SONDERBERICHT Nr. 1/90 über bestimmte Lagerhaltungsmaßnahmen im Schweinefleischsektor zusammen mit den Antworten der Kommission (90/C 76/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

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1. Einleitung

1.1. Gegenstand dieses Berichts sind Bemerkungen, die sich zum einen auf die allgemein üblichen Maßnahmen der privaten Lagerhaltung im Schweinefleischsektor und zum anderen auf Sondermaßnahmen zur Stützung des Marktes beziehen, die aus seuchenrechtlichen Gründen in Gebieten ergriffen wurden, in denen Viehseuchen auftreten. Diese Bemerkungen beruhen auf entsprechenden Prüfungsfeststellungen in den drei Mitgliedstaaten, in denen Sondermaßnahmen zur Stützung des Marktes eingeführt wurden, d.h. Belgien, Italien und die Niederlande. Diese drei Mitgliedstaaten gehören auch zu den wichtigsten Empfängerländern der allgemein üblichen Beihilfe für die private Lagerhaltung. Da die private Lagerhaltung die Form einer Sondermaßnahme zur Stützung des Marktes annahm und da die Feststellungen im Zusammenhang mit der normalen privaten Lagerhaltung von hinreichend grosser Bedeutung sind, ist es angemessen, diese im vorliegenden Bericht zusammen mit den Feststellungen zu den besonderen Stützungsmaßnahmen darzulegen.

Haushaltsausgaben

1.2. Derzeit werden die Gemeinschaftsausgaben sowohl im Hinblick auf die Beihilfe für die private Lagerhaltung als auch auf die besonderen Stützungsmaßnahmen beide zu Lasten von Artikel 231 des Haushaltsplanes verbucht. Im Verlauf der letzten sechs Jahre beliefen sie sich auf durchschnittlich 50 Mio ECU pro Jahr mit erheblichen Schwankungen von einem Jahr zum anderen, was im wesentlichen davon abhing, ob besondere Stützungsmaßnahmen ergriffen worden waren oder nicht. In Tabelle 1 sind die Ausgaben aufgrund von Artikel 231 für den Zeitraum von 1983 bis 1988 für alle Mitgliedstaaten aufgeführt. Daraus ist ersichtlich, daß Belgien, die BR Deutschland, Italien und die Niederlande die Hauptbegünstigten darstellen. In den Jahren 1987 und 1988 und im gewissen Grade auch im Jahre 1984 hatte Dänemark einen hohen Anteil an den Ausgaben. Obwohl Frankreich über einen bedeutenden Schweinefleischsektor verfügt, fallen dort nur geringe Ausgaben für Lagerhaltungsmaßnahmen an.

1.3. Der bemerkenswerteste Aspekt dieser Tabelle ist der Ausgabenanstieg von 4,1 Mio ECU im Jahre 1984 auf 52,3 Mio ECU im Jahre 1985 und 54,6 Mio ECU 1986 in Belgien. Hierin spiegeln sich die Kosten der besonderen Stützungsmaßnahmen für den Gemeinschaftshaushalt wider, die nach dem Ausbruch der afrikanischen Schweinepest im Jahre 1985 ergriffen wurden. Demgegenüber verzeichneten die Ausgaben in den Niederlanden und Italien, wo in den Jahren 1983, 1985, 1986 und 1987 vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierte besondere Stützungsmaßnahmen beschlossen wurden, keinen vergleichbaren Anstieg.

2. Allgemein übliche Maßnahmen der privaten Lagerhaltung

2.1. Die Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates legt die rechtliche Grundlage und die Grundsätze fest, welche die Gewährung der Beihilfe für die private Lagerhaltung regeln(). Die Verordnung (EWG) Nr. 2763/75 des Rates() legt die allgemeinen Regeln für die Gewährung der Beihilfe nieder; ins einzelne gehende Bestimmungen sind jedesmal dann, wenn Beihilfemaßnahmen beschlossen werden, Gegenstand von besonderen Durchführungsverordnungen. Die Entscheidungen über die Anwendung und Beendigung der Maßnahmen werden von der Kommission nach Maßgabe des Verfahrens des Verwaltungsausschusses() getroffen. Es werden Listen für die Erzeugnisse erstellt, die für Interventionsmaßnahmen in Frage kommen, und die Beihilfebeträge werden nach demselben Verfahren festgesetzt.

2.2. Liegt der gemeinschaftliche Marktpreis für geschlachtete Schweine unter 103 % des Grundpreises und ist damit zu rechnen, daß er sich weiterhin auf dieser Höhe hält, so kann die Entscheidung getroffen werden, Maßnahmen zur Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung einzuleiten(). Der Grundpreis wird jedes Jahr vom Rat festgelegt. Es ist beabsichtigt, diesen Preis auf einem Niveau festzusetzen, das zur Stabilisierung der Marktpreise beiträgt, ohne die Bildung struktureller Überschüsse in der Gemeinschaft zu bewirken. Der gemeinschaftliche Marktpreis wird unter Zugrundelegung der in jedem einzelnen Mitgliedstaat auf den repräsentativen Märkten der Gemeinschaft festgestellten und mit Koeffizienten, die die relative Grösse des Schweinebestands der einzelnen Mitgliedstaaten widerspiegeln, gewogenen Preise aufgestellt. Das gemeinschaftliche Handelsklassenschema für geschlachtete Schweine, das für die Festlegung der Notierungen für geschlachtete Schweine obligatorisch ist, ermöglicht es, Vergleiche anzustellen.

2.3. Unter privater Lagerhaltung versteht man Maßnahmen zur Einlagerung bestimmter Erzeugnisse, welche von Marktteilnehmern, die mit den Interventionsstellen Verträge abgeschlossen haben, gegen Stellung einer Kaution für eigene Rechnung und auf eigene Gefahr durchgeführt werden. In diesen Verträgen verpflichten sich die Lagerhalter, gegen Gewährung einer Beihilfe, die je nach Art und Gewicht der Erzeugnisse sowie nach der Lagerzeit bestimmt wird, die Erzeugnisse für eine gewisse Zeit zu lagern. Die Beihilfe wird von der Interventionsstelle bezahlt, nachdem diese sich davon überzeugt hat, daß die Vertragsbedingungen erfuellt wurden. Der Beihilfebetrag kann entweder im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens ermittelt oder im voraus pauschal festgesetzt werden. In der Praxis wird durchgehend die letztere Methode angewandt.

2.4. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die Durchführung von Maßnahmen zur Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung seit 1983, die nach Jahr, Verordnung und Menge aufgeschlüsselt sind. Die Maßnahmen nach Artikel 4 sind die üblichen, für die gesamte Gemeinschaft geltenden Maßnahmen der privaten Lagerhaltung, während Maßnahmen nach Artikel 20 im Rahmen der Bekämpfung von Tierseuchen Sondermaßnahmen zur Stützung des Marktes darstellen, die private Lagerhaltungsverträge umfassen. Auf die Maßnahmen im Rahmen von Artikel 20 wird in Kapitel 3 eingegangen.

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2.5. Die Bemerkungen in diesem Teil des Berichts gliedern sich in zwei Bereiche. Zum einen werden zwei Punkte im Zusammenhang mit den Beschlußfassungsverfahren bei der Kommission behandelt, und zwar die unzureichenden Rechtsvorschriften für die Einleitung und Beendigung von normalen Maßnahmen der privaten Lagerhaltung nach Artikel 4, und Unzulänglichkeiten bei der Berechnung der Beihilfebeträge je Einheit. Zum zweiten werden die Verwaltung und Kontrolle der Maßnahmen an sich durch die Kommission und durch die Mitgliedstaaten untersucht.

Einleitung von Lagerhaltungsmaßnahmen

2.6. Die im Schweinefleischmarkt vorgesehenen Maßnahmen haben keinen automatischen Charakter, sondern sind ins Ermessen gestellt. Die Grundverordnung zeichnet sich durch ihre Flexibilität aus, die es der Kommission gestattet, die Einführung oder Beendigung einer Interventionsmaßnahme sowie den Preis, zu dem die Interventionsstellen in den Markt eingreifen dürfen, nach Belieben zu beschließen. Die Verordnung nennt lediglich eine Bedingung, die die Kommission erfuellen muß, bevor sie beschließt, private Lagerhaltungsmaßnahmen einzuleiten, und zwar, daß der Marktpreis für geschlachtete Schweine niedriger als 103 % des Grundpreises ist und damit gerechnet werden muß, daß er sich weiterhin auf dieser Höhe hält.

2.7. Seit dem Jahre 1982 liegt der Grundpreis im Gefolge der regelmässigen Anhebungen anläßlich der jährlichen Preisfestsetzung erheblich über dem Marktpreis in der Gemeinschaft und ist zu einem abstrakten Wert geworden, der sich von der Realität des Marktes entfernt hat. Seine Funktion als Indikator für die Einleitung privater Lagerhaltungsmaßnahmen hat der Grundpreis eingebüsst. Infolgedessen hat die Kommission einen Schweinefleischpreis-/ Futterpreisindex geschaffen, der als Hauptindikator für die jeweilige Marktlage dient. Die Entwicklung dieses Indexes ist zu einem bestimmenden Faktor für die Einleitung der Maßnahmen geworden. Somit beruht die Entscheidung zur Gewährung oder Entziehung einer Beihilfe für die private Lagerhaltung auf einem Mechanismus, der in der Verordnung nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Dies ist nicht zufriedenstellend, und der Hof ist der Auffassung, daß entweder der Grundpreis so weit gesenkt werden sollte, daß er der Marktlage Rechnung trägt, oder andernfalls die Verordnung dahin gehend geändert werden sollte, daß der Schweinefleischpreis-/Futterpreisindex als Einleitungsmechanismus eingesetzt werden kann.

Berechnung der Beihilfebeträge je Einheit

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2.8. Die Höhe des Beihilfebetrages für die private Lagerhaltung je Einheit wird unter Berücksichtigung verschiedenster Kostenfaktoren wie Lagermieten, Kosten für die Einfrierung sowie Arbeitskosten und sonstige Finanzkosten ermittelt. Es wurde jedoch festgestellt, daß der Betrag seit 1983 unverändert geblieben ist, obwohl insbesondere die Zinsen und Energiekosten ab 1985 bedeutend gesunken sind, was zu einer Verringerung der Kosten führte, die von den Lagerhaltern in allen Mitgliedstaaten zu tragen sind. Da die Beihilfe zum Teil einen Anreiz bietet, Erzeugnisse einzulagern, sollte der ausgezahlte Betrag stärker an die Marktlage für Schweinefleisch und an die Entwicklung der Lagerhaltungskosten geknüpft sein. Darüber hinaus hat die Kommission zur Bestimmung des Beihilfebetrages für die private Lagerhaltung bisher noch niemals auf das Ausschreibungsverfahren zurückgegriffen, das zusammen mit dem Verfahren für die Vorausfestsetzung eines Pauschalbetrages in der Verordnung (EWG) Nr. 1092/80() vorgesehen ist. Damit beraubt sie sich einer Methode, die sie nutzen könnte, um den Beihilfesatz auf einem wirtschaftlich sinnvolleren Niveau festzusetzen.

Verwaltung und Kontrolle

Gemeinsame Verwaltung

2.9. Wie bei den meisten vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen unterliegt die Durchführung der privaten Lagerhaltungsmaßnahme bei Schweinefleisch der gemeinsamen Verwaltung und Kontrolle. Nach Maßgabe der geltenden Verordnungen ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten selbst, insbesondere ihrer Interventions- und Fachdienststellen, die laufende Durchführung der Maßnahme zu beaufsichtigen. Folglich hängt der reibungslose Ablauf des Programms weitgehend von einzelstaatlichen Strukturen, Regeln und Gepflogenheiten ab.

2.10. Was die Kontrollregelungen angeht, so überlassen es die Verordnungen überdies weitgehend den mitgliedstaatlichen Behörden selbst, Art und Umfang sowie Häufigkeit der durchzuführenden Kontrollen zu bestimmen. Das Fehlen eindeutiger von der Kommission vorgegebener Leitlinien führt dazu, daß sich in der Praxis zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten Unterschiede entwickelt haben. Diese einzelstaatlichen Regelungen enthalten eine Reihe nicht unerheblicher Schwächen, auf die in den Ziffern 2.13 - 2.25 eingegangen wird.

2.11. Wie der Hof in früheren Berichten() betonte, kommt der Kommission dann, wenn den Mitgliedstaaten die ausdrückliche Verantwortung für die Ausführung und Kontrolle der Maßnahmen übertragen wird, die wesentliche Funktion zu, die Tätigkeit der Mitgliedstaaten zu beaufsichtigen und zu überwachen. Die Kommission sollte für die Koordinierung sorgen, die notwendig ist, um zwischen den Mitgliedstaaten ein Mindestmaß an Homogenität bei den Kontrollregelungen sicherzustellen.

2.12. Der Hof stellte jedoch fest, daß die Kommissionsdienststellen entgegen den Bestimmungen von Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 der Kommission nicht über genaue Beschreibungen der im Zusammenhang mit dieser Maßnahme in den Mitgliedstaaten eingesetzten Kontrollsysteme verfügen. Die Rechnungsabschlusstätigkeit beschränkte sich auf Belegprüfungen einzelner Lagerhaltungsverträge. Diese Prüfungen reichten nicht aus, um die Kommission in die Lage zu versetzen, die im folgenden dargelegten Schwachstellen in den einzelstaatlichen Systemen aufzudecken.

