JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1990 BAND I

in seiner Sitzung vom 7. November 1991 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die

Bemerkungen des Hofes zum 30. November 1991 den für die Entlastung

zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Aldo ANGIOI (Präsident)

André J. MIDDELHÖK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Jörgen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

HINWEIS FÜR DEN LESER 1. Dieser vierzehnte Jahresbericht (zum Haushaltsjahr 1990) des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften besteht aus zwei Bänden.

2.Band I umfasst die Bemerkungen zu den operationellen Mitteln der Kommission und den konsolidierten Rechnungen der Europäischen Gemeinschaften sowie die Bemerkungen zu den Europäischen Entwicklungsfonds. Die Antworten der Kommission schließen diesen ersten Band ab.

3.Band II umfasst sämtliche Bemerkungen zum Verwaltungshaushalt der Organe und Einrichtungen. Drei Kapitel sind jeweils einem Organ gewidmet, die Antworten dieser Organe schließen sich an. Ein letztes Kapitel betrifft die Europäischen Schulen. Dieser Band enthält ferner eine Liste aller Berichte und Stellungnahmen, die der Hof in den letzten fünf Jahren verabschiedet hat, sowie den finanziellen und statistischen Anhang.

4.Die in diesem Bericht verwendeten Abkürzungen und Zeichen werden auf der ersten Seite von Anhang II (Band II) erläutert.

5.Die vorangegangenen Jahresberichte des Rechnungshofes wurden in den folgenden Amtsblättern veröffentlicht:

- 1977: ABl. C 313 vom 30.12.1978

- 1978: ABl. C 326 vom 31.12.1979

- 1979: ABl. C 324 vom 31.12.1980

- 1980: ABl. C 344 vom 31.12.1981

- 1981: ABl. C 344 vom 31.12.1982

- 1982: ABl. C 357 vom 31.12.1983

- 1983: ABl. C 348 vom 31.12.1984

- 1984: ABl. C 326 vom 16.12.1985

- 1985: ABl. C 321 vom 15.12.1986

- 1986: ABl. C 336 vom 15.12.1987

- 1987: ABl. C 316 vom 12.12.1988

- 1988: ABl. C 312 vom 12.12.1989

- 1989: ABl. C 313 vom 12.12.1990

6.Soweit nicht anders angegeben, beziehen sich die Bemerkungen in diesem Bericht auf die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Dezember 1977 (ABl. L 356 vom 31.12.1977), geändert durch folgende Verordnungen des Rates: Nr. 1252/79 vom 25. Juni 1979 (ABl. L 160 vom 28.6.1979, S. 1), Nr. 1176/80 vom 16.12.1980 (ABl. L 345 vom 20.12.1980, S. 23), Nr. 1600/88 vom 7.6.1988 (ABl. L 143 vom 10.6.1988), Nr. 2049/88 vom 24.6.1988 (ABl. L 185 vom 15.7.1988, S. 3) und Nr. 610/90 vom 13.3.1990 (ABl. L 70 vom 16.3.1990, S. 1).

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Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1990

EINLEITUNG (*)

(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 211.

ENTWICKLUNG DER GEMEINSCHAFT

0.1. Die Aufgabe des Rechnungshofes bringt es mit sich, daß sich die meisten Bemerkungen in seinen Jahresberichten auf die Vergangenheit beziehen, was auch auf diesen Bericht zutrifft. Dieses einleitende Kapitel enthält jedoch einige Bemerkungen, die nach Auffassung des Hofes für die künftige Entwicklung der Organe und der Politiken der Gemeinschaft bedeutsam sind.

0.2. Das Zusammenwirken mehrerer Faktoren verleiht dieser Beurteilung aktuelle Bedeutung. Zum einen hat die Gemeinschaft im Zuge der Einheitlichen Europäischen Akte und im Hinblick auf die Verwirklichung des Binnenmarktes bis 1993 vor kurzem beschlossen, das Ziel der politischen und wirtschaftlichen Union beschleunigt anzusteuern. Die Frage, ob es der Gemeinschaft gelingen wird, eine ausreichende wirtschaftliche Konvergenz, die eine wesentliche Voraussetzung für Fortschritte in diese Richtung darstellt, zu erreichen, hängt unter anderem von ihrer Fähigkeit ab, ihre Finanzmittel sinnvoll einzusetzen. Auf jeden Fall ist sicher - und dies wird an einigen Stellen dieses Berichts auch deutlich -, daß der Haushaltsplan der Gemeinschaft in eine äusserst schwierige Phase eintreten wird, in der die 1988 beschlossene Politik der Agrarleitlinie unter starken Druck geraten wird.

0.3. Gleichzeitig sind wichtige internationale Entwicklungen, wie die deutsche Einheit und die Öffnung Mittel- und Osteuropas, möglicherweise für den Haushaltsplan der Gemeinschaft von grosser Bedeutung. Wie aus Kapitel 12 hervorgeht, wird es die Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit diesen Ländern und deren Unterstützung beim Übergang zur Marktwirtschaft erforderlich machen, daß der tatsächliche Bedarf der dortigen Volkswirtschaften ermittelt und Verwaltungsmißstände überwunden werden, damit die Gemeinschaftsmittel wirtschaftlich und wirksam verwendet werden können.

SUBSIDIARITÄT

0.4. Die Bestrebungen, einen möglichst hohen Anteil der Verantwortung für die tägliche Umsetzung der Gemeinschaftspolitiken auf die einzelstaatlichen (und wo es angemessen ist, auch auf die lokalen) Behörden zu übertragen, sind aus der Sicht der wirtschaftlichen Haushaltsführung häufig empfehlenswert. Der Hof hat bereits in der Vergangenheit auf die Gefahr hingewiesen, daß das Subsidiaritätsprinzip dazu dient, unzureichende Leistungen der Kommission zu entschuldigen. Die Kommission als das einzige, zentrale Exekutivorgan der Gemeinschaft, das politische Verantwortung für die Verwendung des Geldes des europäischen Steuerzahlers trägt, muß jedoch unbedingt sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten ihr ausreichende Angaben liefern, damit sie die Qualität ihrer laufenden Verwaltung überwachen kann; ferner muß sie bereit sein, gegebenenfalls Berichtigungsmaßnahmen einzuleiten.

0.5. Kapitel 9 dieses Berichts über Ausgleichszulagen im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung zeigt deutlich, welche Folgen es haben kann, wenn sich die Kommission gegenüber der Verwaltung der Strukturfonds weitgehend passiv verhält. Ursprüngliches Ziel der Beihilfe war die Unterstützung einer Minderheit der Landbevölkerung in benachteiligten Gebieten, die unter spezifischen Nachteilen, wie etwa ertragsarmen Bodenflächen, zu leiden hatte. Die Flächen wurden jedoch so ausgedehnt und die Anzahl der Begünstigten so stark erhöht, daß die Beihilfe ihre ursprüngliche Zielsetzung nicht mehr erfuellt und sich negative Auswirkungen auf andere Gemeinschaftsziele, etwa im Zusammenhang mit der Umwelt, ergeben.

0.6. Das Subsidiaritätsprinzip beinhaltet u. a. eine Situation, bei der die Mitgliedstaaten der Bewahrung des Vermögens der Gemeinschaft ebensoviel Sorgfalt und Aufmerksamkeit einräumen wie der Bewahrung des einzelstaatlichen Vermögens und die Kommission als Betreuungs- und Beratungsstelle für die optimale Verwendung der Gemeinschaftsmittel sehen. Aus einer Bemerkung in Kapitel 3 (3.45 - 3.47) geht hervor, daß die Beziehungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten von dieser Idealsituation noch recht weit entfernt sind. In dem betreffenden Fall verfügte die Kommission gegen einen Mitgliedstaat eine erhebliche Geldstrafe, weil eine Prämienregelung der Gemeinschaft bei Schafen und Ziegen unzureichend verwaltet wurde, obwohl die Schwierigkeiten des Mitgliedstaates teilweise darauf zurückzuführen waren, daß die Kommission ihre Rolle als Überwacherin und Beraterin nicht angemessen wahrgenommen hat.

0.7. Die Bemerkungen des Hofes zu den Strukturfonds (7.18 - 7.22) verdeutlichen ebenfalls, warum das Subsidiaritätsprinzip so schwer in die Praxis umzusetzen ist. Der Hof kommt zu dem Schluß, daß der Begriff der Partnerschaft, der für eine erfolgreiche Reform der Strukturfonds unverzichtbar ist, erst noch zufriedenstellend entwickelt werden muß.

WIRTSCHAFTLICHKEIT DER HAUSHALTSFÜHRUNG

0.8. Der Vertrag überträgt der Kommission als dem für die Ausführung des Haushaltsplans verantwortlichen Organ die Rolle eines Treuhänders. Diese Rolle wurde jetzt durch Artikel 2 der im März 1990 in Kraft getretenen Haushaltsordnung noch ausdrücklicher festgelegt. In diesem Artikel werden die Grundsätze der Sparsamkeit und des Kosten-Nutzen-Verhältnisses als zwei wichtige Leitlinien für die Ausführung des Haushaltsplans hervorgehoben. Diese Bestimmung hat wichtige Auswirkungen für alle Organe. In den Fällen, in denen Haushaltsziele als Hoechstgrenzen für die Ausgaben definiert werden, wie das bei der Agrarleitlinie der Fall ist, wird es nicht zulässig sein, diese Hoechstgrenzen als Zielvorgaben zu betrachten. Beschlüsse über Ausgabenerhöhungen in bestimmten Märkten, wie sie die Kommission im Jahre 1990 fasste (3.4), als die Gefahr eines Überschreitens der Leitlinie nicht bestand, müssen künftig sehr überzeugend begründet werden, wenn ihre Rechtmässigkeit nicht in Frage gestellt werden soll. Ganz allgemein kann die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln im Rahmen einer Haushaltslinie allein niemals eine ausreichende Begründung dafür darstellen, daß diese Mittel ohne angemessene Beachtung der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung verwendet werden.

0.9. Ein wichtiges Element der Strukturpolitiken der Gemeinschaft war der Begriff "Ergänzungscharakter", zu dem der Hof in Kapitel 6 Bemerkungen vorbringt. Dieser Begriff wird offenbar im allgemeinen im Sinne von "mehr bedeutet besser" interpretiert, was im Gegensatz zu Artikel 2 der Haushaltsordnung steht. Die Entscheidung, die für die Strukturfonds verfügbaren Mittel bis 1993 zu verdoppeln, wird nur dann zum Abbau der Unterschiede bei der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Regionen führen, wenn bei der Mittelverwendung die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung Beachtung finden. Der Hof unterstreicht die Bedeutung seiner Empfehlung (6.45), die Kommission solle den Begriff "Ergän- zungscharakter" genauer definieren.

0.10. Damit die Wirksamkeit der Hilfe festgestellt werden kann, müssen geeignete quantitative und finanzielle Ex-ante-Kriterien festgelegt werden, bevor mit den Vorhaben oder Programmen begonnen wird. Überwachung und Bewertung können dann anhand dieser Kriterien erfolgen.

0.11. In Ziffer 6.20 dieses Berichts wird auf die fehlende vorherige Bewertung bei der Reform der Strukturfonds und auf die Folgen hingewiesen, die dieser Mangel für die künftige Bewertung hat. In Ziffer 7.48 wird ausgeführt, daß die Mitgliedstaaten selten quantifizierte Zielsetzungen in ihren Regionalentwicklungsplänen vorlegen; dort, wo dies geschieht, ist die Bedeutung dieser Zielsetzungen in bezug auf die vorgeschlagene Entwicklungsstrategie nicht immer klar.

0.12. In Kapitel 10 weist der Hof darauf hin, daß er sich nicht davon überzeugen konnte, daß die wirtschaftlichen und industriellen Entwicklungsziele eines mit einem NGI-Darlehen unterstützten Vorhabens erreicht wurden, weil überprüfbare Kriterien fehlten. Aus dem Kapitel über die Hilfe für die Länder Mittel- und Osteuropas geht hervor, daß ein grosser Teil der Nahrungsmittelhilfe, die ohne vorherige Bedarfsanalyse nach Polen geliefert worden war, nicht benötigt wurde.

0.13. In den Kapiteln mit Bezug auf die Entwicklungszusammenarbeit weist der Hof auf die Schwachstellen bei der Verwaltung und Kontrolle der Finanzmittel hin, die entstehen können, wenn Dritte (beispielsweise Nichtregierungsorganisationen, die EIB oder das Sekretariat der AKP-Staaten) an der Ausführung oder Verwaltung von Entwicklungsprogrammen beteiligt sind. In den kommenden Jahren ist mit einem erheblichen Anstieg der für die Entwicklungszusammenarbeit verfügbaren Mittel zu rechnen, beispielsweise aufgrund der überarbeiteten Mittelmeerpolitik, des neuen politischen Rahmens für Asien und Südamerika und des Abkommens von Lomé IV. Folglich ist eine entsprechende Zunahme bei der Einbeziehung Dritter zu erwarten. Die Kommission muß sicherstellen, daß jeder beteiligte Dritte auch die Fähigkeit zur Verwaltung der ihm zur Verfügung gestellten Mittel und zur Berichterstattung über deren Verwendung hat; ferner muß die Kommission dafür sorgen, daß sie selbst über die notwendigen Mittel, Verfahren und Systeme verfügt, um tragfähige Vorschläge auszuarbeiten, die konkrete und finanzielle Durchführung von Entwicklungsvorhaben zu verwalten und die von den Begünstigten durchgeführten Maßnahmen wirksam zu überwachen. Andernfalls können die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht verwirklicht und die Ziele der Gemeinschaftspolitik auf diesem Gebiet nicht erreicht werden.

0.14. Die Kommission muß sich wesentlich stärker darum bemühen, daß Gemeinschaftsmittel nicht ohne ausreichende vorherige Bewertung gebunden werden, daß die Ergebnisse anhand von Zielsetzungen beurteilt und daß die gewonnenen Erkenntnisse zur Berichtigung laufender Programme und zur besseren Gestaltung künftiger Programme genutzt werden.

