SONDERBERICHT Nr . 2/87 über DIE QUOTEN-/ZUSATZABGABEREGELUNG IM MILCHSEKTOR zusammen mit den ANTWORTEN DER KOMMISSION ( Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags ) ( 87/C 266 /01 )

INHALT Ziffer1 . EINLEITUNG 1.1 - 1.72 . DIE QUOTEN -/ABGABEREGELUNG IM MILCHSEKTOR

2.1 - 2.33 . BEMERKUNGEN ZUR WIRKSAMKEIT DER QUOTEN-/ABGABE-REGELUNG IM HINBLICK AUF DIE WIEDERHERSTELLUNG DES GLEICHGEWICHTS IM MILCHSEKTOR

3.1 - 3.32 Marktlage 3.1 - 3.9 Anlieferungen 3.1 - 3.3 Butter und Magermilchpulver ( MMP ) 3.4 - 3.6 Ausfuhren 3.7 - 3.8 Zusammenfassung der Marktlage 3.9 Höhe der Quoten 3.10 - 3.14 Abschreckungswirkung der Abgabe 3.15 - 3.26 Auswirkungen auf den einzelnen Erzeuger 3.15 - 3.19 Auswirkungen auf die Gesamterzeugung 3.20 - 3.22 Änderungen der Regelung für die Abgabeschuld 3.23 - 3.26 Die Abgabe und die Finanzierung des Absatzes von Überschüssen 3.27 - 3.324 . BEMERKUNGEN ZUR DURCHFÜHRUNG DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN

4.1 - 4.23 Wahl der Formel 4.1 - 4.3 Angemessenheit der Durchführung durch die Mitgliedstaaten 4.4 - 4.23 Nichtdurchführung der Regelung durch Italien 4.5 - 4.7 Die Wirksamkeit der Durchführung beeinträchtigende Maßnahmen 4.8 - 4.23 Überschreitung der nationalen Menge bei der Quotenzuteilung in der BR Deutschland, den Niederlanden und Belgien

4.9 - 4.12 Maßnahmen zur Verringerung der Abgabeschuld 4.13 - 4.17 Beschränkungen für die Quotenübertragung zwischen Erzeugern 4.18 - 4.21 Von den Mitgliedstaaten eingeführte Kontrollmaßnahmen 4.22 - 4.235 . BEMERKUNGEN ZUR WIRKSAMKEIT DER ROLLE DER KOMMISSION BEI DER HANDHABUNG DER QUOTEN-/ABGABE-REGELUNG

5.1 - 5.18 Einleitung 5.1 - 5.3 Wirksamkeit der Verfahren bei nachweislich inkorrekter Durchführung der Vorschriften

5.4 - 5.5 Angemessenheit der Kontrollen an Ort und Stelle 5.6 - 5.8 Rolle des Verwaltungsausschusses 5.9 Verwaltungsinformationen 5.10 - 5.13 Bewertung der Vorschläge 5.14 - 5.16 Verbuchung der Zusatzabgabe 5.17 - 5.186 . ZUSAMMENFASSUNG DER SCHLUSSFOLGERUNGEN 6 .1 - 6.12 Wirksamkeit der Quoten-/Abgaberegelung im Hinblick auf die Wiederherstellung des Gleichgewichts im Milchsektor

6.1 - 6.6 Durchführung durch die Mitgliedstaaten 6.7 - 6.10 Wirksamkeit der Rolle der Kommission 6.11 Verbuchung der Zusatzabgabe 6.12SeiteTABELLEN 17 - 20ANHANG : Abgabeverwässerung : Ein Beispiel zur Veranschaulichung

21 ANTWORTEN DER KOMMISSION 22 - 26

1 . Einleitung 1.1 . Der Milchsektor ist seit vielen Jahren durch ein chronisches Ungleichgewicht gekennzeichnet, wobei die strukturelle Tendenz dahin geht, daß die Erzeugung schneller zunimmt als der Binnenverbrauch und die Ausfuhren . Insgesamt erreichte die Gemeinschaft 1974 einen Selbstversorgungsgrad von 100 %. Zwischen 1973 und 1981 lag die Zuwachsrate der Milchanlieferungen bei jährlich 2,5 %: 1983 stieg sie auf über 3,5 % an,während der Binnenverbrauch an Milch und Milcherzeugnissen nur um 0,5 % pro Jahr zunahm . Die Produktion der Interventionserzeugnisse Butter und Magermilchpulver ( MMP ) nahm während desselben Zeitraums im Durchschnitt noch etwas stärker zu als die Milchanlieferungen . Das wachsende strukturelle Ungleichgewicht führte zu einer zunehmenden Inanspruchnahme der Intervention, einem subventionierten Absatz auf dem Binnenmarkt und subventionierten Auslandsverkäufen auf dem konjunkturellen Schwankungen ausgesetzten Weltmarkt . Gegenwärtig werden 35 % der in der Gemeinschaft erzeugten Butter und 90 % des in der Gemeinschaft erzeugten Magermilchpulvers mit Hilfe von Subventionen aus dem Gemeinschaftshaushalt abgesetzt .

1.2 . Die Überversorgung im Milchsektor hat gravierende haushaltsmässige Auswirkungen . Die Gesamtausgaben für Ausfuhrerstattungen, Lagerhaltung sowie Verbrauchs - und Erzeugerbeihilfen im Milchsektor stiegen von 3 821 Mio ECU im Jahre 1981 auf 4 921 Mio ECU im Jahre 1983 und 6 571 Mio ECU im Jahre 1985, wobei die Kommission die Grenzkosten für den Absatz von 1 Mio Tonnen Milchüberschüsse für den EAGFL auf 280 Mio ECU geschätzt hat ( 1 ). Zur Zeit entfallen auf den Milchsektor rund 30 % der Gesamtausgaben des EAGFL und 17 % des Gesamtvolumens des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften .

1.3 . Im Anschluß an das Übereinkommen der Staats - und Regierungschefs vom Juni 1983 in Stuttgart, daß die Gemeinsame Agrarpolitik an die Situation angepasst werden muß, mit der die Gemeinschaft in der voraussehbaren Zukunft konfrontiert sein wird ( 2 ), führte der Ministerrat am 31 . März 1984 für die fünf aufeinanderfolgenden Zwölfmonatszeiträume vom 1 . April 1984 bis 31. März 1989 ein System zur Regelung zur Regulierung der Milcherzeugung ein, das auf einer Abgabe basiert ( 3 ), welche die Milcherzeuger für jene Mengen zu zahlen haben, die eine jährliche Referenzmenge ( im allgemeinen als Quote bezeichnet ) überschreiten . Der Einführung dieser Regelung war eine Reihe von Maßnahmen vorausgegangen, die die Gemeinschaft seit Ende der siebziger Jahre zur Wiederherstellung des Gleichgewichts zwischen Erzeugung und Verbrauch von Milch und Milcherzeugnissen getroffen hatte und die alle ohne Erfolg geblieben waren . Man ging davon aus, daß eine Quoten-Abgaberegelung die Erzeugungunmittelbarer beeinflussen würde als Preissenkungen und sich weniger einschneidend auf die Erzeugereinkommen auswirken würde .

1.4 . Angesichts der Bedeutung dieser Politik beschloß der Rechnungshof 1985, eine detaillierte Prüfung der Quoten-Abgaberegelung durchzuführen . Die Zieleder vom Hof durchgeführten Prüfung bestanden darin,

a ) festzustellen, ob die Quoten-/Abgaberegelung

( i ) ein wirksames Mittel zur Herbeiführung eines Gleichgewichts auf dem Milchmarkt darstellt, insbesondere was die Eindämmung der Erzeugung und die damit verbundene Verringerung der Haushaltsbelastung durch den Absatz von Überschüssen betrifft;

( ii ) auf effiziente und sparsame Weise durchgeführt wird;

( iii ) im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften durchgeführt wird;

b ) festzustellen, ob es ein geeignetes Instrumentarium für die Erhebung, Verbuchung und Verwendung der Abgabe gibt .

1.5 . Der vorliegende Bericht enthält die allgemeinen Bemerkungen des Hofes zu der Regelung, wie sie ursprünglich konzipiert und bis Ende 1986 durchgeführt wurde, gemessen an den gesteckten Zielen.

1.6 . Der Bericht zeigt, daß die wichtigsten wirtschaftlichen und finanziellen Ziele nicht erreicht wurden . Obwohl die Quoten-/Abgaberegelung anfänglich einen bremsenden Effekt auf das Produktionswachstum hatte, wies ihre ursprüngliche Konzeption Mängel auf, und durch die vom Rat in den beiden ersten Anwendungsjahren vorgenommenen Änderungen wurde sie allmählich abgeschwächt . Infolgedessen war die Regelung nicht imstande, wesentlich zur Lösung des Problems der Milchüberschüsse beizutragen . Ausserdem blieben die Einnahmen aus der Abgabe weit hinter dem Betrag zurück, der erforderlich gewesen wäre, um den Absatz der fortbestehenden Überschüsse zu finanzieren, so daß die Kommission 1987 unorthodoxe Methoden der Absatzfinanzierung vorschlagen musste, die der Hof in einer Stellungnahme beanstandet hat ( 4 ).

1.7 . Die Unwirksamkeit der im vorliegenden Bericht beschriebenen Regelung wurde in gewissem Grade von der Kommission, dem Rat und dem Parlament erkannt . Im Herbst 1986 legte die Kommission dem Rat Vorschläge ( 5 ) zur Beseitigung der Hauptmängel der Regelung vor, und im Dezember beschloß der Rat eine Reihe wesentlicher Änderungen als Teil eines Maßnahmenpakets, mit dessen Hilfe der Milchsektor wieder unter Kontrolle gebracht werden sollte ( 6 ). Zum jetzigen Zeitpunkt ist noch nicht ganz abzusehen, ob diese Änderungen, die die beiden letzten Anwendungsjahre der gegenwärtigen Regelung, die Wirtschaftsjahre 1987/88 und 1988 /89, betreffen, auch wirksam sein werden . Einige Bemerkungen erscheinen jedoch notwendig und wurden an passender Stelle in diesen Bericht aufgenommen .

2 . Die Quoten-/Abgaberegelung im Milchsektor 2.1 . In den folgenden Absätzen werden die wichtigsten Aspekte der Regelung dargestellt .

a ) Jeder Mitgliedstaat verfügt über eine Gesamtgarantiemenge ( im folgenden als "nationale Menge" bezeichnet ). Ursprünglich entsprach diese Menge den Lieferungen an die Molkereien ( Anlieferungen ) des Jahres 1981, zuzueglich 1 % ( eine Ausnahme bilden Irland und Italien, wo die Anlieferungen des Jahres 1983 als Grundlage dienten ); diese Mengen wurden mit einer Übergangsbestimmung für das Wirtschaftsjahr 1984/85 im Gegensatz zu einer 1 %igen Erhöhung der linearen Mitverantwortungsabgabe um 1 % angehoben . Im Anschluß an die vom Rat im März 1986 und Dezember 1986 gefassten Beschlüsse wurden diese Mengen durch eine Kombination von ständigen Verringerungen, die nach Möglichkeit durch ein gemeinschaftliches Beihilfeprogramm für die Aufgabe der Milcherzeugung ( siehe Buchstabe f )) erreicht werden sollen, und vorübergehendenAussetzungen, für die den Erzeugern eine Entschädigung zu zahlen ist, für 1987/88 um insgesamt 6 % und für 1988/89 um weitere 2,5 % herabgesetzt .

b ) Die Mitgliedstaaten können zwischen einer Quotenzuteilung an die Erzeuger ( Formel A ) und einer Quotenzuteilung an die Erstkäufer ( Formel B ) wählen . Die Summe der zugewiesenen Einzelquoten darf die nationale Menge des jeweiligen Mitgliedstaates nicht überschreiten .

c ) Die Grundquoten werden den Käufern/Erzeugern auf der Basis ihrer Anlieferungen in einem bestimmten Referenzjahr zugewiesen; den Erzeugern können in besonderen, genau angegebenen Fällen zusätzliche Quoten zugeteilt werden. Auch diese zusätzlichen Quoten dürfen nur im Rahmen der nationalen Menge des jeweiligen Mitgliedstaates gewährt werden und sind aus einer Reserve zu entnehmen, die innerhalb der nationalen Menge gebildet wird .

d ) Für die Übertragung der Quoten wurden Beschränkungen festgelegt . Die Quoten sind im Grunde nur im Falle des Verkaufs, der Verpachtung und der Übertragung von Land in Erbfolge übertragbar, während es in der Regel nicht zulässig ist, Quoten ohne entsprechende Übertragung von Land zu kaufen oder zu pachten .

e ) Für die Wirtschaftsjahre 1984/85, 1985/86 und 1986/87 wurde die bei Anwendung der Formel A von den Erzeugern für die Quote überschreitende Anlieferungen zu zahlende Abgabe auf 75 %, die bei Anwendung der Formel B von den Käufern zu zahlende Abgabe dagegen auf 100 % des Milchrichtpreises festgesetzt . Der Käufer muß die Abgabe anschließend auf den ihn beliefernden Erzeuger abwälzen . Aufgrund der Ratsbeschlüsse vom Dezember 1986 beträgt die Abgabe für die Wirtschaftsjahre 1987/88 und 1988/89 bei Anwendung beider Formeln 100 % des Richtpreises, wobei das Verfahren der Abwälzung der Abgabe auf die Erzeuger im Rahmen der Formel B geändert wurde .

f ) Die Mitgliedstaaten können den Landwirten bei Aufgabe der Milcherzeugung eine Prämie zahlen . Bis vor kurzem wurden die auf diese Weise freigesetzten Quoten der nationalen Reserve zugeschlagen und standen für eine Neuzuteilung zur Verfügung . Im Mai 1986 verabschiedete der Rat ein gemeinschaftliches Beihilfeprogramm für die Aufgabe der Milcherzeugung, mit dessen Hilfe Quoten aufgekauft werden sollen, die anschließend nicht mehr zugeteilt werden dürfen ( 7 ).

2.2 . Für die Direktverkäufe von Milch und Milcherzeugnissen an Endverbraucher wurden ähnliche Bestimmungen eingeführt : Es gibt verschiedene Möglichkeiten für Quotenübertragungen zwischen Direktverkäufen und Anlieferungen auf staatlicher Ebene und auf Erzeugerebene . Der vorliegende Bericht beschäftigt sich mit dem die Anlieferungen betreffenden Teil der Regelung, wobei die Direktverkäufe nur insoweit berücksichtigt werden, als sie Einfluß auf die Anlieferungen haben .

