Sonderbericht Nr. 14/2000

über die Ökologisierung der GAP, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 353/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

Die Intensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, die teilweise durch die hohen Stützungszahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und teilweise durch agrartechnische Entwicklungstrends angereizt wurde, hat zu besorgniserregenden Umweltproblemen geführt. Der vor kurzem von der Europäischen Umweltagentur veröffentlichte Bericht über die "Umwelt in der Europäischen Union an der Wende des Jahrhunderts" enthält eine detaillierte Analyse der durch bestimmte landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden entstandenen Umweltschäden. Im vorliegenden Bericht des Hofes werden die Unzulänglichkeiten der im Rahmen der GAP-Reform von 1992 vorgenommenen Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) für Ackerkulturen und Nutzvieh unter Umweltgesichtspunkten untersucht. Außerdem wird auf Probleme eingegangen, die bei der Herbeiführung der mit den neuen "flankierenden Maßnahmen" (Agrarumweltverordnung (EWG) Nr. 2078/92 und Aufforstungsverordnung (EWG) Nr. 2080/92) angestrebten Umweltentlastungen entstanden.

Mit der Kürzung der institutionellen Preise für Ackerkulturen (siehe Ziffern 10 - 16) wurde unter anderem das Umweltziel verfolgt, den Anreiz für die Intensivierung der Produktionsverfahren zu verringern. Die flächenbezogenen Beihilfezahlungen, durch die die Landwirte für Einkommensverluste durch Preiskürzungen entschädigt werden, die Abwertung einiger Landeswährungen gegenüber dem Ecu und die hohen Weltmarktpreise in den Jahren nach der Reform liefen jedoch der beabsichtigten Verringerung der Anreize für intensivere Produktionsverfahren zuwider.

Im Nutzviehsektor (siehe Ziffern 19 - 26) wurden durch die Reform mit Besatzdichtegrenzen verknüpfte Tierprämien eingeführt, doch wurde das Ziel einer Extensivierung der Erzeugung nicht erreicht. Die Landwirte beschränkten ihre Beihilfeanträge zwar auf die zuschussfähige Anzahl Tiere, hielten aber nach wie vor so viele Tiere, wie sie wollten. Durch die Senkung der Getreide- und damit auch der Futterpreise entstand außerdem ein Anreiz für die intensive Stalltierhaltung. Auch zur Lösung des Problems der gravierenden Nitratverunreinigung, die in Regionen mit intensiver Schweine- und Gefluegelhaltung durch unzulängliche Abfallbeseitigung verursacht wurde, sah die Reform keine Maßnahmen vor. Erschwerend kommt hinzu, dass die Nitratrichtlinie der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend angewandt wird.

Ferner unterstützte die Gemeinschaft weiterhin einige landwirtschaftliche Produktionsverfahren mit für die Umwelt negativen Nebenwirkungen, z. B. bei der Erzeugung von Tabak, Zuckerrüben, Milch, Wein, Obst und Gemüse, Faserlein und künstlich getrockneten Futtermitteln (siehe Ziffern 27 - 30).

Als Ergänzung zu den bei der Reform von 1992 vorgenommenen Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen wurden u. a. folgende "flankierenden Maßnahmen" beschlossen: eine Agrarumweltmaßnahme zur Entschädigung der Landwirte, die umweltfreundliche, aber kostenintensive Bewirtschaftungsmethoden anwenden, und eine Aufforstungsmaßnahme zur Entschädigung der Landwirte für die mit der Anpflanzung von Bäumen auf ihren Nutzflächen verbundenen Kosten und den resultierenden Einnahmenverlust. Durch diese Maßnahmen wurden explizite Umweltziele in die GAP eingeführt: die Verringerung der umweltschädigenden Auswirkungen der Landwirtschaft, die Förderung der umweltfreundlichen Extensivierung der Erzeugung, die Förderung einer besser mit dem ökologischen Gleichgewicht zu vereinbarenden Bewirtschaftung des natürlichen Raums und die Bekämpfung des Treibhauseffekts.

Weder die Gemeinschaft noch die Mitgliedstaaten setzten die Gemeinschaftsmittel jedoch gezielt in Übereinstimmung mit vorher festgelegten Umweltprioritäten ein (siehe Ziffern 37 - 69). Für die Genehmigung der Programme stellte die Kommission kein ausreichendes Personal zur Verfügung, was in einigen Fällen Unzulänglichkeiten bei der Genehmigung und bei der Programmverwaltung nach sich zog. Folglich wurden die Mittel nicht den Gebieten mit den größten Umweltproblemen und/oder dem größten Umweltpotential zugewiesen. Durchführungsbestimmungen wurden für die Agrarumweltverordnung erst nach vier Jahren und für die Aufforstungsverordnung überhaupt nicht erlassen.

Die Wirksamkeit einiger Programme wird durch eine unzulängliche Programmkonzeption beeinträchtigt. In einigen Fällen sind die Beihilfesätze zu niedrig, um die Landwirte für umweltfreundliche Produktionsverfahren zu gewinnen. In anderen Fällen erhalten die Landwirte Beihilfen, die weit über ihren tatsächlichen Kosten liegen, da für die Festlegung der Beihilfesätze die bei Befolgung der Programmanforderungen entstehenden Durchschnittskosten zugrunde gelegt werden. Beihilfen sollten nur dann gezahlt werden, wenn sich die Landwirte zu Umweltleistungen verpflichten, die über das in der Nitratrichtlinie festgelegte Maß und das Grundniveau der guten landwirtschaftlichen Praxis hinausgehen. Da die Mitgliedstaaten die Nitratrichtlinie nicht in vollem Umfang anwenden und für einen großen Teil der landwirtschaftlichen Nutzflächen Europas keine angemessenen "Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft" vorhanden sind, besteht die Gefahr, dass die Agrarumweltmaßnahmen vor Ort in vielen Fällen nicht mit dem Verursacherprinzip des EG-Vertrags im Einklang stehen, d. h., dass Kosten, die normalerweise von den Landwirten getragen werden müssten, auf die europäischen Steuerzahler abgewälzt werden. Außerdem sind die verschiedenen Gemeinschaftsregelungen, die die Leistung der Landwirtschaft für die Umwelt beeinflussen, nur schlecht aufeinander abgestimmt (siehe Ziffern 61 - 70).

Im Hinblick auf Durchführung und Kontrolle der Programme (siehe Ziffern 71 - 81) ist festzustellen, dass insbesondere die Agrarumweltmaßnahmen hohe Ansprüche an die gemeinschaftliche und nationale Verwaltungsinfrastruktur stellen. Kontrollprobleme beruhen auf Schwachstellen bei der Koordinierung der Agrarumweltmaßnahmen mit dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) sowie darauf, dass die spezifischen Kontrollrisiken der Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen nicht angegangen werden. So lässt sich nur sehr schwer überprüfen, ob sich die Landwirte an die Beschränkungen des Düngemitteleinsatzes - in den meisten Programmen eine Voraussetzung für die Beihilfegewährung - gehalten haben.

Da keine quantitativen Ziele festgelegt wurden und größtenteils weder auf Gemeinschaftsebene noch auf nationaler Ebene Grundlagenerhebungen über den Zustand der Umwelt vor Programmbeginn stattfanden, lassen sich die seit dem Anlaufen der Programme im Hinblick auf die Umweltziele gemachten Fortschritte nur sehr schwer anhand einheitlicher und messbarer Kriterien bewerten (siehe Ziffern 82 - 89).

Unter Schlussfolgerungen und Empfehlungen (siehe Ziffern 90 - 102) wird festgestellt, dass die Gemeinschaft noch keine größeren Fortschritte bei der "Ökologisierung" der Landwirtschaft erzielt hat. Angesichts der jüngst im Rahmen der Agenda 2000 vorgenommenen Änderungen der GAP, durch die der Trend zur vorrangigen Berücksichtigung der Umweltbelange im Rahmen der Agrarpolitik fortgesetzt wird, vertritt der Hof die Auffassung, dass die vorhandenen fakultativen Umweltauflagen in der gesamten EU hätten verbindlich gemacht werden sollen.

In den Mitgliedstaaten sollten Konzeption, Durchführung, Kontrolle, Begleitung und Bewertung der Programme verbessert werden. Die Kommission sollte die Genehmigung der Programme und ihre Weiterverfolgung an Ort und Stelle verbessern. Für die ordnungsgemäße Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigt sie genügend Mitarbeiter mit angemessenen Kenntnissen. Alle umweltrelevanten Maßnahmen, die sich auf die Landwirtschaft auswirken, sollten gründlich überprüft werden, um eine bessere Koordinierung der verschiedenen Gemeinschaftsinitiativen zu gewährleisten. Die zielgerichtete Zuweisung von Beihilfen der Gemeinschaft an vorrangige Gebiete und zur Bekämpfung umweltschädlicher Tätigkeiten ist verbesserungsbedürftig.

EINLEITUNG

1. In Artikel 33 (ehemaliger Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a)) des Vertrags von Rom(1) heißt es, Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik sei der bestmögliche Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte. Aufgrund der immer höheren Arbeitskosten und der im Zuge der Verstädterung steigenden Bodenpreise sind die Beschäftigungszahlen in der Landwirtschaft gesunken und intensivere Produktionsmethoden eingeführt worden. Bis in die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts wurden diese Trends durch hohe Stützungspreise und andere produktionsbezogene Beihilfen noch verstärkt, so dass ein starker Anreiz zur Mechanisierung und zum ausgiebigen Einsatz von Agrochemikalien (Nitrate und Phosphatdünger, Herbizide, Insektizide und Fungizide) gegeben wurde. Heutzutage erzeugen weniger als 5 % der EU-Bevölkerung die Nahrungsmittel für die restlichen 95 %. Der Preis ist die Konzentration einer intensiv betriebenen Landwirtschaft auf Gebiete mit vergleichsweise günstigen Rahmenbedingungen (z. B. fruchtbarer Boden, günstige Witterungsverhältnisse, geringe Entfernung zu Betriebsmittelquellen und Märkten) und die Tendenz zur Aufgabe der Landwirtschaft auf Grenzertragsflächen und/oder in abgelegenen Gegenden. Beide Trends sind für die Umwelt besorgniserregend.

2. Die Konzentration und die Intensivierung der Landwirtschaft sind inzwischen so weit vorangeschritten, dass sich der durchschnittliche Einsatz von Stickstoffdüngemitteln in Deutschland und im Vereinigten Königreich auf 34 Tonnen pro Quadratmeile beläuft - gegenüber 7,6 Tonnen in den USA(2) -, und das, obwohl der Einsatz von Stickstoffdüngern im Zeitraum 1988 - 1992 erheblich zurückging (siehe Tabelle 1). Bei starkem Einsatz von Düngemitteln und fluessigem Stalldünger versickern große Mengen von Nitraten im Boden. Diese Nitrate gelangen durch natürliche Niederschläge und verstärkte Bewässerung sowohl in die Oberflächen- als auch in die Grundwassersysteme. Die dadurch verursachte Eutrophierung gefährdet den Lebensraum Wasser. Wasser mit einem Nitratgehalt von über 50 ml pro Liter, dem in der Trinkwasserrichtlinie der Gemeinschaft festgelegten Grenzwert, ist nicht für den menschlichen Verbrauch geeignet, denn es kann die menschliche Gesundheit gefährden. Die Gewässerverschmutzung ist insbesondere in Regionen mit Wasserknappheit ein gravierendes Umweltproblem.

Tabelle 1

Verbrauch von künstlichen Düngemitteln

(Stickstoff-, Phosphat- und Kalidünger) im Zeitraum 1988 - 1997

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3. Durch Überkultivierung, den Einsatz schwerer Maschinen u. a. wurden dem Boden in manchen Gegenden organische Stoffe und wertvolle Spurenelemente entzogen. Manchmal geht dies so weit, dass dieser Prozess unumkehrbar zu werden droht. Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur (EUA) wird vielfach befürchtet, der Gehalt an organischen Stoffen könne so weit absinken, dass kein stabiler fruchtbarer und gesunder Boden erhalten bleibt. Die Agentur räumt allerdings ein, es gebe keine stichhaltigen Nachweise für derart kritische Werte(3). Die Qualität der Böden verschlechtert sich durch zunehmende Bewässerung und daraus resultierende Bodenerosion noch weiter. Im Übrigen nehmen die landwirtschaftlichen Erzeugnisse selbst - hauptsächlich aus Pestiziden, aber auch aus Düngemitteln - toxische Stoffe auf, die für Mensch und Tier gesundheitsgefährdend sein können. In diesem Zusammenhang ist erwähnenswert, dass Spuren von DDT, dessen Einsatz vor nunmehr 30 Jahren verboten wurde, immer noch in der Umwelt, in tierischen Erzeugnissen und im menschlichen Körper nachgewiesen werden.

4. Im Vertrag über die Europäische Union werden sowohl die Landwirtschaft als auch die Umwelt zu den unter die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallenden Politikbereichen gezählt. Außerdem ist im Unionsvertrag festgelegt, dass die Umweltprioritäten im Rahmen der anderen Gemeinschaftspolitiken berücksichtigt werden müssen. Ausgehend von den Vertragsvorschriften wurden im Jahr 1992 im Fünften Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft (5. UAP) mit dem Titel "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" spezifische umweltpolitische Ziele festgesetzt. Das 5. UAP enthält eine detaillierte Analyse der Herausforderungen, denen sich die EU im Umweltbereich gegenübersieht, und konzentriert sich auf fünf Schwerpunktbereiche für die Gemeinschaftspolitik, zu denen auch die Landwirtschaft gehört. Die Bestimmung des EU-Vertrags, dass Umweltbelange bei allen Gemeinschaftsaktivitäten zu berücksichtigen sind, stellte für die Entscheidungsträger der GAP eine große Herausforderung dar, denn traditionell lag das Hauptgewicht der GAP auf den wirtschaftlichen Zielen. Im 5. UAP wird jedoch Folgendes klargestellt: "Politiken zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung sind letztendlich zum Scheitern verurteilt, wenn sie die Umweltfrage nicht als wesentlichen Bestandteil in ihre Konzepte einbeziehen. (...) Auch der Planet Erde (verlangt) bestimmte Arten von "Investitionen", um ein gesundes Ökosystem zu bleiben und eine langfristige und dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung sichern zu können"(4).

