Entscheidung der Kommission

vom 25. Juli 2001

in einem Verfahren nach Artikel 82 EG-Vertrag

(COMP/C-1/36.915 - Deutsche Post AG - Aufhaltung grenzüberschreitender Postsendungen)

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 1934)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2001/892/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962 - Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 81 und 82 des EG-Vertrages(1) -, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1216/1999(2), insbesondere auf Artikel 3 und Artikel 15 Absatz 2,

im Hinblick auf die Beschwerde des British Post Office vom 4. Februar 1998 wegen mutmaßlicher Zuwiderhandlungen der Deutschen Post gegen Artikel 82 EG-Vertrag und die damit verbundene Aufforderung an die Kommission, die Zuwiderhandlungen abzustellen,

in Anbetracht des Beschlusses der Kommission vom 25. Mai 2000, das Verfahren in dieser Sache einzuleiten,

nachdem den betroffenen Unternehmen gemäß Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung Nr. 17 sowie der Verordnung (EG) Nr. 2842/98 der Kommission vom 22. Dezember 1998 über die Anhörung in bestimmten Verfahren nach Artikel 85 und 86 EG-Vertrag(3) Gelegenheit zur Äußerung gegeben wurde,

nach Anhörung des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. SACHVERHALT

A. Der Beschwerdeführer

(1) Das British Post Office (BPO) ist der öffentliche Postbetreiber des Vereinigten Königreichs.(4) BPO ist vornehmlich im Inlands- und Auslandspostgeschäft sowie im Paketdienst tätig.

B. Die Beschwerdegegnerin

(2) Die Deutsche Post AG (DPAG) ist der öffentliche Postbetreiber Deutschlands.(5) 1995 war der Deutsche Bundespost Postdienst in eine staatliche Aktiengesellschaft - die DPAG - umgewandelt worden. Im Herbst 2000 veräußerte der Bund 33 % seiner Anteile an der DPAG durch ein öffentliches Zeichnungsangebot. 2000 erzielte der DPAG-Konzern einen Gesamtumsatz von 32,7 Mrd. EUR (22,4 Mrd. EUR 1999)(6). Der Unternehmensbereich Brief der DPAG wirft hohe Gewinne ab(7). 2000 belief sich das Betriebsergebnis der DPAG im Unternehmensbereich Brief auf rund 2 Mrd. EUR (gegenüber 1 Mrd. EUR 1999)(8), während der Gesamtumsatz stabil bei 11,73 Mrd. EUR blieb (11,67 Mrd. EUR im Vorjahr)(9). Der Bruttogewinn des gesamten Konzerns betrug 2000 ca. 2,38 Mrd. EUR(10).

C. Die Beschwerdeschrift

(3) Am 4. Februar 1998 reichte das BPO eine Beschwerde gegen die DPAG gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 ein. In der Beschwerdeschrift machte das BPO geltend, dass sich die DPAG seit 1996 in zunehmendem Maße weigert, grenzüberschreitende Massensendungen aus dem Vereinigten Königreich weiterzubefördern, sofern das BPO nicht einen Aufschlag zahlt, der der Differenz zwischen dem deutschen Inlandsentgelt und der Endvergütung entspricht. Das BPO hält daran fest, dass es sich bei den beanstandeten Sendungen um gewöhnliche grenzüberschreitende Post handelt, während die DPAG behauptet, dass sie sogenannte "ABA-Remails" darstellen (siehe Abschnitt D).

(4) Das BPO behauptete, dass die DPAG die Freigabe beanstandeter Sendungen wiederholt verzögert hat, obgleich das BPO - um die Freigabe der Sendungen zu erwirken - zugestimmt hatte, die Differenz zwischen der Endvergütung (siehe Abschnitt D) für die Zustellung grenzüberschreitender Post und dem vollen Inlandsentgelt zu zahlen. Da bei Sendungen der beanstandeten Art häufig bestimmte Termine einzuhalten sind, entsteht aus zusätzlichen Verzögerungen für das BPO und seine Kunden ein wirtschaftlicher und finanzieller Schaden. Nach Auffassung des BPO stellt die wiederholte Weigerung der DPAG, ihr vom BPO übersandte grenzüberschreitende Postsendungen zuzustellen, wenn nicht ein Zuschlag gezahlt würde, und zwar mit der unzutreffenden Begründung, bei diesen Sendungen handle es sich um ABA-Remail, eine missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung unter Verstoß gegen Artikel 82 EG-Vertrag dar. Darüber hinaus stelle auch die verzögerte Freigabe abgefangener Sendungen trotz der Einwilligung des BPO, die Forderungen der DPAG zu erfuellen, ebenfalls eine missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung dar.

D. Sachlicher und rechtlicher Hintergrund

Das Postmonopol in Deutschland

(5) Das Kerngeschäft der DPAG liegt im Einsammeln, Sortieren und Zustellen von Inlandsbriefsendungen. Die DPAG ist gesetzlich verpflichtet, in Deutschland flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis ein Mindestangebot an Postdienstleistungen zu erbringen. Diese Verpflichtung wird als Universaldienstleistungspflicht bezeichnet.(11) Bestimmte Dienste unterliegen einem gesetzlichen Monopol, das der DPAG gewährt wurde, bei anderen Postdiensten dagegen besteht ein Wettbewerb mit privaten Anbietern.(12) Daneben erbringt die DPAG auch Auslandspostdienste im Rahmen zwei- und mehrseitiger Vereinbarungen mit anderen öffentlichen Postbetreibern. Die Inlandstarife in Deutschland sind die höchsten in der Gemeinschaft.(13)

(6) Das der DPAG gewährte Postmonopol umfasst das Einsammeln, Weiterleiten und Ausliefern von Inlandspost, die Beförderung und Zustellung eingehender grenzüberschreitender Post sowie das Einsammeln und Weiterleiten ausgehender grenzüberschreitender Post. Unter das Monopol fallen sämtliche Briefsendungen und adressierte Kataloge, deren Einzelgewicht weniger als 200 Gramm und deren Porto nicht mehr als das Fünffache des geltenden Preises für entsprechende Postsendungen der untersten Gewichtsklasse beträgt. Das Monopol beinhaltet nicht Massensendungen inhaltsgleicher Briefe mit einer Mindestzahl von 50 Stück und einem Einzelgewicht von mehr als 50 Gramm oder bestimmte höherwertige Dienste.(14) Die Exklusivlizenz der DPAG läuft am 31. Dezember 2002 aus.(15)

(7) Der Umsatz des gesamten deutschen Briefpostmarktes (einschließlich Inlandspost und grenzüberschreitender Post) ist für 1998 auf 9,7 Mrd. EUR veranschlagt worden, davon 2,6 Mrd. EUR im formell freien Wettbewerb (d. h. außerhalb des reservierten Bereichs). Auf die annähernd 250 Lizenznehmer, die neben der DPAG auf dem deutschen Briefmarkt tätig sind, entfällt davon aber nur ein Bruchteil - 55 Mio. EUR (d. h. 2 % des "im Wettbewerb befindlichen" Marktsegments).(16) Diese Zahl wird durch Angaben der deutschen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) bestätigt, die die DPAG-Anteile auf diesem Markt auf 99,2 % (1998) bzw. 98,7 % (1999) geschätzt hat.(17)

Grenzüberschreitende Briefsendungen

(8) Das System, nach dem die Postverwaltungen einen gegenseitigen Ausgleich für die Zustellung von grenzüberschreitender Post im gegenseitigen Namen vornehmen, ist als Endvergütungssystem bekannt. Nach dieser Regelung erhält der zustellende öffentliche Postbetreiber von der Ausgangspostverwaltung eine Ausgleichszahlung für die Zustellung von grenzüberschreitender Post. Diese Zahlungen werden als Endvergütungen bezeichnet.(18)

(9) Das Sammeln und Weiterleiten von ausgehenden grenzüberschreitenden Postsendungen ist in den meisten Mitgliedstaaten de jure oder de facto liberalisiert. Doch obwohl in einer Reihe von Mitgliedstaaten inzwischen Wettbewerber auf diesem Markt tätig sind, werden die Inlandsmärkte nach wie vor von den jeweiligen öffentlichen Postbetreibern beherrscht.(19) Die Liberalisierung ausgehender grenzüberschreitender Briefsendungen in den nachfolgenden Jahren hat das Erbringen von Remailingdiensten erleichtert. Im Gegensatz zu den meisten anderen öffentlichen Postbetreibern der Gemeinschaft hat die DPAG gegenüber Postbetreibern, die ausgehende grenzüberschreitende Briefdienste erbringen, eine rigorose Haltung eingenommen. Sie hat diese Betreiber verklagt und in Deutschland Gerichtsentscheide erwirkt, in denen festgestellt wird, dass Unternehmen, die ausgehende grenzüberschreitende Briefdienste anbieten, das deutsche Postmonopol verletzen. Die konkurrierenden Betreiber sind gerichtlich aufgefordert worden, diese Dienste einzustellen.(20)

(10) Beim Markt für die Beförderung und Zustellung von eingehender grenzüberschreitender Briefpost sieht die Lage anders aus. In allen Mitgliedstaaten wird praktisch die gesamte eingehende Briefpost von den marktbeherrschenden öffentlichen Postbetreibern abgefertigt.(21) Mit der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (Postrichtlinie), die 1998 in Kraft trat, wurde nur ein Teil dieses Marktes für den Wettbewerb geöffnet.(22)

Remailing

(11) Remailing lässt sich als die Praxis der Umleitung von Postsendungen zwischen Ländern unter Ausnutzung einer Kombination aus konventionellen Beförderungsdiensten, Expressdiensten und anderen Postdiensten beschreiben. Spezielle Remailing-Firmen bieten Postbetreibern Auslandsmassensendungen im Auftrag von Kunden aus anderen Ländern an (gewerbliches Remailing). Anfangs wurden Remailingdienste von privaten Firmen erbracht, doch inzwischen haben auch die öffentlichen Postbetreiber diesen Bereich zunehmend für sich erschlossen.

(12) Remailing wird wirtschaftlich tragfähig, wenn die Posttarife zwischen den einzelnen Ländern erheblich voneinander abweichen, wie dies in der Gemeinschaft der Fall ist. Je größer die Differenz zwischen den Inlandssätzen eines bestimmten Landes und den niedrigen Endvergütungen, die dessen öffentlicher Postbetreiber für das Zustellen eingehender grenzüberschreitender Post erhält, desto eher besteht die Möglichkeit für ein gewinnbringendes Remailing. Sind also die Endvergütungen im Empfängerland niedrig, so kann die Ausgangspostverwaltung ein grenzüberschreitendes Entgelt erheben, das deutlich geringer ist als das normale Inlandsentgelt im Empfängerland. Daher lassen sich Gewinne erzielen, wenn aus Land A stammende Post in Land B verbracht und von dort zurück in Land A oder in ein drittes Land (Land C) gesandt wird.

(13) Wenn deutsche Firmen ihre Inlandspost über das Vereinigte Königreich umleiten, steigt der Umsatz britischer Postbetreiber auf Kosten der DPAG. Es liegt im wirtschaftlichen Interesse von öffentlichen Postbetreibern von Ländern mit hohen Posttarifen (wie Deutschland), Remailing zu verhindern, während öffentliche Postbetreiber von Ländern mit niedrigen Auslandstarifen - die damit als Durchgangsländer für Remail in Frage kommen - ein wirtschaftliches Interesse an der Förderung von Remail haben.

(14) Für die Würdigung des vorliegenden Falls sind zwei Formen des Remailing von Belang - das "ABA"- und das "ABC"-Remailing. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat in seinem Urteil vom 10. Februar 2000 in den verbundenen Rechtssachen C-147/97 und C-148/97 (Deutsche Post AG/Gesellschaft für Zahlungssysteme mbh (GZS) und Citicorp Kartenservice GmbH)(23) diese Praktiken wie folgt beschrieben:

ABA-Remailing:

Die Briefe kommen aus dem Staat A, werden aber im Staat B zur Post gegeben, um im Staat A zugestellt zu werden.

ABC-Remailing:

Die Briefe kommen aus dem Staat A, werden aber im Staat B zur Post gegeben, um im Staat C zugestellt zu werden.

Zentralisierter Postversand

(15) Als Folge der fortschreitenden Integration der Gemeinschaftsmärkte verlangen viele multinationale Unternehmen inzwischen auf ihre speziellen Anforderungen zugeschnittene Postdienstleistungen, was Kosten, Beförderungstempo und andere Leistungsbestandteile betrifft. Um die Erstellungs- und Verteilungskosten möglichst gering zu halten sowie Mengen- und Verbundvorteile bestmöglich auszunutzen, erwarten diese Unternehmen Komplettlösungen für ihre gesamte Postverteilung. So zentralisieren multinationale Unternehmen ihren Postversand in wachsendem Maße in einer begrenzten Zahl von Versandzentren, von denen aus Postsendungen an die Kunden in verschiedenen Ländern verteilt werden.

(16) Die Mehrzahl der Kunden zieht es weiterhin vor, mit Verkäufern in ihrem eigenen Land und in ihrer Muttersprache Geschäfte abzuschließen. Wie die Erfahrung zeigt, ist die Resonanz auf gewerbliche Sendungen wesentlich größer, wenn die Kunden ihre Antwort an jemandem in dem Land senden können, in dem sie wohnen. Multinationale Firmen lösen dieses Problem, indem sie in jedem Land einen Ansprechpartner anbieten (z. B. durch Angabe eines einheimischen Tochterunternehmens oder Vertreters als Antwortadresse).

