzisierungsbedürftig.

2.25. Seit der Einrichtung von ECHO fungierte das UNHCR im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda als federführende Organisation. Obschon die Zusammenarbeit zwischen ECHO und dem UNHCR in beiden Fällen durch den gleichen Partnerschaftsrahmenvertrag geregelt war, wurden dabei zwei sehr unterschiedliche Wege beschritten:

a) Im ehemaligen Jugoslawien wurde die Abwicklung der Nahrungsmittelhilfeprogramme für Kroatien ECHO, für Bosnien dem WEP und für Serbien und Montenegro beiden zugleich (31) übertragen. Außerdem stellte die Gemeinschaft dem UNHCR die logistischen Ressourcen der ECTF (Kasten 1) (32) zur Verfügung und finanzierte ein Team, das den Wiederinstandsetzungsbedarf der Infrastrukturen in Bosnien ermitteln sollte (33). In den übrigen Bereichen betrachtete die Kommission das UNHCR als einen Partner unter anderen und betraute es zwischen März 1992 und Dezember 1994 mit der Ausführung von Verträgen im Gesamtwert von 379 Mio ECU.

b) Im Rahmen der Burundi- und Ruanda-Krise ließ die Kommission, nachdem sie ihre Partner bis zum Ausbruch der Massaker vom April 1994 direkt finanziert hatte, einen Großteil ihrer Hilfsgelder über das UNHCR laufen (34). Gemäß dieser Neuregelung verteilte das UNHCR im Einvernehmen mit der Kommission etwa die Hälfte der erhaltenen Beträge unter den vor Ort vertretenen NRO. Die Vereinbarungen, die darüber getroffen wurden, waren ECHO zu übermitteln. Außer einer verstärkten Koordinierung hatte dieses neue System noch den Vorzug, die Verwaltungskontrollaufgaben der Kommission zu vereinfachen. Für einige große europäische NRO (35) behielt ECHO durch den Partnerschaftsrahmenvertrag geregelte Direktfinanzierungen bei. Parallel dazu entsandte ECHO zwölf Berater im Rahmen der technischen Hilfe vor Ort, um die Verbindung zum UNHCR und zu den anderen internationalen Organisationen zu gewährleisten. Bei Ablauf der jeweiligen Frist hatte das UNHCR nach den im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehenen Verfahren Bericht zu erstatten (siehe Ziffern 4.11-4.21).

Schlußfolgerung

2.26. Ende 1995 war die Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe noch nicht klar formuliert, und es gab kein Gesamtdokument, das unabhängig von der Finanzierungsquelle für alle Maßnahmen galt (siehe Ziffern 2.1-2.6). Die Verordnungen des Rates aus dem Jahre 1996 im Bereich von humanitären Hilfen und Rehabilitationshilfen sowie die Mitteilung der Kommission von April 1996 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung reichen nicht aus, um als die gesamte EU-Politik im humanitären Bereich regelndes Dokument zu dienen. Deshalb wäre zu wünschen, daß die in diesen verschiedenen Dokumenten aufgestellten Grundsätze in einem konsolidierten Text zusammengefaßt werden. Dadurch könnte auch die Koordinierung mit den bilateralen Hilfen der Mitgliedstaaten und den Hilfen der internationalen Organisationen erleichtert werden. Eine solche konsolidierte Fassung könnte die Charta der humanitären Hilfe der Union bilden, in der die grundlegenden Prinzipien, Leitlinien, Definitionen und Begriffe sowie ihre besonderen Merkmale im Vergleich zu den Hilfen anderer Geber ganz klar festgelegt sind.

2.27. Sowohl die Komplementarität als auch die Koordinierung zwischen den Hilfen der Union und denen ihrer Mitgliedstaaten bleiben weit hinter den Grundsatzpositionen des Vertrags und der Entschließungen des Rates zurück. Die Kontakte der Kommissiondienststellen mit den für humanitäre Hilfe zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten hatten wegen der Zurückhaltung, die die nationalen Verwaltungen bei der Anwendung des Grundsatzes der Komplementarität auf humanitäre Maßnahmen der Europäischen Union an den Tag legen, zeigten keine bedeutende konkrete Wirkung vor Ort (siehe Ziffern 2.19-2.22).

2.28. Die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Vereinten Nationen ist, obgleich im Vertrag ausdrücklich vorgesehen (36), zum Teil wegen des Fehlens einer Gesamtpolitik gegenüber der UNO bislang nicht gefestigt. Um in den Beziehungen zwischen der Kommission und den Organisationen der Vereinten Nationen mit humanitärer Zweckbestimmung für Kohärenz und Klarheit zu sorgen, sollte eine entsprechende globale Vereinbarung mit dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen getroffen werden. Danach könnten dann noch Zusatzvereinbarungen mit den einzelnen Hilfsorganisationen (insbesondere mit dem UNHCR und dem WEP) getroffen werden, um die Erfolgsaussichten und die praktischen Modalitäten ihrer Zusammenarbeit mit allen Dienststellen der Kommission im einzelnen zu präzisieren (siehe Ziffern 2.23 und 2.24).

3. BEREITSTELLUNG DER HUMANITÄREN HILFEN DURCH DIE KOMMISSION

Bereitstellung von Mitteln

3.1. Die Kommission wird bei auftretenden Krisen in der Regel auf Hilfsersuchen ihrer Partner hin tätig. Bei länger anhaltenden Krisen wurden diese Anträge von ECHO zusammengefaßt und bildeten die Grundlage für globale Pläne, anhand deren die Kommissionsentscheidungen gestützt wurden. Die globalen Pläne sind die maßgebende Grundlage für das Tätigwerden von ECHO in einer humanitären Krisensituation. Sie beinhalten eine kurze Entstehungsgeschichte der Krise, die vorgeschlagene Gesamtfinanzierung und den Zeitraum, über den sich der Plan erstreckt (im allgemeinen drei bis neun Monate) sowie Angaben über frühere Finanzhilfen und Zuwendungen von Mitgliedstaaten, soweit bekannt. Ferner enthalten sie eine Übersicht über die Organisationen, denen Finanzmittel zugewiesen werden sollen, und eine sektorale Analyse der vorgeschlagenen Maßnahmen. Bei länger anhaltenden Krisen führte die begrenzte Geltungsdauer der globalen Pläne zur Erteilung von Aufträgen mit erwiesenermaßen zu kurzen Durchführungsfristen (siehe Ziffer 4.15 f)). Die Qualität der Angaben in den globalen Plänen hat sich zwar seit 1995 verbessert (z. B. Angaben über prioritäre Bereiche), die vom Hof vor Einsetzung des Komitees für humanitäre Hilfe untersuchten Pläne waren aber nach wie vor unvollständig.

3.2. In keinem der im Zeitraum 1992-1995 geprüften Fälle enthielten die globalen Pläne Erläuterungen in bezug auf die mittelfristige Strategie für die Hilfen der Gemeinschaft und ihre Koordinierung mit denen der anderen Hauptgeldgeber. Deshalb war es schwierig, die Prioritäten der Gemeinschaft im Hinblick auf den Gesamtbedarf zu bewerten und ihre Abstimmung namentlich mit den Prioritäten der Mitgliedstaaten zu überprüfen (siehe Ziffer 2.19). Die globalen Pläne enthielten keine systematischen Angaben über die Maßnahmen aller befaßten Kommissionsdienststellen, denn die Pläne betrafen im wesentlichen ECHO.

3.3. Außerdem sind die Überlegungen, die zur Festsetzung der Höhe der bereitzustellenden Finanzmittel führten, nicht immer nachvollziehbar. Die Kommission beschränkte sich häufig darauf, Vorschlägen von Partnern im Rahmen eines vorher festgelegten und aufgeteilten Gesamtfinanzierungsvolumens ganz oder teilweise zu entsprechen, und ist dabei um eine gewisse Ausgewogenheit hinsichtlich der Interventionsbereiche, der Partnergruppen und der geographischen Herkunft der NRO bemüht.

3.4. Der im Februar 1994 beschlossene globale Plan für Angola mit einem Finanzierungsvolumen von 18 Mio ECU enthielt lediglich Angaben über die humanitäre Hilfe, die durch ECHO und das Referat Nahrungsmittelhilfe der GD VIII bereitgestellt werden sollte. Angaben zum Rehabilitationsplan, der von der GD VIII abgewickelt wurde, fehlten, obwohl es sich hierbei um einen wichtigen Bestandteil der Hilfe der Kommission handelte (37). Außerdem enthielt der globale Plan von ECHO nicht nur Maßnahmen des gleichen Typs, wie sie von anderen Kommissionsdienststellen - namentlich im Bereich der medizinischen Grundversorgung und der Verteilung von Nahrungsmitteln, Saatgut und Arbeitsgerät - durchgeführt wurden, sondern es fehlte auch jeder Hinweis darauf, wie die von ECHO finanzierten Maßnahmen mit denen der UNO-Organisationen, insbesondere des WEP, koordiniert werden sollten. Die Verbindung zwischen dem globalen Plan und der Strategie der entsprechenden Mittelanforderung der UNO war nicht dargestellt. Angaben zum Status oder Aufenthaltsgebiet der vorgesehenen Empfänger fehlten. Im April 1995 bat die Koordinierungseinheit für humanitäre Hilfe der DHA (UCAH) (38) den EU-Beauftragten in Luanda um Unterrichtung über die koordinierte Strategie der Kommission in Angola. Der 1996 vorgeschlagene globale Plan für den Zeitraum von Mai bis Dezember 1996 mit einem Finanzierungsvolumen von 14 Mio ECU enthält keinerlei Hinweis auf den Anfang 1996 von der GD VIII vorgelegten Rehabilitationsplan mit einem Volumen von 55 Mio ECU.