2.3 . Vor der Verabschiedung der Ratsbeschlüsse vom Dezember 1986 wurde die Regelung mehrmals geändert . Die wichtigsten Änderungen wurden 1985 als Reaktion auf das Drängen der Mitgliedstaaten auf eine Lockerung der Regelung vorgenommen .

a ) Innerhalb der einzelnen Zwölfmonatszeiträume können die Mitgliedstaaten die von den Erzeugern/Käufern nicht ausgeschöpften Quoten zunächst innerhalb derselben Region und dann auch in anderen Regionen denjenigen Erzeugern/Käufern neu zuteilen, die ihre Quoten überschritten haben, und auf diese Weise deren Abgabeschuld verrechnen ( 8);dieses Verfahren wird im folgenden als "Quotenverrechnung" bezeichnet . Diese Lockerung wurde ursprünglich nur für das Wirtschaftsjahr 1984/85 beschlossen, dann aber auf das Wirtschaftsjahr 1986/87 ausgedehnt und trotz des Vorschlags der Kommission zur Streichung dieser Bestimmung vom Rat im Rahmen seiner Beschlüsse vom Dezember 1986 auch auf die Wirtschaftsjahre 1987/88 und 1988 /89 ausgedehnt .

b ) Die Mitgliedstaaten sind ermächtigt, die erhobene Abgabe als Beitrag zur Deckung der Kosten für die Finanzierung staatlicher Beihilfeprogramme für die Aufgabe der Milcherzeugung zu verwenden ( sieheZiffer 2.1, Buchstabe f )). Diese Ermächtigung giltjedoch nur insoweit, als die Abgabe auf Anlieferungen innerhalb der nationalen Menge erhoben wird, so daß sämtliche Abgaben auf Anlieferungen, die die staatliche Menge überschreiten, an die Gemeinschaft gezahlt werden ( 9 ). Wie die unter Buchstabea ) genannte Bestimmung wurde auch diese Bestim-mung ursprünglich nur für das Wirtschaftsjahr 1984/85 erlassen, dann aber auf die anderen vier Zwölfmonatszeiträume ausgedehnt .

3 . Bemerkungen zur Wirksamkeit der Quoten-/Abgaberegelung im Hinblick auf die Wiederherstellung des Gleichgewichts im Milchsektor MARKTLAGE

Anlieferungen

3.1 . Wie Tabelle 1 zeigt, hatte die Quotenregelung einen unmittelbaren Einfluß auf die den Molkereienangelieferte Milchmenge, da die Landwirte ihren Kuhbestand verringerten, weniger Zusatzfutter verfütterten und den Milchverbrauch innerhalb des landwirtschaftlichen Betriebs steigerten . Ungünstige Witterungsbedingungen in einigen Teilen der Gemeinschaft trugen ebenfalls zum Rückgang der Anlieferungen bei . Im Wirtschaftsjahr 1984/85 gingen diese gegenüber dem Hoechstwert von 1983/84 um 5 % zurück, wobei fünf Mitgliedstaaten sogar einen Rückgang von über 5 % verzeichneten . Wie aus Tabelle 2 ersichtlich, lagen die Anlieferungen insgesamt ( EUR 10 ) bei 99,5 Mio Tonnen und blieben damit im Rahmen der Gesamtgarantiemenge von 99,9 Mio Tonnen .

3.2 . Im Wirtschaftsjahr 1985 /86 stiegen die Anlieferungen jedoch auf 100,4 Mio Tonnen an, d .h . die Gesamtgarantiemenge wurde um 1,0 Mio Tonnen überschritten . In der zweiten Hälfte des Wirtschaftsjahres 1985/86 waren die Anlieferungen besonders hoch, und diese Entwicklung setzte sich im Wirtschaftsjahr 1986/87 fort . In den ersten sechs Monaten des Wirtschaftsjahres 1986/87 waren die Anlieferungen um 1 % höher als in den ersten sechs Monaten des Wirtschaftsjahres 1985/86 . Gegen Ende des Zwölfmonatszeitraums gingen die Anlieferungen jedoch zurück, so daß den letzten verfügbaren Informationen zufolge die Anlieferungen für den gesamten Zeitraum 1986/87 um etwa 0,2 % höher lagen als 1985/86, das sind rund 1,1 Mio Tonnen mehr als die Gesamtgarantiemenge .

3.3 . Die erneut steigende Tendenz der Milchanlieferungen fiel zeitlich mit einer Abschwächung des Exportabsatzes und einer Stagnation des Binnenverbrauchs zusammen . Die Differenz zwischen Erzeugung und möglichem Verbrauch wurde von der Kommission im November 1986 auf 9,6 Mio Tonnen Milch pro Jahr geschätzt ( siehe Tabelle 3 ). Dabei wurden die besonderen Absatzmaßnahmen der Ausfuhr von Interventionsbutter zu stark subventionierten Preisen in die UdSSR und in den Nahen Osten sowie besondere Absatzmaßnahmen auf dem Binnenmarkt Butter und Magermilchpulver ( MMP )

3.4 . Bei der Erzeugung von Butter und MMP war die Entwicklung die gleiche wie bei den Anlieferungen . Nach einem deutlichen Rückgang im Jahre 1984 und in der ersten Hälfte des Jahres 1985 begann die Erzeugung von Butter und MMP in der zweiten Hälfte des Jahres 1985 wieder zu steigen und nahm 1986 rasch zu, und zwar stärker als die Milchanlieferungen . In der Zeit von Januar bis Dezember 1986 nahmen die Milchanlieferungen um 1,4 %, die Buttererzeugung um 7 % und die Erzeugung von MMP um 9 % zu .

Dieser sehr starke Produktionsanstieg bei den Interventionserzeugnissen ist zu einem grossen Teil auf die geringe Wirksamkeit der Quoten-/Abgaberegelung zurückzuführen, wurde aber auch durch Faktoren wie günstigere Witterungsbedingungen, Verschlechterung der Absatzmöglichkeiten bei anderen Milcherzeugnissen, insbesondere auf den Exportmärkten, und einen vorübergehenden Rückgang des Verbrauchs von Frischmilcherzeugnissen im Anschluß an das Unglück von Tschernobyl gefördert .

3.5 . Als Folge hiervon erreichten die Bestände an Butter und Magermilchpulver Rekordhöhen, wie aus Tabelle 4 ersichtlich ist . Im Jahre 1986 verschlechterte sich die Lage erheblich : In der Zeit von Januar bis Dezember wurden 647 000 Tonnen Butter - das sind 30 % der Erzeugung - angekauft . Die Butterbestände in öffentlicher Lagerhaltung erhöhten sich von 1,0 Mio Tonnen auf 1,3 Mio Tonnen, während die Bestände an Magermilchpulver von beinahe 520 000 Tonnen im Januar auf einen Hoechstwert von 960 000 Tonnen Ende Juli anstiegen und bis Jahresende auf 772 000 Tonnen zurückgingen . Im Laufe des Jahres 1986 wurden fast 602 000 Tonnen - das sind 28 % der Erzeugung - von den Interventionsstellen angekauft .

3.6 . Es besteht keine Aussicht, daß sich diese Bestände in der nahen Zukunft mit Hilfe der normalen Absatzprogramme wesentlich verringern lassen . Die Kommission teilte dem Rat jedoch im Dezember mit, daß sie beabsichtige, ein besonderes Absatzprogramm für Butter einzuführen, durch das die Bestände auf ein normales Maß reduziert werden sollen . Dieses Programm, das den Absatz von 1 Million Tonnen Butter in den Jahren 1987 und 1988 vorsieht, lässt sich nur mit Hilfe sehr hoher Subventionen verwirklichen, deren voraussichtliche Gesamtkosten für die Gemeinschaft mit rund 3 200 Mio ECU beziffert wurden . Die Kommission hat dem Rat vorgeschlagen, die Finanzierung dieses Programms über 4 Jahre, beginnend mit dem Jahr 1989, zu verteilen Ausfuhren

3.7 . Die Situation auf den Exportmärkten der Gemeinschaft hat sich in der Vergangenheit deutlich verschlechtert, und die weiteren Aussichten sind ungünstig . Die Verhältnisse haben sich seit den späten siebziger Jahren, als die Gemeinschaft ihren Anteil an einem expandierenden Weltmarkt - vor allem für Butter und MMP - ausweiten konnte, völlig geändert . Damalswar die EG in der Lage, schneller als ihre Konkurrenten auf die steigende Nachfrage der osteuropäischen Länder und der Ölstaaten zu reagieren : Die Erzeugung nahm rasch zu, die Preise wurden nicht durch hohe, den Markt belastende Bestände gedrückt, und es bestand die Möglichkeit, den Marktanteil durch die Gewährung hoher Ausfuhrerstattungen zu erhöhen . Zur Zeit istdie Nachfrage nach Molkereierzeugnissen auf dem Weltmarkt schwach, und die Konkurrenten der EG versuchen mit aller Gewalt, das absolute Niveau ihrer Verkäufe aufrechtzuerhalten . Die Preise sind aufgrund der den Markt erdrückenden Bestände extrem niedrig und im allgemeinen nicht weit von den Mindestpreisen des GATT entfernt . Infolgedessen ist die Möglichkeit der Gemeinschaft, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch erhöhte Ausfuhrerstattungen zu steigern, stark begrenzt .

3.8 . Die Gemeinschaft sollte sich aktiv darum bemühen, ihren Marktanteil bei den Molkereierzeugnissen zu erhalten und, wenn möglich, zu erhöhen, doch muß man das Ausfuhrvolumen, das mittelfristig aufrechterhalten werden kann, realistisch einschätzen . Aufgrund der Entwicklung der letzten vier Jahre und angesichts der gegenwärtigen Lage kann mit einem Ausfuhrvolumen von 12 Mio Tonnen Milchäquivalent gerechnet werden ( siehe Tabelle 3 ). Selbst dieses Volumen wird schwer zu erreichen sein, solange hohe Bestände auf die Preise drücken, und sollte daher bei der gegenwärtigen Marktlage als Maximum angesehen werden .

Zusammenfassung der Marktlage

3.9 . Zusammenfassend lässt sich daher sagen, daß die Einführung der Quotenregelung im Hinblick auf das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bis jetzt nicht zu der deutlichen Verbesserung geführt hat, die man sich erhofft hatte . Wenngleich einige der Faktoren, die dieses Gleichgewicht seit April 1984 beeinträchtigt haben, nicht mit der Quotenregelung zusammenhängen, z.B . ein realer Rückgang der Futtermittelpreise und die stetige Abschwächung des Weltmarktes, so gibt es doch eine Reihe von Gründen, warum die Quotenregelung ihre Ziele nicht erreicht hat . Diese werden in den folgenden Ziffern dargelegt .

HÖHE DER QUOTEN

3.10 . Die Garantiemenge der Gemeinschaft wurde von Anfang an zu hoch festgesetzt . Die Zahlenangaben der Tabelle 3 zur Milchbilanz zeigen, daß sogar das Niveau von 97,2 Mio Tonnen, das im fünften Erwägungsgrund der Verordnung ( EWG ) Nr . 856/84 des Rates als das Niveau bezeichnet wird, auf das diese Menge "angesichts des Binnenverbrauchs und der gegenwärtigen Exportmöglichkeiten" festgesetzt werden sollte, vor dem Hintergrund der Erfahrung der unmittelbar vorausgegangenen Jahre und der bekannten Zukunftsperspektiven um mindestens 5 Mio Tonnen zu hoch war . Schließlich wurde die Menge für das erste Jahr, das Wirtschaftsjahr 1984/85, vom Rat zunächst auf 99,4 Mio Tonnen, einschließlich einer zusätzlichen Menge von 872 000 Tonnen für das erste Jahr der Regelung und zuzueglich einer Gemeinschaftsreserve von 383 000 Tonnen, festgesetzt . Die effektive Gesamtgarantiemenge für das Wirtschaftsjahr 1984/85 wurde dann durch die Genehmigung von Nettoübertragungen von den Direktverkaufsmengen auf die Anlieferungen in Höhe von 500 000 Tonnen noch einmal, auf99,9 Mio Tonnen, erhöht .

3.11 . Im Wirtschaftsjahr 1985/86 wurden statt der geplanten gesamten 872 000 Tonnen, die für das Wirtschaftsjahr 1984/85 zusätzlich genehmigt worden waren, aufgrund weiterer Nettoübertragungen von den Direktverkaufsmengen auf die Anlieferungen in Höhe von 427 000 Tonnen effektiv nur 445 000 Tonnen abgebaut, so daß die Gesamtgarantiemengen bei 99,5 Mio Tonnen lag. Ausserdem überschritten die BR Deutschland, die Niederlande und Belgien entgegen den Vorschriften bei der Quotenzuteilung an die Erzeuger ihre Gesamtgarantiemengen . In der BR Deutschland wurden mehr als 1 Mio Tonnen über die nationale Menge von 23,4 Tonnen hinaus zugeteilt, in den Niederlanden wurde die nationale Menge von 12,3 Mio Tonnen um 170 000 Tonnen überschritten, und in Belgien wurde die nationale Menge von 3,2 Mio Tonnen um 55 000 Tonnen überzogen ( siehe die Ziffern 4.9 - 4.12 ). Somit betrug die tatsächlich zugewiesene Gesamtquote im Wirtschaftsjahr 1985/86 100,8 Mio Tonnen .

3.12 . Im März 1986 beschloß der Rat, die Garantiemenge der Gemeinschaft ( ohne die Gemeinschaftsreserve und Spanien ) für die Wirtschaftsjahre 1987/88 und 1988/89 auf 97,1 bzw . 96,1 Mio Tonnen zu senken . Es stellte sich jedoch bald heraus, daß diese Mengen immer noch zu hoch waren . Im Dezember 1986 beschloß der Rat daher, im Wirtschaftsjahr 1987/88 vorübergehend 4 % und, nach Maßgabe der Absatzchancen und der Bestandslage, im Wirtschaftsjahr 1988/89 weitere 1,5 % der Quote auszusetzen, wobei den Erzeugern für beide Jahre ein finanzieller Ausgleich gewährt werden sollte . Infolgedessen beläuft sich die Garantiemenge der Gemeinschaft für die Wirtschaftsjahre 1987/88 und 1988/89 effektiv auf 93,1 Mio Tonnen bzw . 90,8 Mio Tonnen ( ohne die Gemeinschaftsreserve und Spanien ).

3.13 . Nach den Ansätzen in der Bilanz des Milchsektors 1982-1986, die die Kommission erstellt und in den beiden Mitteilungen an den Rat vom September und November 1986 dargelegt hat ( siehe Tabelle 3 ), liegt der durchschnittliche Binnenverbrauch in der Gemeinschaft bei rund 85 Mio Tonnen pro Jahr bei einem Ausfuhrvolumen von 12 Mio Tonnen pro Jahr . In beiden Zahlen sind die Sonderverkäufe von Interventionsbutter ( siehe Ziffer 3.3 ) sowie die normalen Programme für den subventionierten Absatz von MMP und Butter aus Interventionsbeständen und Marktangeboten berücksichtigt . Legt man für die Einfuhren und Direktverkäufe das Volumen der Jahre 1985 und 1986, nämlich 2,4 Mio Tonnen und 3,4 Mio Tonnen zugrunde, so müssen die Anlieferungen auf 91 Mio Tonnen gesenkt werden, wenn das strukturelle Ungleichgewicht beseitigt werden soll, ohne das bestehende Subventionsniveau zur Steigerung des Marktverbrauchs weiter zu erhöhen . Wollte man die Notwendigkeit für besondere subventionierte Verkäufe von Interventionsbutter beseitigen, müsste die anzustrebende Anlieferungsmenge auf rund 87 Mio Tonnen verringert werden .