5. Im 5. UAP wird ein vernichtendes Urteil über die heutigen landwirtschaftlichen Produktionsverfahren gefällt und folgende Schlussfolgerung gezogen: "(Die) landwirtschaftlichen Methoden in vielen Regionen der Gemeinschaft (haben) eine übermäßige Ausbeutung und Verarmung der natürlichen Ressourcen mit sich gebracht, von denen die Landwirtschaft letzten Endes abhängt: Boden, Wasser und Luft. (...) Angesichts all dieser Umstände ist es nicht nur unter Umweltgesichtspunkten wünschenswert, sondern auch aus landwirtschaftlichen und ökonomischen Gründen sinnvoll, ein dauerhafteres und umweltgerechteres Gleichgewicht zwischen landwirtschaftlichen Tätigkeiten und den natürlichen Ressourcen anzustreben"(5). Zu diesem Zweck enthält das 5. UAP eine Reihe mittel- und langfristiger Zielvorgaben für die Gemeinschaftspolitik und führt an, wie und von wem diese Ziele erreicht werden sollten (siehe Anhang I). Das 5. UAP ist daher ein Maßstab für die späteren Umweltleistungen der Gemeinschaft.

6. Gleichzeitig mit der Ausarbeitung des 5. UAP wurde unter Leitung des damaligen EU-Landwirtschaftskommissars Ray Mac Sharry eine umfassende GAP-Reform durchgeführt. Die Reform wurde zwar hauptsächlich wegen der Überproduktion und der steigenden Ausgabenbelastung eingeleitet; zusammen mit der Nitratrichtlinie von 1991 sollte sie jedoch auch dazu dienen, einige der durch die unangemessene Intensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung hervorgerufenen Umweltprobleme zu beseitigen. Durch die Reform wurden zweierlei Änderungen der GAP vorgenommen, die von ökologischer Bedeutung waren: Zum einen wurde die Preisstützung im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) für Ackerkulturen und Nutzvieh reduziert, und zum anderen wurden neue umweltbezogene "flankierende Maßnahmen" eingeführt.

7. Durch die jüngere Reform "Agenda 2000" wurden weitere Änderungen der GAP eingeführt, mit denen dieser Trend zur vorrangigen Berücksichtigung der Umwelt im Rahmen der Agrarpolitik fortgesetzt wird. Der Europäische Rat, der am 24. und 25. März 1999 in Berlin zusammentrat, gelangte zu folgender Schlussfolgerung: "Mit dem Inhalt dieser Reform wird sichergestellt, dass die Landwirtschaft multifunktional, nachhaltig und wettbewerbsfähig ist und sich über den gesamten europäischen Raum (einschließlich der Regionen mit besonderen Schwierigkeiten) verteilt, dass sie in der Lage ist, die Landschaft zu pflegen, die Naturräume zu erhalten und einen wesentlichen Beitrag zur Vitalität des ländlichen Raums zu leisten, und dass sie den Anliegen und Erwartungen der Verbraucher in Bezug auf die Qualität und die Sicherheit der Lebensmittel, den Umweltschutz und den Tierschutz gerecht wird"(6). Nach Ansicht der Europäischen Umweltagentur versprechen die Reformen im Rahmen der Agenda 2000 die Fortschritte in diesem Bereich voranzutreiben. Insgesamt sei hinsichtlich der Internalisierung im Bereich der Landwirtschaft die richtige Richtung eingeschlagen worden: Verringerung umweltschädlicher Subventionen und - allerdings langsame - Einführung ökonomischer Instrumente(7). Die Agentur stellt jedoch außerdem fest, dass die Marktlage im Sektor Landwirtschaft immer noch stark verzerrt sei und dadurch umweltschädigende Bewirtschaftungsmethoden vorangetrieben würden. Eine Integration der Umweltbelange mit tatsächlichen weit greifenden Auswirkungen sei immer noch nicht verwirklicht worden(8) (siehe Anhang II mit Auszügen aus dem Bericht der Agentur über den Zustand der Umwelt in Europa).

8. Im vorliegenden Bericht werden die Auswirkungen der im Rahmen der GAP-Reform von 1992 vorgenommenen Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) unter Umweltgesichtspunkten untersucht (siehe Ziffern 10 - 31). Außerdem wird auf die Schwierigkeiten bei der Herbeiführung der mit den neuen "flankierenden Maßnahmen" angestrebten Umweltentlastungen eingegangen (siehe Ziffern 32 - 89). Im Rahmen der Prüfung untersuchte der Hof mit Unterstützung externer Sachverständiger Programme und Bewertungen der Mitgliedstaaten, Fachliteratur aus dem Forschungsbereich, Berichte der Europäischen Umweltagentur (EUA), Arbeiten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Berichte der Kommission, im Auftrag der Kommission erstellte Studien externer Umweltfachleute sowie die Ergebnisse seiner eigenen früheren Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Prüfungen im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung. Die Prüfungsarbeiten vor Ort umfassten eine Reihe von Prüfbesuchen bei der Kommission, der EUA, der OECD, in Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Portugal, Österreich und Finnland. Dabei überprüfte der Hof die Durchführung der "flankierenden Maßnahmen" an Ort und Stelle und nahm Gegenkontrollen der aus anderen Quellen bei ihm eingegangenen Informationen vor. Außerdem wurden die Ergebnisse parallel durchgeführter Prüfungen der nationalen Rechnungskontrollbehörden Dänemarks, Finnlands, der Niederlande, Schwedens und des Vereinigten Königreichs berücksichtigt.

9. In Tabelle 2 werden die Ausgaben des EAGFL-Garantie analysiert. Wie zu erkennen ist, nahm der Anteil der umweltbezogenen "flankierenden Maßnahmen" an den Haushaltsmitteln sowohl in absoluten Zahlen als auch proportional stetig zu. Fünf Jahre nach der Reform und nach dem 5. UAP entfallen auf sie - ungeachtet der Kofinanzierungsverpflichtung der Mitgliedstaaten, die bis zu 50 % der Gesamtausgaben ausmachen kann - 4,5 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie. Auch andere im Rahmen der großen gemeinsamen Marktorganisationen, der Strukturfonds und der Gemeinschaftsinitiativen eingesetzte Gemeinschaftsmittel beeinflussen die Leistungen der Landwirtschaft für die Umwelt, doch lassen sich deren Kosten nicht quantifizieren, da der für Agrarumweltmaßnahmen verwendete Anteil in den verschiedenen Rechnungsführungssystemen der Kommission nicht als solcher ausgewiesen ist.

Tabelle 2

Analyse der EAGFL-Ausgaben nach Sektoren, 1993 - 1997

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UMWELTAUSWIRKUNGEN DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATIONEN NACH 1992

Ackerkulturen

10. Gemäß Artikel 10 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates treffen die Mitgliedstaaten "die erforderlichen Maßnahmen, um die Antragsteller darauf hinzuweisen, dass den geltenden Umweltschutzauflagen nachgekommen werden muss". Die Kommission hat jedoch nicht durch entsprechende Weiterverfolgung dafür gesorgt, dass diese Bestimmung von den Mitgliedstaaten eingehalten wurde. Italien traf keine einschlägigen Maßnahmen, und Belgien, Irland und Portugal teilten dem Hof nicht mit, wie die Gemeinschaftsbestimmung umgesetzt wird.

11. Im Sektor Ackerkulturen wurden die institutionellen Preise durch die Reform gesenkt und flächenbezogene Direktzahlungen eingeführt. Das Umweltziel bestand dabei darin, den durch die GAP-Maßnahmen gegebenen Anreiz für intensive Produktionsverfahren, bei denen große Mengen Agro-chemikalien eingesetzt werden, zu verringern(9). Diese Maßnahmen wurden jedoch durch andere Faktoren untergraben. Die beabsichtigten Auswirkungen der Senkungen der institutionellen Preise auf die Binnenmarktpreise traten wegen eines unvorhergesehenen Anstiegs der Weltmarkt-Getreidepreise nicht ein. In einigen Mitgliedstaaten wurde das Preisniveau durch die innerhalb des agromonetären Systems festgesetzten Wechselkurse für den grünen Ecu gefestigt. Die Landwirte in Griechenland, Spanien, Italien und im Vereinigten Königreich erzielten daher zwischen 1992 und 1995 deutlich höhere Preise (ohne Berücksichtigung etwaiger höherer Kosten für eingeführte Betriebsmittel) (siehe Tabelle 3). Da die Kommission dieser Entwicklung nicht gegensteuerte, hatte die Reform keine nachhaltigen signifikanten Auswirkungen auf den Einsatz künstlicher Düngemittel in der Landwirtschaft, wie die Kommission mittlerweile selbst eingeräumt hat "Sieht man sich den Verbrauch an Stickstoffdünger in EU-15 genauer an, so zeigt sich zwischen 1985 und 1995 ein Rückgang sowohl im Volumen als auch in der Ausbringungsrate (kg/ha), mit dem stärksten Rückgang zwischen 1989 und 1992"(10). Seitdem sind die eingesetzten Mengen relativ stabil geblieben (siehe Tabelle 1). In ihrem Bericht stellt die EUA sogar einen allmählichen Anstieg des Stickstoffdüngemitteleinsatzes nach 1992 fest(11).

Tabelle 3

Trends bei der Entwicklung der Marktpreise für Ackerkulturen in ausgewählten Mitgliedstaaten im Zeitraum 1992 - 1995

Wie aus der folgenden Tabelle hervorgeht, war in einigen Mitgliedstaaten zwischen 1992 und 1995 ein Anstieg der Marktpreise für Ackerkulturen zu verzeichnen. Bei den Zahlen handelt es sich um die Marktpreise je Tonne in den Landeswährungen Griechenlands (Drachme), Spaniens (Peseta),

Irlands (irisches Pfund), Italiens (Lira) und des Vereinigten Königreichs (Pfund Sterling).

In einigen Fällen stiegen die Marktpreise nach 1995 noch weiter an; in Griechenland beispielsweise stieg der Gerstepreis im Jahr 1996 auf 52680 Drachmen an und erreichte 199752970 Drachmen.

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12. Ebenso ging das Gesamtgewicht der in der EU eingesetzten Pestizide bis 1995 stetig zurück, stieg aber 1996 erneut an. Ein lokal zu verzeichnender erheblicher Mindereinsatz schien oft auf eigenständigen Initiativen der Mitgliedstaaten zu beruhen. Ein Beispiel für eine solche Initiative ist Dänemarks Pestizid-Aktionsprogramm, das 1987 eingeleitet wurde und sich auf die Schulung der Landwirte im richtigen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln konzentriert(12). Ähnliche Programme werden in Finnland, den Niederlanden und Schweden durchgeführt. Außerdem hatten die von diesen Ländern eingeführten Steuern auf Pflanzenschutzmittel einen drastischen Rückgang des Verbrauchs zur Folge.

13. Da die Landwirte für bewässerte landwirtschaftliche Nutzflächen höhere Ausgleichszahlungen erhielten als für nicht bewässerte Flächen, entstand für sie ein Anreiz zur Bewässerung. Die bewässerten Flächen in der EU wuchsen in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts jährlich um 123000 Hektar an(13). Nach Feststellungen der EUA ist die Landwirtschaft der größte Wasserverbraucher in Südeuropa, Tendenz steigend(14). Die Agentur stellte überdies fest, dass in der EU durchschnittlich 21 % der regenerierbaren Wasserressourcen entnommen werden, ein ihrer Ansicht nach umweltverträgliches Ausmaß. An vielen Orten in Südeuropa hat der Wasserverbrauch in der Landwirtschaft unhaltbare Ausmaße angenommen. In einigen Gegenden Spaniens beispielsweise stellen Bewässerung und Wasserwirtschaft eine der größten Bedrohungen für die Erhaltung der Natur dar(15). Außerdem geht die Bewässerung oft mit intensiveren Produktionsverfahren einher, d. h. mit einem höheren Einsatz von Dünge- und Schädlingsbekämpfungsmitteln(16). Auch die Maiserzeugung, die dadurch gefördert wird, dass höhere Ausgleichszahlungen zu erzielen sind als bei anderem Getreide, bringt oft Umweltbelastungen mit sich, denn für die Erzeugung von Mais werden mehr Wasser und Agrochemikalien benötigt als für die Getreidearten, die er ersetzt. Die Maiserzeugung konzentriert sich auf Südeuropa, wo die Wasserressourcen knapp sind und immer mehr Probleme durch Nitratverunreinigung auftreten, die allerdings immer noch unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen.

14. Durch die Reform wurden auch hohe Beihilfesätze für Sonnenblumen und Hartweizen eingeführt, was deren Erzeugung förderte. Beim Anbau von Sonnenblumen entstehen jedoch Nitratversickerungsprobleme, da der Boden lange Zeit - jährlich 250 Tage gegenüber einem Durchschnitt von jährlich 144 Tagen bei anderen Kulturen - keine Vegetation trägt(17). Der hohe Beihilfesatz für Hartweizen und die stetige Ausweitung der für die Zahlung dieser Beihilfe infrage kommenden Gebiete führten zum Verschwinden seltener Strauchsteppen in Spanien mit negativen Auswirkungen für die Tierwelt(18).

15. Außerdem war vorgesehen, dass Beihilfen nur für solche Flächen gezahlt würden, auf denen normalerweise schon vor der Reform Ackerkulturpflanzen angebaut worden waren. Dies sollte zum einen die Gemeinschaftsausgaben beschränken und zum anderen die Umwandlung von ökologisch wertvollem extensivem Grünland in Ackerland verhindern. Es wurde jedoch sehr viel Grünland für Ackerkulturbeihilfen zugelassen - mit der Begründung, es werde traditionell im Rahmen langer Rotationszyklen für Ackerkulturen verwendet. Bei einer offiziellen Bewertung in Schweden wurde festgestellt, dass durch die Einführung der Ackerkulturbeihilfen die Erzeugung von Getreide zu Lasten der Gründlandnutzung gefördert wurde, was sich negativ auf die Umwelt auswirkte(19). In Spanien gelangte man zu ähnlichen Ergebnissen. Die ökologischen Auswirkungen der Umwandlung von Grünland in Ackerland sind im Allgemeinen negativ, da für den Anbau von Getreide größere Mengen von Schädlingsbekämpfungsmitteln eingesetzt werden als bei der Grünlandnutzung und mehr Pflanzennährstoffe versickern.

