DURCHFÜHRUNGSVERORDNUNG (EU) 2019/1344 DER KOMMISSION

vom 12. August 2019

zur Einführung eines vorläufigen Ausgleichszolls auf die Einfuhren von Biodiesel mit Ursprung in Indonesien

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,

gestützt auf die Verordnung (EU) 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern (1), insbesondere auf Artikel 12,

nach Anhörung der Mitgliedstaaten,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

1.1. Einleitung

(1) Am 6. Dezember 2018 leitete die Europäische Kommission (im Folgenden „Kommission“) gemäß Artikel 10 der Verordnung (EU) 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern (im Folgenden „Grundverordnung“) eine Antisubventionsuntersuchung betreffend die Einfuhren von Biodiesel mit Ursprung in Indonesien (im Folgenden „betroffenes Land“) in die Europäische Union (im Folgenden „Union“) ein. Sie veröffentlichte eine entsprechende Bekanntmachung der Verfahrenseinleitung im Amtsblatt der Europäischen Union (2) (im Folgenden „Einleitungsbekanntmachung“).

(2) Die Untersuchung wurde von der Kommission auf einen Antrag hin eingeleitet, der am 22. Oktober 2018 vom European Biodiesel Board (Europäischer Biodieselverband, im Folgenden „EBB“ oder „Antragsteller“) im Namen von Herstellern eingereicht worden war, auf die 32 % der gesamten Produktion der Union entfallen. Der Antrag wurde von Herstellern unterstützt, auf die zusammen 63 % der gesamten Unionsproduktion von Biodiesel entfallen.

(3) Vor der Einleitung der Antisubventionsuntersuchung unterrichtete die Kommission die indonesische Regierung über den Eingang eines ordnungsgemäß belegten Antrags und gab ihr nach Artikel 10 Absatz 7 der Grundverordnung Gelegenheit zu Konsultationen. Die indonesische Regierung nahm dieses Angebot an, und die Konsultationen fanden am 3. Dezember 2018 statt. Die Stellungnahmen der indonesischen Regierung wurden in den Konsultationen wie auch bei den anschließenden Gesprächen mit der indonesischen Regierung gebührend berücksichtigt. Es konnte jedoch keine einvernehmliche Lösung erzielt werden.

(4) Nach der Veröffentlichung der Einleitungsbekanntmachung gingen bei der Kommission Stellungnahmen zur Einleitung von der Wilmar-Gruppe, einem ausführenden Hersteller (im Folgenden „Wilmar“), ein. In seiner Stellungnahme brachte Wilmar vor, dass: (a) der Antrag keine ausreichenden Beweise für eine Subventionierung enthalte, um eine Einleitung des Verfahrens zu rechtfertigen, (b) die indonesische Regierung kein Subventionssystem zum Nutzen der Biodieselindustrie eingeführt habe, und (c) selbst wenn eine Subventionsregelung der indonesischen Regierung festgestellt werden sollte, Wilmar keinerlei Subventionen im Rahmen dieser Regelung erhalten hätte.

(5) Im späteren Stadium der Untersuchung brachte die indonesische Regierung in ähnlicher Weise vor, dass der Antrag keine ausreichenden Beweise für eine Subventionierung enthalte, um die Einleitung eines Verfahrens zu rechtfertigen.

(6) Unter Bezugnahme auf die verschiedenen im Antrag genannten Subventionsregelungen führte Wilmar vorläufig an, dass der EBB keinen ausreichenden Nachweis für das Bestehen einer Subvention erbracht habe und dass der Antrag daher unbegründet sei.

(7) Insbesondere in Bezug auf die von der indonesischen Regierung auf rohes Palmöl (im Folgenden „Rohpalmöl“) erhobenen Ausfuhrsteuern und -abgaben behauptete Wilmar, dass der Antragsteller es versäumt habe, ausreichende Beweise für die erforderliche Betrauung oder Anweisung indonesischer Rohpalmöl-Hersteller durch die indonesische Regierung vorzulegen.

(8) Ferner brachte Wilmar vor, dass es sich bei keiner der im Antrag genannten Subventionsregelungen um Ausfuhrsubventionen handele. Darüber hinaus veranlassten die mutmaßlichen Subventionsregelungen die indonesischen Biodieselhersteller nicht, Biodiesel für die Ausfuhr zu verkaufen, sondern sie strebten vielmehr danach, die inländischen indonesischen Mischungsziele von Biodiesel mit Mineralöldiesel zu erreichen. (3)

(9) Schließlich behauptete Wilmar, dass der Antrag keine ausreichenden Beweise für die Gefahr einer bedeutenden Schädigung durch indonesische Biodieseleinfuhren in die Union geliefert habe und dass die Einfuhren von indonesischem Biodiesel keinesfalls zu einer solchen Schädigung geführt hätten.

(10) Was die zum Zeitpunkt der Einleitung der Untersuchung vorliegenden Belege für eine schädigende Subventionierung betrifft, so machte die Kommission die allgemein einsehbare Fassung des Antrags zugänglich und legte ihre Analyse des zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Beweismaterials in ihrem Vermerk über die Hinlänglichkeit der Beweise vor, auf deren Grundlage die Untersuchung eingeleitet worden war. Entgegen dem, was Wilmar behauptete, war die Kommission daher der Ansicht, dass es ausreichende Beweise dafür gab, dass eine schädigende Subventionierung vorliegt, und begründete dies in ihrem Vermerk.

(11) Am 19. Juni 2019 erhielt die Kommission einen Antrag von Wilmar, in dem das Unternehmen unter anderem argumentierte, dass der Wirtschaftszweig der Union durch die Einfuhren von indonesischem Biodiesel nicht von einer bedeutenden Schädigung bedroht sei.

(12) In der Einleitungsbekanntmachung war jedoch festgelegt, dass alle Informationen für die vorläufigen Feststellungen innerhalb von 70 Tagen nach ihrer Veröffentlichung vorzulegen sind. Diese Frist verstrich am 14. Februar 2019. Daher konnte der Teil der eingereichten Unterlagen, der sich mit der Gefahr einer Schädigung befasst, in der vorläufigen Untersuchung nicht behandelt werden und wird stattdessen in der endgültigen Untersuchung behandelt. Darüber hinaus ist in Abschnitt 5.2 der Einleitungsbekanntmachung festgelegt, dass Stellungnahmen zum Antrag, auch zu Aspekten im Zusammenhang mit der Schädigung oder der Schadensursache, binnen 37 Tagen nach Veröffentlichung der Bekanntmachung übermittelt werden müssen. Interessierte Parteien, die nach dem 14. Februar 2019 schriftliche Stellungnahmen oder Daten übermittelt haben, sollten in ihren Stellungnahmen zu den vorläufigen Maßnahmen gleichzeitig angeben, ob sie erstere Stellungnahmen für die laufende Untersuchung noch als relevant erachten und wie die entsprechenden Informationen im abschließenden Stadium der Untersuchung berücksichtigt werden sollten.

1.2. Untersuchungszeitraum und Bezugszeitraum

(13) Die Subventions- und Schadensuntersuchung betraf den Zeitraum vom 1. Oktober 2017 bis zum 30. September 2018 (im Folgenden „Untersuchungszeitraum“ oder „UZ“). Die Untersuchung der für die Schadensermittlung relevanten Entwicklungen betraf den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis zum Ende des Untersuchungszeitraums (im Folgenden „Bezugszeitraum“). Die Kommission hat auch Daten aus der Zeit nach dem UZ analysiert, soweit dies angebracht war.

1.3. Interessierte Parteien

(14) In der Einleitungsbekanntmachung wurden die interessierten Parteien aufgefordert, mit der Kommission Kontakt aufzunehmen, um an der Untersuchung mitzuarbeiten. Außerdem unterrichtete die Kommission gezielt den Antragsteller, andere ihr bekannte Unionshersteller, die ihr bekannten ausführenden Hersteller und die indonesische Regierung, die ihr bekannten Einführer, Lieferanten, Verwender und Händler sowie bekanntermaßen betroffene Verbände über die Einleitung der Untersuchung und forderte sie zur Mitarbeit auf.

(15) Die interessierten Parteien erhielten Gelegenheit, zur Einleitung der Untersuchung Stellung zu nehmen und eine Anhörung durch die Kommission und/oder den Anhörungsbeauftragten in Handelsverfahren zu beantragen.

1.4. Stichprobenverfahren

(16) In der Einleitungsbekanntmachung wies die Kommission darauf hin, dass sie möglicherweise nach Artikel 27 der Grundverordnung eine Stichprobe der interessierten Parteien bilden werde.

1.4.1. Bildung einer Stichprobe der Unionshersteller

(17) Die Kommission gab in der Einleitungsbekanntmachung bekannt, dass sie eine vorläufige Stichprobe der Unionshersteller gebildet hatte. Die Kommission bildete die Stichprobe auf der Grundlage der größten repräsentativen Produktionsmenge, die in der zur Verfügung stehenden Zeit in angemessener Weise untersucht werden konnte.

(18) Die vorläufige Stichprobe umfasste drei Unionshersteller und wies eine breite geografische Abdeckung auf. Auf die in die Stichprobe einbezogenen Unionshersteller entfielen über 18 % der Gesamtproduktion des Wirtschaftszweigs der Union. Die Kommission forderte die interessierten Parteien auf, zur vorläufigen Stichprobe Stellung zu nehmen.

(19) Die Kommission erhielt Stellungnahmen zur vorläufigen Stichprobe von Wilmar. In Bezug auf den Umfang der Stichprobe brachte Wilmar vor, dass drei Hersteller nicht ausreichend seien, und forderte die Aufnahme einer weiteren Unternehmensgruppe, bestehend aus zwei Herstellern von Biodiesel, in die Stichprobe der Unionshersteller.

(20) Nach Ansicht der Kommission war die Stichprobe mit den drei größten Herstellern von Biodiesel in der Union repräsentativ (auch geografisch), und eine größere Stichprobe hätte innerhalb der verfügbaren Zeit nicht angemessen untersucht werden können. Das Vorbringen wurde daher zurückgewiesen.

1.4.2. Bildung einer Stichprobe der Einführer

(21) Um über die Notwendigkeit eines Stichprobenverfahrens entscheiden und gegebenenfalls eine Stichprobe bilden zu können, forderte die Kommission unabhängige Einführer zur Vorlage der in der Einleitungsbekanntmachung genannten Informationen auf.

(22) Zwei unabhängige Einführer legten die angeforderten Informationen vor und stimmten ihrer Einbeziehung in die Stichprobe zu. Einer von ihnen führte nur vernachlässigbare Mengen ein und verkaufte sie während des UZ nicht weiter, weshalb die Kommission lediglich den anderen unabhängigen Einführer untersuchte. Angesichts der geringen Zahl mitarbeitender unabhängiger Einführer befand die Kommission, dass die Bildung einer Stichprobe nicht notwendig war.

1.4.3. Bildung einer Stichprobe der ausführenden Hersteller in Indonesien

(23) Damit die Kommission über die Notwendigkeit eines Stichprobenverfahrens entscheiden und gegebenenfalls eine Stichprobe bilden konnte, bat sie alle ausführenden Hersteller in Indonesien um Vorlage der in der Einleitungsbekanntmachung aufgeführten Informationen. Außerdem ersuchte die Kommission die Behörden Indonesiens darum, etwaige andere ausführende Hersteller, die gegebenenfalls an einer Mitarbeit bei der Untersuchung interessiert sein könnten, zu benennen und/oder zu kontaktieren.

(24) Vier ausführende Hersteller in dem betroffenen Land legten die geforderten Informationen vor und erklärten sich mit der Aufnahme in die Stichprobe einverstanden. Auf die teilnehmenden Unternehmen bzw. Unternehmensgruppen entfielen 100 % der Ausfuhren in die Union im Untersuchungszeitraum. Aufgrund der begrenzten Anzahl ausführender Hersteller und der umfassenden Mitarbeit beschloss die Kommission, keine Stichprobe zu bilden, sondern alle indonesischen ausführenden Hersteller zu untersuchen.

1.4.4. Fragebogenantworten und Kontrollbesuche

(25) Die Kommission verschickte Fragebogen an die indonesische Regierung, an die vier ausführenden Hersteller, an die drei in die Stichprobe einbezogenen Unionshersteller und an zwei unabhängige Einführer von Biodiesel.

(26) Antworten auf den Fragebogen gingen vonseiten der indonesischen Regierung, allen Gruppen ausführender Hersteller, sämtlichen Unionsherstellern in der Stichprobe und beiden unabhängigen Einführern ein.

(27) Die Kommission holte alle Informationen ein, die sie für die Ermittlung der Subventionierung, einer daraus resultierenden Schädigung (einschließlich einer drohenden Schädigung) und des Unionsinteresses benötigte, und prüfte diese. Ein Kontrollbesuch wurde in den Räumlichkeiten der indonesischen Regierung – dem Handelsministerium der Republik Indonesien in Jakarta – durchgeführt, an dem auch Vertreter anderer relevanter Ministerien beteiligt waren.

(28) Bei den folgenden Unternehmen wurden Kontrollbesuche nach Artikel 26 der Grundverordnung durchgeführt: Unionshersteller und verbundene Unternehmen: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) und Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Spanien — Saipol, Grand-Couronne, Frankreich — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Deutschland Unabhängiger Einführer: — Gunvor BV, Genf, Schweiz (4) Ausführende Hersteller in Indonesien und verbundene Unternehmen: — Wilmar-Gruppe: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapur — Musim Mas-Gruppe: — PT Intibenua Perkasatama, Medan — PT Musim Mas, Medan — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapur — Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Spanien — IM Biofuel Italy S.R.L., Mailand, Italien — PT Ciliandra Perkasa, Jakarta, und First Resources Trading Pte. Ltd., Singapur — Permata-Gruppe: — PT Pelita Agung Agrindustri, Medan — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapur

(29) Nach der Beantwortung der Fragebogen, dem Schreiben zur Anforderung noch fehlender Informationen und den Kontrollbesuchen und wie in den Erwägungsgründen 219 bis 227 weiter ausgeführt, stellte die Kommission fest, dass die indonesische Regierung und Wilmar nicht in vollem Umfang an der Untersuchung mitarbeiteten. Im Einzelnen: (a) PT Perkebunan Nusantara (im Folgenden „PTPN“), ein Rohpalmöl-Hersteller, der sich zu 100 % im Eigentum der indonesischen Regierung befindet, hat innerhalb der festgesetzten Frist nicht auf Anhang B des Fragebogens der indonesischen Regierung geantwortet, obwohl das Unternehmen zu denjenigen gehörte, die zur Beantwortung aufgefordert worden waren, und (b) Wilmar hat keine vollständige Antwort auf Tabelle 2 des Schreibens zur Anforderung noch fehlender Informationen geliefert, vor allem die angeforderten Daten wurden nur teilweise bereitgestellt.

