INHALT

Ziffer

Einleitung 0.1 - 0.10

Erstes Kapitel

Zielsetzungen und Mittel der Gemeinschaftsaktion im Bereich der Umweltpolitik 1.1 - 1.21

Aufteilung der einzelnen Ausgaben 1.1 - 1.6

Aktionsprogramme für den Umweltschutz 1.7 - 1.9

Koordinierung der Interventionen und Koordinatorrolle 1.10 - 1.15

Berücksichtigung von Umweltauswirkungen bei den Maßnahmen der Strukturfonds 1.16 - 1.18

Finanzierung von Vorhaben und Finanzierung von Programmen 1.19 - 1.21

Zweites Kapitel

Bewirtschaftung der für den Umweltschutz bereitgestellten spezifischen Mittel 2.1 - 2.27

Mittel für den Umweltschutz und Forschungsmittel 2.1 - 2.5

Vergabe und Abschluß von Verträgen 2.6 - 2.9

Überwachung der finanziellen Abwicklung der Verträge 2.10 - 2.14

Gewährung von Zuschüssen für laufende Ausgaben 2.15 - 2.17

Verwertung der Ergebnisse der Vorhaben und Vorbeugungsprinzip 2.18 - 2.22

Errichtung von Datenbanken 2.23 - 2.27

Drittes Kapitel

Finanzinstrumente mit struktureller Zweckbestimmung und Umwelt 3.1 - 3.28

Entwicklung der Verfahren 3.1 - 3.5

Inhalt der Programme 3.6 - 3.12

Verknüpfung zwischen Investitionen und Umweltschutz 3.13 - 3.20

Risiken negativer Auswirkungen anderer Investitionsvorhaben auf die Umwelt 3.21 - 3.28

Viertes Kapitel

Schutz der Qualität der Umwelt 4.1 - 4.13

Prüfung einiger örtlicher Überwachungseinheiten 4.1 - 4.5

Aspekt der Vorbeugung und "Verursacherprinzip" 4.6 - 4.8

Anwendung der Umweltrichtlinien 4.9 - 4.13

Schlußfolgerung und Empfehlungen 5.1 - 5.8

Seite

Antworten der Kommission 20

SONDERBERICHT NR. 3/92 zur Umwelt zusammen mit den Antworten der Kommission (92/C 245/01)

EINLEITUNG

0.1. Fragen des Umweltschutzes, der nach und nach zu einem wesentlichen Aspekt der Gemeinschaftstätigkeit geworden ist, kommen erstmals in der Debatte über die Organe anläßlich des Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs von Paris im Jahre 1972 zur Sprache.

0.2. Dem ersten Aktionsprogramm in diesem Bereich, das 1973 beschlossen wurde und den Zeitraum von 1974-1976(1)

betraf, folgten drei weitere Mehrjahresprogramme in den Jahren 1977(2)

, 1983(3)

und 1987(4)

. Erstmals im Haushaltsplan von 1975 wurden Mittel für Gemeinschaftsaktionen zugunsten des Umweltschutzes in spezifische Rubriken des Eingliederungsplans der Gemeinschaften eingesetzt(5)

. Im Jahre 1981 wurden die für Umweltfragen und Verbraucherschutz zuständigen Dienststellen der Kommission als Generaldirektion konstituiert.

0.3. Im Jahre 1983 hat der Europäische Rat anläßlich seiner Stuttgarter Tagung die dringende Notwendigkeit betont, auf nationaler, gemeinschaftlicher und internationaler Ebene die Maßnahmen im Kampf gegen die Umweltverschmutzung zu beschleunigen und zu verstärken(6)

.

0.4. Mit der am 1. Juli 1987 in Kraft getretenen Einheitlichen Europäischen Akte(7)

vom Februar 1986 wurden in den EWG-Vertrag die Artikel 130 r bis 130 t bezueglich der Umwelt aufgenommen. Darin wird festgelegt, daß die Umweltpolitik der Gemeinschaft zum Ziel hat, die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern, zum Schutz der menschlichen Gesundheit beizutragen und eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten. Ausserdem wird ausgeführt, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft folgendem Grundsatz unterliegt:

- Umweltbeeinträchtigungen vorzubeugen,

- sie nach Möglichkeit an ihrem Ursprung zu bekämpfen,

- dem Verursacherprinzip.

0.5. In denselben Artikeln wird unterstrichen, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft sind. Darüber hinaus wird ausgeführt, daß die Gemeinschaft gemäß dem Subsidiaritätsprinzip im Bereich der Umwelt insoweit tätig wird, als die angestrebten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können als auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten. Überdies hindern die gemeinsam getroffenen Umweltschutzmaßnahmen die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, strengere mit dem EWG-Vertrag vereinbare Schutzmaßnahmen beizubehalten und zu ergreifen.

0.6. Weitere Bestimmungen der Einheitlichen Europäischen Akte (Artikel 18, der den neuen Artikel 100 a einführte) sehen vor, daß die Kommission in ihren Vorschlägen in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau ausgeht.

0.7. Ferner hat die ebenfalls in Anwendung der Einheitlichen Europäischen Akte (Artikel 23, der den neuen Artikel 130 d einführte) durchgeführte Reform der Strukturfonds dazu geführt, daß Überlegungen des Umweltschutzes im Rahmen der Verwaltung dieser Fonds ein grösserer Platz eingeräumt wird.

0.8. Im Juni 1990 hat der Europäische Rat von Dublin eine allgemeine Erklärung über die Notwendigkeit des Umweltschutzes verabschiedet. In Anbetracht der Tat- sache, daß die natürliche Umwelt, die die Grundlage für das Leben auf unserem Planeten bildet, ernsthaft gefährdet ist, hat sich der Europäische Rat insbesondere verpflichtet, die Bemühungen zu ihrem Schutz und zur Verbesserung ihres Zustands zu intensivieren. Ferner strebt er an, daß die Maßnahmen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten koordiniert und ausgehend von den Grundsätzen einer dauerhaften Entwicklung und eines vorbeugenden und umsichtigen Handelns konzipiert werden(8)

.

0.9. In dem am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrag über die Europäische Union wird dem Gemeinschaftsziel Umweltschutz noch grössere Bedeutung verliehen; insbesondere ist für die Bereiche Verkehr und Umwelt die Errichtung eines Kohäsionsfonds zugunsten von vier Mitgliedstaaten vorgesehen. Weitere laufende Initiativen sind die Errichtung einer Europäischen Umwelt- agentur(9)

sowie die am 12. und 13. Dezember 1991 vom Rat beschlossene Schaffung eines Finanzierungsinstruments (LIFE)(10)

.

0.10. Der vorliegende Sonderbericht ist aufgrund der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 3. April 1990 mit den Bemerkungen zu dem Entlastungsbeschluß zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1988(11)

erstellt worden. Er ist das Ergebnis von Überprüfungen, die der Hof bei der Kommission sowie in sechs Mitgliedstaaten (Bundesrepublik Deutschland, Griechenland, Spanien, Italien, Niederlande, Vereinigtes Königreich) durchgeführt hat. Die in ihm enthaltenen Ausführungen sind in vier Kapitel unterteilt, die nacheinander den Zielsetzungen und Mitteln der gemeinschaftlichen Umweltpolitik, der Bewirtschaftung der für dieses Gebiet bereitgestellten spezifischen Mittel, der Beziehung zwischen den Instrumenten mit struktureller Zweckbestimmung und der Umwelt sowie der Umsetzung der Umwelt- richtlinien gewidmet sind. In diesem Bericht werden jedoch weder die mit der gemeinsamen Agrarpolitik verbundenen noch die sich auf die Aussenbeziehungen der Gemeinschaft beziehenden Aspekte behandelt.

ERSTES KAPITEL

Zielsetzungen und Mittel der Umweltpolitik der Gemeinschaft

Aufteilung der einzelnen Ausgaben

1.1. Die Ausgaben der Gemeinschaft für die Umwelt gehen zu Lasten verschiedener Haushaltsmittel und anderer Instrumente. Der Europäische Rat von Dublin im Juni 1990 hatte die Kommission gebeten, "das Gesamtvolumen der für die Umweltpolitik der Gemeinschaft vorgesehenen Haushaltsmittel zu überprüfen, die zur Zeit über eine Reihe getrennter Finanzierungsmechanismen ausgegeben werden, und dem Rat so bald wie möglich ihre Erkenntnisse zu unterbreiten".

1.2. Die Kommission legte im Januar 1991 als Anhang zu ihrem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die Umwelt eine relativ detaillierte Analyse vor. Aufgrund dieser Analyse gelangte die Kommission zu der Schätzung, daß sich die Gesamtausgaben für die Umwelt ab 1989 im Jahresdurchschnitt auf rund 650 Mio ECU belaufen dürften, während sie in den vorangehenden Haushaltsjahren rund 135 Mio ECU ausmachten.

1.3. Es handelt sich hierbei allerdings um eine Bewertung, deren Ergebnisse mit Zurückhaltung betrachtet werden müssen, da die Kriterien für ihre Erstellung, insbesondere was die Strukturfonds und die Forschungsmittel angeht, unzureichend definiert und nur schwer nachprüfbar sind. Die vorgenommenen Bewertungen sind nicht immer aus genauen Berechnungen abgeleitet, und es existiert folglich keine systematische Dokumentation als Bezugsgrundlage. Darüber hinaus wurden zahlreiche Maßnahmen, beispielsweise im Rahmen der operationellen Programme der Strukturfonds, unter Begriffen nicht homogenen Inhalts zusammengefasst, die gleichzeitig mehrere Bereiche betreffen, wie etwa den Fremdenverkehr und die Umwelt. Es ist unter diesen Voraussetzungen schwierig, von vornherein zu bestimmen, welcher Anteil in der Durchführungsphase auf den einen oder anderen dieser Sektoren entfallen wird und inwieweit die Auswirkungen in die gleiche Richtung zielen oder aber gegenläufige Effekte haben können.

1.4. Trotz dieser Vorbehalte hat sich der Rechnungshof bemüht, die Analyse der Kommission zu aktualisieren, um insbesondere die Haushaltsdaten für 1991, neue Programme oder genauere Angaben zu den für die verschiedenen Schätzungen zu berücksichtigenden Zeiträumen einzubeziehen. Die Ergebnisse dieser Aktualisierung sind in Tabelle 1 aufgeführt, während aus Tabelle 2 hervorgeht, wie sich die in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten der Strukturfonds enthaltenen Beiträge für die Umwelt auf die Mitgliedstaaten und die Fonds verteilen.

Tabelle 1 - Schätzung der im Jahre 1991 für den Umweltbereich vorgesehenen Gemeinschaftsausgaben

(in Mio ECU)

Zeitraum Dauer (Jahre) Gesamtbetrag Jahresdurchschnitt

Titel "Umwelt" des Haushaltsplans und Unterstützungsausgaben 1991 1 109,0 109,0

Forschungen im Umweltbereich:

- Spezifisches Forschungsprogramm 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-Mehrjahresprogramm der GFS 1992-1994 3 148,5 49,5

Strukturfonds

-Gemeinschaftliche Förderkonzepte: 2 539,1 573,4

- Ziel 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Ziel 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Ziel 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Ziel 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Wälder (Artikel B2-515 und B8-255 des Haushaltsplans) 1991 1 20,0 20,0

Funktionshaushaltsplan der EGKS 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Tabelle 2 - Geschätzte Mittel für die Umwelt in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten der Strukturfonds (1989/1993) (*)

(Mio ECU)

Mitgliedstaaten EFRE ESF EAGFL SONSTIGE INSGESAMT

GFK Umwelt % GFK Umwelt % GFK Umwelt % GFK Umwelt % GFK Umwelt %

Belgien 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Dänemark 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Deutschland 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Griechenland 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Spanien 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

Frankreich 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Irland 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Italien 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Luxemburg 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Niederlande 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portugal 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Vereinigtes Königreich 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

INSGESAMT 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) In den vor Dezember 1991 genehmigten gemeinschaftlichen Förderkonzepten.

1.5. Insgesamt betrachtet stellte die Gemeinschaft somit im Jahre 1991 mindestens 1 Mrd ECU für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Umwelt bereit. Diese Schätzung ist noch unvollständig, denn die Ausgaben, die in anderen Gemeinschaftsprogrammen oder -initiativen als ENVIREG anfallen können, sind nicht einbezogen. Ebensowenig wurden die Ausgaben für die Stillegung landwirtschaftlicher Nutzflächen (200 Mio ECU, Artikel B1-400 und B2-500 des Haushaltsplans), die Maßnahmen ausserhalb des Territoriums der Gemeinschaft und die Darlehen der Europäischen Investitionsbank, die sich auf mehr als 2 Mrd ECU jährlich belaufen, berücksichtigt.

1.6. Auf Gemeinschaftsebene wie auch auf nationaler Ebene sind eine ordnungsgemässe Feststellung und Spezifizierung der Ausgaben unerläßlich, um die Maßnahmen- typen, Interventionsarten und Dienstleistungen im Bereich der Umweltpolitik zu ordnen und auf einer objektiven und nachprüfbaren Grundlage bestimmen zu können. Das für die Umweltpolitik der Gemeinschaft in den verschiedenen Sektoren aufgewandte Finanzvolumen kann jedoch nur näherungsweise bestimmt werden. Zur Präzisierung und Vervollständigung des Informationsstands in diesem Bereich sind Verbesserungen erforderlich; so könnte etwa durch die Einführung analytischer Indikatoren in die Rechnungslegung die Bearbeitung von Finanzdaten ermöglicht werden.

