Sonderbericht Nr. 19/2000

über die Verwaltung des Programms zur Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung durch die Kommission zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 32/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

AHLC Ad Hoc Liaison Committee (Ad-hoc-Verbindungsausschuss)

BTH Büro für technische Hilfe

CG Consultative Group (Beratende Gruppe)

ECRO European Commission Representative Office (Vertretungsbüro der Europäischen Kommission)

ECTAO European Commission Technical Assistance Office (Büro für technische Hilfe der Europäischen Kommission)

EG Europäische Gemeinschaft

EIB Europäische Investitionsbank

EU Europäische Union

GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

GD Generaldirektion

IMT Internationales Management-Team

JLC Joint Liaison Committee (Gemeinsamer Verbindungsausschuss)

LACC Local Aid Coordination Committee (Lokaler Ausschuss für die Koordinierung der Hilfen)

LRDP Local Rural Development Programme (Programm zur Entwicklung des lokalen ländlichen Raums)

LSP Länderbezogenes Strategiepapier

Meda Partnerschaft im Mittelmeerraum

NRO Nichtregierungsorganisation

NRP Nationales Richtprogramm

PA Palästinensische Autonomiebehörde

PHC Palestine Housing Council (Palästinensischer Rat für Wohnungsbau)

PLC Palästinensischer Autonomierat

PLO Palästinensische Befreiungsorganisation

SCR Gemeinsamer Dienst für Außenbeziehungen

SWG Sector Working Group (sektorbezogene Arbeitsgruppe)

TAP Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditures and Donor Funding for the Palestinian Authority

TFPI Task Force on Project Implementation (Task-Force für die Projektduchführung)

UN Vereinte Nationen

UNDP Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen

UNRWA Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinenserfluechtlinge

USAID United States Agency for International Development

ZUSAMMENFASSUNG

1. Im Anschluss an die Abkommen von Oslo vom September 1993 legte die Europäische Gemeinschaft (EG) ein besonderes Programm auf, um den Nahost-Friedensprozess und die Entwicklung der palästinensischen Bevölkerung zu unterstützen. Gleichzeitig hob sie die in diesem Bereich bereits gewährte Finanzhilfe erheblich an. Im Zeitraum von 1994 bis 1999 beliefen sich die Mittelbindungen zulasten der drei wichtigsten für die Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung bestimmten Haushaltslinien auf insgesamt 639 Millionen Euro und die Zahlungen auf insgesamt 447 Millionen Euro (siehe Abbildung 1).

2. Das Ziel der Prüfung des Hofes bestand darin zu beurteilen, inwieweit die Kommission die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um die bestmögliche Umsetzung der EU-Politik im Bereich der Unterstützung des Friedensprozesses und der Entwicklung der palästinensischen Bevölkerung sicherzustellen. Bei der Prüfung wurden die verschiedenen äußeren Sachzwänge berücksichtigt, denen die Verwaltung durch die Kommission unterlag, wie die Komplexität und Unbeständigkeit der politischen Lage vor Ort, das fehlende territoriale Aneinandergrenzen der Gebiete unter palästinensischer Verwaltung, die Politik Israels gegenüber der palästinensischen Bevölkerung und die Schwäche der palästinensischen Institutionen (siehe Ziffern 16 - 22). Die Lage in der Region ist ferner gekennzeichnet durch einen allgemein hohen Zustrom an Beihilfen, die beschränkte Kapazität der palästinensischen Institutionen zur Aufnahme der Unterstützung und Behinderungen der Geberkoordinierung auf operationeller Ebene (siehe Ziffern 50, 79, 86).

3. Die Verwaltung des Programms zur Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung durch die Kommission hat positive Ergebnisse verzeichnet. Das Programm wirkte sich insbesondere durch die Unterstützung der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) positiv auf den Friedensprozess aus; ferner trug es durch die Finanzierung von Bildungs- und Infrastrukturprojekten zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung bei (siehe Ziffern 23 - 24).

4. Dennoch war die Wirkung des Programms infolge strukturell bedingter Mängel in den von der Kommission für die Programmplanung und Verwaltung eingerichteten Verfahren und Systemen begrenzt. So wurde Folgendes festgestellt:

a) Die Entscheidungsfindung ist stark zentralisiert, langsam und schwerfällig; die Zuständigkeiten sind aufgesplittert, und die Koordinierung zwischen den Referaten ist verbesserungsbedürftig (siehe Ziffern 38 - 42). Anzahl und Fachkenntnisse des Personals sind nicht angemessen, um ein Programm dieser Größe und dieses Umfangs effizient zu verwalten (siehe Ziffern 29 - 37). Darüber hinaus fehlen geeignete Managementinformationswerkzeuge (siehe Ziffern 60 - 61).

b) Es gibt keine Indikatoren, anhand deren die Leistung der Kommission bei der Verwaltung des Programms beurteilt werden könnte (siehe Ziffer 54 - 55). Überdies sind die Ergebnisse einer externen Evaluierung des Programms nicht angemessen umgesetzt worden, da die Kommission keinen genauen Zeitplan für die zu ergreifenden Maßnahmen aufgestellt hat (siehe Ziffer 64).

c) Es fehlt ein Bestand an Projekten im Vorbereitungsstadium, die kontinuierlich ermittelt, vorbereitet, genehmigt und eingeleitet werden. Um das hohe Volumen an jährlich verfügbaren Haushaltsmitteln zu binden, wurden viele Projekte unter Druck und ohne genügend Vorbereitung beschlossen (siehe Ziffern 47 - 53). Ferner wurden Mängel bei der Durchführung und Überwachung bestimmter Projekte festgestellt (siehe Ziffern 56 - 59, 66 - 83).

d) Die Koordinierung mit den anderen Geldgebern, einschließlich der Mitgliedstaaten, war insbesondere auf operationeller Ebene unzulänglich. Die Kommission sollte in Bezug auf die Geberkoordinierung die wichtige Rolle spielen, die ihr in Anbetracht der relativen Größe ihres Unterstützungsprogramms gebührt (siehe Ziffern 85 - 87).

EINLEITUNG

Kontext und Hintergrund der Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung durch die Europäische Union (EU)

5. Die EG gewährte der palästinensischen Bevölkerung erstmals im Jahr 1971 Unterstützung. Anfänglich war diese Hilfe auf die palästinensischen Flüchtlinge beschränkt und wurde über das UNRWA abgewickelt(1). Im Jahre 1981 begann die EG in Verbindung mit ihrer politischen Unterstützung des Nahost-Friedensprozesses über Nichtregierungsorganisationen (NRO), direkte Hilfe zu gewähren. Diese neue Politik wurde dann 1991 im Gefolge der Golfkrise ausgebaut.

6. Nach den Abkommen von Oslo vom September 1993 (auch bekannt als Grundsatzerklärung) machte die internationale Gemeinschaft auf der Geberkonferenz von Washington mit dem Ziel, den Friedensprozess zu stärken, eine Hilfszusage von 2400 Mio. USD für den Fünf-Jahres-Zeitraum 1994 - 1998 zugunsten des Ausbaus der palästinensischen Wirtschaft. Die EG legte für den Zeitraum von 1994 - 1998 ein besonderes Unterstützungsprogramm(2) auf mit einer Mittelausstattung von 500 Mio. ECU, wobei in jedem Jahr 50 Mio. ECU in Form nichtrückzahlbarer Zuschüsse bereitgestellt werden sollten. Während des gesamten Zeitraums sollte von der Europäischen Investitionsbank (EIB) ein Betrag in Höhe von 250 Mio. ECU in Form langfristiger Darlehen gewährt werden. Auf dem Ministertreffen von Washington vom November 1998 wurde die Hilfszusage der EU in gleicher Höhe für den Zeitraum von 1999 - 2003 erneuert, als die Vertreter der Gebergemeinschaft einen zusätzlichen Betrag von mehr als 3000 Mio. USD zusagten. Pro Kopf der Bevölkerung gehört die palästinensische Bevölkerung zu den Hauptbeihilfeempfängern der EU weltweit; die EU ist der größte Geldgeber der palästinensischen Bevölkerung(3).

7. Der Hilfszustrom seitens der Gebergemeinschaft hat bedeutende Ausmaße angenommen und ist auf ein begrenztes geogra fisches Gebiet konzentriert. Im Zeitraum von 1994 - 1999 beliefen sich die Mittelbindungen auf insgesamt 4039 Mio USD und die Auszahlungen auf insgesamt 2613 Mio USD(4). Beachtlich sind auch Anzahl und Vielfalt der Geldgeber: neben dem gut ausgebauten Sektor der NRO sind mehr als 50 offizielle Hilfsorganisationen beteiligt(5).

Rechtlicher und haushaltstechnischer Rahmen des Programms

8. Seit 1994 sind die EU-Maßnahmen zugunsten der palästinensischen Bevölkerung hauptsächlich aus drei Haushaltslinien finanziert worden(6): B7-4 2 0 0 (Maßnahmen der Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem Friedensabkommen zwischen Israel und der PLO) mit jährlichen Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 50 Millionen Euro, mit denen die Hilfszusage von Washington eingelöst werden soll; B7-4 2 1 0 (Hilfen zugunsten des UNRWA), aus der die EG-UNRWA-Abkommen finanziert werden(7); und B7-4 1 0 0 (MEDA), aus der Unterstützungsprojekte zugunsten der palästinensischen Bevölkerung zusammen mit Projekten zugunsten anderer Mittelmeerdrittländer finanziert wurden. Im Zeitraum von 1994 - 1999 beliefen sich die aufgrund dieser drei Haushaltslinien erfolgten Mittelbindungen für die palästinensische Bevölkerung auf insgesamt 639,1 Millionen Euro und die Zahlungen auf insgesamt 447 Millionen Euro (siehe Abbildung 1).

9. Bei den diesen drei Haushaltslinien zugrunde liegenden Verordnungen handelt es sich jeweils um die Verordnung (EG) Nr. 1734/94 des Rates, geändert durch die Verordnungen (EG) Nr. 2824/98(8) und (EG) Nr. 2840/98(9) des Rates, die EG-UNRWA-Abkommen und die Verordnung (EG) Nr. 1488/96 des Rates(10). Im Jahre 1998 wurde ein bilaterales Rahmenabkommen über die Durchführung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit unterzeichnet.

10. Die EU fuhr fort, von den NROs durchgeführte Projekte und bestimmte vom UNRWA ausgeführte Maßnahmen zu unterstützen. Weitere Maßnahmen sind im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) beschlossen worden. Neben den zulasten der oben erwähnten drei wichtigsten Haushaltslinien finanzierten Projekten stellte der Hof Mittelbindungen in Höhe von mehr als 66 Millionen Euro fest, die Ende 1998 für laufende Maßnahmen zur Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung bei zwölf weiteren Haushaltslinien der Teileinzelpläne B7 und B8 (außenpolitische Maßnahmen) des Haushaltsplans verfügbar waren(11). Für diese zwölf Haushaltslinien gelten verschiedene Verordnungen. Ein im Zusammenhang mit der Prüfung untersuchtes Projekt war aus drei unterschiedlichen Haushaltslinien finanziert worden (siehe Ziffer 80).

11. Im Zeitraum von 1995 - 1999 stellte die Europäische Investitionsbank (EIB) 214 Millionen Euro in Form von Darlehen und Risikokapital für elf Projekte zur Verfügung.

Abbildung 1

EU-UNTERSTÜTZUNG ZUGUNSTEN DER PALÄSTINENSISCHEN BEVÖLKERUNG 1994 - 1999

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Prüfung des Hofes

12. Der Hof hat in der Vergangenheit mehrere Prüfungen zu besonderen Aspekten der EU-Unterstützung zugunsten der palästinensischen Bevölkerung durchgeführt. Die Ergebnisse dieser Prüfungen wurden im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995(12) und im Sonderbericht Nr. 4/96 über den Rechnungsabschluss des im Rahmen der gemeinsamen Aktionen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zur Beobachtung der palästinensischen Wahlen eingesetzten Europäischen Wahldienstes(13) veröffentlicht.

13. Das Europäische Parlament hegte stets ein reges Interesse an der Durchführung des Programms zur Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung und seiner Verwaltung durch die Kommission. Diese Angelegenheit kam im Zusammenhang mit dem Entlastungsverfahren für 1997 zur Sprache, insbesondere was das europäische Krankenhaus im Gazastreifen ("European Gaza Hospital"), den Palästinensischen Rat für Wohnungsbau ("Palestine Housing Council" (PHC)) und die Projekte zur Unterstützung des Palästinensischen Autonomierates (PLC) betrifft. In seiner im März 1999 verabschiedeten Entschließung zur Rolle der Europäischen Union im Nahost-Friedensprozess und zu ihrer künftigen Hilfe für den Nahen Osten führte das Europäische Parlament aus, dass es mit Interesse die Ergebnisse der Arbeiten des Rechnungshofs über die Effizienz und Ordnungsmäßigkeit der Finanzhilfe der Europäischen Union erwartet(14).

14. Im Mittelpunkt der Prüfung des Hofes standen im Wesentlichen die drei wichtigsten in Ziffer 8 erwähnten Haushaltslinien. Die Prüfung beinhaltete Überprüfungen in den zentralen Kommissionsdienststellen in Brüssel und eine im November 1999 vorgenommene Vorortprüfung im Gazastreifen und Westjordanland sowie beim Vertretungsbüro der Europäischen Kommission (ECRO) in Jerusalem. Es wurden eine Auswahl von 18 Projekten, die für sämtliche Hauptinterventionsbereiche (Gesundheit, Wohnungsbau, Infrastrukturen, Unterstützung des Privatsektors, Bildung, Aufbau der Institutionen, laufende Kosten) repräsentativ war, sowie das Neunte und Zehnte EG-UNRWA-Abkommen untersucht. Diese Projekte wurden mit Ausnahme der Projekte in Verbindung mit dem Palästinensischen Rat für Wohnungsbau und dem europäischen Krankenhaus im Gazastreifen, die Anfang 1990 anliefen, im Zeitraum von 1995 bis 1999 durchgeführt. Die Mittelbindungen in Bezug auf diese Projekte und Abkommen belaufen sich auf insgesamt 527 Millionen Euro.

