SONDERBERICHT Nr. 7/98 über das Entwicklungshilfeprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Südafrika (1986-1996) zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 C Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 241/03)

INHALT

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Überblick

Zwischen 1986 und 1997 stellte die Europäische Gemeinschaft für das Hilfsprogramm für Südafrika einen Betrag in Höhe von 830,2 Mio ECU zur Verfügung. Zu Beginn, insbesondere von 1986 bis 1991, wurden die aus dem Programm finanzierten Vorhaben zur Unterstützung der unter der Apartheid leidenden Bevölkerung gegen den aktiven Widerstand der südafrikanischen Behörden durchgeführt. Dennoch gelang es, mit dem Programm einen positiven Beitrag zu Frieden und Demokratie zu leisten. Parallel zur fortschreitenden politischen Entwicklung in Südafrika wurde die Unterstützung von Demokratie und Menschenrechten über das Programm fortgesetzt und damit begonnen, soziale und ökonomische Entwicklungsmaßnahmen zu fördern. Im Jahr 1994 wurde die demokratische Regierung eingesetzt, die Delegation der Kommission in Pretoria eröffnet und ein Kooperationsabkommen zwischen Südafrika und der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet. Gleichzeitig wurde das Europäische Programm für Wiederaufbau und Entwicklung (1994 - 1999) eingeleitet.

In diesem Bericht wird untersucht, wie das Programm von der Kommission und anderen beteiligten Stellen durchgeführt und verwaltet wurde. Hauptaugenmerk liegt dabei auf dem Zeitraum 1993 - 97.

Viele wesentliche Feststellungen dieses Berichts betreffen Schwachstellen, auf die der Hof bereits früher in anderen Berichten über Programme der Entwicklungszusammenarbeit hingewiesen hat. Sie sind daher von allgemeiner Bedeutung, und die Kommission sollte umgehend Schritte zur Behebung dieser Schwachstellen unternehmen.

Ebenso wie bei Programmen in anderen Ländern wurde die Programmdurchführung dadurch behindert, daß den zentralen Verwaltungsstellen der Kommission in Brüssel von zu vielen Entscheidungs- und Verwaltungsebenen zu viele Fragen zur endgültigen Entscheidung vorgelegt werden mußten. Dies war eine der Hauptursachen für Verzögerungen und Mängel bei der Projektdurchführung und -überwachung. Insbesondere während der ersten Phasen der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Südafrika wurde festgestellt: Die Vorhaben waren häufig unzulänglich formuliert, die Zeitplanung unrealistisch und einige Bestimmungen in den Verträgen und Finanzierungsabkommen ungeeignet. Die Kassenmittelverwaltung durch die Kommission ließ zu wünschen übrig. Die Berichterstattungsverfahren waren unangemessen und wurden von der Kommission nur unzureichend überwacht. Mit Ausnahme der 1996 durchgeführten globalen Bewertung des Sonderprogramms der Gemeinschaft gab es keine ausreichende Bewertung der Wirksamkeit der über Nichtregierungskanäle finanzierten Maßnahmen.

Die Kommission unterschätzte den bei ihren südafrikanischen Partnern bestehenden Bedarf an institutioneller Stärkung, der erforderlich war, um ihnen eine wirksamere und effizientere Durchführung des Programms zu ermöglichen. Als die Kommission 1994 das Programm mit der neuen Regierung einleitete, hatte sie, wie andere Geldgeber, eine unrealistische Vorstellung vom Geldvolumen, das in der kurzen Zeit von der südafrikanischen Verwaltung wirtschaftlich und effizient eingesetzt werden könnte. Für den Anfang wären die Mittel auch besser auf weniger Sektoren konzentriert worden.

Das Europäische Programm für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika verzögerte sich in der Durchführung, es kamen auch weit weniger Mittel zur Auszahlung als geplant. Das Stipendienprogramm 1993-95, eine der Hauptmaßnahmen der Gemeinschaft, war wegen der mangelhaften Verwaltung und Überwachung weniger erfolgreich als es hätte sein können. Mehr als 750 beendete bzw. nicht mehr wirksame Verträge, die bis ins Jahr 1986 zurückreichen, wurden von der Kommission nicht ordnungsgemäß abgeschlossen.

Die Kommission hat über die gesamte Bezugszeit zu wenig Ressourcen für die Programmverwaltung bereitgestellt und diese außerdem nicht angemessen organisiert. Es fehlte an geeigneten Management-Informationssystemen, außerdem waren die Verfahren nicht klar definiert.

Die Kommission sollte einen eher dezentralen Verwaltungsansatz einführen. Sie sollte die Entscheidungskompetenz auf die am besten geeignete Ebene des Systems übertragen und die begrenzten Mittel der Kommission für die Verwaltung und Kontrolle der optimalen Verwendung der Gemeinschaftsmittel einsetzen. Operationelle und finanzielle Verantwortlichkeiten sollten von den zentralen Dienststellen in Brüssel abgezogen und dezentral auf die Umsetzungsebenen verlagert werden. Dementsprechend sollten auch die Managementressourcen umverteilt werden. Die Kommission sollte Verfahren vereinfachen und Verzögerungen abbauen.

Die Kommission sollte die Zwänge, denen ihre eigenen Dienste unterliegen und die sich auf die Programmdurchführung auswirken, realistischer ermitteln. Das Gleiche gilt für die Aufnahmefähigkeit auf seiten der südafrikanischen Partner. Sie sollte dem Ausbau der Verwaltungskapazität ihrer südafrikanischen Partner auf Regierungs- wie auf Nichtregierungsebene mehr Aufmerksamkeit schenken.

Verstärkt werden sollte die Koordinierung der Geldgeber, insbesondere mit und zwischen den Mitgliedstaaten. Bei künftigen Handels- und Kooperationsabkommen sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten sicherstellen, daß die Handelspolitik der Union mit ihrer Politik im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit in Einklang steht.>ENDE EINES SCHAUBILD>

EINLEITUNG

Hintergrund des Entwicklungshilfeprogramms der Europäischen Gemeinschaft für Südafrika

1. Angesichts der verstärkten politischen Repression in Südafrika beschlossen die Außenminister der Europäischen Gemeinschaft (EG) im September 1985 die Annahme einer Doppelstrategie aus restriktiven und positiven Maßnahmen, um den friedlichen Übergang Südafrikas zur Demokratie zu unterstützen (1). Die restriktiven Maßnahmen umfaßten ein Handelsembargo sowie wirtschaftliche und politische Sanktionen, während die 1986 eingeleiteten positiven Maßnahmen die Unterstützung der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung und der benachteiligten Bevölkerungsgruppen aus dem Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften vorsahen (2).

2. Im Zeitraum 1986 bis 1997 wurde ein Gesamtbetrag in Höhe von 830,2 Mio ECU für das Hilfsprogramm der Europäischen Gemeinschaft zugunsten von Vorhaben in einer Vielzahl von Sektoren bereitgestellt. Das Programm durchlief verschiedene Phasen, die den politischen Veränderungen und der Einführung neuer Ziele oder Durchführungsbestimmungen Rechnung trugen. Es lassen sich drei verschiedene konzeptuelle Phasen unterscheiden, nämlich 1986-1990 (Sonderprogramm zur Unterstützung der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung), 1991 bis November 1994 (Sonderprogramm für Südafrika) und November 1994 bis 1999 (Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika). Zwischen diesen drei Phasen lassen sich keine klaren Trennlinien ziehen, vielmehr deckten sich die Zeitpläne für die Durchführung der Vorhaben nicht völlig mit diesen drei Phasen, da die Vorhaben in aufeinanderfolgende Programme integriert wurden. Schaubild 1 enthält eine chronologische Übersicht über die politischen Entwicklungen in Südafrika sowie über die als Reaktion auf diese Entwicklungen von der Europäischen Gemeinschaft getroffenen Maßnahmen und die diesbezüglichen rechtlichen und operationellen Regelungen. Schaubild 2 enthält weitergehende Informationen zu den einzelnen Phasen.

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SCHAUBILD 2

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Entwicklungshilfe der EG an Südafrika

Phase I - 1986-1990

Sonderprogramm zugunsten der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung (SPVA)

Ziel:Unterstützung des Übergangs zu einem friedlichen, stabilen, demokratischen und nicht rassistischen Staat durch Hilfeleistung an die politisch Unterdrückten.Wichtigste Bereiche:- Humanitäre und soziale Initiativen,

- Bildung und Ausbildung,

- Rechtsbeistand.Durchführungsorganisationen:- Europäische NRO,

- Südafrikanische Kanäle: SACC, SACBC, KT & ICFTU.Organisationsstruktur:Die Kommission ist nicht an der Definition, Bewertung, Überwachung und Durchführung der Vorhaben beteiligt.

Rechtliche Verantwortung bei den europäischen NRO.Mittelbindungen:108,6 Mio ECUPhase II - 1991-November 1994

Sonderprogramm für Südafrika (SPSA)

Ziel:Unterstützung des Übergangs zu einem demokratischen und wirtschaftlich wohlhabenden Staat durch Integration vom Entwicklungshilfezielen und Unterstützung benachteiligter Gemeinschaften.Wichtigste Bereiche:- Hochschulausbildung und Erwachsenenbildung,

- Berufliche Bildung,

- Primäre Gesundheitsversorgung,

- Entwicklung der Gemeinschaften und ländliche Entwicklung,

- Menschenrechte und Demokratie.Durchführungsorganisationen:- Südafrikanische Kanäle: SACC, SACBC, KT & ICFTU.

- Keine Einschaltung der europäischen NRO.Organisationsstruktur:Beteiligung der Kommission über das Projektkoordinierungsbüro (PCO) an der Ermittlung, Bewertung und Überwachung der Vorhaben.Mittelbindungen:230,7 Mio ECUPhase III - November 1994-1999

Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung (EPWE)

Ziel:Unterstützung des Übergangs zu einem demokratischen und wirtschaftlich wohlhabenden Staat durch Förderung der von der südafrikanischen Regierung im Rahmen des Programms für Wiederaufbau und Entwicklung 1994-1999 verfolgten Politiken und Reformen.Wichtigste Bereiche:- Bildung und Ausbildung,

- Gesundheitswesen,

- ländliche und städtische Entwicklung,

- wirtschaftliche Zusammenarbeit, Förderung von Handel und Investitionen, Unterstützung von Klein- und Mittelbetrieben,

- Förderung von "good governance and democratisation".Durchführungsorganisationen:- Zentrale, regionale und lokale Regierungsstellen,

- Transitional National Development Trust (TNDT) und lokale NRO.Organisationsstruktur:Die Kommission ist über die EG-Delegation in Pretoria direkt an der Vorhabensdurchführung und -überwachung beteiligt.Mittelbindungen:479,5 Mio ECU (Stand zum 31.12.1997)Quelle: Rechnungshof, Bewertung des Europäischen SPSA (SPM 1996), Haushaltsrechnungen der Kommission 1986-1996.>ENDE EINES SCHAUBILD>

3. Die erste Phase umfaßt den Zeitraum 1986-1990, in dem Mittelbindungen im Gesamtbetrag von 108,6 Mio ECU vorgenommen wurden, die mehr als 400 Vorhaben in den Bereichen humanitäre Hilfe, Rechtsbeistand und Bildung betrafen. Die überwiegende Mehrheit dieser Vorhaben wurde von drei örtlichen Organisationen unterstützt, die "Kanäle" genannt wurden (3): der Kagiso Trust (KT), ein interkonfessioneller Zusammenschluß von Kirchen und Gewerkschaften, die South African Catholic Bishops' Conference, SACBC (Katholische Bischofskonferenz Südafrikas), der South African Council of Churches, SACC (Südafrikanischer Kirchenrat) sowie in geringerem Maße die von Europa aus operierende International Conference of Free Trade Unions, ICFTU (Internationaler Bund freier Gewerkschaften).

4. Während dieser ersten Phase bestand zwischen der Kommission und den Kanälen keine direkte Verbindung, vertraglich verantwortlich für die Vorhabensdurchführung gegenüber der Kommission waren vielmehr die europäischen Nichtregierungsorganisationen (NRO); sie waren zuständig für die Weiterleitung der Mittel an die Kanäle in Südafrika und für die Finanz- und Durchführungsberichte. Das Programm wurde gegen den aktiven Widerstand der südafrikanischen Regierung durchgeführt, und bei den Begünstigten handelte es sich im allgemeinen um Regimegegner, die unter Schikanen, Redeverboten und Gefängnisstrafen zu leiden hatten. Angesichts dieser Situation paßte die Kommission ihre Anforderungen in den Bereichen Finanzkontrolle und Berichterstattung an die tatsächliche Lage an und behandelte die Vorhaben mit großer Vertraulichkeit.

5. Im Jahre 1990 nahm die politische Situation in Südafrika eine positive Wende, der eine schrittweise Aufhebung des Handelsembargos und der politischen und wirtschaftlichen Sanktionen folgte. Im Jahr 1991 trat das Hilfsprogramm der EG in die zweite Phase ein und wurde neu ausgerichtet, um den Entwicklungshilfezielen und neuen Sektoren Rechnung zu tragen. Die Kommission schaltete keine europäischen NRO mehr zwischen, sondern schloß direkt mit den Kanälen in Südafrika Vorhabensverträge ab. Die politische Situation erlaubte es aber noch nicht, eine Delegation der EG in Pretoria zu eröffnen. Im Februar 1991 eröffnete die Kommission jedoch ein Programmkoordinierungsbüro (Programme Coordination Office, PCO), dessen aus technischen Beratern bestehender Mitarbeiterstab über die Europäische Gesellschaft für Zusammenarbeit (EGZ) eingestellt wurde. Aufgabe dieses Koordinierungsbüros war es, den Partnern Unterstützung anzubieten und die Vorhaben zu überwachen.

