Sonderbericht nr. 8/99

über die im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen Sicherheiten zum Schutz der Erhebung traditioneller Eigenmittel, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 70/01)

INHALT

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Zusammenfassung

Ein erheblicher Teil der 1998 von den Zollbehörden der Mitgliedstaaten für die Gemeinschaft erhobenen 14100 Mio ECU an traditionellen Eigenmitteln (hauptsächlich Zölle) dürfte durch irgendeine Form von Sicherheitsleistung gedeckt gewesen sein, bevor er schließlich der Kommission bereitgestellt wurde.

Dieses durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften geschaffene System von Sicherheitsleistungen soll den Handelsverkehr dadurch erleichtern, daß Zollbeteiligten die Möglichkeit der Inanspruchnahme eines Zahlungsaufschubs für fällige Zollschulden und der Nichterhebung potentieller Abgaben auf Waren in Zollverfahren gegeben wird. In manchen Fällen sind Sicherheiten zwingend vorgeschrieben, in anderen Fällen nicht.

Wenn die vorgesehenen Verfahren für Sicherheitsleistungen nicht eingehalten werden und dies zur Nichterhebung von Zolleinnahmen führt, die der Gemeinschaft zustehen, müssen von den Mitgliedstaaten statt dessen zusätzliche BSP-Eigenmittel abgeführt werden. Die Gesamteinnahmen bleiben damit gleich, aber die Abgabenbelastung wird in anderer Weise auf die Steuerzahler in den Mitgliedstaaten verteilt.

Im vorliegenden Bericht wird nach der finanziellen Verantwortung der Mitgliedstaaten in vier Fällen gefragt, in denen die Verfahren für die Verwaltung von Sicherheiten im Rahmen nationaler Regelungen nicht mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in Einklang stehen. Die betreffenden nationalen Behörden haben in dieser Hinsicht nicht für den vollständigen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gesorgt.

Ferner geht der Bericht der Frage nach, ob die bestehenden Rechtsvorschriften zur Erfuellung ihrer Aufgabe, die Eigenmittel der Gemeinschaft zu schützen, ausreichen und ob sie klar und eindeutig genug sind, um ihre einheitliche Anwendung überall in der Gemeinschaft sicherzustellen. Die Kommission wird aufgefordert, von ihren Befugnissen Gebrauch zu machen, um die festgestellten Unzulänglichkeiten und Unklarheiten zu beheben.

Da die Zollbehörden in manchen Fällen nicht in der Lage sind, die Konten von Beteiligten zu überwachen, die ein vereinfachtes Anmeldeverfahren mit Zahlungsaufschub in Anspruch nehmen, kann es vorkommen, daß die Beteiligten die gesicherte Aufschubsumme überziehen.

Wenn die Zollbehörden in Fällen, in denen sie die buchmäßige Erfassung von Zollschulden bis zur Nachreichung ergänzender Unterlagen aufschieben oder in denen Zollbeteiligte vorübergehend in das Zollgebiet der Gemeinschaft eingeführte Waren ständig verwenden, keine zeitnahen Kontrollen vornehmen, kann dies für die Gemeinschaft im Einzelfall zu Verspätungen beim Erhalt ihrer Finanzmittel führen.

Im System der Versandverfahren, das seit langem als einer der besonders risikoträchtigen Bereiche der Zollunion gilt, sind - trotz unbestrittener Verbesserungen - nach wie vor offenkundige Mängel zu verzeichnen.

In einer Reihe von Mitgliedstaaten sind die Vorschriften für die Festsetzung und Überwachung von Gesamtbürgschaften und die Anwendung dieser Vorschriften nicht ganz zuverlässig. Die Befreiung von der Sicherheitsleistung ist in einigen Mitgliedstaaten zu leicht zu erwirken. Da es keine Bestimmung gibt, wonach im Einheitspapier Angaben über Art und Wert der Waren gemacht werden müssen, sind den Zollbehörden in ihrem Bemühen um eine wirksame Überwachung der gemeinschaftlichen Versandverfahren die Hände gebunden. Die Zusammenarbeit der Zollbehörden beim Aufspüren nicht ordnungsgemäß erledigter Versandverfahren ist nach wie vor unzureichend.

In drei Mitgliedstaaten bieten die nationalen Rechtsbehelfsvorschriften vielen Beteiligten die Möglichkeit, die in den Zollvorschriften der Gemeinschaft vorgesehenen Rechtsbehelfsverfahren auf der Verwaltungsebene so zu umgehen, daß sie sich den geforderten Sicherheitsleistungen entziehen können. Dadurch können Eigenmittel der Gemeinschaft gefährdet werden.

Die Vorschrift der wichtigsten Verordnung zur Verbuchung der Eigenmittel, wonach gesicherte Forderungen nach ihrer Feststellung (d.h. nach ihrer Geltendmachung und nicht erst nach ihrer Einziehung) an die Gemeinschaft abzuführen sind, wird von den Mitgliedstaaten weitgehend außer acht gelassen. Sie ziehen es vor zu warten, bis die geschuldeten Beträge eingezogen sind.

Zollschulden, die aufgrund von Bürgschaften im Versandverfahren als gesichert gelten, wurden wegen Mängeln in den im Rahmen des Zollübereinkommens über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (TIR-Übereinkommen) getroffenen Versicherungsvereinbarungen jahrelang nicht beglichen.

Schließlich wird im vorliegenden Bericht noch nachdrücklich auf die Notwendigkeit hingewiesen, daß sich Kommission und Mitgliedstaaten auf die Ausarbeitung und Durchsetzung harmonisierter Rechtsvorschriften einigen, und die Kommission aufgefordert, erforderlichenfalls von ihrem Initiativrecht Gebrauch zu machen und die notwendigen Verbesserungen vorzuschlagen.

Einleitung

1. Gemäß dem Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994 wird der Gemeinschaftshaushalt zum Teil durch Zölle und Agrarzölle finanziert, die unter der Sammelbezeichnung "traditionelle Eigenmittel" zusammengefaßt werden. Für 1998 beliefen sich die Nettoeinnahmen an traditionellen Eigenmitteln auf 14100 Mio ECU und entsprachen damit rund 16,9 % des Gesamtbetrags der Eigenmittel. Diese Einnahmen werden von den Zollbehörden der Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Zollkodex der Gemeinschaften(1) und in Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989(2) eingezogen.

2. Zollschulden entstehen hauptsächlich bei der Überführung eingeführter Waren, die diesen Zöllen unterliegen, "in den zollrechtlich freien Verkehr" in der Gemeinschaft.

3. Zur Erleichterung des Handelsverkehrs werden Einfuhrabgaben nach den Zollvorschriften der Gemeinschaft nicht erhoben, wenn Waren aus der direkten zollamtlichen Überwachung in Zollverfahren übergeführt werden. Die wichtigsten dieser Nichterhebungsverfahren sind das Zollagerverfahren, die aktive Veredelung, die vorübergehende Verwendung und das Versandverfahren.

4. Außerdem kann die Erhebung von Einfuhrabgaben ausgesetzt oder aufgeschoben werden, wenn eingeführte Waren in einem zugelassenen Versandverfahren innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft befördert werden, wenn gegen eine Entscheidung einer Zollbehörde ein Rechtsbehelf eingelegt wird, zur Ermöglichung periodischer Zahlungen, zur Erleichterung der vorübergehenden Verwendung von Waren in der Gemeinschaft und wenn zum Zeitpunkt der zollamtlichen Abfertigung von Waren Unterlagen fehlen, die für die Inanspruchnahme eines ermäßigten Einfuhrabgabensatzes oder einer Abgabenbefreiung erforderlich sind.

5. Um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen und zu gewährleisten, daß die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Eigenmittelbeträge bei Fälligkeit erhoben werden, wurden Bestimmungen über Sicherheitsleistungen(3) in das gemeinschaftliche Zollrecht aufgenommen. Es liegen keine zuverlässigen statistischen Angaben vor, aber der Hof hat festgestellt, daß ein erheblicher Teil der in der Rechnungsführung der Gemeinschaft für 1998 erfaßten 14100 Mio ECU an traditionellen Eigenmitteln vor seiner Bereitstellung mindestens einmal durch eine Sicherheit gedeckt gewesen sein dürfte. Außerdem sind potentielle Zollschulden in nicht quantifizierter Höhe im Rahmen von Nichterhebungsverfahren durch Sicherheiten gedeckt.

6. Zollschulden sind in eine in jedem Mitgliedstaat vorgesehene Buchführung (nachstehend Buchführung A genannt) aufzunehmen und der Kommission bereitzustellen. Ungesicherte Schulden und gesicherte, aber angefochtene Schulden können in einer gesonderten Buchführung (nachstehend Buchführung B genannt) erfaßt werden. Sobald die festgestellten Ansprüche der Gemeinschaft, die in der Buchführung B erfaßt wurden, eingezogen sind, müssen sie innerhalb der vorgeschriebenen Frist in die Buchführung A übertragen werden. In der konsolidierten Vermögensübersicht der Europäischen Gemeinschaft für 1998 ist das Gesamtvolumen der in der Buchführung B erfaßten Zollschulden mit 1739 Mio ECU (1997: 1362 Mio ECU) beziffert. Dieser Betrag umfaßt die durch Betrugshandlungen und Unregelmäßigkeiten entstandenen ungesicherten Schulden und die gesicherten, aber angefochtenen Schulden.

Gemeinschaftliche Rechtsvorschriften

Zwingend vorgeschriebene Sicherheitsleistungen

7. Nach dem gemeinschaftlichen Zollrecht ist das Verlangen von Sicherheitsleistungen in folgenden Fällen zwingend vorgeschrieben:

- wenn eingeführte Waren unter Gewährung eines Zahlungsaufschubs für die fraglichen Einfuhrabgabenbeträge in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden(4);

- wenn Waren, die Einfuhrabgaben unterliegen können, in einem Versandverfahren durch das Zollgebiet befördert werden(5);

- wenn sich Waren im Verfahren der vorübergehenden Verwendung in der Gemeinschaft befinden(6);

- wenn der Anmelder einen ermäßigten Einfuhrabgabensatz oder eine Abgabenbefreiung in Anspruch nehmen will, zum Zeitpunkt der Anmeldung aber nicht über alle erforderlichen Unterlagen verfügt und trotzdem die sofortige Überführung der Waren in den zollrechtlich freien Verkehr wünscht (unvollständige Zollanmeldungen)(7) und

- wenn der Anmelder einen Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung der Zollbehörde einlegen und die Aussetzung der Vollziehung der Entscheidung erreichen will, sofern diese die Erhebung von Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben bewirkt(8).

