EMPFEHLUNG DES EUROPÄISCHEN AUSSCHUSSES FÜR SYSTEMRISIKEN

vom 21. September 2011

zu Fremdwährungskrediten

(ESRB/2011/1)

2011/C 342/01

DER VERWALTUNGSRAT DES EUROPÄISCHEN AUSSCHUSSES FÜR SYSTEMRISIKEN —

gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über die Finanzaufsicht der Europäischen Union auf Makroebene und zur Errichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (1), insbesondere auf Artikel 3 Absatz 2 Buchstaben b, d und f und Artikel 16 bis 18,

gestützt auf den Beschluss ESRB/2011/1 des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken vom 20. Januar 2011 zur Verabschiedung der Geschäftsordnung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (2), insbesondere auf Artikel 15 Absatz 3 Buchstabe e und Artikel 18 bis 20,

gestützt auf die Stellungnahmen der einschlägigen privatwirtschaftlichen Akteure,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Fremdwährungskredite an nicht abgesicherte Kreditnehmer haben in einer Reihe von Mitgliedstaaten der Union zugenommen.

Seit 2000 wurden in den Mitgliedstaaten Maßnahmen erlassen, die den durch die übermäßige Zunahme von Fremdwährungskrediten entstandenen Risiken Rechnung tragen sollten, doch viele dieser Maßnahmen zeigten keine Wirkung, was vor allem auf Aufsichtsarbitrage zurückzuführen ist.

Um dem Risiko Rechnung zu tragen, dass die nationalen Maßnahmen zu Fremdwährungskrediten umgangen werden, sollte gewährleistet sein, dass Fremdwährungskredite, die ein Finanzinstitut durch grenzüberschreitende Dienstleistungen oder eine Zweigniederlassung an Kreditnehmer mit Sitz in Aufnahmemitgliedstaaten vergibt, Maßnahmen unterworfen sind, die mindestens so streng sind wie die Maßnahmen, die die Aufnahmemitgliedstaaten zu Fremdwährungskrediten erlassen haben.

HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ERLASSEN:

ABSCHNITT 1

EMPFEHLUNGEN

Empfehlung A – Risikobewusstsein der Kreditnehmer

Den nationalen Aufsichtsbehörden und Mitgliedstaaten wird empfohlen,

die Finanzinstitute zu verpflichten, Kreditnehmern angemessene Informationen zu den Risiken im Zusammenhang mit Fremdwährungskrediten zur Verfügung zu stellen. Solche Informationen sollten ausreichen, um die Kreditnehmer in die Lage zu versetzen, umsichtige und besonnene Entscheidungen zu treffen, und sie sollten zumindest die Folgen darlegen, die eine schwere Abwertung des gesetzlichen Zahlungsmittels des Mitgliedstaats, in dem ein Kreditnehmer ansässig ist, und eine Erhöhung des ausländischen Zinssatzes auf die Ratenzahlungen haben;

Empfehlung B – Kreditwürdigkeit der Kreditnehmer

Den nationalen Aufsichtsbehörden wird empfohlen,

die Festlegung strengerer Übernahmebedingungen, z. B. Schuldendienstquote (debt service to income ratio) und Beleihungsquote (loan to value ratio), in Erwägung zu ziehen.

Empfehlung C – Zunahme von Krediten durch Fremdwährungskredite

Den nationalen Aufsichtsbehörden wird empfohlen, zu beobachten, ob Fremdwährungskredite zu einer übermäßigen Zunahme von Krediten insgesamt führen, und, falls dies zutrifft, neue oder strengere als die in Empfehlung B aufgeführten Vorschriften zu erlassen.

Empfehlung D – Internes Risikomanagement

Den nationalen Aufsichtsbehörden wird empfohlen, Leitlinien für Finanzinstitute zu erlassen, so dass diese Fremdwährungskreditrisiken besser in ihre internen Risikomanagementsystemen einbeziehen. Solche Leitlinien sollten zumindest die interne Preisgestaltung von Risikoaufschlägen und die interne Kapitalallokation erfassen. Die Finanzinstitute sollten verpflichtet werden, die Leitlinien in einer ihrer Größe und Komplexität angemessenen Art und Weise umzusetzen.

Empfehlung E – Eigenkapitalanforderungen

Den nationalen Aufsichtsbehörden wird empfohlen, konkrete Maßnahmen der zweiten Säule des überarbeiteten Basel II-Rahmens (3) umzusetzen und insbesondere die Finanzinstitute zu verpflichten, Eigenkapital in angemessener Höhe bereitzuhalten, um die Risiken abzudecken, die mit Fremdwährungskrediten verbunden sind, insbesondere die Risiken, die sich aus der nicht linearen Beziehung zwischen Kredit- und Marktrisiken ergeben. Die Beurteilung sollte in diesem Zusammenhang nach dem Verfahren der aufsichtlichen Überprüfung und Bewertung erfolgen, das in Artikel 124 der Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (4) beschrieben wird, oder nach entsprechendem künftigen Unionsrecht, das Eigenkapitalanforderungen für Kreditinstitute festlegt. Diesbezüglich wird empfohlen, dass die Behörde, die für das jeweilige Kreditinstitut zuständig ist, zunächst regulatorische Maßnahmen trifft; hält die konsolidierte Aufsichtsbehörde diese Maßnahmen für unzureichend, um den Risiken im Zusammenhang mit Fremdwährungskrediten angemessen Rechnung zu tragen, kann sie geeignete Maßnahmen zur Abfederung der festgestellten Risiken ergreifen, insbesondere durch zusätzliche Eigenkapitalanforderungen an ein Mutterkreditinstitut in der Union.

Empfehlung F – Liquidität und Finanzierung

Den nationalen Aufsichtsbehörden wird empfohlen, die Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken, die von den Finanzinstituten im Zusammenhang mit Fremdwährungskrediten eingegangen werden, zusammen mit deren Gesamtliquiditätspositionen genau zu überwachen. Besondere Aufmerksamkeit gilt Risiken in Verbindung mit

Den nationalen Aufsichtsbehörden wird empfohlen, eine Begrenzung der Risikoexposition zu erwägen und gleichzeitig eine ungeordnete Abwicklung der bisherigen Finanzierungsstrukturen zu vermeiden, bevor die vorgenannten Risiken ein erhöhtes Ausmaß annehmen.

Empfehlung G – Gegenseitigkeit

Den nationalen Aufsichtsbehörden der Herkunftsmitgliedstaaten der betreffenden Finanzinstitute wird empfohlen, Maßnahmen zu Fremdwährungskrediten zu erlassen, die mindestens so streng sind wie die geltenden Maßnahmen in dem Aufnahmemitgliedstaat, wo diese durch grenzüberschreitende Dienstleistungen oder Zweigniederlassungen tätig sind. Diese Empfehlung gilt nur für Fremdwährungskredite an Kreditnehmer, die in den Aufnahmemitgliedstaaten ansässig sind. Gegebenenfalls sollten die Maßnahmen auf individueller, teilkonsolidierter und konsolidierter Ebene angewandt werden.

ABSCHNITT 2

UMSETZUNG

1. Auslegung

„nicht abgesicherte Kreditnehmer“: Kreditnehmer ohne natürliche oder finanzielle Absicherung. Zu den natürlichen Absicherungen zählen insbesondere Fälle, in denen Kreditnehmer Einkommen in Fremdwährung erzielen (z. B. Überweisungen/Exporterlöse). Finanzielle Absicherungen setzen normalerweise einen Vertrag mit einem Finanzinstitut voraus.

2. Umsetzungskriterien

Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird bei der Umsetzung der Empfehlungen B bis F in Bezug auf die unterschiedliche systemische Bedeutung von Fremdwährungskrediten in den Mitgliedstaaten und unter Berücksichtigung von Zweck und Inhalt jeder Empfehlung angemessen Rechnung getragen.

3. Zeitrahmen für die Nachverfolgung

Die Adressaten werden ersucht, den ESRB und den Rat bis zum 31. Dezember 2012 über Maßnahmen in Kenntnis zu setzen, die infolge der vorliegenden Empfehlung ergriffen worden sind, und gegebenenfalls ein Nichthandeln angemessen zu rechtfertigen, soweit in den folgenden Absätzen nichts anderes bestimmt ist.

Bis zum 31. Dezember 2012 berichten die nationalen Aufsichtsbehörden und die Mitgliedstaaten über etwaige zusätzliche Leitlinien gemäß Empfehlung A und ihre Beurteilung des Vorliegens von Krediten, die von Finanzinstituten in der Landeswährung vergeben werden und den in Fremdwährung vergebenen Krediten gleichwertig sind.

Der Verwaltungsrat kann die in den Absätzen 1 und 2 aufgeführten Fristen verlängern, wenn für die Einhaltung einer oder mehrerer Empfehlungen Gesetzgebungsinitiativen in den Mitgliedstaaten notwendig sind.

4. Überwachung und Beurteilung

Geschehen zu Frankfurt am Main am 21. September 2011.

(1) ABl. L 331 vom 15.12.2010, S. 1.

(2) ABl. C 58 vom 24.2.2011, S. 4.

(3) Die Säulen werden gemäß dem Basel II-Rahmen definiert; siehe Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der Eigenkapitalanforderungen, Juni 2006, abrufbar auf der Website der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich unter www.bis.org.

(4) ABl. L 177 vom 30.6.2006, S. 1.

ANHANG

EMPFEHLUNGEN DES ESRB ZU FREMDWÄHRUNGSKREDITEN

INHALT

Zusammenfassung

I. Überblick über Fremdwährungskredite in der Union

I.1. Fremdwährungskredite in der Union

I.2. Triebkräfte der Ausweitung der Fremdwährungskreditvergabe

I.2.1. Angebotsseitige Faktoren

I.2.1.1. Internationale Finanzierung vs. inländische Finanzierung

I.2.1.2. Wachsende Präsenz ausländischer Gruppen in den MOEL

I.2.1.3. Wettbewerbsdruck

I.2.2. Nachfrageseitige Faktoren

I.2.2.1. Zinsabstände

I.2.2.2. Wahrnehmung des Wechselkursrisikos und Erwartungen bezüglich der Euro-Einführung

II. Mit Fremdwährungskrediten verbundene Risiken

II.1. Kreditrisiken aufgrund von Änderungen des Wechselkurses und der ausländischen Zinsen

II.2. Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken

II.3. Übermäßiges Kreditwachstum, falsche Preisgestaltung von Risikoaufschlägen und mögliche Vermögenspreisblasen

II.4. Konzentrations- und Übertragungseffekte zwischen Herkunfts- und Aufnahmeländern als Risiken für die Finanzstabilität in der Union

II.4.1. Fallstudien zu grenzübergreifenden Ansteckungseffekten: Österreich und Schweden

II.5. Größere Volatilität der Eigenkapitalquoten aufgrund von Wechselkursänderungen

II.6. Beeinträchtigung der geldpolitischen Transmissionskanäle

II.7. Das Eintreten von Risiken: Wahrscheinlichkeit und Voraussetzungen

III. Auf nationaler Ebene ergriffene Maßnahmen

III.1. Maßnahmen verschiedener Länder

III.2. Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen

IV. Empfehlungen des ESRB

Ziele

Grundsätze für die Umsetzung der Empfehlungen

Nachverfolgungsmaßnahmen für alle Empfehlungen

Kredit- und Marktrisiken

IV.1. Empfehlung A – Risikobewusstsein der Kreditnehmer

IV.1.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.1.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.1.3. Nachverfolgung

IV.1.3.1. Zeitrahmen

IV.1.3.2. Konformitätskriterien

IV.1.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

IV.1.4. Verbindungen zum Rechtsrahmen der Union

IV.2. Empfehlung B – Kreditwürdigkeit der Kreditnehmer

IV.2.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.2.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.2.3. Nachverfolgung

IV.2.3.1. Zeitrahmen

IV.2.3.2. Konformitätskriterien

IV.2.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

IV.2.4. Verbindungen zum Rechtsrahmen der Union

Zunahme von Krediten

IV.3. Empfehlung C – Zunahme von Krediten durch Fremdwährungskredite

IV.3.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.3.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.3.3. Nachverfolgung

IV.3.3.1. Zeitrahmen

IV.3.3.2. Konformitätskriterien

IV.3.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

IV.3.4. Verbindungen zum Rechtsrahmen der Union

Fehlbewertung von Risiken und Widerstandsfähigkeit

IV.4. Empfehlung D – Internes Risikomanagement

IV.4.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.4.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.4.3. Nachverfolgung

IV.4.3.1. Zeitrahmen

IV.4.3.2. Konformitätskriterien

IV.4.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

IV.4.4. Verbindungen zum Rechtsrahmen der Union

IV.5. Empfehlung E – Eigenkapitalanforderungen

IV.5.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.5.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.5.3. Nachverfolgung

IV.5.3.1. Zeitrahmen

IV.5.3.2. Konformitätskriterien

IV.5.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

IV.5.4. Verbindungen zum Rechtsrahmen der Union

Liquiditäts- und Finanzierungsrisiken

IV.6. Empfehlung F – Liquidität und Finanzierung

IV.6.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.6.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.6.3. Nachverfolgung

IV.6.3.1. Zeitrahmen

IV.6.3.2. Konformitätskriterien

IV.6.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

IV.6.4. Verbindungen zum Rechtsrahmen der Union

Unionsweite Zusammenarbeit und Anwendungsbereich

IV.7. Empfehlung G – Gegenseitigkeit

IV.7.1. Wirtschaftliche Begründung

IV.7.2. Bewertung (einschließlich Vor- und Nachteilen)

IV.7.3. Nachverfolgung

IV.7.3.1. Zeitrahmen

IV.7.3.2. Konformitätskriterien

IV.7.3.3. Berichterstattung über die Nachverfolgung

Gesamtbeurteilung der Maßnahmen

ZUSAMMENFASSUNG

In den letzten Jahren wurden in verschiedenen Foren Bedenken für die Finanzstabilität aufgrund übermäßiger Fremdwährungskredite in einigen Mitgliedstaaten thematisiert.

