Sonderbericht Nr. 16/2000

über dieAusschreibungsverfahren für Dienstleistungsaufträge im Rahmen der Phare- und Tacis-Programme, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 350/01)

INHALT

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EINFÜHRUNG

1. Die Untersuchung der Vorgänge des Haushaltsjahres 1998 im Zusammenhang mit der DAS brachte Unzulänglichkeiten bezüglich der Ordnungsmäßigkeit bestimmter Verfahren für die Ausschreibung von Aufträgen im Rahmen der Phare- und Tacis-Programme zutage. Zur gleichen Zeit ersuchte der Berichterstatter für die Entlastung für das Haushaltsjahr 1997 auf der Grundlage eines Berichtes der Finanzkontrolle zu diesem Thema den Rechnungshof um Überprüfung der Verfahren für die Auftragsvergabe bei diesen beiden Programmen. Vor diesem Hintergrund wurde eine Prüfung von 120 Verträgen über technische Hilfe (80 beim Phare-Programm und 40 beim Tacis-Programm) vorgenommen, die im Wesentlichen zwischen 1996 und 1998 im Anschluss an ein beschränktes Ausschreibungsverfahren abgeschlossen wurden(1).

2. Die Stichprobe im Zusammenhang mit dem Phare-Programm umfasste 31 Vorgänge, die von den zentralen Kommissionsdienststellen verwaltet, sowie 49 Vorgänge, die im Rahmen des dezentralen Verwaltungssystems (DIS) in vier Phare-Ländern (Polen, Lettland, Bulgarien und Rumänien) abgewickelt wurden. Die Tacis-Stichprobe betrifft die von den zentralen Kommissionsdienststellen hauptsächlich in Russland durchgeführten Maßnahmen. Von ihrer Natur her eignet sich die Stichprobe nicht dazu, die Ergebnisse der Prüfung auf den gesamten Bereich der Phare- und Tacis-Programme hochzurechnen. Demgegenüber kann jedoch anhand dieser Stichprobe gezeigt werden, dass bei der Vergabe der Phare- und Tacis-Dienstleistungsaufträge wirkliche Risiken bestehen. Ferner konnten durch die Angabe der Zahl der angetroffenen Probleme die Mängel der Systeme deutlich gemacht werden, welche die Kommission zum damaligen Zeitpunkt eingesetzt hat (siehe Tabelle).

3. Im Juni 1999 führte die Kommission ein neues Handbuch ein mit Vorschriften für Dienstleistungs-, Liefer-, Bauaufträge, die im Rahmen der Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit Drittstaaten abgeschlossen werden. Dieses Handbuch soll unterschiedslos für alle Programme kohärentere und striktere Vorgangsweisen im gesamten Bereich der Außenhilfen einführen. Durch die konsequente Anwendung seiner Vorschriften müssten gewisse in diesem Bericht aufgezeigte Mängel behoben werden können. Das Handbuch ist daher als wertvolles Instrument zur Verbesserung der Verwaltung der Hilfen zugunsten von Drittstaaten zu betrachten.

RECHTSGRUNDLAGEN UND GRUNDVERORDNUNGEN

4. Die Vergabe der untersuchten Aufträge wird im Wesentlichen durch die Artikel 112 bis 119 der Haushaltsordnung sowie durch die spezifischen Verordnungen zu Phare (Artikel 7)(2) und Tacis (Artikel 6 und Anhang III der Verordnung)(3) geregelt. Die Haushaltsordnung (Artikel 117) schreibt die Auswahl des wirtschaftlich günstigsten Angebots vor und gestattet (Artikel 118 Absatz 1) die beschränkte Ausschreibung für die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen und für Maßnahmen im Rahmen der technischen Zusammenarbeit.

5. Laut Phare-Verordnung (Artikel 7) steht im Fall von Maßnahmen über 50000 Euro die Teilnahme an Ausschreibungen sowie Bau- und Lieferaufträgen allen natürlichen und juristischen Personen der Mitgliedstaaten sowie der Phare-Länder zu gleichen Bedingungen offen. Die praktischen Modalitäten für die Vergabe dieser Aufträge sind im Verfahrenshandbuch für die dezentrale Verwaltung (DIS) festgelegt.

6. In der Tacis-Verordnung ist Folgendes aufgeführt:

a) Es ist dafür zu sorgen, dass es bei Ausschreibungen für Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträge zu einer möglichst breiten Beteiligung unter gleichen Bedingungen kommt.

b) Die Kommission sollte für die erforderliche Transparenz und Genauigkeit bei der Anwendung der Auswahlkriterien sorgen und sich dabei bemühen, diese Auswahl zu diversifizieren.

c) Die Interessenten sind auf möglichst breiter Basis und mit Hilfe modernster Kommunikationsmittel zur Bekundung ihres Interesses an einer Angebotsabgabe zu bewegen.

7. Artikel 6 dieser Verordnung setzt den Betrag, ab dem Dienstleistungsaufträge in der Regel im Wege einer beschränkten Ausschreibung abzuschließen sind, auf 200000 Euro fest.

HAUPTPHASEN DER BESCHRÄNKTEN AUSSCHREIBUNG

8. Bei Phare oder Tacis bestehen die Verfahren der beschränkten Ausschreibung aus vier Hauptphasen:

a) Aufforderung zur Interessenbekundung für das vorgeschlagene Projekt,

b) Erstellung der begrenzten Liste von Unternehmen, die zur Teilnahme am Wettbewerb aufgefordert werden sollen,

c) Aufforderung zur Angebotsabgabe und Mitteilung der Ausschreibungsmodalitäten,

d) Bewertung der eingereichten Angebote, die zur Auswahl des besten Angebots führt.

Die Aufforderung zur Interessenbekundung und die Erstellung der begrenzten Listen sind hinsichtlich der Beachtung der Grundsätze der Gleichbehandlung für die Teilnahme an Aufträgen (Artikel 114 der Haushaltsordnung) von grundlegender Bedeutung. Ebenso stützt sich die Auswahl des wirtschaftlich günstigsten Angebots auf die für die Bewertung der Angebote gewählten Kriterien (Artikel 117 der Haushaltsordnung), die zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Teilnahme am Wettbewerb mitgeteilt wurden.

9. Wenn die Maßnahmen zentralisiert verwaltet werden - was bei den Tacis-Programmen und den Mehrländerprogrammen des Phare-Programms oder den Maßnahmen, die damals in den baltischen Staaten durchgeführt wurden, der Fall ist -, sind die zentralen Kommissionsdienststellen für den Ablauf der Verfahren direkt zuständig. Werden die Maßnahmen im Rahmen des dezentralen Verwaltungssystems (DIS) durchgeführt, sind die DIS-Verfahren weitgehend Aufgabe der Behörden in den Empfängerländern, die meist von westlichen technischen Beratern unterstützt und von den Delegationen der Kommission vor Ort überwacht werden. In allen Fällen bleibt die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Verwendung der Haushaltsmittel bei der Kommission.

Aufforderung zur Interessenbekundung

10. Diese Phase, mit der ein möglichst breiter Wettbewerb gewährleistet werden soll, besteht darin, alle interessierten Unternehmen oder Organisationen über die bevorstehende Vergabe eines Auftrags zu informieren. Diese Information wird über das Amtsblatt oder das Internet verbreitet (seit Oktober 1996 für Dienstleistungsverträge mit einem Volumen von mehr als 200000 Euro).

Erstellung der begrenzten Listen

11. Die Kommissionsdienststellen oder die PVS(4) erstellen anhand der Interessenbekundungen und ihrer Verzeichnisse von Auftragnehmern eine begrenzte Liste von Unternehmen, in der nur diejenigen Unternehmen aufgeführt sind, die für die Ausführung der geplanten Maßnahme als am besten geeignet erachtet werden. Die bei der Erarbeitung der begrenzten Liste berücksichtigten Elemente werden in einem Bericht festgehalten, der in die Ausschreibungsakten aufgenommen wird.

12. Um einen hinreichenden Wettbewerb zu gewährleisten, wurde für die beiden Programme eine Mindestzahl von Unternehmen festgelegt, die die begrenzte Liste zu umfassen hat: sieben bei Aufträgen bis zu einem Volumen von 1 Million Euro und zehn bei sonstigen Aufträgen. Gemäß Ziffer 11 von Anhang II der Tacis-Verordnung ist bei sehr komplexen Projekten der Zusammenschluss von Unternehmen zu Bietergemeinschaften vorzuschlagen.

Aufforderungen zur Angebotsabgabe

13. Die nach Abschluss der Vorauswahl ausgewählten Unternehmen werden aufgefordert, ein Angebot für Dienstleistungen einzureichen. Zu diesem Zweck erhalten sie eine vollständige Akte, welche die folgenden Dokumente enthält:

a) Liste der Unternehmen, die zur Angebotsabgabe aufgefordert wurden,

b) Hinweise für Bieter,

c) anwendbare Regeln für die Angebotsabgabe und Vergabe von Dienstleistungsaufträgen, die aus Phare- und Tacis-Mitteln finanziert werden,

d) Mustervertrag nebst Anhängen, zu denen das spezifische Lastenheft für den Auftrag gehört.

14. Die Hinweise legen Struktur, Inhalt, Bedingungen und Fristen für die Einreichung von Angeboten dar sowie die Kriterien für die Erteilung des Auftrags. Anhand dieser Elemente erstellt der Bieter sein Angebot.

15. Der Auswahlprozess gliedert sich stets in zwei Phasen: eine technische Bewertung und im Abschluss daran eine finanzielle Bewertung, die 70 % beziehungsweise 30 % der endgültigen Beurteilung ausmachen.

Bewertung der Angebote

Bewertungsausschuss

16. Die Angebote der Bieter werden durch einen Ad-hoc-Ausschuss bewertet. Da es sich um Verträge handelt, die unter der direkten Zuständigkeit der Kommission vergeben werden, bestehen die Bewertungsausschüsse seit Oktober 1996 aus einem Vorsitzenden (nicht stimmberechtigt), der dem Statutspersonal der Kommission angehört, und aus fünf Bewertern (zwei Vertreter der Kommission, ein Vertreter des endgültigen Begünstigten, zwei externe oder zum Personal der Kommission gehörende Sachverständige). Bei dezentral abgewickelten Phare-Aufträgen wird die Zusammensetzung des Ausschusses vom örtlichen Anweisungsbefugten festgelegt und kann einen externen Sachverständigen umfassen.

17. Bei der Öffnung der Angebote vergewissert sich der Bewertungsausschuss, dass jedes Angebot fristgerecht eingegangen ist und technisches und finanzielles Angebot voneinander getrennt sind. Während der technischen und finanziellen Bewertung überprüft er dann, ob die Dokumentation gemäß den geforderten Standards eingereicht wurde. In jeder dieser Phasen fertigt der Ausschuss ein Protokoll seiner Arbeiten an.

Technische Bewertung

18. Die Beurteilung der technischen Angebote stellt den ersten Teil der eigentlichen Bewertung dar und erfolgt im Allgemeinen in zwei Phasen:

a) Prüfung der schriftlichen Angebote,

b) Gespräch mit den wichtigsten beteiligten Personen (Projektleiter, Langzeit-Sachverständige usw.).

