SONDERBERICHT Nr. 1/97 zu den Kommissionsentscheidungen vom 10. April 1996 und vom 20. November 1996 zum Rechnungsabschluß 1992 und zu bestimmten Ausgaben des Jahres 1993 zusammen mit der Antwort der Kommission (97/C 52/01)

INHALT

Ziffer Seite

1. EINLEITUNG . 1.1-1.5 2

2. VON DER KOMMISSION ANGEWANDTE METHODE . 2.1-2.9 2

Personalressourcen . 2.1-2.2 2

Risikoanalyse . 2.3-2.5 2

Durchführung der Arbeiten . 2.6 3

Arbeitsmethoden . 2.7-2.9 3

3. SCHLICHTUNGSSTELLE . 3.1-3.7 4

4. BEWERTUNG DER NICHT ANERKANNTEN BETRAEGE . 4.1-4.25 4

Bemerkungen allgemeiner Art . 4.1-4.4 4

Pauschalberichtigungen . 4.5-4.11 5

Hinwegsetzen über die Entscheidung des Finanzkontrolleurs: Öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch in Irland . 4.12-4.21 7

Ad-hoc-Berichtigungen . 4.22-4.25 7

5. FÄLLE, IN DENEN KEINE BERICHTIGUNGEN ANGEWANDT WURDEN 5.1 8

6. SCHLUSSFOLGERUNG . 6.1-6.3 8

ANHANG: TABELLEN 1-4 . 10

Antwort der Kommission . 12

1. EINLEITUNG

1.1. Im Anschluß an die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. März 1995, wonach die Rechnungsabschlußentscheidungen der Kommission für den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, Gegenstand des Entlastungsverfahrens sein sollen, hat der Präsident des Europäischen Parlaments den Europäischen Rechnungshof mit Schreiben vom 26. Juni 1996 aufgefordert, einen Bericht zur Kommissionsentscheidung vom 10. April 1996 betreffend den Rechnungsabschluß für die Ausgaben des Jahres 1992 und für einen Teil der Ausgaben des Jahres 1993 vorzulegen (1).

1.2. Die erwähnte Entscheidung enthielt Berichtigungen in Höhe von 825,1 Mio ECU (siehe Tabelle 1) sowie zwei individuelle Berichtigungen in bezug auf die Ausgaben des Jahres 1993 (106,9 Mio ECU). Da das Schlichtungsverfahren für einen Teil der Ausgaben des Jahres 1992 im April 1996 noch nicht abgeschlossen war (siehe Ziffer 3.6), hat die Kommission eine zweite Rechnungsabschlußentscheidung für 1992 getroffen. Diese zweite Entscheidung, die Berichtigungen in Höhe von 70,0 Mio ECU vorsieht (siehe Tabelle 2) und zur Änderung der Entscheidung vom 10. April 1996 geführt hat, wurde am 20. November 1996 getroffen (2).

1.3. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates (3) schließt die Kommission die von den Mitgliedstaaten vorgelegten jährlichen Rechnungen über die von ihnen im Rahmen des EAGFL, Abteilung Garantie, getätigten Zahlungen ab. Damit soll sichergestellt werden, daß nur solche Ausgaben finanziert werden, die in Übereinstimmung mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft rechtmäßig getätigt wurden. Zu diesem Zweck führt die zuständige Kommissionsabteilung (GD VI) im Einklang mit den allgemein anerkannten Prüfungsnormen Prüfungen im Bereich der Ausgaben durch. Dabei aufgedeckte Fehler oder Mängel werden den Mitgliedstaaten schriftlich mitgeteilt. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, hierauf zu antworten. Darüber hinaus finden bilaterale Treffen zwischen den Kommissionsdiensten und den Mitgliedstaaten statt, damit beide Parteien ihre Positionen erläutern können. Nach Abschluß dieser bilateralen Phase teilt die Kommission ihre Schlußfolgerungen mit und macht damit den Weg frei für das Schlichtungsverfahren (siehe Ziffern 3.1-3.6). Danach schließt die Kommission ihren zusammenfassenden Bericht ab (4) (5), der dem EAGFL-Ausschuß der Vertreter der Mitgliedstaaten vorgelegt wird. Die endgültige Rechnungsabschlußentscheidung wird von der Kommission als Kollegialorgan getroffen.

1.4. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1287/95 des Rates (6) zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates (7) wurde das Rechnungsabschlußverfahren erheblich geändert. Diese Änderungen werden erst ab dem am 16. Oktober 1995 beginnenden EAGFL-Rechnungsjahr wirksam.

1.5. Dieser Bericht betrifft die beiden in Ziffer 1.2 genannten Entscheidungen. Es handelt sich um den zweiten Bericht des Rechnungshofes zum Rechnungsabschluß für ein bestimmtes Haushaltsjahr (8). Er stützt sich auf die Auswertung der zusammenfassenden Berichte und der Prüfberichte der Kommission sowie der Korrespondenz mit den Mitgliedstaaten. Des weiteren wurden die Arbeiten der Finanzkontrolle (GD XX) eingesehen und Unterredungen mit den Vertretern der Schlichtungsstelle geführt. Es fanden keine Prüfbesuche des Hofes in den Mitgliedstaaten statt.

2. VON DER KOMMISSION ANGEWANDTE METHODE

Personalressourcen

2.1. Die für die Arbeiten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß für 1992 zuständige Kommissionsdienststelle litt weiterhin unter den knappen verfügbaren Personalressourcen. Es standen maximal 40, auf die einzelnen Märkte verteilte Bedienstete zur Verfügung (davon 19 A-Bedienstete), die zu in 12 Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben im Gesamtbetrag von mehr als 30 000 Mio ECU Stellung nehmen mußten. Obwohl das dem EAGFL-Ausschuß vorgelegte Arbeitsprogramm (9) die Feststellung enthielt, daß die Anzahl der zur Verfügung stehenden Mitarbeiter nicht ausreiche, um alle signifikanten Maßnahmen angemessen abzudecken, fand keine Umverteilung von Personal zugunsten dieser Aufgaben statt.

2.2. In seiner Entschließung zur Entlastung der Kommission für den EAGFL-Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1991 (10) hat das Europäische Parlament der Kommission darin zugestimmt, daß mehr Personal für die Arbeiten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß benötigt werde und die Kommission dazu aufgefordert, 15 zusätzliche Bedienstete für diese Aufgaben zuzuweisen oder, falls dies nicht möglich sein sollte, der Haushaltsbehörde einen angemessenen Vorschlag vorzulegen. Bislang wurden jedoch keine Schritte in diese Richtung unternommen.

Risikoanalyse

2.3. Angesichts des Personalmangels kam der Risikoanalyse eine zentrale Rolle bei der Verteilung der knappen Personalmittel zu. Diese Risikoanalyse wurde zuerst auf der Ebene der einzelnen Haushaltslinien für jeden Marktsektor und nicht auf zentraler Ebene durchgeführt. Die Festlegung der Prioritäten und die Arbeitsplanung richteten sich nach den für die einzelnen Marktsektoren zur Verfügung stehenden Personalressourcen.

2.4. Darüber hinaus trifft der Hof folgende Feststellungen:

a) Der Bereich der Ausfuhrerstattungen entsprach einem Drittel des Haushalts und ist gemäß der Kommissionsanalyse mit einem hohen Risiko behaftet. Bei sechs der Mitgliedstaaten, welche die höchsten Ausfuhrerstattungen erhalten haben (D, DK, F, IT, NL, UK), bezogen sich die Prüfungen auf die körperlichen Kontrollen und/oder die Vorfinanzierungen und erstreckten sich nicht auf die in den Zahlstellen vorhandenen Belegdokumente.

b) In Italien wurden im Sektor Öle und Fette nur Olivenöl und Sonnenblumenkerne geprüft. Die Beihilfen für Soja wurden nicht geprüft, obwohl sie nach Ansicht der Kommission ebenso risikobehaftet sind wie die Verbrauchsbeihilfen und die Produktionsbeihilfen für Olivenöl und noch dazu mit höheren Ausgaben verbunden waren (428 Mio ECU gegenüber 368 Mio ECU und 219 Mio ECU). Diese Haushaltslinie wurde im übrigen während des Zeitraums 1988-1992 im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens in keinem Mitgliedstaat geprüft.

c) In Deutschland und im Vereinigten Königreich wurden im Bereich der Beihilfen für Öle und Fette nur die Beihilfen für Trockenfutter geprüft, obwohl sie mit niedrigen Ausgaben verbunden und mit einem niedrigen oder durchschnittlichen Risiko behaftet waren. Nach den Ergebnissen der Risikoanalyse wäre es wesentlich wichtiger gewesen, die knappen Prüfungsressourcen für Hülsenfrüchte (D,UK) und Rapssamen (D) bereitzustellen.

2.5. Im Milchsektor wurde die Risikoanalyse nicht in die Praxis umgesetzt, da die verfügbaren Ressourcen verwendet wurden, um die Auswirkungen der Entscheidung des Rates über die Milchquoten in Italien, Spanien und Griechenland zu prüfen. Die übrigen Maßnahmen im Milchsektor wurden nur in begrenztem Umfang abgedeckt, und für die Prüfung der Ausgaben des Jahres 1992 gab es keinen Prüfungsplan mit genau festgelegten Prioritäten.

Durchführung der Arbeiten

2.6. Die geplanten Arbeiten wurden aus verschiedenen Gründen nicht im erforderlichen Umfang durchgeführt:

a) Bei einem Prüfbesuch in Belgien wurden von 129 geplanten vertieften Prüfungen nur 64 in umfassender Weise durchgeführt. In 60 weiteren Fällen wurde darüber hinaus ein bestimmter Aspekt geprüft.

b) Bei einem ersten Prüfbesuch in Irland konnte wegen des Durcheinanders bei den Belegdokumenten keine zufriedenstellende Kontrolle der Akten über Ausfuhrerstattungen bei Rindfleisch durchgeführt werden. Im September 1993 fand ein zweiter Prüfbesuch statt, wobei unter anderem Kontrollen bei den betreffenden Akten durchgeführt werden sollten, wozu es jedoch wegen des weiterhin bestehenden Durcheinanders und aus Zeitmangel nicht kam. Im anschließenden Prüfungsbericht hieß es, daß es im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß eine Ungleichbehandlung zugunsten von Irland gebe, da es der unordentliche Zustand der Belegdokumente den Kommissionsprüfern nicht erlaube, ihre Arbeiten abzuschließen. Bei einem weiteren das Vorfinanzierungssystem betreffenden Prüfbesuch im Oktober 1994 wurden einige Verbesserungen festgestellt, allerdings fanden keine vertieften Prüfungen statt. Es wurden keinerlei Berichtigungen in diesem Kontext vorgenommen.

c) Der Prüfungsplan für den Sektor Öle und Fette in Italien sah einen Prüfbesuch im Bereich der Beihilfen für Trockenfutter vor, der im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß 1992 jedoch nicht stattfand.

d) Eine Systemprüfung im Sektor Öle und Fette in Dänemark führte zu der Schlußfolgerung, daß vertiefte Prüfungen bei den tatsächlichen Zahlungen erforderlich waren, um die Gewähr für die Rechtmäßigkeit dieser Ausgaben zu erhalten. Diese vertieften Prüfungen fanden jedoch nicht statt.

e) In einem Prüfbericht zu den Ausgaben des Haushaltsjahres 1991 in Griechenland wurde darauf hingewiesen, daß wegen der Aufdeckung von Betrugsfällen durch die nationale Kontrollagentur für Olivenöl weitere Prüfungen im Bereich der Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl erforderlich waren. Bis 1996 fand jedoch keine Weiterverfolgung statt, so daß es nicht zu einer Prüfung dieser Maßnahme in Griechenland im Zusammenhang mit dem Haushaltsjahr 1992 kam.

f) Im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch in Deutschland wurde eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 5,8 Mio DM (3,1 Mio ECU) vorgenommen. Der letztendlich festgelegte Berichtigungsbetrag stützte sich auf Zahlen, die in einem Bericht der deutschen Behörden genannt wurden. Die zuständige Kommissionsdienststelle hatte zwar geplant, an Ort und Stelle die Grundlage zu überprüfen, anhand deren diese Zahlen ermittelt worden waren, doch fand diese Kontrolle nicht statt.

