JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1995 (96/C 340/01)

in seiner Sitzung vom 24. Oktober 1996 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Bernhard FRIEDMANN (Präsident)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Einleitung 5

Teil I: BEMERKUNGEN ZU DEN EINNAHMEN UND DEN OPERATIONELLEN MITTELN DER KOMMISSION SOWIE ZU DEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

Kapitel 1 - Eigenmittel 23

Kapitel 2 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie)

Ausführung des Haushaltsplans und Direktausgaben 58

Kapitel 3 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie)

Organisation und Verwaltung der Agrarmärkte 75

Kapitel 4 - Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 102

Kapitel 5 - Regionaler Bereich 123

Kapitel 6 - Sozialer Bereich 149

Kapitel 7 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 187

Kapitel 8 - Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 204

Kapitel 9 - Forschung und technologische Entwicklung 214

Kapitel 10 - Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 235

Kapitel 11 - Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 264

Kapitel 12 - Europäische Entwicklungsfonds 290

Teil II: BEMERKUNGEN ZU DEN VERWALTUNGSMITTELN DER ORGANE UND EINRICHTUNGEN DER EUROPÄISCHEN UNION

Kapitel 13 - Kommission 334

Kapitel 14 - Rechnungshof 348

Kapitel 15 - Wirtschafts- und Sozialausschuß, Ausschuß der Regionen und Gemeinsame Organisationsstruktur 349

ANHÄNGE

Anhang I - Berichte und Stellungnahmen, die vom Hof in den letzten fünf Jahren verabschiedet worden sind 353

Anhang II - Im Bericht verwendete Abkürzungen und Zeichen sowie allgemeine Informationen über den Gesamthaushaltsplan 363

ANTWORTEN DER ORGANE

Seite

Teil I: BEMERKUNGEN ZU DEN EINNAHMEN UND DEN OPERATIONELLEN MITTELN DER KOMMISSION SOWIE ZU DEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

Kapitel 1 - Eigenmittel 45

Kapitel 2 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie)

Ausführung des Haushaltsplans und Direktausgaben 70

Kapitel 3 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie)

Organisation und Verwaltung der Agrarmärkte 95

Kapitel 4 - Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 117

Kapitel 5 - Regionaler Bereich 141

Kapitel 6 - Sozialer Bereich 169

Kapitel 7 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 199

Kapitel 8 - Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 212

Kapitel 9 - Forschung und technologische Entwicklung 228

Kapitel 10 - Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 255

Kapitel 11 - Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 283

Kapitel 12 - Europäische Entwicklungsfonds 313

Teil II: BEMERKUNGEN ZU DEN VERWALTUNGSMITTELN DER ORGANE UND EINRICHTUNGEN DER EUROPÄISCHEN UNION

Kapitel 13 - Kommission 342

Kapitel 15 - Wirtschafts- und Sozialausschuß, Ausschuß der Regionen und Gemeinsame Organisationsstruktur 352

ÜBERSICHT ÜBER DIE ABBILDUNGEN (Abb.)

Seite

Abb. I Gesamthaushaltsplan 1995 - Veranschlagte Einnahmen 10

Abb. II Gesamthaushaltsplan 1995 - Veranschlagte Ausgaben - Mittel für Zahlungen 11

Abb. III Gesamthaushaltsplan 1995 - Mittel für Verpflichtungen 12

Abb. IV Verwendung der 1995 verfügbaren Mittel für Verpflichtungen nach Bereichen und Organen 13

Abb. V Verwendung der 1995 verfügbaren Mittel für Zahlungen nach Bereichen und Organen 14

Abb. VI Finanzielle Vorausschau: zu Lasten des Haushaltsplans 1995 verfügbare Mittel für Verpflichtungen im einzelnen und deren Ausführung; zu Lasten des Haushaltsplans 1995 insgesamt verfügbare Mittel für Zahlungen und deren Ausführung 15

Abb. VII A Konsolidierte Haushaltsrechnung und Ermittlung des Saldos des Haushaltsjahres 1995 16

Abb. VII B Zusammenfassung der konsolidierten Vermögensübersicht der Europäischen Union zum 31. Dezember 1995 17

Abb. VIII Im Haushaltsjahr 1995 getätigte Zahlungen nach Bereichen 18

Abb. IX Im Haushaltsjahr 1995 getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten 19

Abb. X Entwicklung und Verwendung der Mittel für Zahlungen im Zeitraum 1991-1995 nach Bereichen 20

Abb. XI Verwendungsraten der Mittel für Zahlungen von 1991 bis 1995 nach Bereichen 21

Abb. XII Jährliche Zahlungen im Zeitraum 1991-1995 nach Bereichen und Organen 22

Abb. XIII Veranschlagte und tatsächliche Einnahmen im Haushaltsjahr 1995 54

Abb. XIV Veranschlagte und tatsächliche Eigenmittel im Haushaltsjahr 1995 nach Mitgliedstaaten 55

Abb. XV Im Haushaltsjahr 1995 tatsächlich eingenommene Eigenmittel 56

Abb. XVI Tatsächlich eingenommene Eigenmittel nach Mitgliedstaaten 57

Abb. XVII EAGFL-Garantie - Im Haushaltsjahr 1995 getätigte Zahlungen nach Märkten 73

Abb. XVIII EAGFL-Garantie - Im Haushaltsjahr 1995 getätigte Zahlungen nach Märkten und nach Mitgliedstaaten 74

Abb. XIX Die Strukturfonds: im Haushaltsjahr 1995 eingegangene Verpflichtungen und getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten 185

Abb. XX Interventionen mit struktureller Zweckbestimmung: 1995 eingegangene Verpflichtungen und getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten und Zielen 186

Abb. XXI Die Hilfe für die Länder Mittel- und Osteuropas und die Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige Sowjetunion): die Programme PHARE und TACIS 263

Abb. XXII Allgemeine Informationen über die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) (Stand: 31. Dezember 1995) 329

Abb. XXIII Der 6. EEF: Mittelzuweisung, Finanzierung, Aufteilung der Hilfen, globale Verwendung 330

Abb. XXIV Der 7. EEF: Mittelzuweisung, Finanzierung, Aufteilung der Hilfen, globale Verwendung 331

Abb. XXV Der 6. und 7. EEF - Verwendung der Hilfen nach Wirtschaftszweigen (Stand: 31. Dezember 1995) 332

Abb. XXVI Die sieben EEF - Entwicklung der jährlichen Zahlungen 333

EINLEITUNG

0.0. INHALT Ziffern

Rechnungs- und Haushaltsführung 0.1

Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten 0.2 - 0.5

Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission 0.6 - 0.11

Bewirtschaftungstätigkeit der Kommission 0.12 - 0.27

Verbesserungen der Haushaltsführung 0.28 - 0.32

RECHNUNGS- UND HAUSHALTSFÜHRUNG

0.1. In bestimmten Fällen hängt die Verbesserung der Haushaltsführung möglicherweise weitgehend oder ausschließlich von Maßnahmen ab, die die Kommission alleine, ein oder mehrere einzelne Mitgliedstaaten oder recht häufig auch die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam im Wege der Zusammenarbeit im Hinblick auf geeignete Lösungen zu treffen haben. Der Jahresbericht und die Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1995 enthalten zahlreiche anschauliche Beispiele für eine unbefriedigende Rechnungs- und Haushaltsführung, die in vielen Fällen mit den in früheren Jahren beanstandeten Mängeln identisch sind oder ihnen zumindest stark ähneln. In der Einleitung zu seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 begrüßte der Hof zwar die Initiative der neuen Kommission, ein Reformprogramm zur Verbesserung des Finanzmanagements (SEM 2000) in Gang zu setzen, räumte jedoch gleichzeitig ein, daß keine kurzfristigen Ergebnisse zu erwarten seien.

BEWIRTSCHAFTUNG DER GEMEINSCHAFTSMITTEL DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN

0.2. Im Hinblick auf die Einnahmen wird in Kapitel 1 beanstandet, daß Eigenmittel in Höhe von mehreren Millionen ECU wegen unzulänglicher Anwendung der Rechtsvorschriften für den aktiven Veredelungsverkehr nicht erhoben wurden. Darüber hinaus wurden erhebliche Unterschiede in den Methoden und in der Häufigkeit der Zollkontrollen sowie die fehlerhafte Anwendung des externen Versandverfahrens der Gemeinschaft festgestellt. Im Bereich der MwSt.-Eigenmittel machen die neuen Risiken, die sich aus der Aufhebung der Steuergrenzen ergeben, eine intensive Überwachung der Verwaltungsverfahren erforderlich; hierzu sind geeignete nationale Kontrollmethoden und eine engere Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten notwendig.

0.3. In Kapitel 3, das der Organisation und Verwaltung der Agrarmärkte gewidmet ist, wird darauf aufmerksam gemacht, daß ein Mitgliedstaat der Gemeinschaft geschuldete Beträge nicht eingezogen hat; in diesem Fall handelt es sich um Ausfuhrerstattungen in Höhe von mindestens 16 Mio. ECU. Im gleichen Kapitel stellte sich bei der Weiterverfolgung von Bemerkungen des Hofes in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1990 bis 1992 heraus, daß, obgleich sowohl der Rat als auch das Parlament die Ansicht des Hofes teilten, wonach die Olivenölkarteien dringend der Vervollständigung bedürfen, dies vier Jahre später in den Mitgliedstaaten mit der höchsten Olivenölerzeugung noch immer nicht geschehen war. In bezug auf einen weiteren wichtigen Kontrollmechanismus, nämlich die Einführung von Grundbüchern für Reisanbaugebiete, war ebenfalls kein Fortschritt zu verzeichnen. In seinem Sonderbericht zur Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1995 () gelangt der Hof zu dem Schluß, daß auf der Ebene der Mitgliedstaaten die in den Rechtsvorschriften für jede einzelne Maßnahme vorgesehenen Kontrollverfahren konsequenter angewandt werden müssen. Diese Kontrollen sollten als Mindestanforderungen zur Sicherstellung einer wirtschaftlichen und wirksamen Ausführung des Haushaltsplans für den EAGFL angesehen werden. Die administrativen Prüfungen und körperlichen Kontrollen an Ort und Stelle sind wirksamer zu gestalten. Für flächenbezogene Beihilferegelungen ist die ordnungsgemäße Anwendung eines obligatorischen Systems integrierter Kontrollen notwendig, damit sichergestellt wird, daß Doppelmeldungen in betrügerischer Absicht verhindert oder aufgedeckt werden.

0.4. Trotz der Auszahlung 50%iger Vorschüsse auf die Gemeinschaftsbeihilfen für Investitionen zur Überwachung der Fischereitätigkeit (siehe Kapitel 4) verzögerte sich die Durchführung der jährlichen Investitionsprogramme in mehreren Mitgliedstaaten erheblich. Ferner hätte im Bereich der Beihilfen für Investitionen für die Verarbeitung und Vermarktung von Fischerei- und Aquakulturerzeugnissen mit Hilfe einer strikteren Analyse der Vorhaben und der finanziellen Lage der Begünstigten die Finanzierung einiger gescheiterter Projekte verhindert werden können.

0.5. Die in Kapitel 6 erwähnten Beanstandungen im Bereich der Verwaltung von Strukturfonds-Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten beziehen sich auf unzuverlässige Rechnungsführungssysteme für den Sozialfonds und das Fehlen von Angaben zu den Begünstigten. Dadurch kam es zu Verzögerungen bei der Weiterleitung von Mitteln, zu Funktionsmängeln auf der Ebene der Begleitausschüsse, unzulänglicher Innenrevision und unzuverlässigen Ausgabenbescheinigungen. In Kapitel 7 wird beschrieben, wie die Initiative Leader im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich umgesetzt wurde, wie die Zusammenarbeit und Koordination zwischen den Leader-Gruppen und den auf nationaler Ebene zwischengeschalteten Stellen sich sehr unterschiedlich gestalteten und wie die erhebliche Autonomie der Gruppen in Verbindung mit ihren unterschiedlichen Auslegungen des Grundkonzepts zu einem Versagen der Verfahren führten. Es wurden nichtzuschußfähige Ausgaben vorgefunden, und die Gruppen lieferten unzuverlässige technische und finanzielle Angaben.

ZUSAMMENARBEIT ZWISCHEN DEN MITGLIEDSTAATEN UND DER KOMMISSION

0.6. Im Bereich der Eigenmittel bedarf das Mitteilungssystem für niedergeschlagene oder nichteingezogene Zollschulden der Verstärkung. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten auch die Möglichkeit prüfen, geeignete Instrumente zur Messung der Vergleichbarkeit und Zuverlässigkeit der BSP-Zahlen zu entwickeln. In jedem Falle sollten sie ihre Anstrengungen fortsetzen, um die nationalen BSP-Statistiken zuverlässiger, vergleichbarer und genauer zu gestalten.

0.7. Dadurch, daß es den Mitgliedstaaten und der Kommission nicht gelang, die Kostenmeldungen für von der Gemeinschaft mitfinanzierte Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und betrügerischen Praktiken im Bereich des EAGFL-Garantie zu überwachen und zu kontrollieren, kam es zu unrechtmäßigen Zahlungen in Höhe von 16,6 Mio. ECU, wobei einige der finanzierten Maßnahmen nur geringe oder unbefriedigende Ergebnisse zeitigten.

