Sonderbericht Nr. 6/99

über den Grundsatz der Zusätzlichkeit, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 68/01)

INHALT

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Zusammenfassung

Einleitung

Dieser Bericht behandelt das Zusätzlichkeitsprinzip, einen der vier wesentlichen Grundsätze für die Strukturfondstätigkeiten. Zur Erlangung eines Gesamtüberblicks hat der Hof die Überprüfung dieses Grundsatzes für die Zeiträume 1989 - 1993 und 1994 - 1999 in bezug auf sämtliche Ziele der Strukturfonds (1, 2, 3, 4, 5a, 5b und 6) untersucht. Die Prüfungen fanden bei der Kommission und an Ort und Stelle in Spanien, Deutschland, Frankreich, Italien und im Vereinigten Königreich statt. Außerdem wurden allen 15 Mitgliedstaaten Fragebögen übermittelt (siehe Ziffern 1 - 2).

Zusammenfassung der wichtigsten Feststellungen

Zu den Verfahren für die Überprüfung der Zusätzlichkeit und ihrer Umsetzung in der Kommission und in den Mitgliedstaaten sind hauptsächlich folgende Feststellungen zu treffen:

a) Die verordnungsrechtliche Definition des Zusätzlichkeitsprinzips läßt unterschiedliche Auslegungen seitens der Mitgliedstaaten zu (siehe Ziffer 4). Es sind keine Sanktionen oder sonstigen Konsequenzen für den Fall einer Nichteinhaltung der Verordnungsverpflichtungen vorgesehen (siehe Ziffer 6).

b) Die Verfahren für die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips sind unzulänglich und schlecht umsetzbar und werden nicht immer befolgt (siehe Ziffern 7 - 11).

c) Die Arbeiten zur Überprüfung der Zusätzlichkeit wurden durch die fehlende Festlegung der Begleit- und Kontrollzuständigkeiten innerhalb der Kommission (siehe Ziffern 12 - 13) und die mangelnde Koordinierung zwischen den betroffenen Generaldirektionen (siehe Ziffern 14 - 17) erschwert. Die Verwaltung der Klauseln zur Aussetzung der Zahlungen, die dann zur Anwendung kommen, wenn keine ausreichenden Angaben zur Ex-ante-Überprüfung der Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips zur Verfügung gestellt werden, war unzulänglich und manchmal vorschriftswidrig (siehe Ziffern 18 - 21).

d) Die Arbeiten zur Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips für den Zeitraum 1989 - 1993 sind in einigen Mitgliedstaaten noch nicht abgeschlossen (siehe Ziffern 24 - 28). Hinsichtlich des Zeitraums 1994 - 1999 ist die Einhaltung des Prinzips bei einigen Mitgliedstaaten ungewiß, da die vorgelegten Angaben durch erhebliche methodische Mängel beeinträchtigt werden (siehe Ziffern 29 - 38).

Für die methodischen Schwierigkeiten bei der Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips gibt es hauptsächlich folgende Ursachen:

a) Die Bestimmung der zu berücksichtigenden öffentlichen Strukturausgaben oder der Ausgaben gleicher Art ist schwierig, die vorhandenen statistischen Angaben und Haushaltsangaben sind unvollständig, und die Identifizierung der zu analysierenden Ausgabenrubriken und die Zusammenfassung der Angaben bereiten Probleme (siehe Ziffern 40 - 50).

b) Da sich die Zeiträume überschneiden, ist es schwierig, die Ausgabenentwicklung während des Programmplanungszeitraums mit der eines Bezugszeitraums zu vergleichen. Der tatsächliche Programmplanungszeitraum deckt sich nämlich nicht unbedingt mit den betrachteten Kalenderjahren: Der Mittelbindungszeitraum wird u. U. verlängert, und für die Zahlungen werden noch mindestens zwei weitere Jahre gewährt, so daß immer mindestens zwei Zeiträume gleichzeitig durchgeführt werden. Wegen dieser Überschneidung beziehen sich die Überprüfungen also auf unterschiedliche Angaben, und die Ex-ante-Überprüfungen sind nicht mit den laufenden Überprüfungen vergleichbar (siehe Ziffern 51 - 57).

c) Die Angaben eines Zeitraums lassen sich nicht ohne weiteres mit denen des vorangehenden Zeitraums vergleichen, und es spielt eine Rolle, welcher Ausgangspunkt als Referenz gewählt wurde. So sind die in den beiden Zeiträumen potentiell zuschußfähigen Ausgaben oder die Fördergebiete nicht unbedingt identisch, und die Auswirkungen bestimmter besonderer Umstände, beispielsweise Privatisierungen, müssen berücksichtigt werden (siehe Ziffern 58 - 63).

d) Die geographische Aufteilung der Ausgaben erfolgt im Verhältnis zur Bevölkerung oder Fläche der betreffenden Gebiete, eine Vereinfachung, die zu fragwürdigen Ergebnissen führt (siehe Ziffern 64 - 68).

Schlußfolgerung

Die wichtigsten Schlußfolgerungen des Berichts lauten folgendermaßen:

a) Die festgestellten Schwierigkeiten sind darauf zurückzuführen, daß zur Durchsetzung des Grundsatzes keine ausreichenden Konzepte und Methoden entwickelt wurden und die partnerschaftliche Suche nach umsetzbaren und angemessenen Überprüfungsmodalitäten scheiterte (siehe Ziffer 69).

b) Das Fehlen einer Sanktionsregelung für den Fall, daß die Mitgliedstaaten gegen ihre Verpflichtungen verstießen, war einer Einhaltung der in diesem Bereich geltenden Bestimmungen nicht förderlich (siehe Ziffer 70).

c) Die unzureichende Zuverlässigkeit der Aufstellungen über die in den Fördergebieten durchgeführten Strukturinterventionen führt zur Verwendung einer großen Zahl von Schätzungen und Annahmen, die schwer überprüfbar sind (siehe Ziffern 71 - 72).

d) Die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips findet getrennt von den Verfahren der Begleitung und Bewertung der laufenden Strukturmaßnahmen statt, so daß die von der Kommission und von den Mitgliedstaaten durchgeführten Arbeiten wenig praktischen Nutzen haben (siehe Ziffer 73).

e) Die in diesem Bereich in der Kommission festzustellenden Organisations- und Koordinierungsmängel beeinträchtigten die Wirksamkeit der individuellen Anstrengungen (siehe Ziffer 73).

f) Für den neuen Programmplanungszeitraum sollten im Rahmen der einschlägigen Rechtsvorschriften besser umsetzbare, in die Programmplanung, Begleitung und Bewertung eingebundene und an die verfügbaren Haushaltsangaben und statistischen Angaben angepaßte Verfahren für die Überprüfung der Zusätzlichkeit festgelegt werden. Die Haushaltsangaben und statistischen Angaben sind im übrigen verbesserungsbedürftig (siehe Ziffern 74 - 75).

Einleitung

1. Dieser Bericht behandelt die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips im Bereich der Strukturfonds (SF). Im Rahmen der vom Hof durchgeführten Prüfungen, die sich auf sämtliche Ziele (1, 2, 3, 4, 5a, 5b und 6) bezogen, wurden die Kommissionsakten untersucht, Fragebögen an die 15 Mitgliedstaaten gesandt und Prüfbesuche bei den zuständigen Behörden in Spanien, Deutschland, Frankreich, Italien und im Vereinigten Königreich durchgeführt.

2. Die SF funktionieren auf der Grundlage von vier allgemeinen Grundsätzen: Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung und Zusätzlichkeit. Letzterer Grundsatz soll in allen der im Rahmen eines Ziels förderungswürdigen Gebiete verhindern, daß die Mittel der Strukturfonds an die Stelle der öffentlichen Strukturausgaben oder Ausgaben gleicher Art des Mitgliedstaats treten(1).

3. Der Grundsatz der Zusätzlichkeit ist seit 1975 Gegenstand zahlreicher Analysen. Bereits in der Verordnung (EWG) Nr. 724/75 des Rates vom 18. März 1975(2) war festgelegt, daß die Beteiligung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) "die Mitgliedstaaten nicht veranlassen (darf), ihre Anstrengungen auf dem Gebiet der regionalen Entwicklung zu verringern; sie muß die Anstrengungen der Mitgliedstaaten vielmehr ergänzen" (11. Erwägungsgrund). Seitdem hat man sich in den aufeinanderfolgenden EFRE- und SF-Verordnungen bemüht, das Zusätzlichkeitsprinzip besser und genauer zu definieren. So sah die Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 betreffend den EFRE(3) in Artikel 36 zwei Arten der Zusätzlichkeit (spezifisch oder global) vor, deren Wahl den Mitgliedstaaten überlassen war. Bei der Strukturfondsreform von 1988 wurde die globale Zusätzlichkeit für die einzelnen Ziele und Mitgliedstaaten gewählt. Angesichts der Schwierigkeiten bei der Durchsetzung dieses Grundsatzes wurde das Konzept 1993 neu formuliert. Schließlich legte die Kommission 1998 in ihren Vorschlägen für die Strukturfondsverordnungen für den Zeitraum 2000 - 2006 neue Leitlinien vor(4).

4. Trotz der bei den einzelnen Neufassungen der Strukturfondsverordnungen jeweils vorgenommenen Neuformulierungen ließ die Definition des Zusätzlichkeitsprinzips stets unterschiedliche Auslegungen seitens der Mitgliedstaaten zu. Insbesondere ist nach Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 folgendes zu berücksichtigen: "Die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen", "einige spezifische wirtschaftliche Bedingungen", "die im vorausgegangenen Programmplanungszeitraum außergewöhnliche Höhe der öffentlichen Strukturausgaben" und "die konjunkturelle Entwicklung der einzelnen Volkswirtschaften".

5. Die Kommission hat versucht, den Inhalt dieses Artikels 9 zu vervollständigen und zu präzisieren, indem sie in das Protokoll der Ratssitzung vom 20. Juli 1993, in der die Verordnungstexte über die Strukturfonds angenommen wurden, eine "Erklärung" einfügte. Eine solche Erklärung ist nur für den verbindlich, der sie abgegeben hat, doch konnten damit einige Aspekte geklärt werden.

6. Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten sind in der Verordnung festgelegt: Sie müssen die Zusätzlichkeit einhalten, dafür Sorge tragen, daß die Strukturausgaben aufrechterhalten bleiben, und die geeigneten Angaben zur Verfügung stellen. Es gibt jedoch keine besonderen Bestimmungen über die Folgen einer Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen. Die Bestimmungen über die Zahlungen, die Kontrollen und die Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung beziehen sich nämlich auf die Entscheidungen über die Beihilfegewährung im Rahmen der einzelnen Interventionsformen (operationelle Programme, Globalzuschüsse oder Großvorhaben), während die Überprüfung der Zusätzlichkeit global auf der Ebene des gemeinschaftlichen Förderkonzepts (GFK) stattzufinden hat(5).

Verfahren für die überprüfung der zusätzlichkeit

7. Die Einzelheiten der Überprüfung der Zusätzlichkeit müssen nach den Verordnungsbestimmungen bei der Ausarbeitung der GFK partnerschaftlich von der Kommission und vom betreffenden Mitgliedstaat vereinbart werden. Diese Einzelheiten, die sich entweder auf eine Wiederholung der Verordnungsbestimmungen oder auf sehr summarische Standardvorschriften beschränken, wurden jedoch nicht immer in den verschiedenen GFK oder Programmplanungsdokumenten (PPD) der Ziele 2 und 5b festgelegt. Bei den Prüfungen in der Kommission und in den Mitgliedstaaten wurde festgestellt, daß die Überprüfungsverfahren in Ermangelung anderer Bestimmungen für eine Überprüfung des Grundsatzes nicht ausreichten.

8. Die Überprüfungsverfahren hätten umsetzbar und auf die institutionellen, administrativen und statistischen Besonderheiten der Mitgliedstaaten abgestimmt sein müssen. Die in den GFK oder PPD festgelegten Verfahren lassen die tatsächlichen, bereits im vorangehenden Zeitraum aufgetretenen methodischen und praktischen Schwierigkeiten außer acht. Manchmal ist angegeben, daß die Methode des vorangehenden Zeitraums anzuwenden ist, obwohl keine Methode festgelegt worden war oder sich die festgelegte Methode als unzulänglich erwiesen hatte. Bei der Ausarbeitung der GFK/PPD wurden von einigen Mitgliedstaaten unvollständige Tabellen oder Zahlenangaben vorgelegt (siehe Ziffern 29 - 30).