Aktionsprogramme für den Umweltschutz

1.7. Die Mehrjahresaktionsprogramme der Gemeinschaft für den Umweltschutz geben Aufschluß über die wichtigsten Grundsätze und Zielsetzungen der Umweltpolitik. In ihnen werden die allgemeinen Leitlinien, der auf die Vorbeugung und Kontrolle von Umweltverschmutzung gestützte Ansatz sowie die Aktionen in den verschiedenen spezifischen Bereichen dargelegt. Die zugrundeliegende Konzeption ist die einer Präventivpolitik, deren Ziel es ist, das Auftreten von Problemen zu verhindern, statt im nachhinein deren Auswirkungen zu bekämpfen. Der Schutz der Umwelt ist bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen als grundlegender Faktor zu betrachten, und die Festlegung strenger Normen in den verschiedenen Sektoren ist unerläßlich, um der Umweltverschmutzung vorzubeugen und zu einem besseren Umgang mit den Ressourcen zu führen.

1.8. Die Programme werden jedoch, was die praktische Umsetzung angeht, dieser Konzeption kaum gerecht. Denn die - wenn auch in Teilbereichen - zu erzielenden Ergebnisse werden zahlenmässig nicht erfasst und die einzusetzenden Mittel lediglich aufgeführt. Zwar sind die Grundsätze und Anliegen klar dargelegt, doch bleiben die Maßnahmen, die hier Abhilfe schaffen und De-facto-Zustände verbessern sollen, äusserst vage. Auch ist in dieser Hinsicht keine wirkliche Weiterentwicklung von einem Mehrjahresprogramm zum nächsten festzustellen. Darüber hinaus wird in den Programmen betont, daß Fortschritte im Bereich des Umweltschutzes so zu erfolgen haben, daß der reibungslose Ablauf des Gemeinsamen Marktes nicht beeinträchtigt wird. Dies stellt ein Problem dar, das in mehrfacher Hinsicht häufig schwierig zu lösen ist.

1.9. In jedem Fall sollte den tatsächlichen Auswirkungen der Programme und Aktionen verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet werden, damit die Anwendung der Maßnahmen in der Praxis ihren theoretischen Ansprüchen gerecht wird.

Koordinierung der Interventionen und Koordinatorrolle

1.10. Die im Zusammenhang mit dem Umweltschutz anfallenden einzelnen Aufgaben sind auf mehrere Dienststellen verteilt. Die GD XI "Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz" hat die allgemeine Zuständigkeit in diesem Bereich und verwaltet die Mittel des Titels "Umwelt" des Haushaltsplans. Die Aspekte betreffend die Forschung fallen in den Zuständigkeitsbereich der GD XII. Das Institut für Umwelt sowie das Institut für Anwendungen der Satellitenerkundung mit Standort in Ispra sind der Gemeinsamen Forschungsstelle angegliedert. Innerhalb der GD VI "Landwirtschaft" und der GD VII "Verkehr" sind spezialisierte Dienststellen mit Fragen des Umweltschutzes oder der Ökologie befasst. Zu den Aufgaben der GD III "Binnenmarkt und gewerbliche Wirtschaft" gehört die Anwendung mehrerer Richtlinien, insbesondere im Bereich der Lärmbekämpfung. Die Tätigkeiten im Umweltbereich werden von der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen in Dublin und durch die GD V "Beschäftigung, Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten" wahrgenommen. Weitere Aspekte des Umweltschutzes fallen insbesondere in den Zuständigkeitsbereich der GD XIV "Fischerei", XVI "Regionalpolitik", XVII "Energie", XVIII "Kredit und Investitionen" sowie der Europäischen Investitionsbank.

1.11. Eine derartige Aufgliederung erfordert erhebliche Koordinierungsbemühungen, die weit davon entfernt sind, auch tatsächlich realisiert zu sein. Bei zahlreichen Maßnahmen, die aus spezifischen Mitteln des Titels "Umwelt" und aus Forschungsmitteln oder durch die EGKS zu finanzieren sind, kommt es nur gelegentlich zu Konsultationen zwischen den einzelnen Dienststellen. Im Falle der Finanzierungen der Strukturfonds findet zwischen den betroffenen Generaldirektionen sowohl bei der Erstellung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte als auch hinsichtlich der operationellen Programme ein Informationsaustausch statt. Allerdings sind die Unterlagen, auf die er sich stützt, zu ungenau, um ergiebige Konsultationen und eine angemessene Berücksichtigung der mit Umweltfragen verbundenen Aspekte zu gestatten, vor allem angesichts der kurzen Fristen, die hierfür angesetzt werden. Im günstigsten Falle mündet ein derartiger Informationsaustausch in Textänderungen, deren praktische Bedeutung häufig nicht klar erkennbar ist.

1.12. Die mangelnde Koordinierung wirkt sich auch auf verwirklichte Maßnahmen aus. Im Bereich der Aquakultur und der Fischzucht sind insbesondere verschiedene Vorhaben zur intensiven und extensiven Bewirtschaftung in Lagunen oder anderen Wassergebieten an den Küstenstrichen des Mittelmeers zu Lasten der für die Fischerei, sowie zusätzlicher Mittel des IMP und des EFRE, finanziert worden. Gleichzeitig entwickelt die GD XI eine Maßnahme zum Schutz der Feuchtgebiete, die sogar so weit geht, Umweltschutzorganisationen finanzielle Unterstützung zum Erwerb von Lagunen zu gewähren, mit dem Ziel, deren intensive Bewirtschaftung zu verhindern. Überprüfungen in Griechenland ergaben den Fall eines Deiches, der einschließlich Strasse und elektrischem Oberleitungssystem mit Hilfe eines integrierten Mittelmeerprogrammes erbaut wurde. Es mussten Änderungsarbeiten, die zu Lasten eines von der GD XI finanzierten Vertrages gingen, an dem Deich durchgeführt werden, um einen ausreichenden Wasserkreislauf, der durch die anfänglichen Bauarbeiten beeinträchtigt worden war, sicherzustellen. Ferner ist ein Teil des geplanten Elektrizitätsnetzes wegen seiner Gefährdung für die Vogelwelt entfallen.

1.13. Der Rat hat am 17. November 1986 zwei im Jahre 1989 geänderte Verordnungen zur Bekämpfung des sauren Regens, des Waldsterbens und der Waldbrände erlassen(12)

. Die Verwaltung dieser forstwirtschaftlichen Maßnahmen, für die im Haushaltsplan von 1991 (Artikel B 2-515 und B 8-255) Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 20 Mio ECU eingesetzt wurden, wird durch eine darauf spezialisierte Einheit innerhalb der GD VI "Landwirtschaft" wahrgenommen und betrifft vor allem die Entwicklung des Erkenntnisstandes und die Verbreitung von Informationen in den Bereichen, die von den Verordnungen abgedeckt werden. Die Koordinierung mit der GD XI beschränkt sich praktisch auf die Übermittlung einiger ermittelter Daten ohne einen die Komplementarität der Aktionen, insbesondere im Bereich Schutz der Wälder, gewährleistenden gemeinsamen Ansatz. Die Konsultation mit der GD XII ist auch bei Arbeiten in analogen Bereichen, wie bei Studien zur Verschmutzung der Luft und des Bodens und zu deren Einfluß auf das Waldsterben, vor allem auf die Vermeidung von doppelten Finanzierungen ausgerichtet. Die Prüfung der Unterlagen hat keine Koordinierung mit den von den Strukturfonds finanzierten und von anderen Dienststellen der GD VI verwalteten Aktionen zum Schutz und zur Verbesserung der Wälder ergeben. Eine derartige Situation ist der sachgerechten Planung und Nutzung der finanzierten Arbeiten abträglich.

1.14. Der punktülle Charakter der verschiedenen Ansätze führt ebenfalls zu einem Mangel an Gesamtberichten über die von den verschiedenen Gemeinschaftsinstrumenten im Zusammenhang mit der Umwelt finanzierten Tätigkeiten. Wenn auch im allgemeinen zahlreiche und sorgfältig ausgearbeitete Unterlagen über spezifische Aspekte erstellt werden, so fehlt es doch an jeglichen Informationen über die von den verschiedenen Dienststellen und Generaldirektionen der Kommission eingesetzten Maßnahmen, anhand derer ein Gesamtansatz zu dieser Frage erzielt werden könnte. Eine wirkliche Koordinierung besteht nur, wenn es einen Koordinator gibt, dessen Rolle klar definiert ist. Die diesbezuegliche Aufgabe der GD XI müsste genauer festgelegt werden, um zu gewährleisten, daß sich die Interventionen besser ergänzen und wirksamer werden.

1.15. Auch in den Mitgliedstaaten ist eine bessere Koordinierung erforderlich. Die Aspekte im Zusammenhang mit der Umweltpolitik fallen in die Zuständigkeit von verschiedenen Ressorts: Umwelt, öffentliches Bauwesen, Industrie, Landwirtschaft, öffentliches Gesundheitswesen, Zivilschutz, Schiffahrt, Forschung usw. In verschiedenen vom Hof untersuchten Fällen wurde festgestellt, daß kaum Koordinierung zwischen den betroffenen Abteilungen und Ressorts besteht. Die für den Umweltschutz und den Schutz der Gesundheit zuständigen Dienste waren nicht über Programme und Aktionen, die mit Umweltbelastungen verbunden sein können, informiert, und die einzelnen Ressorts verfolgen ihre sektoralen Ziele, ohne den übergeordneten Interessen zum Schutz der natürlichen Umwelt ausreichend Rechnung zu tragen. Darüber hinaus ist die Verteilung der Zuständigkeiten ständigen Änderungen unterworfen; so erhielten die Prüfer des Hofes bei den befragten Behörden auf dieselbe Frage, insbesondere im Hinblick auf die Verteilung von Zuständigkeiten oder auf Verfahrensprobleme voneinander abweichende Antworten.

Berücksichtigung von Umweltauswirkungen bei den Maßnahmen der Strukturfonds

1.16. Die genaue Ausgestaltung der einzelnen Maßnahmen, die aufgrund der Instrumente mit struktureller Zweckbestimmung finanziert werden, ist den Gemeinschaftsdienststellen nach der Reform der Strukturfonds unzureichend bekannt. Sie erfolgt im wesentlichen auf nationaler oder regionaler Ebene, häufig im Verlaufe der Durchführung von Programmen. In den Programmen werden die Arten der geplanten Maßnahmen, nicht aber die einzusetzenden Technologien noch in vielen Fällen Standort oder sogar Zahl der Investitionen angegeben. Darüber hinaus ist die Tätigkeit der Begleitausschüsse nicht geeignet, einen ausreichenden Informationsfluß zu dieser Frage sicherzustellen. Überprüfungen im Hinblick auf 13 operationelle Programme haben gezeigt, daß die GD XI an den Arbeiten dieser Ausschüsse weder teilgenommen noch Kopien der Berichte ihrer 20 Sitzungen erhalten hatte. Durch die programmbezogene Finanzierung wird die Prüfung der Vorhaben auf Gemeinschaftsebene und damit auch die Berücksichtigung ihrer Auswirkungen auf die Umwelt erschwert.

1.17. Die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juli 1988(13)

, die den allgemeinen Rahmen der Reform festlegt, sieht sowohl im 12. Erwägungsgrund als auch in Artikel 7 vor, daß die finanzierten Aktionen mit den Gemeinschaftspolitiken, einschließlich der Politiken im Hinblick auf den Umweltschutz, übereinstimmen müssen. Es sind wenige wirksame Maßnahmen getroffen worden, um diese Verpflichtung in die Praxis umzusetzen. So enthält insbesondere die Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 4253/88(14)

des Rates vom 19. Dezember 1988 keine besonderen Bestimmungen mit dem Ziel, eine derartige Übereinstimmung auf Gemeinschaftsebene oder auf nationaler Ebene sicherzustellen.

1.18. Zumindest müssten in den operationellen Programmen die genauen zu beachtenden Erfordernisse und die bei der Durchführung der finanzierten Aktionen anzuwendenden oder zu vermeidenden Techniken systematisch angegeben werden, damit verhindert wird, daß die Finanzierungen aufgrund der Instrumente mit struktureller Zweckbestimmung für Investitionen eingesetzt werden, die den umweltpolitischen Anliegen der Gemeinschaft zuwiderlaufen.

Finanzierung von Vorhaben und Finanzierung von Programmen

1.19. Die Bewirtschaftung der Mittel des Titels "Umwelt" und der Forschungsmittel erfolgt in Form von Finanzierungen von Vorhaben oder Studien, auch wenn die Maßnahmen sich in umfassende Gesamtprogramme einfügen. Für jedes Vorhaben ist folglich auf Gemeinschaftsebene eine direkte laufende Verfolgung vorgesehen. Demgegenüber bezieht sich der Zuschuß der Strukturfonds im wesentlichen auf Programme, deren Finanzierung in Abhängigkeit vom jeweiligen Durchführungsstand die Form jährlicher Tranchen annimmt. In diesem Fall obliegt es hauptsächlich dem Begleitausschuß, der im Rahmen der Partnerschaft tätig ist, die Durchführung fortlaufend zu verfolgen.

1.20. Jede der beiden Methoden, die direkte und die indirekte Begleitung und Überwachung, bieten Vorteile und Nachteile. Die direkte Begleitung und Überwachung erlaubt es, jedes unterstützte Vorhaben, was seine Ausgestaltung, seine Durchführung und seine Auswirkungen angeht, zu erfassen; sie erfordert jedoch einen erheblichen Personal- und Verwaltungsaufwand, insbesondere bei einer grossen Zahl von Vorhaben. Die indirekte Begleitung und Überwachung zielt verstärkt auf einen globalen Ansatz der Interventionen ab; im Mittelpunkt stehen hier im wesentlichen die Gesamtergebnisse und die Auswirkungen auf jene Faktoren, auf die die Gemeinschaftsaktion berichtigend oder ändernd Einfluß nehmen sollte.

