Sonderbericht Nr. 2/99

über die Auswirkungen der Reform der GAP auf den Getreidesektor, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(1999/C 192/01)

INHALT

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WICHTIGSTE BEMERKUNGEN

In diesem Bericht werden die Auswirkungen der Reform der GAP von 1992 auf den Getreidesektor behandelt. Zunächst werden die historische Entwicklung der Gemeinsamen Marktorganisation (GMO) für Getreide und die wichtigsten Punkte der Reform beschrieben. Anschließend werden die Entwicklung der Haushaltsausgaben in der GMO für Getreide sowie der wichtigsten Wirtschaftsvariablen im Getreidesektor nach der Reform dargestellt. Schließlich werden die Ergebnisse der Reform im Lichte dieser Entwicklungen bewertet.

Die alte GMO baute auf einem Preisstützungssystem und dem Schutz nach außen auf, was ein Anwachsen der öffentlichen Lagerbestände und steigende Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts zur Folge hatte. Darüber hinaus mußten immer mehr Ausfuhrerstattungen gezahlt werden, um den Absatz der Getreideüberschüsse auf dem Weltmarkt zu ermöglichen. Noch dazu übten die Handelspartner der Gemeinschaft Druck in Richtung auf eine weitere Liberalisierung der Agrarmärkte aus. All dies führte schließlich im Jahre 1992 zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) mit Schwerpunkt auf dem Getreidesektor (siehe Ziffern 2.1.- 2.12).

Mit der Reform sollten die Wettbewerbsfähigkeit des in der EG angebauten Getreides gesteigert und so die internen und externen Probleme behoben werden. Hauptinstrument war die drastische Senkung der Interventionspreise. Als Ausgleich für die mit den Preiskürzungen verbundenen Einkommenseinbußen wurden den Landwirten direkte, flächenbezogene Beihilfen gewährt. Ziel war die Herstellung des Marktgleichgewichts durch Preiskürzungen und die damit verbundene Verringerung der Produktionsanreize sowie durch Gewährung von der tatsächlichen Produktion abgekoppelter, flächenbezogener Beihilfen und Einführung von Flächenstillegungsmaßnahmen (siehe Ziffern 3.1 - 3.5).

Die Kommission hatte zwar vorhergesehen, daß die schrittweise Verlagerung der mit der Stützung der Landwirtschaft verbundenen finanziellen Last vom Verbraucher auf den Steuerzahler mit einem gewissen Anstieg der Haushaltsausgaben verbunden sein würde, doch stiegen die Haushaltsausgaben aufgrund von Managemententscheidungen auf Kommissions- bzw. Ratsebene rascher als vorhergesehen. Der für das Jahr 1997 erwartete Ausgabenrückgang trat nicht ein (siehe Ziffern 4.1 - 4.5).

Dem Produktionsrückgang im ersten Jahr der Reform folgte rasch ein erneuter Anstieg, so daß die Produktion bald wieder denselben Stand erreichte wie vor der Reform. Die äußerst unterschiedliche Entwicklung in den einzelnen Mitgliedstaaten legt jedoch den Schluß nahe, daß das Produktionsvolumen stärker durch klimatische Veränderungen und die kontinuierliche Steigerung der Erträge beeinflußt wurde als durch die Preiskürzungen und die obligatorische Flächenstillegung (siehe Ziffern 4.6 - 4.10).

Der Binnenverbrauch stieg, da die Verwendung von Getreide für Futterzwecke aufgrund der Preiskürzungen interessanter wurde. Die Anpassungsfähigkeit des Futtermittelsektors verdeutlicht jedoch zugleich das Risiko einer Reaktion in die entgegengesetzte Richtung, falls sich das Preisverhältnis zwischen Getreide und seinen möglichen Ersatzstoffen erneut umkehrt (siehe Ziffern 4.11 - 4.14).

Es wurde erwartet, daß der Senkung der institutionellen Preise ein Absinken der Herstellungspreise folgen würde. Tatsächlich trat dies auch in den einzelnen Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße ein, doch blieben die EU-Marktpreise für Weichweizen, dem wichtigsten in der EU erzeugten Getreide, aufgrund des knappen Weltmarktangebots über den neuen institutionellen Preisen mit der Folge, daß der Ausgleich im Verhältnis zu den tatsächlichen Einkommenseinbußen global zu hoch ausfiel. Auf diese Entwicklung wies der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 hin (siehe Ziffern 4.16 - 4.18 und Ziffer 4.33).

Nach dieser Übergangsphase fielen die Preise in den Jahren 1997 und 1998 wieder, so daß sie erneut mit Hilfe von Interventionsmaßnahmen gestützt werden mußten (siehe Ziffern 4.19 und 4.23).

Allgemein wurde angenommen, daß die mit der Stützung des Agrarsektors verbundene finanzielle Belastung des Steuerzahlers durch den Rückgang der Erzeugerpreise abgeschwächt würde. In der Praxis konnte jedoch entweder kein bedeutender Rückgang der vom Endverbraucher zu zahlenden Preise festgestellt werden (beispielsweise bei Brot), oder der Preisrückgang ließ sich nicht eindeutig auf die Preiskürzungen bei Getreide zurückführen (beispielsweise bei Rind- und Schweinefleisch). Die vom Steuerzahler zu tragende Last wurde also deutlich größer, ohne daß sich gleichzeitig besondere Vorteile für die Verbraucher ergaben (siehe Ziffern 4.20 - 4.21).

Hinsichtlich der landwirtschaftlichen Einkommen profitierte der gesamte Getreidesektor von der Reform. Da die Marktpreise während der Übergangsphase über den neu festgesetzten institutionellen Preisen blieben, war der Ausgleich im Verhältnis zu den tatsächlichen Einkommenseinbußen global zu hoch. Je höher die Marktpreise in einem Mitgliedstaat waren, desto größer waren nach Einführung des neuen Systems die Gesamteinnahmen der betroffenen Landwirte. Das System war nie darauf ausgerichtet, die Einkommensverluste entweder auf der Ebene der individuellen Erzeuger oder auf der Ebene der einzelnen Länder auszugleichen. Es gibt daher zwei Ursachen dafür, daß der Ausgleich zu hoch oder zu niedrig ausfallen kann. Erstens ist die Hilfe an Durchschnittsflächen und Durchschnittserträge gebunden, die auf ihrem historischen Niveau festgesetzt wurden mit der Folge, daß wirtschaftlich arbeitende landwirtschaftliche Betriebe einen zu niedrigen Ausgleich erhalten, während der Ausgleich für nicht wirtschaftlich arbeitende landwirtschaftliche Betriebe zu hoch ist. Zweitens führten unterschiedliche Marktpreise für dieselben Erzeugnisse in den einzelnen Ländern dazu, daß in bestimmten Jahren die Landwirte in einigen Ländern einen zu hohen Ausgleich und in anderen Ländern einen zu niedrigen Ausgleich erhielten (siehe Ziffern 4.31 - 4.35).

Überdies sieht das System zum Ausgleich der Einkommensverluste keine Differenzierung aufgrund der Größe der landwirtschaftlichen Betriebe oder der Erträge vor, so daß es nicht zur Verbesserung der Situation der Kleinerzeuger beiträgt. Die höchsten Beihilfen fließen weiterhin an die großen landwirtschaftlichen Betriebe und an die Betriebe in den Regionen mit den höchsten Erträgen (siehe Ziffern 4.37 - 4.46).

Sofern es darum ging, einen Richtungswechsel in der Politik einzuleiten, wurde mit der Reform der GAP von 1992 sicher ein richtiges Signal gesetzt. Damit die Fortschritte in bezug auf Wettbewerbsfähigkeit und Marktgleichgewicht erhalten bleiben, sind jedoch weitere Schritte erforderlich. Die in der Agenda 2000 vorgeschlagenen Maßnahmen reichen nicht aus, um die sich erneut abzeichnende Überschußproduktion einzudämmen, angemessen auf die sinkenden Weltmarktpreise zu reagieren und die landwirtschaftlichen Einkommen zu sichern. Angesichts der immer größeren Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Produktion und der Gewährung flächenbezogener Beihilfen könnte es sinnvoll sein zu prüfen, welche Möglichkeiten es gibt, das gegenwärtige System durch bestimmte Formen direkter Einkommensbeihilfen zu ersetzen (siehe Ziffern 5.8 - 5.11).

1. EINLEITUNG

1.1. Bei Getreide handelt es sich in vielerlei Hinsicht um die wichtigste in der Gemeinschaft angebaute landwirtschaftliche Kulturpflanze. Die mit Getreide bestandene Fläche erstreckt sich auf rund 38 Mio. ha, was etwa 25 % der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche in der Gemeinschaft entspricht. Bezogen auf die Mengen stellt Getreide mit etwa 200 Mio. t jährlich die größte Produktion innerhalb der Gemeinschaft dar. Mit etwa 38 Mio. t ist Getreide außerdem das wichtigste Produkt im innergemeinschaftlichen Handel. Im Jahre 1997 wurden allein im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation (GMO) für Getreide Ausgaben in Höhe von mehr als 14000 Mio. ECU aus dem Haushaltsplan der Gemeinschaft getätigt. Dies entspricht 34 % des Finanzvolumens des EAGFL-Garantie und ist mit Abstand der höchste Betrag aus dem EU-Haushalt zugunsten einer einzigen GMO. Bezogen auf den Produktionswert - ohne den Verbrauch in den landwirtschaftlichen Betrieben - lag Getreide im Jahre 1995 mit 18379 Mio. ECU auf dem vierten Platz, hinter Milcherzeugnissen (38176 Mio. ECU), Rindfleisch (24583 Mio. ECU) und Schweinefleisch (23123 Mio. ECU)(1).

1.2. Im Jahre 1992 reformierte die Gemeinschaft Teile der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Dabei lag der Schwerpunkt auf dem Getreidesektor, wo die neuen Bestimmungen ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 Anwendung fanden. Man ging davon aus, daß die Reform ab Juni 1996, d.h. nach einer dreijährigen Übergangsphase, vollständig umgesetzt sein würde. Die Reform kam also im Wirtschaftsjahr 1996/97, d.h. nach Ablauf der dreijährigen Übergangsphase, zum ersten Mal voll zur Anwendung. In diesem Bericht geht es um einige der wichtigsten Auswirkungen der Reform auf den Getreidesektor. Grundlage dieses Berichts bilden die 1997 und 1998 durchgeführten Prüfungen sowie die Analyse der von Eurostat und in anderen Gemeinschaftsdokumenten zusammengestellten Wirtschafts- und Finanzdaten. Ferner wurden auf nationaler Ebene Gespräche geführt mit den Verwaltungen und den Vertretern der Getreideerzeuger, -verarbeiter und -verbraucher in den fünf wichtigsten Getreideanbauländern der Gemeinschaft, nämlich Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Italien und Spanien(2).

1.3. In diesem Bericht werden die historische Entwicklung der GMO für Getreide kurz beschrieben und die wichtigsten Punkte der Reform genannt. Anschließend wird beschrieben, wie sich das Finanzvolumen der GMO für Getreide und die wichtigsten Wirtschaftsvariablen nach der Reform entwickelten. Die Ergebnisse der Reform werden mit den Zielvorgaben verglichen. Ferner wird erörtert, ob die Schwachstellen der Reform von 1992 durch die Vorschläge im Rahmen der Agenda 2000 ausgeräumt werden können und ob diese Vorschläge den Reformprozeß weiter vorantreiben. Nicht behandelt wird die Entwicklung der besonderen Regelung für Hartweizen, auf die der Rechnungshof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997 eingegangen ist(3).

2. GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG

Preisstützung und Außenschutz

2.1. Wegen seiner grundlegenden Bedeutung für die menschliche und tierische Ernährung sowie für den innergemeinschaftlichen Handel war Getreide das erste Erzeugnis, für das im Rahmen der GAP eine GMO geschaffen wurde. Nach langen Verhandlungen, die bereits bei der Konferenz von Stresa im Jahre 1958 begannen, beschloß der Rat im Januar 1962 die Schaffung einer GMO mit folgenden Hauptinstrumenten:

a) Richtpreis; dieser wurde für alle Getreidearten (hauptsächlich Weichweizen, Hartweizen, Gerste, Hafer und Roggen) zu Beginn jedes Wirtschaftsjahrs vom Rat festgelegt. Der Richtpreis wurde definiert als der Preis, den der Landwirt erhalten sollte, wenn das Erzeugnis den landwirtschaftlichen Betrieb verläßt. Die Verhandlungen in bezug auf den Richtpreis waren von Anfang an schwierig. So weigerte sich insbesondere Deutschland, drastische Kürzungen seiner Agrarpreise hinzunehmen, so daß die gemeinschaftlichen Getreidepreise erst ab 1967 galten und auch dann noch immer leicht über den Marktpreisen in den anderen fünf Mitgliedstaaten und deutlich über den Weltmarktpreisen lagen.

b) Interventionspreis; der Interventionspreis wurde bei einem bestimmten Prozentsatz des Richtpreises festgesetzt und markierte die Untergrenze, bis zu der die Marktpreise fallen konnten. Ab dieser Grenze waren die Interventionsstellen zum Ankauf des Getreides auf Kosten des Staates verpflichtet. Das Interventionssystem baute auf folgender Logik auf: In den Zeiten, in denen das Getreideangebot die Nachfrage übersteigt (normalerweise während der Erntezeit), sollte es dadurch reduziert werden, daß der Staat Getreide zur Intervention ankauft, wodurch die Marktpreise über den Interventionspreisen gehalten werden sollten. Bei umgekehrter Lage, also bei knapperem Angebot und steigenden Preisen, was normalerweise zum Ende des Wirtschaftsjahrs der Fall ist, sollten die Marktpreise durch Verkäufe aus der Intervention auf dem Niveau der Richtpreise gehalten werden. Um die Händler und Erzeuger zusätzlich zu ermuntern, selbst Getreide einzulagern, anstatt es direkt nach der Ernte zur Intervention anzubieten, fand außerdem während eines bestimmten Teils des Wirtschaftsjahrs eine nach Monaten gestaffelte Erhöhung der Interventionspreise statt. Die Kosten für die Lagerhaltung und spätere Wertberichtigung wurden aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert, jedoch nicht die Kosten für den ursprünglichen Ankauf.