Von der DPAG angebotene Auslandspostversanddienste

(17) Die DPAG bietet zentrale Postdienste für multinationale Kunden an, die maßgeschneiderte Verteildienste erwerben wollen. Die DPAG hat selbst anerkannt, dass: "Customers operating internationally demand high quality and a broad range of service [sic] from a single source (one stop shopping)"

[international operierende Kunden verlangen hohe Qualität und eine breite Palette von Diensten aus einer Hand (Komplettlösungen)].(24)

(18) Die Deutsche Post Global Mail - ein Tochterunternehmen der DPAG - bietet maßgeschneiderte Briefversandlösungen für internationale Geschäftskunden an, darunter auch internationale Werbeantworten. Ein Beispiel für einen gemeinschaftsweiten Postdienst der DPAG ist die Verteilung von Sendungen im Auftrag der Oracle Corporation. Dieses Unternehmen verteilt über die DPAG in Deutschland Massensendungen an Adressaten in 16 europäischen Ländern. Die Empfänger erhalten die Möglichkeit zur Rückantwort per Telefon oder Fax unter Nutzung nationaler gebührenfreier Telefonnummern.(25)

(19) Die DPAG bietet ihren zentralisierten Auslandspostdienst in folgender Weise an: "International Mail Service advises you on how to optimize international mail activities (...)

Suppose for example a software company based in Germany is planning to send a mail shot with reply option to 30000 recipients in 16 different countries simultaneously. Each mail piece consists of three elements: envelope, letter and brochure. International Mail Service will not only check and update the address file, but also personalize the mail shot in accordance with the conventions of each country - a significant factor for mail shot success."

[International Mail Service berät Sie, wie Sie Ihren Auslandspostversand optimieren können. (...)

Stellen Sie sich z. B. vor, ein in Deutschland ansässiges Software-Unternehmen will eine Sendung mit Werbeantwort an 30000 Empfänger in 16 verschiedenen Ländern gleichzeitig verschicken. Jede Einzelsendung besteht aus drei Teilen: Umschlag, Anschreiben und Broschüre. International Mail Service wird nicht nur das Adressenverzeichnis prüfen und auf den neuesten Stand bringen, sondern auch die Sendung an die Gepflogenheiten des jeweiligen Landes anpassen - ein wichtiger Faktor für den Erfolg der Aktion.](26)

(20) Die DPAG schätzt ihren Marktanteil in Deutschland bei ausgehender grenzüberschreitender Briefpost auf etwa 75 %.(27) Die Hauptzielgruppen sind internationale Geschäftskunden, die große Mengen Geschäftspost, Direktwerbung, Publikationen und höherwertige Stücke versenden.(28) Die DPAG steht im Vereinigten Königreich auf dem Markt für ausgehende grenzüberschreitende Post in direktem Wettbewerb mit dem BPO und anderen Betreibern. Ein Beispiel für diesen Wettbewerb ist das Angebot der DPAG für den europaweiten Auftrag des Unternehmens American Express, das zu jener Zeit seine Sendungen an alle europäischen Kunden von seinem Verteilzentrum im Vereinigten Königreich aus verschickte.(29)

Der Weltpostvertrag

(21) Der Weltpostverein (UPU) ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen und das für Postangelegenheiten zuständige internationale Gremium. In aller Regel gehören die Mitglieder der Vereinten Nationen auch dem UPU an. Der Weltpostvertrag (WPV) bildet den rechtlichen Rahmen für den internationalen Austausch von Postsendungen. Der UPU tritt alle fünf Jahre zu einem Kongress zusammen, auf dem der Vertrag überprüft und gegebenenfalls überarbeitet wird. Der WPV hat den Status eines Vertragswerks, dem die Regierungen jedes Mitgliedstaats beigetreten sind. Der jüngste Weltpostkongress fand im August/September 1999 in Peking statt. Der revidierte Weltpostvertrag (WPV-1999) trat am 1. Januar 2001 in Kraft.(30) Für den vorliegenden Fall sind die Fassungen von 1989, 1994 und 1999 (WPV-1989, WPV-1994 und WPV-1999) relevant.

(22) Artikel 25 WPV regelt, welche Verwaltungsbefugnisse die Mitgliedsländer in Bezug auf Remail einsetzen können.(31) In der Fassung des WPV-1994 lautet er wie folgt: "Aufgabe von Briefpostsendungen im Ausland:

1. Kein Mitgliedsland ist verpflichtet, Briefpostsendungen zu befördern oder den Empfängern zuzustellen, die in seinem Gebiet ansässige Absender im Ausland aufgeben oder aufgeben lassen, um aus den dort geltenden günstigeren Tarifen Nutzen zu ziehen.

2. Die Bestimmung unter Punkt 1 gilt ohne Unterschied sowohl für Briefpostsendungen, die in dem Land, in dem der Absender wohnt, versandfertig gemacht und anschließend über die Grenze gebracht werden, als auch für Briefpostsendungen, die in einem anderen Land für den Versand vorbereitet worden sind.

3. Die Bestimmungsverwaltung ist berechtigt, vom Absender oder andernfalls von der Aufgabeverwaltung die Bezahlung der Inlandsgebühren zu fordern. Gehen weder der Absender noch die Aufgabeverwaltung binnen der von der Bestimmungsverwaltung gesetzten Frist auf deren Forderung ein, kann sie die Sendungen gegen Erstattung der Rücksendungskosten an die Aufgabeverwaltung zurücksenden oder damit nach ihren Inlandsvorschriften verfahren.

4. Kein Mitgliedsland ist verpflichtet, Briefpostsendungen zu befördern oder den Empfängern zuzustellen, die Absender in einem anderen Land als demjenigen, in dem sie ansässig sind, in großer Zahl aufgegeben haben oder haben aufgeben lassen, wenn es dafür keine angemessene Vergütung bekommt. Die Bestimmungsverwaltungen sind berechtigt, von der Aufgabeverwaltung eine ihren Kosten angemessene Vergütung zu fordern, doch darf diese den höheren der nach den folgenden beiden Formeln errechneten Beträge nicht überschreiten: 80 Prozent des für gleichartige Sendungen geltenden Inlandstarifs oder 0,14 SZR pro Sendung plus 1 SZR pro Kilogramm. Geht die Aufgabeverwaltung binnen der von der Bestimmungsverwaltung gesetzten Frist nicht auf deren Forderung ein, kann diese die Sendungen gegen Erstattung der Rücksendungskosten an die Aufgabeverwaltung zurücksenden oder damit nach ihren Inlandsvorschriften verfahren."

(23) Die DPAG argumentiert, dass der größte Teil der strittigen Sendungen im vorliegenden Fall zu einem Zeitpunkt versendet wurde, als - nach Auffassung der DPAG - in Deutschland noch WPV-1989 in Kraft war. Artikel 25 WPV-1989 glich Artikel 25 WPV-1994. Der Hauptunterschied im Inhalt bestand darin, dass Artikel 25 Absatz 1 WPV-1989 noch einen Satz enthielt, der in der Fassung von 1994 gestrichen worden war. In der Fassung von 1989 lautete Artikel 25 Absatz 1 WPV demnach wie folgt: "(1) Kein Mitgliedsland ist verpflichtet, Briefpostsendungen zu befördern oder den Empfängern zuzustellen, die in seinem Gebiet ansässige Absender im Ausland aufgeben oder aufgeben lassen, um aus den dort geltenden günstigeren Tarifen Nutzen zu ziehen. Dies gilt auch für in großer Zahl aufgegebene Sendungen dieser Art, und zwar auch dann, wenn nicht die Absicht besteht, aus den günstigeren Gebühren einen Nutzen zu ziehen.(32)"

(24) Die DPAG beharrt darauf, dass der WPV-1994 am 9. Dezember 1998 in Deutschland in Kraft trat und machte geltend, dass diese Auffassung von der deutschen Rechtsprechung gestützt wird. Das BPO hat dieser Sichtweise der DPAG jedoch widersprochen und führt an, dass der WPV-1994 bereits früher in Kraft getreten sei.(33) Nach WPV-1989 konnten sich empfangende öffentliche Postbetreiber bei Massensendungen, die von inländischen Absendern im Ausland aufgegeben worden waren, ungeachtet des Grundes für diese Vorgehensweise auf Artikel 25 berufen, während sie nach WPV-1994 nachweisen müssen, dass die Sendungen im Ausland mit dem Ziel aufgegeben wurden, Nutzen aus den dort geltenden günstigeren Tarifen zu ziehen, um sich auf diese Bestimmung berufen zu können.

Definition des Absenderbegriffs

(25) Ursache der Auseinandersetzung zwischen den Parteien im vorliegenden Fall ist eine grundsätzlich unterschiedliche Auffassung darüber, wer als Absender eines Poststücks anzusehen ist. Keine der beiden genannten Fassungen des Weltpostvertrages beinhaltet eine Definition des Absenderbegriffs. Die öffentlichen Postbetreiber legen den Absenderbegriff im Sinne von Artikel 25 unterschiedlich aus. Daher bleiben sowohl das BPO als auch die DPAG dabei, dass ihre jeweiligen Auslegungen des Begriffs Absender im Einklang mit Artikel 25 WPV stehen.

Definition des Absenders in der Postrichtlinie

(26) In der Postrichtlinie wird der Begriff Absender wie folgt definiert: "Absender: die natürliche oder juristische Person, der Urheber von Postsendungen ist.(34)"

(27) Diese Definition des Absenders in der Postrichtlinie kann auf ganz unterschiedliche Weise ausgelegt werden. Das BPO wie auch die DPAG sind der Meinung, dass sich ihre jeweiligen Auslegungen im Einklang mit der Definition des Absenderbegriffs in der Postrichtlinie befinden.

Die Definition des Begriffs "materieller Absender"

(28) Die DPAG hat wiederholt vorgebracht, dass ihre Handlungen in Bezug auf eingehende grenzüberschreitende Post vollständig im Einklang mit der deutschen Rechtsprechung stehen. In der Rechtsprechung der deutschen Gerichte findet ein Begriff Anwendung, der von der DPAG als "materieller Absender" bezeichnet wird.(35) Nach dieser Definition wird die Identität des Absenders nach dem Augenschein angenommen. Die Person, die sich dem Anschein nach an den Adressaten wendet - ausgehend vom Gesamteindruck des Poststücks, auch des Inhalts -, wird als Absender angenommen. Die Relevanz der Definition des Begriffs "materieller Absender" ist in jüngster Zeit von deutschen Gerichten in Frage gestellt worden.(36) Die DPAG legt die Definition des "materiellen Absenders" sehr weit aus. In der Praxis geht sie davon aus, dass die Sendung einen deutschen Absender hat, wenn im Inhalt einer grenzüberschreitenden Sendung ein Verweis auf eine in Deutschland ansässige Organisation erfolgt (z. B. in Gestalt einer Antwortadresse in Deutschland), und zwar ungeachtet der wirklichen Herkunft der Sendung.

(29) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte argumentierte die DPAG, die Kommission habe die Anwendung der Definition des "materiellen Absenders" durch die DPAG falsch dargestellt. Nach Auskunft der DPAG erfolgt die Überprüfung einer Sendung durch die DPAG nach folgenden Kriterien:

i) der Verweis auf einen inländischen (d. h. deutschen) Absender,

ii) die Verwendung von Kopfbögen einer inländischen Firma,

iii) die Angabe einer Antwortadresse im Inland,

iv) die Möglichkeit, dass Kunden sich an eine inländische Organisation wenden können, um Waren zu bestellen oder Informationen einzuholen,

v) die Möglichkeit, dass Kunden Waren im Inland bezahlen können,

vi) die Unterschrift eines Vertreters eines inländischen Unternehmens,

vii) die Tatsache, dass sich ein inländisches Unternehmen an den Kunden wendet.(37)

E. Die beanstandeten Maßnahmen

(30) Zur Untermauerung seiner Beschwerde legte das BPO Informationen zu einer Reihe von grenzüberschreitenden Postsendungen vor, die die DPAG zurückgehalten und für deren Zustellung an die deutschen Adressaten sie Aufschläge verlangt hat. Die vom BPO als Beispiele vorgelegten ausführlichen Informationen betreffen Sendungen von verschiedenen Unternehmen, die von der DPAG zurückgehalten, verzögert und mit einem Aufschlag belegt wurden. Drei dieser Beispiele - Ideas Direct, Fidelity Investments und Gant - werden im weiteren eingehend behandelt. Zusätzlich zu den Zahlungsforderungen an das BPO hat die DPAG in einigen Fällen auch Aufschläge nicht von den Absendern im Vereinigten Königreich, sondern von Vertretern der Absender in Deutschland erhoben.

(31) Nachdem im Februar 1998 die ursprüngliche Beschwerde eingereicht worden war, hat die DPAG eine große Zahl weiterer Forderungen für zuvor nicht beanstandete Postsendungen gestellt. Das BPO hat danach weitere Beweise für Fälle vorgelegt, in denen die DPAG die Freigabe aufgehaltener grenzüberschreitender Sendungen über sehr lange Zeiträume verzögert hat. Auf den Fall Multiple Zones wird weiter unten eingegangen.

Ideas Direct Ltd

(32) Das britische Unternehmen Ideas Direct Ltd (Ideas Direct) ist eine Tochterfirma der ebenfalls im Vereinigten Königreich eingetragenen Direct Group International Ltd. Das Hauptgeschäft von Ideas Direct besteht im Verkauf von Konsumgütern im Vereinigten Königreich, Frankreich, Belgien, den Niederlanden und Deutschland. In den meisten Fällen werden inhaltsgleiche Sendungen mit Werbematerial, z. B. Kataloge, vom Vereinigten Königreich aus gleichzeitig in diese Länder versandt.(38)

Die Sendung vom November 1996

(33) Nach Auskunft des Beschwerdeführers wurde eine von Ideas Direct im Vereinigten Königreich aufgegebene Sendung, die 173338 Poststücke enthielt, von der DPAG spätestens am 4. November 1996 aufgehalten.(39) Das BPO behauptet, dass es am 8. November 1996 zugestimmt habe, die von der DPAG geforderte Summe zu zahlen.(40) Nach Angaben des BPO wurde die Sendung von der DPAG erst am 14. November 1996 freigegeben, d. h. nach einer Verzögerung von insgesamt mindestens zehn Tagen.(41)

(34) Die Sendung vom November 1996 enthielt im Vereinigten Königreich erstellte und gedruckte Kataloge und Anschreiben in deutscher Sprache. Die Empfänger wurden gebeten, auf das Schreiben mit Einsendung eines Kupons an den Vertreter von Ideas Direct in Deutschland zu antworten.(42) Die Sendung wurde im Vereinigten Königreich erstellt und aufgegeben. Der deutsche Vertreter war zu keinem Zeitpunkt an der Erstellung oder Vorbereitung der Sendung beteiligt. Die Hauptgeschäftstätigkeit des Vertreters beinhaltet das Inserieren in Zeitschriften und das Betreiben eines rechnergestützten Bestelldatensystems im Namen seines Auftraggebers. Bei der fraglichen Werbekampagne hatte der Vertreter die Aufgabe, die Bestellungen von deutschen Kunden entgegenzunehmen und an den Auftraggeber im Vereinigten Königreich weiterzuleiten. Die bestellten Produkte wurden dann von Ideas Direct im Vereinigten Königreich an Kunden in Deutschland versandt. Der Vertreter führt vergleichbare Tätigkeiten für verschiedene andere Auftraggeber aus.

