SONDERBERICHT NR. 3/98 über die Durchführung seitens der Kommission von Politik und Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der Gewässerverschmutzung, zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 191/02)

EINLEITUNG

1. Durch Artikel 130r des EG-Vertrags wird die Europäische Union ermächtigt, Ziele zur Verbesserung der Umwelt durch Bekämpfung, Verringerung und Vorbeugung von Umweltbeeinträchtigungen zu verfolgen. Strategien zur Erreichung dieser Ziele sollten mit anderen Politiken der Union im Einklang stehen, diese verstärken und grundsätzlich auf dem Verursacherprinzip beruhen.

2. Laut Vertrag liegt die Initiative für den Vorschlag von Richtlinien, die auf die Erreichung der EU-Ziele im Umweltbereich ausgerichtet sind, bei der Kommission. Nach Verabschiedung der Richtlinien durch die EU müssen sie von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Kommen die Mitgliedstaaten dieser Umsetzungspflicht nicht innerhalb des in der Richtlinie vorgegebenen Zeitplans nach, droht ihnen eine Untätigkeitsklage der Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof.

3. Ein grundlegendes Ziel der EU-Umweltpolitik besteht in der Verringerung der Gewässerverunreinigung und in der Verbesserung der Wasserqualität. Seit 1973 wurden rund 20 Richtlinien verabschiedet, die sich auf die Wasserqualität beziehen. Drei der wichtigsten Richtlinien zur Verringerung der Gewässerverschmutzung sind:

a) die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (1); geplant ist, daß bis zum Jahre 2005 fast alle Gemeinden in der EU mit mehr als 2 000 Einwohnerwerten (EW) (2) mit Kanalisationen und Kläranlagen ausgestattet werden sollen; nach den verfügbaren Daten sind über 40 000 Kläranlagen zu errichten bzw. instandzusetzen, um die neuen europäischen Grenzwerte im Bereich der Gewässerverschmutzung zu erreichen;

b) die Richtlinie zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (Nitratrichtlinie) (3); die Nitratrichtlinie stimmt mit den Reformzielen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und den Umweltaspekten überein, für die in den kommenden Jahren beträchtliche Mittel aus dem EAGFL-Garantie bereitgestellt werden sollen;

c) die Richtlinie über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (Klärschlammrichtlinie) (4); es besteht ein direkter Zusammenhang zwischen der Klärschlammrichtlinie und der erhöhten Zahl an Kläranlagen, da behandelter Schlamm als Nebenprodukt dieser Anlagen anfällt.

4. Mit der Durchführung dieser Richtlinien sind erhebliche Kosten verbunden. Die Richtlinie über kommunales Abwasser erfordert die Errichtung zahlreicher neuer Abwasserbehandlungsanlagen, eine Aufgabe, die normalerweise den staatlichen Behörden obliegt. Die Kapazität der vorgegebenen Anlagen hängt nicht nur von der Anzahl der häuslichen Abwässer ab, sondern auch von der Menge unbehandelten Industrieabwassers, die in die Abwasserbehandlungsanlage eingeleitet wird. Die Anwendung des Verursacherprinzips erfordert, daß die industrielle Wasserverunreinigung an der Quelle bei dem betreffenden Industrieunternehmen beseitigt oder korrigiert wird. Andernfalls muß das Unternehmen zumindest die Sonderkosten für die Behandlung in öffentlichen Abwasserbehandlungsanlangen übernehmen. In der Nitratrichtlinie sind die Vorgaben für Art und Mengen der Verwendung von Nitraten durch die landwirtschaftlichen Erzeuger festgelegt, insbesondere um Verunreinigungen der Oberflächengewässer und des Grundwassers durch Einleitungen aus der Tierhaltung zu verhindern. Die Klärschlammrichtlinie zielt in ähnlicher Weise auf den Schutz des Bodens vor Verunreinigung durch die Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft ab.

5. Die Kosten der Durchführung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser sind für die nationalen Haushalte sehr schwer zu veranschlagen. Für Frankreich wurden bis zu 12 355 Mio ECU (80 000 Mio FF) (5) allein für Kläranlagen veranschlagt, ohne Berücksichtigung der Kanalisationen. Für Griechenland wurden bis zu 1 000 Mio ECU veranschlagt, für Portugal 1 300 Mio ECU, Spanien (ausschließlich für die Ziel-1-Regionen) 5 500 Mio ECU und für Irland 550 Mio ECU (6). Eine andere Studie (7) kam zum Ergebnis, daß die Kosten für die Durchführung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser in neun Mitgliedstaaten bis zu 201 120 Mio ECU (zu Preisen von Mai 1995) betragen können (siehe Tabelle 1).

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6. Die Nitratrichtlinie ist nicht minder von Bedeutung für die Bekämpfung der Gewässerverunreinigung durch Schadstoffe aus landwirtschaftlichen Quellen. Sie zielt darauf ab, daß die Mitgliedstaaten die Verunreinigung von Gewässern durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (chemische Düngemittel) verringern und die fachliche Praxis in der Landwirtschaft verbessern. In Frankreich werden die Kosten für die Durchführung mit 618 Mio ECU (4 000 Mio FF) veranschlagt (8).

7. Die Finanzierung von Kläranlagen wirkt sich erheblich auf die Schlammerzeugung aus. Da Klärschlamm in derselben Anlage behandelt wird wie Abwasser, sind die Kosten für die Durchführung dieser Richtlinie zum Teil durch die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser abgedeckt. Die Kosten für die Durchführung der Klärschlammrichtlinie steigen im Verhältnis zur Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser. Ein weiterer, beachtlicher Kostenanteil (Vorbereitung geeigneter Deponien) ist noch hinzuzurechnen. Der Hof konnte hierzu keine zuverlässigen Finanzdaten ermitteln.

8. Die Kommission übernimmt nicht nur eine führende Rolle bei der Vorgabe von EU-Standards, sondern leistet auch durch ihre Finanzhilfen, die sie überwiegend im Rahmen der Strukturfonds für die Gebiete der Ziele 1, 2 und 5b sowie für Programme und Vorhaben mit umweltverbessernder Zielsetzung vergibt, einen bedeutenden Beitrag zur Umsetzung der EU-Politik. Für den Bereich der Umwelt und insbesondere der Wasserqualität hat die Europäische Union Mittel in beträchtlicher Höhe bereitgestellt. Das Ausgabenvolumen der Strukturfonds auf dem Gebiet der Umwelt hat sich beim neuen Gemeinschaftlichen Förderkonzept - GFK - verdoppelt. Die Ausgaben für die Ziele 1, 2 und 5b verzeichneten vom Zeitraum 1989-93 bis zum Zeitraum 1994-99 einen Zuwachs von 54 500 Mio ECU auf 107 000 Mio ECU (siehe Tabelle 2). In den Daten der Tabelle 2 über die Umweltausgaben für den Zeitraum 1994-99 sind zwar die Angaben über die Ziel-2-Mittel für den Zeitraum 1997-98 nicht enthalten, es wird aber dennoch deutlich, daß die Ausgaben im Rahmen der GFK und der OP proportional zunehmen. Bei den Ziel-1-Regionen umfassen die Umweltausgaben 9 % des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union, bei den Ziel-2-Regionen 5,7 % und den Ziel-5b-Regionen 11,7 %; darin enthalten sind bereits die Zuschüsse aus EFRE, ESF und EAGFL-Ausrichtung. Der Anteil der die Wasserwirtschaft betreffenden Ausgaben (einschließlich Wasserversorgungs- und Abwasserbehandlungsvorhaben) an den gesamten Strukturfondsausgaben beträgt ungefähr 7 %. Jedenfalls stellt dieser Bereich den wichtigsten Teil der gesamten Umweltausgaben (80 %) dar.

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9. Die diesem Bericht zugrundeliegende Prüfung befaßte sich im wesentlichen mit zwei Fragen:

a) Inwieweit haben die Kommission und die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung der drei Richtlinien getroffen und

b) inwieweit tragen die Finanzhilfen der EU zur Erreichung der in den Richtlinien festgelegten Politik bei.

10. Die Vorhaben wurden vor Ort in mehreren Regionen in sieben Mitgliedstaaten der Europäischen Union geprüft: Deutschland (Sachsen), Frankreich (Bretagne und Korsika), Griechenland (Attika, Kreta und Makedonien), Irland (Dublin und Kerry), Italien (Apulien und Basilikata), Portugal (Alentejo, Centro und Madeira), Spanien (Andalusien, Asturien, Castilla la Mancha, Galicien, Kanarische Inseln, Kantabrien).

KAPITEL I DURCHFÜHRUNG DER RICHTLINIEN

11. Die wesentlichen Ziele und Anforderungen der drei Richtlinien sind in den Tabellen 1,2,3 und 4 im technischen Anhang zusammengefaßt. Eine wirksame Durchführung der Richtlinien setzt ihre Umsetzung in nationales Recht, die Erstellung von Plänen oder Programmen für die Zielerreichung (bei denen sowohl die Anforderungen an das Verhalten der Wirtschaftsteilnehmer als auch die Errichtung von Anlagen zur Verbesserung der Wasserqualität abgedeckt werden) als auch den Informationsfluß über die Fortschritte im Hinblick auf die Zielerreichung voraus.

Umsetzung der Richtlinien in nationales Recht

12. Im Zusammenhang mit den Richtlinien Kommunales Abwasser, Nitrat und Klärschlamm traten in fast allen Mitgliedstaaten Umsetzungsprobleme auf. Erhebliche Verzögerungen wurden festgestellt: bis zu 3 Jahren bei den Richtlinien Kommunales Abwasser und Klärschlamm und 4 Jahre bei der Nitratrichtlinie, die manche Mitgliedstaaten 1996 immer noch nicht umgesetzt (9) hatten. Andere Mitgliedstaaten hatten Probleme hinsichtlich der Übereinstimmung und Anpassung der Regionalgesetze an die in den Richtlinien festgesetzten Qualitätsnormen.

13. In ihrer jährlich erscheinenden Veröffentlichung über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts für 1996 (10) weist die Kommission auf zahlreiche Fälle der Nichtübereinstimmung, der versäumten Anwendung oder der nicht ordnungsgemäßen Anwendung der Richtlinien hin, woraufhin sie gemäß Artikel 169 des EG-Vertrags Vertragsverletzungsverfahren einleiten muß. Die im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens vorgesehenen Maßnahmen wurden wegen Nichtübereinstimmung gegen Portugal und wegen der versäumten Mitteilung der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser gegen fünf Mitgliedstaaten eingeleitet (Deutschland, Griechenland, Italien, Spanien und Vereinigtes Königreich). Gegen drei dieser sechs Mitgliedstaaten hat die Kommission beim Gerichtshof der EG Klage erhoben (Deutschland, Griechenland und Italien).

14. Wegen Nichtübereinstimmung wurde ein Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Nitratrichtlinie gegen fünf Mitgliedstaaten (Belgien, Griechenland, Italien, Niederlande und Spanien) eingeleitet; außerdem wurden diesen Mitgliedstaaten mit einer Begründung versehene Stellungnahmen übermittelt. In bezug auf die zwei Mitgliedstaaten (Finnland und Österreich) ist vorgesehen, ein Vertragsverletzungsverfahren wegen versäumter Mitteilung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen einzuleiten. Im Zusammenhang mit der Richtlinie 86/278/EWG über Klärschlamm wurde das Vertragsverletzungsverfahren gegen Frankreich eingeleitet, dem eine mit einer Begründung versehene Stellungnahme übermittelt wurde.

15. Eine verspätete Umsetzung der Richtlinien führt auf der Ebene der Mitgliedstaaten zu Verzögerungen bei der Abfassung einer Reihe von Berichten, die nach Maßgabe dieser Richtlinien vorgeschrieben sind. Die Berichte dienen später als Grundlage für die Bewertungen der Kommission, in denen der Verschmutzungsgrad der Gewässer und/oder der Fortschritt hinsichtlich der ordnungsgemäßen Anwendung der Richtlinien geprüft werden. Anhand der Berichte könnten die Kommission und die Mitgliedstaaten gegebenenfalls ihre Verwaltungs- und Finanzierungspolitik im Bereich der Wasserqualität überprüfen.

Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten

16. In Tabelle 5 im technischen Anhang sind - ausschließlich für den Bereich der Gewässerverschmutzung - die in den Richtlinien des Rates festgelegten und von den Mitgliedstaaten zu erfuellenden Anforderungen an die Berichterstattung wiedergegeben. Aus einer Studie der Kommission (11) geht hervor, daß hinsichtlich der Häufigkeit der Berichterstattung und der angewandten Kontrollverfahren Probleme auftreten können. In bezug auf die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser stellte der Hof fest, daß die Kommission nicht von allen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 17 das Durchführungsprogramm erhalten hatte. Nach den Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der Wasserwirtschaft (12) sind bestimmte Daten jedoch offiziell der Kommission mitzuteilen.

17. Der Hof stellte fest, daß die Durchführungsberichte über die betreffenden Richtlinien von einigen Mitgliedstaaten nicht übermittelt wurden. Dies gilt vor allem für das Programm zur Durchführung der Richtlinie 91/271/EWG, zu dem die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 17 dieser Richtlinie Berichte vorlegen müssen. Im September 1996 waren diese Berichte von sieben Mitgliedstaaten noch nicht an die Kommission weitergeleitet worden. Im Rahmen derselben Richtlinie gilt dies ebenso für die Berichte, die gemäß Artikel 13 Absatz 2 über Industrieabwasser und gemäß Artikel 16 über die Beseitigung von Abwässern und Klärschlamm in ihrem Zuständigkeitsbereich vorgesehen sind. Daraus ergibt sich, daß die Kommission weder die in Artikel 17 Absatz 5 vorgesehenen Bewertungen noch die Gegenüberstellungen gemäß Artikel 13 Absatz 3 vorgenommen hat.

