JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1997 (98/C 349/01)

in seiner Sitzung vom 14. und 15. Oktober 1998 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Bernhard FRIEDMANN (Präsident)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INHALT

Seite

Allgemeine Einleitung 5

BERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES GESAMTHAUSHALTSPLANS

Teil I - Bemerkungen zu den Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel - 1 Eigenmittel 7

Kapitel 2 - Gemeinsame Agrarpolitik 21

Kapitel 3 - Strukturmaßnahmen 59

Kapitel 4 - Interne Politikbereiche 76

Kapitel 5 - Außenhilfen 87

Kapitel 6 - Verwaltungsmittel 108

Kapitel 7 - Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 110

Teil II - Zuverlässigkeitserklärung zu den Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 8 - Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen 119

BERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES SECHSTEN UND SIEBTEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

Teil I - Bemerkungen zu den Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds 149

Teil II - Zuverlässigkeitserklärung zum sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen 161

ANHÄNGE

Anhang I - Finanzinformationen zum Gesamthaushaltsplan und zum sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds (1*) I

Anhang II - Vom Rechnungshof in den letzten fünf Jahren verabschiedete Berichte und Stellungnahmen XLI

ANTWORTEN DER ORGANE

BERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES GESAMTHAUSHALTSPLANS

Seite

Teil I - Bemerkungen zu den Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 1 - Eigenmittel 18

Kapitel 2 - Gemeinsame Agrarpolitik 50

Kapitel 3 - Strukturmaßnahmen 71

Kapitel 4 - Interne Politikbereiche 83

Kapitel 5 - Außenhilfen 100

Kapitel 7 - Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 117

Teil II - Zuverlässigkeitserklärung zu den Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 8 - Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen 139

BERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES SECHSTEN UND SIEBTEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

Teil I - Bemerkungen zu den Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds 157

Teil II - Zuverlässigkeitserklärung zum sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen 171

ALLGEMEINE EINLEITUNG

1. Dieser Jahresbericht des Rechnungshofes enthält die Ergebnisse der Prüfungen, die im Zusammenhang mit der Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union sowie der Verwendung der Gemeinschaftsmittel im Wege der Finanzinstrumente und Bankaktivitäten durchgeführt wurden. Die Organe der EU und die europäischen Bürger werden auf zahlreiche wichtige Probleme hingewiesen, um deren Lösung sich die Kommission und die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bemühen sollten. Der Bericht ist ein wesentliches Element des EU-Entlastungsverfahrens. Die Entlastung der Kommission wird auf Empfehlung des Rates vom Europäischen Parlament erteilt. Die Kommission erstattet Bericht über die Maßnahmen, die aufgrund der Bemerkungen des Europäischen Parlaments in seinen Entschließungen zu den Entlastungsbeschlüssen für den Gesamthaushaltsplan, die EGKS und den EEF sowie aufgrund der Bemerkungen zur Entlastungsempfehlung des Rates getroffen wurden.

2. Die Bemerkungen in diesem Bericht sind das Ergebnis der Einnahmen- und Ausgabenprüfung, in die auch der Aspekt der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung einbezogen war. An diese Bemerkungen schließt sich die Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge des Gesamthaushaltsplans nebst den zugehörigen Ausführungen an, die der Hof dem Parlament und dem Rat vorlegen muß.

3. Der Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997 unterscheidet sich inhaltlich von dem der Vorjahre. Im Laufe der Jahre hat der Umfang des Jahresberichts des Hofes so stark zugenommen, daß die Vorbereitung und die Fertigstellung innerhalb vernünftiger Fristen nicht mehr möglich ist. Seit dem Vertrag über die Europäische Union sind außerdem die Sonderberichte in das Entlastungsverfahren einbezogen. Der Hof hat sich daher entschlossen, den überwiegenden Teil seiner Prüfungsfeststellungen in Form von Sonderberichten zu veröffentlichen. Damit wird auch eine bessere Verteilung seiner Arbeiten auf das ganze Jahr ermöglicht. Jedes Kapitel enthält nunmehr anstelle ausführlich beschriebener Prüfungsergebnisse der jeweiligen Erhebungen Bemerkungen allgemeiner Art sowie eine Zusammenstellung von Schlußfolgerungen aus den Prüfungsarbeiten, die seit Erscheinen des vorangehenden Jahresberichts in Form von Sonderberichten angenommen wurden.

4. Der Bestätigungsvermerk des externen Prüfers betreffend die Ordnungsmäßigkeit sowie die sachliche und rechnerische Richtigkeit der zum 31. Dezember 1997 erstellten Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht und sein Bericht über das interne Kontrollsystem und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung des Rechnungshofes sind im ABl. C 318 vom 15.10.1998 veröffentlicht.

5. Der Bericht über die Europäischen Entwicklungsfonds einschließlich der entsprechenden Zuverlässigkeitserklärung wird getrennt im Anschluß an den Bericht zum Gesamthaushaltsplan vorgelegt.

Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

TEIL I Bemerkungen zu den Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

KAPITEL 1 (2*) Eigenmittel

1.0. INHALT Ziffer

Allgemeine Einleitung 1.1

Ausführung des Haushaltsplans 1.2

Traditionelle Eigenmittel 1.3 - 1.24

Haushaltsführung 1.3 - 1.9

Mangelhafte interne Kontrollverfahren in der Buchführung der Mitgliedstaaten 1.4 - 1.5

Prüfung der von den Mitgliedstaaten erstellten Jahresübersichten 1.6 - 1.7

Schlußfolgerung 1.8 - 1.9

Prüfung des Einsatzes von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung 1.10 - 1.24

Einleitung 1.10 - 1.16

Prüfung des Hofes 1.17

Schlußfolgerung 1.18 - 1.24

MwSt.- und BSP-Eigenmittel 1.25 - 1.36

System der MwSt.- und BSP-Eigenmittel 1.25 - 1.29

MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr 1.30 - 1.36

ALLGEMEINE EINLEITUNG

1.1. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel konzentrierte sich der Hof bei seiner Prüfung auf die Haushaltsführung der Kommission und der Mitgliedstaaten in bezug auf die Feststellung und Einziehung der Gemeinschaftsforderungen sowie auf den Einsatz von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen. Die Bemerkungen zum letztgenannten Thema sind in einem Sonderbericht (3) dargelegt. Im Bereich der auf der Mehrwertsteuer (MwSt.) und dem Bruttosozialprodukt (BSP) beruhenden Eigenmittel prüfte der Hof insbesondere Art und Auswirkungen des Verwaltungssystems für diese Eigenmittel, die rund 80 % des Gemeinschaftshaushalts ausmachen. Dabei wurden auch Aspekte ihres Finanzvolumens im Rahmen der MwSt.-Regelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr analysiert. Die im vorliegenden Kapitel zusammengefaßten Bemerkungen des Hofes zu diesen Themen sind Gegenstand zweier Sonderberichte (4).

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.2. Tabelle 1.1 liefert einen Überblick über die Gemeinschaftseinnahmen des Jahres 1997, und aus dem Schaubild 1.1 geht hervor, daß

a) die tatsächlichen Einnahmen sich im Jahre 1997 auf 80 547,7 Mio. ECU beliefen und damit 97,8 % der veranschlagten Einnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Rückgang um 1,3 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1996 (81 275,1 Mio. ECU);

b) die traditionellen Eigenmittel abzüglich der Erhebungskosten (1 574,7 Mio. ECU) sich auf 14 172,3 Mio. ECU beliefen und damit 17,6 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen, die um 4,3 % höher lagen als im Haushaltsjahr 1996, setzten sich zusammen aus

- Zöllen mit einem Bruttovolumen von 13 607,7 Mio. ECU, d. h. 86,4 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel (15 747,0 Mio. ECU) (5);

- Agrarzöllen mit einem Bruttovolumen von 1 025,2 Mio. ECU, d. h. 6,5 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

- Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttovolumen von 1 114,0 Mio. ECU, d. h. 7,1 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

c) die Mehrwertsteuer(MwSt.)-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (-567,5 Mio. ECU) sich auf 34 351,5 Mio. ECU (6) beliefen und damit 42,6 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Der Rückgang der tatsächlichen Einnahmen gegenüber dem Haushaltsjahr 1996 (36 535 Mio. ECU) beträgt 6 %;

d) die BSP-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (-544,9 Mio. ECU) sich auf 26 891,7 Mio. ECU (7) beliefen (wobei zu Beträgen in einer Gesamthöhe von 286,9 Mio. ECU Vorbehalte geltend gemacht wurden) und damit 33,4 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen weisen gegenüber dem vorangegangenen Haushaltsjahr (21 058 Mio. ECU) einen Anstieg um 27,7 % auf. Diese zusätzliche Einnahmequelle dient als Ausgleich für den festgestellten Rückgang des Überschusses aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr sowie die negativen Salden und Angleichungen für die vorhergehenden Haushaltsjahre;

e) der verfügbare Überschuß aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr (4 384,0 Mio. ECU) und die sonstigen Einnahmen (813,5 Mio. ECU) 6,4 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Rückgang um 51,3 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1996.

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Haushaltsführung

1.3. Der Hof stützt seine Bemerkungen auf Systemanalysen, analytische Prüfungen, die Untersuchung der Zentralisierungsverfahren für die traditionellen Eigenmittel im Hinblick auf die Bereitstellung an die Kommission sowie auf Stichproben von Vorgängen in den Mitgliedstaaten.

Mangelhafte interne Kontrollverfahren in der Buchführung der Mitgliedstaaten

1.4. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 hatte der Hof festgestellt, daß vor 1989 ein Mitgliedstaat "der Kommission sämtliche festgestellten Beträge bereit[stellte], einschließlich der nichteingezogenen Beträge. Zum 1. Januar 1989 beliefen sich die der Gemeinschaft bereitgestellten festgestellten, jedoch nicht erhobenen Beträge auf insgesamt 93,8 Mio. ECU. Diese Summe wurde nicht zurückgezahlt, um anschließend in der gesonderten Buchführung erfaßt zu werden; die Kommission hatte allerdings nichts dagegen einzuwenden, daß die [nationalen] Behörden endgültig niedergeschlagene Beträge von festgestellten laufenden Beträgen abzogen. Weder die Kommission noch die [nationalen] Behörden haben ein Überwachungssystem eingerichtet, mit dessen Hilfe der kumulierte Betrag dieser Abzüge in Erfahrung zu bringen wäre" (8). Der Hof prüfte die von den nationalen Behörden seit 1989 vorgenommenen Abzüge. Dabei stellte sich heraus, daß im Zeitraum von Januar 1989 bis Juni 1997 ein Saldo in Höhe von 5,944 Mio. ECU zuviel von dem der Kommission bereitgestellten Betrag abgezogen wurde. Die Kommission sollte die notwendigen Maßnahmen zur Bereinigung der Situation ergreifen.

1.5. In einem anderen Mitgliedstaat nahmen die Zollbehörden am 16. Juli 1996 einen Betrag in Höhe von 5,67 Mio. ECU, der sich auf vier Einfuhranmeldungen bezog, aus der gesonderten Buchführung heraus, um ihn in die Buchführung gemäß Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 (9) des Rates zu übertragen, damit er der Kommission bereitgestellt werden konnte. Der auf diese Weise abgezogene Betrag von 5,67 Mio. ECU wurde jedoch nicht wie vorgeschrieben im September 1996, sondern erst im März 1997 bereitgestellt. Dadurch wurden diese Eigenmittel mit sechsmonatiger Verspätung an die Kommission abgeführt.

Prüfung der von den Mitgliedstaaten erstellten Jahresübersichten

1.6. In seinen Jahresberichten hat der Hof in bezug auf die traditionellen Eigenmittel bisher regelmäßig festgestellt, daß sie verspätet bereitgestellt werden, Forderungen wegen der dreijährigen Verjährungsfrist verlorengehen, Fehler oder Unregelmäßigkeiten bei der Feststellung von Zöllen auf Waren auftreten, die in den Genuß von Präferenzregelungen oder Nichterhebungsverfahren kommen, oder rechtliche Fehler bzw. Lücken in den nationalen Vorschriften bestehen. Diese Bemerkungen sind repräsentativ für die verschiedenen Arten wiederkehrender Unregelmäßigkeiten, die sich in den Aussagen der Zuverlässigkeitserklärung niederschlagen und mit denen die in der Buchführung der Mitgliedstaaten erfaßten Beträge behaftet sind. Bei der Prüfung in bezug auf das vergangene Haushaltsjahr wurden erneut Eigenmittelverluste aufgrund derselben Arten von Unregelmäßigkeiten beobachtet. So wurden beispielsweise in vier Mitgliedstaaten festgestellte Ansprüche verspätet bereitgestellt. Innerhalb der Stichprobe der untersuchten Vorgänge beliefen sich die festgestellten Ansprüche auf insgesamt 7,3 Mio. ECU, und die Verspätungen lagen zwischen einem und sechs Monaten. Gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 (10) hätte der betreffende Mitgliedstaat bei verspäteter Bereitstellung Verzugszinsen zahlen müssen.

1.7. Seit der Annahme der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996 (11) zur Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 wird die von den einzelnen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 der genannten Verordnung erstellte Jahresübersicht nach dem 31. Dezember des dritten auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres nicht mehr berichtigt. Darüber hinaus hat die Kommission einen Vorschlag (12) zur Änderung von Artikel 17 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 vorgelegt, wonach nichteingezogene Beträge spätestens nach Ablauf einer in ihrem Vorschlag definierten Frist von fünf Jahren aus der gesonderten Buchführung herausgenommen werden.

Schlußfolgerung

1.8. Aufgrund der beiden Änderungen der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 (siehe Ziffer 1.7) müßte die Kommission wie bei den im Rahmen des Rechnungsabschlusses für die Agrarausgaben eingeführten Verfahren vor Ablauf der in Ziffer 1.7 genannten Fristen eine Prüfung der von den einzelnen Mitgliedstaaten erstellten Jahresübersicht vornehmen oder zumindest die betreffenden Übersichten gemäß den Rechtsvorschriften für die Erstellung eines Testats durch einen externen Rechnungsprüfer bescheinigen lassen.

