BESCHLUSS (EU) 2020/1472 DER KOMMISSION

vom 20. März 2020

über die staatliche Beihilfe SA.39078 — 2019/C (ex 2014/N) Dänemarks zugunsten von Femern A/S

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2020) 1683)

(Nur der englische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Am 13. Juli 2009 genehmigte die Kommission Beihilfen zur Finanzierung der Planungsphase für die geplante Feste Fehmarnbeltquerung (im Folgenden „Beschluss zur Planung“) (2).

(2) Nach einer Voranmeldephase meldete Dänemark das Finanzierungsmodell für die geplante Feste Fehmarnbeltquerung mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 gemäß Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) bei der Kommission zur Genehmigung an.

(3) Am 5. Juni 2014, 5. September 2014, 26. November 2014, 19. Januar 2015 und 22. April 2015 gingen bei der Kommission fünf Beschwerden (3) ein, in denen es hieß, Dänemark habe Femern A/S und A/S Femern Landanlæg (4) rechtswidrige und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfen für Planung, Bau und Betrieb der geplanten Festen Fehmarnbeltquerung gewährt.

(4) Am 23. Juli 2015 beschloss die Kommission, keine Einwände gegen die Maßnahmen Dänemarks zugunsten von A/S Femern Landanlæg und Femern A/S zu erheben (im Folgenden „Beschluss zum Bau“) (5). Der verfügende Teil dieses Beschlusses besteht aus zwei Teilen. Im ersten Teil kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen zugunsten von A/S Femern Landanlæg für Planung, Bau und Betrieb der Straßen- und Schienenanbindung in Dänemark keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Im zweiten Teil kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen zugunsten von Femern A/S für Planung, Bau und Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung selbst dann, wenn es sich um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV handeln sollte, nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar wären. Am 16. September 2015 übermittelte die Kommission den Beschluss zum Bau an die Beschwerdeführer.

(5) Aufgrund von Nichtigkeitsklagen von zwei Beschwerdeführern (6) wurde der Beschluss zum Bau vom Gericht mit den Urteilen vom 13. Dezember 2018 (7) teilweise für nichtig erklärt, und zwar insoweit, als die Kommission beschlossen hat, keine Einwände gegen die Maßnahmen Dänemarks zugunsten von Femern A/S für Planung, Bau und Betrieb der Querung (der Verbindung von Küste zu Küste) zu erheben.

(6) Im Übrigen wurde die Klage abgewiesen, so insbesondere in Bezug auf die Argumente der Kläger betreffend die Schlussfolgerung der Kommission, dass die Maßnahmen zugunsten von A/S Femern Landanlæg für Planung, Bau und Betrieb der Straßen- und Schienenanbindung in Dänemark keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen.

(7) Die beiden Beschwerdeführer legten Rechtsmittel gegen die Urteile vom 13. Dezember 2018 ein (8).

(8) Am 24. Januar und am 22. Mai 2019 fanden Treffen zwischen den Kommissionsdienststellen und den dänischen Behörden statt. Am 12. April und am 20. Juni 2019 fanden Telefonkonferenzen zwischen den Kommissionsdienststellen und den dänischen Behörden statt. Am 26. März, 18. April und 24. April 2019 ersuchten die Kommissionsdienststellen um weitere Auskünfte. Am 18. Januar, 4. Februar, 25. Februar, 28. März, 5. April, 7. Mai. 8. Mai, 16. Mai, 20. Mai, 28. Mai und 10. Juni 2019 übermittelten die dänischen Behörden weitere Informationen.

(9) Am 18. und 25. März 2019 trafen die Kommissionsdienststellen mit Stena Line Scandinavia AB (im Folgenden „Stena Line“) bzw. mit Scandlines Danmark ApS und Scandlines Deutschland GmbH (im Folgenden „Scandlines“) zusammen. Am 4. April und 13. Mai 2019 trafen die Kommissionsdienststellen mit dem Naturschutzbund Deutschland e. V. (im Folgenden „NABU“) bzw. mit dem Verband schwedischer Reedereien (Föreningen för Svensk Sjöfart — im Folgenden „FSS“) zusammen. Am 29. Januar, 14. Februar, 18. Februar, 26. März, 15. April, 16. April, 24. April, 24. Mai, 29. Mai, 6. Juni und 7. Juni 2019 erhielt die Kommission weitere Informationen von Beteiligten. Am 29. Januar 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben von Scandlines, das sie am 8. Februar 2019 beantwortete. Am 20. Februar 2019 erhielt die Kommission ein weiteres Schreiben von Scandlines, das sie am 13. März 2019 beantwortete. Am 7. Februar 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben von Stena Line, das sie am 28. Februar 2019 beantwortete. Am 18. Februar 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben vom NABU, das sie am 18. März 2019 beantwortete. Am 19. Februar 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben vom FSS, das sie am 8. März 2019 beantwortete. Am 12. März 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben vom Verband Deutscher Reeder („VDR“), das sie am 21. März 2019 beantwortete. Am 28. März 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben von Grimaldi Group, das sie am 16. April 2019 beantwortete. Am 8. April 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben von Trelleborg Port, das sie am 9. April 2019 beantwortete. Am 15. April 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben von Trelleborg Port, das sie am 2. Mai 2019 beantwortete. Am 15. April 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben vom Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e. V., das sie am 2. Mai 2019 beantwortete.

(10) Mit Schreiben vom 14. Juni 2019 setzte die Kommission die dänischen Behörden von ihrem Beschluss in Kenntnis, in Bezug auf die staatliche Finanzierung der festen Querung das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“).

(11) Am 5. Juli 2019 wurde der Einleitungsbeschluss im Amtsblatt der Europäischen Union (9) veröffentlicht. Im Einleitungsbeschluss forderte die Kommission die Beteiligten auf, binnen eines Monats zu dem Beschluss Stellung zu nehmen.

(12) Am 12. Juli 2019 übermittelten die Kommissionsdienststellen eine frühere Stellungnahme von Scandlines vom 7. Juni 2019 an die dänischen Behörden. Am 23. Juli 2019 übermittelten die Kommissionsdienststellen weitere frühere Stellungnahmen und Anmerkungen von Scandlines vom 28. Januar 2019 und vom 29. Mai 2019 an die dänischen Behörden.

(13) Scandlines beantragte sukzessiv eine Verlängerung der Frist für ihre Stellungnahme auf den Einleitungsbeschluss bis Ende August/Anfang September. Am 22. Juli 2019 stimmten die Kommissionsdienststellen einer Verlängerung der Frist um 10 Werktage auf den 20. August 2019 zu und räumten diese Fristverlängerung auch den anderen Beteiligten ein.

(14) Am 17. August 2019 reichte Scandlines eine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses, mit dem die Frist für ihre Stellungnahme auf den 20. August 2019 statt wie von Scandlines beantragt bis zum Monatsende verlängert wurde. Mit separatem Antrag gleichen Datums ersuchte Scandlines den Präsidenten des Gerichts, die Kommission im Wege einer einstweiligen Anordnung zur Aussetzung des förmlichen Prüfverfahrens anzuweisen und/oder der Kommission den Erlass eines endgültigen Beschlusses zu untersagen, oder eine andere Form des einstweiligen Rechtsschutzes zu gewähren.

(15) Der Präsident des Gerichts wies den Antrag auf einstweilige Anordnung mit Beschluss vom 13. September 2019 zurück (10). Daraufhin zog Scandlines die damit verbundene Klage auf Nichtigerklärung zurück. (11)

(16) Elf Beteiligte übermittelten Stellungnahmen. Am 16. August 2019 übermittelte der dänische Verband der Fährschifffahrt eine Stellungnahme. Am 19. August 2019 übermittelte der Verband der Reeder in der Europäischen Gemeinschaft (European Community Shipowners’ Associations — im Folgenden „ECSA“) eine Stellungnahme. Am 20. August 2019 übermittelte der FSS eine Stellungnahme. Am 21. August 2019 übermittelten Scandlines, das Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e. V., der NABU, Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, Rostock Port GmbH und der VDR Stellungnahmen. Die Beteiligten sind in der Schifffahrt tätig (als Fährbetreiber, Häfen und Verbände) oder machen als gemeinnützige Organisationen ein Interesse an der Verbindung von Küste zu Küste geltend. Mit Schreiben vom 3. September 2019 leiteten die Kommissionsdienststellen eine nichtvertrauliche Fassung der Stellungnahmen der elf Beteiligten an die dänischen Behörden weiter, die Gelegenheit zur Äußerung erhielten. Am 4. Oktober 2019 übermittelten die dänischen Behörden — ergänzend zu ihrer Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss vom 26. August 2019 — Anmerkungen zu den Stellungnahmen der Beteiligten.

(17) Am 27. Juni, am 2., 5. und 9. Juli, am 3. Oktober, am 4., 12., 15., 19., 22. und 25. November 2019 sowie am 7. und 14. Januar und 6. Februar 2020 fanden jeweils Telefonkonferenzen zwischen den Kommissionsdienststellen und den dänischen Behörden statt. Am 18. Dezember 2019 fand in Brüssel ein Treffen zwischen den Kommissionsdienststellen und den dänischen Behörden statt. Am 8., 12. und 17. Juli, am 3. und 12. September, am 4., 17., 18. und 24. Oktober, am 5., 13., 25. und 27. November 2019 sowie am 7. und 9. Januar und am 3., 4., 14., 18., 19. und 28. Februar 2020 ersuchten die Kommissionsdienststellen um weitere Auskünfte. Im Jahr 2019 übermittelten die dänischen Behörden am 27. Juni, am 1., 4., 5., 10., 12. und 15. Juli, am 21. und 27. August, am 13. und 26. September, am 1., 9., 11., 23., 27. und 29. Oktober, am 6., 7., 11., 14., 18., 22. und 25. November sowie am 10. und 20. Dezember weitere Informationen. Im Jahr 2020 übermittelten die dänischen Behörden am 3., 7., 13., 15. und 21. Januar, am 4., 6., 11., 12., 14., 20. und 21. Februar sowie am 3. März weitere Informationen. Mit Schreiben vom 5. März 2020 überarbeiteten die dänischen Behörden die ursprüngliche Anmeldung.

(18) Darüber hinaus gingen bei der Kommission weitere Stellungnahmen von Scandlines und Stena Line ein, die die Kommission angesichts des Urteils in der Rechtssache Mytilinaios Anonymos Etairia — Omilos Epicheiriseon (12) nicht berücksichtigen muss, da die Stellungnahmen nicht fristgerecht übermittelt wurden. Scandlines übermittelte diese zusätzlichen Stellungnahmen am 26. Oktober 2019 sowie am 20. Februar 2020 an die Kommission, die sie am 4. November 2019 bzw. am 28. Februar 2020 an die dänischen Behörden weiterleitete. Am 6. November 2019 bzw. am 3. März 2020 übermittelten die dänischen Behörden ihre Anmerkungen zu diesen Stellungnahmen. Am 25. Februar 2020 hatte Scandlines eine Telefonkonferenz mit den Kommissionsdienststellen und übermittelte am 5. März 2020 zusätzliche Informationen. Am 13. Dezember 2019 erhielt die Kommission eine zusätzliche Stellungnahme von Stena Line, die am 23. Dezember 2019 an die dänischen Behörden weitergeleitet wurde. Am 8. Januar 2020 übermittelten die dänischen Behörden ihre Anmerkungen zu diesen Stellungnahmen.

(19) Am 9. September 2019 erhielt die Kommission ein Schreiben von den dänischen Behörden, das sie am 30. September 2019 beantwortete.

(20) Mit Schreiben vom 4. März 2020 erklärten sich die dänischen Behörden damit einverstanden, dass dieser Beschluss in englischer Sprache gefasst und bekannt gegeben wird.

Klarstellung zum Geltungsbereich dieses Beschlusses

(21) Am 2. August 2016 ersuchte Scandlines die Kommission in einem Aufforderungsschreiben, in Bezug auf bestimmte angebliche Beihilfemaßnahmen zugunsten von Femern A/S, die die Kommission nach Auffassung von Scandlines in ihrem Beschluss zum Bau nicht behandelt hatte, obwohl Scandlines die Maßnahmen in ihrer Beschwerde benannt hatte, tätig zu werden.

(22) Mit Schreiben vom 30. September 2016 antworteten die Kommissionsdienststellen auf das Schreiben. Darin wurde angemerkt, dass sich der Beschluss zum Bau mit zwei mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen befasste, nämlich zum einen mit nicht-kommerziellen Eisenbahngebühren und zum anderen mit der unentgeltlichen Nutzung von Staatseigentum während der Bauphase des Vorhabens. In Bezug auf die anderen angeblichen Beihilfemaßnahmen war die Kommission gemäß Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates (13) (im Folgenden „Verfahrensverordnung“) der Ansicht, dass die von Scandlines vorgebrachten sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte auf der Grundlage einer Prima-facie-Prüfung nicht als Nachweis für das Vorliegen einer rechtswidrigen Beihilfe ausreichten. Sie forderte Scandlines daher auf, eine binnen eines Monats etwaige Stellungnahme zu übermitteln. Die entsprechende Stellungnahme ging am 30. Oktober 2016 bei der Kommission ein.

(23) Am 12. Dezember 2016 reichte Scandlines eine Klage auf Nichtigerklärung des Schreibens vom 30. September 2016 ein (14). Am selben Tag reichte Scandlines außerdem eine Klage gegen die Kommission wegen Untätigkeit in Bezug auf die Beschwerde ein. (15)

(24) Am 30. Juli 2018 forderte Scandlines die Kommission in einem zweiten Aufforderungsschreiben (16) auf, sich nach ihrer Stellungnahme vom 30. September 2016 zu den anderen angeblichen Beihilfemaßnahmen zu äußern. Am 28. September 2018 erließ die Kommission einen Beschluss (im Folgenden „Beschluss von 2018“) (17), in dem sie bestätigte, dass die staatlichen Garantien zugunsten von A/S Femern Landanlæg und die staatlichen Darlehen zugunsten von Femern A/S und A/S Femern Landanlæg sowie die über den Beschluss zur Planung hinaus und in Form von Steuervergünstigungen gewährte angeblich rechtswidrige Beihilfe keine rechtswidrigen staatlichen Beihilfen darstellen. Im selben Beschluss gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass die angeblich rechtswidrige Beihilfe für Femern A/S in Form einer Kapitalzuführung insoweit gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, als sie eine staatliche Beihilfe darstellt, die nicht unter den Beschluss zur Planung fällt. Am 4. Januar 2019 erhob Scandlines Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses (18).

