BESCHLUSS (EU) 2019/115 DER KOMMISSION

vom 10. Juli 2018

über die von Spanien durchgeführte staatliche Beihilfe SA.37977 (2016/C) (ex 2016/NN) zugunsten der Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A.

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2018) 4233)

(Nur der spanische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Am 9. Dezember 2013 bzw. am 10. April 2014 gingen bei der Kommission zwei anonyme Beschwerden wegen rechtswidriger und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbarer Beihilfen ein, die der spanische Staat der Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. (im Folgenden „Correos“) gewährt haben soll. Beide Beschwerden bezogen sich auf die folgenden mutmaßlichen Maßnahmen zugunsten von Correos: i) eine mutmaßliche Überkompensation für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung durch Correos ab 1998, ii) angeblich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Steuerbefreiungen für Correos und iii) vermutlich nicht entrichtete Sozialbeiträge für bei Correos beschäftigte Beamte.

(2) Am 14. Februar 2014, am 26. Februar 2014 und am 15. Juli 2014 übermittelte die Kommission den spanischen Behörden die nicht vertraulichen Fassungen der beiden Beschwerden.

(3) Am 11. April 2014 und am 18. September 2014 reagierten die spanischen Behörden auf diese Beschwerden.

(4) Am 10. Juli 2014, am 22. Oktober 2014 und am 4. Dezember 2015 forderte die Kommission weitere Informationen von den spanischen Behörden an.

(5) Die spanischen Behörden reagierten auf diese Ersuche am 7. August 2014, am 19. Dezember 2014, am 19. Januar 2015 und am 21. Dezember 2015.

(6) Mit Schreiben vom 11. Februar 2016 setzte die Kommission Spanien von ihrem Beschluss in Kenntnis, aufgrund verschiedener Maßnahmen zugunsten von Correos das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Der Beschluss der Kommission, ein förmliches Prüfverfahren einzuleiten (im Folgenden „Einleitungsbeschluss von 2016“), wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2).

(7) Mit Schreiben vom 21. April 2016 erhielt die Kommission eine erste Stellungnahme Spaniens zum Einleitungsbeschluss.

(8) Mit Schreiben vom 11. Mai 2016 erhielt die Kommission eine Stellungnahme von Correos zum Einleitungsbeschluss.

(9) Mit Schreiben vom 12. Mai 2016 ging bei der Kommission eine Stellungnahme eines Dritten zum Einleitungsbeschluss ein.

(10) Die Kommission leitete diese Stellungnahmen am 8. Juni 2016 an Spanien weiter.

(11) Spanien äußerte sich mit Schreiben vom 6. Juli 2016 zu der Stellungnahme des Dritten.

(12) Im Laufe des Verfahrens erhielt die Kommission am 24. Oktober 2017 und am 23. Mai 2018 zusätzliche Stellungnahmen von Spanien.

(13) Mit Schreiben vom 20. März 2018 ging bei der Kommission eine zusätzliche Stellungnahme von einem ehemaligen Wettbewerber von Correos, Unipost, ein.

2. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

2.1. DER SPANISCHE POSTMARKT

(14) Vor dem Beitritt Spaniens zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahr 1986 wurden die Postdienste in Spanien von der Generalverwaltung bereitgestellt. Im Dekret 1113/1960 vom 9. Mai 1960 über die Postverordnung, das durch die per Dekret Nr. 1653/1964 vom 14. Mai 1964 angenommene Postdiensteverordnung umgesetzt wurde, wird der Postdienst definiert und seine Erbringung der Generaldirektion „Correos y Telégrafos“ übertagen. Mit der Annahme der Postverordnung und ihrer Durchführungsverordnung begann die Liberalisierung des spanischen Postmarktes. Während sich das Monopol von „Correos y Telégrafos“ auf die überregionale und internationale Zustellung von Briefen und Postkarten beschränkte, wurden die städtischen Post- und Paketdienste vollständig liberalisiert. In den 1970er-Jahren traten die ersten großen privaten Betreiber in den spanischen Postmarkt ein.

(15) Nach dem Beitritt Spaniens zur EWG erfolgte zwischen 1998 und 2010 eine schrittweise Liberalisierung der Postdienste auf der Grundlage der Postrichtlinien der Europäischen Union. Konkret wurde die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (3) 1998 durch das Gesetz 24/1998 vom 13. Juli 1998 über den Universalpostdienst und die Liberalisierung der Postdienste (Postgesetz von 1998) in nationales Recht umgesetzt, mit dem Correos erstmals mit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung betraut wurde. (4) Das Gesetz sah eine reduzierte Liste von Universaldiensten (5) vor, die Correos als Universaldiensteanbieter vorbehalten waren (der „reservierte Bereich“), während alle anderen Postdienste liberalisiert wurden (der „nicht reservierte Bereich“).

(16) Die Liberalisierung der Postdienste in Spanien wurde mit der Umsetzung der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (6) in spanisches Recht durch das Gesetz 53/2002 vom 30. Dezember 2002 über Steuer-, Verwaltungs- und Sozialmaßnahmen fortgesetzt, mit dem das vorgenannte Postgesetz von 1998 geändert und der Umfang des reservierten Bereichs weiter reduziert wurde.

(17) Im Jahr 2010 wurde der Postsektor durch das Gesetz 43/2010 vom 30. Dezember 2010 über den Universalpostdienst, die Nutzerrechte und den Postmarkt (Postgesetz von 2010) vollständig liberalisiert, mit dem die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (7) in spanisches Recht umgesetzt wurde. Mit dem Postgesetz von 2010 wurde der Umfang der Universaldienstverpflichtung neu definiert (z. B. wurden Postanweisungen von der Universaldienstverpflichtung ausgeschlossen) und der reservierte Bereich abgeschafft.

2.2. DER EMPFÄNGER

2.2.1. CORREOS

(18) Correos ist ein vollständig staatseigenes Unternehmen und Muttergesellschaft der Grupo Correos; der Alleingesellschafter des Unternehmens ist die Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (im Folgenden „SEPI“). SEPI ist eine Holdinggesellschaft für die Beteiligungen des Staates an Unternehmen.

(19) Correos bietet Postdienste, u. a. Universaldienste, Kurierdienste und andere Dienstleistungen (z. B. Dienstleistungen, die mit Postdiensten im Zusammenhang stehen, sowie damit verbundene Tätigkeiten wie Geldüberweisungen, Philatelie usw.) an. Im Jahr 2016 erzielte Correos einen Umsatz von rund 1 761 Mio. EUR, versandte 2 774 Mio. Postsendungen (einschließlich Pakete) und beschäftigte 49 785 Mitarbeiter.

(20) Correos ist mit 8 787 Poststellen im Jahr 2016 der größte Anbieter von Postdienstleistungen in Spanien. Das Unternehmen ist Marktführer im spanischen Postsektor und hält den größten Marktanteil auf dem spanischen Postmarkt, mit Ausnahme von Paketdiensten. Bis 2017 war Unipost S.A. der Hauptkonkurrent von Correos auf dem spanischen Postmarkt, jedoch befand sich das Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten und ging am 19. Februar 2018 in Liquidation. Andere europäische Postbetreiber (z. B. Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios Portugal und Royal Mail) halten bedeutende Marktanteile bei den Paketdiensten.

2.2.2. DER FÜR CORREOS GELTENDE RECHTSRAHMEN

(21) In Spanien verwaltet der Staat die Post seit 1716 direkt. Correos war Teil der öffentlichen Verwaltung und war in verschiedene Ministerien wie das Innenministerium und später das Ministerium für Verkehr und Kommunikation eingebunden.

(22) Die eigenständige Behörde „Correos y Telégrafos“ wurde durch das Allgemeine Haushaltsgesetz 31/1990 vom 27. Dezember 1990 geschaffen. Die eigenständige Behörde „Correos y Telégrafos“ wurde 1992 gegründet und dem Ministerium für Verkehr, Tourismus und Kommunikation unterstellt.

(23) „Correos y Telégrafos“ wurde zu einer öffentlichen Körperschaft, die gemäß dem Gesetz 6/1997 vom 14. April 1997 über die Organisation und Funktionsweise der allgemeinen Staatsverwaltung dem Ministerium für öffentliche Arbeiten (Ministerio de Fomento) unterstellt wurde.

(24) Das Gesetz 14/2000 vom 29. Dezember 2000 über steuerliche, administrative und soziale Maßnahmen hat den rechtlichen Rahmen für die im Juni 2001 gegründete „Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A.“ geschaffen. Am 5. Juni 2012 wurden alle zur Correos-Gruppe gehörenden Unternehmen (d. h. Correos und seine Tochtergesellschaften Correos Express, Nexea und Correos Telecom) in die SEPI-Holdinggesellschaft eingebracht, die ihre alleinige Anteilseignerin wurde.

2.3. BESCHREIBUNG DER ÖFFENTLICHEN MAẞNAHMEN ZUGUNSTEN VON CORREOS

2.3.1. DER CORREOS GEWÄHRTE AUSGLEICH FÜR DIE ERFÜLLUNG DER UNIVERSALDIENSTVERPFLICHTUNG

(25) Im Jahr 1998 wurde Correos mit dem Postgesetz von 1998 mit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung betraut. Als Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung erhielt Correos von 1998 bis 2010 öffentliche Mittel. Mit dem Postgesetz von 2010 wurde Correos erneut mit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung betraut, und zwar für einen Zeitraum von 15 Jahren ab dem 1. Januar 2011.

2.3.1.1. Der nach dem Postgesetz von 1998 gewährte Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung

(26) Ab dem 11. März 2000 wurde das Postgesetz von 1998 durch einen „Plan de Prestación“ (im Folgenden „Plan de Prestación von 2000“) ergänzt, in dem der Ausgleichsmechanismus zur Berechnung der Nettokosten, die Correos im Zusammenhang mit der Erfüllung seiner Verpflichtung als Universaldiensteanbieter entstehen, und Qualitätskriterien für die Bereitstellung der Universaldienste festgelegt sind.

(27) Von 2000 bis 2010 wurde der Correos für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung gewährte Ausgleich auf der Grundlage einer von den spanischen Behörden entwickelten Methode (im Folgenden die „spanische Methode“) berechnet, die im Plan de Prestación von 2000 beschrieben ist. Darüber hinaus sieht der Plan de Prestación von 2000 vor, dass Correos eine analytische Buchhaltung mit getrennten Konten gemäß Artikel 29 des Postgesetzes von 1998 einführen sollte.

(28) Die spanische Methode zur Berechnung der Nettokosten der sich aus der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung ergebenden unzumutbaren Belastung bestand aus den folgenden Schritten: a) SCHRITT 1: Ermittlung der Einnahmen und Kosten jedes Produkts/jeder Dienstleistung und jeder Kostenstelle gemäß den Kostenrechnungsinformationen von Correos. Bei jedem Produkt/jeder Dienstleistung, bei dem/der die Kosten pro Einheit höher sind als die Einnahmen pro Einheit, werden die entsprechenden Kostenstellen als verlustbringend betrachtet. Die anderen Kostenstellen, bei denen die Einnahmen pro Einheit höher sind als die Kosten pro Einheit, werden als gewinnbringend angesehen. b) SCHRITT 2: Für jede reservierte Dienstleistung (RD) wird bewertet, welche Kostenstellen bei der Erbringung dieser Dienstleistung verlust- oder gewinnbringend sind, und der Gesamtverlust bzw. -gewinn für die Erbringung dieser Dienstleistung wird berechnet (Verlust/Gewinn RD). Die Nettokosten für die reservierten Dienstleistungen werden berechnet als Differenz zwischen der Summe aus den Verlusten RD und der Summe aus den Gewinnen RD. c) SCHRITT 3: Für jede nicht reservierte Dienstleistung (NRD) wird bewertet, welche Kostenstellen bei der Erbringung dieser Dienstleistung verlustbringend sind, und der Gesamtverlust dieser Kostenstellen für die Erbringung dieser Dienstleistung wird berechnet (Verlust NRD). Die Nettokosten für die nicht reservierten Leistungen ergeben sich aus der Summe der Verluste NRD. d) SCHRITT 4: Der Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung deckt die Nettokosten der reservierten und nicht reservierten Dienstleistungen, die gemäß den Schritten 2 und 3 berechnet wurden.

(29) Tabelle 1 zeigt den Ausgleich, der Correos für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung im Zeitraum 2004-2010 gewährt wurde und der nach der spanischen Methode berechnet wurde: Tabelle 1 Der Correos gewährte Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung (Mio. EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nettokosten RD 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 Nettokosten NRD 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333

2.3.1.2. Der nach dem Postgesetz von 2010 gewährte Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung

(30) Das Postgesetz von 1998 wurde durch das Postgesetz von 2010 ersetzt, das am 1. Januar 2011 in Kraft trat. Mit dem Postgesetz von 2010 wurde Correos für einen Zeitraum von 15 Jahren ab Inkrafttreten des Gesetzes (d. h. bis zum 1. Januar 2026) mit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung betraut.

