Entscheidung der Kommission

vom 27. November 2002

betreffend die von Deutschland durchgeführte Beihilferegelung "Thüringer Konsolidierungsprogramm"

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 4357)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2004/165/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),

nach Aufforderung der anderen Beteiligten zur Äußerung gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. DAS VERFAHREN

(1) Die Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungsprogramm (im Folgenden "die Richtlinie") trat am 20. Juli 1993 in Kraft(1). Da die thüringischen Behörden der Auffassung waren, die Richtlinie entspreche den im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen(2) von 1992 ("KMU-Gemeinschaftsrahmen") vorgesehenen "De-minimis"-Regeln, ist sie nicht nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag notifiziert worden.

(2) Am 16. Januar 1996 wurde die Richtlinie durch das Thüringer Darlehensprogramm für KMU abgelöst.

(3) Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben SG (99) D/580 vom 26. Januar 1999 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

(4) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(3) veröffentlicht. Die Kommission hat alle anderen Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Maßnahme aufgefordert, jedoch keine Stellungnahmen von anderen Beteiligten erhalten.

Mit Schreiben vom 2. März 1999 bat Deutschland um Fristverlängerung hinsichtlich der Abgabe einer Stellungnahme, welche mit Schreiben der Kommission vom 11. März 1999 gewährt wurde. Die Stellungnahme Deutschlands erfolgte mit Schreiben vom 29. März 1999, vom 19. August und vom 26. August 1999.

(5) Deutschland übersandte eine abschließende Stellungnahme mit Schreiben vom 26. November 2001.

2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. Titel und Rechtsgrundlage

(6) Die Zuwendungen werden von der öffentlichen Thüringer Aufbaubank im Auftrag des Thüringer Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr auf der Grundlage der §§ 23, 44 und 44a der Thüringer Landeshaushaltsordnung nach Maßgabe der Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungsprogramm vergeben.

2.2. Empfänger

(7) Die Richtlinie richtet sich an kleine und mittlere Unternehmen (KMU) definiert nach den Kriterien "Umsatz" und "Arbeitskräfte" nicht jedoch nach dem Kriterium "Unabhängigkeit" des KMU-Gemeinschaftsrahmens (1992)(4), einschließlich der von der Treuhandanstalt verwalteten Unternehmen. Die Förderfähigkeit der Ernährungsindustrie wird unter Ziffer 3 ("Zuwendungsempfänger") der Richtlinie ausdrücklich genannt; die anderen sensiblen Sektoren (Stahl, Schiffbau, Kunstfasern, KfZ-Industrie, Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr und Kohlebergbau) werden nicht ausgeschlossen. In Ausnahmefällen kann die Förderung (auf Entscheidung des zuständigen Ministers) auch Unternehmen zugute kommen, die bei Umsatz und Beschäftigtenzahl die in dem KMU-Gemeinschaftsrahmen genannten Schwellenwerte überschreiten.

2.3. Laufzeit

(8) Die Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungsprogramm trat am 20. Juli 1993 mit unbegrenzter Laufzeit in Kraft und wurde am 16. Januar 1996 durch das Thüringer Darlehensprogramm für KMU abgelöst.

2.4. Zielsetzung

(9) Die Beihilfe wird in Form zinsbegünstigter Darlehen ausgereicht, die durch die öffentliche Thüringer Aufbaubank über die Hausbank der Unternehmen und in deren Primärhaftung an die Begünstigten vergeben werden. Die Hausbank kann eine Haftungsfreistellung bis zu 60 % des Darlehensbetrags in Anspruch nehmen (die Richtlinie sieht keine Garantiegebühr vor). Die Thüringer Aufbaubank und die Hausbank können eine Bearbeitungsgebühr von 0,1 % des Darlehensbetrags erheben.

(10) Die Richtlinie richtet sich an Unternehmen mit Liquiditäts- und Rentabilitätsproblemen und soll die Umschuldung kurzfristiger Verbindlichkeiten zu günstigen Zinssätzen ermöglichen. Eine Umschuldung zu Lasten der Thüringer Aufbaubank ist ausgeschlossen.

(11) Voraussetzung für die Gewährung der Darlehen ist, dass das Unternehmen ein tragfähiges Gesamtkonsolidierungskonzept vorlegt, das unter Einbeziehung des Umfinanzierungsdarlehens eine dauerhafte Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens erwarten lässt. In diesem Konzept müssen der Konsolidierungsbedarf angegeben und die bestehenden Liquiditäts- und Rentabilitätsprobleme dargestellt sowie die Beiträge des Zuwendungsempfängers und der Hausbank ausgewiesen werden.

(12) Die Darlehen werden zu einem Zinssatz zwischen 5 % und 8 % mit einer Laufzeit zwischen drei und zwölf Jahren, davon zwei oder drei tilgungsfreie Jahre gewährt. Der zuständige Minister kann eine Abweichung von diesen Konditionen genehmigen.

2.5. Intensität

(13) In der Richtlinie wird in Ziffer 5 ("Art, Umfang und Höhe der Zuwendung") ausdrücklich darauf verwiesen, dass es sich um "De-minimis"-Beihilfen handelt.

(14) Nach dem Wortlaut der Richtlinie wird der sich aus dem Zinsvorteil ergebende Beihilfebetrag anhand der Differenz zwischen dem tatsächlichen Zinssatz und einem angenommenen Referenzzinssatz errechnet. Weder das aus der Haftungsfreistellung resultierende Beihilfeelement noch die Tatsache, dass die begünstigten Unternehmen besondere Risiken aufweisen, werden berücksichtigt. Eine direkte Begrenzung des Darlehensbetrags ist nicht vorgesehen; allerdings darf der Betrag der dem Unternehmen gewährten Beihilfe (nur das aus der Zinsvergütung resultierende Beihilfeelement) den in der "De-minimis"-Regelung des KMU-Gemeinschaftsrahmens festgelegten Schwellenwert nicht überschreiten.

(15) Im Zeitraum 1993 bis 1996 wurden entsprechend einem Schreiben Deutschlands vom 7. Dezember 1998 insgesamt 741 Darlehen in einer Höhe von 312,4 Mio. DEM gewährt; davon gingen etwa 80 Darlehen an die Ernährungsindustrie.

2.6. Kumulierung

(16) Öffentliche Finanzierungshilfen, die dem Antragsteller bereits gewährt wurden, sind bei der Antragstellung anzugeben.

2.7. Gründe für die Einleitung des Verfahrens

(17) Die Gründe für die Einleitung des Verfahrens lagen darin, dass sich die Richtlinie auch an Unternehmen in Schwierigkeiten richtete und die Regelung die Berechnung des Beihilfewerts, der sich aus der Haftungsfreistellung und den besonderen Risiken der begünstigten Unternehmen ergab, bei der Anwendung der "De-minimis"-Regel nicht berücksichtigte. Soweit sich die Richtlinie an Unternehmen in Schwierigkeiten richtete und die "De-minimis"-Werte überschritten wurden, waren nach Auffassung der Kommission die Bestimmungen der einschlägigen Gemeinschaftsrahmen anzuwenden.

(18) Weiter waren in der Richtlinie die sensiblen Sektoren nicht ausgeschlossen, obwohl die "De-minimis"-Regel in den sensiblen Sektoren keine Anwendung findet, weil für sie Sondervorschriften gelten.