15. Das Ziel der Prüfung bestand darin, unter Berücksichtigung der verschiedenen die Lage in Palästina beeinflussenden äußeren Sachzwänge (siehe Ziffern 16 - 22) zu beurteilen, inwieweit die Kommission die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um die bestmögliche Umsetzung der EU-Politik im Bereich der Unterstützung des Nahost-Friedensprozesses und der Entwicklung der palästinensischen Bevölkerung sicherzustellen. In einigen Fällen können diese äußeren Sachzwänge eine Durchführung in der geplanten Form verhindern oder sogar der Durchführung ganz und gar im Wege stehen. Bei der Untersuchung der Effizienz der Kommission als für die Durchführung zuständige Organisation versuchte der Hof, Angelegenheiten unter der Kontrolle der Kommission, von den Angelegenheiten zu trennen, die aufgrund der äußeren Sachzwänge als im Wesentlichen außerhalb der Kontrolle der Kommission liegend zu betrachten sind. Der Hof untersuchte ferner, ob die Kommission Leistungsindikatoren ermittelt und angewandt hat, um die Wirksamkeit ihrer Verwaltung auf der Ebene des Gesamtprogramms und seiner Hauptbestandteile zu bewerten(15). Bei der Durchführung der Prüfung wurde den Feststellungen einer unlängst vorgenommenen Evaluierung des Programms(16) sowie einigen anderen Evaluierungen und Prüfberichten zu einzelnen Projekten oder Maßnahmen Rechnung getragen.

ÄUSSERE SACHZWÄNGE DES PROGRAMMS

Komplexität der politischen Lage

16. Die Abkommen von Oslo leiteten einen Prozess ein, der den Abzug Israels aus einigen der 1967 besetzten Gebiete und die Einrichtung einer palästinensischen Selbstverwaltung in jenen Gebieten betraf; dieser Prozess ist noch nicht abgeschlossen. Als Folge der mehr als 30 Jahre andauernden Besetzung ist das Grundbuch lückenhaft und bisweilen unklar. Darüber hinaus kann sich die Lage als Folge politischer Entwicklungen oder Rückschläge im Friedensprozess rasch ändern. All diese Faktoren sind bei der Entscheidung über Standort, Ziele und Komponenten eines Projekts und später im Durchführungsstadium zu berücksichtigen.

17. Der Gazastreifen und das Westjordanland unter palästinensischer Verwaltung grenzen nicht aneinander, was unter den lokalen politischen Umständen den Waren- und Personenverkehr erschwert und bisweilen ungewiss oder gar unmöglich macht. Die im Gazastreifen lebenden Palästinenser dürfen nur dann ins Westjordanland und die palästinensischen Bewohner des Westjordanlands nur dann in den Gazastreifen reisen, wenn sie von den israelischen Behörden ausgestellte Sondergenehmigungen vorweisen können. Selbst in Zeiten relativer Ruhe sind die Sicherheitsüberprüfungen an der Grenze langwierig.

18. In Zeiten politischer Spannung verfolgt Israel eine Politik der Abriegelung des Westjordanlandes und des Gazastreifens, was erhebliche negative Auswirkungen auf die palästinensische Wirtschaft hatte, weil sie eine Zunahme der Arbeitslosigkeit zur Folge hatte(17), den Handel behinderte, einen Kostenanstieg verursachte und die Durchführung von Entwicklungsprojekten verzögerte.

19. Der Handel Palästinas mit dem Rest der Welt muss über Israel oder israelisch kontrollierte Grenzübergangsstellen führen. Alle aus Drittländern in die palästinensischen Selbstverwaltungsgebiete eingeführten Waren werden vom israelischen Zoll einer körperlichen Überprüfung unterzogen und können aus Sicherheitsgründen gestoppt werden. Die palästinensischen Ausfuhren werden von den israelischen Behörden ähnlich behandelt(18).

20. Die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) ist in Bezug auf einen großen Teil der Mittel ihres operationellen Haushalts von Mitteltransfers Israels abhängig(19). Im Jahre 1997 sperrte Israel alle derartigen Mitteltransfers und verursachte dadurch eine Finanzkrise, welche die EU veranlasste, durch die Annahme der besonderen Liquiditätsfazilität ("Special Cash Facility") zugunsten der PA zu intervenieren.

Schwäche der palästinensischen Institutionen

21. Der Bericht des Jahres 1999 "Strengthening Palestinian Public Institutions"(20), der von einer unabhängigen Task-Force erstellt(21) und unter anderem von der EU gefördert wurde, stellte eine umfassende und systematische Beurteilung der institutionellen Struktur und Kapazitäten der PA dar. Laut diesem Bericht ist es der PA in der kurzen Zeit seit ihrer Einrichtung gelungen, unter komplexen Bedingungen und mit einer eingeschränkten örtlichen Zuständigkeit eine Reihe wichtiger Ziele zu erreichen(22).

22. Allerdings sind noch bedeutende Reformen durchzuführen, um eine verfassungsmäßige Regierung, politische Rechenschaftspflicht, die Überprüfung durch die Gerichtsbarkeit und eine transparente Verwaltung öffentlicher Mittel sicherzustellen. Der Buchführung über die inländischen Einnahmen und Ausgaben der PA mangelt es an Transparenz und Vollständigkeit. Das nationale Rechnungsprüfungsorgan Palästinas hat bereits Fälle von Vergeudung und Misswirtschaft festgestellt(23).

POSITIVE ERGEBNISSE DES PROGRAMMS

23. Die Prüfung ergab eine Reihe positiver Ergebnisse des Programms. Die Hilfszusagen haben tatsächlich zu Mittelbindungen geführt, und das Programm hat einen wichtigen politischen Beitrag zum Friedensprozess geleistet: So hat insbesondere die Kommission in sensiblen und vordringlichen politischen Situationen eine wichtige Rolle gespielt, indem sie unter Beweis stellte, dass sie rasch reagieren kann. Als Beispiele mögen die Entscheidungen angeführt werden, der PA nach deren Einrichtung in bedeutendem Umfang Haushaltsunterstützung zu gewähren durch die Finanzierung der laufenden Bildungskosten sowie 1997 im Wege der besonderen Liquiditätsfazilität (siehe Ziffer 20). Ferner hat die Kommission 1999 die Federführung bei der Aktualisierung des "Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditures and Donor Funding for the Palestinian Authority "(TAP)(24) übernommen.

24. Darüber hinaus wird das Programm weitgehend im Wege von vor Ort vorgenommenen Ausschreibungen durchgeführt, womit die lokale Wirtschaft unterstützt wird. Im Rahmen des Programms werden Mittel für die Finanzierung von Sektoren bereitgestellt, die für die soziale Entwicklung der palästinensischen Bevölkerung wichtig sind, wie etwa höhere Schulausbildung. Infrastrukturprojekte (z. B. Straßen, Wasserversorgung, Schmutz- und Regenwasserentsorgung, Bau von Schulen) haben ebenfalls die Lebensqualität der Palästinenser verbessert.

AUSGESTALTUNG UND VERWALTUNG DES PROGRAMMS DURCH DIE KOMMISSION

25. Die Prüfung brachte allerdings auch eine Reihe wichtiger strukturell bedingter Mängel und Schwächen in den von der Kommission für die Programmplanung und Verwaltung eingerichteten Verfahren und Systemen zutage, welche die Wirkung des Programms verringerten und die in diesem Bericht dargelegt werden. Wenn sich die äußeren Sachzwänge auch in erheblichem Maße negativ auf die wirksame Durchführung des Programms ausgewirkt haben, so spielen aber auch Angelegenheiten unter der Zuständigkeit der Kommission, über die sie eine Kontrolle hätte ausüben sollen, bei der Erklärung unzulänglicher Leistung eine wichtige Rolle.

Ausführung der Haushaltsmittel

26. Der Hof analysierte die Ausführung der Haushaltsmittel in Bezug auf die zulasten der drei wichtigsten Haushaltslinien B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 und 4 2 1 0 im Zeitraum von 1994 - 1999 zugunsten der palästinensischen Bevölkerung finanzierten Projekte und Maßnahmen auf der Grundlage der im Rechnungsführungssystem der Kommission enthaltenen Daten (siehe Abbildung 1). Die Finanzierung der laufenden Kosten der PA und die besondere Liquiditätsfazilität schlugen sich auf die Entwicklung des Umfangs der gewährten Hilfe nieder. In den Jahren 1995 und 1996 belief sich die Finanzierung der laufenden Kosten auf 30 % der Gesamtmittelbindungen, diese lief jedoch in den darauf folgenden Jahren schrittweise aus. Im Jahre 1997 war der Umfang der Hilfsleistungen durch die besondere Liquiditätsfazilität beeinflusst, die allein 20 % der Mittelbindungen und 28 % der Zahlungen ausmachte. In den Jahren 1998 und 1999 hingegen ist fast der gesamte Betrag der Mittel zugunsten von Projekten komplexerer Art gebunden worden, bei denen die Auszahlungen im Allgemeinen weniger rasch erfolgen.

27. Im Hinblick auf die Haushaltslinie B7-4 2 0 0 sind Zahlungsermächtigungen in Höhe von 14 Millionen Euro auf das Haushaltsjahr 1999 übertragen worden. Daher beliefen sich zu Beginn des Haushaltsjahres 1999 die für die Haushaltslinie verfügbaren Zahlungsermächtigungen auf insgesamt 64 Millionen Euro. Gemäß der Haushaltsordnung(25) dürfen Zahlungsermächtigungen übertragen werden, wenn die bei den betreffenden Linien im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres veranschlagten Mittel den Bedarf nicht decken können. Im Jahre 1999 jedoch sind lediglich 16 Millionen Euro zulasten dieser Haushaltslinie gezahlt worden. In Anbetracht dieser niedrigen Auszahlungsrate sind Zahlungsermächtigungen in Höhe von insgesamt 40 Millionen Euro im Laufe des Jahres 1999 von dieser Haushaltslinie auf andere Haushaltskapitel übertragen worden.

28. Die strukturell bedingten Mängel und Schwächen in den von der Kommission für die Programmplanung und Verwaltung eingerichteten Verfahren und Systemen haben zu einem schleppenden Durchführungsrhythmus der Projekte und damit zur Reduzierung der Auszahlungsrate geführt. Insbesondere war es Ende 1999 noch zu keinen Zahlungen in Bezug auf zehn wichtige Projekte gekommen, die im Zeitraum von 1996 bis 1998 zulasten der Haushaltslinie B7-4 2 0 0 in Höhe von insgesamt 49,5 Millionen Euro gebunden wurden. Sechs dieser Projekte, die sich mit einer Ausnahme auf die ältesten Mittelbindungen bezogen, wurden im Zusammenhang mit der Prüfung untersucht(26) (siehe Ziffern 38, 51, 57 - 59, 66 - 68, 76 - 79).

Humanressourcen

Personalstärke

Zentrale Kommissionsdienststellen

29. In den zentralen Dienststellen der Kommission ist die Zuständigkeit für die Verwaltung der Projekte und Maßnahmen, die aus Mitteln der Haushaltslinien B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 und 4 2 1 0 finanziert werden, im Wesentlichen auf das geografische Referat der Generaldirektion Außenbeziehungen (vormals GD I B) und das technische Referat des Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen (SCR) aufgeteilt. In keiner der beiden Dienststellen jedoch spiegelt die Zuweisung des Kommissionspersonals die Priorität wider, welche die EU dem Programm in finanzieller und politischer Hinsicht beimisst. Der Hof fand keine als Teil der üblichen Verwaltungsverfahren vorgenommenen Analysen und Beurteilungen vor, die Aufschluss über Anzahl und Art des Personals geben, welche die zuständigen Kommissionsdienststellen für die Durchführung des Programms selbst und für alle weiteren Aufgaben der für das Westjordanland und den Gazastreifen zuständigen Stelle auf zentraler Ebene für erforderlich erachteten(27). Innerhalb der GD Außenbeziehungen wird das Programm auf Vollzeitbasis von zwei Personen abgewickelt: dem Länderreferenten und seinem Assistenten. Im technischen Referat des Gemeinsamen Dienstes unterliegen die meisten Projekte der Zuständigkeit eines einzigen Beamten, der auch für andere die palästinensische Bevölkerung nicht betreffende Projekte zuständig ist.

30. Trotz der unlängst erfolgten Verstärkung der für dieses geografische Gebiet zuständigen Stelle und der Tatsache, dass das Personal anderer Dienststellen ebenso einbezogen wird(28), reicht der verfügbare Gesamtpersonalbestand nicht aus, um ein Programm dieser Größe und dieses Ausmaßes effizient zu verwalten.

Büro vor Ort

31. Auf Wunsch des Europäischen Rates von Dublin im Jahre 1990 ernannte die Kommission 1991 einen Vertreter für die besetzten Gebiete, der anfänglich seine Tätigkeit in Brüssel aufnahm. Im Februar 1994 verlegte der Vertreter zusammen mit drei technischen Assistenten seinen Standort nach Jerusalem. Die israelischen Behörden gestatteten es dem Vertreter der Kommission nicht, ein Büro in dieser Eigenschaft zu eröffnen und zu unterhalten. Daher wurde an Ort und Stelle für die Zwecke der Verwaltung des Hilfsprogramms ein Büro für Technische Hilfe der Europäischen Kommission ("European Commission Technical Assistance Office" (ECTAO)) eingerichtet. Die Arbeitsbedingungen für das ECTAO wurden 1994 auf der Grundlage eines Briefwechsels zwischen der Kommission und den israelischen Behörden definiert. Nach dieser Vereinbarung sollte das Büro mit maximal sechs Mitarbeitern, die in Israel und in den Gebieten unter israelischer Verwaltung dieselben Vorrechte und Befreiungen genießen würden wie die Beamten der Vereinten Nationen (UN)(29), sowie einigen lokalen Bediensteten ausgestattet werden. Die Vereinbarung, welche eine Begrenzung der Personalzahl von außen bedeutet, ist noch immer in Kraft.

