SONDERBERICHT Nr. 2/95 über das Stabex-System im Rahmen des ersten Finanzprotokolls des Vierten Abkommens von Lomé, zusammen mit der Antwort der Kommission (95/C 167/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages)

INHALT

Seite 1. EINLEITUNG 2

2. KURZBESCHREIBUNG DES STABEX-SYSTEMS 3

3. VERWALTUNG DER STABEX-MITTEL DES ABKOMMENS VON LOMÉ IV 4

Finanzlage des Stabex-Systems im Rahmen des Abkommens von Lomé IV 4

Unzureichende Mittelausstattung 4

Ausgleichsanspruch auf der Basis der Ausfuhren nach allen Bestimmungen 5

Maßnahmen zur Aufstockung der unzureichenden Stabex-Mittel 6

Aufteilung der Mittel nach Ländern 7

4. BERECHNUNG DER STABEX-TRANSFERS 7

Zeitplan und Zuverlässigkeit der Statistiken 7

Kürzungen der Transferansprüche 8

Festgestellte Fehler bei den Stabex-Transferbeträgen 9

Auswirkungen der Qualität der Erzeugnisse auf ihren Preis 9

5. AUSZAHLUNG DER STABEX-TRANSFERS 9

6. AUSARBEITUNG DER RAHMEN GEGENSEITIGER VERPFLICHTUNGEN 10

Bestimmungen des Abkommens zur Verwendung der Mittel 10

Verfahren zur Ausarbeitung der Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen (RGV) 11

Verzögerungen bei der Ausarbeitung der RGV 12

Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen 12

Konditionalität 13

Von der Kommission eingeführte Verfahren 13

7. VERWENDUNG DER STABEX-TRANSFERS 14

Finanzielle Ausführung der Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen 14

Analyse der Zuweisung der Stabex-Mittel 14

Importprogramme 14

Seite Abbaumaßnahmen für die Inlandsverschuldung 18

Preisstabilisierung 20

Projekte 21

8. AUSFÜHRUNG DER VON DEN AKP-STAATEN EINGEGANGENEN VERPFLICHTUNGEN 21

Grundsatz der an die Freigabe der Stabex-Mittel geknüpften Bedingungen 21

Arten von Bedingungen 22

Einhaltung der Bedingungen 22

9. FINANZ- UND RECHNUNGSFÜHRUNGSVERFAHREN 25

Rechtsrahmen für die Durchführung des Stabex-Systems 25

Funktionieren der Konten mit doppelter Zeichnungspflicht 25

Gegenwertmittel 25

Finanzüberwachung des Stabex-Systems durch die Kommission 26

10. ÜBERWACHUNG UND EVALUIERUNG DES STABEX-SYSTEMS IM RAHMEN VON LOMÉ IV 26

11. SCHLUSSFOLGERUNG 27

Gesamtrahmen der Durchführung des Stabex-Systems 27

Gestaltung des Stabex-Systems nach dem neuen Abkommen 27

Haushaltsführung 28

Durchführung der Stabex-Transfers 28

Gesamtbewertung 28

Antwort der Kommission 38

1. EINLEITUNG

1.1. Das Stabex-System ist eines der wichtigsten Finanzinstrumente, die gemäß den Abkommen von Lomé zugunsten der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP) vorgesehen sind. Es soll der Stabilisierung ihrer Erlöse aus der Ausfuhr - im Prinzip in die Gemeinschaft - bestimmter im Abkommen genannter landwirtschaftlicher Grundstoffe dienen (1). Das System hat eine ganz besondere Funktion in der Entwicklungszusammenarbeit.

1.2. Gemäß dem Abkommen von Lomé IV (Artikel 186 Absatz 1) soll die Stabilisierung der Ausfuhrerlöse der AKP-Staaten dazu dienen, "die schädlichen Auswirkungen der Schwankungen der Ausfuhrerlöse zu beheben und den AKP-Staaten zu helfen, eines der Haupthindernisse für die Stabilität, die Rentabilität und das anhaltende Wachstum ihrer Wirtschaft zu überwinden, um ihre Entwicklungsanstrengungen zu unterstützen und ihnen die Möglichkeit zu geben, auf diese Weise den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Bevölkerung zu sichern und zum Schutz ihrer Kaufkraft beizutragen".

1.3. Die Zielsetzung der früheren Abkommen wurde im Abkommen von Lomé IV beibehalten, einige wichtige Aspekte des Stabex-Systems wurden jedoch abgeändert (2.8). Dabei kommt dem System nach wie vor große Bedeutung zu, wie die Mittelzuweisungen in Höhe von 1 500 Mio. ECU (Stabex-Gesamtausstattung für die Anwendungsjahre 1990-1994) zeigen, die 12,5 % der im Rahmen des ersten Finanzprotokolls insgesamt verfügbaren Mittel ausmachen.

1.4. Der Rechnungshof hat dementsprechend die Stabex-Maßnahmen im Rahmen des Abkommens von Lomé IV im Zeitraum 1991-1993 geprüft (2) und dabei insbesondere die Auswirkungen der durch das neue Abkommen eingeführten Änderungen untersucht. Da das neue System erst seit kurzer Zeit Anwendung findet, haben einige Schlußfolgerungen allerdings vorläufigen Charakter. Die Bemerkungen des Hofes fußen auf den Ergebnissen von Prüfungen an Ort und Stelle in fünf Stabex-Empfängerländern (3) sowie einer eingehenden Prüfung anhand von Belegen für alle übrigen Empfängerländer.

1.5. Der Hof weist wiederholt auf Widersprüche zwischen den Zielen hin, die dem Stabex-System durch das Abkommen gesetzt sind. Wie in den Ziffern 6.1 bis 6.8 aufgezeigt wird, handelt es sich nicht, wie die Kommission behauptet, um eine Rangordnung von Zielen, sondern vielmehr um entgegengesetzte Ziele: Bei den einen geht es darum, den Auswirkungen der Erlösminderungen zu begegnen, während die anderen die Behandlung ihrer Ursachen zum Gegenstand haben. Die Widersprüche führen häufig zu Verzögerungen bei der Durchführung oder schwerfälligen Verfahrensabläufen. Durch bloße Änderung der Verwaltungspraktiken der zuständigen Kommissionsdienststellen ist hier keine Abhilfe zu schaffen; diese Unklarheiten und Widersprüche müssen vielmehr im Abkommen selbst beseitigt werden, um den Weg für eine kohärente Politik in bezug auf den Einsatz seiner verschiedenen Finanzinstrumente freizumachen.

2. KURZBESCHREIBUNG DES STABEX-SYSTEMS

2.1. Das vorliegende Kapitel gibt einen kurzen Überblick über die Funktionsweise des Stabex-Systems. Anhang 1 zeigt ein Ablaufdiagramm der Verfahren beim Einsatz des Stabex-Instruments.

2.2. Die Gesamtzuweisung für das Stabex-System ist in fünf Jahrestranchen (4) von jeweils 300 Mio. ECU unterteilt, die die gesamte Geltungsdauer des ersten Finanzprotokolls des Abkommens von Lomé IV abdecken.

2.3. Am Ende jedes Kalenderjahres ermittelt die Kommission, welche Ausfuhrerlöseinbußen den einzelnen AKP-Staaten bei denjenigen unter den 49 im Abkommen aufgeführten Waren (hauptsächlich landwirtschaftliche Erzeugnisse) (5), bei denen die Erlöse einen bestimmten Prozentsatz der gesamten Ausfuhrerlöse des AKP-Staates (6) übersteigen, jeweils entstanden sind.

2.4. Die Ausfuhrerlöse des jeweiligen Jahres ("Anwendungsjahr") werden mit einem für einen bestimmten Zeitraum festgelegten Bezugsniveau verglichen (7).

2.5. Wenn bei den Ausfuhrerlösen eines Anwendungsjahres für eine Ware ein Rückgang gegenüber dem Bezugsniveau zu verzeichnen ist, hat der betreffende AKP-Staat bei dieser Ware Anspruch auf einen Transfer im Rahmen der Stabex-Jahrestranche. Der Transferbetrag richtet sich nach dem Rückgang der Ausfuhrerlöse (Artikel 197).

2.6. Bevor der Transfer vorgenommen wird, teilt der AKP-Staat der Kommission mit, auf welche Weise er die Mittel zu verwenden gedenkt (Artikel 209), die grundsätzlich dem vom Rückgang der Ausfuhrerlöse betroffenen Sektor zuzuweisen sind (Artikel 186).

2.7. Binnen zwölf Monaten nach Bereitstellung der Mittel (Artikel 212) übermittelt der AKP-Empfängerstaat der Kommission einen Bericht über ihre Verwendung.

2.8. Die wichtigsten Neuerungen des Abkommens von Lomé IV sind folgende:

a) Während die vorhergehenden Abkommen vorsahen, daß die AKP-Länder die Stabex-Transfers unter bestimmten Bedingungen zurückzahlen, ist dies im Rahmen des Abkommens von Lomé IV nicht mehr der Fall.

b) Das Abkommen von Lomé IV schreibt eine deutlich strengere Kontrolle der Verwendung der Stabex-Transfers von seiten des AKP-Empfängerstaates vor:

i) Bei jedem Transfer müssen sich der AKP-Staat und die Gemeinschaft auf ein detailliertes Programm für die Verwendung der Stabex-Mittel verständigen; es wird in einem Dokument mit der Bezeichnung "Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen" (RGV) niedergelegt und von der Kommission und dem nationalen Anweisungsbefugten des AKP-Staates unterzeichnet (Artikel 210).

ii) Die Stabex-Transfers werden zunächst auf ein Bankkonto in Europa mit doppelter Zeichnungspflicht eingezahlt, von dem die Mittel nur entsprechend dem Fortgang der durch den Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen vorgesehenen Maßnahmen abgerufen werden können (7.1). Die Bereitstellung erfolgt erst nach einer entsprechenden Vereinbarung zwischen dem Kommissionsbeauftragten in dem betreffenden AKP-Land und dem nationalen Anweisungsbefugten. Das Abkommen sieht außerdem vor, daß die durch die Stabex-Maßnahmen gebildeten Gegenwertmittel auf gemeinsamen Konten gehalten werden (Artikel 211).

Diese strengere Kontrolle der Verwendung der Stabex-Transfers wurde im Gegenzug zur Einwilligung der Gemeinschaft eingeführt, die Transfers nunmehr in Form von Zuschüssen und nicht mehr in Form von Darlehen zu gewähren.

c) Wenngleich dieser Punkt im Abkommen nicht ausdrücklich geregelt ist, impliziert der Ausdruck "Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen" doch das Bestehen gewisser Bedingungen, an die die Verwendung der Stabex-Transfers geknüpft ist und zu deren Erfuellung sich die AKP-Staaten verpflichten.

d) Artikel 186 Absatz 2 des Abkommens von Lomé IV schreibt vor, daß die transferierten Mittel in dem Sektor verwendet werden müssen, in dem der Rückgang der Ausfuhrerlöse zu verzeichnen ist, um "den von dieser Erlöseinbuße betroffenen Wirtschaftsteilnehmern zugute zu kommen". Diese Bestimmung, nach der das Stabex-System zugunsten von Wirtschaftsteilnehmern einzusetzen ist, steht im Gegensatz zu den beiden vorhergehenden Abkommen, die die Verwendung der Mittel zur "Aufrechterhaltung der Finanzströme im betreffenden Sektor" vorsahen (8). Diese Neuregelung, die das Ziel, die Kaufkraft der Bevölkerung zu schützen (1.2), ergänzt, soll sicherstellen, daß den Erzeugern ein größerer Teil der Transfers zugute kommt.

e) Die wichtigste Neuerung beim Berechnungsverfahren besteht darin, daß als Statistiken über Ausfuhren in die Gemeinschaft grundsätzlich die des Statistischen Amts der Europäischen Gemeinschaften zugrunde zu legen sind (Artikel 200 Absatz 2). Im Rahmen der vorhergehenden Abkommen hatten die Berechnungen auf einem heiklen Abgleich der Ausfuhrstatistiken der AKP-Staaten und derjenigen der Gemeinschaft beruht.

3. VERWALTUNG DER STABEX-MITTEL DES ABKOMMENS VON LOMÉ IV

Finanzlage des Stabex-Systems im Rahmen des Abkommens von Lomé IV

3.1. Zum 31. Dezember 1993 beliefen sich die primären Mittelbindungen (9) des Stabex-Systems im Rahmen des Abkommens von Lomé IV auf 876,5 Mio. ECU. Die sekundären Mittelbindungen (10) und die Zahlungen waren in der Rechnungsführung des EEF gleichermaßen mit 789,7 Mio. ECU ausgewiesen. Die Lage in den einzelnen Anwendungsjahren ist in der nachstehenden Tabelle wiedergegeben.

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3.2. Die Differenz zwischen primären Mittelbindungen und Zahlungen ist im wesentlichen dadurch bedingt, daß die Unterzeichnung der Transferabkommen über 85,1 Mio. ECU mit drei Ländern wegen der dort herrschenden politischen Lage ausgesetzt wurde (11). Im Abkommen von Lomé IV wird nämlich die Achtung der Menschenrechte für sämtliche EEF-Maßnahmen zur allge meinen Bedingung für die Gewährung von Hilfe (12) erhoben; die Kommission hat deswegen nicht nur drei Stabex-Transfers gesperrt, sondern auch die Unterzeichnung der RGV mit zwei anderen Ländern (Äquatorialguinea und Togo) ausgesetzt.

3.3. Zum 31. Dezember 1993 war noch kein Transferbeschluß für das Anwendungsjahr 1992 ausgeführt, trotz der gemäß Artikel 207 Absatz 3 des Abkommens dafür gesetzten Frist zum 31. Juli 1993. Dies ist darauf zurückzuführen, daß nicht genug Stabex-Mittel für die in Betracht kommenden Transfers zur Verfügung standen.

3.4. Die Zahlungen der Anwendungsjahre 1990 und 1991 sind insofern mit Vorsicht zu bewerten, als sich darin nicht die effektive Durchführung der durch das Stabex-System finanzierten Maßnahmen widerspiegelt, sondern lediglich die EEF-Überweisungen auf die Bankkonten der AKP-Staaten in Europa [Ziffer 2.8 b) ii)]. Da in den Finanzausweisen der Kommission lediglich die Zahlungen aus den EEF-Konten verzeichnet sind, vermitteln sie ein unzulängliches Bild von den Stabex-Maßnahmen. Eine Analyse der abschließenden Zahlungen findet sich in Kapitel 7 dieses Berichts.

