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SONDERBERICHT DES RECHNUNGSHOFES

über die Durchführung der Richtlinie 77/435/EWG vom 27. Juni 1977 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL - Garantie - sind

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags)

(84/C 336/01)

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. Oktober 1984 gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags angenommen. Er war vorher am 13. Juni 1984 der Kommission zur Stellungnahme übermittelt worden, deren Antworten diesem Bericht als Anlage beigefügt sind.

INHALT

1.2 // // Ziffer // Einleitung // 1.1 - 1.2 // Richtlinie 77/435/EWG // 2.1 - 2.5 // Wichtigste Überlegungen, die zur Verabschiedung der Richtlinie führten // 2.1 - 2.3 // Inhalt der Richtlinie // 2.4 // Verantwortung für die Durchführung der Richtlinie // 2.5 // Durchführung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten // 3.1 - 3.17 // Nur langsame Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten // 3.1 - 3.7 // Schwierigkeiten bei der tatsächlichen Anwendung der Richtlinie ab 1979 // 3.1 - 3.3 // Erste sichtbare Ergebnisse // 3.4 - 3.7 // Schwachstellen in den von den Mitgliedstaaten eingeführten Kontrollsystemen // 3.8 - 3.17 // Beschränkung der Prüfungen auf Grossunternehmen // 3.9 // Faktischer Ausschluß der Kleinunternehmen // 3.10 - 3.11 // Unterschiedliche Prüfungstechniken // 3.12 // Fehlende oder mangelhafte Koordinierung // 3.13 // Ausschluß der Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung // 3.14 // Fehlende gegenseitige Ergänzung der verschiedenen Kontrollebenen // 3.15 - 3.17 // Prüfung der Anwendung der Richtlinie durch die Kommission // 4.1 - 4.12 // Diskontinuierliches Tätigwerden der Kommission // 4.1 - 4.2 // Keinerlei Überlegungen über die Kontrollsysteme // 4.3 // Konsequenzen des Verhaltens der Kommission // 4.4 - 4.12 // Beeinträchtigung der Wirksamkeit der Richtlinie // 4.5 - 4.6 // Keine tatsächliche Verstärkung der Gemeinschaftskontrollen // 4.7 - 4.12 // - Keine Ermittlung der optimalen Prüfungstechniken // 4.7 - 4.8 // - Keine Maßnahmen, die eine gegenseitige Ergänzung der verschiedenen Arten von Prüfungen gewährleisten // 4.9 - 4.10 // - Keine Fortschritte im Hinblick auf die Verabschiedung von Strafvorschriften mit präventiver Wirkung // 4.11 - 4.12 // Schlußbemerkungen // 5.1 - 5.2

Antworten der Kommission

EINLEITUNG

1.1. Für die Prüfung der aus dem EAGFL - Garantie - finanzierten Maßnahmen sind nach der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 (1) an erster Stelle die Mitgliedstaaten verantwortlich. Die Kommission dagegen wurde in diesem Bereich mit Überwachungs-, Initiativ- und Koordinierungsfunktionen betraut. In dieser Rolle sah sie sich veranlasst, dem Rat die Verabschiedung der Richtlinie 77/435/EWG vom 27. Juni 1977 (2) vorzuschlagen, mit der bestimmte Bedingungen der Prüfung der vom EAGFL - Garantie - finanzierten Maßnahmen von 1979 an harmonisiert werden sollten; die Richtlinie sah zu diesem Zweck vor, daß die Prüfung der Geschäftsunterlagen der vom EAGFL - Garantie - begünstigten und/oder ihm gegenüber zahlungspflichtigen Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft eingeführt und in den Mitgliedstaaten systematischer gestaltet werden sollte.

1.2. Der Hof wurde unmittelbar nach seiner Gründung im Jahr 1977 auf die Wichtigkeit dieses Rechtstextes aufmerksam, der als entscheidendes Instrument im Kampf gegen betrügerische Praktiken und Unregelmässigkeiten dargestellt wurde. 1981 hat der Hof eine Bemerkung zur mangelhaften Überwachung der Durchführung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten durch die Kommission vorgebracht (Ziffer 4.38 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1980, ABl. Nr. C 344 vom 31. Dezember 1981, S. 64). Da der Hof die Antwort der Kommission unbefriedigend fand, haben seine Dienststellen 1981 und 1982 in den zehn Mitgliedstaaten untersucht, auf welche Weise dort die Prüfung der vom EAGFL - Garantie - finanzierten Operationen verstärkt worden ist. Die damals ermittelten Informationen wurden bei späteren Prüfungsbesuchen auf den neuesten Stand gebracht. Ziel des vorliegenden Berichtes ist es:

a) die wichtigsten in den Mitgliedstaaten festgestellten Schwachstellen darzulegen;

b) zu ermitteln, inwieweit die Kommission zu einer befriedigenderen Durchführung der Richtlinie hätte beitragen können.

RICHTLINIE 77/435/EWG

Wichtigste Überlegungen, die zur Verabschiedung der Richtlinie führten

2.1. Es war festgestellt worden, daß sich einerseits ein erheblicher Teil der im Rahmen des EAGFL - Garantie - ausgezahlten Beihilfen bzw. eingenommenen Beträge auf eine nur begrenzte Zahl von Wirtschaftsteilnehmern unmittelbar bezieht und daß andererseits die Mehrzahl der von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Unregelmässigkeiten anläßlich der Prüfung der Geschäftsunterlagen von Unternehmen aufgedeckt worden war.

2.2. Die Methode der Prüfung der Geschäftsunterlagen, die auf diese Weise ihren Wert bewiesen hatte, war nicht in allen Mitgliedstaaten bis zum gleichen Niveau entwickelt worden. Die Kommission schlug daher 1976 vor, sie im Wege einer Gemeinschaftsrichtlinie in allen Ländern der Gemeinschaft einzuführen.

2.3. Die Wahl des Rechtsinstruments der Richtlinie ist die unmittelbare Folgen des derzeitigen Systems, bei dem Organisation und Durchführung der Prüfungen sowie Aufdeckung und Bekämpfung von betrügerischen Praktiken und Unregelmässigkeiten den Mitgliedstaaten selbst obliegen. Nach Artikel 189 des EWG-Vertrags ermöglicht es dieses Rechtsinstrument nämlich, das zu erreichende Ziel festzulegen, das für alle Mitgliedstaaten verbindlich ist, während die Wahl der Mittel für die Durchführung der Richtlinie den Mitgliedstaaten selbst überlassen bleibt.

Inhalt der Richtlinie

2.4. Der Inhalt der Richtlinie (der Wortlaut ihrer Artikel wird durch den Wortlaut der wichtigsten Erwägungsgründe erhellt) lässt sich wie folgt zusammenfassen:

a) Hauptzweck der Richtlinie ist es, die Mitgliedstaaten zur Prüfung der tatsächlichen und ordnungsgemässen Durchführung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL - Garantie - sind, anhand der Geschäftsunterlagen der Begünstigten und/oder Zahlungspflichtigen zu veranlassen, die im Text der Richtlinie als »Unternehmen" bezeichnet werden (Artikel 1 Absatz 1).

b) Die entsprechenden Prüfungen müssen:

i) systematisch sein, wobei Umfang und Häufigkeit der Prüfungen von den Mitgliedstaaten selbst bestimmt werden (Artikel 2 Absatz 1);

ii) repräsentativ für die im Rahmen des EAGFL - Garantie - finanzierten Maßnahmen sein (fünfter Erwägungsgrund);

iii) signifikant sein, d.h. »sich jährlich auf eine Anzahl von Unternehmen (erstrecken), die nicht geringer als die Hälfte der Anzahl der Unternehmen sein kann, bei denen die Einnahmen oder Zahlungen oder die Summe dieser beiden Beträge im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, im Jahr, das der Kontrolle vorausgeht, 100 000 Rechnungseinheiten (1) überstiegen haben" (Artikel 2 Absatz 2);

iv) ergänzend zu den von den Mitgliedstaaten bereits durchgeführten sonstigen Kontrollen, insbesondere der unmittelbaren Kontrolle sowie gegebenenfalls der Prüfung der Bestandsbuchführung, hinzukommen (zweiter Erwägungsgrund).

c) Die Richtlinie definiert ausserdem den Begriff »Geschäftsunterlagen" und sieht bestimmte Verpflichtungen vor, die sich auf den Vergleich der besonderen Bestandsbuchführung mit den Geschäftsunterlagen, eine Mindestaufbewahrungspflicht von drei Kalenderjahren für die Geschäftsunterlagen, die Rechte, die den mit der Prüfung beauftragten Bediensteten eingeräumt werden müssen, sowie die Möglichkeit der Beschlagnahme der Geschäftsunterlagen nach den einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bei Verdacht auf eine Unregelmässigkeit beziehen.

d) Die Richtlinie sieht ferner eine gegenseitige Amtshilfe der Mitgliedstaaten vor, betont die Vertraulichkeit der bei der Durchführung der Prüfungen erlangten Kenntnisse und fordert die Mitgliedstaaten auf, der Kommission jährlich einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie zu übermitteln.

e) Schließlich wurde den Mitgliedstaaten eine am 1. Juli 1979 endende Frist von zwei Jahren gesetzt, um der Richtlinie Folge zu leisten. In den ersten beiden auf 1979 folgenden Jahren, d.h. 1980 und 1981, konnten die systematischen Prüfungen auf die Hälfte der Zahl von Unternehmen beschränkt werden, die bei normaler Anwendung der Richtlinie geprüft werden muß.