18. Hinsichtlich der Anforderungen an die Berichterstattung bezüglich der Klärschlammrichtlinie stellte der Hof fest, daß einige Mitgliedstaaten bis September 1996 der Kommission noch nicht ihre Berichte über die Durchführung der Richtlinie übermittelt hatten. Zunächst waren die Berichte alle vier und ab 1991 alle drei Jahre vorzulegen. Die bereits eingegangenen Berichte waren unvollständig, insbesondere die Berichte über den ersten Zeitraum (1987-90). Für den zweiten Zeitraum (1991-94) hatten nur fünf Mitgliedstaaten zusammenfassende Berichte in Übereinstimmung mit der Richtlinie 91/692/EWG über die Berichterstattung übermittelt. In beiden Fällen wurden die Berichte mit erheblicher Verzögerung verfaßt und der Kommission zugeleitet.

19. Die verspätete Weiterleitung der Berichte an die Kommission bedeutete, daß die Kommission bislang am 27. Februar 1997 nur einen Bericht veröffentlicht und den Mitgliedstaaten nicht - wie in der Abwasserrichtlinie vorgesehen - entsprechende Vorschläge übermittelt hat. Die Mitgliedstaaten waren dadurch nicht in der Lage, für die künftige Ausgestaltung dieses Politikbereichs aus dieser wesentlichen Information Nutzen zu ziehen.

20. In der Rahmenverordnung der Strukturfonds (EWG) Nr. 2052/88, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 vom 20. Juli 1993, ist vorgesehen, daß die Regionalentwicklungspläne für die Ziel-1-, 2- und 5b-Regionen unter anderem eine Bewertung der derzeitigen Umweltlage, Entwicklungsprioritäten und - soweit möglich - quantifizierte spezifische Ziele enthalten sollen. Nach Artikel 8 dieser Verordnung müssen die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) derselben Regionen quantifizierte Entwicklungsziele und die im Verhältnis zur bestehenden Lage zu erzielenden Fortschritte umfassen.

21. In der Verordnung zur Koordinierung der einzelnen Strukturfonds, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 vom 20. Juli 1993, und in den Standardklauseln über die Durchführung der GFK und über die Aufgaben der Begleitausschüsse für die GFK sind als Hilfsmittel für die ständige Überwachung und Bewertung der GFK Indikatoren vorgesehen. Auf dieser Grundlage hat die Kommission in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten eine Liste mit Indikatoren aufgestellt und eine Datenbank zur Überwachung der 13 Hauptkategorien von Ausgaben geschaffen, die aus den Strukturfonds finanziert werden (Verkehrswesen, Energie, Wasserwirtschaft, Umwelt, Telekommunikation usw.).

22. Wie der Hof feststellte, wurde der Zeitraum 1986-1991 nur in den Ziel-1-Regionen von dieser Datenbank abgedeckt. Die Daten über die Umweltindikatoren und vor allem über die Abwasserbehandlung sind meist nicht vorhanden oder sie decken weder alle Regionen noch alle Mitgliedstaaten ab.

23. Die Kommission hat sich in ihrem Dokument "Leitlinien der Europäischen Union über Umweltindikatoren und ein 'grünes' Rechnungssystem" (13) damit einverstanden erklärt, daß parallel zu den Umweltindikatoren Wirtschaftsindikatoren entwickelt werden. Im Abwasserbereich und im Zusammenhang mit der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser stellte die Kommission lediglich Qualitätsindikatoren und Einwohnerwert/Qualitätsindikatoren auf. Die Richtlinie setzt jedoch voraus, daß bereits Wirtschafts- und Umweltindikatoren existieren. Eine ähnliche Schlußfolgerung ergibt sich aus der Prüfung der Richtlinie 85/337/EWG vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Vorhaben, geändert durch die Richtlinie 97/11/EG (14).

Fortschritte im Rahmen des spezifischen Zeitplans

Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser

24. Als eines der Ziele der Richtlinie 91/271/EWG (Artikel 4) soll bis Ende des Jahres 2005 in Gemeinden mit weniger als 15 000 Einwohnerwerten (EW) und erst Ende des Jahres 2000 in Städten mit mehr als 15 000 EW eine Kläranlage errichtet werden, die meist für eine Zweit- bzw. Drittbehandlung vorgesehen ist. Für die empfindlichen Gebiete ist die Terminvorgabe auf 1998 festgesetzt (siehe Tabelle 1 im technischen Anhang). Die Mehrzahl der besuchten Mitgliedstaaten hatte Schwierigkeiten, diese Ziele innerhalb der vorgesehenen Fristen zu verwirklichen.

25. Mehr als 40 000 Kläranlagen sind derzeit in den Mitgliedstaaten in Betrieb (siehe Tabelle 6 im technischen Anhang). Auch wenn die in diesem Bereich verfügbaren statistischen Daten nicht einheitlich und somit nur schwer auszuwerten sind, vertritt der Hof die Auffassung, daß annähernd 30 % der vor 1992 errichteten Kläranlagen instandgesetzt werden müßten. In Belgien und Italien ist fast die Hälfte der bestehenden Kläranlagen zu erneuern (15). In Mitgliedstaaten, die ihre empfindlichen Gebiete noch nicht ausgewiesen haben (für die Kläranlagen des Drittbehandlungstyps vorzusehen sind), müßte die Zahl der Anlagen nach oben berichtigt werden.

26. Nach den verfügbaren Daten (siehe Tabelle 7 im technischen Anhang) lag der aus einer Kläranlage versorgte Bevölkerungsanteil im Jahre 1993 im Mittel bei 61 %: er reicht von 10 % (Griechenland) bis 98 % (Dänemark). Berücksichtigt man zudem die Informationen der vorstehenden Ziffer sowie die Tatsache, daß ein Großteil der kleinen Gemeinden erst noch mit Kläranlagen ausgestattet werden muß, ist bis Ende 2005 die Errichtung bzw. Instandsetzung von annähernd 40 000 Kläranlagen vorzusehen.

27. Hinzu kommt eine große Zahl an Vorhaben zur Errichtung von Anschlußkanälen und Kanalisationen für die Abwässer vor ihrer Behandlung. Wie Tabelle 8 im technischen Anhang zeigt, lag in den Mitgliedstaaten der durchschnittliche Prozentsatz für den Anschluß an eine Kläranlage im Jahre 1994 bei 76 %. Auch wenn in der Richtlinie nicht die Fristen für die Fertigstellung der Anschlußkanäle festgelegt sind, müssen diese jedenfalls vor Ende 2005 verwirklicht sein, damit die Kläranlagen mit der Richtlinie in Einklang stehen. Die Errichtung von Anschlußkanälen und Kanalisationen erfordert Arbeiten, die zum Teil schwer auszuführen sind und leicht zu Verzögerungen führen können, zumal sie hauptsächlich in den Stadtzentren durchgeführt werden.

28. In allen Mitgliedstaaten, in denen der Hof Prüfungen durchgeführt hat, bestätigten die Behörden die Gefahr von Verzögerungen bei der Erfuellung ihrer Verpflichtungen (Bau von Kläranlagen) innerhalb der vorgesehenen Fristen, vor allem in den "kleinen" Gemeinden, die überdies mit dem Problem der Finanzierung der Investitionen konfrontiert sind. Die strikte Einhaltung dieser Fristen sowie die daraus resultierende beschleunigte Ausführung der Bauarbeiten kann sich zum Nachteil der Bauqualität auswirken. Nach Auffassung des Hofes hätte diese Frage stärker von der Kommission berücksichtigt werden müssen, und zwar lange Zeit vor Ablauf der in der Richtlinie festgesetzten Umsetzungsfristen.

Nitratrichtlinie

29. Das wichtigste Ziel der Richtlinie ist die Verringerung der Verunreinigung der Gewässer durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen. In Tabelle 3 des technischen Anhangs sind die wichtigsten Umsetzungsanforderungen an die Mitgliedstaaten dargestellt. Die Festlegung von "Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft" und die Einführung eines Programms mit Schulungs- und Informationsmaßnahmen für Landwirte sind Bestandteil dieser Bemühung. Die Begriffe "gefährdete Gebiete" (Nitratrichtlinie) und "empfindliche Gebiete" (Richtlinie über kommunales Abwasser) stehen in engem Bezug zueinander und verweisen auf die Bedeutung einer Koordination zwischen den Dienststellen der Kommission und den Mitgliedstaaten.

30. Von der Kommission finanzierte Studien (16) zeigen, daß die Probleme im Zusammenhang mit der Gewässerverunreinigung durch Nitrat in manchen Mitgliedstaaten wie Belgien, Dänemark und in bestimmten Gebieten Deutschlands, in Frankreich, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich schwerwiegend sind. Die Bretagne (Frankreich) wurde hauptsächlich deshalb ausgewählt, weil sie Gemeinschaftshilfen aus den drei Strukturfonds erhält, aber auch weil das Problem der Gewässerverschmutzung dort besonders gravierend ist. Eine Untersuchung der in diesem Bereich durchgeführten Maßnahmen erlaubt die Feststellung, daß zahlreiche Fortschritte noch ausstehen.

31. Die Einwohner dieser Region sind einem Nitratgehalt ausgesetzt, der das Zehnfache des (in der Nitrat-Richtlinie und in der Trinkwasser-Richtlinie 80/778/EWG (17)) festgesetzten Grenzwertes von 50 mg/Liter beträgt. Der Mitgliedstaat hatte 1990 das mit 500 Mio FF dotierte Gewässersanierungsprogramm "Bretagne eau pure" mit dem Ziel einer Stabilisierung der Nitratmengen in den Gewässern und der entsprechenden Verbesserung der Wasserqualität aufgelegt. Allerdings werden in dieser Region mehrere Millionen Schweine gezüchtet, ohne daß wirksame Anlagen für die Güllebehandlung und -beseitigung vorhanden wären.

32. Zudem ist auf die Inkohärenz der Gemeinschaftspolitiken hinzuweisen. Einige Anbaukulturen (Gras, Klee, Luzerne, eiweißhaltige Pflanzen) werden als "Nitratfallen" bezeichnet und könnten durchaus zur Resorption von übermäßiger Nitratbelastung des Bodens genutzt werden. Gemeinschaftshilfen werden jedoch in weit umfangreicherem Maße für die Mais-Silierung als für diese Kulturen gewährt. Die Erzeuger geben den Anbau dieser Kulturen daher auf. So wurde beispielsweise zu Lasten des Haushaltsplans 1996 ein Betrag von 55 Mio ECU an bretonische Landwirte zur Subventionierung des Anbaus von zur Silierung bestimmtem Mais (18) gewährt. Maßnahmen zur Wiederbegründung des Bocage, wichtiger Bestandteil der Vorbeugung gegen die Verunreinigung von Gewässern durch Nitrat und der Nitratbeseitigung, werden von der Kommission in den Ziel-2-Regionen, insbesondere in den Küstengebieten Armor, nicht bezuschußt, in denen die Probleme im Zusammenhang mit Nitrat besonders gravierend sind.

33. Einer der Genossenschaften, denen der Hof einen Prüfbesuch abgestattet hat, gehören 1 500 Züchter an, die fast 3 Mio Schweine pro Jahr züchten. Von diesen Züchtern sind nur zwei mit einer Kläranlage ausgestattet. Für diese Genossenschaft war vom EFRE im Rahmen des Ziels 2 ein Zuschuß in Höhe von 72 000 ECU (504 600 FF) für die Errichtung einer Modellkläranlage vorgesehen, die jedoch aus technischen und bakteriologischen Gründen im Zuge der Durchführung aufgegeben werden mußte. Die EFRE-Beihilfen wurden damit auf den förderungsfähigen Anteil in Höhe von 62 784 ECU (440 011 FF) gesenkt.

34. Das französische Aktionsprogramm für die gefährdeten Gebiete befindet sich noch in der Ausarbeitung. Es hätte bis zum 31. Dezember 1995 abgeschlossen sein sollen. Ein Programm zur Beseitigung der Verunreinigung aus landwirtschaftlichen Quellen (PMPOA) wurde eingeführt und eine Wirtschaftsflächenkarte mit sog. "strukturellem Überschuß" (mehr als 170 kg/ha an organischen Abfällen) aufgestellt. Dennoch ist hervorzuheben, daß diese Statistiken lediglich die derzeitige Beseitigung von organischen Abfällen im allgemeinen und von Nitrat im besonderen berücksichtigen, ohne der hydrologischen Anfälligkeit der betreffenden Gebiete Rechnung zu tragen und ohne daß eine diesbezügliche Studie erstellt worden wäre.

35. In der Bretagne bestehen die EFRE-Hilfen in einigen Fällen in der Finanzierung von Versuchsvorhaben für die Agro-Nahrungsmittelindustrie, von denen sich einige aufgrund ihres Versuchscharakters als vollständiger bzw. partieller Mißerfolg herausstellten. Die Kommission hätte die Finanzierung dieser Vorhaben mit Maßnahmen über einen Erfahrungsaustausch koppeln und sich in Absprache mit dem Mitgliedstaat von der besseren Verbreitung der Ergebnisse solcher Erfahrungen nicht nur auf Bezirks- und Regionalebene, sondern auch auf der nationalen Ebene überzeugen sollen.

36. Was speziell die französischen OP des Ziels 2 anbelangt, hat die Kommission systematisch alle Vorhaben zur Behandlung von kommunalem Abwasser sowie sämtliche landwirtschaftlichen Investitionen ausgeschlossen und ferner die zu große Zahl an Versuchsvorhaben, die von diesem Mitgliedstaat eingereicht wurden, beanstandet. Das von der Region Bretagne eingereichte Vorhaben "Document Unique de Programmation" (DOCUP) im Rahmen von Ziel 2 (Zeitraum 1994-1996) beschränkte sich ursprünglich auf zwei Schwerpunkte und sieben Maßnahmen. Nach Abänderung durch die Kommission umfaßte es 27 Maßnahmen, die auf fünf Schwerpunkte verteilt waren. Unter diesen Bedingungen sind die finanzierten Vorhaben von äußerst bescheidenem Umfang; von deren Durchführung ist daher nur eine sehr dürftige Wirkung auf eine Verbesserung der Umweltbedingungen zu erwarten.

37. Die Streuung der EFRE-Mittel nach dem Gießkannenprinzip auf die einzelnen Interventionen - was auf die geringe Zahl von aus dem EFRE finanzierten Umweltvorhaben in der Region und das Fehlen einer echten Politik der Verbreitung der Ergebnisse der bereits finanzierten Modellversuche zurückzuführen ist - steht im Widerspruch zu den Zielsetzungen der Kommission im Bereich der Wasserqualität.

