ANHANG

LEITLINIEN ZUM GRUNDSATZ „ENERGIEEFFIZIENZ AN ERSTER STELLE“

1. EINFÜHRUNG

In diesen Leitlinien wird erläutert, wie der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ anzuwenden ist. Die Einhaltung der Leitlinien bedeutet nicht automatisch, dass alle rechtlichen Anforderungen erfüllt sind.

Die Leitlinien richten sich in erster Linie an politische Entscheidungsträger und Regulierungsbehörden auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene und in gewissem Maße auch an Marktteilnehmer und Investoren, die Entscheidungen über nachhaltige und effiziente Maßnahmen treffen.

Die vorliegenden Leitlinien stützen sich auf eine von der Kommission in Auftrag gegebene Studie „Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making“ (Analyse zur Unterstützung der Umsetzung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ bei der Entscheidungsfindung) (1) sowie auf zusätzliche Forschungsarbeiten, die darauf abzielen, den Grundsatz praktikabler zu gestalten, insbesondere vorläufige Ergebnisse der Projekte ENEFIRST (2) und sEEnergies (3) im Rahmen von Horizont 2020. In Anlehnung an den Ansatz der Begleitstudie soll der Leitfaden tiefere Einblicke in die Maßnahmen geben, die von den politischen Entscheidungsträgern und den Regulierungsbehörden im Entscheidungsprozess bei der Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ zu ergreifen sind (siehe Abbildung 1). Der letzte Abschnitt enthält weitere Hinweise auf zu untersuchende Bereiche und Beispiele für die Anwendung des Grundsatzes in verschiedenen Sektoren.

Abbildung 1 Phasen, Schritte und Maßnahmen, die von den politischen Entscheidungsträgern und Regulierungsbehörden bei der Anwendung des Grundsatzes Energieeffizienz an erster Stelle zu berücksichtigen sind



Quelle: Europäische Kommission auf der Grundlage der Ecorys-Studie.

2. DEFINITION UND ANWENDUNG AUF EU-EBENE

2.1. Definition des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ auf EU-Ebene

Mit der Annahme der Mitteilung zur Energieunion im Februar 2015 (COM(2015) 80) wurde die Energieeffizienz zum ersten Mal auf EU-Ebene als Leitprinzip für die Energieeffizienz anerkannt, als eine der fünf Säulen der Energieunion. Infolgedessen und ferner aufgrund der deutlichen Unterstützung des Grundsatzes durch das Europäische Parlament wurde er in die Verordnung über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz (Verordnung (EU) 2018/1999) und in die Energieeffizienzrichtlinie (Richtlinie (EU) 2018/2002) (EED) aufgenommen.

Die Verordnung über das Governance-System ist der erste Rechtsakt, der diesen Grundsatz definiert und seine Anwendung auf EU-Ebene fordert. In Artikel 2 Nummer 18 heißt es nämlich:

„‚energy efficiency first-Prinzip‘ bezeichnet die größtmögliche Berücksichtigung alternativer kosteneffizienter Energieeffizienzmaßnahmen für eine effizientere Energienachfrage und Energieversorgung, insbesondere durch kosteneffiziente Einsparungen beim Energieendverbrauch, Initiativen für eine Laststeuerung und eine effizientere Umwandlung, Übertragung und Verteilung von Energie bei allen Entscheidungen über Planung sowie Politiken und Investitionen im Energiebereich, und gleichzeitig die Ziele dieser Entscheidungen zu erreichen;“

Darüber hinaus wird in Erwägungsgrund 64 erläutert, was die Anwendung des Grundsatzes bedeutet:

„Die Mitgliedstaaten sollten das ‚efficiency first-Prinzip‘ anwenden, wonach sie im Vorfeld von Entscheidungen über Planung, Politiken und Investitionen im Energiebereich prüfen müssen, ob durch kosteneffiziente, technisch, wirtschaftlich und ökologisch tragfähige Maßnahmen im Bereich der Energieeffizienz die beabsichtigten Maßnahmen für Planung, Politiken und Investitionen ganz oder zum Teil ersetzt werden könnten, ohne die Erreichung der Ziele der entsprechenden Entscheidungen zu gefährden. Dazu gehört vor allem die Behandlung von Energieeffizienz als wesentliches Element und eine der wichtigsten Erwägungen bei künftigen Investitionsentscheidungen im Bereich der Energieinfrastruktur in der Union. Zu solchen kosteneffizienten Alternativen gehören Maßnahmen für eine effizientere Energienachfrage und Energieversorgung, insbesondere durch kosteneffiziente Einsparungen beim Energieendverbrauch, Initiativen für eine Laststeuerung und eine effizientere Umwandlung, Übertragung und Verteilung von Energie. Die Mitgliedstaaten sollten sich um die Verbreitung dieses Grundsatzes bei regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sowie in der Privatwirtschaft bemühen.“

Einige zusätzliche Erläuterungen dazu, wie der Grundsatz befolgt werden sollte, wurden in die im Jahr 2018 erfolgte Änderung der Energieeffizienzrichtlinie aufgenommen, deren Erwägungsgrund 2 lautet:

„Die Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates trägt zur Verwirklichung der Energieunion bei, in deren Rahmen die Energieeffizienz wie eine eigene Energiequelle behandelt wird. Bei der Festlegung neuer Bestimmungen für die Angebotsseite und für weitere Politikbereiche sollte der Grundsatz Energieeffizienz an erster Stelle Berücksichtigung finden. Die Kommission sollte dafür sorgen, dass Energieeffizienz und die nachfrageseitige Steuerung einen ebenso hohen Stellenwert wie die Erzeugungskapazität erhalten. Energieeffizienzaspekte müssen bei allen Planungsentscheidungen oder Finanzierungsentscheidungen im Zusammenhang mit dem Energiesystem berücksichtigt werden. Zudem müssen Energieeffizienzverbesserungen immer dann umgesetzt werden, wenn sie kosteneffizienter sind als gleichwertige angebotsseitige Lösungen. Dies soll dazu beitragen, die vielfältigen Vorteile der Energieeffizienz für die Union – insbesondere für Bürger und Unternehmen – zu realisieren.“

Die für die EU-Gesetzgebung gewählte Definition ist zwar eine von vielen, und in der Literatur finden sich weitere Definitionen (4), wichtig ist jedoch, dass unabhängig von der genauen Festlegung der Gedanke dahinter steht, der Energieeffizienz Vorrang zu geben.

2.2. Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ auf EU-Ebene

Neben spezifischen Maßnahmen und Zielvorgaben legt die EED auch spezifische Anforderungen für die Prüfung von Energieeffizienzlösungen in bestimmten Kontexten fest und sieht damit bereits konkrete Möglichkeiten zur Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ vor. So wird in Artikel 6 beispielsweise vorgeschrieben, dass die Mitgliedstaaten beim Kauf von Waren, Gebäuden und Dienstleistungen eine hohe Energieeffizienz berücksichtigen müssen. In ähnlicher Weise wird in Artikel 19 verlangt, dass die Mitgliedstaaten rechtliche und sonstige Hemmnisse für das öffentliche Beschaffungswesen sowie für die jährliche Haushaltsplanung und Rechnungslegung beseitigen, die öffentliche Stellen davon abhalten, bei ihren Investitionsentscheidungen die Energieeffizienz zu berücksichtigen (5). Zu diesem Zweck ist in Artikel 19 festgelegt, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten in Betracht ziehen können, um Hemmnisse zu beseitigen, wie Verwaltungsvorschriften oder Änderungen des Rechtsrahmens, vereinfachte Verwaltungsverfahren oder Begleitmaßnahmen – z. B. Leitlinien und technische Hilfe – sowie Sensibilisierungsmaßnahmen und Anreize.

Darüber hinaus ist in Artikel 14 vorgeschrieben, dass die Mitgliedstaaten die ressourcen- und kostenwirksamsten Lösungen zur Deckung des Wärme- und Kältebedarfs ermitteln und bei ihrer Kosten-Nutzen-Analyse für neue und erheblich modernisierte Kraftwerke insbesondere die hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung als energieeffiziente Lösung in Betracht ziehen müssen. Gemäß Artikel 15 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die nationalen Energieregulierungsbehörden bei der Wahrnehmung ihrer normativen Aufgaben im Zusammenhang mit dem Betrieb der Gas- und Elektrizitätsinfrastruktur der Energieeffizienz gebührend Rechnung tragen. Außerdem müssen Anreize für Netzbetreiber geschaffen werden, damit sie den Netznutzern Systemdienstleistungen zur Verfügung stellen, die es ihnen ermöglichen, im Rahmen des fortschreitenden Einsatzes intelligenter Energienetze Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz durchzuführen.

Mit dem Vorschlag für die Überarbeitung der EED (6) wird ein neuer Artikel zum Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ eingeführt, mit dem die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, dafür zu sorgen, dass Energieeffizienzlösungen bei der Planung von Energiesystemen und in anderen Sektoren sowie bei Politik- und Investitionsentscheidungen berücksichtigt werden. Ferner werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Anwendung von Kosten-Nutzen-Methoden zu fördern und zu gewährleisten, die eine ordnungsgemäße Bewertung der allgemeinen Vorteile von Energieeffizienzlösungen ermöglichen. Er sieht zudem eine ordnungsgemäße Überwachung der Anwendung des Grundsatzes durch eine eigens dafür eingerichtete Stelle sowie eine entsprechende Berichterstattung vor.

Während die Laststeuerung in der Governance-Verordnung in den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ einbezogen wird, wird in den Rechtsvorschriften zum Elektrizitätsmarkt (7) erläutert, wie dezentrale Energieressourcen bei der Netzplanung und beim Netzbetrieb zu behandeln sind (siehe auch Abschnitt 4.1.1.2.). Gemäß der Elektrizitätsrichtlinie „trägt der Übertragungsnetzbetreiber neben dem erwarteten Verbrauch [und] dem erwarteten Handel mit anderen Ländern […], dem Potenzial der Nutzung von Laststeuerungs- und Energiespeicheranlagen oder anderen Ressourcen als Alternative zum Netzausbau vollständig Rechnung“ (Artikel 51 Absatz 3). Die Verteilernetzpläne „[sorgen] für Transparenz bei den erforderlichen mittel- und langfristigen Flexibilitätsleistungen“. „Der Netzentwicklungsplan thematisiert zudem die Nutzung von Laststeuerung, Energieeffizienz, Energiespeicheranlagen und anderen Ressourcen, auf die der Verteilernetzbetreiber als Alternative zum Netzausbau zurückgreift“ (Artikel 13, Artikel 17 und Artikel 32 Absätze 1 und 3).

Auch in anderen EU-Strategien wird die Rolle der Energieeffizienz direkt betont. Die EU-Strategie zur Integration des Energiesystems (COM(2020) 299) stellt die Energieeffizienz als zentrales Element heraus und fordert die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ im gesamten Energiesystem. Dazu gehört, dass Lösungen auf der Nachfrageseite immer dann Vorrang haben, wenn sie im Hinblick auf die Erreichung der politischen Ziele kostengünstiger sind als Investitionen in die Energieversorgungsinfrastruktur. Das Prinzip ist mit der Kreislaufwirtschaft und einer besseren Ressourcennutzung verbunden, was zu einer Verringerung des Gesamtinvestitionsbedarfs und der Kosten im Zusammenhang mit der Energieerzeugung, -infrastruktur und -nutzung führen dürfte.

In der Initiative „Renovierungswelle“ (COM(2020) 662) wird die Energieeffizienz als einer der wichtigsten Grundsätze für die energetische Gebäudesanierung bis 2030 und 2050 hervorgehoben. Dies wird ein Leitprinzip bei der Umsetzung der Strategie sein, einschließlich der für Ende 2021 vorgesehenen Überarbeitung der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (EPBD). Zuvor wurde der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ ferner in der Empfehlung (EU) 2019/786 der Kommission vom 8. Mai 2019 zur Renovierung von Gebäuden (8) hervorgehoben, die ein Leitdokument für die Entwicklung der in der EPBD geforderten langfristigen Renovierungsstrategien war.

Außerdem wurde der Grundsatz durch den Vorschlag der Europäischen Kommission für die Überarbeitung der TEN-E-Verordnung ab dem 15. Dezember 2020 (9), zur Gewährleistung einer kohärenten Politik und einer effizienten Infrastrukturentwicklung, gestärkt. In dem Vorschlag wird der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ bei der Planung und Bewertung von Projekten durch die Einführung verbindlicher Bestimmungen berücksichtigt. Konkret sieht der Vorschlag vor, dass die ACER den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ in die Rahmenleitlinien für die gemeinsamen Szenarien aufnimmt, die vom Europäischen Verbund der Fernleitungsnetzbetreiber (ENTSO-E und ENTSOG) für Gas und Elektrizität entwickelt werden sollen. Der ENTSO-E bzw. ENTSOG wendet bei der Bewertung der Infrastrukturlücken ebenfalls den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ an und berücksichtigt vorrangig alle relevanten nicht infrastrukturbezogenen Lösungen.

3. ANWENDUNG DES GRUNDSATZES „ENERGIEEFFIZIENZ AN ERSTER STELLE“ IM ENTSCHEIDUNGSPROZESS

3.1. Zu verfolgender Ansatz

Während es bei der Energieeffizienzpolitik darum geht, ehrgeizige Ziele im Bereich der Energieeffizienz zu fördern und Maßnahmen festzulegen, die direkt zu Energieeinsparungen führen, besteht die Idee hinter dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ darin, spezifische Lösungen zur Energieeinsparung als mögliche Alternativen genau in Betracht zu ziehen, einschließlich Verhaltensänderungen der Bevölkerung und von Organisationen sowie Energieeinsparungen. Dies bedeutet, dass die Umsetzung einer energieeffizienten Lösung eines der möglichen Ergebnisse der Anwendung des Grundsatzes ist, dies aber nicht immer der Fall sein muss, wenn die Bewertung der Optionen dies zulässt.