2.2. Mit Hilfe dieses Preisstützungssystems war es der Gemeinschaft gelungen, implizit insbesondere drei der in Artikel 39 der Römischen Verträge genannten Ziele abzudecken(4):

a) Sicherung der Einkommen, d.h. Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung für die Landwirte in der Gemeinschaft durch Einführung der Richtpreise.

b) Marktstabilisierung, da die Preise nur zwischen dem Richtpreis und dem Interventionspreis schwanken konnten.

c) Strukturelle Zielsetzung in bezug auf die landwirtschaftlichen Betriebe in dem Sinne, daß diese genug erzeugen müssen, um den betroffenen Landwirten zu den festgesetzten Preisen ein ausreichendes Einkommen zu garantieren.

2.3. Die Richtpreise wurden so hoch festgesetzt, daß die Marktpreise tendenziell deutlich darunter lagen und sogar unterhalb der zwischen dem Richtpreis und dem Interventionspreis bestehenden Marge von 10 %. Somit wurde die Intervention zu einem festen Bestandteil der Marktverwaltung durch die Gemeinschaft mit der Folge, daß die an die Erzeuger gezahlten Preise künstlich auf einem hohen Niveau gehalten wurden. Die Richtpreise standen in keinem Zusammenhang mehr mit den landwirtschaftlichen Einkommen und dienten lediglich als theoretische Größe für die Festsetzung der Interventionspreise. Die Verbraucherinteressen wurden außer acht gelassen, da die Verbraucher von Anfang an die durch die Differenz zwischen den hohen Binnenmarktpreisen und den niedrigen Weltmarktpreisen entstehende Last zu tragen hatten.

2.4. Ein System dieser Art mit garantierten Mindestpreisen kann nur funktionieren, wenn der Binnenmarkt gegen die Konkurrenz des Weltmarkts, auf dem billigeres Getreide angeboten wird, geschützt wird. Daher ergänzte die Gemeinschaft das interne Preisstützungssystem durch eine Art Schleusensystem nach außen. Die internen Preise wurden geschützt durch variable Abgaben auf Getreideeinfuhren aus Drittländern. Diese Abgaben wurden anhand von Schwellenpreisen berechnet, die so festgesetzt wurden, daß der Preis des eingeführten Getreides in den wichtigsten Vermarktungszentren der Gemeinschaft leicht über dem Richtpreis lag; die Differenz zwischen diesen Preisen bildete die Grundlage für die sogenannte Gemeinschaftspräferenz. Die variablen Einfuhrabgaben wurden im Haushaltsplan der Gemeinschaft als Eigenmittel aufgeführt.

2.5. Die Ausfuhrerstattungen wirkten in die entgegengesetzte Richtung wie die Einfuhrabgaben. Überschüsse, die eine Bedrohung für den Binnenmarkt darstellten, wurden ausgeführt, wobei die Ausführer eine Erstattung erhielten für die Differenz zwischen dem höheren Binnenmarktpreis und dem niedrigeren Verkaufspreis auf dem Markt eines Drittlands. Bei Versorgungsengpässen auf dem Binnenmarkt konnten die Ausfuhren mit Hilfe der Ausfuhrzölle reguliert und/oder die Einfuhrabgaben gesenkt werden. Diese Situation trat während des Bestehens der GMO für Getreide insgesamt nur zweimal auf. Ursprünglich sollte sich das Schleusensystem selbst finanzieren, indem die Einnahmen aus den Einfuhrabgaben über einen Zeitraum von durchschnittlich mehreren Jahren die Kosten für die Ausfuhrerstattungen decken sollten.

Entwicklung des Getreidemarkts

2.6. Als die GMO für Getreide geschaffen wurde, bestand die Gemeinschaft nur aus sechs Mitgliedstaaten. Damit die Versorgung der Bevölkerung in der Gemeinschaft mit Nahrungsmitteln sichergestellt werden konnte, mußte ein hoher Prozentsatz an Grundnahrungsmitteln eingeführt werden. Im Jahre 1968 führten die sechs Mitgliedstaaten mehr als 17 Mio. t Getreide ein, während sie zugleich 6,5 Mio. t ausführten. Es bestand also ein Nettobedarf von 10,5 Mio. t, d.h. 10 % des gemeinschaftlichen Getreidebedarfs, der durch Einfuhren abgedeckt werden mußte.

2.7. In den Jahren 1973 und 1979 kam es im Gefolge der Ölkrisen zu einer weltweiten Inflation, und Mitte der achtziger Jahre nahm die durch die Ölkrisen ausgelöste Währungsinstabilität angesichts der wachsenden Haushaltsdefizite in den Vereinigten Staaten weiter zu. Wegen der Inflation mußten die institutionellen Preise (Richtpreis, Interventionspreis und Schwellenpreis) mehrfach deutlich angehoben werden. Durch die Dollarabwertung vergrößerte sich die Kluft zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Weltmarktpreis für Getreide noch mehr. Die hohen Stützpreise ermutigten die Landwirte, ihre Getreideerzeugung zu steigern, während der Verbrauch in der Gemeinschaft vergleichsweise langsamer wuchs. Künstliche Absatzmöglichkeiten, wie Ankauf zur Intervention oder hohe Ausfuhrerstattungen, vermittelten den Erzeugern ein falsches Bild der tatsächlichen Marktlage. So wurde die Gemeinschaft von mittlerweile neun Mitgliedstaaten im Jahre 1980 zum Nettoausführer von Getreide (siehe Tabelle 1). Ab 1981 überstieg die Produktion den Binnenverbrauch, nahmen die Einfuhren ab und stiegen die mit Ausfuhrerstattungen geförderten Ausfuhren stetig an. Die Interventionsbestände wuchsen kontinuierlich an, und der Absatz der Überschüsse auf dem Binnenmarkt und dem Weltmarkt belastete den Gemeinschaftshaushalt mit immer höheren Ausgaben.

2.8. In der zweiten Hälfte der achtziger Jahre versuchte man, den stetigen Ausgabenanstieg zu stoppen durch Einfrieren bzw. Kürzung der institutionellen Preise sowie durch andere Stabilisierungsmaßnahmen (wie garantierte Hoechstmengen, Mitverantwortungsabgaben und Flächenstillegungen)(5). Der Anstieg der Produktion und der Überschüsse konnte durch diese Maßnahmen jedoch nicht erheblich eingedämmt werden, so daß weiterhin hohe Haushaltsausgaben anfielen (in erster Linie für Intervention und Ausfuhrerstattungen). Das agromonetäre System, das einen Schutz der Agrarpreise gegen die zunehmende Währungsinstabilität durch grüne Kurse bieten sollte, hatte einen zusätzlichen Anstieg der Preise in den Mitgliedstaaten zur Folge, in denen es eine Währungsabwertung gab. Andererseits war der Ausgleich in Form von Preiskürzungen in den Mitgliedstaaten, in denen es eine Währungsaufwertung gab, nur geringfügig(6). Die relativ hohen internen Preise stellten nach wie vor einen starken Anreiz für Produktionssteigerungen dar, und das Problem der strukturellen Überschüsse verschärfte sich noch durch die immer größeren Erträge.

2.9. Durch die Preisstützung in Form der Interventionsankäufe in Verbindung mit dem Außenschutz in Form der Einfuhrabgaben, der Ausfuhrerstattungen und des agromonetären Systems wurden die Getreideerzeuger und -händler in der Gemeinschaft von der Realität auf dem Weltmarkt abgeschottet. Noch dazu mußte wegen der immer höheren Selbstversorgungsrate und schließlich der Überschußproduktion auf dem Binnenmarkt immer weniger Getreide eingeführt werden, so daß ein immer größerer Teil der Ausfuhrerstattungen nicht durch Einfuhrabgaben abgedeckt werden konnte. Nicht nur, daß die Verbraucher die Kosten für dieses System zu tragen hatten, indem sie wesentlich höhere Getreidepreise zahlen mußten als auf dem Weltmarkt, auch auf den Steuerzahler kamen in Form von Ausgaben für Intervention und Ausfuhrerstattungen höhere Kosten zu.

2.10. Auf dem Höhepunkt dieser Entwicklung zum Ende des Wirtschaftsjahrs 1992/93 befanden sich 32,2 Mio. t Getreide, d.h. etwa 20 % der Jahresproduktion, in der Interventionslagerhaltung (siehe Tabelle 1). Die Lagerung dieser den Binnenverbrauch von mehr als vier Monaten abdeckenden Menge einschließlich der Wertberichtigung kostete den Steuerzahler im betreffenden Wirtschaftsjahr 2724 Mio. ECU (siehe Tabelle 2). Im gleichen Zeitraum stiegen die Kosten für Ausfuhrerstattungen auf 2789 Mio. ECU, während sich die Einfuhrabgaben für sämtliche eingeführten Agrarerzeugnisse nur auf 1000 Mio. ECU beliefen. Angesichts der Zwänge aufgrund der 1988 im Rahmen der Haushaltsdisziplin eingeführten Agrarleitlinie wurde die Finanzierung der Agrarpolitik daher immer schwieriger.

2.11. Noch dazu floß der Großteil dieser ständig steigenden Haushaltsausgaben nicht direkt an den Agrarsektor, sondern an die Besitzer von Lagerhäusern und an die Getreidehändler, wobei es sich häufig um Unternehmen ein und derselben Gruppe handelte. Der landwirtschaftliche Sektor profitierte also von einem System, bei dem die internen Preise künstlich über den Weltmarktpreisen gehalten wurden, während die Händler die Ausfuhrerstattungen und die zur Stützung der internen Preise erforderlichen Interventionszahlungen erhielten. Im letzten Jahr vor der Reform beliefen sich die damit verbundenen Ausgaben auf insgesamt 5512,6 Mio. ECU bei Gesamtausgaben für den Getreidesektor in Höhe von 6923,2 Mio. ECU.

2.12. Zugleich wurde die Gemeinschaft von ihren Handelspartnern gedrängt, die Agrarerzeugnisse in das allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) einzubeziehen, den Gemeinschaftsmarkt für Agrareinfuhren der Handelspartner zu öffnen und alle Zuschüsse, die sich direkt oder indirekt auf den Handel auswirkten, nach und nach abzubauen.

3. DIE REFORM

3.1. Nachdem die GAP somit von zwei Seiten unter Druck geraten war, nämlich von innen durch die Haushaltszwänge und von außen durch die GATT-Verhandlungen im Rahmen der Uruguay-

Tabelle 1

Versorgungsbilanz aller Getreidearten zusammengenommen, 1972/73 - 1997/98

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na: nicht verfügbar.

NB:

Die Gemeinschaftsangaben für den Zeitraum vor 1990/91 umfassen nicht die Angaben für die neuen deutschen Länder.

Quelle:

Eurostat, New Cronos (September 1998).

Tabelle 2

Ausgabenentwicklung bei Getreide und anderen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen im Zeitraum 1990 - 1997

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Quelle:

Finanzberichte der Kommission von 1990 bis 1997.

Runde, war eine Reform unumgänglich, wobei der Getreidesektor erneut zu den am meisten betroffenen Sektoren gehörte. Anfang 1991 wurde die "MacSharry-Reform" vorgelegt (nach dem damaligen Kommissar für Landwirtschaft)(7).

3.2. Da die bis dahin aufgetretenen Probleme und Schwachstellen der GAP wohlbekannt waren, war man sich über die mit der Reform angestrebten Ziele rasch einig. Die Frage, mit welchen Mitteln diese Ziele am besten zu erreichen seien, löste jedoch langwierige und schwierige Diskussionen aus. Im Mai 1992 beschloß der Rat schließlich eine weniger radikale Reform als von der Kommission vorgeschlagen.

3.3. Im Juni 1992 wurden die beiden Grundverordnungen (EWG) Nr. 1765/92 und (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 angenommen(8). Die erste Verordnung betraf die Schaffung einer neuen Stützungsregelung (flächenbezogene Beihilfen) für die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen im allgemeinen (Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen, später ergänzt durch Leinsamen), während es bei der zweiten Verordnung um eine Neuregelung der GMO für Getreide ging. Die Wirtschaftsjahre 1993/94 bis 1995/96 wurden als Übergangszeit betrachtet, in der die wichtigsten Komponenten der neuen Regelung eingeführt werden sollten. Die darauffolgenden Jahre bis 1999 wurden als Umsetzungsphase betrachtet, die mit den in der Agenda 2000 vorgebrachten Vorschlägen der Kommission endet.