16. Eine umweltbelastende Auswirkung der neuen Regelung liegt darin, dass bei der Zuweisung der Unterstützungen Regionen mit hohen Erträgen bevorzugt und Regionen mit niedrigen Erträgen benachteiligt werden. Die vor der Reform erzielten hohen Erträge beruhten auf bestimmten intensiven Produktionsverfahren, die im 5. UAP nun förmlich als nicht umweltverträglich bezeichnet werden. Die benachteiligten Regionen mit niedrigen Erträgen dagegen sind oft unter Umweltgesichtspunkten sehr wertvoll, da dort extensive Bewirtschaftungsmethoden eingesetzt werden, die für eine größere Artenvielfalt sorgen, als dies bei einer Aufgabe der Bewirtschaftung möglich wäre. In solchen Regionen bestehen bei niedrigen flächenbezogenen Beihilfesätzen fortgesetzt schlechte Aussichten auf langfristige Lebensfähigkeit der Landwirtschaft. Bei Marginalisierung oder Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen drohen auch die unter ökologischen Gesichtspunkten positiven Auswirkungen bestimmter Bewirtschaftungssysteme wegzufallen. In der Region Kampanien (Italien) beispielsweise liegen die Beihilfesätze für Ackerkulturen zwischen 446 ECU/ha im fruchtbaren Bezirk Neapel Pianura und 88 ECU/ha im wenig ertragsreichen Bezirk Salerno Montagna Interna (1995/96).

Flächenstilllegung

17. Bei der Reform wurde eine Flächenstilllegungsregelung eingeführt, nach der die Landwirte einen Teil ihrer Flächen nicht mehr für die Erzeugung nutzen dürfen. Die Flächenstilllegung kann sehr positive Auswirkungen auf die Umwelt haben(20).

18. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2293/92 des Rates müssen die Mitgliedstaaten "geeignete Vorschriften zum Schutz der Umwelt (erlassen), die den Besonderheiten der stillgelegten Flächen Rechnung tragen"(21). Die Kommission hätte durch Weiterverfolgungsmaßnahmen dafür sorgen müssen, dass diese Bestimmung von den Mitgliedstaaten eingehalten wurde. Während einige Mitgliedstaaten das Umweltpotential der Flächenstilllegung erkannten, war dies bei anderen nicht der Fall (siehe Tabelle 4). So erließ Dänemark detaillierte und umfassende Vorschriften für die Pflege der stillgelegten Flächen, während Umwelterwägungen in Frankreich bisher noch nicht besonders berücksichtigt wurden(22). Als Beispiel lässt sich anführen, dass bei Schwarzbrache oft das Problem der Nitratversickerung auftritt, diese Art der Brache jedoch im Rahmen der ursprünglichen französischen Flächenstilllegungsregelung erlaubt war. Selbst in der Neufassung war ein pflanzlicher Bewuchs nicht vor dem 1. Mai vorgeschrieben, obwohl Nitratversickerung besonders in den Wintermonaten stattfindet. In Spanien sind die Landwirte verpflichtet, ihre Flächen regelmäßig zu pfluegen oder zu spritzen. Diese Verfahren können zur Bodenerosion und zur Verunreinigung durch Pestizide beitragen.

Tabelle 4

Von den Mitgliedstaaten erlassene und durchgesetzte Vorschriften für die Pflege der stillgelegten Flächen

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Nutzvieh

19. Ziel der Reform im Rindfleischsektor war die "Förderung extensiver Haltungsformen durch höhere Prämien, jedoch bei gleichzeitiger Einführung strenger Besatzvorschriften"(23). Durch Beschränkung der Zahl der je Hektar gehaltenen Tiere, für die Grundprämien gezahlt werden(24), wollte die Gemeinschaft sowohl die Ausgaben eindämmen als auch den immer deutlicheren Trend zur Intensivierung der Erzeugung bekämpfen(25). Der Landwirt erhält bei einer Besatzdichte, die zwei Großvieheinheiten (GVE) je Hektar nicht übersteigt, Pro-Kopf-Tierprämien; eine zusätzliche "Extensivierungsprämie" wird bei einem Besatzdichtefaktor von weniger als 1,4 GVE/ha gezahlt.

20. In der Praxis ermöglichen die Gemeinschaftsvorschriften dem Landwirt jedoch die Haltung einer beliebigen Zahl Tiere, solange er sich in seinen Anträgen auf die zuschussfähige Zahl beschränkt. Von den Erzeugerorganisationen wurde diese Schwachstelle schnell erkannt. Eine Organisation gab ihren Mitgliedern folgenden Rat: Wenn Sie bei Ihrer Berechnung feststellen, dass der Besatzdichtefaktor knapp über 1,4 GVE/ha liegt, zahlt es sich womöglich aus, wenn Sie einige Tiere nicht angeben, um für die restlichen Tiere die Sonderprämie zu erhalten(26).

21. Im Hinblick auf Kleinerzeuger ist in der Verordnung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates Folgendes festgelegt: "Der (Besatzdichtefaktor) gilt (...) nicht für einen Erzeuger, wenn die Zahl der in seinem Betrieb gehaltenen und für die Bestimmung der Besatzdichte zu berücksichtigenden Tiere 15 GVE nicht übersteigt."(27) Durch diese Einschränkung wird die Auswirkung der Maßnahme untergraben, denn damit sind beispielsweise in Portugal 90 % der Rinderhaltungsbetriebe ausgenommen(28). Obwohl der Rat dieses Zugeständnis auf die Kleinerzeuger zugeschnitten hatte, lassen die Kommissionsvorschriften auch Großerzeuger mit intensiver Viehwirtschaft in den Genuss der Regelung kommen(29) Unabhängig von der Größe seines Betriebs kann jeder Erzeuger für die ersten 15 GVE Prämienzahlungen erhalten, selbst wenn er über keine Weide- oder Futterflächen verfügt.

22. Die Besatzdichtebeschränkungen hatten daher im Allgemeinen nur geringe Auswirkungen. Beispielsweise hatten nach einer im Vereinigten Königreich durchgeführten Studie lediglich 20 % der befragten Rinderzüchter die Absicht, ihre Bewirtschaftungsverfahren infolge dieser Vorschriften zu ändern(30). Außerdem hatten die Vorschriften über die Besatzdichte einige für die Umwelt negative Folgen. Im Ebrotal in Aragón (Spanien), in dem die meisten Rindermasteinheiten angesiedelt sind und die Besatzdichtefaktoren deutlich über zwei GVE/ha liegen, kamen die Erzeuger durch Pacht von Weideland in den nahe gelegenen Pyrenäen dennoch in den Genuss der Rindfleischprämien. Die Umwelt wurde folglich nicht nur durch die weitere Intensivierung der Erzeugung im Ebrotal, sondern auch noch durch die Aufgabe von Almen belastet(31).

23. Im Schaf- und Ziegensektor führte die Einrichtung der gemeinsamen Marktorganisation im Jahr 1980 zu einem erheblichen Anwachsen des Tierbestands: von 81 Millionen Tieren im Jahr 1970 (Projektion für EU-12) auf 113 Millionen Tiere im Jahr 1990. Durch die Einführung von Quoten für die einzelnen Landwirte im Jahr 1991 stabilisierte sich der Tierbestand der Gemeinschaft, lag jedoch in einigen Gegenden auf einem nicht umweltverträglichen Niveau(32). Dies hat Überweidung - d. h. Ausreißen und Vernichtung der Vegetation - zur Folge, was wiederum einen Verlust der Artenvielfalt und die Erosion des Bodens nach sich zieht. Das Problem der Überweidung tritt in Teilen Griechenlands, Irlands und des Vereinigten Königreichs immer noch auf(33).

24. Die Verordnungen lassen den Mitgliedstaaten sowohl im Bereich der GMO für Rindfleisch als auch im Bereich der GMO für Schaf- und Ziegenfleisch die Möglichkeit, "Umweltauflagen" vorzusehen, d. h. den Landwirten angemessene, auf die jeweilige GMO abgestimmte Umweltschutzbeschränkungen aufzuerlegen und Landwirten, die sich nicht an diese Vorgaben halten, keine Gemeinschaftsbeihilfe zu zahlen. Diese Maßnahmen waren jedoch noch nicht sehr wirksam(34). Bislang haben lediglich Griechenland und das Vereinigte Königreich solche Maßnahmen eingeführt (siehe Tabellen 5 und 6).

Tabelle 5

Umweltauflagen im Rahmen der GMO für Rindfleisch

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Tabelle 6

Umweltauflagen im Rahmen der GMO für Schaf- und Ziegenfleisch

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25. Die durch hohe Gemeinschaftsunterstützungen geförderte Erzeugung von Futtermais und die Senkung der Futtermittelpreise aufgrund seit 1992 zurückgegangener Getreidepreise ließen die intensive Stalltierhaltung gegenüber der Weidehaltung vorteilhaft erscheinen. Wie die Kommission und Eurostat, das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften, einräumten, hatten einige "Elemente der Reform negative Effekte auf die Umwelt. (...) Ein gutes Beispiel (...) war die Ausdehnung von Getreidehilfen auf Silomais (...). Dies unterstützte den komparativen Vorteil intensiver Tierhaltung, insbesondere der Milchkuhhaltung, zum Schaden einer extensiven Viehhaltung"(35).

26. Außerdem gehört es zu den gravierendsten Schwachstellen der Gemeinschaftspolitik nach der Reform, dass die durch die intensive Viehhaltung in Europa hervorgerufenen ernsthaften Umweltprobleme nicht angegangen werden. Schätzungen zufolge entspricht die potentielle Schadstoffbelastung durch einen modernen (relativ kleinen) landwirtschaftlichen Betrieb mit einer Fläche von 40 Hektar und einem Tierbestand von 50 Milchkühen und 50 Sauen der Schadstoffbelastung durch eine Stadt mit 1000 Einwohnern(36). Der europäische Steuerzahler zahlt die Kosten der "Ausfuhrerstattungsregelung" (Ausfuhrsubventionsregelung), mit der in ihrer gegenwärtigen Form indirekt die intensive Schweineerzeugung in groß angelegten Stallbetrieben mit Tausenden von Tieren gefördert wird(37). Diese Produktionsmethoden können zu ernsthaften Nitratverunreinigungsproblemen durch tierische Abfälle führen(38) und gravierende tiergesundheitliche Auswirkungen haben. Wenn in diesem Bereich nichts unternommen wird, drohen sich die Möglichkeiten einer wirksamen Bekämpfung von Tierkrankheiten zu verschlechtern(39). Das Problem der Verunreinigung durch Nitrate tritt insbesondere im gesamten Gebiet der Niederlande und Belgiens und in Frankreich (Bretagne), Deutschland (Nordrhein-Westfalen) und Italien (Lombardei) auf(40).

Nicht in die Mac-Sharry-Reform einbezogene gemeinsame Marktorganisationen

27. Mehrere der nicht in die Mac-Sharry-Reform einbezogenen gemeinsamen Marktorganisationen sind mittlerweile in der letzten Zeit reformiert worden. Die zukünftigen Umweltauswirkungen dieser Änderungen hängen jedoch davon ab, wie zügig, umfassend und streng die neuen Regelungen von den Mitgliedstaaten angewandt werden. Bei der Tabakerzeugung, die sich auf Südeuropa konzentriert, nimmt die Umwelt durch hohen Pestizid- und Düngemitteleinsatz Schaden. Umweltüberlegungen wurden weder in die Milchregelung noch in die Zuckerregelung einbezogen: Bei der Milchproduktion tragen intensive Arbeitsverfahren erheblich zur Verunreinigung durch Nitrate und andere landwirtschaftliche Abfälle bei, und die Erzeugung von Zuckerrüben erfordert große Mengen Wasser und Herbizide. In Gegenden mit intensivem Gartenbau und auch in einigen Weinbaugegenden werden große Mengen Pestizide eingesetzt(41). Der Hof hat bereits früher darauf hingewiesen, dass durch die Vernichtung großer Mengen Obst durch Unterpfluegung (aus dem Handel gezogenes Obst, für das die Erzeuger Gemeinschaftsunterstützungen erhalten hatten) das Grundwasser verschmutzt wird(42).

28. Selbst bei jüngeren Entwicklungen in einigen gemeinsamen Marktorganisationen wurden die Umweltbelange nicht angemessen berücksichtigt. Beispielsweise wird die zur Beseitigung der Überproduktion von Wein gezahlte Beihilfe zur Rodung von Rebstöcken nur dann an umweltbezogene Bedingungen geknüpft, wenn der Mitgliedstaat dies für erforderlich hält. Das Fehlen solcher Vorschriften ist eine gravierende Schwachstelle, da die gerodeten Flächen anfälliger für Bodenerosion sind. In Griechenland handelt es sich bei 80 % der gerodeten Rebflächen um traditionelle Weinbaugebiete auf Kreta und auf dem Peloponnes, in denen es infolge der Rodung zu Erosion, zur Aufgabe der Bewirtschaftung und zu Bränden kam(43). Die Rodung von Rebflächen hatte negative Auswirkungen in Spanien und auf Sizilien (Italien), wo seit 1992 über 15000 Hektar Rebflächen gerodet wurden (Kosten für die Gemeinschaft: 111 Millionen ECU).