(31) Gemäß Artikel 27 und 28 des Postgesetzes von 2010 kann der Universaldiensteanbieter einen Ausgleich bis zur Höhe der Nettokosten erhalten, die bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen anfallen. Die Nettokosten sind nach der Methode zur Berechnung der vermeidbaren Nettokosten (im Folgenden „NAC-Methode“) als Differenz zwischen den Nettokosten der Tätigkeit des Universaldiensteanbieters mit Universaldienstverpflichtungen und den Nettokosten der Tätigkeit des Universaldiensteanbieters ohne Universaldienstverpflichtungen zu berechnen. Gemäß Anhang 1 der Richtlinie 2008/6/EG werden bei der Berechnung alle sonstigen relevanten Elemente, einschließlich der einem für die Erbringung des Universaldienstes benannten Postdiensteanbieter erwachsenden immateriellen und marktrelevanten Vorteile, des Anspruchs auf einen angemessenen Gewinn sowie der Anreize für Kosteneffizienz, berücksichtigt.

(32) Wie in Artikel 22 Absatz 3 und Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe b des Postgesetzes von 2010 vorgesehen, sollte die in Erwägungsgrund 31 beschriebene NAC-Methode in einem neuen „Plan de Prestación“ weiterentwickelt werden. Bis jetzt ist jedoch kein solcher neuer Plan de Prestación verabschiedet worden. Daher gibt es seit 2011 keine Methode zur Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtung.

(33) Nach Angaben der spanischen Behörden hat Correos seit 2011 offiziell keinen Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung mehr erhalten, obwohl es für die Jahre 2011-2017 von vorläufigen Vorauszahlungen profitiert hat. Die tatsächlichen Nettokosten für diese Jahre müssen noch berechnet werden, sobald der neue Plan de Prestación verabschiedet und die NAC-Methode festgelegt ist. Die Kommission wird den Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung nach dem Postgesetz von 2010 in einem anderen Beschluss prüfen.

2.3.2. DIE CORREOS GEWÄHRTEN STEUERBEFREIUNGEN

(34) Gemäß Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b des Postgesetzes von 1998 ist der Universaldienstleister „von allen Steuern auf seine Dienstleistungen im reservierten Bereich befreit, mit Ausnahme der Körperschaftssteuer“. In Artikel 22 Absatz 2 des Postgesetzes von 2010 wurde diese Steuerbefreiung aufrechterhalten und auf die gesamte Universaldienstverpflichtung ausgeweitet.

(35) Nach Ansicht der spanischen Behörden ist die einzige Steuer, die neben der Mehrwertsteuer möglicherweise in den Anwendungsbereich dieser Befreiung fallen könnte, die Gewerbesteuer (Impuesto de Actividades Económicas), da es sich dabei um eine Steuer handelt, die auf die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit erhoben wird und mit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung verbunden ist. Andere Steuern wie die Vermögensverkehrsteuer, die Bauabgabe, die Steuer auf die Wertsteigerung von städtischem Land und die Besteuerung von Kraftfahrzeugen fallen nicht unter die Befreiung, da sie nicht mit der wirtschaftlichen Tätigkeit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung verbunden sind.

(36) Die spanischen Behörden haben erklärt, dass Correos teilweise von der Gewerbesteuer befreit wurde, da es nur 50 % des normalen Steuerbetrags zahlt.

(37) Was die Grundsteuer (Impuesto sobre Bienes Inmuebles) betrifft, so erklärten die spanischen Behörden, dass es sich um eine Steuer handele, die nicht auf die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung oder die Erbringung anderer Postdienste erhoben werde, sondern auf den Wert von Immobilien. Daher falle sie nicht in den Anwendungsbereich der beiden Postgesetze. Zwischen 2008 und 2013 stellte Correos mehrere Anträge unter Berufung auf seine Auslegung des Artikels 19 Absatz 1 Buchstabe b des Postgesetzes von 1998 und des Artikel 22 Absatz 2 des Postgesetzes von 2010, in denen das Unternehmen angab, dass es für eine Reihe von Büros in verschiedenen Gemeinden von der Grundsteuer ausgenommen werden sollte. Auf diese Anträge von Correos auf Befreiung von der Grundsteuer hin haben mehrere lokale Verwaltungen und Gerichte zugunsten von Correos entschieden und ihm eine Rückerstattung der zuvor gezahlten Steuern gewährt.

2.3.2.1. Die Befreiung von der Grundsteuer (IBI)

(38) Die Grundsteuer ist eine lokale Steuer im spanischen Steuersystem, die durch das Königliche Gesetzesdekret 2/2004 vom 5. März 2004 geregelt ist. Gemäß Artikel 60 dieses Königlichen Gesetzesdekrets ist diese Steuer eine objektive direkte Steuer, die auf den Wert des Grundstücks gemäß den in diesem Königlichen Gesetzesdekret festgelegten Bedingungen erhoben wird. Der Steuertatbestand der Grundsteuer ist der Anspruch auf die Rechte an ländlichen und städtischen Grundstücken und an Grundstücken mit besonderen Merkmalen, die in Artikel 61 des Königlichen Gesetzesdekrets 2/2004 festgelegt sind. Die Grundsteuer wird nicht auf eine Aktivität erhoben, sondern auf den Wert des Grundstücks.

(39) Zwischen 2008 und 2013 stellte Correos unter Berufung auf seine Auslegung des Artikels 19 Absatz 1 Buchstabe b des Postgesetzes von 1998 und des Artikels 22 Absatz 2 des Postgesetzes von 2010 mehrere Anträge, in denen das Unternehmen angab, dass es gemäß den Postgesetzen für eine Reihe von Büros in verschiedenen Gemeinden von der Grundsteuer ausgenommen werden sollte. Auf diese Anträge von Correos auf Befreiung von der Grundsteuer hin haben mehrere Verwaltungen und lokale Gerichte zugunsten von Correos entschieden. Nach Angaben der spanischen Behörden belaufen sich die an Correos tatsächlich gewährten Steuererstattungen auf 752 840,50 EUR.

(40) Die Auslegungen dieser Gerichte sowohl des Postgesetzes von 1998 als auch des Postgesetzes von 2010, die eine Befreiung des Universaldiensteanbieters von der Grundsteuer ermöglichten, wurden 2013 vom spanischen Obersten Gerichtshof nach einer Beschwerde der lokalen Behörden der Provinz Huesca zurückgewiesen. Der Oberste Gerichtshof stellte in seinem Urteil fest, dass Artikel 22 Absatz 2 des Postgesetzes von 2010 restriktiv auszulegen ist. Nach Ansicht des Obersten Gerichtshofs können die in diesem Artikel vorgesehenen Steuerbefreiungen nur auf Steuern angewandt werden, die auf direkt mit der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung verbundene Tätigkeiten erhoben werden, und daher nicht auf die Grundsteuer Anwendung finden, die eine direkte Steuer auf den Wert des Grundstücks ist.

(41) Die Correos im Rahmen der Befreiung von der Grundsteuer zwischen 2008 und 2013 erlassenen Beträge wurden nachträglich nie eingezogen. Nach dem spanischen nationalen Rechtssystem hat die Beschwerde im Interesse des Gesetzes („recurso de casación en interés de ley“) einen außergewöhnlichen und subsidiären Charakter, der ausschließlich auf die Vereinheitlichung der Rechtslehre abzielt und daher keine Auswirkungen auf die in der Beschwerde genannte Angelegenheit haben kann (d. h. im vorliegenden Fall können durch die Beschwerde die Urteile und Entscheidungen über die Steuerbefreiungen nicht aufgehoben werden).

2.3.2.2. Die Befreiung von der Gewerbesteuer (IAE)

(42) Die Gewerbesteuer ist im Gesetz 39/1988 vom 28. Dezember 1988 verankert, das durch das Königliche Gesetzesdekret 2/2004 vom 5. März 2004 ersetzt wurde. Aus Artikel 78 dieses Königlichen Gesetzesdekrets ergibt sich, dass Unternehmen, die wirtschaftliche, geschäftliche, berufliche oder künstlerische Tätigkeiten ausüben, der Steuer unterliegen sollten.

(43) Gemäß Artikel 78 des Königlichen Gesetzesdekrets 2/2004 ist die Gewerbesteuer eine objektive direkte Steuer, bei der der Steuertatbestand die Ausübung einer wirtschaftlichen, geschäftlichen, beruflichen oder künstlerischen Tätigkeit auf dem Staatsgebiet ist, unabhängig davon, ob sie an einem bestimmten Ort ausgeübt wird oder nicht und ob sie in den Steuersätzen festgelegt ist oder nicht.

(44) Die Gewerbesteuertarife wurden im Königlichen Gesetzesdekret 1175/1990 vom 28. September festgelegt. Die Posttätigkeit wurde ab 1999 der Gruppe 847 „Post und Telekommunikation“ zugeordnet. Diese Gruppe umfasst die Erbringung von Postdienstleistungen, bestehend aus der Abholung, Annahme, Sortierung, Behandlung, Beförderung und Zustellung von Postsendungen in allen ihren Formen. Anmerkung 3 zur Tarifgruppe 847 besagt jedoch, dass die öffentliche Körperschaft Correos berechtigt ist, nur 50 % des für diese Gruppe festgelegten Steuerbetrags zu zahlen. Nach Angaben der spanischen Behörden bedeutet dies, dass Correos seit 2004 eine Befreiung von 8 113,66 EUR pro Jahr in Anspruch genommen hat. Die spanischen Behörden haben bestätigt, dass Correos weiterhin in den Genuss der teilweisen Steuerbefreiung gemäß Anmerkung 3 zur Tarifgruppe 847 kommt.

2.3.3. DIE DREI IN DEN JAHREN 2004, 2005 UND 2006 GEWÄHRTEN KAPITALERHÖHUNGEN

(45) Im Berichtszeitraum profitierte Correos von drei Kapitalerhöhungen in Höhe von insgesamt 48 081 000 EUR: a) einer am 13. Dezember 2004 durchgeführte Kapitalerhöhung um 16 027 000 EUR; b) einer am 25. November 2005 durchgeführte Kapitalerhöhung um 16 027 000 EUR; c) einer am 24. November 2006 durchgeführte Kapitalerhöhung um 16 027 000 EUR.

(46) Nach Angaben der spanischen Behörden waren diese Kapitalerhöhungen Teil des strategischen Geschäftsplans von Correos für den Zeitraum 2004-2006, um die Verschlechterung der Lage auf dem Postmarkt auszugleichen. Die grundlegenden strategischen Linien eines solchen Geschäftsplans waren: a) Sicherstellung der zukünftigen Tragfähigkeit des Postgeschäfts auf der Grundlage der Effizienz; b) mittelfristige Stärkung des Wachstums durch den Ausbau des Finanzdienstleistungs- und des Paketgeschäfts als wichtigste Achsen für das Wachstum von Correos; c) Erweiterung der zukünftigen Wachstumsoptionen durch die Entwicklung der Verwaltung von Datenbanken, des „Mailrooms“ und des E-Business; d) Modernisierung der Kapazitäten von Correos und Anpassung des Managementmodells an den aktuellen Marktkontext, um die Diversifizierung zu fördern.

2.3.4. DER CORREOS GEWÄHRTE AUSGLEICH FÜR DIE ZUSTELLUNG VON WAHLMATERIAL

(47) Das Organisationsgesetz 5/1985 vom 19. Juni 1985 über das Allgemeine Wahlsystem („LOREG“) und seine Durchführungsvorschriften regeln das Wahlverfahren in Spanien und erkennen das Recht an, persönlich oder per Briefwahl abzustimmen.

(48) Artikel 22 des Postgesetzes von 1998 und Artikel 22 Absatz 5 des Postgesetzes von 2010 sehen vor, dass der Staat dem benannten Universaldiensteanbieter im Rahmen von Wahlverfahren bestimmte Verpflichtungen auferlegen kann. Derselbe Artikel 22 Absatz 5 des Postgesetzes von 2010 sieht vor, dass für die Auferlegung zusätzlicher gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen ein Ausgleich gewährt wird.

(49) Gemäß der ersten zusätzlichen Bestimmung des Postgesetzes von 2010 ist Correos der benannte Universaldiensteanbieter, der mit der Aufgabe betraut ist, verschiedene Dienstleistungen im Zusammenhang mit den verschiedenen spanischen Wahlen (d. h. Staats-, Regional-, Europa- und Kommunalwahlen) zu erbringen.

(50) Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von Correos im Zusammenhang mit der Organisation von Wahlverfahren in Spanien betreffen Folgendes: a) die Zustellung der Briefwahlunterlagen (einschließlich der Bereitstellung, Annahme, Versendung und Zustellung per Einschreiben und Eilpost) für die (1) Briefwahl für Wähler mit Wohnsitz in Spanien; (2) Briefwahl für abwesende Wähler mit Wohnsitz in Spanien; (3) Briefwahl für Wähler, die sich vorübergehend im Ausland befinden; (4) Briefwahl für Bordpersonal; (5) Briefwahl für Bordpersonal der Streitkräfte oder in Ausnahmesituationen im Zusammenhang mit der nationalen Verteidigung; (6) Briefwahl für Gefängnisinsassen; b) die Zustellung des Wahlkampfmaterials der politischen Kandidaten auf dem Postweg: Annahme und anschließende Zustellung des Wahlkampfmaterials der politischen Parteien zu einem symbolischen Preis pro Postsendung (0,006 EUR); c) die Bearbeitung anderer Postsendungen, die von der Wahlbehörde versandt werden (z. B. Wählerlisten, Referenzwählerlisten für Gemeinderäte usw.); d) die Sammlung von Wahlunterlagen im Wahlausschuss nach Abschluss der Zählung. Dazu gehören die Abholung, Verwahrung und anschließende Zustellung des Umschlags mit dem Bericht und den dazugehörigen Unterlagen für jeden Ausschuss an das zuständige Wahlgremium.