0.8. Sowohl im Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik als auch im Bereich des Sozialfonds wurde erneut festgestellt, daß die Kriterien für die Zuschußfähigkeit bestimmter Ausgaben im Rahmen gemeinschaftlicher Beihilferegelungen uneinheitlich gehandhabt wurden. Die Verwaltung des Regionalfonds wird dadurch beeinträchtigt, denn aufgrund der verschiedenen Kriterien, die zur Ermittlung der förderungswürdigen Gebiete herangezogen werden, fallen mehr als 50 % der Bevölkerung der Gemeinschaft unter das eine oder andere Ziel. Dementsprechend werden die Zuschüsse weit gestreut, und es ist schwierig geworden, Aspekte wie den Grundsatz der Konzentration der Beihilfen, die Erweiterung des Gemeinschaftsgebiets, die Auswirkungen früherer Zuschüsse, die Kontinuität der Vorhaben und Bedarfsänderungen miteinander zu vereinbaren und objektive Kriterien auf besondere Situationen anzuwenden, inbesondere wenn nur unzulängliche Statistiken vorliegen. Die geplanten Maßnahmen zur Verbesserung der regionalen Statistiken sind umzusetzen, damit eine solide Grundlage für politische Maßnahmen und die Ergebnisbewertung geschaffen wird.

0.9. In seinem Sonderbericht zur Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1995 () gelangt der Hof zu dem Schluß, daß die große Fehlerhäufigkeit im Bereich der Strukturfonds die Notwendigkeit unterstreicht, die Systeme und Kontrollen in den Mitgliedstaaten zu verbessern, die Fristen für die Beantragung der Abschlußzahlungen straffer zu gestalten und konsequenter anzuwenden, die Rechnungsabschlußverfahren der Kommission rechtzeitig durchzuführen und die Verordnungen über die Verwaltung der Strukturfonds vollständiger und klarer zu formulieren. Besonderes Augenmerk sollte auf das Bescheinigungsverfahren gerichtet werden, damit sichergestellt wird, daß die Meldungen über zuschußfähige Ausgaben ordnungsgemäß erstellt und vollständig belegt werden.

0.10. Häufig werden Gemeinschaftsbeihilfen für Einnahmen schaffende Industrievorhaben gewährt. Beim Einsatz von Beihilfen für Vorhaben mit direkten Erlösen in beträchtlicher Höhe ist größere Vorsicht geboten. Mitunter ist eine Darlehensfinanzierung geeigneter, wenngleich Beihilfen weiterhin in Fällen eingesetzt werden können, in denen Investitionen ohne zusätzliche Anreize nicht getätigt würden.

0.11. Die neuen Ausgabenprogramme im sozialen Bereich haben keine hinreichend klaren und meßbaren Ziele. Darüber hinaus zeigte sich bei der Prüfung der Gemeinschaftsprogramme im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung, daß die Ingangsetzung der neuen Programme Leonardo und Sokrates zu Verzögerungen und Unterbrechungen der Vorgängerprogramme geführt hatte. Zur Sicherstellung der Kohärenz und Komplementarität der Gemeinschaftsmaßnahmen und zur Verhinderung der Doppelfinanzierung von Einzelmaßnahmen sind die Koordinationsstrukturen zwischen und innerhalb der betroffenen Verwaltungen zu verbessern.

BEWIRTSCHAFTUNGSTÄTIGKEIT DER KOMMISSION

0.12. Die Bewirtschaftungstätigkeit der Kommission wird in den meisten Kapiteln des Berichts und erwartungsgemäß häufiger im Zusammenhang mit den direkt verwalteten Ausgaben kritisiert. In Kapitel 3 wird eingeräumt, daß die Kommission bei der Überwachung der Umsetzung der Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Ausbruch der Schweinepest in Belgien und Deutschland rasch handelte, gleichzeitig wird jedoch beanstandet, daß sie nicht dafür sorgte, daß die Voraussetzungen für die Durchführung von veterinärrechtlichen und Sondermaßnahmen in den Verordnungen von Anfang an klar festgelegt wurden. Diese Unterlassung führte zu einer Erhöhung der Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts und zur Ungleichbehandlung der Mitgliedstaaten.

0.13. In Kapitel 4 wird bemängelt, daß die Kommission keine präzisen Kriterien für die Bestimmung der Mitgliedstaaten, die in den Genuß der Gemeinschaftsbeteiligung an nationalen Ausgaben für die Überwachung der Fischereitätigkeit kommen konnten, und für die Festsetzung des Beihilfesatzes festgelegt hat. Für Ausrüstungen, die nicht ausschließlich zur Überwachung der Fischereitätigkeit eingesetzt wurden, wurde der höchste Zuschußsatz gewährt. Selbst bei Flugzeugen wurde keine Kosten-Nutzen-Analyse von Investitionsvorschlägen verlangt. Ferner ergriff die Kommission im Bereich der Überwachung aus der Luft keine Initiativen zur Verbesserung der unabdingbaren Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

0.14. Im Rahmen der in Kapitel 5 beschriebenen Programme PACTE und Recite werden ähnliche Vorhaben zum Erfahrungsaustausch zwischen lokalen und regionalen Behörden finanziert. Ihre Verwaltung obliegt Einrichtungen, deren Verwaltungsstrukturen nicht immer für die ordnungsgemäße Durchführung, Überwachung und Kontrolle der Vorhaben ausgelegt sind.

0.15. Die Kommission sollte dringend klare Vorschriften zur Eindämmung der sehr weit verbreiteten Praxis der Untervergabe von Aufträgen im Rahmen von Maßnahmen des Sozialfonds einführen. Den Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut und der sozialen Ausgrenzung lagen keine klar definierten Ziele zugrunde; Die Gesamtkohärenz fehlte, und zu den meisten Maßnahmen wurden keine Bewertungen vorgenommen. Die Kommission verfügt nicht über klare Verfahren für die Vergabe von Zuwendungen, und es besteht ein Mangel an Transparenz. Zur Verstärkung des Kontrollsystems sind die Einrichtung einer zentralen Dienststelle für die Vertragsverwaltung, die Einführung einheitlicher Verfahren und die Trennung zwischen finanzieller Abwicklung und Projektverwaltung wünschenswert.

0.16. Bei der Prüfung der Zuschüsse für die Herstellung und Ausstrahlung von Programmen im Breitbildformat (16:9) im Rahmen des Aktionsplans zur Einführung fortgeschrittener Fernsehdienste in Europa (siehe Kapitel 9) wurde festgestellt, daß die Verwaltung durch die Gemeinschaft problematisch war. Keiner der Finanzierungsmechanismen konnte durchgängig angewandt werden. Der Aktionsplan unterstützte zwar die Sendeanstalten und Programmproduzenten dabei, sich mit dem neuen Format vertraut zu machen, hatte jedoch keine erkennbaren Auswirkungen auf den Verkauf von Empfangsgeräten.

0.17. Der Hof gelangte zu dem Schluß, daß bei einer etwaigen Fortsetzung des Aktionsplans die Unterstützung der Produktion von Fernsehprogrammen vereinfacht oder sogar aufgegeben werden müßte und im Bereich der Beihilfen für die Ausstrahlung mehr technische Prüfungen hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen der Sendeanstalten, die entsprechende Bild- und Tonqualität zu gewährleisten, wünschenswert wären. Da der Markt bisher mehr Interesse für die Menge der angebotenen Dienstleistungen als für das Breitbildformat gezeigt hat, sollte über etwaige weitere finanzielle Verpflichtungen erst nach eingehenden Marktanalysen und einer klaren Zieldefinition entschieden werden.

0.18. Kapitel 10 ist der Hilfe für Mittel- und Osteuropa, die Neuen Unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion und die Mongolei gewidmet. Viele der angesprochenen Mängel sind auf das unzulängliche Personalmanagement der Kommission zurückzuführen, die dringend ihre Zuständigkeiten als anweisungsbefugte Stelle besser definieren und vollständig ausüben, ihre Funktion als öffentliche Behörde nicht länger zum Teil an Dritte delegieren, die Rolle externer Sachverständiger und innerhalb des Hauses beschäftigter Vertragsbediensteter klären und die Haushaltsbehörde darüber informieren sollte, welche Mittel sie zur zufriedenstellenden Ausführung der Programme benötigt, die sie zu verwalten hat. In gewisser Weise ähnliche Schwierigkeiten ergaben sich aus dem Rückgriff auf zwischengeschaltete Einrichtungen zur Verwaltung einiger Strukturmaßnahmen (siehe Ziffern 0.14 und 0.15) und aus dem in Ziffer 0.21 angesprochenen Problem bezüglich der Verwaltungskapazität im Bereich der Entwicklungshilfe. Ein weiteres Beispiel für die Probleme im Zusammenhang mit der Übertragung der Befugnisse der Kommission ist dem Sonderbericht Nr. 1/96 des Hofes über die Mittelmeerprogramme () zu entnehmen.

0.19. Die Kommission hat zwar begonnen, ihren Rückstand beim Abschluß von Verträgen aufzuholen, doch am Ende des Jahres 1995 bestanden noch immer Mittelbindungen in Höhe von 1 970 Mio. ECU für das PHARE-Programm und 644 Mio. ECU für das TACIS-Programm, die nicht durch Verträge abgedeckt waren. Die Effizienz der Maßnahmen im Rahmen von TACIS wird häufig durch die Vielzahl der Verwaltungsebenen beeinträchtigt, die zur Verdoppelung von Maßnahmen, zu Verwirrung in der Befehlskette und zu einem Mangel an Rechenschaftslegung führen.

0.20. Die überstürzte Zuweisung von Nahrungsmittel- und medizinischer Hilfe für Kirgisistan führte zu einem unangemessenen Verteilungsplan, Schwierigkeiten bei der Bildung von Gegenwertmitteln und zur Verschwendung von Ressourcen. Sowohl in Polen als auch in Kirgisistan wurden Gegenwertmittel in nicht förderungswürdigen oder weniger prioritären Sektoren eingesetzt. Über ähnliche Probleme im Zusammenhang mit der Bildung, Verwendung und Überwachung von Gegenwertmitteln hat der Hof schon häufig berichtet, zuletzt in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1990 bis 1994 sowie in seinen Sonderberichten Nr. 1/91 (), Nr. 2/94 () und Nr. 2/95 (). Ferner stellt der Hof in Kapitel 12 fest, daß in einigen Ländern erhebliche Beträge zum Abzahlen der Schulden öffentlicher Einrichtungen verwendet wurden, obgleich im Abkommen von Lomé ausdrücklich vorgesehen ist, daß bei der Verwendung von Gegenwertmitteln besonderes Augenmerk auf die am stärksten benachteiligten sozialen Gruppen (Arme, Arbeitslose, Frauen und Kinder) zu richten ist. In bezug auf die Konzeption und die Überwachung von Gegenwertmitteln gibt es eindeutig eine Reihe von Gesichtspunkten, denen die Kommission dringend Aufmerksamkeit schenken sollte.

0.21. In Kapitel 11 wird darauf hingewiesen, daß die Zahl der fortbestehenden Mittelbindungen im Bereich der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern sich im Jahre 1995 erheblich erhöhte und ein hoher Anteil der Mittelbindungen für mehrere Schlüsselbereiche im Dezember 1995 vorgenommen wurde. Dadurch entsteht ein Ungleichgewicht zwischen Umfang und Vielfalt der Programme, die der Verwaltung der Kommission unterliegen, und ihrer Kapazität für eine zufriedenstellende Programmdurchführung.

0.22. Wenn die Gemeinschaftshilfe zur Durchführung eines Programms beiträgt, das von anderen Gebern kofinanziert wird, und es schwierig oder gar unmöglich ist, zwischen den einzelnen Bestandteilen des Programms zu unterscheiden, sollte die Kommission die Verwendung der Gemeinschaftsmittel seitens des Begünstigten nicht auf spezifische Teile des Programms beschränken. Fälle derart übertriebener Zweckbindung waren im Rahmen einiger humanitärer Hilfsaktionen und im Zusammenhang mit der Finanzhilfe für die Palästinensische Nationalbehörde zu verzeichnen. Die Finanzierungsmechanismen sowie die Kontroll- und Berichterstattungsvorschriften sollten in Zusammenarbeit mit den übrigen Gebern der Art der zu finanzierenden Vorhaben angepaßt werden.

0.23. In Kapitel 11 wird auch auf die Notwendigkeit aufmerksam gemacht, daß die Kommission Kriterien für die Behandlung der Zinserträge aus ungenutzten Guthaben für Vorschüsse entwickelt und konsequent anwendet, die im Rahmen externer Maßnahmen an beauftragte Organisationen gezahlt werden. In früheren Berichten, insbesondere im Sonderbericht Nr. 1/95 über das Kohäsions-Finanzinstrument, Ziffer 3.17 (), und im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, Ziffern 6.11-6.14, zeigte der Hof, daß diese Bemerkung analog auf zahlreiche Strukturfonds-Maßnahmen und andere Politikbereiche zutrifft, in denen die Kommission Vorschußzahlungen an zwischengeschaltete Einrichtungen oder Endbegünstigte leistet.

0.24. In Kapitel 12 stellt der Hof fest, daß die Politik der Kommission im Hinblick auf die Unterstützung der Strukturanpassung im Rahmen des EEF bisher im Einklang mit der von den internationalen Finanzeinrichtungen erstellten Bewertung der spezifischen Situation der einzelnen Empfängerländer und mit der darin den jeweiligen Geldgebern zugewiesenen Rolle durchgeführt wurde. Die Kommission akzeptiert, daß es für jedes Empfängerland nur ein Strukturanpassungsprogramm zu den mit den internationalen Finanzeinrichtungen vereinbarten Bedingungen gibt. Sie möchte jedoch eine unabhängige Rolle bei der Beurteilung des Fortschritts der Reformen wahrnehmen und führt deshalb eigene Bedingungen für die Freigabe von EEF-Mitteln ein. Das derzeitige System ist sowohl zu kompliziert als auch zu unflexibel. Unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten in den einzelnen Ländern sollten zwei verschiedene Arten von Bedingungen - grundlegender und zusätzlicher Natur - eingeführt werden.

