Sonderbericht Nr. 9/2000

betreffend transeuropäische Netze (TEN) - Telekommunikation, zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz EG)

(2000/C 166/01)

INHALT

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EINLEITUNG

1. Die Telekommunikation ist ein sich rasant entwickelnder Sektor, in dem sich schnelle Veränderungen vollziehen und in dem in Form des Internet und des World Wide Web sowohl für die Wirtschaft als auch den Bürger eine Informations- und Kommunikationsautobahn bereitsteht. In diesem Bericht werden die Entwicklung und Umsetzung der EU-Politik untersucht, insbesondere im Hinblick auf das Programm der transeuropäischen Telekommunikationsnetze (nachfolgend als TEN-Telekom bezeichnet) und die damit verbundenen Maßnahmen.

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

2. Die auf umfassendere Infrastrukturmaßnahmen abzielenden TEN-Grundregeln sind für TEN-Telekom weniger geeignet, da damit marktnahe Projekte für Telematikanwendungen und Dienste gefördert werden (Ziffer 16 - 17).

3. Der von der Kommission vorgenommenen Bewertung und Berichterstattung über die Ergebnisse des TEN-Telekom-Programms mangelte es an Ausführlichkeit (Ziffern 18, 36, 38 und 56).

4. Wenn die Kommission in den verschiedenen Berichten für die TEN-Telekom-Fördermaßnahmen die Bezeichnung kofinanzierte Durchführbarkeitsstudien verwendet, ist dies irreführend, denn es handelt sich um Projekte für mehrjährige Aktivitäten, nicht aber um Studien im eigentlichen Sinne (Ziffern 20 und 25).

5. Es bestehen Ähnlichkeiten mit dem Forschungsprogramm zu Telematikanwendungen von gemeinsamem Interesse, womit auch marktnahe Durchführbarkeitsstudien, Validierungsprüfungen und Pilotprojekte finanziert werden können, jedoch dann mit geringerer Beihilfenhöhe (Ziffern 20 und 48).

6. Das Konsultations- und Beschlußfassungsverfahren der EU für die Festlegung von Leitlinien dauerte in zwei Fällen zwei Jahre. Damit wurde jedoch den Erfordernissen eines innovativen und äußerst dynamischen Sektors in keiner Weise entsprochen. Die ersten Leitlinien waren nahezu veraltet, bevor sie in Kraft traten, da sie sich auf eine bestimmte Technologie konzentrierten; die Projekte im Rahmen der neuen Leitlinien liefen erst spät an (Ziffern 21, 28 Buchstabe b) und 32).

7. Die Kommission nahm lediglich eine Vor-Ort-Prüfung eines Vertrags vor. Dabei traten erhebliche Unregelmäßigkeiten zutage. Die vom Rechnungshof vorgenommene Prüfung eines wichtigen Vertragspartners zeigte, daß nicht alle vertraglichen Verpflichtungen eingehalten wurden (Ziffern 29 - 31).

8. Die Evaluierung von TEN-Telekom ergab Schwachstellen; eine externe Zwischenevaluierung war zu spät angesetzt, um die Auswahl der unter den neuen Leitlinien 1999 anlaufenden Projekte noch beeinflussen zu können. Die Kommission nahm keine umfassende Analyse des fortbestehenden Unterstützungsbedarfs für marktnahe Projekte im TEN-Telekom-Bereich vor (Ziffern 40 - 45).

9. Die bei den nationalen Telekommunikationsinfrastrukturen mit Mitteln aus den Strukturfonds vorgenommenen Verbesserungen hatten im transeuropäischen Maßstab nur geringe Auswirkungen, z. B. im Hinblick auf die Förderung der für die Zusammenschaltung und die Interoperabilität der nationalen Netze erforderlichen Investitionen (Ziffern 49 - 51).

10. Die Koordinierung von TEN-Telekom mit verbundenen EU-Aktivitäten durch die Kommission war nicht in ausreichendem Maße entwickelt, um Synergieeffekte zu ermöglichen und ggf. Doppelarbeit zu vermeiden. Werden für marktnahe Durchführbarkeitsstudien und Pilotprojekte Beihilfen gewährt, muß jeweils eindeutig nachgewiesen werden, daß die spezifischen Ziele dieser Maßnahmen ordnungsgemäß begründet sind und ohne EU-Beihilfe nicht erreicht werden können. Der Hof stellt fest, daß sich der Telekommunikationssektor infolge der Liberalisierung des Sektors und der Entwicklung mobiler Kommunikationsnetze bereits ohne nennenswerte externe Förderung aus öffentlichen Mitteln sehr wettbewerbsfähig zeigt und sich rasch entwickelt (Ziffern 55 - 56 und 62 - 68).

11. Von der Kommission wurde für die Strukturfonds keine eindeutige Strategie angesichts der Liberalisierung des Marktes und der Privatisierung der Telekommunikation ausgearbeitet. Zahlungen für den Telekommunikationssektor aus den Strukturfonds erfolgten ungeachtet laufender Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtumsetzung der Richtlinien zur Marktliberalisierung gegen den betroffenen Mitgliedstaat (Ziffern 57 - 61).

PRÜFUNG DES RECHNUNGSHOFES

12. Die TEN-Telekom-Politik der EU zielt u.a. auf die Einführung und den Ausbau der transeuropäischen Netze und die Förderung des Zugangs zu diesen Netzen ab (Ziffer 14). Im Rahmen der Prüfung wurde untersucht, inwieweit es gelungen ist, diese Politik umzusetzen und sie mit den entsprechenden Maßnahmen des Forschungsprogramms und der Strukturfonds zu koordinieren. Ferner wurden Informationen von der Europäischen Investitionsbank (EIB) und dem Europäischen Investitionsfonds (EIF) zur Verfügung gestellt. Beim größten Begünstigten von TEN-Telekom wurde das Management an Ort und Stelle geprüft.

BETEILIGUNG DES GEMEINSCHAFTSHAUSHALTS AN TEN-TELEKOM UND DAMIT VERBUNDENEN MASSNAHMEN

13. In diesem Bericht bezieht sich der Begriff "TEN-Telekom" auf Haushaltsartikel B5 - 720 "Transeuropäische Telekommunikationsnetze" (Verpflichtungen für den Zeitraum 1993 - 1998: 115 Mio ECU). Der Begriff "TEN-Telekom-verbundene Ausgaben" betrifft alle Telekommunikations-Ausgaben, die nicht aus Artikel B5 - 720 des Haushalts finanziert werden. Dazu gehören die Forschungsmaßnahmen (3668 Mio ECU einschließlich 2084 Mio ECU für Informationstechnologien), die Interventionen aus den Strukturfonds (die geplanten Ausgaben für den Zeitraum 1994 - 1999 belaufen sich auf ungefähr 2000 Mio ECU), die Darlehen von der EIB (10860 Mio ECU für 1993 - 1998) und die Anleihebürgschaften aus dem EIF (697 Mio ECU für 1993 - 1998).

TRANSEUROPÄISCHE TELEKOMMUNIKATIONSNETZE (TEN-TELEKOM)

Die TEN-Politik

14. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union 1993 ("Maastricht-Vertrag") kam ein neuer Titel XII mit den Artikeln 129b, c und d unter der Überschrift "Transeuropäische Netze"(1) zum EG-Vertrag hinzu. Im Ergebnis dessen ergeben sich für die EU folgende Verpflichtungen:

a) Beitrag zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur (Artikel 129b Absatz 1),

b) Förderung des Verbunds und der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze (Artikel 129b Absatz 2),

c) Förderung des Zugangs zu diesen Netzen (Artikel 129b Absatz 2),

d) Berücksichtigung der Notwendigkeit, insulare, eingeschlossene und am Rande gelegene Gebiete mit den zentralen Gebieten der Gemeinschaft zu verbinden (Artikel 129b Absatz 2).

15. Artikel 129c legt fest, wie die EU bei der Erfuellung dieser Verpflichtungen zu verfahren hat. Sie

a) stellt eine Reihe von Leitlinien auf, in denen die Ziele, die Prioritäten und die Grundzüge der im Bereich der transeuropäischen Netze in Betracht gezogenen Aktionen erfaßt werden; in diesen Leitlinien werden Vorhaben von gemeinsamem Interesse ausgewiesen;

b) führt jede Aktion durch, die sich gegebenenfalls als notwendig erweist, um die Interoperabilität des Netzes zu gewährleisten, insbesondere im Bereich der Harmonisierung der technischen Normen,

c) kann die finanziellen Anstrengungen der Mitgliedstaaten für von ihnen finanzierte Vorhaben von gemeinsamem Interesse, die im Rahmen der Leitlinien ausgewiesen sind, "...insbesondere in Form von Durchführbarkeitsstudien, Anleihebürgschaften oder Zinszuschüssen..." unterstützen.

TEN-Grundregeln

16. Mit Verordnung (EG) Nr. 2236/95 hat der Rat spezielle Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze für Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastrukturen erlassen(2). In Artikel 4 ist die Form der Zuschüsse zu den Projekten wie folgt festgelegt:

a) Kofinanzierung von projektbezogenen Studien, einschließlich von Vorstudien, Durchführbarkeits- und Bewertungsstudien und von anderen technischen Unterstützungsmaßnahmen für diese Studien; die EU-Finanzierung darf 50 % der Gesamtkosten einer Studie nicht überschreiten;

b) Zinszuschüsse für von der EIB oder anderen Finanzinstituten gewährte Darlehen,

c) Beiträge zu den Prämien für Anleihebürgschaften des EIF oder anderer Finanzinstitutionen,

d) direkte Subventionen für Investitionen in begründeten Fällen,

e) eine Kombination der Möglichkeiten a)-d) bis maximal 10 % der gesamten Investitionssumme eines Projektes.

Für TEN-Telekom wurde der Kommission zufolge nur Instrument a) eingesetzt.

17. Diese TEN-Grundregeln zielen auf umfassendere Infrastrukturmaßnahmen ab, für die die Gemeinschaft hauptsächlich durch die Kofinanzierung von Durchführbarkeitsstudien und die Hilfestellung bei der Suche nach geeigneten Finanzierungsmöglichkeiten Anreize schaffen will. Allerdings eignen sich die TEN-Grundregeln weniger für TEN-Telekom(3), da TEN-Telekom für Infrastrukturprojekte keine Zuschüsse gewährt. Die von der Kommission gemäß den entsprechenden Leitlinien (siehe Ziffern 21 und 32) finanzierten TEN-Telekom-Projekte beziehen sich im wesentlichen auf die Entwicklung von Anwendungen und Diensten in Bereichen wie Bildung, Gesundheit, Verkehr, Kultur, Fremdenverkehr und elektronischer Geschäftsverkehr.

Mitteleinsatz und Ergebnisübersicht

18. Die Mittelbindungen und Zahlungen für TEN-Telekom im Zeitraum 1993 - 1998 gehen aus Tabelle 1 hervor. Der Hof hat die finanzierten Maßnahmen analysiert. Von der Kommission selbst wurde keine detaillierte Übersicht aller für TEN-Telekom finanzierten Studien und Projekte erstellt.

Tabelle 1

Mittelbindungen und Zahlungen bei Artikel B5 - 720 "Transeuropäische Telekommunikationsnetze"

1993 - 1998

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19. Aus Tabelle 2 geht hervor, daß zwischen 1993 und 1998 insgesamt 143 Studien und Projekte in einer Gesamthöhe von 103,2 Mio ECU unterstützt wurden. Daraus ergibt sich ein durchschnittlicher Beitrag von 722000 ECU je Projekt. Die 143 Projekte wurden in der Folge der Veröffentlichung von 16 Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen bzw. von Angeboten ausgewählt. Die drei Unterstützungskategorien (Euro-ISDN-Leitlinien von 1995, neue Leitlinien von 1997 und gemeinsame Maßnahmen) werden in Tabelle 2 gezeigt und in den folgenden Abschnitten ausführlicher untersucht. Für administrative und verbundene Maßnahmen wurden 11,4 Mio ECU (10,0 % der Mittel insgesamt) aufgewandt (Zusammenkünfte von Experten, Konferenzen und Kongresse, Informationsaktionen und Publikationen sowie Studien), d.h. im Durchschnitt 1,9 Mio ECU pro Jahr. 1997 wurde erstmalig eine Obergrenze von 1 Mio ECU im Haushaltsplan für solche Maßnahmen festgelegt. Diese wurde 1998 auf 1,2 Mio ECU angehoben.

20. Wenngleich die Kommission lediglich "Durchführbarkeitsstudien" für TEN-Telekom durchführte, so legte sie doch den Begriff sehr weit aus, da viele dieser Studien sich über mehrere Jahre erstreckende Aktivitäten beinhalten, wie beispielsweise Pilotentwicklungen und Feldversuche. Solche Projekte werden in der Regel als Projektfinanzierung auf dem Gebiet der Forschung eingestuft. Im Rahmen des Forschungsprogramms zu Telematikanwendungen von gemeinsamem Interesse(4) können auch Durchführbarkeitsstudien, Validierungstests und Pilotprojekte finanziert werden, doch solche Projekte sind nicht so nahe am Markt angesiedelt wie die von TEN-Telekom (siehe Ziffer 48). Sowohl für Forschungsprojekte als auch für TEN-Telekom-Studien verwendet die Kommission einen Standard-Forschungsvertrag. Die zulässigen Kosten können insgesamt oder teilweise die folgenden Kostenkategorien umfassen: Personal, Ausstattung, Unterstützung von Dritten, Reise- und Unterhaltskosten, Verbrauchsgüter, Rechnungswesen und Gemeinkosten.

Tabelle 2

Systematische Übersicht über die TEN-Telekom-Studien und -Projekte 1993 - 1998

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Euro-ISDN-Leitlinien aus dem Jahre 1995

21. ISDN ist seit 1984 ein zentrales Thema der gemeinschaftlichen Telekommunikationspolitik. Im Dezember 1986 veröffentlichte der Rat eine Empfehlung zur koordinierten Einführung von ISDN in der Europäischen Gemeinschaft(5). Ungeachtet dieses seit langem bestehenden Engagements wurden die in Artikel 129c des EG-Vertrages vorgesehenen Leitlinien(6) erst am 9. November 1995 angenommen, d.h. über zwei Jahre nach dem Vorschlag der Kommission (1. September 1993). Da die für den Entscheidungsfindungsprozeß benötigte Zeit in krassem Widerspruch zu der Dynamik eines Bereichs wie der Telekommunikation stand, nahm die Kommission das Programm eher ad hoc in Angriff.