Auf Unionsebene ist die Gewährung von Fremdwährungskrediten an den nichtfinanziellen privaten Sektor insbesondere in den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) weit verbreitet. Dies führte in diesen Fällen zum Anwachsen erheblicher Währungsinkongruenzen in den Bilanzen des nichtfinanziellen privaten Sektors. Die starke Inanspruchnahme von Fremdwährungskrediten ist sowohl auf nachfrage- als auch auf angebotsseitige Faktoren zurückzuführen; dazu zählen u. a. positive Zinsabstände und der Zugang zur Finanzierung durch Mutterbanken.

Eine starke Inanspruchnahme von Fremdwährungskrediten kann systemische Folgen für die betroffenen Länder haben und den Boden für negative grenzüberschreitende Übertragungseffekte (spillover) bereiten. In einigen Fällen nahmen die Fremdwährungskredite ein übermäßiges Ausmaß an und trug zu einer Verstärkung der Kreditzyklen bei, was sich möglicherweise auf die Vermögenspreise auswirkte. Bei Fremdwährungskrediten beinhaltet das Kreditrisiko für alle nicht abgesicherten Kreditnehmer auch ein Marktrisiko, da sich die Wechselkurse auf Ratenzahlungen auswirken. Diese Kreditnehmer verhalten sich aufgrund negativer Wechselkursentwicklungen tendenziell ähnlich und handeln zur selben Zeit. Außerdem stellt in Krisenzeiten die Abhängigkeit von der Finanzierung durch Mutterbanken sowie in einigen Fällen von Devisenswapmärkten ein zusätzliches Liquiditäts- und Refinanzierungsrisiko dar. Das hohe Integrationsniveau der Finanzgruppen bildet einen weiteren Kanal für die grenzüberschreitende Ansteckung, wenn aus Fremdwährungskrediten Risiken erwachsen.

Angesichts des Risikos einer grenzüberschreitenden Ansteckung und der Möglichkeit, nationale Maßnahmen zu umgehen, wenn diese unilateral vorgenommen und nicht auch von anderen Mitgliedstaaten unterstützt werden, hat der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board – ESRB) Empfehlungen ausgearbeitet.

Die Empfehlungen des ESRB sind auf die festgestellten Risiken abgestimmt; sie zielen darauf ab, i) die Anfälligkeit gegenüber Kredit- und Marktrisiken zu beschränken und dadurch die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems zu erhöhen; ii) eine übermäßige Zunahme der (Fremdwährungs-)Kredite zu kontrollieren und Vermögenspreisblasen zu vermeiden; iii) Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken einzudämmen und iv) die Preisgestaltung von Risikoaufschlägen zu verbessern. Die Empfehlungen betreffen die Fremdwährungskredite, d. h. die Kreditvergabe in Währungen, die in dem betreffenden Land nicht gesetzliches Zahlungsmittel sind. Soweit relevant, beziehen sich die Empfehlungen nur auf nicht abgesicherte Kreditnehmer, d. h. Kreditnehmer ohne natürliche oder finanzielle Absicherung – also Wirtschaftsakteure, die Risiken aufgrund von Währungsinkongruenzen ausgesetzt sein können.

Zur Eindämmung von Kreditrisiken beinhalten die Empfehlungen u. a. folgende Elemente: i) eine Schärfung des Bewusstseins der Kreditnehmer für die mit Fremdwährungskrediten verbundenen Risiken durch die Bereitstellung angemessener Informationen; ii) die Gewährleistung, dass neue Fremdwährungskredite nur an Kreditnehmer vergeben werden, die kreditwürdig sind und schweren Wechselkursschocks standhalten können. Die Verwendung von Verschuldungs- und Beleihungsquote wird gefördert. Immer wenn Fremdwährungskredite zu einem übermäßigen Gesamtkreditwachstum führen, sollten strengere oder neue diesbezügliche Maßnahmen in Betracht gezogen werden.

Um Falschbewertungen der mit Fremdwährungskrediten verbundenen Risiken entgegenzutreten, sollten die Behörden die Kreditinstitute verpflichten, i) die diesbezüglichen Risiken bei ihrer internen Preisgestaltung von Risikoaufschlägen und ihrer internen Kapitalallokation besser zu berücksichtigen und ii) aufgrund des nicht linearen Verhältnisses zwischen Kredit- und Marktrisiken im Rahmen der zweiten Säule Eigenkapital in angemessener Höhe für Fremdwährungskredite zu halten.

Die Behörden sollten die mit Fremdwährungskrediten verbundenen Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken genau überwachen und gegebenenfalls eine Beschränkung der Fremdwährungskredite erwägen; hierbei sollten sie besonderes Augenmerk auf die Konzentration von Finanzierungsquellen, Währungs- und Laufzeitinkongruenzen zwischen Aktiva und Passiva sowie auf die hieraus resultierende Abhängigkeit von Devisenswapmärkten richten.

Die Empfehlungen sollten angemessen auf individueller, teilkonsolidierter und konsolidierter Ebene angewendet werden. Die Mitgliedstaaten sollten zur Verhinderung von Aufsichtsarbitrage beitragen, indem sie den Grundsatz der Gegenseitigkeit gegenüber anderen Mitgliedstaaten anwenden, die Maßnahmen zur Begrenzung der mit den Fremdwährungskrediten verbundenen Risiken umgesetzt haben. Aufsichtsrechtliche Maßnahmen können auch in den Aufsichtskollegien abgestimmt werden.

I. ÜBERBLICK ÜBER FREMDWÄHRUNGSKREDITE IN DER UNION

I.1. Fremdwährungskredite in der Union

Die Gewährung von Fremdwährungskrediten variiert erheblich innerhalb der Union. Während der Anteil der Fremdwährungskredite an der Gesamtkreditvergabe in den meisten westeuropäischen Ländern eher zu vernachlässigen ist, werden derartige Darlehen in den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) (1) sowie in Österreich verhältnismäßig häufig ausgereicht (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

Fremdwährungskredite an private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften in der Union

In Ländern mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten zeigt sich das Phänomen sowohl bei den Krediten an private Haushalte als auch an nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften. Im Gegensatz dazu ist in Ländern mit einem relativ geringen Anteil an Fremdwährungskrediten zu beobachten, dass nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften tendenziell mehr Mittel in Fremdwährung aufnehmen als private Haushalte. Dies kann mit der Präsenz von exportorientierten Unternehmen sowie mit einem generellen außenwirtschaftlichen Offenheitsgrad zusammenhängen.

Besonders hoch sind die Risiken für die Finanzstabilität in jenen Ländern, in denen nicht abgesicherten Kreditnehmern viele Fremdwährungsdarlehen eingeräumt wurden. Vor allem private Haushalte und einige nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften (d. h. kleine und mittlere Unternehmen (KMUs), die auf dem heimischen Markt der betreffenden Länder tätig sind) sind in der Regel nicht abgesichert (d. h. Währungsinkongruenzen ausgesetzt), weil ihre Einkünfte normalerweise auf Landeswährung lauten.

Im Export tätige nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften sind hingegen unter Umständen weniger anfällig für Wechselkursschwankungen, da sie mehr Möglichkeiten haben, sich gegen das Währungsrisiko abzusichern. (2) Deshalb konzentriert sich die nachfolgende Analyse auf Länder mit einem beträchtlichen Anteil an Fremdwährungskrediten an private Haushalte. (3)

Auch im Hinblick auf die Währungsstruktur der Fremdwährungskredite gibt es Unterschiede zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten (siehe Abbildung 2). In den meisten der untersuchten Länder (Bulgarien, Lettland, Litauen und Rumänien) lauteten die Fremdwährungskredite überwiegend auf Euro, was in Anbetracht der Mitgliedschaft dieser Länder in der Union und insbesondere angesichts ihrer an den Euro gebundenen Wechselkurse eine nahe liegende Wahl zu sein scheint. In anderen Ländern (z. B. Ungarn, Österreich und Polen) spielen wiederum andere Währungen eine wichtige Rolle, insbesondere der Schweizer Franken.

Abbildung 2

Fremdwährungskreditvergabe an Nicht-MFIs des privaten Sektors (ohne öffentliche Haushalte) (4) in der Union

Bei einer genaueren Betrachtung der Länder mit einem höheren Anteil an Fremdwährungskrediten an nicht abgesicherte Kreditnehmer (als Näherungswert dient hierbei die Kreditvergabe an private Haushalte) lassen sich mehrere Gemeinsamkeiten erkennen: Erstens hat sich – außer in Österreich – der Anteil der Fremdwährungskredite seit Dezember 2004 in nahezu allen Ländern erhöht (siehe Abbildung 3). Zugleich ist der Anteil der vom nichtfinanziellen privaten Sektor dieser Länder gehaltenen Fremdwährungseinlagen leicht gestiegen oder aber zurückgegangen (eine Ausnahme stellt Lettland dar, wo die Fremdwährungseinlagen deutlich zugelegt haben). Diese asymmetrischen Verschiebungen zugunsten der Fremdwährungskredite könnten ein grundlegendes Anzeichen für zunehmende Währungsinkongruenzen in den Bilanzen der nichtfinanziellen privaten Sektoren sein. Außerdem weisen sie indirekt darauf hin, dass es in den Mitgliedstaaten Anreize für Fremdwährungskredite gibt. In einigen Ländern ist der Anteil der Fremdwährungskredite an den nichtfinanziellen privaten Sektor seit Beginn der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise weiter angestiegen, während er in anderen Ländern im Großen und Ganzen unverändert blieb. In mehreren Staaten erfolgte diese Zunahme in einem Umfeld einer abflauenden Kreditnachfrage.

Abbildung 3

Anteile von Fremdwährungskrediten und Fremdwährungseinlagen in ausgewählten Mitgliedstaaten

Untersucht man in diesen Ländern die Finanzierungsquellen für das Kreditwachstum, so kann das Verhältnis von Krediten zu Einlagen (loan-to-deposit ratio – LTD ratio) als grober Indikator für die im Inland verfügbaren Finanzierungsquellen herangezogen werden. Ein starker Anstieg des Verhältnisses von Krediten zu Einlagen weist auf eine erhebliche Abhängigkeit von ausländischem Kapital zur Kreditfinanzierung in der jeweiligen Volkswirtschaft hin (siehe Abbildung 4). In einigen MOEL kam ausländisches Kapital in erster Linie dadurch ins Land, dass bei Muttergesellschaften von in diesen Ländern tätigen kreditgewährenden Finanzinstituten (5), Mittel aufgenommen wurden, und dass die ausländischen Interbankenmärkte in Anspruch genommen wurden.

Abbildung 4

Anteil von Fremdwährungskrediten und Verhältnis von Krediten zu Einlagen in ausgewählten Mitgliedstaaten

I.2. Triebkräfte der Ausweitung der Fremdwährungskreditvergabe

Sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite gibt es mehrere Faktoren, welche die Fremdwährungskredite vorantreiben. Angebotsseitig ist zu nennen, dass die rasche Zunahme von Fremdwährungskrediten in den Regionen Mittel- und Osteuropas weitgehend auf den leichten Zugang zu großvolumiger Finanzierung zurückzuführen war (erleichtert wurde diese Entwicklung durch die weltweit positiven Liquiditätsbedingungen und die Finanzierung durch ausländische Mutterinstitute). Auf der Nachfrageseite scheinen Zinsabstände maßgeblich gewesen zu sein. Zwar lassen sich gemeinsame Ursachen ausmachen, doch dürfte deren Bedeutung von Land zu Land unterschiedlich ausfallen.

Lässt man zahlreiche einzelne angebots- und nachfrageseitige Faktoren außer Acht, so war die Ausweitung von Fremdwährungskrediten in einigen Volkswirtschaften Mittel- und Osteuropas Teil eines weiterreichenden Phänomens, nämlich von ausländisch finanzierten Nachfrage- und/oder Vermögenspreisbooms. Darüber hinaus sind die meisten Mitgliedstaaten mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten konvergierende Volkswirtschaften, die oftmals ein gewaltiges Aufholpotenzial haben. Da inländische Ersparnisse nur in unzureichendem Umfang vorhanden waren, war der eigentliche Konvergenzprozess in diesen Ländern in hohem Maße vom Zufluss ausländischen Kapitals abhängig.

I.2.1. Angebotsseitige Faktoren

I.2.1.1. Internationale Finanzierung vs. inländische Finanzierung

In den genannten MOEL werden Fremdwährungskredite größtenteils durch grenzüberschreitende Kreditaufnahme in Form von Kreditlinien von Mutterinstituten finanziert, die in anderen Staaten der Union ansässig sind. Andere Kreditinstitute mit einer breit angelegten Basis an inländischer Währung nahmen die Devisenswapmärkte in Anspruch.

Wo es bei inländischen Finanzierungsquellen zu Engpässen kam, griffen die Institute auf Finanzmittel aus dem Ausland (6) zurück (siehe Abbildung 5). Auch der – im Vergleich zu den Ländern, die dem Eurogebiet als Erste beigetreten sind – niedrigere Entwicklungsstand der nationalen Kapitalmärkte der MOEL könnte in diesem Zusammenhang eine Rolle gespielt haben. Insbesondere die relative Knappheit an Schuldtiteln in Landeswährung mit längeren Laufzeiten – die als Orientierungsgröße für die Preissetzung dienen oder zur Aufnahme langfristiger Finanzierung verwendet werden könnten – könnte Finanzinstitute von der Vergabe langfristiger Kredite in nationaler Währung abgehalten haben. Hohe Kosten für die Verbriefung von Instrumenten in Landeswährung waren ein weiterer Faktor, der dazu beitrug, dass die Banken ihre Finanzierung für Hypothekarkredite in Fremdwährung aufnahmen.

Abbildung 5

Fremdwährungskredite und inländisches Verhältnis von Krediten zu Einlagen in ausgewählten Mitgliedstaaten

Darüber hinaus stellte die Finanzierung innerhalb einer internationalen Finanzgruppe für die lokalen Banken eine vergleichsmäßig günstigere Finanzierungsquelle dar als Finanzierungsmöglichkeiten außerhalb dieser Gruppen. Dies verstärkte weitere Faktoren, welche Fremdwährungskredite fördern, wie z. B. Zinsabstände oder Gewinnmargen.

