DURCHFÜHRUNGSVERORDNUNG (EU) 2021/983 DER KOMMISSION

vom 17. Juni 2021

zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium mit Ursprung in der Volksrepublik China

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,

gestützt auf die Verordnung (EU) 2016/1036 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern (1) (im Folgenden „Grundverordnung“), insbesondere auf Artikel 7,

nach Anhörung der Mitgliedstaaten,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

1.1. Einleitung

(1) Am 22. Oktober 2020 leitete die Europäische Kommission (im Folgenden „Kommission“) nach Artikel 5 der Verordnung (EU) 2016/1036 eine Antidumpinguntersuchung betreffend die Einfuhren von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium mit Ursprung in der Volksrepublik China (im Folgenden „VR China“, „China“ oder „betroffenes Land“) ein. Sie veröffentlichte eine entsprechende Bekanntmachung über die Verfahrenseinleitung im Amtsblatt der Europäischen Union (2) (im Folgenden „Einleitungsbekanntmachung“).

(2) Die Kommission leitete die Untersuchung auf einen Antrag hin ein, der am 7. September 2020 (3) von sechs Unionsherstellern (im Folgenden „Antragsteller“), auf die mehr als 50 % der gesamten Produktion von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium („aluminium converter foil“, im Folgenden „ACF“ oder „untersuchte Ware“) in der Union entfallen, eingereicht wurde. Die mit dem Antrag vorgelegten Beweise für das Vorliegen von Dumping und für eine dadurch verursachte bedeutende Schädigung rechtfertigten die Einleitung einer Untersuchung.

1.2. Zollamtliche Erfassung

(3) Nach Artikel 14 Absatz 5a der Grundverordnung ist die Kommission dazu verpflichtet, Einfuhren, die Gegenstand einer Antidumpinguntersuchung sind, während des Vorunterrichtungszeitraums zollamtlich zu erfassen, es sei denn, sie verfügt über ausreichende Beweise, dass bestimmte Anforderungen nicht erfüllt sind. Eine dieser Anforderungen besteht — wie in Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe d der Grundverordnung dargelegt — darin, dass zusätzlich zu der Höhe der Einfuhren, die die Schädigung im Untersuchungszeitraum (im Folgenden „zu“) verursachten, ein erheblicher Anstieg der Einfuhren verzeichnet wird. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, gingen die Einfuhren von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium mit Ursprung in der VR China in den fünf Monaten nach Einleitung der Untersuchung im Vergleich zum Untersuchungszeitraum (1. Juli 2019 bis 30. Juni 2020) um 22 % zurück. Da sich aus den Unterlagen keine Anhaltspunkte dafür ergaben, dass Einfuhren von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium, wie sie in Erwägungsgrund 45 definiert sind, saisonalen Schwankungen unterliegen, hielt es die Kommission für nicht erforderlich, die Höhe der Einfuhren im Zeitraum November 2019 bis März 2020 auch mit der Höhe der Einfuhren in denselben Monaten des Untersuchungszeitraums zu vergleichen. Die nach Einleitung der Untersuchung erhobenen Daten basierten auf den TARIC-Codes, die für die betroffene Ware bei der Einleitung der Untersuchung erstellt worden waren. Diese Daten wurden mit den monatlichen durchschnittlichen Einfuhren aus der VR China im UZ verglichen. Tabelle 1 Einfuhren aus China im UZ und nach Einleitung der Untersuchung (in Tonnen) Untersuchungszeitraum Monatlicher Durchschnitt im UZ November 2020-März 2021 November 2020-März 2021, Monatsdurchschnitt Einfuhren aus China in die EU 44 276 3 689 14 465 2 893 Quelle: Eurostat und Datenbank Surveillance II.

(4) Es erfolgte daher keine zollamtliche Erfassung der Einfuhren der betroffenen Ware nach Artikel 14 Absatz 5a der Grundverordnung durch die Kommission, da die in Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe d der Grundverordnung genannte Bedingung eines weiteren erheblichen Anstiegs der Einfuhren nicht erfüllt war.

1.3. Interessierte Parteien

(5) In der Einleitungsbekanntmachung forderte die Kommission die interessierten Parteien auf, mit ihr Kontakt aufzunehmen, um bei der Untersuchung mitarbeiten zu können. Außerdem unterrichtete die Kommission gezielt die Antragsteller, ihr bekannte Unionshersteller, die ihr bekannten ausführenden Hersteller und die Behörden in der VR China, ihr bekannte Einführer und Verwender sowie die bekanntermaßen betroffenen Verbände über die Einleitung der Untersuchung und forderte sie zur Mitarbeit auf.

(6) Die interessierten Parteien erhielten Gelegenheit, zur Einleitung der Untersuchung Stellung zu nehmen und eine Anhörung durch die Kommission und/oder die Anhörungsbeauftragte für Handelsverfahren zu beantragen.

(7) Mehrere Parteien stellten einen Antrag auf eine Anhörung durch die Dienststellen der Kommission. Parteien, die innerhalb der angegebenen Frist einen Antrag stellten, erhielten Gelegenheit zur Anhörung.

1.4. Stellungnahmen zur Einleitung

(8) Ein Verwender, Manreal, sowie ein Konsortium von fünf Einführern, Cartonal Italia, Cutting Packaging, Now Plastics, QualityFoil und Transparent Paper, brachten vor, dass die Informationen in dem Antrag oft inkonsistent seien und auf unsubstanziierten und unzuverlässigen Annahmen basierten. Einer der ausführenden Hersteller, Xiamen, brachte ähnliche Argumente vor.

(9) Zum Ersten argumentierten die interessierten Parteien, dass der Antrag hinsichtlich der Art und Weise, in der die Daten über den Wirtschaftszweig der EU und den Anteil der auf die Antragsteller entfallenden ACF-Produktion zusammengestellt wurden, inkonsistent sei. Die Antragsteller gäben ihren Anteil am Wirtschaftszweig der Union mit unterschiedlichen Werten an: 69,93 %, 61,20 % bzw. 70 % der gesamten Unionsproduktion.

(10) Die Kommission hielt die im Antrag angegeben Erklärungen für die unterschiedlichen Werte für ausreichend klar. Wie auf Seite 6 des Antrags angegeben, stellt der Wert von 69,93 % den prozentualen Anteil aller Antragsteller an der Gesamtproduktion in der Union dar. Sollte die Kommission entscheiden, dass eines der antragstellenden Unternehmen aus der Berechnung ausgeschlossen werden muss, da dieses Unternehmen nur eine begrenzte Menge von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium aus der VR China einführt, würde dieser Anteil auf 61,20 % sinken. Auf Seite 36 geben die Antragsteller an, dass sich die Schadensanalyse auf eine Gruppe von Unternehmen beziehe, zu der auch der Nichtantragsteller Novelis gehöre und auf die zusammen mindestens 70 % der Unionsproduktion entfielen. Diese 70 % beziehen sich auf den Anteil aller Antragsteller an der Produktion in der EU, nämlich 69,93 %, zuzüglich des Anteils von Novelis, und sie stellen einen gerundeten Wert dar. Da der Wert von 70 % zur Beschreibung und nicht zur Berechnung verwendet wird, beeinflusst die Rundung auch nicht die Analyse. In jedem Fall erfüllen alle diese prozentualen Werte den Schwellenwert gemäß Artikel 5 Absatz 4 der Grundverordnung.

(11) Zum Zweiten hielten es die interessierten Parteien für inkonsistent, dass die Antragsteller in ihre Schadensanalyse Daten von Novelis einbezogen hätten, das seine Produktion der betroffenen Ware im Jahr 2019 eingestellt habe. Inwieweit sich die Produktionseinstellung von Novelis auf die Gesamtproduktion von ACF in der Union im Jahr 2019 und im Untersuchungszeitraum (siehe Erwägungsgrund 38) sowie auf den für den Eigenbedarf bestimmten Anteil der Gesamtproduktion in der Union auswirke, sei nicht sicher.

(12) Die Kommission hielt die im Antrag enthaltenen Erklärungen hinsichtlich der mit den Daten von Novelis verbundenen Auswirkungen für verlässlich. Im Antrag wurden in der gesamten Schadensanalyse spezifische Daten oder Einzelheiten angegeben, die sich auf Novelis beziehen, was die Auswirkungen dieser Daten zeigte. Zudem ist das Ausscheiden von Novelis aus der Produktion der betroffenen Ware ein Teil der Entwicklung des Wirtschaftszweigs der Union im Bezugszeitraum. Da die Einbeziehung der Daten von Novelis deutlich angegeben war, war die Kommission in der Lage, seinen für die Bewertung der Schädigung relevanten Einfluss auf den Eigenbedarf zu bewerten. Was die Rechtfertigung der Einleitung einer Untersuchung anbelangt, so wurden die Nachweise, einschließlich der Daten von Novelis, als ausreichend und verlässlich angesehen.

(13) Drittens kritisierten die interessierten Parteien den Ansatz der Antragsteller — nämlich ihre Berechnung der Gesamtproduktion der Union auf Daten des Europäischen Aluminiumfolienverbands (European Aluminium Foil Association, EAFA) zu stützen, die an die Produktionsmenge der Antragsteller angepasst worden seien, wobei eine weitere Berichtigung um 5 % vorgenommen worden sei, um zu berücksichtigen, dass zwei der antragstellenden Unternehmen keine Haushaltsfolie produzierten — als zwangsläufig mit Unsicherheiten behaftet und auf Vermutungen basierend. Xiamen fügte hinzu, dass die Abnahme der Produktion dem Trend beim Verbrauch folge und sogar leicht günstiger ausfalle als die Abnahme des Verbrauchs. Darüber hinaus sei der Ausstieg mehrerer Unionshersteller aus dem ACF-Markt falsch als eine Folge der Schädigung dargestellt worden, während dieser Schritt laut Pressemitteilungen, in denen er begrüßt worden sei, auf freiwilligen Unternehmensentscheidungen beruht habe.

(14) Die Kommission hielt die auf den Daten des EAFA basierende Berechnungsmethode für ausreichend verlässlich, um die Einleitung einer Untersuchung zu rechtfertigen. Xiamens Argument, die Abnahme der Produktion folge lediglich der Abnahme des Verbrauchs, ist nicht mit der Tatsache vereinbar, dass die Unionshersteller in diesem Zeitraum Marktanteile verloren haben. Zudem sind positiv klingende Pressemitteilungen von Unionsherstellern, die sich zum Ausstieg aus dem Markt entschlossen haben, kein definitiver Nachweis für die tatsächlichen Gründe, aus denen die betreffenden Hersteller aus dem Markt ausgestiegen sein könnten.

(15) Viertens brachten die interessierten Parteien vor, die Methode der Antragsteller zur Schätzung der Gesamtverkaufsmenge als „Verbrauch der betroffenen Ware in der EU abzüglich der Gesamteinfuhren der betroffenen Ware“ sei verzerrt, da sie keine gesonderte Berücksichtigung der Eigenbedarfsverkäufe enthalte. Sie argumentierten, nur die für den freien Markt in der EU bestimmte Produktion sollte für die Analyse relevant sein. Xiamen fügte das Argument hinzu, dass mindestens ein Unionshersteller angeblich nahezu ausschließlich Haushaltsfolien aus Aluminium produziere, wodurch die geschätzte Gesamtverkaufsmenge weiter verzerrt werde.

(16) Die Kommission betrachtete die Methode der Antragsteller als ausreichend genau für den Zweck des Antrags. Wie aus der Analyse der Verkäufe im Bezugszeitraum in Erwägungsgrund 271 hervorgeht, sind die Eigenbedarfsverkäufe nicht bedeutend genug, um die Schadensanalyse insgesamt in Zweifel zu ziehen.

(17) Fünftens brachten die interessierten Parteien vor, die Daten seien wegen der verwendeten Messgrößen verzerrt. Während der Antrag Angaben in Tonnen enthalte, hätte er durch Angaben zu den Durchschnittswerten in Mikron (Mikrometer, μm) ergänzt werden müssen, weil der Trend auf dem Markt zu einer verringerten Dicke dazu führe, dass je Tonne ein größerer Quadratmeterausstoß zu verzeichnen sei.

(18) Die Kommission war der Ansicht, dass der Trend, dünnere Dicken von zur Weiterverarbeitung bestimmten Folien und dünnen Bändern aus Aluminium zu verwenden, die in Tonnen angegeben Daten nicht unzuverlässig macht, da sie auch durch Daten zu den Marktanteilen ergänzt werden und der Trend zur Umstellung auf dünnere Folien alle Hersteller gleichermaßen betrifft.

(19) Sechstens zogen die interessierten Parteien die Zuverlässigkeit und Richtigkeit der Indikatoren im Antrag in Zweifel und nannten mehrere einzelne Elemente, die bei den Beträgen in den im Antrag enthaltenen Tabellen Unterschiede im Vergleich zu den Tabellen in den einsehbaren Versionen des Anhangs 1A.2 des Antrags aufwiesen, die angeblich die Indikatoren beeinträchtigten.

(20) Die Kommission wies darauf hin, dass die angeblichen Diskrepanzen der Werte aus dem Umstand resultieren, dass Anhang 1A.2 eine Zusammenfassung der aggregierten Zahlen der antragstellenden Unternehmen enthält, während in der vertraulichen Version detaillierte Zahlen für jedes Unternehmen enthalten sind. Zudem enthalten die Tabellen im Antrag auch Zahlen von Novelis, worauf im Antrag jedoch eindeutig hingewiesen wurde. Die Diskrepanzen bei den Zahlen zwischen dem Hauptdokument und den Anhängen führen daher nicht zu Inkonsistenzen. Zudem stützte sich die Kommission in ihrer Analyse auf die detaillierteren unternehmensspezifischen Anhänge in der vertraulichen Version. Daher beeinträchtigten die unterschiedlichen Arten, die Zahlen darzustellen, die Fähigkeit der Kommission zur Bewertung der Schadensindikatoren nicht.