Kontrollen in den Mitgliedstaaten

2.13. Die administrative Prüfung sowie die Prüfung anhand von Belegen bei privaten Lagerhaltungsverträgen und Beihilfeanträgen werden von den Wirtschafts- oder Marktabteilungen der Interventionsstellen vorgenommen. Diese Abteilungen sind dafür zuständig, die Zahlung der Beihilfe für die private Lagerhaltung an die Vertragsnehmer zu bewilligen. Nach Auffassung des Hofes sollten diese Stellen unabhängigen Prüfungen unterzogen werden, die von einem Finanzdienst, z.B. einem Finanzkontrolleur, durchgeführt werden, oder der internen Revision unterliegen.

2.14. Der Hof hat jedoch im Falle der drei besuchten Mitgliedstaaten festgestellt, daß sich die Aufgabe der Finanzdienste bei der Interventionsstelle auf eine reine Buchhaltungstätigkeit beschränkte und daß diese Stellen nicht in der Lage waren, über die formellen Überprüfungen der von den Marktabteilungen ausgestellten Zahlungsbewilligungen hinausgehende Kontrollen durchzuführen. Während der Bezugszeiträume hat keine effektive Kontrolle der internen Revision der für die Bewilligung der Zahlungen zuständigen Stellen stattgefunden. Der Hof konnte sich allerdings davon überzeugen, daß die Behörden aufgrund seiner ausführlichen Bemerkungen an die betroffenen Mitgliedstaaten die notwendigen organisatorischen Änderungen eingeleitet haben, um eine effektive interne Revision dieser Maßnahmen sicherzustellen. Im Falle von Belgien ist bereits eine kleine interne Revisionsstelle eingerichtet worden.

Organisation körperlicher Kontrollen

2.15. Der Hof stellte fest, daß die drei besuchten Mitgliedstaaten nicht über ausreichende Mittel verfügten, um die technischen Inspektionen und Kontrollen in den Kühlhäusern durchzuführen. Die betroffenen Prüfstellen, namentlich die "Inspection Générale Economique" (IGE) in Belgien, der "Buitendienst" in den Niederlanden und die "Ispettorati Provinciali dell'Agricoltura" (IPA) oder ähnliche Einrichtungen in Italien, müssen im Zusammenhang mit einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Maßnahmen eine grosse Anzahl an sonstigen Aufgaben wahrnehmen. Die Zeit sowie die Bediensteten, die für Kontrollen von privat gelagertem Schweinefleisch zur Verfügung gestellt werden, sind begrenzt.

Lagerhaltungsmaßnahmen

2.16. Um zu gewährleisten, daß die Verpflichtungen, welche die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft und des Einzelstaates den Lagerhaltern auferlegen, beachtet werden, ist vor allem sicherzustellen, daß die Einlagerungsvorgänge vollständig überwacht werden. Der Hof stellte fest, daß dies aus folgenden Gründen nicht gewährleistet werden konnte:

(a)Die Mittel, die für diese Kontrollen zur Verfügung gestellt werden, sind nicht angemessen (vgl. Ziffer 2.15).

(b)Es kommt häufig vor, daß eine extrem hohe Anzahl an Teillieferungen im Rahmen eines Vertrages erfolgt: Diese Lieferungen bestehen oft aus äusserst geringen Mengen und werden auf mehrere Tage verteilt, was die Kontrollschwierigkeiten noch verstärkt.

(c)Die Kontrollstelle wird über den Einlagerungszeitpunkt und die Lagerhäuser, in die bestimmte Mengen an Schweinefleisch aufgenommen werden sollen, unzureichend im voraus informiert; häufig beruht diese Information auf Telefonaten, über die keine Notiz erstellt wurde.

(d)Es lag häufig kein direkter Hinweis dafür vor, daß ein Kontrolleur anwesend war, als die Waren Aufnahme in die Lager fanden, beispielsweise in Form von ordnungsgemäß erstellten Proformaberichten für jede Teillieferung (in Italien wird dies nicht vorgenommen, in Belgien sporadisch, und in den Niederlanden wurde es erst kürzlich eingeführt) oder in Form eines Eintrags in die Bücher des Vertragsnehmers (in Belgien und in den Niederlanden erfolgt dies nicht, in Italien sporadisch).

2.17. Unter den Verfahren im Zusammenhang mit der Aufnahme von Erzeugnissen in private Lager ist das Wiegen des Erzeugnisses bei der Einlagerung von besonderer Bedeutung. Das dabei festgestellte Gewicht bestimmt den Betrag der auszuzahlenden Beihilfe. Der Hof stellte eine Reihe von Verfahrensmängeln fest:

(a)Die Abwesenheit des Kontrolleurs zur Zeit der Einlagerung von Teilmengen bedeutet, daß man sich auf die vom Vertragsnehmer gelieferten Angaben verlassen muß; dies ist nicht annehmbar.

(b)Darüber hinaus werden häufig keine Wiegequittungen erstellt oder aufbewahrt, die der Vertragsnehmer zur Bestätigung des Gewichtes vorlegen könnte, auch werden derartige Quittungen von den einzelstaatlichen Kontrollbehörden nicht verlangt.

(c)In einigen Fällen konnte nicht in Form von Verschlüssen oder fest angebrachten Plaketten nachgewiesen werden, daß die Waagen von den einzelstaatlichen Eichbehörden genehmigt oder erneut überprüft worden sind. In anderen Fällen bezogen sich derartige Bescheinigungen auf einzelne zurückliegende Jahre.

Körperliche Kontrollen während der Lagerzeit

2.18. Nach den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft() ist der Lagerhalter verpflichtet, sämtliche im Vertrag bestimmte Erzeugnisse während der vereinbarten Lagerzeit zu lagern, ohne die gelagerten Erzeugnisse in irgendeiner Weise zu verändern oder von einem Lagerhaus in ein anderes zu bringen. Es sollte anhand von Zwischenprüfungen sichergestellt werden, daß diese Bestimmung beachtet wird. Der Hof stellte in diesem Zusammenhang eine Reihe von Schwachstellen in den einzelstaatlichen Verfahren fest:

(a)In den Niederlanden werden Zwischenprüfungen nicht systematisch durchgeführt.

(b)In Italien konnten dem Hof keine Kontrollberichte vorgelegt werden, aus denen hervorgeht, daß derartige Zwischenprüfungen durchgeführt wurden.

(c)In Belgien werden Zwischenprüfungen überhaupt nicht vorgenommen.

2.19. Der Hof nahm jedoch zur Kenntnis, daß seit 1984/85 die in privater Lagerhaltung befindlichen Erzeugnisse in Belgien obligatorisch unter Verschluß gestellt werden müssen. In Italien wird die Sicherung durch Verschlüsse nicht einheitlich gehandhabt - der Hof stellte fest, daß sie im Gebiet von Rom angewandt wird, nicht jedoch in der Umgebung von Modena. In den Niederlanden werden keine Verschlüsse angebracht. Obwohl die derzeit geltenden Gemeinschaftsvorschriften dieses Verfahren nicht vorsehen, stellt die Sicherung durch Verschlüsse eine wirksame Methode dar, welche die erforderliche Sicherheit bietet, daß die eingelagerten oder kurz vor der Einlagerung stehenden Erzeugnisse nicht manipuliert wurden.

2.20. Am Ende der Lagerzeit bescheinigen die Kontrolleure häufig, ohne weitere Einzelheiten anzugeben, daß die Vertragsbedingungen erfuellt wurden. Nachweise über die Art der ausgeführten Kontrollen, insbesondere im Hinblick auf das Ergebnis der Wiegevorgänge sowie Angaben über Gewichtsverluste infolge einer langen Lagerdauer, werden im allgemeinen nicht vorgelegt (siehe auch Ziffer 2.23 (a)).

Lagerhaltungsbedingungen

2.21. Gemäß Artikel 3 Absatz 2 Buchstaben d) und e) der Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 der Kommission ist der Vertragsnehmer verpflichtet, die Erzeugnisse in leicht unterscheidbaren Partien zu lagern und dem Kontrolleur der Interventionsstelle jederzeit die Durchführung von Kontrollen im Hinblick auf alle im Vertrag vorgesehenen Punkte zu ermöglichen. Der Hof stellte fest, daß die Lagerhaltungsbedingungen in den besichtigten Kühlhäusern es nicht erlaubten, körperliche Kontrollen innerhalb einer angemessenen Zeit adäquat durchzuführen. Typische Probleme waren:

(a) Zwischen den einzelnen Partien fehlten Durchgänge.

(b)Bestanden Durchgänge zwischen den Partien, so war der Zugang zu ihnen durch aufeinandergestapelte Paletten und Behälter blockiert.

(c)Es fehlten Pläne über die Anordnung der Lagerhäuser sowie über die Art und Weise, wie die Partien gelagert sind.

(d)Partien, für die eine Gemeinschaftsbeihilfe gewährt wurde, und Partien, bei denen dies nicht der Fall war, wurden nicht räumlich getrennt voneinander gelagert.

2.22. Darüber hinaus ermittelte der Hof, daß es in vielen Fällen unmöglich war, bestimmte Partien erneut zu wiegen, und dies aus folgenden Gründen:

(a)In den Behältern wurden unterschiedliche Partien zusammen gelagert.

(b)Die an den Behältern angebrachten Zettel enthielten keine Gewichtsangaben (Bruttogewicht und Tara).

(c)Es erwies sich als unmöglich, zwischen den Unterlagen des Kontrolleurs und den Angaben auf den Zetteln der Container eine direkte Verbindung herzustellen.

Kontrollberichte

2.23. In den Kontrollberichten wurde eine Reihe von Mängeln aufgedeckt:

(a) Es konnten Abweichungen zwischen den Angaben, welche die Kontrolleure in ihren Berichten machten, und den Informationen, die in sonstigen Belegunterlagen enthalten waren, aufgezeigt werden. Diese Abweichungen betreffen beispielsweise die Anzahl an Teillieferungen, den Zeitpunkt der Ein- bzw. Auslagerungen sowie Gewichtsangaben.

(b)Es gibt keine generell festgelegten Forderungen im Hinblick auf den Inhalt der von den Kontrolleuren zu verfassenden Berichte, und in der Praxis bestehen bedeutende Unterschiede in der Art und Weise, wie diese Berichte erstellt werden: In einigen Fällen beziehen sie sich auf ausführlich dargelegte Kontrollschwerpunkte, in anderen beschränken sie sich lediglich darauf zu bescheinigen, daß der Vertragsnehmer seinen vertraglichen Verpflichtungen nachgekommen ist, ohne einen Nachweis zu erbringen, daß Kontrollen durchgeführt wurden.

(c)In Italien wurde festgestellt, daß der Abschlußbericht über die Lagerung in einigen Fällen sehr lange nach dem Zeitpunkt der letzten Lieferung erstellt worden war. Abgesehen von der Kontrollschwachstelle, die dies birgt, zieht eine derartige Verzögerung Nachteile für den Vertragsnehmer nach sich, insoweit als er die Beihilfe erst nach Erstellung des Berichts erhält.

2.24. Es ist ferner unbedingt erforderlich, daß sämtliche Aufzeichnungen und Unterlagen im Zusammenhang mit einem privaten Lagerhaltungsvertrag, welche die Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der gewährten Beihilfe nachweisen können, zusammen aufbewahrt und in die Akten, die von der Interventionsstelle zu führen sind, obligatorisch aufgenommen werden. Dies ist in Belgien, wo beispielsweise die Kontrollberichte und die tierärztlichen Bescheinigungen in den Dienststellen der "Inspection Générale Economique" aufbewahrt werden, nicht der Fall.

Lagerbuchhaltung

2.25. Es ist nicht übliche Praxis, daß die Firmen über eine Lagerbuchhaltung verfügen, die für jeden Vertrag ein ausführliches Bestandsverzeichnis der eingelagerten Waren enthält, das es ermöglichen würde, zu jedem Zeitpunkt die Bewegung der Partien von dem Tag ihrer Einlagerung an bis zum Tag ihrer Auslagerung zurückzuverfolgen. Dies beeinträchtigt die Transparenz und erschwert die administrative Belegprüfung des Systems in den Unternehmen selbst. In Belgien und Italien nehmen die Kontrolleure keinerlei administrative Prüfung der Geschäftspapiere der Unternehmen vor und verlassen sich ausschließlich auf körperliche Kontrollen. Eine kombinierte körperliche und administrative Kontrolle besteht lediglich in den Niederlanden. Dies ist notwendig, da es in den Niederlanden häufig vorkommt, daß die Vertragsnehmer keine eigenen Kühlhäuser besitzen. In diesem Fall wird anläßlich der Zwischenprüfung eine Prüfung der Buchführung des Vertragspartners sowie der Einrichtungen für die Kühlhauslagerung vorgenommen. Wie in Ziffer 2.18 jedoch bereits angemerkt, werden derartige Zwischenprüfungen nicht systematisch durchgeführt.

Empfehlungen des Hofes zu den allgemein üblichen Maßnahmen der privaten Lagerhaltung

2.26. Der Hof ist der Auffassung, daß es mit den Grundsätzen der dezentralisierten Verwaltung voll und ganz vereinbar ist, wenn die Gemeinschaftsverordnung die detaillierten Durchführungsbestimmungen, die gegebenenfalls durch Leitlinien der Kommissionsdienststellen ergänzt werden, festlegt, um Schlüsselaspekte der Kontrollen, die von den einzelstaatlichen Aufsichtsbehörden beachtet werden müssen, darzulegen. In der Tat ist der Hof der Ansicht, daß dies eine grundlegende Voraussetzung für das zufriedenstellende Funktionieren der dezentralisierten Verwaltung auf Gemeinschaftsebene darstellt.