1.9. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten weiterhin zur Verbesserung der Verwaltung und Kontrolle der traditionellen Eigenmittel anhalten, um wiederkehrende Unregelmäßigkeiten zu beseitigen.

Prüfung des Einsatzes von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung (13)Einleitung

1.10. Für die Erhebung der traditionellen Eigenmittel (1997: 14,2 Mrd. ECU bzw. rund 17,7 % des Gesamtvolumens des Gemeinschaftshaushalts) sind die Mitgliedstaaten zuständig.

1.11. Die Vollendung des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 ging einher mit dem Inkrafttreten der konsolidierten Zollvorschriften der Gemeinschaft. Mit den konsolidierten Rechtsvorschriften sollte die einheitliche Anwendung der Zollvorschriften im gesamten Zollgebiet der Gemeinschaft gewährleistet werden. In diesen Rechtsvorschriften und späteren Änderungsfassungen wird die Art der Kontrollen, die die Zollbehörden zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durchzuführen haben, eingehend beschrieben.

1.12. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister billigte am 23. November 1992 den Einsatz von Risikoanalysen zur gezielten Ausrichtung finanzieller Kontrollen. Er ersuchte die Kommission, bis Ende 1993 Maßnahmen zur Einführung des Grundsatzes risikoorientierter Prüfungen in allen Kontrollbereichen zu treffen.

1.13. In den nachfolgenden Zollvorschriften der Gemeinschaft ist der Einsatz von Risikoanalysetechniken nur bei der Kontrolle von Waren vorgesehen, die im Rahmen vereinfachter Verfahren auf dem Luft- oder Seeweg eingeführt werden (14). Eine weitere rechtliche Verpflichtung für die Zollbehörden zum Einsatz von Risikoanalysetechniken besteht bei der Festlegung, wie und wo sie ihren Kontrollauftrag ausführen: Entscheidung Nr. 210/97 EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 über ein Aktionsprogramm für das Zollwesen in der Gemeinschaft ("Zoll 2000") (15).

1.14. In einer Reihe von Dokumenten, die vom Europäischen Parlament, vom Rat oder von der Kommission verabschiedet wurden, wird die Notwendigkeit der Verwendung der neuesten Zolltechniken und effizienterer Arbeitsmethoden, beispielsweise Informationstechnologie, Risikoanalyse und gezielte Kontrollen anhand von Risikoprofilen, einer gemeinsamen, koordinierten Strategie für das Risikomanagement sowie moderner Prüfsysteme unterstrichen. Die genannten Organe halten es für unabdingbar, daß die nationalen Zollbehörden so effizient zusammenarbeiten wie eine einzige Verwaltung, und haben die Mitgliedstaaten ersucht, zur Verwirklichung dieser gemeinsamen Ziele eng zusammenzuarbeiten und ihre Anstrengungen zu koordinieren.

1.15. Die Kommission stellt fest, daß die Kontrolltechniken in den einzelnen Mitgliedstaaten recht uneinheitlich sind, und ist zuversichtlich, daß die Entwicklung von Riskoanalysemethoden diesbezüglich Abhilfe schaffen wird. Im Rahmen des Programms "Zoll 2000" hofft sie, gemeinschaftsweite "Risikoprofile" erstellen zu können. Sie beabsichtigt, die Mitgliedstaaten aufzufordern, bei bestimmten Zollverfahren in ihre Kontrollmaßnahmen systematisch Risikoanalysemethoden einzubeziehen. Dies soll durch die Umsetzung der in bezug auf die Risikoanalysen erlassenen Leitlinien für das gesamte Gemeinschaftsgebiet geschehen.

1.16. Im Oktober 1997 wurden den Mitgliedstaaten von den Kommissionsdienststellen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten entwickelte unverbindliche Leitlinien zugeleitet, die auf Pilotbasis bis Ende Dezember 2000 umzusetzen sind.

Prüfung des Hofes

1.17. Bei der Prüfung, die der Hof in acht Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich) durchführte, befaßte er sich schwerpunktmäßig mit dem Einsatz von Risikoanalysen bei Zollkontrollen im Hinblick auf die Warenbeschau und Belegprüfungen in bezug auf Einfuhranmeldungen, die sich auf die Eigenmittel der Gemeinschaft auswirken. Im Zuge der Prüfung wurde die Kontroll- und Koordinierungsfunktion der verschiedenen Kommissionsdienststellen untersucht. Ferner wurde in den Mitgliedstaaten geprüft, wie der Einsatz der verwendeten Techniken gesteuert wird und wie wirksam diese sind, zu welchen Zwecken die Informationsquellen genutzt werden und inwieweit Rückmeldemechanismen bestehen. Soweit keine formalen Risikoanalysemethoden angewandt wurden, wurde versucht, die Wirksamkeit alternativer Methoden zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu bewerten.

Schlußfolgerung

1.18. Die Bestrebungen des Europäischen Parlaments, des Rates, der Kommission und der Mitgliedstaaten, die Zollbehörden der Gemeinschaft mögen so effizient zusammenarbeiten wie eine einzige Verwaltung, indem sie koordiniert vorgehen, um durch die effiziente, wirksame und einheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gleichwertige Ergebnisse zu erzielen, werden bei weitem nicht erfuellt.

1.19. Es besteht zwar auf breiter Linie die Bereitschaft, den Einsatz der Risikoanalyse bei den Zollbehörden zu fördern, doch ein erheblicher Teil der Kontrollarbeit auf lokaler Ebene wird durch die fehlende Koordinierung insbesondere bei der Bestimmung risikoträchtiger Waren und Sachverhalte unwirksam gemacht.

1.20. Es gab hinreichend Anhaltspunkte dafür, daß ein Großteil der Informationen zu Risikobereichen an die mit der Abfertigung befaßten Zollstellen weitergeleitet wird. Wegen des Fehlens einer wirklich wirksamen Analyse der potentiellen Auswirkungen dieser Risiken auf die einzelnen Grenzabfertigungsstellen ist die Verfügbarkeit dieser großen Masse von Informationen der Ausrichtung des Kontrollaufwands nicht förderlich.

1.21. In allen besuchten Mitgliedstaaten sind die Zollabfertigungssysteme mit gewissen Filterfunktionen ausgestattet, mit denen anhand vorgegebener Risikoprofile bestimmt werden kann, ob ausgewählte Anmeldungen einer Beschau oder einer Belegprüfung unterzogen werden sollen. Effizienz und Wirksamkeit dieser Filtersysteme werden jedoch durch das Fehlen koordinierter grenzüberschreitender Filter, einer echten Risikoanalyse in vielen Bereichen und von Rückmeldungen über Kontrollergebnisse sowie durch die Unzulänglichkeiten einiger EDV-Systeme und in einigen Fällen durch mangelndes Verständnis von Zweck und Zielsetzungen eines Systems, mit dem gezielt auf bestimmte Risikoprofile abgehoben werden kann, gemindert.

1.22. Es gibt ebenso viele Varianten von Risikoanalysemethoden wie im Zuge dieser Prüfung besuchte Mitgliedstaaten. Es besteht zwar Übereinstimmung hinsichtlich der Notwendigkeit einer Risikomethodik, und die Leitlinien der Kommission liefern gute Anhaltspunkte für ihre Umsetzung, doch die gegenwärtigen Trends lassen eine unkoordinierte und uneinheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften erkennen.

1.23. Es wäre zu erwarten, daß fünf Jahre nach Vollendung des Binnenmarktes und nach sechsjähriger Laufzeit des Matthäus-Programms (16) die initiierten Fortbildungs- und Austauschprogramme zu mehr Kohäsion geführt hätten. Zum anderen ließe sich möglicherweise durch eine gewisse Integration der Zollverwaltungen im Wege der Einrichtung gemeinsamer Fachdienststellen und -behörden auf Gemeinschaftsebene beispielsweise für Planungs- und Kontrollaufgaben die Koordination zwischen den Mitgliedstaaten verbessern.

1.24. Es sind noch erhebliche Anstrengungen erforderlich, um sicherzustellen, daß in allen Mitgliedstaaten ein effizientes, wirksames und einheitliches Risikoanalysesystem funktioniert. Die Kommission sollte Vorschläge für geeignete Rechtsvorschriften ausarbeiten und zweckmäßige Verwaltungsentscheidungen treffen, um den gemeinschaftsweiten Einsatz von Risikoanalysen wirksamer zu gestalten.

MWST.- UND BSP-EIGENMITTEL

System der MwSt.- und BSP-Eigenmittel

1.25. Obgleich das Finanzierungssystem der Gemeinschaft in den vergangenen zehn Jahren dreimal geändert wurde, bestehen in diesem Bereich Probleme hinsichtlich der Kohärenz, der Transparenz und der Funktionsweise. Trotz der Bedeutung statistischer Angaben für die Festsetzung der Bemessungsgrundlagen ist noch immer kein Instrument zur Messung ihrer Qualität vorgesehen.

1.26. Im Zuge der Entwicklung des Finanzierungssystems hat sich die Rolle des BSP verstärkt, das überdies für die Obergrenze der Haushaltseinnahmen maßgeblich ist. Für die Berechnung des BSP hat der Rat ein neues System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG, Ausgabe 1995) verabschiedet, das ab 1999 gelten soll. Für die Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts gilt jedoch weiterhin das alte ESVG (Ausgabe 1979). Die im Zuge des neuen ESVG erwartete Änderung ist jedoch sowohl in methodischer Hinsicht als auch im Hinblick auf einen angemesseneren Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten bedeutsam. Dadurch, daß nicht die bestmöglichen verfügbaren wirtschaftlichen Gesamtgrößen herangezogen werden und ein Instrument zur Messung der Qualität fehlt, wird die Messung der Beitragskraft der Mitgliedstaaten verzerrt.

1.27. Steuerausfälle können sich sowohl auf die MwSt.-Eigenmittel als auch auf die BSP-Eigenmittel auswirken, insbesondere wenn innerhalb des BSP die Schattenwirtschaft nicht angemessen berücksichtigt ist. Der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, deren Vollständigkeitsgrad (17) erst Ende 1998 bekannt sein wird, nach zu urteilen, ist die Größenordnung dieser Verluste erheblich. Sie ist ein Anzeichen dafür, daß es sich um ein weiter reichendes Phänomen handelt, das das gesamte Steuerwesen betrifft. Bei einer indirekten Berechnung der Differenz zwischen den tatsächlich getätigten MwSt.-Einnahmen und der theoretischen Mehrwertsteuer zeigt sich bezogen auf neun Mitgliedstaaten eine jährliche Durchschnittsdifferenz von 70 Mrd. ECU (1991-1993). Gegenüber einer ähnlichen Berechnung, die zehn Jahre zuvor vorgenommen wurde, hat sich diese Differenz mehr als verdoppelt.

1.28. Eine weitere Anomalie des Systems besteht in der Einnahmenkorrektur, die derzeit nur auf einen Mitgliedstaat angewandt wird, jedoch auf mehrere andere Mitgliedstaaten ausgedehnt werden könnte. Die konzeptionelle Grundlage, nämlich die Ermittlung des Gewinns, den ein Mitgliedstaat aus seiner Zugehörigkeit zur Gemeinschaft zieht, durch Berechnung des Saldos zwischen seinen Einzahlungen in den Haushalt und den Gemeinschaftszahlungen, erscheint fragwürdig. Eine vom Hof erstellte Studie zeigt, daß ein und dieselbe Gemeinschaftsausgabe, gemessen an der Anstoßwirkung auf die Produktion, je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedliche Ergebnisse liefern kann. Deshalb dürfen die Auswirkungen der Gemeinschaftsfinanzierungen nicht einfach anhand der erfaßten Finanzströme betrachtet werden. Wie auf dem Europäischen Rat von Fontainebleau angedeutet, muß ein etwaiger Ausgleich im Wege der Ausgabenpolitik, insbesondere bei der Verabschiedung des Haushaltsplans, stattfinden.

1.29. Abschließend ist festzustellen, daß Überlegungen zum Finanzierungssystem um so dringender geboten erscheinen, als sich die Aussichten auf eine Erweiterung der Europäischen Union konkretisieren. Zu jedem Finanzierungssystem müssen die Vorbedingungen klar dargestellt werden und Kohärenz zwischen der Art der gewählten Einnahmequelle und den Modalitäten für die Erhebung und Kontrolle gegeben sein.

MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr

1.30. Die derzeitige MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr wurde am 1. Januar 1993 mit der Vollendung des Binnenmarktes und der Beseitigung der Kontrollen an den Binnengrenzen der Union eingeführt. Die Mehrwertsteuer wird nicht mehr bei der Wareneinfuhr, sondern zu einem späteren Zeitpunkt auf der Grundlage einer periodischen Anmeldung des Steuerpflichtigen entrichtet. Dadurch haben die Betrugsmöglichkeiten trotz der Einrichtung eines nachgängigen Informationsaustauschsystems (System MIAS) zugenommen.

1.31. Bei der Betrugsbekämpfung fehlt in den Mitgliedstaaten häufig eine integrierte Strategie; dabei besteht die Gefahr, daß einer auf den nationalen Rahmen beschränkten Sichtweise Vorrang eingeräumt wird, die zu einer unnötigen Aufsplitterung der Bemühungen in verschiedene Richtungen und zu einer ineffizienten Nutzung der verfügbaren Ressourcen führen. Der Abschreckungseffekt der Strafen kann durch Unterschiede in den nationalen Betrugsdefinitionen und dementsprechend in den anwendbaren Sanktionen beeinträchtigt werden. Die Unterschiede in den rechtlichen und verwaltungstechnischen Rahmenbedingungen stellen gleichzeitig Risikofaktoren dar, die von Betrügern ausgenutzt werden können.

1.32. Die Instrumente zur Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten werden nicht vollständig genutzt. Diese unzulängliche Inanspruchnahme ist häufig durch die Schwerfälligkeit der Verfahren oder die Unkenntnis der bestehenden Instrumente insbesondere auf der Ebene der lokalen Verwaltungen bedingt.

