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SONDERBERICHT

über verschiedene Maßnahmen im Zusammenhang mit der Haushaltsführung des EAGFL - Abteilung Garantie

( Haushaltsjahr 1978 )

INHALT

* Seite *

Einleitung * 2 *

I . Aktion " Weihnachtsbutter " * 2 *

II . Mitverantwortungsabgabe * 4 *

III . Erstattungen bei der Ausfuhr von nicht unter Anhang II fallenden Waren * 7 *

IV . Maßnahmen zur Rücknahme von Obst und Gemüse aus dem Markt * 10 *

Anmerkung für den Leser

Die im vorliegenden Bericht veröffentlichten Bemerkungen sind datiert . Ihre volle Bedeutung ist nach diesen Daten zu beurteilen .

EINLEITUNG

1 . Um den Wert der das Funktionieren des EAGFL - Abteilung Garantie - in seiner Gesamtheit oder der siebzehn gemeinsamen Marktorganisationen im besonderen regelnden Systeme und die durch die Gemeinschaftsaktionen im Hinblick auf die gemeinsame Agrarpolitik erzielten Ergebnisse zu beurteilen , bedarf es eines gewissen Abstands von der jährlichen Haushaltsführung , die den wesentlichen Gegenstand der im Jahresbericht enthaltenen Bemerkungen darstellt .

Deshalb wünschte der Rechnungshof , von der ihm durch den Vertrag übertragenen Möglichkeit , jederzeit Bemerkungen vorzubringen , dadurch Gebrauch zu machen , daß er diese Bemerkungen in Form eines Schreibens seines Präsidenten an den Präsidenten der Kommission richtet und sich dabei vorbehält , spater die Veröffentlichung dieser Bemerkungen sowie der gegebenenfalls darauf erhaltenen Antworten entweder im Jahresbericht oder in einem Sonderbericht zu beschließen . In seiner Grundsatzantwort vom 5 . September 1979 hat der Präsident der Kommission eindeutig sein Interesse für ein derartiges Verfahren bekundet .

2 . Bei der Veröffentlichung dieser die Bewirtschaftung der Agrarmarkte betreffenden Bemerkungen in Form eines Sonderberichts ist sich der Hof durchaus ihrer fragmentarischen Natur bewusst . Bis jetzt beschränkten sich die Bemerkungen des Hofes , die in den Jahresberichten zum Haushaltsjahr 1977 und zum Haushaltsjahr 1978 enthalten waren , im wesentlichen auf die Verfahren zur Ausführung des Haushalts im Rahmen des Haushaltsjahres , auf die Verfahren zum Rechnungsabschluß der vorangegangenen Haushaltsjahre , auf die globale Bewirtschaftung der verfügbaren Mittel und schließlich auf die Bestimmungen , die zur Verhütung und Bekämpfung von betrügerischen Praktiken und Unregelmässigkeiten oder zur Aufdeckung von Lücken in den Rechtsvorschriften ergriffen wurden . Die Ausgaben für die verschiedenen Marktorganisationen wurden meistens nur unter dem Gesichtswinkel ihrer Übereinstimmung mit den allgemeinen Vorschriften für die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie ihrer Auswirkung auf die Haushaltsführung in der Abteilung Garantie in ihrer Gesamtheit erfasst .

3 . Dennoch hat der Hof es unternommen , die siebzehn gemeinsamen Marktorganisationen eine nach der anderen ganz oder teilweise unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsführung zu analysieren , wobei er mit den vom Standpunkt ihrer gegenwärtigen oder voraussichtlichen Haushaltskosten empfindlichsten Sektoren begonnen hat . Hierzu gehört der Milchsektor , in dem die Ausgaben sich 1979 auf 42,6 % der Gesamtausgaben für die Landwirtschaft beliefen . Innerhalb dieses sehr grossen Gesamtbereichs wurden gewählt : erstens eine der augenfälligsten Sondermaßnahmen zur Vermarktung der Buttervorräte der Gemeinschaft , die sogenannte Aktion " Weihnachtsbutter " , und sodann , fast gleichzeitig die erste Anwendung der Verordnung über die Mitverantwortungsabgabe , deren Durchführung in abgeleiteten Formen zur Zeit das Kernstück der Reform der Marktorganisation für Milcherzeugnisse darstellt und sowohl auf die Ausgaben als auch auf die Einnahmen der Gemeinschaft vielschichtige Auswirkungen zeitigt .

Anschließend befasste sich der Hof mit den Erstattungen bei der Ausfuhr von landwirtschaftlichen Grunderzeugnissen ( Getreide , Milch , Zucker ... ) in Form von Verarbeitungserzeugnissen , die in der Liste der " nicht unter Anhang II " des Vertrages von 1957 fallenden Waren aufgeführt sind . Die Ausgaben in diesem Zusammenhang steigen schnell : + 195 % von 1977 bis 1979 , und sie tragen , obwohl sie sich nicht auf eine Marktorganisation im eigentlichen Sinne beziehen - da für Verarbeitungserzeugnisse keine Marktorganisation besteht - , in starkem Masse zur Aufwertung der landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse bei .

Schließlich untersuchte der Hof den Sektor Obst und Gemüse , der sich periodisch in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft und nach Auffassung der öffentlichen Meinung ganz allgemein als besonders anfällig erweist , und in dem die Ausgaben ebenfalls beschleunigt steigen : + 259 % von 1977 bis 1979 . Insbesondere befasste sich der Hof mit den Maßnahmen zur Rücknahme aus dem Markt , da ihre Zweckmässigkeit und ihr auf einer stark dezentralisierten Struktur der Erzeugerorganisationen beruhender Mechanismus seines Erachtens offenbar eine sorgfältige Prüfung verdienten .

4 . Der Hof begrüsst das Verständnis , das die Kommission gezeigt hat , indem sie sich zu einer eingehenden Erörterung seiner Bemerkungen bereit fand und darauf sachgerechte Antworten erteilte . Der Hof möchte die Hoffnung aussprechen , daß das somit eingeleitete Verfahren es mit der Zeit ermöglichen wird , die aktuellen Probleme bei der Bewirtschaftung der Agrarmärkte noch klarer zu übersehen , und daß sich die auf diese Weise insgesamt erzielten Ergebnisse nach und nach zu einem Gesamtbild dieser Bewirtschaftung unter ihren finanziellen Aspekten zusammenfügen werden .

I . AKTION " WEIHNACHTSBUTTER "

5 . In einem Schreiben vom 26 . April 1979 hat der Hof der Kommission die Ergebnisse seiner Erhebung über die Maßnahmen zum Absatz von Butter zu herabgesetzten Preisen für den unmittelbaren Verbrauch in der Gemeinschaft mitgeteilt , die gemeinhin als " Aktion Weihnachtsbutter " bezeichnet werden und für den Winter 1977/78 durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 2370/77 vom 28 . Oktober 1977 ( 1 ) eingeführt wurden . Die genannten Maßnahmen betreffen alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs , für das andere Bestimmungen gelten .

Die Bemerkungen des Rechnungshofs hierzu lauten wie folgt :

6 . Die Vermarktung von 72 000 Tonnen Butter zu einem um etwa 30 % herabgesetzten Preis während eines begrenzten Zeitraums hat offenbar keine grösseren Störungen im Butterhandel hervorgerufen . Die Auswirkung auf die Preise der Buttererzeugung während des Bezugszeitraums können als unerheblich angesehen werden . Dies gilt vor allem für Frankreich , wo entgegen den vor Anlaufen der Aktion in Erzeugerkreisen geäusserten Befürchtungen kein nennenswerter Rückgang der Preise für Frischbutter zu verzeichnen war , die weiterhin normal abgesetzt werden konnte . Die Entwicklung der Lagerbestände an Interventionsbutter und namentlich der öffentlichen Lagerhaltung erhärtet diese Feststellung , auch wenn sich im Laufe der ersten Wochen nach Abschluß der Aktion eine gewisse Zunahme ihres Volumens zeigte .