FORTGESETZTE UNZULÄNGLICHE HAUSHALTSFÜHRUNG

0.15. Zahlreiche Bemerkungen in diesem Jahresbericht beziehen sich auf ähnliche, bereits in früheren Jahren vorgebrachte Bemerkungen, die beispielsweise folgende Punkte betreffen: in Kapitel 4 die Erzeugnisse, die nicht unter Anhang II fallen; die benachteiligten Gebiete (EAGFL-Ausrichtung); die Wiedereinziehung der zu Unrecht aus dem Sozialfonds gezahlten Beträge; die gemeinsame Finanzierung von Entwicklungshilfevorhaben mit den NRO; die Verwaltung der Stipendien durch den EEF und die Durchführung der Sysmin-Vorhaben. Bis zu einem gewissen Grad trifft dies auch auf den EAGFL-Garantie zu, was die Manipulation des Garantiehaushalts, negative Ausgaben, unangemessene Wahrnehmung der Zuständigkeiten durch die Zahlstellen und die besonderen Probleme im Zusammenhang mit der Schaf- und Ziegenprämie angeht.

0.16. Um zu ermitteln, in welchem Ausmaß Bemerkungen vergangener Jahre ihre Gültigkeit bewahrt haben, untersuchte der Hof das von der Kommission geschaffene System, mit dem die Maßnahmen, die zur Beseitigung der vom Hof aufgezeigten Mängel getroffen wurden, weiterverfolgt werden sollen.

System der Weiterverfolgung durch die Kommission

0.17. In ihren Antworten zum Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1985 äusserte sich die Kommission wie folgt:

"Die Berücksichtigung der Bemerkungen der Kontrollbehörden, d. h. des Europäischen Parlaments in seiner Entschließung zu dem Entlastungsbeschluß sowie des Rechnungshofs in seinem Jahresbericht und seinen Sonderberichten, gehört zu den ständigen Anliegen der Kommission.

Sie hält es für wichtig, daß die Verpflichtungen gegenüber diesen Organen eingehalten werden. Um über einen Gesamtüberblick über die getroffenen Maßnahmen zu verfügen und gegebenenfalls die erforderlichen Korrekturen vorzunehmen, hat die Kommission ein internes Verfahren eingeführt, damit sie jedes Jahr über ihre Verpflichtungen gegenüber den Kontrollbehörden, die in Kraft getretenen oder vorgesehenen Maßnahmen, um diesen Verpflichtungen nachzukommen, sowie über den Zeitplan ihrer Erfuellung im Bilde ist. Die Überwachung der Verpflichtungen der Kommission wurde erstmals im Frühjahr 1986 in dieser Form durchgeführt."

Diese Haltung hat sie in Antworten zu späteren Jahresberichten des Hofes bestätigt.

0.18. Der Hof hat die von der Kommission angewandten Weiterverfolgungsverfahren auf der Grundlage seines systemgestützten Ansatzes geprüft, um festzustellen, inwieweit dieses System ein zuverlässiges Instrument darstellt, anhand dessen sich die von der Kommission im Anschluß an die Bemerkungen des Hofes getroffenen Maßnahmen überprüfen lassen.

0.19. Das Verfahren wurde von drei Bediensteten einer Einheit innerhalb der Generaldirektion XIX (Haushalt) durchgeführt, die unter anderem für die Beschaffung von Informationen über die Folgemaßnahmen von den anderen Generaldirektionen zuständig ist. Es war nicht einfach, zu ermitteln, wie das System genau funktioniert, da keine Unterlagen existieren, in denen es beschrieben wird.

0.20. Bei der Ausarbeitung von Berichten über die getroffenen Maßnahmen stützte sich die Generaldirektion XIX auf Informationen, die ihr von den anderen Kommissionsdienststellen auf Anfrage übermittelt wurden. Einige Generaldirektionen haben jedoch nicht alle angeforderten Informationen weitergeleitet. Oftmals waren die eingegangenen Angaben verspätet, unvollständig und unklar. Die Generaldirektion XIX verfügt nicht über genügend Personal, um die eingegangenen Informationen gründlich analysieren zu können. Es gibt keine umfassende Aufstellung der gegenüber dem Hof geleisteten Zusicherungen und somit auch keine Kontrolle darüber, ob sie eingehalten wurden.

Wirksamkeit des Verfahrens der Weiterverfolgung

0.21. Der Hof hat versucht, die Wirksamkeit des Systems zur Weiterverfolgung im Bereich des EAGFL-Garantie zu bewerten. Es wurde eine Auswahl von 50 Bemerkungen aus den Jahresberichten und Sonderberichten des Hofes im Zeitraum 1983-1988 zusammengestellt. Der Generaldirektion VI (Landwirtschaft) wurde ein Fragebogen zugesandt. Die Antworten hierauf waren unvollständig und bisweilen von sehr geringem Wert. Es blieb unklar, ob überhaupt, und wenn ja, welche Maßnahmen getroffen worden waren, um die aufgezeigten Schwachstellen zu beheben. In vielen Fällen waren die Zusicherungen selbst äusserst vage formuliert worden.

0.22. In Anbetracht der Unzulänglichkeiten des Sy- stems hat die Kommission kürzlich beschlossen, es ganz abzuschaffen. Die in den letzten Jahren unternommenen Versuche, ein EDV-gestütztes System zu entwickeln, haben bisher zu keinem Ergebnis geführt. Die Kommission benötigt ein System, das folgenden Anforderungen gerecht wird:

a)Es muß eine umfassende Aufstellung aller geleisteten Zusicherungen enthalten und aufzeigen, inwieweit sie eingehalten wurden; dazu gehören beispielsweise Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten, Fristen für die Durchführung, Berichte über die Wirksamkeit der Maßnahmen usw.

b)Es muß klare praktische Anweisungen für die GD XIX und andere Generaldirektionen umfassen.

c)Es muß die Übereinstimmung der in den Antworten zu den Berichten des Rechnungshofes enthaltenen Zusicherungen und der gegenüber dem Parlament geleisteten Zusicherungen überprüfen.

d)Es muß gewährleisten, daß die verschiedenen Dienststellen die erforderlichen Maßnahmen treffen.

e)Der Rechnungshof muß Zugang zu dem System erhalten.

0.23. Der Hof ist zwar in der Lage, seine eigenen Nachforschungen zu den getroffenen Maßnahmen zu betreiben, allerdings würde dies bedeuten, daß er frühere Erhebungen wiederholen müsste, was weder praktisch noch wünschenswert wäre. Es war dem Hof nicht möglich, auf der Grundlage seiner Untersuchung des Systems der Kommission zu ermitteln, ob die Kommission ihre Zusicherungen erfuellt hat oder nicht.

KAPITEL 1 (*) Prüfung der Rechnungsführung im Bereich der Einnahmen, der operationellen Ausgaben, der allgemeinen Rechnung der Kommission und der konsolidierten Rechnung

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AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS 1990

Feststellung und Darstellung des Haushaltsplans

Feststellung des Haushaltsplans

1.1. Der Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1990 wurde am 13. Dezember 1989 endgültig festgestellt

, nachdem das Haushaltsverfahren im Rahmen der in den Verträgen vorgesehenen Fristen abgeschlossen war. Die Mittel für Verpflichtungen wurden damit auf 48 846,5 Mio ECU festgelegt und die Mittel für Zahlungen auf 46 716,8 Mio ECU. Am 16. Februar 1990

, 11. Juli 1990

und 12. Dezember 1990

wurden diese Beträge nacheinander in drei Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplänen geändert. Damit wurden die Mittel für Verpflichtungen schrittweise auf 49 207,9 Mio ECU und die Mittel für Zahlungen auf 46 928,2 Mio ECU erhöht.

Darstellung des Haushaltsplans

1.2. Zur Erinnerung verweist der Hof darauf, daß der tatsächliche Umfang der Haushaltsermächtigungen die obengenannten Beträge übersteigt, wenn man die als negative Ausgaben verbuchten Einnahmen (1 366,4 Mio ECU für die Einnahmen aus der Mitverantwortungsabgabe in der Landwirtschaft, die innergemeinschaftlichen Ausgleichsbeträge und den Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie) und die als negative Einnahmen verbuchten Ausgaben (1 514,8 Mio ECU für die Erhebungskosten der Eigenmittel) dabei berücksichtigt. Der Gesamtumfang der sich aus dem Gesamthaushaltsplan ableitenden Zahlungskapazitäten liegt in Wirklichkeit bei 49 809,4 Mio ECU.

Verwendung der Mittel

Verwendungsraten der verfügbaren Mittel

1.3. Gestützt auf die Daten der Haushaltsrechnung der Kommission hat der Hof mehrere Übersichten ausgearbeitet, die im einzelnen die Entwicklung und Verwendung der Mittel des Haushaltsjahres darstellen. Diese Daten sind in den Tabellen 1.1 und 1.2 aufgeführt. Eine nach grossen Tätigkeitsbereichen gegliederte Analyse ist der Einleitung zu den verschiedenen spezifischen Kapiteln zu entnehmen.

Verwendungsraten im Vergleich zur Finanziellen Vorausschau

1.4. Ausserdem hat der Hof in Tabelle 1.3 die Daten über die Ausführung des Haushaltsplans der Finanziellen Vorausschau gegenübergestellt

.

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Mittelübertragungen

1.5. Im Bereich EAGFL-Garantie wurden mit Einverständnis der Haushaltsbehörde 407 Mio ECU auf 1991 übertragen, obwohl den Analysen des Hofes zufolge die in Artikel 7 Absatz 1 und 3 der Haushaltsordnung vorgesehenen Grundbedingungen nicht alle erfuellt waren (Einzelheiten siehe in den Ziffern 3.14 - 3.17).

1.6. Beim ESF beziehen sich von den 217,8 Mio ECU, die auf 1991 übertragen wurden, 200 Mio ECU auf operationelle Programme, die Ende 1990 für Mittelbindungen oder Entscheidungen vorbereitet waren; die Liste, mit der die Übertragung begründet wird, deckt sich jedoch nicht mit den Programmen, für die schließlich Mittel aus diesen Mittelübertragungen gebunden wurden. Darüber hinaus wurden diese Mittel für Maßnahmen gebunden, die bereits 1990 verwirklicht wurden, während die diesbezuegliche operationelle Regelung, die Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 (ABl. L 374 vom 31.12.1988, S. 21) vorschreibt, daß die Kommission vor Beginn der Maßnahmen über die Zuschussanträge entscheidet.

Ausführung der Ausgaben in Landeswährung bei in Ecu bewilligten und verbuchten Mitteln

1.7. Die Prüfung der Entscheidungen, die die Kommission für die Anpassung der Fischereikapazitäten (siehe Ziffern 5.17 - 5.18) getroffen hat, ergibt hinsichtlich ihrer Durchführung eine recht ungeordnete Situation der Rechnungsführung; dies beruht darauf, daß die Entscheidungen in der Haushaltsrechnungseinheit Ecu angenommen werden, während die in Betracht kommenden Ausgaben in Landeswährung vorgenommen wurden. Die Schwankung der verschiedenen Wechselkurse, die zum Zeitpunkt der Feststellung bzw. Auszahlung angewandt werden, macht die Beträge, die den Mitgliedstaaten letztlich überwiesen werden, vom Zufall abhängig; dadurch sind die Beträge manchmal höher, manchmal niedriger als die tatsächlich geschuldeten Beträge. Dieses Problem gilt für die meisten aus dem Haushaltsplan finanzierten Operationen (siehe insbesondere die Ziffern 6.22 - 6.34). In seiner Stellungnahme zur Änderung der Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung hat sich der Hof für eine möglichst umfassende Ausführung des Haushaltsplans in Ecu ausgesprochen, um diese Art von Verzerrungen zu verhindern, die auch die Überwachung der Mittelbindungen (Notwendigkeit regelmässiger Wertberichtigungen), die Ausführung der Mittel (Wirkung dieser Wertberichtigungen) und die Rechnungsführung betreffen.

Im operationellen Teil des Haushaltsplans verbuchte Verwaltungsausgaben

Vorgeschichte der Untersuchung

1.8. Schon seit mehreren Jahren hat der Hof bei seinen Kontrollen festgestellt, daß Verwaltungsausgaben (Personalkosten, Dienstreisekosten, Materialkäufe usw.) zu Lasten von operationellen Mitteln verbucht wurden; dadurch wurde die Einhaltung des Haushaltsgrundsatzes der Spezialität, der für die Haushaltsbehörde die Voraussetzung für die Ausübung ihrer Machtbefugnisse darstellt, immer mehr beeinträchtigt. Mit diesem Grundsatz soll gewährleistet werden, daß die bereitgestellten Mittel nur für den jeweils vorgesehenen Zweck verwendet werden.

1.9. Diese mit dem Begriff "Minibudgets" bezeichnete Mittelausstattung, die definitionsgemäß in der Rechnungslegung nicht sichtbar wurde, blieb lange Zeit eine Randerscheinung. Der Hof beschränkte sich darauf, die entdeckten Anomalien aufzuzeigen, zumal diese Praxis auf Initiative der Kommission - und manchmal der Haushaltsbehörde selbst - allmählich durch Ad-hoc-Erläuterungen im Haushaltsplan gedeckt wurde.

1.10. Im Jahre 1989 hat der Hof beschlossen, eine Prüfung zur Ermittlung des Umfangs dieses Phänomens durchzuführen. Das Ergebnis dieser Prüfung ist in den folgenden Ziffern aufgeführt.

Ermittlung des Umfangs der Minibudgets

1.11. Da die betreffenden Verwaltungsausgaben bis Ende 1990 auf Haushaltslinien verbucht wurden, die ebenfalls operationelle Ausgaben umfassten (Zuschüsse, Vorhaben usw.), war es nicht möglich, sie aufgrund des Eingliederungsplans - und noch viel weniger des Rechnungsführungssystems - zu identifizieren. Die Kommission hat jedoch versucht, ein EDV-gestütztes System von Buchungsschlüsseln und analytischen Indexziffern zu entwickeln, das ein Herausfiltern der Verwaltungsausgaben aus den Konten mit operationellen Ausgaben ermöglicht. Die vorgenommenen Überprüfungen erlauben dem Hof die nachstehenden Feststellungen.