3.4. Im Rahmen der neuen GMO sollten mit Hilfe spezifischer Maßnahmen folgende Ziele erreicht werden:

a) Wettbewerbsfähigkeit: Dieses Ziel sollte während der Übergangsphase erreicht werden durch schrittweise Senkung des durchschnittlichen Interventionspreises für alle Getreidearten zusammengenommen von 155 ECU/t(9) auf 100 ECU/t. Man ging davon aus, daß niedrigere Interventionspreise sinkende Marktpreise nach sich ziehen würden. Auf diese Weise sollte das in der Gemeinschaft angebaute Getreide gegenüber den bei der Verarbeitung zu Futtermitteln verwendeten, zollfrei eingeführten Substituten (wie z. B. Maniok, Maisgluten usw.) wettbewerbsfähiger werden. Ferner wurde angenommen, daß bei der Ausfuhr des EG-Getreides weniger oder sogar keine Ausfuhrerstattungen anfallen würden, da sich die Differenz zwischen den internationalen und den internen Preisen, die für die Höhe der Ausfuhrerstattungen ausschlaggebend ist, verringern würde.

b) Erreichen der in Artikel 39 des Vertrags genannten Ziele, insbesondere:

i) Sicherung angemessener Einkommen: Als Ausgleich für die Einkommensverluste der Landwirte aufgrund der Kürzung der institutionellen Preise und dem dadurch zu erwartenden Sinken der Marktpreise wurden den Landwirten flächenbezogene Beihilfen gewährt. Diese stützten sich auf die von den Landwirten gemeldete Getreideanbaufläche und sollten die Einnahmen aus den Getreideverkäufen am Markt ergänzen. Grundsätzlich wurden diese Beihilfen errechnet durch Multiplizieren des Ausgleichsbetrags (d.h. der Differenz zwischen dem durchschnittlichen Interventionspreis vor der Reform und dem neuen, für das laufende Jahr festgesetzten Richtpreis) mit der jeweiligen Fläche und einem vom Mitgliedstaat festzulegenden historischen regionalen Ertrag.

ii) Stabilisierung: Ziel war die Reduzierung der Erzeugung im Hinblick auf ein besseres Marktgleichgewicht. Dies sollte erreicht werden, indem (via Preiskürzung) weniger Anreize für die Erzeugung gegeben und eine historische Grundfläche für landwirtschaftliche Kulturpflanzen festgesetzt wurden. Bei Überschreitung der Grundfläche erfolgte eine proportionale Kürzung der flächenbezogenen Zahlungen. Voraussetzung für die Gewährung der flächenbezogenen Beihilfen war außerdem die obligatorische Stillegung eines bestimmten Teils der Anbauflächen, was jedoch nur für Landwirte galt, die mehr als 92 t pro Jahr erzeugten. Landwirte mit einer geringeren Produktion wurden als Kleinerzeuger betrachtet und waren von der Flächenstillegung ausgenommen. Der als Notbremse gedachte Interventionspreis wurde weiterhin auf 90 % des neuen Richtpreises festgesetzt, und zwar zu denselben Bedingungen in der gesamten Gemeinschaft.

iii) Strukturelle Zielsetzung: Durch Einführung einer Vorruhestandsregelung sollten größere landwirtschaftliche Einheiten entstehen(10), während gleichzeitig im Rahmen der globalen Politiken und durch flankierende Maßnahmen eine Landflucht verhindert werden sollte(11).

c) Verwirklichung der in Artikel 110 des Vertrags genannten Ziele: Dieses Ziel ist direkt mit der internationalen Handelspolitik verknüpft, da sich die Gemeinschaft verpflichtet, "zur harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und zum Abbau der Zollschranken beizutragen". Die Forderung nach einer Neubewertung der GAP unter diesem Gesichtspunkt wurde im Übereinkommen von Marrakesch festgeschrieben, das den Schlußpunkt der GATT-Verhandlungen im Rahmen der Uruguay-Runde im April 1994 darstellt.

3.5. Während der sechsjährigen Durchführungsphase des Uruguay-Übereinkommens (1995 - 2000) sollten folgende Maßnahmen durchgeführt werden:

a) Abbau des Außenschutzes: Die (mengenbezogenen) Einfuhrabgaben sollten ersetzt werden durch (wertbezogene) Zollsätze, welche bezogen auf den Referenzzeitraum 1986 - 1988 in sechs gleichmäßigen Tranchen um 36 % zu kürzen waren. Die Ausgangsbasis wurde errechnet als die Differenz zwischen den Ausfuhrpreisen der wichtigsten Getreidelieferanten außerhalb der Gemeinschaft und dem Schwellenpreis der Gemeinschaft. Als Zugeständnis wurde vereinbart, daß die Einfuhrabgaben auf Getreide nicht dazu führen durften, daß der Preis des eingeführten Getreides mehr als 55 % über dem Interventionspreis liegen würde, so daß die sogenannte Gemeinschaftspräferenz erhalten blieb. Zusätzlich dazu wurden Verpflichtungen in bezug auf den laufenden Marktzugang ("current access quotas")(12) für Mais- und Sorghum-Einfuhren nach Spanien sowie Verpflichtungen in bezug auf den Mindestmarktzugang ("minimum access quotas")(13) für Weizen-, Hafer- und Maiseinfuhren (ausschließlich nach Portugal) vereinbart, auf die reduzierte oder gar keine Abgaben erhoben wurden.

b) Begrenzung der bezuschußten Ausfuhren: Die Haushaltsausgaben für Ausfuhrerstattungen sollten, außer im Fall der Nahrungsmittelhilfe, bezogen auf den Referenzzeitraum 1986 - 1990 um 36 % gekürzt werden, während die Menge der bezuschußten Ausfuhren innerhalb der sechsjährigen Durchführungsphase um 21 % gekürzt werden sollte.

c) Abbau der internen Stützung: Die interne Marktstützung sollte während des Sechsjahreszeitraums für alle Produkte zusammengenommen um 20 % gekürzt werden, und zwar auf der Grundlage des sogenannten aggregierten Stützungsmaßes für jedes Erzeugnis (aggregate support measure), das der Differenz entspricht zwischen einem externen Referenzpreis und einem internen Stützpreis, multipliziert mit dem im Referenzzeitraum 1986 - 1988 erzielten Produktionsvolumen. Von diesen Bestimmungen ausgenommen waren bestimmte nicht mit Wettbewerbsverzerrungen einhergehende Beihilfeformen (sogenannte "green box"), wie Forschungsförderung, Beihilfen für die Schädlingsbekämpfung und die Seuchenkontrolle usw. Die flächenbezogenen Beihilfen im Getreidesektor waren Teil der sogenannten "blue box" und damit von der Verpflichtung zur Reduzierung ausgenommen, sofern sie anhand festgesetzter Flächen und Erträge, d.h. in Abkoppelung von der tatsächlichen Produktion, berechnet werden.

4. AUSWIRKUNGEN DER REFORM

Haushaltsausgaben für Getreide

4.1. Eines der Ziele des MacSharry-Plans war es, den Anstieg der Haushaltsausgaben zu stoppen, d.h. das Volumen der Haushaltsausgaben im Jahr 2000 sollte niedriger sein als vor der Reform vorhergesagt. Obwohl das Ziel einer Stabilisierung der Haushaltsausgaben in den Verordnungen, die im Zuge der MacSharry-Reform angenommen wurden, nicht erwähnt wird, ist die Frage nach den Kosten der Reform durchaus legitim. Kurz vor der Reform (1993) beliefen sich die Gesamtausgaben im Getreidesektor auf 6923,2 Mio. ECU (siehe Tabelle 2). In den vier Wirtschaftsjahren nach der Reform verdoppelten sich die Ausgaben für Getreide beinahe, wobei sie jährlich um durchschnittlich 17,4 % stiegen und sich 1997 schließlich auf 13167,1 Mio. ECU beliefen. Was die Verteilung der Ausgaben betrifft, so sank der Anteil der Kosten für Ausfuhrerstattungen und Lagerhaltung an den Gesamtausgaben von 79,6 % im Jahre 1993 auf 4,2 % im Jahre 1997, während der Anteil der flächenbezogenen Beihilfen im gleichen Zeitraum von 11,5 % auf 93,7 % stieg.

4.2. Wie bereits im Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1996(14) erwähnt, hatte man einen Anstieg der Haushaltsausgaben vorhergesehen, da die mit der Stützung der Landwirtschaft verbundene finanzielle Last schrittweise vom Verbraucher auf den Steuerzahler verlagert werden sollte. Die Kommission war davon ausgegangen, daß die Haushaltsausgaben zwischen 1993 und 1997 um 4003,8 Mio. ECU (EU 12) steigen würden (siehe Tabelle 3). Die endgültigen Kosten überstiegen diesen Ansatz jedoch um rund 2240 Mio. ECU.

4.3. Zu dieser Differenz zwischen dem tatsächlichen Ergebnis und den Haushaltsansätzen kam es, weil einige Kostenelemente höher ausfielen als ursprünglich angenommen. Für die höheren Kosten der flächenbezogenen Beihilfen waren folgende Faktoren verantwortlich: agromonetäre Anpassungen, spätere Einbeziehung anderer Erzeugnisse als Mais bei der Gewährung einer Beihilfe für die Silolagerung, Erhöhung der Flächenstillegungsprämien, Erhöhung der Grundflächen und Grunderträge(15) und Erhöhung der für die besondere Hartweizenbeihilfe in Frage kommenden Fläche(16). Andererseits waren die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen und Lagerhaltung zwischen 1994 und 1997 wegen der hohen Weltmarktpreise niedriger als ursprünglich erwartet. Diese hohen Weltmarktpreise ermöglichten es der Kommission, einen Teil der durch die Wertberichtigung entstandenen Kosten wettzumachen, indem sie zuvor abgewertete Getreidebestände verkaufte.

Tabelle 3

Vergleich zwischen den geschätzten und den tatsächlichen Ausgaben für Getreide in der EU-12 seit der Reform

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Quelle:

Finanzberichte der Kommission für den EAGFL-Garantie von 1994 - 1997.

Rat: Schätzung der finanziellen Auswirkungen des Beschlusses über die Reform der GAP, Agrifin 187, Agriorg 241, 8188/92 vom 9.9.1992, Tabelle 2, Teil A.

4.4. Für 1997 hatte die Kommission einen Rückgang der Gesamtausgaben für Getreide um 541 Mio. ECU gegenüber 1996 vorhergesagt. Wie aus der Haushaltsrechnung hervorgeht, stiegen die Ausgaben jedoch um 988 Mio. ECU. Die Haushaltsrechnung zeigt jedoch nicht den tatsächlichen Ausgabenanstieg zwischen den beiden Haushaltsjahren, da es Probleme wegen eines Ausgabensplittings ("cut-off") gab. Im Jahre 1995 zahlte die Kommission einen Vorschuß in Höhe von 738,5 Mio. ECU für die Ernte 1995 an Spanien und Portugal, um die negativen finanziellen Auswirkungen der Dürre auf die Landwirte in diesen beiden Ländern auszugleichen. Unter normalen Umständen wäre dieser Betrag aus dem Haushaltsplan 1996 gezahlt worden. Darüber hinaus umfassen die Ausgaben für 1996 einen Betrag in Höhe von 181,1 Mio. ECU und die Ausgaben für 1997 einen Betrag in Höhe von 160 Mio. ECU im Zusammenhang mit verspäteten Zahlungen in bestimmten Mitgliedstaaten, die ihre vor den Zahlungen durchzuführenden Kontrollen nicht rechtzeitig abschließen konnten. Diese Beträge hätten zu Lasten der Haushaltspläne früherer Jahre verbucht werden müssen. Weist man alle diese Beträge den Haushaltsjahren zu, in denen sie entstanden, so hätten sich die Ausgaben 1996 auf 12892,7 Mio. ECU belaufen und 1997 auf 13010 Mio. ECU. Der tatsächliche Ausgabenanstieg wäre also weniger hoch ausgefallen (117,3 Mio. ECU), was aber immer noch eine recht deutliche Abweichung gegenüber dem vorhergesagten Rückgang der Ausgaben darstellen würde. Noch dazu stiegen die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen und Lagerhaltung erneut, nachdem sie drei Jahre lang kontinuierlich zurückgegangen waren.

4.5. Zwar stiegen die Haushaltsausgaben nach der Reform, doch macht das neue System die mit der Stützung der Landwirtschaft verbundenen tatsächlichen Kosten transparenter. Vor der Reform war ein großer Teil dieser Kosten nicht auf der Ebene des Haushaltsplans sichtbar, da er von den Verbrauchern getragen wurde, die deutlich über den Weltmarktpreisen liegende Preise akzeptieren mußten. Diese Last ist nunmehr vom Steuerzahler zu tragen, nachdem die Preisstützung zum großen Teil durch Flächenbeihilfen ersetzt wurde.

Erzeugung

4.6. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, erreichte die Erzeugung in der EU der 12 in den drei Übergangsjahren zwischen 1993 und 1995, ohne Berücksichtigung der Rekordernte von 1991/92, rund 165 Mio. t und bewegte sich damit auf einem ähnlichen Niveau wie vor der Reform. Nach der Übergangsphase stieg die Erzeugung in der EU der 12 im Zeitraum 1996/97 auf 191,2 Mio. t und lag damit rund 10 Mio. t über der Rekordernte von 1991. Durch den Beitritt dreier neuer Mitgliedstaaten erhöhte sich die Menge um weitere 14 Mio. t, so daß die Gesamtproduktion in der EU der 15 im Zeitraum 1996/97 bei 205,3 Mio. t lag. Im darauffolgenden Wirtschaftsjahr blieb die Produktion mehr oder weniger auf demselben Stand. 1998/99 wurde in der EU 15 mit 208 Mio. t eine neue Rekordernte erzielt. Die in der Agenda 2000 vorgeschlagene Einführung eines einheitlichen Beihilfesatzes für Ölsaaten und Getreide birgt das Risiko, daß die Ölsaaten teilweise durch Getreide ersetzt werden, da bei Getreide höhere Erträge und Preise erzielt werden können als bei Ölsaaten.

4.7. Hinter dieser globalen Situation verbergen sich relativ unterschiedliche Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten (siehe Tabelle 4). Die relative Stabilität der Gesamterzeugung während der Übergangsphase war darauf zurückzuführen, daß der deutliche Anstieg der Getreideerzeugung in Deutschland im Vergleich zu den der Reform vorausgehenden Jahren von 1989 bis 1992 ausgeglichen wurde durch einen entsprechenden Rückgang der Erzeugung in Spanien (Dürre) und Frankreich. Während der ersten beiden Jahre der vollständigen Anwendung der Reform (1996 - 1997) ging die Erzeugung in Frankreich und Spanien auf den Stand vor der Reform zurück, während sich in Deutschland der Trend hin zu einem Anstieg der Erzeugung fortsetzte. Wären die Produktionsbedingungen in Spanien und Frankreich nicht außergewöhnlich ungünstig gewesen, so hätte der steile Anstieg der Gesamtproduktion bereits während der Übergangsphase stattgefunden.