(25) Mit Beschlüssen vom 13. Dezember 2018 erklärte das Gericht sowohl die Klage auf Nichtigerklärung des Schreibens der Kommission vom 30. September 2016 als auch die Klage wegen Untätigkeit für unzulässig (19). Scandlines legte ein Rechtsmittel gegen den Beschluss zur Abweisung der Nichtigkeitsklage ein (20).

(26) Im Einleitungsbeschluss widerrief die Kommission den Beschluss von 2018, soweit er die Maßnahmen zugunsten von Femern S/A für Planung, Bau und Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung betraf. Deshalb werden diese Maßnahmen im Rahmen des vorliegenden Beschlusses geprüft.

(27) Wie im Einleitungsbeschluss vermerkt, erstreckt sich dieses Verfahren auch auf alle für die Planungsphase des Vorhabens relevanten Maßnahmen, die die feste Querung betreffen.

(28) Wie ebenfalls im Einleitungsbeschluss klargestellt, betrifft dieser Beschluss nicht die für die Finanzierung der Hinterlandverbindungen relevanten Maßnahmen zugunsten von A/S Femern Landanlæg. Außerdem erstreckt sich der Beschluss nicht auf andere mögliche Maßnahmen als diejenigen, die Dänemark gemäß Abschnitt 2.4 zugunsten von Femern A/S, A/S Femern Landanlæg, Sund & Bælt Holding A/S oder anderen verbundenen Unternehmen gewährt oder angeblich gewährt hat.

(29) Am 6. November 2017 reichte Scandlines eine weitere Beschwerde über angeblich rechtswidrige und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Maßnahmen zur Finanzierung der angeblich mit der festen Querung verbundenen Werbe- und Marketingtätigkeiten von Femern A/S (im Folgenden „Werbe-, Marketing und Informationstätigkeiten“) ein. Die in diesem Schreiben benannten Maßnahmen waren in den Geltungsbereich des Einleitungsbeschlusses einbezogen worden und werden folglich im Rahmen dieses Beschlusses geprüft.

2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DES VORHABENS UND DER MAßNAHMEN

2.1. Die geplante Feste Fehmarnbeltquerung

(30) Die geplante Feste Fehmarnbeltquerung umfasst eine Verbindung von Küste zu Küste (im Folgenden „feste Querung“) sowie zu beiden Seiten die entsprechende Schienen- und Straßenanbindung an das Hinterland.

(31) Die feste Querung soll als Absenktunnel zwischen Rødby auf der Insel Lolland in Dänemark und Puttgarden in Deutschland errichtet werden. In dem Tunnel, der etwa 19 Kilometer lang sein wird, sind eine zweigleisige, elektrifizierte Bahnstrecke und eine vierspurige Autobahn mit Seitenstreifen vorgesehen.

(32) Zur dänischen Hinterlandanbindung gehört die bestehende etwa 120 Kilometer lange Eisenbahnstrecke zwischen Ringsted und Rødby, die im Besitz des staatlichen Infrastrukturbetreibers Banedanmark (im Folgenden „Rail Net Denmark“) ist. Der gesamte Eisenbahnabschnitt von Ringsted nach Rødby soll elektrifiziert und mit neuen Signalsystemen nach ERTMS (21) Level 2 ausgestattet werden. Die dänische Hinterlandanbindung wird außerdem die erforderlichen Umweltverbesserungen und den Ausbau der bestehenden Autobahninfrastruktur von Lolland, d. h. der bestehenden Autobahn E47 zwischen Rødbyhavn und Sakskøbing, umfassen. Schließlich soll der bestehende eingleisige Eisenbahnabschnitt zwischen Vordingborg und Rødby zweigleisig ausgebaut werden.

(33) Ziel der geplanten Festen Fehmarnbeltquerung ist die Verbesserung der Bedingungen für den Personen- und Warenverkehr zwischen den nordischen Ländern und Mitteleuropa. Darüber hinaus wird die geplante Feste Fehmarnbeltquerung eine Reihe positiver Auswirkungen im Hinblick auf Umwelt, Beschäftigung, regionale Entwicklung, verbesserte Handelsbedingungen und eine allgemeine Stärkung des Verkehrssektors haben. In Verbindung mit der im Juli 2000 in Betrieb genommenen Öresund-Querung zwischen Dänemark und Schweden wird die geplante Feste Fehmarnbeltquerung daher zu erheblichen Verbesserungen auf einem der wichtigsten landgestützten Verkehrskorridore zwischen Skandinavien und Mitteleuropa führen. Die Kommission hat die geplante Feste Fehmarnbeltquerung zudem als vorrangiges Vorhaben im Rahmen des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) eingestuft. Außerdem ist es als „vorermitteltes Vorhaben“ in Anhang I Teil I Nummer 2 der Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (22) aufgeführt.

(34) In ihrer Antwort auf den Einleitungsbeschluss ergänzten die dänischen Behörden, dass die formale Planung der festen Fehmarnbeltquerung bereits 1991 mit Abschluss des Vertrags zwischen der dänischen und der schwedischen Regierung über die Schaffung einer festen Querung über den Öresund (im Folgenden „feste Öresund-Querung“) aufgenommen wurde (23). Nach Artikel 21 des Vertrags zwischen Dänemark und Schweden über die feste Öresund-Querung erklärte sich die dänische Regierung bereit, auf die Errichtung einer festen Querung über den Fehmarnbelt hinzuarbeiten, sofern ökologischen und finanziellen Erwägungen Rechnung getragen wird. Zwischen 1991 und Unterzeichnung der Vereinbarung zwischen Dänemark und Deutschland im Jahr 2008 führten die Regierungen Dänemarks und Deutschlands eine Reihe von Prüfungen zur Vorbereitung einer geplanten festen Fehmarnbeltquerung durch.

(35) Gemäß Artikel 1 des „Vertrags zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Dänemark über eine Feste Fehmarnbeltquerung“ (im Folgenden „Fehmarnbelt-Vertrag“) (24) ist allein Dänemark für die Finanzierung der Querung über den Fehmarnbelt zuständig und trägt das volle Finanzierungsrisiko dafür sowie für den Ausbau der dänischen Hinterlandanbindungen. Deutschland ist für die Finanzierung und den Ausbau der deutschen Hinterlandanbindungen zuständig.

(36) Zum Zeitpunkt der Anmeldung von 2014 veranschlagten die dänischen Behörden die Gesamtkosten für Planung und Bau der festen Querung mit 54,9 Mrd. DKK zu Preisen von 2014 (7,4 Mrd. EUR (25)). Die mit Planung und Bau des Ausbaus der dänischen Hinterlandverbindungen verbundenen Kosten entsprachen 9,5 Mrd. DKK zu Preisen von 2014 (1,3 Mrd. EUR). Insgesamt beliefen sich die Kosten für das Gesamtvorhaben (Planungstätigkeiten, Baukosten, Rücklagen und sonstige Arbeiten für die feste Querung und die Hinterlandanbindungen) auf 64,4 Mrd. DKK (8,6 Mrd. EUR). In Reaktion auf die im Einleitungsbeschluss geäußerten Bedenken überarbeiteten die dänischen Behörden ihre Anmeldung und aktualisierten die für die feste Querung veranschlagten Planungs- und Baukosten. In Anschnitt 5 wird auf diese Aktualisierung näher eingegangen.

(37) Die Kommission gewährte von 2007 bis 2013 im Rahmen der Kofinanzierung Finanzhilfen in Höhe von insgesamt 205 Mio. EUR für im Zusammenhang mit der geplanten Festen Fehmarnbeltquerung durchgeführte Planungstätigkeiten. Später wurde der Förderzeitraum bis 2015 verlängert. Das Vorhaben war auch in die Liste der Vorschläge aufgenommen worden, die für die finanzielle Unterstützung der EU im Bereich Verkehr der Fazilität „Connecting Europe“ (26) (im Folgenden „CEF“ — Connecting Europe Facility) ausgewählt wurden. Tatsächlich wurde die geplante Feste Fehmarnbeltquerung nach Angaben der dänischen Behörden im Zeitraum 2007 bis 2015 mit 181 Mio. EUR gefördert. Femern A/S wurden Fördermittel in Höhe von 589 Mio. EUR aus der Fazilität „Connecting Europe“ für den Zeitraum 2017 bis 2020 zugeteilt. Nach Angaben der dänischen Behörden hat Femern A/S bislang Mittel in Höhe von etwa 7 Mio. EUR in Anspruch genommen.

(38) Im September 2005 gründete das staatseigene Unternehmen Sund & Bælt Holding A/S das Unternehmen Femern A/S als hundertprozentige Tochtergesellschaft. Später wurde Femern A/S zu einer Tochtergesellschaft des Unternehmens A/S Femern Landanlæg (27), das ebenfalls zur Sund & Bælt Holding A/S gehört.

(39) Der dänische Verkehrsminister hat Femern A/S auf der Grundlage des Planungsgesetzes (28) die Zuständigkeit für die Planung der Festen Fehmarnbeltquerung übertragen. Infolgedessen hat Femern A/S verschiedene Studien und vorbereitende Arbeiten für den Bau durchgeführt, insbesondere Analysen und Bewertungen zu den ökologischen, technischen und sicherheitsbezogenen Aspekten sowie Vorbereitungen für die Vergabeverfahren zur Fertigstellung des Vorhabens. Außerdem führte Femern A/S die notwendigen Untersuchungen und vorbereitenden Tätigkeiten für die Einrichtung der künftigen Baustelle in Rødbyhavn durch. Schließlich ist Femern A/S für Informationstätigkeiten zuständig, die das Unternehmen in Zusammenarbeit mit den Kommunen vor Ort durchführen sollte (29).

(40) Am 16. März 2009 wurde die Finanzierung der Planungsphase aus Gründen der Rechtssicherheit gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV bei der Kommission zur Genehmigung angemeldet. Am 13. Juli 2009 beschloss die Kommission, keine Einwände gegen die Finanzierung der Planungsphase zu erheben (30), da sie zu dem Schluss gelangt war, dass Femern A/S in der Planungsphase als öffentliche Hand handelte und somit etwaige Unterstützungsmaßnahmen nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV fielen. Da die Kommission jedoch nicht ausschließen konnte, dass eine staatliche Förderung der Planungsphase staatliche Beihilfen zugunsten des künftigen Betreibers der festen Querung umfassen könnte, prüfte sie auch die Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt und kam zu dem Ergebnis, dass sie als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden konnten.

(41) Am 28. April 2015 verabschiedete das dänische Parlament das Gesetz über den Bau und den Betrieb einer festen Querung über den Fehmarnbelt mit zugehörigen Hinterlandanbindungen in Dänemark (im Folgenden „Baugesetz“) (31). Das Baugesetz bildet auch die Rechtsgrundlage für den künftigen Betrieb der festen Querung. Das Baugesetz trat am 6. Mai 2015 in Kraft.

(42) Am 6. Februar 2019 nahm Femern A/S den unterzeichneten Planfeststellungsbeschluss für die feste Querung von den deutschen Behörden entgegen. Nach Erlass des deutschen Planfeststellungsbeschlusses ermächtigte das dänische Parlament Femern A/S am 26. März 2019, bestimmte erste Bauarbeiten an der festen Querung auf dänischer Seite zu beginnen. Insbesondere wurde Femern A/S aufgefordert, die notwendigen Vereinbarungen mit den Auftragnehmern zur Einleitung folgender Tätigkeiten auszuhandeln: Bau der Tunnelelementfabrik, Errichtung eines Arbeitshafens, Errichtung des Tunnelportals auf der dänischen Seite, Errichtung der Wohn- und Verwaltungseinrichtungen, Sicherstellung, dass der betroffene Auftragnehmer die Beschaffung besonderer Marineausrüstungen einleitet, sowie weitere geringfügige vorbereitende Arbeiten.

2.2. Die feste Querung

(43) Mit dem Baugesetz wurde die Femern A/S als Eigentümerin der festen Querung (32) zu dem alleinigen Zweck der Verwaltung von Bau, Betrieb und Finanzierung des Vorhabens benannt (33). In dieser Eigenschaft wird die Gesellschaft auch als Infrastrukturverwalterin der Eisenbahnverbindung der festen Querung fungieren. Mit dem Baugesetz wird Femern A/S ermächtigt, Darlehen aufzunehmen und sonstige Finanzierungsinstrumente im Zusammenhang mit Planung, Bau und Betrieb der festen Querung zu nutzen.

(44) Femern A/S kann zur Finanzierung der festen Querung Darlehen am internationalen Finanzmarkt aufnehmen. Die dänische Regierung kann solche Darlehen durch staatliche Garantien decken. Alternativ kann Femern A/S das Vorhaben über staatliche Darlehen finanzieren.

(45) Femern A/S darf eine Maut für die Nutzung der Straßeninfrastruktur der festen Querung erheben. Der Verkehrsminister bestimmt die Höhe der Maut und die Grundsätze für deren Regulierung (34). Femern A/S darf nur insoweit geltende allgemeine Preisnachlässe ändern und neue Preisnachlässe einführen, als dies die vom Verkehrsminister festgesetzte Höhe der Maut nicht wesentlich ändert. Femern A/S hat auch Anspruch auf Eisenbahngebühren für die Nutzung der Eisenbahnverbindung der festen Querung. Auch die Höhe dieser Gebühren wird vom Verkehrsminister bestimmt (35). Nach der gewählten Regelung sollen sowohl die Kosten für Betrieb und Instandhaltung der festen Querung und der dänischen Eisenbahnhinterlandanbindung als auch die Kosten, die mit Zins- und Tilgungszahlungen aus den im Zuge der Planung und des Baus der Festen Fehmarnbeltquerung entstandenen Verbindlichkeiten aus den Maut- und Eisenbahngebühren gedeckt werden.