Nicht zwingend vorgeschriebene Sicherheitsleistungen

8. Außerdem sehen die einschlägigen Rechtsvorschriften vor, daß von den Zollbehörden in folgenden Fällen Sicherheitsleistungen verlangt werden können:

- wenn Zollbeteiligte ein Nichterhebungsverfahren wie Zollagerverfahren(9), aktive Veredelung(10) oder Umwandlung unter zollamtlicher Überwachung(11) in Anspruch nehmen;

- wenn sich Waren in Erwartung einer zollrechtlichen Bestimmung in der vorübergehenden Verwahrung befinden(12);

- bei eingeführten Waren, für die aufgrund ihrer Verwendung zu besonderen Zwecken eine zolltarifliche Abgabenbegünstigung gewährt wird(13).

Festsetzung der Höhe der Sicherheitsleistung

9. Ist eine Sicherheitsleistung zwingend vorgeschrieben, ist sie von den Zollbehörden in einer Höhe festzusetzen, die dem genauen Betrag der Zollschuld entspricht, wenn dieser Betrag zweifelsfrei ermittelt werden kann, oder andernfalls dem von den Zollbehörden geschätzten höchstmöglichen Betrag der Zollschuld, die entstanden ist oder entstehen kann(14). Im Versandverfahren gelten besondere Bestimmungen. Ist die Sicherheitsleistung nicht zwingend vorgeschrieben, setzen die Zollbehörden der Mitgliedstaaten ihre Höhe je nach Bewertung einer Reihe finanzieller und sonstiger Faktoren in bezug auf die einzelnen Anmelder fest.

Prüfungsumfang und -ziele

10. Die Prüfung des Hofes galt vor allem der Verwaltung von Sicherheiten durch die Zollbehörden der Mitgliedstaaten und konzentrierte sich auf die wichtigeren Zollverfahren, bei denen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft Sicherheiten verlangt werden. Außerdem wurden die Maßnahmen zur Erhebung der geschuldeten Abgabenbeträge untersucht, die den Zollbehörden zu Gebote stehen, wenn sich Sicherheiten als unzureichend bzw. unangemessen erweisen.

11. Die wichtigsten Ziele der Prüfung bestanden darin, zu bewerten, inwieweit sich die Mitgliedstaaten an die rechtlichen Vorschriften gehalten haben und wie diese Vorschriften und die diesbezüglichen Praktiken die Risiken abdecken, mit denen sich die Zollbehörden bei der Erhebung der Eigenmittel der Gemeinschaft konfrontiert sehen. Die Prüfung wurde in acht Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Österreich, Spanien und Vereinigtes Königreich) durchgeführt, die zusammen etwa 90 % des Gesamtbetrags der der Kommission 1998 bereitgestellten traditionellen Eigenmittel aufgebracht haben.

Prüfungsfeststellungen

Zahlungsaufschub für die Zollschuld

12. Gemäß Artikel 74 Absatz 1 und Artikel 192 des Zollkodex der Gemeinschaften(15) dürfen beim Entstehen einer Zollschuld durch die Annahme einer Zollanmeldung die fraglichen Waren dem Anmelder erst überlassen werden, wenn er die Einfuhrabgaben entrichtet oder eine Sicherheit für die entstehende Zollschuld leistet. Ein Zahlungsaufschub kann einem Anmelder nach dem Zollkodex der Gemeinschaften nur dann gewährt werden, wenn er eine dem Betrag der fraglichen Zollschuld entsprechende Sicherheit leistet. Die Gewährung eines Zahlungsaufschubs setzt im allgemeinen voraus, daß sich der Beteiligte verpflichtet, die bewilligte Aufschubsumme nicht zu überschreiten.

13. In vier der besuchten Mitgliedstaaten vermögen die Verfahren, die dort praktiziert werden, keine Gewähr dafür zu bieten, daß die in Ziffer 12 wiedergegebenen Vorschriften eingehalten werden. Dieser Sachverhalt wird durch folgende Beispiele veranschaulicht:

- In zwei dieser Mitgliedstaaten sind die Zollbehörden außerstande, die Einhaltung der genannten Vorschriften zu bestätigen bzw. diese zu überwachen, wenn die Überführung der Waren in den zollrechtlich freien Verkehr im Rahmen eines vereinfachten Anmeldeverfahrens erfolgt, da sie erst am Anfang des darauffolgenden Monats über die nach dieser Regelung übergeführten Waren unterrichtet werden. Der Hof ermittelte einen Fall, wo der Beteiligte Waren nach diesem Verfahren übergeführt hatte und die Einfuhrabgabenbeträge die geleistete Sicherheit um das 10,5fache überstiegen.

- In einem anderen der vier Mitgliedstaaten gestatten die nationalen Verfahren, bei denen die Zollbeteiligten Waren im Rahmen eines Berechtigungsausweissystems bei jedem Abfertigungszollamt abfertigen lassen können, bisweilen keine Überprüfung der entstehenden Zollschulden im Hinblick auf die bewilligten Aufschubsummen, weil die Mitteilungen über die einzelnen Zollabfertigungen auf dem Postweg an eine zentrale Zahlungsaufschubstelle geschickt werden und der Abgleich mithin erst mehrere Tage nach der Abfertigung der Waren erfolgt. Außerdem bietet ein vor kurzem eingerichtetes computergestütztes Kassenbuchführungssystem keine Möglichkeit, teilweise gesicherte Zollschulden in die Buchführung A aufzunehmen und der Kommission ordnungsgemäß zur Verfügung zu stellen. Deshalb werden in Fällen, in denen die geleistete Sicherheit nicht zur Deckung der gesamten Zollschuld ausreicht, keinerlei Mittel bereitgestellt, solange nicht der gesamte Betrag eingezogen ist.

14. Wenn sich bei der Überwachung des Zahlungsaufschubs durch die Zollbehörden ergibt, daß Zollbeteiligte im Begriff stehen, die bewilligte Aufschubsumme zu überschreiten, werden sie normalerweise aufgefordert, die Sicherheitsleistung zu erhöhen oder den fraglichen Betrag vor Überlassung der Waren zu zahlen. Wegen Mängeln in ihren Systemen und operativen Verfahren sind die Zollbehörden anerkanntermaßen nicht in der Lage, die Einhaltung der die Sicherheitsleistungen betreffenden Vorschriften unter allen Umständen wirksam zu überwachen. Um keinen Beteiligten zu benachteiligen, müssen möglicherweise durchweg die Bestimmungen von Artikel 232 Absatz 1 des Zollkodex der Gemeinschaften über Ausgleichszinsen bei verspäteter Begleichung von die bewilligte Aufschubsumme überschreitenden Zollschulden angewendet werden.

Vorübergehende Verwendung von Waren

15. Waren können zu Ausstellungs-, Erprobungs- oder anderen zeitlich begrenzten Zwecken ohne Zahlung von Einfuhrabgaben vorübergehend in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden. Nach dem gemeinschaftlichen Zollrecht(16) beträgt die Verbleibdauer von Waren in diesem Verfahren 24 Monate. Die Zollbehörden können jedoch im Einvernehmen mit den Betroffenen auch kürzere Fristen festsetzen. In Ausnahmefällen kann die höchstzulässige Verbleibdauer verlängert werden. In der Praxis wird normalerweise die Hoechstverbleibdauer von 24 Monaten vorgesehen. Das Verfahren kann gegen eine Sicherheitsleistung in Höhe der fraglichen Einfuhrabgaben in Anspruch genommen werden. In der Praxis werden die Zollbeteiligten sehr oft aufgefordert, eine Barsicherheit zu hinterlegen. Der Hof stellte in diesem Bereich folgendes fest:

- In einem Mitgliedstaat verfügte ein bedeutender Einführer, der häufig vom Verfahren der vorübergehenden Verwendung Gebrauch macht, zum Zeitpunkt der Prüfung über 470 nach zwei Jahren noch nicht erledigte Anmeldungen zum Verfahren der vorübergehenden Verwendung. Der Hof stellte fest, daß die betreffende Zollstelle das Verfahren der vorübergehenden Verwendung häufig dadurch beendet, daß sie die Barsicherheit bei Ablauf der höchstzulässigen Verbleibdauer als Einfuhrabgaben verbucht. Ob und inwieweit die in diesen Fällen angefallenen Eigenmittel der Kommission zu einem früheren Zeitpunkt hätten bereitgestellt werden müssen, wenn ein effektives Überprüfungsverfahren zur Ermittlung des tatsächlichen Zeitpunkts der Entstehung der Zollschuld bestanden hätte, läßt sich nicht bestimmen.

- In einem anderen Mitgliedstaat stellte der Hof fest, daß für die bei einer besuchten Zollstelle zum Verfahren der vorübergehenden Verwendung angemeldeten Waren nur eine Sicherheitsleistung in Höhe von 10 % der potentiellen Einfuhrabgaben verlangt wurde. Nach den Erkenntnissen des Hofes ist der Prozentsatz, der gefordert wird, von Zollstelle zu Zollstelle und von Fall zu Fall verschieden. Es wird aber stets eine Sicherheit in Höhe von 100 % der potentiellen Einfuhrabgaben verlangt, wenn die Waren in einem anderen Mitgliedstaat verwendet werden sollen. Nach den Zollvorschriften ist eine Sicherheitsleistung jedoch, wenn sie wie bei der vorübergehenden Verwendung von Waren zwingend vorgeschrieben ist, unter allen Umständen zumindest in einer Höhe festzusetzen, die dem betreffenden Abgabenbetrag entspricht(17).

16. Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten müssen sich an die zulässige Zweijahresfrist für die vorübergehende Verwendung halten und sich der Tatsache bewußt sein, daß es zu erheblichen Verzögerungen bei der Abführung der fraglichen Abgabenbeträge an die Gemeinschaft kommen kann, wenn die im Rahmen dieses Verfahrens in die Gemeinschaft eingeführten Waren nicht sorgfältig überwacht werden. Um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft ordnungsgemäß zu schützen, sollte die Kommission sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten angemessene Überwachungsverfahren zur zeitnahen Ermittlung der Anmeldungen zum Verfahren der vorübergehenden Verwendung einführen, die nach Ablauf der von den Zollbehörden gewährten Frist bzw. spätestens 24 Monate nach der ursprünglichen Anmeldung noch nicht erledigt sind.

