Sonderbericht Nr. 7/99

über die Entwicklung von Industriegebieten, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 68/02)

INHALT

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Zusammenfassung

Bei seiner Erhebung zur Entwicklung von Industriegebieten (siehe Ziffer 1) wollte der Hof neben der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der kofinanzierten Projekte prüfen, wie sich die Entwicklung der Industriegebiete in den Entwicklungsprozeß der Regionen einfügt und welche Auswirkungen diese Industriegebiete haben. In diesem Zusammenhang wurden in sechs aus dem EFRE geförderten Regionen Prüfungen an Ort und Stelle durchgeführt und an sieben weitere Regionen Fragebögen versandt. Darüber hinaus fanden Untersuchungen bei den Kommissionsdienststellen statt (siehe Ziffern 2 - 4).

Obwohl die Industriegebiete in den Verordnungstexten zu den Strukturfonds nicht erwähnt werden, sind sie häufig Gegenstand von Kofinanzierungen aus dem EFRE, deren Gesamtbetrag sich nur schwer beziffern läßt. Eine genauere Kenntnis der Verwendung der EFRE-Mittel würde voraussetzen, daß die Mitgliedstaaten bessere Informationen übermitteln (siehe Ziffern 5 - 7).

Gegenüber mehreren Mitgliedstaaten wurden Bemerkungen in bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit vorgebracht, wobei es um die Zuschußfähigkeit der Ausgaben und die mangelnde Unterrichtung der Kommission über Unregelmäßigkeiten und Streitigkeiten ging (siehe Ziffern 10 - 12).

In bezug auf die regionale Entwicklung und die Umstrukturierung wurde festgestellt, daß an der Schaffung von Industriegebieten häufig viele verschiedene Stellen ohne Koordinierung untereinander beteiligt sind (siehe Ziffern 15 - 18), daß es keine raumordnungspolitischen Prioritäten bei der Erschließung der Industriegebiete gibt, und daß die Zielsetzungen der Projekte sowie die Kriterien für ihre Auswahl wenig aussagekräftig sind (siehe Ziffern 29 - 39). Die gelegentlich beobachteten Initiativen zur Erfassung der Industriegebiete wurden nicht immer angemessen zu Ende geführt (siehe Ziffern 19 - 28).

Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten daher ermutigen, geeignete Instrumente für die Analyse und Überwachung (Bestandsverzeichnisse und Verkaufsstatistiken) einzuführen, damit die Schaffung bzw. Umgestaltung von Industriegebieten aktiv verwaltet und in echte territoriale Projekte eingebunden werden kann (siehe Ziffer 70).

Im Falle der Gründerzentren sollte die maximale Verweildauer der Unternehmen begrenzt werden, damit diese wirklich zur Förderung von Existenzgründungen dienen (siehe Ziffer 28). Ferner sollten diese Gründerzentren Statistiken über den Erfolg der beteiligten Unternehmen und die geschaffenen Arbeitsplätze führen (siehe Ziffern 33 und 46).

Bei der Bewertung der EFRE-Maßnahmen sollte auch gefragt werden, ob es einen kohärenten Ansatz für die Entwicklung der Industriegebiete gibt und Bedarfsanalysen stattfanden (siehe Ziffern 40 und 41).

In bezug auf die Auswirkungen der aus dem EFRE gewährten Hilfe wurde festgestellt, daß die Bestandsverzeichnisse über die Industriegebiete, soweit sie bestehen, ein genaueres Bild über die Anzahl der vorhandenen Unternehmen und der von ihnen bereitgestellten Arbeitsplätze vermitteln als der einfache Belegungsgrad. Es liegen nur wenig Informationen darüber vor, wie viele Arbeitsplätze von im Rahmen der Gründerzentren geförderten Unternehmen geschaffen wurden (siehe Ziffern 43 - 46).

Es gibt nur wenige Regionen, in denen sich überprüfen läßt, ob die Miet- und Kaufpreise für die erschlossenen Infrastrukturen nach den Regeln des freien Wettbewerbs zustandekamen. Der Marktpreis, der herangezogen werden muß, um mögliche Wettbewerbsverzerrungen festzustellen, ist keine brauchbare Bezugsgröße, da er zu stark von den Initiativen der öffentlichen Träger beeinflußt wird (siehe Ziffern 49 - 55). Die Kommission sollte sich daher mit der mangelnden Transparenz bei der Festsetzung der Preise für die erschlossenen Grundstücke befassen. Angesichts der Tatsache, daß die verschiedenen Träger innerhalb einer Region miteinander konkurrieren, wenn es darum geht, Unternehmen zur Niederlassung in ihren Industriegebieten zu veranlassen, sollte die Hilfe aus dem EFRE außerdem nur innerhalb eines globalen Regionalentwicklungsplans gewährt werden, der festgelegte Kriterien für die Auswahl der geförderten Projekte enthält (siehe Ziffer 56).

In den Fällen, in denen die Hilfe aus dem EFRE dem Träger einen Gewinn ermöglicht, gibt es keine Beteiligung an der Gemeinschaftsfinanzierung, und es ist nicht klar, welche Auswirkungen die nicht rückzahlbaren Hilfen aus dem EFRE haben. In einigen Fällen sollte erwogen werden, anstelle von Zuschüssen Darlehen zu gewähren. Die Gewährung eines Zuschusses ist gerechtfertigt, wenn es um das Erreichen eines Anstoßeffekts für die Niederlassung von Unternehmen geht oder um die Sanierung ehemaliger, sanierungsbedürftiger oder aufgegebener Industriegebiete. In jedem Fall sollten die Zuschüsse jedoch im Rahmen strukturierter Regionalentwicklungsprojekte vergeben werden, damit sie nicht über den tatsächlichen Bedarf hinausgehen (siehe Ziffern 57 - 62).

Einleitung

1. Zwei der im Rahmen der Strukturfonds (SF) verfolgten Ziele sind die Förderung der Entwicklung sowie die strukturelle Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand (Ziel-1-Regionen) und die Umstrukturierung der vom industriellen Niedergang stark betroffenen Regionen (Ziel-2-Regionen). In diesem Zusammenhang werden aus dem EFRE Projekte zur Schaffung oder Modernisierung von Infrastrukturen kofinanziert, darunter auch von Industrie- oder Gewerbegebieten, deren bereits erschlossene Grundstücke im allgemeinen unbebaut an Unternehmen verkauft werden. In einigen Fällen sind diese Industrie- oder Gewerbegebiete bereits mit Gebäuden ausgestattet, beispielsweise mit Gründerzentren, in denen vorübergehend sehr junge Unternehmen untergebracht und in Managementfragen unterstützt werden, sowie mit von mehreren Unternehmen gleichzeitig genutzten Dienstleistungsbüros oder mit befristet überlassenen Gewerberäumen für Unternehmen, welche die mit einer Niederlassung verbundenen Investitionskosten noch nicht tragen können oder wollen. Diese Gebiete und die möglicherweise darauf vorhandenen Gebäude werden unter dem Begriff "Industriegebiet" zusammengefaßt.

2. Der Begriff Industriegebiet und die damit verbundenen Infrastrukturen werden als solche nicht in den Verordnungstexten zu den SF erwähnt. In den Regionen mit Entwicklungsrückstand und in den Umstrukturierungsregionen kann jedoch ein großer Teil der aus dem EFRE insgesamt bereitgestellten Mittel zur Finanzierung entsprechender Maßnahmen verwendet werden (siehe Ziffern 7 und 8), so daß diese Maßnahmen indirekt Teil der Regionalpolitik der Gemeinschaft sind. Der Hof wollte daher neben der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der aus dem EFRE kofinanzierten Maßnahmen (siehe Ziffern 10 - 12) prüfen, wie sich die Entwicklung der Industriegebiete in den Entwicklungsprozeß der aus dem EFRE geförderten Regionen einfügt (siehe Ziffern 13 - 41) und welche Auswirkungen diese Industriegebiete haben (siehe Ziffern 42 - 65).

3. Die Beteiligung aus dem EFRE an der Entwicklung von Industriegebieten erfolgt in erster Linie im Rahmen operationeller Programme, die "Unterprogramme" umfassen, welche wiederum in "Maßnahmen" aufgefächert sind. Im Rahmen dieser Maßnahmen werden Projekte in den Fördergebieten kofinanziert. Die Rolle der Kommission betrifft hauptsächlich die Festlegung der Hauptprioritäten dieser Programme. Auf der Maßnahmenebene wird die Kommission vor allem dahin gehend tätig, daß sie die Mitgliedstaaten und Regionen veranlaßt, Beschreibungen der geplanten Aktionen vorzulegen. Die Prüfung bei der Kommission betraf die Dienststellen der Generaldirektionen "Regionalpolitik und Kohäsion" (GD XVI) und "Wettbewerb" (GD IV).

4. Die Prüfungen in den Mitgliedstaaten betrafen sechs aus dem EFRE geförderte Regionen, darunter drei Ziel-1-Regionen [Bundesland Thüringen (D), autonome Gemeinschaft Valencia (E) und Sizilien (I)] sowie drei Ziel-2-Regionen [Fördergebiete der Provinz Limburg (B), der Region Nord-Pas-de-Calais (F) und der Region Wales (UK)]. Diese Regionen haben unterschiedliche wirtschaftliche und geographische Profile, was Auswirkungen auf ihre Entwicklung oder Umstrukturierung hat. Ausschlaggebend für die Auswahl dieser Regionen waren die der Entwicklung von Industriegebieten zukommende Bedeutung und der Umfang der Mittel, den sie im Rahmen von EFRE-Maßnahmen dafür bereitstellen. Diese Stichprobe soll keine statistisch repräsentative Auswahl darstellen, sondern unterschiedliche Vorgehensweisen veranschaulichen, von denen einige gefördert werden sollten. Gleichzeitig wurden Fragebögen an sieben weitere Regionen versandt, von denen eine nicht antwortete [Irland (Ziel-1-Region)], während die sechs anderen antworteten [Hainaut (B, Ziel-1-Region), Saarland (D, Ziel-2-Region), autonome Gemeinschaft Estremadura (E, Ziel-1-Region), Pays de la Loire (F, Ziel-2-Region), Basilicata (I, Ziel-1-Region) und Limburg (NL, Ziel-2-Region)].

Haushaltsdaten und statistische daten

5. Die Kommissionsdienststellen verfügen über verschiedene Systeme zur Erfassung der Rechnungsführungs- und Finanzinformationen zu den EFRE-Maßnahmen:

a) Sincom ist das allgemeine System zur Erfassung der Mittelbindungen und Zahlungen der Kommission, was auch die EFRE-Maßnahmen umfaßt. Dieses System wurde zu Rechnungsführungszwecken geschaffen und enthält keine Informationen über den Maßnahmeninhalt.

b) Garfield ist ein lokales System der GD XVI, in dem die Finanzbeträge(1) für EFRE-Maßnahmen bis zur Maßnahmenebene aufgeschlüsselt werden. Allerdings werden innerhalb dieses Systems nicht die von den Mitgliedstaaten bescheinigten Ausgaben erfaßt, obwohl sie nach derselben Struktur aufgegliedert sind. Dieses System umfaßt eine Datenbank, in der die Dienststellen der GD XVI die im Rahmen der EFRE-Programme ab der Generation 1994 - 1999 durchgeführten Maßnahmen nach einem zuvor festgelegten thematischen Eingliederungsplan erfassen. Einige Informationen sind in dieser Datenbank nicht erfaßt.

c) Die tatsächlich getätigten Ausgaben, aufgeschlüsselt nach den auf der Programmebene vorgesehenen Maßnahmen, lassen sich nur mit Hilfe von Hunderten in Papierform vorliegenden Dossiers bzw. anhand zahlreicher EDV-Dateien ermitteln, doch gibt es keine Gesamtübersicht.

6. Der Hof hat bereits wiederholt hervorgehoben, wie schwierig es ist, die im Rahmen der EFRE-Maßnahmen für bestimmte Bereiche oder Zielgruppen bereitgestellten Finanzmittel zu beziffern(2). Auch die für die Entwicklung von Industriegebieten bereitgestellten Mittel lassen sich nur schwer ermitteln, wofür es folgende Hauptgründe gibt:

a) Die Projekte zur Entwicklung neuer Industriegebiete können zu Lasten von Maßnahmen verbucht werden, die auch Projekte anderer Art umfassen. Im Falle der geprüften Programme gehörten dazu etwa Projekte zur Errichtung von Kongreßzentren (OP 1989 - 1991/A Nord-Pas-de-Calais), Projekte zur Errichtung von Wasserversorgungsnetzen und für den Fremdenverkehr (OP 1989 - 1993 Thüringen) sowie sonstige Projekte zur Förderung der lokalen, touristischen oder industriellen Entwicklung (OP 1990 - 1993 Valencia). Die Gründerzentren und die befristet überlassenen Gewerberäume können ihrerseits bei den Maßnahmen zur Förderung von KMU erfaßt werden.

b) In den Ziel-2-Regionen entstanden zuweilen neue Industriegebiete durch Sanierung verlassener ehemaliger Industriegebiete, wobei die Mittel zu Lasten von Maßnahmen verbucht wurden, die auch die Sanierung von Stadtgebieten umfassen können. Darüber hinaus führt die Sanierung von Industriegebieten häufig nicht zur Entwicklung eines neuen Industriegebiets, sondern zur Verbesserung von Wohngebieten oder Schaffung von Grünzonen.

7. Die in den Finanzierungsplänen für die Entwicklung von Industriegebieten vorgesehenen Beträge sind daher nur ungefähr und dienen lediglich als Richtschnur. Um genauere Informationen zu erhalten, müßten die Mitgliedstaaten bessere, insbesondere auf einer homogeneren und feiner unterteilten Struktur der Interventionsprogramme aufbauende Daten übermitteln. Anhand der Kommissionsdatenbank (siehe Ziffer 4) wurde ermittelt, daß für den Zeitraum 1994 - 1999 Mittel in Höhe von 2493 Mio ECU für die Erschließung vollkommen neuer Gebiete und in Höhe von 1338 Mio ECU für die Sanierung ehemaliger, verfallener Industriegebiete vorgesehen sind. Darüber hinaus sind Beträge in Höhe von insgesamt 4363 Mio ECU für die Schaffung von Strukturen zur Förderung der Wirtschaftstätigkeit vorgesehen, wozu auch Industriegebiete gehören können, ohne daß die Art dieser Infrastrukturen im voraus präzisiert wurde.