3.5. Zum Nahrungsmittelhilfe- und Rehabilitationshilfeprogramm 1992-1995 in Aserbaidschan merkte ein von ECHO engagierter Berater an, daß keine umfassende Strategie festgelegt worden sei und das Programm eine Ansammlung von Anträgen von NRO und anderen in Aserbaidschan tätigen Organisationen darstelle. Das von ECHO ausgearbeitete Strategiepapier "Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995" wurde von diesem Berater als bedeutender Schritt auf dem Wege zur Festlegung einer wirksamen Strategie gewertet.

3.6. Im Falle des ehemaligen Jugoslawien wurden in den Beschlußvorschlägen umfassende Ziele aufgezeigt, die aber zu allgemein waren, um eine genau festgelegte Strategie zu ergeben. Beispielsweise waren im Kommissionsbeschluß von Juni 1993 über einen Betrag von 100 Mio ECU als Ziele Hilfeleistungen für die verschiedenen Gebiete genannt (39), jedoch ohne Angaben hinsichtlich des Status (40), der Staatsangehörigkeit oder des Aufenthaltsgebiets der vorgesehenen Empfänger, noch über ihren Bedarf und dessen etwaige Deckung durch andere Organisationen. Das Dokument enthielt keine Definition der EU-Politik gegenüber den UNO-Organisationen oder der ECTF (siehe Kasten 1) und keinen Hinweis auf bevorzugte Partner. Für die im Beschluß von November 1994 über 156 Mio ECU genannten Ziele gilt Ähnliches. Eines der Ziele war die Finanzierung dringender Rehabilitationsmaßnahmen, wobei diese jedoch - trotz des Bestehens der IMG-IBH, die die Kommission bereits seit Ende 1993 finanzierte (siehe Fußnote 33) - weder inhaltlich noch hinsichtlich der Durchführungsorte festgelegt waren.

3.7. Wenn die Kommission globale Pläne beschließt, bleiben die Projektvorschläge der NRO (siehe Ziffer 3.1) unter Umständen - aus Gründen im Zusammenhang mit dem Entscheidungsprozeß - mehrere Monate liegen, bis sie in entsprechende Finanzierungsserien einbezogen werden. Diese Praktiken werden von den Partnern häufig als Konfliktstoff betrachtet, wie sich 45 % der NRO in ihren Antworten auf einen Fragebogen des Hofes äußerten (siehe Ziffer 1.14).

Interne Koordinierung der Hilfsmaßnahmen der Kommission

3.8. Bei gleichartigen oder zusammenhängenden Maßnahmen werden mehrere Verwaltungseinheiten der Kommission tätig (siehe Ziffer 3.12) und stehen mehrere Finanzierungsquellen zur Verfügung. Die UNO-Organisationen und viele NRO erhalten Mittel aus unterschiedlichen Programmen der Kommission, die von verschiedenen Dienststellen verwaltet werden:

a) Sowohl das Referat Nahrungsmittelhilfe der GD VIII als auch ECHO stellen erhebliche Beträge für das WEP bereit (siehe Kasten 3). Dennoch beteiligte sich ECHO erst ab Dezember 1994 aktiv an der Festlegung der Position, die die Kommission in wichtigen Entscheidungsgremien des WEP wie dem Ausschuß für Nahrungsmittelhilfegrundsätze und -programme vertreten sollte.

b) In Angola wurden 1995 Programme von verschiedenen für humanitäre Hilfe, Nahrungsmittelhilfe und Rehabilitationshilfe zuständigen Dienststellen der Kommission durchgeführt, bisweilen über dieselben Partner. Die Koordinierung zwischen den Dienststellen in Brüssel und vor Ort war unzureichend (siehe Ziffer 3.4). Wegen Schwierigkeiten bei der Informationsübermittlung waren die Bediensteten der Delegation nicht gut über die humanitären Hilfsmaßnahmen von ECHO informiert.

c) In den aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangenen unabhängigen Staaten finanziert die Kommission humanitäre Hilfe, Nahrungsmittelhilfeprogramme und das TACIS-Programm. Bei den 1994/95 zugunsten der transkaukasischen Republiken aufgelegten, mit 204 Mio ECU ausgestatteten Nahrungsmittelhilfe-programmen wurde der von ECHO verwaltete Teil (± 20 Mio ECU) nicht mit den Nahrungsmittelhilfe-aktionen koordiniert, die von anderen Dienststellen der Kommission verwaltet wurden.

3.9. Aus dem Tätigwerden verschiedener Kommissionsdienststellen ergeben sich zwei Hauptprobleme:

a) Koordinierung der Hilfsmaßnahmen zwischen den Kommissionsdienststellen, die gewährleisten sollte, daß das Gesamtprogramm in einem Land in sich stimmig ist und es keine unnötige Doppelarbeit oder Widersprüche in der Verfahrensweise der verschiedenen Dienststellen gibt (siehe Ziffer 3.10);

b) Unterschiedliche Verfahren und Vertragsbedingungen in den einzelnen Dienststellen, die verstärkt zu Verwirrung und Ineffizienz führen können (siehe Ziffern 4.23 und 4.24).

3.10. In der Kommission gab es eine Reihe von Initiativen zur Verbesserung der dienstübergreifenden Koordinierung, die jedoch nur begrenzte Wirkung hatten (siehe Ziffer 2.24). In der Praxis kam die wirksamste Koordinierung in spezifischen Bereichen durch die Bemühungen einzelner Sachbearbeiter zustande. In der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Parlament vom 30. April 1996 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (siehe Fußnote 16) wird die dringende Notwendigkeit einer globalen Gemeinschaftspolitik und der Koordinierung der Dienststellen zur Verbesserung der Effizienz und der Wirkung der Maßnahmen anerkannt. Für eine begrenzte Anzahl von Pilotländern (Angola, Haiti, Liberia, Somalia und die Region der großen Seen in Afrika) sollten sowohl auf zentraler Ebene als auch vor Ort Task Forces der Gemeinschaft eingerichtet werden, denen Beamte aller befaßten Dienststellen angehören. Diese Task Forces, an denen auch NRO und UNO-Organisationen zu beteiligen sind, sollten gemeinsame globale politische Rahmenvorgaben für die kurz-, mittel- und langfristige Hilfe der Gemeinschaft für die betreffenden Länder und schließlich für jede Region bzw. jedes Land formulieren, die bzw. das von einer Krise betroffen oder bedroht ist. Die globalen politischen Rahmenvorgaben sollten auch die Kriterien und die Bedingungen regeln, unter denen die verschiedenen Dienststellen tätig werden.

3.11. Nachstehend werden beispielhafte Fälle von NRO aufgeführt, die von verschiedenen Kommissionsdienststellen unterstützt und dabei mit unterschiedlichen Verfahren für die Verwaltung der Zuschüsse und die Abfassung der Durchführungsberichte konfrontiert wurden:

a) In Liberia finanzierten sowohl die GD VIII (EEF-Flüchtlingshilfe) als auch ECHO von Juli 1992 bis Juni 1993 das Programm einer im medizinischen Bereich tätigen NRO (1,3 Mio ECU). Ähnliches geschah zwischen März und September 1994 mit einer Schwesterorganisation im selben Land (1,4 Mio ECU). Die Vorschriften und Bedingungen, die von den beiden Dienststellen angewendet wurden, waren unterschiedlich, was unter anderem zur Folge hatte, daß die NRO für sie getrennte Berichte in unterschiedlicher Form erstellen mußten. Der Einsatz einer einzigen Finanzierungsquelle wäre effizienter gewesen.

b) In Ruanda erhielt eine im juristischen Bereich tätige NRO im Zeitraum von August 1995 bis Januar 1996 von ECHO einen Zuschuß in Höhe von 0,3 Mio ECU für die Durchführung von Registrierungsarbeiten in vier Gefängnissen. Weitere Maßnahmen im Zusammenhang mit der Verteidigung von Gefangenen und der Ausbildung von Juristen wurden von der GD VIII von März bis Dezember 1996 mit einem Betrag von 0,3 Mio ECU unterstützt. Die verschiedenen Maßnahmen betreffen die Gesamttätigkeit der NRO in Ruanda auf ein und demselben Gebiet, erfordern aber unterschiedliche Verfahren je nach Kommissionsdienststelle.

c) In Angola erhielten zwei im medizinischen Bereich bzw. in der Agrarentwicklung tätige NRO gleichzeitig finanzielle Unterstützung von ECHO und Rehabilitationshilfe von der GD VIII. Die fraglichen Maßnahmen wurden zwar gleichzeitig durchgeführt, aber sie unterlagen unterschiedlichen Verfahren der Durchführung und der Rechnungslegung.