(21) Siebtens wandten die interessierten Parteien ein, im Antrag seien keine eindeutigen Beweise für das Bestehen einer bedeutenden Schädigung durch die Einfuhren mit Ursprung in der VR China vorgelegt worden, und verwiesen auf Mängel in den Angaben zu Makro- und Mikroindikatoren, mit der Begründung, dass mehrere Indikatoren keine Abnahme oder nur eine leichte Abnahme zeigten.

(22) Die Kommission erinnerte daran, dass der Antrag nach dem Wortlaut des Artikels 5 Absatz 2 der Grundverordnung, soweit die entsprechenden Informationen dem Antragsteller nach vernünftigem Ermessen zur Verfügung stehen können, Informationen über die Entwicklung des Volumens der angeblich gedumpten Einfuhren, die Auswirkungen dieser Einfuhren auf die Preise der gleichartigen Ware auf dem Unionsmarkt und folglich auf den Wirtschaftszweig der Union enthalten muss, so wie sie sich beispielsweise in den in Artikel 3 Absätze 3 und 5 der Grundverordnung aufgeführten relevanten (aber nicht unbedingt allen) Faktoren und Indizes widerspiegeln, die die Lage des Wirtschaftszweigs der Union beeinflussen. Im vorliegenden Fall enthielt die spezifische Schadensanalyse im Antrag Beweise, die auf eine erhebliche Durchdringung des EU-Marktes durch Einfuhren aus der VR China hinwiesen, die die Preise und Zielpreise des Wirtschaftszweigs der Union deutlich unterbieten. Die Kommission vertrat somit die Ansicht, dass der Antrag ausreichende Hinweise enthielt, dass dies den Wirtschaftszweig der Union bedeutend geschädigt hatte. Diese Einwände wurden daher zurückgewiesen.

(23) Ein Verwender, Alupol Packaging, brachte vor, dass entgegen der von den Antragstellern vorgelegten Definition der Ware, die die Formulierung „nur gewalzt“ enthalte, die erworbenen ACF regelmäßig weiteren Bearbeitungsschritten durch den Hersteller unterzogen würden, wie Trennen, Zuschneiden zur verlangten Breite, Aufwickeln auf vorgegebene Kerne und Durchmesser sowie Weichglühen (Normalisierung).

(24) Die Kommission vertrat die Ansicht, dass die von Alupol Packaging genannten zusätzlichen Herstellungsschritte einen inhärenten Teil des Herstellungsprozesses darstellen und als „nur gewalzt“ gelten. Zudem sind die angegebenen Breiten Teil der Struktur der Warenkennnummer (im Folgenden „PCN“). Daher wurde dieses Vorbringen zurückgewiesen.

(25) In ihren Stellungnahmen zur Einleitung gingen mehrere interessierte Parteien auch auf die Anträge auf Ausklammerung von ACF mit einer Dicke von weniger als 6 μm und von ACF für Batterien von Elektrofahrzeugen ein. Zum Zeitpunkt der Einleitung lagen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass für diese Segmente eine separate Analyse notwendig ist. Die Kommission beschloss jedoch, weitere Daten in Bezug auf diese Anträge zusammenzutragen. Diese Stellungnahmen sowie Stellungnahmen in Bezug auf die Einführung einer Untergrenze für die Dicke in der Warendefinition im Allgemeinen werden getrennt in Abschnitt 2.3 besprochen, der sich mit den Ausklammerungsanträgen befasst. Stellungnahmen zu erwarteten Lieferengpässen, falls Zölle verhängt werden sollten, einschließlich solcher, die durch Eigenbedarf entstehen, sowie Behauptungen betreffend ungenügende Investitionen des Wirtschaftszweigs der Union werden in Abschnitt 6 über das Unionsinteresse behandelt.

1.5. Stichprobenverfahren

(26) In der Einleitungsbekanntmachung wies die Kommission darauf hin, dass sie nach Artikel 17 der Grundverordnung möglicherweise eine Stichprobe der interessierten Parteien bilden werde.

1.5.1. Bildung einer Stichprobe der Unionshersteller

(27) In der Einleitungsbekanntmachung teilte die Kommission mit, dass sie eine vorläufige Stichprobe der Unionshersteller gebildet hatte. Die Stichprobe wurde gebildet auf der Grundlage der Produktions- und Verkaufsmenge der gleichartigen Ware in der Union im Untersuchungszeitraum. Die Stichprobe umfasste drei Unionshersteller. Auf die in die Stichprobe einbezogenen Unionshersteller entfielen mehr als 50 % der geschätzten Gesamtproduktion und 40 % der geschätzten Gesamtverkaufsmenge der gleichartigen Ware in der Union. Die Kommission forderte alle interessierten Parteien auf, zur vorläufigen Stichprobe Stellung zu nehmen. Es gingen jedoch keine Stellungnahmen zur vorläufigen Stichprobe ein.

(28) Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen wurde die Stichprobe als repräsentativ für den Wirtschaftszweig der Union angesehen.

1.5.2. Bildung einer Stichprobe der Einführer

(29) Um über die Notwendigkeit eines Stichprobenverfahrens entscheiden und gegebenenfalls eine Stichprobe bilden zu können, forderte die Kommission unabhängige Einführer zur Vorlage der in der Einleitungsbekanntmachung genannten Informationen auf.

(30) Zwei unabhängige Einführer legten die angeforderten Informationen vor und stimmten ihrer Einbeziehung in die Stichprobe zu. Angesichts der geringen Zahl an Antworten war die Bildung einer Stichprobe unabhängiger Einführer nicht erforderlich.

1.5.3. Bildung einer Stichprobe der ausführenden Hersteller

(31) Damit die Kommission über die Notwendigkeit eines Stichprobenverfahrens entscheiden und gegebenenfalls eine Stichprobe bilden konnte, bat sie alle ihr bekannten ausführenden Hersteller in der VR China um Übermittlung der in der Einleitungsbekanntmachung aufgeführten Informationen. Ferner ersuchte sie die Vertretung der Volksrepublik China bei der Europäischen Union, gegebenenfalls andere ausführende Hersteller zu ermitteln und/oder zu kontaktieren, die an einer Mitarbeit an der Untersuchung interessiert sein könnten.

(32) Neun ausführende Hersteller im betroffenen Land übermittelten die erbetenen Informationen und stimmten ihrer Einbeziehung in die Stichprobe zu. Nach Artikel 17 Absatz 1 der Grundverordnung wählte die Kommission auf der Grundlage der größten repräsentativen Ausfuhrmenge in die Union eine Stichprobe aus drei Unternehmen aus, die in angemessener Weise in der verfügbaren Zeit untersucht werden konnte. Diese Unternehmen repräsentierten mehr als 90 % der geschätzten Gesamteinfuhren der betroffenen Ware in die Union. Alle der Kommission bekannten betroffenen ausführenden Hersteller und die Behörden des betroffenen Landes erhielten nach Artikel 17 Absatz 2 der Grundverordnung Gelegenheit, zur Stichprobenauswahl Stellung zu nehmen. Es gingen keine Stellungnahmen ein.

1.6. Individuelle Ermittlung

(33) Sechs ausführende Hersteller in China, die nach Artikel 17 Absatz 3 der Grundverordnung um eine individuelle Ermittlung ersuchten, wurden aufgefordert, einen beantworteten Fragebogen zu übermitteln. Es ging jedoch von keinem ausführenden Hersteller innerhalb der Frist ein ausgefüllter Fragebogen ein. Daher konnte kein Antrag auf individuelle Ermittlung geprüft werden.

1.7. Fragebogenantworten und Kontrollbesuche

(34) Die Kommission übersandte der Regierung der Volksrepublik China (im Folgenden „chinesische Regierung“) einen Fragebogen zum Vorliegen nennenswerter Verzerrungen in China im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b der Grundverordnung. Außerdem übersandte sie der chinesischen Regierung einen Fragebogen zu Verzerrungen des Rohstoffangebots im Sinne des Artikels 7 Absätze 2a und 2b der Grundverordnung.

(35) Die Kommission übermittelte Fragebogen an die in die Stichprobe einbezogenen Unionshersteller, ausgewählte Einführer, Verwender und die in die Stichprobe einbezogenen ausführenden Hersteller. Dieselben Fragebogen wurden am Tag der Untersuchungseinleitung auch online (4) bereitgestellt.

(36) Die Kommission erhielt Fragebogenantworten von drei in die Stichprobe einbezogenen Unionsherstellern, sechs nicht in die Stichprobe einbezogenen Unionsherstellern (makroökonomischer Fragebogen), einem unabhängigen Einführer, neun Verwendern und drei ausführenden Herstellern.

(37) Angesichts der COVID-19-Pandemie und der von verschiedenen Mitgliedstaaten und Drittländern eingeführten Eindämmungsmaßnahmen konnte die Kommission im vorläufigen Stadium keine Kontrollbesuche nach Artikel 16 der Grundverordnung durchführen. Die Kommission führte stattdessen im Einklang mit der Bekanntmachung über die Folgen des COVID-19-Ausbruchs für Antidumping- und Antisubventionsuntersuchungen einen Fernabgleich aller Informationen durch, die sie für die vorläufigen Ermittlungen benötigte. (5) Der Fernabgleich der Kommission betraf dabei die Angaben folgender Unternehmen/Parteien: Unionshersteller — Carcano Antonio Spa, (im Folgenden „Carcano“), Italien — Eurofoil Luxembourg S.A. (im Folgenden „Eurofoil“), Luxemburg — Hydro Aluminium Rolled Products GmbH (im Folgenden „Hydro“), Deutschland Ausführende Hersteller in China — Jiangsu Zhongji Lamination Materials Co., Ltd. (im Folgenden „Zhongji“) — Yantai Donghai Aluminum Foil Co., Ltd (im Folgenden „Donghai“) — Xiamen Xiashun Aluminium Foil Co., Ltd. (im Folgenden „Xiamen“)

1.8. Untersuchungszeitraum und Bezugszeitraum

(38) Die Untersuchung von Dumping und Schädigung betraf den Zeitraum vom 1. Juli 2019 bis zum 30. Juni 2020 (im Folgenden „Untersuchungszeitraum“ oder „UZ“). Die Untersuchung der für die Schadensbeurteilung relevanten Entwicklungen betraf den Zeitraum vom 1. Januar 2017 bis zum Ende des Untersuchungszeitraums (im Folgenden „Bezugszeitraum“).

1.9. Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU

(39) Dieser Fall wurde während des Übergangszeitraums nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU eingeleitet. Während dieses Übergangszeitraums unterlag das Vereinigte Königreich weiterhin dem Unionsrecht. Der Übergangszeitraum endete am 31. Dezember 2020. Unternehmen und Verbände aus dem Vereinigten Königreich galten daher ab dem 1. Januar 2021 nicht mehr als interessierte Parteien in diesem Verfahren. Da das Vereinigte Königreich nicht mehr dem Unionsrecht unterliegt, werden somit den Feststellungen zu Dumping und Schädigung die Marktdaten der EU-27 zugrunde gelegt.

2. BETROFFENE WARE UND GLEICHARTIGE WARE

2.1. Betroffene Ware

(40) Bei der Ware, die Gegenstand dieser Untersuchung ist, handelt es sich um zur Weiterverarbeitung bestimmte Folien und dünne Bänder aus Aluminium mit einer Dicke von weniger als 0,021 mm, ohne Unterlage, nur gewalzt, in Rollen mit einem Stückgewicht von mehr als 10 kg, die derzeit unter dem KN-Code ex 7607 11 19 (TARIC-Codes 7607111960 und 7607111991) eingereiht werden, mit Ursprung in der Volksrepublik China. Die KN- und TARIC-Codes werden nur informationshalber angegeben. Die folgenden Waren sind ausgenommen: — Aluminium-Haushaltsfolien mit einer Dicke von 0,008 mm bis 0,018 mm, ohne Unterlage, nur gewalzt, in Rollen mit einer Breite von 650 mm oder weniger und einem Stückgewicht von mehr als 10 kg. — Aluminium-Haushaltsfolien mit einer Dicke von wenigstens 0,007 mm und weniger als 0,008 mm, unabhängig von der Breite der Rollen, auch weichgeglüht. — Aluminium-Haushaltsfolien mit einer Dicke von 0,008 mm bis 0,018 mm, in Rollen mit einer Breite von mehr als 650 mm, auch weichgeglüht. — Aluminium-Haushaltsfolien mit einer Dicke von mehr als 0,018 mm und weniger als 0,021 mm, unabhängig von der Breite der Rollen, auch weichgeglüht.

(41) ACF werden auf Jumborollen geliefert und dann auf Veredelungsmaschinen weiterverarbeitet (laminiert, beschichtet, lackiert, extrudiert (bedruckt), formatiert). Nach der Konversion werden ACF für ein weites Spektrum von Anwendungen wie Lebensmittel-, Pharma-, Kosmetik- und Tabakverpackungen sowie in Baumaterialien genutzt.

(42) ACF werden hergestellt, indem zunächst erhitzte Rohblöcke zu Rollen (Coils) zwischen 2 mm und 4 mm Dicke gewalzt werden (Warmwalzen). Die resultierenden Stränge werden daraufhin kalt auf die erforderliche Foliendicke gewalzt. Eine zweite mögliche Folienwalzmethode, das Stranggießen, umgeht das Rohblockstadium und wandelt geschmolzenes Aluminium direkt in Dickband um, das unmittelbar zu der Rolle (Coil) gewalzt wird, aus dem dann die Folie gewalzt wird.

2.2. Gleichartige Ware

(43) Die Untersuchung ergab, dass die folgenden Waren dieselben grundlegenden materiellen, chemischen und technischen Eigenschaften sowie dieselben grundlegenden Verwendungen aufweisen: — die betroffene Ware, — die in der VR China hergestellte und auf dem dortigen Inlandsmarkt verkaufte Ware und — die in der Union vom Wirtschaftszweig der Union hergestellte und auf dem Unionsmarkt verkaufte Ware.

