Sonderbericht Nr. 4/2000

über Rehabilitationsmaßnahmen für AKP-Länder als Instrument zur Vorbereitung der klassischen Entwicklungshilfe, zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz EG)

(2000/C 113/01)

INHALT

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Zusammenfassung

Im Jahre 1993 wurde ein Konzept zur Rehabilitation von Ländern im Anschluß an kriegsähnliche Zustände oder Naturkatastrophen entwickelt. Dabei wurde Rehabilitation verstanden als Brückenschlag zwischen humanitärer Hilfe und klassischer langfristiger Entwicklungshilfe. Dieses ursprünglich zeitlich befristete Instrument ist praktisch zu einer ständigen Einrichtung geworden, da die Maßnahmen mehr Zeit als vorgesehen in Anspruch nehmen. Ende 1998 beliefen sich die Beschlüsse sämtlicher aus dem Europäischen Entwicklungsfonds und dem Gesamthaushalt finanzierter Programme auf 1065 Mio ECU. Die Zahlungen lagen bei lediglich 486 Mio ECU, was auf eine schleppende Durchführung hindeutet.

Obwohl die Rehabilitationsmaßnahmen zu bestimmten konkreten Ergebnissen führten, sind Gesamtwirkung und Wirkung auf der Ebene der Empfängerländer nicht bekannt, was entweder darauf zurückzuführen ist, daß keine umfassenden Informationen über die erzielten Ergebnisse verfügbar waren, oder aber darauf, daß die Zielsetzungen der Maßnahmen in vielen Fällen nicht eindeutig definiert worden sind.

Im allgemeinen stützten sich die Programmplanung und auch die sonstige Planungsarbeit nicht auf eine eingehende Bedarfsanalyse und Untersuchung der Möglichkeiten von Rehabilitationsmaßnahmen. In zahlreichen Ländern waren Rehabilitationsmaßnahmen eingeleitet worden, obwohl die Bedingung der verhältnismäßigen Stabilität noch nicht erfuellt war. Infolgedessen war die Nachhaltigkeit der Maßnahmen nicht gewährleistet. Oftmals waren die Maßnahmen eine Fortsetzung bereits bestehender humanitärer Hilfsmaßnahmen. Auch wenn diese Maßnahmen durchaus nützlich waren, stand nicht immer eindeutig fest, inwiefern sich die Rehabilitationsmaßnahmen von der humanitären Hilfe unterschieden.

Die Koordinierung der Rehabilitationsprogramme und -maßnahmen mit anderen Geldgebern (Mitgliedstaaten, Vereinten Nationen) beschränkte sich hauptsächlich auf den Informationsaustausch. Auch wenn sich die Ausgestaltung einer derartigen Koordinierung zu einem gewissen Grad der Kontrolle der Kommission entzieht, hätte die Kommission unter ihren eigenen Dienststellen auf eine engere Koordinierung dringen müssen.

Überwachung und Berichterstattung waren nicht angemessen. Im Verlauf der Durchführung einer Maßnahme war es fast nicht möglich, anhand der Berichte über die Tätigkeiten und die Ausgaben den jeweiligen Fortschrittsstand zu verfolgen. Es war damit ausgesprochen schwierig für die Delegationen, aktiv in den Ablauf einzugreifen. Dies wurde noch durch den Umstand erschwert, daß die Delegationen personell nicht ausreichend ausgestattet waren, um der mit den Rehabilitationsmaßnahmen verbundenen zusätzlichen Arbeitsbelastung Herr zu werden.

Trotz der nur beschränkt verfügbaren Informationen sollte die Kommission eine gründliche Bewertung der bisher gewonnenen Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rehabilitationsinstrument vornehmen, um zu entscheiden, ob und in welcher Form Rehabilitationsprogramme fortgesetzt werden sollen.

Einleitung

Hintergrund

1. Im Jahre 1993 wurde im Gefolge der Konflikte in Äthiopien, Eritrea, Mosambik, Angola und Somalia ein besonderes Instrument zur Unterstützung der Rehabilitation dieser Länder geschaffen. Später wurden noch weitere Länder in das Programm einbezogen (siehe Ziffer 16).

2. Im Zusammenhang mit Entwicklungshilfe wurde Rehabilitation definiert als Zwischenstadium zwischen einer Katastrophensituation oder Notlage und einer stabilen Lage, wo die auf üblichem Weg geplanten langfristigen Entwicklungshilfemaßnahmen greifen können. Laut Kommission ist ein Rehabilitationsprogramm gedacht als "Übergang zwischen einer Phase humanitärer Hilfe und der Wiederaufnahme langfristiger Entwicklungshilfeprogramme in Entwicklungsländern, die unter Krisen- bzw. Kriegsfolgen leiden, oder deren Volkswirtschaften aufgrund anderer Faktoren schwer beeinträchtigt sind"(1).

3. Zwar führte die Europäische Union Rehabilitationsprogramme bereits schon vor 1993 im Rahmen des Lomé-Abkommens durch, doch der eigentliche Rahmen für das Konzept der Rehabilitation wurde erst 1993 abgesteckt; 1994 wurden auch im Gesamthaushaltsplan spezifische Mittel hierfür vorgesehen. Das neue Konzept wurde unter der Bezeichnung "Sonderprogramm für Afrika" (SIA) bekannt(2).

4. Das Programm lief am 25. Mai 1993 zum Zeitpunkt der Schlußfolgerungen des Rates an und wird noch immer fortgesetzt. In einer Entschließung vom 4. November 1993(3) gab das Europäische Parlament der Kommissionsmitteilung allgemein seine Zustimmung. Ende Dezember 1998 machten die Beschlüsse, die im Rahmen der SIA-Programme getroffen wurden (sowohl Europäischer Entwicklungsfonds (EEF) als auch Gesamthaushaltsplan), zusammengenommen einen Betrag von 1065 Mio ECU aus. Die bis zu diesem Zeitpunkt erfolgten Zahlungen beschränkten sich auf lediglich 486 Mio ECU, was verglichen mit der vorgezogenen raschen Durchführung auf ein sehr langsames Fortschreiten hindeutet. Die Finanzlage ist in den Tabellen I und II zusammengefaßt.

Tabelle I

Beschlüsse und Zahlungen für den EEF und Haushaltsplan nach Ländern

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Tabelle II

Beschlüsse und Zahlungen für den EEF und Haushaltsplan im Zeitraum 1993 - 1998

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Prüfung des Hofes

5. Ziel der Prüfung des Hofes war die Untersuchung, Überprüfung und Beurteilung folgender Fragen:

a) Wird eine klare Politik verfolgt, die eine logische Verbindung zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe bildet, und werden die verschiedenen Finanzierungsinstrumente der Europäischen Union auch kohärent eingesetzt?

b) Ist die Ermittlung der förderwürdigen Länder und Maßnahmen begründet und mit anderen Geldgebern, insbesondere mit den EU-Mitgliedstaaten, abgestimmt?

c) Sind die von der Kommission zur Gewährleistung einer systematischen und ständigen Überwachung eingerichteten Verfahren und Systeme effizient und transparent?

d) Wurden die Maßnahmen während eines begrenzten Zeitraumes durchgeführt, und wurde in klarer Form Rechenschaft über sie abgelegt?

e) Sind die Ergebnisse dauerhaft, und führen sie zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen auf lokaler Ebene? Tragen sie ferner dazu bei, die politische und gesellschaftliche Stabilität herzustellen, und schaffen sie damit die Grundlage für Entwicklungshilfe im klassischen Sinne?

6. Die Prüfung wurde auf der Ebene der zentralen Dienststellen in Brüssel und in einer Reihe von Ländern (Äthiopien, Eritrea, Mosambik, Madagaskar, Zaire und Haiti) durchgeführt. Der Hof hatte ursprünglich den Schwerpunkt auf die aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds finanzierten Maßnahmen gelegt. Als in bezug auf eine Reihe von AKP-Ländern endgültig feststand, daß ein bedeutender Teil der Rehabilitationsmaßnahmen aus dem Gesamthaushaltsplan finanziert würde, sind diese Maßnahmen im Zusammenhang mit dieser Prüfung ebenfalls untersucht worden.

Rahmen

Konzept

7. Das in der Kommissionsmitteilung niedergelegte Konzept der Rehabilitation wurde vom Europäischen Parlament in einer Entschließung vom 4. November 1993 weiter ausgeführt. Der Rat bestätigte in seinen Schlußfolgerungen vom 2. Dezember 1993 die Fortführung des Rehabilitationsprogramms. Die Kommission hat jedoch noch keine Synthese mit dem Ziel vorgenommen, einen eindeutigen konzeptionellen Rahmen für die Rehabilitation festzulegen.

8. Nach mehrjährigen Erfahrungen mit dem Rehabilitationsprogramm erstellte die Kommission ein Dokument über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE) als Eckpfeiler des SIA-Konzepts(4). In diesem in den Schlußfolgerungen des Rates vom 28. Mai 1996 gebilligten Dokument legte die Kommission Vorschläge und Empfehlungen dazu vor, wie die Verbindungen verstärkt werden könnten. Es wurde eine Pilotmaßnahme gemeinsam mit interessierten Mitgliedstaaten empfohlen, um globale politische Rahmenvorgaben für eine Reihe von Ländern und Regionen zu entwickeln, die besonders anfällig für politische oder wirtschaftliche Risiken und Spannungen oder Naturkatastrophen sind. Es sollten für die Länder bzw. Regionen, die für die Pilotphase ausgewählt wurden, Task Forces sowohl auf zentraler Ebene in den Dienststellen der Kommission als auch vor Ort in den betreffenden Ländern eingerichtet werden. Für diesen Zweck wurden Angola, Liberia, Haiti, Somalia und die Region der großen Seen ermittelt.

9. Bisher ist es schwierig gewesen, sich ein Bild über das tatsächliche Ergebnis dieser Bemühungen zu machen. Insbesondere sollte selbstverständlich die Verbindung zwischen den bereits vom Europäischen Amt für humanitäre Hilfe (ECHO) unternommenen Nothilfemaßnahmen und den Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen des SIA hergestellt worden sein. Im Rahmen der Prüfung sind jedoch nur drei Vorhaben in Somalia und einige in Haiti ermittelt worden, die, von ECHO begonnen, vom SIA-Programm übernommen wurden. Obwohl feststeht, daß einige Task Forces einsatzfähig waren, hat die Kommission noch keinerlei umfassende Beschreibung oder Dokumentation über die Ergebnisse vorgelegt.

Rechtlicher Rahmen

10. Wie bereits im Sonderbericht des Hofes über die humanitären Hilfen(5) im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 vom 20. Juni 1996 über humanitäre Hilfe(6) festgestellt, ist bisher keine für alle Hilfsmaßnahmen - sei es humanitäre Hilfe oder Rehabilitation - geltende allgemeine Verordnung erlassen worden. Beschlüsse und Verfahren sind abhängig von der Herkunft der Finanzmittel und der internen Organisation der Kommission, nicht aber von der Art der Maßnahmen.

11. Auf der Grundlage der beiden von Kommission und Rat im Mai 1993 ausgearbeiteten Dokumente (siehe Ziffer 3) wurden im Rahmen des Lomé-Abkommens verwaltete Maßnahmen aus Mitteln des EEF finanziert, obwohl keine spezifischen Leitlinien zur Rehabilitation vorlagen. Die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans finanzierten Maßnahmen waren anfänglich durch bestehende Verordnungen gedeckt, welche die Frage der Rehabilitation nicht ausdrücklich behandelten. Viel später wurde für Rehabilitations- und Wiederaufbaumaßnahmen zugunsten von Entwicklungsländern zu Lasten des Gesamthaushaltsplans die Verordnung (EG) Nr. 2258/96 des Rates vom 22. November 1996(7) erlassen. Infolgedessen bedeuteten diese verschiedenen Finanzierungsquellen mit jeweils eigenen spezifischen Regeln für die Verwaltung und Durchführung, daß innerhalb des Haushaltsplans sowie zwischen Gesamthaushaltsplan und EEF kein kohärenter Ansatz erzielt werden konnte (siehe Ziffern 42 - 46).

Finanzmittel

12. Aus der Festlegung der Finanzausstattung durch den Rat in seinen Schlußfolgerungen vom 25. Mai 1993 ergab sich, daß unverzüglich mindestens 100 Mio ECU aus bestehenden EEF-Mitteln bereitzustellen waren. Dieser Betrag in Höhe von 100 Mio ECU wurde in der Folge während einer anfänglichen Planungsphase mit europäischen Nichtregierungsorganisationen (NRO) als innerhalb des EEF verfügbar erklärt (siehe Ziffer 31). Die daraufhin von den NRO eingereichten Vorschläge lagen weit über dem Betrag von 100 Mio ECU. Allerdings wurden die meisten Vorhaben, die in diesem ersten Teil nicht enthalten sein konnten, in einem späteren Stadium aus bestehenden Finanzquellen finanziert (EEF oder Gesamthaushaltsplan). Die gesamten Mittelbindungen (EEF und Gesamthaushaltsplan) beliefen sich nach fünf Jahren auf etwas mehr als 1000 Mio ECU.

13. Obgleich ursprünglich geplant war, daß die Mitgliedstaaten dem Programm spezifische Mittel zur Verfügung stellen sollten, ist dies niemals in die Tat umgesetzt worden. In bestimmten Ländern des SIA-Programms haben Mitgliedstaaten ihre eigenen bilateralen Rehabilitationsprogramme durchgeführt. Diese Lage bringt weitere Schwierigkeiten bei der Sicherstellung einer kohärenten Gesamtkoordinierung, -planung und -durchführung der Programme mit sich.

