EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 22. Dezember 1969 an die Italienische Republik zur Umformung des staatlichen Handelsmonopols für Streichhölzer (Nur der italienische Text ist verbindlich) (70/119/EWG)

I 1. Die italienische Regierung hat der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mit Schreiben vom 24. März 1959 mitgeteilt, daß in Italien für Streichhölzer ein staatliches Handelsmonopol im Sinne von Artikel 37 des EWG-Vertrags besteht.

Auf Grund dieser Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre staatlichen Handelsmonopole schrittweise derart umzuformen, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.

2. Mit königlichem Erlaß Nr. 560 vom 11. März 1923 und der dazugehörigen Übereinkunft wurde das seit 1916 bestehende Staatsmonopol für den Streichholzverkauf abgeschafft und dafür eine Herstellungssteuer eingeführt. Gleichzeitig wurde ein Konsortium aller italienischen Streichholzhersteller, das "Consorzio Industrie Fiammiferi" (C.I.F.), gegründet, mit dem der Staat die oben erwähnte Übereinkunft geschlossen hat. Diesem Konsortium ist das Herstellungs- sowie das Verkaufsmonopol für Streichhölzer für das italienische Hoheitsgebiet übertragen worden ; es obliegt ihm ebenfalls, die Herstellungssteuer für Streichhölzer dem Staat zu bezahlen.

Die Einfuhr ist dem Staat vorbehalten, der Einfuhrgenehmigungen an Einzelpersonen erteilen kann.

Der Staat hat sich verpflichtet, während der Gültigkeitsdauer der Übereinkunft die Bildung neuer Fabriken von Streichhölzern sowie von Ersatzprodukten nicht zuzulassen. Anläßlich einer Erneuerung der Übereinkunft ist beschlossen worden, daß diese Verpflichtung ebenfalls die Eröffnung von Fabriken betrifft, die ausschließlich zum Zwecke der Ausfuhr produzieren würden (Artikel 12 der Ausführungsvorschriften des staatlichen Erlasses Nr. 525 vom 17. April 1948 zur Erneuerung der Übereinkunft zwischen dem Staat und dem C.I.F.).

Die Übereinkunft, die bis zum 31. Mai 1932 Gültigkeit hatte, wurde zu wiederholten Malen verlängert. Auf Grund der letzten Verlängerung gemäß Ministerialerlaß vom 29. April 1965 soll sie nunmehr am 31. Dezember 1974 ablaufen.

Hinsichtlich der Herstellung hat das C.I.F. die Befugnis, unter den verschiedenen Mitgliedern des Konsortiums die für die Deckung des nationalen Marktbedarfs notwendige Menge aufzuteilen. Die Streichhölzer werden dann von den Herstellern an das C.I.F. verkauft ; dieses verteilt sie durch das Verkaufsnetz der Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.) (auf Grund des Erlasses Nr. 396 vom 5. April 1925 sind nämlich die Streichhölzer den anderen monopolunterworfenen Produkten gleichgestellt worden).

Die Verkaufspreise der Streichhölzer sind durch Erlaß des Finanzministeriums auf Grund des Vorschlags eines Ausschusses festgelegt, in dem das C.I.F. vertreten ist (Artikel 6 des Erlasses vom

11. März 1923). Es handelt sich um Hoechstpreise ; das C.I.F. kann deshalb niedrigere Preise anwenden (Artikel 6 der Übereinkunft).

3. Seit mehreren Jahren wird der Bedarf des italienischen Marktes fast ausschließlich durch die nationalen Produkte gedeckt (1965 ist 1 Tonne aus den Mitgliedstaaten eingeführt worden, gleichzeitig beliefen sich die Gesamteinfuhren jeglicher Herkunft auf 3 Tonnen) ; 1966 ist nichts eingeführt worden (Gesamteinfuhr : 1 Tonne) ; 1967 sind 4 Tonnen eingeführt worden (Gesamteinfuhr : 4 Tonnen) ; 1968 sind 3 Tonnen eingeführt worden (Gesamteinfuhr : 4 Tonnen)).

