INHALT Ziffer 1 . Einleitung 1.1 - 1.20 2 . Aspekte der körperlichen Kontrolle 2.1 - 2.17 Wesentliche Grundgedanken 2.1 - 2.4 Kontrolle der Mengen 2.5 - 2.8 Kontrolle der Qualität 2.9 - 2.17 3 . Finanzierungs - und Haushaltsaspekte 3.1 - 3.6 Kumulative Berechnungsmethode für die Meldungen 3 .1 Genauigkeit der Meldungen 3.2 - 3.4 Problem der Vollständigkeit der Jahresrechnungen 3.5 - 3.6 4 . Verwaltungs - und Buchführungskontrolle 4.1 - 4.15 Organisation der Intervention auf einzelstaatlicher Ebene 4.1 - 4.5 Systemverwaltung und -dokumentation 4.6 - 4.9 Abstimmungsaspekte 4.10 - 4.15 5 . Rechnungsprüfung der Interventionslagerhaltung 5.1 - 5.14 Innenrevision auf einzelstaatlicher Ebene 5.1 - 5.5 Externe Kontrolle auf einzelstaatlicher Ebene 5.6 - 5.10 Kontrolle durch die Kommission 5.11 - 5.14 6 . Schlußfolgerungen und Empfehlungen 6.1 - 6.18 Aspekte der körperlichen Kontrolle 6.1 - 6.2 Quantitative Kontrolle 6.1 Qualitative Kontrolle 6.2 Pauschalerstattungssystem 6.3 - 6.7 Methode zur Bewertung der Lagerbestände am Jahresende und Wertminderung 6.8 - 6.9 Schlußfolgerung zur Rechnungslegung 6.10 Umfassende Verwaltung der Systeme 6.11 Umfassende Organisation der Rechnungsprüfung 6.12 Erstellung der monatlichen Meldungen 6.13 Komplexität des Rechnungsführungssystems 6.14 Alternative Rechnungsführungsmethode 6.15 - 6.18 Seite Anhang I :

Einzelstaatliche und gemeinschaftliche Finanzierungsregelungen 25 Anhang II :

Administrative und technische Organisation 28 Anhang III :

Rechnungsführung 29 Anhang IV :

Organisation der Intervention in den Mitgliedstaaten 33 Anhang V :

Kontrollvorschriften 34 Antworten der Kommission 36 SONDERBERICHT Nr .

5/88überdie Verwaltung und Kontrolle der öffentlichen Lagerhaltungzusammen mit den Antworten der Kommission(88/C 274/01)(Bemerkungen gemäß Artikel 206 a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

1 1 . Einleitung 1.1 . Die Interventionslagerhaltung landwirtschaftlicher Erzeugnisse als Instrument der Gemeinsamen Agrarpolitik ( GAP ) hat in den letzten Jahren in hohem Masse die Aufmerksamkeit von Politikern, Presse und Óffentlichkeit auf sich gezogen .

Der Hauptgrund für dieses gesteigerte Interesse ist zweifellos die während der vergangenen fünf Jahre zu beobachtende spektakuläre Zunahme des Umfangs der Interventionstätigkeit und der damit verbundenen Ausgaben .

Ein weiterer Grund sind wahrscheinlich die konkreten Auswirkungen dieser Tätigkeit, die durch ihre beeindruckenden Ausmasse dazu angetan ist, die Phantasie zu befluegeln und Beschreibungen der Phänomene in solch plastischen Bildern wie Seen und Berge anregt .

Die Interventionsbestände sind ein recht anschauliches Beispiel für die Schwierigkeiten, denen sich die europäische Landwirtschaft bei der Steuerung des Gleichgewichts von Angebot und Nachfrage gegenübergestellt sieht .

1.2 . Die Interventionslagerhaltung ist einer der Eckpfeiler des im Rahmen der GAP angewandtenSystems der garantierten Preise .

Die Zielsetzung dieses Instruments besteht im Prinzip darin, den Marktpreis durch die Regulierung von Mengen in der Nähe eines bestimmten Niveaus zu stabilisieren, d.h . Erzeugnisse werden dem Markt in Zeiten entzogen, wo infolge saisonbedingter, klimatischer oder handelspolitischer Faktoren das Angebot die Nachfrage übersteigt und die Preise als Folge davon sinken, und werden dem Markt wieder zugeführt, wenn die Marktbedingungen dies erlauben .

So wird für Erzeuger ein Klima wirtschaftlicher Sicherheit geschaffen und ein Beitrag geleistet zur Verwirklichung mehrerer Ziele der GAP, insbesondere die Stabilität der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung, ein angemessenes Einkommen für die in der Landwirtschaft beschäftigten Personen und die Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität.1.3 . Die Mehrzahl der gemeinsamen Marktorganisationen im Rahmen der GAP sehen Maßnahmen für die Lagerhaltung vor .

Generell werden zwei grundlegende Formen der Interventionslagerhaltung unterschieden .

Zum einen gibt es die öffentliche Lagerhaltung .

In diesem Fall werden die Erzeugnisse von den Interventionsstellen aufgekauft und Eigentum wird mit allen wirtschaftlichen Folgen erworben, die dies im Hinblick auf die vom Gemeinschaftshaushalt zu tragenden Gesamtkosten impliziert .

Zum anderen sind Maßnahmen privater Lagerhaltung auf der Grundlage von mit Eigentümern von Erzeugnissen abgeschlossenen Verträgen vorgesehen, durch welche diese sich verpflichten, während eines bestimmten Zeitraums ihre Erzeugnisse gegen eine Erstattung von technischen Kosten und Finanzkosten der Lagerhaltung eingelagert zu lassen .

1.4 . Bei bestimmten Erzeugnissen ( z.B . Butter, Rindfleisch ) steht den potentiellen Benutzern sowohl die Möglichkeit öffentlicher als auch privater Lagerhaltung offen, so daß sie sich je nach ihrer Einschätzung des wirtschaftlichen Risikos bei einem späteren Verkauf entweder für die eine oder andere Form der Lagerhaltung entscheiden können .

In anderen Fällen ist nur eine der beiden Maßnahmen rechtlich möglich oder wirtschaftlich zweckmässig .

In bestimmten Märkten existieren Mischformen, die dadurch gekennzeichnet sind, daß private Lagerhaltungsverträge abgeschlossen werden, doch können die am Ende der Lagerungszeit auf dem Markt herrschenden Bedingungen dazu führen, daß die Gemeinschaft für die beim Verkauf entstandenen Verluste aufkommt .

1.5 . Gegenstand des vorliegenden Berichts ist die öffentliche Lagerhaltung .

Aus den Tabellen 1-3 ist die Entwicklung der Haushaltsausgaben für die öffentliche Lagerhaltung während der letzten acht Jahre ersichtlich .

Tabelle 4 gibt die Buchwerte der öffentlichen Interventionsbestände an, wie sie sich am Ende dieser Jahre darstellten .

Die Zahlen zeigen deutlich, daß die Lage zu Beginn des Betrachtungszeitraums verhältnismässig stabil war :

Der Buchwert der Lagerbestände bewegte sich in der Grössenordnung von 2000 Mio ECU, und die jährlichen Ausgaben zu Lasten des Haushalts betrugen etwas mehr als 1000 Mio ECU .

Dann im Verlauf des Jahres 1982 wurde ein erheblicher Anstieg des in die öffentlichen Interventionsbestände investierten Betrages verzeichnet .

Ende 1982 hatte sich der Buchwert verdoppelt, und am Ende des Jahres 1986, also innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren, hatte er sich mehr als verfünffacht .

Die zu Lasten des Haushaltsplans verbuchten Ausgaben verdoppelten sich im Jahre 1983 und erreichten 1986 fast das Fünffache der in den Jahren vor 1983 verzeichneten Ausgabenhöhe .

Im gleichen Zeitraum, von 1982 bis 1986, hielten sich die Ausgaben für die private Lagerhaltung auf einem praktisch gleichbleibenden Niveau von etwas mehr als 800 Mio ECU, auf das sie sich seit 1979, als sich die Ausgaben in diesem Bereich auf 400 Mio ECU beliefen, schrittweise hinentwickelt hatten .

Der relative Anteil der Ausgaben für die Interventionslagerhaltung an der Gesamtheit aller im Rahmen des EAGFL-Garantie getätigten Ausgaben stieg von 15 auf 25 % - ein Zuwachs, der ausschließlich auf die öffentliche Lagerhaltung zurückzuführen ist .

Es muß darauf hingewiesen werden, daß sich die von der Kommission in diesem Bereich angewandte Rechnungsführungspraxis, insbesondere die unzulängliche und inkonsequente Vornahme von Wertminderungen, sowohl auf die Ausgabenzahlen als auch auf die Buchwerte in hohem Masse auswirkt .

1.6 . Die rechtmässig getätigten und dem EAGFL gemeldeten operationellen Ausgaben werden vom Gemeinschaftshaushalt getragen .

Diese Ausgaben gliedern sich in drei Hauptkategorien :

technische Kosten, Finanzkosten und sonstige Kosten, die im wesentlichen beim Verkauf entstandene Verluste darstellen .

In der jährlichen Haushaltsrechnung der Gemeinschaft sind diese Ausgaben nach diesen drei Kategorien sowie nach Erzeugnis oder Markt aufgeschlüsselt .

Die Erstattung der Ausgaben für technische Kosten und Finanzkosten an die Mitgliedstaaten erfolgt auf der Grundlage von Pauschalbeträgen .

Anhang I enthält eine ausführlichere Beschreibung der auf einzelstaatlicher und gemeinschaftlicher Ebene getroffenen Finanzierungsregelungen für die öffentliche Lagerhaltung .

1.7 . Aus den Tabellen 1 und 4 geht eindeutig hervor, daß mehr als 95 % des Finanzvolumens der Maßnahmen öffentlicher Lagerhaltung auf drei Märkte konzentriert ist :

Milcherzeugnisse, Rindfleisch und Getreide .

Die Bestände für Milcherzeugnisse verzeichneten im Zeitraum von 1982 bis 1984 einen explosionsartigen Anstieg, und ihr Buchwert war Ende 1986 genau zehnmal so hoch wie der Ende 1980 festgestellte Buchwert .

Seit 1983 stellen die Milcherzeugnisse etwa die Hälfte des Gesamtwertes der öffentlichen Interventionsbestände der Gemeinschaft dar .

Auf der Ausgabenseite konkurrieren die Ausgaben für Milcherzeugnisse mit denjenigen für Rindfleisch, die seit 1983 einen deutlichen Zuwachs verzeichnen.

Der Umfang der Getreidebestände und die Höhe der damit verbundenen Ausgaben sind zweimal - jeweils in den Jahren 1982/83 und 1985/86 - sprunghaft angestiegen .

1.8 . Der vorliegende Bericht befasst sich mit den drei obengenannten Märkten und den sechs betroffenen Mitgliedstaaten, namentlich BR Deutschland, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande, Vereinigtes Königreich .

Tabelle 1 - Absolute und relative Entwicklung der Haushaltsausgaben im Rahmen der öffentlichen Lagerhaltung ( Mio ECU ) 1979 1980 1981 1982 1983 ( 1 ) 1984 1985 1986 1987 ( 1 ) Ausgaben des EAGFL-Garantie insgesamt 10 441 11 315 11 141 12 406 15 920 18 372 19 707 22 079 23 176 davon Lagerhaltung 1 654 1 617 1 631 1 818 2 893 3 540 4 428 5 555 3 684 (%) ( 16 ) ( 14 ) ( 15 ) ( 15 ) ( 18 ) ( 19 ) ( 22 ) ( 25 ) ( 16 ) davon öffentliche Lagerhaltung 1 260 1 133 1 052 1 031 2 007 2 710 3 542 4 747 2 934 (%) ( 76 ) ( 70 ) ( 65 ) ( 57 ) ( 69 ) ( 77 ) ( 80 ) ( 85 ) ( 80 ) davon - Milcherzeugnisse 758 407 215 238 875 1 498 1 807 1 360 919 (%) ( 60 ) ( 36 ) ( 20 ) ( 23 ) ( 44 ) ( 55 ) ( 51 ) ( 29 ) ( 31 ) - Rindfleisch 378 465 380 327 618 800 934 1 928 984 (%) ( 30 ) ( 41 ) ( 36 ) ( 32 ) ( 31 ) ( 30 ) ( 27) ( 41 ) ( 34 ) - Getreide 89 202 342 380 477 314 752 1 342 934 (%) ( 7 ) ( 18 ) ( 33 ) ( 37 ) ( 24 ) ( 12 ) ( 21 ) ( 28 ) ( 32 ) - Olivenöl und Ölsaaten 23 30 46 56 9 69 5 49 61 (%) ( 2 ) ( 3 ) ( 4 ) ( 5 ) ( 0 ) ( 2) ( 0 ) ( 1 ) ( 2 ) - Tabak 12 29 69 30 28 28 12 16 27 (%) ( 1 ) ( 2) ( 7 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) - Sonstige Erzeugnisse 0 0 0 0 0 1 32 52 9 (%) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 0 ) Quelle :

9 . - 16 . Finanzbericht über EAGFL, Kommission .

( 1 ) Beim Vergleich der Ausgabenzahlen der verschiedenen Jahre ist zu berücksichtigen, daß infolge von Änderungen der Betrachtungszeiträume die Ausgabenbeträge für die öffentliche Lagerhaltung 1983 die im Verlauf von 11 Monaten getätigten und diejenigen des Jahres 1987 die im Verlauf von 10 Monaten getätigten Ausgaben darstellen .

1.9 . Die Kommission und die Mitgliedstaaten sind gemeinsam für die praktische Durchführung der Interventionslagerhaltung verantwortlich .

In den Zuständigkeitsbereich der Kommission fallen die für eine Tätigkeit auf zentraler Ebene typischen Aufgaben, insbesondere im Zusammenhang mit der Verwaltung der Märkte sowie der zentralen Haushalts -, Finanz - und Rechnungsführung und Kontrolle .

Die Mitgliedstaaten sind mit der laufenden Durchführung der sich im Rahmen der Interventionsmaßnahmen auf lokaler Ebene ergebenden Verwaltungsaufgaben betraut .