(46) Die Ausführung der Bauarbeiten für die feste Querung steht allen potenziellen Unternehmen zu gleichberechtigten und diskriminierungsfreien Bedingungen offen, da Femern A/S alle Bauverträge im Wege öffentlicher Ausschreibungen gemäß den vergaberechtlichen Bestimmungen vergibt.

2.3. Die Schienen- und Straßenanbindungen an das dänische (36) Hinterland

(47) A/S Femern Landanlæg wurde zum Bau und zum Betrieb der dänischen Hinterlandanbindungen ermächtigt (37). Bau und Betrieb der Eisenbahnhinterlandanbindungen werden von Rail Net Denmark im Auftrag des dänischen Staates durchgeführt und von A/S Femern Landanlæg finanziert. Rail Net Denmark trägt als dänischer Infrastrukturverwalterin alle mit dem Betrieb der dänischen Eisenbahninfrastruktur einschließlich der Eisenbahnhinterlandanbindungen verbundenen Kosten. Der notwendige Ausbau der Eisenbahnhinterlandanbindungen wird vom dänischen Straßenbauamt im Auftrag des dänischen Staates durchgeführt und von A/S Femern Landanlæg finanziert. Die Straßenhinterlandanbindungen werden Teil des allgemeinen dänischen Straßeninfrastrukturnetzes sein, das vom dänischen Straßenbauamt finanziert, betrieben und instand gehalten wird.

(48) Eigentümerin der bestehenden zweigleisigen Eisenbahnstrecke von Ringsted nach Vordingborg und der bestehenden eingleisigen Eisenbahnstrecke von Vordingborg nach Rødby einschließlich des in diesem Abschnitt installierten neuen Signalsystems ist Rail Net Denmark. A/S Femern Landanlæg wird Eigentümerin des neuen Schienenabschnitts von Vordingborg nach Rødby einschließlich des an der neuen Strecke installierten Signalsystems, sowie der Anlagen für die Elektrifizierung des gesamten Abschnitts von Ringsted nach Rødby.

(49) A/S Femern Landanlæg und Rail Net Denmark sind gemeinsam Eigentümer der dänischen Eisenbahnhinterlandanbindungen (38). Nach Abschluss der Bauarbeiten wird aufgrund der Tatsache, dass sich das Eigentum an den Eisenbahnanlagen der dänischen Hinterlandanbindungen technisch schwer trennen lässt, zwischen Rail Net Denmark und A/S Femern Landanlæg ein Eigentumstausch stattfinden (39).

(50) Das Eigentum an den dänischen Hinterlandanbindungen verbleibt beim Staat.

(51) A/S Femern Landanlæg kann zur Finanzierung der Hinterlandanbindungen Darlehen am internationalen Finanzmarkt aufnehmen. Die dänische Regierung kann diese Darlehen durch staatliche Garantien decken. Alternativ kann A/S Femern Landanlæg die Hinterlandanbindungen über staatliche Darlehen finanzieren.

(52) Femern A/S wird an A/S Femern Landanlæg Dividenden zahlen. Mit diesen Dividenden wird A/S Femern Landanlæg seine Verbindlichkeiten aus den Darlehen begleichen, die das Unternehmen zur Finanzierung der mit den Eisenbahnhinterlandanbindungen verbundenen Planungs-, Bau-, Instandhaltungs- und Reinvestitionskosten sowie der mit dem Bau der Straßenhinterlandanbindung verbundenen Kosten aufgenommen hat.

(53) In Übereinstimmung mit den in Dänemark geltenden allgemeinen Grundsätzen sollen für die Nutzung der dänischen Straßenhinterlandanbindung keine Gebühren erhoben werden.

2.4. Die zugunsten von Femern A/S gewährten oder angeblich gewährten Maßnahmen

(54) Im Einleitungsbeschluss wurden Zweifel am Beihilfecharakter mehrerer angemeldeter und angeblicher Beihilfemaßnahmen und an deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt geäußert; diese Maßnahmen werden im Folgenden beschrieben.

2.4.1. Kapitalzuführungen

(55) Die dänischen Behörden meldeten Kapitalzuführungen in Höhe von 500 Mio. DKK (67,0 Mio. EUR) zur Genehmigung an, die 2005 und 2009 von der staatseigenen Sund & Bælt Holding A/S an Femern A/S geleistet wurden. Diese Kapitalzuführungen sollten Femern A/S in die Lage versetzen, den dänischen Teil der vorbereitenden Arbeiten und Studien für die geplante Feste Fehmarnbeltquerung durchzuführen (40). Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, vertritt Scandlines die Ansicht, dass die Sund & Bælt Holding A/S zusätzliches Kapital für denselben Zeitraum zuführte, das den im Beschluss zum Bau genehmigten Betrag um mindestens 10 Mio. DKK (1,3 Mio. EUR) überstiegen haben könnte.

2.4.2. Staatliche Garantien

(56) Der Einleitungsbeschluss erstreckte sich auch auf das von den dänischen Behörden angemeldete Modell in Bezug auf staatliche Garantien. Es umfasst staatliche Garantien für Darlehen oder sonstige Finanzierungsinstrumente, die Femern A/S für die Finanzierung von Planung, Bau und Betrieb der festen Querung an den internationalen Finanzmärkten aufnimmt (41).

(57) Gemäß Paragraf 7 Absätze 3 und 5 des Planungsgesetzes bürgt der Staat für die Verpflichtungen von Femern A/S aus Darlehen und sonstigen Finanzierungsinstrumenten, die zur Finanzierung der Vorbereitung, Untersuchung, Planung und sonstiger erforderlicher Maßnahmen in Bezug auf die feste Querung genutzt werden.

(58) Gemäß Paragraf 4 Absatz 2 des Baugesetzes bürgt der Staat für die Verpflichtungen von Femern A/S aus Darlehen und sonstigen Finanzierungsinstrumenten, die zur Finanzierung und Refinanzierung von Planung, Bau und Betrieb und sonstigen im Hinblick auf den Bau und den Betrieb der festen Querung erforderlichen Maßnahmen genutzt werden.

(59) Femern A/S muss ähnlich wie andere öffentliche Unternehmen, die staatlich verbürgte Darlehen erhalten, eine Garantieprämie an den dänischen Staat zahlen, die sich der Anmeldung von 2014 zufolge auf 0,15 % pro Jahr auf die von der Garantie gedeckte Restschuld beläuft.

(60) Die staatliche Garantie erstreckt sich auf die Verpflichtungen von Femern A/S aus Darlehen und sonstigen Finanzierungsinstrumenten, die zur Finanzierung und Refinanzierung von Planung, Bau und Betrieb und sonstigen im Hinblick auf den Bau und den Betrieb der festen Querung erforderlichen Maßnahmen genutzt werden.

(61) Der Staat kann auch beschließen, für andere im Zusammenhang mit der Finanzierung des Vorhabens genutzte Finanzkontrakte (zum Beispiel Swaps) von Femern A/S zu bürgen (42). Nach Angaben der dänischen Behörden kann der dänische Staat für Derivategeschäfte Garantien gewähren. Durch diese Garantien kann Femern A/S Derivate zu günstigeren Zinssätzen abschließen, da für die Gegenpartei kein Risiko besteht, dass Femern A/S seinen Verpflichtungen aus dem Derivatekontrakt nicht nachkommt. Femern A/S kann die Garantien auch nutzen, wenn Sicherheiten für die Derivate hinterlegt werden müssen.

(62) Schließlich sind sonstige von Femern A/S im Zuge der Bauphase übernommene finanzielle Verpflichtungen durch die Garantie gedeckt (43).

(63) Die staatliche Garantie kann nur zur Deckung von Darlehen genutzt werden, die Femern A/S zur Finanzierung der festen Querung erhält. Als Zweckgesellschaft kann Femern A/S keine Darlehen für Tätigkeiten erhalten bzw. darf keine Tätigkeiten ausüben, die anderen Zwecken dienen als der Finanzierung, der Planung, dem Bau und dem Betrieb der festen Querung.

(64) Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, argumentierten die Beschwerdeführer, Femern A/S genieße aufgrund der staatlichen Garantie dieselbe Kreditwürdigkeit wie der dänische Staat (AAA) und könne deshalb Darlehen zu wesentlich günstigeren finanziellen Bedingungen erhalten, als es sonst am Finanzmarkt möglich sei. Außerdem gehe, so die Beschwerdeführer, aus dem Planungs- und dem Baugesetz hervor, dass die staatlichen Garantien zeitlich unbefristet und in unbegrenzter Höhe zur Verfügung stünden, sodass eine Insolvenz von Femern A/S faktisch unmöglich sei. Darüber hinaus erfüllten die Garantien keine der in der Mitteilung über Garantien (44) genannten Bedingungen, die das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließen könnten.

(65) Die Beschwerdeführer machten außerdem geltend, dass mit jeder neuen von Femern A/S geschlossenen Finanzvereinbarung eine neue Garantie geleistet werde, die eine neue Ad-hoc-Beihilfe beinhalte.

2.4.3. Staatliche Darlehen

(66) Was das angemeldete Finanzierungsmodell betrifft, so ist Femern A/S auch befugt, staatliche Darlehen als alternative Finanzierungsquelle aufzunehmen (45). Nach den Angaben der dänischen Behörden entspricht der Zinssatz auf staatliche Darlehen den Bedingungen, zu denen der Staat selbst Darlehen aufnimmt (46), zuzüglich einer Darlehensmarge, die 2014 mit 0,15 % angemeldet wurde.

(67) Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, argumentierten die Beschwerdeführer, mit dem Beschluss zur Planung seien keine staatlichen Beihilfen in Form von staatlichen Darlehen genehmigt worden. Ihnen zufolge habe der Finanzminister staatliche Darlehen weitergegeben und diese Form der Beihilfe in wesentlich größerem Umfang gewährt als im Beschluss zur Planung genehmigt. Den Beschwerdeführern zufolge habe der Staat Femern A/S und A/S Femern Landanlæg im Zuge der Planungsphase des Vorhabens Darlehen in Höhe von insgesamt 533 Mio. EUR gewährt (47). Die dänischen Behörden führten an, dass das ursprüngliche Planungsbudget von 194 Mio. EUR in den Jahren 2010, 2011 und 2013 auf ein Gesamtbudget von 684 Mio. EUR (zu Preisen von 2008) aufgestockt wurde, wobei 534 Mio. EUR die Planungsphase für die feste Querung betrafen (die restlichen Gelder betrafen die Hinterlandanbindungen). Femern A/S habe zur Deckung dieser Ausgaben staatliche Darlehen aufgenommen. Diese Budgetanpassungen seien vom Finanzausschuss des dänischen Parlaments genehmigt worden.

(68) Die Beschwerdeführer brachten weiter vor, dass für die staatlichen Darlehen absichtlich kein fester Rückzahlungszeitraum gelte und sie folglich unbefristet seien. Ohne Rückzahlungsfrist könne Femern A/S die Rückzahlung der ersten Darlehen dauerhaft verzögern, indem das Unternehmen sukzessive neue Darlehen zur Refinanzierung der ersten Darlehen erhält.

(69) Im November und Dezember 2018, als der Beschluss zum Bau noch gültig war, erhielt Femern A/S staatliche Darlehen mit einem Nominalwert von 7,4 Mrd. DKK (1,0 Mrd. EUR), um die für den Beginn der Bauphase erforderlichen Mittel sicherzustellen. Diese Darlehen wurden zwischen November 2018 und April 2019 ausgezahlt.

(70) Die Beschwerdeführer machten außerdem geltend, dass mit jedem von Femern A/S neu aufgenommenen Darlehen eine neue Maßnahme gewährt werde, die eine neue Ad-hoc-Beihilfe beinhalte.

Darlehen für Werbe-, Marketing- und Informationstätigkeiten

(71) Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, argumentierte Scandlines, Femern A/S habe zahlreiche Werbe- und Marketingtätigkeiten (48) entweder selbst durchgeführt oder durch Auftragnehmer, Berater (49) und direkte Lieferanten ausführen lassen. Scandlines führte auch an, dass angesichts dessen, dass Femern A/S über die EU-Förderung hinaus keine Einnahmequelle habe, die Finanzierung dieser Art von Tätigkeiten eine staatliche Beihilfe darstelle, die rechtswidrig und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Alternativ sei die in Rede stehende angebliche Beihilfe als missbräuchliche Verwendung der im Rahmen des Beschlusses zur Planung genehmigten Beihilfe einzustufen.

(72) Diesbezüglich hatten die dänischen Behörden im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens vorgebracht, dass die Informationstätigkeiten von Femern A/S zu den Aufgaben gehören, die das Unternehmen gemäß dem Rechtsrahmen zur Regelung seiner Tätigkeiten als öffentliches Unternehmen im Auftrag des Verkehrsministeriums ausübt. Bei solchen groß angelegten Infrastrukturvorhaben des Staates seien die einschlägigen öffentlichen Stellen verpflichtet, die Öffentlichkeit so umfassend wie möglich zu informieren, damit die Bürgerinnen und Bürger wissen, worum es bei dem Infrastrukturvorhaben geht, wie lange die Bauphase dauert und welche Vorteile mit dem Beschluss des Staates zum Bau der betreffenden Infrastruktur verbunden sind. Daher gehörten diese Tätigkeiten nach ihrer Auffassung zu der öffentlichen Aufgabe des Staates, seine Bürgerinnen und Bürger zu informieren, und stellten keine Werbe- und Marketingtätigkeiten dar, zumal in diesem Stadium der Betrieb der festen Querung noch in ferner Zukunft liege. Deshalb stelle die Finanzierung dieser Maßnahmen keine staatliche Beihilfe dar. Die dänischen Behörden führten ferner aus, dass die Informationstätigkeiten in den Jahren 2014 und 2015 zum Teil aus im Rahmen des TEN-V-Programms der Kommission bereitgestellten EU-Mitteln und zum Teil aus staatlichen Darlehen finanziert wurden. 2014 erhielten die Tätigkeiten den maximalen EU-Fördersatz (50 % der Kosten), 2015 wurde ein begrenzter Fördersatz bewilligt. 2016 erhielt Femern A/S keine EU-Fördermittel für Informationstätigkeiten. Daher wurden diese Tätigkeiten im Jahr 2016 — wie die anderen Tätigkeiten von Femern A/S auch — durch die Aufnahme staatlicher Darlehen finanziert. 2017 erhielt Femern A/S EU-Fördermittel aus dem Programm der Fazilität „Connecting Europe“, sodass die Informationstätigkeiten zum Teil durch die EU und zum Teil durch staatliche Darlehen finanziert wurden.