Die Logik hinter dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ besteht darin, dass er dazu führen soll, praktikable Energieeffizienzlösungen nach dem neuesten Stand der Technik zu ermitteln, ihre Anwendung zu ermöglichen und ihre ordnungsgemäße Umsetzung zu gewährleisten, wenn sie als künftiges Vorgehen ausgewählt werden. Darüber hinaus erfordert der Grundsatz die Berücksichtigung möglicher negativer Auswirkungen bestimmter Entscheidungen auf die Energieeffizienz (z. B. Ausbau der Erdgasinfrastruktur mit Abschreibungszeiträumen von bis zu 50 Jahren), die die Energieeffizienz langfristig beeinträchtigen könnten.

Der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ ist zusammen mit der Ressourceneffizienz ferner ein wichtiger Faktor in der langfristigen Dekarbonisierungsstrategie der EU, die vorsieht, dass sich das derzeitige Energiesystem, das zu einem großen Teil auf fossilen Brennstoffen basiert, bis Mitte des Jahrhunderts radikal ändern muss, indem es durch den Einsatz erneuerbarer Energien in großem Maßstab elektrifiziert wird, sei es auf der Ebene der Endverbraucher oder zur Herstellung kohlenstofffreier Brennstoffe und Rohstoffe für die Industrie.

Es sollte ferner betont werden, dass das Ziel des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ nicht nur darin besteht, den Verbrauch fossiler Brennstoffe zu reduzieren. Die zugrunde liegende Annahme ist, dass die beste Energie diejenige ist, die nicht erzeugt wird, weil kein Bedarf besteht, sie zu nutzen. Das bedeutet, dass die Verringerung der Nachfrage auch deshalb der Erzeugung von Energie aus klimaneutralen Quellen vorgezogen werden sollte, weil sie dazu beiträgt, die Höhe der für den Übergang zu erneuerbaren Energien erforderlichen Investitionen zu kontrollieren, und einen nachhaltigeren Ansatz für die ohnehin begrenzten Ressourcen unterstützt.

Um zu entscheiden, ob die Energieeffizienz anderen Optionen vorgezogen werden sollte oder nicht, reicht eine einfache Kosten-Nutzen-Analyse nicht aus, sondern es müssen verschiedene Aspekte berücksichtigt werden:

Breiterer Kontext

Energieeffizienzmaßnahmen sollten in einem umfassenderen Zusammenhang betrachtet werden. Insbesondere die Energieeffizienz ist ein entscheidender Baustein der EU-Klima- und Energiepolitik für den Übergang zur Klimaneutralität bis 2050. Das bedeutet, dass nach diesem Grundsatz ökologisch nachhaltige Investitionen im Einklang mit der Taxonomieverordnung (10) gefördert werden sollten. Andere Grundsätze, die der Politikgestaltung zugrunde liegen, sind ebenfalls von Bedeutung, wie etwa der Grundsatz „nicht erheblich zu beeinträchtigen“ oder das „Innovationsprinzip“. Außerdem sollten diese Grundsätze gemeinsam berücksichtigt werden, wenn es darum geht, neue Technologien zu entwickeln und zukunftssichere Konzepte zu finden. Projektionen der betreffenden Märkte und künftiger Entwicklungen sind in diesem Zusammenhang entscheidende Elemente, die berücksichtigt werden müssen.

Gesellschaftliche Perspektive

Die Kosteneffizienz, die im Mittelpunkt des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ steht, sollte in erster Linie aus einer umfassenden gesellschaftlichen Perspektive betrachtet werden und nicht nur aus der Perspektive der Kosteneffizienz des Investors oder Nutzers. Dies setzt voraus, dass die vielfältigen Vorteile der Energieeffizienz für die Gesellschaft als Ganzes berücksichtigt werden (11). Diese umfassende gesellschaftliche Perspektive ist der Schlüssel zu einer ordnungsgemäßen Bewertung von Energieeffizienzoptionen. Außerdem muss die Kosteneffizienz aus kurz- und langfristiger Perspektive betrachtet werden, wobei die Amortisierungs- und Abschreibungszeiträume zu berücksichtigen sind.

Systemansatz

Im Rahmen des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ sollten Effizienzsteigerungen auf Systemebene betrachtet werden. Das bedeutet, dass die Optimierung des Energiesystems und die effiziente Integration sauberer Energielösungen im Mittelpunkt der Anwendung des Grundsatzes stehen. Dies erfordert eine umfassendere Sichtweise, bei der die Ressourcen auf der Angebotsseite (fossile Brennstoffe, erneuerbare Energien, Infrastruktur) den Ressourcen auf der Nachfrageseite (Nachfrageflexibilität und Laststeuerung, verbesserte Energieleistung spezifischer Lösungen, Energieeffizienz) gegenübergestellt werden, wobei Kosten und Nutzen aus der oben erwähnten gesellschaftlichen Perspektive betrachtet werden. Ein solcher Ansatz wird im ENEFIRST-Projekt (12) ausgearbeitet. Das bedeutet, dass die gesamte Energiekette berücksichtigt werden muss: Erzeugung, Transport, Vertrieb, Verbrauch, Ende der Lebensdauer.

Ebene der getroffenen Entscheidung

Der Systemansatz bezieht sich auf die Anwendung des Grundsatzes auf Entscheidungen zur Gestaltung und Planung von Anlagen. Dieser Ansatz kann die Komplexität des Grundsatzes noch erhöhen. Auf einer niedrigeren Ebene des Entscheidungsprozesses ist auch eine einfachere Anwendung des Grundsatzes angebracht, wenn eine Entscheidung eine Auswahl bestimmter Anlagen betrifft. In diesem Zusammenhang liegt der Schwerpunkt auf der Bewertung der Energieeffizienz (Gesamtenergieeffizienz) von Alternativen. Der Schwerpunkt dieses Ansatzes liegt auf der Verbesserung der Effizienz auf der Angebotsseite oder der Verringerung der Energienachfrage durch die Wahl energieeffizienterer Produkte und Dienstleistungen, wobei auch zukunftsorientierte, innovationsfreundliche, ressourceneffiziente und auf eine Kreislaufwirtschaft ausgerichtete Entscheidungen unterstützt werden. Mit anderen Worten sollte das Prinzip Investitionen in die effizienteste der effizienten Alternativen anregen.

Unterschiedliche Anreize

Der umfassendere gesellschaftliche Nutzen und die Effizienz der Energiesysteme sollten einen höheren Stellenwert einnehmen und auch von den einzelnen Investoren berücksichtigt werden. Da aus der Sicht des Investors und des Endnutzers die individuellen Vorteile in der Regel die allgemeinen Auswirkungen überwiegen, wenn diese nicht hinreichend bepreist werden, sind gezielte Maßnahmen und Anreize erforderlich, um sicherzustellen, dass die Systemeffizienz auf den verschiedenen Ebenen der Entscheidungsfindung angemessen berücksichtigt wird.

Entscheidungsart und Entscheidungsträger

Die Art und Weise, wie der Grundsatz angewandt wird, hängt davon ab, wo, wann und von wem er angewendet werden soll. Dieser Grundsatz gilt für verschiedene Arten von Entscheidungen, die sich auf Planungstätigkeiten, Politikgestaltung, Vorbereitung von Investitionsvorhaben und deren Finanzierung beziehen. Diese Entscheidungen sind nicht auf den Energiesektor beschränkt, die Energieeffizienz könnte jedoch eine besonders wichtige Rolle bei Entscheidungen über die Energieinfrastruktur spielen, wenn nachfrageseitige Lösungen Investitionen auf der Angebotsseite ergänzen oder ersetzen, wenn einer Lösung aufgrund ihres Gesamtwirkungsgrads gegenüber bestehenden Alternativen der Vorzug gegeben wird oder wenn neue Komponenten eingeführt werden (z. B. Kompressoren, die Abwärme/Abfallstrom zurückgewinnen können). Darüber hinaus würden die verschiedenen Entscheidungsträger je nach Sektor und Kontext der Entscheidungen unterschiedliche Rollen bei der Anwendung des Grundsatzes spielen.

Förderfähige Maßnahmen

Der Grundsatz zielt darauf ab, ein breites Spektrum von Energieeffizienzmaßnahmen auf der Nachfrage- und Angebotsseite zu berücksichtigen. Zwar sind nachfrageseitige Lösungen der Schlüssel zur Verringerung des Energiebedarfs bzw. zur besseren Nutzung von Energie, doch müssen bei der Bereitstellung von Energieinfrastrukturen oder energiebetriebenen Geräten auch Technologien und Betriebsweisen geprüft werden, die zu Energieeinsparungen führen könnten (13).

Grundlegende Voraussetzungen

Bei der Anwendung des Grundsatzes geht es zwar um die Berücksichtigung spezifischer Elemente, das Hauptziel hinter dem Grundsatz ist jedoch die Umsetzung von Energieeffizienzlösungen, wenn diese als die richtigen Lösungen erkannt werden. Dies bedeutet, dass die Einbeziehung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ in die Politikgestaltung auch zur Beseitigung rechtlicher und sonstiger Hindernisse führen sollte, die die Durchführbarkeit und Umsetzung von Energieeffizienzlösungen behindern. Um alle energieeffizienten Optionen in Betracht ziehen zu können, müssen die verschiedenen Akteure über ein ausreichendes Maß an Informationen über die Energieeinsparungen der verschiedenen Lösungen und die Möglichkeiten zur Bewertung ihrer sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen, Kosten und Vorteile verfügen. Die künftigen Auswirkungen des Klimawandels auf das Energiesystem, auch auf die Energieeffizienzlösungen selbst, sollten ebenfalls berücksichtigt werden. Da der allgemeine Nutzen von Energieeinsparungen für die Gesellschaft größer sein könnte als für die Investoren, könnten spezifische Anreize oder Anforderungen erforderlich sein, um energieeffiziente Verhaltensweisen und Investitionen zu fördern.

3.2. Weitere Schritte

Wie vorstehend ausgeführt, hängen die Maßnahmen, die bei der Anwendung des Grundsatzes zu ergreifen sind, weitgehend von der Phase des Entscheidungsprozesses und der Art des Entscheidungsträgers ab. In der nachstehenden Matrix (siehe Tabelle 1) werden verschiedene Schritte im Zusammenhang mit der Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ im Entscheidungsprozess mit verschiedenen Phasen und Arten von Entscheidungsträgern in Verbindung gebracht (14).

Tabelle 1

Handlungen verschiedener Entscheidungsträger im Zusammenhang mit dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ im Entscheidungsprozess

Phase Politische Entscheidungsträger Regulierungsbehörden Marktteilnehmer Anfang — Festlegung politischer Ziele — Festlegung/Aktualisierung des Rechtsrahmens — Analyse der politischen Auswirkungen und Alternativen — Festlegung von Marktzugangsregeln für Energieeffizienz- oder Laststeuerungslösungen — Prüfung der Übereinstimmung von Geschäfts-/Projektzielen mit politischen Zielen und Marktzugangsregeln — Festlegung der Geschäfts-/Projektziele Vorbereitung — Festlegung der grundsätzlichen KNA-Methode — Festlegung der KNA-Methode für konkrete Anwendungen — Einholen von Informationen — Prognose der Nachfrage nach Energiedienstleistungen — Ermittlung anderer Kosten und Risiken — Systematische Bewertung nach dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ Validierung — Prüfung des Umsetzungsplans und ggf. Genehmigung — Vorschlag für den Umsetzungsplan Umsetzung — Umsetzung des Plans, z. B. Erbringung der geplanten Dienstleistungen, Einführung energieeffizienter Technologien, Treffen von Investitionsentscheidungen usw.

Quelle: Ecorys-Studie.

Auf der Grundlage dieser Matrix wurde eine Entscheidungshilfe in Form eines schematisierten Entscheidungsablaufs mit Leitfragen für jeden der Schritte entworfen. Das Instrument bietet Einblicke in die verschiedenen Schritte, indem es mehrere Leitfragen enthält, die auf Themen verweisen, die bei der Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ zu beachten sind. Um die Anwendbarkeit des Instruments besser zu veranschaulichen, wurden in der Studie auch vier Beispiele aus der Praxis angeführt (siehe Abschnitt 4).

In der vorstehenden schematischen Darstellung eines Entscheidungsprozesses nehmen verschiedene Akteure unterschiedliche Rollen ein. In den meisten der in der Studie untersuchten Politikbereiche und Anwendungen des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ sind Marktteilnehmer die Akteure, die Pläne oder Investitionsentscheidungen vorbereiten. Daher ist dieser Aktionsplan für diese Politikbereiche und Anwendungen geeignet. Es gibt jedoch auch andere Bereiche, in denen politische Entscheidungsträger (z. B. bei der Entwicklung von NECP und anderen politischen Entscheidungen) oder Regulierungsbehörden (z. B. bei (der Genehmigung von) Prognosen oder Szenarien für den Netzausbauplan) die Hauptakteure sind, zumindest für die systematische Bewertung in der Umsetzungsphase. Dies bedeutet, dass die Art und Weise, wie der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ von verschiedenen Akteuren angewandt wird, sehr stark vom jeweiligen Kontext abhängt. Während einige Schritte auf alle Situationen anwendbar sind, können andere sektorspezifisch sein und je nach Art der Entscheidung, des Politikbereichs oder der beteiligten Akteure unterschiedliche Maßnahmen erfordern. In einigen Fällen kann nur eine bestimmte Art von Entscheidungsträgern beteiligt sein.