(30) Die Kommission hat daher sowohl an die indonesische Regierung als auch an die Wilmar-Gruppe ein Schreiben gemäß Artikel 28 gerichtet, das sich auf die spezifischen Informationen beschränkte, die sie nicht übermittelt haben. Hinsichtlich der fehlenden Informationen zog die Kommission daher verfügbare Informationen heran.

2. BETROFFENE WARE UND GLEICHARTIGE WARE

2.1. Betroffene Ware

(31) Bei der betroffenen Ware handelt es sich um durch Synthese und/oder Hydrotreating gewonnene Fettsäuremonoalkylester und/oder paraffinische Gasöle nichtfossilen Ursprungs, gemeinhin als „Biodiesel“ bezeichnet, in Reinform oder als Mischung, mit Ursprung in Indonesien (im Folgenden „betroffene Ware“).

(32) Die Untersuchung ergab, dass es sich bei dem in Indonesien hergestellten Biodiesel in erster Linie um Palmölmethylester (im Folgenden „PME“) handelt, der aus Palmöl gewonnen wird. Biodiesel, der in der Union hergestellt wird, besteht hingegen hauptsächlich aus Rapsmethylester (im Folgenden „RME“), aber auch aus anderen Ausgangsstoffen, einschließlich Altölen und nativen Ölen.

(33) PME und RME gehören beide zur Kategorie der Fettsäuremonoalkylester. Die Benennung „Ester“ verweist auf die Umesterung von Pflanzenölen, d. h. die Vermischung des Öls mit Alkohol, wobei Biodiesel und als Nebenprodukt Glycerin entstehen. Die Benennung „Methyl“ verweist auf Methanol, also den Alkohol, der bei dem Verfahren am häufigsten eingesetzt wird. Fettsäuremonoalkylester werden auch als Fettsäuremethylester (oder „FAME“) bezeichnet.

(34) Obwohl sowohl PME als auch RME Fettsäuremonoalkylester sind, haben sie teilweise unterschiedliche physikalische und chemische Eigenschaften, insbesondere einen unterschiedlichen Temperaturgrenzwert der Filtrierbarkeit (im Folgenden „CFPP-Punkt“). Der CFPP-Punkt bezeichnet die Temperatur, bei der ein Kraftstoff einen Kraftstofffilter aufgrund der Kristallisation oder Gelbildung einiger Kraftstoffkomponenten verstopfen lässt. Der CFPP-Punkt von RME kann bei – 14 °C liegen, im Fall von PME liegt er bei etwa 13 °C. Auf dem Markt wird Biodiesel mit einem bestimmten CFPP-Punkt oft als FAMEX, zum Beispiel FAME0 oder FAME5, bezeichnet.

(35) Die betroffene Ware wird derzeit unter den KN-Codes ex 1516 20 98 (TARIC-Codes 1516209821, 1516209829 und 1516209830), ex 1518 00 91 (TARIC-Codes 1518009121, 1518009129 und 1518009130), ex 1518 00 95 (TARIC-Code 1518009510), ex 1518 00 99 (TARIC-Codes 1518009921, 1518009929 und 1518009930), ex 2710 19 43 (TARIC-Codes 2710194321, 2710194329 und 2710194330), ex 2710 19 46 (TARIC-Codes 2710194621, 2710194629 und 2710194630), ex 2710 19 47 (TARIC-Codes 2710194721, 2710194729 und 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (TARIC-Codes 3824999210, 3824999212 und 3824999220), 3826 00 10 und ex 3826 00 90 (TARIC-Codes 3826009011, 3826009019 und 3826009030) eingereiht.

2.2. Gleichartige Ware

(36) Die Untersuchung ergab, dass die folgenden Waren dieselben grundlegenden materiellen, chemischen und technischen Eigenschaften und dieselben grundlegenden Verwendungen aufweisen: (a) die betroffene Ware, (b) die in Indonesien hergestellte und auf dem dortigen Inlandsmarkt verkaufte Ware, (c) die in der Union vom Wirtschaftszweig der Union hergestellte und auf dem Unionsmarkt verkaufte Ware.

(37) Die Kommission entschied daher, dass es sich bei diesen Waren für die Zwecke dieser Untersuchung um gleichartige Waren im Sinne des Artikels 2 Buchstabe c der Grundverordnung handelt.

3. SUBVENTIONIERUNG

3.1. Subventionen und Subventionsprogramme im Rahmen dieser Untersuchung

(38) Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen einschließlich der im Antrag, in der Einleitungsbekanntmachung und in den Antworten auf den Kommissionsfragebogen enthaltenen Informationen untersuchte die Kommission die mutmaßliche Subventionierung vonseiten der indonesischen Regierung im Wege der folgenden Subventionsprogramme: (a) direkter Transfer von Geldern, wie beispielsweise direkte Subventionen, die durch den Biodieselsubventionsfonds („Biodiesel Subsidy Fund“) gewährt werden, (b) Unterstützung der Biodieselbranche durch die Regierung, unter anderem durch die Bereitstellung von Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt, (c) Unterstützung der Biodieselbranche durch die Regierung, unter anderem durch den Verzicht auf Einnahmen oder die Nichterhebung von Abgaben, beispielsweise Einkommensteuervergünstigungen für börsennotierte Investitionen, Subventionen für Gewerbegebiete, Steuervergünstigungen für Vorreiter-Märkte, Einfuhrzollfazilität und Befreiung von der Mehrwertsteuer, (d) Ausfuhrfinanzierungen und -garantien zu Vorzugsbedingungen durch die indonesische Eximbank.

3.2. Unterstützung der Biodieselbranche durch die Regierung im Wege eines direkten Transfers von Geldern aus dem Biodieselsubventionsfonds

3.2.1. Der Antrag und die Subventionsregelung

(39) Der Antragsteller führte an, dass die indonesische Regierung die Biodieselbranche unterstütze, indem sie den indonesischen Biodieselherstellern Zuschüsse in Höhe der Differenz zwischen dem Referenzpreis der indonesischen Regierung für Biodiesel und dem Preis, zu dem die Ölgesellschaften Biodiesel einkaufen, d. h. dem Referenzpreis für Dieselöl, gewähre.

(40) Die Untersuchung ergab, dass der Biodieselsubventionsfonds, der Teil des Ölpalmenplantagenfonds („Oil Palm Plantation Fund“, im Folgenden „OPPF“) ist, im Jahr 2015 durch die Präsidialverordnung Nr. 61/2015 eingerichtet wurde.

(41) Mit der Präsidialverordnung Nr. 61/2015 wurde eine Agentur, die Ölpalmenplantagenfonds-Verwaltungsagentur (im Folgenden „Verwaltungsagentur“), mit der Erhebung von Ausfuhrabgaben auf die Ausfuhr von Palmölrohstoffen gemäß der Finanzministerverordnung Nr. 133/PMK.05/2015 betraut.

(42) Die von den Zollbehörden im Rahmen von Ausfuhrabgaben auf Palmölerzeugnisse erhobenen Gelder stellen die Mittel des OPPF dar, der formal von der Verwaltungsagentur kontrolliert wird.

(43) Je höher in der Wertschöpfungskette jedes einzelne Produkts ist, desto höher ist die Ausfuhrabgabe: Die Ausfuhrabgaben auf Rohpalmöl im Untersuchungszeitraum wurden auf 50 USD/t festgelegt, die Ausfuhrabgaben für Derivate, einschließlich Biodiesel, dagegen auf 20 USD/t.

(44) Mit den Präsidialverordnungen Nr. 24/2016 und 26/2016 stellte die indonesische Regierung klar, dass das Mandat des Biodieselsubventionsfonds auch die Beschaffung und Nutzung von Biodiesel auf dem Inlandsmarkt umfasst. Insbesondere legt die indonesische Regierung fest, dass der OPPF den Kauf von Biodiesel durch von Regierungsbehörden benannte Einrichtungen unterstützen soll.

(45) Im Einzelnen bestimmt die Präsidialverordnung Nr. 26/2016 in Artikel 9 Absatz 1: „Der Generaldirektor der EBTKE ernennt die Petrofuel Entity, die die Beschaffung von Biodiesel im Sinne des Artikels 4 im Rahmen der Finanzierung durch die Fondsverwaltungsagentur unter Beachtung der Politik des Lenkungsausschusses der Fondsverwaltungsagentur durchführt“, und im Folgenden Artikel 9 Absatz 8: „Auf der Grundlage der Zustimmung des Ministers im Sinne des Absatzes 7 ernennt der Generaldirektor der EBTKE im Namen des Ministers a) die Biodieselhersteller, die sich an der Beschaffung von Biodiesel beteiligen werden, und legt b) die Zuteilung der Biodieselmenge für jeden Biodieselhersteller fest“. Außerdem ist der Lenkungsausschuss der Verwaltungsagentur ausschließlich mit Beamten verschiedener Ministerien der indonesischen Regierung besetzt.

(46) Die Biodieselhersteller, die sich zur Teilnahme entscheiden und denen gemäß dieser Verordnung ein Kontingent zugeteilt wurde, sind verpflichtet, die monatliche Biodieselmenge an die sogenannte „Petrofuel Entity“ zu verkaufen. Bisher hat die indonesische Regierung die folgenden Unternehmen zu einer Petrofuel Entity ernannt: (a) PT Pertamina (im Folgenden „Pertamina“), ein staatseigenes Öl- und Gasunternehmen, und (b) PT AKR Corporindo Tbk (im Folgenden „AKR“), ein privates Öl- und Gasunternehmen.

(47) Der OPPF sieht einen speziellen Zahlungsmechanismus vor, bei dem Pertamina (und bei einigen kleinen Mengen auch AKR) den Diesel-Referenzpreis an die Biodieselhersteller zahlt (im Gegensatz zum tatsächlichen Biodieselpreis, der im UZ höher gewesen wäre), während die Verwaltungsagentur die Differenz zwischen diesem Diesel-Referenzpreis und dem Biodiesel-Referenzpreis aus dem OPPF an die Biodiesel-Hersteller zahlt.

(48) Der Referenzpreis für Diesel und Biodiesel wird vom Minister für Energie und Bodenschätze gemäß Artikel 19 der Präsidialverordnung Nr. 61/2015 wie folgt festgelegt: (a) Der Diesel-Referenzpreis beruht auf den von Platts Singapore gemeldeten Ölpreisen (MOPS) (5) und den Herstellkosten für Diesel in Indonesien. (b) Gemäß Erlass Nr. 2026/2017 des Finanzministers basiert der Biodiesel-Referenzpreis auf dem Inlandspreis für Rohpalmöl, zu dem die Umwandlungskosten addiert werden (von 125 USD/t bis 5. Mai 2017 und seither von 100 USD/t). Während des Kontrollbesuchs erklärte die indonesische Regierung, dass die Höhe der zum Inlandspreis für Rohpalmöl hinzugefügten Umwandlungskosten einer jährlichen Überprüfung unterliegt, die jedoch nicht unbedingt zu einer Änderung dieses Betrags führt. So erklärte die indonesische Regierung, dass, wenn die jährliche Überprüfung ergebe, dass die Höhe der Umwandlungskosten noch angemessen sei, keine Änderungen vorgenommen würden.

(49) Im Einzelnen stellt jeder Biodieselhersteller – einschließlich aller ausführenden Hersteller – Pertamina (bzw. AKR) die Menge an Biodiesel in Rechnung, die der Käufer im Rahmen der Beimischverpflichtung verwenden muss, und Pertamina (bzw. AKR) zahlt dem Hersteller den Diesel-Referenzpreis für diesen Zeitraum. Die Untersuchung ergab, dass der überwiegende Teil der Verkäufe der Biodieselhersteller an Pertamina und ein kleiner Teil an AKR erfolgten. Darüber hinaus entsprachen die Verkäufe an AKR in Bezug auf die Preise und alle anderen damit verbundenen Bedingungen vollständig den Verkäufen an Pertamina. Infolgedessen konzentrierte sich die Kommission in ihrer nachstehenden Analyse auf die Verkäufe an Pertamina.

(50) Die Biodieselhersteller müssen der Verwaltungsagentur dann eine zusätzliche Rechnung über dasselbe Volumen zusammen mit einer Liste von Dokumenten zusenden, um die Preisdifferenz zwischen dem von Pertamina und AKR gezahlten Preis (basierend auf dem Diesel-Referenzpreis) und dem Referenzpreis für Biodiesel erstattet zu bekommen. Nach Erhalt der Rechnung und nach Überprüfung der darin enthaltenen Angaben zahlt die Verwaltungsagentur dem betreffenden Biodieselhersteller die Differenz zwischen dem Referenzpreis für Diesel (je nach Fall von Pertamina oder AKR bezahlt) und dem für diesen Zeitraum festgelegten Referenzpreis für Biodiesel.

(51) Im Rahmen dieser Untersuchung prüfte die Kommission, ob das von der indonesischen Regierung verabschiedete Maßnahmenpaket zur Unterstützung der indonesischen Biodieselindustrie durch die Zahlungen der Verwaltungsagentur eine anfechtbare Subvention darstellt.