Unzureichende Mittelausstattung

3.5. Die Stabex-Jahrestranche von 300 Mio. ECU reichte bei keinem der Anwendungsjahre 1990, 1991 und 1992 zur Deckung der ausgleichsfähigen Ausfuhrerlöseinbußen aus. Dabei waren die Stabex-Mittel im ersten Finanzprotokoll des Abkommens von Lomé IV gegenüber dem Abkommen von Lomé III nominal um 62 % aufgestockt worden und andererseits in der Regel die Vertragsbestimmungen angewandt worden, die zur Herabsetzung der Berechnungsgrundlagen für die Transferansprüche führten (13).

3.6. Für die ersten drei Jahre des Abkommens von Lomé IV weist Tabelle 3.2 Erlöseinbußen in Höhe von insgesamt 4 142 Mio. ECU aus, aus denen sich Stabex-Bruttotransfergrundlagen von 3 289 Mio. ECU ableiten; ihnen stehen Stabex-Mittelzuweisungen in Höhe von 900 Mio. ECU gegenüber - mithin besteht eine Finanzierungslücke von 2 389 Mio. ECU. Durch verschiedene Maßnahmen, die in den Ziffern 3.11 bis 3.15 behandelt werden, konnten die Mittelzuweisungen auf 1 205,5 Mio. ECU erhöht werden; dennoch beträgt die Deckungsrate für diese drei Jahre lediglich 40,7 %.

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3.7. Mit den umfangreichen Stabex-Transferanträgen der letzten Zeit setzen sich die Schwierigkeiten fort, denen das System im Rahmen des Abkommens von Lomé III in bezug auf die Anwendungsjahre 1987, 1988 und 1989 ausgesetzt war.

3.8. Diese Schwierigkeiten sind vor allem eine Folge des schwindelerregenden Preissturzes bei den Grundstoffen, der im wesentlichen auf eine ständig steigende Produktion bei nur geringfügig wachsender Nachfrage zurückzuführen ist. Bei den AKP-Staaten wurde der Preisverfall bei Kaffee und Kakao noch verschärft durch die Nichtverlängerung der betreffenden internationalen Abkommen zwischen Erzeuger- und Verbraucherländern. So erreichten 1991 die effektiven Preise für Kaffee nur 38 % und die für Kakao nur 32 % des Niveaus von 1980.

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3.9. Die Mittelknappheit wurde in gewissem Maße noch verschärft durch den Beschluß des AKP-EWG-Ministerrates vom November 1991, wonach die 13 nicht zu den am wenigsten entwickelten AKP-Staaten zählenden Länder nicht mehr verpflichtet sind, im Rahmen der ersten drei Abkommen von Lomé erhaltene Transfermittel in bestimmten Fällen zurückzuzahlen. Der potentiell rückzahlbare Transferbetrag hätte sich auf bis zu 900 Mio. ECU belaufen können.

Ausgleichsanspruch auf der Basis der Ausfuhren nach allen Bestimmungen

3.10. Die unzureichende Mittelausstattung wurde zudem durch einen weiteren Faktor verschärft - den Ausgleich bestimmter Erlöseinbußen bei der Ausfuhr nach Ländern, die nicht zur Gemeinschaft gehören. Im Abkommen von Lomé IV ist eine neue Klausel (Artikel 189 Absatz 3) vorgesehen, wonach der Rückgang der Ausfuhrerlöse für eine Ware nur dann automatisch auf der Grundlage der Ausfuhren nach allen Bestimmungen (und nicht nur in die Gemeinschaft) ausgeglichen werden kann, wenn der betreffende AKP-Staat mindestens 70 % seiner Erlöse für vom Stabex-System erfaßte Waren durch Ausfuhren nach Ländern erzielt, die nicht zur Gemeinschaft gehören. Dennoch sind 13 Länder abweichend davon in den Genuß des Ausgleichsanspruchs auf der Basis der Ausfuhren nach allen Bestimmungen gekommen, weil sie diesen Status bereits im Rahmen der vorhergehenden Abkommen besaßen. Bei 5 dieser Länder (Burundi, Kap Verde, Komoren, Äthiopien und Ruanda) betrug der Anteil der Erlöse aus Ausfuhren nach anderen Bestimmungen als der Gemeinschaft weniger als 70 % der gesamten Ausfuhrerlöse. Die Ausnahmeregelung für die 13 Länder sollte im Rahmen von Lomé IV nur noch über einen Zeitraum von drei Jahren weitergelten, wurde jedoch noch einmal verlängert, allerdings nur für 1993. In Anbetracht des Mangels an normalen Mitteln, unter dem das Stabex-System seit 1987 ständig leidet, erscheint die Beibehaltung dieser Ausnahmeregelung, die in den Anwendungsjahren 1990 bis 1992 mit 96,1 Mio. ECU zu Buche schlug, anfechtbar.

Maßnahmen zur Aufstockung der unzureichenden Stabex-Mittel

3.11. Zur Aufstockung der verfügbaren Stabex-Mittel sieht Artikel 192 des Abkommens von Lomé vor, daß die Zinserträge der Beiträge der Mitgliedstaaten im Rahmen des Stabex-Systems den für das System verfügbaren Mitteln zugeschlagen werden. Obwohl sie auf einem Sonderkonto mit klar festgelegten Zinssätzen hätten angelegt werden können, wurden die Stabex-Beiträge auf die gleichen Konten eingezahlt wie die übrigen EEF-Beiträge und theoretische Erträge dafür errechnet. Aufgrund dieser mangelnden Transparenz des Systems konnte es dazu kommen, daß die Kommission im Hinblick auf das Anwendungsjahr 1992 feststellte, die verfügbaren Stabex-Zinserträge beliefen sich auf etwa 30 Mio. ECU, während sie gemäß der EEF-Rechnungsführung lediglich 1 Mio. ECU betrugen. Dadurch verringerten sich die Mittel für die darauffolgenden Jahre um 29 Mio. ECU.

3.12. Das Abkommen von Lomé IV sieht eine Reihe von Regelungen für den Fall vor, daß die Stabex-Jahrestranchen und die Zinserträge nicht ausreichen, um die Transferansprüche zu befriedigen. So gestattet zunächst Artikel 194 Absatz 1 einen Vorgriff auf die Tranche des folgenden Jahres, der jedoch 25 % ihres Betrags nicht übersteigen darf. Wenn die verfügbaren Mittel dann immer noch zu gering sind, sieht Artikel 194 Absatz 2 eine Kürzung des Betrags jeder Transfergrundlage um 10 % vor. Darüber hinaus bestimmt Artikel 194 Absatz 4, daß "der Ministerrat anhand eines Berichts der Kommission eine Lagebeurteilung der voraussichtlichen Entwicklung des Systems vor[nimmt] und die Maßnahmen [prüft], die im Rahmen dieses Abkommens zu treffen sind, um diese Situation zu beheben".

3.13. Dementsprechend beschloß der AKP-EWG-Botschafterausschuß (14) für das Anwendungsjahr 1990 eine Aufstockung der Stabex-Zuweisungen des siebten EEF um 100 Mio. ECU und übertrug dafür im wesentlichen Mittel, die im Rahmen der vorhergehenden Abkommen für Sysmin (Unterstützung der Bergwerksbetriebe der AKP-Länder) zugewiesen waren (15). Zusammen mit dem Vorgriff auf 25 % der Tranche für 1991 und der Verwendung der Zinserträge der Stabex-Mittel wurden somit insgesamt 483,7 Mio. ECU für das Anwendungsjahr 1990 verfügbar gemacht. Dennoch wurde der Finanzbedarf des Systems nur zu 39 % gedeckt (siehe Tabelle 3.2).

3.14. Für das Anwendungsjahr 1991 beschloß der AKP-EWG-Botschafterausschuß erneut eine Aufstockung der verfügbaren Mittel. Er genehmigte, zusätzlich zum Vorgriff auf 25 % der Tranche für 1992, den Vorgriff auf 12,5 % der Tranchen der beiden Anwendungsjahre 1993 und 1994. Die auf diese Weise verfügbar gemachten 391,5 Mio. ECU ermöglichten eine Deckungsrate von 40,9 % (siehe Tabelle 3.2).

3.15. Wie in Jahresberichten des Hofes aus jüngster Zeit hervorgehoben wurde, entsprechen die Maßnahmen des AKP-EWG-Botschafterausschusses nicht genau den Bestimmungen des Abkommens:

a) Eine Mittelübertragung, wie sie für das Anwendungsjahr 1990 von Sysmin auf das Stabex-System vorgenommen wurde, ist nach den allgemeinen Bestimmungen des Abkommens nicht vorgesehen (16).

b) Der Vorgriff auf andere Jahrestranchen als die Tranche des unmittelbar auf das betreffende Anwendungsjahr folgenden Jahres ist im Abkommen nicht vorgesehen (17). Der Ausschuß für Entwicklung und Zusammenarbeit des Europäischen Parlaments hat in seiner Stellungnahme zur Entlastung für die Rechnungsführung des Europäischen Entwicklungsfonds im Haushaltsjahr 1992 seine Bedenken hinsichtlich dieses Verfahrens zum Ausdruck gebracht.

3.16. Beim Anwendungsjahr 1992 war die Europäische Gemeinschaft nicht zu einer Aufstockung der Stabex-Mittel zur Deckung des neuerlichen Defizits bereit. Die AKP-Staaten ihrerseits beharrten auf der Bereitstellung zusätzlicher Mittel. Erst im Februar 1994 ließen sie die bestehende Situation gelten, äußerten jedoch Vorbehalte und meldeten wie in den vorangegangenen Jahren Ausgleichsansprüche in bezug auf das Systemdefizit (434 Mio. ECU) an. Hierzu hatte der AKP-EWG-Ministerrat im Mai 1992 ausdrücklich erklärt, daß - ohne die Bestimmungen von Artikel 194 Absatz 4 und Artikel 195 des Abkommens in Frage zu stellen - künftig kein Ausgleich mehr für die Jahre erfolgen könne, in denen die verfügbaren Mittel nicht ausreichten.

3.17. Die AKP-Staaten haben vorgeschlagen, im Rahmen der bevorstehenden Revision des Abkommens von Lomé IV eine Sonderregelung vorzusehen, nach der denjenigen unter ihnen, die die Transfers, auf die sie Anspruch hatten, nicht in voller Höhe erhalten haben, ihre Verbindlichkeiten gegenüber der Europäischen Gemeinschaft in entsprechender Höhe erlassen werden.

3.18. Wegen der ständigen Mittelknappheit des Stabex-Systems beschloß der AKP-EWG-Botschafterausschuß im Oktober 1991 die Durchführung einer Untersuchung zur Ermittlung geeigneter Abhilfemöglichkeiten. Die im November 1993 vorgelegten ersten Ergebnisse der Studie waren nicht zufriedenstellend, und der Entwurf der Schlußfolgerungen wurde nicht weiterbehandelt.

Aufteilung der Mittel nach Ländern

3.19. Im Rahmen der ersten drei Anwendungsjahre des Abkommens von Lomé IV kamen 40 von insgesamt 69 AKP-Staaten (58 %) in den Genuß von Stabex-Transfers. Bei Lomé III hatten 37 von 66 AKP-Staaten (56 %) Stabex-Transfers erhalten (18). Anhang 2 gibt einen Überblick über die Transfers im Rahmen von Lomé IV, während in Tabelle 3.4 die wichtigsten Stabex-Empfängerstaaten im Rahmen von Lomé III und IV angegeben sind.

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3.20. Während die Elfenbeinküste im Rahmen von Lomé III ein Viertel der Transfers erhielt, beträgt ihr Anteil im Rahmen von Lomé IV 18 %. Dagegen ist der Anteil der den drei Hauptempfängerstaaten gewährten Stabex-Transfers im wesentlichen gleich geblieben: 46,2 % im Rahmen von Lomé IV gegenüber 46,8 % im Rahmen von Lomé III.

3.21. Während die im Rahmen von Lomé III den "am wenigsten entwickelten" Ländern zugerechneten 43 AKP-Staaten 40,1 % der Stabex-Transfers erhielten, wurden den 44 AKP-Staaten dieser Kategorie im Rahmen von Lomé IV 48,2 % der Transfermittel gewährt. Dagegen wird dem Drittel der AKP-Staaten, das die wohlhabendsten Länder umfaßt, weiterhin über die Hälfte der Stabex-Mittel zuteil. Dieser Sachverhalt ist eindeutig durch die Natur des Stabex-Systems bedingt, bei dem sich die Höhe der Transfers nach dem Volumen des Agrarhandels mit der Europäischen Gemeinschaft richtet.

4. BERECHNUNG DER STABEX-TRANSFERS

4.1. Die Ermittlung der Transferansprüche ist Sache der Kommission, wo ein kleines Referat (VIII/B/3) mit dieser Aufgabe betraut ist (19).

Zeitplan und Zuverlässigkeit der Statistiken

4.2. Im Abkommen von Lomé IV (Artikel 207 Absatz 3) werden für die Bearbeitung der Dossiers knappe Fristen gesetzt. Alle Transfers müssen spätestens am 31. Juli des auf das jeweilige Anwendungsjahr folgenden Jahres beschlossen werden (3.3 und 3.16).

4.3. Das neue Verfahren, nach dem bei den Stabex-Transfers im wesentlichen von den Einfuhrstatistiken der Gemeinschaft ausgegangen wird, bewirkt eine deutliche Verbesserung der Funktionsweise des Stabex-Systems. Es ist jedoch nicht möglich, einen Antrag vollständig zu bearbeiten, ohne über bestimmte statistische Unterlagen zu verfügen, die allein die AKP-Staaten liefern können (20). Diese statistischen Daten sind besonders wichtig für die Vornahme der Kürzungen gemäß Artikel 203 (4.4-4.6) und wenn die AKP-Staaten Ausgleichsansprüche auf der Basis der Ausfuhren nach allen Bestimmungen haben (3.10). Die Statistiken der AKP-Staaten geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a) Die Zuverlässigkeit mancher Statistiken ist, hauptsächlich aufgrund der begrenzten Kapazität der statistischen Dienste der AKP-Staaten, in Zweifel zu ziehen. Das Abkommen (Artikel 199 Absatz 1) sieht zwar eine Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik vor, um ein wirksames und rasches Funktionieren des Stabex-Systems zu gewährleisten, in der Praxis war diese Zusammenarbeit jedoch begrenzt (21).

b) Die Frist zum 31. März, die im Abkommen (Artikel 207 Absatz 1) für die Übermittlung der statistischen Angaben durch die AKP-Staaten gesetzt ist, wurde zwar im großen und ganzen eingehalten, die Kommissionsdienststellen stießen jedoch häufig auf korrekturbedürftige Ungereimtheiten, da die AKP-Staaten zu diesem Termin lediglich vorläufige Daten liefern.

c) Die Delegationen der Kommission sind gehalten, die Richtigkeit der von den AKP-Staaten vorgelegten statistischen Daten zu bescheinigen, können dies jedoch schwerlich tun, ohne eingehende Nachforschungen anzustellen, für die ihnen im allgemeinen nicht die erforderlichen Mittel zu Gebote stehen.