Arbeitsmethoden

2.7. Zwischen den Prüfbesuchen und der Übersendung des Berichts mit den Prüfungsergebnissen an die Mitgliedstaaten verging zuweilen sehr viel Zeit (18 Monate). Dadurch wurde die Position der Kommission bei der Anwendung der Berichtigungen geschwächt, wie dies auch von der Schlichtungsstelle festgestellt wurde (z. B. in den Fällen FR/009, IT/010, UK/011 und IR/013, welche die öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch betrafen).

2.8. Mit Ausnahme der für die Ausfuhrerstattungen zuständigen Bediensteten verfolgen die für die Marktsektoren zuständigen Bediensteten nicht systematisch sämtliche potentiellen Berichtigungen, einschließlich der Antworten der Mitgliedstaaten. So wäre eine Berichtigung im Zusammenhang mit Kasein in den Niederlanden, die bereits von den holländischen Behörden akzeptiert worden war, vergessen worden, wenn der Hof die Kommission nicht im Januar 1996 an diesen Fall erinnert hätte.

2.9. Es gibt keine Mindestgrenze für die Berichtigungen. So enthält die Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission für 1992 mindestens drei Berichtigungen über weniger als 1 ECU und eine Berichtigung über weniger als 0,05 ECU. Diese Berichtigungen sind unbedeutend. Andererseits hat die Finanzkontrolle im Zusammenhang mit einer Berichtigung für die Produktionsbeihilfe für Olivenöl in Spanien nach einer Kontrolle der Berichtigung festgestellt, daß ein zusätzlicher Abzug in Höhe von 3,3 Mio PTAS (20 000 ECU) erforderlich war. Obwohl die GD VI dieser Analyse zustimmte, hat sie die Berichtigung angesichts des "geringfügigen" Betrags und des schwerfälligen Verfahrens für die erneute Mitteilung an den Mitgliedstaat nicht geändert.

3. SCHLICHTUNGSSTELLE

3.1. Mit der Entscheidung 94/442/EG der Kommission (11) wurde ein Schlichtungsverfahren eingeführt, das den Mitgliedstaaten zum ersten Mal im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens für das Haushaltsjahr 1992 offenstand.

3.2. Die Schlichtungsstelle ist eine unabhängige Stelle aus vier Mitgliedern und einem Vorsitzenden; der Vorsitzende und die Mitglieder, die alle hervorragende Kenntnisse über die Angelegenheiten des EAGFL, Abteilung Garantie, besitzen, werden von der Kommission nach Befassung des EAGFL-Ausschusses ernannt.

3.3. Die Schlichtungsstelle soll versuchen, die unterschiedlichen Standpunkte des betreffenden Mitgliedstaats und der Kommission einander anzunähern, bevor die Kommission ihre endgültige Entscheidung über die vorzunehmende Berichtigung trifft. Sie erstellt zu jedem Fall einen Bericht. Die Kommission wird durch die Schlußfolgerungen der Schlichtungsstelle jedoch nicht gebunden.

3.4. Der Antrag auf Schlichtung ist nur zulässig, wenn die von der GD VI empfohlene finanzielle Berichtigung einen Betrag betrifft, der 0,5 Mio ECU überschreitet oder mehr als 25 % der gesamten Jahresausgaben des Mitgliedstaats bei der betreffenden Haushaltslinie ausmacht.

3.5. Im Zusammenhang mit dem Haushaltsjahr 1992 wurden der Schlichtungsstelle 34 Fälle unterbreitet (siehe Tabelle 3). Drei Fälle (von denen zwei Griechenland und einer Dänemark betrafen) wurden nicht behandelt, weil die Kommission die betreffende Berichtigung bereits zurückgezogen hatte. Drei weitere Fälle wurden nicht behandelt, weil sie nicht innerhalb der in der Kommissionsentscheidung 94/442/EG vorgesehenen Frist (12) vorgelegt worden waren (davon betrafen zwei Italien und einer Portugal). Tabelle 4 enthält eine ausführliche Übersicht über die Ergebnisse der von der Schlichtungsstelle tatsächlich behandelten 28 Fälle.

3.6. Das Bestehen der Schlichtungsstelle hat zu zusätzlicher Disziplin bei der Arbeit der Kommissionsprüfer beigetragen, da es sie dazu zwingt, ihre Feststellungen sorgfältiger zu analysieren, es hat aber auch zu zusätzlichen Verzögerungen beim Rechnungsabschlußverfahren geführt. Die im November 1996 getroffene zusätzliche Entscheidung zum Haushaltsjahr 1992 war nach Ansicht der Kommission erforderlich, da im März 1996 noch 13 Fälle vor der Schlichtungsstelle anhängig waren. Drei dieser Fälle (17,2 Mio ECU) konnten auch zu diesem Zeitpunkt nicht abgeschlossen werden und werden Teil der Rechnungsabschlußentscheidung für 1993 sein.

3.7. Ein weiteres, mit der Schaffung der Schlichtungsstelle verbundenes Ziel besteht darin, die Anzahl der an den Europäischen Gerichtshof überwiesenen Fälle zu verringern. Ende 1996 war es jedoch zu früh, um das Erreichen dieses Ziels zu beurteilen.

4. BEWERTUNG DER NICHT ANERKANNTEN BETRAEGE

Bemerkungen allgemeiner Art

4.1. Der Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1992 umfaßte zwei Berichtigungen, welche Ausgaben des Haushaltsjahres 1993 betrafen (106,9 Mio ECU). Es wäre angemessener, wenn diese beiden Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens 1993 behandelt würden.

4.2. In seiner Stellungnahme Nr. 6/95 zur Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1991 (13) wies der Rechnungshof darauf hin, daß jenen Prüfungsmethoden erste Priorität eingeräumt werden sollte, die eine objektive Grundlage für eine Berichtigung bilden, wie die Extrapolation von Ergebnissen aufgrund von statistischen Stichprobenverfahren.

4.3. In ihrer Antwort hat die Kommission mitgeteilt, daß sie fortgeschrittene EDV-Werkzeuge eingeführt hat, die unter anderem die Anwendung zuverlässiger statistischer Stichprobenverfahren erlauben. Die Arbeiten zur Untermauerung der Rechnungsabschlußentscheidungen für 1992 enthalten jedoch wenig Hinweise auf die Anwendung entsprechender Verfahren.

4.4. Der Rechnungsabschluß der Kommission für die Ausgaben des Jahres 1992 sieht drei Arten von Berichtigungen vor, Pauschalberichtigungen, Ad-hoc-Berichtigungen (d. h. Verweigerung der Finanzierung bestimmter Ausgaben) und routinemäßige buchmäßige Berichtigungen.

Pauschalberichtigungen

4.5. Ebenso wie beim Rechnungsabschluß 1991 wurden zahlreiche Berichtigungen in Form von Pauschalberichtigungen vorgenommen. Die Rechnungsabschlußentscheidungen für 1992 sahen Berichtigungen im Gesamtbetrag von 895,1 Mio ECU vor (siehe Tabellen 1 und 2), von denen 336 Mio ECU (37,5 %) auf Pauschalberichtigungen entfielen.

4.6. Die Kommission hat eine interne Skala eingeführt, nach der Pauschalberichtigungen in Höhe von 2 %, 5 % oder 10 % der Ausgaben vorgenommen werden, je nach Schwere der festgestellten Systemschwächen. Falls die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Beseitigung dieser Schwächen getroffen haben, können diese nach Ansicht der Kommission nur berücksichtigt werden, um zu bestimmen, welche der drei Kategorien von Pauschalberichtigungen (2 %, 5 % oder 10 %) Anwendung finden soll. Unter außergewöhnlichen Umständen können höhere Sätze angewandt werden. Die Anwendung dieser Pauschalberichtigungen wird durch ein internes Dokument, dem der EAGFL-Ausschuß zugestimmt hat, geregelt (14).

4.7. Die Anwendung von Pauschalberichtigungen ist notwendig in den Fällen, in denen die tatsächlichen finanziellen Auswirkungen der Systemschwächen nicht ermittelt werden können. Die Pauschalberichtigungen wurden jedoch nicht einheitlich angewandt, was insbesondere für Minderungen aufgrund späterer Verbesserungen gilt. Diese zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommenen Verbesserungen wurden in einigen Fällen nicht einmal überprüft. So wurden Berichtigungen verringert oder sogar ganz zurückgezogen, wenn der betreffende Mitgliedstaat nachweisen konnte, daß er Maßnahmen zur Behebung einer festgestellten Schwachstelle getroffen hatte, auch wenn diese Maßnahmen lange nach dem Jahr erfolgten, auf das sich die Prüfung bezog.

4.8. Diese Praxis steht nicht im Einklang mit den Schlußfolgerungen, die das Europäische Parlament in seiner Entschließung A4-0058/96 zur Entlastung der Kommission für den EAGFL-Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1991 gezogen hat (15). In dieser Entschließung spricht sich das Europäische Parlament gegen die Praxis aus, die finanziellen Berichtigungen auf der Grundlage anderer Kriterien festzulegen als der objektiven Nachweise über die tatsächlichen Verluste zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts in dem betreffenden Haushaltsjahr.

4.9. In den nachfolgend aufgeführten Fällen hat die Prüfung des Hofes gezeigt, daß sich die Pauschalberichtigungen nicht auf den tatsächlichen Verlust bzw. das geschätzte Verlustrisiko zu Lasten des EAGFL-Haushalts in dem betreffenden Jahr stützten:

a) Produktionsbeihilfe für Olivenöl in Griechenland

Die Durchführung dieser Maßnahme wurde wiederholt von der Kommission kritisiert (z. B. im Rahmen der Abschlußverfahren für 1990 und für 1991), und der Katalog der grundlegenden Mängel bestand auch 1992 fort. Die auferlegte Pauschalberichtigung in Höhe von 10 % (5 252 Mio DR, d. h. 17,2 Mio ECU, siehe Tabelle 2) stellt normalerweise den Hoechstsatz innerhalb der internen Kommissionsskala dar. Im zusammenfassenden Bericht (16) heißt es jedoch, daß die Kommission diesen Prozentsatz im Rahmen eines späteren Rechnungsabschlußverfahrens verringern kann, falls die jüngsten Änderungen im Bereich der Verwaltung und Kontrolle der Notwendigkeit eines besseren Schutzes der Finanzmittel der Gemeinschaft gegen das Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrügereien deutlich Rechnung tragen. Eine Verringerung dieser Art sollte jedoch erst erfolgen, nachdem die geforderten Verbesserungen vorgenommen worden sind und sich das geschätzte Risiko für den EAGFL reduziert hat.

b) Produktionsbeihilfe für Baumwolle in Griechenland

In seiner Stellungnahme zum Rechnungsabschluß für 1991 (17) erläutert der Hof, wie die im Zusammenhang mit dieser Maßnahme angewandte Pauschalberichtigung von 25 % auf 10 % herabgesetzt werden könnte, falls die griechischen Behörden ihr Kontrollsystem für Baumwolle verstärken und die Zusammenarbeit mit der Kommission vor dem 31. Dezember 1995 wiederaufnehmen sollten. Für das Jahr 1992 wurde zunächst ebenfalls eine Berichtigung in Höhe von 25 % vorgeschlagen. Im Rahmen der Rechnungsabschlußentscheidung für 1992 (18) wurde die Berichtigung für 1992 jedoch schließlich auf 10 % herabgesetzt. Die Berichtigung für 1991 wurde ebenfalls auf 10 % herabgesetzt, so daß sich für 1992 schließlich eine positive Berichtigung zwecks Erstattung der "zu hohen Berichtigung" für 1991 ergab. Als Begründung hieß es, die in den Jahren 1995 und 1996 durchgeführten Untersuchungen hätten gezeigt, daß das Kontrollsystem ab dem Wirtschaftsjahr 1996/97 ordnungsgemäß funktioniere und es eine gute Zusammenarbeit zwischen den griechischen Behörden und der Kommission gäbe. Dies gilt insbesondere in bezug auf die Durchführung nachträglicher Kontrollen für die betreffenden Wirtschaftsjahre. Die Prüfer des Hofes haben in den Kommissionsberichten Nachweise dafür gefunden, daß diese Verbesserungen erst ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 erfolgreich Anwendung fanden, während im Wirtschaftsjahr 1993/94 so gut wie keine wirksamen Kontrollen stattfanden. Die betreffenden Minderungen betreffen einen Gesamtbetrag von 29 405 Mio DR (96,2 Mio ECU).

c) Öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch

i) Deutschland

Die Pauschalberichtigung wurde auf 2 % begrenzt (19,59 Mio DM, d. h. 10,1 Mio ECU, siehe Tabelle 2), was in erster Linie damit begründet wurde, daß die deutschen Behörden nach 1992 Maßnahmen zur Behebung der Mängel bei der Anwendung dieses Systems getroffen hatten.

ii) Italien

Die Rechnungsabschlußprüfungen im Zusammenhang mit dieser Maßnahme in Italien fanden in den Jahren 1990 und 1991 statt. Die Kommission hat die Berichtigungen auf 10 % der 1990 und 1991 getätigten Ausgaben beschränkt (was einem Gesamtbetrag von 54 927 Mio LIT, d. h. 28,4 Mio ECU, entspricht), wobei sie auf die von den italienischen Behörden unternommenen Anstrengungen verwies. Bei den Ausgaben des Jahres 1992 gab es keine Berichtigungen, obwohl die Kommission die von Italien gemachten Verbesserungen (die frühestens 1993 wirksam wurden) für unzureichend hielt.

iii) Frankreich

Angesichts der von den französischen Behörden unternommenen Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Ankaufs- und Überwachungsverfahren hat die Kommission die Pauschalberichtigung auf 5 % begrenzt (189,4 Mio FF, d. h. 29,2 Mio ECU). Der Plan zur Durchführung dieser Verbesserungen wurde der Kommission jedoch erst im März 1994 unterbreitet.

iv) Vereinigtes Königreich

Die Kommission hatte die Berichtigung zunächst auf 5 % begrenzt, da die Behörden des Vereinigten Königreichs anschließend Anstrengungen zur Verbesserung der Überwachungsverfahren unternommen hatten. Nach einer erneuten Prüfung des britischen Kontrollsystems wurde diese Berichtigung schließlich auf 2 % herabgesetzt (4,98 Mio UKL, d. h. 6,1 Mio ECU). Diese Berichtigung betraf nur die Ausgaben des Jahres 1991. Obwohl die Prüfbesuche während des EAGFL-Haushaltsjahrs 1992 stattfanden und die aufgedeckten Mängel in beiden Jahren bestanden, waren die Ausgaben des Jahres 1992 nicht Gegenstand einer Berichtigung. Darüber hinaus haben die Behörden des Vereinigten Königreichs erst zum Ende des Haushaltsjahres 1992 und im Anschluß an Gespräche mit der Kommission eine gründliche Überprüfung ihres Systems durchgeführt.

d) Rücknahme von Pfirsichen in Griechenland

In den Prüfberichten zu dieser Maßnahme werden erhebliche Systemschwächen aufgezeigt, so daß zunächst eine Berichtigung von 10 % für die Jahre 1992, 1993 und 1994 vorgeschlagen wurde. In einem Kommissionsschreiben an Griechenland hieß es jedoch, daß für 1992 und 1993 keine Berichtigungen vorgeschlagen werden sollten, da sich bei Prüfbesuchen in Griechenland im August 1995 gezeigt habe, daß das System verbessert worden sei. In dem Schreiben heißt es allerdings auch, daß weiterhin ernsthafte Mängel bestuenden. Dennoch wurde für 1992 keine Berichtigung vorgenommen, und dies obwohl der Haushalt 1992 ernsthaften Risiken ausgesetzt war.

e) Endgültige Aufgabe von Rebflächen in Griechenland

Die Kommission hat ursprünglich eine Berichtigung von 10 % vorgeschlagen, nach Berücksichtigung des Berichts der Schlichtungsstelle jedoch nur eine Pauschalberichtigung von 2 % vorgenommen (61,1 Mio DR, d. h. 0,2 Mio ECU: siehe Tabelle 2). Dabei ist jedoch folgendes zu bedenken:

i) Sämtliche Verbesserungen (welche die Kommission ohnehin für unzureichend hielt) erfolgten erst lange nach 1992;

ii) das vom Mitgliedstaat zu erstellende Weinregister, welches das Hauptinstrument zur Kontrolle dieser Maßnahme darstellt, existierte weiterhin nicht.

4.10. Darüber hinaus wurden in einigen Fällen unnötigerweise Pauschalberichtigungen angewandt, obwohl es möglich gewesen wäre, den genauen Verlust zu Lasten des Fonds oder den genauen Grad der Nichteinhaltung einer Verordnung zu bestimmen. So wandte die Kommission beispielsweise im Zusammenhang mit Produktionserstattungen für Stärke und für Zucker in Deutschland in beiden Fällen eine finanzielle Berichtigung von 5 % an (5,2 Mio DM, d. h. 2,7 Mio ECU). Dabei ging es um bestimmte Firmen, welche Stärke (bzw. Zucker) verarbeitet und anschließend Unterlagen für die Erstattung vorgelegt hatten, die nicht den Verordnungsbestimmungen entsprachen. Eine exaktere Vorgehensweise hätte darin bestanden, die genaue Höhe der betroffenen Produktionserstattungen zu ermitteln.

4.11. Damit die Pauschalberichtigungen von den Mitgliedstaaten akzeptiert werden, muß ihre Anwendung kohärent und transparent sein:

a) Im Fall der Produktionserstattungen für Stärke und Zucker in Deutschland wurde ungeachtet der in Ziffer 4.10 erwähnten Fakten einfach deshalb eine Pauschalberichtigung von 5 % angewandt, weil dieser Satz bereits in früheren Jahren angewandt worden war (vor Einführung der im Dokument VI/216/93 Rev. 1 genannten Kriterien) (19). Dabei wurde nicht geprüft, ob dieser Satz angesichts der eingeführten Kriterien noch angemessen war.

b) Die im Zusammenhang mit der Sonderprämie für Rindfleisch in Irland und Spanien angewandten Systeme enthielten grundlegende Schwachstellen. Dies gilt insbesondere für Irland, wo keine genauen Angaben über die Anzahl der Tiere, für die ein Antrag gestellt worden war, gemacht werden konnten und es zu nicht überprüfbaren Neumarkierungen von Tieren gekommen war. Dennoch wurde für Spanien lediglich eine Pauschalberichtigung von 5 % angewandt (0,96 Mio ECU) und für Irland eine Pauschalberichtigung von 2 % (0,91 Mio ECU). Angesichts der Schwere der festgestellten Mängel hätte in beiden Fällen eine höhere Berichtigung Anwendung finden müssen.

Hinwegsetzen über die Entscheidung des Finanzkontrolleurs: Öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch in Irland

4.12. Zwischen 1990 und 1993 führten die Kommissionsdienste eine Untersuchung im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung von Rind- und Kalbfleisch in Irland durch. Die irischen Behörden räumten ein, daß Mängel in großem Umfang festgestellt worden waren, betonten jedoch, daß sie bereits 1991 Schritte zur Verbesserung der Situation eingeleitet hätten.

4.13. In ihrer Antwort an die irischen Behörden teilte die GD VI mit, daß nur für die Jahre 1990 und 1991 eine Pauschalberichtigung in Höhe von 5 % Anwendung finden würde. Diese Zusage wurde ohne Rücksprache mit dem Finanzkontrolleur gemacht. Dies bedeutet eine Schwächung der Haltung der Kommission in den Fällen, in denen der Finanzkontrolleur eine andere Ansicht vertritt.

4.14. In dem betreffenden Fall vertrat der Finanzkontrolleur die Ansicht, daß die aufgedeckten Schwachstellen grundlegender Art waren und eine finanzielle Berichtigung von 10 % sowohl für 1990 als auch für 1991 rechtfertigten. Diese Entscheidung wurde den irischen Behörden mitgeteilt. Irland legte den Fall der Schlichtungsstelle vor, ebenso wie Italien, Frankreich und das Vereinigte Königreich, nachdem diesen Ländern ebenfalls höhere Berichtigungen auferlegt worden waren. Die Schlichtungsstelle sprach sich für eine Differenzierung des Berichtigungssatzes aus, und zwar ab dem Jahr, ab dem die Verbesserungen wirksam geworden waren. Dennoch teilte die GD VI den irischen Behörden mit Schreiben vom 13. November 1995 mit, daß sie keinen Spielraum für eine Minderung der Berichtigungen sehe.

4.15. Die irischen Behörden hielten eine Berichtigung in Höhe von 10 % für beide Jahre, 1990 und 1991, sowohl finanziell als auch politisch für nicht akzeptabel. Sie verwiesen darauf, in welcher Art und Weise sie ihr System ab 1991 verbessert hatten.

4.16. Diese Verbesserungen wurden von der Kommission niemals überprüft, und es gibt widersprüchliche Hinweise über den Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens. Gemäß den Kommissionsdokumenten gab es keine substantiellen Verbesserungen vor Anfang Herbst 1991, was in das EAGFL-Haushaltsjahr 1992 fällt. Die irischen Behörden wiesen 21 nicht angekündigte Überprüfungen durch ihre Kontrollteams während des EAGFL-Haushaltsjahres 1991 nach. Die Systemverbesserung für das Jahr 1991 bestand in diesen unangekündigten Kontrollbesuchen.

4.17. Die endgültige Rechnungsabschlußentscheidung, die dem Finanzkontrolleur zur Zustimmung vorgelegt wurde, sah eine Differenzierung zwischen 1990 (Berichtigung in Höhe von 10 %) und 1991 (Berichtigung in Höhe von 5 %) vor, was eine Minderung um 24 Mio IRL (30,3 Mio ECU) bedeutet. Bei den drei anderen in Ziffer 4.14 genannten Mitgliedstaaten wurde die Berichtigung nicht differenziert.

4.18. Direkte Folge der betreffenden Differenzierung war es, daß der Finanzkontrolleur seine Zustimmung verweigerte, da er eine Überprüfung der angenommenen Verbesserungen für erforderlich hielt.

4.19. In ihrer nicht veröffentlichten Entscheidung vom 10. April 1996 (C(95) 2786 endgültig) hat sich die Kommission über die Verweigerung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur für den Rechnungsabschluß 1992 hinweggesetzt.

4.20. Die Kommission begründete ihre Entscheidung, sich über den Finanzkontrolleur hinwegzusetzen, damit, daß die irischen Behörden ihre Bereitschaft zu einer deutlichen Verbesserung des Kontrollsystems gezeigt und damit begonnen hätten, die erforderlichen Maßnahmen zur Behebung der festgestellten Mängel zu treffen.

4.21. Der Grundsatz, wonach Systemverbesserungen anerkannt werden sollen, ist gerechtfertigt, doch kann die Pauschalberichtigung erst ab Wirksamwerden dieser Verbesserungen herabgesetzt werden. Darüber hinaus wurden für 1992 keinerlei Berichtigungen vorgeschlagen, obwohl aus einem Prüfbericht zu den Ausgaben für 1992 hervorgeht, daß es auch 1992 erhebliche Mängel gab.

Ad-hoc-Berichtigungen

4.22. Der Hof ist beunruhigt über die Art und Weise, in der bestimmte Ad-hoc-Berichtigungen ermittelt wurden.

4.23. Die Berichtigung aufgrund verspäteter Zahlungen im Zusammenhang mit der Sonderprämie für Rindfleisch in Italien wurde um 2 855 Mio LIT (1,5 Mio ECU) verringert, wobei man sich auf zusätzliche Unterlagen des Mitgliedstaats stützte. Diese Unterlagen lieferten jedoch keine Rechtfertigung für die betreffende Minderung.