4.8. Da die Getreideerträge kontinuierlich ansteigen, sind obligatorische Flächenstillegungsmaßnahmen das wichtigste Mittel zur Begrenzung der Erzeugung. Tatsächlich ging die Getreideerzeugung seit Einführung der Flächenstillegung (d.h. zwischen 1993 und 1997) insgesamt um etwa 86 Mio. t zurück. Da die Weltmarktpreise vorübergehend über den internen Preisen lagen, wurde die Stillegungsquote im dritten Jahr der Reform von 15 % auf 12 % herabgesetzt, weil man Versorgungsengpässe in der EU befürchtete. Im vierten Jahr der Reform sank diese Quote auf 10 %, und für die Wirtschaftsjahre 1997/98 und 1998/99 wurde sie bei 5 % festgesetzt. Verglichen mit einem Produktionsvolumen von mehr als 200 Mio. t (1997/98) sind die Auswirkungen dieser niedrigen Quote minimal. Andererseits wird klar, daß eine Reduzierung der Erzeugung und stärkere Anpassung an den internen Bedarf (was gegenwärtig eine Reduzierung der Erzeugung um etwa 30 Mio. t bedeuten würde) allein mit Hilfe der Flächenstillegung drastischere Flächenstillegungsquoten erfordern würde. Diese würden die Landwirte wiederum dazu bewegen, die Erzeugung auf den verbleibenden Flächen zu intensivieren, wodurch die beabsichtigte Reduzierung neutralisiert würde.

4.9. Überdies werden die Flächenstillegungsquoten bereits ein Jahr zuvor durch Ratsbeschluß festgesetzt. Dabei stützt sich der Rat für das Wirtschaftsjahr n auf eine geschätzte Getreidebilanz und für die Wirtschaftsjahre n+ 1 sowie n+ 2 auf Zahlenprognosen. Zum Ende des Wirtschaftsjahres n (d.h. im Juni) liegen der Kommission jedoch keine zuverlässigen Informationen über das betreffende Jahr vor (zuverlässige Angaben von Eurostat liegen erst zwei Jahre später vor). Auch die künftige Entwicklung kann nicht mit ausreichender Genauigkeit vorhergesagt werden. Die Willkür dieses Systems wurde 1997 deutlich, als der Rat die Kommission aufforderte, einen Vorschlag zur Festsetzung der Stillegungsquote auf 5 % vorzulegen(17).

Tabelle 4

Angaben über die Getreideproduktion (ohne Reis) im Zeitraum 1989-1997

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na: nicht verfügbar.

Quelle:

New Cronos (September 1998).

4.10. Folge dieser Regelung ist es, daß die Kommission nicht unmittelbar reagieren kann. Falls sich die Zahlen später als falsch herausstellen, hätte dies eher eine Destabilisierung als eine Stabilisierung des Systems zur Folge, was sowohl zu Versorgungsengpässen als auch zu Überschüssen führen könnte. Tatsächlich führte die niedrige Stillegungsquote von 5 % gegen Ende des Wirtschaftsjahrs 1997/98 erneut zum Anstieg der Erzeugung und zum Anwachsen der Interventionsbestände auf 14,5 Mio. t, dem zweithöchsten Stand seit 1993/94. Geht man von der Produktion im Zeitraum 1998/99 aus (siehe Ziffer 4.6), so ist damit zu rechnen, daß die Interventionsbestände erneut auf den Stand von vor der Reform steigen werden.

Verbrauch

4.11. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, stieg der interne Verbrauch ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 deutlich an. Während der durchschnittliche Verbrauch in den vier Jahren vor der Reform bei etwa 138 Mio. t lag, stieg er in den vier Jahren nach der Reform in der EU der 12 auf 152,1 Mio. t.

4.12. Der größte Teil des in der EU angebauten Getreides (62 %) wird als Viehfutter verwendet. Tatsächlich ist der Anstieg des internen Verbrauchs in erster Linie auf die gestiegene Verwendung als Viehfutter und für industrielle Zwecke zurückzuführen. In den vier Jahren vor der Reform und in den vier Jahren danach stieg der Verbrauch durchschnittlich um etwa 12 %. Der Verbrauch für die menschliche Ernährung machte 1996/97 nur 24 % des Gesamtverbrauchs aus und stieg innerhalb der EU der 12 um 6 %.

4.13. Ursache für die gestiegene Verwendung von EU-Getreide als Viehfutter ist der Zuwachs bei der Herstellung von Mischfutter (11 % seit 1992/93) und die immer schmalere Kluft zwischen dem Preis für Gemeinschaftsgetreide und dem Weltmarktpreis für Getreidesubstitute (z. B. Maisgluten, Maniok und Süßkartoffeln), wodurch das EU-Getreide zunehmend wettbewerbsfähiger wurde. Während der Durchschnittspreis für Getreidesubstitute 1992/93 lediglich bei 68 % des Durchschnittspreises für Getreide lag, erhöhte sich dieser Prozentsatz bis 1996/97 auf 83 %. Ergebnis war, daß sich das Mischfutter 1997 wie folgt zusammensetzte: 55 % Getreide, 20 % Substitute und 25 % Eiweiße. Im Jahr vor der Reform lagen diese Anteile bei 46 %, 26 % und 28 %(18).

4.14. Wie der Vergleich zeigt, profitierte das in der Gemeinschaft angebaute Getreide von der gestiegenen Verwendung bei der Viehfutterherstellung. Die Veränderungen bei der Zusammensetzung des Viehfutters machen jedoch auch deutlich, daß einer der Bestandteile sehr rasch durch einen anderen ersetzt werden kann, falls sich die Preise ändern.

Preise

Erzeugerpreise

4.15. Eine der bei der Konferenz von Stresa festgelegten Grundlagen der GAP war der "gemeinsame Markt". Das System der Preisstützung baute auf der nicht gerechtfertigten Annahme auf, daß ein gemeinsamer Markt unter anderem einheitliche Preise erfordere(19). Ein einheitlicher Getreidepreis ist jedoch nicht Voraussetzung für einen gemeinsamen Markt. Dieser einheitliche Getreidepreis würde nämlich voraussetzen, daß es sich bei Getreide um ein homogenes Produkt handelt und daß der Getreidehandel von den Regeln eines freien Wettbewerbs bestimmt wird. Die Wirklichkeit sah und sieht jedoch anders aus(20). Die Marktpreise für die einzelnen Getreidearten und deren unterschiedliche Qualitäten schwankten sowohl innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten als auch zwischen diesen, und zwar innerhalb der Marge zwischen dem künstlich festgesetzten Richtpreis und dem künstlich festgesetzen Interventionspreis. Der Handel wird von sehr wenigen großen Handelsgesellschaften bestimmt, so daß der Primärmarkt eher den Regeln eines Oligopsons unterliegt als einem freien Wettbewerb. Ziel der Intervention in Form der öffentlichen Lagerhaltung war es, das Angebot am Markt künstlich zu verringern und dadurch die Preise niedrig zu halten. Durch die Intervention wurden die Preissignale unterdrückt, die zu einer Verlagerung des Angebots aus den Gebieten mit Überschußproduktion in die Gebiete mit zu geringem Angebot geführt hätten, so daß die Kommission regionale Ungleichgewichte bei der Getreideversorgung ausgleichen mußte, indem sie zu hohen Kosten Interventionsgetreide in diese Gebiete verlagerte. Die Einführung eines einheitlichen, wenn auch niedrigeren Richtpreises und Interventionspreises für alle Getreidearten im Jahre 1992 trug nicht zu einem besseren Funktionieren der GMO bei.

4.16. Da man unrealistischerweise von einheitlichen Preisen ausging, nahm man an, daß die Marktpreise die Reduzierung der institutionellen Preise unmittelbar nachvollziehen würden. Wegen weltweit schlechter Ernteergebnisse in den Jahren 1994 und 1995 blieben die Weltmarktpreise jedoch außergewöhnlich hoch, so daß auch die Marktpreise in der EU deutlich über dem neu festgesetzten Richtpreis blieben. Diese Entwicklung wird in Schaubild 1 dargestellt, das einen Überblick über die durchschnittlichen Erzeugerpreise für alle Getreidearten vermittelt (Berechnung der Erlöspreise durch Eurostat).

4.17. Allerdings folgten die Marktpreise diesem allgemeinen Trend in den einzelnen Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße. In Spanien und Italien blieb der Marktpreis für Weichweizen, dem wichtigsten in der EU angebauten Getreide, relativ hoch und lag sogar über dem 1992 geltenden, bei der Reform als Bezugsgröße zugrunde gelegten durchschnittlichen Interventionspreis von 155 ECU/t(21) (Schaubild 2). Darüber hinaus führten die Währungsfluktuationen dazu, daß sich die Senkung der institutionellen Preise in den einzelnen Landeswährungen nicht in gleichem Maße niederschlug, so daß das Niveau der garantierten Preise stieg. Das hohe Preisniveau in Italien und Spanien ist in erster Linie darauf zurückzuführen, daß es in diesen beiden Mitgliedstaaten traditionell ein Defizit bei der Versorgung des Marktes mit einheimischem Getreide gibt. Die Versorgungslage verschlimmerte sich noch durch die Dürre, unter der die Mittelmeerländer alle drei bis vier Jahre zu leiden haben (Spanien), sowie durch die ursprüngliche Stillegungsquote (Italien). Kleine Lagerbestände in den anderen Mitgliedstaaten und relativ hohe Transportkosten im Verhältnis zu den Getreidepreisen verhinderten offensichtlich, daß Getreide aus den anderen Mitgliedstaaten auf den spanischen und italienischen Markt gelangte, was einen Rückgang der Preise erlaubt hätte.

4.18. Im Zuge der Reform wurden auch die Richtpreise und Interventionspreise der einzelnen Getreidearten aneinander ange-glichen, obwohl ihre Marktpreise relativ stark voneinander abwichen (siehe Schaubild 3). Hartweizen ist 40 % teurer als Roggen, die billigste Getreideart, und damit gemessen am Durchschnitt die teuerste Getreideart. Wie aus Tabelle 5 hervorgeht, führten unterschiedliche Produktionsstrukturen und Marktsituationen dazu, daß es in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche Getreidepreise gab.

4.19. Die Entwicklung der Marktpreise in den einzelnen Mitgliedstaaten und für die einzelnen Getreidearten hängt also von relativ unterschiedlichen Faktoren ab. Nach guten Getreideernten in den Jahren 1997 und 1998 sanken die Getreidepreise unter den Interventionspreis, so daß der Interventionsmechanismus ausgelöst wurde. Unter diesen Umständen bestimmt nicht die Marktsituation, welche Getreideart angebaut wird, sondern der Interventionspreis. Angesichts festgesetzter Interventionspreise wird der Landwirt unabhängig von der Versorgungslage am Markt die Getreideart anbauen, die es ihm erlaubt, mit möglichst niedrigen Produktionskosten möglichst hohe Erträge zu erzielen.

Verbraucherpreise

4.20. Einer der Gründe, warum anstelle der Preisstützung ein System direkter Einkommensbeihilfen für die Landwirte in Form flächenbezogener Zahlungen eingeführt wurde, war das Bestreben, die mit der Finanzierung der landwirtschaftlichen Einkommen verbundene finanzielle Last vom Verbraucher auf den Steuerzahler zu verlagern. Zweifellos haben die Getreideankäufer von den niedrigeren Preisen nach der Reform profitiert. In bezug auf die endgültigen Verbraucher läßt sich jedoch nur schwer bemessen, wie sich die niedrigeren Getreidepreise auf die Nahrungsmittelpreise auswirkten, da die vom Verbraucher zu zahlenden Endpreise von zu vielen Faktoren abhängen. Anders als bei Viehfutter spielt der Getreidepreis bei den für den Nahrungsverzehr bestimmten Produkten nur eine sehr geringe Rolle. Selbst bei Brot liegt der Anteil des Getreidepreises am Verkaufspreis nur bei 2 % bis 4 %(22). Bei den Grundnahrungsmittelpreisen setzte sich die bereits vor der Reform zu beobachtende Entwicklung unverändert fort (siehe Tabelle 6). Allerdings gingen die Preise für Teigwaren offensichtlich geringfügig zurück, was nach Angaben der italienischen Hersteller aber eher auf einen harten Konkurrenzkampf zurückzuführen war als auf niedrigere Getreidepreise. Obwohl sich die Getreidepreise auf die Preise für Mischfutter stärker auswirken als auf die Preise für Produkte des Nahrungsverzehrs sind die gegenwärtigen niedrigeren Fleischpreise möglicherweise eher die Folge bestimmter Ausnahmesituationen (BSE-Krise(23) und Schweinepest) als die Folge niedrigerer Preise für einen bestimmten Mischfutterbestandteil. Allerdings könnten die niedrigeren Preise für Hühnerfleisch Folge der niedrigeren Futtermittelpreise sein(24).

4.21. In einem kürzlich von der Kommission erstellten Bericht, der die Ergebnisse verschiedener Analysen über die Auswirkungen der im Rahmen der Agenda 2000 gemachten Reformvorschläge zusammenfaßt(25), wird davon ausgegangen, daß die Lebensmittelrechnung der Verbraucher aufgrund niedrigerer Preise bei Getreide, Rindfleisch und Milcherzeugnissen um rund 1,9 % sinken wird. Der Vorteil für den Verbraucher in absoluten Zahlen wird auf etwa 12500 ECU jährlich geschätzt. Der Hof hält es jedoch für unwahrscheinlich, daß der Vorteil für den Verbraucher

Schaubild 1

Durchschnittlicher Erzeugerpreis und Richtpreis für Getreide in der EU-12 (ECU/Tonne)

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Anmerkung:

Der Richtpreis wurde abgeschafft, nachdem er den niedrigsten möglichen Stand erreicht hatte.

Quelle:

Eurostat. Jährliche Erlöspreise umgewandelt in Erlöspreise pro Wirtschaftsjahr.

Schaubild 2

Richtpreis und Erzeugerpreis für Weichweizen in den fünf wichtigsten Erzeugerstaaten (ECU/Tonne)

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Anmerkung:

Der Richtpreis wurde abgeschafft, nachdem er den niedrigsten möglichen Stand erreicht hatte.