1.33. Die Rolle der Kommission beschränkt sich im wesentlichen auf die Förderung des Erfahrungsaustauschs zwischen den nationalen Dienststellen. Sie war bisher nicht in der Lage, Funktionsmängel der nationalen Systeme im Bereich der Betrugsbekämpfung zu ermitteln und den betreffenden Mitgliedstaaten Abhilfemaßnahmen vorzuschlagen.

1.34. Mangels einer akzeptablen Alternative wird die derzeitige "Übergangsregelung" noch mehrere Jahre in Kraft bleiben. Da es am klaren Willen fehlt, der Betrugsbekämpfung im Bereich des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs eine höhere Priorität einzuräumen, sind keine wesentlichen Verbesserungen zu erwarten.

1.35. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten Systeme einrichten, mit denen das Ausmaß der Betrugstätigkeit besser gemessen und vor allem in regelmäßigen Abständen die Wirksamkeit ihrer Kontrollen sowie der Gemeinschaftsverfahren bewertet werden kann.

1.36. Ein anderer Bereich, in dem dringliches Handeln geboten ist, ist die Harmonisierung der Leistungsfähigkeit der nationalen Verwaltungen. In diesem Zusammenhang wäre es durch Angleichung der Kontrollmethoden und -strategien der nationalen Verwaltungen möglich, ein Phänomen, das zunehmend multinationalen Charakter annimmt, wirksamer zu bekämpfen.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Mangelhafte interne Kontrollverfahren in der Buchführung der Mitgliedstaaten

1.4. Wie in ihrer Antwort auf den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 angegeben, hat die Kommission keine Einwände dagegen erhoben, daß die laufenden Feststellungen der als endgültig uneinbringlich erachteten Beträge aus der Zeit vor dem 1. Januar 1989 in Abzug gebracht werden. Die Kommission verfolgt die Entwicklung dieser Angelegenheit und hat den Mitgliedstaat um Bestätigung der Elemente gebeten, die dem vom Rechnungshof festgestellten Sachverhalt zugrunde liegen. Sobald die angeforderten Informationen eingegangen sind, wird der Mitgliedstaat gegebenenfalls aufgefordert, die Berichtigungen vorzunehmen und die geschuldeten Verzugszinsen zu zahlen.

1.5. Sobald die Kommission im April 1997 von der Feststellung des Rechnungshofes in Kenntnis gesetzt wurde, hat sie die Zahlung von Verzugszinsen in Höhe von 184 876 ECU gefordert; dieser Betrag wurde im September desselben Jahres entrichtet.

Prüfung der von den Mitgliedstaaten erstellten Jahresübersichten

1.6. Der vom Rechnungshof erwähnte Betrag von 7,3 Mio. ECU bezieht sich auf Unregelmäßigkeiten aufgrund einer falschen Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften durch vier Mitgliedstaaten. In der Zwischenzeit hat die Kommission mit den betroffenen Mitgliedstaaten die erforderlichen Verbindungen aufgenommen, um die Situation zu bereinigen; sie wird gegebenenfalls Verzugszinsen verlangen.

Schlußfolgerung

1.8. Das Verfahren des Haushaltsvollzugs bei den Einnahmen unterscheidet sich deutlich von dem der Ausgaben, denn es bezieht sich auf Millionen zugrundeliegender Vorgänge und spiegelt die Anwendung besonders komplexer Vorschriften wider. Die Kommission hat im Rahmen der dritten Phase der Initiative SEM 2000 die Möglichkeit geprüft, im Bereich der Einnahmen ein Rechnungsabschlußsystem von der Art einzuführen, wie es bei den Agrarausgaben angewandt wird. Diese Prüfung führte jedoch zu dem Schluß, daß es wegen der Besonderheiten der Verfahren bei den Einnahmen unmöglich ist, diesen Weg weiter zu beschreiten. Dagegen wurde die Auffassung vertreten, daß ein besserer Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union durch eine Verschärfung der bestehenden Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere durch die Bestimmungen über den Verzicht der Mitgliedstaaten auf uneinbringliche Forderungen, erzielt werden könne. Daher hat die Kommission im Juli 1997 ein neues Niederschlagungsverfahren vorgeschlagen, wonach jeder Mitgliedstaat nach einer gewissen Zeit seine Maßnahmen, insbesondere bei Nichteinziehung, zu begründen hat, und zwar durch obligatorische Übermittlung der Dossiers ab einem bestimmten Schwellenwert.

Zur Zuverlässigkeit der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Buchführung ist zu sagen, daß die Kontrolltätigkeit der Kommission im Bereich der Eigenmittel in den Grenzen der verfügbaren Mittel einer Überprüfung von der Art, wie sie jedem Bescheinigungsverfahren zugrunde läge, gleichkommt. Außerdem kann in bestimmten Mitgliedstaaten die Eigenmittelbuchführung auch von den einzelstaatlichen Rechnungshöfen kontrolliert werden. Die Kontrollen der Kommission lassen zwar aufgrund ihrer begrenzten Tragweite kein globales Urteil über die gesamte Eigenmittelbuchführung der Mitgliedstaaten zu, doch sind sie von unbestreitbarer Effizienz und führen häufig zu signifikanten Finanzkorrekturen.

Prüfung des Einsatzes von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung

Einleitung

1.11. Die Mitgliedstaaten sind zwar generell zur Kontrolle verpflichtet, doch haben sie auch die Möglichkeit, über die Modalitäten zu befinden, nach denen die Kontrollen allgemein und im konkreten Fall durchgeführt werden.

1.12 - 1.13. Mit der Entscheidung "Zoll 2000" werden die institutionellen Rahmenbedingungen für die Tätigkeit der einzelstaatlichen Zollverwaltungen festgelegt. Ziel dieses Rechtsakts ist es, ein Gleichgewicht zwischen den jeweiligen Aufgaben der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten zu schaffen und unter Akzeptanz der Idee einer Einheit in der Partnerschaft aufrechtzuerhalten. Demnächst wird die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen ersten Bericht über die Durchführung und die Auswirkungen des Programms "Zoll 2000" vorlegen.

Der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" hat zwar 1992 die Bedeutung der Risikoanalysemethoden für die Finanzkontrollen hervorgehoben, doch wurde der Rahmen für den Zollbereich durch die Entscheidung "Zoll 2000" von 1996 festgelegt. Diese deckt die Zollvorschriften in ihrer Gesamtheit ab, so daß es nicht mehr notwendig (wenn auch nicht ausgeschlossen) ist, Hinweise auf diese Arbeitsmethoden in den Zollkodex aufzunehmen. Was die modernen Kontrollmethoden anbelangt, so läßt die Entscheidung "Zoll 2000" keinen Zweifel an der Rolle der Kommission: Sie "unterstützt" bzw. "fördert" Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten festzulegen und durchzuführen sind (Artikel 9 Nr. 1).

1.14 - 1.16. Die Kommission hat 1997 in dem ihr vorgegebenen Aktionsrahmen "Leitlinien" für die Erstellung von "Risikoprofilen" erarbeitet.

Mit diesen "Leitlinien" soll ein Prozeß im Hinblick auf die Konvergenz der Arbeitsmethoden gefördert werden, der wie der Rechnungshof in dem Teil der faktenbezogenen Feststellungen seines Sonderberichts feststellt noch stattfinden muß. Für die Arbeitsmethoden in den Mitgliedstaaten sind nach wie vor weitgehend andere Faktoren ausschlaggebend wie die Organisation der Dienststellen, die Ausbildung des Personals, die Verfügbarkeit der Ressourcen und der Grad der Informatisierung der Verfahren.

Schlußfolgerung

1.19. Mit der Informatisierung der Zollverfahren dürften die denkbar günstigsten Bedingungen für eine bessere Koordinierung geschaffen werden. In diesem Bereich ist der aktuelle Stand in den einzelnen Mitgliedstaaten recht unterschiedlich. Die Entwicklung von Zollverfahren mit grenzübergreifender Struktur wie im Falle des NCTS (New computerized transit system) dürfte zu der angestrebten Koordinierung beitragen, sofern ein System zur Nämlichkeitssicherung der Waren auf der Grundlage eines Warencodes zugrunde gelegt wird.

1.20. Die intensive, nicht strukturierte Übermittlung aller Arten von Informationen an die Grenzabfertigungsstellen ist zweifellos ein Problem der Methode, das geprüft und gelöst werden muß. Es kann künftig in geeigneten Gremien, die die Entscheidung "Zoll 2000" umzusetzen haben, erörtert werden.

1.21 - 1.22. Die Unterschiedlichkeit der Kontrollsysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten und das Fehlen grenzübergreifender Strukturen sind darauf zurückzuführen, daß die Zollunion keine gemeinsame Zollverwaltung hat. Dies läßt sich an dem Lösungsansatz für das in der Entscheidung "Zoll 2000" des Europäischen Parlaments und des Rates angesprochene Problem ablesen (siehe vorstehend die Ziffern 1.12 und 1.13).

Eine Annäherung der verschiedenen Arbeitsmethoden dürfte durch ein im Rahmen dieser Entscheidung durchgeführtes Pilotprojekt erzielt werden; an diesem laufenden Projekt sind sechs Mitgliedstaaten beteiligt.

1.23. Die Fortbildungs- und Austauschprogramme für Beamte, wie z. B. im Rahmen von "Matthäus", fördern in der Regel die Aufgeschlossenheit und die Konvergenz der Verhaltensweisen. Darüber hinaus wird mit der Einführung einer gemeinschaftlichen Ausbildungspolitik im Zollbereich sowie eines gemeinsamen Ausbildungsprogramms (siehe Artikel 14 der Entscheidung "Zoll 2000") und der Vernetzung der nationalen Ausbildungszentren für Zollbedienstete ein Instrument zur Verfügung gestellt, das u. a. dazu dient, die einzelstaatlichen Arbeitsmethoden einheitlicher zu gestalten. Längerfristig dürfte dies auch zu ihrer Harmonisierung beitragen, auch wenn sie vorerst noch weitgehend von einer Reihe anderer Faktoren bestimmt werden (siehe vorstehend die Ziffern 1.14-1.16).

Die Errichtung von Fachdienststellen auf Gemeinschaftsebene wäre nur sinnvoll, wenn diese eine operative Funktion hätten. Dabei würde es sich zweifellos um eine Struktur handeln, wie sie einem gemeinsamen Zollverwaltungssystem entspricht, ein Konzept, das eindeutig über das in der Entscheidung "Zoll 2000" angestrebte Ziel eines partnerschaftsgestützten Verwaltungsinstruments hinausgeht.

Dagegen könnte erwogen werden, daß die Mitgliedstaaten untereinander eine Struktur schaffen, die mit dieser operativen Funktion betraut würde.

1.24. Das Vorgehen der Kommission entwickelt sich in dem durch die Entscheidung "Zoll 2000" vorgegebenen Rahmen; in der Entscheidung ist keine Grundlage vorgesehen, um generell rechtlich im Bereich der Modalitäten tätig zu werden, nach denen die Kontrollen von den Zollbehörden der Mitgliedstaaten durchgeführt werden.

MWST.- UND BSP-EIGENMITTEL

System der MwSt.- und BSP-Eigenmittel

1.25. Die Kommission ist der Ansicht, daß die Untersuchung zur Bewertung der Qualität der makroökonomischen Aggregate nicht völlig zufriedenstellend ist; sie hat u. a. deshalb ein Forschungsprojekt zur Analyse und Bewertung der Qualität der Aggregate volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen eingeleitet. Von Eurostat wurden auf diesem Gebiet zwei Studien in Auftrag gegeben: eine Studie des statistischen Amtes Italiens (ISTAT) und eine Studie des statistischen Amtes des Vereinigten Königreichs (ONS). Die Ergebnisse der ersten Studie werden 1998, die Ergebnisse der zweiten Studie 1999 vorliegen.

1.26. Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof völlig überein, wenn er beanstandet, daß das alte ESVG (Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen) (Fassung von 1979) zu Haushaltszwecken beibehalten wird. Die Berücksichtigung des aus dem neuen ESVG (Fassung von 1995) resultierenden BSP würde eine bessere Messung der Beitragskapazität der Mitgliedstaaten ermöglichen. Die Kommission bedauert diese Situation und hat diesbezüglich bereits Stellung genommen.

1.27. Wie der Rechnungshof klarstellt, ist der MwSt.-Betrug nur ein Aspekt eines Phänomens, das sämtliche Steuern sowie im übrigen alle sonstigen Zwangsabgaben berührt.

In Anbetracht des für die Mehrwertsteuer spezifischen Mechanismus der fraktionierten Zahlungen umfaßt diese Steuer jedoch ein immanentes Kontrollelement, das sie gegenüber den anderen Steuern auszeichnet. Die Kommission hat für ihren Teil bereits alle geeigneten Schritte unternommen und wird sie auch in Zukunft unternehmen, damit sie bei der Bekämpfung von MwSt.-Betrug mit den Mitgliedstaaten wirksam zusammenarbeiten kann.

1.28. Die Kommission ist ebenfalls der Ansicht, daß der derzeit nur auf einen Mitgliedstaat angewandte Korrekturmechanismus eine Anomalie ist. Sie stimmt auch den übrigen Bemerkungen des Rechnungshofes in diesem Abschnitt zu.

1.29. Die Kommission hat bereits Überlegungen über das Finanzierungssystem der Union eingeleitet, die u. a. den Bemerkungen des Rechnungshofes Rechnung tragen.

MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr

1.31 - 1.36. Die Kommission stimmt der Auffassung des Rechnungshofes zu, daß sie die Aufgabe hat, Schwachstellen der nationalen Betrugsbekämpfungssysteme zu ermitteln und den Mitgliedstaaten entsprechende Abhilfemaßnahmen vorzuschlagen. Sie räumt ein, daß eine Verstärkung der nationalen Kontrollstrategien mit integrierter Risikoanalyse notwendig ist, wenn die Betrugsbekämpfung erfolgreich sein soll, und daß die Instrumente für die Zusammenarbeit der Verwaltungen verbessert werden müssen, die derzeit zu wenig genutzt werden.

