Sonderbericht Nr. 3/2000

zum Europäischen Sozialfonds und zum Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Ausrichtung) - Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung von Jugendlichen, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 EG)

(2000/C 100/01)

INHALT

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Allgemeine Einleitung

1. In den Schlußfolgerungen und Entschließungen mehrerer aufeinanderfolgender Tagungen des Europäischen Rates - Essen 1994, Madrid 1995, Florenz 1996, Dublin 1996, Luxemburg 1997, Wien 1998 - sowie im Vertrag von Amsterdam wurde immer wieder versichert, daß die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit eine vorrangige Aufgabe der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten darstellt. In Teil I dieses Berichts werden diesbezügliche Maßnahmen im Rahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF) behandelt. Teil II des Berichts befaßt sich mit Beihilfen im Rahmen des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung). Ziel dieser Prüfung des Hofes war es, die von der Kommission und einer Reihe ausgewählter Mitgliedstaaten geleistete Verwaltung der Maßnahmen im Rahmen des ESF zur Unterstützung von Jugendlichen bei der Vorbereitung auf die Berufstätigkeit und der Beschaffung eines Arbeitsplatzes sowie der Maßnahmen im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung zur Unterstützung von Junglandwirten bei ihrer Erstniederlassung zu untersuchen und zu bewerten.

Zusammenfassung der Prüfungsfeststellungen

2. Die Einführung nationaler Aktionspläne (NAP) bot eine Möglichkeit zur Koordinierung und gezielten Ausrichtung der beschäftigungspolitischen Maßnahmen. Durch die Kontrolle und Bewertung der Auswirkungen der ESF-Maßnahmen während ihrer Durchführung sollten die Ergebnisse ständig verbessert werden. Bei der Entwicklung dieser Politik spielte die Kommission eine wichtige Rolle (Ziffer 23).

3. Jugendliche sind eine der wichtigsten Zielgruppen der ESF-Fördermaßnahmen. Diese Zielgruppe ist jedoch nicht eindeutig festgelegt, weshalb die von den Mitgliedstaaten angewandten Definitionen bei den einzelnen operationellen Programmen (OP) und Programmplanungsdokumenten (PPD) sowie Maßnahmen und Teilmaßnahmen unterschiedlich sind und das Alter der Betroffenen zwischen 14 und 40 Jahren liegt (Ziffer 24).

4. Die Prüfung des Hofes und die von der Kommission vorgenommene Analyse der Zwischenbewertung der Durchführung der ESF-Maßnahmen im Zeitraum des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 1994 - 1999 (GFK2) haben eine Reihe von Schwachstellen ergeben. Es wurde festgestellt, daß die Ziele einschließlich der Zielgruppen nicht klar genug umrissen sind und aussagekräftigere Leistungsindikatoren benötigt werden. Es ist äußerst wichtig, daß die Mitgliedstaaten diese Schwachstellen beseitigen und die Verbesserungen von der Kommission überwacht werden (Ziffern 26, 27 und 58).

5. Bei den operationellen Multifondsprogrammen, operationellen Programmen und Gemeinschaftsinitiativen und unter den Interventionen in den Mitgliedstaaten mangelt es an Synergie zwischen den Fonds. Die nationalen Behörden sollten für eine koordinierte Projektverwaltung in Fällen sorgen, in denen ein und derselbe Projektträger Vorhaben im Rahmen verschiedener Ziele durchführt; dies würde die Effektivität erhöhen und das Risiko verringern, daß Ausgaben doppelt geltend gemacht werden. Die Kommission hat nicht für eine ausreichende Integrierung der Maßnahmen zwischen den für die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen gesorgt (Ziffern 30 - 34).

6. Manche operationellen Programme aus der Zeit des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 1989 - 1993 (GFK1) sind immer noch nicht abgeschlossen. Beim GFK2 (1994 - 1999) gibt es noch Fälle, in denen die nationale Kofinanzierung der aus ESF-Mitteln geförderten Maßnahmen überfällig ist, und außerdem weisen manche der Kommission von Projektträgern und Mitgliedstaaten übermittelten Ausgabenerklärungen erhebliche Fehler auf. Die nationalen Behörden wenden die Definitionen für "Endbegünstigter" und "getätigte Ausgaben" immer noch nicht korrekt an. Die von den Projektträgern geltend gemachten Gemeinkosten sind häufig zu hoch. Ungeachtet der einschlägigen verordnungsrechtlichen Bestimmungen wurden von manchen Mitgliedstaaten keine ausreichenden Überprüfungen vorgenommen, und es wird nicht regelmäßig über Unregelmäßigkeiten berichtet, obwohl es Anzeichen dafür gibt, daß sie zunehmen. Die Verfahren zur Auswahl und Überwachung der Projekte sind noch verbesserungsbedürftig (Ziffern 35 - 44).

7. Das Verwaltungs- und Kontrollsystem für Youthstart hat sich in der zweiten Phase (1997 - 1999) verbessert, die Durchführung wird aber immer noch durch einige Schwachstellen aus der ersten Projektauswahlrunde beeinträchtigt. Die Erfahrungen aus der ersten Runde konnten in der zweiten Runde nicht berücksichtigt werden, weil bis dahin erst wenige Projekte abgeschlossen waren (Ziffern 51 - 52).

8. Die Bildung lohnender transnationaler Partnerschaften für Youthstart wurde durch Unterschiede bei der Anzahl der Partner sowie durch die Einbeziehung passiver Partner, deren Beitrag nicht geplant und nicht allgemein bekannt war, beeinträchtigt. Auch der Projektumfang, der Mangel an Koordinierung innerhalb der Partnerschaften sowie die unvollständige und unzuverlässige Datenbank warfen Probleme auf (Ziffern 54 - 55).

9. Es fehlt an gemeinsamen Regeln bezüglich der zuschußfähigen Kosten für die Koordinierung von Youthstart. Die Verbreitung der gewonnenen Ergebnisse muß verbessert werden, damit sie EU-weit genutzt werden können. Es ist nahezu unmöglich, die Wirksamkeit der transnationalen Dimension (einer der Hauptgründe für die Durchführung einer Gemeinschaftsinitiative) zu bewerten, da die verschiedenen Projekte im Rahmen einer transnationalen Partnerschaft auf nationaler Basis evaluiert werden (Ziffern 56 - 68).

10. Das Büro für technische Hilfe (TH-Büro) hat die Durchführung der Gemeinschaftsinitiative (GI) Beschäftigung mit seiner Arbeit unterstützt. Die Kommission sollte geeignete Schritte unternehmen, um zu gewährleisten, daß das bei der Durchführung der technischen Hilfe gewonnene Know-how nicht verlorengeht (Ziffer 59).

11. Die Einführung mehrerer Finanzierungsfazilitäten im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung zur Förderung der Niederlassung von Junglandwirten stellt eine wichtige Maßnahme zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in dieser Zielgruppe dar. Die Beihilfen für landwirtschaftliche Investitionen in Form von Kapitalzuschüssen und/oder Zinsvergütungen bedingen komplexe nationale und regionale Verwaltungsverfahren. Die Durchführung der Maßnahmen im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung wurde durch die verspätete Genehmigung der Programme und die Schwachstellen im Bereich der internen Kontrolle verzögert. In einigen Fällen führten Verzögerungen bei der Durchführung der Projekte dazu, daß die Begünstigten schließlich nicht mehr für eine Förderung in Betracht kamen (Ziffern 71 - 77).

12. Wie bei den ESF-Maßnahmen zeigte sich auch bei den Maßnahmen im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung, daß klare Ziele und aussagekräftige Leistungsindikatoren fehlen (Ziffern 78 - 79).

Teil I ESF

Einleitung

13. Die Unterstützung Jugendlicher aus Mitteln des ESF erfolgt hauptsächlich über zwei Kanäle: die Maßnahmen des ESF-Kernbereichs im Rahmen der Ziele 1 bis 6 und die Gemeinschaftsinitiative (GI) Beschäftigung, in deren Aktionsbereich Youthstart-Projekte zugunsten Jugendlicher gefördert werden.

14. Aus ESF-Mitteln werden eine Reihe unterschiedlicher Maßnahmenarten kofinanziert, mit denen die Mitgliedstaaten die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit unterstützen, z. B. Projekte, die dazu dienen, Jugendlichen berufliche Qualifikationen und bessere Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln, Beratungs- und Orientierungsmaßnahmen, Lehrstellen und Ausbildung unter gleichzeitiger Bereitstellung eines Arbeitsplatzes sowie Lohnzuschüsse für Arbeitgeber. Die Gewichtung der verschiedenen Maßnahmenarten ist Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, die jedoch entsprechend den Empfehlungen der Kommission zunehmend dazu tendieren, die verschiedenen Maßnahmen zu integrieren(1).