4.24. Im Zusammenhang mit der Zahlung der Mutterschafprämie in Griechenland für das Jahr 1992 hat die Kommission festgestellt, daß in zwei Verwaltungsbezirken (Nomos) ein falscher Satz von 10,53 % angewandt worden war. In ihrer Antwort zur Stellungnahme des Hofes zum Rechnungsabschluß 1991 (20) hat die Kommission mitgeteilt, daß die Berichtigung für das Jahr 1992 im Rahmen der Rechnungsabschlußentscheidung für 1992 erfolgen würde. Dennoch hat die Kommission für die beiden Verwaltungsbezirke nur eine Berichtigung in Höhe von 5 % angewandt (221,5 Mio DR, d. h. 0,73 Mio ECU; siehe Tabelle 1).

4.25. Im Fall der Mitverantwortungsabgabe für Getreide gelangte die Kommission zu dem Schluß, daß Dänemark aufgrund der von diesem Mitgliedstaat an EUROSTAT übermittelten Zahlen für weitere 710 000 Tonnen Getreide eine Abgabe zu entrichten hatte. Diese Zahlen (die für alle Mitgliedstaaten nach derselben und allseitig anerkannten Methode berechnet worden waren) wurden jedoch von Dänemark in Frage gestellt. Der Mitgliedstaat übermittelte andere Zahlen, wodurch sich das Defizit auf 206 000 Tonnen verringerte. Die Kommission akzeptierte die geänderten Zahlen ohne weitere Nachfragen. Darüber hinaus teilten die dänischen Behörden der Kommission mit, daß nicht geerntete Kulturpflanzen nicht der Abgabe unterlägen (wobei sie sich auf eine Expertendiskussion aus dem Jahre 1988 stützten, für die es keinerlei Nachweise gab), und verlangten eine weitere Verringerung um 147 840 Tonnen. Die tatsächliche Berichtigung betraf nur noch eine Menge von 58 160 Tonnen, wodurch sich eine Differenz von 49,3 Mio DRK (6,7 Mio ECU) ergab.

5. FÄLLE, IN DENEN KEINE BERICHTIGUNGEN ANGEWANDT WURDEN

5.1. In einigen Fällen wurden keine Berichtigungen für 1992 vorgenommen, obwohl es Nachweise für Systemschwächen in den Mitgliedstaaten gab, die ein Risiko für die Finanzmittel des EAGFL darstellten.

a) Die Kommission hat ausführliche Untersuchungen zur Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch und Getreide durchgeführt. Die zahlreichen im Rahmen dieser Untersuchungen aufgedeckten Mängel werden nach Angaben der Kommission erst im Rahmen der Rechnungsabschlußentscheidung 1993 berücksichtigt. Bei den Ausgaben für 1992 wurde keine Berichtigung vorgenommen, obwohl die Mängel auch das Jahr 1992 betrafen.

b) Eine Untersuchung der Anwendung körperlicher Kontrollen im Bereich der Ausfuhren hat ebenfalls zahlreiche Unzulänglichkeiten deutlich gemacht. Die Kommission hat für 1992 keine Berichtigungen vorgeschlagen, sie hat sich jedoch vorbehalten, ihre Haltung in bezug auf die nachfolgenden Jahre zu ändern, falls die empfohlenen Berichtigungsmaßnahmen nicht getroffen werden. In diesem Zusammenhang ist folgendes hervorzuheben:

i) Die Mitgliedstaaten hätten die betreffenden Verordnungen ab 1. Oktober 1990 beachten müssen. Da die 1992 und 1993 in allen Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen ergeben haben, daß die Anwendung dieser Verordnungen unzufriedenstellend war, wäre eine finanzielle Berichtigung erforderlich gewesen.

ii) Der Anteil der risikobehafteten EAGFL-Mittel im Bereich der Ausfuhrerstattungen und ihr absoluter Wert ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Die Tatsache, daß keinerlei finanzielle Berichtigungen vorgenommen wurden, stellt eine Ungleichbehandlung der Mitgliedstaaten dar.

iii) Die GD VI teilte den Mitgliedstaaten Anfang 1994 in einem Schreiben mit, daß es keine Berichtigungen geben würde, falls bis 1. Juli 1994 Verbesserungen stattfänden. Diese Zusage, die erhebliche Auswirkungen auf den Haushalt hat, wurde ohne Rücksprache mit dem Finanzkontrolleur gemacht.

c) Bei einem Prüfbesuch der Kommission in Belgien wurde festgestellt, daß es zu Zahlungsverzögerungen im Bereich der Ausfuhrerstattungen gekommen war, was normalerweise eine finanzielle Berichtigung nach sich ziehen müßte. In dem betreffenden Fall nahm die Kommission keine Berichtigung vor.

d) Im Zusammenhang mit der Sonderprämie für Rindfleisch in Deutschland wurde sowohl im Prüfbericht als auch im Schreiben an die nationalen Behörden festgestellt, daß die äußerst ernsthaften Mängel zweifellos zu einer erhöhten, nicht gerechtfertigten Belastung des EAGFL geführt hatten. Dennoch gab es keinerlei Berichtigungen. Die Nichtanwendung von Sanktionen wurde lediglich damit begründet, daß die betreffende Regelung im Jahre 1992 zum letzten Mal in dieser Art und Weise von Deutschland angewandt worden war.

e) In Limburg in den Niederlanden waren 500 der 800 Anträge auf Zahlung der Mutterschafprämie verlorengegangen. Aus diesem Grund hielt man es nicht für sinnvoll, eine Prüfung anhand der Unterlagen durchzuführen. Es wurden keinerlei Berichtigungen auferlegt. Die Tatsache, daß keinerlei angemessene Tests durchgeführt werden konnten, stellt keine akzeptable Begründung dar.

f) Bei 19 von 44 Zahlstellen übernahmen private Prüfungsfirmen die Prüfung der Rechnungen für das Jahr 1992. Diese Prüfungen bestanden hauptsächlich in einer Abstimmung der jährlichen Ausgabenmeldungen und der zugrundeliegenden Rechnungsführungsunterlagen und in einer Überprüfung der internen Organisation der Zahlstellen. Die privaten Prüfungsfirmen lieferten hilfreiche Systembeschreibungen und deckten ernsthafte Mängel in bezug auf das Haushaltsjahr 1992 auf. Dennoch wurden keine finanziellen Berichtigungen vorgenommen.

6. SCHLUSSFOLGERUNG

6.1. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates (21) müssen die Rechnungen für ein bestimmtes Haushaltsjahr vor Ende des darauffolgenden Jahres abgeschlossen werden. Die Rechnungsabschlußentscheidung für 1992 erfolgte demnach ebenso wie die betreffende Entscheidung für 1991 mit dreijähriger Verspätung.

6.2. Die Schaffung der Schlichtungsstelle stellt eine positive Entwicklung dar. Das Vorhandensein dieser Stelle hat die Prüfer der Kommission zu größerer Disziplin veranlaßt, auch wenn sie zu zusätzlichen Verzögerungen bei der Rechnungsabschlußentscheidung für 1992 geführt hat (siehe Ziffer 3.6).

6.3. Folgende Maßnahmen könnten weitere Verbesserungen bewirken:

a) Umverteilung von Kommissionspersonal mit dem Ziel, das erforderliche Personal für Prüfungsarbeiten zuzuweisen (siehe Ziffern 2.1-2.2);

b) Durchführung einer Risikoanalyse auf zentraler Ebene, damit das Personal für die Bereiche mit zentraler Bedeutung bereitgestellt wird (siehe Ziffer 2.3);

c) Anwendung von Pauschalberichtigungen nur in den Fällen, in denen sich der tatsächliche Verlust zu Lasten der EAGFL-Mittel nicht genau beziffern läßt; die Anwendung der Pauschalberichtigungen sollte transparent und für alle gleich sein (Ziffern 4.10-4.11);

d) es ist sicherzustellen, daß kein finanzieller Anreiz für Maßnahmen gegeben wird, zu denen die Mitgliedstaaten bereits im Rahmen der bestehenden Rechtsvorschriften verpflichtet sind (siehe Ziffern 4.7-4.9 und 4.12-4.21).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 9. Januar 1997 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Entscheidung 96/311/EG der Kommission, ABl. L 117 vom 14. 5. 1996, S. 19.

(2) Entscheidung 96/701/EG der Kommission, ABl. L 323 vom 13. 12. 1996.

(3) ABl. L 94 vom 28. 4. 1970.

(4) VI/6355/95 vom 27. 3. 1996.

(5) VI/5112/96 vom 14. 6. 1996.

(6) ABl. L 125 vom 8. 6. 1995.

(7) ABl. L 94 vom 28. 4. 1970.

(8) ABl. C 10 vom 15. 1. 1996.

(9) VI/193/93.

(10) ABl. C 141 vom 13. 5. 1996, S. 107, Ziffer 7.

(11) ABl. L 182 vom 16. 7. 1994.

(12) ABl. L 182 vom 16. 7. 1994.

(13) ABl. C 10 vom 15. 1. 1996.

(14) Dok. Nr. VI/216/93 Rev. 1 vom 12. 9. 1994.

(15) ABl. C 141 vom 13. 5. 1996, S. 107, Ziffer 7.

(16) VI/6355/95 vom 27. 3. 1996.

(17) ABl. C 10 vom 15. 1. 1996.

(18) Entscheidung 96/701/EG der Kommission, ABl. L 323 vom 13. 12. 1996.

(19) Dok. Nr. VI/216/93 Rev. 1 vom 12. 9. 1994.

(20) ABl. C 10 vom 15. 1. 1996.

(21) ABl. L 94 vom 28. 4. 1970.

ANHANG

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ANTWORT DER KOMMISSION

1. EINLEITUNG

1.1-1.5 Der Bericht des Rechnungshofs bezieht sich auf die Entscheidung über den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1992 und einige Ausgaben des Jahres 1993. Die Kommission hat den größten Teil der dieser Entscheidung zugrundeliegenden Arbeiten in der Zeit von März 1993 bis März 1994 durchgeführt. Einige Untersuchungen machten zusätzliche Arbeiten und Vor-Ort-Kontrollen in späteren Monaten erforderlich. Die Arbeitsmethoden der Kommission sind seit 1994 noch weiterentwickelt und verbessert worden; wie der Rechnungshof unter Ziffer 1.4 feststellt, hat die Kommission 1994 erhebliche Änderungen des Verfahrens vorgeschlagen, die nach Anhörung des Parlaments und Erlaß der erforderlichen Rechtsgrundlagen durch den Rat im Haushaltsjahr 1996 in Kraft getreten sind.

Der Rechnungshof geht im wesentlichen auf die von der Kommission im Anschluß an ihre Prüfung des Haushaltsjahres 1992 beschlossenen finanziellen Konsequenzen ein. Die Berichtigungen sind nur ein Aspekt des Rechnungsabschlußverfahrens, wenn auch der für die Öffentlichkeit sichtbarste. Zusätzlich zu den nachträglichen Prüfungen, die in einigen, aber nicht in allen Fällen zu Berichtigungen Anlaß gaben, hat die Kommission viele Ex-ante-Kontrollen durchgeführt mit dem Ziel, Verbesserungen der einzelstaatlichen Verfahren zu empfehlen, bevor die Zahlungen geleistet werden, um so Versäumnisse bei den Kontrollen zu vermeiden, das Risiko von Einbußen an Gemeinschaftsmitteln zu verringern und folglich gar keine Gründe für Ausgabenberichtigungen entstehen zu lassen. So wurden beispielsweise ab 1993 beträchtliche Anstrengungen unternommen, um die Mitgliedstaaten zu ermuntern, das integrierte Kontrollsystem ordnungsgemäß einzuführen und die Verfahren zur Überprüfung der im Rahmen der GAP-Reform eingereichten Anträge zu überwachen.

Der Bericht des Rechnungshofs befaßt sich mehr mit der Höhe der Berichtigungen und nicht so sehr mit den anderen Aspekten der Rechnungsabschlußarbeiten; dazu gehören die vorbeugenden Prüfungen, die oft umfassenden Arbeiten zur Ermittlung der Höhe der Berichtigung und die im Rahmen des Schlichtungsverfahrens erörterten Fragen.

2. VON DER KOMMISSION ANGEWANDTE METHODE

Personalressourcen

2.2 Seit dem 17. April 1996, Zeitpunkt der Annahme der Entschließung des Europäischen Parlaments, in der von 15 zusätzlichen Stellen die Rede ist, hat die GD VI drei zusätzliche Planstellen für diese Aufgaben zugewiesen; dies ist ihre gesamte Personalaufstockung für das Jahr 1996. Die Kommission sucht nach einer Lösung, um den Bedarf an zusätzlichem Personal zu decken; sie wird diese Frage in ihren Verhandlungen über den Haushaltsplan 1998 zur Sprache bringen.

