SONDERBERICHT Nr. 4/94

über die städtische Umwelt zusammen mit der Antwort der Kommission

(94/C 383/01)

[Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2

des Vertrags über die Europäische Union]

INHALTSVERZEICHNIS

Ziffer Seiten

0. EINLEITUNG ...

0.1 - 0.3 2

1. SCHWIERIGKEITEN DER UMWELTSCHUTZPOLITIK IM STÄDTISCHEN BEREICH ...

1.1 - 1.4 2

2. MASSNAHMEN, DIE VON DEN FÜR UMWELT ZUSTÄNDIGEN DIENSTSTELLEN VERWALTET WERDEN ...

2.1 - 2.9 2

Referat "Städtisches Milieu" ...

2.1 - 2.5 2

Das Instrument LIFE ...

2.6 - 2.9 3

3. AUS MITTELN DES EFRE FINANZIERTE PILOTPROJEKTE IM STÄDTISCHEN BEREICH ...

3.1 - 3.13 3

Finanzierte Projekte ...

3.1 - 3.3 3

Auswahl der Initiativen ...

3.4 - 3.5 4

Innovativer Charakter der Projekte ...

3.6 - 3.7 4

Durchführungsstand der überprüften Projekte ...

3.8 - 3.13 4

4. DAS VOM EFRE FINANZIERTE PROGRAMM RECITE ...

4.1 - 4.8 5

Die europäischen Kooperationsnetze ...

4.1 - 4.3 5

Schwierigkeiten bei der Überwachung und Bewertung ...

4.4 - 4.8 6

5. MASSNAHMEN IN DEN BEREICHEN AUSBILDUNG, FORSCHUNG, VERKEHR, ENERGIE UND KULTUR ...

5.1 - 5.5 6

6. SCHLUSSFOLGERUNG ...

6.1 - 6.7 7

Tabellen 1 und 2 ...

8 und 9

Antwort der Kommission ...

10

0. EINLEITUNG

0.1. Im Vertrag wird der Gemeinschaft unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips eine allgemeine Zuständigkeit für die Erhaltung, den Schutz und die Verbesserung der Qualität der Umwelt und daher auch der städtischen Umwelt zugewiesen. Fragen der Lebensqualität im städtischen Bereich stehen in engem Zusammenhang mit dem Problemkomplex der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und werden somit durch die Gemeinschaftstätigkeit auf diesen Gebieten beeinflusst. Vor diesem Hintergrund gab die Kommission im Juni 1990 ein "Grünbuch" über die städtische Umwelt heraus.

0.2. In seiner Entschließung vom 28. Januar 1991 () zu diesem "Grünbuch" unterstrich der Rat die Gemeinschaftsdimension einer Politik auf dem Gebiet der städtischen Umwelt. Der Rat erkannte an, daß die Lösung von Problemen der städtischen Umwelt eine wesentliche Voraussetzung für eine künftige nachhaltige Entwicklung der Städte darstellt und daß eine enge und kontinuierliche Koordinierung der Politiken in der weiten Spanne von Bereichen, die sich auf Städte auswirken, wichtiger Bestandteil einer erfolgreichen Politik in diesem Bereich ist. Ferner unterstrich der Rat die Bedeutung von Stadt- und Regionalplanung als Umsetzungsebene für Entscheidungen über die Bodennutzung, Dienstleistungen und Infrastrukturen, und erkannte an, daß dem Erfahrungsaustausch und den Demonstrationsvorhaben grosse Bedeutung zukommt.

0.3. In Verbindung mit der Veröffentlichung des "Grünbuchs" oder parallel dazu gewannen Überlegungen zur städtischen Umwelt durch verschiedene Initiativen, deren Durchführung im nachfolgenden untersucht wird, im Rahmen der Gemeinschaftstätigkeit zunehmend an Bedeutung.

1. SCHWIERIGKEITEN DER UMWELTSCHUTZ-

POLITIK IM STÄDTISCHEN BEREICH

1.1. Maßnahmen zum Schutz der städtischen Umwelt hängen von komplexen Faktoren ab. Verschmutzung der Luft und des Wassers, Lärm und Lebensqualität in den Städten stehen in Verbindung mit der wirtschaftlichen und industriellen Entwicklung, den Klima- oder Geländebedingungen sowie der Verkehrs- und Energiepolitik. Den Bedingungen für eine harmonische Stadtentwicklung und die Förderung der Lebensqualität für die gegenwärtige und zukünftige Generation kann im wesentlichen durch eine umweltfreundliche Verwaltung auf lokaler Ebene zusammen mit dem Einsatz geeigneter Technologien entsprochen werden.

1.2. Die öffentliche Hilfe kann eingesetzt werden, Probleme zu untersuchen, Informationen auszubauen, Forschung zu fördern, Methoden oder Prozesse experimentell zu erproben und den Ausbildungsstand zu verbessern; durch öffentliche Hilfe allein lassen sich aber nicht Verhaltensweisen ändern, die weit mehr von Fortschritten im Bereich der Rechtsetzung und vom Willen der Behörden abhängen. Ebensowenig können damit alle geschädigten Stadtgebiete wiederhergestellt werden, und im übrigen fusst die Intervention im Bereich des Umweltschutzes auf dem Grundsatz der Vorbeugung an der verursachenden Stelle.

1.3. In diesem Sinne zielt die Gemeinschaftstätigkeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes im städtischen Bereich weitgehend auf Aufklärung, Erfahrungsaustausch, Pilotforschung und die Ausarbeitung von Methoden oder Modellen ab. Es handelt sich um Maßnahmen, von denen eine Anreizwirkung ausgehen soll, sowie um flankierende Maßnahmen, deren Wirksamkeit grösstenteils vom Einsatz und der Sorgfalt der lokalen Partner abhängt.

1.4. Das Grünbuch der Kommission vom Juni 1990 erschien zu einem Zeitpunkt, als im Rahmen verschiedener Gemeinschaftspolitiken in den unterschiedlichsten Bereichen bereits mehrere Initiativen im Gange waren, die sich ihrer Art nach auf die städtische Umwelt auswirken. Es sind daher erhebliche Bemühungen erforderlich, um zu einer einheitlicheren Gesamtkonzeption zu gelangen - ein schwieriges Ziel - denn jede sektorale Politik setzt andere Prioritäten, die mit umweltpolitischen Erwägungen in Einklang zu bringen sind.

2. MASSNAHMEN, DIE VON DEN FÜR UMWELT

ZUSTÄNDIGEN DIENSTSTELLEN

VERWALTET WERDEN

Referat "Städtisches Milieu"

2.1. Das Referat "Städtisches Milieu, Luftqualität, Verkehr, Lärm" der GD XI der Kommission erstellte das Grünbuch und übernimmt das Sekretariat einer aufgrund der Entschließung des Rates vom 28. Januar 1991 ins Leben gerufenen Fachgruppe. Der Hauptteil seiner Tätigkeit betrifft die Weiterentwicklung der Rechtsvorschriften, insbesondere auf den Gebieten des Kraftstoffgebrauchs, der Strategien zum Stadtverkehr, der Luftqualität und der Lärmbekämpfung einschließlich der Unterhaltung einer Datenbank über die Luftqualität in mehreren europäischen Städten.

2.2. Dieses Referat bemüht sich auch darum, daß bei Maßnahmen, die von anderen Kommissionsdienststellen unternommen und eventuell finanziert werden, Überlegungen des Umweltschutzes im Städtebereich berücksichtigt werden. Eine derartige Aufgabenstellung ist eine wesentliche Grundlage dafür, daß den Maßnahmen dieser Dienststellen die Unterstützung der spezialisierten Einheit zugute kommen kann und die Gefahr parallel laufender, unkoordinierter Initiativen begrenzt wird.

2.3. Neben dieser Tätigkeit ist das Referat mit der Verwaltung von Haushaltsmitteln in Höhe von etwa 2,5 Mio ECU pro Jahr betraut, die bis 1991 in eine gesonderte Haushaltslinie eingesetzt waren (Posten B4-3045 "Umwelt und Stadtentwicklung") und ab 1992 in die Mittelausstattung von Artikel B4-304 "Umwelt-Rechtsvorschriften" aufgenommen wurden. Neben der Finanzierung von Studien zur Ausarbeitung des Gemeinschaftsrechts sind die Mittel vorgesehen für die Finanzierung von Pilotvorhaben, des Erfahrungsaustauschs, von Studien oder Seminaren im Rahmen besonderer Städtebaumaßnahmen, des Stadtverkehrs, des historischen Erbes oder der natürlichen Umwelt der Städte.

2.4. Für die Vertragsüberwachung wurde ein Standardverfahren eingerichtet, da die verschiedenen Zwischen- und Abschlußberichte im allgemeinen von den Vertragsnehmern vorschriftsgemäß eingereicht werden. Der Beitrag der geförderten Maßnahmen zur Verwirklichung der Gemeinschaftsziele sollte dennoch genauer vorgegeben und evaluiert werden.