Prüfung des Hofes

15. Die Prüfung der Beschäftigungsmaßnahmen zugunsten Jugendlicher wurde bei der Kommission und in fünf zu den Hauptempfängerländern zählenden Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Vereinigtes Königreich) durchgeführt. Dabei wurden sowohl Aspekte der Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit als auch Wirtschaftlichkeitsaspekte (klare Zielsetzung, Bewertung der Durchführung usw.) untersucht. Des weiteren wurden Nachweise aus den Ergebnissen der Prüfungen gewonnen, die in zwölf Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung vorgenommen wurden. Darüber hinaus prüfte der Hof die Unterstützung der GI Beschäftigung-Youthstart durch das TH-Büro, das mit der Bereitstellung technischer Hilfe für sämtliche Gemeinschaftsinitiativen betraut ist.

Bildung, Ausbildung und Beschäftigung von Jugendlichen

16. Im Jahre1996 zählte die Europäische Union 48 Millionen Menschen in der Altersgruppe zwischen 15 und 24 Jahren (auf die sich Eurostat bei statistischen Vergleichen zwischen Jugendlichen und älteren Menschen bezieht). Davon waren 22 Millionen (46 %) Erwerbspersonen, während sich 26 Millionen im Bildungs- oder Ausbildungsprozeß befanden. 5 Millionen waren arbeitslos, was einer Jugendarbeitslosigkeit von 22 % entsprach, die mehr als das Doppelte der Arbeitslosenquote in der Altersgruppe der 25- bis 59 jährigen betrug. Im Jahre 1998 lag die Jugendarbeitslosigkeit immer noch bei 19,5 %. Tabelle 1 bietet einen statistischen Überblick über die Arbeitslosenquoten.

Tabelle 1

Schlüsseldaten zur Arbeitslosigkeit

Arbeitslosenquoten ( %)

(Arbeitslose/Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter)

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Beschäftigungsquoten (15 - 64 Jahre) ( %)

(Erwerbstätige/Gesamtbevölkerung)

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Erwerbsquoten (15 - 64 Jahre) ( %)

Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter/Gesamtbevölkerung)

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Arbeitslosenquoten ( %)

(Arbeitslose/Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 - 24 Jahre))

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17. Aus Tabelle 1 ist auch die Höhe der Jugendarbeitslosigkeit im Vergleich zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten zu ersehen. Im Jahre1998 war die höchste Jugendarbeitslosigkeit in der EU(2) in Griechenland (29,8 %), in Spanien (35,4 %), in Frankreich (26,6 %) und in Italien (33,2 %) zu verzeichnen. In den letzten drei Jahren war bei der Jugendarbeitslosigkeit ein Abwärtstrend zu beobachten, mit erheblichen Rückgängen in Spanien, Irland, Portugal und Finnland(3).

Mittelausstattung

18. Der Gesamtbetrag der für 1994 - 1999 vorgesehenen ESF-Ausgaben beläuft sich auf 49000 Mio. ECU (Preisstand 1999). Tabelle 2 sind die Gesamtbeträge der ESF-Mittel, die im Zeitraum 1994 - 1997 jährlich im Rahmen des zweiten Gemeinschaftlichen Förderkonzepts (GFK 2) verausgabt werden sollten, mit den bisher vorliegenden Angaben zu ihrer Ausführung bis November 1999 zu entnehmen.

19. In den Regionen der Mitgliedstaaten, die nicht unter Ziel 1 fallen, werden ESF-Maßnahmen hauptsächlich im Rahmen von Ziel 3 durchgeführt. Die Förderung im Rahmen von Ziel 3 soll dazu dienen, die Langzeitarbeitslosigkeit zu bekämpfen, die Eingliederung Jugendlicher und vom Ausschluß aus dem Arbeitsmarkt bedrohter Personen in das Erwerbsleben zu erleichtern und die Chancengleichheit von Männern und Frauen im Beschäftigungsbereich zu fördern. Die ESF-Mittel im Rahmen von Ziel 3 werden zwischen den Altersgruppen der 15- bis 24 jährigen und der 25- bis 65 jährigen aufgeteilt. Im Durchschnitt werden etwa 37 % der Ausgaben des ESF-Kernbereichs im Rahmen von Ziel 3 für Beschäftigungsmaßnahmen zugunsten Jugendlicher und ungefähr der gleiche Prozentsatz für Maßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser aufgewendet (siehe Tabelle 3). Die restlichen ESF-Ausgaben für Ziel 3 werden im Rahmen anderer Schwerpunkte des ESF-Kernbereichs wie z. B. der Chancengleichheit und im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen, innovativer Pilotvorhaben und der technischen Hilfe getätigt.

Tabelle 2

Verwendung der ESF-Mittel nach Mitgliedstaaten und Jahrestranchen

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Tabelle 3

Aufteilung der ESF-Mittel auf die Schwerpunkte Jugendliche und LZA (Langzeitarbeitslose) nach Mitgliedstaaten

Ziel 3 und Anteil der arbeitslosen Jugendlichen an der Gesamtzahl der erwerbsfähigen Jugendlichen nach Mitgliedstaaten

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20. Die operationellen Programme (OP) im Rahmen von Ziel 1 umfassen auch Maßnahmen, die speziell dazu dienen sollen, Jugendlichen im Anschluß an den Besuch von Bildungseinrichtungen zu einem Arbeitsplatz zu verhelfen und bestehende Bildungs- und Ausbildungssysteme zu verbessern, aber es ist nicht möglich, die gesamten ESF-Ausgaben zugunsten Jugendlicher zu ermitteln. Denn es gibt keine klare Trennung der Maßnahmen nach Altersgruppen, da die OP globale regionale Zielvorgaben unter Einsatz aller drei Strukturfonds vorsehen und nicht wie bei Ziel 3 nur Zielvorgaben im Bereich der Humanressourcen.

EU-Strategie für arbeitslose Jugendliche

Strategie des Rates

21. Im Anschluß an die Sondertagung des Europäischen Rates zu Beschäftigungsfragen am 20. und 21. November 1997 in Luxemburg sollte der Rat gemäß dem neuen Titel "Beschäftigung" im Vertrag von Amsterdam Leitlinien festlegen, die in den nationalen Beschäftigungspolitiken zu berücksichtigen sind(4). Die ersten Beschäftigungsleitlinien (für 1998) wurden am 15. Dezember 1997 angenommen. Danach wurden von den Mitgliedstaaten Ende April 1998 die ersten nationalen Aktionspläne (NAP) ausgearbeitet, angenommen und vorgelegt.

22. Der Rat legte vier Hauptaktionsbereiche (die vier "Pfeiler") fest:

a) Verbesserung der Vermittelbarkeit,

b) Entwicklung des Unternehmergeistes,

c) Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Arbeitnehmer,

d) Stärkung der Maßnahmen für Chancengleichheit.

Es wurden neunzehn Leitlinien zu den genannten vier Pfeilern mit regelmäßig zu überprüfenden spezifischen Zielen festgelegt. Vier dieser Leitlinien befassen sich speziell mit der Jugendarbeitslosigkeit(5).

Analyse der NAP durch die Kommission

23. Der Hof hat die 1998 von der Kommission vorgenommenen Analysen der NAP der Mitgliedstaaten überprüft. Die Kommission gelangte im Juni 1998 zu dem Schluß, daß die NAP vage formuliert waren und es daher schwerfiel, eine Strategie zu erkennen und die vorrangige Bedeutung der Maßnahmen zu beurteilen, und daß sie allgemeine politische Prioritäten für eine "Verbesserung der Vermittelbarkeit" aufzeigten, statt operationelle Pläne zu liefern. Außerdem enthalten die meisten NAP keine quantifizierten bzw. genau bezeichneten Zielvorgaben und Indikatoren, die zeigen, wieviel ESF-Mittel zu ihrer Erreichung eingesetzt werden müssen, so daß es unmöglich ist, die Wirksamkeit der Maßnahmen im Sinne des ESF zu bewerten. Die meisten Mitgliedstaaten haben keine systematische Analyse der mit ESF-Mitteln unterstützten Interventionen vorgelegt. Im September 1999 bekräftigte die Kommission in ihrer Analyse für das Jahr 1998, daß nach Aussagen der Mitgliedstaaten noch keine konkreten Ziele festgesetzt worden sind.