(51) Die spanischen Behörden erklärten, dass Correos angesichts der zeitlichen Beschränkungen im Zusammenhang mit dem Wahlverfahren verpflichtet ist, den in Erwägungsgrund 50 genannten Tätigkeiten gegenüber anderen Posttätigkeiten Vorrang einzuräumen. Die hohe Anzahl der zu verteilenden Sendungen, die hohe Konzentration auf wenige Tage und die Anforderung, die meisten Dokumente persönlich auszuliefern (bei Einschreiben wie z. B. den Briefwahlunterlagen), sind mit erheblichem zusätzlichem Aufwand verbunden. Infolgedessen muss Correos sein Personal und andere Ressourcen (z. B. Transport, Sicherheit usw.) vorübergehend verstärken.

(52) Correos hat seit 2004 (siehe Tabelle 2) für seine unterschiedlichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen Ausgleichsleistungen erhalten. Tabelle 2 Correos gewährter Ausgleich für die Organisation von Wahlen (EUR) Jahr Art der Wahl Ausgleich für die Zustellung von Wahlmaterial 2004 National 27 182 926 2005 Regional 3 670 281 2006 Regional 4 528 376 2007 National/Regional 19 536 604 2008 National/Regional 19 609 632 2009 National/Regional 14 603 021 2010 Regional 4 620 588 2011 National/Regional 40 092 858 2012 Regional 14 268 978 GESAMT 148 113 264

3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(53) Die Kommission hat beschlossen, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, da sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit mehrerer Maßnahmen hat, die Correos seit 2004 gewährt wurden: a) der nach dem Postgesetz von 1998 gewährte Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung, b) die Befreiung von der Grundsteuer und die teilweise Befreiung von der Gewerbesteuer, c) die drei in den Jahren 2004, 2005 und 2006 gewährten Kapitalerhöhungen und d) der Correos gewährte Ausgleich für die Zustellung von Wahlmaterial.

(54) Die Kommission äußerte insbesondere Zweifel in Bezug auf: a) die Höhe des Ausgleichs, den Correos für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung zwischen 2004 und 2010 erhalten hat und den sie prima facie als staatliche Beihilfe eingestuft hat, sowie die Möglichkeit einer Überkompensation des Betreibers, b) die Vereinbarkeit der Befreiung von der Grundsteuer und der teilweisen Befreiung von der Gewerbesteuer, die sie beide prima facie als staatliche Beihilfen angesehen hat, mit dem Binnenmarkt bzw. deren Einstufung als bestehende Beihilfen, c) die Konformität der in den Jahren 2004, 2005 und 2006 gewährten Kapitalzuführungen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers, d) die Vereinbarkeit des Correos gewährten Ausgleichs für die Zustellung von Wahlmaterial, den sie als prima facie staatliche Beihilfe angesehen hat, mit dem Binnenmarkt bzw. dessen Einstufung als bestehende Beihilfe.

4. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER

(55) Die Kommission erhielt Stellungnahmen von zwei Beteiligten, nämlich dem mutmaßlichen Begünstigten der Beihilfemaßnahmen, Correos, und einem Dritten (nachstehend der „anonyme Dritte“ genannt), der die Geheimhaltung seiner Identität verlangte.

4.1. STELLUNGNAHME VON CORREOS

4.1.1. DER AUSGLEICH FÜR DIE ERFÜLLUNG DER UNIVERSALDIENSTVERPFLICHTUNG STELLT KEINE MIT DEM BINNENMARKT UNVEREINBARE STAATLICHE BEIHILFE DAR

(56) Laut Correos stellt der dem Unternehmen für den Zeitraum 2004-2010 gewährte Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung keine staatliche Beihilfe dar. Insbesondere ist Correos der Ansicht, dass der Ausgleich keinen Vorteil darstelle, da er die vier in der Rechtssache C-280/00 (8) genannten Kriterien (die „Altmark-Kriterien“) erfülle. Correos weist die im Einleitungsbeschluss getroffene Schlussfolgerung zurück, wonach der Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung nicht dem dritten und vierten Altmark-Kriterium entspricht.

(57) In Bezug auf das dritte Altmark-Kriterium weist Correos darauf hin, dass das Kriterium verlangt, dass der für die Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung erhaltene Ausgleich die Nettokosten, d. h. die Differenz zwischen Kosten und Einnahmen zuzüglich eines angemessenen Gewinns, nicht übersteigen darf. Correos ist der Ansicht, dass das dritte Altmark-Kriterium untrennbar mit der Prüfung der Vereinbarkeit von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf Grundlage der Mitteilung der Kommission („DAWI-Rahmen von 2012“) (9) verbunden sei. Insbesondere argumentiert Correos, dass der Ausgleich, den das Unternehmen für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung erhalten hat, mit der in Randnummer 27 des DAWI-Rahmens von 2012 enthaltenen Methode zur Berechnung der vermeidbaren Nettokosten (im Folgenden „NAC-Methode“) übereinstimme und somit angenommen werden sollte, dass das dritte Altmark-Kriterium erfüllt ist.

(58) Correos erklärt, dass die spanische Methode zur Bestimmung des Ausgleichs für Correos auf dem Bericht basiere, den die Kommission bei dem Beratungsunternehmen National Economic Research Associates in Auftrag gegeben hat (NERA-Bericht) (10). Laut Correos stellt die im NERA-Bericht enthaltene Ausgleichsmethode eine zulässige Umsetzung der NAC-Methode dar.

(59) Darüber hinaus ist Correos der Ansicht, dass die Erfüllung des dritten Altmark-Kriteriums durch den Grundsatz des Vertrauensschutzes gewährleitet sei. Laut Correos schuf die Kommission durch die Veröffentlichung des NERA-Berichts, in dem die NAC-Methode als gültige Methode zur Berechnung der Ausgleichsleistungen für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung anerkannt wurde, berechtigtes Vertrauen.

(60) Laut Correos ist es für die Erfüllung des dritten Altmark-Kriteriums irrelevant, dass die NAC-Methode erst mit dem Inkrafttreten des DAWI-Rahmens von 2012 eingeführt wurde.

(61) Correos ist darüber hinaus der Ansicht, dass die ihm gewährten Ausgleichsleistungen für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung dem vierten Altmark-Kriterium entsprechen. In Ermangelung eines öffentlichen Vergabeverfahrens wäre die Höhe des erhaltenen Ausgleichs angemessen, wenn sie den Kosten eines durchschnittlichen gut geführten Unternehmens in demselben Sektor unter Berücksichtigung der aus Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns entspräche.

(62) Laut Correos zeigt die von Spanien vorgelegte Studie von Frontier Economics, dass die Kosten von Correos unter denen liegen, die einem durchschnittlichen Unternehmen des Postsektors entstehen. Correos weist die von der Kommission geäußerten Zweifel an den Schlussfolgerungen des Berichts von Frontier Economics zurück: a) Erstens sei die Kommission in ihren Beihilfebeschlüssen nicht zu dem Schluss gekommen, dass die Universaldiensteanbieter in Griechenland und Italien nicht kostenineffizient seien, und daher könne die Einbeziehung dieser Postbetreiber in die Stichprobe der Unternehmen, die von Frontier Economics als Nachweis der Kosteneffizienz von Correos angesehen werden, nicht als problematisch angesehen werden. b) Zweitens sei die Tatsache, dass die Studie von Frontier Economics nachträglich erstellt wurde, angesichts der einschlägigen Rechtsprechung und der Praxis der Kommission, auch Studien, die nach der Annahme einer Maßnahme in der Vergangenheit erarbeitet wurden, zu berücksichtigen, nicht von Bedeutung. c) Das Argument der Kommission, dass die von Spanien angewandte Kostenberechnungsmethode der Effizienz keine Beachtung schenke, würde auch dadurch widerlegt, dass die Methode zur Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtung auf dem NERA-Bericht der Kommission beruhe. Die Methode sollte daher unbedingt als mit dem EU-Recht vereinbar betrachtet werden.

(63) Correos weist ferner darauf hin, dass sofern die Kommission zu dem Schluss käme, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, sie gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen sei.

(64) Correos bekräftigt, dass die von den spanischen Behörden angewandte und im NERA-Bericht enthaltene Ausgleichsmethode eine zulässige Umsetzung der NAC-Methode darstelle und von der Kommission akzeptiert werden sollte. Darüber hinaus ist Correos der Ansicht, dass es für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung für den Zeitraum 2004-2010 keine Überkompensation erhalten habe, da der Ausgleich nach der NAC-Methode berechnet wurde, ohne einen angemessenen Gewinn einzubeziehen.

(65) Sollte die Kommission zu dem Schluss kommen, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen beinhalten könnte, besteht Correos darauf, dass die Kommission die dem Staat im Zeitraum 2004-2010 gezahlten Dividenden berücksichtigt, um den Betrag des Correos gewährten Ausgleichs zu verringern.

4.1.2. BEFREIUNGEN VON DER GRUNDSTEUER (IBI) UND DER GEWERBESTEUER (IAE)

(66) Was die Befreiung von der Grundsteuer betrifft, so erklärt Correos, dass diese Maßnahmen nicht auf Grundlage des Postgesetzes von 1998 oder des Postgesetzes von 2010 bewertet werden sollten, sondern unter direkter Bezugnahme auf die für jede Steuer geltenden Gesetze.

(67) Darüber hinaus ist Correos der Ansicht, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle, da sie dem Staat nicht zugerechnet werden könne. Die Steuerbefreiung ist in keiner gesetzlichen Bestimmung festgelegt. Nur wenige lokale Steuerverwaltungen sowie einige lokale Gerichte haben die Steuerbefreiung auf 94 der 13 000 Räumlichkeiten von Correos angewandt. Der Oberste Gerichtshof Spaniens kam in seinem Urteil vom 7. Oktober 2013 zu dem Schluss, dass Artikel 22 Absatz 2 des Postgesetzes von 2010 keine Befreiung von der Grundsteuer vorsah.

(68) Darüber hinaus ist Correos der Ansicht, dass der im Rahmen der Befreiung von der Grundsteuer erlassene Betrag nicht im Nachhinein eingezogen werden könne, da die Befreiung rechtskräftig sei. Nach der Rechtsprechung der Gerichte der Union (11) sollte der Grundsatz der Rechtskraft gewahrt werden, wenn in der endgültigen gerichtlichen Entscheidung der Schluss gezogen wurde, dass eine staatliche Beihilfe vorliegt. Correos ist der Ansicht, dass das Urteil des Obersten Gerichtshofs Spaniens das Unionsrecht anwendet und auf das Vorliegen staatlicher Beihilfen hinweist. Daher sollte der Grundsatz der Rechtskraft gewahrt und eine Rückforderung in dem betreffenden Fall verhindert werden.

(69) Ferner vertritt Correos die Auffassung, dass der Grundsatz der Rechtskraft als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts angesehen werden sollte und dieser Grundsatz beachtet werden sollte, wenn eine Rückforderung aufgrund eines rechtskräftigen Urteils nicht möglich ist, in dem das Vorliegen einer Beihilfe bereits festgestellt wurde.

(70) In Bezug auf die Befreiung von der Gewerbesteuer argumentiert Correos, dass die teilweise Steuerbefreiung von der Gewerbesteuer keine staatliche Beihilfe darstelle. Insbesondere bringt Correos vor, dass die teilweise Steuerbefreiung nicht selektiv sei, da sie durch die Logik des Steuersystems der Gewerbesteuer gerechtfertigt sei. Correos zufolge bestehe die Art oder die innere Logik der Gewerbesteuer darin, wirtschaftliche Tätigkeiten zu besteuern, um in die Produktion oder den Vertrieb von Waren und Dienstleistungen einzugreifen. Correos übt wirtschaftliche Tätigkeiten aus, die in der Produktion von Waren und der Erbringung von Dienstleistungen bestehen; darüber hinaus erbringt das Unternehmen aber auch öffentliche Dienstleistungen wie die Dienstleistungen im Rahmen der Universaldienstverpflichtung, die im Gegensatz zu den zuvor genannten Tätigkeiten keinen wirtschaftlichen Zweck verfolgen. Dies sei daher die Rechtfertigung für die teilweise Befreiung von der Gewerbesteuer.

(71) Darüber hinaus ist Correos der Ansicht, dass die teilweise Befreiung von der Gewerbesteuer eine bestehende Beihilfe darstelle. Die Befreiung von der Gewerbesteuer war bereits vor dem Beitritt Spaniens zur EWG in Kraft. Die sogenannte Lizenzquote, die eine Modalität der Steuer auf wirtschaftliche, kommerzielle und industrielle Vorteile war, wurde mit der Verordnung 3313/1966 vom 29. Dezember 1966 beschlossen. Mit dem Gesetz 39/1988 vom 28. Dezember 1988 wurde die Steuer auf wirtschaftliche, kommerzielle und industrielle Vorteile in ihrer Modalität der Lizenzquote durch die Gewerbesteuer ersetzt. Laut Correos hat es seit 1966 keine wesentlichen Änderungen des Steuertatbestands gegeben.