2.27. Aus diesem Grund empfiehlt der Hof, die Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 der Kommission, durch Leitlinien ergänzt, wie folgt zu ändern:

(a) Mindestforderungen im Hinblick auf körperliche Kontrollen und Prüfbesuche bei der Einlagerung, während der Lagerung und bei der Auslagerung (Ziffer 2.16 - 2.20);

(b)genau umrissene Forderungen im Hinblick auf die vorherige Mitteilung von Zeitpunkt, Ort und Gewicht der einzulagernden Erzeugnisse (Ziffer 2.16(c));

(c)Einschränkungen der Möglichkeit des Vertragsnehmers, zum Zwecke der Einlagerung von Erzeugnissen eine im Vertrag festgesetzte Menge in kleinere Teilmengen aufzusplittern (Ziffer 2.16(b));

(d)sämtliche Besuche von Prüfern/Kontrolleuren müssen in einen geschriebenen Kontrollbericht münden, der Aufschluß über die durchgeführten Schlüsselkontrollen gibt: Es sollten Mindestforderungen für derartige Kontrollberichte niedergelegt werden (Ziffern 2.16(d), 2.20);

(e)spezielle Verfahren für die Bestätigung des Gewichts der Waren, die im Rahmen eines gegebenen Vertrages eingelagert werden (Ziffer 2.17);

(f)besondere Forderungen für Zwischenprüfungen während der vertraglich vorgesehenen Lagerzeit, die sich auf Fragen wie Häufigkeit, Repräsentativität der anhand von Stichproben zur Kontrolle ausgewählten Verträge und zu prüfende Kontrollschwerpunkte (Ziffern 2.18 - 2.20) beziehen;

(g)obligatorische Sicherung der Erzeugnisse, die Gegenstand privater Lagerhaltungsverträge sind, durch Verschlüsse (Ziffer 2.19);

(h)die Verpflichtung, über die im Rahmen eines privaten Lagerhaltungsvertrages eingelagerten Erzeugnisse Lagerbücher zu führen (Ziffer 2.25);

(i)Mindestforderungen im Hinblick auf administrative Kontrollen und die Notwendigkeit, Angaben der dem Vertrag beigefügten Unterlagen mit den Geschäftsbüchern der betroffenen Firmen abzustimmen (Ziffer 2.25).

3. Sondermaßnahmen zur Marktstützung aus viehseuchenrechtlichen Gründen

Allgemeines

3.1. Gemäß Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates können in Verbindung mit tierärztlichen Kontrollmaßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung von Tierseuchen, die Beschränkungen im innergemeinschaftlichen oder im Drittlandshandel nach sich ziehen, Sondermaßnahmen zur Marktstützung getroffen werden. In dem genannten Artikel ist jedoch nicht spezifiziert, welcher Art diese Maßnahmen sein sollten; somit bleibt die Wahl der Kommission überlassen, die zur diesbezueglichen Entscheidung in jedem Einzelfall den Verwaltungsausschuß befasst.

3.2. In den achtziger Jahren trat in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft eine Reihe von Fällen der afrikanischen Schweinepest und der Maul- und Klauenseuche, sehr ansteckende Krankheiten, auf. Diese Ausbrüche ereigneten sich zusätzlich zu den endemischen Problemen mit der afrikanischen Schweinepest auf der iberischen Halbinsel und in Sardinien. Die afrikanische Schweinepest wurde auf dem italienischen Festland im Jahre 1983, in Belgien im Jahre 1985 und in den Niederlanden im Jahre 1986 festgestellt. Die Maul- und Klauenseuche brach in Dänemark in den Jahren 1982 und 1983 und in Italien von 1984 bis 1988 aus.

3.3. Bei jedem Ausbruch wurden strenge tierärztliche Kontrollmaßnahmen eingeführt, z.B.:

(a)epidemiologische Untersuchungen zur Feststellung sämtlicher infizierter Tiere und zum Aufspüren sämtlicher landwirtschaftlicher Betriebe, die direkten oder indirekten Kontakt mit infizierten Tieren hatten;

(b)sofortige Schlachtung und Vernichtung der Körper infizierter Tiere und von Tieren auf landwirtschaftlichen Betrieben, die direkten Kontakt mit infizierten Tieren hatten;

(c)serologische Tests von Tieren innerhalb der von den veterinärmedizinischen Behörden festgelegten Seuchengebiete;

(d)Schutzimpfungen;

(e)starke Einschränkungen - in einigen Fällen vollständiges Verbot - normaler kommerzieller Schlachtungen und der Beförderung von Schweinen und Schweinefleisch innerhalb von Seuchengebieten und über deren Grenzen hinweg.

3.4. Die Kosten der tierärztlichen Kontrollmaßnahmen (Schutzimpfungen, serologische Tests, Ausgleichszahlungen an die Landwirte für Zwangsschlachtung und Vernichtung infizierter und in direkten Kontakt geratene Tiere) werden teilweise aus nationalen Mitteln und teilweise aus Gemeinschaftsmitteln im Rahmen von Artikel 380 (Ausgaben im Bereich der Landwirtschaft ausserhalb des EAGFL) gedeckt.

3.5. Darüber hinaus wurden in den Seuchengebieten Marktstützungsmaßnahmen zum Ausgleich für Marktbeeinträchtigungen durch die seuchenrechtlichen Beschränkungen eingeführt. Eine wichtige Überlegung im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen bestand darin, den Erzeugern eine kontrollierte Absatzmöglichkeit für ihre Tiere anzubieten und sie somit davon abzuhalten, die Beschränkungen in bezug auf Beförderung und Schlachtung illegal zu umgehen.

3.6. Tabelle 2 enthält eine Aufstellung sämtlicher Sondermaßnahmen zur Marktstützung gemäß Artikel 20. Es sei darauf hingewiesen, daß die Kommission 1983 beim Ausbruch der Maul- und Klauenseuche auf der dänischen Insel Fünen eine Maßnahme zur Marktstützung gemäß Artikel 4 (normale private Lagerhaltung) für ganz Dänemark beschloß (), anstatt auf die Insel Fünen beschränkte Maßnahmen gemäß Artikel 20 zu treffen. Die tiergesundheitliche Lage in Dänemark wurde unter den Erwägungsgründen der Verordnung als Rechtfertigung für die Maßnahme angeführt. Hierfür bestand jedoch keine hinreichende Rechtsgrundlage, da Maßnahmen nach Artikel 4 nur auf die ganze Gemeinschaft bezogen werden dürfen und nicht dafür vorgesehen sind, im Falle von tiergesundheitlichen Problemen eingesetzt zu werden. Eine Woche nach Beschluß dieser Maßnahme wurde sie durch eine allgemein übliche Lagerhaltungsmaßnahme für die ganze Gemeinschaft ersetzt (), ohne daß die tiergesundheitliche Lage in Dänemark erwähnt wurde.

3.7. Obwohl diese Maßnahmen in unmittelbarem Zusammenhang mit tierärztlichen Kontrollmaßnahmen zur Eindämmung und Tilgung von Tierseuchen stehen, werden die zugehörigen Kosten aus dem Haushalt des EAGFL-Garantie, Artikel 231, finanziert. Die in den drei in diesem Bericht behandelten Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen wiesen erhebliche Unterschiede sowohl in bezug auf die angewandten Strategien als auch hinsichtlich der erzielten Ergebnisse auf.

Anwendung der Maßnahmen in Belgien

3.8. In Belgien wurde im März 1985 in einem Zucht- und Mastbetrieb in Westflandern, dem grössten Erzeugergebiet des Landes, die afrikanische Schweinepest diagnostiziert. Zur Eindämmung und Ausmerzung der Seuche wurden eine Reihe tierärztlicher Maßnahmen einschließlich der Schlachtung und Vernichtung getroffen und Beschränkungen hinsichtlich der Beförderung von Schweinen und Schweinefleisch sowohl innerhalb Belgiens als auch über die Grenzen hinweg erlassen. Da die Seuche in einem Gebiet mit hoher Verdichtung der Schweineerzeugung ausbrach und die Schweine und das Schweinefleisch grösstenteils ausserhalb des Gebiets verkauft werden, wurde vorrangig darauf geachtet, daß keine offiziellen oder illegalen Beförderungen von Schweinen oder Schweinefleisch stattfanden, wodurch sich die Seuche auf den gesamten Schweinebestand der Gemeinschaft hätte ausweiten können.

3.9. Es wurden Sondermaßnahmen zur Marktstützung gemäß Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates eingeleitet; damit verbunden waren Sonderbestimmungen, mit denen die Verwendung von nichtinfiziertem Schweinefleisch aus Seuchengebieten in Schweinefleischerzeugnissen nach einer Wärmebehandlung gemäß einer vom Wissenschaftlichen Veterinärausschuß der Kommission() vorgeschriebenen Formel gestattet wurde. Die getroffenen Maßnahmen zeichneten sich insbesondere durch ihre Vielzahl, ihre Diversität und ihre Komplexität aus.

Beihilfen für die private Lagerhaltung

3.10. Eine Woche nach Bestätigung des Ausbruchs der Seuche am 8. März 1985 führte die Kommission eine Sondermaßnahme zur Marktstützung in Form der Beihilfe für die private Lagerhaltung ein(). Da die belgischen Veterinärbehörden das Befallsgebiet noch nicht eingegrenzt hatten und die nationalen seuchenrechtlichen Beschränkungen zu diesem Zeitpunkt für ganz Belgien galten, konzentrierte sich diese erste Gemeinschaftsmaßnahme nicht auf Tiere im Seuchengebiet, sondern betraf vielmehr Erzeugnisse von Schweinen, die an jedem beliebigen Ort in Belgien erzeugt und geschlachtet worden waren. Der Beihilfesatz wurde auf dem für die private Lagerhaltungsbeihilfe üblichen Niveau festgesetzt, d.h. so, daß die durchschnittlichen Kosten für die Lagerung der Erzeugnisse während der Vertragsdauer gedeckt werden. Im Rahmen dieser Gesamtmaßnahme wurden im Zeitraum vom 18. März bis 26. April 1985 lediglich im Hinblick auf 1 992 Tonnen Schweinefleisch Beihilfeanträge gestellt.

3.11. Am 26. März, zwei Tage nachdem die Veterinärbehörden die Seuche auf ein genau umrissenes Gebiet begrenzten und eine Woche nach Einführung der ersten Maßnahme, ergriff die Kommission eine weitere Maßnahme, die sich auf die Veterinärzone beschränkte, in der die Seuche eingedämmt worden war(). Diese Maßnahme lief parallel zur ersten Maßnahme, die im übrigen nicht abgebrochen wurde, und Anträge auf Gewährung von Beihilfen konnten zwischen dem 27. März und dem 17. April gestellt werden. Der Beihilfesatz wurde nur für die zweite Maßnahme verdoppelt, um deren Wirksamkeit zu erhöhen. Weitere Änderungen des Systems der privaten Lagerhaltung wurden bei verschiedenen Gelegenheiten eingeführt:

(a)Das Befallsgebiet wurde neu definiert.

(b)Die Frist für den Abschluß von Verträgen, die ursprünglich vom 18. März bis 26. April lief, wurde bis zum 30. September 1985 verlängert.

(c)Der Lagerungszeitraum wurde wegen der grossen Fleischmengen und der allgemeinen Marktverhältnisse mehrmals verlängert, aber auch, weil für Entscheidungen bezueglich der Verarbeitung des Fleisches und der zu verhängenden Auflagen Zeit benötigt wurde.

Ankauf privater Lagerbestände durch die Interventionsstelle

3.12. Nur eine Woche nach Einführung der zweiten Beihilfemaßnahme für die private Lagerhaltung mit erhöhtem Beihilfesatz verabschiedete die Kommission am 2. April 1985 eine Verordnung, welche die wirtschaftlichen Risiken der Händler begrenzen sollte, die von der Maßnahme betroffen waren(). Hierin spiegelte sich die Besorgnis wider, die anhaltende veterinärmedizinisch bedenkliche Lage könne sich nachteilig auf den Absatz von eingelagertem Schweinefleisch auswirken. Händler erhielten das Recht, in den Fällen, wo Fleisch erst dann als für den Verbrauch geeignet angesehen werden kann, wenn es eine hinreichende Wärmebehandlung erfahren hat, um die weitere Ausbreitung der Seuche zu verhindern, oder es aus dem gleichen Grund vernichtet werden muß, die Erzeugnisse der Interventionsstelle für 110 % des Marktpreises, vermindert um 30 % (später 40 %) der dem Händler gewährten Beihilfe für die private Lagerhaltung, zu verkaufen. In den meisten Fällen bedeutete dieser Verkauf an die Interventionsstelle allerdings lediglich eine buchmässige Übertragung des Eigentums an dem Fleisch ohne körperlichen Transfer, denn 81 % des auf diesem Wege verkauften Fleisches blieb im selben Lager.

3.13. Somit gab bereits einen Monat nach Bestätigung des Ausbruchs der Seuche die Absatzfähigkeit des in privater Lagerhaltung befindlichen Fleisches Anlaß zur Besorgnis. Dies führte allerdings nicht zu einer Neubewertung der Strategie der Einlagerung von Fleisch aus Seuchengebieten.

3.14. Obwohl der Verkauf an die Interventionsstelle am 2. April 1985 auf grundsätzliches Einvernehmen stieß, wurde erst am 19. Juli 1985 die Richtlinie 85/403/EWG veröffentlicht, in der die anzuwendende Wärmebehandlung spezifiziert wurde. Erst nach diesem Datum, nämlich am 29. Juli 1985(), wurden Durchführungsbestimmungen für die Wiederverkaufsaktion verabschiedet. Diese viermonatige Verspätung zeigt, daß die Kommission nicht in der Lage war, die beschlossenen Maßnahmen umzusetzen.

Sonderbeihilfe

3.15. Als Versuch, den Lagerhaltungsbetrieben einen Anreiz zu geben, ihre Schweinefleischbestände auf dem Markt anstatt bei der Interventionsstelle abzusetzen, führte die Kommission eine Sonderbeihilfe ein, die mittels eines Ausschreibungsverfahrens grundsätzlich auf Monatsbasis festgesetzt wurde. Auf diesem Wege wurden jedoch lediglich 2,5 % des betroffenen Fleisches abgesetzt.