Kürzungen der Transferansprüche

4.4. Bei der Berechnung der Transferansprüche für die Anwendungsjahre 1990 bis 1992 wurde in großem Umfang von den Bestimmungen des Artikels 203 des Abkommens von Lomé IV Gebrauch gemacht. Dieser Artikel sieht bei Feststellung erheblicher Veränderungen in der Entwicklung der Ausfuhr eines AKP-Staates nach allen Bestimmungen bzw. in die Gemeinschaft sowie der Produktion der fraglichen Ware Konsultationen zwischen der Kommission und dem AKP-Staat mit dem Ziel vor, zu ermitteln, ob die Transfergrundlage beizubehalten oder zu kürzen ist (22).

4.5. Demgemäß wurden die Transfergrundlagen für die genannten drei Jahre um 580 Mio. ECU gekürzt. Diese Kürzungen geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a) Im Handbuch für Stabex-Empfänger (Lomé IV) wird darauf hingewiesen, daß die Transfergrundlage, wenn ein AKP-Staat für den Rückgang der Produktion und/oder der Ausfuhr voll verantwortlich ist, proportional zu diesem Rückgang herabgesetzt wird. Ist der AKP-Staat dagegen nur teilweise für den Rückgang verantwortlich, kann die Transferkürzung geringer ausfallen. Wenn die Erlöseinbußen auf Faktoren zurückzuführen sind, die sich dem Einfluß der AKP-Staaten entziehen, wie z. B. ungünstige Klimaverhältnisse oder ein Absinken der Weltmarktpreise, wird gar keine Kürzung vorgenommen (23). In der Praxis ist es allerdings schwierig, genau zu bestimmen, inwieweit ein Produktionsrückgang dem betreffenden AKP-Staat anzulasten oder auf äußere Faktoren zurückzuführen ist, namentlich bei einem Absinken der Weltmarktpreise. Der letztgenannte Faktor ist zwar häufig im Spiel, doch kann auch die mangelhafte Verwaltung des betreffenden Sektors von seiten des AKP-Staates in unterschiedlich hohem Maße beeinträchtigend wirken.

b) Das Konsultationsverfahren verleiht dem Stabex-Referat der Kommission eine wichtige Funktion bei der Festlegung der Kürzung der Transferansprüche. Die Delegationen und andere Kommissionsdienststellen hatten nur wenig Einfluß auf das Verfahren. Da die Konsultationen innerhalb kurzer Zeit abgeschlossen werden müssen, sind die Möglichkeiten, Untersuchungen zur Bewertung der verschiedenen Faktoren anzustellen, auf die der Produktionsrückgang zurückzuführen ist, beschränkt.

c) Das Konsultationsergebnis droht zudem, eher vom Verhandlungsgeschick und von der Bedeutung der einzelnen AKP-Staaten als von objektiven technischen Erwägungen bestimmt zu werden.

d) Der Finanzkontrolleur (GD XX) nimmt, obwohl er dazu befugt ist, keine Nachprüfung der Berechnungen vor, auf deren Grundlage die Kürzungen gemäß Artikel 203 erfolgen. Da er erst in einem bereits zu weit fortgeschrittenen Stadium des Verfahrens befaßt wird, ist er nicht mehr in der Lage, auf den Gang der Verhandlungen Einfluß zu nehmen.

4.6. Die Untersuchung der Transfers für 1990 und 1991, die Gegenstand des Verfahrens nach Artikel 203 waren, zeigt, daß die Transfers im allgemeinen proportional zum Produktionsrückgang gekürzt wurden. Zwei bemerkenswerte Ausnahmefälle sind hier zu erwähnen:

a) In der Republik Elfenbeinküste wurde keine Kürzung der Transfergrundlage um 41,5 Mio. ECU, wie sie dem Rückgang der vermarkteten Kaffeeproduktion um 22,8 % im Jahre 1991 entsprochen hätte, vorgenommen, weil eine Überprüfung der statistischen Angaben des Landes bereits zu einer Kürzung um 34,8 Mio. ECU geführt hatte und nach Ansicht der Kommission ". . . , hätte sie die Konsultation anders ausgerichtet . . ., keine derart umfassende Kürzung [hätte] erreicht werden können" (24). Die Höhe der Kürzung wurde somit eher ausgehandelt, als unter Zugrundelegung der laut Abkommen vorgesehenen rein technischen Faktoren berechnet.

b) In Kamerun hätte der Produktionsrückgang um 25,8 % bei Kakao und um 22 % bei Kaffee für 1991 zu einer Kürzung der Transfergrundlagen um 45,6 Mio. ECU führen müssen. Da die Kommission der Auffassung war, daß der Produktionsrückgang auf die von ihr unterstützte Strukturanpassungspolitik zurückzuführen sei, verzichtete sie auf die Kürzungen. Dabei blieb sie jedoch den Beweis schuldig, daß die Produktionsverringerung ein Strukturanpassungsziel war. Im übrigen erhielt Kamerun von ihr bereits Zuschüsse im Rahmen der Strukturanpassungshilfe (25).

Festgestellte Fehler bei den Stabex-Transferbeträgen

4.7. Die Ermittlung der Transferbeträge wurde mehrfach durch Rechenfehler beeinträchtigt:

a) Uganda erhielt beim Transfer 1991 für Kaffee 1 298 287 ECU zuviel, weil ein 1981 gezahlter Vorschuß nicht ordnungsgemäß berücksichtigt worden war. Entgegen den früheren Ausführungen der Kommission in ihrer Antwort zu Ziffer 15.76 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1993 und ihrer neuerlich vorgebrachten Behauptung war dieser Betrag Ende des ersten Quartals 1995 immer noch nicht wiedereingezogen.

b) Die Transfergrundlage 1991 für Kaffee aus Burundi wurde infolge eines Rechenfehlers um 1,55 Mio. ECU zu niedrig angesetzt.

c) Lesotho erhielt wegen einer Falschberechnung, die zum Teil auf die von ihm gelieferten unklaren Informationen zurückzuführen war, für das Anwendungsjahr 1990 keinerlei Transfer für Angoraziegenhaare und Wolle, obwohl sich die Transfergrundlagen für diese Erzeugnisse insgesamt auf mindestens 1,16 Mio. ECU beliefen.

Diese Fehler machen deutlich, daß der Finanzkontrolleur gezieltere Kontrollen durchführen müßte [4.5 d)].

Auswirkungen der Qualität der Erzeugnisse auf ihren Preis

4.8. In zahlreichen AKP-Ländern hat die Qualität der Erzeugnisse unter Faktoren wie fehlenden Investitionen in der Landwirtschaft, unzureichenden Beratungsdiensten sowie dem Rückgang der Plantagenproduktion und der an ihre Stelle getretenen Produktion in Kleinbetrieben (26) gelitten. Hierzu ist zu bemerken, daß ein solcher Qualitätsrückgang, für den das Erzeugerland im wesentlichen selbst verantwortlich ist, ein wichtiger Grund für den Preisverfall ist. Das Abkommen sieht indessen keinerlei Bestimmung zur Verhinderung des Ausgleichs von Preissenkungen vor, die durch Qualitätsverschlechterungen der Erzeugnisse bedingt sind.

5. AUSZAHLUNG DER STABEX-TRANSFERS

5.1. Das Abkommen von Lomé IV sieht vor, daß die Mittel bei der Unterzeichnung des Transferabkommens (Artikel 211) zunächst in Ecu auf ein zinsbringendes Konto überwiesen werden (2.8). Im Rahmen der vorhergehenden Abkommen wurde der gesamte Transferbetrag gleich nach der Unterzeichnung des Transferabkommens an den AKP-Staat überwiesen. Dadurch hatte die Kommission nur wenig Kontrolle über die tatsächliche Verwendung der Mittel.

5.2. Aus den neuen Bestimmungen haben sich eine Reihe praktischer Verfahrensweisen ergeben:

a) Das Abkommen von Lomé bestimmt, daß eine der beiden Unterschriften von der Kommission zu leisten ist. In der Praxis ist es jedoch der Leiter der Kommissionsdelegation in dem betreffenden AKP-Staat, der die Zahlungen für jede Maßnahme gesondert im Namen der Kommission bewilligt. Auf diese Weise ergibt sich eine zweite Ebene der EEF-Mittelverwaltung, die zwar der Kontrolle der Kommission untersteht, aber nicht durch die EEF-Finanzregelung gedeckt und der Genehmigung seitens des Anweisungsbefugten, des Rechnungsführers des EEF und des Finanzkontrolleurs entzogen ist (27).

b) Im Abkommen von Lomé ist nicht festgelegt, wo das auf Ecu lautende Stabex-Bankkonto zu eröffnen ist, während dies für die Überweisungen der Strukturanpassungshilfe geregelt ist (Artikel 250 Absatz 3). Die Kommission war der Auffassung, daß die Ecu-Konten analog dazu nur in Europa eröffnet werden sollten, weil die Mittel hier sicherer und die Ecu-Zinssätze günstiger sind (28).

c) Für die laufende Verwaltung mußte in jedem AKP-Staat eine zweite Ebene von Konten mit doppelter Zeichnungspflicht für die Zahlungen in der Landeswährung eingerichtet werden.

d) Schließlich hat die Kommission zur Gewährleistung eines Mindestmaßes an Klarheit in der Rechnungsführung auf der Eröffnung getrennter Bankkonten (bzw. Unterkonten) für die einzelnen Anwendungsjahre bestanden.

Diese ganze Regelung erschwert die Verwaltungsarbeit der Delegationen der Kommission, deren dafür zu Gebote stehende Mittel nicht entsprechend verstärkt wurden.

5.3. Bei dem neuen System waren häufig erhebliche Verzögerungen bei der Auszahlung der Transfers zu verzeichnen, wie die statistischen Angaben in Tabelle 5.1 zeigen (29). Ursprünglich war die Auszahlung unmittelbar nach der Unterzeichnung des Transferabkommens vorzunehmen, das seinerseits sofort nach dem Transferbeschluß geschlossen werden sollte (30). In der Praxis betrug die mittlere Zeitspanne, die die Ausführung der Zahlungen auf die Konten bei den europäischen Banken (nach dem Transferbeschluß) beanspruchte, beim Anwendungsjahr 1990 fünfeinhalb Monate, während sie für 1991 noch viereinhalb Monate betragen hatte.

5.4. Obwohl das Abkommen von Lomé IV vorgezogene Zahlungen vor Ende des jeweiligen Anwendungsjahres aufgrund von Schätzungen der voraussichtlichen Erlöseinbußen gestattet, wurden im Unterschied zur üblichen Praxis der vorhergehenden Abkommen keine Vorschüsse gewährt. Dies erklärt sich vor allem aus den Schwierigkeiten, die sich aus der unzureichenden Mittelausstattung und den Transferkürzungen für die Festsetzung der Vorschußhöhe ergeben.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

5.5. Trotz einer gewissen Verbesserung bei den Auszahlungszeiten für das Anwendungsjahr 1991 sind die Verzögerungen weiterhin beträchtlich, insbesondere im Hinblick auf die folgende ausdrückliche Bestimmung in Artikel 206 des Abkommens von Lomé IV: "Der betreffende AKP-Staat und die Kommission treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, um die Durchführung von Vorauszahlungen und von raschen Transfers . . . sicherzustellen."

5.6. Die Verzögerungen sind durch die langen Zeitspannen bedingt, die die Eröffnung der Ecu-Bankkonten beansprucht. In einigen Fällen wollten AKP-Staaten, da das Abkommen selbst nicht vorschreibt, daß die auf Ecu lautenden Konten in Europa zu eröffnen sind, diese im eigenen Land eröffnen. Die Kommission erklärte sich in ihren ersten Weisungen an die Delegationen bereit, gewisse Ausnahmen zu akzeptieren (31), machte jedoch ihre Präferenz für die Eröffnung der Konten in Europa deutlich. Das Prinzip, daß die Konten in Europa zu eröffnen sind, ist seit dem Anwendungsjahr 1991 anerkannt. Die Kommission hat indessen die Eröffnung neuer Konten/Unterkonten für jedes Anwendungsjahr gefordert, was zu noch größeren Zahlungsverzögerungen geführt hat.

5.7. In der Praxis wurde die Verantwortung für die Eröffnung der Bankkonten auf die AKP-Staaten übertragen. Im Abkommen wie auch im Handbuch für Stabex-Empfänger ist nicht angegeben, wem die Konteneröffnung obliegt. Nachdem die Aufgaben genau festgelegt waren, haben die AKP-Staaten dann nicht immer rasch die erforderlichen Maßnahmen getroffen.

5.8. Ungeachtet der Verzögerungen bei der Einzahlung der Mittel auf die europäischen Bankkonten haben die AKP-Staaten namentlich aufgrund von Verzögerungen bei der Durchführung der Stabex-Maßnahmen beträchtliche Zinseinnahmen erzielt. Der Gesamtbetrag dieser Zinserträge zum 31. Dezember 1993 wird auf 50 Mio. ECU geschätzt. Wahrscheinlich hätten die Zinserträge noch höher sein können, wenn die AKP-Staaten die Banken zur Abgabe von Angeboten für die Anlage der Stabex-Mittel aufgefordert hätten. Ein einziges Land, Madagaskar, hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.

5.9. Von den europäischen Banken wurden in fast allen Fällen Zinsen auf die Stabex-Einlagen gezahlt; etwa ein Drittel der AKP-Staaten transferierte diese Mittel später ungeachtet der Bestimmungen des Abkommens (Artikel 211 Absatz 3) auf ein lokales Bankkonto, das keine Zinsen brachte. In Burundi z. B. belief sich der durch die Nichtverzinsung der Stabex-Mittel bedingte Ertragsausfall in den 14 Monaten zwischen Juli 1992 und September 1993 schätzungsweise auf über 0,7 Mio. ECU.

6. AUSARBEITUNG DER RAHMEN GEGENSEITIGER VERPFLICHTUNGEN

Bestimmungen des Abkommens zur Verwendung der Mittel

6.1. Es wäre möglich gewesen, das Stabex-System als bloßes Ausgleichssystem für die Ausfuhrerlöseinbußen der AKP-Staaten zu betrachten. Gemäß Artikel 186 Absatz 1 des Abkommens von Lomé IV sollen nämlich "die schädlichen Auswirkungen der Schwankungen" der Ausfuhrerlöse behoben werden, nicht ihre Ursachen. Die Transfers könnten somit an die AKP-Staaten gezahlt werden, um sie auf makroökonomischer Ebene zu unterstützen, namentlich durch den Ausgleich ihrer Devisenverluste im Wege einer Stützung ihrer Zahlungsbilanz mit dem Ziel, die Höhe der Einfuhren aufrechtzuerhalten bzw. die Bedienung der Auslandsschulden zu gewährleisten. Diese Stabilisierungsfunktion des Stabex-Systems kommt auch in den Bestimmungen des Abkommens von Lomé IV zur raschen Abwicklung der Transfers (32) zum Ausdruck.