2.5. Gemäß den Erläuterungen zu Artikel B4-304 des Haushaltsplans für 1993 betrifft eines der wichtigsten geförderten Projekte eine Unterstützung von 450 000 ECU zugunsten einer auf dem Gebiet der städtischen Umwelt spezialisierten Einrichtung, die im Dezember 1991 begründet wurde und ihren Sitz in Berlin hat. Diese Einrichtung erhielt im Verlauf der Jahre 1992 und 1993 450 000 ECU, ein Betrag der etwa der Hälfte seiner Mittelausstattung in diesem Zeitraum entsprach. Die Tätigkeiten dieser Einrichtung wurden freihändig an Subunternehmer vergeben, und zwar für einen Betrag von rund 131 000 ECU an ein niederländisches Unternehmen sowie von etwa 61 000 ECU an einen amerikanischen Experten; sie umfassen vor allem Fortbildungsinitiativen, Seminare und Reisen im wesentlichen für Staatsangehörige der osteuropäischen Länder und häufig in Orte in diesen Ländern. Diese Tätigkeiten stehen nicht im Einklang mit dem Wortlaut von Artikel B4-304 des Haushaltsplans "Umwelt-Rechtsvorschriften"; sie tragen auch kaum zur Erreichung des Ziels des Umweltschutzes im städtischen Bereich in der Gemeinschaft bei.

Das Instrument LIFE

2.6. Die GD XI finanziert ferner den Maßnahmen zu Lasten des Artikels B4-304 vergleichbare Aktionen über das durch die Verordnung (EWG) Nr. 1973/93 des Rates vom 21. Mai 1992 () eingerichtete Finanzinstrument für die Umwelt (LIFE); ein Ziel des Instruments bezieht sich auf "Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltqualität im städtischen Bereich sowohl in den zentral gelegenen Zonen als auch in den Randzonen". Auf der Grundlage dieses Ziels sind 1992 zwei und 1993 acht Maßnahmen unterstützt worden, wobei sich die volle Höhe des Zuschusses bei Gesamtausgaben von etwa 27 Mio ECU auf 5,7 Mio ECU belief (Tabelle 1).

2.7. Die beiden die Städte Dublin und Genua betreffenden Maßnahmen aus dem Jahre 1992 sind auf der Grundlage von Vorschlägen ausgewählt worden, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der vor dem LIFE-Instrument gültigen Instrumente eingereicht wurden. Bei jeder Maßnahme gab es Schwierigkeiten hinsichtlich der Definition der Initiativen, die dadurch nur mit erheblicher Verzögerung in Gang kamen. Das Projekt in Dublin bestand in der Zusammenstellung von Informationen für die Feststellung und Verwaltung der Umweltprobleme der Stadt. Es wurde zunächst teilweise gebilligt. Mit einer neuen Entscheidung vom Oktober 1993 wurden weitere Teilgenehmigungen erteilt, der Zuschuß auf 0,3 Mio ECU angehoben und der Durchführungszeitraum bis Juni 1995 verlängert. Das im Dezember 1992 genehmigte Projekt in Genua hätte im Dezember 1993 zum Abschluß kommen müssen (Zuschuß von 1,35 Mio ECU bei Gesamtausgaben von 5 Mio ECU). Zu diesem Zeitpunkt war es jedoch noch nicht angelaufen, und die Behörden der Stadt arbeiteten an einer Neukonzipierung der Maßnahme. Der im März 1993 ausgezahlte Vorschuß von 40 % ist nicht verwendet worden.

2.8. Im Gegensatz zu anderen Interventionsbereichen des LIFE-Instruments ist für die 1993 durchzuführenden Maßnahmen im Bereich der städtischen Umwelt keine Ausschreibung zwecks Einreichung von Vorschlägen im Amtsblatt veröffentlicht worden. Dagegen wurden von der Kommission mit Unterstützung eines Ausschusses aus Vertretern der Mitgliedstaaten Prioritäten festgelegt und veröffentlicht (Abl. C 331 vom 16. Dezember 1992, S. 11). Diese Prioritäten betreffen die Ausarbeitung und Entwicklung von integrierten Verwaltungsmodellen und insbesondere die Entwicklung von Methoden zur Verringerung des Verkehrsaufkommens in städtischen Gebieten, eine gemischte Raumnutzung und die Förderung besser geeigneter öffentlicher Verkehrssysteme.

2.9. Die auf dieser Grundlage von den Mitgliedstaaten übermittelten Vorschläge beliefen sich auf 119, von denen acht schließlich ausgewählt wurden. Die Festlegung und Veröffentlichung der Prioritäten und genauen gemeinschaftlichen Finanzierungsbedingungen hätte die Auswahltätigkeit erleichtert, die anhand nicht vollständig ausgefuellter Fragebogen durchgeführt wurde. Die meisten Ausgaben, die im Rahmen der derzeit ausgewählten Projekte getätigt werden, scheinen nicht in engem Zusammenhang mit den erklärten Prioritäten zu stehen (Tabelle 1). Einige Projekte bestehen in der Sanierung eines Stadtviertels, und eine Investition zielt eher auf die Förderung des Fremdenverkehrs ab (Bau eines Amphitheaters, einer Schiffsanlegestelle am Fluß und der Anschaffung eines Schiffes). Bei den acht ausgewählten Projekten liegen die vorgesehenen Zeitpunkte für den Abschluß der Arbeiten zwischen Ende 1994 und Ende 1996.

3. AUS MITTELN DES EFRE FINANZIERTE

PILOTPROJEKTE IM STÄDTISCHEN BEREICH

Finanzierte Projekte

3.1. Gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 () kann der EFRE (B2-18 des Haushaltsplans "Übergangsmaßnahmen und innovative Aktionen") auf Gemeinschaftsebene zur Finanzierung von Pilotprojekten beitragen, die

a) einen Anreiz für Infrastrukturen, produktive Investitionen und andere spezifische Maßnahmen darstellen und von ausgeprägtem Gemeinschaftsinteresse sind, vor allem in den Regionen an den Binnen- und Aussengrenzen der Gemeinschaft,

b) den Erfahrungsaustausch und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Entwicklung zwischen den Regionen der Gemeinschaft sowie innovative Maßnahmen fördern.

3.2. Auch wenn sich die aufgrund von Artikel 10 getätigten Ausgaben vor allem in die Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts einfügen, stehen sie in engem Zusammenhang mit den Problemen der städtischen Umwelt, da im Verlauf der Haushaltsjahre 1990 bis 1993 insgesamt 32 Pilotprojekte im städtischen Bereich finanziert wurden, deren Durchführungszeitraum zwischen eineinhalb und viereinhalb Jahren lag, wobei die Gesamtinvestition 204,3 Mio ECU und der Zuschuß 101,1 Mio ECU betrugen. Die Auswahl dieser Projekte erfolgte auf der Grundlage der folgenden Kriterien: Städteplanung oder Städtesanierung von europäischem Interesse, innovativer Charakter, Demonstrationspotential, Beitrag zur Entwicklung der Region. Von diesen 32 Projekten wurden sieben durch den Hof geprüft.

3.3. Die geförderten Projekte, die in Tabelle 2 aufgelistet sind, decken vier grosse Interventionsbereiche ab: wirtschaftliche Entwicklung in Gebieten mit sozialen Problemen, an wirtschaftliche Zwecke geknüpfte Maßnahmen zugunsten der Umwelt, Neubelebung der historischen Stadtkerne, Nutzung der technologischen Vorteile der Städte. Diese Aktionen umfassen im allgemeinen die Instandsetzung von Gebäuden sowie den Erfahrungsaustausch, Ausbildungstätigkeiten, Studien- oder Dienstleistungszentren.

Auswahl der Initiativen

3.4. Die Auswahl der Pilotprojekte und somit der bezuschussten Städte erfolgte über bilaterale Verfahren in freihändiger Vergabe, die im übrigen wenig formalisiert waren. Die Bedingungen für die Gewährung der öffentlichen Hilfe erscheinen wenig transparent, und die Durchführungsmodalitäten gestatten es nicht, sich insbesondere davon zu überzeugen, daß die ausgewählten Initiativen auch tatsächlich die sinnvollsten waren. Damit die in Frage kommenden Initiativen bekannt werden, müsste das Verfahren für die Zuschußgewährung zumindest eine einfache, aber genau umrissene öffentliche Ausschreibung sowie die Ausarbeitung eines Bündels von Bewertungs- und Vergleichskriterien umfassen, die die Einstufung dieser Initiativen nach ihrer Eignung ermöglichen.

3.5. Ein solches Verfahren ist bei den 18 Studien auf dem Gebiet der Erhaltung der europäischen Städte zur Anwendung gekommen, die zu Lasten der Haushaltslinie B2-6023 des Haushaltsplans 1992 mit 1,5 Mio ECU finanziert wurden. Erst recht müsste ein solches Verfahren bei Pilotprojekten durchgeführt werden, deren Ausgaben 60mal so hoch liegen.

Innovativer Charakter der Projekte

3.6. Der Pilotcharakter oder innovative Charakter der geförderten Projekte wird im allgemeinen noch nicht nachgewiesen. In der Mehrzahl der Fälle sind Maßnahmen, die den im Rahmen von Pilotprojekten finanzierten Maßnahmen vergleichbar sind, in die operationellen Programme der Ziele Nr. 1 und 2 beispielsweise in Form von Hilfen im Bereich des Fremdenverkehrs, der Landschaftsplanung, der Umwelt oder der Sanierung der historischen Stadtkerne eingebunden. Selbst wenn ein Pilotprojekt den einen oder anderen stärker innovativen Aspekt umfasst, ist dieser Aspekt häufig schwer umzusetzen; wie der Hof im Verlauf seiner Vorortprüfungen feststellen konnte, wird er nur wenig oder gar nicht verwirklicht.