19. Die technischen Angebote werden anhand verschiedener Parameter bewertet, die grundsätzlich in den Hinweisen für Bieter dargelegt wurden. Berücksichtigt werden die vorgeschlagene Organisation, die Erfahrung des Bieters und die Befähigung des vorgeschlagenen Personals sowie die Inanspruchnahme örtlicher Sachverständiger, welche im Prinzip den Transfer von Wissen und die Dauerhaftigkeit der Ergebnisse begünstigen soll. Nur Unternehmen, deren technische Bewertung mehr als 65 % beträgt, werden einer finanziellen Bewertung unterzogen (siehe Ziffer 15).

Finanzielle Bewertung

20. In den Hinweisen für Bieter heißt es stets, dass die vorgeschlagenen Honorare innerhalb marktüblicher Grenzen liegen müssen und der Gesamtbetrag des Angebots einen für jede Ausschreibung vorgegebenen Etat nicht übersteigen darf.

21. Für die Aufträge des Tacis-Programms werden die Informationen bezüglich der finanziellen Bewertung nicht näher ausgeführt, wohingegen laut den internen Anweisungen der Kommission (4. Oktober 1996) die Angabe der für die finanzielle Bewertung angewandten Methode verlangt wird, wenn es sich um Phare-Aufträge handelt. Für letztgenannte wird generell eine der beiden folgenden Methoden gewählt:

a) Vergleich der Gesamtpreise ohne rückzahlbare Kosten,

b) Vergleich der Einzelpreise (Gesamtpreis abzüglich rückzahlbare Kosten, geteilt durch die vorgeschlagene Anzahl an Mann-Tagen).

22. Die für das finanzielle Angebot vergebenen Punkte werden zu den Punkten des technischen Teils hinzugerechnet, wodurch die endgültige Note gebildet wird. Das Angebot, das die beste Gesamtnote erhält, wird dann als das wirtschaftlich günstigste Angebot betrachtet und erhält im Prinzip den Zuschlag für den Auftrag.

BEMERKUNGEN ZU DEN BESCHRÄNKTEN AUSSCHREIBUNGEN

23. Die Prüfungen haben Schwierigkeiten in verschiedenen Phasen des Ausschreibungsverfahrens ergeben. Die wichtigsten Probleme betreffen jedoch die Bewertung der Angebote und die Aktenführung. Diese Unzulänglichkeiten betreffen 47 von 80 untersuchten Phare-Akten und 21 von 40 untersuchten Tacis-Akten.

24. Von den 68 Fällen, bei denen die angetroffenen Probleme als bedeutend angesehen werden (siehe Tabelle), hatten acht direkte Auswirkungen auf die anschließende Vergabe des Auftrags, und zwölf Fälle könnten eine Auswirkung auf die Auftragsvergabe haben. In den letzten Fällen ist es wegen fehlender Belege nicht möglich, eine diesbezügliche Aussage zu machen.

Tabelle

In der Stichprobe der 120 untersuchten Verträge als wichtig erachtete Probleme

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Begrenzte Listen

Qualität der Vorauswahl

25. Mit Ausnahme von vier Phare-Verträgen, für welche die Dokumentation nicht erstellt werden konnte, waren alle untersuchten Verträge Gegenstand der verlangten öffentlichen Bekanntgabe.

26. Die Form der Vorauswahlberichte sowie ihr Inhalt unterscheiden sich je nach Programm und Verwalter beträchtlich. Im Rahmen der dezentralen Phare-Verwaltung wird ein aus vorab festgelegten Kriterien bestehendes Bewertungsschema verwendet, das zu einer Gesamtnote führt. Für die folgende Phase werden nur Unternehmen berücksichtigt, die eine Note erzielt haben, die über einem Schwellenwert von 65 % liegt. Seit Inkrafttreten der letzten Version des Verfahrenshandbuchs für die dezentrale Verwaltung (September 1997) ist diese Vorauswahl Aufgabe eines Ad-hoc-Ausschusses, der aus drei vom örtlichen Anweisungsbefugten ernannten Personen besteht.

27. Beim Tacis-Programm beruht die Erstellung der begrenzten Liste im Wesentlichen auf einer Beurteilung durch den Verwalter der Kommission, die vom Anweisungsbefugten zu billigen ist.

28. Bei 34 Phare-Akten und sieben Tacis-Akten fehlen die Belege, welche die Ausarbeitung der begrenzten Liste untermauern sollten, um wirkliche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten.

29. Unabhängig von der Anzahl der zur Angebotsabgabe aufgeforderten Unternehmen stellt der Prozentsatz derjenigen, welche die Phase der technischen Bewertung erfolgreich durchlaufen, einen Indikator für das von diesen dem Auftrag entgegengebrachte Interesse dar und damit für den Grad an Wettbewerb, der über die begrenzte Liste erzielt wurde. Bei 13 Phare-Verträgen und drei Tacis-Verträgen (Anhang I) hat ein einziger der Bieter die technische Auswahl erfolgreich durchlaufen und damit gleichzeitig den Zuschlag für den Auftrag erhalten.

Verminderter Wettbewerb

30. Faktisch hatten die für die Anzahl der in die begrenzten Listen aufzunehmenden Unternehmen festgelegten Mindestwerte nur geringe Wirkung, weil sehr häufig die Bildung von Bietergemeinschaften sowie Unteraufträge zwischen Unternehmen genehmigt wurden, die auf ein und derselben begrenzten Liste stehen, was den Wettbewerb zwischen Bietern schwächt (siehe Kasten Nr. 1). Laut dem in Ziffer 3 genannten Handbuch sind derartige Zusammenschlüsse künftig untersagt.

31. Infolgedessen waren 34 der 80 untersuchten Phare-Ausschreibungen und 31 der 40 untersuchten Tacis-Ausschreibungen Gegenstand von Zusammenschlüssen zwischen Unternehmen, die auf der begrenzten Liste standen. Außerdem erreichte in 38 Phare-Fällen und elf Tacis-Fällen die Anzahl der eingegangenen Angebote nicht mehr als die Hälfte der versandten Aufforderungen zur Angebotsabgabe, insbesondere aufgrund von Zusammenschlüssen. Darüber hinaus war bei einer Tacis-Akte die Vorgehensweise eines Bieters zwecks Bildung einer Bietergemeinschaft fragwürdig (siehe Kasten Nr. 1, Ziffer 35).

Kasten Nr. 1

Phare

32. Nr. 105: 1 Million Euro. Die begrenzte Liste für die Vergabe eines Auftrags im Bereich Energie in Rumänien umfasste elf Unternehmen. Aufgrund von Zusammenschlüssen wurden nur drei Angebote eingereicht.

33. Nr. 110: 2,3 Millionen Euro. Im Zusammenhang mit einer Maßnahme im Bereich des Aufbaus der Institutionen in Rumänien war es laut den Bieterhinweisen einerseits erforderlich, Bietergemeinschaften zwischen den Unternehmen der begrenzten Liste zu bilden, und andererseits erwünscht, dass normale Wettbewerbsbedingungen gegeben sind. Das Ergebnis war, dass vonseiten der insgesamt 16 zur Angebotsabgabe aufgeforderten Unternehmen nur zwei Angebote aufgrund von Zusammenschlüssen von sechs Partnern eingingen.

Tacis

34. Nr. 24: 2 Millionen Euro. Obwohl ursprünglich acht Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert worden waren, gingen für einen Auftrag im Bereich Verkehr nur zwei Angebote ein. An diesen beiden Angeboten waren fünf im Vorhinein ausgewählte Unternehmen beteiligt.

35. Nr. 27: 2,5 Millionen Euro. Bei der Vergabe eines Auftrags betreffend die Architektur eines Bankkarten-Zahlungssystems in Russland wurde einer der Bieter zweimal (zuerst direkt, dann über einen Mittelsmann) aufgefordert, sich an einer Bietergemeinschaft mit einem der anderen vorab ausgewählten Unternehmen zu beteiligen. Der Mittelsmann machte sich anheischig, den Auftrag zu erhalten, wenn sein Vorschlag akzeptiert würde: Beteiligung an der Bietergemeinschaft und Zahlung einer Provision. Das Angebot wurde abgelehnt, und der derart kontaktierte Bieter meldete diesen Vorstoß den Kommissionsdienststellen. Obwohl diese Angaben von zwei Kommissionsbeamten bestätigt wurden, erhielt die Bietergemeinschaft, der das beschuldigte Unternehmen angehörte, den Auftrag.

36. Die Tacis-Bewertungsberichte nennen eindeutig diejenigen Partner der Bietergemeinschaft, die anfänglich auf der begrenzten Liste stehen. In den Phare-Akten dagegen erscheint diese Information nicht immer.

Hinweise für Bieter

Modalitäten für die Bildung von Bietergemeinschaften

37. Im Allgemeinen heißt es in den Hinweisen für die Bieter, dass Bietergemeinschaften und Unteraufträge zwischen den auf der begrenzten Liste stehenden Unternehmen zulässig sind, aber es kommt auch vor, dass derartige Zusammenschlüsse nicht gestattet werden (vier Fälle bei Phare, sechs Fälle bei Tacis). Die Zusammenarbeit ist gemäß unterschiedlichen Modalitäten möglich, aber da die letztlich gewählte Möglichkeit nie begründet wird, ist es schwierig, die Gründe hierfür zu beurteilen.

Angabe von Kriterien für die finanzielle Bewertung

38. Die Tatsache, dass für die Tacis-Aufträge keine präzise Methode angegeben wird, weicht von Artikel 117 der Haushaltsordnung sowie von den besten Vorgehensweisen ab, nach denen in den Verdingungsunterlagen oder in der Vergabebekanntmachung alle Zuschlagskriterien anzugeben sind, deren Verwendung vorgesehen ist, wenn der Auftrag auf das wirtschaftlich günstigste Angebot hin vergeben werden soll (im Gegensatz zur freihändigen Vergabe).

39. Bei 34 von 80 Phare-Akten wurde diese Information nicht erteilt. Ferner fanden sich bei zwölf Phare-Akten keine Hinweise für Bieter in den Akten der Kommission.

Inanspruchnahme externer Sachverständiger

40. Externe Sachverständige sind einerseits an der Abfassung von Lastenheften und andererseits an der Bewertung von Angeboten beteiligt. Sie werden über Rahmenverträge eingestellt, welche die Mehrzahl der Interventionssektoren abdecken (13 für Phare und sechs für Tacis) (siehe Ziffer 70). Es gibt zwei mögliche Vorgehensweisen:

a) Der Verwalter der Kommission schlägt einen ihm bekannten Sachverständigen vor. Die verwaltungsrechtliche Lage wird dann durch Einbindung dieses Sachverständigen nach Verhandlungen in die Teams des Rahmenvertrags mit den Vorschriften in Einklang gebracht.

b) Der Verwalter der Kommission legt dem Auftragnehmer das gewünschte Profil vor, der einen auf seinen Listen stehenden Sachverständigen vorschlägt.