Quelle:

Eurostat. Jährliche Erlöspreise umgewandelt in Erlöspreise pro Wirtschaftsjahr.

Schaubild 3

Durchschnittlicher Erzeugerpreis und Richtpreis für verschiedene Getreidearten in der EU-12 (ECU/Tonne)

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Anmerkung:

Der Richtpreis wurde abgeschafft, nachdem er den niedrigsten möglichen Stand erreicht hatte.

Quelle:

Eurostat. Jährliche Erlöspreise umgewandelt in Erlöspreise pro Wirtschaftsjahr.

in der Praxis groß genug sein wird, um wenigstens die zusätzliche Belastung des Steuerzahlers auszugleichen, die bei etwa 10000 Mio. ECU jährlich liegt (siehe Tabelle 7, in der die für die Stützung des Getreidesektors anfallenden Kosten pro Einwohner vor und nach der Reform gegenübergestellt werden).

Lagerbestände

4.22. Hier ist zu unterscheiden zwischen der privaten und der öffentlichen Lagerhaltung (Intervention). Während die private Lagerhaltung in erster Linie kommerziellen Zwecken dient und damit Teil der internen Nachfrage ist, stellt die öffentliche Lagerhaltung eine künstliche Absatzmöglichkeit für den Teil der Erzeugung dar, der nicht zu den geltenden Marktpreisen abgesetzt werden kann. Tabelle 1 enthält eine Reihe von Angaben zur privaten und öffentlichen Lagerhaltung. Daraus geht hervor, daß die privaten Lagerbestände seit dem Wirtschaftsjahr 1989/90 relativ stabil waren. Im Wirtschaftsjahr 1992/93, also dem letzten Jahr vor der Reform, verkauften die privaten Lagerhalter ihre Bestände zur Intervention, da sie ein Sinken der Preise als Folge der Reform befürchteten. Während die privaten Lagerbestände verschwanden, wuchsen die Interventionsbestände auf ein Rekordniveau von rund 32,2 Mio. t an, was mit einem entsprechenden Anstieg der Haushaltsausgaben verbunden war.

4.23. Nach der Reform erreichten die privaten Lagerbestände wieder ihren normalen Stand. Im Zeitraum 1996/97 sanken die Interventionsbestände vorübergehend auf den niedrigsten Stand seit langem, nämlich auf 2,4 Mio. t, da die Marktpreise über den Interventionspreisen lagen und die Binnennachfrage gestiegen war. Angesichts der steigenden Marktpreise erhöhten die Händler ihre privaten Lagerbestände in diesem Zeitraum bis auf 25,6 Mio. t gegenüber 19,7 Mio. t im Vorjahr, da sie auf einen weiteren Preisanstieg hofften. Nach dem deutlichen Rückgang der Marktpreise ab 1996/97 besteht die Gefahr, daß diese zu Spekulationszwecken eingelagerten Mengen später in den Interventionslagerhäusern landen werden. Tatsächlich hatte die Kommission damit gerechnet, daß die Interventionsbestände bis 1997/9810,7 Mio. t erreichen könnten(26). Diese Zahl war jedoch noch zu optimistisch, da die Interventionsbestände, die sich 1996/97 nur auf 2,4 Mio. t beliefen, Ende Juni 1998 bereits 14,5 Mio. t erreichten.

Tabelle 5

Erzeugerpreise für Getreide nach Mitgliedstaaten in der EU-12

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na: nicht verfügbar.

Quelle:

Eurostat, Erlöspreise landwirtschaftlicher Kulturpflanzen.

Tabelle 6

Index über die nominalen Verbraucherpreise für Brot und Getreide in der EU-12

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

na: nicht verfügbar.

Quelle:

Die Lage der Landwirtschaft in der Europäischen Union, Berichte zu den Jahren 1989-1997.

Tabelle 7

Geschätzte durchschnittliche Haushaltsausgaben für Getreide pro Einwohner

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Außenhandel

4.24. Weltweit werden jährlich etwa 1500 Mio. t Getreide erzeugt. Nur etwa 12 % dieses Getreides gelangen in den internationalen Handel. Selbst relativ geringfügige Veränderungen bei den gehandelten Mengen wirken sich stark auf die Weltmarktpreise aus. Die Gemeinschaft ist der drittgrößte Getreideerzeuger der Welt und nach den USA die zweitgrößte Handelsmacht bei Getreide.

Einfuhren

4.25. Vor der Reform von 1992 gingen die Getreideeinfuhren in die Gemeinschaft sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zur Erzeugung in der Gemeinschaft kontinuierlich zurück. Diese Entwicklung setzte sich auch nach der Reform fort, so daß sich die Einfuhren schließlich auf weniger als 3 % der Gemeinschaftserzeugung beliefen. Mehr als die Hälfte dieser Einfuhren entfällt auf Zollkontingente mit herabgesetzten Zöllen für 2,5 Mio. t Mais und 0,3 Mio. t Sorghum, die nach dem Beitritt Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft für diese Mitgliedstaaten eingeräumt wurden. Die restlichen Einfuhren betreffen hauptsächlich besondere, nicht in der EU erzeugte Weizenqualitäten(27).

Ausfuhren

4.26. Vor der Reform steigerte die Gemeinschaft ihre Getreideausfuhren kontinuierlich, so daß die Ausfuhrmenge 1992/93 bei 36,8 Mio. t Getreide lag. Diese Ausfuhren belasteten den Gemeinschaftshaushalt in den Jahren 1992 und 1993 mit durchschnittlichen Kosten in Höhe von 3000 Mio. ECU. Während der Übergangsphase der Reform näherten sich die Weltmarktpreise für Getreide den internen Marktpreisen in einigen Mitgliedstaaten an oder lagen sogar darüber. So konnten 1995/9611,2 Mio. t Getreide, in erster Linie Weizen, ohne Ausfuhrerstattungen ausgeführt werden. Für etwa 9,2 Mio. t anderes Getreide mußten Ausfuhrerstattungen gezahlt werden, was den Gemeinschaftshaushalt 1995 und 1996 mit durchschnittlichen Kosten in Höhe von etwa 700 Mio. ECU belastete. Die EU hätte noch größere Mengen ausführen können, wenn die Kommission keine Ausfuhrzölle eingeführt hätte, wodurch der Anreiz für Ausfuhren verringert und verhindert wurde, daß die internen Preise zu sehr über die Richtpreise stiegen. In dieser Situation ließen sich die im Rahmen des WTO-Übereinkommens eingegangenen Verpflichtungen leicht erfuellen, nämlich Verringerung des Gesamtbetrags der Ausfuhrerstattungen und des Volumens der bezuschußten Ausfuhren.

4.27. Ab 1995/96 stiegen die bezuschußten Ausfuhren erneut und erreichten 1997/9823,4 Mio. t. Diese Entwicklung war Folge eines Absinkens der Weltmarktpreise unter das Niveau der EU-Preise und der Rückkehr der Überschußproduktion auf dem Binnenmarkt. Tatsächlich lag der Weltmarktpreis im Juli 1998 bei 90 US-Dollar pro Tonne und damit unter dem von der Kommission in der Agenda 2000 vorgeschlagenen neuen Interventionspreis.

4.28. Zuweilen wird davon ausgegangen, daß mit den Ausfuhren ein Teil der Nachfrage abgedeckt wird, der bei der Erstellung der Marktbilanz zu berücksichtigen ist. Es wird argumentiert, die Gemeinschaft habe zumindest bei Getreide eine Ausfuhrverpflichtung und käme auf diese Weise zugleich in den Besitz von ausländischen Devisen, was sich günstig auf die Zahlungsbilanz der Gemeinschaft auswirke. Diese Argumente erscheinen jedoch keinesfalls überzeugend:

a) Falls das Getreide von den Händlern aus der Gemeinschaft auf dem Weltmarkt zu einem Preis verkauft wird, der unter dem normalen Ankaufspreis liegt, wird die Differenz durch die Ausfuhrerstattungen ausgeglichen. Zuschüsse dieser Art werden von der WTO ausnahmsweise und unter bestimmten Umständen geduldet.

b) Diese bezuschußte Ausfuhr stellt lediglich eine künstliche, durch den Gemeinschaftshaushalt geschaffene Absatzmöglichkeit dar, die nicht auf einer unabhängigen Nachfrage aufgrund der Wettbewerbsfähigkeit der EU basiert. Die ausgeführten Mengen könnten auf dem Weltmarkt nicht zu ihrem Ankaufspreis abgesetzt werden. Die Produktion für den Export unter diesen Umständen stellt nicht die bestmögliche Verwendung der Wirtschafts- und Finanzressourcen der Gemeinschaft dar.

Landwirtschaftliche Einkommen aus Getreide

4.29. Vorrangiges Ziel der GAP war es von Anfang an, "der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten"(28). Gemäß dem Vertrag sollte dies durch Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft erreicht werden(29) und nicht durch Eingriffe in das Marktgeschehen, die eine Veränderung der eigentlichen Marktparameter (Preise und landwirtschaftliche Einkommen) zur Folge haben.

4.30. Als die Reformvorschläge 1991 veröffentlicht wurden, sagten die europäischen Landwirtschaftsorganisationen (Copa und Cogeca) für 1997 einen durchschnittlichen Einkommensverlust der landwirtschaftlichen Betriebe von fast 40 % pro Arbeitseinheit im Vergleich zu 1991 voraus. Dies hätte insbesondere eine Verschlechterung der Situation im Getreidesektor bedeutet, wo die Einkommen bereits niedriger waren als in den übrigen Agrarsektoren(30). In Wirklichkeit hat der Getreidesektor jedoch relativ stark von der Reform profitiert, was auf das Zusammenwirken folgender Faktoren zurückzuführen war: Eine Reihe von Landwirten gab ihre landwirtschaftliche Tätigkeit auf, während parallel dazu die Erträge und Beihilfen stiegen. Wie aus Schaubild 4 hervorgeht, stieg das Familieneinkommen der landwirtschaftlichen Betriebe im Getreidesektor pro Arbeitseinheit im Jahre 1996 gegenüber dem vor der Reform liegenden Zeitraum von 1990 - 1992 um 95 %. In den Fällen, in denen Getreidehändler und Handelsgesellschaften selbst Eigentümer großer Getreidefarmen waren, machten diese sogar noch größere Gewinne.

Ausgleich von Einkommensverlusten im Getreidesektor

4.31. Der relative Aufschwung im Getreidesektor ist zurückzuführen auf die Einführung der als Ausgleichszahlungen bezeichneten flächenbezogenen Beihilfen, mit denen die mit der Kürzung der institutionellen Preise einhergehenden Einkommensverluste der Landwirte ausgeglichen werden sollten. Obwohl es in den Erwägungsgründen der Verordnung heißt, daß die Ausgleichszahlungen einen Ausgleich für die durch Reduzierung der institutionellen Preise entstandenen Einkommenseinbußen darstellen sollen, wurde in dieser Verordnung bei der Festsetzung des pro Tonne gewährten Betrags nicht auf die Einkommensverluste oder institutionellen Preise Bezug genommen, was eine Reihe von Unklarheiten zur Folge hatte. Aus den Berichten der für Agrar- und Finanzfragen zuständigen Gruppe des Rates (AGRIFIN) vom September 1991(31) und Juli 1992(32) geht jedoch eindeutig her-

Schaubild 4

Veränderung des Familieneinkommens der landwirtschaftlichen Betriebe pro Arbeitseinheit und nach Art der landwirtschaftlichen Tätigkeit in der EU-12 im Jahr 1995 im Vergleich zum Zeitraum 1990-1992 (in %)

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Quelle:

Kommission: INLB, Landwirtschaftliche Einkommen in der EU, Ergebnisse von 1990 bis 1995 (ECU 1995).

vor, daß die Höhe der Ausgleichszahlungen der Differenz entspricht zwischen dem durchschnittlichen Garantiepreis, zu dem das Getreide während des Wirtschaftsjahres 1991/92 zur Intervention angekauft wurde (155 ECU/t), und dem vom Rat festgesetzten reduzierten Richtpreis für die Wirtschaftsjahre 1993/94 (130 ECU/t), 1994/95 (120 ECU/t) und die Jahre ab 1995/96 (110 ECU/t)(33)(34). Diese Richtpreise sollten den durchschnittlichen Marktpreisen in den Mitgliedstaaten nahekommen.

4.32. Die oben erwähnten Regelungen implizieren folgendes:

a) Die Ausgleichszahlungen sollten keinen den individuellen Marktpreisen in jedem Mitgliedstaat folgenden Einkommensausgleich für die Landwirte darstellen, da es sonst schwierig gewesen wäre, die Abkoppelung der Ausgleichszahlungen zu rechtfertigen und somit die WTO-Verpflichtungen zu erfuellen (siehe Ziffer 3.5.c).

b) Die Ausgleichszahlungen sollten weder einen Ausgleich für die Auswirkungen aufgrund anderer Faktoren, wie klimatische Veränderungen, steigende Erträge oder Währungsschwankungen, darstellen, noch sollten sie ein Ausgleich sein für unterschiedliche Einkommen aufgrund der Größe der landwirtschaftlichen Betriebe, der unterschiedlichen Bodenqualitäten und der individuellen Fähigkeiten der Landwirte.

c) Der Stillegungsausgleich sollte nur in der Höhe der Ausgleichszahlungen für Getreide erfolgen.

4.33. Die Tatsache, daß die Ausgleichszahlungen auf der Grundlage eines Durchschnittspreises (Richtpreis) festgesetzt wurden, bei dem die Bewegungen der tatsächlichen Marktpreise völlig unberücksichtigt blieben, führte dazu, daß der Ausgleich global zu hoch war. Da die Marktpreise nicht im gleichen Maße zurück-

Tabelle 8

Geschätzte globale Auswirkungen der Reform auf die mit Getreide erwirtschafteten landwirtschaftlichen Einkommen in der EU-12

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Berechnungsmethode:

Quelle:

Alle Basisdaten stammen von Eurostat oder der GD VI der Kommission.

gingen wie die Differenz zwischen den Interventionspreisen vor der Reform und den neuen Richtpreisen (siehe Ziffer 4.16), überstieg die schließlich gezahlte Flächenbeihilfe global den tatsächlichen Einkommensverlust im Getreidesektor um etwa 13100 Mio. ECU(35) (siehe Tabelle 8). Auf diese Sachlage hat der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 hingewiesen(36).