9. Zu den Überprüfungsverfahren gehört die Verpflichtung, der Kommission in regelmäßigen Zeitabständen für sämtliche betroffenen Regionen und Gebiete globale Finanztabellen mit den endgültigen oder vorläufigen Ausgaben der letzten Jahre und Schätzungen und Voranschlägen für die verbleibenden Jahre zu übermitteln. Eine solche Tabelle ist schwer überprüfbar, denn einerseits läßt sich nicht angemessen erkennen, wie sich die Angaben auf die Regionen und Ausgabenkategorien verteilen, und andererseits wird nicht zwischen tatsächlich getätigten und vorgesehenen Ausgaben unterschieden.

10. In einigen Fällen sind folgende Verfahren festgelegt(6): "Die Kommission bewertet auf der Grundlage der übermittelten Angaben, ob die Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips gefährdet ist. Die Kommission kann den Mitgliedstaat gegebenenfalls auffordern, ihr innerhalb einer bestimmten Frist die Maßnahmen mitzuteilen, die er bezüglich des nicht kofinanzierten Teils der für Zuschüsse aus den Strukturfonds in Frage kommenden Ausgaben zu treffen beabsichtigt, bevor die Kommission nach den in den Verordnungen vorgesehenen Verfahren die angemessenen Entscheidungen über den kofinanzierten Teil trifft." In den Verordnungen sind jedoch keine Verfahren vorgesehen, die es der Kommission ermöglichen, die "angemessenen Entscheidungen" zu treffen. Im übrigen sind Art und Inhalt dieser etwaigen Entscheidungen in Ermangelung einer genauen Rechtsgrundlage nicht festgelegt. Dies führte dazu, daß diese Bestimmung niemals angewandt wurde.

11. Die Übermittlung der für die Begleitung des Zusätzlichkeitsprinzips erforderlichen Angaben erfolgte selten innerhalb der in den GFK/PPD vorgesehenen Fristen und fand bei einigen Mitgliedstaaten und Zielen überhaupt nicht statt (siehe Ziffern 32 - 35). Insbesondere bei den Zielen 2 und 5b machten einige Mitgliedstaaten geltend, daß die Überprüfungsverfahren keinen genauen Zeitplan für die Übermittlung der Angaben vorsähen.

Durchführung bei der Kommission

Aufteilung der Überprüfungskompetenzen

12. Innerhalb der Kommission sind die Zuständigkeiten für die Begleitung und Kontrolle der Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips offenbar nicht genau oder förmlich genug festgelegt. Vier Generaldirektionen (II, V, VI und XVI) und mehrere Dienststellen innerhalb dieser Direktionen sind mit dem Thema Zusätzlichkeit befaßt. Abgesehen von einem Schreiben des Generalsekretärs vom 6. August 1990, in dem die Mitgliedstaaten darauf hingewiesen werden, daß die Tabellen den federführenden Generaldirektionen mit Kopie an die GD II (Wirtschaft und Finanzen) zu übermitteln sind, wird in keinem Kommissionsdokument eine klare Aufteilung der Zuständigkeiten auf die einzelnen Dienststellen vorgenommen.

13. Die für die einzelnen Ziele federführenden Stellen sind für die Verwaltung verantwortlich, während die GD II aufgrund ihrer Zuständigkeiten im wirtschaftlichen Bereich eine beratende Funktion ausübt. Nach dem vorgesehenen Verfahren müssen die federführenden Generaldirektionen die von den Mitgliedstaaten übermittelten Aufstellungen an die GD II weiterleiten. Diese hat die Unterlagen zu untersuchen und den zuständigen Generaldirektionen ihre Analysen vorzulegen. Die Wirksamkeit dieses Verfahrens ist beschränkt, denn wenn die GD II Analysen erstellt, Vorschläge macht, die Änderung bestimmter Beschlüsse verlangt oder zusätzliche Informationen anfordert, hat dies nicht immer die entsprechenden Auswirkungen, da sie sich, formal gesehen, nicht an die Mitgliedstaaten wendet und nicht unmittelbar reagiert. Auf der Grundlage der von der GD V beschlossenen Methodik wurde die GD II für den Zeitraum 1994 - 1999 nicht an der Überprüfung der Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 beteiligt. Diese Methodik beruhte auf Stichproben; dabei werden die Ziel-1-Regionen berücksichtigt, bei denen die Zusätzlichkeit im Rahmen der GFK dieses Ziels überprüft wird.

Koordinierung

14. In der GD VI (Landwirtschaft) gibt es nur wenige Regelungen zur Überprüfung der Zusätzlichkeit. Da die GD VI nicht die für die Erfuellung dieser Aufgabe erforderlichen fachlichen Kompetenzen besitzt, ist sie der Auffassung, daß die Überprüfung der Zusätzlichkeit Aufgabe der GD II ist. Für mehrere Mitgliedstaaten konnte die GD VI keine Unterlagen über die Überprüfung der Zusätzlichkeit vorlegen.

15. In der GD XVI (Regionalpolitik und Kohäsion) ist eine horizontale Dienststelle mit der Begleitung des Zusätzlichkeitsprinzips beauftragt. In fachlicher Hinsicht stützt sie sich auf die von der GD II durchgeführten Arbeiten. Diese Dienststelle wird jedoch nicht immer über die Kontakte zwischen den geographischen Einheiten und den Mitgliedstaaten informiert. Durch diese mangelnde Koordinierung zwischen der horizontalen Dienststelle, den geographischen Einheiten und der GD II verstreuen sich die Unterlagen auf mehrere Referate und es entsteht den Mitgliedstaaten eine Vielzahl von Gesprächspartnern. Dies erschwert die Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten und die Gewinnung eines Gesamtüberblicks.

16. In der GD V (Beschäftigung, Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten) ist die Lage trotz der 1996 vom Hof durchgeführten Prüfungen zu den Zielen 3 und 4 des Europäischen Sozialfonds (ESF)(7) immer noch unzulänglich. Die Ergebnisse der von der Einheit "Rechnungsprüfung und Kontrolle" des Finanzreferats der GD V durchgeführten Prüfung in bezug auf die Einhaltung der Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 im Zeitraum 1990 - 1993 waren sehr enttäuschend: In bezug auf sieben Mitgliedstaaten (B, EL, E, IRL, I, NL und UK) konnte die Prüfung nicht abgeschlossen werden, doch wurden keine Maßnahmen zur Berichtigung dieser Lage getroffen (siehe Ziffer 28). Wenn die geographischen Einheiten Angaben über den Zeitraum 1994 - 1999 erhielten, wurden diese kaum analysiert.

17. Unter diesen Umständen traten in sämtlichen betroffenen Generaldirektionen schwerwiegende Koordinierungsmängel auf. Da die Unterlagen sehr unvollständig und auf mehrere Stellen verstreut sind, ist es für die mittelbewirtschaftenden Stellen sehr schwierig, die Lage zu überblicken. Die interdirektionalen Gespräche und die Besprechungen mit den Mitgliedstaaten hatten oft informellen Charakter, und die Ergebnisse wurden nicht in den Akten verzeichnet. Einige Dienststellen der Kommission forderten bei den Mitgliedstaaten Informationen an, die anderen Kommissionsdienststellen bereits vorlagen, aber wohl nicht in Umlauf gebracht worden waren. Um solche Fälle zu vermeiden, hat ein Mitgliedstaat beschlossen, die Informationen allen potentiell mit der Angelegenheit befaßten Beamten per Post und per E-Mail zu übermitteln.

Suspensivklauseln

18. Die Verwaltung der Suspensivklauseln verdeutlicht die Folgen dieser Koordinierungsmängel. Aufgrund dieser Klauseln werden die Zahlungen nach dem ersten automatischen Vorschuß ausgesetzt, wenn der Mitgliedstaat nicht die geeigneten Angaben vorlegt, die eine Ex-ante-Überprüfung der Zusätzlichkeit ermöglichen. Sie wurden von der Kommission als Druckmittel in die Entscheidungen über die Zuschußgewährung aufgenommen. Es handelt sich nicht um eine Anwendung des Artikels 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, in dem die Aussetzung der Zahlungen geregelt ist, sondern um ein Verfahren, bei dem weder die Modalitäten der Einsetzung und Anwendung der Klauseln noch die entsprechenden Kriterien festgelegt sind. So wurden diese Klauseln bei den Zielen 2 und 5b, nicht aber bei den anderen Zielen eingesetzt, obwohl hier ebenfalls Faktoren vorhanden waren, die ihre Aufnahme gegebenenfalls gerechtfertigt hätten. Bei einigen Mitgliedstaaten wurden diese Klauseln in einige regionale PPD eingesetzt, obwohl die Zusätzlichkeit auf der Ebene sämtlicher unter ein Ziel fallender Regionen gemessen werden muß. Die Kommission gab zur Rechtfertigung dieser Praxis an, damit solle die Bestrafung derjenigen Regionen vermieden werden, die die notwendigen Angaben vorgelegt hätten. Dies führte jedoch zu einer ungleichen Behandlung der verschiedenen Mitgliedstaaten.

19. In vielen Mitgliedstaaten wurde die Überprüfung der Zusätzlichkeit im Rahmen der Ziele 2 und 5b anhand identischer Methoden und Quellen von denselben Dienststellen durchgeführt. Suspensivklauseln wurden jedoch nur im Rahmen des einen oder des anderen Ziels eingesetzt. Dies läßt sich allein mit rein formalen Aspekten erklären sowie damit, daß es sich um unterschiedliche federführende Generaldirektionen und Gesprächspartner in den Mitgliedstaaten handelt.

20. Zur Aufhebung dieser Klauseln wurden nicht immer förmliche Verfahren angewandt. In einem einzigen Fall wurde der betroffene Mitgliedstaat durch ein Schreiben des zuständigen Kommissionsmitglieds, dem die geänderten Verfahren für die Überprüfung und die entsprechenden Tabellen beilagen, von dieser Entscheidung unterrichtet. In anderen Fällen wurde die Aufhebung der Klausel in einem Schreiben des Generaldirektors mitgeteilt. Manchmal fand keine schriftliche Mitteilung statt.

21. Da bei der Gewährung eines Multifondszuschusses nur eine einzige Entscheidung ergeht, beziehen sich die Suspensivklauseln natürlich auf alle Fonds. Wegen der mangelnden Koordinierung und der unzulänglichen Begleitung und Finanzkontrolle der betreffenden Fälle wurden jedoch rund 140 Mio ECU vor Aufhebung der Suspensivklauseln ausgezahlt. Diese Zahlungen betreffen den EFRE (4,3 Mio ECU), den EAGFL-Ausrichtung (2,7 Mio ECU) und den ESF (133,5 Mio ECU) für die Ziele 2 (42,4 Mio ECU für den Zeitraum 1994 - 1996 und 87,8 Mio ECU für den Zeitraum 1997 - 1999) und 5b (10,3 Mio ECU). Es handelt sich hauptsächlich um Fälle, die unter die Verantwortung der GD V fallen. Diese hätte die Suspensivklauseln daher begleiten müssen, obwohl sie bei diesen Zielen nicht federführend ist. Trotz vorhandener Suspensivklauseln wurde allen von den betroffenen Mitgliedstaaten eingereichten zulässigen Anträgen auf ESF-Zahlungen stattgegeben - ein Zeichen für die Unzulänglichkeit der angewandten Kontrollverfahren.