Unvollständige Zollanmeldungen(18)

17. Gemäß den Gemeinschaftsvorschriften(19) können die Zollbehörden Beteiligten eine Frist von höchstens einem Monat zur Nachreichung fehlender Unterlagen oder sonstiger Angaben zu einer Zollanmeldung gewähren. Handelt es sich dabei um Unterlagen, bei deren Vorlage ein Anmelder einen ermäßigten Einfuhrabgabensatz oder eine Abgabenbefreiung in Anspruch nehmen kann, können die Zollbehörden eine weitere Frist von bis zu drei Monaten für die Nachreichung der Unterlagen gewähren. Sie müssen jedoch die Leistung einer Sicherheit in Höhe der Differenz zwischen dem vollen Abgabenbetrag und dem beantragten ermäßigten Betrag bzw. der beantragten Abgabenbefreiung verlangen. Werden die fehlenden Unterlagen oder Angaben nicht bis zum Ablauf der festgesetzten Frist vorgelegt, ist der Betrag der verlangten Sicherheitsleistung unverzüglich in die Buchführung A aufzunehmen.

18. In drei Mitgliedstaaten ermittelte der Hof Fälle, in denen die höchstzulässige Frist abgelaufen war, die angewandten Verfahren aber nicht gewährleisteten, daß die in voller Höhe gesicherten Abgabenbeträge in die Buchführung A aufgenommen wurden, um der Kommission fristgerecht zur Verfügung gestellt zu werden.

19. Da die Gemeinschaftsvorschriften über sogenannte unvollständige Zollanmeldungen völlig eindeutig sind, ist die verspätete Aufnahme der betreffenden Abgaben in die Buchführung A nach Auffassung des Hofes von den Behörden der Mitgliedstaaten und nicht von den betreffenden Zollbeteiligten zu vertreten. Hier könnte die Anwendung eines Zollrückvergütungsverfahrens sinnvoll sein.

Versandverfahren

20. Der Zollkodex der Gemeinschaften(20) sieht ein externes Versandverfahren vor, bei dem folgende Waren zwischen zwei innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft gelegenen Orten befördert werden können:

- Nichtgemeinschaftswaren, ohne daß diese Waren Einfuhrabgaben, anderen Abgaben oder handelspolitischen Maßnahmen unterliegen;

- Gemeinschaftswaren, die einer ihre Ausfuhr in ein Drittland erforderlich machenden Gemeinschaftsmaßnahme unterzogen werden und für die die entsprechenden Ausfuhrzollförmlichkeiten erfuellt sind.

Die bedeutendsten Transporte erfolgen im externen gemeinschaftlichen Versandverfahren und mit gemäß dem TIR-Übereinkommen(21) ausgegebenen Carnets TIR.

Überprüfung und Angemessenheit der Gesamtbürgschaften

21. Gemäß den Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften müssen Beteiligte, die das Versandverfahren in Anspruch nehmen, eine der folgenden drei Bürgschaftsformen leisten: eine Einzelbürgschaft (für eine Reihe in einer Liste aufgeführter sensibler Waren), eine Pauschalbürgschaft (für gelegentliche Nutzer) oder eine Gesamtbürgschaft (für gewohnheitsmäßige Nutzer, die bestimmte Voraussetzungen erfuellen). In Artikel 361 der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften ist ein Verfahren zur Schätzung der Höhe der von den Beteiligten zu leistenden Gesamtbürgschaft festgelegt. Nach diesem Verfahren wird die Höhe der Bürgschaft anhand der Beförderungen im Zeitraum von einer Woche festgesetzt. Die Zollbehörden müssen die Angemessenheit der Höhe der Gesamtbürgschaft jährlich überprüfen und sie gegebenenfalls neu festlegen. Sie haben bei der Überprüfung die Angaben der Abgangsstellen zugrunde zu legen. Da es jedoch gegenwärtig keine Verfahren zur Beschaffung solcher Informationen von den Abgangsstellen in anderen Mitgliedstaaten gibt, muß nach Auffassung des Hofes auf die Handels- und Buchhaltungsunterlagen der Beteiligten zurückgegriffen werden, um bei der Überprüfung zu einem aussagekräftigen Ergebnis zu gelangen(22).

22. Der Hof stellte fest, daß die Regelungen für die Durchführung dieser Überprüfungen in einer Reihe von Mitgliedstaaten unzulänglich sind. Dies wird durch folgende Beispiele veranschaulicht:

- In zwei Mitgliedstaaten stützten sich die Zollbehörden auf Angaben von Versendern, die nur einen bestimmten Bezugszeitraum innerhalb der Tätigkeiten des Jahres abdeckten. Sie vertraten die Auffassung, daß die Bezugszeiträume repräsentativ seien, es konnte jedoch nicht nachgewiesen werden, daß die ausgewählten Zeiträume für die Aktivitäten der Beteiligten typisch und die Gesamtbürgschaften mithin angemessen waren.

- In einem anderen Mitgliedstaat stellte der Hof fest, daß fünf Jahre lang keine Überprüfung der Bürgschaften erfolgt war.

- In fünf Mitgliedstaaten werden zwar Überprüfungen vorgenommen, aber Prüfungshäufigkeit und -methoden stehen nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften in Einklang. Hier einige Beispiele:

- In einem Mitgliedstaat findet ein computergestütztes Prüfungsverfahren Anwendung, mit dem sich jedoch nicht feststellen läßt, ob die Höhe einer Bürgschaft noch ausreichend ist, weil damit - ebenso wie bei anderen Mitgliedstaaten - kein Zugriff auf Angaben über in anderen Mitgliedstaaten eingeleitete Versandverfahren möglich ist (siehe Ziffer 21).

- In einem anderen Mitgliedstaat wurden nur alle zwei Jahre Überprüfungen durchgeführt, und bei einer Zollstelle eines weiteren Mitgliedstaates erfolgten 1996 und 1997 nur stichprobenweise Überprüfungen.

- In einem vierten Mitgliedstaat werden regelmäßig Überprüfungen vorgenommen, aber in einer Reihe von Fällen, die der Hof untersuchte, wurden die von den Beteiligten vorgelegten globalen Zahlenangaben zu den Bürgschaften von den Zollbehörden ohne Verweis auf entsprechende Angaben in den Handels- oder Buchhaltungsunterlagen der Beteiligten bzw. ohne deren Überprüfung akzeptiert.

- Die Zollbehörden in zwei dieser Mitgliedstaaten verfügen nicht über eine zentrale Zollstelle für Versandverfahren. Deshalb sind die einzelnen Zollstellen, die Versandbescheinigungen ausstellen, nicht in der Lage, Versandverfahren zu überwachen, die mit diesen Bescheinigungen von anderen Abgangsstellen aus durchgeführt werden. Die Behörden dieser Mitgliedstaaten können sich daher nicht vergewissern, ob die bestehenden Gesamtbürgschaften für Versandverfahren, die in ihrem eigenen Hoheitsbereich eingeleitet werden, ausreichen.

23. Der Hof stieß ferner auf ein Versandverfahren, bei dem wegen illegaler Einfuhr von Zigaretten in die Gemeinschaft eine Zollforderung von rund 2,8 Mio ECU entstand. Die Gesamtbürgschaft, die im Rahmen des gemeinsamen Versandverfahrens bei der Zollverwaltung eines Drittlandes geleistet worden war, belief sich nur auf rund 200000 ECU. Die Behörden des jeweiligen Vertragsstaates sind für die Überprüfung der Angemessenheit der von ihnen anerkannten Bürgschaften verantwortlich. Im vorliegenden Fall war die unzureichende Bürgschaft durch mehrfache Inanspruchnahme in der Vergangenheit bereits ausgeschöpft.

24. Dieser Fall veranschaulicht ein bedeutendes Manko der Bestimmungen über die Gesamtbürgschaften hinsichtlich der Fähigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Gemäß Artikel 360 der geänderten Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften können die Zollbehörden die Bürgschaftsbescheinigungen in mehreren Exemplaren ausstellen, von denen jedes einzelne bis zur vollen Höhe der Bürgschaft ausgeschöpft und von jeder beliebigen Abgangsstelle im Zollgebiet aus verwendet werden kann. Aus diesem Sachverhalt und der zeitversetzten Erledigung der laufenden Versandverfahren ergibt sich faktisch, daß die als gesichert angesehenen Zollschulden in Wirklichkeit um ein Vielfaches höher sein können als die Bürgschaft. Dies führt unweigerlich dazu, daß der Sicherungsgeber bei nicht ordnungsgemäßer Erledigung eines Versandverfahrens und anschließender Nichtzahlung der Abgabenschulden durch den Beteiligten nur für Schulden bis zum festgesetzten Hoechstbetrag haftet.

Befreiung von der Leistung einer Gesamtbürgschaft im Versandverfahren

25. Die Mitgliedstaaten können einen Beteiligten nach dem gemeinschaftlichen Zollrecht(23) von der Leistung einer Gesamtbürgschaft befreien, sofern er

- in dem Mitgliedstaat niedergelassen ist, in dem die Befreiung von der Sicherheitsleistung gewährt wird;

- das gemeinschaftliche Versandverfahren nicht nur gelegentlich in Anspruch nimmt;

- finanziell so gestellt ist, daß er den eingegangenen Verpflichtungen nachkommen kann;

- keinen schweren Verstoß gegen Zoll- oder Steuervorschriften begangen hat;

- sich verpflichtet, auf die erste schriftliche Aufforderung der Zollbehörden hin die Beträge zu zahlen, die für die von ihm durchgeführten gemeinschaftlichen Versandverfahren von ihm angefordert werden.

26. Für Warensendungen, deren Wert 100000 ECU übersteigt, darf nach den Gemeinschaftsvorschriften(24) keine Befreiung von der Sicherheitsleistung gewährt werden.

27. Der Hof stellte fest, daß die Vorschriften über die Befreiung von der Sicherheitsleistung in einer Reihe von Mitgliedstaaten angewendet werden. In zwei dieser Staaten konnte er keinen Nachweis dafür finden, daß sich ihre Zollbehörden formeller Verfahren bedienen, um zu prüfen, inwieweit Beteiligte, die Befreiung von der Sicherheitsleistung beantragen, etwaigen finanziellen Verpflichtungen nachkommen können.

28. Der Hof konnte keinen Nachweis dafür finden, daß Verfahren zur Überwachung der Einhaltung der Vorschrift vorgesehen waren, wonach für Warensendungen, deren Wert 100000 ECU übersteigt, keine Befreiung von der Sicherheitsleistung gewährt werden sollte. Die Tatsache, daß das Einheitspapier für Versandverfahren weder Angaben über den Wert der Sendungen noch die betreffende Zolltarifposition enthält, steht einer wirksamen Überwachung der Einhaltung dieser Vorschrift durch die Mitgliedstaaten entgegen und erschwert es den Zollbehörden zudem, das inhärente Risiko der einzelnen Versandverfahren abzuschätzen und eine ausreichende Höhe der Sicherheitsleistungen zu gewährleisten.