3.7. In einigen Fällen (beispielsweise Bordeaux, Kopenhagen, London, Lyon, Rotterdam) gestattete es die Finanzierung gemäß Artikel 10, Gemeinden zu bezuschussen, die damals für keine der Maßnahmen des EFRE in Frage gekommen wären. Die Erläuterungen zu der Maßnahme und die vom Hof an Ort und Stelle eingeholten Informationen bezueglich des Projekts von Fünlabrada und Parla in Spanien zeigten, daß diese Gemeinden von den nationalen Behörden ausgewählt worden waren, weil sie im Süden Spaniens die einzigen grösseren Gebiete waren, die nicht zu den im Rahmen des Ziels Nr. 2 förderungsberechtigten Regionen gehören.

Durchführungsstand der überprüften Projekte

3.8. Das bereits erwähnte Projekt von Fünlabrada und Parla zielt darauf ab, die Umgebung eines Industriegebiets zu verbessern und eine Art Grünzone einzurichten. Das fragliche Gebiet besteht teilweise aus landwirtschaftlichen Flächen, teilweise aus verwahrlosten Gebieten und wird zu vorschriftswidrigen Müllablagerungen benutzt. Streng genommen kann das Projekt kaum als "städtisch" bezeichnet werden. Der anfänglich geplante Durchführungszeitraum erstreckte sich von April 1991 bis September 1993. Ende 1993 konnte mit den Arbeiten noch nicht begonnen werden, da Probleme wegen der Verfügbarkeit von Flächen und wegen Enteignungsverfahren auftraten, Fragen, die vor Genehmigung des Vorhabens nicht geregelt worden waren. Die Frist für den Abschluß der Arbeiten ist bis September 1994 verlängert worden; dabei ist jedoch nicht gesichert, daß die Arbeiten innerhalb der neuen Frist zum Abschluß gebracht werden können. Ende 1993 war der von der Kommission Anfang 1992 gezahlte Vorschuß von 50 %, d.h. 2,3 Mio ECU, in der Rechnungslegung der Autonomen Gemeinschaft Madrid noch immer als verfügbar ausgewiesen.

3.9. Das Projekt bezueglich der Stadt Lyon umfasst fünf Maßnahmen (Zentrum für die Verbreitung wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse, Arbeitsvermittlungsstelle, lokale Beschäftigungsstruktur, Werkstätten für Künstler und Handwerker, Mitteilung und Veröffentlichung von Erfahrungen), die zu den klassischen Maßnahmen zugunsten der sozialen Stadtteilentwicklung gehören. Lediglich das Zentrum für die Verbreitung wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse, über dessen wirtschaftlichen und sozialen Wert nur spekuliert werden kann, weist einen eindeutig innovativen Charakter auf. Die anderen Maßnahmen sind typisch für die aus Mitteln des EFRE (bei dem die Stadt nicht förderungsberechtigt ist) finanzierten operationellen Programme zu Ziel Nr. 2. Das im Dezember 1991 genehmigte Projekt hätte der ursprünglichen Planung zufolge im Dezember 1993 zum Abschluß kommen müssen. Zu diesem Zeitpunkt waren lediglich die zweite und dritte Maßnahme angelaufen, während das Zentrum, auf das mehr als die Hälfte der Gesamtausgaben in Höhe von 3,9 Mio ECU fällt, völlig neu überdacht werden musste. Zwischenzeitlich beantragte die Stadt Lyon zweimal nacheinander einen Aufschub der für die Mittelbindungen und Zahlungen vorgesehenen Schlusstermine.

3.10. In Athen bestand das zwischen dem 1. Januar 1991 und dem 31. Dezember 1993 durchzuführende Projekt in der Einrichtung eines Sport- und Erholungszentrums, der Wiederherstellung beschädigter Grundstücke und im Umbau alter Gebäude zu Verwaltungs- und Ausbildungszentren. Im September 1993 konnte der Durchführungsgrad des Projekts auf 9 % geschätzt werden; die Durchführung betraf hauptsächlich Infrastrukturarbeiten, für die keine Studien zur Umweltverträglichkeit durchgeführt worden waren, wie es das nationale Recht vorschreibt. Die Aussichten auf eine erfolgreiche Durchführung des Investitionsvorhabens erwiesen sich als gering, was vor allem darauf zurückzuführen war, daß sich auf dem Gelände elektrische Hoch- und Mittelspannungsleitungen befinden, die aus Platzmangel schwer zu versetzen sind. Darüber hinaus ist der Knotenpunkt zweier bedeutender Eisenbahnlinien auf einem benachbarten Gelände Quelle erheblicher Verkehrs- und Zugangsprobleme. Der von der Kommission im April 1991 gezahlte Vorschuß von 2,3 Mio ECU wurde vom Begünstigten auf einem verzinsten Konto verwahrt.

3.11. In Genua umfasste das Projekt die Restaurierung zweier historischer Gebäude, die seit vielen Jahren zerstört sind, sowie die Einrichtung eines Archäologiemuseums. Zu diesen architektonischen Arbeiten sollte ein stärker innovativer Teil hinzukommen, der in der Einrichtung einer städtischen Beobachtungsstation bestand, die dem Ausbau des Informationsaustauschs, der Forschung und der Förderung spezifisch städtischer Probleme gewidmet ist. Die ursprünglich auf den Zeitraum vom 1. Februar 1992 bis 31. Dezember 1993 festgelegte Durchführungsdauer des Projekts wurde um ein Jahr verlängert. Im Dezember 1993 waren die vorgesehenen Bau- und Restaurationsarbeiten gut vorangeschritten, auch wenn es sich beim grössten Teil lediglich um eine erste, später noch zu vollendende Phase des Investitionsvorhabens handelte. Für die städtische Beobachtungsstation hingegen war keine genaue Planung vorgesehen.

3.12. Eine ähnliche Feststellung muß für die Projekte in Dublin, Kopenhagen und AAlborg getroffen werden. Zwar schritten die Infrastrukturarbeiten sowie die traditionellen und architektonischen Arbeiten auch ohne grössere Schwierigkeiten voran, doch waren demgegenüber bei den innovativen Aspekten wenig Fortschritte zu verzeichnen (kulturelle Maßnahmen, Demonstration von öko-technologischen Methoden, Austausch von Know-how oder Informationen).

3.13. Die Inanspruchnahme einer Agentur für technische Hilfe (das überwiegend von ECOTEC geführte "Bureau Recite"), das für die Kommission die Überwachung der Projekte sicherstellen soll, ist nicht ganz befriedigend. Für die Projektleiter ist nicht offenkundig, welche Stellung und Zuständigkeiten diese Agentur hat, und einige ziehen wegen ihrer sprachlichen Verständigungsprobleme mit der Agentur direkte Kontakte zur GD XVI vor.

4. DAS VOM EFRE FINANZIERTE

PROGRAMM RECITE

Die europäischen Kooperationsnetze

4.1. Der bereits erwähnte Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 stellt auch die Rechtsgrundlage für die Finanzierung des Programms RECITE (Régions et Cités de l`Europe - Regionen und Städte Europas) dar, das 1991 in Angriff genommen wurde und zur Einrichtung europäischer Netze für Zusammenarbeit zwischen Gemeinden oder Regionen mit über 50 000 Einwohnern beitragen soll. Jedes Netz besteht aus einer Reihe von Partnern, von denen einer die Federführung innehat, und hat die Förderung des Austauschs von Kenntnissen und Erfahrungen sowie ganz allgemein die Zusammenarbeit zwischen Partnerregionen und -städten zum Ziel.

4.2. Ende 1993 gab es 36 Netze mit einer finanziellen Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft in Höhe von insgesamt 47,8 Mio ECU, wobei der Beteiligungssatz je nach Netzart im allgemeinen zwischen 50 % und 75 % liegt. Einige dieser Netze ("Städte-Beobachtungsnetz", "Environet", "Stadtteile in Krisensituation" ...) stehen in engem Zusammenhang mit gewissen Aspekten des Schutzes der städtischen Umwelt.

4.3. Von seiner Konzeption her stellt das Programm RECITE einen relativ innovativen Ansatz zur Bewältigung der Entwicklungsprobleme - durch Förderung von Informations- und Erfahrungsaustausch und die Schaffung konkreter Formen der Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Städten - dar. Verbesserte Information und Kontakte, die Einrichtung gemeinsamer Datenbanken, die Suche nach gegenseitigen Ergänzungsmöglichkeiten und eine weniger isolierte Behandlung der Probleme könnten eine aktivere Gestaltung aus besserer Sachkenntnis heraus ermöglichen.

Schwierigkeiten bei der Überwachung

und Bewertung

4.4. Wegen seines etwas experimentellen Charakters erfordert ein solches Konzept auch eine gewisse Flexibilität bei der Durchführung und ständige Anpassungsmöglichkeiten: Partner können wechseln, bestimmte Initiativen können sich als weniger realisierbar erweisen und zu einer erheblichen Abwandlung der ursprünglich geplanten Aktivitäten führen. Daher bedarf es einer effizienten Struktur zur Überwachung der Maßnahmen und zur Bewertung der Vorhaben, um gute Ergebnisse zu gewährleisten.