6.2. Artikel 186 Absatz 2 schränkt jedoch die Verwendung der Transfermittel insofern ein, als er vorsieht, daß zur Verwirklichung der Zielsetzungen von Artikel 186 Absatz 1 "die transferierten Mittel gemäß einem in jedem Einzelfall zwischen dem begünstigten AKP-Staat und der Kommission zu vereinbarenden Regelwerk gegenseitiger Verpflichtungen entweder für den - im weitestmöglichen Sinne verstandenen - Sektor verwendet werden, in dem der Rückgang der Ausfuhrerlöse zu verzeichnen ist, um dort den von dieser Erlöseinbuße betroffenen Wirtschaftsteilnehmern zugute zu kommen, oder überall dort, wo dies angezeigt ist, für Zwecke der Diversifizierung eingesetzt werden [müssen], um entweder in geeignete andere - grundsätzlich landwirtschaftliche - Produktionsbereiche gelenkt zu werden oder aber der Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu dienen".

6.3. Nach den Bestimmungen des Abkommens sollen die Stabex-Mittel also sektorgebunden verwendet werden. Artikel 209 Absatz 4 sieht zudem vor, daß der Transfer im Einklang mit den in dem ausgewählten Sektor laufenden Reformen zur Strukturanpassung und erforderlichenfalls auch zur Unterstützung dieser Reformen verwendet werden sollte.

6.4. Die Bestimmung von Artikel 186 des Abkommens von Lomé, wonach die Transfers in den Sektoren zu verwenden sind, die von den Erlöseinbußen betroffen sind, beruht auf folgenden grundsätzlichen Erwägungen:

a) Da die Transfers aufgrund von Erlösminderungen bei der Ausfuhr bestimmter Erzeugnisse vorgenommen werden, ist es folgerichtig, ihre Verwendung eher an den Sektor zu binden, der von der Erlöseinbuße betroffen ist, als sie auf makroökonomischer Ebene einzusetzen.

b) Unter den im Abkommen von Lomé vorgesehenen Finanzinstrumenten hat das Stabex-System eine sektorale Funktion, die die makroökonomische Zweckbestimmung der Strukturanpassungsmittel und die herkömmlichen Interventionen der nationalen Richtprogramme ergänzt.

c) Es gilt, die Ursachen der Ausfuhrerlöseinbußen zu beheben, um den künftigen Transfermittelbedarf des betreffenden Sektors zu verringern.

6.5. Diese Prinzipien geben jedoch Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

a) In zahlreichen AKP-Staaten ist die Bedeutung der Stabex-Erzeugnisse für die Wirtschaft so groß, daß Ausfuhrerlöseinbußen in den betreffenden Sektoren ebenso beträchtliche makroökonomische wie sektorale Auswirkungen haben.

b) Es wäre zu klären, ob die spezifischen Finanzinstrumente nur eine einzige Zweckbestimmung haben sollen bzw. tatsächlich haben. So sind z. B. die Mittel der Richtprogramme im Rahmen von Lomé IV weitgehend zur Unterstützung der Strukturanpassungsprogramme verwendet worden (33). Entscheidend bei den einzelnen Finanzinstrumenten ist nicht immer ihre Zweckbestimmung; vielmehr sind es die Voraussetzungen und Kriterien, die zu erfuellen sind, um die Bereitstellung von Mitteln zu erreichen.

c) Ferner ließe sich in Betracht ziehen, daß die Transfers nicht im Niedergang begriffenen, sondern eher ausbaufähigen Sektoren zugute kommen sollten. Außerdem steht bei den ökonomischen Lehren, die gegenwärtig in Afrika vertreten werden, die Vorstellung im Vordergrund, daß eher auf die Marktmechanismen gesetzt werden sollte als auf die Unterstützung mit öffentlichen Mitteln.

6.6. Unabhängig von den vorgenannten Fragen besteht ein Widerspruch zwischen dem einerseits angestrebten Ziel, mit dem Stabex-System eine rasche Mittelauszahlung zu ermöglichen, und der andererseits verfolgten Politik, die Transfers für den Agrarsektor zu verwenden, um dessen Ergebnisse langfristig zu verbessern. Es ließe sich argumentieren, daß das nationale Richtprogramm (NRP), dessen Durchführungszeit mindestens fünf Jahre beträgt, ein besser geeignetes Instrument für die Strukturreformen wäre. Tatsächlich läßt sich nur schwer über mehrere Jahre hinweg voraussehen, wieviel Stabex-Transfermittel in ein Land fließen werden, während die Höhe der NRP-Mittel zu Beginn des Fünfjahreszeitraums festgesetzt wird. Somit ist die mittel- oder langfristige Investitionsplanung mit NRP-Mitteln leichter als mit Stabex-Mitteln.

6.7. Der effektive Einsatz der Stabex-Mittel wurde in der Kommission im Verlauf der ersten beiden Jahre des Abkommens eingehend erörtert; dabei waren manche Stellen bestrebt, die sektorale Zweckbestimmung des Stabex-Systems aufrechtzuerhalten, andere wünschten seinen Einsatz in einem weiten makroökonomischen Kontext, um zur Gewährleistung des erforderlichen Gleichgewichts im Außenverhältnis und im Inneren beizutragen. Auch die Tatsache, daß die Stabex-Transfers häufig zur Bildung von Gegenwertmitteln führen, war Gegenstand der Beratungen. Verschiedene AKP-Staaten formulierten auch eigene Positionen zur Transferverwendung in dem Bestreben, ihren besonderen heimischen Verhältnissen gerecht zu werden.

6.8. Im Februar 1991 unterstrich die Kommission zunächst die sektorale Funktion des Stabex-Systems. Später, im Mai 1992, verwies sie nachdrücklich auf die erforderliche Verbindung und Kohärenz zwischen Stabex-System und Strukturanpassungshilfe.

Verfahren zur Ausarbeitung der Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen (RGV)

6.9. Die Vorschläge für die Verwendung der Mittel, die der Kommission von den AKP-Staaten vorgelegt wurden (2.6), werden gemeinsam geprüft (Artikel 209 Absatz 3), und wenn Einvernehmen erzielt worden ist, unterzeichnen der AKP-Staat und die Kommission ein Protokoll, in dem der Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen abgesteckt ist (Artikel 210).

6.10. Bei der in Artikel 209 des Abkommens von Lomé IV vorgesehenen "konkreten Analyse" werden keine bloßen Angaben gefordert, sondern eine richtiggehende Analyse, die nicht nur die Schwierigkeiten des betreffenden Sektors zu behandeln hat, sondern auch die Politik, die der AKP-Staat in diesem Sektor verfolgt. Diese Analyse sollte gewährleisten, daß die AKP-Staaten für klare Politiken sorgen, bevor irgendwelche Entscheidungen über die zu finanzierenden konkreten Maßnahmen getroffen werden.

6.11. Das Dokument mit der geforderten konkreten Analyse sollte als Grundlage für die Ausarbeitung des RGV dienen. Die Kommission übermittelte den AKP-Staaten jedoch keine spezifischen Leitlinien zum Handbuch für Stabex-Empfänger (4.5 a)), denen sie entnehmen konnten, worin diese konkrete Analyse bestehen soll.

6.12. Die Festlegung eines RGV stellte ein völlig neues Verfahren dar. Deshalb erarbeitete die Kommission mehrere Leitlinien zu Darstellung und Inhalt des Dokuments. So wurde im Februar 1991 eine Checkliste mit den wichtigsten in den RGV aufzunehmenden Punkten erstellt (34). Im Juni 1991 wurden bestimmte feststehende Klauseln beschlossen, die in jedem RGV enthalten sein müssen (35). Im Mai 1992 wurde schließlich ein Grundschema für die Erstellung der RGV vorgelegt (36). Diese verschiedenen Dokumente sollten systematisch den AKP-Staaten übermittelt werden, da es ihnen obliegt, Vorschläge einzureichen.

Verzögerungen bei der Ausarbeitung der RGV

6.13. Wie die Auszahlung der Stabex-Transfers auf die europäischen Bankkonten der AKP-Staaten, so nahm auch die Phase der Programmierung der Verwendung der Stabex-Mittel extrem viel Zeit in Anspruch. Es war vorgesehen, daß die RGV zum Zeitpunkt der Transferbeschlüsse vorliegen sollten, tatsächlich betrug jedoch der Mittelwert der Zeitspanne zwischen dem Transferbeschluß für das Anwendungsjahr 1990 und der Unterzeichnung der RGV 12 Monate (37). Demnach wurden die RGV für 14 Länder (38) nicht innerhalb von 12 Monaten nach dem Transferbeschluß unterzeichnet.

6.14. Bei den RGV für 1991 war der errechnete Median der für ihre Unterzeichnung erforderlichen Zeitspannen noch höher (19 Monate). Die Unterzeichnung des ersten RGV (Elfenbeinküste) erfolgte erst fast 8 Monate nach den Transferbeschlüssen. Ende Juli 1993, d. h. 12 Monate nach den Transferbeschlüssen, hatten lediglich weitere 5 Länder den RGV unterzeichnet (39).

Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen

6.15. Die effektive Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen war häufig Gegenstand langwieriger Verhandlungen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten sowie innerhalb der zuständigen nationalen Verwaltungen. Zwischen den AKP-Staaten, der Kommission und den anderen Geldgebern mußte eine Abstimmung zur Gewährleistung der erforderlichen Kohärenz ihrer Interventionen erfolgen. Es war unvermeidlich, daß diese Verhandlungen und Konsultationen eine gewisse Zeit in Anspruch nahmen, doch wurde die Dauer des Verfahrens oft noch durch Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen verlängert. Dies geschah insbesondere bei Vorschlägen der AKP-Staaten, die Devisen unmittelbar zur Sanierung der Stabilisierungssysteme für die Preise ihrer Grundstoffe oder zur Finanzierung einer Vielzahl unterschiedlicher Vorhaben zu verwenden. Die Kommission ist generell keinem dieser Vorschläge gefolgt. Wo es um Mittel zur Preisstabilisierung ging, versuchte die Kommission, die AKP-Staaten dazu zu bewegen, die Grundstoffpreise auf ihren Binnenmärkten an die Weltmarktpreise anzunähern. Außerdem forderte sie sie auf, eine Gesamtstrategie zur Überwindung der Schwierigkeiten in den betreffenden Sektoren zu verfolgen, anstatt sich an das herkömmliche projektbezogene Konzept zu halten, das nur geringe Ergebnisse gezeitigt hat.

6.16. Außerdem verlängerte sich die Ausarbeitungszeit der RGV dadurch, daß die von den AKP-Staaten übermittelten konkreten Analysen von geringem Nutzen waren. Die Analysen waren häufig zu knapp (Zentralafrikanische Republik 1990 und 1991; Tansania 1990; Äthiopien 1991), wurden mit Verspätung übermittelt (Ghana 1990 und 1991; Kenia 1990 und 1991; Madagaskar 1990) und in einigen Fällen überhaupt nicht vorgelegt (Elfenbeinküste 1991; Äthiopien 1990; Uganda 1991). Die festgestellten Unzulänglichkeiten waren darauf zurückzuführen, daß von seiten einiger AKP-Staaten, deren sektorale Politik nicht immer in sich stimmig war, keine geeigneten Vorschläge vorgelegt wurden. Außerdem führte die Neuausrichtung bestimmter sektoraler Politiken mit Rücksicht auf die neuen Strukturanpassungsprogramme oder ihre Überprüfung aufgrund von Veränderungen in der Regierung zu noch größeren Verzögerungen. In mehreren Fällen war die Kommission ihrerseits wegen begrenzter Erfahrung in dem Sektor, den der Transfer betraf, nicht in der Lage, die Tauglichkeit der Vorschläge des AKP-Staates zu bewerten oder selbst zur Formulierung einer geeigneten Politik beizutragen (40).

6.17. Der große Umfang einiger Transfers machte beträchtliche Planungsanstrengungen notwendig. Mehr noch als die absolute Höhe des Transfers vermittelt das Verhältnis zwischen Stabex-Hilfe und Gesamthilfe im Rahmen des EEF eine Vorstellung von der zusätzlichen Arbeitsbelastung, die insbesondere den Delegationen der Kommission erwächst. So belief sich der Betrag der Stabex-Transfers im Rahmen der Anwendungsjahre 1990 und 1991 in 19 Ländern auf über 20 % der für fünf Jahre bestimmten Mittelausstattung ihrer nationalen Richtprogramme (NRP) (siehe Anhang 4). In drei dieser Länder waren die Transfers sogar höher als die Mittelausstattung ihres NRP (Elfenbeinküste: 181 %; Kamerun: 124 %; Papua-Neuguinea: 105 %).

6.18. Die Verzögerungen bei der Umsetzung der RGV für 1990 wirkten sich nachteilig auf die Erstellungsdauer der RGV für 1991 aus, da der Ausarbeitung eines neuen RGV generell eine Evaluierung der durchgeführten Maßnahmen vorausgehen sollte. Somit besteht das effektive Risiko, daß sich immer mehr der Verwendung harrende Stabex-Transfers ansammeln, weil sie rascher gebildet werden, als die Mittel ausgezahlt werden können. Das Problem wird noch verschärft durch die extrem langen Verzögerungen bei den Transferbeschlüssen zum Anwendungsjahr 1992 aufgrund der Bedenken der AKP-Staaten.

Konditionalität

6.19. Neben den Verhandlungen über die Verwendung der Mittel waren die Bedingungen für ihre Bereitstellung ein bedeutender Verzögerungsfaktor bei der Ausarbeitung der RGV. Der Gedanke, die Verwendung der Transfermittel an die Einhaltung bestimmter Verpflichtungen durch den AKP-Staat zu knüpfen, war für das Stabex-System ein Novum. Im Abkommen selbst wurde der Begriff der Konditionalität nicht ausdrücklich definiert, sondern lediglich in Artikel 210 in der Formulierung "Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen" angedeutet. Die AKP-Staaten mußten sich also auf die neue Regelung umstellen, was nicht immer leicht war.

6.20. Die Kommission hatte den Wunsch, die Auszahlung der Stabex-Mittel von der Einhaltung bestimmter Bedingungen abhängig zu machen, zumeist solcher, die auf eine Liberalisierung der Sektoren hinzielen, für die die Transfers bestimmt sind. Es bedurfte äußerst langwieriger Beratungen, um die von den AKP-Staaten angemeldeten Vorbehalte - seien es technische im Zusammenhang mit konkreten Reformvorschlägen, seien es politische wegen der Gefährdung bestimmter Besitzstände durch den Reformprozeß - zu zerstreuen. Die Kommission war sorgsam auf die Festlegung von Verpflichtungen bedacht, die gewichtig genug sind, um bei ihrer Umsetzung effektive Auswirkungen auf den betreffenden Sektor zu haben, vermied es dabei aber, den Nachdruck auf Verpflichtungen zu legen, die nicht eingehalten und zur Blockierung der Mittel führen würden.