8. Tabelle 1 enthält für die sechs vom Hof besuchten Regionen eine Übersicht über die aus dem EFRE für die Zeiträume 1989 - 1993 und 1994 - 1999 ursprünglich bereitgestellten Finanzmittel, und zwar einmal über die Finanzmittel für die wichtigsten in diesen Regionen kofinanzierten Programme, ohne Aufschlüsselung nach Maßnahmen, und einmal über die Finanzmittel für die im Rahmen dieser Programme vorgesehenen Maßnahmen, die wahrscheinlich Projekte zur Entwicklung von Industriegebieten umfassen. Angegeben sind auch die entsprechenden Ausgaben im Zeitraum 1989 - 1993. Je nachdem, ob es sich bei den besuchten Regionen um Ziel-1-Regionen oder Ziel-2-Regionen handelt, wurde festgestellt, daß der Anteil der für diese Regionen aus dem EFRE bereitgestellten Mittel für die Industriegebiete bis zu 23 % (Ziel-1-Region) bzw. bis zu 48 % (Ziel-2-Region) der Gesamtsumme betragen könnte.

9. Tabelle 2 enthält statistische Daten zu den betroffenen Regionen und Industriegebieten. Daraus geht in erster Linie hervor, daß das Verhältnis von Infrastrukturen zu Oberfläche bzw. Bevölkerung in den Ziel-2-Regionen günstiger ist als in den Ziel-1-Regionen. Aus Gründen der Verfügbarkeit werden bestimmte Angaben zu den Ziel-2-Regionen (Bevölkerung und Gebietsoberfläche) nur auf der NUTS-Ebene II gemacht(3), obwohl die Fördergebiete für EFRE-Maßnahmen zugunsten von Ziel 2 auf der NUTS-Ebene III definiert werden.

Rechtmässigkeit und ordnungsmässigkeit

10. Die Prüfung von Projekten in den vom Hof besuchten Regionen gab Anlaß zu Bemerkungen zur Förderfähigkeit bestimmter bescheinigter Ausgaben; ferner wurde festgestellt, daß die Kommission über bestimmte Unregelmäßigkeiten oder Streitigkeiten nicht unterrichtet worden war.

11. Der Aspekt der mangelnden Förderfähigkeit betraf drei der sechs in der Gemeinschaft Valencia (E) geprüften Projekte, bei denen die MwSt. sowie Rückstellungen für Streitigkeiten und verschiedene andere, nicht mit den geprüften Projekten zusammenhängende Beträge bescheinigt worden waren (nichtförderfähige Ausgaben in Höhe von 1,2 Mio ECU bei einem Gesamtbetrag von 9,1 Mio ECU; die Beteiligung aus dem EFRE machte 58,3 % aus). Außerdem handelt es sich bei einem Betrag von 2,5 Mio ECU um zu hoch bescheinigte Ausgaben, da grundsätzlich höchstens 10 % der insgesamt förderfähigen Kosten für den Kauf des Geländes zugelassen sind(4). Bei einem von sechs in der Region Nord-Pas-de-Calais (F) geprüften Projekten ließen sich bestimmte bescheinigte Ausgaben nicht rechtfertigen (0,2 Mio ECU bei einem Gesamtbetrag von 1,7 Mio ECU; die Beteiligung aus dem EFRE machte 19 % aus).

12. Die fehlende Unterrichtung der Kommission über Unregelmäßigkeiten gemäß Verordnung (EG) Nr. 1681/94(5) betraf zwei Projekte im Bundesland Thüringen (D), deren Kosten nach einer Prüfung durch den Landesrechnungshof nicht mehr unter den bescheinigten Ausgaben aufgeführt wurden (dabei ging es um Ausgaben in Höhe von 4,3 Mio ECU bzw. 2,9 Mio ECU). Betroffen waren außerdem zwei der vier geprüften, in der Ausgabenbescheinigung aufgeführten Projekte in Sizilien (I), bei denen es zu gerichtlichen Streitigkeiten kam (Ausgaben in Höhe von 3,6 Mio ECU und 1,9 Mio ECU; die Beteiligung aus dem EFRE machte 50 % aus). Bei einem dieser Projekte war der aus dem EFRE kofinanzierte Bau eingestürzt.

Entwicklung der aus dem efre kofinanzierten industriegebiete

13. Die Umsetzung von Programmen erfolgt über institutionelle Strukturen, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und sogar von Region zu Region unterschiedlich sind (siehe Ziffern 15 - 18). Diese Strukturen müssen u.a. folgende Aufgaben wahrnehmen:

a) Durchführung von Bedarfsanalysen (siehe Ziffern 19 - 28);

b) Definition von Zielvorgaben für ein Raumordnungsprojekt innerhalb der Region und Festsetzung von Indikatoren zur Bemessung des Durchführungsgrads und der Auswirkungen der Projekte (siehe Ziffern 29 - 33);

c) Festlegung von Auswahlkriterien für die Projekte (siehe Ziffern 34 - 39);

d) Vornahme von Ex-post-Bewertungen der verwirklichten Projekte und ihrer Auswirkungen, die bei späteren Analysen zu berücksichtigen sind (siehe Ziffern 40 und 41).

14. Gibt es in der betroffenen Region keinen globalen Ansatz dieser Art, so besteht die Gefahr, daß zu wenig oder zu viele Industriegebiete im Verhältnis zur Nachfrage durch die Unternehmen geschaffen werden (falscher Rhythmus) oder daß die Bedürfnisse der Unternehmen nicht ausreichend beachtet werden. Die Entstehung von Industriegebieten sollte jedoch nicht allein von der

Tabelle 1

Finanzdaten zu den EFRE-Interventionen in den besuchten Regionen

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Tabelle 2

Statistische Daten zu den besuchten Regionen und ihren Industriegebieten

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Nachfrage durch die Unternehmen abhängen. Die zuständigen Behörden müssen darauf achten, daß die Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit in den mit EFRE-Mitteln geförderten Gebieten mit deren spezifischen Bedürfnissen im Einklang steht, und daß eine Aufsplitterung des Angebots vermieden wird, die negative Auswirkungen auf die Umwelt und die Raumordnung haben kann.

Organisatorischer Rahmen

15. Die Initiative zur Entwicklung von aus dem EFRE kofinanzierten Industriegebieten kann von zwei verschiedenen Ebenen ausgehen. Im wesentlichen lassen sich drei Hauptansätze unterscheiden: Im ersten Fall werden die Industriegebiete ausschließlich von den Gemeinden nach Maßgabe ihrer eigenen Bedürfnisse entwickelt, im zweiten Fall geht die Initiative von lokalen Stellen aus, deren Zuständigkeiten sich auf eine Gruppe von Gemeinden oder sogar auf die gesamte Region erstrecken und im dritten Fall werden sie auch von speziell zu diesem Zweck geschaffenen Einrichtungen entwickelt. Diesen unterschiedlichen Ansätzen gemein ist im allgemeinen eine mangelnde Koordinierung der beteiligten Stellen bzw., falls es diese Koordinierung gibt, die fehlende Prüfung der Opportunität der Projekte. In diesem Bericht werden die Behörden oder Einrichtungen, die Mittel aus dem EFRE erhalten, als "Endbegünstigte", zuweilen auch als "Träger" bezeichnet(6). Endbegünstigter ist also nicht das Unternehmen, das sich in einem Industriegebiet ansiedelt.

16. In Thüringen (D) und in Limburg (B) findet der zuerst beschriebene Ansatz Anwendung. Allerdings gibt es in Limburg eine Abstimmung zwischen den Gemeinden und dem Privatsektor durch Einschaltung einer Gesellschaft für Regionalentwicklung, die Initiativen zugunsten von Unternehmen entwickelt, eine ausführliche Datenbank der Industriegebiete führt und langfristige Analysen in diesem Bereich durchführt.

17. Die autonome Gemeinschaft Valencia (E), die Region Nord-Pas-de-Calais (F) und die Region Wales (UK) können zu der Gruppe gerechnet werden, in der die Industriegebiete auch von anderen Stellen als den Gemeinden entwickelt werden. In der autonomen Gemeinschaft Valencia (E) werden die Industrie- und Gewerbegebiete entwickelt von einer nationalen staatlichen Gesellschaft des Privatrechts, die etwa 70 % des Angebots auf sich vereint, sowie von einer regionalen staatlichen Gesellschaft des Privatrechts, von den Provinzen, Gemeinden und dem Privatsektor. Zwischen diesen Beteiligten gibt es keine Koordinierung. In der Region Nord-Pas-de-Calais (F) herrscht ein starker Konkurrenzkampf zwischen den Gemeinden in bezug auf die Unternehmensniederlassungen, was insbesondere daran liegt, daß mit der Gewerbesteuer(7) hohe Haushaltseinnahmen erzielt werden können. Dieser Konkurrenzkampf führte zu einem starken Anstieg der Zahl relativ kleiner Industrie- und Gewerbegebiete (siehe Ziffer 41). Allerdings gibt es Bemühungen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden. Zuweilen ist auch der Privatsektor in Form gemischtwirtschaftlicher Gesellschaften an der Entwicklung von Industriegebieten beteiligt. In Wales (UK) werden die Industriegebiete individuell auf der Ebene der Distrikte, Counties und Gemeinden sowie von einer Entwicklungsagentur entwickelt.

18. Auf Sizilien (I) wurden 33 Industriegebiete von elf kraft Gesetzes geschaffenen und unter Aufsicht einer Abteilung der Regionalverwaltung stehenden Konsortien entwickelt. Daneben werden von den unter der Aufsicht einer anderen Verwaltungsbehörde stehenden Gemeinden Gewerbegebiete entwickelt. Zwischen diesen Beteiligten gibt es keine Koordinierung, obwohl sich in den Gewerbegebieten Industrieunternehmen niederlassen können und umgekehrt.

Bedarfsanalyse

19. Insbesondere angesichts der fehlenden Koordinierung zwischen den öffentlichen Trägern setzt die Analyse des Bedarfs an erschlossenen Industriegebieten voraus, daß eine für die Entwicklung oder die Koordinierung der von den Beteiligten ergriffenen Initiativen zuständige Stelle benannt wird. Um einen globalen Überblick über den Bedarf in der jeweiligen Region zu erhalten, benötigt man außerdem Informationen über die bereits vorhandenen Infrastrukturen sowie eine Methode zur Bewertung der langfristigen Nachfrage und entsprechende Daten.

Industrie- und Gewerbegebiete

20. Der Belegungsgrad der Industrie- und Gewerbegebiete(8) kann subregionale Ungleichgewichte überdecken und ist außerdem kein angemessener Indikator, um die ausreichende Verfügbarkeit erschlossener Flächen sicherzustellen. Diese läßt sich nur anhand der Verkäufe feststellen. So sind in der Region Limburg (B) mit einem durchschnittlichen Belegungsgrad der Industrie- und Gewerbegebiete von 92,8 % (siehe Tabelle 2) relativ mehr erschlossene Flächen verfügbar als in der Region Nord-Pas-de-Calais (F) mit einem durchschnittlichen Belegungsgrad von 81,5 %. In der erstgenannten Region werden nämlich durchschnittlich 115 Hektar jährlich verkauft, während es in der zweiten Region durchschnittlich 1000 Hektar jährlich sind. Die erste Region verfügt somit über genügend erschlossene Grundstücke, um den Verkauf während fünf Jahren abzudecken, während sich dieser Zeitraum bei der zweiten Region auf etwas mehr als zwei Jahre beläuft.

21. Einige vom Hof besuchte Regionen, in denen es eine zuständige Stelle, Informationen über die bereits vorhandenen Infrastrukturen und eine Methode zur Bewertung des endgültigen Bedarfs sowie entsprechende Daten gab, führten Analysen zur Ermittlung des Bedarfs an Industrie- und Gewerbegebieten durch. In Limburg (B) stützten sich diese Analysen auf die Daten über den Verkauf von Grundstücken während der letzten 10 Jahre. Auf dieser Grundlage wurde die optimale Größe der Reserve definiert, die zur Deckung des Bedarfs während dem für die Erschließung eines neuen Gebiets erforderlichen Zeitraum von drei Jahren, einschließlich einer Sicherheitsmarge, vorhanden sein sollte. Eine ähnliche Analyse wird von der flämischen Gemeinschaft mit Unterstützung der Provinzen durchgeführt, wenn der Raumordnungsplan für die nächsten 15 Jahre festgelegt wird. In Nord-Pas-de-Calais (F) fand im Jahre 1996 eine erste, aus dem EFRE kofinanzierte Erfassung der Industriegebiete statt, die unter anderem Aufschluß gab über die erschlossenen und für Unternehmensniederlassungen verfügbaren Flächen. Anhand des Durchschnitts der jährlich verkauften Flächen wird deutlich, daß die Reserven an erschlossenen Gebieten sehr ungleichmäßig verteilt sind und in bestimmten Arrondissements ein Mangel besteht. Dieses Bestandsverzeichnis muß von den zuständigen Behörden noch überprüft werden. Durch die Tatsache, daß diese das Verzeichnis nur alle drei Jahre aktualisieren müssen, wird sein Wert geschmälert. Bei der Ermittlung des Bedarfs an noch zu erschließenden Flächen kommt dieses Verzeichnis nicht zur Anwendung.

