Mitteilung über die Anwendung von Artikel 171 EG-Vertrag (96/C 242/07)

1. Artikel 171 EG-Vertrag in der durch den Vertrag über die Europäische Union geänderten Fassung bietet die Möglichkeit, gegenüber einem Mitgliedstaat, der einem Urteil in einem Vertragsverletzungsverfahren nicht nachgekommen ist, Sanktionen zu verhängen.

Die letzte Entscheidung über die Verhängung der Sanktionen liegt beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Indessen kommt der Kommission als Hüterin der Verträge im Vorfeld dieser Entscheidung eine ausschlaggebende Rolle zu, da es ihr obliegt, das Verfahren nach Artikel 171 einzuleiten, gegebenenfalls den Gerichtshof anzurufen und gleichzeitig die Höhe des Pauschalbetrags oder des Zwangsgeldes zu benennen, die sie für angemessen hält.

2. Da es sich hier um ein neues, das Vertragsverletzungsverfahren ergänzendes Verfahren handelt, hält die Kommission es aus Transparenzgründen für erforderlich, die Kriterien bekanntzugeben, an denen sie sich orientieren wird, um die Verhängung finanzieller Sanktionen durch den Gerichtshof zu beantragen. Entscheidend sowohl für die Wahl als auch die Anwendung der Kriterien wird das Erfordernis der wirksamen Anwendung des Gemeinschaftsrechts sein. Die Kommission wird ihre Rechtsauffassung, die in dieser Mitteilung lediglich einen ersten Ausdruck findet, im Zuge einer fallbezogenen Anwendung der im folgenden erläuterten allgemeinen Kriterien unter Berücksichtigung der zukünftigen Rechtsprechung des Gerichtshofs schrittweise weiterentwickeln.

3. Hat ein Mitgliedstaat nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um einem Urteil des Gerichtshofes innerhalb der Frist nachzukommen, die ihm die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat, so kann sie gemäß Artikel 171 EG-Vertrag den Gerichtshof anrufen, "Dabei benennt sie die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds, die sie den Umständen nach für angemessen hält".

Die Kommission verfügt in diesem Verfahren über ein Ermessen, ob sie den Gerichtshof anruft. Entscheidet sie sich für eine Klageerhebung, so muß sie sich zur Sanktion und deren Höhe äußern.

Nach Auffassung der Kommission bedeutet dies jedoch nicht, daß sie in allen Fällen die Verhängung einer Sanktion beantragen muß. Wenn die Umstände es rechtfertigen (minder schwerer Verstoß, geringe Wahrscheinlichkeit eines erneuten Verstoßes) kann die Kommission von einem derartigen Antrag absehen, muß diese Entscheidung allerdings begründen.

4. Artikel 171 sieht zwei mögliche Sanktionen vor: den Pauschalbetrag und das Zwangsgeld. Nach Auffassung der Kommission ist das Zwangsgeld das geeignetste Mittel, um die schnellstmögliche Beendigung des Verstoßes, die das eigentliche Ziel des gesamten Vertragsverletzungsverfahrens ist, zu erreichen.

Die Möglichkeit, die Zahlung eines Pauschalbetrags zu beantragen, bleibt jedoch bestehen.

5. Maßgebend für die Höhe der Sanktion ist der Zweck, der mit der Verhängung der Sanktion verfolgt wird, nämlich die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Dabei ist nach Ansicht der Kommission auf drei grundlegende Kriterien abzustellen:

- die Schwere des Verstoßes,

- die Dauer des Verstoßes,

- die erforderliche Abschreckungswirkung, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.

6. Zur Schwere des Verstoßes: Die Tatsache, daß einem Urteil nicht nachgekommen wird, ist bereits an sich ein schwerer Verstoß. Bei der Festlegung der Höhe der finanziellen Sanktionen wird die Kommission indessen auch zwei weitere Gesichtspunkte heranziehen, die in engem Zusammenhang mit dem ursprünglichen Verstoß, dessen Vorliegen das Urteil des Gerichtshofs festgestellt hat, stehen: die Bedeutung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, gegen die der Mitgliedstaat verstoßen hat, sowie die Folgen dieses Verstoßes sowohl für das Gemeinwohl als auch für die Interessen Einzelner.