Klärschlammrichtlinie

38. Die Anwendung der Klärschlammrichtlinie ist eng verbunden mit der Anwendung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, da eine erhöhte Anzahl von Abwasserbehandlungsanlagen ein erhöhtes Aufkommen an Klärschlamm nach sich zieht. In Tabelle 4 des technischen Anhangs sind die wichtigsten Anwendungsanforderungen an die Mitgliedstaaten dargestellt. Einer Erhebung der Kommission im Jahre 1994 (19) zufolge, werden in der EU jährlich 6,5 Mio Tonnen Klärschlamm erzeugt. Rund 40 % des in der EU erzeugten Klärschlamms stammt aus 1,3 % der Kläranlagen von den städtischen Zentren mit mehr als 100 000 EW (siehe Tabelle 9 im technischen Anhang). Kläranlagen in Großstadtzentren müssen daher ihre "Technik" verbessern, damit der zur Verwendung als organisches Düngemittel behandelte Klärschlamm den Bestimmungen der Richtlinie entspricht.

39. Je nach Qualität des in der Kläranlage erzeugten Schlamms, kann dieser entweder in ausgewählten Deponien gelagert (40 %), in der Landwirtschaft verwendet (37 %) oder verbrannt werden (11 %). Ein Teil davon wird im Meer versenkt (6 %), was nach 1998 nicht mehr erlaubt sein wird (20). Der Anstieg der Klärschlammerzeugung von 1984 bis 1994 betrug 14 % und wird im Jahre 2005 im Zuge der Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser voraussichtlich 10,1 Millionen Tonnen pro Jahr (Anstieg von 15,5 %) erreichen.

40. In vielen Mitgliedstaaten (Frankreich, Teile von Deutschland, Irland und Italien) stößt die Verwendung von behandeltem Klärschlamm auf Schwierigkeiten, entweder hinsichtlich der (in den Verordnungen) vorgegebenen Mengen oder seiner Qualität. Demgegenüber wird in der Bretagne (Frankreich) Klärschlamm als Zusatz zu chemischen Düngemitteln verwendet, was dem Ziel der Richtlinie in bezug auf die Grenzwerte der Verunreinigung widerspricht. In Korsika ist behandelter wie unbehandelter Klärschlamm auf öffentlichen Abfallbeseitigungsplätzen weitverbreitet. Die ineffiziente Umsetzung der Envireg-Maßnahme zur Beseitigung fester Abfälle - für die nur 25 % der zugewiesenen Mittel verwendet wurden - führte zu einer Verschlechterung der Abfallsituation auf der Insel. Dies gilt ebenso für ein Vorhaben in Portugal, wo Klärschlamm im Freien deponiert wurde und dadurch die Verschmutzung weiter fortschreitet.

41. In der Abwasserbehandlungsanlage in Alviela (Portugal) wurde der unbehandelte Klärschlamm unweit eines Areals mit Olivenhainen beseitigt. Der Anlage werden Abwässer von einem ausgedehnten Industriekomplex zugeleitet, in dem Gerbereien angesiedelt sind; das Wasser enthält große Mengen an Quecksilber.

42. In Irland wurden nur 15 % des insgesamt erzeugten Klärschlamms einer Behandlung unterzogen (32 000 Tonnen im Jahre 1993). Rund 50 % des unbehandelten Klärschlamms werden im Meer versenkt, wodurch das Problem der Küsten- und Meeresverschmutzung verschärft wird. In Galicien (Spanien) und Korsika (Frankreich) wird Klärschlamm ebenfalls unkontrolliert und in schlecht angelegten Deponien gelagert, mit den entsprechenden Gefahren für das Grundwasser.

43. Die Frage der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft ist nach wie vor umstritten. In manchen Regionen der Mitgliedstaaten, zum Beispiel in Sachsen, ist die Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft für Landwirte, die sich am "ökologischen Landwirtschaftsprogramm" beteiligen, untersagt und wird deshalb in andere Regionen ausgeführt. In anderen Fällen, in denen Landwirte Klärschlamm als Düngemittel verwenden dürfen, sind diese verpflichtet, dies beim Verkauf ihrer Erzeugnisse anzugeben. Das wirkt sich nachteilig auf den Markt aus, weshalb Landwirte eher abgeneigt sind, behandelten Klärschlamm als Düngemittel zu verwenden, selbst wenn dieser kostenlos angeboten wird.

44. Wie im Fall der Nitratrichtlinie wurden von der Kommission zu diesem Thema erstellte Studien nicht verbreitet oder entsprechend ausgewertet, und zwar weder in den Kommissionsdienststellen noch in den Mitgliedstaaten. Es konnte daher nicht nachgewiesen werden, welche Wirkungen Landwirte durch Verwendung von behandeltem Klärschlamm als Düngemittel hätten erzielen können.

KAPITEL II AUSGABEN DER EU FÜR DIE VERBESSERUNG DER WASSERQUALITÄT

Ausführung des Haushaltsplans

45. Der überwiegende Teil der Beiträge aus dem EU-Gesamthaushaltsplan in Form von Umweltinfrastrukturvorhaben stammt aus den Strukturfonds, und hier hauptsächlich aus dem EFRE (8 421 Mio ECU). Außerdem werden Mittel aus dem Kohäsionsfonds (3 791 Mio ECU) und dem EAGFL-Ausrichtung (331 Mio ECU) bereitgestellt. Darüber hinaus gewährt der Europäische Sozialfonds (ESF) Unterstützung für Aus- und Weiterbildung über Umweltfragen (692 Mio ECU) (21). Unterstützung wird ebenso über das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) für innovative Vorhaben (292 Mio ECU) geleistet.

46. Genaue Angaben über Vorhaben und Ausgaben im Bereich der Abwasserbehandlung sind im allgemeinen nicht verfügbar, weil die Strukturfondsbeiträge für diese Infrastrukturvorhaben in den einzelnen OP nicht als solche erkennbar sind. Bei den in Tabelle 2 wiedergegebenen Darstellungen handelt es sich somit nur um globale Schätzungen auf der Ebene der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK). Der Hof kann dem fünften Jahresbericht der Kommission, in dem die ersten Ergebnisse der Strukturfondsreform untersucht werden, fast keine Finanzdaten zu den Umweltausgaben und speziell zum Bereich Abwasser entnehmen (22). Der siebte Bericht über die Durchführung der Strukturfonds enthält zwar einige Informationen, diese sind aber weder systematisch erfaßt noch nehmen sie speziell Bezug auf die Abwasserbehandlung - trotz der Bedeutung dieses Politikbereichs und des entsprechenden Finanzvolumens.

47. Umweltbezogene Ausgaben im Rahmen des Kohäsionsfonds (siehe Tabelle 3) beliefen sich von 1993 bis 1996 auf annähernd 1 847 Mio ECU, das sind 48,7 % der Fondsmittel. Mittelbindungen für Abwasserbehandlungsvorhaben im selben Zeitraum umfaßten 1 502 Mio ECU, das sind 39,6 % der Mittelbindungen des Fonds für Umweltzwecke bzw. 18,8 % der insgesamt bereitgestellten Fondsmittel.

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48. Der Gemeinschaftsinitiative Envireg wurden 500 Mio ECU (zu Preisen von 1990) für den Zeitraum 1989-1993 zur Finanzierung von Umweltvorhaben in den weniger entwickelten Regionen der EU zugewiesen. Annähernd 70 % dieser Mittel wurden für Abwasserbehandlungsanlagen eingesetzt (23). Die formale Zahlungsfrist für die Envireg-Initiative lief Ende 1995 aus.

49. Beiträge aus dem EAGFL-Ausrichtung im Bereich der Abwasserbehandlung waren hauptsächlich für Ziel 1 und Ziel 5b der operationellen Programme sowie für Envireg bestimmt.

50. Wie im Fall der EFRE-Vorhaben ist auf der Ebene der Kommission die Zahl der Vorhaben für die ländliche Abwasserbehandlung nur selten bekannt. Eine Analyse des OP für die Entwicklung der Landwirtschaft in Nordirland zeigt, daß eines von vier Unterprogrammen eine Maßnahme zur Bekämpfung der Gewässerverschmutzung im ländlichen Raum betrifft, dessen Gesamtkosten mit 25,1 Mio ECU veranschlagt sind, wovon 6,0 Mio ECU aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert werden; zwei weitere Maßnahmen betreffen die getrennte Behandlung von Regenwasser und Abfällen. In den Genuß dieser Maßnahmen kommen 1 158 bzw. 4 782 Endbegünstigte. Dieses Beispiel zeigt, daß die Kommission vorzugsweise eine große Zahl kleiner Vorhaben finanziert. Durch diese Präferenz hat die Kommission noch größere Schwierigkeiten, die wirksame Überwachung der von ihr finanzierten Vorhaben sicherzustellen.

51. Die Haushaltslinie B4-3040 (Fünftes Programm der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Umweltpolitik) soll ein breites Tätigkeitsspektrum finanzieren wie Studienverträge, Finanzbeiträge, Zuschüsse, technische Hilfe, Veröffentlichungen, Konferenzen usw. All das soll zur verbesserten Umsetzung der Ziele des Fünften Aktionsprogramms beitragen. Aus Tabelle 4 geht hervor, daß die Ausgaben im Bereich der Wasserwirtschaft (einschließlich Abwasserbehandlung und Wasserversorgung) 9 bzw. 9,5 % der gesamten Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen für die drei Jahre 1994, 1995 und 1996 darstellen. Außerdem werden tatsächlich nur 40 % der Mittelbindungen für Wasservorhaben verwendet.

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Mangelhafte Angaben

52. Beachtliche Unterschiede bestehen hinsichtlich der von der Kommission für bestimmte Definitionen in Richtlinien und Verordnungen und der von anderen Einrichtungen verwendeten Terminologie. Die Verwendung einer einheitlichen Terminologie ist jedoch nicht nur für wissenschaftliche Zwecke unerläßlich, sondern auch zur Erstellung von Bestandsaufnahmen der Gewässerverschmutzung, die in fast allen einschlägigen Richtlinien gefordert werden.

53. Zudem ist der Mangel an genauen Daten von besonderer Bedeutung beim Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), für den die Kommission (GD XVI) über keine detaillierten Informationen bezüglich der Höhe ihrer Beiträge für die Verbesserung der Behandlung von kommunalem Abwasser im Rahmen des ersten gemeinschaftlichen Förderkonzepts (GFK 1989-93) verfügt.

Mangel an spezifischen Daten

54. Die verfügbaren Umweltschutzdaten beziehen sich lediglich auf die in den Strukturfonds insgesamt eingesetzten Beträge, ohne Aufschlüsselung nach Fondsart und Förderregion. Bei den in den GFK von Ziel-1 vorgesehenen Mitteln handelt es sich lediglich um die im Schwerpunktbereich "Umwelt" vorgesehenen Beträge; sie tragen sonstigen, im Rahmen anderer Schwerpunktbereiche eingesetzten Beträgen nicht Rechnung, die ebenfalls Umweltschutzmaßnahmen abdecken können. Die in den GFK der Ziele 2 und 5b vorgesehenen Beträge sind nur schwer zu ermitteln, da sie auf verschiedene Schwerpunktbereiche aufgeteilt sind. Es liegen keine Daten über bereits angelaufene Maßnahmen vor (IMP, Nationale Programme von gemeinsamem Interesse (NPGI), nichtquotengebundene Maßnahmen usw.). Im Rahmen der Ex-post-Bewertungen des GFK 1989-1993 gab es keine spezifische Evaluierung für den Bereich der Abwasserbehandlung.

55. In bezug auf das neue GFK 1994-1999 ist die Situation im Bereich der Abwasserbehandlung mit jener des vorausgegangenen GFK vergleichbar. Für Belgien, die Niederlande und Portugal liegen bezüglich der Ziel-1-Regionen keine Daten vor, für Belgien, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Spanien und das Vereinigte Königreich weder für die Ziel-2-Regionen noch für die Ziel-5b-Regionen insgesamt. Die verfügbaren Daten sind nach förderungswürdigen Regionen gegliedert, mit Ausnahme von Italien und Frankreich (Ziel 2). Außerdem wird im Fall von Spanien und Italien (Ziel 1) keine Unterscheidung zwischen Dekontaminierungsmaßnahmen (Brauchwasser, Küstengewässer) und Verteilungsmaßnahmen (Bewässerung, Netze) getroffen. Im Rahmen der neuen Programmplanung (1994-1999) verwirklichte die Kommission eine Reihe von Studien, um sowohl den Investitionsbedarf an Infrastrukturen im Bereich der Abwasserbehandlung als auch die Kosten für die Umsetzung der drei Umweltrichtlinien, darunter der Richtlinie 91/271/EWG (24), festzustellen. Bei der Erstellung dieser Studien trat das Problem fehlender nationaler Statistiken offen zutage: Sie enthalten nur unzusammenhängende, unvollständige Schätzungen, die von der Kommission nur schwer auszuwerten sind.

56. Die Harmonisierung der Daten sollte eines der Hauptanliegen der Kommissionsdienststellen darstellen, vor allem wenn diese Informationen zur Darstellung des erzielten Fortschritts und/oder des zusätzlichen Investitionsbedarfs herangezogen werden sollen. Daten aus unterschiedlichen Quellen ergeben abweichende Prozentsätze in bezug auf die von den Kläranlagen oder Kanalisationen zu bedienende Einwohnerzahl (siehe Tabellen 7 und 8 im technischen Anhang).