4.5. Die Tätigkeit des Netzes hängt wesentlich vom Einsatz und von den Initiativen der jeweiligen federführenden Stelle ab. Die Kommission hat praktisch kaum die Möglichkeit, sich vom ordnungsgemässen Funktionieren der einzelnen Netze zu überzeugen, und hat ein Beratungsunternehmen, das mit Geschäftspartnern in den verschiedenen Ländern zusammenarbeitet, vertraglich mit der ständigen Überwachung und Bewertung beauftragt. Zur Überwachung und Bewertung der Vorhaben im Zeitraum von August 1992 bis Dezember 1994 wurde im Anschluß an eine öffentliche Ausschreibung ein Vertrag geschlossen, der sich auf 840 000 ECU bezifferte. Bereits im Dezember 1992 kamen durch eine direkt geschlossene Zusatzvereinbarung weitere Ausgaben in Höhe von 466 000 ECU für die Organisation einer Konferenz als zusätzliche Leistungen hinzu, die weitgehend von nachgeordneten Subunternehmern erbracht wurden. Durch ein solches Verfahren wird die Wirkung der ursprünglich durchgeführten Ausschreibung erheblich gemindert. In einem anderen Fall, bei einem Vertrag mit demselben Unternehmen, der andere Aktivitäten betraf, wurde nachträglich eine Zusatzvereinbarung über 902 000 ECU geschlossen; die betreffenden Leistungen waren vom Vertragspartner zwischenzeitlich bereits in grossem Umfang in Angriff genommen worden.

4.6. Die Rechnungslegung über die Ausgaben zum Nachweis darüber, daß der Gemeinschaftszuschuß gezahlt wurde, ist äusserst heterogen. Einige federführende Partnerstädte übermitteln sämtliche Buchungsbelege über die Einnahmen und Ausgaben. Andere beschränken sich auf eine Gesamtübersicht über die Verteilung der Ausgaben auf die wichtigsten Rubriken. In diesem Bereich müsste einheitlicher verfahren werden. Darüber hinaus ergaben die Prüfungen des Hofes (in Lyon, Roskilde...), daß Städte, die nicht die Federführung innehaben, über die Gesamtverwaltung des Netzes wenig informiert waren.

4.7. Im ersten Jahr des Netzes "Auftrag der durchschnittlichen Städte" entfiel ein Betrag von 403 000 ECU, d.h. 37 % der Ausgaben, auf Reisekosten einschließlich der Teilnahme an einem in Guadeloupe organisierten Seminar.

4.8. In Genua sind die Zusagen der Stadtverordneten für eine Teilnahme am "Städte-Beobachtungsnetz" ohne Folgen geblieben. Die Behörden der Stadt waren über diese Zusagen nicht unterrichtet, was zeigt, daß eine strengere Überwachung erforderlich ist, um sich von den Auswirkungen der verschiedenen Netze auf die Politik der betreffenden Städte zu überzeugen.

5. MASSNAHMEN IN DEN BEREICHEN AUSBILDUNG,

FORSCHUNG, VERKEHR, ENERGIE UND KULTUR

5.1. Eine Reihe von Gemeinschaftsprogrammen im Ausbildungs-, Forschung-, Verkehrs- und Energiebereich (FTE-Programm Umwelt; STEP: Forschung und technologische Entwicklung im Bereich des Umweltschutzes; JOULE: nichtnukleare Energien und rationelle Energienutzung; DRIVE: Strassenverkehrsinformatik und -telekommunikation; THERMIE: europäische Energietechnologien; EURET: Technologien im Verkehrswesen; PERU: regionale Energie- und Stadtplanung) umfassen auch Maßnahmen, die unmittelbar die städtische Umwelt betreffen. Bei der Aktenprüfung in der Kommission fand der Hof keinen Hinweis auf eine Koordinierung zwischen diesen Programmen vor, die dazu beitrüge, Erkenntnisse über die bessere Entwicklung der städtischen Umwelt zu erlangen.

5.2. So soll beispielsweise das Programm DRIVE (Gemeinschaftsbeteiligung ca. 185 Mio ECU im Zeitraum von 1989-1994) in erster Linie der Weiterentwicklung elektronischer Systeme im Verkehrsbereich dienen und damit zur Verbesserung der Verkehrsführung und gleichzeitig zur Verringerung der verkehrsbedingten Umweltbelastung beitragen. Die Projekte zielen darauf ab, die Verkehrssicherheit zu erhöhen, das wachsende Verkehrsaufkommen besser zu bewältigen, die Luftverschmutzung und andere Umweltbelastungen zu reduzieren und eine bessere Verkehrsführung zu gewährleisten. Neben den öffentlichen und privaten Einrichtungen, die mit der Verkehrsführung und anderen technischen Aspekten befasst sind, beteiligen sich vor allem die grossen Unternehmen der Automobil- und Elektronikbranche an den im Rahmen dieser Programme finanzierten Projekten. Das Programm betrifft vorwiegend die Auswirkungen des Verkehrs in den Städten als seine Ursachen. Es sollte besser abgestimmt werden auf die von anderen Kommissionsdienststellen parallel dazu entwickelten Initiativen, die auf die Verringerung des Strassenverkehrs oder alternative Beförderungsmittel zum Auto abzielen.

5.3. Auch das Programm THERMIE (Gemeinschaftsbeteiligung 710 Mio ECU im Zeitraum von 1990-1994) dient der Förderung von Energietechnologien. Vor allem in den Bereichen der rationellen Energienutzung und der erneuerbaren Energien besteht über das Bemühen um Verringerung der insbesondere durch Verkehrsmittel und Heizungsanlagen bedingten Luftverschmutzung ein unmittelbarer Zusammenhang mit den Problemen des Schutzes der städtischen Umwelt. Bei den 10 vom Hof geprüften Projekten (Gemeinschaftsbeteiligung 6,4 Mio ECU bei förderungsfähigen Gesamtkosten von 17,5 Mio ECU) für Maßnahmen in den Bereichen Bauwesen, Verkehr, Erdwärme und Energiegewinnung aus Biomasse und Abfällen werden gemäß den Vermerken in den Projektakten nur sehr wenige Kontakte zwischen der anweisungsbefugten Generaldirektion und den anderen betroffenen Generaldirektionen hergestellt; dabei betreffen verschiedene Vorhaben Städte, die auch im gleichen Anwendungsbereich im Rahmen des Finanzierungsinstruments LIFE (Bologna) unterstützt werden, oder städtische Pilotprojekte (Kopenhagen).

5.4. Im Ausbildungsbereich sind in den operationellen Programmen des Europäischen Sozialfonds für Deutschland, Italien, Spanien und Portugal Maßnahmen zugunsten der städtischen Umwelt vorgesehen, die jedoch aus den betreffenden Unterlagen nicht immer klar zu ersehen sind. In Deutschland handelt es sich dabei um Maßnahmen in den Bundesländern Berlin, Bremen und Nordrhein-Westfalen, für die finanzielle Beteiligungen in Höhe von 42,4 Mio ECU, 2,5 Mio ECU bzw. 12,7 Mio ECU vorgesehen sind. Eine Vorortprüfung in Berlin ergab jedoch, daß sich einige Ausbildungsmaßnahmen nicht speziell auf den Umweltbereich bezogen und die Zahl der Ausbildungsteilnehmer weit hinter der Vorausschätzung zurückblieb. Die Maßnahmen in Italien betrafen hauptsächlich die Abwasserreinigung, die Behandlung kommunaler Festabfälle und die Valorisierung der Kulturschätze und des historischen Erbes. Den Regionen Molise, Kampanien, Sizilien und Apulien wurden für die Maßnahmen Fondsmittel in Höhe von 2,3 Mio ECU, 12,9 Mio ECU, 5,3 Mio ECU bzw. 4,3 Mio ECU bewilligt, bei ihrer Durchführung waren jedoch erhebliche Verzögerungen zu verzeichnen, und in einigen Fällen war sie sogar ganz eingestellt worden. In Portugal gibt es Ausbildungs- und Beschäftigungsprogramme für Arbeitslose, die der Restaurierung des kulturellen und historischen Erbes dienen, die bewilligten Fördermittel waren jedoch anhand der Unterlagen nicht auszumachen, und eine Vorortkontrolle der zuständigen Kommissionsdienststellen gibt Anlaß, die Qualität und den Nutzen der Ausbildung in Zweifel zu ziehen.

5.5. Der Haushaltsposten B3-2000 "Erhaltung und Valorisierung des europäischen kulturellen Erbes" sieht Mittel (6,8 Mio ECU für Verpflichtungsermächtigungen im Jahre 1993 und 4,5 Mio ECU für Zahlungsermächtigungen) vor, mit denen Gemeinschaftsbeteiligungen an Maßnahmen zum Schutz und zur Erhaltung des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung sowie von Monumenten und historischen Stätten finanziert werden sollen. Verschiedene in diesem Rahmen finanzierte Maßnahmen wie die Restaurierung von Gebäuden oder die Gestaltung von Parkanlagen oder Gärten stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Schutz der städtischen Umwelt und ähneln in mancher Hinsicht Projekten, die aus Mitteln des Finanzierungsinstruments LIFE oder des EFRE gefördert werden.