Verfahren

22. Im allgemeinen teilt die Kommission den betroffenen nationalen Behörden nicht mit, zu welchen Ergebnissen sie bei ihren Analysen der von den Mitgliedstaaten übermittelten Unterlagen gelangt ist. In diesem Zusammenhang ist keinerlei Verfahren vorgesehen. Hält die Kommission die Angaben für nicht ausreichend, fordert sie manchmal bei dem betreffenden Mitgliedstaat zusätzliche Angaben an. Hält sie die Angaben für ausreichend, wird der Mitgliedstaat nicht immer darüber informiert. Sehr oft haben die nationalen Behörden keine Kenntnis über den Stand eines Dossiers, das für sie mit viel Arbeit verbunden war(8). Andererseits bedeutet eine fehlende Reaktion der Kommission nicht unbedingt, daß sie die Angaben für korrekt hält. In manchen Fällen unterbleibt eine Reaktion einfach deshalb, weil bei der Kommission keine Analyse vorgenommen wurde. Das Fehlen eines Begleitausschusses auf nationaler Ebene - bei Verwaltung der Strukturfonds über regionale PPD und nicht über ein GFK - erschwerte die Kontakte zwischen Kommission und Mitgliedstaaten. Dies ist bei Ziel 1 in Frankreich und im Vereinigten Königreich, bei Ziel 2 in allen Mitgliedstaaten außer Spanien und bei Ziel 5b in allen Mitgliedstaaten der Fall.

Stand der arbeiten ZUR überprüfung der zusätzlichkeit

Einleitung

23. Die Kommission hat nur sehr wenige Informationen über den Stand der Arbeiten zur Überprüfung der Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips verteilt. Diese Informationen beschränken sich auf eine Mitteilung an den Beratenden Ausschuß für regionale Entwicklung und Umstellung(9), einen einzigen Jahresbericht über die Zusätzlichkeit 1990 - 1993, der sich auf die Ziele 3 und 4 bezieht(10), und einige Absätze in den Jahresberichten über die Strukturfonds. Letztere sind oft sehr summarisch und enthalten manchmal unrichtige Angaben. So heißt es zum Beispiel im Jahresbericht 1995(11): "Allein bei Ziel 5b kann schon 1995 festgestellt werden, daß die Zusätzlichkeit in allen Mitgliedstaaten eingehalten wurde." Die meisten Mitgliedstaaten haben jedoch in bezug auf dieses Ziel keinerlei Ex-post-Überprüfungsmaßnahmen getroffen, was im übrigen von der Kommission auch nicht verlangt wurde(12).

Zeitraum 1989 - 1993

24. Die Arbeiten zur Ex-post-Überprüfung der Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips im Zeitraum 1989 - 1993 wurden in einigen Mitgliedstaaten nicht abgeschlossen. Da die Zusammenstellung der Angaben, ihre Behandlung, ihre Übermittlung und ihre Analyse durch die Kommission, die Gespräche und die Briefwechsel sehr lange Zeit in Anspruch nahmen, verloren die Mitgliedstaaten und die Kommission allmählich das Interesse an diesem verordnungsrechtlich vorgeschriebenen Verfahren. Im übrigen ist der Stand für die einzelnen Mitgliedstaaten und Ziele wegen der mangelnden förmlichen Bestätigung und Verbreitung der Ergebnisse nicht bekannt.

25. In bezug auf Ziel 1 haben zwei (F und UK) der sieben betroffenen Mitgliedstaaten (EL, E, F, IRL, I, P und UK) die Ex-post-Überprüfung noch nicht einmal begonnen. Die von den anderen Mitgliedstaaten (in einigen Fällen sehr spät - Italien 1997) vorgelegten Angaben und Ergebnisse wurden von der Kommission angenommen, allerdings nicht ohne Schwierigkeiten und manchmal mit Vorbehalten (EL). In Deutschland wurde wegen der besonderen Umstände der neuen Länder für den Zeitraum 1991 - 1993 keine Überprüfung vorgenommen.

26. In bezug auf Ziel 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL und UK) ist die Lage ungewisser. Drei Mitgliedstaaten haben die Angaben nicht übermittelt (F, L und UK), und bei drei weiteren waren die Angaben unzulänglich (B, DK, D). Die italienischen Behörden übermittelten die Angaben für 1988 erst im Mai 1999.

27. Die Kommission hat keinerlei konkrete Schritte zur Ex-post-Überprüfung der Einhaltung der Zusätzlichkeit im Rahmen von Ziel 5b unternommen. Die einzigen Analysen betreffen die Berechnung der Bezugsgrundlagen für den Zeitraum 1994 - 1999. Lediglich ein Mitgliedstaat (E) hat der Kommission aus eigener Initiative endgültige Angaben übermittelt, jedoch keine Antwort erhalten.

28. In bezug auf die Ziele 3 und 4 verteilte die Kommission 1995 einen Bericht(13). Er enthält die Ergebnisse einer von der Kommission durchgeführten Prüfung, die auf den meist unzulänglichen Angaben der Mitgliedstaaten basiert(14). Die Analyse bezieht sich auf die zwölf Mitgliedstaaten, obwohl die Zusätzlichkeit bei den unter Ziel 1 fallenden Mitgliedstaaten im Rahmen des für dieses Ziel erstellten GFK überprüft wird. Die Kommission gelangte zu der Schlußfolgerung, daß die Zusätzlichkeit bei vier Mitgliedstaaten (D, F, L und P) eingehalten wurde, daß sie bei drei weiteren Mitgliedstaaten (DK, I und NL) nicht in gleichem Maße gesichert war und daß sie bei den fünf übrigen Mitgliedstaaten (B, EL, E, IRL und UK) überhaupt nicht nachgewiesen werden konnte. Diese Lage ist noch nicht weiter überprüft worden, d. h. die Überprüfung der Zusätzlichkeit ist noch nicht beendet.

Zeitraum 1994 - 1999

29. Am Anfang des Zeitraums 1994 - 1999 wurden in den meisten GFK/PPD die ersten mehr oder weniger detaillierten Ergebnisse der Ex-ante-Überprüfungen vorgelegt. Oft übermittelten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Angaben erst wenige Tage vor Genehmigung der GFK/PPD oder erst nach der Genehmigung. Die Ex-ante-Überprüfung des Ziels 21994 - 1996 für Luxemburg fand beispielsweise erst im Sommer 1998 statt.

30. Die Kommission nahm die Ex-ante-Analysen auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Tabellen vor. Diese Tabellen entstehen im allgemeinen durch Aggregation einer Vielzahl regionaler, sektoraler und anderer Angaben. Ihre Plausibilität kann nur angemessen bewertet werden, wenn die für ihre Erstellung verwendeten Quellen und Ansätze bekannt sind, was selten der Fall ist. In Ermangelung von Methoden und Instrumenten zur Analyse der Stichhaltigkeit der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Ergebnisse bleibt der Kommission nichts anderes übrig, als die Schlußfolgerungen der nationalen Behörden zu akzeptieren.

31. Die Tabellen 1 und 2 zeigen den Jahresdurchschnitt der in den GFK/PPD ausgewiesenen entwicklungsbezogenen Ausgaben in den Ziel-1-Regionen. Die diesen Tabellen zu entnehmenden extremen Unterschiede könnten in einigen Fällen auf Qualität und Quantität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben zurückzuführen sein. Beispielsweise werden gemäß den Angaben der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 1994 - 199939,7 % der öffentlichen Ausgaben für die Entwicklung der französischen Ziel-1-Regionen in Höhe von 919,9 Mio ECU von den Strukturfonds übernommen, während sich dieser Anteil bei den deutschen Regionen auf 4,5 % von 50646 Mio ECU beläuft. Wie sich herausstellte, führen die von diesen Mitgliedstaaten angewandten Methoden zu einer Unterbewertung der Ausgaben für die Regionalentwicklung in Frankreich und zu einer Überbewertung in Deutschland. Wegen der Uneinheitlichkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben und ihrer unterschiedlichen sozioökonomischen Lage sowie ihrer entsprechenden Prioritäten lassen sich jedoch anhand solcher Vergleiche kaum Schlußfolgerungen ziehen.

32. Die laufenden Überprüfungen wurden für die einzelnen Ziele unterschiedlich vorgenommen. Für die Ziele 1 und 6 haben alle Mitgliedstaaten außer Frankreich ihre Ausgabentabellen aktualisiert, wenn auch mit erheblichen Verzögerungen.

33. Für das Ziel 21994 - 1996 fanden die laufenden Überprüfungen erst bei den Ex-ante-Überprüfungen des Zeitraums 1997 - 1999 statt. Die Übertragungen von Zuschüssen von einem Zeitraum auf den anderen, die Überschneidung der Zeiträume und ihre relativ kurze Dauer werfen erhebliche Probleme auf, die noch nicht gelöst sind. Es ist fraglich, ob für 1994 - 1996 und 1997 - 1999 zwei getrennte Ex-post-Überprüfungen durchgeführt werden können, und einige Mitgliedstaaten haben die Absicht, lediglich eine Überprüfung vorzunehmen. Dadurch könnte bis zu den notwendigen methodischen Überlegungen zum Kern des Problems Zeit gewonnen werden.

34. Im Hinblick auf die Ziele 3 und 4 wurde bei den Prüfungen in den mittelbewirtschaftenden Stellen der GD V eine mangelhafte Begleitung der in den PPD festgesetzten Zeitpläne für die Übermittlung der Angaben festgestellt. Mehrere Mitgliedstaaten hatten keinerlei Angaben vorgelegt. Infolge dieser Prüfungen hat die Kommission einige Mitgliedstaaten an ihre Verpflichtung zur Durchführung der vorgesehenen laufenden Überprüfungen erinnert.

35. In vier Mitgliedstaaten (B, DK, F und L) wurden die laufenden Überprüfungen zu Ziel 5b nicht durchgeführt. Die italienischen Behörden nahmen diese Überprüfungen erst Ende 1998 vor. Die Überprüfung der Zusätzlichkeit bei Ziel 5a wirft besondere Probleme auf, da sich seine Durchführungsmodalitäten von denen der anderen Ziele unterscheiden. Insbesondere erfolgt die Gemeinschaftsfinanzierung der in den Verordnungen (EWG) Nr. 2328/91(15) und (EG) Nr. 950/97(16) vorgesehenen Maßnahmen über die Erstattung der getätigten Ausgaben und nicht über die Durchführung eines PPD. Die Kommission hat erst 1995 begonnen, mit den Mitgliedstaaten die Einzelheiten der Überprüfung der Zusätzlichkeit bei diesem Ziel zu diskutieren. Diese Diskussionen haben noch nicht zur Erstellung einer den Merkmalen dieses Ziels angepaßten Methodik geführt.

36. Die Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips im Zeitraum 1994 - 1999 ist bei einigen Mitgliedstaaten ungewiß. Zwei Mitgliedstaaten (D und E) hatten bereits bei der Annahme ihrer jeweiligen GFK mitgeteilt, sie könnten eine Aufrechterhaltung ihrer Strukturausgaben auf dem Niveau des vorangehenden Programmplanungszeitraums aufgrund der in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 (siehe Ziffer 4) vorgesehen Umstände, die eine Abweichung vom Zusätzlichkeitsprinzip erlauben, nicht gewährleisten. Für den Fall, daß das Ausgabenniveau letztendlich in einem oder mehreren Mitgliedstaaten nicht aufrechterhalten wird, werden diese dazu neigen, die in der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen geltend zu machen.

Tabelle 1

Bei den im Rahmen der GFK oder PPD durchgeführten Ex-ante-Überprüfungen ermittelte entwicklungsbezogene Ausgaben in den Ziel-1-Regionen

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Tabelle 2

Bei den im Rahmen der GFK und PPD durchgeführten Ex-ante-Überprüfungen ermittelte entwicklungsbezogene Ausgaben in den Ziel-1-Regionen

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37. Der Zeitraum 1994 - 1999 stand im Zeichen allgemeiner Bemühungen um Verringerung der Haushaltsdefizite. Tabelle 3 zeigt die Entwicklung der öffentlichen Bruttoanlageinvestitionen, die einen guten Indikator für die Entwicklung der öffentlichen Investitionsausgaben darstellt. Diese sind in den meisten Mitgliedstaaten erheblich zurückgegangen und sanken insgesamt von 3 % des BIP in den Jahren 1991 und 1992 auf 2,7 % im Jahre 1994 und 2,1 % im Jahre 1998. Teilweise ist dies auf Privatisierungen, z. B. in den Bereichen Verkehr, Energieversorgung und Telekommunikation, zurückzuführen. Es ist festzustellen, daß die Ausgaben für die Berechnungen zur Überprüfung der Zusätzlichkeit in absoluten Zahlen gemessen werden, die Entwicklung des Wirtschaftswachstums also nicht berücksichtigt wird.