KAPITEL III PRÜFUNG DER PROJEKTDURCHFÜHRUNG

Übereinstimmung mit der Abwasserrichtlinie

57. In Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates über die Strukturfonds und in Artikel 8 der Verordnung zur Errichtung des Kohäsionsfonds (25) ist vorgesehen, daß die Gewährung einer Gemeinschaftshilfe von der Einhaltung sämtlicher Umweltvorschriften der Gemeinschaft abhängt. Gestützt wird dies in den Beschlüssen über die Gewährung von Hilfen aus dem Kohäsionsfonds für Abwasserbehandlungsvorhaben, in denen häufig Bezug auf die Richtlinie 91/271/EWG genommen wird. Die gleichen Verweise finden sich auch in verschiedenen Maßnahmen oder Unterprogrammen, die im Rahmen der EFRE-Finanzierungen im Planungszeitraum 1994-1999 kofinanziert werden. Eine solche Klausel ist für die Beachtung des Umweltrechts der Gemeinschaft von Bedeutung, sofern folgende Bedingungen erfuellt sind:

- die Klausel muß verbindlich sein;

- die Kommission muß über Hilfsmittel verfügen, um die Einhaltung dieser Klausel auf der Ebene der kofinanzierten Vorhaben zu überwachen.

58. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Bestimmungen dieser Richtlinie einzuhalten, ergibt sich aus Artikel 19 Absatz 1, in dem der 30. Juni 1993 als Frist für die Umsetzung festgesetzt ist. Diese Bestimmung gilt sowohl für Mitgliedstaaten, welche die Richtlinie umgesetzt haben, als auch für Mitgliedstaaten, die dieser Verpflichtung bislang noch nicht nachgekommen sind. Die vom Finanzierungsinstrument und dann vom Kohäsionsfonds kofinanzierten Vorhaben müssen mit den Bestimmungen der Richtlinie 91/271/EWG in Einklang stehen, da diese Richtlinie und die Verordnung über das Finanzierungsinstrument (EWG) Nr. 792/93 beide im Verlauf des Jahres 1993 in Kraft getreten sind.

59. Bezüglich der im Mai 1990 genehmigten Gemeinschaftsinitiative (GI) Envireg wurde im Rahmen der Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbart, daß die Kläranlagenvorhaben - soweit wie möglich - im Einklang mit der Richtlinie 91/271/EWG stehen sollten. Dennoch stimmen folgende Vorhaben nicht damit überein:

a) Das Vorhaben für den Unterwasserkanal der La Coruña-Mündung (Spanien) sieht lediglich eine Vorbehandlung vor, während nach Maßgabe der Richtlinie ein "Zweitbehandlungstyp" vorgeschrieben ist.

b) Die Kläranlage in Funchal in Madeira (Portugal) ist von unzureichender Kapazität (sie kann nur 60 bis 70 % des kommunalen Abwasservolumens behandeln); außerdem handelt es sich lediglich um eine Kläranlage des "Erstbehandlungstyps", während nach Maßgabe der Richtlinie eine Kläranlage des "Zweitbehandlungstyps" vorgesehen ist.

c) Bei der Kläranlage in Mola di Bari (Italien) entsprechen die Einleitungen nicht den in der Richtlinie festgesetzten Normen.

Der Gemeinschaftsbeitrag zu diesen Vorhaben beläuft sich auf 12,7 Mio ECU.

60. Das gleiche Problem tritt bei anderen Vorhaben auf, die (im Rahmen des alten GFK 1989-1993) aus dem EFRE finanziert wurden: Sie liefen 1990 an und wurden (nach Inkrafttreten der Richtlinie) fertiggestellt, so daß sie insoweit nicht mit der Richtlinie übereinstimmten.

61. Das gilt insbesondere für folgende Vorhaben:

a) das Vorhaben zur Gesamtsanierung von Arteixo (Spanien), das nur Vorbehandlungen umfaßt, während der "Zweitbehandlungstyp" vorgeschrieben war;

b) den Unterwassersammler und -kanal von Nigran (Spanien), bei denen die Einleitungen ohne jegliche Vorbehandlung direkt in die aquatische Umwelt erfolgen, und zwar im Widerspruch zu den Bestimmungen von Artikel 4 der Richtlinie 91/271/EWG;

c) die Kläranlage am Küstenstreifen der Lagune von Biguglia (Frankreich), die nicht die in Anhang I der Richtlinie vorgesehenen Qualitätsnormen erfuellt; bei diesem Vorhaben sollten zusätzliche Investitionen in Höhe von 22 Mio FF vorgesehen werden, um die in der Richtlinie vorgeschriebene Norm zu erreichen.

Der Gemeinschaftsbeitrag zu den vorgenannten Vorhaben beläuft sich auf 7,2 Mio ECU. Vergleichbare Fälle sind im Rahmen des Kohäsionsfonds festzustellen: z. B. für den Betrieb der Kläranlage im Basin d'Aviela, deren Modernisierung über den Kohäsionsfonds finanziert wurde. Die Kommission wurde von den portugiesischen Behörden in Kenntnis gesetzt, daß die in der Richtlinie festgesetzten Qualitätskriterien nicht erfuellt seien, und es wurde ein neuer Antrag auf Änderung des Programms gestellt, um den verlangten Kriterien entsprechen zu können. In der Tat ist diese Kläranlage im Vergleich zum tatsächlichen Bedarf in diesem Gebiet, das eine hohe Dichte an Gerbereibetrieben aufweist, zu klein ausgelegt. Der Gemeinschaftsbeitrag zu diesem Vorhaben beläuft sich auf 4,9 Mio ECU.

62. Abschließend läßt sich mit Bedauern feststellen, - der Hof hat darauf bereits hingewiesen - daß Arbeiten zur Errichtung neuer Abwasserbehandlungsanlagen kofinanziert und durchgeführt wurden, bei denen die Bestimmungen dieser Richtlinie nicht beachtet wurden (26). Zusätzliche Arbeiten führen zu einem Anstieg der Investitionskosten und müßten kurzfristig ausgeführt werden, damit die Kläranlagen den in der Richtlinie vorgeschriebenen Normen entsprechen.

Durchführung der Vorhaben

63. Der Hof prüfte 67 Vorhaben zur Errichtung von Abwasserbehandlungs- und Kanalisationsanlagen (siehe Tabelle 5), deren Gesamtkosten sich auf ungefähr 467,7 Mio ECU belaufen und zu denen die EU einen Finanzierungsbeitrag in Höhe von 291,7 Mio ECU leistete. Diese Vorhaben werden aus EFRE, Kohäsionsfonds, EAGFL-Ausrichtung und LIFE kofinanziert. In den folgenden Ziffern werden die Vorhaben auf ihren Beitrag zur Deckung des jeweiligen Bedarfs der bedienten Gemeinden, die Genauigkeit der veranschlagten Kosten und die Zuschußfähigkeit der belegten Ausgaben untersucht.

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Veraltete Konzeption der Vorhaben

64. Zahlreiche Vorhaben werden lange Zeit vor ihrer Durchführung geplant und nicht immer auf die Zunahme der Bevölkerung und der Verschmutzung sowie auf den technischen Fortschritt abgestimmt.

65. Infolgedessen sind die Abwasserbehandlungsanlagen in den meisten Fällen von unzureichender Größe oder technischer Kapazität, um den Bedarf der bedienten Gemeinden zu decken. Derartige Fälle wurden vom Hof in einigen Mitgliedstaaten aufgedeckt. In Griechenland wurde eine andere Kläranlage errichtet, ohne in der Anlaufzeit zwei nahe gelegenen örtlichen Lederverarbeitungsbetrieben, einem Schlachthaus und den in diesem Gebiet entstandenen Hotels Rechnung zu tragen. Die Abwässer aus diesen Betrieben wurden ohne jegliche Behandlung ins Meer geleitet. Die Betriebe liegen 400 m von der Kläranlage entfernt. Es wurde festgestellt, daß der Begünstigte zusätzliche Mittel beantragt und erhalten hatte, um die genannten Verursacherbetriebe an die Kläranlage anzuschließen. Die Kosten dieses Vorhabens beliefen sich auf 6,1 Mio ECU.

66. Der Bau einer Kläranlage in Italien, die ursprünglich für 1988 geplant war und deren technischen Aspekte wegen der Haushaltszwänge überprüft werden mußten, führte zur Errichtung einer Anlage, deren Abwasserbehandlungskapazität für den Bedarf der Stadt nicht ausreichte.

67. Das Vorhaben Funchal-SRESA in Portugal gestattete die Behandlung von nur 60 bis 70 % der kommunalen Abwässer. Außerdem war eine Erstbehandlungsanlage geplant, während eine Zweitbehandlungsanlage hätte entstehen sollen. Die Gesamtkosten betrugen 9,6 Mio ECU.

68. In einer Kanalisations- und Kläranlage, die sich in Galicien im Bau befand, waren die geplanten Kollektoren für das Gesamtvolumen an aufzunehmendem Regenwasser unzureichend. Außerdem gelangte Meerwasser in den Hauptkollektor und verursachte Probleme am Betrieb der Pumpwerke. Das wird nicht ohne Folgen für den Betrieb der Kläranlage bleiben. Die Kosten des Vorhabens betrugen 4,7 Mio ECU.

Berücksichtigung des Problems des Regenwassers und der Industrieabwässer

69. Die Abwasserbehandlungsvorhaben müssen den Problemen Rechnung tragen, die durch Regenwasser bei der Sammlung und Behandlung der Abwässer hervorgerufen werden. Im Fall verbundener Kanalisationsnetze sowie in den von Überschwemmungen bedrohten Gebieten kann das durch Regenfälle verursachte Hochwasser zum Überlaufen der Kanalisationen, zu Betriebsstörungen in den Kläranlagen und zu beträchtlichen Verunreinigungen in der aquatischen Umwelt führen.

70. Frankreich ist lediglich in Trockenzeiten zur Sammlung der Abwässer gesetzlich verpflichtet, während die Gemeinden dafür Sorge tragen müssen, die durch Regenfälle verursachte Verunreinigung zu kanalisieren und unter Berücksichtigung der Kosten/Nutzen-Relation ein entsprechendes Kanalisations- und Abwasserbehandlungssystem auszuwählen. Beim Vorhaben für die Einleitung der Abwässer in die Kläranlage von la Marana (OP Envireg-STRIDE 1990-1993) war das Netz wegen der Haushaltszwänge nicht mit einem Abscheidesystem ausgestattet, obwohl die Gemeinde Biguglia in einem Gebiet liegt, das regelmäßig von Überschwemmungen betroffen ist (mit der Route nationale als Barriere für die Ableitung des Regenwassers). Das Regenwasser wird somit völlig unbehandelt über Gräben in den Biguglia-See geleitet.

71. Die Durchführung fast sämtlicher, in Spanien vom Hof geprüften Vorhaben wird durch das Fehlen von Regenwasserabscheidesystemen beeinträchtigt, wodurch Probleme beim Einleiten der Abwässer, Verunreinigungen sowie Betriebsstörungen bei den Kläranlagen verursacht werden. Bei den in Griechenland, Italien und Portugal errichteten und vom Hof geprüften Abwasserbehandlungsanlagen handelt es sich ebenfalls um gemischte Systeme.

72. Wie der Hof allerdings in Deutschland feststellte, sind bestimmte Abwasserbehandlungsanlagen entweder mit Abscheidesystemen ausgestattet (in den Stadtrandgebieten), oder es handelt sich um gemischte Systeme, wie es insbesondere bei den Kläranlagen für städtische Zentren der Fall ist.

73. Bezüglich des Einleitens von industriellem Abwasser in Kanalisationen und kommunale Abwasserbehandlungsanlagen ist in Artikel 11 der Richtlinie 91/271/EWG festgelegt, daß die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen müssen, daß das Abwasser einer vorherigen Regelung und/oder Erlaubnis durch die zuständigen Behörden unterzogen wird. Die Abwässer müssen vor ihrem Einleiten in die öffentliche Kanalisation angemessenen Vorbehandlungen unterzogen werden, damit sie die gleichen Merkmale aufweisen wie kommunale Abwässer. Dies ist notwendig, um den reibungslosen Betrieb der Kläranlagen sicherzustellen und deren Beschädigung zu verhindern, ferner die Gesundheit des in den Kanalisations- und Kläranlagen tätigen Personals zu schützen und letztlich um sicherzustellen, daß die eingeleiteten Abwässer umweltverträglich sind. Diese Vorbehandlungen obliegen gemäß dem Verursacherprinzip den Industriebetrieben.

74. Der Hof gelangte im Rahmen seiner Prüfungen zur Feststellung, daß diese Bestimmungen nicht immer eingehalten wurden. Dies trifft zu auf das spanische Vorhaben für das Kanalisationsnetz der Industriezone von Sabon (lokales OP Ziel 1), das ohne jegliche Vorbehandlung den Anschluß dieses Netzes an die Sammelstelle der kommunalen Abwässer der Stadt Orthese vorsah. Sämtliche Abwässer werden über den Unterwasserkanal la Coruña direkt ins Meer eingeleitet. Die Kosten dieses Vorhabens belaufen sich auf 14,5 Mio PTA.

75. Ein anderes spanisches Vorhaben zur Gesamtdekontaminierung des Flusses Tajo in Toledo über einen Gesamtbetrag von 2 540 Mio PTA, dessen EFRE-Beitrag 1 000 Mio ECU umfaßte, sah unter anderem die Instandsetzung der Kläranlage für industrielle Abwässer aus dem Industriegebiet der Stadt vor. Diese Abwässer gelangen ohne vorherige Behandlung seitens der betreffenden Industriebetriebe in die Kläranlage; eine kommunale Regelung zur Behandlung der industriellen Abwässer besteht zwar, kam jedoch nie zur praktischen Anwendung.

76. Bei der Bekämpfung der Gewässerverschmutzung ist die Überwachung der Einleitungen von gereinigtem Wasser entweder direkt in die natürliche Umwelt (bei denen die Gemeinschaftsvorschriften unmittelbar anzuwenden sind) oder in die kommunalen Kanalisationen und Kläranlagen ein wichtiger Aspekt. Ein nationales System zur Überwachung der Ableitungsmodalitäten ist in den Betriebsgenehmigungen vorgesehen, die von den Mitgliedstaaten für jede klassifizierte Anlage a priori erteilt werden. Bei der Prüfung eines Vorhabens, das vom EAGFL-Ausrichtung im Bereich der Agro-Nahrungsmittelindustrie in Irland finanziert wurde, stellte der Hof fest, daß die im Rahmen der Genehmigung festgesetzten Normen noch immer nicht eingehalten wurden und die entsprechend in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Sanktionen (Bußgelder oder Verwaltungsmaßnahmen) nicht zur Anwendung kamen.