6. SCHLUSSFOLGERUNG

6.1. Es wurden Einzelinitiativen zur Verbesserung der Kenntnisse über die Probleme der Städte und als Beitrag zu ihrer Lösung in Gang gesetzt. Sie ermöglichen den Erfahrungsaustausch und die Unterstützung neuer Konzepte, die die Gemeinden in diesem komplexen, innovativen Bereich verfolgen. Sämtliche Maßnahmen sind jedoch gekennzeichnet durch eine gewisse Ungenauigkeit hinsichtlich der kurz- und längerfristigen grundlegenden Zielsetzungen: Welche Art Stadt soll bevorzugt, welche lokale Umwelt gefördert werden? Welche Bedingungen sind einzuhalten, damit die Gemeinschaftsmittel sinnvoll eingesetzt werden?

6.2. Die finanzierten Maßnahmen sollten nicht primär eine Antwort auf punktülle Probleme sein, sondern Demonstrationswert haben und einen Multiplikatoreffekt in Aussicht stellen. Deshalb sollten sie in längerfristige Stadtentwicklungsplanungen integriert werden, allgemein zur Beschreitung neuer Wege in der Gestaltung des Stadtteillebens beitragen und eine wirksame Alternative zu den Problemen der Immobilienspekulation, der Zerstörung der organisch gewachsenen Stadtstruktur oder der unangemessenen Nutzung von öffentlichem Grund und Boden bieten - all dies sind Anliegen, die bei der Gewährung der Gemeinschaftsbeteiligungen stärker geltend gemacht werden sollten.

6.3. Ferner sind die verschiedenen Gemeinschaftsmaßnahmen durch starke gegenseitige Abgrenzung gekennzeichnet. Ihre Verschiedenartigkeit kann sich förderlich erweisen und sich zur Quelle vielfältiger Fachkenntnisse entwickeln, sie erfordert jedoch auch einen Gesamtüberblick, der im allgemeinen fehlt. Die Tätigkeit der verschiedenen Generaldirektionen vollzieht sich weitgehend unabhängig voneinander. Im Rahmen des Bewilligungsverfahrens für die im Entwurf vorliegenden Beteiligungsentscheidungen wird gewöhnlich eine intersektorielle Konsultation durchgeführt, die aber vor allem darauf abzielt zu vermeiden, daß ein und derselben Maßnahme womöglich mehrfach finanzielle Unterstützung zuteil wird.

6.4. Diese Konsultation ist zu unsystematisch, in zu knappe Fristen gezwängt und in einem zu weit fortgeschrittenen Verfahrensstadium angesetzt, um gemeinsame Überlegungen und das Bemühen um mehr Kohäsion und Komplementarität zu ermöglichen. Auf der Ebene der begünstigten Städte bzw. Stellen wird bisweilen eine gewisse Gesamtsicht oder -planung entwickelt, aber selbst auf dieser Ebene ist nicht immer gewährleistet, daß alle Aspekte der Gemeinschaftsmaßnahmen bekannt sind, die im jeweiligen Gebiet zum Tragen kommen.

6.5. Bei der Prüfung der finanzierten Projekte wurden vielfach Ungenauigkeiten und eine nur summarische Definition der durchzuführenden Maßnahmen festgestellt. Manche eingereichten Anträge auf finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft stellen kaum mehr als eine Arbeitshypothese dar, deren Realisierungsprobleme erst später zutage treten. Daraus ergeben sich Verzögerungen bei der Durchführung und in einigen Fällen erhebliche Änderungen der Maßnahmen gegenüber ihrer ursprünglich geplanten Form, für die die Gemeinschaftsbeteiligung gewährt worden war. Vor allem führen die notwendig werdenden Anpassungen häufig zur Preisgabe der anspruchsvollsten, innovativsten Projekte zugunsten herkömmlicher Maßnahmen, deren Nutzen im Sinne der Entwicklung von Modellen für die städtische Umwelt oder des Erwerbs von Kenntnissen auf diesem Gebiet viel begrenzter ist.

6.6. Zum Teil erklären sich diese Schwierigkeiten aus dem experimentellen Charakter mancher Initiativen, der Anpassungsmöglichkeiten von einer Projektphase zur anderen und konzeptionelle Flexibilität erfordert. Die interessantesten Initiativen sind unter diesem Gesichtspunkt auch die anspruchsvollsten, da sie die Erprobung neuer Interventionsformen ermöglichen, bei deren Verwirklichung naturgemäß die grössten Schwierigkeiten auftreten. Es ist nicht wünschenswert, wenn die Kommission aus Gründen der Risikobegrenzung Maßnahmen den Vorzug gibt, die weniger innovativ sind.

6.7. Wenn der innovative Charakter der Maßnahmen der wichtigste Gesichtspunkt der Kommissionsbemühungen im Bereich der städtischen Umwelt ist und die wirklichen Innovationen stets mit einer gewissen Flexibilität eingeplant werden müssen, ist es umso wichtiger, daß die Maßnahmen sowohl auf Gemeinschafts- als auch auf lokaler Ebene effektiv koordiniert werden und die Kommission ausreichend Mittel bereitstellt, um eine genaue und systematische Überwachung jeder Maßnahme zu gewährleisten.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 8. Dezember 1994 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

André J. MIDDELHÖK

Präsident

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ANTWORT DER KOMMISSION

auf die Bemerkungen des Rechnungshofs zur städtischen Umwelt (11. 11. 1994)

0. EINLEITUNG

0.1-0.3. In seiner Einleitung umreisst der Rechnungshof die Umweltpolitik im städtischen Bereich von ihren Anfängen bis zum Grünbuch der Kommission über die städtische Umwelt und der Entschließung des Rats vom 28. Januar 1991 (), die deren Bedeutung unterstrich.

Die städtische Umwelt wurde danach als wesentliches Thema aufgenommen, das als Teil des 5. Aktionsprogramms Entwicklung erfordert: eine neue Strategie für die Umwelt und nachhaltige Entwicklung (). Die zum Schutz der städtischen Umwelt zu erreichenden Ziele wurden als Integration der Umwelt in die Bereiche Industrie, Energie, Verkehr und Tourismus spezifiziert, wobei der Schwerpunkt besonders auf die Bereiche Luft, Wasser und Lärm gelegt wurde. Die Hauptzielsetzungen sind die Ermutigung zur optimalen Verwendung von Ressourcen und die Unterstützung der verantwortlichen Partner bei der Erfuellung der einschlägigen Rechtsvorschriften.

2. MASSNAHMEN,

DIE VON DEN FÜR DIE UMWELT ZUSTÄNDIGEN

DIENSTSTELLEN VERWALTET WERDEN

Referat "Städtisches Milieu"

2.4. Die Kommission nimmt die Kommentare des Hofs zur Kenntnis und hat bereits Maßnahmen ergriffen, um sicherzustellen, daß alle Projekte, die finanzielle Unterstützung erhalten sollen, an Kriterien gemessen werden, die die Übereinstimmung und Kohärenz mit der Gemeinschaftspolitik im Bereich der städtischen Umwelt sicherstellen. Auch wird eine Ex-post-Bewertung der Projekte durchgeführt, bevor die endgültige Auszahlung für das Projekt freigegeben wird. Die Kommission wird dennoch erneut überprüfen, wie und wo die Ex-post-Bewertung verbessert werden kann.

2.5. Der Haushaltskommentar zu B4-304 für 1993 betreffend die Europäische Akademie für Städtische Umwelt in Berlin wurde vom Europäischen Parlament eingebracht.

Der Beitrag der Kommission zu der Berliner Akademie basiert auf den von dieser Akademie gestellten Anträgen. Diese Anträge umrissen die Projekte, die durchgeführt werden sollten. Die Höhe der Mittelausstattung in den früheren Jahren wurde, wie von der Haushaltsbehörde verlangt, bescheiden gehalten.

Die der Gewährung eines finanziellen Beitrags zugrunde liegenden Prinzipien implizieren, daß die Kommission die entsprechenden Projekte nicht selbst verwaltet. Da die Verwaltung der Projektdurchführung beim Empfänger liegt, kann die Kommission weder die Wahl der Subunternehmen noch die der Sachverständigen bestimmen, die der Empfänger trifft.

Die Kommission stellt auch fest, daß der Haushaltskommentar eine Koordinierung der Politik mit Drittstaaten in Europa vorsieht.

Das Instrument LIFE

2.7. Die Kommission, der durch die für LIFE-Projekte verfügbaren Haushaltsmittel Grenzen gesetzt sind, teilt die Mittel den besten Projekten zu. In dem vom Rechnungshof zitierten Fall beschloß die Kommission nach Konsultationen des LIFE-Ausschusses, 1992 dem Dublin-Projekt 403 706 ECU zuzuweisen. Nach einer Überprüfung, der der LIFE-Ausschuß erneut zustimmte, beschloß sie, weitere 313 540 ECU aus dem Haushalt 1993 bereitzustellen, um sicherzugehen, daß das Projekt, wie im ursprünglichen Antrag vorgesehen, vollständig begleitet werden kann.