Das Verfahren bleibt wenig transparent, und der Schutz vor möglichen Interessenvermischungen stützt sich auf ein System der ehrenwörtlichen Erklärung (siehe Kasten Nr. 2).

41. Ab 2000 soll die Einführung neuer Rahmenverträge (mindestens drei je Interventionssektor) eine Verbesserung der Situation ermöglichen. Die Verwalter werden dann keine Kandidaten mehr vorschlagen müssen, und die gewünschten Profile sollen parallel drei Inhabern von Rahmenverträgen des betroffenen Sektors vorgelegt werden.

42. Um die Wirksamkeit der Systeme zu erhöhen, sollte die Kommission für die Außenhilfeprogramme eine Datenbank einrichten, die die wesentlichen Informationen über die Sachverständigen enthält. Ein derartiges Instrument würde Folgendes ermöglichen:

a) Die Risiken von Interessenvermischungen könnten von Anfang an begrenzt werden. In zwei Fällen haben die Begünstigten von Rahmenverträgen offiziell ihr Interesse an Dienstleistungsverträgen in ihrem Tätigkeitssektor bekundet, obwohl ihnen dies vertraglich untersagt ist (Nr. 35: 0,9 Millionen Euro; Nr. 512,8 Millionen Euro).

b) Es wäre eine bessere Verbreitung der Profile und vor allem der Leistungen von Sachverständigen innerhalb der Kommission möglich. Unter Berücksichtigung des starken Personalwechsels innerhalb der Kommissionsdienststellen und der ausgeprägten Inanspruchnahme von Sachverständigen erweist sich diese Verbreitung als unabdingbar. Seit Oktober 1996 wurden auf dem Umweg über die Phare-Rahmenverträge mehr als 2000 Sachverständige in Anspruch genommen.

43. Interessenvermischungen wurden bei Phare in sieben Fällen und bei Tacis in zwei Fällen festgestellt. Die unter diesen Bedingungen eingereichten Angebote wurden dreimal bei Phare und einmal bei Tacis abgelehnt, nicht aber in den anderen Fällen (siehe Kasten Nr. 2).

Kasten Nr. 2

Phare

44. Nr. 101: 1,5 Millionen Euro. Der Verfasser des Lastenhefts zu einem Pilotprojekt für das Regionalkataster in Bulgarien wurde in dem Angebot eines Bieters als Langzeit-Sachverständiger vorgeschlagen. Dieses Unternehmen, das folglich über einen entscheidenden Vorteil verfügte, erhielt dann auch den Zuschlag. Diese Interessenvermischung ist in den Protokollen des Bewertungsausschusses nicht erwähnt, wohl aber in einem später vorgelegten Folgebericht. Nicht nur wurde der Vertrag mit dem in diese Angelegenheit verwickelten Unternehmen unterzeichnet, auch der Sachverständige wurde in das Team für technische Hilfe übernommen.

Tacis

45. Nr. 80: 2,9 Millionen Euro. Bei einem Tacis-Auftrag für den Umweltsektor wurde eine von den Kommissionsdienststellen für die Ausarbeitung des Projekt-Lastenhefts zur Beratung herangezogene Person in einem der für dieses Projekt eingereichten Angebote als Koordinator vorgeschlagen. Die Interessenvermischung hat weder zum Ausschluss des Sachverständigen noch zum Ausschluss des betroffenen Unternehmens geführt, das aufgrund einer sehr hohen technischen Note den Auftrag erhielt.

Bewertung der Angebote

Arbeitsweise der Bewertungsausschüsse

46. Obgleich die Ausschussmitglieder an den Bewertungssitzungen teilnehmen müssen, haben die Bewerter bei fünf Phare-Akten und einer Tacis-Akte nicht an allen Sitzungen teilgenommen. In einem Fall wurde der abwesende Bewerter als einfacher Beobachter betrachtet, und seine Bewertung wurde nicht berücksichtigt. Im Fall von Phare akzeptierte der Ausschuss zweifelhafte Lösungen; dies gilt insbesondere für den Ersatz von Bewertern im Verlauf des Verfahrens, die Vergabe von Noten für Bewertungsphasen, an denen diese Bewerter nicht beteiligt waren, und die Unterzeichnung von Anwesenheitslisten für Sitzungen, an denen sie nicht teilgenommen hatten, durch die Abwesenden (siehe Kasten Nr. 3).

Kasten Nr. 3

Phare

47. Nr. 104: 0,9 Millionen Euro. In einem Fall im Tourismussektor in Polen wurden die Noten, die ein in bestimmten Phasen der Bewertung anwesender Bewerter vergeben hatte, für die Phasen, in denen er abwesend war, einfach weitergeführt. Darüber hinaus hielten diese Abwesenheitszeiten den Bewerter nicht davon ab, die Anwesenheitslisten der Sitzungen, an denen er nicht teilgenommen hatte, zu unterzeichnen.

48. Nr. 29: 1,8 Millionen Euro. Bei einem Auftrag im Bereich der Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse legte der unabhängige Sachverständige der Kommission einen Bericht vor, in dem die Seriosität, Kompetenz und Unabhängigkeit der anderen Ausschussmitglieder infrage gestellt wurden. Er kam zu dem Schluss, dass diese Bewertung nicht seriös durchgeführt worden ist.

49. Nr. 109: 1,4 Millionen Euro. Bei einem Fortbildungsprojekt erwähnt einer der externen Bewerter in seinem Bericht die häufige Abwesenheit anderer Ausschussmitglieder, die dazu führte, dass er an einem der Gespräche allein teilnahm. Dennoch wurde von jedem Bewerter für jedes Gespräch eine Note vergeben.

Für die technischen Angebote vergebene Noten

50. Angesichts ihrer Gewichtung (70 %) ist die technische Bewertung entscheidend, und jeder signifikante Bewertungsunterschied zwischen den Bietern stellt ein schweres Handicap für den weiteren Verlauf dar. Daher ist sie mit größter Sorgfalt vorzunehmen. So wurden bei allen der untersuchten Akten lediglich drei Aufträge an ein Unternehmen vergeben, das nach Abschluss der technischen Bewertung nicht den ersten Platz innehatte.

51. Bei 16 Phare-Akten und zwölf Tacis-Akten unterschieden sich die Noten der lokalen Bewerter stark von denjenigen der anderen Ausschussmitglieder und waren die Ursache bedeutender Unterschiede in der Bewertung der einzelnen Unternehmen. In zwei Phare-Fällen und einem Tacis-Fall führten derartige Unterschiede zu einer Ungültigkeitserklärung der Angebotsbewertung durch die Kommissionsdienststellen. In anderen Fällen wurden die Ergebnisse beibehalten, und das Verfahren wurde fortgeführt (siehe Kasten Nr. 4). Dieses unterschiedliche Verhalten sollte gewissenhaft begründet werden, wenn die Entscheidung gerade aufgrund dieser Unterschiede zugunsten eines Bieters beeinflusst wird (drei Fälle bei Phare und drei Fälle bei Tacis).

Kasten Nr. 4

Phare

52. Nr. PL05: 0,4 Millionen Euro. Die von einem Mitglied des Bewertungsausschusses vergebenen Noten haben die Vergabe eines Auftrages in Polen (technische Hilfe für die Privatisierung) zugunsten eines der Bieter beeinflusst.

Tacis

53. Nr. 94: 3,9 Millionen Euro. Ein Tacis-Auftrag für die Entwicklung von Humanressourcen wurde an das Unternehmen vergeben, das im Anschluss an die technische Bewertung dank einer übertrieben hohen Note des einzigen russischen Sachverständigen als zweitbestes eingestuft wurde. Der Abstand zwischen den Noten, die dieser Sachverständige für die beiden bestklassierten Unternehmen vergab, war viermal größer als der Unterschied, der die Bewertungen der anderen Benoter für dieselben Bieter trennte. Ohne Berücksichtigung der Noten dieses Sachverständigen wäre der Auftrag an ein anderes Unternehmen vergeben worden.

54. Es gibt keine Regel, anhand deren es möglich wäre, die Fälle, in denen das Verfahren unterbrochen werden muss, von denjenigen Fällen zu unterscheiden, in denen es fortgeführt werden kann. In einem derartigen Kontext wäre es vorzuziehen, von der Berechnung des Notendurchschnitts die extremen Noten auszuschließen (beispielsweise die Noten, die gegenüber dem Durchschnitt um mehr als eine vorher festgelegte Spanne abweichen), oder gegebenenfalls die Bewertung von einem anderen Ausschuss wiederholen zu lassen.

Gespräche

55. Die Gespräche sind Teil der technischen Bewertung, und die vergebenen Punkte fließen in die endgültige technische Note ein. Bei Phare werden das schriftliche Angebot meistens zu 80 % der technischen Bewertung und die Gespräche zu 20 % berücksichtigt. Es kommt jedoch vor, dass die Gespräche entweder mehr als 20 % (zwölf Phare-Akten) ausmachen, oder dass vom Bewertungsausschuss kein Gespräch veranstaltet wird (18 Phare-Fälle). Bei 16 Phare-Fällen und allen Tacis-Fällen wurde für das Gespräch keine Gewichtung festgelegt, und die Anpassung erfolgte nach freiem Ermessen.

56. In den Phare-Akten wird in keiner Weise die Wahl der gewählten Optionen erläutert. Ferner weichen die Kommissionsdienststellen von der Vorschrift des Artikels 117 der Haushaltsordnung (siehe Ziffer 4) ab, indem sie es unterlassen, in den Hinweisen für die Bieter darzulegen, ob Gespräche stattfinden werden, und indem sie darauf verzichten, auf die Bedeutung dieser Gespräche hinzuweisen. Schließlich wird, im Gegensatz zu dem, was in den Hinweisen für die Bieter angegeben ist, eine Auswahl meistens bereits anhand des schriftlichen Angebots getroffen. Es werden nämlich nur diejenigen Unternehmen zu den Gesprächen eingeladen, die bei der technischen Prüfung ihrer Akte mehr als 65 % erreicht haben. Faktisch kam es dennoch für zahlreiche Bieter nach Abschluss der Gespräche zu einer Erhöhung ihrer technischen Note. Die den Bietern übermittelten Informationen sind unvollständig, da dieser erste Filter nirgends angegeben wird.

Methoden der finanziellen Bewertung

57. Die Durchsicht der Akten ergab bei Phare elf unterschiedliche Anwendungsweisen der verschiedenen Methoden für die Bewertung der finanziellen Angebote und sechs bei Tacis (Anhang IV). Diese Methoden verteilen sich auf zwei Gruppen: In der ersten Gruppe beruhen die Vergleiche auf den Gesamtsummen, während es in der zweiten Gruppe die mittleren Einzelkosten sind, die verglichen werden. Einige der Methoden der zweiten Gruppe ziehen Auswirkungen nach sich, die im Widerspruch zur erklärten Politik der Kommission stehen.