3.14 . Es bleibt abzuwarten, ob die im Dezember 1986 beschlossene Senkung der Garantiemenge der Gemeinschaft die tatsächlichen Anlieferungen so weit verringern wird, daß das strukturelle Ungleichgewicht beseitigt wird . Dies hängt zu einem grossen Teil von den in den Ziffern 3.15 - 3.26 behandelten Merkmalen der Quotenlieferung ab, die Einfluß darauf haben, ob die Anlieferungen in Richtung auf eine Überschreitung oder eine Unterschreitung der Quoten tendieren .

ABSCHRECKUNGSWIRKUNG DER ABGABE

Auswirkungen auf den einzelnen Erzeuger

3.15 . Man ging davon aus, daß die Abgabe auf dieueber die Quote hinaus angelieferten Mengen hoch genug sein müsste, um die Erzeuger davon abzuhalten, ihre Einzelquoten zu überschreiten . Die Abgabe wurde bei Anwendung der Formel A auf 75 % und bei Anwendung der Formel B auf 100 % des Milchrichtpreises festgesetzt . Der Grund für die ursprüngliche Festsetzung unterschiedlicher Sätze liegt darin, daß bei Anwendung der Formel A der Erzeuger die Abgabe direkt auf die von ihm zuviel angelieferten Mengen zahlt, während bei Anwendung der Formel B die Abgabe zunächst vom Käufer auf eine Quotenüberschreitung gezahlt wird, die dem Nettosaldo, der zuviel angelieferten und nicht ausgeschöpften Mengen aller Erzeuger entspricht . Im Rahmen der von allen die Formel B anwendenden Mitgliedstaaten ( mit Ausnahme Dänemarks ) erlassenen Vorschriften wirkte sich die Abwälzung des Abgabebetrags auf die Erzeuger, die ihre Quote überschritten haben, dahingehend aus, daß der vom Erzeuger gezahlte tatsächliche Abgabesatz pro kg niedriger war als der vom Käufer gezahlte Abgabesatz . Diese als Abgabeverwässerung bekannte Erscheinung wird im Anhang an einem Beispiel veranschaulicht .

3.16 . Man rechnete damit, daß die höhere Abgabe im Rahmen der Formel B dazu führen würde, daß der tatsächliche Abgabesatz für die Erzeuger bei beiden Formeln annähernd gleich wäre, wie es in dem im Anhang dargestellten dritten Beispiel für die Anwendung der Formel B der Fall ist . Ausserdem ging man davon aus, daß die Abgabe bei einem Satz von 75 % des Milchrichtpreises eine stark abschreckende Wirkung haben würde, da sie höher wäre als der Grenzertrag aus der die Quote überschreitenden Erzeugung .

3.17 . Schließlich wurde der tatsächliche Abgabesatz, der von den Erzeugern gezahlt wurde, die ihre Einzelquoten im Wirtschaftsjahr 1985/86 überschritten, in den meisten Mitgliedstaaten durch zwei Faktoren in ausserordentlichem Umfang verwässert :

a ) Die Differenzierung 75 %/100 % erwies sich als ein völlig ungeeignetes Mittel, die im Rahmen der beiden Formeln von den Erzeugern gezahlten tatsächlichen Abgabesätze einander anzugleichen;

b ) aufgrund der Änderung der Vorschriften, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, innerhalb eines bestimmten Quotenjahres die zuviel angelieferten und die nicht ausgeschöpften Mengen zwischen Erzeugern bzw . Käufern zu verrechnen, konnten einige Mitgliedstaaten der Formel A und der Formel B den tatsächlichen Abgabesatz verwässern : In der Tat haben durch diese Änderung die unterschiedlichen Abgabesätze der beiden Formeln ihre Begründung weitgehend verloren .

3.18 . Die Tabelle 5 gibt im Rahmen der verfügbaren Daten einen Überblick über die Auswirkung der Quotenverwässerung auf die Abgabesätze, die von den Erzeugern, die im Wirtschaftsjahr 1985/86 ihre Einzelquoten überschritten, gezahlt wurden . Daraus wird ersichtlich, daß

a ) die BR Deutschland und die Niederlande, die beide die Formel A anwenden, im Wirtschaftsjahr 1985/86 keinen Gebrauch von der Quotenverrechnung gemacht haben . Die Erzeuger dieser Länder zahlten die volle Abgabe in Höhe von 75 % des Richtpreises;

b ) im Rahmen der Formel B die vom Erzeuger gezahlten tatsächlichen Abgabesätze je nach seinen besonderen Verhältnissen und seiner Situation ganz beträchtlich variierten : Ein Extrem sah so aus, daß dann, wenn der Käufer im Rahmen seiner Quote blieb, keine Abgabe zu zahlen war, so daß die Erzeuger, die an diese Käufer zuviel geliefert hatten, völlig abgabefrei blieben;

c ) dort, wo die Abgabe nach der Formel B von den Käufern gezahlt wurde, die Abgabeverwässerung für den Erzeuger viel stärker war, als in der Differenzierung 100 %/75 % zum Ausdruck kommt;

d ) bei Anwendung der Formel B in Kombination mit einer Quotenverrechnung die Abgabe auf einen verschwindend geringen Satz reduziert werden kann : Im Vereinigten Königreich zahlten die an das "Milk Marketing Board" von England und Wales liefernden Erzeuger einen tatsächlichen Abgabesatz von 0,1341 pence/kg, was weniger ist als 1 % des Milchrichtpreises .

3.19 . Somit konnten dort, wo die Formel B und/oder die Quotenverrechnung angewandt wird, die Erzeuger die Auswirkungen der Abgabe weitgehend umgehen . Angesichts dieser Sachlage ist der Abschreckungscharakter im Hinblick auf etwaige Quotenüberschreitungen bei den Milchanlieferungen stark eingeschränkt .

Auswirkungen auf die Gesamterzeugung

3.20 . Der Hof hat versucht, die Höhe der im Wirtschaftsjahr 1985/86 von den einzelnen Erzeugern zuviel angelieferten Mengen zu analysieren, um festzustellen, inwieweit die zunehmende Verwässerung der Abgabe die abschreckende Wirkung auf die Erzeugung verringert . Bedauerlicherweise sind die Mitgliedstaaten bei Anwendung der Formel B nicht verpflichtet, statistische Daten auf Erzeugerebene zu erheben, und die BR Deutschland, die die Formel A direkt ohne Verwässerung anwendet, führt keine zentralen, nach Erzeugern gegliederten Statistiken über die Quoten und Anlieferungen, obwohl die Bestimmungen von Artikel 12 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 der Kommission dies verlangen ( siehe die Bemerkungen zur Angemessenheit der Verwaltungsinformationen in Ziffer 5.12 ). Es ist daher nicht möglich, eine vollständige Analyse vorzulegen . Die vorhandenen Daten zeigen jedoch, daß die Erzeuger dort, wo die Abgabe erheblich verwässert wurde, bereit waren, ihre Quoten deutlich zu überschreiten . Im Vereinigten Königreich haben die Erzeuger in 32 %, in Dänemark in 44 % und in Belgien in38 % der Überschreitungsfälle ihre Quoten um 10 % oder mehr überschritten, während dies in den Niederlanden, wo es keine Abgabeverwässerung gab, nur für 8 % der Überschreitungsfälle zutrifft . Es gibt auch einige begrenzte Hinweise aus Frankreich, wonach die Erzeuger in den Regionen, in denen im Wirtschaftsjahr 1985/86 der gezahlte tatsächliche Abgabesatz niedrig war oder überhaupt keine Abgabe bezahlt wurde, ihre Produktion im Wirtschaftsjahr 1986/87 vielfach stark erhöhten, während die Erzeugung in den Regionen, in denen die Abgabe höher war und das Nettoeinkommen der Landwirte erheblich beeinträchtigt wurde, nicht so rasch zunimmt .

3.21 . Solange die Formel B und die Quotenverrechnung gelten, können die Erzeuger davon ausgehen, daß es immer nicht ausgeschöpfte Mengen geben wird, mit denen die von ihnen zuviel angelieferten Mengen zumindest teilweise verrechnet werden können . Das bedeutet, daß die Formel B und die Quotenverrechnung den Erzeuger begünstigen, der das kalkulierte Risiko eingeht, über seine Quote hinaus anzuliefern, und zwar auf Kosten derjenigen, die Maßnahmen ergreifen, um im Rahmen ihrer Quote zu bleiben . Man kann einwenden, daß bei zunehmender Erfahrung der Erzeuger mit der Quotenregelung ein immer grösser werdender Teil jener Erzeuger, die ihre Mengen nicht voll ausschöpfen, ihre Erzeugung an die Quoten annähern wird, so daß sich die Auswirkungen der Verrechnung verringern . Dies mag zutreffen, doch bleibt ungewiß, auf welchem Niveau sich die nicht ausgeschöpften Mengen einpendeln werden . Es wird immer Erzeuger geben, deren Anlieferungen sich verringern, sei es aus persönlichen Gründen, sei es aus Gründen, die die Gesundheit des Viehs betreffen, oder aus anderen Gründen, sowie infolge von Faktoren wie etwa ungünstige Witterungsbedingungen in einzelnen Regionen . Allgemein kann man sagen, daß im Rahmen der Formel B um so mehr Spielraum für eine Verrechnung von zuviel angelieferten Mengen und nicht ausgeschöpften Mengen besteht, je grösser der Käufer ist : So profitieren die Erzeuger im Vereinigten Königreich, wo die zentralisierten "Milk Marketing Boards" als Käufer gelten, in der Regel mehr als z.B . die Erzeuger in Frankreich oder Luxemburg . Ähnlich sind innerhalb eines Mitgliedstaats diejenigen Erzeuger, die an Grossabnehmer liefern, stärker begünstigt als die, die an Kleinabnehmer liefern .

3.22 . Infolgedessen geht die strukturelle Tendenz dahin, daß die Milcherzeuger dann über die nationale Menge hinaus produzieren, wenn der Abgabesatz, den sie auf die von ihnen zuviel angelieferten Mengen zahlen, niedriger ist als der Grenzertrag aus der Milcherzeugung .

Änderungen der Regelung für die Abgabeschuld

3.23 . Der Beschluß vom Dezember 1986, die Abgabeschuld nach dem dänischen System festzusetzen, zielt darauf ab, die Erzeugung innerhalb der nationalen Menge zu halten . Nach dem dänischen System wird anstelle einer Verteilung der gesamten Abgabeschuld auf alle Erzeuger, die ihre Quoten überschritten haben, und der damit verbundenen Verwässerung des tatsächlichen Abgabesatzes, der pro kg der von den Erzeugern über ihre Quote hinaus angelieferten Mengen gezahlt wird ( siehe Ziffer 3.15 und den Anhang ), von den Behörden am Ende des Jahres berechnet, um wie viele Prozentpunkte die Quoten derjenigen Erzeuger, die über ihre Quoten hinaus produziert haben, durch vorübergehende Übertragung von nicht ausgeschöpften Quotenanteilen anderer Erzeuger erhöht werden können . Nur die Erzeuger, deren Anlieferungen auch die berichtigten Quoten überschreiten, zahlen eine Abgabe, und zwar den vollen, unverwässerten Satz auf die über die berichtigten Quoten hinaus angelieferten Mengen. So gab es im Wirtschaftsjahr 1985/86 in Dänemark genügend nicht ausgeschöpfte Quoten, um die ursprünglichen Quoten der einzelnen Überproduzenten um 34,3 % zu erhöhen : Von 17 700 Erzeugern ( 62 % der dänischen Milcherzeuger ), deren Anlieferungen die ursprünglich für 1985/86 zugewiesenen Quoten überschritten, zahlten nur 326 Erzeuger, deren Anlieferungen um mehr als 34,3 % über den ursprünglichen Quoten lagen, eine Abgabe, und zwar 100 % des Milchrichtpreises auf die über die berichtigten Quoten hinaus angelieferten Mengen .

3.24 . Dieses System hat den Vorteil, daß es die Abgabe auf die Erzeuger konzentriert, die ihre Quoten prozentual am meisten überschreiten, und dadurch, daß es darauf abzielt, daß die Abgabe, die auf die die berichtigten Quoten überschreitenden Anlieferungen gezahlt wird, einen Grenzertrag bei diesen Anlieferungen ausschließt, zumindest im Prinzip dahin tendiert, die Gesamtlieferungen auf die staatliche Menge zu beschränken .

3.25 . Auf der anderen Seite hat die Erhebung der Abgabe in dieser Form aber auch noch andere Konsequenzen, z.B . folgende :

a ) Aufgrund vereinzelter unvermeidlicher Anomalien, die sich bei der anhand einer Reihe von nur begrenzt flexiblen Kriterien vorgenommenen Quotenzuteilung an unter unterschiedlichen Verhältnissen produzierende Erzeuger ergeben haben, waren einige Erzeuger in bezug auf die Quote, die sie im Verhältnis zu ihrem Bedarf erhalten haben, weniger vom Glück begünstigt als andere : Diese weniger begünstigten Erzeuger und diejenigen, die ihre Erzeugung in unverantwortlicher Weise weiter ausgeweitet haben, um die Schwachstellen der Regelung auszunutzen, werden stark belastet .

b ) Die grosse Mehrheit der Erzeuger, die ihre Einzelquote überschreiten, zahlen überhaupt keine Abgabe .

c ) Das Konzept der Einzelquoten, das bereits durch die Einführung der Quotenverrechnung beeinträchtigt wurde, wird weiter ausgehöhlt, das Konzept der nationalen Quoten gefestigt .

3.26 . Der Hof ist sich bewusst, daß die Mitgliedstaaten, die die Formel B anwenden, und diejenigen, die für eine Beibehaltung der Quotenverrechnung sind, die damit verbundene Flexibilität für wichtig halten, um eine weitere Umstrukturierung des Milchsektors vornehmen zu können und eine übermässige Starrheit der Quotenregelung zu vermeiden . Ausserdem kann die vorhandene Flexibilität, wie dieser Abschnitt gezeigt hat, sowohl von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat als auch innerhalb der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich und ungleichmässig sein . Das notwendige Maß an Flexibilität ließe sich jedoch im Rahmen einer ausschließlich erzeugerorientierten Quotenregelung ( d.h . im Rahmen der Formel A ) gezielter erreichen .