Unabhängig vom Sektor und von der Art der Entscheidung (Politik, Planung oder Investition) bliebe der allgemeine Ansatz für die Anwendung des Grundsatzes derselbe, doch müssten die verschiedenen Akteure unterschiedliche Schritte befolgen.

Politischen Entscheidungsträgern und Regulierungsbehörden wird eine besondere Rolle zuteil, wenn es darum geht, die Anwendung des Grundsatzes zu ermöglichen, die richtigen Regeln festzulegen (die Anfangsphase) und seine Anwendung zu genehmigen. Sie können ferner die Akteure sein, die das Prinzip direkt anwenden, indem sie die in der Vorbereitungs- und Umsetzungsphase festgelegten Schritte befolgen. So sollten beispielsweise politische Entscheidungsträger bei der Vorbereitung der strategischen Planung oder bei der Festlegung politischer Ziele den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ anwenden. Die Regulierungsbehörden müssten diesen Grundsatz bei der Festlegung von Vorschriften und Regelungen anwenden, die sich auf das Energiesystem, insbesondere bei den Regeln für die Marktgestaltung, oder den Energieverbrauch auswirken. In den meisten Fällen würde die Vorbereitung und Umsetzung von Entscheidungen jedoch auf der Ebene der Marktteilnehmer erfolgen.

Da sich diese Leitlinien in erster Linie an politische Entscheidungsträger und Regulierungsbehörden richten, liegt der Schwerpunkt eher auf allgemeinen und universellen Aspekten der Anwendung des Grundsatzes. Zu diesem Zweck wurden auf der Grundlage der in der Studie ermittelten Phasen und Schritte spezifischere Maßnahmen ermittelt, die von politischen Entscheidungsträgern und Regulierungsbehörden in Betracht zu ziehen sind und in den folgenden Abschnitten erläutert werden, vor allem in Bezug auf die Anfangsphase, in der die richtigen Rahmenbedingungen geschaffen werden müssen, und auf die Vorbereitungs- und Validierungsphase für Regulierungsbehörden, da diese Maßnahmen auch von politischen Entscheidungsträgern ergriffen werden können. Besondere Aufmerksamkeit wird den Maßnahmen im Zusammenhang mit der Überwachung und Berichterstattung gewidmet, die als Folge der getroffenen Entscheidungen und Wahlmöglichkeiten durchgeführt werden.

Die Schritte in der Vorbereitungs- und Umsetzungsphase eines Entscheidungsprozesses hängen ebenfalls stark vom jeweiligen Kontext ab. Es ist möglich, einige spezifischere Maßnahmen und die Anforderungen für die ordnungsgemäße Umsetzung dieser Maßnahmen anzugeben. Eine eingehendere Erläuterung, wie diese Maßnahmen durchzuführen wären, würde jedoch den Rahmen dieses Dokuments sprengen. Diese Maßnahmen würden in der Regel von Marktteilnehmern durchgeführt, die unter unterschiedlichen Bedingungen arbeiten, und es wären ausführliche sektorspezifische Handbücher erforderlich, um alle Besonderheiten zu berücksichtigen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Maßnahmen und ihre Voraussetzungen in Bezug auf die verschiedenen Schritte einer Vorbereitungs- und Umsetzungsphase. Die Beispiele aus der Praxis, die in der Studie in Abschnitt 4 vorgestellt werden, zeigen konkrete Maßnahmen für die relevanten Akteure im Zusammenhang mit einer bestimmten Entscheidung in dem ausgewählten Sektor auf. Aus Sicht der politischen Entscheidungsträger sollte die ordnungsgemäße Einbeziehung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ in der Vorbereitungs- und Umsetzungsphase durch eine ordnungsgemäße Folgenabschätzung gewährleistet werden.

Tabelle 2

Schritte, Maßnahmen und Voraussetzungen für die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ durch die Anwender

Schritt Maßnahme Voraussetzungen Festlegung der Geschäfts-/Projektziele — Berücksichtigung der Energieeffizienz als Teil der Lösung — Verfügbarkeit von Informationen — Zugang zu Fachwissen Festlegung der KNA-Methode — Berücksichtigung der allgemeinen Vorteile der Energieeffizienz und deren Quantifizierung — Festlegung der Kriterien für die Auswahl der richtigen Lösung — Standardisierte Methoden zur Auswahl — Verfügbarkeit von Daten — Verfügbarkeit von Instrumenten/Modellen Einholung von Informationen — Analyse der Märkte — Analyse innovativer Lösungen — Berücksichtigung der Entwicklung der Politik — Beschaffung von Qualitätsdaten für die KNA — Bewertung des Investitionsbedarfs und der Kapitalrendite — Verfügbarkeit von Informationen — Verfügbarkeit von Daten — Fachgutachten Prognose der Nachfrage nach Energiedienstleistungen — Berücksichtigung des künftigen Energiebedarfs — Bewertung der Auswirkungen von Alternativen auf den Energieverbrauch und gegebenenfalls auf die Belastung — Verfügbarkeit von aufgeschlüsselten Energieverbrauchsdaten — Nationale/regionale Prognosen — Stabiler politischer Rahmen Ermittlung anderer Kosten und Risiken — Berücksichtigung der Auswirkungen der Umsetzungsfaktoren — Berücksichtigung der Veränderungen der Kraftstoff- und Energiepreise — Berücksichtigung makroökonomischer Entwicklungen — Berücksichtigung der Amortisierungszeiträume und künftiger Cashflows — Verfügbarkeit von Daten — Klare politische Ziele — Verfügbarkeit von Erfahrungswerten — Verfügbarkeit von Lösungen zur Risikominderung (z. B. ESCO) Bewertung von Alternativen — Durchführung der KNA (Monetarisierung der Auswirkungen) — Bewertung der Kostenwirksamkeit — Prüfung der Zukunftssicherheit der Lösungen — Berücksichtigung der öffentlichen Unterstützung und verfügbaren Mittel — Zugang zu und Benutzerfreundlichkeit der verfügbaren Daten und Instrumente/Modelle — Entsprechendes Fachwissen — Finanzierungsprogramme und Unterstützung für Energieeffizienzprojekte Umsetzung — Zuweisung der entsprechenden Ressourcen und des entsprechenden Fachwissens — Nutzung von Förderungsinstrumenten — Gewährleistung der vorschriftsgemäßen Verwendung — Verfügbarkeit von Fachwissen und Ressourcen (Arbeitskräfte und Finanzmittel) — Leichter Zugang zu Förderregelungen — Feedback-Mechanismen Durchführer-Nutzer Überwachung und Kontrolle — Erhebung von Daten — Prüfung der Umsetzung — Bewertung der Auswirkungen und ob die Ziele erreicht wurden — Vordefinierte Indikatoren — Datenzugang — Verfügbarkeit von Instrumenten zur Datenanalyse und -verarbeitung — Verfügbarkeit von Mitteln

Quelle: Europäische Kommission.

3.3. Wichtigste Akteure

Während Energieeffizienzlösungen vom öffentlichen Sektor, von Privatunternehmen und Verbrauchern umgesetzt werden können, hat die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ auch einige weitergehende Auswirkungen für politische Entscheidungsträger und Regulierungsbehörden, die den Weg für die Anwendbarkeit energieeffizienter Lösungen in verschiedenen Kontexten ebnen müssen. Die Anwendung des Grundsatzes durch diese Akteure dürfte dazu führen, dass Marktteilnehmer und Investoren über die richtigen Instrumente und Informationen verfügen, um energieeffiziente Lösungen ordnungsgemäß zu bewerten und umzusetzen.

Die wichtigsten Akteure sind daher folgende:

Politische Entscheidungsträger

Dazu gehören:

a) EU-Institutionen, die am standardmäßigen Gesetzgebungsverfahren der EU beteiligt sind, d. h. die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union

b) Regierungen, nationale Parlamente und Verwaltungsabteilungen, deren Zuständigkeit sich auf das gesamte Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erstreckt

c) Regierungen auf Regional-, Provinz- und Gemeindeebene, Parlamente und Verwaltungsabteilungen, deren Zuständigkeit sich auf die Regionen, Provinzen und Gemeinden eines Mitgliedstaats erstreckt

Für die politischen Entscheidungsträger bezieht sich die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ auf alle Aspekte, die die Förderfähigkeit, Durchführbarkeit und Unterstützung der Energieeffizienz (einschließlich Maßnahmen zur Förderung energiesparenden Verhaltens) betreffen, nicht zuletzt durch öffentliche Gelder und die Vergabe öffentlicher Aufträge. Indem sie den Rahmen festlegen, sollten die politischen Entscheidungsträger andere Einrichtungen zu energieeffizienten Lösungen anregen. Dazu gehört die Festlegung von Zielen, die energieeffiziente Alternativen nicht ausschließen, die Beseitigung rechtlicher und administrativer Hürden und die Durchführung einer ordnungsgemäßen Bewertung verschiedener politischer Initiativen, ihrer Auswirkungen auf den Energieverbrauch und möglicher Kompromisse bei Maßnahmen zur Energieeinsparung, auch mit Blick in die Zukunft.

Die politischen Entscheidungsträger sollten ferner dafür Sorge tragen, dass Anreize für energieeffiziente Lösungen geschaffen werden, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass Energieeffizienzmaßnahmen aus individueller Sicht nicht immer als kostenoptimal angesehen werden (z. B. aufgrund langer Amortisierungszeiträume, damit verbundener Risiken oder eines geringen Bekanntheitsgrads), aus gesellschaftlicher Sicht jedoch wünschenswerte Lösungen darstellen. Um all diese Aspekte zu berücksichtigen, muss die Energieeffizienz sowohl auf strategischer als auch auf operativer Ebene zu einer politischen Priorität werden, die gegebenenfalls auch die Einbeziehung von Finanzinstituten umfasst.

Auf lokaler Ebene sind die von den Behörden getroffenen Entscheidungen in der Regel näher an der Umsetzung und können sich direkt auf die Wahl einer Lösung auswirken. Entscheidungen über den spezifischen Einsatz der verfügbaren Mittel, die Genehmigungsentscheidungen über die Wahl des Investitionsorts und die Planung der Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen sind Beispiele, bei denen der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ nach Möglichkeit berücksichtigt werden sollte. Darüber hinaus benötigen die örtlichen Behörden einen langfristigen Planungshorizont, um den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ bei der Bewertung der verschiedenen Optionen umzusetzen und zu vermeiden, dass sie sich im Einklang mit den lokalen Planungszyklen auf bestimmte Technologien oder Strategien versteifen.

Regulierungsbehörden

Diese Gruppe umfasst öffentliche Regulierungsbehörden oder -stellen, die auf nationaler oder regionaler Ebene benannt werden, um Regeln festzulegen und deren Einhaltung zu gewährleisten, das Funktionieren der Märkte zu überwachen und die Tarife in geregelten Marktsegmenten zu kontrollieren. Dazu gehören insbesondere Energieregulierungsbehörden und -stellen mit Regulierungs- und Kontrollaufgaben.

Die Regulierungsbehörden sollten die Einhaltung der Regeln sicherstellen, die den Marktzugang gewährleisten und energieeffiziente Lösungen ermöglichen. Sie sollten ferner Methoden und Leitlinien für die Bewertung verschiedener Alternativen in der Kosten-Nutzen-Analyse bereitstellen, wobei ein umfassenderer Nutzen zu berücksichtigen ist, und schließlich die Umsetzung überprüfen, um festzustellen, ob der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ ordnungsgemäß angewandt wurde, wenn eine Genehmigung, Überprüfung oder Überwachung der von den Marktteilnehmern eingereichten Projekte vorgesehen ist. Für letztere ist es wichtig, dass angemessene Bestimmungen zur Überwachung und Evaluierung festgelegt werden, um Informationen darüber einzuholen, wie die Energieeffizienz in der Praxis umgesetzt wurde.

Marktteilnehmer

Diese Gruppe umfasst Unternehmen, Bürgerenergiegemeinschaften und Investoren, die für die tatsächlichen Entscheidungen auf dem Markt verantwortlich sind. Sie umfasst ferner öffentliche Auftraggeber und Einrichtungen (15) im Sinne der Vorschriften für das öffentliche Beschaffungswesen, sofern ihre Entscheidungen über den Kauf von Waren oder Dienstleistungen auf verschiedenen Märkten den Energieverbrauch beeinflussen. Der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ wäre anwendbar auf Entscheidungen über Kriterien für öffentliche Ausschreibungen oder Entscheidungen über den Kauf, die Pacht/Miete oder die Modernisierung von Gebäuden, die diesen Behörden gehören oder von ihnen genutzt werden.