0.25. Die Qualität der Überwachung der Maßnahmen steht bisher nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Umfang des EEF-Beitrags zur Strukturanpassung. Verbesserungen sind sowohl auf der Ebene der Delegationen der Kommission als auch auf der Ebene der Verwaltungen der Empfängerstaaten erforderlich, die institutionelle Unterstützung und technische Hilfe zur Durchführung der geplanten sektorbezogenen Reformen benötigen. Es ist jedoch anzuerkennen, daß das Ausmaß, in dem die Kommission zusammen mit den übrigen Gebern die Ausarbeitung, Durchführung und nachträgliche Bewertung der Programme in den Zielsektoren beeinflussen kann, durch Souveränitätserwägungen der AKP-Staaten erheblich eingeschränkt wird.

0.26. In Kapitel 13 wird darauf hingewiesen, daß die Kommission wegen der Erhöhung der Anzahl und des Ausbaus der dezentralen Gemeinschaftseinrichtungen mehr Aufmerksamkeit auf deren Tätigkeiten richten muß, insbesondere was die transparente Ausweisung der Haushaltsmittel, die Verstärkung der internen Kontrolle und die Vereinheitlichung der Verwaltungsverfahren betrifft. Ferner beanstandet der Hof Unzulänglichkeiten im Bereich der Gebäudepolitik der Kommission und empfiehlt erneut die Einrichtung eines mehrjährigen Investitionsbudgets. Darüber hinaus läuft die Zahlung von Steuern für angemietete Gebäude offensichtlich den Vereinbarungen über die Steuerbefreiung zuwider, die für die Beziehungen der Kommission zu den Mitgliedstaaten gelten.

0.27. In Kapitel 11 (siehe Ziffern 11.68-11.72) wird die Möglichkeit angesprochen, daß die Kommission für Kontrollzwecke in größerem Umfang auf die Arbeiten anderer Prüfer zurückgreift. Dieser Vorschlag könnte auch für andere Bereiche als die Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft mit Entwicklungsländern und Drittstaaten, insbesondere für die Strukturfonds, relevant sein. Die Praxis der Verwendung der Arbeit anderer Prüfer bürgert sich bereits bei den Maßnahmen des EAGFL-Garantie im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 vom 7. Juli 1995 () ein, wonach die Jahresabrechnungen der Mitgliedstaaten bezüglich des EAGFL-Garantie von unabhängigen nationalen Bescheinigungsstellen zu prüfen sind. Alle derartigen Initiativen sind zu begrüßen, sofern dadurch die tatsächliche Reichweite der Prüfungs- und Kontrolltätigkeit der Kommission ausgedehnt wird. Die Nutznießer der Arbeit anderer Prüfer haben sich jedoch gemäß den allgemein anerkannten Prüfungsnormen () von der Unabhängigkeit und der Fachkompetenz des Prüfers im Zusammenhang mit der betreffenden Prüfung sowie von der Angemessenheit der für die spezifische Prüfung angewandten Verfahren zu überzeugen.

VERBESSERUNGEN DER HAUSHALTSFÜHRUNG

0.28. Im vorliegenden Bericht werden auch mehrere, im Zuge der Prüfungsarbeiten bestätigte Fälle erwähnt, in denen die Kommission Fortschritte in bezug auf notwendige Verbesserungen der Rechnungs- und Haushaltsführung erzielt oder in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Sicherstellung solcher Verbesserungen eingeleitet hat.

0.29. Auf die Bemerkungen des Hofes in Kapitel 3 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1992 hin erkannten sowohl der Rat als auch das Parlament an, daß wirksame Kontrollmaßnahmen für den Baumwollmarkt notwendig waren. Nachdem sich bei einer Prüfung der Kommission der weitverbreitete Mißbrauch bestätigt hatte, führte sie neue Verordnungen zur Verbesserung der Kontrollbestimmungen vom Wirtschaftsjahr 1995/96 an ein. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990 beanstandete der Hof die Art und Weise, wie die Ausgleichsbeihilfe für Ausfuhren an die Whisky-Destillateure ausgezahlt wurde; bei der Weiterverfolgung im Zuge einer Prüfung im Jahre 1995 wurden Verbesserungen hinsichtlich der Kontrolle dieser Beihilfen festgestellt.

0.30. Wenngleich Ende 1995 noch ein hoher Anteil von Mittelbindungen für die Programme PHARE und TACIS besteht, für die der Abschluß von Verträgen noch aussteht, hat die Kommission begonnen, die Rückstände aufzuarbeiten. Ferner hat die Kommission erste Schritte unternommen, um die verschiedenen Mängel im Bereich der Verwaltung ihres Anlagevermögens zu beheben, auf die der Hof aufmerksam gemacht hat (siehe jeweils Kapitel 13 in den Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1994 und 1995). Darüber hinaus begrüßt der Hof in dem den Eigenmitteln gewidmeten Kapitel die in bezug auf das MwSt.-Informationsaustauschsystem erzielten Verbesserungen.

0.31. Darüber hinaus werden von Vertretern der Kommission und der Verwaltungen der Mitgliedstaaten im Rahmen des Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements (SEM 2000) eine Reihe von Fragen bezüglich der Förderungswürdigkeit von Vorhaben im Rahmen von Zuschüssen aus den Strukturfonds erörtert; gleichzeitig wird dabei geprüft, mit welchen sonstigen Mitteln die nationalen Behörden dazu angehalten werden können, sowohl die Wirksamkeit der Strukturhilfen der Gemeinschaft als auch die diesbezügliche Rechnungsführung auf nationaler Ebene sicherzustellen. Der Hof unterstützt die Zielsetzungen dieser Erörterungen, die gewisse Aussichten auf die Behebung seit langem bestehender, gravierender Mängel bieten. Hierbei ist allerdings ein weiter Weg zurückzulegen, und sowohl seitens der Kommission als auch seitens der Mitgliedstaaten sind erhebliche Anstrengungen erforderlich.

0.32. Schließlich betont der Hof erneut, daß die Verhütung von Betrug und Verschwendung viel kostenwirksamer ist als deren Aufdeckung, an die sich die - häufig problematische - Bestrafung und Wiedereinziehung anschließt. Bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften sowie spezifischer Programme oder Maßnahmen ist stets an entsprechende Verwaltungs- und Kontrollbestimmungen zu denken. Die periodischen Revisionen der Verwaltung der Agrarmärkte und des rechtlichen Rahmens der Strukturfonds bieten die beste Gelegenheit, die Rechenschaftspflicht zu verstärken und die Qualität der finanziellen Abwicklung der Gemeinschaftsmaßnahmen auf allen Ebenen zu verbessern.

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TEIL I Bemerkungen zu den Einnahmen und den operationellen Mitteln der Kommission sowie zu den Europäischen Entwicklungsfonds

KAPITEL 1 (*) Eigenmittel

1.0. INHALT Ziffer

Allgemeine Einleitung 1.1 - 1.3

Ausführung des Haushaltsplans 1.4

Traditionelle Eigenmittel 1.5 - 1.63

Handhabung endgültig uneinbringlicher Forderungen (Niederschlagungen) 1.5 - 1.16

Einleitung 1.5 - 1.10

Handhabung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Niederschlagungen durch die Kommission 1.11 - 1.12

Behandlung vorübergehender Niederschlagungen 1.13 - 1.14

Schlußfolgerung 1.15 - 1.16

Aktiver Veredelungsverkehr 1.17 - 1.38

Definition 1.17

Entwicklung des rechtlichen Rahmens 1.18 - 1.19

Wiederausfuhr und Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr von Waren, die im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs, Nichterhebungsverfahren (AV/S), erzeugt wurden 1.20 - 1.24

Verschiedene Bemerkungen 1.25 - 1.33

Vorschriftswidrige Anwendung des Abkommens zwischen der EWG und der Türkei 1.34 - 1.37

Schlußfolgerung 1.38

Zollager 1.39 - 1.54

Einleitung 1.39 - 1.40

Rechtlicher Rahmen 1.41

Bestandsaufzeichnungen 1.42 - 1.44

Mängel im Bereich der Zollkontrollen 1.45 - 1.48

Unzulässige nationale Wiederausfuhrverfahren 1.49

Ordnungswidrige Anwendung des externen Versandverfahrens 1.50 - 1.52

Widersprüchliche Gemeinschaftsvorschriften für die Bemessungs- grundlagen 1.53

Schlußfolgerung 1.54

Zollunionsabkommen 1.55 - 1.63

Schlußfolgerung 1.63

MwSt.-Eigenmittel 1.64 - 1.103

Einleitung 1.64 - 1.67

Aufdeckung von Verstößen gegen Gemeinschaftsrecht 1.68 - 1.71

MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr 1.72 - 1.103

Informationsaustausch über die Umsatzsteuer-Identifikationsnummern und den Wert der Handelsvorgänge 1.72 - 1.79

Verknüpfung der Informationsquellen und Grenzen ihrer Nutzung 1.80 - 1.88

Entwicklung der Kontrollmethoden 1.89 - 1.91

MwSt.-Einnahmen 1.92 - 1.97

Schlußfolgerung 1.98 - 1.103

Bruttosozialprodukt 1.104 - 1.128

Notwendigkeit der Messung der Qualität bei der Ermittlung des statistischen BSP 1.104 - 1.109

Qualitätskonzept für das statistische BSP 1.110 - 1.111

Messung der Vergleichbarkeit des BSP 1.112 - 1.118

Messung der Zuverlässigkeit des BSP 1.119 - 1.125

Schlußfolgerung 1.126 - 1.128

ALLGEMEINE EINLEITUNG

1.1. Im vorliegenden Kapitel werden sämtliche Eigenmittelarten behandelt. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel prüfte der Hof mehrere verschiedene Gebiete: die Handhabung uneinbringlicher Forderungen, einige Aspekte des aktiven Veredelungsverkehrs, die Anwendung des Zollagerverfahrens sowie die finanziellen Konsequenzen der Zollunionsabkommen. Im Bereich der MwSt. setzte er die Prüfung der Verfahren zur Aufdeckung von Verstößen gegen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sowie der Anwendung der MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr fort. Ferner untersuchte er die Messung der Qualität bei der Ermittlung des statistischen BSP, das als Bemessungsgrundlage für die entsprechenden Eigenmittel dient.

1.2. Die Struktur der nachstehenden Bemerkungen entspricht nicht der relativen finanziellen Bedeutung der einzelnen Eigenmittelquellen. Da die traditionellen Eigenmittel unter der Zuständigkeit der Kommission verwaltet werden, hat der Hof sämtliche Verfahren zu prüfen, die zur Erhebung dieser Eigenmittel und zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft dienen sollen. In einigen dieser Bereiche (Versandverfahren, aktiver Veredelungsverkehr, Handhabung der Gemeinschaftsforderungen usw.) bestehen besonders hohe Risiken für Unregelmäßigkeiten. Die Bemerkungen zu den traditionellen Eigenmitteln sind zahlreicher, aber auch vielfältiger. Die Bemerkungen zu den übrigen Eigenmittelarten (MwSt., BSP) konzentrieren sich naturgemäß eher auf bestimmte prinzipielle (makroökonomische, statistische usw.) oder buchhaltungstechnische Aspekte.

1.3. Eine Untersuchung der Entwicklung der Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts seit 1986 läßt folgende Tendenzen erkennen (siehe Schaubild 1.1): Der Anteil der BSP-Eigenmittel steigt über den gesamten Zeitraum hinweg an, der Anteil der MwSt.-Eigenmittel schwankt zwischen 50 und 60 %, und der Anteil der traditionellen Eigenmittel (Zölle, Agrarabschöpfungen und Zuckerabgaben) ist rückläufig (siehe Tabelle 1.1).

Schaubild 1.1 - Entwicklung der Zusammensetzung der tatsächlich vereinnahmten Eigenmittel

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

(%)

>ENDE EINES SCHAUBILD>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.4. Aus Tabelle 1.2 geht hervor, daß

1) die tatsächlichen Einnahmen sich im Jahre 1995 auf 75 077,1 Mio. ECU beliefen und damit 99,5 % der im endgültigen Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Anstieg um 13,7 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1994 (66 002,1 Mio. ECU);

2) die traditionellen Eigenmittel abzüglich der Erhebungskosten (1 605,9 Mio. ECU) sich auf 14 453,2 Mio. ECU beliefen und damit 19,2 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen setzten sich zusammen aus:

a) Zöllen mit einem Bruttovolumen von 13 898,4 Mio. ECU, d. h. 86,5 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel (16 059,1 Mio. ECU) ();

b) Agrarabschöpfungen mit einem Bruttovolumen von 844,3 Mio. ECU, d. h. 5,3 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

c) Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttovolumen von 1 316,4 Mio. ECU, d. h. 8,2 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

3) die Mehrwertsteuer (MwSt.)-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (-521,3 Mio. ECU) sich auf 39 127,3 Mio. ECU () beliefen und damit 52,1 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten;

4) die BSP-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (-269,4 Mio. ECU) sich auf 14 172,6 Mio. ECU () beliefen (davon wurden für Beträge in einer Gesamthöhe von 247,6 Mio. ECU Vorbehalte geltend gemacht) und damit 18,9 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten.

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Handhabung endgültig uneinbringlicher Forderungen (Niederschlagungen)

Einleitung

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.5. Die Mitgliedstaaten stellen der Gemeinschaft festgestellte Zölle und Agrarabschöpfungen zur Verfügung, soweit diese erhoben wurden oder für sie eine Sicherheit geleistet wurde. In einer als B-Buchführung bezeichneten gesonderten Buchführung () erfassen die Mitgliedstaaten festgestellte Ansprüche, die noch zu erheben sind und für die keinerlei Sicherheit geleistet wurde. In dieser Buchführung können sie auch Ansprüche erfassen, die festgestellt worden sind und für die eine Sicherheit geleistet worden ist, die jedoch angefochten werden.