22. Bei den in Anhang II der Leitlinien ausgewiesenen Vorhaben von gemeinsamem Interesse handelt es sich nicht um konkrete Projekte, sondern um allgemeine Bereiche (z. B. Euro-ISDN für die Aus- und Weiterbildung und die Forschung oder für das Gesundheitswesen).

Vorbereitende Maßnahmen für Euro-ISDN im Zeitraum 1993 - 1995

23. In den ersten drei Jahren von TEN-Telekom (1993 - 1995) wurden gemeinschaftliche Zuschüsse für 45 Projekte (31 Durchführbarkeitsstudien und 14 Vorbereitungsmaßnahmen - siehe Tabelle 2) in einer Gesamthöhe von 20,4 Mio ECU gewährt, bevor die Ziele und Prioritäten für die Kennzeichnung von Projekten von gemeinsamem Interesse auf eine rechtliche Grundlage gestellt wurden. Somit wurden 45 Projekte ausgewählt und subventioniert, bevor die erforderlichen Leitlinien entsprechend Artikel 129c des Vertrages erarbeitet waren.

24. In die ersten fünf Ausschreibungen nahm die Kommission Verträge für Durchführbarkeitsstudien zu einer Vielzahl von Themen auf, einschließlich einer Reihe von Euro-ISDN-Marktübersichten(7). Die Kommission war nicht in der Lage, die Verwendung dieser Studien zu dokumentieren. Des weiteren wurden im Rahmen von zwei Ausschreibungen (im Juli 1994 und im Mai 1995) insgesamt fünf Studien im Rahmen von Haushaltsartikel B5 - 401(8) finanziert. Daraus geht hervor, daß die Kommission ungeachtet der Tatsache, daß die Träger der entsprechenden Projekte Vorschläge im Rahmen von Euro-ISDN unterbreitet hatten, einen "flexiblen" Ansatz wählte und sich dafür entschied, einige Projekte aus einer anderen Haushaltslinie zu finanzieren.

25. Im letzten Aufruf der Kommission zur Angebotsabgabe vor dem Inkrafttreten der Leitlinien wurde nicht mehr von "Durchführbarkeitsstudien" gesprochen, sondern sie wurden erstmalig als "vorbereitende Maßnahmen"(9) bezeichnet, für die bis zu 50 % der Kosten von Pilotentwicklungen und Feldversuchen bezahlt wurden. Die fraglichen Projekte betrafen den Einsatz von Euro-ISDN für eine Vielzahl von Anwendungen(10). Somit wurden über TEN-Telekom nicht mehr nur reine Studien, sondern auch die Durchführung von Pilotprojekten finanziert.

Euro-ISDN-Projekte

26. Gemäß Artikel 3 der im November 1995 verabschiedeten Euro-ISDN-Leitlinien sollte das ISDN zu einem ersten transeuropäischen Netz und zu einem Element des "Universaldienstes" entwickelt werden. Die Entwicklung sollte in Form von "Vorhaben von gemeinsamem Interesse" (d.h. in Bereichen von gemeinsamem Interesse) erfolgen.

27. Zwischen dem 13. April 1996 und dem 7. August 1997 wurden zwei Aufrufe zu Vorschlägen und zwei Ausschreibungen im Bereich Euro-ISDN als transeuropäisches Telekommunikationsnetz veröffentlicht. Insgesamt wurden 25 Vorhaben zur Unterstützung durch TEN-Telekom ausgewählt (Gesamtbetrag: 26,5 Mio ECU) (siehe Tabelle 2). Zwei Studien (753900 ECU) erhielten entgegen den TEN-Grundregeln eine 100 %ige Finanzierung. Weitere drei Studien wurden ebenfalls zu 100 % finanziert. Dies erfolgte im Rahmen von Artikel B5 - 401 des Haushalts für 1996 und nicht von TEN-Telekom (B5 - 720), obwohl sie von der Kommission in deren Projektliste als TEN-Telekom-Vorhaben ausgewiesen wurden.

28. Die Vorhaben unterliegen einer jährlichen Überprüfung durch die Kommission. Normalerweise dauert die "Studienphase" eines Projekts zwei Jahre, so daß am 31. Dezember 1998 lediglich die finanziellen und technischen Aspekte einer Studie (Studie zum Stand von Euro-ISDN) und dreier Euro-ISDN-Projekte (GTS, No problems und Medsalus) abgeschlossen waren. Aus der Überprüfung der Abschlußberichte ergibt sich eine Reihe von Bemerkungen:

a) An dem Zweijahres-Projekt "Globale Telekommunikationsdienste" (GTS) war die Gemeinschaft mit insgesamt 0,4 Mio ECU beteiligt; dabei handelt es sich um die Förderung von neuen IT-Telekommunikationsanwendungen für Unternehmen in Griechenland. Das Projekt umfaßte umfangreiche Marktstudien im Unternehmenssektor, eine Durchführbarkeitsstudie sowie die nachfolgende Installation und probeweise Inbetriebnahme von acht Telekommunikationsknotenpunkten. Zu den Projektträgern gehörte eine private griechische Telekommunikationsfirma, die das Projekt als eine sehr erfolgreiche Investition betrachtete, da mit hohen Gewinnen zu rechnen war und das Vorhaben dazu beitrug, die Position des Unternehmens als Marktführer der griechischen Unternehmen zu erhalten, die sich auf dem freien Markt der erfolgversprechenden Netzdienstleistungen engagieren. Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob die Gemeinschaftshilfe notwendig war.

b) Das Projekt "No Problems" (Non-proprietary reliable electronic mail system), das mit einer Gemeinschaftsbeihilfe in Höhe von 1,5 Mio ECU gefördert wurde, war in Österreich angesiedelt und zielte auf die Entwicklung neuer elektronischer Dienste für den elektronischen Geschäftsverkehr und den E-Mail-Bereich ab. Das Vorhaben sollte zunächst zur Förderung von ISDN als transeuropäisches Telekommunikationsnetz beitragen. Zu Projektbeginn wurde jedoch klar, daß das Internet die dominante Technologie war. Um auf der Höhe der Entwicklung zu bleiben, wurde der technische Anhang des Vertrags geändert und eine Internet-orientierte Strategie entwickelt. Zwar erwies sich ISDN als wertvolles Mittel für den Zugang zum Internet, doch beweist das Projekt, daß die Euro-ISDN-Leitlinien zu einer übermäßigen Konzentration auf eine bestimmte Technologie geführt hatten. Darüber hinaus stellte der Projektträger fest, daß andere Unternehmen eine der besagten Anwendungen bereits kommerziell nutzten, bevor die Euro-ISDN-Durchführbarkeitsstudie fertiggestellt war.

c) Ziel des Projekts "Medsalus" in Spanien war es, im Mittelmeerraum ein Euro-ISDN-gestütztes Gesundheitsfürsorgenetz aufzubauen. Vorgesehen sind drei Arten der Telekooperation zwischen Fachkräften und Gesundheitszentren: Ferndiagnose, Fernstudium und Teleinformation. Es war nicht klar, ob dieser Dienst in die Betriebsphase überführt wird.

29. Die Kommission führte lediglich bei zweien der vier Vertragspartner vor Ort Kontrollen des Projekts "Digital Content for Culture" (ausgezahlter Betrag: 0,5 Mio. ECU), betreffend das kulturelle Erbe Europas (Museumsbestand im Internet), durch. Sie stellte fest, daß die Arbeit keine zufriedenstellenden Fortschritte zeitigte. Ohne Wissen der Kommission war nahezu das gesamte Projekt vom Hauptauftragnehmer an Dritte weitergegeben worden. Das stellte eine eindeutige Vertragsverletzung dar. Auf dem Markt erschien Standard-Software, durch die sich Teile des Vorhabens erübrigten. Der Hauptauftragnehmer, ein südafrikanisches Unternehmen, war nicht in der Lage nachzuweisen, daß er am Projekt gearbeitet hatte (außer daß er Rechnungen vorlegte). Im August 1998 erließ die Kommission eine Wiedereinziehungsanordnung über fast die volle Höhe der ausgezahlten Beträge(11). Im Oktober 1998 wurde ein Teil der Summe vom Hauptauftragnehmer zurückgezahlt, einschließlich der von verbundenen Auftragnehmern geschuldeten Beträge (insgesamt 301292 ECU). Der zweitwichtigste Auftragnehmer hat (148382 ECU) nicht gezahlt, und die Kommission hat gerichtliche Schritte eingeleitet, um die Zahlung durchzusetzen.

30. Um Zusatzinformationen über die Erfuellung der Verträge an Ort und Stelle zu beschaffen, führte der Rechnungshof eine Vor-Ort-Prüfung beim wichtigsten Auftragnehmer im Bereich TEN-Telekom(12) durch. Vom Auftragnehmer wurde kein eigenes Personal für die Durchführung der Arbeiten eingesetzt, sondern Mitarbeiter aus verbundenen Unternehmen. Da alle Gehälter von den betroffenen Unternehmen gezahlt wurden und dem Auftragnehmer unbekannt waren, wurden statt der tatsächlich verausgabten Beträge die von der Kommission veranschlagten Sätze gemeldet. Das hätte von der Kommission nicht akzeptiert werden dürfen. Darüber hinaus gab der Auftragnehmer häufig Teile seiner Aufgaben an externe Berater weiter, ohne vorher die schriftliche Genehmigung der Kommission einzuholen. Dies entsprach nicht den Verpflichtungen des Auftragnehmers.

31. Die vom Rechnungshof bei seiner Prüfung und von der Kommission in Projekten in Mitgliedstaaten festgestellten Fehler deuten darauf hin, daß entscheidende Fehler und Unregelmäßigkeiten auftreten können, die ohne Kontrollen vor Ort unentdeckt bleiben.

Neue Leitlinien von 1997

32. Am 17. Juni 1997 traten parallel zu den Euro-ISDN-Leitlinien neue TEN-Telekom-Leitlinien in Kraft. Die Verabschiedung der neuen Leitlinien dauerte wiederum zwei Jahre, nachdem die Kommission einen ersten Vorschlag bereits am 7. Juni 1995(13) vorgelegt hatte. In den neuen Leitlinien(14) heißt es, daß "ISDN lediglich eine erste Etappe darstellt". Dabei wird nicht mehr einseitig auf das Euro-ISDN gesetzt, sondern auch die Möglichkeit der Unterstützung von IBK-Netzen (Integrierte Breitbandkommunikation) sowie von mobilen Netzen und Satellitennetzen eröffnet. In den Leitlinien sind weiterhin allgemeine Bereiche oder Themen für Projekte von gemeinsamem Interesse festgelegt.

33. Die neuen Leitlinien definieren auch ein neues Konzept für die transeuropäischen Telekommunikationsnetze. Es handelt sich um ein Dreischichtenmodell mit den Schichten Basisnetze, Basisdienste und Anwendungen(15). Eine weitere Neuerung bestand in der Vorlage eines jährlichen Arbeitsprogramms durch die Kommission, in dem die Vorhaben von gemeinsamem Interesse genauer benannt werden und das darauf abzielt sicherzustellen, daß die Prioritäten der Projekte von gemeinsamem Interesse mit den technologischen Entwicklungen Schritt halten.

Vorbereitende Maßnahmen für die neuen Leitlinien

34. In ihrer Mitteilung vom 22. Juli 1993 an den Rat und das Europäische Parlament(16) begründete die Kommission die Notwendigkeit von vorbereitenden Maßnahmen auch im Bereich der integrierten Breitbandkommunikation (IBK). Im Anschluß an einen Aufruf zur Angebotsabgabe im Juli 1993 wurden 14 Projekte in Auftrag gegeben. Untersucht wurden insbesondere grundlegende Bedingungen und Spezifikationen für ATM-Pilotnetze. Mitte 1994 wurden elf dieser Vorhaben verlängert und in enger Verbindung mit dem Forschungsprojekt JAMES(17) Breitbandversuche durchgeführt. Im September 1995 wurden neun Projekte ein zweites Mal verlängert, und die Versuche wurden schließlich zwischen Dezember 1996 und April 1997 zu Ende geführt(18).

35. Somit erstreckten sich auch die Vorbereitungsmaßnahmen im Bereich TEN-Telekom-IBK über drei Jahre. Der Gemeinschaftsbeitrag für die 14 Projekte betrug, wie aus Tabelle 2 hervorgeht, insgesamt 18,0 Mio ECU, wovon 1,9 Mio ECU auf Phase I, 7,8 Mio ECU auf Phase II und 8,3 Mio ECU auf Phase III entfielen. Diese Aktionen wurden von der EU wie folgt finanziert: 100 % der Kosten für Studien und 50 % der Kosten für Erprobungen. Allerdings hätten für Projekte der Phase III die im September 1995 in Kraft getretenen TEN-Grundregeln (50 % der Gesamtkosten einer Studie und maximal 10 % der gesamten Investitionssumme eines Projekts) Anwendung finden müssen, so daß sich eine geschätzte Überzahlung von mehr als 3 Mio ECU ergibt.

36. Obwohl die IBK-Vorbereitungsmaßnahmen von TEN-Telekom finanziert wurden, waren diese nicht in den Jahresberichten über transeuropäische Netze(19) erfaßt, wohl aber alle anderen vorbereitenden Maßnahmen. Somit wurden von der Kommission im TEN-Telekom-Bericht unvollständige Angaben veröffentlicht.

Projekte gemäß den neuen Leitlinien von 1997

37. Im Rahmen der neuen Leitlinien wurden ein Aufruf für die Einreichung von Vorschlägen am 15. Januar 1998 und zwei weitere am 14. März 1998(20) veröffentlicht. Tabelle 3 enthält die Ergebnisse des Auswahlverfahrens. Insgesamt gingen 160 Vorschläge ein, von denen 31 Vorhaben mit einer Gemeinschaftsbeihilfe in Höhe von 26,4 Mio ECU ausgewählt wurden. Die relativ große Zahl von eingegangenen Vorschlägen ist zum Teil der Tatsache zuzuschreiben, daß für die spezifischen Telematik-Forschungsprogramme 1998 keine weiteren Mittel mehr zur Verfügung standen, so daß nach alternativen Finanzquellen gesucht wurde. Die ersten Aktionen begannen Anfang 1999 und werden erst 2000 oder 2001 beendet sein.