38. Die Entwicklung der Ausgaben für aktive Beschäftigungsmaßnahmen könnte insbesondere im Rahmen der Überprüfung der Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 als Indikator verwendet werden. Für den Zeitraum 2000 - 2006 werden die Überprüfungen im Rahmen der neu definierten Ziele 2 und 3 auf der Grundlage dieser Ausgaben vorgenommen werden. In der Kommission sind jedoch wenig statistische Angaben verfügbar, so daß sie auf die von der OECD veröffentlichten Angaben zurückgreift. Zur Verbesserung der Qualität, Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der Informationen über die Beschäftigungspolitik beabsichtigt die Kommission die Einrichtung einer Datenbank, die im Laufe des Jahres 2000 funktionsfähig sein soll. Im übrigen ist die Entwicklung der Ausgaben für aktive Beschäftigungsmaßnahmen stark von der Arbeitslosenquote abhängig. Einerseits kann eine erhebliche Verringerung der Arbeitslosigkeit zu einem starken Rückgang der für aktive Beschäftigungsmaßnahmen bestimmten Ausgaben führen, wie dies zum Beispiel im Rahmen der Ziele 3 und 4 in Finnland festgestellt wurde. Andererseits kann aber auch ein Anstieg der Arbeitslosenquote zu einer Verringerung der für aktive Maßnahmen getätigten Ausgaben führen, da diese durch passive Maßnahmen ersetzt werden, wie beispielsweise in den neuen deutschen Ländern.

Festgestellte schwierigkeiten und ihre ursachen

Einleitung

39. Bei der Prüfung der Kommissionsakten, den Prüfungen an Ort und Stelle und der Analyse der Antworten auf die Fragebögen wurde eine ganze Reihe von methodischen Schwierigkeiten festgestellt, für die es mehrere Ursachen gibt: fehlende Entwicklung von Konzepten zur Durchsetzung des Grundsatzes, durch die ein präziser und allen Beteiligten genau bekannter methodischer Rahmen vorgegeben würde; Überprüfungsverfahren, die nicht den jeweiligen Umständen der einzelnen Mitgliedstaaten und den verfügbaren Informationen angepaßt wurden; übereilt durchgeführte Ex-ante-Überprüfungen und fehlende kritische Untersuchung der bei der Programmgeneration 1989 - 1993 aufgetretenen Probleme. Im übrigen werden die Angaben zur Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips insbesondere bei den Zielen 2 und 5b aus zahlreichen uneinheitlichen Quellen zusammengestellt, die nicht immer zuverlässig und auf dem neuesten Stand sind. Dadurch kommen zu viele Schätzungen und Hypothesen ins Spiel. Die festgestellten Schwierigkeiten verdeutlichen die Notwendigkeit einer Klarstellung, besseren Durchführbarkeit und Vereinfachung der Arbeiten zur Überprüfung der Zusätzlichkeit.

Tabelle 3

Öffentliche Investitionsausgaben (Bruttoanlageinvestitionen des Gesamtstaats in % des BIP)

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Zu berücksichtigende Ausgaben und Zusammenfassung der Angaben

40. Die Bestimmung der zu berücksichtigenden öffentlichen Strukturausgaben oder Ausgaben gleicher Art ist nicht einfach. Es muß sich um Ausgaben handeln, die von ihrer Art und Zweckbestimmung her für eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds in Frage kommen, einschließlich der Ausgaben, bei denen eine solche Kofinanzierung nicht stattgefunden hat(17). Folglich müssen theoretisch sämtliche Ausgaben ermittelt werden, die im Rahmen des jeweiligen Ziels potentiell zuschußfähig sind(18).

41. In der Praxis gleichen einige der vorgelegten Tabellen eher einem Versuch, die Fähigkeit zur Ausgabe des Gemeinschaftszuschusses oder den Sachverhalt der Kofinanzierung nachzuweisen, als einer Überprüfung der Zusätzlichkeit. Manchmal sind die bei der Ex-ante-Überprüfung der Zusätzlichkeit berücksichtigten Ausgaben im großen und ganzen identisch mit dem Finanzierungsplan des PPD. Im Rahmen der Ziele 3 und 4 werden in mehreren Ländern lediglich die kofinanzierten Ausgaben analysiert.

42. Im übrigen handelt es sich bei den zu berücksichtigenden Ausgaben um die Ausgaben der nationalen, regionalen und lokalen Behörden, die Ausgaben öffentlicher oder halböffentlicher Stellen mit öffentlichem Auftrag oder gegebenenfalls die Ausgaben privater Unternehmen.

43. Kein Mitgliedstaat war in der Lage, sämtliche Ausgaben dieser Behörden, Stellen oder Unternehmen zu erfassen. Die Ausgaben der betroffenen privaten Unternehmen(19) werden trotz ihrer wachsenden Bedeutung im Zusammenhang mit den Strukturfondsfinanzierungen und den Infrastrukturinvestitionen nur sehr selten berücksichtigt. Die Berücksichtigung der Ausgaben der öffentlichen Stellen und Unternehmen erfolgt in sehr unterschiedlichem Maße. In einigen Fällen wurden sie völlig außer acht gelassen, während in anderen Fällen erhebliche Anstrengungen zu ihrer Ermittlung und Bewertung unternommen wurden.

44. Hinsichtlich der Behörden bereitete es den meisten Mitgliedstaaten Schwierigkeiten, vollständige Angaben über die auf lokaler Ebene getätigten Ausgaben zu erlangen. In mehreren Fällen wurden diese Ausgaben trotz ihres Umfangs überhaupt nicht berücksichtigt. Manchmal wurden lediglich die auf zentraler oder regionaler Ebene getätigten Ausgaben erfaßt. Bei den Zielen 3 und 4 betrachten viele Mitgliedstaaten lediglich die Ausgaben der Zentralregierung.

45. Die Ermittlung der zu analysierenden Ausgabenrubriken wirft ebenfalls Probleme auf. Für Ziel 1 hatte die Kommission 1993 eine Reihe funktioneller Ausgabenkategorien auf der Grundlage der statistischen Klassifikation der Vereinten Nationen (Klassifikation der Ausgaben des Staates nach dem Verwendungszweck, COFOG) vorgeschlagen. Die Mitgliedstaaten stützen sich bei der Ausarbeitung der Angaben über die Zusätzlichkeit jedoch ausnahmslos nicht auf die verfügbaren Statistiken, sondern auf die Haushaltsangaben, die anders klassifiziert werden. Die Ermittlung der einschlägigen Ausgaben ist mühsam und muß von Fall zu Fall erfolgen.

46. Beim Vergleich der Haushaltsausgaben des Zentralstaates mit denen der Regionen und anderen Körperschaften ergibt sich, daß dieselben Ausgaben mehrmals verbucht sein können, insbesondere Zuschüsse oder Überweisungen zwischen Behörden. Eine doppelte Berücksichtigung ließe sich nur mit Hilfe einer konsolidierten Haushaltsrechnung für die Behörden vermeiden(20).

47. Bei den Zielen 2 und 5b sind die gewählten Ausgabenrubriken in einigen Fällen identisch, in anderen Fällen ähnlich und bisweilen völlig unterschiedlich. Wegen des regionalen Charakters der Ziele 2 und 5b und des nationalen Charakters der Ziele 3 und 4 werden Ausgaben außerdem häufig doppelt gezählt. Im übrigen werden manchmal Ausgaben, die nicht hätten berücksichtigt werden dürfen, in die Analysen einbezogen. In Deutschland wurden bei Ziel 1 Arbeitslosenunterstützungen als Strukturinterventionen ausgewiesen.

48. Es ist nahezu unmöglich, sämtliche betroffenen Ausgaben zu erfassen(21). Daher haben alle Mitgliedstaaten Vereinfachungen vorgenommen. Diese beruhen jedoch nicht immer auf wirtschaftlichen Prinzipien, sondern auf der Verfügbarkeit der Angaben. Dadurch ist kein kohärenter Ansatz gewährleistet.

49. Die französischen Behörden berücksichtigten beispielsweise lediglich die Ausgaben in den zwischen Staat und Regionen vereinbarten Entwicklungsplänen (contrats de plan). Sie hatten sich in den Ziel-1-PPD verpflichtet, der Kommission vor dem 31. Dezember 1994 eine neue indikative Finanztabelle mit einer Schätzung sämtlicher öffentlichen Ausgaben vorzulegen, die für eine Finanzierung aus den Strukturfonds in Betracht kommen. Die Schätzung sollte auf signifikanten Informationen beruhen, die den größten Teil der einschlägigen Ausgaben in den Fördergebieten abdecken sollten. Auf dieser Grundlage sollte die Zusätzlichkeit überprüft werden. Die Tabelle wurde jedoch noch nicht übermittelt.

50. Bei den Zielen 3 und 4 hatte die Kommission bereits festgestellt, daß es schwierig oder gar unmöglich sei, sämtliche Ausgaben im Interventionsbereich des ESF zu bestimmen(22). Daher beschloß sie, sich für den Zeitraum 1994 - 1999 auf eine repräsentative Stichprobe von Einrichtungen zu stützen. Da es für die gewählten grundlegenden Annahmen jedoch keine Bestätigung gibt, läßt sich die Einhaltung der Zusätzlichkeit mit diesem Ansatz nicht korrekt überprüfen, denn es werden uneinheitliche Faktoren miteinander verglichen. Bei den Interventionen im Bereich der Ziele 3 und 4 treten nämlich besonders starke Schwankungen auf, die insbesondere konjunkturell bedingt sind. Sie blieben in den beiden verglichenen Zeiträumen nicht stabil. Im übrigen erhält man durch die Auswahl der Einrichtungen unter den größten Empfängern von Sozialfondsmitteln Ergebnisse, die sich eher für eine Überprüfung der Kofinanzierung als für eine Überprüfung der Zusätzlichkeit eignen.

Überschneidung der Zeiträume

51. Eine weitere Hauptschwierigkeit ist die Überschneidung der Zeiträume. Bei der Überprüfung der Zusätzlichkeit muß nämlich ein Vergleich zwischen der Ausgabenentwicklung während des Programmplanungszeitraums und der Entwicklung in einem Bezugszeitraum vorgenommen werden. Der tatsächliche Programmplanungszeitraum deckt sich jedoch nicht unbedingt mit den berücksichtigten Kalenderjahren. Zu den etwaigen Verlängerungen des Zeitraums für die Mittelbindungen kommt eine mindestens zweijährige Verlängerung des Zahlungszeitraums hinzu, wodurch sich stets mindestens zwei gleichzeitige Durchführungszeiträume ergeben.

52. Damit die Zahlungen dem Programmplanungszeitraum zugeordnet werden können, zu dem sie gehören, müssen mindestens zwei zusätzliche Jahre abgewartet und außerdem noch zahlreiche Anpassungen vorgenommen werden, um die nach den betrachteten Kalenderjahren getätigten Ausgaben zu Lasten des entsprechenden GFK zu verbuchen. Diese Methode könnte bei den kofinanzierten Ausgaben angewandt werden; das Problem der nicht kofinanzierten Ausgaben, die ebenfalls berücksichtigt werden müssen, wäre damit aber nicht gelöst.

53. Die andere Möglichkeit besteht darin, unabhängig vom jeweiligen GFK nur die während der betrachteten Kalenderjahre getätigten Ausgaben zu berücksichtigen. Dieser pragmatische Ansatz entfernt sich von der für die Strukturfonds vorgesehenen Funktionsweise. Er wurde 1996 von der Kommission angewandt, nachdem einige Mitgliedstaaten den ersten Ansatz befolgt hatten.

54. Bei den Ex-ante-Überprüfungen für den Zeitraum 1994 - 1999 und der Erstellung der Tabellen in den entsprechenden GFK/PPD wurde jedoch davon ausgegangen, daß sämtliche Mittel innerhalb dieses Zeitraums endgültig ausgezahlt würden. Diese Annahme war angesichts der finanziellen Durchführungsbestimmungen für die Fonds unrealistisch. Die Ex-ante-Überprüfungen der Zusätzlichkeit wurden also auf einer nicht sehr schlüssigen Grundlage vorgenommen. Es ist festzustellen, daß zahlreiche Interventionen des Zeitraums 1989 - 1993 noch nicht abgeschlossen sind, daß es im Zeitraum 1994 - 1996 bei Ziel 2 zu Verzögerungen kam, aufgrund deren erhebliche Strukturfondsmittel auf den Zeitraum 1997 - 1999 übertragen wurden, und daß die Interventionen des Zeitraums 1994 - 1999 in den meisten Fällen erst ab 2002 abgeschlossen sein werden.