Laut Grundverordnung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik haben die Regierungen der Mitgliedstaaten einzelstaatliche Einrichtungen oder Dienststellen zu offiziellen Interventionsstellen bestimmt, deren Aufgabenbereich die technischen, administrativen und finanziellen Aspekte der Geschäftsabschlüsse mit Verkäufern, Käufern und Lagerhaltern umfasst . In Anhang II sind die administrativen und technischen Zuständigkeiten der einzelstaatlichen Interventionsstellen und der Kommission im Hinblick auf Ankäufe, Lagerung und Verkäufe im einzelnen dargelegt .

1.10 . Die Tatsache, daß die laufende Verwaltung von den Mitgliedstaaten übernommen wird, bedeutet, daß der Verwaltungsaufbau in jedem Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, Strukturen und den sowohl im öffentlichen Sektor als auch im Handel und in der Landwirtschaft herrschenden nationalen Gepflogenheiten geschaffen wird .

Aus der Sicht der Gemeinschaft bieten die in der Praxis angewandten Maßnahmen somit ein äusserst heterogenes Bild, was für die Dienststellen der Gemeinschaft bedeutsame Anstrengungen im Hinblick auf die Erfassung und Überwachung der verschiedenen Systeme erforderlich macht .

Um dies zu ermöglichen, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Kommission über ihre Verwaltungssysteme und Kontrollmaßnahmen in Kenntnis zu setzen(001 ).1.11 . Die in der jährlichen Haushaltsrechnung der Gemeinschaft ausgewiesenen Beträge betreffend die Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung der Gemeinschaft beruhen auf den Jahresrechnungen über die zugunsten der öffentlichen Lagerhaltung getätigten Ausgaben, die von jedem Mitgliedstaat für jedes Erzeugnis, das im Laufe des Jahres in seinem Hoheitsgebiet Gegenstand der Intervention gewesen ist, vorgelegt werden .

Diese Jahresrechnungen bilden den Abschluß einer Reihe von Monatsrechnungen, die im Zusammenhang mit den monatlichen Regelungen der Gemeinschaft zur Bereitstellung von Mitteln erstellt werden, und wie diese auf der Grundlage der Buchhaltung der Interventionsstellen erfolgen .

Diese Buchhaltung wiederum enthält in zusammengefasster Form die auf lokaler Ebene erfassten primären Eintragungen über einzelne Lagerhaltungsvorgänge .

Eine detaillierte Erläuterung der Buchführungsmethoden und -verfahren ist in Anhang III enthalten .

In den letzten Haushaltsjahren bewegte sich die Zahl der dem EAGFL vorgelegten Jahresrechnungen in der Grössenordnung von 70 bis 80 pro Jahr .

1.12 . Die Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung entsprechen im wesentlichen einer klassischen Geschäftstätigkeit .

Waren werden aufgekauft, gelagert und verkauft .

Kosten entstehen für das Kapital, die Sachanlagen und die Handhabung der Waren .

Der Zyklus endet mit dem Verkauf, wobei der Hauptunterschied zu einer normalen Handelstätigkeit darin besteht, daß das Ergebnis in den meisten Fällen einen Verlust darstellt .

In Anbetracht der oben erwähnten Besonderheiten müssen die zur Durchführung der Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung angewandten Systeme mindestens den folgenden Anforderungen gerecht werden :

( a)Die Verwaltungs - und Buchführungssysteme müssen so ausgelegt sein, daß sie dieser Art der Tätigkeit ( Warenhandel ) angemessen sind .

( b)Das System insgesamt muß angesichts des sich erheblich und rasch ändernden Umfangs der Tätigkeit hinreichend flexibel sein .

Tabelle 4 - Absolute und relative Entwicklung des Buchwertes der öffentlichen Interventionsbestände am Ende des Haushaltsjahres (Mio ECU ) 1979 ( 1 ) 1980 ( 1 ) 1981 ( 1 ) 1982 ( 1 ) 1983 ( 2 ) 1984 ( 2 ) 1985 ( 2 ) 1986 ( 2 ) 1987 ( 3 ) Gesamtbuchwert der Bestände am Jahresende 2 142 2 583 1 874 4 010 7 034 8 751 10 580 11 360 10 575 davon - Milcherzeugnisse 954 585 381 1 321 3 932 4 779 4 282 5 847 4 904 (%) ( 44 ) ( 23 ) ( 20 ) ( 33 ) ( 56 ) ( 55 ) ( 41 ) ( 51 ) ( 46 ) - Rindfleisch 595 682 449 504 1 042 1 732 2 270 1 996 2 117 (%) ( 28 ) ( 26 ) ( 24 ) ( 13 ) ( 15 ) ( 20 ) ( 21 ) ( 18 ) ( 20 ) - Getreide 471 1 135 770 1 840 1 854 1 902 3 821 2 977 2 937 (%) ( 23 ) ( 44 ) ( 41 ) ( 46 ) ( 26 ) ( 22 ) ( 36 ) ( 26 ) ( 28 ) - Olivenöl und Ölsaaten 66 119 227 302 175 299 116 436 491 (%) ( 3 ) ( 5 ) ( 12 ) ( 7 ) ( 3) ( 3 ) ( 1 ) ( 4 ) ( 5 ) - Tabak 56 62 47 43 31 13 15 30 24 (%) ( 2 ) ( 2 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) - Sonstige Erzeugnisse 0 0 0 0 0 26 76 74 102 (%) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 1 ) Quelle :

9 . - 16 . Finanzbericht über den EAGFL, Kommission .

( 1 ) Wert zum 31.12.(2 ) Wert zum 30.11.(3 ) Wert zum 30.9.( c)Die Verwaltung auf zentraler Ebene muß ihren Forderungen in einer einfachen und eindeutigen Sprache Ausdruck verleihen, damit die Übereinstimmung mit den für den Markt geltenden Rechtsvorschriften einheitlich im gesamten Gebiet der Gemeinschaft sichergestellt ist .

( d)Die Rechnungsführungsvorschriften auf zentraler Ebene müssen ausreichend einfach und eindeutig abgefasst sein, damit gewährleistet ist, daß die mit der Buchführung betrauten einzelstaatlichen Stellen Buchführungsberichte erstellen, die die tatsächliche Lage der Bestände einschließlich ihrer Wertaspekte einheitlich zwischen Ländern und Märkten angemessen widerspiegeln .

( e)Alle Systeme müssen ausreichend dokumentiert sein, damit eine reibungslose Ermittlung möglich ist .

( f)Sämtliche Elemente der Systeme müssen jederzeit einer Rechnungsprüfung und Kontrolle zugänglich sein .

1.13 . Die Prüfung der Ordnungsmässigkeit und der Rechnungsführung im Zusammenhang mit der Durchführung der Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung und der sich daraus ergebenden Ausgaben besteht in der Vornahme einer vollständigen Rechnungsprüfung jeder der 70 bis 80 im Rahmen dieser Tätigkeit vorgelegten Jahresrechnungen .

Diese Prüfung fällt in den gemeinsamen Verantwortungsbereich der Rechnungsprüfungsstellen der Kommission und der einzelstaatlichen Prüf - und Kontrollstellen, und da sich die in den einzelnen Mitgliedstaaten angewandten nationalen Prüfverfahren, d.h . die externe Kontrolle und Innenrevision der Interventionsstellen, unterscheiden, ist die Gesamtkontrollstruktur vom Standpunkt der Gemeinschaft aus betrachtet sehr komplex .

Neben der üblichen Systembewertung und den Überprüfungen der Geschäftsunterlagen und der Finanzbuchhaltung wird eine derartige Prüfung den für diese Tätigkeit charakteristischen materiellen Aspekt mit einbeziehen müssen und muß somit Überprüfungen der tatsächlichen Bestandslage sowie des Zustands der Waren gegenüber den in den Büchern gemachten Eintragungen umfassen, damit sichergestellt wird :

( a)daß die für die Interventionslagerung geltenden Qualitätskriterien auf die eingelagerten Waren ordnungsgemäß angewandt wurden;

( b)daß die dem Markt zum Zwecke der Marktregulierung entzogenen Erzeugnisse dem Markt nicht durch eine andere offiziell beschlossene Verkaufstransaktion wieder zugeführt und/oder daß sie nicht durch Waren gleicher oder minderer Qualität ersetzt werden;

( c)daß die Interventionswaren keine über das Normalmaß hinausgehende Qualitätsminderung erfahren haben, die auf schlechte Lagerungsbedingungen zurückzuführen ist;

( d)daß die Buchführungunterlagen in allen Phasen ihrer Erstellung ein getreues Bild der tatsächlichen Lage der Bestände sowohl im Hinblick auf die Mengen als auch auf den Wert vermitteln;

( e)daß die im Rahmen von An - und Verkäufen verbuchten Mittelbewegungen und die tatsächlichen Bestandsveränderungen bei der Ein - bzw .

Auslagerung einander entsprechen .

1.14 . Die vom Rechnungshof in der Vergangenheit vorgenommenen Prüfungen der im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung angewandten Systeme erfolgten auf der zentralen Ebene der Kommission sowie auf zentraler und lokaler Ebene in den Mitgliedstaaten und betrafen die Märkte für Milcherzeugnisse ( 1981/82 im Rahmen einer internen Studie), für Olivenöl ( eine 1983 durchgeführte Untersuchung, deren Ergebnisse in einen 1985 veröffentlichten Sonderbericht einmündeten ( 2 )) und für Getreide ( Anfang 1986 abgeschlossene Prüfungen, deren Ergebnisse in den im Jahre 1986 veröffentlichten Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1985 ( 3 ) Eingang fanden).1 .15 . Ferner enthält praktisch jeder vom Hof seit seinem Bestehen veröffentlichte Jahresbericht Bemerkungen zu Aspekten der Finanz - und Rechnungsführung im Bereich der in den Jahresrechnungen der Kommission ausgewiesenenen Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung .

Diese Bemerkungen beziehen sich grösstenteils auf die der Rechnungsführung und Rechnungslegung zugrunde gelegten Prinzipien und deren Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung .

Eines der zentralen Themen war die bei der Vornahme von Wertminderungen herrschende Praxis .

1.16 . Die Untersuchung, deren Ergebnis der vorliegende Bericht ist, stellt eine logische Fortsetzung und Erweiterung der Tätigkeiten der vergangenen Jahre dar .

Sie umfasst insbesondere in aktualisierter Form die Ergebnisse einer grundlegenden Studie über die wichtigsten Definitionen des Buchführungssystems, anhand dessen die Ausgabenzahlen entstehen .

Die vorläufigen Schlußfolgerungen aus dieser Studie waren bereits zu einem früheren Zeitpunkt ( 1985 ) Gegenstand von Gesprächen mit den zuständigen Kommissionsdienststellen und führten in der Zwischenzeit zu einigen Anpassungen des Systems .

1.17 . Schwerpunkt der Untersuchung waren die von der Kommission und den Mitgliedstaaten zur Durchführung der Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Interventionslagerhaltung getroffenen Regelungen für die Rechnungsführung und Kontrolle .

Dabei ging man von folgenden Kernfragen aus :

( a)Sind geeignete Kontrollmaßnahmen vorgesehen und wirksam, um die Recht - und Ordnungsmässigkeit sämtlicher im Zusammenhang mit der Interventionslagerhaltung getätigten Ausgaben der Gemeinschaft sicherzustellen?(b)Werden die im Rahmen der Interventionslagerhaltung vorgenommenen Transaktionen in der Buchhaltung der Mitgliedstaaten exakt erfasst, in den Monats - und Jahresrechnungen, die die Mitgliedstaaten der Kommission vorlegen, ordnungsgemäß wiedergegeben und in Übereinstimmung mit den Grundsätzen wirtschaftlicher Haushaltsführung berechnet?(c)Sind geeignete Kontrollen von unabhängiger Seite vorgesehen und werden diese im Hinblick auf die Interventionsmaßnahmen erfolgreich durchgeführt?1.18 . Darüber hinaus zeigt der Bericht erhebliche allgemeine und systemimmanente Schwachstellen auf, die die Kontrolle der Haushaltsführung und der Verwaltung der Märkte durch die Gemeinschaft beeinträchtigen .

Auch werden Vorschläge ausgearbeitet mit dem Ziel, hier Abhilfe zu schaffen .

1.19 . Die Mitarbeit von seiten der Mitgliedstaaten und den Kommissionsdienststellen bei der Durchführung dieser Untersuchung war ausgezeichnet und stellt gewiß einen positiven Beitrag zum vergleichenden Aspekt dieser Untersuchung dar .

Diese konstruktive Mitarbeit der Mitgliedstaaten war lediglich durch eine bedauerliche Ausnahme gekennzeichnet :

ein Mitgliedstaat ( D ) verweigerte den Zugang zu Unterlagen über das Ausmaß und die Methodik abgeschlossener Prüftätigkeiten .

Im Schriftverkehr, der sich an die Prüfung anschloß, brachten die deutschen Behörden ihre Bereitschaft zum Ausdruck, hier in Zukunft anders zu verfahren.

1.20 . Die Kapitel 2 bis 5 enthalten die wichtigsten Bemerkungen dieser Untersuchung .

In Kapitel 6 werden die sich hieraus ergebenden Schlußfolgerungen ausführlich dargelegt und Vorschläge zur Behebung der aufgezeigten Mängel entwickelt .

2 . Aspekte der körperlichen Kontrolle Wesentliche Grundgedanken2.1 . Die die Interventionslagerhaltung regelnden Verordnungen der Gemeinschaft enthalten sehr wenige Vorschriften zur körperlichen Kontrolle der Interventionsbestände .

Dies liegt darin begründet, daß sich nach Auffassung der Gemeinschaft das System selbst kontrolliert .

Der zugrundeliegende Gedanke ist, daß das finanzielle Interesse der Gemeinschaft im Zusammenhang mit den Beständen im Hinblick auf die Quantität und Qualität angemessen gewahrt ist, weil die Preise, zu denen die Transaktionen abgewickelt werden, durch die entgegengesetzten Interessen, die jeweils beim Lagerhalter, Verkäufer und Käufer zum Zeitpunkt der Einlagerung und der Auslagerung bestehen, bestimmt werden und die Mitgliedstaaten dem EAGFL für alle über das Normalmaß hinausgehenden Mengen - und Qualitätsverluste finanziell haften.

Es wird auch das ( naive ) Argument vorgebracht, daß alle Waren, die in die Interventionsbestände aufgenommen werden, diese schließlich auch wieder verlassen müssten .

