Schlussbericht über die erste Begutachtungsrunde - Rechtshilfe in Strafsachen(1)

(2001/C 216/02)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

Das Begutachtungsverfahren hat gezeigt, dass sich der Mechanismus als nützlich erwiesen hat; im Verlauf der Begutachtung wurden signifikante Verbesserungen sowohl auf praktischer als auch auf gesetzgeberischer Ebene vorgenommen. Die Behörden der Mitgliedstaaten arbeiteten in umfassender und konstruktiver Weise mit den Gutachterteams zusammen. Die Europäische Union sollte den Mechanismus der gegenseitigen Begutachtung auch weiterhin anwenden und sicherstellen, dass er in vollem Umfang genutzt wird.

Die Begutachtung führte zu zwei Feststellungen quantitativer Art:

- Der Rechtshilfeverkehr nimmt zu. Alle Mitgliedstaaten konnten dies feststellen; einige von ihnen mussten zusätzliche Mittel bereitstellen oder sonstige Lösungen für diesen Aspekt der Rechtshilfe finden.

- Der Großteil des Rechtshilfeverkehrs betrifft die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (schätzungsweise 75 bis 95 %).

Die Begutachtungsrunde machte deutlich, dass die Rechtshilfe sicher nicht ohne Mängel ist, dass aber die vorgetragene Kritik, sie sei langsam, uneffizient und wirkungslos, als überzogen gelten kann. Im Allgemeinen funktioniert die Rechtshilfe nicht so schlecht wie behauptet wird. Die Mehrzahl der befragten Praktiker vertrat die Ansicht, dass bei Drogendelikten und schweren Straftaten des gemeinen Rechts die Rechtshilfe effizient und zur Zufriedenheit der Praxis durchgeführt wird. Überdies handelt es sich bei den mit der Rechtshilfe befassten Personen um pflichtbewusste und gewissenhafte Praktiker, die bemüht sind, ausländische Behörden unter zuweilen schwierigen materiellen Bedingungen in bestmöglicher Weise zu unterstützen. Diese Erkenntnis entkräftet zwar nicht die Kritik an der derzeitigen Funktionsweise der Rechtshilfe, mildert sie jedoch ab.

Dennoch lässt sich die Rechtshilfe in vielen Bereichen noch verbessern:

- Die personellen, materiellen und finanziellen Mittel reichen nicht aus, um den Bedarf zu decken, und sollten besser auf die heutigen Erfordernisse abgestimmt werden.

- Nach wie vor stehen unzureichende Sprachkenntnisse einer Verbesserung der Rechtshilfe und der unmittelbaren Kommunikation zwischen den Justizbehörden entgegen. Auf diesem Gebiet besteht ein erheblicher Ausbildungsbedarf.

- Veraltete Verfahrensweisen, grundloser bürokratischer Aufwand und komplexe hierarchische Strukturen sind ein erheblicher Ballast, mit der Folge, dass sich die Übermittlung und die Ausführung internationaler Rechtshilfeersuchen verlangsamt. Die Lösung bestuende in der Vereinfachung der Übermittlungswege und der Straffung der Verfahren.

- Das Fachpersonal muss unbedingt eine Ausbildung im Bereich der Rechtshilfe erhalten.

- Rechtliche Komplexität ergibt sich aus der Anhäufung internationaler und nationaler Vorschriften, die in ein und demselben Fall angewendet werden müssen. Einer entsprechenden Grundausbildung für die mit der Rechtshilfe befassten Personen kommt daher wesentliche Bedeutung zu.

- Die Mitgliedstaaten wenden die Übereinkünfte zum Teil sehr unterschiedlich an. Es sollten mehr Leitlinien (ungeachtet der Methode ihrer Erstellung und ihres rechtlichen Status) eingeführt werden.

- Rechtshilfeersuchen, die sich auf Straftaten beziehen, welche als Steuerdelikte eingestuft werden können, werfen Probleme auf. Hier sollte künftig Abhilfe geschaffen werden.

- Die Ratifizierung von Übereinkünften dauert mitunter länger, als dies rein technisch gerechtfertigt wäre. Eine raschere Ratifizierung ist unerlässlich.

- Die beiderseitige Strafbarkeit ist weiterhin ein potenzieller Grund für die Ablehnung von Ersuchen, wenn es sich bei der erbetenen Maßnahme um eine Zwangsmaßnahme handelt. Die Europäische Union sollte diese Angelegenheit weiterbehandeln.

- Die Möglichkeit zur Einlegung eines Rechtsmittels sollte nicht dazu benutzt werden können, das Verfahren zu verzögern.

- Die Anwendung bewährter Methoden sollte in den Mitgliedstaaten sorgfältig befolgt und durch das Europäische Justizielle Netz überwacht werden.

- Der Eintritt der Verjährung nach dem Recht des ersuchten Staates sollte der Erledigung der Ersuchen nicht länger im Wege stehen.

Schließlich lassen sich folgende allgemeine Erkenntnisse festhalten:

- Der Umstand, dass der Rechtshilfeverkehr zum großen Teil auf die Europäische Union selbst konzentriert ist, sollte dazu anregen, vermehrt auf ein spezifisches Konzept für die Rechtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zurückzugreifen, zumal dieser Aspekt mit der Erweiterung der Europäischen Union verstärkt an Bedeutung gewinnen dürfte.

I. EINLEITUNG

Gemäß Artikel 8 Absatz 5 und Artikel 10 der Gemeinsamen Maßnahme vom 5. Dezember 1997(2) betreffend die Schaffung eines Mechanismus für die Begutachtung der einzelstaatlichen Anwendung und Umsetzung der zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität eingegangenen internationalen Verpflichtungen wird in dem vorliegenden Bericht der Versuch unternommen, die Schlussfolgerungen aus der ersten Begutachtungsrunde zu ziehen, damit der Rat die ihm obliegenden Entscheidungen treffen kann.

Bei der ersten Begutachtungsrunde ging es darum, Verzögerungen bei der Anwendung des Rechtshilfesystems und bei der Bearbeitung von dringenden Ersuchen um die Beschlagnahme von Vermögensgegenständen zu untersuchen.

Der vorliegende Bericht basiert auf den länderbezogenen Gutachten, den Zwischenberichten und den Erörterungen dieser Berichte in der Multidisziplinären Gruppe. In dem Bericht sollen nicht die an die Mitgliedstaaten gerichteten individuellen Empfehlungen wiedergegeben werden, sondern vielmehr die im Verlauf der Begutachtung ermittelten wichtigsten Fragen herausgehoben, bewährte Methoden bestimmt und analysiert sowie gegebenenfalls Maßnahmen in Form von Empfehlungen an die Europäische Union oder die Mitgliedstaaten selbst vorgeschlagen werden. Diese Empfehlungen haben natürlich nicht alle die gleiche Bedeutung; dies sollte bei der Prüfung des Berichts berücksichtigt werden.

II. ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

Bei der Begutachtung wurden den einzelnen Mitgliedstaaten individuelle Empfehlungen gegeben; die Gesamtergebnisse der Begutachtung der Systeme der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Rechtshilfe in Strafsachen sind jedoch auch für die Europäische Union von großem Interesse. Anhand dieser Ergebnisse lässt sich insbesondere beurteilen, ob die festgestellten Probleme und die in den letzten Jahren zuweilen harte Kritik an der Trägheit und Ineffizienz dieser Form der Zusammenarbeit wirklich begründet sind, und wenn ja, in welchem Umfang.

Die Frage der Rechtshilfe ist in den letzten fünf bis acht Jahren in der Europäischen Union und in den Mitgliedstaaten eingehend erörtert worden. Bemerkungen und Kritikpunkte wurden von verschiedener Seite vorgetragen; sie fallen unterschiedlich aus, je nachdem, ob sie von Praktikern oder von Wissenschaftlern stammen. Auch in den nationalen Parlamenten und im Europäischen Parlament fand das Thema erhöhte Aufmerksamkeit.

In dem vom Europäischen Rat in Amsterdam angenommenen Aktionsplan vom 28. April 1997 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität befürwortete die Hochrangige Gruppe ausgehend von der Feststellung, dass die justizielle Zusammenarbeit auf ein der polizeilichen Zusammenarbeit vergleichbares Niveau gebracht werden muss, Studien und Lösungen zur Erleichterung der Rechtshilfe, die Einrichtung eines Europäischen Justiziellen Netzes zur Förderung der unmittelbaren Kommunikation zwischen den Justizbehörden und die Verbesserung der Formen der Zusammenarbeit, die zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität beitragen. In dem Aktionsplan wurde ferner die Einrichtung eines Mechanismus zur gegenseitigen Begutachtung vorgeschlagen, auf dem der vorliegende Bericht beruht.

