SONDERBERICHT Nr. 6/97 über die TACIS-Beihilfen für die Ukraine, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (97/C 171/01)

INHALT

Ziffern Seite

1. ZUSAMMENARBEIT DER EUROPÄISCHEN UNION MIT DER UKRAINE . 1.1 -1.14 2

Prüfung des Hofes . 1.1 -1.3 2

Allgemeine Rahmenbedingungen . 1.4 -1.5 3

Finanzielle Hilfe der EU . 1.6 -1.14 4

EU-Darlehen für die Ukraine . 1.7 4

Zuschüsse aus dem TACIS-Programm . 1.8 -1.9 4

Spezifische Lage im Kernenergiesektor . 1.10-1.14 5

2. VERWALTUNGSSYSTEM DES TACIS-PROGRAMMS . 2.1 -2.30 6

Durchführungsverfahren für die TACIS-Programme . 2.3 -2.9 6

Anwendung des Systems in der Ukraine . 2.10-2.19 7

Zentrale Dienststellen der Kommission . 2.10 7

Delegation der Kommission in der Ukraine . 2.11-2.12 7

Koordinierungsstelle . 2.13-2.15 7

Team zur Überwachung und Bewertung . 2.16-2.17 8

Aufgabenteilung . 2.18-2.19 8

Bearbeitungszeiten in der GD I A . 2.20-2.30 9

Finanzierungsabkommen . 2.22-2.24 9

Vertragsabschlüsse . 2.25-2.26 10

Zahlung der Rechnungen . 2.27-2.30 10

3. ÜBEREINSTIMMENDE ÜBERLEGUNGEN FÜR VERSCHIEDENE SEKTOREN . 3.1 -3.48 11

Auswahl und Vorbereitung der Vorhaben . 3.1 -3.18 11

Agrarsektor . 3.2 -3.5 11

Nukleare Sicherheit . 3.6 -3.10 12

Bereich Humanressourcen . 3.11-3.16 12

Industrie- und Dienstleistungssektor . 3.17-3.18 13

Verzögerungen bei der Durchführung von Maßnahmen . 3.19-3.23 13

Nukleare Sicherheit . 3.19-3.21 13

Agrarsektor . 3.22 14

Industrie- und Dienstleistungssektor . 3.23 14

Vertragliche und buchungsmäßige Rahmenbedingungen für die Vorhaben . 3.24-3.26 14

Zweckmäßigkeit der eingesetzten Instrumente . 3.27-3.29 14

Koordinierung der Gemeinschaftsprogramme untereinander und mit den sonstigen Außenhilfen . 3.30-3.37 15

Kernenergiesektor . 3.30-3.31 15

Bereich Humanressourcen . 3.32-3.33 15

Agrarsektor . 3.34-3.36 15

Industrie- und Dienstleistungssektor . 3.37 16

Wirkungen der Vorhaben und Lehren aus der Erfahrung . 3.38-3.40 16

Funktionsweise des Frühwarnsystems . 3.41-3.48 16

4. SCHLUSSFOLGERUNG . 4.1 -4.11 18

Antworten der Kommission . 20

1. ZUSAMMENARBEIT DER EUROPÄISCHEN UNION MIT DER UKRAINE

Prüfung des Hofes

1.1. Die Prüfung des Hofes betraf nicht rückzahlbare Hilfen der Europäischen Union (EU) an die Ukraine und insbesondere die Effizienz des Durchführungssystems für die Zusammenarbeit im Rahmen von TACIS. Einzelvorhaben in den Bereichen Nukleare Sicherheit, Humanressourcen, Landwirtschaft sowie Unterstützung der Unternehmensumstrukturierung wurden im Juni 1996 an Ort und Stelle geprüft. Prüfbesuche wurden nicht nur zu in der Durchführung befindlichen Vorhaben, sondern auch zu vier bereits abgeschlossenen Vorhaben unternommen, die der Hof bereits im Jahre 1993 geprüft hatte. Seit Anlaufen des TACIS-Programms im Jahre 1991 umfassen diese Vorhaben, die in Tabelle 1 aufgelistet sind, wertmäßig 46,5 % der Verträge und 61 % der Zahlungen zugunsten der Ukraine.

1.2. Anhand der Bemerkungen dieses Berichts soll in erster Linie die Effizienz der Zuschüsse bewertet werden, die der Ukraine im Rahmen des TACIS-Programms von der EU gewährt wurden. Diese Bemerkungen zur Art der Durchführung der technischen Hilfe werden aus zwei Gründen in Form eines Sonderberichtes vorgelegt: einerseits wegen der Bedeutung der Feststellungen, vor allem zum Kernenergiesektor, andererseits, um die Haushaltsbehörde möglichst rasch davon in Kenntnis zu setzen. Zur präziseren Erfassung des Durchführungsproblems bei der TACIS-Hilfe für die Ukraine wurden die Bemerkungen nicht nach Vorhaben, sondern nach bestimmten, für deren Durchführung charakteristischen Aspekten gegliedert. Auf diese Weise kann eine Gesamtbewertung zum Programm-Management der Kommission abgegeben werden.

1.3. Die Ukraine rangiert nach Rußland an zweiter Stelle der Begünstigten von TACIS-Mitteln. Die über 52 Millionen Einwohner zählende Bevölkerung lebt zu 68 % in Städten. Die Fläche umfaßt ca. 600 000 km², davon werden 57 % als Anbaufläche genutzt. Das Bruttoinlandsprodukt der Ukraine soll sich für 1995 auf 36 Milliarden USD belaufen. Dennoch wird in einer Studie der Weltbank darauf hingewiesen, daß der tatsächliche Wert unter Berücksichtigung der Schattenwirtschaft womöglich doppelt so hoch ausfallen dürfte. Im Jahre 1996 entfielen 23 % des BIP auf die Landwirtschaft, 8 % auf den Bergbau, 25 % auf die Industrie und 43 % auf den Dienstleistungssektor. Im Jahr 1995 betrug das Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt 1 400 USD gegenüber 2 600 USD in Rußland (1).

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Allgemeine Rahmenbedingungen

1.4. Seit 1994 wird in der Ukraine mit Unterstützung des Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und der EU ein Programm zur Stabilisierung der Wirtschaft durchgeführt. Ziel dieses Programms ist die Wiederherstellung der großen volkswirtschaftlichen Gleichgewichte und die Hinführung dieser Länder zur Marktwirtschaft. In diesen Bereichen sind deutliche Fortschritte zu verzeichnen. Die Strukturreformen stagnieren hingegen seit 1995. Der Privatisierungsprozeß ist vor allem im Agrarsektor ins Stocken geraten, und den Auslandsinvestitionen stehen große Hindernisse im Weg (2).

1.5. Im gemeinsamen Standpunkt des Rates vom November 1994 setzten sich die Mitgliedstaaten für den Aufbau enger politischer Beziehungen zur Ukraine ein, um deren Unabhängigkeit, Entwicklung zur Demokratie, Wirtschaftsreform und Eingliederung in die Weltwirtschaft zu unterstützen. Diese Verpflichtung wurde durch die politische Erklärung von Rom vom Mai 1996 erneut bekräftigt.

Finanzielle Hilfe der EU

1.6. Für den Zeitraum 1991-1995 veranschlagt die Kommission die Hilfe der EU und ihrer Mitgliedstaaten auf 2 747 Mio ECU. Demgegenüber wird die Hilfe der Vereinigten Staaten im Vergleichszeitraum mit 1 052 Mio ECU angesetzt. Von den 1 158 Mio ECU, die von der EU gewährt wurden, entfallen auf die nicht rückzahlbare Hilfe 343 Mio ECU und auf die Darlehen 815 Mio ECU. Die bilateralen Hilfen, die in diesem Zeitraum von den Mitgliedstaaten bereitgestellt wurden, umfassen 1 589 Mio ECU, davon 1 033 Mio ECU in Form von Darlehen.

EU-Darlehen für die Ukraine

1.7. Der Stand der Darlehen, die der Ukraine seit 1992 von der EU gewährt wurden, stellte sich zum 30. Juni 1996 wie folgt dar:

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Für 1996 wurde der Finanzierungsbedarf der Ukraine auf 1 550 Mio ECU geschätzt. Der IWF, der seit 1994 der Ukraine Darlehen in Höhe von ungefähr 1 475 Mio ECU gewährt hat, stellte 1996 einen Betrag von 1 181 Mio ECU bereit.

Zuschüsse aus dem TACIS-Programm

1.8. Das TACIS-Programm leistet den unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion (NUS) und der Mongolei eine technische Unterstützung im Rahmen ihrer Bemühungen um die Gesundung und Neubelebung ihrer Wirtschaft. Diese technischen Hilfen decken ein breites Spektrum an Maßnahmen ab, die von den großen sektoralen Programmen zur Umstrukturierung der Wirtschaft bis hin zu den gezielten Unterstützungen für kleine und mittlere Unternehmen reichen. Die Grundverordnungen (3) sehen wie folgt vor: "(. . .) Die Unterstützung wird auf die Bereiche und gegebenenfalls auf ausgewählte geographische Gebiete konzentriert, in denen sie bei der Förderung des Reformprozesses eine entscheidende Rolle spielen und beispielhafte Wirkung haben kann. Der Umfang und die Intensität der Unterstützung werden unter Berücksichtigung des Ausmaßes und des Fortgangs der Reformbemühungen festgelegt."

1.9. Zwischen 1991 und 1995 beliefen sich die der Ukraine im Rahmen von TACIS gewährten Zuschüsse (siehe Tabelle 3) - die Regionalprogramme ausgenommen - auf 343 Mio ECU, davon entfielen etwa 164,7 Mio ECU auf die nukleare Sicherheit (48 %). Ende 1995 umfaßten die Hilfen zugunsten der Ukraine 18 % der gesamten Mittelausstattung des TACIS-Programms. Zum 30. Juni 1996 waren 79 % dieser Mittel abgerufen und 40 % ausgezahlt worden.

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Spezifische Lage im Kernenergiesektor

1.10. Die nukleare Sicherheit ist ein vorrangiges Ziel der EU und fügt sich in den Rahmen einer umfassenden Reform des Energiesektors in der Ukraine ein. Mitte 1996 wurden von den im Rahmen von Programmen für Maßnahmen der nuklearen Sicherheit gebundenen Mitteln in Höhe von 165,7 Mio ECU lediglich Verträge im Wert von 112 Mio ECU (68 %) abgeschlossen; die Zahlungen beliefen sich auf 52,7 Mio ECU (32 %) (siehe Tabelle 4). Die Kommission sollte sich bei der Prüfung der Vorhaben eingehender mit Aussichten auf die Bereitstellung ihrer Hilfen befassen (siehe Ziffer 3.1).

1.11. Die EU beteiligt sich am G7-Plan, der im Juli 1994 in Neapel beschlossen wurde. Dieser Plan sieht ein Maßnahmenpaket zur Umgestaltung des Kernenergiesektors und insbesondere zur Stillegung des Kernkraftwerks in Tschernobyl bis zum Jahre 2000 vor. Auf dem Gipfel von Korfu im Juni 1994 verpflichtete sich die EU, diesem Plan in drei Jahren einen Beitrag in Höhe von 500 Mio ECU zuzuweisen (100 Mio ECU an TACIS-Zuschüssen und 400 Mio ECU an Euratom-Darlehen). Mitte 1996 hatte die Kommission 62,5 Mio ECU der TACIS-Mittel gebunden. Wie auch die internationalen Finanzorganisationen und vor allem die EBWE, hatte Euratom zu diesem Zeitpunkt noch kein Darlehen bewilligt (siehe Tabelle 2, Fußnote (2)).

1.12. Die Programme für nukleare Sicherheit sind ausgehend von den "Basisprojekten" nach Aktionsthemen gegliedert, die für die Programmauswahl der folgenden Jahre ausschlaggebend sind, wobei die Verbesserung der Sicherheit in den Kernkraftwerken zum vorrangigen Ziel erklärt wurde. Die Kommission legt besonderen Wert auf den Transfer von Know-how und auf die Tätigkeit von Sachverständigen im Bereich des Kraftwerksbetriebs, vor allem im Wege der Vor-Ort-Hilfe. Bis Ende 1995 waren für diese Art von Vorhaben Mittel in Höhe von 44,5 Mio ECU gebunden worden, das sind 27 % der dem Sektor der nuklearen Sicherheit insgesamt zugewiesenen Hilfe.

1.13. Als der Hof im Juni 1996 seinen Prüfbesuch durchführte, war die Lage im Kernenergiesektor der Ukraine äußerst besorgniserregend. Im Zusammenhang mit Maßnahmen der Haushaltsdisziplin, die von den ukrainischen Behörden im Einvernehmen mit dem IWF ergriffen worden waren, wurde das Personal der Kernkraftwerke (24 500 Bedienstete) - wie das anderer Bereiche des öffentlichen Dienstes auch - seit drei Monaten nicht mehr bezahlt. In den Kraftwerken war die Motivation der Bediensteten gering, und die sozialen Probleme, insbesondere der Alkoholismus (4), wurden von den Behörden als zusätzliche Risiken angesehen, die ein reibungsloses Funktionieren des Kernenergiesektors beeinträchtigten. Am Ende seines Prüfbesuchs wies der Hof die Kommission auf den Ernst der Lage hin, ohne die Veröffentlichung dieses Berichts abzuwarten.

1.14. Außerdem sahen sich die Kernkraftwerke wegen fehlender Finanzmittel gezwungen, ihre Pläne für die laufenden Instandhaltungsmaßnahmen abzuändern und ihre Budgets zur Erneuerung der abgenutzten Ausrüstungen zu kürzen.

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2. VERWALTUNGSSYSTEM DES TACIS-PROGRAMMS

2.1. Die Kommission ist mit der Verwaltung des TACIS-Programms beauftragt. In bestimmten begünstigten Ländern ist sie durch eine Delegation vertreten. Im Rahmen des TACIS-Verwaltungsausschusses (5) überwachen die Mitgliedstaaten die Programmdurchführung und werden zu den einzelnen Phasen der Programmierung der Hilfen konsultiert. Im Gegensatz zum PHARE-Programm wird die laufende Verwaltung der Vorhaben auch weiterhin von den zentralen Dienststellen der Kommission sichergestellt und wird nicht dezentral an die Behörden der begünstigten Staaten delegiert.