1.6. Tabelle 1.3 liefert einen Überblick über den Stand zum 30. Juni 1995 im Bereich der festgestellten, aber noch nicht erhobenen Ansprüche bezogen auf das Gesamtvolumen der festgestellten Ansprüche. Die diesbezüglichen Prozentanteile variieren je nach Mitgliedstaat zwischen 0,13 und 1,54 %.

1.7. Die Mitgliedstaaten können Niederschlagungen vornehmen. Dadurch werden sie von der Verpflichtung befreit, der Kommission die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge bereitzustellen, falls diese aus Gründen höherer Gewalt nicht eingezogen werden konnten oder wenn sich die Einziehung aus von den Mitgliedstaaten nicht zu vertretenden Gründen endgültig als unmöglich erweist.

1.8. Der Hof prüfte bei der Kommission Unterlagen zu Niederschlagungsfällen.

1.9. Der Gesamtbetrag der Niederschlagungen ist der Kommission in der Quartalsübersicht zu melden. Darüber hinaus sind Niederschlagungen zu Einzelfällen von mehr als 10 000 ECU im Halbjahresbericht an die Kommission auszuweisen. Die Kommission teilt dem betroffenen Mitgliedstaat gegebenenfalls ihre Bemerkungen innerhalb von sechs Monaten mit.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.10. Bei einer Gegenüberstellung dieser beiden Mitteilungsformen ergeben sich Unstimmigkeiten: In den Halbjahresberichten sind Niederschlagungen ausgewiesen, während in den Quartalsübersichten zu demselben Zeitraum keine derartigen Beträge oder deutlich niedrigere Beträge erfaßt sind (siehe Tabelle 1.4).

Handhabung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Niederschlagungen durch die Kommission

1.11. Seit dem Inkrafttreten des Niederschlagungsverfahrens () am 1. Januar 1989 () haben fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Frankreich, Niederlande, Vereinigtes Königreich) Niederschlagungen von Beträgen über 10 000 ECU gemeldet. In Tabelle 1.5 ist der Stand zum 30. Juni 1995 in bezug auf die 28 von diesen fünf Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle mit einem Gesamtvolumen von 5,6 Mio. ECU ausgewiesen.

1.12. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes (Dezember 1995) hatte die Kommission die für die Abgrenzung der finanziellen Haftung der Mitgliedstaaten gerade auch im Falle von Niederschlagungen notwendige Bestandsaufnahme der nationalen Beitreibungsinstrumente noch nicht erstellt. Erst im September 1994 ergriff die Kommission die Initiative, eine Umfrage unter den Mitgliedstaaten durchzuführen, um diese Bestandsaufnahme vorzunehmen.

Behandlung vorübergehender Niederschlagungen

1.13. Am 13. Juli 1995 teilten die deutschen Behörden der Kommission mit, die bisher gemeldeten Niederschlagungen seien in Wirklichkeit vorübergehende Aussetzungen von Vollstreckungsmaßnahmen. Nach den nationalen Vorschriften verfügen nämlich die Behörden eine vorübergehende Aussetzung der Beitreibungsmaßnahmen, doch diese Verfügungen haben nicht die Löschung von Schulden zur Folge. Dementsprechend müßten sämtliche seit 1989 gemeldeten "vorübergehenden" Niederschlagungen erneut in der gesonderten Buchführung erfaßt werden. Diese einzuziehenden Forderungen erscheinen jedoch nicht in der Rechnungsführung der Gemeinschaft. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs hatte die Kommission diesbezüglich noch keine Schritte bei den deutschen Behörden eingeleitet.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.14. Vor 1989 stellte Deutschland der Kommission sämtliche festgestellten Beträge bereit, einschließlich der nichteingezogenen Beträge. Zum 1. Januar 1989 beliefen sich die der Gemeinschaft bereitgestellten festgestellten, jedoch nicht erhobenen Beträge auf insgesamt 93,8 Mio. ECU (). Diese Summe wurde nicht zurückgezahlt, um anschließend in der gesonderten Buchführung erfaßt zu werden; die Kommission hatte allerdings nichts dagegen einzuwenden, daß die deutschen Behörden endgültig niedergeschlagene Beträge von festgestellten laufenden Beträgen abzogen. Weder die Kommission noch die deutschen Behörden haben ein Überwachungssystem eingerichtet, mit dessen Hilfe der kumulierte Betrag dieser Abzüge in Erfahrung zu bringen wäre.

Schlußfolgerung

1.15. Das Meldeverfahren für Niederschlagungen liefert der Kommission keine entscheidende Unterstützung bei der Analyse und beim Vergleich der Leistung der Mitgliedstaaten im Bereich der Beitreibung schwieriger Forderungen (siehe Ziffern 1.10 und 1.12).

1.16. In den meisten Mitgliedstaaten wird das vorgesehene Verfahren nicht angewandt (siehe Ziffer 1.11), und in den übrigen Mitgliedstaaten wird es uneinheitlich eingesetzt. Die Kommission sollte versuchen, die Ursachen für die in einigen Mitgliedstaaten bestehenden höheren Prozentsätze der Nichtbeitreibung zu beseitigen (siehe Ziffer 1.6). Zur transparenteren Verwaltung der Beitreibungen sollte die Kommission geeignete Maßnahmen treffen, um

a) die in den Ziffern 1.9-1.10 genannten Mitteilungen untereinander kohärent zu gestalten;

b) die periodischen Mitteilungen über sämtliche Forderungen, die innerhalb einer festzulegenden Frist nicht beigetrieben werden konnten, obligatorisch zu machen;

c) in einer Anlage zur jährlichen Vermögensübersicht den Stand je Mitgliedstaat in bezug auf die in Buchstabe b genannten nicht beigetriebenen Forderungen der Gemeinschaft zu veröffentlichen.

Aktiver Veredelungsverkehr

Definition

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1.17. Der aktive Veredelungsverkehr () ist ein Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung, das es ermöglicht, innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft nachstehend bezeichnete Waren einem oder mehreren als Veredelung bezeichneten Verarbeitungsvorgängen zu unterziehen. In den aktiven Veredelungsverkehr können übergeführt werden:

a) Nichtgemeinschaftswaren, die zur Wiederausfuhr aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft in Form von Veredelungserzeugnissen bestimmt sind, ohne daß für diese Waren Eingangsabgaben oder handelspolitische Maßnahmen angewandt werden (aktiver Veredelungsverkehr, Nichterhebungsverfahren, nachstehend als "AV/S-Verfahren" bezeichnet);

b) in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführte Waren (), für die die Einfuhrabgaben erstattet oder erlassen werden, wenn die Waren in Form von Veredelungserzeugnissen aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft ausgeführt werden (aktiver Veredelungsverkehr, Rückvergütungsverfahren, nachstehend als "AV/R-Verfahren" bezeichnet).

Entwicklung des rechtlichen Rahmens

1.18. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 () hatte der Hof die unzulängliche Anwendung des AV/S-Verfahrens beanstandet und die Einführung von Ausgleichszinsen für den Fall empfohlen, daß Waren, die in den Genuß des Nichterhebungsverfahren kommen, anschließend in den zollrechtlich freien Verkehr innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft übergeführt werden. Mit den Ausgleichszinsen sollen die "ungerechtfertigten finanziellen Vorteile aufgrund einer zeitlichen Verschiebung des Zeitpunkts (...), in dem eine Zollschuld entsteht," beseitigt werden (). Mit der Verordnung (EWG) Nr. 731/90 der Kommission vom 26. März 1990 () wurde den Bemerkungen des Hofes Rechnung getragen ().

1.19. Der Hof prüfte in vier Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich) die Umsetzung dieser Änderungen. Im Rahmen dieser Prüfung wurden einige Bemerkungen zur Durchführung des AV/S-Verfahrens in den betreffenden Mitgliedstaaten formuliert (siehe Ziffern 1.25 - 1.37).

Wiederausfuhr und Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr von Waren, die im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs, Nichterhebungsverfahren (AV/S), erzeugt wurden

1.20. Die Erteilung der Bewilligung für das AV/S-Verfahren setzt weiterhin das Bestehen konkreter Absichten zur Wiederausfuhr der Veredelungserzeugnisse voraus. In drei der besuchten Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Frankreich) wurden jedoch von einigen Veredlern über mehrere Jahre hinweg bis zu 90 % der Veredelungserzeugnisse nicht wiederausgeführt. Die zuständige Überwachungszollstelle hat diesen Mißbrauch des AV/S-Verfahrens nicht beanstandet, und die betreffenden Bewilligungen wurden von den nationalen Behörden regelmäßig erneuert.

1.21. Die Bewilligungen für das AV/S-Verfahren, in dessen Rahmen über mehrere Jahre hinweg ein hoher Prozentsatz an Hauptveredelungserzeugnissen oder unveredelten Waren in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt wird, entsprechen nicht den geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften. Wenn der Zeitpunkt der Zollschuldentstehung per Verwaltungsbeschluß verschoben wird, wird das Verfahren in zweifacher Weise unterlaufen: Zum einen wird gegen die Ziele und Vorschriften für das AV/S-Verfahren verstoßen, und zum anderen werden über den Mechanismus der Ausgleichszinsen nationale Einnahmen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts erzeugt. Gemäß Artikel 2 des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom des Rates vom 24. Juni 1988 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften () stellen die Ausgleichszinsen nämlich keine Eigenmittel der Gemeinschaften dar. Diese Verstöße gegen die Bestimmungen des AV/S-Verfahrens führen zur verspäteten Bereitstellung der betreffenden Eigenmittel.

1.22. Die Auswirkungen dieser Verstöße gegen die geltenden Bestimmungen auf den Gemeinschaftshaushalt lassen sich anhand der Höhe der von den Mitgliedstaaten vereinnahmten Ausgleichszinsen ermessen. Bezogen auf 12 Mitgliedstaaten belief sich dieser Betrag für die ersten 10 Monate des Jahres 1994 auf 7,2 Mio. ECU.

1.23. Im Dezember 1991 erteilten die französischen Behörden einem Veredler gemäß Artikel 27 der Verordnung (EWG) Nr. 1999/85 () und mit Zustimmung der Kommission die Genehmigung, innerhalb des aktiven Veredelungsverkehrs vom Rückvergütungsverfahren (AV/R) auf das Nichterhebungsverfahren (AV/S) umzustellen. Diese Entscheidung hatte zur Folge, daß dem Veredler ein Betrag in Höhe von 29,1 Mio. ECU () rückvergütet wurde. Beim Übergang zum AV/S-Verfahren gewährten die französischen Behörden für sämtliche Waren, die zuvor dem AV/R unterlagen, eine neue Frist für die Vorlage der Abrechnung. Die sich daraus ergebende Durchschnittsfrist von 28 Monaten übersteigt die von den französischen Behörden für die Abwicklung der Veredelungsvorgänge auf 18 Monate festgesetzte Frist um 10 Monate ().

1.24 Der ersten Abrechnung zufolge wurden 90 % der Veredelungserzeugnisse, die sich bei der Umstellung auf das Nichterhebungsverfahren in Verarbeitung befanden, in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt; dabei entstanden Ausgleichszinsen (nationale Einnahmen) in Höhe von über 3 Mio. ECU. Diese Überführungen in den zollrechtlich freien Verkehr unter Verstoß gegen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften hatten eine durchschnittlich zehnmonatige Verspätung der Feststellung und Bereitstellung von Eigenmitteln in Höhe von 25,6 Mio. ECU zur Folge (siehe Ziffer 1.28.

Verschiedene Bemerkungen

1.25. In Belgien stellte sich bei der Prüfung der von einem Großveredler in den Haushaltsjahren 1993 und 1994 vorgelegten Abrechnungen heraus, daß die Abrechnungsverfahren ordnungswidrig angewandt worden waren. Der betreffende Veredler hatte das Hauptveredelungserzeugnis, das definitionsgemäß eine Nichtgemeinschaftsware darstellt, mit Hilfe von Zolldokumenten ausgeführt, die für die Ausfuhr von Gemeinschaftswaren gelten. Bei diesem Verfahren kann kein Nachweis dafür erbracht werden, daß die Waren das Zollgebiet der Gemeinschaft tatsächlich verlassen haben. Auf die betreffenden Veredelungserzeugnisse entfielen Zölle in einer Gesamthöhe von über 1 Mio. ECU.

1.26. Die Abrechnung ist binnen 30 Tagen nach Ablauf der für die Wiederausfuhr festgesetzten Frist vorzulegen. Diese Frist gilt auch, wenn die Abrechnung von der Überwachungszollstelle selbst erstellt wird (). In drei Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Vereinigtes Königreich) wurden die Monats- bzw. Quartalsabrechnungen verspätet eingereicht, weil die Zollbehörden keine geeigneten Maßnahmen getroffen hatten, um die fristgerechte Feststellung und Erhebung der Zölle sicherzustellen (). In Deutschland erstellte eine Zollstelle die Abrechnung für einen Veredler mit durchschnittlich achtmonatiger Verspätung, wobei sich die betreffenden Zölle auf schätzungsweise 13,3 Mio. ECU () pro Jahr belaufen.

1.27. Obgleich gemäß den Rechtsvorschriften nur monatliche oder dreimonatliche Zusammenfassungen (Meldungen) zulässig sind (), bewilligten zwei Mitgliedstaaten (Belgien, Vereinigtes Königreich) Zeiträume von bis zu einem Jahr. Allein bezogen auf die Jahre 1992, 1993 und 1994 wurden dadurch Eigenmittel in einer Gesamthöhe von 3,6 Mio. ECU mit durchschnittlich sechsmonatiger Verspätung festgestellt und bereitgestellt (Belgien).