(35) Die DPAG hat keine Angaben zum genauen Zeitpunkt vorgelegt, an dem die Sendung vom November 1996 zurückgehalten wurde, bestreitet jedoch nicht, dass dies spätestens am 4. November 1996 geschah. Die DPAG macht geltend, dass die Mitteilung des BPO an die DPAG vom 8. November 1996 keine Verpflichtung zur Zahlung des Aufschlags auf Seiten des BPO enthielt. Nach Auskunft der DPAG erklärte sich das BPO zur Zahlung der geforderten Summe erst am 12. November bereit, und die DPAG gab die Sendungen am selben Tag frei.(43) Die Mitteilung des BPO vom 14. November 1996 war lediglich eine Bestätigung der Freigabe, die bereits zwei Tage zuvor stattgefunden hatte.(44) Die DPAG stellt damit fest, dass die Sendung nicht zehn Tage, sondern acht Tage lang aufgehalten wurde.

Gerichtsverfahren gegen Ideas Direct

(36) Am 30. Dezember 1998 erhob DPAG vor dem Landgericht Hamburg Klage gegen Ideas Direct.(45) Die DPAG machte Forderungen nach Zuschlägen in Höhe von 866394 EUR für 680543 von Ideas Direct im Jahre 1997 versandte Poststücke geltend. Dieser Betrag lag wesentlich über früheren Forderungen gegenüber dem BPO bezüglich von Ideas Direct im Vereinigten Königreich stammender Postsendungen. Am 29. Oktober 1999 verurteilte das Landgericht Hamburg Ideas Direct aus dem Vereinigten Königreich dazu, die geforderte Summe an die DPAG (zuzüglich Zinsen und der Verfahrenskosten der DPAG) zu zahlen(46). Ideas Direct hat gegen das Urteil des Landgerichts Hamburg Berufung eingelegt. Das BPO brachte gegenüber der Kommission seine erheblichen Bedenken hinsichtlich des Ausgangs dieses Verfahrens zum Ausdruck und wies vor allem darauf hin, dass Ideas Direct ein kleines Unternehmen sei, das einen Rechtsstreit mit der DPAG finanziell nicht tragen könne.

Rückwirkende Forderungen für 1998 versandte Sendungen

(37) Die DPAG hat Sendungen von Ideas Direct fortgesetzt mit Zuschlägen belegt. In einem am 27. November 1998 versandten Schreiben forderte die DPAG das BPO zur Zahlung von Zuschlägen für 19 Sendungen von Ideas Direct auf (insgesamt 258067 Stücke), die die DPAG zwischen dem 1. Januar und dem 30. September 1998 erhalten hatte. Die Gesamthöhe der Forderungen belieft sich auf 323900 EUR. In dem Fax führte die DPAG aus: "To avoid any disturbance of intra community mail services we recorded the circumstances and delivered the letters to the addressees.

After receiving reliable information about the sender and the contents of the mailing, we are now able to prove a case of Article 25 par. 1-3 UPU convention."

[Um eine Störung der innergemeinschaftlichen Postdienste zu vermeiden, haben wir den Sachverhalt aufgezeichnet und die Briefe den Adressaten zugestellt.

Nach Erhalt zuverlässiger Informationen über den Inhalt der Sendung können wir nunmehr einen Sachverhalt nach Artikel 25 Abs. 1-3 WPV nachweisen.](47)

(38) Am 3. Februar 1999 teilte die DPAG dem BPO per Fax mit, dass sie im Zeitraum 1. Oktober-31. Dezember 1998 insgesamt 156435 Poststücke von Ideas Direct im Vereinigten Königreich erhalten hatte, und forderte das BPO zur Zahlung eines Gesamtaufschlags von 197272 EUR auf. Dieses Fax enthält folgende Erklärung der DPAG: "To avoid any disturbance of intra community mail services we recorded the circumstances and delivered the letters to the addressees.

After receiving reliable information about the contents of the mailing, we are now able to prove a case of Article 25 par. 1-3. [...] In all cases the domestic address of [Ideas Direct] is printed on the covering letter as well as on the reply postcard which is added to the mailing."

[Um eine Störung der innergemeinschaftlichen Postdienste zu vermeiden, haben wir den Sachverhalt aufgezeichnet und die Briefe den Adressaten zugestellt.

Nach Erhalt zuverlässiger Informationen über den Inhalt der Sendung können wir nunmehr einen Sachverhalt nach Artikel 25 Abs. 1-3 nachweisen. [...] In allen Fällen ist auf dem Anschreiben sowie auf der Antwortpostkarte, die der Sendung beiliegt, die Inlandsanschrift von [Ideas Direct] aufgedruckt.](48)

(39) Im März 1999 ersuchte die Kommission die DPAG um genaue Informationen zu sämtlichen Sendungen u. a. von Ideas Direct, die 1997 und 1998 aufgehalten wurden, einschließlich des jeweiligen Datums, an dem dies erfolgte.(49) In ihrem Antwortschreiben behauptete die DPAG, keine dieser Sendungen sei aufgehalten oder in irgendeiner Weise verzögert worden.(50) In ihrer Vorlage an die Kommission vom 2. Mai 2001 wiederholte die DPAG ihre Aussage, dass keine von Ideas Direct 1997 und 1998 aufgegebenen Sendungen von der DPAG aufgehalten oder verzögert wurden(51), begründete dies jedoch jetzt damit, dass "die Deutsche Post AG über Mustersendungen [verfügte], so dass es keines Anhaltens zur Prüfung mehr bedurfte.(52)"

(40) Auf Anfrage der Kommission hat das BPO bestätigt, dass keine Sendungen von Ideas Direct, die 1998 über das BPO nach Deutschland versandt wurden, Musterpoststücke enthielten.(53) Am 18. Mai 2001 bestätigte die DPAG - nach Aufforderung durch die Kommission -, dass die betreffenden Sendungen von Ideas Direct zurückgehalten wurden, während man sich mit den Adressaten in Verbindung setzte. Sobald die DPAG ein Musterschreiben von einem der Adressaten erhalten hatte, sei die Sendungen ohne weitere Verzögerung an ihre Empfänger weitergeleitet worden.(54)

Fidelity Investments

(41) Fidelity Investments Services Ltd (Fidelity Investments) ist eine auf den Bahamas ansässige multinationale Gesellschaft im Sektor Finanzdienstleistungen. Bei der Holdinggesellschaft im Vereinigten Königreich handelt es sich um Fidelity Investment Management Ltd. Die Fidelity-Investments-Gruppe hat Büros in Paris, Frankfurt, Amsterdam, Madrid, Stockholm, Luxemburg und Zürich. Diese Büros, deren Aufgabe im wesentlichen im Kundenservice besteht, arbeiten für Kunden in allen Mitgliedstaaten. Das Frankfurter Büro wird von der Fidelity Investments Services GmbH, dem deutschen Tochterunternehmen der Gruppe, geführt. All diese Büros versenden regelmäßig in kleinerem Umfang Post, die Abfertigung der Massensendungen findet inzwischen jedoch ausschließlich im European Service Centre der Gruppe im Vereinigten Königreich statt. 1997 wickelte Fidelity Investments die Verteilung mehrerer Postsendungen an Empfänger in der Gemeinschaft über das BPO ab. Die Sendungen enthielten einen Prospekt und ein Anschreiben in deutscher Sprache. In diesem Anschreiben wurde darauf hingewiesen, dass deutsche Kunden ihre Antworten an Fidelity Investment GmbH in Frankfurt richten sollten.

(42) Mehrere, im März und April 1997 versandte Sendungen wurden von der DPAG beim Eintreffen in Deutschland zurückgehalten. Am 7. April 1997 teilte die DPAG dem BPO die Zurückhaltung einer solchen Sendung mit.(55) Die Kopie eines Musterschreibens vom 25. März 1997 wurde dem an das BPO gesandten Mitteilungsformular als Anlage beigefügt.(56) Das BPO brachte das Thema gegenüber der DPAG am 16. April 1997 erneut zur Sprache, nachdem eine weitere Sendung von Fidelity Investments gestoppt worden war.(57) In ihrer Antwort am darauf folgenden Tag teilte die DPAG mit, die jüngste Sendung würde freigegeben, und erneuerte ihre Forderung nach der Zahlung von Aufschlägen.(58) Mehrere Sendungen von Fidelity Investments wurden von der DPAG etliche Wochen lang aufgehalten.(59) Das BPO führt an, dass diese Sendungen nicht länger hätten verzögert werden dürfen, da es in die Zahlung der Zuschläge eingewilligt hatte.

(43) Im zweiten Halbjahr 1997 erhielt die DPAG von Fidelity Investments im Vereinigten Königreich 118 Postsendungen, bestehend aus insgesamt 275027 Stück.(60) Die DPAG machte ihre Forderungen für diese Sendungen erstmals ein Jahr später geltend, in einem Fax an das BPO vom 11. Dezember 1998, in dem die DPAG das BPO zur Zahlung eines Zuschlags in Höhe von 340774 EUR aufforderte. In diesem Fax äußerte sich die DPAG wie folgt: "To avoid any disturbance of intra community mail services we recorded the circumstances and delivered the letters to the addressees.

After receiving reliable information about the contents of the mailing, we are now able to prove a case of Article 25 par. 1-3 UPU convention. [...] In all cases it is the address of this firm which is printed on the covering letter of the mailing."

[Um eine Störung der innergemeinschaftlichen Postdienste zu vermeiden, haben wir den Sachverhalt aufgezeichnet und die Post den Adressaten zugestellt.

Nach Erhalt zuverlässiger Informationen über den Inhalt der Sendung können wir nunmehr einen Sachverhalt nach Artikel 25 Abs. 1-3 WPV nachweisen. [...] In allen Fällen ist auf dem Anschreiben der Sendung die Anschrift dieser Firma aufgedruckt.](61)

(44) Kurz darauf, am 28. Dezember 1998, forderte die DPAG die deutsche Tochtergesellschaft von Fidelity Investment zur Zahlung von Zuschlägen für die oben genannten 275027 Poststücke auf. Als Grund für ihre Entscheidung, sich an den Absender, den sie dafür hielt, zu wenden, gab die DPAG an, dass das BPO nicht innerhalb der von ihr gesetzten Frist geantwortet habe.(62)

(45) Am 1. Februar 1999 sandte die DPAG ein zweites Schreiben an das BPO, in dem sie angab, dass sie zwischen dem 4. Januar und dem 30. September 1998 1035837 Poststücke von Fidelity Investments im Vereinigte Königreich erhalten habe. Der geforderte Betrag belief sich auf insgesamt 1325522 EUR.(63) Am 3. Februar 1999 sandte die DPAG ein drittes Schreiben an das BPO, in dem sie behauptete, zwischen dem 1. Oktober und dem 31. Dezember 1998 insgesamt 224301 Poststücke von Fidelity Investments im Vereinigten Königreich erhalten zu haben. Die DPAG forderte vom BPO Zuschläge in Höhe von 285704 EUR.(64) Beide Schreiben enthielten ähnliche Formulierungen wie die vorstehend zitierten. Die DPAG hat der Kommission mehrere Muster (einschließlich Inhalt) der Sendungen von Fidelity Investments im Vereinigten Königreich vorgelegt.(65)

(46) Das BPO hat der Kommission die Kopie eines Schreibens übermittelt, das die DPAG an Adressaten von Sendungen von Fidelity Investments verschickt hat. In diesem Schreiben bat die DPAG den Adressaten, bezüglich der beigefügten Mitteilung von Fidelity Investments auf sein Recht auf Geheimhaltung zu verzichten. Als Begründung dafür nannte die DPAG "die Vermutung, dass der Absender dieser Sendungen internationale Regelungen missbräuchlich verwendet."(66) Fidelity Investments zeigte sich entrüstet darüber, dass die DPAG sich direkt an Kunden von Fidelity Investments gewandt und die Vermutung geäußert hatte, Fidelity Investments hätte bestimmte, nicht näher bezeichnete internationale Regelungen missbraucht. Das Unternehmen brachte daraufhin gegenüber dem BPO wie auch der DPAG sein Befremden zum Ausdruck. In einem Schreiben an das BPO stellte Fidelity Investments fest: "We are extremely anxious that our reputation be maintained at the highest level in every jurisdiction in which we operate and consider that communications of this nature have an extremely adverse impact on our reputation and image in the marketplace."