Wiederverkauf angekaufter Ware

3.16. Im Oktober 1985() beschloß die Kommission, das angekaufte Fleisch zu verkaufen. Ursprünglich geschah dies auf der Grundlage monatlicher Ausschreibungen für zum menschlichen Verzehr bestimmte Erzeugnisse, wobei nicht per Ausschreibung verkaufte Partien zu Festpreisen abgesetzt wurden. In der Folge beschloß die Kommission im Dezember 1985 wegen des zweifelhaften Erfolgs der Verarbeitung und der Qualitätsminderung infolge der Lagerzeit, die nunmehr ausschließlich zur Vernichtung (d.h. zur Verarbeitung zu Mehl und Knochenmehl sowie zu Nicht-Speisefetten) bestimmte Ware meistbietend zu verkaufen. Erst im Mai 1986 wurde das System der monatlichen Verkaufsaktionen per Ausschreibung von Erzeugnissen für den menschlichen Verzehr durch das System der vorher festgesetzten Pauschalpreise ersetzt.

Erstattung des Verkaufspreises an den Käufer

3.17. Die letzte der in dieser Übersicht über die getroffenen Maßnahmen genannte Maßnahme gemäß den im November 1985() erlassenen Bestimmungen umfasst die Erstattung des Verkaufspreises für Fleisch aus der Intervention an den Käufer durch die Interventionsstelle in Fällen, in denen der Käufer festgestellt hat - und von den zuständigen belgischen Behörden bestätigt wurde -, daß die Ware nach dem Auftauen nicht mehr für den menschlichen Verzehr geeignet war. Die Ursache des Qualitätsmangels war von den Behörden zu ergründen, die sich gegebenenfalls an den ursprünglichen Lagerhaltungsbetrieb wenden konnten. Den nationalen Behörden zufolge betrug die Gesamtmenge, die auf diesem Wege für den Verbrauch abgelehnt wurde, lediglich 40,8 Tonnen.

Untersuchung der Lagerhaltungsbedingungen durch die Kommission

3.18. Trotz des Ausnahmecharakters der Maßnahmen und der Schwierigkeiten bei ihrer Durchführung und obwohl Informationen über mögliche Unregelmässigkeiten und Anomalien in der letzten Hälfte des Jahres 1985 eingegangen waren, führte die Kommission erst im März 1986 an Ort und Stelle eine Untersuchung gemäß Verordnung (EWG) Nr. 729/70 Artikel 9 Absatz 2 durch, um sich ein Urteil über die Lage zu verschaffen. Eine Gruppe Bediensteter der Kommission und der Mitgliedstaaten, unterstützt durch von der Kommission für diesen Zweck bestellte Sachverständige, nahm Besuche bei der Hälfte der betroffenen 28 Kühllager und bei zwei Verarbeitungsbetrieben vor. Die Untersuchung, die auch die Analyse während der Prüfbesuche entnommener Stichproben in Speziallaboren umfasste, ergab, daß die Lagerhaltungsbedingungen für den grössten Teil des Fleisches, insbesondere für ganze Tierkörper, unzulänglich waren: das Fleisch war nicht oder schlecht verpackt, die Tierkörper waren übereinander gestapelt, einige Stücke waren von Gefrierbrand befallen und schmutzig, und die Hygieneverhältnisse waren allgemein schlecht.

3.19. Auch wenn in den Vorschriften für die Sondermaßnahme eine spezifische Bestimmung bezueglich einer Qualitätskontrolle beim Übergang des Fleisches in die öffentliche Intervention fehlte, so bedeutet dies nicht, daß die Behörden auf die Kontrollen der Bedingungen für die öffentliche Lagerhaltung gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3247/81() verzichten konnten. Die Behörden hätten deshalb die vorstehend beschriebenen Probleme feststellen und beispielsweise den Ankauf des Fleisches verweigern müssen. Die Kommission, die ursprünglich vorhatte, Ausgaben in bezug auf neun Kühllager abzuerkennen, weigerte sich schließlich lediglich, die Ausgaben für Tierkörper in den zwei Kühllagern, in denen vollkommen unzulängliche Verhältnisse vorgefunden wurden, zu finanzieren. In bezug auf die Ausgaben in den Jahren 1985 und 1986() wurde lediglich ein Gesamtbetrag von 7,7 Mio ECU verweigert.

3.20. Die Ergebnisse der Laboranalyse der im Zuge der Untersuchung entnommenen Stichproben lassen jedoch erkennen, daß eine grössere Menge Fleisch wegen Nichteinhaltung der Bedingungen für die öffentliche Lagerhaltung Qualitätseinbussen erlitten hatte. Bedauerlicherweise wurden die Analysen erst rund sechs bis acht Wochen nach der Strichprobenentnahme durchgeführt, und die Kommission hatte nicht die notwendigen Vorkehrungen getroffen, um sicherzustellen, daß die Stichprobenentnahme in unanfechtbarer Weise vorgenommen wurde. Dadurch konnte die Kommission ihren Aberkennungsentscheidungen nicht die vollständigen Ergebnisse ihrer eigenen Untersuchung einschließlich der Ergebnisse der Laboranalysen zugrunde legen.

Kosten der Maßnahmen zu Lasten des Haushalts des EAGFL-Garantie

3.21. Von den 40 956 Tonnen, die in die private Lagerhaltung übernommen wurden, wurden 37 211 Tonnen von der Interventionsstelle für die öffentliche Lagerhaltung aufgekauft, und für 922 Tonnen wurde die Sonderbeihilfe gewährt. Die übrigen Bestände verblieben in privater Lagerhaltung und mussten von den Lagerhaltungsbetrieben auf eigene Kosten abgesetzt werden, da sie nicht sämtliche Voraussetzungen für die Intervention erfuellten. Im Rahmen der Verkäufe durch die Interventionsstelle wurden rund 11 500 Tonnen für den menschlichen Verzehr zu einem Durchschnittspreis von 800 ECU/Tonne abgesetzt. Der grösste Teil jedoch, d.h. rund 25 500 Tonnen, wurden zum sehr niedrigen Preis von 12 ECU/Tonne der Vernichtung zugeführt. Die Nettokosten der gesamten Aktion zu Lasten des EAGFL unter Berücksichtigung der im Zuge des Rechnungsabschlusses vorgenommenen Aberkennungen aufgrund der vorstehend erwähnten Untersuchung beliefen sich auf 95,8 Mio ECU (siehe Tabelle 3); dies entspricht einem Nettöinheitspreis von 2 340 ECU/Tonne Fleisch. Der Gesamtbetrag der Nettokosten setzte sich zusammen aus 26,2 Mio ECU für die Beihilfe für die private Lagerhaltung und 69,6 Mio ECU für Kosten der öffentlichen Lagerhaltung (hauptsächlich Verluste beim Verkauf). Zusätzlich beliefen sich die Kosten für die tierärztlichen Kontrollmaßnahmen (Haushaltslinie 3802, Spezifische tierärztliche Maßnahmen) auf 1,9 Mio ECU.

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Allgemeine Beurteilung der in Belgien getroffenen Maßnahmen

3.22. Diese Überprüfung der in Belgien durchgeführten Sondermaßnahmen zur Marktstützung zeigt, daß Gemeinschaftsmittel hierbei weder wirtschaftlich noch zweckmässig eingesetzt werden konnten. Daher war die Haushaltsführung der Kommission und des Mitgliedstaates unwirtschaftlich. Es hätte bereits zum damaligen Zeitpunkt erkannt werden müssen, daß die gesamte Strategie unrealistisch war. Es war ein Fehler anzunehmen, den Markt durch die Einlagerung nicht unbedenklichen Fleisches stützen zu können, wenn vorauszusehen war, daß die Möglichkeiten eines späteren Absatzes der Erzeugnisse zu Marktpreisen ungewiß waren. Als sich einen Monat nach Bestätigung des Ausbruchs deutlich abzeichnete, daß der Absatz der eingelagerten Erzeugnisse durch die ständigen tiergesundheitlichen Probleme beeinträchtigt werden könnte, hätte eine Neubewertung der Einlagerungspraxis vorgenommen werden müssen u.a. mit dem Ziel, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu wahren. Es überrascht nicht, daß eine Fortführung der Einlagerungspraxis unter diesen Umständen zu durchschnittlichen Kosten in Höhe von 2 340 ECU/Tonne zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts führte, was erheblich über dem durchschnittlichen Marktpreis von 1 725 ECU/Tonne für Tierkörper der Handelsklasse II auf dem belgischen Markt im gleichen Zeitraum lag. Diese Zahlen zeigen, daß die Verarbeitungsindustrie im Zuge der Stützung des Marktes für Schweinefleischerzeuger im Seuchengebiet wie beabsichtigt ebenfalls in hohem Masse vom Gemeinschaftshaushalt profitierte.

3.23. Darüber hinaus war die Verwaltung der Maßnahmen in den Mitgliedstaaten unangemessen, und als die Kommission versuchte, die finanziellen Folgen einzuschätzen und im Rahmen des Rechnungsabschlusses Ausgaben abzuerkennen, erwies sich die durchgeführte Untersuchung als verspätet und unangemessen und die vorgenommene finanzielle Korrektur als geringfügig.

3.24. Dieses Urteil lässt sich durch folgende Einzelargumente belegen:

(a)Als die Kommission ihre ersten Entscheidungen bezueglich der Marktstützung traf, wusste sie nicht, was sie mit dem Fleisch anfangen sollte; zwischenzeitlich genehmigte sie die Einlagerung grosser Mengen zu beträchtlichen Kosten, ohne daß eine annehmbare Absatzmöglichkeit für das Fleisch zu Marktpreisen bestand.

(b)Die Wärmebehandlung wurde weder von der Fleischverarbeitungsindustrie und vom Einzelhandel, die befürchteten, die belgischen Schweinefleischerzeugnisse würden ihr Qualitätsimage verlieren, noch von den Verbraucherverbänden akzeptiert; besonders umstritten war die Behandlung in Italien, wo belgisches Schweinefleisch einfach nicht über die Grenze gelassen wurde().

(c)Die Zahl der sachgerechten Kühllagereinrichtungen zur Lagerung des Fleisches war unzureichend und hätte vor dem Beschluß zur Einführung des Einlagerungsprogramms ermittelt werden müssen; folglich musste die Einlagerung in Kühllagern zugelassen werden, die nicht den erforderlichen Hygienebedingungen entsprachen; dadurch kam es unweigerlich zu Qualitätseinbussen.

(d)Die Kontrollen bei der Überführung von der privaten in die öffentliche Interventionslagerhaltung wiesen schwerwiegende Mängel auf. Sofern die Bestände körperlich von einem Lager in ein anderes bewegt wurden (6 786 Tonnen), wurden sie unter der Aufsicht der Interventionsbehörden zufriedenstellend gewogen und verpackt, und die Gewichte wurden ständig aufgezeichnet. Die übrigen 30 425 Tonnen, die in demselben Lager verblieben, wurden jedoch keiner Gewichts- oder Qualitätskontrolle unterzogen. Die Kontrollberichte enthielten lediglich die Gewichtsangaben und sonstigen Merkmale, die bei der Überführung in die private Lagerhaltung festgehalten worden waren().

3.25. Ferner waren Entscheidungen im Zusammenhang mit der Mittelbewirtschaftung unzulänglich:

(a)Im Rahmen der Maßnahmen für die private Lagerhaltung war sowohl die Lagerung von Tierkörpern als auch von Teilstücken mit höherer Wertschöpfung wie Schinken, Schultern und sonstige entbeinte Teilstücke, für die höhere private Lagerhaltungsprämien als für ganze Tierkörper zu zahlen waren, gestattet. Ebenso sahen die Verordnungen vor, daß der Marktpreis für diese Teilstücke aus dem Preis für Tierkörper der Handelsklasse II, der mit einem Koeffizienten in der Grössenordnung von 0,87 bis 1,62 multipliziert wird, zu bilden ist. Ausgehend von der Vielfalt der betroffenen Teilstücke kann der gewogene durchschnittliche Koeffizient auf 1,2651 geschätzt werden. Der Hof ist deshalb der Auffassung, daß der gezahlte durchschnittliche Ankaufspreis 26,5 % über dem Preis lag, der sich ausschließlich auf den Preis für Tierkörper der Handelsklasse II stützt. Dieser höhere Wert schlug sich auf die Preise, die beim endgültigen Absatz der Erzeugnisse erzielt wurden, nicht nieder.

(b)Wenn auch der Ankaufspreis für den Handel hinreichend attraktiv sein musste, so war das Preisniveau von 110 % des Marktpreises zu hoch, zumal der zugrundeliegende Marktpreis in Belgien bedingt durch Versorgungsengpässe infolge der Beförderungsbeschränkungen für Schweine zu jenem Zeitpunkt künstlich hoch war.

(c)Die beim Verkauf der Erzeugnisse für den menschlichen Verzehr erzielten Preise entsprachen lediglich einem Drittel der normalerweise erzielbaren Preise; die Verkaufspreise für zur Vernichtung bestimmte Erzeugnisse waren lächerlich gering und lagen deutlich unter den zu jenem Zeitpunkt für diese Erzeugnisse marktüblichen Preisen.

