EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 22. Dezember 1969 an die Italienische Republik zur Umformung des staatlichen Handelsmonopols für Salz (Nur der italienische Text ist verbindlich) (70/124/EWG)

I 1. Die italienische Regierung hat der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mit Schreiben vom 24. März 1959 mitgeteilt, daß in Italien für Chlornatrium (Meersalz, Steinsalz, Quellensalz) ein staatliches Handelsmonopol im Sinne von Artikel 37 des EWG-Vertrags besteht.

Auf Grund dieser Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre staatlichen Handelsmonopole schrittweise derart umzuformen, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.

2. Das Gesetz Nr. 907 vom 17. Juli 1942 (geändert durch das Gesetz Nr. 1641 vom 11. Juli 1952) hat dem Staat jede Art von Herstellung und Verkauf auf dem italienischen Hoheitsgebiet sowie die Einfuhr aller Salze vorbehalten. Von dieser Regelung sind jedoch Sizilien, Sardinien, die kleineren vorgelagerten Inseln sowie die Gemeinden von Livigno und Campione ausgeschlossen. Die Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.) kann von dem Verbot der Herstellung durch Einzelpersonen Ausnahmen erteilen. Der Verkauf erfolgt durch das Vertriebsnetz der A.A.M.S.

Was das fiskalische Regime anbelangt, so ist zu bemerken, daß Salz für Ernährungszwecke einer Verbrauchssteuer unterliegt, während die Industriesalze steuerfrei sind.

3. Seit 1958 hat die italienische Regierung gewisse Maßnahmen zur Umformung dieses Monopols getroffen: a) Mit Gesetz Nr. 1085 vom 19. Dezember 1958 und Gesetz Nr. 825 vom 13. Juli 1965 ist für Salz für Ernährungszwecke sowie für die übrigen einem Finanzmonopol unterworfenen Erzeugnisse das Prinzip der Offenlegung und der Aufgliederung des Endverkaufspreises angenommen worden : kraft Gesetzes werden in bezug auf jeden Preis, der für die fraglichen Erzeugnisse von den Lieferanten verlangt wird, der Betrag der Verbrauchssteuer der der A.A.M.S. zustehenden Verteilungskosten sowie derjenige, welcher den Einzelhändlern als Rabatt zuzuteilen ist, festgelegt und veröffentlicht. Das Ganze bildet den Endverkaufspreis. Die Lieferanten sind also in der Lage, indem sie einen bestimmten Abgabepreis wählen, den Endverkaufspreis für ihre Erzeugnisse zu bestimmen.

b) In Abweichung von dem Gesetz des Jahres 1942 hat der Erlaß Nr. 390 vom 9. März 1961 die Einführung von Salzen nach Italien im Rahmen eines jährlichen Kontingents zugelassen, das 5 v.H. der nationalen Produktion entspricht. Darüber hinaus hat das Gesetz Nr. 519 über die Versorgung der Industrie mit Salz vom 5. Juli 1966 weitere Ausnahmen bezueglich der Einfuhr von Industriesalzen vorgesehen. Die sich aus den genannten Vorschriften für die verschiedenen Salztypen ergebende Regelung ist folgende: - Salz für Ernährungszwecke kann für persönlichen Verbrauch aus den anderen EWG-Mitgliedstaaten im Rahmen des Kontingents eingeführt werden. Die vorherige Zustimmung der A.A.M.S. ist erforderlich, wenn es sich um grössere Mengen als 5 kg handelt. Eine Ausnahme vom Verkaufsmonopol der A.A.M.S. bezueglich Salz für Ernährungszwecke ist jedoch nicht vorgesehen : Der Erlaß vom 9. März 1961 (Artikel 5) sieht nämlich vor, daß der Verkauf auf dem Monopolgebiet in Italien ausschließlich durch die Verkaufsorganisation des Monopols erfolgt. Die Einfuhr von Salz für Ernährungszwecke zum Zweck des Weiterverkaufs unterliegt daher der Übertragung dieser Erzeugnisse in Kommission der A.A.M.S.

- Was die Industriesalze anbelangt, so ist die direkte Einfuhr durch die Verbraucher ohne mengenmässige Beschränkungen zugelassen. Sie ist jedoch, je nach Salztyp, von der vorherigen Zustimmung der A.A.M.S. und einer Genehmigung durch das Aussenhandelsministerium oder nur von der letztgenannten Genehmigung abhängig. Laut Erklärungen der italienischen Behörden bezweckt diese Genehmigung allein, die Benutzung dieser Salze für Ernährungszwecke zu verhindern. Die Vermarktung der dementsprechend eingeführten Salze auf dem italienischen Markt ist frei.