[Wir sind sehr darauf bedacht, dass unser guter Ruf überall, wo wir tätig sind, auf höchstem Niveau gewahrt bleibt, und sind der Meinung, dass sich Mitteilungen dieser Art sehr nachteilig auf unser Ansehen und unser Image am Markt auswirken.](67)

(47) Fidelity Investments hat kürzlich beschlossen, für Deutschland bestimmte Sendungen nicht mehr vom Vereinigten Königreich aus zu senden, und errichtet gegenwärtig einen neuen Druck- und Produktionsstandort in Deutschland, von dem aus die deutschen Kunden des Unternehmens betreut werden.(68)

(48) Die DPAG hat allerdings - in ihrer ursprünglichen Stellungnahme zur Beschwerde vom Juli 1998 - bestätigt, dass sie mehrere von Fidelity Investments über das BPO im März und April 1997 verschickte Sendungen erhielt.(69) Unter Heranziehung des "materiellen Absenderbegriffs" argumentierte die DPAG, dass das deutsche Tochterunternehmen von Fidelity Investment der Absender der Sendungen sei.(70)

(49) Im März 1999 ersuchte die Kommission die DPAG, zu allen Sendungen u. a. von Fidelity Investment, die 1997 und 1998 abgefangen wurden, ausführliche Informationen, einschließlich der Abfangdaten, vorzulegen.(71) Damals behauptete die DPAG, es seien keinerlei derartige Sendungen abgefangen oder verzögert worden.(72)

(50) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte der Kommission behauptete die DPAG, sie könne nicht mehr feststellen, auf welche Sendungen sich das BPO konkret bezogen hatte. Sie habe 1997 158 Sendungen von Fidelity Investments erhalten, die - nach ihren Angaben - unter Artikel 25 WPV fielen. Allein im April 1997 habe sie 24 Fälle dieser Art "verzeichnet".(73) Aus den der Kommission übermittelten Dokumenten geht klar hervor, dass die DPAG detaillierte Aufzeichnungen über alle von Fidelity Investments im Vereinigten Königreich eingehenden Sendungen führt.(74) Ferner wies die DPAG darauf hin, dass der Schriftwechsel vom 16. und 17. April 1997 eine andere als die dem BPO am 7. April mitgeteilte Sendung von Fidelity Investments betraf.(75) Die DPAG führte an, dass die zweite Sendung am 16. April 1997 zurückgehalten und am Tag darauf freigegeben wurde.(76)

(51) In ihrer Vorlage an die Kommission vom 2. Mai 2001 gab die DPAG erneut an, dass sie seit dem zweiten Halbjahr 1997 keine Sendungen von Fidelity Investments aufgehalten oder verzögert habe und lieferte dafür folgende Erklärung: "Da die Informationen, die zur Durchsetzung des Zahlungsanspruches vor deutschen Gerichten benötigt wurden, vorhanden waren, bestand aus Sicht der Deutschen Post AG keine Notwendigkeit, weitere Ermittlungen darüber anzustellen, ob die Voraussetzungen des materiellen Absenderbegriffes erfuellt waren. [...] Die Sendungen waren zeitnah weitergeleitet worden. Es ging lediglich noch darum, die Zahlungsansprüche geltend zu machen.(77)"

(52) Auf Anfrage der Kommission hat das BPO bestätigt, dass im zweiten Halbjahr 1997 oder später keine Sendungen von Fidelity Investments, die über das BPO nach Deutschland versandt wurden, Musterpoststücke enthielten.(78) Am 18. Mai 2001 bestätigte die DPAG - nach Aufforderung durch die Kommission -, dass die betreffenden Sendungen von Fidelity Investments zurückgehalten wurden, während man sich mit den Adressaten in Verbindung setzte. Sobald die DPAG ein Musterschreiben von einem der Adressaten erhalten hatte, seien die Sendungen ohne weitere Verzögerung an ihre Empfänger weitergeleitet worden.(79)

Gant

(53) Gant ist eine amerikanische Bekleidungsmarke. Gant-Bekleidung wird in über 30 Ländern vertrieben. Ein in Schweden ansässiges Unternehmen, Pyramid Sportswear AB, ist der Franchisenehmer der Marke für Märkte außerhalb der USA. In der Gemeinschaft wird Gant-Bekleidung über ausgewählte Einzelhändler und in Ladengeschäften mit der Bezeichnung "Gant Store" abgesetzt. Gant Stores sind in verschiedenen europäischen Ländern zu finden, so auch in Deutschland. Das deutsche Ladengeschäft in Düsseldorf gehört der Pyramid Sportswear GmbH, einer hundertprozentigen Tochtergesellschaft von Pyramid Sportswear AB.

(54) Gant versendet regelmäßig Kataloge an registrierte Kunden in ganz Europa. Kataloge können auch durch Rücksendung einer Antwortkarte an den örtlichen Gant Store angefordert werden. Diese Anforderungen werden nach Schweden weitergeleitet. Massensendungen mit Werbematerial (z. B. Kataloge) werden vom Vereinigten Königreich aus an europäische Kunden versandt, und zwar im Wesentlichen deshalb, weil 60 bis 70 % der Kataloganforderungen aus dem Vereinigten Königreich stammen. Diese Massensendungen werden von Pyramid Sportswear AB in Schweden erstellt und anschließend zum Versand durch das BPO in das Vereinigte Königreich befördert. Die einzige Ausnahme bilden Postsendungen an schwedische Kunden, die nicht über das Vereinigte Königreich geleitet werden.

Der Herbstkatalog 1996

(55) Das BPO hat auf eine Sendung mit Herbstkatalogen verwiesen, die Teil einer Werbekampagne von Gant Store war. Die Poststücke wurden im September 1996 an europäische Kunden versandt. Am 16. September 1996 unterrichtete die DPAG das BPO davon, dass die Sendungen aufgehalten worden waren.(80) Am 25. September 1996 forderte das BPO von der DPAG die unverzügliche Freigabe der Sendung.(81) In ihrer Erwiderung vom selben Tag hielt die DPAG daran fest, dass sie die Sendung nach wie vor als ABA-Remail ansah und schloss mit der Feststellung, dass die Briefe vorläufig in Köln-West bleiben würden ("... the letters will stay for the present in Köln West.")(82) In noch einem weiteren Fax an das BPO vom 26. September 1996 bestätigte die DPAG, dass sie die Sendung nach wie vor zurückhielt.(83) Um die Freigabe der Terminsache sicherzustellen, willigte das BPO ein, den geforderten Betrag zu zahlen. Dem BPO ist nicht bekannt, an welchem Tag genau die Sendungen aufgehalten bzw. freigegeben wurden.

(56) In einem Schreiben an DPAG vom 31. Oktober 1996 beschwerte sich das deutsche Tochterunternehmen von Pyramid Sportswear AB darüber, dass die Herbstkatalogsendung von Gant sechs Wochen lang aufgehalten wurde und dass das BPO, nachdem die Sendung abgefangen worden war, erst 20 Tage später informiert wurde. In diesem Schreiben stellte Pyramid Sportswear GmbH fest, dass die Werbekampagne infolge dieser erheblichen Verzögerung gescheitert war. Viele im Katalog beworbene Artikel waren im Düsseldorfer Geschäft nicht mehr verfügbar. Daher forderte Pyramid Sportswear GmbH von der DPAG als Entschädigung für die Kosten der "verlorenen" Werbekampagne und den Imageverlust 20500 EUR.(84) Die DPAG weigerte sich, Pyramid Sportswear GmbH eine solche Zahlung zu leisten.

(57) In ihrer Stellungnahme zur Beschwerde vom 20. Juli 1998 blieb die DPAG bei ihrer Auffassung, der "materielle Absender" der Sendung von 1996 sei das deutsche Tochterunternehmen Pyramid Sportswear GmbH gewesen. Diese Einschätzung wurde u. a. damit begründet, dass den Katalogen Antwortscheine mit der Anschrift des Gant-Geschäfts in Düsseldorf beilagen. Die DPAG hat bestätigt, dass das BPO von der Zurückhaltung am 16. September 1996 unterrichtet wurde, jedoch nicht offengelegt, wann die Sendung abgefangen wurde. Darüber hinaus vertrat die DPAG unvermindert den Standpunkt, dass die Verzögerungen allein durch die fehlende Bereitschaft des BPO verursacht wurden, den Forderungen der DPAG nachzukommen.(85) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte stellte die DPAG fest, dass die Kommission keine Beweise dafür habe, wann die Sendung von der DPAG gestoppt wurde, und behauptete, ihr sei nicht bekannt, wann das BPO in die Zahlung des Zuschlags einwilligte.(86) Das Datum, an dem die DPAG nach eigener Aussage die Sendung weitergeleitet hat - der 4. Oktober 1996 -, wurde jedoch schließlich von der DPAG genannt.(87)

Der Herbstkatalog 1998

(58) Das BPO hat der Kommission Kopien eines Schreibens und eines Remail-Kontrollformulars der DPAG - beide datiert vom 17. September 1998 - zugeleitet, mit denen das BPO von der Zurückhaltung der beiden Gant-Sendungen unterrichtet wurde. Sowohl aus dem Schreiben als auch aus dem Formular geht hervor, dass die Sendungen - die aus insgesamt 2571 Stücken bestanden - am 27. und 28. August 1998 abgefangen wurden. In dem Schreiben vom 17. September 1998 führte die DPAG aus: "In the absence of sufficient information about the contents and the real sender we recorded the circumstances and delivered the letters to the addressees."

[In Ermangelung ausreichender Informationen über den Inhalt und den wahren Absender haben wir die Umstände aufgezeichnet und die Briefe bei den Adressaten zugestellt.](88)

(59) In demselben Schreiben forderte die DPAG (nachdem sie zuverlässige Informationen über den Inhalt erhalten habe) vom BPO einen Aufschlag in Höhe von 2827 EUR.(89) Die fraglichen Sendungen enthielten den Gant-Store-Herbstkatalog 1998, der an die deutschen Gant-Kunden versandt wurde. Dieser Katalog wurde in der gleichen Weise erstellt und versandt wie der Katalog von 1996. Bei der Rücksendung des Remail-Kontrollformulars hatte das BPO folgende Mitteilung hinzugesetzt: "It is incredible that it has taken DPAG nearly one month to notify us of this stopping to which we do not agree at all!"

[Es ist unglaublich, dass die DPAG fast einen Monat gebraucht hat, um uns von dieser Zurückhaltung zu unterrichten, der wir auf keinen Fall zustimmen.](90)

(60) In einer sehr späten Phase des Verfahrens - in ihrer Vorlage an die Kommission vom 2. Mai 2001 - erklärte die DPAG, die Post sei freigegeben worden bevor das Remail-Kontrollformular und das Schreiben am 17. September 1998 an das BPO gesandt worden seien. Die Vorlage der DPAG enthielt keinerlei Angaben zum tatsächlichen Datum der Freigabe der Sendung. Vielmehr argumentierte die DPAG, dass für sie keine dringende Notwendigkeit mehr bestanden habe, das BPO zu unterrichten, da die Sendung bereits an die Empfänger weitergeleitet worden war.(91) Auf ein Ersuchen der Kommission zur näheren Erläuterung hin gab die DPAG am 18. Mai 2001 an, dass die Sendung am 8. September 1998 weitergeleitet wurde.(92)

Multiple Zones

(61) Im Februar 1999 legte das BPO weitere Beweise zu Sendungen aus dem Vereinigten Königreich vor, die von der DPAG zurückgehalten, verzögert und mit Aufschlägen belegt wurden. Eines der angeführten Beispiele war eine Sendung des Unternehmens Multiple Zones, das zur Unternehmensgruppe American Extensis Corporation gehört. Die fragliche Sendung - die insgesamt 14166 Stücke umfasste - hatte ihren Ursprung bei der in den Niederlanden befindlichen europäischen Hauptverwaltung der Gruppe, Plantijn Groep BV. Die Briefe trugen folgenden Rücksendevermerk: "If undeliverable please return to:/HOL000119E/FS P.O Box 456/London/EC1A 1QR/United Kingdom"

[Falls unzustellbar, bitte zurücksenden an HOL000119E/FS P.O Box 456/London/EC1A 1QR/Vereinigtes Königreich].(93)

(62) Am 11. Februar 1999 wurde das BPO per Fax von der DPAG davon in Kenntnis gesetzt, dass die Beförderung der Sendung von Multiple Zones am 4. Februar, d. h. sieben Tage zuvor, unterbrochen worden war. Die DPAG forderte eine Nachzahlung in Höhe von 18547 EUR.(94) Durch Rücksendung des Remail-Kontrollformulars reagierte das BPO am gleichen Tag mit seiner Zustimmung zur Zahlung des geforderten Aufschlags. Auf dem Formular hatte das BPO folgende Erklärung hinzugefügt: "As with all previous cases it is without prejudice to our contention that you do not have the right to stop and surcharge this mail that the British Post Office is prepared to undertake to settle the surcharge levied by Deutsche Post AG in order to secure the immediate release of the mail. We do however reserve the right to recover from you any payments which you have wrongfully demanded."

[Wie in allen vorhergehenden Fällen ist das BPO unbeschadet unserer Auffassung, dass Sie nicht berechtigt sind, diese Sendung aufzuhalten und mit einem Aufschlag zu belegen, bereit, sich zur Begleichung des von der Deutsche Post AG erhobenen Aufschlags zu verpflichten, um die unverzügliche Freigabe der Sendung zu sichern. Gleichwohl behalten wir uns vor, von Ihnen unberechtigterweise verlangte Zahlungen von Ihnen zurückzufordern.](95)

(63) Trotz der Einwilligung des BPO in die Zahlung wurde die Sendung erst am 18. Februar freigegeben, d. h. sieben Tage, nachdem das BPO der Erstattung an die DPAG zugestimmt hatte, und 14 Tage, nachdem die Sendung ursprünglich aufgehalten worden war. Der Kunde hat dem BPO später mitgeteilt, dass die Antwortquote bei der Sendung in Deutschland sehr niedrig war.