7 . Mit dem Ausbleiben grösserer Störungen geht eine tatsächliche Steigerung des Verbrauchs einher , die sich für die Gemeinschaft insgesamt nach den zur Zeit vorliegenden Informationen auf rund 30 % der auf den Markt gebrachten 72 000 Tonnen veranschlagen lässt . Bei einem Teil der im Zuge der Aktion selbst festgestellten Steigerung handelt es sich nur um eine scheinbare Zunahme in Anbetracht gewisser Bewegungen bei den Butterbeständen der Erzeuger oder Händler , die sich erst schrittweise und früher oder später auf der Ebene der durch öffentliche Zuschüsse unterstützten öffentlichen oder privaten Lagerbestände auswirken , deren Veränderungen die einzigen sind , die in der amtlichen Statistik erfasst werden .

8 . In diesem durchschnittlichen Satz von 30 % sind offenbar grössere Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten ( Deutschland 50 % , Dänemark 10 % ) und wahrscheinlich auch innerhalb einiger Mitgliedstaaten enthalten . In Frankreich z.B . ist die positivste Reaktion in den am stärksten modernisierten und verstädterten Regionen , bei den sozialen Kategorien mit mittleren oder höheren Einkommen und bei verhältnismässig jungen Haushalten festzustellen . Aber alle diese Daten sind mit einem erheblichen Unsicherheitsköffizienten belastet .

Auch ist es nicht möglich , die festgestellte Verbrauchsteigerung nach einer Zunahme der Käufe von Nahrungsmittelfetten insgesamt und nach der in diesem Rahmen erfolgten Verlagerung zugunsten der verbilligten Butter und auf Kosten der Margarine aufzuschlüsseln .

Schließlich kann anhand der verfügbaren Daten keine stichhaltige Schlußfolgerung hinsichtlich der doch so wichtigen Frage der Auswirkungen dieser oder jener Vermarktungsmethode auf das Absatzvolumen gezogen werden . Allenfalls hat es den Anschein , daß sich in Frankreich die Präferenz für eine großflächige Vermarktung sowie die den Abpackungsbetrieben gewährten finanziellen Vorteile , was den rein technischen Ablauf der Aktion betrifft , günstig ausgewirkt haben . Aber auch diese Schlußfolgerung kann keineswegs , nicht einmal nur für dieses Land , als endgültig angesehen werden . Infolgedessen kann sie nicht für die übrigen Länder verallgemeinert werden .

9 . Der Hof stellt daher fest , daß die Bemühungen um Information . Analyse und Synthese in dieser Angelegenheit sowohl seitens der verantwortlichen Dienststellen der Kommission als auch der Mitgliedstaaten unzulänglich gewesen sind .

Hinsichtlich der letztgenannten Stellen weist der Hof insbesondere auf den Fall Italiens hin , in dem ein besonderes System angewandt wurde ( auf das an anderer Stelle noch eingegangen wird ) , über dessen Anwendung kein Bericht geliefert worden ist . Aber auch von den anderen Mitgliedstaaten wurden die Informationen über den Ablauf der Aktion , die hätten übermittelt werden müssen , entweder überhaupt nicht oder nur in unzureichendem Umfang geliefert .

Was die erstgenannten Mitgliedstaaten betrifft , so kann der Hof nur bedauern , daß es hier an einer auf die Erfahrung gestützten und nach qualifizierten ökonometrischen Methoden durchgeführten , systematischen Erforschung der im Hinblick auf die allgemeinen Ziele , die anzusprechenden Abnehmerkreise , den Umfang des Preisrückgangs , die Verteilerkreisläufe usw . optimalen Bestimmungen gefehlt hat . Die Kommission ist deswegen ausserstande , für die nächsten Wirtschaftsjahre Vorschläge zu unterbreiten , die sich auf objektive Kriterien stützen .

Sicher haben diese Lücken nicht so sehr der Aktion 1977 geschadet als vielmehr eine gute Vorbereitung der Maßnahmen präjudiziert , die höchstwahrscheinlich in den folgenden Jahren getroffen werden : der Hof sieht sich daher veranlasst , diese warnenden Worte zu formulieren .

10 . Die im Falle Italiens angewandten besonderen Modalitäten bestanden einfach und allein darin , diesen Mitgliedstaat zu ermächtigen , aus Gemeinschaftsmitteln eine Verbraucherbeihilfe für einheimische Butter minderer Qualität zu gewähren , die aus diesem Grund für eine Einlagerung durch die Interventionsstellen nicht in Frage kommt , während in anderen Mitgliedstaaten überreichliche Lagerbestände unterhalten wurden . Hierdurch wurde eine zusätzliche Buttererzeugung gefördert . Dieses Ergebnis dürfte im Widerspruch zu dem eigentlichen Ziel der Aktion stehen , nämlich den Abbau der vorhandenen Lagerbestände zu fördern , deren Finanzierung durch die gesamte Gemeinschaft gewährleistet wird .

11 . Auf der Grundlage der obigen Angaben ( Ziffer 6 ) darf davon ausgegangen werden , daß das Nettörgebnis bei einem Absatz von 100 Kilogramm " Weihnachtsbutter " nach einem hinreichend langen Zeitraum zu einer Abnahme der Gemeinschaftsbestände von etwa 30 Kilogramm geführt hat . Finanziell gesehen stellt die Einnahme aus dem Absatz dieser 30 Kilogramm zu einem um 30 % verbilligten Preis das abschließende Resultat der Aktion dar . Diese Einnahme ist daher der Gewinneinbusse gegenüberzustellen , die sich daraus ergibt , daß der Rabatt von 30 % auch für die übrigen 70 kg gewährt wurde . Eine einfache arithmetische Rechnung zeigt , daß die beiden Grössen miteinander im Gleichgewicht stehen . Somit kostet der Abbau der Lagerbestände um eine gegebe * e Menge genau den gleichen Betrag wie der Ankauf derselben Menge zum Interventionspreis ( 2.30 RE kg ) ( 2 ) .

Mit anderen Worten : die Annullierung der vorhandenen Lagerbestände nach ihrem Ankauf zum Interventionspreis kommt theoretisch nicht teurer zu stehen als diese Art von Verbrauchsanreiz . Selbstverständlich gilt diese Schlußfolgerung nur für die Aktion " Weihnachtsbutter " 1977/78 und unter dem Vorbehalt , daß sich die derzeit verfügbaren Zahlenangaben endgültig als genau erweisen .

Diese Tatsache ist ausdrücklich festzustellen , obwohl für alle anderen Anreize zum Butterverbrauch die maximalen Möglichkeiten praktisch ausgeschöpft sind . Mit anderen Worten , eine zusätzliche Bemühung auf dem Wege über diese anderen Maßnahmen - mengenmässig oder durch eine noch stärkere Preisverbilligung - würde wahrscheinlich noch höhere Kosten nach sich ziehen als die Aktion Weihnachtsbutter und dabei vom Absatzvolumen her gesehen doch nur das gleiche Ergebnis erbringen .

12 . In ihrer Antwort vom 24 . Januar 1980 hat die Kommission folgendes erklärt : " Dem EAGFL sind aus dem Verkauf von " Weihnachtsbutter " im Verhältnis zu den dadurch zusätzlich abgesetzten Mengen , wie der Rechnungshof bemerkt , tatsächlich hohe Kosten erwachsen , die durchaus zeigen , daß die maximalen Möglichkeiten für einen Anreiz zum Butterverbrauch praktisch ausgeschöpft sind . Bei einem grossen Teil der so verkauften Mengen handelt es sich de facto um eine Umwälzung der Interventionsbestände . Eine derartige Umwälzung ist in technischer Hinsicht von Bedeutung , und dieses System spricht , wenn verschiedene Maßnahmen zur Wahl stehen , für eine Aktion von der Art der sogenannten " Aktion Weihnachtsbutter " , bei der sämtliche Verbraucher angesprochen und erreicht werden , die darauf ja auch reagiert haben , da während eines bestimmten Zeitraums ihre Butterkäufe um 30 % zugenommen haben .

13 . Die Wirkung der Aktion " Weihnachtsbutter " ist von den Dienststellen der Kommission anhand der Informationen geprüft worden , die sie von allen Mitgliedstaaten erhalten hat . Die Kommission ist jedoch der Auffassung , daß eine eingehende Prüfung insbesondere ihrer langfristigen Auswirkungen in bezug auf die Verwendung von Butter anstelle anderer Fette und ihrer Werbewirkung erwünscht ist . Diese Prüfung kann aber nur von Instanzen durchgeführt werden , die auf diesem Forschungsgebiet besonders spezialisiert sind .