(52) Damit das Vorliegen einer anfechtbaren Subvention festgestellt werden kann, müssen drei Elemente gegeben sein: a) eine finanzielle Beihilfe bzw. eine Einkommens- oder Preisstützung, b) ein Vorteil und c) die Spezifität (Artikel 3 der Grundverordnung).

3.2.2. Analyse

3.2.2.1. Finanzielle Beihilfe

(53) Zu Beginn stellte die Kommission fest, dass sich während des Untersuchungszeitraums alle ausführenden Hersteller an der Beschaffung von Biodiesel beteiligten und somit verpflichtet waren, Biodiesel an Pertamina und AKR zu verkaufen. Die Kommission stellte ferner fest, dass der Referenzpreis für Biodiesel im Untersuchungszeitraum höher war als der Referenzpreis für Mineralöldiesel. Infolgedessen erhielten alle ausführenden Hersteller im Untersuchungszeitraum Zahlungen aus dem OPPF.

(54) Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer i der Grundverordnung besagt, dass eine finanzielle Beihilfe der Regierung vorliegt, wenn eine Praktik der Regierung einen direkten Transfer von Geldern beinhaltet. Im Einklang mit der Bestimmung des WTO-Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (im Folgenden „Subventionsübereinkommen“) sieht die Grundverordnung in Artikel 2 vor, dass der Begriff „Regierung“ jede öffentliche Körperschaft im Gebiet des Ursprungs- oder Ausfuhrlands bedeutet.

(55) Das WTO-Berufungsgremium stellte in seinem Bericht in der Streitsache US – Anti-Dumping and Countervailing Duties (China) fest, dass der Begriff „öffentliche Körperschaft“ eine Einrichtung bezeichnet, die staatliche Autorität besitzt, ausübt oder mit dieser ausgestattet ist. (6)

(56) Die Kommission stellte fest, dass der OPPF durch einen Rechtsakt der indonesischen Regierung geschaffen wurde und die Verwaltungsagentur von der indonesischen Regierung ausdrücklich mit der Verpflichtung betraut wurde, Zahlungen an Biodieselhersteller zu leisten.

(57) Zum einen wurde in Artikel 11 der Präsidialverordnung Nr. 66/2018 der Aufgabenbereich des OPPF definiert, indem er wie folgt erweitert wurde: „(1) Die gesammelten Gelder werden verwendet für: a) die Entwicklung der Humanressourcen der Ölpalmenplantagen, b) die Forschung und Entwicklung der Ölpalmenplantagen, c) die Förderung der Ölpalmenplantagen, d) die Verjüngung der Ölpalmenplantagen, und e) die Einrichtungen und Infrastrukturen der Ölpalmenplantagen. (2) Verwendung des für die in Absatz 1 genannten Interessen vereinnahmten Fonds, einschließlich der Herstellung von Palmölplantagenwaren für den Nahrungsmittelbedarf, der nachgelagerten Industrieentwicklung von Palmölplantagen sowie der Beschaffung und Verwendung von Biodiesel.“

(58) Zum anderen ist in dieser Verordnung in Artikel 18 Absatz 1 ausdrücklich festgelegt, dass „die Verwendung der in Artikel 11 Absatz 2 genannten Gelder für die Bereitstellung und Verwendung von Biodiesel zur Deckung der Differenz zwischen dem Marktindexpreis von Diesel und dem Marktindexpreis von Biodiesel vorgesehen ist.“

(59) Daher stellte die Kommission fest, dass die Rechtsakte zur Umsetzung des OPPF ausdrücklich bestätigen, dass seine Gelder zum Vorteil der Biodieselhersteller verwendet werden.

(60) Zu diesem Zweck ermächtigte die indonesische Regierung die Verwaltungsagentur gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Präsidialverordnung Nr. 61/2015, über Abgaben und Steuern für die Ausfuhr von Palmöl und Palmölderivaten zu verfügen, und führte eine Verpflichtung zur Beschaffung und Verwendung von Biodiesel ein. Die Erhebung wird jedoch in der Praxis von den Zollbehörden durchgeführt. Die Kommission war daher der Ansicht, dass die Verwaltungsagentur staatliche Autorität besitzt, ausübt oder mit dieser ausgestattet ist.

(61) Folglich kam die Kommission zu dem Schluss, dass der Verwaltungsagentur durch den vorstehend dargelegten Rechtsrahmen tatsächlich die Wahrnehmung von einer Regierung obliegenden Aufgaben im Zusammenhang mit der Biodieselbranche übertragen wird. Die Kommission gelangte daher zu dem Schluss, dass die Verwaltungsagentur als öffentliche Körperschaft im Sinne des Artikels 2 Buchstabe b der Grundverordnung in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer i der Grundverordnung und in Übereinstimmung mit der einschlägigen Rechtsprechung der WTO handelt.

(62) Hinsichtlich des erforderlichen „direkten Transfers von Geldern“ ergab die Untersuchung, dass die Verwaltungsagentur, nachdem sie von den Biodieselherstellern eine Rechnung mit allen entsprechenden Unterlagen (7) erhalten und entsprechende Überprüfungen durchgeführt hat, den fälligen Betrag (d. h. die Differenz zwischen dem Diesel-Referenzpreis und dem Biodiesel-Referenzpreis) direkt an die Biodieselhersteller zahlt. Die Kommission stellte ferner fest, dass es sowohl von der indonesischen Regierung als auch von allen ausführenden Herstellern unbestritten ist, dass die Verwaltungsagentur direkte Bargeldtransfers/Banküberweisungen an diejenigen Hersteller geleistet hat, die Biodiesel an Pertamina und AKR verkauft haben, um die Differenz zwischen dem von Pertamina und AKR gezahlten Referenzpreis für Mineralöldiesel und dem Referenzpreis für Biodiesel auszugleichen. Daher war die Kommission der Auffassung, dass die von der Verwaltungsagentur gezahlten Zuschüsse einen „direkten Transfer von Geldern“ im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer i der Grundverordnung darstellen.

(63) In diesem Zusammenhang ist das von der indonesischen Regierung vorgebrachte Argument, dass die finanziellen Mittel, die von der Verwaltungsagentur für die Auszahlung an Biodieselhersteller verwendet wurden, vollständig aus privater Quelle stammten und dass es daher keine finanzielle Beihilfe gegeben habe, zurückzuweisen. So stellte die Kommission fest, dass die Grundverordnung im Einklang mit dem Subventionsübereinkommen weder Herkunft noch Art (öffentlich oder privat) der von der Regierung transferierten Mittel berücksichtigt. Stattdessen wird bei der Prüfung des Vorliegens einer finanziellen Beihilfe die Art der Transaktion berücksichtigt, durch die etwas von wirtschaftlichem Wert durch eine Regierung übertragen wird. Anders ausgedrückt: Ausschlaggebend ist, dass der Transfer von Geldern dem Staat zugeschrieben werden kann (im Unterschied zu privaten Mitteln, die nach dem freien Ermessen privater Marktteilnehmer eingesetzt werden). (8) Ein breites Spektrum von Transaktionen fällt unter den Begriff „finanzielle Beihilfe“ im Sinne des Artikels 1.1 Buchstabe a Absatz 1. Gemäß Artikel 1.1 Buchstabe a Absatz 1 Ziffern i und ii kann eine finanzielle Beihilfe durch einen direkten Geldtransfer einer Regierung oder durch den Verzicht auf ansonsten fällige staatliche Einnahmen erfolgen. (9) Wie bereits dargelegt, nahm die Verwaltungsagentur als öffentliche Körperschaft einen direkten Transfer von Geldern aus dem OPPF, gespeist aus den verpflichtenden Zollabgaben oder -einnahmen auf Ausfuhren öffentlicher oder privater Marktteilnehmer, an Biodieselhersteller vor, was unter die vom Berufungsgremium zugrunde gelegte Definition der finanziellen Beihilfe fällt.

(64) Über die vorgenannten Ausführungen hinaus stellte die Kommission ferner fest, dass die dem OPPF zur Verfügung stehenden Mittel aus der Erhebung der Ausfuhrabgaben und -steuern für Rohpalmöl und seine Derivate stammen. Die indonesische Regierung erklärte während des Kontrollbesuchs, dass die Ausfuhrabgabe von den Zollbehörden vor der Ausfuhr der Waren erhoben wird und konnte trotz ihrer Behauptung, dass sie ausschließlich zum Zwecke der Finanzierung des OPPF erhoben wird, nicht nachweisen, dass die Abgabe außerhalb von speziellen Konten des Haushalts der indonesischen Regierung vereinnahmt wird. In Ermangelung gegenteiliger Beweise kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Abgabe als Teil des Gesamthaushalts des Staates eingenommen wird. Die Tatsache, dass die Abgabe dann an den OPPF weitergeleitet wird, stellt nur die Art und Weise dar, wie die indonesische Regierung die öffentlichen Einnahmen aus den Ausfuhrabgaben und -steuern verwendet. Jedenfalls verfügt der OPPF über Gelder, die durch die von der indonesischen Regierung erhobenen Ausfuhrabgaben und -steuern eingenommen und von der Verwaltungsagentur kontrolliert werden. Daher stellen sie öffentliche Mittel dar, unabhängig davon, ob sie integraler Bestandteil des Staatshaushalts sind.

(65) In Bezug auf das Argument der indonesischen Regierung, dass der Transfer von Geldern vom OPPF an Biodieselhersteller den Begünstigten keinen Vorteil verschaffe, da die Biodieselhersteller mehr in den OPPF einzahlten als das, was sie erhielten, stellt die Kommission Folgendes fest: Erstens umfasst der Aufgabenbereich des OPPF mehr als die Unterstützung der Biodieselbranche. Vielmehr ist der OPPF Ausdruck einer umfassenderen Politik der indonesischen Regierung, die die gesamte Palmöl-Wertschöpfungskette umfasst. Alle Ausführer von Rohpalmöl (und Verarbeitungserzeugnissen) zahlen die Abgabe in den Fonds ein, sobald ihre Ware ausgeführt wird. Rohpalmöl findet vielfältige Verwendung, zum Beispiel in der Nahrungsmittel-, der Kosmetik- und der Chemieindustrie. Die für den OPPF erhobenen Ausfuhrabgaben sind daher nicht ausschließlich an den Transfer von Geldern an die Biodieselbranche gebunden, weshalb kein automatischer Ausgleich vorgenommen werden kann.

(66) Zum anderen, und wie bereits in Erwägungsgrund 64 erläutert, stammen die von der Verwaltungsagentur verwendeten Mittel vollständig aus dem Gesamthaushalt der indonesischen Regierung (und sind dem OPPF zugewiesen). Die Erhebung der Ausfuhrabgaben wird vom Zoll durchgeführt und die Abgaben fließen in den Gesamthaushalt des Staates ein. Die eingesetzten Mittel sind somit nicht mit freiwilligen Zahlungen von Biodieselherstellern vergleichbar, die ausschließlich zum Nutzen der Biodieselhersteller verwendet werden (wobei diese keinerlei Ermessensspielraum oder Mitspracherecht bezüglich der Verwendung des OPPF haben). Die Mittel werden von der indonesischen Regierung in Form verpflichtender Ausfuhrabgaben und -zölle, die teils von den Biodieselherstellern, teils von den Herstellern von Rohpalmöl sowie anderen Herstellern verbundener Rohpalmölerzeugnisse geleistet werden, erhoben. Die indonesische Regierung entscheidet daraufhin, diese Mittel über den OPPF zum Nutzen der Biodieselhersteller einzusetzen.

(67) Die Kommission stellte ferner fest, dass die ausführenden Hersteller in ihren Antworten auf den Fragebogen darauf hinwiesen, dass der größte Teil des bei der Herstellung von Biodiesel verwendeten Rohpalmöls aus lokaler Erzeugung stammt und daher weder der Ausfuhrsteuer noch der Ausfuhrabgabe unterliege. Die Kommission nahm daher an, dass die Ausfuhren von Rohpalmöl, für die die ausführenden Hersteller (oder genauer gesagt die mit ihnen verbundenen Rohpalmöl-Hersteller) Ausfuhrsteuern und Abgaben gezahlt haben, andere Wertschöpfungsketten als die Biodiesel-Wertschöpfungskette betrafen.

(68) Daher kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Ausfuhrabgaben und -steuern, die die indonesische Regierung über diese Ausfuhren einnimmt, keinen Bezug zur Biodieselbranche als solcher aufweisen, weshalb der Argumentation der indonesischen Regierung, dass den Biodieselherstellern aus dem OPPF kein Vorteil erwachse, weil sie mehr in den OPPF einzahlten als sie aus ihm erhielten, nicht gefolgt werden kann. Entgegen der Behauptung der indonesischen Regierung waren die ausführenden Hersteller in Bezug auf die Biodiesel-Wertschöpfungskette in dem Sinne sogar besser gestellt, da sie vom OPPF mehr erhielten, als sie eingezahlt hatten.

(69) Daher kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Auszahlungen der Verwaltungsagentur an die Biodieselhersteller gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer i der Grundverordnung als finanzielle Beihilfe in Form eines direkten Transfers von Geldern von einer Regierung anzusehen sind. Es ist unbestritten, dass bei den Käufen von Biodiesel durch Pertamina und AKR gemäß den Beimischverpflichtungen die Verwaltungsagentur die Differenz zwischen dem von Pertamina und AKR gezahlten Preis (auf der Grundlage des Referenzpreises für Mineralöldiesel) und dem (höheren) Referenzpreis für Biodiesel ausgeglichen hat. Diesbezüglich erhielten die Biodieselhersteller einen Zuschuss von der indonesischen Regierung, der dieser Differenz entspricht. (10)

3.2.2.2. Vorteil

(70) Aus den nachstehend dargelegten Gründen gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass die direkten Transfers der Verwaltungsagentur den ausführenden Herstellern einen Vorteil verschaffen.