3.12. Ferner wurde der folgende Fall ermittelt, in dem gleichartige Maßnahmen von verschiedenen Kommissionsdienststellen finanziert wurden: Das mit 60 Mio ECU ausgestattete PHARE-Programm für humanitäre Hilfe zugunsten der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien (engl. FYROM), das vollständig von der GD I A-B4 verwaltet wurde, umfaßte u. a. ein mit 5 Mio ECU dotiertes Importprogramm für unbedingt benötigte Pharmazeutika mit beschränkten Liefermöglichkeiten, die an Krankenhäuser, medizinische Betreuungszentren und staatliche Apotheken verteilt werden sollten. Dieses Programm glich im wesentlichen den von ECHO verwalteten Projekten desselben Zeitraums, die der Bereitstellung unbedingt erforderlicher medizinischer Hilfsgüter im ehemaligen Jugoslawien dienten.

Identifizierung der Einzelvorhaben und Bewertung der Vorschläge

Auswahl der Einzelmaßnahmen

3.13. Bei den vom Hof für den Zeitraum 1992-1995 geprüften Maßnahmen wurden die Partner von ECHO nicht dazu aufgefordert, genaue Angaben über Ziele und Umfang der vorgeschlagenen Maßnahmen und über die vorgesehenen Empfänger zu machen, sondern hauptsächlich zur Vorlage einer Aufstellung des Personals, der Lieferungen und der Leistungen, für die sie finanzielle Unterstützung beantragten (siehe Ziffer 4.14). Im Gegensatz zu den Verfahren, die die Dienststellen der Kommission vor der Einrichtung von ECHO angewandt hatten, wurde von den Bediensteten der Delegation der Kommission vor Ort nicht mehr verlangt, regelmäßig zu solchen Vorschlägen Stellung zu nehmen. Die Bewertung durch ECHO-Bedienstete in Brüssel beschränkte sich im wesentlichen auf die Auswahl der Vorhaben, die ECHO zu finanzieren gewillt war; die Aktenunterlagen enthielten jedoch wenig Angaben über die Prüfung der Anträge und die Gründe für die Abänderung der Vorschläge, die bisweilen schwer zu rechtfertigen waren (41). Bei 74 der 104 vom Hof geprüften Vorhaben konnte nicht eindeutig ermittelt werden, auf welche Weise die Projektunterlagen erstellt worden waren.

3.14. Sieben NRO (auf die insgesamt 19 % aller Mittelzuweisungen für die NRO im Zeitraum 1992-1995 entfielen) äußerten die Auffassung, daß die Sachdienlichkeit und der Inhalt der vorgeschlagenen Maßnahmen verbessert werden sollten. Dieses Urteil wird von mehreren der Berater bestätigt, die von ECHO zur Evaluierung der Einzelmaßnahmen herangezogen wurden (siehe Ziffer 5.12). Ende 1995 verschärfte ECHO die Prüfungsverfahren für seine Maßnahmen.

3.15. Außerdem verfügte ECHO zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes im Jahre 1995 nicht über bestimmte Kriterien oder systematische Aufzeichnungen über frühere Erfahrungen, anhand deren es die Sachdienlichkeit einer Maßnahme und die Kompetenz und Effizienz eines potentiellen Partners bestimmen konnte (siehe Ziffer 4.15 a)). Den geprüften Aktenunterlagen war wenig oder gar nichts darüber zu entnehmen, warum bestimmte Partner anderen für die Durchführung der Vorhaben vorgezogen wurden. In den Ziffern 5.22 bis 5.28 dieses Berichts werden die Folgen der unzureichenden ursprünglichen Ausarbeitung von Vorhaben dargelegt. Die im Herbst 1995 eingeführten geänderten Verfahren, nach denen die ECHO-Bediensteten die Ausarbeitung, Überwachung und Bewertung jeder Maßnahme zu dokumentieren haben, sollten eine gezieltere Ausrichtung der Hilfe gewährleisten.

Kofinanzierungen

3.16. Der Hof lehnte nicht den Grundsatz der Mittelzuweisung für spezifische Ausgaben ("earmarking") (42) ab. Er stellte jedoch wiederholt fest, daß die Maßnahmenverträge Teil eines umfassenderen Programms waren, das von anderen Gebern kofinanziert wurde. Von den 104 vom Hof geprüften Maßnahmen waren 32 von dieser Art. Im Falle der großen Programme für humanitäre Hilfe, an denen nur eine begrenzte Zahl von Gebern beteiligt ist, sollten diese möglichst gemeinsam mit den betreffenden Partnern einen abgestimmten Ansatz im Rahmen der Programmbeschreibung annehmen, und zwar sowohl hinsichtlich des jeweiligen Finanzierungsbeitrags als auch in bezug auf das gemeinsame Berichterstattungs-, Überwachungs- und Kontrollsystem.

3.17. Die Prüfung ergab, daß eine NRO zur Deckung der Kosten für medizinische Hilfsmaßnahmen in Bosnien-Herzegowina von Juli 1992 bis September 1994 Zuschüsse in Höhe von 12,6 Mio ECU erhielt, im selben Zeitraum ohne Wissen der Kommission vom Vereinigten Königreich und vom UNHCR sonstige Zuschüsse erhielt und bekam außerdem als Ergänzung zu den von ECHO bereitgestellten Mitteln von der Netherlands Cooperation eine mit einer Auflage versehene Finanzhilfe in Höhe von 4 Mio HFL (1,85 Mio ECU (43). Zudem erhielt die NRO 2,1 Mio ECU für ihre Hilfsaktionen in Liberia im Zeitraum von Mai 1993 bis August 1994 zusätzlich zu Zuschüssen von anderen Mitgliedstaaten.

3.18. Im Jahre 1993 legte eine NRO ein Rehabilitationsprogramm für den Nordirak zur Finanzierung vor und informierte ECHO darüber, daß sie sich auch um Mittel von anderen Geldgebern, u. a. von einer humanitären Hilfsorganisation eines Mitgliedstaates, bemühte. ECHO erklärte sich bereit, einen Großteil des Programms zu finanzieren, jedoch nicht den Programmbereich "Wege", der nicht unter seine Aufgabenstellung fiel. Nun aber war dieser Bereich ein wesentlicher Bestandteil des Programms. Es gelang der NRO, sich die erforderlichen zusätzlichen Mittel aus vier anderen Finanzierungsquellen zu beschaffen. ECHO interessierte sich bei der Projektüberwachung lediglich für die finanzielle Abwicklung der Bereiche, die von ihm finanziert wurden. Bei Abschluß des Programms verlangte lediglich einer der Geldgeber (eine andere NRO) einen Durchführungsbericht und einen Finanzbericht über das Gesamtprogramm, der alle Einnahmen und alle Ausgaben ausweisen sollte.

Schlußfolgerung

3.19. Bis zu Beginn des Jahres 1996 erfolgte in den globalen Plänen für die Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel, die die Kommission bei jeder Krise großen Ausmaßes periodisch beschließt, keine genaue Festlegung der mittelfristigen Strategie der Maßnahmen, die von der Union finanziert werden. Ihre Prioritäten und Schwerpunkte im Zusammenwirken mit den bilateralen Hilfen der Mitgliedstaaten waren schwierig zu erkennen. Die Pläne bestanden allzuoft in bloßen Aufzählungen von Finanzierungen, die namentlich bezeichneten Organisationen gewährt wurden, so daß sich nicht beurteilen läßt, ob sie ein in sich geschlossenes Ganzes bilden und ob die Mittelzuweisungen den dringendsten Prioritäten entsprechen.

3.20. Wenn ein Beitrag Teil eines Programms ist und faktisch kein getrennt ausweisbares Vorhaben darstellt, sollte man nicht versuchen, dem Partner Verwaltungs- und Finanzkontrollverfahren aufzuerlegen, die für ihn und für ECHO unnötige Komplikationen schaffen und lediglich den Eindruck einer Überprüfung vermitteln, anstatt eine effektive Kontrolle der Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten.

3.21. Die Programmkontrollverfahren sind ein Bereich, in dem eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen ECHO und den humanitären Hilfsorganisationen der Mitgliedstaaten unerläßlich ist, wenn eine effektivere Verwaltung öffentlicher Mittel im Bereich der humanitären Hilfe erreicht werden soll.

3.22. Trotz gewisser Fortschritte bei der Bedarfsermittlung für die einzelnen Maßnahmen ist die Kommission noch weitgehend von den Bewertungen ihrer Partner abhängig. Unter Berücksichtigung der Bewertungen des von ihren fachlich entsprechend qualifizierten Partnern formulierten Bedarfs, sollte die Kommission, ohne Doppelaufwand zu betreiben, ihre Fähigkeit ausbauen, sich unabhängig davon einen Überblick über den bestehenden Bedarf zu verschaffen, um die Sachdienlichkeit der Vorschläge der Partner nachzuprüfen. Auf diese Weise kann sie bei den Entscheidungen darüber, welche Maßnahmen durchgeführt werden sollten, eine aktivere Rolle spielen.

3.23. ECHO sollte bei seinen Bewertungen der einzelnen Maßnahmen sicherstellen, daß jeder Vorschlag klare Angaben über die Ziele und den Umfang der Maßnahme, die Strategie und den vorgesehenen Aktionsplan zur Erreichung der Ziele, die vorgesehenen Empfänger und die Art der etwaigen Einbindung der Maßnahme in ein globales Hilfsprogramm, an dem andere Organisationen beteiligt sind, enthält. Ferner sollten Indikatoren angegeben werden, mit deren Hilfe sich die Umsetzung des Aktionsplans und die Wirkung der Maßnahmen beurteilen lassen. Unter sehr unsicheren und sich rasch wandelnden Verhältnissen ist Flexibilität geboten, erforderliche Maßnahmenänderungen sollten jedoch klar begründet werden (siehe Ziffern 3.13 und 3.14).