Prüfung des Kernbereichs des ESF

Definition des Begriffs "Jugendliche"

24. Bei der Entwicklung einer EU-Beschäftigungsstrategie für Jugendliche muß die Zielgruppe festgelegt werden, zu deren Gunsten die Fördermaßnahmen ergriffen werden sollen. Die derzeit geltende ESF-Verordnung (EWG) Nr. 2084/93 des Rates(6) enthält jedoch - im Gegensatz zu Artikel 2 der früheren ESF-Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 - keine bestimmte Altersgrenze für Jugendliche. Bei der Prüfung wurden Fälle ermittelt, in denen die Definition für "Jugendliche" zwischen und innerhalb von Mitgliedstaaten je nach Fonds, OP oder Maßnahme unterschiedlich war. Beispielsweise lag das Hoechstalter bei einigen Maßnahmen zugunsten Jugendlicher in Frankreich bei 40 Jahren, in Deutschland (Brandenburg) bei 27 Jahren und in Italien (Sizilien) bei 32 Jahren.

Bewertung der Durchführung

25. Wie weiter oben dargelegt, wurden keine angemessenen Zielvorgaben und aussagekräftigen Leistungsindikatoren vorgesehen. In einigen Mitgliedstaaten(7) war in den geprüften Regionen kein ausreichender Gesamtplan für den Einsatz der ESF-Mittel zugunsten Jugendlicher im Rahmen von Ziel 3 entwickelt und angewandt worden. Diese Feststellung wird durch die Ergebnisse der Untersuchung der nationalen beschäftigungspolitischen Aktionspläne durch die Kommission bestätigt. In den geprüften Ziel-1-Regionen in Deutschland und Italien ergaben sich ähnliche Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Gesamtbeteiligung des ESF an Maßnahmen zugunsten Jugendlicher. In Spanien wurden durch eine kofinanzierte Maßnahme mit Einstellungsbeihilfen scheinbar Tausende dauerhafter Arbeitsplätze, u. a. für Jugendliche, geschaffen. Tatsächlich wurde der größte Teil der Zuschüsse zur Umwandlung zeitlich befristeter Arbeitsplätze in Dauerarbeitsplätze verwendet.

26. Mangelnde Gezieltheit der Fördermaßnahmen wurde z. B. in Deutschland (Brandenburg) festgestellt, wo jährlich etwa 15000 Jugendliche Einstellungsbeihilfen mit ESF-Beteilung erhielten. Die Fördermittel wurden den Ausbildungsbetrieben in Form von Pauschalbeträgen von 3000 bis 7000 DEM (1500 bis 3500 ECU) je Auszubildenden für die gesamte Ausbildungszeit (durchschnittlich drei Jahre) gezahlt, ohne daß festgelegt war, welche Auszubildenden und Berufe für die Beihilfen in Betracht kamen. Dies ließ eine gewisse Subventionsmentalität im Privatsektor entstehen und Zweifel aufkommen, ob tatsächlich zusätzliche Arbeitsplätze (Ausbildungsplätze) geschaffen wurden. Um derartige Mitnahmeeffekte künftig auszuschließen, stellten die brandenburgischen Behörden die Maßnahme im Jahre 1998 mit dem Ziel ein, die Mittel statt dessen auf andere Maßnahmen zu konzentrieren. Gegenwärtig kommen etwa 75 % aller Lehrstellen in den Genuß der öffentlichen Beihilferegelungen.

27. Der Hof überprüfte die Analyse der Kommission zu den von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Bewertungen der Maßnahmen zugunsten Jugendlicher im Rahmen der Ziele 1 und 3(8). Die Kommission (GD V) hatte festgestellt, daß die durch die bestehenden Begleit- und Kontrollsysteme gelieferten Daten zu Ziel 1 für Evaluierungszwecke unzureichend waren. Die Analyse der Programme zur Stärkung der Bildungssysteme war unzulänglich, was Ergebnisse und Auswirkungen betrifft. Außerdem sollten auch die Verbindungen zu den Berufsbildungssystemen bewertet werden.

28. Die schwerpunktmäßige Förderung Jugendlicher im Rahmen von Ziel 3 bezieht sich nicht auf eine homogene Gruppe, weder was ihren Status auf dem Arbeitsmarkt (Kurzzeitarbeitslose, Langzeitarbeitslose, Auszubildende) noch was ihre Qualifikationen und/oder ihre Berufserfahrung betrifft. Außerdem können Jugendliche in andere Zielgruppen wie z. B. Frauen, ausgegrenzte Personen oder Langzeitarbeitslose einbezogen sein. Die Bewertungen der Kommission zu Ziel 3 ergaben gravierende Mängel der Begleit- und Kontrollsysteme im Hinblick auf die Evaluierungserfordernisse. Die meisten Mitgliedstaaten haben Schwierigkeiten, die Informationen aus den unterschiedlichen nationalen Begleit- und Kontrollsystemen mit den im allgemeinen unzuverlässigen Daten über die finanzielle Abwicklung der ESF-Maßnahmen in Einklang zu bringen.

29. Der Umfang der Projekt- und Programmbewertung ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und von Region zu Region verschieden. Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten bei der Festlegung und Verwendung von Leistungsindikatoren behilflich sein.

Koordinierung der Strukturfonds-Zuschüsse

Synergie zwischen den Fonds

30. Zunächst einmal sind gewisse Schwachstellen bei der Koordinierung der Verwaltungstätigkeit der Kommission selbst zu verzeichnen. Die Generaldirektionen der Kommission haben bei den Multifonds-OP kein gemeinsames Konzept. Maßnahmen in den Mitgliedstaaten, bei denen die Mittel aus den verschiedenen Strukturfonds zusammengefaßt werden, sind die Ausnahme. Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten Orientierungshilfe für eine bessere Integrierung der verschiedenen Fonds geben.

31. Gemäß den Strukturfonds-Verordnungen(9) sollen die Maßnahmen der verschiedenen Fonds sowie die Maßnahmen der Europäischen Investitionsbank (EIB) untereinander koordiniert werden. Künftig sollten die NAP für größere Transparenz hinsichtlich der Unterstützung der Ziele der Beschäftigungsleitlinien durch die verschiedenen Fonds sorgen. Die Auswirkungen, die die von der Gemeinschaft gewährten Zinszuschüsse auf von der EIB bereitgestellte Darlehen für kleine und mittlere Unternehmen im Rahmen ihrer Darlehensfazilität auf die Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen haben, werden in einem getrennten Sonderbericht behandelt.

32. Im Vereinigten Königreich wurde das Programm New Deal aufgelegt, das die ESF-Maßnahmen ergänzt. Bei der Prüfung wurde festgestellt, daß der Verwaltungsaufwand für die Projektträger bei den ESF-Maßnahmen größer ist als bei New Deal.

Synergie zwischen den ESF-Interventionen

33. Es ist notwendig, für ein Zusammenwirken der ESF-Maßnahmen und -Projekte im Rahmen der die Förderung der Humanressourcen betreffenden Ziele und der in denselben Regionen durchgeführten ESF-Maßnahmen im Rahmen der Multifonds-Ziele zu sorgen. Außerdem sollten die Maßnahmen des ESF-Kernbereichs und die ESF-Maßnahmen im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen so verwaltet werden, daß verstärkt innovative Ideen in den ESF-Kernbereich Eingang finden und einheitliche Finanzierungsregeln gewährleistet sind.

34. Im Jahre 1997 wurden im Vereinigten Königreich regionale Büros mit der Verwaltung der Ziel-3-Maßnahmen betraut. Die Ziel-1- und Ziel-2-Maßnahmen waren vorher schon auf regionaler Ebene verwaltet worden. Die Umstellung erleichterte die Konzentration der Fördermittel und Synergieeffekte zwischen den verschiedenen Zielen, es bestehen aber nach wie vor Schwachstellen, da unter mehr als ein Ziel fallende Ausbildungsprojekte ein und desselben Trägers von unterschiedlichen Stellen statt gemeinsam verwaltet werden. Diese in mehreren Mitgliedstaaten bestehende Verwaltungsstruktur sollte verbessert werden, um die Gesamtverwaltung effizienter zu gestalten und die Gefahr zu verringern, daß Ausgaben doppelt geltend gemacht werden.

Spezifische Bemerkungen zur ESF-Finanzierung

35. Der Hof hat früher bereits wiederholt auf Schwachstellen in den ESF-Finanzierungs- und -Kofinanzierungssystemen hingewiesen. Die nachstehenden Bemerkungen zeigen, daß nach wie vor Probleme bestehen.

