INHALT "" ID="1">1. EINLEITUNG> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. GESAMTDARSTELLUNG> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Rechtlicher Rahmen der Importprogramme des sechsten EEF> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Sektorale Importprogramme> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Sonderprogramm zugunsten der hochverschuldeten Länder> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Hauptmerkmale der Importprogramme> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Allgemeine Ziele des Rates> ID="2">2.9 "> ID="1"> Form und Inhalt der Programme> ID="2">2.10"> ID="1"> Kriterien und Verfahren für die Auswahl der Programme> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Durchführungsmodalitäten> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Gemeinsame Verwaltung der Gegenwertmittel> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. AKTÜLLER STAND DER IMPORTPROGRAMME> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Globale Lage> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Für Importprogramme bereitgestellte Mittel des sechsten EEF> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Typologie der Programme> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Besonderheiten im Zusammenhang mit einigen Programmen> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Durchführungsrhythmus der Programme> ID="2">3.13"> ID="1"> Mittelüberschreitungen> ID="2">3.14"> ID="1"> Programme in der Franc-Zone> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. FINANZIELLE VERWALTUNG DER PROGRAMME> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Durchführung der Importe> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Einschätzung des Bedarfs der Begünstigten> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Festlegung der Programmziele> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Formulierung der Finanzierungsabkommen> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Erkennen der Zwänge und Risiken> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Durchführungsinstrumente und -verfahren> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Überwachung durch die zuständigen Behörden> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Durchführung der flankierenden Maßnahmen> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Konzertierung mit dem nationalen Anweisungsbefugten> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Ordnungsmässigkeit bestimmter Vorgehensweisen> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Verwaltung der Gegenwertmittel> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Unzulänglichkeit des operationellen Rahmens> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Bildung der Gegenwertmittel> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Verwendung der Gegenwertmittel> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. ÜBERWACHUNG UND EVALUIERUNG DER PROGRAMME> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Überwachung der Programme> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Rolle der Delegationen in den AKP-Staaten> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Überwachung durch die zentralen Dienststellen> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Evaluierung der Programme> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Evaluierung einzelner Vorhaben> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Sektorielle Evaluierung> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. SCHLUSSFOLGERUNG> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Seite" ID="1">Anhang 1> ID="2">32"> ID="1">Anhang 2> ID="2">33"> ID="1">Anhang 3> ID="2">34"> ID="1">Anhang 4> ID="2">35"> ID="1">Anhang 5-1> ID="2">36"> ID="1">Anhang 5-2> ID="2">37"> ID="1">Anhang 6-1> ID="2">38"> ID="1">Anhang 6-2> ID="2">39"> ID="1">Anhang 7> ID="2">40"> ID="1">Anhang 8> ID="2">41"> ID="1">Anhang 9> ID="2">42"> ID="1">Anhang 10> ID="2">44"> ID="1">Antworten der Kommission> ID="2">46">

SONDERBERICHT NR. 2/94 über die im Rahmen des sechsten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) durchgeführten Importprogramme zusammen mit den Antworten der Kommission (94/C 97/01)

1. EINLEITUNG

1.1. Eine der Neuerungen im Rahmen des Abkommens von Lomé IV (siebter EEF) ist die Einführung von Mechanismen der Strukturanpassungshilfe(1) (), die zu den bereits bestehenden Instrumenten der AKP-EWG-Zusammenarbeit hinzukamen; die Strukturanpassungshilfe erfolgt insbesondere in Form von Importprogrammen und durch Bereitstellung von Gegenwertmitteln, die im Rahmen der verschiedenen Instrumente der Gemeinschaftshilfe gebildet werden.

1.2. Tatsächlich gab es im Rahmen der früheren AKP-EWG-Abkommen bereits ähnliche Maßnahmen. So kam es im Rahmen des fünften EEF(2) () zunächst zu punktüllen Maßnahmen, später wurde dann ein erheblicher Teil der programmierbaren Mittel des sechsten EEF eingesetzt; diese wurden durch zusätzliche Mittel ergänzt, die für das Sonderprogramm der Gemeinschaft zugunsten bestimmter armer und hochverschuldeter Länder in Afrika südlich der Sahara(3) () freigegeben worden waren. Da es sich um neuartige Erfahrungen für die Gemeinschaft handelt, hat der Rechnungshof verschiedene zwischen 1987 und 1992 durchgeführte Importprogramme (Anhang 1) anhand von Belegen und an Ort und Stelle geprüft, um die wichtigsten Fragen zur Finanzverwaltung dieser neuen Interventionsform der EEF zusammenzustellen.

2. GESAMTDARSTELLUNG

Rechtlicher Rahmen der Importprogramme des sechsten EEF

Sektorale Importprogramme

2.1. Mit der Einführung der sektoralen Importprogramme wollten die Unterzeichner des Abkommens von Lomé III der dringenden Forderung zahlreicher AKP-Staaten nach einer Verbesserung des globalen Bereitstellungsrhythmus der Hilfen aus dem EEF und nach einer wirksameren Behebung des Devisenmangels, von dem die meisten AKP-Staaten betroffen waren, nachkommen.

2.2. Das Abkommen sieht deshalb in Artikel 188 Absatz 1 die Möglichkeit der Finanzierung von "sektoriellen Entwicklungs- und Einfuhrprogrammen" vor, "deren Ziel es ist, zu einer optimalen Leistung der Produktionssektoren und zur Befriedigung der Grundbedürfnisse des Menschen beizutragen". Begünstigte dieser Art der Hilfen sollten ausschließlich die Staaten sein, die bereits Maßnahmen zur Überwindung ihrer strukturbedingten wirtschaftlichen Schwierigkeiten getroffen haben. Mit diesen Hilfen sollte "die allmähliche Beseitigung der Bedarfssituationen, denen sie entsprechen" erreicht werden.

2.3. In der Praxis wurden die Importprogramme des sechsten EEF ganz allgemein flankierend zu von den begünstigten AKP-Staaten getroffenen und vom Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank(4) () unterstützten Maßnahmen zur Ankurbelung der Wirtschaft durchgeführt. Aus diesem Grund handelt es sich bei den EEF-Programmen nicht um Strukturanpassungsmaßnahmen im eigentlichen Sinne, sondern eher um konjunkturelle, die Reformen begleitende Maßnahmen, mit denen der chronische Mangel an für die Inlandserzeugung in den AKP-Staaten unbedingt erforderlichen Ressourcen ausge- glichen werden sollte. Die EEF-Hilfen sind also in erster Linie auch Zahlungsbilanzhilfen für die AKP-Staaten. Während der IWF und die Weltbank entsprechende Maßnahmen mit Darlehen unterstützen, handelt es sich bei den Hilfen aus dem EEF zu einem grossen Teil um Zuschüsse.

2.4. Die Hilfe aus dem EEF wird den AKP-Staaten und nicht den Importeuren gewährt; die Importeure, ob Unternehmen oder Behörden, sind grundsätzlich verpflichtet, den Gegenwert des Preises der eingeführten Erzeugnisse in Landeswährung an den Staat zu überweisen. Soweit keine spezifischen Regelungen getroffen wurden, unterliegen die auf diese Weise eingenommenen, als "Gegenwertmittel" bezeichneten Beträge den Bestimmungen von Artikel 197 Absatz 10 des Abkommens von Lomé III und sind somit "für Entwicklungszwecke" zu verwenden. Die in Landeswährung gebildeten Gegenwertmittel stellen also die Fortsetzung der in Form von Devisen gewährten Hilfe dar(5) ().

2.5. Damit die Konjunkturhilfen eine möglichst grosse Wirkung haben, müssen sie rasch durchgeführt werden, so daß sich eine Konzentration der Hilfe ergibt und die Wirtschaft in einer Kettenreaktion angekurbelt wird. Verzögert sich die Durchführung der Hilfe, so verwässern sich deren Auswirkungen und die Gegenwertmittel in Landeswährung verlieren aufgrund der in den meisten AKP-Staaten zu verzeichnenden hohen Inflationsrate an Substanz(6) ().

Sonderprogramm zugunsten der hochverschuldeten Länder

2.6. Auf dem Gipfeltreffen von Venedig im Juni 1987 ging die Gemeinschaft vom Grundsatz eines Sonderprogramms in Form rasch auszahlbarer Hilfen zugunsten der ärmsten und am höchsten verschuldeten Länder in Afrika südlich der Sahara unter der Voraussetzung aus, daß die in der ÖCD(7) () vertretenen Partner der Gemeinschaft ähnliche Maßnahmen treffen. Nach Annahme eines Sonderhilfsprogramms durch die Weltbank im Dezember 1987, das die Geldgeber zur Gewährung rasch auszahlbarer Hilfen an die armen und verschuldeten Länder in Afrika südlich der Sahara ermutigen sollte (drei Jahre), kam es am 14. Dezember 1987 zur förmlichen Annahme des von der Kommission vorgeschlagenen Sonderprogramms durch den Rat. In dem Beschluß des Rates wurde folgendes festgelegt: ein Betrag von 100 Mio ECU, der Durchführungszeitraum (1988 und 1989), die Art der zu finanzierenden Maßnahmen und die Kriterien für die Förderungswürdigkeit der Begünstigten (Anhang 2). Durch dieses Programm, das direkte und zeitlich begrenzte Ziele verfolgte, sollten die AKP-Staaten bei der Überwindung der aufgrund des Devisenmangels in zahlreichen AKP-Staaten bestehenden Importengpässe unterstützt werden.

2.7. Die Mittelausstattung in Höhe von 100 Mio ECU wurde wie folgt finanziert:

a) 40 Mio ECU aus noch nicht wiederverwendeten Restmitteln der vorhergehenden Abkommen;

b) 60 Mio ECU aus (bereits eingenommenen oder in den Jahren 1988 und 1989 noch zu erhebenden) Zins- und Tilgungszahlungen für von der Gemeinschaft gewährte Sonderdarlehen bzw. haftendes Kapital, die den Konten gutgeschrieben werden, welche die Mitgliedstaaten bei der EIB eröffnet haben.

Im Rahmen der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten zusätzlichen Mittel (60 Mio ECU) konnten neben den sektoralen Importprogrammen auch globale Importprogramme finanziert werden(8) ().

2.8. Die Maßnahmen des Sonderprogramms sollten genauso wie die sektoralen Programme mit Hilfe von Gegenwertmitteln fortgeführt werden, die zu ähnlichen Bedingungen wie bei den sektoralen Programmen gebildet werden sollten. Aus Gründen der Einfachheit wurden diese Mittel meist zu den Mitteln der anderen Importprogramme hinzugefügt, so daß ihre gemeinsame Verwaltung möglich war.

Hauptmerkmale der Importprogramme

Allgemeine Ziele des Rates

2.9. Seit Inkrafttreten des Abkommens von Lomé III war die Gemeinschaft darum bemüht, ihre Haltung in bezug auf die Strukturanpassungshilfen zu präzisieren. Diese Bemühungen kennzeichneten sowohl die Diskussion des Sonderprogramms im Jahre 1987 als auch die Vorbereitungsarbeiten, die zur Annahme der Entschließung des Rates vom 31. Mai 1988 führten. Die Leitlinien dieser Entschließung lassen sich wie folgt zusammenfassen:

a) Die Gemeinschaft beabsichtigt die Unterstützung pragmatischer Reformen unter Beachtung der von den AKP-Staaten durchgeführten Politiken und unter Berücksichtigung ihrer Zwänge; die Hilfe wird in einem Rhythmus durchgeführt, der mit den Kapazitäten der AKP-Staaten vereinbar ist.

b) Die Finanzinstrumente müssen so wirksam wie möglich eingesetzt werden, wobei zu beachten ist, daß die rasch auszahlbaren Hilfen eine Ergänzung der langfristigeren Entwicklungshilfemaßnahmen darstellen(9) ().

c) Bei der Unterstützung sektoraler Politiken durch die Gemeinschaft ist dem Ziel der Ernährungssicherheit Vorrang einzuräumen.

d) Die Gemeinschaft räumt der sozialen Dimension der Anpassung, den soziokulturellen Belangen der AKP-Staaten und dem Schutz der Umwelt besondere Bedeutung ein.

e) Die Gemeinschaft bemüht sich um eine systematischere Koordinierung sowohl mit den Mitgliedstaaten als auch mit dem Internationalen Währungsfonds und der Weltbank.

Form und Inhalt der Programme

2.10. Es gibt zwei Arten von EEF-Importprogrammen:

a) Importprogramme "in Form von Sachleistungen" (Anhang 3), welche die Lieferung grosser Mengen bestimmter Nahrungsmittel, Investitionsgüter und Grundstoffe vorsehen.

b) Programme "in Form von Devisen" (Anhang 4), bei denen der Zentralbank des jeweiligen AKP-Staates auf einem Bankkonto in Europa(10) () Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden; diese Finanzmittel dienen zur Deckung der Kosten für Importlizenzen, welche zugunsten der AKP-Importeure ausgestellt werden. Die "Devisenprogramme" des EEF, bei denen es sich im allgemeinen um sektorale Programme handelt, betreffen eine Vielzahl von Operationen von jeweils nur begrenztem Umfang(11) ().

Kriterien und Verfahren für die Auswahl der Programme

2.11. Da es bei den Programmen "in Form von Sachleistungen" leicht ist, ein Regelwerk für die Importe zu erstellen, finden diese Programme in problematischen Situationen Anwendung, also dann, wenn der betreffende AKP-Staat eine wenig realistische Wechselkurspolitik betreibt und wenn die Devisenzuteilung an die einzelnen Importeure eher autoritär bestimmt wird. Die "Devisenprogramme" finden dagegen gewöhnlich nur in den Ländern Anwendung, deren Anpassungbemühungen bereits weiter fortgeschritten sind und bei denen es bereits zu einer spürbaren Liberalisierung des Wechselkurssystems gekommen ist.