3.24. Wenn ECHO und Mitgliedstaaten gemeinsam Maßnahmen einer NRO finanzieren, sollten sie einen viel stärkeren Informationsaustausch und gemeinsame, programmbezogene Kontrollverfahren vereinbaren. Im Bericht über die im Rahmen der OECD vorgenommene gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda (siehe Ziffer 1.13) wurde festgestellt, daß die Geber aufgerufen sind, für eine Verbesserung der öffentlichen Berichterstattung zu sorgen, und sich daher für die Einführung einheitlicher Regeln nachdrücklich einsetzen sollten (siehe Ziffern 3.16 und 3.20).

3.25. Außerdem sollte die Koordinierung der verschiedenen Dienststellen der Kommission bei der Prüfung und Kontrolle der Verfahren und Systeme der Organisationen, denen sie Mittel gewähren, verbessert werden, um festzustellen, ob diese zu einer angemessenen Bewirtschaftung und Rechnungslegung über die Verwendung der erhaltenen Mittel fähig sind.

4. AUFBAU UND ARBEITSWEISE VON ECHO

Aufbau und Ressourcen von ECHO

4.1. Die Einrichtung von ECHO vollzog sich wegen des Ausbruchs humanitärer Krisen großen Ausmaßes, die rasche Reaktionen auf interne Organisationsprobleme und dringende Anforderungen von außen notwendig machten, unter schwierigen Bedingungen.

4.2. Als ECHO Anfang 1993 einsatzbereit war, übernahm es mit einem Großteil des betreffenden Personals die Aufgaben anderer Dienststellen, insbesondere der GD VIII/5 (Soforthilfe) und GD VIII/B1 (Nahrungsmittelhilfe). Dank dieser Umbesetzung konnte ECHO seine Tätigkeit umgehend aufnehmen. Ein nicht geringer Teil dieses Personals verließ ECHO jedoch zwischen 1993 und 1995 wieder. Mehrere Partner klagten deshalb über den wiederholten Sachbearbeiterwechsel und die mangelnde Erfahrung mancher Neulinge.

4.3. Der Ende April 1996 aufgestellte Organisationsplan von ECHO ist in Anhang 5 wiedergegeben. Die Zusammensetzung des Personals von ECHO sowie seine auf einem geographischen Gliederungsschema beruhende Verteilung auf die verschiedenen Dienststellen sind Anhang 6 zu entnehmen. Die operationellen Dienststellen sind offensichtlich nicht ausreichend besetzt, um den im Bereich der Einzelmaßnahmen festgestellten Analyse- und Syntheseerfordernissen gerecht werden zu können (siehe Ziffern 3.13-3.18 und 4.26-4.27).

4.4. Wegen einer begrenzten Zahl an freien Stellen hat ECHO in den letzten Jahren zur Erledigung ständiger Aufgaben des laufenden Dienstbetriebs in großem Umfang Zeitbedienstete, Hilfskräfte und Dienstleistungserbringer (44 Bedienstete im Jahre 1994 und 36 Bedienstete im Jahre 1995) eingesetzt. Ende 1995 hatten 43 % des Personals Zeitverträge mit einer Laufzeit von höchstens drei Jahren, Zwölfmonatsverträge als Hilfskräfte oder Dienstleistungsverträge über einen Zeitraum zwischen einem und 12 Monaten. So arbeitete z. B. das Referat ECHO 4 (ehemalige Dienststelle Haushalt), das für die Vornahme der Mittelbindungen und die Feststellung der Ausgaben (Gesamthaushaltsplan und EEF) zuständig ist, nur mit externem Personal, abgesehen vom Referatsleiter und einem einzigen Beamten, der mit der Koordinierung des Referats betraut war. Ende April 1996 bestand das Personal des Finanzreferats zu mehr als 60 % aus Zeitbediensteten (siehe Anhang 6).

4.5. Hilfspersonal - Hilfskräfte und Dienstleistungserbringer - wurde mit so komplizierten Dossiers wie den Krisen in Ruanda (44), Somalia und Mosambik befaßt. Durch die Erfuellung von Länderreferenten-Aufgaben wird das von der Kommission beschäftigte externe Personal zum wichtigsten Ansprechpartner für die Partner von ECHO, weil es die Finanzierungsanträge prüft und die Verträge über die Hilfsmaßnahmen abfaßt. Solche Funktionen müßten normalerweise von erfahrenen Bediensteten ausgeübt werden, die mit den Verfahren der Kommission vertraut sind und diese aufgrund ihrer langfristigen Verträge rechtsgültig vertreten können.

4.6. Die Einstellungsverfahren für das nicht dem Statut unterliegende Personal sind wenig transparent. Im Falle der Hilfskräfte (die aus Mitteln von Artikel A-110 finanziert werden) wie auch im Falle der Dienstleistungserbringer (Artikel A-178), die durch Zeitarbeitsunternehmen vermittelt werden, werden die zu rekrutierenden Bediensteten von ECHO namentlich vorgeschlagen. Dabei handelt es sich um Entscheidungen nach persönlichem Ermessen, ohne bestimmte Auswahlkriterien und Prüfungen zur Bewertung der Qualifikation.

4.7. Da die genannten Verträge von begrenzter Dauer sind, können die Bediensteten nur dann weiterhin die gleichen Aufgaben wahrnehmen, wenn sie aus einer Beschäftigungsart in die andere wechseln, bis eine Gesamtdienstzeit von drei Jahren erreicht ist. Nach Ablauf dieses Zeitraums wird manchen noch ein aus operationellen Mitteln finanzierter Beratervertrag gewährt, die meisten müssen jedoch aus dem Dienst ausscheiden, wenn sie gerade ausgebildet wurden und die für die Erfuellung ihrer Aufgaben erforderliche Erfahrung erlangt haben. Unter diesen Gegebenheiten ist der Einsatz nicht dem Statut unterliegenden Personals für die Erledigung ständiger Aufgaben unzweckmäßig. Die Personalvorschriften der Kommissionsdienststellen, selbst die Regelung für Zeitbedienstete und Hilfskräfte, erweisen sich generell als zu starr, wenn die Aufgabenstellung der ECHO eine gewisse Flexibilität erfordert.

4.8. ECHO war sich zeit seines Bestehens der Notwendigkeit bewußt, über eine wachsende Zahl von im Rahmen der technischen Hilfe (TH) tätigen Beratern vor Ort zu verfügen, um den bestehenden Bedarf genau zu ermitteln, die mit der Durchführung der Hilfsmaßnahmen beauftragten Partner zu betreuen und zu überwachen und ganz allgemein die Präsenz von ECHO vor Ort zu gewährleisten. Im Laufe des Jahres 1995 waren insgesamt etwa 80 TH-Mitarbeiter in 28 Ländern im Einsatz. Derartige Berater werden gewöhnlich auf der Basis von Kurzzeitverträgen (sechs Monate) beschäftigt, die erneuert werden können. In der Praxis war in manchen Ländern häufiger Wechsel bei den TH-Mitarbeitern zu verzeichnen. Dadurch besteht die Gefahr, daß nicht nur die Kontrolle über die von ECHO finanzierten Maßnahmen verlorengeht, sondern auch sein Ansehen bei den Partnern leidet. Es ist daher unbedingt notwendig, daß ECHO sorgfältig ausgewählte TH-Mitarbeiter an den Einsatzort entsendet, die sowohl über angemessene Erfahrung im Bereich der humanitären Hilfe als auch über eine zufriedenstellende Kenntnis der Arbeitsweise der Kommissionsdienststellen verfügen.

4.9. Die den TH-Mitarbeitern übertragene Aufgabe - Abstimmung der von ECHO finanzierten Maßnahmen mit den UNO-Organisationen und lokalen Behörden sowie ihre Überwachung - läuft in der Praxis auf die Wahrnehmung einer Vertretungsfunktion für die Kommission hinaus. Als TH-Mitarbeitern mit Kurzzeitverträgen sind ihnen indessen für das, was sie in dieser Hinsicht tun können bzw. tatsächlich tun sollten, strenge Grenzen gesetzt.

4.10. Humanitäre Hilfe gehört zum ständigen Programm der Kommission. Daher sollte eine gewisse Kapazität für die Vertretung vor Ort entwickelt werden. Durch ein effizientes "Korps" von Experten im Bereich der humanitären Hilfe, die nach Bedarf dort eingesetzt werden könnten, wo humanitäre Maßnahmen durchgeführt werden, und auch zeitweise in der ECHO-Zentrale in Brüssel tätig sein könnten, ließen sich die einschlägigen Fachkenntnisse in der Kommission verstärken. Dies sollte im Rahmen eines Personalaustauschverfahrens, vergleichbar dem zwischen der Zentrale und den Delegationen (45), geschehen. Auf jeden Fall sollte die Kommission einen viel stärkeren institutionellen Rahmen für ihre Überwachungstätigkeit vor Ort schaffen (siehe Ziffer 4.37).