Verantwortung für die Durchführung

der Richtlinie

2.5. Nach Verabschiedung der Richtlinie durch den Rat waren bei ihrer schrittweisen Durchführung in den Mitgliedstaaten innerhalb der Zweijahresfrist zwei verschiedene Verantwortungsbereiche zu unterscheiden:

a) Die Mitgliedstaaten mussten geeignete Maßnahmen ergreifen, um ab 1. Juli 1979 auf ihrem Hoheitsgebiet den Vorschriften der Richtlinie entsprechende systematische Prüfungen der Geschäftsunterlagen vornehmen zu können.

b) Die Kommission musste ihrerseits für die ordnungsgemässe Einführung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten Sorge tragen; zu diesem Zweck musste sie die von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen überwachen, sie erforderlichenfalls bei der Verabschiedung dieser Maßnahmen unterstützen und sich über die ersten konkreten Ergebnisse der Durchführung der in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen informieren.

DURCHFÜHRUNG DER RICHTLINIE IN DEN MITGLIEDSTAATEN

Nur langsame Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten

Schwierigkeiten bei der tatsächlichen Anwendung der Richtlinie ab 1979

3.1. Im Jahr 1979 stellte sich die Lage von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich dar. Einige Länder (Vereinigtes Königreich, Bundesrepublik Deutschland) scheinen ihren Verpflichtungen im Hinblick auf die Richtlinie bis 1979 nachgekommen zu sein. Ein weiteres Land (Dänemark) konnte eine teilweise Durchführung der Richtlinie nachweisen, während sich die verbleibende Mehrheit der Mitgliedstaaten im allgemeinen in der Phase der Vorbereitung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften befand, die sie erlassen müssen, um ihren sich aus der Richtlinie ergebenden Pflichten nachzukommen.

3.2. Aus dieser Feststellung ist nicht unbedingt ein Unterschied zwischen den rasch handelnden Mitgliedstaaten auf der einen Seite und den übrigen Mitgliedstaaten abzuleiten:

a) Sie stellt vielmehr einen deutlichen Hinweis auf die zahlreichen Schwierigkeiten dar, die alle Mitgliedstaaten bei der Einführung eines neuen Kontrollsystems bzw. bei der Änderung des bestehenden Systems überwinden müssen. Am 1. Juli 1979 waren lediglich jene Mitgliedstaaten in der Lage, die Richtlinie anzuwenden, die erklärt hatten, sie hätten sie de facto bereits vor dem Zeitpunkt ihrer Verabschiedung angewandt.

b) Die Langsamkeit, mit der die Richtlinie in den Mitgliedstaaten in die Praxis umgesetzt wurde oder gegenwärtig umgesetzt wird, böte weniger Anlaß zu Kritik, wenn sich herausstellen würde, daß die eingeführten Kontrollsysteme letztlich eindeutige Garantien für Qualität und Wirksamkeit bieten.

3.3. Allerdings kann man die Tatsache nicht stillschweigend übergehen, daß gewisse Mitgliedstaaten sich der ihnen durch die Richtlinie auferlegten Pflichten und des Interesses, das ihre Durchführung für die Gemeinschaft besitzt, erst sehr spät bewusst geworden sind. Die Tatsache, daß die Kommission in den Jahren 1980 und 1981 den ihr übertragenen Aufgaben nur in relativ geringem Maß nachgekommen ist, hat die Bewusstseinsbildung bei gewissen Mitgliedstaaten nicht gerade beschleunigt.

Erste sichtbare Ergebnisse

3.4. Von 1981 an wurde offenbar in den meisten Mitgliedstaaten mit der Anwendung der Richtlinie begonnen. Mit Ausnahme Griechenlands, das aufgrund seines erst kürzlich erfolgten Beitritts einen Sonderfall darstellt (1), Italiens (2) und der Niederlande (3) haben alle Länder der Kommission eine Anzahl von Prüfungen gemeldet, die den Vorschriften der Richtlinie entspricht (vgl. Tabelle 1). Die Ergebnisse der Prüfungen, d.h. die aufgedeckten Unregelmässigkeiten, sind zahlenmässig noch gering; vor allem aber bestehen grosse Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, in denen die Richtlinie bereits tatsächlich angewandt wird. Daher muß man bei der Analyse dieser Ergebnisse grosse Vorsicht walten lassen. Diese von den Mitgliedstaaten selbst gemeldeten Ergebnisse sind mit den im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 (4) gemeldeten Daten kaum vergleichbar, vor allem weil die Mitgliedstaaten den Begriffen »betrügerische Praktiken" und »Unregelmässigkeiten" immer noch nicht dieselben Inhalte zuordnen.

3.5. Man kann jedoch folgende Feststellungen treffen:

a) In gewissen Mitgliedstaaten führen die Kontrollen im Rahmen der Richtlinie nur zu einer geringen Zahl von Berichtigungen.

b) In anderen Mitgliedstaaten dagegen liegen die Ergebnisse zahlenmässig höher (in der Bundesrepublik konnten bei dieser Prüfungsart 60 % der von diesem Land festgestellten Unregelmässigkeiten aufgedeckt werden).

3.6. Eine Erklärung für diese Unterschiede lässt sich nur schwer finden; die dazu befragten einzelstaatlichen Behörden nennen allerdings folgende Gründe:

a) Die Länder, die im Rahmen der Richtlinie nur wenige Unregelmässigkeiten melden, erklären dies mit dem Vorhandensein zweier Kontrollebenen unterschiedlicher Art (wobei die erste Ebene aus vorbeugenden Kontrollen und die zweite Ebene aus Prüfungen im Sinne der Richtlinie besteht), von denen die erste derart wirkungsvoll sei, daß die zweite nur noch ein Sicherheitsnetz darstelle.

b) Die anderen Staaten, die eine grössere Zahl von Unregelmässigkeiten melden, betonen, daß es auch bei ihnen zwei Kontrollebenen gebe; es handele sich in beiden Fällen um Buchführungskontrollen, und die auf diesem Gebiet gesammelten Erfahrungen seien so groß, daß die im Rahmen der Richtlinie durchgeführten Prüfungen sehr gute Ergebnisse erbrächten.

3.7. Bei einer Beurteilung der erzielten Ergebnisse darf man sich nicht einfach auf eine dieser beiden Aussagen stützen. Man muß vielmehr die konkreten Umstände untersuchen, unter denen die in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen in den Mitgliedstaaten durchgeführt werden, und alle Elemente der verschiedenen angewandten Kontrollsysteme ermitteln.

Schwachstellen in den von den Mitgliedstaaten eingeführten Kontrollsystemen

3.8. Der Hof hat bei den von einigen Mitgliedstaaten eingeführten Kontrollsystemen Schwachstellen festgestellt, die den Wirkungsbereich der Richtlinie in unterschiedlichem Ausmaß beeinträchtigen.

Beschränkung der Prüfungen auf Grossunternehmen

3.9. Einige Mitgliedstaaten sind der Ansicht, daß nach der Richtlinie lediglich Unternehmen geprüft werden müssen, bei denen die Schwelle von 100 000 RE überschritten wird:

a) Dieser Auffassung zufolge müssen nur diese Unternehmen geprüft werden, und zwar einmal alle zwei Jahre.

b) Diese Auffassung entspricht zum Teil dem Wortlaut des Richtlinienvorschlags, der dem Rat am 2. August 1976 vorgelegt worden war. Der Vorschlag sah nämlich vor, daß die Mitgliedstaaten die Richtlinienprüfungen in einer von ihnen zu bestimmenden Häufigkeit bei den begünstigten bzw. zahlungspflichtigen Unternehmen durchzuführen hätten und daß die Unternehmen, die die Schwelle von 100 000 RE überschreiten, auf jeden Fall alle zwei Jahre einmal zu prüfen seien.