2.4.4. Besondere steuerliche Maßnahmen

(73) Im Einleitungsbeschluss wurden außerdem die Bedenken von Scandlines darüber zur Kenntnis genommen, dass Femern A/S nach dem dänischen Steuerrecht einer besonderen Steuerreglung unterliegt, die ursprünglich mit dem Planungsgesetz eingeführt worden war.

2.4.4.1. Verlustvortrag

(74) Nach Paragraf 9 des Planungsgesetzes war Femern A/S befugt, Verluste aus einem Geschäftsjahr in den folgenden Geschäftsjahren uneingeschränkt abzusetzen. Anfangs stand dies mit den in Dänemark für Unternehmen allgemein geltenden Regeln in Einklang. Mit einer am 1. Januar 2013 eingeführten Änderung des dänischen Steuerrechts (50) wurden jedoch die in einem einzelnen Jahr absetzbaren historischen Verlustvorträge (51) der Höhe nach begrenzt. Nach dieser Bestimmung gilt das Recht, die Verluste vorzutragen, zeitlich unbegrenzt, aber es dürfen jährlich nur bis zu 7,5 Mio. DKK (52) (1,0 Mio. EUR) vorgetragen und von den Gewinnen aus den Folgejahren abgesetzt werden. Verbleibende Verluste können nur mit bis zu 60 % des positiven zu versteuernden Einkommens, das 7,5 Mio. EUR überstiegt, abgesetzt werden. Aufgrund der besonderen Bestimmungen des Planungsgesetzes galt diese Einschränkung jedoch nicht für Femern A/S, das weiterhin das Recht auf unbegrenzten Vortrag historischer Verluste genoss. Dieses Recht wurde Ende 2015 aufgehoben (53).

(75) Die dänischen Behörden brachten im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens vor, dass Femern A/S im Zeitraum 2013 bis 2015 keinen echten finanziellen Vorteil genossen habe, da eine solche Maßnahme in der Praxis nur in den späteren Phasen des Vorhabens — d. h. wenn das Vorhaben einen steuerpflichtigen Gewinn erwirtschafte — zum Tragen gekommen wäre. Die dänischen Behörden stellten weiter klar, dass Femern A/S in diesem Zeitraum alle entstandenen Verluste zur Verringerung des im selben Geschäftsjahr auf Gruppenebene erwirtschafteten steuerpflichtigen Einkommens geltend gemacht hat. Andere dänische Unternehmen einer Gruppe hätten nach den allgemeinen Steuervorschriften in gleicher Weise handeln können.

2.4.4.2. Abschreibung von Vermögenswerten

(76) Nach Paragraf 12 und 13 des Sund & Bælt-Gesetzes (54) wurde der jährliche Abschreibungssatz für Vermögenswerte der zu Sund &Bælt gehörenden Unternehmen — also einschließlich Femern A/S — auf 6 % der ursprünglichen Anschaffungskosten festgesetzt. Die Gesamtkosten für den Bau der festen Querung konnten als ursprüngliche Anschaffungskosten betrachtet werden. Demzufolge würde für alle Vermögenswerte von Femern A/S eine einzige allgemeine Abschreibungsregel gelten. Der Abschreibungssatz von 6 % für Femern A/S würde bis zu dem Einkommensjahr gelten, in dem der Gesamtbetrag der Abschreibungen 60 % der ursprünglichen Anschaffungskosten überschreitet (d. h. für einen Zeitraum von 10 Jahren); von diesem Zeitpunkt an würde der jährliche Abschreibungssatz auf 2 % gesenkt.

(77) Den dänischen Behörden zufolge wurden auch die besonderen Abschreibungsregeln mit Wirkung zum 1. Januar 2016 durch Änderung des Sund & Bælt-Gesetzes aufgehoben (55).

2.4.4.3. Regelung über die gemeinsame Besteuerung

(78) Femern A/S unterliegt nach Maßgabe der für alle dänischen Unternehmen einer Gruppe geltenden allgemeinen Regelung über die gemeinsame Besteuerung der obligatorischen gemeinsamen Besteuerung mit der Sund & Bælt Holding. Nach Artikel 31 des dänischen Körperschaftsteuergesetzes ist eine „Gruppe“, deren Unternehmen alle in Dänemark niedergelassen sind, gemäß den Bestimmungen über die obligatorische Gruppenbesteuerung zu besteuern. Für Femern A/S gelten diesbezüglich keine Sondervorschriften.

(79) Die Beschwerdeführer machten geltend, dass die vorstehend genannten steuerlichen Maßnahmen zugunsten von Femern A/S eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellten, die — bis zur Aufhebung der einschlägigen Vorschriften — zeitlich und der Höhe nach unbegrenzt sein sollte und dem Unternehmen unabhängig von den anderen staatlichen Maßnahmen einen Vorteil verschaffte, der gesondert geprüft werden müsse.

2.4.5. Unentgeltliche Nutzung von Staatseigentum

(80) Gemäß Artikel 8 des Fehmarnbelt-Vertrags stellen Deutschland und Dänemark die für die Errichtung und den Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung notwendigen Grundstücke (Artikel 8 Absatz 1) einschließlich der notwendigen Wasserflächen und des Meeresbodens (Artikel 8 Absatz 2) unentgeltlich zur Verfügung.

(81) Der dänische Staat wird Femern A/S die für die Vorbereitung, Untersuchung und Planung (56) der festen Querung sowie deren Bau und Betrieb (57) erforderlichen Wasserflächen und den Meeresboden unentgeltlich zur Verfügung stellen.

(82) Wie im Einleitungsbeschluss dargelegt, argumentierte Scandlines, diese Bestimmungen verschafften Femern A/S einen finanziellen Vorteil, da das Unternehmen ohne solche Bestimmungen normalerweise eine marktgerechte Gebühr für die Nutzung der Wasserflächen und des Meeresbodens entrichten müsste.

(83) Die dänischen Behörden brachten jedoch vor, das dänische Recht sehe keine allgemeine Regel und keinen allgemeinen Grundsatz vor, wonach Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation wie Femern A/S befinden, verpflichtet wären, für die Nutzung von Wasserflächen und Meeresboden Gebühren an den Staat zu zahlen. Daher gelte für alle anderen durch Mautgebühren finanzierten Verkehrsinfrastrukturen in Dänemark (wie die feste Öresund-Querung und die feste Querung über den Großen Belt) der gleiche Grundsatz des freien Zugangs. Auch von Fährbetreibern oder anderen Schifffahrtsunternehmen — die sich allerdings nicht in einer direkt vergleichbaren Lage befinden — erhebe der dänische Staat keine Gebühren für die Durchquerung dänischer Hoheitsgewässer. Die Häfen zahlten ebenfalls keine Gebühren für die Nutzung des Meeresbodens.

2.4.6. Eisenbahngebühren

(84) Femern A/S ist befugt, von den Eisenbahnbetreibern für die Nutzung der Eisenbahnverbindung der festen Querung Gebühren zu erheben. Das Verkehrsministerium legt die Höhe und die Grundsätze für die Regulierung der von den Eisenbahnbetreibergesellschaften an Femern A/S für die Nutzung der Eisenbahnverbindung der festen Querung zu leistenden Zahlung fest. (58)

(85) Im Einleitungsbeschluss wurden die Bedenken von Scandlines darüber zur Kenntnis genommen, dass der Staat durch seinen eigenen Eisenbahnbetreiber Danske Statsbaner (im Folgenden „DSB“) (59) auf unbestimmte Zeit jährlich einen Anteil an den Gesamtgebühren in Höhe von 350 Mio. DKK (46,9 Mio. EUR) an Femern A/S zahlen wird. Da diese Gebühr anscheinend unabhängig vom Zugaufkommen in der festen Querung, ohne Anpassungsmechanismus und auf unbestimmte Zeit fällig sei, entstehe daraus, so der Beschwerdeführer, ein wirtschaftlicher Vorteil für Femern A/S.

(86) Die dänischen Behörden brachten vor, in den Vorbemerkungen zum Baugesetz (60) (im Folgenden „Vorbemerkungen zum Baugesetz“) sei festgelegt, dass in den Eisenbahngebühren neben den unmittelbar beim Betrieb der Eisenbahnverbindung anfallenden Kosten auch ein Teil der Baukosten für die feste Querung langfristig abgebildet werden sollte. Außerdem würden sie im Einklang mit der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (61) festgesetzt, sodass eine Überkompensierung vermieden werde.

(87) Außerdem erwarten die dänischen Behörden, dass die Einnahmen aus der Eisenbahnnutzung etwa 15 % der betrieblichen Gesamterträge ausmachen werden, während die Baukosten für den Eisenbahnteil der festen Querung 51 % ausmachen, sodass die Nutzer der Straßenverbindung letztlich einen Teil der Eisenbahnverbindung mitbezahlen.

(88) Da alle Eisenbahnbetreiber, die die feste Querung nutzen, die Eisenbahngebühren zahlen sollen, stelle die Erhebung von Eisenbahngebühren, so die dänischen Behörden, keine Nutzung von Femern A/S gewährten staatlichen Mitten dar, zumal sich die Übertragung der Mittel von den Eisenbahnbetreibern an Femern A/S nicht auf den Staatshaushalt auswirken würde.

3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS

(89) Am 14. Juni 2019 leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren ein. In ihrem an diesem Tag angenommenen Einleitungsbeschluss nahm sie eine vorläufige Bewertung der Maßnahmen vor und äußerte Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt.

(90) Die Kommission konnte zum damaligen Zeitpunkt nicht abschließend beurteilen, ob Femern A/S als Unternehmen einzustufen war. Insbesondere hatte die Kommission angesichts der besonderen Rahmenbedingungen, unter denen Femern A/S tätig ist, und der von den dänischen Behörden und den Beschwerdeführern vorgebrachten Argumente Zweifel, ob Femern A/S (während der Planungs-, Bau- und Betriebsphasen des Vorhabens) eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt und somit als Unternehmen anzusehen ist. Die Kommission hatte auch Zweifel, ob die Werbe-, Marketing- und Informationstätigkeiten als hoheitliche Aufgabe oder als wirtschaftliche Tätigkeit einzustufen sind. Außerdem konnte sie nicht abschließend feststellen, ob bei bestimmten Beihilfemaßnahmen ein selektiver Vorteil vorliegt.

(91) Die Kommission konnte nicht feststellen, ob die staatlichen Garantien und staatlichen Darlehen als Beihilferegelung angesehen werden sollten oder ob sie als Einzelbeihilfen angesehen werden sollten, die bei Inkrafttreten des Planungsgesetzes und des Baugesetzes gewährt wurden, oder aber als Einzelbeihilfen, die bei jeder von den nationalen Behörden für Femern A/S durchgeführten Finanztransaktion gewährt werden.

(92) In Bezug auf die Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt und im Lichte der Urteile des Gerichts gelangte die Kommission zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die geplante feste Querung ein wichtiges Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse darstellt. Allerdings warf die Kommission Fragen dazu auf, ob die Beihilfe zum Teil als Betriebsbeihilfe angesehen werden sollte. Die Kommission hatte auch Schwierigkeiten, die Erforderlichkeit der Beihilfe festzustellen. In Anbetracht der Unsicherheiten, die im Zusammenhang mit dem angemessenen Zeitraum für die Berechnung des internen Zinsfußes des Vorhabens und des seit der Anmeldung 2014 vergangenen Zeitraums bestanden, war die Kommission der Ansicht, dass sie den Richtwert für die gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) und die von den dänischen Behörden vorgeschlagene Höhe des internen Zinsfußes des Vorhabens auf der Grundlage aktualisierter und geeigneter Annahmen eingehend würde prüfen müssen. Außerdem ergaben sich für die Kommission Fragen zur Verhältnismäßigkeit der zu prüfenden Maßnahmen, zum einen wegen der Komplexität der Berechnung der Finanzierungslücke und zum anderen weil die Elemente fehlten, die eine angemessene Methode zur Quantifizierung der Beihilfe oder zumindest eine angemessene Methodik mit entsprechenden Grenzen zugelassen hätten. Wenngleich die Kommission die Auswirkungen der zusätzlichen Maßnahmen auf den Wettbewerb nicht abschließend beurteilen konnte, kam sie zu dem vorläufigen Schluss, dass die angemeldeten Beihilfemaßnahmen nur begrenzte negative Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel haben dürften, die die eindeutigen positiven Auswirkungen des Vorhabens für die Union als Ganzes nicht überwiegen können. Schließlich befand die Kommission, dass sie nicht in der Lage war, im Hinblick auf das spezifische Vereinbarkeitskriterium im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der staatlichen Garantien zu einer Schlussfolgerung zu gelangen, und nicht feststellen konnte, dass Dänemark das Kriterium der Transparenz gemäß Artikel 45 der Mitteilung der Kommission — Kriterien für die Würdigung der Vereinbarkeit von staatlichen Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse mit dem Binnenmarkt (im Folgenden „IPCEI-Mitteilung“) (62) erfüllte.

4. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER

(93) Alle Beteiligten, die zum Einleitungsbeschluss Stellung nahmen, äußerten Bedenken hinsichtlich der angeblichen staatlichen Beihilfe für Femern A/S. Die vom dänischen Verband der Fährschifffahrt und dem ECSA übermittelten Stellungnahmen sind allgemeiner Natur.

(94) Der VDR betonte insbesondere, dass Femern A/S als Unternehmen angesehen werden sollte, das eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Da Femern A/S ohne Durchführung eines öffentlichen Vergabeverfahrens mit dem Bau und dem Betrieb der festen Querung beauftragt worden sei, entstehe ihm ein Vorteil. Des Weiteren bezweifelt der VDR das Vorliegen eines Anreizeffekts, ist der Ansicht, dass andere kostengünstigere Alternativen bestehen, fordert die Kommission zur Beschränkung der Beihilfe auf und sieht in der geplanten festen Querung ein hohes Risiko der Wettbewerbsverzerrung.

(95) Rostock Port argumentiert, dass alle Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt seien. Rostock Port ist außerdem der Ansicht, die Auswirkungen und Folgen des Vorhabens seien nicht ordnungsgemäß geprüft und die Auswirkungen auf deren eigene Tätigkeiten unterschätzt worden. Die Verkehrsprognose sei insbesondere in Bezug auf die deutsche Hinterlandanbindung unvollständig, nicht schlüssig und widersprüchlich. Darüber hinaus seien die Auswirkungen der Grenzkontrollen und -verlagerungen (zugunsten der Verbindungen über den Großen Belt und den Öresund) unberücksichtigt geblieben. Daher würden die negativen Auswirkungen des Vorhabens für alle nahe der Fehmarnbeltquerung gelegenen Häfen auf beiden Seiten der Ostsee nicht angemessenen bewertet.

(96) Die Stellungnahme des Aktionsbündnisses gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e. V., von Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, FSS und Scandlines ähneln sich und spiegeln im Wesentlichen die von Scandlines vorgebrachten Argumente wider. Aus Gründen der Lesbarkeit werden diese Stellungnahmen daher im Folgenden unter der Bezeichnung „Scandlines et al.“ zusammengefasst. Die Antwort des NABU befasst sich in erster Linie mit der Vereinbarkeitsprüfung und deckt sich großenteils mit der Stellungnahme von Scandlines, ergänzt um eine ökologische Perspektive.

4.1. Stellungnahmen zum Vorliegen einer Beihilfe

4.1.1. Der Begriff des Unternehmens

(97) Scandlines et al. zufolge sollte Femern A/S als Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden, da Femern A/S durch das Anbieten kostenpflichtiger Verkehrsdienstleistungen eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe. Dazu verweisen Scandlines et al. auf den Beschluss der Kommission von 2014 betreffend die Finanzierung des Baus der Öresund-Brücke (im Folgenden „Öresund-Beschluss von 2014“) (63), in dem die Kommission befand, dass genau dieselben vom Öresundbrücken-Konsortium ausgeübten Tätigkeiten wirtschaftliche Tätigkeiten darstellen.

(98) Außerdem machen Scandlines et al. geltend, Femern A/S biete keine mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbundenen Dienstleistungen an. Der ständigen Rechtsprechung nach sei eine Tätigkeit nur dann mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden, wenn es sich bei der Tätigkeit um eine im Allgemeininteresse liegende Dienstleistung handelt, die typischerweise ein hoheitliches Vorrecht ist (64). Dies treffe auf keine der von Femern A/S ausgeübten Tätigkeiten zu.

(99) Darüber hinaus verweisen Scandlines et al. auf die Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Union und die Entscheidungspraxis der Kommission und argumentieren, es sei unerheblich, ob Femern A/S die eigenen Preise festlegen kann oder einer staatlichen Preisregelung unterliegt. Außerdem verfüge Femern A/S über ein weites Ermessen bei der Gewährung von Ermäßigungen, sodass der Verkehrsminister nicht die genaue Gegenleistung, sondern nur Preisobergrenzen bestimme.

(100) Da die Tätigkeiten von Femern A/S nach Ansicht von Scandlines et al. wirtschaftlicher Art sind, betrachten sie nicht nur die Finanzierung von Planung, Bau und Betrieb, sondern auch die Finanzierung von Werbe-, Marketing- und Informationstätigkeiten als staatliche Beihilfe. Scandlines et al. betonen weiter, dass Femern A/S eindeutige Marketingtätigkeiten ausgeübt habe, die weit über die Unterrichtung der Öffentlichkeit über ein Infrastrukturvorhaben hinausgingen.

4.1.2. Selektiver Vorteil

(101) Scandlines et al. merken an, dass die direkte Bestellung von Femern A/S zur alleinigen Bauherrin und Betreiberin der festen Querung ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens nach der Entscheidungspraxis der Kommission an sich einen wirtschaftlichen Vorteil beinhalte. Scandlines et al. argumentieren, jede der in Abschnitt 2.4 des Einleitungsbeschlusses aufgeführten Beihilfemaßnahmen verschaffe Femern A/S einen selektiven Vorteil.

(102) Was die Kapitalzuführungen, die staatlichen Garantien und die staatlichen Darlehen anbelangt, so bringen Scandlines et al. vor, die Beihilfe bestehe aus der gesamten von Staat garantierten bzw. verliehenen Summe statt nur aus der Differenz zwischen dem von Femern A/S gezahlten Prämien- bzw. Zinssatz und dem marktkonformen Prämien- bzw. Zinssatz. Zur Begründung dessen führen sie an, die finanzielle Lage von Femern A/S sei so schlecht, dass kein privater Darlehens- bzw. Garantiegeber Darlehen oder Garantien gewähren würde. Scandlines et al. leiten diese schwache Finanzlage aus ihrer Auslegung des Markterkundungsverfahrens ab, wonach kein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsbeteiligter Garantien oder Darlehen an Femern A/S vergeben würde. Auf dieser Grundlage kommen Scandlines et al. zu dem Ergebnis, dass kein Marktpreis vorliegt und dass das Beihilfeelement somit aus dem gesamten Garantiebetrag und dem gesamten Darlehensbetrag besteht.

(103) In Bezug auf die Eisenbahngebühren argumentieren Scandlines et al., nur die Kosten seien als Parameter für die Preisfestsetzung relevant, da nach der Entfernung der Gleise zu den Scandlines-Fähren kein Wettbewerber eine ähnliche Dienstleistung anbieten werde. Da der dänische Staat durch den staatseigenen Eisenbahnbetreiber DSB eine jährliche Eisenbahngebühr von 350 Mio. DKK (46,9 Mio. EUR) an Femern A/S zahlen werde und keine Regelung vorgesehen sei, um die Preise an das tatsächliche Zugaufkommen in der festen Querung nach unten anzupassen, sei der Preis nicht kostenbasiert. Der FSS erklärt außerdem, dass der Betrag von 350 Mio. DKK einen bestimmten Anteil an den jährlich aus den Eisenbahngebühren erwirtschafteten Einnahmen darstellt und die Anwendung dieser Gebühr zeitlich nicht befristet ist.

(104) In Bezug auf die steuerlichen Maßnahmen behaupten Scandlines et al., dass alle Maßnahmen einen Vorteil beinhalteten. Sie weisen zudem darauf hin, dass die steuerlichen Maßnahmen sowohl auf die Planungstätigkeiten als auch auf die Bauarbeiten angewandt worden seien.

(105) In Bezug auf die unentgeltliche Nutzung von Staatseigentum argumentieren Scandlines et al., dass Femern A/S durch die ausdrücklich im Planungs- und im Baugesetz vorgesehene unentgeltliche Nutzung von Wasserflächen und Teilen des Meeresbodens einen Vorteil genieße. Ihrer Auffassung nach steht die Behauptung Dänemarks, Fährbetreiber und anderen Schifffahrtsunternehmen müssten für die Durchquerung von Gewässern grundsätzlich keine Gebühren an den dänischen Staat zahlen, im Gegensatz zu der Tatsache, dass die besagte Bestimmung in die Gesetze aufgenommen wurde. Nach Ansicht des FSS ist es unerheblich, dass Unternehmen tatsächlich keine Gebühren für die Durchquerung nationaler Hoheitsgewässer zahlen.

4.2. Stellungnahmen zur Einstufung der Beihilfe

(106) Scandlines et al. widersprechen der Argumentation im Einleitungsbeschluss, in dem drei Möglichkeiten zur Einstufung der mit staatlichen Darlehen und Garantien verbundenen Beihilfen genannt werden, nämlich i) als Beihilferegelung, ii) als Einzelbeihilfen, die bei Inkrafttreten des Planungs- und des Baugesetzes gewährt werden, oder iii) als Einzelbeihilfen, die immer dann gewährt werden, wenn die nationalen Behörden eine Finanztransaktion für Femern A/S durchführen.

(107) Scandlines et al. bringen vor, die Beihilfe werde ausschließlich Femern A/S für ein bestimmtes Vorhaben gewährt und sei somit nicht als Regelung, sondern als Einzelbeihilfe (d. h. als Ad-hoc-Beihilfe) anzusehen.

(108) Nach der Auslegung von Scandlines et al. handelte es sich bei dem von Kommission in Erwägungsgrund 132 des Einleitungsbeschlusses angeführten Argument betreffend die Pflicht des Staates, die Finanzierung des Vorhabens sicherzustellen, um ein Argument zugunsten der Einstufung als Beihilferegelung. Nach Auffassung von Scandlines et al. würde dies der Verfahrensverordnung und dem Öresund-Urteil widersprechen (65).

(109) Da die Beihilfe, so die Schlussfolgerung von Scandlines et al., nicht als Beihilferegelung eingestuft werden könne, handele es sich zwangsläufig um eine Reihe einzelner Ad-hoc-Beihilfen, die immer dann gewährt werden, wenn Femern A/S eine Finanztransaktion zur Finanzierung des Vorhabens abschließt (d. h. Option iii). Scandlines et al. haben keine weiteren Argumente oder Beweise vorgebracht, die rechtfertigen würden, dass die Ad-hoc-Beihilfe bei Abschluss jeder Einzeltransaktion gewährt wird, und nicht bei Inkrafttreten des Planungs- bzw. des Baugesetzes (d. h. Option ii).

(110) Der FSS ist der Auffassung, dass die Beihilfe nicht als Beihilferegelung angesehen werden kann, äußert sich jedoch nicht zum Zeitpunkt/den Zeitpunkten der Beihilfegewährung.

4.3. Stellungnahmen zur Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt

4.3.1. Einstufung des Vorhabens im Lichte der Vorschriften über wichtige Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse (IPCEI)

(111) Scandlines et al. bringen vor, die Kommission habe zu Unrecht akzeptiert, dass es sich bei der geplanten Festen Fehmarnbeltquerung um ein Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse handelt. Der NABU bringt vor, der Umstand, dass das Vorhaben (in Bezug auf den Eisenbahnteil) als TEN-V-Vorhaben vorgesehen ist und Anspruch auf EU-Fördermittel hat, rechtfertige nicht das Vorliegen eines gemeinsamen europäischen Interesses. Nach Ansicht von Scandlines et al. beruht die im Einleitungsbeschluss vorausgesetzte positive sozioökonomische Rendite der festen Querung auf widersprüchlichen und veralteten Studien aus dem Jahr 2015 (66). Scandlines et al. betonen insbesondere, in der dem Einleitungsbeschluss zugrunde liegenden Analyse würde den Auswirkungen des Wettbewerbs im Fährbetrieb nicht angemessen Rechnung getragen, und sind der Auffassung, die Berechnung des sozioökonomischen Rendite beruhe auf veralteten Verkehrsprognosen. Diesbezüglich verweisen Scandlines et al. auf aktuelle Studien von PwC (67) (im Folgenden „PwC-Gutachten“) und Knud Erik Andersen (68) (im Folgenden „Knud Erik Andersen-Studie“) vom Januar bzw. vom August 2019. Das PwC-Gutachten wurde im Rahmen des deutschen Planfeststellungsverfahrens zur geplanten Festen Fehmarnbeltquerung für die deutschen Behörden erstellt. Es befasste sich mit der Wettbewerbsfähigkeit der Fähren nach Eröffnung der festen Querung. Auf der Grundlage der Knud Erik Andersen-Studie argumentieren Scandlines und Stena Line, die Kosten von Scandlines seien in den Studien von 2015 stark überbewertet worden, weil darin unterstellt werde, dass Scandlines erhebliche Verluste erwirtschaftet hätte. Bei Zugrundelegung korrekt bestimmter Kosten würde die sozioökonomische Rendite der Festen Fehmarnbeltquerung negativ ausfallen. Darüber hinaus, so Scandlines und Stena Line, seien die Studien aus dem Jahr 2015 auch aufgrund gestiegener Kosten im deutschen Hinterland fehlerhaft, was die sozioökonomische Rendite weiter schmälere. Der NABU fügte hinzu, dass den Auswirkungen auf die Umwelt in den Studien nicht angemessen Rechnung getragen werde.

(112) Weiter bringen Scandlines et al. vor, dass der tatsächliche Nettonutzen der Fehmarnbeltquerung für die Union negativ sei und dass die Rentabilität der Festen Fehmarnbeltquerung deutlich unter 4 % liege, der Scandlines et al. zufolge in Dänemark anerkannten Mindestrendite für Infrastrukturvorhaben.

(113) Der FSS äußerte sich zu diesem Punkt nicht.

(114) Nach Auffassung des NABU hat die geplante Feste Fehmarnbeltquerung nicht den von den dänischen Behörden behaupteten Nutzen, da er weder zu einer Verbesserung der Verkehrsverhältnisse noch zu den angeblichen Zeiteinsparungen führe und folglich keinen positiven Beitrag zur Verkehrsverbindung zwischen Deutschland und Skandinavien leiste.