29. In Anbetracht der Tendenz der Mitgliedstaaten, alle Zollschulden aus nicht abgeschlossenen Versandverfahren in der Buchführung B zu erfassen, stellt sich nach Auffassung des Hofes die Frage, ob nicht die Verpflichtungserklärung, die als Voraussetzung für die Befreiung von der Sicherheitsleistung abzugeben ist, eine "Eigenbürgschaft" darstellt und der betreffende Schuldbetrag folglich als gesicherte Zollschuld gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates angesehen und der Kommission unverzüglich bereitgestellt werden sollte.

30. Bei einer Prüfung nicht erledigter Versandverfahren in einem Mitgliedstaat ermittelte der Hof vier Fälle, in denen die Zollbehörden Eigenmittelschulden festgestellt hatten, die von Personen zu zahlen waren, denen Befreiung von der Sicherheitsleistung gewährt worden war. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren in keinem dieser Fälle Zahlungen eingegangen, noch waren die geschuldeten Beträge nach ihrer Feststellung der Kommission zur Verfügung gestellt worden. Befreiung von der Sicherheitsleistung sollte selbstverständlich nur solchen Personen gewährt werden, die ihre Bereitschaft zur Einhaltung der Bestimmungen bereits unter Beweis gestellt haben. Der Hof hat den kürzlich vorgelegten Vorschlag(25) zur Kenntnis genommen, die Befreiung von der Sicherheitsleistung davon abhängig zu machen, daß die Beteiligten bei der Inanspruchnahme des Versandverfahrens und in ihrer Zusammenarbeit mit den Zollbehörden künftig höheren Anforderungen in bezug auf ihre Zuverlässigkeit gerecht werden.

Unterrichtung der Sicherungsgeber über potentielle Zollschulden im Rahmen von Versandverfahren

31. Nach dem gemeinschaftlichen Zollrecht(26) muß ein Sicherungsgeber seiner Verpflichtung zur Haftung für Zollschulden aus nicht ordnungsgemäß erledigten Versandverfahren nicht nachkommen, wenn er nicht innerhalb einer Frist von zwölf Monaten vom Zeitpunkt der Eintragung der Versandanmeldung an gerechnet über den gegebenenfalls zu entrichtenden Schuldbetrag unterrichtet wurde. Der Hof ermittelte zehn in der Buchführung B erfaßte Fälle, in denen die betreffende Zollstelle die Sicherungsgeber nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist über potentielle Zahlungsverpflichtungen in Höhe von rund 200000 ECU im Rahmen der geleisteten Bürgschaften unterrichtet hatte. Eine andere Zollstelle forderte einen Sicherungsgeber nicht zur Zahlung einer in der Buchführung B erfaßten, durch eine Bürgschaft gesicherten festgestellten Zollschuld von rund 330000 ECU aus einem nicht ordnungsgemäß erledigten Versandverfahren auf, weil sie - so ihre Begründung - zwar den Sicherungsgeber innerhalb der vorgeschriebenen Frist unterrichtet, den Schuldbetrag jedoch nicht rechtzeitig festgesetzt hatte.

32. Nach Auffassung des Hofes hätten die betreffenden Eigenmittel in die Buchführung A aufgenommen und der Kommission zur Verfügung gestellt werden müssen, da die Beträge gesichert waren und innerhalb der vorgeschriebenen Frist nicht angefochten wurden. Die fraglichen Mitgliedstaaten sollten für die finanziellen Folgen dieses Fehlers bzw. dieser Unterlassung der Zollbehörden aufkommen und die festgestellten Abgabenbeträge unverzüglich bereitstellen, unabhängig davon, ob die geschuldeten Beträge dann bei den Zollschuldnern oder bei den Sicherungsgebern eingezogen werden. Für die verspätete Bereitstellung der Zahlungen aufgrund der weiter oben beschriebenen Verwaltungspraxis sollte die Kommission Verzugszinsen erheben.

Gegenseitige Amtshilfe

33. Ein wichtiges Instrument im Kampf der Gemeinschaft gegen Betrug im Rahmen der Zollunion und der Gemeinsamen Agrarpolitik ist die Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates(27) über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission. In der Verordnung wird festgestellt, daß "eine wirksame Zusammenarbeit auf diesem Gebiet [...] den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft [verstärkt]".

34. Im Verlauf seiner Prüfung untersuchte der Hof auch die Inanspruchnahme der Amtshilfeverfahren bei Versandverfahren und stieß dabei auf einen vier Mitgliedstaaten betreffenden Fall, wo wegen offensichtlicher Verzögerungen bei der Weiterleitung von Zahlungsaufforderungen, unzureichender Sicherheitsleistung bzw. unkorrekter Angabe des Namens des Sicherungsgebers von einer Gesamtschuld von 645557 ECU lediglich 99707 ECU eingezogen worden waren.

35. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994(28) äußerte sich der Hof zu Unzulänglichkeiten bei der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der Kommission sowie der ihnen obliegenden Überwachung der Abgabenerhebung bei der Anwendung der Bestimmungen über gegenseitige Amtshilfe. Außerdem vertrat der Hof in früheren Berichten die Auffassung, daß der Binnenmarkt für Wirtschaftsbeteiligte - insbesondere solche, die die Entrichtung von Zöllen und anderen Abgaben umgehen wollen - bereits Wirklichkeit geworden sei, während er in der Vorstellung der EG-Dienststellen offenbar immer noch innerhalb der nationalen Grenzen angesiedelt sei.

TIR (Transports Internationaux Routiers - Internationaler Straßengüterverkehr)

36. Artikel 91 Absatz 2 des Zollkodex der Gemeinschaften(29) sieht u.a. vor, daß Beförderungen von Nichtgemeinschaftswaren unter bestimmten Voraussetzungen mit Carnets TIR gemäß dem TIR-Übereinkommen vom 14. November 1975 erfolgen können. In derartigen Fällen können zugelassene bürgende Verbände Bürgschaften bis zu einem (vom jeweiligen Mitgliedstaat eigenständig festgelegten) Hoechstbetrag von 50000 USD je Carnet TIR übernehmen und den Beteiligten damit von der Notwendigkeit entbinden, eine spezifische Versandsicherheit zu leisten.

37. Sowohl in den einzelnen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft als auch in Drittländern fungieren grundsätzlich Straßengüterverkehrsverbände als bürgende Verbände. Das Übereinkommen sieht vor, daß etwaige Abgabenschulden aus einem nicht ordnungsgemäß erledigten TIR-Transport in jedem Staat, durch den die Waren befördert werden, vom betreffenden dortigen Verband übernommen werden, auch wenn der Carnet-Inhaber einen Bürgschaftsvertrag mit einem Verband geschlossen hat, der in einem anderen Staat registriert und tätig ist.

38. Die bürgenden Verbände haben - über die International Road Transport Union (IRU) - für Versicherungsschutz für potentielle Verbindlichkeiten gesorgt, die durch die Ausgabe von Carnets TIR für sie entstehen könnten. Bei seiner Prüfung in einer Reihe von Mitgliedstaaten und bei der Kommission stellte der Hof Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den betreffenden Versicherungspolicen fest: Das Konsortium von Versicherungsunternehmen, die die potentiellen Verbindlichkeiten der IRU absichern, weigerte sich in Anbetracht der hohen Abgabenschulden, die im Handelsverkehr zwischen den Ländern Mittel- und Osteuropas und der Gemeinschaft entstehen, die diesbezüglichen Versicherungspolicen einzulösen. Das Gros dieser Abgabenschulden entstand in einem der Mitgliedstaaten aufgrund seiner geographischen Nähe zu diesen Ländern.

39. Nach den Gemeinschaftsvorschriften ist für die Abgabenerhebung in nicht ordnungsgemäß erledigten TIR-Fällen der Mitgliedstaat zuständig, in dem sich die Waren zuletzt befanden oder, wenn ihr Verbleib nicht bekannt ist, wo ihre Einfuhr in die Gemeinschaft erfolgt ist. Ein Mitgliedstaat hat aufgrund seiner besonderen geographischen Lage nicht ordnungsgemäß erledigte Versandverfahren in unverhältnismäßig großem Umfang zu verzeichnen.

40. Einem internen Kommissionsbericht über einen Kontrollbesuch in diesem Mitgliedstaat hat der Hof entnommen, daß die zuständige nationale Behörde mit einem der bürgenden Verbände vereinbart hatte, in diesem Fall nicht auf Zahlung gemäß dem TIR-Übereinkommen zu drängen, und statt dessen ein Schiedsverfahren läuft.

41. Gemäß den Gemeinschaftsvorschriften(30) sollten die festgestellten Eigenmittelansprüche, die noch nicht erhoben worden sind, für die aber eine Sicherheit geleistet worden ist, der Kommission bis zum 19. Tag des zweiten Monats zur Verfügung gestellt werden, der auf den Monat folgt, in dem der jeweilige Anspruch festgestellt wurde. Der Hof hat bei der zuständigen nationalen Behörde angefragt, mit welcher rechtlichen Begründung die geschuldeten Beträge in diesem Fall nicht fristgerecht bereitgestellt wurden.

42. Der Hof hat festgestellt, daß dem bürgenden Verband zugesandte Aufforderungen zur Zahlung von Einfuhrabgaben zurückgezogen wurden, als sich herausstellte, daß die Aufforderungen irrtümlich an den Sicherungsgeber gerichtet wurden, ohne daß vorher eine Zahlungsaufforderung an den Hauptverpflichteten ergangen war. Der Sicherungsgeber kann jetzt nicht wegen der geschuldeten Zollbeträge gerichtlich belangt werden. Sie wurden der Kommission nicht zur Verfügung gestellt, obwohl ihre Nichterhebung auf einen Fehler der Zollbehörden zurückgeht. Die Kommission sollte für die Einziehung dieser Abgaben und entsprechender Verzugszinsen sorgen.

