JAHRESBERICHT 1998

(1999/C 300/01)

Straßburg, Februar 1999

HERRN JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL DELGADO

Präsident

des Europäischen Parlaments rue Wiertz B - 1047 Brüssel

Sehr geehrter Herr Präsident,

gemäß Artikel 138e Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und Artikel 3 Absatz 8 des Beschlusses des Europäischen Parlaments über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten lege ich hiermit meinen Bericht für das Jahr 1998 vor.

Jacob SÖDERMAN

Bürgerbeauftragter der Europäischen Union

INHALT

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1 VORWORT

Die Einrichtung des Büros des Europäischen Bürgerbeauftragten war eines der wichtigsten Ergebnisse des Maastricht-Vertrags in bezug auf die Unionsbürgerschaft. Die Möglichkeit, sich an den Bürgerbeauftragten zu wenden, gehört zu den durch das Gemeinschaftsrecht verbrieften Rechten der Bürger Europas. In meinem ersten Jahresbericht (1995) verkündete ich meine Absicht, im Jahresbericht für 1998 Vorschläge zu eventuellen Reformen und Abänderungen des Mandats, der Befugnisse oder der Geschäftsordnung des Büros des Europäischen Bürgerbeauftragten zu unterbreiten und mich dabei auf die Erfahrungen zu stützen, die seit Beginn der Tätigkeit des Büros im September 1995 gesammelt wurden. Ein großer Teil dieses Vorwortes ist daher der Einhaltung meines damals gegebenen Versprechens gewidmet. Es sollen Überlegungen zu der Frage angestellt werden, was noch getan werden muß, damit das Büro des Bürgerbeauftragten voll funktionsfähig wird und den Bürgern Europas so effiziente Dienste wie nur irgend möglich erweisen kann.

Zunächst möchte ich den Lesern mitteilen, daß für diesen Jahresbericht der gleiche Aufbau gewählt wurde wie für die Berichte über die beiden vorangegangenen Tätigkeitsjahre (1996 und 1997). Wesentliche Änderungen erfolgten jedoch in der Auswahl der Fälle, die im Bericht Erwähnung finden. In den vorangegangenen Jahresberichten waren sämtliche im Anschluß an eine Untersuchung abgeschlossenen Fälle enthalten. Das erschien in den Anfangsjahren der Tätigkeit des Büros sinnvoll, um ein vollständiges Bild von der Arbeit des Bürgerbeauftragten zu vermitteln. Aufgrund der steigenden Zahl der Fälle erscheint es aus der Sicht der Bedürfnisse der Bürger nicht länger vertretbar, alle Fälle einzubeziehen, da viele Fälle praktisch Wiederholungen von früheren sind und kaum ein wesentliches öffentliches Interesse daran bestehen dürfte. In diesem Bericht folge ich daher der in den Büros der einzelstaatlichen Bürgerbeauftragten üblichen Gepflogenheit, lediglich eine gewisse Auswahl von Fällen aufzunehmen, um so den Umfang des Berichts in vertretbaren Grenzen zu halten und sicherzustellen, daß er klar verständlich und lesbar bleibt.

Auf sämtliche Fälle, in denen wichtige Grundsatzfragen angesprochen werden, wird selbstverständlich ebenso eingegangen wie auf solche, die neue Fragen im Hinblick auf die Zuständigkeit oder Verfahrensweise des Bürgerbeauftragten aufwerfen bzw. Erkenntnisse von allgemeinem Interesse vermitteln. Wer sich mit allen im Abschluß an eine Untersuchung abgeschlossenen Fällen befassen möchte, kann aktuelle und umfassende Informationen dazu auf der im Juli 1998 eingerichteten Website einholen, die sämtliche Entscheidungen in englisch und in der Sprache des Beschwerdeführers enthält. Im Büro des Bürgerbeauftragten können darüber hinaus sämtliche Entscheidungen in gedruckter Form angefordert werden.

ERGEBNISSE

Bei der Aussprache im Europäischen Parlament über den Jahresbericht 1997 hatten gewisse kritische Stimmen angemerkt, der Bürgerbeauftragte könne nur in einem geringen Prozentsatz der Fälle mit Erfolgen aufwarten. Dabei waren sämtliche eingegangene Beschwerden zugrunde gelegt worden (einschließlich derer, die nicht unter das Mandat fielen). Ich bin nicht der Ansicht, daß diese Art der Beurteilung der Ergebnisse der Tätigkeit eines Bürgerbeauftragten angemessen ist. Wenn eine Beschwerde nicht unter das erteilte Mandat fällt, kann nicht viel mehr getan werden, als dem Beschwerdeführer entsprechende Empfehlungen zu erteilen oder die Beschwerde an die zuständige Instanz weiterzuleiten. Wir haben dies in nahezu 80 % dieser Fälle getan.

Im Jahre 1998 befaßte sich das Büro des Bürgerbeauftragten mit insgesamt 1617 Fällen. Davon waren 1372 neue Beschwerden, die 1998 eingegangen sind. Im Laufe des Jahres wurde eine Initiativuntersuchung eingeleitet, und 185 Untersuchungen wurden mit einer begründeten Entscheidung abgeschlossen. In 45 % dieser Fälle wurde die Angelegenheit entweder durch die betreffende Institution beigelegt, es wurde eine einvernehmliche Lösung gefunden, oder aber der Fall wurde mit einer kritischen Anmerkung abgeschlossen. In den Jahren 1997 und 1996 hatte dies auf 40 % bzw. 35 % der Fälle zugetroffen. Im Jahre 1998 wurde in 52 % der Fälle kein Mißstand festgestellt. Wenn kein Mißstand konstatiert wird, ist das nicht in jedem Falle für den betreffenden Bürger von Nachteil. Das Untersuchungsverfahren macht es erforderlich, daß die zuständige Institution dem Beschwerdeführer erläutert, was sie im konkreten Fall unternommen hat und weshalb. Mitunter kann sie den Beschwerdeführer sogar davon überzeugen, daß sie korrekt gehandelt hat.

Das Büro eines Bürgerbeauftragten muß die von ihm erzielten Ergebnisse stets von der Warte des Bürgers aus sehen und mitverfolgen. Hier besteht noch großer Handlungsbedarf, wobei wir aber nicht vergessen sollten, daß in bezug auf Ergebnis und Anzahl der behandelten Fälle kontinuierliche Verbesserungen zu verzeichnen waren. Unser Hauptziel für das kommende Jahr sollte es sein, die Bearbeitungszeit für die einzelnen Fälle zu verkürzen. Der anvisierte zeitliche Rahmen von einem Monat für die Entscheidung über die Zulässigkeit bzw. von einem Jahr für den Abschluß eines Falles nach erfolgter Untersuchung ist noch nicht voll erreicht worden, was aber in den nächsten Jahren geschehen sollte.

Positive Ergebnisse lassen sich oft durch Initiativuntersuchungen des Bürgerbeauftragten erzielen. Bei der tagtäglichen Bearbeitung der Beschwerden von Bürgern wird der Bürgerbeauftragte mitunter auf spezielle Probleme oder auf ständig wiederkehrende Fragen aufmerksam. In solchen Fällen kann es geboten sein, daß der Bürgerbeauftragte die Initiative ergreift und die betreffende Angelegenheit zur Sprache bringt. Im November 1998 leitete ich eine Untersuchung darüber ein, ob es in den verschiedenen Institutionen und Organen der Gemeinschaft einen Verhaltenskodex über gute Verwaltungspraxis für Beamte in deren Umgang mit der Öffentlichkeit gibt und inwieweit dieser der Öffentlichkeit zugänglich ist.

Stets Unterstützung gefunden hat die Idee eines solchen Kodex beim Europäischen Parlament, wo Roy Perry, Mitglied des Parlaments und Berichterstatter für den Jahresbericht des Petitionsausschusses über dessen Beratungen in der Sitzungsperiode 1996-1997, die Einführung eines Kodex über gute Verwaltungspraxis für die Institutionen und Organe der Gemeinschaft gefordert hatte. Das Parlament betonte "die Bedeutung eines solchen Kodex, der aus Gründen der öffentlichen Zugänglichkeit und des Verständnisses für alle Institutionen und Organe der Gemeinschaft möglichst identisch sein sollte".

Ausführlichere Informationen zu dieser Initiativuntersuchung sind Kapitel 2 (Abschnitt 2.2.2) zu entnehmen. Ich hoffe, in einem künftigen Jahresbericht positive Ergebnisse dieser Initiative vermelden zu können.

FREIZÜGIGKEIT

Der ursprüngliche spanische Vorschlag zur Einrichtung des Büros eines Europäischen Bürgerbeauftragten beruhte auf dem Gedanken, daß der Bürgerbeauftragte im Rahmen des Gemeinschaftsrechts auf allen Ebenen der Europäischen Union einschließlich der einzelstaatlichen, regionalen und kommunalen Ebene über die Rechte der Bürger Europas wachen sollte. Nach der großen Anzahl von Beschwerden zu urteilen, die nicht unter das Mandat fallen (noch immer annähernd 70 % der eingegangenen Beschwerden), ist den Bürgern Europas offenbar nicht klar, daß sich das Mandat des Europäischen Bürgerbeauftragten lediglich auf die Tätigkeit von Institutionen und Organen der Gemeinschaft bezieht.

Eine von José Martinez Aragon, Juristischer Hauptberater, vorgenommene und in Kapitel 2 dieses Jahresberichts vorgestellte Analyse der nicht unter das Mandat, aber unter Gemeinschaftsrecht fallenden Beschwerden läßt erkennen, daß viele dieser Beschwerden das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union zum Gegenstand haben. Freizügigkeit ist als eines der Rechte im Rahmen der Unionsbürgerschaft in Artikel 8a des Vertrages verbrieft. Wäre es nicht angemessen, den Europäischen Bürgerbeauftragten in die Lage zu versetzen, die Bürger Europas bei der Wahrnehmung dieses ihnen verliehenen Grundrechts zu unterstützen?

Ich halte es für vollkommen richtig, auf das Subsidiaritätsprinzip zu bauen und konsequent für den Gedanken zu werben, daß die einzelstaatlichen Bürgerbeauftragten und ähnliche Einrichtungen bei ihrer Prüfung der Beschwerden von Unionsbürgern im Rahmen des Gemeinschaftsrechts Ermutigung und Unterstützung erfahren sollten. Noch wichtiger wird das nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam sein, mit dem Visa- und Asylangelegenheiten sowie die Frage der Rechte von Ausländern - d. h. klassische Beschwerdepunkte für Bürgerbeauftragte und ähnliche Einrichtungen auf nationaler Ebene - künftig unter das Gemeinschaftsrecht fallen. Das Recht auf Einreichung von Petitionen beim Europäischen Parlament sollte ebenfalls stärker publik gemacht werden, ganz besonders im Zusammenhang mit Grundsatzfragen oder politisch besonders relevanten Angelegenheiten.

Da wir in unserer Zusammenarbeit mit einzelstaatlichen und regionalen Stellen so gut vorangekommen sind, möchte ich zu diesem Punkt keine Änderungen an dem im Vertrag umrissenen Aufgabenbereich des Europäischen Bürgerbeauftragten vorschlagen, verpflichte mich jedoch, meine Anstrengungen in diesem Bereich noch zu verstärken.

Eine wirkliche Hilfe für den Bürger wäre es, wenn alle im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu Gebote stehenden Rechtsmittel im Vertrag klar genannt würden, um eine sachgemäße Unterrichtung der Bürger Europas über ihre diesbezüglichen Rechte zu gewährleisten. In einer Gesellschaft mit rechtsstaatlichen Grundsätzen ist die Gerichtsbarkeit das wichtigste Instrument zur Aufrechterhaltung der Rechtsordnung. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt gibt es jedoch keine einzige Bestimmung, die dem Bürger verdeutlicht, welch ungemein wichtige Rolle die nationalen Gerichte bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts spielen. Darüber hinaus sollte im Vertrag auch das Recht Erwähnung finden, bei Konflikten mit Behörden, die unter das Gemeinschaftsrecht fallen, bei den einzelstaatlichen Bürgerbeauftragten Beschwerde einzulegen und bei den Parlamenten Petitionen einzureichen. Es sollte für alle Mitgliedstaaten zur Pflicht gemacht werden, daß das Rechtssystem jeweils auch eine effiziente und zweckmäßige außergerichtliche Anlaufstelle umfaßt, an die sich die Bürger zu diesem Zweck wenden können.

Ferner möchte ich unterstreichen, daß das Recht des Unionsbürgers, bei der Europäischen Kommission Beschwerde über etwaige Verstöße eines Mitgliedstaates gegen das Gemeinschaftsrecht einzulegen, in den Vertrag aufgenommen werden sollte. Das dürfte der einzig mögliche Weg sein, dem Bürger die Beteiligung an diesem Prozeß zu garantieren und sicherzustellen, daß seine Beschwerden in Zukunft eine angemessene und transparente Prüfung erfahren.

NOTWENDIGKEIT VON ÄNDERUNGEN AM STATUT DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Das Europäische Parlament hat eine Initiative zur Änderung der Haushaltsordnung eingeleitet, um einen unabhängigen Haushalt für den Europäischen Bürgerbeauftragten einzuführen. Diese Initiative ist begrüßenswert, sofern unserem Büro die erforderliche Umstellungszeit eingeräumt wird, damit die Bearbeitung der Beschwerden ungehindert weitergehen kann. Unter diesem Aspekt wäre ein unabhängiger Haushalt vom Jahr 2001 an realistisch. Damit wäre zugleich die nötige Zeit für die erforderlichen Änderungen am Statut des Bürgerbeauftragten gegeben.

Bezüglich des Statuts gibt es eine weitere Frage, die von noch grundlegenderer Bedeutung ist. Gemeint sind die in Artikel 3 Absatz 2 genannten Einschränkungen für Untersuchungen. Danach kann der Zugang zu einer Akte "aus berechtigten Gründen der Geheimhaltung" verweigert werden. Die Beamten und sonstigen Bediensteten von Institutionen und Organen der Gemeinschaft, die dem Bürgerbeauftragten auf dessen Ersuchen Auskunft erteilen, "äußern sich im Namen und auf Anweisung ihrer Verwaltungsstelle und bleiben an die Pflicht zur Wahrung des Dienstgeheimnisses gebunden".