55. Die meisten Mitgliedstaaten analysieren die nationalen Ausgaben auf der Grundlage der Zahlungen. Andere Mitgliedstaaten, so zum Beispiel Frankreich und Belgien, beziehen sich auf die Mittelbindungen - entweder im Stadium der Vorausschätzungen oder im Stadium der Durchführung.

56. Paradoxerweise ist eines der schwächsten Elemente bei der Berechnung der Zusätzlichkeit die Bestimmung der im Rahmen der GFK/PPD getätigten Ausgaben, und zwar sowohl der SF-Ausgaben als auch der nationalen Beteiligungen. Mehrere Mitgliedstaaten beschränken sich darauf, in den verschiedenen Tabellen die in den GFK/PPD ausgewiesenen Finanzierungspläne der Strukturfonds und die entsprechenden nationalen Beteiligungen anzugeben.

57. Die Ex-ante-Überprüfungen und die laufenden Überprüfungen beziehen sich folglich auf unterschiedliche und schwer vergleichbare Angaben. Bei den bereits abgeschlossenen Haushaltsjahren sind Zahlungen noch immer mit Vorausschätzungen oder Mittelbindungen vermischt.

Ausgangspunkt und Vergleichbarkeit der Angaben

58. Ein Schlüsselfaktor bei der Überprüfung der Zusätzlichkeit ist der Ausgangspunkt. Die Entwicklung der Strukturausgaben eines Zeitraums muß nämlich mit der früheren Lage verglichen werden. Für den Zeitraum 1989 - 1993 konnten die Mitgliedstaaten zwischen den Jahren 1987 und 1988 oder dem Durchschnitt dieser beiden Jahre wählen. Es erscheint nicht sehr sinnvoll, dem Mitgliedstaat die Wahl des Bezugszeitraums zu überlassen, wenn die verschiedenen Ergebnisse bereits bekannt sind. In einigen Fällen, z. B. bei Ziel 2 in den Niederlanden und bei den Zielen 3 und 4 in Frankreich, läßt sich je nach Wahl des Bezugszeitraums auf die Einhaltung oder auf die Nichteinhaltung des Grundsatzes schließen.

59. Bei der Generation 1994 - 1999 war der vorangehende Zeitraum Bezugszeitraum. Ausgenommen von dieser Regelung waren die neuen Mitgliedstaaten, die bei der Ex-ante-Überprüfung eine Entscheidung über den Bezugszeitraum treffen konnten. Für Ziel 6 im Zeitraum 1995 - 1999 wählten Schweden und Finnland als Bezugszeiträume die Jahre 1991 - 1992 bzw. das Jahr 1993.

60. Eine erhebliche Schwierigkeit betrifft den Vergleich der Angaben eines Zeitraums mit denen des vorangehenden Zeitraums. Die in einem Zeitraum potentiell zuschußfähigen Ausgaben sind nämlich angesichts der Änderungen der Verordnungsbestimmungen nicht unbedingt identisch mit denen des vorangehenden Zeitraums. Das gleiche gilt für die Förderregionen und Fördergebiete. Für einen zuverlässigen Vergleich müssen die Tabellen an die neue Situation angepaßt werden; beispielsweise müssen die Tabellen für den Zeitraum 1989 - 1993 unter Berücksichtigung der neuen Gebiete und Kategorien zuschußfähiger Ausgaben neu berechnet werden.

61. In einigen Fällen wurden im Rahmen der Neudefinition von Ziel 4 die zu diesem Ziel gehörenden Ausgabenkategorien unter den Angaben für den Zeitraum 1994 - 1999 aufgeführt, während sie beim vorangehenden Zeitraum nicht berücksichtigt wurden. Dadurch ergibt sich eine künstliche Ausgabenerhöhung(23). Dasselbe geschieht oft auch bei einigen Ausgabenkategorien anderer Ziele.

62. Die Privatisierungen gehören zu den spezifischen wirtschaftlichen Bedingungen, denen im Rahmen der Zusätzlichkeit Rechnung getragen werden muß. Es gibt mehrere Überprüfungsbestimmungen, nach denen die nationalen Behörden der Kommission jede Teil- oder Vollprivatisierung mitzuteilen haben, damit von Fall zu Fall partnerschaftlich die Modalitäten der Berücksichtigung festgelegt werden können. Diese Bestimmungen sind nur selten befolgt worden. Im allgemeinen wurden trotz des Umfangs der Privatisierungen wenig konkrete Maßnahmen zur Gewährleistung einheitlicher Vergleichsgrundlagen getroffen. In den meisten Fällen wurden die Überprüfungen in Ermangelung eines genauen methodischen Rahmens fortgesetzt, als ob sich nichts verändert hätte. In anderen Fällen überließ die Kommission den Mitgliedstaaten die Entscheidung, die entsprechenden Ausgaben in den Tabellen für die beiden Zeiträume zu streichen oder beizubehalten. Bei einer rückläufigen Entwicklung dieser Ausgaben lag es im Interesse des Mitgliedstaates, dem die Ergebnisse bereits bekannt waren, die Ausgaben zu streichen. Angesichts der Bedeutung der entsprechenden Rubriken (Telekommunikation, Energie usw.) kann dieser einfache Schritt zu einer erheblichen Änderung des Endergebnisses führen. Es ist ebenfalls festzustellen, daß der private Sektor mehr und mehr Investitionen übernimmt, die herkömmlicherweise vom öffentlichen Sektor finanziert werden(24). Auch dies wurde bei den Vergleichen nicht berücksichtigt.

63. Einige Mitgliedstaaten haben sich in den letzten Jahren nach Kräften um eine Verbesserung der Methoden bemüht, ohne dabei immer Anpassungen in bezug auf die vorangehenden Jahre und insbesondere den Bezugszeitraum vorzunehmen, da dies sehr kompliziert und kostspielig gewesen wäre. Dies erschwert angemessene Vergleiche und machte Hochrechnungen und Schätzungen erforderlich.

Geographische Aufteilung der Ausgaben

64. Zur geographischen Aufteilung der Ausgaben hat die Kommission angesichts der Tatsache, daß ihre fördergebietsbezogene Ermittlung im Rahmen der Ziele 2 und 5b schwierig ist, einen pragmatischen Ansatz akzeptiert. Dabei werden die regionalen oder gar nationalen Ausgaben den betreffenden Gebieten hauptsächlich im Verhältnis zu ihrer Bevölkerung oder ihrer Fläche zugewiesen. Durch diesen Ansatz wird die Zuverlässigkeit der Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips im Rahmen der Ziele 2 und 5b beeinträchtigt.

65. Die Ausgangshypothese besagt, daß sich die Strukturausgaben gleichmäßig auf die förderungswürdigen und die nicht förderungswürdigen Gebiete verteilen. Dies ist eine Vereinfachung, die zwangsläufig zu Überbewertungen oder Unterbewertungen führt; daher kann nicht festgestellt werden, ob in den Fördergebieten nationale Ausgaben durch Strukturfondsausgaben ersetzt werden.

66. Die Schätzungen im Hinblick auf die Verteilung der Ausgaben auf die Fördergebiete führen manchmal zu sehr fragwürdigen Ergebnissen. Bei der in Frankreich angewandten Methode ergeben sich in einigen Kategorien Ausgaben für einzelne Fördergebiete, die über den Ausgaben für die gesamte Region liegen. Im Vereinigten Königreich führt die Aufteilung der Ausgaben für den ländlichen Raum entsprechend dem Anteil der städtischen Bevölkerung dazu, daß die einigen Gebieten zugewiesenen Ausgaben niedriger sind als im PPD selbst vorgesehen. In Italien werden die Ausgaben global entsprechend der zuschußfähigen Bevölkerung des Zeitraums 1994 - 1999 und nicht von Region zu Region aufgeteilt; im übrigen werden sie bei Ziel 5b mit den Ausgaben des Zeitraums 1989 - 1993 verglichen, die auf der Grundlage der in diesem Zeitraum zuschußfähigen - wesentlich kleineren - Bevölkerung berechnet wurden.

67. Verwirrung gab es auch hinsichtlich der Förderregionen und Fördergebiete. In Italien wurden Ausgaben für zwei nicht für eine Förderung im Rahmen von Ziel 2 in Betracht kommende Gebiete, Trient und Bozen, aufgenommen. Bei Ziel 5b im Zeitraum 1994 - 1999 handelte es sich bei den ursprünglich analysierten Regionen um die Förderregionen des vorangehenden Zeitraums.

68. Die Behandlung der Gemeinschaftsinitiativen und anderen Gemeinschaftsaktionen wirft ebenfalls viele Probleme auf. Bei den Ex-ante-Überprüfungen war diese wichtige Frage kein Thema. Nur wenige Mitgliedstaaten, ausgenommen diejenigen, die insgesamt für eine Förderung im Rahmen von Ziel 1 in Betracht kommen, haben die Gemeinschaftsinitiativen berücksichtigt. Zwar ist es nicht leicht, diese Initiativen zu identifizieren und den geographischen Einheiten zuzuordnen, doch haben die meisten Mitgliedstaaten das Problem einfach ignoriert. Infolgedessen werden Interventionen im Rahmen solcher Programme so behandelt, als ob sie vollständig mit nationalen Mitteln finanziert würden. Die Strukturinterventionen des Mitgliedstaats werden dadurch künstlich aufgebläht. Außerdem wurden die Gemeinschaftsinitiativen in zwei Mitgliedstaaten (F und UK) für den Bezugszeitraum (1989 - 1993) ordnungsgemäß berücksichtigt, nicht jedoch für den zu überprüfenden Zeitraum (1994 - 1999), was die Ergebnisse weiter verfälschte.

Schlussfolgerung

69. Das Zusätzlichkeitsprinzip ist zwar ein relativ klarer Grundsatz (die Strukturfondsmittel dürfen nicht an die Stelle der nationalen Ausgaben treten), doch bereitete seine Umsetzung in die Praxis aufgrund der unzulänglichen Entwicklung diesbezüglicher Konzepte und Methoden erhebliche Schwierigkeiten. Im Rahmen der Partnerschaft zwischen Kommission und Mitgliedstaaten wurden keine umsetzbaren Verfahren für die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips erarbeitet. Die Partner müssen das Zusätzlichkeitsprinzip in den Griff bekommen, indem sie angemessene und stabile Methoden entwickeln, die eine Überprüfung ermöglichen. Im übrigen sollte die Kommission Instrumente einsetzen, mit denen sie Kohärenz und Plausibilität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben analysieren kann.

70. Die Mitgliedstaaten sind zwar verordnungsrechtlich verpflichtet, die Strukturausgaben aufrechtzuerhalten und der Kommission die geeigneten finanziellen Angaben zur Verfügung zu stellen, doch sind in diesem Zusammenhang keine Sanktionsmaßnahmen oder andere rechtliche Konsequenzen vorgesehen.

71. Kein Mitgliedstaat erfaßt sämtliche Strukturinterventionen, die in den Förderregionen von den nationalen, regionalen und lokalen Behörden, den Einrichtungen mit öffentlichem Dienstleistungsauftrag und unter bestimmten Bedingungen den öffentlichen und privaten Unternehmen durchgeführt wurden. Eine solche Aufstellung wird allein für die Zwecke der Berechnung der Zusätzlichkeit vorgenommen. Einzelne Mitgliedstaaten haben erhebliche individuelle Anstrengungen unternommen, um alle Interventionen zu erfassen, doch können die Ergebnisse aufgrund des Umfangs dieser Aufgabe nie als zuverlässig betrachtet werden. Das gesamte Verfahren ist im übrigen aufgrund der großen Zahl von Schätzungen und Annahmen schwer überprüfbar.