43. Das TIR-Übereinkommen ist ein integrierender Bestandteil der Gemeinschaftsmaßnahmen zur Erleichterung des Handelsverkehrs in bezug auf die Warenbeförderung durch das Gemeinschaftsgebiet und die Warenbeförderung innerhalb des Gemeinschaftsgebiets. Nach Auffassung des Hofes sind die Schwierigkeiten, die zur Nichterhebung der bei den TIR-Transporten fällig werdenden erheblichen Beträge an Zöllen und anderen Abgaben führen, dadurch bedingt, daß im gesamten Bereich der Warenbeförderung kein wirksames Überwachungssystem geschaffen wurde. Die Überwachung darf sich in diesem Bereich nicht nur auf die Angemessenheit der beschränkten Bürgschaftsleistungen und die Zuverlässigkeit der Sicherungsgeber, sondern muß sich auch auf die fristgerechte Erledigung der Transporte erstrecken.

Rechtsbehelfe

44. Gemäß Artikel 244 des Zollkodex der Gemeinschaften kann eine Zollbehörde die Vollziehung einer angefochtenen Entscheidung, die zur Entstehung einer Zollschuld geführt hätte, aussetzen, sofern eine entsprechende Sicherheit besteht oder geleistet wird. Wenn eine derartige Forderung für den Beteiligten, der den Rechtsbehelf einlegt, schwerwiegende soziale oder wirtschaftliche Folgen haben könnte, muß keine Sicherheit geleistet werden. Hier einige Beispiele für Fälle, in denen keine Sicherheitsleistung verlangt wurde:

- Bei einer Zollstelle stellte der Hof bei einer Überprüfung der Buchführung B fest, daß Aufforderungen zur Zahlung von Eigenmitteln in Höhe von 10737 129 ECU für nicht ordnungsgemäß erledigte TIR-Transporte bis November 1998 nicht Folge geleistet worden war. Der Carnet-Inhaber hatte einen zulässigen Rechtsbehelf gegen die Zahlungsaufforderungen eingelegt, deren Vollziehung daraufhin bis zu einer Entscheidung ausgesetzt wurde, ohne daß die Zollbehörde eine Sicherheit verlangt hätte. Der Rechtsbehelf wurde im Dezember 1998 als unbegründet zurückgewiesen.

- In drei weiteren Mitgliedstaaten bieten die nationalen Rechtsvorschriften vielen Beteiligten die Möglichkeit, das in Artikel 244 des Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehene Rechtsbehelfsverfahren auf der Verwaltungsebene zu umgehen. Nach den nationalen Vorschriften können sich die Beteiligten der geforderten Sicherheitsleistung dadurch entziehen, daß sie unmittelbar bei den zuständigen nationalen Gerichten Klage erheben.

45. Die Kommission sollte die nationalen Rechtsvorschriften über Sicherheitsleistungen im Zusammenhang mit Rechtsbehelfen überprüfen, um festzustellen, inwieweit diese Vorschriften nicht mit den Bestimmungen des Zollkodex der Gemeinschaften vereinbar sind.

Fälle, in denen keine Sicherheit vorgesehen ist

46. Weiter oben in diesem Bericht (siehe Ziffer 25) hat sich der Hof zur Haftung der Mitgliedstaaten in Fällen geäußert, in denen Zollschulden nicht eingezogen werden können und dem Hauptverpflichteten im Versandverfahren Befreiung von der Sicherheitsleistung gewährt worden ist.

47. Es gibt noch andere Fälle, in denen keine Sicherheit geleistet werden muß, obwohl Eigenmittelschulden entstehen können:

- Gemäß Artikel 189 des Zollkodex der Gemeinschaften wird keine Sicherheit verlangt, wenn der Zollschuldner oder potentielle Zollschuldner eine öffentliche Verwaltung ist, und

- Artikel 94 des Zollkodex der Gemeinschaften sieht u.a. vor, daß von Eisenbahngesellschaften der Mitgliedstaaten keine Sicherheit für Transporte zu leisten ist.

48. Was Artikel 189 betrifft, so wird der Begriff "öffentliche Verwaltung" von den Zollbehörden in den Mitgliedstaaten in vielen Fällen keineswegs einheitlich gebraucht. Es gibt zahlreiche rechtlich unabhängige öffentliche Stellen und öffentliche Versorgungsbetriebe, bei denen keinesfalls sicher ist, daß ihre Zollschulden gegebenenfalls von den Mitgliedstaaten übernommen werden. Zu Artikel 94 ist anzumerken, daß die Eisenbahngesellschaften in mehreren Mitgliedstaaten inzwischen Privatunternehmen sind.

49. Wo sich die Zollbehörden dafür entscheiden, auf eine nicht zwingend vorgeschriebene Sicherheitsleistung zu verzichten, geschieht dies aufgrund ihrer Einschätzung der Zuverlässigkeit der betreffenden Hauptverpflichteten. Das heißt, daß die Mitgliedstaaten für Zollschulden haften, die in Fällen von Nichterhebung entstehen.

50. Der einzige Fall, in dem die Zollbehörden nach dem Zollrecht der Gemeinschaft nicht verpflichtet sind, eine Sicherheitsleistung zu fordern, liegt vor, wenn die Zahlung der Zollschuld unmittelbar bei Abfertigung der Waren erfolgt. In allen anderen Fällen wird von den Zollbehörden eine Abschätzung des Risikos der Nichteinziehung gegebenenfalls entstehender Zollschulden vorgenommen bzw. davon ausgegangen, daß sie vorgenommen worden ist. Nach Auffassung des Hofes sind die Bestimmungen von Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates klar genug formuliert, um die weiter oben umrissene Frage entscheiden zu können. Die Kommission hat die Pflicht, ihre Überwachungsfunktion wahrzunehmen und sicherzustellen, daß die Mitgliedstaaten von ihrem Recht gemäß diesem Artikel nur "in Fällen höherer Gewalt" oder dann Gebrauch machen, "wenn sich [...] erweist, daß die Einziehung aus nicht von ihnen zu vertretenden Gründen auf Dauer unmöglich ist". Der Hof ist der Ansicht, daß die Unterlassung einer ordnungsgemäßen Abschätzung des Risikos der Nichteinziehung von Zollschulden kein Grund ist, Eigenmittel nach Maßgabe dieses Artikels nicht bereitzustellen.

Bereitstellung gesicherter Eigenmittelansprüche an die Kommission

51. Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates enthält folgende Bestimmungen für die Bereitstellung von Eigenmitteln der Gemeinschaft:

a) Die nach Artikel 2 festgestellten Ansprüche werden vorbehaltlich Buchstabe b) dieses Absatzes spätestens am ersten Werktag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, in die Buchführung aufgenommen [Buchführung A].

b) Festgestellte Ansprüche, die in die Buchführung nach Buchstabe a) nicht aufgenommen wurden, weil sie noch nicht eingezogen wurden und für sie eine Sicherheit nicht geleistet worden ist, werden innerhalb der Frist nach Buchstabe a) in einer gesonderten Buchführung ausgewiesen. Die Mitgliedstaaten können auf die gleiche Weise vorgehen, wenn festgestellte Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet worden ist, angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können [Buchführung B].

52. Diese Bestimmungen finden in den Mitgliedstaaten keine allgemeine Beachtung, so daß die den festgestellten Eigenmittelansprüchen der Gemeinschaft entsprechenden Beträge der Kommission häufig nicht fristgerecht bereitgestellt werden. Dieser Sachverhalt wird durch die nachstehenden Beispiele veranschaulicht:

- In mehreren Mitgliedstaaten werden gesicherte, nicht angefochtene Zollschulden, die aber noch nicht eingezogen wurden, fälschlich in der Buchführung B erfaßt, bis sie eingezogen sind und dann in die Buchführung A umgebucht werden.

- In einem dieser Mitgliedstaaten macht die Zollverwaltung geltend, daß die Mitgliedstaaten erst nach Unterrichtung des Schuldners über die entstandene Zollschuld in Erfahrung bringen könnten, ob diese akzeptiert wird. Folglich sollten sie stets die Möglichkeit haben, die Zollbeträge in der Buchführung B zu erfassen, denn sie wüßten ja nicht, ob die Ansprüche angefochten werden. Außerdem gelte Nichtzahlung innerhalb der festgesetzten Frist nach den nationalen Rechtsvorschriften als ausreichender Nachweis für die Anfechtung der Zollschuld.

- In einem anderen Mitgliedstaat behauptet die Zollverwaltung, nach den Gemeinschaftsvorschriften sei es nicht möglich, einen Betrag aus der Buchführung A in die Buchführung B umzubuchen, und daher sei es unzweckmäßig, Zollschulden, die noch angefochten werden können, in die Buchführung A aufzunehmen.

- Die Zollverwaltung eines Mitgliedstaates erkennt zwar an, daß solche Ansprüche nach den geltenden Vorschriften unverzüglich in die Buchführung A aufgenommen werden sollten, der Hof hat jedoch festgestellt, daß in der Praxis nur teilweise gesicherte Zollschulden in voller Höhe in der Buchführung B erfaßt werden.

- In einem weiteren Mitgliedstaat bestimmen die nationalen Dienstanweisungen für die buchmäßige Erfassung nichteingezogener Zollschulden, die durch Gesamtbürgschaften im gemeinschaftlichen Versandverfahren und TIR-Verfahren gedeckt sind, daß derartige Schulden im Sinne der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates als ungesichert anzusehen sind. Diese Auffassung findet Unterstützung durch die Zollbehörden in zwei anderen Mitgliedstaaten, die den Standpunkt vertreten, da zum Zeitpunkt der Festsetzung einer Zollschuld in einem Versandverfahren nicht mit Sicherheit festgestellt werden könne, daß die Gesamtbürgschaft nicht durch frühere Inanspruchnahmen bereits ausgeschöpft ist, sei es zweckmäßig, den fraglichen Betrag bis zu seiner Einziehung in der Buchführung B zu erfassen.

53. Im vorliegenden Bericht sind eine Reihe von Sachverhalten dargestellt, bei denen Eigenmittel, die ganz oder teilweise durch Sicherheiten gedeckt sind und wo keine Hinweise auf eine Anfechtung durch die betreffenden Schuldner vorliegen, nach ihrer Feststellung nicht von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden. Der Hof ist darüber besorgt, daß,

- obwohl er sich in den letzten Jahren wiederholt zu diesem Thema geäußert hat und

- obwohl die zuständigen Kommissionsdienststellen das Problem im Laufe der Jahre ebenfalls immer wieder gegenüber den Mitgliedstaaten zur Sprache gebracht haben,

noch keine sinnvolle Lösung für eine fristgerechte Bereitstellung der der Gemeinschaft zustehenden Mittel gefunden worden ist. Dieser Frage kommt insofern besondere Bedeutung zu, als sich der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 24./25. März 1999 in Berlin(31) darauf verständigt hat, den Eigenmittelanteil, der von den Mitgliedstaaten als Erhebungskosten(32) einbehalten wird, ab 2001 von 10 % auf 25 % zu erhöhen.