6. Die dritte Phase des EG-Programms zur Unterstützung Südafrikas setzte im November 1994 ein, also nach den freien Wahlen, der Einsetzung der Regierung der nationalen Einheit und dem Abschluß des Kooperationsabkommens zwischen der EG und der Republik Südafrika (4). Ziel dieser Phase, d.h. des sogenannten Europäischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung (EPWE), ist es, die harmonische und dauerhafte Entwicklung in Südafrika zu fördern und zur Konsolidierung der demokratischen Strukturen beizutragen. Gesprächspartner der EG in Fragen der Entwicklungspolitik ist nunmehr die südafrikanische Regierung. Mit der Vorhabensdurchführung wurden vorrangig zentrale, regionale und lokale Regierungsstellen betraut. Darüber hinaus wurden die Finanzmittel nicht mehr an die traditionellen Kanäle weitergeleitet, sondern direkt an die mit der Durchführung von Sektorprogrammen betrauten NRO. Es wurde ein Transitional National Development Trust (TNDT) (5) eingerichtet, der die Mittel für Kleinvorhaben an die örtlichen NRO weiterleitet.

7. Im Dezember 1993 kam es zur Unterzeichnung der Vereinbarung über die Eröffnung einer EG-Delegation in Südafrika. Im Mai 1994 eröffneten die Büros der Delegation in Pretoria, und im Dezember 1994 wurden die Büros des PCO geschlossen. Schließlich nahm der Rat im November 1996 eine Verordnung über die Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika an (6), welche die Rechtsgrundlage bildet für die Maßnahmen des Programms für Wiederaufbau und Entwicklung. Im Rahmen des EPWE wurde ein Betrag in Höhe von 500 Mio ECU für den Zeitraum 1996-1999 bereitgestellt. Im Mai 1997 unterzeichneten die südafrikanische Regierung und die Kommission das nationale Richtprogramm.

8. Seit November 1994 haben die EG und Südafrika ihre Beziehungen auch in anderen Bereichen der Politik, des Handels und der Wirtschaft vertieft: Im Juni 1995 wurden Verhandlungen über ein bilaterales Handelsabkommen zur Schaffung einer Freihandelszone aufgenommen. Dieses Abkommen ist für die Entwicklung der südafrikanischen Wirtschaft von großer Bedeutung. Die Verhandlungen kamen nur langsam voran, und zum Zeitpunkt der Annahme dieses Berichts dauerte die Debatte noch an. Im April 1997 trat Südafrika dem zwischen der EG und den Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) bestehenden Abkommen von Lomé bei (7).

Prüfungsstrategie des Hofes im Hinblick auf das Hilfsprogramm der EG für Südafrika

9. Im Jahre 1991 hat der Hof die Verwaltung des Programms durch die Kommission bis zu diesem Zeitpunkt geprüft; dabei hat er berücksichtigt, daß die Arbeit der Kommission und ihrer Partner durch bestimmte Verwaltungs- und Kontrollzwänge beeinträchtigt wurde. Allerdings wurden eine Reihe von Mängeln festgestellt, wie unvollständige Akten, Fehlen von Durchführungsberichten, Unzulänglichkeiten der europäischen NRO bei der Projektdurchführung und unzulängliche Finanzverwaltung (Bereitstellung zu hoher Beträge für die Vorhaben, hohe ausstehende Restbeträge und fehlende Wiedereinziehung nichtverwendeter Beträge).

10. In den Jahren 1993 und 1994 hat der Hof die Rechnungslegung über das Hilfsprogramm für Südafrika geprüft. In diesem Zusammenhang wies er die Kommission auf Unzulänglichkeiten bei der Finanzverwaltung hin, wie z.B. auf folgende Punkte: Der Kommission lagen keine aktuellen Informationen über die Höhe der Beträge vor, die sich auf den Bankkonten der Kanäle befanden; diese Beträge waren unnötig hoch, und es gab keine Strategie für die Verwendung der erwirtschafteten Zinsen. Darüber hinaus gab es einen Überhang von mehr als 750 bis ins Jahr 1986 zurückreichenden, noch nicht endgültig abgeschlossenen Vorhaben, bei denen zum Teil sogar noch die endgültigen Zahlungen ausstanden. Offenbar verfügten die Kommissionsdienste nicht über ausreichende Kapazitäten zur Erledigung dieser Aufgaben.

11. Die im Rahmen der oben erwähnten Prüfungen getroffenen Feststellungen wurden der Kommission mitgeteilt, aber nicht in Form von Rechnungshofberichten veröffentlicht. Im Hinblick auf die Weiterverfolgung dieser Prüfungsfeststellungen und der von der Kommission daraufhin eingeleiteten Maßnahmen hat der Hof im Jahre 1996 mit einer Gesamtprüfung des Programms für Südafrika begonnen.

12. Im Jahre 1997 führte der Hof einen Prüfbesuch in Südafrika durch; dabei wurden die bei der EG-Delegation, den Regierungsstellen, den als Kanälen tätigen Organisationen, den NRO und anderen Organisationen vorliegenden Unterlagen geprüft, und es fanden Unterredungen statt. Bei einer Stichprobenauswahl kam es zu Vor-Ort-Prüfungen, ferner wurden Gespräche mit den Endbegünstigten geführt und die konkreten Ergebnisse wurden kontrolliert.

13. Die Untersuchung des Hofes umfaßte folgendes:

a) Die Prüfung der von der Kommission und den Kanälen angewandten Verwaltungsverfahren und -systeme für die im Zeitraum 1993-94 genehmigten und 1997 noch in der Durchführung befindlichen Vorhaben (siehe Ziffern 20-52). Besondere Aufmerksamkeit wurde dem vom Kagiso Trust durchgeführten Stipendienprogramm eingeräumt, bei dem es sich um die wichtigste Maßnahme der EG in Südafrika handelte (Anhang).

b) Die Prüfung der von der Kommission, den südafrikanischen Regierungsbehörden, den NRO und anderen Organisationen angewandten Verfahren und Systeme für die im Rahmen des europäischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung finanzierten Vorhaben (siehe Ziffern 53-85).

c) Die Prüfung der Organisation der Kommissionsdienste (siehe Ziffern 86-92) sowie der Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten in bezug auf die Entwicklung in Südafrika (siehe Ziffern 93-97).

14. Nachfolgend wird auf einige Schwachstellen bei der Finanzverwaltung und Kontrolle des EG-Programms hingewiesen. Unabhängig davon ist jedoch generell die Schlußfolgerung zu ziehen, daß es der EG trotz der schwierigen Umstände bei der Programmdurchführung gelungen ist, während der ersten beiden Phasen Vorhaben zu unterstützen, welche den Übergang zur Demokratie beschleunigt und die Situation der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung und der benachteiligten Gruppen verbessert haben (8). Mit dem Start des Europäischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung beginnt eine neue Ära der Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika, in der die Grundsätze des angemessenen Kosten/Nutzen-Verhältnisses, der Finanzkontrolle und der Rechenschaftspflicht sowohl von der Kommission als auch von den südafrikanischen Partnern beachtet werden müssen.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

15. Schaubild 3 enthält eine Übersicht über die im Zeitraum 1986 bis 1997 zugunsten von Südafrika bereitgestellten Haushaltsmittel. Von den im Zeitraum 1986 bis 1997 vorgenommenen Mittelbindungen im Gesamtbetrag von 818,9 Mio ECU wurden nur 456,0 Mio ECU (56 %) ausgezahlt. Ende 1997 beliefen sich die noch abzuwickelnden Mittelbindungen, die in erster Linie Vorhaben im Rahmen des EPWE betrafen, auf insgesamt 352,6 Mio ECU (9).

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16. Der Betrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen ist insbesondere während der letzten drei Jahre des Bezugszeitraums stark angestiegen. Dies ist Ausdruck für eine Reihe miteinander verknüpfter Probleme, auf die in diesem Bericht im einzelnen eingegangen wird. Der mit der Einführung des EPWE verbundene Anstieg der verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen erfolgte so rasch, daß die Kommission und die südafrikanischen Behörden nicht in der Lage waren, diese Mittel auszugeben. Die absolute Rate der Zahlungen ging trotz des stetigen Anstiegs der verfügbaren Zahlungsermächtigungen von 1994 bis 1996 deutlich zurück. In den Jahren 1995 und 1996 war die Verwendungsrate der Zahlungsermächtigungen sehr niedrig, was die Probleme bei der Durchführung des EPWE widerspiegelt. Die Mittelansätze bei den Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen lassen darauf schließen, daß die Kommission diese Probleme nicht vorhergesehen hat.

17. Schaubild 4 vermittelt einen Überblick über die im Zeitraum 1993 bis 1996 von der EG an die Kanäle gewährten Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen. Das Schaubild zeigt, daß es im Jahre 1995 zu einem deutlichen Rückgang kam. Schaubild 5 enthält eine Darstellung der Verteilung der Zahlungsermächtigungen auf die verschiedenen Kanäle. Hauptempfänger der Gemeinschaftsmittel war der KT (82 % der Zahlungsermächtigungen), gefolgt von der SACBC (14 %). Schaubild 6 vermittelt einen Überblick über die Verteilung der Vorhaben nach Sektoren. Die wichtigsten Sektoren, auf die 77 % der Mittelbindungen entfielen, waren die Stipendien für die Hochschulausbildung, die Entwicklung bestimmter Gemeinschaften sowie die Bereiche Bildung und Berufsbildung.

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18. Schaubild 7 vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der für das neue Programm (EPWE) bereitgestellten Mittelbindungen und Zahlungen im Zeitraum 1994 bis 1996. Daraus geht hervor, daß die Zunahme der nicht verwendeten Mittelbindungen seit 1994 fast ausschließlich auf die Situation bei den Regierungsvorhaben zurückzuführen ist. Von den 16 in diesem Zeitraum finanzierten Regierungsvorhaben waren Anfang 1997 nur fünf tatsächlich in Gang gekommen. Schaubild 8 zeigt, wie die Finanzierung von NRO-Vorhaben im Zuge der Normalisierung der Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika an Bedeutung verloren hat und von 38 % im Jahre 1994 auf 11 % im Jahre 1996 gesunken ist. Allerdings ist hervorzuheben, daß die direkt mit der Regierung kofinanzierten Vorhaben in der Praxis teilweise über die NRO durchgeführt werden. Der im Rahmen des Richtprogramms vom Mai 1997 (10) für die dezentrale Zusammenarbeit vorgesehene Betrag stellt 25 % des jährlichen Finanzrahmens des EPWE dar.

19. Schaubild 9 vermittelt einen Überblick über die Verteilung der zwischen 1994 und 1996 im Rahmen des EPWE finanzierten Programme auf die einzelnen Sektoren. Der höchste Anteil entfiel auf die Sektoren "Good governance and Democratisation" und "Education and Training".

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SYSTEM FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER VORHABEN ÜBER DIE KANÄLE

Einleitung

20. Das System der Kanäle, das während der ersten beiden Phasen des EG-Hilfsprogramms Anwendung fand, wurde durch die Bestimmungen für das EPWE ersetzt. Allerdings befanden sich einige der in den Jahren 1994 und 1995 begonnenen Vorhaben im Jahre 1997 noch in der Durchführung. Nachfolgend werden die wichtigsten Bemerkungen zum System der Durchführung über Kanäle aufgeführt, um die bei künftigen Gemeinschaftsprogrammen dieser Art in Südafrika oder in anderen Ländern zu vermeidenden Schwachpunkte deutlich zu machen.

21. Die nachfolgenden Bemerkungen beziehen sich in erster Linie auf die Verfahren, Systeme und Verwaltungsbestimmungen. Allerdings sollte auch den Ergebnissen und Auswirkungen des über die Kanäle durchgeführten Programms Aufmerksamkeit eingeräumt werden. Hier gibt es nur wenige zuverlässige Informationen, auf die sich ein Urteil stützen kann, da nur wenige Bewertungen stattfanden. Mit Ausnahme der im Jahre 1995 im Auftrag der Kommission von Beratern durchgeführten Gesamtbewertung für den Zeitraum 1986-94 (11) wurden nur vier von mehr als 700 Vorhaben einer Bewertung unterzogen, darunter das Stipendienprogramm (12). Sektorale Bewertungen fehlten ganz.

22. Aus dem Bericht der für die Gesamtbewertung von 1995 zuständigen Berater geht hervor, daß das Sonderprogramm bis 1995 generell ein Erfolg war, da es dem Bedarf der Zielgruppen entsprach, einen wichtigen positiven Beitrag zu den politischen Entwicklungen in Südafrika darstellte und zur Abschaffung des Apartheidsystems beitrug. Nach Ansicht der Berater war das Programm in den ersten Durchführungsjahren (vor 1991) besonders erfolgreich, als die Vorhaben von der Basis ausgingen und es eine starke Einbeziehung der Begünstigten bzw. ein hohes Maß an Eigentum ("ownership") an den Vorhaben gab, was viel Kreativität und Begeisterung freisetzte. In bezug auf die operationellen Verfahren herrschte insbesondere nach 1991 jedoch auch ein hohes Maß an Verunsicherung und Frustration aufgrund der Beteiligung zu vieler Stellen an der Verwaltung, mangelnder Klarheit über die Aufgabenverteilung, unklarer und falsch verstandener Verfahren und Personalmangels. Die Kommission wurde als langsame und bürokratische Organisation erlebt, die zuviel Zeit für die Genehmigung der Vorhaben und die Tätigung der Zahlungen benötigte. Die Bestimmungen in bezug auf die Berichterstattung waren unklar, führten zu Doppelarbeit und brachten nur wenig brauchbares Feedback.