(19) Aus all diesen Gründen waren sowohl die Richtlinie als auch die Anwendungsfälle, in denen die "De-minimis"-Schwellenwerte bzw. der "De-minimis"-Anwendungsbereiche überschritten wurde, als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag (früher Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag) zu betrachten, die unrechtmäßig durchgeführt bzw. gewährt worden waren.

(20) Wie aus den Zielen und der Formulierung der Richtlinie hervorgeht, war die Regelung für Unternehmen in Schwierigkeiten gedacht. Deutschland hat diese Auslegung bestritten und vorgetragen, die Darlehen würden von den Hausbanken in deren Primärhaftung ausgereicht, die - nach Abzug der Bürgschaft von 60 % - auf jeden Fall ein Risiko von 40 % tragen würden. Dieses Restrisiko kann nach Ausführung Deutschlands nicht durch eine andere Bürgschaft abgesichert werden. Normalerweise sei eine Bank nicht bereit, ohne ausreichende Bürgschaften und Banksicherheiten Darlehen an ein Unternehmen in Schwierigkeiten zu vergeben.

(21) Dieses Argument kann aus folgenden Gründen nicht als stichhaltig angesehen werden:

a) Die Regelung schließt Unternehmen in Schwierigkeiten nicht aus. Bei identischen Bedingungen in einem ähnlich gelagerten Fall (Thüringer Darlehensprogramm für KMU) hat sich gezeigt, dass auch Unternehmen in Schwierigkeiten solche Beihilfen erhalten haben.

b) Die Regelung ermöglicht eine Umschuldung der Verbindlichkeiten von Unternehmen in Schwierigkeiten bei der Hausbank oder anderen Finanzinstituten. Die Kommission ist der Auffassung, dass durch die Umschuldung von Verbindlichkeiten der Unternehmen in Schwierigkeiten gemäß der Richtlinie in einigen Fällen auch die Risiken, denen die Banken ursprünglich ausgesetzt waren, erheblich vermindert werden konnten.

(22) Daher richtete sich die Richtlinie nach Auffassung der Kommission an Unternehmen in Schwierigkeiten und musste anhand der einschlägigen Regelungen geprüft werden.

(23) Zur Rettung von Unternehmen in Schwierigkeiten (diese Möglichkeit wird in der Richtlinie nicht förmlich ausgeschlossen, erscheint jedoch relativ unrealistisch) ist festzustellen, dass die bisher in diesem Bereich etablierte Praxis als Voraussetzung für die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt forderte, dass Rettungsbeihilfen auf die Beihilfeformen des öffentlichen Darlehens zu Marktkonditionen oder der staatlichen Bürgschaften für private Kredite beschränkt sind. Diese Voraussetzung wurde im vorliegenden Fall nicht erfuellt, da die Darlehen zinsbegünstigt waren.

(24) Soweit also die Möglichkeit der Gewährung von Rettungsbeihilfen bestand, hatte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Gemeinsamen Markt.

(25) Soweit die Richtlinie auf die Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten abzielte, ist festzustellen, dass nach bisheriger Praxis der Kommission im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Beihilfe im Wesentlichen folgende Voraussetzungen erfuellt sein müssen:

a) Vorlage und Durchführung eines Umstrukturierungsplans, der langfristig die Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens ermöglicht;

b) Begrenzung des Beihilfebetrags auf das notwendige Mindestmaß;

c) angemessener Beitrag des begünstigten Unternehmens und seiner Gesellschafter;

d) Einhaltung der besonderen Regeln für die sensiblen Sektoren, was grundsätzlich die Notifizierung von Einzelfällen umfasst;

e) Einzelnotifizierung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen;

f) Umstrukturierungsbeihilfen dürfen - sofern keine unvorhersehbaren Ausnahmesituationen vorliegen, für die das Unternehmen nicht verantwortlich gemacht werden kann - nur einmal gewährt werden.

(26) Die Richtlinie sah weder eine Einzelnotifizierung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen noch ein Verbot der wiederholten Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen noch spezifische Regeln für die sensiblen Sektoren bzw. eine Begrenzung des Beihilfebetrags auf das notwendige Mindestmaß zur Erreichung des angestrebten Ziels vor.

(27) Soweit es also um die Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen ging, erhob die Kommission Bedenken zur Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Gemeinsamen Markt.

3. BEMERKUNGEN DEUTSCHLANDS

(28) Entgegen den Angaben im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens beziffert Deutschland die Anzahl der ausgereichten Konsolidierungsdarlehen im Zeitraum 1993 bis 1995 mit 485 im Gesamtvolumen von 112,2 Mio. EUR. Die in der Verfahrenseinleitung genannte Zahl von 741 beinhaltet nach den Angaben Deutschlands zusätzlich 248 Darlehen, die im Jahr 1996 unter dem Thüringer Darlehensprogramm für KMU ausgereicht wurden. Dieses Programm ist Gegenstand des Verfahrens C 87/98 (ex NN 137/98).

(29) Deutschland stimmt der Darstellung der Kommission zu, dass die Berechnung des Beihilfewerts tatsächlich nur anhand des Beihilfeelements der Zinsverbilligung erfolgte. Der Grund habe darin gelegen, dass "den deutschen Behörden im Zeitraum 1993 bis Anfang 1996 die Berücksichtigung des mit der Haftungsfreistellung verbundenen Beihilfeelements bei Unternehmen in Schwierigkeiten nicht bekannt war".

(30) Soweit sensible Sektoren von der Vergabe der Konsolidierungsdarlehen betroffen waren, wurden nach Auffassung Deutschlands die Darlehen aus dem Thüringer Konsolidierungsprogramm in Übereinstimmung mit dem zu diesem Zeitpunkt geltenden KMU-Gemeinschaftsrahmen gewährt. Nach Ansicht Deutschlands galt das Beihilfesonderrecht des Gemeinschaftsrahmens betreffend staatliche Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse(5) von 1996 erst seit 1998. Gemäß der Entscheidung 1999/183/EG der Kommission vom 20. Mai 1998 über mögliche staatliche Beihilfen Deutschlands zur Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse Deutschlands auf der Grundlage bestehender Beihilferegelungen mit regionaler Zielsetzung(6) habe dieser Gemeinschaftsrahmen erst ab 1998 Gültigkeit erlangt, so dass für das Nahrungs- und Genussmittelgewerbe im Zeitraum 1993 bis 1995 kein Beihilfesonderrecht existierte und dieser sensible Sektor folglich bei Ausreichung von Darlehen nicht zu berücksichtigen war.

(31) Deutschland bestreitet die Auffassung der Kommission, dass das Eigenrisiko der Hausbanken durch Umschuldung der Verbindlichkeiten von Unternehmen in Schwierigkeiten reduziert werden kann. Vielmehr habe es sich bei der 40 %igen Haftungsbeteiligung der Hausbank um ein echtes Eigenrisiko gehandelt. Wurde ein solches Darlehen in der Primärhaftung der Hausbank an eine andere Privatbank durchgeleitet, so sei eine Umschuldung der bestehenden Kreditobligen der Hausbank durch die Thüringer Aufbaubank ausschließlich ohne deren Haftungsbeteiligung möglich gewesen. Eine Umschuldung bestehender Kreditobligen der Hausbank mit Haftungsbeteiligung der Thüringer Aufbaubank sei hingegen ausgeschlossen gewesen.