Im Energiesektor liegt das Hauptaugenmerk offensichtlich auf den Unternehmen des Energiemarktes, die besonderen Vorschriften unterliegen, insbesondere:

a) Energieversorgungsunternehmen: gewerbliche Erzeuger von Elektrizität, Wärme oder Kälte und anderen Rohstoffen sowie die juristischen Personen, die Energie (z. B. Elektrizität, Wärme/Kälte, Erdgas) an Verbraucher verkaufen

b) Netzbetreiber: Unternehmen, die für den Betrieb, die Wartung und gegebenenfalls den Ausbau des Verteilungs- und Übertragungsnetzes in einem bestimmten Gebiet zuständig sind, um die langfristige Fähigkeit des Netzes zur Deckung der Nachfrage nach Strom, Wärme oder Kälte und Erdgas zu gewährleisten

c) Anbieter von Dienstleistungen zur Nachfragesteuerung: Unternehmen, die die Verbraucher bei der Verbesserung der Energieeffizienz und der Laststeuerung unterstützen und die Reaktionsflexibilität der Verbraucher erhöhen, z. B. die Aggregatoren im Stromnetz

Im Vergleich zu Unternehmen, die in erster Linie auf Gewinnmaximierung ausgerichtet sind, können Versorgungsunternehmen andere Ziele verfolgen, die in der Verordnung vorgegeben werden. Sie könnten verpflichtet werden, Nachhaltigkeitsziele zu verfolgen oder bei ihren Investitionsentscheidungen Kriterien dauerhafter Umweltverträglichkeit anzuwenden. In solchen Situationen wäre der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ anwendbar, wenn es darum geht, Projektziele festzulegen, eine Kosten-Nutzen-Analyse durchzuführen, die Auswirkungen verschiedener Alternativen zu bewerten oder die richtige Lösung für die Umsetzung zu finden.

Die Gruppe der Marktteilnehmer umfasst ferner der Regulierung unterliegende Anleger sowie öffentliche und private Finanzinstitute, die den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ im Rahmen ihrer Tätigkeit anwenden werden. Der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ sollte dazu beitragen, die Aktivitäten der Finanzinstitute auf die langfristige Nachhaltigkeit ihrer Vermögenswerte und ihres Finanzportfolios auszurichten. Durch eine zukunftsgerichtete Perspektive sollte der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ die Entwicklung innovativer Einnahmenmodelle im Bereich der Energieeffizienz (z. B. Energieeffizienz als Dienstleistung) und die Bedingungen, unter denen private Investitionen eingesetzt werden können, unterstützen.

Im Allgemeinen sollten Energiemanagementsysteme auf Unternehmensebene, wie z. B. laut Norm ISO 50001, bei ordnungsgemäßer Anwendung zur Einführung energieeffizienter Lösungen führen, durch die die Energieleistung von Unternehmen verbessert wird. Auch Energieaudits und deren Nachbereitung sollten zu einer stärkeren Sensibilisierung und zu Verbesserungen der Energieeffizienz führen, wenn diese aus Sicht des Unternehmens wirtschaftlich sind. Das bedeutet nicht, dass der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ vollkommen irrelevant ist. Die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ könnte auch Unternehmen dabei helfen, energieeffiziente Projekte und Investitionen zu ermitteln, Kosten und Nutzen, einschließlich des größeren Nutzens für ihre Mitarbeiter, richtig einzuschätzen und diese Projekte und Investitionen auf die richtige Weise umzusetzen.

3.4. Festlegung politischer Ziele

Es ist wichtig, dass Zielvorgaben und Ziele keine Lösungen vorgeben, die zu ihrer Erreichung eingesetzt werden sollen, es sei denn, dies ist notwendig. Wenn Energieeffizienzmaßnahmen Teil der Lösung sein könnten, sollten die politischen Ziele diese Maßnahmen nicht ausschließen. Dies erfordert die Festlegung von Zielen, die auf Ergebnissen und angestrebten Auswirkungen und nicht auf Inputs basieren. Ein naheliegender Ansatz ist die Festlegung übergreifender Ziele auf der Grundlage der Systemleistung und nicht von Zielvorgaben für spezifische Lösungen, z. B. die Anpassung der Energieversorgung an die Nachfrage und nicht die Erhöhung der Stromerzeugungskapazität um 5 %, um dem erwarteten Nachfragewachstum zu entsprechen. Sicherlich müssen die politischen Ziele in bestimmten Situationen sehr spezifisch sein, aber das sollte nicht die Berücksichtigung der Frage behindern, wie energieeffiziente Lösungen mit einer angemessenen Festlegung der Ziele unterstützt werden können. Deshalb ist es bereits bei der Zielsetzung für Initiativen, die sich auf den Energieverbrauch auswirken würden, wichtig, die Auswirkungen auf den Energieverbrauch und die Kompromisse zwischen verschiedenen Lösungen, mit denen diese Ziele erreicht werden könnten, zu untersuchen.

In diesem Zusammenhang ist es wichtig, die Indikatoren und die Methodik für die Überwachung der Ziele sorgfältig zu definieren. Wenn eine Verringerung des Energieverbrauchs zu den festgelegten Zielen beitragen könnte oder wenn das Erreichen der festgelegten Ziele den Energieverbrauch beeinflussen würde, muss das Verhältnis zwischen den Zielen und dem erwarteten Energieverbrauch abgeschätzt werden. In diesem frühen Stadium des Entscheidungsprozesses können derartige Schätzungen schwierig sein, und es sind einige Erfahrungswerte und Erkenntnisse aus der Vergangenheit erforderlich. Aus diesem Grund muss die Überwachung der tatsächlichen Auswirkungen der zur Erreichung dieser Ziele ergriffenen Maßnahmen auf den Energieverbrauch von Anfang an in Betracht gezogen werden, einschließlich Überwachungs- und Evaluierungsprotokollen.

3.5. Festlegung des Rechtsrahmens

3.5.1. Festlegung der entsprechenden Regeln und Rechtsvorschriften

Sowohl der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ als auch energieeffiziente Maßnahmen erfordern einen geeigneten Rechtsrahmen, damit sie in der Praxis umgesetzt werden können. In der Gesetzgebung muss die Energieeffizienz als mögliche Lösung herausgestellt, ihre Umsetzung ermöglicht sowie eine angemessene Nachverfolgung sichergestellt werden. Erforderlichenfalls sollten durch sie ferner die Hindernisse für energieeffiziente Lösungen beseitigt werden.

Um zu beurteilen, ob der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ auf eine bestimmte politische Initiative, Verordnung oder ein Projekt anwendbar sein könnte, könnte ein erstes Screening auf der Grundlage einer Reihe von Fragen (drei Gruppen von drei Fragen) durchgeführt werden. Die erste Gruppe von Fragen hilft dabei festzustellen, ob die Energieeffizienz in den Bereich einer bevorstehenden Initiative oder eines Projekts fällt. Die zweite Gruppe trägt zur Klärung der Frage bei, ob die Energieeffizienz in der Praxis angewandt werden kann, und die dritte Gruppe zur Klärung der Frage, ob die Energieeffizienz richtig umgesetzt werden kann.

Die drei Gruppen von Fragen lauten wie folgt:

1. Ist Energieeffizienz eine Option? — Wirkt sich die Initiative auf den Energieverbrauch aus oder führt sie zu einer Ausweitung der Energieversorgung? — Kann die Energieeffizienz dazu beitragen, die Ziele der Initiative zu erreichen? — Gibt es Energieeffizienzlösungen, die im Rahmen der Initiative in Betracht gezogen werden könnten? Diese Fragen sind gemeinsam in einer kaskadierenden Reihenfolge zu betrachten. Wenn die Antwort auf alle Fragen „JA“ lautet, sollten weitere Aspekte des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“, die durch die folgenden Fragen abgedeckt werden, untersucht werden (auch wenn die Antworten nicht gesichert sind). Eine „NEIN“-Antwort auf die erste Frage würde bedeuten, dass es keinen Raum für die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ gibt. Eine „NEIN“-Antwort auf den zweiten Aufzählungspunkt würde bedeuten, dass Energieeffizienz kein angemessener Ansatz wäre, um die Ziele in einem bestimmten Kontext zu erreichen, und eine negative Antwort auf die letzte Frage würde bedeuten, dass es keine praktikable energieeffiziente Lösung gibt, um diese Ziele zu erreichen. Eine negative Antwort (negative Antworten) würde(n) bedeuten, dass die verbleibende Gruppe von Fragen nicht geprüft werden muss.

2. Ist die Option der Energieeffizienz umsetzbar? — Ist es möglich, die direkten und weiterführenden Vorteile von Energieeffizienzlösungen auf der Ebene des Energiesystems oder einzelner Ausrüstungen richtig einzuschätzen? — Gibt es Hindernisse, die die Umsetzung der möglichen Energieeffizienzlösung beeinträchtigen? — Kann sichergestellt werden, dass die Energieeffizienzlösungen wirksam zur Erreichung der Ziele der Initiative beitragen? Wenn eine Frage mit „NEIN“ oder unsicher beantwortet wird, ist eine weitere Maßnahme im Einklang mit dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ erforderlich, um die Probleme zu lösen. Eine positive Beantwortung aller Fragen würde bedeuten, dass der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ in einem bestimmten Kontext von den zuständigen Entscheidungsträgern angewendet werden kann. In jedem Fall sollte auch die dritte Gruppe von Fragen geprüft werden.

3. Kann die Option der Energieeffizienz ordnungsgemäß umgesetzt werden? — Wissen die für die Umsetzung verantwortlichen Stellen, wie sie Lösungen zur Energieeffizienz bewerten können? — Stehen genügend Ressourcen und Informationen zur Verfügung, um Lösungen für die Energieeffizienz umzusetzen? — Gibt es Mechanismen, die eine Durchsetzung und Überprüfung der Umsetzung ermöglichen? Wenn die Antwort auf eine Frage „NEIN“ lautet oder unsicher ist, sind zusätzliche Maßnahmen erforderlich, um sicherzustellen, dass der Grundsatz mit einer angemessenen Auswahl der besten Lösungen weiterverfolgt werden kann. Positive Antworten würden bestätigen, dass die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, damit die zuständigen Stellen bei der Anwendung des Grundsatzes im Zusammenhang mit der geplanten Initiative eine fundierte Entscheidung treffen können, die im Hinblick auf die politischen Ziele optimal wäre.

Weitere Maßnahmen bedeuten nicht notwendigerweise, dass spezifische Bestimmungen in die Gesetzgebung oder in die Vorschriften aufgenommen werden müssen. Einige der Fragen könnten außerhalb des Rechtsrahmens oder der Formvorschriften behandelt werden. Es ist jedoch wichtig, dass für den Fall, dass die erste Gruppe von Fragen darauf hinweist, dass Energieeffizienz Teil der Lösung sein kann, die Bestimmungen in der richtigen Weise festgelegt werden. Sie sollten insbesondere:

(1) ausdrücklich darauf hinweisen, dass Energieeffizienz eine mögliche Lösung ist, die zu prüfen und vorrangig zu behandeln ist, wenn sie kosteneffizient und zweckmäßig ist,

(2) die Rolle der Energieeffizienz bei der Verwirklichung anderer Ziele wie der Verringerung der Treibhausgasemissionen, der Schadstoffe und der Nutzung nichtenergetischer Ressourcen, der Verbesserung von Gesundheit und Komfort sowie der Verringerung der Energiearmut anerkennen,

(3) gewährleisten, dass die Anforderungen die Energieeffizienz in den Bereichen Energieversorgung, -übertragung, -verteilung und -verbrauch und insbesondere die Anwendung von Lösungen auf der Nachfrageseite ermöglichen, dafür sorgen, dass technische Spezifikationen die energetische Integration und die Anwendung der Energieeffizienz nicht behindern,

(4) die Leistung definieren und nicht eine konkrete Lösung, die erreicht werden soll, eine leistungsbasierte Regulierung zur Gleichberechtigung der Energieeffizienz im Wettbewerb mit anderen Alternativen ermöglichen,

(5) die Aufgaben und Pflichten der verschiedenen Akteure bei der Bewertung und Überprüfung von Energieeffizienzlösungen festlegen,

(6) klare Kriterien und Methoden für die Bewertung von Kosten und Nutzen energieeffizienter Lösungen und der Auswirkungen auf den Energieverbrauch bereitstellen,

(7) auf Informationen und Daten, die für die Bewertung des vorhandenen Energiesparpotenzials, der Kosten und des Nutzens der Energieeffizienz verwendet werden (sollen), verweisen,

(8) gewährleisten, dass Energieeffizienz für öffentliche Unterstützung und Finanzierung in Frage kommt und sogar bevorzugt behandelt wird,

(9) die Überwachung der Auswirkungen auf den Energieverbrauch und die Überprüfung der sonstigen Auswirkungen energieeffizienter Lösungen einbeziehen.

Ein wichtiger Aspekt im Zusammenhang mit den Vorschriften und Anforderungen ist die Sensibilisierung für mögliche Energieeffizienzmaßnahmen, ihre Kosten und Vorteile sowie für die Möglichkeiten ihrer optimalen Umsetzung. Ferner könnte es erforderlich sein, dass Hindernisse, die dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ entgegenstehen, und spezifische Energieeffizienzlösungen durch Rechtsbestimmungen geregelt werden. Zu diesem Zweck sollten diese Hindernisse genau ermittelt werden.

3.5.2. Ermittlung der Hindernisse für den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“

Bei der Entscheidung, ob eine energieeffiziente Lösung eine praktikable Option zur Erreichung der gesetzten Ziele ist, muss zunächst festgestellt werden, ob es Energieeffizienzmaßnahmen gibt, die eine Alternative zur Ausweitung des Angebots in einem Energiesystem darstellen oder den Energiebedarf in den Endverbrauchssektoren verringern könnten. Mit dem Wissen über die möglichen Maßnahmen könnten anschließend energieeffiziente Maßnahmen analysiert und mit anderen Alternativen verglichen werden.