Ich halte diese Einschränkungen für unnötig und unangebracht. Bei den Untersuchungen des Bürgerbeauftragten geht es doch gerade darum, daß die Bürger erwarten dürfen, daß der Bürgerbeauftragte zu sämtlichen relevanten Tatsachen und Dokumenten Zugang hat, selbst wenn die betreffenden Informationen nicht in vollem Maße publik gemacht werden dürfen, weil sie als vertraulich eingestuft sind. Die Bürger sollten zumindest gewiß sein können, daß die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten keinen Einschränkungen unterliegen und daß er in sämtliche benötigten Akten Einsicht nehmen sowie alle erforderlichen Zeugenaussagen anfordern kann.

Die Einschränkungen der Zeugnispflicht sind nicht annehmbar, da sie, wenn sie wörtlich genommen werden, einen Zeugen sogar zum Lügen veranlassen könnten (um beispielsweise einen Fall von Betrug zu bemänteln), sofern entsprechende Anweisungen von Vorgesetzten vorliegen. Um eine zuverlässige Untersuchung zu ermöglichen, sollten Zeugen bei einer Untersuchung lediglich verpflichtet sein, ausschließlich die Wahrheit zu sagen und sämtliche relevanten Tatsachen offenzulegen. Der Gedankengang, der sich hinter der derzeit geltenden Bestimmung im Statut verbirgt, behindert in der Praxis die angemessene Klärung von Korruptions- und Betrugsfällen im Verwaltungssystem der Gemeinschaft. Wenn wirklich angestrebt wird, daß die auf Beschwerden oder eigener Initiative fußenden Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zur Bekämpfung etwaiger Fälle von Korruption und Betrug im Verwaltungsbereich beitragen, dann müssen diese unangebrachten Einschränkungen aufgehoben werden.

In der Praxis ist dem Bürgerbeauftragten der Zugang zu einer Akte noch nie verweigert worden, auch wenn im Zusammenhang mit der vorstehend erwähnten Einschränkung Gespräche und Debatten stattgefunden haben. Zeugenaussagen wurden bis jetzt noch nicht eingeholt. Um jeden Zweifel auszuschließen, sollte im Vertrag klargestellt werden, daß der Bürgerbeauftragte zum Zwecke seiner Untersuchungen uneingeschränkten Zugang zu den von Institutionen und Organen der Gemeinschaft verwahrten Akten und Dokumenten hat und daß die Beamten dem Bürgerbeauftragten gegenüber zu rückhaltlosen und wahrheitsgemäßen Aussagen verpflichtet sind. Die in Artikel 4 Absatz 1 des Statuts enthaltene Bestimmung, daß der Bürgerbeauftragte und seine Mitarbeiter keine Dokumente bekanntmachen und keine Informationen preisgeben dürfen, zu denen sie im Zuge von Untersuchungen Zugang erhalten, muß natürlich in Kraft bleiben.

KONSTRUKTIVE ZUSAMMENARBEIT

Die den Europäischen Bürgerbeauftragten betreffenden Bestimmungen der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments wurden kürzlich überarbeitet und entsprechen nahezu dem neuesten Stand. Dennoch gilt es wohl in einer zusätzlichen Bestimmung zu regeln, wie das Parlament mit dem Jahresbericht und mit eventuellen Sonderberichten des Bürgerbeauftragten verfahren sollte, um sicherzustellen, daß die Hauptverantwortung dafür bei einem einzelnen zuständigen Parlamentsausschuß liegt, der gegebenenfalls je nach dem Gegenstand des betreffenden Berichts bei anderen Ausschüssen Sachverständigenmeinungen anfordern kann. Ein Berichtsentwurf zu dieser Frage liegt bereits vor, und höchstwahrscheinlich wird diese Angelegenheit bis zum Ende der Legislaturperiode geregelt. Das würde bedeuten, daß alle erforderlichen Verfahren etabliert sind, wenn das neue Parlament im zweiten Halbjahr 1999 seine Tätigkeit aufnimmt.

Es könnte zu Diskussionen über weitere Regeln für die Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament, dessen zuständigem Ausschuß und dem Bürgerbeauftragten kommen, aber das ist meiner Meinung nach nicht nötig. Der gute Wille, der in der Zusammenarbeit bisher bewiesen wurde, hat zu guten Ergebnissen geführt, und höchstwahrscheinlich wird die konstruktive und flexible Zusammenarbeit andauern und künftig sogar noch bessere Ergebnisse zeitigen. Eine solche positive Einstellung und Atmosphäre sind durch Verfahrensregeln nicht zu ersetzen, mögen diese noch so detailliert und ausgefeilt sein.

Abschließend darf ich allen Organen und Institutionen der Gemeinschaft für ihre kooperative und konstruktive Haltung gegenüber dem Büro des Bürgerbeauftragten danken. Besonders erwähnen möchte ich in dieser Hinsicht das Europäische Parlament und den Petitionsausschuß als dessen zuständigen Ausschuß, die sehr viel für den Aufbau des Büros des Europäischen Bürgerbeauftragten getan und ständig Unterstützung geleistet haben, damit es den Bürgern Europas dienen und helfen kann und so zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den Bürgern, der Europäischen Union und deren Verwaltung beiträgt.

Jacob SÖDERMAN

31. Dezember 1998

2 BESCHWERDEN AN DEN BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Die vornehmlichste Aufgabe des Europäischen Bürgerbeauftragten ist es, Mißständen in der Tätigkeit von Institutionen und Organen der Gemeinschaft nachzugehen (mit Ausnahme des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse). Auf mögliche Beispiele von Mißständen wird der Bürgerbeauftragte hauptsächlich über Beschwerden von Unionsbürgern aufmerksam. Darüber hinaus kann er von sich aus Untersuchungen vornehmen.

Jeder Bürger der Union bzw. jeder Nichtunionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat kann den Bürgerbeauftragten mit einer Beschwerde befassen. Unternehmen, Vereinigungen und andere Organe mit eingetragenem Sitz innerhalb der Union sind ebenfalls beschwerdeberechtigt. Beschwerden an den Bürgerbeauftragten können entweder direkt oder aber über ein Mitglied des Europäischen Parlaments vorgebracht werden.

Beschwerden an den Bürgerbeauftragten wird in aller Öffentlichkeit nachgegangen, sofern der Beschwerdeführer nicht um vertrauliche Behandlung nachgesucht hat. Wichtig ist hierbei, daß die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten so offen und transparent wie nur irgend möglich erfolgen sollte, damit die Bürger der Union seine Arbeit einerseits nachvollziehen und begreifen können und andererseits ein gutes Beispiel für andere gegeben wird.

Im Jahre 1998 war der Bürgerbeauftragte mit 1617 Fällen befaßt. Bei 1372 von ihnen handelte es sich um neue Beschwerden, die 1998 eingegangen waren. 1237 kamen direkt von Einzelpersonen, 63 von Vereinigungen und 60 von Unternehmen. 9 Beschwerden wurden von Mitgliedern des Europäischen Parlaments übermittelt, 244 Fälle waren Überhänge aus dem Jahr 1997. Darüber hinaus leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung auf eigene Initiative in die Wege.

Wie bereits im Jahresbericht des Bürgerbeauftragten für 1995 festgestellt wurde, besteht eine Übereinkunft zwischen dem Petitionsausschuß und dem Bürgerbeauftragten über die gegenseitige Weiterleitung von Beschwerden und Petitionen, sofern dies angezeigt ist. 1998 wurden 3 Petitionen mit Zustimmung des Petenten an den Bürgerbeauftragten weitergeleitet, um dort als Beschwerden behandelt zu werden. 10 Beschwerden wurden mit Zustimmung der Beschwerdeführer an das Europäische Parlament zur Behandlung als Petitionen weitergeleitet. Darüber hinaus empfahl der Bürgerbeauftragte in 80 Fällen den Beschwerdeführern, Eingaben an das Europäische Parlament zu richten (Siehe Anhang A, Statistische Angaben).

2.1 DIE RECHTSGRUNDLAGE DER TÄTIGKEIT DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten erfolgt gemäß Artikel 138e der Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, dem Statut des Bürgerbeauftragten(1) und den Durchführungsbestimmungen, die durch den Bürgerbeauftragten gemäß Artikel 14 des Statuts erlassen wurden. Der Wortlaut dieser Durchführungsbestimmungen wurde in allen Amtssprachen auf der Website des Bürgerbeauftragten veröffentlicht ( http://www.euro-ombudsman.eu.int ). Darüber hinaus kann dieser Text im Büro des Bürgerbeauftragten angefordert werden.

Gegenstand der Durchführungsbestimmungen ist die interne Arbeitsweise des Büros des Bürgerbeauftragten. Damit dieses Dokument für den Bürger verständlich und von Nutzen ist, umfaßt es allerdings auch Material, das sich auf andere Institutionen und Organe bezieht und bereits im Statut des Bürgerbeauftragten enthalten ist.

Artikel 13 der Durchführungsbestimmungen nennt die Vorschriften für den öffentlichen Zugang zu beim Europäischen Bürgerbeauftragten befindlichen Dokumenten.

Die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments enthält mehrere Bestimmungen (Artikel 159 bis 161) zum Verhältnis zwischen dem Parlament und dem Europäischen Bürgerbeauftragten. Im Juli 1998 wurden Änderungen zum Artikel 161 angenommen, die vom Parlamentsausschuß für Geschäftsordnung (Berichterstatter: Brian CROWLEY) angeregt worden waren(2). Ein Berichtsvorentwurf, der einen weiteren Änderungsvorschlag zu Artikel 161 enthält, wird derzeit durch den Ausschuß für Geschäftsordnung geprüft (Berichterstatter: Johannes VOGGENHUBER). Durch die vorgeschlagene Änderung würde klargestellt, daß die Jahresberichte und die Sonderberichte des Bürgerbeauftragten von ein und demselben zuständigen Ausschuß (in der Praxis ist das der Petitionsausschuß) behandelt werden.

2.2 DAS MANDAT DES EUROPÄISCHEN BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Jede an den Bürgerbeauftragten gerichtete Beschwerde wird registriert und ihr Eingang bestätigt. Im Bestätigungsschreiben wird der Beschwerdeführer über das Verfahren der Prüfung seiner Beschwerde unterrichtet. Außerdem werden Name und Telefonnummer des für die Beschwerde zuständigen juristischen Sachbearbeiters mitgeteilt. Sodann wird geprüft, ob die Beschwerde in den Aufgabenbereich des Bürgerbeauftragten fällt.

Durch das in Artikel 138e des EG-Vertrages verankerte Mandat ist der Bürgerbeauftragte befugt, Beschwerden eines jeden Bürgers der Union sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat über Mißstände bei der Tätigkeit der Organe und Institutionen der Gemeinschaft, mit Ausnahme des Gerichtshofs und des Gerichts Erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse, entgegenzunehmen. Eine Beschwerde fällt daher nicht in seinen Tätigkeitsbereich, wenn

1. der Beschwerdeführer nicht befugt ist, eine Beschwerde einzureichen,

2. die Beschwerde nicht gegen ein Gemeinschaftsorgan oder eine Gemeinschaftsinstitution gerichtet ist,

3. die Beschwerde gegen den Gerichtshof oder das Gericht erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse gerichtet ist oder

4. die Beschwerde keinen etwaigen Mißstand betrifft.

Wer ist befugt, eine Beschwerde einzureichen?

Im April 1998 richtete der "Verein der früheren Eigentümer verstaatlichten Grundbesitzes" mit Sitz in Rumänien eine Beschwerde an den Bürgerbeauftragten.

Die Beschwerde betraf ein rumänisches Gesetz über die Rückerstattung von Grundbesitz, der unter kommunistischer Herrschaft verstaatlicht worden war. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, durch das Gesetz werde die Verstaatlichung weitgehend legalisiert, wodurch es im Widerspruch sowohl zur rumänischen Verfassung als auch zur Europäischen Menschenrechtskonvention stehe, die 1994 durch Rumänien ratifiziert wurde. Er ersuchte den Bürgerbeauftragten, die rumänischen Behörden zu veranlassen, die strittige Rechtsvorschrift dahingehend abzuändern, daß Grundbesitz in stärkerem Maße rückübereignet wird.

Der Bürgerbeauftragte teilte dem beschwerdeführenden Verein mit, daß die Beschwerde nicht in seinen Zuständigkeitsbereich falle, da der Verein seinen Sitz nicht in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union habe.

Da der Europarat bereits eine Entschließung zum Gegenstand der Beschwerde verabschiedet hatte, was dem Beschwerdeführer bekannt war, wurde nicht für notwendig befunden, den Beschwerdeführer auf die Möglichkeit der Kontaktaufnahme zur Europäischen Kommission für Menschenrechte hinzuweisen.

Anmerkung:

In Fällen, in denen eine Beschwerde durch einen hierzu nicht berechtigten Beschwerdeführer eingereicht wird, hat der Bürgerbeauftragte die Möglichkeit, der Angelegenheit durch eine Initiativuntersuchung nachzugehen. Im vorliegenden Fall kam jedoch keine Untersuchung auf eigene Initiative in Frage, da der Gegenstand keinen etwaigen Mißstand bei der Tätigkeit von Organen oder Institutionen der Gemeinschaft betraf.

(Fall 398/98/HL)

Beispiel für eine Beschwerde, die nicht gegen Institutionen oder Organe der Gemeinschaft gerichtet ist

Im Februar 1998 legte Herr D., Mitarbeiter des Technischen Zentrums für Zusammenarbeit in der Landwirtschaft und im ländlichen Bereich (CTA), beim Bürgerbeauftragten Beschwerde dagegen ein, daß sein Beschäftigungsverhältnis vom CTA gekündigt worden war. Da sich der Beschwerdeführer nach eigener Aussage nicht mehr an den Personalrat von CTA wenden konnte, wollte er vom Bürgerbeauftragten insbesondere wissen, welche Rechtsmittel ihm zur Verfügung stuenden.