(32) Deutschland räumt in seiner Stellungnahme ein, dass sich das Thüringer Konsolidierungsprogramm sowohl an gesunde Unternehmen als auch an Unternehmen in Schwierigkeiten gerichtet habe. Solange sich jedoch der Beihilfenwert eines Darlehens, gegebenenfalls auch einschließlich eventueller anderer "De minimis"-Beihilfen unterhalb der Schwelle der "De-minimis"-Regelung bewege, sei die Richtlinie mit der "De-minimis"-Regelung vereinbar.

(33) Deutschland hat der Kommission mit Schreiben vom 26. August 1999 und mit Schreiben vom 26. November 2001 Listen der in den Jahren 1993 bis 1995 ausgereichten Konsolidierungsdarlehen übersandt. Aus diesen Einzelaufstellungen geht hervor, dass 1994 drei und 1995 neun Darlehen an Unternehmen in Schwierigkeiten ausgereicht wurden. Daneben wurden entsprechend der Einzelaufstellung jeweils in den Jahren 1994 und 1995 jeweils lediglich zwei Darlehen an Unternehmen im sensiblen Sektor Landwirtschaft vergeben, obwohl dem Schreiben Deutschlands vom 7. Dezember 1998 zufolge etwa 80 Darlehen an in der Ernährungsindustrie tätige Unternehmen ausgereicht wurden. Aus den von Deutschland vorgelegten Unterlagen lässt sich nicht entnehmen, nach welchen Kriterien der sensible Sektor Landwirtschaft bzw. Unternehmen in Schwierigkeiten definiert wurden.

4. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME

4.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(34) Auch wenn jede finanzielle Zuwendung an ein Unternehmen die Wettbewerbsbedingungen in einem gewissen Maße verändert, so haben doch nicht alle Beihilfen spürbare Auswirkungen auf den Handel und den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten. Vor diesem Hintergrund werden von der Anmeldepflicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag diejenigen Beihilfen ausgenommen, die einen absoluten Hoechstbetrag nicht überschreiten und als "De-minimis"-Beihilfen nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen.

(35) Eine Bestimmung dessen, was aus Sicht der Kommission unter "De-minimis"-Beihilfen zu verstehen ist, wurde erstmals im KMU-Gemeinschaftsrahmen für aus dem Jahr 1992(7) festgelegt. Unter Nummer 3.2. wird der Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung auf einen Beihilfebetrag von 50000 EUR pro Unternehmen innerhalb von drei Jahren in Bezug auf eine bestimmte Hauptkategorie von Ausgaben (z. B. Investitionen, Ausbildung) festgesetzt. Somit waren einmalige Beihilfezahlungen bis zu 50000 EUR einschließlich für eine bestimmte Kategorie von Ausgaben sowie Beihilferegelungen, nach denen Beihilfezahlungen an Unternehmen für eine bestimmte Kategorie von Ausgaben innerhalb eines dreijährigen Zeitraumes auf diesen Betrag begrenzt waren, nicht mehr nach Artikel 88 Absatz 3 (früher Artikel 93 Absatz 3) EG-Vertrag anmeldungspflichtig. Eine Bedingung bestand allerdings darin, dass im Einzelvergabebescheid bzw. in der Beihilferegelung ausdrücklich festgelegt war, dass der Beihilfebetrag einschließlich jeder weiteren Beihilfe, die dasselbe Unternehmen eventuell für dieselbe Ausgabenart aus anderen Quellen oder aufgrund anderer Regelungen erhält, 50000 EUR nicht überschreiten durfte. In Randziffer 3.2 wurde klargestellt, dass die "De-minimis"-Regelung in den sensiblen Sektoren (Stahl, Schiffbau, Kunstfaser, KfZ-Industrie, Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr und Kohlebergbau) keine Anwendung findet.

(36) In der Mitteilung der Kommission über "De-minimis"-Beihilfen(8) von 1996 wurde die "De-minimis"-Regel des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992 geändert. Der maximale Gesamtbetrag der "De-minimis"-Beihilfe wurde auf 100000 EUR innerhalb von drei Jahren ab dem Zeitpunkt der ersten "De-minimis"-Beihilfe festgesetzt. Dieser Betrag umfasste alle Arten von öffentlichen Beihilfen, die als "De-minimis"-Beihilfe gewährt wurden, und berührte nicht die Möglichkeit, dass der Empfänger aufgrund von der Kommission genehmigter Regelungen andere Beihilfen erhielt.

(37) Die unter den EGKS-Vertrag fallenden Bereiche, der Schiffbau, der Verkehrssektor und die Beihilfen für Ausgaben für die landwirtschaftliche Tätigkeit oder die Fischerei waren vom Anwendungsbereich der Regelung ausgeschlossen.

(38) Mit Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf "De-minimis"-Beihilfen(9) wurde der Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung in erweitert, doch findet diese Verordnung weiterhin keine Anwendung auf Beihilfen im Verkehrsektor und für Tätigkeiten, die sich auf die Herstellung, Verarbeitung oder Vermarktung von in Anhang I des EG-Vertrags aufgeführten Waren beziehen. Ebenfalls keine Anwendung findet die Verordnung auf Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten, d. h. Beihilfen, die unmittelbar mit den ausgeführten Mengen, der Errichtung und dem Betrieb eines Vertriebsnetzes oder den laufenden Ausgaben einer Exporttätigkeit in Zusammenhang stehen. Schließlich sind Beihilfen von dem Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen, die von der Verwendung heimischer Erzeugnisse zu Lasten von Importwaren abhängig gemacht werden.

(39) Gemäß Artikel 2 der genannten Verordnung darf die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten "De-minimis"-Beihilfe den Betrag von 100000 EUR, bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren, nicht übersteigen. Dieser Schwellenwert gilt für Beihilfen gleich welcher Art und Zielsetzung.

(40) Bedingt durch die Tatsache, dass die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 erst am 2. Februar 2001 in Kraft trat - die Laufzeit der vorliegenden zu prüfenden Richtlinie jedoch in den Zeitraum vom 20. Juli 1993 bis zum 16. Januar 1996 fiel -, ist es fraglich, ob die Kommission für ihre Entscheidung die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 rückwirkend auf die vor ihrem Inkrafttreten ausgereichten finanziellen Maßnahmen anwenden kann oder ob die im maßgeblichen Zeitraum geltende "De-minimis"-Regel des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992 herangezogen werden muss ("consecutio legis").