72. Die Qualität der Überprüfung hängt auch von der Zahl der Förderregionen/-gebiete und von der Zahl der Beteiligten ab. So ist eine Überprüfung in den vollkommen für eine Förderung im Rahmen von Ziel 1 in Betracht kommenden Ländern einfacher zu bewerkstelligen. Wenn die Förderregionen/-gebiete keiner statistischen und administrativen Einteilung entsprechen, führen die vorgenommenen Schätzungen zu künstlichen Ergebnissen.

73. Die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips ist ein isoliertes Verfahren, das weder in die Begleitung noch in die Bewertung eingebunden ist. Die zur Überprüfung des Prinzips von den Mitgliedstaaten und von der Kommission unternommenen Anstrengungen, bei denen oft erhebliche personelle und materielle Ressourcen eingesetzt werden, haben wenig Wert, wenn daraus keine praktischen Konsequenzen gezogen werden können. Im übrigen wird die Wirksamkeit dieser individuellen Anstrengungen durch die Organisations- und Koordinierungsmängel in der Kommission beeinträchtigt.

74. Die Strukturfonds funktionieren nach dem Grundsatz der Programmplanung, was in den für jedes Ziel erstellten unterschiedlichen Plänen (Regionalentwicklungspläne, Pläne zur regionalen und sozialen Umstellung usw.) zum Ausdruck kommt. Wie die festgestellten Schwierigkeiten verdeutlichen, bedarf es für eine gute Programmplanung und eine fundierte Analyse der Entwicklung der Strukturinterventionen intensiverer Bemühungen um die Einsetzung geeigneter Instrumente und - insbesondere auf regionaler Ebene - einer Verbesserung der Haushaltsangaben und statistischen Angaben.

75. Angesichts der festgestellten Schwierigkeiten sollte die Kommission vor Beginn des neuen Programmplanungszeitraums 2000 - 2006 und im Lichte der neuen, am 21. Juni 1999 verabschiedeten Verordnungsbestimmungen über die Strukturfonds(25) im Rahmen der Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten einfachere, konkretere und besser umsetzbare Verfahren für die Überprüfung der Zusätzlichkeit festlegen. Diese sollten bei der Erstellung der GFK und PPD genau in den entsprechenden Durchführungsbestimmungen dargelegt werden, wodurch der Grundsatz der Zusätzlichkeit besser in die Programmplanung eingebunden würde. Die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips sollte auch mit der Begleitung und Bewertung koordiniert werden, und die Überprüfungsverfahren sollten besser an die verfügbaren Haushaltsangaben und statistischen Angaben angepaßt werden. Geschieht dies nicht, können die Ex-ante-Bewertungen der Zusätzlichkeit für die neue Programmgeneration nicht unter guten Bedingungen vorgenommen werden, so daß die Bemühungen der Kommission und der Mitgliedstaaten einmal mehr wenig praktischen Nutzen hätten. Außerdem sollten bei Anwendung finanzieller oder anderer Sanktionen unter Einhaltung der Verordnungsbestimmungen präzise Kriterien zugrunde gelegt werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 9. Dezember 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Der Grundsatz der Zusätzlichkeit ist in Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20), definiert:

""1. Zur Gewährleistung einer tatsächlichen wirtschaftlichen Auswirkung dürfen die Mittel der Strukturfonds und des FIAF, die in jedem Mitgliedstaat für die einzelnen in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 genannten Ziele bestimmt sind, nicht an die Stelle der öffentlichen Strukturausgaben oder Ausgaben gleicher Art des Mitgliedstaats in allen der im Rahmen eines Ziels förderungswürdigen Gebieten treten.

2. Zu diesem Zweck tragen die Kommission und der betreffende Mitgliedstaat bei der Ausarbeitung und der Durchführung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte dafür Sorge, daß der Mitgliedstaat in allen betroffenen Gebieten seine öffentlichen Strukturausgaben oder Ausgaben gleicher Art mindestens in der Höhe des vorangegangenen Programmplanungszeitraums aufrechterhält, wobei allerdings sowohl die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen dieser Finanzierung berücksichtigt werden als auch einige spezifische wirtschaftliche Bedingungen, und zwar Privatisierungen, die im vorausgegangenen Programmplanungszeitraum außergewöhnliche Höhe der öffentlichen Strukturausgaben und die konjunkturelle Entwicklung der einzelnen Volkswirtschaften.

Die Kommission und der Mitgliedstaat vereinbaren bei der Ausarbeitung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte auch die Einzelheiten der Überprüfung der Zusätzlichkeit.

3. Der Mitgliedstaat stellt der Kommission bei der Vorlage der Pläne und in regelmäßigen Zeitabständen bei der Durchführung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte die geeigneten finanziellen Angaben zur Verfügung, damit das Zusätzlichkeitsprinzip überprüft werden kann."

(2) Verordnung über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl. L 73 vom 21.3.1975, S. 1.

(3) Verordnung des Rates vom 19. Juni 1984, ABl. L 169 vom 28.6.1984, S. 1.

(4) KOM(1998) 131 endg. vom 18. März 1998.

(5) Siehe den diesbezüglichen Vermerk des Juristischen Dienstes der Kommission vom 20. Januar 1994.

(6) Beispielsweise die Verfahren in den Ziel-1-GFK und -PPD des Zeitraums 1994 - 1999.

(7) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, ABl. C 348 vom 18.11.1997, Ziffern 7.30 - 7.34.

(8) Beispielsweise waren die spanischen Behörden Anfang 1999 nicht über die Reaktion der Kommission auf die Ex-post-Überprüfungen des Zeitraums 1989 - 1993 für die Ziele 1, 2 und 5b unterrichtet, deren Ergebnisse der Kommission Ende 1995 übermittelt worden waren.

(9) Mitteilung an den Ausschuß über den Stand der Überprüfung der Zusätzlichkeit. Punkt 5 der Tagesordnung der 25. Sitzung vom 18. Oktober 1995.

(10) Jahresbericht über die Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 im Zeitraum 1990 - 1993, GD V/B/1 (Rechnungsprüfung und Kontrolle), 1995.

(11) Siebter Jahresbericht über die Strukturfonds (1995), S. 24 - ISBN 92 - 827 - 8942-X, November 1996.

(12) Die Kommission hatte alle Mitgliedstaaten in einem Schreiben vom 15. Mai 1995 an ihre Verpflichtungen zur Ex-post-Überprüfung erinnert, doch bezog sich dieses Schreiben nur auf die Ziele 1 und 2.

(13) Jahresbericht über die Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 im Zeitraum 1990 - 1993, GD V/B/1 (Rechnungsprüfung und Kontrolle), 1995.

(14) In bezug auf Frankreich fehlten Angaben über die Durchführung der ESF-Finanzierungen in den Jahren 1987 - 1989 und über die Ausgaben von 1993. In bezug auf Italien wurden nur die Angaben über zwei Regionen analysiert. In bezug auf zwei weitere Länder (DK und NL) werden in dem Bericht verschiedene Faktoren dargelegt, die keine zuverlässige Schlußfolgerung ermöglichen.

(15) Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 vom 15. Juli 1991 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, ABl. L 218 vom 6.8.1991, S. 1.

(16) Verordnung (EG) Nr. 950/97 des Rates vom 20. Mai 1997 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, ABl. L 142 vom 2.6.1997, S. 1.

(17) Erklärung zu Artikel 9 im Protokoll der Ratssitzung vom 20. Juli 1993.

(18) Es ist stets eine genaue Unterscheidung zwischen drei Arten von Ausgaben zu treffen: Nach den Verordnungsbestimmungen potentiell zuschußfähige Ausgaben, im Rahmen der angenommenen Interventionsformen für eine Kofinanzierung in Betracht kommende Ausgaben und tatsächlich kofinanzierte Ausgaben.

(19) Insbesondere der Unternehmen, denen ein Auftrag von öffentlichem Interesse übertragen wurde, für den Bedingungen gelten, die ihre Investitionspläne womöglich beeinflussen, oder deren Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds zuschußfähig sind.

(20) Das Nichtvorhandensein einer solchen konsolidierten Haushaltsrechnung ist einer der von den französischen Behörden angeführten Gründe für die Nichtanwendung der von der Kommission vorgeschlagenen Methoden.

(21) Nach einer Schätzung der spanischen Behörden beispielsweise müßten mehr als zwei Milliarden Angaben berücksichtigt werden (Antwort auf den vom Hof vorgelegten Fragebogen).

(22) Jahresbericht über die Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 im Zeitraum 1990 - 1993, GD V/B/1 (Rechnungsprüfung und Kontrolle), 1995.

(23) In Spanien ist den Tabellen zu den Zielen 3 und 4 ein erheblicher Anstieg der nationalen öffentlichen Ausgaben von einem Zeitraum zum anderen zu entnehmen. Dies beruht insbesondere darauf, daß rund 37,5 % der Gesamtausgaben des neuen Zeitraums mit dem für die Ausgaben der vorangehenden Generation angeführten Ergebnis, nämlich Null, verglichen wurden.

(24) Siehe die Mitteilung der Kommission "Öffentliche Investitionen im Rahmen der wirtschaftspolitischen Strategie", KOM(1998) 682 endg. vom 2. Dezember 1998.

(25) Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 1.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Einleitung

Die Kommission begrüßt es, daß der Rechnungshof eine umfassende Prüfung der Zusätzlichkeit durchgeführt hat, die zusammen mit Konzentration, Partnerschaft und Programmplanung zu den vier wichtigsten Grundsätzen der Strukturfonds gehört.

Zusammenfassung der wichtigsten Feststellungen

Zu den Überprüfungsmodalitäten ist zu sagen, daß das Basiskonzept der Zusätzlichkeit eher einfach ist, während seine Umsetzung mehr Schwierigkeiten bereitet. Die Kommission räumt ein, daß das Fehlen von Sanktionen bei Nichteinhaltung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit eine wesentliche Schwachstelle ist, und bedauert, daß die Mitgliedstaaten einen Vorschlag der Kommission für derartige Sanktionen in der neuen Verordnung abgelehnt haben.

Um unverhältnismäßig hohe Verwaltungskosten zu vermeiden, müssen die zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbarten Überprüfungsmodalitäten - innerhalb eines genau festgelegten Rahmens methodischer Mindesterfordernisse - pragmatisch sein, damit akzeptable und gangbare Lösungen erarbeitet werden können, die auf die spezifischen Gegebenheiten der einzelnen Mitgliedstaaten zugeschnitten sind.

Viele der methodischen Schwierigkeiten, die der Rechnungshof in seinem Bericht zu Recht herausgestellt hat, werden durch die neuen Bestimmungen über die Zusätzlichkeit für den nächsten Programmplanungszeitraum weitgehend ausgeräumt. Diese Bestimmungen, einschließlich einer Verringerung der Zahl der Überprüfungen und einer Vereinfachung des Systems in den Ziel-2- und Ziel-3-Regionen, sollen die Anwendung und Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips unter Wahrung der Grundidee der Nicht-Ersetzung der einzelstaatlichen Ausgaben durch eine Gemeinschaftsfinanzierung erleichtern.