23. Die Schaubilder 10 und 11 enthalten eine Darstellung der Zuständigkeiten der verschiedenen Stellen bei der Genehmigung und Durchführung der über die Kanäle finanzierten Vorhaben sowie bei der Mittelauszahlung. Diese Verfahren wurden von Fall zu Fall im Einklang mit den Bestimmungen der Standardprojektverträge zwischen der Kommission und den Kanälen ausgearbeitet.

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24. Besonderes Merkmal des Systems war das Fehlen einer direkten Verbindung zwischen der Europäischen Kommission und den Projektträgern. Sämtliche Beziehungen liefen über die Kanäle, die alleinige Gesprächspartner der Kommission waren. Zu den Aufgaben der Kanäle gehörten Prüfung der Finanzierungsanträge, Abschluß der Verträge, Verwaltung und Auszahlung der Gemeinschaftsmittel, Überwachung und Begleitung der Projektträger und Berichterstattung über die Projektdurchführung.

Bemerkungen zum System der Kanäle (13)

Konzeptuelle Schwächen

25. Das System der Kanäle wies einige zentrale Schwachstellen auf, die eine angemessene Kontrolle und wirtschaftliche Finanzverwaltung erschwert und zu Mängeln bei der Vorhabensdurchführung geführt haben. Erstens waren an der Verwaltung zu viele Organisationen beteiligt und zu viele Kommissionsdienste auf verschiedenen Ebenen (Projektträger, Kanäle, Kommissionsdelegation und zentrale Kommissionsdienste) mit sich überlappenden Zuständigkeiten und ohne ausreichenden Informationsfluß und ausreichende Koordinierung. Die Beschlußfassung war zeitaufwendig, wodurch es sowohl bei den Zahlungen als auch bei der Maßnahmendurchführung zu Verzögerungen kam.

26. Zweitens waren die Kanäle und die Kommission gezwungen, innerhalb eines kurzen Zeitraums eine große Anzahl von Kleinvorhaben zu ermitteln, zu bewerten, durchzuführen und zu überwachen (14). Die meisten dieser Vorhaben wurden von NRO und Organisationen, die sich auf bestimmte Gemeinschaften stützen (Community Based Organisations, CBO) mit begrenzten administrativen Kapazitäten verwaltet, so daß eine Vielzahl von Entscheidungen, Kontrollen und Finanzvorgängen erforderlich waren. Die Kommission verfügte nicht über angemessene Ressourcen, um mit dieser Arbeitsbelastung fertig zu werden.

27. Schließlich zeigten die Ergebnisse der Prüfung des Systems der Kanäle einige inhärente Schwachstellen bei der Kommissionsverwaltung hinsichtlich der Programme zur Entwicklungszusammenarbeit, auf die der Hof bereits wiederholt in seinen Berichten hingewiesen hat.

Formulierung der Vorhaben

28. Die Formulierung der Vorhaben war von Anfang an unzulänglich. Wichtige Bestandteile (wie Haushaltsplan der Vorhaben, Gesamtbetrag der Beteiligungen der einzelnen Geber und Zeitplan der Maßnahmen) waren nicht klar definiert oder fehlten ganz, und die jeweils zu erfuellenden Aufgaben waren unvollständig oder nicht eindeutig definiert. Diese Mängel blieben während der gesamten Anwendungszeit des Systems der Kanäle bestehen, obwohl die Kommission sich um eine Verbesserung der Situation bemühte, indem sie insbesondere im Jahre 1993 die Methode des logischen Rahmens (15) für die Projektplanung und -durchführung einführte.

29. Unrealistische Durchführungszeitpläne in den Verträgen waren Ursache erheblicher Probleme. Bei fast allen Vorhaben mußte der ursprüngliche Zeitplan mehrmals verlängert werden. Die Kommission genehmigte diese Verlängerungen ohne zuvor die tatsächlich erzielten Fortschritte, den Durchführungsplan für die Vorhaben oder die tatsächlichen Möglichkeiten zur Einhaltung der neuen Fristen zu prüfen. Anhand der in den Kommissionsakten enthaltenen Dokumente ließ sich nicht immer feststellen, ob die Vertragsverlängerungen nach dem vorgesehenen Verfahren erfolgt und die Mittelbindungsfristen eingehalten worden waren. In einigen Fällen wurde der Zeitplan für die Durchführung der Vorhaben verlängert, nachdem der ursprüngliche Zeitplan bereits abgelaufen war.

30. Die Verlängerung der Vertragsfristen bedeutete einen erheblichen administrativen Aufwand für die Projektträger, die Kanäle und die Kommission. So wurden im Jahre 1996 beispielsweise 192 Vertragsverlängerungen im Rahmen des Systems der Kanäle vorgenommen, wobei jeder einzelne Fall von der Kommission in Brüssel genehmigt werden mußte. Ferner sahen die Verträge keinerlei Verfahren zur Änderung des Haushaltsplans für die Projekte vor. Selbst minimale Änderungen mußten von den zentralen Kommissionsdiensten in Brüssel genehmigt werden und waren Gegenstand von Vertragsnachträgen. Dies hatte Verzögerungen auf der Ebene der Zahlungen und der Durchführung zur Folge.

Finanzverwaltung und Verwaltung der Kassenmittel

31. In den Jahren 1994 und 1995 hat der Rechnungshof die Kommission in Form von Schreiben darauf hingewiesen, daß sie die Verwaltung der an die Kanäle überwiesenen Mittel nicht angemessen überwacht hat. So hat sie nicht dafür gesorgt, daß die Kanäle Finanzberichte vorgelegt haben, die eine Abstimmung zwischen den von der Kommission auf die Bankkonten der Kanäle für die EU-Vorhaben überwiesenen Beträgen, den an die Projektträger ausgezahlten Beträgen und den erwirtschafteten Zinsen enthielten. Auf den für EU-Vorhaben vorgesehenen Bankkonten hatten sich, insbesondere beim KT, extrem hohe Restbeträge angesammelt, mit denen erhebliche Zinserträge erwirtschaftet wurden, zu denen den Kommissionsdiensten in Brüssel und Südafrika nur äußerst unzureichende Informationen vorlagen. Im Anschluß an die Bemerkungen des Hofes hat die Kommission Schritte zur Berichtigung dieser Situation unternommen. Bis 1997 hatte sich die Situation verbessert bei der größten als Kanal tätigen Organisation, dem KT, aber nicht bei den übrigen Kanälen.

32. Die Verträge mit den Projektträgern sahen vor, daß die Zahlungen in Ecu getätigt und die monatlichen Ausgaben anschließend zu dem im Amtsblatt der Gemeinschaft veröffentlichten Wechselkurs für den jeweiligen Monat in Landeswährung (ZAR) umgerechnet werden. Diese Bestimmung war unangemessen und in der Praxis nicht durchführbar, da sie die Kanäle gezwungen hätte, ein ECU-Konto zu unterhalten (was die südafrikanischen Währungsbehörden nicht erlaubten) und allmonatlich zwecks Berechnung der Auszahlungen die Ausgaben für jedes Vorhaben zu ermitteln. In der Praxis wechselten die Kanäle die von der Kommission überwiesenen Finanzmittel umgehend in ZAR um und deponierten sie auf einem Bankkonto in Landeswährung. Obwohl die Kommission über diese Praxis informiert war, hat sie die Vertragsbestimmungen nicht entsprechend geändert.

Zahlungen und Berichterstattung

33. Die in den Verträgen vorgesehenen Verfahren für die Zahlungen und die Berichterstattung waren unzulänglich und ermöglichten keine angemessene Überwachung durch die Kanäle und die Kommission.

34. Die Verträge mit den Projektträgern enthielten weder genaue Angaben über die Zeiträume, auf die sich die Durchführungsberichte beziehen sollten, noch über die Fristen für die Berichtvorlage. Die Berichterstattung war ausschließlich an die Zahlungen geknüpft, so daß die Projektträger nur dann Berichte vorlegten, wenn sie Zahlungen beantragten. Falls eine Organisation keine Zahlung beantragte, wurde kein Bericht vorgelegt. Darüber hinaus enthielten die Verträge keine ausreichenden Vorgaben für den Inhalt der Tätigkeits- und Finanzberichte.

35. Die Mehrheit der über die Kanäle durchgeführten Projekte beinhaltete die Finanzierung der laufenden Kosten der Empfängerorganisationen. In zahlreichen Fällen ergaben sich jedoch Probleme bei der Berichterstattung, da der Vertragszeitraum nicht mit dem Haushaltsjahr der Organisationen übereinstimmte, das normalerweise den Bezugszeitraum für die Rechnungslegung und Berichterstattung über die im Rahmen des Vertrags finanzierten Tätigkeiten bildet. Ferner kam es vor, daß die Kommission bei Gewährung eines jährlichen Zuschusses an eine Organisation einen neuen Vertrag mit dieser abschloß, bevor die Berichterstattung und endgültige Abrechnung für die Verträge aus den Vorjahren erfolgt war. So hat die Kommission mit einigen Organisationen gleichzeitig mehrere Verträge über Finanzierungen für verschiedene Jahre abgeschlossen.

36. Die Berichterstattung machte aufwendige und komplizierte Abstimmungen erforderlich. Die Erstellung der Finanzberichte war so schwierig, daß diese von den Kommissionsdiensten häufig nicht akzeptiert wurden. Dies führte zu häufigen Unterbrechungen und Verzögerungen bei den Zahlungen, wodurch die Projektträger verunsichert, die Durchführung gefährdet und eine wirksame Überwachung behindert wurden.

37. Eine Analyse der Projektdurchführung zum 31. Dezember 1996 macht folgendes deutlich:

a) Bei 75 von 189 zwischen 1993 und 1995 genehmigten Vorhaben war die Auszahlung der letzten Tranche über mehrere Jahre hinweg überfällig. Dies könnte ein Indiz dafür sein, daß die für die Vorhaben bereitgestellten Mittel zu hoch waren und die Projektträger über nicht verwendete Restbeträge verfügten. Diese Frage ist im Rahmen des endgültigen Abschlusses zu klären (siehe Ziffern 45-52). Andererseits könnte diese Situation auch ein Indiz dafür sein, daß die Projektträger es in einigen Fällen vorzogen, auf die endgültige Zahlung in Höhe von 10 % zu verzichten, statt einen endgültigen Bericht vorzulegen. Angesichts der geringen Höhe des ausstehenden Betrags und des mit der Ausarbeitung und Genehmigung der Berichte verbundenen großen Aufwands könnte dies aus Sicht der Projektträger möglicherweise eine sinnvolle Entscheidung darstellen.

b) Bei mehr als 50 Vorhaben fehlte der Zwischenbericht bzw. war dieser nicht genehmigt worden. Für diese Vorhaben war bei Vertragsunterzeichnung ein Vorschuß in Höhe von 50 % oder 60 % des Gesamtbetrags für das Vorhaben gewährt worden, ohne daß die zweite Tranche ausgezahlt wurde.

38. Die meisten der vorgelegten Vorhabensberichte wurden durch Rechnungsführungsberichte ergänzt, die jedoch nur von begrenztem Wert waren, da sie die Hauptprobleme im Zusammenhang mit der Gemeinschaftsfinanzierung ausklammerten, wie z.B. die Frage des durch den Bericht abgedeckten Zeitraums sowie die Frage sonstiger Zuschüsse und Doppelfinanzierungen. Im Falle des Stipendienprogramms war die Rechnungsprüfung, die den zentralen Kontrollmechanismus darstellte, von begrenztem Wert, da der Auftrag der Prüfer nicht weitgehend genug war und die in den Prüfberichten enthaltenen Feststellungen nicht weiterverfolgt wurden (Anhang, Ziffer 4).

Projektüberwachung

39. Die Kommission hat die Vorhaben nicht angemessen überwacht. Ursache hierfür waren die oben beschriebenen Mängel bei den Berichterstattungsverfahren, das Fehlen von EDV-Instrumenten zur Projektverfolgung und Mängel bei den Informationssystemen der Kommission.

40. Insbesondere die Überwachung der vom SACC und der SACBC durchgeführten Vorhaben, zu denen sehr wenige Informationen vorliegen, war unzulänglich. Bei 14 Vorhaben des SACC und der SACBC, die in den Jahren 1993 und 1994 genehmigt worden waren und einen Gesamtbetrag von 7,66 Mio ECU betrafen, ließ sich der aktuelle Vorhabensstand nicht anhand der Unterlagen in den Kommissionsakten beurteilen. Bei 8 der 14 Vorhaben konnte die Kommission keine Auskunft darüber erteilen, ob diese noch fortbestanden oder nicht. Nur in zwei Fällen lagen Durchführungsberichte vor. Obwohl die Kommission nicht über die erforderlichen Informationen verfügte, hat sie die Zeitpläne für die Durchführung mehrmals verlängert.

41. Die Überwachung der vom KT durchgeführten Vorhaben durch die Kommission war ebenfalls unzulänglich, auch wenn in diesem Bereich nach 1995 Verbesserungen erzielt wurden.

42. Aufgrund der unzulänglichen Überwachung war die Kommission nicht in der Lage, rasch auf die Anträge der Projektträger und Kanäle zu reagieren. Aus diesem Grund verzögerten sich zahlreiche Vorhaben bzw. befanden sich während eines langen Zeitraums in der Schwebe, wurden endgültig abgebrochen oder erreichten ihre Ziele nicht. Wirksamkeit und Lebensfähigkeit des Stipendienprogramms wurden durch die unzulängliche Überwachung und das Fehlen zuverlässiger Zahlenangaben beeinträchtigt. So wurden zwar etwa 34 000 Stipendien gewährt, wegen der ineffizienten Verwaltung wurde jedoch die Möglichkeit zur Gewährung weiterer 8 700 Stipendien versäumt, da Rückerstattungen im Betrag von mehr als 72 Mio ZAR (dies entspricht etwa 12,5 Mio ECU zum Umrechnungskurs vom Dezember 1996) nicht wieder in das nationale Stipendienprogramm Südafrikas zurückflossen (Anhang, Ziffer 17).