2.2. Jedes begünstigte Land verfügt über einen nationalen Koordinator und eine Koordinierungsstelle. Der nationale Koordinator (im allgemeinen ein hochrangiger Regierungsvertreter) sowie die Koordinierungsstelle müssen gewährleisten, daß die TACIS-Operationen den Prioritäten der nationalen Reformen entsprechen.

Durchführungsverfahren für die TACIS-Programme

2.3. Für den Zeitraum 1991-1995 haben weder die TACIS-Grundverordnung noch die Finanzielle Vorausschau für den Gesamthaushaltsplan im voraus die Mittelausstattung für das TACIS-Programm festgelegt. Die Mittelzuweisungen für TACIS wurden somit im Rahmen des jährlichen Haushaltsverfahrens festgeschrieben. In diesem Stadium wurde die Gesamtmittelausstattung nicht auf die einzelnen durch das TACIS-Programm begünstigten Länder aufgeteilt.

2.4. Eine Programmierung der Hilfe nach Ländern wird zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres zwischen den Dienststellen der Kommission und den Behörden der begünstigten Länder vorgenommen. Seit 1993 ist die Kommission bemüht, mehrjährige Richtprogramme aufzustellen. Seitdem werden mit den einzelnen Ländern vorrangige Bereiche der Zusammenarbeit vereinbart.

2.5. Ausgehend von den Richtprogrammen bereiten die nationalen Behörden mit Hilfe der Kommission Aktionsprogramme vor, die dem TACIS-Ausschuß zur Stellungnahme vorgelegt werden. Nach der Stellungnahme des Ausschusses vereinbart die Kommission mit dem begünstigten Staat ein Finanzierungsabkommen, in dem die Ziele des Aktionsprogramms näher beschrieben, der Etat aufgestellt und die im begünstigten Land ermittelten Partner angegeben sind. Jedes Aktionsprogramm besteht aus einem oder mehreren Vorhaben. Bei der Erstellung des Lastenheftes für die jeweiligen Vorhaben muß der Partner eine Annahmeerklärung (statement of endorsement) unterzeichnen, in der er bestätigt, daß er für die Maßnahmen die Haftung übernimmt.

2.6. Die Vorhaben werden von technischen Assistenten geleitet, deren Aufgabenstellungen einvernehmlich zwischen der Kommission und dem Partner des Vorhabens festgelegt werden. Daraufhin eröffnen die zentralen Dienststellen der Kommission beschränkte Ausschreibungsverfahren für die Auswahl technischer Assistenten. Die Auswertung der Angebote und die Auswahl der Vertragsnehmer fallen in die Zuständigkeit der zentralen Kommissionsdienststellen. Seit 1994 beteiligt sich ein Vertreter der nationalen Partnereinrichtung an der Evaluierung der Angebote.

2.7. Nach Abschluß der Verträge für technische Hilfe zwischen der Kommission und den Beratern müssen letztere in den ersten Monaten ihrer Anwesenheit vor Ort einen Erstbericht verfassen, in dem entweder die Ziele und Modalitäten der Projektdurchführung bestätigt oder entsprechende Änderungen vorgeschlagen werden. Die zentralen Kommissionsdienststellen entscheiden über die Weiterbehandlung dieser Erstberichte.

2.8. Die Durchführung der Vorhaben wird von der Delegation der Kommission und ihren zentralen Dienststellen überwacht. Lediglich letztere sind befugt, über eine etwaige Abänderung der Vorhaben zu beschließen. Die von den begünstigten Ländern eingerichteten Koordinierungsstellen (siehe Ziffer 2.2) tragen im Auftrag ihrer Behörden für die Überwachung der Vorhaben Sorge. Die technischen Assistenten übermitteln der Kommission und der Koordinierungsstelle periodisch (viertel- oder halbjährlich) erscheinende Durchführungsberichte und bei Auslaufen des Vorhabens einen Abschlußbericht, der von den zentralen Kommissionsdienststellen angenommen werden muß.

2.9. Ein ebenfalls aus technischen Assistenten gebildetes Team zur Überwachung und Bewertung von Vorhaben wird vom TACIS-Programm finanziert. Die technischen Assistenten stellen im Auftrag der Kommission eine externe Überwachung der Programmdurchführung sicher und unterbreiten der Kommission und der Koordinierungsstelle während der Projektdurchführung grundsätzlich halbjährlich erscheinende Berichte.

Anwendung des Systems in der Ukraine

Zentrale Dienststellen der Kommission

2.10. Abgesehen von den von einem gesonderten Dienst verwalteten Maßnahmen im Kernenergiesektor sind fünf Bedienstete (6) in den zentralen Dienststellen der Kommission mit der Verwaltung der TACIS-Vorhaben betraut, und zwar nicht nur mit den Vorhaben in der Ukraine (178 Mio ECU), sondern auch mit denen in Belarus (48 Mio ECU) und der Republik Moldau (27 Mio ECU).

Delegation der Kommission in der Ukraine

2.11. Der Ende 1993 in Kiew errichteten Delegation steht für die Überwachung der TACIS-Vorhaben nur ein Beamter zur Verfügung, der von vier Ortskräften unterstützt wird. Da sich die Koordinierungsstelle auch mit Unterstützung dreier westlicher Sachverständiger als unfähig erwies, ihrer Koordinierungs- und Überwachungsaufgabe nachzukommen, mußte die Delegation wieder einen Teil von deren Arbeiten übernehmen. Die Kommission beschloß daher, die Delegation um ein technisches Büro zu erweitern, dem zwei aus operationellen TACIS-Mitteln finanzierte westliche Berater angehören (7).

2.12. In der Delegation ist nur eine Ortskraft mit der Überwachung der Vorhaben im Bereich der nuklearen Sicherheit betraut. Dabei geht es um über hundert Vorhaben, auf die fast die Hälfte der TACIS-Mittelzuweisungen für die Ukraine entfällt (siehe Tabelle 2). Dieser Bedienstete ist ebenfalls mit der Überwachung von Vorhaben zur Umstellung der Rüstungsindustrie befaßt. In Anbetracht der Zahl der Vorhaben ist es ihm de facto nicht möglich, sich um mehr als 30 % der ihm überantworteten Vorhaben zu kümmern. Die Effizienz seiner Arbeit wird außerdem dadurch beeinträchtigt, daß er nicht über die gesamte Dokumentation verfügt: Die Mittelbewirtschafter der zentralen Kommissionsdienststellen leiten ihm nicht automatisch die für die Projektüberwachung erforderlichen Unterlagen zu.

Koordinierungsstelle

2.13. Im September 1992 wurde bei der Koordinierungsagentur, die mit der Überwachung der internationalen technischen Hilfe befaßt ist, eine TACIS-Koordinierungsstelle errichtet (8). Zwischen 1992 und 1996 wurde diese Agentur viermal umstrukturiert. Wie der Hof 1993 im Rahmen eines Prüfbesuches festgestellt hatte, stand den fünf technischen Assistenten, die dieser Agentur zugeteilt und aus TACIS-Mitteln finanziert wurden, weder ausreichendes Arbeitsgerät zur Verfügung noch waren sie genügend integriert, um die Koordinierungsstelle angemessen zu unterstützen. Im Jahre 1996 waren die Berater (9), deren Zahl auf drei verringert worden war, immer noch nicht in der Lage, effizient mit ihren sechs ukrainischen Partnern zusammenzuarbeiten. Diese akzeptierten deren Anwesenheit nur widerwillig und die für die Berater vorgesehenen Unterbringungsmöglichkeiten waren nach wie vor äußerst problematisch.

2.14. Innerhalb dieser Koordinierungsstelle ist seit März 1996 ein Bediensteter mit der Koordinierung der TACIS-Vorhaben im Bereich der nuklearen Sicherheit betraut. Er spielt nur eine untergeordnete Rolle; außerdem steht ihm nur ein Teil der Information zur Verfügung, weil die Ministerien und übrigen nationalen Einrichtungen direkte Kontakte mit der Kommission und den anderen Gebern vorziehen. Da die für Belange der nuklearen Sicherheit zuständigen Einrichtungen traditionsgemäß der Geheimhaltungspflicht unterliegen, widerstrebt es ihnen, die anderen Partner über ihre Arbeit zu informieren. Somit findet unter den wichtigsten Beteiligten auf nationaler Ebene faktisch keine Koordinierung statt.

2.15. Lediglich die Kommission und die Niederlande haben einer Zusammenarbeit mit der "Agentur für die Koordinierung der internationalen technischen Hilfe" zugestimmt. Deutschland führt mit dieser nur einen begrenzten Dialog, während die übrigen Geber (z. B. USA, Vereinigtes Königreich und die Weltbank) eine Zusammenarbeit mit der Agentur ablehnten, weil diese die Finanzierung ihrer Verwaltungskosten zur Vorbedingung machte. Im Rahmen eines Vertrags über technische Hilfe zugunsten der Koordinierungsstelle wurde im Rahmen des TACIS-Programms 1994 die Genehmigung erteilt, den ukrainischen Bediensteten der Agentur einen Lohnzuschlag zu gewähren. Zu Beginn des Jahres 1995 wurde diese Praxis von der neuen Geschäftsleitung der Agentur eingestellt. Über TACIS wurden hingegen weiterhin Sekretärinnen und Chauffeure finanziert, die grundsätzlich der technischen Hilfe zugeteilt waren, aber de facto für die Agentur arbeiteten (10). Letztere kam als Partner von TACIS-Vorhaben ferner in den Genuß von Autos und Computern, die im Rahmen dieser Vorhaben finanziert wurden.

Team zur Überwachung und Bewertung

2.16. Das Überwachungsteam ist nicht nur für die Ukraine zuständig, sondern auch für Belarus, die Republik Moldau, Armenien, Aserbaidschan und Georgien. Den Sachverständigen stehen jeweils im Durchschnitt nur drei Tage zur Verfügung, um einmal pro Halbjahr die einzelnen Vorhaben zu prüfen, vor Ort deren Überwachung sicherzustellen und die verschiedenen Berichte der technischen Assistenten zu prüfen. Die geringe Zeit, die ihnen für jedes einzelne Projekt zur Verfügung steht, erklärt mitunter die zum Teil oberflächliche Ausarbeitung der Berichte. Die Sachverständigen sollten verstärkt nach Gründen für derartige Schwierigkeiten suchen und gemeinsam mit den technischen Assistenten der Vorhaben untersuchen, inwiefern hier Abhilfe geschaffen werden kann.

2.17. Seit September 1995 sind zwei westliche Sachverständige, die von zwei Ortskräften unterstützt werden, innerhalb des Teams mit der Überwachung der Vorhaben im Bereich der nuklearen Sicherheit betraut. Ihre Tätigkeit beschränkt sich darauf, auf der Grundlage der Berichte der technischen Assistenten und im Rahmen von Aussprachen mit den einzelnen Projektpartnern über den Stand der Vorhaben zu informieren. Da die Sachverständigen die Ergebnisse der Vorhaben nicht selbst prüfen, sind deren Berichte nur begrenzt von Interesse. Überdies überwachen sie die Vorhaben nicht über deren Laufzeit hinaus.

Aufgabenteilung

2.18. Obwohl die Aufgabenteilung zwischen den einzelnen Beteiligten (zentrale Kommissionsdienststellen, Delegation, Koordinierungsstelle, technisches Büro und Überwachungsteam) grundsätzlich klar ist, führt sie in der Praxis zu Verwirrung, weil die einzelnen Interventionen ohne klare Abgrenzung alle Bereiche abdecken. Laut Vertragsbestimmungen wurde das die Delegation unterstützende technische Büro eingerichtet, denn der Umfang des TACIS-Programms in der Ukraine machte die Errichtung einer "technischen Kapazität" in Kiew zur Programmvorbereitung und -überwachung erforderlich. Die Bediensteten dieses Büros mußten außerdem über besondere Fähigkeiten hinsichtlich der Projektfindung, Vorbereitung und Bewertung von Vorhaben der technischen Hilfe verfügen. Nun aber obliegen die Aufgaben der Projektfindung und -vorbereitung grundsätzlich der Koordinierungsstelle. Mit der Überwachung der Vorhaben verrichten das eigens zu diesem Zweck in Kiew eingesetzte Spezialteam und das technische Büro zum Teil Doppelarbeit (siehe Ziffern 2.16 und 2.17). Bei all diesen Aufgaben verursacht zudem das systematische Tätigwerden der Delegation und der zentralen Kommissionsdienststellen weiteren Doppelaufwand.

2.19. Die Kommission sollte dieses System in erster Linie entwickeln, um Schwachstellen innerhalb der TACIS-Stelle der Koordinierungsagentur für internationale technische Hilfe zu beheben (siehe Ziffern 2.13-2.15). Da sie nur über äußerst begrenzte Humanressourcen verfügte, errichtete die Kommission jedoch ein System, das:

a) Doppelaufwand bei den Stützungsmaßnahmen für die ukrainische Verwaltung und denen für die Kommissionsdienststellen auslöst;

b) die Übertragung von Verwaltungsinformationen hinauszögert;

c) die gesamte Befehlskette, auch für die jeweils Verantwortlichen, undurchsichtig macht (siehe Ziffern 3.42-3.49).

Bearbeitungszeiten in der GD I A

2.20. Die Ausführungsrate bei den TACIS-Programmen in der Ukraine (siehe Ziffer 1.9) veranlaßte den Hof, die Ausführungsfristen hinsichtlich der Verwaltungsverfahren für die Programme zugunsten der Ukraine zu untersuchen und sie mit denen der gesamten TACIS-Aktivitäten zu vergleichen.

2.21. Ziel einer solchen Gegenüberstellung ist es, die Effizienz der Verwaltungsverfahren der Kommission und das Tempo der Programmdurchführung zu bewerten. Dieser Vergleich wurde zum einen auf der Grundlage von sechs einschlägigen Finanzierungsabkommen für die Jahre 1994 und 1995 und zum anderen auf der Grundlage einer Auswahl von 23 Verträgen und 55 Auszahlungen im ersten Halbjahr 1996 durchgeführt.

Finanzierungsabkommen

2.22. Nach Bindung der Jahrestranchen bildet die Unterzeichnung von Finanzierungsabkommen zwischen der Kommission und dem begünstigten Staat die erste Etappe der Programmdurchführung (siehe Ziffer 2.5).

2.23. Aus Tabelle 5 geht hervor, daß in der Ukraine zur Genehmigung der jährlichen Abkommen lange Zeiträume erforderlich sind. Die Finanzierungsabkommen zu den Programmen für 1994 und 1995 wurden - gegenüber einem Durchschnitt von zehn Monaten beim gesamten TACIS-Programm - erst über ein Jahr nach Beginn des betreffenden Haushaltsjahres unterzeichnet, was bereits beachtlich ist.