(41) Die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 trifft keine Aussage darüber, ob sie auf die Beurteilung von Beihilfen anwendbar ist, die vor ihrem Inkrafttreten gewährt wurden. Allerdings schließt der Wortlaut die Anwendung auf vorhergehende Fälle nicht aus, die ohnehin dem Kontrollmechanismus nach Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 unterliegen. Die Kommission ist zu der Auffassung gelangt, dass aufgrund des Fehlens einer ausdrücklichen anderweitigen Regelung die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 auf "De-minimis"-Beihilfen Anwendung finden soll, die vor ihrem Inkrafttreten gewährt wurden. Auf der einen Seite stellt die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 eine verfahrensrechtliche Regelung dar, soweit sie eine bestimmte Kategorie von Maßnahmen von der Notifizierungspflicht freistellt, und sollte damit unverzüglich Anwendung auf laufende Verfahren finden. Auf der anderen Seite steht die unverzügliche Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 im Einklang mit den zugrunde liegenden Zielen der Verfahrensvereinfachung und Dezentralisierung. Lediglich für Beihilfen, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 fallen und folglich nicht auf dieser Basis freigestellt werden können, wird die Kommission diejenigen Regelungen heranziehen, die im Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe in Kraft waren. Da die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 grundsätzlich großzügiger ist als ihre "De-minimis"-Vorgängerregelungen und da diese Regelungen in jedem Fall zur Anwendung gelangen, sofern die Beihilfe nicht unter der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 freigestellt ist, wird dem allgemeinen Rechtsprinzip des Vertrauensschutzes und dem Grundsatz der Rechtssicherheit in angemessener Weise Rechnung getragen. Von einem ökonomischen Gesichtspunkt aus betrachtet ist die Kommission der Ansicht, dass eine finanzielle Maßnahme, die unter der heute geltenden Verordnung (EG) Nr. 69/2001 nicht als "Beihilfe" im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag in einem integrierten Markt eingestuft werden kann, in der Vergangenheit keine "Beihilfe" in einem weniger integrierten Markt begründet haben kann. Die Kommission wird somit bei ihrer weiteren Prüfung der finanziellen Maßnahmen die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 zugrunde legen, was die Möglichkeit nicht ausschließt diejenigen Regelungen anzuwenden, die im Zeitpunkt der Vollziehung der Maßnahmen in Kraft waren, soweit diese Maßnahmen nicht unter der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 freigestellt werden.

(42) Von der Verfahrenseinleitung umfasst sind damit sowohl die Richtlinie als auch die Anwendungsfälle, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der anderen relevanten "De-minimis"-Regel fallen, bzw. die Fälle, die in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 oder der anderen relevanten "De-minimis"-Regel fallen und durch Kumulierung mit anderen Beihilfen die jeweiligen "De-minimis"-Schwellenwerte überschreiten.

(43) Von vornherein vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 und der vorausgegangenen "De-minimis"-Regel ausgenommen sind Beihilfen für den Transportsektor sowie für Tätigkeiten, die sich auf die Herstellung, Verarbeitung oder Vermarktung von in Anhang I des EG-Vertrags aufgeführten Waren beziehen.

(44) Die Kommission ist folglich der Ansicht, dass sämtliche an Unternehmen der Ernährungsindustrie ausgereichten Konsolidierungsdarlehen aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 sowie dem der anderen "De-minimis" Regel herausfallen, sofern sie die Herstellung von Waren des Anhangs I des EG-Vertrags zum Gegenstand haben, da sie dann dem sensiblen Sektor Landwirtschaft zuzuordnen sind.

(45) Das Argument Deutschlands, dass das Beihilfensonderrecht des Gemeinschaftsrahmens betreffend Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse von 1996 erst seit 1998 gelte, ist hier unerheblich, da dieses Sonderrecht den Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung nicht beeinflusst hat.(10)

(46) Zu einer Überschreitung des verbleibenden Anwendungsbereiches der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der relevanten "De-minimis"-Vorgängerregelung konnte es nach Ansicht der Kommission dadurch kommen, dass der Schwellenwert der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der ihrer Vorgängerregelung aufgrund des nicht berücksichtigten Beihilfeelements der Haftungsfreistellung bei der Ausreichung von Konsolidierungsdarlehen überschritten werden konnte. Die Richtlinie bietet keinerlei Gewähr dafür, dass die "De-minimis"-Grenze von 100000 EUR bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren, gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. die der Vorgängerregelungen in jedem Fall eingehalten wurde. Dies war insbesondere nicht gewährleistet, wenn sich die Richtlinie an Unternehmen in Schwierigkeiten mit dem dort gegebenen hohen Ausfallrisiko richtete.

(47) Bei den Begünstigten der Richtlinie handelt es sich nach Auffassung der Kommission ausschließlich oder zumindest in weiten Teilen um Maßnahmen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten.

(48) Um ein Unternehmen in Schwierigkeiten von einem gesunden Unternehmen abgrenzen zu können, hat die Kommission in Nummer 2.1 der Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten(11) aus dem Jahr 1994 ("Leitlinien von 1994") eine Erläuterung des Begriffs Unternehmen in Schwierigkeiten eingefügt. Diese Bestimmung eines Unternehmens in Schwierigkeiten bestätigt im Wesentlichen die Entscheidungspraxis der Kommission aus den vorhergehenden Jahren, wie sie im Achten Bericht der Kommission über die Wettbewerbspolitik im Jahr 1979 (Ziffer 227-229) enthalten war(12).

(49) Der Begriff eines Unternehmens in Schwierigkeiten, auf den sich die Kommission hier inhaltlich bezieht, wird in den Leitlinien von 1994 als ein Unternehmen beschrieben, das "sich nicht aus eigener Kraft oder mit Mitteln der Anteilseigner oder mit Fremdkapital erholen kann. Zu den typischen Symptomen einer solchen Situation gehören eine rückläufige Rentabilität oder zunehmende Verluste, sinkende Umsätze, wachsende Lager, Überkapazitäten, verminderter Cash-flow, zunehmende Verschuldung und Zinsbelastung sowie ein niedriger Nettobuchwert. In akuten Fällen ist das Unternehmen bereits zahlungsunfähig oder hat Konkurs angemeldet."

(50) Dem Wortlaut von Ziffer 1 ("Zuwendungszweck") der Richtlinie zufolge richtet sich diese an Unternehmen, die wegen ihrer oft schwierigen Finanz- und Ertragslage Liquiditäts- und Rentabilitätsprobleme haben. Die Kommission legt diese Formulierung dahin gehend aus, dass es sich bei diesen Unternehmen jedenfalls auch um erholungsbedürftige Unternehmen handeln kann, die der Definition von Unternehmen in Schwierigkeiten entsprechen.

(51) Deutschland argumentiert, dass für den Fall einer erfolgten Haftungsfreistellung das Eigenobligo der Hausbank 40 % betragen habe und es ausgeschlossen gewesen sei, dass dieses Eigenrisiko der Hausbank Gegenstand einer Haftung aus einer anderen öffentlichen Quelle sein konnte. Dieses Eigenrisiko der Hausbank habe für den Kreditgeber einen angemessenen Anreiz dargestellt, die Bonität des Kreditnehmers ordnungsgemäß zu überprüfen, um das Ausfallrisiko zu verringern.

(52) Dieses Vorbringen ist als Nachweis für die Nichtanwendung des Konsolidierungsprogramms auf Unternehmen in Schwierigkeiten nicht überzeugend. Ihrem Wortlaut zufolge bestand der Zweck der Richtlinie gerade darin, Unternehmen, die sich in finanziellen Schwierigkeiten befanden, Konsolidierungsdarlehen und Haftungsfreistellungen zu gewähren. Zwar wurde die Wahrscheinlichkeit, dass es sich bei dem Empfänger tatsächlich um ein Unternehmen in Schwierigkeiten handelte, durch das verbleibende Eigenrisiko der Hausbank verringert, ausgeschlossen wurde die Begünstigung von Unternehmen in Schwierigkeiten durch den Wortlaut der Regelung jedoch keinesfalls.