2.12. Anhang 5 enthält eine Darstellung des Verfahrens für die Auswahl der Programme. Falls der raschen Auszahlung der Mittel Vorrang einzuräumen ist (siehe Ziffer 1.6), wird meist einem Programm "in Form von Sachleistungen" oder einem globalen Importprogramm Vorrang gegeben. Auf diese Weise werden die Engpässe vermieden, die für die sektoralen Programme "in Form von Devisen" kennzeichnend sind und die auf die begrenzten Aufnahmekapazitäten der ebenfalls begrenzten Anzahl zahlungsfähiger Importeure zurückzuführen sind.

Durchführungsmodalitäten

2.13. Für die Durchführung der verschiedenen EEF-Importprogramme gelten unabhängig von der Art der Programme und den Empfängern ähnliche Leitlinien, wobei zugleich eine gewisse Flexibilität bei der Umsetzung erhalten bleibt, damit den örtlichen Zwängen Rechnung getragen werden kann. Dementsprechend gilt folgendes:

a) Die Verfahren für die Durchführung der finanziellen Zusammenarbeit im Rahmen des EEF sind einzuhalten. Dies gilt insbesondere für die Förderungswürdigkeit der Maßnahmen, die Ausschreibung und die Ursprungsregeln der importierten Waren.

b) Die Programme wenden sich an alle Marktteilnehmer, welche den Anforderungen des Empfängerstaates in dem betreffenden Sektor entsprechen. Grundsätzlich haben also staatliche, halbstaatliche und private Marktteilnehmer in gleicher Weise Zugang zu den EEF-Mitteln.

c) Im Rahmen der Importprogramme muß sehr häufig technische Hilfe in Anspruch genommen werden, die für folgende Aufgaben zuständig ist:

i) Ausarbeitung des operationellen Rahmens für das Programm;

ii) Gewährleistung der tatsächlichen und fortgesetzten Anwendung der für die Durchführung geltenden Regeln und Verfahren;

iii) Administrative Überwachung der Importgeschäfte in Zusammenarbeit mit den örtlichen Zoll- und Finanzbehörden;

iv) Überwachung der Bildung und Verwendung der Gegenwertmittel.

d) Bei der Durchführung der Importprogramme müssen zusätzlich zu den Bestimmungen der Finanzierungsabkommen meist spezifische Vereinbarungen mit den direkt betroffenen Stellen, also der Zentralbank, den zentralen Ministerialdiensten oder den Empfängern, getroffen werden. Ziel dieser Vereinbarungen ist es, noch vor Anlaufen der Maßnahmen die Rolle der einzelnen Beteiligten zu präzisieren und die rasche Durchführung der Importe sowie die ordnungsgemässe Verwendung der Gegenwertmittel zu gewährleisten.

e) Schließlich sehen die meisten Finanzierungsabkommen unabhängige Evaluierungen während und insbesondere nach der Durchführung der Programme vor.

2.14. In den Texten mit den Bestimmungen für die Importprogramme des EEF wird zwar eine Koordinierung mit dem Internationalen Währungsfonds und der Weltbank empfohlen, doch wird die Gewährung der Hilfe nicht an das Vorhandensein eines strukturellen Anpassungsprogramms im eigentlichen Sinne geknüpft. Dies ermöglichte es der Gemeinschaft, Importprogramme zugunsten von Empfängerstaaten einzuleiten, die sowohl auf globaler als auch auf sektoraler Ebene bereits ernsthafte Anstrengungen zur Wiederbelebung der Wirtschaft unternommen, aber noch keine Anpassungsvereinbarung mit dem IWF oder der Weltbank getroffen haben. Die Unterstützung aus dem EEF stellt die Gegenleistung für die Reformen dar, zu deren Durchführung oder Vertiefung sich der AKP-Staat verpflichtet. Alle Finanzierungsabkommen enthalten deshalb mehr oder weniger ausführliche Maßnahmenkataloge, von deren Umsetzung die Bereitstellung der EEF-Mittel in gewisser Weise abhängt. Die Kommissionsdienststellen gehen dabei davon aus, daß zwar keine direkte Verbindung zwischen dem Betrag der Hilfe und dem Umfang der geforderten Reformen besteht, daß es aber trotzdem einen gewissen Zusammenhang gibt und es sinnlos wäre, überhaupt Reformen anzustreben, ohne über einen Mindestbetrag an Hilfe zu verfügen(12) (). Bei jedem Programm muß sich die Kommissionsdelegation an Ort und Stelle davon überzeugen, daß der betreffende AKP-Staat die geplanten Reformen tatsächlich durchführt; entsprechend den festgestellten Fortschritten kann die Delegation dann die einzelnen Tranchen der Importprogramme freigeben.

Gemeinsame Verwaltung der Gegenwertmittel

2.15. Im Abkommen von Lomé III wird praktisch nur auf die im Rahmen der Nahrungsmittelhilfemaßnahmen gebildeten Gegenwertmittel eingegangen(13) (). Da weder das interne Abkommen über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfe der Gemeinschaft(14) (), noch die Finanzregelung für den sechsten Europäischen Entwicklungsfonds(15) () Bestimmungen über die Gegenwertmittel enthalten, entstand in bezug auf diesen wichtigen Aspekt der Entwicklungshilfe der Gemeinschaft ein Rechtsvakuum.

2.16. Um dieses Vakuum zu fuellen, wurden in die Finanzierungsabkommen für die Importprogramme Leitlinien zur Bildung und Verwendung der Gegenwertmittel in den meisten Empfängerstaaten aufgenommen. Diese Abkommen werden daher häufig durch zusätzliche Vereinbarungen ergänzt (siehe Ziffer 2.13). Da es keine für die Gesamtheit der AKP-Staaten geltenden Rechtsgrundlagen gibt, konnten die AKP-Staaten die für die Gegenwertmittel geltenden Regeln jeweils getrennt aushandeln. Dabei stellte sich heraus, daß es in den einzelnen Staaten sehr unterschiedliche Verwaltungssysteme gibt, so daß sich die Gesamtüberwachung durch die zentralen Kommissionsdienststellen kompliziert gestaltet. In den Dienstanweisungen für die Delegationen, die in Form von "aides-mémoire" vorliegen, wurden die Grundsätze nur allgemein angesprochen, indem eine flexible Verwendung der Mittel im Rahmen einer auf spezifische Haushaltsposten des betreffenden Staates oder auf spezifische Politiken konzentrierten Politik der Unterstützung(16) () empfohlen wird. In diesen Dienstanweisungen wird kaum auf die praktischen Modalitäten eingegangen, es werden lediglich folgende Bedingungen genannt:

a) Es muß eine ähnliche Überwachung wie bei der Durchführung der Vorhaben stattfinden.

b) Die Gegenwertmittel müssen normalerweise über ein Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis (Beauftragter und nationaler Anweisungsbefugter) transferiert werden(17) ().

Ab Juli 1990 wurden dann genauere Dienstanweisungen vorgegeben, auf die in den Ziffern 5.16 bis 5.24 dieses Berichts eingegangen wird.

3. AKTÜLLER STAND DER IMPORTPROGRAMME

Globale Lage

Für Importprogramme bereitgestellte Mittel des sechsten EEF

3.1. Am 31. Dezember 1991 belief sich die Mittelausstattung des sechsten EEF auf insgesamt 8 006,6 Mio ECU(18) (); die für Importprogramme bereitgestellten Mittel beliefen sich zu diesem Zeitpunkt auf 845,6 Mio ECU, d. h. auf 10,6 %(19) () der Mittelausstattung insgesamt(20) ().

3.2. In der zentralen Rechnungsführung des sechsten EEF wurden die Importprogramme wiederum in drei Gruppen untergliedert:

a) Für die im Rahmen des Sonderprogramms förderungswürdigen Länder, wurden Mittel in Höhe von 100 Mio ECU bereitgestellt, von denen 82,3 Mio ECU gebunden sind; diese Mittel können zur Finanzierung von sektoralen oder globalen Importprogrammen verwendet werden(21) () (Buchungsschlüssel Nr. 1010250).

b) Ebenfalls für die im Rahmen des Sonderprogramms förderungswürdigen Länder, wurden Mittel in Höhe von 207 Mio ECU bereitgestellt, die aus den Rückstellungen für die programmierbare Hilfe von Lomé III entnommen wurden und von denen 194,1 Mio ECU gebunden sind (Buchungsschlüssel Nr. 1010251).

c) Nicht genau bezifferte, in den Zuschüssen und Darlehen der Richtprogramme enthaltene Mittel, von denen 569,2 Mio ECU gebunden sind, zugunsten sämtlicher AKP-Staaten, einschließlich der Staaten, die Mittel im Rahmen des Sonderprogramms erhalten.

Dieses von der Kommission als ein Instrument betrachtete Gesamtpaket(22) (), wird in der zentralen Rechnungsführung nicht getrennt ausgewiesen, was die Transparenz der den Entlastungsbehörden vorgelegten Informationen mindert(23) ().

3.3. Am 31. Dezember 1991 hatte die Kommission die von ihr vorgelegten Finanzausweise nicht durch Abrechnungen über die Gesamtheit der Gegenwertmittel, die im Rahmen der aus dem sechsten EEF finanzierten Importprogramme tatsächlich überwiesen worden waren oder noch gebildet werden mussten, ergänzt. Ferner fehlten Angaben darüber, in welchem Umfang und zu welchen Zwecken sämtliche Gegenwertmittel schließlich verwendet worden waren.

3.4. Die am 22. Juni 1992(24) () vom EEF veröffentlichte Haushaltsrechnung enthielt also keine angemessenen Informationen über Vorgänge, auf die immerhin 10 % der Mittel entfielen.

3.5. Zwischen 1987 und 1991 hat die Kommission im Rahmen des sechsten EEF 63 Finanzierungsabkommen mit 39 AKP-Staaten geschlossen, die sich ganz oder teilweise auf Importprogramme bezogen und einen Gesamtbetrag von 842,57 Mio ECU betrafen(25) (). Da jedes Finanzierungsabkommen selbst ein oder mehrere buchmässig erfasste Vorhaben betrifft und bestimmte Importprogramme nur einen Teilbereich eines umfassenderen Programms darstellen(26) (), vermittelt die Rechnungsführung des EEF keinen direkten Überblick über die Importprogramme (Anhang 6). Unter diesem Vorbehalt lässt sich die Höhe der während der fünf fraglichen Jahre getätigten Mittelbindungen wie folgt veranschlagen:

">Jahr"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Typologie der Programme

3.6. Der gemäß Artikel 193 Absatz 7 des Abkommens von Lomé III zum 31. Dezember 1990 vorgelegte Bericht vermittelte die Schlußfolgerung, daß vier globale Importprogramme vereinbart worden waren(27) (). Die Prüfung der Finanzierungsabkommen zeigt jedoch, daß 18 Programme für 10 Länder, die Mittelbindungen in Höhe von insgesamt 98,85 Mio ECU betrafen (Anhang 4), als globale Importprogramme formuliert worden waren. Einige der als sektorale Programme eingestuften Programme lassen sich vom Inhalt her praktisch als globale Programme einstufen.

3.7. Wegen des ungeeigneten rechtlichen Rahmens (Artikel 188 Absatz 1 des Abkommens von Lomé III) war die Kommission in den meisten dieser Fälle zu buchmässigen Kunstgriffen gezwungen, damit sie ihre Interventionen in den von der Strukturanpassung betroffenen Ländern gemäß den Empfehlungen des Rates mit denen der anderen Geldgeber koordinieren konnte. Da es sich jedoch um eine die Umsetzung des Abkommens betreffende Frage handelt, die keine grundsätzlichen Ziele berührte, wäre es sinnvoller gewesen, nach Maßgabe der Bestimmungen von Artikel 23 Buchstaben a, b und g des Abkommens den AKP-EWG-Ministerrat mit dieser Frage zu befassen. Dieser hätte die für eine transparente Verwaltung erforderliche Ausnahmeregelung erlassen und eine an bestimmte Bedingungen gebundene, häufigere Anwendung der globalen Importprogramme genehmigen können.

3.8. Die Programme in Form von Sachleistungen betrafen am 31. Dezember 1991 30 Länder und beliefen sich auf einen Gesamtbetrag von 587 Mio ECU (Anhang 3). Sie lassen sich wie folgt unterteilen:

Programme "in Form von Sachleistungen" zum 31. Dezember 1991 > "Sektor"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. Wie aus der vorstehenden Tabelle hervorgeht, wurden im Gesundheits- und Bildungswesen, also in einem der Bereiche, in dem die Gemeinschaft für einen Ausgleich der sozialen Folgen der Anpassung sorgen kann, weniger Programme als in den anderen Sektoren durchgeführt(28) (). Diese Tatsache ist zumindest zum Teil darauf zurückzuführen, daß der Import grosser Mengen an Erdölerzeugnissen sowie an Rohstoffen und Investitionsgütern für die Landwirtschaft und die Industrie eine rasche Verwendung der Mittel ermöglicht und somit besonders für Maßnahmen zur Unterstützung der Zahlungsbilanz der Empfängerstaaten geeignet ist.

3.10. Die Devisenprogramme betrafen 21 AKP-Staaten, von denen nur zwei, Benin und Senegal, der Franc-Zone angehören. Am 31. Dezember 1991 beliefen sich die Mittelbindungen für die Gesamtheit dieser Programme auf 318,1 Mio ECU, von denen 219,2 Mio ECU auf sektorale Programme entfielen (Anhang 4). Diese Programme lassen sich, wie aus der Tabelle der rechten Spalte ersichtlich, untergliedern.

3.11. Ähnlich wie bei den Programmen in Form von Sachleistungen wurden auch bei den Devisenprogrammen nur begrenzt Maßnahmen zum Ausgleich der sozialen Folgen der Anpassung getroffen. Einige globale Programme (zum Beispiel zugunsten von Uganda) beinhalteten jedoch den Ankauf einiger Güter für das Gesundheits- und Bildungswesen.