4.1.3. KAPITALZUFÜHRUNGEN IN DEN JAHREN 2004, 2005 UND 2006

(72) Correos bringt vor, dass die in den Jahren 2004, 2005 und 2006 durchgeführten Kapitalzuführungen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers übereinstimmen und Correos keinen Vorteil verschafft haben.

(73) Correos zufolge zeigt die Analyse der Investitionen, die aufgrund der Kapitalzuführungen zwischen 2004-2006 getätigt wurden, dass der spanische Staat die Kapitalzuführungen in seiner Rolle als Aktionär durchgeführt hat und dass diese Investitionen von jedem privaten Investor hätten getätigt werden können.

(74) Correos argumentiert, dass die Kapitalzuführungen dem Bedürfnis von Correos gerecht wurden, über dem durchschnittlichen Investitionsniveau des Unternehmens liegende Investitionen zu tätigen. Das Ziel der Kapitalzuführungen ist im Bericht über das Erscheinen von Correos vor dem Abgeordnetenkongress („Congreso de los Diputados“) am 4. Oktober 2005 festgehalten. Der Bericht stellt einen Zusammenhang zwischen den Kapitalzuführungen und der Notwendigkeit neuer Investitionen in das Unternehmen her. Ziel der Kapitalzuführungen war es, innerhalb von Correos einen Modernisierungsprozess durchzuführen, um die Effizienz und Qualität der vom Unternehmen erbrachten Dienstleistungen zu erhöhen.

(75) Correos argumentiert, dass die Rentabilität der Investition zeige, dass jeder private Investor eine ähnliche Investition getätigt hätte, da die interne Rentabilität (internal rate of return — IRR) der Kapitalzuführungen über den Kapitalkosten von Correos gelegen habe.

(76) Darüber hinaus bringt Correos vor, dass im Falle eines Unternehmens, das eine DAWI wie die Dienstleistungen im Rahmen der Universaldienstverpflichtung erbringt, die Einhaltung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht vom Vorhandensein einer Ex-ante-Rentabilitätsbewertung abhängig sei. Ein solches Unternehmen müsse ohnehin die Verpflichtung zur Erbringung der DAWI des Unternehmens bei seiner Entscheidung berücksichtigen, ob es eine Investition tätigt oder nicht.

(77) Unter diesen Umständen wäre es ausreichend, auf der Grundlage objektiver und überprüfbarer Belege nachzuweisen, dass ein privater Investor, der mit der gleichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betraut ist, in gleicher Weise gehandelt hätte.

(78) Nach Ansicht von Correos ist dies die Schlussfolgerung des Gerichtshofs in den Rechtssachen Chronopost I (12) und Chronopost II (13), in denen anerkannt wurde, dass die ex post berechnete interne Rentabilität ein geeignetes Mittel war, um festzustellen, ob die Kapitalzuführung mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar war.

4.1.4. AUSGLEICH FÜR DIE ZUSTELLUNG VON WAHLMATERIAL

(79) Correos bringt vor, dass die Zustellung von Wahlkampfmaterial politischer Kandidaten im Rahmen der Organisation von Wahlen als Teil der hoheitlichen Aufgaben des Staates angesehen werden sollte.

(80) Insbesondere argumentiert Correos, dass die Zustellung von Wahlmaterial eine wesentliche Funktion des Staates sei, weil sie Teil des allgemeinen Wahlsystems sei und mit der verfassungsmäßigen Rolle der politischen Parteien zusammenhänge und die Bediensteten von Correos bei der Ausübung dieser Tätigkeit in ihrer Rolle als Beamte handelten.

(81) Correos zufolge ist die Zustellung von Wahlkampfmaterial durch politische Kandidaten aufgrund ihres Ziels, ihrer Art und Regulierung daher untrennbar mit der Ausübung öffentlicher Gewalt durch den Staat verbunden. Daher sei dies keine wirtschaftliche Tätigkeit, und Correos sollte nicht als Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV angesehen werden.

(82) Auch wenn die Kommission der Ansicht sei, dass die Zustellung von Wahlkampfmaterial politischer Kandidaten eine wirtschaftliche Tätigkeit darstelle, liege nach Auffassung von Correos kein selektiver Vorteil zugunsten von Correos vor. Diese Tätigkeit werde Correos vom Staat übertragen, da das Unternehmen der einzige Postbetreiber sei, der eine Dienstleistung mit den erforderlichen Eigenschaften und der nötigen Qualität erbringen könne. Bei der Zustellung von Wahlkampfmaterial politischer Kandidaten befände sich Correos daher nicht in einer vergleichbaren rechtlichen und sachlichen Situation wie jedes andere Unternehmen des Postsektors.

(83) Selbst wenn die Kommission zu dem Schluss käme, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handele, sei die Maßnahme nach Auffassung von Correos als bestehende Beihilfe anzusehen. Seit 1977, als die Wahlen vom 15. Juni 1977 stattfanden, gibt es einen ermäßigten Tarif für politische Kandidaten, um Wahlkampfmaterial zu versenden. Die Wahlen vom 15. Juni 1977 wurden auf Grundlage des Königlichen Dekrets 20/1997 vom 18. März 1977 organisiert, das zum ersten Mal einen Sondertarif für die Zustellung von Wahlmaterial festlegte.

(84) Correos erklärt, dass die genaue Höhe des ermäßigten Tarifs (eine Peseta, was 0,006 EUR entspricht) in einer Ministerialverordnung von 1977 genauer geregelt wurde. Dieser reduzierte Tarif sei seitdem in Kraft. Der Oberste Gerichtshof Spaniens kam in seinem Urteil vom 2. Oktober 2006 (14) zu dem Schluss, dass der ermäßigte Tarif für die Zustellung von Wahlkampfmaterial politischer Kandidaten von einer Peseta (0,006 EUR) noch immer in Kraft sei.

(85) Das Königliche Dekret 20/1977 wurde später durch das Organisationsgesetz 5/1985 vom 19. Juni 1985 über das Allgemeine Wahlsystem („LOREG“) ersetzt, das den gleichen Wortlaut in Bezug auf die reduzierten Tarife für die Zustellung von Wahlkampfmaterial für politische Kandidaten enthielt.

(86) Sollte die Kommission zu dem Schluss kommen, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, so sollte sie nach Auffassung von Correos für mit dem Binnenmarkt vereinbar u erklärt werden.

(87) Erstens stelle die fragliche Maßnahme eine echte Dienstleistung von wirtschaftlichem Interesse dar. Sowohl Artikel des Postgesetzes von 1998 als auch Artikel 22 Absatz 5 des Postgesetzes von 2010 erkennen an, dass der Universaldiensteanbieter mit Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Zustellung von Wahlmaterial betraut werden kann, um die korrekte Abwicklung von Wahlverfahren zu gewährleisten. Darüber hinaus erkennt Artikel ' 22 Absatz 5 des Postgesetzes von 2010 an, dass eine solche Betrauung Gegenstand eines Ausgleichs sein sollte.

(88) Correos ist der Ansicht, dass die Maßnahme nach dem DAWI-Beschluss von 2012 (15) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Der DAWI-Beschluss von 2012 sei anwendbar, da der Correos gewährte durchschnittliche jährliche Ausgleich unter 15 Mio. EUR liege.

4.2. STELLUNGNAHME EINES ANONYMEN DRITTEN

(89) Der anonyme Dritte stimmt den vorläufigen Schlussfolgerungen zu, die die Kommission im Einleitungsbeschluss in Bezug auf die folgenden Maßnahmen gezogen hat: a) Correos gewährter Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung; b) Befreiungen von der Grundsteuer (IBI) und der Gewerbesteuer (IAE); c) Correos in den Jahren 2004, 2005 und 2006 gewährte Kapitalerhöhungen; d) Correos gewährter Ausgleich für die Zustellung von Wahlmaterial.

(90) Der anonyme Dritte stimmt ferner ausdrücklich zu, dass sich die laufende Untersuchung auf die in Erwägungsgrund 89 aufgeführten Maßnahmen konzentrieren sollte.

(91) Er macht die Kommission jedoch auf mehrere Maßnahmen aufmerksam, die von der Kommission im Einleitungsbeschluss von 2016 nicht behandelt wurden und die seiner Ansicht nach ebenfalls geprüft werden müssten.

(92) Der anonyme Dritte macht folgende Punkte geltend (16): — Correos habe zwischen 1998 und 2003 staatliche Beihilfen in Höhe von mindestens 794 Mio. EUR erhalten; — Correos habe kostenlos ein Postnetz von 9 054 Kundendienststellen geerbt, das sich aus der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung ergebe und Correos einen Wettbewerbsvorteil bei der Zustellung von Paketen bis zu 20 kg (17) gewähre; — Correos habe von bestimmten immateriellen oder exklusiven Rechten profitiert, wie den zwischen Correos und der öffentlichen Verwaltung unterzeichneten Verträgen, dem Recht, Postsendungen zu authentifizieren, dem Recht, den Begriff „Spanien“ zu verwenden, dem Leasing von öffentlichem Eigentum sowie von Zollprivilegien; — Correos habe von Ausgleichsleistungen des Staates zur Finanzierung seiner Werbe- und Kommunikationskampagnen profitiert; — Der Umstand, dass die spanischen Behörden in den Leitungsgremien von Correos vertreten sind, bringe für Correos bestimmte Vorteile und Privilegien mit sich. Einer dieser Vorteile sei, dass Correos bisher nicht per Gesetz gezwungen gewesen sei, die korrekte Ausgleichsmethode anzuwenden. Correos habe für den Zeitraum 2011-2016 einen Ausgleich in Höhe von ca. 1,3 Mrd. EUR erhalten, wobei die von der Kommission im Einleitungsbeschluss beanstandete Ausgleichsmethode angewandt worden sei (18); — Correos stelle für bestimmte Postdienste, für die individuelle Vereinbarungen getroffen worden seien, keine Mehrwertsteuer in Rechnung, was eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstelle; — Correos habe Kapitalerhöhungen bei Correos Express, einer Tochtergesellschaft der Correos-Gruppe, durchgeführt, um Verluste in Höhe von rund 233 Mio. EUR abzudecken, was eine staatliche Beihilfe für Correos Express darstelle; — Correos verfolge eine Politik der Verdrängungspreise, die sich aus den staatlichen Beihilfen ergebe, die es erhalte.

5. STELLUNGNAHME SPANIENS

5.1. STELLUNGNAHME SPANIENS ZUM EINLEITUNGSBESCHLUSS VON 2016

5.1.1. DER NACH DEM POSTGESETZ VON 1998 GEWÄHRTE AUSGLEICH FÜR DIE ERFÜLLUNG DER UNIVERSALDIENSTVERPFLICHTUNG

(93) Spanien ist der Auffassung, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Insbesondere argumentieren die spanischen Behörden, dass die Maßnahme Correos keinen wirtschaftlichen Vorteil verschaffe, da der Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung den im Altmark-Urteil (19) festgelegten Kriterien entspreche. Die spanischen Behörden erklären auch, dass die vorliegende Maßnahme nicht bei der Kommission angemeldet worden sei, weil sie der Ansicht waren, dass die Maßnahme den Kriterien des Altmark-Urteils entspricht.

(94) Die spanischen Behörden argumentieren, dass die Maßnahme das dritte Altmark-Kriterium erfülle, wonach der Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung die Nettokosten (d. h. die Kosten abzüglich der entsprechenden Einnahmen und eines angemessenen Gewinns) der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung nicht übersteigen darf. Spanien argumentiert, dass es eine gültige Ausgleichsmethode eingeführt habe, die der in der Richtlinie 2008/6/EG vorgeschriebenen Methode zur Berechnung der vermeidbaren Nettokosten entspreche. Die von ihnen angewandte Methode gehe auf den NERA-Bericht zurück, der von der Kommission bei dem Beratungsunternehmen National Economic Research Associates in Auftrag gegeben wurde. Spanien zufolge ist die im NERA-Bericht enthaltene Ausgleichsmethode eine zulässige Umsetzung der NAC-Methode. Die Kommission gehe zu Unrecht davon aus, dass die Überkompensation, auch im Altmark-Kontext, nur nach der Kostenrechnungsmethode berechnet werden könne, was zu dem Schluss führe, dass der Ausgleich für Correos im Zeitraum 2004-2010 über das hinausging, was erforderlich war, um die Kosten für die Erfüllung seiner Universaldienstverpflichtung ganz oder teilweise zu decken.