Der Bürgerbeauftragte befand, daß die Beschwerde sich außerhalb seines Mandats bewegte, da sie keine Organe und Institutionen der Gemeinschaft betraf (Artikel 2 Absatz 1 des Statuts). Tatsächlich war das CTA im Rahmen des AKP-EWG-Abkommens von Lomé errichtet worden, einem internationalen Abkommen, für das der AKP-EWG-Botschafterausschuß als Aufsichtsorgan fungiert (siehe Artikel 53 des Vierten Lomé-Abkommens). Der Bürgerbeauftragte erteilte Herrn D. einen entsprechenden Bescheid.

(Fall 218/98/OV)

Wann erfolgt die "Ausübung der Rechtsprechungsbefugnisse" durch den Gerichtshof und das Gericht erster Instanz?

Gemäß Artikel 138e Absatz 1 des EG-Vertrags ist der Bürgerbeauftragte befugt, Beschwerden über Mißstände bei der Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft "mit Ausnahme des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse" entgegenzunehmen.

Im Februar 1997 leitete Hartmut Nassauer, Mitglied des Europäischen Parlaments, an den Bürgerbeauftragten eine Beschwerde von Herrn L. weiter. Dieser monierte Mißstände in der Tätigkeit der Registraturbeamten des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz bei der Bearbeitung seiner Anträge auf Akteneinsicht zu Verfahren, die er bei diesen Gerichten angestrengt hatte. Herr L. erklärte, die Registraturbeamten übten ihre Tätigkeit in ihrer Eigenschaft als Verwaltungsbeamte aus, daher handele es sich bei ihren Entscheidungen nicht um Entscheidungen der Gerichte in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse. Darüber hinaus machte er geltend, daß der Zugang der Bürger zu ihren Gerichtsakten ein Grundrecht sei, das in den nationalen Verfassungen und in der Europäischen Konvention der Menschenrechte verankert ist, und bezeichnete die Nichtachtung dieses Rechts als Verstoß gegen die Verfassungen der Mitgliedstaaten und insbesondere gegen Artikel 103 des deutschen Grundgesetzes.

Die Frage, ob sich eine derartige Beschwerde gegen den Gerichtshof und das Gericht erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse richtet, ist eine Angelegenheit des Gemeinschaftsrechts, für das der Gerichtshof die höchste Autorität ist.

In ihren Antworten an entsprechende Anfragen des Bürgerbeauftragten zu diesem Fall teilten der Präsident des Gerichtshofs und der Präsident des Gerichts erster Instanz mit, daß ihre Gerichte sehr wohl in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse handelten, wenn sie Anträge auf Akteneinsicht prüften. Daher solle der Bürgerbeauftragte in diesem Falle seine Untersuchung etwaiger Mißstände einstellen. Aus diesem Grunde wurde dieser Fall durch den Bürgerbeauftragten abgeschlossen.

(Fall 126/97/VK)

2.2.1 "MISSSTAND"

Im Jahresbericht des Bürgerbeauftragten für 1995 war eine nicht erschöpfende Liste von Beispielen für Mißstände aufgeführt. Nachdem das Europäische Parlament eine klare Definition dieses Begriffs gefordert hatte, bot der Bürgerbeauftragte im jährlichen Tätigkeitsbericht für 1997 die folgende Begriffsbestimmung an:

Ein Mißstand ergibt sich, wenn eine öffentliche Einrichtung nicht im Einklang mit für sie verbindlichen Regeln handelt.

In seiner Auswertung des Jahresberichts für 1997 vertrat das Europäische Parlament die Auffassung, diese Definition vermittle zusammen mit den im Jahresbericht vorgelegten weiteren Erläuterungen eine klare Vorstellung vom Aufgabenbereich des Bürgerbeauftragten. Daher schloß es sich dem Vorschlag an, den Herr Newman im Namen des Petitionsausschusses unterbreitet hatte(3), und verabschiedete eine Entschließung, in der diese Definition begrüßt wurde.

Damit die vorstehende Definition angewandt werden kann, müssen verbindliche Regeln und Bestimmungen festgelegt werden. Einen sehr nützlichen Beitrag zur Konkretisierung dieser Regeln und Bestimmungen könnte ein Kodex der guten Verwaltungspraxis leisten.

2.2.2 KODEX DER GUTEN VERWALTUNGSPRAXIS

Ein Kodex der guten Verwaltungspraxis wäre für das Personal der Gemeinschaftsorgane und -institutionen eine große Hilfe bei der Bearbeitung der Anträge oder Beschwerden von Bürgern. Darüber hinaus würde dieser Kodex, sofern die Öffentlichkeit leichten Zugang zu ihm hat (beispielsweise über eine im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichte Entschließung), die Bürger über ihre Rechte und über die Standards für die Verwaltungsdienstleistungen, die sie erwarten dürfen, informieren.

In den vergangenen Jahren war sowohl in den Mitgliedstaaten als auch bei internationalen Organisationen eine allgemeine Tendenz zur Aufstellung von Kodizes und Katalogen der guten Verwaltungspraxis zu verzeichnen. Beispielsweise berief sich der Bürgerbeauftragte auf die Empfehlung des OECD-Rates vom 23. April 1998 zur Verbesserung des ethischen Verhaltens im öffentlichen Dienst. Das International Ombudsman Institute veröffentlichte 1993 einen nützlichen Punktekatalog für angemessene Verwaltungspraxis. Auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten eingehend, verwies der Bürgerbeauftragte auf eine vor kurzem unterbreitete französische Gesetzesvorlage zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den Behörden und der Öffentlichkeit(4), auf einen vom Bürgerbeauftragten Irlands im Jahre 1996 eingeführten Punktekatalog zum Thema Gute Verwaltungspraxis und auf mehrere Verwaltungsverfahrensgesetze (Belgien, Dänemark, Finnland und Portugal).

Was die Organe und Institutionen der Gemeinschaft angeht, so ist dem Bürgerbeauftragten lediglich eine Initiative der Europäischen Kommission zur Kenntnis gelangt. Im Dezember 1997 hatte der Generalsekretär der Kommission dem Bürgerbeauftragten den ersten Vorentwurf für einen Verhaltenskodex für Beamte der Europäischen Kommission in ihren Beziehungen zur Öffentlichkeit zugeleitet. Im Januar 1998 übersandte der Bürgerbeauftragte der Kommission seine Bemerkungen zu Inhalt und Form dieses Entwurfs, verbunden mit einer Beschreibung nationaler Beispiele für Kodizes der guten Verwaltungspraxis.

Gemäß Artikel C des Vertrags über die Europäische Union dürfen die Bürger Europas eine kohärente Politik in dieser Frage erwarten, was voraussetzt, daß schlichtungsbedürftige Differenzen zwischen den Institutionen und Organen bezüglich der Existenz und der öffentlichen Zugänglichkeit derartiger Kodizes vermieden werden.

Im November 1998 leitete der Bürgerbeauftragte daher eine Initiativuntersuchung betreffend die Existenz eines Kodex der guten Verwaltungspraxis für Beamte der verschiedenen Institutionen und Organe der Gemeinschaft in deren Beziehungen zur Öffentlichkeit und den Zugang der Öffentlichkeit zu diesem Kodex in die Wege. Er ersuchte die verschiedenen Institutionen, Organe und dezentralen Stellen der Gemeinschaft um Informationen darüber, ob sie für ihre Beamten und deren Beziehungen zur Öffentlichkeit bereits einen Kodex der guten Verhaltenspraxis angenommen hätten bzw. anzunehmen bereit wären, zu dem die Bürger freien Zugang hätten.

Zum Inhalt eines Kodex der guten Verwaltungspraxis stellte der Bürgerbeauftragte fest, daß dieser allgemeine Vorschriften zu inhaltlichen Prinzipien wie auch zu Verfahrensregeln enthalten. Hinsichtlich der inhaltlichen Grundsätze könnte der Kodex beispielsweise die nachstehenden Verpflichtungen enthalten:

- Anwendung des Rechts und der geltenden Vorschriften und Verfahrensregeln (Rechtmäßigkeitsgrundsatz),

- Vermeidung von Diskriminierung (Gleichbehandlungsgrundsatz),

- Ergreifung von Maßnahmen, die dem angestrebten Ziel entsprechen (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel),

- Vermeidung von Machtmißbrauch,

- Gewährleistung von Objektivität und unparteiischer Haltung (einschließlich Enthaltung in Fällen von persönlichem Interesse),

- Respektierung berechtigter Erwartungen (Grundsatz der Rechtssicherheit),

- faires Handeln,

- kohärentes Vorgehen.

Im Hinblick auf die Verfahrensgrundsätze könnte der Kodex die nachstehenden Verpflichtungen umfassen:

- Beantwortung von Korrespondenz in der Sprache des betreffenden Bürgers (vgl. Artikel 8d des EG-Vertrags in der Fassung des Vertrags von Amsterdam),

- Zusendung einer Empfangsbestätigung, sofern eine sofortige Beantwortung nicht möglich ist, mit Angabe des zuständigen Sachbearbeiters (Name und Telefonnummer),

- Weiterleitung von Schreiben bzw. Akten an die zuständige Dienststelle,

- Achtung des Rechts auf Anhörung und auf Aussagen zum Sachverhalt, bevor eine Entscheidung getroffen wird (Recht auf Verteidigung),

- Beantwortung/Entscheidungsfindung innerhalb eines vertretbaren zeitlichen Rahmens (abschlägige Entscheidungen inbegriffen),

- Berücksichtigung sämtlicher relevanter und Ausschluß sämtlicher irrelevanter Sachverhalte,

- Benennung der Gründe für (Einzel-)Entscheidungen, vor allem wenn diese abschlägig ausfallen,

- Bekanntgabe der Entscheidung an die betroffenen Personen,

- Aufführung der Möglichkeiten zur Einlegung von Rechtsmitteln/Berufung bei abschlägigen Einzelentscheidungen,

- Führung angemessener Unterlagen.

Der Kodex könnte darüber hinaus einige Verpflichtungen für den direkten Umgang mit den Bürgern, wie z. B. die folgenden Pflichten, enthalten:

- Erteilung von klaren und verständlichen Auskünften/sachdienliche Beratung,

- korrekter Umgang mit telefonisch vorgetragenen Anliegen,

- höfliche Umgangsformen,

- Entschuldigung für unterlaufene Irrtümer,

- Förderung des Zugangs der Öffentlichkeit zu dem Kodex (über die Verbreitung eines Bürgerinformationsblattes).

Bei der Initiativuntersuchung wurden neunzehn Institutionen und Organe der Gemeinschaft angesprochen, von denen der Bürgerbeauftragte bis zum 28. Februar 1999 Antworten erwartet.

2.3 FREIZÜGIGKEIT UND DAS MANDAT DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Es mehren sich die an den Bürgerbeauftragten gerichteten Beschwerden über Hindernisse, die vielen Bürgern bei der Ausübung ihres Rechts auf freies Passieren der Binnengrenzen der Union in den Weg gelegt wurden. Zu den am häufigsten angesprochenen Problemen zählen die Vornahme von Grenzkontrollen, Schwierigkeiten bei der Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat und bei der dortigen Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, Probleme bei der Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen für Studenten, Rentner und Nichterwerbstätige sowie diskriminierende Praktiken aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Diese Probleme lösen offensichtlich bei den Bürgern Verwirrung und Enttäuschung aus.

Einige Beispiele für 1998 eingegangene Beschwerden zu Fragen der Freizügigkeit

Einreise und Wohnsitznahme

Herr K., ein deutscher Staatsangehöriger, führte Beschwerde, er habe von den deutschen Behörden nicht genügend Unterstützung erhalten, als er seinen Wohnsitz von Deutschland nach Irland verlegen wollte.

(Fall 295/98/VK)

Ein Beschwerdeführer gibt an, er sei ein in Frankreich lebender deutscher Staatsangehöriger, dem die Aufenthaltserlaubnis von den französischen Behörden mit der Begründung verweigert werde, es sei kein Nachweis vorhanden, daß er tatsächlich im Lande lebt.

(Fall 420/98/ADB)

Frau V.R. lebt in Deutschland, ihr Ehemann in Italien. Sie beschwert sich darüber, daß jedesmal, wenn sie selbst oder ihre Freunde oder Verwandten ihren Ehemann besuchen möchten, dieser Besuch polizeilich gemeldet werden muß.

(Fall 512/98/ADB)

Studium und Erwerbstätigkeit

Frau F.C., Französin, beschwerte sich wegen Diskriminierung ihrer in den Niederlanden studierenden Tochter. Als Ausländerin würden ihr nicht die gleichen Möglichkeiten geboten wie den niederländischen Studenten (wie z. B. unentgeltliche Beförderung in öffentlichen Verkehrsmitteln), und sie sei auch in ein anderes Sozialversicherungssystem eingestuft worden.

(Fall 869/98/ADB)

Ein weiterer Beschwerdeführer ist ein französischer Staatsangehöriger, der in Belgien den Abschluß als Primarschullehrer erworben hat. Nach seiner Rückkehr nach Frankreich wurde ihm drei Jahre lang lediglich die Tätigkeit in Privatschulen gestattet, wobei der befristete Vertrag jedes Jahr erneuert werden mußte. Um wie jeder andere französische Lehrer arbeiten zu dürfen, sollte er sich einer Prüfung unterziehen und Angehöriger des öffentlichen Dienstes werden; darüber hinaus sollte er einen einjährigen Lehrgang absolvieren.

(Fall 5/98/XD)

Ein niederländischer Beschwerdeführer wollte als Ernährungswissenschaftler in Frankreich praktizieren, wo jedoch die Anerkennung des einschlägigen Abschlusses verweigert wurde. Sowohl das Arbeits- als auch das Bildungsministerium Frankreichs erklärten sich in dieser Angelegenheit für nicht zuständig.