2.2 . Diese Argumentation berücksichtigt nicht in angemessener Weise die den Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung inhärenten Gefahren .

Die Hauptgefahren sind :

( a)daß die Qualität der in die Interventionsbestände aufgenommenen Erzeugnisse überbewertet wird oder sogar unter der Qualitätsnorm liegt;

( b)Qualitätsminderung der Erzeugnisse infolge mangelnder Sorgfalt während der Lagerung;

( c)Ersetzung der in die Interventionsbestände aufgenommenen Erzeugnisse, die dem Markt wieder zugeführt werden können, durch ähnliche Erzeugnisse niedrigerer Qualität in einer bestimmten Phase des Lagerhaltungsprozesses .

( d)Manipulationen, die Abweichungen zwischen Eingangs - und Ausgangsqualität zur Folge haben, können unbemerkt bleiben, da es - selbst bei einer verhältnismässig erheblichen Qualitätsverschlechterung - schwierig ist, die zeitlichen und klimatisch bedingten Auswirkungen von sonstigen Faktoren, die eine Qualitätsminderung zur Folge haben, abzugrenzen .

2.3 . In all diesen Fällen kann es vorkommen, daß ungerechtfertigte Beträge für beim Verkauf entstandene Verluste aus dem EAGFL finanziert werden, da der Unterschied zwischen dem Ankaufs - und Verkaufswert zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts geht .

Kann darüber hinaus Unregelmässigkeit oder mangelnde Sorgfalt nicht nachgewiesen werden, so kommt der EAGFL für den Verlust auf .

Im Falle von ( c ) ist die Interventionsmaßnahme im Hinblick auf ihr eigentliches Ziel, d.h . Erzeugnisse dem Markt zu entziehen, gescheitert, und es werden technische Kosten und Finanzkosten für Waren gezahlt, die in Wirklichkeit gar nicht gelagert werden .

2.4 . Die obengenannten Gefahren nehmen Gestalt an, wenn eine oder mehrere der folgenden Situationen eintreten :

( a)Eine Interessenvereinigung oder -verflechtung auf der Eingangsseite .

Ganz offenkundig ist dies dann, wenn eine Interventionsstelle von einer Erzeugergenossenschaft geleitet wird, doch es kann sich auch darum handeln, daß die am Ort gegebenen Geschäftsstrukturen und -beziehungen den Lagerhalter in eine gewisse Abhängigkeit bringen und seine Objektivität beeinträchtigen .

( b)Eine Interessenvereinigung oder -verflechtung auf der Verkaufsseite .

Zwischen dem Lagerhalter und dem Käufer können enge Geschäftsverbindungen bestehen oder es kann sich hier sogar um ein und dieselbe Firma handeln .

Ein offenkundiger Fall ist ein Lagerhaltungsbetrieb, der Teil eines Handels - oder Gewerbeunternehmens ist .

In einem Mitgliedstaat ( I ) stießen die Prüfer des Hofes auf einen Fall, wo ein zum Personal des Lagerhalters gehörender Angestellter, der als Verantwortlicher für die Kontrolle der Interventionsbestände Bestandseingänge und -ausgänge genehmigt und darüber Buch führt, auch als Vertreter für Handelsgesellschaften auftrat, die Einkäufe aus den gleichen Interventionsbeständen tätigten .

Dies ist ein sehr konkreter, aber kein aussergewöhnlicher Fall, wo die Unabhängigkeit des Lagerhalters in der Ausübung seiner Funktion stark beeinträchtigt ist ( siehe auch Ziffer 4.4).(c)Absatzmaßnahmen, die Verwendungszwecke von Erzeugnissen betreffen, die nicht hoch eingestuft werden, wie beispielsweise die Verwendung in der verarbeitenden Industrie oder zur Tierfutterherstellung, stellen für den Käufer keinen Anreiz dar, die Qualität zu verlangen, die er bei unmittelbar für den menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen fordern würde .

( d)Lieferungen im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe oder Maßnahmen der unentgeltlichen Verteilung von Nahrungsmitteln schaffen Absatzmöglichkeiten zum Zwecke des unmittelbaren menschlichen Verzehrs .

Es liegt auf der Hand, daß die Empfänger nicht in der Lage sind, die Qualität der erhaltenen Erzeugnisse mit der in den Büchern der Interventionsstelle vermerkten theoretischen Qualität zu vergleichen, und es ist in der Praxis unwahrscheinlich, daß von dieser Seite Beschwerden eingehen .

( e)Interventionserzeugnisse werden oftmals zu einem Preis zum Verkauf angeboten, der ihrer theoretischen Qualität entspricht .

Erst wenn sich nach einer gewissen Zeit herausstellt, daß kein Käuferinteresse geweckt wird, stellt sich die Frage nach ihrer tatsächlichen Qualität, und es ist zu spät, die wirkliche Ursache für die Abweichung auszumachen .

Von den Lagerhaltern kann kaum erwartet werden, daß sie auf das Problem von sich aus aufmerksam machen, da ihr objektives Geschäftsinteresse darin besteht, das Lagergeld für die gelagerten Erzeugnisse zu erzielen .

Kontrolle der Mengen2.5 . Der Wert aller eine bestimmte Toleranzgrenze überschreitenden Mengenverluste geht zu Lasten der Mitgliedstaaten ( und wird zum höchsten Interventionspreis des Jahres berechnet ). Deshalb ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, ihr eigenes System zur Überwachung der Mengen zu schaffen, wobei sie gewöhnlich den gleichen Grundsatz auf ihre Lagerhalter anwenden .

Die Verfahren zur Bestimmung der tatsächlichen Mengen sind Gegenstand eines von der Kommission herausgegebenen Aide-mémoires, das Leitlinien für die Vorlage der Rechnungsabschlüsse durch die Mitgliedstaaten enthält .

Es sieht vor, daß am letzten Tag des Jahres eine körperliche Bestandsaufnahme aller Interventionsbestände vorzunehmen ist .

Dies ist ganz klar undurchführbar .

Jedoch bestimmt das Aide-mémoire gleichzeitig, daß falls eine solche Bestandsaufnahme nicht möglich ist, statt dessen die von den Lagerhaltern selbst übermittelten Lagerbestandsaufgaben akzeptiert werden können .

Wie zweckmässig dieses Verfahren vom Standpunkt der Verwaltung auch sein mag, es garantiert doch nicht die erforderliche unabhängige Überprüfung .

2.6 . Was die Vorkehrungen der Mitgliedstaaten zur Überwachung der Bestandsmengen angeht, sind für bestimmte Erzeugnisse, insbesondere für Butter in zwei Mitgliedstaaten ( IRL und UK ) und in einem anderen Mitgliedstaat ( D ) für Butter und Magermilchpulver vollständige jährliche, durch das Personal der Interventionsstelle durchzuführende Bestandsaufnahmen formell vorgesehen .

Diese Bestandsaufnahmen erfolgen entweder zu einem Zeitpunkt, der soweit wie möglich in der Nähe des Jahresendes liegt ( IRL ) oder erstrecken sich auf das gesamte Jahr ( D, UK ). Wenn diese Fälle auch positive Ausnahmen von der in anderen Mitgliedstaaten herrschenden Praxis darstellen, muß man dennoch fragen, warum diese Mitgliedstaaten dieses Verfahren ausschließlich auf Milcherzeugnisse anwenden und beispielsweise nicht auch auf Rindfleisch .

Die Standardantwort der Mitgliedstaaten auf diese Frage ist, daß sich ein solches Vorgehen für Rindfleisch angesichts der grossen Vielfalt an Sorten, Schnitten, Qualitäten und unterschiedlichen Gewichten als zu kostspielig erweisen würde und daß der EAGFL die Kosten für derartige Kontrollmaßnahmen nicht erstattet (4).2.7 . In anderen Fällen werden die zum Jahresende von den Lagerhaltern erstellten Bestandsaufgaben als Alternative vorgelegt .

Gelegentlich werden zusätzlich gewisse Überwachungsmaßnahmen vom technischen Inspektionspersonal durchgeführt, das in regelmässigen Abständen Berichte über die Lagerungsbedingungen im allgemeinen erstellt .

Jedoch ist in den seltensten Fällen eine systematische Vornahme formaler Stichprobenprüfungen zum Zwecke der Abstimmung der in der Warenbuchhaltung ausgewiesenen Zahlen mit den tatsächlichen Warenmengen vorgesehen, und offizielle Berichte über derartige Überprüfungen sind schwer zu finden .

In einem Mitgliedstaat ( I ) sind im Rahmen des Systems nicht nur keine formalen körperlichen Bestandsaufnahmen vorgesehen, auch nicht auf der Grundlage von Stichprobenprüfungen, sondern auch das vom Aide-mémoire genannte alternative Verfahren der ausdrücklichen Vorlage von zum Jahresende erstellten Bestandsaufgaben durch die Lagerhalter findet keine Anwendung .

2.8. Die von den Prüfern des Hofes durchgeführten Einzelprüfungen bestanden aus körperlichen Kontrollen einzelner Partien von Interventionserzeugnissen, die anhand der detaillierten Lagerbuchhaltung ausgewählt wurden, nachdem diese mit den globalen Zahlenangaben der an den EAGFL gerichteten Meldungen abgestimmt worden waren .

Es konnte folgendes festgestellt werden :

( a)In einer Reihe von Fällen war es schwierig, die in der zentralen Warenbuchhaltung aufgeführten Zahlenangaben mit denen dem EAGFL gemeldeten Angaben einerseits und mit den Effektivbeständen andererseits abzustimmen .

Dies war entweder darauf zurückzuführen, daß die zentralen Bestandszahlen so wenig auf den neuesten Stand gebracht waren, daß eine Abstimmung mit der realen Bestandslage undurchführbar war oder darauf, daß die zentrale Warenbuchhaltung auf der Grundlage verfügbarer Bestände geführt wird und deshalb definitionsgemäß nicht mit den Effektivbeständen übereinstimmen ( da Ankaufs - und Verkaufstransaktionen, die noch nicht zu einer tatsächlichen Bestandsveränderung geführt haben, mit einbezogen sind ). In einer Reihe von Fällen bestand die einzige Möglichkeit, aktuelle und sachdienliche Informationen über die reale Bestandslage zu erhalten, darin, sich mit den betreffenden Lagerhäusern in Verbindung zu setzen ( D, I Getreide, NL, UK).(b)Generell treten insbesondere bei in Kühlhäusern gelagerten Erzeugnissen ( Butter und Rindfleisch ), doch bisweilen auch bei Magermilchpulver Probleme im Hinblick auf den tatsächlichen Zugang zu den ausgewählten Partien auf .

Dies liegt daran, daß die Lagerhalter mit Blick auf die optimale Ausnutzung des vorhandenen Raumes die Palettenstapel so dicht wie möglich zusammenrücken, ohne Durchgangswege freizulassen .

Die einschlägigen Verordnungen schreiben vor, daß die Partien der Interventionserzeugnisse so gelagert werden müssen, daß sie einzeln zugänglich und zählbar sind .

Die Auslegung dieser Vorschrift in der Praxis läuft darauf hinaus, daß die Lagerhalter die Erzeugnisse unmittelbar neben - und übereinanderstapeln, aber die Palettenladungen auf Anfrage angeblich so weit hin - und herbewegen wie nötig ist, um einzelne Partien zum Zwecke der Inspektion zugänglich und zählbar zu machen .

Zieht man aber die in der Praxis auftretenden Sachzwänge in Betracht ( Lagerhallen, in denen keine Freiräume bestehen, um die Bestände hin - und herzubewegen;

ausgewählte Partien, die so weit hinter anderen Partien gelagert waren, daß die hier nötige Zeit nicht aufgebracht werden kann;

Kontrollen, die bei extrem niedrigen Temperaturen durchgeführt werden müssen ), sind körperliche Kontrollen durch diese Vorgehensweise erheblich erschwert .

Eine Reihe von Stichprobenprüfungen, die die Prüfer des Hofes geplant hatten, mussten praktisch in allen besuchten Mitgliedstaaten aus diesen Gründen abgesagt werden .

( c)Darüber hinaus konnten einige dieser körperlichen Kontrollen aus folgenden Gründen nicht erfolgreich durchgeführt werden :

( i ) Die anhand der Warenbuchhaltung ausgewählten Partien konnten in den Lagerräumen innerhalb einer angemessenen Zeit faktisch nicht lokalisiert werden ( IRL, NL).(ii)Die ausgewählten Partien befanden sich zusammen mit anderen Partien in den Lagerbehältern, ohne daß sie ausreichend gekennzeichnet waren, so daß eine getrennte Überprüfung unmöglich war ( I).(iii)Die Etikettierung der Paletten war unzureichend, so daß es nicht möglich war, eine Verbindung zwischen dem Gewicht der Partie und der Stückzahl einerseits sowie der Kennzeichnung einzelner Stücke andererseits herzustellen ( IRL ).(d)Im allgemeinen fehlen Belege, aus denen hervorgeht, daß diese Art der Stichprobenprüfungen von den einzelstaatlichen Kontrollstellen regelmässig durchgeführt werden .

( e)Es gibt nur ein Land ( D ), in dem eine Ermittlung des Volumens der in Flachlagerung aufbewahrten Getreidemengen durchführbar ist .

Dabei wird wie folgt vorgegangen :

Die Grundfläche jeder Lagersektion wird festgestellt, die obere Getreidefläche völlig eingeebnet, Höhenanzeiger werden angebracht und das auf dieser Grundlage errechnete Volumen wird mit dem spezifischen Gewicht des gelagerten Getreides multipliziert, was eine angemessen genaue Bestimmung der Mengen ergibt .

In anderen Ländern ist eine derartige Ermittlung nicht möglich, da das Getreide in ungleichmässigen Stapeln gelagert wird .

( f)In einem Mitgliedstaat ( I ) werden in bestimmten Fällen ( insbesondere dann, wenn es sich beim Verkäufer und Lagerhalter und/oder beim Lagerhalter und Käufer um dieselbe Person handelt ) Bestandsbewegungen bei Getreide in derartig runden Zahlen angegeben, daß diese nicht auf Gewichtsmessungen beruhen, sondern lediglich globale und annähernde Schätzwerte darstellen können .