1.21. Es besteht jedoch die Gefahr, daß weder die Vorteile der einen noch die der anderen Methode genutzt werden können, da eine angemessene laufende Verfolgung der Vorhaben mangels ausreichender Überwachung oder Mittel nicht sichergestellt wird und da ein geeignetes Verwaltungsverfahren für die Auswertung der Ergebnisse fehlt. Dies ist zum grossen Teil bei den Ausgaben für den Umweltschutz der Fall: die Weiterverfolgung der Vorhaben ist schwach, und die Bewertung der Programme umfasst nur wenige Elemente, die sich auf die Umweltauswirkungen beziehen. Infolgedessen kommt dem Gemeinschaftszuschuß vor allem die Funktion der Umverteilung und Unterstützung von Initiativen zu, eine Funktion, die sicherlich wichtig ist, aber Wirksamkeitsüberlegungen bei der Mittelverwendung keinen hinreichend grossen Platz einräumt.

ZWEITES KAPITEL

Bewirtschaftung der für den Umweltschutz bereitgestellten spezifischen Mittel

Mittel für den Umweltschutz und Forschungsmittel

2.1. Die unter dem Titel "Umwelt" in den Haushaltsplan eingesetzten Mittel werden von der GD XI "Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz" bewirtschaftet und für die Finanzierung von Einzelvorhaben eingesetzt. Die Hilfe wird den Begünstigten auf der Grundlage von Verträgen zugeteilt, in denen die jeweiligen Aufgaben, deren Dauer und die zu liefernden Berichte und sonstigen Unterlagen insbesondere in finanzieller Hinsicht festgelegt sind. Anders als bei den aus den Strukturfonds finanzierten operationellen Programmen, deren Verwaltung im Rahmen der Partnerschaft weitgehend auf die nationale und regionale Ebene übertragen wurde, werden diese Einzelvorhaben also in Verbindung mit den Begünstigten unmittelbar von der Kommission definiert und bewertet. In Tabelle 3 sind genauere Angaben zur Entwicklung dieser Mittel im Laufe der letzten Haushaltsjahre aufgeführt.

2.2. Dieselbe Art der sich auf Verträge einzelner Vorhaben stützenden Verwaltung wird bei den mit den Forschungsmitteln der GD XII "Wissenschaft, Forschung und Entwicklung" finanzierten Vorhaben angewandt, die sich zum Teil ausdrücklich auf Umweltprobleme beziehen. Die von der GD XI und von der GD XII durchzuführenden Aktionen und Interventionsschwerpunkte wurden gemäß den Leitlinien des Rahmenprogramms in mehrjährigen Gesamtprogrammen, dem "Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz" bzw. den "spezifischen Forschungsprogrammen", festgelegt. Einige dieser Aktionen werden wiederum in Form von Programmen verwirklicht, die für die Vorhaben den Rahmen darstellen.

2.3. Innerhalb der Gemeinsamen Forschungsstelle von Ispra ist ein Umweltinstitut insbesondere auf die Forschungsprobleme im Umweltbereich spezialisiert. Sein Personal ist vergleichbar mit dem der GD XI, und sein Jahresetat beläuft sich auf ungefähr 30 Mio ECU. Ein anderes Institut der Forschungsanstalt befasst sich mit Aufgaben bezueglich des Einsatzes der Satellitenerkundung, die unter zahlreichen Aspekten ebenfalls den Umweltbereich betreffen.

2.4. Insgesamt stellen diese Tätigkeiten eine grosse Vielfalt an Interventionen dar. Es gibt zahlreiche Studien und Vorhaben, die eine Vielzahl von Bereichen betreffen. Dabei handelt es sich jedoch um Aktionen, die im Laufe der Jahre in den beiden betroffenen GD aufgebaut und entwickelt wurden und die in einigen Bereichen besser koordiniert werden könnten. Zur Vorbereitung und Durchführung von Programmen, wie ACE (Gemeinschaftliche Umweltaktionen), STEP (Wissenschaft und Technologie für den Schutz der Umwelt) oder EPOCH (Europäisches Programm für Klimatologie und natürliche Risiken) findet eine Beratung zwischen den einzelnen Diensten statt, deren Ergebnis im allgemeinen darin besteht, daß die Notwendigkeit einer verstärkten Zusammenarbeit, z.B. bei der genauen Festlegung der zu untersuchenden Themen, Modelle oder Stoffe hervorgehoben wird. Dabei handelt es sich jedoch um Absichten, die auf der Ebene der Umsetzung noch weiterentwickelt werden müssen und die in den Akten für die Vorhaben kaum Niederschlag finden. Das erste Umweltprogramm (1974-76) enthielt einen Anhang, aus dem die Beziehungen zwischen den Aktionen im Rahmen des Forschungshaushalts und den Punkten des Umweltprogramms hervorgingen; ein solcher Ansatz wurde jedoch in den späteren Dokumenten nicht mehr gemacht.

2.5. Auch in der Entscheidungs- und Durchführungsphase sind die Kontakte nicht besonders intensiv. Die konzeptionelle Planung der Aufgaben muß verbessert werden, wobei die Studien und die Grundlagenforschung, die technologische Entwicklung und die wiederholten Anwendungen klar herauszustellen sind; zwischen allen Aktionen müssen grössere Zusammenwirkungseffekte geschaffen werden, damit sie wirksamer zur Erreichung der angestrebten Ergebnisse beitragen. Die Prüfungen des Hofes haben ergeben, daß verschiedene Studien zu ähnlichen oder analogen Themen zum selben Zeitpunkt und manchmal mit denselben Vertragsnehmern zu Lasten der beiden Mittelarten durchgeführt wurden, ohne daß irgendeine Koordinierung stattfand. Das gleiche gilt für die Verbindung zur Forschungsanstalt in Ispra.

Vergabe und Abschluß von Verträgen

2.6. Bei der Vergabe und dem Abschluß der aus den Mitteln für den Umweltschutz finanzierten Verträge überwiegen freihändige Verfahren. Im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften werden im allgemeinen Informationen im Hinblick auf eine mögliche Zusammenarbeit veröffentlicht, doch handelt es sich dabei eher um einen Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen potentieller Vertragspartner als um eine wirkliche Ausschreibung. Für MEDSPA (Gemeinschaftsmaßnahmen zum Schutz der Umwelt im Mittelmeerraum) und CORINE (Informationssystem über den Zustand der Umwelt und der natürlichen Ressourcen in der Gemeinschaft) wurden zwar genauere Kriterien für die Auswahl der Angebote zur Zusammenarbeit entwickelt, jedoch müssen die Verfahren noch verbessert werden, um zu einem weniger passiven Ansatz zu gelangen, bei dem die zu leistenden Arbeiten festgelegt werden und die Vertragsvergabe zur Durchführung dieser Arbeiten auf der Grundlage einer Ausschreibung erfolgt.

2.7. Im übrigen stellt die Gemeinschaftsbeihilfe oft nur ein - zwar wesentliches, doch partielles - Element eines Finanzplans dar, den der Vertragsnehmer zur Deckung der für die Maßnahme anfallenden Ausgaben erstellt hat. Bei einigen der untersuchten Fälle sah so ein Finanzplan gar Zuschüsse von einem Dutzend Einrichtungen vor. Solche Situationen eignen sich weder für eine Ausschreibung durch die Kommission noch für eine Konsultierung des Vergabebeirats. Sie sind insbesondere dann zu beanstanden, wenn, wie der Hof mehrfach nachgewiesen hat, der Urheber der Finanzplanung und Begünstigte des Zuschusses kein Hauptauftragnehmer ist, der eine Ausschreibung einleiten könnte, sondern das die Arbeiten durchführende Unternehmen selbst. Dieses hat also die Möglichkeit, seinen Preis ohne weiteres Verfahren in freihändiger Absprache festzusetzen, was vermieden werden sollte.

2.8. Die Intervention der beratenden Ausschüsse, die insbesondere im Rahmen von MEDSPA und ACNAT (Gemeinschaftliche Aktionen zum Naturschutz) eingesetzt wurden, zielt in erster Linie darauf ab, eine Verbindung zu den Vertretern der Mitgliedstaaten zu schaffen, nicht aber spezifisch darauf zu achten, daß die finanzierten Maßnahmen zu einem angemessenen Preis durchgeführt werden.

2.9. Damit die wirtschaftliche Verwendung des Zuschusses und sein Einsatz für die vorgesehenen Tätigkeiten überprüft werden kann, ist in einer Vertragsklausel die Verpflichtung zum Nachweis der Ausgaben festgelegt. Bei mit grossen Unternehmen abgeschlossenen Verträgen erfolgt der Ausgabennachweis fast ausschließlich durch die interne Verrechnung des Unternehmens für Personalkosten, die Stellung von Material und Geräten, Forschungskosten, allgemeine Kosten usw. Ein derartiger Ausgaben- nachweis ist wenig beweiskräftig und würde besser durch einen Pauschalpreis, der nach einer strengen Ausschreibung festgelegt wurde, ersetzt, ein Verfahren, das einen Beitrag zu grösserer Klarheit und besserer Entwicklung des wichtigen Marktes, den der Umweltsektor darstellt, bedeuten würde.

Überwachung der finanziellen Abwicklung der Verträge

2.10. Die finanzielle Überwachung der Verträge durch die GD XI gibt Anlaß zu mehreren Bemerkungen. Die Akten sind äusserst unvollständig, und der Hof konnte in einigen Fällen erst bei Prüfungen an Ort und Stelle bei den Vertragsnehmern die Informationen erhalten, die diese an die Kommission übermittelt hatten. Dies galt selbst bei Verwendungsnachweisen. Bei diesen Prüfungen an Ort und Stelle war es auch möglich, die Zahl der mit demselben Partner abgeschlossenen, aufeinanderfolgenden Verträge in Erfahrung zu bringen, nachdem sich die in der GD XI erhaltenen Daten als äusserst bruchstückhaft erwiesen hatten. In dem Masse, in dem den Vertragspartnern die Erstellung von Dokumenten abverlangt wird, sollten die betreffenden Dokumente auch ordnungsgemäß und vollständig ausgewertet werden können.

2.11. Den Vertragsnehmern werden nur wenige spezifische Anweisungen bezueglich der für den Verwendungsnachweis zu befolgenden Methode gegeben. Es besteht kein einheitlicher, in allen Fällen anwendbarer Leitfaden, und es gibt keine differenzierten Methoden, anhand derer sich die Art des Nachweises bestimmen ließe, die dem Vertrag oder den vorgesehenen Arbeiten am besten entsprechen würde. Den direkten, mehr oder weniger gut dokumentierten Kontakten, die auf die Initiative des einen oder des anderen betroffenen Vertragspartners zustande kommen und die auch angesichts der fehlenden genauen Angaben bezueglich der erstattungsfähigen Ausgaben zu sehr unterschiedlichen Lösungen führen, wird eine wichtige Rolle überlassen.

2.12. Ein solcher Ansatz ist nicht zufriedenstellend, wie die Prüfungen an Ort und Stelle, die der Hof bezueglich des Verwendungsnachweises bei einem Dutzend Vertragsnehmer durchgeführt hat, ergeben haben. Ein Vertragsnehmer hatte praktisch keine Buchführung und hatte der Kommission die Daten übermittelt, die er für angemessen hielt. Ein anderer hatte eine beachtliche Kreativität unter Beweis gestellt, indem er ein Aufgabenvolumen entsprechend den Rubriken des Vertrags aufgegliedert hatte, obwohl die Ausgaben oft keinen Bezug zu dem finanzierten Vorhaben hatten. Hieraus ließ sich ganz einfach schließen, daß die Mittel des Vertrags undifferenziert für sämtliche Tätigkeiten des Vertragsnehmers eingesetzt worden waren. Bei vier weiteren Vorhaben konnten die angemeldeten Ausgaben nur zum Teil nachgewiesen werden.

2.13. In einem anderen Fall verfügte der Vertragsnehmer seit sieben Monaten über einen sich auf 100 000 ECU belaufenden Kassenmittelvorschuß der Kommission; da in der Zwischenzeit keine Ausgaben im Rahmen des Vertrags getätigt worden waren, hatte der Vorschuß zur Finanzierung anderer als der vertraglich vorgesehenen Tätigkeiten gedient. In dem Vertrag war vorgesehen, daß innerhalb von sechs Monaten nach Unterzeichnung eine Pilotanlage für die Behandlung von Rückständen gebaut werden sollte. Während des Besuchs des Hofes, zehn Monate nach Beginn des Vorhabens, musste der Standort der Pilotanlage erst noch festgelegt werden, wobei beabsichtigt war, die Anlage in einer anderen als der ursprünglich vorgesehenen Region zu errichten. In den Akten der Kommission war nicht die geringste Spur von diesen Schwierigkeiten aufzufinden. Der Vertragsnehmer betrachtete die Pilotanlage als Prototyp für das Land. Er erfuhr erst anläßlich des Besuchs des Hofes, daß ein aus den Strukturfonds der Gemeinschaft finanziertes Vorhaben vergleichbarer Art im Rahmen des Programms ENVIREG durchgeführt wurde.