Schlußfolgerungen

Zu den wichtigsten Schlußfolgerungen des Hofes hat die Kommission folgendes zu bemerken:

a) Während das Grundkonzept der Zusätzlichkeit verhältnismäßig einfach ist, treten bei seiner tatsächlichen Umsetzung eindeutig einige methodische Schwierigkeiten auf. Die meisten von ihnen sind jedoch durch pragmatische Lösungen innerhalb eines klaren methodischen Rahmens in partnerschaftlicher Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten überwunden worden.

b) Die Kommission räumt ein, daß das Fehlen einer Sanktionsregelung bei Nicht-Einhaltung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit eine wesentliche Schwachstelle ist, und bedauert, daß ihr ursprünglicher Vorschlag in der neuen allgemeinen Strukturfondsverordnung, die Überprüfung der Zusätzlichkeit an die Zuweisung der leistungsgebundenen Reserve zu koppeln, von den Mitgliedstaaten abgelehnt wurde.

c) Durch die vereinfachenden Methoden, die angewandt werden, um unverhältnismäßig hohe Verwaltungskosten zu vermeiden, verringert sich nicht zwangsläufig die Gesamtzuverlässigkeit der Überprüfung der Zusätzlichkeit.

d) und e) Viele Regionen halten die Überprüfung der Zusätzlichkeit für eine äußerst wichtige Informationsquelle und ein politisches Instrument zur Vermeidung von Kürzungen der einzelstaatlichen Ausgaben in den Regionen. Aufgrund der Organisationsstruktur der Kommission sind etliche Dienststellen gezwungen, sich mit verschiedenen Aspekten derselben Angelegenheit zu befassen, eine Situation, die sicher nicht auf die Zusätzlichkeit beschränkt ist. Zur Organisation und Koordinierung möchte die Kommission darauf hinweisen, daß es zwischen den Beamten der verschiedenen Kommissionsdienststellen und zwischen den Beamten der Kommissionsdienststellen und den einzelstaatlichen Behörden im Rahmen der Sitzungen der Begleitausschüsse zu häufigen Kontakten kommt.

f) Die in der neuen Verordnung vorgesehenen Modalitäten für die Überprüfung der Zusätzlichkeit im nächsten Programmplanungszeitraum werden einfacher, konkreter und praxisbezogener sein. Wie in der Vergangenheit werden die Kommissionsdienststellen und die einzelstaatlichen Behörden partnerschaftlich pragmatische, auf die spezifischen Gegebenheiten der Ziele und der Mitgliedstaaten zugeschnittene Lösungen erarbeiten.

Einleitung

4. Mit der allgemeinen Verordnung über die Strukturfonds von 1993 wurden eine klare Definition der Zusätzlichkeit und die von den Mitgliedstaaten einzuhaltenden allgemeinen Vorschriften eingeführt. Ausnahmeregelungen wurden auf Drängen der Mitgliedstaaten aufgenommen. Allerdings ist zu betonen, daß die Ausnahmeregelungen in der Praxis selten in Anspruch genommen werden.

5. Die Kommission unterstreicht die Nützlichkeit ihrer Erklärung zu den Modalitäten der Überprüfung der Zusätzlichkeit, die im Protokoll der Ratstagung vom 20. Juli 1993 über die Annahme der Verordnungen enthalten ist. Trotz seines "unverbindlichen" Charakters bildet das Dokument einen Basisrahmen für die praktische Überprüfung der Zusätzlichkeit und wurde als solches von den Mitgliedstaaten nicht angefochten. Die Kernaussage der Erklärung lautet, daß die Zusätzlichkeit global auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten und nicht auf der Ebene der einzelnen regionalen Programme zum Tragen kommt.

6. Die Kommission teilt die Besorgnis des Hofes über das Fehlen effektiver Sanktionen bei Nicht-Einhaltung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit. Sie bedauert in diesem Zusammenhang, daß ihr ursprünglicher Vorschlag in der neuen allgemeinen Strukturfondsverordnung, die Überprüfung der Zusätzlichkeit an die Zuweisung der leistungsgebundenen Reserve zu koppeln, von den Mitgliedstaaten abgelehnt wurde.

Modalitäten der überprüfung der zusätzlichkeit

7. Die Kommission möchte betonen, daß die methodischen Fragen im Zusammenhang mit der Zusätzlichkeit Gegenstand eines umfassenden Informations-, Diskussions- und Verhandlungsprozesses mit den Mitgliedstaaten waren. Ziel war, einen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand dadurch zu vermeiden, daß ein Gleichgewicht zwischen der erforderlichen Gleichbehandlung und der erforderlichen Flexibilität hergestellt wird, um den spezifischen Gegebenheiten der einzelnen Ziele, Mitgliedstaaten und Regionen Rechnung zu tragen. Der Standardtext in den GFK und PPD spiegelt lediglich die rechtliche Verpflichtung zur Einhaltung der Verordnung und nicht die besonderen Einzelheiten des jeweiligen Falles wider.

Allgemeine Informationen zur Erläuterung der gemeinsamen Verfahren und Methoden für die Überprüfung der Zusätzlichkeit wurden den Mitgliedstaaten mit Schreiben des Generalsekretariats vom 6. August 1990 für alle Ziele und mit Schreiben der GD XVI vom 30. März 1993 für Ziel 1 unterbreitet. Informationen über die Überprüfung der Zusätzlichkeit im Falle von Ziel 1 im Zeitraum 2000 - 2006 wurden den Mitgliedstaaten im August 1999 übermittelt.

8. Für die Ausarbeitung der für die Überprüfung der Zusätzlichkeit erforderlichen Finanzinformationen und ihre Übermittlung an die Kommission sind die Mitgliedstaaten zuständig. Die Kommission räumt ein, daß einige Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Anwendung des Systems haben; sie ist bestrebt, diesen Schwierigkeiten insbesondere auf der Grundlage der im vorhergehenden Programmplanungszeitraum gemachten Erfahrungen Rechnung zu tragen. Im Zeitraum 1994 - 1999 sind beachtliche Verbesserungen gegenüber dem Zeitraum 1989 - 1993 erzielt worden.

Insbesondere im Falle von Ziel 1 waren mit nur einer Ausnahme, für die besondere Vorschriften galten, die übermittelten Finanztabellen vollständig und enthielten genügend Einzelheiten und eine hinreichende Begründung, um die Ermittlung der für die Überprüfung der Zusätzlichkeit zu berücksichtigenden zuschußfähigen Ausgaben zu ermöglichen. Im Falle der Ziele 2 und 5b, bei denen die verfügbaren Angaben für eine Ex-ante-Überprüfung als ungeeignet angesehen wurden, wurden in die Programmplanungsdokumente "Suspensivklauseln" aufgenommen.

9. Die laufende Überwachung der Überprüfung der Zusätzlichkeit erfolgt anhand der Finanzinformationen, die von den Mitgliedstaaten unter Zugrundelegung der gleichen Darstellung wie bei der Ex-ante-Bewertung ausgearbeitet und der Kommission übermittelt werden.

10. Hinsichtlich des Verfahrens, das bei Zweifeln an der Einhaltung der Zusätzlichkeit anzuwenden ist, muß eingeräumt werden, daß die Kommission gemäß den Rechtsvorschriften nur über sehr wenig einschlägige Befugnisse verfügt.

Durchführung bei der kommission

Aufteilung der Überprüfungskompetenzen

12. Wie bei den meisten Fragen im Zusammenhang mit den Strukturfonds liegt die endgültige Verantwortung für die Überprüfung der Zusätzlichkeit bei den für die einzelnen Ziele federführenden Generaldirektionen, während die GD II in Anbetracht ihres wirtschaftlichen und finanziellen Fachwissens technische und methodische Hilfe leistet.

Koordinierung

14. Wie die GD XVI hat die GD VI die GD II um Hilfe bei der Analyse der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen gebeten. Dies bedeutet nicht, daß nach Auffassung der GD VI die GD II die volle Verantwortung für die Überprüfung der Zusätzlichkeit trägt.

15. Es trifft zwar zu, daß sich die Verantwortung für die Zusätzlichkeit bei der GD XVI auf ein horizontales Referat und die geographischen Referate verteilt, wobei auch die GD II beteiligt ist, doch funktioniert das System in der Regel zufriedenstellend. Zu berücksichtigen sind hierbei insbesondere die täglichen Kontakte zwischen den zuständigen Beamten.

16. Die von der GD V durchgeführte Prüfung war nützlich und hatte eine bessere Übermittlung der Zusätzlichkeitsdaten der Mitgliedstaaten zur Folge. In den Mitgliedstaaten, in denen mangels Informationen keine zuverlässigen Schlußfolgerungen gezogen werden konnten, haben die zuständigen operativen Referate Anstrengungen unternommen, um die erforderlichen Daten zusammenzutragen und den Vorgang so weit wie möglich abzuschließen. Die Kommission räumt ein, daß die von den Mitgliedstaaten erhaltenen Daten über die Zusätzlichkeit eingehend geprüft werden sollten.

Suspensivklauseln

18.- 19. Um die Annahme von Programmen für die Ziele 2 und 5b hinauszuzögern, wenn technische Informationen über die Zusätzlichkeit fehlen, die häufig schwierig zu erstellen sind, haben die Dienststellen Suspensivklauseln in Anspruch genommen. Damit sollte den Mitgliedstaaten eine zusätzliche Flexibilität in bezug auf die Bereitstellung von Informationen eingeräumt werden, anstatt die Zahlungen gemäß den einschlägigen Vorschriften der Verordnung förmlich auszusetzen.

20. Um eine rasche Zahlung der geschuldeten Beträge zu erleichtern, wurden die Informationen über die Aufhebung der Suspensivklauseln den Mitgliedstaaten häufig formlos mitgeteilt.

21. Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, daß - sobald eine Suspensivklausel in ein Programmplanungsdokument aufgenommen ist - sie sich auf alle betroffenen Fonds bezieht. Daher wird eingeräumt, daß in solchen Fällen vor Aufhebung der Klauseln keine weiteren Zahlungen geleistet werden sollten. Wie der Hof hervorhebt, wurden eine Reihe von Zahlungen getätigt, während die Suspensivklauseln noch in Kraft waren, wenn auch in manchen Fällen erst kurz vor ihrer förmlichen Aufhebung. Es werden Verfahren eingeführt, damit es im nächsten Programmplanungszeitraum nicht wieder zu einer solchen Situation kommt.

Verfahren

22. Informationen über die Überprüfung der Zusätzlichkeit werden den Mitgliedstaaten häufig in den Sitzungen der Begleitausschüsse unterbreitet und anschließend in den Sitzungsprotokollen zusammengefaßt. Methodische Fragen werden häufig in informellen technischen Sitzungen der zuständigen Personen vor oder nach den Begleitausschußsitzungen erörtert.

Stand der arbeiten zur überprüfung der zusätzlichkeit

Einleitung

23. Es gibt keine besondere Vorschrift, wonach die Kommission regelmäßig Informationen über die Zusätzlichkeit zu veröffentlichen hat. Zudem ist ein Teil der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen vertraulich und zur Veröffentlichung nicht geeignet. Wie vorstehend dargelegt, werden die meisten Informationen über die Zusätzlichkeit im Rahmen der Begleitausschußsitzungen mitgeteilt.

Zeitraum 1989 - 1993

24. Im Zeitraum 1989 - 1993 haben die meisten Mitgliedstaaten die erforderlichen Tabellen übermittelt. Wurden die Daten von der Kommission akzeptiert, so wurde dies den Mitgliedstaaten in der Regel im Rahmen von Sitzungen der Begleitausschüsse formlos mitgeteilt.

28. Die vom Hof erwähnte Prüfung wurde tatsächlich abgeschlossen, aber mangels Informationen seitens der Mitgliedstaaten wurde kein Follow up durchgeführt (siehe Antwort zu Ziffer 16).

Zeitraum 1994 - 1999

29. Die Kommission möchte betonen, daß im Zusammenhang mit der Ex-ante-Bewertung der Zusätzlichkeit für den Programmplanungszeitraum 1994 - 1999 tatsächlich ein intensiver Informations-, Diskussions- und Verhandlungsprozeß zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten stattgefunden hat.

30. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten erfolgreich dazu gebracht, die Verfahren zur Überprüfung der Zusätzlichkeit transparenter zu gestalten; sie hat im Zeitraum 1994 - 1999 gegenüber dem Zeitraum 1989 - 1993 beträchtliche Fortschritte im Hinblick auf eine bessere Qualität der Informationen über die Datenquellen und methodischen Fragen erzielt.

31. Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, daß sich die Zusätzlichkeitstabellen der Mitgliedstaaten vor allem aus zwei Gründen schwer miteinander vergleichen lassen. Erstens bleiben die großen Unterschiede zwischen den Ausgaben der Mitgliedstaaten in Ziel-1-Regionen bezüglich der politischen Prioritäten, der Organisation und der relativen Bedeutung der Strukturfonds außer Betracht. Zweitens bleibt unberücksichtigt, daß die Kommission die Mitgliedstaaten nie ermuntert hat, alle ihre entwicklungsrelevanten Ausgaben in die Zusätzlichkeitstabelle einzubeziehen, was einen übermäßigen Verwaltungsaufwand bedeutet hätte. Für die Kommission war vorrangig, daß in den derzeitigen und als Referenz dienenden Zusätzlichkeitstabellen möglichst viele identische Ausgabenkategorien ausgewiesen sind; daher müssen unter Umständen einige Ausgaben ausgeklammert werden.