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2.24. Hauptbestandteil dieses Zeitraums von über einem Jahr ist der Abschnitt zwischen dem Beginn des Bezugs-Haushaltsjahres für das Programm und der Abgabe einer Stellungnahme zum Finanzierungsvorschlag durch den TACIS-Verwaltungsausschuß. Mit einer durchschnittlichen Dauer von 255 Tagen liegt er um 100 Tage über dem vergleichbaren Mittelwert für das gesamte TACIS-Programm. Dieser Zeitraum ist auf die Etappen vor der Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen (11) sowie auf Schwierigkeiten bei den Verhandlungen mit den ukrainischen Behörden zurückzuführen. Da es sich bei der nuklearen Sicherheit in der Ukraine um einen äußerst sensiblen Bereich handelt, verlängert sich die Dauer für die Ausarbeitung der Finanzierungsabkommen zusätzlich.

Vertragsabschlüsse

2.25. Zu dieser Dauer trägt an zweiter Stelle das Verfahren für Vertragsabschlüsse erheblich bei, auch wenn systematisch vom beschränkten Ausschreibungsverfahren Gebrauch gemacht wird (12). Die einzelnen Etappen sind Tabelle 6 zu entnehmen.

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2.26. Für die Ukraine ist die für einen Vertragsabschluß erforderliche Zeit mit dem Mittelwert für die TACIS-Länder vergleichbar (163 Tage für die Ukraine gegenüber 171 für TACIS). In beiden Fällen könnte der Zeitraum von ungefähr 65 Tagen, der zwischen der Bewertung der Angebote und der buchmäßigen Erfassung des Vertrags im EDV-System verstreicht, durch Änderung der Arbeitsverfahren in den Kommissionsdienststellen weiter verkürzt werden.

Zahlung der Rechnungen

2.27. Der dritte, sehr zeitaufwendige Vorgang betrifft die Bearbeitung der Rechnungen der Vertragsnehmer. Aus Tabelle 7 geht hervor, daß die Auszahlungen für die Ukraine ungefähr 30 % mehr Zeit in Anspruch nehmen als die des TACIS-Programms im allgemeinen.

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2.28. Auf die 55 Zahlungen der Stichprobe entfielen 11 Vorschußzahlungen, die naturgemäß rascher bearbeitet werden. Nimmt man diese Vorschüsse aus der Betrachtung heraus, umfaßt die mittlere Bearbeitungsdauer 148 Tage, womit die vertraglich vereinbarte Zahlungsfrist von 60 Tagen deutlich überschritten wird. Zudem läßt sich nur schwer erklären, weshalb für die Ukraine eine 30 Tage längere Bearbeitungsdauer zu verzeichnen ist als für die TACIS-Aktivitäten insgesamt. Solche Zeitspannen demotivieren eher die nicht über solide Kassenmittel verfügenden Berater, ihre Fristen einzuhalten. Sie stellen außerdem einen Verstoß gegen den Grundsatz gleicher Wettbewerbsbedingungen für die Berater dar.

2.29. Die TACIS-Finanzdienststelle ist der Auffassung, daß die Länge der Fristen im Jahr 1996 zum Teil auf eine Änderung des EDV-Systems zurückzuführen ist, wodurch die buchmäßige Erfassung der Zahlungen während eines Monats (vom 22. April bis zum 20. Mai 1996) ausgesetzt wurde. Diese Situation hätte nicht eintreten dürfen, denn im Hinblick auf eine reibungslos funktionierende Verwaltung hätte das alte System so lange beibehalten werden müssen, bis das neue vollständig betriebsbereit ist.

2.30. Die Verkürzung zweier Bearbeitungszeiten für die Rechnungen erscheint folglich möglich:

a) die Zeitspanne zwischen dem Datum der Rechnung und dem ihrer buchmäßigen Erfassung durch die Kommission (30 Tage);

b) die Zeitspanne zwischen der buchmäßigen Erfassung der Rechnung und deren Genehmigung durch den für das Programm zuständigen Anweisungsbefugten. Allein schon dieser Zeitraum von 82 Tagen überschreitet die vorgeschriebene Zahlungsfrist von 60 Tagen.

3. ÜBEREINSTIMMENDE ÜBERLEGUNGEN FÜR VERSCHIEDENE SEKTOREN

Auswahl und Vorbereitung der Vorhaben

3.1. Im Bereich der Umstrukturierung des Industrie- und Dienstleistungssektors stießen die Vorhaben bei den ukrainischen Partnern im allgemeinen auf eine gute Resonanz. Im Bereich der nuklearen Sicherheit, im Agrarsektor und auf dem Gebiet der Humanressourcen hingegen war dies nicht immer der Fall. Das ist bezeichnend für Beschlüsse, die ohne ausreichende Berücksichtigung der Sachzwänge in den einzelnen Sektoren gefaßt wurden.

Agrarsektor

3.2. Im Juni 1996 war die Frage der Privatisierung im Agrarsektor und in der Agro-Industrie noch sehr umstritten. Weniger als 2 % des Bodens waren privatisiert worden (13). Das Ausbleiben einer grundlegenden Reform in diesem Sektor sowie unsichere politische Verhältnisse beeinträchtigten in hohem Maße die Wirksamkeit des Vorhabens im Wert von 5,4 Mio ECU, das die ukrainischen Behörden darin unterstützen sollte, ihre Rechtsvorschriften in den Bereichen Landwirtschaft und Agro-Industrie an marktwirtschaftliche Prinzipien und Sachzwänge anzupassen. Das im Oktober 1994 angelaufene Vorhaben hatte nach 20-monatiger Laufzeit, trotz der Bereitstellung von Mitteln in Höhe von 3,2 Mio ECU, nur geringe konkrete Auswirkungen auf die Gesetzgebung. Das Vorhaben erwies sich als zu breit angelegt. Es umfaßte die Bereiche Produktion, Verkehr, Lagerhaltung, Produktverarbeitung, Bodenreform, Preispolitik und Schulung der Landwirte im Hinblick auf die Abschaffung staatlicher Strukturen. Für das mit einer Laufzeit von 30 Monaten angesetzte Vorhaben wurden etwa zehn Langzeitexperten verpflichtet. Angesichts der unbeständigen institutionellen Verhältnisse, die durch die Festsetzung unterschiedlicher Prioritäten von seiten der Legislative und der Exekutive gekennzeichnet waren, erwies sich das Vorhaben als wenig geeignet. Hierbei handelt es sich um ein typisches Beispiel für eine unzureichend untersuchte und zu früh eingeleitete Maßnahme. Bei der Vorbereitung von Maßnahmen muß somit der Unbeständigkeit des politischen und wirtschaftlichen Umfeldes Rechnung getragen werden, die sich in einer Beschleunigung, aber auch Verlangsamung der Reformen äußern kann. Die umgesetzten Vorhaben müssen in solchen Fällen über eine gewisse Anpassungsfähigkeit verfügen.

3.3. Die Zentralbehörden haben sich nur in begrenztem Maße an der Überwachung der landwirtschaftlichen Vorhaben beteiligt. Ende Juni 1996, d. h. ein Jahr nach Unterzeichnung des Vertrags für technische Unterstützung, hatte das Landwirtschaftsministerium noch keinen Vertreter in den nationalen Lenkungsausschuß für drei Vorhaben zur Umstrukturierung des Agrarsektors benannt. In Saporoshje äußerte sich die Regionalverwaltung befürwortend zur Einrichtung von Beratungsdiensten für Landwirte, während sie gleichzeitig den für die Region zuständigen Agronomen die Teilnahme an einem Fortbildungsseminar untersagte. In all diesen Fällen können die technischen Assistenten aufgrund ihrer Stellung als Projektleiter von den Partnerbehörden keine verbindliche Zusage einfordern. Diese Aufgabe müßte abermals der Koordinierungsstelle und im Falle ihres Scheiterns der Kommissionsdelegation übertragen werden. Durch eine engere Koordinierung unter den Partnern schon im Vorbereitungsstadium der Maßnahmen hätte auf eine größere Übereinstimmung hinsichtlich der Projektziele und eine stärkere Berücksichtigung der Sachzwänge dieses Sektors hingewirkt werden können.

3.4. Bei den Pilotprojekten zur Umstrukturierung des Agrarsektors mußten die TACIS-Sachverständigen bei ihrer Ankunft vor Ort einen Großteil ihrer Zeit dafür verwenden, den Regionalbehörden zu erläutern, was sie von einer Unterstützung im Rahmen von TACIS erwarten konnten. Im Herbst 1995, nach einem Jahr Tätigkeit, mußten die Berater des Vorhabens "Verbesserung der Stützungsdienste für die Sonnenblumenerzeugung in der Region Saporoshje" der neuen Regionalbehörde die Grundprinzipien von TACIS abermals erläutern. Da dieses Problem in den einzelnen NUS regelmäßig wiederkehrt, sollte die Kommission vor Unterzeichnung der "Annahmeerklärungen" für die Vorhaben durch die Regionalbehörden (siehe Ziffer 2.5) an alle Partner eine in der jeweiligen Landessprache verfaßte Broschüre verteilen, in der mit einfachen Worten die Ziele von TACIS erklärt sind. In dieser Broschüre sollten ein paar Beispiele von TACIS-Vorhaben angeführt werden, die verdeutlichen, daß der Erfolg dieser Vorhaben entscheidend von der Mitwirkung der Regionalbehörden abhängt. Die Koordinierungsstelle (siehe Ziffer 2.13) sollte in diesem an die Begünstigten der TACIS-Hilfe gerichteten Informationsheft einen hervorragenden Platz einnehmen.

3.5. Die in Partnerschaft mit den Behörden sowie den lokalen und regionalen Instanzen entwickelten Programme im Agrarnahrungsmittelsektor wurden von den Begünstigten positiv aufgenommen: Sie hatten entweder bereits Reformen befürwortet oder sich von den TACIS-Sachverständigen von deren Notwendigkeit überzeugen lassen. Das galt vor allem für Vorhaben in Odessa zur Durchführbarkeit der Privatisierung von Sowchosen und der Entwicklung der handwerklichen Bäckerei (TACIS 1991), ferner für ein Vorhaben im Sonnenblumensektor in Saporoshje (TACIS 1993) und ein Pilotprojekt zur Umstrukturierung des Agrarsektors in Kirowograd (TACIS 1994). Auch wenn diese Vorhaben oft die Erwartungen der Begünstigten erfuellten, besagt dies nicht, daß sie auch immer mit der Unterstützung der Behörden und der früheren lokalen Strukturen rechnen konnten. Am häufigsten erwarteten diese Behörden von TACIS Unterstützung zur Aufstellung eines Investitionsplans für die alten Produktions- und Verarbeitungsstrukturen, ohne zu erkennen, daß dies eine tiefgreifende Umgestaltung der Betriebsführung der betreffenden Unternehmen voraussetzte. Auch hier könnte die Koordinierungsstelle sinnvoll intervenieren, um die Politik der zentralen Behörden zu erläutern.

Nukleare Sicherheit

3.6. In Anbetracht der schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der Ukraine sind zahlreiche Unternehmen nicht imstande, die Kosten für ihren Elektrizitätsverbrauch zu zahlen: Ihre Verbindlichkeiten gegenüber den Erzeugern beliefen sich im Juni 1996 auf 1 438 Mio ECU. Dieser Schuldenberg lastet in einer Größenordnung von 120 bis 200 Mio ECU auf jedem der fünf Kernkraftwerke der Ukraine und beeinträchtigt die Durchführungsbedingungen für die Vorhaben auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit. Die hohen Verbindlichkeiten der Kraftwerkskunden und vor allem der staatlichen Betriebe beeinträchtigen die Erneuerung der Ausrüstungen der Kernkraftwerke. In dieser Hinsicht hat die Kommission nicht hinreichend auf die Einhaltung ihrer 1993 ausgesprochenen Empfehlung geachtet, in der es heißt: ". . . Hilfsprogramme können nicht voll wirksam werden, wenn den Kernkraftwerken in den Empfängerländern die notwendigen Mittel beispielsweise zur Beschaffung wesentlicher Ersatzteile fehlen und sie gezwungen sind, aus ökonomischen Gründen Instandhaltungs- und sicherheitsrelevante Maßnahmen einzuschränken" (14).

3.7. Bei der Auswahl der im Kernenergiesektor zu unterstützenden Maßnahmen kam es hinsichtlich der Prioritäten zu Differenzen zwischen den westlichen Sachverständigen auf der einen Seite, die vor allem die Betriebssicherheit, d. h. die Arbeitsverfahren, zu verbessern suchten, und den ukrainischen Partnern auf der anderen, die der Beschaffung von Ausrüstungen den Vorzug gaben. Die Betreiber der Kernkraftwerke zeigten eine Präferenz für Vorhaben zur Verbesserung der Sicherheit auf der Ebene der Anlagenkonzeption, weil diese die Erneuerung der Ausrüstungen und die Lieferung von Ersatzteilen vorsehen. Die Betreiber wollen hingegen die Zahl der Vorhaben zur Verbesserung der Betriebssicherheit begrenzen, die eher die allgemeine Betriebsorganisation, die Schulung des Personals und die Arbeitsverfahren betreffen. Ihre Präferenz läßt sich hauptsächlich mit den fehlenden Finanzmitteln der Kernkraftwerke erklären (siehe Ziffer 3.6). Dennoch waren das Reaktorunglück von Tschernobyl wie auch die Unfälle, die sich seitdem in ukrainischen Kraftwerken ereignet haben, häufiger durch Organisationsmängel und unzureichende Schulung des Personals bedingt als durch defekte Ausrüstungen (15). Inhaltliche Vorbehalte gegen Vorhaben schlagen sich nieder in Verzögerungen bei der Festlegung der Prioritäten, der Festsetzung der technischen Spezifikationen, der Zulassung der gelieferten Ausrüstungen und der Mittelbereitstellung (siehe Ziffer 1.10).

3.8. Die Koordinierungsschwierigkeiten im Kernenergiesektor erklären sich größtenteils aus dem Fehlen einer von westlichen Gebern und ukrainischen Behörden gemeinsam ausgearbeiteten Beurteilung über den einzuschlagenden Kurs zur Verbesserung der Betriebssicherheit in Kernkraftwerken.