Die Kommission war der Meinung, daß diese Lage zu Diskriminierungen in den Absatzbedingungen zuungunsten der Lieferanten aus anderen Mitgliedstaaten Anlaß gab. Am 11. April 1962 empfahl sie der Italienischen Republik auf Grund von Artikel 37 Absatz 6 des EWG-Vertrags: - durch Zulassung der Lieferanten aus den anderen Mitgliedstaaten zur Belieferung des Vertriebsnetzes der Monopolverwaltung oder durch andere hierfür geeignete Maßnahmen die Einfuhr und den Absatz von Streichhölzern aus den anderen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, und zwar bis zu einer Menge, die für das Jahr 1962 5 v.H. der einheimischen Erzeugung von 1960 entspricht und diese Menge jährlich um mindestens 15 v.H. zu erhöhen;

- die Kleinverkaufspreise so festzusetzen, daß für die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Waren, abgesehen vom Zoll, die gleiche Spanne zwischen Abgabe- und Verkaufspreisen besteht wie für die einheimischen Waren, die den gleichen Abgabepreis haben;

- die Werbung für Streichhölzer aus den anderen Mitgliedstaaten unter den gleichen Bedingungen wie für einheimische Erzeugnisse zu gestatten.

Die italienische Regierung hat keine Maßnahmen getroffen, um sich dieser Empfehlung anzupassen. Mit Schreiben vom 13. Mai 1963 erklärte sie sich bereit, die Möglichkeit von Lösungen wie diejenigen, die von der Kommission empfohlen worden waren, zu prüfen, vorausgesetzt allerdings, daß gleichzeitig die Probleme gelöst werden würden, die sich aus den in Frankreich und Deutschland bestehenden Einfuhrbeschränkungen ergeben.

Wie die Kommission in ihrer Antwort auf die Note der italienischen Regierung vom 13. Mai 1963 schon ausgeführt hat, ist sie sich der Bedeutung der von der italienischen Regierung aufgeworfenen Probleme bewusst ; sie ist jedoch der Meinung, daß die Schwierigkeiten, die sich hinsichtlich der Errichtung des Gemeinsamen Marktes ergeben können, in einer zufriedenstellenden Weise nur dann gelöst werden können, wenn alle Mitgliedstaaten diese Vertragsvorschriften anwenden. Wie oben erwähnt worden ist, verpflichtet Artikel 37 die Italienische Republik, jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ab 1. Januar 1970 auszuschließen ; dieselbe Verpflichtung obliegt der Französischen Republik, an die die Kommission gleichzeitig wie an die Italienische Republik eine Empfehlung hinsichtlich der Umformung des Streichholzmonopols richtet. Was die Bundesrepublik Deutschland anbelangt, so kann sich diese auf die Anwendung des Artikels 37 Absatz 5 berufen, wonach die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nur insoweit gelten, als sie mit bestehenden internationalen Abkommen vereinbar sind. Falls sich in Ermangelung der Umformung des deutschen Monopols für Italien Schwierigkeiten ergeben würden, ist die Kommission bereit, diese Probleme mit den italienischen Behörden auf Grund von konkreten Angaben zu diskutieren. Diesbezueglich erinnert die Kommission daran, daß auf Grund des Artikels 37 Absatz 3 Unterabsatz 2, falls eine Ware nur in einem oder mehreren Mitgliedstaaten einem staatlichen Handelsmonopol unterliegt, die Kommission die anderen Mitgliedstaaten ermächtigen kann, bis zur Verwirklichung der in Absatz 1 vorgesehenen Anpassung Schutzmaßnahmen zu ergreifen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt.

Auf Grund des vorher Gesagten kann die von Artikel 37 vorgesehene Umformungsverpflichtung nicht von der Lösung der von der italienischen Regierung erwähnten Probleme abhängig gemacht werden.