14 . Bei der Sondermaßnahme für Italien war von der spezifischen Marktlage in diesem Land ausgegangen worden , d.h . , ganz allgemein gesehen von dem Fehlen von Lagerbeständen . Eine Versorgung des italienischen Marktes mit Interventionsbutter nur für die Aktion " Weihnachtsbutter " auf dem Umweg über Transfers zwischen Interventionsstellen oder über andere Mechanismen hätte wegen der Auslagerungs - und Transportkosten zusätzliche Aufwendungen erfordert und ausserdem die Kontrolle noch erschwert . "

II . DIE MITVERANTWORTUNGSABGABE

15 . Die Probleme , die sich aus der durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 1079/77 vom 17 . Mai 1977 ( 3 ) eingeführten Mitverantwortungsabgabe für Milch und Milcherzeugnisse ergeben , veranlassten den Rechnungshof in einem Schreiben vom 14 . Mai 1979 zu den folgenden Bemerkungen , die sich einerseits auf die allgemeine Struktur der Maßnahme und anderseits auf die spezifischen finanziellen Operationen zur Einziehung der Abgabe beziehen .

Allgemeine Bemerkungen

16 . Im derzeitigen Stadium seiner Untersuchungen möchte der Hof weder ein Urteil darüber abgeben , ob eine Verringerung des von den Erzeugern erzielten Nettopreises zu einem Abbau der Milchüberschüsse führen wird , noch sich darüber äussern , welches die erforderlichen Voraussetzungen ( insbesondere Umfang der Preissenkung ) sind , damit dieses Ergebnis gegebenenfalls erreicht wird .

Der Hof stellt lediglich fest , daß nach den Erwägungsgründen der Verordnung ( EWG ) Nr . 1079/77 das Hauptziel der durch diese Verordnung eingeführten Maßnahme darin bestand , den Markt für Milch und Milcherzeugnisse im Sinne einer Stabilisierung oder doch zumindest einer Eindämmung der Milcherzeugung zu beeinflussen .

17 . Unter diesem Gesichtspunkt kam die Anwendung der Abgabe weitgehend einer Herabsetzung des Milcherzeugungspreises gleich , die durch eine entsprechende Änderung des Interventionspreisniveaus hätte erreicht werden können . Die Höhe der Abgabe kann nämlich in keiner Weise angepasst werden . Es sind zwar Befreiungen vorgesehen , die jedoch nur einen geringen Teil der Erzeugung und eine Minderheit der Erzeuger ( Berggebiete ) betreffen .

Wahrscheinlich hätten diese Befreiungen durch unmittelbare Zahlungen an die Betriebsleiter ersetzt werden können , wenn die allgemeine Maßnahme darin bestanden hätte , eher die Erzeugerpreise zu senken als eine Abgabe zu erheben .

18 . Daher hätten zwei verschiedene Maßnahmenbündel es ermöglicht , auf die Verwirklichung ein und derselben Politik hinzuarbeiten . Die praktischen Unterschiede zwischen ihnen wären auf Erzeugerebene nicht signifikant . Auf Gemeinschaftsebene hingegen waren sie durchaus zu spüren . Zunächst hat die Mitverantwortungsabgabe eine Erhöhung der Mittel der Gemeinschaft zur Folge . Eine Herabsetzung der Interventionspreise hingegen hätte zu einer Verringerung der Ausgaben des EAGFL - Abteilung Garantie - gefünrt . Zweitens hat die Erhebung der Abgabe für die Milchbetriebe und die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten ein Übermaß an Verwaltungsaufgaben nach sich gezogen , deren Kosten zwar schwerlich genau zu beziffern sind , aber sicherlich einen wesentlichen Teil der betreffenden Beträge ausmachen . Im Bericht über die Lage auf dem Milchsektor ( Dok . KOM/78/430 endg . vom 27 . September 1978 ) heisst es nämlich , die Einnahmen aus der Abgabe liegen kaum über den Kosten ihrer Erhebung ( Seite 6 Punkt 23 ) .

Der Hof möchte daher erfahren , aus welchen Gründen unter den beiden möglichen Lösungen der einen vor der anderen der Vorzug gegeben wurde .

Insbesondere würde er gerne erfahren , ob im Laufe der vorbereitenden Studien ein Vergleich der Kosten durchgeführt wurde , die bei jeder der beiden möglichen Lösungen abzusehen waren .

19 . Die durch die Einführung der Abgabe hervorgerufene Erhöhung der Gemeinschaftsmittel war Gegenstand einer Zweckbindung für gewisse neue Ausgaben , die übrigens in der Verordnung ( EWG ) Nr . 1079/77 in recht unbestimmter Weise vorgesehen sind ; dabei wäre ebenso denkbar gewesen , diese Einnahmen in die Masse der eigenen Mittel der Gemeinschaft einzubeziehen .

Zwar ist durch das Urteil 138/78 des Europäischen Gerichtshofes festgestellt worden , daß die Einführung der Mitverantwortungsabgabe rechtlich zulässig war . Aber es ist Sache des Rechnungshofs , sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu überzeugen und insbesondere unter diesem Gesichtspunkt die einzelnen Bestandteile der beschlossenen Maßnahme zu beurteilen . Dies gilt ganz besonders für die Zweckbindung der Einnahmen aus der Mitverantwortungsabgabe für Aktionen zur Verbesserung des Gleichgewichts auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse .

Jedoch erlauben die zur Zeit über ihre Verwendung vorliegenden Angaben wegen ihrer noch allzu partiellen und vorläufigen Natur es vorerst nicht , sich darüber ein Urteil zu bilden . Trotzdem weist der Hof im derzeitigen Stadium seiner Untersuchung darauf hin , daß die Praxis der Zweckbindung von Einnahmen nach Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 ( 4 ) untersagt ist .

Bemerkungen zur Einziehung der Abgabe

20 . Während in den meisten Mitgliedstaaten die Einziehung der Abgabe unter Bedingungen erfolgte , die insgesamt gesehen als zufriedenstellend bezeichnet werden können , gibt die in Frankreich festgestellte Lage seitens des Hofes zu zahlreichen kritischen Bemerkungen Anlaß .

20.1 . Die Einziehung der Abgabe ist in Frankreich dem FORMA ( Fonds d'Orientation et de Regularisation des Marchés Agricoles ) als der für Milch und Milcherzeugnisse zuständigen Interventionsstelle übertragen worden . Aus den vom Hof am Sitz dieses Fonds durchgeführten Prüfungen geht hervor , daß FORMA dem EAGFL für den Zeitraum vom 16 . September 1977 ( Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abgabe ) bis zum 31 . Dezember 1977 einen Betrag von 28 000 000 ffrs für die Mitverantwortungsabgabe gemeldet hat ; dieser Betrag entspricht der Einnahme , die für den genannten Zeitraum in Anbetracht des Abgabensatzes und des Milchaufkommens erwartet werden durfte . De facto jedoch ist dieser Betrag bei den meisten milcherzeugenden Betrieben nicht erhoben worden : eine geringe Zahl von Milchanlieferungserklärungen und Schecks wurden vom FORMA entgegengenommen und von dieser Stelle den Absendern wieder zurückgeschickt .

20.2 . Diese Praxis dürfte nicht zugelassen werden . Aus den Erwägungsgründen der Verordnung ( EWG ) Nr . 1079/77 geht nämlich hervor , daß das Ziel der Abgabe darin bestand , die Milcherzeugung durch weniger attraktive Preise zu drosseln . Da diese Abgabe nicht durch FORMA erhoben wurde , ist weder der Buchstabe noch der Sinn der Gemeinschaftsvorschritten beachtet und zudem daze beigetragen worden , das Ungleichgewicht aufrechtzuerhalten , das es zu bekämpfen galt . Ausserdem sind die Wettbewerbsbedingungen auf europäischer Ebene verfälscht worden . Da die der Kommission geschuldeten Beträge aus staatlichen Mitteln gezahlt wurden , ist den französischen Erzeugern eine indirekte Beihilfe gewährt worden , die nach dem Vertrag von Rom verboten ist .

FORMA sieht offenbar den Zeitraum von dreieinhalb Monaten im Jahr 1977 als endgültig abgeschlossen an , d.h . die für diesen Zeitraum geschuldeten Beträge sollen überhaupt nicht mehr eingezogen werden . Damit wäre infolgedessen die Unregelmässigkeit gewissermassen konsolidiert worden .