Arbeitsweise von ECHO

Partnerschaftsrahmenvertrag

4.11. Um rasch und zugleich wirksam auf humanitäre Notsituationen reagieren zu können, hat die Kommission seit 1993 schrittweise ein System geregelter Zusammenarbeit mit ihren Partnern geschaffen. Dieses "Partnerschaftsrahmenvertrag"-System basiert auf der Herstellung vertrauensvoller Beziehungen und einer Vereinbarung, in der die Modalitäten der Gewährung von Finanzhilfen durch ECHO sowie die Verfahren festgelegt sind, zu deren Befolgung sich seine Partner hinsichtlich der Berichterstattung über ihre Maßnahmen in operationeller und finanzieller Hinsicht verpflichten. Diese Regelung ist kein geschlossenes System und hindert neu hinzukommende Akteure nicht daran, ihrerseits in den Genuß von Finanzhilfen der Kommission zu gelangen.

4.12. Der Hof ist dem Prinzip des Partnerschaftsrahmenvertrags verpflichtet, der auf effiziente und zuverlässige Partner Anwendung findet und die ordnungsgemäße Bereitstellung oft bedeutender Beträge unter Verkürzung der Bearbeitungszeiten, die die Verwaltungs- und Vertragsschließungsverfahren gewöhnlich beanspruchen, ermöglicht. Außerdem hat der Hof den Abschluß solcher Verträge in der Vergangenheit bei der gemeinsamen Finanzierung von Entwicklungsvorhaben mit NRO empfohlen (46).

4.13. Das Rahmenvertragssystem besteht aus drei Teilen:

a) dem eigentlichen Vertrag, Präambel mit einer allgemeinen Beschreibung der Prinzipien und Absichten der Parteien;

b) allgemeinen Bedingungen, die die Verfahren der Antragsprüfung, der Mittelbereitstellung, der Rechnungslegung und der Mittelauszahlung sowie die Form der Unterlagen regeln, die für die einzelnen Maßnahmen einzureichen sind;

c) spezifischen Bedingungen für die einzelnen Maßnahmen (47), die die Arbeitsprogramme und einen Hoechstbetrag für die Ausgaben bestimmen, die innerhalb eines genau festgelegten, im allgemeinen kurzen Zeitraums für eine Finanzierung durch ECHO in Betracht kommen.

Der Partnerschaftsrahmenvertrag enthält die Vertragsbedingungen für humanitäre Einzelmaßnahmen und umfaßt keine allgemeineren Bedingungen für eine längerfristige maßgeschneiderte partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Kommission und ihren jeweiligen Partnern, um humanitäre Notsituationen der einzelnen Partner zu beheben. Im Gegensatz zu den Angaben der Kommission in ihrer Antwort ist der Hof der Auffassung, daß zum Aufbau wirksamer partnerschaftlicher Beziehungen unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten des jeweiligen Partners die im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehenen Verpflichtungen allgemeiner Art eindeutig unzureichend sind.

4.14. Während etwa ein Drittel der bei der Erhebung des Hofes befragten NRO der Ansicht ist, daß die Einführung des Rahmenvertrags durch die Klärung der Finanzierungsverfahren eine effektive Vereinfachung ihrer Beziehungen zur Kommission bewirkt hat, vertreten die übrigen NRO nuanciertere Standpunkte. Viele von ihnen sehen im Rahmenvertrag ein bisweilen starres Verwaltungsinstrument, dessen Auflagen im Grunde nur zu Lasten der Partner von ECHO gehen. Außerdem halten sie ihn für ein Instrument, das im wesentlichen auf eine quantitative Kontrolle der Beschaffung, Beförderung und Verteilung von Hilfsgütern ausgerichtet ist (siehe Ziffer 3.13). Einige große NRO sowie die internationalen Hilfsorganisationen haben ECHO vor relativ kurzer Zeit die Schwierigkeiten dargelegt, die ihnen die Ausführung des Partnerschaftsrahmenvertrags bereitet, und diesbezügliche Verbesserungen vorgeschlagen. Die Ende 1994 ausgelaufenen Verträge wurden jedoch in Erwartung der Verordnung des Rates über die humanitäre Hilfe (siehe Ziffer 2.4) ohne Änderungen verlängert.

4.15. Die Prüfungen, die bei den wichtigsten Partnern von ECHO (Anhang 2) durchgeführt wurden, geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a) Die Partnerschaftsrahmenverträge wurden in der Regel geschlossen, ohne daß ECHO vorher eine gründliche Analyse der Arbeitsmethoden seiner Partner und ihrer Verwaltungs- und Finanzverfahren vornehmen konnte (siehe Ziffer 3.15). Unter diesen Umständen hatte ECHO keine andere Wahl, als ein einheitliches Verfahren für die Leistung humanitärer Hilfe vorzuschlagen, nämlich das, welches seinen eigenen Haushalts- und Finanzkontrollerfordernissen am besten entsprach.

b) Der Partnerschaftsvertrag und der dazugehörige Durchführungsvertrag eignen sich in ihrer jetzigen Form gut für einfache humanitäre Hilfsmaßnahmen, die im wesentlichen die Beschaffung, Lieferung und Verteilung von Hilfsgütern betreffen. Den Erfordernissen komplexer Großaktionen im Rahmen längerfristiger Programme, an denen mehrere Geldgeber beteiligt sind, werden sie dagegen weniger gerecht. Die sehr starke Detaillierung der Ausgabenpläne ist bei einfachen Maßnahmen angemessen; für komplexe Maßnahmen, die ein Mindestmaß an Flexibilität bei der Durchführung erfordern, ist sie dagegen wenig geeignet. Es ist durchaus legitim, sich vergewissern zu wollen, daß die getätigten Ausgaben vorher genehmigten Ausgabenkategorien entsprechen; übertrieben ist dagegen, bei Lieferungen eine zu genaue Detaillierung vorzunehmen, weil dadurch die Partnerschaftsmaßnahme zu sehr kompliziert wird.

c) Die Auffassung, daß ein Partner in allen Fällen auf die Bedingungen des Geldgebers eingehen muß, weil es in dessen Macht steht, den Geldhahn auf- oder zuzudrehen, ist nicht realistisch. Sie steht im Gegensatz zu dem Bemühen um eine ordnungsgemäße Abwicklung, denn die Empfänger werden entweder zu akrobatischen Rechenkunststücken verleitet, denen ECHO ohne Kontrollen vor Ort nicht auf die Spur kommen kann, oder stellen ECHO vor vollendete Tatsachen, weil sie wissen, daß sie wegen ihrer Größe und ihres politischen Gewichts entscheidende Partner sind.

d) Während sich die Partner von ECHO im Rahmen von Einzelaktionen zur Einhaltung bestimmter Verfahren verpflichten, geht ECHO seinerseits lediglich Verpflichtungen allgemeiner Art ein. So nimmt ECHO keine Stellung zur Höhe der Finanzierungen, mit denen seine Partner rechnen können, den Fristen, innerhalb deren sie eine Antwort auf ihre Vorschläge erhalten, oder zu den Erklärungen, die ihnen bei Abänderungen ihrer Vorschläge gegeben werden.

e) Einige der Rechnungsführungsmethoden, die die ECHO-Dienststellen anwenden, sind wenig explizit und führen dazu, daß die Übernahme von Ausgaben verweigert wird, obgleich sowohl die Verfügbarkeit der Mittel als auch die Richtigkeit der Ausgaben außer Frage stehen. Daher sollten im Rahmenvertrag folgende Punkte genauer geregelt werden: die Ausführungsmodalitäten für die Pauschalbeträge, insbesondere bei den Personalausgaben (siehe Ziffer 4.22), die Modalitäten für die Inanspruchnahme der Reserven für unvorhergesehene Fälle, die Modalitäten für die Abänderung der Ausgabenpläne und die Umrechnungsverfahren für die Vorauszahlungen und Ausgaben (48).

f) Bei Verträgen über komplexe oder in umfangreiche Hilfsprogramme eingebundene Maßnahmen sind die Zeitspannen, innerhalb deren die Ausgaben für eine Finanzierung in Betracht kommen, häufig zu kurz und entsprechen nicht der tatsächlichen Dauer der Maßnahmen (49). Bei 41 % der geprüften Verträge über Hilfsmaßnahmen erwies sich, daß die darin festgelegten Zeitspannen den Erfordernissen der Partner nicht entsprachen. Für die vom Danish Refugee Council im ehemaligen Jugoslawien bereitgestellten Konvois z. B. schloß ECHO zwischen Juni 1992 und September 1994 25 Verträge. Wenn es sich hier auch um einen Extremfall handelt, so macht er doch deutlich, daß die Planung und Abwicklung der Maßnahmen durch eine unzureichende Vertragsdauer erschwert werden und dadurch Effizienzeinbußen und unnötige Kosten entstehen.

g) Die endgültige Abrechnung der Ausgaben erfolgt erst nach der Vorlage eines ausführlichen Berichts über die Durchführung der Maßnahme. Während jedoch die abgerechneten Beträge peinlich genau auf ihre Übereinstimmung mit den Ausgabenplänen oder hinsichtlich der Rechnungsausstellungsdaten kontrolliert werden, wurde in keinem der im Verlauf der Prüfung untersuchten Fälle festgestellt, daß die ECHO-Dienststellen Erläuterungen verlangten, wenn die Berichte zu vage oder zu knapp waren, um den effektiven Durchführungsstand des Arbeitsprogramms beurteilen zu können (50).