Tabelle 3

Ergebnis der Projektauswahl 1998 unter Verwendung der neuen TEN-Telekom-Leitlinien

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Gemeinsame Maßnahmen mit verbundenen Programmen

38. In Artikel 5 der TEN-Grundregeln heißt es: "Die in dieser Verordnung vorgesehenen Finanzmittel sind grundsätzlich nicht für Vorhaben oder Phasen von Vorhaben bestimmt, die anderweitig Finanzmittel aus dem Gemeinschaftshaushalt erhalten." Ungeachtet dessen unterstützt das TEN-Telekom-Programm im Rahmen von zwei Maßnahmen, die gemeinsam mit verbundenen Programmen durchgeführt werden, 28 Projekte mit Mitteln in Höhe von insgesamt 11,9 Mio ECU. Keines der Vorhaben war am 31. Dezember 1998 abgeschlossen. Die erste gemeinsame Maßnahme betraf die Förderung der Werbe- und kaufmännischen Tätigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) der Tourismusbranche über das Internet. Aus dem Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen(21) ging nicht hervor, daß TEN-Telekom an den Maßnahmen für KMU in der Tourismusbranche beteiligt war. Es hieß darin lediglich, daß die Maßnahmen aus den Initiativen im Zusammenhang mit der Informationsgesellschaft sowie aus dem Etat der technischen Hilfe der KMU-Gemeinschaftsinitiative finanziert werden.

39. Die zweite Maßnahme betrifft multimediale Aktivitäten im Bereich Bildung. 1995 hatte die Kommission eine Task Force für multimediale Lernprogramme ins Leben gerufen, die eine bessere Verzahnung verschiedener Gemeinschaftsprogramme(22) vorschlug. Es waren vier Generaldirektionen und sechs Programme (einschließlich TEN-Telekom) beteiligt(23). Die Kommission verbesserte die Verfahrensweise, indem sie einen Standardvertrag für diese Projekte einführte, worin die bisher bestehenden Unterschiede in den Vertragsbedingungen beseitigt waren(24). Nach dieser Vereinheitlichung hat es die Kommission unter dem Gesichtspunkt einer Vereinfachung des Managements und der Effizienzverbesserung versäumt zu untersuchen, ob tatsächlich eine so große Zahl unterschiedlicher EU-Finanzierungsquellen für ähnliche Zwecke benötigt wird.

Evaluierung der Leistungen

40. Die Kommission hatte beabsichtigt, alle vorbereitenden Aktivitäten von TEN-Telekom für den Zeitraum 1993 - 1995 zu bewerten, um in einer Studie mit dem Titel "Lehren aus den vorbereitenden Maßnahmen" Schlußfolgerungen für Nachfolgeaktivitäten ziehen zu können. Allerdings wurde die Bewertung, für die 1996 eine Ausschreibung erfolgte, aufgrund einer negativen Stellungnahme seitens des Vergabebeirats, da sie zu kostspielig sei, nicht durchgeführt(25). Die Kommission holte keine weiteren zufriedenstellenden Angebote ein. Nach Ansicht des Rechnungshofs führte dies dazu, daß erfolgreiche und lohnende Studien nicht identifiziert und als Ausgangsbasis für zukünftige Maßnahmen verwendet wurden.

41. Obwohl die ursprüngliche Zielsetzung, Euro-ISDN als Teil des Universaldienstes zu entwickeln, nicht erreicht wurde, hieß es in einer Studie(26) der Kommission, daß Euro-ISDN aus folgenden Gründen als Beispiel für eine erfolgreiche europäische Zusammenarbeit angesehen werden kann:

a) Die Marktdurchdringung in acht Mitgliedstaaten liege (Stand Ende 1997) bereits über 5 %, und mit einem weiteren Wachstum sei zu rechnen;

b) Euro-ISDN spiele als Zugangstechnologie zum Internet eine wichtige Rolle;

c) die Preise für ISDN-Dienste und -Geräte seien erheblich gefallen und würden weiter sinken;

d) die europäische Industrie habe bei den ISDN-Geräten eine Führungsposition erlangt.

42. In der Studie wurde außerdem hervorgehoben, daß neue technische Entwicklungen wie ADSL eine zunehmend wichtige Rolle spielen, Euro-ISDN in den kommenden Jahren jedoch nach wie vor die einzig stabile digitale Kommunikationsschnittstelle bleiben werde. Allerdings schränkten die Gutachter diese positive Gesamteinschätzung ein. Es mangele noch immer an einfachen Verbindungen der Schnittstellen ("plug and play"), und es bestuenden weiterhin Interoperabilitätsprobleme bei Geräten und Netzwerken. Auch sei ISDN in einigen Mitgliedsländern noch nicht flächendeckend verfügbar, und sowohl KMU als auch private Haushalte hätten die Vorteile von ISDN noch nicht voll erkannt.

43. Im Mai beauftragte die Kommission externe Sachverständige mit der Durchführung einer Zwischenbewertung der TEN-Telekom-Maßnahmen im Zeitraum 1993 - 1997. Die Endergebnisse lagen jedoch erst im Februar 1999 vor. Nach dieser Zwischenbewertung "trugen alle durchgeführten Projekte wesentlich zur Erreichung der Zielsetzungen der Leitlinien bei und entsprachen den Bestimmungen der TEN-Haushaltsordnung. Ferner erfolgte die Auswahl der Unterstützungsaktivitäten auf faire und transparente Weise"(27). Allerdings stellten die Berater fest, daß "der TEN-ISDN-Aktion noch keine systematischen Monitoring-Indikatoren bzw. Erfolgskriterien für eine direkte Beurteilung der Erreichung der strategischen und operationellen Zielsetzungen zugrunde liegen". Ferner hieß es, daß "eine der größten realen Gefahren für das Programm darin besteht, daß die Bedeutung einer neuen, bisher noch ungenutzten technologischen Chance nicht erkannt wird, so daß ein Großteil der laufenden Arbeiten an Relevanz verliert, wie dies in gewissem Maße bei Forschungsprogrammen für das Internet und World Wide Web der Fall war".

44. Obgleich die meisten Euro-ISDN-Vorhaben bis zum 31. Dezember 1998 noch nicht abgeschlossen waren, können erste Schlußfolgerungen gezogen werden. Das langwierige Konsultations- und Beschlußfassungsverfahren der EU im Hinblick auf die Festlegung der Leitlinien stand nicht mit den Erfordernissen eines innovativen und äußerst dynamischen Sektors im Einklang, in dem die Marktkräfte dem Internet mit dem World Wide Web zum Durchbruch verhalfen. Es besteht die Gefahr, daß geförderte Projekte nicht die gegenwärtigen Markttendenzen widerspiegeln.

45. Darüber hinaus bedeutete die Verzögerung bei der Erarbeitung der Zwischenbewertung, daß diese für die Ausrichtung der Maßnahmen gemäß den neuen Leitlinien nicht genutzt werden konnte. Den Empfehlungen der Zwischenbewertung zufolge sollte eine verstärkte Umsetzung in den Randgebieten erfolgen, in denen der Zugang in geringerem Maße möglich war. Bei den Auswahlkriterien für die Projekte des Jahres 1998 fand dies aber noch keine Berücksichtigung. Ebenso wichtig war die Schlußfolgerung, daß die Laufzeit von Vorhaben mit wesentlichen technologischen und kommerziellen Elementen 18 Monate nicht überschreiten sollte, um mit schnellen Veränderungen Schritt halten zu können. Die Laufzeit für ungefähr die Hälfte der nach den neuen Leitlinien ausgewählten Projekte beträgt jedoch zwei Jahre, allerdings ohne die in der Vergangenheit übliche Verlängerung. Die umfassende Analyse des fortbestehenden Unterstützungsbedarfs für marktnahe Projekte im TEN-Telekom-Bereich ist nach wie vor erforderlich.

KOORDINIERUNG MIT VERBUNDENEN GEMEINSCHAFTSMASSNAHMEN

46. In den TEN-Grundregeln heißt es, daß die Kommission für eine wirksame Koordinierung aller sich auf die transeuropäischen Netze auswirkenden Gemeinschaftsmaßnahmen sorgen muß. Ausdrücklich erwähnt wird die Koordinierung zwischen den Finanzierungen im Rahmen der TEN und den Finanzierungen der Strukturfonds, des Kohäsionsfonds(28), des EIF und der EIB. Auch muß die Vereinbarkeit mit anderen Gemeinschaftspolitiken gewährleistet sein.

Telekommunikation in der Forschungspolitik

47. Das Vierte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration (1994 - 1998) enthält drei spezifische Forschungsprogramme zur Förderung der Informations- und Telekommunikationstechnologien: das Programm "Telematikanwendungen"(29) mit einem Finanzrahmen von 913 Mio ECU, das Programm "Kommunikationstechnologien" (ACTS)(30) mit einem Finanzrahmen von 671 Mio ECU und das Programm "Informationstechnologien" (Esprit) mit einem Finanzrahmen von 2084 Mio ECU(31).

48. In ihrem Jahresbericht 1998 zu den Tätigkeiten der Europäischen Union im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung(32) erklärte die Kommission, daß die Hauptschwäche der Union nicht in ihrem Forschungspotential liegt, sondern in der Umsetzung der Forschungsergebnisse in wirtschaftliche und kommerzielle Anwendungen, und daß die Verbesserung dieser Situation daher ebenfalls Anliegen des Rahmenprogramms ist. Insbesondere beim Programm Telematikanwendungen handelt es sich um ein von den Erfordernissen der Benutzer bestimmtes Forschungsprogramm, mit dem - ebenso wie bei TEN-Telekom - die Kluft zwischen den Ergebnissen und ihrem Einsatz in der Wirtschaft überbrückt werden soll. Beide Programme können Durchführbarkeitsstudien, Validierungstests und Pilotprojekte in Bereichen von gemeinsamem Interesse finanzieren. Der Unterschied besteht darin, daß im Vergleich zu den Forschungsmaßnahmen die im Rahmen von TEN-Telekom finanzierten Projekte bereits ausgereifter sind und sich näher am Markt befinden (wie die in Ziffer 28 aufgeführten Beispiele belegen). Wären marktnahe Projekte im Rahmen des Forschungsprogramms finanziert worden, hätte eine geringere Gemeinschaftsbeteiligungsrate gegolten, da sich im Bereich Forschung die Gemeinschaftsfinanzierung in der Regel auf höchstens 50 % der Projektkosten beläuft und die Beteiligung geringer ausfällt, je näher sich das Projekt am Markt befindet. Daher ist die Festlegung eindeutiger Vorschriften erforderlich, um eine Überlappung der beiden Maßnahmen zu vermeiden.

Die Bedeutung der Strukturfonds

49. Die Kommission hat in der Mitteilung "Kohäsion und Informationsgesellschaft"(33) die Bedeutung der Strukturfonds für den Telekommunikationsbereich zusammenfassend dargestellt. Die Programmplanungen der Strukturfonds sehen demnach Gesamtausgaben für die Ziele 1, 2, 3, 4 und 5b) im Telekommunikationssektor in Höhe von 1769 Mio ECU vor, zuzüglich 207 Mio ECU aus Gemeinschaftsinitiativen (Programmplanungszeitraum 1994 - 1999), vor. Die Kommission stellt darin fest, daß lediglich ein überraschend kleiner Teil (etwa 2 %) der Gesamtausgaben der Strukturfonds für den Telekommunikationsbereich bestimmt ist.

50. Zwar wurde in der Mitteilung der Kommission keine Analyse dieses Gesamtbetrags nach Mitgliedstaaten durchgeführt, doch nahm die GD XIII in einer internen Studie eine Aufschlüsselung nach einzelnen Ländern vor und untersuchte dabei die Schwerpunkte, Maßnahmen und Aktionen aller Operationellen Programme und Gemeinschaftsinitiativen im Hinblick auf die Telekommunikation. Die Ergebnisse sind in Tabelle 4 zusammengefaßt. Italien (542 Mio ECU), Spanien (516 Mio ECU), Griechenland (380 Mio ECU) und Portugal (282 Mio ECU) wurden von der Kommission als die Länder ermittelt, für die die Strukturfonds die höchsten Beträge für den Telekommunikationsbereich im Zeitraum 1994 - 1999 vorsehen(34).

Tabelle 4

Telekommunikationsausgaben als Teil struktureller Interventionspläne für 1994 - 1999 (alle Zielsetzungen)

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51. Obgleich die Gemeinschaftsinitiative Interreg einen transeuropäischen Aspekt aufweist, indem sie beispielsweise Hilfe für eine Glasfaserverbindung zwischen Portugal und Spanien bereitstellt, ist die Strukturfondsfinanzierung in erster Linie auf Maßnahmen zum Ausbau, zur Modernisierung bzw. zur Verbesserung der nationalen Telekommunikationsinfrastrukturen ausgerichtet. Die entsprechenden Operationellen Programme oder Teilprogramme unterlagen im allgemeinen einer Halbzeitüberprüfung im Rahmen der Evaluierungspolitik der Kommission, obgleich sich die Evaluierung für Italien aufgrund nationaler Managementprobleme verzögerte. Die Evaluierungen für die einzelnen Länder ergaben zwar Fortschritte beim Ausbau, der Modernisierung bzw. Verbesserung der nationalen Infrastruktur, doch wurde die Frage der Zusammenschaltung und Interoperabilität der nationalen Netze nicht analysiert, und der Nutzen für die transeuropäischen Aspekte wurde nicht ermittelt. Zusammenschaltung und grenzüberschreitende Verbindungen spielen jedoch in der TEN-Politik eine besonders wichtige Rolle, vor allem im Hinblick auf die Zukunft, wenn neue Verbindungen zu den beitrittswilligen Ländern Mittel- und Osteuropas herzustellen sind(35).