4. Das erste Kontingent für das Jahr 1961 wurde durch Ministerialerlaß vom 16. Juni 1961 auf 1 050 000 Zentner festgelegt und jährlich erhöht. 1966 erreichte es die Höhe von 2111930 Zentnern. Diese Kontingente sind jedoch fast unausgenutzt geblieben. Lediglich unbedeutende Mengen von Industriesalzen sind eingeführt worden. Am 29. Juli 1966 hat die EWG-Kommission der Italienischen Republik empfohlen, diese Kontingente aufzuheben. Die italienische Regierung hat sich mit der von der Kommission empfohlenen Maßnahme einverstanden erklärt und ihr am 11. September 1967 einen in diesem Sinne abgefassten Gesetzentwurf vorgelegt, den die zuständige Verwaltung dem Ministerrat zur Genehmigung unterbreitet hat. Das Gesetzgebungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

5. Die Kommission ist der Meinung, daß die bisher von der italienischen Regierung erlassenen Maßnahmen, obwohl sie einen bedeutenden Schritt im Hinblick auf die Beseitigung der im fraglichen Wirtschaftszweig bestehenden Diskriminierungen in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten darstellen, noch nicht ausreichen, um das Ziel des Artikels 37 zu verwirklichen.

In Anbetracht der Tatsache, daß die Übergangszeit ihrem Ende zugeht, müssten nunmehr Maßnahmen getroffen werden, durch die der Ausschluß jeglicher Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sichergestellt wird.

Artikel 37, der sich in dem Titel über den freien Warenverkehr - und zwar in dem Kapitel "Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten" - befindet, bezweckt, am Ende der Übergangszeit für die einem staatlichen Handelsmonopol (oder gleichgestellten Regelung) unterliegenden Erzeugnisse dasselbe Ergebnis zu erreichen, welches für die sonstigen Erzeugnisse durch die Anwendung der Artikel 30 bis 34 bewirkt wird, nämlich den freien Warenverkehr.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist auf dem Gebiet der staatlichen Handelsmonopole ein anderes Verfahren vorgesehen worden. Ihre schrittweise Umformung wurde vorgesehen, einerseits weil nach Ansicht der betroffenen Mitgliedstaaten die Herstellung des freien Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse besondere Probleme aufwarf, andererseits um zu verhindern, daß die Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen und der Maßnahmen gleicher Wirkung auf diesem Gebiet ohne praktische Bedeutung blieb. Tatsächlich war zu befürchten, daß die Liberalisierung des Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse so lange nicht zu verwirklichen war, als die Monopole in der Ausübung ihrer ausschließlichen Einfuhr-, Ausfuhr- und Vermarktungsrechte weiterhin darüber frei bestimmen könnten, inwieweit und unter welchen Bedingungen Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten auf dem nationalen Markt zugelassen werden (bzw. inwieweit die nationalen Erzeugnisse nach den anderen Mitgliedstaaten ausgeführt werden dürfen).

Aus diesem Grund hat Artikel 37 vorgesehen, daß am Ende der Übergangszeit "jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist".

Es muß betont werden, daß Artikel 37 sich nicht darauf beschränkt, die Beseitigung derjenigen Diskriminierungen zu verlangen, die sich unmittelbar aus den Vorschriften betreffend die monopolunterworfenen Waren ergeben : dieses Ziel könnte bei Fehlen eines Artikels über staatliche Handelsmonopole durch andere Vertragsvorschriften erreicht werden, insbesondere durch jene betreffend das Verbot der Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen. Aus den vorstehenden Bemerkungen über die besonderen Befugnisse der staatlichen Monopole sowie der deshalb möglichen Beschränkungen ergibt sich, daß das Ziel der Umformung - nämlich den Ausschluß jeder Diskriminierung zu gewährleisten - darin liegt, daß am Ende der Übergangszeit einerseits alle bestehenden Diskriminierungen beseitigt, andererseits alle Diskriminierungen bei Ausübung gewisser besonderer Machtbefugnisse, über die die Monopole bezueglich der Einfuhr und der Vermarktung gewisser Erzeugnisse auf ihrem Markt oder bei der Ausfuhr verfügen, unmöglich gemacht werden.