4.3.2. Gewährung von Betriebsbeihilfen

(115) Nach Ansicht von Scandlines et al. sind Betriebsbeihilfen untersagt und dürfen nicht genehmigt werden. Scandlines et al. sind der Auffassung, dass Betriebsbeihilfen nicht mit einer bestimmten Projektphase (zum Beispiel mit der Betriebsphase), sondern mit der Art der Kosten zusammenhängen. Beihilfen zur Deckung von Betriebskosten stellten Betriebsbeihilfen dar. Daher seien alle einschlägigen Betriebskosten aus der Berechnung der Finanzierungslücke auszuschließen. Der FSS fügt hinzu, dass nach seiner Auslegung des Öresund-Urteils jedes Darlehen, das zur Refinanzierung eines früheren Darlehens aufgenommen wird, automatisch zu den Betriebskosten zählt und dass daher Beihilfen zum Zwecke einer solchen Refinanzierung unzulässig sind. Für Femern A/S genehmigte Beihilfen dürften daher grundsätzlich nicht der Deckung von Refinanzierungsdarlehen dienen. Nach Ansicht von FSS sollten die Mauttarife auf den Kosten basieren und sollte Preisdumping ausgeschlossen sein. Der NABU hat sich zur Frage der Betriebsbeihilfen nicht geäußert.

4.3.3. Stellungnahmen zur Finanzierungslücke

(116) Scandlines et al. behaupten, die im Einleitungsbeschluss dargelegte Finanzierungslücke sei aus drei Gründen fehlerhaft: 1) Sie umfasse überhöhte und nicht beihilfefähige Kosten in Bezug auf i) an A/S Femern Landanlæg für die Hinterlandanbindung gezahlte Dividenden und ii) Betriebskosten; 2) sie umfasse künstlich niedrig gehaltene Einnahmen, da i) die TEN-V-Zuschüsse ausgenommen wurden und ii) akzeptiert wurde, dass Femern A/S die Mauttarife unter Kostenniveau festsetzt; und 3) die Lebensdauer der festen Querung sei zu kurz bemessen. Nach Auffassung von Scandlines et al. führen diese drei Elemente zu einer unangemessen hohen Finanzierungslücke und folglich auch zu einem überhöhten Beihilfehöchstbetrag.

(117) Was die beihilfefähigen Kosten anbelangt, so weisen Scandlines et al. darauf hin, dass die Kommission in Bezug auf Vorhaben, die sowohl wirtschaftliche als auch nichtwirtschaftliche Tätigkeiten betrafen, in der Vergangenheit die Auffassung vertrat, dass nur mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit verbundene Kosten in die Berechnung der Finanzierungslücke einbezogen werden dürfen. Auf dieser Grundlage argumentieren sie, dass die mit dem Hinterland verbundenen Kosten und die Betriebskosten nicht in die Finanzierungslücke einbezogen werden dürften, da sie nicht zu den Kosten für die geplante feste Querung gehören. Darüber hinaus könnten Dividendenzahlungen nicht in die Analyse der Finanzierungslücke einbezogen werden, da sie keine Kostenposition, sondern eine Gewinnausschüttung darstellten. Der FSS fügt hinzu, dass die 2013 begonnenen vorbereitenden Arbeiten Baukosten darstellen, sodass diese nicht als beihilfefähige Kosten für Planungszwecke genehmigt werden könnten. Des Weiteren zählen Planungskosten nach Ansicht des FSS nicht zu den in Tabelle 1 des Einleitungsbeschlusses aufgeführten Baukosten.

(118) In Bezug auf die Einnahmen machen Scandlines et al. geltend, dass in der Analyse der Finanzierungslücke von 2014 keine TEN-V-Zuschüsse berücksichtigt wurden. Bei Berücksichtigung dieser Zuschüsse ergebe sich eine wesentlich kleinere Finanzierungslücke. Außerdem würden die Einnahmen künstlich niedrig gehalten, weil die Mauttarife von Femern A/S nicht kostenbasiert, sondern auf der Grundlage der Fährpreise von Scandlines festgelegt wurden. Die Kommission müsse daher verlangen, dass die Preise für die feste Querung in der Zeit, in der Femern A/S in den Genuss staatlicher Beihilfen kommt, unter Berücksichtigung sämtlicher Kosten einschließlich des Schuldendienstes festgesetzt werden. Dieser letzte Punkt wurde vom FSS nicht vorgebracht. Was die Lebensdauer des Vorhabens anbelangt, so weisen Scandlines et al. darauf hin, dass die Analyse der Finanzierungslücke und des internen Zinsfußes auf der Lebensdauer der Investition und nicht auf dem Rückzahlungszeitraum von 55 Jahren beruhen sollte, wie auch vom Gericht bestätigt wurde. Auf der Website von Femern A/S sei eine Lebensdauer des Tunnels von 120 Jahren angegeben.

4.3.4. Höhe und Laufzeit der Beihilfe

(119) Scandlines et al. zufolge ist der Beihilfebetrag zu niedrig angesetzt, da er sich nur auf die Differenz zwischen den von Femern A/S für die staatlichen Darlehen und staatlichen Garantien entrichteten Zins- bzw. Prämiensätzen einerseits und den entsprechenden Marktsätzen andererseits bezieht.

(120) Scandlines et al. bringen außerdem vor, dass die Laufzeit der Beihilfe wesentlich kürzer als 55 Jahre sein sollte. Außerdem müssten jede staatliche Garantie und jedes staatliche Darlehen befristet sein. Die Beihilfe für Femern A/S müsse auslaufen, wenn die Einnahmen zur Deckung der Betriebskosten und der mit den Verbindlichkeiten zusammenhängenden marktgerechten Kosten ausreichten. Scandlines et al. schlagen unter Verweis auf die Jahresberichte der festen Querungen über den Großen Belt und den Öresund vor, die Laufzeit jeder einzelnen staatlichen Garantie und jedes einzelnen staatlichen Darlehens auf 4 bis 5 Jahre nach Eröffnung der festen Querung zu beschränken, und auch die Möglichkeit zur Aufnahme staatlicher Garantien und staatlicher Darlehen auf 4 bis 5 Jahre nach Eröffnung der festen Querung zu beschränken.

4.3.5. Anreizeffekt

(121) Scandlines et al. behaupten, Femern A/S habe bereits 2013 mit den Bauarbeiten an der festen Querung begonnen, obwohl die dänischen Behörden die Gewährung der Beihilfe frühestens für das Jahr 2015 mit Verabschiedung des Baugesetzes zugesagt hätten. Daher habe die Beihilfe für Femern A/S nicht den erforderlichen Anreizeffekt. Scandlines et al. kritisieren außerdem die Feststellung der Kommission, dass nur Unternehmen der öffentlichen Hand von der Anreizerfordernis ausgenommen werden sollten, und machen geltend, dieser Ansatz sei ein Beispiel für Diskriminierung zugunsten von Unternehmen der öffentlichen Hand und verstoße damit gegen Artikel 345 AEUV.

4.3.6. Die kontrafaktische Fallkonstellation

(122) Scandlines et al. behaupten, es gebe mehrere alternative Vorhaben. Die Kommission könne sich daher bei der kontrafaktischen Prüfung nicht auf das Fehlen eines alternativen Vorhabens stützen. Die Tatsache, dass Femern A/S selbst nicht über ein alternatives Vorhaben entscheiden könne, sei unerheblich. Nach Auffassung von Scandlines et al. ist der Verweis auf das Markterkundungsverfahren von 2001 falsch, da daraus nicht hervorgehe, dass es keine alternativen Vorhaben ohne Beihilfen gebe. Außerdem sei die Studie 17 Jahre alt und daher veraltet, und sie betreffe ein anderes Vorhaben. Der NABU äußerte sich ausführlicher darüber, inwiefern alternative Vorhaben ohne Beihilfen existierten. Der NABU stellte unter Verweis auf eine Studie der Hanseatic Transport Consultancy (im Folgenden „HTC-Gutachten“) (69) aus dem Jahr 2019 fest, dass das derzeit geschätzte Verkehrsaufkommen weit unter dem Aufkommen liegt, von dem zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Fehmarnbelt-Vertrags 2008 ausgegangen wurde. Insbesondere wird in der HTC-Studie erklärt, aufgrund der aktuellen Marktdaten sei nicht darstellbar, wo das Wachstum für eine wirtschaftlich tragfähige Nutzung der festen Querung generiert werden kann. Auch im Zusammenhang mit seiner Aussage, nicht einmal das gegenwärtige Verkehrsaufkommen werde aufgrund struktureller Probleme im grenzüberschreitenden Verkehr erreicht, verwies der NABU auf den HTC-Bericht. Vor diesem Hintergrund macht der NABU geltend, die Kommission müsse als Alternative den Bau einer reinen Eisenbahnverbindung in Kombination mit einer Lösung für den Fährverkehr prüfen. Dies sei die kostengünstigste und aus ökologischer Sicht beste Lösung und entspreche der TEN-V-Zielsetzung, den Verkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern. Darüber hinaus ist der NABU der Ansicht, dass für den Bau des Tunnels das Kernbohrverfahren als Alternative zum Absenkverfahren geprüft werden sollte. Außerdem sollte die Kommission die Umweltauswirkungen der gewählten Lösung in die Kosten-Nutzen-Berechnungen und die Analyse alternativer Vorhaben einbeziehen.

4.3.7. Interner Zinsfuß und gewichtete durchschnittliche Kapitalkosten

(123) Nach Auffassung von Scandlines et al. wurden der interne Zinsfuß und die gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) falsch berechnet. Der interne Zinsfuß sollte über die Lebensdauer des Vorhabens statt über 55 Jahre berechnet werden und nicht beihilfefähige Kosten sollten ausgeschlossen werden. Der WACC-Wert sei mit 11 % zu hoch bemessen. Scandlines et al. zufolge sollten die WACC zwischen 5,68 % und 6,71 % liegen. Zur Begründung ihres Standpunkts zur Berechnung der WACC legten Scandlines et al. zwei weitere Studien vor, zum einen eine Studie vom Februar 2018 und zum anderen Angaben aus der Damodaran-Datenbank aus dem Jahr 2014.

4.3.8. Vermeidung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen und Abwägungsprüfung

(124) Nach Auffassung von Scandlines et al. sollte die Kommission prüfen, wie schwerwiegend die Wettbewerbsverzerrungen sind, und dabei nicht nur die Tatsache feststellen, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht, da dies bereits in der Einstufung als staatliche Beihilfe enthalten sei. Dem sozioökonomischen Gutachten und der Verkehrsprognose von 2014 sei zu entnehmen, dass Femern A/S voraussichtlich eine erhebliche Marktmacht und sogar ein Monopol besitzen werde. Außerdem sei zu erwarten, dass Femern A/S seine Marktmacht missbraucht. Scandlines et al. zufolge bedeuten die Weigerung der dänischen Regierung, einen Antrag von Scandlines (70) auf EU-Fördermittel zu unterstützen, und eine angebliche Nutzung staatlicher Beihilfen zur Herabstufung der Zufahrtsstraßen zum Hafen in Puttgarden, dass der Wettbewerb durch die Beihilfe für Femern A/S unverhältnismäßig verzerrt wird. Scandlines et al. behaupten außerdem, dass Überkapazitäten entstehen könnten und dass die sozioökonomische Rendite im Falle der Fortführung des Fährverkehrs unter dem dänischen Schwellenwert von 4 % liegen werde.

(125) Der NABU ergänzte, dass die Umweltauswirkungen in die Abwägungsprüfung einbezogen werden sollten. Die negativen Auswirkungen der Beihilfe sollten nicht auf die Frage der Wettbewerbsverzerrungen beschränkt sein.

4.3.9. Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der staatlichen Garantien

(126) Unter Verweis auf die Mitteilung über Garantien erinnerten Scandlines et al. die Kommission daran, dass sie nicht befugt ist, Beihilfen in Form von staatlichen Garantien zu genehmigen, sofern der Kommission die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der betreffenden Garantien nicht im Voraus bekannt sind. Der FSS verlangt, dass sich die dänischen Behörden verpflichten sicherzustellen, dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme staatlicher Garantien den Anforderungen der Mitteilung über Garantien entsprechen.

5. STELLUNGNAHME DÄNEMARKS

(127) Dieser Abschnitt enthält die Stellungnahme der dänischen Behörden zum Einleitungsbeschluss und die Stellungnahmen der dänischen Behörden zu den Vorbringen der Beteiligten, die den dänischen Behörden in nichtvertraulicher Fassung übermittelt wurden.

(128) Insgesamt widersprechen die dänischen Behörden den Vorbringen der Beteiligten. Sie legten weitere Informationen und Gegenargumente vor, die im Folgenden zusammengefasst werden.

5.1. Ergänzende Stellungnahmen zur Beschreibung der geplanten Festen Fehmarnbeltquerung und der Finanzierungsmaßnahmen

(129) Die dänischen Behörden übermittelten sachliche Klarstellungen zum beschreibenden Teil des Einleitungsbeschlusses. Sie erläuterten auch, dass die in Tabelle 1 als „Baukosten“ bezeichneten Angaben die Planungskosten beinhalten.