(64) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte der Kommission hat die DPAG argumentiert, dass die Umschläge der fraglichen Sendung keine Angaben zum Absender der Sendung enthielten.(96) Nach Auffassung der DPAG sollte die britische Rücksendeadresse auf der Rückseite des Umschlags nicht als eine solche Information aufgefasst werden. Ausgehend vom Inhalt des Briefs macht die DPAG geltend, dass der "materielle Absender" das deutsche Unternehmen Multiple Zones GmbH war. Zwar erkennt sie an, dass der Name des niederländischen Unternehmens Extensis Europe tatsächlich im Inhalt der Sendung erschien, doch sei für die Feststellung des deutschen Absenders u. a. der Umstand maßgebend gewesen, dass die Firma Multiple Zones GmbH mit größeren Buchstaben gedruckt war.(97)

(65) Ferner behauptete die DPAG, dass der Grund für die Zurückhaltung bis zum 18. Februar 1999 darin bestanden habe, dass das BPO einer Zahlung nicht vorbehaltlos zugestimmt und auch innerhalb weiterer sieben Tagen nicht geantwortet habe. Nach Aussage der DPAG hätte sie die Sendung eher freigegeben, wenn das BPO nicht so langsam reagiert hätte.(98) Die DPAG bestätigte die Freigabe der Sendung von Multiple Zones per Fax vom 18. Februar 1999. DPAG fügte folgende Bemerkung hinzu: "Since Royal Mail refuses payment or links payment to certain conditions, which are tantamount to a refusal, we reserve the right to claim payment direct [sic] from the sender."

[Da Royal Mail die Zahlung verweigert bzw. an bestimmte Bedingungen knüpft, die einer Verweigerung gleichkommen, behalten wir uns das Recht vor, die Zahlung direkt vom Absender zu fordern.](99)

(66) In einem anderen Fax an das BPO vom 20. Februar 1999 erklärte die DPAG: "We take note of the fact that your priority is not to safeguard the interests of Deutsche Post's customers.

[...]

The items of the company Multiple Zones Germany GmbH [...] were released on 18.02.99. This regrettable delay was due to the surprising statement of Royal Mail's reservations. We had to change our response procedures in order to safeguard our claims vis-à-vis the senders. We thus tried to contact the senders with a view to clarifying whether the items had been produced in Great Britain or whether they had been transferred there simply for posting."

[Wir nehmen zur Kenntnis, dass es Ihnen nicht vorrangig darum geht, die Interessen von Kunden der Deutschen Post zu schützen.

[...]

Die Sendungsposten des Unternehmens Multiple Zones Germany GmbH [...] wurden am 18.02.99 freigegeben. Diese bedauerliche Verzögerung entstand durch die überraschende Vorbehaltserklärung von Royal Mail. Wir mussten unsere Vorgehensweise ändern, um unsere Forderungen gegenüber den Absendern zu sichern. Daher versuchten wir, mit den Absendern in Verbindung zu treten, um zu klären, ob die Stücke in Großbritannien erstellt oder nur zur Versendung dorthin verbracht worden waren.](100)

(67) In ihrer Vorlage an die Kommission vom 2. Mai 2001 stellte die DPAG fest, dass sie infolge der Verweigerung einer bedingungslosen Zahlung durch das BPO gezwungen war, ihre Forderung gegenüber dem Absender zu begründen, indem sie mit den Adressaten in Verbindung trat und um Muster des Inhalts der Briefe bat. Als die DPAG die Belege erhalten hatte, die sie für notwendig hielt, wurden die Sendungen am 18. Februar 1999 an die Empfänger weitergeleitet.(101)

Verfahrensweise der DPAG in Bezug auf eingehende grenzüberschreitende Briefsendungen aus dem Vereinigten Königreich

(68) Die Mengen an in Deutschland eingehender grenzüberschreitender Post, die nach Auffassung der DPAG unter Artikel 25 WPV fallen, sind sehr groß. Die DPAG hat den Anteil von Remailingsendungen nach Artikel 25 WPV an der gesamten eingehenden grenzüberschreitenden Post im Jahre 1999 auf 18 % geschätzt.(102) Nach eigener Aussage bearbeitet die DPAG jedes Jahr etwa [ > 5000](103) Fälle von Massensendungen, die unter diesen Artikel fallen. Insgesamt wurden von der DPAG 1998 [10-20] Mio. und 1999 [10-20] Mio. Poststücke als Remail eingestuft.(104) Allein 1996 und 1997 berief sich die DPAG in [ > 500] Fällen gegenüber dem BPO auf Artikel 25 WPV-1989.(105)

(69) Das Verfahren, mit dem die DPAG eingehende grenzüberschreitende Post aus dem Vereinigten Königreich prüft, lässt sich wie folgt zusammenfassen:(106)

(70) Eingehende Postsendungen werden im zuständigen Sortieramt nach dem äußeren Erscheinungsbild der einzelnen Stücke auf einen möglichen Inlandsabsender hin überprüft. Sendungen, bei denen für die DPAG eindeutig ersichtlich ist, dass der Absender im Vereinigten Königreich ansässig ist, werden stets ohne Verzögerung an die Adressaten weitergeleitet. Das gleiche gilt auch für Sendungen, bei denen es sich nach Auffassung der DPAG um Terminsachen handelt.

(71) Hegt die DPAG den Verdacht, dass die Sendung einen Inlandsabsender hat (nach ihrer eigenen Definition des "materiellen Absenders"), so wird die Sendung aufgehalten. Anschließend werden etwa zehn Empfänger angeschrieben und gebeten, der DPAG ein Muster der Sendung zur Verfügung zu stellen.(107) Nach Angaben der DPAG dauert der Vorgang des Anschreibens von Empfängern und Eingangs ihrer schriftlichen Zustimmung zur Öffnung ihrer Post im Schnitt 5 bis 6 Arbeitstage.(108) Die Tatsache, dass dieses Verfahren häufig nahezu eine Woche dauert, wird auch durch eine Erklärung der DPAG in einem Fax an das BPO von 1996 bestätigt. In diesem Fax führte die DPAG Folgendes aus: "the above-mentioned mail was stopped on December 10th. We checked it by asking some adressees [sic] about the contents. This checking lasted one week and we informed you on December 17th."

[Die vorgenannte Sendung wurde am 10. Dezember angehalten. Wir haben sie überprüft, indem wir einige Empfänger zum Inhalt befragten. Diese Überprüfung dauerte eine Woche, und am 17. Dezember haben wir Sie unterrichtet.](109)

(72) Hat die DPAG das Vorhandensein eines nach ihrer Auffassung inländischen Absenders festgestellt, wird per Fax ein "Remail-Kontrollformular" an das BPO gesandt.(110) Auf diesem Formular sind u. a. eine DPAG-Fallnummer, der Tag der Zurückhaltung der Sendungen, der Name des angenommenen Inlandsabsenders sowie die Höhe der Zuschlagsforderung aufgeführt. Dann wird das BPO gebeten, das Formular zurückzusenden und seine Auffassung zur Herkunft der Sendung mitzuteilen. Erst wenn das BPO der Zahlung der geforderten Summe zugestimmt hat, gibt die DPAG die aufgehaltene Sendung frei.

(73) Die Kommission hat die DPAG gebeten, die durch die Verfahren der DPAG verursachte durchschnittliche Verzögerung zu schätzen (d. h. die Zeit, die für das Zurückhalten, Prüfen des Inhalts, Unterrichtung des BPO, Erhalt der Zustimmung zur Hinzurechnung der Kosten - "add costs" - vom BPO und die Freigabe der Sendung benötigt wird). In ihrem Antwortschreiben an die Kommission vom 24. April 1999 trug die DPAG vor, dass wegen der Unfähigkeit des BPO, zügig auf die Forderungen der DPAG zu reagieren, dessen Reaktionszeit im Schnitt eine Woche betragen würde, was die Verzögerungen der aufgehaltenen Sendungen noch verlängerte.(111) Sendungen, bei denen der DPAG kein Beleg für einen Absender im Vereinigten Königreich vorgelegt wird, werden erst weiterbefördert, wenn der absendende Postbetreiber bzw. die in Deutschland ansässige Organisation, die die DPAG für den Absender hält, die Zahlung des geforderten Betrags verbindlich zugesagt hat. In diesen Fällen kann es zu einer weiteren Verzögerung um eine Woche kommen.(112)

(74) Im zweiten Halbjahr 1997 wählte die DPAG eine andere Vorgehensweise für den Umgang mit mutmaßlichen Fällen von ABA-Remail. Anstelle des Remail-Kontrollformulars "zeichnete" die DPAG jetzt "die Umstände" ("recorded the circumstances") der Sendung auf und leitete sie dann an die Empfänger weiter. Nach Auskunft der DPAG beinhaltet dieser Aufzeichnungsvorgang die Registrierung des Eingangsdatums, die Zahl der Poststücke in der Sendung sowie das Gewicht und die Größe dieser Stücke(113). In ihrem Antwortschreiben auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 23. April 1999 behauptete die DPAG, alle Sendungen, die auf diese Weise bearbeitet wurden, seien Fälle von so genannter nichtphysischer Remail gewesen, die ohne Verzögerung an die Empfänger weitergeleitet und zugestellt wurden.(114) Aus den diesbezüglichen Schreiben der DPAG an das BPO geht jedoch hervor, dass die Musterstücke aus diesen Sendungen vor der Weiterleitung der Sendungen geöffnet und überprüft wurden. Allem Anschein nach hat die DPAG beide Verfahren über eine gewisse Zeit gleichzeitig angewendet.(115)

(75) Allein 1997 hat die DPAG [...] Poststücke aus dem Vereinigten Königreich aufgehalten und geprüft. Im darauf folgenden Jahr erhöhte sich diese Zahl auf [ > 1000000] was einer Steigerung um ca. [...] % entspricht. Der drastische Anstieg bei der Zahl aufgehaltener Sendungen wird von der DPAG damit erklärt, dass das BPO 1999 eine großangelegte Marketingkampagne startete, die sich an Unternehmen in Deutschland richtete und sie dazu bewegen sollte, ihre Inlandspost über das Vereinigte Königreich umzuleiten. Die DPAG sah sich nach eigener Aussage infolge der vermeintlichen Marketingaktivitäten des BPO gezwungen, die Überprüfung eingehender grenzüberschreitender Post aus dem Vereinigten Königreich zu verstärken.(116)

F. Finanzielle Einigung

(76) Am 17. Oktober 2000 gaben das BPO und die DPAG bekannt, dass sie bezüglich der finanziellen Aspekte ihrer Auseinandersetzung mit der Unterzeichnung einer Absichtserklärung zu einer Einigung gekommen waren.(117) Zu diesem Zeitpunkt hatte das BPO die Summe von [...] EUR an die DPAG gezahlt.(118) Nach Auskunft des BPO war der Betrag, auf den die DPAG Anspruch erhoben hatte, bis dahin auf [...] EUR angewachsen.(119) In der Absichtserklärung vereinbarten die Parteien u. a. Folgendes:

i) [...]

ii) [...]

iii) [...]

(77) Die Parteien hielten fest, dass sie hinsichtlich der Auslegung von Artikel 25 WPV und seiner Anwendung innerhalb der Gemeinschaft nach wie vor unterschiedliche Standpunkte vertreten und dass das BPO seine Beschwerde bei der Kommission aufrechterhält.(120)

G. Verpflichtungserklärung

(78) Am 1. Juni 2001 gab die DPAG vor der Kommission folgende Verpflichtungserklärung ab. "i) Die Deutsche Post AG wird Rechte aus Art. 25 WPVertr (1994) bzw. Art. 43 WPVertr (1999) nicht mehr geltend machen im Hinblick auf alle Briefsendungen, die entsprechend der in der Entscheidung der Kommission genannten Art (Ziffer 32, 34, 41, 53, 54, 61, 110 und 114-117) im Ausland hergestellt worden sind und die der Deutschen Post AG aus Ländern übergeben werden, deren Postunternehmen Endvergütungen in mindestens der Höhe zahlen, wie sie in den gegenwärtigen und zukünftigen Fassungen der REIMS-II-Vereinbarung als Standardsätze für den jeweiligen Einlieferungszeitpunkt vorgesehen sind.

ii) Im Hinblick auf die Behandlung der unter Ziff. i) genannten Briefsendungen erklärt die Deutsche Post AG daher, keine Zahlungsansprüche auf das Inlandsporto gemäß Art. 25 WPVertr (1994) bzw. Art. 43 WPVertr (1999) geltend zu machen oder diese Sendungen zurückzusenden. Bei etwaigen Zweifeln über die Anwendbarkeit dieser Verpflichtungserklärung im Einzelfall wird die Deutsche Post AG jeweils bis zu 50 Einzelsendungen äußerlich mit Begleitschreiben an die Empfänger versehen, in denen sie zu Beweiszwecken um die Zurverfügungstellung eines geöffneten Sendungsexemplars bittet. Auch diese Einzelsendungen wird die Deutsche Post AG unverzüglich zur Zustellung weiterleiten.

iii) Alternativ zu dem unter Ziff. ii) dargestellten Verfahren wird die Deutsche Post AG alle aus dem Ausland eingehenden Briefsendungen im Sinne von Ziff. i) unmittelbar zur Zustellung im Inland weiterleiten und dort zustellen, wenn das einliefernde ausländische Postunternehmen der Deutschen Post AG gleichzeitig mit der Einlieferung der Briefsendungen wenigstens ein geöffnetes Musterexemplar zur Verfügung stellt, das den Inhalt der eingelieferten Briefsendungen repräsentativ wiedergibt.

iv) Diese Verpflichtungserklärung tritt im 3. Kalendermonat nach Bekanntgabe der Entscheidung der Kommission im Verfahren Nr. COMP/36.915 - Deutsche Post AG-Zurückhalten von grenzüberschreitender Post - in Kraft.(121)"

H. Das Verfahren

Zeitliche Abfolge des Verfahrens

(79) Die wesentlichen Schritte der Überprüfung und des förmlichen Verfahrens der Kommission lassen sich wie folgt zusammenfassen (Schreiben, die für die verfahrensrechtlichen Aspekte dieser Sache von besonderem Belang sind, werden in einer Fußnote kurz erläutert):