2.14. Zur Verbesserung des Verfahrens der technischen und finanziellen Begleitung und Überwachung wurden oft andere Einrichtungen zwischengeschaltet, die von der GD XI mit der Koordinierung der Operationen beauftragt wurden. Es handelt sich um Dienstleistungsgesellschaften oder andere externe Büros, die häufig aus Mitteln für Unterstützungsausgaben bezahlt werden (Kapitel B8-43 des Haushaltsplans); diese wurden auf diese Art und Weise in die Verwaltung der Verträge einbezogen und übernahmen gegenüber den Vertragsnehmern Funktionen im Namen der Kommission. Die Prüfungen des Hofes legen die Schlußfolgerung nahe, daß die Einschaltung solcher Vermittler keine bessere Überwachung ermöglichte; die zahlreichen Wechsel von Personen oder Einrichtungen während der Vertragsdauer, die sehr spärlichen, ja teilweise völlig fehlenden Unterlagen bezueglich der Überwachung und Begleitung und die Dürftigkeit der gelieferten Informationen lassen im Gegenteil wirksamere Modalitäten für die Überwachung der Durchführungsbestimmungen der Arbeiten erforderlich erscheinen.

Gewährung von Zuschüssen für laufende Ausgaben

2.15. In Titel B4-3 "Umwelt" des Haushaltsplans (Posten B4-3061, B4-3081, B4-310) sind verschiedene Mittel für Zuschüsse veranschlagt, insbesondere für die Förderung von repräsentativen europäischen Organisationen, die im Umweltbereich tätig sind. Die fundamentale Rolle dieser Organisationen bei der Erkennung der Probleme und der Durchführung einer Umweltpolitik wird im Aktionsprogramm unterstrichen, und im Haushaltsplan ist die Möglichkeit vorgesehen, die Funktion solcher Einrichtungen durch einen Pauschalbeitrag zu unterstützen.

2.16. Die Vergabe der pauschalen Zuschüsse für laufende Ausgaben müsste jedoch unabhängig von der Verbuchung der Mittel im Haushaltsplan aufgrund analoger Verfahren erfolgen. Es ist nicht gerechtfertigt, daß für Zuschüsse zu Lasten von Titel A3 bzw. B4 des Haushaltsplans unterschiedliche Verfahren angewandt werden. Im übrigen müssten die Bewilligungskriterien klar festgelegt werden, um ihren selektiven Charakter zu verstärken, und die Verwendung der ausgezahlten Beträge müsste besser überwacht werden.

2.17. Einige Dienstleistungsverträge, die zu Lasten anderer als der obengenannten Mittel verbucht werden, sind in Wirklichkeit Zuschüsse, da das vereinbarte Entgelt zum grossen Teil zur Deckung der allgemeinen Verwaltungskosten der begünstigten Einrichtung dient. Derartige Fälle, denen durch die Mehrdeutigkeit der Bewirtschaf- tungsmethoden und der Verfahren Vorschub geleistet wird, müssten rigoros vermieden werden. Zwischen den Dienstleistungsverträgen und der Gewährung von Subventionen sollte eine klare Linie gezogen werden.

Verwertung der Ergebnisse der Vorhaben und Vorbeugungsprinzip

2.18. Auch in bezug auf die Verwertung der Ergebnisse der Verträge sind bessere Rahmenbedingungen erforderlich, damit die Erkenntnisse verbreitet werden und im allgemeinen sichergestellt ist, daß durchgeführte Studien oder Pilotvorhaben nicht ungenutzt bleiben. Perspektiven für die praktische Verwertung und den Übergang in eine Anwendungsphase bestehen wahrscheinlich schon zu Beginn der finanzierten Studien oder Forschungsvorhaben, sie gehen jedoch nicht aus den dem Hof vorgelegten Akten hervor. Das Problem wird manchmal während der Abschlussprüfung der Arbeiten auf Initiative des Vertragsnehmers, der Dienststellen der Kommission oder beider angesprochen. Dies ist jedoch ein nicht klar festgelegtes Verfahren, das wesentlich verbessert werden müsste, damit die Entscheidungen ganz bewusst getroffen werden. Die Qualität der vertraglichen Zusammenarbeit - insbesondere unter dem Aspekt der sinnvollen Verwertung der finanzierten Arbeiten - wird jedoch gemindert, wenn die Prüfung der vorgelegten Dokumente und die darauf zu begründenden Entscheidungen oft in der Schwebe bleiben.

2.19. Die Akten wichtiger Studien, zum Beispiel über die Abfallbeseitigung oder den Schutz von Algen, werden geschlossen, ohne daß eine Entscheidung über eine mögliche Anwendung der Erkenntnisse getroffen wird, ohne daß eine Prioritätenliste für die Zweckbestimmung der zukünftigen Finanzierungen aufgestellt wird und ohne daß man sich von den vorgesehenen Maßnahmen überzeugen kann, damit die durchgeführten Arbeiten nicht ungenutzt bleiben. Eine analoge Feststellung ließ sich bei Forschungsverträgen treffen, die praktisch dazu dienten, Dissertationen zu finanzieren, ohne daß irgendwelche Angaben darüber vorlagen, wie solche Arbeiten im Rahmen des Gemeinschaftsprogramms genutzt werden könnten.

2.20. Die geltenden Bestimmungen sehen vor, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft dem Grundsatz unterliegt, Umweltbeeinträchtigungen vorzubeugen und sich auf das Verursacherprinzip stützt. Der wesentliche Aspekt bei verschiedenen untersuchten Verträgen lag jedoch eher auf der Schadensbeseitigung als auf der Vorbeugung.

2.21. Dies gilt zum Beispiel in Italien bei Zuschüssen für die Abfallbeseitigung und die Landschaftssanierung auf den Tremiti-Inseln (250 000 ECU) und den Egadi-Inseln (144 800 ECU), wo die Verschmutzung hauptsächlich durch den Zustrom von Touristen oder Besuchern verursacht wurde. Ein anderer Fall betrifft den Zuschuß für die Sanierung eines in einem Feuchtgebiet der Toskana gelegenen Sees, der durch die Abwässer aus Feriensiedlungen und die in der Landwirtschaft verwendeten Düngemittel verschmutzt wurde (200 000 ECU). Ebenfalls in Italien wurde ein Zuschuß der Gemeinschaft in Höhe von 250 000 ECU als Anteil am Kauf einer Lagune in der Region Venedig bewilligt.

2.22. Der Wert solcher Vorhaben für die Verbesserung der Umwelt ist offensichtlich. Sie stellen jedoch viel eher Säuberungs- als Vorbeugungsmaßnahmen dar. Sollten sie sich vervielfachen, würden sie nur dazu beitragen, die Vorstellung zu fördern, daß der Verursacher nicht für den Schaden aufkommen muß und daß die umweltbezogenen Kosten einer Tätigkeit nicht von dem zu tragen sind, der diese Tätigkeit durchführt. Dies gilt insbesondere dann, wenn keine wirklichen Abschreckungsmaßnahmen zur Vorbeugung einer Wiederholung der Umweltbelastungen vorhanden sind.

Errichtung von Datenbanken

2.23. Der Aufbau und die Verfügbarkeit von Datenbanken über die natürlichen Lebensräume, die Verschmutzungsquellen und die Entwicklung der Umweltbelastungen sind für jegliche Umweltaktionen unerläßlich. Zur Entwicklung und Vereinheitlichung der Informationen hat die Kommission im Rahmen des Programms CORINE eine Datenbank erarbeitet. Der Durchführungszeitraum dieses Programms, der ursprünglich ab Januar 1985 einen Zeitraum von vier Jahren umfassen sollte, wurde durch die Entscheidung des Rates (EWG) Nr. 90/150/EWG(15)

um zwei Jahre verlängert, wobei die Gesamtkosten des Programms von 4 Mio ECU auf 10,5 Mio ECU angehoben wurden.

2.24. Die Datenbank sollte für die gesamte Gemeinschaft auf einheitlicher Basis etwa 40 Indikatoren in bezug auf die natürlichen Lebensräume und andere Elemente ökologischer Art bereitstellen. Da jedoch in den Mitgliedstaaten ein sehr unterschiedlicher Stand über Informationen bezueglich der Umwelt herrschte, traten bei der Durchführung des Programms beträchtliche Schwierigkeiten auf. In einigen Ländern waren die Informationen bereits zum grössten Teil verfügbar. Das System zielte dort im wesentlichen darauf ab, die Vergleichbarkeit der Daten sicherzustellen. In anderen Ländern dagegen war es erforderlich, umfangreiche Datenerfassungsarbeiten durchzuführen, die bei weitem noch nicht abgeschlossen sind. Infolgedessen sind die bisher erfassten Daten häufig noch unvollständig und sollten besser genutzt werden.

2.25. Die Prüfungen, die der Hof in den Mitgliedstaaten durchgeführt hat, ließen eine gewisse Verzettelung der Bemühungen zum Aufbau von Informationsquellen erkennen. Mehrere Stellen schaffen Erkundungsnetze oder Datenbanken - wofür sie manchmal Zuschüsse aus den gemeinschaftlichen Strukturfonds erhalten -, ohne ihren Ansatz oder ihre Methoden zu koordinieren, und wissen manchmal nicht einmal um die Existenz des Programms CORINE. Auch im Bereich der von der Gemeinschaft finanzierten Satellitenaufnahmen werden divergierende Methoden angewandt, ohne daß diese Abweichungen begründet würden und ohne eine Verbindung zum auf den Bereich Satellitenerkundung spezialisierten Institut in der Forschungsanstalt von Ispra herzustellen.

2.26. Im übrigen müssen wirksamere Maßnahmen ergriffen werden, um den Zugang zu den verfügbaren Informationen zu erleichtern und ihre Verwendung zu fördern, und zwar insbesondere durch die Erstellung und Verbreitung von Aufstellungen der bestehenden Datenbanken. Mehrere Fachleute oder Fachorganisationen haben während der Prüfungen des Hofes unterstrichen, daß die aus den zahlreichen von der Kommission finanzierten Studien hervorgehenden Berichte der Öffentlichkeit kaum zugänglich sind, obwohl die Gemeinschaft selbst eine Richtlinie verabschiedet hat, die den Zugang zu umweltbezogenen Informationen gewährleisten sollte(16)

. Darüber hinaus blieb auch die Verbindung zum Statistischen Amt der Gemeinschaften unzureichend.

2.27. Der durch die Entscheidung des Rates festgelegte Durchführungszeitraum für das Programm CORINE endete Ende 1990, ohne daß Bestimmungen bezueglich der Zukunft der Arbeiten getroffen wurden. Die Fortführung und Aktualisierung der Datenerfassung müssten normalerweise der Europäischen Umweltagentur übertragen werden, deren Errichtung jedoch noch nicht verwirklicht werden konnte. In der Zwischenzeit besteht die Gefahr, daß die erfassten Daten an Aktualität verlieren und somit uninteressant werden.

DRITTES KAPITEL

Finanzinstrumente mit struktureller Zweckbestimmung und Umwelt

Entwicklung der Verfahren

3.1. Auf nationaler Ebene ließen die Prüfungen des Hofes seit der Reform der Strukturfonds keine wesentlichen Fortschritte in bezug auf die Verfahren erkennen, die eine stärkere Berücksichtigung der Umweltprobleme bei der Ausarbeitung der Programme ermöglichen sollen.

3.2. An der Konzeption der verschiedenen Arten von Planungsinstrumenten (Entwicklungspläne, gemeinschaftliche Förderkonzepte, operationelle Programme) sind hauptsächlich die für Regionalentwicklung, Landwirtschaft und Beschäftigung zuständigen Dienststellen jeweils für ihr eigenes Ressort beteiligt. In den meisten besuchten Ländern und Gebieten waren die für Umweltfragen zuständigen Stellen zur Ausarbeitung der Programme nicht förmlich gehört worden.

3.3. Dies war in den Niederlanden und in der BR Deutschland der Fall, wo die zuständige Stelle überhaupt nicht oder allenfalls nachträglich im Rahmen des üblichen Informationsaustauschs zwischen Ministerialdienststellen informiert wurde. Sofern die vorherige Anhörung wie etwa im Saarland bisweilen stattfand, bezog sich die durchgeführte Prüfung praktisch ausschließlich auf die Berechnung der Kosten und die Analyse bestimmter technischer Aspekte.

3.4. In der BR Deutschland nahm das Bundesumweltamt eine vorherige Bewertung der von dem entsprechenden Ministerium erstellten nationalen Raumordnungspläne vor. Die Bewertung erstreckte sich jedoch nicht auf die vom Bundeswirtschaftsministerium bzw. vom Bundeslandwirtschaftsministerium im Rahmen der Strukturfonds der Gemeinschaft erstellten Pläne für Fördergebiete, selbst wenn sich der Bund an der Finanzierung beteiligte, wie dies in den neuen Bundesländern der Fall war. Auch im Vereinigten Königreich wurden die für den Umweltschutz zuständigen ministeriellen Dienste nicht in die Programmierungs- und Entscheidungsverfahren im Zusammenhang mit den gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen einbezogen.

3.5. Die Tätigkeit der verschiedenen Verwaltungsebenen bei der ordnungsgemässen Abwicklung der Gemeinschaftsverfahren wird insbesondere im Bereich des Umweltschutzes durch Schwierigkeiten bei der Vorbereitung, fehlende Anpassung der Instrumente und sogar durch eine unklare oder lückenhafte Aufgabenwahrnehmung beeinträchtigt. Es fehlt häufig an Fachkenntnissen und den notwendigen technischen Mitteln, um die Auswirkungen der finanzierten Maßnahmen auf die Umwelt beurteilen zu können. Die Tätigkeit der Begleitausschüsse ist ebenfalls zu passiv und zu sporadisch. Die Zahl und die Komplexität der Rechtsvorschriften hat derart zugenommen, daß zahlreiche - öffentliche und private - Einrichtungen sie nicht kennen bzw. ihre Anwendung nicht sicherstellen können. Bei seinen Prüfungen in den Regionen verschiedener Mitgliedstaaten hat der Hof selbst die mit der Vorbereitung der Programme betrauten Dienststellen mit den notwendigen Informationen über die bestehenden Gemeinschaftsvorschriften im Bereich des Umweltschutzes und über deren Inhalt versorgen müssen.