22. Andere vom Hof besuchte Regionen verfügen zwar über Informationen über ihre Industrie- und Gewerbegebiete, diese werden jedoch nicht zu Analysezwecken genutzt, da es insbesondere keinerlei Informationen über den Verkauf der Grundstücke gibt. In Thüringen (D) wurde 1997 ein Verzeichnis über die Gebiete erstellt, für die den zuständigen Gemeinden öffentliche Beihilfen gewährt worden waren. Allerdings enthält dieses Verzeichnis keine Informationen über die in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik entwickelten, nicht wiederbelebten Gebiete. Im Programmplanungsdokument (PPD) 1994 - 1999 für Thüringen wird der Bedarf mit 1500 bis 1600 Hektar erschlossenen Flächen angegeben, doch stützt sich diese Zahl nicht auf eine Analyse des vorhandenen Angebots und der Verkäufe. In der Gemeinschaft Valencia (E) gibt es ein Verzeichnis der zu verschiedenen Zeitpunkten geschaffenen Gebiete, in denen noch freie, bereits erschlossene Grundstücke zur Verfügung stehen. Diese werden mit 1917 Hektar beziffert gegenüber einem Gesamtumfang von 3198 Hektar, was einem durchschnittlichen Belegungsgrad von 40 % entspricht. Im OP für den Zeitraum 1989 - 1993 wird ein Bedarf von 120 Hektar angegeben, der jedoch nicht auf einer globalen Analyse beruht. Für Sizilien (I) wurde 1989 mit Unterstützung aus dem EFRE ein Verzeichnis der Industriegebiete erstellt, das 1996 aktualisiert wurde. Es enthält jedoch keine Informationen über die bereits erschlossenen, noch nicht belegten und damit noch verfügbaren Flächen. Darüber hinaus gibt es eine Liste der von den Gemeinden erschlossenen Gewerbegebiete, für die zum Teil Beihilfen aus dem EFRE gewährt wurden, doch fehlen Angaben über ihre Fläche oder Belegung. In Wales (UK) hat die Entwicklungsagentur eine nicht vollständige Datenbank aufgebaut, die jedoch nicht für prospektive Analysen genutzt wird.

23. Die in den obengenannten Bestandsverzeichnissen enthaltenen Informationen werden von den Eigentümern der Industrie- und Gewerbegebiete an die für die Erstellung von Verzeichnissen dieser Art zuständigen Behörden weitergeleitet. In Limburg (B) und in Nord-Pas-de-Calais (F) wurden Abweichungen zwischen den Informationen in diesen Bestandsverzeichnissen und den bei den Endbegünstigten vorliegenden Informationen festgestellt. In Thüringen (D) und in Sizilien (I) wurden Abweichungen zwischen den zu verschiedenen Zeitpunkten erstellten Übersichten festgestellt. Diese Abweichungen sind in erster Linie auf die Übermittlung falscher Daten oder auf die Zeitabstände bei der Aktualisierung der Datenbanken zurückzuführen.

24. Von den Regionen, die den Fragebogen beantwortet haben (siehe Ziffer 4), verfügt die Region Hainaut (B) sowohl über ein Verzeichnis der Industriegebiete, das von den für die Entwicklung der Gebiete zuständigen fünf gemeindeübergreifenden Gesellschaften erstellt wurde, als auch über Statistiken über den Verkauf der erschlossenen Grundstücke. Obwohl im Fragebogen angegeben wird, vor der Erschließung neuer Gebiete fände eine Prüfung der Verkaufsentwicklung statt, sind die bereits erschlossenen Grundstücke nur zu 59,5 % belegt. Legt man den durchschnittlichen Verkaufsrhythmus der letzten Jahre zugrunde, muß die Dauer, bis die Reserve an verfügbaren erschlossenen Grundstücken verkauft ist, als übermäßig beurteilt werden. Durch die Sanierung von Brachland werden wahrscheinlich noch mehr Flächen verfügbar. Der Hof hat bereits in der Vergangenheit auf Überkapazitäten in diesem Gebiet hingewiesen(9). Für die Region Pays de la Loire (F) gibt es weder ein Verzeichnis der Industriegebiete, noch Informationen über die Verkäufe. Für die Region Estremadura (E) gibt es eine Liste der erschlossenen Industriegebiete mit Angaben der Gesamtflächen und der Fläche der Parzellen, womit keine Bedarfsermittlung möglich ist. Die lokalen Behörden haben jedoch das Erscheinen eines ausführlichen Verzeichnisses angekündigt. Die für die Region Basilicata (I) vorliegenden Basisinformationen müssen noch ergänzt werden. Die Region Limburg (NL) verfügt über eine Datenbank der Industriegebiete und über Informationen zu den jährlichen Verkäufen erschlossener Grundstücke. Alle fünf Jahre erfolgt eine Bedarfsanalyse nach Art der Industriegebiete auf der Grundlage verschiedener Arbeitsplatzbeschaffungsszenarien und sektoraler Statistiken über die Anzahl der Beschäftigten pro Hektar. Darüber hinaus gibt es eine jährliche Analyse des Umfangs an verfügbaren und verkauften Grundstücken. Als dauernde Reserve wird eine Fläche für nötig gehalten, die der durchschnittlichen Fläche entspricht, die während eines Zeitraums von fünf Jahren verkauft werden könnte.

25. Im Falle einiger großer Industriegebiete wurde eine zuweilen aus dem EFRE kofinanzierte Opportunitätsanalyse durchgeführt. Dies war beispielsweise der Fall bei einem für logistische und Transportzwecke genutzten Industriegebiet und einem Dienstleistungsgebiet in Limburg (B) sowie bei einer multifunktionalen Plattform (Straße-Bahn-Anschluß) in der Region Nord-Pas-de-Calais (F). In dieser Region wurden auch Wirtschaftlichkeitsanalysen für weniger große Industriegebiete durchgeführt. In einer auf Antrag einer Gemeinde erstellten Studie hieß es, daß die Umweltbedingungen für die beiden geplanten Gebiete äußerst ungünstig seien, während gleichzeitig in den Nachbargemeinden große Kapazitäten vorhanden seien. In dem der über die Gewährung von Mitteln aus dem EFRE entscheidenden Regionalbehörde vorgelegten Projektentwurf wurde diese Studie jedoch nicht erwähnt. Die Entwicklung dieser Projekte wurde schließlich wegen mangelnden Interesses der örtlichen Unternehmen eingestellt. Es kann jedoch auch vorkommen, daß ein Gebiet trotz Opportunitätsstudie dem Bedarf nicht genau entspricht. In Wales (UK) handelt es sich bei den angebotenen Grundstücken um sehr kleine Flächen, die früher für den Bergbau und die Stahlindustrie genutzt wurden. Es ist bekannt, daß große Gebiete fehlen, und diese Tatsache hat einige Unternehmen dazu gezwungen, sich außerhalb der Region anzusiedeln. Dennoch wurde bei der aus dem EFRE geförderten Erschließung eines Gebiets mit mehreren Dutzend Hektar beschlossen, dieses auf KMU im Bereich der Spitzentechnologie auszurichten und ein Prestigeprojekt zu schaffen. Kurz nach seiner Eröffnung mußte ein Teil der aus dem EFRE kofinanzierten Infrastrukturen zerstört werden, um Platz für ein großes Unternehmen zu schaffen. Darüber hinaus wurden einige Ausrüstungsgegenstände für den Landschaftsbau nicht instand gehalten.

26. In den Regionen Limburg (B) und Nord-Pas-de-Calais (F) wurden vor der Wiederbelebung aufgegebener Industriegebiete Untersuchungen durchgeführt. Die Möglichkeiten für eine anderweitige Nutzung dieser Gebiete sind häufig begrenzt, und zwar sowohl aus juristischen, technischen und Umweltgründen als auch aus Gründen des Zugangs. Die sich daraus möglicherweise ergebenden Verzögerungen sind schwer vereinbar mit dem Wunsch, kurzfristig neue Flächen für Unternehmensniederlassungen bereitzustellen, und die Bereitstellung erfolgt meist stückweise. In Limburg (B) wurden zusätzliche Finanzmittel für die Entwicklung neuer Gebiete bereitgestellt, während andererseits die für die Wiederbelebung ehemaliger Gebiete verfügbaren Mittel nicht voll ausgeschöpft worden waren. In Thüringen (D) hat man seit 1994 trotz des Fehlens eines Verzeichnisses der ehemaligen Gebiete die Schaffung neuer Gebiete mit der Wiederbelebung alter Gebiete verknüpft, indem festgelegt wurde, daß 30 % der insgesamt für die Industriegebiete bereitgestellten Finanzmittel für die Wiederbelebung ehemaliger Gebiete verwendet werden müssen.

Gründerzentren und vorübergehend überlassene Gewerberäume

27. Meist veranlaßt die Analyse der Ergebnisse ähnlicher Projekte die staatlichen Behörden zur Schaffung von Gründerzentren oder vorübergehend überlassenen Gewerberäumen (siehe Ziffer 1), so daß nach und nach ein mehr oder weniger koordiniertes Netz aus verschiedenen Zentren entsteht(10).

28. Da die Unkosten für die betreffenden Gebäude durch die Mieten der darin untergebrachten Unternehmen abgedeckt werden müssen, ist die Frage des Belegungsgrads äußerst wichtig. Die potentielle Nachfrage muß so genau wie möglich ermittelt werden, damit ein niedriger Belegungsgrad vermieden wird, der Mieterhöhungen zwecks Deckung der Nebenkosten erforderlich machen würde. Dies wäre insbesondere im Falle der Gründerzentren nachteilig, deren Ziel es ist, die Entstehung junger Unternehmen zu fördern und die Rate der Unternehmenskonkurse zu verringern. Falls keine ausreichenden Informationen über die Nachfrage vorliegen, besteht die Gefahr, daß sich die Schaffung bestimmter Gründerzentren als unnötig erweist, und daß diese zu einfachen Mietobjekten für Unternehmen umfunktioniert werden, wie dies bei zwei kofinanzierten Projekten in Limburg (B) der Fall war. Drei der übrigen fünf Gründerzentren, die bereits seit Ende der achtziger Jahre bestanden, hatten lediglich einen durchschnittlichen Belegungsgrad von etwa 70 %, während die Mieten im Hinblick auf die Deckung der Nebenkosten auf der Grundlage eines Belegungsgrads von 90 % berechnet worden waren. Den höchsten durchschnittlichen Belegungsgrad hatte das Gründerzentrum mit dem höchsten Anteil der Unternehmen, die mehr als fünf Jahre bleiben. Eines der in Nord-Pas-de-Calais (F) geprüften, bereits 1992 geschaffenen Gründerzentren hatte einen Belegungsgrad von weniger als 50 %. Eine Ende der achtziger Jahre geschaffene, unter der Aufsicht der Departement-Verwaltung stehende Gruppe von sieben Gründerzentren hatte Anfang der neunziger Jahre zunächst mit Schwierigkeiten zu kämpfen, erreichte dann aber einen Belegungsgrad von mehr als 80 %. Da diese Strukturen stark von der Konjunktur beeinflußt werden, stieg der Belegungsgrad im Jahre 1998 im allgemeinen an. In Wales (UK) mußte ein aus dem EFRE kofinanziertes Gründerzentrum nach und nach in ein normales Mietgebäude für Unternehmen umfunktioniert werden, da man es versäumt hatte, Vorschriften über die maximale Verweildauer der neuen Unternehmen festzulegen.

Ziele und Indikatoren

29. Bis 1994 enthielten viele der Programme keinerlei Angaben über die bei der Entwicklung von Industrie- und Gewerbegebieten verfolgten spezifischen Ziele oder beschränkten sich darauf, den Titel der Maßnahmen in anderen Worten wiederzugeben. In einigen Fällen gab es Durchführungsindikatoren, doch gab es nur sehr selten Wirkungsindikatoren, die sich noch dazu häufig nicht berechnen ließen. Für Sizilien (I) wurden u.a. folgende Ziele genannt: Steigerung des zusätzlichen Nutzens der Industrien, Stimulierung des Unternehmergeists und Förderung der Auslagerung von Unternehmenstätigkeiten aus den städtischen Zentren. Es wurden konkrete Bemessungsindikatoren und Wirkungsindikatoren vorgeschlagen.

30. In Wales (UK) war vorgesehen, die Auswirkungen der Industriegebiete auf die Beschäftigung zu messen. Obwohl es keine diesbezüglichen Statistiken gibt, wurden bei der Beantragung von EFRE-Mitteln für diese Projekte Zahlenansätze vorgelegt. Die Ex-post-Bewertung der Programme für den Zeitraum 1989 - 1993 hat gezeigt, daß diese Ansätze und die tatsächlichen Zahlen weit auseinanderklaffen, was teilweise auf zu optimistische Vorausschätzungen zurückzuführen ist. Die im Rahmen des OP 1989 - 1991 durchgeführten Maßnahmen zur Entwicklung von Industriegebieten führten zur Schaffung von 3793 und die Maßnahmen der Gemeinschaftsinitiative "Rechar" zur Schaffung von 633 Brutto-Arbeitsplätzen(11), während man bei Annahme der Projekte von 12658 bzw. 1095 neuen Brutto-Arbeitsplätzen ausgegangen war.

31. Ab 1994 enthielten die Programme quasi systematisch ausführlichere Zielvorgaben und einige statistische Indikatoren (erschlossene Fläche) sowie Wirkungsindikatoren (Anzahl der neu entstandenen Unternehmen und Arbeitsplätze). Dies gilt jedoch nicht für die Programme im Bundesland Thüringen (D). Dagegen gibt es nur sehr wenige Indikatoren zur Bewertung der Regionalentwicklung, und insbesondere wird nie zwischen Brutto- und Nettoarbeitsplätzen unterschieden.

32. Die Informationen über die neu entstandenen Unternehmen und verfügbaren Arbeitsplätze sind wenig aussagekräftig, da sie zu einem Zeitpunkt erstellt werden, an dem sich das Projekt noch in der Anfangsphase befindet. In bezug auf diesen Aspekt wird die Ex-post-Bewertung trotz allem zu früh vorgenommen. Die von einigen Regionen erstellten Verzeichnisse [Thüringen (D), Sizilien (I), Limburg (B), Nord-Pas-de-Calais (F)] enthalten jedoch manchmal Informationen über die in den verschiedenen Industriegebieten angesiedelten Unternehmen oder über die Beschäftigung, was eine bessere Beurteilung dieser Infrastrukturen ermöglicht (siehe Ziffer 43).