4.34. Dies bedeutet nicht, daß es sich bei den die tatsächlichen Einkommensverluste übersteigenden Zahlungen um unregelmäßige Zahlungen handelte, da die Verordnung keinen Mechanismus vorsah, um die Ausgleichsbeträge an die tatsächlichen Marktpreise anzupassen statt an die zuvor festgesetzten Richtpreise. Der Anstieg der Haushaltsausgaben im Getreidesektor ist jedoch größtenteils auf den Teil der Ausgleichszahlungen zurückzuführen, der über die tatsächlichen Einkommensverluste hinaus gezahlt wurde.

4.35. Nachdem alle anderen Faktoren mit Einfluß auf die landwirtschaftlichen Einkommen aus Getreide eliminiert werden konnten (siehe Ziffern 4.32 b) und c)), war es möglich, eine auf die durch die Preiskürzungen verursachten Differenzen bei den Markteinkommen begrenzte Berechnung durchzuführen, um festzustellen, ob die Flächenbeihilfe tatsächlich nur den beabsichtigten Ausgleich für Einkommensverluste darstellte.

a) Die Markteinkünfte aus der Getreideproduktion wurden bestimmt durch Ermittlung der Produktion in jedem Jahr nach der Reform anhand der von Eurostat für jedes Land und jede Getreideart errechneten Erlöspreise. Die Verwendung der Erlöspreise hat den Vorteil, daß Widersprüche ausgeräumt werden, die bei der direkten Übernahme unbereinigter nationaler Preisstatistiken auftreten würden.

b) Die so errechneten tatsächlichen Markteinkünfte aus Getreide wurden verglichen mit den Markteinkünften, die erzielt worden wären, wenn die Preise in jedem Mitgliedstaat auf demselben Niveau wie vor der Reform geblieben wären. Bei dieser Methode werden lediglich die durch Preisveränderungen verursachten Änderungen der Markteinkünfte berücksichtigt, und die so errechneten aggregierten Abweichungen bilden die Grundlage für die Berechnung von Ausgleichszahlungen, die mit dem Ziel der Verordnung tatsächlich in Einklang stuenden.

c) Anschließend wurde für jedes Jahr und für jeden Mitgliedstaat ein Vergleich angestellt zwischen den sich aufgrund der Preisdifferenz vor und nach der Reform ergebenden unterschiedlichen Markteinkünften und den tatsächlich gezahlten flächenbezogenen Beihilfen. Die Erhöhung der Beihilfen aufgrund des agromonetären Systems wurde getrennt ausgewiesen, da davon ausgegangen wurde, daß dieser Teil der Haushaltsausgaben nichts mit der in diesem Bericht behandelten Frage des Einkommensausgleichs zu tun hat (siehe Tabelle 8).

d) Da sich die Erlöspreise auf Kalenderjahre beziehen, während die bei der Berechnung verwendeten Produktionszahlen sich auf Getreidewirtschaftsjahre beziehen (1. Juli bis 30. Juni des darauffolgenden Jahres), wurden die Erlöspreise auf der Grundlage der Annahme angepaßt, daß 65 % der Jahresproduktion zwischen dem 1. Juli und dem 31. Dezember verkauft wurden und 35 % zwischen dem 1. Januar und dem 30. Juni. Diese Hypothese wurde von der Kommission und einer Reihe von Mitgliedstaaten unterstützt.

e) Die Auswirkungen der Flächenstillegungsmaßnahmen wurden nicht besonders berücksichtigt, da angenommen werden kann, daß die damit verbundenen Auswirkungen auf die Einkommen bereits teilweise im Rahmen der Marktpreise berücksichtigt wurden. Wegen der Verringerung der Stillegungsquote hatte die Flächenstillegung nach dem Start der Reform im Wirtschaftsjahr 1993/94 ohnehin nur wenig Bedeutung.

4.36. Im Vorschlag im Rahmen der Agenda 2000 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates ist nicht mehr länger von "Ausgleichszahlungen" die Rede, sondern nur von flächenbezogenen Zahlungen. Diese Zahlungen wurden so festgesetzt, daß sie folgendes abdecken: die Hälfte des Werts, um den die Interventionspreise nach Ablauf der "Umsetzungsphase" gesenkt wurden. Formal gesehen ist die Verwendung des Ausdrucks "Ausgleich" nach Einführung des neuen Beihilfesatzes nicht mehr richtig.

Verteilung der Einkommen aus dem Getreideanbau

4.37. Das Konzept der Ausgleichszahlungen stützte sich auf historische Grundflächen, historische Durchschnittserträge, einen einheitlichen, historischen durchschnittlichen Interventionspreis und einen einheitlichen Richtpreis für alle Getreidearten. Diese Größen wurden für die dreijährige Übergangsphase festgesetzt. Ein Ausgleichssystem, das keine Differenzierung der Beihilfen entsprechend der Größe der landwirtschaftlichen Betriebe oder der Erträge vorsieht, trägt nicht dazu bei, die Situation der Kleinerzeuger zu verbessern.

Einfluß der Marktpreise

4.38. Da die Marktpreise im allgemeinen über den neuen Richtpreisen blieben, war der an die Mitgliedstaaten gewährte Ausgleich höher als durch die tatsächlichen Einkommensverluste aufgrund der Preiskürzungen gerechtfertigt. Je größer die Differenz zwischen diesen Preisen in einem bestimmten Land war, um so mehr profitierten die Landwirte in dem betreffenden Land. Für die Länder, die unmittelbar vor der Reform nur niedrige Ausfuhrerstattungen bzw. niedrige Zahlungen im Zusammenhang mit der Lagerhaltung und anderen Maßnahmen erhalten hatten, ergab sich durch die Einführung der neuen flächenbezogenen Beihilfen ein Anstieg ihres Anteils an den Haushaltsausgaben der EU für Getreide insgesamt (siehe Tabelle 9).

4.39. Auf der Ebene der einzelnen Landwirte begünstigte das neue System diejenigen Landwirte, die in der Lage waren, ihre Getreideproduktion so lange nicht auf den Markt zu bringen, bis die Preise ihren Hoechststand erreicht hatten. Diese Strategie mag zwar nicht immer aufgehen, wird jedoch unterstützt, wenn feststeht, daß die flächenbezogenen Beihilfen zu Beginn des Zeitraums gezahlt werden. Von dieser Strategie können in erster Linie die Großerzeuger profitieren, die über ausreichende finanzielle Mittel und private Lagerkapazitäten verfügen.

4.40. In der Agenda 2000 wird vorgeschlagen, die flächenbezogenen Beihilfen erst zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen (Januar bis März des darauffolgenden Jahres anstatt Oktober bis Dezember des Erntejahres) und die monatlich gestaffelte Erhöhung des Interventionspreises abzuschaffen. Beide Vorschläge zielen ab auf eine Eindämmung der Praxis, das Getreide vom Markt zurückzuhalten, sowie auf das Erreichen einer ausgeglicheneren Angebotslage. Würde das Funktionieren des Marktes andererseits allein durch die Interventionspreise bestimmt, so würde die Abschaffung der monatlich gestaffelten Erhöhung der Interventionspreise bewirken, daß zu Beginn des Interventionszeitraums (1. November) mehr Getreide zur Intervention angekauft wird. Spätere Erhöhungen der Marktpreise kämen dann ausschließlich den Lagerhaltern zugute.

Einfluß der Erträge

4.41. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 sind bei den Ausgleichszahlungen an die Landwirte die sich auf die Erträge auswirkenden spezifischen strukturellen Eigenarten zu berücksichtigen. Tatsächlich konnte jeder Mitgliedstaat seine eigenen Durchschnittserträge verwenden. Bei der Erstellung der Regionalisierungspläne, in denen die Mitgliedstaaten unterschiedliche Erträge für die einzelnen Regionen festlegten, wurde den regionalen Eigenarten Rechnung getragen(37).

4.42. Die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 sah jedoch nicht vor, daß diese regionale Differenzierung zu einer Umverteilung der Mittel zugunsten der benachteiligten Regionen oder Staaten führen sollte. Vielmehr sollten die Landwirte in Regionen oder Staaten mit traditionell höheren Erträgen keinen zu niedrigen Ausgleich im Vergleich zu den Landwirten in Gebieten mit traditionell niedrigeren Erträgen erhalten. Frankreich war das einzige Land, das im Rahmen seines Regionalisierungsplans einen bestimmten Faktor einführte, der eine Abschwächung der Unterschiede zwischen den in den einzelnen Regionen erwirtschafteten Erträgen zum Ziel hatte.

Tabelle 9

Entwicklung der Getreideausgaben im Zeitraum 1993-1997 in der EU-12 nach Mitgliedstaaten und Art der Ausgaben

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Quelle:

Finanzberichte der Kommission von 1993-1997.

4.43. Das System der flächenbezogenen Beihilfen, bei dem auf einem historischen Stand festgelegte Erträge zugrunde gelegt wurden, führte insgesamt zu folgendem Ergebnis:

a) Auf regionaler Ebene bewirkte das System keine nennenswerte Umverteilung der Beihilfen. Die Anhänge 1 und 2 enthalten eine Übersicht über die größten landwirtschaftlichen Betriebe und höchsten Erträge in der Gemeinschaft. Kombiniert man diese beiden Elemente miteinander, so erhält man einen Hinweis auf die Verteilung der Ausgleichszahlungen. Fast die Hälfte des in der EU der 15 erzeugten Getreides wird in 20 der insgesamt 127 Regionen angebaut. Es wird auch deutlich, daß es sich bei diesen 20 Regionen keineswegs um benachteiligte Regionen handelt. Die für die Getreideerzeugung gewährten Beihilfen konzentrieren sich weiterhin auf Regionen, die als relativ wohlhabend betrachtet werden können.

b) In bezug auf die Ebene des einzelnen Landwirts ist klar, daß ein System von Ausgleichszahlungen, bei dem auf einem historischen Stand festgesetzte Durchschnittserträge zugrunde gelegt wurden, niemals einen angemessenen Ausgleich auf der Ebene jedes einzelnen Landwirts ermöglichen kann. Landwirte mit Erträgen über dem historischen Durchschnitt stehen sich bei der neuen Regelung relativ schlechter, während Landwirte mit niedrigeren Erträgen von der Regelung profitieren. Höhere Erträge sind das Ergebnis zahlreicher Faktoren. In den Fällen, in denen sie auf fruchtbareren Boden und/oder effizientere landwirtschaftliche Methoden zurückzuführen sind, wirkt die neue Regelung den strukturellen Verbesserungen entgegen, indem sie weniger effiziente Landwirte begünstigt. Man könnte sogar die Schlußfolgerung ziehen, daß diese Regelung einen Widerspruch zu Artikel 39 Buchstabe a) des Vertrags darstellt, da sie einer globalen Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft eher entgegenwirkt.

4.44. Bei der Reform von 1992 wurde den Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit eingeräumt, individuelle Grundflächen festzusetzen. Angesichts des damit verbundenen administrativen Aufwands wurde diese Lösung von keinem Mitgliedstaat gewählt. In der Agenda 2000 wurde diese Möglichkeit gestrichen.

Einfluß der Größe des landwirtschaftlichen Betriebs

4.45. In ihrer Mitteilung KOM(91) 100 endg. vom 1. Februar 1991 gelangt die Kommission zu dem Schluß, daß das Problem der ungleichmäßigen Verteilung der landwirtschaftlichen Einkommen nicht dadurch gelöst werden kann, daß immer mehr Haushaltsausgaben getätigt werden, die größtenteils an eine kleine Zahl landwirtschaftlicher Betriebe fließen. Diese Situation wurde durch die Reform nicht berichtigt. Tatsächlich flossen im Jahre 1995 fast 40 % der Ausgleichszahlungen an weniger als 3 % der Begünstigten. Die am anderen Ende der Skala stehenden Kleinerzeuger mit weniger als 5 ha, die 57 % der Begünstigten ausmachen, erhalten dagegen nur 4,5 % der Ausgleichszahlungen (siehe Schaubild 5). Hinter diesen Zahlen verbergen sich allerdings große Unterschiede innerhalb der Gemeinschaft. Im Vereinigten Königreich, dem Mitgliedstaat mit den größten landwirtschaftlichen Betrieben, haben 17 % aller landwirtschaftlichen Betriebe eine Fläche von mehr als 100 ha und erhalten 66 % der Zahlungen. In Italien haben 78 % der landwirtschaftlichen Betriebe weniger als 5 ha und erhalten nur 20 % der Beihilfen.

Schaubild 5

Schätzung der Konzentration der Ausgleichszahlungen für Getreide nach Größe der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU-15 im Jahr 1995 (ohne zusätzliche Beihilfe für Hartweizen)

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Quelle:

Eurostat: Untersuchung zur Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe aus dem Jahr 1995, und GD VI: Ausgaben für die Ernte 1995.

4.46. Je größer ein Betrieb ist, desto größer ist logischerweise sein Markteinkommen und desto mehr flächenbezogene Beihilfen erhält er. An der Tatsache, daß große Summen öffentlicher Gelder an die größten landwirtschaftlichen Betriebe fließen, hat sich durch die Reform nichts Grundlegendes geändert(38). Einzige Lösung für dieses Problem scheint es zu sein, die flächenbezogenen Beihilfen entsprechend der Größe der landwirtschaftlichen Betriebe zu staffeln. Allerdings birgt ein System dieser Art die Gefahr von Betrügereien, insofern als große landwirtschaftliche Betriebe nur deshalb in kleinere Einheiten aufgespalten werden könnten, damit sie mehr Beihilfen erhalten.