(71) Tatsächlich sind die ausführenden Hersteller besser gestellt, als wenn es die Regelung nicht gäbe. Einfach ausgedrückt stellen die von der Verwaltungsagentur geleisteten Transfers von Geldern Zuschüsse dar, und der Markt sieht keine kostenlosen Zuschüsse vor. Diese Zuschüsse versetzen die Biodieselhersteller in eine bessere Lage, als dies sonst auf dem Markt der Fall gewesen wäre. (11) Gäbe es diese Regelung nicht, würde Biodieselherstellern von Pertamina und AKR lediglich der Preis von Mineralöldiesel gezahlt.

(72) Vor diesem Hintergrund wertete die Kommission das Geld, das von der Verwaltungsagentur zum Ausgleich der Differenz zwischen dem von Pertamina gezahlten Diesel-Referenzpreis und dem Biodiesel-Referenzpreis an die Biodieselhersteller für den verkauften Biodiesel gezahlt wurde, als Vorteil zu ihren Gunsten im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 der Grundverordnung.

3.2.2.3. Spezifität

(73) Zum einen stellte die Kommission fest, dass der OPPF für eine begrenzte Anzahl von Branchen zur Verfügung steht, die alle die Wertschöpfungskette für Rohpalmöl betreffen. Diese Einschränkung ergibt sich unmittelbar aus der anwendbaren Gesetzgebung. Zum einen ist die Unterstützung der Palmöl-Wertschöpfungskette das wichtigste ausdrückliche Ziel der Präsidialverordnung Nr. 61/2015 zur Einrichtung des OPPF. In der Präambel ist festgeschrieben, dass der OPPF notwendig ist, „um die kontinuierliche Entwicklung der Ölpalmenplantagen zu gewährleisten, [da es] […] einer nationalen Strategie [bedarf], die von der Verwaltung des Fonds für die kontinuierliche Entwicklung der Ölpalmenplantagen unterstützt wird“. In Artikel 1 dieses Gesetzes wird darüber hinaus präzisiert, dass der Begriff „Ölpalmenplantagen alle Verwaltungstätigkeiten von natürlichen Ressourcen, Humanressourcen, Produktionsanlagen, Geräten und Maschinen, Anbau, Ernte, Verarbeitung und Vermarktung im Zusammenhang mit Ölpalmenplantagen umfasst“.

(74) In Artikel 11 wird dann festgelegt: „Die gesammelten Gelder werden verwendet für: a) die Entwicklung der Humanressourcen der Ölpalmenplantagen, b) die Forschung und Entwicklung der Ölpalmenplantagen, c) die Förderung der Ölpalmenplantagen, d) die Verjüngung der Ölpalmenplantagen, und e) die Einrichtungen und Infrastrukturen der Ölpalmenplantagen“.

(75) Die Kommission kam daher zu dem Schluss, dass der OPPF gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der Grundverordnung de jure spezifisch ist, da die Rechtsvorschriften, nach denen sich die gewährende Behörde richtet, den Zugang zur Subvention ausdrücklich auf bestimmte Unternehmen beschränken, und zwar auf solche, die in der Wertschöpfungskette für Rohpalmöl tätig sind.

(76) Jedenfalls war die Kommission der Auffassung, dass selbst bei Nichtvorliegen einer Spezifizität von Rechts wegen die indonesische Regierung die Verwaltungsagentur anweist, de facto nur die Biodieselbranche zu unterstützen. Die im Laufe der Untersuchung gesammelten Beweise (vgl. Erwägungsgrund 122) deuten darauf hin, dass der überwiegende Teil der von der Verwaltungsagentur gezahlten Gelder dafür verwendet wird, den Biodieselherstellern die Differenz zwischen dem MOPS und dem Biodiesel-Referenzpreis zu zahlen.

(77) Die Kommission war daher der Ansicht, dass die indonesische Regierung den OPPF so verwaltet, dass er de facto spezifisch eingesetzt wird. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe c der Grundverordnung kann eine Subvention de facto spezifisch sein, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind, z. B. die Inanspruchnahme eines Subventionsprogramms durch eine begrenzte Anzahl bestimmter Unternehmen, die vorwiegende Inanspruchnahme durch bestimmte Unternehmen, die Gewährung unverhältnismäßig hoher Subventionen an bestimmte Unternehmen, die Art und Weise, in der die gewährende Behörde bei der Entscheidung über die Gewährung einer Subvention von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht hat. In diesem Fall stellte die Kommission fest, dass das Verhalten des OPPF exakt in diese Auflistung passt. Insbesondere, da der Fonds, wie vorstehend erläutert, überwiegend von der Biodieselbranche genutzt wird und die gewährende Behörde dabei von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht hat.

(78) Diese Feststellung steht zudem im Einklang mit der Rechtsprechung der WTO. In der Streitsache EC and certain Member States – Large Civil Aircraft erklärte das Panel, dass „die gewöhnliche Bedeutung des Wortes „vorwiegend“ auch „das wichtigste oder am stärksten vorherrschende Element“ umfasst. Somit kann die „vorwiegende Inanspruchnahme [eines Subventionsprogramms] durch bestimmte Unternehmen“ einfach als eine Situation verstanden werden, in der ein Subventionsprogramm hauptsächlich oder zum größten Teil von bestimmten Unternehmen in Anspruch genommen wird“. (12) In dieser Entscheidung erklärte das Panel zudem, dass „wenn ein Subventionsprogramm in einer Wirtschaft betrieben wird, die nur aus wenigen Branchen besteht, die Tatsache, dass diese Branchen möglicherweise die Hauptnutznießer eines Subventionsprogramms waren, nicht unbedingt eine „vorwiegende Inanspruchnahme“ nachweist. Vielmehr kann die Inanspruchnahme des Subventionsprogramms durch diese Branchen schlichtweg die begrenzte Diversifizierung der Wirtschaftstätigkeiten im Zuständigkeitsbereich der gewährenden Behörde widerspiegeln. Dementsprechend würde dasselbe Subventionsprogramm, wenn es im Rahmen einer stark diversifizierten Wirtschaft durchgeführt und hauptsächlich oder zum größten Teil von nur wenigen Branchen genutzt würde, eher auf eine „vorwiegende Inanspruchnahme“ hinweisen“. (13) Im vorliegenden Fall gilt die Subvention zwar nur für die Palmöl-Wertschöpfungskette, aber innerhalb dieser Branche für ein breites Anwendungsspektrum. Nach Anwendung der Begründung des Panels auf den Sachverhalt des vorliegenden Falls kam die Kommission jedoch zu dem Schluss, dass die Tatsache, dass der größte Teil des OPPF zur Finanzierung der Biodieselzahlungen verwendet wird, als „vorwiegende Inanspruchnahme“ im Sinne der vorstehenden Definition anzusehen ist, da die Biodieselbranche der Hauptbegünstigte ist. Die Kommission stellt außerdem fest, dass die Biodieselbranche eine von vielen Branchen in einer diversifizierten Wirtschaft (14) ist und dass der OPPF seit seiner Einrichtung fast ausschließlich diese Branche gefördert hat.

(79) Aus diesen Gründen kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen der indonesischen Regierung auf den Vorteil der heimischen Biodieselbranche ausgerichtet sind. Sie sind nicht nur gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der Grundverordnung de jure spezifisch, sondern auch de facto gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe c der Grundverordnung.

3.2.3. Schlussfolgerung

(80) Die Kommission stellte vorläufig fest, dass die indonesische Regierung die Biodieselbranche durch eine Reihe von Maßnahmen unterstützt hat, unter anderem durch den direkten Transfer von Geldern über den Biodieselsubventionsfonds. Die indonesische Regierung gewährte den Empfängern einen spezifischen Vorteil, was somit eine anfechtbare Subvention darstellt.

3.2.4. Berechnung der Höhe der Subvention

(81) Die Kommission berechnete die Höhe der anfechtbaren Subvention für jeden ausführenden Hersteller nach Artikel 5 der Grundverordnung anhand des dem Empfänger während des UZ erwachsenen Vorteils. Als Vorteil betrachtete die Kommission den Gesamtbetrag der vom OPPF währen des UZ erhaltenen Zuschüsse. Nach Artikel 7 Absatz 2 der Grundverordnung rechnete sie diese Subventionsbeträge dem gesamten Umsatz zu, den die ausführenden Hersteller während des UZ mit dem Verkauf von Biodiesel erzielten.

(82) Die im Untersuchungszeitraum in Bezug auf die ausführenden Hersteller ermittelte vorläufige Subventionsspanne im Rahmen dieser Maßnahmen beträgt: Unternehmen Subventionsspanne PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama und PT Musim Mas (Musim Mas Group) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri und PT Permata Hijau Palm Oleo (Permata Group) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia und PT Wilmar Bioenergi Indonesia (Wilmar Group) 12,23 %

3.3. Unterstützung der Biodieselbranche durch die Regierung, unter anderem durch die Bereitstellung von Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt

3.3.1. Der Antrag und die Subventionsregelung

(83) Im Antrag wurde bestritten, dass die Preise von Rohpalmöl in Indonesien wegen Eingriffen der indonesischen Regierung verzerrt seien. Insbesondere wurde im Antrag darauf hingewiesen, dass die indonesische Regierung eine Politik der Erhebung hoher Ausfuhrsteuern auf Rohpalmöl umgesetzt habe. Rohpalmöl ist der wichtigste Rohstoff für die Herstellung von Biodiesel in Indonesien und macht rund 85 % der gesamten Herstellkosten von Biodiesel aus. Dem Antrag zufolge stelle die indonesische Regierung damit sicher, dass die Rohstoffpreise für die Herstellung von Biodiesel deutlich unterhalb der Weltmarktpreise liegen, was den indonesischen Biodieselherstellern zugutekäme.

(84) Darüber hinaus habe die indonesische Regierung laut dem Antrag im Mai 2015 eine Ausfuhrabgabe von 50 USD pro Tonne auf Rohpalmöl und niedrigere Ausfuhrabgaben auf nachgelagerte verarbeitete Palmölerzeugnisse eingeführt, wobei die jeweiligen Sätze je nach Erzeugnis variieren.

(85) Der Antragsteller machte geltend, dass die indonesische Regierung durch die Erhebung hoher Ausfuhrsteuern und -abgaben auf Rohpalmöl Druck auf den inländischen Palmölpreis in Indonesien ausübe und den Biodieselherstellern so einen erkennbaren Vorteil verschaffe. Sie ermutige zudem die privaten Erzeuger von Rohpalmöl, ihre Erzeugnisse an die indonesischen Biodieselhersteller zu verkaufen. Folglich behauptet der Antragsteller, dass die indonesische Regierung indonesische Palmöl-Hersteller betraut oder anweist, Biodieselherstellern Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt zur Verfügung zu stellen.

(86) Die Untersuchung ergab, dass die indonesische Regierung tatsächlich sowohl eine Ausfuhrsteuer als auch eine Ausfuhrabgabe auf Rohpalmöl erhebt.

(87) Die Ausfuhrsteuer wurde erstmals im Jahr 1994 eingeführt. Seit ihrer Einführung wurde sie mehrfach angepasst. In der neuesten Fassung (Verordnung Nr. 140/PMK.010/2016) umfasst die Ausfuhrsteuer einen progressiven Zolltarif für Rohpalmöl sowie für 22 weitere Erzeugnisse, darunter Biodiesel (der stets einem niedrigeren Satz unterliegt als Rohpalmöl). Indonesische Ausführer zahlen einen progressiven Steuersatz, der an den Referenzpreis der indonesischen Regierung für Rohpalmöl-Ausfuhren gekoppelt ist. Wenn also der Referenzpreis der indonesischen Regierung für Ausfuhren steigt, steigt auch der Ausfuhrzoll.

(88) Liegt der Referenzpreis unter 750 USD pro Tonne, beträgt der anwendbare Ausfuhrsteuersatz 0 %. Im Untersuchungszeitraum blieb der Rohpalmöl-Preis unterhalb der Schwelle von 750 USD pro Tonne und es wurde somit keine Ausfuhrsteuer erhoben.

(89) Zusätzlich zur Ausfuhrsteuer führte die indonesische Regierung im Untersuchungszeitraum eine Ausfuhrabgabe auf Rohpalmöl und die nachgelagerten Erzeugnisse ein. Die Ausfuhrabgabe wurde im Untersuchungszeitraum auf 50 USD pro Tonne für Rohpalmöl und auf 20 USD pro Tonne für Biodiesel festgesetzt.

(90) Zusätzlich zur Erhebung von Ausfuhrzöllen und -abgaben auf Rohpalmöl und nachgelagerte Erzeugnisse interveniert die indonesische Regierung im Rohpalmölmarkt, indem sie über das staatseigene Unternehmen PTPN de facto die Inlandspreise für Rohpalmöl kontrolliert und dadurch sicherstellt, dass Rohpalmöl zu einem künstlich niedrigen Preis verkauft wird. Außerdem subventioniert die indonesische Regierung Rohpalmölhersteller, um sicherzustellen, dass sie sich an das politische Ziel halten, Rohpalmöl zu künstlich niedrigen Preisen zur Verfügung zu stellen.

3.3.2. Anwendung der Bestimmungen des Artikels 28 Absatz 1 der Grundverordnung

(91) Die Kommission teilte der indonesischen Regierung mit, dass sie bei der Prüfung des Vorliegens und des Umfangs der mutmaßlichen Unterstützung für die Biodieselbranche, unter anderem der Unterstützung durch die Bereitstellung von Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt, möglicherweise nach Artikel 28 Absatz 1 der Grundverordnung auf die verfügbaren Informationen zurückgreifen müsse.

(92) Zu Beginn forderte die Kommission die indonesische Regierung auf, Anhang B des Antisubventionsfragebogens (Fragebogen für Palmöl-Lieferanten) an alle Hersteller und Händler von Palmöl weiterzuleiten, die Palmöl an die ausführenden Hersteller geliefert hatten. Anhang B bestand aus einem Word-Dokument („Appendix B_Input supplier Palm Oil“) und einer Excel-Datei („Mini questionnaire intended for Suppliers“). Angesichts der großen Anzahl von Unternehmen, die den wichtigsten Ausgangsstoff der betroffenen Ware lieferten, hat sich die Kommission im Sinne einer guten Zusammenarbeit, auf Antrag der indonesischen Regierung und zur Erhebung von zumindest einigen für die Untersuchung relevanten Daten am 7. Januar 2019 per E-Mail bereit erklärt, den Umfang ihres Antrags zu beschränken, in dem sie die indonesische Regierung aufforderte, Anhang B und den Mini-Fragebogen an die zehn größten Rohpalmöl-Lieferanten, gemessen an der Menge pro ausführendem Hersteller, weiterzuleiten.