Diese vorläufige Ermittlung und die anschließende Auswahl energieeffizienter Lösungen im Einklang mit dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ stehen jedoch vor verschiedenen Hindernissen. Das Projekt ENEFIRST (16) hat in einem seiner Arbeitsbereiche diese möglichen Hindernisse ermittelt und in die folgenden Kategorien unterteilt:

— Politische Hindernisse – im Zusammenhang mit der Voreingenommenheit gegenüber bestimmten Lösungen oder dem Festhalten am bisher gewählten Ansatz;

— Rechtliche Hindernisse – wenn bestehende Verordnungen die Wahl energieeffizienter Lösungen erschweren;

— Hindernisse aufgrund von politischen Wechselwirkungen (z. B. widersprüchliche Ziele oder Prioritäten) – dies hängt damit zusammen, dass die Entscheidungsträger dazu neigen, ihre speziellen Politikbereiche zu betrachten, und dass es bei Energieeffizienzmaßnahmen zu Kompromissen kommen kann;

— Finanzielle Hindernisse – unzureichende Mittel oder Finanzhilfen für energieeffiziente Lösungen, die mit der Art und Weise, wie sie beurteilt und bewertet werden, verbunden sein könnten;

— Technische Hindernisse – die energieeffiziente Lösung könnte technisch schwieriger zu bewerten oder in eine praktikable Option zu integrieren sein;

— Informationshindernisse – Mangel an Informationen und Daten, um die Vorteile von Energieeffizienzlösungen ordnungsgemäß zu ermitteln und abzuschätzen;

— Kulturelle und verhaltensbedingte Hindernisse – Verhaltensweisen und Gewohnheiten, die den Umfang der in Betracht gezogenen Optionen einschränken;

— Kommunikations-/Bewusstseinshindernisse – mangelndes Bewusstsein für die Energieeffizienzoptionen;

— Mangelndes Fachwissen – unzureichende Kenntnisse über die Umsetzung von Energieeffizienzlösungen/-technologien und Voreingenommenheit gegenüber bestimmten Lösungen, die zum Ausschluss von Energieeffizienzoptionen führt;

— Verzerrung durch Einflussnahme im Zusammenhang mit dem Gewicht der angebotsseitigen Interessenträger in der Strategiegestaltung oder Entscheidungsfindung – die politischen Entscheidungsträger werden von angebotsseitigen Interessenträgern beeinflusst;

— Hindernisse in der Versorgungskette – die Energiemärkte sind angebotsorientiert aufgebaut, sodass die Energieeffizienz das bestehende System stören könnte.

Die Hindernisse können sich in den einzelnen Politikbereichen unterschiedlich auswirken und werden im ENEFIRST-Bericht ausführlich erläutert.

Die vorstehend aufgeführten Hindernisse sind für die Politikgestaltung von größter Bedeutung und sollten daher bei der Festlegung des entsprechenden politischen Rahmens berücksichtigt werden. Diese Hindernisse könnten sich jedoch auch auf die Gestaltung und Vorgehensweise bei bestimmten Investitionsprojekten auswirken. Darüber hinaus können je nach Art und Umfang der Energieeffizienzmaßnahme weitere spezifische oder lokale Hindernisse bestehen.

Letztlich können einige der Hindernisse mit den Ressourcen zusammenhängen, die von den Behörden für die Energieeffizienz bereitgestellt werden. Unzureichende Verwaltungsressourcen und Mittel für die Unterstützung, Bewertung und Förderung von Energieeffizienzlösungen und -technologien sind ein häufig genanntes Hindernis für eine umfassendere Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“. Daher besteht eine wichtige Aufgabe der politischen Entscheidungsträger darin, die erforderlichen Verwaltungskapazitäten und Fachkenntnisse im Bereich der Energieeffizienz aufzubauen und dafür zu sorgen, dass den öffentlichen Einrichtungen ausreichende finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, um Marktteilnehmer und Verbraucher bei der Umsetzung energieeffizienter Lösungen zu unterstützen und die Auswirkungen der Politik zu überwachen.

3.5.3. Einbindung des Grundsatzes in den politischen und rechtlichen Rahmen

Eine der Überlegungen zu den Rahmenbedingungen für den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ bezieht sich darauf, wie die Empfehlungen dieser Leitlinien durchgesetzt werden könnten.

Die Beseitigung spezifischer Hindernisse, die Festlegung von Anforderungen oder die Festlegung spezifischer Anreize für energieeffiziente Lösungen sind Teil der Energieeffizienzpolitik. Es ist wichtig, diese beiden Aspekte voneinander zu trennen. Die Energieeffizienzpolitik legt spezifische Maßnahmen und Ziele für die Energieeffizienz sowie unterstützende und grundlegende Bedingungen fest. Beim Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ geht es um die Erwägung und Analyse energieeffizienter Alternativen bei Entscheidungen, die den Energieverbrauch und die Energieversorgung betreffen. Die Anwendung dieses Grundsatzes sollte ferner zu spezifischen Maßnahmen führen, die diese Analyse und die Umsetzung von Energieeffizienzlösungen ermöglichen. Die Form dieser Aktionen wird in der Regel in politischen Energieeffizienzmaßnahmen geregelt. Die rechtliche Form dieser Maßnahmen geht daher über die Grundsatzdiskussion hinaus und ist eher Teil der energiepolitischen Entwicklung. Um die Energieeffizienz zu fördern und die vorstehend genannten Hindernisse zu überwinden, könnte beispielsweise ein direkter Impuls für Energieeffizienzlösungen in Form von spezifischen Energieeffizienzzielen erfolgen. Eine andere Möglichkeit besteht darin, den Energieversorgern verbindliche Verpflichtungen zur Energieeinsparung aufzuerlegen, die sie verpflichten, den Energieverbrauch ihrer Kunden zu senken (17).

Jede verbindliche Zielvorgabe und Vorschrift, energieeffiziente Lösungen anzuwenden, erfüllt die Ziele des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“. Die Form solcher Anforderungen, ihre Genauigkeit oder die Verpflichtungen, die mit ihnen verbunden sind, sind jedoch Themen, die im Rahmen der Energiepolitik geprüft werden müssen. Aus Sicht des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ ist es wichtig, dass verschiedene Aspekte betrachtet und behandelt werden.

3.5.4. Anreize für den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“

In den meisten Fällen sollten Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz bevorzugt werden, wenn sie sich unter Berücksichtigung des Gesamtnutzens als kosteneffiziente Option erweisen. Die Vorteile betreffen jedoch nicht immer den Akteur, der eine Investitionsentscheidung treffen sollte. Weiter gefasste Vorteile der Energieeffizienz könnten eher der Gesellschaft zugutekommen (z. B. saubere Luft) als dem Investor, der die Entscheidung trifft. Auch der Endverbraucher kann von Energieeinsparungen profitieren, aber diese Vorteile könnten für den Eigentümer einer Anlage von geringer Bedeutung sein (z. B. divergierende Anreize in vermieteten Immobilien).

Darüber hinaus ist die Energieeffizienz insbesondere für die Versorgungswirtschaft kein naheliegender Weg, denn wenn die Verbraucher Energie sparen, verkaufen die Unternehmen weniger von ihrer Ware. Daher ist es wichtig, Energiegeschäftsmodelle, die einen höheren Energieabsatz begünstigen, durch Geschäftsmodelle zu ersetzen, die Energiedienstleistungen oder das Erreichen eines bestimmten Komfortniveaus belohnen, z. B. das Modell der „Energieeffizienz als Dienstleistung“. Ein weiterer abschreckender Faktor ist die Tatsache, dass die Anschaffung energieeffizienter Geräte oder die Gebäuderenovierung relativ hohe Vorlaufkosten erfordert, während die Amortisierungszeiträume lang sein können.

Aus diesen Gründen reicht es oft nicht aus, die Energieeffizienz zu fördern, sondern es sind direkte oder indirekte Anreize erforderlich, damit bei der Entscheidungsfindung ein umfassenderer Nutzen von Energieeffizienzmaßnahmen für die Gesellschaft berücksichtigt wird. Insbesondere sollten die Anreize dafür sorgen, dass die Entscheidungen des Einzelnen so beeinflusst werden, dass sie sich auf das System als Ganzes positiv auswirken.

3.5.5. Finanzierung und finanzielle Unterstützung

Unterstützung der Einführung eines speziellen energieeffizienten Fahrzeugs

Es ist wichtig, dass zweckgebundene Mittel zur Förderung der Energieeffizienz bereitgestellt werden. Dies sollte Energieeffizienzprojekte fördern und den Investoren Klarheit über die verfügbaren Finanzhilfen verschaffen. Obwohl Energieeffizienz im Rahmen verschiedener Finanzierungsprogramme förderfähig ist, gibt es derzeit nur wenige öffentliche Finanzierungsprogramme, die speziell für Energieeffizienzprojekte vorgesehen sind.

Die Einrichtung eines speziellen Fonds oder Programms für Energieeffizienz könnte stärkere Anreize für Investitionen in die Energieeffizienz bieten. Ein solcher Fonds würde dazu beitragen, einen beispielhaften Rahmen zu schaffen, in dem der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ umfassend angewandt wird. In der Regel haben Paketlösungen, die finanzielle Unterstützung mit Beratungsleistungen kombinieren, eine höhere Absorptionsgeschwindigkeit und profitieren von einem größeren Leverage-Effekt (18).

Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ auf alle relevanten Bereiche der EU-Finanzierungsinstrumente

Durch die Festlegung von Kriterien für die Förderfähigkeit durch die Festlegung von Energieeffizienzzielen und Referenzwerten wird energieeffizienten Projekten Vorrang eingeräumt. Wann immer möglich, können die EU-Fonds (sektor- oder technologiespezifische) Schwellenwerte für den Energieverbrauch oder die Verbesserung der Energieeffizienz auf der Grundlage der besten verfügbaren Technologien festlegen.

Im Zusammenhang mit den Fonds der Kohäsionspolitik sollten die Verwaltungsbehörden sicherstellen, dass die Programme in ihren Prioritäten und Zielen ausdrücklich auf die Förderung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ (19) verweisen und dies im Förderfähigkeitsraster angemessen widerspiegeln, indem sie beispielsweise eine höhere Kostenübernahme für Projekte anbieten, die den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ erfüllen. Interreg-Programme sollten diese Maßnahmen in einem grenzüberschreitenden oder transnationalen Kontext betrachten.

Darüber hinaus sollten die Verwaltungsbehörden bei der Festlegung von Eignungskriterien für Maßnahmen in den Sektoren, in denen der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ angewandt werden könnte (siehe Abschnitt 4.2), die Energieeffizienz berücksichtigen, damit Projekte, in denen dieser Grundsatz angewandt wird, vorrangig behandelt werden können.

Die Verwaltungsbehörden könnten ferner eine Modulation der Beihilfeintensität in Betracht ziehen, sodass Projekte im Bereich der Energieeffizienz oder Projekte, bei denen der Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ angewandt wird, von einer bevorzugten öffentlichen Förderung (Bonus) profitieren könnten.

Im Rahmen von InvestEU werden die Durchführungspartner aufgefordert, einen Abschnitt über Energieeffizienz in ihre Antragsunterlagen aufzunehmen, der ein eigenständiges Element ihrer Sorgfaltspflicht bei der Bewertung von Projekten darstellt. Ein solcher Abschnitt würde für alle Projekte gelten, die über das Finanzierungsfenster „Nachhaltige Infrastruktur“ hinausgehen.

Die Empfehlung, Eignungskriterien im Zusammenhang mit der Energieeffizienz zu berücksichtigen, gilt ferner für europäische, nationale oder regionale Programme, die durch Projektvorschläge erfolgen.

Wenn Behörden und Durchführungspartner von EU-Fonds Maßnahmen entwickeln und durchführen, bei denen die Energieeffizienz das primäre Ziel ist, werden sie aufgefordert, eine überzeugende Begründung dafür zu liefern, warum die Energieeffizienz für das Projekt/das Programm/die Maßnahme von zentraler Bedeutung ist und warum die Gefahr der „Grünfärberei“ nicht besteht.

Bereitstellung von technischer Hilfe für Fondsmanager und Projektträger bei der Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“

Zusätzlich zu den tatsächlich verfügbaren Mitteln für die Energieeffizienz würden die Auseinandersetzung mit der Risikowahrnehmung, die Erleichterung der Bündelung und die Unterstützung bei der Projektentwicklung weitere Anreize für energieeffiziente Lösungen schaffen. Diese Maßnahmen sind zwar bereits Teil der Energiefinanzierungspolitik, die Entscheidungsträger sollten die verfügbaren Instrumente jedoch bei Antragstellern und Fondsmanagern bekannt machen.

Die Europäische Kommission kann den Verwaltungsbehörden Beratungsdienste anbieten, um sie bei der Umsetzung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ in ihren Programmen zu unterstützen, insbesondere durch das Instrument für technische Unterstützung (20).

Finanzinstituten, die EU-Programme in Anspruch nehmen, könnten spezielle Beratungsdienste zur Verfügung gestellt werden, die sowohl in der Bewertungsphase (Sorgfaltsprüfung) als auch in der Umsetzungsphase (Projektentwicklung) den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ berücksichtigen. Die Europäische Kommission arbeitet an der Entwicklung solcher spezifischer Beratungsprodukte auf der Grundlage der erfolgreichen Erfahrungen der Europäischen Investitionsbank und anderer potenzieller Durchführungspartner (nationale Förderbanken und -institute, EBWE usw.).