3.12. Zusammen mit den Mitteln des Sonderprogramms sollten die rasch auszahlbaren Hilfen zugunsten der Empfängerländer etwa 20 % der im Rahmen der jeweiligen Richtprogramme insgesamt bereitgestellten Mittel ausmachen(29) (). Am 31. Dezember 1991 überschritten 20 Länder

Programme "in Form von Devisen" zum 31. Dezember 1991 > "Sektor"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

diese Hoechstgrenze von 20 % der programmierbaren Hilfe (Anhang 6).

Besonderheiten im Zusammenhang mit einigen Programmen

Durchführungsrhythmus der Programme

3.13. Am 31. Dezember 1991 lag die durchschnittliche Auszahlungsrate der Importprogramme bei 85 % (Anhang 9). Zu diesem Zeitpunkt waren 34 der 106 buchmässig erfassten Vorhaben in der zentralen Rechnungsführung des EEF abgeschlossen worden. Diese Vorhaben betrafen einen Betrag von 199,9 Mio ECU, was 27 % des Gesamtbetrags entspricht. Berücksichtigt man, daß sich das Anlaufen der einzelnen Programme über einen längeren Zeitraum verteilte, so ist der Durchführungsstand insgesamt zufriedenstellend. Die Prüfung der Programme im einzelnen gibt jedoch Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a) Einige Programme (Anhang 7) werden in der Rechnungsführung des EEF so dargestellt, als ob sie sich noch in der Ausführung befänden, obwohl sie in Wirklichkeit bereits abgeschlossen sind. Die Finanzdienste der Kommission haben diese Programme bislang jedoch nicht buchmässig abgeschlossen. Die entsprechenden, noch zu annullierenden Mittelbindungen beliefen sich auf etwa 24 Mio ECU.

b) Die in der Rechnungsführung der Kommission für einige Devisenprogramme ausgewiesenen Beträge entsprechen nicht dem tatsächlichen Stand der Durchführung. Dies ist auf das System der Vorschußzahlungen zurückzuführen sowie auf die Tatsache, daß die Zinsen (in konvertierbarer Währung) auf die bei den Handelsbanken hinterlegten Vorschüsse von der Kommission nicht buchmässig erfasst werden. Die bei Handelsbanken hinterlegten Vorschüsse werden erst dann als endgültige Zahlungen im Sinne der Finanzregelung betrachtet, wenn sie zur Zahlung der Importe verwendet werden; die Zinsen dagegen müssten eigentlich als verschiedene, für die Programme bereitzustellende Einnahmen betrachtet werden, da sie gemäß den Finanzierungsabkommen für die Programme zu verwenden sind. Damit dies geschehen kann, müssten die zentralen Dienste des EEF über die betreffenden Kontoauszuege verfügen. Diese Kontoauszuege sollten der Kommission nach Maßgabe der Finanzierungsabkommen übermittelt werden. Obwohl es seit dem 14. März 1991 ein Vermerk mit Dienstanweisungen an die Delegationen gibt, im dem diese zur Übermittlung der Kontoauszuege an die zentralen Kommissionsdienststellen aufgefordert werden, geschieht dies im allgemeinen nicht.

c) Bei acht Programmen (33,68 Mio ECU) haben keine Zahlungen stattgefunden:

">Land Nr. des Vorhabens"> ID="1">Sektorales Importprogramm III - Düngemittel> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Globales Importprogramm PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Technische Hilfe> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Globales Importprogramm> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Urbarmachung (Dérochage)> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Besonderes Importprogramm (Brennstoffe)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Besonderes Importprogramm (Brennstoffe)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Sektorales Importprogramm (Agrarindustrie)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Insgesamt > ID="3">33,68""(D) = Finanzierung durch Sonderdarlehen.

Was die Umsetzung dieser Programme anbelangt, so erscheint die baldige Umsetzung der durch Sonderdarlehen finanzierten Programme in Äthiopien, Trinidad und Tobago unwahrscheinlich. Die betreffenden Finanzierungsabkommen sollten deshalb entsprechend geändert werden.>

d)Bei neun Programmen liegt die Auszahlungsrate unter 50 %:

">Land Nr. des Vorhabens"> ID="1">Programm zur Unterstützung der Ernährungsstrategie> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Sektorales Importprogramm III - Inputs für die Industrie> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Urbarmachung (Dérochage)> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Unterstützung des Gesundheitswesens und des Wohnungsbaus zugunsten der städtischen Bevölkerung von Madagaskar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Sektorales Importprogramm - Konsumgüter> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Sektorales Importprogramm (Landwirtschaft)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Telefonleitungen> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Programm zur Unterstützung der Landwirtschaft> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Importprogramm und besonderes Schuldenprogramm> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Insgesamt > ID="4">83,93">

Zwei der in der vorstehenden Tabelle aufgeführten Programme laufen bereits seit längerer Zeit und sollten deshalb einer Prüfung unterzogen werden:

i) Mali - das Gesundheitswesen betreffender Teil des Programms zur Unterstützung der Ernährungssicherheit;

ii) Sambia - erweitertes Programm über die Lieferung von Inputs für die Landwirtschaft.

Bei dem Programm zur Unterstützung des Gesundheitswesens in Madagaskar kam es zu einer Änderung, die dem EEF-Ausschuß im Mai 1992 ohne weitere Erläuterung mitgeteilt wurde. Es bestand die Gefahr, daß die ursprünglich vorgesehene Einfuhr von Medikamenten die Interessen der örtlichen Industrie beeinträchtigen könnte.

Mittelüberschreitungen

3.14. Bei dem Teilbereich "Inputs" des Programms zur Unterstützung der Ernährungsstrategie von Ruanda überschritten die sekundären Mittelbindungen die im Finanzierungsabkommen vorgesehenen Mittelzuweisungen. Die Situation stellte sich wie folgt dar:

- Primäre Mittelbindung(30) (): 2,40 Mio ECU

- Sekundäre Mittelbindung: 9,34 Mio ECU

Obwohl die für das Finanzierungsabkommen vorgesehenen Mittelzuweisungen geändert wurden, wurde das Finanzierungsabkommen selbst nicht entsprechend geändert.

Programme in der Franc-Zone

3.15. Die in der Franc-Zone durchgeführten Programme betrafen zehn Länder und beliefen sich auf einen Gesamtbetrag von 180,1 Mio ECU. Sie lassen sich wie folgt nach Sektoren unterteilen:

">Sektor"> ID="1">99,1> ID="2">55"> ID="1">18,1> ID="2">10"> ID="1">25,-> ID="2">14"> ID="1">10,-> ID="2">6"> ID="1">27,9(1)()> ID="2">15"> ID="1">180,1> ID="2">100"">

3.16. Im Gegensatz zu den übrigen AKP-Staaten haben die Länder der Franc-Zone keine Schwierigkeiten bei der Konvertierbarkeit ihrer Währungen. Dafür ist jedoch ihre Geldmenge begrenzt, was sich in den meisten Fällen in Haushaltskrisen und einem kraftlosen Bankensektor niederschlägt. Die Importprogramme stellen hier keine Unterstützung der Importeure dar, sondern - soweit die Gegenwertmittel rasch gebildet werden - eher eine mehr oder weniger direkte Unterstützung zur Gewährleistung eines funktionierenden Staatsapparates(31) () über in CFA-Francs gebildete Pseudo-Gegenwertmittel. Diese Möglichkeit ist in dem Abkommen von Lomé III nicht vorgesehen (siehe Ziffer 5.20). Aus diesem Grund entsprechen die in zwei Ländern der Franc-Zone (Benin und Senegal) durchgeführten Devisenprogramme offensichtlich nicht den Bestimmungen von Artikel 188 des Abkommens von Lomé III. Die Gegenwertmittel wurden zumeist auf Konten der Zentralbanken (BCEAO oder BEAC(32) ()) hinterlegt, was zuallererst eine Verringerung der Defizite, welche die Schatzämter der betreffenden AKP-Staaten bei den Notenbanken haben, zur Folge hat.

3.17. Die Gegenwertmittel wurden dann für einen der folgenden Zwecke verwendet: Ausgleich der Betriebsverluste praktisch zahlungsunfähiger staatlicher Unternehmen(33) (), Begleichung von Zahlungsrückständen des Staates(34) (), Finanzierung der Entlassungsentschädigungen der Beamten, die im Rahmen der von der Weltbank unterstützten Programme aus dem öffentlichen Dienst ausschieden(35) (), Zahlung laufender Haushaltsausgaben(36) () und zu einem sehr geringen Anteil Finanzierung örtlicher Ausgaben für EEF-Vorhaben, zu deren Übernahme sich die Regierungen verpflichtet hatten. Ganz allgemein hat die Umwandlung der EEF-Mittel in Pseudo-Gegenwertmittel häufig die Finanzierung von Maßnahmen ermöglicht, die im Rahmen des Abkommens von Lomé III nicht direkt förderungsfähig waren.

4. FINANZIELLE VERWALTUNG DER PROGRAMME

4.1. Die nachfolgenden Bemerkungen beziehen sich ausschließlich auf die bei den Prüfbesuchen des Hofes an Ort und Stelle geprüften Programme (Anhang 1). Die Häufigkeit, mit der sich bestimmte Vorkommnisse wiederholen, ist jedoch ein Hinweis darauf, daß die Kommissionsdienststellen bestimmten Aspekten bei der Verwaltung der Importprogramme grössere Aufmerksamkeit einräumen sollten.

Durchführung der Importe

4.2. Bei den Importprogrammen des EEF, die zwischen 1987 und 1992 in den zehn vom Hof geprüften Ländern durchgeführt wurden, ergaben sich verschiedene Schwierigkeiten im Zusammenhang mit folgenden Fragen:

a) Einschätzung des Bedarfs der Begünstigten;

b) Festlegung der Programmziele;

c) Formulierung der Finanzierungsabkommen;

d) Erkennen der Zwänge und Risiken;

e) Auswahl der Durchführungsinstrumente und -verfahren;

f) Praktische Überwachung durch die zuständigen Behörden;

g) Durchführung der flankierenden Maßnahmen;

h) Konzertierung mit dem nationalen Anweisungsbefugten;

i)Ordnungsmässigkeit bestimmter Vorgehensweisen.

Einschätzung des Bedarfs der Begünstigten

4.3. Eines der Merkmale der Europäischen Entwicklungsfonds ist es, daß vor ihrer Durchführung bei den Begünstigten eine Bedarfsanalyse durchgeführt wird, auf deren Grundlage ein Richtprogramm angenommen wird. Die Richtprogramme sollen die Kanalisierung der Hilfe zugunsten der prioritären "Schwerpunktbereiche" ermöglichen. Im Falle von Kenia, Kamerun, Malawi (SFFRM(37) () ) und Sambia bestand im allgemeinen eine angemessene Verbindung zwischen den Importprogrammen und den in den Richtprogrammen genannten Zielen. In einer Reihe anderer Fälle - Benin, Madagaskar, Zentralafrikanische Republik, Malawi (ITPAC(38) ()) - bezogen sich die Importprogramme auf andere Sektoren als die Richtprogramme. Bei einem Vorhaben in Benin mit zentraler Bedeutung in einem der Schwerpunktbereiche des sechsten EEF wurde sogar ein Betrag von 16 Mio ECU entnommen, obwohl das betreffende Finanzierungsabkommen erst wenige Monate zuvor unterzeichnet worden war; so wurden 8 Mio ECU im Rahmen eines Programms zur Bereitstellung von Inputs für die Privatindustrie gezahlt, obwohl die Importe bereits stattgefunden hatten. Es hatte sich nämlich als unmöglich erwiesen, genügend Importeure zu finden, die in der Lage waren, die zur Deckung des dringenden Finanzierungsbedarfs des Staates erforderlichen Gegenwertmittel rasch genug bereitzustellen. In der Zentralafrikanischen Republik wurde ein Programm über den Import von Erdölprodukten finanziert (7 Mio ECU), obwohl die zentralafrikanischen Behörden um die Genehmigung zum Verkauf dieser Produkte ausserhalb ihres Staatsgebietes ersucht hatten und die Kommission ihnen diese Genehmigung verweigert hatte. Bei der Prüfung an Ort und Stelle im Dezember 1990 konnten die zentralafrikanischen Behörden keine Belege dafür vorlegen, daß diese zwischen sieben und elf Monate zuvor gelieferten Produkte tatsächlich in dem Land eingetroffen und verwendet worden waren(39) (). In den genannten Fällen werden die Programme in erster Linie zur Beschleunigung des Auszahlungrhythmus des EEF und zur Beschaffung von Haushaltsmitteln für die Empfängerstaaten eingesetzt.

4.4. Auch dann, wenn die Importprogramme mit den Leitlinien der Richtprogramme übereinstimmten, wurde der durch diese Programme zu deckende Bedarf nicht immer sorgfältig eingeschätzt. Wiederholt kam es zu einer übereilten Einschätzung des Bedarfs, was ernsthafte Verzögerungen bei der Durchführung zur Folge hatte. Beispiele dafür sind die zu hohe Einschätzung des Düngemittelbedarfs verschiedener Händler in Kamerun, das Versäumnis, im voraus Maßnahmen zur Milderung der sozialen Folgen der Strukturanpassung zu definieren in Ghana, die Weigerung, die für die Herstellung von Medikamenten bestimmten Wirkstoffe einzuführen in Madagaskar, die Entnahme von Mitteln in Höhe von 7 Mio ECU aus dem Programm über die Lieferung von Ersatzteilen in Sambia oder die Finanzierungsprobleme bei kleinen und mittleren Betrieben in Uganda. Aufgrund der unzureichenden Kapazitäten der örtlichen Behörden von Mosambik sah sich die Kommission veranlasst, eine für technische Hilfe zuständige Stelle mit der Bedarfsanalyse zu beauftragen. Die von einer wenig erfahrenen Beraterfirma erstellten Analysen waren jedoch sehr oberflächlich und ermöglichten keine genaue Feststellung der Anforderungen der Importeure. Auch in diesem Fall war eine äusserst langsame Durchführung der Importprogramme die Folge.