14. In Verbindung mit seinem Beschluß von 1993 über die ursprünglich bereitzustellenden 100 Mio ECU kam der Rat ebenfalls zu der Schlußfolgerung, daß die Kommission den Mittelbedarf dringend bewerten müßte. Eine derartige Bewertung fand jedoch nicht statt. Dennoch wurden zusätzliche Mittel für Beträge zur Verfügung gestellt, die nicht zügig absorbiert werden konnten. Insbesondere in Angola und Mosambik sind zahlreiche Programme und Projekte beschlossen und in Auftrag gegeben geworden, die über eine weit höhere als für die geplanten Maßnahmen erforderliche Mittelausstattung verfügten. Dies war entweder auf Probleme der tatsächlichen Umsetzung einiger Maßnahmen oder auf mangelhafte Kostenvorausschätzungen zurückzuführen. Bei den für die Durchführung zuständigen Partnern herrschte die starke Tendenz, Verlängerungen vorzuschlagen, und in einigen Fällen sind neue Tätigkeiten aus den Restmitteln finanziert worden, anstatt die Programme und Projekte abzuschließen.

15. In bezug auf die meisten Länder bestand bereits ein verhältnismäßig großes verfügbares Mittelvolumen innerhalb des EEF, das zugunsten von Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen des SIA-Programms zu verwenden war. Dennoch fügte die Kommission fortlaufend Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan hinzu, ohne vorher zu analysieren, ob die EEF-Mittel verwendet werden können (siehe Tabelle III). Im Zusammenhang mit dem Nationalen Richtprogramm (NRP) für Eritrea waren beispielsweise 20 % oder 7 Mio ECU der EEF-Finanzmittel für Rehabilitationszwecke zugewiesen worden. In der Praxis wurden diese Mittel aber keineswegs für diesen Zweck verwendet, wohl aber waren zusätzlich 12 Mio ECU aus dem Gesamthaushaltsplan zugewiesen worden.

Tabelle III

Zuweisung zusätzlicher Mittel aus dem Haushaltsplan trotz Verfügbarkeit von NRP-Mitteln

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Gesamtprogrammplanung

Förderwürdigkeit

16. In einem Anhang zum Kommissionsvorschlag(8) wurden zehn Länder (Somalia, Äthiopien, Eritrea, Mosambik, Angola, Ruanda, Zaire, Liberia, Haiti und der Sudan) aufgelistet, die im Mai 1993 oder danach für eine Förderung im Sinne des Programms in Betracht kamen. Die ersten fünf Länder wurden in den ersten Teil des Programms eingebunden, während die vier folgenden später beteiligt wurden. Der Sudan ist bisher noch nicht in den Genuß des Programms gekommen. Zusätzlich wurde 1994 Madagaskar nach schweren Schäden infolge eines Wirbelsturms aufgenommen, während Uganda, Burundi, Malawi, Tansania (Flüchtlinge der Region der großen Seen), Sierra Leone und Namibia nach und nach in das Programm aufgenommen wurden.

17. Für jedes der zehn im Anhang aufgeführten Länder wurden Hintergrundinformationen gegeben, mit denen die Kommission wichtige Basisdaten vorlegte, die im Zusammenhang mit den Entscheidungen über die Förderwürdigkeit der Länder in Erwägung zu ziehen sind.

Kriterien

18. Die Kommission stellte folgende Bedingungen auf, die ein Land erfuellen muß, um für eine Förderung im Rahmen des SIA-Programms in Frage zu kommen:

a) Es ist ein Antrag von seiten der Behörden vorzulegen.

b) Es muß ein wirtschaftlicher Notstand oder eine schwerwiegende Verschlechterung der Basisinfrastrukturen vorliegen.

c) Die Feindseligkeiten oder Unruhen müssen zum Ende gekommen sein.

d) Es muß die Bereitschaft der Behörden gegeben sein, unter Wahrung der Demokratie, der Grundfreiheiten und der Menschenrechte einen wirtschaftlichen und sozialen Übergangsprozeß einzuleiten und ein Strukturreformprogramm durchzuführen.

Darüber hinaus kommen gemäß dem Vorschlag Länder, die bereits Strukturanpassungshilfe erhalten, für eine Beteiligung an diesem Programm nicht in Betracht, weil davon auszugehen ist, daß sie als Empfänger einer derartigen finanziellen Unterstützung die Rehabilitationsphase bereits erfolgreich hinter sich gelassen haben.

19. Wenn auch alle Länder dem Kriterium des "wirtschaftlichen Notstands" genügten, so konnten viele aber eines oder mehrere der anderen Kriterien nicht erfuellen. Eine Reihe von Ländern befand sich noch immer im Ausnahmezustand. Unter derartigen Bedingungen birgt die Durchführung von Rehabilitationsmaßnahmen das Risiko erheblicher Verzögerungen, ja selbst des Scheiterns der Maßnahmen.

Somalia

20. In bezug auf Somalia sollte die im März 1993 zwischen den wichtigsten Konfliktparteien erzielte Einigung von Addis Abeba den Weg für eine politische Lösung bahnen. Das Rehabilitationsprogramm wurde umgehend umgesetzt und ist seit 1993 im Gange, obwohl sich nach sechs Jahren noch immer keine politische Lösung abzeichnet. Die Sicherheitslage hat jedoch die Maßnahmen erschwert, und in der Region von Mogadischu war es nicht möglich, die Tätigkeiten (mit Ausnahme von Soforthilfemaßnahmen) aufzunehmen. Das Fehlen anerkannter Regierungen in einigen der von Clans kontrollierten Gebiete lassen Transparenz und Rechenschaftspflicht problematisch erscheinen, und es bestehen Zweifel im Hinblick auf die Nachhaltigkeit der unternommenen Maßnahmen. Die Mittelbindungen im Rahmen des SIA-Programms für Somalia betragen Ende 199895 Mio ECU.

21. Im November 1997 wurde aufgrund einer Reihe von Zwischenfällen in der Region Middle Shebell in Somalia die Entscheidung getroffen, daß die Region nicht länger für Rehabilitationstätigkeiten in Frage kommt. Die ausländischen Staatsangehörigen verließen das Gebiet, und sämtliche Investitionen in Infrastrukturen und Lieferungen (für die bereits 440000 ECU gezahlt worden waren) wurden gestoppt. Während des Zeitraums von Juni 1994 bis März 1998 kam es zur vorübergehenden Einstellung von fünf Vorhaben im Gesundheitssektor. Eines der Vorhaben war abgebrochen worden, und die NRO zog sich endgültig vom Vorhaben zurück, da das regionale "Ministerium" nicht wie geplant kooperierte (bei Auszahlungen in Höhe von 322000 ECU). In den anderen vier Fällen war die vorübergehende Einstellung als Taktik bei den Verhandlungen mit Somalia und zur Stärkung der Verhandlungsposition der externen Agenturen(9) eingesetzt worden.

Angola

22. Obwohl im Jahre 1993 die Hoffnung bestand, daß neue Verhandlungen den Frieden herbeibringen könnten, ist das Umfeld für Rehabilitationsmaßnahmen in Angola seither ununterbrochen problematisch und weit davon entfernt, zufriedenstellend zu sein. Sämtliche Programme, sowohl die alten als auch die neuen Programme im Rahmen des SIA (mit einem Betrag von etwa 150 Mio ECU) litten unter schwerwiegenden Verzögerungen und Unterbrechungen. Anstatt das SIA-Programm einzuführen, hätte die humanitäre Hilfe fortgesetzt werden sollen.

Demokratische Republik Kongo (ehemals Zaire)

23. In bezug auf die Demokratische Republik Kongo wird im Kommissionsvorschlag angeführt, daß die Verwaltung seit 1990 lahmgelegt ist und das Land sich in einem völlig desolaten Zustand befindet. Die Kurzinformation(10) endet mit den Worten: "Rehabilitationsmaßnahmen sind jedoch von mehreren Voraussetzungen abhängig. Dazu gehört insbesondere eine politische Einigung zwischen dem Präsidenten und der Opposition, um die Fortsetzung des Demokratisierungsprozesses und die Einleitung eines Sofortprogramms zur Wiederbelebung der Wirtschaft zu ermöglichen."

24. Ungeachtet dessen beschloß die Kommission, die Maßnahmen für Kongo einzuleiten, die Mittelbindungen von mehr als 200 Mio ECU umfassen. Die Rahmenbedingungen, wie sie vom Hof während seines Prüfbesuchs im Oktober 1996 bestätigt werden konnten, waren zu diesem Zeitpunkt ganz entschieden ungünstig für das SIA-Programm. Ende 1996 mußten aus Sicherheitsgründen sämtliche Tätigkeiten im Osten von Kongo eingestellt werden. Auch ein 1996 begonnenes großangelegtes Programm mußte Ende 1996 aufgegeben werden, als das gesamte Budget in Höhe von 9 Mio ECU für die technische Hilfe aufgebraucht war, ohne daß die Vorbereitung abgeschlossen war.

25. Nach der Machtübernahme von Präsident Kabila nahm die Kommission unter Umständen, die völlig offen ließen, ob Kriterien wie Nachhaltigkeit oder Kosteneffektivität erfuellt werden konnten, unverzüglich die bestehenden Programme wieder auf.

26. Ein neues Programm über 30 Mio ECU diente der Unterstützung der bevorstehenden Wahlen in Kongo nach dem Machtwechsel. Als der Vorschlag im März 1997 dem EEF-Ausschuß vorgelegt wurde, brachten mehrere Vertreter der Mitgliedstaaten Zweifel an und stellten die Lage im Hinblick auf die Demokratisierung in Frage. Die Kommission machte gleichzeitig geltend, daß es notwendig sei, diese Mittel zur Verfügung zu haben, damit sie bei Bedarf sofort eingesetzt werden können. Da immer noch Krieg im Lande herrscht, ist es unwahrscheinlich, daß in absehbarer Zeit Wahlen stattfinden. Die Bedeutung des vorgeschlagenen Programms und seine Dringlichkeit zum Zeitpunkt der Sitzung des EEF-Ausschusses müssen in Frage gestellt werden. Dies ist zu einem späteren Zeitpunkt von der Kommission erkannt worden, die das Programm im August 1999 einstellte.

Ruanda/Liberia

27. Im Hinblick auf Ruanda, für das ein Betrag in Höhe von 153 Mio ECU beschlossen worden war, waren die Bedingungen für eine Rehabilitationshilfe nicht erfuellt, d. h., es war kein Mindestmaß an Sicherheit gewährleistet und es gab keine staatlichen Behörden, die imstande waren, die Maßnahmen durchzuführen.

28. Trotz der schwierigen Lage in Liberia sind die von der Kommission seit 1994 unternommenen Maßnahmen recht erfolgreich gewesen. Dies ist weitgehend das Ergebnis der speziell auf das Land zugeschnittenen organisatorischen Vorkehrungen, die zwecks Vorbereitung und Umsetzung der Maßnahmen auf der Ebene der zentralen Dienststellen der Kommission und in Liberia getroffen wurden. Die Schaffung eines Operationszentrums in Brüssel und eines weiteren in Liberia ermöglichten es, in jeder Phase des Friedensprozesses rasch zu handeln. Die Erfahrung in Liberia wird von der Kommission zu Recht als Modellfall für Rehabilitationsprogramme betrachtet.

Äthiopien

29. In Äthiopien war seit 1991 im Rahmen der Soforthilfe ein umfassendes Wiederaufbauprogramm im Gange gewesen, das von allen in Frage kommenden Geldgebern unterstützt wurde. Die Kommission zog in ihrem Vorschlag den Schluß, daß der Bedarf Äthiopiens an Rehabilitations- und Wiederaufbaumaßnahmen daher bereits durch dieses Programm gedeckt sei. Darüber hinaus kam Äthiopien 1992 für die Strukturanpassungshilfe in Frage. Trotz der obengenannten Faktoren erhielt Äthiopien im Rahmen des SIA-Programms eine Unterstützung in Höhe von etwa 25 Mio ECU.

Mosambik/Haiti

30. Auch Mosambik hätte für das SIA-Programm (über 170 Mio ECU) nicht in Betracht kommen dürfen, da es weiterhin Strukturanpassungshilfe erhalten hat. Wenn Haiti auch anfänglich keine Strukturanpassungshilfe gewährt wurde, so war dies wohl aber ab 1995 der Fall. Trotzdem erhielt Haiti seither weiterhin Unterstützung im Rahmen des SIA-Programms.

Überlegungen zur Programmplanung

31. Unmittelbar nach Genehmigung des SIA-Programms durch den Rat (Mitte Juni 1993) veranstaltete die Kommission eine Zusammenkunft mit Vertretern der europäischen NRO, um diese von der Initiative in Kenntnis zu setzen und sie zu Ideen und konkreten Vorschlägen zu den einzelnen Ländern anzuregen. Im Anschluß daran wurden in der ersten Julihälfte Einzelsitzungen zu den ursprünglich ausgewählten fünf Ländern (Angola, Mosambik, Somalia, Äthiopien und Eritrea) abgehalten. An diesen Sitzungen war eine begrenzte Anzahl an NRO (die vom NRO-Verbindungsausschuß ausgewählt wurden) beteiligt. Ziel dieser Sitzungen waren die Ermittlung von Schwerpunktbereichen, eine Beschreibung der Gesamtsituation im Land wie auch die Festlegung einer letzten Frist für die Vorlage von Projektvorschlägen. Darüber hinaus ist eine Mitteilung bezüglich des Verfahrens ausgearbeitet worden. Diese Mitteilung hatte den Charakter einer "Verordnung" und enthielt Leitlinien für die Ermittlung und anfängliche Planung von Programmen in fünf Ländern. In dieser Mitteilung wurde der Aspekt der Koordinierung mit den Mitgliedstaaten nicht behandelt, obwohl die Bedeutung einer derartigen Koordinierung in den Schlußfolgerungen des Rates von Mai 1993 unterstrichen worden war.

32. Nach Ausarbeitung der Projektakten durch die NRO und ihrer Übermittlung an die Kommission sollte die Gemeinschaft der NRO ein oder zwei NRO in jedem Land bestimmen, die für die EG-Delegationen, die Regierungen und die anderen NRO als zentraler Ansprechpartner fungieren. Zu einer derartigen Koordinierung ist es konkret zu keiner Zeit gekommen. In Mosambik beschränkten sich die Aufgaben der sogenannten zentralen NRO darauf, Vorschläge für ein Programm zu sammeln. Abgesehen davon kam der NRO keine weitere Bedeutung zu. In bezug auf die anderen vom Hof überprüften Länder gab es keine Hinweise auf Koordinierungstätigkeiten von seiten einer NRO oder Dokumente, aus denen die Rolle der Koordinierung der NRO hervorging.