58. Dies ist der Fall, wenn zur Berechnung der mittleren Kosten der Sachverständigen die Gesamtkosten der Sachverständigen, sowohl der europäischen als auch der lokalen, durch die Leistungen nur der Sachverständigen der Europäischen Union geteilt werden (Mann-Tage). Diese Methode begünstigt die Angebote, die die Inanspruchnahme europäischer Sachverständiger privilegieren, auf Kosten derjenigen Angebote, die lokale Sachverständige umfassen. Eine solche Vorgehensweise steht sowohl im Gegensatz zu den Absichten, die in den Hinweisen für die Bieter bekundet werden, als auch zu den internen Anweisungen der Kommission (4. Oktober 1996), die zur Förderung der Inanspruchnahme lokaler Sachverständiger tendieren, um für die Dauerhaftigkeit der erzielten Ergebnisse zu sorgen (siehe Ziffer 19).

59. In der untersuchten Stichprobe ist bei sechs Phare-Aufträgen und neun Tacis-Aufträgen die Beteiligung von Sachverständigen aus dem Osten nicht berücksichtigt worden. In einem einzigen Fall (Nr. 62: 4,8 Millionen Euro) hat ein Beamter der Kommission eine Modifizierung der Berechnungselemente verlangt, um die Gleichbehandlung aller Bieter sicherzustellen.

Änderungen der Bewertungsmethoden

60. Auch wenn die Bewertungskriterien den Bietern für Phare-Aufträge ordnungsgemäß mitgeteilt werden, kommt es trotzdem vor, dass der Bewertungsausschuss andere Kriterien anwendet. So erfolgten die Bewertungen von zwölf der 80 untersuchten Phare-Verträge unter fragwürdigen Bedingungen. Diese Praxis kann die Bieter in die Irre führen, die ihr Angebot gemäß den bekannt gegebenen Kriterien erstellen. Bei zwei der zwölf betroffenen Verträge hätte die Beachtung der Kriterien zur Auftragsvergabe an einen anderen Bieter geführt. Wegen fehlender finanzieller Angebote in zwei weiteren Akten ist es nicht möglich zu sagen, ob die Aufträge im Fall der Anwendung der anfänglich vorgesehenen Methode an dieselben Bieter vergeben worden wären (siehe Kasten Nr. 5).

Kasten Nr. 5

Phare

61. Nr. 33: 11,7 Millionen Euro. Gemäß den Hinweisen für Bieter sollten die finanziellen Angebote anhand der mittleren Einzelkosten der Sachverständigen bewertet werden. Es sollte sich um den Gesamtpreis, vermindert um die rückzahlbaren Kosten und geteilt durch die Leistungen der Sachverständigen in Mann-Tagen, handeln. Diese Hinweise präzisierten darüber hinaus (Ziffer C.2.1), dass eine inkorrekte Aufteilung zwischen direkten Kosten und rückzahlbaren Kosten zur Ablehnung des Angebots führen könnte, und dass jede Ausgabe im Zusammenhang mit der Unterstützung des Projekts in der Rubrik der direkten Kosten zu erscheinen habe. Keine dieser Bestimmungen wurde angewandt.

So wurden die finanziellen Bewertungen auf der Grundlage der Gesamtkosten ohne rückzahlbare Kosten vorgenommen, ohne die Anzahl der Sachverständigen zu berücksichtigen, wodurch bei Preisgleichheit diejenigen Angebote begünstigt wurden, die wenige Sachverständige implizieren. Darüber hinaus enthält das gewählte Angebot bei den rückzahlbaren Kosten diverse Unterstützungsmaßnahmen, insbesondere 288000 Euro im Zusammenhang mit lokalen Außenstellen, die bei den direkten Kosten hätten erscheinen müssen. Dieses Angebot hätte bei der Öffnung der Angebote wegen inkorrekter Kostenaufteilung abgelehnt werden müssen. Schließlich ergibt die Untersuchung der finanziellen Angebote, dass sich die Zusammensetzung der rückzahlbaren Kosten je nach Angebot unterscheidet, ohne dass vor der finanziellen Bewertung Korrekturen vorgenommen wurden, um den Vergleich gleichartiger Daten zu ermöglichen. So wird ersichtlich, dass, wenn die den Bietern mitgeteilten Bewertungskriterien angewandt worden wären, das ausgewählte Unternehmen nicht berücksichtigt worden wäre, weil es an letzter Stelle eingestuft worden wäre.

Berechnungselemente

- Ohne Beachtung der mitgeteilten Kriterien vorgenommene Bewertung:

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- Unter Beachtung der mitgeteilten Kriterien vorgenommene Bewertung:

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62. Nr. 56: 4 Millionen Euro. Laut den Bieterhinweisen für einen Auftrag über technische Hilfe in Lettland sollten die finanziellen Angebote anhand der mittleren Einzelkosten der Sachverständigen bewertet werden. Das Interesse der Bieter bestand folglich darin, diese mittleren Kosten so niedrig wie möglich zu halten, insbesondere dadurch, dass die Inanspruchnahme lokaler Sachverständiger verstärkt wurde, deren Honorare prinzipiell weniger hoch sind. Tatsächlich wurde das Ergebnis der Bewertung durch die besondere Handhabung der Bewertungselemente verfälscht. Die Gesamtkosten für die Sachverständigen, sowohl die europäischen als auch die lokalen, wurden nämlich durch die Dauer der Leistungen nur der europäischen Sachverständigen geteilt. Folglich wurde das Angebot gewählt, das die Inanspruchnahme europäischer Sachverständiger (teuer) auf Kosten lokaler Sachverständiger in größerer Zahl (günstiger) privilegierte. Ohne die Revision der Berechnungselemente hätte eine andere Firma den Auftrag erhalten.

Berechnungselemente

- Ohne Beachtung der mitgeteilten Kriterien vorgenommene Bewertung:

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- Unter Beachtung der mitgeteilten Kriterien vorgenommene Bewertung:

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63. Bei Tacis wurden, auch wenn die Information den Bietern nicht mitgeteilt wird, ebenfalls in drei Fällen Widersprüchlichkeiten zwischen den anfänglich durch den Bewertungsausschuss festgelegten Kriterien und der Art und Weise, wie sie tatsächlich angewandt wurden, festgestellt, ohne dass dies allerdings Auswirkungen auf die Ergebnisse der Bewertung gehabt hätte.

Führung der Akten

64. Auch wenn die Tacis-Akten vollständiger und qualitativ besser als die Phare-Akten sind, ist die Aktenführung der Kommissionsdienststellen in dreifacher Hinsicht lückenhaft:

a) Die Dokumente sind an verschiedenen Orten aufbewahrt.

b) Die Dokumentation ist unvollständig oder verloren gegangen.

c) Eine Ermittlung des Projektverwalters ist schwierig oder sogar unmöglich (bestimmte Verwalter in unsicherer Arbeitsstellung haben die Kommission verlassen).

65. Bei 27 Phare-Akten und 15 Tacis-Akten ist die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Auftragsvergabeverfahren nicht in vollem Umfang möglich, weil die nicht infrage kommenden Angebote oder Bewertungsberichte fehlen. Darüber hinaus sind die für das richtige Verständnis des Verfahrensablaufs erforderlichen Informationen nicht immer verfügbar. Wichtige Elemente der Korrespondenz wurden nicht in die Akten aufgenommen, und nicht alle Berichte der mit der Bewertung betrauten Sachverständigen wurden systematisch aufgezeichnet, auch nicht im Fall der zentralisierten Verwaltung.

66. Die Aktenführung des Tacis-Programms wurde einem Büro für technische Hilfe (BTH) übertragen, während diejenige des Phare-Programms von den lokalen öffentlichen Auftragnehmern und den Kommissionsdienststellen übernommen wurde. Nachdem die Phare-Akten anfangs zentral geführt wurden, erfolgte seit dem zweiten Halbjahr 1998 bei den einzelstaatlichen Programmen ihre Transferierung zu den Delegationen und bei den Mehrländer-Programmen zum Gemeinsamen Dienst für Außenbeziehungen.

67. Die Durchführungsbedingungen dieser Transferierungen waren nicht zufriedenstellend. Zuerst erwies sich die Mehrzahl der an die Delegationen gesandten Akten als unvollständig. Dann wurden diese Akten ohne eigentlichen Aufbau und ohne präzise Unterrichtung über ihren Inhalt übermittelt. Zum Zeitpunkt der Prüfbesuche vor Ort im Juni 1999 hatten die Delegationen noch keine Leitlinien für die Archivierung (Führung und Aufbau) der Akten erhalten.

68. Im Zusammenhang mit Tacis erscheint es wenig umsichtig, einem privaten Marktteilnehmer derart sensible Informationen anzuvertrauen, wie sie mit der Vergabe von Aufträgen verbunden sind, für die Unternehmen derselben Gruppe wie dieser Marktteilnehmer bieten können.

69. Diese Situation ist die Folge von Verwaltungsmängeln, die wiederholt in den Berichten des Rechnungshofs unterstrichen wurden: eine übermäßige Fluktuation von Verwaltern, verbunden mit dem Fehlen eindeutiger Regeln für das Führen der Akten, deren Aufbau und Archivierung. Diese Unzulänglichkeiten der Verwaltung gestatten es nicht, die Kontinuität von Funktionen innerhalb der verwaltenden Dienststellen zu gewährleisten (institutionelles Gedächtnis). Da es sich um Vertragsunterlagen handelt, für welche die Haftung der Kommission geltend gemacht werden kann, ist mehr Verwaltungsdisziplin wünschenswert.

BEMERKUNGEN ZU DEN RAHMENVERTRAEGEN

70. Um die Ausführung der Phare- und Tacis-Programme zu beschleunigen und die Anzahl der Ausschreibungsverfahren zu verringern (Anhang V), hat die Kommission in verschiedenen Sektoren (13 bei Phare und sechs bei Tacis) Rahmenverträge geschlossen. Diese Rahmenverträge wurden nach einer offenen Ausschreibung vergeben. Die Akten der untersuchten Phare-Verträge sind bei den Kommissionsdienststellen verloren gegangen.

71. Die Kommission schreibt den Abschluss von Rahmenverträgen bei jedem Dienstleistungsvertrag über eine Höhe von weniger als 300000 Euro und eine Dauer unter 18 Monaten vor. Diese Verträge dienen insbesondere der Einstellung von Sachverständigen, die mit der Abfassung von Lastenheften und der Bewertung von Angeboten beauftragt werden (siehe Ziffer 40).

72. Bei Phare wurden diese Verträge im September und Oktober 1996 unterzeichnet. Zum damaligen Zeitpunkt war vorgesehen, dass ihre Laufzeit auf zwei Jahre ohne Verlängerungsmöglichkeit begrenzt werden sollte. Später wurden alle diese Verträge dreimal verlängert, wodurch ihre Gesamtlaufzeit auf fast dreieinhalb Jahre gebracht wurde. Der Gesamtwert dieser Verträge liegt bei annähernd 106 Millionen Euro (Anhang V).