32. Im Jahre 1998 wurden die Aufgaben des ECTAO vom Vertretungsbüro der Europäischen Kommission (ECRO) übernommen, das Ende 1999 - zusätzlich zum Vertreter der Kommission - mit drei Beamten sowie zwei europäischen Experten, die auf der Grundlage von Zweijahresverträgen eingestellt wurden, ausgestattet war. Der Vertreter hat seit 1992 Diplomatenstatus, während die drei Beamten und die beiden europäischen Experten durch die mit den israelischen Behörden geschlossene Vereinbarung abgedeckt werden. Zusätzlich wurde das Personal des Büros durch neun lokale Bedienstete aufgestockt. Fachwissen sowie administrative Unterstützung lieferte ein neues Büro für technische Hilfe (BTH), das MEDA-Team, welches sich aus sechs Experten zusammensetzt (siehe Ziffern 35 - 36).

33. Damit lag Ende 1999 die Anzahl der Beamten und Experten des ECRO unter der in der Vereinbarung mit den israelischen Behörden festgesetzten Obergrenze. Nach einer Inspektion des Jahres 1996 empfahl die Inspektion der Delegationen, dem ECRO zusätzlich zwei A-Posten und einen C-Posten zur Verfügung zu stellen. Die Kommission wies wegen mangelnder Haushaltsmittel die zweite höhere Dauerplanstelle nicht zu, die laut der oben erwähnten Vereinbarung zugelassen war. Dieser Posten hätte vollständig für die Verwaltung von Entwicklungsfragen eingesetzt werden können.

34. Im Zeitraum von 1999 - 2000 benötigte die Kommission fünf Monate, um einen neuen Vertreter zu ernennen. Während dieser Zeit und bis zum Ende des sich daran anschließenden Akkreditierungsverfahrens war im Büro lediglich ein Beamter für die Verwaltung sämtlicher Tätigkeiten zuständig. In Anbetracht der Größe und der herausragenden Bedeutung dieses politisch sensiblen Programms reichte dies nicht aus, um die Aufgabe zu erfuellen.

Das Meda-Team

35. Seit seiner Einrichtung war das ECRO im Hinblick auf die Verwaltung der Hilfsaktionen von der Unterstützung der technischen Berater abhängig. Ab 1998 wurde diese Unterstützung von BTHs, den sogenannten Meda-Teams, gewährt. Die Meda-Teams leisten einen hohen fachlichen Beitrag, doch wegen der begrenzten Dauer der Verträge stellen sie lediglich eine kurzfristige Lösung dar. Auch der Umfang ihrer Tätigkeit ist eingeschränkt, da sie keine der öffentlichen Hand zukommenden Aufgaben durchführen dürfen. Eine weitere Beschränkung der Effizienz des in Palästina tätigen Meda-Teams ist auf den starken Personalwechsel zurückzuführen: Ende 1999, etwa eineinhalb Jahre nach Unterzeichnung des Vertrages, war lediglich ein Mitarbeiter des ursprünglichen Teams von sechs Mitarbeitern noch immer auf seinem Posten. Ein Grund für diese starke Fluktuation ist der Umstand, dass der Vertrag jährlich verlängert werden muss, was dazu führt, dass viele Experten nach langfristigeren Anstellungen Ausschau halten.

36. Seit Anfang 1999 ist die Kommission mehr als ein Jahr lang nicht in der Lage gewesen, über die Neubesetzung des Experten für den Privatsektor innerhalb des palästinensischen Meda-Teams zu entscheiden. Zunächst hatte dies verfahrenstechnische Gründe, später konnten sich die zuständigen Dienststellen nicht über die auszuwählenden Kandidaten einigen. Ohne den Experten fand in diesem wesentlichen Programmbestandteil keine angemessene Planung und Überwachung statt.

Befähigung des Personals

37. Ein derart groß angelegtes und komplexes Programm wie das Programm zugunsten der palästinensischen Bevölkerung sollte vorzugsweise durch Personal verwaltet werden, das über Erfahrungen mit vergleichbaren Programmen verfügt. Dies ist jedoch nicht der Fall gewesen. Zusätzlich zur Personalknappheit beim ECRO und bei den zentralen Dienststellen der Kommission entspricht der Kenntnis- und Erfahrungsstand des vorhandenen Personals nicht immer den durchzuführenden Aufgaben. Als Folge hiervon mussten sich Mitarbeiter in Schlüsselpositionen in der Praxis die notwendigen Fertigkeiten am Arbeitsplatz selbst aneignen. Des Weiteren kann das Personal in Anbetracht der Auslastung der Ressourcen und der starken Arbeitsbelastung nur begrenzte Zeit für die berufliche Fortbildung aufwenden. Damit soll keineswegs das Engagement und der Fleiß des Programmpersonals geschmälert werden, dessen Beitrag bei den palästinensischen Behörden und den Gesprächspartnern in anderen Einrichtungen hoch angesehen ist.

Organisation

38. Neben dem geografischen Referat der GD Außenbeziehungen und dem technischen Referat des Gemeinsamen Dienstes (SCR) sind einige andere Dienststellen im SCR, wie die für Rechtsfragen, Auftragsvergabe, Finanzen und Prüfung zuständigen Referate und der Finanzkontrolleur an der Verwaltung und Kontrolle des Programms beteiligt. Innerhalb jeder Dienststelle umfasst der Entscheidungsfindungsprozess mehrere Ebenen. Infolgedessen ist die Entscheidungsfindung langsam, schwerfällig und bisweilen sogar unklar, was zu Verzögerungen und Stockungen bei im Rahmen der Prüfung untersuchten Projekten führte(30).

39. Darüber hinaus sind die Zuständigkeiten aufgesplittert, und die Koordinierung zwischen den Referaten ist verbesserungsbedürftig. Trotz der Schaffung des Gemeinsamen Dienstes sind die jeweiligen Aufgaben der Referate derzeit nicht eindeutig festgelegt. Einige Projektakten wurden vom geografischen Referat dem SCR zugeleitet, andere jedoch sind im geografischen Referat geblieben. Ferner ist das technische Referat des SCR nicht für die Durchführung neuer Projekte zuständig. In einigen Fällen ist die Zuweisung der Zuständigkeiten für die Durchführung des Projekts und die Überwachung unklar mit dem Ergebnis, dass letztendlich keine Maßnahmen ergriffen werden(31).

40. Innerhalb der Referate in den zentralen Kommissionsdienststellen fehlen umfassende Tätigkeitsbeschreibungen, einschließlich einer Beschreibung der durchzuführenden Aufgaben; im Falle des ECRO sind Tätigkeitsbeschreibungen erst Ende 1999 erstellt worden.

41. Derzeit sind die Verfahren in hohem Maße zentralisiert: In der Praxis muss sich das ECRO bei allen wichtigen Entscheidungen an die zentralen Dienststellen der Kommission wenden. Dies führt nicht nur zu Verzögerungen bei der Durchführung, sondern untergräbt auch die Stellung des ECRO bei Verhandlungen mit wichtigen Geldgebern vor Ort. Viele wichtige Gesprächspartner - Begünstigte, andere Geldgeber - merkten an, dass es für sie sehr frustrierend war, dass Mitarbeiter des ECRO vor Ort, die eindeutig in der Position waren, Entscheidungen zu treffen, hierzu nicht in der Lage waren, da eine entsprechende Ermächtigung fehlte. Dies steht im Gegensatz zum Beispiel des lokalen Büros der Weltbank. In Anbetracht der speziellen Lage in Palästina ist der vor Ort tätige Länderdirektor auch Leiter des Weltbankprogramms mit voller Entscheidungsbefugnis.

42. Wenn die Kommission unter den komplexen und rasch wechselnden Umständen in Palästina schnell und effektiv handeln will, muss sie wesentliche Befugnisse, einschließlich finanzieller Befugnisse, von ihren zentralen Dienststellen auf das ECRO übertragen. Diese Verlagerung der Zuständigkeiten muss jedoch mit einer Stärkung des ECRO einhergehen, indem angemessene personelle Ressourcen und Managementwerkzeuge, wie Zugang zu Sincom und den Datenbasen zur Verfügung gestellt werden. In dieser Hinsicht ist die Piloterfahrung der Kommission bei der Verlagerung von Zuständigkeiten auf vor Ort tätige Büros, zunächst im besonderen Fall von Sarajewo und in jüngster Zeit im Fall von Südafrika, Marokko, Ägypten, Jordanien und im Zusammenhang mit dem Wiederaufbauprogramm nach dem Wirbelsturm Mitch in Zentralamerika zu begrüßen. Es ist zu hoffen, dass diese Piloterfahrung es der Kommission gestatten wird, den Prozess der Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen und Zuständigkeiten auf die Delegationen voranzutreiben.

Strategie und Planung

43. Die Strategie der Kommission für die Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung wird in folgenden Dokumenten dargelegt:

a) länderbezogene Strategiepapiere (LSP), welche die allgemeine langfristige Strategie erläutern;

b) dreijährige nationale Richtprogramme (NRP), in denen die mittelfristigen sektorbezogenen Strategien dargelegt werden;

c) jährliche Finanzierungspläne, in denen die zu finanzierenden Projekte festgelegt sind.

Diese Strategie fügt sich in den Gesamtzusammenhang der Partnerschaft Europa-Mittelmeer und des von der PA mit Unterstützung der Weltbank erstellten Palästinensischen Entwicklungsplans ein und bildet die Grundlage für die Strategie der internationalen Gebergemeinschaft.

44. Im NRP für den Zeitraum 1996 - 1998 sind keine Leistungsindikatoren oder quantifizierbaren Zielsetzungen dargelegt, anhand deren der bei der Durchführung der Zusammenarbeitspolitik der EU gegenüber der palästinensischen Bevölkerung erzielte Fortschritt bewertet werden könnte. Obwohl sie eine Beschreibung der Hilfen in der Vergangenheit enthielten, fehlte sowohl im NRP als auch in seiner aktualisierten Fassung für den Zeitraum 1997 - 1999 eine Bewertung der aus vorangehenden Erfahrungen gezogenen Lehren, die im Zusammenhang mit den geplanten Tätigkeiten berücksichtigt werden sollten. Darüber hinaus ist die Frage der Koordinierung mit den Strategien anderer Geldgeber nicht behandelt worden(32).

45. Ende 1999 wurden ein LSP für 2000 - 2006 und ein NRP für 2000 - 2002 fertiggestellt bzw. vorbereitet. Gegenüber der Vergangenheit wurde bei diesen Unterlagen das Konsultationsverfahren mit den Mitgliedstaaten, das hauptsächlich auf der Ebene des Med-Ausschusses stattfindet, detaillierter ausgestaltet, um die Bemerkungen der Mitgliedstaaten besser berücksichtigen zu können.

46. Die Kapazität der PA zum Aufbau der Institutionen stellt eine zentrale Priorität des Programms dar. Auch wenn anerkannt wird, dass die Kommission die jüngste Erstellung des oben genannten Berichts "Strengthening Palestinian Public Institutions" förderte, muss der Hof feststellen, dass die Kommission zwar Projekte in diesem Bereich eingeleitet, doch wenig konkrete Ergebnisse erzielt hat. Die meisten Ergebnisse zeigten sich in Form der Lieferung von Ausrüstungsmaterial an die Adresse der palästinensischen Institutionen, wohingegen wenig Fortschritte in Bezug auf den wesentlicheren Aspekt der Verbesserung der Strukturen, Systeme und Verwaltungskapazitäten der palästinensischen Institutionen erzielt worden sind. Vor diesem Hintergrund erwies sich das Scheitern des Projekts OT/96/03 über die Bereitstellung technischer Hilfe an den Palästinensischen Autonomierat ("Palestinian Legislative Council" (PLC)) als besonders schwerwiegend (siehe Ziffern 77 - 79).

47. Die Kommission ist noch nicht in der Lage gewesen, einen gewissen Bestand an Projekten im Vorbereitungsstadium, die kontinuierlich ermittelt, vorbereitet, genehmigt und eingeleitet werden, aufzustellen. Stattdessen wurden viele Projekte unter Druck vorbereitet und beschlossen, um das große Volumen an jährlich verfügbaren Haushaltsmitteln zu binden. Die meisten Beschlüsse und Mittelbindungen für die Projekte erfolgen tatsächlich am Ende des Haushaltsjahres. Aspekte wie Größe des Gesamtbestandes an Projekten, der von den Kommissionsdienststellen in Brüssel und vor Ort noch effizient verwaltet werden kann, und die Kapazität der palästinensischen Institutionen zur Aufnahme der Unterstützung erhalten wenig Beachtung.

Projektvorbereitung: Berücksichtigung von Risiken, Sachzwängen und verfahrenstechnischen Auswirkungen

48. Bei einigen in den frühen 90er Jahren beschlossenen Projekten ist die Vorbereitung unzureichend gewesen(33); dies ist zum Teil auf die Tatsache zurückzuführen, dass zu diesem Zeitpunkt die Palästinensische Autonomiebehörde noch nicht bestand, das ECRO noch nicht eingerichtet worden war und das Programm von Brüssel aus verwaltet werden musste. Eine unzureichende Vorbereitung ist jedoch auch bei Projekten jüngeren Datums festgestellt worden(34). Ein entscheidender Grund hierfür ist der Druck, dem die Kommission unterliegt, die verfügbaren Mittel bis zum Jahresende zu binden (siehe Ziffer 47).