33. In Eritrea beschwerten sich die NRO, daß ihnen angesichts des Auszahlungsdrucks von seiten der Kommission nicht genügend Zeit zur Verfügung stuende, um ihre Projekte auszuarbeiten. Ende 1993 waren sie von der Delegation aufgefordert worden, Projektvorschläge in weniger als einer Woche einzureichen.

34. Es wäre zweckdienlich gewesen, wenn die Kommission dem EEF-Ausschuß ein Dokument vorgelegt hätte, aus dem für jedes Land das gesamte Rehabilitationsprogramm ersichtlich ist. Derartige Gesamtprogramme sind niemals ausgearbeitet worden. Statt dessen wurden die Programme oder Projekte auf normalem Weg, d. h. in Form einzelner Finanzierungsvorschläge oder - bei Projekten mit Kosten bis zu 2 Mio ECU - in Form von Informationsmitteilungen, vorgelegt.

35. Nach der oben beschriebenen Anfangsphase wurden bei den anfänglichen fünf Ländern wie auch bei den neuen Ländern die Programme und Projekte mehr von Fall zu Fall festgelegt. In einigen Fällen übernahm die Europäische Union einen Anteil an einem von einer UN-Organisation oder der Weltbank ausgearbeiteten Programm. In anderen Fällen haben keine derartigen koordinierten Aktionen stattgefunden. In einem Fall hatte das Land selbst den Geldgebern ein landesweites Programm für seine Rehabilitation vorgelegt (Eritrea). Es war ursprünglich geplant, daß die Europäische Union an dem Programm beteiligt sein sollte, doch wurde dieser Plan fallengelassen. In Haiti fand die abschließende Ermittlung der Maßnahmen fünf Monate nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung statt.

36. In Mosambik wurden zwei Verträge mit dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlingsfragen (UNHCR) zu einem Zeitpunkt unterzeichnet, als das SIA-Programm eigentlich schon hätte abgeschlossen sein müssen. Die Maßnahmen waren zu einem erheblichen Grad bereits vereinbart und hatten sogar aufgrund von Verträgen mit dem UNHCR und einer Reihe von NRO sowie lokalen Behörden Mosambiks schon begonnen. Diese Unterverträge sind der Delegation nicht mitgeteilt worden, wodurch die Kommission Maßnahmen ohne ordentliche Überprüfung billigte. Die Maßnahmen hatten alle Dringlichkeitscharakter und kamen als solche für eine Förderung im Rahmen des SIA-Programms nicht in Frage. Auf dasselbe Problem der mit Unterauftragnehmern geschlossenen Vereinbarungen im Rahmen von UNHCR-Verträgen wurde im Sonderbericht des Hofes über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien(11) hingewiesen.

Koordinierung

Koordinierung der Geldgeber

37. Die Koordinierung der von Geldgebern finanzierten Maßnahmen ist von entscheidender Bedeutung. Die Notwendigkeit einer engen Koordinierung der Geldgeber wurde sowohl im ursprünglichen Kommissionsvorschlag als auch in den Schlußfolgerungen des Rates betont. Es ist dort darauf hingewiesen worden, daß die Koordinierung die lokalen Behörden des Landes, sämtliche Geldgeber (Mitgliedstaaten, UN-Organisationen und sonstige Stellen) sowie alle an der Durchführung beteiligten Partner (besondere Erwähnung der NRO) einbeziehen muß. Obwohl die Kommissionsdienststellen in bezug auf alle von der Prüfung erfaßten Länder angaben, die Koordinierung sei systematisch und sorgfältig beachtet worden, ist dies nach Ansicht des Hofes nur schwer überprüfbar. Dies ist auf die fehlende Dokumentation und die unsystematische Überwachung und Berichterstattung in bezug auf die meisten Aspekte des Programms zurückzuführen (siehe auch Ziffern 102 - 107 zur Frage der Überwachung).

38. In Somalia wurde 1994 in Nairobi eine für die Koordinierung der Hilfsmaßnahmen zuständige Stelle (Somalia Aid Coordination Body (SACB)) ins Leben gerufen. Die Kommission hatte lange Zeit ihren Vorsitz übernommen. Seither hat das Interesse der Geldgeber jedoch abgenommen. Der Grund liegt darin, daß alle Geldgeber über für die Durchführung zuständige Einrichtungen agieren, die ihre eigenen spezifischen Arbeitsmethoden anwenden.

39. Selbst bei den sogenannten Pilotländern für die EU-Koordinierung(12), wo der Kommission die Zuständigkeit für die Koordinierung ihrer eigenen und der mitgliedstaatlichen Tätigkeiten übertragen wurde, fehlen entsprechende Unterlagen. In einem jener Länder (Mosambik) beklagten sich die Mitgliedstaaten sogar darüber, daß die Koordinierung weit davon entfernt war, wirksam zu funktionieren. Der Hof hat bereits zu einem früheren Zeitpunkt in seinem Sonderbericht Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen Bemerkungen zur mangelnden Koordinierung mit den Mitgliedstaaten vorgelegt.

40. Die Koordinierungsbemühungen liefen im wesentlichen auf einen Informationsaustausch hinaus. Wirkliche Koordinierung in Form von gemeinsamen Maßnahmen und Verfahren, Evaluierungen, Kontrollen und Überwachung findet zu keinem Zeitpunkt statt. Unter diesen Umständen war es nicht möglich einzuschätzen, welche Wirkung die von der Gebergemeinschaft insgesamt unterstützten Aktionen in den einzelnen SIA-Ländern hatten.

41. In einigen der im Rahmen des SIA-Programms geförderten Länder spielte der UNHCR in der Soforthilfephase eine führende Rolle und übte auch weiterhin während einer gewissen Zeit maßgeblichen Einfluß aus, indem er Mittel für Rehabilitationszwecke beschaffte und koordinierte. Zu dieser Koordinierungsaufgabe gehörte auch die Einrichtung von Trustfonds, zu denen andere Geldgeber ihren Beitrag leisteten, wobei die Ausführung sowie Berichterstattung dem UNHCR übertragen war. Die Kommission hat es sich aber zur Regel gemacht, finanzielle Zuständigkeiten nicht an Dritte abzugeben. Aus diesem Grund beteiligt sich die Gemeinschaft niemals an irgendeinem Trustfonds. Diese fehlenden Koordinierungsbemühungen sind durch nichts zu rechtfertigen.

Koordinierung innerhalb der Kommission

42. In der Praxis war es in bezug auf die meisten Länder und Programme innerhalb der zentralen Dienststellen zu einer Trennung der Zuständigkeiten für die Planung, Durchführung und Überwachung gekommen, je nachdem, ob die Tätigkeiten aus dem Gesamthaushaltsplan oder aus Mitteln des EEF finanziert wurden. Hinsichtlich der einzelnen Haushaltslinien innerhalb des Gesamthaushaltsplans (z. B. Kofinanzierung und Rehabilitation) wurden die Zuständigkeiten ferner so aufgeteilt, daß sie innerhalb der Organisation die Zuständigkeit für die verschiedenen Haushaltslinien widerspiegeln. Obwohl es zu einem Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Dienststellen gekommen ist, wäre eine engere Koordinierung begründet gewesen. Selbst die Delegationen verfügen bisweilen nicht über entsprechende Informationen zu den z. B. im Rahmen der Kofinanzierung geförderten Tätigkeiten, da ihnen die zentralen Dienststellen keine Verwaltungsbefugnisse übertragen haben.

43. In Haiti war für EEF-Projekte eine technische Verwaltungseinheit eingerichtet worden. Es gab 1995 und 1996 keine technischen Berater für die Haushaltslinie (die Mittelbindungen für diese Jahre beliefen sich auf 12,8 Mio ECU). Da die Vorortkontrolle in bezug auf diese Projekte nur schwach ausgebaut war, versuchte der Leiter der Einheit einige dieser Projekte so weit wie möglich zu überwachen. Im Jahre 1997 wurde eine technische Einheit eingerichtet, welche auch die Ausgaben zu Lasten des Gesamthaushaltsplans abdeckt.

44. Wie in der Evaluierung der Kommission zu Angola(13) angeführt, verhalten sich die GD VIII und ECHO eher als getrennte Geldgeber und weniger als komplementäre Einheiten innerhalb derselben Organisation.

45. Das Problem der internen Koordinierung oder mangelnden Kohärenz wird in einer von der Kommission finanzierten Evaluierung der Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen von Artikel 255 des Lomé-Abkommens (Hilfe für Flüchtlinge) beschrieben(14). In diesem Bericht wird ausgeführt, es gäbe keinen Grund dafür, daß die Rehabilitation von verschiedenen Dienststellen der EG getrennt behandelt wird. Die gegenwärtige Situation sei dadurch bedingt, daß sich die Ziele der Strategie zur Ernährungssicherheit, einiger ECHO-Projekte, der Haushaltslinien der Gemeinschaft und des Artikels 255 überschneiden. Die Grundsatzdiskussionen zu Entscheidungen gemäß Artikel 255 glichen den Diskussionen im Zusammenhang mit anderen Finanzierungsinstrumenten, was teilweise darauf zurückzuführen sei, daß es sich um dieselben Partner handelt.

46. Aus der nachstehenden Tabelle sind die im Zeitraum ab 1993 für SIA-Tätigkeiten eingesetzten Finanzinstrumente ersichtlich. Ferner läßt sich daraus das Problem der Koordinierung der Zuständigkeiten für die unterschiedlichen Abteilungen/Dienststellen der Kommission ableiten.

Die mangelnde Koordinierung innerhalb der Kommissionsdienststellen im allgemeinen ist bereits zu einem früheren Zeitpunkt und im besonderen in bezug auf Angola im Sonderbericht des Hofes über die humanitären Hilfen beanstandet worden(15). Ende 1998 waren die Zuständigkeiten innerhalb des neu eingerichteten Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen (SCR) noch nicht geklärt.

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Personelle Mittel

47. In seiner Entschließung vom 4. November 1993 erhob das Europäische Parlament Zweifel daran, daß die Kommission in der Lage sei, derartig weitgefaßte Programme in so vielen Ländern ohne zusätzliches Personal und mit sehr engen Fristen zu verwalten. Es unterstrich daher die Notwendigkeit, zusätzliches Personal und Fachwissen einzusetzen, um zu ermöglichen, daß die Maßnahmen angemessen koordiniert werden, und deren Nachhaltigkeit zu gewährleisten. Tatsächlich wurde kein zusätzliches ständiges Personal eingesetzt, auch ist ein entsprechender Antrag durch die Kommissionsdienststellen nicht erfolgt. Der Bedarf an zusätzlichen personellen Mitteln für das SIA-Programm wurde auf dem Wege der Einrichtung von technischen Unterstützungsstellen (Technical Support Units (TSU)) mit technischen Beratern gedeckt. Sie haben häufig gute Arbeit geleistet, doch hätten Ausdehnung und Komplexität des Programms es gerechtfertigt, innerhalb der Kommissionsdienststellen (selbst zeitweise) spezifische Ressourcen bereitzustellen, um die Kohärenz und Koordinierung hinsichtlich Planung, Überwachung, Evaluierung und Berichterstattung sicherzustellen. Auf die Personalknappheit, insbesondere vor Ort, hat der Hof bereits früher, z. B. in seinem Jahresbericht für 1997(16), hingewiesen.

48. In der Delegation von Mosambik war die Lage wegen der unbesetzten Stellen und eines allgemeinen Mangels an Ressourcen besonders gravierend, was es unmöglich machte, die umfangreichen Mittel und Projekte zu meistern. Darüber hinaus wies die Verwaltung dieser Delegation allgemein Mängel auf. Die Zuständigkeiten waren nicht eindeutig festgelegt und wurden häufig in einer Weise umverteilt, die irgendeiner Ordnung und Kontinuität abträglich war. Es war infolgedessen praktisch unmöglich, Unterlagen aufzufinden und ordnungsgemäß Rechenschaft über die durchgeführten Maßnahmen abzulegen.

Rückkopplung an die Haushaltsbehörde

49. Angaben dazu, wie der Rat über den Stand der Fortschritte unterrichtet wurde, sind sowohl bei Maßnahmen zu Lasten von EEF-Mitteln als auch zu Lasten des Haushaltsplans spärlich gewesen. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 2258/96 wird für die aus dem Haushaltsplan finanzierten Maßnahmen die Vorlage von Jahresberichten verlangt. Im Jahre 1997 wurde lediglich ein Bericht vorgelegt.

50. Allerdings ist dieser Bericht nicht bewertender Natur, wie in Artikel 9 dieser Verordnung vorgeschrieben. Er hat lediglich beschreibenden Charakter und enthält für jedes Land eine Auflistung der im Vorjahr unternommenen Maßnahmen einschließlich einer kurzen Aufführung der vorgeschlagenen Maßnahmen für das folgende Jahr. Der Bericht umfaßt keine Aussagen zu den erworbenen Erfahrungen, zu einem eventuellen Lernprozeß oder auftretenden Problemen, sei es als Ergebnis der wenigen Evaluierungen, die im Hinblick auf Einzelprojekte erfolgt sind, oder sei es als Ergebnis der Überwachungstätigkeit der Kommission. Außer diesem Bericht hat die Kommission ein Verzeichnis sämtlicher Beschlüsse und Zahlungen im Rahmen des EEF und der spezifischen Haushaltslinien für die Rehabilitation erstellt. Dieses Verzeichnis deckt jedoch nicht alle Rehabilitationstätigkeiten des SIA-Programms ab. Auf der anderen Seite umfaßt es sehr wohl Maßnahmen, die ausschließlich der Nahrungsmittelhilfe zuzurechnen sind. Der praktische Sinn jener Verzeichnisse ist unklar.