(53) Die Kommission vertritt ferner die Auffassung, dass es für die Hausbank, insbesondere bei Unternehmen in Schwierigkeiten, vorteilhaft sein konnte, sich an der Gewährung von Darlehen aus der Richtlinie zu beteiligen, da sich durch die Ausreichung Konsolidierungsdarlehen die Liquidität der begünstigten Unternehmen insgesamt verbesserte und sich das Ausfallrisiko hinsichtlich bereits früherer durch die Hausbank bereitgestellter Darlehen verringerte. In der Tat kann es für eine Bank ökonomisch sinnvoll sein, ein bestehendes hohes Ausfallrisiko für Altdarlehen dadurch zu verringern, dass dem Unternehmen neue Mittel zu seiner Restrukturierung zur Verfügung gestellt werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn das damit verbundene Risiko teilweise vom Staat übernommen wird.

(54) Letztendlich belegen die von Deutschland übersandten Einzelaufstellungen der aus der Richtlinie zugesagten bzw. ausgezahlten Beihilfen, dass Unternehmen in Schwierigkeiten gefördert wurden; auch hat Deutschland in seiner Stellungnahme eingeräumt, dass sich das Thüringer Konsolidierungsprogramm sowohl an gesunde als auch an Unternehmen in Schwierigkeiten gerichtet habe.

(55) Das Element der Haftungsfreistellung hätte, insbesondere im Hinblick auf die Ausfallrisiken bei Unternehmen in Schwierigkeiten, bei der Berechnung des Beihilfewerts der ausgereichten Darlehen Berücksichtigung finden müssen.

(56) Diese Bewertung ändert sich auch dadurch nicht, dass Deutschland in seiner Stellungnahme zu bedenken gibt, dass den deutschen Behörden im Zeitraum 1993 bis Anfang 1996 nicht bekannt war, dass das mit der Haftungsfreistellung und den besonderen Risiken für die Gewährung von Darlehen an Unternehmen in Schwierigkeiten verbundenen Beihilfeelements bei der Berechnung des Beihilfewerts zu berücksichtigen ist.

(57) Die Kommission kann diesen Standpunkt nicht teilen, da sie bereits im Jahr 1989 ein Schreiben an die Mitgliedstaaten versandt hat, in dem sie darauf hinwies, dass ihrer Auffassung nach alle vom Staat übernommenen Bürgschaften in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen(13). Den deutschen Behörden hätten bei der Gewährung von Haftungsfreistellungen an Unternehmen mit Liquiditätsschwierigkeiten zumindest Bedenken hinsichtlich des Beihilfencharakters der Maßnahmen kommen müssen und Deutschland hätte die in der Regelung enthaltenen Maßnahmen rechtzeitig bei der Kommission anmelden müssen, so dass diese sich dazu hätte äußern können.

(58) Gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften(14) lässt sich das Barzuschussäquivalent einer Haftungsfreistellung in einem bestimmten Jahr folgendermaßen berechnen:

a) genauso wie das Zuschussäquivalent eines zinsvergünstigten Darlehens; der Zinszuschuss macht dabei die Differenz zwischen dem Marktzins und dem Zins aus, der Dank der staatlichen Garantie angewandt wird, nach Abzug etwaiger Prämienzahlungen;

b) als Differenz zwischen dem ausstehenden garantierten Betrag, multipliziert mit dem Risikofaktor (Ausfallwahrscheinlichkeit), und allen gezahlten Garantieprämien, d. h. (garantierter Betrag x Risiko) - Prämie;

c) mit Hilfe anderer sachlich gerechtfertigter und allgemein akzeptierter Verfahren.

(59) Die Kommission bestätigte damit ihre seit langer Zeit vertretene Ansicht, dass, wenn im Zeitpunkt der Darlehensentscheidung die Wahrscheinlichkeit der Zahlungsunfähigkeit des Darlehensschuldners offensichtlich sehr hoch ist, der Wert der Beihilfe bis zur Höhe der durch die Haftungsfreistellung effektiv gesicherten Summe gehen kann.

(60) Im Übrigen kann das in der Haftungsfreistellung enthaltene Beihilfeelement auch bei gesunden Unternehmen zu einem Überschreiten der "De-minimis"-Schwelle führen.

(61) Nach Auffassung der Kommission handelt es sich bei der Richtlinie und deren Anwendung um Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, sofern sie nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 fällt, bzw. dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 unterliegt, jedoch den "De-minimis"-Schwellenwert überschreitet. Dasselbe gilt entsprechend für die andere "De-minimis"-Regelung, die zu der Zeit in Kraft war, als die Maßnahmen vollzogen wurden.

(62) Die Richtlinie ermöglichte es, sofern sie sich an Unternehmen in Schwierigkeiten richtete, dass die begünstigten Unternehmen von einer Privatbank Finanzmittel erhielten, die andernfalls aufgrund ihrer finanziellen Lage keine Unterstützung mehr von privaten Kreditinstituten nach deren üblichen Kreditbedingungen erhalten hätten. Diese Finanzmittel ermöglichten es für die begünstigten Unternehmen, deren Ausscheiden aus dem Markt zu verhindern. Bei einem Ausscheiden des Unternehmens aus dem Markt würden entweder bestehende Überkapazitäten abgebaut bzw. die frei gewordenen Marktanteile von Wettbewerbern übernommen werden, die in beiden Fällen ihre Rentabilität verbessern könnten. Die Konsolidierungsdarlehen schließen die Gewährung von Darlehen für Unternehmen, die Produkte herstellen oder Dienstleistungen erbringen, bei denen innergemeinschaftlicher Handel stattfindet, nicht aus. Daher ist davon auszugehen, dass die vom Verfahren betroffenen finanziellen Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können.

(63) Auch die gesunden Unternehmen hätten zu den gebotenen Konditionen diese finanziellen Mittel von privaten Banken nicht erhalten und konnten folglich durch die ausgereichten Umlaufmitteldarlehen ihre Marktstellung auf dem Gemeinsamen Markt gegenüber Mitbewerbern verbessern. Dies gilt insbesondere für gesunde Unternehmen, die in den sensiblen Sektoren tätig waren. Die Märkte der sensiblen Sektoren auf Gemeinschaftsebene sind durch Überschusskapazitäten gekennzeichnet. Die durch die Konsolidierungsdarlehen herbeigeführte finanzielle Begünstigung der spezifischen Unternehmen führte dazu, dass diese ihre Marktstellung gegenüber Konkurrenten verfestigen konnten, so dass es zu einer Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten kommen konnte.

(64) Die Richtlinie kann somit den Wettbewerb verfälschen bzw. droht ihn zu verfälschen.

(65) Die Kommission gelangt somit zu dem Ergebnis, dass die Richtlinie und deren Anwendung Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG Vertrag zugunsten von Unternehmen enthält, die innergemeinschaftlichen Handel betreiben.

(66) Die Kommission ist aufgrund der Stellungnahme Deutschlands zu der Ansicht gelangt, dass die Privatbank als Kreditgeber von der Gewährung der Konsolidierungsdarlehen nicht in wettbewerbsverzerrender Weise profitiert hat.