3.26. Die vorgenannten Tatsachen deuten darauf hin, daß die öffentlichen Stellen nicht erkannten, daß nicht sie selbst, sondern der Handel in der Lage wäre, die Bedingungen für einen so bedeutsamen Eingriff in den Markt festzulegen. Der Handel merkte, daß die öffentlichen Stellen grosse Mengen Schweinefleisch hielten, das rasch abgesetzt werden musste, für das es jedoch keinen regulären Markt gab und von dem ein Grossteil in minderwertigem Zustand war. Diejenigen Verarbeitungsbetriebe, die das Fleisch für den menschlichen Verzehr hätten verarbeiten können, verfügten nicht über ausreichende Kapazitäten, um innerhalb kurzer Zeit 30 000 Tonnen bearbeiten zu können, wobei sie auch noch unter ständiger Überwachung und strengen Arbeitsbedingungen hätten arbeiten müssen. Ferner herrschte zur Zeit des Absatzes keinerlei realer Wettbewerb, da nur wenige Verarbeitungs- und Vernichtungsbetriebe an der Aktion beteiligt waren und diese bei den Ausschreibungen sehr niedrige Angebote einreichten. Unter diesen Umständen konnten die öffentlichen Behörden nicht erwarten, für das Fleisch als "normal" zu betrachtende Preise zu erzielen.

Anwendung der Maßnahmen in den Niederlanden

3.27. Als Ende März 1986 in einem Mastbetrieb in der Provinz Südholland die afrikanische Schweinepest festgestellt wurde, stellte die Kommission aufgrund der in Belgien gemachten Erfahrung in den Niederlanden ihre Strategie vollkommen um und beschloß, sofort mit der Schlachtung und der weniger hoch bewerteten Verarbeitung der betroffenen Schweine zu beginnen. Die drastischen Maßnahmen, die in den Niederlanden ergriffen wurden, erwiesen sich als effektiv, kostengünstiger sowie leichter zu verwalten und verursachten keine Probleme im Hinblick auf Lagerung, Verarbeitung oder Absatz. Wäre die gleiche Strategie in Belgien angewandt worden, so hätte dies eine einschneidende Verringerung der Kosten für den EAGFL bedeutet.

3.28. Als Folge der radikalen veterinärrechtlichen Maßnahmen konnte der Seuchenherd auf ein Gebiet mit einer geringen Schweinepopulation begrenzt werden. 7 000 Schweine, die entweder infiziert oder in direktem Kontakt mit infizierten Tieren waren, wurden geschlachtet.

3.29. Was die Sondermaßnahmen zur Marktstützung angeht, so kaufte die Interventionsstelle zwischen dem 21. April und dem 4. Juli 1986 Schlachtschweine und Ferkel, die bestimmte Gewichtsvoraussetzungen erfuellten, zur Verarbeitung zu Knochenmehl und Nicht-Speisefetten auf. Der Transport und die Verarbeitungsvorgänge hatten unter der Kontrolle der Veterinärbehörden zu erfolgen. Die Schweine wurden zum Marktpreis für Schweineschlachtkörper mit einer Gewichtung von 0,83 aufgekauft. Der Kaufpreis für Ferkel wurde im vorhinein pauschal festgesetzt (38 ECU/Kopf). Der Verarbeitungsbetrieb, der den Zuschlag erhielt, hatte 29,76 ECU/Tonne für die angelieferte Ware zu entrichten().

Bewertung der Maßnahmen

3.30. Während der elf Wochen, in denen die Maßnahmen in Kraft waren, kaufte die Interventionsstelle 9 000 Ferkel und 18 200 Schweine mit einem Gesamtgewicht von 2 372 Tonnen an. Die Nettokosten der Aktion beliefen sich nach Abzug der Einnahmen von weniger als 0,1 Mio ECU aus den Verkäufen an den Verarbeitungsbetrieb, der den Zuschlag erhalten hatte, auf 2,8 Mio ECU. Daraus ergaben sich Nettokosten pro Tonne von 1 180 ECU (gegenüber 2 340 ECU/Tonne in Belgien). Der erzielte Verkaufspreis für die zur Verarbeitung bestimmten Schweineschlachtkörper war fast 2,5 mal höher als in Belgien (29,76 ECU/Tonne gegenüber 12 ECU/Tonne). Die Kosten der tierärztlichen Maßnahmen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts betrugen 0,3 Mio ECU (Artikel 380: Einzelne tierärztliche Maßnahmen).

3.31. Obwohl die Sondermaßnahmen zur Marktstützung im wesentlichen positiv zu bewerten sind, gibt es zwei Kritikpunkte, auf die hingewiesen werden sollte:

(a)Das Gebiet, in dem die Maßnahmen angewandt wurden, war nicht fortlaufend begrenzt worden, wie in der Verordnung vorgesehen.

(b)Es gab keine konkreten Anhaltspunkte für Kontrollaktivitäten.

Infektionszone

3.32. Die Verordnung (EWG) Nr. 1231/86 der Kommission sah vor, daß sich das Gebiet, in dem Stützungsmaßnahmen ergriffen werden, mit der Verkleinerung der Infektionszone automatisch verringert. In dem Fall, daß die serologischen Kontrollen kein positives Ergebnis hatten und kein neuer Seuchenherd auftrat, sollten die Veterinärbehörden die Kommission über Einschränkungen der Infektionszone in Kenntnis setzen. Im vorliegenden Fall blieb die Abgrenzung des Befallgebietes bis Juni unverändert, obwohl die serologischen Tests am 2. Mai 1986 abgeschlossen waren und bei allen 10 600 Stichproben aus 463 Beständen negative Ergebnisse erzielt wurden. Die entsprechende Verringerung des Gebietes, für das die Sondermaßnahmen galten, erfolgte am 11. Juni(). Eine raschere Einschränkung des Befallsgebietes hätte die Kosten für die getroffenen Sondermaßnahmen gesenkt. Somit wurden im Zeitraum vom 2. Mai 1986 bis 10. Juni 1986 insgesamt 10 866 Schlachtschweine und 1 753 Ferkel vernichtet. Dies entspricht 59,7 % der Gesamtzahl der Schweine und 19,5 % der Ferkel, die die Interventionsstelle im Geltungszeitraum der Maßnahmen aufkaufte, und führte zu Ausgaben in Höhe von 1,5 Mio ECU.

Fehlen konkreter Anhaltspunkte für Kontrollaktivitäten

3.33. Sämtliche Verlade- und Verschlußvorgänge im Zusammenhang mit dem Transport von Schweinen und Ferkeln zur Abdeckerei sowie die Vernichtungsvorgänge lagen in der Zuständigkeit der Veterinärinspektoren. Die einzigen Anhaltspunkte für die Tätigkeit der Kontrolleure waren jedoch auf den Transportlisten zu finden. Spezifische Kontrollberichte wurden nicht erstellt. In den Aufzeichnungen der Firmen waren keine konkreten Hinweise darauf zu finden, daß die Kontrolleure dort tätig geworden sind. Die Buitendienst-Kontrolleure, die lediglich die Zahl der den Betrieb verlassenden Tiere auf der Transportliste bescheinigt hatten, hatten die Wiegevorgänge bei dem einzigen Vernichtungsunternehmen, das den Zuschlag erhalten hatte, zu prüfen: Dabei wurde jedoch festgestellt, daß die Wiegezettel nicht von den Kontrollbeamten unterzeichnet oder mit dem Sichtvermerk versehen wurden, sondern lediglich von dem Fahrer des Lieferfahrzeugs oder von einem Mitarbeiter des Unternehmens abgezeichnet wurden. Die Tatsache, daß der Buitendienst jedem Vorgang eine fortlaufende Nummer zuteilte, konnte nicht als hinreichender Nachweis für eine gründliche Überwachung der Ordnungsmässigkeit der Vorgänge angesehen werden (die übrigens anhand einer zuletzt im Jahre 1984 überprüften Brückenwaage abgewickelt wurden).

Anwendung der Maßnahmen in Italien

3.34. Zwischen 1983 und 1987 wurde in Italien anläßlich verschiedener Ausbrüche der afrikanischen Schweinepest (1983 und 1985) und der Maul- und Klauenseuche (1986 und 1987)() eine Reihe gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften erlassen. In allen Fällen betrafen sie Beihilfen für die private Lagerhaltung.

Gemeinschaftliche Rechtsvorschriften über die Maßnahmen im Bereich der privaten Lagerhaltung

3.35. Die in den Jahren 1983 und 1985 in bezug auf die afrikanische Schweinepest eingeführten Sondermaßnahmen zur Marktstützung im Bereich der privaten Lagerhaltung wurden vollständig von der Gemeinschaft finanziert. Das Echo seitens der Erzeuger war jedoch sehr schwach. Im Jahre 1983 wurden im Rahmen dieser Maßnahmen 340 Tonnen Schweinefleisch eingelagert, im Jahre 1985 waren es lediglich 20 Tonnen.

3.36. Die Ende 1985 in mehreren Provinzen ausgebrochene Maul- und Klauenseuche verbreitete sich rasch und befiel schließlich lokale Gesundheitsbezirke(), die über das gesamte italienische Hoheitsgebiet mit Ausnahme der Inseln verstreut waren. Wiederum wurden Maßnahmen im Bereich der privaten Lagerhaltung eingeführt. Von Anfang an traten Schwierigkeiten auf. Die geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften wurden immer unpräziser: ab Ende September 1986 wurden Seuchengebiete nicht mehr klar abgegrenzt. Die Rechtsvorschriften besagten lediglich, daß die beihilfefähigen Erzeugnisse aus lokalen Gesundheitsbezirken, in denen die Maul- und Klauenseuche festgestellt wurde, oder aus benachbarten Bezirken stammen müssen. Die Kontrolle der Umsetzung der Maßnahmen wurde durch die Streuung auf die lokalen Gesundheitsbezirke erschwert. Diese Bezirke waren für die Unterrichtung des Gesundheitsministeriums über offensichtliche Seuchenherde zuständig, und das Ministerium setzte die veterinärmedizinischen Dienststellen der Kommission von etwaigen Änderungen in bezug auf die entsprechenden Gebiete in Kenntnis.

In den Jahren 1986 und 1987 zusätzlich zu den Gemeinschaftsbeihilfen gewährte nationale Beihilfen

3.37. Die italienischen Behörden behaupteten, die schwache Reaktion auf die Sondermaßnahmen zur Marktstützung im Zusammenhang mit dem Ausbruch der afrikanischen Schweinepest in den Jahren 1983 und 1985 sei darauf zurückzuführen, daß die Beihilfe nicht hoch genug war, um die Verluste der Erzeuger auszugleichen. Folglich bot die Kommission Italien im September 1986 nach dem Ausbruch der Maul- und Klauenseuche die Möglichkeit an, in Fällen, in denen die Gemeinschaftsbeihilfe gewährt wurde, eine zusätzliche nationale Beihilfe zu gewähren(). Die Höhe der nationalen Beihilfe sollte von dem betreffenden Mitgliedstaat im Einvernehmen mit der Kommission festgelegt werden. Die Umsetzung dieser Möglichkeit durch die italienischen Behörden war unbefriedigend:

(a)Die Höhe der nationalen Beihilfe wurde nicht zuvor vereinbart. Erst am 4. Oktober 1986 wurde die Kommission von dem Beschluß des Interministeriellen Ausschusses für Landwirtschaft und Nahrungsmittelpolitik (CIPAA) zur Festsetzung der nationalen Beihilfe in Kenntnis gesetzt; dieser Beschluß datierte vom 25. September 1986. Durch sein einseitiges Handeln missachtete der Mitgliedstaat die ihm von den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften auferlegte Verpflichtung.

(b)Die nationale Beihilfe wurde auf einen einheitlichen Satz festgelegt und im Gegensatz zur Gemeinschaftsbeihilfe nicht nach der Einlagerungsdauer gestaffelt. Infolgedessen wurden von den insgesamt 8 986 Tonnen, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2976/86 der Kommission eingelagert wurden, 7 827 Tonnen für die Mindestdauer von zwei Monaten eingelagert.

(c)Die Höhe der nationalen Beihilfe belief sich auf 30 % des italienischen Marktpreises bei einer Lagerzeit von zwei Monaten und war 2,5 mal so hoch wie die Gemeinschaftsbeihilfe.

3.38. Trotz der vorstehend beschriebenen Tatsache eröffnete die Kommission im Mai 1987 erneut die Möglichkeit, zusätzlich zur Gemeinschaftsbeihilfe eine nationale Beihilfe zu gewähren(). Dieses Mal war allerdings die Höhe der nationalen Beihilfe auf 50 % der Gemeinschaftsbeihilfe beschränkt. Der CIPE (Interministerieller Ausschuß für Wirtschaftsplanung) hatte die Maßnahmen allerdings bereits am 8. April 1987 beschlossen und sie in einem Rundschreiben der AIMA vom 6. Mai 1987 (Dokument Nr. 7668) bekannt gegeben. Das dabei festgesetzte Beihilfeniveau überstieg deutlich die zulässige 50 %-Grenze. Die Beihilfehöhe wurde wiederum pauschal ohne Berücksichtigung der Einlagerungsdauer festgesetzt. Infolgedessen wurden von den insgesamt 15 583 Tonnen, die nach Einführung der Verordnung (EWG) Nr. 1259/87 der Kommission eingelagert wurden, 11 570 Tonnen für die Mindestdauer von vier Monaten in die Lagerhaltung überführt.

3.39. Somit verstieß Italien sowohl 1986 als auch 1987 gegen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die Gewährung einer nationalen Beihilfe zusätzlich zur Gemeinschaftsbeihilfe für die private Lagerhaltung. Infolgedessen waren die verfügbaren Beihilfebeträge besonders attraktiv, da die Lagerhaltungsbetriebe den Beihilfehöchstsatz für die Mindestverpflichtung zur Einlagerung erhielten.

Haushaltsmässige Kosten der Maßnahmen in Italien

3.40. Die haushaltsmässigen Kosten der Sondermaßnahmen zur Marktstützung nach den Ausbrüchen der afrikanischen Schweinepest in den Jahren 1983 und 1985 waren geringfügig, da nur kleine Mengen Schweinefleisch der privaten Lagerhaltung zugeführt und ohne weitere Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts abgesetzt wurden.