(44) Die Kommission entschied daher in dieser Phase, dass es sich bei diesen Waren um gleichartige Waren im Sinne des Artikels 1 Absatz 4 der Grundverordnung handelt.

2.3. Vorbringen zur Warendefinition

(45) Mehrere Parteien übermittelten Anträge auf Ausklammerung von Waren; diese bezogen sich auf die folgenden Waren: ACF mit einer Dicke unter 6 μm (im Folgenden „ACF<6“) und ACF für Batterien von Elektrofahrzeugen (im Folgenden „ACF für Fahrzeugbatterien“).

2.3.1. ACF mit einer Dicke unter 6 μm

(46) Mehrere Verwender, Walki, Gascogne und Alupol, behaupteten, die Unionshersteller hätten ACF<6 nicht im Angebot. Das werde angeblich durch den Umstand nachgewiesen, dass Unionshersteller solche Erzeugnisse nicht auf ihren Webseiten und in ihren Broschüren bewürben und dass sie Bestellungen solcher Erzeugnisse ablehnten. Die Unionshersteller seien auch nicht daran interessiert, ACF<6 anzubieten, da ihre Produktionskapazität mit anderen Produktbestellungen ausgelastet sei, wenn man auch die erwartete Nachfrage nach Folien für Fahrzeugbatterien berücksichtige. Die Unionshersteller seien nicht in der Lage, die verlangte Handelsqualität zu liefern, insbesondere was die Porosität/Durchlässigkeit betreffe, ausgedrückt in der Höchstzahl an Feinstlöchern (Pinholes) pro Quadratmeter. Die Verwendung dünnerer ACF sei außerdem umweltfreundlicher und sollte auch aus diesem Grund aus dem Gegenstandsbereich ausgeklammert werden.

(47) Darüber hinaus brachten die Verwender Tetrapak und Huhtamäki vor, der Wirtschaftszweig der Union habe Lieferengpässe für dünnere ACF.

(48) Die Kommission ersuchte alle neun Verwender, die bei der Untersuchung mitarbeiten, ihren gegenwärtigen Bedarf an ACF<6 und die Bezugsquellen anzugeben. Nur ein Verwender bestätigte, dass er im UZ von einem einzelnen chinesischen Hersteller eine bestimmte Menge an ACF<6 in einer höheren Qualität als der für die kommerzielle Produktion üblichen gekauft habe. Jedoch stellte selbst für diesen Verwender ACF<6 einen sehr kleinen Teil seines ACF-Verbrauchs dar. Andere Verwender verwiesen lediglich auf Anfragen ihrer jeweiligen Abnehmer in Bezug auf Waren, die ACF<6 enthielten, was nach dem UZ zu Probebestellungen sowohl beim ACF-Wirtschaftszweig der Union als auch bei chinesischen Herstellern geführt habe.

(49) Die Antworten zeigten, dass die Nachfrage nach ACF<6 erst vor sehr kurzer Zeit eingesetzt hat und eine zunehmende Tendenz aufweist. Wie in Erwägungsgrund 50 erwähnt, gab es in den letzten zehn Jahren eine begrenzte Nachfrage danach, aber kein deutliches Muster. Das entspricht den Erläuterungen der Unionshersteller, dass es in der Vergangenheit einen schrittweisen Übergang zu geringeren Dicken von ACF gegeben habe; früher sei der Bereich von 7-8 μm der untere Bereich gewesen, während für viele Anwendungen 6 bis 6,35 μm zum gegenwärtigen Standard werde.

(50) Zwar hat eine Umfrage bei den Unionsherstellern ergeben, dass gegenwärtig außer im Rahmen von direkten Verhandlungen keiner unter ihnen ACF<6 aktiv vermarktet, jedoch hat die Kommission umfangreiche Nachweise dafür zusammengetragen, dass die Unionshersteller in der Lage sind, ACF<6 herzustellen. Dazu gehört die Herstellung von Proberollen nach dem UZ, die laut der Prüfdokumentation den technischen Anforderungen des Abnehmers genügten. Außerdem konnte die Kommission bestätigen, dass verschiedene Unionshersteller während des Zehnjahreszeitraums vor dem UZ Verkäufe von ACF<6 in kommerziellen Mengen, wenn auch in begrenztem Umfang, getätigt hatten. Die Kommission konnte auch Investitionen in die Qualitätskontrolle beobachten. Daher kam sie zu dem Schluss, dass der Wirtschaftszweig der Union eine Qualität liefern kann, die den Marktanforderungen entspricht.

(51) Zweitens ist die Produktionskapazität für ACF<6 durch den letzten Schritt, d. h. die Walzwerke, begrenzt. Die Kommission analysierte daher die Kapazität verschiedener Unionshersteller bei diesem letzten Schritt und berücksichtigte auch die Nachfrage nach anderen Erzeugnissen im Rahmen der verschiedenen Produktionsschritte. Alle in die Stichprobe einbezogenen Unionshersteller verfügen über ausreichende freie Kapazitäten, um ACF<6 herstellen zu können, selbst wenn die Nachfrage nach Folie für Fahrzeugbatterien in der Zukunft steigen sollte. Daher konnte die Kommission das Risiko eines Lieferengpasses bei einer künftigen Zunahme der Nachfrage nach ACF<6 nicht bestätigen.

(52) Drittens erinnerte die Kommission hinsichtlich des Arguments, dass die Verwendung dünnerer ACF umweltfreundlicher sei, daran, dass die gewünschte Wirkung von in Form von Zöllen verhängten Handelsschutzmaßnahmen nicht darin besteht, Einfuhren bestimmter Waren zu verhindern, sondern sicherzustellen, dass diese Einfuhren zu nicht schädigenden Preisen gehandelt werden. Die Kommission erinnerte auch daran, dass die Unionshersteller durchaus in der Lage sind, ACF<6 herzustellen, wie in Erwägungsgrund 50 beschrieben.

(53) Was schließlich das Argument von Tetrapak und Huhtamäki hinsichtlich Lieferengpässen betrifft, so ergab die Untersuchung, dass die Produktionskapazität des Wirtschaftszweigs der Union in Bezug auf ACF<6 deutlich größer ist als die Nachfrage.

(54) Vor dem Hintergrund obiger Überlegungen wies die Kommission vorläufig den Antrag auf Ausklammerung von ACF<6 aus der Warendefinition der untersuchten Ware zurück.

2.3.2. ACF für Fahrzeugbatterien

(55) Eine interessierte Partei, Xiamen, beantragte die Ausklammerung von Aluminiumfolie für Fahrzeugbatterien aus folgenden Gründen: — Aluminiumfolie für Fahrzeugbatterien sei eine vollkommen andere Ware mit anderer Verwendung, da für sie die Legierungen 1050/1060/1100/3003 verwendet würden; die wichtigsten Legierungen für ACF für Verpackungszwecke seien hingegen die Legierungen 8079/8011; — auch die Maschinen und Prozesse für ihre Herstellung seien anders, was zu zwei glänzenden Oberflächen im Gegensatz zu den glänzend/matten Oberflächen anderer ACF führe. Das bringe auch abweichende Herstellkosten und Verkaufspreise mit sich; — die Folie werde von den Unionsherstellern nicht hergestellt und — sie werde gegenwärtig nicht in die EU ausgeführt.

(56) In ihrer Antwort wies die Kommission zunächst darauf hin, dass allen von der interessierten Partei genannten Legierungen die Eigenschaft gemein ist, dass sie mehr als 98 % Aluminium enthalten, und der Antrag ist nicht auf eine bestimmte Legierung beschränkt. Die Verwendung verschiedener Legierungen für unterschiedliche Warenvarianten ist nicht ungewöhnlich und kann nicht als ein Ausschlusskriterium dienen.

(57) Zweitens entsteht die glänzende/matte Oberfläche dadurch, dass im letzten Walzwerk zwei Lagen ACF zusammen gewalzt werden, wodurch die beim Walzen einander zugewandten Seiten der ACF matt werden. Diese Herstellungsmethode war im Antrag abgedeckt, wo ausdrücklich erklärt wurde, dass beide Oberflächen der ACF glänzend sein können, wenn vom Abnehmer gewünscht. (6) Die beabsichtigte Verwendung von ACF für Fahrzeugbatterien kann deshalb keine Ausklammerung aus der Warendefinition rechtfertigen, da die materiellen Eigenschaften der Ware dieselben sind. Dasselbe gilt für die höheren Kosten für das Walzen einer einzelnen Lage.

(58) Drittens befindet sich die Fahrzeugbatterieherstellung in der Union noch in der Anfangsphase. Die Kommission hat Beweise zusammengetragen, die zeigen, dass die Unionshersteller sich darauf vorbereiten, die Nachfrage dieses aufstrebenden Marktsegments zu befriedigen. Außerdem läuft dieses Argument der Behauptung von Walki in Bezug auf die Ausklammerung von ACF<6 zuwider, dass der Wirtschaftszweig der Union sich so sehr auf die Herstellung von Folien für Fahrzeugbatterien konzentrieren könnte, dass er möglicherweise nicht daran interessiert sein werde, ausreichende Produktionskapazitäten ACF<6 zu widmen.

(59) Viertens spiegelt der Umstand, dass es gegenwärtig keine Einfuhren aus der VR China in größerem Umfang gibt, die Tatsache wider, dass sich die Herstellung von Batterien für Elektrofahrzeuge in der EU noch in der Anfangsphase befindet, und er stellt deshalb kein brauchbares Argument für eine Ausklammerung dar.

(60) Die Analyse hat gezeigt, dass ACF für Batterien von Elektrofahrzeugen technisch gesehen ACF sind, die unter die Warendefinition der Untersuchung fallen.

(61) Vor dem Hintergrund obiger Überlegungen wies die Kommission den Antrag auf Ausklammerung von ACF für Batterien von Elektrofahrzeugen aus der Warendefinition der untersuchten Ware vorläufig zurück.

3. DUMPING

3.1. Verfahren zur Ermittlung des Normalwerts nach Artikel 2 Absatz 6a der Grundverordnung

(62) Die zum Zeitpunkt der Einleitung der Untersuchung vorliegenden Beweise deuteten auf das Vorliegen nennenswerter Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b der Grundverordnung in der VR China hin. Die Kommission erachtete es deshalb als angemessen, die Untersuchung auf der Grundlage des Artikels 2 Absatz 6a der Grundverordnung einzuleiten.

(63) Um die erforderlichen Daten für eine etwaige Anwendung des Artikels 2 Absatz 6a der Grundverordnung zu erheben, forderte die Kommission alle ausführenden Hersteller in dem betroffenen Land auf, Angaben zu den bei der Herstellung von ACF eingesetzten Inputs zu übermitteln. Sieben ausführende Hersteller übermittelten die maßgeblichen Angaben.

(64) Darüber hinaus bat die Kommission alle interessierten Parteien, innerhalb von 37 Tagen nach Veröffentlichung der Einleitungsbekanntmachung im Amtsblatt der Europäischen Union ihren Standpunkt bezüglich der Anwendung des Artikels 2 Absatz 6a der Grundverordnung unter Vorlage von Informationen und sachdienlichen Nachweisen darzulegen.

(65) Unter Nummer 5.3.2 der Einleitungsbekanntmachung teilte die Kommission den interessierten Parteien mit, dass nach den zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Informationen Brasilien und die Türkei als mögliche geeignete repräsentative Länder nach Artikel 2 Absatz 6a Buchstabe a der Grundverordnung ausgewählt werden könnten. Die Kommission erklärte ferner, dass sie andere möglicherweise geeignete repräsentative Länder nach den Kriterien des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe a erster Gedankenstrich der Grundverordnung prüfen werde.

(66) Am 25. November 2020 veröffentlichte die Kommission einen ersten Aktenvermerk über die Quellen zur Ermittlung des Normalwerts (im Folgenden „erster Aktenvermerk“), in dem sie die interessierten Parteien über die relevanten Quellen unterrichtete, die sie zur Ermittlung des Normalwerts zu verwenden beabsichtigte. Dieser Vermerk enthielt eine Liste aller Produktionsfaktoren — wie Rohstoffe, Arbeit und Energie —, die bei der Herstellung von ACF eingesetzt werden. Darüber hinaus nannte die Kommission Brasilien, Russland und die Türkei als mögliche geeignete repräsentative Länder. Die Kommission gab allen interessierten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme. Von allen in die Stichprobe aufgenommenen ausführenden Herstellern gingen Stellungnahmen ein.

(67) Nach Prüfung der eingegangenen Stellungnahmen veröffentlichte die Kommission am 17. März 2021 den zweiten Aktenvermerk über die Quellen zur Ermittlung des Normalwerts (im Folgenden „zweiter Aktenvermerk“) (der erste Aktenvermerk und der zweite Aktenvermerk werden zusammen als die „Aktenvermerke“ bezeichnet). Im zweiten Aktenvermerk aktualisierte die Kommission die Liste der Produktionsfaktoren und teilte den interessierten Parteien mit, dass sie die Türkei als repräsentatives Land nach Artikel 2 Absatz 6a Buchstabe a erster Gedankenstrich der Grundverordnung heranzuziehen beabsichtigte. Ferner unterrichtete sie die interessierten Parteien darüber, dass sie Vertriebs-, Verwaltungs- und Gemeinkosten und Gewinne auf der Grundlage der öffentlich zugänglichen Finanzausweise von Herstellern von Aluminiumstrangpresserzeugnissen in der Türkei ermitteln werde. Die Kommission forderte die interessierten Parteien zur Stellungnahme auf. Von allen in die Stichprobe aufgenommenen ausführenden Herstellern gingen Stellungnahmen ein.

(68) Nach Prüfung der zum zweiten Aktenvermerk eingegangenen Stellungnahmen und Informationen kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, die Türkei als geeignetes repräsentatives Land, das als Quelle für unverzerrte Preise und Kosten für die Ermittlung des Normalwerts dient, zu wählen. Die Gründe für diese Wahl sind in Abschnitt 3.4 genauer dargelegt.