(95) Die spanischen Behörden argumentieren auch, dass die Maßnahme mit dem vierten Altmark-Kriterium übereinstimme. Das vierte Altmark-Kriterium besagt, dass wenn kein öffentliches Vergabeverfahren durchgeführt wurde, die Höhe des erhaltenen Ausgleichs angemessen sein muss, d. h. sie muss auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt werden, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Transportmitteln ausgestatteten Unternehmen in demselben Sektor entstehen würden, wobei die Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu berücksichtigen sind. Den spanischen Behörden zufolge kann der Vergleich nur mit Unternehmen desselben Sektors, in diesem Fall des Postsektors, durchgeführt werden. Spanien weist die Zweifel der Kommission an den Schlussfolgerungen des Berichts von Frontier Economics zurück und argumentiert, dass die Maßnahme mit dem vierten Altmark-Kriterium übereinstimme. Spanien zufolge habe die Kommission in keinem ihrer Beschlüsse nachgewiesen, dass die Postbetreiber aus Griechenland und Italien ineffizient waren. Darüber hinaus ist Spanien der Ansicht, dass es für die Erfüllung des vierten Altmark-Kriteriums nicht relevant sei, dass die Studie im Nachhinein erarbeitet wurde. Die Kommission sei in früheren Entscheidungen nicht der Ansicht gewesen, dass eine Ex-post-Studie ein Hindernis für die Annahme des vierten Altmark-Kriteriums darstellen würde. Spanien verweist insbesondere auf die Entscheidung der Kommission vom 21. Oktober 2008 in Bezug auf die Poste Italiane (20). Darüber hinaus seien in der ständigen Rechtsprechung Berichte berücksichtigt worden, die nachträglich erarbeitet wurden. Spanien verweist insbesondere auf die Rechtssache Chronopost-La Poste (21), in der das Gericht einen nachträglich erarbeiteten Bericht angenommen hat.

(96) Nach Ansicht der spanischen Behörden sollte die Maßnahme, wenn sie als staatliche Beihilfe eingestuft würde, gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Spanien ist insbesondere der Ansicht, dass die Maßnahme den Vereinbarkeitskriterien des DAWI-Rahmens von 2012 entspricht.

(97) Die spanischen Behörden weisen die von der Kommission geäußerten Zweifel an der Vollständigkeit des Betrauungsaktes zurück, in dem die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Methoden zur Berechnung des Ausgleichs dargelegt sind. Nach Ansicht der spanischen Behörden könne der Betrauungsakt aus einem oder mehreren verbindlichen Rechtsakten bestehen. Dem Mitgliedstaat stehe es frei, die spezifische Form des Betrauungsakts zu wählen. Darüber hinaus sei es nicht erforderlich, dass darin ein ausdrücklicher Verweis auf den Begriff „Betrauungsakt“ enthalten sei. Insbesondere sind die spanischen Behörden der Auffassung, dass die Maßnahme der Anforderung von Randnummer 16 Buchstabe e des DAWI-Rahmens von 2012 entspreche, wonach der Betrauungsakt Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung von Überkompensationszahlungen enthalten sollte. Dies habe sich daran gezeigt, dass der im Jahr 2005 gewährte überhöhte Ausgleich in den Folgejahren wieder ausgeglichen worden sei.

(98) Was die Möglichkeit anbelangt, die vermeidbaren Nettokosten als Methode für die Berechnung der Ausgleichsleistungen zu verwenden, so argumentieren die spanischen Behörden, dass Randnummer 69 des DAWI-Rahmens von 2012 keine Verpflichtung zur Anwendung der Methode zur Berechnung der vermeidbaren Nettokosten enthalte; es sei den Mitgliedstaaten jedoch nicht verboten, diese Methode anzuwenden. Darüber hinaus werde in Randnummer 184 des Leitfadens zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über staatliche Beihilfen, öffentliche Auftrage und den Binnenmarkt auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und insbesondere auf Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse (22) klargestellt, dass das Ziel der Nichtanwendung der in Randnummer 69 des DAWI-Rahmens von 2012 festgelegten NAC-Methode nicht darin besteht, den Mitgliedstaaten eine zusätzliche Belastung für diejenigen Maßnahmen aufzuerlegen, die vor der Verpflichtung zur Anwendung der NAC-Methode bestanden. Daher sind die spanischen Behörden der Ansicht, dass die von Spanien angewandte NAC-Methode gültig ist und rechtlich für die Berechnung der vor 2012 gewährten Ausgleichsleistungen herangezogen werden kann.

(99) Wie in Erwägungsgrund 94 dargelegt, sind die spanischen Behörden der Ansicht, dass die spanische Methode zur Berechnung des Ausgleichs für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung, die auf dem NERA-Bericht basiert, der Methode der vermeidbaren Nettokosten entspricht. Nach Ansicht der spanischen Behörden sei es in dieser Hinsicht irrelevant, dass die spanische Methode keine Effizienzanreize und keine immateriellen Vorteile enthalte, da diese beiden Kriterien zum Zeitpunkt der Einführung der Methode durch Spanien noch nicht existiert hätten. Diese Kriterien seien später durch die Richtlinie 2008/6/EG und den DAWI-Rahmen von 2012 eingeführt worden.

(100) Die spanischen Behörden weisen die von der Kommission im Einleitungsbeschluss von 2016 angewandte Methode und die von ihr dort verwendeten Kriterien in Bezug auf den angemessenen Gewinn zurück. Die spanischen Behörden argumentieren, dass es keine für alle Postbetreiber anwendbare Benchmark für den angemessenen Gewinn geben sollte und dass sie von Fall zu Fall bewertet werden sollte. Die von der Kommission in ihrem Beschluss in der Sache bpost vom 25. Januar 2012 (23) angewandte Benchmark für den angemessenen Gewinn sollte nicht als Referenz für andere Postbetreiber festgelegt werden. Erstens unterscheide sich der bpost-Fall erheblich von der Situation von Correos, da sich der bpost-Fall nicht auf die Erfüllung einer Universaldienstverpflichtung, sondern auf andere Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bezogen habe. Zweitens habe die Kommission die im bpost-Beschluss festgelegte Benchmark für den angemessenen Gewinn nicht konsequent angewandt, da sie in anderen Beschlüssen (24) höhere Benchmarks zugelassen habe.

5.1.2. BEFREIUNGEN VON DER GRUNDSTEUER (IBI) UND DER GEWERBESTEUER (IAE)

(101) Was die Befreiung von der Grundsteuer betrifft, so erklären die spanischen Behörden, dass das Postgesetz von 1998 und das Postgesetz von 2010 Correos nicht von der Grundsteuer befreit hätten. Einige spanische Gerichte seien jedoch bei der Auslegung der Bestimmungen des Postgesetzes von 1998 und des Postgesetzes von 2010 der Ansicht gewesen, dass die Befreiung von der Grundsteuer auf Correos anwendbar sei. Die Steuerbefreiung sei nur in sehr begrenzten Fällen angewandt worden. Tatsächlich wurde sie effektiv auf 94 von 13 000 Correos-Räumlichkeiten angewandt.

(102) Die spanischen Behörden sind der Ansicht, dass die Steuerbefreiungen nicht dem Staat zugerechnet werden könnten, da sie aus spanischen Gerichtsurteilen herrührten, in denen im Sinne einer Rückerstattung der zuvor von Correos entrichteten Grundsteuern entschieden wurde.

(103) In Bezug auf die Befreiung von der Gewerbesteuer sind die spanischen Behörden der Ansicht, dass sie als bestehende Beihilfe angesehen werden sollte. Die Befreiung von der Gewerbesteuer sei bereits vor dem Beitritt Spaniens zur EWG in Kraft gewesen. Den spanischen Behörden zufolge geht die Befreiung von der Gewerbesteuer auf das Jahr 1966 zurück, als die Steuer auf wirtschaftliche, kommerzielle und industrielle Vorteile mit der Verordnung 3313/1966 vom 29. Dezember 1966 beschlossen wurde. Das Gesetz 39/1988 vom 28. Dezember 1988 ersetzte die Steuer auf wirtschaftliche, kommerzielle und industrielle Vorteile in ihrer Modalität der Lizenzquote durch die Gewerbesteuer (IAE). Spanien zufolge wurde diese Steuer seit 1966 nicht wesentlich geändert, obwohl Correos aufgrund seiner Natur als Verwaltungsbehörde vollständig von dieser Steuer befreit war.

5.1.3. KAPITALZUFÜHRUNGEN IN DEN JAHREN 2004, 2005 UND 2006

(104) Nach Ansicht der spanischen Behörden stellen die Kapitalzuführungen von 2004, 2005 und 2006 keine staatlichen Beihilfen dar, da sie mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers übereinstimmten.

(105) Sie betonen, dass den Kapitalzuführungen wirtschaftliche Ex-ante-Bewertungen vorausgegangen seien, die mit denen vergleichbar seien, die jeder private Investor durchgeführt hätte. Die Kapitalzuführungen waren in den von dem als Anteilseigner fungierenden Staat genehmigten mehrjährigen Aktionsplänen vorgesehen und wurden im Staatshaushalt berücksichtigt, was wiederum die strategischen Pläne des Unternehmens widerspiegelt, die aufgestellt wurden, um das Geschäft in Bereichen mit besseren Aussichten auszubauen und die Effizienz des Unternehmens angesichts der deutlichen Verschlechterung der Lage auf dem Postmarkt zu verbessern.

(106) Insbesondere die strategischen Pläne für den Zeitraum 2001–2006 sahen Maßnahmen vor, um den Prozess der Modernisierung des Unternehmens abzuschließen und die folgenden Ziele zu erreichen: a) Sicherung der Zukunftsfähigkeit des Postgeschäfts durch Effizienzsteigerung und Förderung der Geschäftsfelder mit höchster Wertschöpfung; b) Stärkung der Geschäfte mit den besten Aussichten auf mittelfristiges Wachstum; c) Förderung der technologischen Entwicklung im Bereich Datenbankmanagement, „Mailroom“ usw.; d) Modernisierung des Management- und Organisationsmodells von Correos und Anpassung an den Marktkontext.

(107) Nach Ansicht der spanischen Behörden erforderte die Erreichung dieser Ziele eine Ausstattung des Unternehmens mit zusätzlichen Ressourcen, um die erforderlichen Investitionen zu tätigen. Nach Prüfung der Strategie des Unternehmens beschloss der Aktionär, drei Kapitalerhöhungen (von je 16,027 Mio. EUR und insgesamt 48,08 Mio. EUR) zu gewähren, die in den Geschäftsjahren 2004, 2005 und 2006 durchzuführen seien. Diese Kapitalerhöhung wurde als wesentliches Element zur Erreichung der Rentabilitätskennzahlen angesehen, die in den Aktionsplänen des Unternehmens prognostiziert worden waren und die sich in den Bewertungen des Alleingesellschafters widerspiegelten. Die Kapitalerhöhungen wurden in der Tat durch die Notwendigkeit bestimmt, Investitionen zu tätigen, die „inkrementell“ oder zusätzlich zu den üblichen Investitionen des Unternehmens erfolgten.

(108) Die spanischen Behörden argumentieren ferner, dass die Bewertung vor dem Hintergrund der mit der Kapitalerhöhung im Zusammenhang stehenden Geschäftsaussichten und -ergebnisse über einen Zeithorizont von fünf Jahren — ein geeigneter Zeitrahmen für die Beurteilung der Angemessenheit der Investitionsentscheidungen des Unternehmens — durchgeführt worden sei. Diese Projektionen spiegelten sich in den mehrjährigen Aktionsplänen wider, die wiederum im Staatshaushalt berücksichtigt wurden. Der im Geschäftsjahr 2004 genehmigte mehrjährige Aktionsplan zeigte ein Wachstum des Jahresumsatzes von 3,6 % und eine Verbesserung des Jahresüberschusses mit einem durchschnittlichen Gewinn von rund 5 % pro Jahr, verglichen mit einem statischen Szenario ohne Kapitalerhöhung. Diese Ergebnisse wurden auf der Grundlage einer gleichen Anzahl von Kapitalauszahlungen in den Jahren 2004, 2005 und 2006 erzielt, wodurch die Umsetzung der in den strategischen Plänen vorgesehenen Aktionslinien im Hinblick auf Investitionen ermöglicht wurde.

(109) Die im mehrjährigen Aktionsplan enthaltenen und im Staatshaushalt berücksichtigten Prognosen seien mit denen, die ein marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber erstellt hätte, vollumfänglich vergleichbar. Sie seien die Grundlage, auf die sich der Staat als Aktionär gestützt habe, als er beschloss, drei Erhöhungen des Grundkapitals des Unternehmens in Höhe von 48 081 000 EUR vorzunehmen.

(110) Diese Prognosen, die im Voraus erstellt wurden, sind in Tabelle 3 wiedergegeben. Tabelle 3 Mehrjähriger Aktionsplan 2004 2005 2006 2007 2008 Nettoumsatzerlöse (Tausend EUR) 1 897 475 1 975 031 2 047 873 2 115 371 Umsatzwachstum 3,4 % 4 % 3,6 % 3,2 % Nettogewinn bzw. -verlust in dem Geschäftsjahr (Tausend EUR) 78 092 97 214 106 038 113 403 Prognostizierter Nettogewinn 4,1 % 4,9 % 5,1 % 5,3 %

(111) Die spanischen Behörden legen dar, dass die mehrjährigen Aktionspläne solide Ex-ante-Analysen der Wirtschafts- und Finanzprojektionen enthielten. Die darin enthaltenen Prognosen zeigten Renditen, die denen entsprächen, die ein privater Investor verlangt hätte, sodass die Entscheidung, das Grundkapital zu erhöhen, damit das Unternehmen die für die Erreichung der prognostizierten Gewinne erforderlichen Investitionen tätigen kann, völlig gerechtfertigt sei. Diese Renditemargen hätten jeden privaten Investor nach Angaben der spanischen Behörden veranlasst, eine ähnliche Entscheidung zu treffen.