1.28. In den in den Ziffern 1.24 - 1.27 aufgeführten Fällen wurden Verspätungen bei der Bereitstellung von Zöllen an die Gemeinschaft festgestellt. Somit ist Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 () bezüglich der Zahlung von Verzugszinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln anwendbar.

1.29. Das externe Versandverfahren kommt bei jedweder Beförderung von Nichtgemeinschaftswaren von einem Ort zum anderen innerhalb des Zollgebiets zur Anwendung (), es sei denn, die Waren befinden sich in einem Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung und vorausgesetzt die spezifischen Vorschriften dieses Zollverfahrens mit wirtschaftlicher Bedeutung gestatten eine solche Beförderung. Im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs ist jedoch lediglich die Beförderung vom Verarbeitungsort bis zur Abrechnungszollstelle zulässig.

1.30. Im Falle der Wiederausfuhr ohne Berührung des Zollgebiets eines anderen Mitgliedstaates ermöglichen die nationalen Anweisungen in Deutschland allerdings die Beförderung von Veredelungserzeugnissen und unveredelten Waren bis zum Ort des Verlassens des Zollgebiets, der nicht die Abrechnungszollstelle ist, gegen einfache Anschreibung in der Geschäftsbuchhaltung des Veredlers ohne Erfuellung der im Rahmen des Versandverfahrens vorgeschriebenen Formalitäten (Sicherheit, T1-Versandschein usw.).

1.31. Bei der Wiederausfuhr auf dem Seeweg ist im Rahmen dieses nationalen Verfahrens das Umladen der Waren beim Anlaufen weiterer Gemeinschaftshäfen zulässig. Dieses Verfahren birgt Betrugsrisiken in bezug auf die Bestimmung des zollrechtlichen Status der Waren. Beim Anlaufen eines Gemeinschaftshafens () können nämlich Nichtgemeinschaftswaren in Ermangelung eines Versandscheins ohne Entrichtung der entsprechenden Eingangsabgaben in den zollrechtlich freien Verkehr auf dem Gemeinschaftsmarkt übergeführt werden.

1.32. Werden Waren aus einem AV/S-Verfahren in ein anderes Nichterhebungsverfahren übergeführt (Versandverfahren, Zollagerverfahren usw.), muß das den Waren beiliegende Zollpapier in dem für die Warenbeschreibung vorgesehenen Feld den deutlichen Vermerk "AV/S" tragen (). In allen besuchten Mitgliedstaaten fehlt dieser Vermerk auf dem fraglichen Dokument. Ohne diese genaue Angabe besteht die Gefahr, daß bei einer etwaigen späteren Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr keine Ausgleichszinsen erhoben werden.

1.33. In Deutschland lagen nachgängige Kontrollen in bezug auf AV/S-Vorgänge bis zu 13 Jahre auseinander, obwohl der in den Rechtsvorschriften vorgesehene Zeitraum für eine etwaige Nacherhebung lediglich drei Jahre beträgt.

Vorschriftswidrige Anwendung des Abkommens zwischen der EWG und der Türkei

1.34. Gemäß dem Zusatzprotokoll zum Abkommen zwischen der EWG und der Türkei () konnten Warenverkehrsbescheinigungen (ATR1) bis zum 18. März 1995 nur für Waren ausgestellt werden, die sich im zollrechtlich freien Verkehr befanden. Erst seit dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/94 () des Assoziationsrates EWG-Türkei am 19. März 1995 wurde eine Ausgleichsabgabe () für AVV-Waren eingeführt, die nach der Türkei wiederausgeführt werden.

1.35. Aus den nationalen Vorschriften, die dem Hof von 10 Mitgliedstaaten übermittelt wurden, geht hervor, daß bisher lediglich im Vereinigten Königreich vor der Ausfertigung der ATR1-Warenverkehrsbescheinigung die Eingangsabgaben für die Veredelungserzeugnisse und die unveredelten Waren erhoben wurden. Alle übrigen Mitgliedstaaten, mit Ausnahme Spaniens (seit November 1993) und Irlands (seit 1994), stellten ATR1-Warenverkehrsbescheinigungen aus, ohne Zölle zu erheben. Die betreffenden Waren hätten jedoch in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden müssen, und dabei hätten vor der Ausstellung der ATR1-Warenverkehrsbescheinigungen auf die aus Drittländern stammenden Bestandteile Zölle in voller Höhe erhoben werden müssen. Soweit die Mitgliedstaaten die Zölle, die zum Zeitpunkt der Ausstellung dieser ATR1-Warenverkehrsbescheinigungen hätten erhoben werden müssen, nicht nacherheben können, sollten sie diese Bescheinigungen für ungültig erklären und zurückziehen und gleichzeitig die türkischen Behörden von ihrer ordnungswidrigen Ausstellung in Kenntnis setzen.

1.36. Der Hof stellte bei zwei Veredelungsbetrieben (Deutschland, Belgien) fest, daß ATR1-Warenverkehrsbescheinigungen für Veredelungserzeugnisse bis zum 18. Mai 1995 ausgefertigt worden waren, ohne daß die entsprechenden Zölle (250 000 ECU für den Zeitraum 1992-1994) entrichtet wurden.

1.37. Der Wert der im Anschluß an einen aktiven Veredelungsverkehr aus der Europäischen Union nach der Türkei wiederausgeführten Waren (ganz gleich ob im freien Verkehr befindlich oder nicht) beläuft sich für die Jahre 1993 und 1994 auf mehr als 1 780 Mio. ECU. In Ermangelung hinreichend präziser Angaben schätzt der Hof den Betrag der für die Jahre 1973 bis 1995 nicht erhobenen Eigenmittel auf mindestens mehrere zig Millionen ECU.

Schlußfolgerung

1.38. Die Kommission sollte auf eine ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften achten und insbesondere

a) ein System für eine aktive Überwachung der Anwendung des AV/S-Verfahrens einführen; mit diesem System müßten insbesondere die Prozentanteile der in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführten Veredelungserzeugnisse (siehe Ziffern 1.21 - 1.24), die Abrechnungsfristen (siehe Ziffern 1.26 - 1.27) sowie Häufigkeit und Ergebnisse der nachgängigen Kontrollen (siehe Ziffer 1.33) überwacht werden;

b) gemeinsam mit den betroffenen Mitgliedstaaten die aufgrund der vorschriftswidrigen Anwendung des Abkommens zwischen der EWG und der Türkei nachzuerhebenden Eigenmittel ermitteln (siehe Ziffern 1.34 - 1.37) oder die ordnungswidrig ausgestellten Warenverkehrsbescheinigungen für ungültig erklären und zurückziehen;

c) sämtliche gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften, die ein Risiko für die Bestimmung des zollrechtlichen Status von Nichtgemeinschaftswaren darstellen, insbesondere wenn sie auf dem Seeweg von einem Ort zu einem anderen Ort innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft befördert werden, einer kritischen Analyse unterziehen (siehe Ziffern 1.29 - 1.32);

d) Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 () bezüglich der Zahlung von Zinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln anwenden, wenn die zeitliche Verschiebung des Zeitpunkts, in dem die Zollschuld entsteht, auf eine duldsame Haltung seitens der Behörden zurückzuführen ist (siehe Ziffern 1.21 - 1.22).

Zollager

Einleitung

1.39. Innerhalb der Europäischen Union sind rund 13 000 Zollager nach Artikel 100 des Zollkodex der Gemeinschaften () von den Zollbehörden zugelassen. Es gibt sechs Arten von Zollagern, die in den Durchführungsvorschriften () zum Zollkodex definiert sind; davon gehören 35 % dem spezifischen Typ an, den der Hof geprüft hat (). Bei den vom Hof ausgewählten Zollagern besteht wegen der Verfahrenserleichterungen [Anschreibeverfahren () bei der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr] das Risiko einer verspäteten Feststellung der Eigenmittel. Derartige Zollager sind der privaten Lagerhaltung vorbehalten, ohne daß der Lagerhalter () zwangsläufig auch Eigentümer der Waren sein muß.

1.40. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auf diesen spezifischen Typ von Zollagern in den fünf Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien), in denen sie zugelassen sind.

Rechtlicher Rahmen

1.41. Das Zollagerverfahren ermöglicht die Einlagerung unter zollamtlicher Überwachung von

a) Nichtgemeinschaftswaren, ohne daß diese Waren Eingangsabgaben oder handelspolitischen Maßnahmen unterliegen;

b) Gemeinschaftswaren, für die in einer besonderen Gemeinschaftsregelung vorgesehen ist, daß bei ihrer Überführung in dieses Verfahren Maßnahmen anwendbar sind, die grundsätzlich an die Ausfuhr anknüpfen ().

Bestandsaufzeichnungen

1.42. Zur Vermeidung des Risikos der verspäteten Feststellung von Eigenmitteln muß gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften () aus den Bestandsaufzeichnungen jederzeit der gegenwärtige Bestand der noch im Zollagerverfahren befindlichen Waren ersichtlich werden. Angesichts der Verfahrenserleichterungen (siehe Ziffer 1.39) müssen in diesen Bestandsaufzeichnungen alle Angaben enthalten sein, die für die Durchführung und zollamtliche Überwachung des Zollagerverfahrens erforderlich sind (). Sie stellen ein Schlüsselelement für die Zollkontrollen dar. Die bei der Einlagerung der Waren angemeldeten und verbuchten Bemessungsgrundlagen (Art der Ware, Menge, Zollwert) werden zur Berechnung der Abgaben bei der späteren Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr herangezogen.

1.43. Die von den Zollbehörden bezeichnete Person hat diese Bestandsaufzeichnungen in der von den Zollbehörden zugelassenen Form zu führen (). Bei den Vorortprüfungen stellte sich heraus, daß die von den nationalen Behörden gemachten Auflagen in bezug auf die Bestandsaufzeichnungen sehr unterschiedlich sind. Sie reichen von einer einfachen Bestandsliste bis zu einer Bestandsbuchhaltung, in der sämtliche Warenbewegungen erfaßt sind. In zahlreichen Fällen bedürfen diese Bestandsaufzeichnungen für Kontrollzwecke der Vervollständigung durch Angaben, die ausschließlich beim Lagerhalter verfügbar sind.

1.44. Darüber hinaus wurden einige Unzulänglichkeiten in der Führung der Bestandsaufzeichnungen festgestellt, die Verspätungen bei der Feststellung der Eigenmittel verursachen können. Wenn die per EDV verwalteten Bestandsaufzeichnungen nach einem anderen Schlüssel als der zolltariflichen Einreihung () geordnet sind, können die Zollbehörden und die Gemeinschaftsinstanzen in großen Zollagern die Warenbewegungen nicht durch den Abgleich von Lagerein- und -ausgängen verfolgen. Außerdem ist es unmöglich, Warenbewegungen zurückzuverfolgen und körperliche Bestandskontrollen durchzuführen, wenn der Lagerhalter mehrere über das ganze Staatsgebiet verstreute Lager betreibt (Deutschland), ohne in der Einlagerungsanmeldung anzugeben, in welchem Lager die Waren gelagert werden. In einem Fall (Italien) wurde mit den Bestandsaufzeichnungen erst vier Monate nach der Einrichtung des Lagers begonnen. Der tatsächliche Anfangsbestand der eingelagerten Waren (geschätzter Wert: 1,8 Mio. ECU) wurde in den Bestandsaufzeichnungen nicht ordnungsgemäß erfaßt. Somit können weder körperliche Bestandskontrollen vorgenommen noch Warenbewegungen zurückverfolgt werden.

Mängel im Bereich der Zollkontrollen

1.45. Die Kontrollfrequenz und die Kontrollmethoden, mit denen insbesondere die Übereinstimmung zwischen dem Zeitpunkt der Überführung der Waren in den zollrechtlich freien Verkehr und dem Zeitpunkt der Feststellung der Eigenmittel überprüft werden soll, unterscheiden sich von einem Mitgliedstaat zum anderen erheblich.

1.46. In Deutschland werden zwei Arten von Kontrollen durchgeführt: regelmäßige Kontrollen von Zollpapieren zu Einzelvorgängen sowie nachgängige vertiefte Kontrollen, die bezogen auf jedes einzelne Zollager häufig in mehr als dreijährigem Abstand erfolgen, wobei nach Ablauf dieses Zeitraums der Zollschuldbetrag dem Zollschuldner nicht mehr mitgeteilt werden kann (). So hatten beispielsweise zwei besuchte Zollstellen in 58 der 146 in ihrem Zuständigkeitsbereich liegenden Zollager keinerlei nachgängige Kontrollen vor dem Ablauf der Verjährungsfrist durchgeführt. Bei einigen dieser Zollager hatte die letzte nachgängige Kontrolle im Jahre 1988 stattgefunden, wobei die betroffenen Eigenmittel sich auf schätzungsweise mehrere Millionen ECU pro Jahr belaufen. Vor allem mit Hilfe nachgängiger vertiefter Kontrollen läßt sich jedoch die Übereinstimmung zwischen den Zollpapieren und den Geschäftsunterlagen überprüfen und lassen sich somit Verzögerungen oder Fehler bei der Feststellung von Eigenmitteln aufdecken.

1.47. In Frankreich und Belgien gibt es keine nationalen Anweisungen bezüglich nachgängiger Kontrollen in Zollagern.

1.48. In Italien wurden von den nationalen Behörden Stichprobenkontrollen vorgenommen und dabei die Angaben in den Eingangs- und Ausgangsdokumenten verglichen. Diesen Behörden zufolge wurden nachgängige Kontrollen insbesondere in bezug auf Geschäftsunterlagen und körperliche Bestandskontrollen vorgenommen; bei den Vorortprüfungen konnten jedoch keinerlei Kontrollberichte vorgelegt werden.