( g)Wenn auch allgemein festgestellt wurde, daß die Verfahren, die im Falle der Beschädigung von Interventionserzeugnissen nach ihrer Entdeckung vorgesehen sind, ordnungsgemäß angewandt wurden, so gestattet es die Kontroll - und Berichtserstattungspraxis oftmals nicht, daß dies rechtzeitig - wie von der Verordnung gefordert - in die Meldungen an den EAGFL Eingang findet .

Die Prüfer des Hofes stellten im Verlauf ihrer Prüfbesuche Schadensfälle fest, die nicht gemeldet worden waren .

In einem Land war dies offensichtlich darauf zurückzuführen, daß das Personal am Ort die zentralen Anweisungen nicht beachtete ( IRL, Butter und Rindfleisch ). In einem Fall wurde ein durch ungeeignete Lagerungstechnik bedingter Schaden festgestellt;

eine einzelstaatliche Rechnungsprüfungsstelle hatte in einem ihrer Berichte hiervor gewarnt, doch wurde ganz offensichtlich keine Abhilfe geschaffen ( IRL, Butter).Kontrolle der Qualität2.9 . Die Kommissionsdienststellen treffen keine Maßnahmen zur Überwachung der Qualität, solange keine über das Normalmaß hinausgehenden Qualitätsminderungen von den Mitgliedstaaten gemeldet werden oder Beschwerden unzufriedener Käufer von Interventionswaren eingehen .

2.10 . Was die Vorkehrungen der Mitgliedstaaten zur Überwachung der Qualität der Interventionsbestände angeht, so bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich Art und Ausmaß der Überwachung zwischen den Mitgliedstaaten und bei einzelnen Erzeugnissen .

Die Eingangsqualitätskontrolle, d.h . die Entnahme von Proben und die physikalisch-chemischeAnalyse, erfolgt in der Praxis durch die in der Interventionsstelle beschäftigten Fachkräfte, durch Angestellte spezialisierter Fachdienststellen des Staates einschließlich staatlicher Labors, Sachverständige spezialisierter Handelsfirmen einschließlich privater Labors oder durch das Fach - oder Laborpersonal der Lagerhalter .

Zur Veranschaulichung der bestehenden Vorkehrungen einige Beispiele :

( a)Das Fachpersonal der Interventionsstelle ist am Ort ständig präsent .

Die von ihm entnommenen Proben werden in staatlichen Labors analysiert ( IRL).(b )Das Fachpersonal der Interventionsstelle besucht die Lagerhäuser nach jedem Zugang oder jeder Reihe von Zugängen, entnimmt Proben und schickt sie zu Analysezwecken an ein privates Labor ( D, Milcherzeugnisse).(c)Anbieter und Lagerhalter gehen bei der Probenentnahme, mit der sie gewöhnlich einen unabhängigen Sachverständigen beauftragen, gemeinsam vor, lassen die Proben von einem gemeinsam bezeichneten Labor analysieren und melden die so ermittelte Qualität der Interventionsstelle, die diese als Eingangsqualität vermerkt ( F, Getreide).(d)Die Lagerhalter entnehmen den eingegangenen Warenladungen Proben, analysieren jede dieser Proben in ihren betriebseigenen Labors, errechnen für eine ganze Partie, die sich aus einer Reihe von Warenladungen zusammensetzt, eine gewichtete Durchschnittsqualität und melden das Ergebnis der Interventionsstelle, die dies als Eingangsqualität vermerkt ( UK, Getreide).2.11 . Es kommt selten vor, daß im Verlauf der Lagerungsperiode durch die Interventionsstelle selbst oder in ihrem Auftrag Proben entnommen und mit dem Ziel analysiert werden, die einwandfreie Erhaltung der Erzeugnisse zu überprüfen .

Lediglich für Olivenöl besteht seit 1984 die rechtliche Verpflichtung zur jährlichen Probenentnahme und Analyse der Speiseölbestände .

Bisweilen übernehmen die Lagerhalter selbst in regelmässigen Abständen die Entnahme und Analyse von Proben als Maßnahme der üblichen Geschäftspraxis, um sich von der einwandfreien Erhaltung der Erzeugnisse zu überzeugen .

Die Interventionsstellen können sich zu diesen Ergebnissen Zugang verschaffen oder nicht .

In den übrigen Fällen ist die Überwachung der einwandfreien Erhaltung der Erzeugnisse indirekt, d.h . sie erfolgt über die Ausgangskontrolle und die Überwachung der Lagerungsbedingungen .

2.12 . Die Ausgangskontrolle beruht grösstenteils auf dem angenommenen Interessengegensatz zwischen Käufer und Lagerhalter .

Die den Verkauf regelnden Vorschriften sehen normalerweise die Möglichkeit vor, daß potentielle Käufer vor Abgabe ihres Angebots Proben der zum Verkauf anstehenden Erzeugnisse entnehmen, d.h . die Gewährleistungsausschlußregel findet Anwendung .

Die Interventionsstellen führen ausser in besonderen Fällen wie Sonderverkäufe oder Verteilungen an die Verbraucher ( D, Butter und Rindfleisch ) selten eine Probenentnahme oder Analyse bei der Auslagerung durch .

Gelegentlich beteiligen sie sich an einer gemeinsamen Probenentnahme zusammen mit dem Käufer und Lagerhalter oder eine Probe aus einer gemeinsamen Probenentnahme zwischen Käufer und Lagerhalter wird der Interventionsstelle zur Verfügung gehalten - ein Vorgehen, auf das teilweise bei der Auslagerung von Getreide zurückgegriffen wird ( D, F, NL, I ). In einem Mitgliedstaat sind die Lagerhalter von Getreide verpflichtet, von einer Tageslieferung oder von 500 Tonnen - je nachdem, was die geringere Menge darstellt - eine repräsentative Stichprobenauswahl der Getreideausgänge zusammenzustellen und diese der Interventionsstelle zur Verfügung zu halten ( UK ). Lediglich in einem Land ( IRL ) überwacht das Personal der Interventionsstelle dank seiner ständigen Anwesenheit am Ort der Lagerungseinrichtung systematisch alle Auslagerungsvorgänge .

Es werden jedoch keine Proben der Erzeugnisse entnommen, die die Interventionsbestände verlassen .

2.13 . Das von den Mitgliedstaaten in der Praxis angewandte System zur Überwachung der Lagerungsbedingungen weist bei gleichen Erzeugnissen von einem Mitgliedstaat zum anderen erhebliche technische Unterschiede auf .

Im folgenden sind einige frappierende Beispiele aufgeführt :

( a)Auffallend ist die grosse Vielfalt an technischen Anweisungen, die die Interventionsstellen den Lagerhaltern im Hinblick auf die Überwachung der Qualität der Getreideinterventionsbestände erteilen .

In der Praxis variieren diese Anweisungen zwischen zwei Extremen :

zum einen gibt es äusserst präzise Vorschriften darüber, wie die Innentemperatur zu überwachen ist ( Anzahl der Temperaturmeßfühler, in welcher Höhe und Entfernung voneinander diese anzubringen sind, Häufigkeit der Eintragungen in die obligatorisch zu führenden Temperaturkontrollbögen ), wie die Feuchtigkeit zu kontrollieren ist, unter welchen Bedingungen die Belüftung eingeschaltet werden muß, wie auf den Befall der Bestände mit Ungeziefer zu achten ist, wie das Eindringen anderer Tiere zu verhindern ist ( D ). Zum anderen wird lediglich bestimmt, daß der Lagerhalter sich um die Bestände wie ein guter Familienvater kümmern soll und es werden überhaupt keine genauen technischen Anweisungen zur Überwachung der Qualität gegeben ( F, I).(b)Die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften schreiben unterschiedliche Mindesttemperaturen für das Einfrieren von Butter vor ( im Gegensatz zu der für Rindfleisch geltenden Regelung enthalten die Verordnungen der Gemeinschaft keine Standardwerte für Butter ). Während die Norm in den meisten Mitgliedstaaten 16oC beträgt, gibt es Länder, die geringere Werte erlauben, in einem Mitgliedstaat sogar bis zu 10oC ( IRL).(c)Obgleich in den meisten Ländern die Kartons der Butterproben ( die Eingangsqualitätskontrolle bei Butter erfolgt in zwei Stufen, und einige Interventionsstellen führen in regelmässigen Abständen, z.B . jährlich, Stichprobenprüfungen durch ) durchgehend in denselben Kühlräumen aufbewahrt werden wie die Partien, aus denen sie stammen, ist dies nicht vorgeschrieben .

In einem Mitgliedstaat werden die Probenkartons aus Zweckmässigkeitsgründen zusammen in einem Raum gelagert, mit dem Ergebnis, daß sie unter anderen Bedingungen aufbewahrt werden als die Partien, für die sie repräsentativ sind ( IRL).(d ) Die Verfahren zur Entnahme von Butterproben sind in einigen Ländern von mehr professionellem Zeremoniell umgeben als in anderen, die Qualitätsbewertungssysteme sind in einigen Länder besser entwickelt als in anderen, und die Qualitätsprüfung im allgemeinen ist uneinheitlich definiert, da es keine gemeinsame Definition von Butter in der Gemeinschaft gibt .

( e)Die Vorgehensweise bei der Entnahme von Proben im allgemeinen und im Getreidesektor im besonderen weist in den einzelnen Mitgliedstaaten in jeder Hinsicht - also was die Verfahren, die statistische Erfassung sowie die technische Durchführung betrifft - erhebliche Unterschiede auf.

2.14 . Vorschriften über die Häufigkeit von Inspektionen der Interventionslagerhäuser, die vom Fachpersonal der Interventionsstelle mit dem Ziel durchgeführt werden, die Lagerungsbedingungen und die Einhaltung der technischen Vorschriften sowie der Verwaltungs - und Buchführungsverfahren zu überprüfen und die Bestände auf sichtbare Schäden zu untersuchen, unterscheiden sich je nach Mitgliedstaat und Erzeugnis und reichen von einer laufenden Überwachung am Ort über eine alle 2 Monate bis zu einer einmal im Jahr oder nur gelegentlich bei Verdacht vorgenommenen Kontrolle .

Im Ergebnis dieser Inspektionsbesuche werden gewöhnlich formelle Berichte erstellt, die oftmals in einer bestimmten Standardform abgefasst sind .

2.15 . Der Vergleich der Qualitätsmerkmale von Erzeugnissen bei der Auslagerung aus Interventionsbeständen mit den Qualitätsmerkmalen, die dieselben Erzeugnisse bei der Einlagerung in die Interventionsbestände aufwiesen, ist als Prüfung sowohl der Verläßlichkeit der Eingangsqualitätskontrolle als auch der einwandfreien Erhaltung der Erzeugnisse am Ende der Lagerzeit von höchster Bedeutung .

Dies gilt insbesondere für Erzeugnisse, deren Ankaufs - und Verkaufspreise qualitätsabhängig sind, wie beispielsweise Getreide, Olivenöl, Tabak .

Die organisatorische Durchführung der Lagerungsmaßnahmen in der Praxis ( Trennung/Mischlagerung von Partien) und die Führung der Bestandslisten ( Aufzeichnungen über bisherige Entwicklungen, Verbindungen zwischen eingelagerten, gelagerten und ausgelagerten Partien, die jeweils verschieden sein können ) sind praktisch nirgendwo auf das Ziel einer systematischen Gegenüberstellung von Eingangs - und Ausgangsqualität ausgerichtet .

Lediglich in einigen wenigen Fällen sind derartige Vergleiche prinzipiell möglich, in noch selteneren Fällen werden sie tatsächlich vorgenommen ( allerdings in einem sehr grossen Maßstab, d.h . der Inhalt eines gesamten Lagerhauses von einem ganzen Erntejahr ). Es ist nur ein Fall bekannt ( F, Getreide ), wo Lagerhalter für den Wertverlust infolge übermässig hoher Qualitätsunterschiede aufkommen mussten .

2.16 . Im Verlauf früherer Prüfungen, die die Lagerhaltung eines bestimmten Erzeugnisses ( Olivenöl ( 5 ), Getreide ( 6 )) zum Gegenstand hatten, ließ der Hof im Rahmen einer Sachprüfung ( substantive test ) zur Verläßlichkeit der Angaben über die Qualität der Bestände Proben entnehmen und analysieren .

Diese Prüfungen deckten ernsthafte Probleme auf sowohl im Hinblick auf die für Interventionsbestände geltenden Mindestqualitätsnormen, denen in einer Reihe von Fällen nicht entsprochen wurde, als auch im Hinblick auf den Vergleich der tatsächlich festgestellten Qualität mit der in den Büchern ausgewiesenen theoretischen Qualität . Ergebnisse der von den Kommissionsdienststellen in diesen beiden Märkten durchgeführten Untersuchungen, die sich jedoch lediglich auf die Erfuellung einer Mindestqualitätsanforderung beschränkten, scheinen zu bestätigen, daß die Qualitätskontrollsysteme der Mitgliedstaaten grundlegende Mängel aufweisen .

2.17 . Die einzelnen Überprüfungen, die die Prüfer des Hofes im Zusammenhang mit dieser horizontalen Prüfung vornahmen, beinhalteten Inspektionsbesuche an Ort und Stelle mit dem Ziel einer Bewertung der Lagerungsbedingungen und der Maßnahmen zur Qualitätskontrolle .

Trotz der verhältnismässig geringen Anzahl der Inspektionsbesuche können die nachstehend genannten Feststellungen als aufschlußreich genug betrachtet werden :

( a)Zwischen den Mitgliedstaaten bestehen erhebliche Unterschiede in der technischen Behandlung und im optischen Erscheinungsbild der Getreidebestände .

In einigen Ländern wird bei Getreide systematisch überwacht, ob Ungeziefer eingedrungen ist, in anderen Ländern ist die Überwachung unzureichend .

Während in einem Land ( F ) in mehreren Fällen Spuren, die auf die Anwesenheit von Tieren hindeuten, festgestellt wurden, ist dies in einem anderen Land ( D ) fast undenkbar .

( b)In einem Fall ergab eine Untersuchung, die im Auftrag des Anbieters und des Lagerhalters von einem Spezialunternehmen durchgeführt wurde, daß die zur Einlagerung in die Interventionsbestände angebotene Weizenpartie einen Feuchtigkeitsgehalt von 15,9 % aufwies .