DIE ABGABE UND DIE FINANZIERUNG DES ABSATZES VON ÜBERSCHÜSSEN

3.27 . Obwohl die Abgabe nicht in erster Linie als Mittel zur Erhöhung der Einnahmen gedacht war, sollen nach dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates die Kosten, die durch den Absatz der über die Quoten hinaus angelieferten Mengen für den Haushalt entstehen, durch die Einnahmen aus der Abgabe finanziert werden . Obwohl dieses Ziel in der Verordnung bleibt, wurde es infolge der Abgabeverwässerung im Rahmen der Formel B und der Änderungen der Vorschriften im Jahre 1985 nur teilweise erreicht; durch diese Änderungen wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, eine Quotenverrechnung vorzunehmen und die erhobene Abgabe zur Finanzierung nationaler Beihilfeprogramme für die Aufgabe der Milcherzeugung zu verwenden, soweit die tatsächlichen Anlieferungen die nationale Menge nicht überschreiten .

3.28 . Diese beiden Änderungen haben zur Folge, daß der grösste Teil der Abgabe, die ursprünglich zur Finanzierung des Absatzes von Überschüssen an den EAGFL gezahlt werden sollte, innerhalb der Mitgliedstaaten einbehalten wird . Bei der Quotenverrechnung bleibt die Abgabe nämlich bei den Lieferanten, die ihre Quoten überschritten haben und die die Abgabe sonst gezahlt hätten . Wo die Abgabe erhoben wird, kann sie für die Finanzierung von Prämien für die Aufgabe der Milcherzeugung verwendet werden, wodurch der Nutzen aus der von den Überproduzenten gezahlten Abgabe auf die ihre Produktion aufgebenden Erzeuger übertragen wird, ohne deshalb das Gesamtvolumen der Erzeugung zu verringern . Die Mitgliedstaaten wurden nicht daran gehindert, die auf diese Weise aufgekauften Quoten neu zuzuteilen .

3.29 . Letzten Endes haben nur zwei Mitgliedstaaten, die BR Deutschland und die Niederlande, von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, mit der Abgabe Prämien für die Aufgabe der Milcherzeugung zu finanzieren . Beide Länder haben unter Verstoß gegen Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 des Rates Quoten unter Überschreitung ihrer nationalen Menge zugeteilt ( siehe die Ziffern 4.11 - 4.14 ). Sie haben die Einnahmen aus der Abgabe dazu verwendet, Quoten von Erzeugern aufzukaufen, die ihre Produktion aufgeben, um auf diese Weise die Gesamtzuteilungen wieder auf die nationale Menge zu reduzieren . In beiden Ländern sprengen die zugeteilten Quoten jedoch nach wie vor diesen Rahmen .

3.30 . In Tabelle 6 sind die Haushaltskonten betreffend die Einnahmen aus der Abgabe und ihre Verwendung für die Finanzierung von Prämien für die Aufgabe der Milcherzeugung dargestellt . Daraus wird ersichtlich, daß von der für die Wirtschaftsjahre 1984/85 und 1985/86 erhobenen Abgabe 81,2 Mio ECU für die Finanzierung von Prämien für die Aufgabe der Milcherzeugung verwendet wurden, während für den Absatz von Überschüssen nur 212,9 Mio ECU zur Verfügung standen . Demgegenüber liegen die Kosten für den Absatz der 1986 erzeugten Milchüberschüsse von 9,6 Mio Tonnen für den Haushalt bei schätzungsweise mindestens 2 688 Mio ECU und die Gesamtausgaben des Jahres 1985 im Milchsektor bei 6 571 Mio ECU .

3.31 . Die Kommission schätzt, daß die Grenzkosten des Absatzes der überschüssigen Milcherzeugung für den Haushalt in etwa dem Milchrichtpreis ( 278,4 ECU/Tonne im Wirtschaftsjahr 1986/87 ) entsprechen . Geht man von den Überlegungen der Kommission aus, so muß der Erzeuger einen tatsächlichen Abgabesatz von 100 % des Milchrichtpreises zahlen, wenn die Kosten, die durch den Absatz der unter Überschreitung der Quote angelieferten Mengen für den Haushalt entstehen, durch die Einnahmen aus der Abgabe gedeckt werden sollen . Angesichts dieser Sachlage reichten die für die Wirtschaftsjahre 1984/85, 1985/86 und 1986/87 angewandten Abgabesätze, die sowohl für die Formel A als auch für die Formel B 75 % des Richtpreises betragen sollten, nicht aus, um die für den Haushalt entstehenden Grenzkosten des Absatzes zu decken . In seinen Beschlüssen vom Dezember 1986 setzte der Rat den Abgabesatz für beide Formeln auf 100 % des Milchrichtpreises fest .

3.32 . Die Berechnungen des Hofes, die sich auf eine Reihe von Annahmen über potentielle Absatzmärkte und die Länge des Zeitraums stützen, während dessen die Überschüsse in Form von Butter und Magermilchpulver gelagert werden müssen, zeigen, daß die Grenzkosten für den Haushalt gegenwärtig auf über 300 ECU/Tonne Milchäquivalent ansteigen können .

4 . Bemerkungen zur Durchführung durch die Mitgliedstaaten WAHL DER FORMEL

4.1 . Alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme der BR Deutschland, der Niederlande und Belgiens wenden die Formel B an . Die Wahl der Formel hat die Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten die Quoten zugeteilt und verwaltet haben, nicht wesentlich beeinflusst : In allen Mitgliedstaaten müssen die Quoten unabhängig von der gewählten Formel auf der Ebene der einzelnen Erzeuger festgesetzt werden . Dies liegt daran, daß

a ) sich die Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnungen über die Quotenzuteilung in erster Linie auf die Erzeuger und nicht auf die Käufer beziehen;

b ) im Rahmen der Formel B die Käufer ihre Quote auf die sie beliefernden Erzeuger aufteilen müssen, so daß eine etwaige Abgabeschuld, wie in den Vorschriften verlangt, auf die Erzeuger abgewälzt werden kann .

4.2 . Ausserdem spielen sowohl im Rahmen der Formel A als auch der Formel B die Molkereien eine wichtige Rolle bei der Verwaltung der Quoten, da sie über die ausführlichen Aufzeichnungen über die Anlieferungen der einzelnen Erzeuger verfügen .

4.3 . Angesichts dieser Sachlage gibt es keine verwaltungstechnischen Gründe, die gegen eine Anwendung der Formel A in allen Mitgliedstaaten sprechen .

ANGEMESSENHEIT DER DURCHFÜHRUNG DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN

4.4 . Die Prüfung des Hofes hat ergeben, daß die Mitgliedstaaten in der Regel erhebliche Mittel auf staatlicher und örtlicher Ebene eingesetzt haben, um die Regelung im Einklang mit den Vorschriften durchzuführen, und daß die eingeführten Regelungen im Vergleich zu den bestehenden Vorschriften in vieler Hinsicht zufriedenstellend sind . Es gibt jedoch Ausnahmen, von denen die wichtigsten im folgenden kurz dargestellt werden .

Nichtdurchführung der Regelung durch Italien

4.5 . Italien hat die Quoten-/Abgaberegelung noch nicht durchgeführt, und zwar mit der Begründung, daß ihm angesichts der sehr grossen Zahl von Kleinerzeugern die grundlegenden statistischen Daten und die für die Durchführung erforderliche Verwaltungsinfrastruktur fehlten . Nach den vorläufigen Schätzungen der Kommission blieben die Anlieferungen im Wirtschaftsjahr 1984/85 im Rahmen der staatlichen Menge von 8,8 Mio Tonnen, während sie im Wirtschaftsjahr 1985/86 die staatliche Menge um 33 000 Tonnen überschritten .

4.6 . In den Jahren 1984 und 1985 haben die italienischen Behörden als ersten Schritt zur Festlegung staatlicher Durchführungsbestimmungen eine Erhebung der Milcherzeuger durchgeführt, doch wurden bis jetzt weder Ergebnisse vorgelegt noch staatliche Durchführungsbestimmungen erlassen .

4.7 . Die staatliche Menge Italiens für Anlieferungen an die Molkereien macht mit 8,8 Mio Tonnen im Wirtschaftsjahr 1985/86 rund 8 % der Gesamtgarantiemenge ( EUR 10 ) aus - Italien ist damit der fünftgrösste Milcherzeuger der Gemeinschaft . Es verfügt über die höchste Direktverkaufsquote, die mit 1 116 000 Tonnen 33 % der Gesamtquote der Gemeinschaft ausmacht . Es ist daher höchst unbefriedigend, daß in Italien keine staatlichen Durchführungsbestimmungen erlassen wurden . Die Kommission hat ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrags eingeleitet .

Die Wirksamkeit der Durchführung beeinträchtigendeMaßnahmen

4.8 . In anderen Mitgliedstaaten gab es spezifische Abweichungen von den Gemeinschaftsvorschriften, durch die die Wirksamkeit der Quotenregelung beeinträchtigt wurde . Die wichtigsten Abweichungen sind :

a ) die Überschreitung der nationalen Garantiemenge bei der Zuteilung der Einzelquoten in der BR Deutschland, den Niederlanden und Belgien;

b ) die von Frankreich und Dänemark getroffenen Maßnahmen zur Verringerung der Abgabeschuld .

Überschreitung der nationalen Menge bei der Quotenzuteilung in der BR Deutschland, den Niederlanden und Belgien

4.9 . Tabelle 7 zeigt, daß die BR Deutschland und die Niederlande in den Wirtschaftsjahren 1984/85 und 1985/86 bei der Quotenzuteilung an einzelne Erzeuger die nationalen Mengen überschritten haben . Auch Belgien hat im Wirtschaftsjahr 1985/86 Quotenzuteilungen über die nationale Menge hinaus vorgenommen . In der BR Deutschland betrug die Überzuteilung im Wirtschaftsjahr 1984/85 1,2 Mio Tonnen bei einer nationalen Menge von 23,5 Mio Tonnen ( 5,0 %) und im Wirtschaftsjahr 1985/86 1,1 Mio Tonnen bei einer nationalen Menge von 23,4 Mio Tonnen ( 4,6 %). In den Niederlanden betrug die Überzuteilung im Wirtschaftsjahr 1984/85 117 000 Tonnen bei einer nationalen Menge von 12,1 Mio Tonnen ( 1,0 %) und im Wirtschaftsjahr 1985/86 170 000 Tonnen bei einer nationalen Menge von 12,0 Mio Tonnen ( 1,4 %). In Belgien wurden im Wirtschaftsjahr 1985/86 55 000 Tonnen über die nationale Referenzmenge von 3,2 Mio Tonnen ( 1,7 %) hinaus zugeteilt . Eine solche über die nationale Menge hinausgehende Quotenzuteilung verstösst gegen Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 des Rates und Artikel 5 der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates .

4.10 . Sowohl in der BR Deutschland als auch in den Niederlanden lag der Grund für diese über die nationale Menge hinaus vorgenommene Quotenzuteilung darin, daß nach der ursprünglichen Zuteilung von Grundquoten an die Erzeuger keine ausreichende Reserve mehr vorhanden war, um die in Artikel 3 und Artikel 4 der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates vorgesehenen Zuteilungen für "besondere Fälle" abzudecken . Anstatt diese zusätzlichen Zuteilungen zu begrenzen oder die zugeteilten Grundquoten zu senken, ließen die betreffenden Mitgliedstaaten es zu, daß die Garantiemengen bei der Quotenzuteilung überschritten wurden . Im Falle Belgiens hat die Überzuteilung eine technische Ursache, nämlich die unkorrekte Behandlung eines Teils der im Rahmen des Beihilfeprogramms für die Aufgabe der Milcherzeugung aufgekauften Quoten durch die belgischen Behörden .

4.11 . Im Falle der BR Deutschland hatte die Überzuteilung im Wirtschaftsjahr 1985/86 zur Folge, daß die Gesamtanlieferungen die staatliche Menge um 296 000 Tonnen überschritten, die von den einzelnen Erzeugern über ihre Quoten hinaus angelieferten Mengen aber nur 269 000 Tonnen betrugen . Nach den Vorschriften sind die Erzeuger für diejenige Menge abgabepflichtig, die sie unter Überschreitung ihrer Quoten angeliefert haben, so daß es keine spezifische Abgabeschuld einzelner Erzeuger für die Differenzmenge von 27 000 Tonnen gibt 4.12 . Im Falle der BR Deutschland und der Niederlande hat die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrags eingeleitet . Im März 1987 beschloß die Kommission, die Klagen zurückzuziehen, nachdem die niederländischen und deutschen Behörden für die Quoten der Milchwirtschaftsjahre 1987/88 und 1988/89 Verpflichtungen eingegangen waren . Der Hof ist jedoch der Auffassung, daß die Gründe für die ursprünglichen Vertragsverletzungsverfahren fortbestehen, weil diese Verpflichtungen es den beiden Mitgliedstaaten ermöglichen, weiterhin über ihre staatlichen Mengen hinausgehende Quoten zuzuteilen .

Maßnahmen zur Verringerung der Abgabeschuld

4.13 . Sowohl Dänemark als auch Frankreich haben Maßnahmen getroffen, die im Gegensatz zu den Gemeinschaftsvorschriften stehen und deren direkte Auswirkung in einer Verringerung der Abgabeschuld besteht . Im Falle Dänemarks errichtete der Verband der dänischen Molkereien im Juni 1984 rückwirkend zum 1 . April 1984 eine Organisation, die als einziger Käufer für alle Milchanlieferungen in Dänemark auftreten sollte, um die Erzeuger so viel wie möglich von der im Rahmen der Formel B möglichen Flexibilität einschließlich der Abgabeverwässerung profitieren zu lassen . Dieser einzige Käufer besitzt als Quote die gesamte dänische Garantiemenge und kann die Quote zwischen den die ihn beliefernden Erzeugern verwalten .

4.14 . Die Prüfung der Funktionsweise des einzigen Käufers durch den Hof hat ergeben, daß er weder der normalen Vorstellung von einem Käufer noch der Definition von Artikel 12 der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 4.15 . Bis Ende 1986 blieb Artikel 4a jedoch eine vorübergehende Bestimmung . Die Kommission bemühte sich regelmässig um seine Aufhebung, und würde er aufgehoben, so würde es die Einrichtung des einzigen Käufers Dänemark ermöglichen, weiterhin die Abgabeschuld seiner Erzeuger zu begrenzen . Der Hof ist daher der Ansicht, daß die Gründe für die Vertragsverletzungsverfahren während des gesamten Zeitraums gültig blieben .