Die Kommission ist sich bewusst, daß der Vorschuß von 40 % für das Genua-Projekt noch verwendet werden muß. Der Grund für die Verzögerung des Projekts liegt in dem schnellen Wechsel der politischen Konstellation in Genua. Die Kommission hofft, daß das Projekt, sobald sich die Situation stabilisiert hat, fortgeführt werden kann. In der Zwischenzeit hat die Kommission Verwaltungsmaßnahmen ergriffen, um zu gewährleisten, daß die Laufzeit des Projekts verlängert wird, um die aktuelle Wirklichkeit widerzuspiegeln (s. auch die Antwort zu Abs. 3.11).

2.8-2.9. Unabhängig davon, auf welchem Weg ein LIFE-Projekt eingereicht wird, gewährleistet die Kommission die Transparenz, indem sie jährlich die Art der Aktivitäten veröffentlicht, denen Priorität zuerkannt wird.

Die Projekte berücksichtigen die Prioritäten der Programme, die zur entsprechenden Zeit entweder in Kraft waren oder sich in der Verabschiedungsphase befanden, und sie waren von dem Ausschuß für Städtische Umwelt vereinbart worden, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Es war eine Übergangssituation, und damals sah der Vorschlag für eine Verordnung des Rates für LIFE [KOM(91) 28 endg. vom 31. 1. 91] vor, daß Aktionen und Demonstrationsprojekte für die Sanierung und Rettung von Stadtkernen durchgeführt werden können. Der Hinweis auf das Projekt Städtische Umwelt wurde in die damals von der Kommission vorgeschlagenen Pläne für das 5. Aktionsprogramm entsprechend dem Entwurf der LIFE-Verordnung aufgenommen.

3. AUS MITTELN DES EFRE FINANZIERTE

PILOTVORHABEN IM STÄDTISCHEN BEREICH

Auswahl der Initiativen

3.4-3.5. Es ist richtig, daß es für die Auswahl der Pilotprojekte im städtischen Bereich kein umfassendes formelles Verfahren gab. Als 1990 mit den ersten dieser Projekte (London und Marseille) begonnen wurde, wurde nicht erwartet, daß städtische Fragen ein solches Interesse auf Gemeinschaftsebene wecken würden.

Auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrung wird die Kommission jedoch in Zukunft in diesem Bereich einen systematischeren Ansatz anwenden.

Eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen war angesichts des Fehlens einer formalen rechtlichen Grundlage erforderlich für die Beteilungung an den Studien zur Erhaltung europäischer Städte (Haushaltslinie B2-6023). Eine solche Aufforderung wurde im Kontext der städtischen Pilotprojekte gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 nicht durchgeführt, da diese allen relevanten Anforderungen der Verordnungen zur Reform der Fonds entsprechen müssen.

Innovativer Charakter der Projekte

3.6-3.7. Der innovative Charakter der Pilotvorhaben im städtischen Bereich liegt sowohl in der Art der geförderten Maßnahmen begründet als auch in der Art und Weise, wie unterschiedliche Maßnahmen miteinander verbunden werden und/oder in dem ins Auge gefassten Durchführungskonzept, bei dem die lokalen Akteure sowohl des öffentlichen als auch des privaten Bereichs einbezogen werden.

Wie der Hof feststellt, ist ein Projekt um so schwieriger durchzuführen, je mehr innovative Elemente es enthält. Dies liegt in der Natur von Pilotaktionen, und tatsächlich bedarf es einer zusätzlichen Anstrengung zur Unterstützung der Behörden, die innovativere Projekte handhaben. Artikel 10 der Verordnung Nr. 4254/88 ermöglichte es, Städten oder Stadtteilen, die nicht unter die Ziele 1, 2 oder 5b der Strukturfonds fallen, Unterstützung zu gewähren. Viele der schlimmsten städtischen Probleme sind in Großstädten zu finden, die nicht förderberechtigt sind. Die in London, Lyon und Rotterdam ausgewählten Projekte sind typische Beispiele. Es ist interessant festzustellen, daß z.B. in Frankreich unter den von der französischen Regierung für eine besondere Unterstützung ausgewählten 11 "Grands Projets Urbains" nur zwei unter Ziel 1, 2 oder 5b fallen.

In anderen Mitgliedstaaten ist die Situation ähnlich.

Stand der Durchführung der überprüften Projekte

3.8. Madrid

Das Projekt von Madrid (Fünlabrada und Parla) ist ein wirkliches Stadtprojekt, denn es steht mit dem Verfall der städtischen Wirtschaft Madrids in Verbindung, und das Neuentwicklungsprogramm ist im Kontext der Wirtschafts- und Umweltentwicklung der Stadtregion Madrid von Bedeutung.

Das Projekt erfuhr bedeutsame Verzögerungen aufgrund von Problemen beim Erwerb von Land und bei der Einholung der Planungsgenehmigung. Die Planungsgenehmigung für das Zentrum wurde erst im Mai 1994 erteilt. Infolgedessen sind die bisherigen Ausgaben tatsächlich niedrig: bis Mai 1994 wurden für das Projekt 94,4 Millionen Pts (ungefähr 597 000 ECU) ausgezahlt und 243,3 Millionen Pts gebunden.

3.9. Lyon

Das Projekt erfuhr anfänglich Verzögerungen aus administrativen Gründen und wegen der Komplexität der Vereinbarungen zur Durchführung der Aktionen, insbesondere zur Errichtung der erforderlichen Partnerschaften. Allerdings gab es einen bedeutsamen Fortschritt, und das Projekt dürfte bis zum 30. Juni 1995 (Ablauf der Frist für Zahlungen) abgeschlossen werden. Es wird erwartet, daß das "centre de découverte" so, wie zur Zeit geplant, fertiggestellt wird.

Das "centre de découverte" ist nicht die einzige innovative Aktion. Innovative Elemente sind auch in der 2. Aktion, "maison de l`emploi", enthalten, die die Entwicklung von "parcours d`emploi" betrifft (d.h., verschiedene Ausbildungsarten wechseln sich mit einem Zeitraum der Beschäftigung in Industriebetrieben ab). Die 3. Aktion, "structure de l`emploi local", betrifft die innovative Idee eines Ausbildungszeitraums, auf den ein Praktikum an einem tatsächlichen Arbeitsplatz folgt, welches zur Selbständigkeit der Praktikanten, also zur Errichtung eines eigenen Unternehmens unter Anleitung einer erfahreneren Person überleiten soll. Insgesamt versucht das Projekt, die Partnerschaft zwischen privaten Unternehmen und den für Ausbildungs- und Beschäftigungsaktionen verantwortlichen Behörden zu fördern.

Im Juni 1993 wurde eine Verlängerung der Fristen des Projekts um 6 Monate sowohl hinsichtlich der Mittelbindungen als auch hinsichtlich der Zahlungen beantragt. Eine zweite Verlängerung um weitere 6 Monate wurde im Juni 1994 beantragt, jedoch nur für die Mittelbindungen. Grund für den zweiten Verlängerungsantrag war, daß die Mittelbindungen für zwei der fünf Aktionen nicht bis zum 30. Juni 1994 vorgenommen worden waren. Für eine dieser beiden Aktionen ("atelier d`artistes et d`artisans") erfolgte die Mittelbindung am 4. Juli 1994. Die Mittelbindung für die andere Aktion, Erfahrungsaustausch und Kommunikation (kleines Budget von 345 000 FF), werden im Herbst 1994 vorgenommen, doch die Finanzierung wurde von den Partnern sichergestellt.

3.10. Athen

Das Projekt erfuhr anfänglich wegen des langwierigen Verfahrens zur Klärung der Eigentumsrechte (12 öffentliche Organisationen teilten sich in das Nutzungsrecht an dem Stück Land) eine Verzögerung.

Die Studie über die Umweltauswirkungen: Was die Umweltauswirkungen betrifft, so ist eines der Hauptziele die Verbesserung der Umweltqualität insgesamt in den westlichen Stadtteilen Athens. In der ersten Stufe des Projekts prüfte die durchführende Organisation die Umweltbedingungen des Gebiets, und die zugrundeliegenden Umweltparameter wurden im April 1992 in Athen bei einem Workshop diskutiert. Wie im Zwischenbericht vom Mai 1994 festgestellt, wurde die Studie über die Umweltauswirkungen des gesamten Projekts in Auftrag gegeben, und ihre Schlußfolgerungen werden zusammen mit dem Abschlußbericht vorgelegt.

Die elektrischen Leitungen beanspruchen eine Teil des Geländes, das zur Zeit nicht baulich erschlossen ist und nicht in das Projekt einbezogen wurde. Allerdings schlug das öffentliche Versorgungsunternehmen einen spezifischen Plan zur Versetzung dieser Leitungen innerhalb der nächsten zwei Jahre vor.

Die Eisenbahnstrecken sind ebenfalls nicht Teil des Projekts. Allerdings plant die Bahngesellschaft, die Strecke auf die östliche Seite zu verlegen, so daß sich die beiden Gleisanlagen nicht mehr kreuzen. Die Verfügbarkeit dieses Verkehrsträgers im Projektgebiet wird von dem Projektleiter positiv beurteilt, das die verbesserte verkehrsmässige Erschließung den Besucherzustrom fördern wird.