(Fall 121/98/OV)

Frau S. ist qualifizierte Physiotherapeutin mit Berufserfahrung. Unter der Voraussetzung, daß sie die Anerkennung ihres spanischen Berufsabschlusses vorlegen kann, wurde ihr eine Stellung im Vereinigten Königreich angeboten. Der britische Council for Professions Supplementary to Medicine lehnte die Anerkennung ihres Berufsabschlusses mit der Begründung ab, bezüglich dieses speziellen Berufs bestuenden maßgebliche Unterschiede zwischen Spanien und dem Vereinigten Königreich.

(Fall 298/98/XD)

Steuerfragen und Verwaltungsformalitäten

Herr P., ein finnischer Staatsangehöriger, war in Schweden beschäftigt. Er führt Beschwerde darüber, daß seine schwedische Rente sowohl in Schweden als auch in Finnland besteuert wird.

(Fall 97/98/BB)

Ein anderer Beschwerdeführer verlegte seinen Wohnsitz von Deutschland in die Niederlande. Er teilt mit, daß er zur Anmeldung seines PKW in den Niederlanden sämtliche Wagenpapiere einschließlich der Nummernschilder bei den niederländischen Behörden vorzulegen hatte, und beschwert sich, der ganze Vorgang habe mehrere Wochen gedauert, in denen der PKW nicht genutzt werden konnte.

(Fall 291/98/VK)

Herr C.A. ist ein Portugiese, der in Frankreich beschäftigt war. Nach seiner Entlassung entschloß er sich, nach Portugal zurückzukehren und sich sein Arbeitslosengeld dort auszahlen zu lassen. Er führte Beschwerde, es habe große Schwierigkeiten bereitet, die benötigten Unterlagen in Frankreich ausgefertigt zu bekommen.

(Fall 393/98/ADB)

Herr A., ein spanischer Staatsangehöriger, der in Frankreich und der Schweiz gearbeitet hatte, entschloß sich nach seiner Entlassung im Jahre 1996, mit seinen Eltern nach Spanien zurückzukehren. Um in Spanien in den Genuß von Sozialleistungen zu kommen, wurde er zur Vorlage eines Dokuments (E 301) aufgefordert, das lediglich an Beschäftigte ausgegeben werden kann, deren letztes Beschäftigungsverhältnis in einem Mitgliedstaat der Union bestand.

(Fall 436/98/ADB)

Hindernisse für die Wahrnehmung des Freizügigkeitsrechts ergeben sich häufig aus der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die Behörden auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene.

Im Zuge der Beurteilung der in diesen Beschwerden offengelegten Probleme und der Suche nach Lösungen nahm der Bürgerbeauftragte Einblick in die in den letzten Jahren vorgelegten Arbeiten anderer Institutionen der Gemeinschaft. Dies betrifft insbesondere die Vorschläge der "hochrangigen Arbeitsgruppe zu Fragen der Freizügigkeit"(5) - einer von der Kommission im Januar 1996 eingesetzten Expertengruppe - und den Bericht des Europäischen Parlaments zu diesen Vorschlägen(6). Der Bürgerbeauftragte kann aus seiner Erfahrung heraus die Schlußfolgerungen unterstreichen, die sowohl im Bericht der hochrangigen Arbeitsgruppe als auch im Bericht des Parlaments gezogen wurden.

Der Europäische Bürgerbeauftragte kann keine Untersuchung zu Beschwerden gegen einzelstaatliche, regionale oder örtliche Behörden in den Mitgliedstaaten einleiten, da es in Artikel 2 Absatz 1 des Statuts heißt: "Der Bürgerbeauftragte trägt im Rahmen (...) der (...) Verträge dazu bei, Mißstände bei der Tätigkeit der Organe und Institutionen der Gemeinschaft (...) aufzudecken. Handlungen anderer Behörden oder Personen können nicht Gegenstand von Beschwerden beim Bürgerbeauftragten sein."

Dieser Festlegung entsprechend mußte sich der Bürgerbeauftragte bei den meisten ihm vorgetragenen Beschwerden, die Fragen der Freizügigkeit innerhalb der Union betrafen, für nicht zuständig erklären.

Dabei wurde jedoch so verfahren, daß den Beschwerdeführern angeraten wurde, ihr Anliegen bei anderen Organen vorzubringen, die zur Prüfung von Verstößen von Mitgliedstaaten gegen die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts befugt sind. In Fällen, in denen der Beschwerdeführer vorab seine Zustimmung zu einer solchen Verfahrensweise signalisiert hatte, wurde die entsprechende Beschwerde direkt an die zuständigen Institutionen weitergeleitet. Je nach dem betreffenden Sachverhalt und im Interesse einer optimalen Lösung verwies der Bürgerbeauftragte solche Fälle entweder an andere Gemeinschaftseinrichtungen wie die Kommission als Hüterin des Vertrags oder den Petitionsausschuß des Europäischen Parlaments bzw. an entsprechende Einrichtungen in den Mitgliedstaaten wie z. B. die einzelstaatlichen oder regionalen Bürgerbeauftragten.

Diese Vorgehensweise war nicht immer sehr befriedigend, da die meisten Probleme ein rasches und abgestimmtes Vorgehen auf Gemeinschafts- und Landesebene erfordern. Den Gemeinschaftsorganen fehlen in der Regel die Ressourcen und auch die Mittel, um sich mit individuellen Problemfällen zu befassen, die durch behördliche Einzelentscheidungen verursacht wurden. Andererseits ist eine Rückverweisung an die nationalen Organe nur begrenzt möglich, wenn komplizierte Gemeinschaftserwägungen eine Rolle spielen.

Wünschenswert wäre die Entwicklung neuer Mechanismen, um diesen Problemen besser zu begegnen. Dabei sollten die Gemeinschaft und die nationalen Organe mit vereinten Kräften auf eine rasche Lösung der Einzelprobleme hinwirken. In dieser Hinsicht schließt sich der Bürgerbeauftragte dem folgenden Standpunkt der hochrangigen Arbeitsgruppe an: "Die ordnungsgemäße Verwirklichung des Rechts auf Freizügigkeit bedarf der Mitwirkung aller zuständigen Einrichtungen."(7). Dazu gehören sowohl der Europäische Bürgerbeauftragte als auch die einzelstaatlichen Bürgerbeauftragten, wie im Bericht selbst eingeräumt wird.

Eine engere Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Bürgerbeauftragten und den vergleichbaren Organen in den Mitgliedstaaten auf einzelstaatlicher, regionaler oder lokaler Ebene sollte zu einem besseren Informationsaustausch zu den spezifischen Problemen des freien Personenverkehrs in Europa beitragen und letztlich wirksameren Druck auf die verantwortlichen Behörden auszuüben helfen. Darüber hinaus könnten die Europäische Kommission und der Petitionsausschuß des Europäischen Parlaments in diese Zusammenarbeit einbezogen werden.

Eine Definition der im Rahmen des Gemeinschaftsrechts bestehenden Rechte (insbesondere auch des Anwendungsbereichs des Rechts auf Freizügigkeit) wie auch der zu ihrem Schutz und ihrer Verteidigung zu Gebote stehenden Mittel ist wohl ebenfalls vonnöten. Wünschenswert wäre es, wenn der einzelne Bürger ohne weiteres in Erfahrung bringen könnte, welche Möglichkeiten es gibt, um seine Rechte als Bürger Europas zu schützen. Vielleicht könnte dies sogar durch eine neue Bestimmung im EU-Vertrag gewährleistet werden.

Der Bürgerbeauftragte hat vor, seine Prüfung der die Freizügigkeit in der Union betreffenden Beschwerden weiterzuführen und diesbezügliche Entwicklungen im Auge zu behalten, um künftig spezifischere Vorschläge unterbreiten zu können.

2.4 ZULÄSSIGKEIT VON BESCHWERDEN

Eine Beschwerde, die in den Aufgabenbereich des Bürgerbeauftragten fällt, muß weiteren Zulässigkeitskriterien genügen, bevor der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung einleiten kann. Die im Statut des Bürgerbeauftragten festgelegten Kriterien lauten:

1. Die Beschwerde muß den Gegenstand der Beschwerde sowie die Person des Beschwerdeführers erkennen lassen (Artikel 2 Absatz 3 des Statuts).

2. Der Bürgerbeauftragte darf nicht in ein schwebendes Gerichtsverfahren eingreifen oder die Rechtmäßigkeit einer gerichtlichen Entscheidung in Frage stellen (Artikel 1 Absatz 3).

3. Die Beschwerde muß innerhalb von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt, zu dem der Beschwerdeführer Kenntnis von den seiner Beschwerde zugrundeliegenden Sachverhalten erhalten hat, eingelegt werden (Artikel 2 Absatz 4).

4. Der Beschwerde müssen die geeigneten administrativen Schritte bei dem betroffenen Organ oder der betroffenen Institution vorausgegangen sein (Artikel 2 Absatz 4).

5. Bei Beschwerden, die das Arbeitsverhältnis zwischen den Organen und Institutionen der Gemeinschaft und ihren Beamten und sonstigen Bediensteten betreffen, müssen die internen Möglichkeiten zur Einreichung von Anträgen und Beschwerden ausgeschöpft worden sein, bevor eine Beschwerde eingelegt wird (Artikel 2 Absatz 8).

Beispiel für die Unzulässigkeit einer Beschwerde wegen eines schwebenden Gerichtsverfahrens

Im Februar 1998 rief Herr S., ein Rechtsanwalt, den Bürgerbeauftragten im Zusammenhang mit einer Klage an, die von seinem Klienten, dem Unternehmen PO, angestrengt worden war. PO hatte bei der Kommission im März 1997 gegen die geplante Fusion zweier anderer Unternehmen Beschwerde eingelegt. Die Kommission hatte die Einleitung einer Untersuchung der Fusion abgelehnt, woraufhin PO das Gericht erster Instanz anrief und die Ablehnung anfocht.

Herr S. ersuchte den Bürgerbeauftragten,

i) dem Verfahren vor dem Gericht erster Instanz beizutreten;

ii) zu prüfen, ob die Kommission sachlich korrekt verfahren war, als sie eine Untersuchung der Beschwerde von PO ablehnte.

Bezüglich des ersten Ersuchens besagt Artikel 1 Absatz 3 des Statuts des Bürgerbeauftragten: "Der Bürgerbeauftragte darf nicht in ein schwebendes Gerichtsverfahren eingreifen ..."

Bezüglich des zweiten Ersuchens regelt Artikel 138e EG-Vertrag die Aufnahme von Untersuchungen durch den Bürgerbeauftragten: "... dies gilt nicht, wenn die behaupteten Sachverhalte Gegenstand eines Gerichtsverfahrens sind oder waren".

Daher teilte der Bürgerbeauftragte Herrn S. mit, er könne weder dem Verfahren vor dem Gericht erster Instanz beitreten noch der Frage nachgehen, ob die Kommission möglicherweise hinsichtlich der Beschwerde von PO sachlich nicht korrekt verfahren war.

(Fall 223/98/IJH)

2.5 GRUNDLAGE FÜR UNTERSUCHUNGEN

Der Bürgerbeauftragte kann Beschwerden bearbeiten, die in seinen Aufgabenbereich fallen und die Zulässigkeitskriterien erfuellen. Durch Artikel 138e EG-Vertrag erhält er die Befugnis, Untersuchungen durchzuführen, "die er für gerechtfertigt hält". In einigen Fällen liegen für den Bürgerbeauftragten unter Umständen keine ausreichenden Gründe vor, eine Untersuchung einzuleiten, selbst wenn die betreffende Beschwerde faktisch zulässig ist. Hat eine Beschwerde bereits als Petition den Petitionsausschuß des Europäischen Parlaments durchlaufen, vertritt der Bürgerbeauftragte in der Regel die Ansicht, daß für ihn kein Anlaß zur Einleitung einer neuerlichen Untersuchung besteht, sofern keine neuen Erkenntnisse vorliegen.

Beispiel für eine Beschwerde, bei der keine Untersuchungsgrundlage gegeben war

Im Februar 1998 legte Frau B., eine Beamtin der Europäischen Kommission, beim Bürgerbeauftragten Beschwerde ein, weil die Kommission kein Verstoßverfahren gegen Frankreich eingeleitet hatte, nachdem Frau B. in einer Beschwerde vorgebracht hatte, daß die französischen Sozialversicherungsbehörden die Kostenerstattung für eine dreimonatige Rekonvaleszenz ihres Vaters in Belgien verweigert hätten. Die Beschwerdeführerin machte geltend, diese Ablehnung widerspreche den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71.

Aus den von der Beschwerdeführerin beigefügten Unterlagen ging hervor, daß die Kommission die Aussetzung der Untersuchung der Beschwerde von Frau B. beschlossen hatte, da noch zwei Urteile des Gerichtshofs ausstanden (Rechtssachen C-120/95 und C-160/96), durch die die Frage der in Artikel 22 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 vorgesehenen Vorabeinholung einer Erlaubnis geklärt werden sollte und welche auch den Gegenstand der Beschwerde von Frau B. betrafen.

Aus dem Text der Beschwerde ging hervor, daß die Kommission eine Untersuchung der Beschwerde eingeleitet, bei den französischen Behörden um Informationen nachgesucht und die Beschwerdeführerin ausführlich über die durch ihre Beschwerde aufgeworfenen rechtlichen Probleme in Kenntnis gesetzt hatte. Die Kommission hatte beschlossen, ihre Untersuchungen auszusetzen, bis die Urteile des Gerichtshofs vorliegen würden. Aus diesem Grunde befand der Bürgerbeauftragte, daß für ihn keine ausreichende Grundlage für eine Untersuchung der Beschwerde bestehe, was Frau B. auch mitgeteilt wurde.

(Fall 283/98/OV)

2.6 ANALYSE DER BESCHWERDEN

Von den seit Aufnahme der Tätigkeit des Bürgerbeauftragten registrierten 3693 Beschwerden kamen 15 % aus Frankreich, 13 % aus Deutschland, 14 % aus Spanien, 11 % aus dem Vereinigten Königreich und 12 % aus Italien. Eine vollständige Analyse der geographischen Herkunft der Beschwerden ist in Anhang A (Statistische Angaben) enthalten.