1.12. Die Erläuterungen zur Haushaltslinie B 9960, die sich auf die Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates vom 18. Dezember 1989 (ABl. L 375 vom 23.12.1989, S. 11) beziehen, ermöglichen zwar die Übernahme der mit dem Anlaufen der finanzierten Maßnahmen verbundenen Kosten, umfassen aber keine Genehmigung für eine Verbuchung von Verwaltungsausgaben vom Typ "Minibudget" zu Lasten dieser Mittel, auch nicht nach Aufstockung der Mittel durch den Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 2. Dennoch wird diese Haushaltslinie im Anhang zur internen Regelung, die die Kommission am 22. Mai 1990 zur Begrenzung der Minibudgets annahm, in der "Liste mit Haushaltslinien, die mit Minibudgets ausgestattet sind", genannt. Über diese Haushaltslinie erfolgten Mittelbindungen in Höhe von insgesamt etwa 3,4 Mio ECU, die damit ohne Haushaltsermächtigung und ohne Verordnungsgrundlage vorgenommen wurden. Der Finanzkontrolleur hatte dies bemerkt, war jedoch der Ansicht, daß aufgrund der Verabschiedung der Liste der Haushaltslinien mit Minibudget durch die Kommission eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben sei.

1.13. Die interne Regelung sah pro Haushaltslinie für jedes zu Lasten von operationellen Mitteln zu verbuchenden Minibudget eine Obergrenze vor. Diese Obergrenzen wurden nicht immer eingehalten, und das Verfahren zu ihrer Anpassung wurde ebenfalls nicht immer befolgt. So wurde z. B. in der Haushaltslinie B 4702 die Obergrenze bei den Verpflichtungsermächtigungen um mindestens 0,9 Mio ECU überschritten. Ebenso lassen sich in Titel 6 unter den Kapiteln 63, 66 und 67 Überschreitungen von 0,075, 0,786 bzw. 4,589 Mio ECU feststellen.

1.14. Auf der anderen Seite zeigt die Haushaltsrechnung (S. 345-347) für das Haushaltsjahr 1990, daß im Rahmen von Minibudgets Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 201,360 Mio ECU ausgeführt wurden, während im Voranschlag der Kommission der Betrag 276,452 Mio ECU ausgewiesen ist. Dies entspricht einer recht niedrigen globalen Verwendungsrate von 72,8 %.

1.15. Diese Verwendungsrate ist bei den Aktionen zur Entwicklung des einheitlichen Marktes für Finanzdienste (Posten B 7752) sogar ausgesprochen niedrig (10,6 %). Beim Europäischen Sozialfonds (Posten B 6000) beträgt sie 4,8 %, und bei einer Obergrenze für Verpflichtungsermächtigungen von 7,8 Mio ECU wurden nur 0,593 Mio ECU verwendet. Für die Kapitel 64 und 68 liegen die Obergrenzen bei 12,7 bzw. 2,2 Mio ECU, doch wurden nur 7 bzw. 1,5 Mio ECU verwendet.

1.16. All dies ist nicht befriedigend und stellt die Aufstellung der Voranschläge für die Obergrenzen sowie das Rechnungsführungssystem, in dem die Minibudget-Ausgaben nicht ordnungsgemäß identifiziert werden können, in Frage.

1.17. Man kann in diesem Zusammenhang insbesondere den Wert der Vorausschau für die Artikel 940, 990 und 995 bezweifeln, wo vorgesehen ist, daß 100 % der Ausgaben im Rahmen von Minibudgets verbucht werden, was an sich überraschend ist, da die Minibudgets sich logischerweise an Ausgaben im Rahmen der Gemeinschaftsinterventionen anschließen müssen, zu deren Unterstützung sie ihre Mittel bereitstellen. Im übrigen ist die Ausführung dieser Haushaltslinien in den auf S. 347, Band II der Haushaltsrechnung veröffentlichten Listen - im Gegensatz zu den Angaben der Kommission in ihrer Antwort - überwiegend in Form von Interventionsausgaben dargestellt.

1.18. In bezug auf die Identifizierung der Minibudgets mit Hilfe des Rechnungsführungssystems bleibt die Anwendung der Buchungsschlüssel und analytischen Indexziffern durch die Kommission zufallsbedingt und muß daher mit grösstem Vorbehalt betrachtet werden. Während des ganzen Haushaltsjahres 1990 hat die Kommission den Inhalt der Buchungsschlüssel und der analytischen Indexziffern geändert und sie immer komplizierter gestaltet. Die von den Anweisungsbefugten in den Buchungsunterlagen (Mittelbindungsanträge, Auszahlungsanordnungen) eingesetzten Buchungsschlüssel und Indexziffern stimmen nicht immer mit denen überein, die in den dem Hof übermittelten Listen verzeichnet sind. Schließlich ließ sich oft eine Vermischung von Interventionsausgaben und Ausgaben zu Lasten von Minibudgets feststellen. Diese Vermischung tritt besonders stark zwischen Zuschüssen (Interventionsausgaben) und Dienstleistungen (Ausgaben zu Lasten von Minibudgets) auf. So wurden z. B. in den Haushaltslinien B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304, B 9311 und B 9360 Personalausgaben über Interventionsschlüssel verbucht. In den Haushaltslinien B 6451 und B 6751 wurden Kosten für Übersetzungen, Sitzungen, Pressekonferenzen und Saalmieten über Interventionsschlüssel verbucht.

1.19. Ein weiterer Aspekt dieser Analyse betrifft die interne Regelung der Kommission für die auf Minibudgets entfallenden und aus übertragenen oder wiederverwendeten Mitteln bzw. aus Zahlungsermächtigungen des Haushaltsjahres finanzierten Ausgaben der folgenden Haushaltsjahre, für die bereits Mittel gebunden sind. Aus der internen Regelung der Kommission geht nicht deutlich hervor, ob sie für diese Mittel gilt. Die Dienststellen der Generaldirektion Haushalt sind der Ansicht, daß dies nicht der Fall ist. In der Praxis werden jedoch Minibudgets in manchmal beträchtlicher Höhe mit diesen Mitteln ausgestattet (z. B. Wiederverwendungen in Kapitel 60: 3,5 Mio ECU). In Anbetracht der Tatsache, daß die meisten Minibudgets mit Haushaltslinien für getrennte Mittel verknüpft sind, stellt sich bei einer auf die Mittel des Haushaltsjahres beschränkten Anwendung der internen Regelung das Problem, daß die Ausgaben aus Minibudgets einen unterschiedlichen Status haben können: diejenigen, die unter die interne Regelung fallen (zu Lasten der Mittel des Haushaltsjahres verbucht), und diejenigen, die nicht darunter fallen (zu Lasten der anderen Arten von Mitteln verbucht).

1.20. Aus all diesen Feststellungen ist abzuleiten, daß das von der Kommission zur Identifizierung und Kontrolle der Minibudgets eingeführte System 1990 ganz allgemein nicht zuverlässig war. Andererseits musste es der Hof, dem kein ausreichender Zugriff auf das Sincom-System zugestanden wurde (siehe Ziffern 1.109 - 1.116), erneut der Kommission überlassen, die sich auf die Minibudgets beziehenden Daten aus ihren Konten herauszufiltern. Die Überprüfung der übermittelten Listen durch den Hof ist keine ausreichende Gewähr für ihre Richtigkeit; folglich kann auch die Richtigkeit der in der Haushaltsrechnung veröffentlichten Listen nicht bestätigt werden. Im EDV-Bereich, den der Hof im übrigen genauer untersucht hat (vgl. Band II, Ziffern 17.32 - 17.35), wird jedoch ein Ausgabenbetrag von 25,8 Mio ECU, von dem 10,7 Mio ECU auf Dienstleistungen entfallen, aus Mitteln des Teils B des Haushaltsplans finanziert. Dem steht der Betrag von 42,4 Mio ECU gegenüber, von dem 9 Mio ECU auf Dienstleistungen entfallen, die aus Mitteln des Teils A des Haushaltsplans finanziert werden. Dieser Vergleich veranschaulicht die Bedeutung, die das Phänomen Minibudgets erlangt hat.

1.21. Zur Erinnerung sei festgestellt, daß sämtliche Minibudgets, die im Haushaltsplan 1991 in dem Bemühen um Transparenz spezifisch gekennzeichnet sind, 9,634 Mio ECU in Teil A und 183,325 Mio ECU in Teil B ausmachen. Zu diesen Beträgen kommen die Verwaltungsmittel hinzu, die für die Verwirklichung der gemeinschaftlichen Forschungsziele notwendig sind (insgesamt mehr als 300 Mio ECU), sowie ein nicht bestimmter Mittelumfang, der die an einige Strukturfonds gebundenen Minibudgets betrifft (insbesondere des Europäischen Sozialfonds).

Der Infrastrukturanteil

1.22. Angesichts des wachsenden Anteils der Personalkosten, der aus den Minibudgets bezahlt wird, sahen sich die für das Funktionieren des Organs verantwortlichen Dienststellen der Kommission verpflichtet, diesen Bediensteten einen immer grösser werdenden Umfang an Infrastrukturmitteln (Gebäude, Mobiliar, Telefone, Strom usw.) zur Verfügung zu stellen, die aus Teil A des Haushaltsplans finanziert wurden. Die entsprechenden Mittel von Teil A stiegen jedoch nicht in gleichem Tempo an und erwiesen sich schnell als unzulänglich. Um diesen Bedarf zu decken, richtete die Kommission eine Finanzierung über Haushaltslinien mit Minibudget ein.

1.23. Hierzu berechnete die Kommission einen "Infrastrukturanteil" (Teilung der Gesamtinfrastrukturkosten, die normalerweise in Teil A verbucht würden, durch die Anzahl von Personen, die für das Organ arbeiten). Für 1990 wurde der Anteil auf 13 433 ECU pro Bediensteten festgesetzt. Auf dieser Grundlage hat die Kommission beschlossen, die einzelnen operationellen Haushaltslinien, über die externes Personal finanziert wird, mit 89,887 % der so berechneten Infrastrukturkosten zu belasten, und zwar nach Multiplikation mit der festgestellten Anzahl von Personen, die mit diesen operationellen Mitteln bezahlt werden. Dies entspricht für jeden betroffenen Bediensteten einem Betrag von 12 074 ECU. In einigen Fällen war die Kommission nicht immer konsequent. So hat sie auf der Grundlage von sechzig Posten, von denen die Hälfte am Jahresende noch nicht besetzt war, 805 980 ECU zu Lasten der Mittel für die Länder in Osteuropa verbucht, d. h. 100 % und nicht 89,887 % des Infrastrukturanteils. Dies steht im Widerspruch zur internen Regelung, wonach der Ist-Bestand des Personals zum Ende des Vorjahres zu berücksichtigen war.

1.24. Dieses Verfahren ist vorschriftswidrig. Es hat z. B. dazu geführt, daß mit den Mitteln für das PHARE-Programm ein Teil der Miete für das Berlaymont-Gebäude bezahlt sowie hohe Umzugskosten bestritten wurden ohne die Verteilungskriterien zu berücksichtigen, die sich die Kommission selbst bei der Festlegung der Infrastrukturanteile vorgegeben hatte. Zur Einhaltung der Haushaltsordnung hätte die Kommission mit Zustimmung der Haushaltsbehörde ein Verfahren zur Mittelübertragung einleiten müssen, um Teil A mit den notwendigen Mitteln auszustatten und anschließend diese Infrastrukturausgaben zu binden und zu verbuchen.

Einhaltung der Finanziellen Vorausschau

1.25. Sowohl das Phänomen der Minibudgets als auch die Regelung des Infrastrukturanteils werfen das Problem der Beschränkung der Verwaltungskosten durch die Finanzielle Vorausschau auf. In Rubrik 5 der Finanziellen Vorausschau (siehe Tabelle 1.3) wurde nach den Änderungen im Jahre 1990 die Obergrenze für Mittel für Verpflichtungen auf 4 930 Mio ECU festgesetzt. Es ist offensichtlich, daß die Obergrenze von Rubrik 5 im Haushaltsjahr 1990 überschritten worden wäre, wenn die offen in Teil B des Haushaltsplans verbuchten Verwaltungsausgaben (die Minibudgets) und die ohne Haushaltsermächtigung dort verbuchten Ausgaben (Infrastrukturanteil) als Verwaltungskosten berücksichtigt worden wären. Es lässt sich nicht ausschließen, daß die Festlegung einer Obergrenze für Rubrik 5 indirekt der Grund dafür ist, daß das Phänomen der Minibudgets ein derartiges Ausmaß angenommen hat.

Bewirtschaftung der Minibudget-Ausgaben

1.26. Es muß ebenfalls festgestellt werden, daß mit dieser Praxis die Entwicklung von stark dezentralisierten Verwaltungsformen einherging; diese entzogen sich zum grossen Teil sowohl der Kontrolle der für die Verwaltungsausgaben zuständigen zentralen Dienststellen als auch der des Finanzkontrolleurs selbst. Dies hatte z. B. zur Folge, daß bei der Anschaffung von EDV-Material Anlagen manchmal nicht inventarisiert wurden.

1.27. In bezug auf die Personalverwaltung erlaubt allein Posten A 1110

angesichts der diesbezueglichen Erläuterung und der Vorschrift in Artikel 3 Buchstabe a der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten, wonach die Hilfskraft als Bediensteter definiert ist, "der seine Bezuege aus Mitteln erhält, die zu diesem Zweck ... im Haushaltsplan ... bereitgestellt werden". Diese Kategorie von Bediensteten wird nun aber in der Aufzählung im Anhang 1 zur internen Regelung ausdrücklich genannt und ist seit langem zum Teil aus den Minibudgets finanziert worden.

1.28. Dieser Fall veranschaulicht ebenfalls die Probleme, die sich aufgrund des unterschiedlichen Status der Mittel ergeben. Einige Hilfskräfte gehören zum Verwaltungsbereich der Generaldirektion Personal und Verwaltung und werden mit Mitteln aus Teil A bezahlt, die nicht übertragbar sind. Andere Hilfskräfte werden von den sonstigen Generaldirektionen aus - manchmal getrennten - Mitteln bezahlt, für die wesentlich flexiblere Übertragungsvorschriften gelten. Daraus ergibt sich eine uneinheitliche Praxis der Verwaltung dieses Personals (Einstellung, Personalführung, Bezahlung usw.).

Schlußfolgerung

1.29. Im Jahre 1990 wurde die Haushaltsordnung geändert, und der Gemeinschaftsgesetzgeber sah in Artikel 19 Absatz 1 folgendes vor:

"der Einzelplan der Kommission umfasst:

- einen ,Teil A' für die Personal- und Verwaltungsausgaben des Organs

- einen ,Teil B' für die operationellen Ausgaben".