Der Kommission ist jedoch klar, daß die Mitgliedstaaten ihren Empfehlungen nur dann Folge leisten werden, wenn sie einen tatsächlichen Mehrwert bewirken. Die Komplexität der in den Mitgliedstaaten geltenden Erhebungs- und Kontrollverfahren in Verbindung mit unterschiedlichen Rechts- und Verwaltungssystemen sollte nicht unterschätzt werden. Bis vor kurzem verfügte die Kommission noch nicht über genügend Erfahrung, um so gründliche Bewertungen vorzunehmen und Empfehlungen auszusprechen, wie sie der Rechnungshof vorschlägt. Dank der in den vergangenen Jahren gewonnenen Erfahrung ist sie nun in der Lage, die vom Rechnungshof aufgezeigten Aufgaben wahrzunehmen. Der dritte Bericht gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 enthält bereits eine Reihe von Empfehlungen für Strategien der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kontrolle und der Betrugsbekämpfung.

Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof darin überein, daß ein System eingeführt werden muß, das die Effizienz der einzelstaatlichen MwSt.-Erhebung und -Kontrolle laufend mißt. Die Kommission wird daher weiterhin tätig werden, um die Kontrollsituation in den einzelnen Mitgliedstaaten zu analysieren und zu bewerten, damit den Empfehlungen des Rechnungshofes nachgekommen wird. Die Absicht ist, daß sie in der Lage sein sollte, im Rahmen des vierten Berichts gemäß Artikel 12 und des dritten Berichts gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 prägnantere Vorschläge vorzulegen.

Schaubild 1.1 - Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Finanzierung des Haushalts 1996-1997 (in Mio. ECU)

MwSt.-Eigenmittel

BSP-Eigenmittel

Traditionelle Eigenmittel

Überschüsse aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr

Sonstige Einnahmen

Legende:

(x %; y %):

x %: Anteil an der Finanzierung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1997;

y %: Veränderungen im Jahre 1997 gegenüber 1996.

Traditionelle Eigenmittel 1996-1997 (in Mio. ECU)

Zölle

Zucker-, Isoglukoseabgaben

Agrarzölle

Erhebungskosten

Legende:

(x %) - x %: Anteil an den traditionellen Eigenmitteln.

Quellen:

Haushaltspläne 1997 und Haushaltsrechnungen für 1996 und 1997.

>ENDE EINES SCHAUBILD>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

KAPITEL 2 (18*) Gemeinsame Agrarpolitik

2.0. INHALT Ziffer

Einleitung 2.1

TEIL I - Haushaltsführung 2.2 - 2.25

Ausführung des Haushaltsplans 2.2 - 2.23

Mittel des Haushaltsjahres 2.2 - 2.10

Vorschüsse 2.11

Verbuchung der Ausgaben 2.12

Negative Ausgaben und Beträge 2.13 - 2.16

Direkte Ausgaben 2.17 - 2.18

Der die landwirtschaftliche Ausgabe auslösende Sachverhalt 2.19 - 2.22

Tendenzen 1993-1997 2.23

EDV-gestützte Verwaltungssysteme 2.24 - 2.25

TEIL II - Hartweizen 2.26 - 2.54

Einleitung 2.26 - 2.29

Entwicklung der Stützungsregelung 2.30 - 2.49

Die Beihilfe je Tonne 2.30 - 2.33

Die Reform von 1976 2.34 - 2.40

Die MacSharry-Reform von 1992 2.41 - 2.46

Die Anpassung von 1997 2.47 - 2.49

Wirtschaftliche Entwicklung bei Hartweizen seit der Reform von 1992 2.50 - 2.52

Schlußfolgerung 2.53 - 2.54

TEIL III - Zusammenfassungen der den EAGFL und die Fischereipolitik betreffenden Sonderberichte, die seit Erscheinen des letzten Jahresberichts angenommen wurden 2.55 - 2.92

Sonderbericht Nr. 2/98 zum Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1993 2.55 - 2.57

Sonderbericht Nr. 21/98 über das auf den Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie 1996 angewandte Zulassungs- und Bescheinigungsverfahren 2.58 - 2.65

Sonderbericht Nr. 4/98 über die Einfuhr zu ermäßigtem Abschöpfungssatz in die Gemeinschaft und den Absatz von neuseeländischen Milcherzeugnissen und schweizerischem Käse 2.66 - 2.69

Sonderbericht Nr. 19/98 über die Finanzierung bestimmter infolge der BSE-Krise getroffener Maßnahmen durch die Gemeinschaft 2.70 - 2.81

Sonderbericht Nr. 18/98 über die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Förderung der Gründung von gemischten Gesellschaften im Fischereisektor 2.82 - 2.86

Sonderbericht Nr. 20/98 über die Prüfung von Warenkontrollen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die Ausfuhrerstattungen gewährt werden 2.87 - 2.92

EINLEITUNG

2.1. Dieses Kapitel bezieht sich auf den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL), sowie auf die zu Lasten von Kapitel B2-51 verbuchten Ausgaben. Es umfaßt einen Teil I, der Bemerkungen zur Prüfung der Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1997 sowie zu den zwecks Verwaltung der Agrarausgaben eingesetzten EDV-Systemen enthält, einen Teil II zu Hartweizen und einen Teil III, der einer Zusammenfassung der den EAGFL betreffenden Sonderberichte, die seit Erscheinen des letzten Jahresberichts angenommen wurden, entspricht.

TEIL I - HAUSHALTSFÜHRUNG

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

Mittel des Haushaltsjahres

2.2. Die für den EAGFL, Abteilung Garantie, (Teileinzelplan B1) für das Haushaltsjahr 1997 vorgesehenen ursprünglichen Mittel (19) beliefen sich auf 41 233 Mio. ECU, wovon 500 Mio. ECU auf die Währungsreserve entfielen.

2.3. Der Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 1/97 (20) betraf nicht die in den Teileinzelplan B1 eingestellten Mittel (siehe Tabelle 2.1). Allerdings sind im Verlauf des Haushaltsjahres eine Reihe von Mittelübertragungen zwischen Posten (1 327,4 Mio. ECU), Artikeln (1 212,2 Mio. ECU) und Kapiteln (2 320 Mio. ECU) vorgenommen worden (siehe Tabelle 2.2). Absolut gesehen machten diese Änderungen einen Betrag von 4 859,6 Mio. ECU, also 11,8 % des ursprünglichen Mittelansatzes, aus.

2.4. Die Gesamtmittelausstattung (ohne Währungsreserve) des Teileinzelplans B1 lag vor und nach diesen Änderungen (40 733 bzw. 40 709 Mio. ECU) immer noch unter dem von der Agrarleitlinie vorgegebenen Betrag (41 805 Mio. ECU) (21) (siehe Tabelle 2.1).

2.5. Auch wenn die Ausführung des Haushaltsplans den Rahmen der von der Agrarleitlinie festgelegten Gesamtmittelausstattung nicht überschritten hat, ist sie durch bedeutende Änderungen am ursprünglichen Mittelansatz und schwankende Ausführungsraten gekennzeichnet.

2.6. Die sich auf 40 423,1 Mio. ECU belaufenden Ausgaben des Teileinzelplans B1 (siehe Tabelle 2.1) lagen im allgemeinen unter den endgültig verfügbaren Mitteln (- 0,7 %), und die Währungsreserve ist nicht in Anspruch genommen worden. Dennoch blieb die Ausführungsrate bei 24 - fast über den gesamten Haushaltsplan verteilten - Haushaltsposten unter 50 % der ursprünglichen Mittel, wobei die Nichtausschöpfung insgesamt auf 973,5 Mio. ECU beziffert werden kann.

2.7. Umgekehrt weisen 13 Haushaltsposten eine Ausführungsrate von über 150 % der ursprünglichen Mittel auf, wobei sich die Mittelüberschreitung insgesamt auf 2 061,8 Mio. ECU beläuft. So machten beispielsweise die Ausgaben (407 Mio. ECU) für den Posten B1-2320 "Außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen" 41mal den Betrag der ursprünglichen Mittelausstattung aus. Die Ausgaben für den Posten B1-1052 "Beihilfe an die Erzeuger von Rapssamen, Sonnenblumenkernen und Sojabohnen" überschritten die ursprüngliche Mittelausstattung in Höhe von 1 276,1 Mio. ECU um 1 136 Mio. ECU.

2.8. Schließlich sind 27 ursprünglich mit einem "p. m."-Vermerk (pour mémoire = Erinnerungsposten) versehene Haushaltslinien (größtenteils Lagerhaltungskosten) im Wege von Mittelübertragungen mit Mitteln ausgestattet worden (162,1 Mio. ECU).

2.9. Aus den Tabellen 2.3 und 2.4 sind die nach Art und Mitgliedstaat aufgefächerten Ausgaben ersichtlich. Die Tabelle 2.5 enthält einen Gesamtüberblick über den Jahresabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie.

2.10. Zum 31. Dezember 1996 - d. h. zweieinhalb Monate nach Beginn des EAGFL-Rechnungsjahres 1997 - waren etwa die Hälfte der Ausgaben des Haushaltsjahres (20 700 Mio. ECU) bereits gebunden und ausgezahlt. Von diesem Betrag betrafen 13 821,8 Mio. ECU, also 66,8 % der Ausgaben des Haushaltsjahres, acht Maßnahmen in Verbindung mit Ackerkulturen, der Flächenstillegung, Olivenöl und der Prämie für die Mutterkuhhaltung.

Vorschüsse

2.11. Das Verfahren der Festlegung der an die Mitgliedstaaten zu zahlenden Vorschüsse weist keine Anomalien auf. Allerdings sind die Entscheidungen der Kommission mittels einer einfachen Sichtung der Buchführungsbelege schwerlich überprüfbar, was eine Untersuchung der Akten des Anweisungsbefugten, die allein die erforderlichen Informationen enthalten, notwendig macht. In der Tat sind laut Haushaltsordnung (22) die Mittelbindungen in bezug auf die Vorschüsse von den üblicherweise vom Finanzkontrolleur durchgeführten Überprüfungen ausgenommen. Überdies bleibt die nicht in das AGREX-System (siehe Ziffer 2.24) integrierte Verwaltung der Vorschüsse schwerfällig. Da 13 Mitgliedstaaten die erforderlichen Daten nicht auf elektronischem Wege übermitteln, ist darüber hinaus eine manuelle Erfassung dieser Daten erforderlich.

Verbuchung der Ausgaben

2.12. Die Haushaltsordnung (23) sieht vor, daß die Mittelbindung bezüglich der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Eingang der Meldungen vorgenommen wird. Diese Frist ist noch nie eingehalten worden. Im Jahresdurchschnitt werden die Mittelbindungen mit 17 Tagen Verspätung verbucht, was einer Verwendung der Rechnungsführung (Sincom) für die Zwecke der Überwachung der Agrarausgaben im Wege steht. Diese Verzögerungen sind insbesondere auf die Länge der in den Verordnungen vorgesehenen verschiedenen Vorgänge für die Kontrolle und Anerkennung der Ausgaben sowie auf die langwierigen mit den Mittelübertragungen verbundenen Verfahren zurückzuführen.

Negative Ausgaben und Beträge

2.13. Die Praxis der sogenannten negativen Ausgaben und die Vielzahl der Berichtigungen machen eine eingehende Analyse des Jahresabschlusses erforderlich, um sich ein korrektes Bild über ihn verschaffen zu können. So enthält die Rechnungsführung zum Teileinzelplan B1 (40 674,9 Mio. ECU) negative Buchungen in Höhe von 4 329,6 Mio. ECU, die nicht gemäß den allgemein zulässigen Rechnungsführungsgrundsätzen verbucht wurden und nur sehr schwer nachvollziehbar sind (siehe Tabelle 2.6).

2.14. In Anbetracht des verordnungsrechtlichen Rahmens sowie des Meldeverfahrens (insbesondere wegen des globalen Charakters der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Beträge) ist es nicht möglich, eine präzise Bewertung sämtlicher negativer Buchungen vorzunehmen, welche folgende Elemente umfassen:

a) Berichtigungen, die auf Initiative der Mitgliedstaaten oder der Kommission an den Meldungen vorgenommen werden;

b) Wiedereinziehungen von zu Unrecht gezahlten Beträgen;

c) fälschlicherweise als "negative" Ausgaben bezeichnete Einnahmen, wie die zusätzliche Milchabgabe (440,7 Mio. ECU im Jahr 1997);

d) die Folgen der Rechnungsabschlußentscheidungen für die Haushaltsjahre 1993 und 1996 (996,8 Mio. ECU im Jahr 1997).

2.15. Die Kommission sollte sich davon überzeugen, daß die Bestimmungen, nach denen eine Zurückweisung von Ausgaben wegen Fristüberschreitung möglich ist, nicht dadurch umgangen werden, daß eine frühere Erklärung in bezug auf bereits abgewiesene Ausgaben berichtigt wird.

2.16. Die zur Aufnahme "negativer" Ausgaben bestimmten Haushaltslinien sind noch immer nicht Gegenstand eines Haushaltsansatzes und erhalten lediglich einen "p. m."-Vermerk (Erinnerungsposten). Die Kommission nimmt unter Berücksichtigung der verbuchten Beträge zu Lasten dieser Haushaltslinien Abzüge vor, um andere Haushaltslinien mit Mitteln auszustatten (641,8 Mio. ECU im Jahr 1997). Das Konzept der "negativen" Ausgabe ist den Finanzvorschriften jedoch fremd, wie dies der Hof ein weiteres Mal in seiner Stellungnahme Nr. 4/97 zur Änderung der Haushaltsordnung (24) hervorhob. Überdies widerspricht das bei der Aufstockung von Haushaltslinien im Wege der Einsetzung von Einnahmen angewandte Verfahren den in der Haushaltsordnung niedergelegten Haushaltsgrundsätzen und steht der erforderlichen Haushaltstransparenz entgegen.

Direkte Ausgaben

2.17. Bei bestimmten Ausgaben (landwirtschaftliche Erhebung, Kontroll- und Vorbeugungsmaßnahmen usw.), die im allgemeinen von den Mitgliedstaaten kofinanziert und von der Kommission koordiniert werden, wird folglich das übliche Meldeverfahren nicht eingehalten. Die diese Ausgaben betreffenden Mittelbindungen und Zahlungen des Haushaltsjahres 1997 belaufen sich auf 528,5 Mio. ECU bzw. 215,6 Mio. ECU (siehe Tabelle 2.7).