(93) Die Kommission hat in ihrem Schreiben zur Anforderung noch fehlender Informationen an die indonesische Regierung vom 1. März 2019 festgehalten, dass sie keine Antworten auf Anhang B des Fragebogens von den folgenden Palmöl-Lieferanten erhalten hat: PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri und PT Permata Hijau Palm Oleo. Die Kommission betonte insbesondere, dass sie selbst von den staatlichen Rohpalmöl-Lieferanten, darunter PTPN, keine Antwort erhalten hat. Andere Lieferanten von Rohpalmöl, darunter solche, die mit den ausführenden Herstellern verbunden sind, kamen dieser Aufforderung nach.

(94) In der Antwort auf das Schreiben zur Anforderung noch fehlender Informationen erklärte die indonesische Regierung, dass sie ihrer Verpflichtung nachgekommen sei, Anhang B und die Mini-Fragebögen an die relevanten indonesischen Rohpalmöl-Lieferanten zu übermitteln. Zum Beweis reichte die indonesische Regierung den Postnachweis mit den Auslieferungsbelegen für die relevanten indonesischen Rohpalmöl-Lieferanten ein. Es wurden keine weiteren Beweise für Versuche der indonesischen Regierung erbracht, diese Anbieter, insbesondere PTPN, zu kontaktieren. Eine ähnliche Erklärung wurde während des Kontrollbesuchs bei der indonesischen Regierung gegeben. Ungeachtet dessen hat PTPN bei der Kommission nie einen ordnungsgemäß ausgefüllten Anhang B eingereicht.

(95) Hinsichtlich der mutmaßlichen Bereitstellung von Rohpalmöl durch die Regierung zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt hat die indonesische Regierung folglich nicht die notwendigen Informationen und Beweise geliefert, die die Kommission in ihrem Fragebogen und während des Kontrollbesuchs gefordert hatte.

(96) Da keine ausreichende Bereitschaft zur Mitarbeit bestand, konnte die Kommission nicht alle Informationen sammeln, die sie für ihre Feststellungen in dieser Untersuchung benötigte. Konkret hat die Kommission von der indonesischen Regierung keinerlei Informationen über den Palmöl-Markt erhalten, die auf direkten Informationen von Rohpalmöl-Lieferanten beruhen, noch erhielt sie vollständige Informationen über die Rolle von PTPN auf diesem Markt im Hinblick auf die Biodieselindustrie.

(97) Die indonesische Regierung behauptete, sie habe aggregierte Daten über PTPN vorgelegt, die auch die in Anhang B des Fragebogens geforderten Daten enthalten würden. In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass die indonesische Regierung als Antwort auf den Fragebogen Daten über PTPN zur Verfügung gestellt hat, die Informationen über ihre Verwaltungsstruktur, Jahresberichte und Transaktionsdaten enthielten. Die Kommission stellte jedoch fest, dass sie keine der detaillierten Informationen erhalten hat, die sie in Anhang B des Fragebogens angefordert hatte, die es ihr ermöglicht hätten, ein umfassendes Verständnis für die Rolle von PTPN und den anderen Herstellern auf dem Palmöl-Markt zu erlangen.

(98) Nach Eingang des Schreibens, mit dem die indonesische Regierung von der möglichen Anwendung des Artikels 28 der Grundverordnung in Kenntnis gesetzt wurde, übermittelte die indonesische Regierung am 30. Juni 2019 eine Antwort betreffend Anlage B für PTPN. Die Kommission stellte jedoch fest, dass diese Antwort lange nach Ablauf der für die Übermittlung der Informationen gesetzten Frist (12. März 2019, von der Kommission bis 14. März 2019 verlängert) und nach dem Kontrollbesuch bei der indonesischen Regierung übermittelt wurde. Die Kommission war daher der Auffassung, dass die Stellungnahme nicht fristgerecht vorgelegt wurde, dass die Informationen nicht nachprüfbar waren und dass die indonesische Regierung nicht nach besten Kräften im Sinne des Artikels 28 der Grundverordnung gehandelt hat.

(99) Da von der indonesischen Regierung keine gegenteiligen Informationen übermittelt worden waren, stützte sich die Kommission für ihre Feststellungen zu diesen Aspekten der Untersuchung nach Artikel 28 der Grundverordnung zum Teil auf die verfügbaren Informationen.

3.3.3. Analyse

(100) Damit das Vorliegen einer anfechtbaren Subvention festgestellt werden kann, müssen drei Elemente gegeben sein: a) eine finanzielle Beihilfe oder eine Einkommens- oder Preisstützung, b) ein Vorteil und c) die Spezifizität (Artikel 3 der Grundverordnung). (15)

(101) Was das erste Element betrifft, untersuchte die Kommission, ob die von der indonesischen Regierung ergriffenen Maßnahmen zu einer finanziellen Beihilfe nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Grundverordnung geführt haben, indem den ausführenden indonesischen Herstellern von Biodiesel durch die Regierung Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt bereitgestellt wurde, und/oder ob die von der indonesischen Regierung ergriffenen Maßnahmen unter die Kategorie der Einkommens- bzw. Preisstützung für die Biodieselbranche nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b der Grundverordnung fallen.

3.3.3.1. Finanzielle Beihilfe

(102) Zu Beginn stellte die Kommission fest, dass alle ausführenden Hersteller Rohpalmöl von verbundenen oder unabhängigen Unternehmen auf dem Inlandsmarkt bezogen, um es zu raffiniertem, gebleichtem, desodoriertem Palmöl und anschließend zu Biodiesel zu verarbeiten.

(103) Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv zweiter Spiegelstrich der Grundverordnung sieht vor, dass eine finanzielle Beihilfe dann gegeben ist, wenn eine Regierung „eine private Einrichtung mit der Wahrnehmung einer oder mehrerer der unter den Ziffern i, ii und iii genannten Aufgaben, die normalerweise der Regierung obliegen, betraut oder dazu anweist und sich diese Praktik in keiner Weise von den Praktiken unterscheidet, die normalerweise von den Regierungen ausgeübt werden“. Die Art von Aufgaben, die in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iii der Grundverordnung beschrieben ist, tritt auf, wenn „eine Regierung Waren oder Dienstleistungen, die nicht zur allgemeinen Infrastruktur gehören, zur Verfügung stellt oder Waren kauft“. Diese Bestimmungen entsprechen Artikel 1.1 Buchstabe a Absatz 1 Ziffern iii und iv des Subventionsübereinkommens und sollten ausgehend von der einschlägigen WTO-Rechtsprechung ausgelegt und angewandt werden.

(104) Das WTO-Panel in der Streitsache US – Export Restraints (16) entschied, dass die gewöhnliche Bedeutungen der beiden Begriffe „betrauen“ und „anweisen“ in Artikel 1.1 Buchstabe a Absatz 1 Ziffer iv des Subventionsübereinkommens so zu verstehen seien, dass die Handlung der Regierung zwingend eine Befugnisübertragung (im Falle der Betrauung) beziehungsweise einen Befehl (im Falle der Anweisung) umfassen müsse. Das Argument von Ursache und Wirkung der USA wurde damit zurückgewiesen und eine explizite positive Handlung der Befugnisübertragung oder des Befehls als Voraussetzung verlangt.

(105) In einem späteren Fall (17) vertrat das Berufungsgremium jedoch die Ansicht, dass der Ersatz der Worte „betrauen“ und „anweisen“ durch „Befugnisübertragung“ und „Befehl“ als Norm zu streng sei. Nach Ansicht des Berufungsgremiums kommt es zur „Betrauung“, wenn eine Regierung einer privaten Einrichtung Verantwortung überträgt, während „Anweisung“ sich auf Situationen bezieht, in denen die Regierung Macht über eine private Einrichtung ausübt.

(106) In beiden Fällen greife die Regierung auf eine private Einrichtung als Vertreter zur Durchführung der finanziellen Beihilfe zurück, und in den meisten Fällen würde man erwarten, dass eine Betrauung oder Anweisung einer privaten Einrichtung eine gewisse Form der Androhung oder eines Anreizes umfasse. Gleichzeitig gestatte es Artikel 1.1 Buchstabe a Absatz 1 Ziffer iv des Subventionsübereinkommens den Mitgliedstaaten nicht, Ausgleichsmaßnahmen in Bezug auf Waren zu ergreifen, wenn die Regierung lediglich allgemeine Regulierungsbefugnisse ausübe bzw. sofern durch das Eingreifen der Regierung möglicherweise ein bestimmtes Ergebnis einfach aufgrund bestimmter tatsächlicher Umstände und der freien Entscheidung der Akteure auf diesem Markt eintrete bzw. nicht eintrete. Betrauen und Anweisen implizierten dagegen eine aktivere Rolle der Regierung als einfach nur eine begünstigende.

(107) Darüber hinaus war die WTO nicht der Ansicht, dass die Übertragung des Ermessens an eine private Einrichtung zwangsläufig im Widerspruch zu der Betrauung oder Anweisung dieser privaten Einrichtung stehe. (18) Es könne zwar Fälle geben, in denen die Breite des Ermessens, das der privaten Einrichtung überlassen werde, so groß sei, dass man nicht mehr zu dem Schluss gelangen könne, dass diese private Einrichtung betraut oder angewiesen worden sei (eine bestimmte Aufgabe zu erfüllen), aber dies sei eine Sach-/Evidenzfrage, die von Fall zu Fall zu klären sei.

(108) In Übereinstimmung mit diesen WTO-Entscheidungen kommen nicht alle von der Regierung ergriffenen Maßnahmen, die Vorteile vorsehen, einer finanziellen Beihilfe gemäß Artikel 3 der Grundverordnung und Artikel 1.1 Buchstabe a des Subventionsübereinkommens gleich. Es muss der Nachweis für eine Regierungspolitik oder ein Regierungsprogramm erbracht werden, durch welche der untersuchte Wirtschaftszweig (in diesem besonderen Fall die Biodiesel-/Biokraftstoffbranche) gefördert wird, indem Macht über öffentliche oder private Einrichtungen (in diesem Fall die Rohpalmöl-Hersteller) ausgeübt wird oder indem diesen Verantwortung übertragen wird, damit sie der Biodieselbranche Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt zur Verfügung stellen.

(109) Zusammenfassend sehen die entsprechenden WTO-Entscheidungen Folgendes vor: i) Bei der Feststellung, ob eine „finanzielle Beihilfe“ im Sinne von Artikel 1.1 Buchstabe a Absatz 1 des Subventionsübereinkommens vorliegt, sollte die Art der Maßnahme der Regierung anstatt ihrer Auswirkungen oder Ergebnisse im Mittelpunkt stehen (19). Anders ausgedrückt: Es ist eine allgemein anerkannte Tatsache, dass Regierungen als Regulierungsstellen in den Markt eingreifen, was Auswirkungen auf den Markt und die Marktteilnehmer hat. In diesem Sinne ist es beispielsweise legitim, wenn eine Regierung Ausfuhrsteuern erhebt, um bei einer auf den internationalen Märkten sehr wettbewerbsfähigen Ware Einnahmen zu erzielen. Im Unterschied dazu besteht keine legitime Möglichkeit zur Verhängung von Ausfuhrbeschränkungen, wenn sich herausstellt, dass der Einsatz eines solchen Instruments zusammen mit anderen Mechanismen, die dazu dienen, Rohstoffe im Inland zu halten und die Lieferanten zu zwingen, unter Marktpreisen zu verkaufen, Teil eines umfassenderen Systems ist, das von der Regierung entwickelt wurde, um einen bestimmten Wirtschaftszweig oder eine bestimmte Gruppe von Wirtschaftszweigen zu unterstützen und so seine/ihre Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Relevant für die Beurteilung des Elements „finanzielle Beihilfe“ ist somit die Art der Regierungsmaßnahme, einschließlich ihres Kontextes, Ziels und Zwecks, ii) „Betrauung“ oder „Anweisung“ erfordert eine explizite positive Handlung, die sich an eine bestimmte Partei in Bezug auf eine bestimmte Aufgabe oder Pflicht richtet, wobei sich dies erheblich von der Situation unterscheidet, in der eine Regierung in irgendeiner Weise in den Markt eingreift und durch dieses Eingreifen aufgrund der tatsächlichen Umstände und der freien Entscheidung der Akteure auf diesem Markt möglicherweise ein bestimmtes Ergebnis eintritt bzw. nicht eintritt. Letztendlich steht hinter den Konzepten „Betrauung“ und „Anweisung“ die zentrale Frage, ob das fragliche Verhalten, d. h. die finanzielle Beihilfe in Form der Bereitstellung von Waren zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt, der Regierung zugeschrieben werden kann oder ob es sich doch um die freie Entscheidung der privaten Marktteilnehmer unter Berücksichtigung marktwirtschaftlicher Erwägungen, etwa regulatorischer Beschränkungen, handelt (20), iii) Artikel 1.1 Buchstabe a Absatz 1 Ziffer iv des Subventionsübereinkommens stellt im Wesentlichen eine Bestimmung gegen die Umgehung dar; für die Feststellung einer Betrauung bzw. Anweisung ist es somit erforderlich, dass die Regierung einer privaten Einrichtung Verantwortung überträgt bzw. dass sie Macht über eine private Einrichtung ausübt, und zwar im Hinblick darauf, dass eine finanzielle Beihilfe herbeigeführt wird. In den meisten Fällen würde man erwarten, dass eine Betrauung oder Anweisung einer privaten Einrichtung eine gewisse Form der Androhung oder eines Anreizes umfasst, was wiederum als Beweis für die Betrauung bzw. die Anweisung dienen könnte. (21) Den Regierungen dürften jedoch andere Mittel zur Verfügung stehen, um Macht über eine private Einrichtung auszuüben, von denen einige möglicherweise „subtiler“ sind als ein Befehl oder nicht den gleichen Grad an Zwang beinhalten (22), iv) es muss ein „nachweisbarer Zusammenhang“ zwischen der Maßnahme der Regierung und dem Verhalten der privaten Einrichtung bestehen. (23) Es gibt keinen Grund, warum bei einem Fall der Betrauung oder Anweisung durch die Regierung keine Indizienbeweise (etwa implizite und informelle Befugnisübertragungen oder Befehle) herangezogen werden sollten, vorausgesetzt, diese Beweise sind beweiskräftig und überzeugend (24). Insofern sind Beweise für die Absicht der Regierung, die nachgelagerte Industrie zu unterstützen (z. B. durch öffentlich bekannt gegebene Maßnahmen oder Regierungsentscheidungen oder andere staatliche Maßnahmen), oder für das Vorhandensein anderer staatlicher Maßnahmen, mit denen ein bestimmtes Ergebnis auf dem Markt sichergestellt werden soll (z. B. das Vorhandensein einer Ausfuhrbeschränkung in Kombination mit einer staatlichen Maßnahme, mit der die Marktteilnehmer, die diesen Beschränkungen unterliegen, daran gehindert werden, ihre Erzeugnisse zu lagern), für die Feststellung einer „finanziellen Beihilfe“ im Sinne des Artikels 1.1 Buchstabe a Absatz 1 Ziffer iv des Subventionsübereinkommens (insbesondere als indirekte Möglichkeit für die Regierung, Waren zur Verfügung zu stellen, wie in Ziffer iii vorgesehen) unter Umständen von Relevanz. Unter bestimmten Umständen können„Leitlinien“ einer Regierung als Anweisung ausgelegt werden. (25) Das Vorliegen besonderer Auswirkungen auf den Markt (z. B. Preisrückgänge) kann auch ein Faktor sein, der zusammen mit allen anderen verfügbaren Beweisen, einschließlich der Möglichkeit der Vorwegnahme dieser Auswirkungen in einem bestimmten Kontext, zu berücksichtigen ist. Schließlich kann eine private Einrichtung je nach den Umständen beschließen, eine Aufgabe, mit der sie betraut oder zu der sie angewiesen wurde, trotz der möglichen negativen Folgen nicht wahrzunehmen. Daraus allein ergibt sich allerdings nicht, dass die private Einrichtung nicht betraut oder angewiesen worden war. (26)