Inhalt der Programme

3.6. Die operationellen Programme bieten allerdings breiten Raum für Umweltprobleme, und wie bereits erwähnt, ist ein bedeutender Teil der Finanzierungen für Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt bestimmt.

3.7. Das Volumen der Maßnahmen hat sich mit der Verdoppelung der Mittelausstattung der Fonds tatsächlich erhöht, doch die qualitativen Änderungen bezueglich der Arten und Formen von Interventionen sind eher begrenzt. Die meisten Maßnahmen, die unter dem Umweltbereich aufgelistet sind, sind von ihrer Art her mit Maßnahmen identisch, die bereits zuvor unter einer anderen Bezeichnung oder einem anderen Titel finanziert wurden: Infrastrukturvorhaben im Bereich der Abwasseraufbereitung oder Abfallverwertung, Forstarbeiten, Bodenschutz.

3.8. Häufig handelt es sich eher um Unterstützungsmaßnahmen zur Förderung bestimmter Tätigkeiten als um Maßnahmen im Rahmen der Politik zur Bekämpfung der Ursachen von Umweltbelastungen. Der stark überwiegende Korrekturaspekt ist nicht vom Vorbeugungsaspekt getrennt, und es werden wenige Anhaltspunkte bezueglich der erwarteten Wirkung geliefert. Die geplanten Maßnahmen und die verwendeten Techniken werden in sehr allgemeinen Formulierungen beschrieben, die häufig unterschiedliche, ja sogar gegensätzliche Definitionen und Anwendungen ermöglichen.

3.9. Dies ist etwa der Fall, wenn die geplanten Abfallverwertungssysteme unterschiedslos von der einfachen kontrollierten Deponierung oder Verbrennung bis zur Pyrolyse oder Vergasung reichen können oder wenn Abwassersammelleitungen unterschiedslos geklärtes und ungeklärtes Wasser führen können oder aber wenn Maßnahmen für Schutzgebiete den - nicht näher präzisierten - Bau von Hotels oder sonstigen Fremdenverkehrsinfrastrukturen umfassen können.

3.10. Finanzierungen in nicht unbeträchtlicher Höhe sind für den Bau von Untergrundbahnen bestimmt. Bezueglich des Athener U-Bahnnetzes gilt die vorgesehene Hilfe (178 Mio ECU) in voller Höhe als dem Umweltschutz dienlich und nicht etwa dem Ausbau der Verkehrswege förderlich, weil die Investition dazu beitragen soll, die Zunahme des Strassenverkehrs und der Luftverschmutzung zu drosseln, und somit eine positive Wirkung auf die Umwelt zeitigen wird. Dieser Nutzeffekt wird jedoch gering bleiben, wenn sich die Investition nicht in den Rahmen einer Globalpolitik für den Stadtverkehr einfügt, denn zahlreiche Städte, die über eine U-Bahn verfügen, sind nach wie vor mit Lärmbelästigung, Staus, Parkplatzproblemen und Autoabgasen konfrontiert. Die Programme enthalten jedoch keinen echten Gesamtansatz dieser Art. Die Prüfungen des Hofes in einer technischen Überwachungsstelle für Kraftfahrzeuge ergaben beispielsweise, daß es keine präzise Erfassung der zu überprüfenden Kraftfahrzeuge in dem betreffenden Gebiet gab, obwohl eine erhebliche Anzahl von Kraftfahrzeugen nicht den Abgasnormen entsprach, und daß die alle zwei Jahre vorgesehenen Kontrollen noch wenig systematisch durchgeführt wurden.

3.11. Das Risiko von Unstimmigkeiten bezueglich des Nutzeffekts besteht auch auf anderen Ebenen. Obwohl die durch die Verstädterung verursachten Schäden in den Küstengebieten allgemein hervorgehoben werden, sieht das operationelle Programm für eine Region im Mezzogiorno den Bau grosser und mittlerer Hotels mit insgesamt 1000 Betten in einem Golf vor, dessen Fremdenverkehrspotential als besonders hoch gilt. Ziel der Initiative ist es, einen Ausgleich im Bereich der Unterkunftsmöglichkeiten in diesem Gebiet mit anderen, besser ausgestatteten Gebieten zu schaffen.

3.12. Umgekehrt kommen bei zahlreichen Programmen die negativen Folgen der Aufgabe der Bewirtschaftung in Binnengebieten, insbesondere hinsichtlich der Landschaftspflege, deutlich zum Ausdruck. Dennoch sind nur wenige Maßnahmen zugunsten solcher Gebiete vorgesehen, obwohl diese zu den von den Problemen im Zusammenhang mit dem regionalen Ungleichgewicht am stärksten betroffenen Gebieten gehören. Ferner beziehen sich wenige Maßnahmen auf Energieeinsparungen oder den Einsatz erneuerbarer bzw. alternativer Energien, obwohl das diesbezuegliche schwierige Experiment mit den nichtquotengebundenen Energieprogrammen und dem Programm VALOREN(17)

eine Weiterverfolgung lohnen würde. Der der Fortbildung im Umweltbereich vorbehaltene Anteil ist nach wie vor sehr gering.

Verknüpfung zwischen Investitionen und Umweltschutz

3.13. Trotz einer stärkeren Sensibilisierung und des allseits bekundeten Interesses für Umweltprobleme ist die Verknüpfung zwischen den Finanzierungen und der Notwendigkeit, zur Erhaltung des natürlichen Lebensraumes beizutragen, sowohl auf der Ebene der Verfahren als auch im Hinblick auf den Inhalt der Programme nach wie vor schwach. Es besteht die reale Gefahr, daß die Durchführung der Programme direkt und indirekt zur Erhöhung der Belastungen beiträgt und somit zumindest teilweise die Ursache neuer Schwierigkeiten bildet, die zu einem späteren Zeitpunkt schwierige und kostspielige Interventionen erfordern.

3.14. Die betroffenen Regionalbehörden legen den Schwerpunkt eher auf die Notwendigkeit von Arbeiten oder Investitionen zur Verringerung der Verschmutzung als auf Gesamtansätze, in deren Rahmen unter anderem sichergestellt werden kann, daß keine Maßnahmen unter Bedingungen eingeleitet werden, die zur Zerstörung der Umwelt oder zur Erhöhung der Verschmutzung beitragen. Die in einigen Fällen beobachtete Trennung der Zuständigkeiten zwischen Dienststellen mit einem eindeutigeren Umweltauftrag, die mit der Verwaltung des Programms ENVIREG betraut sind, und Behörden wie etwa Bauämtern, die mit der Verwaltung der anderen Infrastrukturprogramme betraut sind, ist sicherlich kein Beispiel für einen Gesamtansatz. Durch eine solche Trennung konnte zwar die Einflußnahme der Umweltbehörden auf einige Investitionen verstärkt werden, doch wird dadurch auch die Vorstellung bekräftigt, daß sich nur ein Teil der Programme auf Umweltanliegen bezieht.

3.15. Mit der Realisierung der Investitionen ist insbesondere im Hinblick auf die Einsatz- und Betriebsbedingungen nicht unbedingt der vorgesehene Nutzeffekt für die Umwelt gewährleistet. Zahlreiche Kläranlagen wurden - häufig mit Zuschüssen aus den Strukturfonds - in ländlichen Gemeinden gebaut. In Wirklichkeit bleibt die Mehrzahl dieser Kläranlagen in verschiedenen Gebieten ungenutzt, weil die betreffenden Kommunen nicht über die notwendigen Haushaltsmittel für deren Unterhaltung und Betrieb verfügen. Kläranlagen zur Entsorgung mehrerer Dörfer hätten wahrscheinlich eine geeignetere Lösung dargestellt.

3.16. Zur Messung der Luftqualität in Industriegebieten wurde in einer Region im Mezzogiorno ein Netz aus 30 Überwachungsstationen eingerichtet, mit deren Hilfe die Entwicklung einer Reihe von Luftbestandteilen verfolgt werden soll. Das von den Strukturfonds finanzierte operationelle Programm umfasst die Ausdehnung des Netzes auf städtische Gebiete. Obwohl die Anlage Echtzeitdaten liefert, ist der Einsatz nur als Planungshilfe ohne eine andere unmittelbare Schutz- oder Interventionsfunktion vorgesehen, da diese Aspekte nicht im Zuständigkeitsbereich der mit der Verwaltung des Systems betrauten Stelle liegen.

3.17. Es wurden Prüfungen in einem Busineß Innovation Center (B.I.C.) durchgeführt, das im Auftrag der Kommission und der betreffenden Region verschiedene Arten von Hilfen im Rahmen eines operationellen Programms zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen verwaltet. Diese Prüfungen ergaben, daß Umweltprobleme im Rahmen der Tätigkeit des Zentrums weitgehend aussen vor blieben und in dem mit dem Zentrum geschlossenen Vertrag nicht berücksichtigt waren. In den Beziehungen zwischen dem Zentrum und den begünstigten Unternehmen werden Umweltfragen nur behandelt, wenn vom interessierten Unternehmen eine diesbezuegliche Anfrage gestellt wird. Ebensowenig ist erkennbar, daß Initiativen zur Förderung von Maßnahmen zur Bekämpfung von Umweltbelastungen und zur Aufarbeitung von Verschmutzungen ergriffen werden.

3.18. Selbst wenn im Rahmen der Investitionen präzise Maßnahmen vorgesehen sind, ist deren Durchführung nicht immer gewährleistet. So wurde beispielsweise der Vorgang bezueglich der Gemeinschaftshilfe zum Bau eines Staudamms für den Fluß Aoos in Epirus im Jahre 1991 abgeschlossen, obwohl aufgrund der Wirksamkeitsstudie über das Vorhaben noch Aufforstungsarbeiten für rund 30 000 Bäume durchzuführen waren.

3.19. In einer allgemeinen Klausel in den Verträgen über die von der Kommission im Rahmen ihrer EGKS-Tätigkeit vergebenen Globaldarlehen wird verlangt, daß bei den mit diesen Globaldarlehen finanzierten Vorhaben die nationalen und gemeinschaftlichen Umweltvorschriften eingehalten werden(18)

. Die Prüfungen des Hofes in mehreren Ländern ergaben, daß diese Klausel praktisch nirgendwo angewandt wurde und keinen Niederschlag in den Finanzierungsverträgen zu den Vorhaben fand. Die befragten zwischengeschalteten Finanzinstitute gaben an, sie hätten dem Bestehen einer solchen Vertragsbedingung keine Aufmerksamkeit geschenkt, und verwiesen auf das Problem der mit einer solchen Kontrolle verbundenen Kosten. In anderen Fällen vertraten sie die Ansicht, die gesetzlichen Bestimmungen müssten genügen; dies läuft darauf hinaus, daß der Vertragsklausel jegliche Handhabe entzogen wird.

3.20. Bei den Maßnahmen, die Zuschüsse aus den Instrumenten mit struktureller Zweckbestimmung erhalten, besteht folglich kaum eine Verbindung zwischen den finanzierten Investitionen und dem Umweltschutz. Es werden zwar in dieser Richtung Initiativen ergiffen; deren Begleitung und Überwachung ist jedoch schwach, und die tatsächlichen Auswirkungen werden kaum kontrolliert. Im übrigen spielt der Präventions- oder Abschreckungsaspekt bei der Verwaltung der Fonds fast keine Rolle, und es werden praktisch keine Anstalten unternommen, um die umweltbezogenen Kosten der finanzierten Maßnahmen eingehender zu ermitteln oder zu berücksichtigen. Was die dem Hof übermittelten Berichte über Kontrollen an Ort und Stelle angeht, so kommen in ihnen nur selten Probleme der Bekämpfung von Umweltbelastungen zur Sprache.

Risiken negativer Auswirkungen anderer Investitionsvorhaben auf die Umwelt

3.21. Die vom Hof vorgenommene Prüfung in bezug auf mit Hilfe der Strukturfonds der Gemeinschaft durchgeführte Maßnahmen lässt erkennen, daß noch deutliche Fortschritte notwendig sind, um zu vermeiden, daß die finanzierten Vorhaben zur Schädigung der Umwelt beitragen oder zumindest nicht unbeträchtliche negative Auswirkungen zeitigen. Die festgestellten und nachstehend genannten Fälle betreffen grösstenteils Investitionen, die im Rahmen der vorangegangenen Regelungen beschlossen wurden. Da jedoch seither hinsichtlich der Verwaltungsbedingungen und der Art der Interventionen zur stärkeren Berücksichtigung des Umweltaspekts wenige Änderungen eingetreten sind, steht zu befürchten, daß die gemachten Feststellungen sich in der Zukunft wiederholen werden.

3.22. Im Rahmen der IMP finanzierte Arbeiten im Hafen von Saloniki bestanden in der Vertiefung eines der Hafenbecken und in der Sanierung der umliegenden Flächen. In Ermangelung rechtzeitig erstellter Vorstudien war zum Zeitpunkt des Beginns der Arbeiten keine Entscheidung bezueglich der Behandlung von 3 bis 4 Mio m3 belasteten Schlamms, die bei den Ausbaggerungsarbeiten anfallen würden, getroffen worden, und es wurde ins Auge gefasst, den Schlamm in den Golf einzubringen, was zur Zerstörung der bereits stark geschädigten Flora und Fauna beitrug.