77. Die Kontrollen fallen ausschließlich in die Zuständigkeit der nationalen Behörden. Die Kommission sollte ihrerseits im Rahmen ihrer Prüfungen in den Mitgliedstaaten derartige Überprüfungen vorsehen und durchführen, um sicherzustellen, daß:

a) die Kläranlagen, die industrielle Abwässer aufnehmen, ständig die chemischen Eigenschaften der erhaltenen Abwässer kontrollieren,

b) die Lokalbehörden über vollständige Informationen über die klassifizierten Anlagen verfügen und deren Ableitungen kontrollieren,

c) im Falle einer Gewährung von Gemeinschaftsmitteln zugunsten privater oder öffentlicher Abwässer produzierender Unternehmen die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen mit den in den Betriebsgenehmigungen und Gemeinschaftsrichtlinien festgelegten Normen übereinstimmen.

Kosten der Vorhaben - Veranschlagte Kosten im Vergleich zu effektiven Kosten

78. Die bei der Projektkonzeption und -planung festgestellten technischen Mängel führen in den meisten Fällen zu unkorrekten Kostenschätzungen für die durchzuführenden Arbeiten. Die dann tatsächlich entstehenden Kosten liegen wesentlich höher. In allen besuchten Mitgliedstaaten und bei den meisten geprüften Vorhaben wurden beträchtliche Kostenabweichungen festgestellt. Die wichtigsten vom Hof aufgedeckten Fälle einer zu niedrigen Veranschlagung der zuschußfähigen Kosten werden in den folgenden Ziffern beschrieben.

79. Für die Errichtung einer Kläranlage für den Großraum Athen in Psytalia (OP EFRE "Attica" Schwerpunkt 1.1.) waren zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs sechs Hauptverträge - auf die 77 % der Kosten des Vorhabens entfielen - zu Kosten von annähernd dem Doppelten des veranschlagten Betrags ausgeführt worden [Anstieg von den vorgesehenen 40,4 Mio ECU (11 500 Mio GRD) auf 78,9 Mio ECU (22 400 Mio GRD)].

80. In Spanien umfaßte der allgemeine Wasserwirtschaftsplan für Galicien, der 1990 von den Regionalbehörden entworfen worden war, Investitionen in Höhe von 19,6 Mio ECU (3 125 Mio PTA) für das Dekontaminierungsprogramm der Flußmündung La Coruña. Im Jahr 1994 sah der geänderte Regionalplan Investitionen für dasselbe Programm in Höhe von 39,2 Mio ECU (6 245 Mio PTA) vor, die einen Anstieg um 100 % gegenüber dem ursprünglichen Plan aufwiesen. Obwohl die verschiedenen Voranschläge nicht wirklich vergleichbar sind, da insbesondere die Inflation, die Einbeziehung neuer Vorhaben und die Anforderungen der Richtlinie 91/271/EWG berücksichtigt werden müßten, ist unbedingt festzustellen, daß ein Großteil der Höherveranschlagung auf erhebliche Durchführungsverzögerungen zurückzuführen ist, die durch eine Vielzahl technischer, rechtlicher (Enteignungen) und haushaltsbedingter Gründe entstanden sind. Ähnliche Planabweichungen wurden beim Programm für die Flußmündung Ria de Vigo festgestellt, dessen Kosten von 67,2 Mio ECU (10 700 Mio PTA) auf 177,1 Mio ECU (28 200 Mio PTA) anstiegen (163 %) sowie beim Programm für die Flußmündung Ria de Arousa mit einem Kostenzuwachs von 29,5 Mio ECU (4 697 Mio PTA) auf 51,3 Mio ECU (8 167 Mio PTA) (73 %). Die Erhöhung der tatsächlichen Projektkosten wird in Ziffer 86 untersucht.

81. In Irland belief sich beim Bau einer Kläranlage in Dingle (OP Envireg) die endgültige Ausgabenhöhe auf 6,1 Mio ECU (4,9 Mio IRL) gegenüber einem veranschlagten Betrag von 4,1 Mio ECU (3,3 Mio IRL), was im Vergleich zu den veranschlagten Kosten einem Zuwachs um 45 % entspricht.

82. Bei einem französischen Vorhaben betrugen die veranschlagten Kosten für die Verwirklichung einer kleinen Kläranlage, die aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert wurde (Schweineschlachtbetrieb ABERA), 93 000 ECU (0,6 Mio FF). Die nach zahlreichen technischen Verbesserungen ermittelten Endkosten beliefen sich auf 0,9 Mio ECU (6 Mio FF) und betrugen das Zehnfache der veranschlagten Kosten.

83. Im Fall der Kläranlage Meißen in Deutschland (EFRE OP Sachsen) nahmen Ingenieure für zusätzliche Arbeiten eine Kostenberichtigung nach oben vor. Diese Änderungen lagen jedoch unter der 10 %-Grenze [Ziffer 2 (3.2) Teil B der Verdingungsordnung Bauleistung (VOB-Richtlinien)], ab der nach den gesetzlichen Bestimmungen neue Preise hätten ausgehandelt werden müssen. Jedenfalls vertritt der Hof im Gegensatz zur Kommission die Auffassung, daß für dieses Vorhaben beachtliche Einsparungen hätten vorgenommen werden können, ohne die Effizienz der Anlage zu beeinträchtigen. Im besonderen ist es unnötig und unangemessen, einen Keller und eine Reihe von Tunnels unter der gesamten Anlage zu errichten, um über ausgedehnte und gut beheizte Gänge direkten Zugang zu den Rohrleitungen und Becken zu erhalten (Oxidations-/Nitrifikationsbecken usw.). Im übrigen handelt es sich um die einzige vom Hof besuchte Kläranlage, die mit solchem "Komfort" ausgestattet ist.

84. Der Hof ist sich der Schwierigkeit bewußt, bedeutende Infrastrukturvorhaben ohne Kostenanstieg durchzuführen. Preisänderungen werden in allen Formen der kurz- und langfristigen technischen Planung vorgesehen und genehmigt. Normalerweise führen Kostensteigerungen nicht unmittelbar zu höherer Unterstützung durch die Gemeinschaft. Beträchtliche Kostenänderungen sind jedenfalls ein klarer Indikator für Schwachstellen in der Projektplanung und -verwaltung sowie für Verzögerungen bei der Durchführung des Vorhabens. In den meisten Fällen führen diese Verzögerungen zu erhöhten Kosten.

Verzögerungen bei der Durchführung der Vorhaben und deren Auswirkungen auf die Erhöhung der Kosten

85. Es besteht ein enger Bezug zwischen den bei den Vorhaben festgestellten Durchführungsverzögerungen und der Erhöhung der Baukosten.

86. In Frankreich lief 1991 ein im Rahmen eines Integrierten Mittelmeerprogramms (IMP) finanziertes Vorhaben zur Dekontaminierung des Küstenstreifens der Lagune von Biguglia an, obwohl die Vorstudien bereits 1986 durchgeführt worden waren. Im gleichen Zusammenhang sollten die Arbeiten im Rahmen eines anderen von Envireg finanzierten Vorhabens innerhalb von drei Monaten (September 1992) abgeschlossen sein. Tatsächlich waren sie erst nach 21 Monaten (Juni 1994) fertiggestellt. Für dieses Vorhaben wurden Arbeiten in Auftrag gegeben und Ausschreibungsverfahren durchgeführt, nachdem die Frist für die Mittelbindung in Höhe von 0,7 Mio FF abgelaufen war. Dies gilt auch für die Ausschreibungsverfahren zu einem anderen Vorhaben, das über das Integrierte operationelle Programm (IOP) Korsika 1990-1993 in Höhe von 1,4 Mio FF finanziert wurde. Das Kläranlagenvorhaben für die Stadt Ajaccio lief ebenfalls verspätet an. Obwohl die Vorstudien zum OP Envireg im Jahre 1991 finanziert wurden, erfolgte die Auftragsvergabe erst 1993. Die Fristen für den Abschluß der Anlaufphase (1997) und die des gesamten Vorhabens (2000) können somit nicht eingehalten werden. Erhebliche Verspätungen wurden bei der Vorbereitung der Studien für das im Rahmen von Envireg zu Beginn des Jahres 1991 finanzierte Kläranlagenvorhaben in Südbastia festgestellt. Diese Studien wurden 1995 und nicht 1993 abgeschlossen, wie ursprünglich geplant. Die neue Kläranlage wird folglich erst Anfang 1999 fertiggestellt sein. Die größten Verzögerungen wurden beim Vorhaben zur Dekontaminierung des Südufers am Golf von Ajaccio festgestellt, bei dem die Vorstudien 1984 anliefen und die Kläranlage erst elf Jahre später in Betrieb genommen wurde.

87. Im Fall des Kanalisationsvorhabens "Collector GLI-3 Valladares Lagares" in Spanien stiegen die Kosten um 26 %, und es kam zu einer 28monatigen Verzögerung. Beim Vorhaben zur Gesamtsanierung von Orthese betrug die Abweichung von den ursprünglich veranschlagten Kosten 45 %, und das Vorhaben verzögerte sich um 50 Monate. Beim Vorhaben zur Gesamtdekontaminierung von Sada lag die Abweichung bei 47 % und die Verzögerung bei 15 Monaten. Beim Vorhaben zur Gesamtsanierung von Cabanas y Pontedeume - das wegen "technischer Verbesserungen" vorübergehend für 28 Monate eingestellt wurde und sich immer noch im Bau befindet - waren im Februar 1997 bereits eine Verzögerung von 38 Monaten und ein Kostenanstieg um 23 % erreicht. Beim Vorhaben zur Gesamtsanierung von Ribeira, das noch im Bau ist, liegt die Kostendifferenz bereits bei 33,5 %. Beim Vorhaben zur Dekontaminierung von Rianxo liegt die Kostenabweichung bereits bei 30 %. Die Abwasserbehandlungsanlage wurde zwar 1995 fertiggestellt, war aber im März 1996 noch nicht in Betrieb.

88. Zwei Jahre Verzögerung wurden beim Vorhaben für den Unterwasserkanal der Flußmündung la Coruña festgestellt. Bis November 1996 war das Vorhaben noch nicht offiziell von den Lokalbehörden abgenommen. In solchen Fällen haftet die Baufirma für die Wartung und den Betrieb der Anlage. Die durch Regenfälle bedingten hohen Wasserstände und das Fehlen getrennter Klärsysteme führten dazu, daß ein Großteil des Abwassers unbehandelt wieder ins Meer zurückgeleitet wurde.

89. In Griechenland wurden bei allen vom Hof geprüften Vorhaben aus überwiegend technischen und administrativen Gründen erhebliche Verzögerungen festgestellt. Bei der Rethymnon Abwasserbehandlungsanlage kam es zu einer 27monatigen Verzögerung, und die Kosten stiegen um 257 %. Dieses Vorhaben ist für den Bedarf der Stadt nach wie vor unangemessen. Bei der Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage in Veria kam es beinahe zu einer Verdoppelung der Kosten, und zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs war das Vorhaben immer noch nicht abgeschlossen. Die Gesamtkosten für diese beiden Vorhaben beliefen sich auf 6,1 Mio ECU.

90. In Italien startete das Vorhaben in Brienza im Juli 1990 mit einer Laufzeit von 12 Monaten. Ende 1995 war das Vorhaben noch nicht abgeschlossen. Das Kläranlagenvorhaben in Taranto lief 1991 an, mit einer vorgesehenen Laufzeit von einem Jahr: Ende 1995 war es noch nicht zum Abschluß gebracht.

91. Irische Vorhaben verzeichneten aus den gleichen Gründen wie in anderen Mitgliedstaaten Verzögerungen hinsichtlich der Fertigstellung. Wegen technischer Verbesserungen lief ein Teil des aus dem EFRE finanzierten Vorhabens in Greystones mit zweijähriger Verzögerung an. Verzögerungen wurden ebenso beim Vorhaben für das Kanalisationssystem von Wexford festgestellt, bei dem sich der Baubeginn für bestimmte Arbeiten des Kanalisationssystems von Wexford um drei Jahre verzögerte. Das Vorhaben lief erst im September 1993 an.

Verwaltung der Vorhaben durch die zuständigen Behörden

92. Die Zerlegung von Großprojekten erschwert zuweilen die Einhaltung der Bestimmungen der Verordnungen zu den Strukturfonds und zum Kohäsionsfonds. Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des Kohäsionsfonds sieht die Möglichkeit der Finanzierung von Vorhabenphasen vor, unter der Bedingung, daß diese "technisch und finanziell voneinander unabhängig sind". Dennoch wurden in bestimmten Fällen Vorhaben, die grundsätzlich nicht zu untergliedern sind, so aufgeteilt, daß sie zunächst aus dem EFRE und anschließend aus dem Kohäsionsfonds finanziert werden konnten. Dies trifft auf die Vorhaben für das Kanalisationssystem von Greystones und das Hauptkanalisationssystem von Wexford zu, die der Hof in Irland geprüft hat. Für diese Vorhaben wurde derselbe Vertrag mit dem mit der konkreten Projektdurchführung beauftragten Unternehmen geschlossen und zum Teil aus dem EFRE, später aus dem Kohäsionsfonds finanziert. Vorhabenphasen stellen wohl kaum unabhängige Vorhaben dar; sie sind im Grunde nichts anderes als "Zahlungsphasen", die in der Praxis als derjenige Teil des Vorhabens definiert werden können, für den noch keine Finanzierungsbeiträge aus dem EFRE gezahlt wurden.

93. Diese Praxis stellt die Einhaltung und Überwachung der Gemeinschaftsvorschriften in diesem Bereich in Frage. Die Aufteilung der Vorhaben in Phasen birgt überdies die Gefahr, die Zerstückelung der öffentlichen Aufträge zu fördern, um die in den entsprechenden Richtlinien vorgesehenen Obergrenzen zu umgehen. Dieses Problem hat der Hof bereits in seinem Sonderbericht Nr. 1/95 über das Kohäsions-Finanzinstrument (27) angesprochen.