Kasten 2 - Anwendung des Partnerschaftsrahmenvertrags beim UNHCR

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Die wichtigsten Feststellungen aufgrund der Prüfung der Verträge über insgesamt 237 Mio ECU für Hilfsmaßnahmen im ehemaligen Jugoslawien sind folgende:

a) ECHO hat keinen allgemeinen Beitrag zu den Aktionsprogrammen des UNHCR geleistet, sondern punktuelle Maßnahmen innerhalb dieser Programme finanziert. In der Praxis gewährt ECHO seine Finanzhilfen eher für vorher festgelegte Maßnahmen als die anderen Geldgeber. Diese Praxis verträgt sich schlecht mit der Arbeitsweise des UNHCR und bereitet ihm wegen der kurzen Laufzeiten der Finanzierungen und deren auf mittlere Sicht unvorhersehbare Entwicklung ernste Schwierigkeiten bei der Verwaltung und Rechnungslegung.

b) Wegen der herrschenden Kriegssituation waren die vom UNHCR vorgenommenen Bedarfsschätzungen für benötigtes Material und Nahrungsmittel nur sehr grob und bezogen auch die Bildung von Vorräten für unvorhergesehene Fälle mit ein. ECHO seinerseits war, obwohl vor Ort vertreten, häufig außerstande zu beurteilen, inwieweit die Finanzierungsanträge des UNHCR begründet waren.

c) Trotz der begrenzten Möglichkeiten des UNHCR zur Überwachung der Endverteilung der Hilfsgüter vor Ort akzeptierte ECHO die sehr allgemein gehaltenen Durchführungsberichte, die nur geringen Informationswert haben, obwohl nur die jeweiligen punktuellen Maßnahmen als finanzierungswürdig angesehen worden waren.

d) Ungeachtet der Höhe der fraglichen Beträge hat ECHO nicht durchgesetzt, daß das UNHCR Evaluierungen der finanzierten Maßnahmen durch unabhängige Sachverständige vornehmen ließ.

Was die Ruanda-Krise betrifft, so gibt die Prüfung der vier Verträge mit dem UNHCR über einen Gesamtbetrag von 73 Mio ECU Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a) Die Verträge der Kommission entsprechen nicht den Aktionsprogrammen des UNHCR. Sie ist allein durch die schrittweise Bereitstellung der Mittel durch die Kommission bedingt.

b) Mit der Verlängerung der Laufzeit der Verträge um mehrere Monate und der Billigung der Vorlage eines einzigen Gesamtberichts für die vier Verträge paßte die Kommission in dieser Krise das ursprünglich vorgesehene Standardsystem an die arbeitsbedingten Bedürfnisse des HCR an. Mit den verschiedenen Beiträgen von ECHO wurde einer globalen Mittelanforderung in mehreren Teilbeträgen entsprochen - ein Verfahren, das die Kommission normalerweise ablehnt.

c) Das UNHCR ging nicht immer auf die Informationsersuchen von ECHO ein, dem z. B. im September 1995 keine einzige der Vereinbarungen mit den NRO übermittelt worden war.

d) Wegen der Vielzahl der Maßnahmen und der weit verstreuten Einzelinformationen kann ECHO mit dem beschriebenen, von ihm geschaffenen System seine operationelle und finanzielle Kontrolle nicht unter den Bedingungen ausüben, die im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehen sind. Die Berater, die mit der in Ziffer 1.13 erwähnten Evaluierung beauftragt wurden, hielten die Art und Weise, wie die Kommission die Mittel für das UNHCR in Ruanda in mehreren Teilbeträgen bereitstellte, trotz der genannten Schwachpunkte unter den gegebenen Umständen für wirksam.>ENDE EINES SCHAUBILD>

4.16. Soll über die Partnerschaftsrahmenverträge jedoch eine auf effizientes Handeln, die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren und eine deutlicher sichtbare Präsenz an den Krisenschauplätzen ausgerichtete Zusammenarbeit begründet werden, so stehen dem mit den begrenzten Personalressourcen von ECHO und der Notwendigkeit einer gründlichen Kenntnis der Leistungsfähigkeit und der Arbeitsmethoden der Partner zwei Probleme entgegen, die die Zahl derartiger Verträge beschränken dürften.

4.17. So, wie das Rahmenvertragssystem bislang eingesetzt wird, dient es im wesentlichen als förmliche Grundlage für die Unterbreitung der Ausgabenpläne und später als Instrument der Buchführungskontrolle für die Ausgaben. Es wurde allenfalls gestattet, daß die Belege bei der Endabrechnung nicht mehr an ECHO zu schicken sind, sondern am Sitz der Partner für eine eventuelle spätere Überprüfung aufbewahrt werden dürfen. Solange den Sachzwängen und Arbeitsbedingungen der Partner nicht Rechnung getragen wird und alle gleich behandelt werden, ist der Partnerschaftsrahmenvertrag nur ein mehr oder minder geeignetes Instrument zur Rationalisierung der Verfahren der Antragsprüfung und der Abrechnung der Ausgaben im Rahmen einer vertraglich geregelten Auftragsvergabe (Beschaffung von Hilfsgütern und Dienstleistungen). In bezug auf die Antwort der Kommission weist der Hof darauf hin, daß er - wie das Europäische Parlament und der Rat - den Grundsatz eines Partnerschaftsrahmenvertrags als Verwaltungsinstrument für humanitäre Hilfe voll und ganz befürwortet hat (siehe Ziffer 4.12). Dennoch wird es sich bei diesem in seiner jetzigen Ausgestaltung und mit den derzeit geltenden Durchführungsbestimmungen nicht um ein Instrument zur Herbeiführung einer effektiven Partnerschaft handeln, die auf durch anerkanntes Know-how in bestimmten Bereichen zu erreichende Hilfe-Ziele ausgerichtet ist (siehe Ziffer 4.16).

4.18. Aus den vorstehenden Bemerkungen und denen der Ziffern 3.16 bis 3.18 zu den kofinanzierten Maßnahmen folgt, daß die Kommission eine gewisse Differenzierung der Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags im Hinblick auf die unterschiedlichen Arten der finanzierten Maßnahmen vornehmen sollte. Dies sollte im Rahmen der Änderung der Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags geschehen, die schon 1994 eingeleitet, während der Ausarbeitung der Verordnung über die humanitäre Hilfe jedoch zurückgestellt wurde. Bei einer verhältnismäßig einfachen Maßnahme, die die Beschaffung, Lieferung und Verteilung humanitärer Hilfsgüter in Form einer in sich abgeschlossenen Hilfsaktion beinhaltet, sind die bestehenden Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags mit den bereits ins Auge gefaßten Verbesserungen angemessen. Für komplexere Maßnahmen, bei denen die durch die Kommission bereitgestellten Mittel vom Partner mit den Mitteln anderer Geldgeber und seinen Eigenmitteln zusammengelegt werden, müssen die Vertragsbestimmungen dagegen detailliertere Angaben zum Gesamtprogramm, seinen verschiedenen Komponenten und den Quellen, aus denen es finanziert wird, enthalten.

4.19. Als einer der Hauptgeldgeber sollte die Kommission natürlich ein Mitspracherecht bei der Festlegung des Programms ihrer Partner haben und auf die Festsetzung der Prioriäten Einfluß nehmen können. Partnerschaftsrahmenverträge der beschriebenen Art sollten genaue - formale und inhaltliche - Vorschriften für die Durchführungs- und Finanzberichte enthalten, die für das gesamte Programm des Partners vorzulegen sind, damit der Partner seinen Geldgebern gegenüber in ausreichendem Maße rechenschaftspflichtig ist. Außerdem sollten derartige Verträge auch Rechnungsprüfungsregelungen für die Maßnahme als Ganzes enthalten, um zu vermeiden, daß jeder Geldgeber versucht, jeweils seine eigenen Rechnungsprüfungsvorschriften anzuwenden.

4.20. Damit dies alles zum Tragen kommt, müßten sich die anderen Hauptgeldgeber auf ein ähnliches Verfahren einigen, was nicht leicht zu bewerkstelligen sein dürfte. Die Kommission und die Mitgliedstaaten der EU sind jedoch imstande, in diesem Bereich eine führende Rolle zu übernehmen. Im Bericht über die gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda wurden den Geldgebern, den beteiligten Organisationen und der OECD/DAC konkrete Empfehlungen im Hinblick auf die Notwendigkeit erteilt, "einheitliche Regeln, einschließlich einer ausreichenden Aufschlüsselung der Daten nach Tätigkeiten und Gebieten, für alle mit humanitärer Hilfe befaßten Stellen [festzulegen . . .] Die Geldgeber sind aufgerufen, sich untereinander auf einheitliche Formen der Berichterstattung zu verständigen, die sie von den Organisationen verlangen, denen sie finanzielle Unterstützung gewähren." (51)

4.21. Die Differenzierung der Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags in der oben beschriebenen Weise erfordert eine gewisse Unterscheidung der Organisationen, mit denen die Kommission zusammenarbeitet, nach Gruppen. Eine Gruppe besteht aus den großen UNO-Organisationen und dem IKRK, mit denen sowohl wegen der Maßnahmen, die finanziert werden, als auch wegen ihres besonderen multilateralen und internationalen Status spezielle Vereinbarungen erforderlich sind (siehe Ziffer 2.23). Die zweite Gruppe besteht aus den NRO, die in internationalem Maßstab operieren, mit mittel- oder langfristigen humanitären Hilfsprogrammen in einem bestimmten Land, für die sie Finanzmittel aus mehreren Quellen erhalten. Die dritte Gruppe besteht aus NRO, die punktuelle humanitäre Maßnahmen durchführen, in der Regel in begrenztem Maßstab und mit einfachen Finanzierungsmodi.