3.2. Anwendung des Artikels 18 der Grundverordnung

(69) Nach Einleitung der Untersuchung auf der Grundlage des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe a der Grundverordnung sandte die Kommission der chinesischen Regierung zwei Fragebogen über das Vorliegen von Verzerrungen. Die chinesische Regierung übermittelte jedoch keine Antworten. Die Kommission teilte der chinesischen Regierung durch Verbalnote am 8. Dezember 2020 mit, dass sie beabsichtigte, hinsichtlich des möglichen Vorliegens im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a der Grundverordnung zu verstehender nennenswerter Verzerrungen auf dem chinesischen Inlandsmarkt für zur Weiterverarbeitung bestimmte Folien und dünne Bänder aus Aluminium sowie hinsichtlich des möglichen Vorliegens von Verzerrungen des Rohstoffangebots im Sinne des Artikels 7 Absatz 2a der Grundverordnung die Bestimmung des Artikels 18 der Grundverordnung anzuwenden. Die Kommission forderte die chinesische Regierung zur Stellungnahme bezüglich der Anwendung des Artikels 18 auf. Es gingen jedoch keine Stellungnahmen ein.

3.3. Normalwert

(70) Nach Artikel 2 Absatz 1 der Grundverordnung stützt sich der Normalwert „normalerweise auf die Preise, die im normalen Handelsverkehr von unabhängigen Abnehmern im Ausfuhrland gezahlt wurden oder zu zahlen sind“.

(71) Artikel 2 Absatz 6a Buchstabe a der Grundverordnung sieht allerdings Folgendes vor: „Wird … festgestellt, dass es nicht angemessen ist, die Inlandspreise und -kosten im Ausfuhrland zu verwenden, weil in diesem Land nennenswerte Verzerrungen im Sinne von Buchstabe b bestehen, so wird der Normalwert ausschließlich anhand von Herstell- und Verkaufskosten, die unverzerrte Preise oder Vergleichswerte widerspiegeln, rechnerisch ermittelt“; dieser rechnerisch ermittelte Normalwert „muss einen unverzerrten und angemessenen Betrag für Vertriebs-, Verwaltungs- und Gemeinkosten sowie für Gewinne beinhalten“ („Vertriebs-, Verwaltungs- und Gemeinkosten“ werden im Folgenden als „VVG-Kosten“ bezeichnet).

(72) Wie im Folgenden dargelegt, gelangte die Kommission in dieser Untersuchung zu dem Schluss, dass auf der Grundlage der vorliegenden Beweise und in Ermangelung einer Mitarbeit seitens der chinesischen Regierung die Anwendung des Artikels 2 Absatz 6a der Grundverordnung angezeigt war.

3.3.1. Vorliegen nennenswerter Verzerrungen

3.3.1.1. Einleitung

(73) Nennenswerte Verzerrungen sind nach Artikel 2 Absatz 6a Buchstabe b der Grundverordnung „Verzerrungen, die eintreten, wenn sich die gemeldeten Preise oder Kosten, einschließlich der Rohstoff- und Energiekosten, nicht aus dem freien Spiel der Marktkräfte ergeben, weil sie von erheblichen staatlichen Eingriffen beeinflusst sind. Bei der Beurteilung der Frage, ob nennenswerte Verzerrungen vorliegen, werden unter anderem die möglichen Auswirkungen von einem oder mehreren der folgenden Sachverhalte berücksichtigt: — Situation, in der der betreffende Markt in erheblichem Maße von Unternehmen versorgt wird, die im Eigentum oder unter der Kontrolle oder der politischen Aufsicht von Behörden des Ausfuhrlandes stehen oder deren Ausrichtung von diesen Behörden festgelegt wird; — staatliche Präsenz in Unternehmen, die es dem Staat ermöglicht, Preise oder Kosten zu beeinflussen; — staatliche Strategien oder Maßnahmen, mit denen inländische Lieferanten begünstigt werden oder durch die das freie Spiel der Marktkräfte anderweitig beeinflusst wird; — Fehlen, diskriminierende Anwendung oder unzulängliche Durchsetzung des Insolvenz-, Gesellschafts- oder Eigentumsrechts; — verzerrte Lohnkosten; — Zugang zu Finanzmitteln über Institute, die staatliche Ziele umsetzen oder anderweitig nicht unabhängig vom Staat agieren.“

(74) Da die Liste in Artikel 2 Absatz 6a Buchstabe b nicht kumulativ ist, müssen nicht alle genannten Sachverhalte berücksichtigt werden, wenn es um die Feststellung nennenswerter Verzerrungen geht. Auch kann ein und dasselbe Faktum zugrunde gelegt werden, um aufzuzeigen, dass mehrere der in der Liste genannten Sachverhalte gegeben sind. Allerdings ist jede Schlussfolgerung zum Vorliegen nennenswerter Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe a auf der Grundlage sämtlicher vorliegender Beweise zu treffen. Bei der Gesamtbewertung des Vorliegens von Verzerrungen können auch der allgemeine Kontext und die allgemeine Lage im Ausfuhrland berücksichtigt werden, insbesondere wenn die Regierung aufgrund der grundlegenden Elemente der Wirtschafts- und Verwaltungsstruktur des Ausfuhrlandes über umfangreiche Befugnisse verfügt, die es ihr ermöglichen, in einer Weise in die Wirtschaft einzugreifen, dass sich die Preise und Kosten nicht mehr aus dem freien Spiel der Marktkräfte ergeben.

(75) In Artikel 2 Absatz 6a Buchstabe c der Grundverordnung ist Folgendes festgelegt: „Wenn die Kommission fundierte Hinweise darauf hat, dass in einem bestimmten Land oder einer bestimmten Branche in diesem Land möglicherweise nennenswerte Verzerrungen im Sinne von Buchstabe b vorliegen, und wenn es für die wirksame Anwendung dieser Verordnung angemessen ist, erstellt die Kommission einen Bericht, in dem die Marktgegebenheiten gemäß Buchstabe b in diesem Land oder dieser Branche beschrieben werden, macht ihn öffentlich zugänglich und aktualisiert ihn regelmäßig.“

(76) Aufgrund dieser Bestimmung hat die Kommission einen Länderbericht zur VR China (im Folgenden „Bericht“) (7) erstellt, in dem aufgezeigt wird, dass auf vielen Ebenen der Wirtschaft erhebliche staatliche Eingriffe sowie dadurch bedingte spezifische Verzerrungen bei zahlreichen wichtigen Produktionsfaktoren (wie Boden, Energie, Kapital, Rohstoffen und Arbeit) und in bestimmten Sektoren (wie etwa Stahl und Chemikalien) festzustellen sind. Der Bericht wurde zu Beginn der Untersuchung in das Dossier aufgenommen. Auch der Antrag enthielt einige relevante Beweise, die den Bericht ergänzten. Die interessierten Parteien wurden aufgefordert, die zum Zeitpunkt der Einleitung der Untersuchung im Dossier enthaltenen Beweise zu widerlegen, zu ergänzen oder dazu Stellung zu nehmen.

(77) Der Antrag enthielt Informationen über zusätzliche Studien und Berichte, in denen die Lage der Aluminiumindustrie in der VR China analysiert wurde. Erstens führte der Antragsteller die Studie der OECD mit dem Titel „Measuring distortions in international markets — The aluminium value chain“ (im Folgenden „OECD-Studie“) (8) an, die das Problem finanzieller Subventionen für Unternehmen der Aluminiumindustrie genau analysiert. Wie die Antragsteller gestützt auf die OECD-Studie bemerken, fordert der chinesische Entwicklungsplan für die Nichteisen-Metallindustrie 2016-2020 unter anderem Schutzmaßnahmen durch die Ausweitung von finanzieller und steuerlicher Unterstützung, darunter Bail-outs für Unternehmen oder Unterstützung bei notleidenden Krediten. Zweitens verwiesen die Antragsteller auf einen für WVMetalle, die deutsche Vereinigung der Nichteisenmetallindustrie, erstellten Bericht vom 24. April 2017 (im Folgenden „WVMetalle-Bericht“) (9), der sowohl die Schlussfolgerungen des Berichts als auch die der OECD-Studie stützt. Darüber hinaus wiesen die Antragsteller darauf hin, dass die Kommission vor Kurzem in einer Auslaufüberprüfung betreffend Antidumpingzölle auf die Einfuhren bestimmter Folien und dünner Bänder aus Aluminium in Rollen mit Ursprung in China (10) das Vorliegen nennenswerter Verzerrungen des Preises für Aluminium bestätigt habe; sie blieben bei ihrer Auffassung, diese Feststellung sei nicht auf die betroffene Ware der genannten konkreten Untersuchung beschränkt, sondern auch auf ACF auszuweiten, wofür dasselbe Rohmaterial und ein identischer Herstellungsprozess verwendet werde. Schließlich verwiesen die Antragsteller auf eine im Jahr 2018 abgeschlossene Antisubventionsuntersuchung des Handelsministeriums der Vereinigten Staaten (US Department of Commerce, im Folgenden „DOC“) (11), bei der festgestellt worden sei, dass der chinesische Staat die chinesische Aluminiumfolienindustrie unterstütze und Primäraluminium subventioniere.

(78) Wie in Erwägungsgrund 69 angegeben, nahm die chinesische Regierung zu den zum Zeitpunkt der Einleitung im Dossier, einschließlich des Berichts, vorliegenden Beweisen und den vom Antragsteller beigebrachten zusätzlichen Beweisen für das Bestehen nennenswerter Verzerrungen und/oder zur Angemessenheit der Anwendung des Artikels 2 Absatz 6a der Grundverordnung auf den vorliegenden Fall nicht Stellung und legte auch keine Beweise zur Stützung oder Widerlegung der betreffenden Beweise vor. Die diesbezüglichen Stellungnahmen einiger interessierter Parteien werden in Abschnitt 3.3.1.11 behandelt.

(79) Die Kommission prüfte, ob es angesichts nennenswerter Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b der Grundverordnung angemessen ist, die Inlandspreise und -kosten in der VR China heranzuziehen. Dabei stützte sich die Kommission auf die im Dossier verfügbaren Beweise, einschließlich der in dem (auf öffentlich verfügbaren Quellen basierenden) Bericht enthaltenen Belege. Im Rahmen der Analyse wurden nicht nur die erheblichen staatlichen Eingriffe in die Wirtschaft der VR China im Allgemeinen untersucht, sondern ebenso die spezifische Marktlage im betroffenen Sektor, auch in Bezug auf die betroffene Ware. Die Kommission ergänzte diese Beweiselemente durch ihre eigenen Untersuchungen zu den verschiedenen zur Bestätigung des Vorliegens nennenswerter Verzerrungen in der VR China relevanten Kriterien.

3.3.1.2. Nennenswerte Verzerrungen, die die Inlandspreise und -kosten in China beeinflussen

(80) Das chinesische Wirtschaftssystem basiert auf dem Konzept einer „sozialistischen Marktwirtschaft“. Das Konzept ist in der chinesischen Verfassung verankert und bestimmt maßgeblich die wirtschaftspolitische Steuerung in der VR China. Grundprinzip ist das „sozialistische Gemeineigentum an den Produktionsmitteln, das heißt das Volkseigentum und das Kollektiveigentum der werktätigen Massen“. Die staatliche Wirtschaft ist die „dominierende Kraft in der Volkswirtschaft“ und der Staat hat „Konsolidierung und Entwicklung der staatlichen Wirtschaft“ zu gewährleisten. (12) Die Gesamtarchitektur der chinesischen Volkswirtschaft ermöglicht somit erhebliche staatliche Eingriffe in die Wirtschaft nicht nur, sondern sieht solche Eingriffe sogar ausdrücklich vor. Der Gedanke des Primats des Gemeineigentums gegenüber dem Privateigentum durchdringt das gesamte Rechtssystem und wird in allen wesentlichen Rechtsvorschriften als allgemeines Prinzip herausgestellt. Ein Paradebeispiel ist das chinesische Eigentumsrecht: Es stellt ab auf die erste Stufe des Sozialismus und überträgt dem Staat die Aufgabe, das grundlegende Wirtschaftssystem aufrechtzuerhalten, in dem das Gemeineigentum eine dominierende Rolle spielt. Andere Formen von Eigentum werden toleriert und dürfen sich dem Gesetz nach Seite an Seite neben dem Staatseigentum entwickeln. (13)

(81) Gemäß dem chinesischen Recht erfolgt die Weiterentwicklung der sozialistischen Marktwirtschaft unter Führung der Kommunistischen Partei Chinas (im Folgenden auch kurz als „Kommunistische Partei“ bezeichnet). Die Strukturen des chinesischen Staates und der Kommunistischen Partei sind auf allen Ebenen (rechtlich, institutionell, personell) miteinander verflochten und bilden einen Überbau, in dem die Rolle der Kommunistischen Partei und die Rolle des Staates kaum voneinander zu trennen sind. Mit der Änderung der chinesischen Verfassung vom März 2018 wurde der Führungsrolle der Kommunistischen Partei noch größeres Gewicht verliehen, indem sie in Artikel 1 der Verfassung verankert wurde. Nach dem bereits vorhandenen ersten Satz „Das sozialistische System ist das grundlegende System der Volksrepublik China“ wurde ein neuer zweiter Satz eingefügt, der wie folgt lautet: „Das grundlegende Merkmal des Sozialismus chinesischer Prägung ist die Führungsrolle der Kommunistischen Partei Chinas.“ (14) Dies veranschaulicht die unangefochtene und weiter zunehmende Kontrolle der Kommunistischen Partei über das Wirtschaftssystem der VR China. Diese Form der Führung und Kontrolle ist dem System inhärent und geht weit über das hinaus, was in anderen Ländern üblich ist, in denen die Regierungen eine allgemeine makroökonomische Kontrolle ausüben, in deren Grenzen sich das freie Spiel der Marktkräfte entfaltet.