43. Die angemessene Überwachung der Vorhabensdurchführung durch die Kommission wurde durch die Unzulänglichkeit ihrer Informationssysteme beeinträchtigt. So besaß die Kommission keine zufriedenstellende EDV-Datenbank mit detaillierten Informationen zur Vorhabensdurchführung und Berichterstattung (16). Die Unterlagen in den Vorhabensakten waren nicht auf dem neuesten Stand, und in einigen Fällen fehlten Berichte und Schreiben ganz. Nicht immer gab es einen angemessenen Informationsfluß zwischen den Kanälen, der Kommissionsdelegation und den zentralen Diensten. Die Kommission besaß nicht immer eine Kopie der zwischen den Kanälen und den Projektträgern unterzeichneten Verträge, so daß sie zuweilen nicht wußte, ob der Projektumfang und die Finanzbestimmungen von dem zwischen ihr und den Kanälen geschlossenen Verträgen abwichen.

44. Eine finanzielle Folge der unzulänglichen Überwachung bestand darin, daß genehmigte, aber nie umgesetzte Vorhaben bzw. begonnene, aber wieder eingestellte Vorhaben unnötigerweise in den Konten der Kommission weitergeführt wurden. So wiesen die Konten zum 31. Dezember 1996 einen Betrag in Höhe von etwa 10 Mio ECU aus, der zwischen 1993 und 1995 für niemals umgesetzte bzw. wieder eingestellte Vorhaben gebunden worden war. Somit wurden die noch bestehenden Verbindlichkeiten zu hoch angegeben.

Endgültiger Abschluß der Verträge

45. Nach seinen Prüfungen in den Jahren 1994 und 1995 hat der Hof die Kommission darauf hingewiesen, daß sie dem endgültigen Abschluß von über 750 Verträgen Vorrang einräumen sollte, die bis ins Jahr 1986 zurückreichten und für die Mittel in Höhe von insgesamt 441,7 Mio ECU gebunden worden waren. Ende 1995 teilte die Kommission dem Hof mit, daß sie beabsichtige, bis Juli 1996 etwa 350 dieser noch nicht abgeschlossenen Verträge endgültig abzuschließen, und daß sie einen zusätzlichen Sachbearbeiter zur Aufstockung ihrer diesbezüglichen Arbeitskapazität eingestellt habe.

46. Im Januar 1996 wurde die Frist für den endgültigen Abschluß dieser 350 Vorhaben bis Ende Dezember 1996 verlängert. Als Gesamtziel wurde nunmehr der endgültige Abschluß von 604 der 664 zwischen 1986 und 1993 durchgeführten Vorhaben bis Ende 1997 angestrebt.

47. Bis Ende Juni 1997 war jedoch noch keiner der betreffenden Verträge endgültig abgeschlossen worden. Während des Jahres 1996 hatte die Kommission enorme verfahrenstechnische Schwierigkeiten beim endgültigen Abschluß der Vorhaben, die hauptsächlich auf die unzulängliche Planung und Definition dieser Aufgabe und die zu geringe Bereitstellung von Ressourcen zurückzuführen waren. Eine stichprobenhafte Prüfung von 250 im Jahre 1996 ausgearbeiteten Abschlußbögen durch den Hof zeigte, daß es zahlreiche nicht abgeklärte Anomalien gab, und daß die zur Untermauerung beigefügten Informationen keine Entscheidungen ermöglichten.

48. Im März 1996 hat sich die Kommission entschlossen, Dienste privater Rechnungsprüfungsfirmen in Anspruch zu nehmen, wodurch innerhalb der Kommissionsdienste mehr Kapazitäten für den Abschluß alter Vorhaben freigestellt werden sollten. Allerdings benötigte sie mehr als ein Jahr für die Beauftragung dieser Rechnungsprüfer, so daß erst im Mai bzw. Juli 1997 Verträge mit zwei Firmen unterzeichnet wurden.

49. Im Jahre 1997 änderten die betroffenen Dienste die Verfahren dahingehend, daß für die vorgeschlagenen Maßnahmen, wie Wiedereinziehung oder Abschreibung der noch im Besitz der Durchführungsorganisationen befindlichen Restbeträge und Annullierung der nicht benötigten, restlichen Mittelbindungen, bessere Belege vorgelegt werden mußten. Es wurden neue Ziele festgelegt, die den endgültigen Abschluß aller ruhenden Vorhaben aus dem Zeitraum 1986-1994 für Ende 1998 vorsahen.

50. Da der endgültige Abschluß der alten Verträge nur langsam vorankam, wurden auch die nicht benötigten, noch im Besitz der NRO in Europa oder in Südafrika befindlichen Beträge nur schleppend wiedereingezogen. Der Hof hat bei seinen Prüfbesuchen bei europäischen NRO in den Jahren 1995 und 1996 eine Reihe solcher nicht benötigter Beträge ermittelt. Ungeachtet der internen Kommissionsbestimmungen, wonach für jede festgestellte Forderung eine Einziehungsanordnung auszustellen ist, die - falls sich der Betrag nicht genau bemessen läßt - mit einem "pm"-Vermerk zu versehen ist, wurde nurfür eine NRO eine Einziehungsanordnung im Betrag von 530 325 ECU ausgestellt.

51. Die Probleme der Kommission beim endgültigen Abschluß dieses großen Vorhabenüberhangs spiegeln die Mängel bei der Finanzverwaltung für das Programm für Südafrika wider. Die Kommission hat nämlich trotz des Umfangs und der politischen Bedeutung dieses Programms zu wenig Ressourcen zur Verfügung gestellt und die Verwaltungsverfahren nicht stabil und wirksam genug gestaltet, so daß sie nicht in der Lage war, gleichzeitig die Vorbereitung und Durchführung des neuen und expandierenden Programms und den endgültigen Abschluß des Vorhabenüberhangs zu bewerkstelligen. Die dem neuen Programm eingeräumte Priorität bedeutete stets, daß die begrenzten Ressourcen in geringerem Maße für den Abschluß der alten Vorhaben zur Verfügung standen.

52. Darüber hinaus wurde das Verfahren für den endgültigen Abschluß der Vorhaben schlecht vorbereitet: unangemessene Ziele und Zeitvorgaben, unklare Verfahren, nicht ausreichend definierte und abgestimmte Rollen und Zuständigkeiten der beteiligten Stellen. Ferner gab es keine Übereinstimmung darüber, welche Voraussetzungen für den endgültigen Abschluß der Vorhaben erfuellt sein mußten. So konnten die begrenzten Ressourcen nicht effizient und wirksam eingesetzt werden.

EUROPÄISCHES PROGRAMM FÜR WIEDERAUFBAU UND ENTWICKLUNG (EPWE) 1994-1996

Das EPWE-System

53. Angesichts der Demokratisierung in Südafrika mußte eine neue Form der Zusammenarbeit gefunden werden. Nunmehr ging es darum, ein Programm der direkten Zusammenarbeit mit der südafrikanischen Regierung zu finanzieren.

54. Vor dem Hintergrund eines sehr optimistischen Klimas waren sämtliche Geber einschließlich der Europäischen Gemeinschaft (EG) und der Mitgliedstaaten bereit, zusammen mit der südafrikanischen Regierung umfassende Entwicklungsprogramme einzuleiten. Legitimes Interesse der EG, die als Hauptgeber auftrat (17) und auch während des Apartheidsystems stets die demokratischen Kräfte in Südafrika unterstützt hatte, war es nunmehr, ihre Unterstützung für die neue Regierung zu verstärken. Dementsprechend hat die Kommission innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums mehrere Programme über hohe Beträge in verschiedenen Sektoren angenommen.

55. Bereits seit 1994 hat sich die EG zusammen mit anderen Gebern an dem von der südafrikanischen Regierung eingeleiteten Programm für Wiederaufbau und Entwicklung beteiligt. Dabei wurden in einem sogenannten "RDP-Fund" (Reconstrucion and Development Programme Fund) die im Rahmen der internationalen Hilfe bereitgestellten Mittel sowie Mittel aus dem nationalen Haushalt in Höhe von mehr als 5 000 Mio ZAR jährlich (dies entspricht etwa 1 150 Mio ECU) zusammengefaßt. Für die Verwaltung dieser Mittel wurde eine zentrale Struktur geschaffen, das sogenannte "RDP-Office". Diese Struktur hat sich jedoch rasch als ungeeignet erwiesen und nach der Kritik am niedrigen Durchführungsstand des Programms wurde das RDP-Office im März 1996 geschlossen. Danach wurden die Zuständigkeiten für die Programmdurchführung auf das Finanzministerium und die jeweiligen Einzelressorts übertragen.

56. Zu diesem Zeitpunkt ergaben sich einschneidende Veränderungen auf der Ebene der zentralen Verwaltung in Südafrika, insbesondere in den Führungspositionen. Die für die Entwicklungsprogramme zuständigen Regierungsstellen verfügten über wenig Erfahrung im Bereich der Zusammenarbeit mit internationalen Hilfsorganisationen. Der südafrikanischen Administration fiel es äußerst schwer, ihre Systeme und Verfahren an die unterschiedlichen Anforderungen der Geldgeber anzupassen. Die auf regionaler und lokaler Ebene neu geschaffenen Strukturen existierten erst seit kurzem, andere Strukturen befanden sich sogar erst in einem vorläufigen Stadium.

57. Vor diesem Hintergrund hätte die EG - ebenso wie andere Geberorganisationen - eine realistischere Haltung einnehmen müssen hinsichtlich des Umfangs der Mittel, deren wirksame und wirtschaftliche Verwendung durch die südafrikanische Administration gewährleistet werden konnte. So hätte die Kommission bei bestimmten Programmen, wie dem Programm im Gesundheitswesen und dem Pilotprojekt im Bereich der Landreform, erkennen müssen, daß die für diese Programme bereitgestellten Mittel nicht verwendet werden konnten, solange die für ihre Durchführung erforderlichen regionalen und lokalen Strukturen noch nicht existierten. Da auch die Delegation nur über begrenzte Ressourcen und begrenzte sektorale Kenntnisse verfügte, wäre es sinnvoller gewesen, wenn die Kommission in Absprache mit den südafrikanischen Behörden weniger Ressourcen bereitgestellt und diese auf eine kleinere Anzahl von Sektoren konzentriert hätte.

58. Tatsächlich stand die Kommission zum Zeitpunkt des Programmstarts im Jahre 1994 ihrerseits vor ernsthaften Schwierigkeiten. Die für die Mittelbewirtschaftung zuständige Dienststelle in Brüssel mußte nämlich gleichzeitig folgende Aufgaben wahrnehmen: Überwachung und endgültiger Abschluß der über die Kanäle finanzierten Vorhaben (siehe Ziffern 20-25), Programmierung und Prüfung der Akten im Zusammenhang mit dem EPWE und schließlich Führen der Verhandlungen im Hinblick auf die Schaffung eines rechtlichen Rahmens für die neuen Kooperationsbeziehungen zu Südafrika (18). Der Delegation standen ebenfalls nur unzureichende Ressourcen zur Verfügung (siehe Ziffer 90).

59. Die Schwierigkeiten aufgrund der für die Verwaltung dieses umfassenden Programms verfügbaren begrenzten Ressourcen haben die Kommission veranlaßt, den in bezug auf die Finanzierung der Vorhaben und die Arbeitsweise der NRO gewählten Ansatz zu ändern. Die NRO wurden aufgefordert, ihre Finanzierungsanträge für Maßnahmen in spezifischen Sektoren, wie Gesundheitswesen, ländliche oder städtische Entwicklung usw., zu bündeln und gemeinsam in Form eines Programms vorzulegen.

60. Allerdings hätte die Kommission stärker darauf achten müssen, daß die für die Umsetzung dieses Ansatzes zuständigen Organisationsstrukturen über die erforderlichen Kompetenzen und Mittel verfügen. Bei zwei der drei vom Hof geprüften Sektorprogramme wurden erhebliche Schwachstellen auf der Ebene der für das Gesamtprogramm zuständigen Strukturen festgestellt.

a) Im Falle des Programms "Urban sector network" hat das Koordinierungsbüro (PCO) vorgeschlagen, die Koordinierung des Programms einer NRO zu übertragen. Diese verfügte jedoch weder über ein angemessenes Statut noch über angemessene Ressourcen, so daß sie keine regelmäßige Überwachung der im Rahmen des Programms durchgeführten Maßnahmen gewährleisten konnte.

b) Im Falle des Programms im Gesundheitswesen wurden die Tätigkeiten von drei in derselben Region tätigen NRO innerhalb eines einzigen Vertrags zusammengefaßt. Dabei ist die Kommission so vorgegangen, daß sie einer NRO ohne Rücksprache die Zuständigkeit für die Verwaltung und Überwachung des Gesamtprogramms zugewiesen hat. Die betreffende NRO hatte Schwierigkeiten, die geforderten Durchführungsberichte vorzulegen, da die Partner unterschiedliche Verwaltungssysteme und Kontengliederungen anwandten. Darüber hinaus verfügte sie nicht über die erforderlichen Ressourcen für die Überwachung der Maßnahmen.

61. Im Jahre 1994 wurde der für das EPWE zuständige Minister beauftragt, eine Lösung innerhalb eines koordinierten Rahmens zu finden für die Finanzierung der weniger umfassenden Vorhaben, die von den NRO und den sich auf bestimmte Gemeinschaften stützenden Organisationen ("Community Based Organisations (CBO)") durchgeführt werden. Daraufhin hat er die Schaffung einer unabhängigen Organisation vorgeschlagen, die TNDT genannt wurde. Jedoch zögerte sich die Einsetzung dieser Organisation lange hinaus, und in den Jahren 1995 und 1996 ergaben sich ernsthafte Probleme bei der Finanzierung der NRO und der CBO, wodurch einige von ihnen zu Personalkürzungen und einer Einschränkung ihrer Tätigkeiten gezwungen waren.

