Sonderbericht nr. 18/2000

über das Programm zur Versorgung der Russischen Föderation mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages)

(2001/C 25/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

Im Jahre 1998 sah sich die Russische Föderation sowohl einer Missernte als auch einer Finanzkrise gegenübergestellt. Die Europäische Union (EU) befürchtete, dass diese Krisenlage zu einem erheblichen Rückgang ihrer Agrarausfuhren führen könnte, da die Föderation ihr zweitwichtigster Ausfuhrmarkt für Fleisch darstellt. Die Vereinigten Staaten hatten ein Nahrungsmittelhilfeprogramm zugunsten von Russland beschlossen. Die EU wollte ihrerseits ebenfalls nicht untätig bleiben. Einem Antrag der russischen Regierung stattgebend beschloss der Rat im Dezember 1998 die unentgeltliche Lieferung landwirtschaftlicher Erzeugnisse in die bedürftigsten Regionen der Russischen Föderation (siehe Ziffer 1).

Das Programm sollte weder die zum Teil subventionierten Ausfuhren landwirtschaftlicher Erzeugnisse der EU nach Russland beeinträchtigen noch eine Störung des lokalen Marktes hervorrufen. Daher durfte der Verkaufspreis der Erzeugnisse nicht unter dem Preis vergleichbarer lokaler oder aus der EU eingeführter Erzeugnisse liegen. Die bedürftigsten Regionen, für welche diese Erzeugnisse bestimmt waren, waren darauf bedacht, die Erzeugnisse zum niedrigsten Preis zu erhalten. Gleichzeitig trachteten die russischen Behörden danach, einen größtmöglichen Erlös aus dem Verkauf zu erzielen, um diesen in soziale Maßnahmen zu investieren (siehe Ziffer 2).

Der Hof stellte fest, dass keine vorhergehende Bedarfsanalyse stattgefunden hat. Die Notwendigkeit einer derartigen Hilfe ist nicht nachgewiesen worden. Darüber hinaus hat Russland 1999 Getreide exportiert. Die Schwierigkeit zahlreicher Russen, sich richtig zu ernähren, ist nicht auf einen Mangel an Lebensmitteln zurückzuführen, sondern auf fehlende finanzielle Mittel, um diese zu erwerben. Überdies sind die langfristigen Kapazitäten Russlands zur Einfuhr von Nahrungsmitteln der Europäischen Union nicht genügend untersucht worden. Obgleich die EU einen Rückgang ihrer Fleischausfuhren nach Russland befürchtete, sind diese insbesondere dank der Ausfuhrerstattungen, deren Wirkung die Kommission unterschätzt hatte, 1999 angestiegen (siehe Ziffern 6 - 11).

Die durch den Verkauf dieser Erzeugnisse gebildeten Gegenwertmittel sind häufig mit Verspätung erhoben worden, was vor allem auf die Schwierigkeiten beim Absatz des Fleisches zurückzuführen ist. Da die Regionen, die bereits zu den bedürftigsten Teilen des Landes gehörten, Schwierigkeiten hatten, diese Mittel fristgemäß zu überweisen, drohten ihnen überdies finanzielle Sanktionen seitens der russischen Föderalgewalt. Darüber hinaus hat sich die Kommission mehr um eine optimale Erhebung dieser Mittel als um ihre Verwendung bemüht (siehe Ziffern 14 und 42 - 47).

Allgemein betrachtet ist die Wirkung des Programms aus folgenden Gründen gering geblieben:

- Die Kommission hat sich damit einverstanden erklärt, dass die russische Föderalgewalt die Gewährung der Hilfe zugunsten der Regionen an deren Fähigkeit knüpft, eine Bürgschaft zu stellen, obwohl das Programm in erster Linie zur Unterstützung der bedürftigsten Regionen bestimmt war (siehe Ziffern 11 und 53).

- Da die Verkaufspreise für das Fleisch sehr hoch waren, um eine Konkurrenzsituation mit den Gemeinschaftseinfuhren, aber auch mit der lokalen Erzeugung zu vermeiden, wurden diese Erzeugnisse monatelang in Russland eingelagert. Folglich hatten diese - obgleich mit hohen Kosten verbundenen - Lieferungen 1999 keine nennenswerten Auswirkungen auf den lokalen Markt, obwohl es der Rat 1998 als vordringlich erachtete, "dass die Hilfe schnellstmöglich am Bestimmungsort eintrifft" (siehe Ziffern 35 - 36).

Das erklärte Hauptziel, durch die Belieferung der bedürftigsten Regionen mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die baldmöglichst am Bestimmungsort eintreffen sollen, zur Linderung der Not der Menschen in Russland und gleichzeitig zur Regulierung der Agrarmärkte beizutragen, ist nur äußerst partiell erreicht worden. Die Hilfe ist nicht unentbehrlich gewesen, da sich Russland auf dem internationalen Markt versorgen konnte, indem es den privaten Wirtschaftstreibenden freie Hand ließ. War überhaupt Nahrungsmittelhilfe für Russland nötig, dann wäre ein weniger groß angelegtes humanitäres Hilfsprogramm geeigneter gewesen, das mehr auf die am meisten benachteiligten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet ist. Was das Anliegen der Wahrung des russischen Ausfuhrmarktes angeht, so ist ihm durch die Ausfuhrerstattungen wirksamer und zu verhältnismäßig weit geringeren Kosten entsprochen worden (siehe Ziffern 55 - 61).

EINLEITUNG

Zielsetzungen des Programms

1. Im Jahre 1998 ist die Getreideernte in Russland ausgesprochen dürftig gewesen(1). Überdies kam es im August desselben Jahres zu einer schweren Finanzkrise in Russland. Die Vereinigten Staaten beschlossen am 6. November 1998, Russland eine Nahrungsmittelhilfe zu gewähren. Die Europäische Union (EU) wollte ihrerseits auch nicht untätig bleiben, da dieses Land ihr zweitgrößter Ausfuhrmarkt für Fleisch darstellt(2). Dem Antrag der russischen Regierung vom 12. November 1998 stattgebend verabschiedete der Rat am 17. Dezember 1998 die Verordnung (EG) Nr. 2802/98(3), welche die unentgeltliche Belieferung der bedürftigsten Regionen der Russischen Föderation mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vorsah. Aus dem Verkauf dieser Erzeugnisse auf den lokalen Märkten sollten Gegenwertmittel zur Finanzierung sozialer Maßnahmen gebildet werden. In Anbetracht des Zieles dieser Aktion, zur Linderung der Not der Menschen in Russland und gleichzeitig zur Regulierung der Agrarmärkte in Russland beizutragen, erachtete es der Rat als vordringlich, dass die Hilfe schnellstmöglich am Bestimmungsort eintrifft.

2. Bei der Umsetzung der Ratsverordnung sah sich die Kommission gewichtigen Sachzwängen gegenübergestellt. Das Programm durfte weder die zum Teil subventionierten Ausfuhren landwirtschaftlicher Erzeugnisse von der EU nach Russland beeinträchtigen noch den lokalen Markt stören. Daher sollte der Verkaufspreis der Erzeugnisse nicht unter dem Preis vergleichbarer lokaler oder aus der EU eingeführter Erzeugnisse liegen. Andererseits waren diese Erzeugnisse für die bedürftigsten Regionen bestimmt, die darauf bedacht waren, diese zum niedrigsten Preis zu erhalten. Da überdies die Verordnung (Artikel 1 Absatz 4) vorsah, dass die Erlöse aus dem Verkauf dieser Waren für soziale Zwecke zu verwenden sind, wollten die russischen Behörden einen Hoechstbetrag an Gegenwertmitteln erzielen, um diese zur Unterstützung des Haushalts einzusetzen.

Komponenten des Programms

3. Im Rahmen dieses ehrgeizigen und komplexen Programms war die Lieferung von 1,85 Millionen Tonnen Lebensmittel mit einem Wert von 377,7 Millionen Euro zugunsten von rund 50 Regionen der insgesamt 89 Verwaltungseinheiten der Russischen Föderation vorgesehen. An diesem Gesamtbetrag hatten Getreide und Reis einen Anteil von rund 40 % gegenüber etwa 50 % für Fleisch, wobei der Rest auf Magermilchpulver entfiel. Abgesehen von dem auf dem Gemeinschaftsmarkt aufgekauften Schweinefleisch wurden sämtliche Erzeugnisse aus Interventionslagerbeständen bereitgestellt.

4. Die Kosten für den Transport dieser Erzeugnisse bis zur russischen Grenze und für die Überwachung (in Bezug auf die Bereitstellung in Europa und die Verteilung in Russland) gingen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts. Unter Berücksichtigung der Einsparungen an Lagerhaltungskosten und Ausfuhrerstattungen, die auf 71,5 Millionen Euro zu veranschlagen sind, belaufen sich die aus Mitteln des EAGFL finanzierten Nettogesamtkosten dieses Programms auf schätzungsweise 411,1 Millionen Euro (sieheTabelle 1).

Tabelle 1

Schätzkosten des Programms

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Prüfungsumfang

5. In Anbetracht der bedeutenden mit diesem Programm verbundenen Risiken für die Durchführung(4) betraf die Prüfung des Hofes im Wesentlichen die Durchführung des Programms in Russland. Das Ziel der Prüfung bestand einerseits in der Überprüfung der Wirksamkeit und Wirkung des Programms und andererseits in der Untersuchung der Art und Weise, wie die Kommission ihren Verpflichtungen nachgekommen ist, um sicherzustellen, dass zum einen die Erzeugnisse am Bestimmungsort ankommen und zum anderen die Gegenwertmittel erhoben werden und ihre Verwendung zu den vorgesehenen Zwecken gewährleistet wird. Da die Kommission die Auslieferung der Erzeugnisse für das erste Halbjahr 1999 (Artikel 3 Absatz 11 des "Memorandum of Understanding") geplant hatte, wurden die Kommission und ihre Delegation an Ort und Stelle, die betroffenen russischen Behörden (Landwirtschafts- und Finanzministerium, Pensionsfonds, mit der Verteilung betraute Unternehmen) und neun begünstigte Regionen im Verlauf des zweiten Halbjahres 1999 einer Vorortprüfung unterzogen. Der Gesamtwert der den besuchten Regionen gewährten Lieferungen beträgt rund 35 % des ganzen Programms. Ferner fanden in Moskau Zusammenkünfte mit den Botschaftsräten der Mitgliedstaaten und der Vereinigten Staaten, mit den lokalen Vertretungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank sowie mit der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) statt.

AUFSTELLUNG DES PROGRAMMS

Bedarfsanalyse

6. Auf der Tagung des Landwirtschaftsrates vom 28. September 1998 vertrat die Kommission die Auffassung, dass in Russland kein Nahrungsmittelengpass herrsche und auf makroökonomischer Ebene genügend Geld vorhanden sei, um Nahrungsmittel zu kaufen. Ferner stellte sie fest, dass die meisten Analysten der Meinung wären, die russischen Lebensmitteleinfuhren zögen wieder an, sobald sich der Wechselkurs stabilisiert hätte(5). Im November 1998 schlug sie dennoch ein Programm zur Lieferung von Nahrungsmitteln nach Russland vor.

7. Die wirkliche Notwendigkeit eines derartigen Programms hat zu einer breiten Diskussion in Russland geführt, wo die halbstaatlichen Handelsorganisationen dieses Programm befürworteten und die privaten Wirtschaftsunternehmen sowie für Wirtschaftsreformen eintretende Gruppen dem Programm ablehnend gegenüberstanden. Trotz Warnungen seitens der Weltbank hat die Kommission die negativen Auswirkungen eines derartigen Programms auf den aufstrebenden Privatsektor (lokale Erzeuger, neue private Wirtschaftsteilnehmer) nicht analysiert. Sie hat ferner nicht versucht einzuschätzen, inwieweit sich die internen Handelsschranken auf die Getreideversorgung auswirkten, obwohl die FAO im November 1998 der Ansicht war, dass eventuelle Versorgungsengpässe in Russland lokal bedingt und auf das Bestehen derartiger interner Hindernisse zurückzuführen seien(6).

8. Auch wenn das Getreideangebot auf dem russischen Markt 1998 tatsächlich verringert war, konnte der Nachweis, dass Russland trotz der Finanzkrise vom August 1998 keine Einfuhren hätte vornehmen können(7), nicht erbracht werden. Außerdem bestand das Problem beim Großteil der Bevölkerung weniger in einem Nahrungsmittelengpass als in mangelnden Geldmitteln, um Nahrungsmittel zu kaufen(8). Darüber hinaus werden nach Auffassung russischer Getreideexperten(9) die Getreidebestände in den amtlichen Statistiken um rund 10 bis 20 % zu niedrig veranschlagt, insbesondere die Erzeugung und Bestände der privaten Wirtschaftstreibenden.

