SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN BÜRGERBEAUFTRAGTEN AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

im Anschluß an die Initiativuntersuchung betreffend die Geheimhaltung bei Einstellungsverfahren der Kommission

(1999/C 371/09)

Im November 1997 leitete der Europäische Bürgerbeauftragte aus eigener Initiative eine Untersuchung betreffend die Geheimhaltung bei Einstellungsverfahren der Kommission ein.

Nach der sorgfältigen Prüfung der Stellungnahme der Kommission teilte der Bürgerbeauftragte der Kommission in seinem Schreiben vom 8. März 1999 mit, daß das von ihr angewandte Verfahren seiner Auffassung nach zu Mißständen in der Verwaltung führe. Der Bürgerbeauftragte verfaßte gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten(1) Empfehlungsentwürfe zur Beseitigung dieser Mängel.

Mit Schreiben vom 5. Juli 1999 übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten eine ausführliche Stellungnahme zu diesen Empfehlungsentwürfen.

Dieser Sonderbericht wird dem Europäischen Parlament gemäß Artikel 3 Absatz 7 des Statuts des Bürgerbeauftragten vorgelegt. Er enthält im Einklang mit den genannten Bestimmungen auch eine Empfehlung, die der Bürgerbeauftragte im vorliegenden Fall für notwendig erachtet.

A. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten und seine Empfehlungsentwürfe

Am 7. November 1997 leitete der Bürgerbeauftragte aus eigener Initiative eine Untersuchung betreffend die Geheimhaltung bei Einstellungsverfahren der Kommission ein. In seinem Schreiben an die Kommission wies der Bürgerbeauftragte darauf hin, daß viele Bürger erstmals mit den Gemeinschaftsinstitutionen in Kontakt treten, wenn sie sich bei ihnen um eine Stelle bewerben. Es wäre daher gut für die Institutionen, wenn die Bürger dabei positive Eindrücke gewinnen könnten. Der Bürgerbeauftragte verwies ferner auf eine Reihe von Beschwerden über den Mangel an Transparenz im Zusammenhang mit den Einstellungen.

Der Bürgerbeauftragte vermerkte, daß zwei Aspekte in den Kommentaren der Gemeinschaftsinstitutionen zu dieser Art von Beschwerden immer wiederkehren. Erstens wird Artikel 6 von Anhang III zum Beamtenstatut angeführt, demzufolge "die Arbeiten des Prüfungsausschusses [...] geheim [sind]". Der zweite Aspekt ist die weitreichende Ermessensbefugnis der Prüfungsausschüsse.

Der Bürgerbeauftragte erkennt an, daß Artikel 6 geschaffen wurde, um die Unabhängigkeit der Prüfungsausschüsse zu gewährleisten, indem sie vor Einmischung und Druck geschützt werden. Seiner Ansicht nach sollte diese legitime Überlegung jedoch nicht verhindern, daß mit den Erfordernissen von Artikel 6 vereinbare Verfahrensrechte für die Bewerber entwickelt werden.

Der Bürgerbeauftragte erkennt ebenfalls an, daß die Prüfungsausschüsse über weitreichende Ermessensbefugnisse verfügen. Er glaubt jedoch, daß der Besitz solcher Befugnisse öffentliche Behörden nicht daran hindern sollte, die Grundsätze der guten Verwaltungspraxis zu beachten.

Der Bürgerbeauftragte bat die Kommission daher um Auskunft, ob sie gedenke:

1. den Bewerbern bei schriftlichen Prüfungen zu gestatten, die Fragen aus dem Prüfungsraum mitzunehmen,

2. den Bewerbern auf Anfrage die Bewertungskriterien mitzuteilen,

3. den Bewerbern die Namen der Mitglieder des jeweiligen Prüfungsausschusses bekanntzugeben und

4. zuzulassen, daß die Bewerber bei schriftlichen Prüfungen in eine Kopie ihrer eigenen korrigierten Prüfungsarbeit Einsicht nehmen können.

Die Kommission antwortete am 2. März 1998. Was die ersten beiden Punkte angeht, teilte sie dem Bürgerbeauftragten mit, daß 1. die Bewerber jetzt die Möglichkeit hätten, die Prüfungsfragen mitzunehmen, sofern ihr Inhalt nicht urheberrechtlich geschützt ist, und 2. die Prüfungsausschüsse den Bewerbern die allgemeinen Korrektur- und Bewertungskriterien auf Anfrage mitteilen würden.