94. Wie der Hof festgestellt und der Kommission mitgeteilt hat, besteht im Bereich des öffentlichen Auftragswesens nach wie vor das Problem überhöhter Preisnachlässe zum Erhalt von Aufträgen oder aber der Inanspruchnahme verschiedener gesetzlich vorgesehener Möglichkeiten - wie z.B. von Dringlichkeitsverfahren - seitens bestimmter nationaler Verwaltungsbehörden, die den Wettbewerb einschränken und zuweilen unterbinden. Die Aufteilung des Vorhabens auf mehrere Teilvorhaben und öffentliche Aufträge hat mit zu dieser Situation beigetragen. Der Hof stellte fest, daß ein griechisches Vorhaben, das aus dem EFRE finanziert wurde (OP Attika, Stadtverwaltung Perama) in 54 öffentliche Aufträge unterteilt worden war. Die Gesamtkosten dieses Vorhabens bezifferten sich auf 457 207 ECU. Derartige Praktiken führen verstärkt zu Verzögerungen sowie Kostenerhöhungen bei der Ausführung und erschweren die Verwaltung der Vorhaben. Der Hof stellte dies bereits in seinen früheren Berichten fest (28).

95. Der Verwaltung der Vorhaben mangelt es häufig an Transparenz. So kumulieren bestimmte Vorhaben - vor allem die groß angelegten - Gemeinschaftszuschüsse aus verschiedenen Quellen. Sie sollten nach den geltenden Vorschriften eine getrennte Buchführung vornehmen. Auf der Ebene des Endempfängers werden diese verschiedenen Interventionsformen in der Regel als Quellen angesehen, die unterschiedslos verschiedene Vorhabenphasen finanzieren. Dies trifft insbesondere auf die IMP-Interventionen (IMP 1. Phase IMP - zusammenhängende Maßnahmen, IMP zusätzliche Haushaltslinie) oder auf die IOP der in Korsika geprüften Vorhaben zu: das Vorhaben zur Dekontaminierung der Lagune von Biguglia und das Vorhaben zur Dekontaminierung des Südufers am Golf von Ajaccio.

96. Wie der Hof feststellte, war es nicht immer möglich, die Beträge der von den zentralen Kommissionsstellen gemeldeten Ausgaben mit den Beträgen, die von den Mittelverwaltern und/oder Begünstigten den nationalen Behörden gemeldet wurden, in Deckung zu bringen. Der Hauptgrund dafür ist das Fehlen einer getrennten Buchführung sowie eines angemessenen Kontenplans, der die Ermittlung der gemeldeten Ausgaben bei den bezuschußten Vorhaben erlaubt. Dies ist der Fall bei den in Spanien geprüften Vorhaben für den Sammler GLI-3 von Valladares-Lagares (OP Umwelt) und den Unterwasserkanal La Coruña (OP Envireg). Bei der Maßnahme Abwasserbehandlung des Programms Envireg-Stride für Korsika waren im übrigen die gemeldeten Ausgaben nicht mit den Belegen der Endbegünstigten über die getätigten Zahlungen in Deckung zu bringen. Diese Unterlagen sollten jedoch die Grundlage für die Ausgabenbescheinigungen bilden.

Mangelhafte Funktionsweise der Kläranlagen

97. Die Nichtübereinstimmung der Kläranlagen mit den in den Richtlinien festgelegten Qualitätsnormen (siehe Ziffern 58-62) sowie die Notwendigkeit neuer Investitionen für die erforderliche Instandsetzung der Anlagen wurden bereits angesprochen. Es geht also darum, die Qualität der bereits stattfindenden Abwasserbehandlung zu verbessern. Allerdings sind noch weitere Problemen zu lösen: Bestimmte, bereits fertiggestellte Anlagen sind entweder noch nicht in Betrieb oder durch gravierende Betriebsstörungen funktionsuntüchtig geworden. In beiden Fällen kommt die Gemeinschaftsfinanzierung nicht voll zur Wirkung.

98. Der Hof konnte 1996 feststellen, daß fünf von sechs Kläranlagen, die in Italien geprüft wurden, trotz ihrer Fertigstellung nicht funktionierten - manche sogar während mehrerer Monate nicht. Der Grund lag in der durch Mittelknappheit begründeten Weigerung der ENEL (nationale Elektrizitätsgesellschaft), einen Anschluß an das Stromnetz zu legen. Die gleichen Kläranlagen wiesen weitere Probleme auf, beispielsweise fehlende Anschlüsse an einige Kanalisationsnetze u.ä. Da die Anlagen (mechanische und elektronische Ausstattung sowie Gebäude) in einem solchen Fall nicht genutzt werden, sind sie von Verfall bedroht. Die für diese Kläranlagen aufgebrachten Mittel belaufen sich auf 26,5 Mio ECU (55 125 Mio LIT).

99. In Galicien (Spanien) funktionierte nur eine von drei fertiggestellten Kläranlagen. Eine zweite Anlage (Vorhaben zur Gesamtsanierung der Städte Sada und de Ribeira) funktionierte nicht in zufriedenstellendem Maße. Auch die dritte Kläranlage (in Rianxo), die im April 1995 der Stadtverwaltung zur Verfügung gestellt wurde, war wegen eines fehlenden Anschlusses an das Stromnetz und wegen unterbliebener Durchführung öffentlicher Ausschreibungsverfahren für ihre Bewirtschaftung nicht in Betrieb. Das für diese Vorhaben festgesetzte Ziel der Verringerung der Verschmutzung wurde nicht erreicht. Die Gesamtkosten für diese beiden Vorhaben belaufen sich auf 8,4 Mio ECU.

100. Eine im Rahmen von Envireg kofinanzierte Studie (29) über die Bewertung von 15 Abwasserbehandlungsanlagen in Kreta zeigte, daß diese nicht unter optimalen Bedingungen funktionierten und die Kontrolle des abgeleiteten Wassers verbessert werden muß. Insgesamt wurde in allen besuchten Mitgliedstaaten eine mangelhafte Funktionsweise von Klärsystemen und -anlagen festgestellt.

101. Die bereits erwähnten Fälle zeigen die Vielfalt und Komplexität der Faktoren, die insgesamt erforderlich sind, um zufriedenstellende Ergebnisse hinsichtlich der Qualität der Anlagen zu erzielen und die Finanzierungsbeiträge der Gemeinschaft zu optimieren. Diese Finanzmittel spielen zweifellos eine bedeutende Rolle für die Umsetzung dieses Politikbereichs. Nach dem Grundsatz der Aufgabenteilung obliegt es den Mitgliedstaaten, die Leistungsfähigkeit dieser Anlagen aufrechtzuerhalten. Es handelt sich im wesentlichen um Aspekte des Betriebs der Anlagen, der Wartung des Netzes und der damit verbundenen Kosten, die der Hof ebenfalls in bestimmten Mitgliedstaaten geprüft hat.

Die Gemeinschaftsinitiative Envireg

102. Im Jahre 1990 startete die Kommission die Gemeinschaftsinitiative (GI) Envireg als Beitrag zum Umweltschutz und zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung. Die spezifischen Ziele umfaßten insbesondere:

- Verringerung der Verunreinigung in den Küstengebieten,

- Förderung der Erschließung der Küstengebiete,

- Beitrag zur Beseitigung industrieller Abfälle,

- Entwicklung des Know-how im Bereich der Planung und Bewirtschaftung der Entsorgungsanlagen.

103. Der gesamte Beitrag der Strukturfonds für den Zeitraum 1990-1993 bezifferte sich auf 500 Mio ECU (zu Preisen von 1990). Bei den förderungswürdigen Gebieten handelte es sich um Küstengebiete der Ziel-1-Regionen sowie um im Mittelmeerraum gelegene Gebiete der Ziel-2- und -5b-Regionen. Hinsichtlich der Industrieabfälle und der technischen Hilfe waren sämtliche Ziel-1-Regionen förderungswürdig.

104. Beinahe zwei Drittel der Mittel wurden zur Verringerung der Verschmutzung in den Küstengebieten von Ziel 1, und zwar vor allem durch Errichtung bzw. Instandsetzung der Infrastrukturen und Anlagen zur Abwasserbehandlung, verwendet. Aus diesem Grund prüfte der Hof die Verwendung der EFRE-Mittel in den Ziel-1-Regionen bei Vorhaben zur Wiederherstellung eines einwandfreien Wasserzustands, das technische Hilfsnetz, das von der Kommission zur Entwicklung von Know-how und zum Erfahrungsaustausch geschaffen wurde, sowie die Ex-post-Bewertung der GI Envireg.

Schwierigkeiten bei der Durchführung der GI Envireg

105. Die Gemeinschaftsinitiative Envireg wurde im Mai 1990 genehmigt und die Zahlungsfrist bei einigen Programmen auf den 31. Dezember 1994 und bei anderen auf den 31. Dezember 1995 festgesetzt. Bei der Durchführung dieser Programme kam es zu erheblichen Verzögerungen, wobei die meisten betroffenen Mitgliedstaaten Anträge auf Fristverlängerung stellten. Zum Ende des Haushaltsjahres 1996 - zwei Jahre nach dem ursprünglichen Termin für den Abschluß einiger Programme und ein Jahr nach Abschluß weiterer Programme - waren lediglich drei von dreizehn Programmen abgeschlossen (Envireg Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), Nordirland und Portugal). Dabei mußten noch 17,9 % der Mittelbindungen dieser Initiative abgewickelt werden (siehe Tabelle 6).

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106. Irland hatte keine Fristverlängerung beantragt. Der verspätete Abschluß des Programms war auf die unterschiedliche Auslegung des Begriffs des Endbegünstigten bestimmter Vorhaben - so auch von Vorhaben für die Errichtung von Abwasserbehandlungsanlagen - durch die Kommission und die irischen Behörden zurückzuführen. Irland betrachtete das Umweltministerium (die für die Projektfinanzierung zuständige Verwaltungsbehörde) als Endbegünstigten und nicht die Gemeinden, die Bauherren sind. Die übrigen Mitgliedstaaten sehen die Bauherren als Endbegünstigte an. Dies hatte zur Folge, daß die von Irland vorgelegten Ausgabenmeldungen Ausgaben einbezogen, die zum Zeitpunkt der Meldung noch nicht ausgezahlt waren, sowie veranschlagte Ausgaben und Ausgaben, die bereits vor dem Förderungszeitraum ausgezahlt waren. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß der Begriff "Endbegünstigter" - wie in den Finanzvorschriften, die der Genehmigung sämtlicher OP zugrunde liegen, festgelegt - einheitlich auf alle Mitgliedstaaten angewandt wird. Sie sollte auch darauf achten, daß die Ausgabenmeldungen lediglich die tatsächlich anfallenden Ausgaben enthalten, wie in der einschlägigen Regelung vorgesehen.

107. Bei der Durchführung des Envireg-Programms in Italien traten gravierende Schwierigkeiten auf, die mit der Verwirklichung des GFK Italien 1989-1993 zusammenhängen. Im Fall der GI Envireg stellte der Hof einen Mangel an Programmüberwachung fest, der vor allem auf die unterlassene Übermittlung von Finanzdaten und Durchführungsberichten an die Kommission sowie auf die Abhaltung der Sitzungen der Begleitausschüsse unter häufig schwierigen Bedingungen zurückzuführen ist (Mangel an genauen Daten, gelegentliche Abwesenheit von Vertretern der Regionen oder fehlende Protokolle). Aus diesem Grund waren Ende 1994 von der Kommission lediglich 3,5 % der auf die Vorschüsse aus 1997 übertragenen Beträge [das entspricht einem Betrag von 3,1 Mio ECU (6 600 Mio LIT)] verausgabt worden. Aufgrund der Schwierigkeiten bei der Ausführung des GFK Italien wurde zwischen Italien und der Kommission eine allgemeine Vereinbarung getroffen, wonach das Envireg-Programm für die Verpflichtungen bis zum 31. Dezember 1996 und für die Zahlungen bis zum 31. Dezember 1997 verlängert wurde.

108. Im Envireg-Programm Nordirland waren 96 % der Mittel zur Verringerung der Verschmutzung in den Küstengebieten bestimmt. Vierzehn Vorhaben zur Abwasserbehandlung waren ursprünglich für diesen Zweck vorgesehen. Dennoch war es aufgrund der Schwierigkeiten, diese Vorhaben mit den Richtlinien über die Wasserqualität und insbesondere mit der neuen Richtlinie 91/271/EWG in Einklang zu bringen, unmöglich, die Hälfte dieser Vorhaben innerhalb der vom Programm vorgesehenen Fristen durchzuführen. Sieben Vorhaben wurden durch ein Großvorhaben zur Instandsetzung einer der beiden Kläranlagen in Belfast ersetzt, die 250 000 Einwohner bediente. Dieses Vorhaben - mit zuschußfähigen Kosten in Höhe von insgesamt 16,5 Mio ECU (13,3 Mio UKL), die vollständig aus nationalen Mitteln finanziert wurden - war bereits 1986 angelaufen; auf dieses Programm entfielen 68 % des EFRE-Beitrags. Es ist zu unterstreichen, daß die Leitlinien für die operationellen Programme Envireg (30) nur in wenigen Ausnahmefällen die Finanzierung von Kläranlagen in Städten mit mehr als 100 000 Einwohnern vorsahen. Unter diesen Umständen wurden die Ziele und Prioritäten nur zum Teil verwirklicht, die im Rahmen von Envireg für Nordirland und insbesondere hinsichtlich des innovativen Charakters der Vorhaben vorgegeben waren.

109. In dem Envireg Galicien betreffenden Teil hat der Mitgliedstaat ein neues Vorhaben für den Unterwasserkanal zur Verminderung der Verschmutzung in La Coruña einbezogen, auf das 32 % der gesamten zuschußfähigen Ausgaben für diese autonome Gemeinschaft entfallen, das sind 8,8 Mio ECU (1,4 Milliarden PTA). Im Widerspruch zu den Leitlinien der Kommission (31) ist dieses Vorhaben Teil eines größeren Ganzen, das lediglich die Vorbehandlung der Abwässer von La Coruña vorsieht, einer Stadt mit weit über 100 000 Einwohnern. Außerdem stimmt dieses Vorhaben nicht mit den Vorgaben der Richtlinie 91/271/EWG (Artikel 4 und 6) überein.