1.30. Artikel 19 sieht zwar in Absatz 2 immer noch vor, daß die Einnahmen und Ausgaben innerhalb eines jedes Einzelplans nach Art und Bestimmung gegliedert werden, doch darf das Weiterbestehen dieser Vorschrift die Wirksamkeit der vorangehenden nicht ausschließen.

1.31. Hält man sich an eine strikte Auslegung von Artikel 19 Absatz 1 der Haushaltsordnung, stellen sich die Minibudgets rechtlich nicht mehr als Ausnahmen dar, die durch eine Erläuterung im Haushaltsplan abgedeckt sind, sondern als Fälle, die mit der Haushaltsordnung nicht übereinstimmen. Diese Sachlage wird dadurch verschlimmert, daß die Minibudgets gegenwärtig in bezug auf die Ausführung des Haushaltsplans nach den Vorschriften (insbesondere für Mitteltransfers und -übertragungen) für die Haushaltslinien, denen sie zugeordnet sind, verwaltet werden (getrennte oder nichtgetrennte Mittel, obligatorische oder nichtobligatorische Ausgaben); im Rahmen von Teil A würden die Minibudgets dagegen nur unter die spezifischen Vorschriften für Personal- und Verwaltungsausgaben fallen, die insbesondere die Übertragung von Mitteln für die Bezuege und Vergütungen des Personals untersagen (Artikel 7 Absatz 1 der Haushaltsordnung).

1.32. Aufgrund dieser Mängel können die positiven Aspekte des Systems der Minibudgets (Vorteile der dezentralisierten Verwaltung, Zuweisung der Verwaltungsmittel entsprechend den operationellen Zielen) nicht zur Geltung kommen.

1.33. Die von der Haushaltsbehörde im Rahmen des Haushaltsplans 1991 durch spezifische Ausweisung des grössten Teils der Minibudgets eingeführte Transparenz droht durch die bisher festgestellten Schwachstellen in den Mechanismen zur Identifizierung der Ausgaben, die zu Lasten von Minibudgets zu verbuchen sind, ernsthaft beeinträchtigt zu werden. Anhand des Sonderfalls des prioritären Veröffentlichungsprogramms, das allerdings eine spezielle Problematik umfasst, lassen sich mehrere diesbezuegliche Aspekte recht gut veranschaulichen.

Sonderfall des prioritären Veröffentlichungsprogramms

1.34. Die Kommission verabschiedet jedes Jahr ihr Veröffentlichungsprogramm für das folgende Haushaltsjahr. Seit 1988 gliedert sich das Programm in ein "ordentliches" Programm und ein "prioritäres" Programm, "das für Veröffentlichungen in bezug auf die vorrangigen politischen Tätigkeiten der Kommission bestimmt ist"

.

1.35. Seit seiner Einführung bewirkt das prioritäre Programm gegenüber dem ordentlichen Programm, bei dem die Mittel bei den verschiedenen Verfasserdienststellen verbleiben, eine Zentralisierung der Mittel. Sein Finanzierungsmechanismus ist darauf zurückzuführen, daß der Haushaltsplan keine diesbezueglichen Mittel vorsieht. Bis heute erfolgt die Aufteilung der Mittel zwischen ordentlichem und prioritärem Programm "nicht über den Haushaltsplan, sondern durch einen reinen Verwaltungsakt; die verschiedenen Haushaltslinien, die Ausgaben für Veröffentlichungen tragen können, werden im Rahmen des (von der Kommission genehmigten) jährlichen Programms der Veröffentlichungen mit einem Anteil ihrer verfügbaren Mittel für den Bedarf des prioritären Programms belastet"

. Es handelt sich um ein Verfahren, bei dem Finanzmittel de facto unter der Verantwortung des Generalsekretariats zentralisiert werden, jedoch ohne daß dabei den Anweisungsbefugten für die verschiedenen belasteten Haushaltslinien formell die Anweisungsbefugnis entzogen wird. Es betrifft eine Reihe von Haushaltslinien, die überwiegend in Teil B des Haushaltsplans (operationelle Mittel) ausgewiesen sind, und deren Erläuterungen eine mögliche Verwendung zu Verwaltungszwecken vorsehen. Es handelt sich also zum Teil um Haushaltslinien mit Minibudget.

1.36. Im Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1990 sind in Teil A (Kommission - Verwaltungsmittel), Kapitel 34 (Artikel 341) Mittel für die Herausgabe, Verbreitung und Förderung der Veröffentlichungen der Kommission eingestellt. Diese Mittel beliefen sich im Jahre 1990 auf 2,8 Mio ECU. Hätte man jedoch ordnungsgemäß die Ausgaben für das prioritäre Veröffentlichungsprogramm (PVP) zu Lasten dieses Artikels verbuchen wollen, hätten die Mittel um 3,6 Mio ECU aufgestockt werden müssen; somit ist der Bedarf in der Grössenordnung von 56 % zu niedrig veranschlagt worden.

1.37. Die eingeführte Regelung ermöglicht es der Kommission, mit Hilfe aller durch die Belastung von operationellen Haushaltslinien bereitgestellten Mittel die ihrer Meinung nach politisch prioritären Dokumente zu veröffentlichen, und zwar unabhängig davon, ob sie mit dem allgemeinen Ziel der Haushaltslinie zusammenhängen, unter der sie verbucht sind. Die im Jahre 1990 durch diese Regelung verursachten Unregelmässigkeiten belaufen sich auf 3,4 Mio ECU und sind in Tabelle 1.4 aufgeführt. Diese Tabelle stützt sich auf eine Analyse der im Hinblick auf die Durchführung des prioritären Programms erteilten Aufträge.

1.38. Das administrativ zentralisierte und haushalts- technisch dezentralisierte Mittelbewirtschaftungssystem für das prioritäre Veröffentlichungsprogramm war zudem nicht effizient. Die Streuung der Verantwortlichkeiten für die Anweisung, Ausführung und Überprüfung ermöglichte keine Überwachung der Ausführung, die den Forderungen der internen und externen Kontrolle genügt hätte:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

a)Die mit der Koordinierung des Programms (PVP) beauftragte Dienststelle der Kommission war nicht jederzeit in der Lage, Finanzuebersichten über seine Ausführung vorzulegen.

b)Niemand hatte bemerkt, daß bei zwei Haushaltsposten die Auftragsvergabe durch die ausstellende Dienststelle (Amt für Veröffentlichungen) ohne Zeichnungsbefugnis erfolgte.

c)Wie die Kommission selbst zugibt

, akzeptierten die meisten betroffenen Generaldirektionen diese Art der "Finanzsolidarität" nicht, die daher bei der Ausführung des Haushaltsplans manchmal ausblieb.

1.39. Für 1990 war ursprünglich die Finanzierung von vierunddreissig Veröffentlichungen im Rahmen des PVP vorgesehen. Nur fünfzehn wurden tatsächlich in die Wege geleitet. Von diesen fünfzehn Veröffentlichungen konnten fünf nach sechzehn Monaten abgeschlossen werden (Stand Ende April 1991).

1.40. Ende 1990 beschloß der Koordinierungsausschuß für das PVP, die ursprüngliche Entscheidung der Kommission vom Dezember 1989 zu ändern und das ursprüngliche Programm um siebzehn neue Veröffentlichungen zu erweitern, andere hingegen zu streichen. Für diese neu eingefügten Titel wurde die vor der ursprünglichen Entscheidung vorgenommene Mittelbindung nicht geändert. Diese Verfahrensweise zeigt einmal mehr, daß bei der Wahl der Haushaltsposten innerhalb des operationellen Teils des Haushaltsplans überhaupt nicht berücksichtigt wird, ob der Titel einer Veröffentlichung einen Bezug hat zu dem in der Bezeichnung der betreffenden Posten erkennbaren Zweck.

1.41. Wenn die Ausführung eines prioritären Programms seinem ursprünglich festgelegten prioritären Charakter nicht entspricht, kann man sich allgemein fragen, ob der Grund für ein derartiges Programm nicht in seiner "leichten" Finanzierbarkeit liegt.

1.42. Aufgrund von Schätzungen (siehe Tabelle 1.5) - die von der Kommission bereitgestellten Angaben sind nicht sehr genau - beliefen sich die im Jahre 1990 getätigten Zahlungen lediglich auf rund 19 % der erteilten Aufträge; voraussichtlich werden umfangreiche Mittelübertragungen vorgenommen werden, die bei korrekter Verbuchung dieser Zahlungen zu Lasten der Verwaltungsmittel gemäß Artikel 7 der Haushaltsordnung nicht möglich wären.

1.43. Dadurch, daß der Finanzkontrolleur der Kommission im entsprechenden interdirektionalen Ausschuß vertreten ist, hat er beim Funktionieren der Regelung für das PVP eine aktive Rolle gespielt. Er hat darüber hinaus in den meisten Fällen seine Zustimmung dazu gegeben, daß Mittel aus operationellen Haushaltslinien entnommen wurden, um diese Verwaltungsausgaben zu finanzieren; Voraussetzung war dabei, daß diese Maßnahmenart in der Erläuterung zu diesen Linien in weitem Sinne begründet wurde. Bei diesem Ansatz wird durch die Einsetzung verschiedener Erläuterungen die Verbuchung von Ausgaben ermöglicht, die mit dem eigentlichen Zweck und dem Geltungsbereich der Haushaltslinie selbst nichts mehr zu tun haben.

Rolle des Finanzkontrolleurs

Verweigerung des Sichtvermerks und Beschlüsse zur Hinwegsetzung darüber

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.44. Im Laufe des Haushaltsjahres 1990 hat der Hof einem an den Rat übermittelten Dokument die Angabe entnommen, daß der Finanzkontrolleur die Erteilung seines Sichtvermerks in einem Fall verweigert hatte. Diese Verweigerung des Sichtvermerks betrifft den Versuch, die vom Hof in Ziffer 1.113 Buchstabe a) seines Jahresberichts 1989 genannte Anomalie durch nachträgliche Verbuchung zu Lasten des Haushaltsjahres 1989 zu bereinigen. Abgesehen von diesem Fall ist dem Hof keine andere Verweigerung des Sichtvermerks bekannt. Der beschränkte Zugriff des Hofes auf das EDV-Rechnungsführungssystem der Kommission (Sincom) (siehe Ziffern 1.109 - 1.116) und auf ihre Datenbanken ermöglicht keine Überprüfung der Vollständigkeit der dem Hof diesbezueglich vorliegenden Informationen.

1.45. Falls sich diese Information als zutreffend erweist und im Laufe des Haushaltsjahres 1990 nur bei einer Operation der Sichtvermerk verweigert worden sein sollte, wäre dies erstaunlich angesichts der Anzahl der vom Finanzkontrolleur geprüften Operationen und der zahlreichen vom Hof in diesem Kapitel aufgeführten vorschriftswidrigen Fälle, in denen der Finanzkontrolleur sich hätte weigern müssen, die ihm vorgelegten Operationen mit seinem Sichtvermerk zu versehen (insbesondere Minibudgets, prioritäres Programm und Bemerkungen zur Recht- und Ordnungsmässigkeit der im Verlauf des Haushaltsjahres berücksichtigten Maßnahmen). Auf der anderen Seite würde dies die Befürchtungen bestätigen, die der Hof in den Ziffern 3.13 und 3.14 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1988 geäussert hat: "Die Tendenz des Finanzkontrolleurs, alle Beschlüsse vor und nach der buchmässigen Mittelbindung mit seinem Sichtvermerk zu versehen, ... birgt ... eine offenkundige Gefahr in sich: nämlich Entscheidungen beanstanden zu müssen, zu denen er ... seine Zustimmung gegeben hatte. Das Ergebnis seiner verschiedenen Prüfungen ist dadurch bereits vorbelastet."

1.46. In einigen Fällen hat der Finanzkontrolleur ferner bei Operationen, die nicht mit dem Haushaltsgrundsatz der Spezialität übereinstimmten, seinen Sichtvermerk "ausnahmsweise" erteilt und dies mit Überlegungen der wirtschaftlichen Haushaltsführung insgesamt begründet. Mit dieser Vorgehensweise wird nachgerade gebilligt, daß der Spezialitätsgrundsatz der Haushaltsmittel (Artikel 202 EWG-Vertrag und Artikel 26 Absatz 1 der Haushaltsordnung in seiner Wirkung ausgehöhlt wird. Sie stellt darüber hinaus eine Verfälschung des Sichtvermerks dar, wie die Sichtvermerke "unter Vorbehalt", die der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1979 (Ziffer 4.35)

beanstandet hat und die inzwischen ausdrücklich in Artikel 38 Absatz 2 der Haushaltsordnung untersagt werden.

1.47. Im übrigen wurde dem Hof kein Beschluß über eine Hinwegsetzung mitgeteilt.

BEMERKUNGEN ZUR RECHT- UND ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER IM VERLAUF DES HAUSHALTSJAHRES BERÜCKSICHTIGTEN MASSNAHMEN

Belege zu den verbuchten Operationen

1.48. Allgemein hält die Kommission die vorgeschriebenen Fristen für die Übermittlung der Belege an den Hof nicht ein. Dieser Mangel beeinträchtigt die Überprüfungsmöglichkeiten des Hofes erheblich. Beispielsweise wurden die Belege zu den Operationen vom Dezember 1990, die, wie auch die Kommission einräumt, 30 % des Zahlungsvolumens ausmachen, erst Ende Mai 1991 übermittelt; zu diesem Zeitpunkt hatte der Hof die Ausarbeitung seiner Bemerkungen, die er den Organen am 15. Juli zu übermitteln hat, nahezu abgeschlossen. Nach Auffassung des Hofes hätte die Kommission die genannten Fristen ohne Schwierigkeiten einhalten können, wenn sie ein Verfahren der monatlichen Übermittlung der Buchungsbelege eingeführt hätte, das leichter zu handhaben ist.