6.1. Um zu beurteilen, wie bedeutend die Vorschriften der Gemeinschaft sind, gegen die der betreffende Mitgliedstaat verstoßen hat, wird sich die Kommission an der Rechtsnatur und der Tragweite der Vorschriften und weniger an deren Stellung in der Normenhierarchie orientieren. So ist ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot unabhängig davon, ob dabei eine Bestimmung des EG-Vertrags selbst oder eine Verordnung oder Richtlinie verletzt wurde, stets ein schwerer Verstoß. Grundsätzlich stellen zum Beispiel Verstöße gegen die Grundrechte oder die im Vertrag festgelegten vier Grundfreiheiten schwere Verstöße dar, die mit einer der Schwere entsprechenden finanziellen Sanktion zu ahnden sind.

6.2. Die Folgen der Verstöße für das Gemeinwohl oder die Interessen Einzelner sind im Einzelfall zu beurteilen. Beispiele für erstere sind eine Verminderung der Eigenmitteleinnahmen oder die besonders schädlichen Folgen einer gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden Umweltverschmutzung. Ebenso ist die Auswirkung des Verstoßes auf das Funktionieren der Gemeinschaft zu beachten. Ein nicht gerechtfertigtes Vermarktungsverbot eines Mitgliedstaates für eine in einem anderen Mitgliedstaat hergestellte Ware hat unmittelbare und offenkundige Folgen für den Binnenmarkt. Doch auch weniger radikale Maßnahmen - ja sogar die Untätigkeit eines Mitgliedstaates - können das Funktionieren der Gemeinschaft schwer beeinträchtigen.

6.3. Mit der Berücksichtigung der Interessen Einzelner bei der Festlegung der Sanktion stellt die Kommission nicht auf den Schadenersatz ab, der von dem Geschädigten auf dem innerstaatlichen Rechtsweg eingeklagt werden kann. Vielmehr soll den Folgen des Verstoßes für Privatpersonen und Wirtschaftsbeteiligte Rechnung getragen werden. So sind zum Beispiel die Folgen einer Vertragsverletzung, die eine vereinzelte Fehlanwendung (Fehlen der Anerkennung eines Diploms) betrifft, nicht die gleichen wie die einer fehlenden Umsetzung einer Richtlinie zur gegenseitigen Anerkennung der Diplome. Im letzten Fall wären die Interessen eines ganzen Berufskreises betroffen.

7. Die Kommission berücksichtigt bei der Festsetzung der Höhe der Sanktion auch die Dauer des Verstoßes: Da es sich um Verfahren handelt, mit denen festgestellt werden soll, daß ein Mitgliedstaat aus einem Urteil des Gerichtshofes keine Folgerungen gezogen hat, wird die Dauer in der Regel nicht unerheblich sein.

8. Zur Wirksamkeit der Sanktion: die Höhe der Sanktion muß eine abschreckende Wirkung entfalten. Die Verhängung rein symbolischer Sanktionen würde diesem das Vertragsverletzungsverfahren ergänzende Instrument die nützliche Wirkung entziehen und dem eigentlichen Ziel dieses Verfahrens, der uneingeschränkten Anwendung des Gemeinschaftsrechts, entgegenstehen.

Die Entscheidung, die Verhängung einer Sanktion zu beantragen, wird, wie unter Ziffer 3 bereits erwähnt, im Einzelfall entsprechend den jeweiligen Umständen zu treffen sein. Wird eine Sanktion als erforderlich erachtet, setzt die notwendige Abschreckungswirkung voraus, daß sie verschärft wird, wenn Wiederholungsgefahr besteht (oder ein erneuter Verstoß nachgewiesen wurde), um etwaige wirtschaftliche Vorteile, die der Mitgliedstaat durch den Verstoß erlangt hat,