4.16 . Als Antwort auf die Bemerkungen des Hofes und der Kommission haben die dänischen Behörden sich damit einverstanden erklärt, die Aufgaben des einzigen Käufers so anzupassen, daß er künftig eine unverfälschte Rolle bei der Milchvermarktung spielen wird . Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission diese Anpassungen im Hinblick darauf prüfen, ob damit der einzige Käufer den Anforderungen nach Artikel 12 der Verordnung des Rates ( EWG ) Nr . 857/84 entsprechen kann und ob, sofern dies der Fall ist, die ihm von den dänischen Behörden erteilte Anerkennung mit Artikel 25 der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 des Rates im Einklang steht, wonach ausschließliche Kaufrechte nur nach Ermächtigung durch den Rat gewährt werden dürfen, die dieser auf der Grundlage der in diesem Artikel aufgeführten Kriterien erteilt .

4.17 . Frankreich hat unmittelbar nach Ablauf des Quotenjahres 1985/86 Maßnahmen getroffen, um die Abgabeschuld seiner Erzeuger zu verringern, indem es den Zwölfmonatszeitraum 1 . April 1985 31 . März 1986 in einen Zeitraum von 52 Wochen umwandelte Beschränkungen für die Quotenübertragung zwischen Erzeugern

4.18 . Nach den Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere nach Artikel 7 der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates und Artikel 5 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 der Kommission, können die Quoten in der Regel nur zusammen mit dem Land, auf das sie sich beziehen, im Rahmen eines Verkaufs, einer Verpachtung oder einer Erbregelung von einem Erzeuger auf einen anderen übertragen werden . Diese Beschränkungen für die Übertragung sollen verhindern, daß sich ein vom Land unabhängiger Quotenmarkt entwickelt .

4.19 . Der Erfolg der Mitgliedstaaten bei der Durchführung dieser Bestimmung und der Verhinderung ihrer Umgehung mit Hilfe rechtlicher Kunstgriffe war unterschiedlich . In den Mitgliedstaaten ( wie z.B . dem Vereinigten Königreich, Irland und den Niederlanden ), in denen das Interesse an einem - man muß sagen - Quotenhandel groß ist, haben die Behörden sicherzustellen versucht, daß die Erzeuger, die zusätzliche Quoten kaufen oder pachten wollten, auch die dazugehörige Menge Land kaufen oder pachten mussten . Ausserdem haben sie Maßnahmen ergriffen, um Kunstgriffen zur Umgehung der Bestimmungen ( z.B. Verknüpfung grosser Quotenmengen mit sehr kleinen Flächen Land) ein Ende zu setzen . Ungeachtet dieser Maßnahmen stellte der Hof jedoch fest, daß entweder nur begrenzte oder überhaupt keine Kontrollen vorgenommen wurden, um zu überprüfen, ob die genehmigten Grundstücksgeschäfte in Verbindung mit einer Quotenübertragung echt waren ( z.B . ob der Pächter das von ihm zusammen mit der Quote gepachtete Land tatsächlich in Besitz nahm ).

4.20. Darüber hinaus wurde im Vereinigten Königreich, wo die Erzeugerinteressen und die Behörden eine grössere Flexibilität bei der Quotenübertragung begünstigt haben, vom "Milk Marketing Board" ( MMB ) für das Wirtschaftsjahr 1986/87 eine "Quotenverpachtungs"-Regelung eingeführt,um die Beschränkungen von Artikel 7 der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates zu umgehen . Nach Ansicht des MMB und der Behörden des Vereinigten Königreichs ist das MMB befugt, die ihm als Käufer zugewiesene Quote gemäß Artikel 8 derselben Verordnung zwischen seinen Erzeugern zu verwalten. Der Hof ist jedoch der Ansicht, daß die Quotenverpachtungsregelung der Absicht der Gemeinschaftsvorschriften zuwiderläuft .

4.21 . Zusammenfassend lässt sich sagen, daß es eine Reihe von Anzeichen dafür gibt, daß die für den Quotenhandel festgesetzten Beschränkungen zumindest in gewissem Grade umgangen werden . Die Quoten haben einen wirtschaftlichen Wert, und wenn sie knapp sind, besteht eine entsprechende Nachfrage . Denjenigen Landwirten, die keine zufriedenstellende Quote zugeteilt bekamen oder ihre Quote aus anderen Gründen überschreiten, mag eine Quotenpacht oder ein Quotenkauf als einziger Ausweg erscheinen, um Abgabezahlungen zu umgehen . Mit der zunehmenden Entfernung der Quotenregelung vom Stand des Jahres 1983, in den meisten Mitgliedstaaten das Referenzjahr für die Quotenzuteilung, wird die Forderung nach einer grösseren Flexibilität aus strukturellen Gründen immer lauter . Angesichts dieser Sachlage werden die Forderungen nach einer Umgehung der gegenwärtigen Beschränkungen für Quotenübertragungen ohne Land weiter zunehmen . Der Hof ist daher der Ansicht, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam prüfen sollten, wie dieses Problem zu behandeln ist .

Von den Mitgliedstaaten eingeführte Kontrollmaßnahmen

4.22 . Im allgemeinen haben die Mitgliedstaaten angemessene Kontroll - und Prüfungsverfahren eingeführt, um sich davon zu überzeugen, daß die Regelung korrekt durchgeführt wird . Seit Einführung der Regelung im April 1984 gab es verschiedentlich Presseberichte über Versuche einer betrügerischen Umgehung der Vorschriften, z.B . über

a ) Milchschmuggel über die nordirisch-irische und die belgisch-niederländische Grenze,

b ) eine "Quotenbank" in den Niederlanden für die illegale Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern,

c ) nicht erfasste Milchverkäufe ausserhalb des Milchvermarktungssystems und ausserhalb der Quotenregelung im Vereinigten Königreich,

d ) innerhalb ein und derselben Molkerei vorgenommene Übertragungen von Milchanlieferungen von Erzeugern, die ihre Quote überschritten haben, auf Erzeuger, die ihre Quote nicht ausgeschöpft haben, mit dem Ziel, Abgabeschuld zu umgehen ( z.B . in Dänemark ).

4.23 . Der Hof hat diese Presseberichte und die Maßnahmen geprüft, die die Mitgliedstaaten getroffen haben, um ihnen entgegenzutreten . In jedem dieser Fälle gilt, daß

a ) der Umfang derartiger betrügerischer Aktionen nach dem den Behörden der Mitgliedstaaten vorliegenden Beweismaterial begrenzt ist;

b ) die Mitgliedstaaten in allen dem Hof bekannten Fällen unverzueglich tätig geworden sind, um derartige Aktionen zu untersuchen und zu beenden, und erforderlichenfalls Maßnahmen zur Beitreibung der geschuldeten Beträge getroffen haben .

5 . Bemerkungen zur Wirksamkeit der Rolle der Kommission bei der Handhabung der Quoten-/Abgaberegelung EINLEITUNG

5.1 . Da die Gemeinschaftsverordnungen den Mitgliedstaaten bei der Gestaltung der Durchführungsvorschriften zu dieser Regelung erheblichen Spielraum gewähren, ist es wichtig, daß die Kommission eine allgemeine Rolle bei der Überwachung der Anwendung der Regelung wahrnimmt, indem sie sicherstellt, daß die Mitgliedstaaten innerhalb des umfassenden Verordnungsrahmens bleiben, bei Durchführungsproblemen Rat erteilt und auf eine konsequente Durchführung der Verordnungen hinwirkt .

5.2 . Zusammenfassend lässt sich feststellen, daß sich die Rolle der Kommission bei der Einführung der Regelung und der Handhabung ihrer Durchführung auf folgendes erstreckte :

a ) Ausarbeitung von Grundsatzvorschlägen;

b ) Überwachung der Auswirkung der Regelung auf den Milchmarkt;

c ) Entwurf von Gemeinschaftsverordnungen;

d ) Überprüfung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten;

e ) Beratung bei Anwendungsschwierigkeiten in Form von Interpretationshilfen und Klarstellungen zu den Verordnungen;

f ) Kontrolle der Durchführung mit Hilfe des Rechnungsabschlußverfahrens .

Die Kommission hat ihre Aufgabe mit Hilfe der üblichen Verfahren ( z.B . Konsultation des Verwaltungsausschusses ) wahrgenommen .

5.3 . Der Hof ist der Auffassung, daß die Kommission ihre allgemeine Rolle bei der Überwachung der Anwendung der Regelung in mehrfacher Hinsicht nicht so wirksam wahrgenommen hat, wie dies der Fall hätte sein müssen . In den folgenden Ziffern werden die wichtigsten Beispiele dafür dargelegt .

WIRKSAMKEIT DER VERFAHREN BEI NACHWEISLICH INKORREKTER DURCHFÜHRUNG DER VORSCHRIFTEN

5.4 . Vermag sie ein Problem im Zusammenhang mit einer nachweislich inkorrekten Durchführung der Regelung nicht auf einfache Weise durch einen Schriftwechsel zufriedenstellend zu lösen, so stehen der Kommission zwei Verfahrenswege offen : das Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 des EWG-Vertrags und das Rechnungsabschlußverfahren . Beide Verfahren sind langwierig; daher ist es erforderlich, daß die Kommission so schnell wie möglich vorgeht und unnötige Verzögerungen bei diesem Verfahren vermeidet .

5.5 . In einigen Fällen betreffend die Durchführung der Milchquotenregelung handelte die Kommission rasch : beispielsweise Anfang 1985, als die meisten Mitgliedstaaten nicht gewillt waren, Abgabevorauszahlungen zu erheben, wie dies in den damals geltenden Verordnungen vorgeschrieben war, und, in jüngerer Zeit, als Frankreich den Zeitraum für das Milchwirtschaftsjahr 1985/86 auf 52 Wochen umstellte . In anderen Fällen leitete die Kommission jedoch im Juli und September 1986 rein formell Vertragsverletzungsverfahren gegen mehrere Mitgliedstaaten aufgrund von Sachverhalten ein, die von ihr erstmals 1984 und 1985 beanstandet worden waren .

ANGEMESSENHEIT DER KONTROLLEN AN ORT UND STELLE

5.6 . Die unmittelbar für die Quotenregelung zuständigen Dienststellen der Kommission haben keine systematische Prüfung der Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten an Ort und Stelle vorgenommen . 1986 wurde von den Rechnungsabschlußstellen ein Prüfungsbesuchsprogramm durchgeführt, jedoch wurde festgestellt, daß nur bei zwei dieser Prüfungsbesuche ein Mitarbeiter der für die Marktverwaltung zuständigen Abteilung teilgenommen hat . Ferner hat der Hof festgestellt, daß es gewisse Koordinierungsmängel bei der Vorbereitung dieser Prüfungsbesuche gab, aufgrund deren die Rechnungsabschlußstellen die bei den Marktverwaltungsstellen vorhandenen Unterlagen und Daten nicht in vollem Umfang nutzen konnten .

5.7 . Anläßlich seiner eigenen Prüfungsbesuche stellte der Hof verschiedene Durchführungsprobleme und Abweichungen bei der Auslegung der Verordnungen fest, auf die die Dienststellen der Kommission erst durch den Hof aufmerksam wurden . Hier einige Beispiele :

a ) In Ermangelung einer genauen Begriffsbestimmung in den Verordnungen haben die Mitgliedstaaten unterschiedliche Definitionen für den für die Zuteilung der Basisquote "in Frage kommenden Erzeuger" festgelegt; jede dieser Definitionen kann als gültig angesehen werden, was zu anomalen Situationen für einige Erzeuger geführt hat . Dies hätte vermieden werden können, wenn eine einheitliche Definition verwendet worden wäre;

b ) Frankreich, Belgien und die Niederlande haben die Bestimmungen des Artikels 9 Absatz 2 der seinerzeit geltenden Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 der Kommission nicht angewandt, der eine Erhöhung der Abgabe für den Fall vorsah, daß der Fettgehalt der Milch aus nicht mit den normalen Produktionsbedingungen zusammenhängenden Gründen ( d.h . bei betrügerischer Manipulation des Fettgehalts ) um mehr als einen bestimmten Betrag erhöht wird : In Frankreich und Belgien wurde der Fettgehalt nicht im Hinblick auf die Quotenregelung überwacht, und im Falle der Niederlande lag das Niveau, bei dessen Überschreiten der Erzeuger den erhöhten Fettgehalt begründen muß, über dem in der Verordnung genannten Wert;

c ) die Niederlande, die BR Deutschland und Belgien wandten Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 der Kommission nicht vorschriftsgemäß an, der gewisse Vorschriften zur buchmässigen Erfassung des innergemeinschaftlichen Handels mit bestimmten Milcherzeugnissen enthält, um zu gewährleisten, daß die Quotenregelung nicht durch Verbringen der Milch in einen anderen Staat umgangen werden kann . Im Falle der BR Deutschland und der Niederlande argumentierten die Behörden, die Verordnungsvorschriften seien unangemessen und sie verfügten über Alternativregelungen zur Kontrolle des innergemeinschaftlichen Handels, die gewährleisteten, daß sämtliche Milchmengen ordnungsgemäß entsprechend den Quotenbestimmungen erfasst würden . Im Falle Belgiens haben die Behörden jedoch keinerlei Kontrollmaßnahmen im Rahmen dieses Artikels in Kraft gesetzt .

5.8 . Die Kommission hätte sich dieser und anderer Probleme früher bewusst sein und Maßnahmen ergreifen müssen, um sie in einheitlicher Weise zu lösen .

ROLLE DES VERWALTUNGSAUSSCHUSSES

5.9 . Obwohl der Verwaltungsausschuß eine wichtige Rolle bei der Prüfung und Begutachtung der Verordnungsentwürfe der Kommission zur Durchführung der Quoten-/Abgaberegelung gespielt hat, gab er dennoch bislang keinen geeigneten Rahmen ab, in dem Beamte der Mitgliedstaaten und der Kommission, die Tag für Tag mit der Durchführung der Regelung zu tun haben, Erfahrungen austauschen können und auf praktische Art und Weise gemeinsame Durchführungsprobleme erörtern können . Es besteht jedoch ein Bedarf an solchen regelmässigen Treffen auf fachlicher Ebene, die zu einer verbesserten Anwendung und zur Herstellung der erforderlichen Einheitlichkeit beitragen würden .

VERWALTUNGSINFORMATIONEN

5.10 . Als die Quotenregelung eingeführt wurde, stützte sich die Kommission bei der Beurteilung der Auswirkungen der in den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen weitgehend auf die vorhandenen Informationsquellen über die Entwicklungen auf dem Milchmarkt . Die Mitgliedstaaten sind nach den Verordnungen verpflichtet, der Kommission die verschiedenen Maßnahmen mitzuteilen, die sie zur Anwendung der Regelung eingeführt haben, und bestimmte Daten über den Stand der Anlieferungen der Käufer /Erzeuger im Verhältnis zu ihren Quoten zu führen .

5.11 . Die Kommission legte jedoch nicht von Anfang an ein detailliertes Berichtsformular für die Mitgliedstaaten zur Übermittlung von Einzelangaben über den Durchführungsstand, beispielsweise am Ende jedes Zwölfmonatszeitraums, fest . Daher waren zahlreiche Mitgliedstaaten, als ihnen im Juli 1985 von der Kommission ein detaillierter Fragebogen zugesandt wurde, in dem Angaben über das Ergebnis von 1984/85 gemacht werden sollten, nicht in der Lage, den Fragebogen zufriedenstellend auszufuellen, da ihre Daten in anderer als der von der Kommission gewünschten Form geführt wurden .