(1) ABl. Nr. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 13.

(2) ABl. Nr. L 172 vom 12. 7. 1977, S. 17.

(1) 100 000 RE = 120 895 ECU.

(1) Hier muß allerdings festgestellt werden, daß sich dieser Staat bei seinem Beitritt verpflichtet hat, die Gemeinschaftsrichtlinie in seinem Hoheitsgebiet durchzuführen (Artikel 143 und 145 des Beitrittsvertrags, ABl. Nr. L 291 vom 19. 11. 1979, S. 49 und 169), und sich daher 1982 denselben rechtlichen Verpflichtungen gegenübersah wie seine Partner. 1983 betraute das Gesetz zur Änderung der Satzung der YDAGEP, der zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen Griechenlands, diese Einrichtung endlich mit der Durchführung der in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen.

(2) Italien schuf die erforderlichen Voraussetzungen so spät, daß es erst 1983 mit der Anwendung der Richtlinie beginnen konnte.

(3) Die Niederlande vertraten die Auffassung, daß sie sich noch in der Anlaufphase befänden und daher die Zahl der zu prüfenden Unternehmen auf die Hälfte der normalen Zahl beschränken könnten (vgl. Ziffer 2.4 e)).

(4) Verordnung betreffend die Unregelmässigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge, ABl. Nr. L 36 vom 10. 2. 1972, S. 1.

TABELLE 1

Wichtigste Ergebnisse der Anwendung der Richtlinie für die Jahre 1980 bis 1982

(von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldete Daten)

1.2.3,6.7,8 // // // // // Mitgliedstaat // Jahr // Anwendung der Richtlinie 77/435/EWG // Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 (1) // // 1.2.3.4.5,6.7,8 // // // Zahl der Unternehmen über 100 000 RE oder 120 895 ECU // Zahl der Prüfungen // Gemeldete Unregelmässigkeiten // Gemeldete Unregelmässigkeiten // // 1.2.3.4.5.6.7.8 // // // // // Zahl der Fälle // Betrag (ECU) // Zahl der Fälle // Betrag (ECU) // // // // // // // // // Belgien // 1980 1981 1982 // 250 269 248 // >125 140 160 // > 1 1 // > 2 025 243 12 156 // 4 1 1 // 5 078 691 177 910 210 074 // // // // // // // // // Dänemark // 1980 1981 1982 // > 405 332 // > 1 200 600 // > 0 > // > 0 > // 11 32 19 // 92 782 349 421 131 255 // // // // // // // // // Bundesrepublik Deutschland // 1980 1981 1982 // 1 155 1 207 810 // 1 499 1 976 1 115 // 55 (2) 65 (2) 65 (2) // 7 000 000 (2) 7 000 000 (2) 5 000 000 (2) // 93 114 109 // 12 948 067 12 858 135 7 003 809 // // // // // // // // // Griechenland // 1980 1981 1982 // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // // // // // // // // // Frankreich // 1980 1981 1982 // > 750 1 000 // 250 375 504 // 4 1 0 // 121 809 12 290 0 // 37 40 18 // 421 759 456 461 232 436 // // // // // // // // // Irland // 1980 1981 1982 // 205 218 119 // 79 110 81 // > 0 1 // > 0 29 722 // 1 6 1 // - (3) 665 362 29 722 // // // // // // // // // Italien // 1980 1981 1982 // 1 040 (4) 1 040 (4) 1 040 (4) // > > > // > > > // > > > // 21 2 34 // 1 987 168 970 186 27 167 976 // // // // // // // // // Luxemburg // 1980 1981 1982 // > > 8 // > > 6 // > > 1 // > > <1 000 // 0 0 0 // 0 0 0 // // // // // // // // // Niederlande // 1980 1981 1982 // 150 463 < // 77 154 < // 7 8 < // 315 530 <8 000 < // 25 5 9 // 589 747 56 187 59 167 // // // // // // // // // Vereinigtes Königreich // 1980 1981 1982 // >1 000 >2 700 >2 067 // 965 1 945 (5) 1 323 (5) // 13 16 8 // 606 070 150 670 > // 54 42 23 // 764 040 598 282 138 272 // // // // // // // // // Anhand der vorliegenden Angaben berechneter Gesamtbetrag // 1980 1981 1982 // >4 290 >7 050 >6 000 // >2 995 >5 450 >3 239 // ±80 ±90 ±80 // ± ± ± ± ± ± // 246 242 390 // 21 482 254 16 111 944 36 634 217 // // // // // // // // 1.2 // (1) // Bei diesen Angaben handelt es sich um die Gesamtzahl der Unregelmässigkeiten, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer verschiedenen Kontrollfunktionen (einschließlich der Prüfungen aufgrund der Richtlinie) gemeldet wurden; sie haben nur Hinweischarakter, da sie miteinander nicht vergleichbar sind (siehe Jahresbericht 1982, Ziffer 4.50, ABl. Nr. C 357 vom 31. 12. 1983, S. 48). // (2) // Diese Daten sind Näherungswerte, da die deutschen Behörden angegeben haben, daß etwa 60 % der im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 gemeldeten Fälle bei nachträglichen Buchführungskontrollen aufgedeckt wurden. // (3) // Der entsprechende Betrag ist laut Meldung nicht bekannt. // (4) // Schätzungen 1975. // (5) // Davon etwa 550 in direktem Zusammenhang mit der Mittelbewirtschaftung stehende Buchführungskontrollen. // ± // In diesen Fällen haben die Mitgliedstaaten keine Angaben übermittelt. // ± ± // Ein auf der Basis von allzu ungenauen Daten berechneter Gesamtbetrag hätte hier keinerlei Aussagewert.

c) Der endgültig angenommene Text unterscheidet sich jedoch erheblich von diesem Vorschlag. Er sieht vor, daß die Prüfungen für die vom EAGFL finanzierten Maßnahmen repräsentativ sein und sich auf eine Anzahl von Unternehmen erstrecken müssen, die mindestens der Hälfte der oberhalb der Schwelle liegenden Unternehmen entspricht. Es geht hier um die Berechnungsmethode für einen Indikator, der es ermöglicht, den Umfang der zu prüfenden Stichprobe zu ermitteln, die repräsentativ sein, d.h. alle Unternehmenskategorien im Verhältnis ihres wertmässigen Anteils an der Gesamtfinanzierung berücksichtigen muß.

d) Staaten, die lediglich oberhalb der Schwelle von 100 000 RE liegende Unternehmen prüfen, wenden die Richtlinie nicht wortgetreu an. In diesem Zusammenhang muß allerdings anerkannt werden, daß auf die oberhalb der Schwelle liegenden Unternehmen Einnahmen und/oder Zahlungen in einem Gesamtbetrag entfallen, der mehr als ein Viertel der Gesamtausgaben des EAGFL - Garantie - ausmacht.

e) Die Logik der von den genannten Mitgliedstaaten vertretenen Auffassung würde es daher erfordern, daß diese über ein völlig sicheres System zur Ermittlung der über der 100 000-RE-Schwelle liegenden Unternehmen verfügen. Nun scheinen die betreffenden zwei Mitgliedstaaten aber gerade zu jenen Staaten zu gehören, die ein schlecht koordiniertes System der Informationsbeschaffung eingeführt haben, das es nicht ermöglicht, durch Kumulierung der von verschiedenen Einrichtungen verwalteten Operationen die über dieser Schwelle liegenden Unternehmen zu ermitteln (vgl. Ziffer 3.13).

Faktischer Ausschluß der Kleinunternehmen

3.10. Auf der anderen Seite werden in bestimmten Mitgliedstaaten die begünstigten oder zahlungspflichtigen Kleinunternehmen von den Prüfungen ausgeschlossen, weil sie entweder nicht als Unternehmen angesehen und deshalb nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie einbezogen werden oder weil sie nicht buchführungspflichtig sind; dies hat zur Folge, daß die Prüfungen auch in diesen Fällen nicht sehr repräsentativ sind. In bestimmten Sektoren (beispielsweise beim Olivenöl) kann ein hoher Prozentsatz der vom EAGFL finanzierten Maßnahmen auf kleine begünstigte und/oder zahlungspflichtige Unternehmen entfallen.