Schlußfolgerungen

54. Im vorliegenden Bericht wurde eine Reihe von Sachverhalten aufgezeigt, wo die Verfahren, die von den Mitgliedstaaten bei der Verwaltung von Sicherheiten und Bürgschaften angewendet werden, entweder nicht mit den Vorschriften des gemeinschaftlichen Zollrechts in Einklang stehen oder schlicht untauglich sind (siehe z. B. die Ziffern 13 und 14). Für die Behebung dieser Mängel sind eindeutig die Zollbehörden der Mitgliedstaaten verantwortlich. Die Kommission muß aber auch von ihren Befugnissen Gebrauch machen, um die erforderlichen Verbesserungen durchzusetzen. Wenn Unzulänglichkeiten und Unklarheiten in den Zollvorschriften deren einheitliche Anwendung erschweren, hat die Kommission die Möglichkeit, die Probleme im Zollkodex-Ausschuß gegenüber den Mitgliedstaaten zur Sprache zu bringen und in Beratungen nach geeigneten Lösungen zu suchen. Werden die Probleme in diesem Gremium nicht gelöst, kann die Kommission von ihrem Initiativrecht Gebrauch machen und Vorschläge für die notwendigen Verbesserungen vorlegen, deren Verwirklichung allerdings von der Bereitschaft des Rates und des Parlaments abhängt, sie zu billigen, und von der Bereitschaft der Mitgliedstaaten, die notwendigen Maßnahmen vor Ort zu treffen.

55. Ziel des Hofes war es, die bestehenden Verfahren auf ihre Tauglichkeit zu prüfen. Seine wichtigsten Schlußfolgerungen sind folgende:

a) Um die Gleichbehandlung aller Beteiligten zu gewährleisten, sollten von denjenigen, die unzulässigerweise den gesicherten Betrag ihres Zahlungsaufschubkontos überschreiten, Ausgleichszinsen erhoben werden (siehe Ziffer 14).

b) Die Einführung und die Anwendung eines Zollrückvergütungsverfahrens bei unvollständigen Zollanmeldungen würden gewährleisten, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten ihre Zolleinnahmen rechtzeitig erhalten, und dürften zudem den Kontrollaufwand verringern, den die Zollverfahren gegenwärtig erfordern (siehe Ziffer 19).

c) Zum gemeinschaftlichen Versandverfahren:

- Die Zweckbestimmung der Gesamtbürgschaft und ihre Effektivität als Finanzinstrument zum Schutz von Gemeinschaftseinnahmen werden durch eine Reihe von Systemmängeln in Frage gestellt.

- Nach Auffassung des Hofes stellt sich in Anbetracht der Vielzahl nicht ordnungsgemäß erledigter Versandverfahren, auf die er bei seiner Prüfung gestoßen ist, die Frage, ob bei den Gesamtbürgschaften nicht größeres Gewicht auf die Waren gelegt wird als auf die Beteiligten. Nach dem bestehenden System haben Beteiligte die Möglichkeit, Bürgschaftsbescheinigungen in mehreren Exemplaren zu verwenden, die alle bis zur vollen Höhe der Gesamtbürgschaft in Anspruch genommen werden können, so daß sehr viele Transporte nahezu ohne wirksame Sicherheitsleistung durchgeführt werden (siehe Ziffer 24).

- Die bisher vorrangig durchgeführte Überprüfung der Höhe der für die Beteiligten festgesetzten Bürgschaftssummen war unzureichend, es gibt jedoch Anzeichen für eine Verbesserung. Um wirksam sein zu können, muß sich die Überprüfung ausdrücklich auch auf die Buchhaltungs- und Handelsunterlagen des Beteiligten erstrecken (siehe Ziffern 21 - 24).

- Um die Überprüfung zu erleichtern sowie den Zollbehörden Hinweise auf potentielle Risiken bei hochwertigen Waren zu liefern, muß der Mindestinhalt des Einheitspapiers für Versandverfahren neu geregelt werden und künftig auch Angaben über den Wert der Sendungen und die Zolltarifposition umfassen (siehe Ziffer 28).

- Befreiung von der Sicherheitsleistung sollte nur Personen gewährt werden, die erwiesenermaßen über die erforderliche Zuverlässigkeit und Bonität verfügen. Die Bewertung der Zuverlässigkeit sollte nach strengen Maßstäben erfolgen und durch entsprechende Nachweise belegt werden. Der gegenwärtig bei Befreiung von der Sicherheitsleistung vorgeschriebene, nicht überprüfbare Hoechstwert von 100000 ECU je Sendung sollte dann nicht mehr erforderlich sein (siehe Ziffern 27 - 30).

d) Angesichts der erheblichen nicht entrichteten Zollbeträge sollte die Kommission geeignete Maßnahmen treffen, um zu einer raschen Behebung der aufgezeigten Probleme beim Einsatz von Carnets TIR beizutragen (siehe Ziffern 36 - 43).

e) Der vorliegende Bericht macht deutlich, daß die Vorstellungen der Mitgliedstaaten, was als gesicherte Zollschuld anzusehen ist bzw. unter welchen Umständen davon auszugehen ist, daß sie angefochten worden ist, keineswegs übereinstimmen. Die Kommission muß entweder die betreffenden Rechtsvorschriften überprüfen, um sicherzustellen, daß sie klar formuliert sind, die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten entsprechend beraten oder neue Auslegungsregeln erlassen (siehe Ziffern 51 und 52).

f) Es muß geklärt werden, welchen Status durch eine Gesamtbürgschaft nur scheinbar gedeckte Zollschulden im Versandverfahren haben, denn die Zollbehörden werden dadurch ganz offensichtlich in die mißliche Lage versetzt, sich nicht vergewissern zu können, ob eine bestimmte Sendung tatsächlich gesichert ist (siehe Ziffer 52).

g) Es ist notwendig, daß die Kommission überprüft, inwieweit die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Rechtsbehelfe mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in Einklang stehen. Gegenwärtig können die Zollbehörden (gemäß Artikel 244 des Zollkodex der Gemeinschaften) in äußerst risikoträchtigen Fällen auf eine Sicherheitsleistung verzichten, wenn diese für den Beteiligten, der einen Rechtsbehelf eingelegt hat, schwerwiegende wirtschaftliche Folgen hätte. Wenn die Beteiligten jedoch aufgrund nationaler Rechtsvorschriften das im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehene Rechtsbehelfsverfahren umgehen können, sollten die betreffenden nationalen Vorschriften überprüft werden, da der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bei einer solchen Umgehung der Gemeinschaftsvorschriften nicht gewährleistet ist (siehe Ziffer 44).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. Dezember 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1.

(2) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 1.

(3) Sicherheiten umfassen Sicherungsarten wie Barsicherheiten, Verpfändung von Waren, Wechsel, dingliche Sicherheiten usw. sowie Bürgschaften, bei denen es sich um spezifische Verpflichtungen von Sicherungsgebern zur Zahlung auf Verlangen handelt.

(4) Artikel 224ff. der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(5) Artikel 94 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(6) Artikel 88 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften und Artikel 700 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl. L 253 vom 11.10.1993, S. 1.

(7) Artikel 257 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(8) Artikel 244 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(9) Artikel 104 ff. der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(10) Artikel 88 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(11) Artikel 88 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(12) Artikel 51 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(13) Artikel 82 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(14) Artikel 192 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(15) Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(16) Artikel 140 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(17) Artikel 192 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(18) Wenn der Anmelder einen ermäßigten Einfuhrabgabensatz oder eine Abgabenbefreiung in Anspruch nehmen will, zum Zeitpunkt der Anmeldung aber nicht über alle erforderlichen Unterlagen verfügt und trotzdem die sofortige Überführung der Waren in den zollrechtlich freien Verkehr wünscht, gibt er eine unvollständige Zollanmeldung ab.

(19) Artikel 256 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(20) Artikel 91 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(21) Zollübereinkommen über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (TIR-Übereinkommen), ABl. L 252 vom 14.9.1978, S. 2.

(22) Artikel 361 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(23) Artikel 95 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(24) Artikel 95 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(25) Stellungnahme der Kommission gemäß Artikel 189b Absatz 2 Buchstabe d) des EG-Vertrages zu der Abänderung des Europäischen Parlaments des gemeinsamen Standpunkts des Rates betreffend den Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (Versandverfahren), KOM(1999) 47 endg.

(26) Artikel 374 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(27) Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und Agrarregelung, ABl. L 82 vom 22.3.1997, S. 1.

(28) ABl. C 303 vom 14.11.1995, S. 25.

(29) Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

(30) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften.

(31) Tagung des Europäischen Rates vom 24./25. März 1999, Schlußfolgerungen des Vorsitzes. Pressemitteilung: Brüssel (25.3.1999) - Nr. SN 100 (Presse).

(32) Artikel 10 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften.

Antworten der Kommission

Inhalt

Der Sonderbericht des Rechnungshofs über die im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen Sicherheiten betrifft die Anwendung des Gemeinschaftsrechts bei der Leistung von Sicherheiten. In diesem Zusammenhang wurden folgende Sicherheitsleistungen geprüft: zwingend vorgeschriebene Sicherheitsleistungen für eine Zollschuld, namentlich bei Zahlungsaufschub im Anschluß an die Freigabe der Waren; die von bestimmten Bedingungen abhängige Sicherheitsleistung, die zwingend vorgeschrieben, partiell oder fakultativ für eine gegebenenfalls entstehende Zollschuld zu leisten ist (der Bericht befaßt sich namentlich mit der Behandlung der Sicherheitsleistungen bei bestimmten Zollverfahren wie externes Versandverfahren und Verfahren der vorübergehenden Verwendung im Fall von Rechts- und Verwaltungsverfahren). In dem Bericht wird schließlich die Anwendung der Vorschriften im Fall der Befreiung von der Sicherheitsleistung geprüft. In seinen Bemerkungen kritisiert der Rechnungshof unter anderem die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften für Sicherheitsleistungen durch acht Mitgliedstaaten und die Folgen für die buchmäßige Erfassung, die sich daraus unter Umständen ergeben. Insbesondere wird auf die Probleme bei der Anwendung der Regelung für den internationalen Warentransport mit Carnets TIR hingewiesen.