33. Eines der mit der Schaffung von Gründerzentren verfolgten Ziele war es von Anfang an, die Anzahl der Konkurse junger Unternehmen zu verringern, indem ihre Strukturkosten gesenkt und ihnen Unterstützung in Managementfragen angeboten wurde. Allerdings gibt es wenig Informationen darüber, wie viele Arbeitsplätze durch Unternehmen geschaffen wurden, die in den Genuß dieser Infrastrukturen gelangten (siehe Ziffer 46).

Kriterien für die Auswahl der Projekte

34. Eine aktive Politik zur Entwicklung von Industriegebieten würde voraussetzen, daß es an bestimmte Entwicklungsprojekte geknüpfte Auswahlkriterien gibt, beispielsweise Prioritäten hinsichtlich des Projektstandorts, der Qualität der Projektkonzeption und der zu beteiligenden Unternehmen. Dieser Grundsatz ist um so wichtiger, wenn staatliche Träger auf der Ebene der Verkaufs- oder Mietpreise miteinander konkurrieren (siehe Ziffern 48 - 62). Im allgemeinen enthalten die Programme aber keine Auswahlkriterien für die Projekte.

35. In Limburg (B) war vorgesehen, die Gewährung von EFRE-Mitteln an die Dringlichkeit und den Bedarf sowie an die Qualität des Geländes zu binden, doch ging das Angebot an erschlossenen Grundstücken Ende der achtziger Jahre zurück, so daß in der Praxis für alle beantragten Projekte eine Kofinanzierung gewährt wurde. Für die Gründerzentren waren Standortkriterien festgelegt worden, und ihre Schaffung sollte vom Erfolg der Vorläuferprojekte abhängig gemacht werden. Tatsächlich waren drei von sechs Projekten bereits abgeschlossen, bevor mit der Programmdurchführung begonnen wurde, woraus sich schließen läßt, daß die Kofinanzierung aus dem EFRE in diesem Fall keine direkten Auswirkungen auf die Regionalentwicklung hatte. Ein viertes Projekt wurde wenige Kilometer entfernt von einem anderen Zentrum verwirklicht, bei dem es bereits Belegungsprobleme gab. Diese beiden Zentren mußten schließlich in vorübergehend überlassene Gewerberäume umgewandelt werden, so daß bei diesen Projekten eher der Aspekt der Bereitstellung von Immobilien in den Vordergrund trat als der Aspekt der Förderung und Begleitung junger Unternehmen.

36. In Thüringen (D) mußten die Gemeinden, die öffentliche Beihilfen für die Schaffung von Industriegebieten erhalten wollten, ein Interesse von seiten der Unternehmen nachweisen, von denen mindestens 50 % spezifische Bedingungen im Zusammenhang mit dem Tätigkeitsbereich und dem Umsatz außerhalb einer festgelegten Zone um die betreffende Gemeinde herum nachweisen mußten. (Die letztgenannte Bedingung galt nicht für Projekte, die seit 1995 eine Beihilfe des Landes erhalten). In dieser Region wurde das Konzept eines förderfähigen Unternehmens so definiert, daß beispielsweise die Erschließungskosten für das Gelände großer Einkaufszentren von der Finanzierung ausgeschlossen wurden. Etwa die Hälfte der genehmigten Projekte zur Schaffung von Industriegebieten wurden zu Lasten des EFRE verbucht, ohne daß spezifische Kriterien genannt wurden.

37. Die Programme für die Gemeinschaft Valencia (E) enthalten keinerlei Auswahlkriterien für die Projekte.

38. Obwohl es in Nord-Pas-de-Calais (F) allgemeine Kriterien für die Umstrukturierungsmaßnahmen gab, so insbesondere die Größe des Gebiets, wird bei einer Betrachtung der zwischen 1989 und 1993 durchgeführten Maßnahmen deutlich, daß die Projekte aufgrund ihrer Dringlichkeit und der weniger komplizierten Struktur der Gebiete ausgewählt wurden und nicht aufgrund eines Raumordnungsprogramms. Die Auswahl der Projekte zur Schaffung neuer Industrie- und Gewerbegebiete erfolgte nicht, wie im PPD 1997 - 1999 vorgesehen, auf der Grundlage des 1996 erstellten Verzeichnisses, da die darin enthaltenen Daten im Jahre 1999 noch aktualisiert und überprüft werden sollten. Um den Wettbewerb zwischen den Gemeinden zu kanalisieren (siehe Ziffer 17), wurde außerdem eine höhere Beteiligung bei den Projekten mit interkommunaler Struktur vorgesehen.

39. In Sizilien fanden zwischen 1989 und 1993 keinerlei Auswahlkriterien Anwendung, und die Auswahl der Projekte wurde den Verwaltungsstellen überlassen. Im Rahmen des nächsten Programms wurden fünf Industriegebiete ausgewählt, um die Wirkung der Beihilfen zu verstärken, wobei vier dieser Zonen ausgewählt wurden, weil sie bereits stark entwickelt waren. Da die Entwicklung der Projekte in diesen fünf Gebieten jedoch zu langsam voranschreitet, ist vorgesehen, die Gemeinschaftsbeihilfen allen Industriegebieten zugute kommen zu lassen.

Bewertungen

Zwischenbewertungen und Ex-post-Bewertungen im Rahmen der Gemeinschaftsmaßnahmen

40. Die Bewertungen der EFRE-Interventionen enthalten häufig keine Aussagen über die Maßnahmen zur Erschließung von Industriegebieten oder gehen nicht darauf ein, ob deren Schaffung opportun war (Vorhandensein eines auf die Analyse von Angebot und Nachfrage gestützten Entwicklungsplans bzw. von Prioritäten). Im Falle der Region Limburg (B) wurde das Verhältnis zwischen dem Angebot an erschlossenen Flächen und der Nachfrage erst bei der Zwischenbewertung im Rahmen des PPD 1994 - 1996 bewertet, wobei das Vorhandensein relativ vieler Flächen zu diesem Zeitpunkt festgestellt wurde. Im Falle des Bundeslands Thüringen (D) zeigte sich bei der Zwischenbewertung des OP für den Zeitraum 1994 - 1999, daß keine Informationen über den Bedarf an neu zu erschließenden Industriegebieten vorlagen und es keine bei der Gewährung der Hilfen heranzuziehende Planung gab. In der einzigen verfügbaren Zwischenbewertung des OP 1994 - 1999 für die autonome Gemeinschaft Valencia (E) wird nicht auf die Frage des Bedarfs bei der Erschließung von Industriegebieten eingegangen. Die Ex-post-Bewertungen für die Region Nord-Pas-de-Calais (F) für den Zeitraum 1989 - 1993 enthalten keinen Hinweis darauf, daß Informationen über die Reserve an bereits erschlossenen Flächen fehlten. Im Falle von Sizilien (I) wurde nur eine Ex-post-Bewertung des multiregionalen Programms "Aree Attrezate" vorgenommen, bei der es in erster Linie um die Schwierigkeiten bei der Verwendung der Gemeinschaftsmittel ging und um das Ziel einer Entflechtung der städtischen Gebiete und der damit verbundenen Auslagerung von Unternehmen in die Industriegebiete. Da keine Informationen über die Unternehmensniederlassungen vorlagen, stützte sich die Bewertung auf die Entwicklung des Prozentsatzes der Gehaltsempfänger in diesen Gebieten, der von 35,1 % auf 25,9 % gesunken war, woraus geschlossen wurde, daß das obengenannte Ziel nicht erreicht wurde.

Spezifische Bewertungen außerhalb der Gemeinschaftsinterventionen

41. In den Provinzen der Region Limburg (B und NL) findet eine Überwachung der Verkäufe an erschlossenen Grundstücken und eine Strategie zur Verwaltung der Reserven Anwendung (siehe Ziffern 21 und 24). In der Region Nord-Pas-de-Calais (F) machte die Erfassung der Industriegebiete (siehe Ziffer 21) insbesondere die Rolle der Gewerbesteuer bei der Aufsplitterung des Angebots an erschlossenen Flächen deutlich sowie das Fehlen von Auswahlkriterien für in den erschlossenen Gebieten anzusiedelnde Unternehmen. In dem betreffenden Bericht wurde auf das Risiko hingewiesen, daß sich die Gebietskörperschaften in bestimmten Arrondissements mit Überangebot an Industriegebieten gegenseitig überbieten und dadurch die Kosten in die Höhe treiben. In dem Bericht wird empfohlen, Prioritäten festzulegen und Anstrengungen zu unternehmen im Hinblick auf eine Verbesserung der Koordinierung, des Images, der Qualität der Erschließung, der Anbindung und der Harmonisierung der Gewerbesteuer. Im Bundesland Thüringen (D) werden seit Mitte 1997 Fragebögen an die Gemeinden versandt, in denen Kofinanzierungen stattfanden, um Informationen über den Stand der Durchführung zu erhalten sowie über die Belegung der fertiggestellten Industriegebiete und die Anzahl der Arbeitsplätze. Diese Ex-post-Bewertung kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß auch prospektive Analysen erforderlich sind.

Auswirkungen der industriegebiete und ihrer Kofinanzierung

Unternehmen und Arbeitsplätze

42. Die Auswirkungen der aus dem EFRE kofinanzierten Industriegebiete sind aus folgenden Gründen schwer zu bewerten:

a) Die Schaffung eines Industrie- oder Gewerbegebiets führt an sich noch nicht zur Entstehung von Arbeitsplätzen; diese ist vielmehr Folge eines optimalen Einsatzes des endogenen Potentials (Förderung von Forschung und Entwicklung, Hilfe bei der Verwaltung, insbesondere in Form von Gründerzentren usw.) in Verbindung mit möglicherweise relevanten exogenen Faktoren (Straßeninfrastruktur, Attraktivität für externe Unternehmen usw.).

b) Die kofinanzierten Projekte betreffen häufig nur einen Teil eines bereits bestehenden oder neuen Industriegebiets wie Anlage des Kanalisationssystems, Verlegung von Kabeln, Bau eines Straßenabschnitts für eine Zugangsstraße oder interne Straße, Einrichtung des Beleuchtungssystems, Arbeiten im Zusammenhang mit der Wasseraufbereitung, Anlage von Pflanzungen zur Erhöhung der Attraktivität einer Gruppe von Industriegebieten usw. Die Auswirkungen der Industriegebiete sind also nicht allein auf die aus dem EFRE kofinanzierten Projekte zurückführen.

c) Ein Industrie- oder Gewerbegebiet kann erst mehrere Jahre nach Verwirklichung des Projekts zufriedenstellend genutzt werden, wobei die zeitliche Verzögerung von der Qualität des Projekts, aber auch von der jeweiligen Konjunkturphase abhängt(12).

d) Der Beitrag eines neuen Industriegebiets zur Regionalentwicklung hängt insbesondere von seinem Belegungsgrad ab, aber auch davon, ob Unternehmen innerhalb derselben Region in das neue Industriegebiet verlagert werden, wodurch sich der Effekt verringert [Diversionseffekt(13)]. Zu den Auswirkungen können auch relativ schwer zu erfassende, normalerweise nicht bewertete positive Faktoren gehören, wie Erhöhung der Wirksamkeit der angesiedelten Unternehmen aufgrund des besseren Umfelds und Entflechtung der Stadtzentren, was weitere Sanierungsmaßnahmen erforderlich machen kann.

43. Tabelle 2 vermittelt einen Überblick über die Anzahl der in den erfaßten Industrie- und Gewerbegebieten vorhandenen Unternehmen und Arbeitsplätze, soweit entsprechende Zahlen vorliegen. Die Beschäftigung schwankt zwischen acht Personen pro besiedelten Hektar in Sizilien (I) und 26 Personen pro besiedelten Hektar in der Region Nord-Pas-de-Calais (F) und die durchschnittliche genutzte Fläche zwischen 1 Hektar pro Unternehmen in der Region Nord-Pas-de-Calais (F) und 5 Hektar in Sizilien (I).

44. Die Anzahl der Beschäftigten pro Hektar geht kontinuierlich zurück, was insbesondere Ausdruck für die wachsende Konzentration des Kapitals bei der Produktion ist. Es bestehen erhebliche Unterschiede je nach Standort, Merkmalen des Industriegebiets und den dort entwickelten Tätigkeiten. In der Region Limburg (B) lag die Anzahl der Beschäftigten pro Hektar Anfang der achtziger Jahre noch bei 25 Personen, während sie Ende der achtziger Jahre auf 17 Personen pro Hektar sank und gegenwärtig bei elf Personen liegt. In Sizilien (I) zählte man 1989 zehn Beschäftigte pro Hektar, während es heute nur noch acht sind. Ebenfalls in Sizilien, der einzigen der vom Hof geprüften Regionen, in der entsprechende Daten erfaßt werden, machten im Jahre 1997 die erschlossenen und verkauften, aber nicht genutzten Flächen(14) 10 % der Flächen aus. In einem der geprüften Industriegebiete lag dieser Prozentsatz sogar bei 16 %.

45. Bei Unternehmensverlagerungen werden zwar nicht so viele Arbeitsplätze geschaffen wie bei der Ansiedlung neuer Unternehmen, doch können sie in bestimmten Fällen zur Verbesserung der städtischen Struktur und zur Produktivitätssteigerung beitragen. In den vom Hof besuchten Regionen werden keine Daten zu diesen Unternehmensverlagerungen gesammelt. Einzige Ausnahme ist die Region Limburg (B), wo eine auf relativ fragmentarischen Informationen zu den vom Hof besuchten Industriegebieten aufbauende Schätzung zu dem Schluß gelangte, daß es sich bei 60 - 90 % der angesiedelten Unternehmen um Unternehmensverlagerungen handele. In Sizilien (I), wo die Entflechtung der Stadtzentren eines der Ziele darstellte, handelt es sich bei den in den Industriegebieten angesiedelten Unternehmen in erster Linie um Unternehmen, die ihren Standort verlagert haben.