Im Jahre 1998 wurde die Prüfung, ob Beschwerden in den Aufgabenbereich des Bürgerbeauftragten fallen, die Zulässigkeitskriterien erfuellen und eine Grundlage für die Einleitung einer Untersuchung bieten, in 93 % der Fälle abgeschlossen. 31 % der geprüften Beschwerden fielen in den Aufgabenbereich des Bürgerbeauftragten. Davon erfuellten 212 die Zulässigkeitskriterien, 42 boten jedoch offenkundig keine Grundlage für eine Untersuchung. In 170 Fällen wurden somit Untersuchungen eingeleitet.

Die meisten der Beschwerden, die zu Untersuchungen führten, richteten sich gegen die Europäische Kommission (75 %). Da die Kommission das Gemeinschaftsorgan ist, in dem die meisten Entscheidungen gefällt werden, die unmittelbare Konsequenzen für die Bürger nach sich ziehen, ist es normal, daß sie Hauptziel der Beschwerden der Bürger ist. 27 Beschwerden richteten sich gegen das Europäische Parlament, 7 gegen den Rat der Europäischen Union.

Die meisten Behauptungen über angebliche Mißstände bezogen sich auf mangelnde Transparenz (69 Fälle), Diskriminierung (21 Fälle), unbefriedigende Verfahren oder Mißachtung der Schutzrechte (25 Fälle), ungerechte Behandlung oder Machtmißbrauch (29 Fälle), vermeidbare Verzögerungen (17 Fälle), fahrlässiges Verhalten (38 Fälle), Pflichtversäumnisse, d. h. Versäumnisse der Europäischen Kommission, ihrer Rolle als "Hüterin der Verträge" gegenüber den Mitgliedstaaten nachzukommen (11 Fälle) und Rechtsirrtümer (7 Fälle).

2.7 VERWEISUNG AN ANDERE STELLEN UND WEITERLEITUNG VON BESCHWERDEN

Falls eine Beschwerde sich nicht innerhalb des Mandats bewegt oder unzulässig ist, versucht der Bürgerbeauftragte stets, den Beschwerdeführer an eine andere Stelle zu verweisen, die der Beschwerde nachgehen könnte. Nach Möglichkeit leitet der Bürgerbeauftragte Beschwerden unmittelbar an andere zuständige Stellen weiter, sofern der Beschwerdeführer seine Zustimmung hierzu erteilt hat und eine offenkundige Grundlage für die Beschwerde vorliegt.

Im Jahre 1998 wurde in 600 Fällen, von denen die meisten das Gemeinschaftsrecht betrafen, eine Empfehlung ausgesprochen. In 259 Fällen wurde dem Beschwerdeführer angeraten, die Beschwerde einem einzelstaatlichen oder regionalen Bürgerbeauftragten oder einer entsprechenden Einrichtung vorzutragen. Zusätzlich dazu wurden mit Zustimmung des Beschwerdeführers 7 Beschwerden auf direktem Wege an einen nationalen Bürgerbeauftragten verwiesen. 80 Beschwerdeführern wurde empfohlen, eine Petition an das Europäische Parlament zu richten, außerdem wurden 10 Beschwerden mit Zustimmung des Beschwerdeführers dem Europäischen Parlament übermittelt, um dort als Petition behandelt zu werden. In 154 Fällen empfahl der Rat, zur Europäischen Kommission Kontakt aufzunehmen. Darunter befinden sich auch einige Fälle, in denen eine Beschwerde gegen die Kommission für unzulässig erklärt wurde, weil keine administrativen Schritte gegenüber der Kommission erfolgt waren. In 107 Fällen wurde dem Beschwerdeführer geraten, sich an andere Stellen zu wenden.

2.8 BESCHLÜSSE IM ANSCHLUSS AN EINE UNTERSUCHUNG DURCH DEN BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Wenn der Bürgerbeauftragte beschließt, im Rahmen einer Beschwerde eine Untersuchung einzuleiten, sendet er zunächst diese Beschwerde und etwaige Anlagen an das betroffene Organ oder die betroffene Institution der Gemeinschaft zwecks erster Stellungnahme. Nach Eingang einer ersten Stellungnahme wird diese dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme seinerseits übermittelt. Wie in Abschnitt 2.10 noch erläutert wird, kann der Bürgerbeauftragte nicht die von einer der Parteien vorgelegte Information für gegeben hinnehmen, ohne daß der Gegenpartei Gelegenheit geboten wurde, sich dazu zu äußern.

Mitunter unternimmt das Organ oder die Institution von sich aus Schritte, um den Fall zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers zu klären. Sollten die erste Stellungnahme und die Bemerkungen des Beschwerdeführers dies bestätigen, so wird die Akte mit dem Vermerk "durch das Organ beigelegt" geschlossen. In wieder anderen Fällen beschließt der Beschwerdeführer, die Beschwerde fallenzulassen, so daß die Akte dann aus diesem Grunde geschlossen wird.

Wird eine Beschwerde weder vom betroffenen Organ geregelt noch vom Beschwerdeführer fallengelassen, setzt der Bürgerbeauftragte seine Untersuchungen fort. Ergeben die Untersuchungen keinen Mißstand, so werden der Beschwerdeführer und das Organ oder die Institution davon unterrichtet, und der Fall wird abgeschlossen.

Ergeben die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten einen Mißstand, so ist er bestrebt, eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen und den Beschwerdeführer zufriedenzustellen. Bei einem Treffen in Straßburg am 21. Oktober 1997 stimmten der Bürgerbeauftragte und der Generalsekretär der Kommission, Herr Carlo Trojan, darin überein, daß ein informelles Treffen in Fällen, in denen die Kommission betroffen ist, mitunter einen geeigneten Weg hin zu einer gütlichen Lösung darstellen kann. Im Jahre 1998 fand ein derartiges Treffen statt, welches mit einer einvernehmlichen Lösung endete.

Ist eine einvernehmliche Lösung nicht möglich oder sind die Bemühungen um eine solche Lösung vergebens, so schließt der Bürgerbeauftragte entweder die Akte mit einer kritischen Anmerkung an das betreffende Organ oder die betreffende Institution, oder er nimmt eine förmliche Feststellung des Mißstands, verbunden mit Entwürfen für Empfehlungen, vor.

Eine kritische Anmerkung gilt in Fällen für angebracht, in denen der festgestellte Mißstand offenbar keine generellen Auswirkungen hat und keine weiteren Maßnahmen seitens des Bürgerbeauftragten geboten scheinen.

In Fällen, in denen dagegen Folgemaßnahmen des Bürgerbeauftragten geboten scheinen (d. h. bei schwerwiegenderen Mißständen oder Fällen mit allgemeinen Konsequenzen), unterbreitet der Bürgerbeauftragte dem befaßten Organ oder der befaßten Institution einen Beschluß mit Entwürfen für Empfehlungen. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten hat das befaßte Organ oder die befaßte Institution ihm binnen drei Monaten eine begründete Stellungnahme zu übermitteln. Die begründete Stellungnahme kann die Zustimmung zu dem Beschluß des Bürgerbeauftragten und eine Beschreibung der Maßnahmen enthalten, die zur Umsetzung der Empfehlungen getroffen werden.

Für den Fall des Ausbleibens einer zufriedenstellenden Antwort eines Organs oder einer Institution der Gemeinschaft auf die Entwürfe für Empfehlungen sieht Artikel 3 Absatz 7 vor, daß der Bürgerbeauftragte dem Europäischen Parlament und dem betreffenden Organ bzw. der betreffenden Institution einen Bericht vorlegt. Darin kann er Empfehlungen geben. Daß der Europäische Bürgerbeauftragte über die Möglichkeit verfügt, dem Parlament einen solchen Sonderbericht vorzulegen, ist von unschätzbarem Wert für seine Arbeit. Manch nationaler Bürgerbeauftragter mußte lange für eine vergleichbare Möglichkeit kämpfen. Daher sollten Sonderberichte nicht allzu häufig vorgelegt werden, sondern lediglich im Zusammenhang mit wichtigen Angelegenheiten, in denen das Parlament Schritte ergreifen kann, um dem Bürgerbeauftragten in Übereinstimmung mit dessen Statut Hilfestellung zu geben.

Der erste Sonderbericht des Bürgerbeauftragten vom 15. Dezember 1997 betraf seine Initiativuntersuchung betreffend den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Das Parlament erörterte den Bericht auf seiner Plenarsitzung vom Juli 1998 auf der Grundlage des dazu verfaßten Berichts des Petitionsausschusses (Berichterstatterin: Frau Astrid Thors)(8).

Im Jahre 1998 leitete der Bürgerbeauftragte 171 Untersuchungen ein, 170 im Zusammenhang mit Beschwerden und eine auf eigene Initiative.

51 Fälle wurden durch das betreffende Organ oder die Institution selbst beigelegt. (Wie in Nummer 2.9 dargelegt, wurden 1998 einige Fälle in diese Kategorie eingestuft, die in vorangegangenen Jahren eine andere Zuordnung erfahren hatten). In 96 Fällen legten die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten keinen Mißstand offen.

Kritische Anmerkungen an die betreffende Institution ergingen in 29 Fällen. Zu einer einvernehmlichen Lösung gelangte man in vier Fällen. Eine Empfehlung wurde den befaßten Institutionen und Einrichtungen übermittelt (weitere Einzelheiten siehe Anhang A, Statistische Angaben).

2.9 FÄLLE VON VERSÄUMNISSEN BEI DER BEANTWORTUNG VON ZUSCHRIFTEN

Eine verbreitete Art von Beschwerden betrifft Versäumnisse bei der Beantwortung von Zuschriften. Schon kurz nach Beginn der Tätigkeit des Bürgerbeauftragten zeigte sich, daß ein Telefonanruf aus dem Büro des Bürgerbeauftragten an die zuständige Dienststelle häufig eine sofortige Antwort an den betreffenden Bürger bewirkt. In solchen Fällen besteht normalerweise keine Notwendigkeit, die Untersuchung weiterzuführen.

In der Vergangenheit pflegte der Bürgerbeauftragte in den Fällen, in denen zuvor unbeantwortete Zuschriften auf sein Eingreifen hin beantwortet worden waren, dem Beschwerdeführer mitzuteilen, daß nunmehr keine weitere Grundlage für eine Untersuchung gemäß Artikel 138e EG-Vertrag (siehe Abschnitt 2.5) gegeben war. Aus statistischen Gründen wurden diese Fälle in den jährlichen Berichten sowohl 1996 als auch 1997 der Rubrik "keine Grundlage für Untersuchungen" zugeordnet. Im März 1998 wurde diese Praxis nach einer Anfrage von Herrn Edward Newman (Berichterstatter für den Bericht des Petitionsausschusses über den jährlichen Tätigkeitsbericht 1997) bezüglich der mit dem Hinweis "keine Grundlage für Untersuchungen" versehenen Fälle eingestellt. Es wurde beschlossen, solche Fälle künftig als "durch die Institution beigelegt" einzustufen. Im Jahre 1998 gab es 32 derartige Entscheidungen.

Beschwerden über unbeantwortete Zuschriften: Beispiele für Fälle, die durch die Institution beigelegt wurden

Am 3. März 1998 legte Herr B. beim Bürgerbeauftragten Beschwerde darüber ein, daß er von der Kommission keine Antwort auf sein Schreiben vom 2. Dezember 1996 erhalten hatte, in dem er um Informationen zur Einführung des Euro gebeten hatte. Der Bürgerbeauftragte nahm Kontakt zu der zuständigen Dienststelle der Kommission auf und ersuchte sie, dem Beschwerdeführer ein Antwortschreiben mit den von ihm erbetenen Informationen zuzusenden. Nach dieser Intervention wurde dem Beschwerdeführer am 18. März 1998 eine Antwort der Kommission zugesandt. Da dieser Schritt zur Beilegung der Angelegenheit ausreichend schien, schloß der Bürgerbeauftragte den Fall ab.

(Fall 269/98/ADB)

Im Juni 1998 legte Frau V. im Namen des Bezirksverwaltungsgerichts Uusimaa Beschwerde darüber ein, daß das Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften (OPOCE) auf zwei Schreiben nicht reagiert hatte. Das Gericht hatte beim OPOCE am 10. Juni 1996 in einem Schreiben in finnischer Sprache nachgefragt, weshalb es die Sonderausgabe des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften von 1994 nicht erhalten hatte. Am 14. April 1997 wurde ein Erinnerungsschreiben in Englisch abgesandt. Beide Schreiben blieben unbeantwortet.

Der Bürgerbeauftragte wandte sich telefonisch an das OPOCE und bat um eine Antwort an das Bezirksverwaltungsgericht Uusimaa. Daraufhin setzte sich das OPOCE mit dem Gericht in Verbindung und sandte ihm die fehlenden Ausgaben des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften in Finnisch and Schwedisch zu. Da dieser Schritt zur Beilegung der Angelegenheit ausreichend schien, schloß der Bürgerbeauftragte den Fall ab.

(Fall 615/98/BB)

Natürlich läßt sich nicht jede Beschwerde über unbeantwortete Zuschriften durch eine telefonische Nachfrage zufriedenstellend beilegen. Wenn die zuständige Dienststelle der betroffenen Institution die Korrespondenz nicht korrekt zuordnen kann oder wenn niemand bereit ist, die Verantwortung für eine rasche Antwort zu übernehmen, ersucht der Bürgerbeauftragte den Präsidenten der betreffenden Institution schriftlich um eine Stellungnahme zu der Beschwerde. Ebenso würde er auch verfahren, wenn Grund zu dem Verdacht bestuende, daß die ursprüngliche Nichtbeantwortung kein Versehen war. Dasselbe gilt, wenn sich die Beschwerde vom Inhalt her auf eine ungerechtfertigte Verzögerung bei der Beantwortung von Zuschriften bezieht.