29. Die gemeinsame Marktorganisation für Faserlein führt eindeutig zu lokalen Umweltschäden. Im Rahmen dieser GMO werden flächenbezogene Beihilfen gezahlt; anders als bei den Beihilfen für Ackerkulturen wird die Gemeinschaftsunterstützung jedoch auch dann gezahlt, wenn die Flächen vorher nicht für den Anbau von Faserlein genutzt wurden. Durch den Anbau von Lein können die Landwirte daher selbst für Flächen wie Wiesen und extensives Weideland, die sich für den Ackerbau wenig eignen, aber ökologisch wertvoll sind, Beihilfezahlungen erhalten. Die Ausklammerung von Faserlein aus der Beihilferegelung für Ackerkulturen bietet sogar einen Anreiz, dieses Erzeugnis auf vorher nicht bestellten Flächen anzubauen. Im Vereinigten Königreich wurden mehrere Flächen, die offiziell als Gelände von besonderem wissenschaftlichem Interesse ausgewiesen waren, durch den Anbau von Faserlein geschädigt oder zerstört.

30. Die ungenügende Berücksichtigung von Umweltaspekten in einigen Bereichen der GAP lässt sich vielleicht am besten anhand der nicht im Rahmen der Reform geänderten Stützungsregelung für die Erzeugung von Trockenfutter veranschaulichen. Die Regelung sieht zwei Beihilfesätze vor: einen niedrigen Satz für natürlich in der Sonne getrocknetes Futter und einen hohen Satz für maschinengetrocknetes Futter, mit dem die zusätzlichen Kraftstoffkosten ausgeglichen werden sollen. Solche Zuschüsse für den Energieverbrauch sind nicht mit der Energiepolitik der Gemeinschaft in Einklang zu bringen(44). Der Unterschied zwischen den Beihilfesätzen hatte massive Auswirkungen auf die Art der Futtertrocknung. Zum Zeitpunkt des spanischen Beitritts zur Gemeinschaft im Jahr 1986 wurden jährlich lediglich 61000 Tonnen Futter künstlich getrocknet; 1996/97 wurden dagegen 1414000 Tonnen auf diese Art und Weise getrocknet, da der höhere Beihilfesatz den Erzeugern gewinnbringender erschien. Die pro Jahr allein in Spanien für diese Regelung benötigte Energie entspricht dem Stromverbrauch einer Stadt von der Größe Alicantes (285000 Einwohner). Zur Absorption des durch das Trocknungsverfahren zusätzlich erzeugten Kohlendioxids bedarf es einer Waldfläche von 200000 Hektar.

31. In einem Bericht wird folgendes Resümee gezogen: Es wird zwar immer wieder behauptet, die GAP sei "reformiert" worden, doch beruht das ganze System der europäischen Landwirtschaft immer noch auf hohen Preisen und hohen Zuschüssen, durch die die Erzielung möglichst hoher Erträge aktiv gefördert wird. (...) Bei der GAP-Reform von 1992 sind Umweltbelange nur in geringfügigem Maße berücksichtigt worden. Die Europäische Kommission macht geltend, die Kürzungen der Preise für einige wichtige Erzeugnisse hätten die Umweltbelastungen durch die Landwirtschaft verringert. Insbesondere wurde eine weniger intensive Verwendung von Pestiziden und Nährstoffen im Sektor Ackerbau und eine Verringerung der vor allem bei der Tierhaltung entstehenden Emissionen (Methan, Ammoniak, Nitrate) erwartet. Tatsächlich ist kaum ein Unterschied feststellbar(45).

UMWELTAUSWIRKUNGEN DER "FLANKIERENDEN MASSNAHMEN"

32. Durch die "flankierenden Maßnahmen", d. h. die Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92, (EWG) Nr. 2079/92 und (EWG) Nr. 2080/92 des Rates vom 30. Juni 1992, wurden Beihilfen für umweltfreundliche Produktionsverfahren, den Vorruhestand in der Landwirtschaft und die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen eingeführt(46). In der Praxis hatte die "Vorruhestandsregelung" nur geringfügige ökologische Auswirkungen: Obwohl die Mitgliedstaaten frei werdende Anbauflächen gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2079/92 zur Schaffung von "Naturschutzgebieten" nutzen können, hat bisher nur Irland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Für die von diesem Mitgliedstaat zu Naturschutzgebieten erklärten Flächen von insgesamt 54 Hektar beliefen sich die jährlichen Kosten zu Lasten des EU-Haushalts auf 54000 ECU. Angesichts ihrer beschränkten Umweltauswirkungen wird die "Vorruhestandsregelung" in diesem Bericht nicht weiter analysiert.

33. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92, die gewöhnlich als "Agrarumweltverordnung" bezeichnet wird, werden folgende allgemeine Ziele verfolgt: Abstützung der im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen, Leistung eines Beitrags zur Verwirklichung der Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der Gemeinschaft und Sicherung eines angemessenen Einkommens für die Landwirte. Die "Aufforstungsverordnung" (EWG) Nr. 2080/92 wurde verabschiedet, um die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen abzustützen, zu einer langfristigen Verbesserung der Waldressourcen beizutragen, zu einer Bewirtschaftung des natürlichen Raums beizutragen, die mit dem ökologischen Gleichgewicht besser vereinbar ist, und gegen den Treibhauseffekt vorzugehen und die Kohlendioxidabsorption zu unterstützen(47).

34. Mit diesen Maßnahmen wurde innerhalb des EAGFL-Garantie eine neue Richtung eingeschlagen, indem die Mitgliedstaaten erheblich an der Entwicklung und Umsetzung der Gemeinschaftspolitik beteiligt wurden. Dies entspricht dem Subsidiaritätsprinzip, das im Vertrag von Maastricht verankert ist. Gemäß der Agrarumweltverordnung müssen die Mitgliedstaaten konkrete Programmentwürfe erstellen, die auf ihre spezifischen landwirtschaftlichen und ökologischen Gegebenheiten zugeschnitten sind. Diese Entwürfe werden der Kommission zur Prüfung und späteren Annahme in Form einer Entscheidung vorgelegt. Für die detaillierte Prüfung ist ein Referat der Generaldirektion (GD) Landwirtschaft zuständig; andere Generaldirektionen, u. a. die GD Umwelt und die GD Finanzkontrolle, werden während des Genehmigungsverfahrens konsultiert. Über die Programme wird dann vor einer förmlichen Genehmigung durch das für Landwirtschaft zuständige Kommissionsmitglied im " STAR-Ausschuss" abgestimmt(48). Die Landwirte beteiligen sich an den Programmen, indem sie mit den nationalen Verwaltungen Fünfjahresverträge abschließen, die ihre Betriebe ganz oder teilweise erfassen. Die Landwirte verpflichten sich, die in den Verträgen festgelegten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen anzuwenden. Trotz der wichtigen Rolle, die den Mitgliedstaaten bei der Entwicklung und Umsetzung der Programme zukommt, liegt jedoch die endgültige Verantwortung für die wirtschaftliche Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gemäß der Haushaltsordnung der Gemeinschaft nach wie vor bei der Kommission.

35. Die Beihilfen werden in Form von Prämien je Hektar (ha) oder Großvieheinheit (GVE) gezahlt. Sie sollen die Landwirte für die zusätzlichen Kosten, die aufgrund der Beteiligung an den Programmen entstehen, und/oder für Ertragsverluste entschädigen. Die Programme werden von den nationalen Behörden verwaltet und kontrolliert. Von den Beihilfezahlungen gehen in armen Gemeinschaftsregionen (Ziel-1-Regionen) 75 % zu Lasten der Gemeinschaft und 25 % zu Lasten des Mitgliedstaates, während das Verhältnis in wohlhabenderen Regionen 50 zu 50 beträgt. Bis Oktober 1998 wurden 158 Agrarumweltprogramme genehmigt, auf deren Grundlage Verträge für rund 23 Millionen ha, 17 % der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche der Gemeinschaft, abgeschlossen wurden. Das im 5. UAP festgesetzte Ziel, wonach bis zum Jahr 2000 ein Anteil von 15 % der europäischen Nutzflächen unter die Agrarumweltmaßnahmen fallen sollte, wurde also vorzeitig erreicht. Hohe Beteiligungsraten sind jedoch nur ein erster Schritt in Richtung Erfolg. Sie garantieren an sich noch keine erheblichen Umweltauswirkungen. Selbst wenn von sieben Hektar ein Hektar "nachhaltig" bewirtschaftet wird, lassen sich die übrigen Ziele des 5. UAP nicht erreichen, wenn die übrigen sechs Hektar in nicht nachhaltiger Weise bewirtschaftet werden.

36. Die Forstpolitik an sich gehört zu den Politikbereichen, für die die Mitgliedstaaten zuständig sind. Die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen ist jedoch ein Politikbereich der Gemeinschaft, und die Aufforstungsverordnung ist ähnlich angelegt wie die Agrarumweltverordnung. Die Gemeinschaft kofinanziert die Aufforstungskosten, beteiligt sich fünf Jahre lang an den Kosten für die Pflege der aufgeforsteten Flächen und leistet den Landwirten 20 Jahre lang Ausgleichszahlungen für die Einkommensverluste, die ihnen durch die Umwandlung ihrer landwirtschaftlichen Nutzflächen in Aufforstungsflächen entstehen. Derzeit laufen in der Gemeinschaft 43 Programme, auf deren Grundlage 700000 ha aufgeforstet wurden.

Planung

Planung bei der Kommission

37. Um mit knappen Mitteln größtmögliche Wirkung zu erzielen, ist ein gezielter Mitteleinsatz unabdingbar. Die Kommission nahm jedoch auf Gemeinschaftsebene keine umfassende Analyse vor, wo und wie die Gemeinschaftsmittel eingesetzt werden sollten, um größtmögliche Umweltauswirkungen zu erzielen. Diese Feststellung trifft auch auf die Aufforstungsmaßnahmen zu. Folglich hing die Absorption der Gemeinschaftsmittel in erster Linie von der Kofinanzierungsbereitschaft der Mitgliedstaaten ab. In Regionen, in denen Umweltfragen eine vorrangige Behandlung erfahren und lokale Finanzierungsmittel verfügbar sind, waren die Gemeinschaftsausgaben relativ hoch; in ärmeren Regionen und/oder in Regionen, in denen Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen als weniger wichtig angesehen werden, waren die Gemeinschaftsausgaben gering.

38. Das Ergebnis war eine sehr ungleiche Verteilung der EU-Mittel (siehe Tabellen 7 und 8). Beispielsweise zeigt die Analyse der Unterschiede zwischen Österreich und Griechenland bzw. Deutschland und Spanien, dass die jeweiligen Länder über ungefähr die gleiche landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen, jedoch höchst unterschiedliche Beträge für Umweltprogramme erhalten. Während in Spanien und Griechenland nachweislich drängende Probleme wie Gewässerverschmutzung, Überweidung und Bodenerosion auftreten, werden in Deutschland und Österreich wesentlich mehr Mittel für in großem Stil angelegte Maßnahmen verausgabt, die keine einschneidenden Veränderungen der etablierten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen erfordern. Österreich verfügte bereits lange vor seinem EU-Beitritt im Jahr 1995 über Umweltschutzgesetze; der Düngemittelverbrauch lag unter dem Durchschnitt der Zwölfergemeinschaft, und die Viehbesatzdichte lag mit 0,7 GVE/ha nur knapp über der Hälfte des Durchschnitts der Zwölfergemeinschaft von 1,3 GVE/ha. Obwohl nur 2 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen der Gemeinschaft zu Österreich gehören, entfielen auf diesen Mitgliedstaat 21 % der gesamten Gemeinschaftsausgaben für Agrarumweltmaßnahmen.

Tabelle 7

Ausgaben für Agrarumweltmaßnahmen, 1993 - 1997

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Tabelle 8

EAGFL-Ausgaben für Aufforstungsmaßnahmen im Zeitraum 1993 - 1997

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39. Es ist zu folgern, dass nicht etwa die Verbesserung umweltschädlicher intensiver Verfahren im Vordergrund der Agrarumweltausgaben der Gemeinschaft steht, sondern die Aufrechterhaltung bestehender Bewirtschaftungsmethoden zum Hauptziel geworden ist. Obwohl die Mittel damit im Sinne der Agrarumweltverordnung rechtmäßig und ordnungsgemäß verwendet werden, ergibt sich bei der Unterstützung bestehender Verfahren nur dann ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis, wenn sich nachweisen lässt, dass diese Verfahren bei ausbleibender Unterstützung eingestellt würden, d. h., dass landwirtschaftliche Nutzflächen aufgegeben oder die Bewirtschaftungsmethoden intensiviert würden. Die Kommission genehmigte jedoch Programme, ohne den Mitgliedstaaten angemessene Nachweise für das Vorhandensein solcher Risiken abzuverlangen.

40. Angesichts der wichtigen Rolle, die dem 5. UAP bei der Eindämmung der durch intensive Bewirtschaftungsmethoden verursachten Schäden zukommt, ist es vom Grundsatz her ineffizient, die Zuteilung der Gemeinschaftsmittel auf der Grundlage der Fähigkeit und/oder der Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Kofinanzierung und nicht etwa auf der Grundlage objektiver Bedarfseinschätzungen vorzunehmen. Die Kommission hat mittlerweile (im Zusammenhang mit ihrer Forderung nach besserer Evaluierung der Agrarumweltprogramme) eingeräumt, dass eine effektivere und bedarfsgerechtere Umsetzung der den Agrarumweltprogrammen zugrunde liegenden Ziele im gesamten Gebiet der EU erforderlich ist(49). Das Subsidiaritätsprinzip, das ein unerlässlicher Bestandteil der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EWG) Nr. 2080/92 ist, sollte die Kommission nicht daran hindern, die Bemühungen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft auf der Grundlage der auf europäischer Ebene ermittelten Agrarumwelt- und Aufforstungsprioritäten besser miteinander zu koordinieren.

41. Wie die Kommission inzwischen feststellte, "entfallen 86 % der Ausgaben auf nur fünf Mitgliedstaaten. Die Inanspruchnahme der Programme ist in hochproduktiven, intensiv bewirtschafteten Agrarregionen in der Regel gering. In diesen Gebieten kann die Artenvielfalt unter immer stärkeren Druck geraten"(50). Die neue Verordnung für die Entwicklung des ländlichen Raums (Verordnung (EG) Nr. 1257/1999) enthält genauere Bestimmungen zur Begründung der Programme und zur Entwicklung von Strategien zur Behebung der durch die Landwirtschaft verursachten Umweltprobleme(51).