Es besteht generell ein Mangel an Personal für die Kontrollen der Kommission in den Mitgliedstaaten. Abgesehen von Personal für das Rechnungsabschlußverfahren fehlt der Kommission auch Personal für die Inspektionsteams im Weinsektor und im Obst- und Gemüsesektor. Die beiden Teams sind zuständig für die Überwachung der Qualitäts- und Etikettierungskontrollen im Zusammenhang mit den Handelstätigkeiten in den beiden Sektoren und den Erzeugnissen, für die Gemeinschaftsbeihilfen beantragt werden. Jedes Team, dem derzeit zwei Bedienstete angehören, benötigt mindestens drei weitere, wenn ein sinnvolles Arbeitsprogramm abgewickelt werden soll. Dieser Bedarf ist in den vorerwähnten 15 Stellen nicht berücksichtigt.

Risikoanalyse

2.3 Der Rechnungshof bezieht sich nur auf ein Element, das bei der Personalzuweisung und der Planung der Arbeiten der Kommission geprüft wurde, nämlich die Gewichtung der Ausgaben bei jeder Haushaltslinie anhand der geschätzten Risiken der Maßnahme und der Verwaltungsverfahren der einzelnen Mitgliedstaaten. Der endgültige Plan wurde zentral aufgestellt und berücksichtigte diese Analyse, aber auch viele andere Elemente wie die Notwendigkeit, vorbeugende Prüfungen in neuen Ausgabenbereichen durchzuführen, und die Verpflichtung, die zahlreichen Risikobereiche angemessen abzudecken, wenn die Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission über die Ausgaben des betreffenden Jahres in ihrer Gesamtheit aussagekräftig sein soll. Zwischen diesen Überlegungen bestand in dem angenommenen Plan ein angemessenes Gleichgewicht. Zu den Zielen der unter Ziffer 1.4 des Rechnungshofberichts erwähnten Reform des Rechnungsabschlußverfahrens gehört es, der Kommission die Möglichkeit zu geben, sich auf weniger Untersuchungen auf einmal zu konzentrieren, da ihre Untersuchungen nicht mehr an eine jährliche Rechnungsabschlußentscheidung geknüpft sein müssen. Da diese Reform erst im Haushaltsjahr 1996 in Kraft trat, wurden alle Arbeitspläne bis 1995 auf derselben Grundlage wie 1992 erstellt.

2.4 a) Wie unter Ziffer 4.2.1 des zusammenfassenden Berichts erläutert, war es durchaus gerechtfertigt, der Prüfung der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 und der Vorfinanzierungsregelung Vorrang einzuräumen, da dies die wichtigsten Kontrollen im Bereich der Ausfuhrerstattungen sind. Die meisten der betroffenen Zahlstellen wurden im Rahmen des Programms für die Prüfung der Rechnungsführung geprüft; angesichts des Personalmangels in der GD VI führt die Finanzkontrolle außerdem zur Zeit ein Programm zur Prüfung der Rechnungen 1994 und 1995 dieser Zahlstellen durch.

b) Die Beihilfe für Soja wurde nach denselben Bestimmungen verwaltet wie die Produktionsbeihilfe für Ölsaaten; letztere wurde von der Kommission im Rahmen der Rechnungsabschlußverfahren für 1990, 1991 und 1992 geprüft. Die Soja-Regelung wurde am 30. Juni 1992 aufgehoben und durch die beschleunigt gewährte ("fast-track"-)Beihilfe für mit Ölsaaten eingesäte Flächen ersetzt. In Anbetracht des mit einer neuen Maßnahme verbundenen hohen Risikos und der Tatsache, daß diese Maßnahme der Vorläufer der GAP-Reform war, wurde ihr eine höhere Priorität eingeräumt als einer Fortsetzung der Prüfungen der aufgehobenen Produktionsbeihilfe für Soja; sie wurde von Prüfern der GD VI und der GD XX eingehend geprüft.

c) Die Kommission ist bestrebt, Gleichbehandlung dadurch zu erreichen, daß sie die Durchführung in allen hauptsächlich betroffenen Mitgliedstaaten prüft, bevor sie ihre endgültigen Schlußfolgerungen zieht. Aus diesem Grund hat sie ihre Untersuchungen über Trockenfutter in allen sechs von dieser Maßnahme betroffenen Mitgliedstaaten, einschließlich des Vereinigten Königreichs und Deutschlands, durchgeführt. Die Tatsache, daß sich die Ausgaben in diesen beiden Mitgliedstaaten rasch erhöhten, war ein weiterer Grund für die Prüfung der jeweiligen Kontrollmaßnahmen. Die Kommission stimmt daher mit dem Rechnungshof nicht darin überein, daß Trockenfutter 1992 weniger Vorrang verdiente, zumal Rapssamen im Rahmen der Rechnungsabschlußverfahren 1988 und 1989 in Deutschland geprüft und als mit einem niedrigen Risiko behaftet eingestuft worden waren und eine Prüfung der vom VK nachträglich durchgeführten Untersuchungen bei Erbsen und Bohnen ergab, daß die einzelstaatlichen Kontrollen gründlich gewesen waren.

2.5 Daß die Kommission der lückenlosen Einführung der Milchquotenregelung in Italien, Spanien und Griechenland große Bedeutung beimißt, kann nicht bestritten werden. Das Interesse von Parlament und Rat an dieser Angelegenheit ist ein Beweis für die Priorität, die dieser Bereich verdiente, wobei es zu berücksichtigen galt, daß die Kommission andere Maßnahmen im Milchsektor erst in späteren Haushaltsjahren prüfen könnte.

Durchführung der Arbeit

2.6 Die jährlichen Arbeitspläne der Kommission geben zwangsläufig nur einen Anhaltspunkt. Einige Untersuchungen müssen ausgedehnt werden, wenn vor Ort Mängel festgestellt werden; folglich muß das Jahresprogramm dementsprechend neu festgesetzt werden. Ebenso können im Jahresverlauf neue Prioritäten auftreten. Es gibt keine Reserve an verfügbaren Humanressourcen für unvorhergesehene Tätigkeiten. Der Arbeitsplan ist ein Planungsinstrument und kann daher die Rechnungsabschlußarbeiten nicht auf ein Programm beschränken, das blind einzuhalten ist. Für den Rechnungsabschluß eines bestimmten Jahres geplante unerledigte Arbeiten müssen zwangsläufig in dem darauffolgenden Jahr abgeschlossen werden, wenn sie im Rahmen der Überprüfung der Prioritäten für dieses Jahr noch gerechtfertigt sind.

a) Es trifft zu, daß die Personalressourcen nicht immer ausreichen, um alle wünschenswerten Arbeiten durchzuführen.

b) Die Verbesserungen, die die irischen Behörden an ihren Belegen und Akten vornehmen sollten, wurden bei dem darauffolgenden Prüfbesuch im Oktober 1994 überprüft, und die Kommission konnte sich davon überzeugen, daß die Unterlagen eine Prüfung ermöglichten. Allerdings trifft zu, daß die geplanten vertieften Prüfungen nicht abgeschlossen wurden.

c) Mangels Personal wurde Trockenfutter bei einem Prüfbesuch im Rahmen des Arbeitsplans für 1993 anstatt im Rahmen des Arbeitsplans für 1992 geprüft.

d) Ein weiterer Besuch in Dänemark zur Prüfung der Belege im Sektor Öle und Fette fand nicht statt wegen der begrenzten Personalressourcen, der verhältnismäßig niedrigen Ausgaben und der Tatsache, daß alle von Dänemark gemeldeten Ausgaben im Rahmen des Programms für die Prüfung der Rechnungsführung geprüft worden waren.

e) Der Personalbestand reicht nicht aus, um alle wünschenswerten Prüfungen durchzuführen. Nach Ansicht der Kommission sind die von der Kontrollstelle für Olivenöl festgestellten Unregelmäßigkeiten ein Beweis dafür, daß die einzelstaatlichen Kontrollen effizient waren. Folglich wurde Prüfungen in den Sektoren Produktionsbeihilfe für Olivenöl und Baumwolle der Vorrang eingeräumt, da sich die einzelstaatlichen Kontrollen dort als besonders schwach erwiesen hatten. Die Mitgliedstaaten würden davon abgehalten, Unregelmäßigkeiten zu melden, wenn diese Meldungen zu einer Intensivierung der Rechnungsabschlußprüfungen führten.

f) Die Kommission hat drei Prüfungen durchgeführt, um die Ausfuhr von Rindfleisch aus Deutschland, insbesondere die Ergebnisse der von den deutschen Behörden durchgeführten Untersuchungen über die beantragten Beihilfen zu prüfen. Aufgrund der Feststellungen der Kommission wurden die deutschen Behörden aufgefordert, weitere Untersuchungen durchzuführen; im Juli 1995 haben sie ihren detaillierten Bericht hierüber vorgelegt. Nachdem zusätzliche Informationen angefordert und beschafft worden waren, verfügte die Kommission über eine zuverlässige Grundlage für die Bewertung der Ergebnisse des Berichts und die Ermittlung der finanziellen Auswirkungen; sie beliefen sich auf insgesamt 30,0 Mio. DM, einschließlich der vom Rechnungshof erwähnten 5,8 Mio. DM. Darüber hinaus behielt sich die Kommission das Recht vor (siehe Ziffer 4.2.9.5 ihres zusammenfassenden Berichts), weitere Beträge wieder einzuziehen, falls die laufenden Untersuchungen der deutschen Behörden nicht zufriedenstellend abgeschlossen und die erforderlichen Wiedereinziehungen nicht vorgenommen würden.

Arbeitsmethoden

2.7 Die Verzögerung bei der Übermittlung der Ergebnisse war eher eine Ausnahme als die Regel, da es sich um langwierige Untersuchungen über betrügerische Praktiken und Unregelmäßigkeiten bei der öffentlichen Lagerhaltung von Rindfleisch in sechs Mitgliedstaaten handelte. Da es galt, nach dem Billigkeitsgrundsatz vorzugehen, und die Feststellungen vertraulich behandelt werden mußten, wurden die Ergebnisse erst offiziell mitgeteilt, als die Untersuchungen weit fortgeschritten waren. Es ist darauf hinzuweisen, daß die Feststellungen den einzelstaatlichen Behörden anläßlich der Prüfbesuche vor Ort und auf den anschließenden Sitzungen in Brüssel mitgeteilt wurden.

2.8 Der Punkt betrifft lediglich 6 000 ECU; er steht offensichtlich im Widerspruch zu den unter der folgenden Ziffer wiedergegebenen Bemerkungen betreffend Berichtigungen in unbedeutender Höhe.

2.9 Es ist zu unterscheiden zwischen den zahlreichen arithmetischen Berichtigungen der von den Mitgliedstaaten gemeldeteten Beträge, die oft geringfügig sein können, und den Weigerungen, einen Teil der gemeldeten Ausgaben zu finanzieren, weil die Gemeinschaftsvorschriften nicht eingehalten wurden; dabei handelt es sich fast immer um hohe Beträge. Während für die "Konformitäts"-Berichtigungen kein Mindestbetrag festgesetzt wurde, hat die Kommission in ihrer Entscheidung über die Einführung des Schlichtungsverfahrens dahingehend gewisse Anhaltspunkte gegeben, daß Berichtigungen von weniger als 0,5 Mio. ECU oder 25 % der betreffenden Haushaltslinie des Mitgliedstaats nicht für eine Schlichtung in Betracht kommen. Außerdem wurden in den Leitlinien für Pauschalberichtigungen 2 % der Ausgaben für die betreffende Maßnahme als niedrigster Satz der Pauschalberichtigung festgesetzt.