20.3 . Aus den Milchanlieferungsmeldungen für 1978 gehen Weigerungen , Verzögerungen bei der Meldung und Verzögerung bei den Zahlungen hervor , und es fehlt völlig an einer Kontrolle der Molkereien an Ort und Stelle , zumindest bis Oktober 1978 . Zu diesem Zeitpunkt weigerten sich von rund 1 250 Abgabepflichtigen ( diese Zahl schwankt von Monat zu Monat ) noch etwa 320 zu antworten . Die Einsendung der Meldungen und die Zahlung der Abgabe erfolgen weiterhin in ungeordneter Weise . FORMA hat von Anfang an , trotz der rechtlichen Möglichkeiten , die ihm durch Artikel 6 des Dekrets 77 - 1041 vom 14 . September 1977 eingeräumt wurden , keinerlei Vollstreckungsmaßnahme ergriffen .

20.4 . Der Hof ist sich jedoch der Tatsache bewusst , daß diese Stelle beim Inkrafttreten der Verordnung über die Mitverantwortungsabgabe mit ernstlichen Schwierigkeiten zu kämpfen hatte und daß sich offenbar die 1978 noch fortbestehenden Schwierigkeiten auf eine beschränkte Zahl von Departements beschränken . Hier stellt sich die Frage , ob das Abgabesystem de facto auf die konkrete Lage in den ostfranzösischen Departements ( Doubs , Jura , Haute-Savoie , Savoie ) zugeschnitten ist , in denen sich die Erzeuger auf eine bestimmte Art der Käseerzeugung spezialisiert haben , für die die Milch von sehr kleinen und zahlreichen De-facto-Genossenschaften eingesammelt wird , in denen bisweilen nur vier oder fünf Erzeuger zusammengeschlossen sind . In den Antworten auf verschiedene parlamentarische Anfragen hat die Kommission weder auf diese Schwierigkeiten bei der Einziehung in Frankreich noch auf die besonderen Verhältnisse hingewiesen . Deshalb stellt sich der Hof die Frage , ob die Kommission über die Lage in Frankreich überhaupt unterrichtet ist . Insbesondere möchte der Hof erfahren , ob die Kommission an Ort und Stelle Kontrollen durchgefuhrt hat .

21 . Hinsichtlich der übrigen Mitgliedstaaten hat der Hof eine Reihe von Unregelmässigkeiten festgestellt .

21.1 . In Belgien haben sich kleinere Schwierigkeiten bei der Erfassung der abgabepflichtigen Molkereien ergeben . Auch in diesem I and waren einige Verzogerungen bei den Zahlungen festzustellen .

21.2 . In Irland wurde ein Fehler in der Grössenordnung von 3 000 Pfund Sterling zugunsten einer Genossenschaft festgestellt . Infolge einer fehlerhaften Buchung hat dieses Unternehmen den genannten Betrag etwa 5 Monate zu Unrecht zurückbehalten .

21.3 . In keinem Mitgliedstaat konnte die mit der Einziehung der Abgabe beauftragte Interventionsstelle genaue Angaben über die nicht unter die Regelung fallenden Milchmengen machen ( Berggebiete , Vermarktung von bei einem anderen Erzeuger gekaufter Milch ) .

21.4 . Der Rechnungshof konnte keine präzisen Auskünfte über die materiellen Kontrollen , die in bezug auf das Volumen der Milchlieferungen an die Molkereien durchgeführt werden sollten , und insbesondere über Methode und die Zeitfolge dieser Kontrollen erhalten . Nur in Großbritannien konnte der Hof feststellen , daß bestimmte Mengenangaben im Anschluß an Volumenkontrollen der Milchsammelzisternen oder -behälter berichtigt worden waren .

22 . Die Kommission hat am 24 . Januar 1980 folgendes geantwortet : " Um die Ausgaben auf dem Milchsektor in den Griff zu bekommen , wurden die beiden Möglichkeiten , nämlich Senkung der Interventionspreise und Einführung einer Mitverantwortungsabgabe im Hinblick auf ihre Vorteile sowohl unter wirtsehaftlichen als auch unter politischen Gesichtspunkten geprüft . Die Wahl fiel schließlich auf die Mitverantwortungsabgabe , weil sie den Vorteil aufweist , eine Handhabe für eine selektivere Politik zu bieten , bei der neben den Erfordernissen des Marktgleichgewichts auch die Erwägungen in bezug auf die Einkommen der Kleinbetriebe berücksichtigt werden . Der Rat gab deutlich zu erkennen , daß er die Mitverantwortungsabgabe und gegebenenfalls deren Verstärkung einer Senkung des Interventionspreises vorziehen würde , die politisch als weniger vertretbar erachtet würde .

23 . Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes , daß die Kosten der Erhebung der Abgabe im Verhältnis zu den Einnahmen hoch sind . Sie weist jedoch darauf hin , daß die betreffenden Einnahmen das Ergebnis der Anwendung einer ausserordentlich niedrig angesetzten Mitverantwortungsabgabe ( 0,5 % ) sind . Vom rein buchmässigen Ergebnis abgesehen , ist die Kommission der Auffassung , daß dieses Mitverantwortungssystem , nachdem es einmal eingeführt ist und auf politischer sowie auf administrativer Ebene akzeptiert worden ist , in Kraft bleiben solle , damit in der Folgezeit in nachhaltiger Weise darauf zurückgegriffen verden kann .

Aus dieser Sicht sind übrigens die neuen Maßnahmen auf dem Gebiet der Mitverantwortung zu beurteilen , die die Kommission dem Rat vorgeschlagen hat .

24 . Die Mityerantwortungsabgabe bezweckt , de facto einen engeren Zusammenhang zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten herzustellen , um insbesondere die finanziellen Lasten zu mildern . Ihre Einführung ging mit derjenigen zusätzlicher Maßnahmen zur Erweiterung des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse einher . Zu diesem Zweck wurden nach Anhörung der Berufsgruppen Programme aufgestellt . Während der ersten Jahre ihrer Anwendung waren die Ausgaben nahezu gleich hoch wie die Einnahmen aus der Abgäbe . Es handelt sich also nicht um zweckgebundene Einnahmen in einem Sinne , der in der Haushaltsordnung nicht vergesehen ist .

25 . Die Anwendung der Mitverantwortungsabgabe hat in dieser Anlaufzeit auf einzelstaatlicher Ebene gewisse Probleme aufgeworfen . Die Kommission behalt sich zwar einerseits vor , bei den fälligen Überprufungen die von einigen Mitgliedstaaten in diesem ersten Zeitraum angewandten Losungen zu untersuchen , ist jedoch anderseits der Ansicht , daß die Lage z.Z . zufriedenstellend ist . "

Zu der Antwort der Kommission hat der Rechnungshof wie folgt Stellung genommen :

26 . Die Kommission räumt ein , daß de facto eine Art Zweckbindung der Mittel vorlag , ohne daß dadurch eine besondere , nach der Haushaltsordnung ausdrücklich untersagte Lage geschaffen wurde . Für die Vergangenheit rechtfertigt die Kommission ihr Vorgehen mit der Notwendigkeit , daß sie über ein selektiveres Instrument als die Herabsetzung des Interventionspreises habe verfügen müssen , und verweist für die Zukunft auf die Maßnahmen , die sie dem Rat im Dezember 1979 vorgeschlagen hat .

Der Hof nimmt die Notwendigkeit zur Kenntnis , daß für die Bewirtschaftung des Marktes ein selektives Werkzeug zur Verfügung stehen muß , das es ermöglicht , die Erfordernisse des globalen Gleichgewichts mit spezielleren Erwägungen zu kombinieren . Unter diesem Gesichtspunkt ist die 1977 getroffene Entscheidung vom Grundsatz her als positiv zu betrachten .

Es ist aber offensichtlich , daß die Einsetzung einer Einnahme als negative Mittelzuweisung in ein bestimmtes Kapitel des Haushaltsplans darauf hinaus läuft , daß der Betrag dieser Einnahme für die entsprechenden Ausgaben desselben Kapitels zweckgebunden wird , wobei die Höhe der Ausgabe - infolge des Ausgleichs - um den gleichen Betrag verringert wird . Der Hof hat diesen Punkt in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1978 ( 5 ) deutlich klargelegt .