Unzulässige nationale Wiederausfuhrverfahren

1.49. Die in den Ziffern 1.29 - 1.31 beschriebenen und beanstandeten nationalen Verfahren für die Wiederausfuhr werden auch für die Wiederausfuhr von Waren aus Zollagern angewandt.

Ordnungswidrige Anwendung des externen Versandverfahrens

1.50. In Spanien kann der Lagerhalter aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften, die in Anwendung der Artikel 397 ff. der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften () erlassen wurden, vereinfachte Verfahren für den externen Versand in Anspruch nehmen.

1.51. Dabei ist der Lagerhalter im Gegensatz zu den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften nicht verpflichtet, das für die Zollstelle bestimmte Exemplar des Versandscheins an diese zurückzusenden (). Darüber hinaus sind die vom Lagerhalter ausgestellten Versandpapiere weder vornumeriert noch zuvor vom Zoll erfaßt. Dementsprechend verfügen die Zollbehörden über keinen dokumentarischen Nachweis, mit dessen Hilfe sie das ordnungsgemäße Funktionieren des Versandverfahrens überwachen könnten. Diese in Spanien allgemein üblichen vereinfachten Verfahren werden in zwei großen Lagern angewandt, die der Hof prüfte.

1.52. Der Hof untersuchte in den geprüften Zollagern das vom Lagerhalter geführte Register über die ausgestellten Versandscheine. Daraus geht hervor, daß die Erledigungsfristen in einigen Fällen weit über den vorschriftsmäßigen Fristen liegen. Gemäß Artikel 379 der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften hätte die Nacherhebung in bezug auf nichterledigte Vorgänge spätestens 14 Monate nach dem Datum der Eintragung der Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren eingeleitet werden müssen. Eine Reihe in den Jahren 1992 und 1993 ausgestellter Versandpapiere war zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes im Juni 1995 noch nicht erledigt, und die Nacherhebung der entsprechenden Zölle war noch nicht eingeleitet worden.

Widersprüchliche Gemeinschaftsvorschriften für die Bemessungsgrundlagen

1.53. Die Bestimmungen von Artikel 278 Absatz 3 Buchstabe c der Durchführungsvorschriften () stehen im Widerspruch zu den Bestimmungen der Artikel 214 Absatz 1 und 112 Absatz 3 des Zollkodex der Gemeinschaften. Zum einen kann der Betreffende bei der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr andere Bemessungsgrundlagen geltend machen als diejenigen, die bei der Einlagerung der Waren festgestellt oder zugelassen wurden, und zum anderen sind die Bemessungsgrundlagen, die bei der Überführung in das Zollagerverfahren ermittelt oder anerkannt wurden, diejenigen, die bei der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr zugrunde zu legen sind. Aus der aufgrund der Durchführungsvorschriften eröffneten Wahlmöglichkeit erwächst das Risiko, daß die festgestellten Eigenmittel systematisch vermindert werden.

Schlußfolgerung

1.54. Die Kommission sollte die notwendigen Maßnahmen einleiten, damit

1) die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften bezüglich der Bestandsaufzeichnungen angewandt werden (siehe Ziffern 1.42 - 1.44);

2) mit den Kontrollen in bezug auf die Zollager der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sichergestellt wird (siehe Ziffern 1.45 - 1.48);

3) der Zugang zu Belegen bei Kontrollbesuchen von Gemeinschaftsinstanzen sichergestellt wird (siehe Ziffern 1.42 - 1.44 und 1.51), insbesondere in folgenden Fällen:

a) Zollanmeldung durch Anschreibung bei den Beteiligten;

b) Beteiligten erteilte Bewilligungen für vereinfachte Anmeldeverfahren;

c) Delegation eines Teils der Rechte der Zollstellen an bestimmte Verfahrensbeteiligte;

4) die nationalen Wiederausfuhrverfahren mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften übereinstimmen (siehe Ziffer 1.49);

5) Artikel 112 Absatz 3 des Zollkodex der Gemeinschaften () uneingeschränkt zur Anwendung kommt (siehe Ziffer 1.53).

Zollunionsabkommen

1.55. Eine Zollunion ist gekennzeichnet

a) durch einen gemeinsamen Zolltarif (GZT) für Wareneinfuhren aus Drittländern sowie

b) durch den freien Verkehr der vollständig im Zollgebiet der Union erzeugten Waren () sowie der Waren, die von einer der Vertragsparteien den Zollförmlichkeiten für die Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr unterzogen worden sind.

1.56. Der Ertrag aus den Eingangsabgaben kann entweder der Vertragspartei zufallen, die sie vereinnahmt hat (Buchhaltungsmethode), oder aber unabhängig davon, welche Vertragspartei sie vereinnahmt hat, unter Zugrundelegung volkswirtschaftlicher Kriterien aufgeteilt werden (makroökonomische Methode).

1.57. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hat Zollunionsabkommen mit dem Fürstentum Andorra (), der Republik San Marino () und der Türkei () geschlossen. Bei diesen drei Abkommen wurde für die Aufteilung der vereinnahmten Abgaben die Buchhaltungsmethode festgelegt.

1.58. Im Falle der Zollunion mit San Marino und Andorra sind und bleiben die finanziellen Auswirkungen auf die Eigenmittel der Gemeinschaft geringfügig (siehe Tabelle 1.6). Die Auswirkungen des Zollunionsabkommens mit der Türkei, das seit dem 1. Januar 1996 in Kraft ist, auf die Eigenmittel der Gemeinschaften werden vermutlich nicht unbedeutend sein, lassen sich jedoch nicht ermitteln, weil im Abkommen die Ausweisung der notwendigen Angaben nicht vorgesehen ist. Am Horizont zeichnen sich Zollunionsabkommen mit weiteren Drittländern ab, die vermutlich erhebliche Auswirkungen auf die Eigenmittel haben werden. Der Hof entschied sich für die Untersuchung der finanziellen Aspekte im Zusammenhang mit der Umsetzung des vorübergehenden Handels- und Zollunionsabkommens zwischen der EWG und der Republik San Marino, um die mit der Buchhaltungsmethode verbundenen Risiken (siehe Ziffern 1.60 - 1.62) für eine gleichmäßige Aufteilung der bei der Einfuhr erhobenen Abgaben zwischen den Partnern des Abkommens aufzuzeigen.

1.59. In Tabelle 1.6 ist die Aufteilung der im Haushaltsjahr 1993 im Rahmen der mit San Marino und Andorra geschlossenen Abkommen erhobenen Zölle dargestellt. Daraus sind auch die negativen Auswirkungen der in den beiden Abkommen festgelegten Buchhaltungsmethode zu erkennen. Vergleicht man im Falle San Marinos diese Auswirkungen mit denen eines makroökonomischen Ansatzes (z. B. Aufteilung entsprechend dem jeweiligen BSP), so wird deutlich, daß die Buchhaltungsmethode für die Eigenmittel der Gemeinschaft ungünstig ist.

1.60. Eines der mit der Buchhaltungsmethode verbundenen Hauptrisiken läßt sich durch die Tatsache veranschaulichen, daß bei einigen Erzeugnissen die für Rechnung einer Vertragspartei eingeführten und zollamtlich abgefertigten Mengen den möglichen Hoechstverbrauch dieser Vertragspartei erheblich übersteigen. Daraus ergibt sich ein Ungleichgewicht in der Aufteilung der erhobenen Eingangsabgaben zwischen den Partnern des Abkommens.

1.61. Die Ursache für ein solches Ungleichgewicht läßt sich durch Prüfung der Anmeldungen zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr ergründen. Im Falle San Marinos beispielsweise wird bei dieser Prüfung deutlich, daß ein erheblicher Teil der erhobenen Eingangsabgaben von einigen wenigen Einführern gezahlt wird, von denen einige mit Hilfe von Handelsvertretungen einen Teil des Gemeinschaftsmarkts exklusiv bedienen.

1.62. Da die Einfuhrabgaben für ein und dieselbe Ware für sämtliche im Gebiet der Zollunion ansässigen Einführer gleich sind, sind für deren Ansiedlung im Gebiet der einen oder anderen Vertragspartei in der Regel andere als Zollkriterien maßgeblich. Soweit Einführer komparative Vorteile wirtschaftlicher oder rechtlicher Art aus der Niederlassung im Gebiet der einen oder anderen Vertragspartei ziehen können, besteht das Risiko, daß Ungleichgewichte bei der Aufteilung der von den einzelnen Vertragsparteien erhobenen Abgaben auftreten bzw. sich verstärken und dies Konsequenzen für die Eigenmittel der Gemeinschaft hat. Das Ausmaß dieser Konsequenzen ist insbesondere von der Wirtschaftskraft der jeweiligen Vertragsparteien und vom tatsächlichen Gefälle zwischen den komparativen Vorteilen abhängig.

Schlußfolgerung

1.63. Die Kommission sollte im Zusammenhang mit den Zollunionsabkommen die Konsequenzen für die Eigenmittel genauer untersuchen und in allen Abkommen die Aufteilung der von den einzelnen Vertragsparteien erhobenen Zölle nach einem oder mehreren Kriterien makroökonomischer Art vorsehen.

MWST.-EIGENMITTEL

Einleitung

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.64. Das gemeinsame MwSt.-System, das auf Gemeinschaftsebene zur Sicherstellung der Ermittlung einer einheitlichen Bemessungsgrundlage in den Mitgliedstaaten eingerichtet wurde, bildet auch die Grundlage für die Berechnung der von den einzelnen Mitgliedstaaten geschuldeten MwSt.-Eigenmittel. Somit kann jede Abweichung oder jeder Funktionsmangel gegenüber dem gemeinsamen MwSt.-System zu einer Verringerung dieser Bemessungsgrundlage und somit der MwSt.-Eigenmittel führen.

1.65. Nachstehend wird über die Prüfungen berichtet, die der Hof zum einen in bezug auf die Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften im Bereich der MwSt. mit dem Gemeinschaftsrecht und zum anderen in bezug auf die MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr seit der Beseitigung der Steuergrenzen am 1. Januar 1993 () durchgeführt hat.

1.66. Angesichts der Bedeutung der innergemeinschaftlichen Übergangsregelung für die Erhebung der MwSt. und der Möglichkeit, daß sich mit der Beseitigung der Steuergrenzen das Risiko von Unregelmäßigkeiten erhöht hat, setzte der Hof im Jahre 1995 im Rahmen einer Ad-hoc-Gruppe aus Vertretern einiger nationaler Rechnungskontrollbehörden die Prüfung der Funktionsweise des Systems MIAS () (MwSt.-Informationsaustauschsystem) fort, mit dessen Hilfe sich die Steuerbehörden der Mitgliedstaaten überzeugen können, daß die innergemeinschaftlichen Umsätze ordnungsgemäß besteuert werden.

1.67. Soweit möglich wurden Abstimmungen mit anderen verfügbaren Informationsquellen über die Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten (insbesondere dem Intrastat-System, siehe Ziffer 1.79) vorgenommen, insbesondere hinsichtlich der Identifikation der Marktteilnehmer und der Zuverlässigkeit der Angaben über die Handelsvorgänge.

Aufdeckung von Verstößen gegen Gemeinschaftsrecht

1.68. Die Kommission hatte mit Hilfe eines Ad-hoc- Ausschusses, der seine Tätigkeit Mitte 1993 einstellte, erhebliche Anstrengungen zur Aufdeckung von Verstößen unternommen. Seither werden Verstöße in der Praxis fast ausschließlich aufgrund von Beschwerden von Privatpersonen oder aufgrund von Kontrollen aufgedeckt, die die Kommission zur Überprüfung der Eigenmittel in nicht mehr jährlichem, sondern mittlerweile zweijährlichem Turnus in den Mitgliedstaaten durchführt.

1.69. Wenn die Kommission feststellt, daß ein Verstoß gegen das gemeinsame MwSt.-System Auswirkungen auf die Eigenmittel hat, kann sie einen Vorbehalt gegen die Übersicht über die MwSt.-Einnahmen geltend machen. Ab diesem Zeitpunkt und begrenzt auf die drei vorhergehenden Jahre soll der betreffende Mitgliedstaat diese Übersicht überprüfen und gegebenenfalls berichtigen. Deshalb muß dieser Vorbehalt zum Schutze der finanziellen Interessen der Union so früh wie möglich geltend gemacht werden.

1.70. Die Geltendmachung eines Vorbehalts kann zwar zum Schutz der finanziellen Interessen der Union dienen, doch bis zur tatsächlichen Einziehung der möglicherweise zu erhebenden Beträge können mehrere Jahre vergehen, solange zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat kein Einvernehmen gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 erzielt wird.

1.71. Da in der Regel auf die geschuldeten Beträge keine Verzugszinsen erhoben werden, besteht kein Anreiz zur Bereitstellung binnen einer angemessenen Frist. In seinen vorangegangenen Bemerkungen zu diesem Thema () hatte der Hof darauf hingewiesen, daß dieser Zustand unbefriedigend ist. Sobald ein Ausfall an Eigenmitteln festgestellt wird, muß eine Einziehungsfrist festgesetzt werden können, nach deren Ablauf Verzugszinsen erhoben werden.

MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr

Informationsaustausch über die Umsatzsteuer-Identifikationsnummern und den Wert der Handelsvorgänge

1.72. Personen, die auf innergemeinschaftlicher Ebene Waren liefern oder Dienstleistungen erbringen, können eine Bestätigung der Gültigkeit der Umsatzsteuer-Identifikationsnummer jedes anderen Marktteilnehmers verlangen. Jeder Mitgliedstaat unterhält eine Datenbank mit einem Verzeichnis der Steuerpflichtigen, denen eine Umsatzsteuer-Identifikationsnummer zugeteilt wurde. Diese Datenbank ist den zuständigen Behörden der übrigen Mitgliedstaaten über das MIAS-Netz zugänglich. Im Jahre 1995 wurden über das MIAS-System 2,3 Millionen Abfragen zu Umsatzsteuer-Identifikationsnummern getätigt.