Die Beteiligung von EIB und EIF

52. Die TEN-Grundregeln sehen vor, daß die Gemeinschaft Zinszuschüsse für EIB-Darlehen und Beiträge zu den Prämien für EIF-Anleihebürgschaften gewähren kann. Die Kommission machte für TEN-Telekom von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch und konzentriert die Finanzierung statt dessen auf marktnahe Projekte. EIB-Darlehen und EIF-Bürgschaften für Projekte fallen nicht unter die TEN-Telekom-Leitlinien(36). Im Bereich der Telekommunikationsnetze erreichen die abgeschlossenen Darlehensverträge von 1993 - 1998 einen Gesamtwert von 12022 Mio ECU (10860 Mio ECU für Vorhaben in der Europäischen Union und 1162 Mio ECU für Vorhaben mit Nachbarländern; siehe Tabelle 5). Damit ist die EIB ein maßgeblicher Finanzgeber im Bereich der TEN-Politik. Sie reagiert hauptsächlich nach eigenen konzeptionellen Leitlinien auf Vorschläge der Mitgliedstaaten.

53. Die EIF-Anleihebürgschaften für den Bereich Telekommunikation sind, siehe Tabelle 6, finanziell von geringerer Bedeutung (697 Mio ECU im Zeitraum 1993 - 1998). Entscheidungen zu Bürgschaftsoperationen bedürfen der einstimmigen Annahme durch den Finanzausschuß, dem ein Vertreter der EIB, ein Vertreter der Kommission sowie ein Vertreter der nationalen Finanzinstitute, die Mitglied des EIF sind, angehören. Die EIF-Bürgschaften können sich auf große Infrastrukturvorhaben (darunter Glasfasernetze, GSM, Satellitenkommunikation) erstrecken und damit die Finanzierung von Projekten sichern, die nicht von TEN-Telekom abgedeckt sind.

Tabelle 5

Darlehensverträge der EIB im Bereich Telekommunikation 1993 - 1998

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Tabelle 6

Anleihebürgschaften der EIF im Bereich Telekommunikation 1993 - 1998

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Koordinierungsinstrumente

54. Im achten Jahresbericht über die Strukturfonds (1996)(37) wurde darauf hingewiesen, daß die TEN-Finanzierungen, Strukturfonds, EIB-Darlehen und EIF-Bürgschaften über drei Instrumente koordiniert werden: über ein "Kontrollschema" zur Verfolgung der finanziellen Interventionen, über beratende Ausschüsse von Vertretern der Mitgliedstaaten sowie über interne Konsultationen. Darüber hinaus richtete die Kommission 1997 eine spezielle dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe als viertes Koordinierungsinstrument ein.

Kontrollschema

55. Die Kommission beauftragte ihr Generalsekretariat im Jahre 1994, ein Kontrollschema bezüglich der TEN-Finanzierungen zu erstellen und fortzuschreiben. Dieses interne Arbeitsdokument sollte allen interessierten Diensten der Kommission, der EIB und dem EIF eine globale Übersicht über die TEN-Förderung verschaffen, um so Synergieeffekte zu erleichtern und unnötige Doppelarbeiten zu vermeiden. Außerdem sollte das Kontrollschema die Kommission in die Lage versetzen, die Mitgliedstaaten umfassend und aktuell über alle TEN-Finanzierungen zu informieren.

56. Das Kontrollschema enthält eine Tabelle, in der die Darlehen der EIB, die Bürgschaften des EIF, die EFRE-Beteiligungen sowie die über die spezifischen TEN-Haushaltslinien gewährte Unterstützung dargestellt werden. Eine Analyse der TEN-Telekom verbundenen Ausgaben ergibt jedoch, daß die zu Lasten des EFRE ausgewiesenen Mittelbindungen (467,7 Mio ECU für den Zeitraum 1993 - 1997) nur Telekommunikationsausgaben in Irland und Griechenland betreffen. Die Telekommunikationsausgaben für andere Länder sind nicht erfaßt. Diese sehr unvollständige Darstellung der TEN-Telekom-Finanzierungen wurde auch in den TEN-Jahresberichten 1997 und 1998(38) sowie in einem Bericht der Kommission an den Rat aus dem Jahre 1999(39) veröffentlicht. Die Kommission beabsichtigte die Entwicklung einer Datenbank mit Abfragemöglichkeiten, dazu kam es jedoch nicht. Die letzte Version des Kontrollschemas wurde am 10. Oktober 1997 erstellt. Die Daten sind seither weder überarbeitet noch aktualisiert worden, und es wurden keine ergänzenden Planungsmaßnahmen vorgesehen. In seiner jetzigen Form ist das Kontrollschema kein geeignetes Koordinierungsinstrument für den Bereich Telekommunikation, da es nicht nur veraltet und unvollständig ist, sondern auch ein benutzerunfreundliches Format aufweist.

Ausschüsse und Koordinierung durch die Kommission

57. Auch durch die Beratung in den verschiedensten Ausschüssen soll eine Koordinierung der Maßnahmen im Bereich Telekommunikation, einschließlich Finanzierung, erreicht werden. Eine wichtige Rolle spielen die Begleitausschüsse zur Überwachung der Strukturfonds(40). Im Berichtszeitraum war die fachkompetente Stelle der Kommission für den Bereich Telekommunikation in einigen Begleitausschüssen vertreten. Zwei Beispiele der positiven Arbeit der Kommission belegen, wie bedeutsam eine Koordinierung der verschiedensten EU-Maßnahmen ist:

a) Die Kommission untersuchte die Durchführung des Operationellen Programms (OP) Telekommunikation 1994 - 1999 in Griechenland. Griechenland hatte vergleichsweise nur wenige Fortschritte bei der Umsetzung der verschiedenen Regelungen zur Marktliberalisierung erzielt, und die Kommissionen leitete eine Reihe von Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag ein(41). Der staatliche Monopolbetrieb OTE profitiert von dieser zögerlichen Umsetzung, da in den nicht liberalisierten Bereichen weiterhin Monopolgewinne realisiert werden können. Gleichzeitig ist OTE Hauptempfänger der Strukturfondsgelder aus dem OP Telekommunikation, was im Widerspruch zur Politik der Kommission im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren steht. Nach einer Kontrolle vor Ort im Jahre 1997 empfahl die zuständige Stelle der Kommission, die weitere Finanzierung einzustellen, bis der Mitgliedstaat den EU-Verpflichtungen zur Liberalisierung und Harmonisierung nachgekommen ist. Im August 1998 verhängte die Kommission schließlich einen Zahlungsstopp, jedoch hatte Griechenland bis dahin bereits 75,8 % (131,4 Mio ECU) der im OP vorgesehenen EU-Mittel erhalten.

b) Die für die Regionalpolitik zuständige Generaldirektion beabsichtigte zunächst, den Aufbau von Mobilfunknetzen in Ziel-1-Gebieten in Italien zu kofinanzieren. Nach gemeinsam vorgetragenen Einwänden durch zwei weitere Generaldirektionen wurde schließlich von der Kofinanzierung abgesehen. Die Einwände waren dreifacher Natur:

i) Wettbewerbsverzerrungen durch Stärkung ohnehin dominanter Marktstellungen,

ii) fehlende Umsetzung der einschlägigen Richtlinien und entsprechenden Vertragsverletzungsverfahren,

iii) aufgrund guter Rentabilitätsaussichten keine Notwendigkeit für eine EU-Finanzierung.

58. Diese Beispiele zeigen, wie durch ein koordiniertes Vorgehen Widersprüche in den Gemeinschaftsmaßnahmen aufgedeckt wurden. Es wird jedoch deutlich, daß die Strategie der Strukturfondsförderung angesichts der Marktliberalisierung und Privatisierung und deren Überwachung weiter ausgebaut werden muß.

59. Im Jahre 1993, als mit der Planung für den Zeitraum 1994 - 1999 begonnen wurde, erschien es noch weitgehend unproblematisch, daß die Hauptempfänger der Unterstützungen die staatlichen Monopolbetriebe sein würden. Die nunmehr erfolgte Marktliberalisierung und Privatisierung wirft jedoch die Frage auf, ob von den Strukturfonds kofinanzierte Anlageinvestitionen ohne eine Form der Rückzahlung in den Privatsektor übertragen werden können. Da ein genereller Ansatz nicht festgeschrieben wurde, klärt die Kommission im Einzelfall, inwieweit ein Unternehmen nach der Privatisierung die früher vereinbarten regionalpolitischen Ziele noch verfolgt.

60. Zwei Beispiele zeigen, welche Lösung die Kommission jeweils gefunden hat:

a) Bezüglich der Privatisierung der Gesellschaft Telefónica in Spanien hat die Kommission Ende 1998 entschieden, auf eine Rückzahlung zu verzichten. Ein externes Gutachten war zu dem Ergebnis gekommen, daß die regionalpolitischen Zielsetzungen erreicht worden seien(42). Die Kommission hat ihre Entscheidung jedoch mit einer Reihe von Empfehlungen versehen. So solle Telefónica die Durchführung der vom EFRE kofinanzierten Projekte außerhalb von Gebieten mit hoher Rentabilität konzentrieren und den Markteintritt neuer Betreiber erleichtern.

b) Im Falle von Telecom-Italia stellten die Autoren eines Gutachtens fest, daß dieses Unternehmen nicht ausreichend in benachteiligte Ziel-1-Gebiete investiert hatte. Daraufhin wurde das Operationelle Programm Telekommunikation 1994 - 1999 dahin gehend geändert, daß Telecom-Italia bei gleichbleibender EFRE-Unterstützung zusätzlich 78,5 Mio ECU in Ziel-1-Gebiete investieren muß.

61. Wenngleich in diesen Fällen Lösungen gefunden wurden und die Umsetzung der Empfehlungen durch die Evaluierung der entsprechenden Operationellen Programme bestätigt wird, sollte die Beihilfepolitik der Strukturfonds im Hinblick auf die Liberalisierung und Privatisierung grundsätzlich überdacht werden. Obwohl die TEN-Grundregeln nicht für die Strukturfonds gelten und damit keine Anwendung bei den größeren Telekommunikationsmaßnahmen finden, für die sie eigentlich konzipiert worden sind, könnten sie als Orientierung für diese Überprüfung dienen. Beispielsweise lassen sie direkte Subventionen nur in begründeten Fällen zu und konzentrieren sich statt dessen auf Darlehen mit Zinszuschüssen und Bürgschaften. Angesichts der Tatsache, daß Investitionen in den Telekommunikationssektor in der Regel gewinnbringend sind und Subventionen eine mögliche Wettbewerbsverzerrung zur Folge haben, sollten derartige Finanzierungsarten durchaus näher untersucht werden.

Das Konsultationsverfahren für Projekte

62. Dem Finanzierungsbeschluß zu den TEN-Telekom-Projekten geht ein internes schriftliches Konsultationsverfahren voraus, das eine Abstimmung innerhalb der Kommission gewährleisten soll. Der Rechnungshof hat das Ergebnis dieses internen Konsultationsverfahrens für die TEN-Telekom-Projektauswahl des Jahres 1998 analysiert (Auswahl nach den neuen TEN-Telekom-Leitlinien).

63. Die auf die Ausschreibungen von 1998 eingegangenen TEN-Telekom-Projektvorschläge wurden von den Diensten der Kommission mit Hilfe externer Sachverständiger evaluiert. Nach erfolgter Projektauswahl sandte die zuständige Generaldirektion ein Schreiben an 13 andere Generaldirektionen mit der Bitte um Stellungnahme zu den ausgewählten Vorschlägen innerhalb von zehn Arbeitstagen. Die meisten Generaldirektionen teilten kurz mit, daß sie nichts anzumerken hätten und mit den ausgewählten Projekte einverstanden seien. In einem Fall wurde kritisiert, daß die Frist sehr knapp sei, um fundiert Stellung beziehen zu können. Vier Generaldirektionen wiesen darauf hin, daß in ihren Bereichen ähnliche Projekte laufen. Nach Aussage einer Generaldirektion bestehe bei einem Vorhaben ein hohes Risiko der Doppelarbeit im Zusammenhang mit einem Forschungsprojekt des Esprit-Programms, das vom selben Konsortium durchgeführt wird, und bei zwei anderen Projekten könnte es zu Überschneidungen kommen. Eine andere Generaldirektion erklärte, ein Projekt stehe möglicherweise im Widerspruch zu einer von ihren Dienststellen aufgelegten Studie. Auch zwei weitere Generaldirektionen wiesen auf mögliche Doppelarbeiten hin.

64. Insgesamt ergibt sich ein Bild, wonach es während des Auswahlverfahrens und der Projektevaluierung an abgestimmten Informationen zwischen den Generaldirektionen der Kommission mangelt. Die Koordination müßte weitaus eher einsetzen. Das interne Konsultationsverfahren ermöglicht allenfalls eine punktuelle Zusammenarbeit, erlaubt aber keine konzeptionelle oder strategische Abstimmung zwischen den Generaldirektionen. Auch die interne technische Ausstattung wird diesem Koordinationsbedarf nicht gerecht. So ist es für eine Generaldirektion beispielsweise nicht möglich, am Bildschirm Einzelheiten zu Verträgen abzufragen, die von einer anderen Generaldirektion geplant sind oder abgeschlossen wurden. Das interne Konsultationsverfahren erscheint als eine Routineprozedur, bei der ohne nähere Prüfung unter Zeitdruck zugestimmt oder gar nicht erst geantwortet wird.

65. Was die EIB- und EIF-Finanzierung betrifft, gab es kaum Belege dafür, daß die Kommission in der Planungs- und Durchführungsphase EIB-Darlehen und EIF-Bürgschaften zielgerichtet in Betracht zieht. So sind beispielsweise in den Finanzübersichten der beiden spezifischen Operationellen Programme für Telekommunikation (Griechenland und Italien) keine Plandaten für Interventionen der EIB und des EIF enthalten. Eine Bemerkung des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1995(43) gilt auch für den Bereich Telekommunikation:

"Im Stadium der Programmplanung findet kaum eine gegenseitige Ergänzung der beiden Arten von Instrumenten - Darlehen und Zuschüsse - statt, da der projektbezogene Ansatz der EIB schlecht mit dem programmbezogenen Ansatz der Strukturfonds in Einklang zu bringen ist."