27 . Aber die auf diese Weise geschaffene Lage erfordert den Aufbau eines geeigneten rechtlichen Rahmens . Die Antwort der Kommission beweist eindeutig , daß ein solcher Rahmen gegenwärtig nicht besteht . Die allgemeinen Bestimmungen der Haushaltsordnung sehen ausser den in den Artikeln 3 und 22 aufgeführten Fällen weder eine Zweckbindung von Einnahmen für bestimmte Ausgaben noch einen Ausgleich von Ausgaben durch Einnahmen in Form von im gleichen Kapitel verbuchten negativen Ausgaben vor .

Wenn es sich in Ausnahmefällen als erforderlich erweisen sollte , bei der Bewirtschaftung eines bestimmten Marktes eine unmittelbare Verbindung zwischen Einnahmen und Ausgaben aufrechtzuerhalten , so müsste diese Verbindung nach um so klareren und ausdrücklich festgelegten Regeln hergestellt werden , da es sich dabei darum handeln würde , von den allgemeinen Bestimmungen der Haushaltsordnung abzuweichen .

III . ERSTATTUNGEN BEI DER AUSFUHR VON NICHT UNTER ANHANG II FALLENDEN WAREN

28 . Mit Schreiben vom 15 . Juni 1979 hat der Hof der Kommission folgende Erwägungen mitgeteilt : Einer der grundlegenden Mechanismen der gemeinsamen Agrarpolitik besteht in der Aufrechterhaltung des europaischen Preisniveaus gegenüber den Weltmarktpreisen durch Abschöpfungen und Erstattungen Dieses System wird auf alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse angewandt , die Gegenstand einer Marktorganisation sind . Auf diese Weise wird bei diesen Erzeugnissen für gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Betriebe dießeits und jenseits der Gemeinschaftsgrenzen gesorgt .

29 . Die aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen hergestellten Nahrungsmittel ( Backwaren , Erzeugnisse der Schokoladenindustrie , Brauereierzeugnisse usw . ) unterliegen z.Z . nicht einem derartigen Mechanismus . Trotzdem handelt es sich dabei um Erzeugnisse der Landwirtschaft , nur in verarbeiteter Form . Wäre kein Berichtigungsmechanismus eingeführt worden , so hätten sich Wettbewerbsverzerrungen ergeben . Um diese zu vermeiden , wurde im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eine Einfuhrabgabe in Form eines beweglichen Teilbetrags zusätzlich zu den Zöllen sowie eine Ausfuhrbeihilfe in Form einer Erstattung vorgesehen . Die Einzelheiten für die Berechnung dieser Erstattung sind Gegenstand der Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 vom 12 . Dezember 1972 ( 6 ) , und hierzu möchte der Hof die folgenden Bemerkungen vortragen .

Vielschichtigkeit der Vorschriften

30 . Um die Ansprüche der Berechtigten möglichst genau festzulegen , ist in der Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 eine Methode zur Berechnung der Erstattungen vorgesehen , bei der von den tatsächlichen Grundstoffmengen ausgegangen wird , die zur Herstellung jeder ausgeführten Partie von Fertigerzeugnissen verwendet wurden . Diese Methode führte dazu , daß in einer Reihe von Anhängen zur Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 eine Liste von Grunderzeugnissen , die für die Erstattungen in Betracht kommen , sowie eine Liste von aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen hergestellten Nahrungsmitteln mit gleichbleibender Zusammensetzung ( Teigwaren , Bier usw . ) aufgestellt wurden .

Andererseits ist in der Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 die Heranziehung von Koeffizienten zur Umrechnung in Grunderzeugnisse für den Fall vorgesehen , daß Grunderzeugnissen gleichgestellte Halbfertigerzeugnisse verwendet wurden . Schließlich ist die Möglichkeit vorgesehen , für jedes Grunderzeugnis angepasste Erstattungssätze anzuwenden .

Insgesamt gesehen handelt es sich folglich um ein äusserst vielschichtiges Instrumentarium .

Schwerfälligkeit des Verwaltungsapparats

31 . Die Beachtung der genannten Vorschriften bringt eine erhebliche Belastung mit Verwaltungsaufgaben für die ausführenden Dienststellen mit sich , denen bei jedem Erstattungsantrag die Mengen jedes ausgeführten Verarbeitungserzeugnisses , seine genaue Zusammensetzung aus Grunderzeugnissen sowie die zum Zeitpunkt der Ausfuhr auf jedes Grunderzeugnis anzuwendenden Erstattungssätze bekannt sein müssen . Danach müssen sie die für jede Zollerklärung notwendigen Berechnungen durchführen . Die Zahl der bei den ausführenden Dienststellen eingehenden Erstattungsanträge dieser Art ist sehr hoch . In einigen Fällen machen sie mehr als 50 % der insgesamt eingegangenen Anträge aus . Sie erfordern eine langwierige und sorgfältige Bearbeitung . Dabei bestehen erhebliche Risiken , daß Fehler vorkommen .

Diese Lage führte auch zu Rückwirkungen auf der Ebene der Privatbetriebe , die auf Verwaltungshindernisse empfindlich reagieren . Gut geführte Unternehmen können mit diesem zusätzlichen Arbeitsvolumen fertig werden . Anders ist es bei den Klein - und Mittelbetrieben , die dadurch in ihren Exportbemühungen erheblich behindert werden .

Schwächen des Kontrollsystems

32 . In Artikel 8 der Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 ist die Durchführung von Kontrollen in den Mitgliedstaaten sowie die Verpflichtung zur wechselseitigen Information zwischen den zuständigen Behörden und der Kommission vorgesehen . Durch die Untersuchungen des Hofes konnte festgestellt werden , daß zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten und umgekehrt praktisch kein Informationsaustausch besteht . Die Kommission ist über die tatsächlichen Modalitäten der Kontrolle nicht unterrichtet . Auch besteht zwischen den Mitgliedstaaten keine Koordinierung . Jeder Mitgliedstaat hat naturgemäß die bereits in seinem Hoheitsgebiet bestehenden Kontrollstrukturen für die Erfuellung der durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 anfallenden Aufgaben verwendet .

Hieraus ergeben sich zwangsläufig beträchtliche Unterschiede in den verwendeten Methoden : Chemische Analyse des Fertigerzeugnisses oder materielle Kontrolle der Erzeugung im Betrieb . So wird im Vereinigten Königreich und in Frankreich im wesentlichen von der chemischen Analyse Gebrauch gemacht , die Niederlande wenden beide Methoden an , in Irland erstrecken sich bestimmte Betriebskontrollen nur auf die Verwendung eines einzigen Grunderzeugnisses ( Zucker ) usw .

Schließlich werden die Kontrollen je nach Land in sehr unterschiedlichen Zeitabständen durchgeführt .

Lücken in den Vorschriften

33 . Trotz ihrer Vielschichtigkeit und ihrer ausführlichen Bestimmungen weisen die Vorschriften gewisse Lücken auf . So sind Modalitäten , nach denen bei der Fabrikation entstehende Verluste zugelassen werden können , nicht ausdrücklich vorgesehen , obwohl diese Verluste in einigen Fällen bis zu 30 % des Gewichts des Grunderzeugnisses erreichen können .

Ferner besteht auch die Gefahr einer doppelten Zahlung der Erstattung im Falle der Ausfuhr von Fruchtzucker . Aus einer gegebenen Zuckermenge kann nämlich eine bestimmte Menge von Fruchtzucker und von Glukose hergestellt werden . Erstattungen könnten daher einerseits unmittelbar für die Glukose und andererseits , im Falle der Ausfuhr von Fruchtzucker , mittelbar für die Gesamtmenge des verwendeten Zuckers erlangt werden .

Heterogenität des Systems für die nicht unter Anhang II fallenden Waren

34 . Die Regelung für die nicht unter Anhang II fallenden Waren beruht auf der Erhebung eines " beweglichen Teilbetrags " bei der Einfuhr und der Zahlung von Erstattungen bei der Ausfuhr . Die Erstattungen werden anhand der tatsächlichen Zusammensetzung der ausgeführten Mengen aus Grunderzeugnissen berechnet .