Dank der Verfügbarkeit ausländischer Finanzmittel und aufgrund der Übertragung des Wechselkursrisikos auf die Kreditnehmer konnten die Finanzinstitute Kreditprodukte zu Zinssätzen anbieten, die erheblich unter jenen von Krediten in der jeweiligen Landeswährung lagen. In einigen Staaten (z. B. Bulgarien und Lettland), die einen hohen Anteil an Deviseneinlagen aufweisen, wurden die Institute möglicherweise dadurch zur Gewährung von Fremdwährungskrediten motiviert, dass sie Zugang zu einer breiten und stabilen inländischen Finanzierungsbasis in ausländischer Währung (vor allem in Euro) hatten. Durch feste Wechselkurssysteme und Wechselkursanbindungen entfielen außerdem die mit der Wechselkurssicherung verbundenen Kosten (7).

I.2.1.2. Wachsende Präsenz ausländischer Gruppen in den MOEL

Erleichtert wurde die Kreditexpansion durch die Integration der europäischen Finanzmärkte, was sich u. a. in der wachsenden Präsenz oder der gestiegenen Aktivität von ausländischen Finanzinstituten zeigte, die bereits Teil der Finanzsysteme dieser Volkswirtschaften waren.

Mit Ausnahme Österreichs liegt der Anteil der Forderungen ausländischer Banken an den Gesamtaktiva des Bankensektors der sieben Länder, die Gegenstand des analytischen Teils dieses Anhangs sind, nahe bei oder höher als 60 % (siehe Abbildung 6). Die Tatsache, dass sich Mutterinstitute an der Finanzierung ihrer Tochterunternehmen in Fremdwährungen beteiligen, ist zu einem großen Teil auf die höhere Rentabilität des Kreditgeschäfts in Volkswirtschaften zurückzuführen, die sich in einem Aufholprozess befinden, und auf das Streben nach höheren Marktanteilen in diesen Ländern. Da sich in den MOEL viele inländische Finanzinstitute im Besitz ausländischer Banken befinden, ist ein zusätzlicher Kanal für Kapitalzuflüsse entstanden, der vor allem auf die Kreditmärkte gerichtet ist.

Abbildung 6

Anteil der Aktiva ausländisch kontrollierter Tochterunternehmen und Zweigstellen am gesamten Bankensektor (in %)

I.2.1.3. Wettbewerbsdruck

Der oben erwähnte große Anteil von Banken in ausländischem Besitz in den Finanzsektoren der MOEL trug gemeinsam mit dem beträchtlichen Wachstumspotenzial dieser Staaten dazu bei, dass an den Kreditmärkten – in erster Linie am Markt für Wohnungsbaukredite – Wettbewerbsdruck entstand (8). Infolge des stärkeren Wettbewerbs erweiterten die Institute ihre Produktpalette und boten Hypothekarkredite in Fremdwährungen an, wodurch sie privaten Haushalten billigere Kredite gewähren konnten. Auch die Vergabe von auf Schweizer Franken lautenden Krediten in einigen MOEL und in Österreich war zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Kreditinstitute Produkte zu niedrigeren Zinsen anbieten wollten. Banken, die Kredite in Schweizer Franken und Japanischen Yen anboten, konnten um Marktanteile konkurrieren, indem sie niedrigere Schuldendienstkosten verlangten als Banken, die Euro-Kredite anboten.

Der Wettbewerbsdruck wirkte sich in zweierlei Hinsicht aus: Zum einen waren konservativere Institute angesichts des wettbewerbsorientierten Umfelds dazu gezwungen, auf dem Markt der Fremdwährungskredite aktiv zu werden, wenn sie nicht Marktanteile verlieren wollten; dies wäre unter Umständen mit einer Lockerung der Kreditrichtlinien verbunden gewesen. Zum anderen konnten die Institute aufgrund beträchtlicher Zinsabstände zudem im Vergleich zu Krediten in der Landeswährung höhere Gewinnmargen und Gebühren festsetzen und dadurch ihre Finanzergebnisse verbessern (was zusätzlichen Wettbewerbsdruck für Banken bedeutete, die keine Fremdwährungskredite anboten). Bei indexierten Fremdwährungskrediten erzielten die Institute im Rahmen der Umrechnung von Kreditraten aus der bzw. in die Landeswährung durch Wechselkursspreads zusätzliche Gewinne.

I.2.2. Nachfrageseitige Faktoren

I.2.2.1. Zinsabstände

Zinsabstände zwischen den untersuchten Ländern und den wichtigsten fortgeschrittenen Volkswirtschaften Europas trugen am meisten zur großen Nachfrage nach Fremdwährungskrediten in Mittel- und Osteuropa sowie in Österreich bei (siehe Abbildung 7, Abbildung 8 und Abbildung 9). Besonders attraktiv wurden Fremdwährungskredite im Segment der langfristigen Kredite (z. B. der Hypothekarkredite), wo sich Zinsabstände auf die ursprüngliche monatliche Rückzahlung stärker auswirken als bei Darlehen mit kurzen Laufzeiten. In Ländern mit festem Wechselkurssystem waren Fremdwährungskredite bedingt durch mehrere Faktoren, u. a. aufgrund niedrigerer Risikoprämien (z. B. Kredit- und Liquiditätsrisiko), tendenziell billiger.

Zinsabstände bei Krediten an private Haushalte in Landeswährung und in Euro (in Prozentpunkten)

Abbildung 7

Länder mit festen Wechselkursen und Wechselkursanbindungen

Abbildung 8

Länder mit frei schwankenden Wechselkursen

Abbildung 9

Zinsabstände bei Krediten in Landeswährung und in Schweizer Franken in Ungarn, Österreich und Polen (in Prozentpunkten)

I.2.2.2. Wahrnehmung des Wechselkursrisikos und Erwartungen bezüglich der Euro-Einführung

Die Tatsache, dass Euro-Kredite in Ländern mit festen Wechselkurssystemen am stärksten nachgefragt wurden, könnte mehrere Gründe haben: So könnten etwa niedrigere Liquiditätsprämien auf Euro-Schuldtitel und das als gering empfundene Wechselkursrisiko die Nachfrage nach Euro-Krediten in diesen Volkswirtschaften angekurbelt haben. Einige Kreditnehmer waren sich möglicherweise nicht der Risiken bewusst, die mit der Aufnahme eines Fremdwährungskredits verbunden sind. Selbst gut informierte Kreditnehmer haben unter Umständen nicht abgesicherte Fremdwährungspositionen erworben, da sie davon ausgingen, dass diese implizit durch das bestehende Währungssystem garantiert seien. Bis zu einem gewissen Grad schienen sich diese Annahmen während der jüngsten Krise bestätigt zu haben, insbesondere in den MOEL mit Currency-Board-Regelung oder mit Wechselkursanbindung, da hier keine Abwertung stattfand. In Lettland erforderte die Beibehaltung der Kursbindung jedoch vor allem aufgrund der prozyklischen Finanzpolitik und den Liquiditätsengpässen auf den globalen Finanzmärkten ein von der Union und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) unterstütztes Programm.

In einigen Länden mit frei schwankenden Wechselkurssystemen wurde die Nachfrage nach Fremdwährungskrediten möglicherweise auch durch die Wechselkursentwicklungen gestützt (9). In Österreich trug der im historischen Vergleich nur gering schwankende Euro/Schweizer-Franken-Wechselkurs dazu bei, dass das Wechselkursrisiko als niedrig empfunden wurde. In den Volkswirtschaften der MOEL mit frei schwankenden Wechselkursen waren Fremdwährungskredite für die Kreditnehmer wegen einer länger anhaltenden Aufwertung des nominalen Wechselkurses und aufgrund der Erwartung weiterer Kursgewinne attraktiv. Die Erwartungen der Kreditnehmer bezüglich einer Aufwertung des nominalen Wechselkurses haben sich in gewissem Maße selbst erfüllt (10). Die Aufwertung führte zu einer Verschärfung der externen Ungleichgewichte, die sich infolge der kräftig gestiegenen Inlandsnachfrage aufgebaut hatten.

Die wahrgenommenen Risiken, die mit der Gewährung und Aufnahme von auf Euro lautenden Krediten verbunden sind, dürften in einigen dieser Länder davon beeinflusst worden sein, dass dort mit einer baldigen Einführung des Euro gerechnet wurde. Solche Erwartungen unterstützten sowohl die Annahme, dass im Fall von Ländern mit festen Wechselkursen oder mit Wechselkursanbindungen kein Wechselkursrisiko besteht, als auch die Annahme einer anhaltenden Aufwertung des nominalen Wechselkurses im Fall von Ländern mit frei schwankenden Wechselkursen.

II. MIT FREMDWÄHRUNGSKREDITEN VERBUNDENE RISIKEN

Dieser Abschnitt behandelt die Hauptrisiken im Zusammenhang mit Fremdwährungskrediten; es wird jedoch anerkannt, dass die Finanzmarktintegration und ein tragfähiges Maß an Fremdwährungskrediten auch Vorteile generieren.

II.1. Kreditrisiken aufgrund von Änderungen des Wechselkurses und der ausländischen Zinsen

Banken, die Fremdwährungskredite vergeben, sind durch Währungsinkongruenzen in den Bilanzen ihrer Kunden indirekt einem Wechselkursrisiko (als Komponente des Kreditrisikos) ausgesetzt. Eine merkliche Abwertung der Landeswährung erhöht den Wert der ausstehenden, auf Landeswährung lautenden Schulden (auch im Verhältnis zum Wert der Sicherheiten) und die mit dem Schuldendienst verbundenen Zahlungen. Dadurch können nicht abgesicherte inländische Kreditnehmer ihre Schulden nicht mehr so gut zurückzahlen wie zuvor, was die finanzielle Lage des privaten Sektors deutlich schwächt. Die Abnahme der Fähigkeit der Kreditnehmer zur Tilgung ihrer Schulden (11) und eine niedrigere Rückzahlungsrate wirken sich auf die Qualität der Kreditportfolios aus, erhöhen die Kreditausfälle der Banken und üben Druck auf die Einnahmen und Kapitalpolster aus. Auch wenn dieser Aspekt nicht im Szenario des unionsweiten Bankenstresstests der EBA berücksichtigt ist, so betonte diese in ihrem Bericht, dass das Hauptrisiko in einigen Mitgliedstaaten eine nachteilige Wechselkursentwicklung mit Auswirkungen auf für Fremdwährungskredite ist (12).

Es lässt sich nur schwer berechnen, wie groß das mit Wechselkurs- und Zinsänderungen verbundene Risiko bei Fremdwährungskrediten genau ist. Die herkömmlichen Methoden zur Risikoberechnung berücksichtigen nicht, dass Markt- und Kreditrisiken von an nicht abgesicherte Kreditnehmer vergebenen Fremdwährungsdarlehen in einer stark nicht-linearen Weise miteinander verbunden sind (13). Die wissenschaftliche Literatur beschreibt, wie Standardansätze im Bereich Risikomanagement, bei denen verschiedene Risikoarten separat behandelt werden, zu einer erheblichen Unterschätzung des Gesamtrisikos führen können. Bei einer reinen Addition der separat gemessenen Wechselkurs- und Ausfallrisikokomponenten wird die Höhe des tatsächlichen Risikos um ein Vielfaches unterschätzt.

Darüber hinaus unterscheidet sich das Zinsrisikoprofil von Fremdwährungskrediten vom Risikoprofil von Krediten in Landeswährung. Dies kann die Qualität der Fremdwährungskredite beeinträchtigen, wenn die Zinszyklen der ausländischen Währung von dem der heimischen Wirtschaft abweichen. Die Höhe des Wechselkurs- und des ausländischen Zinsänderungsrisikos unterscheidet sich allerdings bei den verschiedenen Währungspaaren erheblich – auch aufgrund der in den verschiedenen Ländern vorherrschenden Preisfestsetzungsmechanismen.

In Ländern mit festen Wechselkursen oder mit Währungsanbindung kam das Wechselkursrisiko von Fremdwährungskrediten während der Krise nicht zum Tragen, da die Landeswährungen nicht abwerteten und ihre Anbindung an den Euro beibehielten. Die Fremdwährungskreditnehmer bekamen also keine Abwertung der Währungen zu spüren, sondern profitierten vielmehr von den Zinssenkungen im Eurogebiet.

Bei den Ländern mit frei schwankenden Wechselkursen, hing die Auswirkung der Abwertung der Landeswährung erheblich von den Preisfestsetzungsmechanismen von Banken ab, die verschiedene Kreditarten gewähren. Da in einigen Ländern (z. B. in Österreich, Polen und Rumänien) die Zinssätze für Fremdwährungshypotheken explizit an die Marktzinssätze gebunden sind, wurden die negativen Auswirkungen der Abwertung der Landeswährung weitgehend durch die fallenden Zinsen in Euro und Schweizer Franken ausgeglichen. Es sollte allerdings betont werden, dass die beschriebene Interaktion zwischen Veränderungen des inländischen Wechselkurses und der ausländischen Zinssätze auf die spezifische Situation in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften und an den globalen Finanzmärkten während der Krise zurückzuführen war. Bei einer Kombination aus einer Abwertung der heimischen Währung und dem Anstieg ausländischer Zinssätze wären die Länder mit frei schwankenden Wechselkursen – ungeachtet des Systems zur Festlegung der Kreditpreise – mit einem höheren Kreditnehmer-Ausfallrisiko konfrontiert gewesen.

Andererseits kam das Wechselkursrisiko aufgrund der steigenden Zinssätze für Fremdwährungskredite in Ungarn (zeitgleicher Wechselkurs- und Zinsschock) verstärkt zum Tragen. Die ungarischen Banken können aufgrund des von ihnen angewandten Mechanismus zur Preisfestsetzung die Zinsen für Privatkundenkredite einseitig festsetzen und Veränderungen ausländischer Zinssätze unberücksichtigt lassen. In der Folge ist die Zinsbelastung von Privatkunden als Fremdwährungskreditnehmer in Ungarn in den letzten zwei bis drei Jahren gestiegen, wodurch sich der negative Effekt einer deutlichen Abwertung des Forint gegenüber dem Schweizer Franken verstärkte.