(82) Der chinesische Staat verfolgt eine interventionistische Wirtschaftspolitik, die nicht die in einem freien Markt gegebenen wirtschaftlichen Bedingungen widerspiegelt, sondern deren Zielsetzungen der von der Kommunistischen Partei festgelegten politischen Agenda entsprechen. (15) Das Spektrum der von den chinesischen Behörden eingesetzten interventionistischen wirtschaftspolitischen Instrumente ist vielfältig und umfasst unter anderem das System der industriellen Planung, das Finanzsystem sowie das Regelungsumfeld.

(83) Erstens erfolgt die Steuerung der chinesischen Wirtschaft auf der Ebene der allgemeinen Verwaltungskontrolle durch ein komplexes System der industriellen Planung, das alle wirtschaftlichen Tätigkeiten im Land betrifft. Die Gesamtheit dieser Pläne deckt eine umfassende und komplexe Matrix von Sektoren und Querschnittspolitiken ab und ist auf allen staatlichen Ebenen omnipräsent. Die Pläne auf Provinzebene sind detailliert, wohingegen in den nationalen Plänen weiter gefasste Ziele formuliert werden. Darüber hinaus werden in den Plänen die zur Unterstützung der betreffenden Industriezweige bzw. Sektoren einzusetzenden Instrumente sowie der Zeitrahmen für die Realisierung der Ziele festgelegt. Manche Pläne beinhalten nach wie vor konkrete Produktionsziele, was in den vorangegangenen Planungszyklen noch die Regel war. Im Rahmen der Pläne werden im Einklang mit den Prioritäten der Regierung einzelne Industriezweige und/oder Projekte als (positive oder negative) Prioritäten bestimmt, denen spezifische Entwicklungsziele zugewiesen werden (industrielle Aufwertung, internationale Expansion usw.). Die Wirtschaftsbeteiligten — Privatunternehmen wie staatseigene Unternehmen — müssen ihre Geschäftstätigkeiten effektiv an den durch das Planungssystem vorgegebenen Realitäten ausrichten. Dies hat seinen Grund nicht nur in dem verbindlichen Charakter der Pläne, sondern auch darin, dass die zuständigen chinesischen Behörden auf allen staatlichen Ebenen in das Planungssystem eingebunden sind und die ihnen übertragenen Befugnisse entsprechend ausüben, indem sie die Wirtschaftsbeteiligten dazu anhalten, die in den Plänen festgelegten Prioritäten einzuhalten (siehe auch Abschnitt 3.3.1.5). (16)

(84) Zweitens wird das Finanzsystem der VR China in Bezug auf die Zuweisung finanzieller Ressourcen von den staatseigenen Geschäftsbanken dominiert. Diese Banken müssen sich bei der Gestaltung und Umsetzung ihrer Kreditvergabepolitik an der Industriepolitik der Regierung ausrichten, statt vorrangig die Wirtschaftlichkeit eines bestimmten Projekts zu bewerten (siehe auch Abschnitt 3.3.1.8). (17) Gleiches gilt für die übrigen Komponenten des chinesischen Finanzsystems, wie etwa die Aktien-, Anleihe- und Private-Equity-Märkte. Auch diese Teile des Nichtbanken-Finanzsektors sind institutionell und operativ nicht auf ein möglichst effizientes Funktionieren der Finanzmärkte, sondern auf die Gewährleistung der Kontrolle und die Ermöglichung von Interventionen des Staates und der Kommunistischen Partei ausgerichtet. (18)

(85) Drittens nehmen die staatlichen Eingriffe in die Wirtschaft auf der Ebene des Regelungsumfelds eine Vielzahl von Formen an. So stellen beispielsweise die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge in der Regel nicht auf Wirtschaftlichkeit, sondern auf die Verfolgung anderer politischer Ziele ab und untergraben damit in diesem Bereich die marktwirtschaftlichen Grundsätze. Die geltenden Rechtsvorschriften sehen ausdrücklich vor, dass die Vergabe öffentlicher Aufträge in einer Weise zu erfolgen hat, die der Erreichung der staatlich vorgegebenen Ziele förderlich ist. Die Art dieser Ziele ist jedoch nicht festgelegt, sodass den Entscheidungsgremien ein weiter Ermessensspielraum bleibt. (19) Auch im Bereich der Investitionen übt die chinesische Regierung eine erhebliche Kontrolle und großen Einfluss mit Blick auf die Bestimmung und die Größenordnung sowohl staatlicher als auch privater Investitionen aus. Die Überprüfung von Investitionen sowie unterschiedliche Anreize, Beschränkungen und Verbote im Zusammenhang mit Investitionen dienen den Behörden als wichtige Instrumente für die Unterstützung industriepolitischer Zielsetzungen wie etwa der Wahrung der staatlichen Kontrolle über Schlüsselsektoren oder der Stärkung der heimischen Industrie. (20)

(86) Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das chinesische Wirtschaftsmodell auf bestimmten Grundaxiomen beruht, die vielfältige staatliche Eingriffe vorsehen und fördern. Diese erheblichen staatlichen Eingriffe sind unvereinbar mit einem freien Spiel der Marktkräfte und führen zu Verzerrungen, die einer wirksamen Ressourcenallokation nach Marktgrundsätzen entgegenstehen. (21)

3.3.1.3. Nennenswerte Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b erster Gedankenstrich der Grundverordnung: Situation, in der der betreffende Markt in erheblichem Maße von Unternehmen versorgt wird, die im Eigentum oder unter der Kontrolle oder der politischen Aufsicht von Behörden des Ausfuhrlandes stehen oder deren Ausrichtung von diesen Behörden festgelegt wird

(87) Unternehmen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle und/oder unter der politischen Aufsicht des Staates stehen oder deren Ausrichtung vom Staat festgelegt wird, stellen in der VR China einen wesentlichen Teil der Wirtschaft dar.

(88) Die chinesische Regierung und die Kommunistische Partei verfügen über Strukturen, die ihnen eine ständige Einflussnahme auf Unternehmen, insbesondere staatseigene Unternehmen, ermöglichen. Der Staat (und in vielfacher Hinsicht auch die Kommunistische Partei) übernimmt nicht nur eine aktive Rolle, indem er bzw. sie Vorgaben für die Umsetzung allgemeiner wirtschaftspolitischer Strategien durch einzelne staatseigene Unternehmen formuliert und die Umsetzung überwacht, sondern beansprucht auch das Recht auf Mitwirkung an operativen Entscheidungen in staatseigenen Unternehmen. Dies geschieht in der Regel durch die Rotation von Kadern zwischen Regierungsbehörden und staatseigenen Unternehmen, die Präsenz von Parteimitgliedern in den Exekutivgremien der staatseigenen Unternehmen und von Parteizellen in den Unternehmen (siehe auch Abschnitt 3.3.1.4) sowie durch die Gestaltung der Unternehmensstruktur im Bereich der staatseigenen Unternehmen. (22) Im Gegenzug genießen staatseigene Unternehmen innerhalb der chinesischen Wirtschaft einen besonderen Status, der mit einer Reihe wirtschaftlicher Vorteile verbunden ist, insbesondere mit einer Abschirmung gegen den Wettbewerb und einem präferenziellen Zugang zu wichtigen Inputs, was auch Finanzmittel umfasst. (23) Auf die Faktoren, die auf eine staatliche Kontrolle über Unternehmen des Aluminiumsektors hindeuten, wird in Abschnitt 3.3.1.5 näher eingegangen.

(89) In der vom Antragsteller als Beweis vorgelegten OECD-Studie wird auf staatseigene Unternehmen im Aluminiumsektor verwiesen, die in den im Rahmen ihrer Berichtspflichten vorgelegten Dokumenten ausdrücklich hervorheben, inwieweit die staatliche Eigentümerschaft einschlägige industriepolitische Strategien beeinflusst und eine staatliche Unterstützung bedingt. So erwähnt ein staatseigenes Unternehmen in seinem Anleihenprospekt von 2016, dass es zu den 52 staatseigenen Backbone-Unternehmen gehöre, dass es eine zentrale Rolle bei der Formulierung und Umsetzung der Politik im Stromsektor spiele und dass es umfassende und anhaltende Unterstützung vonseiten der chinesischen Regierung erhalte. Ein anderes staatseigenes Unternehmen weist in seinem Anleihenprospekt von 2017 darauf hin, dass die zuständige Provinzregierung maßgeblichen Einfluss auf die Gruppe ausüben könne. (24)

(90) Die VR China ist der weltweit größte Aluminiumhersteller, wobei gleich mehrere große staatseigene Unternehmen unter den wichtigsten Einzelherstellern der Welt zu finden sind. Im WVMetalle-Bericht wird darauf hingewiesen, dass staatseigene Unternehmen den überwiegenden Anteil am Inlandsmarkt halten (25), was durch andere Schätzungen bestätigt wird, nach welchen auf staatseigene Unternehmen mehr als 50 % der gesamten Primäraluminiumproduktion in der VR China entfallen. (26) Der Kapazitätsausbau in den vergangenen Jahren ist zwar zum Teil auf privatwirtschaftliche Unternehmen zurückzuführen, es ist jedoch davon auszugehen, dass bei solchen Kapazitätsausweitungen in der Regel auch die (lokale) Regierung in irgendeiner Form involviert ist, indem sie beispielsweise eine illegale Kapazitätsausweitung toleriert. (27) Zudem haben sich auch die Produktionskapazitäten für Aluminium bei den wichtigsten staatseigenen Unternehmen erhöht, wenngleich in geringerem Umfang. (28)

(91) Außer der Kontrolle der staatseigenen Unternehmen übt die chinesische Regierung auch Einfluss auf private Unternehmen in der VR China aus. Während der Untersuchung wurde festgestellt, dass die Hersteller von ACF von der Regierung subventioniert wurden. So führen alle in die Stichprobe einbezogenen Unternehmen in ihren Jahresberichten eine Reihe staatlicher Subventionen auf. Die Gewährung aller dieser Subventionen zeigt auch die umfangreiche Regierungsintervention im Markt.

(92) Angesichts der erheblichen staatlichen Eingriffe in die Aluminiumindustrie und des hohen Anteils staatseigener Unternehmen in diesem Sektor können selbst in Privateigentum stehende Aluminiumhersteller, die im ACF-Segment tätig sind, nicht unter Marktbedingungen agieren. Vielmehr unterliegen im Aluminiumsektor sowohl staatseigene als auch private Unternehmen einer politischen Aufsicht und der von der Politik vorgegebenen Ausrichtung, wie in Abschnitt 3.3.1.5 dargelegt.

3.3.1.4. Nennenswerte Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b zweiter Gedankenstrich der Grundverordnung: staatliche Präsenz in Unternehmen, die es dem Staat ermöglicht, Preise oder Kosten zu beeinflussen

(93) Die chinesische Regierung kontrolliert die Wirtschaft nicht nur über die Eigentümerschaft an staatseigenen Unternehmen und sonstige Instrumente, sondern kann Preise und Kosten auch durch die staatliche Präsenz in Unternehmen beeinflussen. Das in den chinesischen Rechtsvorschriften vorgesehene Recht der zuständigen Behörden, Schlüsselpositionen im Management staatseigener Unternehmen zu besetzen und Personen aus solchen Positionen abzuberufen, kann als ein sich aus den entsprechenden Eigentumsrechten ergebendes Recht gesehen werden (29); der Staat kann aber noch über einen weiteren bedeutenden Kanal Einfluss auf Unternehmensentscheidungen nehmen, nämlich über die in staatseigenen wie auch in privaten Unternehmen bestehenden Zellen der Kommunistischen Partei. Nach dem chinesischen Unternehmensrecht muss in jedem Unternehmen (in dem es mindestens drei Parteimitglieder gibt — so sieht es das Statut der Kommunistischen Partei Chinas vor (30)) eine Organisation der Kommunistischen Partei gebildet werden; zudem muss das Unternehmen die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Parteiorganisation ihre Tätigkeiten ausüben kann. In der Vergangenheit wurde diese Vorschrift offenbar nicht immer eingehalten bzw. konsequent durchgesetzt. Jedoch macht die Kommunistische Partei spätestens seit 2016 verstärkt ihren Anspruch auf Kontrolle der Geschäftsentscheidungen staatseigener Unternehmen als politisches Prinzip geltend. Auch wird berichtet, dass die Kommunistische Partei Druck auf private Unternehmen dahin gehend ausübt, „Patriotismus“ an oberste Stelle zu setzen und die Parteidisziplin zu wahren. (31) Im Jahr 2017 gab es Berichten zufolge in 70 % der etwa 1,86 Millionen Privatunternehmen Parteizellen, wobei verstärkt darauf gedrungen wurde, dass die Organisationen der Kommunistischen Partei bei Geschäftsentscheidungen der betreffenden Unternehmen das letzte Wort haben sollten. (32) Diese Regeln gelten grundsätzlich in der gesamten chinesischen Wirtschaft und in allen Sektoren, somit auch für die Hersteller von Aluminiumwaren und die Lieferanten ihrer Inputs.