Als erste Erkenntnis lässt sich aus der Begutachtung der fünfzehn Mitgliedstaaten festhalten, dass die Rechtshilfe zwar nicht das hohe Maß an Perfektion und Verlässlichkeit aufweist, das viele Praktiker erwarten, aber andererseits wiederum auch nicht so schlecht funktioniert, wie einige behaupten. Bei Ersuchen, die sich auf Drogendelikte oder schwere Straftaten des gemeinen Rechts beziehen, funktioniert die Rechtshilfe nach Ansicht der Mehrzahl der befragten Praktiker effizienter als allgemein angenommen wird. Beispielsweise zeigte die Begutachtung eindeutig, dass es nicht zutreffend ist, wenn behauptet wird, dass keine unmittelbare Kommunikation zwischen den Justizbehörden stattfindet. Zwar konnten die Zentralbehörden fast nie Statistiken über den Rechtshilfeverkehr nach Artikel 53 des Übereinkommens von 1990 zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen von 1985 (nachstehend als "Schengener Übereinkommen von 1990" bezeichnet) vorlegen, jedoch weist die Begutachtung darauf hin, dass die unmittelbare Kommunikation zwischen Justizbehörden gängige Praxis ist und dass zunehmend darauf zurückgegriffen wird. Diese Erkenntnis entkräftet zwar nicht alle Kritik an der derzeitigen Durchführung der Rechtshilfe, mildert sie jedoch ab. Der Genauigkeit halber ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Rechtshilfe sicher nicht so schlecht funktioniert, wie allgemein behauptet wird, aber dennoch Problembereiche bestehen, die beispielsweise Steuerfragen oder bestimmte Arten der Wirtschaftskriminalität betreffen.

Zweitens hat die Begutachtung gezeigt, dass - auch wenn die Statistiken nicht völlig zuverlässig sind - die meisten Rechtshilfeersuchen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union gestellt und erledigt werden; der entsprechende Anteil liegt bei 75 bis 95 %. Die verbleibenden Ersuchen betreffen zudem fast ausschließlich die Bewerberstaaten, die früher oder später der Union beitreten werden. Daraus lässt sich ableiten, dass in diesem Bereich von einer der Union in ihrer derzeitigen oder künftigen Zusammensetzung eigenen Dimension auszugehen ist. Dies wiederum führt zu der Schlussfolgerung, dass es sich für die Union lohnt, über eigene Instrumente zu verfügen und weiterhin spezifische Verfahrensweisen für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu entwickeln. Das Übereinkommen vom 29. Mai 2000 über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (nachstehend als "Übereinkommen von 2000" bezeichnet), das das Übereinkommen des Europarats von 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen (nachstehend als "Europäisches Übereinkommen von 1959" bezeichnet) ergänzt, stellt bereits einen ersten Schritt in diese Richtung dar. Auf der Grundlage einer Initiative Frankreichs berät die Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit ferner über die Ausarbeitung eines anderen einschlägigen Rechtsakts, der die Wirtschaftskriminalität zum Gegenstand hat. Dieser Ansatz sollte fortgesetzt und weiterentwickelt werden.

Die dritte Erkenntnis bezieht sich auf die Durchführung der Übereinkünfte. Die Sachverständigen stellten fest, dass das Ausgangsübereinkommen - das Europäische Übereinkommen von 1959 - vierzig Jahre nach seiner Annahme weder in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten noch innerhalb eines Mitgliedstaats einheitlich angewendet wird. Damit besteht ein echtes Kohärenzproblem, das einer Lösung bedarf.

Die vierte Erkenntnis betrifft den Umstand, dass die rechtlichen Probleme durch veraltete Verfahrensweisen, eingefahrene Verwaltungsabläufe und hierarchische bürokratische Strukturen noch weiter verkompliziert werden. Es liegt auf der Hand, dass die Rechtshilfe nur verbessert werden kann, wenn überkommene Arbeitsmethoden modernisiert und Handlungsabläufe flexibler gestaltet werden.

Die fünfte allgemeine Erkenntnis betrifft die verwendete Sprache. Der Umstand, dass die Justizbehörden in der überwiegenden Mehrzahl nicht in der Lage sind, sich in einer anderen Sprache als ihrer eigenen korrekt und juristisch auszudrücken, schmälert ganz erheblich die Bedeutung der Vorschriften über die unmittelbare Kommunikation. Dieses Hindernis kann nur durch die verstärkte und sich über längere Zeit erstreckende Vermittlung von Sprachkenntnissen aus dem Weg geräumt werden.

Die sechste und letzte Erkenntnis betrifft den Umfang des Rechtshilfeverkehrs: Dieser nimmt stetig zu. Eine allgemeine Zunahme wurde in allen Mitgliedstaaten beobachtet; zwar fällt sie je nach Mitgliedstaat und Umständen unterschiedlich aus, jedoch steht eindeutig fest, dass die Zahl der Rechtshilfeersuchen einen Aufwärtstrend aufweist.

III. SPEZIFISCHE BEMERKUNGEN

a) Ratifizierung internationaler Übereinkünfte

Wie aus dem Fragebogen, der der Begutachtung zugrunde lag, hervorgeht, bezieht sich die Begutachtung auf die Rechtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Übereinkommens von 1959 und des dazugehörigen Protokolls von 1978, des Benelux-Übereinkommens von 1962 über Auslieferung und Rechtshilfe in Strafsachen und des dazugehörigen Protokolls aus dem Jahr 1974, des Schengener Übereinkommens von 1990 und anderer einschlägiger Verträge oder Vereinbarungen, wie des Übereinkommens von 1990 über Geldwäsche sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten (nachstehend als "Geldwäscheübereinkommen von 1990" bezeichnet).

Zwar haben alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union das Europäische Übereinkommen von 1959 ratifiziert, jedoch steht die Ratifizierung des Protokolls von 1978 (über die Erleichterung der Rechtshilfe in Steuersachen) durch einen Mitgliedstaat noch aus und erfolgte die Ratifizierung durch einen weiteren erst im Jahr 2000. Das Geldwäscheübereinkommen von 1990 wurde von 14 Mitgliedstaaten der Union ratifiziert. Die Sachverständigen stellten fest, dass die Ratifizierung von Übereinkommen - abgesehen von diesen spezifischen Fällen - fast immer längere Zeit (häufig mehr als fünf Jahre und manchmal bis zu zwanzig Jahre) beansprucht.

Die Europäische Union hat ihre Besorgnis über die schleppende Ratifizierung von Übereinkünften bereits zum Ausdruck gebracht. Dies geschah im Aktionsplan vom 28. April 1997 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität (Empfehlungen 13 und 14); als Zieldatum wurde damals Ende 1998 festgelegt. Erneut geschah dies in der Empfehlung 27 des Dokuments "Prävention und Bekämpfung der organisierten Kriminalität: Eine Strategie der Europäischen Union für den Beginn des neuen Jahrtausends"(3), in dem Ende 2001 als Zieldatum und die Prioritätsstufe 1 festgelegt wurde. In dem Übereinkommen von 2000 werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, das Ratifizierungsverfahren für das Übereinkommen bis zum 1. Januar 2001 einzuleiten.

Die Begutachtung zeigte, wie wichtig es ist, dass im Bereich der Rechtshilfeübereinkommen keine Lücken bestehen, da die Rechtshilfe durch fehlende Ratifizierungen verhindert oder verwässert wird.

Empfehlung 1: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten nachdrücklich, insbesondere darauf zu achten, dass sie internationale Übereinkünfte, die die Rechtshilfe in Strafsachen erleichtern, in vertretbarer Zeit gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifizieren. Besondere Aufmerksamkeit sollte der baldigen Ratifizierung des Übereinkommens von 2000 gelten. Der Vorsitz des Rates sollte seine Amtskollegen schriftlich ersuchen, dem Rat bis zum 1. Oktober 2001 darzulegen, aus welchen Gründen die Übereinkommen noch nicht ratifiziert wurden. Die entsprechenden Berichte könnten als Grundlage für die Erörterungen im Rat unter belgischem Vorsitz dienen.

b) Verjährung

Die Begutachtung ergab, dass in einigen Mitgliedstaaten die Justizbehörden ein Ersuchen nicht ausführten, wenn sich zeigte, dass die Straftaten, die dem Ersuchen zugrunde lagen, nach dem eigenen Recht verjährt waren. In einem Gesetz von 1999 über die internationale justizielle Zusammenarbeit bekräftigte ein Mitgliedstaat den Grundsatz, dass eine Zusammenarbeit nicht möglich ist, wenn die Strafverfolgung verjährt ist, außer wenn in einem Übereinkommen ausdrücklich etwas anderes vorgesehen ist.

Der Umstand, dass die dem Ersuchen zugrunde liegende Straftat im ersuchten Staat verjährt ist, ist im Europäischen Übereinkommen von 1959 als Verweigerungsgrund nicht ausdrücklich vorgesehen. Im Europäischen Auslieferungsübereinkommen von 1957 ist dies jedoch der Fall. Diesbezüglich haben die Mitgliedstaaten einen Schritt nach vorn getan: Gemäß dem Übereinkommen von 1996 über die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union darf die Auslieferung nicht mit der Begründung abgelehnt werden, dass die Strafverfolgung nach dem Recht des ersuchten Staates verjährt ist. Es sollte überprüft werden, ob es weiterhin gerechtfertigt ist, diesen Verweigerungsgrund für die Rechtshilfe beizubehalten.

Empfehlung 2: Der Rat fordert die Mitgliedstaaten auf, ihre nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten zu überprüfen, um zu gewährleisten, dass die Erledigung eines Rechtshilfeersuchens eines anderen Mitgliedstaates nicht allein deswegen verweigert wird, weil die strafbare Handlung, die dem Ersuchen zugrunde liegt, nach dem Recht des ersuchten Staates verjährt ist.

c) Verweigerungsgründe

Die Begutachtung zeigte, dass drei (Souveränität, Sicherheit, Ordre Public) der vier in Artikel 2 Buchstabe b) des Europäischen Übereinkommens von 1959 aufgeführten Verweigerungsgründe nur selten geltend gemacht werden, um ein Ersuchen eines anderen Mitgliedstaats der Union abzulehnen. Anders ist dies im Fall der wesentlichen Interessen. Mindestens ein Mitgliedstaat berief sich auf seine wesentlichen Interessen, um zu begründen, dass Ersuchen um Durchsuchung und Beschlagnahme in Banken vom Justizministerium geprüft werden müssen, bevor Maßnahmen ergriffen werden; diese Praxis wurde allerdings als Ergebnis der Begutachtung durch jüngst erlassene Rechtsvorschriften geändert.