Der " bewegliche Teilbetrag " dagegen bemisst sich nach einer pauschalen Zusammensetzung des eingeführten Erzeugnisses . Nach Auffassung der Fachleute der Kommission war dies die einzige mögliche Methode , da bei der Einfuhr sonst nur eine chemische Analyse in Frage käme , die nicht zuverlässig genug ist , um die tatsächliche Zusammensetzung des Einfuhrerzeugnisses zu bestimmen . Ferner erlaubt die Pauschalmethode eine bessere Regulierung des Niveaus des gewünschten Schutzes bei der Einfuhr . Im übrigen würden z.Z . die Währungsausgleichsbeträge in der gleichen Weise berechnet .

In jedem Fall ist die Regelung für die nicht unter Anhang II fallenden Waren in keiner Weise homogen .

35 . Insgesamt gesehen treten die Zielsetzungen und die Rechtfertigungsgründe für das gegenwärtig geltende System nicht deutlich hervor .

Wenn das angestrebte Ziel darin besteht , unter angemessenen Bedingungen einen technischen Ausgleich der Herstellungskosten zu gewährleisten , so sind übermässige Vorsichtsmaßnahmen zur strikten Gewährleistung der Genauigkeit der Erstattungsansprüche nicht gerechtfertigt . Von einem bestimmten Stadium an ist der Gewinn für die Betriebe selbst im Verhältnis zu den administrativen Komplikationen sehr gering . Infolgedessen wäre es besser , so wie es in zahlreichen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften gehandhabt wird , die Zuhilfenahme von technischen Verfahren zur pauschalen Abschätzung zuzulassen . Beispielsweise könnte so vorgegangen werden , daß jährlich für jedes Exportunternehmen eine Liste der hergestellten Erzeugnisse und der ausgeführten Tonnagen aufgestellt würde , die dann im folgenden Jahr und nach Errechnung eines Mittelwerts als Grundlage für die Berechnung der diesem Unternehmen zustehenden Erstattungen dienen würde .

Besteht das angestrebte Ziel hingegen eher darin , im Rahmen einer möglichst effizienten gemeinsamen Agrarpolitik einen Aktivitätsbereich zu erhalten oder sogar aufzuwerten , der voraussichtlich in der Lage ist , sowohl Absatzmöglichkeiten für bestimmte Produktionsüberschüsse zu schaffen als auch zum Gleichgewicht der Handelsbilanzen der einzelnen Mitgliedstaaten beizutragen , so wäre es vielleicht erwünscht , sich auf eine spezifische Regelung für landwirtschaftliche Nahrungsmittelerzeugnisse auszurichten , die den Marktverhältnissen bei jedem der betreffenden Produkte Rechnung tragen könnte . Diese Betrachtungsweise liegt übrigens der Verordnung ( EWG ) Nr . 2682/72 nicht fern , da darin vorgesehen ist , für die in Verarbeitungserzeugnisse eingegangenen Grunderzeugnisse andere Erstattungssätze festzulegen als für die gleichen Erzeugnisse , wenn sie unverarbeitet ausgeführt werden . Aber diese Möglichkeit ist bis jetzt noch nicht tatsächlich untersucht worden .

36 . In ihrer Antwort vom 24 . Januar 1980 unterstreicht die Kommission , " daß das für die Erstattungen in diesem Sektor eingeführte System von offensichtlicher wirtschaftlicher Bedeutung ist , um den Absatz der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit der Exportunternehmen der Gemeinschaft sicherzustellen . Der Rechnungshof , der mit Recht auf die Vielschichtigkeit der derzeitigen Vorschriften hinweist , stellt sich die Frage , ob hier keine Alternativlösungen in Betracht gezogen werden können . Die erforderlichen Vorschriften und ihre Einführung liefen jedoch Gefahr , zumindest ebenso , wenn nicht noch vielschichtiger auszufallen . Ein Pauschalsystem nach Unternehmen könnte zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Erzeugnissen führen , und ein System , das , den Marktverhältnissen für jedes der betreffenden Erzeugnisse Rechnung tragen würde , dürfte nicht durchzuführen sein , da es sich hierbei um Hunderte von Erzeugnissen handelt . Ausserdem ist darauf hinzuweisen , daß die Gemeinschaft - um den Regeln des GATT zu entsprechen - Erstattungen nur gewähren darf , die auf die in den Waren enthaltenen Grunderzeugnisse beschränkt sind . Nur die Einhaltung dieser Regel ermöglicht im übrigen eine Finanzierung durch den EAGFL - Abteilung Garantie .

37 . Da es sich also um mehrere Grunderzeugnisse handelt , die in einer ganzen Skala von Verarbeitungserzeugnissen verwendet werden , und angestrebt wurde , möglichst wirklichkeitsnah vorzugehen , hat sich die Einführung der Grundkonzeption tatsächlich zu Anfang als vielschichtig erwiesen und zu einer gewissen administrativen Schwerfälligkeit geführt . Es ist jedoch darauf hinzuweisen , daß die administrative Schwerfälligkeit in einigen Fällen durch die Einführung der Informatik gemildert werden konnte . Hinsichtlich der Lage in bezug auf die Kontrolle zur Überprüfung der Durchführung der getroffenen Entscheidungen sieht die Kommission - auch wenn diese nach ihrem Dafürhalten in einigen Fällen noch verbesserungsfähig ist - keinen Grund zu der Annahme , das Ergebnis bestände darin , daß Erstattungen ohne angemessene Rechtfertigung gezahlt werden .

38 . Was das Fehlen von Gemeinschaftsregeln für zalässige mengenmässige Verluste betrifft , so möchte die Kommission betonen , daß es ausserordentlich schwierig ist , einfache Gemeinschaftsregeln einzuführen , ohne Ungerechtigkeiten und Diskriminierungen zwischen einzelnen Erzeugnissen und Betrieben herbeizuführen . Deshalb wurde davon ausgegangen , daß Verluste je nach den betreffenden Erzeugnissen von Fall zu Fall behandelt werden sollten .

39 . Eine gewisse Vereinheitlichung der Methoden , nach denen die Mitgliedstaaten die Kontrolle über die von den Betrieben verwendeten Mengen ausüben . könnte sich im Sinne einer Vereinfachung und Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen auswirken , ohne deshalb zu einer umwälzenden Veränderung des Systems zu führen . "

IV . MASSNAHMEN ZUR RÜCKNAHME VON OBST UND GEMÜSE AUS DEM MARKT

40 . Mit Schreiben vom 15 . Juni 1979 hat der Rechnungshof festgestellt , daß die Maßnahmen , die in Anwendung der Verordnung ( EWG ) Nr . 1035/72 vom 18 . Mai 1972 ( 7 ) getroffen wurden , um Obst und Gemüse in der Gemeinschaft zurückzunehmen , im Wirtschaftsjahr 1976/77 , in dem besonders erhebliche Rücknahmen erfolgten , für den EAGFL eine Belastung in Höhe von 139 Millionen Rechnungseinheiten mit sich gebracht haben .

Sie betrafen hauptsächlich drei Mitgliedstaaten : Frankreich , die Niederlande und vor allem Italien , wo sie zu den stärksten finanziellen Auswirkungen führten ( im genannten Wirtschaftsjahr gingen dort 129 Millionen Rechnungseinheiten zu Lasten der Gemeinschaft ) .

Hierzu hat der Rechnungshof die folgenden Bemerkungen vorzutragen :

41 . Die Vorschriften auf dem Gebiet der Rücknahmen gehen auf Mechanismen zurück , die in den Niederlanden angewandt wurden ; bei den Niederlanden handelt es sich um ein verhältnismässig kleines Land , in dem eine gewisse Markttransparenz verwirklicht worden war und in dem die Berufsverbände seit langem eine aktive Rolle bei der Überwachung . Entwicklung und Regulierung der Erzeugung spielten .

Das Verfahren der Rücknahme aus dem Markt wurde folglich auf der Aktivität von Erzeugerorganisationen aufgebaut , deren Entwicklung auf diese Weise gefördert werden sollte . Diesen Organisationen wurden für Ausgaben zu Lasten des EAGFL echte Anweisungs - und Zahlungsaufgaben übertragen . Ferner wurden sie beauftragt , die Rücknahme aus dem Markt auszulösen , materiell durchzuführen und , zumindest in der ersten Phase , zu finanzieren .