3.11. Allerdings trifft hier die gleiche Bemerkung wie bei der Ziffer 3.9 zu, und es dürfte weder dem Geist noch dem Wortlaut der Richtlinie widersprechen, wenn man die Ansicht vertritt, daß die vorrangige und systematische Anwendung der in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen den etwa 7 000 begünstigten Grossunternehmen gelten muß. Im übrigen wäre es zweifellos illusorisch, eine buchstabengetreue Auslegung der Richtlinie zu verlangen und eine Verpflichtung aufzuerlegen, die in der Praxis nicht eingehalten werden kann, was angesichts der herrschenden Tradition häufig für die Einführung der Buchführungspflicht für landwirtschaftliche Kleinunternehmer zutreffen würde.

Unterschiedliche Prüfungstechniken

3.12. Zwischen den angewandten Prüfungstechniken gibt es grosse Abweichungen, von denen einige die Qualität der Prüfungen erheblich beeinträchtigen können:

a) Keine Prüfung der tatsächlichen finanziellen Durchführung

Einige Mitgliedstaaten versäumen es, sich bei der Prüfung der Rechnungsunterlagen davon zu überzeugen, daß die Transaktionen finanziell auch tatsächlich durchgeführt wurden, da sie die tatsächlichen Zahlungsvorgänge der Unternehmen (z. B. die Bankbelege) nicht prüfen, womit offen bleibt, ob es vielleicht nur um fiktive, lediglich »auf dem Papier" existierende Operationen handelt.

b) Kein Vergleich mit den Daten Dritter

Dieselbe Anmerkung gilt für Mitgliedstaaten, die keinen Vergleich der von ihnen geprüften Daten mit den Aufzeichnungen Dritter (Lieferanten, Käufer, Transporteure usw.) durchführen.

c) Keine Trennung der Kontrollfunktionen

In bestimmten Mitgliedstaaten hatte die Art der Verteilung der Kompetenzen zur Folge, daß die Durchführung der in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen den gleichen Dienststellen anvertraut wurde, die bereits mit den Kontrollen und/oder Untersuchungen der ersten Kontrollebene betraut sind; in anderen Mitgliedstaaten wurde es dagegen systematisch vermieden, die Prüfungen dieser verschiedenen Kontrollebenen denselben Dienststellen anzuvertrauen. Diese zweite Lösung ist mit Sicherheit die bessere, da sie den ergänzenden Charakter der im Rahmen der Richtlinie durchgeführten Prüfungen verstärkt (vgl. Ziffer 2.4 b) iv)).

Fehlende oder mangelhafte Koordinierung

3.13. Ein recht häufig festgestellter Mangel betrifft die fehlende oder mangelhafte Koordinierung in einigen der Mitgliedstaaten, die sich dafür entschieden haben, sich zur Durchführung der Richtlinie mehrerer Dienststellen oder Einrichtungen zu bedienen (Zollverwaltungen, zur Zahlung ermächtigte Einrichtungen, landwirtschaftliche Aufsichtsstellen usw.). Dies berührt vor allem die Berechnung der Mindestzahl der durchzuführenden Prüfungen, die Planung der Kontrollen, ihre Auswertung und die Weiterbehandlung der entsprechenden Ergebnisse. Berechnet zum Beispiel jede dieser verschiedenen Stellen eines Mitgliedstaats die sie betreffende Anzahl der oberhalb der 100 000-RE-Schwelle liegenden Unternehmen jeweils für sich, so kann der betreffende Mitgliedstaat nicht gewährleisten, daß tatsächlich alle oberhalb dieser Schwelle liegenden Unternehmen erfasst werden (vor allem, wenn Unternehmen von/an verschiedene(n) Einrich tungen Beträge erhalten oder zahlen). Nur eine mit einem Wahrscheinlichkeitsköffizienten arbeitende statistische Methode, wie sie von einem Mitgliedstaat angewandt wird, würde eine realistische Festsetzung der Anzahl dieser Unternehmen ermöglichen. Daraus folgt, daß bestimmte Staaten in der Praxis weniger Unternehmen prüfen, als sie eigentlich prüfen müssten, und daß man auf jeden Fall nicht mehr davon ausgehen kann, daß die Prüfungen systematischen Charakter haben (insbesondere, wenn sich die mangelhafte Koordinierung auch auf die Auswahl der zu prüfenden Unternehmen erstreckt).

Ausschluß der Maßnahmen der öffentlichen

Lagerhaltung

3.14. Noch schwerwiegender sind die zahlreichen Unterschiede, die bei der Berücksichtigung der Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung festgestellt wurden:

a) Die meisten Mitgliedstaaten berücksichtigen lediglich Verkäufe zu herabgesetzten Preisen, die sie als Beihilfen betrachten, während andere Staaten derartige Verkäufe unberücksichtigt lassen; fast alle Mitgliedstaaten aber sehen weder die öffentlichen Ankäufe noch die Lagerhaltungsmaßnahmen als Operationen an, die unter die in der Richtlinie vorgesehene Prüfungspflicht fallen.

b) Die Nichtberücksichtigung dieser Operationen führt zu einer erheblichen Reduzierung der Zahl der oberhalb der 100 000-RE-Schwelle liegenden Unternehmen und damit auch der Zahl der im Rahmen der Richtlinie durchzuführenden Prüfungen.

c) Eine solche Interpretation kann nur überraschen, vor allem, wenn sie den Ausschluß der betreffenden Operationen von der Kontrolle zur Folge hat. Als Argumente für diesen Ausschluß werden die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Finanzierung der öffentlichen Lagerhaltung, der vertragliche Charakter der Ankaufs-, Lagerhaltungs- und Verkaufsoperationen sowie das Fehlen eines sichtbaren Gewinns im Fall von Interventionskäufen oder von Dienstleistungen im Rahmen der Lagerhaltung angeführt. Diese Argumente sind nicht stichhaltig:

i) weil die Lagerhaltungsoperationen Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL sind;

ii) weil ein Betrug bei irgendeiner der obengenannten Operationen immer möglich ist und mitunter erst nach Abschluß einer Prüfung der Geschäftsunterlagen aufgedeckt oder quantifiziert werden kann; in jedem Fall würde sich ein solcher Betrug aber zum Nachteil der ordnungsgemässen Bewirtschaftung des EAGFL und der Mittel der Gemeinschaft auswirken.

d) Schließlich und vor allem ist festzustellen, daß ein Ausschluß des verbilligten Verkaufs von Lagererzeugnissen von den in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen eine Praktik darstellt, die angesichts der Tatsache, daß die Preisnachlässe in voller Höhe zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehen, kaum als zulässig angesehen werden kann.

Fehlende gegenseitige Ergänzung der verschiedenen Kontrollebenen

3.15. Die letzte wichtige Divergenz bei der Anwendung der Richtlinie, deren Auswirkungen zweifellos am schwerstwiegenden sind, zeigt sich auf der Ebene der Gesamtwirksamkeit des Kontrollsystems, wie es sich nach Durchführung der Richtlinie ergibt.

a) In den meisten Mitgliedstaaten sind die vom EAGFL finanzierten Maßnahmen zwei verschiedenen Kontrollebenen unterstellt. Bei der ersten Art von Kontrollen, die sich auf sämtliche Operationen vor Tätigung der Zahlungen erstrecken, handelt es sich um körperliche Kontrollen (Probenahmen, Mengenberechnung usw.) und um verwaltungsmässige Kontrollen (Prüfung der einschlägigen Dokumente). Die zweite Art von Kontrollen, die in Form von Stichproben nach Tätigung der Zahlungen durchgeführt werden, erstreckt sich auf die Geschäftsunterlagen (dies sind die in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen).

b) Dagegen gibt es andere Mitgliedstaaten, in denen die vom EAGFL finanzierten Operationen oder einige von ihnen nicht einer solchen doppelten, sich gegenseitig ergänzenden Kontrolle unterliegen:

i) In einigen wenigen Fällen waren gewisse Mitgliedstaaten der Ansicht, daß einige ihrer vorgängigen körperlichen und verwaltungsmässigen Kontrollen derart zuverlässig sind, daß sich eine zweite, aus einer Buchführungskontrolle bestehende Prüfungsebene erübrigt.

ii) In einigen anderen Fällen vertraten die Mitgliedstaaten die Auffassung, daß die einzigen von ihnen durchgeführten Prüfungen, die vorgängigen Prüfungen, Buchführungskontrollen seien und damit den Bestimmungen der Richtlinie entsprächen, so daß sich eine Wiederholung dieser Prüfungen erübrige.

iii) In wieder anderen Mitgliedstaaten, die zwar über ein System mit mehreren Kontrollebenen verfügen, zeigt sich schließlich, daß die erste Kontrollebene einerseits aus körperlichen häufig nur stichprobenweise durchgeführten Kontrollen und andererseits aus Prüfungen der Transaktionen anhand von Registern und Geschäftsunterlagen besteht, die ebenfalls häufig Stichprobencharakter haben. Es handelt sich dabei also um Kontrollen derselben Art, wie sie die Richtlinie vorschreibt, die jedoch weniger umfassend sind.