Personalausgaben im Rahmen der Projekte

4.22. Die Personalausgaben machen häufig einen wesentlichen Teil der Projektkosten aus. Anders als bei der Beschaffung von Gütern und Ausrüstungen, bei der ECHO Angaben über die effektiven Kosten verlangt, findet hier ein Pauschalbeträge-System (52) Anwendung, mit unterschiedlichen Sätzen für ausländisches und einheimisches Personal. In seiner gegenwärtig praktizierten Form wird das System durch folgende Probleme belastet:

a) Obwohl ausdrücklich von "Pauschalbeträgen" die Rede ist und ECHO die Standardsätze in der Praxis in voller Höhe auszahlt, versuchte es zu argumentieren, daß mit Pauschalbeträgen in Wirklichkeit Hoechstbeträge, bis zu denen gezahlt wird, gemeint seien (53).

b) Die Vergütungen, die die Partner von ECHO ihrem Personal tatsächlich zahlen, sind sehr unterschiedlich: Bei manchen sind die Pauschalbeträge nicht kostendeckend (z. B. bei den UNO-Organisationen, internationalen Organisationen und einigen NRO, die an Akademikergehältern orientierte Sätze zahlen), während der Pauschalbetrag bei anderen, deren Personal für Freiwilligenvergütungen arbeitet, die tatsächlichen Kosten bisweilen erheblich übersteigt (54).

c) Die Sätze für einheimisches Personal sind ebenfalls weltweit einheitlich geregelt und basieren auf dem Vergütungsniveau in den ärmsten Ländern (55). Für Länder mit mittlerem Einkommensniveau wie das ehemalige Jugoslawien sind sie völlig unangemessen. Die meisten befragten Partner hielten die lokalen Pauschalbeträge für viel zu niedrig, um gutes einheimisches Personal, insbesondere hochqualifizierte Kräfte, einstellen zu können. Unter diesen Umständen besteht für die Partner ein Anreiz, eher ausländisches als einheimisches Personal zu beschäftigen, was nicht nur zu Lasten des Landes in Krisensituation, sondern auch des Gemeinschaftshaushalts geht.

Vereinheitlichung der Vertragsvorschriften und -bedingungen

4.23. Die Kommission hat die Vertragsvorschriften und -bedingungen für ihre Partner, die Mittel für von ECHO verwaltete humanitäre Hilfsaktionen (Partnerschaftsrahmenverträge), von der GD VIII verwaltete Nahrungsmittelhilfemaßnahmen (Bescheide), von der GDI-B und der GD VIII verwaltete Flüchtlingsprogramme (Verträge in Form eines Schreibens) und von der GD VIII verwaltete, gemeinsam mit NRO finanzierte Entwicklungsvorhaben (Verträge in Form eines Schreibens) erhalten, nicht vereinheitlicht. Etwa 45 % der befragten Partner von ECHO erklärten, sie verstuenden nicht, warum es die erheblichen Verfahrensunterschiede gibt. Natürlich können die Vertragsformen, -klauseln und -bedingungen für die jeweils zu finanzierenden Maßnahmen nicht völlig übereinstimmen. Dennoch ist eine erhebliche Vereinheitlichung und eine bessere Abstimmung der Erfordernisse der verschiedenen Kommissionsdienststellen durchaus möglich, insbesondere in folgenden Bereichen:

a) Zahlungsbedingungen (z. B. Vorschüsse, Bedingungen für die Freigabe der zu zahlenden Beträge);

b) sonstige finanzielle Bedingungen, u. a. die Behandlung von Zinsen (56), die Zahlung von Pauschalbeträgen für Personal oder Transportkosten;

c) Beschaffungsvorschriften;

d) Kontrolle und Überwachung;

e) Beförderungs- und Lieferbedingungen;

f) Vorschriften für die Vorlage von Durchführungs- und Finanzberichten einschließlich Fristen.

4.24. Die Kommission hat eingeräumt, daß die Anwendung unterschiedlicher Verfahren, auch Vertragsverfahren, bei der Verwaltung der Flüchtlingsprogramme unbefriedigend ist (57). Im Jahre 1994 prüften die mit Flüchtlingsaktionen befaßten Kommissionsdienststellen, ob der Partnerschaftsrahmenvertrag auf ihre längerfristigen Maßnahmen anwendbar ist, stellten jedoch fest, daß er nicht dafür in Frage kommt. Seither hat es wenig Fortschritte in Richtung einer Harmonisierung der Vertragsbedingungen gegeben. Bei der Revision der Vorschriften und Bedingungen des Partnerschaftsrahmenvertrags durch die Kommission sollte diesem Punkt ausdrücklich Rechnung getragen werden.

Ausschreibungen

4.25. Im allgemeinen wurde festgestellt, daß die großen Hilfsorganisationen (wie die UNO-Organisationen, das IKRK und die großen NRO) angemessene Markterkundungs- und Ausschreibungsverfahren anwenden und bestrebt sind, die günstigsten Angebote in bezug auf Preis, Lieferung, gesicherten Nachschub und ähnliche Kriterien einzuholen. Diese Organisationen einschließlich der großen NRO haben im allgemeinen spezielle Beschaffungsabteilungen und behalten die Entwicklung ihrer Verfahren ständig im Auge.

4.26. Die von der Kommission angewandten Verfahren entsprachen bei zwanzig vom Hof untersuchten Maßnahmen (58) im Falle zweier Organisationen nicht den berechtigten Erwartungen:

a) Der erste Fall betrifft Aufträge für die Lieferung von Lebensmittelpaketen nach Serbien. Obwohl es sich dabei im Grunde um eine Direktmaßnahme von ECHO handelte - ECHO Belgrad war für die Verteilung der Pakete zuständig -, wurden die Mittel an eine NRO überwiesen, die die Lebensmittelpakete ohne Ausschreibungsverfahren von einem Lieferer erwarb. Erst beim vierzehnten Lieferauftrag im Mai 1994 wurde ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt, bei dem der fragliche Lieferer den Warenpreis um 16 % und den Beförderungspreis um 37 % herabsetzte (59). In diesem Fall hätte die Kommission von Anfang an energischer auf ein ordnungsgemäßes Ausschreibungsverfahren drängen sollen.

b) Im Hinblick auf die Lieferung von Saatgut und landwirtschaftlichem Gerät in Angola führten die ECHO-Dienststellen eine Markterkundung in einer Weise durch, die keinen ordentlichen Vergleich der eingegangenen Angebote zuließ. Dadurch konnten die Aufträge mehrmals an denselben Lieferer vergeben werden. Bei Aufträgen, deren Volumen Ausführungszeiten von mehreren Monaten erfordert, können die direkten Absprachen nicht mit Dringlichkeit gerechtfertigt werden. In diesem Bereich ist größere Disziplin geboten.

4.27. Bis Ende 1995 hatte sich ECHO bei der aus Mitteln der Haushaltslinie B7-211 finanzierten Nahrungsmittelsoforthilfe an die in der Verordnung (EWG) Nr. 2200/87 festgelegten Bereitstellungsverfahren zu halten. Bei allen anderen Beschaffungsaktionen für seine Direktmaßnahmen, z. B. im ehemaligen Jugoslawien, konnte ECHO selbst Bereitstellungsverfahren durchführen. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission die Möglichkeit prüfen, ein einheitliches Beschaffungs- und Ausschreibungssystem für humanitäre Hilfe und Nahrungsmittelhilfe zu schaffen, in der die Fachkenntnisse im Beschaffungsbereich gebündelt werden können. Außerdem sollten Dringlichkeitsbeschaffungsverfahren nur in wirklich dringlichen Situationen eingesetzt werden. Bei der Durchführung von Direktmaßnahmen für länger anhaltende Krisen wie in Kroatien und Serbien können normale Beschaffungsverfahren angewendet werden.

Überwachung der Durchführung der Maßnahmen

4.28. Die Überwachung vollzieht sich auf mehreren Ebenen. Zunächst einmal sollen die mit der Durchführung beauftragten Partner ihre eigenen Operationen überwachen, damit sie der Kommission Bericht erstatten und nötigenfalls rechtzeitig Maßnahmenänderungen vorschlagen können. In manchen Fällen, vor allem bei Beteiligung der UNO-Organisationen und internationaler Organisationen, vergibt der Partner von ECHO Unteraufträge an internationale oder lokale NRO zur Verteilung der Hilfe an die Endempfänger. Somit ist eine zweite Kontrollebene durch die betreffende Stelle bzw. internationale Organisation gegeben. Die dritte ist die Überwachung durch ECHO selbst, also sowohl durch die TH-Berater vor Ort als auch durch Bedienstete in der Zentrale. Eine besonders wichtige Rolle spielt die Überwachung durch ECHO selbst bei seinen Direktmaßnahmen. Ein zusätzlicher Faktor im Überwachungsprozeß ist die Evaluierungstätigkeit, in deren Rahmen Berater im Auftrag von ECHO Maßnahmenbewertungen vor Ort vornehmen (siehe Ziffern 5.1-5.40). Sie werden gewöhnlich vor Abschluß der Maßnahmen in Auftrag gegeben und beinhalten somit ein wichtiges Kontrollelement.