Angesichts dieser durch Artikel 37 festgelegten Zielsetzung obliegt es Italien, das Salzmonopol vor dem Ende der Übergangszeit dergestalt umzuformen, daß diese Ziele erreicht werden. Der Kommission obliegt es andererseits, abgesehen von der allgemeinen Verpflichtung, die Durchführung der Vertragsvorschriften zu überwachen, gemäß Artikel 37 Absatz 6 die Art und Weise der in diesem Artikel vorgesehenen Anpassungen zu empfehlen.

In dem vorliegenden Fall ist die Kommission der Meinung, daß das Ziel des Artikels 37 nicht erreicht werden kann, solange mengenmässige Beschränkungen bestehen und der Verkauf von Salz für Ernährungszwecke auf dem italienischen Markt der A.A.M.S. vorbehalten bleibt. Was die Industriesalze anbelangt, wird es notwendig sein sicherzustellen, daß die Einfuhrgenehmigungen, falls sie tatsächlich erforderlich sein sollten, um Steuerhinterziehungen vorzubeugen, automatisch und unverzueglich erteilt werden.

Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß die Lösung die zur Erreichung des von Artikel 37 festgesetzten Ziels als die beste scheint, weil ihre Wirksamkeit schon heute sicher ist, in der Aufhebung der oben erwähnten mengenmässigen Beschränkungen, des ausschließlichen Verkaufsrechts der A.A.M.S. für Salz für Ernährungszwecke und in der automatischen und unverzueglichen Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für Industriesalze besteht.

6. Das Monopol des Salzes für Ernährungszwecke hat fiskalischen Charakter. Auf Grund von Artikel 90 Absatz 2 gelten die Vorschriften dieses Vertrages für Unternehmen, die den Charakter eines Finanzmonopols haben, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Es wird andererseits verlangt, daß die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.

Die Kommission ist der Meinung, daß die fiskalische Aufgabe des Monopols die Aufrechterhaltung der bestehenden Einfuhr- und Vermarktungsbeschränkungen für die fraglichen Erzeugnisse nicht rechtfertigt. Indem die italienische Regierung 1958 das System der Offenlegung und der Aufgliederung des Endverkaufspreises angenommen hat und indem sie eine direkte und ständige Beziehung zwischen jedem Verkaufspreis und jedem Abgabepreis hergestellt hat, hat sie dem fiskalischen Charakter des Monopols einen grossen Teil seiner Bedeutung weggenommen. Nachdem der einem Verkaufspreis entsprechende Steuerbetrag im voraus festgelegt ist, vermindert sich die Möglichkeit für die Behörde, von dem Verkauf der einzelnen Erzeugnisse die höchste Steuereinnahme zu beziehen, worin der wesentliche Teil der fiskalischen Zielsetzung besteht. Unter diesen Umständen scheint es möglich, die fiskalische Funktion des Monopols durch eine einfache Erhebung einer Verbrauchssteuer zu erfuellen.

II

Aus diesen Gründen empfiehlt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Italienischen Republik, gemäß Artikel 37 des EWG-Vertrags folgende Maßnahmen zu treffen: 1. jede mengenmässige Einfuhrbeschränkung aufzuheben;

2. zu gestatten, daß alle zur Vermarktung von Salz für Ernährungszwecke aus den anderen Mitgliedstaaten notwendigen Geschäfte ungehindert durchgeführt werden können. Zu diesem Zweck insbesondere: - den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, in Italien ihr eigenes Großhandelsverkaufsnetz zu errichten und Lager zu halten;

- zuzulassen, daß die Preise für Waren aus anderen Mitgliedstaaten zwischen Verkäufern und Käufern auf den einzelnen Handelsstufen frei vereinbart werden können;

- den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, frei für ihre Produkte Werbung zu treiben;

- alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die kaufmännische Unabhängigkeit der Einzelhändler gegenüber der öffentlichen Gewalt zu gewährleisten.

3. zu überwachen, daß die Einfuhrgenehmigungen für Industriesalze, soweit diese tatsächlich erforderlich sind, um Steuerhinterziehungen vorzubeugen, automatisch und unverzueglich erteilt werden.

Brüssel, den 22. Dezember 1969

Für die Kommission

Der Präsident

Jean REY