Beim derzeitigen Entwicklungsstand der internationalen Übereinkünfte handelt es sich bei der Beurteilung nach Artikel 2 Buchstabe b) durch die Exekutive um eine einseitige Entscheidung mit eindeutig politischer Dimension, da sie darauf abzielt, die Souveränität des Staates zu schützen. Die Begutachtung zeigte jedoch, dass sich die Rechtshilfe jetzt mehr und mehr in einem justiziellen Rahmen entwickelt, der durch die in dem Schengener Übereinkommen von 1990 und in dem Übereinkommen von 2000 vorgesehene unmittelbare Kommunikation zwischen den Justizbehörden in den Mitgliedstaaten belegt und durch das Europäische Justizielle Netz gefördert und erleichtert wird. Diese Ambivalenz zwischen politischer Beurteilung und Prüfung durch die Justizbehörden ist in mehreren Gutachten als Ursache für Verzögerungen bei der Erledigung und für Missverständnisse in Bezug auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen Ministerien und Justizbehörden ermittelt worden.

Der Entwurf eines Rechtsakts, über den die Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit berät, umfasst einen Vorschlag zur Einschränkung der Anwendung von Artikel 2 Buchstabe b) des Europäischen Übereinkommens von 1959.

Der Rat nimmt zur Kenntnis, dass in der Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit Beratungen über die Verweigerungsgründe geführt werden. In diesem Zusammenhang wurden Vorschläge zur Einschränkung der Anwendung der in Artikel 2 Buchstabe b) des Europäischen Übereinkommens von 1959 genannten Verweigerungsgründe in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten unterbereitet.

d) Ermittlung von Bankkonten

Das Einfrieren/die Beschlagnahme und gegebenenfalls die Einziehung von Vermögensgegenständen als wirksames Mittel zur Bekämpfung der Kriminalität setzen voraus, dass diese Gegenstände zuvor ermittelt wurden. Im Laufe der Begutachtung zeichnete sich ab, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten einem Rechtshilfeersuchen betreffend das Ergreifen vorläufiger Schutz- und Zwangsmaßnahmen in Bezug auf Vermögensgegenstände und Guthaben nur stattgibt, wenn letztere vollständig ermittelt sind. Gerade dies ist jedoch der Hemmschuh bei der Kriminalitätsbekämpfung, da die Ermittlung oft unvollständig ist. Es kommt sogar vor, dass die Vermögensgegenstände ganz einfach auf den Namen eines Dritten lauten. Die Gutachter bemerkten dazu, dass in den Mitgliedstaaten nur begrenzte Möglichkeiten zur Verfügung stehen, um nicht genau ermittelte Guthaben einzufrieren/zu beschlagnahmen, und dass einige Mitgliedstaaten ihres Erachtens zu breit angelegte Nachforschungen ablehnten, die sie als "Ausforschungsaufträge" (fishing expeditions) beschrieben. Dies gilt hauptsächlich bei Bankkonten. Die Sachverständigen stellten fest, dass die Praktiker in einigen Mitgliedstaaten die Ansicht vertraten, solche Ersuchen könnten wirksam erledigt werden, wenn der ersuchte Mitgliedstaat über ein Zentralregister aller Bankkonten verfügte und nicht alle Kreditinstitute im Land einzeln befragen müsste. Es muss allerdings eingeräumt werden, dass es bestimmten Mitgliedstaaten, in denen es kein Zentralregister aller Bankkonten gibt, Schwierigkeiten bereiten könnte, derartige Informationen zu erteilen.

Die in diesem Bereich Tätigen wissen, dass es nicht leicht ist, ein in einem anderen Mitgliedstaat eröffnetes Bankkonto zu ermitteln, aufzuspüren und zu benennen; allerdings kommt es ziemlich häufig vor, dass ihnen das Vorhandensein eines Kontos bekannt ist, es ihnen aber an genaueren Informationen fehlt, um bestimmen zu können, bei welcher Bank es eröffnet wurde.

Der Entwurf eines Rechtsakts, über den die Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit berät, umfasst einen Vorschlag, wonach auf Ersuchen eines anderen Mitgliedstaates eine Liste der Bankkonten einer natürlichen oder juristischen Person vorzulegen ist.

Empfehlung 3: Der Rat begrüßt den Umstand, dass in der Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit Beratungen über ein beschleunigtes Verfahren zur Ermittlung der Bankkonten natürlicher oder juristischer Personen geführt werden, und er ersucht die Gruppe, so bald wie möglich zufrieden stellende Lösungen für diese Frage zu finden

e) Steuerdelikte

Die Begutachtung zeigte, dass die Frage der Steuerdelikte weiterhin so heikel ist, dass die Rechtshilfe in diesem Bereich eingeschränkt und verlangsamt oder schlimmstenfalls verweigert werden kann.

Die Sachverständigen stellten fest, dass 14 Mitgliedstaaten das Zusatzprotokoll zum Europäischen Übereinkommen von 1959 vom 17. März 1978 ratifiziert haben, die Ratifizierung durch einen Mitgliedstaat allerdings noch aussteht. Viele der Mitgliedstaaten, die das Protokoll ratifiziert haben, halten außerdem weiterhin am Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und am Grundsatz der Spezialität fest, was sie meist durch Vorbehalte und Erklärungen zu dem Protokoll zum Ausdruck gebracht haben.

Dies ist umso misslicher, als bestimmte Aspekte der organisierten Kriminalität auch in den Rahmen der Besteuerung fallen, wie etwa der Zigarettenschmuggel. Es wäre bedauerlich, wenn eine Zwangsmaßnahme gegen ein Bankkonto, auf das die Erträge aus dieser Art von Aktivität eingezahlt wurden, nicht durchgeführt werden könnte, weil die Straftat die Besteuerung betrifft.

Der Entwurf eines Rechtsakts, über den die Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit berät, umfasst eine Bestimmung, wonach die Erledigung eines Rechtshilfeersuchens nicht aus dem Grund verweigert werden darf, dass es sich auf ein Steuerdelikt bezieht.

Der Rat begrüßt den Umstand, dass in der Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit Beratungen geführt werden, mit dem Ziel sicherzustellen, dass die Erledigung von Rechtshilfeersuchen nicht aus dem Grund verweigert wird, dass es sich bei der zugrunde liegenden Straftat um ein Steuerdelikt handelt.

f) Beiderseitige Strafbarkeit

Die Sachverständigen prüften systematisch die Frage der beiderseitigen Strafbarkeit, die mitunter als Grund geltend gemacht wird, um einem Rechtshilfeersuchen nicht stattzugeben oder es gar nicht erst zu stellen. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass diese Bedingung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Formen aufweist und in unterschiedlichem Umfang herangezogen wird.

Nichtsdestoweniger stellten sie fest, dass

- sich aus der Begutachtung nicht schließen lässt, dass die beiderseitige Strafbarkeit die Rechtshilfe wesentlich behindert, da es sich bei den Straftaten, zu denen Ersuchen gestellt werden, in den meisten Fällen um schwere Straftaten handelt, bei denen die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in hohem Maße übereinstimmen (Drogen, Gewalttaten, Betrug usw.);

- die Meinungen in der Frage, ob und in welchem Umfang dieses Erfordernis in der Praxis Probleme aufwirft, auseinander gingen;

- die Gepflogenheiten von Land zu Land und sogar von Gericht zu Gericht erheblich voneinander abweichen;

- einige Justizbehörden durch das bloße Bestehen dieser Regel davon abgehalten werden, ein Ersuchen zu stellen, weil sie im Voraus wissen, dass ihr Ersuchen abgelehnt werden wird.

Diesen allgemeinen Ausführungen seien noch einige speziellere Bemerkungen hinzugefügt.

Die Erste bezieht sich darauf, dass der Begriff der beiderseitigen Strafbarkeit als solcher nicht unverrückbar ist. In den Staaten, in denen er besteht, wird er fast immer flexibel gehandhabt: So wird nicht verlangt, dass die Tatbestandsmerkmale einer Straftat im Recht des ersuchenden und des ersuchten Staates einander genau entsprechen, sondern es reicht häufig aus, dass eine Handlung in beiden Staaten strafbar ist, ein Ansatz, der eher auf die Straftat als auf das Recht abstellt. Hierbei geht es darum festzustellen, ob das Recht des ersuchten Staates eine Straftat der gleichen Art kennt, so dass eine Anklage möglich ist, auch wenn die Straftat nicht genau der Legaldefinition der dem Ersuchen zugrunde liegenden Straftat entspricht.

Die zweite Bemerkung bezieht sich darauf, dass die beiderseitige Strafbarkeit ungeachtet dieses flexiblen Ansatzes, der oft als In-concreto-Beurteilung beschrieben wird, weiterhin in erheblichem Umfang eine Voraussetzung für die Zulässigkeit des Ersuchens bleibt, die zwar in den meisten Fällen erfuellt, jedoch in jedem einzelnen Fall zu überprüfen ist. Sie stellt also nicht nur ein potenzielles Hindernis für die Rechtshilfe dar, sondern kann auch bewirken, dass das Verfahren um eine weitere zeitaufwendige Stufe ergänzt wird. Die Sachverständigen stellten ferner fest, dass das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit nach Ansicht eines Mitgliedstaats sogar die Berücksichtigung der mildernden Umstände für die dem Ersuchen zugrunde liegende Straftat umfasst. Damit wird die Tragweite der gesetzlich festgelegten Anforderungen erheblich ausgeweitet und die Leistung von Rechtshilfe möglicherweise verhindert.