(130) Außerdem legten die dänischen Behörden Klarstellungen zur Maßnahme der Kapitalzuführung vor. Femern A/S wurde 2005 gemäß Paragraf 6 des Sund & Bælt-Gesetzes gegründet. Bei der Gründung betrug das eingetragene Grundkapital von Femern Bælt A/S (heute Femern A/S) 10 Mio. DKK (1,3 Mio. EUR). Das eingetragene Grundkapital wurde mit einem Agio von 40 Mio. DKK (5,4 Mio. EUR) eingezahlt, sodass sich ein Gesamtbetrag von 50 Mio. DKK (6,7 Mio. EUR) ergab. Die Kapitaleinlage wurde von der Sund & Bælt Holding A/S im Einklang mit Paragraf 6 des Sund & Bælt Holding A/S-Gesetzes geleistet. Am 24. Juli 2009 wurde das eingetragene Grundkapital von Femern Bælt A/S von ehemals 10 Mio. DKK auf nunmehr 500 Mio. DKK (67,0 Mio. EUR) aufgestockt, und zwar zum einen durch eine Barkapitalzuführung der Sund &Bælt Holding A/S an die Femern Bælt A/S in Höhe von 460 Mio. DKK (61,7 Mio. EUR) und zum anderen durch eine Zuteilung von Aktien (auf Dänisch: „Fondsemission“) in Höhe von 30 Mio. DKK (4,0 Mio. EUR). Bei der Zuteilung von Aktien werden der Eigenkapitalrücklagen von Femern A/S in Aktienkapital umgewandelt, wodurch sich das Kapital erhöht, ohne dass Kapital zugeführt wird. Die Barkapitalzuführung erfolgte gemäß Paragraf 7 Absatz 2 des Planungsgesetzes. Somit wurde Femern A/S Kapital in Höhe von insgesamt 510 Mio. DKK (68,4 Mio. EUR) zugeführt; 500 Mio. DKK davon wurden als Aktienkapital zugeführt (und eingetragen). Seit 2009 sind keine Kapitalzuführungen erfolgt.

(131) In Bezug auf die Garantien lieferten die dänischen Behörden weitere Hintergrundinformationen zur Bedeutung von Paragraf 4 Absatz 4 des Baugesetzes. Gemäß dieser Bestimmung deckt die staatliche Garantie auch sonstige finanzielle Verpflichtungen ab, die Femern A/S im Zuge der Durchführung des Bauvorhabens übernommen hat. Diese Bestimmung bedeutete zum Beispiel, so die dänischen Behörden, dass im Zusammenhang mit den Bauarbeiten an der festen Querung geführte Schiedsverfahren von der staatlichen Garantie gedeckt sind. Die Bestimmung erstrecke sich nicht auf die Betriebsphase. Sie diene als Garantie dafür, dass die Bauunternehmer bezahlt werden, falls Femern A/S keine Zahlung leistet. Da die Baukosten bereits durch staatliche Darlehen oder staatlich garantierte Darlehen gedeckt seien, werde Femern A/S dadurch kein zusätzlicher Vorteil gewährt.

(132) Die dänischen Behörden gaben der Kommission außerdem einen Überblick über die bereits vorhandenen Finanzierungsmaßnahmen.

(133) Am 19. November 2018 ermächtigte der Verkehrsminister Femern A/S erstmals, staatliche Darlehen zur Finanzierung der Baukosten aufzunehmen. Daraufhin wurden im November und Dezember 2018 entsprechende Darlehensverträge geschlossen.

5.2. Stellungnahmen zum Vorliegen einer Beihilfe

(134) Die dänischen Behörden rechtfertigten ihre allgemeine Auffassung, dass die staatliche Finanzierung der festen Querung nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV fällt, mit zwei Hauptargumenten.

(135) Konkret behaupten die dänischen Behörden, dass 1) Planung, Bau und Betrieb der festen Querung nicht als „wirtschaftliche Tätigkeiten“ einzustufen sind, sondern als Ausübung hoheitlicher Befugnisse, und 2) dass es sich bei den positiven und negativen wirtschaftlichen Auswirkungen, die die feste Querung für die angrenzenden Märkte und die EU im Allgemeinen haben könnte, nicht um „Wettbewerbsverzerrungen“ handelt.

(136) Die dänischen Behörden sind außerdem der Auffassung, dass Femern A/S in jedem Fall vor Beginn der Betriebstätigkeit keine wirtschaftlichen Tätigkeiten ausübt, da Femern A/S keine Dienstleistungen am Markt anbietet.

5.2.1. Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch Femern A/S

(137) Nach Ansicht der dänischen Behörden sind Planung, Bau und Betrieb der festen Querung klassische Beispiele für die Ausübung hoheitlicher Planungsbefugnisse, die nicht unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV fallen und auch nicht darunter fallen sollten. Folglich seien die staatlichen Maßnahmen, insbesondere die zugunsten von Femern A/S gewährten staatlichen Garantien und staatlichen Darlehen, nicht Gegenstand der Wettbewerbspolitik der Union.

(138) Im Gegensatz zu der von der Kommission im Einleitungsbeschluss gewählten Methode machen die dänischen Behörden geltend, dass eine Gesamtbeurteilung der Tätigkeiten von Femern A/S — im Lichte ihres Wesens, ihres Ziels und der für sie geltenden Vorschriften — zu dem Schluss führen sollte, dass Femern A/S hoheitliche Befugnisse ausübt, oder zumindest, dass Femern A/S in der Zeit vor dem Betriebsbeginn hoheitliche Befugnisse ausübt.

(139) Die dänischen Behörden argumentieren, dass das Ziel, die staatseigenen dänischen und deutschen Straßen- und Schieneninfrastrukturen miteinander zu verbinden, wesentlich umfassender sei als bei anderen öffentlichen Investitionen wie etwa im Versorgungssektor. Auch würden sich Wesen und Tätigkeiten von Femern A/S beispielsweise von denen eines Fährbetreibers grundlegend unterscheiden, da Femern A/S ausschließlich zu dem Zweck gegründet wurde, die Beschlüsse des dänischen Staates in Bezug auf den Bau einer bestimmten Infrastruktur (der festen Querung) umzusetzen. Daher handele es sich bei Femern A/S um eine Zweckgesellschaft, die keiner Norm der Gewinnmaximierung unterliege und nach den anwendbaren Vorschriften keine nicht mit der Betriebstätigkeit verbundenen Tätigkeiten ausüben dürfe.

(140) Den dänischen Behörden zufolge rechtfertigt die Würdigung dieser allgemeineren politischen Überlegungen, die der Gründung von Femern A/S zugrunde liegen, die Auffassung, dass Femern A/S keine wirtschaftlichen Tätigkeiten, sondern hoheitliche Befugnisse ausübt.

(141) Die Tatsache an sich, dass eine Nutzungsgebühr erhoben wird, ändere das Wesen dieser Tätigkeit nicht, da geprüft werden müsse, ob die Erhebung einer Gebühr von der Ausübung hoheitlicher Befugnisse losgelöst werden kann. Nur wenn diese beiden Tätigkeiten voneinander losgelöst werden können, werde die Erhebung einer Gebühr für die Erbringung einer Dienstleistung als wirtschaftliche Tätigkeit gewertet (71).

(142) Den dänischen Behörden zufolge sei klar, dass der Einzug von Gebühren durch Femern A/S, die nach dem Gesetz durch den Finanzminister bestimmt werden, nicht von der Ausübung mit hoheitlichen Befugnissen verbundener Aufgaben, wie die Bereitstellung des Zugangs zu staatseigenen allgemeinen Straßen- und Schieneninfrastrukturen und deren Instandhaltung, losgelöst werden kann. Daher sollten alle von Femern A/S ausgeübten Tätigkeiten in ihrer Gesamtheit als Ausübung hoheitlicher Befugnisse betrachtet werden.

(143) Die dänischen Behörden stellen außerdem klar, dass der Verkehrsminister noch nicht entschieden hat, wie und in welcher Höhe die Nutzungsgebühren festgelegt werden sollen. Die im Einleitungsbeschluss und in den Stellungnahmen der Beteiligten genannten Gebühren beruhten lediglich auf budgetären Annahmen. Außerdem wird darauf hingewiesen, dass die Nutzungsgebühren hauptsächlich dem Ausgleich der öffentlichen Haushalte dienen sollen.

(144) Sollte die Kommission nicht akzeptieren können, dass alle Tätigkeiten von Femern A/S in ihrer Gesamtheit als Ausübung hoheitlicher Befugnisse zu betrachten sind, machen die dänischen Behörden geltend, dass nach vernünftigem Ermessen nur der Betrieb als wirtschaftliche Tätigkeit angesehen werden könne. Nach Ansicht der dänischen Behörden ist die Argumentation im Urteil Leipzig/Halle (72) in diesem Fall unter anderem deshalb nicht anwendbar, weil das Urteil den Ausbau der Kapazität einer bereits vorhandenen wirtschaftlichen Tätigkeit auf einem liberalisierten Markt betraf.

(145) Die dänischen Behörden bitten die Kommission außerdem um sorgfältige Prüfung der Frage, wann der Zeitraum möglicher wirtschaftlicher Tätigkeiten beginnen würde, und verweisen auf die Rechtsprechung, wonach immer dann, wenn Tätigkeiten losgelöst werden können, jede der betreffenden Tätigkeiten einer separaten Beihilfenprüfung unterzogen werden sollte.

(146) Darüber hinaus argumentieren sie, es sei wenig sinnvoll anzunehmen, dass mit Inkrafttreten des Baugesetzes und der damit verbundenen Ermächtigung von Femern A/S zum Bau und Betrieb der festen Querung alle Femern A/S vor diesem Zeitpunkt gewährten Finanzierungshilfen rückwirkend zu staatlichen Beihilfen wurden.

(147) Des Weiteren wiesen die dänischen Behörden das Argument von Scandlines et al. zurück, der Femern A/S eingeräumte Ermessensspielraum bei der Festlegung bestimmter Ermäßigungen beweise, dass der Verkehrsminister die genaue Höhe der Nutzungsgebühren nicht bestimmt. Die dänischen Behörden bringen vor, dass Femern A/S die Gebühren nicht nach Belieben festlegen kann, sondern nur befugt ist, bestimmte Gebühren in einem Umfang nach unten anzupassen, der die Höhe der Gebühren nicht wesentlich ändert. Sie weisen außerdem darauf hin, dass die Gestaltungsfreiheit von Femern A/S in Bezug auf die Änderung und Einführung neuer Ermäßigungsregelungen auch durch die Eurovignetten-Richtlinie (73) begrenzt ist.

5.2.2. Informationstätigkeiten von Femern A/S

(148) Nach Auffassung der dänischen Behörden handelt es sich bei den Informationstätigkeiten von Femern A/S zweifelsfrei um eine öffentliche Aufgabe und nicht um eine wirtschaftliche Tätigkeit. Mit dem Planungsgesetz sei Femern A/S unter anderem die Aufgabe übertragen worden, „Informationstätigkeiten“ in Zusammenarbeit mit den Kommunen vor Ort durchzuführen. Dies sei eine Aufgabe, die kein privater, gewerblich tätiger Infrastrukturbetreiber habe. Sie sei untrennbarer Bestandteil der öffentlichen Aufgaben, die mit der Planung und dem Bau staatlicher, die örtlichen Gemeinschaften betreffender Infrastrukturvorhaben einhergehen. Die dänischen Behörden weisen außerdem darauf hin, dass diese Informationstätigkeiten in dem Fall, dass sie nicht als öffentliche Aufgabe gelten, als mit der Realisierung des Vorhabens untrennbar verbunden und somit als nach der IPCEI-Mitteilung beihilfefähig angesehen werden sollten.

5.2.3. Die Tätigkeiten von Femern A/S verfälschen nicht den Wettbewerb

(149) Nach Ansicht der dänischen Behörden muss die Kommission im Rahmen einer spezifischen Prüfung klären, ob der Wettbewerb verzerrt wird. Diese Prüfung sollte eine gründliche Analyse der Organisation der staatlichen Straßeninfrastruktur in Dänemark umfassen, um feststellen zu können, ob staatliche Straßen in einem echten Wettbewerbsverhältnis zu anderen Verkehrsträgern wie Fähren, Fluggesellschaften, Eisenbahnbetreibern usw. stehen.

(150) Nach Ansicht der dänischen Behörden steht die feste Querung nicht im direkten Wettbewerb beispielsweise mit Fähren, so wie auch die Schieneninfrastruktur nicht direkt mit Straßen, Bussen oder Flughäfen konkurriert. Die dänischen Behörden verweisen ausdrücklich auf Randnummer 220 der Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe“) (74) und auf das Raster der Kommission für Infrastrukturen (Straßen, Brücken, Tunnel und Binnenwasserstraßen) (75). Sie weisen außerdem darauf hin, dass die feste Querung allen Nutzern diskriminierungsfrei zur Verfügung steht und dass sie nicht mit dem Ziel der Begünstigung eines bestimmten Unternehmens oder Wirtschaftszweigs errichtet wird.

(151) Auf dieser Grundlage machen die dänischen Behörden geltend, dass etwaige wirtschaftliche Auswirkungen der Tätigkeiten von Femern A/S auf andere gewerbliche Betreiber grundsätzlich nicht als Wettbewerbsverzerrung im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV anzusehen sind. Insbesondere sei klar, dass Femern A/S während der Planungs- und Bauarbeiten für die feste Querung den Wettbewerb in keiner Weise verfälscht.

(152) Schließlich weisen die dänischen Behörden diesbezüglich darauf hin, dass sich der Fall der festen Querung wesentlich von der Sachlage beim Bau einer zusätzlichen Start- und Landebahn für den Flughafen Leipzig/Halle (76) unterscheidet, da Femern A/S erst dann Dienstleistungen am Markt erbringt, wenn die Infrastruktur für den Verkehr geöffnet wird. Der Flughafen Leipzig/Halle stand auf dem regionalen Flughafenmarkt mit anderen Flughäfen im Wettbewerb um Kunden, und als ein Expansionsbedarf entstand, wurde der Bau der neuen Infrastruktur mit staatlichen Beihilfen gefördert.

5.3. Stellungnahmen zur Einstufung der Beihilfe

(153) Die dänischen Behörden sind der Auffassung, dass die Femern A/S mit der Verabschiedung des Baugesetzes am 4. Mai 2015 einen Rechtsanspruch auf Finanzierung ihrer Tätigkeiten erwarb, da in dem Gesetz eindeutig davon ausgegangen werde, dass Femern A/S seine Schuldverpflichtungen aus staatlich garantierten Darlehen und staatlichen Darlehen finanziert. Daher sei die Beihilfe zu diesem Zeitpunkt gewährt worden. Sie weisen jedoch darauf hin, dass die staatlichen Garantien und die staatlichen Darlehen nicht in Anspruch genommen werden konnten, bis Femern A/S eine entsprechende Anweisung vom Verkehrsminister erhielt, sodass bis dahin auch kein wirtschaftlicher Vorteil für Femern A/S entstehen konnte.