66. Allerdings besteht ein schriftliches Konsultationsverfahren zwischen der Kommission und der EIB zu Projekten, die im Prinzip von der Bank zu finanzieren sind (für EIF-Bürgschaften gibt es kein derartiges System). Dabei legt die EIB die Finanzierungsanträge der ausgewählten Mitgliedstaaten der Kommission vor, die nach Artikel 21 Absatz 2 des Protokolls über die Satzung der EIB innerhalb von zwei Monaten eine Stellungnahme abgeben muß. Seit 1975 besteht bei der Kommission die "Dienststellenübergreifende Gruppe EIB", die sich aus Vertretern verschiedener Generaldirektionen zusammensetzt und die für die Stellungnahme verantwortlich ist. Diese Gruppe gewährt den einzelnen Dienststellen der Kommission zehn Arbeitstage, um Stellung zu nehmen. Erfolgt keine Antwort, so gilt dies als stillschweigendes Einverständnis. Die Stellungnahme der Kommission fällt in aller Regel positiv aus. Im Jahre 1998 wurden beispielsweise alle 334 EIB-Anfragen (davon 12 aus dem Telekommunikationsbereich) positiv beschieden. Dieses Verfahren gewährleistet zwar eine gegenseitige Information, aber keine strategische Abstimmung beispielweise zwischen den von der Kommission verwalteten Beihilfen und den Darlehen der EIB.

Spezielle dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe

67. Im April 1997 beschloß die Kommission, die Koordination des TEN-Instrumenteneinsatzes zu verbessern. Hierzu wurde eine spezielle dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe errichtet, die Empfehlungen ausarbeiten sollte. Diese Arbeitsgruppe sprach im September 1997 drei Hauptempfehlungen aus:

a) Gründung einer Direktorengruppe, die sich regelmäßig mit der EIB und dem EIF abstimmen sollte, um Einheitlichkeit in der Prioritätensetzung sicherzustellen;

b) Organisation von Seminaren mit EU-Vertretern sowie nationalen und regionalen Vertretern, um sicherzustellen, daß die TEN-Politik auch im Programmplanungsprozeß des EFRE berücksichtigt wird;

c) im Falle von größeren Multifondsprojekten sollten spezielle Projektteams dafür sorgen, daß bei der Finanzierung die richtige Mischung aus Zuschüssen und Darlehen zustande kommt und öffentlich-private Partnerschaften ermöglicht werden.

Im Bereich Telekommunikation wurden noch keine Fortschritte bei der Umsetzung dieser Empfehlungen erzielt.

SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN

68. Die Kommission sollte dem Rat und dem Parlament Detailinformationen über die TEN-Telekom-Maßnahmen und über ihre Feststellungen hinsichtlich des Grads der Zielverwirklichung vorlegen. Wird für marktnahe Durchführbarkeitsstudien und Pilotprojekte Unterstützung gewährt, muß jeweils eindeutig nachgewiesen werden, daß die spezifischen Ziele dieser Art von Maßnahmen durchaus fundiert sind und ohne Unterstützung durch die EU nicht verwirklicht werden können. Gleichzeitig sollte ein engerer Bezug zwischen den Aktionen der Forschung, der technologischen Entwicklung und Demonstration (FTE) im Bereich Telematik, die über das Forschungsprogramm kofinanziert werden, und den über TEN-Telekom unterstützten marktnahen Projekten hergestellt werden. Darüber hinaus sollte die Kommission überprüfen, inwieweit sich noch Effizienzsteigerungen erzielen ließen, wenn FTE-Telematik-Projekte und die entsprechende Marktvalidierung zusammen verwaltet werden. Der Hof stellt fest, daß der Telekommunikationssektor infolge der Liberalisierung des Sektors und der Entwicklung mobiler Kommunikationsnetze derzeit einem starken Wettbewerb ausgesetzt ist und sich rasch entwickelt, ohne in nennenswertem Umfang aus öffentlichen Mitteln gefördert zu werden. Überdies sind aus kommerzieller Sicht die Telekommunikationsgesellschaften europaweit die größten Unternehmen, die mittels der Finanzmärkte über einen direkten Zugang zu Investitionsmitteln aller Art verfügen. Die Kommission sollte dafür sorgen, daß die technische Entwicklung in diesem sich rasant verändernden Bereich genau verfolgt wird, damit die entsprechenden Ausgaben gezielter und möglichst wirksam eingesetzt werden können.

69. Die Kommission sollte neue Leitlinien für Strukturfondsinterventionen im Bereich Telekommunikation erstellen, der durch Liberalisierung, Privatisierung und zunehmenden Wettbewerb gekennzeichnet ist. Obwohl die TEN-Grundregeln nicht für die Strukturfonds gelten und damit keine Anwendung auf die Infrastrukturvorhaben finden, für die sie eigentlich konzipiert sind, können sie als Grundlage für diese Neuausrichtung dienen. Sie lassen direkte Investitionsbeihilfen nur in begründeten Fällen zu und sehen Gemeinschaftsbeihilfen vorzugsweise in Form von Zinszuschüssen und Anleihebürgschaften vor. Zusätzlich müßte die Abstimmung zwischen der Finanzierung unter TEN-Telekom und der Finanzierung seitens der Strukturfonds, der EIB und des EIF verstärkt werden, so daß die erforderliche Komplementarität und Synergie zwischen den verschiedenen Arten von Instrumenten erzielt werden kann. Diese Notwendigkeit wurde von der Kommission selbst in ihrem Bericht an den Rat von 1999 hervorgehoben(44) (Ziffern 54 - 67).

70. Die Frage der Zusammenschaltung und der Interoperabilität der Dienste wird insbesondere im Hinblick auf den Ausbau neuer Verbindungen zu den beitrittswilligen Ländern Mittel- und Osteuropas eine immer wichtigere Rolle spielen (Ziffern 49 - 51). Der transeuropäische Aspekt der TEN-Politik muß im Lichte dieser Zusammenhänge einer entsprechenden Bewertung unterzogen werden.

71. Die Kommission sollte mehr Vor-Ort-Kontrollen durchführen, um zu gewährleisten, daß die Durchführung von TEN-Telekom-Projekten und die erzielten Ergebnisse den in den Verträgen vorgegebenen Regeln und Zielsetzungen entsprechen (Ziffern 29 - 31).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 22. und 23. März 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Nunmehr Titel XV Artikel 154 - 156 des EU-Vertrags.

(2) Verordnung (EG) Nr. 2236/95 des Rates vom 18. September 1995 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze (ABl. L 228 vom 23.9.1995, S. 1).

(3) Hieran ändern auch die neuesten Änderungen der Kommission an den TEN-Grundregeln nichts. Die Verordnung (EG) Nr. 2236/95 des Rates wurde geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1655/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Juli 1999 (ABl. L 197 vom 29.7.1999, S. 1). Die Änderungen zielen auf eine verbesserte Anwendung der bestehenden Verordnung im wesentlichen für große Infrastrukturprojekte ab, beispielsweise durch die Einführung eines mehrjährigen Richtprogramms, aus dem der Gesamtumfang der TEN-Unterstützung für diese großen Infrastrukturprojekte hervorgeht, oder durch die Verwendung eines bescheidenen Teils des TEN-Haushalts für die Beteiligung an der Risikokapital-Finanzierung der TEN-Infrastruktur.

(4) Entscheidung 94/801/EG des Rates vom 23. November 1994 zur Annahme eines spezifischen Programms für Forschung und technologische Entwicklung, einschließlich Demonstration, im Bereich Telematikanwendungen von gemeinsamem Interesse (1994 bis 1998), (ABI. L 334 vom 22.12.1994). Die Aktionen werden im 5. Forschungsrahmenprogramm für die Periode 1998 - 2002 bei einer neuen Gesamtstrukturierung fortgesetzt.

(5) Empfehlung des Rates vom 22. Dezember 1986 zur koordinierten Einführung des integierten Sprach- und Datennetzes (ISDN) in der Europäischen Gemeinschaft (ABI. L 382 vom 31.12.1986, S. 36).

(6) Entscheidung Nr. 2717/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. November 1995 über Leitlinien für die Entwicklung des Euro-ISDN zu einem transeuropäischen Netz (ABI. L 282 vom 24.11.1995, S. 16).

(7) Einschließlich von Dateitransfer, E-Mail, Endgeräten, Netzmanagement, Fernüberwachung und -schutz. Ferner wurden Studien zu potentiellen Anwendungen sowie Untersuchungen des Einflusses von Euro-ISDN für die Kommission durchgeführt.

(8) Haushaltsartikel B5 - 401 "Definition und Durchsetzung der Gemeinschaftspolitik auf dem Gebiet der Telekommunikation".

(9) Ausschreibung für vorbereitende Maßnahmen im Bereich Euro-ISDN (ABI. C 227 vom 1.9.1995, S. 14).

(10) Einsatz des Euro-ISDN im Gesundheitswesen, zur Verbindung von Verkehrsinformationszentren, für Fernhochschulen, als Grundlage für Teleworking oder auch für die elektronische Geschäftsabwicklung bei kleineren und mittleren Unternehmen (KMU).

(11) Die Rückforderung betrifft ein weiteres Projekt innerhalb des Programms Info-2000 mit den gleichen Vertragspartnern. Hier wurden ebenfalls falsche Zahlungsanträge festgestellt.

(12) France Telecom Expertel, beteiligt an 11 Verträgen mit einem Gemeinschaftsbeitrag in Höhe von insgesamt 7,9 Mio ECU.

(13) Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze (ABI. C 302 vom 14.11.1995, S. 23).

(14) Entscheidung Nr. 1336/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1997 über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze (ABI. L 183 vom 11.7.1997, S. 12).

(15) Dieses Dreischichtenmodell wird in Anhang I der Leitlinien erklärt.

(16) KOM(93) 372 endg.

(17) Im Rahmen der spezifischen Forschungsprogramme ACTS, Telematik und Esprit nahmen 18 europäische Netzbetreiber an diesem Projekt teil. Sie entwickelten ATM-Verbundszenarien und setzten diese um.

(18) Abschlußbericht über vorbereitende Maßnahmen für transeuropäische Netze: Integrierte Breitband-Kommunikation, KOM(1998) 45 endg.

(19) Gemäß Artikel 16 der TEN-Grundregeln muß die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts- und Sozialausschuß sowie dem Ausschuß der Regionen einen jährlichen Tätigkeitsbericht vorlegen.

(20) ABI. C 10 vom 15.1.1998, S. 16 (Basisnetze); ABI. C 79 vom 14.3.1998, S. 15 (Basisdienste und Anwendungen); ebenda, S. 14 (Unterstützungs- und Koordinierungsaktionen).

(21) ABI. C 162 vom 6.6.1996, S. 21.

(22) Bericht der Task Force "Educational software and multimedia", Arbeitspapier der Europäischen Kommission, SEK(96) 1426.

(23) GD III mit dem Forschungsprogramm "Informationstechnologien" (ABI. L 334 vom 22.12.1994, S. 24);

GD XII mit dem Forschungsprogramm "Sozio-ökonomische Schwerpunktforschung" (ABI. L 361 vom 31.12.1994, S. 77);

GD XIII mit dem Forschungsprogramm "Telematikanwendungen von gemeinsamem Interesse" (ABI. L 334 vom 22.12.1994, S. 1);

GD XXII mit den Bildungs- und Ausbildungsprogrammenn "Socrates" (ABI. L 87 vom 20.4.1995, S. 10) und "Leonardo da Vinci" (ABI. L 340 vom 29.12.1994, S. 8).

(24) So machte die GD XVI im Rahmen der Ausführung der innovativen Maßnahmen (Artikel 10 der EFRE-Verordnung) auf die Problematik unterschiedlicher Vertragsbestimmungen aufmerksam: Es sei beispielsweise nicht akzeptabel, wenn der gleiche Subventionsempfänger für die GD XVI eine Bankgarantie vorlegen müsse, für eine andere Generaldirektion jedoch nicht. Ein anderes Beispiel betrifft die Tagessätze bei Dienstreisen: einmal seien Hoechstsätze vorgesehen, ein anderes Mal nicht.

(25) Sitzung Nr. 872 vom 25. November 1996. Die negative Stellungnahme ist dadurch begründet, daß die Ausgabenhöhe nicht in einem angemessenen Verhältnis zur Zielsetzung steht und einer wirtschaftlichen Haushaltsführung widerspricht (Vademecum des Vergabebeirats S. 24).

(26) Nach Artikel 10 der Euro-ISDN-Leitlinien war die Kommission verpflichtet, im Jahre 1997 eine allgemeine Evaluierung der Leitlinien vorzunehmen. Diese Evaluierung wurde von der Kommission im August 1997 ausgeschrieben, Ende 1997 in Auftrag gegeben und Mitte 1998 fertiggestellt (Kosten: 147000 ECU).

(27) TEN-Telekommunikation, TEN-ISDN, Zwischenbewertung 1993 - 1997, S. 4.

(28) Der Kohäsionsfonds unterstützt den Bereich TEN-Verkehr, nicht aber TEN-Telekom. Allerdings werden auch im Bereich TEN-Verkehr Telematikanwendungen kofinanziert, so daß es zu Überlappungen kommen kann (z. B. satellitengesteuerte Navigationssysteme).

(29) Siehe Fußnote 1 auf Seite 5.

(30) Fortgeschrittene Kommunikationstechnologien und -dienste, Entscheidung 94/572/EG des Rates vom 27. Juli 1994 zur Annahme eines spezifischen Programms für Forschung und technologische Entwicklung, einschließlich Demonstration, im Bereich fortgeschrittener Kommunikationstechnologien und -dienste (1994 - 1998) (ABI. L 222 vom 26.8.1994, S. 35).

(31) European Strategic Programme for Research and Development in Information Technologies, Entscheidung 94/802/EG des Rates vom 23. November 1994 zur Annahme eines spezifischen Programms für Forschung und technologische Entwicklung, einschließlich Demonstration, im Bereich Informationstechnologien (1994 - 1998), (ABI. L 334 vom 22.12.1994, S. 24).

(32) KOM(1998) 439 endg. vom 15.7.1998, S. 14.

(33) Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen, Kohäsion und Informationsgesellschaft, KOM(1997) 7 endg.

(34) Die Berechnung der Kommission beruht teilweise auf Schätzungen, da die Telekommunikationsausgaben nicht immer eindeutig abzugrenzen waren. Nur Italien und Griechenland haben jeweils ein eigenständiges Operationelles Programm für Telekommunikation.

(35) Vgl. Agenda 2000, Eine stärkere und erweiterte Union, Erster Teil, Abschnitt I, Unterabschnitt 1, S. 18.

(36) Vgl. Transeuropäische Netze, Jahresbericht 1997, KOM(1998) 391 endg., vom 2.10.1998, Ziffern 4.5 und 4.6.

(37) KOM(97) 526 endg., Kapitel II D.9.