Obwohl dies eindeutig über der für Interventionsbestände festgelegten Hoechstgrenze von 15,5 % lag, nahm der Lagerhalter die Partie in die Interventionsbestände auf und meldete sie der Interventionsstelle zu einem Wert von 15,5 % ( F ).( c)Die Überprüfung der Qualitätskontrollverfahren und der Qualitätsanalysebögen für Getreide ließen in einem bestimmten Land ( I ) ernsthafte Zweifel an der Zuverlässigkeit der Qualitätsbestimmung aufkommen .

In einigen Fällen lag es auf der Hand, daß anstelle der vorgeblichen Entnahme und Analyse von Proben bei allen zu einer Transaktion gehörenden Lastwagenladungen entweder nur eine Ladung analysiert oder eine theoretische Qualität gemeldet worden war .

( d)In praktisch allen Ländern stellte sich heraus, daß die Anzahl der vom Fachpersonal der Interventionsstelle vorgenommenen Inspektionen mit dem Ziel, die Lagerungsbedingungen und die Einhaltung offiziell vorgeschriebener Verfahren zu überprüfen, niedriger als erwartet war .

In einigen Fällen wurden die Überwachungsmaßnahmen nicht so rigoros angewandt wie dies theoretisch dargelegt oder sogar formell vorgeschrieben ist ( IRL, I).(e)In einem Fall wurde festgestellt, daß in einem Interventionslager Rindfleisch in unmittelbarer Nähe von einer Ladung unverpacktem Fisch gelagert wurde, obwohl der besondere Lagerhaltungsvertrag zu Recht eine solche Mischlagerung ausschloß ( F ). 3 . Finanzierungs - und Haushaltsaspekte Kumulative Berechnungsmethode für die Meldungen3.1 . Die Methode, mit der die Interventionsausgaben der Mitgliedstaaten von der Kommission auf der Grundlage monatlicher Meldungen finanziert und anschließend zu Lasten des Gesamthaushalts verbucht werden, wird in Anhang I ( Ziffer 10-13 ) und Anhang III ausführlich erläutert .

Das zentrale Element dieser Methode besteht darin, daß jeden Monat unter Zugrundelegung eines neuen Durchschnittspreises kumulierte Ausgabenbeträge errechnet werden und daß die monatlichen Ausgaben durch Subtraktion des Betrags aus dem Vormonat bestimmt werden .

Dies hat drei entscheidende Konsequenzen :

( a)Da es nach den geltenden Bestimmungen keine feststehende Bewertungsgrundlage für die Buchführung über Bestandsbewegungen und deren Folgen für den Gemeinschaftshaushalt in der Finanzbuchhaltung gibt, sind die Interventionsstellen nicht in der Lage, den Wert der Bestände und die beim Verkauf entstehenden Verluste in ihrer normalen Buchhaltung zu registrieren .

Infolgedessen entstammen die dem EAGFL vorgelegten Meldungen über die Ausgaben nicht einer Abrechnung, deren Stimmigkeit durch die eingebauten Sicherungen der doppelten Buchführung gewährleistet ist, sondern müssen mit Hilfe reiner Ad-hoc-Verfahren zusammengestellt werden .

Die Interventionsstellen trifft selbstverständlich keine Schuld an diesem Zustand, der eine unvermeidliche Folge der Buchführungs - und Rechnunglegungsbestimmungen in den Gemeinschaftsvorschriften ist .

( b ) Eine ebenfalls schwerwiegende Folge des Systems kumulierter Durchschnittsbeträge besteht darin, daß es auf Seiten des damit befassten Personals zu einer nachlässigen Haltung führen kann, da alle gemeldeten Angaben als vorläufig verstanden werden .

Dies wirkt sich auf die Haltung gegenüber einer Kontrolle im allgemeinen negativ aus und führt im besonderen oftmals dazu, daß gezielte Kontrollmaßnahmen auf einen Zeitpunkt verschoben werden, bis zu dem diese Angaben endgültig sind, d.h . bis nach Ablauf des Jahres .

Da die Buchungsangaben als an sich vorläufige Zahlen gelten, die jederzeit ergänzt oder korrigiert werden können, glaubt man sie auch von einer Innenrevision oder einer externen Kontrolle ausgenommen .

( c ) Eine weitere Folge ist, daß die Gewinne und Verluste nicht auf bestimmte Maßnahmen zurückgeführt werden können .

Während der spezifische Verkaufspreis bei einer bestimmten Absatzmaßnahme durchaus bekannt sein kann, wird als Selbstkostenpreis nach diesem System entweder der globale durchschnittliche Ankaufspreis, der erst am Ende des Jahres endgültig bekannt ist, oder der geltende Interventionspreis festgelegt .

In keinem der beiden Fälle entspricht der berechnete Verlust dem spezifischen Alter und der spezifischen Qualität der verkauften Waren .

Genauigkeit der Meldungen3.2 . Die von den Mitgliedstaaten an den EAGFL übermittelten Meldungen der Interventionsausgaben werden ausgehend von den Angaben auf der untersten Ebene der Vorgänge, d.h . der Ebene der einzelnen Lagerhäuser, zusammengestellt .

Der Hof stellte fest, daß die Lagerbuchführung der Lagerhalter fast durchgängig auf dem neuesten Stand war .

Verzögerungen und Fehler entstehen jedoch bei der Übertragung dieser grundlegenden Angaben auf die zentrale Warenbuchhaltung der Interventionsstellen, aus der sich die monatlichen Meldungen ableiten .

Der Hof traf insbesondere folgende Feststellungen :

( a)Da auf Gemeinschaftsebene keine Vorschriften bestehen, nehmen die Interventionsstellen unterschiedliche Haltungen in bezug auf die von den Lagerhaltern geführten Lagerbücher ein .

Einige Mitgliedstaaten geben überhaupt keine Vorschriften heraus ( F, NL, UK ). In einem extremen Fall wurde festgestellt, daß eine im Auftrag der Interventionsstelle tätige Organisation solange keine Unterlagen über die Verkaufsvorgänge übermittelte, bis - viele Monate nach den betreffenden Vorgängen - alle materiellen und verwaltungstechnischen Aspekte abgeschlossen waren, ohne daß sie verpflichtet gewesen wäre, zwischenzeitlich oder ersatzweise Unterlagen zu liefern ( UK, Intervention Board for Agricultural Produce/Home Grown Cereals Authority).(b)Die Abteilung, die innerhalb der Interventionsstelle die Meldungen erstellt - im Normalfall die Abteilung Finanz - und Rechnungswesen - ist in bezug auf ihre Eingabeinformationen in den meisten Fällen auf die Warenabteilungen angewiesen .

Für letztere ist es weniger wichtig, die Vorgänge rechtzeitig zu verbuchen, als ihre technische und administrative Kontrolle der betreffenden Vorgangsakten durchzuführen .

In einem extremen Fall wurde festgestellt, daß einer Buchhaltungsabteilung die grundlegenden, aber nicht überprüften Angaben in Form der den Lagergeldrechnungen zugrundeliegenden Meldungen über die Bestandsbewegungen und -mengen zwar rechtzeitig vorlagen, sie es aber vorzog, ihre Meldung an den EAGFL auf voraussichtliche Bestandsbewegungen zu stützen,wodurch es zu einen hohen Maß an Ungenauigkeit kam ( F, Office National Interprofessionnel des Céréales ). In einem anderen Fall dagegen wurde festgestellt, daß vorläufige Angaben, sobald sie vorlagen, gemeldet wurden, in dem darauffolgenden Zeitraum dann allerdings anhand der endgültigen Angaben berichtigt wurden .

Dies führte zu einem unannehmbaren Maß an Genauigkeit ( I, Rindfleisch).(c)Die Mitgliedstaaten haben ein Interesse daran, die Ausgaben so früh wie möglich zu melden, da sie ihrem EAGFL-Konto erst dann Mittel entnehmen dürfen, wenn die Meldung übermittelt worden ist .

Es wurde festgestellt, daß der Grossteil der Interventionsstellen ihre Meldungen über Ausgaben der zweiten Kategorie in der ersten Woche des Monats nach dem Monat, in dem die Sachmaßnahmen stattgefunden haben, erstellen .

Es gab Fälle, in denen die Rechnungen des Vormonats vor Monatsende abgeschlossen wurden .

Es ist sehr unwahrscheinlich, daß die zentral geführten Angaben über die Interventionsmaßnahmen zu einem derart frühen Zeitpunkt vollständig sein können .

3.3 . Die Zusammenwirkung dieser Faktoren führt dazu, daß die von den Mitgliedstaaten an den EAGFL übermittelten monatlichen Meldungen nur noch einen geringen Bezug zur tatsächlichen Höhe der zugrundeliegenden Ausgaben aufweisen .

Der Hof hat für die von dieser Untersuchung betroffenen Mitgliedstaaten und Interventionserzeugnisse alle in den Jahren 1984 und 1985 übermittelten monatlichen Meldungen und Jahresendrechnungen geprüft und ihre Genauigkeit gemessen, und zwar hinsichtlich der Abweichung zwischen :

( a ) den monatlichen Bestandsbewegungen und Bestandsmengen, wie sie aus den kumulierten Monatsaufstellungen hervorgehen ( durch Subtraktion ), und ( b)den monatlichen Bestandsbewegungen und Bestandsmengen, wie sie abschließend in einem detaillierten Anhang zur Jahresrechnung angegeben werden .

3.4 . Die Prüfung ergab, daß die durchschnittliche Ungenauigkeit der Angaben über die monatlichen Eingänge sich in der Grössenordnung von 25 % bewegt, daß die Angaben über die monatlichen Abgänge um durchschnittlich 45 % voneinander abweichen und daß die Fehlerquote bei den gemeldeten Bestandsmengen bei etwa 10 % liegt .

Die Zahlen über die Abgänge sind ausschlaggebend für die Verluste beim Verkauf, die bezeichnenderweise etwa zwei Drittel der Gesamtausgaben für die öffentliche Lagerhaltung ausmachen und für die in den letzten Jahren etwa 20 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie aufgewendet wurden ( siehe Tabelle 1 ). Eine Fehlerquote von 45 % bei Zahlen dieser Grössenordnung stellt die weitere Anwendung der Vorschußregelung des EAGFL insofern in Frage, als diese Regelung von der Annahme ausgeht, daß sich die Kosten der Durchführung von Maßnahmen der GAP mit einem akzeptablen Maß an Genauigkeit vor der Vorlage der Jahresrechnungen abschätzen lassen .

Dieser Zustand hat ferner zur Folge, daß dadurch im Laufe des Haushaltsjahrs getroffene Entscheidungen bezueglich der Haushaltsführung wertlos werden .

Es gibt jedoch auch einige positive Ausnahmen, bei denen die Zahlen nur um wenige Prozentpunkte voneinander abweichen, namentlich in einem Land bei allen Erzeugnissen ( NL ), und in zwei Ländern bei einem einzigen Erzeugnis ( Rindfleisch in D, Butter in IRL ). Die Zahlen in diesen Fällen zeigen, daß man durchaus ein System anwenden kann, mit dem sich ein zufriedenstellender Grad an Genauigkeit bei den monatlich gemeldeten Angaben erreichen lässt.Problem der Vollständigkeit der Jahresrechnungen3.5 . Eine systematische Tendenz zur Ungenauigkeit in den monatlichen Meldungen kann sich auch auf die zwölfte Meldung, d.h . die Meldung zum Jahresende, die in der für die Jahresrechnung vorgeschriebenen Form übermittelt wird, auswirken .

Die besondere Bedeutung dieser Meldung besteht darin, daß die daraus hervorgehenden Ausgaben der letzte Betrag sind, der zu Lasten des betreffenden Haushaltsjahres verbucht wird .

Berichtigungen, die im Anschluß an die methodologisch-arithmetische Prüfung durch die Dienststelle Rechnungswesen des EAGFL ( siehe Ziffer 5.11 ) vorgenommen werden, werden im Monat ihres finanziellen Abschlusses zu Lasten des Haushaltsplans verbucht .

Alle weiteren Änderungen der Ausgabenzahlen werden automatisch im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens behandelt und im Haushaltsplan des Haushaltsjahres verbucht, in dem die Rechnungsabschlussentscheidung veröffentlicht wird .

Im Falle von Berichtigungen, die von den Rechnungsabschlussprüfern der Kommission vorgenommen werden, namentlich in bezug auf die Rechtmässigkeit der gemeldeten Maßnahmen, ist dies unvermeidlich .

Bei Änderungen, die sich daraus ergeben, daß die Systeme der Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, vollständige, rechtzeitige und genaue Informationen zu liefern, ist das jedoch nicht annehmbar .

Das Rechnungsabschlußverfahren ist nicht dafür vorgesehen, die Buchungsrückstände und Systemfehler der Mitgliedstaaten auszugleichen, und die Tatsache, daß es zu diesem Zweck eingesetzt wird, stellt eine unzulässige Verletzung des Prinzips der Jährlichkeit des Gemeinschaftshaushalts dar .

3.6 . Daß es sich bei dieser Verletzung des Prinzips der Jährlichkeit um ein wirkliches und ernsthaftes Problem handelt, wird durch folgende Fälle bewiesen, die in den im Rahmen dieser Untersuchung geprüften Abrechnungen festgestellt wurden :

( a)In einem Mitgliedstaat ( UK ) war eine Menge von 300.000 Tonnen Getreide, die 1983 verkauft und freigegeben wurde, in der von ihm vorgelegten Rechnung für 1983 nicht verbucht, so daß die Verluste beim Verkauf um 6,8 Mio ECU zu gering angegeben waren .

Dies ist eine Folge des in Ziffer 3.2 . ( a ) erläuterten Problems .

Auch bei anderen Zahlen über Ausgaben in dem betreffenden Jahr wurden Berichtigungen vorgenommen, was auf die in diesem Jahr insgesamt an den Gesamtausgaben des Mitgliedstaates vorzunehmenden Berichtigungen einen kompensatorischen Effekt hatte .

( b)Derselbe Mitgliedstaat gab allerdings auch seine Ausgaben im Jahre 1984 um insgesamt 8,6 Mio ECU und im Jahre 1985 um 4,3 Mio ECU zu gering an .

( c)Ein anderer Mitgliedstaat gab die Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung eines einzigen Erzeugnisses ( Rindfleisch ) 1984 um 23,7 Mio ECU und 1985 um 11,9 Mio ECU zu gering an ( F ). ( d)In einem anderen Fall reichte das Bedienungspersonal eines hochmodernen und leistungsstarken Computersystems nicht aus, um das durch eine Vielzahl von Verkaufsvorgängen erforderliche zusätzliche Zahlenmaterial zur Eingabe vorzubereiten .