9. Gemäß Artikel 3 Absatz 9 des Memorandums ist während der Dauer des Programms die Ausfuhr von Erzeugnissen derselben Art wie die von der EU gelieferten untersagt, außer in den Fällen, wo die Verträge vor dem 1. Oktober 1998 abgeschlossen worden waren. Laut Angaben der OECD führte Russland zwischen Juli 1998 und Februar 1999 1,04 Millionen Tonnen Getreide aus und überschritt damit die Rekordmarke von 1997/1998; im zweiten Halbjahr 1998 war es ein Nettoausführer von Getreide(10). Obschon nicht feststeht, dass entgegen den Bestimmungen des Memorandums Ausfuhren Russlands stattgefunden haben, bleibt festzustellen, dass die Europäische Union das Nahrungsmittelhilfeprogramm zugunsten von Russland zu einem Zeitpunkt beschlossen hat, wo die russischen Getreideausfuhren einen Hoechststand verzeichneten.

10. Im Anschluss an die Abwertung des Rubel befürchtete die Kommission einen erheblichen Rückgang der russischen Fleischeinfuhren(11). Die Kommission hat allerdings die Dauer der Finanzkrise in Russland überschätzt, und Ende 1998 hatten die Gemeinschaftsausfuhren von Schweinefleisch nach Russland bereits wieder das Niveau erreicht, das sie vor August 1998 hatten. Als das im Rahmen des Programms gelieferte Fleisch an Ort und Stelle eintraf, ist es mit den Handeleinfuhren in Konkurrenz getreten (siehe Ziffer 35). Die Heraufsetzung der Ausfuhrerstattungen für Schweinefleisch und die Verlängerung der Ausfuhrerleichterungen nach Russland haben in entscheidendem Maße zu dieser Entwicklung beigetragen. Ungeachtet der Nahrungsmittelhilfe sind bei Rindfleisch die Ausfuhren der EU nach Russland 1999 tatsächlich verhältnismäßig gleich geblieben und bei Schweinefleisch sogar gegenüber den beiden Vorjahren angestiegen (sieheTabelle 2).

Tabelle 2

Entwicklung der Fleischausfuhren der EU nach Russland (1997-1999)

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11. Ferner hat die Kommission die Versorgungslage in den verschiedenen von den russischen Behörden vorgeschlagenen begünstigten Regionen nicht eingehend untersucht. So liegt beispielsweise außer den besonderen Kontakten zur Zentralgewalt der Föderation kein objektiver Grund für die Auswahl gewisser Regionen vor(12). Die Kommission hat sich im Wesentlichen damit begnügt, Moskau und Sankt Petersburg von den förderwürdigen Regionen auszuschließen(13), damit den europäischen Ausfuhrunternehmen keine Nachteile entstehen, da schätzungsweise 85 - 90 % der Fleischausfuhren der EU in diese Regionen gehen. Die eingeführten Erzeugnisse verbleiben jedoch nicht notwendigerweise in diesen Regionen, da die wichtigen Fleischverarbeitungsfabriken mit Standort in diesen Regionen ihre Erzeugnisse überall in der Föderation verkaufen(14).

Ausarbeitung der Rechtsgrundlage und des Durchführungsrahmens

12. Die Rechtsgrundlage des Programms ist wegen seiner angenommenen Dringlichkeit in aller Eile ausgearbeitet worden. Die russische Regierung reichte ihren Antrag im November 1998 ein, der Rat verabschiedete die dieser Aktion zugrunde liegende Verordnung im Dezember und die Kommission unterzeichnete im Januar 1999 eine Vereinbarung zur Regelung der Durchführung des Programms. Die Kommission handelte diese Vereinbarung mit dem russischen Wirtschaftsministerium aus, ohne das Finanzministerium hinzuziehen zu können, dessen Rolle jedoch im Zusammenhang mit der Erhebung der Gegenwertmittel von wesentlicher Bedeutung ist (siehe Ziffern 42 - 47).

13. Die Kommission hat die operationellen Verfahren des Programms mit den russischen Behörden ad hoc definiert. Da die erste am 20. Januar 1999 unterzeichnete Vereinbarung gewisse Lücken aufwies, handelte die Kommission im Februar 1999 mit den russischen Behörden eine Zusatzvereinbarung aus, um insbesondere der Forderung des Rates, eine Begleitung und Kontrolle auf russischem Hoheitsgebiet sicherzustellen, Rechnung zu tragen. Die Aufgabenstellung der Arbeitsgruppe Russland - Europäische Kommission (eingerichtet, um die Durchführung des Programms zu erleichtern), welche die zusätzlichen Regeln für die Durchführung festlegte, erhielt erst im Juli 1999 die Zustimmung beider Parteien.

14. Im Hinblick auf die Gegenwertmittel akzeptierte die Kommission, diese in Höhe von 80 % für die Zahlung der Rückstände des Pensionsfonds zu verwenden, dem sowohl von der russischen Regierung als auch vom IWF Priorität eingeräumt wurde. Trotz der Höhe der einzunehmenden Mittel, der Bedenken der internationalen Gemeinschaft hinsichtlich der geringen Transparenz der russischen öffentlichen Finanzen und trotz der vom russischen Rechnungshof in Bezug auf die Verwaltung des Pensionsfonds zur gleichen Zeit festgestellten zahlreichen Unregelmäßigkeiten hat die Kommission im Vorfeld dieser Grundsatzentscheidung weder Funktion, gegenwärtige und zukünftige rechtliche Stellung noch die genauen Verwendungsmodalitäten dieses Fonds untersucht (siehe Ziffer 42).

DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS

Haushaltsmittel

15. Die Kommission war der Auffassung, dass das Programm vorzugsweise aus Mitteln des Haushaltsjahres 1999 finanziert werden solle, doch zogen es Rat und Parlament vor, nicht in Anspruch genommene Mittel des Haushaltsjahres 1998 zu verwenden(15). Da 1998 keine Mittelbindung vorgenommen werden konnte, beantragte die Kommission die Übertragung der 400 Millionen Euro des Haushaltsjahres 1998 auf 1999. Anfang 1999 bis zur formellen Genehmigung der Übertragung der Mittel durch die Haushaltsbehörde war es der Kommission mangels Haushaltsmitteln nicht möglich, mit der Durchführung des Programms zu beginnen. Sie nahm sodann eine Mittelübertragung in Höhe von 10 Millionen Euro von Artikel B1-3 1 2 "Schulmilch" auf Artikel B1-3 1 5 "Nahrungsmittelhilfemaßnahme zugunsten Russlands" vor.

Von der Kommission bereitgestellte Mittel

16. Die Entscheidungsfindung bezüglich der Durchführungsmodalitäten des Programms war in Brüssel zentralisiert. Weder die GD Landwirtschaft noch die GD Außenbeziehungen und auch nicht die Delegation in Moskau verfügten über zusätzliche Mittel zur Durchführung des Programms. Die amerikanische Botschaft in Moskau, in der rund 20 Personen mit der Verwaltung einer ähnlichen Hilfe befasst waren, verfügte demgegenüber über große Entscheidungsautonomie. Während diese beispielsweise auf wöchentlicher Basis über Preisanpassungen oder Bestimmungsorte der Erzeugnisse entschied, machte allein die von der Kommission beschlossene wichtige Änderung der förderwürdigen Regionen die Ermächtigung zweier Kommissionsmitglieder erforderlich und nahm mehr als zwei Monate in Anspruch.

Bereitstellung der Lebensmittel

17. Ende 1998 hatte die Kommission in ihren Voranschlägen für die Lieferung von Schweinefleisch Haushaltsmittel von durchschnittlich 110 EUR/100 kg vorgesehen. Tatsächlich lag der Durchschnittspreis für Schweinefleisch ab Schlachthof auf dem Gemeinschaftsmarkt 1999 bei 112 EUR/100 kg. Dennoch belief sich der im Rahmen des Programms gezahlte Preis auf durchschnittlich 150,5 EUR/100 kg. In den Voranschlägen der Kommission für Schweinefleisch waren die Kosten für das Einfrieren, Verpacken, Verladen, den Transport und die Lagerung nicht berücksichtigt. Die Kosten der Schweinefleischlieferungen überschritten die Voranschläge der Kommission um 31,4 % (pro Tonne).

18. Die Ratsverordnung legte fest, dass die Erzeugnisse schnellstmöglich am Bestimmungsort eintreffen müssen. Laut der mit den russischen Behörden abgeschlossenen Vereinbarung sollten die Erzeugnisse im Laufe des ersten Halbjahres 1999 in den russischen Häfen oder an den Grenzübergangsstellen zu Russland zur Auslieferung gekommen sein. Mitte Juli 1999 waren lediglich 45 % dieser Erzeugnisse in Russland angekommen. Ende 1999 waren im Vergleich zum ursprünglich vorgesehenen Programm unter dem Gesichtspunkt des Volumens 89 % der Erzeugnisse, unter dem Gesichtspunkt des Wertes jedoch lediglich 58 % an die begünstigten Regionen ausgeliefert worden. Die Weizen-, Roggen- und Reislieferungen waren praktisch abgeschlossen, wohingegen lediglich zwei Drittel des Rindfleischs und die Hälfte des Schweinefleischs und Magermilchpulvers ausgeliefert worden waren.

19. Tatsächlich sah sich die Kommission veranlasst, die Bereitstellung der Erzeugnisse während eines Zeitraumes von fast vier Wochen auszusetzen bis die russischen Behörden die Gemeinschaftsverfahren akzeptieren, die im Zusammenhang mit der Sicherheit, Hygiene und der Gesundheitsbescheinigung Gültigkeit haben. Die Bereitstellung der Erzeugnisse ist in der Folge während fast eines Monats ausgesetzt worden wegen der Schwierigkeit von Kommission und russischen Behörden in Bezug auf den Preisfestsetzungsmechanismus Einigung zu erzielen. Darüber hinaus sind die Schweinefleischlieferungen infolge der belgischen Dioxinkrise während einer gewissen Zeit ausgesetzt worden (siehe Ziffer 40), und erst im Juli 1999 genehmigten die russischen Gesundheitsbehörden die Auslieferung von Magermilchpulver.

20. Wegen dieser Verzögerungen ist rund die Hälfte des Getreides während oder nach der Erntezeit angekommen, und erhebliche Fleischmengen sind im Sommer ausgeliefert worden, wenn die Nachfrage nach diesem Erzeugnis am schwächsten ist; zudem konnte das Programm damit nicht vollständig durchgeführt werden. Überdies haben diese Verzögerungen es erforderlich gemacht, die externen Firmen übertragenen Kontrolltätigkeiten zu verlängern. Die Summe der Verträge für die Überwachung in Europa und Russland ist von 2 Millionen Euro auf 5,5 Millionen Euro bzw. von 4 Millionen Euro auf 8,8 Millionen Euro heraufgesetzt worden.

21. Am 22. Dezember 1999 beschloss die Kommission, das Programm abzubrechen. Da sie vor dem Ende des Haushaltsjahres 1999 nicht sämtliche übertragenen Mittel verwenden konnte, ist ein Betrag von 64,5 Millionen Euro in Abgang gestellt worden. Infolgedessen sind 41500 Tonnen Schweinefleisch, 11500 Tonnen Rindfleisch und 5000 Tonnen Magermilchpulver, die ursprünglich den russischen Behörden zugesagt worden waren, mit einem Gesamtwert von mehr als 71,2 Millionen Euro nicht ausgeliefert worden. Da der Transport dieser Erzeugnisse nicht mehr aus Mitteln dieses Programms zu zahlen ist, verringern sich die Gesamtkosten der Ausführung somit gegenüber den Voranschlägen um 74,4 Millionen Euro (sieheTabelle 3).

Tabelle 3

Tatsächliche Ausführung des Programms (April 2000)

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Transport der Erzeugnisse

22. Die Ist-Kosten für den Transport des Magermilchpulvers lagen um 93 % über dem ursprünglichen Voranschlag. Was die Transportkosten für Roggen angeht, so überschritten sie die Voranschläge um 40 % (sieheTabelle 3), da diese die Beförderung des Erzeugnisses bis zum Gemeinschaftshafen vor der Verschiffung nicht berücksichtigten. In den Voranschlägen über die Programmkosten, welche die Kommission der Haushaltsbehörde unterbreitete, sind die Kosten der Lieferungen von Magermilchpulver, Roggen und Schweinefleisch folglich zu niedrig angesetzt worden (siehe Ziffer 17).