Die dritte Bemerkung bezieht sich darauf, dass die beiderseitige Strafbarkeit in vielen Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt wird, je nachdem, wer für die Erledigung des Ersuchens zuständig ist. Dies macht deutlich, in welcher Unsicherheit die ersuchenden Behörden gelassen werden. So zeigte sich, dass in einem Mitgliedstaat ein Gericht, das Ersuchen erledigte, das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit sehr viel enger auffasste als die Zentralbehörde.

Viertens ist anzumerken, dass das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit strenger ausgelegt wird, wenn sich das Ersuchen auf eine Zwangsmaßnahme bezieht. Tatsache ist, dass Durchsuchungen und Beschlagnahmen, Zwangsmaßnahmen par excellence, bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität von wesentlicher Bedeutung sind, sowohl um Beweismittel zu erlangen als auch um das Konto mit den Erträgen aus den Straftaten international in großem Maßstab operierender Krimineller zu sperren. Jedoch wurde festgestellt, dass einer der Mitgliedstaaten den Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit gegenüber den Mitgliedstaaten der Union nie anwendet, selbst wenn ein Ersuchen um Durchsuchung und Beschlagnahme vorliegt.

Die Frage der beiderseitigen Strafbarkeit dürfte mit voranschreitender Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der Europäischen Union an Bedeutung verlieren. Gleichwohl wurde im Rahmen der Begutachtung festgestellt, dass das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit weiterhin ein potenzielles Hindernis für die Rechtshilfe darstellen könnte, hauptsächlich bei Ersuchen um Durchführung von Zwangsmaßnahmen.

Der Entwurf eines Rechtsakts, der von der Gruppe "Strafrechtliche Zusammenarbeit" derzeit erörtert wird, enthält einen Vorschlag zum Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit bei Ersuchen um Durchsuchung und Beschlagnahme.

Empfehlung 4: Der Rat stellt fest, dass die beiderseitige Strafbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten auch weiterhin umstritten ist, und empfiehlt, die diesbezüglichen Erörterungen fortzusetzen.

g) Verfahren

Die Vereinbarkeit zwischen dem Strafverfahrensrecht der einzelnen Mitgliedstaaten ist nach wie vor eine heikle Frage. Grundsätzlich wendet der ersuchte Staat bei der Erledigung von Ersuchen die eigenen Rechtsvorschriften an. Beispielsweise stellten die Gutachter fest, dass die Justizbehörden eines Mitgliedstaats die Anwesenheit eines Rechtsanwalts bei der Gerichtsverhandlung dulden konnten, während andere Justizbehörden in demselben Mitgliedstaat dies unter Berufung auf die Vorschriften der Strafverfahrensordnung, die solches nicht vorsähen, strikt ablehnten. Einige Mitgliedstaaten haben in die innerstaatlichen Rechtsvorschriften bereits Bestimmungen zur Frage der internationalen Zusammenarbeit aufgenommen, die es ermöglichen, auf Verlangen das Recht des ersuchenden Staates anzuwenden. Das Übereinkommen von 2000 enthält eine Bestimmung, wonach der ersuchte Mitgliedstaat die vom ersuchenden Mitgliedstaat ausdrücklich angegebenen Formvorschriften und Verfahren anzuwenden hat, sofern sie den Grundprinzipien seiner Rechtsordnung nicht zuwiderlaufen.

Bei jeder Begutachtung wurden auch die internen Verfahren in den Zentralbehörden und in anderen an der Erledigung von Rechtshilfeersuchen beteiligten Behörden untersucht. Die Sachverständigen trafen auf veraltete bürokratische Verfahrensweisen, die mit dem sich aus der stetigen und signifikanten Zunahme des Rechtshilfeverkehrs ergebenden Bedarf nicht mehr in Einklang stehen. In mehreren Mitgliedstaaten wird die Arbeit der Staatsanwälte durch eine bürokratische Hierarchie behindert, wodurch sich die Übermittlung von Rechtshilfeersuchen erheblich verlangsamt, selbst wenn die Staatsanwälte nach den Gesetzen des Mitgliedstaats befugt sind, Ersuchen selbst zu stellen und zu übermitteln. Die Begutachtung zeigt, dass sich die auf sinnlose hierarchische Dienstwege zurückzuführenden Verzögerungen auf Wochen oder gar Monate belaufen konnten.

Diese eingefahrenen Verwaltungsabläufe stehen nicht in Einklang mit den Bestimmungen des Schengener Übereinkommens von 1990 und des Übereinkommens von 2000. Unerlässlich erscheinen eine weniger stark ausgeprägte Hierarchie und mehr individuelle Verantwortlichkeit.

In mehreren der begutachteten Mitgliedstaaten fiel den Sachverständigen der schwerfällige bürokratische Weg auf, den ein Ersuchen bei der Weiterleitung von der Zentralbehörde bis zu den für seine Erledigung zuständigen Personen zu durchlaufen hatte. In den meisten Fällen wurde die lange und schleppende Weiterleitung mit dem Erfordernis der Kontrolle begründet. Dennoch zeigte sich, dass diese aufeinander folgenden Filter eine tatsächliche Kontrolle der Erledigung der Ersuchen nicht gewährleisten. Die echte Kontrolle findet entweder zu dem Zeitpunkt, an dem das Ersuchen bei der Zentralbehörde eingeht, oder auf der Ebene der erledigenden Justizbehörde statt. Um kostbare Zeit zu sparen, sollte in Rechtshilfefällen, die sich auf die Europäische Union beziehen, die Kontrolle einer einzigen Behörde übertragen werden; in den meisten Mitgliedstaaten würde es sich dabei um die das Ersuchen erledigende Justizbehörde handeln.

Einige der bei einem Mitgliedstaat eingehenden Ersuchen beziehen sich auf die Zustellung von Schriftstücken und nicht auf Maßnahmen zur Erlangung von Beweismitteln im Rahmen eines Strafverfahrens. Die Zustellung von Schriftstücken mag zwar für den Empfänger oder die ausstellende Behörde sehr wichtig sein, erfordert seitens des ersuchten Mitgliedstaats jedoch keine so komplizierten Maßnahmen wie andere Rechtshilfeersuchen. Die Begutachtung zeigte, dass die Zustellung von Schriftstücken und andere Rechtshilfeersuchen gleich behandelt werden, obwohl die Zustellung von Schriftstücken weniger förmlich und somit schneller bearbeitet werden könnte.

In diesem Zusammenhang sollte darauf hingewiesen werden, dass die Sachverständigen von dem in bestimmten Mitgliedstaaten verfolgten informellen Ansatz bei der justiziellen Zusammenarbeit beeindruckt waren. Dieser offenbar erfolgreiche Ansatz ist dadurch gekennzeichnet, dass die Formalitäten auf ein Mindestmaß beschränkt werden. Seit dem Inkrafttreten des Schengener Übereinkommens von 1990 setzt sich dieser informelle Ansatz zwischen den Justizbehörden immer mehr durch, auch wenn die Situation noch weiter verbessert werden kann.

Der Rat weist auf seine frühere Empfehlung hin, das Übereinkommen von 2000, das allgemein unmittelbare Kontakte und die unmittelbare Zustellung von Schriftstücken vorsieht, bald zu ratifizieren. Des Weiteren sollen die Behörden des ersuchten Mitgliedstaats nach dem Übereinkommen ein Verfahren akzeptieren, selbst wenn es für sie ungewohnt ist. Damit werden die allgemeinen Probleme der Unvereinbarkeit des Strafverfahrensrechts der einzelnen Mitgliedstaaten sicherlich an Bedeutung verlieren.

Empfehlung 5: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten,

- die internen Verfahren und den bürokratischen Weg zweckmäßiger zu gestalten und den Bürokratismus in den mit der Rechtshilfe befassten Behörden abzuschaffen, indem die Aufgaben genau voneinander abgegrenzt und speziell festgelegt werden, die Rolle der Hierarchie vereinfacht und den betreffenden Bediensteten eine unmittelbare Verantwortung zugewiesen wird. Ziel ist ein flexibler und dynamischer Dienst; der in einigen Mitgliedstaaten entwickelte informelle Ansatz sollte erwogen werden;

- zu gewährleisten, dass ein Ersuchen eines anderen Mitgliedstaats um Durchführung einer spezifischen Maßnahme nicht weniger effizient erledigt wird, als wenn die entsprechende Maßnahme in einem innerstaatlichen Fall durchzuführen wäre.

h) Rechtsmittel

Die im ersuchten Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Rechtsmittel können, auch wenn sie selten aufschiebende Wirkung entfalten, die Übermittlung von Material an die ersuchenden Behörden erheblich verlangsamen, so dass die Analyse und Verwertung durch die ersuchende Justizbehörde hinausgezögert werden. Die Gutachter stellten beispielsweise fest, dass in einem Mitgliedstaat jeder Person, die ein Interesse hat, nach dem Verfahrensrecht ein Rechtsmittel zur Verfügung steht. Diese Möglichkeit hatten einige Beschuldigte aus verzögerungstaktischen Gründen missbraucht, was von dem betreffenden Mitgliedstaat, der seine Rechtsvorschriften unlängst geändert hat, um diesen Missbrauch einzuschränken, eingeräumt wurde.