73. Bei Tacis wurden sechs Rahmenverträge im Mai 1998 unterzeichnet. Von den 45 eingegangenen Angeboten für die sechs betroffenen Sektoren wurden 26 abgelehnt, weil sie nicht die verlangte Mindestanzahl an Sachverständigen (70) aufwiesen.

74. Die Bedingung hinsichtlich der Mindestanzahl an Sachverständigen, die den Wettbewerb in bedenklicher Weise verringert hat, erscheint fragwürdig. Es kommt nämlich häufig vor, dass die Verwalter der Kommission sich selbst als Sachverständige vorschlagen, die a posteriori auf die Liste des Auftragnehmers gesetzt werden (siehe Ziffer 40). Im besonderen Fall des Bereichs der Humanressourcen wurden von den zehn eingegangenen Angeboten neun aus diesem Grund zurückgewiesen, wodurch keine echte Wettbewerbssituation entstand. Bei vier der sechs Bereiche hat ein einziges Unternehmen das Stadium der finanziellen Bewertung erreicht und damit den Auftrag erhalten.

75. Schließlich schreiben die neuen im Juni 1999 erlassenen Grundsätze für die Inanspruchnahme von Büros für technische Hilfe (BTH)(5) vor, dass bei Aufträgen im Zusammenhang mit den BTH die vorherige Stellungnahme des Vergabebeirats einzuholen ist. Wie die Büros für technische Hilfe sollten auch die neuen Rahmenverträge künftig dem Vergabebeirat vorgelegt werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

76. Die Untersuchung deckt verschiedene Probleme bei der Vergabe von Dienstleistungsverträgen auf. Die wichtigsten Probleme stehen im Zusammenhang mit der Bewertung von Angeboten und dem Vorhandensein von Belegen. Diese Feststellungen betreffen mehr als die Hälfte der untersuchten Phare-Akten und Tacis-Akten (sieheTabelle).

Wettbewerb zwischen Bietern

77. Auch wenn das Verfahren einer beschränkten Ausschreibung nicht zwangsläufig eine Beschränkung des Wettbewerbs bedeutet, bleibt die Tatsache bestehen, dass bestimmte Entscheidungen dazu führten, dass der Wettbewerb vermindert wurde. Dasselbe gilt für die Bildung von Bietergemeinschaften und den Rückgriff auf Unteraufträge, die zwischen den in derselben begrenzten Liste aufgeführten Unternehmen genehmigt wurden (siehe Ziffern 25 - 36).

78. Zusammenschlüsse zwischen Unternehmen, die auf derselben begrenzten Liste stehen, sind künftig zu untersagen, um Absprachen zu vermeiden, deren Haupteffekt die Verringerung des Wettbewerbs ist. Zusammenschlüsse mit anderen Unternehmen, insbesondere solchen, die ihr Interesse an dem Projekt bekundet haben, aber nicht in die begrenzte Liste aufgenommen wurden, könnten jedoch gestattet werden.

Transparenz der Verfahren

79. In den Hinweisen für Bieter werden die Kriterien und Modalitäten für die Vergabe des Auftrags entweder nicht näher dargelegt oder erläutert (Phare) oder aber ausgelassen (Tacis). Die Auslassungen betreffen vor allem die Gespräche, die stattfinden können, aber nicht müssen, und die je nach Auftrag unterschiedliche Bedeutung haben können (siehe Ziffern 55 - 56). Sie sind vor allem dann bedenklich, wenn es sich um für die finanzielle Bewertung angewandte Kriterien handelt (siehe Ziffern 38 - 39). In den meisten Akten fehlen finanziellen Angebote, die nicht zum Zuge gekommen sind, was eine Nachprüfung des Verfahrens erschwert (siehe Ziffern 64 - 69).

80. Unter derartigen Umständen sind die Verfahren der Auftragsvergabe fragwürdig, wenn die Bewertungen gemäß anderen Modalitäten als denjenigen erfolgen, die den Bietern mitgeteilt wurden (siehe Ziffern 57 - 63).

81. Wenn die Kommission den Transparenzzielen entsprechen will, die sie sich im Bereich der Auftragsvergabe gesetzt hat, sollte sie künftig

a) die Aufmerksamkeit der Bieter auf das Gewicht lenken, das den Gesprächen beigemessen wird, und ihnen die für die technische und finanzielle Bewertung gewählten Methoden mitteilen;

b) sich vergewissern, dass die Bewertungsausschüsse nicht von den Modalitäten und Bewertungskriterien abweichen, die den Bietern mitgeteilt wurden, und dass sie ihre Entscheidungen und Initiativen stets sorgfältig begründen;

c) ein genormtes Archivierungssystem einführen, das in einer einzigen Akte alle Informationen im Zusammenhang mit der Ausschreibung zusammenfasst (eingegangene Angebote, detaillierte Berichte der sachverständigen Bewerter, Korrespondenz, Dokumente im Zusammenhang mit den Verhandlungen);

d) allen ihren Delegationen klare und allgemein gültige Archivierungsanweisungen übermitteln und deren tatsächliche Anwendung überprüfen;

e) im Interesse der Transparenz in präziser und vollständiger Weise die Verfolgung von Beschwerden und Unregelmäßigkeiten dokumentieren.

Effizienz der Verfahren

82. Die Kontinuität des öffentlichen Dienstes und eine hinreichende Kenntnis der Verfahren werden nicht effizient gewährleistet weder durch Personen (starker Personalwechsel) noch durch die häufig unvollständigen Akten noch die unklaren Verordnungsvorschriften (siehe Ziffern 4 - 7, 64 - 69).

Verantwortung der an den Verfahren beteiligten Personen

83. Die Abwesenheit von Bewertern und die Vergabe von Noten, die zu große Diskrepanzen aufweisen, lassen auf mangelnde Konsequenz und Unabhängigkeit der betroffenen Bewerter schließen (siehe Ziffern 40 - 45, 50 - 54).

84. Es wäre wünschenswert, den Beteiligten klarere Regeln vorzugeben und von Anfang an jedes Risiko einer Vermischung der Aufgabenbereiche auszuschließen. Dies erfordert insbesondere die Einrichtung einer Datenbank, in welche die Gesamtheit der externen Sachverständigen und deren Leistungen im Rahmen der aufeinander folgenden Verträge aufgenommen werden. Die festgestellten Abweichungen im Bereich der Notenvergabe könnten abgemildert werden, indem bestimmte extreme Noten aus der Berechnung des Mittelwerts herausgenommen werden. Ferner könnte die Arbeitsweise der Bewertungsausschüsse verbessert werden, wenn ein Kommissionsbediensteter in den Bewertungsausschüssen sitzen würde, die auf Initiative der dezentralen öffentlichen Auftraggeber zusammentreten (siehe Ziffer 16).

Gesamtschlussfolgerung

85. Die offene Ausschreibung ist zwar an sich das sicherste Mittel, um eine breite und diversifizierte Beteiligung an den Aufträgen zu gewährleisten, eine Verallgemeinerung ihrer Anwendung würde aber sowohl den Preis der Vorgänge (Personal, Sachverständige, Kosten) erhöhen als auch ihre Fristen verlängern. Außerdem ist es, mehr noch als die Art der Ausschreibung, eine gewisse Disziplin bei den Vorauswahl-, Informations- und vor allen den Bewertungsverfahren, die besondere Aufmerksamkeit erhalten muss.

86. Es lag kein Grund dafür vor, dass bei der Vergabe von Dienstleistungsverträgen derart zahlreiche Verfahrensunterschiede zwischen Phare und Tacis gemacht wurden. In diesem Kontext stellt die Harmonisierung der Verfahren für die Vergabe von Dienstleistungsverträgen innerhalb der Kommission ein leistungsfähiges Mittel für die Durchsetzung der bisher fehlenden konsequenten Handhabung dar. Diesbezüglich ist die Schaffung des Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen und die Vereinheitlichung der Verfahren für im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittländern geschlossenen Verträge nur ein erster Schritt, da die gewünschte Harmonisierung auf der Ebene der Haushaltsordnung für den Gemeinschaftshaushalt erfolgen müsste. Die festgestellten Probleme unterstreichen nur die Dringlichkeit einer derartigen Harmonisierung und die Notwendigkeit dauerhafter und vereinfachter Regeln. Darüber hinaus müsste weniger häufig wechselndes Personal mit den Aufgaben betraut werden, bei denen es sich größtenteils um ausschließliche Zuständigkeiten des öffentlichen Dienstes handelt.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 12. und 13. Juli 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. KARLSSON

Präsident

(1) Fünf im Rahmen der DAS untersuchte Tacis-Verträge liegen zeitlich vor 1996.

(2) Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates vom 18. Dezember 1989 (ABl. L 375 vom 23.12.1989), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 (ABl. L 161 vom 26.6.1999).

(3) Verordnung (EG) Nr. 1279/96 des Rates vom 25. Juni 1996 (ABl. L 165 vom 4.7.1996).

(4) Programmverwaltungsstelle.

(5) Mitteilung von H. Liikanen an die Kommission, SEK(1999) 981 vom 23.6.1999.

Anhang I

Phare-Aufträge, bei denen ein einziges Unternehmen die technische Auswahl erfolgreich durchlaufen hat

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Tacis-Aufträge, bei denen ein einziges Unternehmen die technische Auswahl erfolgreich durchlaufen hat

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Anhang II

Entwicklung der mittleren Anzahl von Angeboten im Verlauf des Verfahrens

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Anhang III

Verstöße gegen die Regel über die Beschränkung der Tacis-Aufträge (1996, 1997 und 1998)

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Anhang IV

Methoden zur finanziellen Bewertung bei Phare

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Methoden zur finanziellen Bewertung bei Tacis

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Anhang V

Liste der Rahmenverträge

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Antworten der Kommission

EINFÜHRUNG

1. Der Rechnungshof befasst sich in diesem Bericht mit einem Bereich, der für die Verwaltung der Außenhilfe der Gemeinschaft eine große Rolle spielt. Angesichts der Schwierigkeiten, die durch den im Zeitraum 1990 - 1997 gewachsenen Umfang der beiden Programme Phare und Tacis bedingt waren, und der Heterogenität der Verfahren, die in den verschiedenen Regionen für die Kommissionsprogramme galten, wurden seit Ende 1998 tiefgreifende Änderungen der Strukturen der Kommissionsdienststellen und der grundlegenden Verfahren eingeleitet, insbesondere im Rahmen der im Mai 2000 angekündigten Reform.

Die Zielsetzung dieser Reform ist ergebnisorientiert. Einerseits soll die Qualität der Maßnahmen durch eine verstärkte Programmierung verbessert werden, andererseits sollen die Fristen für die Projektdurchführung verkürzt werden. Zahlreiche Evaluierungen haben bestätigt, dass die Haupthindernisse für eine rasche und zufriedenstellende Durchführung der betreffenden Programme die unzureichenden Humanressourcen und die komplexen Verfahren sind. Mit der Reform sollen realistische Lösungen für diese Probleme gefunden werden.