51. In seiner Entschließung vom November 1993 forderte das Parlament die Kommission auf, ihm Bericht über die Durchführung zu erstatten einschließlich einer Beurteilung der Ergebnisse für jedes Land, das Rehabilitationshilfe erhält. Dies ist nicht auf systematische Art und Weise geschehen. Der verlangte Bericht hätte vor Ausweitung des Programms vorgelegt werden sollen.

52. Die geforderte Beurteilung der Ergebnisse konnte unmöglich ohne die sich aus einer sorgfältigen Überwachung ergebenden Informationen vorgenommen werden. Die Überwachung ist jedoch fast ausschließlich durch technische Berater oder die für die Durchführung zuständigen Stellen selbst wahrgenommen worden.

53. Die Kommission sollte die Kontrolle über den Überwachungsprozeß behalten und dokumentieren, welche Maßnahmen auf der Ebene der Delegation erfolgten; ferner sind die zentralen Dienststellen auf dem laufenden zu halten. Insbesondere vor dem Hintergrund der Schwachstellen und der häufig mangelhaften Qualität der "Überwachung der ersten Ebene", die von den für die Durchführung zuständigen Stellen vor Ort wahrgenommen wird (wie in Fortschritts- und Finanzberichten dokumentiert), kommt der Überwachung von seiten der Kommission grundlegende Bedeutung zu. Dennoch waren in bezug auf die meisten überprüften Länder keine Unterlagen über die vom Kommissionspersonal wahrgenommene Überwachung erhältlich, und viele Projekte sind überhaupt nicht von Kommissionsbediensteten besucht worden. Leider waren sogar keine Aufzeichnungen über Überprüfungen oder Untersuchungen der von ihnen erstellten Überwachungsberichte verfügbar. Dies bedeutet, daß es innerhalb der Kommissionsdienststellen keinen regelmäßigen Informationsrückfluß in bezug auf die laufenden SIA-Programme gab. Gewiß waren in einigen Fällen, wie in Somalia, Angola und Kongo, Berichte oft deshalb nicht verfügbar, weil die Sicherheitslage Besuche an Ort und Stelle erschwerte und oftmals sogar unmöglich machte.

Durchführung der Massnahmen

Einleitung

54. Laut Kommissionsmitteilung vom Mai 1993 sollten die Programme zügig ausgeführt werden und höchstens zwei Jahre für ihre vollständige Abwicklung in Anspruch nehmen. Sie sollten es in erster Linie ermöglichen, in kurzer Zeit ohne neue Investitionen gewisse Basisinfrastrukturen wiederherzustellen. In Wirklichkeit war eine Durchführung innerhalb von zwei Jahren lediglich die Ausnahme, oftmals nahm sie vier oder sogar mehr Jahre in Anspruch. Ein Grund für die niedrige Durchführungsrate liegt darin, daß die Planung der Programme und Projekte (zumindest in der Anfangszeit) nicht ordnungsgemäß erfolgt war (siehe Ziffern 55 - 63).

Planung und Mittelzuweisung

55. Die Mehrzahl der SIA-Projekte ist von den NRO, die daran interessiert waren, an den Rehabilitationsprogrammen in den verschiedenen Ländern teilzunehmen, erstellt und vorgeschlagen worden. Die verhältnismäßig umfangreichen zur Verfügung stehenden Mittel und die Anpreisung des neuen Konzepts führten bereits schon in der Anfangszeit zu Hunderten von Vorschlägen in bezug auf die damals für das Programm in Frage kommenden fünf Länder.

56. Die Projektvorschläge wurden von der Kommission, insbesondere von den Delegationen in den betroffenen Ländern, überprüft. Die Delegationen erörterten die von den NRO vorgeschlagenen Tätigkeiten, deren Standorte und die damit verbundenen Finanzmittel mit den lokalen Behörden. Jedoch waren die meisten Delegationen und Regierungen in Anbetracht der unzureichenden personellen Mittel nicht in der Lage, dieser gewaltigen Aufgabe in adäquater Weise gerecht zu werden. Auch nahm es gewöhnlich viel Zeit in Anspruch, um das mit der Prüfung und Überwachung der Programme betraute technische Hilfspersonal einzustellen und einzuweisen.

57. Unterdessen wurde starker politischer Druck ausgeübt, mit den Programmen zu beginnen, so daß zahlreiche Projektvorschläge mehr oder weniger in der von den NRO ausgearbeiteten Form akzeptiert wurden, ohne sie hinlänglich kritisch überprüft zu haben. Die technischen und finanziellen Spezifikationen für derartige Projekte stützten sich häufig nicht genügend auf die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort. Dies machte in vielen Fällen eine Änderung der Art der Maßnahmen, ihrer Standorte, der Zielgruppen und Mittelausstattung erforderlich. Es gab auch Beispiele dafür, daß Projekte von Zeit zu Zeit unterbrochen oder sogar vollständig eingestellt wurden. Einige Projekte liefen sogar überhaupt nicht an, obwohl sie bereits Gegenstand von Aufträgen gewesen waren.

58. Ein Projekt in Eritrea betreffend die Eindämmung der Malaria umfaßte eine Mittelausstattung für Arzneimittel in Höhe von 125000 ECU. Nach Anlaufen des Projekts wurde festgestellt, daß die Weltgesundheitsorganisation (WHO) genug Arzneimittel in ihrem eigenen Programm vorgesehen hatte. Obwohl in den Akten keine Forderung dahin gehend enthalten war, die 125000 ECU für andere Zwecke zu verwenden, ist dies tatsächlich bei 80000 ECU der Fall gewesen. Ziel eines anderen ebenfalls in Eritrea laufenden Projekts war die Umsiedlung von Flüchtlingen. Nach Unterzeichnung des Vertrages in Höhe von 1,7 Mio ECU erwies es sich, daß das für die Umsiedlung ermittelte Land bereits von anderen Flüchtlingen in Anspruch genommen worden war. Bis zu diesem Zeitpunkt waren bereits ausländisches Personal eingestellt und einige Fahrzeuge sowie sonstige Ausrüstungen angeschafft worden. Das Projekt mußte abgebrochen werden, nachdem ein Betrag von 287000 ECU ausgegeben worden war. Es liegt immer noch eine ausstehende Forderung von der NRO vor, die beglichen werden muß. In Kongo umfaßte ein soziales Infrastrukturprojekt eine bedeutende Komponente für ländliche Maßnahmen. Da man im weiteren Verlauf zu der Ansicht gelangte, daß den Chemikalien für die Wasseraufbereitung in Kinshasa Priorität zukommt, blieben keine Mittel mehr für ländliche Maßnahmen übrig.

59. In Angola sind hohe Beträge NRO-Projekten zugewiesen worden, die sich an keinen klaren Zielsetzungen orientierten. Dies gab den NRO erhebliche Autonomie, und in der Folge wurden Änderungen vorgenommen, ohne daß die Delegation dies von der Sache her begründete und Änderungen in der Mittelausstattung erfolgt sind. Ein Projekt wurde wegen Sicherheitsproblemen von zwei auf lediglich eine Gemeinde gekürzt, womit sich die Zahl der Begünstigten von 23000 auf 8000 Familien verringerte. Obwohl diese Änderung der Delegation mitgeteilt wurde, erfuhr die Mittelausstattung in Höhe von 810000 ECU keine Änderung.

60. In Mosambik ist im August 1994 ein Betrag in Höhe von 1,95 Mio ECU für die "Wiedereingliederung Jugendlicher in drei Provinzen" bewilligt worden. Das Finanzierungsabkommen war im Juni 1995 unterzeichnet worden. Ziel des Projekts war es, Arbeitsplätze für arbeitslose Jugendliche zu finden. Bis heute ist es zu keinen Mittelbindungen gekommen. Nach Auffassung der Regierung ist das Projekt nicht länger von Bedeutung, doch wurden keine Vorschläge zu seiner Umgestaltung vorgelegt. Die Mittelbindung sollte annulliert werden.

61. Auch wenn zahlreiche NRO zufriedenstellende Leistungen erbrachten, so verfügte ein bedeutender Teil über nicht genügend Mittel oder Erfahrung in den Sektoren, in denen sie tätig werden sollten, um fundierte Projektvorschläge zu erstellen und das erforderliche Personal, seien es ausländische oder lokale Experten, ohne weiteres einzustellen. Ferner waren sie häufig auf die Soforthilfe eingestellt mit wenig Erfahrung auf dem Gebiet der Entwicklung. Infolgedessen wurden Projekte minderer Qualität durchgeführt, die auf falschen Annahmen im Hinblick auf die Beteiligung der Bevölkerungsbasis und die Befähigung der lokalen Behörden zur Übernahme der Maßnahmen basierten. Bei derartigen Projekten ist es unwahrscheinlich, daß sie sich als nachhaltig erweisen.

62. In anderen Fällen waren Planung und Prüfung von angemessener Qualität. Hierbei handelte es sich häufig um weniger ausgeklügelte Projekte, wie Wasserstellen mit Handpumpen, die sich als Fortsetzungen oder Erweiterungen von Projekten anschlossen, die schon vor dem SIA-Programm im Rahmen bereits bestehender Rehabilitationsprogramme und Kofinanzierungsmaßnahmen begonnen oder durchgeführt worden waren. In der Zwischenbewertung für Haiti war die Auswahl der Maßnahmen als "beispielhaft" beschrieben worden.

63. Infolge der Beteiligung zahlreicher NRO, des Vorhandenseins mehrerer Geldgeber und des Mangels an ordentlicher Koordinierung in sämtlichen Ländern war das System der Planung und Standortbestimmung der Projekte eher bruchstückhaft und wenig zusammenhängend. Dies führte dazu, daß auf nationaler Ebene parallele Durchführungsstrukturen, Beschaffungs- und Berichterstattungssysteme entstanden. Darüber hinaus waren die Projekte häufig zu weit verstreut, um eine landesweite Wirkung haben zu können.

Beteiligung der Begünstigten

64. Die lokale (Basis-) Beteiligung der Begünstigten am Entscheidungsfindungsprozeß und an der Durchführung ist eine Voraussetzung für die meisten Hilfsprogramme. Eine derartige Beteiligung braucht Zeit, um Aussicht auf Erfolg und Nachhaltigkeit zu haben, und sollte diese auch erhalten. Leider ist der von Geldgebern, Mitgliedstaaten und dem Empfängerland ausgeübte Druck, die Gelder auszugeben und rasche Ergebnisse zu erzielen, so stark gewesen, daß diese Aspekte häufig übersehen oder vernachlässigt wurden. In Äthiopien und Eritrea waren die Regierungen und die lokalen Behörden sowohl am Durchführungs- als auch Überwachungsprozeß beteiligt. Die Regierungsbeteiligung ist bisweilen von den Delegationen als zu zeitraubend erachtet worden.

65. Die allgemein anerkannte Rolle der in den Entwicklungsländern tätigen NRO besteht darin, daß diese dazu beitragen sollen, die Durchführung der Projekte zu erleichtern. Die Durchführung selbst sollte weitestgehend Aufgabe der Begünstigten bleiben, die hierbei erforderlichenfalls durch lokale Experten unterstützt werden. Statt dessen übernahmen zahlreiche NRO selbst die Durchführungsrolle, indem sie in hohem Maße Gebrauch von ausländischem Personal machten. Dies steht dem erfolgreichen Transfer von Know-how und der Nachhaltigkeit der Maßnahmen im Wege. Dieser Umstand führte ferner zu Spannungen mit den lokalen Behörden, die normalerweise ausländisches Personal so wenig wie möglich heranziehen möchten. Das Problem verdeutlicht das Spannungsfeld zwischen "rascher Durchführung" und "Nachhaltigkeit der Maßnahmen".

66. In Haiti wurden Begünstigte einiger Landwirtschaftsprojekte gebeten, sich an Projekten zu beteiligen, deren endgültige Ziele, Sollergebnisse, Verwaltungsmodalitäten und finanzielle Regelungen sie nicht kannten. Die Beteiligung der Bevölkerung am Entscheidungsfindungsprozeß und an der Aufnahme/Evaluierung der Ergebnisse ist nicht festgelegt worden, und die Projektvorschläge der NRO blieben in dieser Frage häufig zu vage(17).

67. Welche Gründe auch immer hierfür vorlagen, so können eine ordentliche Überwachung und Kenntnis, denen ausreichende Unterstützungs- oder Abhilfemaßnahmen folgen, normalerweise ein Ausgleich für derartige Mängel sein und sollten als Teil der Bemühungen begrüßt werden, das Land zu rehabilitieren. Daher sollte nahezu jede lokale Beteiligung als positiver Faktor betrachtet werden unter der Voraussetzung, daß diese transparent und nachweisbar ist.

Nachhaltigkeit

68. Die Beteiligung der lokalen Behörden sollte bereits ab Beginn des Projekts die Vereinbarung umfassen, daß diese die Strukturen übernehmen sowie die Verantwortung dafür tragen, die Betriebsfähigkeit von Schulen, Kliniken usw. sicherzustellen. Diese Verantwortung sollte, wo dies zutrifft, Bestandteil sämtlicher Finanzierungsvereinbarungen und Aufträge sein. Zu oft waren keine Übernahmebescheinigungen ausgestellt worden, und zum Zeitpunkt des Projektabschlusses war die weitere Finanzierung der Infrastrukturen noch nicht geklärt. In Mosambik beispielsweise billigte das Gesundheitsministerium die Strukturen nicht und übernahm auch nicht die Verantwortung für ihren Betrieb, da es an der Planung nicht beteiligt worden war. Es wurde festgestellt, daß die Gebäude nicht den üblichen Anforderungen der Regierung genügten und/oder daß ihr Standort nicht den Vorstellungen des Ministeriums entsprach. Zwei Evaluierungsberichten(18) zufolge führte dies dazu, daß mehrere Kliniken und Krankenstationen geschlossen wurden oder aber, im Falle ihrer Fortführung, unter dem üblichen Standard arbeiteten.