In einigen Ländern (zum Beispiel in Ungarn und Rumänien) besteht eine höhere Rate an Not leidenden Fremdwährungskrediten und höhere Umschuldungsraten als andere Kreditarten. Zu dieser Schlussfolgerung gelangt man, wenn man den Zeitpunkt der Kreditaufnahme berücksichtigt. Im Allgemeinen ist die Ausfallquote von Kreditnehmern, die einen in Fremdwährung denominierten Hypothekarkredit zu einem stärkeren Wechselkurs aufgenommen haben, höher. Dies spricht wiederum in hohem Maße dafür, dass sich zumindest einige Kreditnehmer nicht der Risiken bewusst sind, die sie bei der Aufnahme von Fremdwährungskrediten eingehen.

In anderen Staaten, z. B. in Polen, deuten die Daten darauf hin, dass sich Fremdwährungskredite tendenziell besser entwickeln als Kredite in der Landeswährung. Dies kann jedoch nicht allein durch die bessere finanzielle Situation von Bankkunden erklärt werden, die Fremdwährungskredite aufnehmen. Es ist vielmehr das Ergebnis einer Bankpraxis, die darin besteht, Fremdwährungskredite in die Landeswährung umzuwandeln, kurz bevor sie notleidend oder umgeschuldet werden; sowie von Maßnahmen der Behörden, die den Zugang zu Fremdwährungskrediten auf die Kreditnehmer mit höchster Bonität beschränken.

Die Kreditqualität hängt auch von der Kreditart ab, wobei Konsumentenkredite in der Regel risikoreicher sind als Hypothekarkredite (oder andere besicherte Darlehen).

Insgesamt zeigt sich, dass das Kreditrisiko vor allem in den letzten zwei Jahren zum Tragen kam, wenngleich sich sein Ausmaß in den untersuchten Ländern unterschied. Es ist jedoch schwierig, herauszufiltern, welchen Einfluss die Wechselkurse wie auch die ausländischen Zinssätze auf die Kreditqualität haben. Dies hat mehrere Gründe, insbesondere i) die Abhängigkeit der Kreditqualität von anderen wirtschaftlichen Bedingungen, z. B. von der Höhe der Arbeitslosigkeit, und die zeitliche Struktur des Portfolios, ii) die Umsetzung von Maßnahmen in den meisten betroffenen Ländern zur Bekämpfung dieses Phänomens, was sich auf die Eigenschaften des Portfolios der Fremdwährungskredite auswirkte und iii) fehlende Daten.

II.2. Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken

In bestimmten MOEL werden die gewöhnlich mit dem Kreditgeschäft von Banken verbundenen Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken durch den hohen Anteil an Fremdwährungskrediten verstärkt. In diesen Ländern sind die Finanzierungsrisiken gestiegen, weil die Banken sich zunehmend selbst an den Märkten für großvolumige Finanzierung und über Mutterinstitute finanzierten, und nicht durch Einlagen von Privatkunden. Dadurch haben sich die Abhängigkeit lokaler Banken von ausländischen Geldmitteln sowie die außenwirtschaftliche Anfälligkeit einiger Länder erheblich erhöht. Insbesondere kann die Abhängigkeit einiger Banken in den MOEL von gruppeninterner Finanzierung zu relevanten Risiken führen, falls die Mutterbanken in Ländern mit anhaltenden haushaltspolitischen Schwachstellen ansässig sind. Über die Verfügbarkeit und die Kosten der Finanzierung von Zweigstellen und Tochterbanken durch Mutterinstitute kann das Länderrisiko der Herkunftsländer zu einer Ansteckung in den MOEL führen. Deshalb ist eine sorgfältige Planung (z. B. in Form von Finanzierungsplänen) erforderlich, um ein eventuelles Übergreifen auf die Aufnahmeländer einzuschränken.

In den letzten zwei bis drei Jahren sind diese Finanzierungsrisiken hingegen nicht eingetreten, und die Mutterinstitute sind den Verpflichtungen gegenüber ihren Tochterunternehmen nachgekommen, indem sie die erforderlichen Finanzmittel bereitgestellt und deren Bereitstellung verlängert haben. Auch die Zusammenarbeit zwischen europäischen Behörden und Mutterinstituten trug zur Verhinderung des Eintretens dieser Finanzierungsrisikoart bei (z. B. die „Wiener Initiative“, siehe Kasten 3). Dennoch besteht diese Art von Risiko nach wie vor und spiegelt u. a. eine Konzentration von Finanzierungsquellen wider. Zudem können die Finanzierungskosten aufgrund einer veränderten Risikowahrnehmung variieren. Bei Kreditinstituten ohne Mutterunternehmen ist ein Konzentrationsrisiko unter Umständen nicht sonderlich relevant, während andere Aspekte der Risiken in Zusammenhang mit großvolumiger Finanzierung möglicherweise höher sind.

Allerdings entstand in einigen Ländern (insbesondere in Ungarn und Polen) eine neue Quelle des Finanzierungsliquiditätsrisikos als die Banken begannen, Einlagen in der Landeswährung zur Finanzierung von Fremdwährungskrediten über den Swapmarkt zu verwenden. Zur Vermeidung offener Fremdwährungspositionen tauschten die dortigen Banken ihre auf Landeswährung lautenden Einlagen gegen Devisen und setzten sich im Zuge dessen in vielen Fällen für kurze Zeiträume selbst einem Refinanzierungsrisiko aus. Als die Finanzmarktturbulenzen an den Anleihe- und Swapmärkten ausbrachen und diese Märkte austrockneten, hatten die Banken Schwierigkeiten, ihre kurzfristigen Devisenswaps zu verlängern. Außerdem mussten die heimischen Banken angesichts der Abwertung ihrer Landeswährungen einem höheren Margenausgleich (Einlageanforderungen) auf ihre Swap-Transaktionen entsprechen, was ihren Liquiditätsbedarf in Fremdwährung erhöhte. Die Folgen dieses Finanzierungsliquiditätsrisikos, das sich durch die Aktivität auf dem Swapmarkt ergab, wurden verringert, indem Zentralbanken Swaplinien und Kreditfazilitäten einführten, um inländischen Banken Not-Liquiditätshilfe in Fremdwährungen bereitzustellen, und außerdem, indem Mutterbanken ihren Tochterunternehmen Devisenswaps bereitstellten. In einigen Fällen mussten die Maßnahmen der Zentralbanken durch Kredite sowie Kredit- und Swaplinien des IWF, der EZB und der Schweizerischen Nationalbank unterstützt werden.

Es ist allerdings angemessen, die Unterschiede zwischen den Ländern aufgrund ihrer unterschiedlichen Finanzierungsquellen zu betonen. Im Fall von Volkswirtschaften mit einem hohen Anteil an Fremdwährungseinlagen (und folglich einer geringeren Quote von Fremdwährungskrediten zu Fremdwährungseinlagen) bedeutete der Zugang zu einer breiten und stabilen heimischen Finanzierungsbasis in Fremdwährung möglicherweise, dass die Finanzierungsrisiken weniger stark ausgeprägt waren.

II.3. Übermäßiges Kreditwachstum, falsche Preisgestaltung von Risikoaufschlägen und mögliche Vermögenspreisblasen

Die Fremdwährungskreditvergabe kann besonders hohe Anfälligkeiten verursachen, wenn sie zu einem übermäßigen Kreditwachstum führt (14).

Durch ein übermäßiges Kreditwachstum entstehen häufig Vermögenspreisblasen, was sich nachteilig auf die Finanzstabilität und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung auswirken kann. Insbesondere können Inkongruenzen in den Bilanzen, die auf eine übermäßige Aufnahme von Fremdwährungskrediten durch nicht abgesicherte Kreditnehmer des nichtfinanziellen privaten Sektors zurückzuführen sind, eine erhöhte Anfälligkeit für externe finanz- und realwirtschaftliche Schocks zur Folge haben. Diese Anfälligkeit kann besonders hoch sein, wenn sich das Kreditwachstum auf den Immobiliensektor konzentriert. Eine übermäßige Konzentration der Bankkreditvergabe im Immobilienmarkt kann die Entstehung einer Blase erleichtern, da eine steigende Immobiliennachfrage die Immobilienpreise hochtreibt, was wiederum zu einer Zunahme des Kreditangebots aufgrund höherer Werte von Sicherheiten und einer stärkeren Nachfrage in Erwartung eines weiteren Anstiegs der Vermögenspreise führt. Wenn die Kreditgewährung durch Kapitalzuflüsse finanziert wird, steigt die Auslandsverschuldung des betreffenden Landes, während sein Produktionspotenzial nur unwesentlich zunimmt. Die Erfahrungen aus der Vergangenheit, die während der jüngsten Finanzkrise etwa in Irland, Spanien und den baltischen Staaten gewonnen wurden, zeigen, dass die Umkehr dieser sich selbst verstärkenden Rückkoppelungsschleife schwerwiegende Folgen für die gesamtwirtschaftliche Stabilität und die Finanzstabilität haben kann.

Ein rasches Kreditwachstum und die Aufnahme von Fremdwährungskrediten in den neuen Mitgliedstaaten (15) sind scheinbar eng miteinander verbunden, laut Rosenberg und Tirpak (16) insbesondere in Ländern, in denen die Verschuldung des nichtfinanziellen privaten Sektors in den letzten Jahren sehr stark gestiegen ist. Die Studie gelangt zu dem Schluss, dass – selbst wenn man von einem Aufwärtstrend beim Verhältnis der Kredite zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) infolge einer Vertiefung der Finanzmärkte ausgeht – in einer Reihe von neuen Mitgliedstaaten ein „übermäßiges“ Kreditwachstum in dem Sinne aufgetreten ist, dass das beobachtete Kreditwachstum höher ist als aufgrund der makroökonomischen Variablen anzunehmen gewesen wäre. In Ländern, in denen vor der globalen Finanzkrise besonders starke Kreditbooms aufgetreten sind, ist der Anteil an Fremdwährungskrediten tendenziell höher (siehe Abbildung 10). Historische Daten deuten darauf hin, dass eine Zunahme der Fremdwährungskreditvergabe auf Kreditbooms in den neuen Mitgliedstaaten zurückzuführen sein könnte, die durch Kapitalzuflüsse aus dem Ausland finanziert wurden. Zwischen einer raschen Zunahme der Kredite an den nichtfinanziellen privaten Sektor und einem steigenden Anteil von Fremdwährungskrediten könnte ein Zusammenhang bestehen (siehe Abbildung 11). Obwohl das Bestehen einer Korrelation nicht bedeutet, dass ein ursächlicher Zusammenhang zwischen der Fremdwährungskreditvergabe und Kreditbooms besteht, ist die historische Ähnlichkeit dieser beiden Phänomene hervorzuheben.

Abbildung 10

Anteil der Fremdwährungskredite und Verhältnis von Krediten zum BIP in ausgewählten Mitgliedstaaten

Abbildung 11

Unterschiede beim Anteil von Fremdwährungskrediten und beim Verhältnis von Krediten zum BIP in ausgewählten Mitgliedstaaten (in Prozentpunkten)

Ein beitragender Faktor für die Ausweitung der Fremdwährungskreditvergabe könnte darin bestehen, dass in der Zeit vor der Krise die Kosten von Übertragungen innerhalb einer Finanzgruppe (d. h. zwischen der Mutterbank und dem Tochterunternehmen/der Zweigstelle) die mit der Fremdwährungskreditvergabe verbundenen Risiken – insbesondere das Wechselkursrisiko, die Länderrisikoprämie und das Finanzierungsrisiko – nicht angemessen widerspiegelten. Da einige dieser Risiken nur schwer richtig eingeschätzt werden können, können auch die Kosten von Fremdwährungskrediten nur schwerlich angemessen bewertet werden. Das verzeichnete Niveau der Fremdwährungskredite hätte im Grunde auf eine erhöhte Risikobereitschaft hindeuten können.

Fehlbewertungen von Risikoprämien auf der Angebotsseite sind im Allgemeinen auch charakteristisch für Boomphasen. Ein Rückgang der Risikoprämien, der auf ein übermäßiges Vertrauen im Hinblick auf Wachstumsaussichten und das Länderrisiko zurückzuführen ist, kann zu einer Verringerung der nominalen Zinssätze für Fremdwährungskredite beitragen. Niedrigere Zinsen und weniger restriktive Kreditbedingungen üben einen starken Einfluss auf die Vermögenspreise aus, insbesondere auf die Wohnimmobilienpreise. Deshalb besteht die Gefahr, dass Verzerrungen bei der Ressourcenallokation auftreten und Vermögenspreisblasen entstehen. Steigende Immobilienpreise in Verbindung mit lockereren Kreditbedingungen sowie Anreize für Spekulationen und Fremdfinanzierung ließen die Wohnimmobilienpreise in einer Reihe von Ländern in die Höhe schnellen.

Da die Kreditaufnahme in Fremdwährung in der Regel niedrigere Zinssätze aufweisen als die Zinssätze für Kredite in der Landeswährung, beeinflusst sie den von den Kreditnehmern wahrgenommen Realzinssatz. Bei der Aufnahme eines Darlehens in Fremdwährung legen Kreditnehmer häufig den voraussichtlichen Anstieg der Verbraucherpreise im eigenen Land oder das inländische Lohnwachstum zugrunde, um den nominalen ausländischen Zinssatz zu deflationieren, insbesondere wenn das Wechselkursrisiko als vernachlässigbar betrachtet wird. Feste oder stark kontrollierte Wechselkurse sowie Phasen einer beständigen kräftigen Aufwertung der Landeswährung können dazu beitragen, dass das mit Fremdwährungskrediten verbundene Wechselkursrisiko unterschätzt wird.

Dies kann zu äußerst niedrigen und in einigen Fällen stark negativen realen Zinssätzen führen, wodurch die Gesamtkreditnachfrage stark belebt wird und möglicherweise Vermögenspreisbooms begünstigt werden.