Im Hinblick auf die beiden anderen vom Bürgerbeauftragten angesprochenen Punkte (3 und 4) erklärte die Kommission, daß nur wenige Beschwerden über einen angeblichen Mangel an Transparenz vorliegen würden. Nach Ansicht der Kommission bestehe insofern ein grundlegender Unterschied zwischen Auswahlverfahren und normalen Prüfungen, als bei letzteren die Beurteilung der Teilnehmer auf der Grundlage objektiver Standards erfolge, während die Bewerber bei Auswahlverfahren aneinander gemessen und nur die besten auf eine Eignungsliste gesetzt würden. Der Kommission zufolge könne nur der jeweilige Prüfungsausschuß die Leistung der einzelnen Bewerber beurteilen, da allein er die Leistungen aller Bewerber miteinander vergleicht. Die Freigabe einer korrigierten Kopie für die Bewerber würde diesen nicht zugute kommen, da die Beurteilung durch eine Person, die nicht auch alle anderen Bewerber beurteilt habe, bedeutungslos sei. Die Kommission vertrat weiter den Standpunkt, daß angesichts der großen Zahl von Bewerbern bei Auswahlverfahren die Freigabe der korrigierten Kopien mit einem erheblichen Verwaltungs- und Kostenaufwand verbunden wäre. Die Kommission wies außerdem darauf hin, daß die Ermessensbefugnis der Prüfungsausschüsse der Kontrolle durch die Gemeinschaftsgerichte unterliege.

In seinem Schreiben vom 8. März 1999 nahm der Bürgerbeauftragte die Erklärungen der Kommission in bezug auf die ersten beiden Aspekte zur Kenntnis und wies darauf hin, daß er es auf der Grundlage dieser Erklärungen nicht für notwendig erachte, diese beiden Fragen weiter zu untersuchen.

Hinsichtlich der Bekanntgabe der Namen der Mitglieder von Prüfungsausschüssen verwies der Bürgerbeauftragte darauf, daß es ein grundlegendes Prinzip der guten Verwaltungspraxis sei, daß ein Bürger, der mit einem Beamten zu tun hat, berechtigt ist, den Namen dieses Beamten zu erfahren. Da eine Verwaltung ohne Gesicht und Namen befremdend ist, teilte der Bürgerbeauftragte der Kommission mit, daß er es für unannehmbar halte, daß Bewerber, die an einer mündlichen Prüfung teilnehmen, nicht das Recht haben sollten, die Namen der Prüfer zu erfahren.

Was den Zugang der Bewerber zu ihren korrigierten Prüfungsarbeiten anbelangt, so betonte der Bürgerbeauftragte, wie wichtig es sei, volles Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verfahren des Prüfungsausschusses zu gewährleisten. Seiner Ansicht nach bestuenden die betroffenen Dokumente aus zwei Teilen, der Prüfungsarbeit selbst und den von den Prüfern angebrachten Korrekturen. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, daß der Bewerber der Autor seiner Prüfungsarbeit sei und ihm der Zugang zu dieser Arbeit nicht verweigert werden dürfe. In Beantwortung des zweiten Einwands der Kommission betonte der Bürgerbeauftragte nachdrücklich, daß die Entscheidung über die Sinnhaftigkeit einer Anforderung der betreffenden Informationen beim Bürger und nicht bei der Verwaltung liege. Ein Bewerber habe tatsächlich ein grundlegendes Interesse daran, zu erfahren, welche Fehler er gemacht haben könnte. In bezug auf den von der Kommission angesprochenen Verwaltungs- und Kostenaufwand schlug der Bürgerbeauftragte vor, daß die Kommission für den Fall, daß viele Bewerber Kopien ihrer Prüfungsarbeiten anfordern sollten, die Erhebung einer angemessenen Gebühr zur Abdeckung der anfallenden Kosten in Erwägung ziehen könnte.

Auf der Grundlage dieser Überlegungen richtete der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 3 Absatz 6 seines Statuts folgende Empfehlungsentwürfe an die Kommission:

Die Kommission soll den Bewerbern bei mündlichen Prüfungen die Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses bekanntgeben.