Dadurch wurden die Verluste bei Rindfleischverkäufen 1985 um 1 Mio ECU zu gering angegeben (IRL, Rindfleisch ). 4 . Verwaltungs - und Buchführungskontrolle Organisaton der Intervention auf einzelstaatlicher Ebene4.1 . Die Organisation der Intervention unterscheidet sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat .

Die wichtigsten Organisationsformen werden in Anhang IV beschrieben .

4.2 . Wenn die zentrale einzelstaatliche Interventionsstelle Fachverbände und Handelsunternehmen mit der täglichen Verwaltung der öffentlichen Interventionslagerhaltung beauftragt, entsteht eine Struktur aus einer Mischung von sehr verschiedenen Gebilden .

Für jedes Interventionserzeugnis wird eine getrennte Struktur geschaffen und darüber hinaus können für jedes Interventionserzeugnis mehrere - bis zu einigen Dutzend - Vertragsnehmer zugelassen werden, die wiederum viele regionale und lokale Stellen umfassen .

Der mit dieser Vielfalt verbundene Aufwand lässt sich teilweise reduzieren, indem man einheitliche Formblätter für die Buchführung und Rechnungslegung einführt, was - wie tatsächlich festgestellt wurde - normalerweise auch geschieht .

Wichtig sind jedoch auch konkrete strukturelle Kontrollmaßnahmen, wie etwa eine strenge interne Rechnungsprüfung und ein spezialisierter technischer Inspektionsdienst .

In der Praxis erwiesen sich die Elemente als sehr schwach entwickelt .

4.3 . Diese Struktur weist ausserdem insofern ein grundlegendes Problem auf, als die mit den Verwaltungsaufgaben für die Durchführung der Intervention beauftragten Organisationen Erzeugergemeinschaften, Handels - oder Industrieunternehmen oder von einer dieser Organisationen kontrollierte Lagerhausbetriebe sind, mit anderen Worten also Organisationen, die auf dem Markt auch geschäftlich tätig sind .

Zwischen den Aufgaben der Interventionslagerhaltung und der gewerblichen Tätigkeit besteht ein Interessenkonflikt .

In der Praxis sind verschiedene Kombinationen der folgenden Funktionen anzutreffen :

( a)Interventionsverwalter,(b)Interventionslagerhalter,(c)Verkäufer an die Intervention,(d)Käufer aus der Intervention .

Es gilt zu bedenken, daß eine Kombination von (a ) und/oder ( b ) mit ( c ) oder ( d ) nicht wünschenswert ist, weil dadurch eine Situation entsteht, in der Vorteile gegenüber anderen Marktteilnehmern ausgenützt werden können oder durch Manipulationen Mißbrauch betrieben werden kann .

4.4 . Auf dieses Problem hat der Hof in seinem 1985 veröffentlichten Sonderbericht über die gemeinsame Marktorganisation für Olivenöl hingewiesen ( 2 ). Darin wurde eindeutig nachgewiesen, daß in den beiden von der Untersuchung betroffenen Mitgliedstaaten ( GR, I ) ein grundlegendes Problem in dieser Hinsicht bestand .

In der 1987 durchgeführten Untersuchung wurde ebenfalls eindeutig nachgewiesen, daß in dem von dieser Untersuchung betroffenen Land, das als Organisationsform das Vertragsnehmermodell anwendet ( I, siehe Anhang IV, Ziffer 1(c )), im Bereich der Rindfleisch - und Getreidemärkte ebenfalls ein ernsthaftes Problem vorliegt .

Eine Prüfung der formalen Vorkehrungen machte deutlich, daß viele Möglichkeiten offen sind, und bei einer sehr begrenzten Systemprüfung trat eine Reihe von Fällen zutage, in denen tatsächlich eine unzulässige Funktionshäufung anzutreffen war ( siehe Ziffern 2.4 ( b ) und 2.8 ( f )). In den letzten Jahren ist das Problem von der zuständigen einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsbehörde erkannt worden, und es wurden entsprechende Abhilfemaßnahmen ergriffen, allerdings nur bis zu einem gewissen Grad .

Die Einbindung des Verkäufers in die Intervention und seine gleichzeitige Funktion als Interventionslagerhalter wurde untersagt, aber nur für die gewerblichen Unternehmen und nicht für die Erzeugergemeinschaften, die die Mehrzahl der Interventionsvorgänge tätigen .

4.5 . Ein ähnliches Problem entsteht, wenn an Interventionsmaßnahmen beteiligte Organisationen mehrere Aufgaben auf sich vereinigen .

Der Hof stieß auf einen Fall, in dem eine berufsständisch-gewerbliche Organisation nahezu alle Angebote an die Intervention kontrolliert, im Auftrag der Interventionsstelle als Lagervermittler tätig ist und auf der Absatzseite, d.h . als Vermittler bei Ausfuhrverkäufen auftritt ( IRL, Irish Dairy Board ). Diese Beteiligung in allen Phasen der Intervention birgt die Gefahr einer mißbräuchlichen Nutzung und sollte von der Interventionsstelle überwacht werden .

Die Situation würde gänzlich unannehmbar werden, wenn zu dieser Aufgabenverflechtung noch die materielle Lagertätigkeit hinzukommen würde .

Da die einzelstaatlichen Behörden versichern, daß sie dies nicht zulassen werden und dies auch in den anderen Bereichen streng überwachen, stellt diese Situation theoretisch keine Unregelmässigkeit dar .

Systemverwaltung und -dokumentation4.6 . Was die zentrale Überwachung einer korrekten und einheitlichen Einarbeitung der verschiedenen Grund - und Durchführungsverordnungen in die Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten betrifft, so gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Dienststellen der Kommission systematisch einzelstaatliche Verordnungen und Mitteilungen über die Interventionslagerhaltung erhalten und daß diese im Hinblick auf ihre Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften einer gründlichen Prüfung unterzogen werden .

Auf der Ebene der Mitgliedstaaten gibt es allerdings Anhaltspunkte dafür, daß einige der einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsstellen diese Art von Kontrolle bei der Prüfung bestimmter Interventionsmaßnahmen in ihr Prüfungsprogramm mit einbeziehen ( D, IRL, NL, UK).4.7 . Als diese Untersuchung 1987 durchgeführt wurde, gab es bei den Dienststellen der Kommission keine vollständige und systematische Dokumentation der Buchführungssysteme und -verfahren der Interventionsstellen .

Tatsächlich haben die Mitgliedstaaten nur spärliche oder gar keine Informationen über die praktische Einrichtung der Buchführung übermittelt und wurden auch nie dazu aufgefordert .

Es gilt zu bedenken, daß die Rechtsvorschriften für die Übermittlung von Informationen ausgesprochen oberflächlich gehalten sind .

Ohne nähere Erklärung heisst es darin, daß die Mitgliedstaaten Angaben über ... die buchungstechnischen Bedingungen, unter denen die Zahlungen ..... vorgenommen werden übermitteln ( 7 ). Um eine Systemdokumentation zu erhalten, die als Grundlage für die Koordinierung, Überwachung und Kontrolle der Buchführung dienen könnte, sollte zumindest angegeben werden, welche Grundinformationen dazu vorhanden sein müssen, beispielsweise(a)ein Kontenplan und Buchungsabläufe für die Eintragung der finanziellen Vorgänge;

( b)Einteilung der Warenbuchhaltung und Verfahren für Lagerbestandsmeldungen auf lokaler, regionaler und zentraler Ebene;

( c)Beschreibung der Methoden und Verfahren zur Bewertung der gemeldeten Lagerbestandsbewegungen;

( d)Beschreibungen von Methoden, Verfahren, Informationsquellen und Hilfsunterlagen für die Aufstellung der Meldungen an den EAGFL .

4.8 . Der Hof stellte fest, daß die bei den Interventionsstellen vorhandene Dokumentation der Buchführung und die Qualität der Systemverwaltung, die sich normalerweise in einer solchen Dokumentation zeigt, in der Praxis extreme Unterschiede aufweisen .

Das eine Extrem war ein von allen betroffenen einzelstaatlichen Stellen mitentwickeltes, hervorragend durchdachtes Buchführungssystem, das die angeforderten Informationen mit einem hohen Maß an Pünktlichkeit und Genauigkeit liefern kann und das sowohl geeignete Maßnahmen für die interne Kontrolle beinhaltet als auch ein sehr geeignetes Objekt für eine externe Kontrolle darstellt .

Die Systemdokumentation wird gemäß den Anforderungen der Verwaltung und der Kontrolle systematisch zusammengestellt, ist gut geführt und gut zugänglich ( NL ). In eher durchschnittlichen Fällen lässt sich aus verfügbaren Unterlagen wie Dienstvorschriften, Arbeitsanweisungen, Verfahrensentwürfen, Schaubildern oder Flußdiagrammen, die gelegentlich zu bestimmten Zwecken angefertigt wurden ( Umgestaltung, EDV-Entwicklung, Ausbildungkurse ) eine Art Systemdokumentation zusammenstellen, die für ein gewisses kontinuierliches Bemühen spricht, die Systeme auf die festgestellten Erfordernisse ( Gemeinschaftsvorschriften, Anweisungen der Aide-mémoires ) und Umstände ( Personalbestand, EDV-Ausstattung ) abzustimmen .

In solchen Fällen haben die internen und externen Revisions - und Kontrollstellen normalerweise ihre eigenen Mittel und Wege zur Überprüfung der Systeme und nehmen wenig Einfluß auf die interne Systemverwaltung und -dokumentation ( D, F, IRL ). Das andere Extrem waren Fälle, in denen praktisch keine Unterlagen über die Buchführung vorhanden sind und/oder in denen die Systemverwaltung zu schwach entwickelt ist, um zusammenhängende und verläßliche Ergebnisse zu gewährleisten ( I, UK ). 4.9 . Ausnahmslos alle Interventionsstellen bemühen sich ernsthaft - allerdings nicht in allen Ländern und nicht bei allen Erzeugnissen gleich intensiv - um die Entwicklung von Systemen zur Bewältigung der Problembereiche :

( a)Übergang von einem manuellen oder mechanischen zu einem elektronischen Datenverarbeitungssystem oder von einer EDV-Anwendung zu einem leistungsfähigeren EDV-System;

( b)zunehmende Komplexität und mangelnde Geradlinigkeit der Gemeinschaftsbestimmungen für die Buchführung .

In allen Fällen zeigte sich eindeutig, daß ein Minimum an Koordinierung, Anleitung und Unterstützung seitens der Gemeinschaft sowie die Schaffung einer Grundlage für den Austausch von Kenntnissen und Erfahrungen für die Entwicklung geeigneter und effizienter Systeme ausgesprochen hilfreich wäre .

Es wurde auch klar festgestellt, daß im allgemeinen von aussen ( Kommission, einzelstaatliche Rechnungsprüfungsstellen ) zu wenig Druck ausgeuebt wird, um das Funktionieren und die Sicherheit der Buchführungssysteme im Hinblick auf die gemeinschaftlichen Anforderungen an die Rechnungslegung, insbesondere betreffs der monatlichen Meldungen und der Jahresendrechnung, zu verbessern .

Abstimmungsaspekte4.10. In bezug auf den Aspekt der umfassenden Kontrolle der Buchführungssysteme der Interventionsstellen wurde festgestellt, daß in keinem der Mitgliedstaaten eine bedeutsame Kontrollmaßnahme für diese Art der Tätigkeit, d.h . eine Abstimmung zwischen der Summe der Bestandsbewegungen und der Summe der Mittelbewegungen in bezug auf bestimmte Zeiträume, durchführbar ist .

4.11 . Es gibt nur sehr wenige Fälle, in denen die Bestandsangaben in den Meldungen an den EAGFL systematisch nicht nur mit der zentralen Warenbuchhaltung der Interventionsstelle, sondern auch mit der Lagerbuchhaltung des Lagerhauses zu diesem Zeitpunkt übereinstimmen .

Tatsächlich stellte der Hof fest, daß dies nur in einem Land ( NL ) in zufriedenstellender Weise der Fall war .

In den anderen Ländern gab es in dieser Hinsicht ernsthafte Probleme, insbesondere in einem Fall, in dem mehrere Gesamtmengen nicht übereinstimmten ( UK, Butter ) und in einem anderen Fall, in dem innerhalb übereinstimmender Gesamtmengen häufig Teilmengen nicht übereinstimmten ( I, Rindfleisch ). Es wurde festgestellt, daß diese Art der Abstimmungsprüfung in praktisch allen Fällen nicht zu den Standardprüfungsverfahren zählte .

4.12 . Bei der Abstimmung der monatlichen Meldungen an den EAGFL mit den Abrechnungen der Interventionsstellen ergibt sich ein erstes Problem aus der Anwendung des kumulativen Systems :

Wenn nach einem zugrundeliegenden System Gesamtsummen fortlaufend addiert werden, tatsächlich also eine Zahl mit einer anderen überschrieben wird, so bleibt für die Rechnungsprüfung nur ein undeutlicher oder gar kein Prüfpfad bezueglich der monatlich gemeldeten Angaben ( F, IRL, NL, UK).4.13 . Ein zweites Problem, das in fast allen Fällen anzutreffen war, ensteht dadurch, daß die Arbeitsunterlagen, die den übermittelten Aufstellungen zugrundeliegen und als Bindeglied zwischen den gemeldeten Angaben und den von der Buchhaltung aufgestellten Grunddaten dienen, so kompliziert und/oder informell sind, daß sie ohne die Hilfe der Person(en ), die sie erstellt haben, praktisch nicht gedeutet werden können .

4.14 . Die Interventionsstellen haben die Möglichkeit zu Gegenproben zwischen ihrer zentralen Warenbuchhaltung ( der Grundlage für die Meldungen an den EAGFL ) einerseits und den von den Lagerhaltern zugeschickten Lagergeldrechnungen andererseits .

Im Prinzip sollten die in der zentralen Warenbuchhaltung geführten Bestandsmengen nach ihrer Aktualisierung, die EDV-bedingt etwas Zeit in Anspruch nimmt, mit den Mengen übereinstimmen, für die an die Lagerhalter Lagergeld gezahlt wird .