1.49. Der Hof hat zwar Zugang zu allen vor Ort verwahrten Einzelbelegen; aus dieser Möglichkeit kann aber keine Rechtfertigung für die Übermittlung unvollständiger Belege an den Rechnungshof hergeleitet werden. Aus der Prüfung der übermittelten Belege ergeben sich folgende Schwachstellen:

a)Bezueglich des EAGFL-Ausrichtung und des EFRE ist der Hof häufig nicht in der Lage, die Zahlungen gründlich genug zu überprüfen, da die Auszahlungsanordnungen zu häufig mit Belegen versehen sind, die die Zahlungen nicht begründen oder die nicht ausreichen, um die Bedingungen, zu denen die Transaktionen getätigt wurden, beurteilen zu können. Manchmal sind überhaupt keine Belege beigefügt.

b)Bei der Hilfe zugunsten von Drittländern hat die Prüfung eines Musters von wiederholbaren Vorschußzahlungen für lokale Kosten von Entwicklungsprojekten gezeigt, daß diese Zahlungen häufig nicht durch angemessene Belege abgestützt sind. Diese Belege müssten normalerweise Hinweise auf bereits verwendete frühere Vorschüsse enthalten und diese Verwendungen nachweisen. Dies ist häufig nicht der Fall.

Traditionelle Eigenmittel

Einsatz der gesonderten Buchführung

1.50. Nach den Bestimmungen in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989

müssen die Mitgliedstaaten die festgestellten Ansprüche in die Buchführung aufnehmen und die festgestellten Ansprüche, die noch nicht eingezogen wurden und für die keine Sicherheit geleistet worden ist, in einer gesonderten Buchführung ausweisen. Die Mitgliedstaaten können in gleicher Weise vorgehen, wenn festgestellte Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet worden ist, angefochten werden. Die traditionellen Eigenmittel werden also in einer doppelten Buchführung erfasst, nämlich in einer Hauptbuchführung, in der die eingezogenen oder mit Sicherheiten versehenen und nicht angefochtenen Ansprüche aufgenommen werden, und in einer Nebenbuchhaltung, in der die übrigen festgestellten Ansprüche getrennt aufgenommen werden. Jeder Mitgliedstaat hat der Kommission eine monatliche Übersicht über die Hauptbuchführung und eine Vierteljahresübersicht über die gesonderte Buchführung zu übermitteln.

1.51. Obwohl die Verordnung bereits seit Januar 1989 in Kraft ist, haben einige Mitgliedstaaten erst 1990 mit der Übermittlung der Vierteljahresübersichten über die gesonderte Buchführung begonnen. Für das letzte Vierteljahr 1990 sind bei der Kommission neun Übersichten eingegangen. Dänemark hat mitgeteilt, es halte keine gesonderte Buchführung, und Spanien und die Niederlande haben keine Übersicht übermittelt.

1.52. Die Aufgliederung der auf diesem Wege übermittelten Daten ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. Nur zwei Übersichten entsprachen dem von der Kommission vorgeschlagenen Mustervordruck. In einigen Übersichten fehlten entweder Angaben oder es bestanden Differenzen bei den Übertragungen der festgestellten und nicht durch Sicherheiten gedeckten Ansprüche.

1.53. Anfang März 1991 hat die Kommission damit begonnen, die in den Übersichten der gesonderten Buchführung angegebenen Ansprüche zu registrieren. Zu diesem Zweck hat sie zwölf Einziehungsanordnungen ausgestellt, von denen drei aus den vorstehend genannten Gründen keinen Betrag ausweisen. Die Kommission hat jedoch gegenüber den drei betroffenen Mitgliedstaaten keine korrektiven Maßnahmen ergriffen.

1.54. Es ist daran zu erinnern, daß die gesonderte Buchführung es der Kommission ermöglichen soll, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der Einziehung der festgestellten, aber noch nicht eingezogenen oder durch Bürgschaften abgedeckten Eigenmittel zu überwachen. Nach Artikel 78 der Haushaltsordnung umfasst die Haushaltsrechnung eine Einnahmentabelle, die die im Laufe des Haushaltsjahres festgestellten Forderungen sowie die am Ende des Haushaltsjahres noch ausstehenden Forderungen enthält. Diesen Verpflichtungen kann nur dann entsprochen werden, wenn klare und zuverlässige Abschlußrechnungen erstellt und übermittelt werden.

EAGFL

EAGFL-Garantie

Nationale Kontrollen der Garantie-Ausgaben

1.55. Die von den Mitgliedstaaten geleisteten Zahlungen werden in die Haushaltsrechnung der Kommission auf der Grundlage der monatlichen Meldungen der Mitgliedstaaten aufgenommen. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1989 hat der Hof einige von den auszahlenden Instanzen durchgeführten Kontrollen der Garantieausgaben in Belgien und Spanien als unzureichend beanstandet; sie betrafen Maßnahmen, deren Antragsprüfung und -genehmigung den auszahlenden Instanzen nicht obliegt. Die Prüfungsfeststellungen des Hofes in Italien bestätigen, daß solche Mängel in mehreren Mitgliedstaaten auftreten, was sich in Form von Zahlungen beträchtlicher Summen für nicht zuschußfähige Anträge niederschlagen kann (siehe Ziffern 3.31 - 3.44).

1.56. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 vom 21. April 1970

sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine geeignete Buchführung zu halten, die es der Kommission ermöglicht, die Ausgaben zu kontrollieren. Diese Verordnung enthält zwar eine Reihe von Grundsätzen, gibt aber für deren praktische Anwendung zu wenig Orientierungshilfen; wenn Auszahlungsbefugnisse an andere Stellen als den auszahlenden Instanzen erteilt werden, ist nicht klar, wer für die Buchführung zuständig ist. Die Kommission sollte eine Durchführungsverordnung vorschlagen, in der die Verantwortlichkeiten der auszahlenden Instanzen präziser definiert sind (siehe Ziffern 3.45 - 3.47).

1.57. Im Zusammenhang mit der Kontrolle der verarbeiteten Agrarerzeugnisse hat Frankreich abgelehnt, dem Hof sämtliche Ergebnisse der in der einschlägigen Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen Prüfungen zu übermitteln (siehe Ziffer 4.1.33).

Zentrale Verbuchung der Ausgaben

1.58. Die Kommission war 1990 nicht in der Lage, die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben innerhalb der in Artikel 100 der Haushaltsordnung vorgeschriebenen zwei Monate zu binden; aufgrund von Problemen mit dem neuen Rechnungsführungssystem Sincom hatte sich die Eingabe der Daten aus den Meldungen der Mitgliedstaaten verzögert. Ende Juli 1990 war deshalb ein Ausgabenbetrag von rund 8 190 Mio ECU nicht rechtzeitig gebunden worden.

Koordinierung von Prüfungen gemeinsamer Elemente der Garantie- und Ausrichtungsausgaben

1.59. Die Prüfung der vom EAGFL, Abteilung Ausrichtung, geleisteten Ausgleichszahlungen an Landwirte in bestimmten benachteiligten Gebieten (siehe Ziffern 9.40 - 9.41) hat gezeigt, daß viele Probleme im Zusammenhang mit derr Verwaltung dieses Systems Ähnlichkeiten mit einigen Garantiemaßnahmen aufweisen.

1.60. Die Ausgleichszahlung kann pro Tier oder pro Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche geleistet werden - zwei Formeln, die im Rahmen der Abteilung Garantie häufig zur Anwendung kommen. In beiden Fällen besteht die Kontrolle im wesentlichen darin, daß der aktuelle Stand an Ort und Stelle im Betrieb oder im Wege einer administrativen Kontrolle mit angemessenem Zuverlässigkeitsgrad festgestellt wird. Die Zuständigkeit, der Umfang und die Inspektionsintensität unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Die Landwirte können die Inspektion völlig umgehen, wenn der Mitgliedstaat ein System anwendet, das sich darauf beschränkt, von den Anspruchsberechtigten Meldungen ausstellen zu lassen (siehe Ziffer 9.26).

1.61. Es gibt keine Koordinierung, die gewährleisten würde, daß die für Inspektionen verfügbaren Ressourcen optimal genutzt werden. Absurde Situationen können entstehen, wenn ein- und derselbe Landwirtschaftsbetrieb mehrmals im Hinblick auf verschiedene Systeme der Abteilungen Garantie und Ausrichtung geprüft wird. Bei der Auswahl der zu prüfenden Betriebe werden die jeweiligen Anteile an den Gesamteinnahmen der einzelnen Landwirte aus dem EAGFL nicht in Betracht gezogen.

1.62. Ohne ein Feststellungsverfahren für alle Tiere, die für eine Gemeinschaftshilfe in Betracht kommen, und ohne ein vollständiges und aktualisiertes Erfassungssy- stem werden die Effizienz und folglich auch die Richtigkeit der im Rahmen der Beihilfe geleisteten Zahlungen weiterhin fragwürdig bleiben. Die früheren Bemerkungen des Hofes

über die Mutterkuhprämie und über die Regelung für die Stillegung landwirtschaftlicher Nutzflächen haben diese Probleme ebenfalls aufgezeigt.

EAGFL-Ausrichtung

1.63. Die Erstattung für Ausgaben, die auf der Grundlage von nicht mit dem Gemeinschaftsrecht übereinstimmenden nationalen Bestimmungen getätigt wurden (Beihilfen zugunsten des Damwilds, Entschädigung auf der Grundlage von Weideflächen und nicht anhand der Anzahl von Großvieheinheiten), kann nicht als ordnungsgemäß angesehen werden, selbst wenn diese Bestimmungen von der Kommission genehmigt wurden; ebenso kann die Erstattung von Ausgaben, die auf der Grundlage einer regelwidrigen Auslegung von Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe b) der Verordnung 797/85 des Rates vom 12. März 1985 (ABl. L 93 vom 30.3.1985, S. 1) zugunsten der für Viehfutter bestimmten Getreideflächen (siehe Ziffern 9.15 - 9.17) getätigt worden sind, nicht als ordnungsgemäß angesehen werden.

Tierärztliche Maßnahmen

1.64. Die Prüfung der beiden letzten Mittelbindungen des Haushaltsjahres für die zu Lasten der Artikel 380 und 381 verbuchten tierärztlichen Maßnahmen (die mit 1,750 bzw. mit 41,123 Mio ECU ausgestattet sind) zeigt, daß die üblichen Mittelbindungsverfahren im Laufe des Haushaltsjahres nicht eingehalten wurden und daß die gebundenen Beträge genau den noch verfügbaren Mitteln entsprechen; den einzelnen buchmässig erfassten Beträgen stehen aber in Wirklichkeit höhere Mittelbindungen gegenüber: 88 000 ECU bei einer realen Mittelbindung von 700 000 ECU in Artikel 380 und 3,1 Mio ECU bei einer realen Mittelbindung von 10,2 Mio ECU in Artikel 381.

1.65. Die Prüfung der im Jahr 1990 aus übertragenen Mitteln des Haushaltsjahres 1989 zu Lasten von Artikel 380 geleisteten Zahlungen für den Varroabefall von Bienen in Höhe von 933 000 ECU hat ergeben, daß diese Zahlungen nicht auf einer spezifischen Rechtsgrundlage basieren, da die Grundverordnung noch nicht angenommen ist, obschon für diese Art von Maßnahmen bereits seit 1986 Mittel im Haushaltsplan ausgewiesen werden.

1.66. Mit Hilfe zweier Entscheidungen, die einen gebundenen Betrag von 970 000 ECU auf der Haushaltslinie 380 im Rahmen der Entscheidung 89/455/EWG des Rates vom 24. Juli 1989 über eine Gemeinschaftsmaßnahme zur Aufstellung von Pilotprogrammen zur Tilgung oder Verhütung der Tollwut betrafen, wurden Pilotprojekte finanziert, die durchgeführt oder eingeleitet wurden, bevor sie der Kommission zur Genehmigung übermittelt worden waren; dies steht im Widerspruch zu Artikel 4 der genannten Entscheidung.

Fischerei

1.67. In Artikel 36 der Haushaltsordnung heisst es: "Für alle Maßnahmen, die zu einer Ausgabe zu Lasten des Haushaltsplans führen können, muß der zuständige Anweisungsbefugte vorher einen Mittelbindungsantrag stellen." Die Mittelbindungsanträge zur finanziellen Deckung der Fischereiabkommen werden aber im Anschluß an den Erlaß der Entscheidungen oder Verordnungen gestellt, mit denen die Gemeinschaft zum Abschluß der Abkommen die tatsächliche rechtliche Verpflichtung gegenüber Dritten eingeht. In diesem Zusammenhang verweist der Hof darauf, daß er in mehreren Jahresberichten

auf das Problem der Heterogenität und der übermässigen Flexibilität, mit der die Kommission die Mittelbindungen gemessen an Artikel 36 (vormals Artikel 32) der Haushaltsordnung handhabt, hingewiesen hat.

1.68. Im Rahmen der vier neuen oder neu aufgelegten Fischereiabkommen hat die Kommission die ersten Zahlungen nach Ablauf der in diesen Abkommen vorgesehenen Fristen geleistet, weil die Abkommen erst mit grosser Verzögerung, in einem Fall sogar nach dem betreffenden Termin, zum Abschluß gebracht wurden.

1.69. Im Zusammenhang mit dem Fischereiabkommen mit Grönland hat die Kommission nicht nur die Ausgleichszahlung zu Lasten des Haushaltsjahres 1990 in Höhe von 34,25 Mio ECU geleistet, sondern im Vorgriff auch den zu Lasten des Haushaltsjahres 1991 geschuldeten Betrag in Höhe von 34,25 Mio ECU. Um diese Zahlung, die eine Rückübertragung von Haushaltslasten auf das vorherige Haushaltsjahr darstellt, tätigen zu können, musste die Kommission aus Kapitel 100 eine Mittelübertragung in Höhe von 14,5 Mio ECU vornehmen.

1.70. Nach Artikel 26 Absatz 2 und Artikel 24 Absatz 2 Buchstabe a) der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates vom 18. Dezember 1986 (ABl. L 376 vom 31.12.1986, S. 7) werden nur 50 % der Ausgaben der Mitgliedstaaten für die Stillegung von Schiffen mit einer Länge von mindestens 12 Metern erstattet. Drei Erstattungszahlungen auf Prämien für die endgültige Stillegung in Höhe von rund 40 000 ECU wurden zu Unrecht getätigt, da die Schiffe diese Voraussetzung nicht erfuellen.

1.71. Ferner ist zur Erstattung von Prämien für die endgültige Stillegung von Fangschiffen festzustellen, daß dem Anweisungsbefugten ein zweiter Erstattungsantrag entgangen ist, der von Italien im Jahr 1989 für drei Schiffe eingereicht wurde, obwohl für diese Schiffe bereits ein erster Erstattungsantrag vorgelegt und ausgeführt worden war. Dies hatte eine doppelte Zahlung von 320 000 ECU zur Folge, die wiedereingezogen werden müsste.