49. Insbesondere sollte das für die Durchführung zuständige technische Referat an der Vorbereitung der Projekte eng beteiligt werden. Dies ist gegenwärtig oft nicht der Fall. Die Einrichtung des Gemeinsamen Dienstes und die Aufgliederung des Projektzyklus haben diese unbefriedigende Lage noch verstärkt. Im Jahre 1999 wurden dem Med-Ausschuss einige Finanzierungsvorschläge mit einem EU-Gesamtfinanzierungsbetrag von 9,5 Millionen Euro zur Prüfung durch die Vertreter der Mitgliedstaaten vorgelegt, bevor alle beteiligten Referate der Kommission zugestimmt hatten. Infolgedessen machten diese Vorschläge nach der positiven Stellungnahme des Ausschusses, aber vor dem eigentlichen Kommissionsbeschluss weitergehende Arbeiten erforderlich(35). Dies ist in hohem Maße unbefriedigend: Projekte sollten dem beratenden Ausschuss erst dann vorgelegt werden, wenn die für ihre Durchführung zuständige Dienststelle dem Vorschlag zugestimmt hat.

50. Auf operationeller Ebene sind die Koordinierungsmechanismen der Projekte nicht wirksam genug, um der intensiven Geberaktivität und dem hohen Mittelzustrom gerecht zu werden. Die Prüfung machte Fälle deutlich, wo sich die palästinensischen Behörden wegen einer Finanzierung an andere Geldgeber wandten, da die für eine bestimmte Maßnahme von der Kommission zugesagte Hilfe nicht mit der erwarteten Schnelligkeit eintraf. Die Vorbereitung der Kommission war daher vergeblich, was einer Mittelvergeudung gleichkommt (siehe Ziffern 77 - 79, 81, 82).

51. Im Allgemeinen mangelt es den zielorientierten Projektplanungen ("logical framework analyses") im Anhang der untersuchten Finanzierungsvorschläge an einer gründlichen Bewertung der Risiken und Sachzwänge. Bei einigen der untersuchten Projekte(36) sind spezifische verfahrenstechnische Implikationen und Sachzwänge vor Ort nicht berücksichtigt worden mit der Folge, dass die Durchführung im weiteren Verlauf unterbrochen oder verzögert worden ist. Dies hat wiederum dazu geführt, die Auszahlungen zu verringern.

52. Sowohl beim Neunten als auch beim Zehnten Abkommen mit dem UNRWA erreichte die Kommission erst zu einem späten Zeitpunkt den Abschluss der Verhandlungen mit dem Ergebnis, dass die Mitteltransfers zugunsten des UNRWA erheblich verzögert wurden(37). Im Falle des Zehnten Abkommens war ein wesentlicher Grund für die Verzögerung eine interne Erörterung innerhalb der Kommission darüber, inwieweit der Beitrag der EG zum Allgemeinen Fonds des UNRWA eine besondere Zweckbestimmung für bestimmte Posten erhalten solle. Da es weder angemessen noch machbar wäre, eine Zweckbestimmung für einen Beitrag zum Allgemeinen Fonds vorzunehmen, handelte es sich um eine rein akademische und zudem zeitraubende Debatte. Obwohl der endgültige Beschluss dahin ging, keine Zweckbestimmung vorzunehmen, ist in einigen Artikeln des Abkommens eine Zweckbestimmung gestattet, insbesondere im Zusammenhang mit den Berichterstattungsforderungen der Kommission. Das UNRWA weist Teile seiner Programme mit besonderer Zweckbestimmung aus, die zufällig in etwa dem Betrag des Kommissionsbeitrags entsprechen. Dieser Ausweis ist jedoch rein theoretischer Natur, da die Mittel der Kommission mit den Beiträgen anderer Geldgeber zum Allgemeinen Fonds vermischt werden(38).

53. Im Falle des Programms zur Entwicklung des lokalen ländlichen Raums ("Local Rural Development Programme" (LRDP)) bestand die Kommission auf einer gesonderten Berichterstattung durch die mit der Durchführung betraute Agentur UNDP. Die UNDP musste daher spezielle Managementinformations- und Buchführungssysteme einrichten. Am Ende des Prüfbesuchs des Jahres 1999 herrschte im Büro der UNDP in Jerusalem noch immer Unsicherheit darüber, in welcher Form diese Informationen vorgelegt werden sollten. Da der EU-Beitrag bei weitem den größten Teil der Projektfinanzierung ausmacht, wäre es für die Kommission vorteilhafter, wenn sie gemeinsam mit der UNDP ein für das gesamte Programm geltendes einziges Managementsystem für die Berichterstattung, Überwachung und Kontrolle festlegen würde.

Leistungsindikatoren

54. Leistungsindikatoren sind erforderlich, um Beurteilungen dahin gehend zu ermöglichen, ob die Zielsetzungen der Programme erfuellt und die Ergebnisse erzielt wurden sowie ob die Kommissionsdienststellen eine angemessene Leistung erbringen. Im Zusammenhang mit einem Programm, bei dem die oben beschriebenen äußeren Sachzwänge die Durchführung des Programms erheblich unterbrechen können, ist es für die Kommission wichtig, einige Indikatoren aufzustellen, die sich auf jene Teile beziehen, für die sie die direkte Verantwortung trägt. Dies ist die einzige Möglichkeit für die Kommission, ihre eigene Leistung herauszufiltern und zu ermitteln, ob sie ihre Aufgaben so effizient durchführt wie sie sollte, ungeachtet der Entwicklungen in anderen Bereichen, über die sie keine direkte Kontrolle ausübt.

55. Leistungsindikatoren könnten für Aspekte aufgestellt werden wie die Geschwindigkeit der internen Beschlussfassung und der Einbringung der Beiträge in allen Stadien der Durchführung sowie im Hinblick auf die Fristen, innerhalb deren geeignete Managementwerkzeuge, -verfahren und -systeme eingerichtet werden sollten. Die Kommission hat jedoch keine solchen Indikatoren definiert, an denen ihre eigene Leistung bei der Verwaltung des Programms gemessen werden kann. Unter solchen Umständen neigt man zu leicht dazu davon auszugehen, dass die äußeren Sachzwänge, denen sich die Kommission bei der Durchführung des Programms gegenübergestellt sieht, die Hauptgründe für die mangelhafte Durchführung sind. Beispielsweise wird im Kommissionsbericht(39) über mangelnde Fortschritte bei der Durchführung des Programms auf eine Reihe äußerer Umstände hingewiesen, welche das Programm beeinträchtigen, doch praktisch nicht auf Mängel in der Verwaltung der Kommission Bezug genommen.

Projektdurchführung

Zeitplanung der Maßnahme und Reaktionsfähigkeit

56. Aus den oben erläuterten Gründen erfordert die Lage in Palästina rasche Maßnahmen und die Fähigkeit, auf wechselnde Umstände wirkungsvoll zu reagieren. Die Projektdurchführung war jedoch, wie in den Ziffern 57 - 59 und 66 - 83 beschrieben, häufig durch lange Verzögerungen gekennzeichnet, die auf die schwerfälligen Verfahren innerhalb der Kommission oder auf Managementschwächen zurückzuführen waren. Bei einigen der untersuchten Projekte(40) haben die mit der Durchführung betrauten Dienststellen Maßnahmen ergriffen, ohne die praktischen Folgen ihrer Entscheidungen gebührend in Rechnung zu ziehen. Ferner haben Meinungsverschiedenheiten über den Ablauf die Durchführung behindert.

Auftragsvergabe

57. Bei den meisten untersuchten Projekten ist es zu Verzögerungen und Stockungen bei den verschiedenen mit der Vorbereitung und Abwicklung der Aufforderungen zur Angebotsabgabe für technische Hilfe(41) und Ausrüstungsmaterial(42) verbundenen Verfahren gekommen. Dies wirkte sich auf die Aktivitäten der Projekte und die Ergebnisse negativ aus und trug dazu bei, die Auszahlungen zu vermindern.

58. Die Kommissionsdienststellen vertreten die Auffassung, dass ein Ausschreibungsverfahren durchschnittlich sechs bis neun Monate in Anspruch nehmen sollte. In sechs der neun vom Hof festgestellten Fällen jedoch sind für das gesamte Auftragsverfahren ein Jahr bis hin zu mehr als drei Jahre benötigt worden. In den übrigen drei Fällen sind die Verfahren im Anschluss an eine Aussetzung oder den Abbruch der Aufforderungen zur Angebotsabgabe überhaupt nicht wieder in Gang gesetzt worden, und die Aufträge sind nie vergeben worden, obwohl die Projekte formell nicht abgeändert worden sind. Bei zwei der geprüften Projekte haben sich nur deshalb Verlängerungen der Finanzierungsabkommen als erforderlich erwiesen, weil sich die mit der Aufforderung zur Angebotsabgabe verbundenen Verfahren verzögert hatten(43).

59. Die Verzögerungen sind oft durch Kommunikations- und Koordinierungsschwierigkeiten zwischen dem ECRO und den zentralen Kommissionsdienststellen sowie unter den verschiedenen Dienststellen in Brüssel verursacht worden. In einigen der untersuchten Fälle waren die Kommissionsdienststellen monatelang untätig geblieben, wofür in den einschlägigen Akten keine Angaben zu den Gründen zu finden sind(44).

Überwachung und Berichterstattung

60. Das geografische Referat der GD Außenbeziehungen (vormals GD I B) sollte als zentrale Anlaufstelle die Koordinierung und den Informationsfluss in Bezug auf das Programm unter den verschiedenen beteiligten Kommissionsdienststellen sicherstellen. Ende 1999 jedoch verfügte die Kommission über kein wirksames sämtliche Haushaltslinien abdeckendes Managementinformationssystem. Sie ist daher - weder auf der Ebene des Länderreferenten noch auf der Ebene des ECRO - imstande gewesen, dem Hof ein vollständiges Verzeichnis sämtlicher Projekte vorzulegen, die aus allen Haushaltslinien im Zeitraum von 1995 - 1999 zugunsten der palästinensischen Bevölkerung finanziert wurden. Die Art der Kodierung der Projekte im Rechnungsführungssystem der Kommission Sincom gestattet es zudem nicht, alle einschlägigen Projekte zu ermitteln. Beim gegenwärtigen Stand der Informationssysteme ist es nur dann möglich, ein vollständiges Verzeichnis zusammenzustellen, wenn man die Buchungen für jede Haushaltslinie manuell untersucht und die Einzelvorgänge exzerpiert.

61. Da das ECRO lediglich über ein Verzeichnis der aus den drei wichtigsten Haushaltslinien finanzierten Projekte verfügt, nicht jedoch über ein vollständiges Verzeichnis der Projekte, die aus allen Haushaltslinien finanziert werden, hat es keine Möglichkeit, alle Projekte systematisch zu überwachen, sondern kann lediglich von Fall zu Fall vorgehen. Ferner verfügen das ECRO und das Meda-Team nicht über aktualisierte Informationen in Bezug auf den finanziellen Stand der Projekte oder über einen Online-Zugriff auf Sincom.

62. Unter den untersuchten Projekten sind zwei völlig voneinander verschiedene Projekte aufgrund derselben Mittelbindung finanziert worden(45) mit der Folge, dass es nicht möglich ist, die finanzielle Überwachung der einzelnen Projekte auf der Grundlage der im Rechnungsführungssystem der Kommission Sincom enthaltenen Daten vorzunehmen, wenn nicht jede einzelne Zahlung untersucht wird.

63. In einigen Fällen waren die im Finanzierungsabkommen enthaltenen Vorschriften für die Berichterstattung unzureichend oder unklar, was in der Durchführungsphase Zahlungsverzögerungen, Stockungen und Ineffizienz nach sich zog(46).

Evaluierung

64. Die Kommission nahm gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1734/94 des Rates eine externe Evaluierung der wichtigsten abgeschlossenen Vorhaben des Programms vor. Die Evaluierung betraf schwerpunktmäßig Projekte in den Bereichen der Unterstützung des Privatsektors, der Infrastrukturen, der Ausbildung und des Aufbaus der Institutionen. Die Kommission legte ihre Anmerkungen zu den Folgemaßnahmen der Evaluierung in zwei Dokumenten vom September und November 1999 dar, die einer Arbeitsgruppe des Rates unterbreitet wurden. Allerdings war die Liste der zu ergreifenden Maßnahmen nicht präzise genug und enthielt keinen endgültigen Zeitplan.

65. Abgesehen von der in der vorangehenden Ziffer erwähnten allgemeinen Evaluierung erklärte die Kommission im Zusammenhang mit einem untersuchten Projekt, das in zwei aufeinander folgenden Phasen durchgeführt wurde, dass sie auf Anfrage der mitgliedstaatlichen Vertreter im Med-Ausschuss eine Evaluierung der ersten Phase durchführen würde; die zweite Phase ist jedoch vorbereitet und genehmigt worden, bevor der Evaluierungsbericht vorlag(47).

FESTSTELLUNGEN ZU DEN UNTERSUCHTEN PROJEKTEN

Europäisches Krankenhaus im Gazastreifen

66. Das europäische Krankenhaus im Gazastreifen ("European Gaza Hospital") ist ein groß angelegtes Projekt im Blickpunkt der Öffentlichkeit (Mittelbindungen in Höhe von 32,4 Millionen Euro) in einem Gebiet und Bereich, in dem ein hoher Bedarf an Hilfe besteht. In diesem Fall hat die Kommission in den ersten Jahren des Projekts keine aktive Verantwortung übernommen, sondern beschränkte sich darauf, Mittel bereitzustellen, während alles andere dem UNRWA überlassen wurde. Obwohl die Kommission bis 1994 über keine Vertretung vor Ort verfügte, erachtete sie es nicht für erforderlich, Vorkehrungen für irgendeine Form fachkundiger unabhängiger Überwachung des Projekts zu treffen.

67. Ab Anfang 1995 wurde die Frage des Betriebs und der Verwaltung des Krankenhauses unter den drei betroffenen Parteien (PA, UNRWA, EG) diskutiert. Im April 1996 brachte die Kommission erstmals zum Ausdruck, dass ein internationaler Managementberater eingestellt werden müsse, doch wurden keine konkreten Maßnahmen getroffen. Als die finanziellen Probleme des UNRWA im September 1996 zutage traten, befürchtete die Kommission, das UNRWA könne die Kontrolle über das Projekt verloren haben, beschloss (September 1996) Maßnahmen zu ergreifen und sandte Berater an Ort und Stelle, um die Lage zu überprüfen (Ende 1996).