(110) Im Einklang mit dieser Rechtsprechung hat die Kommission die Art des Eingreifens der indonesischen Regierung (d. h. ob das Eingreifen der indonesischen Regierung die Betrauung oder Anweisung von Rohpalmöl-Herstellern beinhaltet), den Charakter der betrauten Stellen (d. h. ob es sich bei den Rohpalmöl-Herstellern um private Einrichtungen im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv der Grundverordnung handelt) und die Vorgehensweise der betrauten oder angewiesenen Einrichtungen (d. h. ob die betrauten oder angewiesenen Rohpalmöl-Hersteller der indonesischen Biodieselindustrie Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt zur Verfügung stellen und somit als Vertreter der indonesischen Regierung handeln) sorgfältig geprüft. Außerdem prüfte die Kommission, ob die wahrgenommene Aufgabe normalerweise der Regierung obliegt (d. h. ob die Bereitstellung von Rohpalmöl an Biodieselhersteller in Indonesien zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt eine normale Regierungstätigkeit ist) und ob die betreffende Aufgabe sich in irgendeiner Weise von den Praktiken unterscheidet, die normalerweise von den Regierungen ausgeübt werden (d. h. ob effektiv ein Unterschied zwischen der tatsächlichen Bereitstellung von Rohpalmöl durch die Hersteller und dem, was die Regierung selbst getan hätte, besteht).

3.3.3.2. Betrauung oder Anweisung von Rohpalmöl-Herstellern durch die indonesische Regierung

(111) Mit Blick auf die in den Erwägungsgründen 104 bis 109 angesprochene Rechtsprechung der WTO prüfte die Kommission zunächst, ob die Unterstützung der indonesischen Biodieselbranche durch die indonesische Regierung tatsächlich ein Ziel der Regierungspolitik und nicht einfach nur eine „Nebenwirkung“ der Ausübung allgemeiner Regulierungsbefugnisse ist. Im Rahmen der Untersuchung wurde insbesondere geprüft, ob die festgestellten Preisverzerrungen zu den Zielen der Regierung zählten oder ob die niedrigeren Preise für Rohpalmöl eher ein „unbeabsichtigtes“ Nebenprodukt der allgemeinen staatlichen Regulierung sind.

(112) Die Unterstützung der Biodieselbranche wird durch eine Reihe von Maßnahmen erreicht, jedoch vor allem durch die Ausfuhrsteuern und -abgaben auf Rohpalmöl und den Biodieselsubventionsfonds.

(113) Die Ausfuhrsteuerregelung für Rohpalmöl wurde erstmals im Jahr 1994 von der indonesischen Regierung eingeführt und hat seitdem mehrere bedeutende Anpassungen erfahren.

(114) Ursprünglich war der Zweck der Ausfuhrabgabe die Sicherung der lokalen Nachfrage nach Speiseöl sowie die Gewährleistung der Preisstabilität. Das Ziel der Verordnung Nr. 128/PMK.011/2011 war der Schutz der heimischen Versorgung mit Speiseöl und die Entwicklung der nachgelagerten verarbeitenden Industrie. In der Gesetzgebung wurde ausdrücklich Folgendes festgelegt: „Im Rahmen der Unterstützung der Bemühungen im nachgelagerten Bereich der Palmöl-Industrie zur Steigerung der Wertschöpfung in diesem Bereich ist es notwendig, die Ausfuhrzölle neu zu gestalten“.

(115) Die indonesische Ausfuhrsteuerregelung hat seit dem Jahr 1994 mehrere Anpassungen erfahren, darunter Änderungen des Mindestpreises für Rohpalmöl, für den die Ausfuhrsteuer gelten soll, Änderungen der Steuersätze und Änderungen der Berechnungsweise des Satzes von einem Prozentsatz der Verkaufspreise hin zu einem Nennbetrag. So wurde die Ausfuhrsteuer ursprünglich durch den Erlass Nr. 439/KMK.017/1994 des Finanzministeriums eingeführt. Im Juli 1997 wurde durch den Erlass Nr. 300/KMK.01/1997 die Berechnungsmethodik der Ausfuhrsteuer geändert, womit die Rohpalmöl-Ausfuhren einer Besteuerung zwischen 7,5 % und 22,5 %, abhängig vom Referenzpreis der indonesischen Regierung, unterlagen. Im September 2007 wurde die Methodik der Ausfuhrsteuerberechnung durch die Verordnungen Nr. 94/PMK.011/2007 und Nr. 128/PMK.011/2011 weiter geändert. In der jüngsten Verordnung Nr. 13/2017, die während des UZ galt, definiert das Finanzministerium einen progressiven Ausfuhrsteuersatz von 0 USD pro Tonne – wenn der internationale Preis für Rohpalmöl unterhalb von 750 USD liegt – bis zu 200 USD pro Tonne – wenn der Rohpalmöl-Preis oberhalb von 1 250 USD liegt.

(116) Während des Untersuchungszeitraums und gemäß der Verordnung Nr. 13/2017 werden die Ausfuhrsteuern auf Rohpalmöl und andere Palmöl-Erzeugnisse in US-Dollar und nicht in einem Prozentsatz des Preises ausgedrückt. Darüber hinaus wird die indonesische Ausfuhrsteuer greifen, sobald der Referenzpreis der Regierung ein bestimmtes Preisniveau überschreitet. Folglich und wie von der indonesischen Regierung im Rahmen der US-Untersuchung vorgelegt (27), führen höhere Ausfuhrpreise zu höheren Zollsätzen. Infolgedessen knüpfte die indonesische Regierung das Ausfuhrsystem direkt an die internationalen Rohpalmöl-Preise und nicht an andere Faktoren wie das Produktionsniveau oder Umweltauswirkungen. Daraus folgt, dass die Auswirkungen auf die von den ausführenden Herstellern gezahlten Preise nicht zufällig sind, sondern das direkte und beabsichtigte Ergebnis der von der indonesischen Regierung ausgearbeiteten Maßnahmen. (28) Gemäß den während des Untersuchungszeitraums geltenden Rechtsvorschriften lautete der geltende Ausfuhrsteuersatz für Rohpalmöl wie folgt: Tabelle 1 Ausfuhrsteuern für Rohpalmöl Preisspanne in USD Neues System USD/Tonne < 750 0 750-800 3 800-850 18 850-900 33 900-950 52 950-1 000 74 1 000 -1 050 93 1 050 -1 100 116 1 100 -1 150 144 1 150 -1 200 166 1 200 -1 250 183 > 1 250 200 Quelle: Antrag

(117) Wie vorstehend erläutert, hat die indonesische Regierung im Jahr 2015 auch eine Ausfuhrabgabe auf Rohpalmöl und seine Derivate eingeführt. Der Ausfuhrabgabensatz lag im Untersuchungszeitraum bei 50 USD pro Tonne auf Rohpalmöl und 30 USD pro Tonne auf raffinierte Produkte. Die Einführung der Ausfuhrabgabe fand zu einem Zeitpunkt statt, als die indonesischen Preise fast mit den Weltpreisen identisch waren. Durch die Einführung der Ausfuhrabgabe wurde es Biodieselherstellern ermöglicht, Rohpalmöl zu Preisen zu kaufen, zu denen es sonst nicht verfügbar gewesen wäre. Tatsächlich stieg der Inlandsverbrauch 2016 im Vergleich zu 2015 erheblich (siehe Tabelle 2).

(118) Aus einer Reihe von Dokumenten geht hervor, dass die indonesische Regierung die Unterstützung und Entwicklung der Biodieselbranche ausdrücklich als politisches Ziel verfolgt hat, wobei sie insbesondere bestrebt war, den Inlandspreis für die Vorleistungen (Rohpalmöl) zu senken und damit eine finanzielle Beihilfe für die Herstellung von Biodiesel zu leisten.

(119) In diesem Zusammenhang gab die indonesische Regierung öffentliche Stellungnahmen ab, in denen sie darauf hinwies, dass die Unterstützung der Biodieselbranche tatsächlich das Ziel oder eines der Hauptziele der Ausfuhrsteuerregelung ist. So erklärte die indonesische Generaldirektion für Zoll und Verbrauchsteuern öffentlich, dass die Ausfuhrzölle darauf abzielen, die Verfügbarkeit von Rohstoffen zu gewährleisten und das Wachstum der inländischen nachgelagerten Palmöl-Industrie zu fördern. (29) Die Kommission nahm daher zur Kenntnis, dass das Ausfuhrsteuersystem speziell zur Unterstützung der nachgelagerten Palmöl verarbeitenden Branchen entwickelt und eingeführt wurde, zu denen auch die Biodieselherstellung gehört.

(120) Diese Feststellung wird auch von anderen öffentlichen Quellen bestätigt, die das von der indonesischen Regierung eingeführte Ausfuhrsteuersystem untersucht haben. So kam die WTO in ihrer jüngsten Bewertung der Handelspolitik in Bezug auf Indonesien zu dem Schluss, dass die politischen Ziele in Bezug auf die Ausfuhrsteuern auf Rohstoffe die Preisstabilisierung, die Förderung der Entwicklung nachgelagerter Verarbeitungsanlagen und die Verringerung des Verbrauchs nicht erneuerbarer Ressourcen im Bergbau umfassen. In ihrem Bericht wies die WTO ferner darauf hin, dass nach Ansicht der Behörden (der indonesischen Regierung) Ausfuhrsteuern auf Primärrohstoffe verwendet werden können, um den Inlandspreis von Primärerzeugnissen zu senken, um die Versorgung der inländischen Verarbeitungsindustrie mit Vorprodukten zu niedrigeren als den Weltmarktpreisen zu gewährleisten. Auf diese Weise würden die Ausfuhrsteuern einen Anreiz für die Entwicklung der inländischen verarbeitenden Industrien mit höheren Mehrwertausfuhren bieten.

(121) Die OECD kam im Jahr 2010 in ihrem Bericht über die wirtschaftlichen Auswirkungen von Ausfuhrbeschränkungen bei Rohstoffen zu dem Schluss, dass in Indonesien und Malaysia Ausfuhrsteuern auf Palmöl erhoben wurden, um die Entwicklung der Biodiesel- und Speiseölindustrie zu unterstützen, und das Europäische Parlament stellte fest, dass Indonesien und Thailand Ausfuhrsteuern außerdem zur Senkung des Inlandspreises für Palmöl bzw. Reis verwenden. (30)

(122) In Bezug auf die Ausfuhrabgabe erklärte die indonesische Regierung, wie in den Erwägungsgründen 64 bis 65 erläutert, ohne Beweise für diese Behauptung liefern zu können, dass diese zur Finanzierung des OPPF erhoben werde. Aus Sicht der Kommission handelt es sich aber im Wesentlichen um einen Unterstützungsmechanismus für die Biodieselbranche. Obwohl der Aufgabenbereich des OPPF mehr umfasst als nur die Unterstützung der Biodieselbranche, wie in Erwägungsgrund 77 erläutert, fand die Kommission Beweise dafür, dass dies de facto die Haupttätigkeit des OPPF im Untersuchungszeitraum war: Der überwiegende Teil der Mittel des OPPF wurde tatsächlich zur Unterstützung der Biodieselbranche verwendet.