Die Kommission legt größten Wert auf die Einhaltung der Verfahren für die Auftragsvergabe. Zahlreiche Maßnahmen wurden im Rahmen der Programme Phare und Tacis ergriffen, insbesondere seit 1997, um mehr Wettbewerb und Transparenz zu gewährleisten.

Das Programm Phare, das hauptsächlich den Beitrittskandidaten zugute kommt, ist im Wesentlichen dezentralisiert und dekonzentriert, während das Programm Tacis, mit dem die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion unterstützt werden, völlig zentral verwaltet wird, da ein Beitritt der Empfängerländer nicht vorgesehen ist. Bei Phare sind meist die nationalen Behörden für die Verfahren verantwortlich, leiten die Ausschreibungen ein, führen sie durch und schließen die Verträge, während bei den Tacis-Ausschreibungen und -Verfahren all dies von den Kommissionsdienststellen abgewickelt wird.

Für das Programm Phare spielt der nationale Kontext ein große Rolle, da es um Länder geht, die den Beitritt planen und deren Vorbereitungsstand und Verwaltungskultur von Land zu Land sehr verschieden sind. Daher können die Verfahren nicht in allen Fällen vollkommen einheitlich und zufriedenstellend durchgeführt werden, auch wenn sich die Kommission um Ausbildung der zahlreichen auftraggebenden Behörden bemüht und entsprechende Leitlinien und Handbüchern herausgibt, wie z. B. den Leitfaden für das dezentralisierte Abwicklungssystem (Dencentralised Implementation System Manual - DIS), um die Kohärenz und Klarheit der Verfahren zu gewährleisten.

Auch im Fall von Tacis hat die Kommission vielfältige Anstrengungen unternommen, um durchdachte, klare Verwaltungsinstrumente zu entwickeln, wie z. B. das Tacis-Verfahrenshandbuch (Tacis Manual of Operations). Bestimmte Verfahren wurden inzwischen aufgegeben und die Kommission hat Standard-Dienstleistungsverträge und Regeln für die Auftragsvergabe angenommen, die zahlreiche Neuerungen und Verbesserungen mit sich gebracht haben.

BEMERKUNGEN ZU DEN BESCHRÄNKTEN AUSSCHREIBUNGEN

23. Der Rechnungshof hat Unzulänglichkeiten in 47 der 80 geprüften Phare-Akten und in 21 der 40 untersuchten Tacis-Akten bemängelt. Die Kommission stellt fest, dass bei Phare in 21 Fällen und bei Tacis in 15 Fällen die Unzulänglichkeiten ausschließlich die Führung der Akten betreffen.

24. Ohne die Argumente des Rechnungshofes grundsätzlich in Frage stellen zu wollen, gelangt die Kommission in drei der acht genannten Fälle zu anderen Schlussfolgerungen.

Begrenzte Listen

Qualität der Vorauswahl

28. Im Fall von Phare wurde die begrenzte Liste seinerzeit direkt mit Hilfe einer internen Datenbank (Central Consultant Register - CCR) zusammengestellt. Alle an der Teilnahme an Ausschreibungen interessierten Unternehmen hatten die Möglichkeit, sich in diese Datenbank aufnehmen zu lassen, wenn sie einschlägige Erfahrungen nachweisen konnten. Für die Ausschreibungen wählten die auftraggebenden Behörden die Bieter aus dieser Liste aus. Daher wurden keine detaillierten Belege über die Zusammensetzung der begrenzten Listen in die Akten aufgenommen.

Bei Tacis wurden zur Erstellung der begrenzten Listen Kontrollen auf verschiedenen Ebenen vorgenommen, insbesondere durch den Leiter des für den betreffenden geographischen Bereich zuständigen Referats, den Leiter des für die Kontrolle zuständigen horizontalen Referats, den Direktor und gegebenenfalls - je nach Auftragswert - den stellvertretenden Generaldirektor. Jede begrenzte Liste wurde im Prinzip mit detaillierten Auskünften versehen, die Folgendes umfassten: die vollständige Liste der Interessenbekundungen der verschiedenen Unternehmen für das fragliche Projekt, die Begründung für die vorgeschlagene Entscheidung, eine Liste der Aufträge (einschließlich ihres Finanzvolumens), die den ausgewählten Unternehmen bis dahin erteilt worden waren, sowie die Projekte, derentwegen diese Unternehmen in die begrenzte Liste aufgenommen worden waren. Die Kontrolle der begrenzten Listen wurde so vorgenommen, dass gleichzeitig Garantien hinsichtlich der Transparenz gegeben wurden. Zwar fehlten in den Archiven 1994 - 1998 in einigen Fällen bestimmte Belege, was auf mehrere Umzüge sowie Umstrukturierungsmaßnahmen zurückzuführen war, doch seit Ende 1998 werden die Akten systematisch archiviert.

29. In der ersten Auswahlphase wird überprüft, ob die Unternehmen über die erforderliche wirtschaftliche und finanzielle Kapazität sowie über die allgemeine Erfahrung und die einschlägigen Referenzen verfügen. In dieser ersten Phase steht jedoch noch keineswegs fest, wie viele und was für Angebote eingereicht werden. Die Qualität der Angebote hängt davon ab, wie viel das betreffende Unternehmen für die Ausschreibung zu investieren bereit ist und wie interessant das Projekt für das Unternehmen dem Lastenheft nach ist, sowie von zahlreichen anderen Faktoren.

Dass bei nur relativ wenigen Firmen die technische Bewertung positiv ausfällt, beweist, dass die Mitglieder des Bewertungsausschusses die qualitativen Aspekte der Angebote gründlich und mit hohen Ansprüchen prüfen. Außerdem besteht der Zweck einer Ausschreibung schließlich darin, aus den eingereichten Angeboten ein einziges auszuwählen.

Verminderter Wettbewerb

30. Die Bildung von Bieterkonsortien ist eine Praxis, die im Rahmen von Phare und Tacis ausdrücklich gefördert wurde, um die Einreichung von Angeboten mit breiter europäischer Basis zu begünstigen, die technische Leistungsfähigkeit und die Möglichkeiten des Transfers von Know-how der Bieter zu verbessern und den besonderen Rahmenbedingungen in den Empfängerländern und den Problemen vor Ort Rechnung zu tragen. Diese Komplementarität, die als großer Vorteil angesehen wurde, beruhte auf einer durchdachten Politik, die im Einvernehmen mit dem Rat verfolgt wurde. Im Übrigen handelt es sich um ein rechtmäßiges Vorgehen, das in der Tacis-Verordnung ausdrücklich aufgeführt ist. Im Zuge der Durchführung der Programme und der Entwicklung der Situation bei unseren Partnern wurde diese Politik schrittweise eingeschränkt und schließlich aufgegeben.

31. Die Tabellen im Anhang zu dem Bericht des Rechnungshofs zeigen, dass bei den Ausschreibungen ein echter Wettbewerb zwischen zahlreichen Interessenten herrschte (bei Phare durchschnittlich 27,2 Interessenbekundungen, davon 9,5 Unternehmen auf der begrenzten Liste, 4,7 eingegangene Angebote und 2,4 Angebote, die der finanziellen Bewertung unterzogen wurden; bei Tacis 27,6 Interessenbekundungen, 8,4 Unternehmen auf der begrenzten Liste, 5,2 eingegangene Angebote und 2,7 Angebote, die der finanziellen Bewertung unterzogen wurden).

Kasten Nr. 1

Phare

32. Üblicherweise liegt bei einer Ausschreibung für Dienstleistungsaufträge - unabhängig von dem Programm und der Region (im vorliegenden Fall handelt es sich um eine rumänische auftraggebende Behörde) - die Zahl der eingegangenen Angebote stets in derselben Größenordnung (ungefähr bei 25 %). Außerdem waren an den drei eingegangenen Angeboten neun Unternehmen beteiligt.

33. Hier war die rumänische auftraggebende Behörde der Auffassung, dass der sehr spezifische Bereich dieses Projekts und die komplizierte Leistungsbeschreibung die Bildung von Konsortien zwischen Unternehmen aus mindestens zwei Mitgliedstaaten erforderten. Die Zahl der anfangs zur Angebotsabgabe aufgeforderten Unternehmen (16) spricht für einen Wettbewerb auf breiter Basis und sechs Unternehmen waren schließlich an den beiden eingereichten Angeboten beteiligt.

Tacis

34. Wie bereits erwähnt stand diese Praxis mit den Bestimmungen der geltenden Verordnung völlig im Einklang und an den beiden Angeboten waren fünf der acht zur Angebotsabgabe aufgeforderten Unternehmen beteiligt.

35. In diesem Fall bestand der Verdacht, dass der Vertreter des Empfängerlandes bei der Bewertung parteiisch sein könnte. Die Kommission war von diesen Behauptungen unterrichtet worden, so dass dieser Bewertung ganz besondere Aufmerksamkeit gewidmet wurde.

Da die Tacis-Bewertungsausschüsse aus immerhin fünf Mitgliedern bestehen, ist es für ein einzelnes Ausschussmitglied sehr schwierig, bei einer Bewertung Winkelzüge zu machen. Am Ende der Bewertung stand fest, dass die Stimme des Vertreters des Empfängerlandes im Gegensatz zu den Vermutungen des Rechnungshofs keinerlei Einfluss auf die endgültige Entscheidung hatte: Der Betreffende gab seine beste Note dem beschwerdeführenden Unternehmen und das Ergebnis der Bewertung wäre dasselbe gewesen, wenn seine Noten nicht berücksichtigt worden wären. Da die Bewertung nicht auf Unregelmäßigkeiten schließen ließ, schritt die Kommission zur Auftragsvergabe.

Hinweise für Bieter

Modalitäten für die Bildung von Bietergemeinschaften

37. Sowohl bei Phare als auch bei Tacis werden die Bieter systematisch informiert, wenn die Bildung von Konsortien nicht zulässig ist. Dies hängt von der technischen Natur des Projekts ab, die im Einzelnen aus der Leistungsbeschreibung hervorgeht.

Angabe von Kriterien für die finanzielle Bewertung

38. Die Liste der allgemeinen Bewertungskriterien konnten die Bieter den Anweisungen entnehmen, die den Tacis-Ausschreibungsunterlagen systematisch beigefügt wurden.

39. Die Anweisungen für die Bieter gehören grundsätzlich zu den Ausschreibungsunterlagen, die den Bietern übermittelt werden.

Inanspruchnahme externer Sachverständiger

40. Es ist richtig, dass die systematische Inanspruchnahme externer Sachverständiger zur Bewertung der Ausschreibungen - obwohl es sich um eine Tätigkeit im Aufgabenbereich der öffentlichen Hand handelt - Risiken mit sich bringen kann. Da zum einen nicht genügend Statutspersonal zur Verfügung steht und zum anderen sehr spezielle fachliche Qualifikationen benötigt werden, die nur auf dem Markt zu finden sind, hat die Kommission für die Erfuellung dieser Aufgaben leider keine andere Wahl, als auf den Privatsektor zurückzugreifen. Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass die externen Sachverständigen keine Entscheidungsbefugnis haben und die Schlussfolgerungen der Jury lediglich Empfehlungen für die Vergabebehörde darstellen.