Die Kommission ist bereit, die vom Rechnungshof aufgeworfene Frage weiter zu prüfen. Sie ist sich darüber im klaren, daß die vielen den Mitgliedstaaten auferlegten Berichtigungen keine konstruktiven Beziehungen zwischen der Kommission und den einzelstaatlichen Dienststellen in bezug auf eine ständige Verbesserung der Effizienz ihrer Kontrollverfahren entstehen lassen. Durch Beschränkung der "Konformitäts"-Berichtigungen auf die Fälle, in denen besonders schwerwiegende Versäumnisse bei den Kontrollen festgestellt wurden, die beträchtliche finanzielle Auswirkungen haben, kann die Empfänglichkeit dieser Dienststellen für die Empfehlungen der Kommission durchaus verbessert werden. Wenn die Kommission jedoch eine solche Linie einschlägt, läuft sie Gefahr, kritisiert zu werden, weil sie nicht systematisch für alle Mängel eine Berichtigung vornimmt (siehe Bemerkungen des Rechnungshofs unter Ziffer 4.7 dieses Berichts).

In dem vom Rechnungshof angeführten besonderen Fall wurde der Fehler bei der Berechnung der Berichtigung festgestellt, nachdem die endgültigen Ergebnisse dem Mitgliedstaat mitgeteilt und das Schlichtungsverfahren eröffnet worden waren. Ein so geringfügiger Betrag war die Verzögerung, die sich durch eine neuerliche Mitteilung für das Rechnungsabschlußverfahren ergeben hätte, nicht wert.

3. SCHLICHTUNGSSTELLE

3.6 Durch ein Schlichtungsverfahren verlängert sich zwangsläufig das Rechnungsabschlußverfahren, da zwischen dem Zeitpunkt der Mitteilung einer Berichtigung und dem Ablauf der für die Schlichtung geltenden Fristen bis zu sechs Monate verstreichen können. Die Verzögerung beim Erlaß der zusätzlichen Entscheidung, die im November 1996 erging, ist darauf zurückzuführen, daß zusätzliche Untersuchungen durchgeführt bzw. weitere Informationen beschafft werden mußten, insbesondere in den Fällen betreffend Griechenland.

Die Kommission ist der Ansicht, daß das Schlichtungsverfahren in seinem ersten Jahr zufriedenstellend angewandt wurde, insbesondere da die Kommission und die Mitglieder der Schlichtungsstelle zwangsläufig eine gewisse Zeit benötigen, um eine solche Neuerung einzuführen. Die Abwicklung des Verfahrens wird laufend überwacht, und alle Anpassungen, die sich als notwendig erweisen, werden nach der dreijährigen Probezeit des Verfahrens vorgenommen.

4. BEWERTUNG DER NICHT ANERKANNTEN BETRAEGE

Bemerkungen allgemeiner Art

4.1 In das Rechnungsabschlußverfahren 1992 wurden zwei Ausgabenposten des Jahres 1993 einbezogen - beides besonders schwerwiegende Fälle von Unregelmäßigkeiten (nach Frankreich eingeführtes Olivenöl, 7,7 Mio. ECU, und Lagerhaltung von Getreide in Italien, 99,2 Mio. ECU), weil davon ausgegangen wurde, daß eindeutig unrechtmäßige Beträge dieser Größenordnung dem Gemeinschaftshaushalt so rasch wie möglich wieder zufließen sollten. Rechtlich steht diesem Vorgehen nichts entgegen.

4.2-4.4 Mit den EDV-Werkzeugen der Kommission können breit gefächerte Analysen und Verfahren zur Auswahl der zu prüfenden Vorgänge oder Begünstigten durchgeführt werden. Statistische Stichproben der Gesamtheit der gemeldeten Ausgaben waren bei den Prüfungen der Rechnungsführung der Zahlstellen, aber nicht bei allen Zuverlässigkeitsprüfungen erforderlich, da ein solches Stichprobenverfahren nicht geeignet ist für die vielen Prüfungen, mit denen die Anwendung eines Kontrollsystems geprüft und getestet werden soll, insbesondere wenn nur eine kleine Anzahl von Regionen oder Zollstellen innerhalb der verfügbaren Zeit geprüft werden kann.

Zur Berechnung der finanziellen Berichtigungen ist zu sagen, daß der dem Gemeinschaftshaushalt entstandene Verlust selten durch Belegprüfung ermittelt werden kann, da die Waren oder Tiere, die von dem Mitgliedstaat unzureichend geprüft wurden, im Zeitpunkt der Kommissionskontrolle nicht mehr vorhanden sind. Die Kommission wendet daher das allgemein anerkannte Konzept an, zunächst das System und die Verfahren zu analysieren und zu prüfen und dann die Risiken abzuschätzen. Da die Personalkosten bei der Prüfung einer ausreichenden Zahl von durch statistische Stichprobenverfahren im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ausgewählten Begünstigten eine schwere Belastung darstellen und die Erbringung eines konkreten Nachweises problematisch ist, hat sich die Kommission in vielen Fällen zwangsläufig auf eine möglichst zuverlässige Berechnung der entsprechenden Pauschalberichtigungen auf der Grundlage ihrer Systemprüfungen und Risikobewertungen gestützt. Im Anschluß an die Bemerkungen des Rechnungshofs zum Rechnungsabschluß 1991 hat das Europäische Parlament in seiner Entschließung zur Entlastung 1991 anerkannt, daß solche finanziellen Berichtigungen ein legitimes Instrument zur Wiedereinziehung von Beträgen sind.

Pauschalberichtigungen

4.7 Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof nicht darin überein, daß die Pauschalberichtigungen inkonsequent angewandt wurden. Die Berichtigungssätze werden sehr sorgfältig und in den schwerwiegendsten Fällen nach eingehender Prüfung durch die unabhängige Schlichtungsstelle festgesetzt. Ursprünglich vorgeschlagene Berichtigungen wurden gesenkt, wenn der Mitgliedstaat nachweisen konnte, daß das Verlustrisiko für den Fonds geringer war als ursprünglich geschätzt; auch werden die Argumente der Mitgliedstaaten vor Ort überprüft, soweit die Personalressourcen dies erlauben. Im Fall der Berichtigung im Zusammenhang mit der Produktionsbeihilfe für Baumwolle (siehe Ziffer 4.9 Buchstabe b) des Rechnungshofberichts) hat die Kommission fünf weitere Prüfungen durchgeführt und vier Sitzungen einer gemeinsamen Arbeitsgruppe abgehalten, um die Maßnahmen zur Verbesserung der Kontrollen zu überprüfen und die 1992 tatsächlich entstandenen Verluste zu ermitteln. In einem Fall - öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch in Irland (Ziffer 4.17) - war es ihr nicht möglich, weitere Untersuchungen durchzuführen, da die Interventionskäufe von Rindfleisch eingestellt worden waren. Es wäre nicht angemessen, im Zweifelsfall nicht zugunsten eines Mitgliedstaats zu entscheiden, da die Gründe nicht von ihm zu vertreten waren. Außerdem wurde in dem einen Fall, in dem 1992 eine Berichtigung zurückgezogen wurde, schließlich eine Berichtigung für das Jahr 1994 anstatt wie ursprünglich vorgesehen für die Jahre 1992 und 1993 vorgeschlagen (siehe Ziffer 4.9 Buchstabe d)).

4.8 Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof nicht darin überein, daß Berichtigungen auf einer anderen Grundlage als einer objektiven Bewertung der tatsächlichen Verluste zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts vorgenommen wurden. Das Belegmaterial für diese Bewertung wurde, soweit die Personalressourcen und Umstände es erlaubten, eingehendst geprüft.

4.9 Nach Ansicht der Kommission liegt allen Berichtigungen das geschätzte Verlustrisiko zu Lasten des EAGFL-Haushalts zugrunde.

a) Produktionsbeihilfe für Olivenöl in Griechenland

Eine Berichtigung in Höhe von 10 % der jährlichen Ausgaben ab 1990 ist eine harte Konsequenz der Mängel im griechischen Kontrollsystem. Die Kommission wird die unter Ziffer 4.6 des Rechnungshofberichts angeführten Kriterien weiterhin anwenden, wenn sie über die Höhe der Berichtigungen anhand der für jedes Jahr vorliegenden Nachweise entscheidet. Gemäß diesen Kriterien werden wirksame abhilfeschaffende Maßnahmen in Betracht gezogen, wenn Zweifel an den tatsächlichen Verlustrisiken für den Fonds in den betreffenden Jahren bestehen.

b) Produktionsbeihilfe für Baumwolle

Die Kommission hat in ihrer Rechnungsabschlußentscheidung für das Jahr 1991 eine Berichtigung von 25 % der gemeldeten Ausgaben festgesetzt unter dem Vorbehalt, daß der Berichtigungssatz auf 10 % verringert werden kann, wenn die Kontrollen bis zum 31. Dezember 1995 verschärft würden. An diesem außergewöhnlich hohen Berichtigungssatz läßt sich ablesen, daß die Realität eines 20 %igen Anstiegs der 1991/92 für die Beihilfegewährung gemeldeten Baumwollmenge in Frage gestellt wurde. Die harten finanziellen Konsequenzen waren ein Faktor, der die griechischen Behörden veranlaßte, ihre Kontrollsysteme zu verbessern. Sie führten auch Untersuchungen über die Realität der 1991/92 für die Beihilfegewährung gemeldeten Mengen durch, wobei insbesondere die verkauften Mengen von entkörnter Baumwolle mit den entsprechenden gemeldeten Rohbaumwollmengen verglichen wurden. Bei Unstimmigkeiten zwischen diesen beiden Mengenangaben wurde die Wiedereinziehung der Beihilfe für die abweichende Menge in die Wege geleitet. Insgesamt waren 1 208 Mio. DRA wiedereinzuziehen. Die Ergebnisse dieser Untersuchung ließen zur Zufriedenheit der Kommission erkennen, daß das Verlustrisiko aufgrund der unzulänglichen Kontrollsysteme 1991 und 1992 nicht mehr als 10 % betrug.

Die Untersuchungen der Kommission über Unregelmäßigkeiten im Baumwollsektor fanden von September bis Dezember 1992 statt. Die griechischen Behörden unternahmen unverzüglich Schritte, um ihre Kontrollen im Baumwollsektor zu verbessern. Durch diese Maßnahmen, die ab November 1992 wirksam wurden, wurden die Unregelmäßigkeiten, die im vorhergehenden Wirtschaftsjahr aufgetreten waren, weitgehend unterbunden. Die Kommission führte zahlreiche Prüfungen durch, um die Wirksamkeit der Kontrollsysteme sowie die Abwicklung und die Ergebnisse der nachträglichen Kontrollen von Begünstigten im Wirtschaftsjahr 1992/93 zu überprüfen und weitere Verbesserungen der Kontrollverfahren zu empfehlen.