(67) In der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften geht die Kommission davon aus, dass, sofern für einen bereits gewährten Kredit oder eine sonstige bereits eingegangene finanzielle Verpflichtung eine staatliche Garantie übernommen wird, ohne dass die Konditionen des Kredits oder der finanziellen Verpflichtung entsprechend angepasst werden, oder wenn ein mit einer Garantie versehener Kredit dazu benutzt wird, um einen anderen, nicht mit einer Garantie ausgestatteten Kredit an dasselbe Kreditinstitut zurückzuzahlen, die Garantie auch eine Beihilfe für den Kreditgeber darstellen kann, da die Kredite stärker gesichert werden.

(68) Obwohl dem Wortlaut der Richtlinie zufolge (Ziffer 1) die bestehenden Liquiditätsprobleme der Unternehmen durch eine Umschuldung kurzfristiger Verbindlichkeiten in zinsgünstige Darlehen beseitigt werden sollen, hat die Deutschland in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass eine Umschuldung der bestehenden Kreditobligen der Hausbank durch die Thüringer Aufbaubank ausschließlich ohne deren Haftungsbeteiligung möglich war. Dies bedeutet, dass für einen bereits gewährten Kredit oder eine sonstige bereits eingegangene finanzielle Verpflichtung nachträglich keine Haftungsfreistellung durch die Thüringer Aufbaubank ausgereicht werden konnte, beziehungsweise ein mit einer Haftungsfreistellung versehenes Darlehen konnte nicht dazu verwendet werden um ein anderes, nicht mit einer Haftungsfreistellung versehenes Darlehen an dasselbe Kreditinstitut zurückzuzahlen.

(69) Da eine Umschuldung bestehender Kreditobligen der Hausbank mit Haftungsbeteiligung der Thüringer Aufbaubank ausgeschlossen wurde, sind in der Richtlinie keine Beihilfen für den Kreditgeber ersichtlich. Der Umstand allein, dass eine Stabilisierung eines Unternehmens in Schwierigkeiten für alle Gläubiger vorteilhaft ist, ist eine anerkannte Folge von Beihilfen und stellt für sich genommen gegenüber den Gläubigern keine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG Vertrag dar.

4.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe

(70) Die Kommission bedauert, dass Deutschland die Beihilfen unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag ausgereicht hat.

4.3. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt, sofern der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 oder gegebenenfalls der anderen relevanten "De-minimis"-Regelung überschritten wird

(71) Die Kommission hat die Richtlinie unter der Annahme geprüft, dass sie sich sowohl an gesunde Unternehmen als auch an Unternehmen in Schwierigkeiten richtet.

(72) Sofern die Beihilfen Unternehmen in Schwierigkeiten gewährt wurden, handelte es sich um Begleitbeihilfen/Umstrukturierungsbeihilfen bzw. Rettungsbeihilfen in der Terminologie des Achten Berichts der Europäischen Kommission über die Wettbewerbspolitik aus dem Jahr 1979 und der Leitlinien von 1994(15), die durch die Leitlinien von1999(16) bestätigt wurden.

(73) Sofern die Beihilfen gesunden Unternehmen gewährt wurden, liegen Betriebsbeihilfen im Sinne der Mitteilung der Kommission über regionale Beihilferegelungen(17) von 1979 sowie im Sinne der Mitteilung der Kommission über die Methode zur Anwendung von Artikel 92 Absätze 3 a) und c) auf Regionalbeihilfen(18) von 1988 vor. Diese Mitteilungen wurden bestätigt durch die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(19) aus dem Jahr 1998.

(74) Im Weiteren wird die Vereinbarkeit der Regelung vor dem Hintergrund der jeweils anwendbaren Bestimmungen geprüft(20).

(75) Soweit es um die Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten geht, ist festzustellen, dass nach der Praxis der Kommission und gemäß den Leitlinien von 1994 als Voraussetzung für die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt die folgenden Kriterien erfuellt werden mussten:

a) Vorlage und Durchführung eines Umstrukturierungsplans, der langfristig die Wiederherstellung der Rentabilität der Unternehmen ermöglicht,

b) angemessener Beitrag des begünstigten Unternehmens und seiner Gesellschafter,

c) Begrenzung des Beihilfebetrags auf das notwendige Mindestmaß,

d) Einhaltung der besonderen Anwendungsregeln für die sensiblen Sektoren, was normalerweise die Notifizierung von Einzelfällen umfasst;

e) Einzelnotifizierung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen;

f) Umstrukturierungsbeihilfen dürfen, sofern keine unvorhersehbaren Ausnahmesituationen vorliegen, für die das Unternehmen nicht verantwortlich gemacht werden kann, nur einmal gewährt werden.

(76) Der Richtlinie zufolge war Voraussetzung für die Gewährung der Mittel, dass das Unternehmen ein tragfähiges Gesamtkonsolidierungskonzept vorlegte, das unter Einbeziehung des Umfinanzierungsdarlehens eine dauerhafte Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens erwarten ließ. In diesem Konzept mussten der Konsolidierungsbedarf angegeben werden und die bestehenden Liquiditäts- und Rentabilitätsprobleme dargestellt sowie die Beiträge des Antragstellers und der Hausbank ausgewiesen werden. Soweit das Konzept den genannten Voraussetzungen gerecht wurde, erfuellte die Richtlinie die beiden ersten der aufgeführten Kriterien.

(77) Ein Verbot der wiederholten Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen bzw. eine Begrenzung des Beihilfebetrags auf das notwendige Mindestmaß zur Erreichung des angestrebten Ziels sind im Wortlaut der Richtlinie nicht enthalten; ob diese Kriterien bei der Gewährung der Mittel beachtet wurden, wurde von Deutschland nicht mitgeteilt.

(78) Die Richtlinie sah keine Einzelnotifizierung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen oder die Berücksichtigung der spezifischen Regeln für die sensiblen Sektoren vor.

(79) Die Kommission ist daher der Auffassung, dass, sofern die Richtlinie Umstrukturierungsbeihilfen zugunsten Unternehmen in Schwierigkeiten vorsieht, diese Beihilfen nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.

(80) Soweit es um die Rettung von Unternehmen in Schwierigkeiten geht, ist festzustellen, dass die in diesem Bereich etablierte Politik als Voraussetzung für die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt erforderte, dass Rettungsbeihilfen auf die Beihilfeformen des öffentlichen Darlehens zu Marktkonditionen oder der staatlichen Bürgschaften für private Kredite beschränkt sind. Diese Voraussetzung wurde im vorliegenden Fall nicht erfuellt, da die Darlehen zinsbegünstigt waren.

(81) Soweit die Gewährung von Rettungsbeihilfen gemäß der Richtlinie betroffen ist, sind diese Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar.

(82) Sofern Darlehen zugunsten wirtschaftlich gesunder Unternehmen ausgereicht worden sind, stellen diese Betriebsbeihilfen dar, die die Kommission nach Maßgabe der auf die Richtlinie anwendbaren Regionalbeihilfevorschriften prüfen muss.