(38) Vgl. Transeuropäische Netze, Jahresbericht 1998, KOM(1999) 410 endg., 15.9.1999.

(39) Bericht der Europäischen Kommission an den Rat zu Infrastrukturinvestitionen in der Europäischen Union, 18.5.1999.

(40) Die speziellen TEN-Telekom-Ausschüsse (Finanz- und Leitlinienausschüsse) sind für Fragen der Koordination weniger bedeutend, da sie sich vornehmlich mit der Definition von Vorhaben von gemeinsamem Interesse und der Projektauswahl beschäftigen.

(41) Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen - Vierter Bericht über die Umsetzung des Reformpakets für den Telekommunikationssektor, KOM(1998) 594 endg., sowie XXVII. Bericht über die Wettbewerbspolitik 1997.

(42) Allerdings war der methodische Ansatz des Gutachtens nicht unumstritten.

(43) Europäischer Rechnungshof, Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 zusammen mit den Antworten der Organe (ABI. C 340 vom 12.11.1996, Ziffer 5.61).

(44) Siehe Fußnote 3, auf Seite 14.

Glossar - fachbegriffe

ISDN:

Integrated Services Digital Network - Diensteintegrierendes digitales Netz.

Universaldienst:

Ein definiertes Mindestangebot an Diensten von bestimmter Qualität, das allen Nutzern unabhängig von ihrem Standort und, gemessen an den landespezifischen Bedingungen, zu einem erschwinglichen Preis zur Verfügung steht, siehe Erster Bericht über den Universaldienst in der Telekommunikation in der Europäischen Union, KOM(1998) 101 endg. S. 8.

IBK:

"Integriert" verweist auf die Integrität des ganzen Netzes, und daher auf das ordnungsgemäße Zusammenwirken all seiner wesentlichen - vorhandenen und neuen - Bestandteile: Sprachtelefonie, Paketvermittlung, ISDN, Breitband-, Satelliten- und Mobilkommunikation. Außerdem bedeutet es die Integration der Dienste (auf Benutzerebene und auf der Ebene der entsprechenden Schichten des Netzes).

"Breitband" bezeichnet den Gesamtmix der vorgesehenen Dienste von ISDN bis zu den Erfordernissen einer realistischen Einführung von (interaktiven und distributiven) Videodiensten (d.h. mindestens 140 MBit/s an der Benutzerschnittstelle).

"Kommunikation" umfaßt die konventionellen Vermittlungs-, Übertragungs- und Teilnehmernetzfunktionen, aber auch fortgeschrittene Merkmale, um den Dienst benutzerfreundlich, leistungsfähig und wirtschaftlich tragfähig zu machen (KOM(93) 372 endg., S. 6).

ATM:

Asynchronous Transfer Mode: ansychroner Übertragungsmodus, mit dem sich die Übertragungsrate theoretisch auf 155 Mbit/s steigern läßt.

ADSL:

Asynchronous Digital Subscriber Line - asymmetrische digitale Teilnehmeranschlußleitung. ADSL setzt einen ISDN-Anschluß nicht voraus. Dieses auf der Analogverbindung beruhende Verfahren weist Merkmale auf, die früher nur von ISDN geboten wurden (beim Telefonieren beispielsweise Anrufweiterschaltung oder Rufnummererkennung). Darüber hinaus experimentieren Satelliten- und TV-Kabelnetzbetreiber mit eigenen Verfahren, die für den Massenmarkt einen sehr schnellen Internet-Zugang ermöglichen sollen.

Antworten des kommission

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

3. Sämtliche TEN-ISDN-Vorstudien aus dem Zeitraum 1993 - 1995 sind von der Kommission eingereicht und aus Anlaß des Berichts über die TEN-ISDN-Zwischenbewertung(1), der dem Rechnungshof im Februar 1999 übermittelt wurde, umfassend ausgewiesen worden. Weitere TEN-Telekom-Projekte ab 1996 wurden in eine Datenbank aufgenommen, zu der jeder Projektmitarbeiter von seinem Arbeitsplatz aus Zugang hat und die aktuelle Informationen zum Stand und zu den Ergebnissen eines Projekts ab seiner Anfangsbeurteilung bis hin zu Begleitung und Bewertung beinhaltet.

Die Schwierigkeiten einer umfassenden Beschreibung der TEN-Telekom-Maßnahmen ergeben sich aus dem komplexen Aufbau der Projekte:

- Einerseits erschienen die TEN-Telekom-Projekte"von gemeinsamem Interesse" in den im Juni 1997 angenommen Leitlinien und damit drei Jahre nach Verabschiedung der Strukturfondsprogramme.

- Andererseits sind die Regionalpläne eigens auf Themenkomplexe abgestellt, in denen sich die Prioritäten der einzelnen Mitgliedstaaten widerspiegeln (Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen, Modernisierung der öffentlichen Verwaltung usw.), und enthalten keine Angaben zu den konkreten Investitionen im Bereich Telekommunikation.

4. In der Haushaltsordnung ist festgelegt, daß "Studien" stets von "technischen Unterstützungsmaßnahmen" begleitet sein können, was im Glossar der Fachbegriffe zum Ausdruck kommt, das vom TEN-Finanzausschuß genehmigt wurde, und eine breitere Akzeptanz im Sinne von "Studien" bestätigt.

Darüber hinaus ist eine der Prioritäten in Artikel 3 der Leitlinien ganz klar die "Untersuchung und Bestätigung der technischen und wirtschaftlichen Realisierbarkeit und anschließende Bereitstellung von Anwendungen, die die Entwicklung einer europäischen Informationsgesellschaft unterstützen; dies gilt insbesondere für Anwendungen von kollektivem Interesse". Dieses Modell bildete die Grundlage für die sorgfältige Ausarbeitung von Studien, wobei die Wirtschaftlichkeit und Validierung stärker im Vordergrund standen, um diese Maßnahmen so gut wie möglich von denen zu unterscheiden, die im Forschungsbereich gefördert werden.

5. TEN-Telekom beginnt bei den Ergebnissen technologischer Entwicklungen, über deren Vermarktungsfähigkeit noch keine Klarheit herrscht. TEN-Telekom wurde der Forschergemeinschaft als Folgemaßnahme vorgestellt. In der Tat gibt es Ähnlichkeiten mit dem Forschungsprogramm zu Telematikanwendungen in "Bereichen von gemeinsamem Interesse" (wie Bildung, Umwelt, Verkehr usw.), da die Leitlinien ursprünglich als Folgemaßnahme mit dem Ziel konzipiert waren, die Einschätzung der Wirtschaftlichkeit und die Geschäftsbewertung für Erzeugnisse zu untersuchen, die technologisch ausgereift sind, deren künftige Verbreitung auf dem Markt aber noch offen ist, und die Aufstellung eines überzeugenden Geschäftsplans zu untersuchen, damit die Finanzierung von Projekten aus Eigen- und Fremdmitteln engagierter Partner gesichert ist. Diese Themen fanden am Rande Berücksichtigung in FTE-Projekten, und zwar in Plänen für deren Nutzung, wo es im Kern der Maßnahmen um die Bedingungen einer Übernahme fortgeschrittener Technologien oder Methoden einer Zusammenarbeit von Nutzern und Anbietern und nicht um eine Bewertung der Markt- oder Finanzierungsmöglichkeiten geht. (Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 48.)

6. Der Entscheidungsprozess entzieht sich dem Einfluß der Kommission. Sind die Leitlinien angenommen, sorgen die regelmäßige Aktualisierung des Arbeitsprogramms und die Ausarbeitung der Aufrufe für die notwendige Flexibilität bei der Konzipierung der Maßnahmen.

7. Nach einer eingehenden Begleitung wurden bei den beiden Auftragnehmern und den zwei verbundenen Auftragnehmern Vor-Ort-Prüfungen durchgeführt. Im Hinblick auf einen Auftragnehmer ist eine Klage der Kommission anhängig.

Bezüglich der Prüfung eines Hauptauftragnehmers durch den Rechnungshof hat die Kommission eine Vor-Ort-Prüfung vorgenommen.

Durch die Begleitung, Überprüfung und Kontrolle von Projekten kann die Kommission die ordnungsgemäße Erfuellung des Vertrags gewährleisten und möglicherweise Unregelmäßigkeiten aufdecken. Weitere Vor-Ort-Kontrollen könnten mit entsprechenden, dafür bereitgestellten Mitteln vorgenommen werden.

8. Aus dem Bericht über die Halbzeitbewertung geht hervor, daß die Zielsetzungen der ISDN-Leitlinien für die Entwicklung eines Angebots an Diensten, basierend auf ISDN, zufriedenstellend erfuellt wurden.

Aus der Zwischenbewertung der TEN-Telekom-Maßnahmen (1993 - 1997) ergaben sich zudem weitere Empfehlungen, die bei der Fortführung der Maßnahmen berücksichtigt wurden (siehe Antwort zu Ziffer 43).

9. Der Rückstand auf dem Gebiet der Telekommunikation in der Mehrzahl der mit Strukturfondsmitteln förderfähigen Regionen betrifft weniger die internationalen Verbindungen, sondern vorwiegend die nationalen und regionalen/lokalen Netze. Zudem fußen die Maßnahmen der Strukturfonds (SF) auf dem Subsidiaritätsprinzip und der Partnerschaft mit Mitgliedstaaten. Es obliegt den Mitgliedstaaten, die Entwicklungspläne zu erarbeiten, für die SF-Fördermittel bereitgestellt werden. Interventionen werden daher einen ausgeprägt nationalen/regionalen Charakter tragen.

10. Von Mai bis September 2000 wird eine tiefgreifende Bewertung der Maßnahmen stattfinden, wobei folgende spezielle Problemstellungen bewertet werden: die Relevanz der Zielsetzungen der Maßnahmen, Schwerpunkte und Durchführungsmaßnahmen; Effektivität und Wirkung der Maßnahmen; ihre Effizienz und Kostenwirksamkeit; ihr Nutzen und ihre Nachhaltigkeit; kausale Zusammenhänge zwischen eingesetzten Mitteln, durchgeführten Aktivitäten und angenommenen Wirkungen (Interventionslogik); notwendige Erfahrungen in bezug auf die Rechtsgrundlage, Mittel und Bereitstellungsmechanismen für etwaige künftige Interventionen ähnlicher Art. Die Kommission wird dann Vorschläge für die Revision der Leitlinien auf der Grundlage dieser Bewertung und technischer Entwicklungen unterbreiten. Ohne politischen Entscheidungen vorzugreifen, könnte eine entsprechende Notwendigkeit insbesondere bei folgenden Punkten bestehen:

- Es wird deutlich unterschieden zwischen diesen Maßnahmen und dem durch die Forschung abgedeckten Bereich. Der Vorschlag wäre eine Aufgliederung in drei getrennte Bereiche, in denen die Art der beteiligten Akteure, das Marktpotential und die Abgrenzung des Tätigkeitsfeldes, die Investitionsmöglichkeiten und Finanzierungspakete jeweils unterschiedlich sind: der Bereich öffentlicher Dienst, der Bereich globaler Dienst sowie der Bereich wachstumsfördernder Dienst, der auf den Risikokapitalmarkt abzielt.

- Die Maßnahmen werden zielgerichteter sein. Die Erfassungsbreite in Anhang 1 der geltenden Leitlinien ist sowohl zu ausgedehnt als auch zu komplex. Es wird eine einfachere Regelung vorgeschlagen, die auf den Schwerpunktmaßnahmen der e-Europe Initiative aufbaut.

- Das Arbeitsprogramm wird so allgemein gehalten, daß bei der Ausarbeitung von Aufrufen zur Einreichung von Vorschlägen technologische Veränderungen und neue Markttendenzen berücksichtigt werden können.

- Auch die Strukturierung von Projekten und der damit verbundenen Gemeinschaftsförderung wird übersichtlicher gestaltet.

- Stärkeres Augenmerk wird der transeuropäischen Dimension der Maßnahmen gelten.

- Zudem wird die Außendimension zu prüfen sein, um vorrangig die Beteiligung assoziierter Länder im Rahmen ihrer Abkommen mit der Europäischen Gemeinschaft sowie von Ländern des EWR zu ermöglichen.

Die TEN-Telekom-Maßnahmen werden auf die politische Unterstützung von seiten der e-Europe Initiative setzen, in deren Mittelpunkt Schwerpunktmaßnahmen zur Überwindung von Hemmnissen für die rasche Entwicklung der Informationsgesellschaft in Europa stehen, insbesondere ein öffentlicher Sektor, der noch keine genügend aktive Rolle bei der Förderung des Einsatzes neuer Anwendungen und Dienste spielt, und das Fehlen einer ausreichend dynamischen, unternehmerisch und dienstleistungsorientierten Kultur. TEN-Telekom ist ein wichtiges Gemeinschaftsinstrument für bestimmte Ziele auf folgenden Gebieten: Zugang zu multimedialen Aus- und Weiterbildungsmitteln, Unterstützungsdienste der KMU für den transeuropäischen elektronischen Geschäftsverkehr und gesicherter Zugang, Einbeziehung von Risikokapital in Investitionsmittel für wachstumsstarke innovative Projekte, vernetzte Managementdienste im Gesundheitswesen, optimierte Verkehrsdienste wie innovative Sicherheits-, Hilfs- und Rettungsdienste bzw. eine dynamische und standortbezogene Reise- und Verkehrsinformation, Notfallmanagement und öffentliche Sicherheitssysteme, Online-Zugang zu Informationen des öffentlichen Sektors.

11. Der Programmgestaltungszeitraum 1994 - 1999 der Strukturfonds war ein Zeitraum des Übergangs von einem monopolistischen zu einem offenen Markt. Die Kommission wählte einen fallbezogenen Ansatz, der half, zahlreiche Probleme im Einklang mit den neuen rechtlichen Rahmenbestimmungen und im Hinblick auf regionale Entwicklungsziele zu lösen und den Liberalisierungsprozeß in den Kohäsionsländern voranzutreiben. Für den neuen Zeitraum 2000 - 2006 sind, basierend auf den Maßnahmen der Fonds, Vorschriften für die Sicherstellung von Transparenz und Einhaltung der Wettbewerbsregeln aufgestellt worden.