4.5. In Ghana sah das Finanzierungsabkommen vor, daß im Jahre 1988 ein Betrag in Höhe von 2,5 Mio ECU für ein Programm zur Milderung der sozialen Folgen der Anpassung bereitgestellt werden sollte, ohne daß die aus dem EEF zu finanzierenden Maßnahmen präzisiert wurden(40) (). Zum Zeitpunkt der Prüfung vor Ort (Dezember 1989) war das Aktionsprogramm noch nicht verabschiedet worden. Die Kommission genehmigte erst Ende 1990 die Vergabe von Aufträgen über die Lieferung von Medikamenten, Investitionsgütern für die Landwirtschaft und Fahrzeugen. Ende 1991 waren noch immer 20 % der Programm-Mittel, d. h. 0,5 Mio ECU, nicht gebunden. In bezug auf die Maßnahmen der raschen Auszahlung macht dieser Fall deutlich, daß bereits bei der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens Aktionsprogramme vorliegen müssen, auch wenn es sich wie hier um Sektoren handelt, in denen die Durchführung problemlos erscheint.

Festlegung der Programmziele

4.6. In den Finanzierungsabkommen werden sowohl die Höhe der aus dem EEF gewährten Hilfe als auch die Programmziele festgelegt. Die meisten der vom Hof geprüften Kommissionsakten enthalten - ausser im Fall von Kenia (CSRP (41) ()) - keinen Hinweis darauf, daß die Zuweisung der Beträge an die einzelnen Importprogramme auf der Grundlage wirtschaftlicher Berechnungen erfolgte. Es entsteht im Gegenteil der Eindruck - und dies gilt namentlich für das besondere Schuldenprogramm (siehe Ziffer 1.6) -, daß die Mittel noch vor der Definition der Maßnahmen und ohne das Vorhandensein erkennbarer Zuweisungskriterien zugewiesen werden.

4.7. In mehreren Fällen wurden die Ziele der Finanzierungsabkommen ungenau formuliert und nicht quantifiziert. In Mosambik sollte sich das Programm auf ländliche Bereiche auswirken, die in dem Finanzierungsabkommen nicht weiter spezifiziert wurden (siehe Ziffer 4.23). In Malawi bestand das im Jahre 1987 in einem ersten Finanzierungsabkommen festgelegte Programmziel in der Schaffung einer Sicherheitsreserve für Düngemittel. Dieses Ziel war nicht genauer überprüft worden, so daß es letztlich nicht erreicht werden konnte. Ausserdem musste die Reserve 1990 im Rahmen eines späteren Abkommens in einen einfachen Betriebsmittelfonds umgewandelt werden. In Kenia hatte das Programm eine doppelte Zielsetzung: mit dem Importprogramm sollte der Bedarf des von der Anpassung betroffenen Landwirtschaftssekors gedeckt werden (ASAO)(42) (); die Gegenwertmittel sollten dann im Rahmen der Politik zur Gewährleistung der Ernährungssicherheit des Landes zur Unterstützung der Reform des Getreidesektors verwendet werden. Wegen der ungenauen Definition der Ziele der einzelnen Programmteile ging die Verbindung zu dem sektoralen Anpassungsprogramm (ASAO) mehr oder weniger verloren, da die Hälfte der Importe zugunsten von Operationen erfolgte, die nur am Rande mit den von diesem Anpassungsprogramm betroffenen Bereichen (Düngemittel und landwirtschaftliche Maschinen) übereinstimmten.

Formulierung der Finanzierungsabkommen

4.8. In mehreren Fällen wurden Mängel bei der Formulierung der Finanzierungsabkommen festgestellt, welche die ordnungsgemässe Durchführung der Programme unter Umständen beeinträchtigen. In Kamerun wurden die Bedingungen für die Bildung und Hinterlegung der Gegenwertmittel so ungenau formuliert, daß diese Mittel bis September 1993, d. h. fünf Jahre nach Anlaufen des Programms, noch immer nicht wie in dem Finanzierungsabkommen vorgesehen auf einem getrennten Konto bei einem Finanzinstitut hinterlegt worden waren (siehe Ziffer 4.39). Im Falle von Uganda fehlten Angaben darüber, ob es sich bei den im Rahmen der Finanzierungsabkommen festgelegten Importquoten nur um Richtwerte oder um verbindliche Vorgaben handelte. Aus diesem Grund wurde die Verteilung der Importe nach bestimmten Kategorien nicht eingehalten. In Mosambik war die Situation ähnlich. In dem Finanzierungsabkommen für Kenia wurde die Ausarbeitung eines "ausgeglichenen" Importprogramms empfohlen, zu der es nie gekommen ist. Wegen der Konkurrenz durch andere Importprogramme (insbesondere Japan, Deutschland, Weltbank) war es nämlich nicht möglich, das Erfordernis der raschen Auszahlung mit den Zwängen des Quotensystems zu vereinbaren. Eine weitere Forderung bestand darin, daß die Importe - von Ausnahmefällen abgesehen - ausgeschrieben werden sollten. Wegen ungenauer Formulierungen wurde jedoch die Ausnahme zur Regel, von 371 Importlizenzen wurden nämlich nur zwei im Wege einer beschränkten Ausschreibung (drei Angebote)(43) () vergeben. In Malawi wurde der Durchführungsrhythmus des "Devisenprogramms" dadurch beeinträchtigt, daß das Finanzierungsabkommen und die Verwaltungsvereinbarung sich widersprechende Bestimmungen in bezug auf die Modalitäten für die Überweisung der Gegenwertmittel enthielten. Unklarheiten dieser Art ziehen Diskussionen und Verzögerungen nach sich. Darüber hinaus können sie zu unterschiedlichen Interpretationen in den einzelnen Ländern und damit zu ungleicher Behandlung führen.

4.9. In mehreren Fällen fanden andere als die in den Finanzierungsabkommen enthaltenen Bestimmungen Anwendung, ohne daß die Finanzierungsabkommen entsprechend geändert wurden. Dadurch wird die Tragweite der Stellungnahmen, die der EEF-Ausschuß gemäß

Artikel 19

des internen Abkommens über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfe aus dem EEF abgibt, deutlich geschmälert. Diese Praxis bewirkt, daß die im Rahmen der Finanzierungsabkommen eingegangenen Verpflichtungen aus der Sicht der AKP-Staaten einen geringeren Wert erhalten. In der Zentralafrikanischen Republik wurden die eigentlich zur Unterstützung von EEF-Vorhaben bestimmten Gegenwertmittel zur Finanzierung von Entschädigungen für die Beamten verwendet, die im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen aus dem öffentlichen Dienst ausschieden (5,5 Mio ECU). Schließlich hat sich die Regierung über den Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs hinweggesetzt und die Gegenwertmittel - trotz der energischen Proteste der Delegation - teilweise zur Finanzierung der laufenden Gehälter der Beamten verwendet (2,4 Mio ECU). In Uganda wurden die Bedingungen für die Überweisung der Gegenwertmittel dahin gehend geändert, daß diese direkt und im voraus an die Regierung überwiesen wurden. Daraufhin sah die Delegation keine Veranlassung zur Überwachung der Importe mehr, zu der sie gemäß dem Finanzierungsabkommen verpflichtet war. Somit fand bei dem Programm keine Prüfung der Rechungsführung mehr statt (siehe Ziffer 4.44). In Sambia kam es zu einem Transfer von 7 Mio ECU zwischen zwei Finanzierungsabkommen, die sich auf völlig unterschiedliche Operationen bezogen. Dieser Transfer erfolgte lediglich auf der Grundlage einer nach Konsultation des Hauptanweisungsbefugten (11.8.1989) und des Finanzkontrolleurs (28.8.1989) erfolgten Vereinbarung zwischen dem nationalen Anweisungsbefugten und dem Kommissionsbeauftragten, ohne daß eines der Finanzierungsabkommen geändert wurde und ohne vorherige Stellungnahme des EEF-Ausschusses. In Madagaskar sollten die Gegenwertmittel gemäß dem Finanzierungsabkommen für ein soziales Wohnungsbauprogramm verwendet werden (3 Mio ECU). Das Durchführungsprotokoll zu diesem Abkommen sah eine jährliche Verwendung der Mittel vor. Statt dessen wurde ein Grossteil dieser Mittel auf Antrag der Weltbank blockiert, was jedoch nicht zur Änderung des Finanzierungsabkommens oder zur Anrufung des EEF-Ausschusses führte.

Erkennen der Zwänge und Risiken

4.10. Da die meisten Programme eine rasche Antwort auf den dringenden Bedarf der Begünstigten darstellen sollen, wird den institutionellen Zwängen zuweilen nicht genügend Beachtung eingeräumt. So ging man in Uganda, Kenia, Malawi und Ghana davon aus, daß die Zentralbanken dieser Länder in der Lage seien, die Importprogramme "in Form von Devisen" alleine zu verwalten. In der Praxis ist es diesen Banken jedoch nicht gelungen, wirksame Systeme zur Überwachung der Förderungswürdigkeit der Anträge und der Ausgabe der Kreditbriefe an die Importeure einzurichten. In Kenia und Uganda konnten die Verzögerungen bei der Durchführung zum Teil durch die Inanspruchnahme technischer Hilfe ausgeglichen werden. In Kamerun wurde die Bildung der Gegenwertmittel durch die Dienste des Landwirtschaftsministeriums erheblich dadurch beeinträchtigt, daß die Behörden die Verkaufspreise der Düngemittel festlegten.

4.11. In zahlreichen Ländern mit nicht konvertierbarer Währung (Ghana, Kenia, Malawi, Mosambik, Uganda, Sambia) ist es für die zahlungsfähigen Marktteilnehmer in der Praxis unmöglich, ihre Guthaben ins Ausland zu transferieren. Für die ausländischen Investoren ist die Rückführung ihrer Gewinne schwierig, während die inländischen Wirtschaftsteilnehmer keine Möglichkeit zur Finanzierung ihrer Ausgaben im Ausland haben. Ein einfaches Mittel zur Umgehung dieser Beschränkungen besteht darin, die Importe zu hoch zu fakturieren. Dieses Mittel scheint sich um so mehr anzubieten, als die im Rahmen der Importprogramme angewandten Wechselkurse häufig sehr vorteilhaft für die Importeure sind. Dabei besteht jedoch ein zweifaches Risiko: erstens können die Regeln für die Förderungswürdigkeit unter Umständen zugunsten einflußreicher Importeure verfälscht werden, und zweitens können die höheren Preise die Wirksamkeit der Programme verringern. Die Verantwortlichen der Programme wurden nicht systematisch über die Möglichkeiten informiert, wie sie sich gegen diese Risiken schützen können. Das Vorhandensein dieser Risiken kommt am Beispiel des "Devisenprogramms" zugunsten von Malawi zum Ausdruck, bei dem der Restbetrag in Höhe von 3 Mio ECU blockiert wurde, nachdem sich die Zentralbank vor der Entsendung der Waren geweigert hatte, die Preiskontrolle aufrechtzuerhalten.

4.12. In Mosambik war die Kommission ausführlich auf die Schwachstellen der Verwaltung eingegangen. Dafür hatte sie jedoch das Andauern der unruhigen Lage in diesem Land nicht genügend berücksichtigt, so daß sie schließlich gezwungen war, dem Import von Waren zuzustimmen, die nur unter schwierigen Bedingungen an die ländliche Bevölkerung verteilt werden konnten. Darüber hinaus war die tatsächliche Zahlungsfähigkeit der Importeure häufig falsch eingeschätzt worden; dies hatte zur Folge, daß zahlreiche Operationen abgebrochen werden mussten oder sich ernsthaft verzögerten oder sogar von den Behörden Mosambiks selbst blockiert wurden(44) (). In Sambia wurde ein Programm über die Lieferung von Ersatzteilen an den staatlichen Düngemittelhersteller (NCZ(45) ()) beschlossen, ohne daß die Unsicherheiten in bezug auf die Lebensfähigkeit des Programms berücksichtigt wurden(46) (). Das Programm musste letztlich nach der Hälfte der Durchführung abgebrochen werden. In Malawi waren keinerlei Maßnahmen vorgesehen, um die wiederholte unrechtmässige Nutzung der (mit einem Zuschuß geförderten) Düngemittel, die eigentlich den kleinen Landwirtschaftsbetrieben zugute kommen sollten, durch einige grosse Tabakerzeuger zu verhindern.

4.13. Falls die Zwänge tatsächlich berücksichtigt werden, so gilt dies meist nicht für die Zwänge, welche die Kommission betreffen. So sehen einige Finanzierungsabkommen umfangreiche Überwachungs- und Kontrollaufgaben für die Kommissionsdelegationen vor, ohne daß zuvor festgestellt wurde, ob diese Delegationen auch tatsächlich über die erforderlichen Ressourcen verfügen. In Ghana, Madagaskar, Malawi, Kenia, Uganda und Sambia konnten die Delegationen ihre Überwachungsaufgaben im Zusammenhang mit den Programmen wegen des Fehlens angemessener Mittel (sachkundiges eigenes Personal oder sachkundige technische Hilfe) nicht immer vollständig erfuellen.

4.14. Die Verzögerungen bei der Durchführung, zu denen es aufgrund der Vernachlässigung der Zwänge und Risiken kommt, führen zu einer zeitlichen Staffelung der Programme; dadurch geht der Effekt einer Konzentration der Hilfe verloren, wodurch ihre Wirkung zwangsläufig abgeschwächt wird (siehe Ziffer 2.5). Aus diesem Grund sollten die Kommissionsdienste vor der Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen systematisch untersuchen, welches die Haupthindernisse bei der Durchführung der Programme sind. Wurden die wichtigsten Zwänge und Risiken erst einmal erkannt, so können die Kontroll- und Überwachungsverfahren in Kenntnis der Sachlage festgelegt und in den Leitsätzen (termes de référence) für die im Rahmen der Programme zu leistende technische Hilfe ausdrücklich genannt werden.