23. Die Aufgabe der Überprüfung der Mengen und der Qualität der von den Transportunternehmen in den Interventionslagern übernommenen Erzeugnisse übertrug die Kommission einer Überwachungsfirma. Die Beförderung des Rindfleisches verzögerte sich, da diese Firma über nicht genügend Personal verfügte, um das Verladen der Waren, die in Frankreich auf etwa 30 Lager verteilt waren, zu überwachen. Überdies stellte die UCLAF bei Kontrollen von Auslagerungsoperationen von für Russland bestimmten Weichweizen fest, dass die Kontrolleure dieser Firma beim Verladen des Getreides nicht immer anwesend waren.

24. Rund 40 % der Lieferungen wurden über die baltischen Häfen befördert. Etwa 25 % der Getreidelieferungen wurden über Muuga (Estland) geleitet, obwohl die Umschlagkosten dort höher sind als in Riga oder Sankt Petersburg. Diese höheren Kosten, welche hauptsächlich auf die monopolistische Kontrolle der Hafenanlagen(16) zurückzuführen waren, wurden vom Begünstigten getragen (siehe Ziffer 26).

25. Eine bessere Analyse der Umschlag- und Lagerkapazitäten vor Ort sowie eine bessere Koordinierung mit den Amerikanern hätten es der Kommission gestattet, gewisse Stockungen in den Häfen zu vermeiden.

26. Darüber hinaus ist Fleisch in Lastwagen transportiert worden, die von Europa bis zum Ural gefahren sind, d. h. mehr als 2000 km auf russischem Hoheitsgebiet. Da diese Kosten von der russischen Seite nicht übernommen wurden, zog die Kommission die europäischen Firmen geschuldeten Transportkosten sowie die Umschlagkosten in den Häfen und die Überliegegelder (4,5 Millionen Euro) von der Gesamtmittelausstattung für die Lieferung der Erzeugnisse in die bedürftigsten Regionen ab.

27. Die europäischen Transportunternehmen mussten bedeutende Zahlungsverzögerungen sowie lange Wartezeiten für die Freigabe ihrer Bankgarantien durch die Interventionsstellen in Kauf nehmen. Diese Verzögerungen waren teilweise die Ursache für die Zuschläge zu den Angeboten für spätere Tranchen der Aktion, womit die Unternehmen versuchten, die so entstandenen zusätzlichen Kosten zu decken.

Verteilung in Russland

Durchführung durch die russischen Behörden

28. Im Anschluss an ein Ausschreibungsverfahren, das wegen der zugrunde gelegten Auswahlkriterien wenig offen war, übertrug das russische Ministerium für Ernährung und Landwirtschaft die Verteilung der Erzeugnisse Unternehmen, die aus dem alten zentralistischen Planwirtschaftssystem hervorgegangen sind und mit dem Ministerium nach wie vor in enger Verbindung stehen (siehe Ziffer 51).

29. Die russische Regierung hat die Bestimmung der Vereinbarung nicht eingehalten, wonach sie die Kosten für den inländischen Transport übernimmt (Artikel 3 Absatz 3). Die Käufer mussten den nationalen Unternehmen die Transportkosten zahlen und überdies den von den Regionalregierungen ausgewählten regionalen Unternehmen, die häufig enge Kontakte zu denselben Behörden unterhalten, eine zusätzliche Gebühr von 2,5 - 3 % entrichten.

Lieferung der Erzeugnisse in die Regionen

30. Auch wenn der Großteil der Erzeugnisse (wertmäßig 97 %) in die ausgewählten Regionen geliefert wurde, so sind bei der Ankunft am Bestimmungsort dennoch gewisse Versäumnisse festgestellt worden. So waren beispielsweise im April 2000 von den nach Russland gelieferten 196950 Tonnen Fleisch und 45000 Tonnen Magermilchpulver 7947 Tonnen bzw. 3045 Tonnen nicht angekommen.

31. Das von der Kommission in Zusammenarbeit mit den russischen Behörden eingerichtete Überwachungssystem gestattete es, die Verluste bei der Beförderung der Erzeugnisse in die begünstigten Regionen zu begrenzen. Dennoch sah das Lastenheft der mit Überwachungsaufgaben in Russland betrauten Firma kein hinreichendes Berichterstattungssystem vor, auch wenn Verbesserungen vorgenommen wurden, nachdem der Hof bei einer ersten Prüfung im Juli 1999 Schwachstellen festgestellt hatte. Die Kontrolleure sollten die Mengen der Erzeugnisse ab ihrer Ankunft an der russischen Grenze bis zur Auslieferung an die Verarbeitungsbetriebe überprüfen. Wurde das Fleisch jedoch zunächst in die Kühlhäuser der begünstigten Regionen gebracht, so haben in der Praxis die Kontrolleure jedoch nicht überprüft, ob das Fleisch in der Folge an die Verarbeitungsbetriebe dieser Region geliefert wurde, da das Lastenheft eine solche Kontrolle nur auf ausdrückliche Nachfrage der Kommission vorsieht.

Verkaufspreis der Erzeugnisse

32. Zwecks Festsetzung der auf das Sonderkonto einzuzahlenden Beträge sollte die Arbeitsgruppe Russland - Europäische Kommission (siehe Ziffer 13) alle zwei Wochen zusammentreten, um für die bereitgestellten Lieferungen in der Russischen Föderation einen Schätzwert in Rubel festzulegen. Diese Schätzwerte waren erst nach Zustimmung der Kommission als endgültig zu erachten, welche innerhalb von fünf Arbeitstagen dagegen Einspruch erheben konnte. Innerhalb von 120 Tagen nach der Ankunft der Lieferung an der russischen Grenze oder innerhalb von 75 Tagen ab dem Zeitpunkt der Ankunft der Erzeugnisse am Bestimmungsort in der Zielregion - je nachdem welcher Fall zuerst eintrat - musste die Regierung der Russischen Föderation auf dem Sonderkonto, das allein für diese Zwecke eingerichtet worden war, einen Betrag hinterlegen, der dem Schätzwert entsprach. War die Russische Föderation nicht in der Lage, die Erlöse aus den Verkäufen entsprechend den Schätzungen zu vereinnahmen, so änderte dies nichts an der Verpflichtung der Regierung, innerhalb der oben festgesetzten Zeiträume die vollen Beträge auf dem Sonderkonto zu hinterlegen.

33. Die auf dem Sonderkonto zu hinterlegenden Erlöse mussten auf den von der Arbeitsgruppe festgesetzten und von der Kommission genehmigten Schätzwerten basieren. Der geschätzte Wert der Lieferung musste mit der Arbeitsgruppe erörtert werden, um die Ursache für Fehlmengen sowie Abhilfemaßnahmen zu ermitteln. Lagen in der Folge die tatsächlichen Gesamterlöse über dem Gesamtbetrag der geschätzten Erlöse, musste die Russische Föderation den Unterschiedsbetrag auf das Sonderkonto einzahlen.

34. Die Kommission hat regelmäßig im Benehmen mit den russischen Behörden einen Nettopreis frei Hafen festgelegt, um die Höhe der anfänglichen Einlage zu bestimmen, welche die Regierung der Russischen Föderation nach Lieferung der Erzeugnisse auf ein Sonderkonto leisten musste. Jedoch hat nicht die Regierung der Russischen Föderation die anfängliche Einlage einbezahlt, sondern es waren die russischen Unternehmen, welche die Gegenwertmittel nach Verkauf der Erzeugnisse an den ersten Käufer - oft mit Verspätung - auf das Sonderkonto überwiesen (siehe Ziffern 42 - 47).

35. Die Erzeugnisse wurden von den russischen Behörden zum Nettopreis frei Hafen (der im gemeinsamen Einvernehmen mit der Kommission geschätzt wurde) verkauft zuzüglich der Gebühren der nationalen und regionalen Marktteilnehmer sowie der Umschlag-, Transport- und Lagerkosten und nicht zwangsläufig zu einem Preis, der keine Störung des lokalen Marktes verursacht, wie in der Grundverordnung gefordert. Infolgedessen lagen die Preise für das Fleisch bisweilen über den Preisen der oftmals qualitativ höherstehenden Handelseinfuhren aus der EU(17) oder aus anderen mitteleuropäischen Ländern. So ist das von der EU gelieferte Schweinefleisch im September 1999 zu 25 Rubel/kg verkauft worden. Zuzüglich der Transport- und Umschlagkosten belief sich der Preis dieses Fleisches auf 33 Rubel/kg, obwohl Handelseinfuhren zum Gesamtpreis zwischen 15 und 23 Rubel/kg in mehreren weit entfernt von Moskau oder Sankt Petersburg gelegenen Regionen beobachtet wurden.

36. Der Verkaufspreis für das im Rahmen des Programms gelieferte Fleisch erschien den Verarbeitungsbetrieben nicht konkurrenzfähig, was dazu führte, dass ein Großteil der Fleischlieferung monatelang in Kühlhäusern der verschiedenen Regionen eingelagert war. Mitte Februar 2000 warteten nicht weniger als 37000 Tonnen Rindfleisch (d. h. 26,7 % der gelieferten Rindfleischmengen) und Mitte März 2000 35000 Tonnen Schweinefleisch (d. h. 60 % der Lieferungen dieses Erzeugnisses) in den Lagern auf ihren Verkauf. In anderen Fällen wurde das Fleisch in andere zahlungskräftigere Regionen umgeleitet, was eine weitere Erhöhung der Transportkosten und somit der Verkaufspreise nach sich zog.

37. Die Kommission hat die externe Prüfung des Programms, durch die festgestellt werden sollte, ob die Erzeugnisse zum Marktpreis verkauft wurden und ob die Zahlungen der Gegenwertmittel diesen Preis widerspiegeln, zu spät in Auftrag gegeben. Tatsächlich war mit der Prüfung im Juni 2000 - mehr als ein Jahr nach der ersten Lieferung der Erzeugnisse - noch nicht begonnen worden. Auch wenn der Nachweis erbracht werden kann, dass Marktteilnehmer ungerechtfertigte Gewinne aus bestimmten Erzeugnissen gezogen haben, wird die Kommission schwerlich verlangen können, dass der Unterschiedsbetrag den Gegenwertmitteln zufließen soll. Darüber hinaus hat sich die Kommission durch diese Vorgehensweise nicht davon überzeugt, dass der für den Verkauf der Erzeugnisse festgelegte Preis keine Störungen des lokalen Marktes hervorruft.

Qualität und Verwendung der Erzeugnisse

38. Obwohl der gelieferte Weizen den Zulassungsbedingungen für die Interventionslagerhaltung genügte (für die Brotherstellung geeignet), reichte seine Qualität nach den russischen Normen für die Brotherstellung nicht aus. Die Müllereien konnten diesen Weizen erst verwenden, nachdem sie ihn mit dem qualitativ besseren russischen oder kasachischen Weizen vermischten. Die Qualität des von der EU gelieferten Weizens, die nach Aussage lokaler Handelstreibender unter der Qualität des von den Amerikanern gelieferten Weizens lag, war Ursache gewisser Ressentiments auf russischer Seite. Um dieses Problem anzugehen, plant die Kommission im Übrigen eine Neufestsetzung der Interventionskriterien, insbesondere die Heraufsetzung des Eiweißgehalts.

39. Die Qualität der Roggen- und Reislieferung der EU ist im Allgemeinen von den Begünstigten geschätzt worden. Jedoch ist Roggen für andere als die vorgesehenen Zwecke verwendet worden. So wurde nach einer kontradiktorischen Analyse durch ein im gemeinsamen Einvernehmen ausgewähltes ungarisches Labor festgestellt, dass der nach Smolensk gelieferte Roggen (fast 5000 Tonnen) für die Brotherstellung nicht geeignet war. Entgegen den Anweisungen der Kommission ist er für die Alkoholherstellung verkauft worden, und die entsprechenden Gegenwertmittel sind überwiesen worden. Ebenso verfahren wurde mit einer vergleichbaren Menge an nach Tula geliefertem Roggen, obwohl das oben genannte Labor zu der Schlussfolgerung gekommen war, dass das Erzeugnis akzeptabel sei. Darüber hinaus sind in der Region Swerdlowsk 4000 Tonnen Roggen nicht wie vorgesehen für die Brotherstellung, sondern zur Gefluegelfütterung verwendet worden, obwohl die Qualität des Erzeugnisses nicht infrage gestellt worden war.

40. Zum Zeitpunkt der Dioxinkrise in Belgien waren Lieferungen von belgischem Schweinefleisch bereits erfolgt. Der Verkauf dieses Erzeugnisses, bei dem Verdacht auf Dioxinverseuchung bestand, wurde in der Folge ausgesetzt, um die notwendigen Tests durchzuführen. Diese ergaben, dass 104 Tonnen tatsächlich kontaminiert waren. Die mit der Lieferung des Fleisches verbundenen Kosten wurden vom europäischen Auftragnehmer übernommen, der diese Ware schließlich zwecks Verfütterung an Pelztiere abgegeben hat. Der Umstand, dass verseuchtes Fleisch geliefert worden war, erschwerte zusätzlich den Absatz des gelieferten Fleisches.