In einem anderen Mitgliedstaat können Banken ein Rechtsmittel gegen eine Anordnung zur Beschlagnahme von Guthaben einlegen; in einem weiteren Mitgliedstaat haben Rechtsmittelverfahren aufschiebende Wirkung. Wenn davon ausgegangen werden soll, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Hinblick auf ihre Rechtssysteme einander vertrauen und dass Rechtshilfe im Interesse des ersuchenden Mitgliedstaats gewährt wird, sollte erwogen werden, die Möglichkeiten zur Einlegung eines Rechtsmittels im ersuchten Mitgliedstaat einzuschränken oder zumindest die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels abzuschaffen, ohne die Frage der Grundrechte dabei aus dem Auge zu verlieren.

Empfehlung 6: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, ihre nationalen Verfahrensvorschriften mit dem Ziel zu überprüfen, die Einlegung eines Rechtsmittels zu verzögerungstaktischen Zwecken zu verhindern

i) Finanzdelikte - Spezialisierte Dienststellen

Die Begutachtung zeigte, dass mehrere Mitgliedstaaten spezialisierte Dienststellen eingerichtet oder spezifische Verfahren eingeführt haben, um verstärkt gegen Finanzdelikte vorgehen und die Einziehung der Erträge aus Straftaten verbessern zu können. Diesen Dienststellen gehören Fachleute aus verschiedenen Bereichen und mit unterschiedlichem Erfahrungshintergrund an; dieser Ansatz hat sich in mehreren Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Finanzdelikten als erfolgreich erwiesen.

Empfehlung 7: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, ihre Strukturen für die Aufklärung von Finanzdelikten mit dem Ziel zu überprüfen, auf bewährte Methoden der Organisation in anderen Mitgliedstaaten zurückzugreifen und zu prüfen, ob eine Umgestaltung ihrer eigenen Strukturen erforderlich ist, damit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten verbessert werden kann.

j) Übermittlung von Material

In einigen Mitgliedstaaten werden Unterlagen und Gegenstände, die aufgrund der Anordnung eines Gerichts beschlagnahmt wurden, das auf ein vom ersuchenden Gericht gestelltes Ersuchen hin tätig wurde, nicht direkt übermittelt. Die Justizbehörde muss recht häufig erst einmal prüfen, ob die beschlagnahmten Gegenstände und Dokumente tatsächlich mit der in dem Ersuchen angegebenen Straftat in Zusammenhang stehen, und gegebenenfalls diejenigen aussondern, bei denen dies nicht der Fall ist.

Aus der Begutachtung ist der Schluss zu ziehen, dass diese zusätzliche Stufe bei der Übermittlung von Material im Zusammenhang mit der Erledigung von Ersuchen ein unnützes Erfordernis darstellt, das wohl kaum zusätzliche Garantien bietet und deshalb nur zu Verzögerungen führt. Außerdem ist diese Verfahrensstufe, wie die betreffenden Mitgliedstaaten einräumten, oft in älteren Rechtsvorschriften vorgesehen.

Dieser Aspekt des Problems ist in Verbindung mit den vorstehenden Empfehlungen zu sehen, das Verfahren zu vereinfachen, die Anzahl der beteiligten Stellen zu reduzieren und der die Ersuchen erledigenden Justizbehörde die Verantwortung zu übertragen, um so eine übermäßige Bürokratisierung der Rechtshilfe zu vermeiden.

Empfehlung 8: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, das Verfahren für die Übermittlung von Material an den ersuchenden Mitgliedstaat zu vereinfachen und dazu die mehrfachen Kontrollen aufzuheben..

k) Standardformulare und computergestützte Systeme für ausgehende Ersuchen

Mehrere Sachverständige empfahlen den Mitgliedstaaten, alle erforderlichen Initiativen zur Verbesserung der Qualität der Rechtshilfeersuchen zu ergreifen, so dass Ersuchen nicht missverstanden werden können und die Rechtshilfe langfristig erleichtert wird.

Die Sachverständigen waren ferner beeindruckt von den in einigen Mitgliedstaaten entwickelten computergestützten Systemen zur Bearbeitung von Rechtshilfeersuchen; diese stellen insbesondere eine Möglichkeit dar, die Qualität der ausgehenden Ersuchen zu verbessern. Vor allem in einem Mitgliedstaat erwiesen sich Computer als wirkungsvolle Instrumente für die an der Abfassung der Ersuchen beteiligten Personen.

Empfehlung 9: Der Rat ersucht das Europäische Justizielle Netz, an der Erstellung eines Standardformulars für ausgehende Ersuchen weiterzuarbeiten, das der Erleichterung der Rechtshilfe dienen soll, und es so schnell wie möglich vorzulegen. Der Rat empfiehlt den Mitgliedstaaten ferner zu prüfen, welche Möglichkeiten sie für die Einführung eines computergestützten Systems für die Abfassung ausgehender Ersuchen in ihrem Land sehen, und die betreffenden Bemühungen auf EU-Ebene zu koordinieren, wobei eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft in Erwägung gezogen werden könnte.

l) Bewährte Methoden

Die Begutachtungsrunde war bereits seit mehreren Monaten angelaufen, als die Gemeinsame Maßnahme über die Anwendung bewährter Methoden bei der Rechtshilfe in Strafsachen durch die Europäische Union angenommen wurde. Dessen ungeachtet überprüften die Gutachter, ob die Bestimmungen dieser Gemeinsamen Maßnahme auch tatsächlich angewendet werden. Sie gelangten zu dem Ergebnis, dass die 15 Mitgliedstaaten die in der Gemeinsamen Maßnahme vom 29. Juni 1998 vorgesehenen Erklärungen abgegeben hatten.

Es ist schwierig zu überprüfen, ob die Justizbehörden in der Praxis fortan darauf achten, dass in den Ersuchen die Telefonnummern und die elektronischen Anschriften für die unmittelbare Kontaktaufnahme angegeben und den anderen Aspekten der bewährten Methoden Rechnung getragen wird. Angesichts der bedeutenden Vorteile, die die Beachtung bewährter Methoden mit sich bringt, müssen die Mitgliedstaaten dieser Frage besondere Aufmerksamkeit widmen.

Empfehlung 10: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten zu beurteilen, ob die in der Gemeinsamen Maßnahme vom 29. Juni 1998 über die Anwendung bewährter Methode bei der Rechtshilfe in Strafsachen genannten Maßnahmen auch tatsächlich durchgeführt werden. Die Kontaktstellen des Europäischen Justiziellen Netzes könnten dabei behilflich sein, indem sie die eigenen Justizbehörden oder ihre Kollegen im Netz von festgestellten Mängeln in Kenntnis setzen.

m) Dringende Ersuchen

Die Justizbehörden bzw. die Bediensteten in den Zentralbehörden mehrerer Mitgliedstaaten haben sich darüber beklagt, dass Ersuchen zu oft in ungerechtfertigter Weise als "dringend" eingestuft würden, was sie als Mittel betrachteten, ein Ersuchen möglichst rasch erledigen zu lassen. Die Einstufung eines Falls als "dringend" durch die ersuchende Behörde werde häufig von dieser Behörde nicht begründet, selbst dann, wenn bei der Prüfung der Akte und der Unterlagen keine Anhaltspunkte für die Dringlichkeit ersichtlich würden.

Gleichwohl führt der ersuchte Staat die Handlung fast immer innerhalb der angegebenen Frist aus, da es nicht seine Sache ist, die Zweckmäßigkeit der vom ersuchenden Staat erbetenen Maßnahmen zu beurteilen.

Dieses Vorgehen ist unbefriedigend, da es die Erledigung der nicht als dringend gekennzeichneten Ersuchen weiter verzögert und die Einstufung eines Ersuchens als dringend in Misskredit bringt.

Nach der Gemeinsamen Maßnahme vom 29. Juni 1998 über die Anwendung bewährter Methoden bei der Rechtshilfe in Strafsachen sind die Mitgliedstaaten gehalten, bei als "dringend" gekennzeichneten Ersuchen die Gründe für die Dringlichkeit darzulegen und weniger wichtige Ersuchen nicht als "dringend" zu kennzeichnen.

Der Rat unterstreicht die Bedeutung einer vollständigen Durchführung der in Empfehlung 10 genannten Gemeinsamen Maßnahme vom 29. Juni 1998, insbesondere was dringende Ersuchen betrifft.

n) Leitlinien

Die Begutachtung zeigte, dass sich bei der Erledigung eingehender Ersuchen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats uneinheitliche Verfahrensweisen entwickeln können. Beispielsweise stellten die Sachverständigen fest, dass nationale Vorschriften unterschiedlich ausgelegt werden.

Solche Unterschiede bergen große Nachteile in sich und machen es auch schwierig, sich ein klares Bild von der Rechtshilfe in dem betreffenden Mitgliedstaat zu verschaffen. Eine folgerichtige Lösung würde darin bestehen, sich an Leitlinien zu halten, um einen einheitlichen Ansatz und eine einheitliche Praxis sicherzustellen. Außerdem ließe sich durch solche Leitlinien sicherlich auf einfache Weise dafür sorgen, dass bewährte Methoden bei der Leistung von Rechtshilfe weite Verbreitung finden.