Bei künftigen Auswahlverfahren soll die Kommission den Bewerbern bei schriftlichen Prüfungen auf Anfrage Zugang zu ihrer eigenen korrigierten Prüfungsarbeit gewähren.

B. Die Antwort der Kommission auf die Empfehlungsentwürfe

In ihrer Antwort vom 5. Juli 1999 bestätigte die Kommission, daß im Vertrag von Amsterdam die Transparenz als grundlegendes Prinzip der Europäischen Union anerkannt wird und den Bürgern ein Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission eingeräumt wird (Artikel 255 des EG-Vertrags). In diesem Zusammenhang lenkte die Kommission die Aufmerksamkeit insbesondere auf ihren Beschluß 94/90/EGKS, EG, Euratom vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten(2) und den Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rats- und Kommissionsdokumenten(3). Die Kommission wies jedoch darauf hin, daß derzeit keiner dieser Texte Ausnahmen von den gemäß dem Beamtenstatut und dem Fallrecht der Gemeinschaftsgerichte geltenden Vorschriften für Auswahlverfahren vorsehe.

Was die Bekanntgabe der Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses betrifft, gab die Kommission eine positive Antwort und stellte fest, daß man den Bewerbern bei mündlichen Prüfungen die Namen der Mitglieder des jeweiligen Prüfungsausschusses förmlich (und nicht nur mündlich) mitteilen werde.

Bezüglich des Zugangs zu den korrigierten Prüfungsarbeiten wies die Kommission darauf hin, daß sie dem Bürgerbeauftragten bereits in einem Fall auf dessen Begehren hin Zugang zu einem solchen Dokument gewährt habe. Der Bürgerbeauftragte durfte in den Amtsräumen der Kommission Einsicht in das Dokument nehmen. Dieser Zugang sei ihm angesichts der besonderen institutionellen Rolle, die dem Bürgerbeauftragten gemäß dem EG-Vertrag zukommt, gewährt worden (und würde ihm auch in Zukunft gewährt werden).

Die Kommission habe aber weiterhin Einwände gegen die Anregung, daß den Bewerbern selbst Zugang gewährt werden sollte. Als Rechtfertigung für diese Auffassung stützte sich die Kommission im wesentlichen auf die Argumente, die sie bereits in ihrem Schreiben vom 2. März 1998 angeführt hatte, und zwar, daß insofern ein grundlegender Unterschied zwischen Auswahlverfahren und normalen Prüfungen bestehe, als bei letzteren die Beurteilung der Teilnehmer auf der Grundlage von objektiven Standards erfolgt, während die Bewerber bei Auswahlverfahren aneinander gemessen werden; daß nur der Prüfungsausschuß die Leistung jedes Bewerbers beurteilen könne, da allein er die Leistungen aller Bewerber miteinander vergleicht; daß die Freigabe einer korrigierten Kopie für die Bewerber diesen nicht zugute kommen würde, da die Beurteilung durch eine Person, die nicht auch alle anderen Bewerber beurteilt habe, bedeutungslos sei, und schließlich, daß die Freigabe der korrigierten Prüfungsarbeiten mit einem erheblichen Verwaltungs- und Kostenaufwand verbunden wäre.

Die Kommission betonte nachdrücklich, daß die Freigabe der Prüfungsarbeiten - mit oder ohne Korrekturen - für die Bewerber eine erhebliche Abweichung von der bisherigen Praxis darstellen würde. Man sollte dies daher im allgemeineren Zusammenhang mit der Verordnung zur Durchführung von Artikel 255 des EG-Vertrags in Erwägung ziehen, die der Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission annehmen müsse. Angesichts der Bedeutung dieser Frage und der Auswirkungen, die eine solche Änderung im Hinblick auf die Humanressourcen habe, auch wenn Gebühren eingehoben werden sollten, sei die derzeit amtsführende, zurückgetretene Kommission der Meinung, daß sie die vom Bürgerbeauftragten geforderte Maßnahme nicht annehmen könne und eine endgültige Antwort auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten der neuen Kommission obliege.