3.9. Außerdem entsprechen die Prioritäten der GOSKOMATOM - zuständige Behörde für sämtliche Kernkraftwerke und unumgänglicher Ansprechpartner für die Geber - nicht immer den zum Ausdruck gebrachten Wünschen der Geschäftsleitung der Kernkraftwerke. Dadurch entstehen auch ernstliche Spannungen, deretwegen sich die Vorbereitung der Programme verzögert. Außerdem entsprach die Auswahl der Vorhaben für nukleare Sicherheit nach wie vor nicht den von den Beratern oder der Internationalen Atomenergie-Agentur (AIEA) empfohlenen Prioritäten. Hierfür waren in hohem Maße die fehlenden Finanzmittel der Kernkraftwerke ausschlaggebend (siehe Ziffer 3.6). Auch haben die für die Kraftwerksbetriebe zuständigen Behörden die von den vor Ort tätigen Sachverständigen vorgeschlagene Rangfolge der Maßnahmen nicht immer akzeptiert. So verzögerten die lokalen Behörden ein Krisenplan- und Objektschutzvorhaben für das Kernkraftwerk Saporoshje um ein Jahr, dem die Kommission und die Berater vor Ort erstrangige Bedeutung beigemessen hatten.

3.10. Schließlich beruht die Auswahl der von der Kommission im Einvernehmen mit GOSKOMATOM berücksichtigten Vorhaben eher auf der von der Kommission für jedes Kernkraftwerk festgelegten Mittelausstattung (d. h. 4 Mio ECU) als auf ihrem tatsächlichen Bedarf. Dies kann die Wirkung der durchgeführten Maßnahmen eher beeinträchtigen.

Bereich Humanressourcen

3.11. Auch in diesem Bereich ist die Qualität der Vorbereitung der Maßnahmen Voraussetzung für den Erfolg eines Vorhabens. Das Scheitern der Vorhaben für die Umschulung von Militärangehörigen und die Verwaltungsreform ist hauptsächlich auf die nicht im voraus festgelegte Strategie und die unglückliche Partnerwahl zurückzuführen.

3.12. Die Auswahl der vor Ort ansässigen Partner ist von entscheidender Bedeutung für die reibungslose Durchführung der Vorhaben. Angesichts der Unzulänglichkeiten der Koordinierungsstelle hätte die Delegation eine aktivere Rolle bei der Partnersuche übernehmen sollen. Mangels ausreichender Kenntnisse des lokalen Umfelds hat die Kommission in mehreren Fällen den von den nationalen Behörden vorgeschlagenen Partner akzeptiert, ohne dessen Eignung tatsächlich zu überprüfen. Außerdem ist der Ansatz, in einem allgemein instabilen Umfeld und bei einer nur ein- bis zweijährigen Laufzeit der Vorhaben neue Strukturen zu schaffen, durchaus fragwürdig. Als sich die Kommission in dieser Hinsicht beispielsweise für die Vorhaben "Reform der öffentlichen Verwaltung" und "Umschulung von Militärangehörigen" einsetzte, führten die Maßnahmen insgesamt zu keinem befriedigenden Ergebnis. Für diese Vorhaben mußten neue lokale Partnereinrichtungen gesucht werden, oder sie kamen nicht in den Genuß politischer, administrativer und logistischer Unterstützung, die für ihren Erfolg jedoch notwendig gewesen wäre.

3.13. Im Juni 1996 war über das Vorhaben zur Umschulung von Offizieren (7,2 Mio ECU) nach 16 Monaten - und nachdem bereits 1,9 Mio ECU verausgabt waren - noch kein einziger Militärangehöriger ausgebildet worden. Denn anstatt die bereits bestehenden Bildungsanstalten zu nutzen, wie es bereits andere Geber mit gewissem Erfolg getan hatten, errichtete die Kommission für die Umschulung von Militärangehörigen eine eigene Einrichtung. Die Anstrengungen galten vorrangig der Schaffung einer neuen Schulungseinrichtung und nicht der Umschulung von Militärangehörigen. Zur gleichen Zeit hatte eine amerikanisch-ukrainische Nichtregierungsorganisation (die Stiftung Renaissance) - mit bescheideneren Mitteln als im Rahmen des TACIS-Vorhabens - 26 000 Militärangehörigen eine Berufsausbildung vermittelt.

3.14. Das Vorhaben zur Unterstützung des internationalen Verwaltungsinstituts in Kiew (2,6 Mio ECU) kann als Erfolg gewertet werden. In diesem Fall hatte die Kommission den Begünstigten sorgfältig ausgewählt und ihre Unterstützung einer bereits bestehenden Einrichtung gewährt.

3.15. Das Vorhaben zur Unterstützung der Reform der öffentlichen Verwaltung (1,5 Mio ECU) hat seine Ziele nicht erreicht, da es an einer zuvor von der Kommission festgelegten kohärenten Strategie mangelte und auch wegen eines Mißgriffs bei der Auswahl eines Projektleiters, der schließlich ersetzt werden mußte.

3.16. Das Vorhaben zur Unterstützung des nationalen Arbeitsamtes (1,6 Mio ECU) hat sich als nutzbringend erwiesen. Dessen Bereich "Umschulung der Beschäftigten von Tschernobyl" wird durch den Widerstand der Lokalbehörden in Frage gestellt, die der Auffassung sind, daß das Kernkraftwerk trotz der im Dezember 1995 von der Ukraine eingegangenen internationalen Verpflichtung nicht stillgelegt werden sollte. Dieser latente Konflikt zwischen dem Vorhaben und den Behörden trat auf der Konferenz der ICEM vom März 1996 deutlich zutage (16) und geht aus dem vom technischen Assistenten im Juni 1996 vorgelegten Bericht klar hervor (17).

Industrie- und Dienstleistungssektor

3.17. Auch in diesem Bereich waren die Zeitpläne für die Durchführung nicht immer realistisch. So konnte das auf ein Jahr angesetzte Vorhaben zur Stillegung von Unternehmen, die nur schwer zu privatisieren sind, angesichts der vor seinem Anlaufen zu erfuellenden Bedingungen nicht fristgerecht abgeschlossen werden. Eine der beiden im Einvernehmen mit den ukrainischen Behörden ausgewählten Gesellschaften stand noch nicht auf der von denselben Behörden aufgestellten Liste zu privatisierender Unternehmen. Dadurch kam es zu einer Verzögerung der Maßnahmen und zu einer unvermeidlichen Verlängerung der Laufzeit des Vorhabens.

3.18. Zur Förderung der Entwicklung der KMU in der Ukraine hat die Kommission "Business Communication Centres" (BCC) sowie Agenturen zur Entwicklung der KMU (SMEDA) errichtet. Solche Einrichtungen wurden in Kiew und in Saporoshje im Wert von 3,1 Mio ECU bzw. 1,2 Mio ECU gegründet. Obwohl sich die Tätigkeiten dieser Einrichtungen gegenseitig ergänzten, wollte die Kommission mit Rücksicht auf die zum Aufbau der beiden Netze ausgewählten Partner juristisch unabhängige Einheiten schaffen. So verfolgt denn auch jedes Netz seine eigenen Ziele: Die BCC befassen sich mit dem Aufbau von Verbindungen zu den westlichen Unternehmen, während die SMEDA die KMU darin unterstützen müssen, sich auf den lokalen Märkten zu etablieren. In Kiew wurde die Zusammenarbeit zwischen den beiden Netzen durch diese Trennung behindert.

Verzögerungen bei der Durchführung von Maßnahmen

Nukleare Sicherheit

3.19. Zur rascheren Durchführung von Maßnahmen in einem äußerst dringlichen Bereich beschloß die Kommission, die Verträge für die Vor-Ort-Hilfe im Kernenergiesektor freihändig zu vergeben. Trotz dieser Bestimmung waren die Abstände zwischen den aufeinanderfolgenden Verträgen der Assistenten vor Ort immer noch zu groß. So wurden die Verträge für die zweite Phase eines Vorhabens zugunsten des Kraftwerks in Rowno nicht Ende 1993 beim Auslaufen der ersten Phase, sondern erst im Juni 1994 unterzeichnet. Dies hätte zu einer Unterbrechung der Aktivitäten geführt, hätte der Vertragsnehmer nicht die in sechs Monaten Arbeit zu deckenden Kosten, die nicht durch den TACIS-Vertrag abgesichert waren, selbst übernommen. Eine vergleichbare Situation ergab sich wiederum im Juni 1996.

3.20. Im Kernenergiesektor sind zahlreiche Verzögerungen zu verzeichnen. In einem Fall unterzeichnete die Kommission mit mehr als zweimonatiger Rückwirkung einen Vertrag. Während die technische Vor-Ort-Hilfe für das Kernkraftwerk Rowno im April 1994 angelaufen war, wurde der diesbezügliche Vertrag erst im Juni 1994 unterzeichnet. Verspätete Vertragsabschlüsse sind im allgemeinen auf Unentschlossenheit der ukrainischen Partner zurückzuführen, aber auch auf schwerfällige Verfahren innerhalb der Kommission. So konnte der feuerbeständige Sicherheitsanstrich für eine Einheit des Kernkraftwerkes Saporoshje nicht fristgerecht ausgeführt werden, weil die Kommission die Verlängerung des Unterauftrags für den Erwerb von Ausrüstungen nicht genehmigt hatte. Dadurch wurde der Fortgang der Arbeiten in dieser neuen Einheit erheblich verzögert.

3.21. Im Bereich der nuklearen Sicherheit muß die Kommission wegen der unterschiedlichen Prioritäten der westlichen Sachverständigen und der ukrainischen Verantwortlichen oft lange verhandeln, ehe sie eine Vereinbarung über die zu finanzierenden Vorhaben erzielt. So bedurfte es eines Jahres, um das Aktionsprogramm 1995 für das Kernkraftwerk Saporoshje festzulegen.

Agrarsektor

3.22. Die Koordinierungsstelle, die in der Regel für die Vereinfachung der Zollabfertigungsverfahren zuständig ist, war de facto nicht in der Lage, die schwerfälligen Verwaltungsverfahren in den Zolldienststellen abzuschaffen. Dies führte zu erheblichem Zeitverlust, der sogar eine reibungslose Projektabwicklung verhinderte. In einem Fall hatten Schwierigkeiten bei der Zollabfertigung zur Folge, daß eine Einfuhr von Saatgut für den Anbau einer Musterkultur zu spät für die Aussaat 1995 eintraf. Zollabfertigungsprobleme gab es ebenfalls 1996 bei der Einfuhr von Gütern im Rahmen eines anderen landwirtschaftlichen Programms. Da die Zollabfertigungsbestimmungen ständig geändert werden, sollte die Delegation angesichts der Unzulänglichkeiten der Koordinierungsstelle nicht nur für die Vorhaben Richtlinien für die Abfertigung eingeführter Güter entwerfen, sondern auch bei den zentralen Behörden einschreiten, damit sie Bestimmungen zur leichteren Weiterleitung von Außenhilfen festlegen.

Industrie- und Dienstleistungssektor

3.23. Die Durchführung des Vorhabens zur Umstellung von sechs Unternehmen der Rüstungsindustrie (2,9 Mio ECU) verzögerte sich, weil die im Rahmen einer Ausschreibung eingegangenen Angebote als nicht interessant genug bewertet wurden. Außerdem war die Wirkung der technischen Hilfe auf die Geschäftsleitung und die Umstrukturierung der beiden besichtigten Unternehmen nach 16 Monaten Intervention kaum spürbar.

Vertragliche und buchungsmäßige Rahmenbedingungen für die Vorhaben

3.24. Im Jahre 1995 schloß die Kommission mit den ukrainischen Behörden ein Abkommen, wonach die Sachverständigen, die auf der Grundlage eines Vertrags mit der EU in den Kernkraftwerken arbeiten, im Fall eines Reaktorunfalls von jeglicher Haftung befreit sind. Die vertragliche Absicherung dieser Sachverständigen war mehrfach ausgesetzt, weil die Verträge nicht rechtzeitig durch die Kommission verlängert worden waren (siehe Ziffer 3.20). Angesichts solcher Bedingungen sind die vor Ort tätigen Berater nicht mehr durch das Abkommen über die Befreiung Dritter von der zivilrechtlichen Haftung geschützt. Das kann für sie im Fall eines nuklearen Störfalls, bei dem ihnen ein Fehler angelastet werden könnte, gravierende finanzielle Auswirkungen haben.

3.25. Außer den von TACIS finanzierten Maßnahmen führen bestimmte Berater ergänzende Stützungsprogramme in den Kernkraftwerken durch, die sie aus eigenen Mitteln finanzieren. Diese parallele Förderung verursacht Schwierigkeiten nicht nur im Bereich der Haftung, sondern auch hinsichtlich der Prüfung der zu Lasten des Programms zu verbuchenden Ausgaben.

3.26. Für das Kernkraftwerk Rowno hat die Kommission keine strenge Finanzkontrolle für die Tätigkeit der mit der Beschaffung von Kernmaterial beauftragten Unternehmen eingeführt (18). Die Zinsen, die durch die Zahlung von Vorschüssen durch die Kommission bei zwei dieser Unternehmen aufgelaufen sind, beliefen sich zum 31. März 1996 auf 415 806 ECU bzw. auf 140 227 ECU. Für einen der Verträge hätten gemäß dessen Artikel 6 Zinsen in Höhe von 140 227 ECU an die Kommission zurückfließen sollen; sie hatte aber bis Mitte 1996 keine Einziehungsanordnung ausgestellt.

Zweckmäßigkeit der eingesetzten Instrumente

3.27. Die beiden von der Kommission mit der Beschaffung von Ausrüstungen für das Kernkraftwerk Rowno beauftragten Unternehmen haben eine Provision in Höhe von 4,7 % (0,7 Mio ECU) des Beschaffungswertes erhalten. Die sich lediglich auf die Logistik beschränkende Tätigkeit dieser Beschaffungszentralen war weder durch spezifisches Know-how auf dem Gebiet der Kernenergie noch durch eine besonders hohe Zahl von Lieferverträgen gerechtfertigt. Die Kommission, die in ihren Dienststellen über Experten für nukleare Sicherheit verfügt (19), könnte in Kenntnis der Sachlage durch Neueinweisung ihres Personals, insbesondere auf der Ebene der Delegation, die technische Überwachung dieser Lieferungen von Ausrüstungen selbst organisieren (siehe Ziffer 2.12).