Die Kombination all dieser Faktoren in der Zeit vor der Krise hatte zur Folge, dass zahlreiche MOEL Kapitalzuflüsse verzeichneten, die mit einem starken Wachstum von überwiegend auf Fremdwährungen lautenden Krediten einhergingen. Die Gelder flossen überwiegend in Immobilien und das Baugewerbe, was den Konsum ankurbelte und die Entstehung von Vermögenspreisblasen befeuerte. Darüber hinaus nahm in diesen Ländern die Anzahl der neuen Haushalte stark zu, und der Lebensstandard verbesserte sich insgesamt deutlich. Durch diese Entwicklungen wurden die Gesamtkreditnachfrage kräftig belebt und Vermögenspreisblasen begünstigt. Dies führte zu einem sprunghaften Anstieg der Immobilienpreise (siehe Abbildung 12).

Abbildung 12

Wohnimmobilienpreise und Kreditwachstum in ausgewählten Mitgliedstaaten (in %)

Es ist hervorzuheben, dass ein hoher Anteil an Fremdwährungskrediten an den nicht abgesicherten privaten Sektor und Vermögenspreisblasen tendenziell zu einer Verstärkung der außenwirtschaftlichen Anfälligkeit führen.

Da ausländische Kredite dazu beitragen, dass die Gesamtsumme der Auslandsschulden im Laufe der Zeit deutlich zunimmt, kann dies bewirken, dass ein Staat anfälliger wird für einen plötzlichen Vertrauensverlust oder für Ansteckungs- und Übertragungseffekte durch Krisen in Ländern mit als ähnlich erachteten Schwachstellen. In diesem Fall können schon Zweifel der Märkte hinsichtlich der Tragfähigkeit umfangreicher Auslandsschulden oder ein externer Schock, der zu einer Abwertung des Wechselkurses führt, eine ungeordnete Korrektur der aufgebauten Ungleichgewichte zur Folge haben.

Wie in Abschnitt II.1 ausgeführt wird, sind die Bilanzen des nichtfinanziellen privaten Sektors Risiken ausgesetzt, die bei einer kräftigen Abwertung des realen Wechselkurses zum Tragen kommen können. Dieser Effekt kann noch verstärkt werden, wenn zugleich eine umfassende Korrektur der Vermögenspreise erfolgt. Darüber hinaus kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein interner Schock, der zum Platzen einer Vermögenspreisblase führt, angesichts schwerwiegender Bilanzprobleme einen Vertrauensverlust bewirkt.

Es besteht auf kurze Sicht kein Risiko, dass erneut Kredit- und Vermögenspreisbooms auftreten, die durch Fremdwährungskredite bedingt sind, da der Abbau des Fremdfinanzierung in vielen neuen Mitgliedstaaten noch im Gang ist. Mittelfristig kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass diese Phänomene erneut und kräftig auftreten, wenn eine vollständige Normalisierung des wirtschaftlichen Umfelds erfolgt ist und die Abwärtsrisiken weltweit abgenommen haben. Obwohl Fremdwährungskredite bislang nur eine leichte Zunahme verzeichnen, scheinen sich die angebots- und nachfrageseitigen Anreize sowie die Marktstrukturen kaum geändert zu haben. Die während der globalen Finanzkrise gesammelten Erfahrungen haben scheinbar bei den Verbrauchern nicht zu einer grundlegenden Neubewertung der Risiken geführt, die mit der Aufnahme von Fremdwährungskrediten verbunden sind. Tatsächlich sind in einigen Fällen – bedingt durch Zinsabstände – die Anreize zur Aufnahme von Fremdwährungskrediten angesichts der außerordentlich niedrigen Zinssätze im Euro-Währungsgebiet und in der Schweiz sogar noch stärker geworden. Zudem ist es unwahrscheinlich, dass der Prozess der Vertiefung der Finanzmärkte in den neuen Mitgliedstaaten bereits abgeschlossen ist, obwohl das Verhältnis der Kredite zum BIP im Vorfeld der Finanzkrise stark zugenommen hatte. Auch wenn die Banken bereits Anstrengungen zur Erhöhung ihrer lokalen Einlagenbasis unternommen haben, ist die Finanzierung in Landeswährung zusätzlich in Ermangelung hinreichend tiefer und liquider lokaler Märkte nach wie vor eingeschränkt.

In diesem Zusammenhang sei auch darauf hingewiesen, dass im Basel-III-Regelwerk ein zusätzliches Instrument für die nationalen Behörden vorgeschlagen wurde, das möglicherweise zur Abschwächung eines erneuten Kreditbooms beitragen kann. Das primäre Ziel des antizyklischen Eigenkapitalpolsters (17) ist zwar, das Bankensystem dazu anzuhalten, in wirtschaftlich günstigen Zeiten ausreichende Kapitalpolster aufzubauen, um besser gegen Verluste nach einem Kreditboom gewappnet zu sein; ein langsameres Kreditwachstum aufgrund höherer Eigenkapitalanforderungen könnte jedoch ein positiver Nebeneffekt sein. Die Schätzung des übermäßigen Kreditwachstums, auf der die Quantifizierung des zyklischen Polsters beruht, dürfte in den neuen Mitgliedstaaten aufgrund kurzer Datenreihen und des Konvergenzprozesses jedoch nicht ganz unproblematisch sein (18).

II.4. Konzentrations- und Übertragungseffekte zwischen Herkunfts- und Aufnahmeländern als Risiken für die Finanzstabilität in der Union

Wechselkursschwankungen wirken sich gleichzeitig auf die Kreditwürdigkeit einer ganzen Gruppe von nicht abgesicherten Fremdwährungskreditnehmern aus. Diese Art des Konzentrationsrisikos kann sowohl innerhalb eines Staates/Instituts als auch in verschiedenen Mitgliedstaaten auftreten. Dieses Phänomen wird durch Aspekte von Ausnahmeereignissen (d. h. erheblich größere Auswirkungen von starken Wechselkursschwankungen) noch verstärkt. Andere Arten des Konzentrationsrisikos können bei Fremdwährungskrediten auftreten, insbesondere in Bezug auf die Finanzierung und Sicherheiten. Durch die Konzentration von Finanzierungsquellen ist dieser Geschäftszweig äußerst anfällig für Schocks, welche das Mutterunternehmen und/oder die Devisenswapmärkte betreffen. Da es sich beim Großteil dieser Darlehen um Hypothekarkredite handelt, kommt es auch bei den Sicherheiten zu einer Konzentration, da diese in der Regel Wohn- oder Geschäftsimmobilien betreffen, deren Wert bei negativen Wechselkursentwicklungen sinkt, was Auswirkungen auf Beleihungs- und Rückzahlungsquoten hat.

Ein großes Fremdwährungskreditvolumen kann zu einer Erweiterung der Ansteckungskanäle beitragen.

Zunächst besteht eine enge Verbindung zwischen den Tochterunternehmen, die diese Kredite gewähren, und ihren Mutterunternehmen. Zum einen ist es – im Fall eines negativen Schocks, der die Tochterunternehmen trifft –, wahrscheinlich, dass ein Kapital- und/oder Liquiditätsbedarf in mehreren Ländern parallel verläuft, da ähnliche Anfälligkeiten bestehen, wodurch es wiederum zu einer Belastung der Ressourcen der Muttergruppe kommen kann. Durch das gruppeninterne Risiko wird die Mutterbank enger an ihr Tochterunternehmen gebunden, und die Wahrscheinlichkeit einer Unterstützung durch die Mutterbank in einer Stresssituation steigt mit dem Ausmaß des Risikos. Obwohl die Wahrscheinlichkeit der Unterstützung durch die Mutterbank als vorteilhaft für das Aufnahmeland angesehen werden könnte, zeigt dies jedoch auch das Risiko einer Ansteckung zwischen dem Finanzsystem des Aufnahmelandes und demjenigen des Herkunftslandes auf und führt vor Augen, dass das mit Fremdwährungskrediten verbunden Kreditrisiko auch auf das Herkunftsland Auswirkungen haben kann (siehe Kasten 2 über die in Schweden gesammelten Erfahrungen).

In einigen typischen Fällen treten die Mutterbanken lediglich als Finanzierungsintermediäre zwischen ausländischen Anlegern und den Tochterunternehmen auf. Durch die Begebung von Schuldtiteln auf den internationalen Kapitalmärkten, die eine kürzere Laufzeit haben als die Kreditportfolios des Tochterunternehmens, und die unmittelbare Übertragung der so aufgenommenen Mittel auf die Tochterunternehmen sind die Mutterbanken nicht nur einem Adressrisiko in Bezug auf ihre Tochterunternehmen, sondern auch einem Refinanzierungsrisiko ausgesetzt. Aufgrund des Risikos, dass durch eine derartige Finanzierungsstrategie entsteht, sind die Zentralbanken der Herkunftsländer unter Umständen gezwungen, mehr Reserven zu halten als sie dies sonst als Refinanzierungsquelle der letzten Instanz tun müssten. Dies kann dazu führen, dass die finanzielle Belastung im Zusammenhang mit der Fremdwährungskreditvergabe seitens der Tochterunternehmen auf die Steuerzahler des Herkunftslandes abgewälzt wird.

Die Daten der BIZ über internationale Interbankforderungen können als Näherungswert für Engagements der Banken der Herkunftsländer gegenüber ihren ausländischen Tochterunternehmen herangezogen werden (19). Gemäß den auf der Grundlage des unmittelbaren Schuldners (immediate borrower basis) (20) erhobenen Daten betrugen diese Forderungen Ende 2010 fast 339 Mrd USD, was etwa 0,7 % der Bankaktiva in den Herkunftsländern ausmacht. Aus Abbildung 13 ist jedoch ersichtlich, dass sich über 75 % der Forderungen auf nur fünf Länder konzentrieren, nämlich Deutschland, Griechenland, Italien, Österreich und Schweden. Aus diesem Grund können in manchen Fällen individuelle Risiken gegenüber Bankensystemen der Aufnahmeländer als wesentlich angesehen werden (z. B. rund 6 % der Aktiva des Bankensektors in Österreich).

Abbildung 13

Anteil der Forderungen von Herkunftsländern an die Bankensysteme der Aufnahmeländer (Stand: Ende 2010)

Diese hohe Konzentration geht auch aus Abbildung 14 hervor, in der die Struktur der internationalen Bankforderungen von ausgewählten Herkunftsländern dargestellt ist. Zum einen geht daraus hervor, dass die den Bankensystemen der Aufnahmeländer gewährte Finanzierung einen großen Teil der internationalen Bankforderungen in den dargestellten Herkunftsländern ausmacht.

Abbildung 14

Anteil der Bankforderungen gegenüber Aufnahmeländern an den gesamten internationalen Bankforderungen

Zum anderen nahm das relative Engagement in den MOEL zwischen 2005 und 2010 deutlich zu, wodurch die Bankensysteme in den Herkunftsländern anfälliger für Schocks geworden sind, die ihre ausländischen Tochterunternehmen treffen.

Die Zunahme der Engagements wird auch durch die Daten über internationale Bankforderungen gegenüber der Gruppe von Aufnahmeländern bestätigt, wie in Abbildung 15 dargestellt.

Abbildung 15

Bankforderungen gegenüber Aufnahmeländern der Länder, die Ende 2010 die höchsten Engagements aufwiesen (in Mrd USD)

Die Übertragung des Risikos zwischen dem Bankensystem des Herkunftslandes und dem des Aufnahmelandes erfolgt nicht nur in eine Richtung: Risiken können auch von Herkunftsländern auf Aufnahmeländer übertragen werden. Kapital- und/oder Liquiditätsengpässe beim Mutterunternehmen könnten sich auf Aufnahmeländer auswirken, in denen Tochterunternehmen oder Zweigstellen derselben Unternehmensgruppe ansässig sind.

Darüber hinaus können Strategieänderungen des Mutterkonzerns makroökonomische Folgen haben, etwa bei einem Abbau des Verschuldungsgrads, einer Verschärfung der Kreditvergabebedingungen oder bei Zwangsverkäufen.

Ein Übergreifen auf andere Mitgliedstaaten der Union ist sehr wahrscheinlich, wenn Kredit- und Finanzierungsrisiken in Ländern mit einem großen Volumen an Fremdwährungskrediten zum Tragen kommen. Wenngleich Fremdwährungskredite vor allem in den MOEL verbreitet sind, könnte das Ansteckungsrisiko über den sogenannten Kanal des gemeinsamen Kreditgebers (common lender channel) (21) einen gewissen Druck auf die Finanzstabilität der gesamten Union ausüben.

Die Analyse der mit dem Kanal des gemeinsamen Kreditgebers verbundenen Übertragungsrisiken zeigt einerseits, dass der Grad der Anfälligkeit der einzelnen Länder für regionale Schocks mehr oder weniger homogen ist. Dies ist dadurch bedingt, dass die Bankensektoren der MOEL von ausländischen Bankengruppen aus nur wenigen Ländern der Union beherrscht werden. Andererseits gibt es einige Länder (z. B. die Tschechische Republik und Polen), deren Einfluss auf die MOEL am stärksten sein könnte, wenn in ihren Bankensektoren Risiken zutage treten. Schließlich haben die Anfälligkeit einzelner Länder gegenüber regionalen Schocks und die Bedeutung, die ein Land für die Region hat, leicht abgenommen (Schlussquartal 2010 im Vergleich zum Schlussquartal 2009).

Ein weiterer Ansteckungskanal könnte – insbesondere aufgrund des „Herdenverhaltens“ der Anleger – über die Märkte verlaufen. Dieses Phänomen kann durch ähnliche, mit der Fremdwährungskreditvergabe verbundene Anfälligkeiten von Ländern verursacht oder verschlimmert werden, auch wenn die Bonität von Kreditnehmern und Finanzinstituten in den verschiedenen Ländern unterschiedlich ist. Wenn in einem Land mit der Fremdwährungskreditvergabe zusammenhängende Risiken eintreten, kann sich dies auf andere Länder auswirken, die einen hohen Anteil an solchen Krediten aufweisen; dabei hat die Stimmung der Anleger die Funktion eines Verbreitungskanals, was zur Folge hat, dass die Wechselkursvolatilität übertragen wird und Liquiditätsengpässe auf den lokalen Märkten entstehen.