3.41. Bezueglich der Maßnahmen im Bereich der privaten Lagerhaltung nach den Ausbrüchen der Maul- und Klauenseuche in den Jahren 1986 und 1987 geht aus Tabelle 3 hervor, daß sie Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts in Höhe von 5,6 Mio ECU im Jahre 1986 bzw. von 4,8 Mio ECU im Jahre 1987 verursachten; die Gesamtmenge in den beiden Jahren betrug 34 368 Tonnen, und die Durchschnittskosten lagen bei rund 300 ECU/Tonne. Das gesamte im Rahmen dieser Maßnahmen der privaten Lagerhaltung zugeführte Fleisch wurde ohne weitere Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts normal auf dem Markt abgesetzt. Inwiefern die hohen Beihilfesätze aufgrund der Beschlüsse der nationalen Behörden über die Zusatzbeihilfe zu einer Erhöhung der auf Gemeinschaftskosten in die Lagerhaltung übernommenen Mengen führte, ist nicht ermittelbar.

Bewertung der Maßnahmen

3.42. Abgesehen davon, daß die Beschlüsse der italienischen Behörden über die nationale Zusatzbeihilfe rechtswidrig waren und die Kommission diesbezueglich nicht wirksam eingriff, ist in bezug auf die Sondermaßnahmen zur Marktstützung in den Jahren 1986 und 1987 hinsichtlich der privaten Lagerhaltung vor allem festzustellen, daß sie nicht dieselben Schwierigkeiten verursachten wie diejenigen in Belgien in den Jahren 1985 und 1986. Ein Grund hierfür mag sein, daß es sich bei diesen Ausbrüchen in Italien um die Maul- und Klauenseuche handelt, die zwar gravierend, aber besser bekannt ist als die afrikanische Schweinepest und geringere Marktstörungen verursacht. Der Markt verhält sich weniger ablehnend gegenüber Fleisch, das aus von der Maul- und Klauenseuche betroffenen Gebieten stammt. Ferner ist es nicht erforderlich, das betroffene Fleisch derselben umstrittenen Wärmebehandlung zu unterziehen wie Fleisch, das aus von der afrikanischen Schweinepest betroffenen Gebieten stammt.

Rechnungslegung über die Sondermaßnahmen zur Marktstützung

3.43. Während des geprüften Zeitraums wurden die Ausgaben für die Sondermaßnahmen zur Marktstützung in der Haushaltsrechnung der Kommission nicht gesondert ausgewiesen. Die Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten sind allerdings detailliert genug, um die Gesamtkosten zu Lasten des Haushaltsplans aufschlüsseln zu können; die entsprechenden Berechnungen führte der Hof für Belgien, Italien und die Niederlande für die Jahre 1985 bis 1988 durch.

3.44. Die Kommission selbst erstellt jedoch in der Regel keine Kostenübersichten zu Einzelmaßnahmen. Ebensowenig stellt sie die zu Lasten von Artikel 380 verbuchten Ausgaben für tierärztliche Kontrollmaßnahmen den Ausgaben für Sondermaßnahmen zur Marktstützung gegenüber. Auf der Ebene der Verwaltung liegen somit keine klaren Vorstellungen über die haushaltsmässigen Kosten der verschiedenen Maßnahmen bei Seuchenausbrüchen vor. Der Hof empfiehlt der Kommission, ordnungsgemässe Aufzeichnungen über die vollständigen haushaltsmässigen Kosten von tierärztlichen und Marktstützungsmaßnahmen bei Seuchenausbrüchen zu führen.

Schlußfolgerungen zu Sondermaßnahmen zur Marktstützung

3.45. Der Hof ist der Auffassung, daß die infolge eines Ausbruchs einer Seuche ergriffenen Sondermaßnahmen zur Marktstützung nicht aus Mitteln des EAGFL-Garantie finanziert werden sollten. Derartige Maßnahmen sind vielmehr wesentlicher Bestandteil der Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung von Seuchen und sollten als Teil der sonstigen Ausgaben im Bereich der Landwirtschaft, insbesondere im Rahmen von Artikel 380 des Haushaltsplanes betreffend einzelne tierärztliche Kontrollmaßnahmen, finanziert werden. Der Hof vertritt aus diesem Grunde die Ansicht, daß Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates gestrichen oder zumindest geändert werden sollte.

3.46. Des weiteren ist der Hof der Ansicht, daß eine finanzielle Beteiligung der betroffenen Mitgliedstaaten an den Kosten derartiger Sondermaßnahmen zur Marktstützung eher sicherstellen könnte, daß die ausgewählten Maßnahmen Erfolg zeitigen und daß die Verwaltung durch die Behörden des Mitgliedstaates effizienter und effektiver ist. Artikel 380 steht für diese Form der finanziellen Intervention zur Verfügung.

3.47. Im Hinblick auf die Auswahl der Sondermaßnahmen zur Marktstützung, die infolge eines Seuchenausbruchs eingeführt werden, ist der Hof der Auffassung, daß im Falle des Ausbruchs der afrikanischen Schweinepest in Belgien die Einführung von Maßnahmen, welche die Lagerung von Fleisch aus den Befallsgebieten umfasste, falsch war und zur Folge hatte, daß Gemeinschaftsmittel weder wirtschaftlich noch zweckmässig eingesetzt wurden. Daher war die Haushaltsführung der Kommission und des Mitgliedstaates unwirtschaftlich. Demgegenüber war die Durchführung radikaler Maßnahmen in den Niederlanden mit sofortiger Schlachtung und der weniger hoch bewerteten Verarbeitung von Tieren im Befallsgebiet kosteneffektiv und sollte als Modell für künftige Ausbrüche der afrikanischen Schweinepest in Gebieten dienen, wo eine geringe Akzeptanz von Fleisch aus Seuchengebieten beim Verbraucher zu erwarten ist. Wie die Erfahrungen in Italien zeigen, kann jedoch im Falle der Maul- und Klauenseuche eine andere Vorgehensweise erforderlich sein. In jedem Fall sollte die Kommission über eine ausreichend entwickelte und im voraus erstellte Strategie verfügen, um möglichen Seuchenausbrüchen zu begegnen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 22. Februar 1990 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof Aldo ANGIOI Präsident

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Vorbemerkung

Gegenstand des Berichts des Rechnungshofs sind die normalen Maßnahmen der privaten Lagerhaltung im Schweinefleischsektor, aber auch besondere Maßnahmen, die aus seuchenrechtlichen Gründen getroffen wurden.

Die Ausgaben für die normale private Lagerhaltung beliefen sich im Jahr 1988 auf rund 43 Mio. ECU. Die private Lagerhaltung ist damit eine äusserst wichtige Marktstützungsmaßnahme, die sich bei relativ niedrigen Kosten sehr spürbar auf die Marktstabilität auswirkt.

Nachdem die Kommission ihrerseits festgestellt hatte, daß die Lage im Bereich der Verwaltung und Kontrolle dieser Interventionsart in den betroffenen Mitgliedstaaten unterschiedlich und in einigen Fällen unbefriedigend war, hat sie im Mai 1989 mit der Ausarbeitung präziserer Kontrollvorschriften begonnen. Die Bemerkungen des Hofs wurden bei der Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 der Kommission berücksichtigt, die derzeit im Entwurf vorliegt und Anfang 1990 genehmigt werden dürfte.

Bei den besonderen Marktstützungsmaßnahmen aus seuchenrechtlichen Gründen bezieht sich der Hof hauptsächlich auf die Maßnahmen, die in den Jahren 1985 und 1986 in Belgien getroffen wurden.

In diesen Jahren trat in der Gemeinschaft erstmals die sehr ansteckende afrikanische Schweinepest in nennenswertem Umfang auf. Die von den belgischen Behörden und der Kommission getroffenen Maßnahmen waren wirksam, weil sie die Weiterverbreitung der Seuche, die unabsehbare Folgen gehabt hätte, verhindert haben.

Was die Frage der Vernichtung der befallenen Tiere anbelangt, so ist die Kommission der Auffassung, daß sie sich nicht a priori für diese Alternative, die den Gemeinschaftshaushalt schwer belastet hätte, entscheiden konnte, ohne zu wissen, um welche Mengen es dabei ging, und ob es möglich sein würde, Fleisch zum Genuß durch Menschen zuzulassen.

Die Kommission hat sich bei der Bekämpfung der afrikanischen Schweinepest in den Niederlanden 1986 und bei den Tilgungsmaßnahmen in Spanien und Portugal auf die in Belgien gemachten Erfahrungen gestützt.

2. Allgemein übliche Maßnahmen der privaten Lagerhaltung

Einleitung von Lagerhaltungsmaßnahmen

2.7. Die Kommission hält es für besser, den Grundpreis der Marktrealität entsprechend anzupassen. Dies ist jedoch nur im Rahmen der allgemeinen Agrarpreispolitik möglich, wobei die EG-Preispolitik im Getreidesektor (insbesondere die Schwellenpreise) und im Rindfleischsektor der Richtpreis berücksichtigt werden müssen. Im Preispaket 1990 wird eine Senkung des Grundpreises vorgeschlagen.

Darüber hinaus wird derzeit die Überwachung der Entwicklung des Verhältnisses Beziehungen zwischen Futtermittelkosten und Schweinefleischpreisen im Hinblick auf die Einbeziehung entsprechender Vorschriften in das Gemeinschaftsrecht geprüft (siehe Dok. KOM 437/89 vom 14. September 1989). Diese Vorschrift wird sich nicht nur auf die Auslösung der Interventionsmaßnahmen beziehen, sondern sowohl das obere als auch das untere Preisniveau definieren, bei denen spezifische Maßnahmen im Schweinefleischsektor ausgelöst werden.

Berechnung der Beihilfebeträge je Einheit

2.8. Die Beihilfe für die private Lagerhaltung deckt nicht die gesamten Lagerhaltungskosten ab. Deswegen ist es nicht unbedingt notwendig, die Beihilfebeträge entsprechend der mittelfristigen Veränderungen einiger Berechnungselemente anzupassen. Ausserdem ist zu bedenken, daß zwar die Kosten für Energie und Kapital (Zinsen) gesunken sind, die Kosten für Arbeitskräfte, Transport und Investitionen hingegen angezogen haben. Vor allem muß die Beihilfe für die Wirtschaftsbeteiligten attraktiv sein, damit immer dann, wenn der Markt dies verlangt, auf die private Lagerhaltung zurückgegriffen wird.

Die Kommission ist der Auffassung, daß die Beihilfebeträge stets auf der angemessensten Höhe festgesetzt worden sind. Berücksichtigt man die besondere Lage auf dem Markt für Schweinefleisch, dann dürften sich bei Anwendung eines Ausschreibungsverfahrens im Durchschnitt höhere Beträge ergeben, weil die Wirtschaftsbeteiligten versuchen würden, diese zu ihrem Vorteil in die Höhe zu treiben. Ausserdem könnte bei häufigen Ausschreibungen die Marktinstabilität zunehmen.

Nicht vergessen werden sollte, daß die private Lagerhaltung die effizienteste Marktstützungsmaßnahme im Schweinefleischsektor ist. 70 Mio. ECU für die private Lagerung von 200 000 Tonnen Schweinefleisch im Jahr 1988: Das sind weniger als 0,4 % des Marktwertes der EG-Schweinefleischerzeugung (17,7 Milliarden ECU). Der Marktstützungseffekt der privaten Lagerhaltung ist also durchaus als spektakulär zu bezeichnen. Ohne die private Lagerhaltung könnten die Erzeugerpreise im Frühjahr gut und gerne um 10 % fallen. Ausserdem ist die Preisstabilisierung für den gesamten Agrarsektor und die Verbraucher von Nutzen.

Verwaltung und Kontrolle

2.9 2.27. Die Kommission selbst ist zu der Überzeugung gelangt, daß die Kontrollvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten stark voneinander abweichen und daß zudem bestimmte Kontrollregelungen unbefriedigend sind. Sie hat deshalb im Mai 1989 mit der Definition gemeinsamer Regeln für die Kontrollmaßnahmen begonnen, die in die Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 eingearbeitet werden sollen, um den Mitgliedstaaten im Rahmen einer umfassenden Revision dieser Verordnung einen klaren Leitfaden an die Hand zu geben.

Alle Anregungen des Hofs unter Ziff. 2.26 und 2.27 wurden bereits in dem Entwurf der Verordnung zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 berücksichtigt, der derzeit in der Beratung ist und zu Beginn des Jahres 1990 erlassen werden dürfte. Der geänderte Vorschlag wird nicht nur Vorschriften für die Koordinierung und Überwachung der Kontrollmaßnahmen enthalten, sondern darüber hinaus die Mitgliedstaaten verpflichten, administrative Strukturen zu schaffen, die in der Lage sind, die erforderlichen Kontrollen in angemessener Weise durchzuführen.

Die Kommission wird in ihren Erörterungen mit den Mitgliedstaaten selbstverständlich auf die Bemerkungen des Hofs hinweisen.

Zu Ziffer 2.12 gibt die Kommission zu bedenken, daß ihr von den meisten Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit der Verordnung Nr. 1092/80 bereits detaillierte Durchführungsvorschriften mitgeteilt worden sind. In bezug auf den Rechnungsabschluß ist zu sagen, daß eine Analyse der in den Mitgliedstaaten für den Schweinefleischsektor aufgebauten Systeme noch nicht vorgenommen wurde, weil sich die Kommission bei der schrittweisen Anwendung dieser neuen Kontrolltechnik andere Prioritäten gesetzt hat.