3.11. Genua

Das Projekt der städtischen Beobachtungsstation erfuhr beträchtliche Verzögerungen durch aufeinanderfolgende Wechsel in der Stadtverwaltung (drei Wechsel in einem Zweijahreszeitraum). Allerdings hat die neue Verwaltung das Projekt gebilligt, das wie geplant fortgesetzt wird. Im April 1994 wurde die Verwirklichung der Beobachtungsstation einer externen Agentur anvertraut, und mit der Bautätigkeit wurde bereits begonnen.

3.12. Dublin, Kopenhagen und AAlborg

Die Abschlußberichte für die Projekte in Dublin und AAlborg werden bis Ende 1994 und für das Projekt in Kopenhagen bis Ende 1995 vorliegen. Es wird erwartet, daß die innovativen Elemente in allen drei Berichten hervorgehoben werden.

3.13. Die Projektbegleitung wäre ohne ein Amt für technische Hilfe, im vorliegenden Fall das Ecotec-Recite-Amt, wegen der grossen Anzahl komplexer Projekte und der begrenzten Zahl der in den Dienststellen der Kommission für diese Arbeit verfügbaren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter kaum durchführbar.

Die Verantwortlichkeiten dieses Amts wurden stufenweise genauer spezifiziert. Inzwischen wurde die Position für alle Projektleiter geklärt. Ein Handbuch für Projektleiter wurde veröffentlicht und verteilt. Das Recite-Amt ist für die Überwachung/Bewertung und für technische Hilfe zuständig. Die Kommission trifft die Entscheidungen über alle vertraglichen Verpflichtungen.

4. DAS VOM EFRE FINANZIERTE

PROGRAMM RECITE

Schwierigkeiten bei der Überwachung und Bewertung

4.4. Die Einsetzung des Recite-Amts als Institution für Überwachung, Bewertung und technische Hilfe stellte einen ersten Versuch dar, eine wirksame Struktur für die Verwirklichungen der Recite-Netze und der Pilotprojekte in Stadtgebieten zu schaffen. Ausgehend von dieser ersten Erfahrung werden zur Zeit Überlegungen über die Schaffung anderer leistungsfähiger Strukturen für die Begleitung und Bewertung der zwischen 1994 und 1999 durchzuführenden Maßnahmen angestellt.

4.5. Der ursprüngliche Vertrag mit Ecotec sah bereits die Mitarbeit dieses Unternehmens bei der Vorbereitung einer internationalen Konferenz über interregionale Zusammenarbeit vor. Diese Beteiligung erwies sich als umfangreicher als ursprünglich vorgesehen, und eine zusätzliche Finanzierung wurde in den vom Hof erwähnten Änderungen des Vertrags formalisiert.

Es bestand somit kein Grund, eine öffentliche Ausschreibung zur Finanzierung der Durchführung der Konferenz zu organisieren.

In dem anderen vom Hof erwähnten Fall führte der Mittelbindungsvorschlag der anweisungsbefugten Dientstelle, der diesen Zusatzvertrag betraf, zu einer Verweigerung des Sichtvermerks durch die Finanzkontrolle. Allerdings beschloß die Kommission, über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegzugehen, da diese auf interne Probleme der Dienststellen der Kommission zurückzuführen war, für die der Vertragspartner nicht verantwortlich gemacht werden konnte.

4.6. Die Unterschiede, auf die Bezug genommen wird, spiegeln die Systeme der betroffenen lokalen und regionalen Behörden wider. Mit Unterstützung des Recite-Amts entwickelte die Kommission deshalb ein Handbuch für Projektleiter, das eine Anleitung für die finanzielle Darlegung durch die Netze und Pilotprojekte enthält. Was die Information betrifft, so veröffentlicht das Recite-Amt periodisch ein Newsletter und ein Bulletin, die an alle Partner der Netze verteilt werden. Diese Veröffentlichungen erteilen Informationen über Fortschritte und Ergebnisse aller Pilotprojekte und Netze, die gemäß Artikel 10 der EFRE-Verordnung mitfinanziert werden.

4.7. Das Netz "Commission des Villes" bezweckt die Förderung eines Einjahresprogramms des Erfahrungsaustausches zwischen 40 Städten in 11 Mitgliedstaaten in vier Bereichen von gemeinsamen Interesse: Integration in städtischen Gebieten, städtisches Ingenieurwesen, technologische Entwicklung im Dienste der Großstädte sowie Stadterneuerung. Angesichts der Natur des Projekts und der grossen Zahl der Partner ist es normal, daß die Ausgaben sich auf die in dem Bericht genannten Beträge belaufen.

4.8. Die laufende Überwachung aller Teilnehmer an Recite-Netzen ist nicht Aufgabe der Kommission, sondern des chef de file, in diesem Fall der führenden Stadt der Europäischen Städtischen Beobachtung (ESB), Barcelona, die bereits Kontakt mit Genua aufnahm, um den genauen Status von deren Beteiligung an diesem Netz zu klären.

5. MASSNAHMEN IN DEN BEREICHEN AUSBILDUNG,

FORSCHUNG, VERKEHR, ENERGIE UND KULTUR

5.2. In dem Bericht heisst es, es seien hauptsächlich die grossen Unternehmen der Automobil- und Elekronikbranche, die sich am DRIVE-Programm beteiligen. Von den an DRIVE-Projekten beteiligten 495 grossen und kleinen Industrieunternehmen, Verwaltungen und Forschungseinrichtungen sind jedoch nur 116, also 23 %, Grossunternehmen, auf die insgesamt 41 Mio. ECU oder 38 % der Gesamtdotation des Programms entfallen.

Es sollte festgestellt werden, daß das Programm sich nicht nur mit den Auswirkungen des Verkehrs in den Städten, sondern auch mit dessen Ursachen befasst. Die Möglichkeiten der Verringerung des Strassenverkehrs und Alternativen zum Auto werden ebenfalls geprüft. Denn Stadtverkehrskontrolle, öffentliche Verkehrsmittel und Management des Verkehrsbedarfs sind Komponenten städtischer Projekte, die von den Stadtbehörden selbst erstellt wurden und Telematik-Lösungen in die Gesamtverkehrsplanung miteinbeziehen. Telematik für den öffentlichen Verkehr und Bedarfsmanagement sind in 2 der 7 Bereiche des Verkehrstelematikprogramms enthalten.

Was die Koordinierung mit der Kommission betrifft, so trägt das Programm positiv zur Festlegung der Verkehrs- und Umweltpolitiken der Gemeinschaft bei. Ein Beispiel für die derzeitige Koordinierung ist das POLIS-Städtenetz, dem 40 Städte angehören und das mit aktiver Beteiligung des Regionalfonds errichtet wurde. Die am POLIS-Netz beteiligten Städte förderten die erfolgreichen Teile des Programms THERMIE und trugen damit zur gegenseitigen Ergänzung der beiden Programme bei. Diese Koordinierungsbestrebungen werden im 4. Rahmenprogramm weiter ausgebaut werden.

5.3. Die Kommission hebt hervor, daß der anweisungsbefugten Generaldirektion die umweltpolitischen Zielsetzungen, die von anderen Dienststellen der Kommission festgelegt wurden, vollauf bekannt sind. Es ist zu betonen, daß gerade innerhalb der Organisation dieser Generaldirektion die zuständige Dienststelle eine konstante Liaisonfunktion erfuellt und z.B. durch regelmässige Kontakte die Integration der Umweltpolitik in die Entwicklung der Energietechnologien sicherstellt.

Ausserdem war das Programm THERMIE, das von der Kommission als eines der Hauptwerkzeuge für die Verwirklichung des Gemeinschaftsziels der Stabilisierung der CO2-Emissionen im Jahr 2000 anerkannt wird, Gegenstand einer engen Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Dienststellen hinsichtlich der Veröffentlichung der jährlichen Ausschreibungen, auf deren Basis die europäische Industrie Vorschläge für Projekte zum Schadstoffausstoß erstellt. Besonders im Bereich der städtischen Umwelt lancierte das Programm THERMIE Ausschreibungen für auf die Bereiche Gebäude und Verkehr zielende Projekte. Wie in der Beschreibung der Projekte festzustellen ist, ist die Umweltkomponente sehr wichtig.

Es muß auch erwähnt werden, daß die betroffenen Generaldirektionen gemeinsam Veranstaltungen zu Energie und Umwelt organisieren, z.B. das Seminar über Biokraftstoffe im Juni 1994 in Tours, die Arbeitswoche zum Thema Öffentlicher Verkehr und Omnibus im Oktober 1994 in Brüssel sowie einen Stand "Energie-Umwelt" während der THERMIE-Ausstellung im September 1994 in Berlin.

Gleichwohl wird die Kommission im Bewusstsein der wachsenden Bedeutung der Umweltkomponente alle geeigneten Maßnahmen ergreifen, um die Kontakte und die Zusammenarbeit zwischen den von den Problemen und Politiken in Sachen städtische Umwelt betroffenen Generaldirektionen auszubauen.