II.4.1. Fallstudien zu grenzübergreifenden Ansteckungseffekten: Österreich und Schweden

KASTEN 1: Die Erfahrungen Österreichs im Zusammenhang mit der Fremdwährungskreditvergabe durch österreichische Banken in den MOEL und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS)

Obwohl sich das Engagement österreichischer Banken in den MOEL und der GUS während der jüngsten Krise insgesamt als robust erwiesen und den Aufholprozess dieser Volkswirtschaften unterstützt hat, birgt es Übertragungsrisiken für den österreichischen Finanzsektor und den österreichischen Staat. Fremdwährungskredite sind in diesem Zusammenhang eine der möglichen Ursachen für Übertragungsrisiken. Seit Mitte 2010 ist die Fremdwährungskreditvergabe der in den MOEL und der GUS ansässigen Tochterunternehmen der sechs größten Banken Österreichs (22) währungsbereinigt leicht zurückgegangen und lag Ende 2010 bei etwa 80 Mrd EUR. Durchschnittlich entspricht dies einer Fremdwährungskreditquote in Höhe von 47,5 % aller Kredite, die durch in den MOEL und der GUS ansässige Tochterunternehmen vergeben wurden. Wie im vorherigen Berichtszeitraum war die Kreditqualität von Fremdwährungskrediten im Schnitt geringer als die der auf Landeswährung lautenden Darlehen. Die durchschnittliche Quote notleidender Kredite betrug bei den Fremdwährungskrediten in den MOEL und der GUS 15,9 % und lag somit 2,5 Prozentpunkte höher als diejenige aller Ausreichungen. Obwohl zur Genüge Sicherheiten vorhanden waren, bestanden für diese Art von Krediten zudem geringere Rückstellungen für Risiken.

Ein weiterer risikorelevanter Aspekt der Fremdwährungskreditvergabe ist die Tatsache, dass diese Darlehen mit einem Finanzierungsbedarf in Fremdwährung verbunden sind. Während die Finanzierung von Euro-Krediten relativ stabil ist, da diese Kredite durch auf Euro lautende Einlagen im jeweiligen Bankensektor oder durch gruppeninterne Liquiditätsübertragungen finanziert werden, stammen die Mittel für nicht in Euro denominierte Darlehen (dies sind vor allem auf Schweizer Franken lautende Kredite) aus weniger beständigen Finanzierungsquellen wie Geldmärkten oder Devisenswaps. Auf dem Höhepunkt der Krise mussten österreichische Bankengruppen deshalb den von der Schweizerischen Nationalbank bereitgestellten Swap in Euro/Schweizer Franken in Anspruch nehmen. Die gruppeninternen Liquiditätsübertragungen (44 Mrd EUR Ende 2010) an in den MOEL und der GUS ansässige Tochterunternehmen von österreichischen Banken sind ebenfalls von Bedeutung, was sich auch im Verhältnis der Kredite zu den Einlagen widerspiegelte von durchschnittlich 108,1 % in den MOEL und der GUS, wenn auch regional stark unterschiedlich. Somit könnte sich die gruppeninterne Finanzierung in Krisenzeiten auch als Ansteckungskanal erweisen, wenn die Zentralbanken nicht in der Lage wären, zusätzliche Liquidität zur Verfügung zu stellen, wie sie dies während der jüngsten Krise getan haben.

Aufgrund des erhöhten Kreditrisikos einerseits und des Bedarfs an einer angemessenen Finanzierung in Fremdwährung andererseits ergeben sich aus der Fremdwährungskreditvergabe in den MOEL und der GUS Übertragungskanäle. Ansteckungsrisiken verbreiten sich jedoch nicht nur über direkte Kanäle, sondern auch über Informationskanäle. In der ersten Jahreshälfte 2009 führte die Ungewissheit hinsichtlich des mit dem Engagement österreichischer Banken in den MOEL und der GUS verbundenen Risikos z. B. dazu, dass die Prämien für 5-jährige Credit Default Swaps (CDS) österreichischer Banken sowie die CDS-Prämien für 5-jährige österreichische Staatsanleihen gegenüber deutschen Staatsanleihen deutlich anstiegen (um über 450 Basispunkte (Bp) bzw. mehr als 250 Bp). Als die Anleger einen besseren Überblick gewonnen hatten und sich zeigte, dass durch die Wiener Initiative ein unkoordinierter Abzug der Engagements von Banken der Union in den MOEL und der GUS verhindert werden konnte, sanken die österreichischen CDS-Prämien wieder schnell.

Zur Begrenzung von Übertragungsrisiken haben die österreichischen Behörden im Frühjahr 2010 Leitlinien für die Fremdwährungskreditvergabe erlassen, die sich an Tochterunternehmen österreichischer Banken richten, die in den MOEL und der GUS tätig sind. Zunächst wurden die Banken aufgefordert, keine besonders risikobehafteten Fremdwährungskredite mehr zu vergeben. Darüber hinaus wurden auf internationaler Ebene Maßnahmen auf den Weg gebracht, um die Märkte für Landeswährungen zu stärken und einen erneuten Anstieg der Fremdwährungskredite in den MOEL zu verhindern.

Ein weiterer risikomindernder Faktor ist, dass sich die Kapitalausstattung der Tochterunternehmen im Laufe der Zeit kontinuierlich verbessert hat; sie übertrifft die regulatorischen Mindestanforderungen in allen Staaten und Regionen, in einigen sogar erheblich.

KASTEN 2: Die Erfahrungen Schwedens im Zusammenhang mit Fremdwährungskrediten in den baltischen Staaten

Als die Finanzkrise im Jahr 2008 die baltischen Staaten traf, wurden die beiden schwedischen Banken mit dem größten Engagement in diesen Ländern, die SEB und die Swedbank, schnell zu einem Problem für die Systemstabilität in Schweden. Die Hauptursache dafür war, dass die in diesen Staaten gewährten Kredite überwiegend auf Euro lauteten und viele Marktteilnehmer glaubten, dass die baltischen Staaten zu einer Abwertung ihrer Währungen gezwungen sein würden. Eine Abwertung, insbesondere eine unkontrollierte, hätte zum damaligen Zeitpunkt verheerende Folgen für die in den baltischen Staaten tätigen schwedischen Banken gehabt. In dieser Situation schätzte die Sveriges Riksbank die Lage so ein, dass die Kreditverluste der Banken zwar groß, aber noch zu verkraften wären, dies aber Konsequenzen für den Zugang der Banken zur Finanzierung am Markt haben könnte.

Als sich die Krise im Dezember 2008 in Lettland zuspitzte und große Kapitalbeträge ins Ausland transferiert wurden, unterzeichneten die Sveriges Riksbank und die Danmarks Nationalbank sehr kurzfristig eine Swapvereinbarung mit der der Latvijas Banka. Die Vereinbarung belief sich auf einen Betrag von 500 Mio EUR, wovon jedoch nur ein Teil in Anspruch genommen wurde. Das Hauptziel der Vereinbarung war, Lettlands Währungsreserven zu stützen, bis die ersten Zahlungen vom IWF und der Union in das Land flossen.

Die schwedische Zentralbank unterstützte auch Estland. Im Februar 2009 schloss sie mit der Eesti Pank eine vorsorgliche Vereinbarung zur kurzfristigen Stützung der estnischen Währung ab. Diese Vereinbarung wurde jedoch nicht in Anspruch genommen. Ihr Zweck war, der Eesti Pank die Möglichkeit zu geben, im Rahmen der Currency-Board-Regelung Liquidität bereitzustellen.

Die an der Fremdwährungskreditvergabe in den baltischen Staaten beteiligten Akteure unterschätzten das Wechselkursrisiko eindeutig. Zum Zeitpunkt der Krise nahmen alle drei baltischen Staaten in der Erwartung der Euro-Einführung am WKM II teil und hatten ihre Währung jeweils einseitig an den Euro gebunden, entweder durch eine harte Fixierung des Wechselkurses (Lettland) oder im Rahmen einer vollständigen Currency-Board-Regelung (Estland und Litauen). Darüber hinaus entstand durch die von den Behörden dieser Länder bekannt gegebenen Pläne zur Einführung des Euro und ihr starkes Engagement im Hinblick auf die Beibehaltung des Leitkurses der Eindruck, dass Fremdwährungskredite keine Wechselkursrisiken bargen.

Obwohl die harte Fixierung des Wechselkurses und die Currency-Board-Regelungen in den baltischen Staaten letztendlich Bestand hatten, hatte das Risiko der Abwertung der Landeswährungen dieser Staaten massive Auswirkungen auf Schweden in seiner Funktion als Herkunftsland. Die von schwedischen Banken in den baltischen Staaten vergebenen Fremdwährungskredite stützten sich in hohem Maße auf die Finanzierung durch Mutterbanken. Durch die Begebung von Schuldtiteln, die eine kürzere Laufzeit hatten als das Kreditportfolio des Tochterunternehmens, auf den internationalen Kapitalmärkten und die Weitergabe der aufgenommenen Mittel an die Tochterunternehmen waren die Mutterbanken nicht nur einem Kontrahentenrisiko in Bezug auf ihre in den baltischen Staaten ansässigen Tochterunternehmen, sondern auch einem Finanzierungs- und einem Refinanzierungsrisiko ausgesetzt.

Die Befürchtungen privater Anleger, dass sich aus dem Kreditgeschäft der schwedischen Banken in den baltischen Staaten große Verluste ergeben würden, und die daraus resultierenden Auswirkungen auf das schwedische Bankensystem waren der Hauptgrund dafür, dass die großvolumige Finanzierung schwedischer Bankengruppen – und zwar nicht nur jene in Bezug auf die baltischen Staaten – während der Krise stark unter Druck geriet. Dies betraf insbesondere die großvolumige Finanzierung der Banken in Fremdwährung. Die Finanzierungsschwierigkeiten der Banken hatten wiederum eine Zunahme der Eventualverbindlichkeiten des schwedischen öffentlichen Sektors zur Folge. Auch wenn die Banken eine Gebühr für die Begebung von Schuldtiteln im Rahmen der staatlichen Garantie entrichten mussten, die von der schwedischen Schuldenverwaltung bereitgestellt wurde, bürgte die schwedische Regierung letztendlich für einen großen Teil der Schulden der Swedbank, der Bank mit dem größten Engagement in den baltischen Staaten. Darüber hinaus wurde die normale großvolumige Finanzierung schwedischer Bankengruppen in Fremdwährung durch auf US-Dollar lautende Kredite der Riksbank und anderer Zentralbanken ersetzt. Ziel dieser außerordentlichen Kredite der Riksbank war, die Vergabe von Darlehen in anderen Währungen als der schwedischen Krone zu unterstützen. Auf ihrem Höchststand Anfang 2009 beliefen sich die auf Fremdwährung lautenden Schuldtitel, die im Rahmen des staatlichen Garantieprogramms begeben wurden, und die auf US-Dollar lautenden Kredite der Riksbank an ihre Geschäftpartner (d. h. der Großteil der in Schweden tätigen Banken) auf 430 Mrd SEK, was etwa 15 % des schwedischen BIP entsprach. Somit wurde das mit der Fremdwährungskreditvergabe in den baltischen Staaten verbundene Kreditrisiko zu einem Finanzierungsrisiko und letztendlich zu einem Risiko für die schwedischen Steuerzahler.

II.5. Größere Volatilität der Eigenkapitalquoten aufgrund von Wechselkursänderungen

Wechselkurschwankungen sind die Ursache für die Volatilität des Werts von Fremdwährungsaktiva und somit des Werts der risikogewichteten Aktiva, die zur Festlegung der Eigenkapitalanforderungen herangezogen werden. Das Kapital der Banken wird in Landeswährung gehalten, selbst wenn das Mutterinstitut Kapital in Fremdwährung bereitgestellt hat. Somit bewirken Wechselkursschwankungen, dass sich der Kapitalbedarf von Banken ändert, und führen – obwohl sie nicht die Höhe des Kapitals beeinflussen – bei einer Abwertung der Landeswährung zu einer Verschlechterung der Eigenkapitalquote (und umgekehrt).

Dieses Risiko ist für Länder mit festen Wechselkursregelungen (sofern diese tragfähig sind) nicht relevant. In Ländern mit frei schwankenden Wechselkursen konnten Banken diese Risikoart steuern. Der Grund dafür war, dass sie über hohe Kapitalpolster verfügten und die starken Abwertungen eher die Währungspaare mit dem Schweizer Franken betrafen, der vor allem bei der (Hypotheken-)Kreditvergabe an Privatkunden eine große Rolle spielt. Da diese Kredite aufgrund ihrer niedrigen Risikogewichtung nur sehr geringe Auswirkungen auf die Eigenkapitalanforderungen haben, konnten die Banken den zusätzlichen Kapitalbedarf durch ihre bestehenden Kapitalpolster decken.

II.6. Beeinträchtigung der geldpolitischen Transmissionskanäle

Wie im Nachfolgenden erläutert wird, kann die Fremdwährungskreditvergabe den geldpolitischen Transmissionsmechanismus auf mindestens vier Arten negativ beeinflussen. So können sich die Stromgrößen der Fremdwährungskredite und der akkumulierte Bestand an Fremdwährungskrediten sowohl nachteilig auf den Zins- als auch auf den Wechselkurskanal auswirken.

Was den Zinskanal angeht, ergibt sich aus Studien, dass die Substituierbarkeit von Krediten in Landeswährung und Fremdwährungskrediten Störungen der geldpolitischen Transmission bewirken kann (23). Eine geldpolitische Straffung durch Anhebung der inländischen Zinssätze verteuert die Aufnahme von Darlehen in Landeswährung. Angesichts der Verfügbarkeit von Fremdwährungskrediten zu niedrigeren Zinssätzen kann das rückläufige Wachstum der Darlehen in Landeswährung jedoch durch den Anstieg der Fremdwährungskredite ausgeglichen werden, da Letztere relativ attraktiver für inländische Kreditnehmer werden. Infolgedessen wird der Zinskanal des geldpolitischen Transmissionsmechanismus beeinträchtigt.