Die Kommission teilt inhaltlich die kritischen Bemerkungen des Rechnungshofes, die im übrigen die Ergebnisse der kommissionseigenen Kontrollen bestätigen, auf die hin Folgemaßnahmen getroffen wurden, die bereits weit fortgeschritten sind; in einem Fall wurden bereits Schritte zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 EG-Vertrag in die Wege geleitet. Im Fall des externen Versandverfahrens ist sich die Kommission des Problems bewußt und hat rechtliche und operative Maßnahmen getroffen, um Abhilfe zu schaffen; sie hat mit der Entwicklung eines EDV-Systems begonnen, die voraussichtlich 2003 abgeschlossen sein wird. Die Kommission teilt ebenfalls die Ansicht des Rechnungshofs, daß die nationalen Rechtsvorschriften für Sicherheitsleistungen im Fall von Rechtsbehelfen (Artikel 244 des Gemeinschaftlichen Zollkodex) mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in Einklang zu bringen sind. In bezug auf Sicherheitsleistungen wegen Zahlungsaufschub ist die Kommission bereit, die vom Rechnungshof empfohlene Einführung von Ausgleichszinsen in bestimmten Fällen, in denen die Schwelle der Sicherheitsleistung überschritten wird, zu prüfen.

Die Kommission teilt allerdings nicht die Auffassung des Rechnungshofs hinsichtlich einer umfassenderen Anwendung des im Gemeinschaftsrecht für unvollständige Zollanmeldungen vorgesehenen Zollrückvergütungsverfahrens. Vielmehr ist es nach Ansicht der Kommission keineswegs erwiesen, daß die möglichen Vorteile einer systematischen Anwendung dieses Verfahrens, gemessen an den damit verbundenen Kosten, auch tatsächlich gegeben sind.

Prüfungsfeststellungen

Zahlungsaufschub für die Zollschuld

13. Nach Ansicht der Kommission ist eine Zollschuld, für die ein Zahlungsaufschub gewährt wird und eine Sicherheit geleistet werden muß, die die Zollschuld zu 100 % abdeckt, buchmäßig zu erfassen und, sofern kein Einspruch eingelegt wird, innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu begleichen. Im Falle der Unregelmäßigkeiten, auf die der Rechnungshof hinweist, leitet die Kommission entsprechende Folgemaßnahmen ein. Bei finanziellen Konsequenzen wird die Kommission die gebotenen Maßnahmen treffen; in dem Deutschland betreffenden Fall wurden die geschuldeten Beträge bereits eingefordert.

14. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Maßnahmen zur Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften für den Zahlungsaufschub zu treffen; eine entsprechende Aufforderung soll an die Mitgliedstaaten gerichtet werden. Die Kommission ist bereit, die Empfehlung des Rechnungshofs zu prüfen, Artikel 232 Absatz 1 Buchstabe b) des gemeinschaftlichen Zollkodex ebenfalls bei Zollschulden anzuwenden, die die bewilligte Aufschubsumme überschreiten, sofern die Einziehung der Forderungen gefährdet ist.

Vorübergehende Verwendung von Waren

15. In den vom Rechnungshof genannten Fällen prüft die Kommission die Antworten der beteiligten Mitgliedstaaten. Im Anschluß an diese Prüfung wird sie Stellung nehmen und gegebenenfalls die erforderlichen Berichtigungsmaßnahmen treffen.

16. Nach Ansicht der Kommission haben die Mitgliedstaaten für die ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften Sorge zu tragen und sind für gegebenenfalls von ihnen verursachte Versäumnisse bei der Anwendung dieser Verordnung verantwortlich. Eine entsprechender Hinweis soll an die beteiligten Mitgliedstaaten gerichtet werden.

Unvollständige Zollanmeldungen

18. In den vom Rechnungshof genannten Fällen, die Belgien und Spanien betreffen, hat sich bei den von der Kommission bereits getroffenen Folgemaßnahmen herausgestellt, daß die finanziellen Konsequenzen unbedeutend sind. Im Fall des Vereinigten Königreichs wird die Kommission nach Prüfung der Antwort dieses Mitgliedstaats die gegebenenfalls gebotenen Folgemaßnahmen durchführen.

19. Die Kommission ist ebenso wie der Rechnungshof der Auffassung, daß die Mitgliedstaaten bei unvollständigen Zollanmeldungen für die ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften Sorge zu tragen haben. Das Zollrückvergütungsverfahren, auf das der Rechnungshof Bezug nimmt, ist bereits im Gemeinschaftsrecht verankert und wird angewandt, sofern der Anmelder einen entsprechenden Antrag stellt. In Anwendung des Artikels 257 des gemeinsamen Zollkodex kann der Anmelder die Berücksichtigung des vollen Abgabenbetrages, mit dem die Waren belegt werden können, und nach Vorlage des fehlenden Dokuments die Rückvergütung beantragen. Die Kommission ist allerdings der Ansicht, daß der Nutzen einer systematischen Anwendung dieses Verfahrens in keinem Verhältnis zu dem damit namentlich für die Rechnungsführung verbundenen Aufwand steht.

Versandverfahren

Überprüfung und Angemessenheit der Gesamtbürgschaften

22. Die Kommission teilt die Besorgnis des Rechnungshofs hinsichtlich der unzulänglichen Anwendung der Bestimmungen für die Gesamtbürgschaft. Sie ist ferner der Ansicht, daß bei der Festsetzung der Höhe der Bürgschaft die tatsächliche Wirtschaftstätigkeit des Zollbeteiligten zu berücksichtigen ist. Die Kommission wird die beteiligten Mitgliedstaaten auf die Anwendung der geltenden Bestimmungen für Bürgschaften und die sich daraus für die Rechnungsführung ergebenen Verpflichtungen hinweisen; die beteiligten Mitgliedstaaten werden eine entsprechende Mitteilung erhalten. Die Prüfung der Bürgschaften ist zudem Teil der von den Zollbehörden vorrangig durchzuführenden Aktionen, die in Übereinstimmung mit dem gemeinsamen Zielrahmen für die für das Versandverfahren eingerichteten nationalen Abwicklungspläne zu erfolgen haben.

Die Kommission arbeitet im Zuge der Reform des Versandverfahrens an der Einführung eines EDV-Systems, das - unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Subsidiaritätsprinzips, des Umfangs des Projekts sowie der (auf Ebene der Gemeinschaft und der Einzelstaaten gegebenen) budgetären und personellen Zwänge - im Jahre 2003 eingeführt werden soll. Die Kommission und die beteiligten nationalen Behörden, die sich darüber im klaren sind, daß die Sicherheit des bisherigen Verfahrens so rasch wie möglich gewährleistet werden muß, haben einvernehmlich ein stufenweises Vorgehen beschlossen, um die Abwicklung und Überwachung der Transaktionen des Versandverfahrens nachhaltig zu verbessern. Dieser stufenweise Ansatz ermöglicht bereits nach Einführung der ersten Stufe durch die beteiligten Länder die Überwachung des Versandverfahrens in Realzeit, eine zeitliche Verkürzung der Abwicklung der Vorgänge und eine Beseitigung der meisten Schwächen des derzeitigen (traditionellen Papier-) Systems. Die erreichte Funktionsfähigkeit soll sodann dahin gehend ausgeweitet werden, daß in einer späteren Phase eine EDV-gestützte Verwaltung der Bürgschaften durch alle Partner des gemeinschaftlichen und des gemeinsamen Versandverfahrens erreicht wird. Desgleichen haben die nationalen Behörden die Möglichkeit, (in Übereinstimmung mit den Spezifikationen des Neuen EDV-gestützten Versandsystems) bereits zu Beginn der Einführung eine EDV-gestützte Verwaltung der Bürgschaften auf nationaler Ebene einzuführen.

Die Kommission bereitet ferner ein Handbuch zum Versandverfahren mit Beispielen für die Bestimmung der Höhe der Bürgschaft vor und plant für 2001 ein "Monitoring" der Reform, das namentlich der Verwaltung der Bürgschaften gelten wird.

23. Der vom Rechnungshof angesprochene Fall und die Konsequenzen, die sich daraus ergeben können, werden von der Kommission, die Italien mittlerweile um weitere Informationen gebeten hat, geprüft. Gegebenenfalls werden die entsprechenden Maßnahmen eingeleitet.

24. Die Kommission schließt sich den Bemerkungen des Rechnungshofes an, wonach die Bestimmungen über Gesamtbürgschaften, insbesondere die Möglichkeit, mehrere Bürgschaftsbescheinigungen für die gleiche Bürgschaft auszustellen, geändert werden sollten. Im übrigen hat die Kommission mehrere Vorschläge in diesem Sinne unterbreitet, die allerdings von den Mitgliedstaaten im Ausschuß für den Zollkodex nicht berücksichtigt wurden. Diese sind der Auffassung, daß allein das neue EDV-gestützte Versandverfahren zu entsprechenden Verbesserungen führen wird.

Befreiung von der Leistung einer Gesamtbürgschaft im Versandverfahren

27. Im Hinblick auf mögliche Verstöße bei der Befreiung von Sicherheitsleistungen prüft die Kommission gegenwärtig die Antworten der Mitgliedstaaten. Gegebenenfalls werden sie an die Verpflichtungen, die sich aus dem Zollkodex der Gemeinschaften ergeben, erinnert.

28. Die Kommission kennt die Schwierigkeiten aufgrund der fehlenden Angaben auf dem Versandpapier. Sie hat im Rahmen des zuständigen Ausschusses und der Arbeitsgruppe EG/EFTA "Gemeinsames Versandverfahren" vorgeschlagen, auf der Anmeldung zum Versandverfahren den Zollcode der Waren und ihren Wert anzugeben. Unbeschadet der endgültigen Entscheidung geht die Diskussion in diesem Punkt in Richtung auf eine begrenzte Erweiterung der Anwendung des Zollcodes. Die Kommission muß bis zum 1. Januar 2003 gemeinsam mit den Anwendern dieses Verfahrens die Fälle und Bedingungen festlegen, unter denen die Verpflichtung zur Angabe dieses Codes und gegebenenfalls anderer Daten im Zusammenhang mit den Waren, die unter diese Regelung fallen, auf möglichst viele Versandvorgänge ausgedehnt werden könnte.

29.- 30. Die Kommission ist der Auffassung, daß eine Verpflichtungserklärung, die im Rahmen einer Befreiung von der Sicherheitsleistung abgegeben wird, kein Äquivalent zu einer ordnungsgemäß bestellten Bürgschaft ist. Sie ist der Auffassung, daß die Schulden im Falle der Befreiung von der Sicherheitsleistung nicht in der Buchführung A erfaßt werden dürfen. Hingegen sollte der Mitgliedstaat für Verstöße bei der Gewährung einer Befreiung von der Sicherheitsleistung verantwortlich gemacht werden.