110. Die Lage war je nach Mitgliedstaat unterschiedlich. So konnte die Initiative Envireg für Portugal den Mangel an Umweltmaßnahmen im Rahmen des GFK 1989-1993 teilweise ausgleichen. Diese kam in den Genuß einer Aufstockung des EFRE-Beitrags um 13 Mio ECU, der aus einer Mittelübertragung von der Initiative REGEN stammte. Dadurch konnten zusätzliche Vorhaben berücksichtigt werden.

111. Hinsichtlich Envireg-Griechenland wurden die zuschußfähigen Beträge von der Kommission um 22 Mio ECU (bzw. 15,7 %) und damit auch die Kofinanzierung des EFRE um 15 Mio ECU (bzw. 16 %) gegenüber der ursprünglichen Programmplanung gekürzt. Dies war auf die mangelhafte Durchführung von Maßnahme 1 des Programms zur Abwasserbehandlung zurückzuführen, die 61 % der Mittel umfaßte. Von den insgesamt 100 Vorhaben, die in dieser Maßnahme vorgesehen waren, mußten 32 aufgegeben werden. Zudem verzeichneten 40 der verbliebenen 68 Vorhaben Durchführungsschwierigkeiten, so daß sie nicht im Rahmen des Envireg-Programms abgeschlossen werden konnten. Griechenland beantragte deren Einbeziehung in das neue GFK 1994-1999.

112. Das Envireg-Programm-Stride Korsika verzeichnete bei den insgesamt zuschußfähigen Kosten einen Rückgang um 6,3 Mio ECU (bzw. 14,5 %), während die Kofinanzierung des EFRE um 1,8 Mio ECU (bzw. 13,8 %) zunahm. Dieser Betrag stammt aus einer Übertragung nicht verwendeter Mittel aus dem OP Interreg Korsika-Sardinien und wurde zur Finanzierung der Maßnahme 2 zur Abwasserbehandlung verwendet. Die Kürzung der zuschußfähigen Kosten ist auf das partielle Scheitern von Maßnahme 3 zur Beseitigung von festen Abfällen zurückzuführen, bei der weniger als 25 % der verfügbaren Mittel verwendet wurden, was für die Behandlung und Beseitigung des Schlamms aus den Kläranlagen nicht ohne Folgen blieb.

Technisches Hilfsnetz Ambiente e Regione (AMBER)

113. Zu den innovativen Aspekten der GI Envireg gehörten die Entwicklung von Know-how und der Erfahrungsaustausch in den über die technische Hilfe AMBER finanzierten Bereichen (über drei Jahre verteilte Finanzierung in Höhe von 1 006 573 ECU). Dieses Netz sollte auf Anforderung technische Gutachten zu den Vorhaben für die Programmverantwortlichen und Betreiber liefern, den Informations- und Erfahrungsaustausch und den Austausch von Know-how unter den beteiligten Verwaltungen fördern sowie die Kommission insbesondere bei der Begleitung der GI unterstützen. Für den Bereich Kläranlagen sollte AMBER unter anderem technische Hilfe zur Entwicklung von Know-how für die Planung und Wartung der Kläranlagen leisten.

114. Die Analyse des technischen Hilfsnetzes AMBER wurde insofern als bedeutend angesehen, als der Hof in der Vergangenheit festgestellt hatte, daß zahlreiche Kläranlagen vor allem in den Ziel-1-Regionen nicht in Betrieb waren und sich die Kommission verpflichtet hatte, dieses Problem künftig anzugehen (32).

115. Im Juni 1991 verpflichtete die Kommission ein Studienbüro zum Aufbau des technischen Hilfsnetzes. Ein erster Vertrag wurde für die Dauer von einem Jahr unterzeichnet, der dann dreimal bis zum 20. Dezember 1994 verlängert wurde.

116. Es ist festzustellen, daß die "Beantragung von Sachverständigengutachten" nicht funktioniert hat: Lediglich 9 000 ECU wurden zu diesem Zweck ausgegeben. Dies ist wohl vor allem darauf zurückzuführen, daß zwei der Mitgliedstaaten (Spanien und Italien), auf die der Hauptanteil der Envireg-Programme entfiel (ungefähr 60 % der Mittel), das Netz nicht nutzten. Zudem waren die Kenntnisse über das Netz hauptsächlich auf die Zentralebene beschränkt, den Lokalbehörden standen nur sehr dürftige Informationen darüber zur Verfügung. Überdies waren im Rahmen des Netzes AMBER keine Honorare für die eingestellten Sachverständigen vorgesehen; somit fehlte für die Lokalbehörden der Anreiz, dieses Netz in Anspruch zu nehmen. Technische Hilfe wird im übrigen bereits durch die nationale Verwaltung oder durch Hinzuziehung externer Berater sichergestellt.

117. Eine weitere Aufgabe des Netzes bestand in der Vorbereitung von Informationsbulletins und praktischen Handbüchern für die Lokalbehörden sowie in der Veranstaltung von Konferenzen und Workshops über Umweltfragen. Die Verbreitung der Handbücher war problematisch. Erst Ende 1993 wurden Anstrengungen unternommen, diese an die in den förderungswürdigen Gebieten der GI Envireg gelegenen Gebietskörperschaften weiterzuleiten. Für Envireg war die Frist für den Abschluß von Verträgen auf den 31. Dezember 1993 festgesetzt. Außerdem konnte der Hof feststellen, daß von insgesamt 5 000 Exemplaren des Handbuchs zur Abwasserbehandlung lediglich 900 an die lokalen Gebietskörperschaften verteilt worden waren.

118. Der Erfahrungsaustausch und der Transfer von Know-how sollte durch die Veranstaltung von Konferenzen ermöglicht werden, wobei insbesondere bilaterale Kooperationen zwischen den einzelnen beteiligten Verwaltungsbehörden gefördert werden sollten. Bis auf wenige Ausnahmen wurden die im Anschluß an solche Konferenzen aufgenommenen Kooperationen nicht fortgeführt.

119. Die dritte Aufgabe des Netzes bestand in der Unterstützung der Kommission, vor allem konkret durch Erstellung von Studien, deren Tragweite weit über die Ziele der GI Envireg und des Vertrags für technische Hilfe hinausging. Die Kommission hatte den Hof in ihren Antworten zum Sonderbericht zur Umwelt bereits über ihre Absicht unterrichtet zu veranlassen, daß sich das AMBER-Netz nicht mehr allein auf die GI Envireg beschränkt, sondern die Umweltaspekte aller strukturellen Aktionen berücksichtigt (33). Diese Ausdehnung erfolgte auf der Grundlage eines auf die Envireg-Programme beschränkten Vertrages, für den keine erneute Ausschreibung durchgeführt wurde.

Ex-post-Bewertung der GI Envireg

120. Die Kommission schloß im Dezember 1993 einen Vertrag zur Bewertung der GI Envireg im Gesamtwert von 276 500 ECU. Die Bewertung von Envireg sollte in zwei Phasen erfolgen und im Dezember 1995 abgeschlossen sein. Zu den Zielen der ersten Phase gehörten im wesentlichen die Bewertung der festgesetzten Ziele und die Wertschöpfung der Gemeinschaft sowie die Analyse der Verwaltungsverfahren und -systeme der GI in den begünstigten Mitgliedstaaten. In der zweiten Phase ging es um die wirtschaftliche Auswirkung der Durchführung der GI. Diese durfte erst anlaufen, nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß die Arbeiten in der ersten Phase von zufriedenstellender Qualität waren.

121. Im Oktober 1996 wurde von der Kommission ein Abschlußbericht mit einer Verzögerung von 25 Monaten gegenüber der Frist für die erste Phase (September 1994) und von zehn Monaten im Vergleich zur Frist für die zweite Phase (Dezember 1995) vorgelegt. Die Gesamtkosten für diese Bewertung beliefen sich auf 211 887 ECU; nach Auffassung der Kommission lieferte dieser Bericht bereits ein Maximum an Informationen zur Gesamtbewertung der GI Envireg.

122. Dennoch ist der Hof der Auffassung, daß dieser Bericht nicht den vorgesehenen und vertraglich festgelegten Bewertungskriterien entspricht. Dies gilt insbesondere in folgender Hinsicht:

a) Die Analyse der Verwaltungsverfahren und -systeme ist rein deskriptiv und je nach Mitgliedstaat von ganz unterschiedlicher Qualität.

b) Weder die Planungs- und Durchführungsmethoden noch die Bewertung der Verwaltungsstrukturen wurden mit den gesetzten Zielen verglichen.

c) Hinsichtlich der materiellen Umsetzung der kofinanzierten Programme und Vorhaben wurden keine Analysen und auch keine Bewertungen vorgenommen, um die Wirkung dieser Beiträge mit Hilfe geeigneter Indikatoren gewichten zu können (mit Ausnahme Portugals).

d) Die vorgesehenen Haushalts- und Finanzanalysen wurden nicht vorgenommen.

e) Der Beitrag der GI Envireg zur Lösung von Umweltproblemen, auf die diese Maßnahme abzielte (Gewässerverschmutzung, Erschließung der Küstengebiete usw.), wurde nicht in ausreichendem Maße behandelt.

f) Zwischen Envireg und der wirtschaftlichen und/oder touristischen Entwicklung der Region wurde kein Bezug hergestellt.

Die in diesem Bericht enthaltenen Daten lassen keine Schlußfolgerung hinsichtlich der Auswirkung der GI Envireg zu. Es ist zudem darauf hinzuweisen, daß der wissenschaftliche Bewertungsausschuß nicht einmal eingesetzt wurde.

123. Der Hof ist insgesamt und in bezug auf den Beitrag der GI Envireg der Auffassung, daß die ursprünglich festgesetzten Ziele nur zum Teil erreicht wurden. Im Bereich der Abwasserbehandlung wurde hinsichtlich der Qualität der Vorhaben der Bezug zwischen Envireg und der Richtlinie 91/271/EWG - mit Ausnahme Irlands - nicht ausreichend spezifiziert. Daraufhin konnten Vorhaben kofinanziert werden, die mit dieser Richtlinie nicht zu vereinbaren waren. Ebensowenig spezifiziert war das Verursacherprinzip bei den Abwasserbehandlungsvorhaben. So konnten Vorhaben zur Behandlung von Industrieabwässern finanziert werden, während die verunreinigenden Industriebetriebe nicht einmal über Einleitungsgenehmigungen verfügten und auch keine Vorbehandlung der Industrieabwässer vornahmen.

124. Durch das verzögerte Anlaufen der Initiative wurde ferner der Durchführungszeitraum verkürzt, was der Vorlage neuer Vorhaben nicht eben förderlich war. Neue Vorhaben stellten denn auch nur einen geringen Prozentsatz im Vergleich zu den Vorhaben dar, die vor der Initiative bereits angelaufen oder geplant worden waren. Wie in Italien kam es zu erheblichen Verzögerungen in der Ausführung. Ein Großteil der Vorhaben wurde aufgegeben und/oder - wie im Fall Griechenlands - nicht abgeschlossen, oder aber die im ursprünglichen Programm enthaltenen Vorhaben wurden - wie im Fall Nordirlands - wesentlich abgeändert.

125. Geringe Erfolge waren bei der Entwicklung von Know-how, beim Erfahrungsaustausch in Form von Informationskampagnen und bei der Inanspruchnahme technischer Hilfe zu verzeichnen.

LIFE-Programm

126. Das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 1973/92 des Rates vom 21. Mai 1992 (34) für den Zeitraum 1991-95 geschaffen. Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1404/96 des Rates geändert, die den zweiten Zeitraum von LIFE (1996-99) festlegt. Für den Zeitraum 1996-99 wurde LIFE mit Mitteln in Höhe von 450 Mio ECU ausgestattet.

127. Von LIFE finanzierte Vorhaben haben überwiegend innovativen Charakter und zielen darauf ab, in den Mitgliedstaaten spezifische und technische Kenntnisse über den Umweltbereich zu verbessern und zu verbreiten. Eines der geprüften französischen LIFE-Vorhaben betrifft den Bau einer kleineren Abwasserbehandlungsanlage mit Modellcharakter. Ziel dieses Vorhabens war es, das Verfahren zur Behandlung von häuslichem Abwasser von 50 bis 150 EW zu niedrigen Preisen zu erproben. Dieses Vorhaben war erfolgreich, und seine Ergebnisse boten sich für eine weitergehende Auswertung an. Sie wurden von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemäß den Bestimmungen von Artikel 2 Absatz 1 b) und 3 der LIFE-Verordnung über die Verbreitung der Ergebnisse innovativer Vorhaben nur unzureichend ausgewertet. Der Hof hat darauf bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 hingewiesen (35).

KAPITEL IV PROBLEMBEREICH WASSERGEBÜHREN

128. Wie im ersten Kapitel (siehe Ziffern 21-23) erörtert, sind die Kosten für die Durchführung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser beträchtlich. Es stellt sich die Frage, wie die Mitgliedstaaten ihre Verwaltungs-, Betriebs- und Ersatzteil-(Wertminderungs-)kosten finanzieren. Die Mittel für die Baukosten werden hauptsächlich aus den nationalen Haushalten - und wo angebracht - in Form von Gemeinschaftszuschüssen bereitgestellt. Es sollte betont werden, daß parallel zu den Investitionen im Bereich der Abwasserinfrastrukturen vergleichbare Investitionen für Vorhaben der Wasserversorgung und der Abfallbeseitigung getätigt werden. Die Finanzierung der Betriebs-, Wartungs-, Kapital- und Ersatzteilkosten fällt hauptsächlich in die Zuständigkeit der Regional-, Bezirks-, Lokal- und Kommunalbehörden. Diese Gelder stammen aus den Gebühren, die auf lokaler Ebene erhoben und eingezogen werden, und sind entweder Teil der an die Gemeinden zu entrichtenden Abgaben oder der "Wasserrechnung".

Wassergebühren

129. Die Wassergebühren sowie die Modalitäten und die Grundlage für deren Erhebung sind ein komplexes Thema, das in Europa sehr unterschiedlich behandelt wird. Die Gebühren fallen je nach Art der Entsorgung (36), der Abnehmerkreise, der Gebührengrundlage und der für die Eintreibung zuständigen Stelle unterschiedlich aus.