Projektträger, die bereit sind, Investitionen in die Energieeffizienz zu tätigen oder den Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ einzubeziehen, können ad hoc technische Unterstützung von der EU-Beratungsstelle ELENA, gegebenenfalls von kohäsionspolitischen Programmen und weitere Unterstützung bei der Projektentwicklung im Rahmen des LIFE-Programms – Unterprogramm für den Übergang zu sauberer Energie – erhalten. In einigen Fällen können die Kosten für Energieaudits (zum Teil) von der EU bezuschusst werden.

Die technische Unterstützung wird den Verwaltungsbehörden, Finanzinstituten und Projektträgern helfen, geeignete Indikatoren und Methoden zur Messung von Energieeinsparungen zu verwenden, und kann einen Teil der Überwachungsanforderungen abdecken, z. B. Energieaudits für die betreffenden Anlagen.

Einbeziehung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ in die Leitlinien für staatliche Beihilfen

Die Energieeffizienz wird sowohl in den Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen als auch in der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung behandelt, die derzeit beide überarbeitet werden (21). Dies gilt für OP, die im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung nicht von vornherein von staatlichen Beihilfen ausgenommen sind. Dies kann auch für Projekte gelten, die aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanziert werden.

3.5.6. Bereitstellung von Informationen

Das mangelnde Bewusstsein für Energieeinsparpotenziale, ihre möglichen Vorteile und die Möglichkeiten, sie zu bewerten, stellen einige der Hindernisse für die Anwendung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ dar. Wenn dieser Mangel an hinreichenden Informationen mit Gewohnheiten und früheren Präferenzen einhergeht, reicht es nicht aus, die Informationen nur zur Verfügung zu stellen. Es sind wiederholte Aufklärungs- und Beratungsmaßnahmen erforderlich, um die negative Wahrnehmung der Energieeffizienz als etwas, das viel Aufwand und Geld erfordert, um Energieeinsparungen zu erzielen (und dies zusätzlich auf Kosten einer geringeren Leistung), zu ändern. Stattdessen ist es wichtig, die Energieeffizienz mit der Steigerung von Komfort, Leistung und Qualität zu verbinden. Es ist ferner notwendig, das Bewusstsein und das Wissen über das Potenzial und die umfassenderen Auswirkungen der Energieeffizienz in verschiedenen Sektoren zu steigern. Dazu gehört ferner die Notwendigkeit, die Entscheidung für eine Investition in die Energieeffizienz zu vereinfachen, indem den Bürgern zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung auch Informationen zur Verfügung gestellt werden, die den negativen Einfluss kognitiver Voreingenommenheit abschwächen, z. B. durch Informationen über künftige Kosteneinsparungen sowie ökologische und soziale Vorteile (22). Daher müssen wirksame Beratungsmaßnahmen auf Hintergrundwissen, Präferenzen und kognitive Voreingenommenheit eingehen, die energiebezogene Entscheidungen beeinflussen (23).

Außerdem mangelt es an guten Daten und Methoden, um den allgemeinen Nutzen von Verbesserungen der Energieeffizienz zu bewerten. Dies schränkt die Möglichkeit ein, diesen Nutzen zu quantifizieren und eine entsprechende Kosten-Nutzen-Analyse zu ermöglichen. Auf lokaler Ebene sind die Städte und Gemeinden im Allgemeinen am besten in der Lage, Energieeffizienzmaßnahmen in enger Zusammenarbeit mit den Bürgern, Verbrauchern und Energieversorgungsunternehmen umzusetzen. Der Mangel an Daten und die oft begrenzten finanziellen, technischen und fachlichen Kapazitäten hindern Städte, Gemeinden und Kommunen jedoch daran, solide Wärme- und/oder Energieeffizienzpläne zu erstellen und die Energieeffizienz bei der Raum- und der Entwicklungsplanung zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang müssen nicht nur die entsprechenden Daten zur Verfügung gestellt werden, sondern es muss auch sichergestellt werden, dass diejenigen, die diese Informationen und Daten nutzen sollen, in der Lage sind, sie zu analysieren. Der Kapazitätsaufbau ist daher ein wesentlicher Bereich, der angegangen werden muss.

Im Zusammenhang mit dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ ist es ferner wichtig, dass die Informationen zum richtigen Zeitpunkt und im richtigen Format bereitgestellt werden. Informationen über Energieeffizienzoptionen und ihre möglichen Vorteile sollten den Behörden und Marktteilnehmern in klarer Form zur Verfügung gestellt werden, um ihnen die Wahl einer bestimmten Option bei ihren Planungs- oder Investitionsentscheidungen zu erleichtern. Eine bloße Veröffentlichung von Daten oder Leitlinien kann ungenügend sein. Informationen über energieeffiziente Lösungen müssen sachdienlich und an den jeweiligen Kontext angepasst sein, wenn sie den Entscheidungsprozess positiv und gebührend beeinflussen sollen. Sie müssen ferner aktiv gefördert werden.

Darüber hinaus hat die Art und Weise, wie die Informationen präsentiert und beworben werden, großen Einfluss auf den Entscheidungsprozess. Sobald das grundlegende Bewusstsein vorhanden ist, muss die Kommunikation zudem an das Zielpublikum und den spezifischen Kontext angepasst werden, damit sie leicht verständlich ist. Die bereitgestellten Informationen sollten eine bewusste Entscheidungsfindung auf der Grundlage von Fakten und Transparenz erleichtern. Der Entscheidungsprozess von Investoren beinhaltet eine Analyse der Vor- und Nachteile verschiedener Lösungen, weshalb eine einseitige Kommunikation unzureichend sein könnte. Eine zweiseitige Kommunikation könnte überzeugender sein, da sie auf die in der Analyse aufgeworfenen Fragen eingehen könnte, bevor eine Entscheidung getroffen wird.

In diesem Zusammenhang ist es wichtig, die erwarteten Energieeinsparungen einer bestimmten Maßnahme, Technologie oder Lösung zusammen mit Informationen über die Art und Weise ihrer Umsetzung und Nutzung darzustellen. Es ist ferner sinnvoll, auf mögliche Rebound-Effekte hinzuweisen, d. h. auf die mögliche Verringerung der erwarteten Energieeinsparungen durch einen Anstieg des Energieverbrauchs nach Energieeffizienzmaßnahmen. Da das „Overselling“ von Energieeffizienzmaßnahmen kontraproduktiv sein könnte, ist es von entscheidender Bedeutung, dass sie vor ihrer Umsetzung ordnungsgemäß bewertet werden. Wenn die Bewertung nicht den Erwartungen entspricht, die in den bereitgestellten Informationen geweckt wurden, könnte sie die Entscheidungsträger von energieeffizienten Optionen abhalten.

Was die Informationen über die Finanzierung betrifft, so ist es wichtig, dass die Finanzinstitute die tatsächlichen Risiken und Vorteile von Investitionen in die Energieeffizienz kennen. Ein wichtiges Instrument ist die Datenbank der Plattform für die Risikominderung von Energieeffizienzinvestitionen (De-risking Energy Efficiency Platform; DEEP) mit Energie- und Finanzdaten von Energieeffizienzprojekten, die mit europäischen, nationalen und lokalen öffentlichen Mitteln gefördert werden. Behörden, Projektträger und Finanzinstitute müssen weiterhin nachdrücklich aufgefordert werden, diese Datenbank zu füllen, um die Informationen über das Energieeffizienzpotenzial weiter zu erhöhen und zu erweitern. Eine breitere Verfügbarkeit von Marktdaten und Investitionserfolgen wird dazu beitragen, das Risiko für die Energieeffizienz zu verringern und Investitionen in die Energieeffizienz zu fördern.

3.5.7. Führungsrolle des öffentlichen Sektors

Die Priorisierung der Energieeffizienz verpflichtet auch die Behörden dazu, mit gutem Beispiel voranzugehen. Obgleich die Gesamtauswirkungen in absoluten Zahlen womöglich nicht so groß sind, spielen öffentliche Einrichtungen eine wichtige Rolle bei der Förderung energieeffizienter Verhaltensweisen, Waren und Dienstleistungen. Darüber hinaus ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Priorisierung der Energieeffizienz im öffentlichen Sektor als Beispiel für eine nachhaltige und ordnungsgemäße Verwaltung der öffentlichen Mittel dargestellt wird. Die Wahl von Energieeffizienzlösungen und deren Kombination mit erneuerbaren Energiequellen könnten ferner als Demonstrationsprojekte und Aushängeschild für wünschenswerte Ansätze dienen.

Der öffentliche Sektor kann auf verschiedene Weise mit gutem Beispiel vorangehen, vor allem durch:

a) Festlegung spezifischer Ziele für öffentliche Gebäude in Bezug auf die Energiebilanz eines Gebäudes oder die Renovierungsquoten. Die Artikel 5 und 6 der EED sind Beispiele für einen solchen Ansatz auf EU-Ebene, der jedoch auf nationaler Ebene noch verstärkt werden kann. Öffentliche Gebäude sollten mit gutem Beispiel vorangehen, indem sie verschiedene Energieeffizienzlösungen umsetzen, um deren Durchführbarkeit und Vorteile zu demonstrieren. Neue Gebäude sollten insbesondere Funktionalität, Design, Nachhaltigkeit, Inklusion und Ästhetik im Sinne des neuen Europäischen Bauhauses (24) mit der bestmöglichen Energieeffizienz verbinden und nach Möglichkeit die in Artikel 9 EPBD festgelegten verbindlichen Anforderungen für Niedrigstenergiegebäude übertreffen. Ehrgeizige Ziele für öffentliche Gebäude sollten ferner mit Kommunikation verknüpft werden. Renovierung aus Energiespargründen sollten in einer Weise durchgeführt und präsentiert werden, die eine bessere Energieleistung mit mehr Komfort und Kostensenkungen verknüpft. Die Behörden sollten ferner sicherstellen, dass die Klasse des Ausweises über die Gesamtenergieeffizienz eines Gebäudes der Öffentlichkeit deutlich mitgeteilt wird (gemäß Artikel 13 EPBD). Im Rahmen des Ausweises über die Gesamtenergieeffizienz sollten auch zusätzliche Informationen berücksichtigt werden, die Energieeffizienzlösungen fördern könnten, z. B. der erwartete umfassendere Nutzen in Bezug auf die Verringerung der Treibhausgasemissionen.

b) Stärkung der Beschaffung von energieeffizienten Produkten und Dienstleistungen. Das umweltorientierte öffentliche Beschaffungswesen und Artikel 6 EED bestärken die Behörden bereits darin, die energieeffizientesten Waren zu kaufen. Im Einklang mit dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ sollten jedoch Kriterien für die Gesamtenergieeffizienz bei öffentlichen Ausschreibungen zur Regel werden und bei der Bewertung und Auswahl der Angebote ein erhebliches Gewicht haben. Es ist ferner notwendig, die Gesamtenergieeffizienz nicht als eines der Nebenkriterien, sondern als zentrale Bedingung und/oder Zuschlagskriterium bei öffentlichen Ausschreibungen zu verwenden. Öffentliche Käufer sollten prüfen, wie die gewünschte Leistung der ausgeschriebenen Waren im Einklang mit den Zielen der Gesamtenergieeffizienz erreicht werden kann. Die Leistung von energieeffizienteren Optionen, sofern vorhanden, sollte gesondert analysiert werden.

c) Nutzung von Energiedienstleistungen und Energieleistungsverträgen (25), Durchführung von Energieaudits und Einführung von Energiemanagementsystemen. Ähnlich wie die spezifischen Renovierungsziele sollten auch öffentliche Gebäude Beispiele für die Anwendung verfügbarer Lösungen sein, mit denen Energieeinsparungen ermöglicht werden. Die Vorteile der Anwendung dieser Lösungen, insbesondere für den öffentlichen Haushalt, sollten gefördert und der Öffentlichkeit vermittelt werden.

3.6. Analyse der Auswirkungen der Strategie und der Alternativen

Nach der Ermittlung verschiedener Optionen zur Erreichung der wünschenswerten Ziele und der Gewährleistung enger grundlegender Voraussetzungen für energieeffiziente Lösungen ist es wichtig, diese Optionen unter besonderer Berücksichtigung der Alternativen auf der Nachfrageseite ordnungsgemäß zu bewerten. Darüber hinaus lohnt es sich, bei der Festlegung strategischer Maßnahmen, bei denen die Energieeffizienz von Anfang an als Teil der Lösung betrachtet wird, ehrgeizige Energieeffizienzmaßnahmen auszuloten, z. B. durch ein Szenario mit hohem energetischen Wirkungsgrad in der Modellierung, bei dem die Energieeffizienz an die Grenze ihrer Kostenwirksamkeit oder Durchführbarkeit gebracht wird.