Sozialer Bereich

1.72. Im Bereich des ESF legt der "Rechnungsführer" den Fälligkeitstermin für die Einziehung fest, "nachdem" der Finanzkontrolleur seinen Sichtvermerk erteilt hat; nach Artikel 28 Absatz 2 der Haushaltsordnung wird durch den Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs jedoch unter anderem der vom "Anweisungsbefugten" festgelegte Fälligkeitstermin "bestätigt".

1.73. Überdies erfolgt die Aufhebung der Mittelbindungen, die aufgrund der teilweisen oder völligen Nichtdurchführung der vorgesehenen Maßnahmen gegenstandslos sind, erst mit Verzögerung. Im Jahr 1990 konnte nicht festgestellt werden, daß irgendeine der aufgehobenen Mittelbindungen vor oder nach Überprüfung der dem ESF vorgelegten Restzahlungsanträge registriert worden wäre.

1.74. Schließlich wurde 1990 ein Betrag von 230 000 ECU zugunsten der Fondation europalia internationale auf der Grundlage einer Mittelbindung der Kommission vom 17. April 1990 und eines Vertrages vom 30. Mai 1990 finanziert. Diese Finanzierung betraf eine in Brüssel bereits im Jahr 1989 durchgeführte Maßnahme (Europalia Japan), bei der es in Wirklichkeit um den Ausgleich des Restdefizits ging. Der im Vertrag vorgesehene Rechenschaftsbericht war der Akte nicht beigefügt. Stattdessen enthält sie einen Pressebericht aus der Zeit vor dem Abschluß des Vertrages. Angesichts der Unmöglichkeit, diese Ausgabe des Jahres 1989 zu Lasten des Haushaltsplans 1990 begründen zu können, hätte der Finanzkontrolleur seinen Sichtvermerk verweigern müssen.

Forschung und Energie

1.75. Bei einigen Forschungsprogrammen, insbesondere Cost und Teleman, sowie bei Maßnahmen im Bereich Informatik und Telekommunikation sind einige Forscher aus anderen Forschungsprogrammen, beispielsweise dem Strahlenschutz und dem ESPRIT-Programm, finanziert worden. Daher entsprechen die in der Rechnungslegung ausgewiesenen Kosten dieser Programme nicht ganz der Wirklichkeit.

1.76. Die Überwachung der Mittelbindungen ist nicht zufriedenstellend. So hat eine Prüfung an einem Muster von neunundzwanzig Mittelbindungen des "ESPRIT I"-Programms gezeigt, daß achtzehn Mittelbindungen in Höhe von 2,76 Mio ECU Ende 1990 hätten aufgehoben werden müssen.

Operationen zu Lasten von Titel 9

Hilfe zugunsten von Drittländern

1.77. Der Gesamtbetrag der noch auszuzahlenden Mittelbindungen hat sich von Ende 1985 bis Ende 1990 verdoppelt; er stieg von 1 256,6 auf 2 685,6 Mio ECU. Bei 595 Mittelbindungen von über insgesamt 301,6 Mio ECU, also 26,5 % des Gesamtbetrags, die aus früheren Mittelbindungen seit 1978 bis 1988 fortbestanden, ist 1989 und 1990 keine Zahlung erfolgt.

a)95 % dieser "ruhenden" Mittelbindungen betreffen Kapitel 93 (Asien und Lateinamerika) und Kapitel 96 (Mittelmeer).

b)Bei Kapitel 93 wurde nur eine "ruhende" Mittelbindung aufgehoben; hingegen zeigt die Prüfung eines Musters von 51 Buchungsvorgängen im Betrag von 27,7 Mio ECU, daß 30 Mittelbindungen im Wert von 6,3 Mio ECU hätten aufgehoben werden müssen (z. B. 0,242 Mio ECU für eine 1987 abgeschlossene Fettlieferung; 0,898 Mio ECU für ein Solarenergieprogramm in Pakistan, das im Prinzip seit 1986 beendet ist; 0,150 Mio ECU für eine Betriebshilfe, die 1983 an das Handelsbüro Indiens in Brüssel gewährt wurde und schließlich 0,755 Mio ECU für drei Maßnahmen im Bereich der Verbreitung landwirtschaftlicher Kenntnisse in Zimbabwe, die seit 1987 abgeschlossen sind).

c)Zwölf Buchungsvorgänge betreffen "eingefrorene" Mittelbindungen, die teilweise auf die Jahre 1985 und 1986 zurückgehen und die aus verschiedenen Gründen 1990 noch nicht in die Durchführungsphase überführt worden waren.

1.78. Der Hof stellt fest, daß bei den für die Zusammenarbeit mit Drittländern zuständigen Dienststellen kein geeignetes Verfahren besteht, mit dem ruhende Mittelbindungen festgestellt werden könnten; ebenso fehlen ordnungsgemässe Verfahren für die Freistellung der Saldenbeträge. Dies sind Aufgaben, die für den Anweisungsbefugten im Bereich der Verwaltung und Kontrolle der Verwendung der Haushaltsmittel zu den wichtigsten gehören.

1.79. Die Prüfung der zu Lasten von Titel 9 vorgenommenen Transaktionen veranlasst den Hof ebenfalls, die Einführung eines Einzelbuchungsschlüssels für die von den Kooperationsmaßnahmen betroffenen "Dritten" zu empfehlen. Mit einem solchen Buchungsschlüssel könnten einzelne Dateien erstellt werden, was dann auch die Beurteilung aller Beziehungen zwischen der Kommission und einem Vertragsnehmer, der über mehrere Haushaltslinien finanziert wird, ermöglichen würde. So ließe sich womöglich auch die Koordinierung mit anderen Finanzquellen verbessern.

Hilfe an die Länder Osteuropas

1.80. Im Dezember 1989 und im Januar 1990 hat die Kommission völlig ordnungsgemäß die Gewährung einer medizinischen Soforthilfe an Rumänien in Höhe von 11,12 Mio ECU beschlossen. In den drei entsprechenden Entscheidungen der Kommission

ist ausdrücklich vorgesehen, daß diese Hilfen zu Lasten von Artikel 950 des Haushaltsplans 1990 "Gemeinschaftshilfe für die Bevölkerung der Entwicklungsländer und Drittländer, die von Katastrophen betroffen sind" verbucht werden. Die veranschlagten Mittelbindungen wurden im Januar und Februar 1990 korrekt unter Artikel 950 ausgewiesen.

1.81. Anläßlich der Ausdehnung des Beschlusses über die Wirtschaftshilfe zugunsten Ungarns und Polens auf andere Länder Mittel- und Osteuropas

hat die Kommission jedoch die Mittelbindungen und Zahlungen für diese Soforthilfe auf Artikel 996 "Hilfe für die wirtschaftliche Umstrukturierung der Länder Mittel- und Osteuropas" umgebucht. Nach Auffassung des Hofes ist diese Umbuchung auf Artikel 996 zu beanstanden.

1.82. Nach Artikel 2 der Verordnung des Rates zur Ausdehnung der Wirtschaftshilfe auf andere Länder in Mittel- und Osteuropa tritt diese Verordnung am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, also am 24. September 1990 in Kraft. Diese Verordnung hat demnach keine rückwirkende Geltung. Die medizinische Soforthilfe, die vor Inkrafttreten dieser Verordnung beschlossen wurde, ist folglich durch diese Rechtsgrundlage nicht abgedeckt. Eine Umbuchung von Ausgaben ist im übrigen weder in der Haushaltsordnung noch in den entsprechenden Durchführungsbestimmungen vorgesehen.

1.83. Sofern diese Umbuchung neue Maßnahmen im Bereich der Hilfe für die Bevölkerung in Entwicklungsländern und in Drittländern ermöglichen sollte, hätte dies im Wege einer Mittelübertragung von Kapitel zu Kapitel geschehen müssen. Um dem Grundsatz der Spezialität der Haushaltsmittel gerecht zu werden, hätte seitens der Haushaltsbehörde ein Beschluß zur Mittelübertragung ergehen müssen.

BEMERKUNGEN ZUR DARSTELLUNG DES HAUSHALTSPLANS UND ZUR RECHNUNGSFÜHRUNG

Vermögensübersicht der Gemeinschaften

1.84. Einer der Grundsätze bei der Erstellung einer konsolidierten Vermögensübersicht besteht darin, daß auf Gruppenebene Salden der einzelnen Zwischenkontengruppen aufgehoben werden. Somit werden in der Vermögensübersicht nur Beträge ausgewiesen, die sich auf externe Transaktionen beziehen. Bei der Aufstellung der konsolidierten Vermögensübersicht geht die Kommission nicht nach diesem Grundsatz vor. Berichtigungen im Zuge der Konsolidierung bei Posten, die in den reziproken Konten des einen Organs aufgenommen, in den Konten eines anderen Organs aber nicht enthalten sind, werden nicht vorgenommen. Im Zeitpunkt der diesjährigen Konsolidierung konnte eine Reihe dieser Soll- (2,5 Mio ECU) und Habenbeträge (0,2 Mio ECU) nicht bereinigt werden. Es empfiehlt sich, die Abstimmung der Salden bei den reziproken Konten so zu verbessern, daß die Beträge völlig entfallen oder daß bei der Konsolidierung eine Abstimmung erfolgt, durch die sichergestellt wird, daß die konsolidierte Rechnung keine interinstitutionellen Transaktionen mehr enthält.

Führung der Konten, die in der Vermögensübersicht der Kommission erscheinen

1.85. Im Vorfeld der Prüfung der Vermögensübersicht 1990 hat der Hof einige der wichtigsten Rechnungsführungssysteme der Kommission geprüft, um seine Generalakten zu aktualisieren. So wurden zum Beispiel die internen Kontrollsysteme für Zahlungen, Einnahmen, Vorschüsse an das Personal und Verbindungskonten beschrieben und damit dokumentiert. Die Evaluierung dieser Systeme und der Systeme der GFS gibt zu folgenden Bemerkungen Anlaß.

Verwaltung der Kassenmittel

1.86. Ein wichtiger Aspekt der Kassenmittelverwaltung liegt in der Barmittelhaltung; eines der Ziele in diesem Bereich besteht darin, bei der Bank einen möglichst geringen Saldo zu halten. Dies kann nur dann erreicht werden, wenn die für Kassenmittel zuständige Dienststelle nach einer festgelegten und wohl durchdachten Kassenmittelverwaltungspolitik arbeitet.

1.87. In der Praxis stützt sich der zuständige Beamte bei der Festlegung der Guthabenhöhe für die einzelnen Bankkonten der Kommission auf seine Erfahrung und auf einige handschriftliche Notizen, die ihm sein Vorgänger hinterlassen hat.

Informationen über Zahlungen

1.88. Das Verwaltungsverfahren für Kassenmittel umfasst das Einholen von Informationen und deren Bearbeitung mit dem Ziel, rechtzeitige Entscheidungen zu treffen. Genaue Informationen werden in bezug auf die für künftige Zahlungen erforderlichen Beträge und auf die entsprechenden Fälligkeitstermine benötigt.

1.89. Bei der Generaldirektion XIX (aber auch in Ispra) wurde festgestellt, daß ein solcher Informationsfluß derzeit nicht gegeben ist. Die erste Mitteilung über eine anstehende grosse Zahlung geht bei der Dienststelle für die Kassenmittelverwaltung häufig erst dann ein, wenn die Auszahlungsanordnung zur Durchführung vorgelegt wird. Probleme entstehen, wenn mehrere solcher Auszahlungsanordnungen gleichzeitig eingehen. Es kann dann dazu kommen, daß die Guthaben aufgebraucht sind und in aller Eile wieder aufgefuellt werden müssen oder daß zu hohe Salden bestehen bleiben, weil zur Abdeckung solcher Fälle eine Sicherheitsmarge auf den Konten gehalten werden muß.

1.90. Es empfiehlt sich, den Informationsfluß zwischen der die Zahlung auslösenden Stelle und der für die Auszahlung zuständigen Stelle zu verbessern. Zu diesem Zweck sollten die aus dem Sincom-System abrufbaren Informationen über die von Anweisungsbefugten gezeichneten Zahlungsanträge genutzt werden.

Auszahlung von Kassenmitteln

1.91. Ein Element der Kassenmittelverwaltung ist die Auszahlung von Kassenmitteln, die als Anwendung einer Technik beschrieben werden kann, mit der die Gesamtkosten so gering wie möglich bleiben und die Auszahlungsrisiken begrenzt werden. Auszahlungsrisiken werden auf das Mindestmaß beschränkt, wenn interne Kontrollen, beispielsweise die Trennung der Aufgaben, zur Anwendung kommen. Wo DV-Systeme eingesetzt sind, muß die Sicherheit des Systems unter allen Umständen gewährleistet sein.

1.92. Ein Beamter der Dienststelle Kassenmittel ist für die Vorbereitung von Überweisungen zuständig. Im Verlauf des Jahres hat er im Interesse einer effizienten Abwicklung der Zahlungen das Überweisungsverfahren benutzt, zu dem er eigentlich keinen Zugang hat, weil er kein Paßword besitzt. Die Zugriffsbeschränkung durch die Paßword-Sicherung ist ein integraler Bestandteil eines Sicherheitssystems, die unter keinen Umständen umgangen werden sollte. Falls es sich dennoch als notwendig erweist, daß der Beamte einen Zugang erhält, weil andere Aspekte der Aufgabentrennung in Betracht gezogen werden, so sollte dies formalisiert werden.

Abgleich der Rechnungsführungssysteme

1.93. Das in der Dienststelle für Kassenmittelverwaltung genutzte System ist ein autogenes System, d. h. es ist kein Programmodul von Sincom. Die Buchungseinträge für Auszahlungsanordnungen werden mit allen Einzelheiten in das System für Bankbuchungen eingegeben und anschließend weniger detailliert in die Allgemeine Rechnung überführt.

1.94. Diese Situation bringt mit sich, daß ein regelmässiger Abgleich zwischen diesen beiden Systemen durchgeführt wird, damit sichergestellt ist, daß in beiden Systemen die Einträge korrekt eingegeben sind. Im Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof wies diese Abstimmung gegenüber dem Zeitplan einen Rückstand von vier bis fünf Monaten auf. Dieses Verfahren ist aber sowohl unter dem Rechnungsführungsaspekt als auch unter dem Aspekt der Managementinformation von besonderer Bedeutung. Diese Aufgabe sollte einem bestimmten Beamten oder einer spezifischen Dienststelle übertragen und systematisch durchgeführt werden.