Es steht aber nicht fest , daß alle Voraussetzungen , die ursprünglich in den Niederlanden gegeben waren , jetzt in allen Mitgliedstaaten vorhanden sind .

42 . So hat sich , vor allem in Italien , der Markt offenbar nicht in dem Sinne entwickelt , daß die Rücknahmemaßnahmen nur in Fällen unbedingter Notwendigkeit erfolgen . Es existieren - hauptsächlich in dem genannten Land - noch Kräfte , die den Markt so stark abschotten , daß der Nachfrage stellenweise nicht nachgekommen werden kann , während an anderen Stellen eine Rücknahme aus dem Markt erfolgt ( Transportschwierigkeiten - z.B . zwischen Sizilien und dem übrigen Land , aber auch zwischen Süd - und Norditalien - , geschlossene Vermarktungskanäle , Erzeugergruppen , die an bestimmte Vertriebskanäle gebunden sind - , usw . ) .

43 . Ebenso haben nicht alle Erzeugerorganisationen , die mit der Durchführung der Rücknahmen betraut waren , die gleiche Entwicklung durchlaufen , und es hat den Anschein , daß einige unter ihnen - insbesondere in Italien - noch immer nicht die Voraussetzungen der Verordnung ( EWG ) Nr . 1035/72 ( Vermarktung der gesamten Produktion ihrer Mitglieder , Ausnahmeregeln für Erzeugnisschwemmen ) erfuellen . Die Kommission ist sich dieses Phänomens bewusst und hat Italien im Juli 1978 und Frankreich im September 1978 aufgefordert , Erhebungen einzuleiten - die z.Z . noch im Gang sind - , um die Erzeugerorganisationen zu überprüfen .

44 . Der Rechnungshof begrüsst zwar diese unlängst eingeleiteten Interventionen , bedauert jedoch , daß damit nicht schon früher begonnen wurde . Der Hauptgrund für das langsame Anlaufen ist de facto in der sehr starken Dezentralisierung der Marktorganisation für Obst und Gemüse sowie darin zu suchen , daß die Kommission Schwierigkeiten hat , lückenlose Informationen über ihr Funktionieren - vor allem auf der Ebene der Erzeugerorganisationen - zu erhalten .

So eindeutig diese Lage auch sein mag , so ist sie dennoch zu bedauern . Hierdurch ist die Kommission bisweilen ausserstande zu beurteilen , ob das Rücknahmesystem in allen seinen Faktoren ordnungsgemäß funktioniert . Insbesondere die Rechnungsabschlüsse werden dadurch sehr erschwert .

Der Hof empfiehlt daher den Dienststellen der Kommission , noch sorgfältiger als in der Vergangenheit dafür zu sorgen , daß sie schneller , umfassender und auch systematischer über die Erzeugerorganisationen unterrichtet wird .

45 . Während die Kommission inzwischen eine Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 1035/72 verabschiedet hat , durch die vorbeugende Rücknahmeverfahren eingeführt werden sollen , stellen in Frankreich bestimmte Arten der Rücknahme , insbesondere bei lagerfähigen Erzeugnissen , seit geraumer Zeit bereits durchaus de facto derartige vorbeugende Rücknahmen dar . In diesem Mitgliedstaat hat der Hof anhand materieller Indizien , die durch mündliche Angaben bestätigt wurden , festgestellt , daß im Anschluß an ein zwischen der Berufsgruppe , der Interventionsstelle und den zuständigen staatlichen Behörden durchgeführtes Konzertierungsverfahren manchmal vorbeugende Rücknahmen eingeleitet werden , auch wenn der Marktpreis noch weit über dem gemeinschaftlichen Rücknahmepreis liegt . Eine Prüfung der haushaltsmässigen Auswirkung dieser Maßnahmen erlaubt zwar nicht die Feststellung , daß sich hieraus zusätzliche Kosten für die Gemeinschaft ergeben haben ; umgekehrt weist aber auch nichts darauf hin , daß die einschlägigen Ausgaben hierdurch verringert wurden . In jedem Fall sind sie mit der Gemeinschaftsregelung nicht zu vereinbaren und bleiben auch unvereinbar mit den neuen Vorschriften , die gerade erlassen wurden und nach denen vorbeugende Rücknahmen der vorherigen Genehmigung durch die Gemeinschaftsbehörden bedürfen . Die zuständigen Dienststellen sind sich dessen - soweit der Rechnungshof in Erfahrung bringen konnte - offenbar nicht in vollem Umfang bewusst .

46 . Ganz allgemein hat die Gemeinschaftsregelung durch die Dezentralisierung der Durchführung der Rücknahmen auf der Ebene der Erzeugerorganisationen zu einer Zersplitterung des Rücknahmesystems in seiner Gesamtheit sowie der betreffenden materiellen Kontrollen geführt . Daher ist es für die mit der Überwachung der korrekten Bewirtschaftung des Marktes und der ordnungsgemässen Bindung der für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Gemeinschaftsmittel beauftragten Institution schwierig , an Ort und Stelle - gegebenenfalls durch die Berufsgruppe selbst - und mit Beteiligung der Mitgliedstaaten die erforderlichen Prüfungen durchzuführen . Es handelt sich hier gewissermassen um eine Kontrolle zweiten oder sogar dritten Grades , die mit grossen Schwierigkeiten verbunden ist , auf deren unbedingte Notwendigkeit die Kommission jedoch hingewiesen werden muß .

47 . Die genannten materiellen Kontrollen , denen die Rücknahme unterliegt , müssten angesichts der Verderblichkeit der Erzeugnisse und des oft unvermittelten Auftretens der Umstände , die finanzielle Aufwendungen seitens der Gemeinschaft auslösen , das Kernstück des in den Mitgliedstaaten aufgebauten Kontrollapparats bilden .

Diese Kontrollen weisen aber dennoch eine gewisse Anfälligkeit auf .

48 . Ein erster Faktor dieser Anfälligkeit beruht auf der eigentlichen Zielsetzung der Kontrollen . Hier werden Kontrollbeauftragte , deren Überwachungstätigkeit gewöhnlich dem Verbraucherschutz dient , damit beauftragt , ihre Tätigkeit zu einem weniger unmittelbar positiven Zweck auszuüben , und zwar dazu , daß Erzeugnisse nicht auf den Markt gebracht werden ; das hat manchmal zur Folge , daß sie zu Tierfutter abgewertet oder sogar " vernichtet " werden .

Da überdies ein enger menschlicher Kontakt zwischen dem Kontrolleur und den Kontrollierten besteht und die Rücknahme naturgemäß in einer für die Kontrollierten schwierigen Wirtschaftsperiode erfolgt , ist die Vorstellung zulässig , daß sich oft Faktoren häufen , die die Wachsamkeit der Kontrolleure vermindern .

49 . Hinzu kommt in Italien , daß die Kontrolle der Qualitätsnormen - soweit es sich um die Vermarktung von Obst und Gemüse innerhalb der Landesgrenzen handelt - nur sehr gering entwickelt ist . Diese Sachlage ist einer spontanen Beachtu * dieser Normen keineswegs förderlich , wenn es sich * rum handelt , Erzeugnisse nicht mehr zu vermarkten , sondern aus dem Markt zurückzunehmen . Bei ihren Besuchen an Ort und Stelle haben die Bediensteten des Rechnungshofs manchmal die offensichtliche Nichtübereinstimmung der zur Rücknahme bestimmten Erzeugnisse mit den einschlägigen Normen feststellen können .

50 . Auch in den Niederlanden , in denen die materielle Überwachung der Rücknahme Kontrolleuren übertragen worden ist , die einer überwiegend von der Erzeugerseite abhängigen Stelle unterstehen und die ihre verschiedenen Kontrollen ständig bei den Erzeugerorganisationen durchführen , können sich manchmal Probleme ergeben .

Gelegentlich ist das grosse Vertrauen in die vor der Rücknahme durchgeführten Kontrollen der Grund für Nachlässigkeit auf dieser letztgenannten Ebene ; gewisse Lücken entstehen aber vor allem infolge der Zweckbestimmung der zurückgenommenen Erzeugnisse . Nur die Ausgangsentscheidung auf der Ebene der Veiling ( Versteigerung ) ist Gegenstand einer Kontrolle ; anschließend werden die zurückgenommenen Erzeugnisse , soweit sie nicht vernichtet werden ( die Bediensteten des Rechnungshofs haben nämlich festgestellt , daß dies entgegen den offiziellen Erklärungen der Niederlande manchmal der Fall war ) unentgeltlich einem einzigen Unternehmer überlassen , der gehalten ist , sie der Tierfütterung zuzuführen , der aber keiner systematischen Kontrolle unterliegt .