(123) In Anbetracht all dieser Erwägungen gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass das von der indonesischen Regierung eingeführte System von Ausfuhrbeschränkungen in der Tat darauf abzielt, die Biodieselbranche direkt und indirekt zu unterstützen, und dass dies nicht nur ein „Nebeneffekt“ der Ausübung allgemeiner Regulierungsbefugnisse ist. Die Ausfuhrbeschränkungen stellen keineswegs eine Regulierungsmaßnahme zur Generierung von Staatseinnahmen dar, sondern wurden speziell mit dem Ziel konzipiert, eingeführt und überwacht, die Rohpalmölpreise zugunsten der nachgelagerten Wirtschaftszweige niedrig zu halten. (31)

(124) Die indonesische Regierung hat nicht nur ein System von Ausfuhrbeschränkungen geschaffen, sondern greift auch über das staatseigene Unternehmen PTPN in den Markt ein, um faktisch die Rohpalmölpreise zu kontrollieren.

(125) Laut der indonesischen Regierung agiert PTPN beim Verkauf von Rohpalmöl auf dem Inlandsmarkt als rationaler, unabhängiger Marktteilnehmer. Aus den der Kommission vorliegenden Unterlagen geht jedoch hervor, dass PTPN beim Verkauf von Rohpalmöl auf dem Inlandsmarkt stark von der indonesischen Regierung beeinflusst wird und faktisch die Preise vorgibt.

(126) Wie bereits in den Erwägungsgründen 93 bis 96 erläutert, wies die Kommission zunächst darauf hin, dass PTPN nicht bei der Untersuchung mitgearbeitet und die angeforderten Informationen nicht übermittelt hat. Vertreter von PTPN waren jedoch während des Kontrollbesuchs bei der indonesischen Regierung anwesend. Bei dieser Gelegenheit gaben sowohl PTPN selbst als auch die indonesische Regierung einige Erläuterungen zur Arbeitsweise von PTPN, ohne jedoch Beweise für ihre Behauptungen zu liefern. Daher hat die Kommission bei ihrer Analyse auf die verfügbaren Informationen zurückgegriffen.

(127) Die Kommission holte Informationen über die staatliche Beteiligung sowie über formale Indizien für eine staatliche Kontrolle über PTPN ein. Außerdem prüfte sie, ob die Kontrolle in bedeutender Weise ausgeübt worden war. Zu diesem Zweck musste sich die Kommission teilweise auf die verfügbaren Informationen stützen, da die indonesische Regierung und PTPN sich geweigert hatten, Nachweise über den Entscheidungsprozess innerhalb der Strukturen von PTPN zu erbringen.

(128) PTPN ist eine zu 100 % staatliche Unternehmensgruppe, die verschiedene Rohstoffe, einschließlich Rohpalmöl, herstellt. Die Kommission stellte darüber hinaus fest, dass PTPN der direkten Kontrolle der indonesischen Regierung untersteht. Anlässlich des Kontrollbesuchs erklärten die indonesische Regierung und PTPN, dass die Regierung alle Organe von PTPN einsetzt. Im Einzelnen erklärten die indonesische Regierung und PTPN, dass: (a) die indonesische Regierung direkt das gesamte Board of Directors von PTPN ernennt, (b) das Board of Directors der Aufsicht eines „Board of Commissioners“ unterliegt, das ebenfalls ausnahmslos von der indonesischen Regierung ernannt wird, und (c) letztendlich alle Unternehmensorgane der indonesischen Regierung Bericht erstatten.

(129) Darüber hinaus ergab die Untersuchung, dass das Board of Directors für alle relevanten Entscheidungen der PTPN-Konzerngesellschaften verantwortlich ist, einschließlich der Entscheidung über die Preisstrategie für den Verkauf von Rohpalmöl sowie der Annahme der Angebote für Rohpalmöl im Rahmen des Auktionssystems, das in Erwägungsgrund 132 näher beschrieben ist. In Anbetracht des vorstehend dargelegten Corporate-Governance-Systems kam die Kommission daher zu dem Schluss, dass die indonesische Regierung effektiv den gesamten Entscheidungsprozess von PTPN leitet und somit entscheidenden Einfluss auf das Unternehmen ausübt.

(130) Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen kam die Kommission daher zu dem Schluss, dass PTPN unter der Kontrolle der indonesischen Regierung steht.

(131) Außerdem wurden im Zuge der Untersuchung Belege dafür gefunden, dass die indonesische Regierung bei der Festlegung und Genehmigung der Preise für Rohpalmöl eine maßgebliche Kontrolle über PTPN ausübt und dass PTPN letztlich die indonesischen Inlandspreise für Rohpalmöl bestimmt.

(132) Tatsächlich organisiert PTPN täglich Auktionen für sein Rohpalmöl. Um Zugang zur Online-Plattform zu erhalten, müssen sich Unternehmen registrieren. Die im Laufe der Untersuchung erhobenen Beweise deuten darauf hin, dass die einzigen Anforderungen, die Unternehmen erfüllen müssen, um sich zu registrieren, finanzieller Natur sind, um ihre Zahlungsfähigkeit zu gewährleisten. Die Kommission kam zum Schluss, dass der Preis für das auf diesen Auktionen verkaufte Rohpalmöl von der indonesischen Regierung festgesetzt wird und nicht unverzerrte Marktbedingungen widerspiegelt.

(133) Ausschlaggebend für diese Einschätzung der Kommission ist das Beschlussfassungsverfahren von PTPN. Konkret erklärte die indonesische Regierung, dass PTPN vor Beginn des täglichen Bietverfahrens eine „Preisvorstellung“ für den betreffenden Tag nenne. Wie die Kommission allerdings feststellte, ist PTPN nicht verpflichtet, Angebote, die unterhalb der „Preisvorstellung“ liegen, abzulehnen. Liegt das Angebot eines potenziellen Käufers unterhalb der „Preisvorstellung“, so wird das Board of Directors befasst, das entscheiden kann, das Angebot anzunehmen. Bei ihrem Kontrollbesuch fand die Kommission bestätigt, dass derartige Entscheidungen regelmäßig getroffen werden. Aus der Tatsache, dass Preisentscheidungen bei PTPN vom Board of Directors getroffen werden, in dem einzig die indonesische Regierung vertreten ist, wird jedenfalls ersichtlich, dass die indonesische Regierung maßgebliche Kontrolle über PTPN und sein Preisverhalten ausübt.

(134) Da das Board of Directors von PTPN von der indonesischen Regierung ernannt wird und ihr gegenüber rechenschaftspflichtig ist, kam die Kommission zu dem Schluss, dass de facto Letztere den Preis für Rohpalmöl auf dem Inlandsmarkt festsetzt.

(135) In der Untersuchung wurde auch deutlich, dass PTPN sich aufgrund der von der indonesischen Regierung ausgeübten maßgeblichen Kontrolle nicht wie ein rationaler Marktteilnehmer verhält. Die verfügbaren Informationen legen nahe, dass PTNP in Befolgung der Anweisungen der indonesischen Regierung in den letzten Jahren Verluste gemacht hat. Ein rationaler Marktteilnehmer, erst recht ein rationaler Marktteilnehmer von solch zentraler Bedeutung für den Rohpalmölmarkt, hätte bei einem rationalen Vorgehen seinen Gewinn maximieren können anstatt Verluste zu machen.

(136) Die Untersuchung ergab auch, dass die indonesische Regierung darüber hinaus durch die Einführung von Ausfuhrsteuern und -abgaben auf Rohpalmöl PTPN in eine wirtschaftlich gesehen irrationale Lage bringt, in der das Unternehmen Rohpalmöl auf dem Inlandsmarkt zu einem Preis verkaufen muss, der niedriger ist als der Preis, der bei Nichtbestehen der Ausfuhrbeschränkungen erzielt werden könnte. PTPN wird die Möglichkeit genommen, eine rationale Entscheidung zu treffen, und wird dazu angehalten, dem hinter den Ausfuhrsteuern und -abgaben stehenden politischen Ziel zu entsprechen.

(137) Angesichts des Vorstehenden gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass PTPN eine öffentliche Körperschaft (32) ist. Den verfügbaren Unterlagen lässt sich entnehmen, dass PTPN beim Verkauf von Rohpalmöl auf dem Markt die der Regierung obliegenden Aufgaben wahrnimmt und für alle anderen Lieferanten von Rohpalmöl den Preis vorgibt, der von diesen konsequent und systematisch eingehalten wird. Wie in Erwägungsgrund 142 ausgeführt, ergab die Untersuchung, dass in der Tat kein Lieferant Rohpalmöl an ausführende Hersteller zu höheren als zu den von PTPN festgesetzten Preisen verkaufte. Diese Preisfestlegung steht im Einklang mit Umfang und Inhalt der von der indonesischen Regierung verfolgten Maßnahmen in den Bereichen Rohpalmöl und Biodiesel. Da seitens der Rohpalmöllieferanten keine hinreichenden gegenteiligen Informationen übermittelt wurden, kam die Kommission zu dem Schluss, dass sie ihre Preise an die von PTPN festgesetzten Preise anglichen, um dem erklärten politischen Ziel nachzukommen, den Preis für Rohpalmöl künstlich niedrig zu halten.

(138) Wäre PTPN als private Einrichtung anzusehen, so würden die vorliegenden Nachweise den Schluss nahelegen, dass die indonesische Regierung PTPN zumindest im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv der Grundverordnung damit betraut oder dazu angewiesen hat, die Preise für Rohpalmöl künstlich auf niedrigem Niveau zu halten.

(139) Darüber hinaus ergab die Untersuchung, dass der Tagespreis für Rohpalmöl auf dem Inlandsmarkt dem Zuschlagspreis der täglichen PTPN-Auktionen eng folgte.

(140) Die Kommission stellte fest, dass die Informationen betreffend Ausschreibungen für alle Unternehmen, die im IT-System von PTPN registriert sind, frei zugänglich sind, unabhängig davon, ob sie an den jeweiligen Ausschreibungen (erfolgreich) teilgenommen haben. Die Kommission konnte verifizieren, dass die Ergebnisse der täglichen Ausschreibung immer am selben Tag um 15.30 Uhr auf der Onlineplattform von PTPN unter Angabe des genauen Zuschlagspreises je Einheit für Rohpalmöl veröffentlicht werden.

(141) Alle ausführenden Hersteller bestätigten, dass sie tägliche Verhandlungen zum Erwerb von Rohpalmöl mit einem nichtstaatlichen Lieferanten führen und dass diese Verhandlungen im Allgemeinen stattfinden, sobald die Ergebnisse der PTPN-Ausschreibungen vorliegen, und dass der Ausgangspreis für die Verhandlungen die PTPN-Tagespreise sind. Die ausführenden Hersteller erklärten außerdem, dass Preisunterschiede zwischen den PTPN-Preisen und dem mit dem unabhängigen Rohpalmöl-Lieferanten ausgehandelten Preis hauptsächlich auf unterschiedliche Logistikkosten zurückzuführen seien. In diesem Zusammenhang erklärten die ausführenden Hersteller, dass PTPN-Ausschreibungen hauptsächlich für Lieferungen in Dumai (auf der Insel Sumatra) und Belawan durchgeführt werden, die aus logistischer Sicht ideal gelegen seien. Andere unabhängige Lieferanten können in abgelegeneren Gebieten, wie z. B. der Insel Borneo, ansässig sein, wodurch die Logistikkosten stiegen. Die ausführenden Hersteller erklärten daher, dass in dem PTPN-Preis eine Bereinigung um die Transportkosten berücksichtigt sei.

(142) Die Kommission fand bestätigt, dass im UZ der von ausführenden Herstellern an nichtstaatliche Hersteller von Rohpalmöl bezahlte Preis je Einheit immer entweder dem PTPN-Preis für den betreffenden Tag entsprach oder niedriger war.

(143) Daher und auf der Grundlage aller verfügbaren Nachweise kam die Kommission zu dem Schluss, dass de facto alle unabhängigen Rohpalmöl-Lieferanten in Indonesien, unabhängig von ihrer Größe, ihre Preise an die täglichen PTPN-Preise anpassen und dass jede Abweichung davon hauptsächlich auf logistische Kosten zurückzuführen ist.

(144) In ihrer Rechtsprechung erläuterte die WTO das Konzept der Anweisung einer privaten Einrichtung als die Ausübung von Entscheidungsgewalt durch eine Regierung mithilfe einer privaten Einrichtung. Das Berufungsgremium in der Streitsache USA – Countervailing Duty on DRAMS erklärte, dass eine Anweisung tatsächlich eine Ausübung von Entscheidungsgewalt durch die Regierung impliziere, stellte aber auch klar, dass eine auf „Befehl“ beschränkte Interpretation von „Anweisung“ zu eng sei, da den Regierungen andere Mittel zur Verfügung stehen, um Macht über eine private Einrichtung auszuüben. Einige dieser Mittel können möglicherweise subtiler sein als ein „Befehl“ oder nicht den gleichen Grad an Zwang beinhalten.

(145) Die Kommission war der Ansicht, dass die indonesische Regierung durch die Organisation eines transparenten Mechanismus für die Preisfestlegung eines dieser subtileren Mittel zur Steuerung der indonesischen Rohpalmöl-Lieferanten einsetzt, auf die sich das Berufungsgremium bezieht. Auf der Grundlage der verfügbaren Beweise gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass die indonesische Regierung durch die Veröffentlichung des täglichen Preises je Einheit Rohpalmöl tatsächlich einen Höchstpreis festlegt, zu dem die Ware an diesem Tag verkauft werden soll. Die bestehende Transparenz auf dem Markt erlaubt es den Käufern, ihr Verhalten in der Praxis anzupassen, indem sie Rohpalmöl nicht von Lieferanten kaufen, die einen höheren Preis als den von der indonesischen Regierung festgelegten verlangen.