Durchführungsinstrumente und -verfahren

4.15. Die Bestimmungen sahen von Anfang an vor, daß die Importprogramme nach denselben Regeln durchgeführt werden sollten wie die EEF-Vorhaben im allgemeinen (siehe Ziffer 2.13). Bei den Programmen "in Form von Sachleistungen" ergaben sich hinsichtlich dieser Regeln im allgemeinen wenig Schwierigkeiten. Im Falle der Brennstoffimporte (die sich auf insgesamt 152 Mio ECU beliefen, wovon 35,3 Mio ECU an Ort und Stelle geprüft wurden) stellte die Zahlung von Vorschüssen in Höhe von 60 % der Vertragssumme jedoch eine den Erdölgesellschaften eingeräumte Vergünstigung dar, die zu Lasten der EEF-Mittel ging. Da die Händler stets die am Tag der Lieferung der Waren geltenden Preise fakturieren, gibt es nämlich keinerlei wirtschaftliche Rechtfertigung für die Gewährung dieser Vorschüsse.

4.16. Die Durchführung der "Devisenprogramme" wurde dagegen häufig durch die Ausschreibungsregeln und die Vorschriften über die bei der Fakturierung anzuwendenden Währungen sowie in geringerem Masse durch die Ur- sprungsregeln beeinträchtigt. Dies war insbesondere in Ghana, Malawi, Mosambik und Uganda der Fall. In Uganda wurden die Importeure praktisch dazu ermutigt, ihre Ankäufe aufzusplittern, um die Ausschreibungsverfahren zu umgehen. Dadurch kam es zu einer unnötigen Aufblähung der Verwaltungsoperationen, ohne daß die Richtigkeit der von den Lieferanten in Rechnung gestellten Preise gewährleistet werden konnte. Eine ähnliche Aufsplitterung wurde auch in Kenia festgestellt. Da es um eine Unterstützung von Importströmen ging, hätte die Kommission die Handelsgebräuche stärker berücksichtigen und es vermeiden sollen, die Importeure zum Abbruch ihrer Beziehungen zu ihren Stammlieferanten zu bewegen. Zugleich hätten die Kontrollen der Kommission auf die Risikobereiche konzentriert werden müssen, d. h. auf die fakturierten Preise und die tatsächliche Lieferung der Waren in die Empfängerländer. Der AKP-EWG-Ministerrat hätte aufgefordert werden können, Verbesserungen oder Abweichungen in diesen Bereichen zu beschließen (siehe Ziffer 2.7). Da die Regeln für die Auswahl der bei den Ausschreibungen anzuwendenden Verfahren nicht zuvor feststanden, ergab sich eine unterschiedliche Behandlung der Importeure in den einzelnen Ländern, wie die nachfolgende Tabelle zeigt.

Grenzwerte, ab denen eine Ausschreibung erforderlich ist "(000 ECU)"" ID="1">Benin > ID="2"" 500> ID="3">nicht erforderlich > ID="4">< 500> ID="5">nichts"> ID="1">Ghana > ID="2"" 500> ID="3">nicht erforderlich > ID="4">< 500> ID="5">nichts"> ID="1">Kenia > ID="2"" 500> ID="3">300 bis 500> ID="4">10 bis 299 > ID="5">< 10"> ID="1">Malawi > ID="2"" 500> ID="3">nicht erforderlich> ID="4">5 bis 500 > ID="5">< 5"> ID="1">Mosambik> ID="2">kein Grenzwert> ID="3">25 bis 500 > ID="4">< 25 > ID="5">nichts"> ID="1">Uganda > ID="2"" 500> ID="3">20 bis 500> ID="4">5 bis 19> ID="5">keine Ausnahmen"> ID="1">Sambia> ID="2">kein Grenzwert> ID="3">20 bis 250 000 US$> ID="4">5 bis 19 000 US$> ID="5">< 5 000 US$">

4.17. Das von der Kommission für die Überweisung der Gegenwertmittel durch die Importeure ursprünglich gewählte Verfahren hat ebenfalls die Durchführung bestimmter Programme erschwert. Die Finanzierungsabkommen für Kenia, Uganda, Ghana, Malawi, Mosambik und Sambia enthielten die Forderung, daß vor der Gewährung der Kreditbriefe der Gesamtpreis der Importe hinterlegt werden sollte. Die zumeist langen Fristen für die Versorgungsmaßnahmen (sechs Monate und mehr) und die von anderen Geldgebern nach und nach angebotenen realistischeren Bedingungen führten dazu, daß mehrere EEF-Programme auf der Stelle traten. In Mosambik haben die Regierungsbehörden andererseits mehreren Importeuren längere Zahlungsfristen eingeräumt, ohne zuvor das Einverständnis der Gemeinschaft einzuholen (siehe Ziffer 4.38). Diese langen Fristen haben zu einer Aufweichung der Gegenwertmittel beigetragen (siehe Ziffer 4.50).

Überwachung durch die zuständigen Behörden

4.18. Die Importprogramme werden von verschiedenen Marktteilnehmern durchgeführt, die grundsätzlich der gemeinsamen Überwachung durch den nationalen Anweisungsbefugten des EEF und durch die Kommission unterliegen. Bei den "Devisenprogrammen" oder bei komplexen Programmen "in Form von Sachleistungen" - wie z. B. in Mosambik - wurden im allgemeinen technische Hilfsdienste mit der täglichen Überwachung der Operationen betraut. Diese Dienste haben die Vergabe der Importlizenzen meist in zufriedenstellender Weise überwacht. Das in Kenia durchgeführte Programm war jedoch durch eine besonders wohlwollende Haltung gegenüber den Importeuren gekennzeichnet (siehe Ziffer 4.7). Wegen der manchmal ungenauen Formulierung der Leitsätze (termes de référence) für die technische Hilfe waren sowohl die Überwachung anhand von Unterlagen als auch die Kontrolle der Lieferungen zuweilen weniger streng. In allen geprüften Fällen wurde eine unzureichende rechnerische Prüfung der Bankkonten in Devisen und der Gegenwertkonten festgestellt. In Ghana und in Benin, wo keine technische Hilfe in Anspruch genommen worden war, wurden häufiger nicht förderungswürdige Operationen festgestellt.

4.19. Neben der technischen Hilfe sehen die Finanzierungsabkommen zwei Möglichkeiten zur Schaffung eines Rahmens für die Durchführung der Importprogramme vor:

a) Abschluß von Vereinbarungen über die Durchführungsmodalitäten der Programme;

b) Schaffung von begleitenden Ausschüssen.

Die nachstehende Tabelle vermittelt einen Überblick über den bei den Prüfungen an Ort und Stelle jeweils festgestellten Stand.

4.20. Bei der überwiegenden Mehrheit der Programme kam es zum Abschluß zusätzlicher Abkommen. In der Praxis dienten diese Abkommen in erster Linie dazu, die Bildung und Verwendung der Gegenwertmittel zu regeln. Ein eher nebensächliches Ziel bestand im Falle der "Devisenprogramme" ausserdem darin, die Funktionsweise der in Europa eröffneten Bankkonten zu regeln. Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Programme rascher anliefen, wenn bereits vor Inkrafttreten der Finanzierungsabkommen Verwaltungsabkommen vereinbart worden waren. Dies traf insbesondere auf Ghana (Devisen), Kenia und Malawi (ITPAC) zu. Dennoch war die Umsetzung bei einigen dieser Abkommen problematisch, da die Zwänge unterschätzt worden waren. Als Beispiel dafür ist darauf hinzuweisen, welche Rolle den Zentralbanken ursprünglich zugedacht worden war (Kenia, Malawi, Uganda) (siehe Ziffer 4.10). Im allgemeinen wurden die Schwierigkeiten überwunden, indem auf die Dienste von Handelsbanken oder auf technische Hilfe zurückgegriffen wurde.

4.21. In sechs der zehn besuchten Länder sollten die Programme durch begleitende Ausschüsse überwacht werden, denen zumeist Vetreter der Dienste des nationalen Anweisungsbefugten, der Zentralbank, der zuständigen Ministerien und der Kommission (Delegation) angehören sollten. Dieses System hat nur selten zufriedenstellend funktioniert, weil entweder der Ausschuß niemals zusammengetreten ist (Zentralafrikanische Republik, Madagaskar, Mosambik, Uganda) oder weil er nicht die Vorlage regelmässiger und ausführlicher Berichte verlangt hat (Kenia, Kamerun).

Durchführung der flankierenden Maßnahmen

">Land Programm"> ID="1">nicht vorgesehen> ID="2">nicht vorgesehen> ID="3">11,00"> ID="1">nicht vorgesehen> ID="2">nicht vorgesehen> ID="3">18,40"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">15,00"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">9,00"> ID="1">vorgesehen> ID="2">nicht vorgesehen> ID="3">11,50"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">42,00"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">17,25"> ID="1">vorgesehen> ID="2">nicht vorgesehen> ID="3">39,81"> ID="1">vorgesehen> ID="2">nicht vorgesehen> ID="3">13,50"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">70,00"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">7,00"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">32,25"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">14,2"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">17,80"> ID="1">vorgesehen> ID="2">vorgesehen> ID="3">8,00">

4.22. In den besonderen Bedingungen der Finanzierungsabkommen(47) () verpflichten sich die Empfängerstaaten dazu, die für die ordnungsgemässe Durchführung der Programme erforderlichen Maßnahmen zu treffen. In der Praxis wurden die Modalitäten für die Überwachung dieser Maßnahmen jedoch selten präzisiert. Darüber hinaus wurden diese Maßnahmen meist zu allgemein formuliert, um eine wirksame Kontrolle zu ermöglichen. In Benin bezogen sich die Verpflichtungen im wesentlichen auf die Durchführung der mit dem IWF und der Weltbank vereinbarten strukturellen Anpassungsmaßnahmen, womit die ordnungsgemässe Durchführung der EEF-Maßnahmen und insbesondere die wirksame Verwendung der Gegenwertmittel in keiner Weise gewährleistet wurde. Das jüngste, im Rahmen des siebten EEF abgeschlossene Abkommen sieht eine bessere Regelung dieser Fragen vor.

4.23. In Mosambik hatte sich die Regierung zur Verwirklichung von Maßnahmen mit folgender Zielsetzung verpflichtet:

a) Sanierung der öffentlichen Finanzen;

b) Förderung einer raschen Durchführung des Programms;

c) Gewährleistung einer optimalen Verwendung der Gegenwertmittel;

d) Gewährleistung der tatsächlichen Weiterleitung der Hilfen an die Endbegünstigten.

Diese Maßnahmen beschränkten sich jedoch auf Absichts- erklärungen, und es wurde kein Dialog zwischen den verschiedenen Partnern eingeleitet. So wurde festgestellt, daß sowohl die Ausschreibungs- als auch die Zollabfertigungsverfahren wirkungslos waren. Die Kenntnisse der Kommission über den tatsächlichen Stand der öffentlichen Finanzen von Mosambik waren unzureichend. Schließlich gibt es keine Bestätigung dafür, daß die ländliche Bevölkerung tatsächlich Hauptbegünstigte des Programms war. Die an Ort und Stelle gesammelten Informationen legen im Gegenteil den Schluß nahe, daß die Konsumgüter zum grossen Teil im Dickicht der Hauptstadt Maputo verschwanden.

4.24. In Sambia hat die Regierung nicht die Berichte und Aktionspläne vorgelegt, wozu sie gemäß den Vereinbarungen zur Umsetzung des Finanzierungsabkommens betreffend das Importprogramm über Inputs für kleine landwirtschaftliche Betriebe verpflichtet gewesen wäre. Da die Importe rasch durchgeführt worden waren, standen der Delegation kaum Möglichkeiten zur Verfügung, um die Einhaltung dieser Verpflichtungen durchzusetzen. Andererseits besteht der Eindruck, daß der Verkaufspreis für die Düngemittel im Inland wie vorgesehen auf einem ähnlichen Niveau wie der Importpreis festgesetzt wurde. Soweit es sich um die im Oktober 1990 geprüften Devisenprogramme(48) () handelt, (siehe Ziffer 4.40) wurden die Bestimmungen über die Gegenwertmittel dagegen weitgehend ignoriert.

4.25. In Kamerun hatte sich der Staat zur Einführung eines Mechanismus zur Besteuerung der Reisimporte verpflichtet. Damit sollten die Reisvorhaben im Norden des Landes unterstützt werden, die zwar finanziell nicht rentabel sind, aber einen wichtigen Bestandteil der Politik zur Gewährleistung der Ernährungssicherheit des Landes darstellen. Da diese Verpflichtungen nicht eingehalten wurden, ist die Lebensfähigkeit der Reisvorhaben und damit auch die Fähigkeit der SEMRY, die Gegenwertmittel zu bilden, gefährdet.

4.26. In Malawi wurde die Abwicklung des Programms über den Import von Düngemitteln erheblich durch die Regierung verzögert. Diese hatte den Importeur dazu verpflichtet, die betreffenden Erzeugnisse zu niedrigeren Preisen zu verkaufen. Da sie die Zahlung der von ihr in diesem Zusammenhang geschuldeten Zuschüsse jedoch immer wieder hinausschob, kam es zu der erwähnten Verzögerung.

Konzertierung mit dem nationalen Anweisungsbefugten

4.27. In den Fällen, in denen die Importprogramme dadurch beeinträchtigt wurden, daß die Empfängerstaaten ihre Verpflichtungen nicht eingehalten haben, erwiesen sich die Konzertierungsverfahren mit dem nationalen Anweisungsbefugten(49) () als wenig wirksam.