(94) Darüber hinaus wurde am 15. September 2020 ein Dokument mit dem Titel „Leitlinien des Generalbüros der Kommunistischen Partei Chinas zur Intensivierung der Arbeit der Einheitsfront im privaten Sektor für die neue Ära“ (33) herausgegeben, mit dem die Rolle der Parteikomitees in Privatunternehmen weiter ausgebaut wurde. In Abschnitt II.4 dieser Leitlinien heißt es: „Wir müssen allgemein die Kapazität der Partei zur Führung der Arbeit der Einheitsfront im privaten Sektor intensivieren und die Anstrengungen in diesem Bereich effektiv stärken“; weiter in Abschnitt III.6: „Wir müssen die Parteiaufbauarbeit in privaten Unternehmen intensivieren und die Parteizellen befähigen, ihre Rolle als Bollwerk wirksam auszuüben, und die Parteimitglieder in die Lage versetzen, als Vorhut Pionierarbeit zu leisten.“ Mit diesem Dokument hob die Partei die Rolle der privaten Unternehmen in der „Arbeit der Einheitsfront“ bei den Anstrengungen zur Steigerung der Rolle der Kommunistischen Partei in Organisationen und Einrichtungen hervor, die nicht der Partei zugehörig sind. (34)

(95) Die folgenden Beispiele veranschaulichen gut den beschriebenen Trend zu immer stärkeren Eingriffen der chinesischen Regierung im Aluminiumsektor:

(96) Wie die Kommission in einer anderen Untersuchung betreffend bestimmte Folien und dünne Bänder aus Aluminium in Rollen mit Ursprung in China (35) feststellte, änderte im Jahr 2017 ein staatseigener chinesischer Aluminiumhersteller, China Aluminium International Engineering Corporation Limited (im Folgenden „Chalieco“), seine Satzung dahin gehend, dass er den Parteizellen innerhalb des Unternehmens eine wichtigere Rolle zuerkannte. Die Satzung enthält nun eigens ein Kapitel zum Parteikomitee, wo es in Artikel 113 wie folgt heißt: „Bei Entscheidungen in wichtigen Unternehmensbelangen konsultiert die Unternehmensleitung vorab das Parteikomitee des Unternehmens.“ (36) Überdies erklärte die Aluminium Corporation of China (im Folgenden „Chalco“) in ihrem Jahresbericht 2017 (37), dass eine Reihe von Mitgliedern des Vorstandes und des Aufsichtsrats und eine Reihe von Angehörigen der gehobenen Managements — darunter der Vorstandsvorsitzende und der Geschäftsführer sowie der Vorsitzende des Aufsichtsrats — Mitglieder der Kommunistischen Partei seien.

(97) Was Unternehmen betrifft, die in der ACF-Herstellung tätig sind, so erklärt Xiamen die Anstrengungen zum Parteiaufbau wie folgt: „Xiashun fördert aktiv die Parteiaufbau- und Gewerkschaftsarbeit und bekennt sich nach wie vor zum System der gemeinsamen Sitzungen von Partei, Regierung und Arbeitskräften, die dem Personal eine wichtige Plattform zur Beteiligung an der Entscheidungsfindung, zum Schutz seiner Rechte und Interessen und zum Aufbau einer harmonischen Atmosphäre bieten.“ (38)

(98) Die Präsenz und das Eingreifen des Staates auf den Finanzmärkten (siehe auch Abschnitt 3.3.1.8) sowie bei der Bereitstellung von Rohstoffen und Inputs bewirken überdies eine zusätzliche Verzerrung des Marktes. (39) Die staatliche Präsenz in Betrieben — unter anderem in staatseigenen Betrieben — im Aluminiumsektor und anderen Wirtschaftszweigen (wie dem Finanzsektor und den Input-Sektoren) ermöglicht es der chinesischen Regierung somit, Preise und Kosten zu beeinflussen.

3.3.1.5. Nennenswerte Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b dritter Gedankenstrich der Grundverordnung: staatliche Strategien oder Maßnahmen, mit denen inländische Lieferanten begünstigt werden oder durch die das freie Spiel der Marktkräfte anderweitig beeinflusst wird

(99) Die Ausrichtung der chinesischen Volkswirtschaft wird in erheblichem Maße durch ein ausgefeiltes Planungssystem bestimmt, in dem Prioritäten festgelegt und die Ziele vorgegeben werden, die die Zentralregierung und die lokalen Regierungen schwerpunktmäßig verfolgen müssen. Auf allen staatlichen Ebenen gibt es einschlägige Pläne, die praktisch alle Wirtschaftsbereiche abdecken. Die in den Planungsinstrumenten vorgegebenen Ziele sind verbindlich, und die Behörden aller Verwaltungsebenen überwachen die Umsetzung der Pläne durch die jeweils nachgeordnete Ebene. Insgesamt führt das Planungssystem in der VR China dazu, dass Ressourcen nicht in Abhängigkeit von den Marktkräften zugewiesen werden, sondern in Sektoren fließen, die von der Regierung als strategische oder anderweitig politisch wichtige Sektoren erachtet werden. (40)

(100) So spielt die Regierung auch eine zentrale Rolle bei der Entwicklung des chinesischen Aluminiumsektors. Dies wird in den zahlreichen auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene verabschiedeten Plänen, Leitlinien und sonstigen direkt oder indirekt auf den Sektor bezogenen Dokumenten bekräftigt. Mithilfe dieser und anderer Instrumente steuert und kontrolliert die Regierung Entwicklung und Funktionieren des Aluminiumsektors in praktisch allen Belangen. Diese Politik hat erhebliche direkte und indirekte Auswirkungen auf die Herstellkosten von Aluminiumerzeugnissen.

(101) Entsprechend den Feststellungen der Kommission in den Untersuchungen betreffend bestimmte Folien und dünne Bänder aus Aluminium in Rollen mit Ursprung in China (41), betreffend Aluminiumstrangpresserzeugnisse (42) und betreffend flachgewalzte Aluminiumerzeugnisse (vorläufige Maßnahmen) (43) gilt Folgendes gleichermaßen für die betroffene Ware im vorliegenden Fall, bei der es sich ebenfalls um eine nachgelagerte Aluminiumware handelt:

(102) Der den Untersuchungszeitraum abdeckende 13. Fünfjahresplan für wirtschaftliche und soziale Entwicklung (44) enthält zwar keine spezifischen Bestimmungen für Aluminium, sieht aber für die Nichteisen-Metallindustrie im Allgemeinen eine Strategie zur Förderung der Zusammenarbeit in den Bereichen internationale Produktionskapazitäten und Herstellung von Ausrüstungen vor. Mit Blick auf die Erreichung dieser Ziele wird bekräftigt, dass im Rahmen des Fünfjahresplans Unterstützungssysteme in den Bereichen Steuern, Finanzen, Versicherungen, Investitionen und Finanzierungsplattformen sowie Risikobewertungsplattformen gestärkt werden sollen. (45)

(103) In dem entsprechenden sektoralen Plan, dem Entwicklungsplan für die Nichteisen-Metallindustrie (2016-2020) (im Folgenden „Plan“), werden spezifische Strategien und Ziele festgelegt, die die Regierung in Bezug auf verschiedene Nichteisen-Metallindustrien, einschließlich der Aluminiumindustrie, verfolgt. (46)

(104) Angestrebt wird eine Aufwertung der Palette der von der chinesischen Aluminiumindustrie hergestellten Warentypen, unter anderem durch die Förderung von Innovationen. Es wird eine zügige Weiterentwicklung des Systems der gemischten Eigentümerschaft und eine Stärkung der Vitalität staatseigener Unternehmen gefordert. Außerdem ist die Möglichkeit des Aufbaus von Lagerbeständen an Nichteisen-Metallen zur Erhöhung der Ressourcensicherheit, auch bei Aluminium, vorgesehen und es werden konkrete quantitative Zielvorgaben für die Reduzierung des Energieverbrauchs, die Steigerung des Anteils an recyceltem Aluminium in der Produktion und die Verbesserung der Kapazitätsauslastung gemacht. (47)

(105) Geplant sind ferner strukturelle Anpassungen, strengere Kontrollen bei neuen Schmelzanlagen und der Abbau veralteter Kapazitäten. Darüber hinaus sieht der Plan eine geografische Verteilung der Verarbeitungsanlagen vor, eine Fokussierung auf Projekte zur verstärkten Ausbeutung von Bauxit- und Aluminiumoxidvorkommen sowie Maßnahmen in den Bereichen Stromversorgung und Preispolitik. (48)

(106) Mit diesem breiten Spektrum von Maßnahmen und Strategien stellt der Plan eine Fortschreibung des Plans für die Anpassung und Wiederbelebung der Nichteisen-Metallindustrie von 2009 dar, mit dem die negativen Auswirkungen der Finanzkrise auf die Nichteisen-Metallindustrie abgemildert werden sollten. Zu den Hauptzielen des Plans zählen unter anderem Kontrolle der Produktionsmenge, Umstrukturierung, Rohstoffbeschaffung, Ausfuhrsteuerpolitik, Ressourcensicherheit, Aufbau von Lagerbeständen, technologische Innovation, Finanzpolitik, Finanzplanung und Umsetzung der Finanzplanung. (49)

(107) Ein weiteres für den Aluminiumsektor wichtiges Politikinstrument sind die für die Aluminiumindustrie geltenden Standardbedingungen, die am 18. Juli 2013 vom MIIT mit dem Ziel herausgegeben wurden, die strukturelle Anpassung voranzutreiben und eine ungeordnete Ausweitung der Schmelzkapazitäten für Aluminium einzudämmen. Mit den Standardbedingungen wurden Mindestproduktionsmengen für neue Anlagen, Qualitätsstandards sowie eine Regelung zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit bei eingeführtem und heimischem Bauxit und Aluminiumoxid eingeführt. Die Standardbedingungen enthalten einen Hinweis darauf, dass das MIIT die zuständige Behörde für Normensetzung und Management in der Aluminiumindustrie sowie für die Veröffentlichung der Liste der für die Ausübung einer Tätigkeit im Aluminiumsektor zugelassenen Unternehmen ist. (50)

(108) In der vom Generalbüro des Staatsrats im Jahr 2016 herausgegebenen Leitlinie zur Schaffung eines hervorragenden Marktumfeldes, zur Förderung der strukturellen Anpassung und des strukturellen Wandels der Nichteisen-Metallindustrie und zur Erhöhung der Gewinne (2016/42) (51) führen die chinesischen Behörden als Hauptziele an: „die Struktur der Nichteisen-Metallindustrie zu optimieren; für ein im Wesentlichen ausgewogenes Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage bei wichtigen Warenkategorien zu sorgen; die Auslastung der Produktionskapazitäten für elektrolytisches Aluminium über 80 % zu halten sowie die Kapazitäten für die Sicherung der Versorgung mit Bodenschätzen wie Kupfer und Aluminium erheblich zu erhöhen“. (52) In dem Dokument wird auch eine „strenge Kontrolle neuer Produktionskapazitäten“ angestrebt. Um dies zu erreichen, wird Folgendes als notwendig bezeichnet: „Sicherstellung, dass unerlässliche neue, der Umwandlung oder Ausweitung dienende Produktionsprojekte im Bereich elektrolytische Aluminiumgewinnung umgesetzt werden; … Einsatz von sozialer Überwachung und anderen Instrumenten; Intensivierung der Anstrengungen bei Überwachung und Inspektion; Strenge Untersuchung und Behandlung neuer Projekte im Bereich elektrolytische Aluminiumgewinnung, die gegen die Regelungen verstoßen.“ (53) Diese Bestimmungen zeigen, in welch hohem Maße die chinesische Regierung in den Sektor der Nichteisenmetalle einschließlich des Aluminiumsektors eingreift.

(109) Die genannten staatlichen Eingriffe in das Funktionieren des Aluminiumsektors mithilfe von Planungsdokumenten machen sich auch auf Provinzebene bemerkbar. Beispielsweise ist es nach der Bekanntmachung des Durchführungsplans der Regierung der Provinz Shandong (wo Donghai, ein wichtiger ACF-Hersteller, seinen Sitz hat) zur beschleunigten qualitativ hochwertigen Entwicklung der sieben energieintensiven Industrien vom 6. November 2018 (2018/248) anzustreben, „die Erweiterung der Wertschöpfungskette um die elektrolytische Aluminiumgewinnung herum“ durch folgende Maßnahmen zu fördern: „Weitere Erhöhung des Anteils der Fein- und Tiefverarbeitung von elektrolytischer Aluminiumflüssigkeit und Aluminiumverarbeitungsmaterialien; Beschleunigung und Förderung der Erweiterung der Aluminium-Wertschöpfungskette auf Fertigwaren und hochwertige Produkte; verstärkte Verwendung hochwertiger Aluminiummaterialien; Erweiterung der Entwicklungsmöglichkeiten der Aluminiumverarbeitungsindustrie.“ (54)

(110) Der Staat hat schon viele Jahre vor der Herausgabe der genannten politischen Dokumente in das Funktionieren des Aluminiumsektors eingegriffen, wie z. B. die Leitlinien für die Beschleunigung des Umstrukturierungsprozesses in der Aluminiumindustrie (im Folgenden „Umstrukturierungsleitlinien“) (55) verdeutlichen, die von der Nationalen Entwicklungs- und Reformkommission im April 2006 herausgegeben wurden. Darin wird Aluminium als ein Erzeugnis eingestuft, das von grundlegender Bedeutung für die Entwicklung der Volkswirtschaft ist. In den Umstrukturierungsleitlinien wurde festgehalten, dass es bei der Umsetzung der vom Staatsrat gebilligten Politik der industriellen Entwicklung in bestimmten Bereichen spezifische Ziele zu verwirklichen gilt. Es handelt sich um folgende Bereiche: Förderung der Konzentration der Branche; Zugang zu Finanzkapital (siehe auch Abschnitt 3.3.1.8); Organisation der Branche; strenge Kontrolle der Ausfuhren von elektrolytischem Aluminium sowie Abbau veralteter Kapazitäten.

