EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 22. Dezember 1969 an die Französische Republik zur Umformung des staatlichen Handelsmonopols für Streichhölzer (Nur der französische Text ist verbindlich) (70/120/EWG)

I 1. Die französische Regierung hat der Kommission mit Schreiben vom 14. Februar 1959 mitgeteilt, daß in Frankreich für Streichhölzer ein staatliches Handelsmonopol im Sinne von Artikel 37 des EWG-Vertrags besteht.

Auf Grund dieser Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre staatlichen Handelsmonopole schrittweise derart umzuformen, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungsund Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.

2. Das Streichholzmonopol ist mit Gesetz vom 2. August 1872, das dem Staat den Ankauf, die Herstellung und den Verkauf von Streichhölzern vorbehalten hat, gegründet worden. Die direkte Ausnutzung durch den Staat ist mit Erlaß vom 30. Dezember 1889 beschlossen worden. Der Gesetzeserlaß vom 21. September 1935 hat die Ausnutzung des Monopols der "Caisse Autonome d'Amortissement" übertragen. Auf Grund der "ordonnance" vom 7. Januar 1959 wird das Monopol durch den "Service d'Exploitation Industrielle des Tabacs et Allumettes (S.E.I.T.A.) verwaltet ; dem S.E.I.T.A. sind die ausschließlichen Herstellungs- und Einfuhrrechte vorbehalten.

Was die Einfuhr anbelangt, so kann das S.E.I.T.A. Einfuhrgenehmigungen an Einzelpersonen erteilen. Was den Verkauf anbelangt, erfolgt er durch die Einzelhändler sowie durch alle Einzelhändler, die einen Antrag einreichen und die durch vom S.E.I.T.A. zugelassene Großhändler beliefert werden.

Die Einzelhandelsverkaufspreise sowie die für den Verkauf von Streichhölzern vorgesehenen Rabatte werden durch Erlaß des Finanzministers festgelegt.

3. Seit einigen Jahren wird der Bedarf des französischen Marktes ausschließlich durch die nationale Produktion gedeckt. Das S.E.I.T.A. veranlasst keine Einfuhr und macht auch von der Befugnis, an Einzelpersonen Einzelgenehmigungen zu erteilen, keinen Gebrauch.

Die Kommission war der Meinung, daß diese Lage zu Diskriminierungen in den Absatzbedingungen zuungunsten der Lieferanten aus anderen Mitgliedstaaten Anlaß gab. Am 11. April 1962 empfahl sie der Französischen Republik auf Grund von Artikel 37 Absatz 6 des EWG-Vertrags: - durch Zulassung der Lieferanten aus den anderen Mitgliedstaaten zur Belieferung des Vertriebsnetzes der Monopolverwaltung oder durch andere hierfür geeignete Maßnahmen die Einfuhr und den Absatz von Zuendwaren aus den anderen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, und zwar bis zu einer Menge, die für das Jahr 1962 5 v.H. der einheimischen Erzeugung von 1960 entspricht und diese Menge jährlich um mindestens 15 v.H. zu erhöhen;

- die Kleinverkaufspreise so festzusetzen, daß für die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Waren, abgesehen vom Zoll, die gleiche Spanne zwischen Abgabe- und Verkaufspreisen besteht wie für die einheimischen Waren, die den gleichen Abgabepreis haben;

- die Werbung für Zuendwaren aus den anderen Mitgliedstaaten unter den gleichen Bedingungen wie für einheimische Erzeugnisse zu gestatten.

Die französische Regierung hat keine Maßnahmen getroffen, um sich dieser Empfehlung anzupassen. Mit Schreiben vom 12. März 1963 hatte sich die französische Regierung bereit erklärt, Einfuhrmöglichkeiten gemäß der Empfehlung zu eröffnen. Dabei war zum einen vorausgesetzt, daß ein vorübergehender und degressiver Schutz die unvermeidlichen Auswirkungen zeitlich verteilte, die sich aus dem Unterschied zwischen den französischen und den ausländischen Preisen ergäben, der durch die grossen Lohn- und Sozialbelastungen verursacht würde, welche die Gestehungskosten der vom S.E.I.T.A. gelieferten Streichhölzer erhöhten ; andererseits war vorausgesetzt, daß eine Analyse der Lage des Streichholzmarktes in den sechs Mitgliedstaaten vorgenommen werde um festzustellen, ob die Umformung der Staatsmonopole nicht die Bildung einer privaten beherrschenden Stellung auf dem gesamten Gemeinsamen Markt zur Folge hätte.