3.28. Im Rahmen des landwirtschaftlichen Vorhabens "Politikberatung" hat die Kommission - mangels einer recht genauen Zielbeschreibung und eines erklärten Reformwillens seitens der ukrainischen Behörden - etwa zehn Langzeitexperten 20 Monate lang ein durchschnittliches Monatsgehalt von 11 900 ECU (20) gezahlt, wobei einige von ihnen Schwierigkeiten hatten, ihre Anwesenheit vor Ort zu begründen. Zur Steigerung der Effizienz versuchten bestimmte Sachverständige, motiviertere Partner als das Wirtschaftsministerium, den Antikartellausschuß oder den State Property Fund ausfindig zu machen, oder unternahmen Pilotaktionen in den reformwilligen Regionen. Das galt insbesondere für den Sachverständigen, der mit der Unterstützung landwirtschaftlicher Großbetriebe auf Genossenschaftsbasis befaßt war, seinen Auftrag allerdings nicht am Sitz dieser Vereinigung erfuellen konnte, ohne mit dem Vorsitzenden zusammenzustoßen, der sich ablehnend über die von TACIS befürworteten Reformen äußerte.

3.29. Für ein Vorhaben des Programms 1991, das insbesondere die Lieferung von Ausrüstungen für zwei Musterlager in der Region Kiew vorsah (250 245 ECU), hatte das einzige im Juni 1996 eingerichtete Lager keineswegs Modellcharakter für den Nahrungsmittelvertriebssektor. Nicht nur der Standort war schlecht gewählt, sondern das Lager genoß auch keine finanzielle und kommerzielle Autonomie; außerdem war seine Betriebsführung faktisch mit der anderer traditioneller Lagerhäuser der Region vergleichbar. Ähnliche Vorhaben in Odessa waren hingegen regelrechte Erfolge. Die Musterlager hatten günstige Standorte, und die sorgfältig ausgewählten Geschäftsführer verstanden es, von den Beratungsstellen der technischen Hilfe zu profitieren. Diese Lager können als Modelle dienen und tragen sichtbare Zeichen der EU-Intervention. Deren Betriebsführungsmethoden wurden angepaßt und erfuellen bereits in hohem Maße marktwirtschaftliche Kriterien. Infolge der Errichtung von zwei handwerklichen Musterbäckereien und der materiellen Unterstützung einer Vereinigung selbständiger Bäcker entstanden in der Region Odessa zahlreiche handwerkliche Bäckereien.

Koordinierung der Gemeinschaftsprogramme untereinander und mit den sonstigen Außenhilfen

Kernenergiesektor

3.30. Da die Ukraine volkswirtschaftliche Unterstützung erhält, schenkte die Kommission den Auswirkungen der Haushaltsauflagen für die Regierung auf die Situation in den Kernkraftwerken nicht ausreichend Beachtung. Zu Beginn des Jahres 1996 stellte die GD II im Einvernehmen mit dem IWF das im Oktober 1995 vom Rat beschlossene Darlehen über 200 Mio ECU bereit, wobei der Ukraine Bedingungen für die Kürzung der Staatsausgaben auferlegt wurden. In Anbetracht der verheerenden Auswirkungen, die durch diese Kürzung der Haushaltsmittel auf die Auszahlung der Löhne der Bediensteten der Kernkraftwerke, den Betrieb dieser Anlagen und deren Sicherheit eintreten mußten (siehe Ziffern 1.13-1.14), hätte die GD II die übrigen Kommissionsdienststellen, die für die Programmdurchführung zur Verbesserung der Sicherheit in Kernkraftwerken zuständig sind, darauf hinweisen müssen, um zu deren Gunsten Ausgleichsmaßnahmen zu treffen.

3.31. Im Gegensatz zur Kommission arbeiten die meisten anderen Geber nicht mit der Agentur zur Koordinierung der internationalen technischen Hilfe zusammen. Auch letztere stellte die Koordinierung kaum sicher. Die für Energiefragen und Belange der nuklearen Sicherheit zuständigen Ministerien und Einrichtungen waren nicht bereit, untereinander ein Mindestmaß an Koordination zu verwirklichen; diese Aufgabe wurde ebensowenig von der Delegation übernommen (siehe Ziffer 2.14).

Bereich Humanressourcen

3.32. Die Koordination und Kohärenz der einzelnen TACIS-Vorhaben wird von der Kommission nicht immer zufriedenstellend sichergestellt. Im Rahmen des Vorhabens "Umschulung von Militärangehörigen" wurden westliche Sachverständige in die Ukraine entsandt, um den Arbeitsmarkt zu sondieren, während parallel dazu vom Arbeitsministerium vergleichbare Arbeiten mit Hilfe des TACIS-Programms für Beschäftigung durchgeführt wurden. Die Untersuchungen des Ministeriums erwiesen sich gegenüber den Blitzreisen westlicher Berater als weniger kostspielig, weil man nationale und mit den örtlichen Gegebenheiten wohlvertraute Fachleute beauftragt hatte. Eine Koordinierung der beiden Studien wäre wünschenswert gewesen.

3.33. Zwei Untersuchungen wurden 1993 und 1994 im Rahmen eines TACIS-Vorhabens zur Vorbereitung der Verwaltungsreform durchgeführt. Diese Untersuchungen, die Kosten in Höhe von 528 000 ECU verursachten, entwarfen Leitlinien für eine Reform und Umstrukturierung der Verwaltung sowie für Finanz- und Haushaltsbestimmungen für die lokalen Verwaltungsbehörden. Im Juni 1996 hatten die Leitung des Vorhabens "Reform der öffentlichen Verwaltung" und die Delegation davon noch keine Kenntnis.

Agrarsektor

3.34. Das Landwirtschaftsministerium hatte seinerseits keine systematische Koordination bei den von den einzelnen Gebern im Agrarnahrungsmittelsektor unterstützten Programmen eingeführt. Es machte geltend, die Außenhilfe habe keinen solchen Umfang angenommen, daß die Gefahr von Doppelaufwand bestuende, was in diesem Fall auch nicht zutraf. Um diese Schwachstelle zu beheben, veranstalteten die Verantwortlichen der von verschiedenen Gebern finanzierten Agrarvorhaben - auf Initiative der Kommissionsdelegation - von 1995 an Koordinierungssitzungen.

3.35. Die Kommission unterrichtet die Leiter der TACIS-Vorhaben nicht in ausreichendem Maße über Möglichkeiten einer Zusammenarbeit mit sonstigen TACIS-Vorhaben oder EU-Programmen. Im Rahmen eines Vorhabens zur Wiederbelebung der Sonnenblumenerzeugung in Saporoshje wurde eine Untersuchung über den Energieverbrauch einer Speiseölfabrik durchgeführt. Der Leiter des Vorhabens wußte nicht, daß TACIS in Kiew eine Einrichtung geschaffen hatte, die diese Art von Analysen in Zusammenarbeit mit dem Thermie-Programm (GD XVII) erstellt. Weder die zentralen Kommissionsdienststellen noch die Delegation oder das Überwachungsteam hatten ihm diesbezüglich Informationen zukommen lassen.

3.36. Die Kommission nimmt keine Überwachung abgeschlossener Vorhaben vor. So hat das Technische Institut der Nahrungsmittelindustrie in Odessa, das in den Genuß einer technischen Hilfe TACIS gekommen war, ein gewisses Know-how erworben und seinerseits den Unternehmen der Agrarnahrungsmittelindustrie der Region technische Unterstützung geliefert. Dieses Institut beteiligte sich an den Programmen COPERNICUS (21) und INTAS (22) und faßte die Teilnahme an TEMPUS ins Auge. Es war allerdings nicht über die jüngsten Tätigkeiten von TACIS in der Ukraine unterrichtet, die für das Institut von Interesse gewesen wären. So nahm das Institut an einem Programm zur Ausbildung von Sachverständigen auf dem Gebiet der Energieerhaltung teil, wußte allerdings weder etwas von der Existenz des von TACIS in Kiew eingerichteten Energiezentrums (siehe Ziffer 3.35) noch von den Thermie-Tätigkeiten auf diesen Gebieten. Das Institut führte Forschungsmaßnahmen zur Verbesserung der Futtermittel, Beratungen bei der Einrichtung kleiner Molkereibetriebe bzw. handwerklicher Bäckereibetriebe durch, wußte aber nichts von den TACIS-Aktivitäten in diesen Sektoren. Andererseits waren die im Rahmen der TACIS-Vorhaben tätigen Sachverständigen nicht über die ihren Initiativen vergleichbaren bzw. komplementären Aktivitäten dieses Instituts informiert.

Industrie- und Dienstleistungssektor

3.37. Hinsichtlich der Interventionen im Bereich der Privatisierung hat sich die Koordinierung seit 1995 verbessert, doch sollte sie weiter verstärkt werden, vor allem mit der Weltbank. Die Kommission war nicht über die Pläne der Bank unterrichtet worden, als die beiden Einrichtungen zum selben Zeitpunkt für das "Centre for Post-Privatisation Support" tätig waren.

Wirkungen der Vorhaben und Lehren aus der Erfahrung

3.38. Sollten sich die ersten Ergebnisse bestätigen, entsprechen die landwirtschaftlichen Pilotprojekte und das Vorhaben zur "Verbesserung der Stützungsdienste für die (21) COPERNICUS: "Comunity of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences".

(22) INTAS: "International Association for the Promotion of the Scientists from the New Independent States of the former Soviet Union".

Sonnenblumenerzeugung in der Region Saporoshje" einem Antrag privater Landwirte: Sie haben Modellcharakter für die Umstrukturierung des Agrarsektors. Für diese beiden Programme brachten die sorgfältig ausgewählten Begünstigten eine starke Motivation auf. Obwohl die Versorgungsquellen und der Agrarindustriesektor noch weitgehend von Unternehmen in Monopolstellung kontrolliert werden, und trotz administrativer Hemmnisse konnten diese Begünstigten ihre Tätigkeiten ausbauen, während die alten Strukturen zusammenbrachen.

3.39. Die Tatsache, daß die meisten Untersuchungen und Empfehlungen des Programms "Politikberatung" im Agrarsektor bislang keine Folgeeffekte zu verzeichnen hatten, ändert nichts an ihrer Zweckmäßigkeit und Stichhaltigkeit (siehe Ziffer 3.43). Wenn für das Vorhaben allerdings keine größere Zahl von ukrainischen Langzeitexperten beschäftigt wird (zwei im Juni 1996 für Beratungstätigkeiten), kann vor Auslaufen des Vorhabens im April 1997 kein ausreichender Transfer von Know-how sichergestellt werden, um die ukrainischen Partner in die Lage zu versetzen, selbständig Strategien zu entwickeln und in einem marktwirtschaftlichen Umfeld Empfehlungen abzugeben.

3.40. Umgekehrt hat die Einbeziehung ukrainischer Sachverständiger in die Vorhaben zur Massenprivatisierung und zur Unterstützung der Umstrukturierung privatisierter Unternehmen in hohem Maße zum Erfolg dieser beiden Vorhaben beigetragen. Selbst für die erfolgreichen Vorhaben wie das Vorhaben des Business Communication Centre sollte die Frage der Überlebensfähigkeit der geschaffenen Einrichtungen erörtert werden, und zwar lange bevor die Sachverständigen die letzten Monate ihres Aufenthalts vor Ort anbrechen. Die Beratungszentren für die KMU und die privaten Landwirte sollten vor allem besser darauf vorbereitet werden, ihre Existenz aus eigenen Mitteln zu sichern, wenn die durch TACIS gewährte Unterstützung erst einmal ausgelaufen ist.

Funktionsweise des Frühwarnsystems

3.41. Mit den Erstberichten soll den technischen Assistenten während der ersten Monate ihrer Tätigkeit vor Ort die Möglichkeit eröffnet werden, den in den Finanzierungsabkommen festgelegten Ansatz der Vorhaben zu bestätigen oder abzuändern (siehe Ziffer 2.7). Die Kommission fordert diese Berichte nicht immer rechtzeitig an, um eine etwaige Abänderung der Vorhaben beschließen zu können. Während ein Vertrag mit einjähriger Laufzeit im Bereich der nuklearen Sicherheit im Mai 1995 unterzeichnet wurde, erfolgte die Zuleitung des Erstberichts an den Mittelbewirtschafter erst im Januar 1996. Außerdem wäre es notwendig, daß die Kommission nach Erhalt dieser Berichte rasch reagiert, um die Weiterführung der Sachverständigentätigkeiten zu erlauben, wenn deren Mandate abgeändert werden müssen. Die Kommission nahm jedoch zu oft verspätet Stellung dazu. So benötigte sie beim Vorhaben zur Massenprivatisierung über vier Monate für einen Beschluß. (Der Erstbericht wurde am 20. September 1994 vorgelegt, die Vertragsänderung erfolgte am 27. Januar 1995). Bei dem im Juni 1995 angelaufenen Vorhaben zur Umstrukturierung privatisierter Unternehmen hatte sie im Juni 1996 das Vorhaben immer noch nicht abgeändert. Unterdessen gab es die Einrichtung bereits, die im Rahmen des Vorhabens gegründet werden sollte.

3.42. Wenn nach Auffassung der Berater die Interessen des Vorhabens auf dem Spiel stehen, sind sie versucht, dieses ohne vorherige Zustimmung der Kommission abzuändern und ohne Änderung des Aufgabenbereichs in Form einer Nachtragsvereinbarung festzuschreiben, weil das entsprechende Verfahren bis zu sechs Monate dauern kann. Damit die Berater die Kommission nicht mit ihren eigenen Richtlinien in Widerspruch bringen, sollte von der Kommissionsdelegation eine vorherige Genehmigung verlangt werden.

3.43. In bezug auf das landwirtschaftliche Vorhaben "Politikberatung" wurde bei der Vorlage des Erstberichts durch den Vertragsnehmer auf Unschlüssigkeiten des Gesetzgebers hingewiesen. Die Kommission hatte den Vertragsnehmer allerdings mehrfach aufgefordert, seinen Ansatz abzuändern, allerdings griff sie selbst nicht ein, um mit dem ukrainischen Partner die Vertragsbestimmungen für das Vorhaben neu zu überdenken. Die erstellten Studien hatten oft nur auf dem Papier Bestand, und die Zersplitterung der Bemühungen setzte sich fort. Im Juli 1996, sechs Monate nach dem ersten Antrag des Vertragsnehmers und nach 20-monatiger Tätigkeit, die Kosten in Höhe von ca. 3,2 Mio ECU verursachte, unterzeichnete die Kommission eine Nachtragsvereinbarung zum Vertrag, mit der das Vorhaben auf eine geringe Zahl von Aufgabenbereichen begrenzt wurde. Die Verlängerung eines Vorhabens, dessen Beschreibung nicht mehr zutreffend ist, sollte von der Kommission nicht genehmigt werden.