5.12 . Bedauerliche Lücken bestehen ausserdem bei den Daten, die von den Mitgliedstaaten, die Formel B anwenden, zentral erfasst werden müssen . Dadurch sind Analysen über die Auswirkung der Quoten-/Abgaberegelung auf die Erzeuger nur begrenzt möglich . So waren die Molkereien beispielsweise in den ersten drei Zwölfmonatszeiträumen nicht verpflichtet, Daten über die von den Erzeugern auf ihre Übermengen gezahlten tatsächlichen Abgabesätze bereitzustellen, obwohl dies für die Wirksamkeit der gesamten Regelung von entscheidender Bedeutung ist . Die Molkereien sind nicht verpflichtet, Analysen über den Umfang der Übermengen der einzelnen Erzeuger zu übermitteln .

5.13 . Der Hof ist der Auffassung, daß die Kommission in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten den Bedarf an Verwaltungsinformationen festlegen und Verfahren zur Sammlung der erforderlichen Daten einführen sollte .

BEWERTUNG DER VORSCHLAEGE

5.14 . Ausgehend von den obigen Erkenntnissen hat der Hof bei seiner Prüfung festgestellt, daß die Kommission nicht immer detaillierte Bewertungen der von ihren Vorschlägen zu erwartenden Ergebnisse unter Anwendung von Techniken wie Simulation und Sensitivitäts-analyse vorgenommen hat . So wurden beispielsweisenur in begrenztem Umfang Analysen zur Ermittlungder unterschiedlichen Abgabesätze bei der Anwendung der Formeln A und B durchgeführt, wobei eine Reihe von alternativen Annahmen, die den potentiellen Abgabeverwässerungseffekt der Formel B deutlicher gezeigt hätten, nicht getestet wurden .

5.15 . Ferner wurden keine Simulationen durchgeführt, anhand deren es möglich gewesen wäre, dem Rat die potentielle Auswirkung der Einführung der Quotenverrechnung auf die Produktion und auf die tatsächlichen Abgabesätze vor Augen zu führen . Zwar wurde die Quotenverrechnung 1985 recht überstürzt eingeführt, doch hätten später, bevor die Quotenverrechnung zweimal erneuert wurde, die Ergebnisse einer solchen Analyse sichergestellt, daß dem Rat für seine Entscheidungsfindung die bestmögliche Information zur Verfügung steht .

5.16 . Im Hinblick auf die schwerwiegenden Folgen der Beschlüsse der Kommission und des Rats für den Milchmarkt und für den Haushalt ist es wesentlich, daß die potentiellen Ergebnisse auf der Grundlage angemessener Verwaltungsinformationen analysiert, sorgfältig ausgewertet und anhand unterschiedlicher Annahmen getestet werden . Dies unterstreicht die Bedeutung der in Ziffer 5.13 ausgesprochenen Empfehlung, daß die Kommission von den Mitgliedstaaten angemessene Daten erhalten sollte .

VERBUCHUNG DER ZUSATZABGABE

5.17 . In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1985 5.18 . Abgesehen von der Frage, ob die Zusatzabgabe in der Haushaltsrechnung als negative Ausgabe ausgewiesen werden sollte oder nicht - eine haushaltstechnische Verfahrensweise, die der Hof schon häufig beanstandet hat -, besteht der Hauptkritikpunkt darin, daß im Haushaltsplan keine entsprechende Ausgabenlinie geschaffen wurde, als der Rat die Mitgliedstaaten ermächtigte, unter bestimmten Umständen das Abgabeaufkommen zur Finanzierung der nationalen Prämien für die Aufgabe der Milchproduktion zu verwenden . Statt dessen werden die resultierenden Ausgaben direkt mit den Einnahmen aus der Zusatzabgabe verrechnet, was unmittelbar gegen Artikel 3 Absatz 1 der Haushaltsordnung 6 . Zusammenfassung der Schlußfolgerungen WIRKSAMKEIT DER QUOTEN-/ABGABEREGELUNG IM HINBLICK AUF DIE WIEDERHERSTELLUNG DES GLEICHGEWICHTS IM MILCHSEKTOR

6.1 . Die Quotenregelung in der zwischen dem2 . April 1984 und Ende 1986 angewandten Form er-reichte ihr Ziel einer stärkeren Ausgewogenheit zwischen Angebot und Nachfrage im Milchsektor nicht . Im Verlauf des Jahres 1986 verschlechterte sich diese Situation wesentlich ( vgl . Ziffern 3.1 - 3.9 ).

6.2 . Die Garantiemenge der Gemeinschaft war von Anfang an zu hoch angesetzt . Ihre Wirkung als Produktionsplafonds wurde erheblich abgeschwächt durch die Hinzufügung einer Gemeinschaftsreserve und durch Nettoübertragungen von Garantiemengen von den Direktverkäufen zu den Anlieferungen an die Molkereien . Im Dezember 1986 beschloß der Rat, die tatsächliche Garantiemenge der Gemeinschaft für 1987/88 und für 1988/89 durch eine Kombination aus ständigen Verringerungen und einer vorübergehenden Aussetzung auf 93,1 bzw . 90,8 Mio Tonnen zu senken ( ohne Gemeinschaftsreserve und Spanien ). Es bleibt abzuwarten, ob diese Beschlüsse das strukturelle Ungleichgewicht im Milchsektor beseitigen werden . Die Milchanlieferungen der Gemeinschaft müssen auf 91 Mio Tonnen sinken, wenn das Gleichgewicht ohne Erhöhung des bestehenden Bezuschussungsumfangs erreicht werden soll, und auf 87 Mio Tonnen, wenn die nur wegen der hohen Lagerbestände durchgeführten Sonderverkäufe von Interventionsbutter auf dem Gemeinschaftsmarkt und auf den Exportmärkten ausgeklammert werden ( Ziffern 3.10 - 3.14 ).

6.3 . Auf der Ebene der Erzeuger hatten die Quotenverrechnung und die Formel B 1985/86 eine so starke Verwässerung der Abgabe zur Folge, daß die Abgabe ihre abschreckende Wirkung weitgehend einbüsste : Zur Beseitigung dieser Schwachstelle in der Regelung hat der Rat Änderungen hinsichtlich der Art und Weise beschlossen, wie Übermengen und nicht ausgeschöpfte Mengen auf Erzeugerebene in den Jahren 1987/88 und 1988/89 miteinander verrechnet werden können . Es bleibt abzuwarten, ob sich diese Änderungen bewähren ( Ziffern 3.15 - 3.26 ).

6.4 . Die bei Formel A und Formel B unterschiedlichen Abgabesätze der Erzeuger haben ihr Ziel der Gleichbehandlung aller Erzeuger nicht erreicht . Insbesondere zahlten der Formel B unterliegende Überproduzenten, die an eine Molkerei lieferten, welche ihre Gesamtankaufsquote nicht überschritt, überhaupt keine Abgabe . Die Ratsbeschlüsse vom Dezember 1986 sollen dieses Problem der Ungleichbehandlung beheben . Aber selbst bei der geänderten Regelung werden Überproduzenten bei Lieferung an Molkereien, die im Rahmen ihrer Ankaufsquote nach Formel B bleiben, der Abgabe nach wie vor entgehen ( Ziffern 3.15 - 3.19 ).

6.5 . Die ungleiche Behandlung der Erzeuger innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten ist bei der Regelung nach Formel B systemimmanent ( Ziffern 3.18 - 3.19 ).

6.6 . Die Abgabeverwässerung durch die Formel B und die Quotenverrechnung hatte in Verbindung mit der Ermächtigung der Mitgliedstaaten, unter bestimmten Voraussetzungen das Abgabeaufkommen zur Finanzierung der nationalen Prämien für die Aufgabe der Milchproduktion zu verwenden, zur Folge, daß in den ersten drei Zwölfmonatszeiträumen das Abgabeaufkommen aus den zuviel angelieferten Mengen erheblich niedriger ausfiel, als zur Deckung der Kosten für den Absatz der Übermengen erforderlich gewesen wäre . Es wird davon ausgegangen, daß die Grenzkosten des Absatzes der Übermengen zu Lasten des Haushaltsplans dem Milchrichtpreis ( 278,4 ECU/Tonne ) entsprechen . Der Abgabesatz muß daher mindestens genauso hoch angesetzt werden, wenn er die Grenzkosten des Absatzes zu Lasten des Haushalts decken soll . 1987/88 und 1988/89 wird der Abgabesatz bei beiden Formeln 100 % des Richtpreises betragen ( Ziffern 3.27 - 3.32 ).

DURCHFÜHRUNG DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN

6.7 . Es gibt keine stichhaltigen verwaltungstechnischen Gründe, Formel A nicht in allen Mitgliedstaaten anzuwenden ( Ziffern 4.1 - 4.3 ).

6.8 . Obwohl die Mitgliedstaaten erhebliche Mittel für die Durchführung der Regelung eingesetzt haben, gab es erhebliche Abweichungen von den Verordnungen, die die Wirksamkeit der Regelung untergraben haben . Die folgenden Beispiele sind hierfür bezeichnend :

a ) Nichtanwendung durch Italien ( Ziffern 4.5 - 4.7 );

b ) Zuteilung von über die Garantiemengen hinausgehenden Quoten durch die BR Deutschland, die Niederlande und Belgien ( Ziffern 4.8 - 4.12 );

c ) Maßnahmen zur Reduzierung der Abgabeschuld durch Frankreich und Dänemark ( Ziffern 4.13 - 4.17 ).

6.9 . In einigen Mitgliedstaaten besteht ein erheblicher und zunehmender Druck, die Beschränkungen, die für eine nicht an Land geknüpfte Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern bestehen, zu umgehen . Eine Neubewertung der bestehenden Rechtsvorschriften ist notwendig, um herauszufinden, ob sie angepasst werden müssen oder nicht ( Ziffern 4.18 - 4.21 ).

6.10 . Die Mitgliedstaaten haben in der Regel Kontrollverfahren eingeführt und haben Betrugsfälle und Versuche zur Umgehung der Verordnungen unverzueglich geprüft und geahndet ( Ziffern 4.22 - 4.23 ).

WIRKSAMKEIT DER ROLLE DER KOMMISSION

6.11 . Die Wirksamkeit der Rolle der Kommission wurde begrenzt durch :

a ) das in einigen Fällen zu langsame, in anderen Fällen mangelnde Tätigwerden im Hinblick auf ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten bei nachweislich unkorrekter Durchführung der Maßnahmen ( Ziffern 4.5 - 5.5 );

b ) das Fehlen einer systematischen Überwachung der Durchführung durch die Mitgliedstaaten an Ort und Stelle ( Ziffern 5.6 - 5.8 );

c ) die Tatsache, daß innerhalb des Verwaltungsausschusses kein Forum geschaffen wurde, in dem Beamte der Mitgliedstaaten und der Kommission Erfahrungen austauschen und auf praktische Art und Weise gemeinsame Durchführungsprobleme erörtern können ( Ziffer 5.9 );

d ) die Schwachstellen und Lücken in den der Kommission zur Verfügung stehenden Verwaltungsinformationen ( Ziffern 5.10 - 5.13 );

e ) die Tatsache, daß nicht in ausreichendem Masse Bewertungen der potentiellen Ergebnisse der Kommissionsvorschläge ( Ziffern 5.14 - 5.16 ) durchgeführt wurden .

VERBUCHUNG DER ZUSATZABGABE

6.12 . Die Art und Weise, wie die aus dem Aufkommen der Zusatzabgabe getätigten Ausgaben für Prämien zur endgültigen Aufgabe der Milchproduktion in der Haushaltsrechnung unmittelbar mit den Abgabeeinnahmen verrechnet werden, verstösst gegen Artikel 3 Absatz 1 der Haushaltsordnung und widerspricht den allgemein anerkannten Buchführungsgrundsätzen ( Ziffern 5.17 - 5.18 ).

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 15 . Juli 1987 in Luxemburg angenommen .

Für den Rechnungshof

Marcel MART

Präsident

Tabelle 1 : Milchanlieferungen EUR-10 ( 1 ) 1983/84 - 1986/87 ( 1 000 t )

Mitgliedstaat1983/841984/85%

84/85

---

83/841985/86%

85/86

---

84/851986/87

(vorläufig )

%

86/87

---

85/86

Belgien3 2693 093 5,43 260+5,43 300(2)+1,2Dänemark5 2804 934 6,64 901 0,74 882 0,4BR Deutschland25 47223 543 7,623 719+0,723 981+1,1Frankreich26 24725 618 2,425 710+0,425 589 0,5Griechenland429415 3,3446+7,5451(2 )+1,1Irland5 4365 600+3,05 588 0,25 539 0,9Italien8 5418 285 3,08 351(2)+0,88 451(2)+1,1Luxemburg282292+3,5294+0,7290 1,4Niederlande12 92912 138 6,112 266+1,112 199 0,6Vereinigtes Königreich16 78615 557 7,315 613+0,415 697(2)+0,5

Insgesamt EUR-10

104 67199 475 5,0100 148+0,7100 379+0,2

( 1 ) Quelle : Eurostat Cronos .

Die in dieser Tabelle aufgeführten Daten für 1984/85 und 1985/86 weichen aus den nachstehenden Gründen leicht von den Daten in Tabelle 2 ab :

a ) Es bestehen geringfügige Definitionsunterschiede zwischen den von Eurostat für statistische Zwecke zusammengestellten Daten und den im Rahmen der Milchquotenregelung für Verwaltungszwecke zusammengetragenen Daten;

b ) die Daten für 1984/85 in Tabelle 2 betreffen den Zeitraum von 2 . 4 . 1984 bis 31 . 3 . 1985 ( ausgenommen Dänemark und die Niederlande : 8 . 4 . 1984 - 6 . 4 . 1985 ), die in Tabelle 1 aufgeführten Daten dagegen den Zeitraum von1 . 4 . 1984 bis 31 . 3 . 1985 .

(2 ) Die Eurostat Cronos-Daten waren nicht für den vollen Zwölfmonatszeitraum verfügbar . Für die fehlenden Monate wurden die Schätzungen der Kommission verwendet .