- 4. Februar 1998: Einreichen der Beschwerdeschrift

- 20. Juli 1998: Stellungnahme der DPAG zur Beschwerde

- 21. Oktober 1998: Vorlage des BPO

- 8. Dezember 1998: Auskunftsersuchen an das BPO

- 21. Januar 1999: Antwort des BPO auf das Auskunftsersuchen

- 22. Februar 1999: Vorlage des BPO

- 1. März 1999: Auskunftsersuchen an die DPAG

- 2. März 1999: Auskunftsersuchen an die American Express Services Europe Ltd

- 23. April 1999: Antwort der DPAG auf das Auskunftsersuchen

- 16. April 1999: Vorlage der DPAG

- 27. April 1999: Antwort von American Express Services Europe Ltd auf das Auskunftsersuchen

- 2. Juni 1999: Ergänzende Antwort von American Express Services Europe Ltd auf das Auskunftsersuchen

- 25. Mai 2000: Mitteilung der Beschwerdepunkte

- 30. Mai 2000: Schreiben der DPAG an das für Wettbewerb zuständige Mitglied der Kommission

- 9. Juni 2000: Schreiben der DPAG an die Kommission(122)

- 14. Juni 2000: Schreiben der DPAG an die Kommission

- 21. Juni 2000: Schreiben der Kommission an die DPAG(123)

- 26. Juni 2000: DPAG erhielt Akteneinsicht

- 13. Juli 2000: Schreiben der DPAG an die Kommission(124)

- 20. Juli 2000: Schreiben des BPO an die Kommission

- 24. Juli 2000: Schreiben des BPO an die Kommission

- 27. Juli 2000: Schreiben des Kommissionsmitglieds an die DPAG

- 27. Juli 2000: Schreiben der Kommission an die DPAG(125)

- 4. August 2000: Schreiben der DPAG an die Kommission(126)

- 8. August 2000: Schreiben der Kommission an die DPAG(127)

- 16. August 2000: Schreiben der Kommission an die DPAG124(128)

- 22. September 2000: Erwiderung der DPAG auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte

- 17. Oktober 2000: Schreiben des BPO an die Kommission(129)

- 17. November 2000: Vorlage des BPO

- 23. November 2000: Anhörung

- 11. Dezember 2000: Vorlage der DPAG

- 11. Dezember 2000: Vorlage der PTT Post BV(130)

- 11. Dezember 2000: Vorlage von Center Parcs N.V.(131)

- 19. Januar 2001: Schreiben der Kommission an das BPO(132)

- 29. Januar 2001: Schreiben der Kommission an die DPAG

- 5. Februar 2001: Schreiben der Kommission an die DPAG(133)

- 6. Februar 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission

- 13. Februar 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission

- 14. Februar 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission

- 27. Februar 2001: Schreiben der Kommission an die DPAG

- 2. März 2001: Schreiben der Kommission an die DPAG(134)

- 12. März 2001: Schreiben des BPO an die Kommission

- 14. März 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission

- 16. März 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission(135)

- 27. März 2001: Schreiben der Kommission an die DPAG(136)

- 9. April 2001: Schreiben der Kommission an die DPAG(137)

- 26. April 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission

- 2. Mai 2001: Vorlage der DPAG(138)

- 18. Mai 2001: Schreiben der DPAG an die Kommission(139)

- 1. Juni 2001: Verpflichtungserklärung der DPAG gegenüber der Kommission.

Rechte der Verteidigung

(80) Im Verfahrensverlauf hat die DPAG den Vorwurf erhoben, ihre Rechte der Verteidigung seien verletzt worden. Diese in etlichen Schreiben an die Kommission, in der Erwiderung der DPAG auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte und auf der Anhörung vorgebrachte Anschuldigung beinhaltete folgende Punkte:

i) In der Akte, in die die DPAG am 26. Juni 2000 Einsicht erhielt, fehlten angeblich zahlreiche Dokumente.

ii) Das Memorandum des BPO an die Kommission vom 21. Oktober 1998 wurde nicht unverzüglich an die DPAG weitergeleitet.

iii) Aus der Akte, in die die DPAG Einsicht erhielt, waren vorsätzlich entlastende Unterlagen entfernt worden.(140)

iv) Die DPAG hat nicht genügend Zeit erhalten, um ihre Verteidigung gegenüber den von der Kommission erhobenen Anschuldigungen vorzubereiten.

(81) Diese Anschuldigungen werden von der Kommission wie folgt gewürdigt:

i) Die Kommission hat ermittelt, dass - bis auf eine Ausnahme - alle angeblich fehlenden Unterlagen zum Zeitpunkt der Einsichtnahmen durch die DPAG in der Akte vorhanden waren. Somit ist die Feststellung angeblich fehlender Dokumente darauf zurückzuführen, dass DPAG-Vertreter bei der Vervielfältigung nicht korrekt vorgingen. Ferner stammten viele der angeblich fehlenden Unterlagen von der DPAG selbst oder waren zuvor bei ihr eingegangen. Lediglich ein Dokument - ein sechsseitiges Fax, das die DPAG am 16. April 1999 an die Kommission gesandt hatte -, wurde versehentlich zum Zeitpunkt der Einsichtnahme aus der Akte entnommen. Nun dürfte die DPAG jedoch nicht nur volle Kenntnis vom Inhalt ihrer eigenen Mitteilung haben, sondern alle von der DPAG in diesem Fax vorgebrachte Argumente wurden auch von der Kommission in der Mitteilung der Beschwerdepunkte aufgegriffen. Demnach bildeten sie einen Bestandteil der Akte, auf der die Kommission diese Beschwerdepunkte gründete.

ii) Das BPO-Memorandum vom 21. Oktober 1998 wurde der DPAG zum Zeitpunkt der Akteneinsicht zur Verfügung gestellt. Es besteht für die Kommission keinerlei Verpflichtung, dem Empfänger Dokumente zuzuleiten, bevor das förmliche Prüfverfahren eröffnet worden ist.(141)

iii) Obwohl die DPAG ausdrücklich aufgefordert wurde, hat sie ihre schwerwiegende Anschuldigung, entlastende Unterlagen seien aus der Akte entfernt worden, nicht näher begründet.

iv) Während im Normalfall acht Wochen zur Verfügung stehen, erhielt die DPAG 16 Wochen Zeit, um ihre Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte der Kommission vorzubereiten. Auf Ersuchen der DPAG wurde die Anhörung um vier Wochen verschoben. Der DPAG wurde (zusätzlich den anfangs bereits gewährten drei Wochen) eine weitere Frist von vier Wochen eingeräumt, um ihre Stellungnahme zu den Auszügen aus dem Entwurf der Entscheidung zu verfassen.

(82) Vor diesem Hintergrund vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Verteidigungsrechte der DPAG im Verfahrensverlauf nicht verletzt worden sind.

II. RECHTLICHE WÜRDIGUNG

A. Artikel 82 EG-Vertrag

(83) Öffentliche Postbetreiber wie die DPAG unterliegen den Bestimmungen von Artikel 82 EG-Vertrag, da es sich um Unternehmen handelt, die einer Wirtschaftstätigkeit gegen Bezahlung nachgehen, namentlich der Erbringung von Postdiensten.

B. Relevanter Markt

Der sachlich relevante Markt

(84) Der vorliegende Fall betrifft die Beförderung grenzüberschreitender Standardbriefpost - im Unterschied zu Expresssendungen -, die vom Vereinigten Königreich an in Deutschland ansässige Adressaten gesandt wird.(142) Dieser Prozess lässt sich in zwei gesonderte Märkte unterteilen:

i) den Markt für ausgehende grenzüberschreitende Briefpost, auf dem Postbetreiber Post von in einem Mitgliedstaat ansässigen Absendern einsammeln, die Adressaten in einem anderen Mitgliedstaat zugestellt werden soll, und

ii) den Markt für eingehende grenzüberschreitende Briefpost in einem Mitgliedstaat, auf dem der zustellende öffentliche Postbetreiber und andere Postbetreiber Zustelldienste anbieten.

(85) Der vorliegende Fall betrifft das Verhalten auf dem letztgenannten Markt. Da es für die Zustellung eingehender grenzüberschreitender Post außerhalb des Geltungsbereichs des Postmonopols nur einen sehr beschränkten Wettbewerb gibt, besteht keine Notwendigkeit, den sachlich relevanten Markt stärker einzugrenzen. Folglich ist der sachlich relevante Markt im vorliegenden Fall das Weiterleiten und Zustellen eingehender grenzüberschreitender Briefpost.

Der räumlich relevante Markt

(86) Postmärkte tragen überwiegend nationalen Charakter. Dies gilt insbesondere für die Zustellstufen des Beförderungsvorgangs, denn in den meisten Mitgliedstaaten verfügt der marktbeherrschende Betreiber über ein weitreichendes Monopol. Bei eingehender grenzüberschreitender Post ist die Wettbewerbssituation in Ermangelung anderer Zustellmöglichkeiten auch oberhalb der Monopolschwelle ähnlich. Der vorliegende Fall betrifft das Verhalten der DPAG auf dem deutschen Markt. Daher ist der nationale Markt als der räumlich relevante Markt anzusehen.

Schlussfolgerung

(87) Die Kommission befindet, dass der Markt für das Weiterleiten und Zustellen eingehender grenzüberschreitender Briefpost in Deutschland in diesem Fall der relevante Markt ist.(143)

C. Marktbeherrschende Stellung

(88) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kann ein Unternehmen, das für einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes mit einem gesetzlichen Monopol ausgestattet ist, als Unternehmen angesehen werden, das eine beherrschende Stellung im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag besitzt.(144) Der DPAG wurde eine weitreichende Exklusivlizenz für das Weiterleiten und Zustellen eingehender grenzüberschreitender Briefpost in Deutschland gewährt. Kraft der ihr verliehenen ausschließlichen Rechte ist die DPAG das einzige Unternehmen der Branche, das das öffentliche Postnetz im gesamten Hoheitsgebiet Deutschlands kontrolliert.

(89) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte der Kommission hat die DPAG behauptet, die Würdigung der Marktposition der DPAG sei unzureichend und die Kommission habe nicht den Nachweis erbracht, dass die DPAG eine marktbeherrschende Stellung innehat. Die DPAG führte als Argument an, das deutsche Postmonopol betreffe nur Teilbereiche.(145) Sie erklärte, da sich das Monopol der DPAG nicht auf Massensendungen erstreckt, bei denen jedes Poststück mehr als 50 Gramm wiegt, gehörten die Sendungen zu einem Marktsegment, in dem das Monopol "keine oder eine sehr begrenzte Bedeutung" habe. Außerdem habe die Kommission nicht die Marktstellung der Wettbewerber der DPAG, die Möglichkeiten, das Monopol der DPAG zu umgehen, und die gegengewichtige Marktmacht des BPO berücksichtigt.(146)

(90) Die DPAG hat der Kommission keine Informationen über ihre Stellung auf dem deutschen Markt für eingehende grenzüberschreitende Briefpost vorgelegt. Theoretisch sind ungefähr 27 % (wertmäßig) des gesamten deutschenBriefpostmarkts, zu dem der relevante Markt gehört, für den Wettbewerb offen.(147) Jedoch entfielen 1998 auf die Wettbewerber der DPAG nur 2 % des "im Wettbewerb befindlichen" Marktsegments. Der Anteil der DPAG am gesamten Briefmarkt (d. h. einschließlich Monopoldienste) lag somit in jenem Jahr über 99 %.(148) Diese Zahl wird durch die nationale Regulierungsbehörde in Deutschland bestätigt, die den Anteil der DPAG an diesem Markt 1998 auf 99,2 % und 1999 auf 98,7 % geschätzt hat.(149)

(91) Die Aussage der DPAG, die Art der Sendungen, um die es im vorliegenden Fall geht, gehöre zu einem Marktsegment, in dem das Monopol der DPAG "keine oder eine sehr begrenzte Bedeutung" hat, ist nicht korrekt.

(92) Erstens wurde ein Großteil der strittigen Sendungen vor dem 1. Januar 1998 gesandt (d. h. vor dem Datum, an dem in Deutschland das Monopol bei Massensendungen von 100 auf 50 Gramm herabgesetzt wurde). Die überwiegende Mehrheit der Einnahmen im Postsektor wird mit Sendungen im unteren Gewichtsbereich erzielt. Bei einer Grenze von 100 Gramm verbleiben im Schnitt ungefähr 88 % der aus Briefsendungen stammenden Einnahmen innerhalb des Monopols, bei einer 50-Gramm-Grenze sind es etwa 77 %.(150) Volumenmäßig ausgedrückt ist sogar ein noch größerer Teil des Briefmarkts weiterhin dem Marktführer vorbehalten.(151) Folglich liegt nur ein Bruchteil der gesamten eingehenden Briefpost über der Monopolgrenze.

(93) Zweitens sind nur inhaltsgleiche Massensendungen aus dem Geltungsbereich des Monopols der DPAG ausgenommen. Nach dem deutschen Postgesetz dürfen sich Briefsendungen nur in einer sehr begrenzten Anzahl von Merkmalen unterscheiden, um als inhaltsgleich zu gelten.(152) Mit dieser Bestimmung wird verhindert, dass ein großer Teil der Poststücke, die mehr als 50 Gramm (bzw. 100 Gramm vor 1998) wiegen, aus dem Monopol herausfällt. Daher fällt ein beträchtlicher Teil der im vorliegenden Fall betroffenen Sendungen in den Geltungsbereich des DPAG-Monopols.

(94) Drittens wird die Mehrheit der Massensendungen inhaltsgleicher Poststücke, die mehr als 50 Gramm (bzw. 100 Gramm vor 1998) wiegen, in Wirklichkeit von der DPAG weitergeleitet und zugestellt, da die DPAG in Deutschland der einzige Postbetreiber ist, der einen landesweiten Zustelldienst zu einem niedrigen Preis anbietet. Dies ist eine Erklärung dafür, weshalb es der DPAG gelungen ist, trotz der teilweisen Öffnung dieses Markts etwa 99 % des gesamten Briefmarktumsatzes zu behalten. In der Praxis haben die meisten Absender von Massensendungen keine andere Wahl, als die Zustelldienste der DPAG in Anspruch zu nehmen. Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass in Deutschland praktisch die gesamte eingehende Briefpost vom Marktführer weitergeleitet und zugestellt wird.(153)

(95) Aufgrund der Existenz des weitreichenden Monopols und des Fehlens alternativer, landesweiter Zustellnetze ist das BPO praktisch gezwungen, die Dienste der DPAG in Anspruch zu nehmen, um seine für Deutschland bestimmten Massensendungen den Adressaten zustellen zu können. Dieser Fall zeigt sehr deutlich den Mangel an alternativen Zustellmöglichkeiten für das BPO und die Möglichkeit der DPAG, unabhängig nicht nur vom BPO, sondern auch von ihren anderen Wettbewerbern auf dem relevanten Markt zu operieren.