3.44. Außerdem sollten im Rahmen eines Vorhabens von 1991, das im Januar 1993 anlief, zwei Musterlager für den Nahrungsmittelvertrieb in Kiew ausgerüstet werden. Erst im Februar 1995, nach Vorlage des jüngsten Berichts des Überwachungsteams, wies die Kommission den Vertragsnehmer darauf hin, daß die beiden Musterlager ihre Ausrüstungen noch nicht erhalten hatten, während der Vertrag bereits im Oktober 1994 ausgelaufen war. Im Februar 1996 unterrichtete die Delegation die Kommission darüber, daß ein Teil der Ausrüstungen im Mai 1995 lediglich in einem der Lager installiert worden war, und empfahl ihr, alle weiteren Zahlungen auszusetzen, bis sämtliche Ausrüstungen wiedergefunden worden seien. Im Frühjahr 1996 entdeckte die Delegation aufgrund von Nachforschungen und ohne Zutun der Koordinierungsstelle, deren Aufgabe dies gewesen wäre, den Standort der fehlenden Ausrüstungen (27 000 ECU). Das Überwachungsteam hatte seit Dezember 1994 jegliche Überwachung dieses Vorhabens eingestellt, obwohl die Ausrüstungen noch nicht installiert worden waren.

3.45. Obwohl das von der Kommission finanzierte Überwachungsteam (siehe Ziffer 2.9) im Frühjahr 1996 Kernkraftwerke aufgesucht hatte, teilte niemand der Kommission mit, daß die Beschäftigten der Kraftwerke nicht mehr bezahlt wurden. Dies mußte sich jedoch nachteilig auf die Motivation der Mitarbeiter und damit auf die Sicherheit des Kraftwerksbetriebs auswirken, wobei gerade menschliches Versagen ein erhebliches Risiko darstellt (siehe Ziffer 1.13). Die in der Ukraine befindlichen Prüfer fragten nicht weiter nach Gründen, weshalb die von anderen Gebern entwickelten Umschulungsprogramme für Militärangehörige erfolgreicher waren als die TACIS-Programme (siehe Ziffer 3.13). Außerdem stellten sie erst später fest, daß dieses Vorhaben wie auch das Vorhaben zur Reform der öffentlichen Verwaltung in falsches Fahrwasser geraten waren.

3.46. In einem Bericht vom Februar 1996 forderte dieses Überwachungsteam einen technischen Assistenten auf, der mit Pilotprojekten zur Umstrukturierung des Agrarsektors befaßt war, neue Kreditlinien zu suchen: Das Team vertröstete die Begünstigten mit ihren Forderungen, anstatt ihnen zu erläutern, daß entsprechend den Zielen von TACIS im allgemeinen und denen des Vorhabens im besonderen eher die Verwaltungsmodalitäten geändert werden können als die Ausrüstungen. In der Tat kann die Finanzierung von Ausrüstungen, die nicht mit einer Reform der Verwaltungsmodalitäten einhergeht, nicht die grundlegenden Probleme der Unternehmen und der landwirtschaftlichen Betriebe lösen. Man hätte von den TACIS-Sachverständigen erwarten können, daß sie mit den Grundregeln des ihnen überantworteten Programms besser vertraut wären. Nachdem das neue Überwachungsteam ein Jahr tätig war, sollte die Kommission die Ergebnisse bewerten und erforderlichenfalls dessen Aufgabenbereiche nochmals überprüfen (siehe Ziffern 2.16-2.17).

3.47. Im allgemeinen ist das System zur Vorbereitung, Durchführung und Überwachung der Vorhaben sowie die von der Kommission eingerichtete Befehlskette den Mittelbewirtschaftern der zentralen Kommissionsdienststellen kein Garant für rasche und angemessene Information. Der Kernenergiesektor ist anschauliches Beispiel für die Vielzahl von Schwachstellen in der Befehlskette. Obwohl von der Kommission finanziert, hatten weder die in den Kernkraftwerken tätigen Berater noch das Team unabhängiger Prüfer, noch die Bediensteten des technischen Büros in Kiew, noch die Koordinierungsstelle in der Ukraine, noch die Delegation, noch die geographischen oder technischen Referate der zentralen Kommissionsdienststellen es für angebracht erachtet, ihre Vorgesetzten über die alarmierende Lage in den Kernkraftwerken zu unterrichten. Seit mehreren Monaten waren wegen fehlender Finanzmittel keine Löhne mehr ausgezahlt worden; auch konnten die zur Instandhaltung der Anlage erforderlichen Ersatzteile nicht beschafft werden (siehe Ziffern 1.13-1.14). Die für die Überwachung dieses an sich schon hochsensiblen Bereichs zuständigen Bediensteten hatten die Kommission jedoch nicht darauf aufmerksam gemacht. Eine klare Aufgabenverteilung auf die einzelnen Beteiligten sowie eine Stärkung der Rolle der Kommissionsdelegation sind dringend erforderlich (siehe Ziffern 2.11-2.12).

3.48. In Odessa erzielte ein Vorhaben zur Umstrukturierung der Sowchosen zufriedenstellende Ergebnisse sowohl hinsichtlich der durchgeführten Untersuchungen als auch bezüglich der materiellen Unterstützung, die zur Umstrukturierung der Mustersowchose dieses Vorhabens geleistet wurde. Zwar hat die Kommission die Ergebnisse dieses Vorhabens, vor allem in Form einer Broschüre zur Umstrukturierung landwirtschaftlicher Großbetriebe auf Genossenschaftsbasis, ausgewertet, doch sammelte sie keine Informationen über dieses Vorhaben nach dem letzten Folgebericht vom Dezember 1994. Auch wenn dieses Vorhaben ein gutes Beispiel dafür ist, was eine TACIS-Aktion selbst bei geringer Mittelausstattung zu leisten vermag (weniger als 611 000 ECU), sollte sie im Land besser publik gemacht werden.

4. SCHLUSSFOLGERUNG

4.1. Im Juni 1996 war die Lage in der Ukraine in drei von vier Sektoren, die der Hof untersucht hat, besorgniserregend. Im Kernenergiesektor wurde der Mangel an Finanzmitteln durch eine im Einvernehmen mit dem Internationalen Währungsfonds festgelegte Haushaltssparpolitik noch verschärft. Wie auch in anderen Sektoren des öffentlichen Dienstes waren die Löhne der Bediensteten von Kernkraftwerken seit drei Monaten nicht mehr ausgezahlt worden. Die Pläne zur Instandhaltung und Erneuerung von Ausrüstungen konnten nicht mehr in vollem Umfang umgesetzt werden. Sämtliche Einschränkungen stellten ein zusätzliches Risiko für die Sicherheit der Kernkraftanlagen in der Ukraine dar. Im Agrarsektor hielt sich die Privatisierung des Bodens in Grenzen: wegen politischer Spannungen, Furcht vor Spekulationen und starker Widerstände gegen Veränderungen seitens der Verwaltung. Dadurch verzögerte sich die Reform der Produktionsstrukturen, die landwirtschaftliche Erzeugung erlebte einen Einbruch (23). Im Bereich der Humanressourcen sollten 500 000 Militärangehörige in naher Zukunft demobilisiert werden. Die Maßnahmen für deren Eingliederung ins zivile Leben gerieten ins Stocken, womit eine weitere Zuspitzung der ohnehin gespannten sozialen Lage drohte (24).

4.2. Die Verwendung der TACIS-Mittel zugunsten der Ukraine schreitet in Anbetracht der Dringlichkeit von Reformen nur äußerst langsam voran, insbesondere im Bereich der nuklearen Sicherheit (siehe Ziffern 1.10-1.11). Obwohl dieses schleppende Tempo weitgehend das Ergebnis schwieriger Verhandlungen mit den ukrainischen Behörden ist, gehen verschiedene Verzögerungen auf das Konto der Kommission (siehe Ziffern 3.19-3.21). In der Delegation der Kommission fehlt mindestens ein Atomexperte, der in Vollzeittätigkeit für die Überwachung und Koordinierung der Maßnahmen in diesem Bereich zuständig ist (siehe Ziffer 2.12).

4.3. Die Agentur zur Koordinierung ausländischer Hilfen, die auf ukrainischer Seite als Koordinierungsstelle dienen soll, erweist sich trotz der seit 1992 darüber abgewickelten TACIS-Hilfen nach wie vor als unfähig, effizient ihren Auftrag zu erfuellen. Zu dieser Feststellung war der Hof bereits 1993 anläßlich eines früheren Prüfbesuchs gelangt (siehe Ziffern 2.13-2.16). So wurden die von TACIS finanzierten Vorhaben nicht immer ausreichend untersucht und entsprechen auch nicht immer den Bedürfnissen (siehe Ziffern 3.1-3.18). Einige dieser Vorhaben lassen die lokalen Sachzwänge außer acht oder stützen sich auf schlecht ausgewählte ukrainische Partner. Außerdem nimmt die Koordinierungsagentur in der Praxis nicht ihre Vermittlungsfunktion zwischen der Kommission und den Begünstigten der Vorhaben wahr, deren Prioritäten - vor allem im Kernenergie- (siehe Ziffer 3.7) und Agrarsektor (siehe Ziffern 3.2-3.3) - nicht immer von den Behörden akzeptiert werden. Im Kernenergiebereich bevorzugen die ukrainischen Behörden Lieferungen von Ausrüstungen gegenüber Maßnahmen zur Verbesserung der Betriebssicherheit.

4.4. In Anbetracht der Unzulänglichkeiten der Koordinierungsstelle hat die Kommission - ohne sich der Tragweite eines solchen Vorgehens bewußt zu sein - die Maßnahmen zur Unterstützung und Überwachung der Vorhaben vervielfacht. Außer der den einzelnen Vorhaben angeschlossenen technischen Hilfe wirken an der Vorbereitung und Überwachung der Aktivitäten mit: die zentralen Dienststellen, die Delegation, das technische Büro und die Überwachungs- und Bewertungsteams. Diese große Zahl von Verantwortlichen verursacht nicht nur Verwirrung und Doppelaufwand, sondern auch schwerfällige Verwaltungsverfahren und unzureichende Transparenz in der Befehlskette, was zu einer Verwässerung der Verantwortlichkeiten führt (siehe Ziffern 2.18-2.19).

4.5. Hinsichtlich der Koordinierung und Weiterverfolgung der Maßnahmen hat die Kommission zu viele Kompetenzen auf Berater übertragen, ohne deren Überwachung ausreichend sicherzustellen. Zudem sollte sie, vor allem im Kernenergiebereich, verstärkt Sachverständige beschäftigen, von denen einige bereits in ihren Dienststellen tätig sind, um die Empfängerländer bei der Festlegung der Aufgabenstellungen für die technischen Assistenten (siehe Ziffern 2.12 und 3.27) zu unterstützen.

4.6. Durch die Verwässerung der Verantwortlichkeiten kommt es zu einer Schwächung des Frühwarnsystems, denn die Beteiligten vertreten in der Regel die Auffassung, daß es nicht ihre Aufgabe ist, die bei den Vorhaben gegebenen Sachzwänge und Hemmnisse zu ermitteln und gegebenenfalls die ranghöchsten Vertreter der Ukraine und der Kommission bei Handlungsunfähigkeit und Gefahrensituationen zu Abhilfemaßnahmen zu bewegen (siehe Ziffern 3.41-3.49). Die Situation im Kernenergiesektor und vor allem im Bereich der Humanressourcen spricht eine deutliche Sprache. Durch eine bessere Funktionsweise der Frühwarnsysteme könnte außerdem eine unnötige Mittelfreigabe verhindert werden, wie dies wiederholt festgestellt wurde (siehe Ziffern 3.27-3.29).

4.7. Der von TACIS gewählte pragmatische Ansatz für die Durchführung von Programmen zur Umstrukturierung landwirtschaftlicher Betriebe und zur Unterstützung privater Landwirte in verschiedenen Regionen gestattete, die Durchführbarkeit des Umstrukturierungsprozesses konkret nachzuweisen und festzulegen, inwieweit die Rechtsvorschriften zur Stärkung der Reformen abzuändern sind. Interventionen für einen begrenzten Zeitraum in spezifischen Bereichen, die den Erwartungen der Behörden genau entsprechen, sind im allgemeinen wirksam und bieten bessere Erfolgsaussichten als die großen Reformprogramme (siehe Ziffern 3.38-3.40).

4.8. Die schwerfälligen Verwaltungsverfahren sind zum Teil auf eine zu starke Konzentration der Arbeiten in den zentralen Kommissionsdienststellen zurückzuführen (siehe Ziffern 2.6-2.8). Eine Neuzuweisung des Kommissionspersonals wäre im Hinblick darauf wünschenswert, daß die Delegation, die einen Standortvorteil genießt, besser Entscheidungen zur administrativen und finanztechnischen Verwaltung der Vorhaben treffen kann (siehe Ziffer 3.47).

4.9. Unbedingt erforderlich sind raschere Verwaltungsverfahren (siehe Ziffern 2.20-2.30) und eine verstärkte Vorortüberwachung auf Ebene der Delegation. Das gilt um so mehr für die Programme der nuklearen Sicherheit. Die Verfahren sind äußerst schlecht auf den für diesen Sektor spezifischen Bedarf an Sofortmaßnahmen abgestimmt (siehe Ziffern 3.20-3.21).

4.10. Um die Finanzmittel zu optimalen Bedingungen bereitzustellen, erscheint es wünschenswert, die Koordinierung der Maßnahmen nicht nur zwischen den Gebern (siehe Ziffern 3.32, 3.34 und 3.37) zu fördern, sondern auch zwischen den einzelnen Programmen der Europäischen Union (siehe Ziffern 3.31-3.37). Ferner sollte die Bereitstellung von Fördermitteln durch die verschiedenen Geber stärker an die Fortschritte der ukrainischen Behörden bei der Umsetzung ihrer Reformen gekoppelt werden. In diesem Zusammenhang ist die Initiative der Kommission befürwortend aufzunehmen, wonach die im Agrarsektor intervenierenden Geber regelmäßige Treffen in der Ukraine veranstalten sollten (siehe Ziffer 3.34). Ähnliche Initiativen wären in einem Bereich wie dem der Humanressourcen sinnvoll.