Empfehlung 11: Der Rat legt den Mitgliedstaaten nahe, Leitlinien für ihre Justizbehörden unter Heranziehung der mit ihrer Verfassungstradition in Einklang stehenden Mittel aufzustellen, um für die Verbreitung einheitlicher Verfahrensweisen zu sorgen.

o) Die Rolle der Zentralbehörde

Nach Artikel 15 Absatz 1 des Europäischen Übereinkommens von 1959 werden Ersuchen in der Regel zwischen den Justizministerien übermittelt. In den meisten Mitgliedstaaten fungiert das Justizministerium als zentrale Stelle, die dafür sorgt, dass die bei ihr eingehenden Ersuchen ordnungsgemäß weitergeleitet und erledigt werden. Die Begutachtung hat gezeigt, dass die Kontrollfunktion der zentralen Stellen unterschiedlich ausgestaltet ist: In einigen Mitgliedstaaten sind diese Stellen nur für die ordnungsgemäße Übermittlung und Entgegennahme der Ersuchen zuständig, während sie in anderen Mitgliedstaaten auch stärker in die Erledigung der Ersuchen einbezogen sind.

In Anbetracht der Entwicklungen in der Rechtshilfe, die sich in den neuen internationalen Übereinkünften, wie dem Schengener Übereinkommen von 1990 und dem Übereinkommen von 2000, anbahnen, bestätigte sich bei der Begutachtung, dass die meisten Mitgliedstaaten das Konzept der Zentralstelle, wie es sich bei ihnen entwickelt hat, überdenken und sich darum bemühen müssen, die Rolle, die eine derartige Zentralstelle insbesondere im Verhältnis zu den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union spielen soll, zu klären. In einigen Mitgliedstaaten laufen die meisten Ersuchen bereits nicht mehr über die Zentralbehörde. Dieser Trend dürfte in den kommenden Jahren andauern und sich sogar noch verstärken, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Begutachtung darauf hinzudeuten scheint, dass rund 75-95 % aller Rechtshilfeersuchen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union betreffen. Gegen die Tendenz zur Dezentralisierung spricht der Umstand, dass eine Beschneidung der Kapazitäten der Zentralbehörde sich auf die Wirksamkeit des Rechtshilfeverkehrs mit Ländern, die nicht der Europäischen Union angehören, auswirken könnte. Die Zentralbehörden könnten auch eine wichtige Rolle bei der Unterstützung der Bewerberländer, die am Aufbau einer justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen arbeiten, sowie in den Beziehungen zu Drittländern, mit denen die Europäische Union eine engere Kooperationsverbindung anstrebt, übernehmen. Durch die Förderung einer aktiven Politik der unmittelbaren Kontakte zwischen den Justizbehörden in den Mitgliedstaaten werden in den Zentralbehörden Mittel für die Planung, die Ausbildung, die Bearbeitung schwierigerer Rechtshilfefälle sowie die zentrale Koordinierung und internationale Verhandlungen freigemacht.

Empfehlung 12: Der Rat ersucht die zuständige Gruppe, die Rolle der Zentralbehörde sowie die Frage zu erörtern, wie diese Zentralstelle - trotz der Tendenz zur Dezentralisierung - weiterhin eine wirksame Rolle spielen könnte, und zu prüfen, ob es Funktionen - wie z. B. generelle Beratung und Kontrolle - gibt, für die die Zentralbehörden in den sich abzeichnenden Szenarien am besten geeignet sind.

p) Europäisches Justizielles Netz

Bei der Begutachtung bestätigte sich, dass das Europäische Justizielle Netz bei der Beschleunigung der Erledigung von Rechtshilfeersuchen und bei der Schaffung der Voraussetzungen für eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Ermittlern aus Justiz- und Polizeibehörden eine zunehmend wichtigere Rolle spielt. Die Praktiker halten das Europäische Justizielle Netz für eine der wichtigsten Entwicklungen in der Europäischen Union, die eine bessere justizielle Zusammenarbeit und eine effizientere Bekämpfung der schwerwiegenden Formen der Kriminalität gewährleistet. Ferner hat es bewirkt, dass das Verständnis für die Systeme der Partnerländer erheblich gewachsen ist.

Bei der Begutachtung wurde jedoch auch festgestellt, dass sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene noch erhebliche Anstrengungen unternommen werden müssen und dass das Netz bei den Praktikern besser bekannt gemacht werden muss.

Empfehlung 13: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten und das Europäische Justizielle Netz, das Netz bei den Justizbehörden in den Mitgliedstaaten besser bekannt zu machen und diese auf die Vorteile einer umfassenderen Nutzung der Kontaktstellen des Netzes - vor allem in Eilfällen - hinzuweisen.

Empfehlung 14: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, für die Kontaktstellen des Europäischen Justiziellen Netzes alle notwendigen Ressourcen und Fortbildungsmöglichkeiten bereitzustellen, und drängt darauf, dass sein Beschluss(4), wonach die Kontaktstellen mit einem Intranet-System und einem sicheren E-Mail-Netz auszustatten sind, so rasch wie möglich umgesetzt wird.

q) Unmittelbare Kommunikation

Nach Artikel 53 des Schengener Übereinkommens von 1990 können Rechtshilfeersuchen unmittelbar von Justizbehörde zu Justizbehörde übermittelt werden. Im Übereinkommen von 2000 ist der unmittelbare Geschäftsweg - mit einigen Ausnahmen - zwingend vorgeschrieben. Bei der Begutachtung stellte sich heraus, dass die direkte Übermittlung von Ersuchen, auch wenn sie vorgesehen ist, nicht oft genug angewendet wird. Dies hat unterschiedliche Gründe, jedoch sind die Praktiker auf der operativen Ebene mit diesem neuen Übermittlungsweg offenbar nicht vertraut. Die Begutachtung zeigte, dass die Praktiker in mehreren Mitgliedstaaten die Ansicht vertraten, dass Ersuchen, die über die Ministerien oder andere Wege geleitet werden, beträchtliche Verzögerungen bewirken und dass eine direkte Übermittlung der Ersuchen die praktische Zusammenarbeit erheblich verbessert.

Empfehlung 15: Der Rat weist erneut darauf hin, dass das Übereinkommen von 2000 bald zu ratifizieren ist, und ersucht die Mitgliedstaaten, die direkte Übermittlung von Rechtshilfeersuchen zwischen den Justizbehörden gemäß diesem Übereinkommen zu fördern und zu unterstützen. Die Verwirklichung des Europäischen Justiziellen Atlas wird in diesem Zusammenhang von großem Nutzen sein.

r) Erfassung von Daten

Bei jeder Begutachtung stellten die Sachverständigen in den Mitgliedstaaten Mängel hinsichtlich der Registrierung und Kontrolle der eingehenden und der ausgehenden Ersuchen fest. Die meisten Mitgliedstaaten konnten kein klares Bild von der aktuellen Situation geben, was die Anzahl der laufenden Fälle, der abgeschlossenen Fälle, der ein- und der ausgehenden Ersuchen, die Bearbeitungszeit für die Ersuchen usw. anbelangt. Die Begutachtung zeigte, dass bei der Bearbeitung der Rechtshilfeersuchen nicht immer eine automatische Versendung von Anmahnungen oder eine Unterrichtung der ersuchenden Behörden über die teilweise oder vollständige Erledigung erfolgte.

Die zahlenmäßige Erfassung und Kontrolle sollte kein Selbstzweck sein, sondern kann als nützliche Methode angesehen werden, die es einem Mitgliedstaat ermöglicht, das von ihm geschaffene System und dessen Beanspruchung genau zu kennen. Dabei geht es nicht lediglich darum, in Erfahrung zu bringen, wie viele ausgehende und eingehende Ersuchen ein Land zu verzeichnen hat. Durch eine bessere Kenntnis der Zahlenwerte hat ein Mitgliedstaat die Möglichkeit festzustellen, ob alle Teile des Systems den an sie herangetragenen Anforderungen gerecht werden können, und für eine effiziente Koordinierung der Ressourcen zu sorgen.

Empfehlung 16: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, ein computergestütztes System für die Erfassung von Daten zu installieren und zu nutzen, um ein klareres Bild von der aktuellen Situation in Bezug auf die Rechtshilfe zu erhalten und die Bearbeitung der einzelnen Fälle besser überwachen und verfolgen zu können.

s) Ressourcen

Die Begutachtung zeigte, dass generell ein Problem im Hinblick auf die Ressourcen und die Instrumente sowohl in den Zentralverwaltungen als auch in den Justizbehörden besteht. Bis vor kurzem noch war der Rechtshilfeverkehr vom Umfang her eher beschränkt. Seine stetige Zunahme, die mit der größeren Mobilität und der Ausweitung der Wirtschaftstätigkeit unmittelbar zusammenhängt, führte jedoch dazu, dass die aus einer anderen Zeit herrührenden Instrumente und Ressourcen in wachsendem Maße nicht mehr den heutigen Erfordernissen gerecht werden. Die Sachverständigen pflichten dieser Erkenntnis betreffend die Zunahme des Rechtshilfeverkehrs bei.