(111) Außerdem werden auch die Preise wesentlicher Inputs wie Energie und Strom durch verschiedene staatliche Eingriffe beeinflusst. (56) Insbesondere griff der Staat durch eine differenzierte, für sie vorteilhaftere Preisgestaltung zugunsten chinesischer Hersteller ein. In der vorstehend erwähnten Leitlinie zur Schaffung eines hervorragenden Marktumfeldes, zur Förderung der strukturellen Anpassung und des strukturellen Wandels der Nichteisen-Metallindustrie und zur Erhöhung der Gewinne wurde von den chinesischen Behörden als ein politisches Ziel genannt, „die differenzierte Strompreispolitik weiter umzusetzen; infrage kommende Stromnutzer zum Abschluss direkter Vereinbarungen mit Stromerzeugungsgesellschaften zu ermutigen sowie die Preise in Verhandlungen festzulegen“. (57) Die Kommission stellte auch fest, dass eine ähnliche Politik auf Provinzebene betrieben wurde. So berichtete beispielsweise das China Industry Journal im November 2019 aus der Provinz Yunnan: „Zur Umsetzung des Plans hat Yunnan nacheinander spezifische politische Strategien formuliert, etwa im ‚Umsetzungsgutachten zur Förderung der integrierten Entwicklung von Wasserkraft und Aluminiummaterialien‘ und im ‚Plan zur Umsetzung von Vorzugspreisen zur Förderung der Nutzung von Wasserkraft‘. Ausdrücklich wird gesagt, dass jedes Unternehmen, das seine Kapazitätsquote nach Yunnan bringt, in den Genuss einer Politik kommt, die mit dem Slogan ‚Vorzugspreis bei vollständiger Übertragung‘ beworben wird, was bedeutet, dass in den ersten fünf Jahren für die elektrolytische Aluminiumgewinnung ein Vorzugsstrompreis von 0,25 RMB pro kWh gilt. Für die Tiefverarbeitung von Materialien wiederum wird ein besonderer Vorzugspreis von 0,20 RMB je kWh gewährt. Berichten zufolge haben die integrierten Projekte von Henan Shenhuo und Sichuan Qiya’s, die in Yunnan aufzubauende Quoten mitbrachten, bereits von der Politik für Integrationsprojekte profitiert und entsprechende Vereinbarungen mit den lokalen Regierungen sowie Stromnetzbetreibern und Stromerzeugern unterzeichnet.“ (58)

(112) Ein weiteres Beispiel staatlicher Eingriffe auf Provinzebene ist die Bekanntmachung des Durchführungsplans der Regierung der Provinz Shandong zur beschleunigten qualitativ hochwertigen Entwicklung der sieben energieintensiven Industrien (siehe Erwägungsgrund 109), in dem die Behörden Ziele für den Wandel und die Aufwertung der elektrolytischen Aluminiumgewinnung im Hinblick auf den Energieeinsatz vorgegeben haben: „Bis 2022 muss der Stromverbrauch der elektrolytischen Aluminiumgewinnung pro Tonne Aluminium auf etwa 12 800 kWh fallen, die Rate der elektrolytischen Tiefverarbeitung von elektrolytischem Aluminium in der Provinz muss etwa 50 % erreichen und der Mehrwert des Aluminiums pro Tonne muss durchschnittlich um mehr als 30 % steigen.“ (59)

(113) Für die Durchsetzung der Bestimmungen der vorstehend genannten Planungsdokumente spielen die chinesischen Industrieverbände eine wichtige Rolle. Diese Organisationen sollen gewährleisten, dass die Industrie die Politik der chinesischen Regierung umsetzt. Ihre Zuständigkeit wird dadurch bestätigt, dass sie, wie an ihrer Satzung abzulesen ist, eng mit den staatlichen Behörden verbunden sind. Im Fall des Aluminiumsektors bestimmt die Satzung des Chinesischen Verbandes der Nichteisen-Metallindustrie insbesondere, dass „der Verband der Generallinie der Partei und ihren verschiedenen Grundsätzen und politischen Ansätzen folgt und sich an die Verfassung, die Gesetze, Vorschriften und nationalen politischen Maßnahmen sowie an soziale und moralische Werte hält. Er hält an dem Zweck fest, der Regierung, der Industrie, den Unternehmen und den Unternehmensmanagern zu dienen; er erstellt und verbessert die Mechanismen der Industrie zur Selbstdisziplinierung; er bindet die Mitglieder der Regierung vollständig ein, um Unterstützung zu erhalten; er schlägt eine Brücke zwischen der Regierung und den Unternehmen.“ (Artikel 3). In diesem Sinne ist in Artikel 25 vorgesehen, dass der Vorsitzende, der stellvertretende Vorsitzende und der Generalsekretär des Verbands „an der Linie, den Grundsätzen und der Politik der Partei festhalten und gute politische Eigenschaften aufweisen“ müssen. (60)

(114) Ebenso bestimmt die Satzung des Chinesischen Verbandes der Nichteisen-Fertigungsindustrie, dass „der Verband geschäftliche Leitlinien sowie Aufsicht und Management vonseiten der Kommission des Staatsrats zur Kontrolle und Verwaltung von Staatsvermögen, des Ministeriums für zivile Angelegenheiten und des Chinesischen Verbands der Nichteisen-Metallindustrie akzeptiert“ (Artikel 4). Zum Tätigkeitsbereich des Verbandes gehört auch, „im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen und Aufgaben der Partei und des Staates im Zusammenhang mit dem Aufbau eines Systems der sozialistischen Marktwirtschaft und unter Berücksichtigung der derzeitigen Lage der Industrie aktiv Vorschläge und Stellungnahmen zur Entwicklung der Industrie, zur Industriepolitik sowie zu einschlägigen Gesetzen und Regelungen vorzulegen“ (Artikel 6). Schließlich schreibt Artikel 22 ebenfalls vor, dass der Vorsitzende, der stellvertretende Vorsitzende und der Generalsekretär des Verbandes unter anderem „an der Linie, den Grundsätzen und der Politik der Partei festhalten und gute politische Eigenschaften aufweisen“ müssen. (61)

(115) Somit gibt es zahlreiche auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene verabschiedete Pläne, Leitlinien und andere Dokumente, die den Aluminiumsektor betreffen und aus denen eindeutig hervorgeht, in welchem Ausmaß die chinesische Regierung in diesem Sektor eingreift. (62) Mithilfe dieser und anderer Instrumente steuert und kontrolliert die Regierung Entwicklung und Funktionieren des Sektors in praktisch allen Belangen.

(116) Abseits der Pläne nahmen die Eingriffe der Regierung innerhalb des Sektors unter anderem die Form von ausfuhrbezogenen Maßnahmen, einschließlich Ausfuhrzöllen, Ausfuhrkontingenten, Vorgaben für die Ausfuhrleistung und vorgeschriebenen Mindestausfuhrpreisen für verschiedene bei der Aluminiumherstellung eingesetzte Rohstoffe, an.

(117) Die chinesische Regierung setzt außerdem Negativanreize für die Ausfuhr von Primäraluminium und Inputs für dessen Herstellung und ist bestrebt, Aluminiumerzeugnisse mit höherer Wertschöpfung zu fördern. Zu diesem Zweck wird die Mehrwertsteuer auf nachgelagerte Erzeugnisse ganz oder teilweise erlassen und wird Primäraluminium nur teilweise von der Mehrwertsteuer befreit und zudem mit einer Ausfuhrsteuer belegt. (63)

(118) Weitere Formen staatlicher Eingriffe, die zu Marktverzerrungen führen, sind die Politik des Lagerbestandaufbaus des State Reserve Bureau und die Rolle der Börse „Shanghai Futures Exchange“ (im Folgenden „SHFE“). (64) Darüber hinaus wurde in verschiedenen Handelsschutzuntersuchungen festgestellt, dass die chinesische Regierung den Aluminiumherstellern traditionell unterschiedliche Formen staatlicher Unterstützung gewährt. (65) Die weitreichenden Eingriffe der chinesischen Regierung im Aluminiumsektor haben zu Überkapazitäten geführt (66), was der beste Beleg für die Auswirkungen der Politik der chinesischen Regierung und der daraus resultierenden Verzerrungen sein dürfte.

(119) Im Rahmen der OECD-Studie wurden noch weitere Formen staatlicher Unterstützung ermittelt, die die Marktkräfte im Aluminiumsektor beeinflussen. In der Regel handelt es sich um unter dem Marktpreis verkaufte Inputs, insbesondere Strom und Primäraluminium. (67) In der OECD-Studie wird außerdem beschrieben, wie die von der chinesischen Regierung vorgegebenen Ziele für den Aluminiumsektor in der Industriepolitik und im Rahmen spezifischer Maßnahmen auf Provinzebene und lokaler Ebene umgesetzt werden, etwa in Form von Kapitalzuführungen, vorrangigen Nutzungsrechten für mineralische Ressourcen, staatlichen Zuschüssen und Subventionen oder steuerlichen Anreizen. (68)

(120) Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die chinesische Regierung Maßnahmen eingeführt hat, um die Wirtschaftsbeteiligten dazu anzuhalten, die von der staatlichen Politik vorgegebenen Ziele bezüglich der Unterstützung von Schlüsselindustrien, darunter des Aluminiumsektors, zu erfüllen, zu denen auch die Herstellung von ACF-Waren gehört. Derartige Maßnahmen verhindern ein freies Spiel der Marktkräfte.

3.3.1.6. Nennenswerte Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b vierter Gedankenstrich der Grundverordnung: Fehlen, diskriminierende Anwendung oder unzulängliche Durchsetzung des Insolvenz-, Gesellschafts- oder Eigentumsrechts

(121) Den im Dossier vorliegenden Informationen nach zu urteilen wird das chinesische Insolvenzsystem kaum seinem Hauptzweck gerecht, nämlich der fairen Abwicklung von Forderungen und Verbindlichkeiten und der Wahrung der gesetzlichen Rechte und der Interessen von Gläubigern und Schuldnern. Dies ist offenbar darauf zurückzuführen, dass — obgleich das chinesische Insolvenzrecht formal auf ähnlichen Grundsätzen basiert wie die entsprechenden Rechtsvorschriften in anderen Ländern — das chinesische System durch eine systematisch unzureichende Durchsetzung gekennzeichnet ist. Die Zahl der Insolvenzen ist im Verhältnis zur Größe der chinesischen Volkswirtschaft nach wie vor gering; seinen Grund hat dies nicht zuletzt in den zahlreichen Mängeln der Insolvenzverfahren, die im Hinblick auf die Anmeldung von Insolvenzen eine abschreckende Wirkung haben. Darüber hinaus nimmt der Staat in Insolvenzverfahren weiterhin eine starke, aktive Rolle wahr und hat häufig unmittelbaren Einfluss auf das Ergebnis der Verfahren. (69)

(122) Außerdem treten die Defizite im System der Eigentumsrechte in der VR China besonders deutlich zutage, wenn es um Grundbesitz und Landnutzungsrechte geht. (70) Aller Grund und Boden ist Eigentum des chinesischen Staates (ländlicher Grund und Boden ist Kollektiveigentum, städtischer Grund und Boden ist Staatseigentum). Die Zuweisung von Grund und Boden fällt in die ausschließliche Zuständigkeit des Staates. Es gibt Rechtsvorschriften, die auf eine transparente Zuteilung von Landnutzungsrechten zu Marktpreisen abzielen und beispielsweise Ausschreibungsverfahren vorsehen. Diese Vorschriften werden jedoch regelmäßig missachtet, und bestimmte Käufer erhalten Land unentgeltlich oder zu Preisen unterhalb des Marktniveaus. (71) Darüber hinaus verfolgen die Behörden bei der Zuteilung von Land oft auch bestimmte politische Ziele wie etwa die Umsetzung der wirtschaftspolitischen Pläne. (72)

(123) Für die Hersteller von ACF-Waren gilt, wie für die meisten anderen Sektoren der chinesischen Wirtschaft auch, das gewöhnliche chinesische Insolvenz-, Gesellschafts- und Eigentumsrecht. Das bedeutet, dass auch diese Unternehmen von den Top-down-Verzerrungen betroffen sind, die aus der diskriminierenden Anwendung oder unzulänglichen Durchsetzung des Insolvenzrechts und des Eigentumsrechts resultieren. Die jetzige Untersuchung förderte keine Erkenntnisse zutage, die diese Feststellungen infrage gestellt hätten. Vor diesem Hintergrund gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass das chinesische Insolvenzrecht und das chinesische Eigentumsrecht nicht ordnungsgemäß funktionieren, wodurch Verzerrungen entstehen, wenn etwa insolvente Unternehmen über Wasser gehalten werden oder wenn es um die Gewährung von Landnutzungsrechten in der VR China geht. Die verfügbaren Beweise lassen darauf schließen, dass diese Überlegungen auch uneingeschränkt auf den ACF-Sektor zutreffen.

(124) Untermauert wird dies durch die vorläufige positive Feststellung, die das US-Handelsministerium im Rahmen der Untersuchung zu bestimmten Aluminiumfolien aus China getroffen hat; auf der Grundlage der verfügbaren Informationen gelangte es zu der Einschätzung, dass die Bereitstellung von Land durch die chinesische Regierung zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt eine finanzielle Beihilfe im Sinne von Section 771 (5)(D) des Tariff Act von 1930 in der geänderten Fassung darstelle. (73)

(125) In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kam die Kommission zu dem Schluss, dass das Insolvenz- und das Eigentumsrecht im Aluminiumsektor in diskriminierender Weise angewandt oder nur unzulänglich durchgesetzt wurde, und zwar auch in Bezug auf die betroffene Ware.

3.3.1.7. Nennenswerte Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b fünfter Gedankenstrich der Grundverordnung: verzerrte Lohnkosten

(126) Ein System marktbasierter Löhne kann sich in der VR China nicht voll entwickeln, da Arbeitnehmer und Arbeitgeber in ihrer Koalitionsfreiheit eingeschränkt sind. China hat eine Reihe grundlegender Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO), insbesondere die Übereinkommen über Vereinigungsfreiheit und Kollektivverhandlungen, nicht ratifiziert. (74) Nach nationalem Recht ist nur eine Gewerkschaftsorganisation aktiv. Diese ist jedoch nicht von den staatlichen Behörden unabhängig, und ihre Beteiligung an Kollektivverhandlungen sowie ihr Einsatz für den Schutz der Arbeitnehmerrechte sind nach wie vor rudimentär. (75) Darüber hinaus wird die Mobilität der chinesischen Arbeitskräfte durch das Haushaltsregistrierungssystem behindert, das den Zugang zum gesamten Spektrum von Leistungen der sozialen Sicherheit und anderen Leistungen auf die in einem bestimmten Verwaltungsgebiet ansässigen Einwohner beschränkt. In der Regel führt dies dazu, dass sich Arbeitnehmer ohne örtliche Wohnsitzregistrierung in einer prekären Beschäftigungssituation befinden und ein geringeres Einkommen haben als Arbeitnehmer mit Wohnsitzregistrierung. (76) Es liegt somit eine Verzerrung der Lohnkosten in der VR China vor.