4.11. Im allgemeinen zeigte sich bei der in der Ukraine durchgeführten Prüfung ein Mangel an Effizienz bei den Überwachungsverfahren, mit denen ein optimaler Einsatz der im Rahmen von TACIS gebundenen Ausgaben sichergestellt werden soll. Festgestellt wurde auch ein Mangel an quantifizierten Zielen sowie ein Defizit hinsichtlich der Projektüberwachung und der Bewertung der in den einzelnen Sektoren zu verzeichnenden Fortschritte. So konzentrieren die Überwachungs- und Bewertungsteams ihre Interventionen auf laufende Vorhaben, ohne eine wirkliche Bewertung der Ergebnisse vorzunehmen und ohne den Versuch zu unternehmen, die Folgewirkung der Vorhaben am Ende ihres Finanzierungszeitraums abzuschätzen. Eines der Ziele von TACIS besteht darin, neue marktwirtschaftliche Strategien zu fördern. Zahlreiche Vorhaben haben Pilotcharakter und sollten neu aufgelegt werden können (siehe Ziffer 3.48). Um Lehren aus den TACIS-Interventionen zu ziehen und um Aktivitäten zu ermitteln, für die wiederholte Erfolgsaussichten bestehen, ist eine Überwachung der Vorhaben am Ende ihres Finanzierungszeitraumes unerläßlich, soll größtmöglicher Nutzen aus der erworbenen Erfahrung gezogen werden. Die vom Hof in der Region Odessa untersuchten Fälle sind ein Beleg für das Interesse an einer solchen Bestandsaufnahme. Das Mandat der Überwachungs- und Bewertungsteams sollte in diesem Sinne revidiert werden (siehe Ziffer 3.46).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. April 1997 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Lokalen Vorhaben im Wert von weniger als 100 000 ECU vorbehaltene dezentralisierte Verwaltungsinstrumente.

(2) Quellen: "Atlaseco 1997" und "The Economist Intelligence Unit", 1. Quartal 1996.

(3) Quelle: Indicative Programme 1996-1999 of the EU TACIS programme for Ukraine (4 July 1996).

(4) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 2157/91 des Rates vom 15. Juli 1991 (ABl. L 201 vom 24. 7. 1991) und Verordnung (Euratom, EWG) Nr. 2053/93 des Rates vom 19. Juli 1993 (ABl. L 187 vom 29. 7. 1993).

(5) Im Kernkraftwerk Saporoshje hatte die Geschäftsleitung dies Phänomen für so schwerwiegend gehalten, daß sie einen ständigen Sonderdienst einrichtete, der den am härtesten betroffenen Bediensteten psychologische Unterstützung leisten sollte.

(6) Gemäß Artikel 8 der Verordnung (Euratom, EWG) Nr. 2053/93 vom 19. Juli 1993 (ABl. L 187 vom 29. 7. 1993) "wird die Kommission von einem Ausschuß unterstützt, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt".

(7) Je ein Bediensteter für jeden der fünf prioritären Bereiche: die Sektoren Unternehmen, Energie, Agrarnahrungsmittel, Medien und Entwicklung der Humanressourcen.

(8) Diese Vorgehensweise hat die Haushaltsbehörde erst im September 1996 in ihrem Berichtigungsschreiben zum Haushaltsplan 1996 (Erläuterungen zum Haushaltsposten B7-5 2 0) genehmigt.

(9) Diese Agentur ist dem für Finanzangelegenheiten zuständigen Stellvertretenden Ministerpräsidenten zugeordnet.

(10) Austroplan - Wien, Vertrag mit 12-monatiger Laufzeit, einmal verlängerbar (1,77 Mio ECU), für die Koordinierungsstellen in Belarus, Ukraine und der Republik Moldau.

(11) Im Juli 1996 wurde die Koordinierungsagentur per Präsidialverordnung durch eine "nationale Agentur für Wiederaufbau und Entwicklung" ersetzt.

(12) Richtprogramme, Aktionspläne und Finanzierungsvorschläge.

(13) Auf freihändig vergebene Verträge entfiel etwa ein Drittel der zwischen 1994 und 1995 geschlossenen Verträge.

(14) Die 34 800 privaten Landwirte verfügten im Durchschnitt über 23 ha Land. Die Bevölkerung der Ukraine zählt ungefähr 52 Millionen Einwohner, und die Landwirtschaft umfaßt 19 % der Erwerbsbevölkerung.

(15) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Nukleare Sicherheit in der Elektrizitätswirtschaft in Mittel- und Osteuropa sowie in der GUS (Dok. KOM(93) 635 endg.).

(16) Im Fall von Tschernobyl kamen zu den Strukturmängeln des RBMK-Reaktortyps (schleppende Errichtung von Kontrollschranken und fehlendes globales Containment) eine Reihe von Verstößen gegen die Sicherheitsvorschriften und vor allem die mutwillige Stillegung von automatischen Reaktorschutzvorrichtungen durch die Betreiber hinzu. (Quelle: Francois Cogné, Direktor des Instituts für Schutz und nukleare Sicherheit, in: "Annales des Mines", Sonderausgabe November 1986).

(17) ICEM: "International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Worker's Unions" (Internationaler Verband der Arbeitnehmergewerkschaften Chemie, Energie, Bergbau und anderer Industriezweige).

(18) Bernard Brunhes consultants.

(19) "Procurement agencies".

(20) GD XII, Gemeinsame Forschungsstelle.

(21) Das sind circa 2,4 Mio ECU.

(22) Getreideerzeugung: 1990 = 53 Mio Tonnen; 1995 = 34 Mio Tonnen.

(23) Das BSP pro Einwohner sank von 2 360 USD im Jahre 1992 auf 1 400 USD im Jahre 1995, das entspricht einem Rückgang von über 40 %.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

1. ZUSAMMENARBEIT DER EUROPÄISCHEN UNION MIT DER UKRAINE

Finanzielle Hilfe der EU

Zuschüsse aus dem Tacis-Programm

1.9. Die Kommission räumt ein, daß es zwischen den Mittelbindungen, den Vertragsabschlüssen und den Zahlungen zu zeitlichen Verschiebungen gekommen ist, die auf die verspätete Aufstellung des Tacis-Programms im Jahr 1991 zurückzuführen sind. Um dieser Lage besser gerecht zu werden, hat sich die Kommission seit 1996 bemüht, die Zahl der Aufträge für technische Hilfe zu verringern und die Mittel auf einige prioritäre Bereiche zu konzentrieren.

Spezifische Lage im Kernenergiesektor

1.10. Im Nuklearbereich wird die Ausführung der Verträge erschwert durch komplexe technische Probleme, die Wirtschaftslage und die Kernenergieorganisation des Partnerlandes sowie die Beteiligung anderer Finanzinstitutionen. So wurde die Verwendung der für den Aktionsplan der G-7 in der Ukraine bestimmten Tacis-Mittel durch die Unterzeichnung des Abkommens zwischen der EBWE (hinsichtlich des multilateralen Fonds "Nuclear Safety Account - NSA") und der Ukraine über den Bau der Einrichtungen im Hinblick auf die Stillegung von Tschernobyl und die damit verbundenen Fristen verzögert.

1.11. Was die Euratom-Darlehen anbelangt, so handelt es sich hier um eine politische Erklärung im Rahmen der Schlußfolgerungen des Gipfeltreffens von Korfu, für die nicht der gleiche Zeitplan wie für die Tacis-Hilfe gilt. Es werden Maßnahmen getroffen, um dieses politische Engagement gegenüber der Ukraine, das im Rahmen der Aktion, die die G-7 zusammen mit der Europäischen Union durchführt, eingegangen wurde, insbesondere im Hinblick auf die Stillegung des Kernkraftwerks Tschernobyl einzuhalten.

1.13. und 1.14. Am 27. Juni 1996 hat die Kommission Goskomatom (1) dieses Problem vorgetragen, das, wie der Hof hervorhebt, das in den Kernkraftwerken beschäftigte Personal, dessen Motivation, die für die nukleare Sicherheit unbedingt einzuhaltenden Bedingungen und damit eine zufriedenstellende Durchführung der aus Tacis-Mitteln finanzierten Projekte beeinträchtigt. Nach jüngsten Informationen der Delegation in Kiew hat sich die Lage etwas gebessert, jedoch besteht das Problem fort. Der Präsident von Goskomatom und selbst der Ministerpräsident widmen dieser Frage ihre besondere Aufmerksamkeit.

2. VERWALTUNGSSYSTEM DES TACIS-PROGRAMMS

Anwendung des Systems in der Ukraine

Zentrale Dienststellen der Kommission

2.10. Wie der Hof bemerkt, standen der Kommission nur begrenzte personelle Mittel zur Verfügung, was insbesondere für die Projektüberwachung weitreichende Folgen hatte. Dank der Neuordnung der Kommissionsdienststellen und des allmählichen Ausbaus der Delegation in Kiew dürfte es möglich sein, transparentere Rahmenbedingungen zu schaffen.

Delegation der Kommission in der Ukraine

2.11. Dank der in den Bemerkungen zur Haushaltslinie B7-5 2 0 in Aussicht gestellten Mittel soll der Personalbestand der Delegation unter Einbeziehung der Sachverständigen des Technischen Büros aufgestockt werden.

2.12. Um eine bessere Überwachung der Projekte im Bereich der nuklearen Sicherheit zu ermöglichen, bemüht sich die Kommission um die Abstellung eines Beamten der Gemeinsamen Forschungsstelle zur Delegation. Ferner wird sie sich bemühen, den Informationsaustausch zwischen der Delegation und den mit der Verwaltung der Projekte betrauten Dienststellen zu verbessern.

Koordinierungsstelle

2.13. Seit dem Prüfbesuch des Rechnungshofs hat sich die Lage mit einer erneuten Umstrukturierung wesentlich zum Besseren verändert. Die Agentur (ACITA) wurde in eine Nationale Agentur für den Wiederaufbau und die Entwicklung der Ukraine (ANRD) umgewandelt, deren Mandat mit Präsidialerlaß vom 13. Juli 1996 festgelegt wurde. Aufgabe dieser Agentur ist es, öffentliche und private ausländische Investitionen zu fördern und die Maßnahmen der bilateralen und multilateralen Geber zu koordinieren. Das - ausländische und einheimische - Personal der ehemaligen Tacis-Koordinierungsstelle ist jetzt in die Agentur integriert. Die materiellen Arbeitsbedingungen wie auch die Führung des Personals haben sich bereits gebessert, was sich sicherlich vorteilhaft auf die Motivation des Personals auswirken wird.

2.14. Angesichts der Beschaffenheit und der technischen Besonderheiten des Programms unterscheiden sich die Aufgaben der Koordinierungsstelle im nuklearen Bereich wesentlich von ihren Aufgaben in anderen aus Tacis-Mitteln geförderten Bereichen. Im Prinzip gibt es jedoch auf nationaler Ebene durchaus eine Koordinierung des Programms für nukleare Sicherheit.

2.15. Siehe Ziffer 2.13.

Team zur Überwachung und Bewertung

2.16. Es ist vorgesehen, die Leistungen des Überwachungs- und Evaluierungsteams 1997 entsprechend der Tacis-Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1279/96 vom 25. Juni 1996, der zufolge die technische Hilfe u. a. auch Überwachung und Evaluierung der Projekte umfaßt, zu erweitern.

2.17. Seit dem Prüfbesuch des Rechnungshofs wurde mehr Gewicht auf die analytische Bewertung nach Besuchen vor Ort gelegt. Die westlichen Sachverständigen innerhalb des Teams wurden ausgetauscht.

Aufgabenteilung

2.18. Seit der Einrichtung der Abteilung für technische Hilfe bei der Delegation und deren Verstärkung durch Einbeziehung des Technischen Büros (siehe Ziffer 2.11) wurde die Aufgabenstellung der Koordinierungsstelle geklärt. Daher sind jetzt die jeweiligen fachlichen Aufgaben eindeutig komplementär (zu Überschneidungen siehe Ziffer 2.19).

2.19. Was die Beziehungen zu den zentralen Dienststellen anbelangt, so wurden die Richtlinien über die Aufgabenverteilung zwischen der Kommission und den Delegationen in den Phare- und Tacis-begünstigten Gebieten den Delegationen 1996 übermittelt. Infolge der Aufstockung des Personals der Delegationen in Kiew, die dank der Bemerkungen zum Haushaltsplan 1997 möglich war, wird das Technische Büro geschlossen und werden die dort tätigen Sachverständigen von der Delegation übernommen. Diese Maßnahmen dürften eine bessere Übermittlung der die Verwaltung betreffenden Informationen ermöglichen und eine bessere Kontrolle der Projektdurchführung gewährleisten.

Bearbeitungszeiten in der GD IA

Finanzierungsabkommen

2.23. Wie bereits erläutert wurde (siehe Ziffer 1.10), wird die Durchführung des Tacis-Programms in der Ukraine in besonderem Maße durch die Probleme im Bereich der nuklearen Sicherheit erschwert, was in der Tabelle über die Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen zum Ausdruck kommt.

Vertragsabschlüsse

2.26. Der zwischen der Auswertung der Angebote und der buchmäßigen Erfassung eines Vertrags liegende Zeitraum von 65 Tagen kann als angemessen betrachtet werden, wenn man den Umfang der innerhalb dieser Zeit zu erledigenden Arbeiten berücksichtigt:

- Vorbereitung des Auswertungsberichts,

- Annahme des Berichts,

- Kontakte zu den künftigen Auftragnehmern zwecks Klärung der von dem für die Auswertung zuständigen Ausschuß gestellten Fragen,

- Vorbereitung des Vertrags,

- Genehmigung und Unterzeichnung des Vertrags.

Zahlung der Rechnungen

2.27-2.30. Die Tabelle muß nuanciert gesehen werden. Für die Etappe 1 ist die Kommission nicht unmittelbar verantwortlich. Bezüglich der Etappe 2 legt die Kommission Wert auf die Feststellung, daß die hier angegebene Zeitspanne häufig auf die Übermittlung unvollständiger Rechnungen zurückzuführen ist, die an den Begünstigten zurückgeschickt werden, bevor sie vom Mittelverwalter genehmigt werden können. Soweit die Kommission zuständig ist, wurden im zweiten Halbjahr 1996 Maßnahmen zur Verkürzung der Zahlungsfristen getroffen.