Einige der begutachteten Mitgliedstaaten waren gezwungen, drastische Maßnahmen zu ergreifen, um einen Rückstand auszugleichen, der im Laufe der Zeit strukturelle Züge angenommen hatte. Diese Anstrengungen sind sicherlich zu begrüßen, doch werfen die Sachverständigen mit Blick auf die Zukunft die Frage auf, ob nicht nur die verloren gegangene Zeit wettzumachen ist, sondern auch Maßnahmen getroffen werden müssen, um sicherzustellen, dass die eingesetzten Mittel auch wirklich den Erfordernissen entsprechen. Diese Frage kann nicht länger rein reaktiv angegangen werden; es hat sich als wesentlich herausgestellt, zukunftsgerichtete Konzepte für die Rechtshilfe zu ersinnen und zu formulieren, die insbesondere die für eine reibungslose und effiziente Durchführung der Rechtshilfe so überaus wichtige Zuteilung von Mitteln und Ressourcen vorsehen. Diesem Ansatz kommt eine umso größere Bedeutung zu, als die Schwerkriminalität sich ständig weiter ausbreitet und eine Lageverbesserung somit unwahrscheinlich ist. Beispielsweise stellten die Gutachter fest, dass es an Computern mangelt, dass eine veraltete Software verwendet wird, die einer Hochleistung im Wege steht, dass die im Bereich der Rechtshilfe tätigen Bediensteten selten über Mobiltelefone und tragbare Computer verfügen usw. Schließlich ist festzuhalten, dass die Räumlichkeiten manchmal renovierungsbedürftig waren und sich fast immer als ungeeignet erwiesen.

Die Gutachter befassten sich auch mit den von Richtern/Staatsanwälten und Polizeibeamten unternommenen Dienstreisen ins Ausland zur Überwachung und Verfolgung der Erledigung von Ersuchen. Als allgemeine Erkenntnis ergab sich, dass es völlig an Flexibilität mangelte und dass die Mittel für Dienstreisen ins Ausland wegen der Vermutung des "Behördentourismus" beschränkt wurden. Die fehlende Flexibilität war hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die endgültige Entscheidung über die Genehmigung einer Dienstreise oft von sämtlichen Vorgesetzten, manchmal bis hinauf zum Minister persönlich, zu treffen war. Die Art der internationalen Ermittlungen, mit denen die Polizei- und Justizbehörden heutzutage wahrscheinlich konfrontiert werden (Schleusung von Migranten, Drogenhandel usw.) erfordert ein rasches Reagieren, das mit schwerfälligen bürokratischen Strukturen nicht vereinbar ist. Die Beschränkung der Ressourcen machte deutlich, dass die angewandten Methoden einem anderen Zeitalter entstammen. Die Notwendigkeit, den Behörden auch die Mittel zur Wahrnehmung ihrer Tätigkeiten an die Hand zu geben, muss nunmehr anerkannt werden.

Die Auskünfte der bei der Begutachtung befragten Personen, die in diesem Bereich tätig sind, stimmen alle in einem Punkt überein: Die Reisen in den ersuchten Staat tragen zur schnellen und sachgemäßen Erledigung der Ersuchen bei, insbesondere wenn es bei diesen um eine Durchsuchung oder Zeugenvernehmung geht. Auch wenn die Behörde nicht befugt war, in dem Hoheitsgebiet des besuchten Staates Maßnahmen zu treffen, so konnte sie doch Fragen auf der Grundlage ihrer Aktenkenntnis stellen lassen; sie konnte reagieren, da sie vor Ort anwesend war; sie kehrte zurück mit einer Abschrift der Aussage oder der Erklärungen, deren Original auf dem offiziellen und damit zwangsläufig längeren Weg zu übermitteln war.

Empfehlung 17: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, ein wirklich zukunftsorientiertes Konzept für die Rechtshilfe auszuarbeiten, das unter anderem Maßnahmen zur Erleichterung von Auslandsdienstreisen der Polizei- und Justizbeamten zu Zwecken der Rechtshilfe umfassen könnte, und die zuständigen Verwaltungen und Justizbehörden mit den notwendigen Räumlichkeiten, Mitteln und Ressourcen auszustatten.

t) Aus- und Fortbildung

Aus jeder Begutachtung ergab sich, dass ein hoher Bedarf an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen besteht, die unmittelbar darauf abgestimmt sind, dass sich der Gegenstand der Rechtshilfe im Zeitverlauf fortentwickelt. Die drei wichtigsten Anforderungen betreffen die Durchführung einer Aus- und Fortbildung in den Bereichen Perfektionierung von Sprachkenntnissen, anwendbare internationale und nationale Vorschriften und Justizsysteme der anderen Mitgliedstaaten.

Die unmittelbare Kommunikation zwischen den Justizbehörden erfordert oft die angemessene Beherrschung einer oder mehrerer Sprachen neben der Muttersprache; anderenfalls bliebe die entsprechende Bestimmung im Schengener Übereinkommen von 1990 und im Übereinkommen von 2000 reine Theorie. Die Unfähigkeit, sich in einer anderen Sprache als der eigenen verständlich zu machen, ist ein Haupthindernis für eine flexible und zügige Rechtshilfe.

Die Begutachtung zeigte, dass mehrere Übereinkommen und sonstige völkerrechtliche Regelwerke sowie eine Vielzahl nationaler Rechtsvorschriften bei der Erledigung oder der Stellung von Rechtshilfeersuchen Anwendung finden könnten. Deshalb ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten mehr Nachdruck auf die Grund- und die Fachausbildung für Richter legen und diese beschleunigt durchführen, damit letztere in die Lage versetzt werden, bei der Leistung von Rechtshilfe die geltenden internationalen und nationalen Rechtsnormen entsprechend zu beachten. Anderenfalls bestuenden die ausgehandelten internationalen Übereinkünfte und die von den Mitgliedstaaten verabschiedeten neuen Rechtsvorschriften auch in Zukunft weitgehend nur auf dem Papier.

Die äußerst wichtige Aus- und Fortbildung sollte die den Kontaktstellen des Europäischen Justiziellen Netzes in diesem Zusammenhang zukommende Aufgabe ergänzen, die darin besteht, den Justizbehörden auf Verlangen Informationen darüber zur Verfügung zu stellen, auf welche einschlägigen Rechtsinstrumente sie sich am besten stützen können, um die Durchführung der erbetenen Maßnahme im ersuchten Staat zu erreichen.

Ferner schien eine Kenntnis der Justiz- und Verwaltungssysteme der anderen Mitgliedstaaten erforderlich, um die Anforderungen der verschiedenen Systeme verstehen zu können. Dies brächte zwei Vorteile mit sich: Zum einen würden zum Scheitern verurteilte zwecklose Ersuchen erst gar nicht gestellt und zum anderen könnten mögliche Hindernisse durch angemessen und gezielt abgefasste Ersuchen umgangen werden.

Empfehlung 18: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten,

- die Aus- und Fortbildung vom Zeitpunkt der Einstellung an und im weiteren Karriereverlauf im Hinblick auf den Erwerb, die Beibehaltung und den späteren Ausbau der Kenntnis von und des Ausdrucksvermögens in mindestens einer Sprache neben der Muttersprache zu fördern und auszudehnen. Diese Anforderung könnte für die auf dem Gebiet der Rechtshilfe tätigen Beamten der Polizei-, Justiz- und Verwaltungsbehörden gelten;

- die Aus- und Fortbildung von Staatsanwälten und Richtern zu beschleunigen, auszuweiten und auf den neuesten Stand zu bringen, um sicherzustellen, dass die Justizbehörden über die erforderlichen Mindestfähigkeiten zur Stellung und zur Erledigung von Rechtshilfeersuchen verfügen. Die mit der Rechtshilfe am meisten befassten Staatsanwälte und Richter sollten eine Spezialausbildung erhalten;

- die Aus- und Fortbildung im Bereich der Vermittlung und der Verbesserung der Kenntnisse über die Rechts-, Justiz- und Verwaltungssysteme der anderen Mitgliedstaaten zu unterstützen und zu fördern. Die von einigen Mitgliedstaaten und auch im Rahmen der "Eurojustice"-Konferenzen ergriffenen Initiativen sollten unterstützt werden; die Initiative Frankreichs für ein Europäisches Netz für justizielle Ausbildung könnte nach ihrer Annahme dazu beitragen, diesen Prozess voranzubringen.

u) Spezialisierung

In einigen der besuchten und begutachteten Mitgliedstaaten wurden die Sachverständigen auf spezifische Einrichtungen aufmerksam, deren Aufgabe es ist, die Rechtshilfe, die Koordinierung der justiziellen Maßnahmen der verschiedenen für einen bestimmten Fall zuständigen Staatsanwälte und gegebenenfalls die Abstimmung mit den ausländischen Justizbehörden - z. B. nationaler Richter, nationaler Staatsanwalt, Verbindungsrichter, Nationale Stelle für die Mafiabekämpfung - zu verbessern; in bestimmten Mitgliedstaaten nimmt das Europäische Justizielle Netz eine ähnliche Funktion wahr. All diese Einrichtungen und nach seiner Errichtung voraussichtlich auch Eurojust stellen de facto eine Spezialisierung einer beschränkten Anzahl von Richtern und Staatsanwälten im Bereich der internationalen Zusammenarbeit dar. Diese Spezialisierung weist zahlreiche Vorteile in dem Sinne auf, dass Effizienz gewährleistet und die Ausbildung auf einen ausgewählten kleinen Kreis von Beamten konzentriert ist.

Empfehlung 19: Der Rat ersucht die Mitgliedstaaten, die Möglichkeit einer Spezialisierung für die mit der Rechtshilfe in Strafsachen befassten Beamten der Justiz- und Verwaltungsbehörden zu prüfen. In diesem Zusammenhang sollte die Möglichkeit für ein spezifisches Finanzierungsprogramm der Union nach Titel VI zur Deckung dieses Bedarfs geprüft werden. Bei einem solchen Programm könnte es beispielsweise um die Aus- und Weiterbildung im Bereich der Rechtshilfe gehen.