41. Bestimmte Verarbeitungsbetriebe lehnten das Rindfleisch ab, weil es in der Regel drei Jahre lang in Kühlhäusern der EU gelagert worden war. Darüber hinaus war in bestimmten von den Prüfern des Hofes in Russland besuchten Kühlhäusern die für die Lagerung von Fleisch erforderliche Temperatur von - 18 oC bisweilen bei weitem überschritten.

Gegenwertmittel

42. Ursprünglich war der erwartete Betrag der Gegenwertmittel auf 320 Millionen Euro veranschlagt worden. Die Verordnung des Rates sah vor, dass die Erlöse aus dem Verkauf dieser Erzeugnisse für soziale Zwecke zu verwenden sind. Der Erlass Nr. 130 der russischen Regierung (siehe Ziffer 9) ging jedoch weiter, indem er verfügte, dass die Mittel in den Pensionsfonds der Föderation einfließen sollen, um die Zahlung der Pensionen und die Begleichung der 1998 in diesem Zusammenhang entstandenen Schulden zu ermöglichen (siehe auch Ziffer 14). Die Kommission konnte dennoch erreichen, dass 20 % der Mittel für andere besondere soziale Zwecke verwendet wurden(18). In der Mehrzahl der von den Prüfern des Hofes besuchten Regionen haben die regionalen Behörden es für wünschenswert gehalten, wenn ein bedeutender Teil der gebildeten Gegenwertmittel des Programms zugunsten des Ausbaus der lokalen Landwirtschaft verwendet worden wäre. Diesen Wunsch hatte das russische Landwirtschaftsministerium bereits bei der Verhandlung des Programms mit der Kommission im November 1998 zum Ausdruck gebracht. Die Verwendung der Gegenwertmittel für die Landwirtschaftsprogramme hätte von der Annahme bestimmter Reformen in diesem Sektor abhängig gemacht werden können.

43. Sowohl die Kommission als auch die russische Regierung haben der Erhebung der Gegenwertmittel wesentliche Bedeutung beigemessen. Zu diesem Zweck versuchte die russische Regierung, ein Bürgschaftssystem einzurichten, nach dem eine Kürzung der Haushaltsüberweisungen der Zentralgewalt an die Regionen vorgesehen ist, wenn diese die Erzeugnisse nicht bezahlt haben. Diese Bürgschaften waren allerdings nicht immer rechtswirksam. So hatte beispielsweise die größte begünstigte Region (Region von Swerdlowsk) selbst für die Fleischlieferung keine Bürgschaft geleistet, sondern diese Aufgabe einer privaten Firma übertragen. Diese Firma hat sich jedoch vom Programm zurückgezogen, da sie das Fleisch nicht zum verlangten Preis verkaufen konnte, und das Fleisch blieb weiterhin in den Kühlhäusern. Da außerdem bestimmte Regionen die geforderten Bürgschaften nicht stellen konnten, zogen sie es vor, ihre Fleischanträge zu verringern, wodurch die Erzeugnisse in andere reichere Regionen gelangten (siehe im Anhang Tabelle zum Vergleich des Armutsindikators der Regionen mit dem pro Einwohner zugewiesenen Beihilfebetrag).

44. Da die Regierung der Russischen Föderation die anfängliche Einlage nicht wie in der Vereinbarung vorgesehen leistete (siehe Ziffer 32), war Mitte März 2000 der Gegenwert von 129,4 Millionen Euro in Rubel eingenommen worden, d. h. lediglich 74,5 % der gesamten Gegenwertmittel, die das Programm zu diesem Zeitpunkt plangemäß gebildet haben sollte. Die Gegenwertmittel wurden auf einem unverzinsten Bankkonto aufbewahrt, während die jährliche Inflationsrate in Russland Ende 1999 bei 36,5 % lag mit der Folge, dass der Wert der für soziale Verwendungszwecke gesperrte Mittel (siehe Ziffer 47) rasch verfiel.

45. Zum gleichen Zeitpunkt beliefen sich die Zahlungsrückstände bei den Gegenwertmitteln auf umgerechnet 44,4 Millionen Euro. Die wichtigsten betroffenen Regionen waren hauptsächlich deshalb im Zahlungsverzug(19), weil sie das Fleisch nicht zum festgesetzten Preis verkaufen konnten. Diesen Regionen - die zu den bedürftigsten gehören - drohten überdies Geldstrafen vonseiten der Zentralgewalt, die von den Finanzüberweisungen, auf welche die Regionen einen Anspruch erheben konnten, die Summen abziehen wollten, die diese noch in Form von Gegenwertmitteln schuldeten.

46. Insbesondere wegen der verbesserten Erhebung der Einnahmen und der Tatsache, dass die Höhe der Pensionen mit der Inflationsrate nicht Schritt gehalten hat(20), waren die Rückstände des Pensionsfonds zum 1. September 1999 vollständig abgebaut. Infolgedessen wurden lediglich 882 Millionen Rubel von den 8500 Millionen Rubel, die aus den Gegenwertmitteln entnommen werden sollten, zum Abbau der Rückstände verwendet. Außer einem verhältnismäßig geringen Betrag, der für die Erstattung eines von den russischen Behörden zur Zahlung der Rückstände aufgenommenen Darlehens verwendet wurde, war der Großteil der dem Pensionsfonds zugeflossenen Gegenwertmittel verwendet worden, um einige Monate lang die Rentenerhöhung zu finanzieren.

47. Im Januar 2000 hatte die russische Regierung für die 20 % der Gegenwertmittel, die für besondere soziale Zwecke bestimmt waren, weder einen Verwendungsplan noch für die Kommission annehmbare Projektvorschläge vorgelegt. Die Kommission selbst hatte zu diesem Zeitpunkt noch keine genaue Vorstellung, wie diese 20 % zuzuweisen sind, während sie den Gegenwert von 35,7 Millionen Euro in Rubel (in ständiger Abwertung begriffen) zugunsten sozialer Zwecke gesperrt hatte (siehe Ziffer 44). Im Januar 2000 hingegen ist den Gesundheits- und Arbeitsministerien der Gegenwert von 20,5 Millionen Euro ohne Bürgschaft der Kommission überwiesen worden; von diesen Mitteln sind bereits 11,6 Millionen Euro ausgegeben worden, ohne dass der Kommission ein Projekt vorgeschlagen worden wäre. Im April 2000 hat die Kommission angesichts der Schwierigkeit, mit der russischen Seite in Bezug auf Einzelprojekte zu einer Einigung zu kommen, schließlich darin eingewilligt, bestimmte vom Gesundheits- und Arbeitsministerium vorgeschlagene Haushaltslinien zu finanzieren.

AUSWIRKUNGEN DES PROGRAMMS

Auf den Preis der Nahrungsmittel

48. Das Programm sollte zur Regulierung der Agrarmärkte in Russland beitragen. Jedoch haben die Preise 1999 im Allgemeinen einen deutlichen Anstieg verzeichnet. Zwischen Januar und September 1999 sind die Kosten von 25 Grunderzeugnissen um 42 % angestiegen.

49. Der Preis des von den Müllereien aufgekauften Weizens erhöhte sich zwischen Januar und September 1999 von 33 auf 101,2 EUR/t(21). Wegen der politischen Brisanz der Verfügbarkeit und des Preises bei Brot haben die regionalen Exekutivorgane durch verschiedene Maßnahmen, insbesondere durch eine administrative Preiskontrolle versucht, eine direkte Auswirkung der Erhöhung des Brotpreises auf die Verbraucher zu vermeiden. In bestimmten Regionen ist das Gewicht des Brotlaibs einfach von 500 auf 400 g verringert worden, während sein Preis in etwa der gleiche blieb. Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass das Gemeinschaftsprogramm, indem es das Angebot an für die Brotherstellung geeignetem Getreide um 5 % erhöhte(22), einen noch höheren Preisanstieg verhinderte.

50. Im Fleischsektor haben sich die Verbraucherpreise zwischen August 1998 und September 1999 mehr als verdoppelt, was zu einem allgemeinen Rückgang des Verbrauchs führte(23). Wenn dem Anstieg der Fleischpreise Einhalt geboten werden konnte, so ist die Ursache hierfür eher in den Ausfuhrerstattungen zu sehen, die es den lokalen Wirtschaftstreibenden ermöglichten, die Preise einzudämmen, als im Hilfsprogramm der Gemeinschaft, das im September 1999 lediglich den Verkauf geringer Fleischmengen vorweisen konnte. Die Heraufsetzung der Ausfuhrerstattungen für Schweinefleisch von 40 auf 70 EUR/100 kg von November 1998 bis Juli 1999 hat sich als ein wirtschaftlicheres und wirksameres Instrument erwiesen, um die Kontinuität der Gemeinschaftsausfuhren von Schweinefleisch nach Russland zu gewährleisten (sieheTabelle 2). Die Kommission schätzte im Mai 2000 die Gesamtkosten der Erstattungen für die Ausfuhr von 450000 Tonnen Schweinefleisch 1999 nach Russland auf einen Betrag zwischen 270 und 290 Millionen Euro(24), während die Lieferung von lediglich 58500 Tonnen desselben Erzeugnisses im Rahmen dieses Programms unter Berücksichtigung der Kosten für die Überwachung und die technische Hilfe für die Durchführung des Programms rund 101 Millionen Euro betrugen. Diese Maßnahme trug dazu bei, das Defizit auf dem russischen Markt zu beseitigen und wirkte sich positiv auf den Schweinefleischpreis aus, da die Bestände auf dem Gemeinschaftsmarkt abgebaut wurden und es der EU gleichzeitig möglich war, ihren Ausfuhrmarkt zu wahren (siehe Ziffer 35).

Auf den Privatsektor

51. Die Maßnahme ist von in den 80er Jahren gegründeten großen russischen Wirtschaftsunternehmen kritisiert worden, welche die Auffassung vertraten, dass das Programm die aus dem früheren Regime hervorgegangenen Unternehmen auf ihre Kosten gestärkt hat(25). Durch den Umstand, dass die Kapazität der Kühllager in bestimmten Regionen monatelang maximal ausgelastet war und das Fleisch nicht zu dem von den russischen Behörden verlangten Preis verkauft werden konnte, waren bestimmte lokale Erzeuger nicht imstande, ihre Erzeugnisse wunschgemäß abzusetzen, obwohl sie sich bereits häufig in einer schwierigen finanziellen Lage befanden (siehe Ziffer 35). Während im Rahmen des TACIS-Programms Bemühungen zur Entwicklung der lokalen Landwirtschaft im Vordergrund stehen, hat es die Nahrungsmittelhilfe verhindert, dass die Abwertung des Rubels, wodurch die eingeführten Nahrungsmittel weniger konkurrenzfähig wurden, der lokalen Landwirtschaft uneingeschränkt zugute kam(26). Überdies konnten dadurch die lokalen Behörden die im Agrarsektor unbedingt erforderlichen Reformen auf einen späteren Zeitpunkt verschieben(27).

52. Die Staaten der GUS kamen gleichzeitig in den Genuss einer außergewöhnlichen Hilfe im Rahmen des TACIS-Programms (20 Millionen Euro), mit der die Auswirkungen der Finanzkrise in Russland gemildert werden sollten. Jedoch haben diese Länder durch die Nahrungsmittelhilfe Ausfuhrmärkte verloren. Im Verlaufe des ersten Halbjahres 1999, als die Einfuhren von Schweinefleisch nach Russland gegenüber dem Vergleichszeitraum von 1998 um 32 % angestiegen waren, sind die Einfuhren dieses Erzeugnisses aus anderen Ländern der GUS um mehr als zwei Drittel zurückgegangen(28).

Auf die Versorgungslage der Regionen und die bedürftigsten Bevölkerungsgruppen

53. Da die Kommission zugestimmt hatte, dass die russischen Behörden von den Regionen, welche die Lieferung von Nahrungsmitteln beantragten, eine Bürgschaft verlangen, verzichteten die ärmsten Regionen, für die das Programm eigentlich bestimmt war, auf bestimmte - wenn auch in ihren Augen notwendige - Erzeugnisse, weil sie keine Bürgschaften leisten konnten. Außerdem sahen die ärmsten Regionen davon ab, sich mit von der EU geliefertem Fleisch zu versorgen, da ihrer Auffassung nach der Verkaufspreis zu hoch war, wodurch die Fleischlieferung in wirtschaftlich begünstigtere Regionen ging. So haben beispielsweise Regionen wie Belgorod oder die Republik Komi, die zu den am wenigsten armen Gebieten Russlands gehören, mehr Hilfe erhalten als Inguschetien und Dagestan, in denen die Armut besonders krasse Formen annimmt (sieheAnhang 1).