3.16. Wie aus dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie hervorgeht, bestand ihr Ziel darin, alle Mitgliedstaaten dazu zu veranlassen, die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen einer Mindestkontrolle im Wege des Stichprobenverfahrens zu unterwerfen, die ergänzend zu den von den Mitgliedstaaten bereits durchgeführten sonstigen Kontrollen der gesamten laufenden Bewirtschaftung der EAGFL-Mittel hinzukommen sollte. Daraus lässt sich der Schluß ziehen, daß diesem Ziel lediglich Systeme entsprechen, bei denen es zwei Kontrollebenen unterschiedlicher Art gibt, die Vergleiche ermöglichen und von denen sich mindestens eine auf die Gesamtheit aller Operationen erstreckt.

3.17. Unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit betrachtet, muß es sich dabei auf jeden Fall um Systeme handeln, bei denen zu den körperlichen und verwaltungsmässigen Kontrollen Buchführungskontrollen hinzukommen, denn diese ermöglichen am ehesten die Aufdeckung der folgenden beiden Arten von Operationen:

a) sogenannte »Karussell"-Operationen (mehrmaliges Anbieten desselben Erzeugnisses zur Intervention)

Körperliche und verwaltungsmässige Kontrollen allein ermöglichen es nämlich nicht, derartige Praktiken aufzudecken, da hier nur die materiellen Angaben geprüft werden. Dagegen eignen sich die Buchführungskontrollen in Verbindung mit den vorstehend genannten Kontrollen eher zur Aufdeckung solcher Operationen, da den letzteren grundsätzlich kein kommerzieller Vorgang gegenübersteht (Fehlen von Buchungen, Rechnungen usw. in den Geschäftsunterlagen).

b) Operationen, die »nur auf dem Papier" stehen

Solche Operationen, die eine ganz und gar gefälschte Buchführung voraussetzen, lassen sich nicht anhand einer blossen Buchführungskontrolle feststellen. Kommt diese jedoch ergänzend zu den körperlichen und verwaltungsmässigen Kontrollen hinzu, so kann eine solche Operation, bei der die vorgeblichen materiellen Vorgänge zwangsläufig fehlen, aufgedeckt werden.

PRÜFUNG DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE DURCH DIE KOMMISSION

Diskontinuierliches Tätigwerden

der Kommission

4.1. Bei seiner Untersuchung konnte der Hof folgendes feststellen:

a) Von 1977 bis 1980 haben die Dienststellen der Kommission eine ganz eindeutige Aktivität entfaltet (Seminare, Sachverständigensitzungen, Überwachung der von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen, wobei gegen fünf Mitgliedstaaten die erste Phase eines Rechtsstreits eingeleitet wurde, der bei zwei Mitgliedstaaten, die besonders stark im Rückstand waren, bis 1983 dauerte).

b) 1981 unterbrachen die Dienststellen ihre Tätigkeit unter dem Vorwand, daß der »nationale Experte", der zunächst mit diesen Aufgaben betraut worden war, von seiner Herkunftsverwaltung zurückgerufen und nicht sofort ersetzt worden sei.

c) 1982 haben die Dienststellen ihre Aktivitäten wiederaufgenommen (Sachverständigensitzungen, Seminare zum Zweck des Erfahrungsaustauschs, Analyse der ersten Tätigkeitsberichte der Mitgliedstaaten, Überwachung der im Rückstand befindlichen Mitgliedstaaten sowie am 15. Februar 1983 Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 269/83 (1), nach der bestimmte Verkäufe von Butter zu herabgesetzten Preisen Kontrollen im Sinne der Richtlinie unterzogen werden müssen).

d) 1983 wurde die Tätigkeit der Dienststellen, wie bereits 1981, durch den Weggang des zweiten ihnen zur Verfügung gestellten »nationalen Experten" erneut unterbrochen.

e) Anfang 1984 haben sich die Dienststellen auf andere Maßnahmen konzentriert und sich darauf beschränkt, die ihnen von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen zu registrieren.

4.2. Man kann über diesen diskontinuierlichen Charakter der Tätigkeit der Kommission nur betroffen sein. Das fast vollständige Fehlen einer Überwachung der Umsetzung der Richtlinie in das nationale Recht der Mitgliedstaaten in den beiden Jahren 1981 und 1983 hat natürlich die Gesamtqualität der von der Kommission ergriffenen Maßnahmen verringert. Diese Sachlage führte in Zeiten, in denen die Überwachung der Anwendung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten sehr wichtig gewesen wäre, und sei es auch nur im Hinblick auf ihre Auslegung, zu ungewöhnlichen Situationen. So wurde zum Beispiel gewissen Mitgliedstaaten mit einer Klage vor dem Gerichtshof gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrags wegen Verstosses gegen eine sich aus diesem Vertrag ergebende Verpflichtung gedroht, obwohl zu diesem Zeitpunkt (1982-1983) einige von ihnen bereits Maßnahmen zur Anwendung der Richtlinie getroffen hatten.

Keinerlei Überlegungen

über die Kontrollsysteme

4.3. Aus dieser Analyse der Tätigkeit der Kommission, insbesondere ab 1981, wird ersichtlich, daß sie sich auf die formelle Anwendung des Tenors der Richtlinie konzentrierte. Die Dienststellen der Kommission haben offenbar bei keiner ihrer Tätigkeiten, d. h. weder im Rahmen der Auslegung noch in dem der Unterstützung noch in dem der Überwachung, geprüft, unter welchen Bedingungen die Buchführungskontrollen bei den Unternehmen tatsächlich durchgeführt werden und wie sich die Richtlinie in das gesamte Kontrollsystem der Mitgliedstaaten einfügt.

Konsequenzen des Verhaltens der Kommission

4.4. Die diskontinuierliche und an der Oberfläche bleibende Tätigkeit der Kommission hat einerseits zu einer Beeinträchtigung der Wirksamkeit der Richtlinie beigetragen und es andererseits bisher nicht ermöglicht, die Richtlinie zu einem echten Instrument für verstärkte Gemeinschaftskontrollen zu machen.

Beeinträchtigung der Wirksamkeit der Richtlinie

4.5. Die Tendenz, die Maßnahmen der öffentlichen Lagerhaltung aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie auszuschließen (vgl. Ziffer 3.14), scheint zunächst durch die unschlüssige Haltung, die die Kommission 1979 und 1980 in der mit der Anwendung der Richtlinie betrauten Sachverständigengruppe vertrat, und dann vor allem durch ihre Stellungnahme in der Sitzung dieser Gruppe vom März 1983 begünstigt worden zu sein, in der sie erklärte, daß keine Verpflichtung bestehe, die Buchführung eines Herstellers von Erzeugnissen zu prüfen, die von der Interventionsstelle aufgekauft werden.

4.6. Die am 1. Februar 1983 verabschiedete Verordnung, nach der die mit der Gewährung bestimmter Beihilfen verbundene Kontrolle künftig gemäß der Richtlinie 77/435/EWG durchgeführt werden soll (vgl. Ziffer 4.1 c)), scheint ausserdem eine Entwicklung anzudeuten, bei der die in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungen gewissermassen zu Grundprüfungen umfunktioniert und nicht mehr als Prüfungen der zweiten Kontrollebene angesehen würden, die zur Verstärkung der unmittelbar mit der Bewirtschaftung der Mittel verbundenen Prüfungen dienen sollen. Damit würde die Wirkung eines »Sicherheitsnetzes", die ursprünglich mit der Richtlinie erzielt werden sollte, verlorengehen. Was die allein übrigbleibende Art von Prüfung anbelangt, so würde diese einen wesentlichen Teil ihrer Wirksamkeit verlieren, da sie »gemäß der Richtlinie 77/435/EWG durchgeführt" und sich infolgedessen nur noch auf eine sehr geringe Zahl von nach dem Stichprobenverfahren ausgewählten Begünstigten erstrecken würde.

Keine tatsächliche Verstärkung der Gemeinschaftskontrollen

Keine Ermittlung der optimalen Prüfungstechniken

4.7. Hätten die Dienststellen der Kommission die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Richtlinie eingeführten Prüfungstechniken genau untersucht, so wären sie zwangsläufig auf die erfolgversprechendsten unter diesen Techniken gestossen, die zusammen mit den Kontrollpraktiken, die in allen Mitgliedstaaten angewandt werden, den Ansatz für ein optimales Kontrollsystem darstellen könnten.