2.18. Die bei der Kommission in bezug auf einige Artikel (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 und B2-518) vorgenommene Prüfung einer repräsentativen Stichprobe (40 Mittelbindungen und 40 Zahlungen, die jeweils einem Betrag von 75 bzw. 30 Mio. ECU entsprechen) hat ergeben, daß die Überwachung dieser Ausgaben nicht strikt genug erfolgt, was eine Bestätigung vom Hof bereits vorgebrachter Bemerkungen darstellt (25). Von den 80 untersuchten Vorgängen mußten 80 % als vorschriftswidrig betrachtet werden (Nichtbeachtung der Fristen, der Verfahren zur Erlangung der Gemeinschaftsfinanzierung und der Verfahren für die Übermittlung der Durchführungsberichte). Im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung sind sie daher als formale Fehler einzustufen (siehe Ziffern 8.49 8.50). Überdies verfügt die Kommission, da die diesbezüglichen Vorschriften zu wenig zwingenden Charakter haben, nicht immer über ausreichende Belege, um diese Ausgaben zu begründen und festzustellen, daß die durchgeführten Maßnahmen ihre Ziele erreicht haben. Die Kommission sollte folglich die Überwachung dieser Ausgaben straffen.

Der die landwirtschaftliche Ausgabe auslösende Sachverhalt

2.19. Der Jahresabschluß zum Rechnungsjahr 1997 des EAGFL, Abteilung Garantie, umfaßt einerseits während des Jahres 1997 von der Kommission getätigte "direkte" Ausgaben und andererseits die von den Mitgliedstaaten zwischen dem 16. Oktober 1996 und dem 15. Oktober 1997 gezahlten Ausgaben. Diese letztgenannten Ausgaben werden von den Mitgliedstaaten mittels eines beim Haushaltsvollzug zu verwendenden detaillierten Eingliederungsplans gemeldet, der sie einem verordnungsrechtlichen Rahmen und/oder einem bestimmten Wirtschaftsjahr zuordnet.

2.20. Dennoch gestatten es das EDV-System AGREX und der bestehende Teileinzelplan nicht, etwa 20 % der 1997 gebundenen Beträge einem Wirtschaftsjahr oder einem bestimmten Rechnungsjahr zuzuordnen (dies gilt insbesondere für die flankierenden Maßnahmen mit einem Betrag von 2 064,8 Mio. ECU, die Milcherzeugnisse mit 1 878,1 Mio. ECU, Rindfleisch mit 1 809,4 Mio. ECU und Obst und Gemüse mit 550,2 Mio. ECU). Insbesondere dann, wenn eine Beihilfe in mehreren Tranchen ausgezahlt wird, ist es anhand des Meldeverfahrens nicht immer möglich, nachzuvollziehen, um welche Tranche es sich handelt, und die Einhaltung des Grundsatzes der Jährlichkeit zu gewährleisten. Will man die Ausgaben aber in den Griff bekommen, ist es von grundlegender Bedeutung, diese mit den voraussichtlichen Kosten jeder Maßnahme vergleichen zu können.

2.21. Schließlich betreffen mehr als 3 300 Mio. ECU Ausgaben, bei denen der die Zahlung auslösende Sachverhalt auf das Wirtschaftsjahr 1995 und noch weiter zurückliegende Wirtschaftsjahre zurückgeht. Bei ein und derselben Maßnahme beziehen sich die Buchungen im Jahresabschluß häufig auf Beträge, die zu Lasten von drei und mehr aufeinanderfolgenden Wirtschaftsjahren gezahlt wurden. Unter diese Ausgaben fallen insbesondere die Ausfuhrerstattungen, bei denen die potentielle finanzielle Belastung ab der Ausfuhr bewertet werden könnte.

2.22. Mit der Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission (26) wurde ein Instrument eingerichtet, anhand dessen die Anerkennung der von den Mitgliedstaaten in bezug auf frühere Haushaltsjahre gemeldeten Ausgaben eingeschränkt werden soll. Rund 60 % der 1997 gemeldeten Ausgaben sind damit von der Kommission untersucht worden (24 056,9 Mio. ECU). Die verspätet gemeldeten Ausgaben beliefen sich auf etwa 668 Mio. ECU. Nach der Anwendung einer Bestimmung, die eine Verspätung bei 4 % der bereits anerkannten Ausgaben konzediert, wurde in einem Bericht der Kommission (27) darauf hingewiesen, daß eine rigorose Anwendung der Vorschriften Ende August 1997 zu einer Zurückweisung von Ausgaben in Höhe von 129,1 Mio. ECU geführt hätte. Schließlich wies die Kommission unter Berufung auf ihren Ermessensspielraum lediglich 25 Mio. ECU ab.

Tendenzen 1993-1997

2.23. Die Prüfung der Entwicklung des Haushaltsplans des EAGFL, Abteilung Garantie, und seiner Ausführung im Zeitraum 1993-1997 (siehe Tabelle 2.8) ergab:

a) Obwohl die Agrarleitlinie lediglich um 14 % angestiegen ist, verzeichneten die Ausgaben einen Zuwachs von 6 290 Mio. ECU (18,9 %) gegenüber 29 % für den gesamten Haushaltsplan. Dieser Anstieg ist im wesentlichen den Posten "Ackerkulturen", "Rindfleisch" und "Flankierende Maßnahmen" zuzurechnen; demgegenüber verzeichnen die Ausgaben für "Milcherzeugnisse" einen auffälligen Rückgang.

b) Die Haushaltsansätze waren seit 1994 durchgehend zu hoch bewertet, auch wenn sich diese zu hohe Bewertung von 9,3 % auf 0,7 % verringert hat.

c) Die Unterschiede zwischen Haushaltsansatz und Ausführung nach Rubriken haben sich 1997 im Vergleich zu 1996 leicht reduziert, liegen jedoch immer noch über den Werten von 1993.

EDV-GESTÜTZTE VERWALTUNGSSYSTEME

2.24. Die Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie, werden mit Hilfe von zwei EDV-Systemen verbucht. Dabei handelt es sich zum einen um das vom Referat G2 der GD VI verwaltete AGREX-System, das auf das Jahr 1988 zurückgeht, und zum anderen um das 1990 eingerichtete und von der GD XIX verwaltete Sincom-System. Anhand der in bezug auf die in diesen beiden Systemen enthaltenen Daten vorgenommenen Abstimmungsprüfungen konnte deren Kohärenz und damit die Zuverlässigkeit der Buchungsvorgänge bestätigt werden. Dennoch ist die derzeitige Organisation nicht zufriedenstellend. Es ist folgendes anzumerken:

a) Die beiden Systeme sind nicht miteinander verbunden, und die von ihnen vorgehaltenen Daten sind nicht deckungsgleich (insbesondere deshalb, weil die Daten des einen Systems in den Landeswährungen und die des anderen Systems in ECU geführt werden).

b) Das AGREX-System weist eine Reihe von Schwachstellen auf:

- Technisch überholt und schwer kontrollierbar, ist dieses System im Zuge seiner ständigen Anpassung an einen verordnungsrechtlichen Rahmen, der sich seit 1988 laufend geändert hat, äußerst komplex geworden.

- Seine Verwendung ist einem Referat der GD VI vorbehalten, und es wird für die Zwecke des Frühwarnsystems zu wenig in Anspruch genommen.

- Da Buchungstexte fehlen, ist es nicht möglich, die Entscheidungen des Anweisungsbefugten deutlich zu machen.

- Schließlich kann das System Daten ab dem Jahr 2000 nicht mehr verwalten.

c) Das offizielle Buchführungssystem Sincom verfügt nicht über Funktionsmöglichkeiten für den besonderen verordnungsrechtlichen Rahmen des EAGFL. Die bevorstehende Einführung eines neuen Buchführungssystems (Sincom 2) ändert nichts an dieser Sachlage.

2.25. Folglich sollte sich die Kommission mit einem integrierten EDV-System ausstatten, das ein aufeinanderfolgendes Tätigwerden von Anweisungsbefugtem, Finanzkontrolleur und Rechnungsführer ermöglicht, das mit Sincom 2 kompatibel und problemlos vernetzbar ist und auf das sämtliche Benutzer Zugriff haben.

TEIL II - HARTWEIZEN

EINLEITUNG

2.26. Hartweizen ist eine besondere Weizensorte mit harten, glasigen und durchscheinenden Körnern, die hauptsächlich für den Nahrungsverbrauch verwendet wird, etwa für die Herstellung von Teigwaren, Grob- und Feingrieß. Im Jahr 1996 lag die Hartweizenerzeugung bei 8,7 Mio. t [das entspricht 4,2 % der gesamten Getreideerzeugung in der Gemeinschaft, ohne Reis (28)]. Die Haupterzeugerländer sind Italien, wo mehr als die Hälfte des gesamten Hartweizens erzeugt wird, Griechenland, Spanien und Frankreich. Die Gemeinschaft ist mit 25 % der Weltmarkterzeugung der größte Hartweizenerzeuger.

2.27. Hartweizen wurde von Anfang an (1967) (29), d. h. zu einem Zeitpunkt, an dem etwa 90 % der gemeinschaftlichen Hartweizenerzeugung aus Italien stammten, in die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Getreide einbezogen. Wie aus Tabelle 2.9 hervorgeht, ist die Hartweizenbeihilfe seitdem deutlich gestiegen. Beunruhigt über diese Entwicklung hat der Hof 1989 Bemerkungen zu Hartweizen veröffentlicht (30); zu diesem Zeitpunkt beliefen sich die Sonderbeihilfen auf 365 Mio. ECU und die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen und Interventionsmaßnahmen auf rund 400 Mio. ECU.

2.28. Im Jahr 1993 wurden insgesamt 830 Mio. ECU für die Stützungsregelung für Hartweizen aufgebracht (ohne die Einnahmen in Höhe von rund 14 Mio. ECU aus dem Verkauf zuvor wertberichtigter Lagervorräte), während dieser Betrag 1997 bei 1 743,4 Mio.. ECU lag, verteilt auf folgende Länder: Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal und Vereinigtes Königreich (siehe Tabelle 2.10). Hartweizen zählt zu den am stärksten subventionierten Erzeugnissen in der Gemeinschaft mit einem Beihilfesatz von 182 ECU/t im Jahr 1996, was 113 % seines Produktionswerts entspricht.

2.29. Der Hof hat die Verwaltung des Marktes auf der Gemeinschaftsebene unter folgenden Aspekten analysiert:

a) Welches sind die Gründe dafür, daß es zu einem starken Ausgabenanstieg kam, ohne daß die Erzeugung in gleichem Maße zunahm?

b) Inwieweit steht die Höhe der Beihilfe im Einklang mit den bei der Stützung der Hartweizenerzeugung verfolgten Zielen?

ENTWICKLUNG DER STÜTZUNGSREGELUNG

Die Beihilfe je Tonne

2.30. Im Unterschied zu den übrigen Getreidearten wurde für Hartweizen von Anfang an ein doppeltes Stützungssystem vorgesehen. Ebenso wie für die übrigen Getreidearten setzte der Rat alljährlich einen Richtpreis (31) und einen Interventionspreis (32) für Hartweizen fest. Das Verhältnis zwischen dem Interventionspreis für Hartweizen und dem Interventionspreis für Weichweizen sollte das Verhältnis widerspiegeln zwischen den Weltmarktpreisen dieser beiden Erzeugnisse. Dieses Verhältnis wurde bei 120 % festgelegt, wodurch sich ein Interventionspreis für Hartweizen von 110,24 Rechnungseinheiten (RE) je Tonne ergab.

2.31. Im Jahr 1967 ging man davon aus, daß der Interventionspreis für Hartweizen zu niedrig sei, um den Landwirten ein ausreichendes Einkommen zu garantieren, da die betreffenden landwirtschaftlichen Betriebe zumeist klein und die Erträge in den Haupterzeugungsgebieten niedrig waren. Aus diesem Grund wurde zusätzlich zur Preisstützung eine besondere Erzeugerbeihilfe je Tonne geerntetem Hartweizen eingeführt. Diese Sonderbeihilfe sollte der Differenz entsprechen zwischen dem Interventionspreis und einem höheren "garantierten Mindestpreis", der an dem Handelsplatz der Zone mit dem größten Hartweizenüberschuß festgelegt wurde (zum damaligen Zeitpunkt war dies die Stadt Palermo in Italien).

2.32. Im Jahr 1974 wollte die Kommission zur Vereinfachung der Verwaltung und Kontrolle ein einheitliches System einführen. Angesichts der hohen Weltmarktpreise konnte der Interventionspreis angehoben werden, so daß eine Streichung der Sonderbeihilfe möglich gewesen wäre. Der Rat stimmte der Festsetzung eines höheren Interventionspreises zu, behielt aber zugleich die Sonderbeihilfe bei, die allerdings gesenkt wurde. Insgesamt wurden die an die Erzeuger gewährten Hilfen um 27 % erhöht, da der Interventionspreis um 48,73 RE/t stieg, während die Sonderbeihilfe nur um 7,23 RE/t sank (siehe Tabelle 2.11). Der Interventionspreis für Hartweizen stieg nunmehr auf 163 % des Interventionspreises für Weichweizen, was bedeutet, daß er keinerlei Bezug zum Weltmarkt mehr hatte. Auch als die Marktpreise wieder sanken, blieben die Interventionspreise auf ihrem hohen Niveau.

2.33. Da die Verordnung keine Beschränkung der Beihilfe auf die traditionellen Anbaugebiete vorsah, begannen auch die Erzeuger in den nördlichen Gebieten angesichts der Attraktivität der Stützungsregelung mit der Hartweizenerzeugung; in diesen Gebieten konnten noch dazu höhere Erträge und eine gute Hartweizenqualität erzielt werden.