(154) Somit widersprechen die dänischen Behörden der Auffassung von Scandlines et al., bei den mit staatlichen Garantien und staatlichen Darlehen verbundenen Beihilfen handele es sich um eine Reihe von Ad-hoc-Zuschüssen. Die dänischen Behörden merken jedoch an, dass die Kommission selbst dann, wenn die Beihilfen als eine Reihe von Ad-hoc-Zuschüssen gewertet würden, nichts daran hindere, die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu prüfen und alle derartigen künftigen Zuschüsse gleichzeitig und auf Ex-ante-Basis zu genehmigen. Die dänischen Behörden legten auch ausführlichere Informationen über das Fehlen eines Ermessensspielraums des Verkehrsministers in Bezug auf die spezifischen Darlehensvereinbarungen vor.

(155) Sie merken außerdem an, dass sich aus dem Standpunkt von Scandlines et al. ableiten lässt, Femern A/S sollte stattdessen zu Beginn ein umfangreiches, bis zur zulässigen Höchstgrenze staatlich garantiertes Darlehen aufnehmen. Nach Auffassung der dänischen Behörden wäre diese Vorgehensweise ungeeignet, um die Beihilfe auf ein Minimum zu begrenzen, und stünde somit den allgemeinen Anforderungen für die Vereinbarkeitsprüfung der Kommission gemäß Randnummer 28 der IPCEI-Mitteilung entgegen.

(156) Die dänischen Behörden sind ferner der Ansicht, dass die Stillhalteverpflichtung eingehalten wurde. Ihrer Auffassung nach bildete Paragraf 2 des Planungsgesetzes die Rechtsgrundlage für alle vor Inkrafttreten des Baugesetzes durchgeführten Tätigkeiten. Seit Verabschiedung des Planungsgesetzes habe der Finanzausschuss des dänischen Parlaments drei Mal einer Aufstockung der Haushaltsmittel für die Planungsphase zugestimmt. In jedem Fall habe die Bewilligung spezifische, von Paragraf 2 des Planungsgesetzes abgedeckte Planungstätigkeiten (die sogenannten „vorbereitenden Arbeiten“) betroffen.

(157) Bei Verabschiedung des Baugesetzes wies der Verkehrsminister Femern A/S an, die Bauphase nicht einzuleiten und folglich auch keine Bauverträge zu unterzeichnen, bevor der Minister eine entsprechende Genehmigung erteilt. Im November und Dezember 2018 nahm Femern A/S staatliche Darlehen auf, um die für den Beginn der Bauphase erforderliche Finanzierung zu sichern. Wie die dänischen Behörden jedoch erklärten, wurde Femern A/S erst am 26. März 2019 ermächtigt, die ersten genau bezeichneten Bauarbeiten für die feste Querung aufzunehmen. Bislang hat Femern A/S noch keine dieser Arbeiten begonnen.

5.4. Stellungnahmen zu den angeblichen Beihilfemaßnahmen

5.4.1. Eisenbahngebühren

(158) Die dänischen Behörden machen geltend, dass die Eisenbahngebühren keine staatliche Beihilfe für Femern A/S beinhalten, und weisen daher die von Scandlines et al. vorgebrachten Argumente zurück. Die Eisenbahngebühren stellten eine künftige Einnahmequelle für Femern A/S dar und würden — wie auch die Mauttarife — vom Verkehrsminister geregelt. Konkret legt der Minister die Vorschriften für die Regulierung der Höhe und der Grundsätze fest, nach denen die Gebühren von den Nutzern der festen Querung (d. h. von den Eisenbahnbetreibern) erhoben werden sollen. Diese Gebühren sollen im Einklang mit der Richtlinie 2012/34/EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums festgelegt werden. Wie die dänischen Behörden betonen, sollen die für Femern A/S vorgesehenen Eisenbahngebühren von Rail Net Denmark (77) im Namen von Femern A/S erhoben werden und nicht — wie im Einleitungsbeschluss angenommen — durch Femern A/S selbst. Rail Net Denmark erhebt diese Gebühren auf der gesamten dänischen staatseigenen Eisenbahninfrastruktur. Daher haben man es für besonders zweckmäßig erachtet, diese Aufgabe auch in Bezug auf die feste Querung an Rail Net Denmark heranzutragen. Die Mittel werden direkt Femern A/S übertragen; Rail Net Denmark kann nicht für eigene Zwecke über die Mittel verfügen. Die für die Nutzung der festen Querung erhobenen und Femern A/S übertragenen Gebühren werden in den jährlichen Haushaltsplänen aufgeführt. Mit den von Rail Net Denmark erhobenen Gebühren werde eine Dienstleistung bezahlt, es handele sich also nicht um eine Abgabe oder ein Entgelt. Rail Net Denmark trägt als Infrastrukturverwalterin der dänischen Eisenbahn alle mit dem Betrieb der dänischen Eisenbahninfrastruktur verbundenen Kosten.

5.4.2. Steuerliche Maßnahmen

(159) Die dänischen Behörden weisen darauf hin, dass Femern A/S die früher geltenden Vorschriften über die Abschreibung von Vermögenswerten und über den Verlustvortrag zu keinem Zeitpunkt in Anspruch genommen hat. Somit ist Femern A/S unabhängig von der Frage, ob die Vorschriften dem Unternehmen einen selektiven Vorteil hätten verschaffen können, tatsächlich kein solcher Vorteil entstanden.

5.4.3. Unentgeltliche Nutzung des Meeresbodens

(160) In ihren Anmerkungen zu den Stellungnahmen der Beteiligten erläutern die dänischen Behörden, dass das Baugesetz, um alle Zweifel auszuschließen, lediglich klarstellt, dass Femern A/S keine Gebühr für die Nutzung des Meeresbodens zahlen sollte. Sie weisen erneut darauf hin, dass Femern A/S in diesen Bestimmungen nicht anders behandelt wird als andere Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden.

5.5. Stellungnahmen zur Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt

5.5.1. Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse

(161) Nach Auffassung der dänischen Behörden sind die von Scandlines und Stena Line vorgelegten neuen Studien unerheblich und auf jeden Fall fehlerhaft. In Bezug auf die Knud Erik Andersen-Studie weisen sie darauf hin, dass der Verfasser ein bekannter Gegner der geplanten Fehmarnbeltquerung ist und dass die Studie hinsichtlich der Verkehrsprognosen und der Baukosten auf falschen Berechnungsannahmen beruht. Die dänischen Behörden weisen außerdem das von Scandlines und Stena Line vorgebrachte Argument zurück, in den Studien von 2015 seien derart überhöhte Kosten von Scandlines angesetzt worden, dass sie zu der Annahme führten, Scandlines erwirtschafte erhebliche Verluste. Nach Auffassung der dänischen Behörden werden damit die in der „ursprünglichen Studie“ von 2015 vorgenommenen Berechnungen falsch und verzerrt dargestellt, weil die Studie auf der Annahme beruhe, dass die Einnahmen der Fähren über den Betriebskosten liegen (die Differenz zwischen Einnahmen und Kosten wird mit etwa 15 % der Kosten veranschlagt). Darüber hinaus argumentieren die dänischen Behörden, die Studien würden nicht dadurch fehlerhaft, dass sich untergeordnete Komponenten oder Umstände verändern; sie weisen zudem darauf hin, dass es nicht notwendig ist, die sozioökonomischen Auswirkungen bei jeder Veränderung einer untergeordneten Komponente neu zu berechnen. Insofern weisen die dänischen Behörden auch die Aussage zurück, die Studien von 2015 seien aufgrund gestiegener Kosten des deutschen Hinterlands fehlerhaft.

(162) Die dänischen Behörden bringen außerdem vor, dass sozioökonomische Berechnungen bei großen Infrastrukturvorhaben immer in den politischen Entscheidungsprozess einfließen. Es gebe jedoch keine Vorgabe, wonach ein sozioökonomischer Ertrag von 4 % erzielt werden müsse, wie im Gutachten und von den Beteiligten behauptet. Die dänischen Behörden wiesen auch darauf hin, dass die geplante Fehmarnbeltquerung in ihrer Gesamtheit als vorrangiges grenzüberschreitendes TEN-V-Vorhaben eingestuft wurde, und nicht nur die Eisenbahnkomponente des Vorhabens. In Bezug auf die Verkehrsprognose legten die dänischen Behörden ein zusätzliches Gutachten von Intraplan/TSS Trimode vor, in dem zum HTC-Gutachten Stellung genommen wird. Insgesamt kommen Intraplan/TSS Trimode zu dem Ergebnis, dass das HTC-Gutachten fehlerhaft und irreführend ist und die Verkehrsprognose für die geplante Fehmarnbeltquerung nicht ausdrücklich infrage stellt. Darüber hinaus verweisen die dänischen Behörden auf ein Gutachten des dänischen Straßenbauamts (78), das zeigt, dass der Straßenverkehr von und nach Dänemark stark zunimmt. Konkret zeige der Bericht, dass der grenzüberschreitende Güterkraftverkehr zwischen Dänemark und Deutschland über die feste Öresund-Querung sowie auf den Fährverbindungen über den Öresund und den Fehmarnbelt von 2010 bis 2018 um 38 % zugenommen hat, was ebenfalls im Widerspruch zum HTC-Gutachten stehe.

5.5.2. Es werden keine Betriebsbeihilfen gewährt

(163) Nach Ansicht der dänischen Behörden handelt es sich bei Betriebsbeihilfen um Beihilfen, die im Zusammenhang mit dem Betrieb der Infrastruktur gewährt werden. Sämtliche in der Bauphase anfallenden Ausgaben, einschließlich der Ausgaben für die laufende Verwaltung des Bauvorhabens, werden als Baukosten betrachtet. Zur Finanzierung seines Tagesgeschäfts in der Betriebsphase werde Femern A/S keine Darlehen des Staates oder staatlich garantierte Darlehen benötigen.

5.5.3. Finanzierungslücke

(164) Die dänischen Behörden legten aktualisierte Annahmen für die Berechnung der Finanzierungslücke und des Beihilfeelements (bzw. des Bruttosubventionsäquivalents) vor. Als Ausgangspunkt beruhen die Annahmen auf der aktuellsten vollständig überarbeiteten Finanzanalyse des Vorhabens: „Finanzanalyse der festen Fehmarnbeltquerung inkl. der dänischen Hinterlandanbindungen“ (79) vom Februar 2016 (im Folgenden „Finanzanalyse von 2016“).

(165) In den Vorbemerkungen zum Baugesetz wurde ausdrücklich erwähnt, dass die gesamte Finanzierung des Vorhabens neu bewertet werden würde. Vor Unterzeichnung der Bauverträge musste ein Verfahren zur Senkung der Baukosten eingeleitet werden. Am 28. April 2015 wies der Finanzminister Femern A/S an, die großen Bauverträge für das Vorhaben nicht zu unterzeichnen, bevor eine Neubewertung der Gesamtfinanzierung durchgeführt worden war. Der Finanzanalyse von 2016 zufolge trug die in der Finanzanalyse von 2016 vorgenommene Verlängerung der Bauzeit von den in der Finanzanalyse 2014 ursprünglich vorgesehenen 6,5 Jahren auf 8,5 Jahre wesentlich zur Senkung der Baukosten bei. Laut der Finanzanalyse von 2016 mündete das Ausschreibungsverfahren in der Einreichung der endgültigen, verbindlichen Ausschreibungsangebote seitens der Bauunternehmen (80) bei Femern A/S unter Zugrundelegung einer Bauzeit von 8,5 Jahren. Femern A/S analysierte auch die anderen Parameter der finanziellen Berechnungen und aktualisierte daraufhin mehrere Annahmen gegenüber der Analyse, die dem Baugesetz zugrunde gelegen hatte. Die für die feste Querung relevanten Aktualisierungen in der Finanzanalyse von 2016 betreffen insbesondere folgende Faktoren: aktualisierte Bausumme, aktualisierte Schätzung der Ausgaben für Betrieb, Instandhaltung und Reinvestitionen, Überarbeitung des Zeitplans, Anpassung der Verkehrseinnahmen infolge des überarbeiteten Zeitplans, aktualisierte Schätzung der EU-Fördermittel, Aktualisierung verschiedener technischer Voraussetzungen. Außerdem nahmen die dänischen Behörden weitere Anpassungen an der Finanzanalyse von 2016 vor, um sicherzustellen, dass die Kommission ihre Prüfung auf möglichst präzise und aktuelle finanzielle Annahmen stützt (Näheres dazu siehe unten). Soweit angebracht, legten die dänischen Behörden auch konkrete Zahlen beispielsweise zu bereits aufgenommenen Darlehen oder zur Inflationsrate vor. In den folgenden Erwägungsgründen werden die Annahmen des Modells für die Ermittlung der Finanzierungslücke näher beschrieben.

(166) Die 2014 angemeldeten Baukosten beliefen sich auf 54,9 Mrd. DKK (7,4 Mrd. EUR) zu festen Preisen von 2014. Dieser Betrag entspricht den im Baugesetz von 2015 genannten Baukosten: 55,1 Mrd. DKK (7,4 Mrd. EUR) zu festen Preisen von 2015. Im September 2015 erhielt Femern A/S Ausschreibungsangebote. Daraufhin stellte Femern A/S ein aktualisiertes Baubudget auf, wobei die prognostizierten Planungs- und Baukosten für die feste Querung auf 52,6 Mrd. DKK (7,1 Mrd. EUR) zu festen Preisen von 2015 bzw. auf 62,2 Mrd. DKK (8,3 Mrd. EUR) zum Nennwert reduziert wurden. Darin enthalten ist ein Rücklagenbedarf von 7,3 Mrd. DKK (1,0 Mrd. EUR) zu Preisen von 2015. Die Rücklagen ergeben sich aus einer Berechnung auf der Grundlage des Risikoverzei