3.23. Ebenfalls in Saloniki wurde im Rahmen desselben Programms der Einbau von Spezialfiltern zur Reduzierung der Lärm- und Staubemission durch ein Stahlwerk finanziert. Das Vorhaben wurde wie vorgesehen durchgeführt, doch der aufgefangene Staub wurde in einem Raum des Unternehmens gelagert und schließlich schichtweise auf umliegenden Grundstücken verteilt.

3.24. In Sachsen-Anhalt bezogen sich die Prüfungen auf zwei Vorhaben zur Erschließung eines Industriegeländes bzw. zur Errichtung einer Anlage zur Aufbereitung und Zerstörung ausgemusterter Eisenbahnschwellen aus Beton. Beim ersten Vorhaben sollte die Hilfe unter der Voraussetzung gewährt werden, daß eine Lösung zur Abwasseraufbereitung gefunden wird. Die Zahlung erfolgte jedoch ohne Berücksichtigung dieses Aspekts und ohne Auferlegung einer besonderen diesbezueglichen Verpflichtung.

3.25. Bezueglich der Eisenbahnschwellen war vor dem Finanzierungsbeschluß keinerlei spezielle Prüfung der umweltbezogenen Aspekte erfolgt; in der Beschreibung des Vorhabens war jedoch eine Vorrichtung zur Entsorgung von Sonderabfällen vorgesehen. Beim Besuch an Ort und Stelle wurde bestätigt, daß das Vorhaben in einem Trinkwasserschutzgebiet angesiedelt ist und daß die Gefahr besteht, daß Rückstände chemischer Substanzen, mit denen die Schwellen zur Unkrautbekämpfung besprüht worden waren, insbesondere mit den Niederschlägen in den Boden eindringen. Es gab jedoch keinerlei Hinweis auf eine Vorrichtung zur Entsorgung von Sonderabfällen oder zur Abscheidung ölhaltiger Rückstände. Die Lärm- und Staubemission war trotz des Einbaus von Filtern erheblich.

3.26. Zwei in Nord-Brabant (Niederlande) besuchte landwirtschaftliche Betriebe erhielten Hilfen für Investitionen zum Umweltschutz, insbesondere zum Bau moderner Ställe mit einem System zur Lagerung des Mists über sechs Monate. In den alten Ställen war die Lagerung nur über zwei Wochen möglich, und gemäß den in den Niederlanden erlassenen neuen Bestimmungen ist es untersagt, den Mist auf den Feldern auszubringen. Das erste Vorhaben stellte tatsächlich eine Ersatzinvestition dar und gibt keinen Anlaß zu Bemerkungen. Das zweite Vorhaben stand jedoch sehr deutlich im Zeichen einer Betriebserweiterung sowie einer Erhöhung des Viehbestands und damit der Misterzeugung, was gegen die Gewährung der Hilfe im Rahmen des Umweltschutzes hätte sprechen müssen.

3.27. Bei einem Bergbauvorhaben in Spanien wurde im Zuschussantrag erklärt, die Investition sei "ohne negative Auswirkungen", obwohl damit in Wirklichkeit die Abholzung einer riesigen Waldfläche und die Verschmutzung grosser Wassermengen verbunden waren. Durch eine 1986 getroffene Entscheidung der Regionalverwaltung wurde das Unternehmen verpflichtet, Wiederaufforstungen vorzunehmen, doch diese waren im Jahre 1989, dem letzten Jahr, zu dem ein Bericht vorliegt, noch nicht erfolgt. Die Abwässer werden nicht geklärt, sondern in zwei künstlichen Becken gelagert, und es wurden keine Bestimmungen bezueglich des Verbleibs der Sedimente erlassen. In den von dem Unternehmen an die Regionalbehörden übermittelten Quartalsmeldungen ist von sehr geringen Mengen toxischer Substanzen in den Abwässern die Rede. Diese Meldungen werden durch Analysen anhand von Wasserproben widerlegt, die von dem Unternehmen selbst vor und nach dem Durchfluß des Wassers durch die Anlage entnommen wurden; die Analysen zeigen beim Austritt rund doppelt so hohe Mengen an toxischen Substanzen wie beim Eintritt.

3.28. Probleme im Zusammenhang mit der Wasserverschmutzung wurden auch bei einem von der EGKS im Vereinigten Königreich finanzierten Vorhaben festgestellt, das noch nicht mit einer Kläranlage ausgestattet war. Zur Vermeidung der Verseuchung des Oberflächenwassers bemühte sich das Unternehmen, das belastete Wasser in aufgelassenen ehemaligen Kohleadern zu speichern, wobei allerdings das Risiko der Verseuchung des Grundwassers bestand.

VIERTES KAPITEL

Schutz der Qualität der Umwelt

Prüfung einiger örtlicher Überwachungseinheiten

4.1. Im Verlauf der Prüfungen in verschiedenen Regionen der Mitgliedstaaten hatte der Hof Gelegenheit, mit den für die Kontrolle der Abfallbeseitigung und der Ableitungen sowie mit den allgemein für die Einhaltung der im Bereich der Umweltbelastung festgelegten Grenzwerte zuständigen örtlichen Diensten Kontakt aufzunehmen. In einigen Mitgliedstaaten wurden spezielle Dienste für Umweltüberwachung eingerichtet, die vor allem mit einigen spezifischen Aufgaben in den Bereichen Gewässerschutz oder Naturschutzgebiete betraut sind. In der Regel obliegt die Kontrolle der Umweltverschmutzung allerdings den für Hygiene und Gesundheitsschutz zuständigen Diensten. Es handelt sich dabei häufig um Dienste mit anderen vorrangigen Aufgaben, beispielsweise der Organisation des Gesundheitswesens, die für die komplexen und spezifischen im Bereich Umweltschutz anfallenden Arbeiten nicht entsprechend ausgestattet wurden. Die "Umweltprüfung", d.h. die Bescheinigung eines unabhängigen Experten, daß die von ihm geprüfte Tätigkeit des Unternehmens den einschlägigen Umweltvorschriften entspricht, wird nur in wenigen Ausnahmefällen durchgeführt.

4.2. In einigen örtlichen Kontrollstellen, die der Hof im Mezzogiorno besucht hat, wurden Prüfungen vorwiegend auf besondere Anfragen hin oder aufgrund von in der Öffentlichkeit diskutierten Fällen vorgenommen. Die Luftqualität wurde praktisch überhaupt nicht geprüft. Hinsichtlich der Wasserqualität waren organisatorische Vorbereitungen für eine regelmässige Prüfung der Ableitungen im Gange. Die betreffenden Kontrollen betrafen aber lediglich die bekannten Einleitungsstellen, die anhand der im Laufe der letzten Jahre eingegangenen Meldungen aufgelistet worden waren. Eine vollständigere Bestandsaufnahme war nicht verfügbar, und es wurden keine Nachforschungen in bezug auf mißbräuchliche Ableitungen angestellt. Nicht einmal die Überwachung der auf die Sammlung und Beförderung verunreinigter Flüssigkeiten spezialisierten Betriebe war organisiert, wobei die Gefahr besteht, daß ein Teil der beförderten Flüssigkeiten illegal in die öffentlichen Sammler abgeleitet wird.

4.3. Ein italienisches Gesetz von 1988 sieht die Erstellung eines Inventars der Industrierückstände und -abfälle vor; in Anwendung dieser Bestimmungen sind die betroffenen Stellen gehalten, alljährlich eine Meldung über die erzeugten Abfälle vorzulegen. In einer vom Hof besuchten Region wurde die Anzahl der eingegangenen Meldungen auf weniger als 10 % der Meldungen geschätzt, die hätten vorgelegt werden müssen. Einige der betroffenen Stellen setzen sich über die ihnen auferlegten Pflichten hinweg oder kennen die Erzeugnisse nicht gut; andere ziehen es vor, sich überhaupt nicht zu melden. Die Verwaltung duldet diesen Zustand, denn es würde ihr schwerfallen, eine höhere Anzahl von Meldungen zu prüfen, und vor allem könnte sie die Aufbereitung der gesamten Abfallmenge unmöglich organisieren, wenn diese tatsächlich angemeldet würde. Die verfügbare Aufbereitungskapazität, die in der Regel in Form der Müllverbrennung besteht, wird auf etwa 25 % der erforderlichen Kapazität geschätzt. Die Bereitstellung zusätzlicher Kapazitäten stösst weniger auf finanzielle Probleme als auf Standortschwierigkeiten, da die Wahl jedes neuen Müllverbrennungsstandortes systematisch angefochten wird. Die Region verfügt nicht einmal über ein Zentrum für die Beseitigung von Sondermüll aus Krankenhäusern, dessen Volumen auf etwas mehr als 30 000 Tonnen pro Jahr geschätzt wird.

4.4. Die Richtlinie des Rates Nr. 85/337/EWG vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfungen bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten(19)

hat zahlreiche Beschwerden, Anfragen im Parlament und Gerichtsverfahren wegen der Nichtanwendung oder unkorrekten Anwendung der Rechtsvorschriften ausgelöst; dazu zählt auch die Tatsache, daß die Umweltverträglichkeitsprüfungen häufig durch den Betreiber selbst und nicht von einer unabhängigen Stelle durchgeführt werden. Die Richtlinie war bis zum 3. Juli 1988 umzusetzen; sie beschreibt in Anhang 1 vorbehaltlich einiger Sonderfälle Investitionsarten, die obligatorisch einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind, wobei auch Vorgaben über die Veröffentlichung und die Anhörung der betroffenen Parteien gemacht werden. In Anhang 2 sind Investitionsarten aufgeführt, bei denen die Umweltverträglichkeitsprüfung dem Ermessen des Mitgliedstaats überlassen bleibt.

4.5. Die Umsetzung dieser Richtlinie erfolgt in sehr beschränktem Masse. In mehreren Mitgliedstaaten wurde lediglich Anhang 1 in nationale Rechtsvorschriften überführt. Im übrigen war man der Ansicht, die Richtlinie sei nicht auf die im Zeitpunkt der Annahme der Umsetzungsmaßnahmen bereits beschlossenen Vorhaben anzuwenden, selbst wenn es sich um grosse Infrastrukturen wie Staudämme oder Bahnlinien handelte, die sich empfindlich auf die Umwelt auswirken. Darüber hinaus beschränkt sich die Anwendung häufig auf die neuen Investitionen und schließt Umstrukturierungsmaßnahmen aus, selbst wenn beispielsweise die Erweiterung einer Strasse in einem Wohngebiet oder ihr Umbau in eine Schnellstrasse zu einem echten Desaster führen kann.

Aspekt der Vorbeugung und "Verursacherprinzip"

4.6. Die Umsetzung der Umweltrichtlinien erfolgt sehr langsam und äusserst lückenhaft. Unter diesen Umständen ist es zweifelhaft, ob die Richtlinien allein wichtige Verhaltensänderungen im Umweltbereich bewirken können. Für Umweltfragen ist zwar eine echte Sensibilisierung erkennbar, und die Dringlichkeit der Maßnahmen wird zwar weitgehend bestätigt, konkrete Änderungen an der jeweiligen Lage lassen sich jedoch weniger erkennen. Die Schere zwischen den zum Schutz des Lebensraums und der natürlichen Umwelt erforderlichen und den konkret in die Tat umgesetzten Maßnahmen droht sich also immer mehr zu erweitern. Die Umsetzung der Richtlinien kann beim derzeitigen Tempo trotz anhaltender Bemühungen noch einige Generationen in Anspruch nehmen.

4.7. Eine Verbesserung der Lage setzt umfangreiche Begleitmaßnahmen voraus, die sich real auf die Aspekte Anreize und Abschreckung auswirken. In einer Empfehlung des Rates vom 3. März 1975(20)

über die Kostenzurechnung und die Intervention der öffentlichen Hand bei Umweltschutzmaßnahmen heisst es eindeutig: "Indem die Kosten für die Bekämpfung der Verschmutzung den Verursachern auferlegt werden, werden diese dazu veranlasst, die Verschmutzung zu verringern oder weniger umweltbelastende Erzeugnisse oder Technologien zu entwickeln, was eine rationellere Nutzung der natürlichen Hilfsquellen ermöglichen wird; diese Kostenzurechnung entspricht auch dem Kriterium des Nutzeffektes und dem Billigkeitsgrundsatz".

4.8. In diesem Sinne sind wenige Maßnahmen ergriffen worden; im übrigen sind besser entwickelte Techniken erforderlich, um die Umweltkosten der Wirtschaftstätigkeiten genauer erfassen und bestimmen zu können, und um gewährleisten zu können, daß diese auch berücksichtigt werden. Ohne Berücksichtigung dieser Faktoren können die sogar mit Hilfen der Gemeinschaft durchgeführten Investitionen eine Quelle zukünftiger Belastungen für die davon profitierenden Stellen werden und dazu führen, daß neue Maßnahmen zur Korrektur der negativen Folgen früherer Maßnahmen oder ihrer Begleiterscheinungen finanziert werden müssen.

Anwendung der Umweltrichtlinien

4.9. Die Überführung der Umweltrichtlinien in nationales Recht ist durch beträchtliche Verzögerungen und sonstige Schwierigkeiten gekennzeichnet. Einige Mitgliedstaaten unterlassen es, die verlangten Auskünfte und Dokumente zu liefern. In zahlreichen Fällen erfolgte die Überführung nicht innerhalb der vorgesehenen Fristen, in anderen Fällen wurde sie unvollständig oder schlecht durchgeführt. Die Umsetzung verlangt auf der Ebene der örtlichen Behörden die Durchführung von Untersuchungen und Erhebungen sowie die Anwendung von Verfahren spezifischer technischer Art, die von den betreffenden Verwaltungsstellen nicht immer in geeigneter Weise und mit der nötigen Vorbereitung geleistet werden können. Die Kompetenzverteilung führt zu einer Vermehrung der anzuwendenden Rechtsvorschriften und erhöht das Risiko voneinander abweichender Konzeptionen oder Interpretationen.