(146) Außerdem ergab die Untersuchung, dass auf dem Markt im Hinblick auf die Verhandlungsmacht ein deutliches Ungleichgewicht zugunsten der Rohpalmöl-Käufer besteht. Tatsächlich ist der Markt für Rohpalmöl recht fragmentiert, da 40 % des Angebots von einzelnen Landwirten, zwischen 6 und 9 % von PTPN und der übrige Teil von „größeren“ Lieferanten (im Vergleich zu den einzelnen Landwirten) stammen, die jedoch nach wie vor nur geringe Marktanteile aufweisen. Im Gegensatz dazu, und insbesondere im Hinblick auf die Biodieselbranche, sind die Käufer größere Unternehmen mit einem erheblichen Bedarf an Rohstoffen, die in der Regel nicht vollständig durch Eigenversorgung bedient werden können. In diesem Zusammenhang verfügt jeder Käufer über ein beträchtliches Maß an Kaufkraft, sodass er jedem Versuch seines Lieferanten standhalten kann, einen höheren Preis als den von der indonesischen Regierung festgelegten zu verlangen. Daher kam die Kommission zu dem Schluss, dass die indonesische Regierung durch die transparente Kommunikation der täglichen Rohpalmöl-Preise über PTPN die täglichen Höchstpreise für Rohpalmöl in Indonesien festlegt. Ein derartiger Referenzpreis kommt einer Handlungsanleitung für Lieferanten von Rohpalmöl gleich, Rohpalmöl im Einklang mit den verfolgten politischen Zielen zu verkaufen.

(147) Außerdem war die Kommission der Auffassung, dass die indonesische Regierung indonesische Rohpalmöl-Hersteller durch die Erhebung von Ausfuhrsteuern und -abgaben auf Rohpalmöl in eine wirtschaftlich irrationale Situation versetzt, was sie dazu veranlasst, ihre Waren im Inland zu einem niedrigeren Preis zu verkaufen, als dem, den sie ohne diese Ausfuhrbeschränkungen erzielen könnten. Ihnen wird daher die Möglichkeit genommen, eine rationale Wahl zu treffen, und sie werden dazu veranlasst, sich dem hinter den Ausfuhrsteuern und -abgaben stehenden politischen Ziel zu fügen.

(148) Obwohl die Ausfuhrsteuer im Untersuchungszeitraum nicht zu entrichten war, war die Ausfuhrabgabe fällig. Dies führte dazu, dass Rohpalmöl-Lieferanten in ihrem Verhalten eingeschränkt wurden, da die indonesische Regierung durch die Erhebung dieser Abgabe die Handlungsfreiheit der Rohpalmöl-Lieferanten effektiv einschränkt, indem sie de facto ihre Geschäftsentscheidung in Bezug auf den Preis und den Ort des Verkaufs ihrer Ware bestimmt. Gäbe es die Ausfuhrabgabe nicht, dann hätten rational agierende Rohpalmöl-Hersteller versucht, ihren Gewinn zu maximieren, indem sie noch größere Mengen an Rohpalmöl auf dem Ausfuhrmarkt anstatt auf dem Inlandsmarkt verkaufen.

(149) Durch die Auferlegung dieser Beschränkungen hindert die indonesische Regierung die Rohpalmöl-Lieferanten daher daran, ihre Erträge zu maximieren, die sie ohne die Ausfuhrabgabe erzielen könnten.

(150) Im Einklang mit der Schlussfolgerung des Berufungsgremiums in der Streitsache US – Countervailing Duty on DRAMS war die Kommission der Ansicht, dass die indonesische Regierung Rohpalmöl-Lieferanten im Sinne des Artikels 1.1 Buchstabe a Ziffer iv des Subventionsübereinkommens anweist. In diesem Fall kam das Berufungsgremium zu dem Schluss, dass es schwierig sein kann, die abstrakten Formen von Regierungshandlungen genau zu bestimmen, die Betrauungen oder Anweisungen darstellen und solche, die dies nicht tun. Die jeweilige Bezeichnung, die zur Beschreibung der staatlichen Maßnahmen verwendet wird, sei nicht unbedingt entscheidend. Wie Korea anerkennt, können „Leitlinien“ einer Regierung unter bestimmten Umständen als Anweisung ausgelegt werden. In den meisten Fällen würde man erwarten, dass eine Betrauung oder Anweisung einer privaten Einrichtung eine gewisse Form der Androhung oder eines Anreizes umfasst, was wiederum als Beweis für die Betrauung bzw. die Anweisung dienen könnte. Die Bestimmung einer Betrauung oder einer Anweisung hänge von den besonderen Umständen des Falles ab. In diesem Fall kam die Kommission, auch gestützt auf die verfügbaren Beweise, zu dem Schluss, dass die indonesische Regierung ein System geschaffen hat, das die Lieferanten veranlasst, Rohpalmöl zu einem bestimmten Preis zu verkaufen, und sie damit anweist, dies zu tun. Wie in den Erwägungsgründen 168 bis 169 dargelegt, stellte die Kommission fest, dass der von PTPN veröffentlichte Preis den Höchstpreis auf dem Inlandsmarkt Indonesiens darstellt, dem de facto alle auf dem Markt befindlichen Rohpalmöl- und Biodieselhersteller folgen. Was schließlich die Forderung nach einer gewissen staatlichen Beteiligung betrifft, so ist daran zu erinnern, dass es sich bei PTPN um eine öffentliche Körperschaft handelt und es daher als Unternehmung der indonesischen Regierung auf dem Markt angesehen werden kann; die Tätigkeiten von PTPN gelten eindeutig als die „nachweisbare Verbindung“ zwischen der Politik und dem Verhalten der beteiligten privaten Einrichtungen, die als Vertreter der indonesischen Regierung fungieren, um ihre Politik umzusetzen.

(151) Folglich veranlasst die indonesische Regierung die Rohpalmöl-Lieferanten durch diese Maßnahmen, Rohpalmöl in Indonesien zu behalten, da sie nicht zu den besseren Preisen verkaufen können, die in Indonesien ohne diese Maßnahmen erzielt werden könnten.

(152) In diesem Sinne werden die Erzeuger von Vorleistungen von der indonesischen Regierung damit „betraut“ oder dazu „angewiesen“, inländischen Verwendern von Rohpalmöl und vor allem Herstellern von Biodiesel Waren zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt zur Verfügung zu stellen. Den Rohpalmöl-Herstellern wird die Verantwortung übertragen, in Indonesien einen Inlandsmarkt mit künstlich niedrigen Preisen zu schaffen.

(153) Anders ausgedrückt: Bei Anwendung der beschriebenen Maßnahmen ist der indonesischen Regierung bekannt, wie die Rohpalmöl-Lieferanten auf die Maßnahmen reagieren werden und welche Konsequenzen sich aus ihnen ergeben werden. Die Kommission fand Anhaltspunkte für proaktive Interventionen der indonesischen Regierung auf dem Markt für Rohpalmöl, mit denen das Ziel verfolgt wurde, private Lieferanten von Rohpalmöl zur Einhaltung der Vorgaben anzuhalten. So hieß es zum Beispiel in einem Presseartikel, dass die indonesische Regierung weiterhin die nachhaltige Bewirtschaftung von Palmölplantagen fördere, und zwar durch finanzielle Zuwendungen für Wiederbepflanzung in Höhe von 6,35 Mrd. IDR an 135 Kleinbauern, die mit Asian Agri zusammenarbeiten. Der Vorstandsvorsitzende des OPPF erklärte in diesem Artikel, dass der Palmölsektor für die indonesische Wirtschaft von erheblicher Bedeutung sei. Nach 25 Jahren sei es an der Zeit, die Palmölindustrie zu erneuern, um eine an den Bedarf des Wirtschaftszweigs angepasste hohe Produktivität sowie eine nachhaltige Entwicklung und mehr Wohlstand für Kleinbauern und Gemeinschaften sicherzustellen. (33) Diese Erklärung macht deutlich, dass die indonesische Regierung Hersteller von Rohpalmöl hauptsächlich zum Vorteil der Biodieselhersteller unterstützt.

(154) Einem weiteren Presseartikel ist zu entnehmen, dass Indonesien derzeit mit einem subventionierten Programm zur Wiederanpflanzung von Palmen Kleinbauern unterstütze, sodass sie ihre Erträge steigern können, ohne die Anbauflächen vergrößern zu müssen. Die Regierung beabsichtige, bis 2025 2,4 Mio. Hektar Palmenanbaugebiet wiederzubepflanzen (34), was ein weiterer Beleg dafür ist, dass die indonesische Regierung Hersteller von Rohpalmöl subventioniert, um sie zur Einhaltung der politischen Zielvorgaben zu bringen.

(155) Die Rohpalmöl-Lieferanten können ihre inländische Produktion zwar möglicherweise leicht verringern, um auf die Ausfuhrsteuern und anderweitige restriktive Maßnahmen zu reagieren, die Produktion wurde jedoch weder eingestellt noch deutlich zurückgefahren. Im Gegenteil legte die indonesische Rohpalmölproduktion mit Ausnahme von 2015 beständig um 5 % pro Jahr zu und erreichte 2018 41 500 Tonnen. Diesbezüglich wurde in einem Presseartikel dargelegt, dass mit dem B20-Programm nicht nur bezweckt werde, die öffentlichen Finanzen wieder ins Gleichgewicht zu bringen, sondern vor dem Hintergrund des diesjährigen Preisrückgangs auch den inländischen Palmölverbrauch anzukurbeln (35); daraus wird ersichtlich, dass die indonesische Regierung Rohpalmöllieferanten unterstützt, indem sie ihre Verkäufe künstlich ansteigen lässt, wodurch garantiert werden soll, dass sie die bestehenden Vorgaben einhalten.

(156) Die Kommission gelangte zu dem Schluss, dass es sich hierbei um die Folge der Betrauung und Anweisung der Rohpalmölhersteller handelt, Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt zur Verfügung zu stellen.

(157) In diesem Zusammenhang vertrat die Kommission die Auffassung, dass der bloße Umstand, dass Ausfuhrsteuern und/oder -abgaben in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Grundverordnung nicht ausdrücklich erwähnt werden, nicht bedeutet, dass sie nicht ihrem Wesen nach möglicherweise eine finanzielle Beihilfe darstellten und damit unter die Definition einer Subvention nach der Grundverordnung bzw. dem Subventionsübereinkommen fielen. Die Kommission legte umfangreiches Beweismaterial vor, dass die Ausfuhrsteuern und -abgaben auf Rohpalmöl dazu dienten, die Rohpalmöl-Hersteller dazu zu veranlassen, den staatlichen strategischen Zielen nachzukommen, und dies in einer Weise, die einer anfechtbaren Subvention nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Grundverordnung gleichkommt.

3.3.3.3. Betrauung oder Anweisung privater Einrichtungen im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv der Grundverordnung

(158) Die Kommission analysierte daraufhin, ob es sich bei den indonesischen Rohpalmölherstellern um private Einrichtungen handelt, die von der indonesischen Regierung im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv der Grundverordnung mit gewissen Aufgaben betraut oder zu deren Erfüllung angewiesen werden.

(159) Die Untersuchung zeigte, dass abgesehen von PTPN alle Hersteller von Rohpalmöl entweder unabhängige Landwirte oder von der indonesischen Regierung unabhängige Privatunternehmen sind. Mehr als 90 % des Marktes entfallen auf unabhängige Hersteller von Rohpalmöl, und alle ausführenden Hersteller bezogen einen Teil ihres Rohpalmöls von ihnen.

(160) Daher ging die Kommission auf Grundlage der verfügbaren Informationen davon aus, dass alle Hersteller von Rohpalmöl private Einrichtungen sind, die von der indonesischen Regierung im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv der Grundverordnung damit betraut wurden, Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt bereitzustellen.

3.3.3.4. Zur-Verfügung-Stellung von Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt

(161) Im nächsten Schritt prüfte die Kommission, ob die Rohpalmöl-Hersteller die indonesische Regierungspolitik der Bereitstellung von Rohpalmöl zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt tatsächlich umsetzten. Dazu war eine detaillierte Analyse der Marktentwicklungen in Indonesien ausgehend von einem angemessenen Bezugswert erforderlich.

(162) Durch die Maßnahmen veranlasste die indonesische Regierung die Rohpalmöl-Hersteller dazu, lokal zu geringeren Preisen zu verkaufen, als sie sie andernfalls hätten erzielen können, d. h. ohne diese Maßnahmen hätten die Hersteller das Rohpalmöl zum höheren Weltmarktpreis ausgeführt oder ihr Angebot und ihre Preise einfach an die Marktbeschränkungen angepasst.

(163) Außerdem war die Kommission ungeachtet der Behauptung der indonesischen Regierung, der von PTPN für ihr Rohpalmöl festgelegte Preis sei fair, weil die Preisvorstellung auf dem malaysischen Rohpalmöl-Index basiere, der Ansicht, dass die inländischen Preise in Indonesien niedriger waren als die Marktpreise. Um zu dieser Schlussfolgerung zu gelangen, verglich die Kommission die indonesischen Rohpalmöl-Inlandspreise mit den malaysischen Preisen. Aus diesem Vergleich ergab sich, dass die indonesischen inländischen Rohpalmöl-Preise durchweg niedriger sind als die malaysischen Rohpalmöl-Preise und dass der durchschnittliche Rohpalmöl-Preis im Untersuchungszeitraum in Indonesien bei 540 USD pro Tonne lag, während er in Malaysia 599 USD pro Tonne betrug.

(164) In diesem Zusammenhang lieferte die indonesische Regierung in ihrer Antwort auf den Fragebogen historische Daten über die Entwicklung der inländischen Rohpalmöl-Preise im Vergleich zu den internationalen Preisen.

(165) Die Kommission hat die von der indonesischen Regierung zur Erstellung der obigen Tabelle angewandte CIF-Bereinigungsmethode nicht überprüft, jedoch zeigen die zur Verfügung gestellten Daten deutlich, dass die indonesischen Inlandspreise konstant unter den internationalen Marktpreisen lagen, selbst wenn die angewandte Methode in dem Fall günstig für die indonesische Regierung wäre.

(166) Ein ähnliches Ergebnis lässt sich auch durch einen Vergleich der Entwicklung der inländischen Rohpalmöl-Preise im Untersuchungszeitraum mit der Entwicklung der Preise des aus Indonesien ausgeführten Rohpalmöls erzielen.

(167) Die indone