42. Die Steuerung des Mitteleinsatzes weist nicht nur in geographischer Hinsicht Schwachstellen auf. So wurde auch das wichtige Umweltproblem der durch die Landwirtschaft verursachten Luftverschmutzung nicht wirksam angegangen. Auf die Landwirtschaft entfallen 9 % aller Treibhausgase in Europa; sie ist die Hauptquelle der Emissionen von Methan (48 %) und Distickstoffoxid (52 %) in der EU(52). Außerdem stammen in Europa 95 % der Ammoniakemissionen aus der Landwirtschaft. Diese Emissionen tragen zur Versauerung bei(53). Das 5. UAP enthält Zielvorgaben zur Verringerung dieser Verunreinigungen, doch wurden entsprechende Gemeinschaftsmaßnahmen noch nicht eingeleitet. Die Kommission stellte fest, dass "die Verantwortung der Landwirtschaft für die Luftbelastung verstanden wird, (...) jedoch bislang keine besondere Agrar-Umweltstrategie entwickelt (wurde), um diese Folgen abzufangen"(54).

43. Wenn die Kommission den Mitgliedstaaten detaillierte Anweisungen gemacht hätte, wie sie ihre Programme konzipieren sollten, hätte sie ihr Versäumnis, vor Einleitung der flankierenden Maßnahmen keine Analyse der wichtigsten Umwelterfordernisse der Gemeinschaft vorgenommen zu haben, teilweise berichtigen können. Da die Kommission es unterließ, den Umweltaspekt der Aufforstungspolitik zu unterstreichen, konnten einige Mitgliedstaaten Programme vorlegen, bei denen kommerzielle Erwägungen zu sehr im Vordergrund stehen.

44. Die Kommission hätte die fehlende prioritäre Berücksichtigung von Umwelterfordernissen zum Teil auch noch anders berichtigen können, wenn sie die Genehmigung der Programme von der Erreichung spezifischer erheblicher Umweltentlastungen abhängig gemacht hätte. Im Evaluierungsbericht der Kommission zu den Agrarumweltmaßnahmen werden Schwächen eingeräumt: "In vielen Programmen sind die Ziele genauer zu spezifizieren"(55). Stattdessen genehmigte sie anfänglich Agrarumweltprogramme, bei denen die Umwelt nicht angemessen im Vordergrund stand. Dies gilt für die französische Maßnahme "prime à l'herbe" (Grünlandprämie)(56) aus dem Jahr 1993, die von der Kommission genehmigt wurde, obwohl ihre Dienststellen wegen der unzureichenden Begründung der Maßnahme Vorbehalte geäußert hatten(57). Einige Schwachstellen dieser Maßnahme wurden jedoch im Jahr 1998 durch eine Programmanpassung beseitigt. Ein weiteres Beispiel ist das finnische Aufforstungsprogramm. Obwohl der sich durch dieses Programm für die Umwelt ergebende Nutzen nicht nachgewiesen war, erteilte die Kommission vorbehaltlich einschlägiger Erläuterungen der nationalen Behörden dennoch ihre Genehmigung. Die nationalen Behörden kamen dieser Auskunftsverpflichtung nicht nach, doch leitete die Kommission keine Abhilfemaßnahmen ein, um die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten.

45. Ein Grund für die oben genannten Schwachstellen, die sich auch negativ auf die Begleitung und Kontrolle der Maßnahmen auswirkten, sind die sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht unzulänglichen Humanressourcen des für Umweltschutz in der Landwirtschaft zuständigen Referats. Die Kommission wies diesem Bereich nicht genügend Personal zu. Die Probleme wurden noch dadurch verschärft, dass wesentlich mehr Programme bearbeitet werden mussten als erwartet und dass die Programme hinsichtlich der Ziele, Verwaltungsverfahren, bezuschussten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen und Kosten sehr uneinheitlich waren. So beziehen sich die Programme einiger Mitgliedstaaten auf das gesamte Hoheitsgebiet (z. B. Schweden), während andere Verwaltungsgebiete (z. B. Italien) oder geographische Gebiete wie einzelne Flusstäler (z. B. Vereinigtes Königreich) abdecken. Die große Anzahl und Vielfalt der Programme hätte von der Kommission vorhergesehen werden müssen, denn mit der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 setzte der Rat ein sehr flexibles Instrument ein, das den Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Autonomie gewährt, um die Programmkonzeption ihren besonderen nationalen, regionalen und lokalen Strukturen, Systemen und Umweltbedingungen anzupassen.

46. In den Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EWG) Nr. 2080/92 ist vorgesehen, dass die Kommission Durchführungsvorschriften für die Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen erlässt. Die Kommission erließ zwar Vorschriften, die ihr die Haushaltsvorausschätzungen erleichtern sollten, verabschiedete jedoch nicht sofort Durchführungsvorschriften für die Mitgliedstaaten, die sich auf die Konzeption, Durchführung, Kontrolle und Bewertung der Programme bezogen. Die Durchführungsverordnung für die Agrarumweltmaßnahmen wurde erst vier Jahre nach Inkrafttreten der Grundverordnung des Rates verabschiedet(58). Zu diesem Zeitpunkt waren die meisten Programme der Mitgliedstaaten bereits angenommen und eingeleitet.

47. Zu den Aufforstungsmaßnahmen hat die Kommission immer noch keine Durchführungsvorschriften erlassen. Zwar hat sie genaue Anforderungen ausgearbeitet, doch sind diese nicht rechtsverbindlich. Dieser unterschiedliche Ansatz, den die Kommission bei den Agrarumwelt- und bei den Aufforstungsmaßnahmen verfolgt hat, führte zu Unstimmigkeiten bei der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken. Bei den Agrarumweltmaßnahmen beispielsweise müssen die Mitgliedstaaten zur Begründung der vorgeschlagenen Beihilfesätze der Programme genaue Nachweise erbringen. Diese Beihilfesätze werden dann von der Kommission genehmigt. Bei den Aufforstungsmaßnahmen dagegen brauchen die nationalen Behörden solche Angaben nicht vorzulegen. Die Kommission genehmigt lediglich Hoechstbeihilfesätze, überlässt die Festsetzung der Beihilfesätze jedoch den Mitgliedstaaten.

48. Im Hinblick auf die Personalausstattung unterschätzte die Kommission den Arbeitsaufwand der "flankierenden Maßnahmen" für ihr eigenes Personal. Insbesondere beruhte die Personalausstattung des für die Agrarumweltmaßnahmen zuständigen Referats auf der Annahme, dass die meisten Mitgliedstaaten nur einen Programmentwurf zur Genehmigung vorlegen würden. Tatsächlich schlugen die meisten Mitgliedstaaten jedoch mehrere gebietsspezifische Programme sowie "horizontale" Maßnahmen für ihr gesamtes Hoheitsgebiet vor. Viele dieser Programmentwürfe wurden aufgrund von Änderungswünschen der Kommission abgeändert; einige wurden als für eine Gemeinschaftsförderung ungeeignet abgelehnt. Beispielsweise wurde ein Vorschlag Belgiens, den Landwirten mit dem Ziel einer Verringerung der Nitratverunreinigungen für eine Reduzierung ihres Düngemitteleinsatzes Ausgleichszahlungen zu zahlen, abgelehnt, da Belgien die Nitratrichtlinie nicht umgesetzt hatte. Bis Ende 1998 hatte die Kommission insgesamt 158 Programme und mehr als 270 Programmänderungen genehmigt, die insgesamt mehr als 2500 unterschiedliche und in vielen Fällen komplexe Maßnahmen umfassten.

49. Die Kommission änderte die Personalausstattung des Referats auch dann nicht, als offensichtlich wurde, dass sie den Arbeitsaufwand unterschätzt hatte. Im Jahr 1998 verwaltete das Referat mit einer Personalausstattung, die lediglich 4,75 vollzeitig tätigen A-Bediensteten entsprach, Ausgaben von jährlich über 1500 Millionen ECU. Das Problem der personellen Unterbesetzung verschärfte sich noch dadurch, dass freie Stellen nicht unverzüglich besetzt wurden und das Personal allzu häufig wechselte. Von den zwölf Bediensteten des Referats von Oktober 1994, die mit einer Reihe von Maßnahmen, u. a. den Agrarumweltmaßnahmen, befasst waren, war im Juni 1996 nur noch ein Bediensteter übrig. Die als Ersatz für die ausgeschiedenen Bediensteten hinzugekommenen Mitarbeiter sind mittlerweile größtenteils auch schon wieder abgelöst worden. Selbst der Dienstposten des Referatsleiters blieb zwischen September 1997 und Mai 1998 unbesetzt. Außerdem führt ein Mangel an C- und B-Bediensteten dazu, dass A-Bedienstete Büroarbeiten übernehmen müssen.

50. Es sind außerdem "qualitative" Schwachstellen zu verzeichnen. Nur einer der Referatsbediensteten verfügt über eine agrarwissenschaftliche Berufsausbildung, und kein einziger Bediensteter verfügt über eine Ausbildung im Umweltbereich. Das letzte gezielte Einstellungsverfahren der Kommission für Agronomen liegt mehr als zwölf Jahre zurück, und das Referat hat nicht die Möglichkeit, Umweltfachleute als Experten heranzuziehen. Erst 1997 erhielt das Referat eine förmliche Mittelzuweisung für Beraterdienste, und in den letzten fünf Jahren bestand die einzige fachliche Schulung seines Personals in zwei halbtägigen Kursen über Analysetechniken. Die Durchführung der neuen Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums bringt für die Kommission erneut zusätzliche Aufgaben mit sich. Die Kommission sollte den mit dieser neuen Arbeitsbelastung verbundenen Personalbedarf angemessen quantifizieren.

Planung in den Mitgliedstaaten

51. Die Mittelzuweisung auf der Grundlage von Umweltprioritäten scheiterte nicht nur auf Gemeinschaftsebene, sondern setzte sich größtenteils auf nationaler und regionaler Ebene in den Mitgliedstaaten fort. Wie die Kommission feststellte, zeigen die Agrarumweltmaßnahmen "in Gebieten mit intensiver Landwirtschaft (...) kaum Wirkung"(59). Im Allgemeinen wird der Mitteleinsatz weder von der Umweltpriorität der Gebiete noch von der umweltschädigenden Wirkung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten abhängig gemacht. Dies gilt für Deutschland, Frankreich, Italien, Finnland, Portugal, Österreich, Schweden und das Vereinigte Königreich (siehe Kasten 1).

Kasten 1

In Deutschland wird vom Bundesumweltministerium anerkannt, dass in Nordrhein-Westfalen, dessen Gebiet 9 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen Deutschlands umfasst, wegen intensiver landwirtschaftlicher Arbeitsweisen ein dringender agroökologischer Bedarf besteht. Dennoch wurden nur 0,7 % der in Deutschland ausgezahlten Agrarumweltmittel der Gemeinschaft dieser Region zugewiesen. In Sachsen führen intensive Produktionsverfahren zur Verunreinigung durch Nitrate und zur Bodenerosion, doch sind dem sächsischen Landwirtschaftssektor, der die Umwelt am meisten schädigt, nämlich den großen intensiv bewirtschafteten Viehzuchtbetrieben der ehemaligen DDR, nur wenige Maßnahmen gewidmet. In Bayern stellten die Prüfer des Hofes fest, dass nur wenige am Kulturlandschaftsprogramm beteiligte Landwirte ihre Produktionsverfahren änderten, um die Zuschussfähigkeitskriterien des Programms zu erfuellen. Die anderen Landwirte erhielten eine Unterstützung für ihre normalen, bereits vorher praktizierten extensiven und umweltfreundlichen Bewirtschaftungsmethoden (d. h., es kommt zu Mitnahmeeffekten). Die Beihilfe war nur dann gerechtfertigt, wenn eine Einstellung dieser Bewirtschaftungsmethoden drohte (d. h. entweder Intensivierung oder Aufgabe der Betriebsflächen). Die meisten geprüften Landwirte erklärten jedoch, sie würden diese Bewirtschaftungsmethoden auch bei Einstellung der Beihilfezahlungen fortsetzen. Im Übrigen wurde bei der offiziellen bayerischen Evaluierung festgestellt, dass diese Bewirtschaftungsmethoden bei einigen Maßnahmen bereits von den meisten Teilnehmern angewandt wurden und dass sich die Umweltverträglichkeit der Produktionsverfahren der teilnehmenden und der nicht teilnehmenden Landwirte nur geringfügig unterschied. In Baden-Württemberg (Deutschland) werden mit dem MEKA-Programm einige gravierende lokale Umweltprobleme, die durch intensive Produktionsverfahren verursacht wurden, z. B. die Pestizid- und Düngemittelverschmutzung in der Region Kaiserstuhl, im Kraichgau und südlich von Stuttgart, nicht angemessen angegangen.

In Frankreich beruhte die Verteilung der Mittel auf die einzelnen Regionen auf rein agronomischen Kriterien, d. h. auf der Zahl der Landwirte und den Hektarflächen der jeweiligen Region, ohne dass Umweltprobleme oder -risiken berücksichtigt wurden. Folglich wurde Gebieten mit dringlichem Handlungsbedarf im Umweltbereich - wie z. B. der Bretagne, in der wegen intensiver Schweinehaltung eine erhebliche Verunreinigung durch Nitrate zu verzeichnen ist - nicht die erforderliche Priorität eingeräumt.

In Italien waren Umweltprioritäten zwar bei der ursprünglichen regionalen Mittelzuweisung von Belang, doch wurde dieser Ansatz in der Folge durch einen nachfrageorientierten Ansatz ersetzt, d. h., die Regionen, die die höchsten Ausgaben getätigt hatten, erhielten im nächsten Jahr die höchste Mittelausstattung.