69. Es ist insbesondere dann schwierig, die Nachhaltigkeit von Projekten sicherzustellen, wenn diese innovativen Charakter haben oder in Gebieten durchgeführt werden, wo die NRO und andere Beteiligte über keine oder wenig Erfahrungen verfügen. So bestand beispielsweise die Tendenz, Kreditregelungen und Umlauffonds im Rahmen der sogenannten einkommensbildenden Projekte einzurichten, etwa auf dem Gebiet der Landwirtschaft, Viehhaltung, des Kleingewerbes und sonstiger Fertigungen und damit in Bereichen, wo die Zielgruppen auf keine früheren Erfahrungen zurückgreifen konnten. Kostenteilungsregelungen für Arzneimittel, Schulausstattung und Lehrergehälter sowie Wassergebühren zur Finanzierung von Wartungsmaßnahmen sind andere Beispiele, in denen die Begünstigten häufig nicht daran gewöhnt sind zu zahlen und auch über wenig Mittel hierzu verfügen. Diese Projekte sind oft mehr oder weniger gescheitert, oder aber ihre erfolgreiche Durchführung muß in Frage gestellt werden. Projekte, in welche die Begünstigten bereits in den Anfangsstadien zu jeder Zeit einbezogen waren, haben größere Aussicht auf Erfolg, wie dies bei einem Kleinstprojekt im Bereich der Wasserwirtschaft in Madagaskar der Fall war. An diesem Projekt waren auch lokale Unternehmen erfolgreich beteiligt.

70. Nach der Übernahme vollendeter Projekte wie Schulen und Kliniken wird das Personal üblicherweise entsprechend den im jeweiligen Land geltenden Regelungen für öffentliche Bedienstete vergütet. Die NRO und sonstigen mit der Durchführung betrauten Partner zahlen dem lokalen Personal stets Gehälter, die über den Vergütungen liegen, die von den Regierungsbehörden angeboten werden können. Dies erschwert es, das Personal nach der Übernahme durch die lokalen Behörden beizubehalten. Entweder gelingt es dem Personal, eine neue Beschäftigung zu finden, z. B. bei einer internationalen Einrichtung oder im Privatsektor, oder aber sie bleiben und verlieren ihre Motivation.

71. In Angola belief sich das Monatsgehalt einer von einer NRO angestellten Sekretärin auf 1000 USD und eines Fahrers auf 300 USD. Zur gleichen Zeit erhält ein im Gesundheitsministerium beschäftigter Arzt 10 - 20 USD. Die im Rahmen der vom SIA-Programm finanzierten Verträge angebotenen Gehälter waren völlig unvereinbar mit den lokalen Bedingungen und nicht tragbar, als die Regierung die Projekte übernehmen sollte.

72. Derartige Umstände sind zum Teil auf mangelnde oder knappe personelle Mittel zurückzuführen. Dies hatte nicht nur zur Folge, daß die Einstellung von Experten durch die NRO ein langwieriges Verfahren war, sondern es mußten wegen der unter den NRO herrschenden Konkurrenzsituation hohe Gehälter angeboten werden (mehr oder weniger dieselben Gehälter, wie sie die "handelsübliche" technische Hilfe erhält). Selbst dann waren aber nicht immer Personen mit genügend Erfahrung und ausreichender Qualifikation für die Aufgaben verfügbar. Bisweilen verließen Beschäftigte das Land vor Vertragsablauf oder verlängerten ihre Verträge wegen der mit den Arbeitsbedingungen verbundenen Schwierigkeiten nicht.

73. In Haiti verfügen weder der Staat noch die Eltern über die für die Instandhaltung der Schulen erforderlichen Mittel. Ebenso fehlt ein System, das die Zahlung von Trinkwassergebühren gewährleistet)(19). Unter derartigen Umständen hängt die Nachhaltigkeit der Investition vollständig von der Kontinuität der externen Finanzmittel ab.

Durchführung und Ergebnisse der Programme

74. Der Hof äußerst sich anerkennend zu den im Rahmen der Programme in den verschiedenen Ländern erzielten Errungenschaften in Form der Bereitstellung/Wiederherrichtung von Schulen, Gesundheitseinrichtungen, Wasserstellen, Bewässerungssystemen usw., die alle einsatzfähig waren und von den Zielgruppen gut in Anspruch genommen wurden. Beispiele für erfolgreiche Maßnahmen sind auch in den verschiedenen Evaluierungsberichten aufgeführt.

75. Infolge der mangelhaften Berichterstattung aber (siehe Ziffern 88 - 99) sind nur unzureichende Informationen zu den Gesamtergebnissen sowie zu dem Ausmaß, in dem die Zielsetzungen erreicht wurden, verfügbar. Dennoch wurde in einigen Fällen festgestellt, daß Projekte mangelhaft durchgeführt wurden und manche überhaupt nicht kosteneffektiv waren.

76. Wie im Kommissionsvorschlag und in den Schlußfolgerungen des Rates festgehalten, bestanden die unmittelbaren Ziele des SIA-Programms darin, die sozialen Sektoren zu rehabilitieren sowie die Nahrungsmittelversorgung und die einkommensbildenden Tätigkeiten so rasch wie möglich (wieder) zu aktivieren und damit gleichzeitig den Weg für eine nachhaltige langfristige Entwicklung zu ebnen.

77. Das Anlaufen vieler Projekte verzögerte sich in hohem Maße, da die Auszahlung der ursprünglichen Mittel lange Zeit in Anspruch nahm. Durch die langwierigen Verfahren innerhalb der Kommissionsdienststellen, um die Mittel den mit der Durchführung betrauten Stellen zuzuleiten, waren diese gezwungen, nach Vertragsunterzeichnung die Durchführung monatelang hinauszuschieben. Häufig erfolgten auch die Nachfolgezahlungen verspätet. In einigen Fällen legten die NRO ihre eigenen Mittel vor, um die Maßnahmen zu beginnen oder fortzusetzen.

78. Erhebliche Verzögerungen traten auch deshalb ein, weil die lokalen Behörden bei den NRO und anderen Beteiligten die Zustimmung zu den Finanzberichten einholen mußten, wobei diese Berichte oft unklar und von mangelnder Qualität waren.

79. In Somalia waren die Kosten der technischen Hilfe im Rahmen des ersten Rehabilitationsprogramms ausgesprochen hoch. Rund 9 Mio ECU von insgesamt 38 Mio ECU sind für die technische Hilfe und Beratungsfirmen (Studien) aufgewendet worden. Rechnet man zu der technischen Hilfe noch die Transportkosten (Flugkosten in Höhe von 1,1 Mio), Verwaltungskosten und sonstigen allgemeinen Verwaltungskosten in sämtlichen Projekten hinzu, so wurde nicht weniger als die Hälfte der Gesamtmittelzuweisung für Dienstleistungen oder Arbeiten aufgewandt, die den Begünstigten direkt zukamen.

80. Verwaltungskosten konnten - wenn begründet - einbezogen werden, nicht jedoch auf einer Pauschalbasis, was von der Kommission in vielen Fällen aber akzeptiert wurde. In Mosambik war es eher die Regel als die Ausnahme, daß pauschal 6 % an Verwaltungskosten zu allen Haushaltsposten hinzukamen. Obwohl die Behandlung von Verwaltungskosten in den Leitlinien eindeutig festgelegt worden ist (siehe Ziffer 31), war dies von der Delegation in Mosambik völlig übersehen worden.

81. Anfänglich lautete die Vorschrift, daß lediglich bestehende Strukturen rehabilitiert und keine neuen Investitionen getätigt werden sollten. In der Überzeugung, daß diese Einschränkung, die auferlegt wurde, um eine rasche Durchführung zu bewirken, kontraproduktiv sei, fanden Investitionen in Form von neuen Wasserversorgungseinrichtungen, Schulen und Krankenstationen in den meisten Ländern dennoch statt. Das Verbot von Neuinvestitionen fand daher (mit Ausnahme des Ankaufs von Gebäuden) keinen Eingang in die Verordnung (EG) Nr. 2258/96.

82. Der Qualitätsstandard der Ausrüstungen und Gebäude sollte nicht über dem landesüblichen Standard liegen, um höhere Bau- und Instandhaltungskosten zu vermeiden. In Mosambik beschwerte sich die Regierung über übermäßig hohe Baukosten für Kliniken und Wasserpumpen in einem von unabhängigen Beratern evaluierten Projekt. Es wurde angeführt, daß die Einrichtungen so hohe Kosten verursachen, daß es schwierig sein wird, diese instand zu halten und bei Bedarf zu ersetzen. Demgegenüber waren in Haiti für alle Straßenbauaufträge lokale Firmen ausgewählt worden, welche die Arbeiten angemessen ausführten.

83. In Somalia sind neue einkommensbildende Strukturen (z. B. Einfuhrzölle) unterstützt worden, wobei die wichtigste Struktur der Hafen von Berbera ist. Obwohl die Kommission die Einführung von Finanzkontrollsystemen förderte, bestehen noch immer Zweifel im Hinblick auf die Transparenz und Rechenschaftspflicht. Die Kommission hätte mehr Vorsicht walten lassen müssen, bevor sie sich unter den gegenwärtigen Bedingungen verbindlich an einkommensbildenden Projekten beteiligt, da Somaliland, wo der Hafen liegt, international nicht als unabhängiger Staat anerkannt wurde.

Vereinfachte Verfahren

84. Zwecks Durchführung der Programme mußten für die Auftragsvergabe vereinfachte Verfahren ähnlich denen benutzt werden, welche die Kommission im Zusammenhang mit der Soforthilfe einsetzt. Infolgedessen wurde oft auf die direkte Auftragsvergabe zurückgegriffen, obwohl diese nicht ausreichte, um die geforderte rasche Durchführung sicherzustellen. Statt dessen beklagten sich sowohl die für die Durchführung zuständigen Stellen als auch die lokalen Behörden häufig über die ihrer Meinung nach über Gebühr langwierigen und bürokratischen Kommissionsverfahren. Dies bezog sich insbesondere auf die Ausschreibungs- und Beschaffungsverfahren, bei denen es lange Zeit in Anspruch nahm, die Genehmigung aus Brüssel zu erhalten.

85. Ein Projekt in Mosambik diente dem Wiederaufbau von Straßen in Höhe von 30 Mio ECU und war Teil eines von verschiedenen Geldgebern finanzierten großangelegten Straßeninstandsetzungsprogramms. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs im Oktober 1996 waren seit Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung fast drei Jahre vergangen, und die meisten von anderen Geldgebern finanzierten Straßen waren bereits fertiggestellt. Zu diesem Zeitpunkt hatten die Auftragnehmer des fraglichen Projekts mit ihren Arbeiten gerade erst begonnen. Es sind verschiedene Gründe für diese erhebliche Verzögerung angeführt worden, wie die geringe Zahl an Expertisen und die unzureichende Kenntnis der EEF-Verfahren sowohl auf seiten des entsprechenden Beraters wie auch auf seiten des zuständigen Ministeriums. Diese Probleme führten zum Ausschluß von Angeboten aus verwaltungstechnischen Gründen. Schließlich fand in Brüssel eine Angebotsbewertung statt, die nicht dazu beitrug, den Ablauf zu beschleunigen. Auch nach Projektbeginn ergaben sich weiterhin Probleme, und Ende Dezember 1998, fünf Jahre nach Beschluß des Projekts, ist es noch immer nicht abgeschlossen worden (lediglich 20,4 Mio ECU der im Rahmen von Aufträgen vergebenen 25,7 Mio ECU sind ausgezahlt worden). Unterdessen sind dringende Reparaturen derselben Straßen angefallen.

86. Im März 1995 wurde in Angola ein Auftrag über technische Hilfe für die Überwachung eines bereits 1993 beschlossenen Rehabilitationsprogramms im Gesundheitssektor in Höhe von 15 Mio ECU vergeben. Bis Juni 1995 haben keine wirklichen Tätigkeiten stattgefunden. Das Programm war in seiner Durchführung ausgesprochen langsam (Ende 1998 waren 50 % der Mittelzuweisung gebunden, und nach etwa vier Jahren waren 25 % ausgezahlt). Die Kommission machte das Büro des nationalen Anweisungsbefugten u. a. für das schleppende Voranschreiten verantwortlich, sprich die lange Zeit, welche die Bearbeitung der Projektvorschläge und die Erlangung der Genehmigung der Berichte/Zahlungen im Zusammenhang mit den NRO in Anspruch nahmen. Gleichzeitig stellte der Hof fest, daß im Rahmen eines gesonderten Programms Ausgaben in Höhe von etwa 1 Mio ECU für technische Hilfe zugunsten des nationalen Anweisungsbefugten angefallen sind. Dies bedeutet, daß das Ergebnis dieser Bemühungen gering war und nicht auf einer sachgerechten Beurteilung der Durchführbarkeit der Unterstützung beruhte.

Gesonderte Bankkonten

87. Die Verträge verlangten in der Regel, daß für die von der Kommission bereitgestellten Mittel gesonderte Bankkonten einzurichten sind und über die Zinsen getrennt Buch zu führen ist. Ferner enthielten die Verträge die Forderung, daß die NRO vereinbaren, wie die Zinsen zu verwenden sind, wobei diese entweder demselben Projekt zufließen sollen oder der Kommission zurückzuzahlen sind. Diese Bestimmungen sind in den meisten Fällen nicht beachtet worden, und es ist nicht bekannt, wie hoch die erwirtschafteten Zinsen sind, da die Kommission diesen Aspekt nicht genauestens überwachte, obwohl möglicherweise erhebliche Beträge aufgelaufen sind. So wurden beispielsweise im Rahmen eines Projekts über 12 Mio ECU in Mosambik etwa 20 Verträge mit NRO unterzeichnet. In keinem der damit verbundenen Finanzberichte wurden die Zinsen getrennt ausgewiesen, was der Delegation völlig entgangen ist.

Berichterstattung

Forderungen

88. Im allgemeinen wurden die Berichterstattungsforderungen für die mit der Durchführung betrauten Stellen vor oder bei Anlaufen der Initiative nicht genau erläutert und niedergeschrieben, obwohl die Notwendigkeit der Berichterstattung auf allen Ebenen in den Kommissionsvorschlägen und den Schlußfolgerungen des Rates vom Mai 1993 besonders betont worden war.