(83) Bei dem Land Thüringen handelt es sich um ein Fördergebiet nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) (früher Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a)) EG-Vertrag. Die Mitteilungen der Kommission zu Regionalbeihilfen von 1979 und 1988(21) sahen vor, dass die Kommission in Anerkennung der besonderen Schwierigkeiten in diesen Fördergebieten ausnahmsweise bestimmte Betriebsbeihilfen unter folgenden Voraussetzungen genehmigen konnte:

a) Die Beihilfe musste zeitlich begrenzt und zur Überwindung der strukturellen Benachteiligungen von Unternehmen in Regionen nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag bestimmt sein.

b) Die Beihilfe musste zu einer dauerhaften und ausgeglichenen wirtschaftlichen Entwicklung beitragen und durfte nicht zu sektoralen Überschusskapazitäten auf Gemeinschaftsebene führen, damit die sektoralen Probleme auf Gemeinschaftsebene nicht schwerwiegender wurden als die ursprünglichen regionalen Schwierigkeiten; in diesem Zusammenhang war ein sektorales Vorgehen erforderlich, bei dem die Gemeinschaftsregeln und -leitlinien für bestimmte Tätigkeitsbereiche in Industrie (Stahl, Schiffbau, Kunstfaser, Textil und Bekleidung) und Landwirtschaft sowie die Vorschriften über gewerbliche Unternehmen, die landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeiten, zu beachten waren. Diese Gemeinschaftsregeln und -leitlinien stehen der Gewährung von Betriebsbeihilfen in den betroffenen Sektoren entgegen.

c) Die Beihilfen mussten in Einklang mit den Regeln gewährt werden, die für Beihilfen an Unternehmen, die sich in Schwierigkeiten befinden, galten.

d) Darüber hinaus hat die Kommission tendenziell in den 90er Jahren eine Praxis entwickelt, der zufolge die Beihilfen degressiv ausgestaltet sein mussten.

(84) Die Laufzeit der Richtlinie war gemäß dem Wortlaut nicht zeitlich begrenzt. Die Richtlinie wurde am 16. Januar 1996 durch das Thüringer Darlehensprogramm abgelöst. Das Thüringer Darlehensprogramm von 1996 wiederum lief am 1. Juni 1999 aus(22). Die Kommission schließt daraus, dass die Laufzeit der in Frage stehende Richtlinie am 31. Mai 1999 beendet war.

(85) Der Zweck der Richtlinie bestand darin, bereits privatisierten oder unter den neuen Bedingungen der Marktwirtschaft angetretenen Unternehmen in einer von ernsthaften Entwicklungsrückständen geprägten Region die volle Teilnahme am Binnenmarkt zu erleichtern. Die Kommissionspraxis verlangte jedoch, dass die Beihilfe zu einer ausgeglichenen wirtschaftlichen Entwicklung beitragen musste und nicht zu sektoralen Überschusskapazitäten führen durfte. Damit waren die sensiblen Sektoren von der Gewährung von Betriebsbeihilfen ausgeschlossen.

(86) Die Richtlinie sieht keine Degressivität der Beihilfen vor. Dies führt jedoch nicht zur Unvereinbarkeit der Maßnahmen, da im Geltungszeitraum der Richtlinie noch keine volle Entfaltung dieses Gebots gegeben war und die Kommission in ihrer Entscheidungspraxis in Bezug auf Ostdeutschland in den ersten Jahren nach der deutschen Einigung in vielen Fällen aufgrund der ungewissen Entwicklungssituation nicht auf der Beachtung von Degressivität bestanden hat.

(87) Soweit die Richtlinie die Gewährung von Beihilfen an gesunde Unternehmen in nicht sensiblen Sektoren ermöglichte, entsprachen diese Betriebsbeihilfen der im Geltungszeitraum vorliegenden Kommissionspraxis und sind mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.

(88) Insoweit als die Beihilfen Betriebsbeihilfen an gesunde Unternehmen in den sensiblen Sektoren darstellen, sind sie nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, da die Gemeinschaftsregeln und -leitlinien für die sensiblen Sektoren die Gewährung von Betriebsbeihilfen an gesunde Unternehmen verbieten.

(89) Die Kommission ist der Ansicht, dass für den vorliegenden Fall die Ausnahmetatbestände des Artikels 87 Absatz 2 EG-Vertrag nicht eingreifen, da die Richtlinie keines der dort aufgeführten Ziele verfolgt. Auch hat Deutschland das Vorliegen dieser Ausnahmetatbestände nicht vorgetragen(23).

(90) Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass außer den Leitlinien für die Beurteilung von Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten keine speziellen Regelungen betreffend Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG Vertrag auf die Richtlinie anwendbar sind, da die Richtlinie weder eines der speziellen Ziele verfolgt, noch Deutschland geltend gemacht hat, dass dies der Fall sei.

(91) Die Beihilfen verfolgen nach Auffassung der Kommission auch nicht den Zweck, wichtige Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse zu fördern oder eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats zu beheben. Auch dienen die Beihilfen nicht der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes. Die Kommission ist somit zu dem Ergebnis gelangt, dass weder Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b) noch Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag auf die Richtlinie anwendbar sind.

(92) Einige von der Richtlinie erfasste Anwendungsfälle waren möglicherweise Gegenstand eines anderweitigen förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag. Die vorliegende Entscheidung betrifft diese Fälle nicht.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

(93) Die Beihilferegelung ist unrechtmäßig. Beihilfen jenseits des Anwendungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 69/2001, oder, sofern sie nicht darunter fallen, jenseits der anderen relevanten "De-minimis"- Regelung, die zu dem Zeitpunkt in Kraft war, als die Maßnahmen vollzogen wurden, sind unrechtmäßig gewährt worden.

(94) Die Beihilfenregelung ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, sofern sie in ihrem "Nicht-De-minimis"-Bereich Rettungsbeihilfen zu zinsvergünstigten Bedingungen zulässt, Umstrukturierungsbeihilfen ohne Beschränkung auf das notwendige Mindestmaß ermöglicht, die Wiederholung von Umstrukturierungsbeihilfen nicht ausschließt, keine Notifizierungspflicht für Umstrukturierungsbeihilfen zugunsten großer Unternehmen in Schwierigkeiten vorsieht, keine Notifizierungspflicht im Einzelfall für die sensiblen Sektoren verlangt bzw. Beihilfen zugunsten von gesunden Unternehmen in sensiblen Sektoren nicht ausschließt.

(95) Damit ist die Anwendung der Richtlinie jenseits des Anwendungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 69/2001, bzw. der anderen relevanten "De-minimis"-Regelung, zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten und betreffend Betriebsbeihilfen zugunsten gesunder Unternehmen in den sensiblen Sektoren mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

(96) Die Richtlinie ist vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt, soweit sie die Ausreichung von Betriebsbeihilfen an gesunde Unternehmen außerhalb sensibler Sektoren ermöglicht.

(97) Nach ständiger Entscheidungspraxis der Kommission sind gemäß Artikel 87 EG-Vertrag unrechtmäßig gewährte und unvereinbare Beihilfen von dem Beihilfenempfänger zurückzufordern, soweit die Beihilfen nicht durch "De-minimis"-Regelungen abgedeckt sind. Diese Praxis wurde bestätigt durch Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22.März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 92 des EG-Vertrags(24). Entsprechend Artikel 14 der genannten Verordnung hat der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Um die Anzahl der durch Rückforderung betroffenen Fälle abschließend zu klären, ist die Kommission der Auffassung, dass Deutschland eine Liste aller Unternehmen anfertigen muss, die aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 herausfallen -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungsprogramm (im Folgenden "die Richtlinie") begründet staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag.