Das regionale Programm für Sizilien enthält zwar eine Aufstellung der Gebiete mit der höchsten Umweltpriorität, doch verteilen sich die Mittel unterschiedslos auf die gesamte Region. Im Übrigen fallen die wichtigsten Agrarumweltprobleme in die Bereiche Wasserwirtschaft und Bodenerosion. Statt diese Probleme direkt anzugehen, fördert das Programm ökologische Produktionsverfahren, für deren Erzeugnisse es keine Absatzmöglichkeiten gibt, und die Verringerung des Einsatzes chemischer Betriebsmittel.

Im Programm für Finnland wird zwar angeführt, dass die durch die Landwirtschaft verursachten Umweltverschmutzungsprobleme geballt im Südwesten des Landes auftreten, doch entfallen nur 20 % der Gesamtausgaben auf diese Region. Außerdem hatten die Landwirte im Rahmen des finnischen Programms die Möglichkeit, unter bestimmten Umständen einen über das wirtschaftliche Optimum hinausgehenden Düngemitteleintrag vorzunehmen.

Ein Hauptproblem in ganz Portugal ist die Versalzung der Süßwasserreserven. Salzwasser kann ins Grundwasser eindringen, weil zu viel Grundwasser für landwirtschaftliche Zwecke entnommen wird. Dieses Problem wird durch das Programm nicht angegangen. Im Übrigen kommen nur Landwirte mit einer Nutzfläche von weniger als 50 Hektar und/oder weniger als 50 GVE für Beihilfen im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen in Frage. Dies bedeutet eine Halbierung der potentiell unter die Regelung fallenden Flächen und eine Aushöhlung ihres Umweltpotentials.

In Spanien wurde die landesweite Maßnahme zur Bekämpfung der Bodenerosion - eines der beiden größten Agrarumweltprobleme in Spanien - in den ersten beiden Programmjahren nicht durchgeführt, da nationale Mittel für die Kofinanzierung fehlten.

In Österreich wurden die Mittel nach Regionen zugewiesen, doch waren die nationalen Behörden nicht in der Lage, die Verteilung dem Hof gegenüber zu begründen. Im Übrigen stellten die Prüfer des Hofes fest, dass die mit den Agrarumweltbeihilfen geförderte Viehbesatzdichte auf den Grünflächen für einen erheblichen ökologischen Nutzen, d. h. eine größere Artenvielfalt und eine größere Anzahl von Wildpflanzen und wild lebenden Tieren, immer noch zu hoch war. Die im Rahmen des Programms zulässige hohe Besatzdichte stellte für bislang extensive Erzeuger sogar einen Anreiz dar, ihre Erzeugung zu intensivieren, um die Beihilfemöglichkeiten auszuschöpfen. Der Tierbestand in österreich wurde daher durch die Agrarumweltmaßnahmen nur geringfügig reduziert (0,1 %). Außerdem hatten in diesem Mitgliedstaat nur wenige Landwirte ihre gewohnte Praxis umzustellen, um den Programmanforderungen zu entsprechen.

In Schweden zog die nationale Rechnungskontrollbehörde das Fazit, dass mit den Beihilfen wesentlich größere Auswirkungen auf die Umwelt hätten erzielt werden können, wenn sie sich beispielsweise stärker auf die Provinzen Skåne oder Halland konzentriert hätten, wo eine ausgeprägte Nitratverunreinigung zu verzeichnen ist.

Im Vereinigten Königreich wies die nationale Rechnungskontrollbehörde darauf hin, dass innerhalb der Programmgebiete ein gezielterer Einsatz der Beihilfen möglich ist und der Unterstützung umweltfreundlicher Anbauverfahren höhere Priorität eingeräumt werden sollte.

52. Auch bei der Verwaltung der Aufforstungsmaßnahmen stehen Umwelterfordernisse nicht im Vordergrund. Die EUA stellte in Bezug auf die Aufforstungsmaßnahmen fest, dass in vielen Fällen schnell wachsende Arten, einschließlich exotischer Arten, angepflanzt wurden, wodurch oft Lebensräume mit großer Artenvielfalt verschwanden(60). In einer irischen Studie hieß es: Gewöhnlich wird davon ausgegangen, dass die Anpflanzung von Bäumen gut für die Umwelt ist... In Irland, wo hauptsächlich kommerzielle Wälder mit 80 % nicht einheimischen Nadelbäumen angepflanzt werden, geben jedoch die externen Kosten der Aufforstung (Kosten, die nicht von den Eigentümern der Wälder getragen werden) Anlass zu erheblichen Bedenken. Besonders bedenklich sind die potentiellen negativen Auswirkungen der Forstwirtschaft auf die Landschaft, die Gewässer und das Tierleben(61). Auch in Spanien, Österreich, Deutschland, Portugal und Italien werden Umwelterfordernisse nicht genügend in den Vordergrund gerückt (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Im nationalen Aufforstungsprogramm für Spanien gehört die Bekämpfung der Bodenerosion und Desertifikation zu den wichtigsten Zielen, doch richtet sich die regionale und lokale Verteilung der Mittel eher nach landwirtschaftlichen und kommerziellen Faktoren als nach Umwelterfordernissen.

Die Prüfer des Hofes wiesen bei einem Begünstigten nach, dass Umwelterfordernisse von den landwirtschaftlichen Behörden nicht ausreichend berücksichtigt wurden. Obwohl die Bediensteten einer Umweltagentur eine gemischte Anpflanzung verschiedener Eichensorten empfohlen hatten (95 % "Quercus rotundifolia" und nur 5 % "Quercus suber"), genehmigten die Landwirtschaftsbehörden die ausschließliche Anpflanzung der Sorte "Quercus suber".

In Österreich sieht das von der Kommission genehmigte Programm vor, dass mit 70 % der für die "Aufforstung" gezahlten Gesamtbeihilfen der Bau von forstwirtschaftlichen Betriebswegen bezuschusst wird: Bei einem Budget von 53 Millionen ECU für den Zeitraum 1995 - 1997 entfallen 37 Millionen ECU auf diesen Bereich(62). Obwohl die österreichischen Behörden als Argument für den Wegebau anführten, er würde eine bessere Pflege der Waldflächen und eine umweltfreundliche Fällung und Beseitigung der Bäume ermöglichen, ist der für auf diese Maßnahmen entfallende Anteil des Aufforstungsbudgets doch sehr hoch. Überdies stellt die Europäische Umweltagentur (EUA) fest, dass selbst schmale, nicht asphaltierte Betriebswege zur Zerstückelung von Lebensräumen führen und den Zugang zu vorher entlegenen Gebieten erleichtern können, was den Erhalt der Ökosysteme langfristig ernsthaft gefährden kann(63).

In Deutschland (Bayern) stellten die Prüfer des Hofes fest, dass der Bau von Betriebswegen den Zugang zu bisher abgelegenen Hochalpinwäldern erleichterte.

In Portugal stellten die Prüfer des Hofes vor Ort bei einigen Begünstigten fest, dass diese erwachsene Bäume gerodet hatten, um Beihilfen für Neuanpflanzungen zu erhalten. Das dadurch verursachte Problem der Bodenerosion wurde durch eine übermäßige Aufwühlung des Bodens bei der Anpflanzung der jungen Bäume noch verschärft.

In Italien wurden auf regionaler Ebene lediglich 0,001 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche der Region Emilia-Romagna aufgeforstet. Die dabei verwendeten Baumarten wurden eher wegen ihres kommerziellen als wegen ihres ökologischen Werts ausgewählt.

53. Im Übrigen erscheint es manchmal zweifelhaft, ob die in den Programmen vorgesehenen Mittel tatsächlich einen effizienten Weg zur Erreichung der Umweltziele darstellen. In Kastilien-La Mancha (Spanien), wo das Programmziel darin besteht, den Wasserverbrauch zu reduzieren, gab es bereits vor der Einführung der Agrarumweltmaßnahmen ein nationales Gesetz zur Reduzierung des Wasserverbrauchs. Durch dieses Gesetz wurde großen landwirtschaftlichen Betrieben pro Hektar ein geringerer Wasserverbrauch zugestanden als kleinen Betrieben. Im Agrarumweltprogramm wird von einem hektarbezogenen regionalen Durchschnittswasserverbrauch im Zeitraum vor Einführung des Programms ausgegangen, der als Maßstab für die individuelle Verringerung des Wasserverbrauchs dient. Die Landwirte erhalten eine Ausgleichszahlung, wenn sie sich verpflichten, ihren Wasserverbrauch gegenüber dem hektarbezogenen regionalen Durchschnittswasserverbrauch im Zeitraum vor Einführung des Programms um 50 %, 70 % oder 100 % zu reduzieren. Zusätzlich sind sie von den im nationalen Gesetz vorgesehenen Beschränkungen hinsichtlich des Wasserverbrauchs befreit.

54. Ein solches Programm ist für Landwirte attraktiv, deren Wasserverbrauch und/oder Wasserverbrauchsrechte bereits unter den regionalen Durchschnittswerten liegen. Diese Landwirte können selbst dann unter die Regelung zur Verringerung des Wasserverbrauchs um 50 %, 70 % oder 100 % fallen, wenn sie ihren tatsächlichen Wasserverbrauch um weniger als 50 %, 70 % bzw. 100 % verringern. Landwirte, deren Wasserverbrauch/Wasserverbrauchsrechte vorher unter der Marke 50 % oder 70 % des regionalen Durchschnitts lag/lagen, konnten ihren Wasserverbrauch sogar erhöhen und dennoch in den Genuss von Beihilfezahlungen kommen. Die Regelung ist auch für die Landwirte attraktiv, die überhaupt nicht über Wasser oder Wasserverbrauchsrechte verfügen. In einer lokalen Studie für Kastilien-La Mancha wurde die unsinnige Lage festgestellt, dass die meisten der 570 Betriebe, die für ihren Verzicht auf Bewässerung Agrarumweltbeihilfen erhielten, ihre Flächen ohnehin nicht bewässern konnten. Andererseits ist die Agrarumweltregelung für Kleinerzeuger, die bereits über erhebliche Bewässerungsrechte verfügen und daher einen entsprechend hohen Wasserverbrauch haben, unattraktiv, da sie durch die Beihilfe nicht genügend für Ertragseinbußen entschädigt werden.

55. Der Hof stellte in Kastilien-La Mancha noch ein weiteres Problem fest: Für stillgelegte Flächen werden Beihilfen gezahlt, obwohl die Programmbedingungen für die Flächenstilllegung nicht über die bereits im Rahmen der Ackerkulturregelung festgesetzten Bedingungen hinausgehen. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission kommt eine Zahlung von Agrarumweltbeihilfen unter diesen Umständen nicht in Frage. Da es sich bei rund 30 % der Programmflächen um stillgelegte Flächen handelt, werden Gemeinschaftsmittel in erheblicher Höhe verschwendet. Dieses Problem hätte vermieden werden können, wenn die Programmunterlagen vor der Genehmigung gründlicher untersucht worden wären.

56. Die Wirksamkeit der Programme hängt auch von der richtigen Berechnung der Beihilfesätze ab. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 erhalten die Landwirte die Agrarumweltbeihilfen zum Ausgleich von Nettoeinkommensverlusten, die sich aus der Inkaufnahme spezifischer Beschränkungen ihrer landwirtschaftlichen Arbeitsweisen ergeben. Bei zu niedriger Bemessung der Beihilfesätze nehmen nur wenige Landwirte an der Maßnahme teil, d. h., die Programme haben kaum Auswirkungen auf die Umwelt. Wenn die Beihilfesätze zu hoch festgesetzt werden, entstehen höhere Programmkosten als nötig.

57. Die Prüfer des Hofes stellten fest, dass sich die von gebietsbezogenen Durchschnittsbeteiligungskosten abgeleiteten Beihilfesätze oft erheblich von den tatsächlich durch eine Beteiligung an dem Programm entstehenden Kosten unterschieden. Einer offiziellen Bewertung in Finnland zufolge entstanden den finnischen Landwirten im Jahr 1997 durch Beteiligung an dem Programm Bruttokosten von insgesamt 773 Millionen FIM (110 Millionen ECU); die gezahlten Beihilfen beliefen sich jedoch auf insgesamt 1372 Millionen FIM (195 Millionen ECU), d. h., sie lagen um fast 600 Millionen FIM (85 Millionen ECU) über den Gesamtbeteiligungskosten der finnischen Landwirte(64). Für den Zeitraum 1995 - 1997 schätzt der Hof die Differenz zwischen den berechneten Gesamtkosten zu Lasten der finnischen Landwirte und den an sie geleisteten Zahlungen auf 422 Millionen ECU. In Schweden gelangte die nationale Rechnungskontrollbehörde zu dem Schluss, dass die für Dauergrünflächen gezahlten Agrarumweltbeihilfen erheblich über den tatsächlichen Kosten lagen, die den Landwirten durch ihre Teilnahme entstanden(65). Die nationale Rechnungskontrollbehörde des Vereinigten Königreichs stellte fest, dass die Beihilfesätze einiger Maßnahmen über den durchschnittlichen Kosten lagen, die den Landwirten durch ihre Teilnahme entstanden, dass die Beihilfesätze bei den meisten Maßnahmen jedoch geringer waren als die durchschnittlichen Beteiligungskosten. Ähnliche Probleme wurden in Deutschland, Österreich, Portugal und Spanien ermittelt (siehe Kasten 3).

Kasten 3

In Deutschland wurde im Rahmen einer offiziellen Bewertung des nationalen Programms festgestellt, dass die Beihilfesätze nicht hoch genug waren, um die Umstellungskosten der Landwirte auszugleichen. In Baden-Württemberg (Deutschland) hieß es in der offiziellen Bewertung des MEKA-Programms, die Beihilfesätze einiger Maßnahmen, z. B. die Beihilfen zum Schutz der Grünflächen, seien zu hoch.