89. Dieses Versäumnis war im weiteren Verlauf Ursache zahlreicher Probleme. In den Fällen, wo man schrittweise technische Unterstützungsstellen (TSU) einrichtete, wurden schließlich Verfahren für die Berichterstattung durch die mit der Durchführung betrauten Partner eingeführt. Doch nicht in allen Ländern und für alle SIA-Programme in einem bestimmten Land wurden TSU eingerichtet. In den meisten Fällen mußten die Delegationen im allgemeinen mit oder ohne Hilfe der zentralen Dienststellen eine eigene Form der Berichterstattung wählen.

90. Die Forderungen für die Berichterstattung bei Projekten, die im Rahmen des EEF, der Nahrungsmittelhilfe, der Kofinanzierung und aus anderen Haushaltslinien finanziert werden, fielen in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Referate der Kommission, was zur Folge hatte, daß sich die Berichterstattung sowohl im Hinblick auf den Inhalt als auch die Frequenz unterschied. Dies kann zum Teil eine Erklärung dafür sein, warum es bis heute keine Gesamtberichterstattung über die Überwachung für das SIA-Programm gibt - weder für die verschiedenen SIA-Maßnahmen noch für ein einzelnes Land.

91. Mangels genauer Forderungen benutzten die NRO entweder ihre eigene eingeführte Form, die auch für frühere Soforthilfeprojekte im Rahmen des EEF und/oder des Gesamthaushaltsplans akzeptiert worden wäre, oder sie versuchten, die im Vorschlagsverfahren benutzte Form einzuhalten. Da unterschiedliche Berichterstattungsforderungen für die verschiedenen Finanzinstrumente gegeben waren (SIA, Nahrungsmittelhilfe, sonstige NRO-Maßnahmen) mußten einige NRO mehr als eine Form einhalten. Dies erschwerte ferner die Aufgabe des nationalen Anweisungsbefugten, der die Berichte für die vom EEF finanzierten Projekte genehmigen mußte, bevor weitere Zahlungen erfolgen konnten.

92. In bestimmten Fällen forderte die Kommission, daß die Originalrechnungen und sonstigen Belege den Berichten mal als Original, mal in Kopie beizufügen sind. In anderen Fällen war es nicht erforderlich, Belege beizubringen. Bisweilen sogar änderten sich die Forderungen während der Vertragsdauer. Die unterschiedlichen Forderungen haben sowohl innerhalb der Kommission als auch auf seiten der mit der Durchführung betrauten Partner Verwirrung gestiftet und unnötigen Verwaltungsaufwand verursacht.

Widersprüchliche Regeln

93. In Mosambik gaben der UNHCR und einige NRO an, ihre eigenen internen Vorschriften zur Rechnungsprüfung und Aufbewahrung der Originalrechnungen und sonstigen Belege stuenden einer Einhaltung der von der Kommission aufgestellten Forderungen im Wege. Versuche zur Lösung dieser Probleme wurden nicht konsequent zu Ende gebracht.

94. Für den UNHCR in Mosambik ist dieselbe Auftragsform wie für die direkte Auftragsvergabe mit den NRO verwendet worden. Der UNHCR erstattete der Delegation nicht, wie in den Auftragsbestimmungen vorgesehen, Bericht, da deren eigene mit Unterauftragnehmern abgeschlossenen Aufträge nicht entsprechend ausgelegt und die vom UNHCR benutzten Buchführungsverfahren mit den Auftragsforderungen nicht vereinbar waren. Die Berichte des UNHCR ergaben große Diskrepanzen unter den Mittelausstattungen (insgesamt 3 Mio ECU) sowie zwischen den vom UNHCR und der Kommission vereinbarten und tatsächlich ausgeführten Maßnahmen. Dennoch ersuchten weder der UNHCR noch die mit der Durchführung betrauten Stellen jemals um eine Genehmigung der Kommission. Das Problem lag zum Teil darin, daß einige NRO die von der Union gewährten Mittel mit UNHCR-Mitteln und Mitteln anderer Geldgeber und/oder eigenen Mitteln im selben Projekt zusammenlegten. Mitte 1998 zum Zeitpunkt der Abschlußzahlung war eine Reihe von Fragen noch immer nicht geklärt. Unter den gegebenen Umständen ist ein Mangel an Transparenz im Hinblick auf die Finanz- und Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit diesen Aufträgen festzustellen; es handelt sich im einzelnen um

a) die finanzielle und leistungsbezogene Überwachung, sowohl durch den UNHCR als auch die Delegation;

b) die Berichterstattung an die Delegation und den nationalen Anweisungsbefugten;

c) die endgültige Genehmigung und die vom nationalen Anweisungsbefugten und der Delegation gebilligte Zahlung.

Im Sonderbericht des Hofes über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien(20) ist auf dieselben Probleme mit dem UNHCR, was Auftragsvergabe, Unterauftragsvergabe, Berichterstattung und Überwachung angeht, hingewiesen worden.

95. Die Genehmigungsverfahren für Aufträge und Zahlungen unterscheiden sich auch deshalb, weil sowohl Finanzmittel aus dem EEF als auch aus dem Haushaltsplan eingesetzt werden. Dies hatte negative Auswirkungen auf die Transparenz für das Empfängerland, da die Beteiligung des nationalen Anweisungsbefugten an jenen Verfahren für aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierte Maßnahmen nicht obligatorisch ist. Manchmal, jedoch nicht immer, sind dem nationalen Anweisungsbefugten jedenfalls alle Informationen zugegangen.

Rechtzeitigkeit der Berichterstattung

96. Die Berichte sind selten zum vorgeschriebenen Zeitpunkt eingegangen und mußten häufig angemahnt werden. Allerdings war die Berichterstattung im Falle der im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe und der Kofinanzierungsregelungen finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen sowohl im Hinblick auf die Finanz- als auch auf die Fortschrittsberichte sogar noch schlechter. Die vom Hof in bezug auf diese Instrumente für einige Länder untersuchten Akten enthielten keine derartigen Berichte, und oftmals fand sich selbst kein Hinweis darauf, daß diese angemahnt worden waren.

97. In Angola war eine Maßnahme im März 1996 fertigzustellen. Erst im Oktober 1996 legte die NRO einen Abschlußbericht vor, der jedoch nicht akzeptiert wurde. Die berichtigte Fassung des Berichts ist erst im März 1997, sechs Monate später, erneut vorgelegt worden. Die endgültige Zahlung erfolgte dann in der zweiten Hälfte von 1997.

98. Im Juli 1994 beschloß die Kommission die Finanzierung eines Wasserversorgungsprojekts (750000 ECU). Der erste Bericht wurde im Dezember 1995 vorgelegt, nachdem er bereits Gegenstand einer Fristverlängerung war. Eine weitere Verlängerung um sechs Monate wurde im April 1996 beantragt und auch gewährt. Der zweite Bericht war im Juli 1996 und der Abschlußbericht im März 1997 vorgelegt worden. Der Finanzbericht wurde abgelehnt und zurückgesandt. Ein Jahr später (d. h. März 1998) lag der überarbeitete Bericht noch immer nicht vor.

99. In bestimmten Ländern waren die nationalen und lokalen Behörden entweder in eigener Regie oder in Zusammenarbeit mit den NRO direkt an der Durchführung beteiligt. Dementsprechend sind Mittel an sie gegangen oder über sie geleitet worden. Es ist selbstverständlich gleichermaßen wichtig, daß in diesen Fällen Transparenz und Rechenschaftspflicht zum Tragen kommen. In jenen Ländern hat es häufig längere Zeit in Anspruch genommen und größere Bemühungen auf seiten der Delegationen erfordert, um Berichte, wenn überhaupt, zu erhalten.

Prüfungen

100. In einigen Fällen, in denen Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten vorlagen, fanden Prüfungen durch externe Prüfer statt; diese Fälle sind 1996 an die UCLAF weitergeleitet worden und waren Ende 1998 noch immer nicht erledigt. Ein Fall betraf eine NRO, die 1994 einen Vertrag mit der Kommission unterzeichnete. Nachdem die erste Teilzahlung in Höhe von 183000 ECU ausgezahlt worden war, verschwand der "Eigentümer", bevor irgendwelche Tätigkeiten angelaufen waren. Der Vertrag steht in der Buchführung noch immer offen, doch sind dem Hof keine Maßnahmen aus jüngster Zeit bekannt, um den Betrag, der in Rechnung gestellt und ausgezahlt wurde, wiederzuerlangen. Sonst sind sehr wenige Prüfungen durchgeführt worden, obwohl die regelmäßige Vornahme von Prüfungen vom Beginn des SIA-Programms an als wichtig erachtet worden war und in die Verordnung (EG) Nr. 2258/96 eine diesbezügliche Bestimmung aufgenommen wurde. Es waren bei der Kommission keinerlei Gesamtaufzeichnungen oder Kenntnisse über die Anzahl ihrer eigenen Prüfungen innerhalb der SIA-Programme vorhanden. Noch weniger Kenntnis gibt es über die Prüfungen von seiten der NRO und anderer mit der Durchführung betrauter Stellen. In einem Fall erwähnte die mit der Durchführung betraute NRO in einem Bericht, sie selbst habe eine Prüfung veranlaßt. Die fragliche Delegation hatte keinen Bericht angefordert und konnte auf Anfrage des Hofes keine Kopie beibringen. Es hätte in jedem Fall den üblichen Verfahren der wirtschaftlichen Haushaltsführung entsprochen, wenn Prüfungen bei jedem oder den meisten Programmen Standard wären.

101. Es sind auch einige Beispiele in Eritrea und Somalia vorgefunden worden, wo eine zusammenarbeitende NRO oder die Delegation vermerkt hatten, daß Mittel nicht für die beabsichtigten Zwecke verwendet worden waren. Auch wenn man dem Umstand Rechnung tragen muß, daß eine Weiterverfolgung schwierig war, sollte versucht werden, diese Fälle auf der Grundlage sachdienlicher Belege zu klären.

Überwachung

102. Die Hauptverantwortung für die Überwachung der Programme liegt nach wie vor bei der Kommission, in der Regel bei den Delegationen.

103. Die Delegationen waren anfänglich nicht gut vorbereitet oder ausgestattet, um SIA-Maßnahmen zu überwachen. Die Überwachungsverfahren wurden in den SIA-Ländern erst nach Anlaufen der Programme schrittweise entwickelt. Da genügend Kommissionspersonal fehlte, wurde die Überwachung von technischen Beratern - in den meisten Fällen in gesonderten TSU, aber bisweilen auch als Bestandteil der Delegation - wahrgenommen. In Angola beklagten sich die NRO, daß sie 18 Monate nach Beginn der Tätigkeiten noch keine Besuche von der Delegation erhalten haben.

104. Die Kommission hat in den seltensten Fällen eine nachträgliche Überwachung von Projekten als Standardverfahren vorgesehen. Ausnahme hiervon ist Eritrea, wo alle Verträge mit den NRO die Vorschrift enthalten, daß die NRO der Kommission innerhalb von einem oder zwei Jahren einen "Arbeitsbericht" vorzulegen hat.

105. In bezug auf Somalia war die Überwachung Aufgabe der technischen Berater in der für Somalia zuständigen Stelle innerhalb der Delegation in Nairobi. Deren Berichte können kaum als ordentliche Überwachungsberichte betrachtet werden. Es fehlt jeder Hinweis auf die konkreten Ziele der Projekte. Die im Verlauf von Prüfbesuchen besprochenen oder gelösten Probleme finden nur kurze Erwähnung.

106. In Mosambik beabsichtigte die Kommission, eine Sonderstelle zur Koordinierung und Überwachung sämtlicher von der Kommission finanzierter Rehabilitationsmaßnahmen einzurichten. Dies war im Kommissionsvorschlag an den Rat und das Parlament im Mai 1993 zur Sprache gekommen. Diese Stelle ist niemals geschaffen worden. Statt dessen wurden Verträge mit mehreren technischen Beratern abgeschlossen, um die Überwachung des gewaltigen SIA-Programms sicherzustellen, das sich Ende 1998 auf 180 Mio ECU belief. Die Überwachungstätigkeit dieser Berater wurde niemals dokumentiert, und zum Zeitpunkt des Hofbesuchs im September 1996 waren verschiedene Projekte noch nie besucht worden. Die ständigen Mitarbeiter der Delegation waren an der Überwachung überhaupt nicht beteiligt, mit Ausnahme des lokalen mit der Buchführung betrauten Personals, das die Finanzberichte überprüfte. Die Kommission bemerkte, es bestehe kein Bedarf an einer Dokumentation der Überwachungstätigkeit, da die technische Hilfe innerhalb der Delegation selbst eingerichtet sei. In bezug auf Mosambik hat die Kommission die Fortschritte der aus EEF-Mitteln finanzierten Projekte überhaupt nicht mitverfolgt, sondern sich lediglich auf die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans finanzierten Projekte konzentriert.

107. In Eritrea legte die Delegation der Kommission selbst Aufzeichnungen über ihre regelmäßigen und verhältnismäßig häufigen Überwachungstätigkeiten einschließlich der Besuche bei den meisten Projektstandorten an. Gleichzeitig wurden in regelmäßigen Abständen Überwachungsberichte der technischen Hilfe, die speziell für das Programm eingestellt worden war, abgefaßt. Die von der Delegation erstellten Überwachungsberichte sind jedoch nicht an die zentralen Dienststellen weitergeleitet worden.

Evaluierungen

108. Die Evaluierung der Wirkung einer Entwicklungshilfemaßnahme ist ein wesentlicher Faktor bei der Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung und insbesondere bei der Definition zukünftiger Programme. Wenn die durchgeführten Programme von ihrem Konzept her neu oder innovativ sind wie im Falle des SIA-Programms, ist es von noch größerer Bedeutung, daß die Evaluierungen baldmöglichst beginnen und daß Entscheidungen getroffen werden, um sämtliche im Verlauf der Evaluierung festgestellten Mängel oder Probleme zu beheben. Diese Bedeutung ist bereits zu Beginn von Rat und Kommission eingeräumt worden.