46. In der Region Limburg (B) verließen zwischen 1986 und 1997122 von 152 Unternehmen mit Erfolg die fünf Gründerzentren, was einer Erfolgsrate von 80 % entspricht. Allerdings liegen keine Informationen über die Anzahl der von diesen Unternehmen nach Verlassen der Gründerzentren geschaffenen Arbeitsplätze vor. In der Region Nord-Pas-de-Calais (F) waren im Falle eines geprüften Gründerzentrums nur sieben von 15 Unternehmen in der Lage, sich im Zeitraum 1992 - 1998 erfolgreich außerhalb des Gründerzentrums anzusiedeln. Im Falle der sieben anderen Gründerzentren konnten sich zwischen 1993 und 1998 jedoch 148 von 192 Unternehmen erfolgreich außerhalb der Gründerzentren ansiedeln (wobei die Erfolgsrate zwischen 54 % und 89 % schwankte). Diese Unternehmen schufen 627 Arbeitsplätze.

47. Innerhalb der Industriegebiete wurden nur wenige Synergieeffekte festgestellt. Diese können nur unter bestimmten Umständen auftreten, wie beispielsweise im Falle von Technologieparks, in denen sich Unternehmen aufgrund des endogenen Entwicklungspotentials ansiedeln oder aufgrund der potentiellen Beziehungen zu Universitäten, Forschungszentren oder benachbarten Unternehmen. Eine andere, häufig im Automobilsektor beobachtete Möglichkeit ist die Ansiedlung von Zulieferern im Umfeld großer Unternehmen, die dafür sorgen, daß in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft Grundstücke für ihre Zulieferer reserviert werden.

Verkaufspreis der Infrastrukturen

48. Die Hilfe aus dem EFRE wird nicht unmittelbar an die Unternehmen gewährt, die sich in den kofinanzierten Industriegebieten niederlassen (siehe Ziffer 15). Daher muß geprüft werden, ob die Hilfe in Form eines unter dem normalen Verkaufspreis liegenden Verkaufspreises an die Unternehmen weitergeleitet wird, oder ob sie dem Träger zugute kommt, der bei dem betreffenden Projekt möglicherweise einen in andere Tätigkeiten reinvestierbaren Gewinn erzielt. Im ersten Fall sind Fragen des Wettbewerbs zu berücksichtigen, die zum einen die Kumulierung von Beihilfen betreffen (siehe Ziffern 49 - 55) und zum anderen den Wettbewerb zwischen denjenigen Trägern innerhalb einer Region, die Beihilfen aus dem EFRE erhalten und denen, die keine EFRE-Beihilfen erhalten (siehe Ziffer 56). Im zweiten Fall ist nach dem Nutzen der Hilfe zu fragen (siehe Ziffern 57 - 62).

Wettbewerb

49. Ziel der öffentlichen Regionalbeihilfen ist es, die in bestimmten Regionen möglicherweise vorhandenen Nachteile bis zu einer bestimmten Beihilfenintensität auszugleichen, über die hinaus sie zu Wettbewerbsverzerrungen führen könnten. Die durch die staatlichen Beihilfen möglicherweise verursachten Wettbewerbsverzerrungen sind in bestimmten Gebieten der Mitgliedstaaten zulässig, soweit eine festgelegte Intensität nicht überschritten wird. Um die verschiedenen Beihilfeformen untereinander und die Beihilfeintensitäten von einem Mitgliedstaat zu einem anderen vergleichen zu können, rechnet die Kommission die von den Mitgliedstaaten notifizierten Beihilfen auf das Nettosubventionsäquivalent (NSÄ)(15) um. In diese Berechnung müssen die beim Verkauf erschlossener Grundstücke möglicherweise vorhandenen Elemente staatlicher Beihilfen einfließen. Diese Elemente sind normalerweise im Verhältnis zum Marktpreis zu bewerten.

50. Die Mitteilung der Kommission betreffend die Verkäufe von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand(16) sieht zwei Systeme für die Festsetzung der Verkaufspreise vor, die es ermöglichen sollen, alle Elemente staatlicher Beihilfen auszuschließen. Das erste System ist der Verkauf im Wege eines bedingungsfreien Bietverfahrens, das sich für öffentliche Verkäufe eignet. Das zweite System beruht auf der Ermittlung des Marktpreises und sieht vor, daß ein oder mehrere unabhängige Sachverständige auf der Grundlage der Marktindikatoren und allgemein anerkannter Bewertungskriterien eine Bewertung vornehmen.

51. Was die vom Hof besuchten Regionen anbelangt, so erfolgte der Verkauf der Grundstücke nur in der Region Limburg (B) und in Wales (UK) nach einem der beiden in der Kommissionsmitteilung vorgesehenen Systeme. Im ersten Fall entspricht der Verkaufspreis dem von einem öffentlichen Bediensteten ermittelten Preis und im zweiten Fall dem von den Sachverständigen des "Royal Institute of Chartered Surveyors" ermittelten Preis.

52. In der Gemeinschaft Valencia (E) und in der Region Nord-Pas-de-Calais (F) wird der Verkaufspreis vom Träger des Industrie- oder Gewerbegebiets nach Maßgabe seiner spezifischen Zielsetzungen festgelegt. Ganz allgemein gelten in Frankreich keine Begrenzungen in bezug auf den Verkaufs- oder Mietpreis für erschlossene Grundstücke, und die kostenlose Bereitstellung oder der Verkauf für einen symbolischen Franc sind erlaubt. Im Falle von Sizilien (I) wird der Verkaufspreis der Grundstücke alljährlich von der Regionalregierung festgelegt. Allerdings konnte nicht festgestellt werden, nach welcher Methode dieser Verkaufspreis zustande kommt und in welchem Verhältnis er zu den Entwicklungskosten des Projekts steht.

53. Im Bundesland Thüringen (D) sollten die erschlossenen Grundstücke gemäß den Rechtsvorschriften nach öffentlicher Bekanntmachung des Verkaufs an den meistbietenden Bieter verkauft werden, doch wird in der Praxis der Verkaufspreis von den Gemeinden nach deren freiem Ermessen festgelegt. Anders als in den übrigen vom Hof besuchten Regionen gab es jedoch ein System, mit dem verhindert werden soll, daß der Träger einen Gewinn in Form der erhaltenen Beihilfe erzielt, oder daß die Grundstücke zu billig verkauft werden. Falls der Verkaufspreis höher ist als die Nettogestehungskosten (nach Abzug der verschiedenen Beihilfen), die dahin gehend angepaßt werden, daß die Gemeinde 10 % der Erschließungskosten tragen muß, so muß die Gemeinde den zuviel eingenommenen Betrag an die an der Projektfinanzierung beteiligten Partner zurückzahlen, also an den Bund, das Land und die Europäische Union. Falls der Verkaufspreis niedriger ist als die Gestehungskosten, wird die Differenz als Beihilfe betrachtet, die mit den anderen, möglicherweise an das betroffene Unternehmen gewährten Beihilfen kumuliert wird. Diese Bilanz muß spätestens zehn Jahre nach Einreichen der endgültigen Ausgabenerklärung durch den Begünstigten erstellt werden. Dieses System wurde in dem betreffenden Bundesland bislang jedoch noch nicht in die Praxis umgesetzt.

54. Die bei der Festsetzung des Verkaufspreises für die bezuschußten Infrastrukturen beobachteten Verfahren machen deutlich, daß in den meisten Regionen keines der beiden Systeme zum Ausschluß staatlicher Beihilfen Anwendung findet. Folglich müßten die Verkäufe der Kommission gemäß den Bestimmungen der Kommissionsmitteilung notifiziert werden, was jedoch nicht der Fall ist (siehe Ziffern 49 und 50).

55. Darüber hinaus haben die öffentlichen Träger in der Mehrzahl der Fälle eine klar dominante Position, wenn es um das Angebot entsprechender Infrastrukturen geht. Sie setzen daher den Preis fest, und zwar häufig auf einem Niveau unterhalb des Gestehungspreises. Unter diesen Umständen gibt es keinen echten Marktpreis, weshalb die Bezugnahme auf den Marktpreis zur Feststellung von Wettbewerbsverzerrungen auch nur von relativem Interesse ist.

56. Die Hilfe aus dem EFRE ist nicht neutral in bezug auf den Wettbewerb, den sich die Träger innerhalb eines Fördergebiets insbesondere über die Festsetzung des Verkaufspreises liefern, wenn es darum geht, Unternehmen in ihre Gebiete zu ziehen. Um so wichtiger ist es, daß der Grundsatz eingehalten wird, wonach diese Hilfe nur im Rahmen eines globalen Regionalentwicklungsplans gewährt werden sollte, der klare Kriterien für die Auswahl der geförderten Projekte enthält.

Rolle der Hilfe aus dem EFRE

57. Ziel der aus dem EFRE für die Entwicklung von Industriegebieten gewährten Hilfe ist es, die Niederlassung von Unternehmen und die Entstehung von Arbeitsplätzen zu fördern. In den Fällen, in denen die Beteiligung aus dem EFRE nicht vollständig an die Unternehmen weitergeleitet wird, ermöglicht sie es dem Träger, seinen Verlust zu verringern, eine ausgeglichene Finanzsituation zu erreichen oder sogar einen Gewinn zu erzielen, selbst wenn gleichzeitig die sozio-ökonomischen Zielsetzungen des Projekts erreicht wurden. In den beiden letztgenannten Fällen stammt die einzige Finanzbeteiligung an der Verwirklichung der Vorhaben letztendlich aus dem EFRE, sofern keine Finanzbeiträge von anderen Partnern geleistet werden. Der vom Träger aufgrund der Beihilfen und dem Verkaufserlös möglicherweise erzielte Gewinn, von dem der EFRE keinen Vorteil hat, fließt den Eigenmitteln des Trägers zu.

58. Die Entwicklung von Industriegebieten kann tatsächlich mit Gewinnen verbunden sein. Auf eine erste Phase, in der der Träger die Ausgaben für den Erwerb des nicht erschlossenen Geländes und für dessen Entwicklung trägt, an denen sich der EFRE beteiligt, folgt eine zweite Phase, während der er alleine die Einnahmen aus dem Verkauf der erschlossenen Grundstücke erhält. Diese Einnahmen sollen nicht zur Deckung von Unkosten dienen. Falls der Verkauf zum Nettogestehungspreis der erschlossenen Grundstücke erfolgt (d. h. nach Abzug der Beihilfen), so erhält der Träger seinen Anteil an der Finanzierung des Projekts zurück; alle nicht rückzahlbaren Beihilfen, insbesondere die Beihilfe aus dem EFRE, stellen somit einen Gewinn dar, der möglicherweise zur Finanzierung anderer, nicht mit den Zielen des EFRE in Einklang stehender Tätigkeiten verwendet wird.

59. Bei zwei von fünf in der Region Limburg (B) geprüften Projekten zur Entwicklung von Industrie- oder Gewerbegebieten, bei denen noch nicht alle Grundstücke verkauft worden waren, wurde der endgültige Gewinn des Trägers im ersten Fall auf 26 % und im zweiten Fall auf 16 % der Gesamtkosten geschätzt (die durchschnittliche Beteiligung aus dem EFRE lag bei 10 % der Gesamtkosten). Im Bundesland Thüringen (D) wurde bei einem von drei geprüften Projekten, bei dem ebenfalls noch nicht alle Grundstücke verkauft worden waren, mit einem Gewinn von etwa 21 % gerechnet (die Beteiligung aus dem EFRE belief sich auf 18 % der Gesamtkosten). In der autonomen Gemeinschaft Valencia (E) verzeichnete der Träger eines Industriegebiets, bei dem es sich um eine öffentliche Gesellschaft mit kommerzieller Zielsetzung handelte, die nicht nur im Bereich der Entwicklung von Industriegebieten tätig wurde, einen Gewinn in Höhe von 30 % der Entwicklungskosten des Projekts (die Beteiligung aus dem EFRE belief sich auf 65 % der Gesamtkosten).

60. Es ist also unklar, wie sich die nicht rückzahlbare Hilfe aus dem EFRE bei der Entwicklung von Industriegebieten auswirkt, was sowohl für den Verkaufspreis der erschlossenen Grundstücke gilt als auch für die Verwendung der mit dem Verkauf erwirtschafteten Finanzressourcen.

61. Bei der Gewährung von Beihilfen aus dem EFRE sollte auch bedacht werden, daß die Entwicklung von Industrie- oder Gewerbegebieten normalerweise mit Einnahmen verbunden ist, die eine Rückerstattung der Investitionskosten darstellen. In einigen Fällen könnten die Beihilfen daher durch Darlehen ersetzt werden.

62. Die Entwicklung von neuen Industrie- oder Gewerbegebieten in wenig erschlossenen Teilgebieten, in denen die Tätigkeit besonders gefördert werden muß (Standorteffekt), sowie die Sanierung ehemaliger, sanierungsbedürftiger und zuweilen mit Umweltproblemen belasteter Gebiete stellen jedoch Sonderfälle dar, da hier möglicherweise Ausgaben anfallen, die verhindern, daß diese Gebiete zu einem gegenüber dem Verkaufspreis anderer Gebiete konkurrenzfähigen Preis am Markt angeboten werden können. In diesen Fällen ist eine Beteiligung aus dem EFRE gerechtfertigt, um den mit diesen Kosten verbundenen Nachteil auszugleichen und das Zustandekommen eines wettbewerbsfähigen Verkaufspreises der Grundstücke zu ermöglichen. Die Beteiligung aus dem EFRE hat dann einen im allgemeinen öffentlichen Interesse liegenden Anstoßeffekt, da es um die Ansiedlung von Infrastrukturen in bestimmten Gebieten einer Region und um die Entwicklung sanierungsbedürftiger Industrie- und Gewerbegebiete geht (siehe Ziffer 64).

Zusätzlicher Nutzen der Gemeinschaftsprogramme

63. Im Rahmen der EFRE-Maßnahmen erhalten die Endbegünstigten erhebliche Finanzmittel, die insbesondere entsprechend wahrgenommen werden. Die Art der innerhalb der Industriegebiete entstandenen Infrastrukturen legt jedoch den Schluß nah, daß diese, wahrscheinlich in geringerer Zahl, auch ohne Beteiligung aus dem EFRE geschaffen worden wären. Aus diesem Grund ist es besonders wichtig, daß ihre Schaffung innerhalb eines strukturierten Regionalentwicklungsprojekts erfolgt.