Die Kommission hat sich davon überzeugt, daß die griechischen Behörden mit der Verbesserung ihrer Verfahren ab November 1992 begannen und daß sie Untersuchungen durchführten, um die tatsächlichen Baumwollmengen zu ermitteln, für die die Beihilfe im vorhergehenden Wirtschaftsjahr beantragt worden war; sie erbrachten den Nachweis, daß das Verlustrisiko für den Fonds nicht höher als 10 % war. Unter diesen Umständen konnte eine finanzielle Berichtigung von 25 % nicht aufrechterhalten werden.

c) Öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch

i) Deutschland

Aus Billigkeitsgründen erkennt die Kommission es in ihrem zusammenfassenden Bericht stets an, wenn ein Mitgliedstaat sein Kontrollsystem im Anschluß an einen Prüfbesuch verbessert, da die Erreichung solcher Verbesserungen zu den Zielen des Rechnungsabschlußverfahrens gehört. Entsprechend den Leitlinien können die Verbesserungen den Berichtigungssatz beeinflussen, wenn Zweifel bestehen, welcher Satz anzuwenden ist. In diesem Fall bestanden kaum Zweifel, welcher Berichtigungssatz anzuwenden sei. Eine Prüfung der Kontrollberichte und der im Rahmen der bilateralen Sitzungen und des Schlichtungsverfahrens vorgelegten Unterlagen zeigt, daß die Schwachstellen des Systems nicht schwerwiegend genug waren, um einen Berichtigungssatz von mehr als 2 % zu rechtfertigen; außerdem wurde anders als im Fall der übrigen Mitgliedstaaten, für die im Rahmen dieser Rechnungsabschlußentscheidung eine Berichtigung vorgenommen wurde, bei den Untersuchungen der Kommission kein Fleisch von vorschriftswidriger Qualität entdeckt.

ii)-iv) Italien, Frankreich und Vereinigtes Königreich

Die Berichtigungen wurden im Anschluß an eine im Rahmen der Betrugsbekämpfung durchgeführte Untersuchung über die Qualität von im Zeitpunkt der Untersuchung 1990 und 1991 (Italien), 1991 (VK) und 1992 (Frankreich) bei den Interventionstellen gelagertem Rindfleisch vorgenommen. In einigen Fällen fand eine spätere Kontrolle von früher ausgewähltem Rindfleisch statt, das aufgetaut werden mußte. Die Untersuchung konnte in den folgenden Jahren nicht wiederholt werden, da die Interventionskäufe Anfang 1993 eingestellt wurden, so daß keine Feststellungen vorlagen, auf die eine finanzielle Berichtigung gestützt werden konnte. Die Intervention wurde Mitte 1996 wiederaufgenommen, und die Ankäufe werden derzeit im Rahmen von Rechnungsabschlußprüfungen geprüft.

d) Rücknahme von Pfirsichen in Griechenland

Berichtigungen wurden nur für das Haushaltsjahr 1994 vorgeschlagen, da dieses Jahr tatsächlich Gegenstand der Untersuchungen war.

e) Endgültige Aufgabe von Rebflächen in Griechenland

Der Berichtigungssatz wurde aufgrund des Berichts der Schlichtungsstelle von 10 % auf 2 % gesenkt, da die griechischen Behörden alle Kontrollerfordernisse mit Ausnahme der Erstellung eines Weinregisters erfuellt und 100 % aller Beihilfeanträge vor und nach der Rodung von Rebflächen geprüft hatten; anschließend wurde eine zweite Prüfung von 1 % der diesbezüglichen Unterlagen vorgenommen.

4.10 Die Pauschalberichtigung von 5 % für die beiden Maßnahmen in Deutschland war 1993 vom Gerichtshof bestätigt worden; sie wurde in jeder Rechnungsabschlußentscheidung beibehalten, bis die deutschen Behörden ihr vorschriftswidriges System änderten.

4.11 b) Zwischen den beiden Fällen bestehen grundlegende Unterschiede, nicht nur weil Irland das Betriebsmodell und Spanien das Schlachthofmodell anwandte, sondern auch weil Irland der Kritik der Kommission Rechnung trug und die beanstandeten Mängel ab 1992 berichtigte (die Zahlungen waren 1993 zu leisten), während Spanien dies nicht tat. Hinzu kommt, daß Irland 1991 in nahezu 50 % der Fälle Prüfungen im Betrieb durchführte, womit es den vorgeschriebenen Mindestsatz von 10 % weit überschritt, und auch sein Kontrollsystem auf eine Kennzeichnungsregelung für Rinder stützte - beides Faktoren, durch die das Risiko der Zahlung für nichtvorhandene Tiere beträchtlich reduziert wurde. Spanien andererseits unterließ es eigenartigerweise, die Sicherheit seines Schlachtbescheinigungssystems zu gewährleisten. Keines der beiden Länder versäumte es, die tatsächlich angegebenen Kontrollen durchzuführen; das Problem lag mehr in der Planung und Qualität der Kontrollen als in ihrer konkreten Durchführung. Höhere Berichtigungen wurden daher nicht für angemessen erachtet. Die zuständigen Dienststellen überwachen weiterhin die Verfahren in beiden Mitgliedstaaten.

Hinwegsetzen über die Entscheidung des Finanzkontrolleurs

4.13 Die GD VI fordert nun systematisch den Finanzkontrolleur auf, sich zu äußern, bevor sie den Mitgliedstaaten die vorgeschlagenen Berichtigungen mitteilt; außerdem besteht eine Vereinbarung darüber, nach welchem Verfahren vorzugehen ist, wenn die beiden Dienste an unterschiedlichen Standpunkten festhalten.

4.14 In der Zeit zwischen dem Schreiben der GD VI vom 13. November 1995 und der Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission vom 27. März 1996 haben die irischen Behörden eine umfangreiche Korrespondenz zur Untermauerung ihrer Argumente geführt.

4.16 Die bei dem Interventionsfleisch festgestellten Qualitätsmängel schrieb die Kommission hauptsächlich den Schwächen des irischen Systems zu, das zwar eine ständige Anwesenheit von Kontrollbeamten in den Interventionsstellen, aber weder eine wirksame Überwachung noch einen turnusmäßigen Wechsel der Kontrollbeamten vorsah. Mit den Verbesserungen, die den Behauptungen der irischen Behörden zufolge ab dem Beginn des Haushaltsjahres 1991 eingeführt wurden, sollten diese Schwachstellen beseitigt, das damit verbundene Risiko für den Fonds durch eine wirksame Überwachung und Kontrolle ihres Personals in diesem Bereich verringert und eine kohärente und korrekte Güteklasseneinteilung des Fleischs beim Ankauf gewährleistet werden. Die vom Rechnungshof erwähnten unangekündigten Überprüfungen waren Teil der von der Verwaltung der Interventionsstelle geltend gemachten verstärkten Kontrolle. Die Wirksamkeit dieser angeblichen Verbesserungen konnte nicht überprüft werden, da bis 1993, als die Interventionskäufe eingestellt wurden, keine weiteren Untersuchungen in Irland stattfanden.

4.17 Kein anderer Mitgliedstaat als Irland konnte für sich in Anspruch nehmen, sein Kontrollsystem in dem Jahr, für das eine Berichtigung vorgenommen wurde, verbessert zu haben; deshalb wurde für die anderen Mitgliedstaaten keine Differenzierung der Berichtigungen beschlossen. Es bestand kein Zweifel, daß Irland einige Verbesserungen eingeführt hatte. Zweifelhaft war indessen, ob diese Verbesserungen ausreichten, um die Anwendung eines niedrigeren Berichtigungssatzes zu rechtfertigen. Die Kommission hat in diesem Zweifelsfall schließlich zugunsten der irischen Behörden entschieden.

4.18-4.19 Die tatsächliche Wirksamkeit der vorgenommenen Verbesserungen war nicht nachprüfbar, da die Interventionskäufe im Haushaltsjahr 1993 gänzlich zum Erliegen gekommen waren und im Zeitpunkt des Kommissionsbeschlusses keinerlei Aussicht auf ihre Wiederaufnahme bestand. Die Kommission hielt es für ungerecht, Irland für einen außerhalb seiner Kontrolle liegenden Tatbestand zu bestrafen, und setzte sich deshalb über die Entscheidung des Finanzkontrolleurs hinweg. Infolge der BSE-Krise wurden die Interventionsmaßnahmen kurz nach Ergehen des Kommissionsbeschlusses wieder in Gang gesetzt, so daß die zuständigen Stellen sich vor Ort vergewissern konnten, daß die einschlägigen Kontrollen von Seiten der irischen Behörden de facto beträchtlich ausgebaut worden waren.

4.21 Die Kommission stimmt dem Grundsatz, wonach Berichtigungen erst ab dem Zeitpunkt, zu dem die geforderten Verbesserungen vorgenommen wurden, reduziert werden sollen, generell zu. Die Reduzierung der Pauschalberichtigung für 1991 war eben deshalb beschlossen worden, weil die von Irland mitgeteilten Verbesserungsmaßnahmen aus diesem Jahr datierten. Für die übrigen Mitgliedstaaten erfolgte keine Kürzung, da diese erst später entsprechende Verbesserungen veranlaßt hatten.

Die fraglichen Berichtigungen basierten auf einer Qualitätskontrolle der damaligen Interventionslagerbestände an Rindfleisch; eine solche Kontrolle konnte jedoch in den Folgejahren nicht wiederholt werden, da die Interventionskäufe 1993 eingestellt wurden und somit eine konkrete Grundlage für die Festsetzung späterer Berichtigungen fehlte.

Ad-hoc-Berichtigungen

4.22 Alle Berichtigungsbeträge werden mit größter Sorgfalt und unter Heranziehung sämtlicher zum Zeitpunkt der Beschlußfassung verfügbaren Informationsdaten ermittelt.

4.23 Nach Angabe der italienischen Behörden ist ein Großteil der verspäteten Zahlungen, die im Zuge des Rechnungsabschlusses für 1992 berichtigt werden sollen, dadurch bedingt, daß ab 1988 in Sizilien detaillierte Kontrollen auf Ebene der Gemeinden durchgeführt wurden, um die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel sicherzustellen. Die Kommission akzeptierte diese Begründung für die Zahlungsverzögerungen als stichhaltig, forderte jedoch einen dokumentierten Nachweis hierfür. Leider stieß die italienische Zentralverwaltung auf größte Schwierigkeiten, als sie 1996, also mehrere Jahre nach den betreffenden Kontrollvorgängen, bei den sizilianischen Kommunalbehörden entsprechenden Unterlagen anforderte. Zunächst war zur Berichtigung von verspäteten Zahlungen im Zusammenhang mit den Viehbeihilfen ein Gesamtbetrag von 20 767 Mio. Lit veranschlagt worden, der dann nach Überprüfung der nachgereichten Belege auf 14 925 Mio. Lit reduziert wurde (einschließlich einer Kürzung um 2 855 Mio. Lit bei der Sonderprämie für Rindfleisch).

Es trifft zu, daß die von den italienischen Behörden gelieferten Belege für die vorgenannte Sonderprämie nicht so detailliert und vollständig waren wie die (vom Hof geprüfte) Dokumentation zu den übrigen Beihilfen. Unter Berücksichtigung der umfangreichen Untersuchungen in Sizilien und der dadurch verursachten Verzögerungen wurde dann jedoch zugunsten Italiens entschieden: es kann nicht im Interesse der Gemeinschaft liegen, die Mitgliedstaaten zur Leistung von Zahlungen zu zwingen, wenn diese Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Zahlungsanspruchs anmelden, und derartige Zweifel lagen im Falle Siziliens mit Sicherheit vor.

4.25 Bei ihren Berechnungen zur Überprüfung der Angemessenheit der von den einzelnen Mitgliedstaaten erhobenen Abgaben stützt sich die Kommission auf die statistischen Daten, die der jeweilige Mitgliedstaat dem SAEG übermittelt; eventuelle spätere Berichtigungen dieser Daten werden mitberücksichtigt. Die für den Rechnungsabschluß zuständige Dienststelle verfügt jedoch nicht über ausreichende Personalressourcen, um die Ordnungsmäßigkeit der übermittelten Angaben durch eine Kontrolle der statistischen Ämter der Mitgliedstaaten zu verifizieren. Die Kommission bestätigt, daß 1988 vereinbart worden war, noch nicht geerntete Kulturpflanzen von der Abgabe auszunehmen. Anläßlich einer Kontrolle vor Ort hat sie die dänischen Daten unter diesem Gesichtspunkt geprüft und für akzeptabel befunden. Gleichzeitig wurden auch die im Zuge einer Aktualisierung der statistischen Daten nachgereichten Belege für eine Reduzierung des Defizits von 710 000 t auf 206 000 t geprüft. Dieser Wert entspricht rund 5,5 % der gesamten Getreideproduktion dieses Mitgliedstaats.