4.10. Angesichts der Anwendungsschwierigkeiten auf seiten der Mitgliedstaaten sind die Handlungsmöglichkeiten, über die die Kommission aufgrund der Richtlinien verfügt, recht begrenzt. Rund 100 Fälle wurden vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften verhandelt, der in zahlreichen Urteilen festgestellt hat, daß die betreffenden Mitgliedstaaten durch die versäumte Vorlage der angeforderten Informationen oder durch die nicht fristgerechte Einführung der für die Umsetzung der Richtlinien verlangten Maßnahmen ihren aus dem Vertrag erwachsenden Verpflichtungen nicht nachgekommen sind. Derartige Verurteilungen führen aber nicht unbedingt zu einer zuegigeren oder vollständigeren Anwendung der betreffenden Vorschriften. In einigen Fällen wird dieselbe Art von Verstössen mehrmals nacheinander verurteilt.

4.11. Insgesamt hat der Rat ca. 90 Richtlinien angenommen; dabei sind die Änderungen und Anpassungen nicht einbezogen, die vor allem zur Berücksichtigung der technischen Entwicklung und der Umweltbelastungen erforderlich sind. Trotz der beachtlichen Anzahl von Texten sind die Schadstoffquellen in ihrer Gesamtheit bei weitem noch nicht abgedeckt. So enthält beispielsweise im Zusammenhang mit der Richtlinie des Rates (EWG) Nr. 76/464 vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft(21)

eine Entschließung des Rates eine von der Kommission erstellte Liste von etwa 130 vorrangigen Stoffen, deren Ableitung einer vorherigen Genehmigung durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bedarf, wobei einige vom Rat festzulegende Grenzwerte einzuhalten sind. Von diesen 130 Stoffen werden von der Kommission 21 als vorrangig angesehen. Für 17 der 130 Stoffe und davon für 12 von 21 vorrangigen Stoffen wurden die Grenzwerte im Jahr 1991, also erst 15 Jahre nach Annahme der Richtlinie, festgelegt. Für die anderen Stoffe hat die Kommission dem Rat keinen Vorschlag zur Festlegung von Grenzwerten mehr unterbreitet; im Februar 1990 legte sie dagegen einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie vor, der seitdem in der Schwebe ist. Dieser zielt darauf ab, bei der Festlegung der Grenzwerte und Qualitätsziele die einstimmige Abstimmung durch die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit zu ersetzen.

4.12. Auch aufgrund des Zuschnitts der Dienststellen und der Aufgabenverteilung innerhalb der GD XI ist zu bedenken, daß die Anwendung der Richtlinien und ihre Kontrolle sehr schleppend und unzulänglich gehandhabt werden und daß für diesen Bereich ein besserer organisatorischer Ansatz erforderlich ist, in den - insbesondere was die Interventionen mit struktureller Zweckbestimmung und das Verursacherprinzip angeht - verstärkt andere Aktionsmittel der Kommission einbezogen werden sollten. Die Annahme von Richtlinien ist zur Festlegung eines rechtlichen Bezugsrahmens und zur Definition von Normen und Verfahren im Umweltbereich unerläßlich. Es ist allerdings relativ sinnlos, Normen auszuarbeiten, die weitgehend nicht angewandt werden; ein besseres Gleichgewicht zwischen den beiden Aspekten, nämlich Erarbeitung von Richtlinien und der entsprechenden Anwendungskontrolle, müsste ebenfalls hergestellt werden.

4.13. Bei der Kommission wie auch bei den Mitgliedstaaten werden einige Richtlinien, die sich unmittelbar und in erheblichem Masse auf den Umweltschutz auswirken, ausschließlich unter dem Aspekt der nationalen Rechtsangleichung bezueglich der Produktionsbedingungen in einem bestimmten Industriesektor, d.h. im Hinblick auf die Verwirklichung des Binnenmarktes verwaltet. Dies trifft vor allem auf einige Arten der Lärmbelästigung und beispielsweise auf die Richtlinie des Rates Nr. 78/1015/EWG vom 23. November 1978(22)

über den zulässigen Geräuschpegel und die Auspuffanlage von Krafträdern zu, deren Auswirkungen auf die Umwelt evident sind. Anläßlich einer Prüfung des Hofes bei der GD III der Kommission, die mit der Verwaltung dieser Richtlinie beauftragt ist, war weder eine Übersicht über deren Anwendung noch eine Bewertung der Ergebnisse zu erhalten. In den Mitgliedstaaten sind entweder die Zulassungsstellen für Krafträder oder die Technischen Überwachungsdienste für Krafträder für die entsprechenden Aufgaben zuständig; es ist aber allgemein durchaus möglich, im freien Verkauf im Handel Ersatzteile zu finden, deren akustische Eigenschaften den in der Richtlinie vorgegebenen Grenzwerten nicht entsprechen. Analog dazu ist für die Richtlinie des Rates Nr. 84/538/EWG vom 17. September 1984 über den zulässigen Schalleistungspegel von Rasenmähern festzustellen, daß die GD XI dafür zuständig ist, ohne daß von vornherein die Kriterien, die einer solchen Aufgabenverteilung zugrundeliegen, klar erkennbar wären. Die Verwaltung der Richtlinien über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und über den ökologischen Landbau(23)

obliegt dagegen der GD "Landwirtschaft".

SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN

5.1. Die Aktion der Gemeinschaft im Umweltbereich hat sich in den letzten Jahren stark entwickelt, und ihr Einfluß manifestiert sich in annähernd allen Aspekten der Bekämpfung der Umweltverschmutzung und des Schutzes der natürlichen Ressourcen. Diese Aktion wurde im Jahr 1986 durch die Einheitliche Europäische Akte festgeschrieben und wird durch den 1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht weiterentwickelt und verstärkt.

5.2. Die Umweltrichtlinien stellen das wichtigste Instrument der präventiven Gemeinschaftsaktion zum Schutz der natürlichen Umwelt dar, und sie spielen dabei eine wesentliche Rolle. Der Umsetzungsrhythmus ist jedoch recht schwerfällig, und es besteht eine beachtliche Kluft zwischen dem einschlägigen rechtlichen Rahmen und dessen Anwendung in der Praxis. Zwischenzeitlich kann sich die Lage verschlimmern, so daß sogar die in einigen Bereichen erzielten Fortschritte durch die in anderen Bereichen auftretende zunehmende Veschlechterung zunichte gemacht werden können.

5.3. Obwohl in diesem Bereich beachtliche Maßnahmen ergriffen wurden, ist zweifelhaft, ob die Umweltrichtlinien in der Art und Weise ihrer Anwendung ausreichen, um entscheidende Änderungen der Verhaltensweisen im Umweltbereich zu bewirken. Es ist daher von wesentlicher Bedeutung, daß sie durch andere Anreize zur Eindämmung von Umweltbelastungen unterstützt werden und daß die sonstigen verfügbaren Aktionsmittel stärker zur Erreichung der mit den Richtlinien angestrebten Ziele beitragen und ihnen insbesondere nicht entgegenwirken.

5.4. Die Ziele der Strukturfonds sind weiterzuverfolgen und unter Einhaltung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik durchzuführen. Dies ist nicht nur eine gesetzlich vorgeschriebene Forderung, sondern auch ein Imperativ der wirtschaftlichen Haushaltsführung, will man vermeiden, daß finanzierte Maßnahmen nachträglich Schwierigkeiten und Belastungen verursachen, die sich auf die Entwicklung der in Zukunft davon betroffenen Bevölkerung auswirken. In dieser Hinsicht sind noch erhebliche Fortschritte vonnöten, um die unvereinbaren Effekte auszuräumen und einen engagierteren Ansatz zu verfolgen, der einen konkreten Niederschlag in der Eindämmung von Umweltbelastungen findet. Ein zu hoher Anteil der Gemeinschaftshilfe betrifft Maßnahmen, die sich auf die Behebung der Schäden beziehen; Vorsorge gegen die Ursachen der Verschmutzung ist in den finanzierten Programmen und Vorhaben kaum zu finden. Wenn aber Aspekte der Vorbeugung nicht vorrangig sind, haben selbst die Interventionen zur Schadensbehebung keine dauerhafte Wirkung. Das gleiche muß für den Einsatz der neuen Instrumente - deren Einrichtung beschlossen wurde - gelten, insbesondere für den Kohäsionsfonds.

5.5. Die GD XI muß eine stärkere Koordinierungsrolle übernehmen, um die Verzettelung der Interventionen zu verhindern und zu gewährleisten, daß die verschiedenen Maßnahmen sich besser ergänzen und dadurch effizienter werden. In der Mehrjahresplanung müssten konkrete und quantifizierbare Ziele festgelegt werden, und es müsste klar aufgeführt sein, welche Mittel zur Erreichung dieser Ziele einzusetzen sind.

5.6. Bei den aus Umweltschutzmitteln finanzierten Vorhaben ist hinsichtlich der Bestimmung, der Auswahl und der Vergabe der durchzuführenden Arbeiten ein rigoroseres Vorgehen erforderlich, das die strikte Anwendung der Ausschreibungsverfahren beinhaltet. Die finanzielle Überwachung der Verträge ist deutlich zu verbessern, und die Ergebnisse der durchgeführten Arbeiten müssen systematisch ausgewertet werden. Die wiederholte Finanzierung von Tätigkeiten, die mit nur wenigen konkreten Umsetzungen verbunden sind, sollte stärker vermieden werden. Überwachung und Evaluierung der tatsächlichen Wirkung der geförderten Maßnahmen sind wesentliche operationelle Aspekte der Intervention; insbesondere erscheint die Inanspruchnahme von Zwischenvertragsnehmern für die Durchführung solcher Aufgaben nicht gerechtfertigt.

5.7. Die Informationen über das Finanzvolumen der Gemeinschaftsaktion, das nicht vollständig und präzise bestimmt wird, müssen verbessert werden. Ein solcher Mangel erschwert die Koordinierung der in den verschiedenen Bereichen entwickelten Maßnahmen und behindert einen Überblick über die Ergebnisse der Mittelbewirtschaftung. Insbesondere fehlt es an jeglicher Dokumentation über die verschiedenen Aspekte der Finanztätigkeit im Umweltbereich, mit der ein diesbezueglicher Gesamtansatz bezweckt würde.

5.8. In dem Masse wie die Politik der Vorbeugung und der Bekämpfung von Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung unzureichend ist, muß ein besserer Kenntnisstand erreicht und müssen die Umweltkosten, die durch Wirtschaftstätigkeiten entstehen, stärker berücksichtigt werden. Dies ist die Grundvoraussetzung für einen wirksameren Schutz der natürlichen Umwelt. Auch in dieser Hinsicht sind noch erhebliche Fortschritte zu erzielen. Die Kosten der Umweltbelastung können nicht systematisch von der Gesellschaft übernommen werden, sondern müssen in stärkerem Masse von den verursachenden Wirtschaftsteilnehmern getragen werden. Ein bedeutenderer Teil der Gemeinschaftsfinanzierungen sollte auf die Verwirklichung des "Verursacherprinzips" abzielen, das in den Rechtsvorschriften klar zum Ausdruck gebracht wird, aber nur dann abschreckende Wirkung haben kann, wenn es in die Praxis umgesetzt wird.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 18. Juni 1992 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof Aldo ANGIOI Präsident

Tabelle 3 - In den Titel "Umwelt" des Haushaltsplans eingesetzte Mittel und ihre Verwendung (1)

(ECU)

Verpflichtungen Zahlungen

Haushaltsposten endgültig verfügbare Mittel während d. Haushaltsj. eingegangene Verpflichtungen % endgültig verfügbare Mittel getätigte Zahlungen %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Sonstige Verschiedene 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Sonstige Verschiedene 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Sonstige Verschiedene 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Sonstige Verschiedene 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Sonstige Verschiedene 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4-302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Sonstige Verschiedene (K. B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

INSGESAMT ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Sonstige 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Einschließlich der Beträge für die Unterstützungsausgaben.

(2) Einschließlich von nicht unter die MEDSPA-Vorhaben fallende Ausgaben.

ANTWORT DER KOMMISSION

EINLEITUNG

Der Sonderbericht des Rechnungshofes zur Umwelt kommt für die Entwicklung dieses Politikbereichs im richtigen Moment. Er macht auf mehrere Fragen aufmerksam, mit denen sich die Kommission bereits bei der Aufstellung ihres Fünften Aktionsprogramms für die Umwelt befasst hat, das am 18. März 1992 genehmigt wurde. Die Gemeinschaft betreibt bereits seit fast zwanzig Jahren eine Umweltpolitik, auch wenn der Umweltbereich bis zur Einheitlichen Europäischen Akte in den Verträgen nicht erwähnt wurde. Die vier ersten Aktionsprogramme brachten bedeutende Fortschritte auf gesetzgeberischem Gebiet (über 200 Rechtsakte) und echte Verbesserungen des Umweltschutzes und der Umweltqualität. Das Vierte Aktionsprogramm läuft noch bis Ende 1992. Seine Auswirkungen werden erst in einigen Jahren erkennbar sein. Fest steht jedoch, daß die Umweltpolitik an einem Wendepunkt angelangt ist und in der Gemeinschaft eine immer wichtigere Rolle spielt. Das haben die Staats- und Regierungschefs 1990 auf dem Europäischen Rat von Dublin in ihrer Erklärung über die Notwendigkeit des Umweltschutzes anerkannt.