IV. DIE GUTACHTEN

Die praktischen Informationen, die in den fünfzehn Gutachten der Sachverständigen enthalten sind, bilden eine unvergleichliche Quelle von Angaben über die Verwaltungs-, Justiz- und Rechtssysteme der Mitgliedstaaten. Es wäre bedauerlich, wenn die Union und die Mitgliedstaaten sich diese Fülle theoretischer und praktischer Informationen nicht zunutze machen würden; diese könnten den Zentralbehörden, den Gerichten, der Staatsanwaltschaft und der Polizei in den Mitgliedstaaten, dem Europäischen Justiziellen Netz, Eurojust (vorläufige und später endgültige Stelle), dem Europäischen Polizeiamt (Europol), dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und der Internationalen Kriminalpolizeilichen Organisation (Interpol) zur Verfügung gestellt werden, um ihnen die Wahrnehmung ihrer täglichen Aufgaben im Zusammenhang mit der Rechtshilfe in Strafsachen, der Zusammenarbeit und der Koordinierung zu erleichtern.

Empfehlung 20: Der Rat ersucht das Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union und das Europäische Justizielle Netz, die in den Gutachten enthaltenen Informationen in elektronischer Form (z. B. als CD-Rom oder auf der Website des Europäischen Justiziellen Netzes) zugänglich zu machen.

V. FOLGEMASSNAHMEN ZU DER BEGUTACHTUNG

Bei der Abfassung jedes der fünfzehn Gutachten ersuchten die Sachverständigen die Mitgliedstaaten in präzise formulierten Empfehlungen, bestimmte Aspekte ihrer Rechtshilfesysteme zu korrigieren oder zu ändern.

Der Wert des Systems der gegenseitigen Begutachtung liegt weitgehend in dem Prozess selbst und in dem damit gegebenen Antrieb zur Berücksichtigung der Bemerkungen begründet. Daher sollten die Folgemaßnahmen zu der Begutachtung so aussehen, dass die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats gebeten werden darzulegen, welche Maßnahmen sie seit der Begutachtung getroffen haben, um die von den Sachverständigen festgestellten Probleme zu beheben, oder die Gründe anzugeben, weshalb sie noch nicht tätig wurden.

Im Verlauf der Begutachtung konnten die Sachverständigen feststellen, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergriffen, um ihr Rechtshilfesystem zu ändern, ihre Rechtsvorschriften abzuändern oder ganz einfach umfassendere Rechtsvorschriften zu erlassen, strukturelle Rückstände aufzuholen usw. Zuweilen wurden bedeutende Anstrengungen unternommen, um gleichzuziehen. Eine Beibehaltung dieser Dynamik wäre nützlich. Dies könnte mit den Folgemaßnahmen zu der Begutachtung erreicht werden.

Empfehlung 21: Der Rat ersucht den Vorsitz, ausgehend von den Schlussfolgerungen der Gutachten zu den einzelnen Mitgliedstaaten ein Schreiben zu verfassen und es den Mitgliedstaaten entsprechend einem Zeitplan, der die ursprüngliche Reihenfolge der Begutachtung widerspiegelt, zu übermitteln; jeder Mitgliedstaat hätte daraufhin darzulegen, welche Maßnahmen er in institutioneller, rechtlicher, praktischer, administrativer und logistischer Hinsicht getroffen hat oder treffen wird, um den an ihn gerichteten Empfehlungen nachzukommen. Die Ergebnisse könnten dem Rat in Form eines Berichts des Vorsitzes vorgelegt werden.

VI. AUSDEHNUNG DER BEGUTACHTUNG AUF DIE BEWERBERLÄNDER

Die Gemeinsame Maßnahme vom 5. Dezember 1997, die als rechtliche Grundlage für die Begutachtung diente, gehört nunmehr zum Besitzstand der Union. Die Bewerberländer konnten jedoch noch nicht von dieser Maßnahme profitieren.

In Anbetracht des Umfangs und der Relevanz der Informationen rechtlicher und praktischer Art, die über die internationale Rechtshilfe im Zuge der ersten Begutachtungsrunde zusammengetragen wurden, und im Lichte der Bestimmungen der Vorbeitrittsvereinbarung in der vom Rat am 28. Mai 1998 gebilligten Fassung(5) erscheint es nützlich, diese Verfahren nun auch auf die Bewerberländer auszudehnen. Dies dürfte aufgrund der gesammelten Erfahrungen nunmehr relativ einfach sein. Außerdem ist hervorzuheben, dass die Multidisziplinäre Gruppe in der Zusammensetzung als Sachverständigengruppe "Vorbeitrittsvereinbarung" in ihrer Sitzung vom 24. Mai 2000 auf die Möglichkeit einer Ausdehnung der Gemeinsamen Maßnahme vom 5. Dezember 1997 hingewiesen hat. Ein förmlicher Beschluss wurde jedoch nicht gefasst. Jedenfalls müssen zunächst unbedingt die Kosten einer Ausweitung dieses Verfahrens bewertet werden, für das zwangsläufig die Ressourcen des Generalsekretariats des Rates und die Unterstützung der nationalen Sachverständigen in Anspruch genommen werden müssten.

Empfehlung 22: Der Rat ersucht die zuständige Gruppe, den Mechanismus zur Begutachtung der internationalen Rechtshilfe auf die Bewerberstaaten auszudehnen.

VII. DER BEGUTACHTUNGSMECHANISMUS

Nach Artikel 10 der Gemeinsamen Maßnahme vom 5. Dezember 1997, die als Grundlage für die Begutachtung dient, hat der Rat die Einzelheiten und den Anwendungsbereich des Mechanismus zu prüfen und die Gemeinsame Maßnahme erforderlichenfalls anzupassen.

Während der ersten Begutachtungsrunde hat der eingerichtete Mechanismus zur vollen Zufriedenheit funktioniert. Die vorgesehenen Bestimmungen schufen keine besonderen Probleme und das Verfahren gestaltete sich reibungslos. Bei der Vorlage des ersten Zwischenberichts fanden in der Multidisziplinären Gruppe Erörterungen statt, um Auslegungsfragen in Bezug auf einige Einzelpunkte zu klären. Es handelt sich nunmehr um ein eingespieltes Verfahren; die zweite Begutachungsrunde zum Thema Strafverfolgungsbehörden und Drogenbekämpfung ist derzeit im Gange und verläuft zufrieden stellend. Außerdem hat die Multidisziplinäre Gruppe bereits beschlossen, dass die dritte Begutachtungsrunde das Thema Auslieferung zum Gegenstand haben und mit den entsprechenden Arbeiten vor dem 1. Juli 2001 begonnen werden soll(6).

Es kann ferner darauf hingewiesen werden, dass die Vertraulichkeit des Verfahrens zwar die Übersetzung etwas verzögert hat, jedoch nicht unbedingt ein Hindernis darstellte und in bedeutendem Maße dazu beigetragen hat, Vertrauen aufseiten der Mitgliedstaaten entstehen zu lassen, die sich nach entsprechender Erörterung alle damit einverstanden erklärten, das Erfordernis der Vertraulichkeit aufzuheben. In der zweiten Begutachtungsrunde wird nicht mehr die Einstufung "Confidentiel", sondern die Einstufung "Restreint" verwendet. Damit gestaltet sich die administrative Handhabung der Begutachtung einfacher, ohne dass auf die Vertraulichkeit, die der Begutachtungsmechanismus gebietet, verzichtet wird.

VIII. SCHLUSSFOLGERUNG

Abschließend ist festzuhalten, dass das Begutachtungsverfahren zwar mit Zwängen und einer Beanspruchung der Ressourcen verbunden ist, die die Mitgliedstaaten zuweilen als beschwerlich ansehen dürften, dass aber der Aspekt der gegenseitig geübten Kritik sehr nützlich und in gewissem Maße sogar unersetzbar ist. Die erste Begutachungsrunde hat gezeigt, dass dieses Instrument gut funktioniert.

Der Rat müsste ausgehend von einem Bericht des Vorsitzes bis Ende 2003 die Fortschritte bei der Umsetzung der in dem vorliegenden Bericht gegebenen Empfehlungen zur Kenntnis nehmen.

(1) Billigung des Rates vom 28. Mai 2001.

(2) Artikel 8 Absatz 5: "Zum Abschluss einer vollständigen Begutachtung ergreift der Rat sachdienliche Maßnahmen."

Artikel 10: "Spätestens nach der ersten Begutachtung aller Mitgliedstaaten prüft der Rat die Einzelheiten und den Anwendungsbereich des Mechanismus und passt diese Gemeinsame Maßnahme erforderlichenfalls an."

(3) ABl. C 124 vom 3.5.2000, S. 1.

(4) Am 11. Januar 2001 wurde der Beschluss gefasst, das Pilotprojekt betreffend das Virutelle Private Netz durchzuführen, damit es im August 2001 in Betrieb genommen werden kann.

(5) Vorbeitrittsvereinbarung über die Bekämpfung der organisierten Kriminalität zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und den beitrittswilligen Ländern Mittel- und Osteuropas und Zypern (ABl. C 220 vom 15.7.1998, S. 1).

(6) Empfehlung 28 in dem Dokument "Prävention und Bekämpfung der organisierten Kriminalität: Eine Strategie der Europäischen Union für den Beginn des neuen Jahrtausends" (ABl. C 124 vom 3.5.2000, S. 1).