(112) Spanien teilt mit, dass es am 13. Dezember 2004 den Beschluss zur Erhöhung des Grundkapitals und zur Auszahlung von 16,027 Mio. EUR auf der Grundlage des mehrjährigen Aktionsplans für das Haushaltsjahr 2004 mit den in Tabelle 1 dargestellten günstigen Finanzprognosen gefasst habe. Ebenso habe der Aktionär die Entscheidungen über die sukzessiven Erhöhungen am 5. Dezember 2005 bzw. 29. Dezember 2006 ebenfalls auf der Grundlage der entsprechenden mehrjährigen Aktionspläne getroffen. Spanien weist auch darauf hin, dass sich die tatsächliche Entwicklung der in den mehrjährigen Aktionsplänen verwendeten Parameter gegenüber den Finanzprognosen deutlich verbessert habe, wie aus Tabelle 4 hervorgeht. Tabelle 4 Tatsächliche Ergebnisse 2005 2006 2007 2008 Nettoumsatzerlöse (Tausend EUR) 1 940 000 2 014 400 2 106 600 2 141 000 Nettogewinn bzw. -verlust in dem Geschäftsjahr 9,1 % 7 % 4,9 % 3,6 % Nettogewinn 4,3 % 9,1 % 7 % 4,9 %

(113) Ergänzend dazu haben die spanischen Behörden auch einen von Ernst & Young nachträglich durchgeführten Privatanlegertest vorgelegt, in dem der Schluss gezogen wurde, dass die interne Rentabilität der untersuchten Kapitalerhöhungen 9,29 % betrug und die Marktkapitalkosten dieser Investition zum Zeitpunkt der Investition 7,87 % betrugen.

(114) In diesem Zusammenhang sind die spanischen Behörden der Ansicht, dass die Kommission in ihren auf der Rechtssache Kommission/EDF (25) basierenden Bemerkungen aus dem Einleitungsbeschluss von 2016 in Bezug auf die Notwendigkeit, die Rentabilitätsanalyse vor der betreffenden Investition durchzuführen, nicht berücksichtigt habe, dass zuvor bereits eine wirtschaftliche Bewertung durchgeführt wurde, wobei der im Bericht enthaltene Privatanlegertest als zusätzlicher Beweis für die Gültigkeit des verwendeten Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers diene.

(115) Die spanischen Behörden bestreiten ganz grundsätzlich die Relevanz des Urteils der Rechtssache Kommission/EDF im vorliegenden Fall, da EDF unter normalen Marktbedingungen tätig gewesen sei, während Correos mit der Erfüllung einer Universaldienstverpflichtung betraut wurde. Die spanischen Behörden argumentieren, dass bei der Analyse der Maßnahmen, die in Bezug auf ein öffentliches Unternehmen ergriffen werden, das in einem Wirtschaftszweig tätig ist, in dem eine Universaldienstverpflichtung besteht, eine Ex-post-Rentabilitätsanalyse nicht als ungültig angesehen werden könne, da die Erbringung der betreffenden Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse keiner rein kommerziellen Logik unterliege, und dass es in diesem Fall notwendig sei, alle objektiven und nachprüfbaren verfügbaren Daten zu berücksichtigen.

(116) Nach dieser Logik sind die spanischen Behörden der Ansicht, dass die Rechtsprechung in den Fällen Chronopost I (26) und Chronopost II (27) im vorliegenden Fall relevanter wäre, in denen der Gerichtshof der Europäischen Union in beiden Urteilen, die er infolge der gegen die Entscheidung 98/365 der Kommission (28) eingelegten Rechtsmittel erlassen hat, die Analyse der Kommission bestätigt hat. In dieser Entscheidung hatte die Kommission geprüft, ob das Verhalten des französischen Postbetreibers (La Poste) als Anteilseigner von SFMI-Chronopost nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers wirtschaftlich gerechtfertigt war, und nachträglich die interne Rentabilität der vom Staat zugunsten von La Poste gewährten Kapitalzuführungen mit den Eigenkapitalaufwendungen verglichen.

(117) Die spanischen Behörden erklären abschließend, dass die Kommission, sofern sie zu dem Ergebnis käme, dass die Kapitalzuführungen nicht dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechen, sie diese auf der Grundlage des Artikels 106 Absatz 2 AEUV prüfen sollte, da sie Mittel zur Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen darstellten und unter keinen Umständen — weder aufgrund ihrer Zweckbestimmung noch aufgrund ihrer Beschaffenheit — Betriebsbeihilfen seien.

5.1.4. AUSGLEICH FÜR DIE ZUSTELLUNG VON WAHLKAMPFMATERIAL POLITISCHER KANDIDATEN

(118) Nach Ansicht der spanischen Behörden stellt die Zustellung von Wahlmaterial durch Correos keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Alle Tätigkeiten von Correos im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen, insbesondere die Verbreitung von Wahlpropaganda über politische Kandidaten, seien keine wirtschaftlichen Tätigkeiten, da sie zu den hoheitlichen Aufgaben des Staates gehörten.

(119) Insbesondere in Bezug auf die Zustellung von Wahlpropaganda politischer Kandidaten weisen die spanischen Behörden die im Einleitungsbeschluss gezogenen Schlussfolgerungen zurück, dass es sich bei der Maßnahme um eine wirtschaftliche Tätigkeit handele. Die spanischen Behörden bringen vor, dass der Staat keine Marktinstrumente eingeführt habe, um sicherzustellen, dass alle Wähler die Wahlpropaganda politischer Kandidaten erhalten. Ein Wahlverfahren bestehe aus einer Reihe von Tätigkeiten, die alle erforderlich und miteinander verknüpft seien und darauf abzielten, das Grundrecht auf Abstimmung zu gewährleisten. Daher sollte diese Tätigkeit als hoheitliche Aufgabe des Staates angesehen werden.

(120) Die spanischen Behörden sind der Auffassung, dass die Maßnahme, sofern es sich um eine Beihilfe handeln sollte, bereits vor dem Beitritt Spaniens zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Jahr 1986 bestand. Der Ausgleich für Wahlkandidaten für die Zustellung von Wahlkampfmaterial bestehe seit 1977, ohne dass seitdem wesentliche Änderungen vorgenommen worden seien. Artikel 44 Absatz 3 des Königlichen Gesetzesdekrets 20/1977 vom 18. März 1977 über die Wahlbestimmungen sah vor, dass eine Ministerialverordnung die besonderen Posttarife festlegt, die auf Wahlkampfmaterial, das von politischen Kandidaten versandt wird, anzuwenden sind. Die Ministerialverordnung vom 3. März 1977 und die Ministerialverordnung vom 4. Mai 1977 legten den festen Tarif von einer Peseta für Briefe bis zu 50 Gramm fest, der seitdem unverändert geblieben ist.

(121) Artikel 53 des Organisationsgesetzes 5/1985 vom 19. Juni 1985 über das allgemeine Wahlsystem bekräftigte die Verpflichtung, den Sondertarif, der politischen Kandidaten für die Versendung von Wahlkampfmaterial in Rechnung gestellt werden soll, durch eine Ministerialverordnung festzulegen. In Artikel 1 der Ministerialverordnung vom 30. Oktober 1985 wurde erklärt, dass die Sondertarife der Ministerialverordnung vom 3. Mai 1977 weiterhin gelten. Später wurde in Artikel 1 der Ministerialverordnung vom 30. April 1986 festgelegt, dass die in Artikel 1 der Ministerialverordnung vom 30. Oktober 1985 festgelegten Sondertarife, d. h. die Sondertarife der Ministerialverordnung vom 3. Mai 1977, auch weiterhin gelten. Artikel 12 des Königlichen Dekrets 605/1999 vom 6. April 1999 und die Postgesetze von 1998 und von 2010 haben den Sondertarif für politische Kandidaten nicht geändert, der derzeit in Artikel 59 des Organisationsgesetzes 5/1985 vom 19. Juni 1985 über das allgemeine Wahlsystem festgelegt ist und sich auf die in der Ministerialverordnung vom 3. März 1977 festgelegten Sondertarife bezieht.

(122) Darüber hinaus sollte die Maßnahme nach Ansicht der spanischen Behörden, wenn sie als staatliche Beihilfe eingestuft würde, gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.

(123) Angesichts der im Einleitungsbeschluss vorgesehenen Verjährungsfrist von zehn Jahren (14. Februar 2004-14. Februar 2014) bringen die spanischen Behörden vor, dass sich der Untersuchungszeitraum auf die Jahre 2004-2012 erstrecken sollte, da 2013 keine Wahlen stattgefunden haben.

(124) Die Betrauung mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Zeitraum 2004-2011 erfolgte per Ministerialverordnung, in der Inhalt, Umfang und Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung festgelegt waren. Die Betrauung von Correos mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in den Jahren 2011 und 2012 erfolgte für jede Wahl über eine Vereinbarung des Ministerrates. In diesen Vereinbarungen sind Art, Inhalt, Umfang und Dauer der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse festgelegt. Darüber hinaus zeigt Tabelle 5, dass der Gesamtausgleich, den Correos für die Zustellung von Wahlmaterial während der Wahlen von 2004 bis 2012 erhalten hat, in keinem Fall die angefallenen Kosten überstiegen hat. Tabelle 5 Unterkompensation für Correos für die Zustellung von Wahlmaterial (EUR) Jahr Art der Wahl Gesamtkosten Einnahmen 0,006 EUR pro Einheit Ausgleich für die Zustellung von Wahlmaterial Einnahmen + Ausgleich Gesamtkosten 2004 National […] (*1) […] 27 182 926 […] 2005 Regional […] […] 3 670 281 […] 2006 Regional […] […] 4 528 376 […] 2007 National/Regional […] […] 19 536 604 […] 2008 National/Regional […] […] 19 609 632 […] 2009 National/Regional […] […] 14 603 021 […] 2010 Regional […] […] 4 620 588 […] 2011 National/Regional […] […] 40 092 858 […] 2012 Regional […] […] 14 268 978 […] 2013 n. z. […] […] […] GESAMT […] […] 148 113 264 […]

5.2. STELLUNGNAHME SPANIENS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DRITTER

(125) Erstens weisen die spanischen Behörden darauf hin, dass der Beschwerdeführer, dessen Schreiben zu diesem Verfahren geführt hat, keine Erklärungen zum Einleitungsbeschluss von 2016 übermittelt hat. Die spanischen Behörden nehmen zur Kenntnis, dass als einzige Dritte Correos y Telégrafos, S.A. und eine anonyme Partei, die — was sich aus dem Inhalt der Stellungnahme ableiten lässt — den Paketzustellsektor vertritt, Stellungnahmen abgegeben haben.

5.2.1. BEMERKUNGEN ZUR STELLUNGNAHME DES ANONYMEN DRITTEN

(126) Die spanischen Behörden verweisen auf ihre Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss von 2016 zu einer Reihe von Fragen, für die der anonyme Dritte keine besonderen zusätzlichen Argumente vorbringt.

(127) Darüber hinaus nehmen die spanischen Behörden zu den im Folgenden aufgeführten Themen Stellung.

5.2.1.1. Ausweitung des Untersuchungszeitraums

(128) Nach Ansicht der spanischen Behörden ist der Antrag auf Ausweitung des Untersuchungszeitraums auf die Verjährungsfrist unzulässig und inkonsistent, da die Kommission gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs nur Maßnahmen, die ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt aufwerfen, dem förmlichen Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV unterzieht, sofern diese Maßnahmen vor Ablauf der zehnjährigen Verjährungsfrist durchgeführt wurden. Die spanischen Behörden stellen auch fest, dass der anonyme Dritte diesen Rechtsgrund in seinen eigenen Stellungnahmen anerkannt hat, in denen es heißt: „Es ist klar, dass diese Beträge nicht Gegenstand des Untersuchungsverfahrens sein können, da die Frist für die Überprüfung abgelaufen ist“.

(129) Die spanischen Behörden sind auch der Ansicht, dass der Antrag auf Ausweitung des Untersuchungszeitraums auf den Zeitraum nach 2010 ungerechtfertigt sei, da sich der spanische Staat auf Vorschüsse aus dem Staatshaushalt beschränkt habe, die angepasst werden, sobald die Nettokosten nach Anmeldung des neuen Plan de Prestación und der entsprechenden Stellungnahme der Europäischen Kommission bestimmt worden sind.

(130) Die spanischen Behörden sind der Ansicht, dass der Dritte implizit anerkenne, dass die Nettokosten erst nach der Annahme des neuen Plan de Prestación ermittelt werden könnten, da er in seiner Stellungnahme auf den Anhang des Jahresabschlusses 2014 von Correos verweist, aus dem Folgendes hervorgeht: „Eine Beschlussfassung der CNMC (29) über eine von der Berechnung im Staatshaushalt abweichende Berechnung der Nettokosten des Universaldienstleisters in den Jahren 2011, 2012 und 2013 könnte möglicherweise Auswirkungen auf die in der Buchhaltung erfassten Beträge haben. Es wäre nicht möglich, diese endgültige Auswirkung bis zum Inkrafttreten des neuen Plan de Prestación zu berechnen, der die Methode und die Komponenten für die Berechnung der Nettokosten festlegen wird“.