68. Vor dem Hintergrund der Beraterberichte übernahm die Kommission nach und nach die Kontrolle des Projekts (März 1997) und war imstande,

a) das UNRWA davon zu überzeugen, so lange die Verantwortung für das Projekt zu übernehmen bis die PA in der Lage ist, das Projekt eigenverantwortlich zu leiten;

b) die Zustimmung der palästinensischen Behörden zu erhalten, den laufenden Betrieb und die finanzielle Verantwortung für das Krankenhaus zu übernehmen;

c) von beiden Parteien die Zustimmung zu erhalten, ein internationales Management-Team mit der Inbetriebnahme zu betrauen.

Die Kommission rief drei verschiedene Aktionslinien ins Leben, um Mittel für bauliche Änderungen des Krankenhauses, den Ankauf von letztem Ausrüstungsmaterial und Lieferungen sowie für die Einrichtung für das Internationale Management-Team bereitzustellen. Das Verwaltungsverfahren jedoch, das in die drei damit verbundenen Finanzierungsabkommen mündete, ist von der Kommission in recht unzulänglicher Weise abgewickelt worden(48). Sämtliche von der Kommission festgesetzte Fristen und/oder aufgestellte Zeitpläne sind äußerst optimistisch gewesen und beruhten systematisch auf einer zu hohen Einschätzung der Fähigkeit der Kommission, die erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen vorzubereiten, zu beschließen und durchzuführen. Infolgedessen benötigte die Kommission mehr als zwei Jahre (ab März 1997), bevor ihre Tätigkeiten irgendwelche Ergebnisse vor Ort zeitigten, d. h. die Ankunft des IMT im August 1999. Zu diesem Zeitpunkt war allerdings das Finanzierungsabkommen für den Umbau des Krankenhauses vom UNRWA noch immer nicht unterzeichnet worden.

Palästinensischer Rat für Wohnungsbau (PHC)

69. Zu Beginn ihres Programms zur Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung 1991 beschloss die Kommission, den neu eingerichteten Palästinensischen Rat für Wohnungsbau ("Palestine Housing Council (PHC)") finanziell zu fördern. In Anbetracht der politischen wie auch sozialen Bedeutung des Wohnungsbaus für die Palästinenser zu diesem Zeitpunkt wie auch in Anbetracht dessen, dass der PHC ein Novum darstellt, bedeutete dies einen ehrgeizigen Schritt, welcher der Kommission als Verdienst anzurechnen ist.

70. Die in den Finanzierungsabkommen von 1991 und 1994 zum Ausdruck gekommene Absicht bestand darin, ein mittels Krediten finanziertes Wohnungsbauprogramm einzuführen. Obwohl die Begünstigten nicht die vollen wirtschaftlichen Kosten der Wohneinheiten tragen mussten, sollten die Rückzahlungsbedingungen so festgelegt werden, dass ein Umlauffonds für die künftige Entwicklung des Wohnungsbaus geschaffen wird. Die ursprünglichen Projektunterlagen betrafen Wohnungen für Familien mit niedrigem oder mittlerem Einkommen, doch war das Projekt nicht als ein Projekt des sozialen Wohnungsbaus angelegt. Weitere Zielsetzungen des Projekts waren, Beschäftigungsmöglichkeiten für Palästinenser zu schaffen, welche ihre Arbeitsplätze in Israel verloren hatten, die interne Wirtschaftsaktivität im Gazastreifen und im Westjordanland zu beleben, Fortbildung auf dem Gebiet der Baumethoden und des Managements anzuregen und der Aufbau der Institutionen(49).

71. Da es sich beim PHC um eine neue Einrichtung handelte, war in den Finanzierungsabkommen technische Hilfe in Fach- und Managementfragen vorgesehen. Ferner wurde die Einrichtung zum damaligen Zeitpunkt von der USAID unterstützt. Aus mehreren Gründen jedoch, von denen einige eindeutig dem PHC anzulasten sind, traf der wichtigste Teil der technischen Hilfe zur Verbesserung seiner Verwaltung nicht ein. Während der Laufzeit des Projekts wurden jedoch zahlreiche technische Hilfebeiträge vonseiten der Kommission geleistet.

72. Im Jahre 1998 berichtete der Finanzkontrolleur der Kommission über folgende Mängel des Projekts(50):

a) Es sei zu einem erheblichen Kostenanstieg gekommen, was bedeutete, dass Palästinenser mit niedrigem und mittlerem Einkommen sich die Wohneinheiten nicht länger leisten konnten.

b) Ein Teil dieses Kostenanstiegs sei auf die ungeeignete Raumgestaltung, die Verwendung von italienischem Marmor in den Wohnungen und die angestiegene Größe der Wohneinheiten zurückzuführen.

c) Die Verkaufsrate sei niedrig gewesen (30 %), so dass der Umlauffonds nicht eingerichtet worden ist.

d) Der PHC habe gegen die Finanzierungsabkommen verstoßen(51).

e) Die Bestimmungen der Finanzierungsabkommen, insbesondere auf dem Gebiet der Berichterstattung, und der Einfluss der Kommission auf zentrale Entscheidungen seien unzulänglich gewesen.

Die operationellen Dienststellen ließen diese Bemerkungen unbeantwortet.

73. Im Anschluss an einen Prüfbesuch des Finanzkontrolleurs leiteten die operationellen Dienste der Kommission eine weitere Prüfung der PHC-Projekte ein. Diese Prüfung ergab, dass es zwar in der Tat zu Kostenüberschreitungen gekommen sei, der PHC unter verschiedenen Verwaltungsmängeln leide und die Zuweisung der Wohneinheiten im Gazastreifen nicht im Einklang mit den Bestimmungen des Finanzierungsabkommens seien, die Kommission aber die im Finanzierungsabkommen vorgesehene technische Hilfe zugunsten des PHC nicht bereitgestellt habe. Damit befand sich die Kommission nicht in der starken Position, um beim PHC Mittel einzufordern. Darüber hinaus wurde im Prüfungsbericht im Hinblick auf die letzte fällige Zahlung in Höhe von 6,7 Millionen Euro (von einer Gesamtfinanzierung in Höhe von 39 Millionen Euro) geltend gemacht, dass die Kommission entweder hätte beschließen können, die Zahlung nicht zu leisten, oder aber bestimmte strikte Bedingungen für ihre Zahlung hätte aufstellen können. Da mehr als ein Jahr verstrichen ist, ohne dass irgendeine Folgemaßnahme aufgrund dieses Prüfungsberichts getroffen wurde und da es keine Dienststelle der Kommission für notwendig hielt, auf die eine oder andere Art zu reagieren, war die Angelegenheit Ende 1999 völlig festgefahren. Ende 1999 hoffte die Leitung des PHC immer noch, dass die Kommission ihre Unterstützung wiederaufnehmen würde.

74. In mancher Hinsicht kann das PHC-Projekt als Erfolg betrachtet werden. Es sind 1100 Wohnungen an 19 Standorten mit einem angemessen guten Standard gebaut worden(52). Zusätzlich zu den Arbeitsplätzen für Bauarbeiter fanden palästinensische Fachkräfte (Architekten usw.) Beschäftigungsmöglichkeiten nach ihrer Ausweisung aus der Golfregion. Die Behauptungen in Bezug auf die Verwendung von italienischem Marmor entbehren jeder objektiven Grundlage, und es überrascht, dass die operationellen Dienste der Kommission diese Anschuldigungen nicht kategorisch zurückgewiesen haben. Es entspricht zwar der Tatsache, dass die Kosten für die Wohneinheiten wegen der mangelnden Finanzplanung und der unzulänglichen Kostenkontrolle seitens des PHC angestiegen sind - einschließlich der Lockerung der Beschränkungen in Bezug auf die Größe der Wohnungen -, zumindest einige der Kostensteigerungen(53) sind aber auf die Auswirkungen der Abriegelungen und Streiks auf die Kosten des Baumaterials zurückzuführen. Obwohl es dem PHC anfänglich nicht gelang, seinen Direktor im Gazastreifen davon abzuhalten, die Wohneinheiten zuzuweisen, ohne die dafür vorgesehenen Rückzahlungsbedingungen anzuwenden, was in der Folge zu einer Abnahme der Rückzahlungen für die Wohnungseinheiten im Westjordanland führte(54), lagen Ende 1999 einige Hinweise dafür vor, dass der PHC im Begriff war, hier Abhilfe zu schaffen.

75. Das Finanzierungsabkommen war lückenhaft, da es keine Vorkehrungen für die Beteiligung der Kommission an zentralen Entscheidungen in Bezug auf die Durchführung enthielt. Die Vorschriften zur Berichterstattung waren nicht straff genug. Im ersten Finanzierungsabkommen waren die Vorschriften im Hinblick auf die Leistung technischer Hilfe für das Management unzulänglich, obwohl der Komponente des Aufbaus der Institutionen bei diesem Projekt eine bedeutende Rolle zukommt. Auch wenn die Kommission das Projekt mithilfe des ECTAO-Personals und der technischen Berater aus der Nähe verfolgte, so geht aus den Sitzungsprotokollen hervor, dass bisweilen zwischen dem PHC und der Kommission eine erhebliche Spannung herrschte und es sogar zum Abbruch der Gespräche gekommen ist. Während die direkten Ursachen für den Misserfolg der größten Ausschreibung für technische Hilfe beim PHC zu finden sind, bleibt die Tatsache bestehen, dass eine von der Kommission bereitzustellende Schlüsselkomponente des PHC-Projekts, aus welchen Gründen auch immer, nicht zum Tragen kam, was die Fähigkeit des PHC untergraben hat, das Projekt wie von der Kommission verlangt zu verwalten.

Projekte zugunsten des Palästinensischen Autonomierats (PLC)

Erstellung eines Gebäudes für den vorübergehenden Sitz des PLC

76. Die Kommission hat 1997 eine Mittelbindung in Höhe von 5 Millionen Euro vorgenommen, um die Erstellung eines Gebäudes für den vorübergehenden Sitz des Palästinensischen Autonomierates in Ramallah zu finanzieren. Die Verzögerungen bei der Genehmigung des Finanzierungsabkommens entstanden zum Teil deshalb, weil die PA den Standort des Gebäudes wechselte. Gemäß Finanzierungsabkommen war für das Projekt eine Durchführungsdauer von zwei Jahren vorgesehen, und zwar von August 1999 bis August 2001. Ende 1999 jedoch wurde nach mehreren gegenteiligen Beteuerungen seitens der palästinensischen Behörden festgestellt, dass sie mit dem Bau des Sitzes für den Palästinensischen Autonomierat an einem anderen Standort im Zusammenhang mit einem anderen nicht von der EU finanzierten Projekt bereits begonnnen hatten. Damit verlor das EU-Projekt seinen Sinn.

Bereitstellung von technischer Hilfe und Ausrüstungsmaterial für den PLC

77. Ein weiteres herausragendes Projekt, das die Bereitstellung von technischer Hilfe und Ausrüstungsmaterial für den PLC betraf - mit Mittelbindungen in Höhe von 3 Millionen Euro -, war wegen der Abwicklung der Auftragsvergabeverfahren durch die Kommission besonders in Mitleidenschaft gezogen. Die für die Durchführung des Projekts zuständige Kommissionsdienststelle schloss in ihrer Aufforderung zur Angebotsabgabe für die Bereitstellung von technischer Hilfe dieselbe Firma mit ein, die im Rahmen eines kurzfristigen Auftrags über technische Hilfe in der Vorbereitungsphase desselben Projekts die Auftragsbedingungen für die Aufforderung zur Angebotsabgabe und die Beschreibung des Projekts ausgearbeitet hatte; diese Unterlagen wurden den Verdingungsunterlagen beigefügt. Von den fünf Firmen, welche zur Abgabe eines Angebots aufgefordert wurden, war diese Firma der einzige Anbieter. Als Folge hiervon wurde die Aufforderung zur Angebotsabgabe annulliert.

78. Der kurzfristige Auftrag über technische Hilfe mit der oben erwähnten Beratungsfirma, der freihändig vergeben worden war, wurde bis Januar 1997 verlängert. Die Beratungsgesellschaft erhielt dann, ebenfalls durch freihändige Vergabe, einen neuen Auftrag mit einer Laufzeit von Mai bis September 1997(55). Obwohl die Tätigkeiten - wie im Abschlussbericht der Beratungsgesellschaft beschrieben - in Übereinstimmung mit den Auftragsbedingungen ausgeführt wurden, brachten die vor Ort angetroffenen Vertreter des PLC gegenüber dem Hof ihr Missfallen zum Ausdruck, das sich hauptsächlich darauf gründete, dass der PLC in dieser Angelegenheit nicht befragt worden war.

79. Eine zweite Aufforderung zur Angebotsabgabe ist im Februar 1998 ausgesetzt worden, nachdem die Dienststellen des Finanzkontrolleurs der Kommission nähere Angaben angefordert hatten; diese Ausschreibung ist später niemals weitergeführt oder erneut in Gang gesetzt worden. Die Aufforderung zur Angebotsabgabe für Ausrüstungsmaterial ist niemals initiiert worden. Da seit 1997 keine Fortschritte erzielt worden sind, wurden andere Geldgeber hinzugezogen, um die für dieses zentrale EU-Projekt ursprünglich vorgesehenen Tätigkeiten zu finanzieren. Zum Zeitpunkt der Prüfung Ende 1999 jedoch hatte die Kommission das Projekt weder neu ausgerichtet noch abgebrochen.

Weitere Projekte

80. Die Durchführung eines Projekts zur Unterstützung der PA bei der Terrorismusbekämpfung(56) wurde durch den Umstand erschwert und verzögert, dass die Mittel aus drei unterschiedlichen Haushaltslinien mit unterschiedlichen Verfahren und Finanzierungsbeschlüssen stammten.