Unterrichtung der Sicherungsgeber über potentielle Zollschulden

31. Die Kommission prüft gegenwärtig die vom Hof benannten Fälle unter Berücksichtigung der Antworten der betreffenden Mitgliedstaaten. Nach Eingang weiterer Informationen und einer gründlichen Prüfung nimmt die Kommission Stellung und zieht daraus die geeigneten, auch finanziellen, Konsequenzen.

32. Die Kommission ist vollkommen einverstanden mit der Beurteilung des Hofes über die Folgen, die sich aus der Erfassung garantierter und nicht beanstandeter Beträge in der Buchführung B ergeben. Sobald sich die zugrundeliegenden Tatsachen bestätigen, wird sie dafür sorgen, daß die betreffenden Mitgliedstaaten ihrer Verantwortung sowohl im Hinblick auf die Hauptsumme wie auch auf die Verzugszinsen nachkommen.

Gegenseitige Amtshilfe

34. Die Kommission prüft die vom Hof genannten Unregelmäßigkeiten. Sobald die Antworten untersucht sind, wird sie daraus die erforderlichen Konsequenzen ziehen. Auf jeden Fall sollte bei einem Verstoß bei der Stellung einer zwingend vorgeschriebenen Sicherheitsleistung ein Rückgriff auf die finanzielle Verantwortung des betreffenden Mitgliedstaates geprüft werden.

35. Die Bemerkungen des Rechnungshofes wurden bei der Reform des Systems der gegenseitigen Amtshilfe berücksichtigt und mündeten ein in die Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997. Diese Verordnung hat den institutionellen Rahmen für die gegenseitige Amtshilfe wesentlich verbessert. Ihre Umsetzung dürfte die in der Vergangenheit festgestellten Verstöße verhindern.

TIR (Transports Internationaux Routiers/Internationaler Straßengüterverkehr)

39. Beträge, für die eine Sicherheit geleistet wurde und die nicht angefochten wurden, sind nach Auffassung der Kommission in die A-Buchführung einzutragen und zur Verfügung zu stellen. Deutschland wurde an diese Verpflichtungen aus der geltenden Regelung erinnert, und ein entsprechendes Forderungsschreiben wurde an Deutschland gerichtet. Da dem Schreiben nicht Folge geleistet wurde, prüft die Kommission den Fall zur Zeit im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 EG-Vertrag.

40. Die Existenz und die wesentlichen Bestandteile der vom Gerichtshof angesprochenen Vereinbarung sind der Kommission bekannt. Sie hat bereits zahlreiche Kontakte mit Deutschland aufgenommen, um das fragliche Dokument zu beschaffen. Wenngleich Deutschland noch keine positive Antwort erteilt hat, wird sich die Kommission im Rahmen des unter Ziffer 39 erwähnten Vertragsverletzungsverfahrens doch mit den Auswirkungen dieser Vereinbarung beschäftigen.

41. Siehe Antworten unter Ziffer 39 und 40.

42. Die Kommission teilt die Besorgnis des Rechnungshofs hinsichtlich der festgestellten Unregelmäßigkeiten. Nach Erhalt der Antwort des betroffenen Mitgliedstaats wird die Kommission unverzüglich geeignete Maßnahmen ergreifen und gegebenenfalls Verzugszinsen erheben.

43. Die Kommission ist sich der Schwierigkeiten bewußt, die in der Vergangenheit bei der Umsetzung des TIR-Übereinkommens aufgetreten sind. Sie führt in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Maßnahmen durch, die die Situation verbessern und im internationalen Rahmen zu einer Änderung des TIR-Übereinkommens führen werden.

Rechtsbehelfe

44.- 45. In dem vom Rechnungshof angesprochenen Fall betreffend Deutschland wird die Kommission den Mitgliedstaat um Begründung ersuchen, warum keine Sicherheitsleistung verlangt wurde. Was die anderen erwähnten Fälle anbelangt, so ist sich die Kommission der vom Rechnungshof genannten Probleme bewußt und hat diese bei ihren eigenen Kontrollen ebenfalls festgestellt. Die Kommission wird in allen Mitgliedstaaten eine Erhebung durchführen, um festzustellen, wie im Falle von Rechtsbehelfen mit Sicherheitsleistungen verfahren wird. Offenbar stehen die nationalen Rechtsvorschriften in einigen Mitgliedstaaten im Widerspruch zu Artikel 244 des Zollkodex. Nach Bestätigung der Analyse wird die Kommission unverzüglich die erforderlichen Korrekturmaßnahmen ergreifen.

Fälle, in denen keine Sicherheit vorgesehen ist

48. Der Kommission ist bewußt, daß die Liberalisierung des Bahnsektors eine Überprüfung der für "Eisenbahngesellschaften der Mitgliedstaaten" vorgesehenen Befreiung von Sicherheitsleistungen erforderlich macht. Die zuständigen Stellen (Ausschuß für den Zollkodex und EG/EFTA-Arbeitsgruppe "Gemeinsames Versandverfahren") haben bereits entsprechende Arbeiten aufgenommen. In die Regelung sollen neue Bestimmungen aufgenommen werden.

49. Die Kommission bestätigt, daß bei fakultativen Sicherheitsleistungen die Mitgliedstaaten für nicht gedeckte Forderungen haften. Dies wurde in der Vergangenheit bereits praktiziert, und die entsprechenden Beträge wurden zur Verfügung gestellt.

50. Siehe Antwort unter Ziffer 49.

Bereitstellung gesicherter Eigenmittelansprüche an die Kommission

52. Die Kommission teilt die Bedenken des Rechnungshofes hinsichtlich der von ihm aufgezeigten Fälle fehlerhafter Verbuchung.

- Im Falle Belgiens hatte die Kommission hiervon bereits durch ihre eigenen Kontrollen Kenntnis erhalten und stellt entsprechende Folgemaßnahmen sicher.

- Was die Argumentation Österreichs anbelangt, kann man nicht umhin festzustellen, daß das Land die Vorschrift, die gesicherten und nicht angefochtenen Beträge in der Buchführung A zu erfassen, ignoriert; sollte nach Ablauf der Frist für die Bereitstellung ein Rechtsmittel eingelegt werden, so kann die Buchführung A nur nach einem Erstattungs- bzw. Erlaßverfahren, wie es im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehen ist, korrigiert werden.

- Die in Italien aufgezeigten Fälle werden Gegenstand entsprechender Folgemaßnahmen sein, um so zu ermitteln, mit welchen finanziellen Konsequenzen für den Gemeinschaftshaushalt sie ggf. verbunden sind.

- Wie die durch Bürgschaften gesicherten Beträge in Deutschland verbucht werden, wird derzeit von der Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens untersucht (vgl. auch die Antwort auf Ziffer 39).

53. Die Kommission bestätigt, daß die Verbuchung der traditionellen Eigenmittel zu Irrtümern - teils punktueller und teils struktureller Natur - führen kann. Deshalb unterliegen die Buchführungssysteme der Verwaltungen der Mitgliedstaaten der ständigen Kontrolle durch die Kommission. Bei Nichteinhaltung der Vorschriften zögert die Kommission nicht, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen und ggf. ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. In allen vom Rechnungshof aufgezeigten Fällen, in denen das kritisierte Verhalten zu einer verspäteten Bereitstellung von Mitteln geführt hat, fordert die Kommission die Zahlung von Verzugszinsen zur Wahrung der finanziellen Interessen der Europäischen Union.

Fazit

55. a) Im Rahmen einer Bürgschaft für den Zahlungsaufschub ist die Kommission bereit, die Vorschläge des Rechnungshofes zu prüfen, um bei Überschreitung des gesicherten Betrags des Zahlungsaufschubkontos in bestimmten Fällen Ausgleichszinsen zu erheben.

b) Ein Zollrückvergütungsverfahren - welches an die Voraussetzung geknüpft ist, daß es vom Anmelder beantragt wird - ist in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft bei unvollständigen Zollanmeldungen bereits definiert. Allerdings ist die Kommission der Ansicht, daß die Forderung nach einer systematischen Einführung eines derartigen Verfahrens unter Kosten/Nutzen-Gesichtspunkten nicht ohne weiteres berechtigt ist.

c) Die Kommission ist sich der Mängel des Versandverfahrens bewußt. Die von ihr in verschiedenen Bereichen vorgelegten Vorschläge (Verwendung mehrerer Exemplare der Bürgschaftsbescheinigungen) wurden von den Mitgliedstaaten nicht übernommen, doch arbeitet die Kommission an der Einführung eines neuen computergesteuerten Systems, mit dem sich ein Großteil der derzeitigen Schwierigkeiten ausräumen lassen wird. Derzeit liegt der Schwerpunkt noch auf der Empfindlichkeit der Waren. In dem neuen Konzept, wie es sich aus der Verordnung (EG) Nr. 955/1999 ergibt, werden sowohl die Eigenschaften des Beteiligten als auch die Beschaffenheit der beförderten Waren berücksichtigt und hierbei den Kriterien Absenkung der Gesamtbürgschaft bzw. Bürgschaftsfreistellung Rechnung getragen.

d) Die Kommission trifft gemeinsam mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union Maßnahmen zur Verbesserung der Lage, die sich auf internationaler Ebene u.a. in der Überarbeitung des TIR-Übereinkommens niederschlagen.

e) Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten in allen Fällen über die Probleme, auf die sie gestoßen ist, und die Maßnahmen, die sie zu deren Lösung trifft. Hierüber wird u.a. in den Sitzungen des Beratenden Ausschusses für eigene Mittel diskutiert, und bei Unregelmäßigkeiten stellt die Kommission entsprechende Folgemaßnahmen sicher.

f) Angesichts des Prinzips, daß eine gesicherte und nicht angefochtene Zollschuld innerhalb der in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft vorgesehenen Fristen in der Buchführung A zu erfassen ist, sind die Mitgliedstaaten bei jedwedem Verstoß gegen diese Bestimmung zur Verantwortung zu ziehen. Die Kommission stellt eine strenge Überwachung dieser Problematik sicher.

g) Um zu gewährleisten, daß die nationalen Rechtsvorschriften hinsichtlich der Sicherheitsleistung im Falle eines Rechtsbehelfs mit Artikel 244 des Zollkodex der Gemeinschaft vereinbar sind, wird die Kommission bei den Mitgliedstaaten eine entsprechende Umfrage durchführen. Anhand der daraus resultierenden Ergebnisse wird sie ggf. geeignete Maßnahmen zur Bereinigung der Lage treffen.