Von der Kommission eingeführte Verfahren

6.21. Waren die Beratungen zwischen den AKP-Staaten und der Kommission schon sehr langwierig gewesen, so verursachte der Zeitaufwand, der innerhalb der Kommission selbst für die Genehmigung der Vorschläge durch die verschiedenen zuständigen Dienststellen [Delegationen, Stabex-Referat, Referat Strukturanpassung, für die betreffenden geographischen Bereiche zuständige Dienststellen, Hauptanweisungsbefugter (41)] erforderlich war, wegen unterschiedlicher Auffassungen über einige Mittelverwendungen dann noch eine weitere Verzögerung der Fertigstellung der RGV.

6.22. Zwei andere spezifische Verfahren verzögerten den Ablauf ebenfalls:

a) Die Kommission vertrat zunächst die Auffassung, daß die RGV durch die Beauftragten der Kommission in ihrem Namen unterzeichnet werden könnten. Ab September 1992 wurden die Bestimmungen von Artikel 210 des Abkommens jedoch im Sinne einer stärkeren Zentralisierung dahin gehend ausgelegt, daß jeder RGV nach Absprache mit der Kommission vom Hauptanweisungsbefugten des EEF selbst zu unterzeichnen ist.

b) Alle RGV sind vor ihrer Annahme den Mitgliedstaaten zur Information zu übermitteln, und vor ihrer Unterzeichnung ist eine obligatorische Wartefrist von einem Monat einzuhalten. Es wurde nur ein einziger Fall (42) ermittelt, in dem ein Mitgliedstaat in diesem Stadium eine Frage vorbrachte. Dieses Verfahren, das zusätzlich zu den während der Ausarbeitung des RGV-Entwurfs vorgesehenen Konsultationen zwischen der Kommissionsdelegation und den im betreffenden AKP-Staat vertretenen Mitgliedstaaten Anwendung findet, ist offenbar nicht wesentlich.

6.23. Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß im Abkommen zwar strenge Fristen für die Feststellung der Transferansprüche und die Transferbeschlüsse festgesetzt sind, damit das Stabex-System seiner Funktion als Instrument mit rascher Mittelauszahlung gerecht wird, jedoch keinerlei Fristen für die späteren Durchführungsphasen vorgesehen sind. Hierzu heißt es im Anhang XLVI des Abkommens: "Die Vertragsparteien kommen überein, möglichst einfache Verfahren für die Durchführung der Artikel 210 und 211 Absätze 2 und 3 einzuführen, und zwar insbesondere mit dem Ziel, den AKP-Staaten die Transfers möglichst rasch zur Verfügung zu stellen." Unter diesem Gesichtspunkt wäre eine weiterreichende Übertragung von Befugnissen auf die Beauftragten der Kommission unter Verstärkung der ihnen zu Gebote stehenden Mittel und der nachträglichen Kontrollen zu wünschen gewesen.

7. VERWENDUNG DER STABEX-TRANSFERS

Finanzielle Ausführung der Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen

7.1. Zum 31. Dezember 1993 lag den zentralen Kommissionsdienststellen keine Gesamtübersicht über die aus den Ecu-Konten getätigten Zahlungen und die Auszahlungen von Stabex-Gegenwertmitteln vor. Nach Ansicht der Kommission werden die Mittel, sobald sie von den EEF-Konten abgebucht sind, Eigentum der AKP-Staaten. So begründet diese Auffassung sein mag, so obliegt es der Kommission doch, die effektive Abwicklung dieses Systems, an dessen Verwaltung sie beteiligt ist, bis zur letzten Phase zu verfolgen.

7.2. Um dem bestehenden Informationsmangel abzuhelfen, hat der Hof die einzelnen Delegationen der Kommission in den AKP-Staaten, die in den Genuß von Stabex-Transfers im Rahmen von Lomé IV gekommen sind, aufgefordert, ihm die abschließenden Zahlungen zum 31. Oktober 1993, d. h. zwei Jahre nach den Transferbeschlüssen für das Anwendungsjahr 1990, mitzuteilen.

7.3. Anhand der auf diese Weise eingeholten Angaben läßt sich in bezug auf die Transfers 1990 abschätzen, daß von den auf die europäischen Bankkonten der AKP-Staaten eingezahlten 437,6 Mio. ECU (Tabelle 3.1) zum 31. Oktober 1993 etwa 291,6 Mio. ECU ausgezahlt waren, was einer Ausführungsrate von 67 % entspricht. Diese Ausführungsrate muß allerdings im entsprechenden Zusammenhang gesehen werden:

a) Erstens sollten mit den Zahlungen die Auswirkungen des 1990, also fast drei Jahre früher, erfolgten Rückgangs der Ausfuhrerlöse ausgeglichen werden.

b) Zweitens betrafen 53 % der ausgezahlten Mittel lediglich 2 Länder - die Republik Elfenbeinküste und Kamerun (43) -, deren Auszahlungsrate über 90 % betrug. Außer in diesen beiden Ländern lag die Auszahlungsrate nur noch in 4 weiteren AKP-Staaten (Burundi, Ghana, Papua-Neuguinea und Tansania) über 90 %. In 18 Ländern lag sie unter 50 %; in der Hälfte dieser Staaten (Benin, Burkina Faso, Kiribati, Mali, São Tomé, Sierra Leone, Togo, Tuvalu, Westsamoa) waren gar keine Auszahlungen vorgenommen worden. Sieht man von der Elfenbeinküste und Kamerun ab, so lag die durchschnittliche Auszahlungsrate unter 50 % (Anhang 5).

c) In 10 Ländern sollten durch die Ecu-Zahlungen Gegenwertmittel in den Landeswährungen in einer Gesamthöhe von umgerechnet etwa 186 Mio. ECU gebildet werden. Zum 31. Oktober 1993 belief sich der (in Landeswährungen) ausgezahlte Betrag nur auf knapp 53 Mio. ECU, was einer Verwendungsrate von 28 % entspricht (Anhang 6).

7.4. Was das Anwendungsjahr 1991 betrifft, so waren von den auf die europäischen Bankkonten der AKP-Staaten eingezahlten 352,1 Mio. ECU zum 31. Oktober 1993 - d. h. 15 Monate nach den Transferbeschlüssen und etwa 2 Jahre nach Beendigung des Haushaltsjahres, in dem die Ausfuhrerlöseinbußen eingetreten waren - erst 39 Mio. ECU ausgezahlt. Somit belief sich die Ausführungsrate lediglich auf 11 %. Auch diesmal wurden die Zahlungen zum großen Teil in der Republik Elfenbeinküste (36,7 Mio. ECU) getätigt; Kamerun und Uganda waren die einzigen weiteren Länder, die mit Mittelauszahlungen begonnen hatten. Dieser Sachverhalt ist weitgehend darauf zurückzuführen, daß die meisten der RGV für 1991 zum 31. Oktober 1993 gerade erst unterzeichnet worden waren oder erst noch angenommen werden mußten (6.14).

Analyse der Zuweisung der Stabex-Mittel

7.5. Tabelle 7.1 bietet einen Gesamtüberblick über die verschiedenen Verwendungsarten der Stabex-Transfers, die in den bis zum 31. Dezember 1993 unterzeichneten RGV vorgesehen sind:

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7.6. In den nachstehenden Ziffern werden die besonderen Probleme im Verlauf der Ausführung aufgezeigt und die Ursachen der langsamen Mittelauszahlungen in einigen Ländern untersucht.

Importprogramme

Globale Importprogramme

7.7. Drei ostafrikanische Länder haben ihre Stabex-Transfers für 1990 größtenteils für globale Importprogramme (GIP) verwendet:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

7.8. Die Entscheidung für ein Einfuhrprogramm kann als zweckmäßig angesehen werden, da der Rückgang der Ausfuhrerlöse zu einer Verringerung der für die Einfuhren verfügbaren Devisenmengen führte. Da keines der genannten Länder eine konvertierbare Währung besitzt, waren die Devisenverluste besonders stark spürbar. Bei der Durchführung von Einfuhrprogrammen konnte mit einer raschen Mittelauszahlung gerechnet werden. Da das Stabex-System als sektorales Instrument konzipiert ist, hätten die Transfers eher für sektorale Importprogramme verwendet werden können statt für ein globales Programm. Dessenungeachtet gab die Kommission globalen Importprogrammen aus folgenden Gründen den Vorzug:

a) Durch den Einsatz der Stabex-Mittel in Verbindung mit der Durchführung von aus Strukturanpassungsmitteln des EEF finanzierten globalen Importprogrammen wurde die Unterstützung des Strukturanpassungsprozesses durch die Gemeinschaft verstärkt.

b) Die globalen Importprogramme paßten besser zur Liberalisierungspolitik bei den Wechselkursmechanismen der Strukturanpassungsprogramme.

c) Die von den Erlöseinbußen betroffenen Sektoren waren offenbar kaum in der Lage, umfangreiche sektorale Importprogramme aufzunehmen.

d) Jedes GIP sollte Gegenwertmittel freisetzen, die ihrerseits dem Agrarbereich zugewiesen werden sollten.

7.9. In Tansania wurden die Stabex-Mittel, ergänzend zu einem Betrag von 30 Mio. ECU aus den Mitteln der Strukturanpassungshilfe des Abkommens von Lomé IV, für die Finanzierung eines GIP verwendet. Diese Maßnahme verlief relativ reibungslos trotz gewisser Verzögerungen nach der Unterzeichnung des RGV (am 12. September 1992), bedingt durch den Abschluß eines Abkommens zwischen der Regierung und der Kommission, wonach zunächst die Strukturanpassungsmittel ausgezahlt werden sollten. Dennoch wurden die gesamten Mittelzuweisungen von 16 Mio. ECU im Rahmen des Stabex-Transfers zwischen März und September 1993 für Produktionsmittelkäufe entsprechend den Bestimmungen des RGV ausgezahlt.

7.10. Dagegen wurde die Verwendung der Mittel, die zur Unterstützung des GIP in Uganda bestimmt waren, ab August 1992 ausgesetzt, nachdem bis dahin erst 9,3 Mio. ECU (33,2 % der Zuweisung) ausgezahlt worden waren. Der Bedarf an derartiger Hilfe war nämlich 1992 und 1993 nur halb so groß, wie ursprünglich veranschlagt, so daß Uganda die Inanspruchnahme anderer Unterstützungsmaßnahmen vorzog, die die direkte Abführung der Gegenwertmittel an die Staatskasse (Stützung des Staatshaushalts) ermöglichten. Außerdem kam es zu erheblichen Verzögerungen bei der Verwendung der Strukturanpassungsmittel (44).

7.11. In Burundi wurden zusätzlich zu den 12 Mio. ECU Strukturanpassungshilfe zur Finanzierung eines GIP noch 9 Mio. ECU aus dem Stabex-Transfer zugewiesen. Es war vorgesehen, die 21 Mio. ECU im Verlauf von 10 Monaten auszuzahlen; im Oktober 1993, 15 Monate nach Unterzeichnung des RGV, waren die Strukturanpassungsmittel jedoch noch nicht verwendet, und die Belege über die Verwendung der Stabex-Mittel lagen noch nicht vollständig vor.

7.12. Im Juli 1992 wurde eine erste Tranche des Stabex-Transfers (4,5 Mio. ECU) bereitgestellt; die Belege über die damit finanzierten Erdöleinfuhren wurden jedoch erst im Dezember 1992 von den burundischen Behörden übermittelt. Die zweite Tranche wurde erst im März 1993 freigegeben, und die entsprechenden Belege wurden erst im September 1993 übermittelt. Diese Verzögerungen sind um so ungerechtfertigter, als die Finanzierung der Einfuhren weitgehend rückwirkend erfolgte (45). Sie resultieren großenteils aus Verwaltungsmängeln und Problemen bei der Beschaffung von der EEF-Regelung entsprechenden Einfuhrdokumenten, namentlich Ursprungszeugnissen und Proformarechnungen. Daraus ergibt sich eindeutig, daß die Stabex-Mittel nicht für ein GIP, sondern lediglich zur Stützung der Zahlungsbilanz verwendet wurden. Damit geriet die Bestimmung, wonach die Einfuhren mit der EEF-Regelung in Einklang stehen müssen, zu einer rein kosmetischen Übung, die lediglich überfluessige Verwaltungskosten verursachte.

7.13. In einem vierten Land, Ghana, gestattete es der RGV für 1990, daß der Stabex-Transferbetrag (6,9 Mio. ECU) der Bank von Ghana unmittelbar zur Aufstockung der Devisenreserven zur Verfügung gestellt wurde, ohne daß irgendein GIP existierte. Die Verwendung der auf diese Weise gebildeten Gegenwertmittel wurde im RGV unter Berufung auf die Tatsache, daß die ghanaische Währung frei konvertierbar war (46), lediglich an die Einhaltung bestimmter Bedingungen geknüpft. Diese Vorgehensweise hat zwar den eindeutigen Vorteil, die Auszahlung der Stabex-Mittel zu beschleunigen, wirft jedoch die Frage auf, wie weitreichend die Konvertibilität in einem Land sein muß, bis eine derartige Politik eingeschlagen wird (47). Außerdem wäre festzustellen, warum Ghana noch GIP für die Auszahlung von Strukturanpassungsmitteln benutzt, obwohl diese Notwendigkeit bei Stabex-Mitteln entfällt.

7.14. Im übrigen könnte die zunehmende Liberalisierung der Devisenmärkte in zahlreichen afrikanischen Ländern das GIP/SIP-Konzept wegen der damit verbundenen strengen Belegvorschriften untauglich werden lassen (48).

Sektorale Importprogramme

7.15. Mehrere Länder haben ihre Stabex-Transfers ganz oder weitgehend für sektorale Importprogramme (SIP) zugewiesen. In erster Linie sind dies Äthiopien, Ruanda, Kenia, Mauretanien und Madagaskar.

7.16. Äthiopien hat SIP sowohl für die Sektoren, für die die Stabex-Transfers gewährt werden (Kaffee und Leder), als auch für andere, in Tabelle 7.3 aufgeführte Bereiche ausgearbeitet.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

7.17. Der RGV wurde im Zusammenhang mit dem Soforthilfe- und Wiederaufbauprogramm (ERRP) (49) erstellt, das von mehreren Geldgebern finanziert und im Juli 1992 zur Unterstützung Äthiopiens aufgelegt wurde, wo gerade der Bürgerkrieg zu Ende gegangen war. Etwa 60 % der Mittel sollten für eine rasche Auszahlung ermöglichende Maßnahmen im Rahmen des ERRP zugewiesen werden. Trotz der Vereinfachungsmöglichkeiten, die Artikel 248 des Abkommens von Lomé IV bietet, fanden jedoch bei nahezu der Hälfte der zur Bezahlung von Lieferungen bestimmten Beträge die EEF-Ausschreibungsverfahren Anwendung. Wegen mangelnder Kenntnis dieser Verfahren auf seiten der Empfänger, der daraus resultierenden umfangreichen Arbeit und der zahlreichen Verzögerungen war zum 31. Oktober 1993, 8 Monate nach Unterzeichnung des RGV, noch keine einzige Lieferung erfolgt.