5.4. Die vom Hof in diesem Absatz aufgeworfenen Fragen werden derzeit von der betroffenen Generaldirektion geprüft.

Insbesondere werden die Bemerkungen zu Berlin mit den betroffenen Behörden als Teil eines Vorortkontrollauftrags geprüft werden.

5.5. Die von der Kommission im Rahmen ihrer kulturellen Aktion aus dem Haushaltsposten B3-2000 "Erhaltung und Valorisierung des europäischen kulturellen Erbes" gewährten Beiträge sind durch ihre kulturelle Finalität charakterisiert. Denn das Ziel dieser Aktion ist es, exemplarische Projekte im Bereich der Bewahrung des Kulturguts zu valorisieren und den Erfahrungsaustausch über die für bestimmte Arten von Baudenkmälern geeigneten Restaurationsmethoden und -techniken zu fördern.

In dieser Hinsicht wird die Aktion der Pilotprojekte jedes Jahr zu einem anderen Thema organisiert, und die Auswahl der preisgekrönten Projekte erfolgt auf der Grundlage der Stellungnahme einer Sachverständigenjury. Die jährlichen Themen werden anhand spezifischer Probleme der Erhaltung von Bauwerken ausgewählt, und es wäre nicht angemessen, eine willkürliche Unterscheidung zwischen Monumenten in städtischen, urbanisierten und ländlichen Gebieten zu treffen. Die Mehrzahl der in dem Bericht genannten Aktionen privilegiert die Erforschung innovativer Lösungen. Es handelt sich um ein Konzept, das sich von der traditionellen Erhaltung-Restauration des Kulturerbes unterscheidet, bei der im Gegenteil die Bewahrung der überlieferten Methoden und Fachkenntnisse von vorrangiger Bedeutung ist. Auch ist unter Berücksichtigung des Vorgesagten die Aktion der Pilotprojekte zwar eine Ergänzung der Aktion städtische Umwelt, aber von dieser doch grundlegend verschieden, vor allem hinsichtlich der Ziele und Verfahren, die vor allem auf die Stärkung der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Fachleuten und insbesondere den Austausch von Erfahrungen und Fachkenntnissen bei der Erhaltung des Erbes ausgerichtet sind. Die Kommission (GD X) wird sich im übrigen im Sinne des Artikels 128 Abs. 4 des Vertrags über die Europäische Union bemühen, die Erhaltung des kulturellen Erbes in allen, insbesondere in den für die städtische Umwelt entwickelten, Gemeinschaftsprogrammen und -politiken zu berücksichtigen.

Zum Abschluß ist darauf hinzuweisen, daß auf Antrag des Rates und infolge des Inkrafttretens des Art. 128 des EG-Vertrages die Kommission vor Jahresende eine Mitteilung über das kulturelle Erbe vorlegen wird, die den Vorschlag eines kohärenten Aktionsprogramms für das kulturelle Erbe enthalten wird. Die derzeitige Aktion der Pilotprojekte zur Erhaltung von Baudenkmälern wird in diesem Rahmen überprüft und angepasst werden, um insbesondere den spezifischen Erfordernissen des Kulturguts Rechnung zu tragen.

6. SCHLUSSFOLGERUNG

6.1-6.2. Die Kommission stimmt der allgemeinen Feststellung des Hofs zu, daß das Management der städtischen Umwelt eine innovative und komplexe Aufgabe ist. Sie teilt jedoch nicht die Ansicht des Hofs, die zu erreichenden - kurz- und längerfristigen - grundlegenden Ziele seien ungenau definiert.

Im Rahmen der jährlichen Haushaltsverfahren unterbreitet die Kommission der Haushaltsbehörde nicht nur detailliert die kurzfristig zu erreichenden Ziele, sondern beschreibt auch, wie diese erreicht werden sollen. Was die längerfristigen Zielsetzungen betrifft, so umreisst das 5. Aktionsprogramm der Gemeinschaft deutlich die in einem Zeitraum von acht Jahren zu erreichenden Ziele zusammen mit den einzusetzenden Instrumenten und einem Hinweis auf die Wirtschafts- und Sozialakteure (z.B. lokale Behörden und Unternehmen), die zur Kooperation und zur Mitwirkung an am Umweltschutz aufgefordert werden sollen. Vorbedingung ist, daß die zu unterstützenden Aktivitäten Demonstrationsprojekte mit Multiplikatorwirkung oder für die Formulierungen einer Politik notwendige Projekte sind.

6.3 und 6.7. Die Kommission ist für die implizite Forderung des Hofs nach verbesserter Koordinierung der als autonom erscheinenden Projekte empfänglich. Sie hat die Notwendigkeit erkannt, auf Gemeinschaftsebene den Problemen der Städte mehr Aufmerksamkeit zu widmen und zur Verbesserung der auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene entwickelten städtischen Politiken unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips beizutragen.

Die Kommission wird weiterhin versuchen, eine verbesserte Kohärenz der auf die Lösung der Probleme städtischer Gebiete gerichteten Aktionen sicherzustellen.

Was ihre interne Koordinierung betrifft, so ist sich die Kommission bewusst, daß gewisse Unzulänglichkeiten der Aufmerksamkeit bedürfen, hauptsächlich auf der Verfahrensebene, wo interne Konsultationen manchmal in einer zu späten Phase stattfinden. Sie möchte jedoch darauf hinweisen, daß angesichts der unterschiedlichen Art der unternommenen Aktionen und der Tatsache, daß bei der Bewältigung der komplexen Situationen der modernen Städte viele verschiedene wissenschaftliche und soziale Disziplinen mitwirken, die Koordination notwendigerweise schwieriger ist als in anderen Bereichen. Einige Programmleitungsprobleme ergeben sich aus verschiedenen technischen Zwängen.

Zur Zeit koordiniert die Kommission die Programme und Projekte zum Schutz und zur Verbesserung der städtischen Umwelt im Rahmen formeller Kontake zwischen Referaten und Direktionen (z.B. durch die Benennung von Umweltkorrespondenten in den Generaldirektionen). Es gab gewisse Fortschritte im Sinne einer besseren Koordinierung zwischen den beteiligten Dienststellen, und die Kommission wird Schritte unternehmen, um die erforderliche Weiterentwicklung in diesem Bereich zu fördern.

Was die interne Koordinierung in der GD XVII betrifft, so wird diese durch die am 1. Juni 1994 erfolgte Reorganisation gestärkt werden. In dem neuen Organigramm erscheint das neue Referat A5, in dem der neue Sektor "Bewertung der Energieprogramme" geschaffen wurde. Eine der Aufgaben dieses neuen Sektors wird darin bestehen, Anregungen zur Verbesserung der Koordinierung der verschiedenen Programme der Generaldirektion zu geben.

6.4 und 6.7. Ausser der Veröffentlichung des Grünbuchs zur städtischen Umwelt () im Juni 1990 und des 5. Aktionsprogramms zu Umwelt und nachhaltiger Entwicklung brachte die Kommission im Dezember 1992 eine Übersicht über die "Gemeinschaftsaktivitäten in städtischen Angelegenheiten" heraus, die im Juli 1994 aktualisiert wurde. Parallel dazu legte die Kommission eine Mitteilung [KOM(93) 645 endgültig am 14. 2. 94] zum Thema Energie und wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt vor, die insbesondere auf die städtischen Aspekte des Energieverbrauchs einging. Diese Bemühungen, ergänzt durch die Arbeit der Gruppe Städtische Umwelt zu dem von 1993 bis 1995 laufenden Projekt Umweltverträgliche Stadt, zeigen auf, daß die Gemeinschaftspolitik in Fragen der städtischen Umwelt regelmässig überprüft und aktualisiert wird. Diese Überprüfungen und die Verbreitung ihrer Ergebnisse gewährleisten, daß die Politik der Gemeinschaft und ihre Aktionen mit den vielen Initiativen kohärent sind, die auf nationaler und lokaler Ebene durchgeführt werden. Dennoch kann angesichts der Vielzahl unternommener Aktivitäten, die jeweils einen besonderen Aspekt der mit der städtischen Umwelt in Verbindung stehenden Probleme betonen, dem Hinweis des Hofs, weitere Querbefruchtungen über Informationen zu diesem Projekt könnten von Nutzen sein, nur beigepflichtet werden.

6.5-6.6. Die Kommission nimmt die Schlußfolgerung des Hofs zu Verbesserungen bei der Definition und Beschreibung von Projekten zur Kenntnis und wird sich bemühen sicherzustellen, daß künftige Projekte mit grösserer Präzision definiert werden. Allerdings zeigt die Erfahrung mit innovativen und Demonstrationsprojekten, daß beträchtliche Änderungen der Projekte notwendig sind und dies einen Teil des Lernprozesses bildet. Die Kommission betont, daß ihre Flexibilität bei der Überwachung der Fortschritte der Projekte nicht als Beweis für die Ungenauigkeit der Projektdefinitionen angesehen werden sollte.

() ABl. Nr. C 33 vom 8. 2. 1991, S. 4.

() ABl. Nr. L 206 vom 22. 7. 1992, S. 1.

() ABl. Nr. L 374 vom 31. 12. 1988, S. 15.

() ABl. Nr. C 33 vom 8. 2. 1991.

() ABl. Nr. C 138 vom 17. 5. 1993.

() KOM(90) 218 endgültig vom 27. 6. 1990.