In der Praxis scheinen sich die meisten Interventionsstellen über die Bedeutung dieser Sicherung nicht im klaren zu sein, und sie wenden daher keine derartigen Gegenproben an .

4.15 . In einem Land wurden bei einer stichprobenartigen Prüfung drei Fälle festgestellt, in denen die bewegten Mengen, die in den Rechnungsunterlagen angegeben waren und als solche verbucht und an den EAGFL gemeldet wurden, in beiden Richtungen nicht mit den in den Unterlagen über die materiellen Bewegungen angegebenen Mengen übereinstimmten .

Da die zuständigen Behörden diese Unterschiede nicht erklären konnten, muß davon ausgegangen werden, daß es sich um Fehler handelt, die zu falschen Angaben in den Abrechnungen führen .

Die Auswirkungen im Hinblick auf die Verläßlichkeit der einzelstaatlichen Kontrollen sind recht schwerwiegend .

In einem Fall besteht auch die Wahrscheinlichkeit, die sich allerdings nicht nachweisen lässt, daß es deswegen zu einer falschen Ausweisung eines Vorgangs zwischen zwei Haushaltsjahren gekommen ist .

5 . Rechnungsprüfung der Interventionslagerhaltung Innenrevision auf einzelstaatlicher Ebene5.1 . Der gesetzliche und administrative Rahmen für die Kontrolle von Interventionsvorgängen ist im Anhang V erläutert .

5.2 . Eine Innenrevision im Sinne einer spezialisierten internen Kontrollfunktion, die der Geschäftsführung direkt untersteht und von den ausführenden Abteilungen unabhängig ist, existiert in dieser oder jener Form in jeder Interventionsstelle .

Allgemein lassen sich zwei Formen unterscheiden :

bei der einen erfolgt diese Kontrollfunktion unabhängig von der Abteilung Finanz - und Rechnungswesen, bei der anderen gehört sie zu dieser Dienststelle und die beiden Aufgaben können dann im Extremfall von ein und demselben Beamten wahrgenommen werden .

5.3 . Die erste Form einer Innenrevision deckt sich zufälligerweise mit der Organisationsform, bei der nur eine Interventionsstelle auf einzelstaatlicher Ebene existiert ( siehe Anhang IV ). Die Interventionsstellen in der BR Deutschland, in Irland, in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich verfügen alle über eine interne Innenrevisionsabteilung, die von einem Hauptinnenrevisor geleitet wird und mit zwei ( NL ) bis zwanzig ( UK ) Personen besetzt ist .

Diese Dienststellen bemühen sich, bei der Prüfung sowohl der einzelstaatlichen als auch der gemeinschaftlichen Aspekte der Tätigkeit ihrer Stelle professionellen Rechnungsprüfungsnormen gerecht zu werden .

Im Hinblick auf den letztgenannten Aspekt prüfen sie im Normalfall alle von der Stelle durchgeführten Gemeinschaftsmaßnahmen zyklisch etwa alle vier Jahre .

Sie prüfen die einzelstaatlichen Bestimmungen, Systeme und Verfahren für die Durchführung und nehmen stichprobenartige Prüfungen der Akten, Buchführungsunterlagen und in einigen Fällen ( IRL, UK ) auch der Bestände vor .

Sie arbeiten mit den externen Rechnungsprüfern zusammen, mit denen sie ihr Arbeitsprogramm abstimmen und denen sie die Ergebnisse ihrer Prüfungsarbeit zur Verfügung stellen .

5.4 . Die andere Form ist in Ländern wie Frankreich und Italien anzutreffen, wo der Rechnungsführer, wie dies im öffentlichen Sektor Brauch ist, persönlich für die Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der Zahlungen und Einnahmen der Abteilung Finanz - und Rechnungswesen verantwortlich ( und finanziell haftbar ) ist .

Folglich ist er in seiner Funktion als Prüfer verpflichtet, eine vollständige formale Überprüfung der Vorgangsakten vorzunehmen, die für Zahlungsausgänge oder -eingänge vorgelegt werden, welche er in seiner Funktion als Kassenführer tätigt und in seiner Funktion als Buchhalter verbucht .

Zur Bewältigung dieser Aufgaben steht den Rechnungsführern verhältnismässig viel Personal zur Verfügung .

In Frankreich besitzen die Rechnungsführer der Interventionsstellen ausserdem insofern eine externe Funktion, als sie durch Erlaß des Finanzministers ernannt werden und ihm gegenüber für die rechtmässige und ordnungsgemässe Ausführung ihrer Aufgaben verantwortlich sind .

5.5 . Die Prüfung der Organisation und der Verfahren der Innenrevision in den Interventionsstellen durch den Hof gibt Anlaß zu folgenden Bemerkungen :

( a)Die spezialisierten Innenrevisionsabteilungen ( siehe Ziffer 5.3 ) verwenden einen Teil ihrer verfügbaren Kapazität auf die Prüfung der Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung .

Der tatsächliche Prüfungsaufwand liegt zwischen 1 ( UK ) und 6 ( D ) Prüferjahren im Jahr .

( b)Die Prüfungsarbeit dieser Kontrollstellen in bezug auf die Interventionsmaßnahmen ist kompetent und professionell organisiert, vorbereitet und dokumentiert .

( c)Der Umfang der Rechnungsprüfungen ist insofern beschränkt, als sie eher auf das gerichtet sind, was als nationale Zuständigkeit gilt, denn auf eine Interpretation der Gemeinschaftsinteressen .

( d)In den Fällen, in denen die Innenrevision Aufgabe der Buchhaltungsstelle ist, stellt die grundlegende Stärke ihrer Verfahrensmethoden, nämlich die Prüfung absolut aller Vorgänge, gleichzeitig auch ihre grösste Schwäche dar .

Dieses Kontrollsystem konzentriert sich auf die finanzielle Seite und auf die Aspekte der Rechtmässigkeit der einzelnen Vorgänge und schenkt deshalb genau jenen Elementen zu wenig Aufmerksamkeit, die für das Finanzierungssystem der Gemeinschaft für die zweite Kategorie charakteristisch sind, d.h . den globalen Summen in der Buchführung, die sich auf die materiellen Bestandsbewegungen beziehen .

( e)Keine der Innenrevisionsabteilungen prüft die dem EAGFL übermittelten monatlichen Meldungen oder Jahresrechnungen über die Ausgaben für die öffentliche Lagerhaltung .

Selbst die für den Rechnungsabschluß übermittelten Abrechnungen werden nur teilweise und indirekt von der Innenrevision erfasst.(f)In dem Fall, in dem der Rechnungsführer, der gleichzeitig Buchhalter und Prüfer ist, die von ihm vorgelegten Meldungen oder Abrechnungen bestätigt, bestätigt er in der Tat seine eigene Buchführung .

Mit seiner Unterschrift haftet er persönlich für die Richtigkeit der Finanzbuchhaltung sowie die Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der darin enthaltenen finanziellen Vorgänge .

Externe Kontrolle auf einzelstaatlicher Ebene5.6 . In den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen unterschiedliche Regelungen für die externe Kontrolle der Interventionsstellen :

( a)BR Deutschland :

Eine öffentliche Rechnungsprüfungsgesellschaft in privatrechtlicher Form, die auf die Rechnungsprüfung von öffentlichen und halböffentlichen Einrichtungen spezialisiert ist, ist vom Landwirtschaftsminister, dem die Interventionsstelle Bericht erstattet, mit der Prüfung der Interventionsstelle beauftragt .

Diese Gesellschaft arbeitet mit der Innenrevisionsabteilung der Interventionsstelle zusammen .

Die oberste Kontrollbehörde der Bundesrepublik, der Bundesrechnungshof, erhält Berichte von beiden, ist dem Parlament gegenüber verantwortlich und führt regelmässig besondere Kontrolluntersuchungen zu ausgewählten Themen durch .

( b)Frankreich :

Die externe Kontrolle wird über den externen Status der Rechnungsführer der Interventionsstellen gewährleistet, die sowohl persönlich als auch finanziell haften .

Ferner wird die Recht - und Ordnungsmässigkeit der Finanzverwaltung und der Rechnungsführung der Rechnungsführer durch die staatlichen Kontrolleure der Interventionsstellen und durch die Generalinspektion der Finanzen im Finanzministerium überwacht .

Diese Behörden haben auch eine weitergehende Verantwortung für die Prüfung der wirtschaftlichen Haushaltsführung .

Die zentrale Zahlstelle koordiniert und prüft die Meldungen an den EAGFL .

Das oberste einzelstaatliche Kontrollorgan, Cour des Comptes, hat eine globale Verantwortung und führt von Zeit zu Zeit eine Kontrolluntersuchung in einem ausgewählten Bereich durch .

( c)Irland :

Die oberste einzelstaatliche Kontrollbehörde, Comptroller und Auditor General's Office, nimmt die externe Prüfung der einzelstaatlichen Interventionsstelle vor, wobei sie mit der Dienststelle Innenrevision der Interventionsstelle ( d.h . des Landwirtschaftsministeriums ) zusammenarbeitet und dem Public Accounts Committee im Parlament Bericht erstattet .

( d)Italien :

Die oberste einzelstaatliche Kontrollbehörde, Corte dei Conti, verfügt am Ort der zentralen einzelstaatlichen Interventionsstelle über eine Rechnungsprüfungsstelle, in der ein begrenzter Mitarbeiterstab von Rechnungsprüfern Beiträge über die Organisation, die allgemeinen Leistungen und die Finanzlage der Interventionsstelle ausarbeitet, die dann in den Jahresbericht aufgenommen werden, den die Corte dei Conti dem Parlament vorlegt .

( e)Niederlande :

Die externe Kontrolle der einzelstaatlichen Interventionsstelle wird von der Dienststelle Innenrevision im Landwirtschaftsministerium wahrgenommen, die mit der Dienststelle Innenrevision der Interventionsstelle zusammenarbeitet .

Die oberste einzelstaatliche Kontrollbehörde, Algemene Rekenkamer, trägt globale Verantwortung gegenüber dem Parlament, überprüft die Prüfungsergebnisse und kann selbständig Kontrolluntersuchungen durchführen .

( f)Vereinigtes Königreich :

Die oberste einzelstaatliche Kontrollbehörde, National Audit Office, gewährleistet die externe Rechnungsprüfung, wobei sie der Arbeit der Dienststelle Innenrevision der Interventionsstelle Rechnung trägt und dem Public Accounts Committee des Parlaments jährlich einen Bestätigungsvermerk über die Rechnungsprüfung vorlegt .

5.7 . In vier der oben aufgelisteten sechs Fälle mündet die Prüfungstätigkeit in einer Art Bestätigungsbericht zur Jahresrechnung der Interventionsstellen, die unmittelbar oder mittelbar im Rahmen des nationalen Entlastungsverfahrens vorgelegt wird .

Die Rechnungsprüfer sind verpflichtet, in ihren Berichten die von den Gemeinschaftsverordnungen auferlegten Buchführungsmethoden, die nicht mit den allgemein anerkannten Buchführungsgrundsätzen übereinstimmen, ausdrücklich zu erwähnen, und zwar insbesondere im Hinblick auf die Bewertung der Lagerbestände und die Berechnung der Verlustbeträge für das betreffende Jahr .

In einem Fall wird auch eine Ausnahme im Hinblick auf die allgemein anerkannten Rechnungsprüfungsnormen gemacht :

der Prüfungsbereich wird von der Überwachungsbehörde festgelegt und körperliche Bestandsaufnahmen sind ausdrücklich aus dem Prüfprogramm ausgeschlossen ( D).5.8 . Die wesentlichen Prüfungsziele der sechs obengenannten einzelstaatlichen externen Rechnungsprüfer für den Bereich der öffentlichen Lagerhaltung sind weitgehend durch das nationale Umfeld bestimmt .

Zwangsläufig liegt ihre erste Priorität demnach in der Prüfung der Finanz-aspekte, die aus nationaler Sicht relevant sind, d.h .:

( a)Finanzierung der Interventionsankäufe und der im augenblicklichen Lagerbestand gebundenen Mittel;

( b)die mit der Interventionslagerung verbundenen finanziellen Risiken ( Verluste, Schäden );

( c)die einzelstaatlichen Nettokosten für Handhabung, Lagerung und Finanzierung;

( d)Risiko der Nichtanerkennung der Ausgaben im Rahmen des Rechnungsabschlusses wegen mangelnder Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsverordnungen .

5.9 . Keine der einzelstaatlichen externen Kontrollbehörden hat bisher die monatlichen Meldungen unter dem Aspekt der Genauigkeit betrachtet .

Bei den Jahresendrechnungen hat eine oberste einzelstaatliche Kontrollbehörde in einem veröffentlichten Bericht eine schwerwiegende Bemerkung zu Fällen von Unvollständigkeit dieser Jahresrechnungen im Vergleich zu den für den Rechnungsabschluß vorgelegten Rechnungen vorgetragen .

Gegenstand der Bemerkung war jedoch, daß eine zu niedrig angesetzte Meldung in der betreffenden Phase zu einer zu niedrigen Erstattung geführt hat, die wesentlich später in der Phase des Rechnungsabschlusses auszugleichen war;

es handelt sich also hierbei klar um ein Problem der Staatskasse .

Soweit sich die Kontrolluntersuchungen auf die Rechnungslegung der Gemeinschaft auswirken, sind sie an der Rechnungslegung für den Rechnungsabschluß ausgerichtet .

Diese Rechnungen erhalten jedoch keine amtlichen Verläßlichkeitserläuterungen .

5.10 . In der Vergangenheit stellte die Mitteilung, die die Mitgliedstaaten über Einzelheiten zu ihren Prüfungsvorkehrungen und zu den Ergebnissen ihrer Prüfungstätigkeit zu übermitteln haben, wie dies in der Grundverordnung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen ist, in der Praxis stets ein Problem dar .

Dies ist die Folge einer in sich widersprüchlichen Grundsituation :

Einerseits sind die Mitgliedstaaten als Hauptverantwortliche für die Prüfung der dezentralenDurchführung der Maßnahmen der gemeinsamen Agrarpolitik benannt;

andererseits sind Maßnahmen, die nicht vollkommen im Einklang mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaften stehen, von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen und gehen zu Lasten des Mitgliedstaates .

Mit anderen Worten, je wirksamer die Mitgliedstaaten selbst prüfen, desto höher ist ihr finanzielles Risiko .