Wert der Anbauflächen

4.47. Ein wichtiger Faktor zur Bestimmung von Wohlstand und damit des Lebensstandards ist der Wert der im Besitz der Landwirte befindlichen Anbauflächen. Da die Frage, welches Einkommen mit diesen Anbauflächen erwirtschaftet werden kann, für die Bestimmung ihres Verkaufspreises sehr wichtig ist, wird sich die Reform sicher auf den Wert dieser Flächen auswirken, da den betreffenden Anbauflächen im Rahmen der Reform ein festes und endgültiges Einkommen zugewiesen wurde.

4.48. Wegen des Fehlens entsprechender empirischer Daten konnte der Hof diese Auswirkungen der Reform nicht berechnen. Lediglich das Vereinigte Königreich konnte einige Daten vorlegen, die den Schluß zulassen, daß der Verkaufspreis der Anbauflächen gestiegen ist. Ein wissenschaftlicher Ansatz kommt jedoch zu dem Schluß, daß die Reform der GAP dazu führen könnte, daß der Verkaufspreis für schlechten Ackerboden steigt, während der Verkaufspreis für guten Ackerboden sinkt(39). Dies rührt daher, daß die Ausgleichszahlungen bei landwirtschaftlichen Betrieben mit schlechtem Ackerboden und unzuverlässigen Erträgen einen größeren Anteil ausmachen und damit in größerem Maße Unsicherheiten in bezug auf die Einkünfte ausgleichen.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

5.1. Die Reduzierung der internen Preise und ihre Übereinstimmung mit den internationalen Preisen sorgten während der Übergangsphase dafür, daß das EU-Getreide auf dem Weltmarkt gegenüber anderem Getreide und auf dem Binnenmarkt gegenüber Getreidesubstituten relativ wettbewerbsfähiger wurde (siehe Ziffer 4.13). Ob dieser positive Effekt von Dauer sein wird, hängt davon ab, wie sehr der Interventionspreis und damit auch der interne Marktpreis auch künftig mit den Weltmarktpreisen übereinstimmen werden. Anders als zum Zeitpunkt der Reform erwartet, waren die Weltmarktpreise während der Übergangsphase aufgrund von Versorgungsengpässen auf dem Weltmarkt außergewöhnlich hoch. Realistischerweise ist daher anzunehmen, daß die positiven Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit daher rührten, daß es während der Übergangsphase eine historisch gesehen eher außergewöhnliche Marktsituation gab.

5.2. Tatsächlich gingen die internationalen Preise zwischen 1996 und 1998, d. h. während der ersten Jahre, in denen die Reform voll zur Anwendung kam, relativ deutlich zurück. In der Agenda 2000 wird vorgeschlagen, den Interventionspreis weiter zu senken, damit die internen Marktpreise dem erwarteten Abwärtstrend der Weltmarktpreise folgen können. Falls entsprechende Kürzungen der Interventionspreise nicht möglich sein sollten, würde dies die Wettbewerbsfähigkeit des EU-Getreides gefährden. Natürlich können auch andere Faktoren, wie Qualitätsverbesserungen, in diesem Zusammenhang eine Rolle spielen. Doch bleibt der Preis der wichtigste Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit von Schüttgut, wozu Getreide gehört.

5.3. Das mit der MacSharry-Reform verfolgte Ziel einer Stabilisierung der Märkte, d. h. Beendigung der Krise im Getreidesektor und Wiederherstellung eines Marktgleichgewichts, wurde während der Übergangsphase der Reform offensichtlich erreicht. Die Erzeugung blieb auf demselben Niveau wie vor der Reform, die Lagerbestände verschwanden praktisch, und mehr als die Hälfte der Ausfuhren erfolgte ohne Ausfuhrerstattungen. Man hätte einen noch stärkeren Rückgang der Erzeugung als Folge der Flächenstillegungen und Preiskürzungen erwarten können, als dies in der Praxis der Fall war, nämlich durch Reduzierung der mit Getreide bestellten Fläche im Zuge der Flächenstillegungen und durch Reduzierung der Markteinkünfte im Verhältnis zu den Produktionskosten und dem daraus resultierenden geringeren Input in Form von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln im Zuge der Preiskürzungen. Angesichts des globalen Produktionstrends und insbesondere angesichts der unterschiedlichen Trends in den einzelnen Mitgliedstaaten läßt sich jedoch schwer sagen, ob die Reform dauerhafte Auswirkungen auf die Erzeugung hatte. Die mit den Preiskürzungen und Flächenstillegungen herbeigeführte Eindämmung der Erzeugung wurde durch folgende Faktoren abgeschwächt:

a) günstige Wetterbedingungen in den Jahren 1995 und 1996 in großen Teilen Nordeuropas, wo sich die wichtigsten Erzeugungsgebiete befinden (siehe Ziffer 4.7);

b) Gewährung flächenbezogener Beihilfen, welche die Landwirte zum Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen ermutigten, von denen Getreide die wichtigste ist (siehe Ziffer 4.19);

c) steigende Weltmarktpreise, da die Produktion wegen der Verringerung der weltweiten Getreideanbauflächen und der langsameren Steigerung der weltweiten Erträge seit Mitte der achtziger Jahre hinter dem Verbrauch zurückblieb(40) (siehe Ziffer 4.16);

d) Währungsschwankungen gegenüber dem Ecu, was die Neutralisierung der Preiskürzungen bei Umrechnung in bestimmte Landeswährungen zur Folge hatte (siehe Ziffer 4.17).

5.4. Betrachtet man die jüngsten Marktentwicklungen, so wird klar, daß die während der Übergangsphase erreichte Stabilität nicht von Bestand sein kann. Tatsächlich überstieg die Erzeugung in der Gemeinschaft 1996/97 bereits den Stand vor der Reform und blieb 1997/98 hoch. Dies hatte auch ein Anwachsen der Lagerbestände zur Folge. Schließlich könnte sich die Einführung eines einheitlichen Beihilfesatzes für Getreide und Ölsaaten auf die relative Attraktivität des Getreideanbaus auswirken (siehe Ziffer 4.6).

5.5. Die Beibehaltung von im Vergleich zu den Weltmarktpreisen hohen Binnenmarktpreisen und die Überschüsse von EU-Getreide stellen die Gemeinschaft vor ein sehr schwer zu lösendes Problem. Der Absatz der Überschüsse unterliegt den im WTO-Übereinkommen festgelegten Begrenzungen in bezug auf den Gesamtbetrag der Ausfuhrerstattungen und die Menge der mit Ausfuhrerstattungen förderbaren Getreideausfuhren. Diese Begrenzungen werden im Rahmen der nächsten WTO-Verhandlungsrunde wahrscheinlich noch verschärft. Abgesehen von einer Preiskürzung, die sich unter Umständen als unzureichend erweisen könnte, enthält die Agenda 2000 keine Alternativvorschläge zur Lösung dieses Problems. Der Ankauf der Überschüsse zur Interventionslagerhaltung stellt alleine keine annehmbare Lösung dar.

5.6. In den Ziffern 4.29 bis 4.46 wird beschrieben, wie sich die Reform auf die Einkommen der Landwirte auswirkte. Ziel der Reform war es, den Landwirten einen Ausgleich für die Einkommensverluste zu gewähren, die entstanden durch Kürzung der institutionellen Preise auf ein Durchschnittsniveau innerhalb der Gemeinschaft. Dagegen war es nicht Ziel der Reform, potentielle Einkommensverluste auszugleichen, die dadurch entstanden, daß bei den Ausgleichszahlungen folgendes zugrunde gelegt wurde: auf einem historischen Niveau festgesetzte Durchschnittserträge und durchschnittliche Anbauflächen sowie ein einheitlicher durchschnittlicher Richtpreis für alle Getreidearten statt der spezifischen Marktpreise in den einzelnen Mitgliedstaaten. Im Rahmen der Reform erhielten die Landwirte einen zu hohen Ausgleich im Verhältnis zu ihren tatsächlichen Einkommensverlusten. Tatsächlich war der den Landwirten gewährte Ausgleich im Fünfjahreszeitraum 1993 - 1997 global um etwa 13100 Mio. ECU zu hoch. Doch selbst wenn es auf Gemeinschaftsebene keinen zu hohen Ausgleich gegeben hätte, wäre der Ausgleich aufgrund der zur Berechnung der Flächenbeihilfen gewählten Methode in den Mitgliedstaaten zu hoch gewesen, in denen die Marktpreise über dem festgesetzten durchschnittlichen Richtpreis lagen und umgekehrt. Noch dazu wurden die Landwirte bestraft, deren historische Erträge höher waren als die festgesetzten durchschnittlichen Erträge, während die Landwirte mit niedrigeren Erträgen von diesem System profitierten. Diese Auswirkungen wurden bei der Reform nicht berücksichtigt.

5.7. Bei der Reform unberücksichtigt blieb auch der Aspekt, daß ein landwirtschaftlicher Betrieb um so mehr öffentliche Beihilfen erhält, je größer er ist, wodurch das politische Ziel der prioritären Unterstützung der Kleinerzeuger in Frage gestellt wird. Dieses Problem kann nur durch Einführung einer Obergrenze für die den landwirtschaftlichen Betrieben gewährten öffentlichen Beihilfen gelöst werden. In der Agenda 2000 werden Obergrenzen für die flächenbezogenen Beihilfen und eine degressive Gestaltung dieser Beihilfen vorgeschlagen. Die Einführung von Obergrenzen und degressiven Beihilfesystemen birgt jedoch das Risiko, daß große landwirtschaftliche Betriebe in kleinere Einheiten aufgespalten werden, damit sie mehr Beihilfen erhalten.

5.8. Der Hof ist sich voll und ganz bewußt, daß es schwierig ist, alle in Artikel 39 des EG-Vertrags genannten Ziele zugleich zu erreichen. In den Jahren seit Einführung der GAP war die Sicherung angemessener Einkommen eines der Hauptziele. Man könnte jedoch eine Lösung ins Auge fassen, bei der die Stützung der Landwirte nicht auf der Basis der Preise, der Produktion oder der Flächen erfolgt. So könnte beispielsweise ein Standard-Nettoeinkommen pro landwirtschaftlichen Haushalt oder pro Arbeitseinheit zugrunde gelegt werden. Falls das am Markt erwirtschaftete Einkommen nicht ausreicht, würde ein Stützungsmechanismus zur partiellen Deckung der Differenz ausgelöst.

5.9. Natürlich sollte jede Strategie die in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b) des Vertrags enthaltene Forderung erfuellen, nämlich "... der landwirtschaftlichen Bevölkerung... eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten". Jede über ein "Standard-Nettoeinkommen" hinausgehende Einkommenssteigerung eines einzelnen landwirtschaftlichen Betriebs sollte jedoch Ergebnis einer Produktivitätssteigerung sein, die gemäß Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a) zu bewerkstelligen ist durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Produktion und bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren bzw. gemäß Artikel 39 Absatz 2 Buchstabe b) durch geeignete Anpassung der Strukturen.

5.10. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die MacSharry-Reform ein kleiner Schritt in die richtige Richtung war. Sie führte zu einer transparenteren Gestaltung der öffentlichen Stützungsmaßnahmen im Rahmen der GMO für Getreide, indem die Preisstützung durch ein System der direkten Beihilfen abgelöst wurde, dessen Kosten vom Steuerzahler getragen werden. Wie erwartet, war dies ab dem ersten Anwendungsjahr der Reform mit einem deutlichen Anstieg der Haushaltsausgaben verbunden. Dieser Anstieg war jedoch größer als vorhergesehen, da die tatsächlichen Ausgaben von Jahr zu Jahr zunahmen. Der für 1997 angenommene Rückgang der Ausgaben fand nicht statt.

5.11. Die Bedeutung der Reform wird nicht dadurch geschmälert, daß es nach der Übergangsphase ab 1996/97 erneut Lagerbestände und Ausfuhrerstattungen gab. Diese Tatsache veranschaulicht lediglich, daß es sich bei der Reform um einen kontinuierlichen Prozeß handelt und daß Berichtigungsmaßnahmen zur Behebung der ermittelten Schwachstellen getroffen werden müssen. In der Agenda 2000 wird als Reaktion auf die mit der Rückkehr steigender Lagerbestände und Ausfuhrerstattungen verbundenen Gefahren eine erneute Kürzung der Interventionspreise vorgeschlagen. Die Wirksamkeit der Flächenstillegungen konnte nicht angemessen beurteilt werden, da die Stillegungsquoten nach der Übergangsphase aufgrund weltweiter Versorgungsengpässe deutlich reduziert werden mußten.

5.12. Damit zumindest mittelfristig eine Annäherung an den in Ziffer 5.8 beschriebenen Ansatz möglich ist, sollte die Kommission Studien in Auftrag geben, um Aufschluß über den Grad der Wettbewerbsfähigkeit des EU-Getreidesektors nach so vielen Jahren der öffentlichen Stützung zu erhalten. Es ist nach wirksameren Mitteln zu suchen, wie integrierte Hilfen zugunsten der ländlichen Entwicklung, um folgenden Risiken zu begegnen: Arbeitslosigkeit, Zersplitterung bzw. Aufgabe von Anbauflächen, nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt usw.

5.13. Andererseits werden nicht genügend Vorschläge zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit vorgebracht, wie Strukturmaßnahmen, die mit den WTO-Übereinkommen vereinbar sind (green box). Die Verbraucherinteressen werden im Zuge des Reformprozesses in gewisser Weise vernachlässigt. Die Steuerzahler tragen eine höhere finanzielle Last, ohne daß sie Vorteile in Form einer deutlichen Reduzierung der vom Endverbraucher zu zahlenden Preise hätten. Die Frage, inwiefern sich die Marktstruktur auf die Weitergabe von Vorteilen an die Verbraucher auswirkt, ist genauer zu untersuchen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg in seiner Sitzung vom 6. Mai 1999 angenommen.

Für den Rechnungshof In Abwesenheit von

Jan O. KARLSSON

Präsident des Hofes

Bernhard FRIEDMANN

Präsident m.d. W.d. G.b.

(1) Die Lage der Agrarmärkte in der Europäischen Union, Bericht 1996, Tabellen 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16 und 4.1.4.4.