Die Reform von 1976

2.34. Im Zeitraum 1976/77 (33) wurde ein Versuch zur Berichtigung dieser Entwicklung unternommen, indem die Beihilfe je Tonne in eine flächenbezogene Hektarbeihilfe umgewandelt und auf eine feste Anzahl "traditioneller" Anbaugebiete oder Regionen beschränkt wurde. Allerdings wurden keine Kriterien für die Einstufung eines Gebiets als traditionelles Anbaugebiet festgelegt.

2.35. Darüber hinaus wurde eine soziale und strukturelle Zielsetzung in die Stützungsregelung eingebracht, indem eine Reihe benachteiligter landwirtschaftlicher Gebiete (34) in die der neuen Verordnung als Anhang beiliegende Liste der "traditionellen Anbaugebiete" aufgenommen wurden. Diese soziale und strukturelle Zielsetzung wurde jedoch weder ausdrücklich in einer Verordnung dargelegt noch wurde erläutert, auf welche Art und Weise sie bei der Festsetzung der Beihilfesätze berücksichtigt werden sollte.

2.36. Das Ergebnis dieser Änderungen war, daß sowohl der Interventionspreis als auch der Beihilfesatz alljährlich vom Rat durch einen Kompromiß vereinbart werden mußten, statt sich auf präzise Berechnungen zu stützen, bei denen an die angestrebten Ziele angepaßte Kriterien im Vordergrund stehen. Die Interventionspreise für Hartweizen stiegen schneller als die Interventionspreise für Weichweizen und dementsprechend auch die Beihilfesätze für Hartweizen. Wie aus Tabelle 2.12 hervorgeht, veränderte sich das Verhältnis zwischen dem Interventionspreis für Hartweizen und dem Interventionspreis für Weichweizen von 162 % im Zeitraum 1975/76 auf 174 % im Zeitraum 1985/86. Zu diesem Zeitpunkt lag der Interventionspreis für Hartweizen bei 312,08 ECU/t und die Hartweizenbeihilfe bei 101,31 ECU/ha.

2.37. Darüber hinaus nahm die Zahl der förderfähigen Gebiete stetig zu. Obwohl die Verordnung keine entsprechende Bestimmung enthielt, wurden ursprünglich in der Praxis diejenigen Gebiete als traditionelle Anbaugebiete eingestuft, in denen die Hartweizenerzeugung mehr als 50 % der in dem betreffenden Gebiet insgesamt erzielten Getreideerzeugung ausmachte. Mit dem Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft kam es zu einer allmählichen Aufweichung dieses nicht schriftlich festgelegten Kriteriums. Nach dem Beitritt Griechenlands schrumpfte dieser Prozentsatz rapide auf 8 % und nach dem Beitritt Spaniens und Portugals auf 1,5 %.

2.38. Es ist also nicht gelungen, die Stützungsmaßnahmen für Hartweizen durch die Reform von 1976 auf die traditionellen Anbaugebiete zu beschränken. Der Interventionspreis war so hoch, daß die Hartweizenerzeugung auch für Erzeuger, die keine Beihilfe erhielten, attraktiv wurde. Die höheren Erträge in den "nördlichen" Mitgliedstaaten machten das Fehlen der Beihilfe mehr als wett. So wurde beispielsweise im Jahr 1985 in Deutschland ein durchschnittlicher Ertrag von 5,8 t/ha erzielt im Vergleich zu 1,94 t/ha in Griechenland (siehe Tabelle 2.13). 1981/82 konnte die Gemeinschaft ihren Hartweizenbedarf selbst decken, und 1991/92 erreichte die Erzeugung 221,6 % der Binnennachfrage (siehe Tabelle 2.14).

2.39. Ende der 80er Jahre sah sich die Gemeinschaft aufgrund struktureller Überschüsse mit steigenden Ausgaben für Getreide insgesamt konfrontiert. Aus diesem Grund wurde der Interventionspreis für Weichweizen eingefroren, während der Interventionspreis für Hartweizen schrittweise gesenkt wurde, wodurch das Verhältnis zwischen diesen beiden Preisen verringert werden sollte. 1992/93 lag der Interventionspreis für Hartweizen jedoch noch immer bei 135 % des Interventionspreises für Weichweizen.

2.40. Die Senkung des Interventionspreises von 312 ECU im Zeitraum 1985/86 auf 221 ECU im Zeitraum 1992/93 ging einher mit einer Anhebung der flächenbezogenen Beihilfe von 101,31 ECU auf 181,88 ECU innerhalb desselben Zeitraums (siehe Tabelle 2.12). Die Senkung des Interventionspreises wurde durchschnittlich zur Hälfte durch die Anhebung der Beihilfe ausgeglichen (35). Aufgrund der hohen Ausfuhrerstattungen und der zunehmenden Interventionsbestände nahm die Gesamtsumme der Haushaltsausgaben ab 1986 stetig zu und belief sich 1992 auf 1 337,8 Mio. ECU.

Die MacSharry-Reform von 1992

2.41. Mit Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (36) zur Einführung einer neuen Stützungsregelung für die Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen wurden alle institutionellen Preise für Getreide aneinander angeglichen. Den Hartweizenerzeugern außerhalb der traditionellen Anbaugebiete wurde die Basisausgleichszahlung für Getreide gewährt, während die Hartweizenerzeuger in den traditionellen Anbaugebieten einen flächenbezogenen Zuschlag erhielten. Diese neue Stützungsregelung hatte folgende Ziele:

a) Für die Hartweizenerzeugung außerhalb der traditionellen Anbaugebiete sollten keine Anreize gegeben werden.

b) Die Hartweizenerzeuger sollten einen Ausgleich erhalten für die Einkommensverluste aufgrund der Angleichung der institutionellen Preise für Hartweizen an die Preise für die übrigen Getreidearten.

2.42. Entsprechend dem Ziel einer Ausgleichsgewährung wurde die Höhe der Sonderbeihilfe auf der Grundlage der 1991/92 gewährten Unterstützung festgelegt, obwohl der Bezug zum anfangs verfolgten wirtschaftlichen Ziel der Regelung zu diesem Zeitpunkt schon längst verlorengegangen war (siehe Ziffer 2.30). Das Verhältnis zwischen dem Interventionspreis für Hartweizen und dem Interventionspreis für Weichweizen spiegelte nicht mehr das Verhältnis auf dem Weltmarkt wider (siehe Tabelle 2.15). Die neue Sonderbeihilfe, bei deren Festsetzung dieses Verhältnis nicht mehr berücksichtigt wurde, belief sich im Wirtschaftsjahr 1993/94 auf 297 ECU/ha. Nachdem die "grünen Kurse" 1995 um 20,6 % sanken, stieg die Beihilfe entsprechend auf 358,6 ECU/ha. Da sich die in Landeswährung ausgedrückten Beihilfen nicht änderten, hatte dies keine haushaltsrelevanten Folgen.

2.43. Die Beihilfe wurde vom ersten Anwendungsjahr der Reform an in voller Höhe gewährt. Es gab keine Übergangsphase mit einer abgestuften Anwendung des neuen Satzes in drei Stufen wie bei der grundlegenden Getreideausgleichszahlung.

2.44. Gleichzeitig wurde die Fläche der für die Sonderbeihilfe in Betracht kommenden traditionellen Anbaugebiete im Fall Griechenlands (Region Thrakien) und Spaniens ausgedehnt (autonome Region Navarra sowie Provinzen Salamanca, Toledo und Zamora).

2.45. Die Sonderbeihilfe wurde auf der Grundlage von in offizielle Register eingetragenen "individuellen Ansprüchen" gewährt. Die in Hektar ausgedrückten individuellen Ansprüche stellten die beihilfefähige Hoechstfläche für jeden Begünstigten dar. Dabei handelte es sich um die größte mit Hartweizen bestellte Hektarfläche, für die ein Anspruch auf Hartweizenbeihilfe bestand, aus einem der vier Referenzwirtschaftsjahre (1988/89-1991/92); der Erzeuger konnte wählen, welches Wirtschaftsjahr als Bemessungsgrundlage herangezogen wurde.

2.46. Nach der Reform kam es zu folgenden Änderungen, die alle eine Zunahme der Flächen und der Ausgaben bewirkten:

a) Für Spanien wurde als fünftes Referenzjahr das Wirtschaftsjahr 1992/93 hinzugefügt, gleichzeitig wurde die nationale Hoechstfläche jedoch auf 570 000 ha festgesetzt. Hier ist festzuhalten, daß es in Spanien vor dem Beitritt zur Gemeinschaft nur eine mit Hartweizen bestellte Fläche von etwa 150 000 ha gab.

b) Für Portugal wurden die Wirtschaftsjahre 1988/89-1990/91 als Referenzjahre hinzugefügt, wobei gleichzeitig die nationale Hoechstfläche auf 35 000 ha festgesetzt wurde.

c) Für Italien wurde die Region Umbrien in das Verzeichnis der traditionellen Anbaugebiete aufgenommen, wobei eine Hoechstfläche von 5 000 ha festgesetzt wurde.

d) Die französischen Départements "Ardèche" und "Drôme" sowie die Region "Midi-Pyrénées" wurden ebenfalls als traditionelle Anbaugebiete anerkannt, wobei eine Hoechstfläche von 63 355 ha festgesetzt wurde.

e) Zusätzlich wurden Gebiete eingeführt, "in denen der Hartweizenanbau verbreitet ist", für die eine spezifische verminderte Sonderbeihilfe festgesetzt wurde; in diesem Zusammenhang wurde für Frankreich eine Fläche von 50 000 ha und für Österreich eine Fläche von 5 000 ha festgesetzt, für die eine Sonderbeihilfe in Höhe von 138,9 ECU/ha gewährt werden konnte.

Die Anpassung von 1997

2.47. Im Jahr 1996 hat die Kommission einen Vorschlag vorgelegt, wonach die "individuellen Ansprüche" durch "garantierte Hoechstflächen" (GHF) ersetzt werden sollten (37). Die diesbezügliche Diskussion zog sich jedoch mehr als ein Jahr lang hin, so daß erst im Oktober 1997 eine Einigung im Rat erzielt werden konnte (38). Die GHF werden ab dem Wirtschaftsjahr 1999/2000 berücksichtigt werden.

2.48. Die von der Kommission vorgeschlagenen GHF wurden um 4 % vergrößert, während die Sonderbeihilfe für die traditionellen Anbaugebiete um 4 % gekürzt wurde (genauere Angaben dazu sind Tabelle 2.16 zu entnehmen). Darüber hinaus wurde die Liste der traditionellen Anbaugebiete in Österreich um ein Gebiet erweitert, und es wurden nichttraditionelle Anbaugebiete in Deutschland, Spanien, Italien und dem Vereinigten Königreich eingeführt. Die Kürzung des Beihilfesatzes ist lediglich ein Ausgleich für die Vergrößerung der GHF, d. h., sie ist nicht das Ergebnis einer genauen Ermittlung des Beihilfebedarfs. Erneut wurden keine präzisen Kriterien definiert, nach denen innerhalb der GHF Gebiete als "traditionelle Anbaugebiete" oder als "Gebiete, in denen der Hartweizenanbau verbreitet ist", eingestuft werden können.

2.49. Die 1997 vorgenommenen Änderungen wurden auch in die Kommissionsvorschläge im Rahmen der Agenda 2000 übernommen (39).

WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG BEI HARTWEIZEN SEIT DER REFORM VON 1992

2.50. Seit dem Beitritt Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft stieg die Hartweizenerzeugung von 7,2 Mio. t im Jahr 1986 auf den historischen Hoechststand von 11,2 Mio. t im Jahr 1991 (siehe Tabellen 2.9 und 2.17). Im Jahr 1992 fiel sie erneut auf 9 Mio. t. Seit der MacSharry-Reform bewegt sie sich zwischen 7 und 8,5 Mio.. t. Sieht man von den Rekordernten in den Jahren 1991 und 1992 ab, so ist seit der Reform ein durchschnittlicher Anstieg der jährlichen Hartweizenerzeugung um etwa 1 Mio. t zu verzeichnen.

2.51. In den Jahren 1991 und 1992 wurde nicht nur im Bereich der Erzeugung ein Rekord erzielt, sondern auch bei den mit Hartweizen eingesäten Flächen. Möglicherweise hat die Ankündigung der Reform zu diesem Flächenanstieg beigetragen.

2.52. Wie aus Tabelle 2.14 hervorgeht, ist der Binnenverbrauch von Hartweizen seit der McSharry-Reform gestiegen. Aufgrund dieser Entwicklung und der hohen Weltmarktpreise für Getreide zwischen 1992 und 1995 konnten nicht nur die gestiegene Erzeugung vom Markt aufgenommen, sondern sogar die vorhandenen Lagerbestände verkauft werden. Im Zeitraum 1995/96 gab es einen Engpaß bei der Gemeinschaftsversorgung. Der Anstieg des Hartweizenverbrauchs führte dazu, daß die vor der MacSharry-Reform bestehende Differenz von 35 % gegenüber dem Marktpreis für Weichweizen praktisch verschwand (siehe Tabelle 2.18).

SCHLUSSFOLGERUNG

2.53. Anfangs erfolgte die Gewährung der Sonderbeihilfe für Hartweizen auf der Grundlage der tatsächlichen Erzeugung und einer bestimmten Preisdifferenz zwischen Hartweizen und Weichweizen. Diese Regelung wurde jedoch bald durch ein anderes System ersetzt, bei dem der Interventionspreis für Hartweizen und die Höhe der flächenbezogenen Beihilfe im Wege von Verhandlungen festgesetzt wurden, statt sich auf objektive Faktoren zu stützen. Ende der 80er Jahre wurden die mit der Senkung des Interventionspreises für Hartweizen verbundenen Auswirkungen auf die Mindesteinkommen der Erzeuger etwa zur Hälfte durch die Anhebung der flächenbezogenen Beihilfe ausgeglichen. Bei der MacSharry-Reform von 1992 wurde die Halbierung des Interventionspreises vollständig durch die Anhebung der flächenbezogenen Beihilfen ausgeglichen. Seit Mitte der 80er Jahre stammte ein immer größerer Anteil der Gesamteinnahmen der Erzeuger aus den zu Lasten des EU-Haushalts gehenden flächenbezogenen Beihilfen statt aus Verkäufen am Markt, was mit einem stetigen Anstieg der Gemeinschaftsausgaben verbunden war. Dieser Trend wurde 1993/94 zwar durch den Verkauf der Lagerbestände während der auf dem Weltmarkt herrschenden Getreideknappheit unterbrochen, setzte sich danach aber wieder fort. Die flächenbezogenen Beihilfen machen deutlich mehr als die Hälfte der Gesamteinkommen der Hartweizenerzeuger aus.