1.73. Gelöschte Umsatzsteuer-Identifikationsnummern erscheinen allerdings offenbar im System MIAS unter Umständen noch eine Zeit lang nach dem tatsächlichen Zeitpunkt der Löschung als gültig (Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Niederlande, Portugal, Vereinigtes Königreich). In Italien und Portugal haben die Marktteilnehmer 30 Tage Zeit, um die Einstellung ihrer Geschäftstätigkeit zu melden. Somit besteht das Risiko, daß eine in der vierteljährlich erstellten Zusammenfassenden Meldung über die innergemeinschaftlichen Lieferungen ausgewiesene Umsatzsteuer-Identifikationsnummer anschließend für ungültig erklärt wird, was Probleme zwischen den Behörden und den betroffenen Steuerpflichtigen zur Folge hat.

1.74. Gemäß den geltenden Rechtsvorschriften müssen die Mitgliedstaaten die Angaben in den Zusammenfassenden Meldungen, die sie von den innergemeinschaftlichen Marktteilnehmern über deren Handelsgeschäfte mit Kunden erhalten, die über eine in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte MwSt.-Identifikationsnummer verfügen, aufbewahren und bearbeiten. Der Gesamtwert der Lieferungen an die verschiedenen Kunden wird, aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaat und Quartal, über das MIAS-Netz den Behörden übermittelt, die im Erwerbsland die MwSt. verwalten. Der Datenaustausch erfolgt drei Monate nach dem Ende des Quartals, in dem die Lieferungen getätigt wurden.

1.75. Um eine Verfolgung der Entwicklung der steuerbaren Umsätze zu ermöglichen und Ausfälle an MwSt.-Einnahmen zu vermeiden, sind die Marktteilnehmer gehalten, ihre Zusammenfassenden Meldungen innerhalb der vorgesehenen Fristen zu übermitteln. Bei den Prüfungen des Hofes zeigte sich jedoch, daß insgesamt mindestens 20 % der Zusammenfassenden Meldungen verspätet oder überhaupt nicht übermittelt werden.

1.76. Die Zahl der bei EDV-gestützten Gültigkeitskontrollen als "fehlerhaft" ausgewiesenen Einträge in den Zusammenfassenden Meldungen vermittelt einen Eindruck von der Genauigkeit der Angaben in den Zusammenfassenden Meldungen. Ein Eintrag kann als fehlerhaft angesehen werden, weil beispielsweise eine Umsatzsteuer-Identifikationsnummer nicht anerkannt wird oder kein Betrag angegeben ist. Die aufgedeckten Fehler können allerdings nicht nur materieller Art sein, sondern auch Anzeichen für etwaige Unregelmäßigkeiten sein.

1.77. In neun Mitgliedstaaten waren mehr als 5 % der Gesamtzahl der im Juni 1993 als fehlerhaft festgestellten Einträge (608 387) bis Juni 1994 noch immer nicht berichtigt. Dieser Zustand hat sich gebessert, ist jedoch noch immer nicht zufriedenstellend. Im Jahre 1994 waren 4,2 % (532 708) der Einträge fehlerhaft, und im Juni 1995 waren 2,6 % (327 123) noch immer nicht berichtigt (). Nachdem die Einträge vom System akzeptiert und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt worden sind, werden Kontrollen zur Überprüfung der Richtigkeit der von den Lieferern aus anderen Mitgliedstaaten angegebenen nationalen Umsatzsteuer-Identifikationsnummern vorgenommen. Im Jahre 1994 ergaben sich bei diesen Kontrollen in acht Mitgliedstaaten Unstimmigkeiten bei 118 000 Neueinträgen; dies entspricht rund 1 % der Gesamtzahl der Einträge. Infolgedessen müssen die nationalen Behörden erhebliche Ressourcen für die Überprüfung und gegebenenfalls die Berichtigung der Angaben einsetzen; dadurch verringert sich entsprechend die für die MwSt.-Kontrollen verfügbare Zeit.

1.78. Was den von den Marktteilnehmern gemeldeten Wert der Lieferungen angeht, so ist dessen Grad an Zuverlässigkeit schwer zu messen. Bei einer Untersuchung der nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselten MIAS-Angaben treten erhebliche, allerdings überwiegend ungeklärte Abweichungen zutage.

1.79. Die von den nationalen Lieferern gemeldeten und über das System den übrigen Mitgliedstaaten übermittelten MIAS-Daten entsprechen nicht immer denen, die von dem Mitgliedstaat geliefert werden, der die Waren in Empfang nimmt. Leichte Abweichungen aufgrund von Wechselkursschwankungen und technischen Verzögerungen sind hinnehmbar. In zahlreichen Fällen wurden jedoch Abweichungen in Höhe von mehr als 10 % oder gar bis zu 40 % festgestellt, ohne daß dieses Phänomen vollständig geklärt werden konnte.

Verknüpfung der Informationsquellen und Grenzen ihrer Nutzung

1.80. Für Zwecke der Besteuerung werden die von den Steuerpflichtigen getätigten innergemeinschaftlichen Lieferungen sowohl in den MwSt.-Anmeldungen als auch im System MIAS zurückverfolgt. Über den Warenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten werden allerdings auch Statistiken anhand der Monatsmeldungen geführt, die die Marktteilnehmer im Rahmen des Intrastat-Systems einzureichen haben. Dieses System wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 3330/91 des Rates () zur Messung der Fortschritte des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs seit der Verwirklichung des Binnenmarktes eingerichtet.

1.81. Die Abstimmung der verschiedenen Daten stellt bereits als solche eine Methode der Kontrolle in bezug auf die für die getätigten Lieferungen geschuldete MwSt. dar, wenngleich derzeit die innerhalb dieser Informationsquellen festgestellten Unzulänglichkeiten die diesbezüglichen Möglichkeiten einschränken.

1.82. Die Intrastat-Daten weisen erhebliche Abweichungen auf, die noch zu klären sind. Grundsätzlich müßte die Summe der innergemeinschaftlichen Lieferungen und die der Erwerbe gleich sein, doch für das Jahr 1993 ist eine Differenz in Höhe von 28 000 Mio. ECU () und für das Jahr 1994 gar von 34 000 Mio. ECU () festzustellen. Bei einem anhand der Intrastat-Daten durchgeführten Vergleich der "Eingänge" (innergemeinschaftliche Einfuhren) eines bestimmten Mitgliedstaates mit den "Versendungen" (innergemeinschaftliche Ausfuhren) der übrigen Mitgliedstaaten der Union in diesen Mitgliedstaat sind im Jahre 1994 Differenzen von bis zu 50 % zu beobachten.

1.83. Das Intrastat-System wird auch dadurch beeinträchtigt, daß die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansätze anwenden, falls ein Marktteilnehmer seine Umsätze nicht anmeldet. Einige (Deutschland, Niederlande, Vereinigtes Königreich) nehmen bei Nichteinhaltung der Anmeldepflicht oder verspäteter Anmeldung sofort eine Schätzung vor, wobei diese Schätzung bei der nächstmöglichen Veröffentlichung der Statistiken berücksichtigt wird. Andere Mitgliedstaaten warten, bis die nicht fristgerecht vorgelegten Meldungen eingehen, und berichtigen anschließend die Angaben zu dem jeweiligen Bezugsmonat. In fünf Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien und Portugal) wird bei Nichteinhaltung der Verfahren keinerlei Berichtigung vorgenommen. Bei 4 bis 5 % der Handelsvorgänge zwischen den Mitgliedstaaten der Union sind Anpassungen aufgrund der verspäteten Einreichung der Anmeldungen erforderlich.

1.84. Somit ist es nicht erstaunlich, daß die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansichten hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Intrastat-Daten vertreten. Einige beurteilen sie als zufriedenstellend (Vereinigtes Königreich, Italien, Spanien), andere als ungewiß (Dänemark). Die meisten Mitgliedstaaten berichten allerdings von einer Verbesserung hinsichtlich der Einhaltung der Fristen; somit fallen immer weniger umfangreiche Berichtigungen an.

1.85. Trotz dieser Einschränkungen hat sich die gegenseitige Verknüpfung der verschiedenen Informationsquellen in bestimmten Fällen als wirksam erwiesen. Bei vertieften Prüfungen anhand von MwSt.-Anmeldungen und MIAS-Angaben in Frankreich in den Jahren 1993 und 1994 und in den Niederlanden im Jahre 1993 hat sich gezeigt, daß 85 % der nationalen MwSt.-Anmeldungen einen Betrag enthalten, der sich vom Betrag der innergemeinschaftlichen Lieferungen unterscheidet. Leider wird diese Analyse in den meisten Mitgliedstaaten nur auf der Ebene einzelner Marktteilnehmer vorgenommen. Deshalb liegen praktisch keine Zahlen über die Gesamtdifferenzen zwischen den beiden Quellen vor.

1.86. Das System MIAS ermöglicht den nationalen Behörden auch die Abfrage von Daten zu einem einzelnen Marktteilnehmer und seinen Handelsbeziehungen. Die Zahl dieser Abfragen ist von rund 40 000 im Jahre 1993 auf mehr als 4 961 000 im Jahre 1995 gestiegen. Zur Veranschaulichung des Nutzens dieser Möglichkeit teilte das Vereinigte Königreich mit, daß seine Abfragen im Jahre 1994 zur Erhebung zusätzlicher MwSt. in Höhe von 1,4 Mio. ECU geführt haben.

1.87. Die MIAS-Daten können auch in Verbindung mit anderen Daten zur isolierten Betrachtung bestimmter Umsatztypen oder bestimmter Handelsströme herangezogen werden, die ein hohes Risiko in bezug auf Unregelmäßigkeiten bergen. Dieser Ansatz wird in Frankreich, den Niederlanden und in Italien angewandt. In Italien wurde auf diese Weise von den nationalen Behörden im Rindfleischsektor ein MwSt.-Betrug in Höhe von schätzungsweise 20 Mio. ECU aufgedeckt. In den Niederlanden wurden Kontrollen in bezug auf befreite Unternehmen und Pauschallandwirte durchgeführt. In 8 % der Fälle lagen die MwSt.-Beträge unter den tatsächlich geschuldeten Beträgen.

1.88. Die Verbesserung der Zuverlässigkeit der Daten würde zweifellos die Kontrollmöglichkeiten zur Gewährleistung eines bestmöglichen Schutzes der MwSt.-Einnahmen und damit auch der MwSt.-Eigenmittel erweitern. Im Falle des Intrastat-Systems, das als Informationsquelle zur Berechnung des BSP beiträgt, ist klar, daß die Qualität der Daten sich bei der Berechnung der BSP-Eigenmittel niederschlägt.

Entwicklung der Kontrollmethoden

1.89. Seit der Einführung des neuen Systems für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr und der Verwirklichung des Binnenmarktes gibt es keine Kontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten mehr. Da die MwSt. nicht mehr zum Zeitpunkt der Einfuhr der Waren, sondern in einer späteren Phase anhand der periodischen Anmeldungen der Steuerpflichtigen erfolgt, werden die Mitgliedstaaten mit neuen Risiken in bezug auf die Umgehung der MwSt. konfrontiert (beispielsweise Absprache zwischen dem Lieferer im Mitgliedstaat A und dem Erwerber im Mitgliedstaat B, um bestimmte steuerpflichtige Umsätze nicht anzumelden, Einrichtung von Scheinfirmen in anderen Mitgliedstaaten, um die fällige MwSt. dorthin zu transferieren). Es ist notwendig, daß im Rahmen der in den Mitgliedstaaten angewandten Kontrollmethoden den unmittelbar mit dem Wegfall der Steuergrenzen zusammenhängenden Hinterziehungsrisiken spezifisch Rechnung getragen wird und eine Bewertung des konkreten Ausmaßes ermöglicht wird. Wenngleich ein verstärkter Rückgriff auf die gegenseitige Unterstützung zwischen den Mitgliedstaaten zu beobachten ist, ist es notwendig, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten weiter zu verstärken, will man die Risiken im Zusammenhang mit der Übergangsregelung bewerten, insbesondere hinsichtlich der noch immer weitgehend ungeklärten Stagnation der im Jahre 1993 festgestellten MwSt.-Einnahmen (siehe Ziffern 1.92 - 1.97).

1.90. Italien und das Vereinigte Königreich haben seit der Verwirklichung des Binnenmarktes Veränderungen in bezug auf Art und Umfang der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten festgestellt. Andere Mitgliedstaaten wie etwa die Niederlande, Spanien und Portugal haben keine oder nur geringe Veränderungen beobachtet, die auf den Binnenmarkt zurückzuführen sind. In Frankreich lag die Zahl der Mahnbescheide für MwSt.-Forderungen im Jahre 1994 um 20 % höher als im Jahre 1993, doch der auf die innergemeinschaftliche MwSt. entfallende Anteil ist nicht zu bewerten, weil er nicht getrennt erfaßt wird.

1.91. Bei Lieferungen an Privatpersonen, die im System MIAS nicht erfaßt werden, wie beispielsweise Fernverkäufe oder MwSt.-freie Verkäufe von neuen Verkehrsmitteln, insbesondere Schiffen, sind die konkreten Kontrollmöglichkeiten der Steuerbehörden allgemein geringer als gegenüber den erfaßten Steuerpflichtigen.

MwSt.-Einnahmen

1.92. Für das Jahr 1994 beliefen sich die MwSt.-Einnahmen bezogen auf die 12 Mitgliedstaaten auf 390 000 Mio. ECU; im Jahre 1993 lagen sie bei 360 000 Mio. ECU und blieben damit gegenüber dem Jahr 1992 praktisch unverändert. Im Jahre 1994 kam es in den Mitgliedstaaten zu einer Erhöhung der MwSt.-Einnahmen zwischen 2,5 und 14,5 %.