Auch der akkumulierte Bestand der Fremdwährungskredite kann sich auf den Zinskanal auswirken. Wenn Kredite in der Volkswirtschaft auf inländische Währung lauten und flexibel verzinst sind, führt eine geldpolitische Straffung zu einer Verringerung des verfügbaren Einkommens der Kreditnehmer und zu einer sinkenden Inlandsnachfrage. Lauten die Darlehen hingegen überwiegend auf Fremdwährung, fällt dieser Effekt entsprechend schwächer aus.

Die Stromgrößen der Fremdwährungskredite wirken sich auch auf den Wechselkurskanal des geldpolitischen Transmissionsmechanismus aus. Dieser geldpolitische Transmissionskanal könnte jedoch an Wirksamkeit verlieren, da Wechselkursänderungen in hohem Maße durch die Stimmung an den globalen Finanzmärkten beeinflusst werden. Die Banken wandeln die Finanzierung in Fremdwährung in Fremdwährungskredite um, die häufig in inländischer Währung ausgezahlt werden. (24) Dies hat zur Folge, dass durch eine rasche Zunahme der Fremdwährungskredite Druck auf den Wechselkurs der Landeswährung ausgeübt wird, was zu einer Abwertung führen kann. Während eines Straffungszyklus wird die Zunahme der Fremdwährungskredite den geldpolitischen Wechselkurskanal somit unterstützen, indem sie die Aufwertung der Landeswährung verstärkt. Diese Aufwertung wird wiederum durch Kapitalströme verursacht, die infolge einer Zinserhöhung auftreten. Zudem kann der Aufwertungstrend dazu führen, dass eine sich selbst verstärkende Rückkoppelungsschleife entsteht, da potenzielle Kreditnehmer eventuell von einem Anhalten des Aufwertungstrends ausgehen. Dies kann ein zusätzlicher Anreiz zur Aufnahme von Fremdwährungskrediten sein.

Hingegen werden Bankkunden, die neue Kredite aufnehmen wollen, während einer Phase der geldpolitischen Lockerung dazu neigen, Kredite in der Landeswährung aufzunehmen. Der Aufwertungsdruck auf die inländische Währung wird nachlassen, wobei jedoch kein Abwertungsdruck entstehen dürfte, da die Stromgrößen der auf Landeswährung lautenden Kredite gegenüber dem Devisenmarkt neutral sind. Durch die Stromgrößen der Fremdwährungskredite entstehen somit (vermutlich asymmetrische) Störungen im geldpolitischen Transmissionsmechanismus, was dessen Komplexität erhöht.

Der umfangreiche Bestand an Fremdwährungskrediten ist ein weiterer Grund für die Beeinträchtigung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus über die sogenannten „Wechselkursbeschränkungen“, d. h. die Vorteile, die aufgrund einer Währungsabwertung durch eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit entstehen, werden teilweise durch negative Bilanzeffekte aufgehoben. Im Extremfall können Abwertungen – insbesondere in den aufstrebenden Volkswirtschaften – aufgrund eines hohen Anteils an Fremdwährungskrediten kontraktive Effekte haben (25). Daher verfolgen viele Behörden in Ländern mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten eine kontraktive Politik, um den Wechselkurs während einer Krise zu stabilisieren und damit negative Auswirkungen auf die Stabilität des Finanzsystems zu verhindern, die durch Bilanzeffekte entstehen. In der Fachliteratur wird diese Reaktion auf einen Abwertungsdruck häufig als „Angst vor dem Floating“ (fear of floating) bezeichnet (26). Aus Ex-post-Sicht dürfte diese Politik sogar optimal sein, da die durch die geldpolitische Straffung entstehenden Produktionsverluste mehr als ausgeglichen werden, indem die nachteiligen Folgen negativer Bilanzeffekte verhindert werden. Aus Ex-ante-Betrachtung wird der Aufbau von Währungsinkongruenzen jedoch gefördert, wenn die Wirtschaftsteilnehmer diese Art der geldpolitischen Reaktion erwarten (27).

Bei Betrachtung einer Stichprobe aus 22 Ländern der Union und Schwellenländern (28), für die Angaben zur Fremdwährungskreditvergabe verfügbar sind, stützen die Daten die oben dargelegten Erwägungen für die Zeit der Krise. Insgesamt scheinen Länder mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten in ihrer geld- und wechselkurspolitischen Reaktion auf die Krise etwas eingeschränkt gewesen zu sein. Erstens verzeichneten Länder mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten tendenziell geringere Abwertungen des nominalen Wechselkurses ihrer Landeswährung, worin auch die Wechselkurssysteme zum Ausdruck kommen (siehe Abbildung 16). Da die Wechselkurse der meisten Länder in diesem Zeitraum unter einem Abwertungsdruck standen, machten die Zentralbanken im Zuge der Stützungsmaßnahmen für die Landeswährung Verluste bei ihren Reserven. Im Großen und Ganzen verloren Länder mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten tendenziell mehr Währungsreserven als Länder ohne solche Währungsinkongruenzen (siehe Abbildung 17). Es ist jedoch hervorzuheben, dass Länder mit Currency-Board-Regelungen keine eigene Geldpolitik betreiben (d. h. die Zinssätze, Währungsreserven und die Geldmenge sind hier keine geldpolitischen Variablen). Es sollte allerdings darauf hingewiesen werden, dass die Korrelation zwischen Währungsabwertungen und Verlusten bei den Währungsreserven bzw. Bilanzinkongruenzen sogar noch größer ausfallen könnte, wenn grenzüberschreitende Engagements in die Analyse einbezogen werden (29).

Abbildung 16

Fremdwährungskredite und Wechselkursanpassungen (Maximale Veränderung in % von 7/2008 bis 6/2009)

Abbildung 17

Fremdwährungskredite und Devisenreservenverluste (Minimale Veränderung in % von 7/2008 bis 6/2009)

Einige Länder – insbesondere diejenigen mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten – mussten während der Krise zusätzlich zu Devisenmarktinterventionen die Zinssätze anheben, um ihren Wechselkurs zu stützen (siehe Abbildung 18). Die Zinserhöhungen und der Verkauf von Währungsreserven wirken sich dämpfend auf das Geldmengenwachstum aus, das sich tendenziell verlangsamte oder sich in Ländern mit einem hohen Anteil an Fremdwährungskrediten sogar ins Negative kehrte (siehe Abbildung 19).

Abbildung 18

Fremdwährungskredite und Zinssätze (Maximale Veränderung in Basispunkten von 7/2008 bis 6/2009)

Abbildung 19

Fremdwährungskredite und Geldmenge (Minimale Veränderung in % von 7/2008 bis 6/2009)

II.7. Das Eintreten von Risiken: Wahrscheinlichkeit und Voraussetzungen

Die mit der Fremdwährungskreditvergabe verbunden Risiken können sich manifestieren, wenn es z. B. zu einer abrupten Unterbrechung der Kapitalzuflüsse kommt (sudden stop scenario). Dieses Szenario würde Kapitalabflüsse und eine Abwertung der Währungen der aufstrebenden Volkswirtschaften und einiger Mitgliedstaaten, in denen die Fremdwährungskreditvergabe eine wichtige Rolle spielt, beinhalten. Dies würde dazu führen, dass die mit Fremdwährungskrediten verbundenen Kreditrisiken und möglicherweise auch die Risiken bei der Refinanzierung der Banken eintreten. Eine solche abrupte Unterbrechung kann durch einen scharfen Einbruch der Vermögenspreise, eine systemische Bankenkrise in einer wichtigen aufstrebenden Volkswirtschaft, eine Änderung der Wachstumsaussichten, eine unerwartete Anhebung der Leitzinsen in einer wichtigen fortgeschrittenen Volkswirtschaft und einen Anstieg der Risikoaversion der Anleger ausgelöst werden.

Im Hinblick auf einen möglichen Zeitrahmen für die Konkretisierung der Risiken sind die Risiken im Zusammenhang mit der Fremdwährungskreditvergabe mittelfristig erheblicher, obwohl die jüngsten Währungsaufwertungen, insbesondere die des Schweizer Franken, die Kreditrisiken in einigen Ländern, in der viele Darlehen in dieser Währung vergeben werden, verstärkt haben.

Mit Blick auf die Zukunft können die mit der Fremdwährungskreditvergabe verbundenen Risiken auch durch ein erneutes Kreditwachstum in den MOEL steigen, wenn die wirtschaftliche Erholung und positive Erwartungen hinsichtlich der künftigen Wirtschaftsentwicklung zunehmen. In einer Studie von Bijsterbosch und Dahlhaus (30) werden Faktoren angeführt, die zu sogenannten kreditlosen Erholungen beitragen, d. h. Konjunkturaufschwüngen, die nachfrage- oder angebotsbedingt nicht mit einem Kreditwachstum einhergehen. Die geschätzte Wahrscheinlichkeit, dass in einer Reihe von MOEL kreditlose Erholungen auftreten, deutet auf ein erneutes Kreditwachstum hin, das mit einem Konjunkturaufschwung in der Region einhergeht, wobei vermutlich nur in den baltischen Staaten eine wirtschaftliche Erholung stattfindet, die nicht durch Kreditwachstum begünstigt wird. Aus diesem Grund ist weder das derzeit verhaltene Kreditwachstum in vielen MOEL als Dauerzustand zu betrachten, noch das mit übermäßigen Fremdwährungskrediten verbundene Risiko in der näheren Zukunft als nicht vorhanden anzusehen.

Es ist hervorzuheben, dass die obige Auflistung von Faktoren, die das Eintreten der mit den Fremdwährungskrediten verbundenen Risiken auslösen, nicht als vollständig angesehen werden sollte, da die Beurteilung sich in den nächsten Quartalen ändern kann, zum Beispiel aufgrund von Änderungen der Tempos der weltwirtschaftlichen Erholung. Obwohl die Wahrscheinlichkeit eines erneuten Eintretens von mit der Fremdwährungskreditvergabe verbundene Risiken in den einzelnen Ländern unterschiedlich hoch ist, gibt es zahlreiche Faktoren, die dies begünstigen. Trotz der jüngsten Krise sind die von den Banken verwendeten Geschäftsmodelle und die grundlegenden Merkmale der aufstrebenden Volkswirtschaften weitgehend unverändert geblieben, was dazu führen kann, dass künftig wieder Fremdwährungskredite aufgehäuft werden.

Außerdem sind die Wahrscheinlichkeit des Eintretens des Risikos und dessen Auswirkungen je nach Wechselkursregime des jeweiligen Landes unterschiedlich. Bei frei schwankenden Wechselkurssystemen wirken sich Wechselkursschwankungen unmittelbar auf die Bonität der Kreditnehmer aus. Während dies bei frei schwankenden Wechselkurssystemen ein konstantes Risiko darstellt, besteht bei Currency-Board-Regelungen oder Systemen mit einer Wechselkursanbindung bei der Kreditaufnahme in der Ankerwährung das Risiko einer einzelnen Abwertung, die, falls sie eintritt, weitreichende Auswirkungen hat. Vertreter der Auffassung, dass auch bei Systemen mit Wechselkursanbindungen Risiken bestehen, heben hervor, dass im Rahmen einer umsichtigen Beurteilung auch die Möglichkeit berücksichtigt werden sollte, dass diese Systeme zusammenbrechen oder eine starke Abwertung stattfindet, und sie erinnern an frühere Fälle, in denen solche Ereignisse eingetreten sind und die Finanzstabilität infolgedessen schwerwiegend beeinträchtigt wurde. Die Wahrscheinlichkeit des Eintretens der Risiken in Ländern mit Currency-Board-Regelungen oder Systemen mit Wechselkursanbindung ist allerdings ferner von der Stabilität der Wechselkursregelung des jeweiligen Landes, der Konsistenz der Finanzpolitik sowie davon abhängig, wie rigoros und effektiv die Länder die aufsichtlichen Maßnahmen verfolgen.

III. AUF NATIONALER EBENE ERGRIFFENE MAßNAHMEN

III.1. Maßnahmen verschiedener Länder

Die Behörden der Mitgliedstaaten haben bereits seit Anfang des Jahres 2000 Maßnahmen zur Eindämmung der mit der übermäßigen Zunahme der Fremdwährungskredite verbundenen Risiken getroffen, wenngleich sie seit 2007/2008 verstärkt handelten. Seit 2010 haben mehrere Länder weitere Maßnahmen ergriffen bzw. vorhandene verstärkt. Zu den aufsichts- und verwaltungsrechtlichen sowie geldpolitischen Maßnahmen zählten Warnungen, verbindliche Vorschriften und Empfehlungen. Im Allgemeinen wurden die Maßnahmen als Maßnahmenpakete und nicht als Einzelmaßnahmen erlassen.

Bei einer Betrachtung der ergriffenen Maßnahmen lassen sich einige Muster erkennen. Erstens neigten Länder mit festen Wechselkurssystemen dazu, auf der Ebene der Fremdwährungskreditvergabe keine Maßnahmen zu ergreifen oder auf breiterer Ebene – hinsichtlich einer übermäßigen gesamten Kreditvergabe – zu handeln. In diesen Ländern erfolgt die Fremdwährungskreditvergabe zumeist in der Währung, an welche die Landeswährung gebunden ist. Die Einführung von Maßnahmen zur Begrenzung der Vergabe von Krediten in Fremdwährung könnte von den Märkten als Zeichen der Besorgnis hinsichtlich der Fähigkeit gesehen werden, die Währungsbindung aufrechtzuerhalten, was zu einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung werden könnte. Länder mit frei schwankenden Wechselkursen haben eine Reihe von Maßnahmen getroffen, um zu verhindern, dass im Übermaß Fremdwährungskredite vergeben werden.