7.18. Die Zuweisung beträchtlicher Mittel für den Verkehrssektor sollte teilweise dazu dienen, die Schwierigkeiten beim Transport von Lebensmitteln und anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen zu überwinden. Dieses Ziel sollte kurzfristig durch die Lieferung von Ersatzteilen für Fahrzeuge erreicht werden.

7.19. Obwohl nur 28,4 % der Stabex-Mittel unmittelbar für den Kaffee- und Ledersektor zugewiesen wurden, blieben die Anträge aus diesen Bereichen noch weit darunter, denn es wurden lediglich 20,6 % der auf diese Weise zugeteilten Mittel beansprucht. Bei den Maßnahmen zur Diversifizierung der landwirtschaftlichen Produktion in anderen Bereichen als dem Kaffee- und Ledersektor erstreckten sich die eingegangenen Anträge dagegen auf 87,6 % der Mittel. Unter diesen Umständen wäre ein sektorales Importprogramm für den gesamten Agrarbereich, ohne spezifische Zuweisungen für den Kaffee- und Ledersektor, ratsamer gewesen.

7.20. Beim RGV für 1991 (unterzeichnet am 26. August 1993) wurde versucht, die Fristen der Ausschreibungsverfahren dadurch zu verkürzen, daß die dringend notwendigen Rehabilitationsmaßnahmen ähnlichen Verfahren wie denen im Bereich der Soforthilfe gemäß Artikel 300 des Abkommens von Lomé IV unterzogen wurden. Ende 1993 war gerade erst mit der Durchführung des Programms begonnen worden, und die Verfahrensänderung hatte offenbar keine entscheidenden Auswirkungen.

7.21. In Ruanda hatte die zuständige nationale Verwaltung nach dem Vorbild der drei in den Ziffern 7.9 bis 7.11 genannten ostafrikanischen Länder die Stabex-Mittel für die Finanzierung eines GIP verwenden wollen, während die Kommission auf der Durchführung eines SIP bestanden hatte. Das Programm sollte der raschen Bereitstellung der erforderlichen Produktionsmittel für die Sektoren dienen, deren Erlöse 1990 zurückgegangen waren, namentlich für den Kaffeesektor. Die Produktionsmittel sollten im Oktober 1992, zu Beginn der neuen Saison, verfügbar sein, aber zum 31. Oktober 1993 waren erst 35 % (4,9 Mio. ECU) der dem SIP-Bereich des RGV zugewiesenen 14 Mio. ECU ausgezahlt. Die Verzögerungen waren auf die bestehenden Spannungen im Lande, auf seine schwache Verwaltung und die langwierigen EEF-Ausschreibungsverfahren zurückzuführen.

7.22. In Kenia hatte man sich ursprünglich für ein den gesamten Agrarbereich umfassendes sektorales Importprogramm entschieden. Die zuständigen Behörden hatten aus der Erkenntnis heraus, daß die Aufnahmefähigkeit des Kaffeesektors (für den die Transfers gewährt wurden) bereits erschöpft war, den Markt entscheiden lassen, welche Einfuhren im Agrarbereich benötigt wurden. Zur Bewältigung einer nach Auffassung der kenianischen Behörden gegebenen Krisensituation wurde im Rahmen einer vollständigen Revision des RGV (8.24) im Januar 1993 ein Betrag von 20 Mio. ECU neu zugewiesen für ein Sofortprogramm zur Einfuhr von Düngemitteln. Dieses Programm sollte zur Deckung des Bedarfs des neuen Getreide-Wirtschaftsjahres im ersten Quartal 1993 dienen. Hierbei stellten sich mehrere Probleme:

a) Die kenianischen Behörden veranschlagten die benötigten Düngemittelmengen zu hoch, weil sie die Düngemitteleinfuhren des Privatsektors nicht berücksichtigten (50).

b) Trotz der Bemühungen der Kommission um eine beschleunigte Abwicklung der Ausschreibungsverfahren erfolgten die ersten Lieferungen wegen Schwierigkeiten in der Phase der Bewertung der Angebote erst im Mai 1993.

c) Aufgrund der Abwertung des kenianischen Shilling und der verspäteten Lieferung der Düngemittel mußten die überschüssigen Liefermengen zu einem Preis verkauft werden, der unter dem Einfuhrpreis lag.

7.23. In Mauretanien wurde ein mit 8 Mio. ECU ausgestattetes sektorales Importprogramm zur Finanzierung von Warenlieferungen und Dienstleistungen für den Fischereisektor durchgeführt, dessen Ausfuhrerlöse zurückgegangen waren. Ende Oktober 1993 waren von den Mitteln dieses im August 1992 in Angriff genommenen Programms erst 5 Mio. ECU (62,5 %) verwendet worden, weil sich die Unternehmen des Privatsektors nur schwer auf die Verpflichtung einstellen konnten, Lieferaufträge im Wert von über 100 000 ECU einem Ausschreibungsverfahren - eine für sie weitgehend ungewohnte Praxis - zu unterziehen. Zur Umgehung dieser lästigen Vorschrift wurden die Einfuhren so aufgesplittet, daß die Käufe jeweils "dem Schiffsbedarf für eine Tide" (51) entsprachen und sich somit auf weniger als 100 000 ECU beliefen.

7.24. In Madagaskar wurde der Transferbetrag, da die Weltbank in den beiden wichtigsten Sektoren, für die die Transfers gewährt wurden (Kaffee und Vanille), bereits Umstrukturierungsprogramme aufgelegt hatte, für ein Einfuhrprogramm zur Unterstützung der verarbeitenden Unternehmen zugewiesen. Nach Unterzeichnung des RGV im Juli 1992 wurde die erste Tranche des Programms (10,5 Mio. ECU) ausgezahlt, und zwischen Oktober 1992 und Februar 1993 wurden dann die Belege beigebracht. Insgesamt wurden 757 Aufträge erteilt, davon 276 über Beträge unter 5 000 ECU. Die übermittelten Belege, insbesondere die Ursprungszeugnisse, waren häufig unzureichend. Zum 31. Oktober 1993 war die zweite Tranche noch nicht freigegeben, weil die Regierung bestimmte Bedingungen des RGV nicht eingehalten hatte.

Verwendung der Gegenwertmittel

7.25. Für die Länder, die die Stabex-Mittel zur Finanzierung globaler oder sektoraler Importprogramme und damit zur Verringerung ihres Zahlungsbilanzdefizits verwendeten, stellten die dadurch gebildeten Gegenwertmittel ebenfalls eine beträchtliche Hilfsquelle dar [7.3 c)]. Im Abkommen von Lomé IV sind die Verwendungsmöglichkeiten für die Gegenwertmittel aus Stabex-Maßnahmen nicht ausdrücklich genannt, die Kommission hat jedoch in ihren verschiedenen Leitlinien nachdrücklich den Standpunkt vertreten, daß sie entsprechend den Bestimmungen für das Stabex-System (insbesondere Artikel 186 Absatz 2) zu verwenden sind und ihre jeweilige konkrete Verwendung im Rahmen der einzelnen RGV zu vereinbaren ist (Artikel 211 Absatz 3). In diesem Konzept kam die Bedeutung der Gegenwertmittel für die Wirtschaft der AKP-Staaten und der Wille zum Ausdruck, ihren wirksamen Einsatz zu gewährleisten. Die deshalb eingeführten notwendigen Kontrollen haben ihren Teil zur Verlangsamung der Verwendung der Stabex-Mittel beigetragen.

7.26. In mehreren Ländern wurden die Gegenwertmittel den Sektoren zugewiesen, für die die Stabex-Transfers gewährt worden waren:

a) In Ghana beliefen sich die Gegenwertmittel insgesamt auf 6,9 Mio. ECU. Sie wurden zur Zahlung von Entlassungsentschädigungen an das überschüssige Personal (5 300 Bedienstete) der Ghanaischen Kakao-Behörde (Ghana Cacao Board) verwendet. Um einen ordnungsgemäßen Ablauf dieser Maßnahme zu gewährleisten, erfolgten die Zahlungen in zwei Tranchen, die jeweils einer externen Rechnungsprüfung unterzogen wurden. Hierbei wurden keine größeren Probleme festgestellt.

b) In Tansania wurden die durch das GIP gebildeten Gegenwertmittel zur Stützung der Erzeugerpreise für die Kaffeeproduzenten verwendet, um ihr Vertrauen in den Sektor zu erhalten. Etwa 420 000 Landwirte kamen in den Genuß dieser Regelung. Die zwischen August und Oktober 1993 vorgenommenen Zahlungen ermöglichten im allgemeinen einen 20%igen Gewinn gegenüber den Preisen des Binnenmarktes der vorhergehenden Saison (1990/91). Die Regelung war mit großer Sorgfalt konzipiert, um zum einen zu gewährleisten, daß die Landwirte die Beihilfen tatsächlich erhielten, und zum anderen für eine bessere Bezahlung der Erzeuger von hochwertigem Kaffee zu sorgen. Alles in allem war die Maßnahme offenbar erfolgreich. Im Süden des Landes, wo die Landwirte 1993 überhaupt nur diese Zahlungen erhielten, dürfte eine Neubelebung der Kaffeeproduktion allerdings wenig wahrscheinlich sein.

c) In Burundi sah der RGV für 1990 keine spezifische Verwendung der durch das GIP gebildeten Gegenwertmittel vor, die sich auf umgerechnet 9 Mio. ECU beliefen, sondern es wurden lediglich vier prioritäre Bereiche vorgeschlagen. Die 79,5 % Gegenwertmittel, die bis Oktober 1993 ausgezahlt waren, waren nahezu vollständig (d. h. ein Betrag von umgerechnet 6,9 Mio. ECU) für Hilfsmaßnahmen in einem einzigen der fraglichen Bereiche bereitgestellt worden: für den Kaffeepreis-Stabilisierungsfonds, dessen Devisenzuteilungen sich als unzureichend erwiesen hatten (7.49).

d) In Uganda war im RGV für 1990 angegeben, daß im Rahmen der ersten GIP-Tranche Gegenwertmittel in Höhe von umgerechnet 14 Mio. ECU gebildet würden. Diese Mittel sollten dem Baumwollsektor (9 Mio. ECU), insbesondere in Form von Umlauffonds zur Finanzierung des Baumwollanbaus, sowie dem Kaffeesektor (5 Mio. ECU) zugewiesen werden. Die im Kaffeesektor durchgeführten Maßnahmen zur Unterstützung der Kaffeevermarktungsstelle (52) verliefen zufriedenstellend, aber beim Umlauffonds für Baumwolle ergaben sich Schwierigkeiten. Zum 31. Oktober 1993 waren von den seit Mai 1992 als Darlehen gewährten 4 500 Mio. Ush (53) nur 2 200 Mio. Ush zurückgezahlt worden; von einer der drei Einrichtungen, die Darlehen erhalten hatten, der Vermarktungsstelle für Linters (54), wurde eine fällige Rückzahlung in Höhe von 1 200 Mio. Ush (55) nicht geleistet. Die aufgetretenen Schwierigkeiten waren offenbar auf das fortlaufende Absinken der Baumwollpreise auf dem Weltmarkt und die Tatsache zurückzuführen, daß die Kommission seinerzeit nur über eine begrenzte Kenntnis des Baumwollsektors in Uganda verfügte. Entgegen den Regelungen des RGV für die Zuweisung der Gegenwertmittel wurde im Dezember 1992 ein Betrag von 3 000 Mio. Ush zur Unterstützung eines Truppenabbauprogramms ausgezahlt, das die Demobilisierung von 22 000 Soldaten vorsah. Ein derartiger Einsatz der Mittel des Stabex-Systems liegt ganz offensichtlich außerhalb des Anwendungsbereichs dieses Instruments.

7.27. In vier weiteren Ländern wurde zumindest ein Teil der Gegenwertmittel außerhalb des Sektors verwendet, für den der Transfer gewährt wurde:

a) In Äthiopien sollten die Gegenwertmittel im Rahmen des ERRP verwendet werden (7.16-7.20). Den Kosten des ERRP vor Ort, insbesondere den Ausgaben im Rahmen seines Sozialfonds, sollte größte Aufmerksamkeit geschenkt werden. Trotz der Dringlichkeit des Programms war zum 31. Oktober 1993 noch keine einzige Ausgabe zu Lasten der Gegenwertmittel getätigt.

b) In Madagaskar wurden die durch die erste SIP-Tranche gebildeten Gegenwertmittel über den Staatshaushalt 1992 und 1993 für vorrangige Bereiche des Gesundheitswesens, des Bildungswesens und der öffentlichen Arbeiten verwendet. Ein derartiger Einsatz der Stabex-Mittel war nicht vorgesehen, entsprach jedoch der Politik, die im Rahmen des nationalen Richtprogramms von Madagaskar vereinbart und durch Entschließungen des Rates vom Mai 1991 gebilligt wurde, wonach sämtliche Gegenwertmittel, durch welches Finanzinstrument sie auch immer gebildet worden waren, in kohärenter Weise verwendet werden sollten.

c) Auch in Ruanda war - gemäß einem zwischen den ruandischen Behörden und den Hauptgeldgebern geschlossenen Abkommen über die Verwendung der Gegenwertmittel - vorgesehen, die Gegenwertmittel zur Stützung des Staatshaushalts einzusetzen. Wegen des großen Volumens der verfügbaren Gegenwertmittel und der geringen Bereitstellungsrate der Mittel des Staatshaushalts waren zum 31. Oktober 1993 noch keinerlei Stabex-Gegenwertmittel ausgezahlt.

d) In Kenia sah der RGV für 1990 die Verwendung der Gegenwertmittel sowie des Transfers selbst außerhalb des Kaffeesektors vor. So wurde die 10 Mio. ECU umfassende erste Tranche der durch das SIP gebildeten Gegenwertmittel als Beitrag zur fortgesetzten, umfangreichen Unterstützung des Programms zur Reform des Getreidesektors (CSRP) (56) verwendet. Da aber bei der Durchführung des CSRP Schwierigkeiten auftraten, wurde dann doch ein dem Restbetrag der Gegenwertmittel entsprechender Betrag von 20 Mio. ECU dem Kaffeesektor zugewiesen, trotz seiner äußerst begrenzten Aufnahmefähigkeit. Die Auszahlung dieses Betrags wurde allerdings bis zum Abschluß eines Abkommens zwischen der kenianischen Regierung und der Kommission über die im Kaffeesektor vorzunehmenden Strukturreformen ausgesetzt.