4.8. Bei der Untersuchung des Hofes hat sich gezeigt, daß ein derartiges System beispielsweise folgende Elemente umfassen müsste:

a) Wenn mehrere Dienststellen für die Kontrolle zuständig sind, müsste eine Koordinierungsstelle geschaffen werden, die über die notwendigen Informationen verfügt, um die zu prüfende Stichprobe festzulegen, die Auswahl der Unternehmen und die zu prüfende Planung der Prüfungen zu überwachen, die Durchführung der Prüfungen zu verfolgen sowie die Weiterbehandlung der Prüfungsergebnisse zentral zu erfassen und zu überwachen.

b) Jeder Mitgliedstaat müsste sich durch eine - möglichst auf EDV-Basis beruhende - Auswertung der gesamten Buchführungsdaten jedes Unternehmens (oder durch Einführung eines geeigneten statistischen Berechnungsverfahrens) eine genaue Kenntnis der Zahl der zu prüfenden Unternehmen verschaffen.

c) Die Prüfungen müssten von Dienststellen durchgeführt werden, die nicht an den unmittelbar mit der Verwaltung des EAGFL zusammenhängenden Prüfungen beteiligt waren; soweit sich dies jedoch nicht umgehen lässt, weil man auf die Sachverständigen dieser Dienststellen nicht verzichten kann, sollten zumindest gemischte Prüfteams gebildet werden.

d) Es sollten Prüfungspläne, Fragebogen und Kontrolltabellen verwendet werden, die es gestatten, die Prüfungsmethoden soweit wie möglich zu systematisieren und ihre Überwachung (durch die vorgesetzten Behörden oder durch externe Kontrollorgane) zu gewährleisten.

e) Die Prüfungstechniken müssten durch folgende Maßnahmen vervollständigt werden:

i) Vergleich mit den Daten Dritter (Banken, Lieferanten, Abnehmer, Transportunternehmer usw.);

ii) Vergleich mit direkt nachprüfbaren physischen Daten (Bestandskontrollen, Qualitätsnormen usw.);

iii) entsprechende Verbindung mit anderen Arten von Buchführungskontrollen, die in den Mitgliedstaaten durchgeführt werden (z. B. Steuerprüfungen);

iv) Plausibilitätskontrollen (z. B. Prüfung des Energieverbrauchs);

v) Prüfung von Faktoren, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Zahlung stehen, sondern den mit der Zahlung zusammenhängenden Faktoren vor- oder nachgelagert sind (z. B. Kontrolle der Verwendung der Enderzeugnisse im Zuge der Prüfung der Denaturierung eines Ausgangserzeugnisses);

vi) Prüfungen, die nicht nur vom Vorgang der Zahlung bzw. Einnahme ausgehen, sondern häufig in umgekehrter Reihenfolge vorgehen, d. h. sich auf Ausgangselemente aus dem Tätigkeitsbereich des Unternehmens stützen (die also z. B. von einem Ausfuhrvertrag ausgehen).

Keine Maßnahmen, die eine gegenseitige Ergänzung der verschiedenen Arten von Prüfungen gewährleisten

4.9. Bei gründlicher Überlegung über den Beitrag der Richtlinie zu einer Verstärkung der Kontrollen in den Mitgliedstaaten hätte die Kommission folgendes festgestellt:

a) Zu einer Verstärkung der Kontrollen kam es hauptsächlich in jenen Mitgliedstaaten, in denen die Maßnahmen bereits vor der Zahlung bzw. Einnahme körperlichen und verwaltungsmässigen Kontrollen unterzogen wurden, zu denen dann noch eine zweite Kontrollebene mit Stichprobenkontrollen hinzukam.

b) Eine nur geringe Verstärkung wurde dagegen in jenen Mitgliedstaaten erreicht, die zwar bereits Buchführungskontrollen, nicht aber die Methode der körperlichen und verwaltungsmässigen Kontrollen kannten, denen die Maßnahmen schon vor der Zahlung bzw. Einnahme unterzogen werden, und die ihr Kontrollsystem nicht entsprechend änderten.

4.10. Angesichts des komplementären Charakters dieser beiden Arten von Kontrollen hätte die Kommission, um das eigentliche Ziel der Richtlinie 77/435/EWG zu verwirklichen, die Ergänzung der Richtlinie durch eine gleichartige Vorschrift über körperliche und verwaltungsmässige Kontrollen vorsehen können. Es wäre darum gegangen, die Mindestanforderungen festzulegen, denen die Kontrollen, zu denen nach dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie nunmehr die Prüfung der Geschäftsunterlagen hinzukommt, in allen Mitgliedstaaten entsprechen müssten. Bei dieser Gelegenheit wäre es möglich gewesen:

a) die grundsätzlichen Elemente der körperlichen und verwaltungsmässigen Kontrollen besser zu definieren, die nach Möglichkeit vor Tätigung der Zahlung erfolgen sowie von anderen Dienststellen als jenen durchgeführt werden sollten, die die Buchführungskontrolle vornehmen;

b) die wichtigsten Modalitäten für die Durchführung von Stichprobenkontrollen im Fall von Analysen, Qualitätskontrollen usw. festzulegen.

Keine Fortschritte im Hinblick auf die Verabschiedung von Strafvorschriften mit präventiver Wirkung

4.11. Hätte die Kommission ihre Überlegungen noch weiter vorangetrieben, so hätte sie sicherlich die Nachteile erkannt, die durch das gegenwärtige Fehlen von Strafvorschriften für Unregelmässigkeiten entstehen. Es gibt zwar bereits seit langem Entwürfe für ein Wirtschaftsstrafrecht (1), mit dem Verstösse finanzieller Art zu Lasten des EAGFL geahndet werden könnten und mit dem sichergestellt würde, daß die mit den Kontrollen verbundenen Strafmaßnahmen in allen Mitgliedstaaten von gleicher Art und vergleichbarer Wirksamkeit sind. Bis allerdings beim Gemeinschaftsrecht ein derartiger Fortschritt zu verzeichnen ist, könnte das System vorbeugender Kontrollen, das mit der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht geschaffen wird, ergänzt und verstärkt werden, wenn die Mitgliedstaaten dazu veranlasst würden, einen auf einem einheitlichen Modell beruhenden Komplex von Strafvorschriften mit präventiver Wirkung zu verabschieden, wobei sie die einzelnen Fälle natürlich weiterhin nach ihrem nationalen Recht aburteilen könnten.

4.12. So könnten die Mitgliedstaaten beispielsweise die Formeln, die bereits die Mehrzahl von ihnen (bei Steuererklärungen und Zollanmeldungen) anwendet und bei denen die Steuerpflichtigen bzw. Zollschuldner persönlich versichern müssen, daß sie ihre Angaben wahrheitsgemäß nach bestem Wissen und Gewissen gemacht haben, auf den EAGFL - Garantie - ausdehnen. Jeder wesentliche Irrtum bei den gemachten Angaben wird in diesem Fall als strafbare Handlung angesehen und, wenn er entdeckt wird, als solche bestraft. Die Ausdehnung dieser Formeln auf die Beihilfeanträge könnte eine starke abschreckende Wirkung haben, vor allem wenn sie mit geeigneten Strafmaßnahmen verbunden und in der Öffentlichkeit hinreichend bekanntgemacht würde.

SCHLUSSBEMERKUNGEN

5.1. Die Voraussetzungen für die Anwendung der Richtlinie wurden in fast allen Mitgliedstaaten geschaffen. Ihre tatsächliche Durchführung wird jedoch nur sehr langsam in Angriff genommen, und die ersten Prüfungsergebnisse sind ihrer Zahl nach von geringer Bedeutung. Man kann jedoch davon ausgehen, daß die Geschäftsunterlagen der im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen auf längere Sicht, sofern die Kommission ihre Überwachungs- und Unterstützungsfunktion aktiver wahrnimmt, in allen Mitgliedstaaten einem Mindestmaß an Prüfungen unterzogen werden. Damit diese Bemühungen aber zu einem konkreten Ergebnis führen, müssten einige Faktoren der Durchführung der Richtlinie wesentlich verbessert werden, und die Verstärkung der Kontrollen müsste das vorrangige Ziel sowie Gegenstand ständiger Überlegungen bleiben.