Zweitens betrafen die Maßnahmen sowohl die Nachfrage- als auch die Angebotsseite von Fremdwährungskrediten. Nachfrageseitige Maßnahmen umfassten in erster Linie Obergrenzen für die Beleihungs- oder die Schuldendienstquote sowie von den Kreditnehmern zu erfüllende Kriterien. Diese Instrumente dienten vor allem dazu, die Kreditwürdigkeit der Kreditnehmer sicherzustellen, und betrafen in einigen Fällen nur nicht abgesicherte Kreditnehmer. Angebotsseitige Maßnahmen konzentrierten sich primär auf die Fähigkeit des Kreditinstituts, gegebenenfalls Verluste abzudecken, also zu diesem Zweck zusätzliches Eigenkapital vorzuhalten. Wenngleich den meisten Banken durch die Fremdwährungskreditvergabe keine erheblichen Währungsinkongruenzen entstanden, da sie auch Fremdwährungsfinanzierung erhielten oder ihre Positionen mit Swaps absichern, führten zwei Länder zudem Obergrenzen und/oder Eigenkapitalanforderungen im Zusammenhang mit offenen Fremdwährungspositionen ein. In Ungarn wurde die Fremdwährungskreditvergabe im Jahr 2010 verboten (31). Ein Überblick über die Maßnahmen findet sich in Tabelle 1.

Tabelle 1

Maßnahmen zur Begrenzung einer übermäßigen Fremdwährungskreditvergabe

Getroffene Maßnahmen Land (Jahr) (32) Warnungen hinsichtlich der mit Fremdwährungskrediten verbundenen Risiken Lettland (2007); Ungarn (2004-2008); Österreich (2001) Transparenz-/Informationsanforderungen Lettland (2007 und 2011); Österreich (2006); Polen (2006) Nachfrageseitige Maßnahmen Von den Kreditnehmern zu erfüllende Kriterien: Absicherung oder Kreditwürdigkeit (33) Österreich (2008 und 2010); Polen (2006) Striktere Beleihungs- oder Schuldendienstquote bei Fremdwährungskrediten (im Vergleich zu Krediten in der Landeswährung) (33) Ungarn (2010); Polen (2010 und 2012); Rumänien (2008) Angebotsseitige Maßnahmen Höhere Risikogewichte oder Eigenkapitalanforderungen Lettland (2009); Ungarn (2008) (34); Polen (2008 und 2012); Rumänien (2010) (35) Mindeststandards für endfällige Fremdwährungskredite und endfällige Kredite mit Tilgungsträgern zur Stärkung der Risikomanagementsysteme der Banken Österreich (2003) Höhere Risikovorsorgekoeffizienten für nicht abgesicherte Kreditnehmer Rumänien (2008) Begrenzung der an nicht abgesicherte Kreditnehmer vergebenen Fremdwährungskredite auf 300 % der Eigenmittel des Kreditinstituts Rumänien (2005-2007) Obergrenzen für offene Fremdwährungspositionen oder Eigenkapitalanforderungen im Zusammenhang mit offenen Fremdwährungspositionen Lettland (1995); Litauen (2007); Rumänien (2001) Abgestufte Mindestreserveanforderungen Rumänien (2004) Ausweitung aller Maßnahmen zur Begrenzung eines raschen Anstiegs des Kreditvolumens auf andere Finanzinstitute als Banken Rumänien (2006) Sonstiges Verbot der Vergabe von Fremdwährungshypothekarkrediten an nicht abgesicherte Kreditnehmer (36) Ungarn (2010) Beitrag zur Vermeidung von Aufsichtsarbitrage durch die Aufsichtsbehörden im Herkunftsland Italien (2007 und 2010); Österreich (2010) Quelle: Nationale Zentralbanken und nationale Aufsichtsbehörden.

KASTEN 3: Die Wiener Initiative sowie Beispiele für die Koordinierung zwischen Behörden des Herkunfts- und des Aufnahmemitgliedstaats

Die als „Wiener Initiative“ bezeichnete Koordinierungsinitiative europäischer Banken (European Bank Coordination Initiative – EBCI) ist ein öffentlich-privates Forum, das im Januar 2009 vor dem Hintergrund der Finanzkrise eingerichtet wurde, um aufstrebende europäische Volkswirtschaften dabei zu unterstützen, den Turbulenzen standzuhalten. Die Gruppe umfasst internationale Finanzinstitutionen (IWF, Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, Europäische Investitionsbank, Weltbank), Organe der Union (Europäische Kommission, EZB mit Beobachterstatus), Zentralbanken wie auch Aufsichtsbehörden der Herkunfts- und Aufnahmemitgliedstaaten sowie die größten in aufstrebenden europäischen Ländern tätigen westlichen Bankengruppen.

Die EBCI trug in den letzten beiden Jahren insbesondere dazu bei, dass ausländische Mutterbanken den Finanzierungsbedürfnissen ihrer osteuropäischen Tochterunternehmen verpflichtet blieben und westliche Regierungen Unterstützungspakete an in Osteuropa ansässige Tochterunternehmen von Banken vergaben.

Ein mittelfristiges Ziel der EBCI besteht darin, das Problem der Fremdwährungskreditvergabe in Osteuropa durch die Entwicklung lokaler Märkte und die Förderung der Ersparnisbildung in der Landeswährung zu beheben. Zu diesem Zweck richtete sie im März 2010 die „Public-Private Sector Working Group on Local Currency and Capital Market Development“ ein. Die Arbeitsgruppe gab vor Kurzem eine Reihe von Empfehlungen heraus, wobei sie zu dem Schluss gelangte, dass bei allen Maßnahmen die Besonderheiten des jeweiligen Landes berücksichtigt werden sollten und eine enge Koordinierung zwischen den Behörden des Herkunfts- und des Aufnahmemitgliedstaates stattfinden sollte, um Aufsichtsarbitrage und die Umgehung von Maßnahmen im Rahmen der grenzübergreifenden Kreditvergabe zu vermeiden.

Die EBCI stellte ihre Fähigkeit, eine geeignete Plattform für eine solche Koordinierung zu bieten, bereits unter Beweis, als die österreichischen Behörden 2010 zwei Initiativen ergriffen, um die Fremdwährungskreditvergabe in Österreich sowie in osteuropäischen Ländern und der GUS einzuschränken.

Die erste Initiative zielte darauf ab, den hohen Anteil der (vor allem auf Schweizer Franken lautenden) Fremdwährungskredite in Österreich zu begrenzen. Im März 2010 verabschiedete die österreichische Finanzmarktaufsicht (FMA) Mindeststandards für die Gewährung und Verwaltung von Fremdwährungskrediten und Krediten mit Tilgungsträgern an nicht abgesicherte österreichische private Haushalte (Verbraucher).

Die Banca d’Italia unterstützte die Initiative zur Begrenzung der Fremdwährungskredite in Österreich. Im Rahmen der Genehmigung des internen Ratingmodells einer in Österreich tätigen italienischen Bankengruppe (einige Jahre vor der Einführung der neuen Mindeststandards durch die FMA) forderte sie die Finanzinstitute ausdrücklich auf, Aufsichtsarbitrage durch die Ausweisung der Risiken im Landesportfolio in der Bilanz der Mutterbank oder die direkte grenzüberschreitende Vergabe von Krediten zu vermeiden. Diese Vorgabe erwies sich auch als hilfreich, was die Vermeidung einer Umgehung der neuen FMA-Standards für die Fremdwährungskredite in Österreich betrifft.

Mit der zweiten Initiative sollte bezweckt werden, durch Leitlinien der Oesterreichischen Nationalbank und der FMA die Kreditrisiken der Tochterunternehmen österreichischer Banken in den MOEL und der GUS zu verringern. Um die dringlichsten Probleme anzugehen, sehen diese Leitlinien vor, dass die in diesen Ländern tätigen österreichischen Banken keine neuen, nicht auf Euro lautenden Fremdwährungskredite an nicht abgesicherte Haushalte und KMUs mehr vergeben dürfen (auf Euro lautende Konsumentenkredite dürfen nur Kreditnehmern mit höchster Kreditwürdigkeit eingeräumt werden). In einem nächsten und noch ausstehenden Schritt sollen die Leitlinien die Hypothekarkreditvergabe in allen Fremdwährungen an private Haushalte und nicht abgesicherte KMUs begrenzen, was schrittweise in den einzelnen Ländern und in Abstimmung mit den Aufsichtsbehörden der Aufnahmeländer erfolgen soll.

Im Hinblick auf die Begrenzung der Fremdwährungskreditvergabe in den MOEL und der GUS forderten die österreichischen Behörden die Aufsichtsbehörden Belgiens, Griechenlands, Frankreichs und Italiens (also die Behörden der Herkunftsländer der Banken, die in diesen Ländern hauptsächlich tätig sind) auf, einen gemeinsamen Standpunkt zu finden.

Die Banca d’Italia, die diese Initiative unterstützt, hat betont, dass die Zustimmung der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaates für den Erfolg der Initiative entscheidend ist und dass deren Einschätzung bezüglich der Bedeutung und Risikobehaftung der Fremdwährungskredite im jeweiligen Land berücksichtigt werden sollte.

Als jedoch 2011 das interne Ratingmodell einer italienischen Bankengruppe eingeführt wurde, die in osteuropäischen Ländern und der GUS tätig ist, forderte die Banca d’Italia den Intermediär auf, das Verbot, lokale Risiken in der Bilanz der Mutterbank auszuweisen, auch auf die Tochterunternehmen in diesen Ländern auszuweiten.

III.2. Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen

Die Wirksamkeit der Maßnahmen hängt im Wesentlichen von zwei Faktoren ab: i) von den Triebfedern der Entwicklung der Fremdwährungskredite und ii) von den Möglichkeiten, die Maßnahmen zu umgehen.

Warnungen, die zumeist die erste Reaktion auf ein Risiko darstellen, scheinen bisher im Hinblick auf die Begrenzung einer übermäßigen Fremdwährungskreditvergabe keine Wirkung gezeigt zu haben. Dies könnte auf eine falsche Wahrnehmung der Risiken zurückzuführen sein (wenn die Wirtschaftsakteure das Risiko anders einschätzen als die Behörden), ist jedoch höchstwahrscheinlich die Folge falscher Anreize. So bestehen Befürchtungen hinsichtlich eines Moral Hazard, wenn sich Institute im Vertrauen auf öffentliche Unterstützung an so riskanten und weit verbreiteten Geschäften beteiligen, dass die Finanzstabilität und die Realwirtschaft ohne Unterstützung der öffentlichen Hand gefährdet wären. Außerdem kann es aus individueller Sicht trotz des Risikos sogar rational sein, solche Geschäfte zu betreiben. Im Zusammenspiel können individuell rationale Aktivitäten jedoch zum Aufbau eines Gesamtrisikos führen, das eine Gegenmaßnahme erforderlich macht.

Theoretisch sind Empfehlungen in Bezug auf Anreize mit demselben Problem behaftet. Nach Ansicht der nationalen Behörden konnten sie jedoch bisher in gewissem Maße dazu beitragen, eine übermäßige Fremdwährungskreditvergabe zu begrenzen oder zumindest die Qualität der Kreditnehmer zu verbessern, soweit keine grenzüberschreitende Aufsichtsarbitrage ausgenutzt wurde.

Nachfrageseitige Maßnahmen wie Vorgaben für die Beleihungs- und die Schuldendienstquote scheinen bei der Begrenzung einer übermäßigen Fremdwährungskreditvergabe und der damit verbundenen Risiken erfolgversprechender zu sein. (39) Sie können zudem als Verbraucherschutzmaßnahmen dienen (und damit auch Zweigstellen auferlegt werden) und somit der Aufsichtsarbitrage entgegenwirken. Eine direkte grenzübergreifende Kreditvergabe liegt jedoch stets außerhalb des Anwendungsbereichs nationaler Maßnahmen. Da Zinsabstände (ein nachfrageseitiger Faktor) die wesentliche Triebfeder der Fremdwährungskredite darstellen, lassen sich die erwünschten Ergebnisse gewöhnlich eher durch die Nachfrage betreffende Maßnahmen erzielen.

Die Wirksamkeit angebotsseitiger Maßnahmen ist schwieriger zu bewerten, da schwer einzuschätzen ist, inwieweit z. B. höhere Risikoaufschläge das Angebot an Fremdwährungskrediten schrumpfen lassen.

Insgesamt haben die Maßnahmen bisher aufgrund der Umgehungsmöglichkeiten eine relativ geringe Wirkung gezeigt, die sich zudem im Laufe der Zeit abschwächte, während sich der Trend der Fremdwährungskreditvergabe fortsetzte.

IV. EMPFEHLUNGEN DES ESRB

ZIELE

Die Ziele, an denen sich die Erörterung der ESRB-Empfehlungen zu Fremdwährungskrediten orientieren sollte, sind von den im Vorangehenden bestimmten Risiken für die Finanzstabilität abhängig. Zu den Risiken, die potenziell systemrelevant werden können und daher im Auge behalten werden sollten, zählen Kreditrisiken in Verbindung mit Marktrisiken, ein übermäßiges Kreditwachstum sowie Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken. Folglich sollte mit den Empfehlungen angestrebt werden,

i) die Anfälligkeit gegenüber Kredit- und Marktrisiken zu begrenzen und somit die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems zu verbessern;

ii) die übermäßige Zunahme von (Fremdwährungs-)Krediten zu kontrollieren und Vermögenspreisblasen zu verhindern und

iii) Finanzierungs- und Liquiditätsrisiken zu begrenzen und somit die Gefahr einer Ansteckung über diesen Kanal zu minimieren.

Die bisherigen Entwicklungen haben jedoch gezeigt, dass einer der Gründe für das beunruhigende Ausmaß der Fremdwährungskredite in der Fehlbewertung der damit verbundenen Risiken lag. Daher besteht ein weiteres Ziel darin, Anreize für eine bessere Bewertung dieser Risiken zu schaffen.

Zudem wurden die bisherigen Maßnahmen auf nationaler Ebene in unterschiedlichem Ausmaß durch Aufsichtsarbitrage umgangen. Empfehlungen auf Ebene der Union sollten daher auf einer unionsweiten Koordination beruhen.

GRUNDSÄTZE FÜR DIE UMSETZUNG DER EMPFEHLUNGEN

Die nachstehenden Maßnahmen bilden einen Katalog von Empfehlungen, der je nach Bedarf umzusetzen ist. Auch wenn es sich um konkrete Empfehlungen handelt, sind sie