In Österreich fehlt anders als bei allen anderen im nationalen Programm angeführten Maßnahmen eine quantifizierte Begründung des Beihilfesatzes für die "Elementarförderung". Die nationalen Behörden räumten in der Folge ein, dass dieser Beihilfesatz zu hoch war und nahmen eine Kürzung vor. Die Beihilfesätze mehrerer weiterer Maßnahmen - z. B. der Maßnahmen zur Förderung der Fruchtwechselwirtschaft und zur Aufgabe der Maiserzeugung - sind auf der Grundlage der vorhandenen Belege ebenfalls übermäßig hoch. Demgegenüber erhalten die an den Maßnahmen zur Bekämpfung der Erosion teilnehmenden Landwirte zu niedrige Ausgleichszahlungen.

In Portugal liegen die Beihilfezahlungen an die Landwirte um mehr als 25 % unter ihren tatsächlichen Kosten.

In Spanien stellten die Prüfer des Hofes fest, dass die spanischen Behörden die Beihilfesätze ohne entsprechende Belege erhöht hatten.

58. Die Beihilfesätze für Agrarumweltmaßnahmen sind möglicherweise ebenfalls nicht immer richtig bemessen, wenn das Programmgebiet entgegen Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 in Bezug auf den natürlichen Lebensraum und die Umwelt nicht homogen ist. Bei uneinheitlichen Gebieten führen auf der Grundlage durchschnittlicher Ertragseinbußen berechnete Beihilfesätze dazu, dass die Landwirte in Niedrigertragsgebieten viel zu hohe und die Landwirte in Hochertragsgebieten zu niedrige Zahlungen erhalten. Nach Feststellungen des Hofes sind viele Programmgebiete weder in Bezug auf die landwirtschaftlichen Bedingungen noch in Bezug auf die Umwelt homogen. Beim "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm (MEKA)" in Baden-Württemberg (Deutschland) beispielsweise erstreckt sich das Programmgebiet über die gesamte Region. Diese umfasst jedoch so unterschiedliche Gebiete wie die fruchtbaren, intensiv bewirtschafteten Felder der Oberrheinischen Tiefebene und die extensiv genutzten subalpinen Weideflächen des Schwarzwalds. Die Landwirte mit ertragsarmen Flächen beteiligen sich an dem Programm, um Einkünfte zu erzielen, während von den Landwirten mit ertragsreichen Flächen nur diejenigen mit starkem Umweltbewusstsein teilnehmen. Folglich ist die Beteiligung am MEKA in den extensiv bewirtschaftenden Gegenden der Region höher als in den belasteten intensiv bewirtschaftenden Gegenden. Der Hof stellte in Frankreich (bei der allgemeinen Grünlandmaßnahme "prime à l'herbe") und in Bayern ähnliche Schwachstellen fest (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Wie die GD Umwelt bereits während des Genehmigungsverfahrens für die landesweit durchgeführte französische Grünlandmaßnahme "prime à l'herbe" zu bedenken gab, ist die Prämie zu niedrig angesetzt, um die Aufgabe karger Weideflächen zu verhindern, während sie für Besitzer fruchtbarer Weideflächen lediglich eine Einkommensbeihilfe darstellt.

In Bayern (Deutschland) schwankt die Qualität der Nutzflächen erheblich (Pachtpreise zwischen 206 und 874 DEM je Hektar). In kargen Gebieten ist die Beteiligung hoch, in fruchtbaren Gebieten, in denen oft die intensivsten Bewirtschaftungsmethoden angewandt werden und die höchste Umweltbelastung auftritt, jedoch niedrig.

59. Der Kommission ist dieses Problem bekannt: "Bewertungen und Untersuchungen haben gezeigt, dass eine Gebietseinteilung auf der Grundlage der Verwaltungsgliederung die Abstimmung zwischen den Programmen innerhalb eines Mitgliedstaates beeinträchtigen kann. Ein Beispiel hierfür ist die Durchsetzung der Maßnahmen zur Reduzierung des Einsatzes chemischer Substanzen im Rahmen von Regionalprogrammen in Italien. (...) Einige Studien haben gezeigt, dass sich bei einer pauschalen Anwendung die Effizienz der Maßnahmen verringert. So kommt es in Gebieten, in denen die Maßnahmen weniger Anstrengungen seitens der Landwirte erfordern, zu einer gewissen Überkompensation, während in fruchtbareren Gebieten mitunter zu wenig gezahlt wird, so dass eine entsprechend geringere Beteiligung zu verzeichnen ist"(66).

60. Ähnliche Feststellungen sind hinsichtlich der Aufforstungsmaßnahmen zu treffen. In Spanien wurde die offizielle Berechnung zur Festsetzung der Beihilfesätze für die Erstattung von Anpflanzungskosten, Pflegekosten und Einkommensverlusten von einem wissenschaftlichen Beirat vorgenommen. Dem Hof konnten jedoch keine schriftlichen Aufzeichnungen über die Beratungen des Beirats oder Belegunterlagen, auf deren Grundlage die Beihilfesätze festgesetzt wurden, zur Prüfung vorgelegt werden. Damit ist es praktisch unmöglich, die Richtigkeit der Beihilfesätze zu überprüfen. In Portugal ließ sich nicht begründen, wieso die Anpflanzungskosten je Hektar mit der Größe der landwirtschaftlichen Betriebe anstiegen. Die Kommission stellte in Italien und Frankreich ähnliche Probleme fest, traf jedoch keine Korrekturmaßnahmen. Auf regionaler Ebene ermittelte der Hof in Extremadura (Spanien) Unstimmigkeiten zwischen den genehmigten Beihilfesätzen und den tatsächlich angefallenen Kosten der Landwirte Beispielsweise erhielt ein Landwirt je Schößling 185 ESP, obwohl er für die Pflanzen jeweils weniger als 60 ESP bezahlt hatte.

61. Bei der Planung sollten die Programme mit anderen einschlägigen Gemeinschaftsinitiativen koordiniert werden und umgekehrt, damit Umwelterfordernisse umfassend berücksichtigt und Doppelarbeit und Verschwendung vermieden werden. Im Rahmen der Strukturfonds werden Beihilfen für agroökologische Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben bereitgestellt, und im Rahmen der Programme LIFE und Leader werden lokale Umweltvorhaben im ländlichen Raum unterstützt. Die Kommission stellte selbst fest, dass "Untersuchungen (...) eine mangelhafte Abstimmung zwischen den Begleitmaßnahmen sowie zwischen ihnen und Politiken zur ländlichen Entwicklung" belegen(67). Der Hof hat zahlreiche Fälle ermittelt, in denen die Koordinierung in der Praxis unzulänglich war.

62. So werden in Spanien Aufforstungsbeihilfen für die Umwandlung von landwirtschaftlichen Nutzflächen in Waldflächen gezahlt, während gleichzeitig im Rahmen der Strukturfonds Wiederaufforstungsbeihilfen für die Anpflanzung von Bäumen auf nicht landwirtschaftlich genutzten Flächen vorgesehen sind. Die nationalen Behörden haben jedoch nicht angemessen definiert, was unter "landwirtschaftlichen Nutzflächen" zu verstehen ist. Die verwendete Definition, dies seien Flächen "mit Produktionsfunktion, die dem Landwirt zu Einkünften verhelfen", ist nicht anwendbar, da selbst die ertragsärmsten Flächen (die für Aufforstungsbeihilfen im Rahmen der Strukturfonds infrage kommen) jedes Jahr für einige Tage als Magerweiden dienen können. Folglich kann es zu erheblichen Überschneidungen zwischen den beiden Gemeinschaftsprogrammen kommen, so dass die Gefahr von Doppelzahlungen besteht. Dasselbe Problem tritt in Portugal auf.

63. Die Koordinierung verschiedener Agrarumweltprogramme innerhalb der Mitgliedstaaten oder zwischen den Mitgliedstaaten ist ebenfalls unzulänglich. In Bayern führen das Landwirtschaftsministerium und das Umweltministerium jeweils ein eigenes unabhängiges Programm durch: das "Kulturlandschaftsprogramm (KULAP)" und das "Vertragsnaturschutzprogramm (VNP)". Diese beiden Programme behandeln dieselben Probleme an denselben Standorten und konkurrieren manchmal miteinander (z. B. Maßnahmen zur Unterstützung eines umweltfreundlichen Weinbaus). Nach der Prüfung des Hofes haben die bayerischen Behörden die Verfahren auf Ersuchen der Kommission harmonisiert, um die Kohärenz der Agrarumweltmaßnahmen zu gewährleisten.

64. Die in Italien im Einzugsgebiet des Po auftretenden Umweltprobleme sind allen Verwaltungsregionen, die der Fluss durchfließt, gemeinsam, doch hat jede Region ihr eigenes Programm aufgestellt. Ähnlich unterstützen sowohl Luxemburg als auch Deutschland umweltfreundliche Weinbaumethoden an den sich gegenüberliegenden Ufern der Mosel; trotz ähnlicher agroökologischer Bedingungen handelt es sich um verschiedene Programme.

65. Ein ähnliches Problem wurde in Bezug auf ökologische Produktionsverfahren festgestellt. Einige Mitgliedstaaten unterstützen lediglich die Umstellung von konventionellen zu ökologischen Arbeitsweisen, während andere auch die Beibehaltung der ökologischen Arbeitsweisen nach der Umstellung unterstützen (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Die Mitgliedstaaten wenden für die Zahlung von Agrarumweltbeihilfen zur Förderung des ökologischen Landbaus unterschiedliche Kriterien an. In Frankreich, Griechenland, Portugal und im Vereinigten Königreich werden Agrarumweltbeihilfen lediglich für die Umstellung von der konventionellen auf die ökologische Produktion gezahlt. Bereits vorhandene ökologische Erzeuger erhalten in diesen Mitgliedstaaten keine Unterstützung. Demgegenüber zahlen Österreich, Finnland, Italien und Deutschland neben den Beihilfen für die Umstellung auf ökologische Produktionsverfahren auch Beihilfen für deren Beibehaltung. Folglich werden bereits vorhandene ökologische Erzeuger in Griechenland, Frankreich, Portugal und im Vereinigten Königreich gegenüber den Landwirten in anderen Mitgliedstaaten benachteiligt. Dies kann innerhalb der Gemeinschaft zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

66. Auch die Agrarumwelt- und die Aufforstungsmaßnahmen werden nicht ausreichend miteinander koordiniert. So sind in Bayern in der subalpinen Region mit gemischten Grünflächen und Waldflächen ökologisch wertvolle extensive Grünflächen, die für Agrarumweltbeihilfen infrage kamen, im Rahmen der Aufforstungsmaßnahmen aufgeforstet worden. Die zur "Auffuellung von Lücken" in den Waldflächen vorgenommene Anpflanzung von Bäumen hat in solchen natürlichen Räumen negative Auswirkungen auf die Artenvielfalt. Ähnliche Praktiken sind in Frankreich, Portugal, Finnland und Österreich zu verzeichnen (siehe Kasten 6).

Kasten 6

In Frankreich stellte der Hof bei seiner Prüfung der lokalen Maßnahme für Millevaches im Limousin fest, dass Grünflächen der Hochebene, die im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen zuschussfähig waren, auch für Aufforstungsmaßnahmen mit Aufforstungsbeihilfen vorgesehen waren.

In Portugal ist die Beteiligung an den Agrarumweltmaßnahmen im Hochland gering, da die Aufforstungsmaßnahmen einen wesentlich höheren finanziellen Anreiz bieten.

In Finnland wird ernsthaft bezweifelt, dass die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen ökologisch sinnvoll ist. Nach Ansicht des Umweltministeriums sollten landwirtschaftliche Parzellen grundsätzlich nicht aufgeforstet werden; für eine maximale Artenvielfalt sollte die Beibehaltung offener landwirtschaftlicher Flächen Vorrang haben.

In Österreich ist die Lage ähnlich: Da Österreich über einen großen Waldbestand verfügt, ist die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen aus ökologischer Sicht nicht erforderlich.

67. Die im Rahmen der Agrarumwelt-/Aufforstungsmaßnahmen gezahlten Beihilfen und die Beihilfen für Ackerkulturen sind ebenfalls nicht ausreichend miteinander koordiniert. Die EUA verwies darauf, dass die Agrarumweltmaßnahmen mit den üblichen Erzeugungsstützungszahlungen (z. B. der Maisprämie) konkurrieren(68). In Schweden gelangte die nationale Rechnungskontrollbehörde zu der Feststellung, dass die Umweltzuschüsse für Dauergrünflächen durch die höheren Zahlungen für landwirtschaftliche Nutzflächen in den Hintergrund gedrängt zu werden drohen(69). Ähnliche Probleme wurden in Portugal und Spanien ermittelt (siehe Kasten 7).

Kasten 7

In Portugal korrigieren einige Agrarumweltmaßnahmen die umweltschädlichen Auswirkungen der GAP. So erhalten die Obsterzeuger mit lokalen Obstbaumsorten Agrarumweltbeihilfen, um zu verhindern, dass sie diese Bäume durch neue Sorten mit höheren Erträgen ersetzen, für die im Rahmen der GMO für Obst und Gemüse höhere Preise zu erzielen sind, bei denen aber größere Mengen Agrochemikalien zum Einsatz kommen. Agrarumweltbeihilfen werden auch zur Unterstützung der extensiven Viehhaltung gewährt, die durch die mit der GAP-Reform von 1992 eingeführten hohen Viehhaltungsprämien gefährdet ist. Andere Agrarumweltmaßnahmen zur Beibehaltung von Grasflächen, die anders nur zeitlich begrenzt als solche erhalten bleiben würden, stehen im Wettbewerb mit den höheren Beihilfen für Ackerkulturen, die für diese Flächen gezahlt werden können.

In Spanien werden Agrarumweltbeihilfen gezahlt, um den Wasserverbrauch zu verringern. Im Rahmen der Beihilferegelung für Ackerkulturen werden jedoch für bewässerte Flächen höhere Beihilfesätze gezahlt als für nicht bewässerte Flächen, was für die Landwirte einen Anreiz zur Bewässerung darstellt. Folglich wurden die Beihilfesätze der Agrarumweltmaßnahmen erhöht, um das Programm für Ackerbau betreibende Landwirte attraktiver zu machen.