(2) In abnehmender Reihenfolge nach Umfang der Getreideerzeugung, erstellt auf der Grundlage der Produktionsangaben im Eurostat-Bericht 1996, Tabelle 4.1.1.3.

(3) ABl. C 349 vom 17.11.1998, Kapitel 2.

(4) Artikel 39 der Römischen Verträge:

"1. Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es,

a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;

b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;

c) die Märkte zu stabilisieren;

d) die Versorgung sicherzustellen;

e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

2. Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist folgendes zu berücksichtigen:

a) die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt;

b) die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen;

c) die Tatsache, daß die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt."

(5) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1989, ABl. C 313 vom 12.12.1990, S. 75 und S. 89.

(6) Sonderbericht Nr. 1/89 des Rechnungshofs über das agromonetäre System, ABl. C 128 vom 24.5.1989, Ziffer 6.13.

(7) KOM(91) 100 endg. vom 1. Februar 1991.

(8) ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 12.

ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 21.

(9) Vor Anwendung des Preisstabilisators für das Wirtschaftsjahr 1991/92.

(10) Verordnung (EWG) Nr. 2079/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 91.

(11) Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EWG) Nr. 2080/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 85 und S. 96.

(12) Bei den Verpflichtungen in bezug auf den laufenden Marktzugang handelt es sich um Zugeständnisse bei Abgaben oder Zöllen, welche die EG in der Vergangenheit bestimmten Ländern bei spezifischen Erzeugnissen eingeräumt hat.

(13) Bei den Verpflichtungen in bezug auf den Mindestmarktzugang handelt es sich um Einfuhrmöglichkeiten zur Deckung von 3 bis 5 % des Binnenverbrauchs, bei denen nur 36 % des Basiszollsatzes erhoben werden dürfen.

(14) ABl. C 348 vom 13.11.1997, Ziffern 3.5 - 3.8.

(15) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1996, ABl. C 348 vom 13.11.1997, Ziffer 3.6.

(16) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1997, ABl. C 349 vom 17.11.1998, Kapitel 2, Titel 2.

(17) Dokument Nr. 9462/97 des Rates vom 27. Juni 1997, Kompromißpaket zur Prämie und den damit zusammenhängenden Beträgen für 1997/98.

(18) Arbeitsdokument der GD VI mit der Nummer VI-7316 - 96.

(19) Commission, Documentation Européenne Périodique 6/1982: La politique agricole de la Communauté européenne, troisième édition, Luxembourg, ISBN 92 - 825 - 3001 - 8, S. 15.

(20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92 - 826 - 5049 - 9.

(21) Dabei handelt es sich um einen in "grünen" Ecu ausgedrückten Betrag. Um den Haushalts-Ecu zu errechnen, muß diese Zahl zunächst zu dem für Agrarerzeugnisse geltenden "grünen" Kurs in Landeswährung und dann erneut zum offiziellen Marktwechselkurs in Ecu umgerechnet werden. Ab 1. Februar 1995 wurde der Unterschied von 20,75 % zwischen dem "grünen" Ecu und dem Haushalts-Ecu abgeschafft, indem der Betrag um diesen Unterschied erhöht wurde.

(22) Basierend auf Informationen von Verbrauchervereinigungen.

(23) Sonderbericht Nr. 19/98 des Rechnungshofs zur BSE-Krise, ABl. C 383 vom 9.12.1998.

(24) Der Hof konnte keinen nennenswerten Rückgang bei den Verbraucherpreisen feststellen, der sich eindeutig auf die Senkung der institutionellen Preise zurückführen ließ. Eine kürzlich vom schwedischen Rechnungshof zum Problem der Verbraucherpreise durchgeführte Prüfung gelangte in bezug auf Schweden zu demselben Ergebnis.

(25) Europäische Kommission, GD VI - GAP-Berichte - Vorschläge zur Reform der GAP, Analyse der Auswirkungen, Oktober 1998, Luxemburg.

(26) CAP 2000 Commission's working document, Long Term Prospects, April 1997, S. 23.

(27) 0,3 Mio. t dieser Qualitäten können abgabenfrei eingeführt werden.

(28) Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b) des EG-Vertrags.

(29) Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a) des EG-Vertrags.

(30) Commission, FADN, Farm income results in the EU 1990 to 1995 (Kommission, INLB, Landwirtschaftliche Einkommen in der EU, Ergebnisse im Zeitraum 1990 - 1995).

(31) Dokument Nr. 8156/91 des Rates vom 19. September 1991.

(32) Dokument Nr. 8188/92 des Rates vom 9. September 1992.

(33) Ab dem Wirtschaftsjahr 1995/96 wurde der Richtpreis abgeschafft, da er überfluessig geworden war; Verordnung (EG) Nr. 1528/95 des Rates vom 29. Juni 1995, ABl. L 148 vom 30.6.1995, S. 3.

(34) Dabei handelt es sich um einen in "grünen" Ecu ausgedrükten Betrag. Um den Haushalts-Ecu zu errechnen, muß diese Zahl zunächst zu dem für Agrarerzeugnisse geltenden "grünen" Kurs in Landeswährung und dann erneut zum offiziellen Marktwechselkurs in Ecu umgerechnet werden. Ab 1. Februar 1995 wurde der Unterschied von 20,75 % zwischen dem "grünen" Ecu und dem Haushalts-Ecu abgeschafft, indem der Betrag um diesen Unterschied erhöht wurde.

(35) Nach Schätzungen der Kommission waren die Ausgleichszahlungen sogar um 17000 Mio. ECU zu hoch. Die Kommission schätzte nämlich, daß die Ausgleichszahlungen im Vierjahreszeitraum von 1993/94 bis 1996/97 um 8500 Mio. ECU zu hoch ausfielen. Dazu müssen die Auswirkungen aufgrund des Wegfalls der Mitverantwortungsabgabe gerechnet werden, die im Fünfjahreszeitraum von 1993/94 bis 1997/98 ebenfalls 8500 Mio. ECU ausmachten (siehe Antworten der Kommission).

(36) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1996, ABl. C 348 vom 8.11.1997, Kapitel 3, Ziffer 3.31.

(37) Der Hof hat in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 einige diesbezügliche Beanstandungen vorgebracht.

(38) Siehe auch Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1996, ABl. C 348 vom 8.11.1997, Ziffer 3.30.

(39) Rob Fraser, Land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support, Journal of Agricultural Economics, Band 48, Nr. 1, S. 69, Falkirk 1997.

(40) European Commission, CAP working notes: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92 - 827 - 8813-X, Brüssel-Luxemburg, Oktober 1996, S. 2.

ANHANG 1

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ANHANG 2

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Antworten der Kommission

WICHTIGSTE BEMERKUNGEN

Mit der Reform der GAP von 1992 sollte u. a. die Wettbewerbsfähigkeit des in der EG erzeugten Getreides sowohl in der Gemeinschaft als auch auf dem Weltmarkt gesteigert werden. In den 80er und zu Beginn der 90er Jahren ging der Anteil des EU-Getreides auf dem Binnenmarkt für Futtermittel zugunsten der Einfuhren von Getreidesubstituten kontinuierlich zurück. Bei unverändertem Anhalten der Trends von 1993/94 bis 1995/96 hätte sich der Anteil von EU-Getreide an Futtermitteln um 5 bis 7 Mio. t verringert. Außerdem war klar, daß in den damals laufenden GATT-Verhandlungen eine Verringerung der Getreidemengen gefordert werden würde, die erstattungsbegünstigt ausgeführt werden dürfen.

Mit der Reform wurde - nach Ablauf der Übergangsphase - das Marktgleichgewicht bei Getreide erfolgreich wiederhergestellt. Innerhalb der EU stieg der Verbrauch von in der Gemeinschaft erzeugtem Getreide, die Interventionsbestände verschwanden, bilden sich aber seit einigen Monaten wieder.

Dennoch räumte die Kommission in den Vorschlägen zur Agenda 2000 ein, daß die Reform von 1992 verstärkt weitergeführt werden muß, und schlug eine zusätzliche 20 %ige Kürzung der institutionellen Getreidepreise vor, um die Wettbewerbsfähigkeit der Union auf dem Binnenmarkt und den Weltmärkten zu verbessern. Der Europäische Rat in Berlin hat eine Preissenkung von 15 % (zweimal 7,5 %) in den Wirtschaftsjahren 2000/2001 und 2001/2002 beschlossen, der eine weitere Senkung des Interventionspreises ab 2002/2003 im Lichte der Marktentwicklungen folgen sollte. Außerdem wurde für den Zeitraum 2000/2006 der Basissatz der obligatorischen Flächenstillegung auf 10 % festgesetzt. Dieser Satz kann ebenfalls im Lichte der Marktentwicklungen geändert werden. Preissenkungen und Flächenstillegungen sollten zusammen bewirken, das Marktgleichgewicht in der EU aufrechtzuerhalten.

Wie bereits in seinem Jahresbericht 1996 weist der Hof erneut darauf hin, daß die Getreideerzeuger mit den im Zuge der Reform von 1992 eingeführten direkten Beihilfen zu hohe Ausgleichszahlungen erhielten. Die Kommission hat sich der Auffassung des Hofes angeschlossen und 1996 vorgeschlagen, die Ausgleichszahlungen an die Landwirte zu kürzen. Allerdings griffen weder der Rat noch das Europäische Parlament den Vorschlag auf. In der Agenda 2000 wird daher lediglich ein teilweiser Ausgleich für die Preissenkung vorgeschlagen. Aufgrund des Beschlusses des Europäischen Rates "erfolgen etwaige spätere Anhebungen der Flächenzahlungen im selben Maße proportional zur Preissenkung wie bei den Anhebungen in den Jahren 2000/2001 und 2001/2002".

Eine Beihilfestaffelung nach Maßgabe der individuellen Anbaufläche der einzelnen Erzeuger war Gegenstand des ursprünglichen Reformvorschlags von 1992 und der Vorschläge für die Agenda 2000, die jedoch alle vom Rat verworfen wurden.

Nach Auffassung des Hofes erweisen sich weder die Preissenkungen der ersten Reform noch die in der Agenda 2000 vorgesehenen als vorteilhaft für den Verbraucher. Auch wenn es nicht leicht ist, die Auswirkung auf die Verbraucherpreise abzuschätzen, da die Preise von zahlreichen Faktoren beeinflußt werden, hat die Kommission die Preisverlagerung in anderen Sektoren untersucht und kam dabei zu dem Ergebnis, daß es durchaus einen positiven Effekt gibt. Ökonometrische Modelle und ökonomische Analysen erlauben den Schluß, daß sich Preissenkungen in einem der wichtigsten Sektoren für die menschliche Ernährung und für Futtermittel nur positiv auf die Verbraucherpreise auswirken können.

4. AUSWIRKUNGEN DER REFORM

Erzeugung

4.6 - 4.10. Hauptfaktoren für die Stabilisierung des Getreidemarktes waren zum einen die Rückführung der Erzeugung durch Flächenstillegung und zum anderen der Anstieg des innergemeinschaftlichen Getreideverbrauchs durch die Senkung der Getreidepreise.

Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Rückführung der Erzeugung in den ersten Jahren der Reform sind durch den obligatorischen Flächenstillegungssatz von 15 % zu erklären, wovon allerdings die kleinen Erzeuger ausgenommen sind. Außerdem wurde die Landwirtschaft in den neuen Bundesländern weiter an marktwirtschaftliche Verhältnisse angepaßt.

Die Erzeugung von Ölsaaten muß im Rahmen der Agenda 2000 nicht zwangsläufig zurückgehen. Bei Ölsaaten sind die Marktperspektiven günstiger als bei Getreide, weil die höheren Marktpreise die durch die Angleichung niedrigeren Beihilfen ausgleichen können. Außerdem soll im Rahmen der Vorvereinbarung für die Agenda 2000 die Entwicklung auf dem Ölsaatenmarkt genau verfolgt werden, um im Fall einer allzu drastischen Einschränkung der Anbauflächen für Ölsaaten geeignete Vorschläge vorzulegen.

Auch die Kommission hält es für unmöglich, zwei Wirtschaftsjahre im voraus die Erzeugung und den Verbrauch von Getreide auf dem Gemeinschafts- und auf dem Weltmarkt abzuschätzen. Dennoch war, wie auch der Hof selbst einräumt, die Einführung der obligatorischen Flächenstillegung die wichtigste Voraussetzung für ein besseres Gleichgewicht auf dem Gemeinschaftsmarkt.

Die Festsetzung des Flächenstillegungssatzes für die Ernten 1997 und 1998 im September 1996 bzw. im Juni 1997 muß im Zusammenhang mit der damaligen Lage auf dem Weltmarkt und den extrem niedrigen Beständen beurteilt werden. Diese Lage führte zu äußerst instabilen Preisen, was die Kommission veranlaßte, Ausfuhrabgaben auf Weizen festzusetzen.

Das System zur Festsetzung des Flächenstillegungssatzes ist vielleicht nicht ideal, es gibt bislang aber kein besseres.

Preise

Erzeugerpreise

4.15 - 4.19. Unterschiedliche Marktpreise stehen nicht im Widerspruch zu dem Prinzip des einheitlichen Marktes. Aufgrund der Gemeinschaftspräferenz kann Getreide aus Überschußgebieten in Gebiete mit zu geringem Angebot ohne Beteiligung einer öffentlichen Stelle abgesetzt werden. Es gibt in der EU einen institutionellen Preis, aber unterschiedliche Marktpreise, die die Segmentierung des Marktes widerspiegeln.

Transfers oder Verkäufe aus Interventionsbeständen, die die Gemeinschaft in der Vergangenheit in bestimmte Gebiete vorgenommen hat, waren durch besondere Umstände gerechtfertigt, wie anhaltende Dürreperioden, die die Futtermittelproduktion beeinträchtigten und Einkommenseinbußen der Erzeuger zur Folge hatten.

Vor der Reform von 1992 waren die Interventionspreise für die Preisbildung bei Getreide auf dem Bi