Abbaumaßnahmen für die Inlandsverschuldung

7.28. Bei den AKP-Staaten, deren Währung nicht konvertierbar ist, dienten die Stabex-Transfers vor allem dazu, über Importprogramme die gespannte Lage ihrer Zahlungsbilanzen zu mildern. Umgekehrt wurden die Transfers von 1990 in den Ländern der Franc-Zone dazu verwendet, die finanziellen Rückstände der Sektoren Kaffee und Kakao auszugleichen. In diesen Ländern war es mit den verfügbaren Stabilisierungsmitteln nicht möglich, die auf dem Weltmarkt Ende der 80er Jahre eingetretenen Preiseinbrüche aufzufangen. Die Preissenkung auf dem Binnenmarkt war unzureichend, die Überschüsse der Vorjahre waren häufig für andere Zwecke als für die Systeme der Preisstabilisierung verwendet worden, so daß letztere vor einer Konkurssituation standen; dadurch drohte das gesamte Vertriebssystem für die Ernten (Erzeuger, Banken und Ausführer) brüchig zu werden, und die Staatsfinanzen wurden unerträglich belastet. Die Überbewertung des CFA-Franken (57) hat nur noch zu einer Verschärfung der Spannungen geführt. Die Behörden der Franc-Zone hatten die Regierungen daran gehindert, mit einer Erhöhung der Geldmenge zu antworten. Folglich wurden die Stabex-Mittel dazu verwendet, die aus der schlechten Bewirtschaftung der Systeme zur Stabilisierung der Agrarpreise der Elfenbeinküste und Kameruns - in geringerem Maße der Zentralafrikanischen Republik - resultierende Inlandsschuld mit Stabex-Mitteln auszugleichen. In jedem Einzelfall war die gemeinschaftliche Hilfe an die Verpflichtung der Regierungen gebunden, die betreffenden Sektoren zu reformieren (Kapitel 8).

7.29. In Kamerun ging das Amt für Stabilisierung, ONCPB (58), aufgrund der Politik in Konkurs, die seitens der Regierung darin bestand, die an Kaffee-Erzeuger gezahlten Preise weit über dem Weltmarktpreis zu halten, der seit 1987 einen starken Einbruch erlitten hatte. Überdies wurde das Verfahren beibehalten, wonach die an zwischengeschaltete Stellen des Systems (Käufer, Fabrikbesitzer, Ausführer) gezahlten Preise von der Verwaltung festgesetzt werden und weit über den realen Kosten der zwischengeschalteten Stellen liegen. In den Sektoren Kaffee und Kakao kam es 1989 nahezu zur Handlungsunfähigkeit wegen der Schulden, die auf über 100 000 Mio. FCFA (288 Mio. ECU) geschätzt und vom ONCPB mit den verschiedenen Wirtschaftsteilnehmern vereinbart worden waren.

7.30. Angesichts dieser Lage unterstützten die Geldgeber die Reformbemühungen der kamerunischen Regierung (8.20 bis 8.22), indem sie einen Großteil der erforderlichen Summen für die Begleichung der Schulden überwiesen. In den Jahren 1989 und 1990 erreichte der Beitrag der Gemeinschaft 48 000 Mio. FCFA (138 Mio. ECU), also fast die Hälfte der erforderlichen Finanzierungsbeträge. Die Mittel wurden im Vorgriff auf die Stabex-Transfers des dritten Lomé-Abkommens für die Anwendungsjahre 1988 und 1989 entnommen.

7.31. Damals war vorgesehen, daß der Umstrukturierungsprozeß zu einem Ende gebracht und das finanzielle Gleichgewicht ohne weitere Stabex-Intervention wiederhergestellt würde. Anschließend kam es durch Verzögerungen bei der Anpassung der Inlandspreise seitens der Regierung zu einer weiteren Erhöhung der Schulden. Also genehmigte die Kommission die Verwendung eines Teils der Stabex-Transfers von 1990 (59) für die Begleichung der neuen Rückstände, wobei sie darauf bestand, daß die Stabex-Mittel künftig nicht mehr in dieser Art verwendet werden. So wurde zu diesem Zweck im RGV von 1990 ein Betrag von 14 984 Mio. FCFA (43,0 Mio. ECU) eingesetzt.

7.32. Infolgedessen wurden zwei Beträge, einer in Höhe von 2 164 Mio. FCFA (6,2 Mio. ECU), der andere in Höhe von 2 857 Mio. FCFA (8,2 Mio. ECU), an die Erzeuger ausgezahlt, um einerseits die Schulden des Stabilisierungsfonds und andererseits die Schulden der Ausführer decken zu können. Während das RGV von 1990 ausdrücklich nur die Erstattung des Hauptanteils der neuen Rückstände vorsah (7.31), die sich aus den festgestellten Verzögerungen der Reformbemühungen ergaben, wurde ein Betrag von 7 776 Mio. FCFA (22,3 Mio. ECU) direkt an 19 Ausführer gezahlt, um alte Rückstände (Wirtschaftsjahre 1986-1990) sowie von den Ausführern, die ihre Leistungen auf die saisonalen Kredite für das Wirtschaftsjahr nicht erbringen konnten, den Banken geschuldeten Zinszahlungen zu begleichen (60). Allgemeiner ausgedrückt, ist für jeden Fall auf die Schwierigkeit hinzuweisen, bei alten Transaktionen die Begründetheit der getätigten Zahlungen festzustellen, da den Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit blieb, manipulativ mit dem System umzugehen (z. B. ist es nahezu unmöglich, die real getätigten Verkäufe zu ermitteln, da die Preise von der Verwaltung ohne Bezug zu den realen Kosten festgesetzt wurden und einige Wirtschaftsteilnehmer sowohl Schuldner als auch Gläubiger des ONCPB waren).

7.33. Obwohl zu Lasten des RGV von 1990 erhebliche Summen überwiesen worden waren, mußten die Schulden des Amtes für Stabilisierung zum 31. Juli 1993 noch mit rund 20 000 Mio. FCFA bewertet werden, wovon die Hälfte an Ausführer für Preisstützungsmaßnahmen geschuldet wurde. Zu dieser Zeit verfügte das ONCPB noch über beachtliche Aktiva, insbesondere über Immobilien in Kamerun und Frankreich, die - hätte die Regierung sich nicht dagegen verwahrt - mobilisierbar gewesen wären, um damit die Gläubiger des ONCPB zu bedienen und die Entnahme von Stabex-Mitteln entsprechend zu verringern.

7.34. Die Kommission blieb gegenüber den Behörden Kameruns während der Verhandlungen zum RGV 1991 unnachgiebig und bestand darauf, daß die Stabex-Transfers für dieses Haushaltsjahr (69,2 Mio. ECU) zur Entwicklungsförderung der Produktion in den Sektoren Kaffee und Kakao sowie zur Förderung des ländlichen Sektors allgemein verwendet werden müßten.

7.35. In der Republik Elfenbeinküste wurden 1990 die Stabex-Transfers in Höhe von 82,9 Mio. ECU zur Rückzahlung nicht nur der Inlandsschuld im Zusammenhang mit den Sektoren Kaffee und Kakao (wofür die Stabex-Transfers 1990 ursprünglich gedacht waren) verwendet, sondern auch für die Erstattung der Sektoren Baumwolle und Kautschuk. Diese Maßnahmen waren Teil eines von der Weltbank unterstützten Anpassungsprogramms für den Agrarsektor und waren makroökonomisch an den wirtschaftlichen Wiederaufbauprogrammen beteiligt, insbesondere an denen, die für die Wiederherstellung des Gleichgewichts der öffentlichen Haushalte und für den Ausgleich der Rückstände der internen und externen Schulden der Regierung bestimmt waren.

7.36. Wie Kamerun hatte die Beibehaltung der Garantiepreise für die Kaffee- und Kakaoerzeuger auf einem weit über dem Weltmarktpreis liegenden Niveau eine erhebliche Verschuldung des Stabilisierungsfonds CSSPPA (61) gegenüber den Wirtschaftsteilnehmern zur Folge. Dazu kam es, obwohl die Elfenbeinküste für Stabex-Transfers bereits 365,3 Mio. ECU aus dem dritten Lomé-Abkommen erhalten hatte.

7.37. Gleichzeitig (1992) hatte die Verschuldung der Staatskasse gegenüber der Zentralbank BCEAO (62) einen Betrag von 160 000 Mio. FCFA erreicht, obschon die Behörden der Franc-Zone nur einen Hoechstbetrag von 120 600 Mio. FCFA genehmigt hatten. Ein Teil dieser Schuld war infolge einer Regierungsentscheidung zugunsten des Rückkaufs von Kaffee- und Kakaobeständen schlechter Qualität aus den Wirtschaftsjahren 1985/86 bis 1988/89 vereinbart worden (63); die Bestände waren ursprünglich von Ausführern angekauft worden, die sie aber später nicht verkaufen konnten. Die betreffenden Ausführer konnten die Rückzahlungen gegenüber ihren Banken nicht leisten; diese wiederum konnten ihre Rückzahlungen an die BCEAO nicht aufbringen, mit denen die saisonalen Kredite refinanziert worden waren. Um das Liquiditätsniveau im Hinblick auf eine erfolgreiche Gestaltung des Wirtschaftsjahres 1990/91 wiederherzustellen, übernahm die Staatskasse der Elfenbeinküste im Juni 1990 die fraglichen Bestände zu dem von Ausführern bezahlten Ankaufspreis, nicht aber zu dem ihrem eigentlichen Wert entsprechenden Preis. Nach mehreren Vereinbarungen zwischen Staat, der BCEAO, den lokalen Banken und den Ausführern, die im Zeitraum Juni 1990 bis Dezember 1991 abgeschlossen wurden, war im Prinzip eine Lösung für diese Probleme außerhalb der Stabexunterstützung gefunden worden, wodurch den verschiedenen Parteien die Beteiligung an den Geschäften der Wirtschaftsjahre 1990/91 und 1991/92 möglich wurde.

7.38. Trotz dieser Vereinbarungen über die endgültige Bereinigung der Altlasten wurde ein Betrag von 12 620 Mio. FCFA (37,8 Mio. ECU), der rund 40 % der im Rahmen des RGV 1990 verfügbaren Mittel und 7,8 % der gesamten Stabex-Transfers zugunsten aller AKP-Staaten für das Anwendungsjahr 1990 entspricht, am 26. November 1992 überwiesen, um die Schulden der Staatskasse gegenüber der BCEAO abzubauen. Als Begründung wurde angegeben, die obenerwähnten Geschäftsvorgänge in den Sektoren Kaffee und Kakao hätten gewissermaßen zur Verschuldung beigetragen. Die einerseits hohe Zuweisung der Stabex-Transfers von 1990 für die Rückzahlung von Schulden der Staatskasse an die Zentralbank im Jahr 1992 hatte entgegen den Angaben der Kommission keinen unmittelbaren Bezug zum Funktionieren des Sektors. Sie stellte im Gegenteil eine größere makro-ökonomische Unterstützung im Rahmen der geplanten Finanztransaktionen des Staates dar und war ein praktisches Mittel zur Korrektur der in der Vergangenheit getroffenen riskanten politischen und finanziellen Entscheidungen. Dadurch kam es zu einer Verwendung der Stabex-Mittel, die gemessen an den beabsichtigten Zwecken anfechtbar erscheint.

7.39. Darüber hinaus wurde ein Betrag von 5,7 Mio. ECU für die Erstattung der Schulden der CSSPPA gegenüber vier Banken (64) zugewiesen sowie ein weiterer Betrag von 2,9 Mio. ECU für zwei Unternehmen und eine örtliche Versicherungsgesellschaft.

7.40. Ein weiterer Betrag von 12 000 Mio. FCFA (34,4 Mio. ECU) wurde den Sektoren Baumwolle und Kautschuk zugewiesen, um die Schuld der CSSPPA und des Staates gegenüber diesen Sektoren abzubauen, die überwiegend durch die Nichtauszahlung der Exportzuschüsse entstanden war. So erhielt die CIDT (65) einen Betrag von 9 000 Mio. FCFA, und 3 000 Mio. FCFA wurden an drei Kautschukerzeuger-Unternehmen gezahlt. Diese Überweisungen machen den überwiegenden Anteil an der Verwendung der Stabex-Mittel im Rahmen des vierten Lomé-Abkommens für Zwecke der Diversifizierung aus. Die Verwendung von Stabex-Mitteln in diesem Bereich ist anfechtbar, soweit das System der Exportzuschüsse, das weitgehend für die Verschuldung verantwortlich ist, ohne die Überbewertung des FCFA-Kurses nicht erforderlich gewesen wäre. Die getätigten Zahlungen ermöglichten dennoch den Sektoren das Überleben bis zu der schließlich im Januar 1994 beschlossenen Abwertung.

7.41. Im RGV 1991 für die Elfenbeinküste waren weitere umfangreiche Erstattungstransaktionen für die Inlandsschuld vorgesehen. Das Volumen dieser Transaktionen belief sich auf insgesamt 11 900 Mio. FCFA (35,7 Mio. ECU bei einem Transferbetrag von insgesamt 71,8 Mio. ECU) und betraf im wesentlichen Schulden der CSSPPA im Bereich der MwSt. und der Seeversicherung (4 200 Mio. FCFA), die Erstattung von Exportzuschüssen sowie weitere Schulden gegenüber der CIDT (4 000 Mio. FCFA) und die Erstattung von Exportzuschüssen zugunsten des Kautschuksektors (3 000 Mio. FCFA). Wiederum wurden hier Mittel zur Deckung der vom Staat nicht beglichenen Verbindlichkeiten der Vergangenheit verwendet.

Preisstabilisierung

7.42. In mehreren Ländern wurden die Stabex-Transfers zur Stabilisierung oder Stützung der den Erzeugern gezahlten Preise verwendet. Da die Stabilisierung eines der Stabex-Ziele ist, könnte diese Verwendung als normal angesehen werden. Nun hat sich aber aufgrund der schlechten Bewirtschaftung der Mittel dieser Bereich in einigen Ländern als Quelle ernstlicher Schwierigkeiten bei der Zuweisung der Stabex-Mittel aus Lomé IV erwiesen.

7.43. Den stärksten Gebrauch der Stabex-Transfers für Zwecke der Stabilisierung und Stützung der Preise im Rahmen von Lomé IV machte Papua-Neuguinea, das sämtliche Transfers in den RGV 1990 (24,9 Mio. ECU) und 1991 (17,2 Mio. ECU) für diese Zwecke zugewiesen hatte. Damit wurde die Politik Papua-Neuguineas im Rahmen von Lomé III fortgesetzt. Die Kommission akzeptierte eine solche Verwendung, denn Papua-Neuguinea hatte in der Vergangenheit die für Stabilisierungszwecke zugewiesenen Mittel relativ gut verwaltet.