4. Die Kommission ist sich der Existenz der von der französischen Regierung aufgeworfenen Probleme bewusst. Sie betont jedoch, daß das Ziel der Übergangszeit gerade darin lag, es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die hinsichtlich des Funktionierens eines echten Gemeinsamen Marktes notwendigen Anpassungen zu verwirklichen. Am Ende der Übergangszeit sind daher restriktive Maßnahmen, wie z.B. in Artikel 226 vorgesehen, nicht mehr anwendbar. Selbstverständlich ist die Kommission bereit, auf Antrag der französischen Regierung die Möglichkeit zu prüfen, ob gewisse zeitbegrenzte und degressive Maßnahmen, insbesondere auf Grund von Artikel 92 und 93, erlassen werden könnten, um die Rationalisierung bzw. die Konversion des fraglichen Wirtschaftssektors zu erleichtern.

Die Kommission unterstreicht auf der anderen Seite, daß sie, falls sich für Frankreich Probleme aus der Nichtumformung des in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Streichholzmonopols ergeben sollten (Nichtumformung, die aus der Anwendung von Artikel 37 Absatz 5 herrührt, demzufolge die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nur insofern gelten, als sie mit bestehenden internationalen Abkommen vereinbar sind), über dieses Problem mit den französischen Behörden zu sprechen bereit ist. Sie erinnert in diesem Zusammenhang daran, daß gemäß Artikel 37 Absatz 3 Unterabsatz 2, falls eine Ware nur in einem oder mehreren Mitgliedstaaten einem staatlichen Handelsmonopol unterliegt, die Kommission die anderen Mitgliedstaaten ermächtigen kann, bis zur Verwirklichung der in Absatz 1 vorgesehenen Anpassung Schutzmaßnahmen zu ergreifen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt.

Die Durchführung der in Artikel 37 vorgesehenen Umformungsverpflichtung könnte jedoch nicht von dem Erlaß dieser Maßnahmen abhängig gemacht werden. In Anbetracht der Tatsache, daß die Übergangszeit ihrem Ende zugeht, müssten nunmehr Maßnahmen getroffen werden, durch die der Ausschluß jeglicher Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sichergestellt wird.

Artikel 37, der sich in dem Titel über den freien Warenverkehr - und zwar in dem Kapitel "Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten" - befindet, bezweckt, am Ende der Übergangszeit für die einem staatlichen Handelsmonopol (oder gleichgestellten Regelung) unterliegenden Erzeugnisse dasselbe Ergebnis zu erreichen, welches für die sonstigen Erzeugnisse durch die Anwendung der Artikel 30 bis 34 bewirkt wird, nämlich den freien Warenverkehr.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist auf dem Gebiet der staatlichen Handelsmonopole ein anderes Verfahren vorgesehen worden. Ihre schrittweise Umformung wurde vorgesehen, einerseits weil nach Ansicht der betroffenen Mitgliedstaaten die Herstellung des freien Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse besondere Probleme aufwarf, andererseits um zu verhindern, daß die Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen und der Maßnahmen gleicher Wirkung auf diesem Gebiet ohne praktische Bedeutung blieb. Tatsächlich war zu befürchten, daß die Liberalisierung des Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse so lange nicht zu verwirklichen war, als die Monopole in der Ausübung ihrer ausschließlichen Einfuhr-, Ausfuhr- und Vermarktungsrechte weiterhin darüber frei bestimmen könnten, inwieweit und unter welchen Bedingungen Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten auf dem nationalen Markt zugelassen werden (bzw. inwieweit die nationalen Erzeugnisse nach den anderen Mitgliedstaaten ausgeführt werden dürfen).

Aus diesem Grund hat Artikel 37 vorgesehen, daß am Ende der Übergangszeit "jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist".

Es muß betont werden, daß Artikel 37 sich nicht darauf beschränkt, die Beseitigung derjenigen Diskriminierungen zu verlangen, die sich unmittelbar aus den Vorschriften betreffend die monopolunterworfenen Waren ergeben : dieses Ziel könnte bei Fehlen eines Artikels über staatliche Handelsmonopole durch andere Vertragsvorschriften erreicht werden, insbesondere durch jene betreffend das Verbot der Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen. Aus den vorstehenden Bemerkungen über die besonderen Befugnisse der staatlichen Monopole sowie der deshalb möglichen Beschränkungen ergibt sich, daß das Ziel der Umformung - nämlich den Ausschluß jeder Diskriminierung zu gewährleisten - darin liegt, daß am Ende der Übergangszeit einerseits alle bestehenden Diskriminierungen beseitigt, andererseits alle Diskriminierungen bei Ausübung gewisser besonderer Machtbefugnisse, über die die Monopole bezueglich der Einfuhr und der Vermarktung gewisser Erzeugnisse auf ihrem Markt oder bei der Ausfuhr verfügen, unmöglich gemacht werden.