5.2. In diesem Zusammenhang dürften:

a) die Ermittlung der besten, von den Mitgliedstaaten angewandten Prüfungstechniken im Hinblick auf die Festlegung einer optimalen Methode der Buchführungskontrolle,

b) die Definition der Bedingungen, mit denen sich die gegenseitige Ergänzung der verschiedenartigen Kontrollebenen am besten erreichen lässt,

c) und die Suche nach einem System von Strafvorschriften, das tatsächlich präventiven Charakter hat,

die drei Mindestvoraussetzungen sein, die die Kommission verwirklichen muß, wenn sie das Hauptziel der Richtlinie 77/435/EWG, nämlich eine bessere Verhinderung von betrügerischen Praktiken und Unregelmässigkeiten erreichen will.

Der Wortlaut der vorstehenden Bemerkungen wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. Oktober 1984 angenommen.

Luxemburg, den 17. Oktober 1984

Für den Rechnungshof

Pierre LELONG

Präsident

(1) ABl. Nr. L 31 vom 2. 2. 1983, S. 5.

(1) ABl. Nr. L 222 vom 22. 9. 1979, S. 2. und S. 13.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINFÜHRUNG

Die Kommission begrüsst den umfassenden Bericht des Rechnungshofes, der die Anwendung der Richtlinie 77/435/EWG über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL - Garantie - sind, in den Mitgliedstaaten zum Gegenstand hat.

Der Bericht enthält eine ausführliche Analyse verschiedener Aspekte der Anwendung dieser Richtlinie in den Mitgliedstaaten und zeigt bestimmte Schwachstellen auf. Hierzu sei jedoch bemerkt, daß einige Verfahrensmängel häufig nur in einem oder zwei Mitgliedstaaten festgestellt worden sind, daß bei anderen, die schon länger zurückliegen, inzwischen eine Verbesserung zu verzeichnen ist, während sich wieder andere auf Verfahren beziehen, die nur vorübergehend angewandt worden sind. Um ein ausgewogenes Bild von der Anwendung der Richtlinie zu erhalten, müssen die jeweiligen Fortschritte in den einzelnen Mitgliedstaaten betrachtet werden. Nach Auffassung der Kommission ist das Ergebnis hier in der Regel zufriedenstellend. Gleichwohl werden in dem Bericht wichtige Fragen aufgeworfen und Verfahrensverbesserungen vorgeschlagen, die die Kommissionsdienststellen prüfen müssen, um einen Weg zu finden, wie sich die derzeitigen Schwachstellen am besten überwinden lassen.

Zu 3.3

Die Kommission räumt ein, daß eine laufende Kontrolle der Durchführung dieser Richtlinie und ähnlicher Rechtsinstrumente notwendig und nützlich ist. Welche Anstrengungen im derzeitigen Zeitpunkt unternommen werden können, hängt jedoch von ihren personellen Kapazitäten und den festzulegenden Prioritäten ab.

Es muß jedoch hervorgehoben werden, daß es den Mitgliedstaaten obliegt, die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft rechtzeitig gemäß den Bestimmungen der einzelnen Rechtsinstrumente durchzuführen.

Zu 3.9 und 3.10

Die Kommission hat in den Sitzungen der Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten stets darauf hingewiesen, daß die Prüfungen repräsentativ sein und sich nach der Richtlinie auf alle Unternehmenskategorien erstrecken müssen.

Ebenso hat die Kommission hervorgehoben, daß die Schwelle von 100 000 RE dazu dienen soll, die Mindestzahl der jährlich zu prüfenden Unternehmen festzulegen, ansonsten jedoch nur eines von mehreren Parametern für die Auswahl der zu prüfenden Unternehmen aller Kategorien ist.

Die Kommission wird die Mitgliedstaaten nochmals auf diese Regeln hinweisen.

Zu 3.12 a) und b)

Die hier aufgeworfenen Fragen, die mit der Qualität der Prüfungen zusammenhängen, wird die Kommission im Rahmen ihrer nächsten Gespräche mit den Mitgliedstaaten prüfen, damit gegebenenfalls Verbesserungen herbeigeführt werden können.

Zu 3.13

Die Kommission räumt ein, daß die Ausführungen des Rechnungshofes zutreffen, möchte jedoch bemerken, daß aufgrund der Bestimmung, wonach die Mitgliedstaaten ein besonderes Kapitel ihrer Berichte der Anwendung dieser Richtlinie zu widmen haben, mitunter wesentlich mehr als die Mindestzahl an Unternehmen geprüft wird. Das Problem hat daher nicht das hier geschilderte Ausmaß.

Zu 3.14

Bevor auf die vielen Punkte, die hier zur Sprache gebracht werden, einzeln eingegangen wird, seien zwei allgemeine Bemerkungen vorausgeschickt.

Zunächst einmal muß nach Ansicht der Kommission eine finanzielle Beziehung zwischen dem EAGFL und dem zu kontrollierenden Unternehmen vorliegen. Sollte die Erfahrung jedoch zeigen, daß der Anwendungsbereich der Richtlinie auch auf Unternehmen ausgedehnt werden muß, bei denen keine finanzielle Beziehung zum EAGFL besteht, so wäre freilich eine Änderung der in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie genannten Anzahl kontrollpflichtiger Unternehmen zu erwägen.

Zweitens sei bemerkt, daß die zuständigen Behörden in einigen Mitgliedstaaten, in denen bereits entsprechende einzelstaatliche Rechtsvorschriften eingeführt worden sind, jene Unternehmen kontrollieren, die geschäftliche Beziehungen zu dem EAGFL-Hauptbegünstigten haben - z. B. im Fall von Interventionsverkäufen.

a) Verkäufe zu herabgesetzten Preisen

Nach Auffassung der Kommission fallen derartige Verkäufe - so z. B. die Butterverkäufe - unter die in der Richtlinie vorgesehene Prüfungspflicht.

b) Die Art der finanziellen Beziehungen zwischen dem kontrollpflichtigen Unternehmen und dem EAGFL - Garantie - ist in der Richtlinie nicht definiert, doch kann allgemein davon ausgegangen werden, daß es sich um direkte Zahlungen aus dem Fonds handelt. Eine Verpflichtung zur Kontrolle der Erzeuger von Interventionsgütern besteht daher nicht, obwohl die Rechtsvorschriften einiger Mitgliedstaaten vorsehen, daß derartige Kontrollen bei dieser Kategorie von Geschäftsvorgängen durchgeführt werden können. Kontrollen solcher Geschäftsvorgänge sind jedoch dann unerläßlich, wenn die Unterlagen eines Unternehmens, das direkte Zahlungen erhält, verdächtig oder unzureichend erscheinen und daher weitere Nachforschungen angestellt werden müssen, um die Zahlungen auf ihre Ordnungsmässigkeit hin zu überprüfen.

c) Lagerung von Interventionserzeugnissen

Derartige Ausgaben, die sich auf die Miete von Lagerraum bei einem Unternehmen beziehen, werden von der Kommission als vertragliche Zahlungen, d. h. als Vergütung für eine Dienstleistung, betrachtet und fallen daher nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie, auch wenn aufgrund anderweitiger Befugnisse erforderlichenfalls entsprechende Kontrollen durchgeführt werden können.

Zu 3.15 bis 3.17

Die Kommission stimmt dem Rechnungshof darin zu, daß die Richtlinie auf die Einführung eines Systems zusätzlicher Kontrollen abzielt. Die Prüfungen der ersten Kontrollebene, die im Zeitpunkt des eigentlichen Vorgangs durchgeführt werden, und die in der Richtlinie vorgesehenen zusätzlichen Prüfungen sollten vorzugsweise durch verschiedene Dienststellen durchgeführt werden.

Es muß jedoch hervorgehoben werden, daß die Kontrollen auf der Grundlage einer Richtlinie durchgeführt werden, die zwar den rechtlichen Rahmen für die zu verwirklichenden Ziele bildet, die Wahl der Mittel zu ihrer Verwirklichung jedoch den Mitgliedstaaten überlässt.

Wegen der erheblichen organisatorischen Auswirkungen, die die praktische Durchführung des Vorschlags des Rechnungshofes mit sich bringen würde, und wegen der verwaltungstechnischen Besonderheiten bestimmter Maßnahmen zögert die Kommission, solche Maßnahmen vorzuschreiben. Derartige Schritte müssen auch den geltenden Rechtsvorschriften Rechnung tragen. Insbesondere wird hier auf Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 verwiesen, wonach es den Mitgliedstaaten obliegt, gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maß- nahmen zu treffen.