4.28. In Kenia haben die Behörden niemals bei den Grossimporteuren interveniert, um die termingerechte Überweisung der Gegenwertmittel nach Ablauf des vertraglich vereinbarten Zeitraums von 90 Tagen sicherzustellen. In Mosambik verzögerte sich die Durchführung des zweiten Programms erheblich, weil es dem nationalen Anweisungsbefugten nicht gelang, die Lehren aus dem ersten Programm zu ziehen. Selbst über die Frage der Verwendung der Gegenwertmittel konnte keinerlei Dialog hergestellt werden. In Kamerun war die Delegation lange Zeit nicht tätig geworden, um sich mit dem nationalen Anweisungsbefugten über die Bildung und Verwendung der Gegenwertmittel zu verständigen. Dies führte schließlich dazu, daß die Delegation nicht an den Diskussionen beteiligt wurde, die im Abschluß der "Leistungsverträge" (contrats de performance) über die finanzielle Gesundung der Düngemittelhändler(50) () mündeten (siehe Ziffern 4.39 und 5.9). Ende September 1992 waren die Protokolle über die Verwaltung der Gegenwertmittel von den Behörden Kameruns noch immer nicht unterzeichnet worden, da entsprechende Vorstösse beim nationalen Anweisungsbefugten zu keinem Ergebnis geführt hatten. Die Überweisung der Gegenwertmittel wurde also um mindestens drei Jahre hinausgezögert, weil die Behörden nicht handelten. In der Zentralafrikanischen Republik hat die Präsenz des nationalen Anweisungsbefugten nicht zur Schaffung des begleitenden Ausschusses geführt, obwohl der nationale Anweisungsbefugte selbst den Vorsitz in diesem Ausschuß einnehmen sollte. Darüber hinaus konnte der nationale Anweisungsbefugte keine Belege dafür vorlegen, daß die gelieferten Erdölprodukte tatsächlich im Land angekommen und nicht an einen Dritten weiterverkauft worden waren (siehe Ziffer 4.3). In Uganda hatte sich die Regierung in dem Finanzierungsabkommen zur Weiterleitung aller Informationen über die Durchführung der Programme an die Gemeinschaft verpflichtet. Der nationale Anweisungsbefugte wurde jedoch erst verspätet tätig, als sich die Frage der Weiterleitung der Belege für die aus dem EEF finanzierten Importe stellte.

4.29. In Malawi ist es dem nationalen Anweisungsbefugten nicht gelungen, die Zentralbank dazu zu bewegen, die Preiskontrolle über die Importe nach der Lieferung aufrechtzuerhalten. Dies führte zu einer Blockierung des Devisenprogramms, das deshalb einen nicht verwendeten Restbetrag (3 Mio ECU) aufweist (siehe Ziffer 4.11). Das Programm über die Düngemittelversorgung verzögerte sich ebenfalls um etwa 2 Jahre, weil der nationale Anweisungsbefugte nicht über die erforderliche Autorität verfügte, um die Einhaltung der vom Staat eingegangenen Verpflichtungen durch einige mittelbewirtschaftende Stellen sicherzustellen. In Sambia konnte der nationale Anweisungsbefugte im April 1990 nicht verhindern, daß ein Betrag in Höhe von 190 Mio ZMK, d. h. 6,4 Mio ECU, unangemessenerweise von den Gegenwertmitteln entnommen wurde. Diese Mittel wurden zur Finanzierung eines von der Regierung an das Unternehmen NCZ gewährten Dahrlehens verwendet, über das die Kommission erst nachträglich informiert wurde. In Ghana ist es dem nationalen Anweisungsbefugten nicht gelungen, die Beschlagnahmung von Gegenwertmitteln zu verhindern bzw. dafür zu sorgen, daß diese Mittel vom Staat rasch wieder aufgefuellt wurden.

Ordnungsmässigkeit bestimmter Vorgehensweisen

4.30. Die Deckung von Kostenüberschreitungen und unvorhergesehenen Ausgaben während der Durchführung der Vorhaben wird durch Artikel 223 des Abkommens von Lomé III geregelt. Die Mittelüberschreitungen können "ausnahmsweise" aus dem EEF finanziert werden. Der Hauptanweisungsbefugte für den sechsten EEF hat auf der Grundlage dieser Bestimmungen eine Anhebung des Hoechstbetrags der Finanzierungsabkommen für bestimmte "Devisenprogramme" in Benin und Uganda und für ein Programm "in Form von Sachleistungen" in Mosambik beschlossen. Das für diese Anhebung der Hoechstbeträge angewandte Verfahren steht weder mit den Bestimmungen des Abkommens noch mit den Bestimmungen des internen Abkommens über die Finanzierung der Hilfe in Einklang. Da es sich um die Finanzierung neuer Maßnahmen handelte und nicht um die Fortsetzung bereits laufender Maßnahmen, die ohne zusätzliche auf einen bestimmten Rahmen begrenzte Finanzierung scheitern würden, hätte nämlich der EEF-Ausschuß eingeschaltet werden müssen. Der Finanzkontrolleur machte jedoch keine Einwände gegen diese Praxis geltend.

4.31. Im Rahmen des Programms über den Import von Erdölprodukten in Madagaskar forderte der nationale Anweisungsbefugte im Jahre 1988 Erdölprodukte in einer Menge von 113 500 Tonnen an, obwohl das Finanzierungsabkommen nur eine Menge von 100 000 Tonnen vorsah. Die Delegation vertrat die Ansicht, daß eine sich daraus möglicherweise ergebende Mittelüberschreitung durch die in Artikel 223 Absatz 6 des Abkommens von Lomé III eröffnete Möglichkeit einer Finanzierung von 15 % abgedeckt werden könnte. Diese Praxis ist eindeutig ordnungswidrig, da die Finanzierungsabkommen grundsätzlich die zur Deckung von Kostenüberschreitungen und unvorhergesehenen Ausgaben benötigten Mittel bereits umfassen. Die Finanzierung von Mittelüberschreitungen aus Restbeträgen anderer Vorhaben im Rahmen des Hoechstbetrags von 15 % sollte eine Not- und Ausnahmelösung bleiben. Es ist deshalb nicht zulässig, daß bereits bei der Auftragsvergabe eine Marge von 15 % für Mittelüberschreitungen vorgesehen wird. In diesem Fall wies das Konto des betreffenden Staates keine verfügbaren Restbeträge auf, so daß sich nach der Genehmigung der Mittelaufstockung ein hoher Negativsaldo ergab. Bei dieser Situation müssen die Bestimmungen von Artikel 19 der Finanzregelung(51) () herangezogen werden, wonach die Erteilung des Sichtvermerks für die Mittelbindungsvorschläge durch den Finanzkontrolleur die Verfügbarkeit der Mittel bestätigt; dies traf in dem vorliegenden Fall nicht zu.

4.32. Die Finanzierungsabkommen bzw. die in Anwendung der Finanzierungsabkommen getroffenen Vereinbarungen für mehrere "Devisenprogramme" sahen vor, daß die Zahlungen in Tranchen erfolgen sollten, wobei jede neue Tranche erst dann freigegeben werden sollte, wenn die ordnungsgemässe Durchführung der vorangegangenen Tranche nachgewiesen worden ist. Bei mehreren "Devisenprogrammen" hat die Kommission auf Ersuchen der Empfängerländer neue Tranchen ausgezahlt, obwohl die Bedingungen für ihre Freigabe noch nicht erfuellt waren. Dies galt für Kenia, Uganda, Benin, Malawi und Ghana. Obwohl der Finanzkontrolleur in diesen Fällen Einwände geltend gemacht hat, hat er keine Notwendigkeit für die Verweigerung seines Sichtvermerks gesehen.

4.33. Der Finanzkontrolleur der Kommission hat wiederholt einen Sichtvermerk "zwecks Abrechnung" erteilt (z. B. AT Mosambik), da er seiner Meinung nach vor vollendete Tatsachen gestellt wurde und deshalb keine andere Wahl hatte. Obwohl dieses Verfahren nicht ausdrücklich durch die Finanzregelung verboten wird(52) (), scheint es mit dem Grundsatz der vorherigen Erteilung des Sichtvermerks nicht vereinbar zu sein.

Verwaltung der Gegenwertmittel

4.34. Die Verwaltung der Gegenwertmittel umfasst die beiden Phasen der Bildung und der Verwendung der Gegenwertmittel. Diese beiden Phasen wurden beim sechsten EEF durch die Finanzierungsabkommen geregelt. Darüber hinaus gibt es für zahlreiche Länder besondere Abkommen, in denen die Verfahren und in einigen Fällen sogar die Verwendungsbereiche präzisiert werden. Die Vielfalt der Systeme zur Verwaltung der Gegenwertmittel ist Ursache für einen Grossteil der festgestellten Schwierigkeiten.

Unzulänglichkeit des operationellen Rahmens

4.35. Bei sechs der fünfzehn an Ort und Stelle geprüften Programme (siehe Ziffer 4.19) war vorgesehen, daß zwischen dem nationalen Anweisungsbefugten und dem Kommissonsbeauftragten ein Abkommen über die Verwaltung der Gegenwertmittel abgeschlossen werden sollte. Diese Abkommen wurden in drei Fällen tatsächlich abgeschlossen, nämlich in Kenia, Madagaskar und Mosambik(53) (). Darüber hinaus wurden für fünf weitere Programme Abkommen abgeschlossen, ohne daß dies in den Finanzierungsabkommen vorgesehen war. Davon betroffen waren Malawi, Uganda und Sambia (drei Programme). Letztlich wurde lediglich die Hälfte dieser Abkommen in die Praxis umgesetzt. Angesichts des Fehlens ausdrücklicher Bestimmungen in dem Abkommen von Lomé ist es wahrscheinlich, daß einige nationale Anweisungsbefugte Schwierigkeiten hatten, den Finanzverwaltungen ihres Landes klar zu machen, daß die Gegenwertmittel - die bislang keinerlei Beschränkungen unterlagen - nunmehr gemeinsam mit der Gemeinschaft verwaltet werden sollten.

4.36. Die praktische Tragweite dieser Abkommen wurde im allgemeinen dadurch eingeschränkt, daß sie keinen genauen Plan für die Verwendung der Gegenwertmittel und kein besonderes Verfahren für den Fall der Nichterfuellung der Verpflichtungen durch eine der Vertragsparteien vorsahen.

Bildung der Gegenwertmittel

4.37. In den Ländern mit schwacher Währung stellt jede Überweisung der Mittel, die später erfolgt als nach den Handelsgebräuchen üblich, einen erheblichen Vorteil für den Zahlungspflichtigen dar, der sich für den EEF in einem entsprechenden Kaufkraftverlust der Gegenwertmittel auswirkt. Die in den Finanzierungsabkommen vorgesehenen Zahlungsfristen müssen deshalb sorgfältig überdacht und anschließend strikt eingehalten werden, damit keine unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen geschaffen werden, was zur Bestrafung bestimmter Unternehmen führen würde. In der Praxis hat der EEF die Regeln gegenüber bestimmten Importeuren streng ausgelegt, während in einigen anderen Fällen übertrieben lange Zahlungsfristen eingeräumt wurden.

4.38. In Mosambik war vorgesehen, daß die Importeure ihre Ankäufe bei Ankunft der Waren zahlen und erforderlichenfalls Bankkredite in Anspruch nehmen sollten. In der Praxis wurde der Banksektor nicht zwischengeschaltet und entgegen den Bestimmungen des Finanzierungsabkommens wurden häufig lange Fristen (mehrere Monate und in Extremfällen sogar mehrere Jahre) eingeräumt. Die Prüfung an Ort und Stelle hat gezeigt, daß einerseits fällige Beträge in Höhe von etwa 2 Mio ECU ausstanden, während andererseits die Behörden Zinsen in Höhe von mindestens 0,58 Mio ECU eingenommen hatten, ohne sie auf das Gegenwertkonto zu überweisen. In der Zentralafrikanischen Republik wurde dem Importeur der Erdölprodukte eine Zahlungsfrist von vier Monaten eingeräumt, die er um drei Monate überschritt. In dem betreffenden Fall kam der Importeur mit Hilfe der Gegenwertmittel in den Genuß eines nicht genehmigten Zuschusses in Höhe von etwa 1,5 Mio ECU.

4.39. In Kamerun nutzten die Düngemittelhändler das Fehlen einer Vereinbarung über die Modalitäten für die Durchführung des Finanzierungsabkommens als Vorwand, um die im Rahmen ihrer Verkäufe gebildeten Gegenwertmittel einzubehalten und sie als dauerhafte Finanzierungsmittel zu betrachten. Trotz mehrerer Mahnungen waren die von den Händlern geschuldeten Beträge (17,5 Mio ECU) bis Juni 1992 noch nicht auf das Gegenwertkonto überwiesen worden, obwohl die Düngemittel bereits in zwei Partien, nämlich 1989 und 1990, an Kamerun geliefert worden waren. Unabhängig von allen Fragen hinsichtlich der Rückzahlung der geschuldeten Zuschüsse durch den Staat, lässt es die schwierige Finanzlage von SODECOTON (54) () und SEMRY (2) fraglich erscheinen, ob diese Unternehmen überhaupt zu einer Rücküberweisung der Mittel in der Lage sind.

4.40. In Sambia wurde dem staatlichen Unternehmen NCZ für eines seiner Importprogramme ein Zahlungsaufschub von neun Monaten eingeräumt. Diese Frist wurde anschließend im Rahmen eines Schuldenbereinigungsplans für das Unternehmen um mehrere Jahre verlängert. Was das Programm über den Import von Rohstoffen zur Düngemittelherstellung anbelangt, so war NCZ nicht zur Zahlung der geschuldeten Gegenwertmittel an den Staat (etwa 16 Mio ECU) in der Lage. Der Kommission blieb somit keine andere Wahl, als sich bereitzuerklären, die Hälfte des geschuldeten Betrags als Kapitalzuschuß zu betrachten (Zuschuß zur Wiederherstellung des Gleichgewichts), während die andere Hälfte des geschuldeten Betrags in einen Vorschuß umgewandelt wurde, der in vier - zwischen 1992 und 1995 fälligen - Jahrestranchen rückzahlbar ist(55) ().

4.41. In Malawi sollte das Programm über den Import von Düngemitteln zur Schaffung eines Betriebsmittelfonds führen, der die Finanzierung der aufeinanderfolgenden Kampagnen zur Versorgung der kleinen Landwirte (Maiserzeuger) ermöglichen sollte. Bei der Prüfung an Ort und Stelle im Juni 1991 wurde deutlich, daß dieser Fonds nur mit Hilfe von Finanzbeiträgen anderer Geldgeber aufgefuellt werden konnte. Die Aussichten für ein selbstständiges Funktionieren dieses Fonds erschienen gering, da der Verkaufserlös nicht ausreichte, um die Kosten für die Vermarktung und die Erneuerung der Bestände zu decken.