54. Im Gegensatz zur amerikanischen Hilfe, die von Anfang an die unentgeltliche Verteilung der 191000 Tonnen Erzeugnisse zugunsten der notleidendsten Bevölkerungsgruppen durch NRO vorsah, kam die Hilfe der EU den am meisten bedürftigen Gruppen nur wenig zugute, obwohl die Grundverordnung vorsah, dass die Erzeugnisse "ausnahmsweise an die Bedürftigsten der betreffenden Regionen (...) auch kostenlos abgegeben werden" dürfen(29). Erst im März 2000 stellte die Kommission eine geringe Menge der Erzeugnisse (3000 Tonnen Rindfleisch und 1000 Tonnen Reis) für die unentgeltliche Verteilung an Flüchtlinge und die Aufnahmebevölkerung über die NRO in Inguschetien bereit. Es steht fest, dass die von der EU gelieferten Erzeugnisse die Lebensbedingungen der ärmsten Bevölkerungsgruppen kaum verbesserten(30). Dies gilt insbesondere für ein so teures Produkt wie Fleisch. Dennoch haben die Gegenwertmittel dazu beigetragen, das Los der Rentenempfänger zu verbessern, und die Finanzierung von Projekten im sozialen Bereich durch das Gesundheits- und das Arbeitsministerium ermöglicht.

SCHLUSSFOLGERUNG

55. Die Notwendigkeit eines Programms in dieser Form ist zweifelhaft, da Russland 1999 Getreide exportiert hat (siehe Ziffer 9) und die Schwierigkeiten für einen Großteil der Bevölkerung eher auf fehlende finanzielle Mittel als auf eine mangelhafte Versorgung zurückzuführen waren (siehe Ziffern 6 - 8). Insbesondere erscheinen die Fleischlieferungen wenig gerechtfertigt, deren Ausführung sich als besonders kompliziert und kostspielig erweist (siehe Ziffern 17, 36 und 40 - 41), wenn zudem keine Gewähr für ihren endgültigen Bestimmungsort (siehe Ziffer 30) gegeben wird.

56. Der Wille, den Erlös aus dem Verkauf der Erzeugnisse und damit die Gegenwertmittel zu maximieren, stand im Widerspruch zum erklärten Hauptziel des Programms, das in der Unterstützung der bedürftigsten Regionen bestand (siehe Ziffern 42 - 47).

57. Eine derartige Aktion hätte besonders den ärmsten Regionen zugute kommen können, indem direkt mit den Behörden und den regionalen Wirtschaftstreibenden verhandelt worden wäre. Ein derartiger Ansatz hätte es ermöglicht, zur Herausbildung privater Unternehmen beizutragen und zu vermeiden, die alten zentralistischen Staatsstrukturen zu stärken (siehe Ziffern 28 und 51).

58. Als die Kommission diese Aktion dem Rat vorschlug, hat sie die Dauer der Finanzkrise in Russland überschätzt, die Wirkung der Ausfuhrerstattungen aber unterschätzt, die zu geringeren Kosten einen Beitrag zur Versorgung des russischen Marktes leisten können, wobei es den Ausfuhrunternehmen der Gemeinschaft gleichzeitig möglich wäre, ihren Markt zu sichern (siehe Ziffer 10). Sie hätte ferner ihre Hilfe verstärkt von der Annahme von Reformen zur Wiederbelebung der landwirtschaftlichen Erzeugung abhängig machen und sowie die Einrichtung eines Systems fordern müssen, das den Handelsaustausch zwischen produzierenden Regionen und Regionen mit Zuschussbedarf (siehe Ziffer 7) fördert.

59. Die Fristen für die Durchführung des Programms waren weit überschritten (siehe Ziffern 18 - 20), und die Kommission konnte nicht alle ursprünglich geplanten Erzeugnisse liefern, bevor die übertragenen Mittel annulliert wurden (siehe Ziffer 21). Dennoch ist es ihr gelungen, die Verluste bei der Beförderung der Erzeugnisse in die begünstigten Regionen gering zu halten (siehe Ziffer 30).

60. Mangels Zuweisung oder Umverteilung der erforderlichen personellen Ressourcen auf der Ebene ihrer Delegation vor Ort (siehe Ziffer 16) war es der Kommission nicht möglich, eine hinlängliche Begleitung sicherzustellen, insbesondere im Hinblick auf die Anpassung der Verkaufspreise der Erzeugnisse in den verschiedenen Regionen (siehe Ziffer 37). Überdies hat die Notwendigkeit, sich vor jeder Entscheidung in Bezug auf eine Änderung der Preise und der den begünstigten Regionen zugewiesenen Mengen fortlaufend an die zentralen Dienststellen in Brüssel wenden zu müssen, Verzögerungen bei der Durchführung des Programms verursacht.

61. Das erklärte Hauptziel, durch die Belieferung der bedürftigsten Regionen mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die baldmöglichst am Bestimmungsort eintreffen, zur Linderung der Not der Menschen in Russland und gleichzeitig zur Regulierung der Agrarmärkte beizutragen, ist nur äußerst partiell erreicht worden. Das Los der notleidenden Bevölkerung ist durch die Getreidelieferungen kaum und gewiss nicht durch die Fleischlieferungen gelindert worden, da diese Personengruppe nicht über die finanziellen Mittel verfügte, diese Erzeugnisse zu erwerben. Demgegenüber haben die Gegenwertmittel dazu beigetragen, die Lage der Rentenempfänger und die Gesundheitsfürsorge zu verbessern (siehe Ziffern 46 - 47 und 54). Im Hinblick auf die Regulierung der Märkte ist die Wirkung der Getreidelieferungen begrenzt geblieben, und dies umso mehr als weniger als die Hälfte der Lieferungen vor der Ernte am Bestimmungsort eintraf (siehe Ziffern 48 - 49). Was die Fleischlieferungen angeht, so hatten sie 1999 keinerlei Auswirkungen auf den Markt, da ein großer Teil im März 2000 nicht verkauft war (siehe Ziffer 50). Ferner haben Regionen, die zu den begünstigten Regionen Russlands gehören, ebensoviel, wenn nicht mehr Nutzen aus dem Programm gezogen, als die Regionen, welche die höchsten Armutsraten verzeichnen (siehe Ziffer 53).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 5. Oktober 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Offiziellen Schätzungen der russischen Regierung zufolge belief sich die Getreideernte auf 48 Millionen Tonnen gegenüber durchschnittlich 73 Millionen Tonnen im Verlauf der fünf vorangehenden Wirtschaftsjahre.

(2) Siehe Dokument zur Stützung des Vortrags von Kommissionsmitglied F. Fischler "Background note for the Agricultural Council" vom 28. September 1998, in dem es heißt, dass im Hinblick auf die Argrarerzeugnisse der EU und insbesondere die tierischen Erzeugnisse die Beibehaltung der üblichen Höhe der Ausfuhren nach Russland von grundlegender Bedeutung ist, da das Gleichgewicht der europäischen Märkte in hohem Maße von Ausfuhren nach Russland abhängt.

(3) ABl. L 349 vom 24.12.1998, S. 12.

(4) Siehe auch Verordnung (EG) Nr. 2802/98 des Rates vom 17. Dezember 1998, neunter Erwägungsgrund: "Trotz aller bereits getroffenen und noch zu treffenden Vorsichtsmaßnahmen birgt die Aktion unvermeidliche Risiken", ABl. L 349 vom 24.12.98, S. 12.

(5) Siehe "Background note for the Agricultural Council" vom 28. September 1998.

(6) Beispielsweise je nach Region unterschiedliche Preisregulierung, von den groben getreideerzeugenden Regionen, die mit einem Preisanstieg spekulierten, verhängtes Verbot der Ausfuhr in andere Regionen.

(7) Die Weltbank vertrat die Ansicht, dass Russland insbesondere angesichts seiner Handelsbilanz in der Lage gewesen war, Getreide und Fleisch einzuführen, siehe "Outlook for Russian Agriculture", Weltbank, 1999.

(8) Quellen: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", September 1999, und "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Insbesondere das wichtigste russische Handelsunternehmen im Getreidesektor "OGO" und das "Institute for the State of the Agrarian Market (ISAM)".

(10) OECD, "A review of recent developments in agricultural policies, markets and trade in Russia and the NIS", April 1999.

(11) Im Jahre 1997 deckte Russland rund ein Drittel seiner Fleischversorgung durch Einfuhren.

(12) Bericht der Weltbank: "Outlook for Russian Agriculture", Oktober 1999.

(13) Diese Regionen mit Ausnahme der Stadtgebiete verzeichnen jedoch die höchsten Armutsraten in Russland und erhalten Nahrungsmittelhilfe vonseiten der USA.

(14) Ein Teil des von der EU gelieferten Fleisches ist im Übrigen in diesen Regionen verarbeitet worden.

(15) Siehe Antwort der Kommission auf die Ziffern 2.16 - 2.17 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1998, ABl. C 349 vom 3.12.1999, S. 52.

(16) Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) führt eine Untersuchung durch in Bezug auf einige Anomalien, die im Anschluss an ein Ausschreibungsverfahren für den Transport über diesen Hafen festgestellt worden waren.

(17) Insbesondere in Arkhangelsk, Samara, Nischni Nowgorod und Smolensk.

(18) Die Gegenwertmittel des amerikanischen Hilfsprogramms wurden vollständig diesem Pensionsfonds zugewiesen.

(19) Republik Komi und die Regionen Kemerowo und Jaroslaw.

(20) Der Kaufkraftverlust der Rentenempfänger wird gegenüber 1998 auf 45 % geschätzt.

(21) Russisches Ministerium für Ernährung und Landwirtschaft.

(22) Selbst wenn die Hälfte der Lieferungen erst zum Zeitpunkt oder nach der Ernte am Bestimmungsort eingetroffen ist.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", September 1999.

(24) Quelle: GD AGRI D/02. Die genaue Summe steht erst nach dem Rechnungsabschluss fest.

(25) Siehe insbesondere "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Moskau 1999 und " Outlook for Russian Agriculture ", Weltbank, Oktober 1999.

(26) Der Zuwachs an Wettbewerbsfähigkeit wird in der "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", September 1999, hervorgehoben.

(27) Siehe "The Association of Russian Agricultural Reform Fonds, Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability and Affordability of Food in Russia Report", erstes Quartal 2000.

(28) Quelle: Russisches Ministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Abteilung für Preispolitik und -überwachung und "Outlook for Russian Agriculture", Weltbank, Oktober 1999.

(29) Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 2802/98 des Rates vom 17. Dezember 1998.

(30) Rund 52 Millionen Russen (35,3 %) leben laut Schätzungen des russischen Ministeriums für soziale Entwicklung unterhalb der Armutsgrenze. Im Jahre 1999 verbrauchten die notleidenden Bevölkerungsgruppen 8,2mal weniger Fleisch und 2,9mal weniger Brot als der Durchschnitt der oberen Klassen.

Anhang

VERGLEICH DES ARMUTSINDIKATORS MIT DER VON DER EU GEWÄHRTEN NAHRUNGSMITTELHILFE PRO KOPF NACH REGION

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Antworten der Kommission

ZUSAMMENFASSUNG

Mit dem Programm - dem bisher größten Nahrungsmittelhilfeprogramm der EU - wurden einige sehr positive Ergebnisse erzielt. Gemeinsam trugen die beiden Programme der EU und der USA wesentlich zur Stabilisierung der Marktpreise sowie zur Verbesserung der Kaufkraft durch die Verwendung von Gegenwertmitteln für die Tilgung ausstehender Rentenzahlungen bei und ermöglichten erhebliche Rentenerhöhungen (Artikel 4 der Ratsverordnung (EG) Nr. 2802/98).

Die Dienststellen der Kommission wurden bei der Durchführung des EU-Programms mit zahlreichen Schwierigkeiten konfrontiert. Die primäre Aufgabe der Belieferung der vereinbarten Zielgebiete mit Nahrungsmitteln wurde trotz mangelnder Humanressourcen innerhalb der Kommission verhältnismäßig rasch ausgeführt.

Nach Ansicht der EU bestand ein eindeutiger Bedarf, was unter anderem durch Folgendes untermauert wurde:

- offizielle russische Statistiken, wonach die Getreideernte um ein Drittel unter dem Durchschnitt der Vorjahre lag;

- den spürbaren Rückgang der Einfuhren von Fleischerzeugnissen infolge der Finanzkrise vom Herbst 1998;

- die von dem zweiten Geber vorgenommene Analyse.