Haushaltsposten in der Vermögensübersicht

1.95. In Ispra wurden in den letzten Jahren die Bestände, wenn überhaupt jemals Kontrollen stattfanden, keiner körperlichen Kontrolle unterworfen. Dies wirkt sich unmittelbar auf die Ispra-Vermögensübersicht aus. Davon betroffen sind die Konten "Einrichtung und Ausstattung", "Büromaterial" sowie "Wissenschaftliches und technisches Material". Die Beträge dieser Konten in der Vermögensübersicht werden direkt aus den Bestandslisten zum Jahresende übernommen. Diese Zahlen sind unzuverlässig, ebenso die entsprechenden Daten in den Konten. Für das Jahr 1990 machen die Salden dieser Konten 43,58 % des Ispra-Gesamtvermögens aus. Die konsolidierte Vermögensübersicht der Gemeinschaften ist wie folgt davon betroffen:

a)Das Büromaterial und die Ausstattung in Ispra machen 19,68 % der Sachanlagen unter dem Aktivposten "Anlagewerte" aus.

b)"Büromaterial" und "Wissenschaftliches und technisches Material" machen 7,3 % des Postens "Bestände" aus.

1.96. Während die Kommission im allgemeinen dafür zu sorgen hat, daß die Haushaltsordnung eingehalten wird, ist die Generaldirektion XIX für die Erstellung der Vermögensübersicht verantwortlich und sollte in dieser Eigenschaft sicherstellen, daß geeignete Systeme bereitgestellt werden, mit denen zuverlässige Daten für die Bearbeitung erstellt werden können.

1.97. Ausserdem war in diesem Jahr ein wichtiger Buchungsfehler bei der Eingabe der Salden zu den NGI- und Euratom-Operationen festzustellen. Die entsprechenden Posten finden sich auf der Passivseite unter der Bezeichung "Rechnungsabgrenzungsposten".

a)Unter "aufgelaufene, noch nicht fällige Zinsen für Darlehen, Kreditlinien und swaps" ist für das NGI ein Betrag von 99 698 014,90 ECU ausgewiesen, der sich auf 16 720 228,25 ECU belaufen müsste.

b)Unter "sonstige" Rechnungsabgrenzungsposten sind für NGI-swap-Maßnahmen 16 720 228,25 ECU anstelle des korrekten Betrages von 99 698 014,90 ECU ausgewiesen.

Dieser Fehler wirkt sich auf jeden Vergleich mit den Werten der Vorjahre aus sowie auf Ziffer 5.28 in der konsolidierten Vermögensübersicht.

Haushaltsrechnung: Verbuchung der Zahlungen, Abschlagszahlungen und Vorschüsse

1.98. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987 hat der Hof im Rahmen seiner Untersuchung über die Wiedereinziehung von Vorschußzahlungen "die Kommission nachdrücklich aufgefordert, ihr Rechnungsführungssystem und die zugehörigen Verfahren so anzupassen, daß folgendes sichergestellt werden kann: a) umgehende Erfassung der Rechtsnatur der getätigten Zahlungen, so daß es jederzeit punktüll oder in zusammengefasster Form möglich ist, die endgültigen Zahlungen zu unterscheiden". Später war der Hof in seiner Stellungnahme Nr. 1/89 vom 9. Februar 1989

zu einem Vorschlag für eine allgemeine Revision der Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften der Auffassung, daß die Rechnungführungssysteme zusammengefasste Übersichten anbieten sollten, aus denen die endgültigen Ausgabenbeträge und die Beträge der noch nicht abgewickelten Operationen direkt ermittelt werden können. Mit dem vorliegenden Bericht setzt der Hof seine Überlegungen in dieser Richtung fort.

1.99. Nach Artikel 45 der Haushaltsordnung sind "der Auszahlungsanordnung ... die Originalbelege beizufügen. Sie werden versehen mit bzw. begleitet von einer Bescheinigung, mit der ... der Eingang der Lieferungen oder die Ausführung der Leistungen .... bestätigt werden."

1.100. Artikel 46 der Haushaltsordnung sieht in Absatz 1 ferner vor, daß "der Anweisungsbefugte gemäß der Regelung über die operationellen Politiken oder gemäß den vertraglichen Bestimmungen Abschlagszahlungen leisten kann". In Absatz 2 heisst es: "Der Anweisungsbefugte kann dem Personal Vorschüsse gewähren ...".

1.101. Schließlich heisst es in Artikel 71: "Mit Ausnahme der in Artikel 99 erwähnten Vorschüsse (Vorschüsse des EAGFL-Garantie) werden alle Vorschüsse auf einem Verwahrkonto verbucht und spätestens in dem Haushaltsjahr abgerechnet, das auf die Zahlung dieses Vorschusses folgt".

1.102. Diese Bestimmungen werden uneinheitlich angewandt, denn die Begriffe "Zahlungen", "Abschlagszahlungen" und "Vorschüsse" werden in den einschlägigen Vorschriften, insbesondere in den operationellen Regelungen und den Verträgen so verwendet, als hätten sie denselben Inhalt, und manchmal, als hätten sie einen unterschiedlichen Inhalt.

1.103. Eine enge Auslegung der obengenannten Regelungen, die davon ausgeht, daß die Haushaltsordnung kohärent ist, führt zu dem Schluß, daß sich eine Zahlung von einer Abschlagszahlung und wiederum von einem Vorschuß unterscheidet. Insoweit sind die Abfluesse von Zahlungsmitteln jeweils einer der drei Kategorien, entsprechend ihrer jeweiligen Eigenschaft zuzuordnen. Die Zahlung und die Abschlagszahlung werden unter den Haushaltsausgaben zu Lasten desjenigen Haushaltsjahres verbucht, in dem sie anfallen. Die Vorschüsse werden auf einem Verwahrkonto ausgewiesen, das ausserhalb der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge geführt und erst dann in die Rechnungsführung übernommen wird, wenn ihre tatsächliche Verwendung nachgewiesen wird.

1.104. In der Praxis wirkt sich auch mit Rücksicht auf den Wortlaut der operationellen Regelungen und der von der Kommission unterzeichneten Abkommen und Verträge die angesprochene Begriffsverwirrung so aus, daß Mittelabfluesse ohne tatsächliche Gegenleistung entweder als Abschlagszahlungen oder als Vorschüsse qualifiziert, aber dennoch als Abschlagszahlungen behandelt und unmittelbar in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge des Haushaltsjahres verbucht werden, in dem sie anfallen.

1.105. Eine Stichprobenuntersuchung der in der Haushaltsrechnung 1990 verbuchten Vorgänge zeigt, daß die ensprechenden Überweisungen auf die Bankkonten der Begünstigten (Mitgliedstaaten, Drittstaaten oder Privatpersonen) vorwiegend im Bereich der Strukturfonds und der Entwicklungshilfe festzustellen sind, wo sie für 1990 ein Überweisungsvolumen von 6 Mrd ECU aufweisen (siehe Tabelle 1.6). Um einen Überblick über das Gesamtvolumen dieser Beträge für Ende 1990 zu erhalten, müsste ein ähnlich hoher Betrag hinzugerechnet werden, der sich aus noch nicht verwendeten Restbeträgen früherer Haushaltsjahre zusammensetzt.

1.106. In der Praxis hat jede anweisungsbefugte Dienststelle mehr oder weniger zuverlässige Erfassungs- und Überwachungssysteme für die noch nicht abgeschlossenen Operationen (Abschlagszahlungen oder Vorschüsse) eingerichtet.

1.107. Ferner empfiehlt der Hof eine Überprüfung der Bestimmungen über die Abschläge und Vorschüsse, um eine Fortdauer der gegenwärtigen Konfusion zu vermeiden. Dies betrifft:

a)an erster Stelle die Haushaltsordnung selbst, die aufgrund ihres Ursprungs in diesem Bereich weiterhin durch einen Mangel an Homogenität gekennzeichnet ist: Die Haushaltsordnung verbindet eine Regelung für die zentralisierte Bewirtschaftung der Sachausgaben (mit Bestimmungen für Zahlungen und Vorschüsse) mit den spezifischen Finanzregelungen für die nicht zentralisierte Bewirtschaftung der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken;

b)an zweiter Stelle betrifft dies die verschiedenen Regelungen für die operationellen Politiken, bei denen die Bestimmungen für Vorschüsse sowie für Abschlagszahlungen nicht immer koordiniert sind.

1.108. Jedenfalls sollte die Kommission nach Auffassung des Hofes ihr Rechnungsführungsinformationssy- stem umgehend so organisieren, daß nicht endgültige Operationen (Vorschüsse, aber auch Abschlagszahlungen für nicht abgeschlossene Maßnahmen) rasch ermittelt werden können, damit eine bessere Überwachung gewährleistet ist und eine Information über die Durchführung der Gemeinschaftspolitiken zur Verfügung steht.

EDV-Rechnungsführungssystem (Sincom)

1.109. Die Haushaltskonten des Haushaltsjahres 1990 sind die ersten, die in vollem Umfang mit Hilfe eines automatischen Systems (Sincom) erstellt wurden. Das System ist noch nicht so ausgereift, daß der Hof sich dazu allgemein äussern könnte. Einige punktülle Bemerkungen können jedoch bereits vorgetragen werden.

1.110. Das ein Jahr nach den ersten Wiederverwendungen in Kraft getretene Buchführungssystem Sincom ist nicht dahingehend angepasst worden, daß eine getrennte Überwachung der wiederverwendeten Mittel gewährleistet ist; diese Mittel werden zusammengefasst und können nicht unter der Bezeichnung "nichtautomatisch übertragene Mittel" identifiziert werden. Anhang B2 in Band II der Haushaltsrechnung, der den Ausführungsstand der 1990 wiederverwendeten Mittel enthält, ist das Ergebnis einer von den Dienststellen der Kommission nachträglich durchgeführten Analyse. Im Jahr 1991 scheint diese Anomalie beseitigt zu sein.

1.111. Das Sincom-System scheint auch keine geeignete Struktur für die Erfassung der infolge von Beiträgen Dritter bereitgestellten Mittel zu enthalten. So werden die Beiträge der EFTA-Länder, die sich am Projekt Comett II (Community programme in education and training for technology) beteiligen können (in Höhe von 4,9 Mio ECU) unter dem zu diesem Zweck eingerichteten Einnahmenposten ausgewiesen. Gleichzeitig wurde im Sincom-System ein Betrag in gleicher Höhe eröffnet, der zu Lasten des Ausgabenpostens B 6310 "Zusammenarbeit Hochschule-Wirtschaft und Ausbildung in den neuen Technologien" auf einem Konto verbucht wurde, das die von den externen Büros verwalteten Mittel enthält, die von der Haushaltsbehörde auf das folgende Haushaltsjahr übertragen wurden. Im Bericht über die Ausführung des Haushaltsplans ist dieser Betrag als Ergebnis von Mittelübertragungen dargestellt. In beiden Fällen bietet die Rechnungslegung ein von der Wirklichkeit abweichendes Bild.

1.112. Diese Anomalie des Systems wird noch durch die Tatsache verschärft, daß, zumindest in einem Fall, die infolge eines Beitrags von seiten Dritter bereitgestellten Mittel nicht in die Haushaltsrechnung übernommen wurden. Dies trifft auf einen Betrag von 0,566 Mio ECU zu, der über die Haushaltslinie A 3052 bereitgestellt wurde: davon wurden 0,495 Mio ECU gebunden und 0,187 Mio ECU ausgezahlt (davon entfallen 0,185 Mio ECU auf Zuschüsse für das Konzert "The Wall" in Berlin).

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.113. Ferner konnte der Hof im Zuge der Übereinstimmungsprüfungen, die er an dem ihm übermittelten Teil der Datenbasis Sincom durchgeführt hat, um sich vom guten Verständnis des Systems zu überzeugen, Abweichungen zwischen der Summe der als verbucht registrierten Transaktionen (nur diese waren für den Hof zugänglich) und den in den Konten aufgeführten Salden feststellen. Diese Fehler waren bereits im alten System des Gemeinsamen Rechenzentrums (CUC) festzustellen und werden normalerweise nach Erscheinen der Haushaltsrechnung korrigiert. Nach Mitteilung dieser Fehler an die Kommission sind diese offenbar korrigiert worden, da sie in der schließlich angenommenen Rechnungslegung nicht mehr vorkommen. Da der Hof nicht zu allen im Sincom-System enthaltenen Informationen Zugang hat, vor allem nicht zu den Operationen, die durch das System oder durch die Systemverwalter (Anweisungsbefugter, Finanzkontrolleur, Rechnungsführer) zurückgewiesen wurden, kann er gegenwärtig diese Anomalien und die entsprechend vorgenommenen Korrekturen weder feststellen noch beurteilen.

1.114. Unter diesem Aspekt sind die Zugangsbedingungen des Hofes zum Sincom-System weiterhin wenig befriedigend. Die Kommission hat zwar zugesagt, dem Hof einen vollständigen Zugriff auf die DV-Programme und die übrigen Bestandteile des Sincom-Systems zu ermöglichen, andererseits hat sie jedoch einen restriktiven Ansatz für den Zugriff auf die im System gespeicherten Daten verfolgt.

1.115. Trotz der ursprünglichen Zusage vom Oktober 1989, der Hof könne im Abfragemodus auf alle Sincom-Daten zugreifen, haben die Dienststellen diese Einstellung rückgängig gemacht, als das System seinen Betrieb aufnahm; im Anschluß an eine förmliche Anfrage wonach "die dazu befugten Bediensteten des Hofes in die Lage versetzt werden sollen, uneingeschränkt alle in Sincom-Datenträgern CB/D erfassten und verwahrten Daten abrufen zu können", schlugen die Dienststellen der Kommission im Juli 1990 vor, für den Hof einen Zugang auf selektiver Basis einzurichten, und haben das System dann mit solchen Parametern versehen, daß der Hof nicht zu allen Daten, insbesondere nicht zu den geänderten oder vom System abgewiesenen Daten Zugang hat.