3. ÜBEREINSTIMMENDE ÜBERLEGUNGEN FÜR VERSCHIEDENE SEKTOREN

Auswahl und Vorbereitung der Vorhaben

3.1. Eine der Hauptschwierigkeiten ist in den unsicheren politischen Rahmenbedingungen - allgemein und in einzelnen Sektoren - zu sehen. Die damit zusammenhängenden unvorhersehbaren Sachzwänge sind ein Risikofaktor für die Durchführung der Projekte. Was von einem Verantwortlichen angenommen und unterzeichnet wird, wird von seinem Nachfolger nicht unbedingt fortgeführt, so daß personelle Veränderungen stets wieder eingehende Erläuterungen zur Rolle von Tacis, seinen Möglichkeiten und Grenzen und manchmal erneute Verhandlungen über die "Terms of Reference" der Projekte notwendig machen.

Agrarsektor

3.2. Die politischen Weichenstellungen waren 1994 umstritten und waren es 1996 immer noch. Ein Projekt, das politische Beratung zum Gegenstand hat, erfordert vor allem in einem Land mit unbeständigen personellen und Machtverhältnissen zwangsläufig eine gewisse Zeit der Vertrauensbildung und Vorbereitung. Deshalb war in diesem Fall eine verhältnismäßig lange Laufzeit vorgesehen und das Projekt so angelegt, daß es eine gewisse Flexibilität während der Durchführung gestattete. So konnte der Schwerpunkt der Arbeiten zweimal verlagert werden: ein erstes Mal nach Vorlage des Berichts über den Beginn des Projekts, in dem bestimmte Arbeiten als vorrangig bezeichnet wurden, während andere, die bereits anderweitig abgedeckt waren, in den Hintergrund traten; ein zweites Mal im Zusammenhang mit der Genehmigung des Projekts durch den neuen Stellvertretenden Ministerpräsidenten im Juli 1996, als vier vorrangige Maßnahmenbereiche festgelegt wurden: "Land reform and farm restructuring processes", "Privatisation of agri-industries and agri-services and their restructuring processes", "Broadened Market cleared prices of agricultural and food products and inputs" und "Restructured and strengthened institutions with market-oriented intervention in the sector's reforms".

3.3. Die Einbeziehung des Personals der Koordinierungsstelle in die ANRD dürfte eine verstärkte Verantwortung und Mitwirkung der Partnerbehörden ermöglichen (siehe Ziffer 2.13).

3.4. Nachdem der Begünstigte des Projekts in Saporoshje gewechselt hatte, mußten die Tacis-Sachverständigen selbstverständlich das Projekt sowie die Vorteile und Grenzen des Tacis-Programms noch einmal erläutern (mit Unterstützung der Delegation in Kiew, die zu diesem Zweck eine Mission unternahm). Broschüren, in denen das Tacis-Programm erläutert wird, werden unentgeltlich in russischer und ukrainischer Sprache verteilt. Jedoch können sie, vor allem, wenn es darum geht zu verhandeln, den unmittelbaren Kontakt und die dabei möglichen Klärungen nicht ersetzen.

Die Koordinierungskapazität der ANRD muß noch verbessert werden. Die Rolle dieser Einrichtung ist besonders wichtig. Die vorgesehene Reorganisation und der Aufbau von ANRD-Antennen in den entscheidenden Regionen könnten die Fähigkeit der Agentur zur Weitergabe von Informationen und zur Koordinierung erhöhen. Anfang 1997 befaßte sich die Agentur mit der Neuordnung und Relokalisierung ihrer Antennen. Deren Ausbau wird großenteils von den der Regierung zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln abhängig sein.

3.5. Projekte, mit denen die Durchführbarkeit der Umstrukturierung landwirtschaftlicher Betriebe demonstriert werden sollte, und die Ermittlung der zur Konsolidierung der Reformen erforderlichen Gesetzesänderungen wurden mit Erfolg realisiert. Jedoch hat die Ukraine diese Gesetzesreformen noch nicht vorgenommen, wodurch die Verwirklichung der Umstrukturierungsmaßnahmen verhindert wird, weshalb zusätzliche Hilfen in diesem Bereich einstweilen nicht sinnvoll erscheinen.

Nukleare Sicherheit

3.6. In Abstimmung mit den internationalen Finanzinstitutionen hat die Kommission die Bemühungen der Ukraine unterstützt, die Energiewirtschaft zu reformieren, um vor allem den Stromerzeugern Einnahmen zu sichern, die in einem angemessenen Verhältnis zu den Stromerzeugungskosten stehen. Diese Reform ist im Gange, auch wenn sie noch nicht auf allen Ebenen die erwarteten Ergebnisse gebracht hat.

3.7.-3.8. Tatsächlich bestehen zwischen den EU-Sachverständigen und den ukrainischen Partnern Meinungsverschiedenheiten darüber, wie die angestrebte erhöhte Betriebssicherheit der Kernkraftwerke erreicht werden kann; dies ist nicht verwunderlich und ist einer der Gründe für die Aufstellung des Programms für technische Hilfe. Nach Auffassung der Kommission werden diese Meinungsverschiedenheiten mit Sicherheit in absehbarer Zeit überwunden, was ein positives Ergebnis der Bemühungen der Gemeinschaft ist.

3.9. Die Projektauswahl erweist sich manchmal wegen der Dringlichkeit einiger der vorgeschlagenen Maßnahmen, die nicht immer den Empfehlungen der AIEA entsprechen, als äußerst schwierig. Im Fall von Saporoshje sind die AIEA-Empfehlungen zudem eher allgemeiner Art und sollten für alle Reaktoren vom Typ WWER berücksichtigt werden und nicht im Rahmen des Hilfeprogramms vor Ort. Was das Objektschutz-Projekt anbelangt, so gehörte es zu den Projekten, die in dem ursprünglichen Programm für nukleare Sicherheit in der Ukraine aus dem Jahr 1995 vorgesehen waren. Nachdem dieses Programm von allen für die Beschlußfassung maßgeblichen Ausschüssen angenommen worden war, stellte sich heraus, daß einige der für das Kernkraftwerk Saporoshje zuständigen Personen infolge einer falschen Auslegung der Programmierungsverfahren einen Programmvorschlag an Goskomatom, den offiziellen Gesprächspartner der Kommission, weitergeleitet hatten, der nicht dem Vorschlag des vor Ort arbeitenden Beraters der Kommission entsprach. Eine für alle Seiten zufriedenstellende Lösung wurde gefunden und schließlich ein Jahr später angenommen.

3.10. Die bisher ausgewählten Projekte ermöglichen Fortschritte in der gewünschten Richtung: Überwindung der Sicherheitsprobleme und Weitergabe von Know-how an die ukrainischen Betreiber.

Bereich Humanressourcen

3.11. Da es für das Verwaltungsreformprojekt keine in Betracht kommenden Partner gab, fiel die Wahl auf die Verwaltungsakademie, die zum damaligen Zeitpunkt die einzige dynamische Einrichtung mit einer reformwilligen Leitung war. Seitdem hat sich die Lage wesentlich geändert, und neue Stellen, die Partner der Kommission geworden sind, wurden geschaffen. Dazu gehört insbesondere die Generaldirektion des öffentlichen Dienstes, die seit 1995 funktioniert.

3.12. Das Projekt "Umschulung von Militärangehörigen" befindet sich erst auf halbem Wege und beginnt jetzt, Früchte zu tragen. Wie unter Ziffer 3.15 erläutert wird, waren einige wichtige Komponenten des Verwaltungsreformprojekts erfolgreich. Es ist darauf hinzuweisen, daß zum Zeitpunkt der Auswahl beider Projekte die Einrichtung der Delegation der Kommission gerade erst beschlossen worden war (zweite Hälfte des Jahres 1993). Langwierige Auswahlmissionen waren erforderlich; was das Projekt zur Umschulung von Militärangehörigen anging, so war der betreffende staatliche Ausschuß das einzige verantwortliche Gremium. Jedoch beeilte sich die Kommission, die Probleme im Zusammenhang mit der Beibehaltung dieser Partnereinrichtung zu untersuchen, und hat nach langwierigen und schwierigen Verhandlungen das Projekt jetzt dem ersten Stellvertretenden Ministerpräsidenten unterstellt und sich damit der notwendigen politischen Unterstützung versichert. Ein Lenkungsausschuß, der sich aus Vertretern aller zuständigen Ministerien zusammensetzt, wurde zur Überwachung der Projektarbeit eingesetzt.

3.13. Zur Zeit der Vorlage des Berichts war noch kein Offizier umgeschult, weil der Schwerpunkt des Tacis-Projekts auf der Ausbildung von Ausbildern liegt. Das beinhaltet Arbeitsmarktanalysen und die Auswahl und Ausbildung von Lehrern, bevor mit der Ausbildung der Offiziere begonnen werden kann. Rund 250 Lehrer haben jetzt eine Ausbildung erhalten und sind in der Lage, langfristig einen viermonatigen Grundkurs über allgemeines Management abzuhalten. Bis Januar 1997 befanden sich über 200 Offiziere in der Umschulung. Jetzt werden regionale Wiederbeschäftigungszentren eingerichtet, die den Offizieren Ausbildungs- und Arbeitsstellen vermitteln sollen.

Neue Umschulungseinrichtungen wurden nicht geschaffen; vielmehr wurden in zehn Regionen bestehende höhere Bildungsanstalten speziell im Hinblick auf die Umschulung der Offiziere umstrukturiert und ausgebaut. Zu den besonderen Bemühungen um die Wiederbeschäftigung von Militärangehörigen ist festzustellen, daß die staatlichen Arbeitsvermittlungsstellen in der Ukraine, die erst 1992 geschaffen wurden, noch in den Kinderschuhen stecken und eine solche Aufgabe nicht bewältigen können.

Das Ziel des Tacis-Projekts ist weitergesteckt als das der Stiftung Renaissance und besteht vor allem darin, die gesamten Umschulungseinrichtungen auszubauen, eine Wiederbeschäftigungskapazität zu schaffen und eine erhebliche Zahl ehemaliger Offiziere während der Projektlaufzeit umzuschulen und wiederzubeschäftigen. Soweit der Kommission bekannt ist, gibt es bisher keine umfassende Evaluierung der Auswirkungen des Ausbildungsprogramms der Stiftung Renaissance. Dem Jahresbericht der Stiftung zufolge fanden von den 26 000 umgeschulten Offizieren nur 7 000 eine Beschäftigung, über deren Qualität und Dauer nichts bekannt ist. Die Stiftung, der es an einer institutionellen Basis fehlt, verfügt nur über begrenzte finanzielle Mittel, und die Kosten je Umschulung entsprechen eher diesen Sachzwängen als dem tatsächlichen Bedarf. Dennoch wird im Rahmen des Tacis-Projekts geprüft, inwieweit eine Komplementarität und Zusammenarbeit mit dem Programm möglich ist.

3.15. Die Strategie des Projekts sah so aus, daß die Ausbildung der Beamten von einer kohärenten Politik der Führung des öffentlichen Dienstes flankiert werden sollte. Die ukrainische Verwaltungsakademie war von der Regierung beauftragt, die hochrangigen Beamten auszubilden; bei der Komponente "Führung des öffentlichen Dienstes" gab es offenbar einen anhaltenden Mangel an geeigneten Partnern. Im Rahmen des Projekts war dieses Ungleichgewicht hervorgehoben und mit Zustimmung der zuständigen ukrainischen Behörden die Schaffung einer entsprechenden Instanz vorgesehen worden. Diese Instanz, d. h. die Generaldirektion des öffentlichen Dienstes, wurde geschaffen, aber sie nahm ihre Arbeit innerhalb des Projektzyklus zu spät auf (siehe Ziffer 3.11). Daraufhin beschloß die Kommission, das Projekt trotz dieses Mangels nicht aufzugeben und die Ausbildungsförderung dennoch fortzusetzen.

Heute haben sich die Verhältnisse gebessert (siehe Ziffern 3.11-3.12). Auf jeden Fall hat sich das Projekt unter dem Gesichtspunkt der Ausbildung als nützlich erwiesen. Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse wurden zahlreiche Handbücher ausgearbeitet. Diese Handbücher wurden im Rahmen einer entsprechenden Aktion sogar in allen Regionen verteilt. All dieses Material dürfte sich außerdem für das im Aktionsprogramm 1996 vorgesehene neue Verwaltungsreformprojekt als nützlich erweisen.

Industrie- und Dienstleistungssektor

3.17. Hierzu ist dreierlei anzumerken:

- Anfangs hatten die Kommissionsdienststellen eine längere Laufzeit vorgesehen (18 Monate), hatten aber auf Antrag des Begünstigten einer Begrenzung auf zwölf Monate zugestimmt, um weiterhin Druck auf die Entscheidungsträger des State Property Fund (SPF) und die Unternehmen selbst ausüben zu können.

- Die Verlängerung der Laufzeit des Projekts wurde hauptsächlich deshalb notwendig, weil sich die Auswahl der zu privatisierenden Unternehmen als langwierig und schwierig erwies. Seit Juli 1996 jedoch steht die betreffende Gesellschaft auf der Liste der zu privatisierenden Unternehmen.

- Die ursprünglich vorgesehenen Mittel werden über die verlängerte Projektlaufzeit gestreckt; folglich sind keine zusätzlichen Mittel erforderlich.

3.18. Im Juli 1996 leitete die Kommission in der Ukraine die notwendigen Schritte zur Zusammenlegung des Business Communication Centre (BCC) und der Small & Medium Development Agency (SMEDA) ein. Die Vertreter beider Einrichtungen unterzeichneten eine Vereinbarung, durch die die Lebensfähigkeit der neuen Einrichtung gestärkt werden soll.

Verzögerungen bei der Durchführung von Maßnahmen

Nukleare Sicherheit

3.19. Was die Fortsetzung der von EU-Firmen, in diesem Fall von EDF in Rovno, begonnenen Arbeiten vor Ort anbetrifft, so erwiesen sich die Festlegung der zu übernehmenden Aufgaben und die Aushandlung angemessener Verträge als sehr viel zeitraubender, als zunächst angenommen worden war. Die Kommission ist besonders auf eine sorgfältige Aushandlung der Vertragsbedingungen bedacht, da es sich um freihändig vergebene Aufträge handelt.

Im Fall von EDF (Kernkraftwerk Rovno) ist einer der Gründe für die Verzögerungen in der Kombination von Tacis-Projekten und bilateralen EDF-Projekten zu sehen. Am Ende der