Die Richtlinie begründet keine staatlichen Beihilfen, soweit sich die Zuwendungen im Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw., sofern sie nicht darunter fallen, im Anwendungsbereich der "De-minimis" Regelung befinden, die im Zeitpunkt des Vollzugs der Maßnahme galt, und kumuliert mit weiteren "De-minimis"-Beihilfen den "De-minimis"-Schwellenwert der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der relevanten "De-minimis"-Regelung nicht überschreiten.

Die Richtlinie begründet keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, soweit Zuwendungen zugunsten von Unternehmen ausgereicht wurden, die nicht mit der Produktion von Waren oder Bereitstellung von Dienstleistungen im innergemeinschaftlichen Handel befasst sind.

Soweit die Richtlinie unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt, begründet die Richtlinie unrechtmäßige Beihilfen.

Artikel 2

Soweit die Richtlinie Betriebsbeihilfen für gesunde Unternehmen außerhalb der sensiblen Sektoren vorsieht, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.

Artikel 3

Sofern die Richtlinie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsieht, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt.

Artikel 4

Sofern die Richtlinie Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten vorsieht, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt.

Artikel 5

Diese Entscheidung bezieht sich nicht auf diejenigen Anwendungsfälle der Richtlinie, die bereits Gegenstand einer anderweitigen Verfahrenseröffnung oder endgültigen Entscheidung der Kommission waren. Deutschland erstellt eine Liste der betroffenen Fälle.

Artikel 6

Deutschland ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 3 und Artikel 4 genannten, rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern.

Die Beitreibung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige, tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung ermöglichen. Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe den Empfängern zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung. Die Zinsen werden auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Bezugssatzes berechnet.

Artikel 7

Deutschland erstellt im Rahmen der Durchführung dieser Entscheidung eine Liste der Unternehmen, die vom sektoralen Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 ausgeschlossen sind bzw. unter Einbeziehung des Beihilfeelements der Haftungsfreistellung und anderer im relevanten Zeitpunkt gewährter "De-minimis"-Beihilfen den Schwellenwert der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 überschreiten.

Deutschland erstellt im Rahmen der Durchführung dieser Entscheidung eine Liste sämtlicher Unternehmen in Schwierigkeiten, die nicht von der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 erfasst sind und unter der Richtlinie gefördert wurden, und benennt die Kriterien, die der Einstufung zugrunde liegen.

Deutschland entwickelt in diesem Zusammenhang eine Methode zur Identifizierung des Beihilfeelements der Haftungsfreistellung.

Deutschland erstellt im Rahmen der Durchführung dieser Entscheidung eine Liste der Unternehmen, die nicht von der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 erfasst sind und gemäß der Richtlinie gefördert wurden, die jedoch nicht mit der Herstellung von Waren oder mit der Bereitstellung von Dienstleistungen im innergemeinschaftlichen Handel befasst waren, und benennt die Kriterien.

Artikel 8

Deutschland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.

Artikel 9

Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.

Brüssel, den 27. November 2002

Für die Kommission

Mario Monti

Mitglied der Kommission

(1) Thüringer Staatsanzeiger Nr. 33/1993, S. 1414.

(2) ABl. C 213 vom 19.8.1992, S. 2.

(3) ABl. C 108 vom 17.4.1999, S. 26.

(4) ABl. C 213 vom 19.8.1992, S. 2.

(5) ABl. C 29 vom 2.2.1996, S. 4.

(6) ABl. L 60 vom 9.3.1999, S. 61.

(7) Siehe Fußnote 2.

(8) ABl. C 68 vom 6.3.1996, S. 9.

(9) ABl. 10 vom 13.1. 2001, S. 30.

(10) Im Übrigen: Dieser Gemeinschaftsrahmen ist mit Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft getreten. Mit der Entscheidung 1999/183/EG hat die Kommission festgestellt, dass nationale Beihilferegelungen Deutschlands im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, sofern sie dem Gemeinschaftsrahmen und den zweckdienlichen Maßnahmen (betreffend staatliche Investitionsbeihilfen zur Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse), die Deutschland mit Schreiben Nr. SG(95) D/13086 vom 20. Oktober 1995 mitgeteilt wurden, zuwiderlaufen.

(11) ABl. C 368 vom 23.12. 1994, S. 12.

(12) Betreffend nicht notifizierte Beihilfen ist unter Randnummer 101 Buchstabe b) der Leitlinien der Gemeinschaft für Staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (Mitteilung an die Mitgliedstaaten mit Vorschlag zweckdienlicher Maßnahmen) von 1999 (ABl. C 288 vom 9.10.1999, S. 2) festgelegt, dass die Kommission alle Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen, die ohne Genehmigung der Kommission und somit im Widerspruch zu Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt wurden, auf der Grundlage der Leitlinien auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt beurteilen wird, die zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung galten. Folglich hat die Kommission die Richtlinie auf der Grundlage des im Achten Bericht der Kommission über die Wettbewerbspolitik aus dem Jahr 1979 enthaltenen Entscheidungspraxis und auf der Basis der Leitlinien von 1994 beurteilt.

(13) Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten SG(89) D/4328 vom 5. April 1989.

(14) ABl. C 71 vom 11.3.2000, S. 15.

(15) Gemäß Nummer 2.2 der Leitlinien von 1994 fanden diese Leitlinien nur so weit Anwendung, wie sie mit den spezifischen Vorschriften in den sensiblen Sektoren übereinstimmten. Zu der in Rede stehenden Zeit bestanden besondere Vorschriften für staatliche Beihilfen in der Landwirtschaft, in der Fischerei, im Stahlsektor, im Schiffbau, in der Textil- und Bekleidungsindustrie, im Kunstfasersektor, in der Kraftfahrzeugindustrie, im Verkehr und in der Kohleindustrie. Für den Landwirtschaftsbereich stand es im Ermessen der Mitgliedstaaten, alternativ zu diesen Leitlinien weiterhin die besonderen Vorschriften der Kommission für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zugunsten einzelner Beihilfeempfänger in diesem Sektor anzuwenden.

(16) Siehe deren Randnummer 101.

(17) ABl. C 31 vom 3.2. 1979, S. 9.

(18) ABl. C 212 vom 12.8.1988, S. 2.

(19) ABl. C 74 vom 10.3.1998, S. 9.

(20) ABl. C 119 vom 22.5.2002, S. 22. (Für die definitorische Abgrenzung verweist die Kommission auf die genannten Texte. Die Kommission hat die Beihilfen an gesunde Unternehmen nach Maßgabe der Mitteilung der Kommission von 1988 über die Methode zur Anwendung von Artikel 92 Absätze 3 Buchstaben a) und c) auf Regionalbeihilfen geprüft. Die Beurteilung würde durch die Anwendung der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung von 1998 nicht verändert werden.)

(21) Siehe Fußnoten 16 und 17.

(22) Das Programm wurde ersetzt durch ein neues "De-minimis" Thüringer Darlehensprogramm, welches prima facie den Voraussetzungen der anwendbaren "De-minimis" Regeln gerecht zu werden scheint.

(23) Zur Anwendung des Ausnahmetatbestandes des Artikels 87 Absatz 2 Buchstabe c) EG-Vertrag verweist die Kommission auf die Ausführungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 19. September 2000 in der Rechtssache C-156/98, Deutschland/Kommission, (noch nicht veröffentlicht) zu § 52 Absatz 8 des deutschen Einkommenssteuergesetzes.

(24) ABl. L 83 vom 27.3.1999, S. 1.