1.116. Diese Haltung steht nicht in Einklang mit Artikel 87 Absatz 1 der Haushaltsordnung, wonach dem Hof "alle Unterlagen und Daten, die auf magnetischen Datenträgern erstellt oder aufbewahrt werden" zur Verfügung stellt. Vor allem wird aber erfahrungsgemäß die Arbeit des Hofes sehr konkret wie folgt behindert:

a)Die Kommission enthält dem Hof Informationen vor, die ihm erlauben würden, sich zu vergewissern, ob die internen Kontrollverfahren des Systems ordnungsgemäß funktionieren.

b)Die Prüfer können zu falschen Schlußfolgerungen gelangen, weil sie nicht informiert sind, wenn im Gesamtpaket der übermittelten Daten bestimmte Daten fehlen.

c)Die Prüfer des Hofes sind genötigt, durch Rückschlüsse ganze Blöcke von Informationen zu ermitteln, die für ihre Arbeiten absolut erforderlich sind, und müssen von Fall zu Fall entsprechende Anfragen übermitteln.

d)Die Kommission gestattet es nicht, dem Hof alle Such- und Sortierverfahren zur Verfügung zu stellen, über die das System verfügt.

e)Ganz allgemein ist ein Grossteil der Bediensteten des Hofes mit ungewöhnlichen Reaktionen eines Systems konfrontiert, das ursprünglich zur Abfrage konzipiert war, da in den meisten Fällen die Hinweise: "Funktion für Nicht-EG-Angehörige untersagt" oder "keine Zugriffsberechtigung" erscheinen.

KAPITEL 2 (*) Einnahmen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

2.1. Wie aus Tabelle 2.1 hervorgeht, liegt die Ausführungsrate bei den Einnahmen für das Haushaltsjahr 1990 bei 99,0 %:

a)Die Haushaltsansätze für die traditionellen Eigenmittel wurden bei den Zöllen zu 90,6 % und bei den Agrarabschöpfungen zu 101,6 % realisiert. Die im Jahre 1990 vereinnahmten Zölle liegen um 9,4 % niedriger als veranschlagt. Diese Mindereinnahme ist auf den Wertverlust des US-Dollars als wichtigste Rechnungswährung zurückzuführen, durch die Preissteigerungen oder Erhöhungen der Einfuhrmengen neutralisiert wurden

.

b)Die das Haushaltsjahr betreffenden MwSt.- und BSP- Eigenmittel wurden unter Berücksichtigung der im Rahmen der Berichtigungs- und Nachtragshaushalte (BNH) vorgenommenen Änderungen wie im Haushaltsplan vorgesehen erhoben (siehe Ziffer 2.2). Die auf der Grundlage des ursprünglichen Haushaltsplans erhobenen BSP-Eigenmittel wurden aufgrund des BNH Nr. 2, in dem der Rückgriff auf diese Eigenmittel unterbunden wurde, erstattet.

c)Ein Betrag in Höhe von 1 527,8 Mio ECU wurde aufgrund der MwSt.-Jahresübersichten der Mitgliedstaaten für das Haushaltsjahr 1989 (1 191,2 Mio ECU) und anhand der Kontrollen der Kommission in bezug auf vorangegangene Haushaltsjahre (336,5 Mio ECU) eingezogen.

d)Bezueglich der MwSt. für das Haushaltsjahr 1989 wurden die im Dezember 1990 noch einzuziehenden Restbeträge laut Buchstabe c) (1 191,2 Mio ECU) anhand der in den Jahresübersichten genannten Bemessungsgrundlagen ermittelt. Die Ergebnisse der von der Kommission vorgenommenen Kontrollen wurden im Jahre 1990 bei der Ermittlung der Restbeträge nicht berücksichtigt. Ferner sei erwähnt, daß zwei Mitgliedstaaten ihre Übersichten verspätet übermittelten (am 12. September bzw. 9. November) und die Kommission zum Jahresende lediglich in vier Mitgliedstaaten Kontrollen an Ort und Stelle vorgenommen hatte.

e)Wie aus dem von der Kommission aufgrund der Bemerkungen des Rechnungshofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988

geführten Verzeichnis hervorgeht, blieben bezueglich der Übersichten der vorangegangenen Jahre 16 Vorbehalte bestehen.

2.2. Die Ermittlung des aus der dritten und vierten Einnahmequelle zu finanzierenden Restbetrags

sowie die Auswirkungen dieses Restbetrags auf die Berechnung der Eigenmittel und deren Einziehung geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

a)Bezueglich des Überschusses aus dem vorangegangenen Haushaltsjahr: Gemäß Artikel 7 des Beschlusses des Rates vom 24. Juni 1988

über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften und gemäß Artikel 32 der Haushaltsordnung wird der Saldo jedes Haushaltsjahres im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres verbucht. In Wirklichkeit wurde der Überschuß des Haushaltsjahres 1989 in Höhe von 5 080,1 Mio ECU nacheinander verbucht:

- im ursprünglichen Haushaltsplan in Höhe von 2 598 Mio ECU, wovon 819 Mio ECU aus den überschüssigen Eigenmitteln infolge der Mittelübertragung von den den EAGFL-Garantie betreffenden Kapiteln auf die EAGFL-Währungsreserve stammten;

- im BNH Nr. 1 in gleicher Höhe;

- im BNH Nr. 2 in Höhe von 4 300 Mio ECU, wobei auf die BSP-Mittel nur noch nach Maßgabe eines etwaigen Finanzausgleichs zugunsten des Vereinigten Königreichs bei Überschreitung der 1,4 %-Schwelle der MwSt.-Bemessungsgrundlage zurückgegriffen werden konnte (vier Mitgliedstaaten: Belgien, Dänemark, Griechenland und Italien);

- im BNH Nr. 3 in Höhe von 4 464,2 Mio ECU zur Finanzierung einer zusätzlichen MwSt.-Erstattung insbesondere zugunsten des Königreichs Spanien.

b)Bezueglich der Auswirkungen des Überschusses des Haushaltsjahres 1989 auf die Berechnung der MwSt.-Eigenmittel: Bei der Aufstellung des BNH Nr. 2 stellte sich angesichts des Finanzierungsbedarfs heraus, daß auf die BSP-Mittel nicht zurückgegriffen werden konnte und daß ferner nach einer Neubewertung der "Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs" von 2 432,3 auf 2 285 Mio ECU der Ausgleich des Haushaltsplans durch die Erhöhung des im Haushaltsplan 1990 verbuchten Überschusses des Haushaltsjahres 1989 auf 4 300 Mio ECU herbeigeführt werden konnte, wobei ein Saldo von 780 Mio ECU verblieb, der nicht auf das Haushaltsjahr 1990 übertragen wurde. Dieser Betrag entspricht somit einer Inanspruchnahme von MwSt.-Eigenmitteln über den Bedarf hinaus.

c)Bezueglich der EAGFL-Währungsreserve: Angesichts des Mittelüberschusses verlagerte die Kommission die Finanzierung der EAGFL-Währungsreserve mit Hilfe der MwSt.-Eigenmittel auf den Haushaltsplan, ohne daß zunächst die Berechnung dieser Eigenmittel geändert worden wäre. Die haushaltsmässige Veranschlagung der Finanzierungsanteile der Mitgliedstaaten für die Währungsreserve erfolgte jedoch nicht anhand des jeweiligen BSP, sondern anhand der gegebenenfalls nivellierten MwSt.-Bemessungsgrundlage. Bei dieser Berechnung enthalten die im Haushaltsplan veranschlagten MwSt.-Eigenmittel einen Betrag für die EAGFL-Währungsreserve in Höhe von 1 024 Mio ECU. Da dieser Betrag zum Ausgleich des Haushaltsplans nicht notwendig war und bei der endgültigen Festsetzung der monatlichen Zwölftel nicht berücksichtigt wurde, wurden die vereinnahmten MwSt.-Eigenmittel um 1 024 Mio ECU gekürzt.

2.3. Die vorstehend beschriebenen Techniken geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a)Die Verbuchung des Überschusses des Haushaltsjahres 1989 in mehreren Teilbeträgen lässt unter Umständen Vorbehalte bezueglich der Rechtmässigkeit aufkommen und beeinträchtigt erheblich die Haushaltsklarheit. Bei Überschüssen wie dem des Haushaltsjahres 1987

oder bei Defiziten wie denen der Haushaltsjahre 1984 und 1985

läuft die praktizierte Verteilung der Salden auf mehrere Haushaltsjahre den Grundsätzen der Vollständigkeit und der Jährlichkeit des Haushaltsplans zuwider.

b)Indem die Kommission in ihrem Entwurf zum BNH Nr. 2 den Betrag der zu erhebenden MwSt.-Eigenmittel durch die nur teilweise Übertragung des Überschusses des vorangegangenen Haushaltsjahres in gleicher Höhe ansetzte wie den aus der dritten und vierten Einnahmequelle zu finanzierenden Restbetrag, setzte sie ferner voraus, daß ein theoretischer Mittelüberschuß durch eine teilweise Übertragung ohne Senkung des einheitlichen MwSt.-Satzes neutralisiert werden würde. Dieser BNH Nr. 2 ist Gegenstand einer Klage des Rates vor dem Gerichtshof. Dieser Rechtsstreit lässt die Notwendigkeit einer stärkeren Transparenz auf rechtlichem und haushaltstechnischem Gebiet erkennen. In den Rechtsvorschriften ist nämlich nicht ausdrücklich präzisiert, ob und wie die Berechnung anzupassen ist, falls die MwSt.-Eigenmittel nicht zur Deckung sämtlicher Ausgaben herangezogen werden dürfen.

c)Die dem Beschluß vom 24. Juni 1988 über das System der Eigenmittel zugrunde liegende Annahme, daß die MwSt.-Einnahmen zur Deckung sämtlicher Ausgaben nicht ausreichen, schlägt sich in der Finanzierung der Währungsreserve nieder, auf die lediglich nach Maßgabe des vom EAGFL zu deckenden Bedarfs zurückgegriffen wird. Gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Anwendung des Beschlusses des Rates vom 24. Juni 1988 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften

erfolgt zum einen die Gutschrift der zusätzlichen Einnahme - ausgenommen die Eigenmittel für die EAGFL-Währungsreserve - am ersten Werktag jedes Monats, und wird zum anderen jedem Mitgliedstaat der Betrag, der sich aus der Anwendung des für das vorhergehende Haushaltsjahr festgesetzten, gegebenenfalls aufgrund der Inanspruchnahme der Währungsreserve des EAGFL angepassten einheitlichen Satzes auf das BSP ergibt, angelastet. Der Abzug der Eigenmittel für die EAGFL-Währungsreserve von den MwSt.-Eigenmitteln stellt keine korrekte Anwendung der Verordnung dar und führte faktisch zur Anwendung eines einheitlichen MwSt.-Satzes, der nicht mit den Bestimmungen in Artikel 2 Absatz 4 des Ratsbeschlusses vom 24. Juni 1988 in Einklang steht.

2.4. Bezueglich der in Kapitel 86 des Haushaltsplans vorgesehenen Erstattung eines Teils der MwSt.- und BSP-Eigenmittel an Griechenland, Spanien und Portugal sind folgende Feststellungen angebracht:

a)Die die vorläufigen Zwölftel betreffenden Beträge werden tatsächlich direkt erstattet, während die die Salden und Anpassungen betreffenden Beträge lediglich buchmässig verrechnet werden, da die jeweiligen Mitgliedstaaten nur die Nettobeträge unter Abzug dieser Salden und Anpassungen bereitstellen.

b)Im Laufe des Haushaltsjahres 1990 verlangte die Kommission allerdings in der Erwartung einer Aufstockung der verfügbaren Mittel die Zahlung der Bruttobeträge ohne Abzug der Salden und Anpassungen. Dieser Aufforderung wurde von einem Mitgliedstaat nicht Folge geleistet, der einen Nettobetrag in Höhe von 310 Mio ECU anstelle des fälligen Betrages in Höhe von 547 Mio ECU entrichtete.

c)Zur Bereinigung der Situation wurde die Mittelausstattung von Kapitel 86 im Rahmen des BNH Nr. 3 aufgestockt. Im Zuge dieser Mittelaufstockung konnte allerdings die an diesen Mitgliedstaat zu zahlende Erstattung in Höhe von 236 Mio ECU nicht in vollem Umfang berücksichtigt werden; die Bereinigung um 96 Mio ECU wurde auf das Haushaltsjahr 1991 verschoben. Somit wurden im Haushaltsjahr 1990 lediglich 451 Mio ECU (anstatt 547 Mio ECU) als Einnahmen verbucht.

2.5. Diese Praxis gibt Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a)Obwohl die Anpassungs- und Erstattungsbeträge bei der Aufstellung des BNH Nr. 3 bekannt waren, schlug die Kommission nicht vor, die erforderlichen Beträge sowohl als Einnahmen als auch als Ausgaben in diesen Haushaltsplan einzustellen.

b)Die Auszahlungsanordnungen für die Erstattung wurden nach der Einziehung der Nettobeträge ausgestellt, wodurch Einnahmen und Ausgaben miteinander verrechnet wurden

.

MWST.-EIGENMITTEL

Vorgang der Bereitstellung sowie Prüfung durch den Hof

2.6. Die Bereitstellung der als MwSt.-Eigenmittel fälligen Beträge erfolgt in mehreren Etappen:

a)Zahlung der im Haushaltsplan für jeden Mitgliedstaat vorgesehenen Beträge in monatlichen Zwölfteln;

b)im Laufe des folgenden Haushaltsjahres Zahlung oder Erstattung des anhand der gegebenenfalls nach Prüfung berichtigten Jahresübersichten der Mitgliedstaaten ermittelten Saldos;

c)im Laufe späterer Haushaltsjahre Zahlung oder Erstattung von Angleichungsbeträgen, die sich aus zusätzlichen Berichtigungen aufgrund der Erörterung der Jahresübersichten ergeben.

2.7. Zweck dieses Abschnitts ist es, die Einzelheiten des Berechnungsvorgangs zu folgenden Elementen zu untersuchen:

a)in den Mitgliedstaaten "getätigte MwSt.-Einnahmen" und angewandte Techniken der buchmässigen Erfassung;

b)an diesen Einnahmen vorgenommene Berichtigungen, um eine einheitliche Behandlung der Grundlage für die Einnahmen zur Ermittlung der "berichtigten Einnahmen" sicherzustellen;

c)innerhalb der "intermediären (Bemessungs-)Grundlage"