Zu 4.1 und 4.2

Die Kommission stimmt dem Rechnungshof darin zu, daß ein diskontinuierliches Tätigwerden der Kommission Probleme für die korrekte und zuegige Durchführung der Richtlinie mit sich bringen kann. Derartige Situationen sind zweifellos nicht wünschenswert, können jedoch angesichts der verwaltungstechnischen Möglichkeiten nicht immer vermieden werden, zumal die Personalstärke im gewissen Umfang von der Verfügbarkeit einzelstaatlicher Sachverständiger abhängt.

Die Arbeiten im Zusammenhang mit der Richtlinie 77/435/EWG mussten daher mitunter verlangsamt werden, sind jedoch niemals vernachlässigt worden. Auch kann von einem »fast vollständigen Fehlen einer Überwachung der Umsetzung der Richtlinie in das nationale Recht der Mitgliedstaaten" keine Rede sein. Die laufenden Gespräche zwischen Mitgliedstaaten und Kommission dürfen ebenso wenig unberücksichtigt bleiben wie die Beratungen über Auslegungsfragen im Zusammenhang mit »Systemkontrollen" und Kontrollen der »Rechnungsabschlüsse", die ja wichtige Ergänzungen zu Sitzungen und Seminaren usw. darstellen.

Desgleichen darf nicht übersehen werden, daß die Mitgliedstaaten auch von der Möglichkeit eines direkten Dialogs mit der Kommission Gebrauch machen, wenn dies zur Klärung bestimmter Fragen für notwendig erachtet wird. Es sei darauf hingewiesen, daß die Kommissionsdienststellen die Anwendung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten seit Anfang 1984 prüfen, um jene Bereiche zu ermitteln, in denen nach Ansicht der Kommission durch Verbesserungen oder Änderungen der bestehenden Verfahren konkrete Ergebnisse erzielt werden können. Auf diesem Gebiet bleibt noch einiges zu tun, und ein Gutteil der Bemerkungen des Rechnungshofes wird für die Kommission bei ihrer Analyse der Lage hilfreich sein, bevor Entscheidungen darüber getroffen werden, worauf die nächsten Maßnahmen konzentriert werden sollen.

Zu 4.3

Den Bemerkungen des Rechnungshofes über die Zielvorgaben kann die Kommission nicht zustimmen. Die Anstrengungen, die in Sachverständigensitzungen, Seminaren oder bilateralen Gesprächen mit den Mitgliedstaaten unternommen worden sind, erstrecken sich nicht nur auf die Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht, sondern unbestreitbar auch auf die Möglichkeiten, die Maßnahmen unter Berücksichtigung der rechtlichen und faktischen Lage in den Mitgliedstaaten anzuwenden.

Das Seminar vom 23., 24. und 25. November 1982 ist ein Beispiel für die Bemühungen, die unternommen worden sind, um praktische Fragen im Zusammenhang mit den Bestimmungen der Richtlinie und die Entwicklung in diesem Bereich zu erörtern.

Zu 4.6

Die Frage, ob die in bestimmten Verordnungen, wie z. B. der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79, vorgesehenen Kontrollen als Prüfungen gemäß der Richtlinie angesehen werden können, möchte die Kommission für einen Teil dieser Kontrollen grundsätzlich bejahen. Ein Mitgliedstaat muß jedoch von der Repräsentativität - sowohl in finanzieller Hinsicht als auch innerhalb des Agrarsektors - überzeugt sein. Wenn diese Kriterien erfuellt sind, möchte die Kommission die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten in der Frage, wie viele Unternehmen mindestens kontrolliert werden sollen und ob vorgenannte Fälle einbezogen oder nicht einbezogen werden sollen, nicht zu sehr beschneiden.

Ferner räumt die Kommission ein, daß die Prüfungen der ersten Kontrollebene anhand der in der Richtlinie vorgeschriebenen Verfahren auf ein Mindestmaß beschränkt werden sollten, damit der ergänzende Charakter der Kontrollen im Rahmen der Richtlinie gewahrt bleibt.

Es muß jedoch anerkannt werden, daß die in der Richtlinie vorgeschriebenen Verfahren in bestimmten Fällen die optimale Form der Kontrolle mit dem Ziel darstellen, eine ordnungsgemässe Verwaltung und wirksame Prüfung der EAGFL-Ausgaben zu gewährleisten. Die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß die Häufigkeit der Kontrollen in den in Rede stehenden Fällen den Erfordernissen der Maßnahme entspricht.

Zu 4.7 und 4.8

Die Kommission nimmt die Vorschläge des Rechnungshofes, die eine wirksamere praktische Anwendung der Richtlinie zur Folge haben könnten, mit Interesse zur Kenntnis. Die in den Mitgliedstaaten angewandten Techniken (siehe Ziffern 4.1 und 4.2) werden in diesem Sinne zur Zeit eingehend geprüft, wobei Vorschläge, wie sie vom Rechnungshof gemacht worden sind, berücksichtigt werden. Unter Berücksichtigung der Tatsache, daß sie im Rahmen einer Richtlinie sowie einzelstaatlicher Rechtsvorschriften tätig werden muß, hofft die Kommission, daß es dennoch möglich sein wird, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten jene Bereiche zu ermitteln, in denen echte Verbesserungen erzielt werden können.

Zu 4.9 und 4.10

Wie der Rechnungshof bereits zu Beginn seines Berichtes bemerkt hat, bestand eines der Hauptziele der Richtlinie darin, eine zweite nachgelagerte Kontrollebene einzuführen. Es muß jedoch hervorgehoben werden, daß es nach wie vor den Mitgliedstaaten obliegt, die auf beiden Kontrollebenen anzuwendenden Techniken im einzelnen festzulegen, da die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft keine bestimmten Kontrollen vorschreiben. In diesem Zusammenhang wird auch auf die Bemerkungen zu den Ziffern 3.15 bis 3.17 verwiesen.

Die Kommission steht sinnvollen Vorschlägen sehr aufgeschlossen gegenüber (siehe Ziffern 4.7 und 4.8) und wird die in den entsprechenden Absätzen des Berichtes gemachten Anregungen in diesem Zusammenhang selbstverständlich prüfen.

Zu 4.11 und 4.12

Die Kommission räumt ein, daß das Fehlen von Strafmaßnahmen im Zusammenhang mit den Kontrollen Probleme aufwirft, hält jedoch diesen Rahmen - die Anwendung der Richtlinie - nicht für geeignet, die betreffenden Fragen zu erörtern.

SCHLUSSBEMERKUNG

Einer der Hauptgründe für die Verabschiedung der Richtlinie war es, in den Mitgliedstaaten einen Kontrolltyp einzuführen, der es ermöglichen sollte, die Inanspruchnahme der EAGFL-Mittel stärker zu überwachen und Unregelmässigkeiten besser zu verhindern.

Vor Anfang an wurde die Form einer Richtlinie als das am besten geeignete Rechtsinstrument angesehen, da die Gemeinschaft bestrebt war, die seinerzeit neun einzelstaatlichen Systeme mit ihren unterschiedlichen Rechtsvorschriften, Prüfungsinstanzen und Verfahren zu stärken. Artikel 11 der Richtlinie trug der Erkenntnis Rechnung, daß eine gewisse Übergangszeit nötig war, die Bestimmungen der Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Es trifft zu, daß einige Mitgliedstaaten mehr Zeit benötigt haben, als ursprünglich vorgesehen war. Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Kommission und auch die Mitgliedstaaten bei der Veranschlagung des für die volle Umsetzung der Richtlinie benötigten Zeitraums zu optimistisch waren.

In den ersten Anwendungsjahren sah sich die Kommission veranlasst, sich mit Auslegungs- und Rechtsfragen sowie mit den formaleren Aspekten der Richtlinie zu befassen. Hierdurch sollte eine Grundlage für ein reibungsloses Funktionieren der Richtlinie geschaffen werden. Dabei war sich die Kommission vollauf der Tatsache bewusst, daß die Mitgliedstaaten innerhalb des durch die Richtlinie abgesteckten rechtlichen Rahmens die Möglichkeit haben mussten, die Kontrollen so durchzuführen, wie es dem internen Aufbau und den Verfahren der zuständigen Stellen am besten entsprach. Alles in allem ist die Kommission der Auffassung, daß gute Fortschritte erzielt werden konnten. Zweifellos sind in bestimmten Bereichen jedoch noch Verbesserungen möglich. Wie weiter oben dargelegt, ist die Kommission bestrebt, diese zusammen mit den Ergebnissen der von ihr selbst vorgenommenen Prüfung der Verfahren der Mitgliedstaaten zu evaluieren und dort, wo es notwendig ist, auf Verbesserungen hinzuwirken.