Regierungsvorhaben

62. Im Gesundheitswesen, in dem die erste Serie der gemeinsam mit der Regierung finanzierten Programme durchgeführt wurde, hat der Hof im Jahre 1994 folgende Programme im Gesamtbetrag von 19,4 Mio ECU geprüft: "National HIV/AIDS Programme", "District Health Systems Support Programme" und Programm über die technische Hilfe bei der Umstrukturierung des nationalen Gesundheitssystems. Alle Vorhaben wiesen zum Zeitpunkt der Prüfung einen niedrigen Durchführungsstand auf. Diese Programme waren nämlich eingeleitet worden, bevor die für ihre Umsetzung erforderlichen Strukturen existierten. Da die Schaffung der Distrikte, auf denen das neue Gesundheitssystem aufbaut, erst im zweiten Halbjahr 1996 abgeschlossen werden konnte, hat sich die tatsächliche Umsetzung der Maßnahmen auf regionaler Ebene verzögert. Aus diesem Grund haben die südafrikanischen Behörden für die drei genannten Programme die Verlängerung des Durchführungszeitraums bis Ende 1997 beantragt.

63. Die Kommission hat bereits im Dezember 1994 auf der Grundlage einer von externen Beratern durchgeführten Studie ein Programm im Bereich der Menschenrechte angenommen, doch wurde das über 15 Mio ECU laufende Finanzierungsabkommen mit der südafrikanischen Regierung erst im Mai 1996 unterzeichnet. Dieses Regierungsprogramm wird von NRO durchgeführt, während die Verwaltung einer speziell zu diesem Zweck geschaffenen Stiftung obliegt. Dieses Programm ist mit erheblicher Verspätung gestartet, und zum Zeitpunkt der Prüfung im März 1997 waren die Maßnahmen gerade erst angelaufen.

64. Die Ziele dieses Vorhabens wurden relativ vage formuliert. Der Aktionsplan für den Zeitraum 1996/1997 stützte sich auf die Ergebnisse der oben erwähnten Studie aus dem Jahre 1994. Die erforderlichen Ausgaben wurden nur sehr ungefähr ermittelt und ihre Berechnung wurde nicht durch Ausgabengliederungen abgestützt. Da sich die Situation in Südafrika zwischen 1994 und 1996 verändert hat, mußten die Ziele und der Mittelbedarf angepaßt werden. Die für die Programmdurchführung zuständigen Stellen haben dies erkannt und haben innerhalb des Aktionsplans eine erste Explorationsphase zur Präzisierung des Bedarfs und der Ziele vorgesehen. Dennoch hielten diese Stellen es für angebracht, das Vorhaben zu starten, ohne die Ergebnisse dieser ersten Etappe abzuwarten. Veilmehr wurde vorgeschlagen, die erforderlichen Anpassungen zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen. Die Kommission sollte das Fortschreiten dieses Programms genau überwachen.

65. Das "Parliamentary Support Programme" im Gesamtbetrag von 36 Mio ECU wird von drei Partnern kofinanziert. Dieses Programm sollte Ende 1996 anlaufen, war jedoch im März 1997 noch nicht gestartet, da noch nicht alle für die Verwaltung benötigten Mitarbeiter eingestellt worden waren. Darüber hinaus war das für die Durchführung dieses kofinanzierten Programms vorgesehene System nicht zufriedenstellend. Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof waren die Finanzbeiträge der drei Geber noch nicht in einem gemeinsamen Haushaltsplan zusammengefaßt worden. Daher ließ sich nicht nachvollziehen und überprüfen, auf welche Weise der Finanzbeitrag der südafrikanischen Regierung (19,35 Mio ECU) in das Programm integriert und für welche Ausgaben er verwendet werden sollte. Das vor kurzem von den südafrikanischen Behörden vorgelegte Arbeitsprogramm bezog sich lediglich auf die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft (16 Mio ECU). Die Kommission muß sich davon überzeugen, daß die Kofinanzierung dieses Programms tatsächlich gewährleistet ist.

NRO-Vorhaben

66. Die NRO-Vorhaben stellten die ersten direkt von der Kommission und ohne Zwischenschaltung der Kanäle finanzierten Vorhaben dar. Die fehlende Erfahrung der NRO im Bereich der Gemeinschaftsverfahren sowie die Tatsache, daß die Delegation die erforderliche Beratung nicht in vollem Umfang leisten konnte und die Probleme bei der Kommunikation mit den zentralen Kommissionsdiensten haben bei allen vom Hof besuchten Vorhaben zu Startverzögerungen geführt. Die NRO erhalten die Gemeinschaftsmittel erst, nachdem sie ein jährliches Arbeitsprogramm vorgelegt haben. Allerdings erhielten die NRO insbesondere in den Finanzierungsabkommen keine ausreichenden Informationen darüber, welche Angaben dieses Arbeitsprogramm enthalten sollte und wie ausführlich diese Informationen sein mußten. Dies hat dazu geführt, daß die Kommission die von den NRO vorgelegten Dossiers in den meisten Fällen zurückgewiesen hat. In einigen Fällen hatte die Delegation das Programm erst nach einem langwierigen Informationsaustausch mit der NRO akzeptiert, anschließend wurde es dann aber von der Kommission in Brüssel zurückgewiesen und mußte erneut vorgelegt werden. Dieses Verfahren, bei dem zwei verschiedene Ebenen ihre Zustimmung erteilen müssen, gewährleistet keine wirksame Verwendung der für die Verwaltung der Vorhaben zur Verfügung stehenden begrenzten Kommissionsressourcen und führte zu extremen Verzögerungen bei der Durchführung.

67. Ziel des "Participatory Health Care Programme" (1,12 Mio ECU) war es, den grundlegenden Bedarf der am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen in den Townships von Kapstadt zu decken. Der Start dieses Programms wurde durch die obengenannten Mängel besonders erschwert. Darüber hinaus ist die Lebensfähigkeit dieses im März 1997 in der Abschlußphase befindlichen Programms fragwürdig, da die finanzierten Kliniken nicht wie im Vertrag mit der Kommission vorgesehen in das Gesundheitssystem Südafrikas integriert wurden. Somit war eine erneute Finanzierung durch die internationalen Geldgeber unumgänglich, da eine Aufrechterhaltung der bis dahin angebotenen Dienste andernfalls nicht gewährleistet werden konnte.

68. Eines der Hauptziele des "Urban Sector Network" (5,9 Mio ECU) war die Bereitstellung von Sozialwohnungen für Bevölkerungsgruppen mit niedrigem Einkommen. Von den im ersten Jahr geplanten 4 350 Häusern konnten nur 879 errichtet werden, da sowohl die Kommission als auch der Vertragspartner die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der landesweiten Umsetzung einer Politik zur Bereitstellung von Wohnungsbaukrediten unterschätzt hatten. Die Durchführung dieses Programms wurde darüber hinaus durch die schleppende Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel beeinträchtigt. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren bestimmte, an diesem Netz beteiligte NRO gezwungen, ihre Tätigkeit im Zusammenhang mit dem Programm einzustellen, da die Gemeinschaftsmittel noch nicht eingegangen waren.

69. Start und Durchführung des "micro-projects Programme" (12,6 Mio ECU), das im Jahre 1995 zusammen mit der Microprojects Programme Trust finanziert wurde, verzögerten sich ebenfalls dadurch, daß die Kommission extrem viel Zeit für die Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens und die Überweisung der Mittel benötigte. Im März 1997 waren 68 Kleinstvorhaben genehmigt worden, deren Durchführungsstand allerdings noch nicht weit fortgeschritten war. Die Projektverwalter waren gezwungen, wegen der noch ausstehenden Kommissionszahlungen Bankkredite in Anspruch zu nehmen, um die Durchführung der finanzierten Maßnahmen nicht zu verzögern.

Schwachstellen der zur Durchführung des EPWE angewandten Verfahren und Instrumente

70. Die Schwachstellen bei den von der Kommission angewandten Verfahren und Instrumenten waren Ursache für die erheblichen Verzögerungen auf allen Durchführungsstufen des EPWE sowie für das negative Ergebnis bei der Programmdurchführung.

Verzögerungen auf der Ebene der Zahlungen

71. Die meisten der vom Hof besuchten Vorhaben wurden durch die inhärente Langsamkeit bei den Zahlungen beeinträchtigt, wobei die Betroffenen die Kommission als langsamsten Zahler unter den verschiedenen Geldgebern bezeichneten. Diese Verzögerungen waren in erster Linie darauf zurückzuführen, daß die Kommission extrem viel Zeit für die Genehmigung der Zwischenberichte und aktualisierten Arbeitsprogramme benötigte. In den Fällen, in denen die Kommission der Hauptgeldgeber oder der einzige Geldgeber ist, kann dies zu ernsthaften finanziellen Problemen für die Partner führen. Im Falle des Programms über Kleinstvorhaben und des "Urban Sector Network" mußten die Mittelbewirtschafter auf einen Bankkredit zurückgreifen, um nicht zur Einstellung ihrer Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Vorhaben gezwungen zu sein.

Wechselkursverluste

72. Bei mehreren NRO waren die in ZAR ausgezahlten Beträge im allgemeinen niedriger als die gemäß den Verträgen geschuldeten, in ECU ausgedrückten Beträge. Die Analyse von etwa einem Dutzend, für verschiedene Vorhaben geleisteten Zahlungen machte deutlich, daß Ursache dieser Differenzen die Anwendung eines extrem ungünstigen Wechselkurses durch eine südafrikanische Privatbank war (19). So erhielten die NRO bei Zahlungen in Höhe von insgesamt 10,8 Mio ECU, was nach Umrechnung zu dem im INFORECU festgelegten Wechselkurs einem Betrag von 74,9 Mio ZAR entsprechen würde, nach Umrechnung zum Wechselkurs der betreffenden Privatbank nur 72,8 Mio ZAR. Die Differenz von 2,1 Mio ZAR entspricht umgerechnet zu dem im INFORECU festgelegten Wechselkurs einem Betrag von 0,4 Mio ECU, d.h. 3,7 % des insgesamt gezahlten Betrags. In einigen Fällen betrug diese Differenz sogar 7 %. Bei einem Vergleich mit einigen Zahlungen für Regierungsvorhaben wird deutlich, daß die von der Reserve Bank angewandten Wechselkurse wesentlich günstiger waren. Da es sich für die NRO um bedeutende Beträge handelt, sollte die Kommission die Annahme alternativer Verfahren prüfen, um sicherzustellen, daß die NRO tatsächlich die in den Verträgen vorgesehenen Beträge erhalten (20).

Finanzierungsabkommen

73. Start und Durchführung des EPWE wurden außerdem durch die unzulängliche Formulierung der Finanzierungsabkommen (NRO-Vorhaben und Regierungsvorhaben) erschwert. Nicht immer klar und kohärent waren unter anderem die Vertragsbestimmungen zu den Zahlungen, den Berichten und der Rechnungslegung über die Vorhaben, die außerdem auf verschiedene Abschnitte der FA verteilt waren. Diese mangelnde Kohärenz war besonders bei den FA vom Dezember 1994 auffallend, bei denen es um direkte Finanzierungen der NRO ging, die jedoch dieselben Vertragsbestimmungen enthielten wie beim alten System mit Zwischenschaltung der Kanäle. Die Abfassung der FA war nicht ausreichend kontrolliert worden und die Texte wiesen inhaltliche Fehler auf, die nicht während des Genehmigungsverfahrens erkannt wurden (21). Die in den Jahren 1995 und 1996 mit den NRO geschlossenen Finanzierungsabkommen deckten nur die Zahlung von Vorschüssen in Höhe von 80 % des jährlichen Finanzrahmens ab, aber nicht die Verfahren für die Zahlung des jährlichen Restbetrags in Höhe von 20 %. Der Hof hat mindestens zwei Fälle aufgedeckt, in denen Restbeträge in Höhe von insgesamt 746 171 ECU gezahlt worden waren (22), ohne daß die Kommission das Fehlen diesbezüglicher Bestimmungen erkannt und Änderungen an den betreffenden Finanzierungsabkommen vorgeschlagen hätte.

74. Bei keinem der vom Hof analysierten Vorhaben hatten die NRO die im Finanzierungsabkommen geforderte Bankgarantie vorgelegt. Die südafrikanischen Banken sind nicht zur Leistung einer Bankgarantie gegenüber den NRO bereit, da diese nicht über ausreichende Eigenmittel verfügen. Statt die Vertragsbestimmungen an die Wirklichkeit anzupassen, haben die Kommissionsdienste eine Bank gebeten, sogenannte "Bescheinigungen" auszustellen, die jedoch keinesfalls mit einer Garantie gleichzusetzen sind.

75. Ebenso wie bei den während der beiden Phasen des Sonderprogramms angenommenen Vorhaben waren die Partner gemäß den Bestimmungen der FA gehalten, die monatlichen Ausgaben für das Vorhaben zu dem im Amtsblatt der Gemeinschaft veröffentlichten monatlichen Wechselkurs in Ecu umzurechnen (siehe Ziffer 32). Diese wenig angemessene Bestimmung wurde bei keinem geprüften Vorhaben eingehalten. Die Kommission sollte diese Vertragsbestimmungen ändern und eine angemessenere und praktikablere Lösung suchen.