64. Bei der Sanierung ehemaliger Gebiete scheint die Beteiligung aus dem EFRE eine entscheidendere Rolle zu spielen. Die Sanierung nicht mehr genutzter Industriegebiete erscheint weniger dringlich und wird meist erst in Betracht gezogen, nachdem eine Reihe anderer Prioritäten verwirklicht wurde. In diesen Fällen kann die finanzielle Belastung für den Endbegünstigten durch die Hilfen aus dem EFRE erheblich verringert werden. Überdies wären einige qualifizierte Projekte ohne Beteiligung aus dem EFRE nicht verwirklicht worden. Dabei handelt es sich um Umweltprojekte oder architektonische Projekte, die keinen vitalen Bedarf der Region decken, die Gebiete für Unternehmen aber zusätzlich attraktiv machen. Bestimmte Regionen erhielten auch EFRE-Mittel für den Aufbau von Datenbanken über die Industriegebiete.

65. Schließlich wurden nur sehr wenige Synergieeffekte zwischen den Maßnahmen zur Entwicklung von Industriegebieten und anderen Gemeinschaftsmaßnahmen oder -aktionen festgestellt. Die an der Entwicklung von Industriegebieten in den betroffenen Regionen beteiligten Stellen waren - mit Ausnahme der an der Schaffung von Gründerzentren beteiligten Stellen - wenig über die im Rahmen des Europäischen Sozialfonds oder der EIB bestehenden Möglichkeiten informiert, obwohl sie im allgemeinen voll im Wirtschaftsleben standen.

Schlussfolgerung

Finanzinformationen

66. Der Hof hat bereits wiederholt festgestellt, wie schwierig es ist, die aus dem EFRE für bestimmte Bereiche oder Zielgruppen bereitgestellten Finanzmittel zu beziffern. Dieses Problem gilt auch in bezug auf die Entwicklung der Industriegebiete. Eine bessere Kenntnis der Verwendung der EFRE-Mittel würde voraussetzen, daß die Mitgliedstaaten bessere Informationen übermitteln, insbesondere in Form einer homogeneren und ausführlicheren Darstellung der Interventionsprogramme (siehe Ziffern 5 - 7).

Entwicklung und Umstellung von Regionen

67. Die Initiative zur Schaffung von Industriegebieten geht häufig von den Gemeinden und manchmal auch von gemeindeübergreifenden Organisationen und öffentlichen Gesellschaften oder Konsortien aus, ohne daß es eine Koordinierung zwischen diesen verschiedenen Stellen gibt (siehe Ziffern 15 - 18). Die Kofinanzierung von Projekten aus dem EFRE sollte jedoch Teil einer Gemeinschaftspolitik zur regionalen Entwicklung oder Umstrukturierung sein, in deren Rahmen auf regionaler Ebene konzipierte und aus öffentlichen Mitteln finanzierte Maßnahmenprogramme unterstützt werden. Die Kofinanzierung sollte also keine auf der am stärksten dezentralisierten Ebene ausgearbeiteten Initiativen betreffen, sondern sich vielmehr auf einen globalen Plan für die Region stützen, innerhalb dessen die Entwicklung oder Umstrukturierung dieser Region vorangetrieben wird (siehe Ziffern 13 und 14).

68. In den vom Hof besuchten Regionen gibt es, abgesehen von einigen großen Infrastrukturprojekten, keine Raumordnungsprioritäten in bezug auf die Industriegebiete. Die Maßnahmen zur Entwicklung von Industriegebieten enthalten nur ungenaue Zielsetzungen (siehe Ziffer 29 - 33) und unklare Auswahlkriterien für die Projekte. Es muß unbedingt ein globaler Rahmen für die Regionalentwicklung geschaffen werden, der genaue Auswahlkriterien für die Projekte vorsieht. Dies gilt um so mehr, als es zwischen den öffentlichen Trägern zu einer Konkurrenzsituation kommen kann (siehe Ziffern 34 - 39).

69. Angesichts der Zunahme dieser Infrastrukturen, die zum Teil auf die Unterstützung aus dem EFRE zurückzuführen ist (siehe Ziffer 63), entstand in einigen Fällen der Wunsch, genaue Kenntnisse über den Bestand in einer bestimmten Region zu erhalten (siehe Ziffern 40 und 41), was Initiativen zur Erfassung dieser Gebiete zur Folge hatte. Diese Initiativen wurden jedoch nicht immer angemessen zu Ende geführt, so daß sie keine globale Kenntnis des Bedarfs vermitteln und keine prospektiven Analysen ermöglichen. In einigen Fällen enthalten die Programme noch Angaben zum Bedarf, obwohl in der Praxis keine Bewertungen durchgeführt wurden (siehe Ziffern 19 - 28).

70. Im Hinblick auf eine größere Wirksamkeit der EFRE-Maßnahmen in diesem Bereich sollte die Kommission die Mitgliedstaaten zur Schaffung von Analyse- und Überwachungsinstrumenten ermutigen, wozu regelmäßig aktualisierte Bestandsverzeichnisse der Industriegebiete und Statistiken über den Verkauf der Grundstücke gehören. Diese Instrumente sollten die aktive Verwaltung der Entwicklung von Industriegebieten ermöglichen, die folgendes umfaßt:

a) Ermittlung der Gebiete mit Überangebot bzw. Unterangebot, damit die aus dem EFRE kofinanzierten öffentlichen Maßnahmen nach Maßgabe bestimmter Prioritäten oder der Nachfrage neu ausgerichtet werden können.

b) Ermittlung der Teilgebiete, in denen das Angebot an Infrastrukturen möglicherweise zwar den bestehenden Bedarf abdeckt, in bezug auf die Fläche oder die Bevölkerung der Gebiete jedoch unzureichend ist, weshalb Initiativen zur Förderung der Wirtschaftstätigkeit erforderlich sind, die ebenfalls Teil der EFRE-Maßnahmen zugunsten von Fördergebieten sind.

c) Überwachung der angemessenen Nutzung der Infrastrukturen anhand besserer Wirkungsindikatoren als gegenwärtig der Fall und gegebenenfalls quantitative und qualitative Neuorientierung des Angebots.

d) Ausrichtung eines Teils der Entwicklungsanstrengungen auf die Verhinderung einer Aufsplitterung des Angebots und der damit möglicherweise verbundenen nachteiligen Folgen für Umwelt und Raumordnung.

71. Diese Informationen sind jedoch nur dann von Nutzen, wenn die Regionen auf einem regionalen Entwicklungsplan aufbauende Auswahlkriterien für die Projekte festlegen und anwenden.

72. Im Falle der Gründerzentren muß eine maximale Verweildauer der Unternehmen festgelegt werden, damit diese Infrastrukturen auch wirklich der Förderung von Existenzgründungen dienen (siehe Ziffer 28). Ferner müssen Statistiken über die Erfolgsrate der im Rahmen von Gründerzentren geförderten Unternehmen und über die von diesen geschaffenen Arbeitsplätze geführt werden, damit sich ihr Beitrag zur Regionalentwicklung ermitteln läßt (siehe Ziffern 33 und 46).

73. Bei der Bewertung der EFRE-Maßnahmen sollte auch nach dem Vorhandensein eines kohärenten Entwicklungsansatzes für die Industriegebiete und einer Bedarfsanalyse gefragt werden (siehe Ziffern 40 und 41).

Auswirkungen der Hilfe aus dem EFRE

74. Da die Hilfe aus dem EFRE nicht an die Unternehmen gewährt wird, die sich in den geförderten Industriegebieten niederlassen, ist die Festsetzung des Verkaufspreises der Infrastrukturen ein Schlüsselelement für die Analyse der Auswirkungen der Hilfe (siehe Ziffer 48).

75. In bezug auf den Wettbewerb ist festzustellen, daß die Festsetzung der Verkaufspreise für die erschlossenen Grundstücke nicht transparent genug ist und daß die Kommission diesen Mangel an Transparenz überprüfen sollte. Überdies gibt es keinen echten Markt, obwohl der Verkaufspreis mit Bezug auf den Markt festgesetzt werden sollte (siehe Ziffern 49 - 56).

76. Es ist nicht möglich, eine Verbindung zwischen der Hilfe aus dem EFRE und dem Verkaufspreis herzustellen. Die Kommission sollte deshalb klären, welche Ziele mit dieser Hilfe verfolgt werden. Möglicherweise wird ein Projekt mit einer ausgeglichenen Finanzsituation oder sogar mit Gewinn abgeschlossen, ohne daß es eine Beteiligung an der Kofinanzierung aus dem EFRE gibt. Unter Umständen wird der Gewinn sogar für andere, nicht mit den EFRE-Zielen zu vereinbarende Tätigkeiten verwendet. Da die Entwicklung von Industriegebieten normalerweise mit Einnahmen verbunden ist, die eine Rückzahlung der Investitionskosten darstellen, sollte erwogen werden, ob die EFRE-Beihilfen in bestimmten Fällen durch Darlehen ersetzt werden (siehe Ziffern 57 - 62).

77. Die Finanzierung aus dem EFRE in Form von Beihilfen hat jedoch dann einen besonderen zusätzlichen Nutzen, wenn es um einen Standorteffekt geht oder um die Sanierung ehemaliger Industriegebiete, da Projekte dieser Art unter Umständen zunächst als weniger dringlich gelten. In diesen Fällen sind die Entwicklungs- und Sanierungskosten möglicherweise zu hoch, um das Zustandekommen eines konkurrenzfähigen Preises zu ermöglichen. Dieser Nachteil wird durch die Beihilfe ausgeglichen, die somit einen Anstoßeffekt in bezug auf die Schaffung eines Standorts oder die Sanierung von Industriegebieten hat (siehe Ziffern 62 und 64).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 9. Dezember 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Dabei handelt es sich um die in den Finanzplänen der Programme vorgesehenen Beträge, die den Ausgabenrahmen darstellen.

(2) Siehe Sonderbericht Nr. 3/96 über die Fremdenverkehrspolitik und die Förderung des Fremdenverkehrs, Ziffer 13, ABl. C 17 vom 16.1.1997, sowie Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffern 6.49 - 6.52 betreffend die Durchführung der Maßnahmen zugunsten der Unternehmen und insbesondere der KMU im Rahmen des EFRE, ABl. C 348 vom 18.11.1997.

(3) Für das Gebiet der Europäischen Gemeinschaft gibt es eine Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques, NUTS), die 71 Einheiten der NUTS-Ebene I sowie 183 Einheiten der NUTS-Ebene II und 1044 Einheiten der NUTS-Ebene III umfaßt.

(4) Siehe die früheren Bemerkungen des Hofes in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1994 (Ziffer 4.18 b) und 1992 (Ziffer 6.43) sowie seinen Sonderbericht Nr. 1/95 über das Kohäsions-Finanzinstrument (Ziffer 4.18).

(5) Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission vom 11. Juli 1994 betreffend Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der Strukturpolitiken sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems, ABl. L 178 vom 12.7.1994, S. 43.

(6) In den Verordnungen sind die Endbegünstigten die für die Auftragserteilung verantwortlichen Einrichtungen bzw. öffentlichen oder privaten Unternehmen (Bauherr). In den Beihilfesystemen und für die Beihilfegewährung durch von den Mitgliedstaaten bezeichnete Stellen sind die Endbegünstigten die Einrichtungen, die die Beihilfen gewähren.

(7) Diese Steuer wird von den Gebietskörperschaften festgelegt und wirkt sich auf den Mietwert der Immobilien und einen Teil der gezahlten Gehälter aus. Der Wettbewerb zwischen den Gemeinden in bezug auf Unternehmensniederlassungen kann auch dazu führen, daß diese Steuer sinkt.

(8) Der Belegungsgrad wird errechnet, indem man die von Unternehmen belegte Fläche mit der Gesamtfläche des Gebiets (die mit Gebäuden bestanden sein kann oder nicht) in Bezug setzt oder mit der gesamten, mit Gebäuden bestandenen Fläche (wobei diese Gebäude belegt oder noch frei sein können). Die erste Kennziffer ist interessant, wenn es um die Definition der für die Unternehmen vorgesehenen Flächen innerhalb des Erschließungsplans geht, und die zweite, in diesem Bericht zugrunde gelegte, wenn es um die Entscheidungen über die noch zu erschließenden Flächen geht.

(9) Siehe Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1979, Ziffer 7.34, ABl. C 342 vom 31.12.1980, und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1980, Ziffer 7.26, ABl. C 344 vom 31.12.1981.

(10) Die Koordinierung durch eine zentrale Stelle ermöglicht eine bestimmte Spezialisierung der Gründerzentren (technologisches, handwerkliches Gründerzentrum usw.), das Anknüpfen von Verbindungen zum Bank- und Finanzsektor bzw. zu Universitäten und Labors auf der Ebene der Gruppe, die Förderung des Erfahrungsaustauschs usw.

(11) Die Arbeitsplätze in einem in einer bestimmten Region tätigen Unternehmen, das sich in einem neuen Industriegebiet innerhalb derselben Region niederläßt, werden als bei der Schaffung dieses Industriegebiets entstandene Brutto-Arbeitsplätze gezählt, selbst wenn das Unternehmen seine Beschäftigtenzahl nicht erhöht. Sie werden jedoch nicht bei den Netto-Arbeitsplätzen mitgezählt.

(12) Siehe dazu "New locations for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernest & Young, 1993. Von der Generaldirektion "Regionalpolitik und Kohäsion" der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie. In diesem Bericht wird hingewiesen auf eine Kombination subjektiver, nicht kostenwirksamer Faktoren (Markt, Verfügbarkeit von Arbeitskräften, Transportinfrastrukturen usw.) und finanzieller Faktoren (Verfügbarkeit von Arbeitskräften, Gelände und Gebäuden, Beihilfen).

(13) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1987, Ziffern 6.1 - 6.75, ABl. C 316 vom 31.12.1988.