5.2.1.2. Mutmaßliche Vorteile im Zusammenhang mit der Befreiung von der Mehrwertsteuer

(131) Was die Befreiung von der Mehrwertsteuer betrifft, so erklären die spanischen Behörden, dass diese Befreiung in den spanischen Rechtsvorschriften festgelegt sei, die voll und ganz mit den Bestimmungen der einschlägigen EU-Richtlinie im Einklang stünden. Die spanischen Behörden erklären auch, dass die Bedingung der Zurechenbarkeit nicht erfüllt sei, wenn eine nationale Maßnahme einen Gemeinschaftsrechtsakt umsetzt, der keinem Ermessensspielraum unterliegt, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23. April 2009 in der Rechtssache C-460/07 (Puffer) (30) entschieden hat.

5.2.1.3. Mutmaßlicher Ausgleich, den der Staat zur Finanzierung seiner Werbe- und Kommunikationskampagnen gewährt hat

(132) Die spanischen Behörden bestreiten, dass Correos von den Ausgleichsleistungen des Staates zur Finanzierung seiner Werbe- und Kommunikationskampagnen profitiert haben könnte.

(133) Insbesondere stellen die spanischen Behörden klar, dass die damit verbundenen institutionellen Werbe- und Kommunikationspläne, die von dem anonymen Dritten als Hinweis auf eine solche Unterstützung erwähnt werden, alle Tätigkeiten umfassten, die von den Organen der Allgemeinen Staatsverwaltung sowie von öffentlichen Unternehmen in diesem Bereich zu statistischen Zwecken durchgeführt würden, dass aber die in diesen Plänen genannten Werbekosten von Correos stets durch die Mittel des Unternehmens gedeckt worden seien.

(134) Die spanischen Behörden erklären, dass die Institutionelle Kommission für Öffentlichkeitsarbeit und Kommunikation, ein kollegiales Verwaltungsorgan, wie im Plan selbst dargelegt, alle institutionellen Kampagnen, die von der Staatlichen Generalverwaltung und verwandten Einrichtungen durchgeführt werden sollen, in den Plan aufnimmt. Wie jedes andere öffentliche Unternehmen erstellt Correos y Telégrafos, S.A. eigene, aus eigenen Mitteln finanzierte Werbepläne und nimmt sie lediglich zu statistischen Zwecken in diesen Plan auf.

5.2.2. BEMERKUNGEN ZU DER STELLUNGNAHME VON CORREOS

(135) Die spanischen Behörden stimmen der Stellungnahme von Correos y Telégrafos, S.A. zu.

(136) Sie reagieren auf die Forderung von Correos in seiner schriftlichen Stellungnahme, die im Einleitungsbeschluss von 2016 angeführte Überkompensation um die ausgeschütteten Dividenden zu reduzieren, und weisen erneut darauf hin, dass bisher kein Nachweis über das Bestehen einer solchen Überkompensation erbracht worden sei.

(137) Die Dividendenzahlungen müssten nach Auffassung Spaniens zudem berücksichtigt werden, um den Betrag etwaiger, im Zuge des förmlichen Prüfverfahrens ermittelter Beihilfen zu verringern. Diese außerordentlichen und einmaligen Dividenden, die Correos dem Staat gezahlt hat, sollten nach Ansicht der spanischen Behörden bei der Berechnung der Correos zur Verfügung gestellten öffentlichen Mittel gemäß dem Statsbaner-Beschluss der Kommission (31) berücksichtigt werden.

5.3. ZUSÄTZLICHE STELLUNGNAHME SPANIENS

5.3.1. ALTERNATIVE ANSÄTZE FÜR DIE BERECHNUNG EINER ÜBERKOMPENSATION FÜR DIE UNIVERSALDIENSTVERPFLICHTUNG IM ZEITRAUM 2004-2010

(138) Die spanischen Behörden bekräftigten zwar, dass der Correos in den Jahren 2004-2010 gewährte Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung keine staatliche Beihilfe darstelle, und falls doch, diese als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erachten sei, sind jedoch der Ansicht, dass selbst wenn sie den Ansatz der Kommission im Einleitungsbeschluss von 2016 zur Anwendung der Kostenallokationsmethode (32) akzeptierten, eine mögliche Überkompensation nur unter den nachstehenden Voraussetzungen berechnet werden könne.

(139) Erstens sollten der reservierte Bereich und der nicht reservierte Bereich getrennt behandelt werden: Der reservierte Bereich entspricht den Postdiensten der Universaldienstverpflichtung, die im Rahmen eines Monopols erbracht wurden; der nicht reservierte Bereich umfasst alle anderen Postdienste der Universaldienstverpflichtung. Darüber hinaus folgte der Ausgleich im reservierten Bereich einem Verfahren, dessen Ergebnisse vollständig der Kostenallokationsmethode entsprachen, während der nicht reservierte Bereich einen NAC-Ansatz anwandte, wobei der Ausgleich für jeden Bereich separat berechnet und bestimmt wird. Daher sollten diese Bereiche als zwei verschiedene Dienstleistungen von allgemeinem Interesse betrachtet werden, die einer getrennten Bewertung und unterschiedlichen Ausgleichsmethoden unterliegen. Nach der spanischen Methode entspricht der Ausgleich für den reservierten Bereich den Nettokosten (Gesamtkosten abzüglich Einnahmen), während der Ausgleich für den nicht reservierten Bereich nach einem NAC-Ansatz berechnet wird, wobei die Summe aus den Verlusten der defizitären Segmente des nicht reservierten Bereichs gebildet wird; dabei wird von der Annahme ausgegangen, dass jeder andere private Betreiber, der nicht mit der Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betraut wurde, die defizitären Dienstleistungen einstellen würde.

(140) Entsprechend dieser Argumentation würden von den insgesamt ca. 955,237 Mio. EUR des gesamten Ausgleichs für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung, der Correos in den Jahren 2004-2010 gewährt wurde, ca. 637,850 Mio. EUR (der Buchverlust des reservierten Bereichs) auf den reservierten Bereich und 317,387 Mio. EUR (der Rest) auf den nicht reservierten Bereich entfallen (siehe Tabelle 6). Tabelle 6 Ausgleich für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung im reservierten und nicht reservierten Bereich (Mio. EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gesamt Reservierter Bereich 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Nicht reservierter Bereich 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Gesamt 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237

(141) Nach Ansicht der spanischen Behörden sollten die beiden Ausgleichsleistungen dann getrennt bewertet werden, was zu einem anderen Ergebnis führen würde als jenem, zu dem die Kommission im Einleitungsbeschluss von 2016 gekommen war.

5.3.1.1. Prüfung des Ausgleichs für den reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung

(142) Die spanischen Behörden schlagen vor, die Ausgleichsleistungen für den reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung nach der Kostenallokationsmethode und unter Verwendung einer Benchmark von 4,8 % für die Umsatzrendite (33) (der in der Sache bpost für risikoarme Betrauungen verwendeten Benchmark) zu bewerten.

(143) Ein solcher Ansatz führt zu einer deutlichen Unterkompensation von Correos für diese Dienstleistung von allgemeinem Interesse, da die für den reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung gewährten Beihilfen genau den Nettokosten entsprechen (siehe Tabelle 7), wobei die Unterkompensation den nicht berücksichtigten angemessenen Gewinn ausmacht. Tabelle 7 Unterkompensation für den reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung (Mio. EUR) Reservierter Bereich der Universaldienstverpflichtung 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gesamt Einnahmen […] […] […] […] […] […] […] […] Kosten […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokosten = Kosten — Einnahmen […] […] […] […] […] […] […] […] Angemessener Gewinn (auf der Grundlage einer Umsatzrendite von 4,8 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokosten + angemessener Gewinn […] […] […] […] […] […] […] […] Zulässiger Ausgleich für Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Correos gewährter Ausgleich 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Unterkompensation = Zulässiger Ausgleich — Gewährter Ausgleich […] […] […] […] […] […] […] […]

(144) Die spanischen Behörden erklären, dass da Correos für die Erbringung der reservierten Dienstleistungen der Universaldienstverpflichtung nicht ausreichend entschädigt wird und die anderen Bedingungen des DAWI-Rahmens von 2012 eingehalten werden, die dem reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung zuzuordnenden Ausgleichsleistungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden sollten.

5.3.1.2. Prüfung des Ausgleichs für den nicht reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung

(145) Die spanischen Behörden sind der Ansicht, dass bei den nicht reservierten Dienstleistungen der Universaldienstverpflichtung die in der Beihilfesache bpost für risikoreiche Betrauungen verwendete Benchmark herangezogen werden könne.

(146) Die spanischen Behörden erkennen jedoch an, dass der nicht reservierte Bereich der Universaldienstverpflichtung unter dieser Annahme in jedem Jahr negative Nettokosten aufweisen würde, d. h. einen Nettogewinn, der keinen Ausgleich zulassen würde (siehe Tabelle 8). Tabelle 8 Überkompensation für den nicht reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung (Mio. EUR) Nicht reservierter Bereich der Universaldienstverpflichtung 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gesamt Einnahmen […] […] […] […] […] […] […] […] Kosten […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokosten = Kosten — Einnahmen […] […] […] […] […] […] […] […] Angemessener Gewinn (auf der Grundlage einer Umsatzrendite von 7,4 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokosten + angemessener Gewinn […] […] […] […] […] […] […] […] Zulässiger Ausgleich für Correos 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Gewährter Ausgleich 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Überkompensation = Gewährter Ausgleich — Zulässiger Ausgleich 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387

(147) Nach diesem Ansatz könnte der dem nicht reservierten Bereich der Universaldienstverpflichtung zuzuordnende Ausgleich als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehen werden, soweit Correos eine Überkompensation erhalten hat. Die spanischen Behörden betonen jedoch auch, dass Dividenden berücksichtigt werden sollten, da sie de facto den Betrag des Correos gewährten Ausgleichs reduziert haben, wie in den Erwägungsgründen 148 bis 152 erläutert.

5.3.2. DIVIDENDEN

(148) Die spanischen Behörden erklären, dass Correos in den Jahren 2004-2010 Dividenden gezahlt hat (siehe Tabelle 9). Tabelle 9 Von Correos gezahlte Dividenden (Mio. EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gesamt Gezahlte Dividenden 0,000 0,000 29,775 30,576 51,958 38,966 0,000 151,275

(149) Die spanischen Behörden legen dar, dass diese Dividenden nicht in erster Linie als Aktionärsvergütung angesehen werden sollten, da sie vielmehr die Rolle eines impliziten Rückforderungsmechanismus gespielt hätten, der es den spanischen Behörden unter den besonderen Umständen dieses Falles ermöglicht habe, die potenzielle Überfinanzierung durch die Rückforderung von Mitteln von dem Unternehmen zu reduzieren. Der Staat beschloss in seiner Eigenschaft als Haushaltsbehörde, diese Dividenden in jedem im Zeitraum 2005-2008 angenommenen Gesamthaushaltsplan des Staates zu berücksichtigen, um die potenziellen Überfinanzierungen aus dem Jahr zu korrigieren, das dem Jahr, in dem diese Haushaltsentscheidungen getroffen wurden, voranging. In den Jahren 2009 und 2010 wurde keine solche Entscheidung getroffen, da die Prognosen auf Unternehmensverluste in diesen Jahren hindeuteten.

(150) Zunächst legen die spanischen Behörden dar, dass die Entscheidung, Dividenden auszuschütten, dem spanischen Staat als Behörde und nicht der Geschäftsführung von Correos obliege. In diesem Zusammenhang erklären die spanischen Behörden Folgendes: a) Die Entscheidung über die Zahlung von Dividenden durch Correos spiegele sich im Staatshaushalt sowohl unter dem Posten Gesellschaftskapital als auch unter dem Kapitel Einnahmen des Staates aus nichtsteuerlichen Quellen wider. Der allgemeine Staatshaushalt werde durch einen Gesetzentwurf (Anteproyecto de Ley) verabschiedet, der vom Ministerrat gebilligt und dem Parlament zur endgültigen Entscheidung vorgelegt werde. b) Die Notwendigkeit, Finanzierungsanpassungen durch Dividenden vorzunehmen, basiere auf den Unternehmensergebnissen des Jahres, das dem Jahr vorausgehe, in dem sie sich im Staatshaushalt niederschlügen, da diese Ergebnisse die einzigen seien, die bei der Verabschiedung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes im September eines jeden Jahres vorlägen. c) Correos habe als Unternehmen eindeutig kein Interesse daran gehabt, Dividenden an den Staat zu zahlen, der sich ohnehin verpflichtet hatte, die Ausgleichsleistungen bis 2010 zu zahlen.