2.10 EINIGE FRAGEN BETREFFEND DEN ZUGANG ZU DOKUMENTEN

Im Laufe des Jahres befaßte sich der Bürgerbeauftragte mit zahlreichen verschiedenen Fragen, die den Zugang zu Dokumenten betrafen. Da offenbar bei den Organen und Institutionen der Gemeinschaft nicht in jedem Falle volle Klarheit über die diesbezüglichen Regeln und Vorschriften herrscht, soll dieser Abschnitt des Berichts auf die verschiedenen auftretenden Fragen hinweisen und erläutern, wie mit ihnen im Rahmen des EG-Vertrags und des Statuts des Bürgerbeauftragten zu verfahren ist.

2.10.1 BESCHWERDEN WEGEN VERWEIGERUNG DES ZUGANGS ZU DOKUMENTEN

Die meisten Organe und Institutionen der Gemeinschaft verfügen über Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit zu den bei ihnen befindlichen Dokumenten. Im Jahre 1993 nahmen die Kommission und der Rat einen gemeinsamen Verhaltenskodex über den Zugang der Öffentlichkeit zu ihren Dokumenten an. Dieser Kodex wurde durch zwei getrennte Beschlüsse der beiden Institutionen in Kraft gesetzt(9). Im Anschluß auf eine Initiativuntersuchung des Bürgerbeauftragten im Jahre 1996 haben weitere Organe und Institutionen der Gemeinschaft ebenfalls Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit verabschiedet, die zumeist denen des Rates und der Kommission ähneln.

Wird ein Antrag auf Zugang zu Dokumenten abgelehnt, so erlauben es die von Rat und Kommission erlassenen Regeln dem betreffenden Bürger, einen Zweitantrag zu stellen. Nach neuerlicher Ablehnung des Zweitantrags kann der Bürger entweder beim Bürgerbeauftragten Beschwerde einlegen oder beim Gericht erster Instanz eine Klage einreichen.

Im Falle einer Beschwerde an den Bürgerbeauftragten kommt es darauf an, ob die Verweigerung des Zuganges den Tatbestand eines Mißstands erfuellt. Die entscheidende Frage für jedwede Untersuchung lautet daher, ob die befaßte Institution ihre eigenen Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit korrekt angewandt hat und ob sie sich innerhalb des ihrer Amtsgewalt entsprechenden Ermessenspielraums bewegt hat.

Im Jahre 1998 trat die Frage auf, wie zu verfahren wäre, wenn der Bürgerbeauftragte zu der Auffassung gelangt, daß ein Organ seine eigenen Regeln falsch angewandt hat. In diesem Falle wäre es angebracht, daß das betreffende Organ die Angelegenheit noch einmal überprüft, diesmal unter korrekter Einhaltung der Regeln. Natürlich kann der Bürgerbeauftragte weder dem Organ hierzu eine entsprechende Anweisung erteilen noch die einschlägige Entscheidung für nichtig erklären. Indem er jedoch seinen Standpunkt anhand einer kritischen Bemerkung erläutert, räumt er dem Organ die Möglichkeit ein, von sich aus die nötigen Maßnahmen zu ergreifen.

2.10.2 FAIRES VERFAHREN BEI UNTERSUCHUNGEN DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Eine weitere 1998 aufgetretene Frage betrifft die Dokumente, die das betreffende Organ bzw. die Institution dem Bürgerbeauftragten zusendet, wenn es bzw. sie zu einer Beschwerde Stellung nimmt. In einigen Fällen sandte das betreffende Organ dem Bürgerbeauftragten Dokumente mit Informationen zu, die für seine Sachentscheidung maßgeblich sein konnten, ersuchte ihn jedoch gleichzeitig, die Dokumente dem Beschwerdeführer gegenüber vertraulich zu behandeln.

In solchen Fällen erklärte der Bürgerbeauftragte dem betreffenden Organ, ein maßgeblicher Grundsatz für ein faires Verfahren bestehe darin, daß der Bürgerbeauftragte in seinem Beschluß zu einer Beschwerde keine Informationen aus Dokumenten berücksichtigen kann, die von der einen Partei vorgelegt wurden, ohne daß die andere Partei Gelegenheit erhält, sich dazu zu äußern. Daher kann der Bürgerbeauftragte in seinem Beschluß zu einer Beschwerde keine Informationen aus Dokumenten in Betracht ziehen, die von einem betroffenen Organ oder einer Institution vorgelegt wurden, ohne daß dem Beschwerdeführer die Chance einer Stellungnahme zu diesen Dokumenten eingeräumt wurde.

2.10.3 DIE AKTENEINSICHTSBEFUGNIS DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Eine dritte 1998 aufgetretene Frage betrifft die Befugnis des Bürgerbeauftragten zur Akteneinsicht bei Organen und Institutionen der Gemeinschaft. Dazu heißt es in Artikel 3 Absatz 2 des Statuts des Bürgerbeauftragten: "Die Organe und Institutionen der Gemeinschaft sind verpflichtet, dem Bürgerbeauftragten die von ihm erbetenen Auskünfte zu erteilen, und gewähren ihm Zugang zu den betreffenden Unterlagen. Sie können dies nur aus berechtigten Gründen der Geheimhaltung verweigern.

Zu Dokumenten eines Mitgliedsstaats, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Geheimhaltung unterliegen, gewähren sie erst nach vorheriger Zustimmung dieses Mitgliedstaats Zugang.

Zu den anderen Dokumenten eines Mitgliedsstaats gewähren sie Zugang, nachdem sie den Mitgliedstaat benachrichtigt haben."

In Mitgliedstaaten mit nationalen Bürgerbeauftragten gilt normalerweise der Grundsatz, daß der Bürgerbeauftragte sämtliche Dokumente einer Behörde einsehen kann, sofern er dies im Rahmen einer Untersuchung für notwendig befindet. Dies betrifft auch Dokumente, zu denen den Bürgern kein Zugang gewährt werden kann.

Diese Befugnis ist von grundsätzlicher Bedeutung, liefert sie dem Bürger doch eine Garantie dafür, daß der Bürgerbeauftragte eine unabhängige Prüfung dessen vornehmen kann, ob die von einer Behörde erteilten Antworten ordnungsgemäß und vollständig ausgefallen sind. Solange Artikel 3 Absatz 2 den Zugang des Bürgerbeauftragten zu Dokumenten weiter einschränkt, kommt es daher darauf an, daß diese Einschränkungen peinlich genau ausgelegt werden und daß die Beweislast bei dem Organ oder der Institution ruht, die den Zugang zu verweigern versucht.

Die Frage, ob Einschränkungen des Zugangs des Europäischen Bürgerbeauftragten zu Unterlagen überhaupt mit dem Streben der Europäischen Union nach Demokratie, Transparenz und einer effizienten und ehrlichen Verwaltung vereinbar sind, könnte durch die drei Institutionen (Europäisches Parlament, Rat und Kommission) geprüft werden, die in das Verfahren zur Änderung des Statuts des Bürgerbeauftragten einbezogen sind.

Selbstverständlich wird die Einsichtsbefugnis des Bürgerbeauftragten durch eine Geheimhaltungspflicht ergänzt. In Artikel 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten wird klargestellt, daß der Bürgerbeauftragte und sein Personal behördliche Dokumente, in die sie Einsicht nehmen, ebenso vertraulich zu behandeln haben wie die betreffenden Behörden selbst. Einsichtnahme in Dokumente durch den Bürgerbeauftragten bedeutet daher nicht, daß die jeweiligen Dokumente für den Beschwerdeführer oder irgend jemanden sonst zur Einsichtnahme freigegeben werden.

Somit ist es eine falsche Prämisse, daß die Regeln der Organe und Institutionen der Gemeinschaft für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten auch anzuwenden sind, um den Zugang des Bürgerbeauftragten einzuschränken. Dieser Gedankengang entspringt ganz offensichtlich einem grundlegenden Mißverständnis, was die Einsichtsbefugnis des Bürgerbeauftragten anbelangt. Diese Befugnis dient dazu, Wahrheitsgehalt und Vollständigkeit der Antworten zu überprüfen, mit denen die Behörden auf Beschwerden reagieren, hat jedoch nicht zur Folge, daß die Öffentlichkeit Zugang zu den betreffenden Dokumenten erhält.

3 BESCHLÜSSE IM ANSCHLUSS AN EINE UNTERSUCHUNG

3.1 FÄLLE, IN DENEN KEINE MISSSTÄNDE FESTGESTELLT WURDEN

3.1.1 EUROPÄISCHES PARLAMENT

RÜCKERSTATTUNG VON ÄRZTLICHEN BEHANDLUNGSKOSTEN

Entscheidung zur Beschwerde 1044/20.11.96/KP/JMA gegen das Europäische Parlament

Beschwerde

Im November 1996 beschwerte sich X. beim Bürgerbeauftragten über die Weigerung des Europäischen Parlaments, die Kosten für eine Kur für schwächliche Kinder für ihre Tochter zu erstatten.

Das Europäische Parlament lehnte den Antrag mit der Begründung ab, das betreffende Kurzentrum gelte "nicht als kompetentes medizinisches bzw. paramedizinisches Institut". Ein weiterer Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, daß die fragliche Behandlung offenbar nicht den Anforderungen einer Kur für schwächliche Kinder entsprach.

Im Dezember 1994 wandte sich die Beschwerdeführerin ohne Erfolg an den Generalsekretär des Parlaments. Aus der Antwort des Generalsekretärs ging hervor, daß die Beschwerdeführerin Anspruch auf die Rückerstattung bestimmter Ausgaben für die ärztliche Behandlung, die während der Kur entstanden waren, hatte.

In der Beschwerde an den Bürgerbeauftragten behauptete X., daß

i) das Europäische Parlament sich nicht an das vorgeschriebene Verfahren gehalten hätte, da der Verwaltungsausschuß des Gemeinsamen Krankenfürsorgesystems sich zu dieser Frage nicht geäußert habe;

ii) die Behandlung als die für ihre Tochter am geeignetsten hätte betrachtet werden sollen;

iii) die Ablehnung ihres Antrags auf Erstattung bestimmter Ausgaben für ärztliche Behandlung damit begründet worden sei, daß der Preis und das Datum jeder ärztlichen Konsultation sowie Name und Fachrichtung der Ärzte nicht im einzelnen angegeben worden seien.

Die Beschwerdeführerin forderte den Bürgerbeauftragten auf, die erforderlichen Schritte einzuleiten, um das Europäische Parlament dazu zu verpflichten, alle Ausgaben für die Kur zu bezahlen, einschließlich der Reisekosten.

Untersuchung

Stellungnahme des Parlaments

Die Beschwerde wurde dem Parlament übermittelt. In seiner Stellungnahme teilte das Parlament mit, daß das gängige Verfahren bei einem derartigen Fall die Anrufung des Gerichtshofs erster Instanz sei.

Zum Kern der Beschwerde enthält die Stellungnahme zusammenfassend folgende Punkte:

i) Die Einstellungsbehörde berücksichtigte bei der Entscheidungsfindung die Stellungnahme des Verwaltungsausschusses des Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems.

ii) Die Behandlung in dem betreffenden Zentrum sei üblicherweise Kindern unter 16 Jahren vorbehalten, während die Tochter der Beschwerdeführerin bereits 17 war, als sie mit ihrer Behandlung begann.

iii) X.'s Antrag auf Erstattung der ihr entstandenen Kosten für ärztliche Behandlung während der Kur entspreche nicht den einschlägigen Vorschriften, da sie zu allgemein gehalten waren und darüber hinaus Kosten enthielten, die nicht erstattungsfähig seien. Außerdem sei in den entsprechenden Vorschriften vorgesehen, daß Reisekosten nicht erstattungsfähig sind.

Kommentar der Beschwerdeführerin

In ihren Kommentaren erklärte X., sie habe beschlossen, sich nicht an den Gerichtshof erster Instanz zu wenden.

Sie behauptete, die Rechnung des medizinischen Zentrums sei korrekt aufgestellt worden und erklärte, der Preis für die Behandlung sei pauschal berechnet worden, wobei sich die Kosten für einzelne Behandlungen nicht separat aufführen ließen. Sie vertrat die Ansicht, die Weigerung des Parlaments, ihr die Kosten zu erstatten, sei Ausdruck mangelnder Flexibilität und guten Willens.

X. äußerte sich ferner zu dem Verfahren, das der Bürgerbeauftragte bei Beschwerden einschlägt. Sie hielt es für nicht angemessen, das Verfahren damit einzuleiten, daß die Beschwerde der betreffenden Institution zwecks Stellungnahme übermittelt wird.

Entscheidung

1 Befugnisse des Europäischen Bürgerbeauftragten, den Fall zu untersuchen

1.1 Das Europäische Parlament stellte fest, daß man sich bei einem solchen Fall normalerweise an den Gerichtshof erster Instanz wendet.

1.2 Laut den Verträgen ist der Gerichtshof die höchste Instanz für die Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Allerdings führt der Bürgerbeauftragte Untersuchungen durch, um Mißstände in der Verwaltung der Gemeinschaftsinstitutionen und -organe aufzudecken.

1.3 Um zulässig zu sein, muß eine Beschwerde an den Bürgerbeauftragten zuvor den jeweiligen Dienstweg der betreffenden Institution gegangen sein. Ähnlich verhält es sich, wenn die Beschwerde die Arbeitsbeziehungen zwischen den Gemeinschaftsinstitutionen und -organen und ihren Beamten und anderen Bediensteten betrifft: Eine Beschwerde an den Bürgerbeauftragten ist erst möglich, wenn alle Möglichkeiten interner Verwaltungsanträge und Beschwerden ausgeschöpft sind, insbesondere die Verfahren nach Artikel 90 Absatz 1 und 2 des Statuts von der betreffenden Person in Anspruch genommen wurden(10).

1.4 Erst wenn alle Möglichkeiten dieser internen Verfahren wahrgenommen wurden, dürfen die Beamten oder anderen Bediensteten der Gemeinschaft sich an den Gerichtshof erster Instanz wenden oder als Alternative eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einreichen.

2 Verfahren des Bürgerbeauftragten

2.1 In ihren Kommentaren hielt die Beschwerdeführerin es nicht für richtig, daß der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung einleitet, indem er die Beschwerde der betreffenden Institutionen zwecks Stellungnahme übermittelt.