36. Ein Faktor, der sich nachteilig auf die Gesamtbeträge auswirkt, welche die Mitgliedstaaten für Ausbildungsmaßnahmen bereitstellen, ist die Einstellung zur nationalen Kofinanzierung von ESF-Projekten. Einige Mitgliedstaaten setzen Arbeitslosenunterstützung und verwandte Sozialhilfeleistungen, die ohnehin gezahlt worden wären, als nationalen Finanzierungsbeitrag ein(10). Diese Art der Kofinanzierung hält sich zwar im Rahmen der einschlägigen Verordnungen, bewirkt aber keine Aufstockung der finanziellen Unterstützung für die mit ESF-Mitteln geförderten Maßnahmen(11).

37. Um eine zeit- und programmgerechte Durchführung der ESF-Maßnahmen zu gewährleisten, sollten die Mitgliedstaaten die Verwendung der Fördermittel überprüfen und darüber Bericht erstatten. Dies geschieht jedoch nicht immer. Aus dem Bericht, der dem Antrag auf Restzahlungen 1997 für die Ziel-3-Maßnahmen an Frankreich beigefügt war, ging hervor, daß die kumulierte Ausführungsrate der Mittel für Jugendliche (55,6 %) erheblich geringer war als die für Langzeitarbeitslose (73 %). Der Mitgliedstaat äußerte sich in seinem Bericht nicht zu dieser Frage, und die Kommission verfolgte sie nicht weiter.

38. Beim OP für Sizilien, Italien, ist die Maßnahme zugunsten arbeitsuchender erwerbsloser Jugendlicher für den Zeitraum 1994 - 1999 mit 222,7 Mio. ECU ausgestattet, die 51,4 % des Gesamtbetrags für das OP entsprechen. Zum 31. Dezember 1997 waren erst 41 % (92,3 Mio. ECU) der Mittel ausgeführt. Der dem Zahlungsantrag beigefügte Bericht der Regionalbehörden enthielt keine diesbezüglichen Erläuterungen, und es gab auch keine Anzeichen für eine Weiterverfolgung durch die Kommission.

39. In Sizilien wurden die jährlichen Ausgabenerklärungen nach Auskunft der regionalen bescheinigenden Stelle anhand von Zahlungen erstellt, für die nach Angaben der Projektträger quittierte Rechnungen vorlagen. Die Prüfungsergebnisse zeigen, daß dies nicht den Tatsachen entspricht:

- Für einen Teil der von den Projektträgern geltend gemachten Ausgaben (40 %) lagen keine quittierten Rechnungen vor.

- Außerdem ergibt die Prüfung der regionalen Rechnungsführung für 1995 und 1996, daß es bei der Auszahlung der regionalen Kofinanzierungsbeträge für diesen Zeitraum zu Verzögerungen kam. Diese Feststellung zeigt, wie ein schon früher vom Hof aufgezeigtes Problem ungeachtet der Bemühungen der Kommission hartnäckig fortdauert.

40. Der Antrag der französischen Behörden auf Ziel-3-Maßnahmen betreffende Restzahlungen 1997 wurde der Kommission am 29. Juni 1998 übermittelt. Am 16. September 1998 wurde eine Änderung vorgenommen, durch die sich der bescheinigte Gesamtbetrag um 21,2 Mio. FRF (3,2 Mio. ECU) erhöhte. Gleichzeitig wurden die für 1994, 1995 und 1996 geschuldeten Beträge nach unten korrigiert, weil die Zahl der Begünstigten geringer ausfiel als angenommen. Diese Schwachstellen im ursprünglichen Erfassungs- und Meldeverfahren wurden im Anschluß an nachträgliche französische Kontrollen beseitigt. Außerdem hätte der Gesamtbetrag der gemeldeten zuschußfähigen Kosten um aus den mit ESF-Mitteln kofinanzierten Projekten erzielte Einnahmen vermindert werden sollen. In der Ausgabenerklärung für 1997 waren Einnahmen in Höhe von 291,8 Mio. FRF (44,5 Mio. ECU) ausgewiesen, die an sich vom Gesamtbetrag der geltend gemachten zuschußfähigen Ausgaben hätten abgezogen werden müssen.

41. Im Vereinigten Königreich wird eine (der Arbeitslosenunterstützung vergleichbare) Beihilfe für Arbeitsuchende gewährt. Die Vorschriften für die Zahlung dieser Beihilfe sehen u. a. vor, daß sich der Beihilfeempfänger für den Fall der Vermittlung einer Arbeit zur Verfügung zu halten hat. Arbeitet der Beihilfeempfänger mehr als 16 Stunden wöchentlich, erlischt der Anspruch auf die Beihilfe. Die 16-Stunden-Regel gilt ebenfalls für Fortbildungsmaßnahmen, Arbeit (auch unbezahlte), bei der die vermittelten theoretischen Kenntnisse praktisch angewendet werden, und private Studien, sofern sie die Verfügbarkeit des Beihilfeempfängers für eine eventuell vermittelte Arbeit einschränken. Diesem Umstand wird bei der Gestaltung der Kurse für die Beihilfeempfänger dadurch Rechnung getragen, daß sie im allgemeinen nicht mehr als insgesamt 16 Wochenstunden umfassen, um zu vermeiden, daß die Kursteilnehmer ihre Beihilfe einbüßen. Auf 16 Wochenstunden beschränkte Kurse gewährleisten jedoch möglicherweise nicht immer die effizienteste und wirksamste Fortbildung.

42. Es sollte sichergestellt werden, daß die als Gemeinkosten geltend gemachten Projektkosten angemessen sind und das diesbezügliche Kosten-Nutzen-Verhältnis stimmt. Die verordnungsrechtlichen Rahmenvorschriften für Gemeinkosten(12) bieten den Mitgliedstaaten und den Projektträgern einen gewissen Auslegungsspielraum. Die Gemeinkosten sind je nach Art der Projekte verschieden. So ist ihr Anteil an den Gesamtkosten z. B. bei Orientierungs- und Beratungsprojekten höher, während er bei Projekten zur Gewährung von Einstellungsbeihilfen erheblich geringer ausfällt. Der Hof hat eine Stichprobe von Zahlungsanträgen geprüft, um festzustellen, wie hoch die Gemeinkosten sind. In einigen Mitgliedstaaten, z. B. Frankreich und Deutschland, gehen die Behörden von fiktiven Beträgen je Teilnehmer aus. Unter diesen Umständen läßt sich nicht ermitteln, welche Beträge für Gemeinkosten bereitgestellt werden.

43. Bei einigen deutschen Projekten in Brandenburg wurden keine Gemeinkosten in Rechnung gestellt. Sie wurden von der Verwaltung getragen und lagen im allgemeinen unter 10 %. Bei dem vom italienischen Hochschulministerium verwalteten OP wurde festgestellt, daß der Anteil der Gemeinkosten an der Universität von Catania (Sizilien) 32,7 % betrug. Im Vereinigten Königreich lag der für ein College-Projekt geltend gemachte Gemeinkostenanteil bei etwa 30 %. Im allgemeinen machten die Gemeinkosten im Vereinigten Königreich zwischen 28 % und 50 % der Projektkosten aus.

44. Die Prüfung des Hofes ergab eine Reihe von Schwachstellen bei der Verwaltung der ESF-Projekte durch die Mitgliedstaaten. Diese Feststellungen betrafen sowohl die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge als auch ihre Abwicklung im Sinne der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung:

- Verzögerungen bei der Durchführung und beim Abschluß operationeller Programme;

- Nichtbeachtung der Vorschrift, wonach die zuschußfähigen, tatsächlich getätigten Ausgaben geltend zu machen sind;

- Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung mehrjähriger Projekte;

- uneinheitliche Anwendung der Vorschriften, die zur Ungleichbehandlung der Mitgliedstaaten führt;

- Schwachstellen in den Abrechnungssystemen, die das Risiko der Geltendmachung nichtzuschußfähiger Ausgaben erhöhen;

- unzureichende Prüfungstätigkeit und keine Verfolgung von Unregelmäßigkeiten;

- Unzulänglichkeiten bei der Auswahl und der Überwachung von Projekten.

Die Kommission sollte die Möglichkeit prüfen, die Durchführung eines Pilotvorhabens zur kartographischen Erfassung der Arbeitslosen und der bestehenden Beschäftigungsmöglichkeiten in die Wege zu leiten, um den Einsatz der ESF-Mittel und die Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung künftig insgesamt gezielter steuern zu können.

Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung-Youthstart

45. In diesem Abschnitt des Berichts wird die Durchführung der Komponente Youthstart der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung(13) behandelt. Im Zeitraum 1994 - 1998 fanden zwei Projektauswahlrunden statt, in deren Verlauf insgesamt 1306 Projekte ausgewählt wurden. Die Stichprobe des Hofes bezog sich auf die erste Runde, in der 495 Projekte ermittelt wurden. Der Hof wählte vier transnationale Partnerschaften aus, die die fünf geprüften Mitgliedstaaten abdecken, und stattete den einzelnen Partnern (9 insgesamt) Prüfbesuche zur Bewertung der Durchführung ab.

Aufgabe und Ziele von Beschäftigung-Youthstart

46. Youthstart ist eine der vier Komponenten der GI Beschäftigung(14). Sie soll den Mitgliedstaaten bei der Entwicklung von Projekten zur Eingliederung Jugendlicher ohne grundlegende Qualifikationen oder Ausbildung in den Arbeitsmarkt helfen und die Entwicklung von Partnerschafts- und Erfahrungsnetzen unterstützen. Diese im Rahmen der GI Beschäftigung finanzierten Projekte sollten folgende Merkmale aufweisen: transnationale Dimension, innovativer Charakter, Bottom-up-Ansatz, Multiplikatoreffekt und Komplementarität in bezug auf verwandte EU-Aktionen.

47. Für die Durchführung der Gemeinschaftsinitiativen sind hauptsächlich die Mitgliedstaaten zuständig, die zu diesem Zweck nationale Unterstützungsstrukturen (in Form von nationalen, bisweilen auch regionalen TH-Büros) geschaffen haben. Die Aufgabe der Kommission umfaßt die Koordinierung und Überwachung der Durchführung in den Mitgliedstaaten. Um diese Aufgabe erfuellen zu können, hat die Kommission einen Vertrag über technische Hilfe geschlossen, der mit einem Betrag von 5,6 Mio. ECU/Jahr aus Teil B des Haushaltsplans finanziert wird und viermal erneuert werden kann (d. h. ein Gesamtvolumen von 28 Mio. ECU vorsieht).

Mittelausstattung

48. Die von der Europäischen Union im Zeitraum 1994 - 1999 insgesamt für die GI Beschäftigung bereitgestellten Finanzmittel belaufen sich auf 1835 Mio. ECU (Preisstand 1996) und der Anteil von Youthstart auf 441 Mio. ECU (24 %). Tabelle 4 zeigt die haushaltsmäßige Ausführung von Youthstart durch die Mitgliedstaaten. Hoechstens 4 % des Gesamtbetrags dürfen für technische Hilfe bei der Vorbereitung und Durchführung der Projekte in den Mitgliedstaaten und zur Gewährleistung einer abgestimmten Vorgehensweise aufgewendet werden.

Tabelle 4

Haushaltsmäßige Ausführung von "Youthstart"

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Prüfung der Durchführung von Beschäftigung-Youthstart

Altersmäßige Voraussetzungen für die Teilnahme an Beschäftigung-Youthstart

49. Gemäß einer Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten(15) besteht die Zielgruppe aus Jugendlichen unter 20 Jahren. Von dieser Regelung kann unter Umständen abgewichen werden: "In entsprechend begründeten Ausnahmefällen können Mitgliedstaaten auch Jugendliche über 20 Jahre [...] einbeziehen." Einige Mitgliedstaaten haben die Altersgrenze für Youthstart abgeändert. In Deutschland (Brandenburg) z. B. wurden Jugendliche bis 26 Jahre zu den Projekten zugelassen, während die Altersgrenze in Griechenland bei 24 Jahren liegt und die Maßnahme in Österreich in manchen Fällen auf 15- bis 17 jährige Anwendung fand.

Auswahlverfahren

50. Die Projekte werden von den Mitgliedstaaten ausgewählt. Die Träger der ausgewählten Projekte nehmen sodann Verbindung miteinander auf, um transnationale Partnerschaften zu schaffen. Zur Erleichterung der Partnersuche hat das TH-Büro der Kommission eine Datenbank mit der Bezeichnung Consolidated Module eingerichtet, die Informationen(16) über die einzelnen Projekte enthält. In einer ersten Auswahlrunde im Jahre 1995 wurden 486 Projekte und in der zweiten Runde im Jahre 1997804 Projekte ausgewählt.

51. Das Auswahlverfahren für die zweite Runde von im Rahmen der GI Beschäftigung geförderten Projekten ließ erhebliche Fortschritte bei der Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten erkennen, die insbesondere auf die Festlegung eines gemeinsamen Zeitplans, die Nutzung der gemeinsamen Datenbank für den Aufbau transnationaler Partnerschaften und den Verzicht auf die Forderung, die Partner schon vorher zu benennen, zurückzuführen waren. Es gibt jedoch andere Faktoren, die die Durchführung der Projekte weiterhin beeinträchtigen:

a) Nur wenige Mitgliedstaaten schreiben vor, daß der Projektantrag beide Partner nennen und eine Beschreibung der Leistungen enthalten muß, die die Partner erbringen sollen.

b) Für die Suche nach Partnerprojekten können ESF-Mittel eingesetzt werden. Sechs Mitgliedstaaten haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, die für die einzelnen Projekte aufgewandten Beträge schwankten jedoch zwischen 2500 ECU in Belgien und 14000 ECU im Vereinigten Königreich, was eine Ungleichbehandlung der Projektträger zur Folge hatte.

c) Die Kommission hat keine Richtwerte für die Mittel festgelegt, die für die transnationale Zusammenarbeit bereitzustellen sind. Dies hat zu großen Unterschieden bei den Beträgen geführt, die für Projektträger zur Vorbereitung der transnationalen Partnerschaft zur Verfügung stehen.

52. Das Auswahlsystem bietet noch nicht alle erforderlichen Voraussetzungen für die Schaffung lohnender transnationaler Partnerschaften. Gegenwärtig ist nicht in ausreichendem Maße für eine Gesamtkoordinierung der transnationalen Partnerschaften - einschließlich Planung, Mittelausstattung, Bewertung, Durchführung und Verbreitung der Ergebnisse - gesorgt. Häufig besteht die transnationale Komponente lediglich in einem Besuch bei den Partnern und einem Informationsaustausch über die fraglichen Aktivitäten. Nur selten wird ein gemeinsames Projekt entwickelt.

Fehlen zuverlässiger Informationen

53. Die Daten über die transnationalen Partnerschaften, die in der vom TH-Büro der Kommission geführten Datenbank Consolidated Module erfaßt sind, sind nicht zuverlässig, da sie auf Informationen über die einzelnen Projekte und nicht auf Angaben über die transnationalen Partnerschaften basieren. Bei manchen Projekten waren andere Vorhaben als ihre Partnerprojekte angegeben, die ihrerseits jedoch nicht mit den entsprechenden Verweisen versehen waren. Die Kommission weiß daher nicht, wie viele Partnerschaften gebildet wurden, geschweige denn, welche Projekte innerhalb dieser Partnerschaften bestehen. Anzeichen für die Unzuverlässigkeit der Systeme - wie z. B. die Angabe, daß sieben Projekte in der ersten Runde und 87 Projekte in der zweiten Runde finanziert wurden, obwohl vermerkt war, daß sie keine Partner hatten - wurde nicht nachgegangen. In Anbetracht der Tatsache, daß die Zusammenarbeit im Rahmen transnationaler Partnerschaften eines der Schlüsselelemente der Gemeinschaftsinitiativen darstellt, läßt das offensichtliche Fehlen grundlegender Daten auf eine erhebliche Schwachstelle im System schließen, die behoben werden sollte.

54. Es kommt vor, daß ein oder mehrere Partner ihr Projekt nach der Einrichtung einer transnationalen Partnerschaft einstellen. Dies wird jedoch im allgemeinen nicht in der Datenbank erfaßt, so daß die für die Durchführung der Gemeinschaftsinitiativen zuständigen Stellen nicht wissen, wie sich die Partnerschaften weiterentwickelt haben. Bei einigen Partnerschaften waren die Partnerprojekte nicht von den nationalen Unterstützungsstrukturen ausgewählt worden. Die nicht genehmigten Partner werden im Rahmen von Youthstart nicht finanziell unterstützt. Obwohl sie aktiv an einem ausgewählten Projekt mitwirken können, liegen den mit der Verwaltung von Youthstart befaßten Stellen keine vollständigen Informationen über sie vor. Den verschiedenen Partnern ist faktisch nicht immer bekannt, daß auch nicht genehmigte Partner am Projekt beteiligt sind.

55. Der Hof hatte früher schon auf die bedauerliche Tatsache hingewiesen(17), daß bei transnationalen Partnerschaften nicht einem der Partner die Zuständigkeit für die Koordinierung und Leitung der Partnerschaft übertragen wird.