109. Das Fehlen meßbarer Ziele in zahlreichen Programmunterlagen ist ein Faktor, der Evaluierungen erschwert. Anfangs enthielten die meisten Projektvorschläge und damit verbundenen Finanzierungsvereinbarungen keine eindeutigen logischen Rahmenvorgaben über Ziele, beabsichtigte Ergebnisse und die zur Erreichung dieser Ziele vorgesehenen Tätigkeiten. Die Situation hat sich im Verlauf der späteren Jahre verbessert.

110. Es sind einige Evaluierungen vorgenommen worden, doch wurden verschiedene Evaluierungen von Einzelprojekten von den mit der Durchführung betrauten Stellen selbst oder von lokalen Beratern erstellt, die lediglich aus den Fortschrittsberichten, die keinen zusätzlichen Wert hatten, zitierten. Umfassende Gesamtevaluierungen der von der Kommission unternommenen Rehabilitationsmaßnahmen sind lediglich für Liberia und Mosambik erstellt worden. Laut Kommission ist die Mittelzuweisung für Evaluierungen nicht umfangreich genug, um solche Evaluierungen zu gestatten. Die Kommission sollte derartigen Evaluierungen Priorität einräumen und die dafür benötigten Mittel aufbringen.

111. Evaluierungen oder Zwischenbewertungen sind mitunter, aber längst nicht in allen Fällen, Bestandteil der Finanzierungsvereinbarungen. Aber auch wenn sie gefordert werden, werden sie häufig nicht durchgeführt. Überdies decken die vorgenommenen Evaluierungen in der Regel nicht ein Programm insgesamt ab, sondern lediglich ein Projekt oder einige wenige Projekte oder Einzelkomponenten eines Programms, z. B. einzelne Aufträge, und nicht das gesamte Programm, wie es in der Finanzierungsvereinbarung dargelegt ist. In diesen Fällen ist es äußerst schwierig, zu Schlußfolgerungen im Hinblick darauf zu gelangen, ob die Zielsetzungen erreicht wurden, da die Leistungsindikatoren und Ziele normalerweise für das Gesamtprogramm festgelegt sind.

112. So sollten beispielsweise in Angola im Frühjahr 1998 in bezug auf drei EEF-Programme Evaluierungen vorgenommen werden. Bisher sind keine Evaluierungen vorgelegt worden. Zwei für Programme in Äthiopien vorgeschriebene Evaluierungen werden nach Aussage der Delegation nicht stattfinden. In Mosambik ist, abgesehen von der Gesamtevaluierung (siehe Ziffer 110), keine besondere Evaluierung eines der Projekte des Programms in Höhe von 180 Mio ECU durchgeführt worden.

113. Eine ordentliche Evaluierung muß von einer unabhängigen Stelle und nicht von der mit der Durchführung betrauten Stelle oder der Kommission vorgenommen werden. Auf ihre Bitte um Evaluierungsberichte hin erhielten die Prüfer des Hofes bei einigen Projekten Berichte, die von der mit der Durchführung betrauten Stelle selbst erstellt worden waren. Diese waren im allgemeinen von minderer Qualität und keineswegs problemorientiert.

114. Bisweilen sind Evaluierungen an lokale Beraterfirmen vergeben worden. Idealerweise sollten lokale Beraterfirmen - vorausgesetzt sie verfügen über die ausreichende Befähigung - so oft wie möglich eingesetzt werden, da sie weniger kostspielig sind und vermutlich über bessere Kenntnisse der lokalen Gegebenheiten verfügen. In Äthiopien ist eine lokale Beraterfirma für die Evaluierung einer Reihe von Projekten im Rahmen eines Programms herangezogen worden. Diese Evaluierungen waren jedoch lediglich eine Wiederholung der Schlußfolgerungen, welche die mit der Durchführung betraute Stelle in ihren abschließenden Durchführungsberichten zog. Daher leisteten sie keinen Beitrag zu irgendwelchen zukünftigen Verbesserungen der Leistung ähnlicher Projekte oder der mit der Durchführung betrauten Stelle, die Gegenstand der Evaluierung war.

Schlussfolgerung

Konzept

115. Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen des SIA-Konzepts sollen zuallererst ein starkes Verbindungsglied in der Kette zwischen Soforthilfemaßnahmen und langfristigen Entwicklungshilfemaßnahmen bilden. Es sind jedoch keine eindeutigen Kriterien aufgestellt worden, um zu definieren, was unter "Rehabilitationshilfe" im Unterschied zur Soforthilfe zu verstehen ist. Ferner ist keine für diese Hilfskategorie geeignete Verwaltungsstruktur eingerichtet worden (siehe Ziffern 1 - 4).

116. In der Praxis unterschieden sich zahlreiche Rehabilitationsmaßnahmen nicht von der humanitären Hilfe, und in vielen Fällen wurden Soforthilfemaßnahmen unter der Bezeichnung von Rehabilitationsmaßnahmen weitergeführt. In Anbetracht des Umstands, daß innerhalb der Kommission andere Dienststellen die Zuständigkeit für die Rehabilitationsmaßnahmen erhielten, wäre eine umfassende Dokumentation über vorangehende Maßnahmen nützlich gewesen. Jedoch war eine derartige Dokumentation für keines der Länder erhältlich (siehe Ziffer 9).

117. Die Finanzierungsstruktur sollte auf die Bedürfnisse des Programms zugeschnitten sein. Zwischen den verschiedenen Finanzierungsquellen, z. B. Gesamthaushaltsplan und EEF-Mittel, fehlt der logische Zusammenhang. Es gelten unterschiedliche grundlegende Rechtsvorschriften und Finanzregelungen, und die Befugnisse der Begünstigten spielen im Zusammenhang mit EEF-Mitteln eine größere Rolle als beim Gesamthaushaltsplan. Die Vorschriften für die Auftragsvergabe und andere Verfahren wie die Berichterstattung weichen stark voneinander ab, und die Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission unterscheiden sich voneinander. Unter derartigen Umständen ist eine Zusammenlegung von Haushaltsmitteln und EEF-Mitteln nicht effektiv (siehe Ziffern 10 - 11).

Projektfindung und Koordinierung

118. Die Kommission betrachtete Länder als förderwürdig im Rahmen der Rehabilitationshilfe (z. B. Angola, Kongo und Somalia), obwohl diese nicht die Kriterien eines Mindestmaßes an Stabilität, Sicherheit sowie einer legitimierten Regierung im Land erfuellten. Unter diesen Umständen war die Grundlage für Rehabilitationsmaßnahmen nicht gegeben (siehe Ziffern 16 - 30).

119. Der politische Druck, die Projekte zu beginnen und die Auszahlungen rasch abzuwickeln, verringerte die Effektivität des Planungsstadiums derart, daß es sich im Hinblick auf das Ziel der raschen Durchführung sogar als kontraproduktiv erwies. Die Kommission hätte die Soforthilfemaßnahmen so lange beibehalten müssen, bis die Rahmenbedingungen günstiger waren (siehe Ziffern 31 - 36).

120. Die Koordinierung zwischen Kommission und anderen Geldgebern beschränkte sich auf einen Austausch von Informationen (siehe Ziffern 37 - 41). Wenn sich dieses Problem auch bis zu einem gewissen Grad der Kontrolle der Kommission entzieht, so hätte die Kommission sehr wohl zwischen ihren eigenen Dienststellen auf eine enge Koordinierung dringen müssen. In der Praxis war jede an einer Rehabilitationsmaßnahme beteiligte Kommissionsdienststelle lediglich auf die Maßnahmen konzentriert, für die sie direkt zuständig war (siehe Ziffern 42 - 46).

Planung und Überwachung

121. Die anfängliche Gesamtplanung der Kommission war nicht transparent und stützte sich nicht auf eine eingehende Bedarfsanalyse. Die mit den bestehenden Partnern geschlossenen Verträge wurden oftmals verlängert, ohne daß eine ordentliche Beurteilung der Finanzlage und der Notwendigkeit der Verlängerung der Aktivitäten vorgenommen worden wäre (siehe Ziffern 12 - 15).

122. Insbesondere bei den in der Anfangszeit angenommenen Projekten ist es nicht möglich nachzuprüfen, ob diese Programme auf Bewertungen des tatsächlichen Rehabilitationsbedarfs beruhten. Viele Projekte stützten sich oftmals auf bestehende Tätigkeiten, z. B. NRO, die auf einem bestimmten Sektor in einer Region bereits aktiv sind. Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, daß die Ergebnisse verstreut und unzusammenhängend sind (siehe Ziffern 55 - 63).

123. Der zeitliche Druck zur Vorlage der Projektvorschläge verhinderte praktisch eine Beteiligung der lokalen Behörden und Empfänger. Dies führte zu Investitionen, bei denen die Nachhaltigkeit gefährdet war (siehe Ziffern 56 - 73).

124. Überwachung und Berichterstattung waren nicht angemessen. Insbesondere wurde dem Europäischen Parlament und dem Rat nicht regelmäßig umfassend Bericht von der Kommission erstattet, wobei sowohl die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans als auch aus dem EEF finanzierte Hilfe einbezogen werden sollte. Im allgemeinen fehlten Informationen zur Durchführung der Maßnahmen, was eine adäquate Überwachung nur in einem begrenzten Ausmaß möglich machte (siehe Ziffern 90 - 95). Darüber hinaus waren die Delegationen personell nicht angemessen genug ausgestattet, um die Tätigkeiten zu überwachen (siehe Ziffern 102 - 107).

125. Die fehlenden Anweisungen zur Berichterstattung und die mangelnde Überwachung der Kommission schufen Raum dafür, daß eine Reihe von NRO Maßnahmenvorschläge ohne eindeutige Zielsetzungen und ohne klare Zielgruppenbestimmung einreichten (siehe Ziffern 59 - 61). Die Berichterstattung durch die NRO erfolgte allgemein spät und war oft minderer Qualität, so daß es ausgesprochen schwierig war herauszufinden, was zu welchen Kosten erreicht worden ist (siehe Ziffern 96 - 98).

Durchführung und Rechenschaftspflicht

126. Das Rehabilitationsprogamm war als vorübergehendes Instrument gedacht, und die Maßnahmen sollten rasch ausgeführt werden. In der Praxis ist das Programm quasi zu einer ständigen Einrichtung geworden, und die Maßnahmen nahmen mehr Zeit als erwartet in Anspruch. Häufig war es nicht möglich, die Programme von den klassischen Entwicklungshilfeprogrammen zu unterscheiden.

127. Einige Maßnahmen verzögerten sich wegen der Schwierigkeit, geeignetes lokales Personal einzustellen (siehe Ziffern 72). Die Ausführung der Maßnahmen war langsam, was teilweise durch langwierige Auszahlungsverfahren und den zeitraubenden Entscheidungsfindungsprozeß über die Kommission in Brüssel bedingt war (siehe Ziffern 77 - 78, 84).

128. Die Finanzberichterstattung war mangelhaft, und es fand keine fortlaufende finanzielle Überwachung statt. Die Kommission konnte keinen Gesamtüberblick über die Finanzlage der aus dem EEF und dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen vorlegen (siehe Ziffern 12 - 15).

Ergebnisse

129. Eine Reihe von Rehabilitationsmaßnahmen zeitigten Ergebnisse wie Bau/Instandsetzung von Straßen, Schulen, Krankenstellen und Wasserstellen. Es sind allerdings keine Informationen über die Gesamtergebnisse der Rehabilitationsmaßnahmen - weder auf der Ebene des Programms noch auf nationaler Ebene - erhältlich, und oftmals konnte nicht festgestellt werden, inwieweit die Ziele einzelner Maßnahmen erreicht worden sind (siehe Ziffern 74 - 75).

130. Auf Empfängerseite besteht die Mindestforderung für die Nachhaltigkeit im Vorhandensein eines wirksamen institutionellen Rahmens. Der Aufbau der Institutionen und der Verwaltungskapazität sollte im Zusammenhang mit Rehabilitationsmaßnahmen eine höhere Priorität erhalten, als dies bisher der Fall war.

131. Die Kommission sollte das Rehabilitationsprogramm auf der Grundlage der mit ihm gemachten Erfahrungen eingehend beurteilen. Eine derartige Beurteilung müßte alle Phasen des Programms, d. h. Planung, Durchführung, Überwachung und Evaluierung wie auch Koordinierung der Maßnahmen, unter Berücksichtigung der positiven Erfahrungen des Programms in Liberia umfassen. Es wäre sinnvoll, das Konzept der Rehabilitation als Programm neu zu überdenken und es durch umfassende einzelne Länderprogramme auf der Grundlage eingehender Analysen der spezifischen Lage jedes Landes nach einer Krisensituation zu ersetzen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 26. und 27. Januar 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Quelle: KOM(93) 204 endg..

(2) Das SIA wurde vom Rat in seinen Schlußfolgerungen vom 25.5.1993 aufgrund eines Vorschlags der Kommission in ihrer Mitteilung vom 12.5.1993 eingeführt, KOM(93) 204.

(3) PE 205.689 endg.

(4) KOM(96) 153 vom 30.4.1996.

(5) Sonderbericht Nr. 2/97, Ziffer 2.4, ABl. C 143 vom 12.5.1997.

(6) ABl. L 163 vom 2.7.1996.

(7) ABl. L 306 vom 28.11.1996.

(8) KOM(93) 204.

(9) Antwort der Kommission (13.5.1998) auf die Aktenprüfung des Hofes FD 3009 vom 16.3.1998.

(10) KOM(93) 204.

(11) Sonderbericht Nr. 5/98, Ziffer 3.55, ABl. C 241 vom 31.7.1998.

(12) Entschließung des Rates vom 3.12.1993, aufgrund deren im Mai 1994 vom Rat sechs Länder ausgewählt wurden (Elfenbeinküste, Mosambik, Äthiopien, Peru, Costa Rica und Bangladesch).

(13) COWI-Bericht, Fallstudie Angola, Juli 1997.