Tabelle 2 : Anlieferungen/Quoten 1984/85 und 1985/86 ( 1 ) ( 1 000 t )

Mitgliedstaat

1984/85 ( 2 )

Garantie -

menge ( 2 )

Anlie -

ferungen

Unter -

schied

in %

1985/86

Garantie-

menge ( 2 )

Anlie -

ferungen ( 3 )

Unter -

schied

in %

1985/86 -

1984/85

Änderung der

Anlieferungen

in %

Belgien3 1633 071 2,93 1613 223+2,0+4,9Dänemark4 9324 912 0,44 8824 884+0,0 0,6BR Deutschland23 48723 466 0,123 42323 719+1,3+1,1Frankreich25 58325 542 0,225 49425 778(3)+1,1+0,9Griechenland472440 6,8467450 3,7+2,3Irland5 5835 584+0,05 5835 587+0,1 0,0Italien8 7988 760 ( 4 ) 0,48 7988 831(4)+0,4+0,8Luxemburg293291 0,7290294+1,4+1,0Niederlande12 05212 194+1,211 97912 254+2,3+0,5Vereinigtes Königreich15 55215 305 1,615 394,57415 406+0,1+0,6

EUR-10 Insgesamt

99 91799 565 0,499 471,574100 426+1,0+0,9

( 1 ) Quelle : Mitgliedstaaten ( vgl . Anmerkung zu Tabelle 1 ).

( 2 ) Vor der vorübergehenden Übertragung der Direktverkaufs-Referenzmenge im Rahmen der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84, Artikel 6a .

( 3 ) Anlieferungen 1 . 4 . 1985 - 31 . 3 . 1986, d.h . ohne Berücksichtigung der von Frankreich vorgenommenen Umstellung auf 52 Wochen ( vgl . Ziffer 4.17 ).

( 4 ) Zu den Anlieferungen im Zusammenhang mit der Referenzmenge-Übertragung von 475 000 t von den Direktverkäufen auf die Anlieferungen ( vgl . Ziffer 3.10 ) liegen keine Informationen vor . Es wird vorläufig davon ausgegangen, daß diese Anlieferungen der Übertragung entsprechen.

Tabelle 3 : Milchbilanz 1982 - 1986 ( 1 ) ( 1 000 t)

19821983198419851986

( Schätzwerte )

Milcherzeugung107,7111,9109,2107,3108,3

A . Anlieferungen99,7103,7101,499,7100,5 Direktverkäufe 3,9 3,8 3,6 3,4 3,4 Einfuhren 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 Angebot insgesamt106,2110,0107,4105,5106,3

B . Binnenverbrauch85,4 82,4 88,084,8 85,0 Ausfuhren12,4 10,0 12,712,2 11,7 Nachfrage insgesamt ( 2 ) 97,8 92,4100,7 97,0 96,7

Überschuß 8,4 17,6 6,7 8,5 9,6

( 1 ) Quelle : KOM(86 ) 510 endg . vom 11 . 9 . 1986 und KOM(86 ) 645 endg . vom 14 . 11 . 1986 .

( 2) Einschließlich Sonderverkäufe von Butter aus Interventionsbeständen .

Tabelle 4 : Butter - und Magermilchpulverbestände der Gemeinschaft zum 31 . Dezember 1980 - 1986 ( 1 ) ( 1 000 t )

EUR-101980 ( 2 )

198119821983198419851986

Butter - Öffentliche Lagerhaltung128 10113692841 9961 283 - Private Lagerhaltung112137193161108 128 83

Insgesamt

2401473068539491 1241 366

Magermilchpulver230279576983617 519 772

( 1 ) Quelle : EG-Kommission

( 2 ) EUR-9

Tabelle 5 : Abgabesätze 1985/86, in Prozent des Milchrichtpreises %des Milchrichtpreises

Formel A-Staaten

Abgabesätze ( auf Erzeugerebene )

Offizieller

Satz

Nach Quotenverrechnung

gezahlter tatsächlicher Satz

Belgien75,015,6BR Deutschland75,075,0Niederlande75,075,0

Formel B-Staaten

Abgabesätze

Offizieller

Satz

( auf Käuferebene )

Satz nach

Quotenverrechnung

( auf Käuferebene )

Nach Quotenverrechnung

bei Formel B

von den Erzeugern

gezahlter

tatsächlicher Satz

Dänemark100,0 - ( 1 ) Frankreich Berggebiete100,0 0,0 0,0 Sonstige Gebiete100,00,0 - 84,3 ( 2)0,0 - 30,3 ( 3)Irland100,028,6 0,0 - 10,2 Italien100,0n.v . n.v . Luxemburg100,0 - 15,4 - 60,1 Vereinigtes Königreich England und Wales100,026,4 0,8 Nordirland100,026,4 6,0 Schottland 0,0 0,4 0,0

( 1 ) Dänemark berechnete keine verwässerte Abgabe . Statt dessen berechnete es die Abgabe so, daß nicht ausgeschöpfte Mengen und nicht verwendete Quoten Übermengen bis zu 34,3 % über der Quote ausgleichen konnten . Erzeuger mit Anlieferungen von weniger als 134,3 % der Quote zahlten keine Abgabe, Erzeuger mit Anlieferungen über 134,3 % der Quote zahlten die volle Abgabe auf die den Plafonds von 134,3 % überschreitenden Mengen . Auf diese Weise zahlten nur 326 Erzeuger von 17 700 Erzeugern, die ihre Quote überschritten, eine Abgabe . Hätten die dänischen Behörden die nicht ausgeschöpften Mengen auf die Überproduzenten im genauen Verhältnis zu deren Übermengen verteilt ( d.h . das einfache Verwässerungsverfahren angewendet ), so hätte die von allen 17 700 Überproduzenten gezahlte tatsächliche Abgabe 0,7 % des Milchrichtpreises betragen .

( 2 ) Spanne der Werte nach Vornahme der Quotenverrechnung : mittlerer Abgabesatz auf Käuferebene gleich 35,5 % des Milchrichtpreises .

( 3 ) Keine vollständigen Daten verfügbar : Die französischen Behörden regelten die Quotenverrechnung so, daß kein Erzeuger eine höhere Abgabe als 0,60 FF/kg ( 30,3 % des Richtpreises ) zahlte .

Tabelle 6 : Einnahmen aus der Zusatzabgabe und Ausgaben für die nationalen Prämienregelungen für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung 1984 bis 1986 - EUR-10 ( 1 ) ( Mio ECU )

Posten/Unterposten1984 ( 2)198519861984

bis 1986

insgesamt

Posten 2071 49,52071.01Zusatzabgabe 1984/85

Einnahmen innerhalb der

nationalen Quote ( 3 ) 27,7 3,8 81,0

2071.02Zusatzabgabe 1985/86

Einnahmen innerhalb der

nationalen Quote ( 3 ) 0,1 58,1 58,2

2071.03Zusatzabgabe 1986/87

Einnahmen innerhalb der

nationalen Quote ( 3 )- 0,0 0,0

2071.11Ausgaben für die

nationalen Prämienregelungen

( 1 . Programm ) 60,6 20,6 81,2

2071.12Ausgaben für die

nationalen Prämienregelungen

( 2 . Programm )---

2071.51Zusatzabgabe 1984/85

Einnahmen über die

nationale Quote hinaus ( 3 ) 30,7+ 0,6 30,1

2071.52Zusatzabgabe 1985/86

Einnahmen über die

nationale Quote hinaus ( 3 ) 124,8 124,8

2071Insgesamt 49,5 2,1 165,5 212,9

( 1 ) Quelle : Haushaltsrechnung, EAGFL .

( 2 ) 1984 gab es keinen Unterposten zu Posten 2071 .

( 3 ) Die Einnahmen werden als negative Ausgaben verbucht .

Tabelle 7 : Überzuteilung nationaler Mengen in den Jahren 1984/85 und 1985/86 durch die BR Deutschland, die Niederlande und Belgien ( 1 000 t )

BR Deutschland(1 )

1984/85

1985/86

Niederlande ( 2 )

1984/85

1985/86

Belgien ( 3 )

1985/86

Nationale Menge23 48723 42312 05211 9793 161Tatsächliche Zuteilung24 66624 50112 16812 1203 216Überzuteilung 1 179 1 078 117 170 55in % der nationalen Menge 5,0 4,6 1,0 1,4 1,7

( 1 ) Quelle : BEF, BR Deutschland .

( 2 ) Quelle : PvZ, Landwirtschaftsministerium, Niederlande .

( 3 ) Quelle : Nationales Milchamt, Landwirtschaftsministerium, Belgien .

ANTWORTEN DER KOMMISSION I . ALLGEMEINE BEMERKUNGEN 1 . Die Kommission möchte betonen, daß die Quoten-/Abgaberegelung im Milchsektor neu ist, so daß vor ihrem reibungslosen Funktionieren ein gewisser Beobachtungs - und Anpassungszeitraum erforderlich war .

Die Kommission hat selbst bestimmte Schwachstellen und Ungereimtheiten der Quoten-/Abgaberegelung im Milchsektor festgestellt . Sie hat diese dort, wo dies möglich war, korrigiert oder dem Rat die entsprechenden Änderungen vorgeschlagen . Eine Einigung des Rates über eine Änderung der bestehenden Regelung kam am 16 . Dezember 1986 zustande .

Die Kommission achtet ständig darauf, daß die zusätzliche Milchabgabe und die Milchquotenregelung von allen Mitgliedstaaten vorschriftsmässig und in vollem Umfang angewendet werden und daß die Abgabe korrekt verbucht wird .

2 . Durch die Quoten-/Abgaberegelung wurde nicht nur die zuvor zu beobachtende deutliche tendenzielle Zunahme der Milchablieferungen ( Zuwachs um 3 bis 4 % in den Jahren vor Einführung des Systems ) gestoppt, sondern es haben sich auch die Milchablieferungen 1984-1985, dem ersten Zwölfmonatszeitraum, in dem die Abgaberegelung angewendet wurde, gegenüber 1983/84 um rund 5% verringert . Selbst wenn die Erzeugung in der Folge leicht gestiegen ist, lagen dieMilchablieferungen 1985/86 und 1986/87 immer nochum rund 4 % unter den Mengen von 1983/84 . Ohne die Einführung der Quoten-/Abgaberegelung oder gleichwertiger Maßnahmen wären die Milchablieferungen also deutlich höher, als sie es derzeit sind .

3 . Die Kommission hat in den zwei Jahren nach der Einführung des neuen Systems 1984 die erforderlichen Maßnahmen getroffen, um den Erzeugern und Käufern die Anpassung an das neue System zu erleichtern . Die wichtigsten Änderungen wurden durch folgende Verordnungen eingeführt :

- Verordnung ( EWG ) Nr . 590/85 des Rates vom 26 . Februar 1985 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 857 /84 :

- Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, nach Ablauf eines Zwölfmonatszeitraums die von den Erzeugern oder Käufern nicht verwendeten Referenzmengen anderen Erzeugern oder Käufern zuzuteilen ( diese Bestimmung galt anfänglich nur für den ersten Zwölfmonatszeitraum, später hat der Rat beschlossen, sie auch auf die folgenden Zwölfmonatszeiträume auszudehnen );

- Sonderbestimmungen über die Referenzmengen der Erzeuger, die sowohl an Molkereien liefern als auch direkt an die Verbraucher verkaufen;

- Gleichstellung einer Gruppe kleiner Molkereien in einem bestimmten geographischen Gebiet mit einem einzigen Käufer bei Anwendung von Formel B .

- Verordnung ( EWG ) Nr . 1305/85 des Rates vom 23 . Mai 1985 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 :

- Erhebung der Abgabe auf Jahresbasis anstelle vierteljährlicher Vorschußzahlungen;

- Gleichstellung bestimmter Erzeugergruppen und ihrer Verbände mit einzigen Erzeugern bei Anwendung von Formel A .

- Verordnung ( EWG ) Nr . 1298/85 des Rates vom 23 . Mai 1985 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 :

- Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, unter bestimmten Voraussetzungen einen Teil des Abgabenertrags für die Finanzierung einzelstaatlicher Maßnahmen zur Förderung der Einstellung der Milcherzeugung zu verwenden .

Hatten diese 1985 genehmigten Änderungen das Ziel, die Durchführung des neuen Systems zu erleichtern, so sollte durch die in der Folge getroffenen Maßnahmen die Wirksamkeit des Systems der zusätzlichen Quoten und Abgaben verbessert werden . In diesem Zusammenhang wurden folgende Verordnungen erlassen :

- Verordnung ( EWG ) Nr . 1224/85 des Rates vom6 . Mai 1986 zur Änderung der Verordnung ( EWG)Nr . 804/68 und Verordnung ( EWG ) Nr . 1343/86 des Rates vom 6 . Mai 1986 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 :

- Verringerung der garantierten Globalmengen um 2 % ab 1 . April 1987 und erneut um 1 % ab 1 . April 1988;

- Verringerung der Globalmengen bei direkten Verkäufen um 2 % ab 1 . April 1987 und erneut um 1 % ab 1 . April 1988 .

- Verordnung ( EWG ) Nr . 1336/86 des Rates vom6. Mai 1986 :

- in Verbindung mit den o.g . quantitativen Verringerungen Einführung einer Gemeinschaftsregelung zur Förderung der Einstellung der Milcherzeugung .

- Verordnung ( EWG ) Nr . 2969/86 der Kommission vom 26 . September 1986 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 :

- Stärkung der Regeln für die Berücksichtigung der Änderungen des Fettgehalts der angelieferten Milch im Hinblick auf die Berechnung der Abgabe .

Ausserdem hat die Kommission im September 1986 dem Rat Vorschläge für "Dringlichkeitsmaßnahmen im Milchsektor" ( KOM(86 ) 510 ) übermittelt und im November 1986 einen Zwischenbericht über die Quotenregelung erstellt ( KOM(86 ) 645 ), in dem sie eine Reihe einschneidender Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz des Systems und zur Heranführung der Milcherzeugung an den Bedarf vorgeschlagen hat . Der Rat hat zwar die Vorschläge der Kommission - Wegfall der Formel B und Möglichkeit der Neuzuteilung der Referenzmengen, wie vom Hof gewünscht - im Dezember 1986 nicht genehmigt, er hat sich aber mit den Maßnahmen einverstanden erklärt, mit denen eine merkliche Verringerung der innerhalb der Quoten erzeugten Milchmengen und schärfere Sanktionen für Lieferungen ausserhalb der Quoten bezweckt wurden .

4 . Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes in bezug auf die Lücken bei der Anwendung des Systems in den Mitgliedstaaten . So hat sie im Januar 1985 Verstoßverfahren gegen alle Mitgliedstaaten ausser der Bundesrepublik Deutschland, Griechenland und Italien eingeleitet, weil sie die zusätzliche Abgabe nicht fristgemäß erhoben hatten . Diese Verfahren wurden nach einer Anpassung der Gemeinschaftsregelung eingestellt . Ausserdem hat die Kommission in den gravierendsten Fällen Verstoßverfahren gegen die einzelstaatlichen Durchführungsvorschriften zu der Gemeinschaftsregelung über die zusätzliche Abgabe eingeleitet . Davon betroffen waren die Bundesrepublik Deutschland, die Niederlande, Dänemark, das Vereinigte Königreich, Luxemburg ( zwei Fälle ), Frankreich ( drei Fälle ), Belgien, Italien und Griechenland . Einige dieser Fälle wurden im März 1987 eingestellt, nachdem der Rat am 16 . Dezember 1986 Einigung über die Änderung der Regelung für den Milchsektor erzielt hatte ( Bundesrepublik, Niederlande, Frankreich ( ein Fall ), Luxemburg ( zwei Fälle ) und Dänemark ). Andere Verstoßverfahren jedoch ( gegen Belgien, Frankreich, das Vereinigte Königreich und Italien ) laufen noch .