Koordinierung und Verbreitung

56. Der Begriff "zuschußfähige Kosten" wird von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich interpretiert. Beispielsweise sind die Kosten für einen externen Koordinator in einem Mitgliedstaat nicht zuschußfähig, während sie es in anderen Mitgliedstaaten sind. Dies führte bei einer der geprüften Partnerschaften dazu, daß die in einem Mitgliedstaat angefallenen Koordinierungskosten im Rahmen des Projekts in einem anderen Mitgliedstaat geltend gemacht und bezahlt wurden.

57. Um einen Multiplikatoreffekt zu erzielen, ist es wichtig, die gewonnenen Ergebnisse weiterzuverbreiten. Es ist jedoch nicht vorgeschrieben, bei den einzelnen Projekten für diese Aktivitäten einen gesonderten Etat vorzusehen. Nach Auffassung der Projektträger sind für die Verbreitung hauptsächlich die nationalen Unterstützungsstrukturen zuständig, die jedoch nicht systematisch dafür sorgen. Die Kommission sollte den bestehenden Ansatz, gezielt nach Möglichkeiten für eine Verwertung der Projektergebnisse im Kernbereich des ESF zu suchen, stärker fördern.

Zwischenbewertung

58. Der Hof fand seine wichtigsten Prüfungsfeststellungen durch die Zwischenbewertung der Kommission bestätigt, die zu den nachstehenden Schlußfolgerungen gelangte:

a) Es waren Verzögerungen beim Start der Projekte zu verzeichnen, wenn auch bei den in der zweiten Runde ausgewählten Vorhaben in dieser Hinsicht Fortschritte erzielt wurden.

b) Aufgrund der Art des Auswahlverfahrens war ein großer Verwaltungsaufwand erforderlich.

c) Es gab Probleme bei der Entwicklung transnationaler Partnerschaften.

d) Die Strategie der Weiterverbreitung der erzielten Ergebnisse sollte verstärkt werden.

e) Einige Mitgliedstaaten hatten unzureichende Überwachungsverfahren.

f) Es sollten verstärkte Anstrengungen zur Entwicklung von Erfolgsindikatoren unternommen werden.

Technische Hilfe

59. Die Kommission hat kein spezifisches Verfahren zur Überwachung der Beträge entwickelt, die in den Mitgliedstaaten insgesamt für technische Hilfe im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen ausgegeben werden. Es wäre zweckmäßig, ein Verfahren zur Überwachung der Ausführung dieser Ausgaben festzulegen.

60. Die äußerste Frist für Mittelbindungen der Kommission und der Mitgliedstaaten für die Gemeinschaftsinitiativen ist der 31. Dezember 1999. Die äußerste Frist für den Abschluß der Projekte ist der 31. Dezember 2000, und die äußerste Frist für die Vorlage der Restzahlungsanträge der Mitgliedstaaten ist der 30. Juni 2001. Da der TH-Vertrag vor Beendigung der Projekte abläuft, sollte die Kommission dafür sorgen, daß sich dieser Umstand nicht nachteilig auf den Abschluß dieser Gemeinschaftsinitiative auswirkt.

Teil II EAGFL-Ausrichtung

Einleitung

61. Laut Eurostat(18) gab es in der Europäischen Union der 15 im Jahre 1997 etwa 7 Millionen landwirtschaftliche Betriebe, von denen sich 6,8 Millionen im Besitz selbständiger Einzellandwirte befanden. Über 55 % der Landwirte waren älter als 55 Jahre und nur 7,6 % jünger als 35 Jahre, während 28,4 % älter als 65 Jahre waren (siehe Tabelle 5).

Tabelle 5

Zahl der Landwirte in der Europäischen Union nach Altersgruppen

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62. Der durchschnittliche Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 - 64 Jahre) ging von 5 % im Jahre 1985 auf 3,1 % im Jahre 1997 zurück (siehe Tabelle 6) und lag 1997 zwischen 11,4 % in Griechenland und 1,3 % im Vereinigten Königreich und in Belgien. Tabelle 7 zeigt die Anzahl der Junglandwirte, die von 1994 bis 1997 Beihilfen im Rahmen der einschlägigen Maßnahmen erhielten.

Tabelle 6

Anteil der im Agrarsektor Beschäftigten an der Gesamtbevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 - 64 Jahre)

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63. Zu den administrativen und finanziellen Schwierigkeiten, mit denen Junglandwirte bei der Übernahme landwirtschaftlicher Betriebe zu kämpfen haben, kommen noch erhebliche soziale und strukturelle Probleme. Der Kauf oder die Pacht von fruchtbarem Ackerland, technische Verbesserungen und Investitionen zur Spezialisierung sowie der Erwerb von Erzeugerquoten zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit eines landwirtschaftlichen Betriebs sind sehr teuer. Der in ländlichen Gebieten zu verzeichnende Mangel an wesentlichen sozialen Dienstleistungen (Gesundheitswesen, Bildung und Ausbildung, Freizeitangebote, öffentlicher Verkehr usw.) führt zur Landflucht. Darüber hinaus mindern die schwierigen Arbeitsbedingungen und die unsichere Einkommenssituation die Attraktivität des Landwirtberufs für junge Menschen.

64. Die Europäische Union hat eine Reihe von Maßnahmen ins Leben gerufen, mit denen speziell jungen Landwirten geholfen werden soll. Die wichtigsten sind die im Rahmen von Ziel 5a (Verbesserung der Agrarstrukturen) finanzierten Maßnahmen zur Unterstützung von Landwirten bei der Übernahme eines landwirtschaftlichen Betriebs. Die Verordnung (EG) Nr. 950/97 des Rates (die an die Stelle der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 getreten ist) sieht eine Unterstützung bei der Niederlassung von Junglandwirten (unter 40 Jahren) durch ein System von Beihilfen für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben vor: Investitionsbeihilfen in Form von Kapitalzuschüssen oder Zinsvergütungen (Artikel 7), Niederlassungsbeihilfen in Form von Kapitalzuschüssen (Artikel 10) und zusätzliche Investitionsbeihilfen (Artikel 11). Diese Regelungen sollen der Verbesserung der Lebensfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe dienen und sind sowohl für bereits niedergelassene Landwirte als auch für Junglandwirte bei der Erstniederlassung bestimmt. Im Jahre 1997 betrug die Anzahl der Junglandwirte unter 35 Jahren 521810(19). Den Angaben der Kommission zufolge beliefen sich die gemäß den Artikeln 10 und 11 gewährten Beihilfen im Zeitraum 1994 - 1997 insgesamt auf 956,8 Mio. ECU. Jährlich kommen etwa 25000 Junglandwirte in den Genuß dieser Regelung. Um die Investitionsbeihilfen in Anspruch nehmen zu können, müssen die Landwirte einen Betriebsverbesserungsplan (BVP) vorlegen und genehmigen lassen (siehe Tabelle 8).

Tabelle 7

Verordnung (EG) Nr. 950/97 - Beihilfen für die Erstniederlassung von Junglandwirten (Artikel 10) und zusätzliche Investitionsbeihilfen für Junglandwirte (Artikel 11)

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Tabelle 8

Beihilfen für die Erstniederlassung von Junglandwirten in der Europäischen Union

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65. Die beschriebene Beihilferegelung sollte den Grundsätzen der GAP-Reform, namentlich der angestrebten Rationalisierung der Agrarstrukturen und Vermeidung von Überschüssen, Rechnung tragen.

Prüfung des Hofes

66. In diesem Abschnitt werden die Maßnahmen untersucht, die die Kommission in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten getroffen hat, um eine effiziente Verwaltung der Mittel aus dem EAGFL-Ausrichtung zur Unterstützung von Junglandwirten zu gewährleisten, die die Landwirtschaft zu ihrem Haupterwerb machen wollen. Der Hof prüfte sowohl Aspekte der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung als auch Aspekte der Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit.

67. Die Prüfung wurde bei der Kommission (GD VI) und in fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Irland, Italien und Spanien), schwerpunktmäßig in Ziel-1-Regionen, durchgeführt und basierte auf der Untersuchung einer repräsentativen Stichprobe von Endbegünstigten.

Durchführung der Artikel 10, 11 und 26 bis 28 der Verordnung (EG) Nr. 950/97 des Rates

68. Die nationalen Behörden haben Leitlinien zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 950/97 erlassen. Tabelle 8 zeigt die verschiedenen Optionen und die Hoechstbeträge, die förderungswürdige Junglandwirte bei der Beantragung einer Niederlassungsbeihilfe in Anspruch nehmen können. Die Höhe der Beihilfen ist sogar innerhalb ein und desselben Mitgliedstaates von Region zu Region verschieden.