(96) Die Kommission befindet, dass die DPAG auf dem deutschen Markt für das Weiterleiten und Zustellen eingehender grenzüberschreitender Briefpost über eine marktbeherrschende Stellung verfügt.

(97) Deutschland macht einen wesentlichen Teil der Europäischen Gemeinschaft aus.(154)

D. Angebliche Nichtanwendbarkeit von Artikel 82 EG-Vertrag

(98) In ihrer ursprünglichen Stellungnahme zur Beschwerde vom 20. Juli 1998 hat die DPAG die Anwendbarkeit von Artikel 82 im vorliegenden Fall nicht bestritten.(155) In einer späteren Vorlage hat sie jedoch vorgebracht, dass Artikel 82 im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, da das Unternehmen nicht Initiator der gegen den Beschwerdeführer gerichteten Maßnahmen ist.(156) Die DPAG machte geltend, dass sie sich aufgrund der angeblichen an deutsche Absender gerichteten Marketingkampagne des BPO und weil die für diese Post vom BPO erhaltenen Endvergütungen die Zustellkosten der DPAG nicht abdecken, zu diesen Maßnahmen gezwungen sah. Die DPAG bezog sich dabei auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach Artikel 82 EG-Vertrag nur für wettbewerbswidrige Verhaltensweisen gilt, die die Unternehmen aus eigener Initiative an den Tag legen. Artikel 82 gelte nicht, wenn eine internationale Regelung einem Unternehmen jede Möglichkeit für ein wettbewerbsmäßiges Verhalten nimmt.

(99) Die DPAG stützt sich dabei auf folgende Feststellung des Gerichtshofs: "Die Artikel 85 und 86 des Vertrages gelten nämlich nur für wettbewerbswidrige Verhaltensweisen, die die Unternehmen aus eigener Initiative an den Tag legen ... Wird den Unternehmen ein wettbewerbswidriges Verhalten durch nationale Rechtsvorschriften vorgeschrieben oder bilden diese einen rechtlichen Rahmen, der selbst jede Möglichkeit für ein Wettbewerbsverhalten ihrerseits ausschließt, so sind die Artikel 85 und 86 nicht anwendbar.(157)"

(100) Die DPAG hat es jedoch versäumt, die Feststellung des Gerichtshofs in der darauf folgenden Randnummer desselben Urteils zu erwähnen. Der Gerichtshof führte nämlich weiter aus: "Dagegen sind die Artikel 85 und 86 des Vertrages anwendbar, wenn sich herausstellt, dass die nationalen Rechtsvorschriften die Möglichkeit eines Wettbewerbs bestehen lassen, der durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann ...(158)"

(101) In der Tat wurden alle fraglichen Maßnahmen von der DPAG selbst aus freiem Willen initiiert. Weder der Weltpostvertrag noch das deutsche Recht enthalten Bestimmungen, nach denen die DPAG gezwungen ist, eingehende grenzüberschreitende Post aufzuhalten, mit Zuschlägen zu belegen und zu verzögern.(159) Artikel 25 WPV gestattet allen seinen Mitgliedsländern, derartige Sendungen nur dann zu befördern, wenn bestimmte Bedingungen erfuellt sind. Den WPV-Mitgliedsländern wird ein breiter Ermessensspielraum bei der Entscheidung eingeräumt, ob sie eingehende grenzüberschreitende Post, die die Kriterien von Artikel 25 WPV erfuellt, stoppen oder nicht. Das deutsche Recht, das Vorschriften enthält, die mit denen in Artikel 25 WPV exakt übereinstimmen, erlegt der DPAG keinerlei Verpflichtung zum Zurückhalten oder Verzögern eingehender grenzüberschreitender Briefpost auf. Diese Schlussfolgerungen gelten ungeachtet der zum jeweiligen Zeitpunkt herangezogenen Fassung des Weltpostvertrags (d. h. Artikel 25 WPV-1989, Artikel 25 WPV-1994 oder Artikel 43 WPV-1999).(160)

(102) Der Rechtsrahmen schließt weder die Möglichkeit eines wettbewerbsorientierten Verhaltens seitens der DPAG aus, noch hindert er die DPAG daran, ein eigenständiges Verhalten an den Tag zu legen, das wettbewerbswidrig ist. Daraus lässt sich folgern, dass die DPAG in diesem Zusammenhang ihre volle Entscheidungsfreiheit bewahrt hat. Das Argument der DPAG, ihr Vorgehen sei durch eine vorsätzlich wettbewerbswidrige Verhaltensweise seitens des BPO ausgelöst worden, ist irrelevant. Selbst wenn dies der Fall wäre, könnte das Verhalten eines Wettbewerbers ein Unternehmen niemals von der Anwendung von Artikel 82 befreien.

E. Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung

Einführung

(103) Ein Unternehmen mit beherrschender Stellung trägt eine besondere Verantwortung dafür, dass es durch sein Verhalten einen unverfälschten Wettbewerb im Gemeinsamen Markt nicht beeinträchtigt. Der sachliche Anwendungsbereich der besonderen Verantwortung des beherrschenden Unternehmens ist anhand des Ausmaßes seiner beherrschenden Stellung und der spezifischen Umstände des Marktes zu ermitteln, die eine Situation geschwächten Wettbewerbs erkennen lassen.(161)

(104) Die Kommission hat die von der DPAG ergriffenen Maßnahmen nicht als eine Reihe gesonderter, einzeln zu würdigender Maßnahmen, sondern als Verhaltensmuster untersucht. Das Verhalten der DPAG beinhaltet folgende Hauptelemente:

i) häufiges Zurückhalten eingehender grenzüberschreitender Briefpost,

ii) Belegen von eingehender grenzüberschreitender Briefpost mit Zuschlägen, und

iii) häufiges Verzögern (über lange Zeiträume) der Freigabe eingehender grenzüberschreitender Briefpost, die zurückgehalten worden ist.

(105) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte behauptete die DPAG, die Kommission habe es versäumt, das Verhalten der DPAG generell zu untersuchen, und habe lediglich auf die vom BPO beigebrachten Belege zurückgegriffen. Nach Darstellung der DPAG enthielten die Beschwerdeschrift und die Mitteilung der Beschwerdepunkte nur eine sehr begrenzte Zahl von Fällen, eine Anzahl, die für den Nachweis, dass eine Firmenpolitik vorhanden ist, nicht ausreiche. Um dies zu beweisen, hätte die Kommission mit einer repräsentativen Anzahl BPO-Kunden in Kontakt treten müssen, so das Argument der DPAG.(162)

(106) Tatsächlich stützt sich die Würdigung seitens der Kommission im vorliegenden Fall sehr stark auf beweiskräftige Unterlagen (Briefe, Faxe und Remail-Kontrollformulare), die von der DPAG selbst stammen, sowie auf Erklärungen, die die DPAG im Laufe des Verfahrens abgegeben hat. Die Belege zur Sache betreffen eine hinreichend große Zahl von Vorfällen, um ein Verhaltensmuster auf Seiten der DPAG festzustellen. Es sei angemerkt, dass einige der von der Post erwähnten "Fälle" eine hohe Zahl von Einzelsendungen beinhalten, wenn auch von einer begrenzten Anzahl von Absendern. Die Akte enthält eine Reihe von Beispielen für Reaktionen von Absendern, deren Sendungen von der DPAG zurückgehalten, mit Zuschlägen belegt und verzögert worden sind.(163) Darüber hinaus ist die bloße Tatsache, dass die DPAG in Deutschland systematisch gerichtlich gegen Unternehmen mit Sitz in Deutschland vorgegangen ist, die ihrer Meinung nach "materielle" Absender eingehender grenzüberschreitender Briefpostsendungen sind, ein eindeutiger Hinweis auf das Vorhandensein einer entsprechenden Firmenpolitik.(164)

Definition des Absenderbegriffs

Argumente der DPAG

(107) Die DPAG hat vorgetragen, dass der "materielle Absenderbegriff" durch deutsche Gerichte bestätigt wurde und dass das Verhalten, das sich aus der Anwendung dieser Definition ergibt, mit der deutschen Rechtsprechung im Einklang steht. Ferner führte die DPAG an, der Gerichtshof hätte in seinem Urteil in der Rechtssache DP/GZS & Citicorp "den materiellen Absenderbegriff" implizit stillschweigend hingenommen.

Würdigung

(108) Die DPAG versucht, ihre Vorgehensweise bei eingehender grenzüberschreitender Post unter Bezugnahme auf die nationale Rechtsprechung zu rechtfertigen. Es ist nicht Sache der Kommission zu beurteilen, ob das Verhalten der DPAG im vorliegenden Fall mit dem nationalen Recht vereinbar ist. Auch wenn dies so wäre, könnte das fragliche Verhalten dennoch gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen. Daher hat die Kommission zu beurteilen, ob bzw. in welchem Umfang der "materielle Absenderbegriff", wie er von der DPAG interpretiert wird, und die Maßnahmen, die unter diesem Vorwand von der DPAG im vorliegenden Fall ergriffen wurden, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

(109) In der Rechtssache DP/GZS & Citicorp hatte der Gerichtshof die Möglichkeit in Erwägung gezogen, dass: "... nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats die Postdienste dieses Staates berechtigt sind, die Sendungen mit ihren Inlandsgebühren zu belegen, falls dort ansässige Absender Sendungen in großer Zahl bei den Postdiensten anderer Mitgliedstaaten einliefern oder einliefern lassen, um sie in den erstgenannten Mitgliedstaat zu versenden.(165)"

(110) In diesem Fall war es also klar, dass die Poststücke ihren Ursprung in Deutschland hatten und die Absender in diesem Land ansässig waren. Im vorliegenden Fall ist die Lage jedoch anders.

(111) In der Rechtssache DP/GZS & Citicorp erkannte der Gerichtshof an, dass öffentliche Postbetreiber - im Prinzip - ABA-Remailingsendungen unter Berufung auf Artikel 25 WPV 1989(166) mit ihren Inlandsgebühren belegen können. Der Gerichtshof stellte fest, dass die Berufung auf Artikel 25 WPV 1989 nur auf der Grundlage spezifischer Bedingungen möglich ist. Er hat jedoch die Frage der Vereinbarkeit des materiellen Absenderbegriffs mit dem EG-Recht weder direkt noch indirekt behandelt. Bei dem vor den Gerichtshof gebrachten Fall ging es um eine Vorabentscheidung gemäß Artikel 234 EG-Vertrag bezüglich einer Reihe von Rechtsfragen, die dem Gerichtshof von einem nationalen Gericht in Deutschland vorgelegt worden waren. Das deutsche Gericht hat den Gerichtshof nicht ersucht, die Frage des "materiellen Absenderbegriffs" anzusprechen, und der Gerichtshof musste den von der DPAG verwendeten Absenderbegriff nicht prüfen, um auf die von dem Gericht vorgelegten Fragen zu antworten.

(112) Die von der DPAG im vorliegenden Fall angewandten Bewertungskriterien können nach Gemeinschaftsrecht nicht akzeptiert werden. Die von der DPAG aufgeführten Kriterien betreffen durchweg den Anschein des Inhalts eines Poststücks. Um den Absender eines Poststücks auszumachen, muss die Person gefunden werden, die das Stück hergestellt hat und die dafür verantwortlich ist. Nichts davon lässt sich mit Sicherheit feststellen, indem man den Inhalt eines Poststücks prüft. Um als Remailing zu gelten, muss nach der Definition der DPAG keinerlei Übertragung von Informationen (physisch oder nichtphysisch) von Land A nach Land B erfolgen. Die einzige Verbindung zu Deutschland besteht darin, dass im Inhalt der Sendungen ein Verweis auf eine in diesem Land ansässige Einrichtung erfolgt. Diese Verbindung ist vollkommen virtuell und führt zu einer fälschlichen Einstufung gewöhnlicher grenzüberschreitender Post als "virtuelle" ABA-Remail. Das aus dieser Einstufung resultierende Verhalten behindert den freien Fluss der Post zwischen den Mitgliedstaaten.

(113) Nach einer Überprüfung der einschlägigen Fakten ist die Kommission hinsichtlich der Identität der Absender bei den strittigen Sendungen, die als Beispiele für das behauptete wettbewerbsfeindliche Verhalten der DPAG angeführt worden waren, zu folgendem Schluss gelangt.

(114) Ideas Direct: Die fraglichen Sendungen wurden alle von Ideas Direct im Vereinigten Königreich erstellt und eingeliefert. Dieses Unternehmen ging auch eine vertragliche Beziehung mit dem einliefernden Postunternehmen ein. Weder die Briefe noch die darin enthaltenen Informationen kamen aus Deutschland, um dann über das Vereinigte Königreich wieder nach Deutschland zurückgesandt zu werden. Ideas Direct aus dem Vereinigten Königreich muss daher als der Absender dieser Sendungen angesehen werden. Der Absender und die deutschen Adressaten sind nicht im gleichen Mitgliedstaat ansässig. Es gibt keinerlei Grund für die Behauptung der DPAG, die Sendungen von Ideas Direct stellten einen Fall von ABA-Remailing dar. Somit sind die Sendungen von Ideas Direct als gewöhnliche grenzüberschreitende Post anzusehen.