Auch wenn hier ein gewisses Risiko besteht, so ist doch die Auswahl der Experten völlig transparent. Die Rahmenverträge wurden aufgrund einer internationalen Ausschreibung vergeben, und die Unternehmen wurden aus einer großen Palette von Interessenten ausgesucht. Außerdem ist es diesen Unternehmen offiziell verboten, an Ausschreibungen in Bereichen teilzunehmen, die unter ihren Rahmenvertrag fallen. Durch die eidesstattliche Versicherung wird der Bewerter persönlich verantwortlich gemacht, was den modernen Grundsätzen der guten Verwaltung entspricht.

42. Die Kommission bedauert, dass sie den Vorschlag des Rechnungshofs zur Verbreitung von Informationen über Profil und Leistungen der Experten nicht umsetzen kann, da ihr hierfür die personellen und materiellen Ressourcen (insbesondere im EDV-Bereich) fehlen.

43. Im Fall von Phare räumt die Kommission ein, dass in vier Fällen in zwei Ländern von den örtlichen auftraggebenden Behörden Fehler begangen wurden.

Im Fall von Tacis ist die Kommission der Auffassung, dass es zu keinen Interessenvermischungen kam (siehe Punkt 45).

Kasten Nr. 2

Phare

44. In diesem Fall ist es richtig, dass die bulgarische auftraggebende Behörde dem Unternehmen hätte verbieten müssen, den fraglichen Sachverständigen vorzuschlagen, bzw. das Angebot dieses Unternehmen aus der Ausschreibung hätte ausschließen müssen.

Tacis

45. In diesem Fall hat die Kommission drei Personen mit der Abfassung des Lastenhefts beauftragt, die an keinem Angebot beteiligt waren. Die vierte Person, auf die sich der Rechnungshof bezieht, hat an der Ausarbeitung des Lastenhefts nicht mitgewirkt und keine Rolle im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens gespielt. Der Auftrag wurde daher unter völlig einwandfreien Bedingungen vergeben.

Bewertung der Angebote

Arbeitsweise der Bewertungsausschüsse

46. Bei Phare kann es vorkommen, dass die Bewerter wegen höherer Gewalt (Krankheit, Ortswechsel, Verhinderung usw.) in letzter Minute nicht an den Sitzungen teilnehmen können. Da die auftraggebenden Behörden eine gerechte Bewertung durch kompetente Personen sicherstellen sollen, akzeptieren sie in solchen Fällen die Vertretung durch andere kompetente Bewerter. Die Unterzeichnung der Anwesenheitsliste durch einen Bewerter für eine Sitzung, an der er nicht wirklich teilgenommen hat, stellt einen Sonderfall dar (siehe ausführliche Antwort unter Punkt 47).

Bei Tacis handelt es sich um einen Einzelfall.

Kasten Nr. 3

Phare

47. In diesem Fall räumt die polnische auftraggebende Behörde ein, dass der Bewerter in der letzten Sitzung des Bewertungsausschusses nicht anwesend war. Der Betreffende hat dem Vorsitzenden des Ausschusses im Übrigen ein Schreiben übermittelt, in dem er sein Fehlen begründet. Die Unterschrift unter der Anwesenheitsliste beruht wahrscheinlich auf einem Irrtum im Datum. Jedenfalls haben die Noten dieses Bewerters unabhängig von seiner Abwesenheit zu keinem anderen Endergebnis geführt und das Ausschreibungsergebnis auch nicht verfälscht.

48. Alle Bewerter haben den Bewertungsbericht unterzeichnet und so die Gültigkeit des Verfahrens anerkannt (bulgarische auftraggebende Behörde).

49. Aufgrund der Bemerkungen des Rechnungshofs hat die Kommissionsdelegation in Rumänien den Vorsitzenden des Bewertungsausschusses der örtlichen auftraggebenden Behörde um Erläuterungen gebeten. Dieser erklärte, dass die Äußerungen des vom Rechnungshof genannten Bewerters darin begründet sind, dass einige Bewerter ihre Einzelbewertung schneller abgeschlossen hatten als andere, und dass bei den Gesprächen alle anwesend waren. Alle Mitglieder waren auch in der Endphase der Bewertung anwesend, in der die abschließenden Beratungen abgehalten und die Schlussfolgerungen für die endgültige Empfehlung des Ausschusses gezogen wurden. Außerdem haben alle Bewerter ihre Bewertungsbögen und -schemata korrekt ausgefuellt und das Verfahren wurde zur Wahrung der Vertraulichkeit wie üblich in dem Raum abgewickelt, in dem die Angebote die ganze Zeit über verschlossen waren.

Für die technischen Angebote vergebene Noten

50. Um bei Projekten, bei denen es um Millionen Euro geht, ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis zu gewährleisten, sollte bei der technischen Hilfe nicht in unangemessener Weise gespart und damit die Qualität beeinträchtigt werden. Dass in fast allen Fällen die Entscheidung zugunsten der besseren technischen Angebote ausfiel, steht mit den Zielen der Programme Phare und Tacis völlig im Einklang.

51. Sowohl bei Phare als auch bei Tacis können die vergebenen Noten je nach Auffassung und Kultur erheblich variieren. Die Bewerter arbeiten völlig unabhängig und jede deutliche Abweichung muss begründet werden. Ein Verfahren kann nur für ungültig erklärt werden, wenn man starke Diskrepanzen feststellt und es sich nicht einfach nur um eine Streuung der Noten handelt, die ganz und gar gerechtfertigt sein und vom Bewertungsausschuss und der auftraggebenden Behörde durchaus akzeptiert werden kann.

Kasten Nr. 4

Phare

52. In diesem Fall (polnische auftraggebende Behörde) wichen zwar die von einem der Bewerter vergebenen Noten von denjenigen der anderen Mitglieder des Bewertungsausschusses ab, doch dieser Bewerter vergab seine besten Noten an Bieter, die den Auftrag nicht erhielten. Der Verdacht der Parteilichkeit ist somit hinfällig.

Tacis

53. Hier waren die Ergebnisse der finanziellen Bewertung ausschlaggebend für die Auswahl des Unternehmens, das den Zuschlag schließlich erhielt. Die technischen Noten des Vertreters des Empfängers hatten keinen Einfluss auf die Auftragsvergabe.

54. Der Vorschlag des Rechnungshofs, jeweils die beste und die schlechteste Note auszuschließen, ist sehr schwer umzusetzen, da hierfür stets fünf Mitglieder des Bewertungsausschusses zusammentreten müssten, damit die Noten von zweien von ihnen ausgeschlossen werden können. Außerdem prüfen die Vorsitzenden der Bewertungsausschüsse, ob etwaige erhebliche Abweichungen zwischen den Noten auf die Parteilichkeit eines Bewerter zurückzuführen sind. In diesem Fall wird die Bewertung für ungültig erklärt und einem anderen Ausschuss übertragen oder die Noten des betreffenden Bewerters werden nicht berücksichtigt.

Gespräche

55. Weder bei Phare noch bei Tacis stellt die Angabe eines genauen Prozentsatzes für die Berücksichtigung des Gesprächs zwangsläufig einen methodischen Vorteil dar. Die Gespräche werden nach Prüfung der schriftlichen technischen Vorschläge durch die Bewerter geführt. Das Ziel der Gespräche besteht darin, bestimmte Punkte dieser Vorschläge zu vertiefen und sich eine genaue Vorstellung von der Leistungsfähigkeit des vorgeschlagenen Teams zu verschaffen. Direkt anschließend geben die Bewerter an, ob sie aufgrund der Gespräche ihre ursprüngliche Stellungnahme im positiven oder negativen Sinne abändern wollen und, wenn ja, in welchem Maße. Gegebenenfalls passen sie ihre Noten daraufhin entsprechend an.

Es ist normal, dass die technischen Endnoten nach den Gesprächen neu geprüft werden, wenn sich trotz der Qualität des schriftlichen Angebots die Sachverständigen als nicht ausreichend qualifiziert oder geeignet erweisen. Je nach Projekt, Komplexität der Aufgabenstellung und Rolle eines jeden Sachverständigen kommt dem Gespräch bei den einzelnen Ausschreibungen eine unterschiedliche Bedeutung zu.

56. Die Optionen hängen von der Art des Projekts und den gewünschten Profilen ab. Die Möglichkeit von Gesprächen wird in den Anweisungen für die Bieter grundsätzlich erwähnt. Ob davon Gebrauch gemacht wird, entscheidet der Bewertungsausschuss.

Die Praxis, Unternehmen nicht einzuladen, deren Angebot bereits in der Phase der schriftlichen technischen Bewertung nicht eine gewisse Mindestqualität aufweist, ist eine Vorgehensweise, die mit einer Prüfung in zwei Phasen - erst schriftlich, dann mündlich - vergleichbar ist. Dadurch wird verhindert, dass Bietern, die ohnehin keine Aussicht auf den Zuschlag haben, unnötige Kosten entstehen.

Methoden der finanziellen Bewertung

57. Bei Phare wie auch bei Tacis gab es im Untersuchungszeitraum zwei Methoden der finanziellen Angebotsbewertung:

a) nach dem Gesamtpreis: Methode für Projekte, deren erwartetes Ergebnis in Bezug auf das Endprodukt oder die genaue Zahl der Mann-Tage in einem spezifischen Fachbereich klar definiert war;

b) nach dem Gesamtpreis geteilt durch die Zahl der Sachverständigen: Methode für Projekte, deren erwartetes Ergebnis in bestimmten Zielen bestand, wobei es Sache des Bieters war methodisch darzulegen, mit welcher technischen Hilfe (Art und Dauer) er dieses Ziel zu erreichen beabsichtigte.

Diese beiden Methoden wurden je nach Kontext unter Berücksichtigung der rückzahlbaren Kosten bzw. der Ausrüstungskosten sowie der Spezifität der Ausschreibung angewandt.

Es ist weder möglich noch wünschenswert, ein für allemal sämtliche Anwendungsdetails von Methoden festzulegen, die dadurch unflexibel würden. Im Gegenteil, die konkrete Anpassung der Bewertungsmethoden ermöglicht die Berücksichtung der Besonderheiten jedes Einzelfalls, so dass die schließlich getroffene Entscheidung so zweckmäßig wie möglich ist.

So kommt es beispielsweise vor, dass die Kosten bestimmter Komponenten des Auftrags (z. B. für Ausrüstung) im Lastenheft genau festgelegt sind, weshalb dieser Punkt bei der finanziellen Bewertung nicht mehr berücksichtigt werden muss.

58 und 59. Bei einem Sachverständigenteam, dessen Zusammensetzung und Mitgliederzahl feststehen, würde ein Privatunternehmen ein hohes Risiko eingehen, wenn es mehr europäische Sachverständige vorschlagen würde als den technischen Spezifikationen nach nötig, denn ein EU-Sachverständiger kostet deutlich mehr als ein lokaler Sachverständiger (das Dreifache). Auf diese Weise würden den EU-Sachverständigen auch fragwürdige Vorteile verschafft werden.