4.42. Im Rahmen der in Kenia, Malawi, Uganda und Ghana durchgeführten "Devisenprogramme" haben die Empfängerstaaten Bankkonten in Europa eröffnet, auf welche die aus dem EEF gezahlten Vorschüsse eingezahlt wurden. Die von den Banken auf diese Einlagen gezahlten Zinsen sollten für die Finanzierung ergänzender Importe und die Bildung von Gegenwertmitteln verwendet werden. Bei den Prüfungen an Ort und Stelle hat sich gezeigt, daß die zuständigen Delegationen diesen Aspekt nicht überwacht hatten und keine zusätzlichen Gegenwertmittel überwiesen worden waren. Die betreffenden Beträge beliefen sich im Falle von Kenia auf etwa 1,25 Mio ECU und im Falle von Malawi auf 1,3 Mio ECU; im Falle von Uganda war der betreffende Betrag unbekannt(56) (). Die Ghana Commercial Bank (London), bei der die Kommission die Vorschüsse für das in Ghana durchgeführte "Devisenprogramm" hinterlegt hatte, hat ihrerseits nicht die in dem Finanzierungsabkomen vorgesehenen Zinszahlungen geleistet. Zum Zeitpunkt der Prüfung war dieses Versäumnis von der Kommission nicht beanstandet worden, obwohl sich wegen der langandauernden Blockierung des Programms hohe Beträge auf den Konten ansammelten.

4.43. Bei der Prüfung an Ort und Stelle in Ghana im Dezember 1989 wurden Verzögerungen bei der Überweisung der Gegenwertmittel im Rahmen des Düngemittelprogramms festgestellt. Bis zu diesem Zeitpunkt waren erst 64 % des Betrags in Höhe von 626,7 Mio Cedis eingegangen. Aus dem Jahresbericht der Delegation für das Jahr 1990 geht hervor, daß die Auszahlungsrate in dem darauffolgenden Jahr sogar unter 30 % lag. Im Juli 1991 wurde offenbar eine Vereinbarung mit den zuständigen Behörden zur Überwindung der bis dahin aufgetretenen Schwierigkeiten getroffen.

4.44. Das Finanzierungsabkommen für Uganda sah vor, daß die Importeure selbst die Gegenwertmittel als Bezahlung für ihre Ankäufe überweisen sollten. Statt dessen wurden diese von der Bank von Uganda zu dem Datum überwiesen, zu dem die Kommission die Vorschüsse hinterlegt hatte. In drei Fällen verringerte sich die Substanz dieser Mittel aufgrund von Verzögerungen jedoch um etwa 4,5 Mio ECU; zum Zeitpunkt der Prüfung im Dezember 1990 hatte die Zentralbank keinen Ausgleich für diesen Verlust gezahlt. Angesichts einer unentwirrbaren Situation auf der Ebene der Rechnungsführung hat die Kommission im April 1993 eine Rückzahlung in Höhe von 1003 Mio Ush mit der Bank von Uganda ausgehandelt, was in ECU umgerechnet weniger als 20 % des urprünglichen Verlusts entspricht. Hätte es eine stärkere Formalisierung des Verfahrens zur Änderung der in dem Finanzierungsabkommen enthaltenen besonderen Bedingungen gegeben, so wären die von den Behörden Ugandas zu erfuellenden Verpflichtungen wahrscheinlich genauer festgelegt worden, was einen besseren Schutz des Wertes der Gegenwertmittel bewirkt hätte.

4.45. In einigen Ländern werden die Gegenwertmittel bei Handelsbanken auf verzinslichen Konten hinterlegt. In zahlreichen anderen Fällen werden diese Mittel jedoch auf nichtverzinsliche, von den Zentralbanken eröffnete Konten überwiesen. Diese Praxis führt dazu, daß die Mittel nicht gegen die Auswirkungen des Kaufkraftverlusts geschützt sind. Zu dieser Situation kam es in Benin, Madagaskar, Ghana, Mosambik, Malawi und Uganda.

Verwendung der Gegenwertmittel

4.46. Ursprünglich sollten die Gegenwertmittel in erster Linie zur Finanzierung von Entwicklungshilfemaßnahmen und insbesondere zur Deckung der nationalen Ausgaben im Zusammenhang mit EEF-Vorhaben verwendet werden. Dieser Grundsatz ging auf die zum damaligen Zeitpunkt von der Kommission vertretene Haltung zurück, wonach die Entwicklungshilfe nicht in einer Zahlungsbilanzhilfe bestehen sollte, sondern in der tatsächlichen Verwendung der im Rahmen von Hilfsmaßnahmen mit makroökonomischer Ausrichtung gebildeten Gegenwertmittel für Entwicklungszwecke. Angesichts des Umfangs der Gegenwertmittel, der begrenzten Aufnahmefähigkeit der Vorhaben und des grossen Finanzierungsbedarfs für die strukturellen Anpassungsprogramme hat sich die Gemeinschaft in der Folge schrittweise dazu entschlossen, die Gegenwertmittel zu den für die Finanzierung des wirtschaftlichen Gesundungssprozesses bereitgestellten Haushaltsmitteln hinzuzufügen. Da dieser Übergang jedoch schrittweise erfolgte, kam es zu Unklarheiten und Verzögerungen, so daß die mit der Verwendung der Gegenwertmittel beabsichtigte Wirkung abgeschwächt wurde.

4.47. In Uganda war mit dem nationalen Anweisungsbefugten eine Vereinbarung getroffen worden, wonach die Gegenwertmittel grundsätzlich für EEF-Vorhaben bereitgestellt werden sollten. Auf dieser Grundlage wurden die Mittel von der Delegation systematisch zur Bezahlung aller örtlichen Ausgaben verwendet, ohne daß die zentralen Kommissionsdienststellen ausdrücklich hierüber informiert wurden. Auf diese Weise wurde die zentrale Rechnungsführung der Kommission verfälscht, da die Mittelbindungen zu Lasten von EEF-Mitteln verbucht wurden, während die diesen Mittelbindungen entsprechenden Zahlungen zu Lasten der Gegenwertmittel verbucht wurden.

4.48. In zwei der während der Prüfung besuchten Länder (Kenia, Malawi) enthielten die Finanzierungsabkommen ausdrückliche Bestimmungen über die Bereiche, in denen die Gegenwertmittel verwendet werden sollten. In diesen beiden Fällen wurden die Mittel relativ rasch für die vorgesehenen Zwecke verwendet. In Malawi ( "Devisenprogramm"), wo das Ziel in einer Wiederauffuellung der staatlichen Maisreserven bestand, konnte nicht verhindert werden, daß die von dem staatlichen Getreidevermark- tungsinstitut (ADMARC(57) ()) praktizierten Preise eine beträchtliche Marge enthielten (etwa 20 %), die zum Abbau des Betriebsverlustes dieses Instituts verwendet wurde. In Kenia wurden die Gegenwertmittel von der NCPB(58) () zuegig für den Ankauf von Mais aus den Wirtschaftjahren 1989 und 1990 verwendet.

4.49. In fünf Ländern, in denen es kein zuvor festgelegtes Programm über die Verwendung der Gegenwertmittel gab, verblieben diese Mittel lange Zeit auf nichtverzinslichen Bankkonten, während die Landeswährungen in diesem Zeitraum zugleich von einem beträchtlichen Kaufkraftverlust betroffen waren. Zum Zeitpunkt der Prüfungen an Ort und Stelle beliefen sich die geschätzten Wertverluste bei den in Landeswährung hinterlegten Mitteln auf folgende Beträge:

i) Ghana: hier konnte die tatsächliche Lage nicht erfasst werden;

ii) Madagaskar: 2,51 Mio ECU;

iii) Mosambik: hier konnte die tatsächliche Lage nicht erfasst werden;

iv) Uganda: 14,9 Mio ECU;

v) Sambia: 9,5 Mio ECU.

4.50. Die Ausarbeitung eines ausführlichen Programms für die Verwendung dieser Mittel hätte ihre raschere Verwendung und den Schutz ihrer Kaufkraft ermöglicht. Die Finanzierungsabkommen für Sambia sahen die Ausarbeitung entsprechender Programme vor, wozu es in der Praxis jedoch nicht gekommen ist.

4.51. In Ghana und Sambia kam es trotz des Gundsatzes der gemeinsamen Verwaltung der Gegenwertmittel durch den nationalen Anweisungsbefugten und den Kommissionsbeauftragten zu ordnungswidrigen Mittelentnahmen bei den Gegenwertkonten durch die nationalen Behörden. Diese Mittelentnahmen beliefen sich in Ghana auf 5 663 Mio Cedis(59) () und in Sambia auf 190 Mio Kwacha (6,2 Mio ECU).

4.52. Im Falle von Mosambik hat sich die Kommission am 25. April 1990 damit einverstanden erklärt, daß die im Rahmen ihrer Programme gebildeten Gegenwertmittel nicht auf einem besonderen Bankkonto hinterlegt werden sollten. In der Folge weigerte sich die Bank von Mosambik Kontoauszuege bei der Kommission vorzulegen, und zwar unter dem Vorwand, das Konto werde auch für andere Operationen als für die Gemeinschaftshilfe genutzt. Aus diesem Grund gibt es keine Informationen über den tatsächlichen Stand der Mittel und es lässt sich durch nichts gewährleisten, daß diese Mittel tatsächlich für förderungswürdige Maßnahmen verwendet werden. Das in den Finanzierungsabkommen vorgesehene Abkommen über die Verwaltung der Gegenwertmittel sah die folgenden drei Verwendungsbereiche vor:

i) Tilgung der öffentlichen Schulden bei der Bank von Mosambik (60 %);

ii) Soforthilfen und Bekämpfung der Armut (30 %);

iii) Finanzierung der örtlichen Ausgaben für EEF-Vorhaben (10 %).

Der zur Überwachung der Operationen geschaffene sogenannte Ausschuß für Gegenwertmittel hat seine Aufgaben niemals wahrgenommen, so daß das Abkommen über die Verwaltung der Gegenwertmittel letztlich niemals in die Praxis umgesetzt wurde. Die Prüfungen an Ort und Stelle haben gezeigt, daß nur für zwei Nahrungsmittel-Soforthilfemaßnahmen Mittel gebunden worden waren; dies entspricht 12 % der für diesen Zweck bereitgestellten Mittel.

4.53. In zwei Ländern der Franc-Zone (Benin und Zentralafrikanische Republik) sollten die Gegenwertmittel für Maßnahmen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen verwendet werden. Diese von der Weltbank unterstützten Maßnahmen wurden im Rahmen von strukturellen Anpassungsprogrammen durchgeführt.

4.54. In Benin dienten die Importprogramme lediglich dazu, Gegenwertmittel zu bilden, die für folgende Finanzierungen vorgesehen waren:

a) Zahlungsrückstände des nationalen Ministeriums für Erziehung und Bildung (Schulstipendien und Instandhaltungsarbeiten an Schulen) bis zum Betrag von 4 Mio ECU;

b) ein Programm im Betrag von 11 Mio ECU über das Ausscheiden von Beamten des öffentlichen Dienstes aus dem Dienst.

4.55. Bei der Prüfung an Ort und Stelle im Dezember 1989 wurde festgestellt, daß ein Betrag in Höhe von 600 Mio FCFA (1,7 Mio ECU) zur Deckung der Kosten für Stipendien für die Jahre 1985 bis 1988 an den Staat überwiesen worden war, obwohl er eigentlich zur Finanzierung von Ausgaben des Schuljahrs 1989/90 dienen sollte. Was das Programm über das freiwillige Ausscheiden aus dem Dienst betrifft, so konnten mit den im Rahmen des EEF gebildeten Gegenwertmitteln nur 60 % der 2 500 vorgesehenen Stellenstreichungen finanziert werden. Es war unklar, welcher andere Geldgeber die restlichen 40 % finanzieren sollte.

4.56. In der Zentralafrikanischen Republik sollten die Gegenwertmittel zur Finanzierung der örtlichen Ausgaben für zwei EEF-Vorhaben im Bereich der ländlichen Entwicklung verwendet werden. Auf Antrag des nationalen Anweisungsbefugten wurden die betreffenden Mittel zugunsten eines Programms über das Ausscheiden von Beamten aus dem öffentlichen Dienst umgeleitet. Bis Ende Dezember 1990 hatte die Regierung etwa 6,1 Mio ECU auf einem Konto mit doppelter Zeichungsbefugnis hinterlegt. Im Jahre 1991 war ein Betrag in Höhe von 4,9 Mio ECU abgerufen worden, der zu einer Hälfte für die Finanzierung des Programms über das Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst verwendet wurde und zur anderen Hälfte zur Zahlung der laufenden Gehälter von Beamten der Polizei und der Armee. Diese ordnungswidrige Verwendung der Mittel macht deutlich, wie wenig Sicherheit das System eines Kontos mit doppelter Zeichnungsbefugnis bietet, solange dieses System nicht bis zum Stadium der Auszahlung an den Endbegünstigten Anwendung findet. In Fällen dieser Art ist die Inanspruchnahme von technischer Hilfe unumgänglich. Im Oktober 1992 haben die Kommissionsdienste mitgeteilt, daß die zentralafrikanische Regierung nach energischen Protesten der Delegation die zu Unrecht entnommenen Mittel schließlich wieder aufgefuellt hat.