(127) Der Kommission wurden keine einschlägigen Nachweise vorgelegt, aus denen hervorginge, dass der Aluminiumsektor, einschließlich der Herstellung von ACF-Waren, nicht dem beschriebenen chinesischen Arbeitsrechtssystem unterliegt. Somit gibt es im Aluminiumsektor mit Blick auf die Lohnkosten Verzerrungen sowohl direkter Art (bei der Herstellung der betroffenen Ware oder der wichtigsten Rohstoffe für ihre Herstellung) als auch indirekter Art (beim Zugang zu Kapital oder zu Inputs von Unternehmen, für die ebenfalls diese Regelungen des Arbeitsrechtssystems der VR China gelten).

3.3.1.8. Nennenswerte Verzerrungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b sechster Gedankenstrich der Grundverordnung: Zugang zu Finanzmitteln über Institute, die staatliche Ziele umsetzen oder anderweitig nicht unabhängig vom Staat agieren

(128) Der Zugang von Unternehmen zu Kapital unterliegt in der VR China unterschiedlichen Verzerrungen.

(129) Erstens ist das chinesische Finanzsystem durch die starke Marktposition staatseigener Banken gekennzeichnet (77), die bei der Gewährung des Zugangs zu Finanzmitteln andere Kriterien heranziehen als die Rentabilität eines Projekts. Ähnlich wie nichtfinanzielle staatseigene Unternehmen sind auch die Banken nach wie vor nicht nur durch die Eigentümerschaft mit dem Staat verbunden, sondern auch durch personelle Verflechtungen (die Top-Führungskräfte großer staatseigener Finanzinstitute werden letztlich von der Kommunistischen Partei ernannt) (78); darüber hinaus setzen die Banken, ebenfalls genau wie nichtfinanzielle staatseigene Unternehmen, grundsätzlich die von der Regierung festgelegten staatlichen Strategien um. Damit kommen die Banken einer ausdrücklichen gesetzlichen Verpflichtung nach, ihre Geschäfte im Einklang mit den Erfordernissen der nationalen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zu führen und sich dabei an der Industriepolitik des Staates auszurichten. (79) Hinzu kommt, dass es weitere Regelungen gibt, aufgrund deren Finanzmittel in Sektoren gelenkt werden, die von der Regierung als geförderte oder anderweitig relevante Sektoren ausgewiesen werden. (80)

(130) Zwar trifft es zu, dass verschiedene gesetzliche Bestimmungen auf die Notwendigkeit verweisen, den bankenüblichen Gepflogenheiten und aufsichtsrechtlichen Vorschriften zu folgen und etwa die Kreditwürdigkeit eines Kreditnehmers zu prüfen, jedoch lassen die umfangreichen Beweise, darunter auch die Erkenntnisse aus Handelsschutzuntersuchungen, darauf schließen, dass diese Bestimmungen bei der Anwendung der unterschiedlichen Rechtsinstrumente nur eine untergeordnete Rolle spielen.

(131) Zum Beispiel hat die chinesische Regierung erst vor Kurzem klargestellt, dass sogar Entscheidungen privater Geschäftsbanken der Aufsicht der Kommunistischen Partei unterliegen und im Einklang mit der nationalen Politik stehen müssen. Eines der drei übergeordneten Staatsziele im Hinblick auf die Steuerung des Bankwesens besteht jetzt darin, die führende Rolle der Partei im Banken- und Versicherungssektor, auch in Bezug auf operative und Managementfragen in Unternehmen, zu stärken. (81) Auch in den Kriterien der Leistungsbewertung von Geschäftsbanken muss nun insbesondere berücksichtigt werden, inwiefern Unternehmen „den nationalen Entwicklungszielen und der Realwirtschaft dienen“, und insbesondere wie sie „strategischen und aufstrebenden Wirtschaftszweigen dienen“. (82)

(132) Darüber hinaus sind Anleiheratings und Bonitätsbewertungen häufig aus den unterschiedlichsten Gründen verzerrt, unter anderem weil die strategische Bedeutung eines Betriebs für die chinesische Regierung und etwaige stillschweigende staatliche Garantien sich auf die Risikobewertungen auswirken. Schätzungen deuten stark darauf hin, dass chinesische Bonitätsbewertungen durchgängig niedrigeren internationalen Ratings entsprechen. (83)

(133) Hinzu kommt, dass es weitere Regelungen gibt, aufgrund deren Finanzmittel in Sektoren gelenkt werden, die von der Regierung als geförderte oder anderweitig relevante Sektoren ausgewiesen werden. (84) Dies führt bei der Kreditvergabe zu einer Verzerrung zugunsten staatseigener Unternehmen, großer, gut vernetzter Privatunternehmen und von Unternehmen in Schlüsselindustrien, was wiederum bedeutet, dass Verfügbarkeit und Kosten von Kapital nicht für alle Marktakteure gleich sind.

(134) Die OECD-Studie verweist in diesem Zusammenhang auf empirische Belege dafür, dass bestimmte Aluminiumhersteller in der VR China Finanzierungen zu Vorzugskonditionen erhalten, wobei die Finanzierungskosten offenbar unabhängig vom Verschuldungsgrad der Unternehmen sind. Der Studie zufolge gab ein staatseigener Aluminiumhersteller in seinem 2016 veröffentlichten Prospekt für Unternehmensanleihen explizit an, dass er beträchtliche finanzielle Unterstützung von chinesischen Policy Banks zu unter dem Referenzzinssatz liegenden Zinssätzen erhält. Auch in dem 2017 erschienenen Prospekt für Unternehmensanleihen eines anderen staatseigenen Herstellers wurde auf die engen Beziehungen des Unternehmens zu chinesischen Banken, einschließlich Policy Banks, die ihm Zugang zu Finanzierungsquellen zu geringen Kosten verschaffen, verwiesen. In der OECD-Studie wird diesbezüglich festgestellt, dass die diesen Unternehmen gewährten niedrigen Zinssätze zwar ganz unterschiedliche Gründe haben können, dass die Diskrepanz zwischen schlechten Finanzindikatoren und niedrigen Zinssätzen jedoch auf eine mögliche Unterbewertung des mit der Kreditvergabe an die betreffenden Kreditnehmer verbundenen Risikos hindeutet. (85)

(135) Zweitens werden die Fremdkapitalkosten künstlich niedrig gehalten, um das Investitionswachstum zu fördern. Dies hat zu übermäßigen Anlageinvestitionen bei immer niedrigeren Kapitalrenditen geführt. Davon zeugt der trotz eines drastischen Rückgangs der Rentabilität zu beobachtende Anstieg der Unternehmensverschuldung im staatlichen Sektor, der darauf schließen lässt, dass die Mechanismen im Bankensystem nicht einer normalen unternehmerischen Logik folgen.

(136) Drittens ist festzustellen, dass trotz der Liberalisierung des Nominalzinses im Oktober 2015 die Preissignale nach wie vor nicht das Ergebnis eines freien Spiels der Marktkräfte sind, sondern durch staatlich induzierte Verzerrungen beeinflusst werden. De facto machte der Anteil der zum Referenzzinssatz oder zu einem niedrigeren Zinssatz vergebenen Kredite Ende 2018 nach wie vor mindestens ein Drittel aller Kredite aus. (86) Die offiziellen Medien der VR China berichteten kürzlich, dass die Kommunistische Partei gefordert hatte, „den Zins am Kreditmarkt nach unten zu lenken“. (87) Künstlich niedrig gehaltene Zinssätze führen zu Finanzierungskosten unter Preis und folglich zu einem übermäßigen Kapitaleinsatz.

(137) Das Gesamtkreditwachstum in der VR China zeugt von einer sinkenden Effizienz der Kapitalallokation, wobei es keinerlei Anzeichen für eine Kreditverknappung gibt, wie sie in einem unverzerrten Marktumfeld zu erwarten wäre. Infolgedessen war in den letzten Jahren ein starker Anstieg notleidender Kredite zu beobachten. Angesichts der Zunahme risikobehafteter Forderungen war die chinesische Regierung bestrebt, Ausfälle zu vermeiden. Daher wurden Probleme im Zusammenhang mit uneinbringlichen Forderungen durch Umschuldung gelöst — was zur Entstehung sogenannter „Zombie-Unternehmen“ führte — oder durch Übertragung des Eigentums an den Forderungen (z. B. im Wege von Fusionen oder Debt-Equity-Swaps), ohne jedoch das Schuldenproblem insgesamt zu beseitigen oder dessen eigentliche Ursachen anzugehen.

(138) Insgesamt ist festzustellen, dass die Kreditvergabe an Unternehmen in der VR China trotz der Schritte zur Marktliberalisierung durch nennenswerte Verzerrungen gekennzeichnet ist, die auf die anhaltenden, allgegenwärtigen Eingriffe des Staates in die Kapitalmärkte zurückzuführen sind.

(139) Es wurden keine Nachweise vorgelegt, aus denen hervorginge, dass der Aluminiumsektor, einschließlich der Hersteller von ACF-Waren, nicht von den beschriebenen staatlichen Eingriffen in das Finanzsystem betroffen wäre. Somit lässt sich feststellen, dass die erheblichen staatlichen Eingriffe in das Finanzsystem zu stark verzerrten Marktbedingungen auf allen Ebenen führen.

3.3.1.9. Systemischer Charakter der beschriebenen Verzerrungen

(140) Die Kommission stellte fest, dass die im Bericht beschriebenen Verzerrungen charakteristisch für die chinesische Wirtschaft sind. Die verfügbaren Beweise zeugen davon, dass die in den Abschnitten 3.3.1.1 bis 3.3.1.5 enthaltenen Feststellungen zu den Gegebenheiten und Merkmalen des chinesischen Systems auf das gesamte Land und alle Wirtschaftszweige zutreffen. Gleiches gilt für die Aussagen zu den Produktionsfaktoren in den Abschnitten 3.3.1.6 bis 3.3.1.8.

(141) Die Kommission erinnert daran, dass es zur Herstellung von ACF einer Reihe von Inputs bedarf. Im Untersuchungsdossier finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Inputs nicht aus der VR China stammen. Wenn Hersteller von ACF-Waren diese Inputs beschaffen, unterliegen die von ihnen gezahlten Preise (die als Kosten erfasst werden) natürlich denselben vorstehend beschriebenen systemischen Verzerrungen. So beschäftigen beispielsweise die Lieferanten der Inputs Arbeitskräfte zu verzerrten Bedingungen. Sie nehmen möglicherweise Kredite auf, die den Verzerrungen im Finanzsektor bzw. bei der Kapitalallokation unterliegen. Darüber hinaus unterliegen sie dem Planungssystem, das sich auf alle staatlichen Ebenen und sämtliche Wirtschaftszweige erstreckt.

(142) Folglich ist es nicht nur im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe a der Grundverordnung nicht angemessen, die Inlandsverkaufspreise für ACF-Waren zu verwenden, sondern Gleiches gilt auch für sämtliche Kosten der Inputs (Rohstoffe, Energie, Boden, Finanzierung, Arbeit usw.), denn sie unterliegen ebenfalls Verzerrungen, da die Preisbildung durch erhebliche staatliche Eingriffe beeinflusst wird, wie sie in den Teilen A und B des Berichts beschrieben werden. Tatsächlich sind die beschriebenen staatlichen Eingriffe im Hinblick auf die Allokation von Kapital, Boden, Arbeit, Energie und Rohstoffen in der gesamten VR China festzustellen. Das bedeutet beispielsweise, dass ein Input, der selbst schon in der VR China unter Einsatz einer Reihe von Produktionsfaktoren hergestellt wurde, ebenfalls nennenswerten Verzerrungen unterliegt. Gleiches gilt für die Inputs der Inputs und so weiter. Die diesbezüglichen Argumente und Beweise der ausführenden Hersteller werden im nächsten Abschnitt behandelt.

3.3.1.10. Schlussfolgerung

(143) Die vorstehende Analyse, in deren Rahmen alle vorliegenden Beweise für staatliche Eingriffe in die chinesische Wirtschaft im Allgemeinen und den Aluminiumsektor (einschließlich der Herstellung der betroffenen Ware) im Besonderen geprüft wurden, hat gezeigt, dass die Preise bzw. Kosten der betroffenen Ware, einschließlich der Rohstoff-, Energie- und Arbeitskosten, nicht das Ergebnis des freien Spiels der Marktkräfte sind, sondern durch erhebliche staatliche Eingriffe im Sinne des Artikels 2 Absatz 6a Buchstabe b der Grundverordnung beeinflusst werden, was an den tatsächlichen oder möglichen Auswirkungen eines oder mehrerer der dort aufgeführten Sachverhalte deutlich wird. Angesichts dieser Feststellungen und der mangelnden Mitarbeit seitens der chinesischen Regierung gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass es in diesem Fall nicht angemessen ist, bei der Ermittlung des Normalwerts die Inlandspreise und -kosten heranzuziehen.

3.3.1.11. Stellungnahmen interessierter Parteien

(144) Xiamen brachte als Antwort auf den zweiten Aktenvermerk vor, dass es nicht nötig sei, Vergleichswerte heranzuziehen, wenn die Produktionsfaktoren von Xiamen zu marktüblichen Bedingungen bezogen würden. Insbesondere argumentierte Xiamen, dass die Vergleichswertpreise und die von Xiamen für Rohblöcke und Barren gezahlten Preise vergleichbar seien, was die Annahme wesentlicher Verzerrungen zu widerlegen scheine. Darüber hinaus brachte Xiamen vor, es beziehe Rohstoffe und Energie auf kommerzieller Grundlage zu marktüblichen Bedingungen.

(145) Die Kommission wies darauf hin, dass sobald festgestellt wird, dass die Verwendung