81. Wegen des äußerst hohen Zustroms an Beihilfen und der unzureichenden Koordinierung der Geldgeber vor Ort bedeuteten Verzögerungen zu Beginn der Durchführung, dass für eine EU-Finanzierung vorgesehene Kleinstprojekte bereits eine Förderung vonseiten anderer Geldgeber erhalten hatten oder aber nicht länger prioritär waren, weil sich die Umstände geändert hatten. Dies führte dazu, dass die Projektfindung zweimal vorgenommen werden musste, was weitere Verzögerungen und eine Vergeudung der Finanzmittel für technische Hilfe nach sich zog(57). Ferner sind die stark zentralisierten Verfahren, die derzeit in Bezug auf die Projektfindung zur Anwendung kommen, für diesen Kleinstprojekte umfassenden Programmtyp nicht geeignet(58). Die Befugnis zur Entscheidung über die Auswahl von Kleinstprojekten sollte auf das ECRO verlagert werden, damit die Durchführung rascher und einfacher verläuft, ohne dass damit die Aufgabe der Kommission bei der Überwachung und Kontrolle beeinträchtigt wird.

82. Infolge einer unzureichenden Vorbereitung und Koordinierung der Geldgeber war ein Projekt im Rahmen eines umfassenden Programms auf dem Gebiet der elementaren Gesundheitsfürsorge bereits vor Beginn seiner Durchführung veraltet und musste von Grund auf neu konzipiert werden.

83. Bei einem anderen Projekt war ein vor Ort eingerichtetes Konto von der Kommission aufzufuellen, falls die mit der Durchführung betraute palästinensische Agentur begründen konnte, dass zumindest 80 % des vorangegangenen Vorschusses verbraucht waren. Wegen der für die Bearbeitung der Zahlungsanträge durch die Kommission erforderlichen Zeit (bis zu drei Monate) jedoch lief diese Regelung darauf hinaus, dass die Vorschüsse ausgeschöpft waren, bevor die nächsten Zahlungen eingingen, mit dem Ergebnis, dass die mit der Durchführung betraute palästinensische Agentur das Projekt aus ihren eigenen Mitteln in Höhe von mehr als 1 Million Euro vorfinanzieren musste(59).

KOORDINIERUNG MIT ANDEREN GEBERN UND DER PALÄSTINENSISCHEN AUTONOMIEBEHÖRDE

84. Die Strukturen und Vorkehrungen für die Koordinierung der Geldgeber sind gut ausgebaut. Die Strukturen für die Koordinierung der Hilfen umfassen einen Ad-Hoc-Verbindungsausschuss (Ad Hoc Liaison Committee (AHLC)) mit hochrangigen Vertretern der wichtigsten Geldgeber sowie die Beratende Gruppe (Consultative Group (CG)) mit hochrangigen Fachvertretern sämtlicher Geldgeber und UN-Organisationen. Auf lokaler Ebene sind die entsprechenden Gremien jeweils der Gemeinsame Verbindungsausschuss (Joint Liaison Committee (JLC)) und der Lokale Ausschuss für die Koordinierung der Hilfen (Local Aid Coordination Committee (LACC)); zusätzlich bieten die sektorbezogenen Arbeitsgruppen (Sector Working Groups (SWG)) ein Diskussionsforum zwischen der PA und den Geldgebern in Bezug auf die sektoralen Politiken und Programme. Die Task-Force für die Projektdurchführung (Task Force on Project Implementation (TFPI)) befasst sich insbesondere mit den Sachzwängen der Durchführung.

85. Auf der Ebene des AHLC übernahm die Kommission 1999 eine führende Rolle bei der Aktualisierung des "Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditures and Donor Funding for the Palestinian Authority (TAP)". Im Allgemeinen jedoch war die Kommission trotz der Bemühungen des ECRO-Personals in Palästina nicht imstande, eine der Größe ihres Unterstützungsprogramms angemessene Koordinierungsfunktion zu übernehmen. Im Jahre 1999 hatte die Kommission bei keiner sektorbezogenen Arbeitsgruppe die Funktion eines "Shepherd"(60) übernommen. Dies war hauptsächlich auf die oben beschriebenen Organisations- und Verwaltungsmängel zurückzuführen, insbesondere auf die fehlende Entscheidungsbefugnis auf lokaler Ebene und die Mittelknappheit.

86. In jüngster Zeit hat die Kommission ihre Koordinierung mit den Mitgliedstaaten, insbesondere im Zusammenhang mit der Annahme des LSP und des NRP, verbessert. Dennoch sollte die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten auf operationeller Ebene weiterhin verbessert und entwickelt werden, z. B. im Hinblick auf den gegenseitigen Austausch von Informationen über die Projektfindung und -vorbereitung und über besondere mit der Durchführung verbundene Themen. In dieser Hinsicht sind die vor Ort stattfindenden Zusammenkünfte zwecks Besprechung der Projekte vor ihrer Übermittlung an den Med-Ausschuss zwar nützlich, aber nicht ausreichend.

87. Da hochrangige Vertreter der Kommission bei diesen Zusammenkünften fehlten, hat die Kommission im Reformprozess des UNRWA nicht die aktive herausragende Rolle gespielt, die in Anbetracht des Umfangs ihres Beitrags gerechtfertigt gewesen wäre, wie dies andere Geldgeber, etwa die Mitgliedstaaten der EU und die Schweiz, taten.

88. Die PA schätzt den Beitrag, den die Kommission zu ihrem Aufbau geleistet hat. Obwohl die Koordinierungsmechanismen verbessert und die entsprechenden Aktivitäten intensiviert werden, wird die Effektivität der Koordinierung laut den an Ort und Stelle erhaltenen Informationen aber in Anbetracht der oben beschriebenen Planungsmängel der Kommission nicht als der anderer Geldgeber ebenbürtig erachtet.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

89. Die Verwaltung des Unterstützungsprogramms zugunsten der palästinensischen Bevölkerung durch die Kommission hatte positive Aspekte und Ergebnisse (siehe Ziffern 23 - 24) und war erheblichen äußeren Sachzwängen unterworfen (siehe Ziffern 16 - 22). Die spezifischen lokalen Bedingungen und ihr dynamischer Charakter erfordern mehr noch als im Falle anderer Entwicklungsländer angemessene Mittel, eine gute dienststellenübergreifende Koordinierung, eine mit entsprechenden Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Präsenz vor Ort, eindeutige Ziele, rechtzeitige Beschlüsse, effiziente Systeme und operationelle Verfahren sowie eine straffe Überwachung und Kontrolle. In diesem Zusammenhang jedoch wurde die Wirkung des Programms durch strukturell bedingte Schwächen und Mängel in den von der Kommission für die Programmplanung und das Management eingerichteten Verfahren und Systemen vermindert, die in den Verantwortungsbereich der Kommission fallen und unabhängig von lokalen Sachzwängen sind (siehe Ziffern 28 - 83). Diese Mängel sind kein besonderes Merkmal des Unterstützungsprogramms zugunsten von Palästina, sondern beeinträchtigen generell die Zusammenarbeitspolitik der EU. Entsprechende Abhilfemaßnahmen sollten daher mit Blick auf eine allgemeinere Reform der Kommissionsstrukturen und -verfahren in diesem Bereich konzipiert werden.

90. Die Verwaltung der Kommission war mitunter zu sehr auf verfahrenstechnische Einzelheiten konzentriert, was sich zulasten der Ergebnisse auswirkte, die aufgrund der finanzierten Maßnahmen zu erwarten waren. Die Fehlschläge bei der Durchführung von im Blickpunkt des Interesses stehenden Projekten (wie dem europäischen Krankenhaus im Gazastreifen und der technischen Hilfe zugunsten des PLC), zu denen Faktoren unter der Kontrolle der Kommission beitrugen, beschädigten das Ansehen der EU als Verwalter äußerst notwendiger Hilfsmaßnahmen.

91. Der Hof gibt insbesondere folgende Empfehlungen ab:

a) Die Kommission sollte ihre Prioritäten neu festlegen und entweder einem Programm mit derart hochgesteckten Zielen angemessene Mittel zuweisen (im Wesentlichen eine entsprechende Personalausstattung und wirksame Managementinformationssysteme) oder aber den Umfang des Programms auf eine beherrschbare Größe reduzieren, wenn die verfügbaren Mittel begrenzt sind.

b) In Anbetracht des derzeitigen Programms sollte das ECRO erheblich aufgestockt werden und grundlegende Entscheidungsbefugnisse - auch im finanziellen Bereich - erhalten. Die Verlagerung von weitergehenden Befugnissen auf vor Ort tätige Stellen ist ganz allgemein erforderlich, um die Wirksamkeit der Zusammenarbeitspolitik der EU zu verbessern. Auch könnten die Verhütung und eventuelle Aufdeckung von Misswirtschaft weiter verbessert werden, wenn die Funktion der Finanzkontrolle innerhalb des ECRO verstärkt würde, die momentan infolge Personalmangels und fehlender technischer Mittel, wie Datenbanken, sehr schwach ausgebaut ist. Die Kommission sollte ihren Personalbedarf in Palästina analysieren und erforderlichenfalls wegen einer Aufstockung des Personals Verhandlungen mit Israel führen, wie dies das ECRO bereits 1996 angeregt hatte.

c) Es sind dringend Bemühungen um Rationalisierung, Vereinfachung und Klärung in Bezug auf die Managementsysteme und -verfahren erforderlich; hierbei sollten die Ergebnisse im Mittelpunkt stehen.

d) Wie in anderen Bereichen der Zusammenarbeitspolitik der EU muss die gegenwärtige Aufspaltung des Projektzyklus überwunden werden. Die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den unterschiedlichen Dienststellen muss wesentlich verbessert werden, damit die Aufgabenteilung und die Zentrierung von Fachwissen gefestigt, der Entscheidungsfindungsprozess vereinfacht und gekürzt und die Fähigkeit, auf wechselnde Umstände rasch zu reagieren, gestärkt werden.

e) Die Projektvorbereitung muss grundlegend verbessert werden, und es sollte ein Bestand an Projekten im Vorbereitungsstadium geschaffen werden. Die derzeitige Lage, die dadurch gekennzeichnet ist, dass die Projektvorbereitung im Allgemeinen zu rasch und oberflächlich erfolgt und die Durchführung dementsprechend oft verzögert ist, sollte berichtigt werden.

f) Es sollten Indikatoren eingeführt werden, die es der Kommission ermöglichen, ihre eigene Leistung bei der Erreichung der festgesetzten Ziele zu bewerten.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. und 12. Oktober 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinenserfluechtlinge (UNRWA) kümmert sich um die palästinensischen Flüchtlinge im Westjordanland und im Gazastreifen, in Jordanien, im Libanon und in Syrien.

(2) Verordnung (EWG) Nr. 1734/94 des Rates vom 11. Juli 1994 über die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den besetzten Gebieten (ABl. L 182 vom 16.7.1994, S.4).

(3) In einem 1998 veröffentlichten Dokument berechnete die Kommission, dass die Pro-Kopf-Haushaltshilfe zugunsten der Palästinenser während des Zeitraums 1991 - 1995 bei 258 ECU lag, bei 23 ECU im Falle der AKP-Länder und bei 11 ECU im Falle der anderen Länder des Mittelmeerraums (KOM(97) 715 endg.).

(4) Palästinensische Autonomiebehörde, Ministerium für Planung und internationale Zusammenarbeit (MOPIC), 1999, "Third Quarterly Monitoring Report on Donors' Assistance".

(5) Sekretariat des AHLC: "Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza", 30.9.1999.

(6) Die Verweise auf Haushaltslinien beziehen sich auf den Haushaltsplan 1999.

(7) Das Neunte EG-UNRWA-Abkommen (ABl. L 282 vom 1.11.1996, S. 68) sah 105,9 Millionen Euro für den Zeitraum 1996 - 1998 vor, das Zehnte EG-UNRWA-Abkommen (ABl. L 261 vom 7.10.1999, S. 36) sah 120,8 Millionen Euro für den Zeitraum 1999 - 2001 vor.

(8) ABl. L 351 vom 29.12.1998, S. 13.

(9) ABl. L 354 vom 30.12.1998, S. 14.

(10) Verordnung (EG) Nr. 1488/96 des Rates vom 23. Juli 1996 über finanzielle und technische Begleitmaßnahmen (MEDA) zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer (ABl. L 189 vom 30.7.1996, S. 1).

(11) Diese zwölf Haushaltslinien betreffen Nahrungsmittelhilfe, humanitäre Hilfe, Flüchtlingshilfe, Maßnahmen zugunsten der Nichtregierungsorganisationen, Umwelt, Hilfe für Bevölkerungspolitiken und -programme, Rehabilitation, Menschenrechte und Demokratie, Konfliktverhütung und Unterstützung von Friedensprozessen.

(12) ABl. C 340 vom 12.11.1996.

(13) ABl. C 57 vom 24.2.1957.

(14) Punkt 21 der Entschließung (ABl. C 175 vom 26.6.1999, S.282).

(15) Die Aufgabe bestand im Wesentlichen darin zu bewerten, ob die Kommission sich die Mittel an die Hand gegeben hat, um zu beurteilen, ob ihre eigene Leistung zufriedenstellend ist.

(16) CEPT II: "Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Gaza Strip - Final report and annexes", Januar 1999, dargelegt im Arbeitspapier des Kommissionspersonals SEK(1999) 408.

(17) Im Tagesdurchschnitt ist die Zahl der palästinensischen Arbeiter in Israel von 116000 für 1993 auf rund 30000 für 1996 gesunken (Quelle: Weltbank, zitiert im "The Economist Intelligence Unit: Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999 - 2000)."

(18) SEK(98) 1769.

(19) Im Jahr 1998 erhob Israel im Namen der PA Steuern und Abgaben in Höhe von 40 % der inländischen Einnahmen der PA und überwies sie dann (Bericht der unabhängigen Task-Force unter dem Vorsitz von M. Rocard und der Leitung von H. Siegman: "Strengthening Palestinian Public Institutions", gesponsert vom Rat für Außenbeziehungen 1999).