2.2 Laut Artikel 3 Absatz 1 des Statuts muß der Bürgerbeauftragte die betreffende Institution oder das Organ über seine Untersuchungen mutmaßlicher Mißstände in der Verwaltungstätigkeit unterrichten, damit diese sachdienliche Angaben machen können.

3 Medizinische Erwägungen über die Art der Kur

3.1 In Titel XI der Vorschriften für die Erstattung von Kosten für die ärztliche Behandlung, Anlage I, heißt es, daß Kuren an einem Kurort von dem zuständigen Beamten der Abrechnungsstelle als strikt notwendig anerkannt werden müssen.

3.2 Im vorliegenden Fall war der zuständige Beamte nach Prüfung des Falls der Ansicht, daß die Kur nicht den erforderlichen medizinischen Anforderungen entspricht. Es gab keinen Nachweis dafür, daß der Beamte sich bei seiner Entscheidungsfindung nicht an die einschlägigen Kriterien gehalten hat.

4 Erstattung der Kosten

4.1 Das Parlament weigerte sich zwar, die gesamten Kosten der Kur für schwächliche Kinder zu erstatten, erklärte es sich jedoch immerhin einverstanden, bestimmte Auslagen zu erstatten. Allerdings lehnte das Parlament die von der Beschwerdeführerin vorgelegte Rechnung mit der Begründung ab, daß in dieser die Kosten nicht einzeln aufgeführt waren, sondern lediglich eine Pauschalsumme enthielten, die dem Tagessatz der Kurklinik entsprachen.

4.2 Nach den geltenden Regeln sind Kosten für ärztliche Behandlung erstattungsfähig. Das Parlament hat daher ordnungsgemäß gehandelt, als es die Einzelaufstellung dieser Kosten als Bedingung für die Erstattung forderte.

4.3 Laut Titel X Anhang I der Vorschriften über die Erstattung von Kosten für ärztliche Behandlungen ist die Erstattung von Reisekosten nicht vorgesehen.

Schlußfolgerung

Ausgehend von den Untersuchungen des Europäischen Bürgerbeauftragten im Zusammenhang mit dieser Beschwerde gab es offenbar keinen Mißstand in der Verwaltungstätigkeit des Europäischen Parlaments. Der Bürgerbeauftragte hat den Fall daher abgeschlossen.

REGELUNG FÜR DIE AUFNAHME IN DAS ALTERSVERSORGUNGSSYSTEM DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

Entscheidung zu den verbundenen Beschwerden 74/97/PD und 85/97/PD gegen das Europäische Parlament

Beschwerden

Im Januar 1997 beschwerte sich Herr M., Mitglied des Europäischen Parlaments, beim Bürgerbeauftragten über das Europäischen Parlament bezüglich eines angeblichen Mißstands im Zusammenhang mit dem zusätzlichen Altersversorgungssystem für die Mitglieder des Europäischen Parlaments. Ebenfalls im Januar 1997 informierte Herr B., ein ehemaliges Mitglied des Europäischen Parlaments, den Bürgerbeauftragten darüber, daß er sich der Beschwerde von Herrn M. anschließen wolle.

Hintergrund für diese Beschwerden war, daß das Präsidium des Parlaments mit Beschluß vom 12. Juni 1990 ein zusätzliches (freiwilliges) Altersversorgungssystem für Mitglieder geschaffen hatte. Die Regelung betreffend das zusätzliche Altersversorgungssystem ist als Anlage IX (vormals Anlage X) der Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung für die Mitglieder beigefügt. Im Herbst 1992 wurde die Möglichkeit des Beitritts zu diesem Altersversorgungssystem auf sechs Monate befristet. Weder Herr M. noch Herr B. waren dem System zu diesem Zeitpunkt beigetreten; sie behaupteten, nicht rechtzeitig über die Befristung der Beitrittsmöglichkeit informiert worden zu sein.

Nach seiner Wiederwahl in das Europäische Parlament im Jahre 1994 hatte Herr M. die Möglichkeit, dem System für den Zeitraum 1994-1999 beizutreten; nicht möglich war dagegen ein Beitritt für den vorangegangenen Zeitraum. Da Herr B. nicht länger Mitglied des Europäischen Parlaments war, konnte er dem System weder für den Zeitraum 1994-1999 noch für den vorangegangenen Zeitraum beitreten.

Herr M. nahm mit verschiedenen Stellen des Parlaments Kontakt auf mit dem Ziel, dem System für die Zeit vor 1994 rückwirkend beitreten zu dürfen. Er behauptete, daß er nicht rechtzeitig über die 1992 eingeführte zeitliche Befristung informiert worden sei und daß das Parlament die Bestimmung über die zeitliche Befristung ungerecht und in diskriminierender Weise angewandt habe. Am 24. Juli 1995 antwortete ihm der Vorsitzende des Pensionsfonds, der im Zusammenhang mit dem Altersversorgungssystem eingerichtet worden war (der Vorsitzende ist gleichzeitig Mitglied des Kollegiums der Quästoren des Parlaments). In seinem Schreiben wies er Herrn M. auf den Stichtag für den Beitritt zum Altersversorgungssystem hin und informierte ihn darüber, daß die Möglichkeit einer Nachzahlung von Beiträgen erwogen worden sei. Man sei jedoch zu dem Schluß gekommen, daß ein rückwirkender Beitritt weder praktikabel noch gesetzlich zulässig sei. Im Schreiben hieß es ferner: "Ich möchte Sie ferner darauf hinweisen, daß Sie, was die Erörterungen des Kollegiums der Quästoren am 24. April in bezug auf Herrn L. betrifft, einem Irrtum unterliegen. Wie Sie dem beigefügten Auszug aus dem Protokoll der Sitzung entnehmen können, ging es in diesem Fall um das Altersversorgungssystem für französische und italienische Mitglieder, das vom Europäischen Parlament im Namen der französischen und italienischen Behörden verwaltet wird. Der Fall bezog sich daher auf Anlage III der Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung für die Mitglieder und nicht auf Anlage X (jetzt Anlage IX), in der die Regelung betreffend das zusätzliche, freiwillige Altersversorgungssystem festgelegt ist. Ferner bezog sich die Anfrage von Herrn L. auf einen Ruhegehaltsanspruch und nicht auf den Beitritt zu dem in Frage stehenden Altersversorgungssystem."

Der obengenannte Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Kollegiums der Quästoren lautet: "Die Regelung betreffend die Pensions- und Sozialversicherungskasse der Abgeordneten und ehemaligen Abgeordneten in der französischen Nationalversammlung, die in Analogie auch für die französischen Mitglieder im Europäischen Parlament gilt, sieht vor, daß die Anträge auf Ruhegehalt schriftlich innerhalb von sechs Monaten nach Entstehen dieses Anspruchs eingereicht werden müssen. Ein ehemaliger französischer Abgeordneter, der von dieser Bestimmung keine Kenntnis hatte, reichte seinen Antrag sieben Monate nach Entstehen des Anspruchs beim Europäischen Parlament ein. Nach einer kurzen Erörterung hat das Kollegium:

für Herrn L. eine Ausnahmeregelung zur geltenden Bestimmung beschlossen, um ihm den Bezug seines Ruhegehalts zu ermöglichen, obwohl er versäumt hatte, seinen Antrag innerhalb der Frist von sechs Monaten zu stellen;

die Verwaltung angewiesen, einen Änderungsvorschlag vorzulegen mit dem Ziel, die für Anlage III der Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung geltenden Fristen eindeutiger festzulegen."

In ihren an den Bürgerbeauftragten gerichteten Beschwerden behaupteten die Beschwerdeführer im wesentlichen, daß

i) die zeitliche Befristung des Beitritts zum Altersversorgungssystem nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden sei;

ii) es ungerecht und diskriminierend sei, den Beschwerdeführern einen rückwirkenden Beitritt zum System zu verweigern.

Untersuchung

Stellungnahme des Europäischen Parlaments

Die Beschwerden wurden dem Europäischen Parlament übermittelt. In seiner Stellungnahme erklärte das Parlament, daß es die Beschwerden auf der Grundlage einer Stellungnahme seines Juristischen Dienstes geprüft und entschieden habe, alle Behauptungen der Beschwerdeführer zurückzuweisen. Das Parlament fügte eine Kopie der Stellungnahme seines Juristischen Dienstes bei.

In seiner Stellungnahme kam der Juristische Dienst im wesentlichen zu dem Schluß, daß die Behauptung der Beschwerdeführer, nicht ordnungsgemäß über die Änderungen in Kenntnis gesetzt worden zu sein, unbegründet sei. Herr M. sei sowohl im Parlament als auch in einer an seine Privatanschrift gerichteten Mitteilung schriftlich informiert worden. Ferner sei das Protokoll über die Entscheidung des Präsidiums an alle Mitglieder des Europäischen Parlaments verteilt worden, denen außerdem nach ihrer Wiederwahl weitere sechs Monate für einen Beitritt zum Altersversorgungssystem eingeräumt worden seien. Was Herrn B. betreffe, lägen dem Juristischen Dienst keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, daß sich dieser der zeitlichen Befristung des Beitritts zum Altersversorgungssystem nicht bewußt gewesen sei. Ferner lägen dem Juristischen Dienst auch keine Anhaltspunkte dafür vor, daß Herr B. vor der strittigen Entscheidung des Kollegiums der Quästoren bzw. vor der Änderung der Regelung durch das Präsidium den Beitritt zum Altersversorgungssystem beantragt hätte.

Was die Entscheidung vom 28. Oktober über die Festlegung einer Frist von sechs Monaten betrifft, gehe der Juristische Dienst davon aus, daß das Kollegium gehalten gewesen sei, einer von ihm selbst geschaffenen allgemeinen Bestimmung zu entsprechen. Jedes andere Vorgehen hätte einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung bedeutet. Dementsprechend sei - mit einer Ausnahme - allen Mitgliedern des Europäischen Parlaments, die ihren Antrag nach dem 15. Dezember 1992 eingereicht haben, der Beitritt zu dem System versagt worden. Bei der besagten Ausnahme handele es sich jedoch um einen Sonderfall, der auf eine Vereinbarung des Kollegiums der Quästoren zurückgehe, die getroffen worden sei, bevor sich die Frage einer Begrenzung der Mitgliedschaft im Altersversorgungssystem zur Hälfte der Legislaturperiode des Parlaments gestellt habe. Dieses Regelausnahmeverhältnis kann aber in dem vorliegenden Fall nicht angewendet werden.

Schließlich wurden in der Stellungnahme des Juristischen Dienstes drei Punkte genannt, aufgrund derer er zu der Schlußfolgerung gekommen ist, daß die strittige Entscheidung nicht willkürlich sei. Genannt wurden: "1. die Sicherstellung eines soliden Finanzmanagements und Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts im Pensionsfonds, das nach einem Bericht von Coopers und Lybrand vom 4. August 1992 zu diesem Zeitpunkt nicht gegeben war;

2. die Ermöglichung verläßlicher versicherungsmathematischer Berechnungen, die für ein solides Finanzmanagement erforderlich sind, sowie die Ermöglichung genauerer Haushaltsprognosen durch die Haushaltsbehörden;

3. die Nichtdiskriminierung der Mitglieder, die dem System gleich zu Beginn beigetreten sind und die im Vergleich zu den 'neuen Mitgliedern', die die Möglichkeit hätten, Nachzahlungen zu leisten, finanziell tatsächlich schlechter gestellt wären."

Anmerkungen der Beschwerdeführer

In ihren Anmerkungen hielten die Beschwerdeführer ihre Beschwerden aufrecht.

Entscheidung

1 Die Behauptung, die Befristung des Beitritts zum Altersversorgungssystem sei nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden

1.1 Es hat den Anschein, daß es keine Verfahrensvorschriften in bezug auf die Frage gibt, was als ordnungsgemäße Bekanntmachung gegenüber den Mitgliedern des Europäischen Parlaments angesehen werden soll. So enthält insbesondere auch die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments keine diesbezüglichen Bestimmungen.

1.2 Im Hinblick auf Artikel 173 des Vertrages und auf die Artikel 90 und 91 des Beamtenstatuts haben die Gerichtshöfe der Gemeinschaft entschieden, daß die Bekanntmachung einer Maßnahme in der Regel als erfolgt gilt, wenn diese dem Adressaten zugegangen ist und dieser dadurch in die Lage versetzt wurde, sie zur Kenntnis zu nehmen(11). Die Gerichtshöfe haben ferner entschieden, daß die Beweispflicht dafür, daß der Zugang tatsächlich erfolgt ist, bei der Verwaltung liegt. Diese Rechtsprechung scheint jedoch nicht auf den vorliegenden Fall anwendbar zu sein. Die Rechtsprechung bezieht sich auf individuelle Verwaltungsakte, die die Situation des Adressaten berühren; in diesen Fällen ist die genaue Bestimmung des Zeitpunkts der Bekanntmachung im Hinblick auf die Frist, innerhalb derer ein Gerichtsverfahren eingeleitet werden kann, von größter Bedeutung. Der vorliegende Fall betrifft die Bekanntmachung allgemeiner Informationen über ein Angebot, dessen Nutzung dem Adressaten freigestellt ist. Im Falle, daß der Adressat einen Antrag stellt und dieser Antrag abgelehnt wird, ist im Hinblick auf die Frist für die Einleitung eines Gerichtsverfahrens das Datum der Ablehnung maßgeblich(12).

1.3 Was die Verwaltungspraxis der Institutionen der Gemeinschaft betrifft, scheint häufig von der Möglichkeit allgemeiner Mitteilungen Gebrauch gemacht zu werden, um die Bediensteten über Rechte in Kenntnis zu setzen, für deren Inanspruchnahme sie unter Umständen einen Antrag stellen müssen(13).

1.4 Auf dieser Grundlage muß der Schluß gezogen werden, daß die Frage der ordnungsgemäßen Bekanntmachung von Informationen gegenüber Mitgliedern in der internen Organisationsbefugnis des Parlaments liegt. Gemäß der Rechtsprechung der Gerichtshöfe der Gemeinschaft muß das Parlament bei der Ausübung dieser Befugnis im Sinne einer guten Verwaltungspraxis handeln(14). Es stellt sich demnach die Frage, ob sich das Parlament in dem vorliegenden Fall entsprechend verhalten hat.