(14) Flächen mit Gebäuden, die nicht genutzt werden oder Unternehmen gehören, die ihre Tätigkeit eingestellt haben.

(15) Siehe "Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung", ABl. C 74 vom 10.3.1998, S. 9.

(16) Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfen bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand, ABl. C 209 vom 10.7.1997, S. 3.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Die Entwicklung von Industriegebieten stellt für die Kommission kein eigenständiges Ziel der Strukturpolitik dar. Die Strukturfondsprogramme enthalten nicht immer spezifische Maßnahmen für die Entwicklung von Industriegebieten, sondern nutzen diese als Instrument für die Verwirklichung anderer Ziele. Infolgedessen können die diesbezüglichen Ausgaben von Programm zu Programm sehr unterschiedlich sein (Ziffern 1 und 2).

Der Einsatz der Strukturfonds erfolgt nach den Grundsätzen der Programmplanung und der Partnerschaft. Diesen Grundsätzen gemäß erfaßt die Kommission Daten auf Maßnahmenebene und haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Maßnahmen auszuarbeiten, die ihren Bedürfnissen und strategischen Entscheidungen entsprechen. Im kommenden Programmplanungszeitraum dürfte beim Entwurf der Maßnahmen mehr ins Detail gegangen werden, wodurch sich die Begleitung der aus den Strukturfonds finanzierten Tätigkeiten und die entsprechende Berichterstattung verbessern werden (Ziffern 5 bis 7).

Die Kommission wird die vom Rechnungshof aufgedeckten Unregelmäßigkeiten untersuchen und die erforderlichen Maßnahmen treffen (Ziffern 11 und 12).

Zu den Grundprinzipien der Strukturpolitik gehört eine systematische Planung, zusammen mit einer sorgfältigen Begleitung des Durchführungszyklus (Ziffern 13 und 14). Der Rolle der Partnerschaft entsprechend, sollte von den Regionen darüber entschieden werden, welche Maßnahmen am effizientesten und für sie am geeignetsten sind (Ziffer 19).

Bezüglich der Ziele und Indikatoren ist der Kommission bewußt, daß es trotz gewisser Fortschritte noch Mängel gibt (Ziffer 31). Für die Auswahl der Projekte sind die Mitgliedstaaten zuständig, die dabei stets die mit der Kommission vereinbarten Ausrichtungen und Prioritäten berücksichtigen müssen (Ziffer 37).

Was die Bewertung anbelangt, so lassen sich die Auswirkungen von Industriegebiete betreffenden Maßnahmen nur schwer messen und miteinander vergleichen. Bei bestimmten Zwischenbewertungen wurde auf dieses Thema besonders eingegangen (siehe Ziffern 40 und 41, z. B. Thüringen). Die neue allgemeine Strukturfondsverordnung schreibt ausdrücklich Halbzeitbewertungen vor.

Zum Thema Wettbewerb (Ziffern 49 und 50) ist zu sagen, daß der Transfer öffentlicher Gemeinschaftsmittel an eine öffentliche Einrichtung keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 des Vertrages darstellt. Die Entscheidung darüber, ob die Verkäufe durch die begünstigte öffentliche Einrichtung zu Markt- oder zu Vorzugsbedingungen erfolgen soll, liegt einzig und allein beim Mitgliedstaat.

Die EFRE-Mittel dürfen nicht zur Erzielung von Gewinnen eingesetzt werden. Etwaige Gewinne sind zu reinvestieren (Ziffern 57 und 58). In den neuen Bestimmungen wird rückzahlbaren Finanzierungsformen der Vorzug gegeben.

Die Entwicklung von Industriegebieten muß stets Bestandteil eines strukturierten Plans zur regionalen Entwicklung sein, dem genau festgelegte prioritäre Ausrichtungen in den EPPD und den Ergänzungen zur Programmplanung zugrunde liegen.

Einleitung

1. und 2. Wie der Rechnungshof richtig feststellt, wird in den Strukturfondsverordnungen auf die Entwicklung von Industriegebieten nicht explizit Bezug genommen. (Auf allgemeinerer Ebene nennt Artikel 1 Buchstabe b) der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 als einen der Interventionsbereiche des EFRE "Infrastrukturinvestitionen [...] bei Infrastrukturen, die der Wiederherrichtung von durch die Aufgabe von Industrietätigkeiten betroffenen Zonen - auch in den Verdichtungsräumen - dienen".) Die Entwicklung von Industriegebieten stellt für die Kommission kein eigenständiges Ziel der Strukturpolitik dar. Sie spielt aber im Rahmen einer umfassenderen Politik zur Unterstützung der Tätigkeiten von Unternehmen - insbesondere von KMU - in den Fördergebieten eine nicht unwesentliche Rolle und dürfte dies - in geringerem Maße - auch künftig tun. Infolgedessen enthalten die Strukturfondsprogramme nicht immer spezifische Maßnahmen für die Entwicklung von Industriegebieten, sondern nutzen diese als Instrument für die Umsetzung anderer Maßnahmen, mit denen die Entwicklung von Unternehmen gefördert werden soll. Die diesbezüglichen Ausgaben können von Programm zu Programm sehr unterschiedlich sein.

Haushaltsdaten und technische daten

5.- 7. Die Kommission erfaßt die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten über die Durchführung der Strukturfondsprogramme anhand einer Liste von Interventionskategorien. Das 1989 eingeführte Prinzip der Programmplanung und Partnerschaft (gegenüber der Verwaltung der einzelnen Projekte durch die Kommission) hat jedoch u.a. zur Folge, daß die Maßnahmenebene die niedrigste Ebene ist, auf der normalerweise Daten erfaßt werden können. In der Tat hat sich die Erfassung von Daten über Tätigkeiten unterhalb der Maßnahmenebene (wie z. B. über die Entwicklung von Industriegebieten) als schwierig erwiesen.

Die neuen Strukturfondsverordnungen (Titel II "Programmplanung" der allgemeinen Verordnung) bestätigen diesen Ansatz, nach dem die Mitgliedstaaten - im Rahmen ihrer Gesamtstrategie für die Durchführung der Strukturfondsprogramme - die Möglichkeit haben sollten, die Maßnahmen entsprechend ihren Bedürfnissen und strategischen Entscheidungen und nicht nach einem Standardmodell und einer Standardnomenklatur auszuarbeiten. Bei einem Programmplanungszeitraum von sieben Jahren brauchen die Mitgliedstaaten bei der Programmdurchführung ein gewisses Maß an Flexibilität, um auf Entwicklungen reagieren zu können. Andernfalls könnte es wieder dazu kommen, daß alle Projekte auf Kommissionsebene genehmigt werden müßten.

Die seit Einführung der Programmplanung gewonnenen Erfahrungen haben die Kommission veranlaßt, für den neuen Programmplanungszeitraum eine überarbeitete, detailliertere Kategorisierung der Interventionsbereiche aufzustellen. Künftig dürfte beim Entwurf der Maßnahmen mehr ins Detail gegangen werden, da es nach der neuen Regelung nicht mehr notwendig sein wird, selbst für kleine Änderungen die Genehmigung der Kommission einzuholen. Die Mitgliedstaaten werden den Zusammenhang zwischen den Interventionskategorien und der vorgeschlagenen Maßnahme nachweisen müssen. Diese Tatsache und das neue, an die Stelle von Garfield tretende Informationssystem dürften zu einer verbesserten Begleitung und Berichterstattung über die Strukturfondsmaßnahmen führen, das Follow-up erleichtern und eine solide Grundlage für die Bewertung schaffen. Die Sanierung ehemaliger Industriegebiete wird in diesem Zusammenhang eine gesonderte Kategorie neben den anderen Maßnahmen zur Förderung von KMU bilden.

8. Der Anteil der aus dem EFRE insgesamt bereitgestellten Mittel, der tatsächlich für die Entwicklung von Industriegebieten verwendet wird, könnte in der Praxis niedriger liegen als vom Hof angegeben.

Rechtmässigkeit und ordnungsmässigkeit

11. Die Kommission wird die vom Hof vorgebrachten Fälle eingehend untersuchen, um die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.

12. Nach Prüfung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 gemeldeten Unregelmäßigkeiten kann die Kommission bestätigen, daß sie im Rahmen dieser Verordnung weder in bezug auf die Projekte in Thüringen noch, was die Projekte auf Sizilien anbelangt, über Unregelmäßigkeiten unterrichtet wurde. Sie wird sich bei den zuständigen Dienststellen der beiden Mitgliedstaaten über die Situation informieren, bevor sie etwaige Maßnahmen beschließt.

Seit 1994 wurden von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 erheblich mehr Fälle gemeldet, ohne daß jedoch eine zufriedenstellende Situation erreicht wurde. Die Kommissionsdienststellen sind um eine Verbesserung bemüht.

Entwicklung der aus dem efre kofinanzierten industriegebiete

13. und 14. Der Hof fordert zu Recht einen systematischen Ansatz bei der Programmausarbeitung und -durchführung. Hierzu gehören auch Kriterien für die Auswahl der Projekte, wie sie in den Verordnungen vorgeschrieben sind. Im Falle von Maßnahmen, bei denen die gemeinschaftliche Unterstützung im wesentlichen aus der Kofinanzierung einer vorhandenen (von der Kommission zuvor genehmigten) Beihilferegelung besteht, sind die Kriterien für die Projektauswahl Bestandteil dieser Beihilferegelung (siehe Ziffer 34).

Eine systematische Planung, bei der der Blick auf künftige Bedürfnisse und Entwicklungen gerichtet wird, zählt zu den Grundprinzipien der Strukturpolitik. Nun verändert sich die wirtschaftliche Realität aber häufig in einem solchen Tempo, daß die Planung der öffentlichen Verwaltung damit nicht Schritt halten kann (die Entwicklung in den neuen Bundesländern in den vergangenen zehn Jahren ist hierfür ein gutes Beispiel). Eine sorgfältige Begleitung während der gesamten Programmdurchführung kann dazu beitragen, daß die zu Programmbeginn aufgestellten Strategien den Entwicklungen angepaßt werden können. Dennoch besteht immer die Möglichkeit, daß Fehler begangen werden, die dann im nachhinein leicht zu kritisieren sind, vor allem wenn sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen rasch oder ungünstig verändern.

Die Ex-post-Bewertungen werden nur dann nützliche Ergebnisse liefern, wenn sie in genügendem zeitlichem Abstand nach Abschluß eines Programms erfolgen und somit die längerfristigen Auswirkungen berücksichtigt werden. (In Ziffer 32 stellt der Hof selbst fest, daß die Ex-post-Bewertungen zu früh vorgenommen werden.) Der Programmplanungszyklus, innerhalb dessen neue Programme entworfen werden, während die laufenden Programme noch in der Durchführung sind, bringt mit sich, daß die Ergebnisse der Ex-post-Bewertungen häufig erst in der nächsten oder übernächsten Programmphase berücksichtigt werden können. In der neuen allgemeinen Strukturfondsverordnung (Artikel 14 Absatz 2 und Artikel 42) sind jedoch ausdrücklich Halbzeitbewertungen vorgeschrieben, die sich nicht nur für die Anpassung der laufenden Programme, sondern auch, was die Ausarbeitung der Programme für den kommenden Programmplanungszeitraum anbelangt, als nützlich erweisen werden.

Organisatorischer Rahmen

15. Es trifft zu, daß die Unternehmen, die sich in einem erschlossenen Gebiet ansiedeln, gemäß den Strukturfondsbestimmungen nicht als Endbegünstigte definiert sind. Nach diesen Bestimmungen sind die Endbegünstigten - außer im Falle von Beihilferegelungen - die Projektträger.

Bedarfsanalyse

19. Um den regionalen Bedarf an Industriegebieten besser zu analysieren, schlägt der Rechnungshof die Benennung einer hierfür zuständigen Stelle vor. Die Regionen sollten das Recht haben, ein Konzept anzuwenden, das für sie am effizientesten und am besten geeignet ist.

Es ist im wesentlichen Aufgabe der Partnerschaft (der Begleitausschüsse und künftig der Verwaltungsbehörden), die Bedürfnisse eines Fördergebiets zu bestimmen, damit die Koordinierung unter den öffentlichen Projektträgern gewährleistet ist und gegebenenfalls die Planung während der Laufzeit eines Programms an unerwartete Entwicklungen angepaßt werden kann. In bestimmten Fällen kann sich ein gewisser Wettbewerb zwischen den öffentlichen Trägern sogar positiv auf die Qualität der den Unternehmen angebotenen Industriegebiete auswirken. Mit den neuen Verordnungen (Artikel 35 Absatz 3, Artikel 36 und Artikel 42 der allgemeinen Verordnung) wird die Rolle der Partnerschaft verstärkt und zugleich deren Umsetzung erleichtert.

Industrie- und Gewerbegebiete

24. Zahlenangaben zu den verfügbaren Industriegebieten und zu den durchschnittlichen jährlichen Verkäufen sind wichtige Indikatoren, wenn die Notwendigkeit der Erschließung weiterer Gebiete bestimmt wird. Bei einer rein statistischen Interpretation solcher Zahlen blieben aber die qualitativen Aspekte der Gebiete außer acht, wie z. B. die geographische Lage innerhalb des Fördergebiets, die Verkehrsanbindung, die Verfügbarkeit anderer Ressourcen (Rohstoffe, Zulieferer) und Infrastrukturen, mögliche Synergien mit verwandten Unternehmen oder vorhandene Ausbildungs- und Forschungseinrichtungen. In manchen Ländern kann auch die lokale Unternehmensbesteuerung eine Rolle spielen. Infolgedessen werden nicht alle Industriegebiete für alle Arten von Unternehmenstätigkeiten in gleicher Weise geeignet oder attraktiv sein.

Gründerzentren und vorübergehend überlassene Gewerberäume

28. Bereits jetzt wird bei vielen Gründerzentren die Miete während der Zeit, in der ein Unternehmen in ihnen untergebracht ist, schrittweise auf Marktniveau erhöht. Dadurch werden lebensfähige Unternehmen veranlaßt, das Gründerzentrum zu verlassen. Außerdem verschafft dies den Gründerzentren die Einnahmen, die sie benötigen, um die Unterstützung durch die öffentliche Hand zu ergänzen und die Dienste, die sie neuen Unternehmen anbieten, zu finanzieren.