2.54. Es gibt keine eindeutige Rechtfertigung für die Sonderbehandlung der Hartweizenerzeuger. Im Falle der übrigen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen werden die Flächenbeihilfen entsprechend den Durchschnittserträgen bei den verschiedenen Kulturpflanzen (z. B. bei Mais und Ölsaaten) angepaßt. Falls die Beihilfe für Hartweizenerzeuger nach demselben Konzept festgesetzt würde wie die Beihilfe für Mais und Ölsaaten, würde sich der gegenwärtige Beihilfesatz pro Hektar um 30 % verringern, so daß er ab 1995/96 bei 250 ECU läge (siehe Tabelle 2.19). Hätte diese Methode ab 1993 Anwendung gefunden, so hätten im Vierjahreszeitraum von 1994-1997 Haushaltsausgaben in Höhe von mehr als 3 000 Mio. ECU eingespart werden können.

TEIL III - ZUSAMMENFASSUNG DER DEN EAGFL UND DIE FISCHEREIPOLITIK BETREFFENDEN SONDERBERICHTE, DIE SEIT ERSCHEINEN DES LETZTEN JAHRESBERICHTS ANGENOMMEN WURDEN

SONDERBERICHT NR. 2/98 ZUM RECHNUNGSABSCHLUSS FÜR DAS HAUSHALTSJAHR 1993 (40)2.55. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates (41) schließt die Kommission vor Ende des dem betrachteten Haushaltsjahr folgenden Jahres die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben ab. Im Jahr 1997 erließ die Kommission zwei Entscheidungen (42) über den Rechnungsabschluß für die Ausgaben im Haushaltsjahr 1993 (durch die diese Ausgaben um 647,8 Mio. ECU berichtigt wurden). Diese Entscheidungen ergingen 1997 also mit dreijähriger Verspätung.

2.56. In seinem Sonderbericht Nr. 2/98 (43) über den Rechnungsabschluß zum Haushaltsjahr 1993 beanstandete der Hof insbesondere einige Widersprüchlichkeiten beim Ansatz oder bei den beschlossenen Berichtigungen (unzureichende Abdeckung von Maßnahmen oder Mitgliedstaaten; Fehlen eindeutiger Kriterien für die Wahl der Pauschalberichtigungssätze; unterschiedliche Behandlung bei ähnlicher Sachlage; Kürzung von Berichtigungen aufgrund späterer Systemverbesserungen; Aufschiebung der Wiedereinziehung nichterstattungsfähiger Ausgaben).

2.57. Die Rechnungsabschlüsse für das Haushaltsjahr 1995 stehen noch aus. Ab dem Haushaltsjahr 1996 ist infolge von Änderungen durch die Verordnungen (EG) Nr. 1287/97 des Rates vom 22. Mai 1995 (44) und (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 (45) ein anderes Verfahren anzuwenden. Im Jahr 1997 erließ die Kommission zwei Entscheidungen (46) über den Rechnungsabschluß für die Ausgaben im Haushaltsjahr 1996.

SONDERBERICHT NR. 21/98 ÜBER DAS AUF DEN RECHNUNGSABSCHLUSS DES EAGFL-GARANTIE 1996 ANGEWANDTE ZULASSUNGS- UND BESCHEINIGUNGSVERFAHREN (47)2.58. Für die Zulassung von Zahlstellen und den Rechnungsabschluß in bezug auf die EAGFL-Garantieausgaben für das Haushaltsjahr 1996 waren erstmals neue Verfahren anwendbar. Der Hof untersuchte und bewertete die Arbeit der Kommissionsdienststellen und überprüfte, ob die neuen Vorschriften ordnungsgemäß angewandt wurden. Bei der Bewertung der neuen Verfahren sollten nicht nur die Ergebnisse des ersten Jahres berücksichtigt, sondern auch die in der Zwischenzeit unternommenen Bemühungen der Kommission und der Mitgliedstaaten um eine Verbesserung der Lage einbezogen werden.

2.59. Obwohl die Mitgliedstaaten verpflichtet waren, ihre Zahlstellen bis zum 16. Oktober 1995 zuzulassen, waren zu Beginn des Rechnungsjahres 1996 lediglich 50 von insgesamt 66 Zahlstellen zugelassen worden. Die Zahl der zugelassenen Zahlstellen, von denen einige nur mit geringfügigen Ausgaben betraut waren, stieg 1997 auf 90 an. Einige Mitgliedstaaten sollten sich verstärkt bemühen, die Anzahl der Zahlstellen zu verringern.

2.60. Die Prüfung des Hofes im Jahr 1997 ergab Schwachstellen in vielen der besuchten Zahlstellen. Es wurden interne Kontrollmängel, mangelnde Sicherheit der EDV-Systeme und Unzulänglichkeiten im Hinblick auf die Überwachung bevollmächtigter Dienststellen durch die Zahlstellen sowie im Hinblick auf die Buchführung festgestellt. Diese Unzulänglichkeiten hätten die Mitgliedstaaten zu geeigneten Schritten veranlassen müssen.

2.61. Bis zum 10. Februar 1997 sollten bescheinigte Jahresrechnungen übermittelt werden, doch in vielen Fällen stellte die Kommission fest, daß diese zu spät eingereicht wurden oder unzulänglich waren. Zwei Mitgliedstaaten (Griechenland und Vereinigtes Königreich) legten keine der bescheinigten Jahresrechnungen fristgerecht vor. Im Falle von Spanien war die bescheinigende Stelle nicht in der Lage, rechtzeitig eine Beurteilung der meisten auf regionaler Ebene getätigten Ausgaben abzugeben. Sie ist dann zu einem späteren Zeitpunkt durch externe private Prüfer geprüft worden.

2.62. Um die bescheinigenden Stellen bei ihrer Arbeit zu unterstützen, erließ die Kommission Leitlinien über die Bescheinigung der Jahresrechnungen, die sie aber zu spät zur Verfügung stellte (und zwar im September 1996, als der Großteil der Prüfungsarbeit eigentlich bereits hätte im Gange sein müssen). Wären diese Leitlinien rechtzeitig übermittelt worden, hätten eine Reihe von Mißverständnissen und Verzögerungen vermieden werden können.

2.63. Wegen der Mängel und Verzögerungen deckte in einigen Mitgliedstaaten die Rechnungsabschlußentscheidung vom 5. Mai 1997, die laut Verordnung bis zum 30. April 1997 hätte ergehen müssen, lediglich 33 % der Ausgaben ab. Der Rest wurde im Wege der Entscheidung vom 30. Juli 1997 abgeschlossen, nachdem verschiedene bescheinigende Stellen ihre zusätzliche Prüfungstätigkeit beendet hatten.

2.64. Schließlich wurden alle bescheinigten Jahresrechnungen von der Kommission ungeachtet der unterschiedlichen Qualität der vorgelegten Rechnungen abgeschlossen. Jedoch trug die Kommission in dieser Rechnungsabschlußentscheidung den meisten in den Bescheinigungen geäußerten Vorbehalten, die sich auf insgesamt mindestens 43,3 Mio. ECU beziffern lassen, nicht Rechnung. Überdies waren die finanziellen Berichtigungen in Höhe von 77,3 Mio. ECU, die von dem für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständigen Referat der Kommission im Zusammenhang mit seiner laufenden Verwaltung der EAGFL-Garantieausgaben zu einem früheren Zeitpunkt vorgenommen wurden, in der Rechnungsabschlußentscheidung auf 55,1 Mio. ECU gekürzt worden.

2.65. Die von der Kommission getroffenen Rechnungsabschlußentscheidungen in bezug auf die Ausgaben 1996 hindern die Kommission nicht, Beträge auf der Grundlage nachfolgender Konformitätsprüfungen zu einem späteren Zeitpunkt von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen. Bei der Kommission muß durch geeignete interne Kontrollverfahren sichergestellt werden, daß Berichtigungen angemessen dokumentiert und festgestellte Schwachstellen systematisch bei der nächsten Konformitätsprüfung überprüft werden.

SONDERBERICHT NR. 4/98 ÜBER DIE EINFUHR ZU ERMÄSSIGTEM ABSCHÖPFUNGSSATZ IN DIE GEMEINSCHAFT UND DEN ABSATZ VON NEUSEELÄNDISCHEN MILCHERZEUGNISSEN UND SCHWEIZERISCHEM KÄSE (48)2.66. Nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs zur EWG wurden Kontingente für die Einfuhr von Butter und Käse aus Neuseeland eingerichtet, bei denen ein ermäßigter Abschöpfungssatz zur Anwendung kommt. Voraussetzung hierfür ist die Einhaltung bestimmter Kriterien, insbesondere des Kriteriums Fettgehalt. Auch bei der Einfuhr von schweizerischem Käse, für den die Europäische Union traditionell den größten Markt bildet, werden ermäßigte Abschöpfungssätze angewandt. Die Prüfung ergab erhebliche Schwachstellen in den Kontrollregelungen, mit denen die Einhaltung der Zulassungsbedingungen gewährleistet werden soll. Anscheinend gingen die Kommission und die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs von der hundertprozentigen Zuverlässigkeit der von den neuseeländischen Stellen für die Einfuhr ausgestellten IMA1-Bescheinigungen aus. Diese Stellen kamen jedoch einigen ihrer Verpflichtungen nicht nach, so daß nicht gewährleistet ist, daß die Vorschriften und Bedingungen für die Einfuhr zu ermäßigten Abschöpfungssätzen jemals eingehalten wurden. Die festgestellten Verstöße gegen die Kontingentgrenzen und -bedingungen, insbesondere die Nichteinhaltung des Fettgehaltskriteriums, führten zu Mindereinnahmen an Eigenmitteln in Höhe von rund 410 Mio. ECU. Davon sind rund 118 Mio. ECU wiedereinziehbar, während bei den übrigen Mitteln die Wiedereinziehungsfristen verstrichen sind.

2.67. Das festgestellte Versäumnis, Kontingentgrenzen, Kriterien für die Zulassungsbedingungen und für die Ausstellung von Einfuhrlizenzen, festzulegen, führte nach Schätzungen der Zollstellen des Vereinigten Königreichs vom Juli 1998 zu Minderzahlungen an Eigenmitteln in Höhe von mehr als 400 Mio. ECU. Zu diesem Zeitpunkt hatten die Zollstellen des Vereinigten Königreichs einschließlich der nicht vom Bericht des Hofes abgedeckten Bereiche Einziehungsanordnungen in Höhe von rund 226 Mio. ECU ausgestellt.

2.68. Im Hinblick auf die Einfuhren von schweizerischem Käse wurden bei auf Ersuchen des Hofes durchgeführten Ermittlungen der französischen und italienischen Behörden sowie bei unabhängigen Ermittlungen deutscher Stellen schwere Unregelmäßigkeiten aufgedeckt. Mittlerweile hat der Rat die Verordnung im Hinblick auf Käseeinfuhren aus der Schweiz geändert und der Schweiz die Ermächtigung zur Ausstellung der IMA1-Bescheinigungen für die Einfuhr zu ermäßigtem Abschöpfungssatz entzogen.

2.69. Der Hof fordert die Kommission auf, angemessene Maßnahmen zur Wiedereinziehung der fraglichen Beträge zu treffen und der neuseeländischen Stelle die Ermächtigung zur Ausstellung der IMA1-Bescheinigungen für die Einfuhr zu entziehen. Im übrigen sollten einige Aspekte der Rechtsvorschriften klargestellt, der verordnungsrechtliche Rahmen verstärkt und die Einfuhren zu ermäßigtem Abschöpfungssatz stärker kontrolliert werden. Schließlich sollte auch die Zweckmäßigkeit der IMA1-Bescheinigungsregelung für die Einfuhr zu ermäßigtem Abschöpfungssatz überprüft werden.

SONDERBERICHT NR. 19/98 ÜBER DIE FINANZIERUNG BESTIMMTER INFOLGE DER BSE-KRISE GETROFFENER MASSNAHMEN DURCH DIE GEMEINSCHAFT (49)Einleitung

2.70. Der Rat verabschiedete Verordnungen über die Finanzierung spezifischer Maßnahmen aus den Mitteln des EAGFL im Zusammenhang mit der BSE-Krise 1996. Darin war der rasche Transfer von Mitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt 1996 bzw. 1997 an die Mitgliedstaaten vorgesehen, denen damit zahlreiche Möglichkeiten zur Ausführung dieser Maßnahmen an die Hand gegeben wurden. Etwa 25 % (550 Mio. ECU) der gesamten Mittelausstattung (2 149 Mio. ECU) wurden dem Vereinigten Königreich für die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten und die Regelung selektiver Zwangsschlachtungen zur Verfügung gestellt; die Restsumme wurde - etwa der Größe des nationalen Rinderbestands entsprechend - an die anderen Mitgliedstaaten verteilt. Erklärtes Ziel des Rates war dabei rasches Handeln, um die Gesundheit von Mensch und Tier zu schützen und die Erzeuger zu unterstützen. Die Erzeuger hatten zu diesem Zeitpunkt bereits mit einem unausgeglichenen Markt zu kämpfen, der kurz vor dem Höhepunkt im Produktionszyklus stand.

2.71. In diesem Bericht prüft der Hof sowohl Maßnahmen zur Beseitigung von Rindern/Rindfleisch, das als Risiko für die öffentliche Gesundheit angesehen wird, als auch Maßnahmen zur Stützung der Erzeuger und Regulierung der Erzeugung, wobei das Hauptaugenmerk auf den Ausgaben der Gemeinschaft liegt.

Tilgungsmaßnahmen

2.72. Dabei handelt es sich im wesentlichen um Veterinärmaßnahmen (Teilfinanzierung normalerweise 50 %); diese wurden von der Gemeinschaft jedoch zu 70 % kofinanziert und zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, als Maßnahmen zur Marktstützung verbucht.