Dieses Beispiel zeigt , wie schwierig es ist , die Verwendung der zurückgenommenen Erzeugnisse zu kontrollieren . Unter den verschiedenen Verwendungsmöglichkeiten sind einige so geartet , daß sich im Nachhinein die Frage stellen kann , ob die Probleme einer vorübergehenden Überproduktion , die zu der Rücknahme geführt haben , nicht ohne nähere Prüfung ihrer dortigen Auswirkungen auf andere Sektoren übertragen werden ( z.B . Destillation zu Alkohol ) . Die " Verwendung zu anderen als Ernährungszwecken " ihrerseits kann in so verschiedenartigen Formen erfolgen ( darunter die oft erforderliche Vernichtung ) , daß Vergleiche und Kontrollen illusorisch werden .

51 . In Italien und Frankreich erhalten Erzeugerorganisationen manchmal eine Ausgleichszahlung auf der Grundlage von Entschädigungen , die den Erzeugern noch nicht gezahlt wurden . Die finanzielle Belastung wird dann unmittelbar oder mittelbar ( Agiobesteuerung usw . ) von den Erzeugern getragen . Diese Praxis steht im Widerspruch zu den Bestimmungen von Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1035/72 , wonach " der finanzielle Ausgleich wertmässig den von den Erzeugerorganisationen gezahlten Entschädigungen abzueglich der Nettöinnahmen aus den Erzeugnissen , die aus dem Handel gezogen wurden " , entspricht , sowie zu den Bestimmungen von Artikel 15 Absatz 1 letzter Unterabsatz , nach dem zur Finanzierung dieser Maßnahmen von den der Organisation beigetretenen Erzeugern ein * erventionsfonds gebildet wird .

Ganz allgemein gesehen kann die Finanzierungspraxis von einer Erzeugerorganisation zur anderen aus vielfältigen Gründen ( Einbehaltungen seitens der Organisationen , Besteuerung der Rücknahmeentschädigungen , Aufteilung der Rücknahmeentschädigungen auf sämtliche Mitglieder der Organisationen usw . ) erhebliche Unterschiede aufweisen . Das könnte auch schwerlich anders sein bei einem System , das durch eine ungenügende Information der Kommission - und wahrscheinlich auch der Interventionsstellen - über die Tätigkeit der Organisationen gekennzeichnet ist , und zwar insbesondere was die charakteristischsten Faktoren betrifft : Auslösung der Rücknahme sowie Volumen und Zweckbestimmung der zurückgenommenen Erzeugnisse auf der einen und finanzielle Beziehungen zu den Mitgliedstaaten auf der anderen Seite .

52 . In den Niederlanden ist es aufgrund des auf der Ebene der Produktschap ( Verbundwirtschaft ) eingerichteten Buchungssystems möglich , daß diese Stelle der Kommission , soweit es den finanziellen Ausgleich für die Rücknahmen betrifft , als monatliche Ausgabe Beträge meldet , die globalen Vorschüssen entsprechen , an denen später Berichtigungen vorgenommen werden können , die in der Praxis geringfügig sind . Diese Berichtigungen erfolgen , nachdem die Ausgaben endgültig getätigt wurden , und zwar manchmal erst nach einer Frist von 2 Jahren .

53 . In ihrer Antwort vom 24 . Januar 1980 " weist die Kommission darauf hin , daß die für den Obst - und Gemüsemarkt typischen Merkmale , nämlich eine sehr grosse Vielfalt von im allgemeinen leicht verderblichen Erzeugnissen , wobei das Produktionsvolumen von einem Jahr zum anderen beträchtlich schwanken kann und die Preise erheblichen und je nach Jahreszeit , Qualität , Art , örtlichem Angebot und örtlicher Nachfrage usw . bisweilen raschen Schwankungen unterworfen sind , für eine verhältnismässig elastische und dezentralisierte gemeinsame Marktorganisation sprechen . Die gewählte Lösung bietet zahlreiche Vorteile , und selbst wenn der Kommission nicht schom am gleichen Tag bekannt ist , was bei den einzelnen Erzeugerorganisationen vor sich geht , so wird sie doch täglich über die Preisentwicklung in den verschiedenen Regionen unterrichtet . Infolgedessen erhält sie regelmässige Angaben über die von den Erzeugerorganisationen durchgeführten Aktionen und insbesondere über die durchgeführten Rücknahmemaßnahmen . Im übrigen ist zu vermerken , daß die Auslösung der Rücknahme automatisch erfolgt , d.n . zu dem Zeitpunkt , zu dem der Merktpreis unter den Rücknahmepreis für das betreffende Erzeugnis absinkt .

54 . Was die Ausgabenkontrolle betrifft , so kann natürlich nicht die Rede davon sein , daß die Kommission bei jeder Erzeugerorganisation über Bedienstete verfügt . Die Verbesserung der Kontrolle hängt - wie auf jedem anderen Sektor - zugleich von der Effizienz der einzelstaatlichen Kontrollen in den Mitgliedstaaten , von den ständigen Beziehungen zwischen diesen Kontrollinstanzen und den Dienststellen der Kommission und von der nachträglichen Überprüfung der von den Mitgliedstaaten geprüften Belege durch die Kommission ab .

Ausserdem kann die Kommission - wie dies schon mehrmals geschehen ist - spezifische Erhebungen bei den Erzeugerorganisationen durchführen .

55 . Auf dem Gebiet der Kontrolle der Qualitätsnormen der Erzeugnisse ist sich die Kommission der bestehenden Lücken bewusst , und zwar insbesondere was die Einhaltung dieser Normen auf dem Binnenmarkt betrifft . Die verschiedenen Versuche , die sie bereits unternommen hat , um diese Kontrolle zu verstärken und zu einer umfassenden Unterrichtung ihrer Dienststellen zu gelangen , stießen oft auf Probleme , die auf Personalmangel in den Mitgliedstaaten sowie bisweilen auf Verwaltungsprobleme in den betreffenden Mitgliedstaaten zurückzuführen waren .

56 . Hinsichtlich der Verwendung der aus dem Markt zurückgenommenen Erzeugnisse ist einerseits zu bemerken , daß ihre Verarbeitung zu Alkohol zu einem Produktionsvolumen führt , das im Mittel nur 1,33 % der gesamten Alkoholerzeugung landwirtschaftlichen Ursprungs in der Gemeinschaft ausmacht ; andererseits dürfen die Schwierigkeiten in bezug auf die Erfassung der tatsächlichen Folgen einer Bestimmung für andere als Ernährungszwecke nicht überschätzt werden , da die Ware ja dann bereits aus dem Vermarktungskreislauf herausgenommen wurde , was das Ziel der Regelung ist .

57 . Was insbesondere Ziffer 51 des Berichtes betrifft , so dürfte die bei einigen Erzeugerorganisationen geuebte Praxis , auf die der Rechnungshof hingewiesen hat , tatsächlich nicht gänzlich mit den Vorschriften zu vereinbaren sein . Aber auch wenn die Erzeuger auf diese Weise manchmal eine Zeitlang einen Teil der finanziellen Lasten der Organisation tragen , so ist immerhin darauf hinzuweisen , daß die gleichen Erzeuger selbst Träger ihrer eigenen Organisation sind .

Angenommen am 30 . April 1980 .

Michäl N . MURPHY

Präsident des Rechnungshofes

( 1 ) ABl . Nr . L 277 vom 29 . 10 . 1977 .

( 2 ) Preis für das Wirtschaftsjahr 1977/78 .

( 3 ) ABl . Nr . L 131 vom 26 . 5 . 1977 .

( 4 ) ABl . Nr . L 356 vom 31 . 12 . 1977 .

( 5 ) ABl . Nr . C 326 vom 31 . 12 . 1979 ; Ziffern 2.11 und 2.12 , S 14 - Ziffer 2.20 , S . 22 bis 24 .

( 6 ) ABl . Nr . L 289 vom 27 . 12 . 1972 .

( 7 ) ABl . Nr . L 118 vom 20 . 5 . 1972 .