Die oben beschriebenen Schwierigkeiten, wirtschaftliche Bedürfnisse mit Hilfe administrativer Verfahren zu bestimmen, sind im Falle von Gründerzentren noch größer, da diese normalerweise ausschließlich für neugegründete, vielfach auf den Hightech-Bereich und/oder Dienstleistungen spezialisierte Unternehmen bestimmt sind. Im Gegensatz dazu beherbergen normale Industriegebiete in der Regel zum großen Teil bereits bestehende Unternehmen, deren Bedürfnisse leichter zu bestimmen sind. In diesem Zusammenhang sollte nicht außer acht gelassen werden, daß die Nachfrage auch durch ein attraktives Angebot stimuliert werden kann.

Ziele und Indikatoren

31. Der Kommission ist bewußt, daß es bezüglich der Quantifizierung von Zielen und Indikatoren trotz einiger im Rahmen der derzeitigen Programmplanung erzielter spürbarer Fortschritte weiterhin Mängel gibt. Was die kommende Programmplanung anbelangt, so hat die Kommission gemäß Artikel 36 der neuen allgemeinen Strukturfondsverordnung ein methodisches Papier (Arbeitspapier Nr. 3) erstellt, das die Entwicklung und Anwendung von Indikatoren für die Begleitung betrifft.

32. Wie weiter oben bereits festgestellt wurde, liegen die Ergebnisse der Ex-post-Bewertungen und verläßliche Daten zu den langfristigen Auswirkungen der Strukturfondsmaßnahmen häufig erst Jahre nach Abschluß eines Programms vor. Dies führt zu dem allgemeinen Dilemma, daß diese Ergebnisse und Daten erst in der nächsten oder übernächsten Programmphase berücksichtigt werden können. Die Ergebnisse der Halbzeitbewertungen liefern aber oft wertvolle Anhaltspunkte für die Anpassung der laufenden und für die Vorbereitung der künftigen Programme.

Kriterien für die Auswahl der Projekte

34. Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes, daß den Kriterien für die Projektauswahl bei der Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen eine strategische Rolle zukommen muß. In der Vergangenheit ist dies nicht bei allen Programmen deutlich zum Ausdruck gekommen. Da aber die Projektauswahl in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, bedeutet dies nicht notwendigerweise, daß die durchführenden Behörden keine solchen Kriterien angewendet haben. Im neuen Programmplanungszeitraum wird diese Aufteilung der Zuständigkeiten sogar noch verstärkt, da erst in der Ergänzung zur Programmplanung, die von den Mitgliedstaaten erstellt wird, nachdem die Kommission über das Programm entschieden hat (und für die keine Genehmigung durch die Kommission erforderlich ist), ausführliche Angaben zur Durchführung der Maßnahmen gemacht werden müssen.

37. Im Text der operationellen Programme werden die geplanten Projekte sowie die Ziele der Maßnahmen angegeben. Bei der Auswahl der Projekte müssen in jedem Fall die mit der Kommission vereinbarten Ausrichtungen und Prioritäten berücksichtigt werden.

Bewertungen

Zwischenbewertungen und Ex-post-Bewertungen im Rahmen der Gemeinschaftsmaßnahmen

40. und 41. Generell werden bei den Bewertungen - insbesondere bei denjenigen für die Ziel-2-Programme - die Zweckmäßigkeit der gewählten Strategie und deren wirtschaftliche Auswirkungen auf die betroffenen Gebiete untersucht. Im Rahmen einiger Zwischenbewertungen wurde spezifischer auf das Thema Industriegebiete eingegangen, z. B. bei der Bewertung des Programms für Thüringen, die quantifizierte Angaben zu materiellen Aspekten enthält (Hektar erschlossene Fläche, Arbeitsplätze je Hektar usw.). Aufgrund ihrer besonderen Merkmale (Umfang, Art der Tätigkeit usw.) lassen sich die Auswirkungen von Industriegebiete betreffenden Maßnahmen aber nur schwer messen und vergleichen. Um die tatsächliche Wirksamkeit dieser Maßnahmen besser zu erfassen, müßten eine Reihe eingehenderer thematischer Untersuchungen anhand einer Stichprobe von Projekten vorgenommen werden.

Was den künftigen Programmplanungszeitraum anbelangt, so muß der Bedarf an Industriegebieten bereits bei der Ausarbeitung der Entwicklungs- und Umstellungspläne für die betroffenen Gebiete und bei den entsprechenden Verhandlungen berücksichtigt werden.

Auswirkungen der industriegebiete und ihrer kofinanzierung

Wettbewerb

49. und 50. Verkäufe erschlossener Grundstücke durch die öffentliche Hand an Unternehmen zu Bedingungen, die nicht die Marktbedingungen wiedergeben, stellen staatliche Beihilfen dar und müssen daher - mit Ausnahme der von den "de minimis"-Regeln abgedeckten Fälle (Mitteilung der Kommission über "de minimis"-Beihilfen - ABl. C 68 vom 6.3.1996), die keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen - gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag mitgeteilt und genehmigt werden. Anhand der Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand (ABl. C 209 vom 10.7.1997) können die Marktbedingungen ermittelt werden.

Das etwaige Vorliegen staatlicher Beihilfen kann im Rahmen dieses Berichts auf zwei Ebenen untersucht werden. Zum einen handelt es sich um Mitteltransfers zwischen der Gemeinschaft und einer regionalen oder lokalen Einrichtung der öffentlichen Hand (EFRE-Intervention); zum anderen werden die erschlossenen Grundstücke - im Anschluß an diese Intervention - von dieser regionalen oder lokalen Einrichtung dann verkauft (in der Regel an Unternehmen).

Was die erste Ebene anbelangt, so stellt der Transfer öffentlicher Gemeinschaftsmittel an eine Einrichtung der öffentlichen Hand selbst im Fall, daß er an die Bedingung geknüpft ist, bestimmte Grundstücke im Hinblick auf ihren späteren Verkauf an Unternehmen zu erschließen, keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, da den Unternehmen aus dem Mitteltransfer und den daraus finanzierten Erschließungsarbeiten keinerlei Vorteile entstehen.

Die Entscheidung darüber, ob die öffentliche Einrichtung, die die Gemeinschaftsmittel erhalten hat, die Grundstücke zu Marktbedingungen verkauft (in diesem Fall beschränkt sich die Intervention auf die Erweiterung des lokalen Angebots) oder zu Vorzugsbedingungen (unterhalb des Marktpreises), liegt einzig und allein beim Mitgliedstaat. Im zweiten Fall muß der Mitgliedstaat seinen oben erwähnten Verpflichtungen gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag nachkommen.

Solange bei den EFRE-Interventionen der Verkauf von Grundstücken zu Vorzugsbedingungen nicht ausdrücklich als integraler Bestandteil der Maßnahme vorgesehen ist, enthalten diese kein Beihilfeelement, was bei den meisten der betroffenen Programme der Fall zu sein scheint.

Gleichwohl hat die Kommission - und zwar unabhängig von der Frage, ob die Maßnahme selbst den Verkauf zu Vorzugsbedingungen einschließt oder nicht -, in einigen Fällen Bestimmungen in die OP-Klauseln bezüglich der Verkaufsbedingungen aufgenommen, um den Mitgliedstaat an seine Mitteilungspflicht zu erinnern, um diejenigen Fälle abzudecken, in denen die EFRE-Intervention den Verkauf zu Vorzugsbedingungen als integralen Bestandteil der betreffenden Maßnahme vorsieht, oder um die vom Mitgliedstaat eingegangenen Verpflichtungen in bezug auf die Verkaufsbedingungen festzuhalten. Es handelt sich um folgende Klauseln:

- Die Klausel "Verkauf zu Marktbedingungen": Diese ziemlich allgemeine Klausel ist ohne weitere Erläuterungen in zahlreichen Ziel-1-OP für den Zeitraum 1994 - 1999 enthalten. In der Mitteilung von 1997 wurde der Begriff "Verkauf zu Marktbedingungen" weiter ausgeführt. Diese Klausel verpflichtet den Mitgliedstaat über die betreffende Maßnahme hinaus, ist also auch dann verbindlich, wenn der Verkauf des Grundstücks nicht Bestandteil der Maßnahme ist.

- Die Klausel "Verkauf nach den 'de minimis'-Regeln": Die Gewährung von Beihilfen auf Grundlage der "de minimis"-Regeln fällt in die alleinige Zuständigkeit des Mitgliedstaats (siehe Mitteilung von 1996). Werden die "de minimis"-Regeln nicht beachtet, ist die Beihilfegewährung unrechtmäßig. Diese Klausel verpflichtet den Mitgliedstaat ebenfalls über die betreffende Maßnahme hinaus.

- Die Klausel "Bezug zu einer genehmigten staatlichen Beihilferegelung": Diese Klausel findet in Fällen Anwendung, in denen die Maßnahme des betreffenden OP in der Kofinanzierung einer von der Kommission genehmigten staatlichen Beihilferegelung besteht, die als solche gegebenenfalls Vorzugsbedingungen für den Verkauf von Grundstücken vorsieht. Diese Klausel verpflichtet den Mitgliedstaat ebenfalls über die betreffende Maßnahme hinaus.

Werden im Anschluß an die Intervention des EFRE, d.h. auf der Stufe des Verkaufs der Grundstücke an die Unternehmen, Beihilfen auf der Grundlage einer von der Kommission genehmigten Beihilferegelung gewährt, so müssen bei den betreffenden Beihilfen die Hoechstgrenzen für die Beihilfeintensität und - im Falle der Kumulierung mit anderen Beihilfen - die von der Kommission festgelegten Kumulierungshöchstgrenzen eingehalten werden.

Rolle der EFRE-Beihilfen

57. und 58. Die Kommission ist der Auffassung, daß die EFRE-Mittel (außer im Fall von produktiven Investitionen) nicht zur Erzielung von Gewinnen eingesetzt werden dürfen. Etwaige Gewinne müssen zu vergleichbaren förderfähigen Zweckbestimmungen im selben Gebiet reinvestiert oder, sollte dies nicht möglich sein, zurückgezahlt werden(1). Auf Projektebene kann dies nur der Mitgliedstaat gewährleisten. Wurden der Kommission in der Vergangenheit solche Fälle zur Kenntnis gebracht, so hat sie stets auf einer korrekte Reinvestition bestanden.

59. Im Fall von Valencia wurden die mit dem Verkauf des Industriegebiets erzielten Einnahmen, wie die regionalen Behörden dem Hof mitgeteilt haben, in andere, denselben Kriterien entsprechende Industriegebiete reinvestiert, die infolgedessen keine Kofinanzierungsmittel aus dem EFRE erhalten.

60. und 61. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß bei dieser Art von Investitionen alternative Finanzierungsformen an die Stelle der nicht rückzahlbaren Zuschüsse treten sollten. Auf diese Weise kann die Wirkung des EFRE stärker auf die Förderung von Unternehmensgründungen ausgerichtet werden und lassen sich unerwünschte Folgen beim Wiederverkauf der Aktiva vermeiden. In den neuen Verordnungen wird rückzahlbaren Finanzierungsformen der Vorzug gegeben. Außerdem sieht Artikel 28 Absatz 3 nunmehr ausdrücklich vor, daß die "rückerstatteten Beihilfen... wieder derselben Zweckbestimmungen zugeführt" werden.

62. Die Kommission zieht die Sanierung und Wiedernutzung von aufgegebenem Gelände generell der Erschließung neuer Gebiete vor, wobei nicht zuletzt ökologische Gründe eine Rolle spielen. Die hohen Kosten, die mit solchen Maßnahmen verbunden sind, erfordern oft eine finanzielle Unterstützung durch die öffentliche Hand, damit diese Projekte wettbewerbsfähig sind.

Zusätzlicher Nutzen der Gemeinschaftsprogramme

63. Hinter der Programmplanung steht die Überlegung, daß die Projekte im Rahmen einer klaren Strategie, von der sie einen Teil bilden, durchgeführt werden sollen. Bei der Ausarbeitung der Programmaßnahmen ist darauf zu achten, daß dieser Zusammenhang deutlich wird. Die Kommission legt Wert darauf, daß die Entwicklung von Industriegebieten Bestandteil eines strukturierten Plans zur regionalen Entwicklung ist, dem genau festgelegte prioritäre Ausrichtungen in den EPPD und den Ergänzungen zur Programmplanung zugrunde liegen.

65. Die Begleitausschüsse - vor allem Ausschüsse, die eine breit angelegte Partnerschaft repräsentieren, - bieten ausgezeichnete Möglichkeiten, um Synergien zwischen den verschiedenen Akteuren zu entwickeln. In diesen Ausschüssen können Vertreter der Kommission oder der EIB ausführlich über die vom ESF oder der Bank gebotenen Möglichkeiten informieren.

Schlussfolgerung

Finanzinformationen

66. Wie oben erläutert, hat die Kommission im Rahmen der neuen Verordnungen Schritte im Hinblick auf eine ausgefeiltere Begleitung und Berichterstattung der Mitgliedstaaten für die einzelnen Interventionskategorien unternommen. Dem zusätzlichen Verwaltungsaufwand, den die Erfassung dieser Daten für die Mitgliedstaaten bedeutet, dürfte aber ein entsprechender zusätzlicher Nutzen in Form einer besseren Programmdurchführung gegenüberstehen.

Entwicklung und Umstrukturierung der Regionen

67.- 71. Die Entwicklung von Industriegebieten ist kein eigenständiges Ziel der Regionalpolitik. Sie kann aber ein wichtiges Instrument für die Entwicklung unternehmerischer Tätigkeiten und Teil umfassenderer diesbezüglicher Strategien in den Regionalplänen und -programmen bilden. Ein systematischer Ansatz für die Projektdurchführung (einschließlich der Entwicklung von Industriegebieten) sollte bei der Programmplanung und der Ausarbeitung der Maßnahmen eine wichtige