(20) Im Jahr 1998 erhob Israel im Namen der PA Steuern und Abgaben in Höhe von 40 % der inländischen Einnahmen der PA und überwies sie dann (Bericht der unabhängigen Task-Force unter dem Vorsitz von M. Rocard und der Leitung von H. Siegman: "Strengthening Palestinian Public Institutions", gesponsert vom Rat für Außenbeziehungen 1999).

(21) Die unabhängige Task-Force wurde eingerichtet, um die PA und die Gebergemeinschaft dabei zu unterstützen, die Effizienz und Glaubwürdigkeit der aufstrebenden palästinensischen Selbstverwaltungsorgane zu verbessern.

(22) Insbesondere die Wahl des Präsidenten und des Autonomierates, die Aufstellung eines Kabinetts, die Schaffung einer öffentlichen Verwaltung und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung.

(23) "Palestinian General Control Institution", erster Jahresbericht 1996.

(24) Der 1995 beschlossene TAP legt die jeweiligen Mittelbindungen seitens der PA, Israels und der Gebergemeinschaft dar, um die bestehenden Hindernisse für die Entwicklung des Westjordanlands und des Gazastreifens auszuräumen.

(25) Artikel 7 der Haushaltsordnung vom 21.12.1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 356 vom 31.12.1977, Verordnung zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2673/99 des Rates vom 13.12.1999, ABl. L 326 vom 18.12.1999, S. 1).

(26) Technische Hilfe und Einrichtung eines vorübergehenden Sitzes für den PLC; Endausstattung des europäischen Krankenhauses im Gazastreifen; Radiostation Ramallah; MSP III; PDF (PLE/98/06).

(27) Es haben allgemeine Bewertungen des Bedarfs als Teil des DECODE-Verfahrens stattgefunden, doch hierbei handelte es sich um ein spezielles Verfahren zur Vorbereitung der "Commission of Tomorrow". Etwas anderes sind jedoch auf regelmäßiger Grundlage durchgeführte Bedarfsanalysen der zuständigen Dienststellen zur Unterstützung der Anträge auf zusätzliches Personal im Rahmen des üblichen Haushaltsverfahrens.

(28) Beispielsweise die für Finanzen, Auftragsvergabe und Verträge zuständigen Referate des Gemeinsamen Dienstes.

(29) Dem Vertreter der Kommission war bereits 1992 Diplomatenstatus zuerkannt worden.

(30) Palestinan Development Fund (PDF), Center for Private Enterprise Development (CPED).

(31) PHC, Technical Assistance for Customs Administration (PLE/97/11).

(32) Im Jahre 1996 erkannte die Kommission die Notwendigkeit an, vorangehende Erfahrungen zu bewerten und in jenen Dokumenten die Koordinierung der Geldgeber zur Sprache zu bringen (Mitteilung Nr.°11771 vom 24. Juli 1996 von Herrn Prat, amtierender Generaldirektor der GD I B).

(33) European Gaza Hospital, PHC.

(34) Cargo Handling Facility (PLE/99/0217), Social Rehabilitation Programme for Palestinian Ex-detainees (PLE/99/02).

(35) Gaza Solid Waste Consolidation (PLE/99/01), Primary Health Care (PLE/99/0215), Social Rehabilitation Programme for Palestinian Ex-detainees (PLE/99/02).

(36) CPED, MSP I-II, Counter Terrorist Assistance to the PA.

(37) Beispielsweise erfolgte der erste Transfer für 1999 im Rahmen des Abkommens 1999 - 2001 erst Ende Oktober 1999. Da die Kommission der wichtigste Geldgeber für das UNRWA ist und das UNRWA unter chronischer Mittelknappheit leidet, bringen derartige Verzögerungen das UNRWA in Schwierigkeiten.

(38) Zur Frage der Zweckbestimmung siehe auch die Sonderberichte des Hofes Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen (ABl. C 143 vom 12.5.1997, S.1) und Nr. 5/98 über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien (ABl. C 241 vom 31.7.1998, S. 1).

(39) Begründung der Mittelübertragung Nr. 53A/99 (1999 Notenboom-Verfahren), SEK (1999) 1608 endg., S. 26.

(40) European Gaza Hospital, CPED, Technical assistance to the PLC, Institutional Capacity Building, Counter Terrorist Assistance to the PA.

(41) School Construction, MSP III, Technical assistance to the PLC, PHC, European Gaza Hospital.

(42) MSP I-II, University Equipment, Institutional Capacity Building, School Construction.

(43) MSP I-II, University Equipment.

(44) MSP I-II, MSP III, School Construction, Technical assistance to the PLC, Institutional Capacity Building, PHC.

(45) University Equipment, OT/96/02a und School Construction, OT/96/02b.

(46) European Gaza Hospital, PHC, Institutional Capacity Building, Family Planning.

(47) School Construction, phase II.

(48) Dies bezieht sich auf folgende Punkte: inhaltliche Änderung eines Entwurfs für ein Finanzierungsabkommen, welches anstelle der Fertigstellung des Baus dessen Umgestaltung vorsehen sollte, zuzüglich des Problems des eigentlichen Unterzeichnungsberechtigten für dieses Finanzierungsabkommen, das UNRWA oder die PA; Änderung einer Gesamtmittelbindung für verschiedene andere Aufgaben der technischen Hilfe, damit die technische Hilfe zugunsten der Verwaltung des Krankenhauses einbezogen ist, was eine Wiedervorlage beim Med-Ausschuss in letzter Minute erforderlich machte; Meinungswechsel im Hinblick darauf, wer den Vertrag für das Management-Team erteilen sollte, das UNRWA oder die EU, was die Unterzeichnung des Managementvertrages weiter verzögerte.

(49) Es kann angeführt werden, dass es sich hierbei um zu viele und zu ehrgeizige Zielsetzungen für das Projekt handelt.

(50) All diese Kritikpunkte stützten sich auf Unterlagen des ECRO sowie auf Gespräche mit dem ECTAO-Personal.

(51) Das ECRO hatte die Leitung des PHC im März 1996 auf diesen Punkt formell hingewiesen.

(52) Der Berichterstatter des Europäischen Parlaments bemerkte, dass die Wohneinheiten der USAID mit einem höheren und kostenintensiveren Standard fertiggestellt wurden als die von der Kommission geförderten Wohnungen. Die von den Prüfern des Hofes besichtigten Wohnungen waren nach dem ortsüblichen Standard nicht luxuriös.

(53) Es ist ein triftiger Kritikpunkt, dass die Berichterstattungsvorschriften und die Überwachung des Projekts durch die Kommission es nicht gestatteten, Kostenänderungen zu ermitteln und auf übliche Art und Weise zu erklären.

(54) Die Wohneinheiten waren hier entsprechend den vereinbarten Vorschriften und Bedingungen vergeben worden und die Begünstigten hatten begonnen, die Kredite ordnungsgemäß zurückzuzahlen.

(55) Die Gesamtsumme dieser Aufträge beläuft sich auf 595009 Euro.

(56) Gemeinsame Aktion 97/289/CFSP und PLE/97/10.

(57) MSP I-II; Ende 1999 war dieses Problem auch für das MSP III-Projekt absehbar, selbst vor Beginn seiner Durchführung.

(58) Dieses Problem betrifft ferner die Durchführung des LRDP, das Ende 1999 noch nicht angelaufen war.

(59) MSP I-II.

(60) Der "Shepherd" (Hirte) ist der Geldgeber, der in einer sektorbezogenen Arbeitsgruppe die zentrale Koordinierungsfunktion innehat.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

1.- 3. Die Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung gehört seit langem zu den politischen Prioritäten der EU.

Seit 1971 gewährt die Gemeinschaft den Palästinensern Hilfe - die Rahmenbedingungen hierfür waren von Anfang an und insbesondere während des Palästinenseraufstands (1988 - 1993) sehr instabil und problematisch.

Die Durchführung des Gemeinschaftsprogramms wurde durch die schwierigen Verhältnisse in der Region behindert.

Diese sehr außergewöhnliche Situation erforderte ständige Anpassungen, wofür jedoch nur begrenzte Mittel zur Verfügung standen. Das zunehmende Volumen der Hilfe, die Neuausrichtung des Programms sowie die begrenzten Humanressourcen machten es schwer, dem Bedarf und den vom Rat und vom Europäischen Parlament festgelegten Grundsätzen gerecht zu werden.

4. Nach Auffassung der Kommission wurde der Erfolg des Programms vor allem durch den Personalmangel beeinträchtigt. Die Kommission räumt ein, dass es Schwächen in der Programmverwaltung gab, die in erster Linie auf dieses Problem zurückzuführen waren. Zur Änderung der internen Strukturen und Systeme der Kommission bestehen bereits folgende Pläne:

a) Die Kommission hat im Rahmen ihrer allgemeinen Reformbemühungen auch die Verbesserung der Verwaltung der Auslandshilfe in Angriff genommen.

b) Die Kommission wird wieder stärker auf Leistungsindikatoren zurückgreifen.

c) Im Rahmen des allgemeinen Reformprozesses wird die Frage der Projektvorbereitung und -planung derzeit geprüft.

d) Die Frage der Koordinierung mit den anderen Gebern und den Mitgliedstaaten soll weiter verfolgt werden.

EINLEITUNG

Kontext und Hintergrund der Unterstützung der palästinensischen Bevölkerung durch die Europäische Union (EU)

5. 1987 wurde eine neue Haushaltlinie für das Westjordanland und den Gazastreifen eingerichtet.

6. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1734/94 hat der Rat eine Rechtsgrundlage für die Unterstützung geschaffen. Gemäß dieser Verordnung erfolgt die finanzielle und technische Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit dem Westjordanland und dem Gazastreifen im Rahmen eines Fünfjahresprogramms (1994 - 1998).

Wie die Zahlen in Ziffer 8 des Berichts des Rechnungshofes zeigen, ist die Hilfe der Gemeinschaft seit 1994 weit darüber hinausgegangen.

Vor allem drei Schwerpunktbereiche wurden durch Zuschüsse unterstützt: Rehabilitation der Infrastruktur, Institutionenaufbau (einschließlich von Beiträgen zu laufenden Kosten im Bildungswesen) und Entwicklung des Privatsektors.

Rechtlicher und haushaltstechnischer Rahmen des Programms

8. Die Gemeinschaft gewährt dem UNRWA laufende Unterstützung und schließt zu diesem Zweck mit dem UNRWA alle drei Jahre ein Abkommen, das die Grundlage für den Gemeinschaftsbeitrag zu den Maßnahmen des UNRWA in seinem Tätigkeitsbereich (Gesundheit und Bildung) darstellt.

Das letzte EG-UNRWA-Abkommen lief Ende 1998 aus. Im November 1998 nahm der Rat die Direktiven an, nach denen die Kommission das zehnte EG-UNRWA-Abkommen für den Zeitraum 1999 - 2001 aushandelte. Die Verhandlungen mit dem UNRWA sind längst abgeschlossen, so dass das Abkommen unterzeichnet und die Mittel Anfang Herbst 1999 ausgezahlt werden konnten. Zusätzlich zu diesem Beitrag im Rahmen des Abkommens unterstützt die Kommission einige spezifische UNRWA-Projekte, u. a. in den Bereichen Nahrungsmittelhilfe (Generaldirektion Entwicklung) und humanitäre Hilfe (ECHO).

ÄUSSERE SACHZWÄNGE DES PROGRAMMS

Schwäche der palästinensischen Institutionen

22. Die Kommission und die übrigen Geber haben massiv auf Korrekturen gedrängt. Dies hat die Palästinensische Autonomiebehörde bereits zu ersten Schritten zur Verbesserung der Haushaltstransparenz veranlasst.

AUSGESTALTUNG UND VERWALTUNG DES PROGRAMMS DURCH DIE KOMMISSION

Ausführung der Haushaltsmittel

26.- 27. Aufgrund der politischen Situation in dem Gebiet und der Kompliziertheit der Projekte ist es besonders schwierig vorherzusehen, wie rasch die Projekte durchgeführt und ob die Finanzierungsabkommen überhaupt unterzeichnet werden können. Daher lässt sich auch die konkrete Höhe der Ausgaben nur schwer voraussagen, doch waren im letzten Jahr bei den Vorausschätzungen Verbesserungen zu verzeichnen.

Humanressourcen

Personalstärke

Zentrale Kommissionsdienststellen

29. Der Rechnungshof weist auf den Personalmangel in den geografisch bzw. technisch zuständigen Dienststellen hin. Auch die für Finanzfragen zuständigen Dienststellen waren unterbesetzt. Die Kommission hat das Problem erkannt und geht die Frage der Personalausstattung insgesamt an.

30. Die Kommission räumt ein, dass die für die Auslandshilfeprogramme bereitgestellten Verwaltungsressourcen unzureichend waren und hat die Haushaltsbehörde mehrfach darauf aufmerksam gemacht, zuletzt am 16. Mai 2000 in ihrer Mitteilung über die Reform der Gemeinschaftshilfe.

Büro vor Ort

31. Von Februar bis November 1994 arbeitete das Büro ohne Genehmigung der israelischen Behörden.

33. Die Kommission stockte das Personal des ECRO aufgrund der Empfehlungen des Inspektionsberichts von 1996 entsprechend der damals gegebenen Möglichkeiten durchaus auf. Ein A-Beamter (24. August 1997) und ein C-Beamter (7. Januar 1997) wurden eingestellt.

Ein zweiter ALAT-Posten (örtlicher TH-Bediensteter) kam im Februar 2000 hinzu.

Das Meda-Team

35. Die Kommission schließt sich den Bemerkungen des Rechnungshofes an. Die MEDA-Teams wurden eingerichtet, um neben den TH-Experten über zusätzliches Personal zu verfügen und nicht um die vorhandenen Mitarbeiter oder Experten zu ersetzen.