76. Die Delegation hat große Anstrengungen unternommen, um die Schwachstellen in den Vertragsbestimmungen auszugleichen, allerdings konnten dadurch nicht alle Mängel wett gemacht werden. Seit Oktober 1996 hat sich die Formulierung der FA wesentlich verbessert, doch sind weitere Bemühungen erforderlich, um eine stärkere Rationalisierung der Vertragsbestimmungen und insbesondere eine bessere Lösung der Probleme im Bereich der Zahlungsverfahren zu erreichen.

77. In einigen Fällen hat die Delegation in den Sitzungen mit den Partnern oder im Wege eines einfachen Schriftwechsels wichtige Änderungen an den FA genehmigt (23), ohne einen Vertragsnachtrag auszuarbeiten. In zahlreichen Fällen haben die Kommissionsdienste in Brüssel diese Änderungen bestätigt, ohne ihrerseits einen Vertragsnachtrag auszuarbeiten.

78. Der Hof hat bereits in früheren Berichten (24) auf die Schwachstellen im Zusammenhang mit den Verfahren zur Änderung der Bestimmungen der Finanzierungsabkommen hingewiesen. Hauptursache für diese Situation, die Ausdruck für das unzulängliche Kontrollsystem der Kommission ist, ist das Fehlen klarer Bestimmungen über das zu befolgende Verfahren und insbesondere über die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den zentralen Dienststellen und den Delegationen.

Vergabeverfahren

79. Die Bestimmungen und Verfahren der Gemeinschaft bei Ankäufen und Ausschreibungen im Zusammenhang mit den Vorhaben weichen von den in Südafrika geltenden und von den zentralen und lokalen Verwaltungsstellen zu beachtenden Rechtsvorschriften ab. Eines der Hauptprobleme besteht darin, daß gemäß den in Südafrika geltenden Regelungen südafrikanische Firmen zu begünstigen sind, und zwar insbesondere Firmen aus ehemals besonders benachteiligten Gemeinschaften, während die Gemeinschaftsbestimmungen Verfahren für einen offenen Wettbewerb zwischen den Unternehmen aus der Europäischen Gemeinschaft vorsehen, an dem unter bestimmten Umständen auch Unternehmen aus Drittländern teilnehmen können. Dies führte im Falle der vom Hof an Ort und Stelle geprüften Regierungsvorhaben zu Schwierigkeiten, die insbesondere beim "National HIV AIDS Programme" erhebliche Verzögerungen und Beeinträchtigungen bei der Programmdurchführung mit sich brachten. Auch bei der Durchführung des "Parliamentary Support Programme" ergaben sich Probleme.

Technische Hilfe

80. Die von der Gemeinschaft finanzierte technische Hilfe ist ein wichtiger, von den Empfängern positiv bewerteter Bestandteil des gemeinschaftlichen Hilfsprogramms zugunsten von Südafrika insgesamt. Dessen ungeachtet stellt sie einen hohen Kostenfaktor dar, insbesondere wenn es sich um ins Ausland entsandte technische Berater aus Europa handelt. Gegenwärtig herrscht bei den Regierungsstellen, die technische Hilfe erhalten, weitgehende Unkenntnis über die damit verbundenen Kosten, da diese nicht direkt aus den Vorhabensmitteln gedeckt werden.

81. Südafrika verfügt in vielen Bereichen über ein beachtliches Reservoir an qualifizierten Fachkräften. Es gibt daher einen großen Spielraum für die Einstellung technischer Berater an Ort und Stelle zu örtlichen Bedingungen, die wesentlich kostengünstiger sind als die Bedingungen bei der Einstellung technische Berater aus Europa. Ganz allgemein sollte die Kommission zunächst ermitteln, ob geeignete örtliche Fachkräfte für die Durchführung bestimmter Aufgaben zur Verfügung stehen und nur dann, wenn dies nicht der Fall ist, technische Berater aus Europa entsenden.

82. Die Kommission hat die genauen Aufgaben und Verantwortlichkeiten der von der EU finanzierten, in zahlreichen Regierungsstellen tätigen technischen Berater nicht ausreichend definiert. Dies gilt insbesondere für die Verantwortlichkeiten gegenüber der Delegation und den Regierungsstellen.

83. Im Falle eines Regierungsvorhabens im Gesundheitswesen wurde die Aufgabe und Funktion des technischen Beraters, die ursprünglich darin bestehen sollte, ein Rechnungsführungssystem auszuarbeiten und in der Praxis anzuwenden, während eines Zeitraums von 14 Monaten dahingehend geändert, daß er die Rolle des Koordinators übernahm. Aufgrund dieser Änderung war das ursprüngliche Vorhabensziel zum Zeitpunkt der Prüfung nicht erreicht worden war. Darüber hinaus nahm dieser technische Berater während eines Zeitraums von fast drei Monaten eine hochrangige Managementposition innerhalb des Gesundheitsministeriums ein, ohne daß die Kommission ihre Zustimmung dazu erteilt hatte.

84. Die technische Hilfe wurde nicht immer zum richtigen Zeitpunkt erbracht. Normalerweise sollten sich die Verträge über technische Hilfe und die Zeitpläne für die Vorhaben zeitlich decken. Doch wurden beispielsweise im Falle des Vorhabens im Bereich der Landreform wurde der im Rahmen eines Programms über technische Hilfe vorgesehene Verwalter erst zwölf Monate nach Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens eingesetzt, so daß die südafrikanischen Behörden seine Hilfe während der Anfangsphase des Vorhabens nicht in Anspruch nehmen konnten.

85. Künftig muß verstärkt darauf geachtet werden, daß nicht nur auf zentraler, sondern auch auf lokaler Ebene ausreichend technische Hilfe zur Verfügung gestellt wird. Dann hätten beispielsweise die regionalen Begünstigten des Vorhabens im Bereich der Landreform direkteren Zugang zu den Beratungsmöglichkeiten erhalten, statt ihre Anfragen über ein kompliziertes System von Ausschüssen einreichen zu müssen.

ORGANISATION UND RESSOURCEN DER KOMMISSION

86. In diesem Bericht wurde wiederholt darauf hingewiesen, daß die Hilfe an Südafrika unter außergewöhnlichen und besonderen Umständen geleistet wurde. Sie zeichnete sich gleichzeitig aus durch hohe politische Relevanz, komplizierte Verwaltung, hohe Mittelausstattung und große Bandbreite der Aktionen.

87. Diese Faktoren hätten eine Organisation von höchster Qualität und eine Verstärkung der Verwaltungsressourcen erforderlich gemacht, was jedoch nicht gegeben war. Im Zeitraum 1986 bis 1991 konnte die Kommission nämlich keine Verwaltungsstruktur an Ort und Stelle aufbauen. Im Jahre 1991 wurde dann das Koordinierungsbüro für das Programm (PCO) eröffnet, das jedoch nur über begrenzte technische Zuständigkeiten verfügte. Im Jahre 1994 konnte schließlich eine voll funktionsfähige Kommissionsdelegation in Pretoria eröffnet werden.

88. Zweitens hat die Kommission der Verwaltung des Hilfsprogramms zugunsten von Südafrika nicht genügend Priorität eingeräumt. So wurden keine ausreichenden Ressourcen für die Verwaltung zur Verfügung gestellt, und die schriftliche Festlegung der Verfahren sowie die geschaffene Organisationsstruktur waren unzureichend. Das auf zentraler Kommissionsebene in Brüssel zuständige Referat für Südafrika verfügte nicht über genügend Personal und litt unter häufigem Personalwechsel und Nichtbesetzung von Stellen.

89. Es gab keine genaue Definition der Aufgaben und Zuständigkeiten des in Südafrika tätigen PCO sowie der von diesem Büro zu befolgenden Verfahren. Dies führte zu Unzulänglichkeiten auf der Ebene der Verwaltung und der Überwachung.

90. Auch nach Eröffnung der Delegation in Pretoria Anfang 1994 hat die Kommission keine ausreichenden Personalmittel für die Erledigung der anfallenden Aufgaben zur Verfügung gestellt. Über ein Jahr lang bestand die Delegation aus dem Delegationsleiter, seinem Assistenten und einer Sekretärin. Erst im Jahre 1995 wurde ein Entwicklungsberater eingesetzt, und erst Ende 1996 waren alle im Stellenplan der Delegation vorgesehenen Stellen besetzt.

91. Darüber hinaus hat das Fehlen schriftlicher Dienstanweisungen und Leitlinien dazu geführt, daß die Verwaltung durch die Delegation Unzulänglichkeiten aufweist. Hier sind unter anderem folgende Punkte zu nennen:

a) Es gibt keine klare Aufteilung der Zuständigkeiten auf die einzelnen Delegationsmitglieder, so daß beispielsweise nicht klar ist, wer welche Vorhaben zu überwachen hat.

b) Die Informationssysteme sind unzulänglich, was unter anderem dadurch zum Ausdruck kommt, daß die Unterlagen zu den Vorhaben nicht in einer einzigen Akte zusammengefaßt werden, Informationen wiederholt nicht bearbeitet wurden und zahlreiche Berichte und andere Unterlagen verloren gingen.

c) Das Überwachungssystem liefert nicht genügend Informationen, um eine Beurteilung des aktuellen Vorhabenstands zu ermöglichen. So fehlen Informationen über die tatsächlichen Auszahlungen, die Fristen für die Berichterstattung, die im Hinblick auf die angestrebten Ziele erreichten Fortschritte, die eingetretenen Schwierigkeiten usw. Unter diesen Umständen ist keine angemessene Projektüberwachung und keine Überwachung und Kontinuität innerhalb des Dienstes möglich.

92. Die Organisation der von der Delegation in Südafrika zu erfuellenden Aufgaben wird insbesondere dadurch erschwert, daß diese gezwungen ist, sowohl in Pretoria als auch in Kapstadt eine Präsenz aufrechtzuerhalten, da das südafrikanische Parlament seine Sitzungen abwechselnd in diesen beiden Städten abhält. Die Delegation hat ein Büro in Kapstadt eingerichtet, wohin sich der Delegationsleiter zur Erörterung politischer Fragen häufig begeben muß. Dies hatte Verzögerungen bei der Lösung wichtiger Fragen zur Folge, insbesondere im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit. Es sollte ein stellvertretender Delegationsleiter bei der Delegation in Pretoria ernannt werden, der insbesondere für die Entwicklungszusammenarbeit und die Vorhabensüberwachung zuständig ist.

KOORDINIERUNG ZWISCHEN DER GEMEINSCHAFT UND DEN MITGLIEDSTAATEN AUF DEM GEBIET ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT

93. Gemäß Artikel 130 u) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) soll die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit eine Ergänzung der entsprechenden Politik der Mitgliedstaaten darstellen. Im Hinblick auf das Erreichen dieses Ziels und zur Gewährleistung von Kohärenz und Wirksamkeit sollen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 130 x) EGV ihre Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit koordinieren und aufeinander abstimmen. Seit 1993 haben der Rat und die Kommission wichtige Schritte in diese Richtung unternommen; so wurden in sechs Ländern Pilotprojekte durchgeführt (25), ferner wurden eine Reihe von Entschließungen und Schlußfolgerungen angenommen (26).

94. Im Zusammenhang mit den Maßnahmen in Südafrika sollte der sorgfältigen Koordinierung besondere Bedeutung eingeräumt werden, da erstens 14 der 15 Mitgliedstaaten in Südafrika vertreten sind und mit ähnlichen Problemen zu kämpfen haben, und zweitens bereits ein starker Zusammenhalt und eine funktionierende Koordinierung bestehen, die unter den schwierigen politischen Bedingungen der Vergangenheit aufgebaut wurden.

95. In der Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates vom 22. November 1996 über die Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika (27) wird die Koordinierung als ein zentrales Instrument für die Gewährleistung der optimalen Wirksamkeit der Hilfe bezeichnet. Die Kommission wird aufgefordert, alle erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen zu treffen, zu denen insbesondere folgendes gehört: Organisation regelmäßiger Treffen, Einrichtung eines Systems für den systematischen Informationsaustausch und Übermittlung von Dokumenten über die Kooperationsstrategie sowie von Auskunftsbögen für die Vorhaben an die Mitgliedstaaten. Schließlich enthält die Verordnung den Hinweis auf die Notwendigkeit einer Ausweitung der Koordinierung auf die anderen Geber.

96. Die gegenwärtigen Koordinierungsmechanismen in bezug auf Südafrika beinhalten regelmäßige Treffen und einen Informationsaustausch über die durchgeführten Programme. Diese Mechanismen ermöglichten eine weitreichende Einbeziehung der Mitgliedstaaten bei der Definition und Einleitung der Gemeinschaftsprogramme. Die Kommission hat regelmäßig Unterlagen über die Vorhaben an die Vertreter der Mitgliedstaaten weitergeleitet, und die Gemeinschaftsmaßnahmen wurden im Detail erörtert. Allerdings wurde der Informationsaustausch über die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen nicht formalisiert, und der Aufbau einer gemeinsamen Datenbank ging nur schleppend voran. Wegen der unzureichenden Information konnte die Koordinierung nicht wirksamer gestaltet werden.

97. Im Hinblick auf eine bessere Koordinierung sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten praktische Schritte zur Umsetzung der in der genannten Verordnung enthaltenen Bestimmungen unternehmen, wie etwa:

a) Definition ausführlicher Verfahren für die Konsultation, den Informationsaustausch und die Annahme gemeinsamer Strategien. Mit diesen Verfahren sollte sichergestellt werden, daß der Informationsaustausch in beide Richtungen funktioniert, d.h. von der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten und umgekehrt. Dies sollte die Aufstellung von Sitzungskalendern, die Schaffung einer gemeinsamen Datenbank, die Übermittlung von Berichten, die Durchführung gemeinsamer Bewertungen usw. umfassen.

b) Die Aufgabe der Kommissionsdelegation sollte genau definiert und stärker ausgebaut werden. Es müssen ausreichende Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, damit die Delegation diese Aufgabe auch wahrnehmen kann.

c) Es sollten gemeinsame Sektorstrategien entwickelt werden. Ziel der Bemühungen sollte es sein, die Verwaltungskapazität der südafrikanischen Regierung dahingehend zu verbessern, daß sie zur Zusammenarbeit mit den internationalen Gebern und zur Koordinierung dieser Geber in der Lage ist.

d) Die Koordinierung sollte auch auf die anderen Geber ausgeweitet werden, so daß eine kohärente Strategie angewandt wird, die einheitliche Anforderungen an die Rechnungslegung und Berichterstattung beinhaltet sowie abgestimmte Verfahren für die Auszahlungen und gemeinsame Prüfungen.