Angesichts dieser durch Artikel 37 festgelegten Zielsetzung obliegt es Frankreich, das Streichholzmonopol vor dem Ende der Übergangszeit dergestalt umzuformen, daß diese Ziele erreicht werden. Der Kommission obliegt es andererseits, abgesehen von der allgemeinen Verpflichtung, die Durchführung der Vertragsvorschriften zu überwachen, gemäß Artikel 37 Absatz 6 die Art und Weise der in diesem Artikel vorgesehenen Anpassungen zu empfehlen.

5. Wie oben unter Punkt 3 erwähnt worden ist, stellt die Reservierung des französischen Marktes für die nationalen Erzeugnisse eine Diskriminierung zum Schaden der Lieferanten aus den anderen Mitgliedstaaten dar. Diesbezueglich muß betont werden, daß die Einführung einer bestimmten Menge von Streichhölzern auf den französischen Markt aus den anderen Mitgliedstaaten und die schrittweise Erhöhung dieser Menge nicht ausreichen werden, um das Ziel des Artikels 37 zu erreichen, solange das S.E.I.T.A., das allein berechtigt ist, Streichhölzer einzuführen, in der Lage sein wird zu bestimmen, in welchem Umfang und für welche Qualitäten der Bedarf des französischen Marktes durch Rückgriff auf die Erzeugnisse der Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten gedeckt werden kann.

Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß die Lösung, die zur Erreichung des von Artikel 37 festgesetzten Ziels als die beste erscheint, weil ihre Wirksamkeit schon heute sicher ist, in der Aufhebung des ausschließlichen Einfuhrrechts besteht, über das das S.E.I.T.A. verfügt, soweit dieses Recht den Handel zwischen Mitgliedstaaten betrifft.

6. Auf Grund von Artikel 90 Absatz 2 gelten die Vorschriften dieses Vertrages für Unternehmen, die den Charakter eines Finanzmonopols haben, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Es wird andererseits verlangt, daß die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.

Streichhölzer sind in Frankreich einer Sondersteuer unterworfen, welche durch die "Direction Générale des Impôts" gemäß den auf dem Gebiet der indirekten Steuer geltenden Vorschriften eingezogen wird. Sicherlich übt das S.E.I.T.A. eine fiskalische Funktion durch die Erhebung der pauschalen Vorausabgabe ("prélèvement préciputaire et forfaitaire") auf den Verkaufspreis für Streichhölzer sowie auf Grund seiner Verpflichtung, den Netto-Überschuß aus der Verwaltung abzuführen. Es bestehen jedoch keine notwendigen und unmittelbaren Verbindungen zwischen der Steuererhebung und dem ausschließlichen Recht des S.E.I.T.A. auf Einfuhr von Streichhölzern. Die Kommission ist deshalb der Meinung, daß die Anwendung der oben erwähnten Maßnahmen hinsichtlich der Liberalisierung der Einfuhr sowie der Vermarktung von Streichhölzern die Steuereinziehung nicht in Frage stellen würden.

II

Aus diesen Gründen empfiehlt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Französischen Republik, gemäß Artikel 37 des EWG-Vertrags folgende Maßnahmen zu treffen: 1. ohne jegliche Beschränkung die Einfuhr von Streichhölzern aus den Mitgliedstaaten zu gestatten. Zu diesem Zweck müssen alle zur Einführung auf den französischen Markt erforderlichen Formalitäten direkt von den Käufern oder von ihnen bezeichneten Personen ohne Einschaltung des S.E.I.T.A. erledigt werden können, so daß diese sofort über die Ware verfügen können;

2. zu gestatten, daß alle zur Vermarktung der Streichhölzer aus den anderen Mitgliedstaaten auf dem französischen Markt notwendigen Geschäfte ungehindert durchgeführt werden können. Zu diesem Zweck insbesondere: - den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, in Frankreich ihr eigenes Großhandelsverkaufsnetz zu errichten und Lager zu halten;

- zuzulassen, daß die Preise für Waren aus anderen Mitgliedstaaten zwischen Verkäufern und Käufern auf den einzelnen Handelsstufen vereinbart werden können;

- den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, frei für ihre Produkte Werbung zu treiben.

Brüssel, den 22. Dezember 1969

Für die Kommission

Der Präsident

Jean REY