5. FÄLLE, IN DENEN KEINE BERICHTIGUNGEN ANGEWANDT WURDEN

5.1 a) Die Kommission sieht sich außerstande, bei ihren Untersuchungen systematisch bis auf das früheste im Prüfzeitpunkt noch nicht abgeschlossene Haushaltsjahr zurückzugehen. Eine derartige Verfahrensweise würde zu praktisch endlosen Verzögerungen führen, da sich im Zuge der jeweils laufenden bilateralen Abstimmungsverfahren zwangsläufig immer wieder neue vertiefende Nachprüfungen als erforderlich erweisen würden. Bei der Untersuchung der Vorfinanzierungen wurden die in den Haushaltsjahren 1993 und 1994 geltenden Zollverfahren überprüft; die dabei festgestellten Mängel werden im Rahmen des Rechnungsabschlusses für diese beiden Jahre bereinigt. Es bestehen keinerlei rechtliche Einwände gegen eine derartige Vorgehensweise.

b) Mit der Untersuchung zu den körperlichen Kontrollen sollte verifiziert werden, ob die Verordnung (EWG) Nr. 386/90, derzufolge mindestens 5 % aller erstattungsfähigen Ausfuhrvorgänge von den Zollstellen zu kontrollieren sind, auch tatsächlich in allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß angewandt wird. Die Prüfbeauftragten der Kommission konnten keine signifikanten Abweichungen von dem vorgeschriebenen Prozentsatz feststellen, so daß rechtlich keine Veranlassung für eine Berichtigung besteht. Sie fanden jedoch beträchtliche Unterschiede in den Kontrollmethoden der einzelnen Mitgliedstaaten. Daraufhin wandte sich die GD VI Anfang des Jahres 1994 an die Mitgliedstaaten mit einem Schreiben, in dem sie die ihrer Auffassung nach effizientesten Verfahren darlegte und die zuständigen Behörden aufforderte, diese künftig bei ihren Kontrollen zugrunde zu legen; gleichzeitig kündigte sie ihre Absicht an, im Fall der Nichtbeachtung dieser einheitlichen Prüfnormen unilateral entsprechende finanzielle Korrekturmaßnahmen vorzuschlagen. Diese Position der GD VI erhielt Anfang 1996 eine solidere Rechtsgrundlage mit dem Inkrafttreten der beiden Verordnungen (EWG) Nr. 163/94 und (EG) Nr. 2221/95 zum 1. Januar 1996. Tatsächlich können finanzielle Berichtigungen einem Mitgliedstaat nur dann auferlegt werden, wenn dieser nachweislich geltende Rechtsvorschriften nicht beachtet hat; eine rückwirkende Anwendung derartiger Rechtsvorschriften ist jedoch nicht möglich. Das Schreiben aus dem Jahr 1994 bietet eine gewisse Interpretationsbasis für Berichtigungen ab 1995, jedoch nicht für zeitlich weiter zurückliegende Vorgänge; seit der ersten Jahreshälfte 1996 läuft eine diesbezügliche Untersuchung. Die Vorgehensweise der Kommission bewirkte eine Reihe qualitativer Verbesserungen bei den Zollkontrollen, und dies innerhalb weit kürzerer Zeit als für die Annahme förmlicher Rechtsvorschriften erforderlich gewesen wäre. Der Finanzkontrolleur wird nunmehr systematisch konsultiert, bevor die Übermittlung der Prüfergebnisse an die Mitgliedstaaten erfolgt.

c) Die belgischen Behörden haben die vom Rechnungshof beanstandeten Verzögerungen damit begründet, daß bei rund der Hälfte des strittigen Betrages von insgesamt 1 Mio. ECU die eingeleiteten Gerichtsverfahren noch nicht abgeschlossen seien, und bezüglich der anderen Hälfte noch ergänzende Kontrollen durchgeführt werden müßten. Die Kommission räumt ein, daß ein Mitgliedstaat keinesfalls für eine Weigerung bestraft werden darf, strittige oder zweifelhafte Forderungen zu begleichen.

d) Abgesehen von den Kontrollen der Kommissionsdienststellen vor Ort geht die Mehrzahl der Beanstandungen auf die Überprüfung von Ansprüchen und Kontrollstatistiken der Jahre 1990 (Zahlungsaufforderungen) und 1991 (Fälligkeit) zurück. Der betreffende Prüfbericht befaßt sich in allen Einzelheiten mit dem Haushaltsjahr 1991, in dem de facto eine Berichtigung stattgefunden hatte. Die deutschen Behörden hatten unmittelbar im Anschluß an den Kontrollbesuch vom Mai 1991 (anläßlich dessen die betreffenden Mängel aufgedeckt wurden) eine Reihe von verwaltungstechnischen Verbesserungsmaßnahmen ergriffen, die auch tatsächlich binnen kürzester Zeit, d. h. fristgerecht für die Bereinigung der 1992 zahlbaren Ansprüche des Jahres 1991, Wirkung zeitigten. In Deutschland wurden in den landwirtschaftlichen Betrieben effiziente Kontrollen in einem Umfang von deutlich mehr als den vorgeschriebenen 10 % der Vorgänge durchgeführt. Eine Berichtigung bei den Ausgaben des Jahres 1992 erschien unter diesen Umständen nicht gerechtfertigt.

e) Zum Nachweis der Rechtmäßigkeit ihres Zahlungsanspruchs über 1 Mio. ECU brachten die niederländischen Behörden Computerlistings bei, aus denen hervorging, daß es zu keinerlei finanziellen Einbußen für den EAGFL gekommen war. Gleichzeitig teilten sie der Kommission mit, daß das nationale Landwirtschaftsministerium von seinem eigenen Kontrollorgan rund 80 % der Anträge auf Zahlung der Mutterschafprämie auf Richtigkeit und Vollständigkeit habe prüfen lassen und dabei durchweg festgestellt habe, daß die Zahlungen zurecht geleistet worden seien.

Aufgrund dieser Erklärungen und der nachgereichten Belege und angesichts des ihrer Ansicht nach ohnehin minimalen Risikos einer unzulässigen Belastung des EAGFL haben die Kommissionsdienststellen keine Berichtigungen vorgeschlagen; sie wiesen die zuständigen Behörden jedoch nochmals nachdrücklich darauf hin, daß die Situation an sich nicht als zufriedenstellend angesehen werden könne und ähnliche Vorfälle in Zukunft nicht mehr akzeptiert würden.

f) Die genannten Privatfirmen konnten zwar die Finanzsysteme und -verfahren der Zahlstellen, nicht jedoch die Übereinstimmung der geleisteten Zahlungen mit den Gemeinschaftsvorschriften überprüfen, da hierzu gemäß Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 nur die Prüfbeauftragten der Kommission selbst berechtigt sind. Auf jeden Fall kann jedoch davon ausgegangen werden, daß 1992 keinerlei ausdrückliche rechtliche Bestimmungen existierten, die den Zahlstellen die Benutzung bestimmter Kontrollsysteme vorschrieben, und es somit auch keine Rechtsgrundlage für Berichtigungen gab. Die Kommission hat zwischenzeitlich Maßnahmen zur Schaffung einer derartigen Rechtsgrundlage ergriffen und den Mitgliedstaaten verbindliche Leitlinien für die Einführung einheitlicher Kontrollsysteme an die Hand gegeben. Die genannte Rechtsgrundlage ist im Haushaltsjahr 1996 in Kraft getreten und die Kommission überwacht ihre Einhaltung seitens der mitgliedstaatlichen Behörden mit äußerster Strenge.

6. SCHLUSSFOLGERUNG

6.1-6.3 Die Kommission ist durchaus offen für Anregungen und Vorschläge zur Verbesserung der Leitlinien, die sie derzeit bei der Ermittlung der Berichtigungen zugrunde legt, sowie für Diskussionen darüber, inwieweit die Verhängung von Berichtigungen als erzieherisches Instrument benutzt werden sollte. Zwar ist die Kommission gehalten, zu Unrecht gezahlte Gemeinschaftsgelder wieder einzuziehen, doch rechtfertigt nicht jede Empfehlung für eine effizientere Gestaltung der mitgliedstaatlichen Verfahren bereits die Auferlegung einer Finanzkorrektur.

Die Kommission nimmt mit Interesse den Standpunkt des Rechnungshofes (Ziffer 2.10 des DAS-Berichts) in der Frage eines Mindestberichtigungsbetrags zur Kenntnis. Diese Auffassung entspricht durchaus den Grundsätzen der Reform des Rechnungsabschlußverfahrens, die die Kommission 1993 auf der Grundlage des BELLE-Berichts beschlossen hatte, nachdem dieser vom Parlament zustimmend beschieden worden war; die entsprechenden Rechtsgrundlagen wurden vom Rat 1995 erlassen. Ziel dieser Reform war es, beim Rechnungsabschluß vorrangig auf die künftige Verhütung von Verstößen der Mitgliedstaaten gegen geltende Vorschriften hinzuwirken und so die Konflikte zu vermeiden, die sich zwangsläufig ergeben, wenn Berichtigungen erst lange Zeit, nachdem der betreffende Mitgliedstaat bereits die geforderten Verbesserungsmaßnahmen getroffen hat, verhängt werden. Ein präventives Prüfkonzept wird mit Sicherheit seinen Niederschlag in zahlreichen Verbesserungsvorschlägen finden, was jedoch nicht notwendigerweise bedeuten muß, daß ein zur Begründung einer Berichtigung ausreichendes Risiko für die EAGFL-Mittel überhaupt vorlag. Es erscheint durchaus vertretbar, Berichtigungen nur in den Fällen anzuwenden, in denen eine ernsthafte Nichtbeachtung der Rechtsvorschriften eine materielle Gefährdung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zur Folge hat.

6.1 Die Erfahrung vieler Jahre hat gezeigt, daß bei Anwendung der bis 1992 geltenden Verfahren die Fristen für den Erlaß der Rechnungsabschlußentscheidung unmöglich eingehalten werden können; mit der Einführung der zusätzlichen Etappe eines Schlichtungsverfahrens werden diese Fristen wenn möglich noch knapper. Dieser Tatbestand war einer der Hauptgründe für die Reform des Rechnungsabschlußverfahrens, die im Haushaltsjahr 1996 erstmals in vollem Umfang zur Anwendung kam.

6.3 Die Kommission stimmt den Erwägungen, die dieser Schlußfolgerung des Rechnungshofes zugrunde liegen, prinzipiell zu; gleichwohl möchte sie folgendes anmerken:

a) Die Kommission sucht nach einer gangbaren Lösung für das Problem ihrer derzeitigen Personalknappheit und wird diese Angelegenheit auch im Zuge der Vorarbeiten zum Haushaltsverfahren 1998 zur Sprache bringen. Der bestehende Mangel an Personalressourcen macht sich besonders im Rahmen der Kontrollen vor Ort in den Mitgliedstaaten (Prüfung der Rechnungen und der nationalen Kontrollinstanzen) bemerkbar.

b) Die vom Hof empfohlene Risikoanalyse auf Zentralebene bei der Bereitstellung des Personals für die Kontrolle der Schlüsselbereiche des Rechnungsabschlußverfahrens 1992 ist durchgeführt worden, soweit dies mit dem Anspruch, alle gemeldeten Ausgaben abzurechnen und zugleich Präventivkontrollen neuer, künftig ausgabenträchtiger Maßnahmen vorzunehmen, zu vereinbaren war.

c) Die durch Kontrollmängel verursachten tatsächlichen Einbußen für den Gemeinschaftshaushalt lassen sich nur in den seltensten Fällen genau beziffern. Die Kommission muß sich daher auf Schätzwerte stützen, die bei der Ermittlung der genannten Pauschalberichtigungen zugrunde gelegt werden. Diese Verfahrensweise wird vom Parlament als akzeptabel anerkannt.

d) Allein schon das Risiko der Verhängung eines Berichtigungsbetrags stellt für die Mitgliedstaaten einen effektiven Anreiz zur sorgfältigen Beachtung der Gemeinschaftsvorschriften dar. In den diesbezüglichen Leitlinien ist vorgesehen, daß zwischenzeitlich vorgenommene Verbesserungen an den Kontrollsystemen gewissermaßen als "mildernde Umstände" betrachtet werden können, wenn Zweifel hinsichtlich der Höhe des Berichtigungsbetrags bestehen. Die letztendlich beschlossenen Berichtigungen müssen eventuellen Überprüfungen seitens des Gerichtshofes standhalten und in einem angemessenen Verhältnis zur Ernsthaftigkeit des geahndeten Verstoßes sowie zum realen Volumen der dadurch entstandenen Einbußen für den EAGFL stehen. Die verschiedenen zuständigen Kommissionsdienste, die Schlichtungsstelle und das Kollegium selbst widmen der Bestimmung der Berichtigungsbeträge größte Sorgfalt, ohne dabei das Hauptziel solcher Berichtigungen aus den Augen zu verlieren, nämlich die Mitgliedstaaten zur Einführung von Verfahren und Systemen zu veranlassen, die den EAGFL möglichst effizient vor Betrugsrisiken schützen sollen.