Die Analyse realisierbarer Optionen könnte Teil von Gesetzesfolgenabschätzungen oder Kosten-Nutzen-Analysen (KNA) sein, die Politik-, Planungs- oder Investitionsentscheidungen vorausgehen. Im Zusammenhang mit Folgenabschätzungen ist es für die umfassende Berücksichtigung des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ erforderlich, verschiedene in diesen Leitlinien behandelte Elemente zu betrachten. Dazu gehören:

— Berücksichtigung von Hindernissen für die Anwendung von Energieeffizienz

— Festlegung politischer Ziele, die den Einsatz und die Priorität kostenwirksamer Energieeffizienzlösungen ermöglichen

— Identifizierung eines breiten Spektrums von Optionen, insbesondere im Hinblick auf nachfrageseitige Lösungen und Verbesserungen der Energieeffizienz

— Evaluierung der Auswirkungen verschiedener Optionen auf den Energieverbrauch (vorzugsweise sowohl für den End- als auch für den Primärenergieverbrauch) und Berücksichtigung dieser Auswirkungen in aktuellen Prognosen für den Energiebedarf bei der Bewertung

— Evaluierung von Kosten und Nutzen der Optionen aus der Sicht (i) der Gesellschaft, (ii) der Marktteilnehmer, die die Energieeffizienzpläne umsetzen, und (iii) des Endverbrauchers

— die ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen, einschließlich der Auswirkungen auf die Verteilung und der Verringerung der Energiearmut, sollten Teil der Bewertung sein, wobei die Lebenszyklusbilanz und ordnungsgemäße Annahmen zur Bepreisung von CO2-Emissionen anzuwenden sind

— wenn eine vollständige KNA durchgeführt wird, ist eine Sensitivitätsanalyse für verschiedene Abzinsungssätze, die in der KNA berücksichtigt werden, sowie für Energieeffizienzmaßnahmen, die bis zum Maximum ausgeschöpft werden, erforderlich

— Evaluierung der Kohärenz der bevorzugten Option mit den Zielen und Maßnahmen im Bereich der Energieeffizienz sowie mit anderen strategischen Zielen und Grundsätzen

— Identifizierung von operativen Schritten und Zielen, die die Umsetzung energieeffizienter Lösungen ermöglichen

— Festlegung von Bestimmungen zur Evaluierung von Strategien/Investitionen, die eine transparente Überwachung der erzielten Energieeinsparungen vorschreiben, z. B. im Sinne der Methodik für Artikel 7 EED

Bei der Betrachtung der Auswirkungen auf den Energieverbrauch könnten sowohl die Primär- als auch die Endenergie von Bedeutung sein. Die Endenergie spiegelt die Veränderungen in der Nachfrage und den mit ihrer Verringerung verbundenen Nutzen besser wider, während die Primärenergie unter dem Gesichtspunkt der Klimaziele und des Umweltnutzens relevanter ist. Die Wahl des Indikators hängt daher vom jeweiligen Kontext ab, es ist jedoch sinnvoll, beide Aspekte in umfassenden Bewertungen zu berücksichtigen.

Während die Durchführung umfassender Folgenabschätzungen in bestimmten Situationen in der Regel rechtlich vorgeschrieben ist, könnte eine ordnungsgemäße KNA (siehe unten) im Einklang mit dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ Teil der Vorbereitung von Investitions- oder Politikentscheidungen sein, die Auswirkungen auf den Energieverbrauch oder die Energieversorgung haben. Bei der Anwendung des Grundsatzes sollte für die strategische Planung und Investitionsentscheidungen eine system- und gesellschaftsbezogene Perspektive eingenommen werden. Bei der Auswahl spezifischer Anlagen und Lösungen im Rahmen vordefinierter Projekte sollten energieeffizientere Lösungen auch aus der Perspektive der Gesellschaft, der durchführenden Stelle oder des Endnutzers analysiert werden.

Tabelle 3

Nutzen- und Kostenelemente für die Bewertung von Energieeffizienzmaßnahmen aus verschiedenen Perspektiven

KNA für Energieeffizienzmaßnahmen Perspektive der Gesellschaft Marktteilnehmer, die Maßnahmen umsetzen (z. B. Energieunternehmen) Endverbraucher Vermeidung von Kosten im Energieversorgungssystem (Erzeugungs- und Kapazitätskosten, Netzverluste, Umwandlungsverluste, Netzverstärkungskosten usw.) Nutzen Nutzen Umfassenderer Nutzen oder zusätzlicher Nutzen Nutzen Nutzen Nutzen Weitergabe der Kosten über Netzentgelte, Energiepreise oder Einnahmen aus Energiedienstleistungen Nutzen Ausgleich für entgangene Nettoeinnahmen der Netzbetreiber Nutzen Bonus für die Umsetzung oder gemeinsame Einsparungen Nutzen Zusätzliche Technologiekosten Kosten Kosten Kosten für die Umsetzung des Programms/der Maßnahme Kosten Kosten Anreizzahlungen Kosten Nutzen Einsparungen bei der Energierechnung Nutzen Entgangene Grenzerlöse Verlust

Quelle: Auf der Grundlage von Wuppertal Institut (2009), Measuring and reporting energy savings for the ESD - how it can be done (Messung und Berichterstattung von Energieeinsparungen für die Lastenteilungsentscheidung — mögliche Vorgehensweise), Kapitel 2.10.

Darüber hinaus ist es wichtig, die entsprechenden Datenquellen und Indikatoren für Prognosen des künftigen Energiebedarfs, die Messung der Auswirkungen auf Energieeinsparungen und die Überwachung der Fortschritte zu ermitteln. Da die Datenverfügbarkeit und die nationalen Verfahren unterschiedlich sind, können diese verschiedenen Datenquellen von Bedeutung sein. Entscheidend sind die Transparenz und Vergleichbarkeit der verwendeten Indikatoren und Daten.

Besonderes Augenmerk muss – soweit erforderlich – auf die genaue Valorisierung der nachfrageseitigen Flexibilität gelegt werden. Dies erfordert die Berücksichtigung aller Arten von Endverbrauchern und dezentralisierten Flexibilitätsanlagen im integrierten Energiesystem. Es ist wichtig, sowohl die Investitions- als auch die Betriebskosten zu betrachten und gleichzeitig die Vorteile für alle Endnutzer zu berücksichtigen.

3.7. Festlegung der KNA

Die KNA kann eine eigenständige Analyse oder eine Schlüsselkomponente einer umfassenderen Folgenabschätzung sein. Alle KNA sollten Methoden der Lebenszyklusanalyse (26) anwenden und ordnungsgemäße Vorhersagen der Bepreisung von CO2-Emissionen berücksichtigen. Dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ zufolge ist es wichtig, dass bei der Bewertung der Kosten und des Nutzens verschiedener Optionen nach Möglichkeit eine KNA aus gesellschaftlicher Sicht durchgeführt wird. Beim Vergleich und bei der Analyse der Optionen sind alle Auswirkungen der Energieeinsparungen zu berücksichtigen, d. h. es ist nicht nur der Energieverbrauch als alleiniger Wirkungsindikator zu betrachten. Aus der Perspektive des Grundsatzes „Energieeffizienz an erster Stelle“ ist die Verringerung des Energieverbrauchs sicherlich für sich genommen ein Nutzen, aber abgesehen von den Energieeinsparungen sollte eine KNA auch den umfassenderen Nutzen betrachten, einschließlich solchem, der sich nicht so einfach bewerten lässt.

Zum sozialen Nutzen gehört ein verbessertes Wohlbefinden und ein höherer Komfort, z. B. aufgrund einer ordnungsgemäßen Beheizung/Kühlung und einer verbesserten Raumluftqualität in Wohnbauten (27), die in der Folge zu einer Verbesserung der körperlichen und geistigen Gesundheit führen, auch unter künftigen Klimabedingungen. Darüber hinaus kann in vielen Fällen ein geringerer Verbrauch fossiler Brennstoffe die Emissionen von Kraftwerken und Verkehr verringern und damit die negativen Auswirkungen der Luftverschmutzung reduzieren. Eine verbesserte Effizienz senkt zudem die Energierechnung und kann das Haushaltseinkommen erhöhen, das an anderer Stelle ausgegeben werden kann. Ein weiterer wichtiger Nutzen ist die Verringerung der Energiearmut, die in vielen Ländern nach wie vor ein Problem darstellt.

Die allgemeinen Vorteile der Energieeffizienz können zahlreich sein, es ist jedoch oft schwierig, sie richtig zu quantifizieren oder zu monetarisieren. Die entsprechenden Daten zu finden und die Zusammenhänge zwischen Energieeffizienz und sozialen, ökologischen oder wirtschaftlichen Indikatoren zu erfassen, kann eine besondere Herausforderung darstellen. Der Mangel an Informationen könnte vor allem auf lokaler Ebene ein Problem sein und hängt auch mit der Verfügbarkeit von Daten über die tatsächlichen Energieeinsparungen zusammen, die nach der Umsetzung einer Maßnahme erzielt wurden. Folglich gibt es unterschiedliche Methoden, um diese Auswirkungen zu erfassen. Unbeschadet der in der TEN-E-Verordnung (28) vorgesehenen KNA-Methoden auf EU-Ebene sollten die Regulierungsbehörden zur Gewährleistung zuverlässiger KNA einschlägige Methoden für die Durchführung von KNA in bestimmten Bereichen festlegen (29) und diese bei Bedarf durch zusätzliche Leitlinien ergänzen.

Jede KNA-Methode sollte sich auf den von den politischen Entscheidungsträgern festgelegten Rechtsrahmen stützen und die Bedingungen und Beschränkungen für die Anwendung von Energieeffizienzlösungen berücksichtigen. Auf der Grundlage der vorgeschlagenen KNA-Methode sollten die Marktteilnehmer in der Lage sein, ihre Investitionsoptionen systematisch zu bewerten. Die von den Regulierungsbehörden ausgearbeiteten Leitlinien sollten den Marktteilnehmern dabei helfen, Kosten und Nutzen der verschiedenen Optionen aus der Sicht der Gesellschaft, der Marktteilnehmer, die diesen Plan umsetzen, und der Verbraucher zu bewerten.

Die allgemeinen Vorteile von Investitionen in die Energieeffizienz wurden im Rahmen des Projekts Odyssee-Mure (30) analysiert. Einige zusätzliche Details finden sich ferner in dem vom ECEEE erstellten Dokument (31) und der von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Studie (32). In Abbildung 2 sind einige der wichtigsten Bereiche dargestellt, die von Investitionen in die Energieeffizienz betroffen sind und in einer ordnungsgemäßen KNA berücksichtigt werden könnten.

Auf der Grundlage des im Projekt Odyssee-Mure vorgeschlagenen Ansatzes lassen sich die vielfältigen Vorteile der Energieeffizienz in sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Nutzen unterteilen.

Abbildung 2 Mögliche vielfältige Vorteile der Energieeffizienz



Quelle: Europäische Kommission auf der Grundlage des Projekts Odyssee-Mure.

Der Nutzen für die Umwelt bezieht sich auf die umfassenderen Auswirkungen eines geringeren Energieverbrauchs, insbesondere auf die Verringerung der Treibhausgasemissionen und der Luftverschmutzung im Zusammenhang mit der Energienutzung. Darüber hinaus verbessert ein geringerer Energiebedarf die Bewirtschaftung von Energiequellen und anderen Ressourcen. Dies führt zu unmittelbaren Einsparungen bei der zu erzeugenden Energie (und somit zur Beseitigung negativer externer Effekte im Zusammenhang mit der Energieversorgung), insbesondere in Bezug auf die Menge der verbrauchten fossilen Brennstoffe. Zudem wird der Bedarf an Investitionen in erneuerbare Energien zur Erreichung der politisch festgelegten Ziele verringert.

Der wirtschaftliche Nutzen kann auf Mikro- und Makroebene liegen. Die mikroökonomischen Auswirkungen stehen im Zusammenhang mit einer höheren industriellen Produktivität infolge geringerer Energieausgaben und einem höheren Marktwert von Anlagen mit besserer Energieeffizienz. Die makroökonomischen Auswirkungen betreffen Veränderungen beim BIP und bei der Beschäftigung sowie bei den öffentlichen Haushalten durch die Auswirkungen auf die Energiepreise. Die positiven sozialen und ökologischen Auswirkungen verringern ferner die Arbeitslosigkeit und die Sozialausgaben. Weitere zu berücksichtigende Auswirkungen betreffen Innovation und Wettbewerbsfähigkeit (33), die durch energieeffiziente Technologien verbessert werden können, sowie die Verbesserung der Energieversorgungssicherheit durch geringere Abhängigkeit von Einfuhren (34).

Dies sind nur einige der allgemeinen Vorteile, die eine höhere Energieeffizienz mit sich bringt.

3.7.1. Mögliche Instrumente und Methoden

Die Festlegung einer zuverlässigen Methode zur Quantifizierung des allgemeinen Nutzens der Energieeffizienz stellt eine Herausforderung dar und ist noch nicht ausreichend etabliert. Für die Zwecke dieser Leitlinie wurden zwei Forschungsprojekte herangezogen: (1) COMBI (Calculating and Operationalising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe; Berechnung und Umsetzung der vielfältigen Vorteile der Energieeffizienz in Europa), ein Projekt im Rahmen von Horizont 2020 (35), und (2) die im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführte Studie mit dem Titel „The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies“ (Die makroökonomischen und sektoralen Auswirkungen der Energieeffizienzpolitiken) (36). Auch im Rahmen des Horizont-2020-Forschungsprojekts MICAT (37) werden eine Methodik und ein Instrument entwickelt, die bei einer solchen Bewertung helfen könnte.