In Anbetracht der Tatsache, daß die Übergangszeit ihrem Ende zugeht, müssten nunmehr Maßnahmen getroffen werden, durch die der Ausschluß jeglicher Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sichergestellt wird.

Artikel 37, der sich in dem Titel über den freien Warenverkehr - und zwar in dem Kapitel "Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten" - befindet, bezweckt, am Ende der Übergangszeit für die einem staatlichen Handelsmonopol (oder gleichgestellten Regelung) unterliegenden Erzeugnisse dasselbe Ergebnis zu erreichen, welches für die sonstigen Erzeugnisse durch die Anwendung der Artikel 30 bis 34 bewirkt wird, nämlich den freien Warenverkehr.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist auf dem Gebiet der staatlichen Handelsmonopole ein anderes Verfahren vorgesehen worden. Ihre schrittweise Umformung wurde vorgesehen, einerseits weil nach Ansicht der betroffenen Mitgliedstaaten die Herstellung des freien Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse besondere Probleme aufwarf, andererseits um zu verhindern, daß die Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen und der Maßnahmen gleicher Wirkung auf diesem Gebiet ohne praktische Bedeutung blieb. Tatsächlich war zu befürchten, daß die Liberalisierung des Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse so lange nicht zu verwirklichen war, als die Monopole in der Ausübung ihrer ausschließlichen Einfuhr-, Ausfuhr- und Vermarktungsrechte weiterhin darüber frei bestimmen könnten, inwieweit und unter welchen Bedingungen Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten auf dem nationalen Markt zugelassen werden (bzw. inwieweit die nationalen Erzeugnisse nach den anderen Mitgliedstaaten ausgeführt werden dürfen).

Aus diesem Grund hat Artikel 37 vorgesehen, daß am Ende der Übergangszeit "jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist".

Es muß betont werden, daß Artikel 37 sich nicht darauf beschränkt, die Beseitigung derjenigen Diskriminierungen zu verlangen, die sich unmittelbar aus den Vorschriften betreffend die monopolunterworfenen Waren ergeben : dieses Ziel könnte bei Fehlen eines Artikels über staatliche Handelsmonopole durch andere Vertragsvorschriften erreicht werden, insbesondere durch jene betreffend das Verbot der Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen. Aus den vorstehenden Bemerkungen über die besonderen Befugnisse der staatlichen Monopole sowie der deshalb möglichen Beschränkungen ergibt sich, daß das Ziel der Umformung - nämlich den Ausschluß jeder Diskriminierung zu gewährleisten - darin liegt, daß am Ende der Übergangszeit einerseits alle bestehenden Diskriminierungen beseitigt, andererseits alle Diskriminierungen bei Ausübung der besonderen Machtbefugnisse, über die die Monopole bezueglich der Einfuhr und der Vermarktung gewisser Erzeugnisse auf ihrem Markt oder bei der Ausfuhr verfügen, unmöglich gemacht werden.

Angesichts dieser durch Artikel 37 festgelegten Zielsetzung obliegt es Italien, das Streichholzmonopol vor dem Ende der Übergangszeit dergestalt umzuformen, daß diese Ziele erreicht werden. Der Kommission obliegt es andererseits, abgesehen von der allgemeinen Verpflichtung, die Durchführung der Vertragsvorschriften zu überwachen, gemäß Artikel 37 Absatz 6 die Art und Weise der in diesem Artikel vorgesehenen Anpassungen zu empfehlen.