(151) Zweitens legen die spanischen Behörden dar, dass die Dividenden aus den folgenden Gründen aufgrund der Umstände der einzige praktische Weg gewesen seien, um die möglicherweise übermäßig hohe Finanzierung in bestimmten Jahren auszugleichen: a) Im Jahr 2000 schloss Spanien einen Vertrag mit Correos, demzufolge bis 2010 ein bestimmter Ausgleichsbetrag automatisch zahlbar war, dessen Berechnung auf einer vordefinierten Formel basierte. b) Spanien habe zwar keine formelle Überprüfung der Überkompensation vorgenommen, doch seien sich die spanischen Behörden bewusst, dass die äußerst positive finanzielle Lage des Unternehmens in bestimmten Jahren gezeigt habe, dass ein Teil der Mittel in diesen Jahren möglicherweise nicht unbedingt erforderlich gewesen sei. c) Unter diesen Umständen sei der Bezug von Dividenden das einzige rechtliche Mittel für den Staat gewesen, um den potenziellen Finanzierungsüberschuss, der Correos gewährt wurde, zu reduzieren, da im Vertrag keine alternativen Mittel vorgesehen waren. Die Dividenden hätten in diesem Fall als eine Art Rückforderungsmechanismus gewirkt. d) Die spanischen Behörden legen auch dar, dass Correos keinen besonderen wirtschaftlichen Vorteil dadurch erlangt habe, dass es überschüssige Mittel erhalten und diese durch Dividenden zurückgezahlt habe. Das Unternehmen war in diesen Jahren sehr rentabel (und brauchte die zusätzlichen Mittel nicht für seinen Weiterbetrieb), erhielt keine Bankkredite (und profitierte daher nicht von seiner besseren Bonität) und übernahm keine anderen Unternehmen.

(152) Auf der Grundlage dieser Logik erklären die spanischen Behörden, dass die im Jahr N gezahlten Dividenden im Jahr N-1 auf der Grundlage der für das Jahr N-2 verfügbaren Rechnungsergebnisse beschlossen wurden. Daher zielten diese Dividenden darauf ab, die Überkompensation aus dem Jahr N-2 zu reduzieren, wie in Tabelle 10 zusammengefasst. Tabelle 10 Dividenden und Überkompensation (Mio. EUR) Höhe der Dividenden Zahlungsjahr Zugehöriges Jahr der Überkompensation Betrag der Überkompensation des jeweiligen Jahres Reduzierte Überkompensation des jeweiligen Jahres 29,775 2006 2004 44,859 15,084 30,576 2007 2005 47,294 16,718 51,958 2008 2006 55,199 3,241 38,966 2009 2007 39,441 0,475 0,000 2010 2008 40,863 40,863 0,000 2011 2009 45,919 45,919 0,000 2012 2010 43,812 43,812 Gesamt 151,275 317,387 166,112

6. ZUSÄTZLICHE VON UNIPOST ÜBERMITTELTE ANMERKUNGEN

(153) Am 20. März 2018 teilte das Unternehmen Unipost der Kommission mit, dass es am 19. Februar 2018 in Liquidation gegangen und es der Ansicht sei, dass die Correos gewährten unzulässigen staatlichen Beihilfen eine wichtige Rolle bei seinem Konkurs gespielt hätten.

(154) Unipost zufolge hätten diese mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen es Correos ermöglicht, auf den nicht reservierten Märkten niedrigere Preise zu erheben und somit eine Preispolitik zu verfolgen, die nicht mit seinen einschlägigen Kosten in Verbindung stünde.

7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MAẞNAHMEN

7.1. DER NACH DEM POSTGESETZ VON 1998 GEWÄHRTE AUSGLEICH FÜR DIE ERFÜLLUNG DER UNIVERSALDIENSTVERPFLICHTUNG

7.1.1. STAATLICHE BEIHILFEN IM SINNE DES ARTIKELS 107 ABSATZ 1 AEUV

(155) Nach Maßgabe des Artikels 107 Absatz 1 AEUV sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“

(156) Damit eine finanzielle Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft werden kann, müssen folgende kumulative Bedingungen erfüllt sein: i) Die Maßnahme muss dem Mitgliedstaat zurechenbar sein und aus staatlichen Mitteln gewährt werden, ii) sie muss dem Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, iii) dieser Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und muss geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

7.1.1.1. Dem Staat zurechenbare und aus staatlichen Mitteln gewährte Maßnahme

(157) Damit eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss sie vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Staatliche Mittel umfassen alle Mittel des öffentlichen Sektors (34), einschließlich der Mittel innerstaatlicher (dezentralisierter, föderaler, regionaler oder sonstiger) Stellen (35).

(158) Die Ausgleichsleistungen für die Erbringung der Universaldienste nach dem Postgesetz von 1998 werden direkt aus dem allgemeinen Staatshaushalt gezahlt und sind daher eindeutig dem Staat zurechenbar und werden aus staatlichen Mitteln gewährt.

7.1.1.2. Selektiver wirtschaftlicher Vorteil für ein Unternehmen

A. Selektivität

(159) Um in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu fallen, muss eine staatliche Maßnahme bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen. Daher fallen nur Fördermaßnahmen, durch die Unternehmen ein selektiver Vorteil gewährt wird, unter den Begriff der Beihilfe.

(160) Die Ausgleichsleistungen für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung sind eindeutig selektiv, da sie nur einem Unternehmen zugutekommen: Correos.

B. Der Begriff des Unternehmens

(161) Öffentliche Mittel, die einem Unternehmen gewährt werden, können nur dann als staatliche Beihilfen eingestuft werden, wenn es sich bei diesem Unternehmen um ein „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden „Gerichtshof“) umfasst der Begriff des Unternehmens jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit (36). Die Einstufung einer Einheit als Unternehmen hängt somit von der Art ihrer Tätigkeit ab, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. (37) Eine Tätigkeit ist grundsätzlich als wirtschaftlich anzusehen, wenn sie darin besteht, Waren und Dienstleistungen auf einem Markt anzubieten. (38) Eine Einheit, die sowohl wirtschaftliche als auch nichtwirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, ist nur in Bezug auf erstere als Unternehmen zu betrachten. (39) Die bloße Tatsache, dass eine Einrichtung keinen Erwerbszweck verfolgt, bedeutet nicht notwendigerweise, dass ihre Geschäftstätigkeit nicht wirtschaftlicher Natur ist. (40)

(162) Im vorliegenden Fall bietet Correos Postdienste gegen Entgelt auf dem spanischen Markt und im Wettbewerb mit anderen Anbietern an. Das Angebot von Postdienstleistungen auf diesem Markt stellt somit eine wirtschaftliche Tätigkeit dar. Die Ausgleichsleistungen entschädigen Correos für die Erbringung bestimmter Postdienste im Rahmen der Universaldienstverpflichtung und stellen damit einen Ausgleich für eine wirtschaftliche Tätigkeit dar. Daher muss Correos in Bezug auf die durch die betreffenden Maßnahmen finanzierten Tätigkeiten als Unternehmen angesehen werden.

C. Wirtschaftlicher Vorteil

(163) Ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist jeder wirtschaftliche Nutzen, den ein Unternehmen unter normalen Marktbedingungen, d. h. ohne die staatliche Maßnahme, nicht erlangt hätte (41). Nur die Wirkung der Maßnahme auf das Unternehmen ist relevant, weder die Ursache noch das Ziel des staatlichen Eingriffs. (42) Wann immer sich die finanzielle Situation des Unternehmens durch den staatlichen Eingriff verbessert, ist ein Vorteil gegeben.

(164) Die Ausgleichsleistungen für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtung sollten die Nettokosten, die Correos bei der Erfüllung dieser Verpflichtung entstehen, ganz oder teilweise decken. Ohne staatliche Intervention müsste Correos diese Kosten selbst tragen. Die zu prüfende Maßnahme entlastet Correos von einem Teil der Kosten seiner wirtschaftlichen Tätigkeit und verbessert damit seine finanzielle Situation. Folglich gewährt die geprüfte Maßnahme Correos prima facie einen Vorteil, unabhängig davon, ob die im Altmark-Urteil festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.

D. Erfüllung der Altmark-Kriterien

(165) Ausgleichsleistungen für ein Unternehmen, die die vier vom Gerichtshof in seinem Altmark-Urteil festgelegten Kriterien erfüllen, gewähren keinen wirtschaftlichen Vorteil und stellen somit keine staatliche Beihilfe dar (43). Diese vier kumulativen Kriterien sind die folgenden: a) „Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein. b) … Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen … c) … Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken … d) … Wenn viertens die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.“

(166) Was die Ausgleichsleistungen betrifft, die Correos im Betrachtungszeitraum gewährt wurden, so bekräftigt die Kommission ihre im Einleitungsbeschluss von 2016 (44) vertretenen Ansichten, wonach das dritte und vierte Altmark-Kriterium nicht erfüllt sind.

Das dritte Altmark-Kriterium

(167) In ihrem Beschluss vom 25. Januar 2012 in der Sache bpost (45) hat die Kommission eine Benchmark für den angemessenen Gewinn festgelegt, die für alle Postbetreiber in der Union gilt. Die Kommission bestimmte diese Benchmark auf der Grundlage von drei Expertenstudien (jeweils eine von WIK Consult, Deloitte und Charles River Associates). Diese für alle EU-Postbetreiber geltende Benchmark für den angemessenen Gewinn (ausgedrückt als Umsatzrendite) stützt sich auf die beobachtete Rentabilität von Gruppen vergleichbarer Unternehmen im Post- und Paketsektor in mehreren Ländern. Insbesondere in Fällen, in denen ein Postbetreiber einem erheblichen Risiko ausgesetzt ist, gilt die Bandbreite von 5,4-7,4 % Umsatzrendite, während in Fällen, in denen nur ein begrenztes Risiko besteht, die Bandbreite von 3,6-4,8 % Umsatzrendite verwendet wird (46).

(168) Die Kommission hatte im Einleitungsbeschluss von 2016 Zweifel geäußert, dass Correos auf der Grundlage der folgenden Berechnung (siehe Tabelle 11) unter Verwendung der höchsten im bpost-Fall festgelegten Benchmark für die Umsatzrendite eine Überkompensation erhalten haben könnte. Tabelle 11 Mögliche Überkompensation von Correos (Mio. EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gesamt Einnahmen aus der Universaldienstverpflichtung […] […] […] […] […] […] […] […] Kosten aus der Universaldienstverpflichtung […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokosten = Kosten — Einnahmen […] […] […] […] […] […] […] […] Angemessener Gewinn (auf der Grundlage einer Umsatzrendite von 7,4 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokosten + angemessener Gewinn […] […] […] […] […] […] […] […] Zulässiger Ausgleich für Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Correos gewährter Ausgleich 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237 Mögliche Überkompensation = Gewährter Ausgleich — Zulässiger Ausgleich […] […] […] […] […] […] […] […]

(169) Die spanischen Behörden und/oder Correos (47) haben zu den von der Kommission geäußerten Bedenken Stellung genommen (siehe Abschnitte 4.1.1 und 5.1.1): a) Die NAC-Methode könne verwendet werden, um zu überprüfen, ob das dritte Altmark-Kriterium erfüllt ist. b) Die spanische Methode stelle eine zulässige Umsetzung der NAC-Methode dar. c) Der Correos gewährte Ausgleich entspräche den vermeidbaren Nettokosten der Universaldienstverpflichtung, sodass es keine Überkompensation geben könne und daher das dritte Altmark-Kriterium als erfüllt anzusehen sei. d) In Bezug auf die Erfüllung des dritten Altmark-Kriteriums durch die Verwendung der NAC-Methode und damit durch die Verwendung der spanischen Methode würde der Grundsatz des Vertrauensschutzes gelten. e) Die spanischen Behörden hätten auch eine Alternative für die Anwendung der Kostenallokationsmethode vorgeschlagen, die zu einem anderen Ergebnis führe als dem der Kommission.

(170) Diese verschiedenen Argumente werden im Folgenden erörtert.

— Die NAC-Methode könne verwendet werden, um zu überprüfen, ob das dritte Altmark-Kriterium erfüllt ist.

(171) Die spanischen Behörden und/oder Correos sind der Ansicht, dass die Erfüllung des dritten Altmark-Kriteriums mithilfe der NAC-Methode überprüft werden könne (d. h. dass das Nichtvorliegen einer Überkompensation, wie vom dritten Altmark-Kriterium gefordert, durch einen Vergleich der vermeidbaren Nettokosten der DAWI mit dem dem DAWI-Erbringer gewährten Ausgleich, überprüft werden könne).

(172) Die Kommission erinnert daran, dass das Altmark-Urteil am 29. Juli 2003 erlassen wurde. Es besteht kein Zweifel daran, dass zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Urteils die einzig anwendbare Methode für die Berechnung der Nettokosten von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die Kostenallokationsmethode war. Das Altmark-Urteil selbst bezieht sich auf angefallene Kosten und Einnahmen, die zweifellos durch die Kostenallokationsmethode identifiziert werden können, während sich die NAC-Methode im Wesentlichen auf den Begriff der vermeidbaren Kosten stützt (die per Definition nicht anfallen).

(173) Die Kostenallokationsmethode wurde in den DAWI-Rahmen von 2005 (48) aufgenommen, der vom 29. November 2005 bis zum 31. Januar 2012 galt und als Grundlage für meh