Die Kommission hat die für die Büros für verwaltungstechnische Unterstützung (BAT) geltenden Regeln einzuhalten, die lediglich verlängerbare Einjahresverträge vorsehen. Ihrer Auffassung nach war der Rückgriff auf die BAT angesichts der knappen Ressourcen die einzige Möglichkeit. Dieses Problem betrifft nicht nur die MEDA-Teams, sondern alle für Auslandshilfe zuständigen Büros. Die Kommissionsdienststellen bemühen sich um eine Lösung hierfür. Dies ist ein wichtiger Aspekt der Reformvorschläge, die für die Verwaltung der Auslandshilfe wie auch im Kontext der allgemeinen Kommissionsreform vorgelegt wurden.

36. Die Kommission teilt die Auffassung, dass derartige Verzögerungen zu vermeiden sind. Es dauerte einige Zeit, bis ein geeigneter Ersatz gefunden war. Der erfolgreiche Kandidat trat seine Stelle am 28. August 2000 an.

Organisation

38. Die Kommission hat sich streng an die Regeln und Vorschriften gehalten. Dies trug zwar zu größerer Transparenz bei, doch verzögerte es die Entscheidungsfindung.

39. Die derzeitigen Reformpläne der Kommission werden eine klarere Abgrenzung der Zuständigkeiten und eine bessere Koordinierung mit sich bringen (siehe die Antworten auf die Ziffern 90 - 92). Insbesondere wird der Projektzyklus wieder zusammengeführt, was klarere Verhältnisse hinsichtlich der Zuständigkeiten schaffen dürfte.

40. Die Stellenausschreibungen werden jeweils mit einer Arbeitsplatzbeschreibung versehen. Im Rahmen der allgemeinen Reform der Kommission werden derzeit umfassende Arbeitsplatzbeschreibungen für jeden Mitarbeiter erstellt.

41. Der vom Rechnungshof angesprochene Punkt ist auch Gegenstand der Reformpläne für den Außendienst der Kommission. Die Dezentralisierung und Übertragung von Befugnissen an die Delegationen ist ein wichtiger Aspekt der geplanten Reform.

42. Die Kommission ist wie der Rechnungshof der Auffassung, dass eine Dezentralisierung nicht möglich ist, wenn keine geeigneten Instrumente und kein qualifiziertes Personal zur Verfügung stehen. Ein Vorteil der Dezentralisierung ist, dass sie eine bessere Kontrolle der ausgezahlten Mittel ermöglicht.

Die Kommission bemüht sich um die Schaffung eines geeigneten Informationssystems. Über das CRIS (Common Relex Information System) werden die Delegationen Zugang zu den Finanzinformationen der verschiedenen Projekte haben.

Strategie und Planung

43. Seit 1997 hat die Palästinensische Autonomiebehörde mit Unterstützung der Weltbank einen Entwicklungsplan ausgearbeitet, der die Grundlage für die Strategie der internationalen Gebergemeinschaft darstellt. Mit der weiteren Konsolidierung dieses Plans würde ein wesentlicher Beitrag dazu geleistet werden, dass die Palästinensische Autonomiebehörde ihre Entwicklung mehr selbst in die Hand nimmt.

Neben dem Entwicklungsplan und den offiziellen und inoffiziellen Beratungen mit dem Ministerium für Planung und internationale Zusammenarbeit spiegelt sich die EU-Strategie auch in den Grundsätzen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer wider.

Um die EU-Organe, die Mitgliedstaaten und unsere Partner ausführlich über die langfristige Entwicklungsstrategie der Kommission zu informieren, wurde ein Strategiepapier für das Westjordanland und den Gazastreifen für den Zeitraum 2000 - 2006 ausgearbeitet.

Was die mittelfristige Planung betrifft, so werden gemäß der MEDA-Verordnung nationale Richtprogramme (NRP) für jeweils drei Jahre festgelegt. Das NRP für den Zeitraum 2000 - 2002 wurde bereits fertig gestellt.

Als kurzfristige Maßnahme hat die Kommission im Einklang mit ihrem Vorschlag für eine neue MEDA-Verordnung einen Jahresfinanzierungsplan ausgearbeitet. Zu diesem Zweck hatten mit dem Ministerium für Planung und internationale Zusammenarbeit Gespräche und Beratungen stattgefunden.

44.- 45. Für das NRP gab es in der Tat keine Leistungsindikatoren. Die Indikatoren betrafen lediglich die Projekt- und Programmebene. Die bei der Durchführung der Programme und Projekte gewonnenen Erfahrungen wurden jedoch bei der Aufstellung des NRP 2000 - 2002 und bei der Entwicklung neuer Projekte angemessen berücksichtigt.

46. Die Kommission räumt ein, dass im Bereich Institutionenaufbau bisher keine sehr guten Ergebnisse erzielt wurden. Unter anderem aus diesem Grund hat sie den Bericht "Strengthening Palestinian Public Institutions" finanziert. Für eine Auswertung der Ergebnisse ist es noch zu früh, denn der Bericht wurde erst im Sommer 1999 fertig gestellt.

Was den Palästinensischen Autonomierat betrifft, so war die Mitwirkung der Kommission an den Wahlen ein wichtiger Aspekt bei seiner Gründung. Insgesamt kann die Unterstützung des Autonomierats durch die Kommission als Erfolg gewertet werden.

47. Die Notwendigkeit einer besseren Projektplanung und -vorbereitung wurde erkannt und wird im gegenwärtigen Reformprozess entsprechend berücksichtigt. Eine Reihe von Projekten ist nun in Vorbereitung.

Projektvorbereitung: Berücksichtigung von Risiken, Sachzwängen und verfahrenstechnischen Auswirkungen

48. Die Projekte für das Europäische Krankenhaus im Gazastreifen (European Gaza Hospital) und den Palästinensischen Rat für Wohnungsbau (Palestinian Housing Council) wurden 1990/1991 eingeleitet. Das ECRO wurde hingegen erst 1994 eingerichtet. Zudem gab es bis zur Gründung der Palästinensischen Autonomiebehörde im Jahr 1994 keinen offiziellen Ansprechpartner für die Festlegung einer Entwicklungsstrategie und die Koordinierung mit der Gebergemeinschaft. Die Kommission bemüht sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten um eine Lösung durch die Vorbereitung von Projekten auf drei Jahre hinaus.

49. Die Bemerkungen des Rechnungshofes treffen zu. Die gegenwärtige Umstrukturierung der für Außenbeziehungen zuständigen Dienststellen dürfte zur Lösung dieser Probleme beitragen.

50. Angesichts des Umfangs der Hilfe und der großen Zahl der beteiligten Geber, aber auch der institutionellen Schwächen der Palästinensischen Autonomiebehörde ist es nicht immer leicht, eine wirksame Koordinierung zu gewährleisten und zu vermeiden, dass sich manche Anstrengungen der Kommission als überfluessig erweisen.

51. Bei den vom Rechnungshof geprüften Projekten hatte die Kommission die Risiken und Sachzwänge im Rahmen ihrer Möglichkeiten sorgfältig bewertet.

52, 53. Indem die Kommission die Mittel an einen bestimmten Zweck bindet, kann sie auf Anfragen des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten mit exakten Informationen über die Verwendung der Mittel antworten. Dies ist insbesondere angesichts der schlechten Presse der Geberprogramme für Palästina wichtig.

Es gab mehrere Gründe für die Verzögerungen beim Abschluss der Verhandlungen mit dem UNRWA, unter anderem das insgesamt angespannte Klima aufgrund der Betrugsvorwürfe gegenüber dem UNRWA Libanon im Oktober 1998. Die Frage der Zweckbestimmung der Mittel führte zu Komplikationen und Verzögerungen beim zehnten EG-UNRWA-Abkommen, doch es wurde alles getan, um das Abkommen klarer und transparenter als die vorausgegangenen Abkommen zu gestalten, indem Auszahlungspläne, eindeutige Berichterstattungsmechanismen usw. eingeführt wurden. Hiermit waren auch die Mitgliedstaaten und das UNRWA selbst einverstanden.

53. Im Falle des Programms zur Entwicklung des lokalen ländlichen Raumes ermöglicht die getrennte Buchführung für die EG-Mittel eine vollständige Transparenz und Überprüfbarkeit und versetzt die Kommission in die Lage, die mit EG-Mitteln finanzierten Aktivitäten nachzuvollziehen.

Leistungsindikatoren

54. Die Kommission teilt die Auffassung, dass der Einsatz von Leistungsindikatoren das Projektmanagement verbessern könnte. Durch die kommissionsinternen Umstrukturierungsmaßnahmen der letzten beiden Jahren ist dies schwieriger geworden. Jedoch will die Kommission im Anschluss an ihre Mitteilung über die Reform der Verwaltung der Auslandshilfe erneute Anstrengungen in diesem Bereich unternehmen.

Projektdurchführung

Zeitplanung der Maßnahme und Reaktionsfähigkeit

56. Seit Mitte 1999 ist der Gemeinsame Dienst für Außenbeziehungen voll funktionsfähig. Seither haben sich die Ausschreibungs- und Auszahlungsfristen deutlich verkürzt, und die Projektdurchführung hat sich insgesamt verbessert.

Auftragsvergabe

57. Der neue Leitfaden für die Ausschreibungsverfahren für die Auslandshilfe wird zur Steigerung der Effizienz beitragen. Mitte 2000 waren keine ungebührlichen Verzögerungen bei den Ausschreibungen zu verzeichnen, zumindest nicht bei den zentral durchgeführten Verfahren. Allerdings sind bei der Einleitung von Ausschreibungen und bis zur Vergabe der Aufträge immer noch Verzögerungen möglich, wenn keine angemessenen Ressourcen zur Verfügung stehen.

Die Verfahren der Auftragsvergabe sind bewusst streng gehalten, um Streitigkeiten, die zu Verzögerungen führen könnten, zu vermeiden. Die Verfahren sind korrekt anzuwenden.

58. Die Verzögerungen bei den Ausschreibungsverfahren waren durch Personalmangel bedingt.

Die Kommission hatte die Einrichtung des Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen (SCR) unter anderem beschlossen, um diese Probleme zu lösen. Seit der SCR seine Tätigkeit Mitte 1999 in vollem Umfang aufgenommen hat, konnte die Bearbeitungszeit für die Ausschreibungen verringert werden. Bereits in sehr vielen Fällen wird die durchschnittliche Abwicklungsfrist von sechs bis neun Monaten eingehalten.

Jedoch kommt es aus Gründen, die sich dem Einfluss der Kommission entziehen, nach wie vor zu Verzögerungen, z. B. weil bis zu der Genehmigung durch die Palästinensische Autonomiebehörde oder der Unterzeichnung der Verträge zu viel Zeit vergeht.

59. Durch die Einrichtung des SCR ist es der Kommission gelungen, die Fristen erheblich zu verkürzen. Die Koordinierung sowohl zwischen dem Vertretungsbüro der Europäischen Kommission (ECRO) und den zentralen Dienststellen als auch zwischen den Dienststellen untereinander hat sich deutlich verbessert. Dies wurde von ECRO bestätigt. Ein Beispiel für die bessere Koordinierung ist die jüngste Gründung der GIV-Gruppe (Groupe Interservice de Visas), so dass Entwürfe für Finanzierungsvorschläge nun innerhalb von nur zwei Wochen genehmigt werden können.

Überwachung und Berichterstattung

60. Es wurde ein Basisprogramm für die Projektüberwachung mit Hilfe von Kalkulationstabellen eingerichtet, und die Verfügbarkeit von Informationen wurde in verschiedener Hinsicht verbessert, einschließlich eines gezielten Plans für den Einsatz von Managementinformationssystemen.

61. Es gibt keine einheitliche Projektliste. Dies liegt daran, dass die Gemeinschaftsmittel jeweils auf der Grundlage einzelner Haushaltslinien gewährt werden. Bei manchen Projekten, insbesondere denjenigen, die mit NRO (Nichtregierungsorganisationen) kofinanziert werden, wird die Kommission zu Beginn konsultiert und erhält anschließend regelmäßig Übersichtstabellen.

Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Managementinformationssysteme verbessert werden könnten, und arbeitet derzeit daran.

FESTSTELLUNGEN ZU DEN UNTERSUCHTEN PROJEKTEN

Europäisches Krankenhaus im Gazastreifen

66.- 68. Es war stets die Absicht der Kommission, ihre Beteiligung an diesem Projekt auf den Bau und die Ausstattung des Krankenhauses zu beschränken. Das UNRWA sollte die Verantwortung für alles andere übernehmen.

1996 wurde das Krankenhaus unter aktiver Mitwirkung der Kommission praktisch fertig gestellt (zu 97 %). Damals war nicht geplant, dass sich die Kommission in irgendeiner Weise am Betrieb des Krankenhauses beteiligen sollte. Dieses Problem stellte sich erst, als sich die zuständigen Behörden als unfähig erwiesen, den Betrieb des Krankenhauses zu gewährleisten.

67. Die vom Rechnungshof beschriebenen Ereignisse zeugen von Flexibilität und Anpassungsbereitschaft.

68. Die Finanzierungsvereinbarung für die Umbauarbeiten wurde von der Kommission am 20. Juli 1999 und vom UNRWA am 11. Januar 2000 unterzeichnet.

Palästinensischer Rat für Wohnungsbau (PHC)

73. Die Finanzierungsvereinbarung ist nicht mehr gültig und die Mittelbindungen wurden im Juni 2000 aufgehoben. Etwaige Vorschläge des PHC im Hinblick auf eine weitere Finanzierung werden als neues Projekt gewertet und müssen die üblichen Verfahren durchlaufen.

75. Der Standardtext der Finanzierungsvereinbarungen wurde überarbeitet und verbessert.

Die Ausschreibung misslang, weil der PHC die Ausschreibungsverfahren nicht einhielt. Die weiteren von der Kommission angebotenen Lösungsmöglichkeiten wurden vom PHC abgelehnt.

Projekte zugunsten des Palästinensischen Autonomierats (PLC)

Erstellung