7.44. So war Ende 1992 der gesamte Transferbetrag für 1990 verausgabt. Mit dem vor Ort angewandten Verfahren konnte nicht nur eine zügige Auszahlung, sondern auch die Überweisung der Mittel an die kleinen Landwirte (66) und an die Plantagen gesichert werden. In diesem Zusammenhang leistete auch die Regierung von Papua-Neuguinea einen wesentlichen Beitrag. Folglich konnten die wichtigsten der für den Export bestimmten Anbaukulturen (Kaffee, Kakao, Kopra und Palmöl) im Zeitraum 1992-93 ihre Erzeugung steigern. Ansatzweise lebensfähige, aber hoch verschuldete Betriebe konnten ihre Tätigkeit fortsetzen und damit zur Minderung der problematischen Landflucht in diesem Land beitragen.

7.45. Dennoch traten bei dieser Verwendung der Stabex-Mittel Schwierigkeiten auf. Ursprünglich sollten die Preise ab 1989 innerhalb eines Zeitraums von drei bis fünf Jahren auf das Niveau der Weltmarktpreise angehoben werden. Mitte 1992 wurden die Preise aber infolge eines Regierungswechsels eingefroren. Die Preisstabilisierungspolitik war ja darauf ausgerichtet, dem Agrarsektor Zeit für die Verbesserung seiner Wettbewerbsfähigkeit zu geben; in diesem Bereich kam es aber nur zu geringfügigen Fortschritten, da die Regierung aus Gründen des sozialen Friedens Mittel für die Preisstützung umleitete, die für Investitionen im Agrarbereich bestimmt waren. Der Erfolg dieser Regelung erscheint um so fraglicher, als die Stabex-Transfers in den nächsten Jahren abnehmen dürften.

7.46. Während in zwei anderen Staaten des karibischen Raumes, Kiribati und Vanuatu, Stabex-Transfers ebenfalls zur Preisstabilisierung eingesetzt wurden, ist dies in Afrika nur in wenigen Ländern der Fall, vorwiegend in Kamerun, der Republik Elfenbeinküste und Burundi.

7.47. Im RGV 1990 für Kamerun war eine Zuweisung von insgesamt 3 900 Mio. FCFA (11,2 Mio. ECU) für Stabilisierungszwecke vorgesehen. Diese Mittel waren im wesentlichen (3 400 Mio. FCFA) zur Stützung des Preises für Robusta-Kaffee bestimmt. Die Notwendigkeit dieser Zuweisung ergab sich aus der Tatsache, daß die Regierung, die bereits die Preise 1990-91 gemessen am Weltmarktpreis zu hoch angesetzt hatte, das Preisniveau auch für das folgende Wirtschaftsjahr (1991-92) beibehielt. Dabei setzte sich die Baisse der Weltmarktpreise fort; die Regierung hatte sich auch im Rahmen der umfassenden Umstrukturierung der Sektoren Kaffee und Kakao verpflichtet, die Inlandspreise im Hinblick auf ihre Angleichung an die Weltmarktpreise zu senken. Zudem waren die verfügbaren Reserven durch den 1991 wegen unangebrachter Entnahmen durch die Staatskasse erlittenen Verlust von rund 7 000 Mio. FCFA (20,1 Mio. ECU) beim Stabilisierungsfonds geschmolzen und eine anderweitige Verwendung der Stabex-Mittel nicht mehr möglich. Jedenfalls lehnte die Kommission - wie bei der Rückzahlung der Inlandsschuld - jegliche Zusatzunterstützung für den Stabilisierungsfonds im RGV 1991 ab.

7.48. In der Republik Elfenbeinküste war für Preisstabilisierung im RGV 1990 keine Mittelausstattung vorgesehen. Im Jahr 1991 waren dagegen 3 500 Mio. FCFA dafür zugewiesen, obwohl im RGV 1990 der Elfenbeinküste zur Auflage gemacht worden war, die notwendigen Mittel bereitzustellen, um alle eventuellen Defizite in den Sektoren Kaffee und Kakao ab der Ernte 1991/92 abzudecken. Um ihre Glaubwürdigkeit gegenüber ihren AKP-Partnern in vollem Umfang wiederherzustellen, müßte die Kommission von derartigen Revirements absehen und in solchen Grundsatzfragen keine Kompromisse eingehen.

7.49. In Burundi waren Devisen in Höhe von 2,5 Mio. ECU für die Preisstabilisierung reserviert. Dieser im RGV vorgesehene Betrag von 2,5 Mio. ECU, der in Devisen ausgezahlt wurde, während alle anderen Zahlungen in lokaler Währung geleistet wurden, konnte bei der Vorortprüfung des Hofes im September 1993 nicht belegt werden. Im Oktober 1993 [7.26 c)] wurde ferner ein Äquivalent von 6,9 Mio. ECU zusätzlich als Gegenwertmittel des PGI für Preisstabilisierung zugewiesen. Damit hat die Kommission die Unterstützung des Stabilisierungsfonds akzeptiert, ohne über eindeutige Informationen über dessen Funktionsweise zu verfügen. Von den in Landeswährung zugewiesenen Mitteln für den Stabilisierungsfonds wurden rund 2,7 Mio. ECU seitens der mit dem Stabilisierungsfonds betrauten burundischen Behörden für die Finanzierung anderer Interventionen im Kaffeesektor verwendet, ohne die vorherige Zustimmung der Kommission einzuholen.

Projekte

7.50. In mehreren Ländern wurden Stabex-Mittel für Projekte zugewiesen, die entweder dem Sektor, dem die Erlöseinbußen entstanden waren, angehörten oder sonstigen Branchen des Agrarsektors.

7.51. Einige kleine Länder wiesen den Großteil ihrer Stabex-Mittel für Entwicklungsprojekte zu. Selbst wenn der Transferbetrag im Vergleich zu anderen Ländern gering war, handelt es sich doch um ein relativ großes Volumen im Verhältnis zu den nationalen Richtprogrammen (NRP) dieser Länder (z. B.: Grenada 45 %, Vanuatu 24 %, Salomon-Inseln 24 %, Westsamoa 24 %). Zwar konnten mit diesen Transfers Maßnahmen durchgeführt werden, deren Wirkung auf die betreffenden Sektoren als nachgewiesen gelten kann; deren Umsetzung führte aber zu einer starken Arbeitsbelastung der kleinen Delegationen der Kommission, so daß die Auszahlung in den meisten Fällen eher schleppend vonstatten ging.

7.52. Beispielsweise mußten auf den Salomon-Inseln aus dem RGV 1990 nicht weniger als 11 Projekte finanziert werden. Zum 31. Dezember 1993, also nach 17 Monaten, waren die Transferbeträge erst zu 29 % ausgezahlt, während der Abschluß des Hauptprojekts (Entwicklungsmaßnahme für landwirtschaftliche Kleinbetriebe) vor 1998 kaum eintreten dürfte.

7.53. Größere Länder (z. B. Uganda und Burundi) hatten in ihrem RGV 1990 ebenfalls Agrarentwicklungsprojekte ausgewiesen. Hier wurden wiederum die Projekte schleppend umgesetzt und wirkten sich belastend auf den Arbeitsanfall der Delegationen aus.

8. AUSFÜHRUNG DER VON DEN AKP-STAATEN EINGEGANGENEN VERPFLICHTUNGEN

Grundsatz der an die Freigabe der Stabex-Mittel geknüpften Bedingungen

8.1. Die Unterstützungsmaßnahmen für die Wirtschaft der AKP-Staaten, die von Verlusten bei den Ausfuhrerlösen betroffen sind, machen einen wesentlichen Bestandteil der Stabexfunktion aus; andererseits ist das Bemühen, die AKP-Staaten zur Reform ihrer Wirtschaft anzuregen, insbesondere in Sektoren, die sich auf Stabexerzeugnisse beziehen, als Entwicklungsfaktor nicht minder wichtig. Das Stabex-System kann diese Doppelfunktion dank einer Neuerung im Rahmen von Lomé IV übernehmen, wonach die Verwendung der Stabex-Transfers an die Einhaltung gewisser Verpflichtungen seitens der AKP-Staaten gebunden ist, die in den einzelnen Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen aufgeführt sind.

8.2. Die im Rahmen von Lomé IV an einen Komplex von Bedingungen gebundene Verwendung der Stabex-Mittel ist Ausdruck eines Bewußtwerdungsprozesses der Geldgeber, die festgestellt haben, daß in der Vergangenheit zahlreiche Projekte gescheitert sind, weil in den Empfängerländern zu ausgeprägte Ungleichgewichte sowohl bestimmte Sektoren als auch die Wirtschaft insgesamt beeinträchtigten. Daher könnte der mögliche Gewinn aus den Stabex-Transfers bei Ausbleiben der Reformen in den AKP-Staaten, insbesondere in den vom Rückgang der Ausfuhrerlöse betroffenen Sektoren, erheblich geschmälert werden.

8.3. Vom Grundsatz her ist dieser Ansatz problematisch, denn die Kommission kann die Förderungswürdigkeit eines AKP-Staates bezüglich der Stabex-Transfers nicht von Bedingungen abhängig machen. Sobald nämlich ein AKP-Staat Ausfuhrerlöseinbußen erleidet, die den Anspruch auf einen Transfer eröffnen, unterliegt dieser Anspruch keinerlei Bedingung. Die Kommission kann dann nur zur Verwendung der Transfermittel Vorgaben machen. In diesem Kapitel wird untersucht, wie in der Praxis die Freigabe der Mittel von der Erfuellung bestimmter Bedingungen abhängig gemacht werden konnte.

Arten von Bedingungen

8.4. Im allgemeinen sind die Bedingungen für die Verwendung der Stabex-Transfers auf drei Ebenen angesiedelt:

a) allgemeine Verpflichtungen,

b) spezifische Verpflichtungen,

c) Finanz- und Verwaltungsvorschriften.

Diese drei Ebenen der Verpflichtungen entsprechen denen der Programme für Strukturanpassungshilfen.

8.5. Die allgemeinen Verpflichtungen beziehen sich auf die ständige Beteiligung des AKP-Staats an dem mit den Geldgebern vereinbarten Maßnahmenbündel für die strukturelle und sektorale Strukturanpassung. Die spezifischen Verpflichtungen betreffen meist besondere Maßnahmen, deren Durchführung der AKP-Staat im Rahmen der gegenseitigen Verpflichtungen übernommen hat (RGV). Die Finanz- und Verwaltungsvorschriften beziehen sich auf die Bedingungen für die Umsetzung verschiedener Stabexoperationen, z. B. die Vorlage von Begründungen vor der Freigabe neuer Finanzierungstranchen im Rahmen von Importprogrammen.

8.6. In den RGV für 1990 und 1991 wurde besonderer Wert auf die Verpflichtung zu allgemeinen wie spezifischen Reformen gelegt, für die der AKP-Staat in seinen Sektoren Kaffee und Kakao zu sorgen hat. In vielen AKP-Staaten hatte die schlechte Führung der Vermarktungsstellen oder der Stabilisierungskassen durch die öffentliche Hand weitgehend zur Krise dieser Sektoren beigetragen. Also wurden Vorgaben meist zu folgenden Zielen gemacht:

a) Liberalisierung der internen und externen Vermarktung der Exporterzeugnisse;

b) Abbau der staatlichen Verwaltungsfunktion;

c) Herstellung des finanziellen Gleichgewichts der Sektoren durch Anpassung der Inlandspreise an die Weltmarktpreise;

d) Garantie von Preisen für Erzeuger, die in einem ausgewogeneren Verhältnis zum Exportpreis stehen;

e) stärkerer Einfluß des Privatsektors, insbesondere der Erzeuger, auf Entscheidungen, die sich auf den betreffenden Sektor auswirken;

f) Verbesserung der Qualität von Exporterzeugnissen, insbesondere durch Preisdifferenzierung und eine rigorosere Qualitätskontrolle.

8.7. Bei der Beschlußfassung zu den Bedingungen für die Freigabe der Stabex-Mittel bemühte sich die Kommission darum, den Vorgaben genügend Gewicht zu verleihen, um signifikante Reformen zu bewirken; sie sollten aber nicht so restriktiv sein, daß die AKP-Staaten sie nicht hätten einhalten können, was zum Einfrieren der Stabexleistungen geführt hätte.

8.8. Der in den RGV festgelegte Umfang der Bedingungen und die zum Nachweis der Einhaltung verlangten Belege unterschieden sich jedoch von Land zu Land erheblich. Für die Elfenbeinküste und Kamerun wurden präzise Bedingungen für jeden einzelnen Finanzierungsposten festgelegt; auch wurden spezifische Unterlagen als Nachweis für die Einleitung der Maßnahmen verlangt. In anderen Ländern, beispielsweise in Äthiopien, Ghana und Papua-Neuguinea, gab es weniger Vorgaben, und die verlangten Anwendungsnachweise waren nicht präzisiert. Generell hat das Bestehen von Strukturanpassungsprogrammen in einem Land die Vorgabe der Bedingungen erleichtert, da eine Angleichung an die Vorgaben des Anpassungsprogramms für den jeweiligen Sektor möglich war. Dies trifft vor allem auf die Republik Elfenbeinküste und Uganda zu.

Einhaltung der Bedingungen

Makroökonomische Bedingungen

8.9. In einigen Ländern (67) bezogen sich die allgemeinen Bedingungen auf die Fortführung der makroökonomischen Politik, die im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme festgelegt war. In diesen Fällen fiel das Maß, zu dem die Kommission schließlich die Freigabe der Mittel von der Einhaltung dieser Politik abhängig machte, von Land zu Land unterschiedlich aus.

8.10. So hatte sich die Regierung Ruandas zwar im RGV 1990 zur weiteren Durchführung ihres Strukturanpassungsprogramms verpflichtet, doch wurden die Stabex-Mittel sogar weiter ausgezahlt, nachdem die Geldgeber dem Strukturanpassungsprogramm ihre Unterstützung entzogen hatten, zu dem die Regierung auf Distanz gegangen war.

8.11. Hingegen nahm die Kommission in Madagaskar, wo die allgemeinen und spezifischen Verpflichtungen ebenfalls auf die Fortführung der Strukturanpassungsmaßnahmen durch das Land abzielten, eine strengere Haltung ein. Die Auszahlung der zweiten Tranche des Stabex-SIP wurde für etwa 12 Monate ausgesetzt, bis seitens der Regierung ein zufriedenstellender Haushalt aufgestellt war, bei dem insbesondere von der Finanzierung der als unzweckmäßig erachteten Projekte Abstand zu nehmen war.

8.12. In zwei weiteren Ländern wurde die Auszahlung der Stabex-Mittel fortgesetzt, obwohl di