(115) Fidelity Investments: Die fraglichen Sendungen kamen nicht aus Deutschland, um über das Vereinigte Königreich zurück an deutsche Adressaten gesandt zu werden. Die Sendungen wurden von Fidelity Investments im Vereinigten Königreich erstellt und eingeliefert. Die deutsche Tochterfirma von Fidelity Investments war zu keinem Zeitpunkt an der Erstellung oder Aufgabe dieser Sendungen beteiligt. Die vertragliche Beziehung mit dem einliefernden Postunternehmen wurde von Fidelity Investments im Vereinigten Königreich geschlossen. Folglich ist Fidelity Investments im Vereinigten Königreich als Absender der strittigen Sendungen zu betrachten. Der Absender und die Adressaten sind in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig. Es gibt keinerlei Grund für die Behauptung der DPAG, die Sendungen von Fidelity Investments stellten Fälle von ABA-Remailing dar. Die fraglichen Sendungen sind als gewöhnliche grenzüberschreitende Post anzusehen.

(116) Gant: Die betreffenden Sendungen kamen nicht aus Deutschland, um über das Vereinigte Königreich zurück an deutsche Adressaten gesandt zu werden. Die Sendungen wurden von Pyramid Sportswear AB in Schweden erstellt und versandfertig gemacht, in das Vereinigte Königreich befördert und durch das BPO nach Deutschland (wie auch in eine Reihe andere europäische Länder) gesandt. Pyramid Sportswear AB aus Schweden muss als Absender der strittigen Sendungen angesehen werden. Absender und Adressaten sind in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig. Daher sollten diese Sendungen als ABC-Remail betrachtet werden. Es kann nicht geltend gemacht werden, dass das Postmonopol von Land C durch diese Art von Postsendung verletzt wird. Da sowohl der schwedische als auch der britische öffentliche Postbetreiber Parteien von REIMS II sind, wären die von der DPAG erhaltenen Endvergütungen gleich hoch, ob die Briefe nun direkt vom schwedischen Absender oder über das Vereinigte Königreich versandt werden. Wird also ABC-Remail von Land B in Land C befördert, unterscheidet sich die rechtliche Situation nicht von den Regeln, die für gewöhnliche grenzüberschreitende Post gelten.

(117) Multiple Zones: Die fragliche Sendung kam nicht aus Deutschland, um über das Vereinigte Königreich zurück an Adressaten in Deutschland gesandt zu werden. Die Sendung wurde von der europäischen Hauptverwaltung der Unternehmensgruppe Extensis Corporation - Plantijn Groep BV der Niederlande - erstellt und in das Vereinigte Königreich befördert, wo sie eingeliefert und dann durch das BPO nach Deutschland weitergeleitet wurde. Plantijn Groep BV muss daher als Absender der Sendung angesehen werden, die als ABC-Remail einzustufen ist.

Schlussfolgerung

(118) Der "materielle Absenderbegriff" - in der Auslegung durch die DPAG im vorliegenden Fall - trägt nicht der hinter den Sendungen stehenden vertraglichen und ökonomischen Realität Rechnung und resultiert in der fälschlichen Einstufung üblicher grenzüberschreitender Post als "virtuelle" ABA-Remail. Die Auslegung des "materiellen Absenderbegriffs" der DPAG zu akzeptieren würde bedeuten, dass die DPAG auf der Grundlage irrelevanter Kriterien selbst die Identität des Absenders bestimmen kann. Es ist nicht Sache der DPAG - oder eines anderen Postbetreibers - zu entscheiden, wie die Postkunden ihre Tätigkeiten organisieren, wie sie sich ihren Adressaten präsentieren oder wie sie ihre Sendungen vorbereiten sollten.

(119) Die Kommission befindet, dass der "materielle Absenderbegriff" - so wie ihn die DPAG im vorliegenden Fall anwendet - nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.

Missbrauch

(120) Das Verhalten der DPAG im vorliegenden Fall - d. h. das Zurückhalten, das Belegen mit Zuschlägen und das Verzögern der Weiterleitung gewöhnlicher grenzüberschreitender Briefpost - kann auf der Grundlage von vier gesonderten rechtlichen Argumenten als Verletzung von Artikel 82 EG-Vertrag charakterisiert werden. Diese Argumente werden im Folgenden ausgeführt.

Diskriminierung

(121) Die DPAG behandelt eingehende grenzüberschreitende Briefpost, die sie für "echte" internationale Post hält (d. h. Briefpost ohne Verweis auf in Deutschland ansässige Unternehmen), anders als eingehende grenzüberschreitende Briefpost, bei der sie auf der Basis eines darin enthaltenen Verweises auf ein in Deutschland ansässiges Unternehmen davon ausgeht, dass es sich um "virtuelle" ABA-Remail handelt. Ein solches Unternehmen kann ein Tochterunternehmen oder ein Vertreter in Deutschland sein. Im ersteren Fall fordert die DPAG vom BPO die Endvergütungen, die zwischen den jeweiligen Postverwaltungen vereinbart worden sind. Das BPO erhebt von britischen Absendern das normale grenzüberschreitende Entgelt, das anhand der geltenden Endvergütungen berechnet wird. Im letzteren Fall verlangt die DPAG vom BPO oder von den Absendern den vollen in Deutschland geltenden Inlandstarif, der höher ist.(167) In beiden Fällen erbringt die DPAG genau die gleiche Dienstleistung, d h. das Einsammeln von Säcken eingehender grenzüberschreitender Briefpost an einer Empfangsstelle, das Befördern der Post zu einem Sortierzentrum, wo sie sortiert wird, bevor sie dann weitergeleitet und den in Deutschland ansässigen Adressaten zugestellt wird.

Argumente der DPAG

(122) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte bestritt die DPAG, dass sie sich diskriminierend verhalten habe. Gestützt auf die oben genannten Bewertungskriterien wende die DPAG Artikel 25 WPV einheitlich und objektiv an. Die DPAG blieb dabei, dass ihr Verhalten durch Artikel 25 WPV abgedeckt sei. Nach ihrem Dafürhalten gestattet Artikel 25 WPV implizit, Sendungen aufzuhalten und ihre Weiterleitung zu verzögern. Da alle Sendungen der gleichen Bewertung unterzogen würden, mache die DPAG keinen Unterschied zwischen Handelspartnern. Außerdem seien Sendungen, die - nach Ansicht der DPAG - unter Artikel 25 WPV fallen, und Sendungen, bei denen dies nicht der Fall ist, keine gleichwertigen Geschäfte. Sendungen, die unter Artikel 25 WPV fallen, müssen ermittelt und weiter bearbeitet werden, was die DPAG ihrer Meinung nach berechtigt, einen höheren Preis zu verlangen.(168)

(123) Des Weiteren führte die DPAG an, dass "Einlieferer von Postsendungen bei dem Beschwerdeführer" keine Handelspartner der DPAG sind. Der einzige Handelspartner der DPAG sei in diesem Fall das BPO, und die DPAG diskriminiere das BPO nicht. Schließlich machte die DPAG noch geltend, ihr Verhalten habe keine direkten negativen Auswirkungen auf die Verbraucher, unabhängig davon, ob diese Verbraucher als Adressaten oder als "Einlieferer von Postsendungen bei dem Beschwerdeführer" angesehen werden.(169)

Würdigung

(124) Als Unternehmen, dem ein gesetzliches Monopol für das Weiterleiten und Zustellen eingehender grenzüberschreitender Briefpost übertragen wurde, ist die DPAG nach Auffassung der Kommission eindeutig verpflichtet zu gewährleisten, dass dieser Dienst in nicht diskriminierender Weise erbracht wird.(170)

(125) Im Urteil in der Rechtssache DP/GZS & Citicorp hat der Gerichtshof kürzlich die Meinung vertreten, dass ein der Situation im vorliegenden Fall ähnliches Verhalten insbesondere eine Verletzung von Artikel 82 Buchstabe c) EG-Vertrag darstellt. In dem Urteil hat der Gerichtshof Folgendes festgestellt: "Um zu vermeiden, dass eine Einrichtung wie die Deutsche Post von ihrem Recht nach Artikel 25 § 3 Weltpostvertrag Gebrauch macht, die Sendungen an den Einlieferungsort zurückzusenden, haben die Absender nämlich keine andere Möglichkeit, als die Inlandsgebühren in voller Höhe zu entrichten.

Wie der Gerichtshof in Bezug auf die Lieferverweigerung eines Unternehmens mit beherrschender Stellung im Sinne von Artikel 86 des Vertrages ausgeführt hat, würde ein derartiges Verhalten gegen das in Artikel 3 Buchstabe g) EG-Vertrag [...] niedergelegte und in Artikel 86, insbesondere unter den Buchstaben b) und c), näher ausgeführte Ziel verstoßen ...(171)"

(126) Die Situation im vorliegenden Fall ist mit dem Fall vergleichbar, der vor den Gerichtshof gebracht wurde. Dort zog der Gerichtshof den Schluss, dass eine Unterscheidung zwischen verschiedenen Kategorien - d. h. zwischen normaler Inlandspost und umgeleiteter Inlandspost (ABA-Remail) unter Umständen einen Missbrauch im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag darstellen kann. Im vorliegenden Fall unterscheidet die DPAG jedoch verschiedene Kategorien grenzüberschreitender Briefpost danach, ob die ausländischen Absender einen Hinweis auf einen in Deutschland ansässigen Ansprechpartner gegeben haben oder nicht.

(127) Indem die DPAG unterschiedliche Preise für gleichwertige Leistungen - d. h. das Weiterleiten und Zustellen von eingehender grenzüberschreitender Briefpost - verlangt, verhält sie sich diskriminierend. Die von der DPAG erhobenen unterschiedlichen Preise sind nicht mit objektiven ökonomischen Faktoren zu rechtfertigen. Die DPAG behauptet, ihr entstuenden Extrakosten für die "Ermittlung und Bearbeitung" der Post, die sie als "virtuelle" ABA-Remail einstuft. Diese zusätzlichen Kosten hat sie in keiner Weise spezifiziert oder quantifiziert. Da sich diese Einstufung auf eine fälschliche Annahme stützt, sollten die angefallenen Extrakosten - wenn es sie denn gibt - von sämtlichen Absendern eingehender grenzüberschreitender Post in nichtdiskriminierender Weise erhoben werden.

(128) Das diskriminierende Verhalten beschränkt sich nicht auf das Berechnen unterschiedlicher Preise. Kunden, deren Sendung einen Verweis auf ein in Deutschland ansässiges Unternehmen enthält, laufen ebenfalls eine größere Gefahr, dass ihre Post von der DPAG für längere Zeit verzögert wird.

(129) Wie bereits zitiert, ist der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache GZS & Citicorp zu dem Schluss gelangt, dass eine diskriminierende Behandlung unterschiedlicher Postkategorien unter Umständen einen Missbrauch im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag darstellt. Der Gerichtshof kam zu dieser Entscheidung, ohne auf die Frage einzugehen, ob es sich bei dem Absender um einen Handelspartner der DPAG handelte oder nicht.

(130) Der Begriff "Handelspartner", der sich normalerweise auf ein freiwilliges kommerzielles Verhältnis zwischen Unternehmen bezieht, muss aufgrund des Postmonopols in Deutschland etwas anders interpretiert werden. Durch das Postmonopol wird ausländischen Absendern ein kommerzielles, wenn nicht direktes Vertragsverhältnis mit der DPAG aufgezwungen. Der Absender im Vereinigten Königreich der einen Vertrag mit dem BPO über die Sendung seiner Post nach Deutschland schließt, weiß im Voraus, dass die Post bei den deutschen Adressaten durch die DPAG zugestellt wird. Die Maßnahmen der DPAG in Bezug auf eingehende grenzüberschreitende Briefpost auf dem deutschen Markt betreffen unmittelbar die Geschäftstätigkeit der britischen Absender. Zumindest besteht jedoch eine indirekte Beziehung zwischen den britischen Absendern, die einen Vertrag mit dem BPO schließen, und der DPAG. Unter diesen Umständen stellt die Kommission fest, dass die Absender als Handelspartner der DPAG im Sinne von Artikel 82 Buchstabe c) anzusehen sind.

(131) Zu diesen Absendern im Vereinigten Königreich, die durch die DPAG in diskriminierender Weise behandelt werden, gehören Unternehmen, die im direkten Wettbewerb miteinander stehen. Eine solche Wettbewerbsbeziehung wäre beispielsweise gegeben, wenn zwei Versandhausunternehmen, die vom Vereinigten Königreich aus operieren, die gleiche Art von Waren an deutsche Kunden verkaufen würden. Diese Unternehmen würden dann unterschiedlich behandelt werden, und zwar je nachdem, ob sie in ihren Sendungen einen in Deutschland ansässigen Ansprechpartner nennen oder nicht. Das Verhalten der DPAG würde also für das Handelsunternehmen, dessen Post zurückgehalten, verzögert und mit Zuschlägen belegt worden ist, einen Nachteil im Wettbewerb mit sich bringen.

(132) Die DPAG hat eingeräumt, dass das BPO einer ihrer Handelspartner ist, aber bestritten, das BPO ungleich behandelt zu haben. Die DPAG steht jedoch im direkten Wettbewerb mit dem BPO, und zwar nicht auf dem relevanten Markt, sondern auf dem britischen Markt für ausgehende grenzüberschreitende Briefendungen.(172) Die zusätzlichen Kosten, die dem BPO infolge der von der DPAG berechneten Zuschläge entstanden sind, und die häufigen Unterbrechungen der durch das BPO vom Vereinigten Königreich nach Deutschland geleiteten Sendungen bewirken für das BPO einen Wettbewerbsnachteil gegenüber der DPAG. Da die DPAG auf dem britischen Markt für ausgehende grenzüberschreitende Briefpost tätig ist, werden britische Kunden, die in ihren vertraglichen Beziehungen mit dem BPO Probleme hatten, dazu veranlasst, die Leistungen der DPAG im Vereinigten Königreich direkt für die gesamte Verteilkette zu nutzen, um eine zügige und unterbrechungsfreie Beförderung ihrer für Deutschland bestimmt