69. Zwischen 1994 und 1997 wurde die Beihilferegelung gemäß Artikel 10 von allen Mitgliedstaaten außer dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden angewendet. Ende 1997 belief sich die Gesamtzahl der nach Artikel 10 Begünstigten auf 87281 (siehe Tabelle 7, Fußnote 4). In Griechenland, Spanien, Irland, Portugal und besonders in Frankreich ist die Tendenz steigend, während sie in Deutschland und Österreich rückläufig ist. Frankreich hatte die höchste Zahl von Junglandwirten, die Beihilfen erhielten (37 %), gefolgt von Spanien (18,4 %) und Deutschland (12,7 %), während es in Italien nur 4,6 % waren. Im gleichen Zeitraum erhielten 34259 Junglandwirte Beihilfen gemäß Artikel 11. Die meisten entfielen auf Spanien (20,6 %), Frankreich (30 %) und Portugal (11,8 %) (siehe Tabelle 7).

70. Direktzuschüsse werden lieber in Anspruch genommen als Zinsvergütungen auf Darlehen. Als einer der Gründe wird angegeben, daß die komplizierten und zeitraubenden Verwaltungsverfahren und Kontrollen, mit denen Zinsvergütungen verbunden sind, bei Direktzuschüssen entfallen.

71. Der Hof hat jedoch mehrfach, zuletzt in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997 (Ziffer 3.21), darauf hingewiesen, daß Darlehen bei Strukturhilfen generell eine angemessene Rolle zugewiesen werden sollte und daß sie mit den Zuschüssen koordiniert werden sollten. Dabei würde eine konsequente Anwendung von Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung (EG) Nr. 950/97 die wirksame Koordinierung von Darlehen und Zuschüssen als Förderinstrumente für Junglandwirte (im Rahmen von Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 950/97) noch weiter verstärken.

Bestimmung des Zeitpunkts der "Erstniederlassung"

72. Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung (EG) Nr. 950/97 bestimmt folgendes: "Die Mitgliedstaaten können Junglandwirten unter 40 Jahren Beihilfen für die erste Niederlassung gewähren, sofern [...] der Junglandwirt zum Zeitpunkt seiner Niederlassung, spätestens jedoch zwei Jahre danach, über eine ausreichende berufliche Qualifikation verfügt." In dem (von der Kommission gebilligten) regionalen Runderlaß zur Durchführung der Regelung in Sizilien wurde jedoch festgelegt, daß ein Junglandwirt, um für eine Förderung aus Mitteln des EAGFL-Ausrichtung in Betracht zu kommen, die notwendige berufliche Qualifikation spätestens zwei Jahre nach Mitteilung der Beihilfegewährung durch die regionalen Behörden erlangt haben sollte. Da der Zuwendungsbescheid der regionalen Behörden mit bis zu zwei Jahren Verzögerung erging, schlossen die Begünstigten ihre Berufsausbildung zum Teil erst nach Ablauf der genannten Frist ab und es hätten drei der sechs geprüften Begünstigten in Sizilien nicht als förderungswürdig eingestuft werden dürfen, weil sie ihre berufliche Qualifikation erst nach Ablauf der in der Verordnung vorgesehen Frist von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt der Niederlassung erworben haben, und einer, weil er die erforderliche Qualifikation gar nicht erworben hat.

73. Die regionalen Behörden in Andalusien gehen vom Datum des Zuwendungsbescheids als Zeitpunkt der Erstniederlassung aus. Diese Interpretation steht nicht in Einklang mit den vom spanischen Landwirtschaftsministerium festgelegten nationalen Leitlinien. Außerdem wird es dadurch schwieriger, den Zeitpunkt des Beginns der Berufsausbildung zu überprüfen.

Nichtnachvollziehbarkeit der Zinsvergütungen

74. Gemäß Artikel 10 und 11 der genannten Verordnung können die Empfänger von Beihilfen für Junglandwirte eine einmalige Prämie und eine Zinsvergütung für aufgenommene Darlehen miteinander kombinieren. Die Mitgliedstaaten, die von dieser Fördermöglichkeit Gebrauch machen, stellen beim EAGFL-Ausrichtung jährlich einen Antrag auf Erstattung seines Anteils an den angefallenen Zinsvergütungen.

75. So präsentieren in Frankreich die zugelassenen Banken den zuständigen Behörden Kontenabrechnungen über die geleisteten Zinsvergütungen. Aber die französischen Behörden lassen sich die Erstattungen aus dem EAGFL-Haushalt nicht auf der Grundlage der angefallenen, von den Banken gemeldeten Ausgaben zahlen, wie in Artikel 21 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93(20) vorgesehen, sondern auf der Basis einer eigenen Berechnung (DDA)(21). Das gleiche gilt für die Darlehen gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 950/97, der sich nicht auf Junglandwirte bezieht.

Interne Kontrollsysteme

Planungsschwierigkeiten, Verzögerungen und Schwachstellen im Bereich der internen Kontrolle

76. Die verspätete Genehmigung der operationellen Programme durch die Kommission am 28. September 1995 führte zu Verzögerungen bei der Durchführung der darunter fallenden Maßnahmen. In Sizilien lag die Ausführungsrate der Maßnahmen zugunsten von Junglandwirten (Artikel 10, 11 und 28) im Jahre 1995 nur bei 1,3 % statt der ursprünglich angestrebten 50 %.

77. In Spanien stellte der Hof bei der Prüfung der Verfahren zur Bescheinigung der Ausgaben auf regionaler, nationaler und Gemeinschaftsebene aus dem Jahr 1997 stammende Fehler in den Ausgabenerklärungen der nationalen Behörden und bei der Anwendung der Artikel 10 und 11 der Verordnung (EG) Nr. 950/97 auf Andalusien fest.

Bewertungen

78. In Spanien war für 1999 eine Bewertung der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 950/97 auf nationaler Ebene vorgesehen. In einigen Schlußfolgerungen der Zwischenbewertung des OP in seiner Gesamtheit wird festgestellt, daß homogene Indikatoren fehlen, und darauf hingewiesen, daß die Effektivität des OP lediglich am Grad seiner finanziellen Abwicklung und nicht an der tatsächlichen Wirkung der Maßnahmen gemessen wird.

79. In Italien wurde im August 1998 eine Bewertung der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 950/97 vorgelegt, die lediglich die italienischen Regionen betraf, die nicht unter Ziel 1 fallen. In Irland hieß es in einer im Februar 1997 veröffentlichten Studie zur Bewertung der Durchführung im Zeitraum 1994 - 1996(22), die Beihilferegelung für die Erstniederlassung habe nicht wesentlich dazu beigetragen, daß landwirtschaftliche Betriebe früher an junge Landwirte übergeben werden. Die Studie gelangt zu der Schlußfolgerung, daß es entgegen dem Hauptziel der Regelung, den Einstieg junger Menschen in die Landwirtschaft zu fördern, sehr schwierig ist, einen echten zusätzlichen Nutzeffekt aufgrund der Regelung zu erkennen.

Teil III Schlussfolgerungen

80. Der Hof hatte bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 (ABl. C 340 vom 12.11.1996, Kapitel 6 Ziffer 6.135) darauf hingewiesen, daß die für die europäische Sozialpolitik aufgewendeten Mittel nicht zielgerecht zur Bewältigung der vorrangigen Aufgabe der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit geplant und eingesetzt wurden, und eine grundlegende Überprüfung der von der Kommission und den Mitgliedstaaten angewandten Methoden zur Ausrichtung und Auszahlung der Zuschüsse gefordert. Die 1998 vorgenommenen Prüfungen ergaben, daß beim Einsatz des Europäischen Sozialfonds nach wie vor erhebliche Probleme bestehen. Die Auswirkungen der ESF-Maßnahmen auf die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, auf die schätzungsweise 40 % der ESF-Ausgaben entfallen, sind nicht bekannt. Es ist notwendig, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten weiterhin auf einen gezielteren Einsatz der Mittel und klarere Zielsetzungen hinarbeiten und dafür sorgen, daß zuverlässige Daten verfügbar sind und die verschiedenen Arten finanzieller Maßnahmen integriert werden. Mit solchen Verbesserungen werden die Strukturfonds eine bessere Wirkung erzielen können.