Verbesserungen der Energieeffizienz im Verkehrswesen können verkehrsbedingte externe Effekte verringern. Das Handbook on the External Cost of Transport (38) (Handbuch zu den externen Beförderungskosten) bietet ausführliche Einblicke und Methoden zur Abschätzung der verschiedenen Umweltauswirkungen.

a) AUSWIRKUNGEN AUF DIE GESELLSCHAFT

Gesundheit und Wohlbefinden

Die menschliche Gesundheit ist einer der bedeutendsten zusätzlichen Nutzen der Energieeffizienz. Zur Messung und Quantifizierung der wichtigsten positiven und negativen Auswirkungen einer verbesserten Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden können die folgenden gesundheitsbezogenen Aspekte berücksichtigt werden:

— Die Möglichkeit, eine angemessene Temperatur in den Wohnräumen aufrechtzuerhalten, auch unter den künftigen klimatischen Bedingungen, in direktem Zusammenhang mit der Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden

— Luftdichtheitswerte, die im Allgemeinen durch Verbesserungen der Energieeffizienz und eine angemessene Belüftung erhöht werden, was bei der Festlegung von Energieeffizienzanforderungen berücksichtigt werden muss

— Raumluftqualität in Verbindung mit der Konzentration der bedeutendsten Schadstoffe in der Innenraumluft (VOC-Schadstoffe wie Benzol, Radon, Kohlenmonoxid, NOx, ultrafeine Partikelstoffe); die Luftqualität in Innenräumen hängt stark von der Energieeffizienz ab (39), auch wenn die Zusammenhänge positiv oder negativ sein können, je nach Grad der Belüftung, der sich aus den Effizienzverbesserungen ergibt

— Schimmel und Feuchtigkeit, die im Allgemeinen auf das Temperaturniveau und die Belüftung des Gebäudes zurückzuführen sind

— Die Innenraumbeleuchtung, die häufig durch energieeffiziente Lösungen verbessert wird und erhebliche Auswirkungen auf die Gesundheit und das Wohlbefinden der Bewohner hat (40)

— Geräuschpegel – Verringerung der Belastung durch Außenlärm durch die Isolierung der Gebäudehülle, insbesondere der Fenster

— Verwendung toxischer Stoffe – Entfernung von Asbest und Blei sowie Installation von Schutzmaßnahmen gegen Radon im Zuge von Renovierungen

Die positiven Auswirkungen von Verbesserungen der Energieeffizienz spiegeln sich in der Verringerung von Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Atemwegserkrankungen (Asthma, Infektionskrankheiten, Allergien usw.), Lungenkrebs und Beeinträchtigungen der kognitiven und geistigen Gesundheit wider. Sowohl chronische als auch akute Atemwegserkrankungen können durch die Exposition gegenüber Luftverschmutzung von Innenräumen durch Raumheizanlagen und Brennstoffe auftreten. Asthma und Allergien entstehen durch Schimmelpilze, die in feuchten und schlecht geheizten Wohnräumen gedeihen, während Schlaganfälle und Herz-Kreislauf-Erkrankungen mit extremen Temperaturen in Verbindung gebracht werden (41).

Spezifische gesundheitliche Auswirkungen sind unter Umständen schwer zu bestimmen und werden daher häufig anhand der Gesamtmortalität oder -morbidität gemessen, die durch Arztbesuche, Krankenhausaufenthalte, Arbeits- oder Schulausfalltage oder durch Risikofaktoren wie z. B. thermische Bedingungen, Lärm usw. belegt wird.

Mithilfe eines auf Koeffizienten basierenden Ansatzes lassen sich die gesundheitlichen Vorteile der Energieeffizienz und die Auswirkungen auf die Luftqualität in wirtschaftliche Größen umrechnen (z. B. die mit Krankheiten verbundenen Gesundheitskosten). Die zur Messung dieses Outputindikators angewandten Methoden basieren in der Regel auf der mittleren Lebensdauer, die durch Studien zum kontingenten Bewertungsansatz oder durch Erhebungen über die Zahlungsbereitschaft ermittelt wird (42).

Das Forschungsprojekt COMBI konzentrierte sich auf die Quantifizierung der mit der Energiearmut zusammenhängenden Nebeneffekte für die öffentliche Gesundheit. Im Rahmen des Projekts wurden drei Kategorien von Nebeneffekten analysiert:

— Übermäßige Morbidität im Winter aufgrund von Kälte in Innenräumen

— Asthma-Morbidität aufgrund von Feuchtigkeit in Innenräumen

Die Methodik zur Quantifizierung und Monetarisierung der Auswirkungen wird im technischen Bericht beschrieben (43).

Die Auswirkungen der geschätzten Verringerung der Schadstoffmengen in Tonnen können mithilfe des GAINS-Modells (44), das von der Europäischen Kommission für verschiedene Folgenabschätzungen verwendet wurde, in eine Verringerung der Gesundheitsausgaben umgerechnet werden. Das GAINS-Modell erfordert detaillierte Eingabedaten zum Gesamtenergieverbrauch für alle wesentlichen Aktivitäten im Hinblick auf Luftverschmutzung und Treibhausgasemissionen, aber die Liste der Empfänger, für die die Auswirkungen der Luftverschmutzung bewertet werden, umfasst nicht die baulich gestaltete Umwelt.

Auch das BPIE hat eine Methodik zur Definition, Messung, Quantifizierung und Monetarisierung der Auswirkungen einer verbesserten Umweltqualität in Innenräumen (Verbesserung des Wärmekomforts, der Luftqualität in Innenräumen, der Beleuchtung und der Akustik (45)) in Schulen, Krankenhäusern und Büros entwickelt (46). Der vorgestellte Ansatz extrapoliert die durchschnittlichen Ergebnisse in erreichbare prozentuale Verbesserungen der Leistungsfähigkeit/Produktivität.

Energiearmut

Energiearmut kann als ein Zustand des Mangels an grundlegenden Energiedienstleistungen verstanden werden, der eine energiebezogene Ausprägung der allgemeinen Armut darstellt und nachweislich das Risiko einer erhöhten Morbidität oder sogar Mortalität birgt. Bei der Untersuchung des Nutzens von Energieeffizienzprogrammen zur Bekämpfung der Energiearmut sollten sich die Folgenabschätzungen auf die erzielten oder prognostizierten Energiekosteneinsparungen für bedürftige Haushalte oder auf die Erhöhung des Komforts in den Wohnräumen konzentrieren. Die Möglichkeit, die Raumtemperatur auf einem angenehmeren Niveau zu halten, hat zahlreiche gesundheitliche Vorteile, da das Leben in schlecht belüfteten Wohnräumen, die im Winter kalt oder im Sommer zu heiß sind, mit einer Reihe von gesundheitlichen Problemen in Verbindung gebracht wird. Nachrüstungen und andere Energieeffizienzmaßnahmen, die es energiearmen Haushalten ermöglichen, das Raumklima zu verbessern, können sich positiv auf die psychische Gesundheit und das Auftreten von Herz-Kreislauf-Erkrankungen auswirken und somit zum Abbau gesundheitlicher Ungleichheiten beitragen.

Die Einsparungen bei den Energieausgaben und die Möglichkeit, eine angenehmere Raumtemperatur aufrechtzuerhalten, können weitere Vorteile mit sich bringen, die die positiven Auswirkungen auf das Budget von privaten Haushalten noch verstärken können. So wurden beispielsweise die größten gesundheitlichen Vorteile von Energieeffizienzmaßnahmen bei privaten Haushalten festgestellt, die vor der Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen aufgrund von Haushaltsengpässen nicht genügend Heiz- oder Kühlenergiedienstleistungen in Anspruch genommen haben. Ein verbessertes körperliches und geistiges Wohlbefinden aufgrund eines besseren Raumklimas kann sich zudem positiv auf den Bildungserfolg oder die Arbeitsleistung auswirken, die Erwerbsbeteiligung und die Produktivität erhöhen und die Aufnahme finanziell attraktiverer Berufslaufbahnen ermöglichen. In Ländern, in denen die Gesundheitsausgaben hoch sind, können Verbesserungen des Gesundheitszustands aufgrund verbesserter Wohnbedingungen auch das verfügbare Einkommen der bedürftigen Haushalte erhöhen, da die Ausgaben für medizinische Leistungen sinken. Neben den finanziellen Auswirkungen, die zur Armutsbekämpfung beitragen, kann die Modernisierung oder der Umzug in neue, energieeffiziente Gebäude einen weiteren potenziellen sozialen Nutzen mit sich bringen, der mit der verbesserten sozialen Integration benachteiligter Haushalte zusammenhängt, indem die soziale Isolation, die durch das Gefühl der Scham in Bezug auf die eigenen Lebensbedingungen entsteht, verringert wird (47).

b) UMWELTASPEKTE

Verbesserungen der Energieeffizienz können sich in mehrfacher Hinsicht positiv auf die Umwelt auswirken:

— Energie und Klimawandel – Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz führen naturgemäß zu einer Verringerung des Energiebedarfs und in der Folge zu einer geringeren Nutzung der damit verbundenen Ressourcen, insbesondere der fossilen Brennstoffe. Eine Verringerung des Bedarfs an fossilen Brennstoffen bedeutet eine Verringerung der Treibhausgasemissionen.

— Nachhaltigkeit in Produktion und Verbrauch – Diese Kategorie umfasst die Emission lokaler Luftschadstoffe und den Verbrauch von Materialien. Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz können zu einer Verringerung der Emissionen von Schwefel, Partikeln und anderen Schadstoffen führen, die die menschliche Gesundheit beeinträchtigen. Andererseits können Energieeffizienzmaßnahmen auch zu einem höheren Materialverbrauch führen, z. B. im Falle der Modernisierung von Gebäuden.

— Ökosysteme – Eine verbesserte Energieeffizienz, die zu einem geringeren Energiebedarf führt, könnte zu einer Verringerung des Wasserbedarfs und der Flächennutzung durch den Stromerzeugungssektor führen. Energieeffiziente Gebäudesanierungen, bei denen begrünte Wände und Dächer zum Einsatz kommen, bieten Lebensraum für Pflanzen und Tiere in einem städtischen Umfeld.

Zu den spezifischen Indikatoren, die zur Messung dieser Auswirkungen verwendet werden sollen, gehören:

Verringerung der Treibhausgasemissionen

Der Zusammenhang zwischen Energieeinsparungen und CO2-Emissionen ist bei der Betrachtung von Energieträgern relativ eindeutig. In der Regel wird ein linearer Ansatz mit festen Emissionsfaktoren in CO2-Einheiten pro Kraftstoffverbrauchseinheit angewandt. Hierfür gibt es zwei Möglichkeiten: entweder die Ableitung der Emissionsfaktoren aus historischen Daten oder die Verwendung veröffentlichter Emissionsfaktoren (z. B. vom IPCC).

Tabelle 4

Durchschnittliche Emissionsfaktoren in der EU, bezogen auf den unteren Heizwert (HU)

Durchschnittliche Emissionsfaktoren (t CO2/TJ) Durchschnittliche Emissionsfaktoren (t CO2/t RöE) Rohöl 73,3 3,07 Flüssigerdgas 64,2 2,69 Motorenbenzin 69,3 2,90 Gas/Dieselkraftstoff 74,1 3,10 Anthrazit 98,3 4,12 Kokskohle 94,6 3,96 Braunkohle 101 4,23 Erdgas 56,1 2,35 Torf 106 4,44

Quelle: Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der Kommission, Anhang VI (48).

Was die Energieeinsparungen im Stromsektor betrifft, so kann das Verhältnis zwischen Energieeinsparungen und THG-Emissionsreduktion anhand der THG-Emissionsintensität der Stromerzeugung geschätzt werden, die auf der Grundlage der Daten aus dem Jahr 2018 für die EU auf 287 g CO2-Äquivalent/kWh (3,34 t CO2-Äq./t RöE) geschätzt wurde (49). Die nationalen Intensitäten würden sich je nach dem Anteil der erneuerbaren Energien und dem für die Stromerzeugung verwendeten Brennstoffmix unterscheiden, und bei jeder KNA für Investitionen in die Energieeffizienz sollte die Treibhausgasintensität des lokalen Netzes berücksichtigt werden. Darüber hinaus ist anzumerken, dass sich die Treibhausgasintensität von Strom im Laufe der Zeit verändert und mit zunehmendem Einsatz erneuerbarer Energien abnimmt. Daher müssen bei der Betrachtung der längerfristigen Auswirkungen von Energieeinsparungen auch künftige Prognosen berücksichtigt werden. Die Europäische Umweltagentur (EUA) veröffentlicht historische Daten und kurzfristige Näherungswerte für die Treibhausgasintensität von Strom in den Mitgliedstaaten (50).

In ähnlicher Weise kann in vielen Fällen die Treibhausgasintensität der abgeleiteten Wärmeproduktion berechnet werden: 253 g CO2-Äq. /kWh (2,95 t CO2-Äq./t RöE) für die EU auf der Grundlage von Eurostat-Daten aus dem Jahr 2018 (51). Auch hier sind der Kontext der Mitgliedstaaten und künftige Entwicklungen zu berücksichtigen.

Es könnte ferner interessant sein, Schätzungen der THG-Auswirkungen der im Gebäudesektor erzielten Endenergieeinsparungen zu erhalten. Diese können wiederum von der Treibhausgasintensität von Gebäuden (52) abgeleitet werden, die im Jahr 2018 auf EU27-Ebene bei rund 222 g CO2-Äq. lag (bzw. 2,58 t CO2-Äq./t RöE). Daher könnte die Einsparung von 1 kWh Endenergie in 222 g CO2-Äq. THG-Emissionen umgerechnet werden. Auch hier würden die Werte auf nationaler Ebene und im Zeitverlauf unterschiedlich ausfallen.

Bei KWK-Technologien, bei denen Wärme und Strom gekoppelt werden, sollte der „marginale“ Strommix berücksichtigt werden, mit d