5. ÜBERWACHUNG UND EVALUIERUNG DER PROGRAMME

5.1. Die Durchführung der Importprogramme weist die Besonderheit auf, daß diese Programme im wesentlichen nur am Rande des zentralen Rechnungsführungssystems des EEF erfasst werden. Um ihre wirksame Überwachung zu gewährleisten, müssen die Geldgeber deshalb verstärkt vor Ort präsent sein. Darüber hinaus verfügten die örtlichen Verwaltungen oder Finanzinstitute meist nicht über die erforderlichen Verwaltungskapazitäten, um die ordnungs- gemässe Durchführung von Operationen dieser Grössenordnung zu gewährleisten. Die Prüfung der im Rahmen des sechsten EEF durchgeführten Programme zeigt jedoch, daß die Präsenz vor Ort alleine keine ausreichende Gewähr für den Erfolg der Programme ist. Die Umsetzung der Programme sollte nach klaren Grundsätzen erfolgen, die sowohl für die angestrebten Ziele als auch für die Durchführungsmodalitäten und für die jeweiligen Verantwortlichkeiten der einzelnen Beteiligten gelten. Eine besonders heikle und schwierige Aufgabe ist schließlich die Bewertung der Auswirkungen der Importprogramme, wobei eine sorgfältige Vorbereitung und Überwachung notwendig sind.

Überwachung der Programme

Rolle der Delegationen in den AKP-Staaten

Durchführbarkeitsstudien

5.2. In den AKP-Staaten tragen die Delegationen die Hauptverantwortung für die Organisation der Programme, da sie mit den örtlichen Besonderheiten vertraut sind. Die Praxis hat jedoch gezeigt, daß - wenn es sich um "Devisenprogramme" handelt - die Kenntnisse der Delegationen über die geltenden Bank- und Handelsgebräuche nur äusserst unzureichend waren, da es sich dabei meist um für sie fremde Bereiche handelte. Diese Feststellung wird durch die in Malawi, Ghana und Uganda gesammelten Erfahrungen veranschaulicht. Aus diesem Grund erscheint es wünschenswert, daß vor dem Beschluß neuer Maßnahmen Durchführbarkeitsstudien stattfinden und sowohl die Durchführungsverfahren als auch die mit der Anwendung der geplanten Verfahren für die einzelnen Beteiligten verbundene Arbeitsbelastung analysiert werden.

Buchmässige Überwachung der Programme

5.3. Falls die Bildung der Gegenwertmittel das Ergebnis einer ganzen Reihe von Operationen ist und falls die Programme in Tranchen durchgeführt werden, ist es erforderlich, daß die einzelnen Operationen durch ein striktes Buchführungssystem zurückverfolgt werden. Dieser Bereich wurde von den Delegationen jedoch weitgehend vernachlässigt. Mehrere Delegationen haben die mit der Durchführung der Programme des sechsten EEF verbundenen Schwierigkeiten erst verspätet erkannt, nämlich erst dann, als sie feststellen wollten, ob die erteilten Genehmigungen tatsächlich zu Ergebnissen geführt haben. Die Delegationen haben sich bei ihrer Überwachung zu häufig auf die Überprüfung der vorherigen Genehmigung der Operationen konzentriert und dabei die Überprüfung der materiellen Durchführung der Maßnahmen vernachlässigt. In mehreren Ländern mussten deshalb buchmässige Prüfungen in Auftrag gegeben werden, um die tatsächliche Finanzlage der Programme festzustellen. Dies galt insbesondere für Kamerun, Uganda, Ghana, Kenia und Mosambik.

Bewertung der tatsächlichen Ergebnisse

5.4. In den meisten Fällen war es letztlich möglich, die Durchführung der Importe und in einem geringeren Masse die Bildung der Gegenwertmittel zu beurteilen; dies gilt jedoch nicht für die Auswirkungen der Programme im Vergleich zu den angestrebten Zielen. In zahlreichen Fällen betrachteten die Delegationen es nicht als ihre Aufgabe, den tatsächlichen Grad der Zielverwirklichung der Programme zu beurteilen. Doch selbst wenn sich die Delegationen dieser Aufgabe hätten stellen wollen, wäre dies wegen des Fehlens angemessener Bezugspunkte und Beurteilungsinstrumente meist nicht möglich gewesen. Angesichts der Höhe der im Rahmen des EEF eingesetzten Beträge wäre es jedoch angebracht, bei der Vorbereitung der Maßnahmen den angestrebten Zielen grössere Beachtung einzuräumen, damit geeignete Instrumente zur Beurteilung der Auswirkungen der Maßnahmen entwickelt werden. Hier ist zu präzisieren, daß sich die Programme zunächst auf der Ebene der Importeure und anschließend auf der Ebene der Endbegünstigten der Gegenwertmittel auswirken sollten. Die Tatsache, daß mit den Importprogrammen die Verfolgung makroökonomischer Ziele verbunden wird, stellt alleine keinen ausreichenden Grund dar, um jede Möglichkeit der Evaluierung auszuschließen.

5.5. Bei der Vorbereitung der Programme sollten die Delegationen deshalb dem operationellen Rahmen, in dem sie ihre Zuständigkeiten ausüben werden, mehr Aufmerksamkeit einräumen. In diesem Zusammenhang wäre eine stärkere Konzertierung der Maßnahmen der verschiedenen Geldgeber wünschenswert. Eine stärkere Koordinierung würde nämlich eine bessere Erfassung der Zwänge und Besonderheiten in den einzelnen Interventionsbereichen ermöglichen. Ferner könnte vermieden werden, daß die Programme der verschiedenen Geldgeber miteinander konkurrieren. Eine grössere Übereinstimmung der von den verschiedenen Geldgebern in bezug auf die Durchführungsverfahren und Überwachung der Programme aufgestellten Forderungen würde ausserdem die Aufgabe der AKP-Staaten erleichtern; auf diese Weise könnten die Schwierigkeiten verringert werden, die beispielsweise bei der Überprüfung der Ordnungsmässigkeit der Importe oder der ordnungsgemässen Verwendung der Gegenwertmittel auftreten.(60) ().

Rolle der Delegationen bei der Durchführung der Programme

5.6. Was die praktische Durchführung der Programme anbelangt, so reichen die den Delegationen zur Verfügung stehenden Ressourcen nicht für die ausführliche Überwachung der Operationen aus. Aus diesem Grund wurde allmählich in immer grösserem Umfang auf technische Hilfsdienste zurückgegriffen. Den Delegationen kommt dabei eine dreifache Aufgabe zu:

a) Ausrichtung und Überwachung der technischen Hilfe;

b) Berichterstattung über die Durchführung der Finanzierungsabkommen und der ergänzenden Abkommen gegenüber den zentralen Dienststellen;

c) Absprache der für die ordnungsgemässe Durchführung der Operationen zu treffenden Maßnahmen mit den nationalen Anweisungsbefugten.

5.7. Die Prüfungen an Ort und Stelle haben gezeigt, daß die Delegationen nur selten tätig geworden sind, um die Leitsätze für die technische Hilfe (termes de référence) klarer zu formulieren und Zweifel und Unklarheiten in bezug auf die Aufgaben der technischen Hilfe auszuräumen. So haben einige Delegationen während der Durchführung der Vorhaben mit Überraschung festgestellt, daß die Leistungen der technischen Hilfe sowohl im Hinblick auf den Umfang der Arbeiten als auch im Hinblick auf Form und Inhalt ihrer Berichte nicht angemessen waren. Dies traf insbesondere auf Uganda und Mosambik zu. Die Evaluierung der Auswirkungen der Programme auf die Endbegünstigten wurde von den technischen Hilfsdiensten weitgehend vernachlässigt. Eine genauere Formulierung der Leitsätze sowohl in bezug auf die zu erfuellenden Aufgaben als auch in bezug auf die mit der Delegation und dem nationalen Anweisungsbefugten zu unterhaltenden Beziehungen würde eine bessere Überwachung der Programmdurchführung ermöglichen.

5.8. Die Übermittlung von Informationen an die zentralen Dienste erfolgte nicht regelmässig. Während die Länderdienste der Kommission bei einigen Programmen recht gut über den Ablauf informiert waren (z. B. Benin, Ghana oder Kenia), lagen ihnen meist nur begrenzte Informationen über den tatsächlichen Stand der Durchführung vor. Die Delegationen haben sich nämlich im allgemeinen darauf beschränkt, die periodischen Berichte der technischen Hilfsdienste - falls Berichte dieser Art vorlagen - ohne Erläuterungen weiterzuleiten (Mosambik, Uganda); die Ausarbeitung der Halbjahres- oder Jahresberichte durch die Delegationen selbst erfolgte dagegen häufig mit Verspätung. Falls keinerlei technische Hilfe in Anspruch genommen wurde (Malawi, Kamerun, Zentralafrikanische Republik, Sambia) war der Informationsfluß nur gering.

5.9. Da nicht immer klare Dienstanweisungen über den Umfang der von den Delegationen wahrzunehmenden Rolle vorlagen, haben diese häufig der materiellen, administrativen und buchmässigen Überwachung der Programme wenig Beachtung geschenkt und die zentralen Dienststellen nicht über die praktischen Schwierigkeiten vor Ort informiert. So hat beispielsweise die Delegation in Kamerun die Situation der Düngemittelhändler und die Bildung der Gegenwertmittel lange Zeit nicht mitverfolgt; diese Delegation hat ihre Überwachungsaufgaben erst anläßlich einer unabhängigen Prüfung wieder aufgenommen. Während es der Delegation in Ghana gelungen war, einen angemessenen Rahmen für das "Devisenprogramm" zu definieren, konnte sie bei dem Programm "in Form von Sachleistungen" keine vergleichbare Überwachung gewährleisten, was wahrscheinlich auf die ungenügende Koordinierung mit den anderen Geldgebern zurückzuführen war(61) (). In Malawi wurde die Überwachung des "Devisenprogramms" durch die Tatsache beeinträchtigt, daß die Stelle des Wirtschaftsberaters lange Zeit nicht besetzt war. In Mosambik hat sich die Delegation zu sehr auf die technische Hilfe verlassen. Auf diese Weise ist ihr das Programm sowohl in bezug auf die Verwaltung des Importsystems als auch auf die Verwaltung der Gegenwertmittel aus der Hand geglitten. In Uganda sollte der Kontrolle der Importe anhand von Unterlagen, der Überwachung der Bankoperationen und der Überwachung der von der technischen Hilfe erbrachten Leistungen mehr Bedeutung eingeräumt werden.

5.10. Die Tatsache, daß es im Bereich der Gegenwertmittel kein klares Regelwerk gibt, hat zu einer uneinheitlichen Verwaltung von seiten der Delegationen geführt, bei der ihre Zuständigkeiten nicht immer klar feststehen. Die zentralen Dienststellen ihrerseits verfügen nur über eine unvollkommene Kenntnis der tatsächlichen Durchführungsmodalitäten.

5.11. Umfang und Qualität der Beziehungen zu den nationalen Anweisungsbefugten waren von Land zu Land unterschiedlich. So ist es den Delegationen in einigen Fällen wiederholt nicht gelungen, die in dem Abkommen von Lomé vorgesehenen Dialogverfahren mit dem nationalen Anweisungsbefugten einzuleiten; in anderen Fällen konnte der Dialog zwar hergestellt werden, doch blieben die Ergebnisse sehr begrenzt (siehe Ziffern 4.28 und 4.29). Darüber hinaus haben die Delegationen die zentralen Dienststellen nur sehr selten um Unterstützung bei der Überwindung der aufgetretenen Hindernisse gebeten.

Überwachung durch die zentralen Dienststellen

5.12. Während die "klassischen" Vorhaben innerhalb der zentralen Kommissionsdienste durch eine umfassende Überwachungsstruktur abgedeckt werden, wurden die Importprogramme des sechsten EEF lange Zeit nicht von dieser Struktur erfasst. Die Programme "in Form von Sachleistungen" wurden den Lieferaufträgen gleichgestellt, was die Auftragsvergabe und die Auftragsdurchführung betrifft. Allerdings wurden weder die technischen Dienste noch die Finanzdienste mit der Überwachung der Importprogramme als Ganzes und der Verwaltung der Gegenwertmittel insbesondere betraut. Die Länderdienste ihrerseits sind nach Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen im allgemeinen nur im Hintergrund tätig geworden. Das Interesse der Länderdienste an den Programmen erschöpft sich mit der Erfassung der Zahlungen in der zentralen Rechnungsführung.

5.13. Die Tatsache, daß die Durchführung der Programme im wesentlichen auf der Ebene der in der zentralen Rechnungsführung erfassten Mittelbindungen und Zahlungen beurteilt wurde, hat zweifellos mit dazu beigetragen, daß die zentralen Dienste nur wenig an einer Überwachung der Programme über dieses Stadium hinaus interessiert waren(62) (). Diese Vorgehensweise ist jedoch im Fall der "Devisenprogramme" irreführend, da der tatsächliche Stand der Operationen nicht erkennbar ist. Darüber hinaus wird bei dieser Vorgehensweise die Frage der Bildung und Verwendung der Gegenwertmittel bei allen Programmen ignoriert (siehe Ziffer 5.23).

5.14. Um eine tatsächliche Unterstützung der Delegationen durch die zentralen Dienste bereits bei der Durchführung der Programme in den Empfängerländern zu gewährleisten, müssten Supervisoren für die Programme ernannt werden, die sich davon überzeugen, daß die für eine ordnungsgemässe Durchführung der Programme erforderlichen Maßnahmen getroffen werden.

Unterschiedliche Positionen der einzelnen Dienste

5.15. Die Prüfung der im Rahmen des sechsten EEF durchgeführten Operationen hat wiederholt gezeigt, daß die einzelnen Kommissionsdienste unterschiedliche Auffassungen über die Programmziele und die Grundprinzipien der Programme hatten. So hat sich im Falle von Mosambik im Juni 1991 gezeigt, daß die Delegation im Bereich der Gegenwertmittel einen "minimalistischen" Ansatz verfolgte und davon ausging, daß sie sich mit der politischen und wirtschaftlichen Realität abfinden und es vermeiden müsse, mit der Regierung in eine Diskussion über die tatsächliche Zuweisung der Gegenwertmittel einzutreten. Die zentralen Dienststellen waren dagegen der Ansicht, daß die Kommission nicht darauf verzichten sollte, die Gegenwertmittel in bestimmte als prioritär eingestufte Sektoren zu lenken. So kam es zu Unklarheiten, die einer wirtschaftlichen Haushaltsführung im Wege stehen. In Uganda gingen die zentralen Dienststellen davon aus, daß die Im