2.73. Bei der Ausführung der Tilgungsregelungen wurden erhebliche Schwachstellen festgestellt:

a) Die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten verursachte im Vereinigten Königreich schwerwiegende logistische Probleme; Überkreuzkontrollen zur Feststellung von Doppelanträgen wurden nicht durchgeführt; da ein lückenloser Prüfungspfad nicht gewährleistet war, gab es keine Sicherheit, daß die Tiere, für die Anträge gestellt worden waren, auch alle gemäß den Vorgaben in den Verordnungen unschädlich beseitigt wurden.

b) Der Beschluß der belgischen Behörden, aus dem Vereinigten Königreich eingeführte Kälber nicht zu schlachten und unschädlich zu beseitigen, wirkte sich nachteilig auf die Maßnahme zur Wiederherstellung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleischerzeugnisse aus. In Frankreich und den Niederlanden wurden zwar alle betroffenen Kälber getötet, doch gibt es keinen Nachweis dafür, daß alle Schlachtkörper ordnungsgemäß beseitigt wurden.

c) Die der Interventionsstelle im Vereinigten Königreich von der Kommission für den Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch gesetzte Frist war nicht vereinbar mit der Zielsetzung, Fleisch, das eventuell von Tieren stammte, die zum Zeitpunkt der Schlachtung älter als 30 Monate waren, zu beseitigen.

d) Bestimmten wissenschaftlichen Forschungsergebnissen zufolge wird sich die Regelung selektiver Zwangsschlachtungen des Vereinigten Königreichs auf die Tilgung von BSE nur geringfügig auswirken; es war nicht möglich, den Verbleib von 65 000 betroffenen vor Juli 1993 geborenen Tieren nachzuvollziehen.

Marktmaßnahmen

2.74. Die vor Erlaß der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates von der Kommission vorgelegten Vorschläge sahen Zusatzzahlungen an die Erzeuger ausschließlich im Rahmen der für die Sonderprämie für Rindfleisch und die Mutterkuhprämie geltenden Förderungskriterien vor. Durch den Beschluß des Rates, den Mitgliedstaaten auch Pauschalbeträge zu gewähren, konnten letztere die Beihilferegelung auf andere Erzeugergruppen ausdehnen. Mit der Zuweisung von 500 Mio. ECU an die Mitgliedstaaten (aufgeteilt je nach Größe ihres Rinderbestands) ging der Rat in seiner Verordnung (EG) Nr. 2443/96 sogar noch einen Schritt weiter. Damit konnten Erzeugern Ausgleichszahlungen für Tiere gewährt werden, die normalerweise nicht prämienfähig wären und die nicht in zuverlässigen Datenbanken erfaßt sind. Erzeugergruppen, deren Haupteinkommensquelle nicht die Rindfleischproduktion ist, sondern insbesondere die Milch- und Kalbfleischerzeugung, kamen ebenfalls in den Genuß der gemeinschaftlichen Stützungsregelung.

2.75. Der den Mitgliedstaaten eingeräumte Handlungsspielraum führte zu erheblichen Unterschieden in bezug auf die Höhe der Ausgleichszahlungen für dieselbe Kategorie Tiere. Sollten zudem im Wege der Wiedereinziehung nicht genügend Mittel bereitgestellt werden können, wird es unmöglich sein, alle Erzeuger, die im Kalenderjahr 1996 für mehr Tiere Prämienansprüche geltend machen können als 1995, in voller Höhe auszuzahlen.

2.76. In bezug auf die Maßnahmen zur Regulierung der Erzeugung ist die Kälberverarbeitungsprämie wirtschaftlich gesehen vertretbar, während etwa 40 % der im Rahmen der Frühvermarktungsprämie getätigten Ausgaben als ungerechtfertigte Zuwendungen an die Erzeuger anzusehen sind. Die Auswirkungen der Verarbeitungsprämie für Kalbfleisch sind noch nicht spürbar, der Effekt der Frühvermarktungsprämie auf die Rotfleischerzeugung ist jedoch begrenzt und wurde teuer erkauft.

Schlußfolgerung

2.77. In Anbetracht des beinahe veterinärmedizinischen Charakters zahlreicher unter vergleichbaren Umständen eingeführter Regelungen wäre zu überdenken, in welchem Umfang derartige Dringlichkeitsmaßnahmen aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert werden sollten.

2.78. Das Versäumnis, das Verfütterungsverbot von Wiederkäuerprotein an Rinder im Vereinigten Königreich angemessen zu überwachen, hatte zur Folge, daß sich viele nach Erlaß dieses Verbots geborene Tiere (36 000) mit BSE infizierten. Bezüglich der Zwangsschlachtung von Beständen, in denen BSE-Fälle aufgetreten waren, und der Schlachtung von vor dem Embargo exportierten britischen Kälbern verfolgten die Mitgliedstaaten unterschiedliche Lösungsansätze.

2.79. Das Rechnungsabschlußreferat der Kommission konzentrierte sich bei seinen Kontrollen primär auf das Vereinigte Königreich und die gemäß Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates getätigten Zahlungen. Außerdem statteten die Veterinärinspektoren der Kommission den Mitgliedstaaten zahlreiche Besuche ab. Dennoch wurden die Maßnahmen sowohl in als auch zwischen den Mitgliedstaaten nicht strikt und kohärent durchgeführt; dies betrifft u. a. die Schlachtung von vor dem Embargo exportierten britischen Kälbern, den Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch, die Regelungen zur Zwangsschlachtung, die Ausgleichszahlungen an die Erzeuger gemäß Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates sowie die Regelungen im Bereich der Kalbfleischerzeugung.

2.80. Die widersprüchlichen Ansätze beeinträchtigten die Maßnahmen zur Leistung gerechter Ausgleichszahlungen an die Erzeuger. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der zwei Basisregelungen [Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und (EG) Nr. 2443/96 des Rates] Zahlungen vornehmen konnten, die nicht mit den traditionellen Prämienregelungen (Rindfleischsonderprämie und Mutterkuhprämie) in Zusammenhang standen und somit im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (Invekos) nicht erfaßt wurden.

2.81. Das Auftreten der Rinderseuche BSE und ihre Folgen haben deutlich gemacht, wie dringend die EU eine Vorbeugungsstrategie (z. B. einen Aktionsplan) konzipieren und annehmen muß, um derartigen Krisen koordiniert, effektiv und rechtzeitig zu begegnen.

SONDERBERICHT NR. 18/98 ÜBER DIE GEMEINSCHAFTSMASSNAHMEN ZUR FÖRDERUNG DER GRÜNDUNG VON GEMISCHTEN GESELLSCHAFTEN IM FISCHEREISEKTOR (50)2.82. Die vom Rat im Jahr 1990 eingeführte Regelung über die Gründung gemischter Gesellschaften sollte zur Verringerung der Fischereiflotte der Gemeinschaft beitragen, deren Gesamtkapazität sich zu diesem Zeitpunkt auf 2,3 Mio. t belief, indem praktikable Alternativen für die betroffenen Fischereifahrzeuge aufgezeigt wurden. Bislang wurden 188 Vorhaben mit Kosten in Höhe von 298 Mio. ECU genehmigt, die zur Streichung von 290 Fischereifahrzeugen mit einer Gesamtkapazität von 113 710 t aus der gemeinschaftlichen Kartei der Fischereifahrzeuge führten.

2.83. Die Durchführung der Regelung war durch folgende Mängel gekennzeichnet:

a) Aufgrund der Anwendung unterschiedlicher Methoden bei der Vermessung der Fischereifahrzeuge wurden Zuschüsse falsch berechnet.

b) Für die Vornahme von Reparaturen und Anpassungen fehlten in den Entscheidungen über die Zuschußgewährung Vorgaben für die Fristen.

c) Zuschüsse wurden auch für Fischereifahrzeuge gewährt, die nicht mehr aktiv und somit nicht förderungsfähig waren.

d) Gemeinschaftsbeihilfen für den Bau oder die Modernisierung von später in gemischte Gesellschaften überführten Fischereifahrzeugen wurden nicht in allen Fällen vorschriftsgemäß wiedereingezogen, entweder weil sich die Mitgliedstaaten weigerten, die Verordnungsbestimmungen anzuwenden, oder weil die Überwachungsverfahren unzulänglich waren.

e) Die Lebensfähigkeit der Vorhaben gemischter Gesellschaften war in einigen Fällen nicht durch angemessene Vereinbarungen zwischen den Partnern abgesichert.

f) Für gesunkene Fischereifahrzeuge wurden Zuschüsse gezahlt, ohne daß die Mitgliedstaaten oder die Kommission zuvor die Umstände dieser Schiffsunglücke untersucht hätten. Obwohl die Begünstigen die ihnen auferlegten Verpflichtungen nicht erfuellt hatten, wurden keine Verfahren zur Wiedereinziehung oder Annullierung der Beihilfen eingeleitet.

g) Der Gemeinschaftszuschuß für Vorhaben gemischter Gesellschaften ist doppelt so hoch wie die Beihilfe bei der Ausfuhr der betreffenden Fischereifahrzeuge. Die Erfuellung der den Begünstigten auferlegten Verpflichtungen, die Fischereifahrzeuge weiterhin für eine Fischereitätigkeit zu nutzen und den EU-Markt während eines Mindestzeitraums mit Fisch zu versorgen, hätte durch angemessene Garantien abgestützt werden müssen.

2.84. Zusammenfassend läßt sich als Ergebnis der Prüfung festhalten, daß eine striktere Handhabung der Regelung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten erforderlich ist, um die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu gewährleisten.

2.85. Die Kommission sollte ihre Überwachungs- und Kontrollverfahren prüfen und die nicht ordnungsgemäß verwendeten Gemeinschaftszuschüsse wiedereinziehen.

2.86. In bezug auf die Wirksamkeit der Maßnahme ist folgendes festzuhalten:

a) Die seit Annahme der Maßnahme insgesamt erzielte Verringerung der Kapazität der Fischereiflotte läßt sich zu einem Drittel (113 710 t) auf die Anwendung dieser Maßnahme zurückführen. Dennoch hatte sie praktisch keinerlei Auswirkungen auf die Verringerung der Fischereitätigkeit in den Gemeinschaftsgewässern insgesamt, was dadurch zum Ausdruck kommt, daß die Zahl der jährlichen Fischanlandungen stabil blieb.

b) Etwa 90 % der von den geprüften Vorhaben betroffenen Fischereifahrzeuge fischten bereits in den Gewässern von Drittländern. Dennoch wurden die sich aus der Verlagerung der Fischereifahrzeuge ergebenden Auswirkungen auf die von der EU ausgehandelten Internationalen Fischereiabkommen (IFA) nicht bewertet.

SONDERBERICHT NR. 20/98 ÜBER DIE PRÜFUNG VON WARENKONTROLLEN BEI LANDWIRTSCHAFTLICHEN ERZEUGNISSEN, FÜR DIE AUSFUHRERSTATTUNGEN GEWÄHRT WERDEN (51) (52)Prüfungsumfeld

2.87. Im Wirtschaftsjahr 1996 wurden an die Ausführer landwirtschaftlicher Erzeugnisse zum Ausgleich der Differenz zwischen dem Binnenmarktpreis in der EU und dem niedrigeren Weltmarktpreis Ausfuhrerstattungen in Höhe von rund 5 600 Mio. ECU (rund 13 % der Gemeinschaftsausgaben im Bereich Landwirtschaft) gezahlt. Die Ausfuhrerstattungssätze hängen von der jeweiligen Warenart ab und werden auf die Ausfuhrmengen angewendet. Die Erstattungsbeträge werden zwar aus dem Unionshaushalt finanziert, doch sind die Mitgliedstaaten für die Auszahlung zuständig. Den Mitgliedstaaten obliegt aber auch die Durchführung der Kontrollen zur Bestätigung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit dieser Ausfuhrerstattungen.

2.88. Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten stehen vor der schwierigen Aufgabe, die finanziellen Interessen der Union anhand von Warenkontrollen zu schützen, ohne dabei den rechtmäßigen internationalen Handel über Gebühr zu behindern. Im EAGFL-Haushaltsjahr 1996 führten die Zollbehörden der Mitgliedstaaten unter Einhaltung des verordnungsrechtlich festgelegten Mindestkontrollsatzes von 5 % in der gesamten EU 100 000 körperliche Kontrollen durch. Bei einem wesentlichen Teil dieser Kontrollen sind Laboruntersuchungen verbindlich vorgeschrieben, woraus sowohl der Zollverwaltung als auch dem Handel beträchtliche Kosten entstehen. Die gezielte Ausrichtung und wirksame Durchführung der Kontrollen sind daher unerläßlich. Die Verordnung (EWG) Nr. 386/90 wurde vom Rat 1994 in erster Linie geändert, um Risikoanalyseverfahren bei der Auswahl der zu kontrollierenden Sendungen zu ermöglichen. Der Hof konzentrierte sich bei seinen Prüfbesuchen in den Mitgliedstaaten insbesondere auf den Einsatz der Risikoanalyse und die Bewertung der Wirksamkeit der Verfahren der für Kontrollzwecke zu treffenden Auswahl von Sendungen.

Wichtigste Bemerkungen

2.89. Allgemein sind körperliche Kontrollen ein wesentliches Instrument für Zollstellen. Je nach Maßnahme können diese jedoch nicht immer als die effizienteste und geeignetste Kontrollmethode angesehen werden. Da die Risikoanalyse nicht obligatorisch vorgegeben ist, bestehen zwischen den Mitgliedstaaten bei den Verfahren zur Auswahl der für körperliche Kontrollen bestimmten Sendungen erhebliche Unterschiede. Der Einsatz der Risikoanalyse wird durch die für jede Zollstelle vorgeschriebenen festen Kontrollsätze für körperliche Kontrollen und durch die unzulänglichen Angaben in den Datenbanken der Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Weder die Mitgliedstaaten noch die Kommission nahmen eine Bewertung der Wirksamkeit der Verfahren der für Kontrollzwecke zu treffenden Auswahl von Sendungen vor. Die Koordinierung der von den Mitgl