Darüber hinaus war in Russland zwar Geld auf makroökonomischer Ebene vorhanden, doch für die privaten Wirtschaftsbetreiber war es unmöglich, kommerzielle Einfuhren zu tätigen, da sie die mit dem sprunghaften Wechselkurs zwischen Dollar und Rubel verbundenen Risiken nicht eingehen konnten.

Es entspricht nicht den Tatsachen, dass die Fleischpreise zunächst so hoch festgesetzt wurden, dass kommerzielle Einfuhren aus der EU geschützt waren. In dem ersten Preisprotokoll für das Programm (angenommen am 14. Mai 1999) wurden Preise vereinbart, die den von der russischen Verwaltung mit Beschluss vom 5. Februar 1999 festgesetzten Preisen entsprachen.

Nach Auffassung des Hofes wäre ein gezieltes humanitäres Programm angemessener gewesen. Die NRO, die mit dessen Ausführung beauftragt worden wären, verfügten jedoch nicht über ausreichende Ressourcen für die Umsetzung eines Programms dieser Größenordnung in der gesamten Russischen Föderation. Darüber hinaus hätte ein solches Programm nicht die erheblichen Vorteile in Form von Gegenwertmitteln erbracht, die verwendet wurden, um Rückstände bei Rentenzahlungen zu tilgen und die zur Erhöhung der Grundrenten in Russland beitrugen.

Das Programm war zum Zeitpunkt der Bemerkungen des Hofes noch nicht abgeschlossen. Die Kommission hat im Einklang mit der Ratsverordnung unabhängige Berater mit der Evaluierung des Programms beauftragt. Der endgültige Evaluierungsbericht wird in Kürze veröffentlicht. Darüber hinaus ist eine vollständige abschließende Prüfung gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Ratsverordnung geplant, auch wenn die Kommission die mit der Durchführung des Programms verbundenen Risiken überwacht und bewältigt hat.

EINLEITUNG

Prüfungsumfang

5. Der Hof erkennt zwar an, dass das Programm mit bedeutenden Risiken verbunden ist, trägt jedoch in seinen Bemerkungen der Dynamik der Risikobewältigung bei der Programmumsetzung nicht uneingeschränkt Rechnung. Aufgrund von Ziffer 3.16 der Vereinbarung musste die Kommission die Lieferungen im ersten Halbjahr 1999 zweimal jeweils für einen Monat aussetzen. Dies hat sich zwangsläufig auf die Fähigkeit der Kommission ausgewirkt, den vom Hof erwähnten Lieferzeitplan einzuhalten.

AUFSTELLUNG DES PROGRAMMS

Bedarfsanalyse

6. Folgende Faktoren wurden bei den Überlegungen über ein mögliches Nahrungsmittelhilfeprogramm für Russland berücksichtigt:

a) In der Russischen Föderation leben 31 % der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Nach einer besonders schlechten Getreideernte und der ernsten Finanzkrise vom August 1998 gelangte die Europäische Union zu dem Schluss, dass externe Hilfe gerechtfertigt war.

b) Nachdem einige EU-Mitgliedstaaten, die Weltbank und der zweite Geber Informationen vorgelegt hatten und eine Sondierungsmission nach Moskau entsandt worden war, kam die Europäische Union zu dem Ergebnis, dass Russland nicht in der Lage war, normale kommerzielle Einfuhren für den Winter vorzunehmen und nicht über die finanziellen Ressourcen für die Einfuhr von Nahrungsmitteln aus dem Ausland verfügte.

c) Angesichts der aus wirtschaftlicher und haushaltstechnischer Sicht niedrigen Opportunitätskosten der Lieferung von Nahrungsmitteln aus Interventionsbeständen bot ein Nahrungsmittelhilfeprogramm hier eine attraktive Alternative zu einer direkten Zahlungsbilanzhilfe, da der Verkauf der Nahrungsmittel zur Haushaltsstützung beitragen und eine sinnvolle Ausrichtung des Programms das Kaufkraftproblem der schwächeren Gruppen lösen konnte.

Nach dem offiziellen Nahrungsmittelhilfeantrag der russischen Regierung vom 12. November 1998 und vor dem Hintergrund des von dem zweiten größeren Geber bereits eingeleiteten Nahrungsmittelhilfeprogramms beschloss die Europäische Union schließlich, landwirtschaftliche Erzeugnisse in die Russische Föderation zu liefern.

Das Programm war auf zwei grundlegende Erfordernisse zugeschnitten:

- Erschwinglichkeit von Nahrungsmitteln anhand der Erhöhung der Lieferungen, durch die die Preise auf einer annehmbaren Höhe stabilisiert werden konnten;

- Erhöhung der Kaufkraft durch die Verwendung der Gegenwertmittel für die raschere Tilgung ausstehender Rentenzahlungen.

7. Eines der wesentlichen Ziele des Programms bestand darin, sicherzustellen, dass die lokalen Märkte nicht beeinträchtigt wurden. Daher strebten die Russische Föderation und die Kommission an, die bestehenden Systeme für den Vertrieb und die Verarbeitung der gelieferten Nahrungsmittel zu nutzen. Für den Vertrieb in Russland wurden hauptsächlich russische Unternehmen eingesetzt und die Verarbeitung der Nahrungsmittel blieb lokalen Betrieben vorbehalten. Dadurch wirkte sich das Nahrungsmittelhilfeprogramm nicht nachteilig auf den Privatsektor aus, sondern trug dazu bei, dass das Verkehrswesen und die Industrie in Russland überleben und sich von dem Konjunktureinbruch erholen konnten.

8. Angesichts der schlechten Ernten und des Zusammenbruchs der Verarbeitungsindustrie besteht kein Zweifel, dass die Nahrungsmittelreserven in Russland knapp waren. Das EU-Nahrungsmittelhilfeprogramm zielte gemeinsam mit den Programmen der anderen Geber darauf ab, die Versorgungslage zu verbessern. Durch die Weitergabe des größten Teils der Verkaufserlöse an die Rentenempfänger wurde eine der ärmsten Gesellschaftsschichten in Russland in die Lage versetzt, die auf dem Markt nun in erhöhter Menge verfügbaren Güter zu kaufen.

9. Die vom Hof erwähnten Ausfuhren waren Gegenstand unwiderruflicher Verträge, die vom russischen Privatsektor geschlossen worden waren. Nach Ziffer 3.9 der Vereinbarung sind Ausfuhren von ähnlichen Gütern wie den im Rahmen des Programms gelieferten Waren ausdrücklich gestattet, wenn die Verträge über diese Ausfuhren vor dem 1. Oktober 1998 geschlossen wurden.

10. Die im Rahmen des Programms bereitgestellten Erzeugnisse wurden in Regionen geliefert, die keine traditionellen Märkte für kommerzielle Einfuhren darstellen. Wie in Ziffer 35 des Berichts erwähnt, lag der Verkaufspreis von Fleisch zudem oft höher als bei kommerziellen Einfuhren.

Die Tatsache, dass 1999 - d. h. im Zeitraum der Nahrungsmittellieferungen - die Rindfleischausfuhren der EU nach Russland aufrechterhalten wurden und die Schweinefleischausfuhren sogar anstiegen, ist ein weiterer Beleg dafür, dass ein echter Bedarf für diese Hilfe vorhanden war.

11. Die Kommission hatte keine Zeit, sich zu vergewissern, dass die von den russischen Behörden vorgelegte Liste der Regionen tatsächlich die Bedürfnisse der Regionen widerspiegelte. Allerdings wurde die Liste während der Aushandlung der Vereinbarung gemeinsam mit den Experten der Moskauer Delegation geprüft. Nicht nur Moskau und St. Petersburg wurden ausgeschlossen, sondern auch mehrere andere Regionen, die nicht als bedürftig eingestuft wurden. Letzteres war auch einer der Hauptgründe für den Ausschluss Moskaus und St. Petersburgs und der Grund dafür, dass die Listen der Bestimmungsgebiete nicht flexibel gehandhabt wurden.

Ausarbeitung der Rechtsgrundlage und des Durchführungsrahmens

12. Die Dringlichkeit des Programms wurde vom Rat der EU in der Verordnung (EG) Nr. 2802/98 zur Genehmigung des Programms sowie durch das Tätigwerden des anderen Gebers bestätigt. Die russische Regierung wurde in den Verhandlungen über die Vereinbarung vom Landwirtschaftsministerium vertreten, obwohl die Kommission darum gebeten hatte, dass neben dem Landwirtschaftsministerium nicht nur das Finanzministerium, sondern auch die Ministerien für Verkehr und Gesundheit sowie der Staatliche Zollausschuss vertreten sein sollten. Schließlich lag die Entscheidung, welche Ministerien die Russische Föderation in den Verhandlungen vertreten sollten, bei der russischen Regierung.

13. Die Anfang Dezember 1998 ursprünglich ausgehandelte Vereinbarung enthielt keine Lücken im Vergleich zu dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag, der lediglich die Lieferung der Güter bis zur russischen Grenze vorsah. Angesichts des begrenzten Zeitraums für die Durchführung war es unabdingbar, die bereits ausgehandelte Vereinbarung so rasch wie möglich umzusetzen. Die Zusatzvereinbarung zur Vervollständigung der Modalitäten für die in der Ratsverordnung (EG) Nr. 2802/98 vorgesehene interne Überwachung brauchte erst zu dem Zeitpunkt in Kraft zu treten, zu dem die ersten Güter an der russischen Grenze eintrafen.

14. Es war gemeinsames Ziel der Kommission und des anderen Gebers, dass der größere Teil der Gegenwertmittel den Pensionsfonds der Russischen Föderation zufloss. Die Kommission hatte jedoch eine Vorkehrung getroffen, wonach jegliche Freigabe der Mittel an den Pensionsfonds zuvor von der Gemischten Arbeitsgruppe und damit von den Kommissionsdienststellen zu genehmigen war.

Die Kommissionsdienststellen prüften vor jedweder Freigabe von Gegenwertmitteln die Statuten, Regelungen und Kontrollmechanismen des Pensionsfonds. Die Tragfähigkeit der Finanzsysteme wurde gemeinsam mit den anderen Gebern und internationalen Organisationen geprüft, die Absprachen mit dem staatlichen Pensionsfonds getroffen haben. Der Kommission wurde versichert, dass der Pensionsfonds außerdem vom Rechnungsprüfungsgremium der Russischen Föderation geprüft wird.

Die Wirksamkeit der gewählten Maßnahme wurde durch zahlreiche Kontroll- und Monitoringmissionen bestätigt, die im Namen der Kommissionsdienststellen durchgeführt wurden.

DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS

Von der Kommission bereitgestellte Mittel

16. Als das erhöhte Risiko deutlich wurde, trug die Legislativbehörde der Kommission auf, den Nahrungsmittelfluss und die durch den Verkauf in Russland erwirtschafteten Mittel zu überwachen und zu prüfen.

Andere, ähnliche Programme waren besser mit Mitteln ausgestattet. Es wäre wünschenswert gewesen, dass die Haushaltsbehörde ausreichende personelle Mittel für die Verwaltung eines solch komplexen Programms bereitgestellt hätte. Dennoch gelang es der Kommission, die für das Programm zur Verfügung stehenden begrenzten Mittel durch ein hohes Maß an Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen optimal zu nutzen.

Bereitstellung der Lebensmittel

18. Da die ersten Lieferungen im März eintrafen, sind die Kommissionsdienststellen der Ansicht, dass die Bereitstellung der Güter im Rahmen des ursprünglich in der Vereinbarung vorgesehenen Zeitplans erfolgte, zumal die Durchführung des Programms mehrfach ausgesetzt und verzögert wurde.

In bestimmten Fällen, vor allem bei Magermilchpulver, waren die Verzögerungen beabsichtigt und spiegelten den Wunsch der russischen Seite wider, die Nahrungsmittel zu dem Zeitpunkt zu erhalten, zu dem sie auch benötigt wurden.

Tatsächlich wurden bis Ende 1999 - innerhalb von neun Monaten nach Beginn - 97 % der Güter aus dem bisher größten EU-Nahrungsmittelhilfeprogramm bis zur russischen Grenze befördert. Die Tatsache, dass wertmäßig nur 58 % der Erzeugnisse bis Ende 1999 an ihren endgültigen Bestimmungsort geliefert wurden, beruhte darauf, dass die russischen Behörden dazu übergingen, hochwertige Erzeugnisse (Rindfleisch, Schweinefleisch und Magermilchpulver) in massivem Umfang zwischenzulagern, was dem technischen Anhang der Vereinbarung widersprach.