(14) Entschließung des Rates vom 3.12.1993, aufgrund deren im Mai 1994 vom Rat sechs Länder ausgewählt wurden (Elfenbeinküste, Mosambik, Äthiopien, Peru, Costa Rica und Bangladesch).

(15) Sonderbericht Nr. 2/97, Ziffer 3.8 - 3.12, ABl. C 143 vom 12.5.1997.

(16) ABl. C 349 vom 17.11.1998, Ziffer 5.28 - 5.31.

(17) Evaluierungsbericht zu Haiti, DRN, September 1997.

(18) Evaluierung Artikel 255 Mosambik, COWI, Juli 1997; Länderbericht Phase II Mosambik, APT Consult, September 1998.

(19) ABl. C 349 vom 17.11.1998, Ziffer 5.28 - 5.31.

(20) Sonderbericht Nr. 5/98, Ziffern 3.55 und 5.7, ABl. C 241 vom 31.7.1998.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Die Kommission sieht in der Mitteilung von 1993 (KOM(93) 204 endg.) einen wichtigen Beitrag zur Gewinnung einschlägiger politischer und praktischer Erfahrungen, bei dem Flexibilität und Realismus im Vordergrund stehen. Sie hat keineswegs eine "Fazilität" über einen bestimmten Betrag eingerichtet und ebensowenig eine Liste der förderwürdigen Länder aufgestellt (es handelt sich hierbei lediglich um einige Beispiele).

Nach fünfjährigem Einsatz der Maßnahme scheint die Auszahlungsquote nur auf den ersten Blick gering. Dieser Wert müßte angesichts der außergewöhnlich schwierigen Voraussetzungen relativiert werden, unter denen die Maßnahmen in den Rehabilitationsländern durchgeführt werden, die anhaltende schwere Krisen hinter sich haben. Ferner sollten in diesem Zusammenhang das Tempo der Mittelbindungen - und die Konzentration auf bestimmte "Risikoländer" - mit berücksichtigt werden sowie die Tendenz zur Beschleunigung der Auszahlungsquoten und die für alle Instrumente der Entwicklungshilfe zusammen erreichten Auszahlungsquoten.

Es ist zwar richtig, daß "Maßnahmen eingeleitet (wurden), als die Voraussetzung der relativen Stabilität noch nicht erfuellt war, " aber dies ist durchaus üblich. In der Mitteilung von 1995 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE) wie auch in den einschlägigen Evaluierungsberichten der Kommission und anderer Geldgeber wurde darauf hingewiesen, daß hier kein Kontinuum vorliegt, sondern vielmehr ein Kontiguum. In ein und demselben Land können sich verschiedene Regionen in unterschiedlichen Phasen dieser Entwicklung befinden, und die politische und militärische Stabilität dieser Regionen kann Veränderungen unterworfen sein. Rehabilitationsmittel sind dazu da, den Frieden zu konsolidieren, aber es gibt keine Gewähr dafür, daß der einmal erreichte Frieden auch von Dauer ist - es kann auch wieder Krieg ausbrechen. Die Kommission ist nicht der Ansicht, daß anstelle der Rehabilitationshilfe eher Soforthilfe hätte gewährt werden sollen - insbesondere in Anbetracht der Tatsache, daß die Soforthilfe eine relativ teure Form der Hilfe ist.

Die für Rehabilitationsmaßnahmen zugunsten der AKP-Länder bereitgestellten Haushaltsmittel von durchschnittlich 40 Mio. EUR pro Jahr reichten allem Anschein nach nicht aus, um allen Bedürfnissen der betroffenen Bevölkerungsgruppen gerecht zu werden. Im Anschluß an die Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993 ist die Programmplanung der Haushaltsmittel zu Beginn des Jahres mit Wirkung ab Januar 1995 darauf ausgerichtet, in einer bestimmten Zahl von Ländern den Bedürfnissen in den als vorrangig eingestuften Bereichen auch unter Berücksichtigung anderer verfügbarer Finanzierungsquellen (nationale Richtprogramme, Artikel 255 des Vierten Abkommens von Lomé) gerecht zu werden. Nach der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 des Rates vom 22. November 1996(1) wurde die zuvor bereits übliche Vorgehensweise formalisiert: Nach Artikel 8 dieser Verordnung wird den Mitgliedstaaten im Rahmen eines gemeinsamen Ausschusses ein Bericht über die allgemeinen Leitlinien für die während des betreffenden Haushaltsjahres zu finanzierenden Maßnahmen vorgelegt, in dem vor allem die allgemeinen Grundsätze der Rehabilitation, die förderwürdigen Länder und die vorrangigen Einsatzbereiche untersucht werden. In diesem Rahmen wurde in Einklang mit den dazu formulierten Auflagen der spezifischen Funktion der Rehabilitation Rechnung getragen: schrittweise Ablösung der humanitären Hilfe, wobei soweit wie möglich zu berücksichtigen ist, inwieweit ein Mindestmaß an Sicherheit besteht. Daher fand durchaus regelmäßig eine Programmplanung, Koordinierung und Festlegung des Geltungsbereichs der Rehabilitationshilfe aus Haushaltsmitteln statt(2).

Bei der Kommission in Brüssel wurde eine enge Koordinierung der praktischen Umsetzung des Übergangs zur Rehabilitationshilfe von einem Referat gewährleistet, das seit Oktober 1995 unter anderem für die Programmplanung und Vorbereitung der Finanzierungsbeschlüsse zuständig ist, die auf der Grundlage der von den geographischen Dienststellen und den Delegationen übermittelten Vorschläge der Partner der Zusammenarbeit gefaßt wurden. Die zentrale Rolle, die die geographischen Dienststellen der Kommission in Brüssel und der Delegationen bei der Programmplanung und Übermittlung der Projekte und Programme spielen, verdeutlicht, daß zwischen den verschiedenen verfügbaren Finanzierungsquellen durchaus eine Koordinierung erfolgt. Eine enge Koordinierung findet auch mit ECHO (dem Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft) statt.

Fast alle aus dem Gesamthaushalt bestrittenen Rehabilitationsmaßnahmen wurden von NRO (Nichtregierungsorganisationen) durchgeführt, deren Projekte einen detaillierten Haushaltsplan und genaue Zielvorgaben umfassen. Die über diese Projekte abgeschlossenen Verträge enthielten genaue Vorgaben zu den Modalitäten der Berichterstattung, insbesondere bei der Einreichung der Anträge auf Auszahlung der einzelnen Tranchen oder des Restbetrags. Im übrigen wurde mehreren Ländern, die in den Genuß von Rehabilitationsmitteln kamen, spezifische technische Hilfe gewährt, um vor Ort mit Hilfe einer regelmäßigen Berichterstattung ein stichhaltiges Follow-up der Projekte und Programme zu gewährleisten. Allerdings nimmt die Kommission die Meinung des Rechnungshofes, daß der Personalmangel, insbesondere bei den Delegationen, das Follow-up der Maßnahmen erschwert hat, zur Kenntnis und teilt diese Ansicht.

Die Kommission hat eine Task Force mir der Aufgabe eingesetzt, die seit 1996 bereits erzielten Ergebnisse im Bereich der Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu prüfen, um daraufhin die Modalitäten für ein gestärktes integriertes Konzept zur Bewältigung von Krisensituationen und deren unmittelbaren Folgen aufstellen zu können.

Einleitung

Hintergrund

4. Die Kapazitäten der Entwicklungsländer zur Absorption der Hilfe sind ein generelles und allgemein bekanntes Problem, das sich in den in einem Rehabilitationsprozeß befindlichen Ländern durch die vorhandenen Zerstörungen und aufgelösten Strukturen noch zusätzlich verschärft. Die Voraussetzungen für Eingriffe in diesen Ländern sind daher besonders schwierig: Es besteht ein beträchtlicher und bisweilen dringlicher Bedarf, und die Aufbringung der Mittel für die Deckung dieses Bedarfs ist nur schwer zu bewerkstelligen. Diese praktischen Umstände, die sich, wie die Partner der Kommission feststellen mußten, in Form von längeren Durchführungszeiträumen niederschlagen, beeinträchtigen zwangsläufig die Finanzindikatoren. Gemessen an der Auszahlungsquote der Gemeinschaftshilfe insgesamt kann sich die spezifische finanzielle Performance der Rehabilitationsmaßnahmen alles in allem durchaus sehen lassen. Dem wäre noch hinzuzufügen, daß sich die einschlägige Auszahlungsperformance über den Berichtszeitraum hinweg stetig verbessert hat und daß die von den Nichtregierungsorganisationen durchgeführten Rehabilitationsmaßnahmen, die auf die vorrangigen Grundbedürfnisse der betroffenen Bevölkerungsgruppen abstellen (Gesundheitswesen, Wasserversorgung, Bildung), einen immer zügigeren Rhythmus erreicht haben. Dies ist das Ergebnis beträchtlicher spezifischer Anstrengungen bei der Umsetzung dieser Form der Hilfe.

Rahmen

Konzept

7. Die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament(3), die vom Rechnungshof erwähnte Entschließung des Parlaments und die Schlußfolgerungen des Ministerrates vom 2. Dezember 1993 über die Rehabilitation bilden eine solide konzeptionelle Grundlage für die Durchführung dieser Form der Hilfe.

9. Dank der in bestimmten Ländern und/oder Bereichen eingesetzten Task Forces war es möglich, die komplexe und sich ständig ändernde Lage in den betreffenden Ländern gemeinsam zu untersuchen und auf diese Weise eine genau abgestimmte Programmplanung und Koordinierung im Rahmen eines globalen Ansatzes zu gewährleisten. Die Einstellung und Wiederaufnahme mehrerer Projekte und Programme zwischen ECHO und der Generaldirektion Entwicklung ist lediglich ein Teilaspekt der Zusammenarbeit zwischen den beiden Dienststellen.

Rechtlicher Rahmen

10. Die Tatsache, daß für humanitäre Hilfe und Rehabilitation unterschiedliche Verordnungen gelten, stellt keine Beeinträchtigung der effizienten Durchführung der Hilfe dar, solange eine enge Koordinierung stattfindet. Zudem fallen unter der neuen Kommission beide Bereiche in die Zuständigkeit ein und desselben Kommissars.

11. Die Kommission möchte in diesem Zusammenhang näher auf den fortlaufenden Prozeß eingehen, der auf ihre Initiative während des Zeitraums von Mai 1993 bis November 1996 eingeleitet wurde und dazu führte, daß sich die verschiedenen Dienststellen der Gemeinschaft näher mit dem Konzept der Rehabilitation auseinandergesetzt und Durchführungsmodalitäten dafür aufgestellt haben, wobei den verschiedenen Finanzierungsquellen, die die Kommission gleichzeitig steuern muß, voll und ganz Rechnung getragen wurde.

Im Vierten Abkommen von Lomé (1990 - 1995) ist in Abschnitt 6 (Soforthilfe) in Artikel 257 die Möglichkeit vorgesehen, Rehabilitationsmaßnahmen zugunsten der AKP-Staaten (Afrika, Karibischer Raum und Pazifischer Ozean) aus verschiedenen Finanzierungsquellen des Ersten Finanzprotokolls durchzuführen, wobei für die Projekte und Programme die Grundsätze und Regeln des EEF (Europäischer Entwicklungsfonds) gelten.

Um dem zunehmenden Rehabilitationsbedarf, der auch außerhalb des AKP-Gebiets besteht, in kohärenter Weise gerecht werden zu können, hat die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament im Mai 1993 eine einschlägige Mitteilung vorgelegt.

Im Anschluß an die Entschließung des Europäischen Parlaments dienen die Schlußfolgerungen des Rates vom Dezember 1993 als Rahmen für die Durchführung der ersten Rehabilitationsmaßnahmen, die aus der Haushaltslinie B7 - 5076 des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaft für 1994 finanziert werden und eine Ergänzung der bereits aus Mitteln des EEF finanzierten Maßnahmen darstellen.

Mitte 1995 hat die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung (EG) über Rehabilitations- und Wiederaufbauaktionen in den Entwicklungsländern(4) vorgelegt, zu dem das Europäische Parlament am 15. Dezember 1995 eine erste Stellungnahme und am 29 Januar 1996 einen Gemeinsamen Standpunkt abgibt. Nach einer zweiten Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 21. Mai 1996 wird die Verordnung schließlich am 22. November 1996 verabschiedet.

Indessen hat die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament eine Mitteilung über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE)(5) im Hinblick auf die Förderung eines globalen Ansatzes vorgelegt, der vor allem die Grundlage für die Schlußfolgerungen des Rates vom 28. Mai 1996 und für die Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 21. Februar 1997 bildet. Die Einsetzung der "Task Forces" ist vor allem hierauf zurückzuführen.

Vor diesem Hintergrund ist es schwer vorstellbar, daß es diesem Rehabilitationskonzept sowohl in bezug auf die Mittel des EEF als auch auf die Haushaltsmittel an Kohärenz mangelt, obschon auf deren ergänzenden Charakter mehrfach hingewiesen worden ist. Richtig ist jedoch, daß seit der Einleitung der Sonderinitiative für Afrika die Rehabilitation nicht mehr als ein einziges neues Instrument angesehen wird, sondern vielmehr als flexibler und koordinierter Einsatz verschiedener bereits verfügbarer Instrumente, deren zur Kohärenz beitragenden Elemente, wie vorstehend bereits erwähnt, nach und nach zum Ausdruck kamen.

Finanzmittel

14. Zu diesem Punkt ist doch anzumerken, daß die Notwendigkeit äußerst rascher Eingriffe ausdrücklich anerkannt worden ist - vgl. Ziffer 7 der Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993. Ferner gilt es hier, außer dem Umfang des Bedarfs zu berücksichtigen, daß die Durchführung der Programme vor Ort aufgrund von Verzögerungen und unvorhersehbaren Ereignissen mit beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden ist und daß bisweilen durch einen plötzlichen Umschwung der Lage eine Anpassung der Maßnahmen erforderlich wird.

15. Die in der Rehabilitationsphase befindlichen AKP-Länder konnten in den