TRANSEUROPÄISCHE TELEKOMMUNIKATIONSNETZE (TEN-TELEKOM)

Mitteleinsatz und Ergebnisübersicht

18. Sämtliche TEN-ISDN-Vorstudien 1993 - 1995 sind von der Kommission eingereicht und aus Anlaß des Berichts über die TEN-ISDN-Zwischenbewertung(2), der dem Rechnungshof im Februar 1999 übermittelt wurde, umfassend ausgewiesen worden. Weitere TEN-Telekom-Projekte ab 1996 wurden in eine Datenbank aufgenommen, zu der jeder Projektmitarbeiter von seinem Arbeitsplatz aus Zugang hat und die aktuelle Informationen zu Stand und Ergebnissen eines Projekts ab seiner Anfangsbeurteilung bis hin zu Begleitung und Bewertung beinhaltet.

19. Tabelle 2 vermittelt einen Überblick über die Art der von 1993 bis 1998 finanzierten Maßnahmen: vorbereitende Maßnahmen von 1993 bis 1995 (TEN-ISDN und TEN-IBK), Projekte auf der Basis der TEN-ISDN-Leitlinien von 1995, Projekte auf der Basis der TEN-Telekom-Leitlinien von 1997 sowie gemeinsame Maßnahmen mit anderen Programmen im Jahre 1996. Im Jahre 1998 belief sich der Betrag für verwaltungstechnische und verbundene Maßnahmen auf 1 Mio. EUR (3,6 % der Mittelbindungen insgesamt).

20. In der Haushaltsordnung ist festgelegt, daß "Studien" stets von "technischen Unterstützungsmaßnahmen" begleitet sein können, was im Glossar der Fachbegriffe zum Ausdruck kommt, das vom TEN-Finanzausschuß genehmigt wurde, und eine breitere Akzeptanz im Sinne von "Studien" bestätigt.

Darüber hinaus ist eine der Prioritäten in Artikel 3 der Leitlinien ganz klar die "Untersuchung und Bestätigung der technischen und wirtschaftlichen Realisierbarkeit und anschließende Bereitstellung von Anwendungen, die die Entwicklung einer europäischen Informationsgesellschaft unterstützen; dies gilt insbesondere für Anwendungen von kollektivem Interesse". Dieses Modell bildete die Grundlage für die sorgfältige Ausarbeitung von Studien, wobei die Wirtschaftlichkeit und Validierung stärker im Vordergrund standen, um diese Maßnahmen so gut wie möglich von denen zu unterscheiden, die im Forschungsbereich gefördert werden: Die Studienphase umfaßt die Ausarbeitung eines Geschäftsplans, konkrete - und überzeugende - Angaben zur Wirtschaftlichkeit des geplanten Unterfangens, gefolgt von der Bewertung und Demonstration des Projekts in einem realen, standortbezogenen, handelspolitischen und transeuropäischen Kontext. In dieser Phase würde der Geschäftsplan fertiggestellt sein, und die Gesamtinvestitionskosten der allgemeinen kommerziellen Nutzung des Projekts wären umfassend bewertet. Ebenfalls gefördert werden könnte eine weitere Markteinführungsphase in entsprechend begründeten Fällen mit maximal 10 % der Gesamtinvestitionskosten, um den Finanzierungsplan für Investitionen zu vervollständigen.

Euro-ISDN-Leitlinien aus dem Jahre 1995

21. Die Verzögerung im Entscheidungsprozeß zu den Euro-ISDN-Leitlinien entzieht sich dem Einfluß der Kommission.

22. Vorschläge müssen sich auf diese "Projekte von gemeinsamem Interesse" beziehen, wenn Aufrufe veröffentlicht werden.

Vorbereitende Maßnahmen für Euro-ISDN im Zeitraum 1993 - 1995

23. Bevor die Euro-ISDN-Leitlinien angenommen wurden, erhielten 45 ausgewählte Projekte von 1993 bis 1995 Zuschüsse als Vorbereitungsmaßnahmen. Die Kommission brachte Initiativen zur Umsetzung von ISDN auf den Weg, wobei der allgemeine Rahmen für transeuropäische Netze nach der Verordnung des Rates vom 5. Mai 1992(3) berücksichtigt wurde.

24. Auch wenn die Verwendung dieser Studien von der Kommission nicht vollständig dokumentiert worden ist, so war doch der Einfluß der unterstützten Maßnahmen in dieser ersten Durchführungsphase der Vorbereitungsmaßnahmen signifikant:

- Die vorbereitenden Maßnahmen trugen zur Ermittlung der Projekte von gemeinsamem Interesse in den ISDN-Leitlinien bei. Sie betrafen Hürden für die Entwicklung des ISDN, potentiell nutzbringende Gebiete für die Ausdehnung des ISDN und die notwendigen Hintergrundinformationen für die Entwicklung einer ISDN-Politik.

- Verwendung fanden die Ergebnisse dieser Studien intern und extern in Gesprächen und zur Konsensbildung in externen Gremien, die sich mit den Standards für Euro-ISDN (IMIMG)(4)) befassen, sowie bei der Förderung der ISDN-Anwendung durch externe Veranstaltungen wie EIUF(5) -Vollversammlungen und -Workshops.

25. Der letzte Aufruf vom September 1995 nahm die künftige Annahme der Euro-ISDN-Leitlinien und der TEN-Haushaltsordnung vorweg und wendet demnach die Regeln für Kostenteilungsverträge für Studien an, was auch Pilotprojekte für eine kommerzielle Validierung einschließen kann.

Euro-ISDN-Projekte

27. Die fünf genannten Studien zu Migrationsstrategien ab Euro-ISDN bezogen sich auf konzeptionelle Aspekte der Entwicklung von Telekommunikationsinfrastrukturen und erhielten demzufolge nach einer offenen Ausschreibung eine 100 %ige Finanzierung. Es handelte sich dabei um Studien zur Vorbereitung der nächsten Schritte der Euro-ISDN-Maßnahmen.

28. a) Die "GTS"-Marktforschung und -Marktanalyse vermittelte Einblicke in die Telekommunikationsinfrastruktur und die Anforderungen der Kunden in ausgewählten Marktsegmenten für ISDN-Dienste in Griechenland. Damit erhielt die ISDN-Verbreitung in einem Land Auftrieb, das deutlich zurücklag. Mit den Mitteln wurde der Einsatz der erforderlichen Technik zur Unterstützung von Multi-Site- und multinationalen interoperablen Telekommunikationsdiensten gefördert. Die Kommission vertritt den Standpunkt, daß mit einer solchen Förderung KMU in einer Randregion Zugang zu modernen Basisdiensten erhalten und damit besser mit anderen europäischen Unternehmen in Verbindung treten und international operieren können. Darüber hinaus entstand damit im wertschöpfungsintensiven Sektor Telematikdienste eine Alternative zum marktbeherrschenden Unternehmen.

b) Das Projekt "No Problems" kann ebenfalls als Erfolgsgeschichte bezeichnet werden. Es diente der Gestaltung der Internet-Dienste in Österreich mit der Einbindung herkömmlicher Funktionen wie Sicherheitsdienste in die Internet-Plattform. Der nichtproprietäre Dienst ist für dreihunderttausend Kunden dimensioniert worden. Inzwischen verbindet er 70 Anwendungen mit der Plattform für Funktionen wie Verzeichnisse, Mikrozahlungen, sichere E-Mails und Light EDI(6).

c) Bei "Medsalus" ging es um die Einrichtung eines gewinnbringenden ISDN-Netzes der Telekooperation zwischen Fachkräften im Gesundheitswesen, eingeschlossen Fernberatung, Ausbildung, Recherche, Verzeichnisse und aktuelle Informationen. Mit Hilfe des Projekts konnten die Partner eine Preisbildungs- und Marketingstrategie für diese Dienste festlegen und die am besten geeignete Organisationsstruktur ermitteln. Einer unabhängigen Abschlußprüfung zufolge sieht der derzeitige Stand so aus:

- Zur Nutzung der Ergebnisse aus der wirtschaftlichkeitsbezogenen Durchführbarkeitsphase wurde das Projekt in einigen Punkten umgestaltet. Zum Hauptpartner aus der Branche (ein Telekombetreiber und Diensteanbieter) kamen neue Akteure aus dem Gesundheitswesen hinzu. Die Medsalus-Dienste sind mit neuem Namen unter die Ägide dieser Organisationen gestellt worden.

- Auf der klinischen Seite des Projekts haben auch Partner aus der Durchführbarkeitsphase (Krankenhäuser, Forschungsinstitute usw.) den Kontakt und die Zusammenarbeit auf transeuropäischer Ebene fortgeführt.

29. Nach einer eingehenden Begleitung wurden bei den beiden Auftragnehmern und den beiden verbundenen Auftragnehmern, also allen beteiligten Organisationen, Buchprüfungen durchgeführt.

Im Ergebnis der Prüfung wurden Nachauftragnehmerkosten in erheblicher Höhe abgelehnt, da es der betreffende Auftragnehmer versäumt hatte, vor Vergabe der Unteraufträge die schriftliche Genehmigung der Kommission einzuholen. Abgesehen davon war der Auftragnehmer nicht in der Lage, einen Beleg für die geleistete Arbeit zu erbringen.

30. Nach der Prüfung durch den Rechnungshof wurde mit Schreiben vom 15. April 1999 um Auskünfte und Dokumente gebeten, die für den Prüfungsabschluß notwendig waren.

Auf dieses Schreiben hin hat uns das Unternehmen im Oktober 1999 die verlangten Dokumente und einen vollständigen Satz revidierter Kostenaufstellungen zur Verfügung gestellt. Nach Überprüfung dieser Unterlagen wurde entschieden, in den Räumen des Auftragnehmers eine weitere Prüfung durchzuführen (29.- 30.11.1999), um die Original-Begleitdokumente zu überprüfen. Der Bericht der Kommission soll im Entwurf Anfang 2000 vorliegen. Auf der Grundlage einer Anfangsrechnung konnten erhebliche Beträge wieder eingezogen werden.

31. Wir stimmen zu, daß angesichts der geltenden vertraglichen Bestimmungen in bezug auf zulässige Kosten die Gefahr besteht, daß zu hohe Kostenangaben nicht aufgedeckt werden. Die Kommission ist derzeit damit befaßt, die Forschungsverträge zu überarbeiten. Die Kommission hat ihre Ex-ante-Überprüfungen und die Überprüfung von Verträgen in den Bereichen Forschung und TEN-Telekom verstärkt. Weitere Vor-Ort-Kontrollen könnten mit entsprechenden, dafür bereitgestellten Mitteln vorgenommen werden. Sie könnten einige der jährlichen Überprüfungen in Brüssel ersetzen.

Neue Leitlinien von 1997

32. Die Verzögerung bei der politischen Einigung zu den neuen TEN-Telekom-Leitlinien entzieht sich dem Einfluß der Kommission. Die technologischen Veränderungen machten rechtliche Anpassungen erforderlich, die letztlich zu den TEN-Leitlinien von 1997 führten, bei denen ein Standpunkt aus Benutzersicht und damit ein Konzept mit mehreren Netzen übernommen und die technische Plattform für die Bereitstellung der Dienste neutral behandelt wurde.

Vorbereitende Maßnahmen für die neuen Leitlinien

35. Die IBK-Vorbereitungsmaßnahmen fanden vor Inkrafttreten der TEN-Haushaltsordnung im Nachgang zur Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über Vorbereitende Aktionen für transeuropäische Netze: Integrierte Breitband-Kommunikation (TEN-IBC)(7) in der Absicht statt, zur Entwicklung eines Aktionsrahmens im Bereich der Breitbandkommunikation beizutragen und dabei einen starken Technologieakzent zu setzen. Bei diesen Maßnahmen handelte es sich um 100 %ig finanzierte Studien (Spezifikationen für IBK) bzw. 50 %ig finanzierte Erprobungen. Es ging nicht um die Durchführung von Projekten, für die die 10 %-Kofinanzierungsregel gelten würde.

36. Tatsächlich waren solche Maßnahmen im Jahresbericht zu transeuropäischen Netzen nicht aufgeführt. Allerdings waren sie Gegenstand eines speziellen Schlußberichts an das Europäische Parlament und den Rat(8).

Gemeinsame Maßnahmen mit verbundenen Programmen

38. Bezüglich der KMU-Initiative waren die Projekte im Rahmen der TEN-ISDN-Leitlinien förderfähig und wurden nach dem Verfahren der TEN-Haushaltsordnung angenommen. Die besonderen Umstände der Initiative, die Schaffung eines Netzes regionaler Plattformen für die Entwicklung des elektronischen Geschäftsverkehrs zwischen KMU, die im Fremdenverkehr in benachteiligten Gebieten der Union tätig sind, sind dokumentiert worden und fanden im TEN-Telekom-Ausschuß der Mitgliedstaaten ein positives Echo.

39. Das effiziente Zusammenwirken von sechs Programmen auf dem Gebiet der multimedialen Aktivitäten im Bereich Bildung ist eine Reaktion auf Anfragen der Industrie und sollte der Kommission als Verdienst angerechnet werden.

Evaluierung der Leistungen

40. Trotz der negativen Stellungnahme seitens des Vergabebeirats Ende 1996 wurde 1997 eine Ausschreibung vorbereitet, die eine Zwischenevaluierung der TEN-ISDN-Maßnahmen für den Zeitraum 1993 - 1997 durch externe Sachverständige nach sich zog.

43. Der Bericht lag im Februar 1999(9) vor und ist dem Rechnungshof mitgeteilt worden. Aus ihm geht hervor, daß die Ziele der ISDN-Leitlinien zur Entwicklung eines Angebots an Diensten, basierend auf ISDN, zufriedenstellend erfuellt wurden. Die Mehrzahl der Projekte von gemeinsamem Interesse gemäß den ISDN-Leitlinien sind während dieses Zeitraums in Angriff genommen worden.

Zwar gab es für die TEN-ISDN-Maßnahmen keine Erfolgskriterien zur direkten Bewertung des Erfuellungsstands, dafür jedoch - im Ergebnis von Vertragsverhandlungen - vertraglich festgelegte Begleitindikatoren auf Projektebene. Aus der Zwischenevaluierung der TEN-Telekom-Maßnahmen (1993 - 1997) ergaben sich zudem weitere Empfehlungen, die bei der Fortführung der Maßnahmen berücksichtigt wurden:

- Ein Arbeitsprogramm wurde erarbeitet und anhand von Stellungnahmen aus der Industrie aktualisiert.