19. Außer im Fall von Schweinefleisch sind alle genannten Aussetzungen den russischen Behörden anzulasten, da sie die Folge ihrer mangelnden Bereitschaft waren, die bereits in der Vereinbarung klar festgelegten Interventionsmodalitäten zu akzeptieren oder rasche Lösungen schwieriger Probleme auszuhandeln, die während der Programmumsetzung auftraten.

20. Die zeitliche Abwicklung der Lieferungen wurde zum einen durch die großen Mengen beeinflusst, die bereitgestellt werden mussten, und zum anderen durch das Erfordernis, Stockungen in den Häfen und anschließende Schadensersatzforderungen für Liegegelder zu vermeiden.

21. Bei den in der Ratsverordnung angegebenen Mengen handelte es sich um die höchstzulässigen Mengen und nicht um Mengen, die den russischen Behörden zugesagt worden waren. Trotz der Verzögerungen im Rahmen des Programms wurden innerhalb von neun Monaten 97 % der vorgesehenen Mengen geliefert. Daher gelangte die Kommission am 22. Dezember 1999 zu dem Schluss, dass sie ihr Mandat - materielle Lieferung von Nahrungsmitteln - erfuellt hatte, und beschloss dementsprechend, die für die Mobilisierung der möglichen Hoechstmengen notwendigen Mittel nicht zu übertragen.

Transport der Erzeugnisse

22. Die ursprünglichen Transportkosten für Roggen beinhalteten nicht die Kosten der Beförderung vom Lagerort zum Ausgangshafen, da zum Zeitpunkt der Vorausschätzungen noch nicht bekannt war, von welchen Orten welche Mengen abgezogen würden. Hätte man Güter aus in Hafennähe gelegenen Lagern verwendet - wie es oft der Fall ist -, wären die Schätzungen zutreffender gewesen. Im vorliegenden Fall wurden jedoch Vorräte aus im Landesinneren gelegenen Lagern verwendet, so dass die Transportkosten höher ausfielen, als ursprünglich eingeplant. Bei Magermilchpulver und Schweinefleisch war die Differenz zwischen veranschlagten und tatsächlichen Kosten auf mangelnde Erfahrungen mit dem Kauf (Schweinefleisch) und Transport (Milchpulver) dieser Erzeugnisse zurückzuführen.

23. Die Kommission war sich bewusst, dass die für die Überwachung in Rechnung gestellten Beträge auf ihre Richtigkeit hin geprüft werden mussten. Daher gab der SCR eine unabhängige Prüfung der Rechnungen der Überwachungsfirmen in Auftrag. Dem Prüfungsbericht zufolge bestand kein Anlass, die von diesen Firmen ausgeführten Arbeiten nicht weiter zu genehmigen.

Weitere Einzelheiten der von der Kommission eingeführten Kontrollen sind der Antwort zu Ziffer 37 zu entnehmen.

24. Die baltischen Häfen wurden deswegen genutzt, weil von Anfang an ersichtlich war, dass die Kapazitäten der russischen Häfen alleine nicht ausreichten, um die betreffenden Mengen aufzunehmen. Die Entladungs- und Transitkosten für die über diese Häfen gelieferten Mengen werden von den russischen Behörden getragen. Darüber hinaus kann ein Angebot für eine Lieferung nach St. Petersburg, das die Löschung der Fracht nicht beinhaltete, nicht mit einem Angebot für Riga oder Muuga verglichen werden, in dem die Entladungs- und Transitkosten auf baltischem Gebiet bereits eingeschlossen waren.

Für Muuga wurden keine und für Riga nur sehr wenige Überliegezeiten gemeldet, was auf eine hohe Effizienz dieser Häfen hindeutet. Dennoch war sich die Kommission der monopolistischen Situation in Muuga bewusst und setzte alternative Häfen durch, wo immer es möglich war.

25. Die Stockungen in den Häfen im Juli/August waren nicht auf eine unzureichende Prüfung der Umschlagskapazitäten des Hafens oder eine mangelnde Koordinierung mit den anderen Gebern zurückzuführen, sondern auf die Tatsache, dass der russische Betreiber auf der Verkürzung der Lieferzeiten für die dritte Lieferung von Getreide beharrte. Letztlich waren die Lieferzeiten länger, als von dem Betreiber gefordert (der sowohl mit dem EU- als auch dem US-Programm zusammenarbeitete), und führten zu weniger Stockungen in den Häfen, als es sonst der Fall gewesen wäre.

27. Im Verlauf des Programms gemahnte die Kommission die Mitgliedstaaten mehrmals schriftlich und wies auch in den Sitzungen des Verwaltungsausschusses wiederholt darauf hin, dass die Freigabe von Bürgschaften, Akontozahlungen und abschließenden Zahlungen nach Vorlage entsprechender Unterlagen zügig abzuwickeln war.

Darüber hinaus rieten die Kommissionsdienststellen bei einzelnen problematischen Dossiers mehrfach dazu, Teilzahlungen für die Teile des Dossiers vorzunehmen, die keine Schwierigkeiten aufwarfen. Unglücklicherweise wurde dieser Rat häufig nicht befolgt, so dass die Betreiber mit erheblichen Verzögerungen konfrontiert waren.

Verteilung in Russland

Durchführung durch die russischen Behörden

28. Die Kommission möchte nachdrücklich auf den Kooperationscharakter des Nahrungsmittelhilfeprogramms hinweisen. Im Sinne der Zusammenarbeit willigte die Russische Föderation ein, die Zuständigkeit für den Weitertransport der bis an die Grenze gelieferten Güter zu übernehmen. Dies galt nicht nur für das Programm der EU, sondern auch für das des anderen Gebers von Nahrungsmittelhilfe.

Lieferung der Erzeugnisse in die Regionen

30. Es traten Schwierigkeiten hinsichtlich der Lieferung einer gewissen Menge von Magermilchpulver und Fleisch auf. Dennoch wurden alle Lieferungen aus dem Zwischenlager in St. Petersburg überwacht. Wo Güter die Lager ohne genaue Angaben zu ihrem Bestimmungsort verließen oder nicht innerhalb eines gewissen Zeitraums an ihrem Bestimmungsort eintrafen, wurden die Einzelheiten der Abfertigung sorgfältig aufgezeichnet und weiterverfolgt. In der Gemischten Arbeitsgruppe teilt der russische Betreiber genaue Einzelheiten mit, denen zufolge die Güter an den vereinbarten Bestimmungsorten eingetroffen sind. Die Überprüfung der vorgelegten Angaben durch die Stelle für technische Hilfe in Moskau war im September 2000 noch im Gange und die Kommission erwartet, dass über alle Mengen Rechenschaft abgelegt wird.

Verkaufspreis der Erzeugnisse

36. Eine Ursache für die Probleme beim Verkauf von Fleisch war die zeitliche Abwicklung der Lieferungen. Der größte Teil des Fleisches wurde im Spätsommer und Herbst 1999 geliefert. Dies fiel mit dem Zeitpunkt zusammen, an dem einheimisches Fleisch im größten Umfang verfügbar war. Dafür wurde aber die Versendung der restlichen Fleischbestände (fast 40000 Tonnen Rindfleisch und 35000 Tonnen Schweinefleisch) von Februar bis Mai 2000, als die einheimischen Vorräte aufgebraucht waren, relativ rasch abgewickelt. Im Fall von Rindfleisch wurde dies durch eine Preissenkung unterstützt. Bei Schweinefleisch lehnte die russische Seite eine von der EU vorgeschlagene Preissenkung ab und verkaufte das Fleisch dessen ungeachtet. Daraus lässt sich folgern, dass der anfänglich langsame Verkauf eher auf die zeitliche Abwicklung als auf die Preise allein zurückzuführen war.

37. Die Kommission hat erhebliche Anstrengungen unternommen, um die mit dem komplexen und risikobehafteten Programm verbundenen Risiken zu minimieren. Die Rechnungsprüfungsmaßnahmen bestanden aus drei Komponenten:

- Einsetzung von auf Rechnungsprüfungen spezialisiertem Kommissionspersonal bei der Beurteilung der finanziellen Risiken des Programms durch die Einführung strengerer interner Kontrollen;

- Einsetzung externer Rechnungsprüfer für die Prüfung der Erstattungsforderungen der Übeerwachungsunternehmen, um sicherzustellen, dass die Forderungen berechtigt waren und durch Aufzeichnungen belegt werden konnten;

- Einsetzung externer Rechnungsprüfer für die Prüfung der Finanzströme im Zusammenhang mit dem Programm.

Die dritte Komponente beinhaltet die Beauftragung externer Rechnungsprüfer mit Ex-post-Kontrollen der Finanzströme, die sich aus dem Verkauf der gelieferten Nahrungsmittel und der Verwendung der Erlöse ergeben haben. Die Kommission hielt es für unangemessen, das Audit einzuleiten, bevor der Großteil der Lieferungen eingetroffen und verkauft worden war, um zu vermeiden, dass sich die Rechnungsprüfungen auf unvollständige Unterlagen stützten, was weder sinnvoll, noch effizient gewesen wäre. Die Vergabe der Verträge für die externe Rechnungsprüfung hat sich in der Tat verzögert.

Die Aussage des Hofs, dass die durch den Verkauf der Nahrungsmittellieferungen erwirtschaftete überschüssigen Mittel nicht eingezogen werden können, scheint zu implizieren, dass die russische Regierung nicht in der Lage ist, die eingegangenen Vereinbarungen einzuhalten. Die Kommission vertraut auf die Fähigkeiten der russischen Regierung und ihre Absicht, nicht nur dem Sinn und Zweck, sondern auch dem Wortlaut der unterzeichneten Vereinbarungen gerecht zu werden.

Qualität und Verwendung der Erzeugnisse

38. Die Kommission änderte mit ihrer Verordnung (EG) Nr. 824/2000 vom 19. April 2000 die Anforderungen für Interventionsweizen, die nun immer höhere Mindestgehalte an Protein für die Vermarktungsjahre 2000/2001 bis 2002/2003 vorsehen.

39. Die Einzahlung auf das Sonderkonto bezüglich der für die Herstellung von Alkohol verwendeten Mengen war dieselbe, als wenn der Roggen für den ursprünglich vorgesehenen Zweck, d. h. Brotherstellung, verwendet worden wäre. Obwohl eine Laboranalyse des nach Tula gelieferten Roggens positiv ausfiel, weigerten sich die russischen Behörden, ihn für die Brotherstellung zu akzeptieren. Schließlich genehmigte die Kommission die Verwendung der betreffenden Mengen für die Tierfütterung. Die Einzahlung auf das Sonderkonto entsprach jedoch einer Zahlung für Roggen zur Brotherstellung.

Die Roggenzuteilung für die Region Swerdlowsk belief sich auf insgesamt 5000 Tonnen. Wie sich herausstellte, wurde ein Teil davon für Tierfutterverarbeitungsfabriken statt für Brotfabriken verwendet. Zu diesem Zeitpunkt befand sich die Gefluegelindustrie in einer schwierigen Lage, und ein vom 23. April 1999 datiertes Schreiben der Regionalverwaltung an den Direktor des Oblast-Getreidebetriebs erläutert die Entscheidung und führt die jeder Fabrik zugeteilte Roggenmenge genau auf. Daraus lässt sich schließen, dass der Weizen nicht in andere Regionen reexportiert wurde. Der volle Betrag für die Lieferung wurde in zwei Tranchen von je 3,5 Mio. Rubel gezahlt.

Gegenwertmittel

42. In vielen Regionen hätten die Verwaltungen Sonderkonten für die Finanzierung von Programmen zur landwirtschaftlichen Entwicklung vorgezogen. Die russische Zentralverwaltung hatte zwar vorgeschlagen, einen Teil der Mittel für die Förderung der lokalen Landwirtschaft zu verwenden, doch dies wurde bereits in einem frühen Stadium abgelehnt. Der diesbezügliche Beschluss wurde von den unabhängigen Prüfern mit der Begründung unterstützt, dass die Russen keine ausreichende Bereitschaft zur Reformierung der Landwirtschaft zeigten. Die in dem Programm vorgesehenen Nahrungsmittellieferungen von Reformmaßnahmen abhängig zu machen, hätte dem Programm eine andere Ausrichtung verliehen, die vom Rat nicht beabsichtigt war. Das Hauptanliegen war nicht die Einleitung einer weitreichenden Strukturreform, sondern eine Reaktion auf die ernste Lebensmittelknappheit, die durch außergewöhnliche und unvorhergesehene Umstände entstanden war.