3. Sondermaßnahmen zur Marktstützung aus viehseuchenrechtlichen Gründen

Anwendung der Maßnahmen in Belgien

Allgemeines

Am 8. März 1985 wurde der erste Ausbruch der afrikanischen Schweinepest (ASP) in Belgien in einem Schweinezucht- und Mastbetrieb in Hooglede (Westflandern) bestätigt. Im Verlauf desselben Monats bestätigten sich noch acht sekundäre Herde, drei weitere wurden im Mai festgestellt, wobei zwei durch eine serologische Durchuntersuchung aller Tiere in dem befallenen Gebiet entdeckt wurden. Dies beweist, daß die ASP auch ohne klinische Symptome in einem Bestand vorhanden sein kann und daß auch ein scheinbar gesundes Tier noch ein Weiterverbreitungsrisiko darstellt.

Am 18. März 1985 wurde durch die Entscheidung 85/192/EWG der Kommission die Ausfuhr von Schweinefleischerzeugnissen aus Belgien in die anderen Mitgliedstaaten verboten; von diesem Verbot waren nur Erzeugnisse ausgenommen, die gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) der Richtlinie 80/215/EWG vollständig sterilisiert worden waren. Bei dieser Methode fällt Fleisch mit einem niedrigeren Handelswert an, für das eine entsprechend geringe Nachfrage besteht.

Am selben Tag, dem 18. März 1985, wurde in ganz Belgien eine erste ausserordentliche Marktstützungsmaßnahme (Verordnung Nr. 688/85) eingeführt, um den vollständig paralysierten Schweinefleischmarkt zu stabilisieren: Durch diese Verordnung wurden alle Verbringungen von Schweinen in dem infizierten Gebiet (ganz Westflandern und die Hälfte von Ostflandern), in dem 70 % des belgischen Schweinebestandes stehen, verboten.

Belgien, das normalerweise bei Schweinefleisch einen Selbstversorgungsgrad von 150 bis 160 % aufweist, wurde in dieser Zeit zu einem Nettöinfuhrgebiet, und die Schweinefleischpreise stiegen in den schweinepestfreien Gebieten um rund 10 % an. Daher wurden während der sechswöchigen Gültigkeitsdauer dieser Verordnung lediglich 1.992 t eingelagert.

In der Zwischenzeit ergaben sich wegen des totalen Verbringungsverbots, einschließlich des Verbots der Verbringung von Tieren zur Schlachtung, zunehmend Probleme für den gesamten Schweinefleischsektor, und zwar vor allem aufgrund der Tatsache, daß es unmöglich ist, die Erzeugung zu stoppen: Die Schweine wachsen schnell, die Ferkel gelangen in die Mastställe, und schließlich müssen Absatzmöglichkeiten geschaffen werden, will man ernste Schwierigkeiten vermeiden.

Die belgischen Behörden sind damals an die Kommission herangetreten, um die Genehmigung zur Tötung aller normalerweise zur Schlachtung bestimmten Schweine in dem betroffenen Gebiet (Gebiet 1) zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts zu erwirken, doch war die Kommission nicht bereit, die Vernichtung einer unbekannten Menge Schweinefleisch zu akzeptieren. Niemand konnte damals wissen, ob es gelingen würde, die Krankheit aufzuhalten, und ob das Fleisch zum Genuß für Menschen geeignet sein würde. Ebenso wenig war bekannt, ob das Fleisch einer Hitzebehandlung, die sich von der totalen Sterilisation unterscheidet, würde unterzogen werden können.

Seit dem 27. März 1985 wurde dann gemäß der Verordnung Nr. 772/85 der Kommission eine Beihilfe für die private Lagerhaltung gewährt, wobei die Beihilfebeträge als Ausgleich für das Vermarktungsrisiko verdoppelt und Vorschußzahlungen in Höhe von 80 % des Beihilfebetrages vorgesehen wurden. In der Folge zeigte sich jedoch, daß diese Bedingungen nicht attraktiv waren, so daß nur 589 Tonnen zur Lagerung angeboten wurden.

Ab dem 3. April 1985 galt dann das Prinzip der "Ausfallbürgschaft" (garantie de bonne fin). Damit konnte Fleisch, das zwischen dem 3. und dem 15. April 1985 eingelagert wurde, später, wenn klar sein würde, was damit geschehen soll, zur Intervention angekauft werden. (Dies geschah erst am 19. Juli 1985 durch die Entscheidung 85/403/EWG der Kommission).

Nach dieser Änderung der Marktstützungsmaßnahmen wurden in den genannten zwei Wochen 20.771 t eingelagert, das entspricht 55 % des Lagervolumens. Dies wurde möglich, weil die Schlachthöfe Tag und Nacht arbeiteten. Keine Tierkörperverwertungsanstalt wäre in der Lage gewesen, eine derartige Menge in so kurzer Zeit zu verarbeiten.

Innerhalb des sich ständig verkleinernden Befallsgebiets wurden nach Maßgabe mehrerer Verordnungen (978/1086/1477/1706/2008 und 2209/85) zwischen dem 18. April und dem 20. September 1985 insgesamt 18.212 Tonnen zu den gleichen Bedingungen eingelagert, um den Erzeugern in den Infektionsgebieten zu helfen.

Ankauf privater Lagerbestände durch die Interventionsstelle

3.13. Vom Ausbruch der Seuche an war allen Beteiligten (den belgischen Veterinärbehörden, den Kommissionsdienststellen und den Händlern) klar, daß es keine normalen Absatzmöglichkeiten für dieses Schweinefleisch geben würde: Das Fleisch von Tieren, die während der Inkubationszeit des Virus, also ohne das Vorhandensein klinischer Symptome, geschlachtet werden, kann ja ebenfalls infiziert sein und die Krankheit weiterverbreiten. Bis zum Abschluß der Suche nach der besten Methode für die Behandlung solchen Fleisches wurden daher diese Maßnahmen nur in dem ständig kleiner werdenden Anwendungsgebiet getroffen.

3.14. Die Art der Wärmebehandlung und die Auslagerungsmaßnahmen wurden am 19. Juli 1985 beschlossen. Dabei darf nicht vergessen werden, daß dies der erste wirklich besorgniserregende Ausbruch der ASP in der Gemeinschaft war. Bei früheren Ausbrüchen in Sardinien und Piemont waren jeweils nur wenige Tiere betroffen, ausserdem handelte es sich um Gebiete, die kein Schweinefleisch ausführen. Als die spanischen und portugiesischen Bestände vor 25 Jahren infiziert wurden, konnte die Krankheit nicht getilgt werden, sondern wurde endemisch und hat seither enorme Kosten verursacht. Die Hauptsorge war demnach, eine Wiederholung zu vermeiden.

Bereits im April 1985 begann der Wissenschaftliche Unterausschuß des Ständigen Veterinärausschusses, nach Mitteln und Wegen für eine Behandlung des Fleisches zu suchen, die keine allzu grosse Schädigung verursacht, und schließlich wurde (auch dank der Ratschläge der amerikanischen Veterinärbehörden) eine annehmbare Lösung gefunden.

Untersuchung der Lagerhaltungsbedingungen durch die Kommission

3.18 3.20. Diese Untersuchung wurde durchgeführt, nachdem die Kommission die Probleme erkannt hatte, zu denen es im Bereich der Lagerhaltung gekommen war. Wie bereits weiter oben gesagt (Ziffer 3.8 bis 3.17), hatten die belgischen Behörden von Anfang an die Absicht, daß Problem durch die Vernichtung des Fleisches zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts zu lösen. Dies könnte erklären, warum ein Teil des Fleisches, wie sich später zeigte, nicht mit der nötigen Sorgfalt gelagert worden ist.

Hinzu kam, daß sich die Händler nur zögernd an den Verkaufsmaßnahmen beteiligten. Es war vor allem eine Firma, die 11 500 t bzw. 29 % des gesamten Lagerbestandes verarbeitete, während der Rest vernichtet wurde. Selbst in diesem Fall ging fast das gesamte Fleisch in nur eine Verwertungsanstalt, weil sich keine anderen Wirtschaftsbeteiligten an der Ausschreibung für diese Erzeugnisse beteiligten. Wegen des fehlenden Wettbewerbs bei den Verkäufen verfielen die Preise im Ausschreibungsverfahren, bis die Kommission anstelle des Ausschreibungsverfahrens eine Absatzmaßnahme zu festen Preisen durchführte.

Es hatte sich gezeigt, daß die Verarbeitung des Fleisches mit Hilfe der besonderen, von der Kommission geprüften Wärmebehandlung möglich und erfolgreich war. Dadurch hätten sich, wäre das gesamte im Rahmen der Seuchenbekämpfung eingelagerte Fleisch so behandelt worden, die Haushaltsabgaben deutlich verringern lassen.

Die Proben für die Qualitätsanalyse wurden von einem zugelassenen, unabhängigen Unternehmen von gefroren gelagertem Fleisch entnommen. Sie wurden acht Wochen lang in Belgien gelagert, weil die belgischen Veterinärbehörden zuerst der Ausfuhr der Proben zur Analyse in Frankreich und Deutschland nicht zugestimmt haben.

Bei der Beurteilung der Lagerhaltungsbedingungen ist zu bedenken, daß die Verhältnisse vor allem in zwei Lagern unzulänglich waren. Bei den Kontrollen in den anderen Kühllagern hat sich nichts Vergleichbares ergeben.

Die Kommission konnte also nach der Kontrolle der Lagerhaltungsbedingungen gar nichts anderes tun als die Übernahme der Finanzierung der Lagerung in diesen beiden Kühlhäusern abzulehnen.

Ausserdem soll bei der derzeit in Vorbereitung befindlichen Änderung der Verordnung über die private Lagerhaltung eine Vorschrift eingebaut werden, der zufolge die Beihilfe nur für "vorschriftsgemäß gelagerte" Erzeugnisse in "handelsüblicher Qualität" gewährt werden soll. Diese Vorschrift geht unter anderem auf die 1985 in Belgien gemachten Erfahrungen zurück.

Allgemeine Beurteilung der in Belgien getroffenen Maßnahmen

3.22 3.26. Die Kommission ist mit der allgemeinen Beurteilung der in Belgien getroffenen Maßnahmen durch den Hof nicht einverstanden.

Die obigen Ausführungen zeigen, daß man sich sowohl über das Ausmaß der Epidemie als auch über die Optionen für die Lösung der Probleme im unklaren war. So war unklar, welche Mengen vernichtet werden würden, weil man zu dem Zeitpunkt, zu dem die Entscheidungen getroffen werden mussten, noch nicht wissen konnte, ob es gelungen war, die Seuche zu beherrschen. Wäre die private Lagerhaltung in der von der Kommission geplanten Weise durchgeführt worden, dann hätte es möglicherweise gar nicht zu einer Vernichtung von Schweinefleisch kommen müssen.

Die Erfahrungen in Belgien haben gezeigt, daß es möglich ist, akzeptable Nahrungsmittel aus Fleisch zu erzeugen, das möglicherweise ASP-kontaminiert ist.

Weiter sei darauf hingewiesen, daß die Widerstände gegen die Verarbeitung des in Belgien gelagerten Fleisches durch die negative Berichterstattung in den Medien hervorgerufen wurden, obwohl in Spanien und Portugal nachgewiesen werden konnte, das ASP-kontaminiertes Fleisch keine Gefahr für den Menschen darstellt.

Das von der italienischen Regierung ausgesprochene Einfuhrverbot für Fleisch aus Belgien war ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht und wurde dementsprechend vom Europäischen Gerichtshof geahndet.

Die kritischen Bemerkungen des Hofs zum Ankaufspreis (Ziffer 3.25) veranlassen die Kommission zu dem Hinweis, daß sich die Preise für verschiedene Teilstücke von den Schlachtkörperpreisen unterscheiden; es wäre sicherlich nicht richtig gewesen, den gleichen Preis für Schinken und Lenden - den wertvollsten Teilstücken - zu zahlen, auf die im Vergleich zum Schlachtkörperpreis ein Koeffizient von 1.45 bzw. 1.62 angewendet wird.

Beide Erzeugnisse wären sicherlich nicht freiwillig zum gleichen Preis wie ganze Schlachtkörper verkauft worden, so daß erneut die Gefahr einer unkontrollierten Vermarktung bestanden hätte.

Der 10 %ige Anstieg der Preise für Schlachtkörper im Vergleich zu den normalen Marktpreisen erklärt sich daraus, daß 90 % des belgischen Schweinefleischs zu einer höheren Handelsklasse gehört (Klasse E und I); ausserdem beläuft sich die Differenz zwischen den Erzeugerpreisen und den Großhandelspreisen auf rund 8 %. Hätte man den Erzeugern nur gerade den Marktpreis für Schlachtkörper der Handelsklasse II geboten, so wäre die ganze Maßnahme von Anfang an zum Scheitern verurteilt gewesen, wobei dem Schweinefleischsektor in Belgien und möglicherweise in der gesamten Gemeinschaft noch grösserer Schaden zugefügt worden wäre.

Wie bereits gesagt, fielen wegen des mangelnden Wettbewerbs de Preise im Ausschreibungsverfahren. Dies war auch der Grund, warum man zu einem Verkauf zu festen Preisen überging, die zudem gegen Ende des Verkaufszeitraums, als die Nachfrage aufgrund der Vernichtungsmaßnahmen stieg, erhöht wurden.

3.24. (c) Angesichts der Unmöglichkeit, das Fleisch aus dem Infektionsgebiet zu verbringen und angesichts der Tatsache, daß es für die Lagerung nicht genügend zugelassene Lager gab, mussten nach Auffassung der Kommission ausnahmsweise auch Kühlhäuser belegt werden, die normalerweise nicht für die Lagerung von Fleisch verwendet werden.