4. Wie oben unter Punkt 3 erwähnt worden ist, stellt die Reservierung des italienischen Marktes für die nationalen Erzeugnisse eine Diskriminierung zum Schaden der Lieferanten aus den anderen Mitgliedstaaten dar. Diesbezueglich muß betont werden, daß die Einführung einer bestimmten Menge von Streichhölzern auf den italienischen Markt aus den anderen Mitgliedstaaten und die schrittweise Erhöhung dieser Menge nicht ausreichen werden, um das Ziel des Artikels 37 zu erreichen, solange einerseits der Staat, indem er die Einfuhrgenehmigungen verweigert, in der Lage sein wird zu bestimmen, in welchem Umfang und für welche Qualitäten der Bedarf des italienischen Marktes durch Rückgriff auf die Erzeugnisse der Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten gedeckt werden kann, und andererseits solange das C.I.F., das allein berechtigt ist, Streichhölzer auf dem italienischen Markt zu verkaufen, den Zugang dieser Lieferanten auf den italienischen Markt verhindern kann.

Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß die Lösung, die zur Erreichung des von Artikel 37 festgesetzten Ziels als die beste scheint, weil ihre Wirksamkeit schon heute sicher ist, in der Aufhebung der dem Staat eingeräumten Reservierung der Einfuhr sowie des ausschließlichen Rechts der Vermarktung der Streichhölzer, über das das C.I.F. verfügt, besteht, soweit diese Reservierung und das ausschließliche Recht den Handel zwischen Mitgliedstaaten betreffen.

5. Auf Grund von Artikel 90 Absatz 2 gelten die Vorschriften dieses Vertrages für Unternehmen, die den Charakter eines Finanzmonopols haben, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Es wird andererseits verlangt, daß die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.

Streichhölzer sind in Italien einer Herstellungssteuer unterworfen ; es kann daher von einem Finanzmonopol nicht die Rede sein. Das C.I.F. übt zwar eine fiskalische Funktion aus : als Verteiler der Banderolen und indem es dem Staat die Steuer im voraus abführt, vereinfacht das C.I.F. die Aufgabe der Einziehung der Steuereinnahmen. Es besteht aber keine notwendige und direkte Beziehung zwischen der Steuerbelastung und dem ausschließlichen Vermarktungsrecht des C.I.F. betreffend die Streichhölzer.

In Anbetracht andererseits der geringen Zahl von Streichholzherstellern ist die Kommission der Meinung, daß die Erfuellung der Aufgabe, die Steuern einzuziehen, durch die Annahme des reinen Systems der Herstellungssteuer nicht in Frage gestellt wäre ; dieses System besteht im übrigen in Italien ebenso wie in anderen Ländern hinsichtlich von Erzeugnissen, deren Bedeutung vom Standpunkt der Steuereinnahmen viel grösser ist als die der Streichhölzer, ohne daß jedoch für diese Erzeugnisse ein Monopol errichtet worden sei.

II

Aus diesen Gründen empfiehlt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Italienischen Republik, gemäß Artikel 37 des EWG-Vertrags folgende Maßnahmen zu treffen: 1. ohne jegliche Beschränkung die Einfuhr von Streichhölzern aus den Mitgliedstaaten zu gestatten. Zu diesem Zweck müssen alle zur Einführung dieser Erzeugnisse auf den italienischen Markt erforderlichen Formalitäten direkt von den Käufern oder von ihnen bezeichneten Personen erledigt werden können, so daß diese sofort über die Ware verfügen können;

2. zu gestatten, daß alle zur Vermarktung der Streichhölzer aus den anderen Mitgliedstaaten auf dem italienischen Markt notwendigen Geschäfte ungehindert durchgeführt werden können. Zu diesem Zweck insbesondere: - den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, in Italien ihr eigenes Großhandelsverkaufsnetz zu errichten und Lager zu halten;

- zuzulassen, daß die Preise für Waren aus anderen Mitgliedstaaten zwischen Verkäufern und Käufern auf den einzelnen Handelsstufen frei vereinbart werden können;

- den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, frei für ihre Produkte Werbung zu treiben;

- alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die kaufmännische Unabhängigkeit der Einzelhändler gegenüber der öffentlichen Gewalt zu gewährleisten.

Brüssel, den 22. Dezember 1969

Für die Kommission

Der Präsident

Jean REY