Dieser Bedeutung wird in dem neuen von den Mitgliedstaaten am 7. Februar 1992 unterzeichneten Vertrag über die Europäische Union Nachdruck verliehen, mit dem das Hauptziel der Förderung eines dauerhaften und umweltgerechten Wachstums im Gründungsvertrag verankert wird. Weiter sieht der neue Vertrag eine Umweltpolitik vor und legt im einzelnen fest, daß diese Politik auf ein hohes Schutzniveau abzielt und daß die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen. Dies führt dazu, daß auf Gemeinschaftsebene und in den Mitgliedstaaten umweltorientierte Überlegungen zunehmend Bestandteil anderer Politikbereiche werden.

Das Fünfte Aktionsprogramm, das dem Rat gegenwärtig zur Beratung vorliegt und mit dem diese Änderungen konkret umgesetzt werden, dient nicht nur der Kommission als Rahmen; vielmehr richtet es sich an alle in der Gemeinschaft am Umweltschutz Beteiligten. Es zielt weniger auf zu erwartende Probleme ab, als auf umweltbelastende Stoffe und auf Tätigkeiten, die zum Abbau der natürlichen Ressourcen beitragen. Die Verwirklichung seiner Ziele allein auf Gemeinschaftsebene ist nicht möglich; vielmehr ist dazu ein koordiniertes Vorgehen und die Teilung der Verantwortung zwischen allen Mitgliedern unserer Gesellschaft erforderlich. Die Grundstrategie des Programms besteht in der Festlegung langfristiger Zielsetzungen und Zielvorgaben, mit denen die volle Einbeziehung des Umweltschutzes und anderer umweltorientierter Politikbereiche gewährleistet wird. Dazu bedarf es der aktiven Beteiligung aller Hauptakteure der Gesellschaft (der Behörden, Unternehmen und der Allgemeinheit) und einer Erweiterung und Vertiefung der Koordinierungs- und Kontrollinstrumente. Das trägt den Empfehlungen und Schlußfolgerungen des Rates Rechnung.

In der Kommission erfordert dies eine engere Koordinierung zwischen den verschiedenen Dienststellen und eine stärkere Berücksichtigung umweltorientierter Überlegungen auf allen politischen Entscheidungsebenen. Das gilt insbesondere für die geplante Aufstockung der für den Umweltschutz vorgesehen Mittel. Daher sind die Empfehlungen des Rechnungshofes zu den gegenwärtig anstehenden Problemen ein wichtiger Beitrag zum künftigen Vorgehen der Kommission, besonders im Zusammenhang mit der Beurteilung der Strukturfonds und des neuen Kohäsionsfonds.

Gleichwohl sind nach Auffassung der Kommission im Rahmen ihrer Strukturpolitiken bereits wichtige Schritte unternommen worden, um der Umwelt bei ihren Interventionen in diesem Politikbereich stärker Rechnung zu tragen. So wurden in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten für die Ziele 1, 2 und 5b der Reform rund 3 Mrd. ECU für verschiedene Umweltschutzmaßnahmen bereitgestellt. Hinzukommen die in diesem Bereich im Rahmen mehrerer Gemeinschaftsinitiativen, insbesondere von ENVIREG, vorgesehenen Aktionen mit einem Finanzbeitrag der Gemeinschaft von 500 Mio. ECU.

Die Kommission möchte auch darauf hinweisen, wie wichtig die Rolle der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Umweltpolitik ist. Im Rahmen des Fünften Aktionsprogramms wird der Grundsatz der Subsidiarität von wesentlicher Bedeutung sein, indem es sicherstellt, daß die Mitgliedstaaten seine Zielsetzungen, Zielvorgaben und Aktionen durch geeignete nationale Maßnahmen vollständig umsetzen. Erreicht werden kann dies nur durch ein abgestimmtes Vorgehen und partnerschaftliche Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten. Eine solche Partnerschaft erfordert auch eine engere Kooperation von Kommission und Mitgliedstaaten bei der Kontrolle der Durchführung von Umweltaktionen. Ausserdem wird mit der Errichtung der Europäischen Umweltagentur und ihrer Informationsnetze dem erhöhten Bedarf an mehr und verbesserten wissenschaftlichen Vergleichsdaten über den Umweltschutz auf Ebene der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten entsprochen, um den Entscheidungsprozeß zu erleichtern.

ERSTES KAPITEL

Zielsetzungen und Mittel der Umweltpolitik der Gemeinschaft

Aufteilung der einzelnen Ausgaben

1.3. Die in der Bilanz angegebenen globalen Beträge betreffen alle im Umweltbereich zu Lasten der verschiedenen Haushaltslinien durchgeführten Aktionen. Errechnet wurden sie von den für diese Haushaltslinien anweisungsbefugten Generaldirektionen. Die Ergebnisse dieser Schätzungen wurden der GD XI von allen zuständigen Generaldirektionen in Vermerken mitgeteilt.

1.4. Die Analyse des Rechnungshofes betreffend die Quantifizierung der in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten für die Strukturfonds berücksichtigten Finanzbeiträge zugunsten der Umwelt entspricht ungefähr den Schätzungen der Kommission für diesen Bereich. Der grösste zahlenmässige Unterschied besteht bei dem gemeinschaftlichen Förderkonzept für Portugal, wo die Umweltaktionen nicht unter spezifischen Schwerpunktbereichen zusammengefasst, sondern auf verschiedene regionale Programme aufgeteilt sind. Der Beitrag der Gemeinschaft zu diesen Regionalprogrammen beträgt für die Zeit von 1989-1993 schätzungsweise 168 Mio. ECU.

Diese Daten belegen im übrigen, daß den Strukturfonds in der Umweltpolitik eine sehr bedeutende und konkrete Rolle zufällt.

1.6. Die Kommission räumt ein, daß mehr getan werden muß, um die vom Rechnungshof empfohlene Transparenz zu erreichen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten stehen u.a. vor dem Problem, daß es kein System von Indikatoren bezogen auf Umweltausgaben gibt. Die Sammlung umweltbezogener Daten auf nationaler Ebene galt in den Mitgliedstaaten bislang nicht als besonders vorrangig. Auf Gemeinschaftsebene arbeiten das Statistische Amt und die Kommissionsdienststellen seit zwei Jahren an der Entwicklung eines Systems, mit dem die Umweltausgaben auf Gemeinschaftsebene und in den Mitgliedstaaten genauer ermittelt werden können. Bei der ÖCD sind ähnliche Arbeiten im Gange, an denen die Kommission voll beteiligt ist.

Aktionsprogramme für den Umweltschutz

1.8. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofs zu der praktischen Umsetzung der Aktionsprogramme zur Kenntnis. Gleichwohl weist sie darauf hin, daß die ersten Aktionsprogramme darauf abzielten, das Bewusstsein der Öffentlichkeit für Umweltbelange zu schärfen und ein allgemeines Konzept für Umweltschutzmaßnahmen festzulegen. Ziel der letzten Aktionsprogramme war es, Qualitätsnormen (z.B. Wasserqualität und Emissionskontrollen) ins Auge zu fassen und die volle Anwendung und Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Gegenüber dem Vierten Aktionsprogramm, bei dem das Schwergewicht auf der Notwendigkeit lag, die Belange des Umweltschutzes in andere Politikbereiche einzubeziehen und eine breitere Palette von Instrumenten zur Durchführung der Umweltpolitik einzusetzen, erkennt die Kommission nunmehr mit der Annahme des Fünften Aktionsprogramms am 18. März 1992 an, daß es an der Zeit ist, die Zielvorgaben und Mittel für ihren Einsatz vorzusehen und Prioritäten zu setzen. In dem der praktischen Durchführung dienenden Fünften Aktionsprogramm sind langfristige Zielsetzungen, Zielvorgaben und Aktionen sowie der erforderliche Zeitrahmen für die Erfuellung dieser Ziele vorgesehen. Sie gelten für die Schlüsselbereiche Industrie, Landwirtschaft, Energie, Verkehr und Tourismus und tragen der Verwirklichung des Binnenmarktes Rechnung. Darüber hinaus verfügt die Kommission auf Ebene der Kommission und der Generaldirektionen über detaillierte Managementpläne, um die Umweltaktionen zu planen, festzusetzen und Prioritäten zu setzen.

1.9. Die Kommission bemüht sich, die Verfolgung und Bewertung der tatsächlichen Auswirkungen der Umweltprogramme und -aktionen künftig zu verbessern. Insbesondere wird sie Zielvorgaben und Indikatoren für die Feststellung der tatsächlichen Auswirkungen auf die Umwelt festlegen und es sich damit wesentlich erleichtern, Prioritäten für ihre Tätigkeiten zu setzen und somit die Wirksamkeit ihrer Interventionen zur praktischen Umsetzung der Umweltpolitik zu steigern.

Koordinierung der Interventionen und Koordinatorrolle

1.10. Die Kommission räumt eint, daß die Koordinierung ihres Umweltkonzeptes noch verbessert werden kann; dies ist eines der Ziele des Fünften Aktionsprogramms. Für Umweltbelange ist nicht allein die Generaldirektion "Umwelt" zuständig. Die Liste des Rechnungshofes ließe sich durch Zuständigkeiten weiterer Generaldirektionen wie GD I, GD II, GD VII, GD XXII und GD XIII ergänzen, die teilweise auch die Mittel bewirtschaften, die für den Umweltschutz bereitgestellt werden.

Demnach ist der Koordinierungsprozeß, an dem nahezu alle Kommissionsdienststellen beteiligt sind, kompliziert. Probleme lassen sich nur durch einen Wandel der Einstellungen und durch eine Änderung des Ansatzes lösen. Ein Wandel des Bewusstseins und der Einstellungen - so macht das Fünfte Aktionsprogramm deutlich - benötigt jedoch zwangsläufig Zeit.

1.11. Die Kommission räumt ein, daß in einigen Fällen bei der Umweltschutzproblematik noch Verbesserungen der interdirektionalen Koordinierung, Beratung und Beteiligung möglich sind, wie es beispielsweise bereits im Zusammenhang mit EIB und EGKS-Darlehen der Fall ist. Dies macht allerdings die Bereitstellung zusätzlicher Mittel erforderlich.

Nach Ansicht der Kommission handelt es sich insbesondere bei den Strukturfonds weniger um ein Problem der Koordinierung zwischen ihren Dienststellen, als vielmehr um Probleme bei der Globalisierung der punktüllen Interventionen je Programm, da die operationellen Programme, die die Grundlage für die Gewährung von Zuschüssen aus den Strukturfonds bilden, keine Angaben über die einzelnen Projekte enthalten. Bei der Gewährung des Zuschusses muß daher die Feststellung von Umweltauswirkungen der Maßnahmen eher einem globalen Ansatz folgen.

1.12. Die Finanzierung von Vorhaben im Rahmen der integrierten Mittelmeerprogramme wurde bereits vor fünf Jahren beschlossen. Die Koordinierung zwischen GD XI und GD XIV bei der Kontrolle der Einhaltung der Umweltschutznormen im Bereich der Aquakultur ist ausgezeichnet: Seit die Kommission am 8. Dezember 1988 die "Internen Anweisungen für die Bewertung der von der Gemeinschaft finanzierten Pläne, Programme und Projekte auf die Umwelt" angenommen hat, haben die beiden Generaldirektionen gemeinsam einen "Umweltfragebogen" ausgearbeitet, der jedem Antrag auf Gemeinschaftszuschüsse für ein Aquakulturvorhaben beigefügt sein muß. Die Dienststellen der GD XIV übermitteln diese Fragebögen regelmässig den Dienststellen der GD XI; vor jeder Finanzierungsmaßnahme werden sie sorgfältig geprüft. Es stimmt hinsichtlich der Beziehungen zwischen Aquakultur und Umwelt, daß die Generaldirektion XI eine Maßnahme zum Schutz der Feuchtgebiete entwickelt; doch ist eine umweltgerechte Wirtschaftsentwicklung nicht von vor- nherein ausgeschlossen.

Das breite Spektrum der durch die Feuchtgebiete angesprochenen Funktionen und deren natürliche und sozio-ökonomische Werte setzen einen integrierten Ansatz der hier erforderlichen besonderen Bewirtschaftung voraus. Auf dieser Basis können traditioneller Fischfang und Aquakultur in Feuchtgebieten erlaubt werden.

1.13. Die Maßnahmen zum Schutz des Waldes gegen Luftverschmutzung [Verordnung (EWG) Nr. 3528/86] und zum Schutz des Waldes gegen Brände [Verordnung (EWG) Nr. 3529/86] werden vom Referat "Spezifische Maßnahmen für den ländlichen Lebensraum" (forstwirtschaftliche Entwicklung, Umweltschutz) der GD VI verwaltet, das für die Forstwirtschaftspolitik der Gemeinschaft zuständig ist. Die beiden Maßnahmen sind Bestandteil des im Juni 1989 beschlossenen Aktionsprogramms zugunsten des Waldes in der Gemeinschaft.

Das zum Schutz der Wälder vor Umweltverunreinigung im Rahmen dieser Verordnung eingerichtete Beobachtungssystem und die Berichte der GD VI wurden in enger Zusammenarbeit mit der GD VI (CORINE) erstellt. Bei der Bekämpfung von Waldbränden beschränkt sich die Verordnung (EWG) Nr. 3529/86 auf Maßnahmen zur Verhütung von Waldbränden und zur Überwachung der Wälder.

Weitere Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene, die sich mit diesen Vorkehrungen