130. Nach einer Studie der Kommission haben Wassergebühren zwei unterschiedliche Funktionen zu erfuellen:

a) Finanzierungsfunktion oder Finanzierungsbeitrag zur Errichtung von kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen und den Betriebskosten,

b) Anreizwirkung für eine so weitgehende Verringerung der Verschmutzung, daß eine Gebührensenkung die Folge ist.

Alle EU-Staaten verfügen über Gebührensysteme mit Finanzierungsfunktion. Große Unterschiede bestehen allerdings hinsichtlich der Verwendung der eingezogenen Gebühr zur Deckung der Kosten für die kommunale Abwasserbehandlung. Dem vorgenannten Bericht zufolge war der entsprechende Finanzierungsanteil von 1988 bis 1992 hoch in Dänemark, Deutschland, den Niederlanden und dem VK (England und Wales). Relativ niedrig war dieser Anteil in Portugal und Spanien und auf einem mittleren Niveau in Belgien. Es gab keine bzw. nur unvollständige Informationen für Irland, Frankreich, Luxemburg, Griechenland und Italien.

131. Anhand der verfügbaren Informationen läßt sich nicht feststellen, ob die Gebühren auch zur Deckung der Gesamtkosten ausreichen und durch die Staffelung der Verbrauchergebühren für Verschmutzer hinreichende Anreize zur Verringerung der von ihnen verursachten Belastung des Abwassersystems gegeben sind.

132. Die Finanzierungsfunktion läßt sich wirksam mit der Anreizwirkung verbinden, wenn sich die Gestaltung der Gebührentarife nach den finanziellen Anforderungen an eine qualitätsorientierte Wasserwirtschaft richtet. Das bedeutet, daß bei Inrechnungstellung der Betriebskosten und sämtlicher zusätzlicher Dienstleistungen einschließlich der Tilgung der Kapitalkosten für die Anlage nach Maßgabe des Verursacherprinzips zu verfahren ist. Dieser Ansatz erfordert auch, daß bei der Kapazitätsplanung für die Abwasserbehandlungsanlage nicht nur die Größe der bedienten Gemeinde, sondern auch eine durch die geschaffenen Anreize zu erwartende Kapazitätsverringerung berücksichtigt wird, da ansonsten womöglich eine Überkapazität entsteht.

133. Andererseits gibt die Tatsache Anlaß zur Besorgnis, daß bei diesen Vorhaben und den Regelungen, die offensichtlich zu ihrer Finanzierung festgelegt sind, saisonale Veränderungen der Inanspruchnahme dieser Anlagen nicht berücksichtigt wurden. Infolgedessen waren Anlagen in beliebten Fremdenverkehrsgebieten nicht in der Lage, während der Spitzenbelastung in der Tourismussaison den Anforderungen zu entsprechen.

134. Unklar ist, ob eine vernünftige Gebührenpolitik, die mit dem Verursacherprinzip in Einklang steht, auch ausreichend auf die Wirkung der EU-Hilfen abgestimmt wurde. Die Kapitalkosten für Verbesserungen an Abwasserbehandlunganlagen und die entsprechenden Unterhaltungskosten sind so hoch, daß die Mitgliedstaaten diese Kosten naturgemäß verringern möchten. Jedenfalls sind die Mitgliedstaaten bemüht, von der EU so viel Unterstützung als möglich zu erhalten, um einerseits die entsprechende Belastung der öffentlichen Haushalte zu mindern und andererseits die Weitergabe hoher Wasserkosten an ihre Wählerschaft in Grenzen zu halten. Bei den meisten der vom Hof geprüften Vorhaben sahen sich die öffentlichen Verwaltungen und Träger insbesondere bezüglich der nachstehenden Punkte vor erhebliche Schwierigkeiten gestellt:

- Kapitalvorauszahlung (Anteil der Region an der Finanzierung des Investitionskapitals) und

- Festlegung von für die Wählerschaft "politisch" und "gesellschaftlich" annehmbaren Gebührensätzen.

Überdies führen die politischen und wirtschaftlichen Anreize bei durch die Strukturfonds kofinanzierten Anlagen (insbesondere beim Kohäsisionsfonds, bei dem für die Festlegung des Unterstützungsbetrags ausdrücklich gemeinsame Einnahmen zu berücksichtigen sind [siehe Artikel 7 Absatz 2 der Kohäsionsfondsverordnung]) dazu, daß die Kosten der Wasserbehandlung allzu bereitwillig vom Verursacher an den europäischen Steuerzahler weitergeleitet werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

135. Die Prüfung hat die Schwierigkeiten der Kommission aufgezeigt, im gesamten Gebiet der EU eine wirksame Politik der Bekämpfung der Wasserverschmutzung sicherzustellen. Bezüglich der zur Anpassung an die Richtlinien erforderlichen Maßnahmen, für die in vollem Umfang die Mitgliedstaaten und ihre örtlichen Verwaltungen zuständig sind, ergab die Prüfung, daß noch immer Schwierigkeiten bei der Umsetzung der gemeinschaftlichen Vorgaben in nationales Recht bestehen (siehe Ziffern 12-15). Viel bleibt noch zu tun, bis die Programme erstellt sind, die zur Erreichung der in den Richtlinien verankerten Standards erforderlich sind. Häufig fehlt zur Feststellung des Fortschritts hinsichtlich der Erreichung der in den Richtlinien verankerten Standards die notwendige Information, zumindest innerhalb der vorgeschriebenen Fristen. Diese Probleme stellen sich bei allen dreien der in diesem Bericht behandelten Richtlinien (siehe Ziffern 16-19).

136. Ebensowenig zufriedenstellend ist die Situation dort, wo die Kommission - im Namen der EU - unmittelbar zur Finanzierung der Kosten von Anlagen beiträgt, die zur Anpassung an die in den Richtlinien vorgegebenen Standards erforderlich sind. Ein hoher Anteil der vom Hof geprüften Wasserbehandlungsanlagen entsprach den in den Richtlinien vorgegebenen Standards nicht (siehe Ziffern 59-62 und 74-76).

137. Bei der Verringerung der Wasserverschmutzung durch intensive landwirtschaftliche Produktionsmethoden wurden ebenfalls unzureichende Fortschritte erzielt. Es gibt keinen Hinweis darauf, daß Erzeuger, die für die schwerwiegenden Nitratverunreinigungen verantwortlich sind, wirksam entweder durch Verbote oder spezifische Abgaben auf ihre Produktionsverfahren oder durch die Schaffung effizienter Anreize zur Überwindung der Probleme an der Anwendung ihrer Verfahren gehindert würden. Dieses Problem wird allerdings im Zusammenhang mit der GAP-Reform noch nicht angemessen bearbeitet (siehe Ziffern 30-36).

138. Gleichermaßen unbefriedigend ist die Lage hinsichtlich des Klärschlamms. Eine effektive Anwendung der Klärschlammrichtlinie führt unweigerlich zu Schwierigkeiten mit der Entsorgung des Klärschlamms. Bislang steht eine klare Antwort der Kommission auf diese Herausforderung allerdings noch aus (siehe Ziffern 38-44).

139. Im Zusammenhang mit der Gewässerverschmutzung verdient die wirksame Anwendung des Verursacherprinzips weitere Aufmerksamkeit. Zum einen müssen die Abgaben und Gebühren grundsätzlich so hoch angesetzt sein, daß ausreichende Einnahmen erzielt werden, um sowohl die Kapital- als auch die Betriebskosten der betreffenden Anlagen zu decken. Zum anderen muß für die bedeutenderen Verschmutzungsverursacher auch ein Anreiz gegeben sein, ihre Praktiken zu verbessern, indem die Belastung durch Gebühren oder Abgaben, die sie dafür entrichten müßten, verringert wird. Der Hof ist besorgt, daß die normalen Anforderungen an die durch Vorhaben erzielten Einnahmen, die bei der Festlegung des von der EU zur Verfügung gestellten Finanzierungsbeitrags zu berücksichtigen sind, sich mit dem Verursacherprinzip als unvereinbar herausstellen könnten: Das Bemühen um eine möglichst hohe Unterstützung durch die EU könnte die Mitgliedstaaten davon abhalten sicherzustellen, daß die Hauptverursacher ihren eigenen Anteil an den Kosten übernehmen, aber auch den entsprechenden Anteil der finanziellen Anreize zur Verringerung der Verschmutzung an der Quelle wirklich erhalten, wodurch die staatlichen Aufwendungen für Infrastrukturen gemindert würden (siehe Ziffern 128-134).

140. Die Koordinierung innerhalb der Kommission ist verbesserungsbedürftig. Zwar liegt die Hauptverantwortung für die Umweltpolitik der EU und für Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinien bei der GD XI, doch müssen ihre Verbindungen zu den anderen operationellen Generaldirektionen in der Kommission gestrafft werden, damit sichergestellt ist, daß die in ihrer Zuständigkeit liegende Durchführung der Programme und Vorhaben in vollem Umfang mit den Zielen der EU im Umweltbereich in Einklang steht (siehe Ziffer 8).

141. Das im Februar 1993 vom Rat vorgelegte fünfte Aktionsprogramm für die Umwelt legt die großen Leitlinien für mittel- und langfristige Gemeinschaftsaktionen und den Ausbau sämtlicher Wirtschaftsbereiche fest, die mit einer nachhaltigen und umweltgerechten Entwicklung zusammenhängen. Darin ist außerdem ein Zeitplan für die Verwirklichung der Ziele festgelegt. In bezug auf die Abwasserbehandlung sind die vom Hof in diesem Bericht aufgezeigten Schwierigkeiten geeignet, die Verwirklichung der Ziele des fünften Programms bis zum Jahre 2000 zu gefährden. Diese Bedenken werden von Kommission und Parlament geteilt, die außerdem feststellen, daß der im Bereich der Bekämpfung der Gewässerverschmutzung erzielte Fortschritt unzureichend ist. Zur Verbesserung der gegenwärtigen Situation müssen die Kommission und die Mitgliedstaaten noch weit vor Ablauf der in den Richtlinien vorgesehenen Umsetzungsfristen umfangreiche Maßnahmen ergreifen (siehe Ziffern 3, 5, 24-28 und 51).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. März 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. L 135 vom 30.5.1991, S. 40).

(2) Einwohnerwert: Unter Einwohnerwert versteht man im wesentlichen einen Umrechnungswert, der sich aus dem Vergleich der Abwasserwirtschaft bzw. der Abwasserindustrie mit dem häuslichen Abwasser ergibt und der anhand der Tagesmenge an Klärwasser bzw. an Klärsubstanzen festgesetzt wird. Der Einwohnerwert beruht auf dem sogenannten biochemischen Sauerstoffbedarf (BSB5). EWB60 bedeutet einen Einwohnerwert, bei dem für die in fünf Tagen abbaubare Belastung des Abwassers ein biochemischer Sauerstoffbedarf in Höhe von 60 g Sauerstoff pro Tag zugrunde gelegt wird. Diese Definition wird von der Kommission bei all ihren Messungen anerkannt und angewandt.

(3) Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1).

(4) Richtlinie 86/278/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (ABl. L 181 vom 4.7.1986, S. 6).

(5) Quelle: Umweltministerium (Dienststelle Wasserwirtschaft), Paris 1996.

(6) "Environmental Investment needs in the Lagging Regions" - Abschlußbericht für die Kommission), Juli 1991 (ERL-ESPAÑA SA).

(7) "Transposition of the UWWT Directive and Nitrates Directives - Approaches in other Member States", National Rivers Authority (NRA), Bristol, Mai 1995.

(8) Quelle: Umweltministerium (Dienststelle Wasserwirtschaft), Paris 1996.

(9) Die Richtlinie 91/271/EWG (Behandlung von kommunalem Abwasser) wurde nicht von Deutschland, Griechenland und Italien umgesetzt, die Richtlinie 91/676/EWG (Nitrate) hingegen nicht von Österreich und Finnland. Nicht korrekt umgesetzt wurde sie von Belgien, Griechenland, Italien, den Niederlanden, Portugal und Spanien und nicht korrekt angewandt von Frankreich.

(10) KOM(97) 299 endg. vom 29.5.1997.

(11) "Final Report to the Commission on the comparability of quantitative data on waste water collection and treatment", European Water Pollution Control Association, April 1995, Nr. des Vertrags B4/3040/93/000924/JS/B1 mit der Kommission.

(12) Artikel 16 und 17 der Richtlinie 97/271/EWG über die Behandlung von kommunalem Abwasser und Entscheidung 92/446/EWG der Kommission über die Fragebögen zu den Wasserrichtlinien, geändert durch die Entscheidung 95/337/EWG.

(13) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Leitlinien der EU über Umweltindikatoren und ein "grünes" Rechnungssystem. Die Integration von Umwelt- und Wirtschaftsinformationssystemen (KOM(94) 670 endg.).

(14) Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997, die 1999 in Kraft tritt, zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Vorhaben (ABl. L 73 vom 14.3.1997, S. 5-15).

(15) Umsetzung der Richtlinie über kommunales Abwasser und Nitratrichtlinie (NRA, 1995).

(16) Europe's Environment, The Dob Orí Os Assessment, Europäische Umweltagentur (Kopenhagen) 1995.

(17) Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (ABl. L 229 vom 30.8.1980, S. 11).

(18) Quelle: Informationstabelle vom 15. Januar 1996 gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1664/93 der Kommission vom 29. Juni 1993 (ABl. L 158 vom 30.6.1993).

(19) EWPCA: Abschlußbericht an die Kommission über die Vergleichbarkeit der Mengenangaben über die Abwasserkanalisation und -behandlung, April 1995.

(20) Artikel 14 Absatz 3 der Richtlinie 91/271/EWG (Abwasserrichtlinie).

(21) Alle Zahlenangaben beziehen sich auf den Zeitraum 1994-1999, mit Ausnahme der Daten für den Kohäsionsfonds und LIFE, die sich auf den Zeitraum 1993-1996 bzw. 1994-1996 beziehen (siehe Tabellen 2 und 3).

(22) KOM(95) 30 endg., Brüssel, 20. März 1995.

(23) "Comparative analysis of the Envireg Programme (Abschlußbericht)", ECOTEC Research and Consulting, April 1993.

(24) "Environmental investmen