In ihren Vorschlägen im Rahmen der Agenda 2000 räumte die Kommission ein, dass "der Umfang der nach wie vor über die Preise gewährten Stützung und die produktionsspezifischen Zahlungen (z. B. Maissilage und Flachs) manchen Landwirt davon abhalten (mögen), extensivere Produktionsverfahren einzusetzen oder sein Land zu Zwecken des Umweltschutzes zu nutzen" (KOM(97) 2000 endg., S. 26).

68. Außerdem weisen die Vorschriften für die Flächenstilllegung ungerechtfertigte Unterschiede auf. Im Vereinigten Königreich erhalten die Landwirte im Rahmen der Regelung für Ackerkulturen Flächenstilllegungsbeihilfen für stillgelegte Flächen, wenn sie für einen pflanzlichen Bewuchs und für dessen Pflege sorgen. In Sachsen dagegen können für stillgelegte Flächen, die mit pflanzlichem Bewuchs versehen und gepflegt werden, zusätzlich zu den Flächenstilllegungsbeihilfen Agrarumweltunterstützungen gezahlt werden.

69. Offenbar findet auch keine Koordinierung zwischen den Agrarumweltmaßnahmen und der gemeinschaftlichen Umweltschutzregelung statt. So entfällt beispielsweise ein erheblicher Anteil der Agrarumweltbeihilfen auf Ausgleichszahlungen, die die Landwirte zur Bekämpfung der Verunreinigung durch Nitrate unter der Bedingung erhalten, dass sie geringere Mengen Düngemittel einsetzen. Gleichzeitig müssen sich derzeit 12 Mitgliedstaaten (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P und UK) wegen Nichtumsetzung und/oder unrichtiger Anwendung der Nitratrichtlinie der Gemeinschaft vor dem Europäischen Gerichtshof verantworten. In dieser Richtlinie ist vorgesehen, dass die Landwirte ihren Düngemitteleinsatz ohne Ausgleich beschränken. Eine jüngst veröffentlichte Studie gelangte zu dem Ergebnis, dass hauptsächlich wegen der Abwässer aus der Landwirtschaft zur Zeit schätzungsweise 5 bis 6 % der europäischen Bevölkerung mit Trinkwasser versorgt werden, dessen Nitratgehalt über dem in der EU zulässigen Hoechstwert von 50 mg/l liegt, und dass das Trinkwasser von 25 % der Bevölkerung einen Nitratgehalt aufweist, der den optimalen Wert von 25 mg/l übersteigt(70). Die Nitratrichtlinie, deren mangelhafte Befolgung Gegenstand eines früheren Berichts des Hofes ist(71), wurde von keinem Mitgliedstaat in wirklich zufriedenstellender Weise umgesetzt (siehe Tabelle 9). Bei der Umsetzung der für den natürlichen Lebensraum und für den Naturschutz relevanten Richtlinien "wild lebende Vogelarten" und "Habitate" gab es ebenfalls Probleme. Die EUA gelangte zu der Feststellung, dass bisher zwischen den Rechtsvorschriften für den Naturschutz und der GAP auf EU-Ebene noch keine angemessene Verbindung hergestellt wurde(72).

Tabelle 9

Durchführung der Nitratrichtlinie in den Mitgliedstaaten

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70. Im Übrigen gibt es Unstimmigkeiten zwischen den europäischen und nationalen Maßnahmen im Bereich Landwirtschaft und Umwelt. Die EUA hat festgestellt, dass einige Mitgliedstaaten, insbesondere im Süden, den Wasserverbrauch der Landwirte subventionieren, während die Landwirte gleichzeitig EU-Zuschüsse für eine Reduzierung ihres Wasserverbrauchs erhalten. Im Bericht der EUA heißt es: Auf einzelstaatlicher Ebene ergeben sich durch die Zuschüsse für die landwirtschaftliche Bewässerung in Südeuropa wohl die größten Umweltauswirkungen. In der Po-Ebene in Italien müssen die Gemeinden das an die landwirtschaftlichen Betriebe gelieferte Wasser kostendeckend in Rechnung stellen, doch werden in der Praxis zahlreiche Befreiungen gewährt. In Spanien fällt für die Wasserentnahme zur landwirtschaftlichen Bewässerung eine Abgabe an, die nicht von der verwendeten Wassermenge, sondern von der Größe der Nutzfläche abhängt; außerdem wird die Wasserversorgung nicht kostendeckend in Rechnung gestellt. In anderen Ländern wird der Wasserverbrauch durch die Befreiung von Abgaben subventioniert: In Portugal wird eine neue, 1995 eingeführte Steuer nicht für Bewässerungswasser erhoben, und in den Niederlanden sind die Landwirte von der Steuer auf Grundwasserentnahmen befreit(73).

Durchführung und Kontrolle

Durchführung und Kontrolle durch die Kommission

71. Die Durchführung einiger Agrarumweltmaßnahmen ist möglicherweise nicht mit dem Verursacherprinzip des EU-Vertrags vereinbar(74). Während dieses Prinzip vorsieht, dass die Kosten zur Vermeidung oder Beseitigung der Umweltbelastungen wirtschaftlicher Tätigkeiten vom Verursacher getragen werden, scheint die Agrarumweltpolitik die Umweltkosten der Landwirtschaft von den Landwirten auf die Steuerzahler abzuwälzen. Der agroökologische Ansatz lässt sich nur dann mit dem Verursacherprinzip vereinbaren, wenn die Landwirte Zahlungen für Umweltleistungen erhalten, die über die "gute landwirtschaftliche Praxis" hinausgehen. In weiten Teilen Europas sind jedoch Standards für normale Umweltleistungen - beispielsweise "Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft" - entweder nicht vorhanden oder nicht ausreichend entwickelt. In der Praxis kann die Kommission daher oft nicht gewährleisten, dass mit den Gemeinschaftsbeihilfen tatsächliche Verbesserungen der Umweltleistungen der Landwirte erzielt und nicht nur die landwirtschaftlichen Einkommen verbessert werden.

72. Im Hinblick auf die Kontrolle ist festzustellen, dass die Kommission keine Routinekontrollen in den Mitgliedstaaten durchführt, um die von den Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Programmentwürfe vorgelegten Angaben oder Analysen zu überprüfen; ebenso wenig wird durch routinemäßige Prüfbesuche des Agrarumwelt- bzw. des Aufforstungsreferats kontrolliert, ob sich in der Praxis ein gutes Verhältnis zwischen den Kosten der Programme und dem ökologischen Nutzen ergibt. Die Inspektoren der Kommission führen Prüfbesuche an Ort und Stelle durch, bei denen sie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen überprüfen; die Bewertung der ökologischen Wirksamkeit der Agrarumwelt- bzw. Aufforstungsmaßnahmen gehört jedoch nicht zur Aufgabe dieser Bediensteten. Die derzeit praktizierte Programmverwaltung von Brüssel aus erlaubt keine wirksame praktische Kontrolle. Die Untätigkeit der Kommission in diesem Bereich ist beunruhigend, wo sie doch weiß, dass die Kritik des Hofes berechtigt ist. In ihrem eigenen Evaluierungsbericht schreibt die Kommission: "Bei bestimmten Maßnahmen hat sich die Kontrolle als schwierig erwiesen"(75).

Durchführung und Kontrolle durch die Mitgliedstaaten

73. Vor allem die Agrarumweltpolitik stellt hohe Anforderungen an die Verwaltungsinfrastruktur der Mitgliedstaaten. Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten Agronomen und Umweltexperten damit beauftragen, Agrarumweltprobleme zu ermitteln und praktische Lösungsmöglichkeiten vorzulegen. Sodann ist zur Umsetzung der theoretischen Überlegungen der Wissenschaftler in detaillierte Programmerfordernisse der Einsatz von Verwaltungsbediensteten erforderlich. Für die Überprüfung der Begünstigten brauchen die Mitgliedstaaten überdies Inspektoren und zur Begleitung und Bewertung der Programmauswirkungen entsprechendes Fachpersonal.

74. Die nationale Rechnungskontrollbehörde des Vereinigten Königreichs (National Audit Office, NAO) stellte bei ihren Arbeiten fest, dass im Vergleich mit den Zuschüssen an die Landwirte sehr hohe Verwaltungskosten anfallen(76). Dem NAO zufolge beliefen sich die Verwaltungskosten für das größte Agrarumweltprogramm im Vereinigten Königreich in der frühen Durchführungsphase im Zeitraum 1995 - 96 auf 13 Millionen ECU, was 46 % des Wertes der an die Landwirte gezahlten Zuschüsse entspricht (siehe Schaubild 1). Es handelt sich um eine komplizierte Regelung, deren Verwaltung viele verschiedene Verfahren umfasst. Die jährlichen Verwaltungskosten belaufen sich auf insgesamt 8 Millionen ECU und die Kosten für die Umweltüberwachung und die Forschung auf 5 Millionen ECU (siehe Schaubild 2). Davon ausgehend, dass für die ordnungsgemäße Verwaltung und Kontrolle der Programme solch hohe Kosten anfallen, lassen sich die allen Mitgliedstaaten zusammen bei der Durchführung der Agrarumweltpolitik entstehenden Kosten mit jährlich 700 Millionen ECU veranschlagen. Eine andere detaillierte Untersuchung der Tätigkeiten der nationalen Verwaltungen führte sogar zu dem Ergebnis, dass sich die direkten Kosten für die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 (ohne die Kosten für die Umweltüberwachung) im Zeitraum 1992 - 1996 EU-weit auf insgesamt 1000 bis 2000 Millionen ECU beliefen(77). Trotz dieser hohen Kosten stellte die EUA fest, in vielen Regionen mangele es an ausreichender Verwaltungskapazität und Erfahrung zur Umsetzung dieser neuen Politik(78).

Schaubild 1

Regelung für Gebiete mit gefährdeter Umwelt Zuschusszahlungen und Verwaltungskosten, 1991 - 1992 bis 1996 - 1997

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Anmerkungen:

1. Die vor 1993 - 1994 angefallenen Kosten beinhalten nicht die Forschungsprogrammkosten, da diese nicht getrennt zu ermitteln sind.

2. Bei den Angaben für 1996 - 1997 handelt es sich um Schätzungen; sie beinhalten einige Forschungs- und Entwicklungskosten für das Landschaftspflegeprogramm.

3. Angaben zu den Verwaltungskosten für 1991 - 1992 waren nicht verfügbar; es wurde ein ähnlicher Betrag wie 1992 - 93 angenommen.

Quelle:

Bericht des National Audit Office über den Schutz von Gebieten mit gefährdeter Umwelt, S. 33.

Schaubild 2

Verwaltungskosten der Regelung für Gebiete mit gefährdeter Umwelt, 1995 - 1996

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(79)Quelle:

Bericht des National Audit Office über den Schutz von Gebieten mit gefährdeter Umwelt, S. 34.

75. Der Hof stellte in Deutschland, in Portugal, im Vereinigten Königreich, in Österreich, in Spanien, in Frankreich, in Finnland und in Schweden erhebliche Durchführungsschwierigkeiten fest, die dazu führten, dass sich nur wenige Landwirte an den Maßnahmen beteiligten und die Umweltauswirkungen folglich gering waren (siehe Kasten 8).

Kasten 8

In Bayern (Deutschland) ist die Beteiligung an einigen Maßnahmen des KULAP so gering, dass sich nur minimale Umweltauswirkungen ergeben. Bei der zwanzigjährigen Flächenstilllegung beispielsweise kommen nur knapp 100 Hektar zusammen. Ähnliche Probleme gibt es bei einigen Maßnahmen des baden-württembergischen MEKA-Programms. In Sachsen besteht bei 85 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen Erosionsgefahr, doch fallen nur 30 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen unter Maßnahmen zur Erosionsbekämpfung. An den am meisten gefährdeten Standorten fallen sogar nur 3 % der Flächen unter die wichtigste Erosionsbekämpfungsmaßnahme ("Mulchsaat").

In Portugal hatten die Maßnahmen zur Verhinderung intensiver Produktionsverfahren und zur Wiederumwandlung von Ackerflächen in Grünland keine Umweltauswirkungen, da sie nicht angewandt wurden.

Im Vereinigten Königreich stellte das NAO in einigen Regionen eine wesentlich geringere Beteiligung fest als geplant Beispielsweise waren in den Cotswolds lediglich 1600 Hektar Ackerflächen in Grünland umgewandelt worden - gegenüber einem Ziel von 6000 Hektar. Der für die Prüfung der nationalen Ausgaben zuständige parlamentarische Ausschuss des Vereinigten Königreichs machte geltend, dass die Regelung wesentlich stärkere Auswirkungen hätte haben können, wenn das Ministerium aktiver dafür geworben hätte.

In Österreich stellten die Prüfer des Hofes fest, dass die erhebliche Zahl der verfügbaren Maßnahmen - von denen sich einige miteinander kombinieren ließen, andere nicht - für die Landwirte verwirrend war und zu einer hohen Fehlerquote in den Beitragsanträgen führte.

In Spanien stellten die Prüfer des Hofes fest, dass der nationale Beitrag den Begünstigten sowohl bei den Agrarumwelt- als auch bei den Aufforstungsmaßnahmen verspätet ausgezahlt wurde. Diese Praxis ist vorschriftswidrig und untergrub das in das Programm gesetzte Vertrauen und die Beteiligung daran.

Die Kompliziertheit der Verwaltungsvorgänge ist auch in Frankreich ein Problem: Die Verwaltungs- und Kontrollfunktionen wurden auf viele Stellen aufgeteilt.

In Finnland fanden die Landwirte das Antragsverfahren so kompliziert, dass sie sich gezwungen sahen, Fachleute mit der Ausfuellung ihrer Antragsformulare zu beauftragen.

Nach Feststellungen der schwedischen nationalen Rechnungskontrollbehörde nahmen die Landwirte manchmal wegen des Verwaltungsaufwands nicht an den schwedischen Agrarumweltmaßnahmen teil.

76. Ein wichtiges Instrument für die auf der Ebene der Mitgliedstaaten durchgeführte Kontrolle der Gemeinschaft