Anwendung der Maßnahmen in den Niederlanden

3.27. Zwar trat die Seuche in einem Gebiet mit geringer Besatzdichte auf, so daß die Gefahr einer Weiterverbreitung relativ gering war, andererseits ist die Erzeugung in den Niederlanden aber doppelt so hoch wie in Belgien und in einem Gebiet konzentriert, das nicht allzuweit von dem Seuchengebiet entfernt ist. Die unmittelbare Gefahr grosser Verluste war daher noch grösser als in Belgien, was die Entscheidung, die Tiere sofort zu vernichten, wesentlich erleichtert hat. Ausserdem hätte die Verarbeitung des Fleisches in den niederländischen Verarbeitungsbetrieben zusätzliche Probleme für die normale niederländische Schweinefleischerzeugung verursacht, die stark exportorientiert ist (so wurden 1986 1,1 Mio. t bzw. 64 % der gesamten Erzeugung ausgeführt).

Bewertung der Maßnahmen

Infektionszone

3.32. Dies war auch der Grund, warum die niederländische Regierung das Infektionsgebiet nicht schrittweise verkleinert hat. Man war der Ansicht, daß das Weiterverbreitungsrisiko in keinem Verhältnis zu den relativ geringen Kosten der Marktstützungsmaßnahme stand. Die 18.200 Schlachtschweine und die 9.000 Ferkel machten gerade 1.800 t oder 0,1 % der niederländischen Schweinefleischerzeugung im Jahr 1986 aus.

Anwendung der Maßnahmen in Italien

3.34. Die Kommission ist der Auffassung, daß private Lagerhaltungsmaßnahmen beim Vorliegen bestimmter Tierseuchen erfolgreich angewendet werden können, wie der Hof selbst unter Ziffer 3.42 bemerkt.

Hätte sich die Kommission entschlossen, die Tiere 1985 nach dem Ausbruch der Maul- und Klauenseuche in Italien vernichten zu lassen, so wären die Kosten zehnmal höher gewesen als in den Niederlanden. Der Erfolg der Maßnahme im Falle der Maul- und Klauenseuche ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß das Ansteckungsrisiko zwar das gleiche wie bei der ASP ist, daß eine Ansteckung aber durch Impfung verhütet und das Risiko dadurch deutlich verringert werden kann. Ausserdem trat die Seuche in Italien in Gebieten mit einem Schweinefleischdefizit auf, so daß das Fleisch auf dem örtlichen Markt abgesetzt und damit die Weiterverbreitungsgefahr verringert werden konnte.

Gemeinschaftliche Rechtsvorschriften über die Maßnahmen im Bereich der privaten Lagerhaltung

3.36. Die Kommission hielt es für zweckmässig, die Ausbrüche der Maul- und Klauenseuche auf der Ebene der lokalen Gesundheitsbezirke zu überwachen anstatt auf der Ebene der Provinzen oder sogar Regionen, was ein weniger präzises Vorgehen bedeutet und zur Ausweisung sehr viel grösserer Infektionsgebiete geführt hätte. Dies bedeutete, daß sich die Lage in einzelnen lokalen Gesundheitsbezirken rasch veränderte, so daß es unmöglich war, die Seuchengebiete in den Marktstützungsverordnungen klar abzugrenzen: diese hätten dann ständig geändert werden müssen, was zahlreiche praktische und administrative Probleme verursacht hätte. Die Kommission wurde jedoch ständig über die Seuchengebiete informiert und hatte dank des Tierseucheninformationssystems (Veterinary Information System) stets einen genauen Überblick über Entwicklung der Lage.

Beim Ausbruch der Seuche war die Richtlinie 85/511/EWG des Rates vom 18. November 1985 mit Gemeinschaftsmaßnahmen für die Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche, in der es um die Harmonisierung der Bekämpfungsmaßnahmen geht, in Italien noch nicht in Kraft getreten. Durch diese Richtlinie wird sich die Verwaltungspraxis bei neuen Ausbrüchen ganz sicherlich verbessern.

In den Jahren 1986 und 1987 zusätzlich zu den Gemeinschaftsbeihilfen gewährte nationale Beihilfen

3.37 - 3.39. Die Kommission hat gegen Italien das Verstoßverfahren nach Artikel 169 des EWG-Vertrags eingeleitet und der italienischen Regierung am 29. Mai 1989 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelt. Dieses Verfahren ist nunmehr abgeschlossen. Die Kommission behält sich vor, und hat dies auch den italienischen Behörden mitgeteilt, die etwaigen finanziellen Folgen dieses Verstosses beim Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1988 zu berücksichtigen.

Rechnungslegung über die Sondermaßnahmen zur Marktstützung

3.44. Die Kommission wird prüfen, wie die Aufzeichnungen über die Kosten besonderer Marktstützungsmaßnahmen nach Seuchenausbrüchen verbessert werden können. Für Zahlungen aus dem Veterinärnotfonds sind bereits alle Angaben verfügbar.

Schlußfolgerungen zu Sondermaßnahmen zur Marktstützung

3.45. Die Kommission kann sich der Auffassung des Hofs in bezug auf die Haushaltslinie, bei der die Ausgaben für besondere Marktstützungsmaßnahmen verbucht werden sollen, nicht anschließen. Bei diesen Maßnahmen handelt es sich nicht um tierärztliche Kontrollmaßnahmen, sondern um Marktstützungsmaßnahmen, die sich aus den Verbringungsbeschränkungen nach dem Seuchenausbruch ergeben.

3.46. Die Kommission hat ihrerseits anläßlich der letzten Änderung von Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 (Verordnung (EWG) Nr. 1473/86) die Möglichkeit einer gemeinsamen Finanzierung Gemeinschaft/Mitgliedstaat geprüft, diese Idee dann aber fallengelassen. Es hat sich gezeigt, daß die aussergewöhnlichen Marktstützungsmaßnahmen einen ähnlichen Stützungseffekt wie die normalen Beihilfen zur privaten Lagerhaltung haben; sie sollten deshalb auch nicht anders finanziert werden.

Die Bemerkungen des Hofs zur finanziellen Beteiligung der Mitgliedstaaten im Falle von Seuchenausbrüchen müssten, falls sie zuträfen, auf alle entsprechenden Interventionsausgaben in sämtlichen Bereichen der tierischen Erzeugung angewendet werden.

3.47. Angesichts der ausserordentlichen Dimension der durch den Ausbruch der afrikanischen Schweinepest in Belgien verursachten Probleme kann sich die Kommission der sehr kritischen Beurteilung des Hofs nicht anschließen.

Die Kommission ist der Auffassung, daß die uneingeschränkte Mitarbeit des betroffenen Mitgliedstaats sicherlich zu einem zufriedenstellenden Ergebnis beigetragen hätte, auch wenn die Umstände aussergewöhnlich und ungünstig waren.

Die Kommission verfügt sehr wohl über eine ausreichend entwickelte Strategie für immer wieder auftretende Seuchenprobleme, zum Beispiel die Ausbrüche der Maul- und Klauenseuche in Italien. Allerdings kann die Kommission natürlich nicht für alle unvorhersehbaren Ereignisse wie etwa den Ausbruch der afrikanischen Schweinepest in Belgien gerüstet sein, weshalb sich dann auch die Reaktion auf solche Ereignisse notwendigerweise verzögert.

Immerhin wurde das vorrangige Ziel, nämlich die Verhinderung der Weiterverbreitung der Seuche, erreicht. Darüber hinaus hat die Kommission bestimmte Lehren ziehen können, wie die Behandlung des Seuchenausbruchs in den Niederlanden im Jahr danach zeigt.

Die mit den Maßnahmen im Jahr 1985 und 1986 gewonnenen Erfahrungen wurden im Kontext der Seuchentilgung berücksichtigt: so war beispielsweise die systematische serologische Untersuchung nach dem Ausbruch in Belgien erstmals entwickelt und angewendet worden und konnte dann später erfolgreich auch in Spanien eingesetzt werden. Solche Durchuntersuchungen sind nunmehr fester Bestandteil der Strategie für die Tilgung und Bekämpfung von Tierseuchen.

Auch in bezug auf die Marktverwaltung bei Seuchenausbrüchen waren die gewonnenen Erfahrungen sehr nützlich. Dennoch muß in jedem Einzelfall geprüft werden, welche Strategie die geeignetste ist, wobei die regionale Angebotssituation, die Bestandsdichte und das Ausmaß des Seuchenausbruchs zu berücksichtigen sind.

()Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates vom 29. Oktober 1975, ABl. Nr. L 282 vom 1.11.1975.

()Verordnung (EWG) Nr. 2763/75 des Rates vom 29. Oktober 1975, ABl. Nr. L 282 vom 1.11.1975.

()Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates.

()Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates.

()Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 der Kommission vom 2. Mai 1980, ABl. Nr. L 114 vom 3.5.1980.

()Zum Beispiel Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987, ABl. Nr. C 316 vom 12.12. 1988, Ziffer 4.133; Sonderbericht Nr. 2/87 über die Quoten-/Zusatzabgaberegelung im Milchsektor, ABl. Nr. C 266 vom 5.10.1987, Ziffern 5.1 - 5.18; Sonderbericht Nr. 4/87 über die Destillationsmaßnahmen der Gemeinschaft für Wein, ABl. Nr. C 297 vom 6.11.1987, Ziffern 6.1 - 6.5.

()Verordnung (EWG) Nr. 1092/80 der Kommission vom 2. Mai 1980, Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a).

()Verordnung (EWG) Nr. 120/83 der Kommission vom 19. Januar 1983, ABl. Nr. L 16 vom 21.1.1983.

()Verordnung (EWG) Nr. 229/83 der Kommission vom 27. Januar 1983, ABl. Nr. L 27 vom 29.1.1983.

()Mit einer vierstuendigen Wärmebehandlung bei 60o-70o C soll die Zerstörung des Virus gewährleistet werden.

()Verordnung (EWG) Nr. 686/85 der Kommission vom 15. März 1985, ABl. Nr. L 75 vom 16.3.1985.

()Verordnung (EWG) Nr. 772/85 der Kommission vom 26. März 1985, ABl. Nr. L 86 vom 27.3.1985.

()Verordnung (EWG) Nr. 890/85 der Kommission vom 2. April 1985, ABl. Nr. L 96 vom 3.4.1985.

()Verordnung (EWG) Nr. 2121/85 und (EWG) Nr. 2122/85 der Kommission vom 29. Juli 1985, ABl. Nr. L 198 vom 30.7.1985.

()Verordnung (EWG) Nr. 2858/85 der Kommission vom 11. Oktober 1985, ABl. Nr. L 274 vom 15.10.1985.

()Verordnung (EWG) Nr. 3287/85 der Kommission vom 25. November 1985, ABl. Nr. L 315 vom 26.11.1985.

()Verordnung (EWG) Nr. 3247/81 der Kommission vom 9. November 1981, ABl. Nr. L 327 vom 14.11.1981.

()Zusammenfassender Bericht vom 15.6.1988 über die Prü- fungsergebnisse zur Genehmigung des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, zum Haushaltsjahr 1986.

()Von Italien gegen die Kommission angestrengtes Verfahren (Rechtssache 289/85) und von der Kommission gegen Italien angestrengtes Verfahren (Rechtssache 11/86).

()Aus einem Gutachten der belgischen Interventionsstelle (OBEA) geht hervor, daß das beim Abgang festgehaltene Gewicht als Grundlage für die Ermittlung der endgültigen Zahlung herangezogen werden sollte. Als die Kommission per Telex von diesem Verfahren bezueglich der Verantwortungsübernahme der OBEA in Kenntnis gesetzt wurde, vertrat sie die Ansicht, daß im Anfangsstadium wegen des Ausnahmecharakters der Maßnahmen keine Erläuterungen des EAGFL zu den Verfahren erforderlich seien. Vor dem Hintergrund der Untersuchung des EAGFL musste die Kommission allerdings ihre Haltung revidieren.

()Verordnung (EWG) Nr. 1231/86 der Kommission vom 28. April 1986, ABl. Nr. L 112 vom 29.4.1986.

()Verordnung (EWG) Nr. 1809/86 der Kommission vom 11. Juni 1986, ABl. Nr. L 157 vom 12.6.1986.

()Verordnung (EWG) Nr. 1116/83 der Kommission vom 6. Juni 1983, ABl. Nr. L 121 vom 7.5.1983; Verordnung (EWG) Nr. 554/85 der Kommission vom 1. März 1985, ABl. Nr. L 63 vom 2.3.1985; Verordnung (EWG) Nr. 165/86 der Kommission vom 27. Januar 1986, ABl. Nr. L 21 vom 28.1.1986; Verordnung (EWG) Nr. 666/86 der Kommission vom 7. März 1986, ABl. Nr. L 58 vom 1.3.1986; Verordnung (EWG) Nr. 2976/86 der Kommission vom 29. September 1986, ABl. Nr. L 279 vom 30.9.1986; Verordnung (EWG) Nr. 107/87 der Kommission vom 15. Januar 1987, ABl. Nr. L 14 vom 16.1.1987; Verordnung (EWG) Nr. 1259/87 der Kommission vom 6. Mai 1987, ABl. Nr. L 119 vom 7.5.1987; Verordnung (EWG) Nr. 1768/87 der Kommission vom 25. Juni 1987, ABl. Nr. L 167 vom 26.6.1987.

()Im Bereich der Veterinärmedizin nimmt die italienische Zentralregierung eine Steuerfunktion wahr und entwirft Richtlinien, Rahmengesetze und Verordnungen. Den Regionen wurde die Ermächtigung übertragen, Maßnahmen zur Seuchenbekämpfung zu treffen, deren Umsetzung in der Zuständigkeit der Kommunen liegt, die wiederum auf die örtlichen Gesundheitsbezirke zurückgreifen, von denen es in Italien 600 gibt.

()Verordnung (EWG) Nr. 2976/86 der Kommission vom 29. September 1986, Artikel 1 Absatz 3, ABl. Nr. L 279 vom 30.9.1986.

()Verordnung (EWG) Nr. 1259/87 der Kommission vom 6. Mai 1987, ABl. Nr. L 119 vom 7.5.1987.