43. Wie der Hof anmerkt, hat die Russische Föderation größere Anforderungen gestellt als in den Vereinbarungen vorgesehen, indem sie von den regionalen Behörden finanzielle Sicherheiten für die Lieferungen der Nahrungsmittel verlangte. Nach Ansicht der Kommission handelt es sich hier um eine innere Angelegenheit der Russischen Föderation, die angesichts der Finanzlage in Russland als Vorsichtsmaßnahme seitens der Regierung angesehen werden sollte, die letztlich für die auf das Sonderkonto einzuzahlenden Beträge verantwortlich ist.

44. Die Kommission hatte erwogen, von der russischen Regierung zu verlangen, das Sonderkonto als zinstragendes Konto einzurichten. Aufgrund einer Regierungsverordnung vom 27. August 1993 ("Government Regulation on the Federal Treasury of the RF

864 of the Council of Ministers - 27th August 1993") war das Schatzamt verpflichtet, das Sonderkonto bei der Zentralbank zu eröffnen. Eine Änderung dieser Bestimmung, um ein zinstragendes Konto einrichten zu können, hätte inakzeptable Verzögerungen für das Programm bedeutet.

45. Bei dem Problem der Bürgschaften handelt es sich um eine interne Angelegenheit der russischen Regierung, die für die Zahlungen verantwortlich ist, wie aus der Vereinbarung hervorgeht. Die Kommission hat in der Gemischten Arbeitsgruppe und in bilateralen Sitzungen mit dem stellvertretenden Ministerpräsidenten immer wieder auf eine rasche Beseitigung der Rückstände gedrängt.

46. Bis 1. September 1999 flossen 882 Mio. Rubel direkt in die Liquidierung der Rückstände des Pensionsfonds. Der Pensionsfonds konnte jedoch unter Hinweis auf die Mittel, die ihm aus den Programmen der EU und des anderen Gebers zufließen würden, ein hohes Darlehen bei der Sberbank aufnehmen.

Die Mittelübertragungen aus beiden Programmen ermöglichten zusammen mit anderen finanziellen Ressourcen drei merkliche Erhöhungen der staatlichen Renten in der gesamten Föderation: am 1. November 1999 um 15 %, am 1. Februar 2000 um 20 % und am 1. Mai 2000 um 7 %. In realen Zahlen entspricht dies einer Erhöhung der Grundrenten um 48 %.

47. Was die Nutzung von 20 % der Mittel des Sonderkontos für eine Haushaltsbeihilfe zugunsten der Ministerien für Gesundheit und Arbeit betrifft, so ist richtig, dass ursprünglich einzelne Projekte finanziert werden sollten. Da sich die Vorlage geeigneter Projektvorschläge seitens der russischen Verwaltung jedoch verzögerte und die Kommission nicht über ausreichende Mittel für eine ordnungsgemäße Prüfung und Bewertung solcher Vorschläge verfügte, wurde beschlossen, statt dessen den Haushalt zu unterstützen.

Allerdings bestand die Kommission dabei auf einem nachhaltigen Prüfungspfad bis zu dem Punkt, an dem die Mittel von dem Sonderkonto auf die gewählten Haushaltslinien übertragen werden. Die gebilligten Haushaltslinien (nicht alle von der russischen Seite vorgeschlagenen Haushaltslinien wurden von der Kommission gebilligt) sehen Ausgaben für die schwächsten Gruppen vor.

AUSWIRKUNGEN DES PROGRAMMS

Auf den Preis der Nahrungsmittel

48. Das Programm hatte, wenn überhaupt, nur geringe Auswirkungen auf den lokalen Markt und die Getreidelieferungen trugen zur Stabilisierung der Preise von Grundnahrungsmitteln bei.

50. Selbst wenn es sich bei den 58500 Tonnen Schweinefleisch um kommerzielle Ausfuhren gehandelt hätte, wären knapp 41 Mio. EUR der genannten 101 Mio. EUR auf jeden Fall in Form von Ausfuhrerstattungen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gegangen. Darüber hinaus wäre die Bildung der Gegenwertmittel von knapp 54 Mio. EUR aus dem Verkauf der gelieferten 58500 Tonnen, die für die Tilgung ausstehender Rentenzahlungen verwendet wurden, nicht möglich gewesen, wenn nur Ausfuhrerstattungen angewandt worden wären. Nach Ansicht der Kommission sind die Kosten von 101 Mio. EUR daher gerechtfertigt.

Auf den Privatsektor

51. Die Kommission möchte hervorheben, dass die Russische Föderation für den Transport der gelieferten Nahrungsmittel auf ihrem Gebiet zuständig war. Anders als das TACIS-Programm diente das Nahrungsmittelhilfeprogramm der Deckung eines dringenden Bedarfs und nicht unbedingt der Reformierung der Landwirtschaft. Nach Angaben der unabhängigen Berater hat das EU-Nahrungsmittelhilfeprogramm zweifellos die Lage vieler Verarbeitungsunternehmen erleichtert, da de facto unentgeltlich Mittel zur Verfügung gestellt wurden. In der Kette Weizen/Mehl/Brot hat dies eine rasche Versorgung ermöglicht und zu einer Stabilisierung der Preise auf den städtischen Einzelhandelsmärkten beigetragen. In der Getreidekette wurde das Programm genutzt, um die Preise für Mehl und Brot zu stabilisieren, damit Grundnahrungsmittel für arme Verbraucher bezahlbar blieben.

52. Die Kommission verfügt über keinerlei Hinweise darauf, dass die Exporte der Nachbarländer durch das EU-Programm beschnitten wurden.

Auf die Versorgungslage der Regionen und die bedürftigsten Bevölkerungsgruppen

53. Alle Regionen der Föderation erhielten Erzeugnisse entweder aus dem EU-Programm oder aus anderen Programmen. Die Tabelle im Anhang des Berichts des Rechnungshofs muss daher in diesem Gesamtzusammenhang gesehen werden.

Auch wenn die russische Regierung die Nahrungsmittelzuteilungen aus dem EU-Programm möglicherweise zu stark in die Regionen gelenkt hat, die zahlungskräftig waren oder die notwendigen Bürgschaften leisten konnten, haben sich die Lieferungen und die Auszahlungen aus dem Sonderkonto in der gesamten Föderation bemerkbar gemacht. Unabhängig davon, ob eine bestimmte Region Produkte aus dem Programm erhalten hat, gab es keine Unterschiede bei der Tilgung der ausstehenden Rentenzahlungen und der Erhöhung der Renten.

Dieser zweifache Effekt hat zu steigender Nachfrage und Kaufkraft in den ärmeren Regionen geführt und damit sichergestellt, dass Nahrungsmittel auf normalem kommerziellem Weg verfügbar waren.

54. Eine "unentgeltliche Verteilung" war nach der Ratsverordnung nur ausnahmsweise möglich, da das Hauptziel des Programms darin bestand, Nahrungsmittel zu Preisen bereitzustellen, die die lokalen Märkte nicht beeinträchtigten. Da eine größer angelegte Bereitstellung von kostenlosen Nahrungsmitteln die lokalen Märkte unterhöhlt hätte, wurden bisher nur begrenzte Mengen auf diesem Weg verfügbar gemacht. Die Kommission prüft jedoch weiterhin Anträge auf kostenlose Lieferungen aus den Beständen, die im Rahmen des Programms noch zur Verfügung stehen.

SCHLUSSFOLGERUNG

55. Der Rat wollte mit dem Programm vor allem auf die kritische Nahrungsmittelsituation in über 50 Regionen der Russischen Föderation reagieren, und das Programm kam relativ rasch zustande.

Die Verordnung (EG) Nr. 2802/98 des Rates wurde am 17. Dezember 1998 erlassen. Vor der Bereitstellung von Waren mussten detaillierte Vergabebestimmungen für ihre Beschaffung und Beförderung festgelegt werden. Daher wurde bereits am 19. Januar 1999 die Verordnung (EG) Nr. 111/99 erlassen. Bevor die Waren aus den EU-Lagern versandt werden konnten, mussten allerdings noch Durchführungsmodalitäten für das Programm eingeführt werden, insbesondere für die Weiterverwendung der Güter nach ihrer Ankunft an der russischen Grenze. Daher wurden Anfang Februar 1999 nach Verhandlungen mit den russischen Behörden Vereinbarungen (einschließlich technischer Anhänge) geschlossen.

Mit dieser Einführung der notwendigen Rechtsgrundlagen wurde der Weg für die ersten Ausschreibungen geebnet, die während der Aushandlung der Vereinbarungen eingeleitet wurden. Trotz der raschen Arbeit der Kommissionsdienststellen musste die Vergabe im Rahmen der ersten Ausschreibungen aufgeschoben werden, da die russischen Behörden die Zertifizierungsverfahren nicht für alle bereitgestellten Produkte notifizierten und genehmigten. Erst am 15. März 1999 konnten die Mitgliedstaaten die ersten Aufträge für die Beförderung vergeben, so dass das Programm schließlich anlaufen konnte.

Bis Oktober 1999 waren rund 1,33 Mio. Tonnen, d. h. 73 % der Gesamtmenge der Waren versandt worden (über 55000 Tonnen pro Woche) und die meisten dieser Lieferungen bereits an ihrem endgültigen Bestimmungsort eingetroffen. Trotz mehrfacher Aussetzungen des Programms, Beschaffungsschwierigkeiten, vor allem bei Schweinefleisch, und erheblichen logistischen Problemen wickelten die Kommissionsdienststellen die Lieferung der Nahrungsmittel erfolgreich ab und kamen so den Wünschen des Rates in hohem Maß nach, obwohl keine ausreichenden Ressourcen für die Verwaltung des bisher umfangreichsten Nahrungsmittelhilfeprogramms der EU sichergestellt werden konnten.

56. Der Widerspruch zwischen dem vom Hof erwähnten Hauptziel und dem impliziten Ziel der Maximierung des Erlöses aus dem Verkauf der Nahrungsmittel besteht mehr in der Theorie als in der Praxis. Bei der Erfuellung ihres Mandats hat die Kommission die mit dem Programm verbundenen Risiken gering gehalten und gleichzeitig sichergestellt, dass die Nahrungsmittellieferungen gemäß den Wünschen der Regierung der Russischen Föderation auf die Regionen verteilt wurden. Durch den Beitrag zum Pensionsfonds und zu Sozialmaßnahmen sind die Erlöse aus dem Verkauf der Nahrungsmittel den schwächeren Gruppen in der russischen Gesellschaft zugute gekommen.

57. Nach Ansicht der Kommission wäre es nicht angebracht gewesen, das Programm ohne die uneingeschränkte Mitarbeit der Regierung der Russischen Föderation durchzuführen. Dem bereits komplexen Programm weitere Ziele zuzuschreiben, die durch die Rechtsgrundlage nicht abgedeckt waren, hätte zu einem unkontrollierbaren Grad an Risiken geführt.

58. Ohne das Nahrungsmittelhilfeprogramm wären noch höhere Ausfuhrerstattungen erforderlich gewesen. Darüber hinaus ermöglichte das Programm die Bildung von Gegenwertmitteln, die zur Tilgung ausstehender Rentenzahlungen und zu einer erheblichen Erhöhung der Grundrenten beitrugen. Dies trug wiederum dazu bei, dass die Rentenempfänger in die Lage versetzt wurden, die in erhöhter Menge verfügbaren Nahrungsmittel zu erwerben.

Nach der Ratsverordnung mussten die Erlöse aus dem Sonderkonto für soziale Zwecke verwendet werden, so dass das Programm nicht von einer landwirtschaftlichen Reform abhängig gemacht werden konnte (siehe auch Antwort zu Ziffer 7).

59. Trotz der Verzögerungen im Rahmen des Programms wurden innerhalb von neun Monaten 97 % der darin vorgesehenen Mengen geliefert. Daher gelangte die Kommission am 22. Dezember 1999 zu dem Schluss, dass sie ihr Mandat - materielle Lieferung von Nahrungsmitteln - erfuellt hatte. Die Höhe der Verluste während des Transports nach und durch Russland war angesichts des Umfangs und der Risiken dieser Maßnahme bemerkenswert gering.

60. Die Kommission räumt ein, dass mehr getan werden hätte können, wenn Mittel frei verfügbar gewesen wären. Die Kommission dringt bei der Regierung der Russischen Föderation weiter darauf, dass alle verbleibenden Probleme im Einklang mit der ursprünglichen Vereinbarung und der Zusatzvereinbarung zur Zufriedenheit gelöst werden.

61. Das Programm hatte zwei Zielsetzungen: Sicherstellung der Verfügbarkeit von Lebensmitteln und Gewährleistung ihrer Bezahlbarkeit. Die lokalen Märkte wurden nur unwesentlich beeinträchtigt, während die positiven Auswirkungen des Programms in der gesamten Russischen Föderation zum Tragen kamen.