Mit Verabschiedung der Verordnung 295/88 ( 8 ) wurde für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung eingeführt, zusammen mit dem Rechnungsabschluß ( erstmals mit den Rechnungsabschlüssen für 1987 ) Einzelheiten über die sich auf diese Rechnungsabschlüsse beziehenden Prüfungsvorkehrungen und über die Ergebnisse dieser Prüfungen im allgemeinen mitzuteilen .

Kontrolle durch die Kommission5.11 . Die Dienststelle Buchführung des EAGFL prüft die von den Mitgliedstaaten übersandten monatlichen Meldungen und Jahresrechnungen, bevor die sich daraus ergebenden Ausgabenbeträge in die Haushaltsrechnung aufgenommen werden .

Diese Prüfung beschränkt sich zwangsläufig auf die formalen, methodischen Aspekte, d.h . auf die korrekte Anwendung der für die Meldung geltenden Vorschriften und Berechnungsformeln, auf die Anwendung der korrekten Pauschalbeträge und Umrechnungskurse sowie auf die rechnerische Richtigkeit .

Bis 1986 wurden monatlich nur kumulierte Gesamtzahlen gemeldet, so daß die Dienststellen der Kommission nicht in der Lage waren, die Genauigkeit der in den aufeinanderfolgenden Monatsmeldungen aufgeführten Schlüsseldaten zu prüfen .

Ihre Genauigkeit konnte lediglich am Jahresende festgestellt werden, und zwar auf der Grundlage der Aufstellung im Anhang zur Jahresrechnung, in der die endgültigen monatlichen Warenbewegungen und Lagerbestände aufgelistet sind .

In dieser Phase wäre ein Vergleich natürlich nicht mehr sinnvoll .

Seit der Einführung dieser Aufstellung als Anhang zu den monatlichen Meldungen im Jahre 1986, ist es möglich, die Genauigkeit der mengenmässigen Grundlage für die Meldungen während des ganzen Jahres dadurch zu beurteilen, daß das Ausmaß der sichtbar gewordenen Berichtigungen nachvollzogen werden kann .

So kann das Risiko von Überraschungen am Jahresende oder von Verstössen gegen das Jährlichkeitsprinzip zu einem frühen Zeitpunkt festgestellt werden, und die Mitgliedstaaten können aufgefordert werden, diesen Zustand zu verbessern .

Die Bedeutung dieser Risiken ist in den Ziffern 3.3 - 3.4 deutlich gemacht worden .

Bei der Prüfung der Praxis im Jahre 1987 hat sich ergeben, daß die Kommissionsdienststellen diese Prüfungen noch immer nicht in systematischer Weise vornehmen .

5 .12 . Die besonderen Angaben, die die Mitgliedstaaten über ihre realen technischen Kosten und ihre realen Zinssätze im Zusammenhang mit der regelmässigen allgemeinen Revision der Pauschalsätze übermitteln, unterliegen in der Praxis keiner wirklichen Prüfung .

Die Kommissionsdienststellen prüfen die übermittelten Angaben auf ihre Kontinuität und Plausibilität und stellen Vergleiche zwischen der Kostenhöhe in den jeweiligen Mitgliedstaaten an, führen aber weder Rechnungsprüfungen im eigentlichen Sinne anhand von Buchführungskonten über die tatsächlichen Ausgaben durch, noch verlangen sie irgendeine Rechnungsprüfungsgewähr von den Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten .

Unter Berücksichtigung der Bedeutung dieser Daten ( auf deren Grundlage Pauschalbeträge festgestellt werden, die, sobald sie festgelegt sind, automatisch zum Preiselement bei der Berechnung der Erstattungen werden ) und der Tatsache, daß die Gefahr der falschen Festsetzung besteht ( wie der Hof bei einer Untersuchung in einem bestimmten Markt nachgewiesen hat ( 9 )), muß diese Kontrolle als gegenwärtig zu schwach angesehen werden .

5.13 . Die Rechnungsprüfung, die von der zuständigen Dienststelle des EAGFL im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß durchgeführt wird, stellt in der Tat den höchsten Punkt in der Prüfungsstruktur dar .

Diese Prüfungen sind die Grundlage für den endgültigen Beschluß über die Übernahme der finanziellen Folgen, die sich aus der Verwaltung der Maßnahmen der gemeinsamen Agrarpolitik durch die Mitgliedstaaten ergeben .

Sie betreffen die Gesamtheit der Ausgaben für die gemeinsame Agrarpolitik, die zu Lasten des Haushalts gehen und sind insoweit umfassend, als sie die finanziellen, buchungstechnischen, administrativen und technischen Aspekte abdecken .

Zum Zeitpunkt dieser Untersuchung ( 1987 ) waren im Bereich der öffentlichen Interventionslagerung noch immer folgende Mängel festzustellen ( 10 ):

( a)Der abgedeckte Prüfbereich ist ausserordentlich eingegrenzt, und zwar zum einen, weil die Rechnungsprüfungsprogramme selektiv sind und zum anderen wegen der geringen Zahl von Einzelprüfungen, die in der den Rechnungsprüfern wegen Personalmangels nur knapp verfügbaren Zeit durchgeführt werden können .

( b)Im Rahmen der vorgegebenen Beschränkungen konnten zwar einige bemerkenswerte fachliche Ergebnisse erzielt werden, aber die von den verschiedenen Prüfungsteams angewandten Methoden weichen erheblich voneinander ab .

(c)Systemprüfungen werden in diesem Bereich noch immer nicht als Arbeitsgrundlage verwendet .

( d)Die Rechnungsprüfungen sind nicht breit genug angelegt und werden nicht konsequent genug weiterverfolgt, um die systematischen Schwachstellen abdecken zu können, die in den Systemen der Mitgliedstaaten entdeckt wurden .

( e)Es besteht ein offenkundiger Mangel an Konsultation und Koordination zwischen der Abteilung Rechnungsabschluß und den für die jeweiligen Märkte zuständigen Abteilungen bei der Kommission, insbesondere im Hinblick auf technische Fragen und auf Fragen der Verwaltung der Märkte ( z.B . Anwendung der Toleranzgrenzen, Interpretation der Kriterien für den Ertrag beim Entbeinen, Begründung der Erstattungen für die technische Behandlung der gelagerten Erzeugnisse, akzeptable Methoden der Qualitätsanalyse, usw .

).( f)Obgleich man sich angesichts der eingeschränkten Möglichkeiten der Rechnungsabschlussprüfungen in hohem Masse auf die einzelstaatliche interne und externe Kontrolle verlässt, werden keine Koordinierungsanstrengungen unternommen, um die nationalen Kontrollen zu einem integrierten Ansatz zusammenzufassen und um die Gesamtheit der Prüfungsmaßnahmen und -tätigkeiten der verschiedenen Teile der Prüfungspyramide so effizient und effektiv wie möglich zu gestalten .

5.14 . Wie in Kapitel 6 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1986 ausgeführt, ist die Tätigkeit der Kommission im Hinblick auf die Bekämpfung von betrügerischen Praktiken und Unregelmässigkeiten ausserdem in ihrer Tragweite und ihrer Methodik beschränkt .

Obwohl kürzlich von den verantwortlichen Dienststellen der Kommission mehrere Untersuchungen in diesem spezifischen Bereich der öffentlichen Lagerhaltung durchgeführt wurden, die die Einhaltung minimaler Qualitätskriterien für die Interventionserzeugnisse zum Gegenstand hatten, war es aufgrund gewisser Beschränkungen der angewandten Methode nicht möglich, zu abschließenden Ergebnissen zu gelangen .

6 . Schlußfolgerungen und Empfehlungen Aspekte der körperlichen KontrolleQuantitative Kontrolle6.1. Die allgemeine Schlußfolgerung zu den Vorkehrungen für die quantitative Kontrolle der Interventionslagerbestände kann nur lauten, daß diese sowohl auf der Ebene der Verordnungen als auch in der Praxis viel zu wünschen übrig lassen .

Eine wesentliche Schwachstelle liegt bereits im Orientierungsmangel, der sich aus den Grundregeln ergibt, die tatsächlich zwei extrem fragwürdige Maßnahmen vorgeben, die beide gleichermassen unbefriedigend sind, eine, weil sie unrealistisch ist ( wegen der Annahme, daß am Jahresende eine vollständige körperliche Bestandsaufnahme vorgenommen werden kann ) und die andere, weil sie unzulänglich ist ( die Lagerhalter sollen selbst einfach eine schriftliche Bestätigung über die Bestände vorlegen ). Angesichts der Notwendigkeit, das tatsächliche Vorhandensein der gemeldeten Lagermengen einerseits zu prüfen und andererseits den Erfordernissen der Durchführbarkeit und Effizienz zu entsprechen, sollten die Grundregeln eine obligatorische körperliche Bestandsaufnahme pro Jahr vorschreiben, wobei zugelassen werden sollte, daß diese Bestandsaufnahme an Teilbeständen in über das ganze Jahr verteilten Abschnitten vorgenommen werden kann .

Dies würde eine Ergänzung durch eine Mindestzahl an Prüfungen anhand von Stichproben aus einzelnen Partien, die aus der den Meldungen zugrundeliegenden Warenbuchhaltung ausgewählt wurden, erforderlich machen .

Gleichzeitig muß die Überwachung der Abgänge verstärkt werden, und zwar zumindest auf der Grundlage von Stichprobenprüfungen .

Es besteht kein Grund, den Mitgliedstaaten für derartige Prüfungsbemühungen Sondererstattungen zu gewähren, da nach Artikel 1 der Grundverordnung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik ( 4 ) Ausgaben für Verwaltungs - und Personalkosten von den Mitgliedstaaten getragen werden .

Qualitative Kontrolle6.2 . Die Schlußfolgerung zu den Vorkehrungen für die qualitative Kontrolle der Interventionsbestände kann erstens nur lauten, daß sich das System auf eine Reihe von nicht zulässigen Annahmen stützt und zweitens, daß bereits eine begrenzte Anzahl von Prüfbesuchen an Ort and Stelle genügt, um in der täglichen Praxis der Qualitätskontrolle erhebliche Schwachstellen zu ermitteln .

Das Gesamtsystem benötigt zweifelsohne eine Stärkung über einen Impuls von zentraler Ebene, der auf eine Spezifizierung von Mindestanforderungen für die einzelstaatlichen Maßnahmen der Qualitätskontrolle abzielt, und gleichzeitig ein Mindestmaß an Harmonisierung in der Prüfungspraxis beinhaltet .

Die entsprechenden Verfahrensaspekte können in die einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen aufgenommen oder in Form von besonderen Leitlinien ausgearbeitet werden .

Mit Rücksicht auf die verschiedenen technischen Konzeptionen und Traditionen wäre es ratsam, die technischen Aspekte in Arbeitsgruppen zu behandeln, die nach dem offenbar sehr fruchtbaren Beispiel des Ausschusses für die Anwendung des gemeinsamen Klassifikationssystems für Rindfleisch eingesetzt werden könnten .

Eine Schlüsselnorm, die in alle einzelstaatlichen Lagersysteme eingeführt werden sollte, ist die Organisation und Registrierung der Bestandsbewegungen und der Bestandsmengen in der Form, daß ein systematischer Vergleich zwischen der Ausgangsqualität und der entsprechenden Eingangsqualität möglich wird und in effizienter Weise zur Anwendung kommt .

Dies müsste dann mit der finanziellen Haftung der Lagerhalter verbunden werden, die trotz ihrer Schlüsselbedeutung für die Kontrollstruktur ein vorwiegend theoretisches Merkmal des Systems geblieben ist .

Pauschalerstattungssystem6.3 . Das der Erstattung von technischen Kosten und Finanzkosten zugrundeliegende System der Pauschalsätze beinhaltet eine Tendenz, die Verzerrungen bei der Aufteilung der Ausgaben zwischen den Mitgliedstaaten und bei der Gesamthöhe der Ausgaben auslöst, die im Vergleich zur nationalen Bereitstellung von Mitteln von der Gemeinschaft finanziert werden ( vgl .

Anhang I, Ziffer 3-7).6.4 . Die Entscheidung für dieses System war durch zwei Hauptargumente begründet :

( a)In bezug auf die technischen Kosten wird davon ausgegangen, daß die Erstattung zu einem festen Satz kostengünstiger ist als ein System der vollen Erstattung der tatsächlichen Kosten, da es den Mitgliedstaaten einen Anreiz gibt, zu verhindern, daß ihre tatsächlichen Kosten die Höhe des Erstattungsbetrags überschreiten oder, falls ihre Realkosten niedriger liegen, den Versuch zu unternehmen, daraus Vorteile zu ziehen, beziehungsweise sie sich zu erhalten .

( b ) Die einfache administrative Handhabung .

6.5 . Aus dem unter (a ) beschriebenen Argument ist nun aber nicht zu schließen, daß der feste Pauschalsatz für technische Kosten einheitlich sein müsste .

Ein unvermeidlicher Nachteil eines einheitlichen Satzes liegt darin, daß er im Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten der meisten Mitgliedstaaten entweder zu hoch oder zu niedrig angesetzt ist .

Hinzu kommt, daß bei einem einheitlichen Satz, wie bei allen für die gesamte Gemeinschaft geltenden Normen, die Tendenz besteht, diesen auf einem unnötig hohen Niveau festzusetzen, da alle Mitgliedstaaten davon profitieren, wenn im Zusammenhang mit den in Ziffer 5.12 erwähnten regelmässigen Meldungen an die Kommission ein Mitgliedstaat zu hohe Kosten geltend macht .

Ein Pauschalerstattungssystem, das zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten differenziert, würde weniger Nachteile aufweisen .

Ein derartiges System würde einen Grossteil der Einfachheit des Systems der einheitlichen Sätze beibehalten und es ermöglichen, die willkürliche Verteilung der Kostenvorteile auf die einzelnen Mitgliedstaaten, die sich zwangsläufig aus dem gegenwärtigen einheitlichen Satz ergibt, zu beseitigen .

Gleichermassen würde dies die Berücksichtigung besonderer Situationen erleichtern wie etwa die erheblichen Beträge aus dem EAGFL ( Ausrichtung ), die Begünstigten in bestimmten Mitgliedstaaten für die Kapitalkosten der Lagerungseinrichtungen bezahlt werden .

6.6 . Ein weiteres Ungleichgewicht bei der Verteilung der Lasten auf die Mitgliedstaaten geht von