32.- 35. Die Kommission räumt ein, daß die Qualität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen über die zwischenzeitliche Überprüfung der Zusätzlichkeit je nach den Zielen sehr unterschiedlich ist. Dies hängt eindeutig mit dem verhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand des derzeitigen Überprüfungssystems zusammen und wird zweifellos durch die für den nächsten Programmplanungszeitraum vorgesehene beträchtliche Vereinfachung des Systems verbessert.

37. Der nach dem System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen berechnete Indikator der Bruttoanlageinvestitionen des Staates unterscheidet sich von dem für die Zusätzlichkeit zugrunde gelegten Indikator der zuschußfähigen Ausgaben, wodurch die Zuverlässigkeit der Vergleiche der beiden Indikatoren beeinträchtigt wird. Insbesondere sind die meisten Ausgaben für Humanressourcen in den Bruttoanlageinvestitionen nicht berücksichtigt.

38. Gemäß der neuen Strukturfondsverordnung (Artikel 11) wird im nächsten Programmplanungszeitraum die Überprüfung der Zusätzlichkeit für die Ziele 2 und 3 zusammen auf die Ausgaben für eine aktive Arbeitsmarktpolitik und in begründeten Fällen für andere Aktionen gestützt. Die Überprüfung wird jedoch weiterhin auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen erfolgen. Eine harmonisierte statistische Datenbank über die Arbeitsmarktpolitik, die derzeit von der Kommission erstellt wird, wird die Informationen der Mitgliedstaaten ergänzen.

Festgestellte schwierigkeiten und ihre ursachen

Zu berücksichtigende Ausgaben und Zusammenfassung der Angaben

39.- 50. Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, daß die Überprüfung der Zusätzlichkeit möglichst klar, einfach und praxisbezogen sein sollte. Die Kommission war daher in ihren Beziehungen zu den Mitgliedstaaten um Pragmatismus bemüht, um innerhalb eines genau festgelegten Rahmens methodischer Mindesterfordernisse akzeptable und gangbare Lösungen zu erarbeiten, die auf die besonderen Gegebenheiten der einzelnen Mitgliedstaaten zugeschnitten sind. In Zukunft wird die Überprüfung der Zusätzlichkeit durch die in den neuen Verordnungen vorgesehene beträchtliche Vereinfachung des Systems erleichtert.

Überschneidung der Zeiträume

51.- 57. Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß sich die Zusätzlichkeit lediglich auf die Ausgaben der Mitgliedstaaten bezieht und der Beitrag der Strukturfonds völlig außer acht bleibt. Fragen wie Überschneidung der Ausgabenzeiträume, Verzögerungen beim Abschluß der Programme usw. sind bei der Überprüfung der Zusätzlichkeit daher nicht sehr relevant. In der Praxis wirkt sich die Überschneidung der Ausgaben zwischen den Programmplanungszeiträumen nicht nennenswert auf die Bewertung der Zusätzlichkeit aus und auch nur insoweit, als das Zeitprofil der Strukturfondsausgaben Auswirkungen auf das Zeitprofil der eigenen Ausgaben eines Mitgliedstaats hat. Für die meisten Mitgliedstaaten dürfte das Zeitprofil der Strukturfondsausgaben nur geringfügige Auswirkungen haben. Außerdem hat der von der Kommission gewählte pragmatische Ansatz den großen Vorteil, daß die Überprüfung der Zusätzlichkeit in Echtzeit durchgeführt werden kann und nicht erst Jahre nach dem jeweiligen Vorgang.

Ausgangspunkt und Vergleichbarkeit der Angaben

58.- 59. Die für die Bewertung der Zusätzlichkeit zugrunde gelegten Bezugszeiträume waren das Ergebnis von Erörterungen zwischen der Kommission und den einzelstaatlichen Behörden; sie wurden nicht willkürlich von den Mitgliedstaaten allein gewählt. Ziel war, den jüngsten und zuverlässigsten Bezugszeitraum ausfindig zu machen, der den spezifischen Gegebenheiten eines jeden Landes Rechnung trägt. Im Falle Schwedens beispielsweise, dessen Haushaltsjahr sich seinerzeit nicht mit dem Kalenderjahr deckte, bezogen sich die jüngsten zuverlässigen Daten, einschließlich der Daten auf kommunaler Ebene, auf das Haushaltsjahr 1991/1992.

62. Obgleich der Privatsektor mitunter Investitionen in Bereichen tätigt, die von jeher als zum öffentlichen Sektor gehörig angesehen werden, wäre es äußerst schwierig, Privatinvestitionen in die Überprüfung der Zusätzlichkeit einzubeziehen. Dies würde die Erfassung und Prüfung der Konten einer Reihe von Privatunternehmen erforderlich machen, die keineswegs verpflichtet wären, den einzelstaatlichen Behörden oder der Kommission sachdienliche Informationen zur Verfügung zu stellen.

Geographische Aufteilung der Ausgaben

64.- 68. Wegen der geringen Größe vieler der im Rahmen der Ziele 2 und 5b förderfähigen Gebiete, für die kaum Haushaltsdaten vorliegen, hatte die Kommission keine andere Wahl, als den pragmatischen Ansatz zu akzeptieren, der dahin geht, die Ausgaben in diesen Gebieten zu schätzen. Diese unbefriedigende Situation gehörte zu den Hauptgründen, weshalb die Kommission vorschlug, bei der Überprüfung der Zusätzlichkeit im Falle der Ziele 2 und 3 für den Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 künftig die Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitiken auf nationaler Ebene zugrunde zu legen.

68. Die Gemeinschaftsinitiativen wurden nicht in die Ex-ante-Überprüfung der Zusätzlichkeit einbezogen, da sie verhältnismäßig geringe haushaltsmäßige Auswirkungen haben und im Zeitpunkt der Ex-ante-Überprüfung nicht zugeordnet worden waren.

Schlussfolgerung

69. Die Kommission stimmt der globalen Schlußfolgerung des Hofes zu, daß das Grundkonzept der Zusätzlichkeit relativ klar ist, während seine Umsetzung in die Praxis einige methodische Schwierigkeiten bereitet. In den meisten Fällen sind diese Schwierigkeiten jedoch durch Erarbeitung pragmatischer Lösungen innerhalb eines breiten methodischen Rahmens in partnerschaftlicher Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten überwunden worden. Darüber hinaus ist es, wenn man sich mit der Überprüfung der Zusätzlichkeit befaßt, wichtig, zwischen den einzelnen Strukturfondszielen zu unterscheiden: insbesondere zwischen Ziel 1, auf das 70 % der Strukturfondsausgaben entfallen, und den übrigen Zielen. Gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit war die Kommission bei der Bewertung der Zusätzlichkeit im Falle von Ziel 1 wesentlich strenger und bei den anderen Zielen etwas flexibler, um den nationalen und regionalen Behörden, die große Probleme in bezug auf die Datenverfügbarkeit zu bewältigen haben, nicht einen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand aufzubürden. Die Kommission stellt diesbezüglich fest, daß die in diesem Bericht ermittelte größere Zahl von Schwierigkeiten nicht unter Ziel 1 fallende Regionen betrifft.

70. Die Kommission räumt ein, daß die verfügbaren Instrumente zur Verhängung von Sanktionen bei Nicht-Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips, d. h. Information der Öffentlichkeit und Aussetzung der Zahlungen, unzureichend sind. Die Kommission bedauert, daß ihr ursprünglicher Vorschlag in der neuen allgemeinen Strukturfondsverordnung, einen funktionsfähigen Sanktionsmechanismus dadurch einzuführen, daß die Überprüfung der Zusätzlichkeit an die Zuweisung der leistungsgebundenen Reserve gekoppelt wird, von den Mitgliedstaaten, die gleichzeitig Gesetzgeber und Beteiligte an der Überprüfung der Zusätzlichkeit sind, abgelehnt wurde.

71. Da es nicht möglich ist, alle zuschußfähigen öffentlichen Ausgaben zu berücksichtigen, müssen die Kommission und die Mitgliedstaaten pragmatisch sein, um zu akzeptablen und gangbaren Lösungen zu gelangen, die innerhalb eines genau festgelegten Rahmens methodischer Mindesterfordernisse auf die spezifischen Gegebenheiten zugeschnitten sind. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten nie gedrängt, alle ihre entwicklungsrelevanten Ausgaben in die Zusätzlichkeitstabelle einzubeziehen, da dies einen übermäßigen Verwaltungsaufwand bedeutet hätte; vielmehr hat sie ihnen empfohlen, in der derzeitigen Zusätzlichkeitstabelle und der Referenztabelle möglichst viele identische Ausgabenkategorien auszuweisen.

72. Die Kommission räumt ein, daß die Überprüfung der Zusätzlichkeit in den vollkommen für eine Förderung im Rahmen von Ziel 1 in Betracht kommenden Mitgliedstaaten, die den größten Teil der Strukturfondsmittel erhalten, wesentlich einfacher ist. Der unvermeidliche Rückgriff auf Schätzungen für die kleineren Regionen und Gebiete bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, daß die Ergebnisse nicht zuverlässig sind. Im nächsten Programmplanungszeitraum werden diese Probleme durch das neue Konzept, die Zusätzlichkeit für die Ziele 2 und 3 zusammen zu überprüfen, beträchtlich verringert.

73. In der Frage der Einbeziehung der Zusätzlichkeit in die Begleit- und Bewertungssysteme möchte die Kommission auf die häufigen Kontakte hinweisen, die zwischen den Beamten der verschiedenen Kommissionsdienststellen und zwischen den Beamten der Kommissionsdienststellen und den einzelstaatlichen Behörden im Rahmen der Begleitausschußsitzungen bestehen. Die Kommission gibt zu, daß die Koordinierung der Maßnahmen der verschiedenen für die Zusätzlichkeit zuständigen Kommissionsdienststellen noch verbessert werden kann. Gleichzeitig muß eingeräumt werden, daß stets Schwierigkeiten insofern bestehen werden, als aufgrund der Organisationsstruktur der Kommission etliche Dienststellen gezwungen sind, sich mit verschiedenen Aspekten derselben Angelegenheit zu befassen, eine Situation, die sicher nicht auf die Zusätzlichkeit beschränkt ist.

74. Es besteht zweifellos ein allgemeiner Bedarf an besseren regionalen Informationen und Statistiken. Die Situation wird sich in den kommenden Jahren durch das neue Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESA 95) verbessern, in dessen Rahmen die Mitgliedstaaten bessere und umfassendere regionale Wirtschaftsstatistiken vorzulegen haben. Im Falle der Zusätzlichkeit wird der Bedarf an regionalen Daten im nächsten Programmplanungszeitraum dadurch beträchtlich verringert, daß nach dem neuen Konzept die Zusätzlichkeit für die Ziele 2 und 3 zusammen überprüft wird.

75. Nach Ansicht der Kommission werden die in der neuen Verordnung eingeführten Modalitäten für die Überprüfung der Zusätzlichkeit im nächsten Programmplanungszeitraum einfacher, konkreter und praxisbezogener sein. Artikel 11 der neuen allgemeinen Verordnung und die von den Mitgliedstaaten im August 1999 übermittelten Informationen tragen vielen der vom Hof angesprochenen Punkte Rechnung. Die Häufigkeit der Überprüfungen wird auf insgesamt drei verkürzt (ex ante, bei Halbzeit und am Ende des Zeitraums), die Überprüfung der Zusätzlichkeit für die Ziele 2 und 3 erfolgt auf nationaler Ebene auf der Grundlage der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitiken, die Ausnahmeregelungen gelten lediglich für die Ermittlung des Ex-ante-Referenzniveaus, und die Nicht-Vorlage zufriedenstellender Vorabinformationen über die Zusätzlichkeit führt zu einer Verzögerung bei der Genehmigung der Programmbeschlüsse. Wie in der Vergangenheit werden die Kommissionsdienststellen und die nationalen Behörden partnerschaftlich pragmatische Lösungen erarbeiten, die auf die spezifischen Gegebenheiten der einzelnen Ziele und Mitgliedstaaten zugeschnitten sind.