C. Analyse der Antwort der Kommission

Bekanntgabe der Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses

Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Bereitschaft der Kommission, den Teilnehmern an Auswahlverfahren die Namen der Mitglieder des jeweiligen Prüfungsausschusses bekanntzugeben. Die konsequente Umsetzung dieser Maßnahme wird die Transparenz erheblich erhöhen und den Bewerbern bei Auswahlverfahren ein Gefühl der Sicherheit geben. Obwohl die Kommission ihre Zustimmung sehr vorsichtig formuliert, geht der Bürgerbeauftragte davon aus, daß die Kommission tatsächlich entsprechend vorgehen und die jeweiligen Namen bekanntgeben wird. Auf der Grundlage dieser Annahme hält es der Bürgerbeauftragte nicht für erforderlich, seine Untersuchungen zu diesem Punkt fortzusetzen.

Zugang der Bewerber zu ihren eigenen korrigierten Prüfungsarbeiten

Dem Bürgerbeauftragten ist keine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts oder des Fallrechts der Gemeinschaftsgerichte bekannt, die es der Kommission untersagen würde, einem Bewerber bei einer schriftlichen Prüfung Einblick in seine eigene korrigierte Prüfungsarbeit zu gewähren. Artikel 6 von Anhang III zum Beamtenstatut legt fest, daß die "Arbeiten des Prüfungsausschusses" geheim sind. Die Beratungen des Prüfungsausschusses müssen also geheimgehalten werden, aber daraus folgt nicht unbedingt, daß den Bewerbern die Einsichtnahme in ihre eigenen korrigierten Prüfungsarbeiten verwehrt werden muß.

Das von der Kommission zur Rechtfertigung ihrer Ablehnung angeführte Hauptargument betrifft die Natur des Einstellungsverfahrens. Der Kommission zufolge beurteilt der Prüfungsausschuß jeden Bewerber in einem Vergleich zwischen dessen Leistung und der Leistung aller anderen Teilnehmer am gleichen Auswahlverfahren. Daraus folgert die Kommission, daß die Freigabe der korrigierten Prüfungsarbeit zwecklos sei, da sie nur die Beurteilung durch eine Person wiedergebe, die nicht auch alle anderen Kandidaten beurteilt habe.

Die Möglichkeit, seine eigene Prüfungsarbeit zu sehen, ist für den Bewerber jedoch mit einigen Vorteilen verbunden. Erstens hat er Gelegenheit, seine Fehler zu erkennen und so seine künftige Leistung zu verbessern. Zweitens wird das Vertrauen des Bewerbers in die Verwaltung gestärkt. Das ist wichtig, da die Meinung, daß Tests von der Kommission nicht immer richtig bewertet werden und manchmal sogar überhaupt nicht bewertet werden, anscheinend weit verbreitet ist. Drittens kann ein Bewerber, wenn er das Gefühl hat, falsch beurteilt worden zu sein, viel genauer argumentieren, wenn er seine korrigierte Prüfungsarbeit gesehen hat. In jedem Fall sollte der Bürger, der um Auskünfte bittet, und nicht die Verwaltung darüber entscheiden, ob diese Auskünfte sinnvoll sind.

Die Kommission spricht auch von dem Verwaltungs- und Kostenaufwand, der mit einer Freigabe der korrigierten Prüfungsarbeiten verbunden wäre. Der Bürgerbeauftragte ist überzeugt, daß die Dienststellen der Kommission die Freigabe so organisieren können, daß die Kosten minimiert werden, da es unwahrscheinlich ist, daß alle Bewerber ihre korrigierten Prüfungsarbeiten sehen wollen.

Die Kommission stellt zutreffend fest, daß der Bürgerbeauftragte Einsicht in die Prüfungsarbeit eines Bewerbers, der Beschwerde eingelegt hatte, nehmen konnte. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß gemäß Artikel 3 Absatz 2 seines Statuts alle Organe und Institutionen der Gemeinschaft "[...] verpflichtet [sind], dem Bürgerbeauftragten die von ihm erbetenen Auskünfte zu erteilen, und [...] ihm Zugang zu den betreffenden Unterlagen [zu gewähren]". Die Möglichkeit, daß der Bürgerbeauftragte Einsicht in die korrigierten Prüfungsarbeiten nimmt, ist jedoch kein befriedigender Ersatz für den Zugang der Bewerber selbst.