SCHLUSSFOLGERUNG

98. Im September 1986 hat die Europäische Gemeinschaft beschlossen, den Organisationen in Südafrika, die sich für die unter dem Apartheidsystem leidende Bevölkerung einsetzen, aktive Unterstützung zu gewähren und einen deutlichen Beitrag zu den Bemühungen um einen friedlichen Übergang zur Demokratie zu leisten. Das betreffende Programm wurde gegen den Widerstand der südafrikanischen Regierung durchgeführt und stellte eine einmalige, innerhalb von Europa umstrittene Gemeinschaftsaktion dar. Die Kommission hat ein hohes Maß an Vorstellungsvermögen und Voraussicht bewiesen, indem sie dieses Programm unterstützt hat, das dem Bedarf der Zielgruppe entsprach. Das Sonderprogramm wurde von den Beteiligten in Südafrika als ein positiver Beitrag während der Übergangsphase gewertet, wodurch bei der neuen demokratischen Regierung in Südafrika ein hohes Maß an politischem Entgegenkommen gegenüber der Europäischen Gemeinschaft aufgebaut werden konnte (siehe Ziffern 1-5 und Ziffer 22).

99. Im Jahre 1994 befand sich die Gemeinschaft somit in einer günstigen Ausgangsposition, um die Beziehungen zwischen Südafrika und Europa in den Bereichen Wirtschaft und Zusammenarbeit auszubauen. Tatsächlich wurden umgehend Schritte in diese Richtung unternommen. In dem Bemühen, möglichst rasch ihre Solidarität mit der neuen Regierung und die Unterstützung ihrer Politik zum Ausdruck zu bringen, hat die Kommission - ebenso wie andere Geber - im Rahmen des EPWE zu viele Programme in zu vielen Bereichen angenommen, um kurzfristig eine wirksame Verwaltung gewährleisten zu können. Dabei wurde weder den begrenzten Kapazitäten der Kommission für die Verwaltung dieses breiten Maßnahmenspektrums ausreichend Rechnung getragen noch der begrenzten Aufnahmefähigkeit Südafrikas für die bereitgestellten Mittel innerhalb der vorgesehenen Zeitpläne. Darüber hinaus wurde nicht genügend Vorarbeit geleistet, um festzustellen, welche institutionellen Verbesserungen für eine wirksame Durchführung der Vorhaben erforderlich waren und auf welche Weise die Gemeinschaft die südafrikanischen Behörden dabei unterstützen könnte (siehe Ziffern 56-57). Im Ergebnis waren erhebliche Verzögerungen bei der Durchführung des EPWE festzustellen. Ähnliche Probleme wurden vom Hof bereits in anderen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit aufgezeigt, beispielsweise bei PHARE (28) und den Mittelmeerprogrammen (29).

100. Die wirksame und effiziente Durchführung der Gemeinschaftsprogramme zugunsten von Südafrika wurde während des gesamten Zeitraums von 1986 bis 1997 dadurch beeinträchtigt, daß die Kommission keine angemessenen Verfahren, Systeme und Ressourcen bereitgestellt hatte:

a) Anfänglich beabsichtigte die Kommission die Anwendung einfacher und flexibler Verfahren; sie hat jedoch nicht definiert, wie diese Verfahren aussehen sollten und die Partner auch nicht darüber informiert, welche Verfahren für sie akzeptabel waren und welche nicht (siehe Ziffer 4).

b) Nachdem sich die politische Situation verbessert hatte und ein offeneres Vorgehen möglich war, hätten angemessenere Verfahren und Systeme eingeführt werden können, was jedoch nicht geschah. Obwohl die Projektverwaltung den Kanälen übertragen wurde, blieb die Genehmigung jedes einzelnen Projekts, jedes Vertrags und jeder Vertragsänderung, jedes Berichts, und jeder Zahlung in der Verantwortung der zentralen Verwaltungsstellen der Kommission. Da die Kommission aber für die Durchführung und die ordnungsgemäße und rechtzeitige Prüfung aller dieser Vorgänge nicht genügend Resourcen bereitstellte, war dieser Ansatz nicht realisierbar und konnte daher keine angemessene Verwaltung und Kontrolle gewährleisten.

c) Planung und Durchführung des endgültigen Abschlusses von 750 gemeinsam mit den NRO und den CBO durchgeführten, bis 1986 zurückreichenden und noch nicht abgeschlossenen Vorhaben, waren unzulänglich, so daß die begrenzten Ressourcen nicht effizient eingesetzt werden konnten (siehe Ziffern 45-52).

d) Im Falle des EPWE wurde das chronische Problem, daß für die Verwaltung eines so umfangreichen und diversifizierten Programms nicht genügend Ressourcen zur Verfügung standen, dadurch verschärft, daß keine operationellen Anweisungen für die Delegationsmitarbeiter und die Kommissionsbediensten in Brüssel vorlagen und es außerdem eine starke Personalfluktuation gab (siehe Ziffern 87-92).

e) Der effizienten Durchführung standen die Schwerfälligkeit der Auszahlungsverfahren der Kommission, Mängel in den Finanzierungsabkommen und die fehlende Übereinstimmung im Bereich der Ausschreibungsverfahren im Wege.

101. Viele der in diesem Bericht aufgezeigten Schwachstellen sind vergleichbar mit denen, auf die der Hof in Berichten über andere außenpolitische Maßnahmen hingewiesen hat, beispielsweise in den Sonderberichten über das PHARE-Programm (30), die MED-Programme (31) und in den Bemerkungen zur gemeinsamen Finanzierung mit Nichtregierungsorganisationen (32). Die Kommission sollte umgehend Schritte zur Behebung dieser Schwachstellen unternehmen.

102. Die Kommission sollte sich daher bemühen, im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit allgemein eine wirksamere Umsetzung der dezentralen Verwaltung einzuführen, bei der nicht nur die Entscheidungskompetenz auf die am besten geeignete Ebene des Systems übertragen wird, sondern die Empfängerorganisationen auch stärker in die Verantwortung einbezogen werden ("ownership") und ein höheres Maß an Partnerschaft gefördert wird. Innerhalb der eigenen Organisation sollten bestimmte operationelle und finanzielle Verantwortlichkeiten von den zentralen Verwaltungsstellen abgezogen und dezentral auf die Umsetzungsebenen vor Ort verlagert werden, wo Entscheidungen in größerer Nähe zu den jeweiligen Maßnahmen getroffen werden können. Dabei sollte auch angestrebt werden, die für die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel und die Kontrolle ihrer Verwendung verfügbaren begrenzten Kommissionsressourcen möglichst optimal einzusetzen. Dieser Ansatz würde folgendes voraussetzen:

a) Ausarbeitung eines klaren Rahmens und klarer Vertragsbestimmungen für die operationelle und finanzielle Durchführung der Programme einschließlich präziser und unkomplizierter Berichterstattungsanforderungen.

b) Klärung der Frage, wie die Entscheidungskompetenz am besten auf die Ebenen der durchführenden Organisationen, der Delegation und der zentralen Dienststellen zu verlagern ist und welche Kapazitäten und Ressourcen vorhanden sein müssen, damit das gewählte Entscheidungsfindungssystem funktioniert.

c) Da eine dieser Voraussetzungen die Zuverlässigkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Durchführungsorganisationen ist, sollte die Kommission die bestehenden Verfahren bewerten und Hilfestellung bei ihrer Verbesserung leisten.

d) Konzentration der Überwachung auf die Gesamtdurchführung und die Programmergebnisse, ergänzt durch die selektive Prüfung einzelner Maßnahmen.

103. Das EPWE stellt nur einen Teil der Beziehungen zwischen der EU und Südafrika dar. Die Aushandlung eines Handels- und Kooperationsabkommens, das die Schaffung einer Freihandelszone mit der Gemeinschaft nach einer Übergangsphase vorsieht (33), ist für Südafrika von großer Bedeutung. Der Umfang der von der Kommission an Südafrika gewährten Entwicklungshilfe ist erheblich; die Hilfe an Südafrika stellt eines der umfangreichsten Programme über technische und finanzielle Zusammenarbeit dar, das die Gemeinschaft zugunsten eines einzelnen Landes durchführt. Der wirtschaftliche und soziale Fortschritt in Südafrika hängt aber in noch stärkerem Maße davon ab, ob sich eine Gruppe effizienter Erzeuger herausbilden kann, die international wettbewerbsfähig sind in den zahlreichen Bereichen, in denen das Land eine vorteilhafte Ausgangsposition besitzt (Rohstoffe, Landwirtschaft). Die Aushandlung des Handelsabkommens ist langwierig und kompliziert und war bis Ende 1997 noch nicht abgeschlossen. In diesem Zusammenhang ist möglichst zu gewährleisten, daß die Handelspolitik der Gemeinschaft mit ihrer Politik im Entwicklungsbereich in Einklang steht.

104. Die Mitgliedstaaten haben ein großes Interesse an der Aushandlung des Handelsabkommens und waren eng daran beteiligt. Bei der Ausarbeitung eines neuen Programms über finanzielle und technische Zusammenarbeit mit der neuen Regierung fand jedoch nur eine begrenzte Koordinierung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten statt. Zwar haben die Mitgliedstaaten maßgeblich an der Festlegung der Gemeinschaftsprogramme mitgewirkt, doch haben sie ihrerseits nur wenige Informationen über die eigenen Maßnahmen weitergeleitet. Dadurch werden die Möglichkeiten für die Definition eines kohärenten Hilfsprogramms der Europäischen Union eingeschränkt. Es müssen verstärkte Anstrengungen unternommen werden, damit sich die verschiedenen Geber innerhalb der Europäischen Union untereinander, aber auch mit den Gebern außerhalb der Union, auf einheitliche Anforderungen hinsichtlich der anzuwendenden Verfahren und der Rechenschaftspflicht verständigen.

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 27. und 28. Mai 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Ministertreffen zur politischen Zusammenarbeit vom 10. September 1985.

(2) Zwischen 1986 und 1990 wurde die Entwicklungshilfe der EG an Südafrika aus der Haushaltslinie B-9530 finanziert, zwischen 1991 und 1995 aus der Haushaltslinie B7-5070 und seit 1996 aus der Haushaltslinie B7-320.

(3) Diese Organisationen wurden als "Kanäle" bezeichnet, um zu beschreiben, daß die Kommission die im Rahmen des Programms bereitgestellten Mittel über sie an die durchführenden Organisationen weiterleitete.

(4) Das Kooperationsabkommen wurde im Oktober 1994 in Pretoria unterzeichnet und am 19. Dezember 1994 vom Rat angenommen, ABl. L 341 vom 30.12.1994.

(5) Die Schaffung des TNDT stellt den ersten Schritt zur Einrichtung einer nationalen Entwicklungsagentur dar, die künftig für die Finanzierung der NRO zuständig sein wird.

(6) Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates vom 22. November 1996 über die Entwicklungzusammenarbeit mit Südafrika, ABl. L 306 vom 28.11.1996.

(7) Das EG-Hilfsprogramm für Südafrika wird dennoch auch künftig aus dem Gesamthaushaltsplan der EG finanziert, da Südafrika dem Abkommen von Lomé nur beschränkt beigetreten ist.

(8) Siehe Bewertung des Europäischen Sonderprogramms für Südafrika, SPM Consultants, Oktober 1996.

(9) Vom ursprünglich gebundenen Betrag wurden Mittelbindungen in Höhe von 10,2 Mio ECU aufgehoben.

(10) Das nationale Richtprogramm für Südafrika wurde am 14. Mai 1997 von der Kommisssion und der südafrikanischen Regierung unterzeichnet.

(11) Siehe Bewertung des Europäischen Sonderprogramms für Südafrika, SPM Consultants, Oktober 1996.

(12) Siehe Anhang zum Stipendienprogramm, Ziffer 10.

(13) (Bemerkungen zum Stipendienprogramm finden sich im Anhang).

(14) Zwischen 1993 und 1995 hat die Kommission 189 Vorhaben mit den Kanälen angenommen, die in den meisten Fällen Beträge von weniger als 0,2 Mio ECU betrafen. Dazu müssen die noch laufenden Vorhaben aus früheren Jahren hinzugerechnet werden. Innerhalb des Bezugszeitraums wurden etwa 700 Vorhaben nicht endgültig abgeschlossen.

(15) Ein logischer Rahmen (logical framework) ist ein Managementwerkzeug zur Verbesserung der Konzeption, Planung und Überwachung eines Projekts, das von den wichtigsten Gebern der Entwicklungsbeihilfen eingesetzt wird.

(16) Das "South Africa Project Management (SAPMAN)", eine von der Kommission benutzte Spreadsheet-Anwendung, enthielt keine zuverlässigen Informationen, da sie nicht regelmäßig aktualisiert wurde. Diese Anwendung wurde im Dezember 1995 abgeschafft.

(17) Die Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates vom 22. November 1996 sieht in Artikel 10 einen finanziellen Bezugsrahmen von 500 Mio ECU für den Zeitraum vom 1.1.1996 bis 31.12.1999 vor.

(18) Erst im März 1995 wurde eine für die Weiterführung der Verhandlungen zuständige Task force eingerichtet.