1.93. Diese Situation steht im Gegensatz zu 1993, als das Gesamtvolumen der MwSt. praktisch stagnierte und es in fünf Mitgliedstaaten sogar zu einem Einnahmenrückgang kam. Der abrupte Wachstumsstillstand bei den MwSt.-Einnahmen im Jahre 1993 bedeutet einen deutlichen Bruch gegenüber den Vorjahren, in denen die Einnahmen jährlich um rund 25 000 Mio. ECU anstiegen (285 000 Mio. ECU im Jahre 1989, 309 000 im Jahre 1990 und 337 000 Mio. ECU im Jahre 1991).

1.94. Theoretisch hängt die Entwicklung der MwSt.-Einnahmen von folgenden Faktoren ab:

a) Veränderungen der MwSt.-Sätze und -Grundlagen;

b) Inflation;

c) Wirtschaftswachstum.

1.95. Die für den Zeitraum 1989-1994 verfügbaren Angaben bestätigen, daß der Stillstand des Einnahmenwachstums im Jahre 1993 nicht allgemein mit der Veränderung dieser drei Hauptfaktoren zu erklären ist. Sie lassen für das Jahr 1993 auf einen potentiellen Einnahmenausfall in Höhe von 5 bis 6 % schließen. Ohne Berücksichtigung der Schwankungen des ECU-Umrechnungskurses läge dieser Einnahmenausfall für 1993 bezogen auf sämtliche Mitgliedstaaten bei 18 000 Mio. ECU.

1.96. Folglich geht es darum, die Ursachen eines solchen Defizits zu ergründen. Es ist zwar möglich, daß sich aufgrund der Einführung des Binnenmarktes bei der Entrichtung der MwSt. im Jahre 1993 ein gewisser Verzögerungseffekt ergeben hat, weil sie nicht mehr bei der Einfuhr, sondern zu einem späteren Zeitpunkt bei der Anmeldung durch die Steuerpflichtigen erhoben wird. Einige Mitgliedstaaten haben jedoch Maßnahmen ergriffen, um diese Zahlungsverzögerung auszugleichen. Mangels geeigneter Angaben ist es zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich, die Ursachen zu ermitteln, mit denen sich das festgestellte Defizit vollständig erklären läßt.

1.97. Angesichts des Ausmaßes des beobachteten Phänomens sollten die MwSt.-Einnahmen aus dem innergemeinschaftlichen Handelsverkehr auf der Grundlage von zwischen den Mitgliedstaaten vereinheitlichten Statistiken seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten einer spezifischen Überwachung unterzogen werden. Nur unter dieser Voraussetzung ist es möglich, die Auswirkungen der Übergangsregelung auf das MwSt.-Aufkommen genau zu analysieren.

Schlußfolgerung

1.98. Die Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften mit den gemeinschaftlichen Bestimmungen für das gemeinsame MwSt.-System stellt eine Voraussetzung für die ordnungsgemäße und vollständige Abführung der MwSt.-Eigenmittel dar. Die Kommission hat diese Übereinstimmung zu überwachen und sollte bei Verstößen mit negativen Folgen für die Eigenmittel eine Zahlungsfrist für die geschuldeten Beträge festsetzen. Darüber hinaus müßte sie bei Fristüberschreitungen Verzugszinsen erheben.

1.99. Die Einführung der MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr im Jahre 1993 ging mit einer Stagnation der MwSt.-Nettoeinnahmen für dasselbe Jahr einher, die nicht durch Faktoren wie etwa das Wirtschaftswachstum, die Inflation oder Änderungen der MwSt.-Sätze oder -Grundlagen zu erklären sind. Es stellt sich die Frage, ob dieses Phänomen ausschließlich durch technische Verzögerungen im Zusammenhang mit dieser neuen Regelung bedingt ist oder andere Ursachen hat. Diese Situation sollte die Mitgliedstaaten und die Kommission dazu veranlassen, die Entwicklung der MwSt.-Daten, insbesondere der Angaben zur innergemeinschaftlichen MwSt., eingehender zu verfolgen.

1.100. Trotz der von den Mitgliedstaaten und der Kommission am System MIAS vorgenommenen Verbesserungen weist dieses noch immer Mängel auf; insbesondere die Daten zu den innergemeinschaftlichen Lieferungen sind nicht hinreichend vollständig, genau und aktuell. Die Mitgliedstaaten sollten in Zusammenarbeit mit der Kommission die Ursachen für die Abweichungen zwischen innergemeinschaftlichen Erwerben und Lieferungen ergründen. Derartige Analysen könnten die Wirksamkeit der von den zuständigen Stellen durchgeführten Kontrollen verbessern. Die Daten des Intrastat-Systems weisen noch einige Mängel auf. Bei Abstimmungen zwischen diesen Daten traten erhebliche Fehler zutage.

1.101. Die Mitgliedstaaten haben in unterschiedlichem Ausmaß begonnen, das System MIAS als festen Bestandteil ihrer Kontrollinstrumente anzunehmen. Die Kommission sollte sie zur Fortsetzung dieser Strategie ermutigen und sie dabei unterstützen.

1.102. Es ist notwendig, daß im Rahmen der in den Mitgliedstaaten angewandten Kontrollmethoden den unmittelbar mit der Aufhebung der Steuergrenzen zusammenhängenden Hinterziehungsrisiken spezifisch Rechnung getragen wird und deren konkretes Ausmaß bewertet werden kann.

1.103. Beim vorgesehenen Übergang zu einer endgültigen MwSt.-Regelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Besteuerung der Waren im Abgangsmitgliedstaat könnte sich die Einführung eines Clearing-Mechanismus zwischen den Mitgliedstaaten zur Sicherstellung der nationalen MwSt.-Einnahmen als notwendig erweisen. Die derzeitigen Informationssysteme über den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr bieten jedoch nicht die nötige Gewähr, um als Grundlage für einen solchen Mechanismus dienen zu können.

BRUTTOSOZIALPRODUKT

Notwendigkeit der Messung der Qualität bei der Ermittlung des statistischen BSP

1.104. Dem Aggregat BSP kommt innerhalb des Eigenmittelsystems eine immer größere Bedeutung zu () (siehe Tabelle 1.1), und zwar auf mehreren Ebenen, d. h. bei der Berechnung der Obergrenze der Eigenmittel, bei der Berechnung der BSP-Eigenmittel, bei der Begrenzung der MwSt.-Bemessungsgrundlage und bei der Berechnung der Finanzierung der Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs (). Ferner wird das BSP zur Absteckung des Rahmens bestimmter spezifischer Gemeinschaftspolitiken herangezogen, sei es zur Ausgabenbegrenzung (EAGFL-Garantie) oder zur Festlegung von Förderungskriterien (Struktur- und Kohäsionspolitik). In anderen Bereichen, beispielsweise im Rahmen der Währungspolitik, dient das BIP, auf dessen Grundlage das BSP berechnet wird, als Verteilungsschlüssel für die Kapitalzeichnung bei der Europäischen Zentralbank und die Beiträge für das Europäische Währungsinstitut ().

1.105. In der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom () wurde eine Verstärkung der Vergleichbarkeit und der Zuverlässigkeit bei der Ermittlung des statistischen BSP gefordert.

1.106. Das Europäische Parlament drückte in seiner Entschließung vom 25. Oktober 1995 seine Besorgnis über die Qualität des BSP aus. Es erinnerte die Kommission an die Notwendigkeit, Maßnahmen zur Verbesserung und Harmonisierung der BSP-Bemessungsgrundlagen vorzuschlagen und diesbezügliche Kontrollen vorzunehmen ().

1.107. Seit der Entlastung zum Haushaltsjahr 1991 hat der Rat alljährlich seine Besorgnis hinsichtlich der Notwendigkeit einer Vertiefung und Kontrolle der Harmonisierung der Berechnung der nationalen BSP zum Ausdruck gebracht. In seiner Empfehlung zur Entlastung, die das Parlament der Kommission für die Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1994 zu erteilen hatte (), forderte der Rat die Kommission erneut auf, "die Anstrengungen auf statistischem Gebiet fortzusetzen, um die Vollständigkeit und Vergleichbarkeit der nationalen BSP sicherzustellen".

1.108. Bei der Wahrnehmung der vielfältigen Aufgaben im Zusammenhang mit der Ermittlung, Harmonisierung, Ausarbeitung und Kontrolle des BSP, die in den verschiedenen einschlägigen Rechtsvorschriften vorgesehen sind, treten häufig Probleme in folgender Hinsicht auf (): Beurteilung der erzielten Fortschritte; Quantifizierung der Auswirkungen spezifischer Faktoren oder Maßnahmen auf das BSP; Untersuchung von Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten; Bewertung der BSP-Schätzungen; Analyse des Qualitätsgrades. Für diese Probleme, mit denen vor allem die Kommission und der BSP-Ausschuß () konfrontiert sind, ließe sich durch die Entwicklung von Instrumenten zur Messung der Qualität (Vergleichbarkeit und Zuverlässigkeit) des statistischen BSP eine geeignete Lösung finden.

1.109. Der Hof prüfte bei der Kommission und in einigen Mitgliedstaaten die verfügbaren Instrumente sowie etwaige Entwicklungsmöglichkeiten in diesem Bereich.

Qualitätskonzept für das statistische BSP

1.110. Das für die Gesamtheit der BSP der Mitgliedstaaten anzuwendende Qualitätskonzept ist als Kombination von zwei unabhängigen Aspekten anzusehen, nämlich der Vergleichbarkeit der statistischen BSP untereinander und der Zuverlässigkeit jedes einzelnen BSP.

1.111. Der Aspekt der Vergleichbarkeit bezieht sich auf den Grad der Äquivalenz der Normen, Methoden und Quellen der einzelnen nationalen Systeme. Die Zuverlässigkeit jedes einzelnen Systems wiederum ist definiert als die Präzision, mit der die Höhe des BSP entsprechend den festgelegten Normen ermittelt werden kann.

Messung der Vergleichbarkeit des BSP

1.112. In der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom wird in den Erwägungsgründen zwischen konzeptioneller und praktischer Vergleichbarkeit unterschieden.

1.113. Die konzeptionelle Vergleichbarkeit wird durch die Einhaltung der Definitionen und der diesbezüglichen Erfassungsregeln des Europäischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) sichergestellt. Die praktische Vergleichbarkeit erstreckt sich auf zwei Dimensionen. Sie ist zum einen von den angewandten Bewertungsverfahren, d. h. von den Methoden, und zum anderen von den verfügbaren Grunddaten, d. h. von den statistischen Quellen, abhängig. Diese beiden Dimensionen umfassen einen besonderen Aspekt der Vergleichbarkeit, nämlich den Grad der Abdeckung des BSP bzw. seine Vollständigkeit. Die Weiterentwicklung der Methoden und Quellen ermöglicht insbesondere eine Verbesserung dieses Grads der Abdeckung.

1.114. Die Kommission entwarf im Jahre 1992 nach einer Analyse der Beschreibungen () der nationalen Systeme, die die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom zu übermitteln hatten, eine Liste von Vergleichbarkeitskriterien, die sich auf beide Dimensionen der praktischen Vergleichbarkeit, nämlich die Methoden und die Quellen, bezog, sowie eine spezifische Liste von Kriterien für die Vollständigkeit () als spezifischen Aspekt dieser praktischen Vergleichbarkeit.

1.115. Der BSP-Ausschuß hat aufgrund von Artikel 7 der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom jährlich die BSP-Angaben zu überprüfen und Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Vergleichbarkeit vorzuschlagen. Im Rahmen dieses Auftrags gibt der Ausschuß jedes Jahr eine Stellungnahme an die Kommission ab. Bei der Analyse seiner Stellungnahmen zeigt sich, daß der Ausschuß in Ermangelung eines detaillierten Systems von Vergleichbarkeitsindikatoren zwar regelmäßig, aber nur in qualitativer Hinsicht und sehr allgemein Stellung nimmt: Er berücksichtigt die Umstände der Ausarbeitung des BSP, bescheinigt, daß bei der Harmonisierung der BSP Fortschritte erzielt wurden, und stellt fest, daß die BSP-Angaben die fortlaufenden, optimalen Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Erzeugung vergleichbarer Angaben widerspiegeln.

1.116. Mit Hilfe eines detaillierten Systems von Vergleichbarkeitsindikatoren könnte der BSP-Ausschuß nach diesen Indikatoren differenzierte Bewertungen abgeben, die der Vielfalt der nationalen Gegebenheiten besser Rechnung tragen. Ein solches System wäre auch für die Kommission von großem Nutzen zur Konkretisierung ihrer Grundsatzbehauptung, wonach "die Kommission (Eurostat) sehr wohl in der Lage (ist), die Vergleichbarkeit der Daten und die Qualität der erzielten Fortschritte (...) zu beurteilen" ().

1.117. Da die praktische Vergleichbarkeit, wie in der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom präzisiert wird, von den Methoden abhängt, ist deren Harmonisierung im Rahmen der Arbeiten zur Verbesserung der Vergleichbarkeit gemäß Artikel 7 der genannten Richtlinie anzustreben.

1.118. Für die praktische Vergleichbarkeit erscheint zwar eine absolute Harmonisierung, wie sie für die konzeptionelle Vergleichbarkeit akzeptiert wird, wegen der nationalen Besonderheiten schwer realisierbar. Die bestehenden Harmonisierungsmöglichkeiten sollten jedoch bestmöglich zur Vertiefung der Vergleichbarkeit genutzt werden.

Messung der Zuverlässigkeit des BSP

1.119.