- Die Bewertung der Leitlinienziele erfolgte erstmals im Zuge der Projektüberprüfungen von 1999.

- Erheblich verbessert hat sich im Verlaufe der Maßnahmen auch die Erarbeitung von Aufrufen zur Angebotsabgabe und die Beurteilung von Geboten, die Begleitung und Überprüfung von Projekten sowie die Verbreitung und Unterstützungsmaßnahmen.

44. Die Verzögerung bei der politischen Einigung zu den Leitlinien entzieht sich dem Einfluß der Kommission. Sobald die Leitlinien angenommen sind, können bei der regelmäßigen Aktualisierung des Arbeitsprogramms und der Ausarbeitung von Aufrufen Markttendenzen berücksichtigt werden.

45. Einige Empfehlungen fanden - wie in Ziffer 43 erwähnt - Eingang in die Ausrichtung der Maßnahmen nach den neuen Leitlinien. Die Folgen für Randgebiete werden in Artikel 6 Absatz 3 der TEN-Haushaltsordnungen nicht als ausdrückliches Auswahlkriterium genannt. Bei einigen Vorschlägen im Jahre 1998 waren allerdings auch Partner beteiligt, die aus Randgebieten der Union stammten. Darüber hinaus bestand eine wichtige Änderung im aktualisierten Arbeitsprogramm darin, die Erarbeitung des Geschäftsplans in der Studienphase, die nicht länger als 18 Monate dauern sollte, in den Vordergrund zu rücken und zu unterstützen.

Nicht zuletzt werden die TEN-Telekom-Maßnahmen im zweiten Quartal 2000 entsprechend den einzelnen Festlegungen der Leitlinien einer umfassenden Bewertung unterzogen. Im Bericht werden die Relevanz der entsprechenden Zielsetzungen, Prioritäten und Durchführungsmaßnahmen der Aktionen sowie deren Effektivität und Wirkung eingeschätzt. Er besteht aus mehreren Teilen: einer Kernstudie der Halbzeitevaluierung der Maßnahmen (1998 und 1999), einer Studie zu Status und Validität der geltenden TEN-Telekom-Leitlinien sowie verschiedenen Überprüfungen laufender Projekte, um einen Überblick über ihren Beitrag zu den allgemeinen Zielen der Maßnahmen zu erhalten.

KOORDINIERUNG MIT VERBUNDENEN GEMEINSCHAFTSMASSNAHMEN

Telekommunikation in der Forschungspolitik

48. TEN-Telekom beginnt bei den Ergebnissen technologischer Entwicklungen, über deren Vermarktungsfähigkeit noch keine Klarheit herrscht. TEN-Telekom wurde der Forschergemeinschaft als Folgemaßnahme vorgestellt. Jedes Projekt wird innerhalb des größeren Rahmens einer bestimmten Investition festgelegt, die sich in der Vorbereitung befindet. In der Tat gibt es Ähnlichkeiten mit dem Forschungsprogramm zu Telematikanwendungen in "Bereichen von gemeinsamem Interesse" (wie Bildung, Umwelt, Verkehr usw.), da die Leitlinien ursprünglich als Folgemaßnahme mit dem Ziel konzipiert waren, die Einschätzung der Wirtschaftlichkeit und der Geschäftsbewertung für Erzeugnisse zu untersuchen, die technologisch ausgereift sind, deren künftige Verbreitung auf dem Markt aber noch offen ist, und die Aufstellung eines überzeugenden Geschäftsplans zu untersuchen, damit die Finanzierung von Projekten aus Eigen- und Fremdmitteln engagierter Partner gesichert ist. Diese Themen fanden am Rande Berücksichtigung in FTE-Projekten, und zwar in Plänen für deren Nutzung, wo es im Kern der Maßnahmen um die Bedingungen einer Übernahme fortgeschrittener Technologien oder Methoden einer Zusammenarbeit von Nutzern und Anbietern und nicht um eine Bewertung der Markt- oder Finanzierungsmöglichkeiten geht.

Um ein Hoechstmaß an Synergien zwischen den TEN und den Forschungsinstrumenten zu erzielen, ist TEN-Telekom jetzt vollständig bei der Direktion angesiedelt, die für die horizontalen Aspekte von IST-Forschung und -Entwicklung im Zusammenhang mit der Informationsgesellschaft zuständig ist, jedoch mit deutlich unterschiedlichen Ausrichtungen.

Für die TEN-Telekom-Maßnahmen scheint es eine zweifache Begründung zu geben:

- Zum einen gibt es breiten Raum für die Förderung von Produkten, die ihre technologische Phase erreicht haben, um sie auf eine erfolgreiche Markteinführung vorzubereiten (Aufstellung eines Geschäfts-/Vermarktungsplans und Schaffung eines Konsortiums, was ein langer und riskanter Prozeß sein kann), und dies ist in aller Regel nicht das Hauptanliegen von Forschungsmaßnahmen.

- Zum anderen erfolgt die Gemeinschaftshilfe in Bereichen von allgemeinem Interesse, wo die Ungewißheit der kurzfristigen Rentabilität und schwierige organisationsbezogene Anforderungen auf transeuropäischer Ebene eine ausschließlich private Initiative hemmen und damit die Entwicklung einer Informationsgesellschaft für alle in der Union behindern. Beispiele lassen sich in den Bereichen Umwelt (Risikomanagementsysteme), Verkehr (Hilfs- und Rettungsdienste), Gesundheit (Kontinuität von Managementsystemen für Pflege und Gesundheitswesen), Bildung (Dienste für telematikgestütztes Lernen und berufliche Bildung) oder in Wachstumsbereichen finden, die neue Tätigkeitsfelder hervorbringen, wie beispielsweise internetgestützte Unterstützungsdienste für den Handel und das Management von KMU. Diese Beispiele gehören zu den vorrangigen Maßnahmen der Initiative e-Europe der Kommission.

Die Bedeutung der Strukturfonds

51. Das Hauptziel der Strukturfonds (SF) besteht darin, die sozioökonomischen Disproportionen zwischen den Regionen der EU zu vermindern. Interventionen werden daher durch regionale Bedürfnisse und Merkmale bestimmt. Der Rückstand auf dem Gebiet der Telekommunikation in der Mehrzahl der mit Strukturfondsmitteln förderfähigen Regionen betrifft weniger die internationalen Verbindungen, sondern vorwiegend die nationalen und regionalen/lokalen Netze. Dementsprechend waren die SF-Interventionen - und insbesondere die des EFRE - im Zeitraum 1994 - 1999 im großen und ganzen auf Investitionen in die Modernisierung und Fertigstellung der (grundlegenden) Telekommunikationsinfrastrukturen beschränkt.

Zudem gründen sich die SF-Maßnahmen auf das Subsidiaritätsprinzip und die Partnerschaft mit Mitgliedstaaten. Es obliegt den Mitgliedstaaten, die Entwicklungspläne zu erarbeiten, für die SF-Fördermittel bereitgestellt werden. Interventionen werden daher einen ausgeprägt nationalen/regionalen Charakter haben.

Dennoch tragen diese Investitionen im Verbund mit den Zuschüssen von EIB und EIF (Netze und Fernvermittlungsstellen, Mobilfunknetze, Satellitennetze, Funk-Ortsnetze) global zur transeuropäischen Zusammenschaltung von Ländern bei und werden die künftige Interoperabilität von Diensten und Anwendungen ermöglichen, die Gegenstand der TEN-Telekom-Hilfe sind.

Die Beteiligung von EIB und EIF

52. Der Prozeß der Liberalisierung und Privatisierung der Telekommunikationsindustrie führte zu bedeutenden Veränderungen im rechtlichen und politischen Rahmen für die Telekommunikation. Die Förder- und Unterstützungsaktivitäten der Gemeinschaft mußten diesem neuen Umfeld beständig angepaßt werden. Um dieser neuen Herausforderung gewachsen zu sein, ist eine Abstimmung zwischen den Dienststellen der Kommission mit dem Ziel aufgebaut worden, die Wirkung des neuen rechtlichen Rahmens vor allem auf die von EIB und Strukturfonds für die materielle Infrastruktur gewährten Zuschüsse zu analysieren. Die Anpassungsmaßnahmen sind mit den Mitgliedstaaten ausgehandelt worden, die den Telekommunikationssektor als Investitionsschwerpunkt ausgewählt haben. Vor diesem neuen ordnungspolitischen Hintergrund wäre es schwierig gewesen, die TEN-Telekom-Hilfe auf Zinszuschüsse für EIB-Darlehen oder Beiträge für EIF-Bürgschaften zu lenken.

53. Bis jetzt hat der EIF keine Bürgschaft für ein Satellitenprojekt oder Glasfasernetz gewährt.

Koordinierungsinstrumente

Kontrollschema

55. Anliegen der in der TEN-Haushaltsordnung(10) geforderten Koordinierung ist die Koordinierung und Kohärenz zwischen den im Rahmen der TEN-Verordnung geförderten Projekten von gemeinsamem Interesse und Projekten, die mit Beiträgen aus dem Gemeinschaftshaushalt, mit Unterstützung der Europäischen Investitionsbank und anderer Finanzinstrumente durchgeführt werden.

Auf dem Gebiet der Telekommunikation unterscheiden sich diese beiden Projektkategorien in ihrem Wesen erheblich. Die im Rahmen der TEN-Verordnung geförderten Projekte sind benutzerorientierte Anwendungsprojekte, bei denen die grundlegende materielle Infrastruktur genutzt wird, während die Infrastruktur die meisten von EFRE, EIB und EIF bereitgestellten Mittel und Darlehen auf sich zieht.

Diese Unterschiede erklären das begrenzte Potential für eine Zusammenarbeit zwischen diesen Instrumenten, wozu einerseits ein Zuschuß für eine Realisierbarkeitsstudie für ein Netz für Schulen im Rahmen der TEN-Verordnung (im Bereich von 600000 EUR) und andererseits ein größeres EIB-Darlehen für einen Telekommunikationsbetreiber (im Bereich von 200 Mio. EUR) gehören könnte.

56. Bei der Umsetzung des Telekommunikations-Kontrollschemas traten vielfältige Schwierigkeiten auf:

Die erste betrifft die Benennung von TEN-Telekom-Projekten"von gemeinsamem Interesse", deren Definition (mit Ausnahme von ISDN-Projekten) erst in den im Juni 1997 angenommenen Leitlinien und damit drei Jahre nach Verabschiedung der Strukturfondsprogramme erschien. Damit ist klar, daß es nicht möglich war, den Mitgliedstaaten eine konkrete Taxonomie zur Organisation ihrer Pläne nach TEN-Schwerpunkten vorzuschlagen.

Die zweite Schwierigkeit steht im Zusammenhang mit dem Charakter der Regionalpläne, in denen sich die Prioritäten der einzelnen Mitgliedstaaten widerspiegeln. Nur zwei Länder (Italien und Griechenland) hatten die Telekommunikation ausdrücklich als eigenen Interventionsbereich genannt, wie aus den Gemeinschaftlichen Förderkonzepten (GFK) und den Einheitlichen Programmplanungsdokumenten (PPD) hervorgeht, die 1995 veröffentlicht wurden und seit 1997 im Internet verfügbar sind. Folglich war es in den meisten Fällen nicht möglich, Investitionen im Bereich Telekommunikation gesondert zu ermitteln - häufig verbergen sie sich in anderen Rubriken (z. B. "Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen" oder "Modernisierung der öffentlichen Verwaltung").

Abgesehen von diesen speziellen Schwierigkeiten im Telekommunikationssektor wird beim Kontrollschema allgemein davon ausgegangen, daß es einiges an Nützlichkeit und Priorität eingebüßt hat, da die Koordinierung zwischen den Dienststellen schrittweise ausgebaut wurde und eine effiziente Entwicklung von TEN ermöglichte, insbesondere in Sektoren, in denen mit verschiedenen Instrumenten Projekte ähnlicher Art gefördert werden. Vor allem wurde der Plan, das Kontrollschema in Form einer vollautomatischen Datenbank zu modernisieren, von den betreffenden Dienststellen nicht als Priorität oder Kernaktivität angesehen und weiter verfolgt.

Ausschüsse und Koordinierung durch die Kommission

57. Die SF-Begleitausschüsse sind die unterste Ebene der Koordinierung der SF-Interventionen, an der die Kommission beteiligt ist. Dort wird die Koordinierung zwischen den einzelnen Gemeinschaftspolitiken am besten verwirklicht: Wenn für einen bestimmten Sektor Entscheidungen ins Haus stehen, werden Vertreter von Sektorpolitiken der Gemeinschaft zur Teilnahme an den Begleitausschüssen zusammen mit dem Vertreter für Regionalpolitik eingeladen. Dank dieser engen Zusammenarbeit konnte die Kommission in komplizierten und völlig unterschiedlichen Situationen einen ausgewogenen Standpunkt einnehmen.

Während der Verhandlungen zum Operationellen Programm (OP) wurde die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in griechisches Recht überprüft. Dies führte zur Einfügung eines Artikels in den Beschluß der Kommission für die Gewährung von SF-Hilfe, in dem festgelegt ist, daß der Zahlungsfluß von Fortschritten bei der Umsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft abhängig ist. Im August 1998 wurden die Zahlungen gestoppt.

Im Falle Italiens wurde der Antrag, der auf dem GFK 1994 - 1999 basierte und die Form von zwei Vorschlägen der italienischen Behörden für ein operationelles Programm hatte, so behandelt wie jeder andere Antrag auf Fördermittel. Nach der Bewertung des Vorschlags durch die Kommission wurde entschieden, die betreffenden Mittel in der Entscheidung zur GFK-Halbzeitüberprüfung vom April 1998 erneut zuzuweisen.

58.- 59. Der Inhalt der im laufenden Programmplanungszeitraum (1994 - 1999) zu finanzierenden Pläne wurde mit Mitgliedstaaten erörtert und ausgehandelt, als die Telekommunikationsmärkte noch nicht liberalisiert waren und die Diskussion zur Informationsgesellschaft gerade erst begonnen hatte.

Die Kommission wählte einen fallbezogenen Ansatz. Auf diese Weise wurden viele Probleme im Einklang mit den neuen rechtlichen Rahmenbedingungen und im Hinblick auf die regionalen Entwicklungsziele erfolgreich gelöst. So wurden beispielsweis