Die Untersuchungen haben ergeben, daß das Parlament in dem vorliegenden Fall über sein internes Verteilersystem allen Mitgliedern eine Mitteilung hat zukommen lassen, in der auf die Einführung einer zeitlichen Befristung für den Beitritt zum Altersversorgungssystem hingewiesen wurde. Um sicherzustellen, daß alle Mitglieder die Mitteilung erhalten haben, verschickte das Parlament diese zusätzlich auf dem normalen Postweg an die jeweilige Privatanschrift der Abgeordneten. Demnach hatte jeder Abgeordnete mindestens zwei Möglichkeiten, von der Einführung der zeitlichen Befristung Kenntnis zu erhalten. Aus diesem Grunde scheint in dieser Hinsicht kein Mißstand vorzuliegen.

2 Ungerechte und diskriminierende Behandlung

2.1 Im Hinblick auf die Frage, ob es ungerecht und diskriminierend war, den Beschwerdeführern einen rückwirkenden Beitritt zum Altersversorgungssystem zu verweigern, ergab sich, daß diese Frage aus zwei Teilaspekten besteht. Zum einen aus der Frage, ob es ungerecht ist, daß die Regelung generell nicht die Möglichkeit eines rückwirkenden Beitritts vorsieht. Zum anderen stellt sich die Frage, ob die zeitliche Befristung für den Beitritt zum Altersversorgungssystem im Falle der Beschwerdeführer hätte ausgesetzt werden sollen. In diesem Zusammenhang ist zwischen den Beschwerdeführern und dem Parlament unstreitig, daß eine Aussetzung der zeitlichen Befristung in diesem konkreten Fall einen rückwirkenden Beitritt ermöglicht hätte. Daraus ergab sich, daß im Falle der Entscheidung, daß die Regelung generell die Möglichkeit eines rückwirkenden Beitritts vorsehen sollte, die zweite Frage redundant würde.

2.2 Was die erste Frage betrifft, gilt es zwischen den Beschwerdeführern und dem Parlament als unstreitig, daß die Regelung keine Bestimmung enthält, nach der ein rückwirkender Beitritt zum System möglich ist. Es stellte sich daher die Frage, ob es gerecht ist, daß das Parlament keine solche Bestimmung vorgesehen hat. Offensichtlich will das Parlament mit dieser Entscheidung ein solides Finanzmanagement des Systems gewährleisten. Es sei ferner darauf hingewiesen, daß es sich bei der Schaffung des Systems um eine freiwillige Maßnahme des Parlaments handelte. Demnach muß das Parlament auch befugt sein, das System aus den genannten Gründen zu beschränken.

Aus diesem Grunde kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluß, die Tatsache, daß das Parlament nicht generell die Möglichkeit eines rückwirkenden Beitritts vorgesehen hat, stelle keinen Mißstand dar.

2.3 Im Hinblick auf die Untersuchung der Frage, ob die zeitliche Befristung für den Beitritt zum Altersversorgungssystem im Falle der Beschwerdeführer hätte ausgesetzt werden sollen, mußten verschiedene Einzelfragen geklärt werden. Zunächst mußte geprüft werden, ob die Weigerung, die zeitliche Befristung auszusetzen, ungerecht bzw. diskriminierend war.

2.4 In bezug auf den Aspekt der Gerechtigkeit muß zunächst festgehalten werden, daß die Regelung betreffend das Altersversorgungssystem keine Bestimmung enthält, nach der eine Aussetzung der zeitlichen Befristung aus Gründen der Gerechtigkeit vorgesehen ist. Die in Frage stehende Bestimmung der Regelung sieht lediglich vor, daß die Mitglieder "innerhalb von sechs Monaten nach ihrer Wahl oder Wiederwahl" dem zusätzlichen Altersversorgungssystem beitreten können.

2.5 Da die Regelung nicht ausdrücklich die Aussetzung der zeitlichen Befristung vorsieht, stellte sich die Frage, ob im Gemeinschaftsrecht ein allgemeiner Grundsatz verankert ist, dem zufolge eine zeitliche Befristung aus Gründen der Gerechtigkeit ausgesetzt werden sollte. Ein solcher Grundsatz konnte nicht ermittelt werden.

2.6 Vor diesem Hintergrund - und unter Berücksichtigung des vom Parlament angeführten Grundes, ein solides Finanzmanagement gewährleisten zu wollen - konnte es nicht als ungerecht erachtet werden, daß die zeitliche Befristung in den Fällen der Beschwerdeführer streng angewandt wurde.

2.7 In bezug auf die behauptete Diskriminierung muß daran erinnert werden, daß der Grundsatz der Gleichbehandlung besagt, daß identische Situationen gleich zu behandeln sind und daß unterschiedliche Situationen nicht identisch behandelt werden dürfen.

2.8 Es war vorgetragen worden, daß es einem anderen Mitglied des Europäischen Parlaments gestattet worden sei, dem System beizutreten, obwohl die Beitrittsfrist verstrichen war. Aus der Stellungnahme des Parlaments ergab sich, daß diesem Mitglied vor Einführung der zeitlichen Befristung der Beitritt zum Altersversorgungssystem zugesagt worden war. Demzufolge handelte es sich nicht um eine identische Situation.

2.9 Zweitens war vorgetragen worden, daß das Parlament im Rahmen des - in Anlage III beschriebenen - Ruhegehaltssystems die zeitliche Befristung in einem Fall ausgesetzt hat. Dabei handelte es sich um den im Schreiben vom 24. Juli 1995 genannten Fall. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, daß in diesem Fall der Antrag nur einen Monat nach Ablauf der betreffenden Frist gestellt worden war. Ferner betraf er ein anderes System mit einer anderen vermögensrechtlichen Situation. Außerdem bezog sich der Antrag auf einen Rentenanspruch, den das betreffende Mitglied bereits erworben hatte. In dem zitierten Protokoll der Sitzung des Kollegiums der Quästoren wurde die Verwaltung aufgefordert, einen Änderungsvorschlag vorzulegen. Aus der daraus resultierenden Änderung der Regelung ergibt sich, daß Anträge, die außerhalb der genannten Frist gestellt werden, keine rückwirkende Wirkung haben. Es handelte sich also um eine unterschiedliche Situation.

2.10 Folglich ist der Grundsatz der Gleichbehandlung nicht verletzt worden. Die Frage, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt wurde, ist eine rechtliche Frage; aus diesem Grunde wird daran erinnert, daß der Gerichtshof die höchste Instanz für Fragen des Gemeinschaftsrechts ist.

Auf der Grundlage der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten im Zusammenhang mit dieser Beschwerde konnte kein Mißstand beim Europäischen Parlament festgestellt werden. Der Bürgerbeauftragte hat den Fall daher abgeschlossen.

3.1.2 RAT DER EUROPÄISCHEN UNION

ÜBERPRÜFUNG DER GRÜNDE FÜR DIE ABLEHNUNG DES ZUGANGS ZU DOKUMENTEN

Entscheidung in der Beschwerde 1087/10.12.96/STATEWATCH/UK/IJH gegen den Rat

Beschwerde

Die Beschwerde betrifft vier Anträge auf Zugang zu Dokumenten, die der Beschwerdeführer im Juli und August 1996 an den Rat gerichtet hat. Die Anträge wurden auf der Grundlage des Beschlusses des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten(15) (nachfolgend als "Beschluß 93/371/EG" bezeichnet) gestellt.

Am 30. Juli 1996 beantragte er 71 Berichte, die auf Sitzungen des "K4"-Ausschusses im September, Oktober und November 1994 behandelt worden waren. Am 31. Juli 1996 erbat er sechs Dokumente aus den Jahren 1992 und 1993. Am 13. August 1996 sandte er zwei Schreiben an den Rat. Mit dem ersten ersuchte er um einen Einzelbericht aus dem Jahr 1992, mit dem zweiten um 26 Berichte, die auf der Sitzung des Rates "Justiz und Inneres" am 4. Juni 1996 in Luxemburg behandelt worden waren. Davon stammten 23 Berichte aus dem Jahr 1996, drei waren älteren Datums.

Mit Schreiben vom 26. September antwortete das Generalsekretariat des Rates dem Beschwerdeführer. In der Antwort hieß es, daß seine Anträge "in dieser Hinsicht Mehrfachanträge sind, die sich zugleich auf eine sehr große Zahl von Dokumenten beziehen" und daß das Generalsekretariat gemäß Artikel 3 Absatz 2 des Beschlusses 93/731/EG eine angemessene Lösung gefunden habe, indem es nur die Dokumente aus dem Jahr 1996 in Erwägung ziehen würde (d. h. 23 der mit dem zweiten Schreiben vom 13. August 1996 beantragten 26 Dokumente). Das Generalsekretariat stellte dem Beschwerdeführer 16 der 23 Dokumente zur Verfügung, verweigerte jedoch den Zugang zu den sieben übrigen Dokumenten.

Am 10. Oktober 1996 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag für alle Dokumente, zu denen ihm kein Zugang gewährt worden war. Die Ratspräsidentschaft antwortete ihm mit Schreiben vom 20. November 1996, wobei sie die ursprüngliche Entscheidung bezüglich der "angemessenen Lösung" aufrechterhielt und daher ihre Erwägungen auf die sieben Dokumente aus dem Jahr 1996 beschränkte.

Zu diesen sieben Dokumenten erklärte der Rat, er habe das Interesse des Beschwerdeführers am Zugang zu den Dokumenten und das Interesse des Rates an der Geheimhaltung seiner Beratungen sorgfältig gegeneinander abgewogen und entschieden, daß letzteres Interesse überwiegt. Im einzelnen hieß es dazu: "Die Dokumente 7574/96, 6982/2/96 und 7753/96 enthalten ausführliche nationale Stellungnahmen zu einem Übereinkommen über die Außengrenzen, zu einer Empfehlung zur Frage der illegalen Beschäftigung von Staatsangehörigen aus Drittländern und zu einem Auslieferungsabkommen. Diese Fragen sind noch in der Beratung oder wurden erst vor kurzem angenommen.

Die Dokumente 7717/1/96 und 7718/1/96 enthalten ausführliche nationale Stellungnahmen zum Haushaltsplan der Europol-Drogenstelle und zum Computersystem von Europol.

Die Dokumente 7788/96 und 7791/96 schließlich enthalten Hinweise auf die Stellungnahmen der Rechtsabteilung des Rates zur Frage der juristischen Auslegung des Europol-Übereinkommens sowie Kommentare einiger Delegation zu diesem Thema."

In seiner Beschwerde beim Bürgerbeauftragten behauptete der Beschwerdeführer, daß die Behandlung seiner Anträge auf Zugang zu Dokumenten durch den Rat unangemessen und möglicherweise rechtswidrig gewesen sei.

Untersuchung

Stellungnahme des Rates

Die Beschwerde wurde dem Rat zusammen mit fünf weiteren Beschwerden des gleichen Beschwerdeführers übermittelt. In seinem Antwortschreiben vom März 1997 stellte der Rat die Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten für die Beschwerden in Frage. Am 15. April 1997 bekräftigte der Bürgerbeauftragte gegenüber dem Rat seine ursprüngliche Entscheidung, daß die Beschwerden in sein Mandat fallen, und wiederholte sein Ersuchen um eine Stellungnahme zum Gegenstand der Beschwerden.

Am 20. Juni 1997 kam der Rat dem Ersuchen des Bürgerbeauftragten nach. Zur Frage der "angemessenen Lösung" bemerkte der Rat, daß seine Stellungnahme zu einer anderen Beschwerde des gleichen Beschwerdeführers (1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH) auch auf diesen Fall zutreffe.

Kommentar des Beschwerdeführers

In seinen Bemerkungen behauptete der Beschwerdeführer, daß:

- der Rat nicht berechtigt sei, auf seine vier Anträge auf Dokumente eine "angemessene Lösung" anzuwenden;

- der Rat nicht berechtigt sei, den Zugang zu den Dokumenten mit der Begründung zu verweigern, daß sie erst vor kurzem angenommen wurden oder daß sie die Standpunkte von Mitgliedstaaten enthalten.

Prüfung der Dokumente durch den Bürgergeauftragten

Der Bürgerbeauftragte hielt es für erforderlich, die sieben Dokumente, zu denen der Rat nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731/EG den Zugang verweigert hatte, persönlich einzusehen.

Er unterrichtete den Beschwerdeführer über die von ihm vorgenommene Überprüfung der Dokumente, in deren Rahmen es gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Bürgerbeauftragten nicht zulässig ist, daß die Dokumente oder darin enthaltene Informationen an den Beschwerdeführer weitergegeben werden.

Die Prüfung der Dokumente fand am 2. Oktober 1998 im Justus-Lipsius-Gebäude des Rates in Brüssel statt. Die Dienststellen des Rates ermöglichten den Zugang zu den Dokumenten und boten überdies an, erforderlichenfalls auch den Dienststellen des Bürgerbeauftragten Kopien davon zur Verfügung zu stellen. Nach Prüfung der Dokumente befanden es die Mitarbeiter des Bürgerbeauftragten nicht für erforderlich, Kopien mitzunehmen.

Entscheidung

1 Stellungnahme zur Zuständigkeit

1.1 Der Einwand des Rates gegen die Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten beruht offensichtlich auf zwei Thesen:

a) die Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten erstreckt sich nicht auf Maßnahmen des Rates, die die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres ("dritte Säule") betreffen; und

b) der Gegenstand der Beschwerde betrifft Maßnahmen des Rates im Bereich der "dritten Säule".

1.2 Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten, sich der Beschwerden annehmen zu können, beruht auf seiner Auffassung, daß die zweite These ein Irrtum ist. Daher braucht er zur ersten These nicht Stellung zu nehmen.

1.3 Der Gegenstand der Beschwerde betrifft die Antwort des Rates auf Anträge auf Zugang zu Dokumenten. Diese Anträge wurden aufgrund des Beschlusses 93/731/EG gestellt und vom Rat demgemäß behande