(19) Da in Südafrika keine nennenswerte Nachfrage nach Ecu besteht, können die Banken ihren eigenen Wechselkurs festsetzen, der sich erheblich von den Wechselkursen auf den internationalen Geldmärkten unterscheiden kann.

(20) Die Wechselkursverluste könnten wesentlich geringer gehalten werden, wenn die Kommission die Zahlungen in ZAR leisten würde. Diese Möglichkeit wird durch die Haushaltsordnung nicht ausgeschlossen.

(21) So heißt es beispielsweise im FA zum "Parliamentary Support Programme" (AFS/1996/9), daß die Republik Südafrika durch das Finanzministerium vertreten wird, obwohl der Regierungssprecher Unterzeichner des FA ist.

(22) Urban Sector Network (94/75070/060) und Micro-project Programme Trust (95/75070/005).

(23) Hier sind folgende Beispiele zu nennen: Participatory Primary Health Care Programme, Urban Sector Network, Microprojects Trusts und Land and Agricultural Policy Center.

(24) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1991, Ziffern 15.27-15.31, ABl. C 330 vom 15.12.1992 und Sonderbericht Nr. 1/98 des Rechnungshofs über die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittelmeerraums, ABl. C 98 vom 31.3.1998.

(25) Bangladesch, Elfenbeinküste, Costa Rica, Äthiopien, Mosambik und Peru.

(26) Siehe insbesondere Entschließungen und Schlußfolgerungen vom 2.12.1993, 6.5.1994 und 15.7.1996.

(27) ABl. L 306 vom 28.11.96.

(28) Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990-1995), Ziffern 2.4-2.12, ABl. C 175 vom 9.6.1997.

(29) Sonderbericht Nr. 1/98 über die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittelmeerraums, Ziffern 150-151.

(30) Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990-1995), ABl. C 175 vom 9.6.1997.

(31) Sonderbericht Nr. 1/96, ABl. C 240 vom 19.8.1996.

(32) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990, ABl. C 324 vom 13.12.1991.

(33) Hier finden eine Reihe von Protokollen Anwendung, durch die bestimmte Sektoren mit zentraler Bedeutung vor zollfreien Einfuhren aus der Gemeinschaft geschützt werden.

ANHANG

STIPENDIENPROGRAMM

Programmziele

1. Ziel des Stipendienprogramms war es, Hochschulstudenten aus benachteiligten Gemeinschaften zu unterstützen und einen Beitrag zum Aufbau eines nationalen Stipendiensystems zu leisten. Im Rahmen dieses Programms wurden Stipendien in Form von Zuschüssen gewährt (60 %) sowie in Form von an den Tertiary Education Fund of South Africa (TEFSA) rückzahlbaren Darlehen (40 %). Ein weiteres Programmziel war die Verbesserung der Verwaltung und der studentischen Beratungsdienste an den traditionell von schwarzen Studenten besuchten Hochschuleinrichtungen (Tertiary Institutions, TI) (1). Zwischen 1993 und 1995 hat die Gemeinschaft Mittel in Höhe von 59,9 Mio ECU für dieses Programm bereitgestellt, von denen 45,5 Mio ECU ausgezahlt wurden. Es wurden etwa 34 000 Stipendien gewährt.

2. Programmverwalter war der Kagiso Trust (KT), der für die Verwaltung dieses Programms ein spezielles Stipendienbüro, das Bursary Office, eingerichtet hat. Die Auszahlung der Stipendien erfolgte über die TI, die ihrerseits entsprechend der Höhe der gewährten Stipendien Vorschüsse vom Stipendienbüro erhielten. Zum Ende dieser Phase übermittelten die TI dem Stipendienbüro einen Prüfbericht, in dem die Höhe der an die einzelnen Begünstigten gewährten Zuschüsse und Darlehen sowie die tatsächlichen Ausgaben und die noch rückzahlbaren Beträge aufgeführt waren.

3. Es wurde ein Bursary Programme Committee (Ausschuß für das Stipendienprogramm) geschaffen, dessen Aufgabe es war, Kriterien für die Vergabe der Stipendien festzulegen und die Verwaltung des Programms zu überwachen. Der Ausschuß setzte sich zusammen aus Vertretern der TI, des Erziehungsministeriums, der TEFSA, des KT und der Gemeinschaftsdelegation.

Kontrollsystem

4. Die Finanzkontrolle des Programms stützte sich in erster Linie auf die von den TI vorzulegenden Prüfberichte. Dieser Mechanismus funktionierte jedoch nicht in zufriedenstellender Weise, sondern wies folgende Mängel auf:

a) Es gab keine Fristen für die Berichtvorlage und bei Nicht-Vorlage fanden keine Sanktionen Anwendung.

b) Das Stipendienbüro (Bursary Office) forderte erst im Jahre 1995 die Berichte für die Jahre 1992, 1993 und 1994 bei den TI an.

c) Den Prüfern lagen keine ausführlichen Dienstanweisungen vor. Die Berichte waren nicht schlüssig und erfuellten die Kontrollziele in den meisten Fällen nicht. Häufig betrachteten die Prüfer ihre Arbeit nicht als echte Kontrolle, in einigen Fällen war der Umfang der Prüfung zu begrenzt, in anderen Fällen konnte nur ein eingeschränkter bzw. gar kein Bestätigungsvermerk erteilt werden.

d) Die Weiterverfolgung der in den Berichten enthaltenen Bemerkungen durch das Stipendienbüro (Bursary Office) war unzureichend. Nicht akzeptabel Berichte (z.B. von den Innenrevisoren der TI selbst ausgearbeitete Berichte) sowie mit einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk oder mit Bemerkungen versehene Berichte wurden nicht weiterverfolgt.

5. Neben den Prüfberichten gab es keine weiteren Kontrollmechanismen. So nahm das Stipendienbüro (Bursary Office) keine Abstimmung zwischen den Konten der Kommission, des KT und der TI vor, um die noch verfügbaren Restbeträge zu ermitteln. Auf diese Weise wurden etwa 11 Mio ECU (d.h. 18 % der verfügbaren Mittel) nicht verwendet (2).

6. Ein besonders gravierender Mangel des Kontrollsystems ist darin zu sehen, daß der zwischen der Kommission und dem KT geschlossene Vertrag keine Prüfung des Stipendienprogramms als Ganzes vorsah.

Programmüberwachung

7. Das unzulängliche Funktionieren des Kontrollsystems wurde durch das Fehlen einer wirksamen Programmüberwachung zusätzlich beeinträchtigt. Hier ist als erstes hervorzuheben, daß das Stipendienbüro (Bursary Office) die von den einzelnen TI angewandten Verfahren und Systeme nicht überprüft hat.

8. Zweitens hat der Stipendienausschuß (Bursary Committee) nicht wie vorgesehen funktioniert und nicht für die Weiterverfolgung finanzieller Fragen gesorgt. Der Ausschuß hielt weniger Sitzungen ab als geplant und die Verteilung der Tätigkeitsbereiche innerhalb des Ausschusses stand nicht mit den Bestimmungen in Einklang (der Ausschußvorsitzende war nämlich zugleich Direktor und Finanzverwalter des Stipendienbüros). Hinzu kam, daß bei den den geprüften Daten die ursprünglichen Ansätze und die tatsächlichen Zahlen vermischt wurden.

9. Drittens wurde die Arbeit des Stipendienbüros weder von der Zentrale des KT noch von der Kommission überwacht. Diese hatten daher bis Ende 1996 nicht bemerkt, daß es keine zuverlässigen Zahlenangaben zu den Ausgaben und zu den noch ausstehenden Darlehensrückzahlungen durch die Studenten gab.

Bewertung

10. Mitte 1994 fand eine externe Zwischenbewertung des Stipendienprogramms statt (3). Diese Bewertung beinhaltete jedoch keine Beurteilung der Finanzverwaltung und das Problem der Darlehensrückzahlung wurde ausgeklammert. Die im Rahmen dieser Bewertung formulierte Empfehlung, die Rolle des Stipendienbüros in bezug auf die Gesamtüberwachung der finanziellen Durchführung zu verstärken, blieb ohne Folge.

11. Es wurde keine endgültige externe Bewertung des Programms vorgenommen, und es besteht auch keine entsprechende Absicht.

Erreichen der Ziele

12. In der im Jahre 1994 durchgeführten Bewertung wurde hervorgehoben, daß das Programm tatsächlich dem Bedarf der Zielgruppe entsprach, da es die finanzielle Unterstützung benachteiligter Studenten ermöglichte und einen Beitrag zur Überwindung rassen- und geschlechtsbedingter Ungleichgewichte leistete. Diese im Jahre 1994 gezogene Schlußfolgerung muß noch für den Zeitraum 1995-96 bestätigt werden.

13. Allerdings wurden die Ziele der Wirksamkeit, Lebensfähigkeit und Sichtbarkeit des Programms in einigen Punkten nicht erreicht.

Wirksamkeit

14. Die Wirksamkeit des Programms wurde durch die unzulängliche Finanzverwaltung beeinträchtigt. Wie in Ziffer 5 erwähnt, wurde ein Betrag in Höhe von 11 Mio ECU, mit dem mehr als 8 700 weitere Stipendien hätten finanziert werden können, nicht verwendet.

15. Darüber hinaus erhielten die Endbegünstigten die Mittel erst sehr spät innerhalb des Hochschuljahrs. Dadurch waren die TI und die Studenten zur Vorfinanzierung der Ausgaben gezwungen, was in einigen Fällen nur durch Aufnahme privater Darlehen möglich war.

Lebensfähigkeit

16. Die Lebensfähigkeit des Programms war nicht gewährleistet, da der Rückzahlung der Darlehen durch die Stipendiaten nicht erste Priorität eingeräumt wurde.

17. Bis Ende 1996 waren nur 1,13 % der Darlehen zurückgezahlt worden, was einem Verlust von mehr als 72 Mio ZAR (dies entspricht etwa 12,5 Mio ECU zum Umrechnungskurs vom Dezember 1996) für das nationale Stipendiensystem entspricht. Die Chancen für eine Wiedereinziehung der Darlehen nehmen drastisch ab, je länger die Rückzahlungen ausstehen. Auf diese Weise wird die Lebensfähigkeit des Programms in Frage gestellt und die Finanzkapazität des nationalen Stipendiensystems gefährdet.

Einbeziehung in das Programm ("programme ownership")

18. Die begünstigten Studenten erhielten keinen jährlichen Kontoauszug über ihr Stipendium, in dem der finanzielle Stand (gewährter Darlehensbetrag, aufgelaufene Zinsen usw.) dargestellt und bestätigt wird. Sie waren nur sehr schlecht über die Funktionsweise des Systems informiert, ferner waren sie in keinem Stadium des Programms an der Verwaltung beteiligt. Die Einbeziehung der Endbegünstigten ("programme ownership"), eine der wichtigsten Voraussetzungen für den Erfolg der Entwicklungsprogramme, war unzulänglich.

Sichtbarkeit

19. In den meisten vom Hof besuchten TI waren weder die Mitarbeiter der TI noch die begünstigten Studenten darüber informiert, daß die Mittel von der Europäische Union stammten. Der KT hat erst Ende 1996 Informationen über den Ursprung der Mittel weitergegeben, als es wegen des bevorstehenden Programmendes zu Problemen kam. Dieser Mangel war im Jahre 1995 vom Finanzkontrolleur der Kommission hervorgehoben worden, doch folgten keine Berichtigungsmaßnahmen.

20. Die Kommission hat keine Informationspolitik entwickelt (Broschüren, Pressemitteilungen oder sonstige Maßnahmen), um darauf aufmerksam zu machen, daß es sich um Gemeinschaftsmittel handelte. Die Information darüber ist jedoch notwendig, um die Partnerschaft und Kooperation sowohl von seiten Südafrikas als auch von seiten Europas zu verstärken.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) Zu den Tertiary Institutions gehören: Universitäten, Technikons, Einrichtungen für die Lehrerausbildung, technische Hochschulen und Berufsausbildungsstätten.

(2) Dieser Betrag setzt sich zusammen aus nicht an den KT ausgezahlten Mittelbindungen der Gemeinschaft in Höhe von 10,67 Mio ECU und einem nicht verwendeten Betrag in Höhe von etwa 0,5 Mio ECU, der sich noch auf den Konten der TI befand.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation, British Council, August 1994.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

Prüfungsstrategie des Hofes im Hinblick auf das Hilfsprogramm der EG für Südafrika

14. Die Kommission nimmt Kenntnis von der insgesamt positiven Bewertung des in Südafrika trotz der während der ersten zwei Phasen dort herrschenden schwierigen Bedingungen durchgeführten Programms durch den Hof und stimmt mit dem Hof darin überein, daß die von ihm hervorgehobenen Grundsätze bei der künftigen Arbeit beachtet werden müssen - was auch bereits der Fall ist. Für die Finanzkontrolle und die Rechnungslegung bedarf es einer gewissen verfahrenstechnischen Vorarbeit, die zu Verzögerungen bei der Durchführung führen kann, da unsere Entwicklungspartner mit den Vorschriften der Geber nicht vertraut sind oder zuweilen andere administrative Konzepte haben.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

15.-19. Was die Zahlungsermächtigungen für Projekte im Zeitraum 1986-1990 anbelangt, so betrug die Verwendungsrate 85 %. Beim Abschluß der Projekte wurden nicht verausgabte Beträge (bis zu 4,2 Mio. ECU) festgestellt, für die die Mittelbindung jetzt aufgehoben wird.

Bei den Mittelbindungen für die im Zeitraum von 1991-1994 angelaufenen Projekte wurde eine Auszahlungsrate von 70 % erreicht. Während dieses Zeitraums fielen hohe Wechselkursgewinne (Ecu/R