Direktmaßnahmen

4.29. Bei ihren Direkthilfemaßnahmen, insbesondere bei den Nahrungsmittelhilfemaßnahmen für Kroatien sowie in geringerem Maße für Serbien und Montenegro (60), gelang es der Kommission, über ihre lokalen Vertretungen ein wirksames Kontrollsystem einzurichten. In Kroatien wurde das Programm, gestützt auf gute NRO-Teams mit ausländischen und einheimischen Mitarbeitern, trotz des bisweilen starken Drucks von seiten der zentralen und lokalen Behörden oder sogar von seiten der Flüchtlingsgemeinschaften unter Kontrolle gehalten. Der UNHCR-Vertreter in Zagreb hat in diesem Zusammenhang die außerordentliche Zuverlässigkeit der Informationen hervorgehoben, die von diesen durch die Gemeinschaft finanzierten Teams gesammelt wurden. Die Überwachungsteams, die die Kommission zur Kontrolle der Auslieferung der 1994/95 für Armenien, Aserbaidschan und Georgien bereitgestellten Nahrungsmittelhilfe engagierte, trugen erheblich dazu bei, daß die Nahrungsmittel ihre Zielorte unter minimalen Verlusten erreichten [siehe Ziffer 3.8c)].

Maßnahmen, die von Partnern durchgeführt werden

4.30. Den obersten Leitungsstellen der großen UNO-Organisationen ist bewußt, daß, da sie sich immer mehr auf NRO als Partner bei der Durchführung von Hilfsmaßnahmen stützen, ihre Praktiken revisionsbedürftig sind und die Überwachung verbessert werden muß. Zu diesem Zweck müssen sich die Hilfsorganisationen und die Kommission darüber einigen, wer für die Überwachung welcher Bereiche zuständig ist. Wenn eine Organisation wie das WEP humanitäre Hilfsgüter an "nachgeordnete Auslieferungsstellen" geliefert hat und danach andere Durchführungspartner oder lokale Organisationen für die Endverteilung an die vorgesehenen Empfänger sorgen, sind die organisationseigenen Informationssysteme nicht auf eine detaillierte Berichterstattung über die Verteilung über die nachgeordneten Auslieferungsstellen hinaus eingerichtet. Die Kontrollen des WEP auf dieser Ebene beschränken sich auf das, was ihre Außenstellenleiter zu leisten vermögen; im übrigen stützt sich das WEP auf die Berichte, die von den Partnern [oder] lokalen Organisationen vorgelegt werden. ECHO erwartet jedoch von den Hilfsorganisationen, daß sie lückenlos über die Verteilung im einzelnen Bericht erstatten können. Die Schwierigkeiten, die die Hilfsorganisationen dabei hatten, haben zur Entstehung der Unzufriedenheit beigetragen, die die Kommission z. B. in bezug auf die Leistung des WEP und des UNHCR äußerte (siehe Kästen 2 und 3).

4.31. Weder das WEP noch das UNHCR verfügen über Eigenmittel zur Finanzierung von Kontrolltätigkeiten. Wenn die Kommission eine stärkere Überwachung durch das WEP und das UNHCR verlangt, muß dafür auf die von der Kommission gewährten Zuschüsse zurückgegriffen werden. Die Nahrungsmitteldirekthilfeaktionen in Kroatien und Serbien sind ein anschauliches Beispiel dafür (siehe Ziffer 4.30). In großen, lang anhaltenden Krisen wie im ehemaligen Jugoslawien, wo gewaltige Mengen humanitärer Hilfe bereitgestellt werden, sollten sich die wichtigsten Akteure wie ECHO, UNHCR und WEP darüber verständigen, welche Kontrollen erforderlich sind und diese als gesonderten Posten finanzieren.

4.32. Die Verfolgung großer Hilfsgütermengen durch eine vielgliedrige, vielfach unterteilte Gliederkette hindurch ist sehr kompliziert, und die großen Hilfsorganisationen haben keine zufriedenstellenden Systeme, mit denen sie Hilfsgütern über die nachgeordneten Auslieferungsstellen hinaus nachspüren können (61). Die Entwicklung und die Betreibung von Managementinformationssystemen, die genaue, zuverlässige Daten liefern, sind sehr schwierig. Die Kommission und andere Geldgeber sollten die großen Hilfsorganisationen jedoch weiterhin bei der Verbesserung ihrer Systeme unterstützen.

Kasten 3 - Durchführung von Hilfen der Europäischen Union durch das Welternährungsprogramm (WEP)

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Das WEP war von jeher für die Abwicklung des Bereichs Ernährung der Entwicklungshilfe der Vereinten Nationen zuständig, seit mehreren Jahren führt es jedoch auch zunehmend Maßnahmen humanitärer Art durch. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten stellen die wichtigste Finanzierungsquelle des WEP dar.

Aufgrund der starken Zunahme seiner humanitären Maßnahmen hat das WEP Mühe, die anfallenden Betriebskosten zu decken. Diese Schwierigkeiten, in Verbindung mit Verwaltungssystemen und einer Arbeitsweise, bei der die Rechnungslegung über die einzelnen Finanzierungsbeiträge seiner Geldgeber zu kurz kommt, haben in letzter Zeit von seiten mehrerer Geldgeber, insbesondere der Kommission, Fragen aufkommen lassen. Im Jahre 1994 wurde in diesem Zusammenhang eine Geldgeber-Arbeitsgruppe zur Festlegung eines für alle annehmbaren Informationssystems eingerichtet. Die Arbeiten dieser Gruppe hatten Ende 1995 noch nicht zu einem Ergebnis geführt.

Die Besorgnis der Kommissionsdienststellen wird noch dadurch verstärkt, daß die Spenden der Europäischen Union, die vom WEP verteilt werden, - mehr noch als bei den anderen Organisationen der Vereinten Nationen - verhältnismäßig wenig sichtbar werden, weil sich ihre Spur vor Ort schwer verfolgen läßt (62). Da die Transportzeiten der Hilfsgüter ziemlich lang sind und die Bedarfsschätzung häufig "vorsichtig" ausfällt, kann das WEP zudem nicht immer alle von der Kommission gebundenen Mittel in Anspruch nehmen, und diese Beträge verfallen dann. Hinzu kommt schließlich noch, daß die bei den einzelnen Maßnahmen anfallenden Zusatzkosten (63) nach Ansicht der Kommission überhöht sind.

Die im Verlauf der Prüfung befragten WEP-Dienststellen vertraten folgende Auffassung:

a) Der von ECHO ausgearbeitete Partnerschaftsrahmenvertrag ermöglichte es dem WEP nicht, sich die Kosten seiner Maßnahmen in voller Höhe erstatten zu lassen.

b) Die Dienststellen der Kommission stellten im Bereich der Rechnungslegung unterschiedliche Anforderungen, jede entsprechend ihren eigenen Verfahren.

c) Die Finanzierungen der Kommission hatten zu kurze Laufzeiten, die schlecht zum Ablauf der Maßnahmen paßten.

In der Praxis beschränkt sich die Koordinatorrolle des WEP (federführende Organisation) auf die Nahrungsmittelhilfe. Lediglich in Angola hatte das WEP, wahrscheinlich aus historischen Gründen (64), erweiterte Funktionen.

Trotz einer in jüngster Zeit eingetretenen Verbesserung der hochrangigen Beziehungen zwischen Kommission und WEP bestehen weiterhin praktische Hindernisse, die erst überwunden werden können, wenn jede der beiden Parteien die Sachzwänge und Verfahren der anderen Seite im einzelnen kennt. Die Untersuchungen sowohl in der Zentrale als auch in den lokalen Büros des WEP und der Kommission haben ergeben, daß beiderseits durch Unkenntnis der Funktionsweise der anderen Seite bedingte Mißverständnisse bestehen. In diesem Zusammenhang wäre zu wünschen, daß die Kommission die Linie, die sie gegenüber dem WEP verfolgt, klarer absteckt (65) und für eine enge Mitwirkung ihrer lokalen Delegationen bei der Überwachung der Maßnahmen sorgt.>ENDE EINES SCHAUBILD>

4.33. Hinsichtlich der Maßnahmen, die von NRO durchgeführt werden, sind sich die großen Hilfsorganisationen weithin der Notwendigkeit einer strengen Eigenkontrolle sowohl durch das Personal vor Ort als auch durch die Zentrale bewußt, die Ausführung ist jedoch nach wie vor unterschiedlich. Unzulänglichkeiten bei der ursprünglichen Ausarbeitung der Vorhaben mit unzureichender Festlegung der Ziele und Arbeitsprogramme (siehe Ziffer 3.13) machen die Überwachung und die Berichterstattung über die Ergebnisse schwierig. Die Tatsache, daß ECHO nicht geregelt hat, was die Durchführungsberichte beinhalten sollten, ist einer der Gründe, warum viele Durchführungsberichte (bei über 20 % der 104 geprüften Maßnahmen) wenig Informationen über die Projektüberwachung und -ergebnisse liefern. Selbst da, wo eine ausreichende Überwachung stattgefunden hatte, war dies deshalb aus den Berichten nicht zu ersehen.

4.34. Die in Angola und im ehemaligen Jugoslawien vor Ort besuchten NRO sorgten im allgemeinen für eine genaue Überwachung ihrer Projekte und konnten aktuelle Daten zum Durchführungsstand