Wie auch immer, diese Methode der finanziellen Evaluierung wurde wegen ihrer Nachteile auf politischer Ebene und wegen ihrer Komplexität aufgegeben.

Änderungen der Bewertungsmethoden

60. Im Fall von Phare räumt die Kommission ein, dass die betreffenden auftraggebenden Behörden keine anderen Methoden als die zuvor bekannt gegebenen hätten anwenden dürfen. Jedoch wurde in allen fraglichen Fällen über die Methode der finanziellen Bewertung vor der Öffnung der technischen und finanziellen Angebote entschieden, was jegliche Diskriminierung oder Bevorzugung bei der Auftragsvergabe ausschließt.

Kasten Nr. 5

Phare

61 und 62. In diesen beiden Fällen wurden in der Tat Fehler begangen.

63. In den vom Rechnungshof genannten Fällen bei Tacis wurde aus berechtigten Gründen effektiv ein anderes finanzielles Kriterium angewandt, als vor der Öffnung der Angebote vorgesehen war. Jedoch hatte diese Änderung keinen Einfluss auf die Auftragsvergabe im Rahmen der drei erwähnten Ausschreibungen.

Führung der Akten

64. Bei Phare liegt die Verstreutheit der Dokumente angesichts der Dezentralisierung und Dekonzentration des Programms, das der Unterstützung der Beitrittskandidaten dient, in der Natur der Sache. Die Kommission räumt ein, dass die Dokumentation in bestimmten Fällen unter den vor Ort gegebenen Umständen uneinheitlich ist. Aufgrund der dezentralen Verwaltung von Phare ist es extrem schwierig, einheitliche Präsentation sowie Vollständigkeit und systematische Führung der Akten durch die örtlichen auftraggebenden Behörden zu gewährleisten. Im Juni 1999 hat die Kommission den Delegationen jedoch genaue Anweisungen für die Führung der Akten erteilt.

Was Tacis betrifft, so stellt die Kommission fest, dass die Akten zwar nicht einwandfrei, aber doch akzeptabel geführt werden.

65. Im Fall von Phare erkennt die Kommission an, dass in dem vom Rechnungshof untersuchten Zeitraum bei der Archivierung der Akten Probleme aufgetreten sind. Seither wurden jedoch Maßnahmen ergriffen, um Abhilfe zu schaffen.

Bei Tacis wurden seinerzeit zwar nicht alle finanziellen Angebote in die Akten aufgenommen, doch wurden hier die Bewertungsberichte einschließlich der von den Ausschussmitgliedern gebilligten ausführlichen Verfahrensprotokolle systematisch abgelegt.

Die Tätigkeitsberichte der Sachverständigen werden in die Akte für den Vertrag des Bewerters und nicht in die Akte für die Ausschreibung, an der er teilgenommen hat, aufgenommen.

67. Für Phare wurden am 3. Juni 1999 Archivierungsanweisungen erteilt.

68. Dass die Informationen über die Aufträge von einem privaten Marktteilnehmer verwaltet wurden, ist auf den Mangel an Statutspersonal zurückzuführen. Die Kommission hat derzeit keine andere Wahl als diese Aufgaben zu externalisieren.

Jedoch war die Kommission stets darauf bedacht, das Risiko von Interessenkonflikten so gering wie möglich zu halten. Daher wurde seit Bestehen von Tacis der Auftragnehmer für die Beschaffungsstelle niemals mit der Verwaltung von Ausschreibungen beauftragt, an denen seine Partner teilnahmen. Seit 1997 enthält der Vertrag der Beschaffungsstelle eine Klausel, die den Auftragnehmer und von ihm kontrollierte Unternehmen von allen Aufträgen und Finanzierungen im Rahmen von Tacis ausschließt.

69. Der Bemerkung zur übermäßigen Fluktuation der Verwalter stimmt die Kommission voll und ganz zu. Da es weder in Brüssel noch in den Delegationen genügend Statutspersonal gibt, war und ist der Rückgriff auf Personal mit befristeten Verträgen die einzige praktikable Lösung. Die Fluktuation dieses Vertragspersonals jeweils bei Ablauf der Verträge bedeutet einen Verlust an institutionellem Gedächtnis, der die Aktenführung nicht erleichtert.

BEMERKUNGEN ZU DEN RAHMENVERTRAEGEN

72. Die Ausschreibung der neuen Rahmenverträge für die gesamte Außenhilfe ist nun beendet. Diese Verträge sind im April 2000 in Kraft getreten. In der Zwischenzeit waren die alten Phare-Rahmenverträge bis Ende März 2000 verlängert worden.

74. Was Tacis betrifft, so teilt die Kommission nicht die Auffassung, dass die Mindestzahl Sachverständige eine fragwürdige Bedingung ist. Die auftraggebende Behörde muss überprüfen können, ob die Bieter qualitativ und quantitativ über eine ausreichende Mobilisierungsfähigkeit verfügen. Dies wird durch die Möglichkeit, dass Kommission und Empfänger Sachverständige vorschlagen, in keiner Weise in Frage gestellt, denn beide Optionen waren in den Rahmenverträgen vorgesehen. Der Bewertungsausschuss hat Angebote aufgrund einer Konformitätskontrolle ausgesondert, die objektiv, klar und transparent sowie nach den in den Ausschreibungsunterlagen genannten Kriterien durchgeführt wurde.

Kein Unternehmen hat sich übrigens über die angewandten Verfahren oder das im Amtsblatt veröffentlichte Ergebnis beschwert.

75. Die Kommission zieht die Logik des Vorschlags des Rechnungshofs nicht in Zweifel. Im Zuge der derzeitigen Verwaltungsreform der Kommission wird als Konzept jedoch eher die Dezentralisierung und Übertragung der Zuständigkeiten auf die operativen Generaldirektionen auf der Grundlage klarerer Regeln und einer verstärkten Rechnungsprüfung angestrebt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

76. Die Kommission misst der Einhaltung der Verfahren der Auftragsvergabe große Bedeutung bei. Seit 1997 wurden zahlreiche Maßnahmen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen ergriffen. Ohne die Probleme im Untersuchungszeitraum leugnen zu wollen, betont die Kommission, dass unter den 68 vom Rechnungshof erfassten Fällen 36 ausschließlich unvollständige Akten betreffen. Von den restlichen 32 Fällen hatten lediglich fünf Fälle (Phare) einen tatsächlichen Einfluss auf das Ergebnis der Ausschreibung.

Wettbewerb zwischen Bietern

77. Die Bildung von Konsortien war seinerzeit eine gezielte Politik, der praktische Beweggründe zugrunde lagen. Im Fall von Tacis handelte es sich um eine Bestimmung der geltenden Verordnung.

Transparenz der Verfahren

79. Bei Phare wird die Möglichkeit von Gesprächen systematisch erwähnt und die Methoden der finanziellen Bewertung werden dargelegt. Ohne die punktuellen Probleme leugnen zu wollen, die im Rahmen der vom Rechnungshof untersuchten Stichprobe festgestellt wurden, macht die Kommission geltend, dass die Fehler insgesamt nur einen sehr geringen Einfluss (in fünf von 80 Fällen) auf das Endergebnis der Ausschreibungen hatten.

Bei Tacis sind die Zuschlagskriterien sowie die Möglichkeit von Gesprächen in den Anweisungen für die Bieter spezifiziert, die den Ausschreibungsunterlagen beigefügt werden. Es stimmt, dass die finanziellen Angebote der nicht ausgewählten Bieter im vom Rechnungshof untersuchten Referenzzeitraum (1994 - 1998) nicht systematisch archiviert wurden. Inzwischen werden jeweils die vollständigen Akten aufbewahrt. Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass die festgestellten punktuellen Fehler keinen Einfluss auf das Ergebnis der Ausschreibungen hatten.

81.a) Die Methoden und Kriterien für die technische und finanzielle Bewertung werden nun systematisch in den Ausschreibungsunterlagen erläutert.

81.b) Was die Bewertungsausschüsse betrifft, so enthält der DIS-Leitfaden detaillierte Anweisungen, die von den nationalen auftraggebenden Behörden befolgt werden müssen.

81.c) und d) Bis zum Sommer 1999 wurden den Delegationen Anweisungen für die Archivierung der finanziellen Unterlagen und Verträge übermittelt.

81.e) Dies wird systematisch getan.

Effizienz der Verfahren

82. Die Kommission stimmt dem Rechnungshof in Bezug auf die übermäßige Fluktuation des Personals voll und ganz zu. Sie würde gerne über genügend Statutspersonal verfügen, um solche Zustände zu vermeiden und mehr Kontinuität gewährleisten zu können, was mit Vertragspersonal nicht möglich ist.

Verantwortung der an den Verfahren beteiligten Personen

83. Die festgestellten Probleme sind ganz und gar punktuell. Das Fehlen von Bewertern - in vertretbaren Grenzen - ist in einem Ausschuss, dem grundsätzlich fünf Mitglieder aus sehr unterschiedlichem Umfeld angehören, unvermeidlich und ganz normal (Krankheit, Verhinderung usw.). Dasselbe gilt für die Streuung der Noten.

84. Die Empfehlung, bessere Vorgaben für die Akteure zu machen und das Risiko unklarer Rollen auszuschließen, wurde mit den neuen Verfahren, die nun angewandt werden, bereits in die Praxis umgesetzt.

Die systematische Nichtberücksichtigung der extremen Noten ist ein nicht umsetzbarer Vorschlag.

Schließlich empfiehlt der Rechnungshof, dass ein Vertreter der Kommission an den Sitzungen der Bewertungsausschüsse teilnimmt, die von den dezentralen auftraggebenden Behörden einberufen werden. Die Umsetzung dieser Empfehlung setzt voraus, dass die Kommissionsdelegationen in den Empfängerländern über genügend Dauerplanstellen verfügen, was derzeit nicht der Fall ist.

Gesamtschlussfolgerung

85. Seit Ablauf des Untersuchungszeitraums wurden zahlreiche Maßnahmen ergriffen oder werden derzeit durchgeführt, um die Auftragsvergabe zu verbessern:

- Ausarbeitung eines neuen Leitfadens für die Programme Phare und Tacis zur Harmonisierung der Verfahren ab dem Jahr 2000;

- Abfassung von Anweisungen zur Verbesserung des Systems für die Archivierung durch die Delegationen;

- Einrichtung einer Website des SCR, auf der alle Vorabinformationen, Ausschreibungen und Ausschreibungsergebnisse veröffentlicht werden, um die Transparenz zu erhöhen;

- Standardisierung der Ausschreibungsunterlagen und Verträge im Hinblick auf die Rationalisierung der Dokumentation.

86. Die Kommission teilt voll und ganz die Auffassung des Rechnungshofs, dass für die Durchführung der Ausschreibungen weiteres Statutspersonal benötigt wird. Angesichts des derzeitigen Mangels an Statutspersonal ist es jedoch unmöglich, diese Forderung zu erfuellen, wenn das normale Funktionieren von derart bedeutenden Programmen wie Phare und Tacis gewährleistet sein soll.