Die Kommission ist in allen Fällen, in denen eine unzulängliche Anwendung der Regelung durch die Mitgliedstaaten das Ziel der Regelung, nämlich die Rückführung der Milcherzeugung, in Frage gestellt hat oder finanzielle Konsequenzen hatte, weil die geschuldeten Abgaben nicht erhoben bzw . nicht eingezogen wurden, prompt tätig geworden .

5 . Die Systeme der Verwaltung der Milchquoten und der Erhebung der Abgaben durch die Mitgliedstaaten wurden ab dem Haushaltsjahr 1985 im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL geprüft, um etwaige finanzielle Konsequenzen berücksichtigen zu können .

II . BEMERKUNGEN ZU EINZELFRAGEN HÖHE DER QUOTEN

3.10 . In ihrem ursprünglichen Vorschlag für die Einführung der Quotenregelung hatte die Kommission Gesamtgarantiemengen vorgeschlagen, die zum damaligen Zeitpunkt angemessen erschienen . Ausserdem hatte sie eine striktere Quotenregelung für die Erzeuger vorgesehen .

3.11 . Siehe Allgemeine Bemerkungen - Ziffer 4 .

3.13 . Anhand der derzeit verfügbaren Prognosen glaubt die Kommission nicht, daß die Milchanlieferungen auf 87 Mio t verringert werden müssen, um das Marktgleichgewicht zu erreichen . Wenn die vom Rat beschlossenen Maßnahmen, insbesondere die Verringerung der Milcherzeugung um 9,5 Mio t über zwei Jahre, die erwartete Wirkung zeigen, dürfte das Milchangebot der Nachfrage entsprechen, vorausgesetzt, der Verbrauch beläuft sich weiterhin auf rund 85 Mio t, und die Ausfuhren halten sich bei 12 Mio t . In seinem Bericht ( Ziffer 3.8 ) sieht der Hof diese Zahl von 12 Mio t als realistische Hypothese an, vor allem, wenn die derzeitigen Bestände auf ein vernünftiges Maß reduziert werden können . Unter dieser Voraussetzung gäbe es kein strukturelles Anwachsen der Bestände mehr, und Sonderverkäufe, um die Interventionsbestände abzubauen, wären nicht notwendig . Die Kommission wird jedoch in jedem Fall die tatsächliche Lage am Milchmarkt während und nach dem o.g . Zweijahreszeitraum beobachten und gegebenenfalls die erforderlichen Maßnahmen treffen, um das erklärte Ziel einer Rückführung der Erzeugung zu erreichen .

ABSCHRECKUNGSWIRKUNG DER ABGABE

3.15 bis 3.22 . Die Kommission räumt angesichts der Erfahrungen in den ersten beiden Anwendungsjahren ein, daß die Anwendung der Formel B und von Artikel 4 a ) der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 ( "Quotenausgleich ") die abschreckende Wirkung der Abgabe für die einzelnen Erzeuger deutlich verwässert hat .

Obwohl die Anwendung von Artikel 4 a ) der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 als vorübergehende Maßnahme in den ersten beiden Anwendungsjahren zu rechtfertigen war, um den Erzeugern und den Molkereien die Anpassung an die Referenzmengen zu gestatten, hat die Kommission in ihren Vorschlägen vom September 1986 für "Dringlichkeitsmaßnahmen im Milchsektor" ( KOM(86 ) 510 ) vorgesehen, diese Erleichterung abzuschaffen . Sie hat diesen Vorschlag noch einmal in ihrem Zwischenbericht an den Rat über die Abgabenregelung ( November 1986 - KOM(86 ) 645 ) wiederholt, in dem sie ausserdem vorschlug, Formel B wegfallen zu lassen . Nach den Vorstellungen der Kommission sollten durch den Wegfall von Formel B und des Quotenausgleichs die Milchanlieferungen innerhalb der garantierten Gesamtmengen um rund 2,5 Mio t sinken . Diese Vorschläge wurden jedoch vom Rat nicht akzeptiert, vielmehr entschied er sich für eine andere Lösung, die die weitere Verringerung der Milchanlieferungen durch eine zeitweilige Aussetzung eines Teils der innerhalb der garantierten Gesamtmengen zugewiesenen Referenzmengen zu erreichen sucht . Der Rat hat jedoch den Vorschlag der Kommission für die Einführung eines einheitlichen Abgabesatzes in Höhe von 100 % des Richtpreises für Formel A und Formel B akzeptiert .

Änderung der Regelung für die Abgabeschuld

3.25 . ( a ) Der Hof gibt zu bedenken, daß das neue dänische System für die Anwendung von Formel B aufgrund von Anomalien bei der Quotenzuteilung die Erzeuger stark benachteiligen wird, die in bezug auf die Quote, die sie im Verhältnis zu ihrem Bedarf erhalten haben, weniger vom Glück begünstigt waren als andere .

Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß sich diese Situation nicht von der eines vergleichbaren Erzeugers unterscheidet, der Formel A unterliegt, und daß dies auch nur dann der Fall ist, wenn der Mitgliedstaat die durch die neuen Bestimmungen bei Formel B gegebene Möglichkeit, nämlich die verfügbaren Mengen vorrangig bestimmten Erzeugern zuzuteilen, nicht nutzt ( vgl . Artikel 5 ter, zweiter Gedankenstrich, letzter Satz der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 in der Fassung der Verordnung ( EWG ) Nr . 773/87 ).

4 . Bemerkungen zur Durchführung durch die Mitgliedstaaten

4.3 bis 4.17 . Siehe Allgemeine Bemerkungen - Zif-fer 4 .

Maßnahmen zur Verringerung der Abgabeschuld

4.15 bis 4.16 . Nachdem Artikel 4 a ) der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates den Kunstgriff des einzigen Käufers als Mittel der Abgabebegrenzung überfluessig gemacht hat, hätte die Weiterführung des Verstoßverfahrens während dieses Zeitraums keine praktischen Ergebnisse gehabt . Bereits im Dezember 1986 ist klar geworden, daß Artikel 4 a ) bis 1989 angewendet werden würde .

4.17 . Siehe Allgemeine Bemerkungen - Ziffer 4 .

Beschränkungen für die Quotenübertragung zwischen Erzeugern

4.21 . Die Kommission ist stets bereit, Maßnahmen, die einer Umstrukturierung der Milcherzeugung dienlich sind, zu prüfen . Im Rahmen dieser Überlegungen vertritt sie die Auffassung, daß die Anpassung der Quotenübertragung an die wirtschaftliche Realität aus folgenden Gründen mit Vorsicht angegangen werden muß :

- Die Durchführung einzelstaatlicher Programme für die Einstellung der Milcherzeugung und für einzelstaatliche Reserven bietet bereits eine Möglichkeit, um bestimmten Erzeugern eine zusätzliche Quote zuzuteilen, wenn sie diese für Umstrukturierungszwecke benötigen . Das reibungslose Funktionieren dieser Programme könnte durch eine flexiblere Handhabung der Möglichkeit direkter Quotenübertragungen zwischen den Erzeugern beeinträchtigt werden .

- Die Genehmigung einer Regelung für den An - und Verkauf von Quoten zwischen Erzeugern könnte durchaus dazu führen, daß die Quotenregelung Dauerbestandteil der gemeinsamen Marktorganisation wird, was dem vorübergehenden Charakter der Ratsbeschlüsse über die Quotenregelung zuwiderliefe .

- Eine Regelung für den An - und Verkauf von Quoten könnte die jungen Landwirte und die kleinen Erzeuger sowie die weniger wohlhabenden Gebiete benachteiligen, was schwerwiegende soziale Folgen hätte .

5 . Bemerkungen zur Wirksamkeit der Rolle der Kommission bei der Handhabung der Quoten-/Abgaberegelung

5.3 . Die Kommission hat die von den einzelnen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Durchführung der Regelung erlassenen Verordnungstexte ganz genau auf ihre Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften hin überprüft . Ausserdem hat sie im Rahmen des Rechnungsabschlusses ein "Kontrollsystem" ( " audit system ") eingeführt.

WIRKSAMKEIT DER VERFAHREN BEI NACHWEISLICH INKORREKTER DURCHFÜHRUNG DER VORSCHRIFTEN

5.5 . Siehe Allgemeine Bemerkungen - Ziffer 4 .

Von den eingeleiteten Verstoßverfahren, auf die der Hof Bezug nimmt, beziehen sich die vom September 1986 auf Überzuteilungen durch die Bundesrepublik und die Niederlande . Diese Frage wurde in bezug auf alle Mitgliedstaaten nach Ablauf des ersten Anwendungszeitraums von der Kommission geprüft, da die endgültige Quotenzuteilung vorher nicht beschlossen werden konnte . Wurden Überzuteilungen festgestellt, ist die Kommission prompt vorgegangen .

ANGEMESSENE KONTROLLEN AN ORT UND STELLE

5.6 . Die direkten Kontakte an Ort und Stelle zwischen den für die Marktverwaltung zuständigen Kommissionsdienststellen und den Wirtschaftsbeteiligten gehören nicht zu den Hauptaufgaben dieser Dienststellen . Sie verschaffen sich vielmehr die notwendigen Informationen über das Marktgeschehen und die Durchführung der Regelung im Wege eines regelmässigen Meinungsaustauschs in den Verwaltungsausschüssen und den Beratenden Ausschüssen direkt bei den Dienststellen der Mitgliedstaaten . Die eingegangenen Informationen über die einzelstaatlichen Durchführungsvorschriften werden systematisch geprüft und den für den Rechnungsabschluß zuständigen Kommissionsdienststellen zur Verfügung gestellt .

5.6 bis 5.8 . Die Kontrolle der Durchführung und der korrekten Anwendung der Gemeinschaftsregelung, die Ausgaben zu Lasten des EAGFL nach sich ziehen, wird von der für den Rechnungsabschluß zuständigen Dienststelle gewährleistet . 1986 haben die Dienststellen der Kommission ( Rechnungsabschluß, Marktverwaltung, Finanzkontrolle ) die Ausgaben des Haushaltsjahres 1985 kontrolliert; in diesem Kontext haben sie auch die von den Mitgliedstaaten für die Durchführung der Milchquotenregelung eingeführten Verwaltungs - und Kontrollregelungen auf ihre Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften hin überprüft .

Die Ergebnisse dieser Kontrollen, die im grossen und ganzen die Feststellungen des Hofes unter Ziffer 4.5 bis 4.25 bestätigen, wurden den Mitgliedstaaten mitgeteilt . Die Kommissionsdienststellen prüfen die eventuellen finanziellen Konsequenzen der Nichteinhaltung der Gemeinschaftsregelung .

Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen kann die Kommission den kritischen Bemerkungen in Ziffer 5.6 bis 5.8 nicht zustimmen .

ROLLE DES VERWALTUNGSAUSSCHUSSES

5.9 . Die regelmässigen Sitzungen des Verwaltungsausschusses für Milch und Milcherzeugnisse und der von ihm gebildeten Arbeitsgruppe Statistik stellen nach Auffassung der Kommission ein durchaus angemessenes Forum für die Erörterung gemeinsamer Probleme dar; im übrigen ist die Kommission immer bereit, die von den Delegationen in den Ausschußsitzungen oder bilateral zur Sprache gebrachten Probleme zu prüfen . Zudem misst sie der Verteilung von Auslegungsvermerken zu Einzelaspekten der Gemeinschaftsverordnungen, zu denen die Delegationen zusätzliche Orientierungshilfen oder Erklärungen erbeten haben, allergrösste Bedeutung zu .

VERWALTUNGSINFORMATIONEN

5.11 . Es ist richtig, daß die Mitgliedstaaten, wie der Hof bemerkt, zu Anfang nicht gehalten waren, der Kommission detaillierte Angaben über die Referenzmengen und die Anlieferungen mitzuteilen . Immerhin sind die Käufer ( die Molkereien ) nach Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 vom 6 . Mai 1984 verpflichtet, die Buchhaltungsunterlagen über die Milchanlieferungen der Erzeuger und die Referenzmengen aus den drei vorangegangenen Haushaltsjahren zur Verfügung der zuständigen Stellen des Mitgliedstaats zu halten . Ausserdem müssen nach Artikel 13 Absatz 1 dieser Verordnung die entsprechenden Angaben über die direkten Verkäufe an die von dem Mitgliedstaat hierzu bezeichnete Stelle übermittelt werden . Bei korrekter Anwendung dieser Vorschriften verfügen also die Mitgliedstaaten und die Kommission über alle erforderlichen Informationen .

In der Folge wurden die Mitgliedstaaten durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 3005/85 vom 29 . Oktober 1985 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 offiziell verpflichtet, der Kommission detaillierte Informationen über die Anlieferungen der Erzeuger/Käufer mitzuteilen .

5.12 und 5.13 . Der Hof regt an, daß die Molkereien gehalten werden sollten, Analysen über den Umfang der Übermengen der einzelnen Erzeuger zu übermitteln . Die Kommission räumt ohne weiteres ein, daß diese Angaben für eine Aufschlüsselung nützlich wären, eine solche Verpflichtung würde jedoch dem Geist von Formel B der Abgaberegelung widersprechen, der zufolgeder Käufer und nicht der einzelne Erzeuger für etwa fällige Abgaben verantwortlich ist . Unter Berücksichtigung der Vorschriften in den Gemeinschaftsverordnungen und der Informationen, die sie über den Verwaltungsausschuß und aus anderen Quellen erhält, vertritt die Kommission die Auffassung, daß sie über ausreichende statistische Daten verfügt, um das Funktionieren der Abgaberegelung beurteilen zu können .

BEWERTUNG DER VORSCHLAEGE

5.14 . Wie der Hof erkennt auch die Kommission die Bedeutung von ausführlichen Simulationen und Sensitivitätsanalysen an . Allerdings ist die Anzahl der Variablen, die bei derartigen Analysen zu berücksichtigen sind, praktisch unbegrenzt, so daß es, wenn man davon ausgehen darf, daß den Lehren der Vergangenheit Hinweise für die Zukunft zu entnehmen sind, nicht ausgeschlossen ist, daß theoretische Modelle, mit denen die wahrscheinlichen Reaktionen der Erzeuger auf ein ganzes Maßnahmenpaket vorhergesagt werden sollen, zu wenig verläßlichen Schlußfolgerungen führen .

So dürfte beispielsweise der Grad der Verbesserung der Abgaberegelung durch die Formel B und den Quotenausg