Die Kommission hat auch recht, wenn sie darauf hinweist, daß die Rechtmäßigkeit der Tätigkeiten des Prüfungsausschusses der Kontrolle durch die Gemeinschaftsgerichte unterliegt. Dies bedeutet jedoch, daß die Gerichte möglicherweise mit Fragen befaßt werden müssen, die man leicht hätte lösen können, wenn der Bewerber Gelegenheit zur Einsichtnahme in die korrigierte Prüfungsarbeit gehabt hätte. Der Bürgerbeauftragte hält dieses Vorgehen für sehr unbefriedigend für die Bewerber. Würde man ihnen jedoch Zugang zu den korrigierten Prüfungsarbeiten gewähren, dürften wahrscheinlich viele Fragen mit geringem Aufwand und in kürzester Zeit gelöst werden können.

Die Kommission ist der Ansicht, daß die Frage des Zugangs zu den korrigierten Prüfungsarbeiten besser im Zusammenhang mit der Verordnung zur Durchführung von Artikel 255 des EG-Vertrags gelöst werden könne. In den Durchführungsbestimmungen könnte das Recht der Teilnehmer an Auswahlverfahren auf Zugang zu derartigen Dokumenten festgelegt werden. Der Bürgerbeauftragte glaubt jedoch, daß diese legislative Maßnahme einer sofortigen Verbesserung der Verwaltungspraxis der Kommission nicht entgegensteht. Die Frage ist dringlich und sollte so schnell wie möglich gelöst werden.

Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Tatsache, daß die Kommission es nicht mehr kategorisch ausschließt, daß Bewerbern künftig Zugang zu ihren korrigierten Prüfungsarbeiten gewährt werden könnte, und daß sie eine Entscheidung der neuen Kommission über diese Frage in Erwägung zieht. Die Einhaltung der Grundsätze des Gemeinschaftsrechts sollte jedoch nicht von der Zusammensetzung der Kommission abhängen.

Wie im Vertrag von Amsterdam bestätigt wurde, stellt die Verpflichtung, Entscheidungen so offen wie möglich zu treffen, eines der grundlegenden Prinzipien des Verwaltungsrechts der Europäischen Gemeinschaften dar. Ferner ist es wichtig zu gewährleisten, daß die Bürger einen positiven Eindruck gewinnen, wenn sie erstmals mit den Gemeinschaftsinstitutionen in Kontakt treten. Bürger, die für die Gemeinschaften arbeiten wollen, erhalten einen schlechten Eindruck, wenn sie in Zweifel darüber belassen werden, ob sie fair und korrekt beurteilt wurden. Um solche Zweifel zu zerstreuen, ist es wesentlich, daß jeder Bewerber die Möglichkeit haben sollte, die korrigierte Kopie seiner eigenen Prüfungsarbeit einzusehen. Diese Möglichkeit steht in keinem Widerspruch zu dem Erfordernis, daß die Verfahren des Prüfungsausschusses geheim sein sollen, da sie nicht die Entscheidungen des Prüfungsausschusses betreffen, der die relativen Leistungen eines Bewerbers beurteilt. Die Weigerung der Kommission, ihre Verwaltungsverfahren in dem Sinne abzuändern, daß allen Bewerbern Zugang zu ihren eigenen korrigierten Prüfungsarbeiten gewährt wird, dürfte daher einen Mißstand bei er Verwaltungstätigkeit darstellen. Der Bürgerbeauftragte ist daher verpflichtet, dem Europäischen Parlament gemäß Artikel 3 Absatz 7 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten diesen Sonderbericht vorzulegen. Der Bürgerbeauftragte gibt auch folgende Empfehlung zur Beseitigung dieses Mißstands ab.

D. Empfehlung des Bürgerbeauftragten

Die Kommission soll den Bewerbern bei künftigen Auswahlverfahren und spätestens vom 1. Juli 2000 an auf Anfrage Zugang zu ihren eigenen korrigierten Prüfungsarbeiten gewähren.

Straßburg, den 18. Oktober 1999.

Jacob SÖDERMAN

(1) Beschluß 94/262/EGKS, EG, Euratom des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (ABl. L 113 vom 4.5.1994, S. 15).

(2) ABl. L 46 vom 18.2.1994, S. 58.

(3) ABl. L 340 vom 31.12.1993, S. 41.