81. Die Zwischenbewertung hatte im großen und ganzen zu geringe Auswirkungen auf die Durchführung der Fördermaßnahmen im laufenden Programmplanungszeitraum (1994 - 1999). Der Bewertungsprozeß, der künftig auch abschließende Bewertungen der Maßnahmen umfassen sollte, muß von der Kommission und den Mitgliedstaaten effektiver gestaltet werden, wenn er Einfluß auf die Beschäftigungspolitik im nächsten Programmplanungszeitraum haben soll.

82. Die Prüfungsfeststellungen in bezug auf die ESF-Finanzierungen zeigen, daß noch erheblich größere Anstrengungen zur Erzielung substantieller Verbesserungen bei der Durchführung der ESF-Maßnahmen zugunsten Jugendlicher durch die Mitgliedstaaten unternommen werden müssen. Dabei geht es hauptsächlich um Verbesserungen bei den Verfahren zur Auswahl und Überwachung der Projekte, die Behebung von Problemen im Zusammenhang mit der Finanzierung mehrjähriger Lehrgänge und der Unangemessenheit mancher nationaler Vorschriften, die sich nachteilig auf die ESF-Projekte auswirkt, eine korrekte Anwendung der Begriffe "Endbegünstigter" und "getätigte Ausgaben" sowie eine bessere Kontrolle der häufig überhöhten Gemeinkosten. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten nach Möglichkeiten suchen, um sicherzustellen, daß die Höhe der von den Projektträgern geltend gemachten Gemeinkosten jeweils gerechtfertigt ist.

83. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr1995 (ABl. C 340 vom 12.11.1996, Kapitel 6 Ziffer 6.136) stellte der Hof fest, daß wirksame Sanktionen gegen Mitgliedstaaten fehlen, die die Bedingungen für die Inanspruchnahme von Gemeinschaftszuschüssen nicht erfuellen, und daß das System zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge verbesserungsbedürftig ist. Seither hat die Kommission eine Reihe von Verbesserungen im Bereich der Finanzkontrolle vorgenommen, aber die Frage etwaiger Sanktionen ist nach wie vor nicht entschieden.

84. Es ist notwendig, das Zusammenwirken und die Koordinierung der Multifonds-Interventionen im Hinblick auf den nächsten Programmplanungszeitraum zu verbessern. Es sollten Maßnahmen zur Vereinfachung der Verwaltungsstrukturen und -verfahren in der Kommission und in den Mitgliedstaaten getroffen werden. Die Verwaltungsstrukturen sollten eine wirksame Koordinierung innerhalb der einzelnen Strukturfonds und zwischen ihnen sowie mit der Europäischen Investitionsbank (EIB) gewährleisten. Diese Verbesserungen sind notwendig, um bei den Interventionen im Rahmen der Strukturfonds zu einer stärker koordinierten und integrierten Vorgehensweise zu gelangen. Gegenwärtig werden strukturpolitische Interventionen in der Regel von den einzelnen zuständigen Ministerien getrennt geplant.

85. Über die Art der Finanzierung - Zuschüsse, Darlehen oder Zinsvergütungen - wurde bisher nur ansatzweise in vereinzelten Fällen nachgedacht. Der seit der Einrichtung der Strukturfonds übliche Einsatz von Zuschüssen ist mittlerweile zur festen Tradition geworden. Veränderungen der grundlegenden Rahmenbedingungen, die sich in der Zwischenzeit möglicherweise vollzogen haben, finden keine Berücksichtigung.

86. Bei der Durchführung der GI "Beschäftigung-Youthstart" trat eine Reihe von Schwachstellen zutage. Das Fehlen notwendiger Daten über die Projekte sowie Verwaltungsmängel in den Mitgliedstaaten und bei der Kommission, auch bezüglich des TH-Vertrags, haben die Effektivität der Initiative geschmälert. Die Kommission sollte bei der Koordinierung eine aktivere Rolle übernehmen.

87. Der EG-Vertrag(23) bestimmt unter anderem, daß bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik die besonderen Erfordernisse zu berücksichtigen sind, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft ergeben. Der Hof konnte nicht feststellen, daß ein Gesamtplan oder eine Gesamtstrategie für die finanziellen Maßnahmen des ESF und des EAGFL-Ausrichtung zugunsten von Junglandwirten besteht. Etwaige Auswirkungen dieser Maßnahmen seit 1994 sind bisher nicht bekannt.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 26. und 27. Januar 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) a) Beratung mit dem Ziel, mögliche Beschäftigungsbereiche zu ermitteln, und Aufstellung eines Plans zu ihrer Erschließung;

b) Orientierungshilfe zur Umsetzung des Plans, einschließlich Sprachkenntnisse und Gesprächstechniken;

c) Weiterbildung, berufliche Fortbildung oder Weiterbeschäftigung, erforderlichenfalls mit entsprechenden Beihilfen.

(2) Eurostat, Datenbank New Cronos.

(3) Dabei ist zu beachten, daß das Schulabschlußalter von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden ist.

(4) Artikel 128 (ex-Artikel 109q) des EG-Vertrags bestimmt folgendes: "Anhand eines gemeinsamen Jahresberichts des Rates und der Kommission prüft der Europäische Rat jährlich die Beschäftigungslage in der Gemeinschaft und nimmt hierzu entsprechende Schlußfolgerungen an." Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses jährlich Leitlinien fest. Diese Leitlinien sind von den Mitgliedstaaten in ihrer Beschäftigungspolitik (d. h. in den nationalen beschäftigungspolitischen Aktionsplänen) zu berücksichtigen.

(5) Die erste Leitlinie "Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit" sieht vor, daß die Mitgliedstaaten vorbeugende und auf die Verbesserung der Vermittelbarkeit ausgerichtete Strategien ausarbeiten. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, daß allen Jugendlichen ein Neuanfang in Form eines Arbeitsplatzes, einer Ausbildung, einer Umschulung, einer Berufserfahrung oder einer anderen die Beschäftigungschancen fördernden Maßnahme ermöglicht wird, ehe sie sechs Monate lang arbeitslos sind.

In der vierten Leitlinie "Förderung eines Partnerschaftskonzepts" werden die Sozialpartner aufgefordert, möglichst bald Vereinbarungen zu treffen, um zusätzliche Möglichkeiten für Ausbildung, Berufserfahrung, Praktika oder sonstige Maßnahmen zur Verbesserung der Vermittelbarkeit zu schaffen. Die Mitgliedstaaten und die Sozialpartner bemühen sich, die Möglichkeiten der lebenslangen Weiterbildung auszubauen.

Die sechste Leitlinie "Erleichterung des Übergangs von der Schule zum Beruf" bestimmt folgendes: Da Schulabbrecher, die nicht über die auf dem Arbeitsmarkt geforderten Qualifikationen verfügen, schlechte Aussichten auf einen Arbeitsplatz haben, verbessern die Mitgliedstaaten die Qualität ihres Schulsystems, damit die Zahl der Schulabbrecher spürbar verringert wird.

Gemäß der siebten Leitlinie "Vermittlung entsprechender Qualifikationen für Jugendliche" sollte durch die Einrichtung oder den Ausbau von Lehrlingsausbildungssystemen dafür Sorge getragen werden, daß die Jugendlichen besser befähigt werden, sich an den technologischen und wirtschaftlichen Wandel anzupassen, und daß ihnen den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes entsprechende Qualifikationen vermittelt werden.

(6) ABl. L 193 vom 13.7.1993.

(7) Deutschland, Italien, Vereinigtes Königreich und bis zu einem gewissen Grad auch Frankreich.

(8) Europäische Kommission (GD V). Schlußfolgerungen der ESF-Zwischenbewertungen, 1998.

(9) Siehe insbesondere die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates, ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20.

(10) Allerdings werden z. B. von Italien neue Finanzmittel über den "fondo di rotazione" bereitgestellt.

(11) Sonderbericht Nr. 22/98 des Rechnungshofes zur Verwaltung der Durchführung der Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern, ABl. C 393 vom 16.12.1998, Ziffern 23 und 24.

(12) Artikel 2 Absatz 1 letzter Satz der ESF-Verordnung (Verordnung (EWG) Nr. 2084/93 des Rates) und Arbeitsblatt Nr. 5 zur Förderfähigkeit, Anhang zu den Kommissionsentscheidungen, ABl. L 146 vom 5.6.1997, S. 31.

(13) In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 untersuchte der Hof die Durchführung der GI "ADAPT" und in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997 die Durchführung der GI "Beschäftigung - NOW".

(14) Mitteilung der Kommission vom 15. Juni 1994, ABl. C 180 vom 1.7.1994, S. 10. Die anderen drei Aktionsbereiche sind NOW (neue Chancen für Frauen), Horizon (für Behinderte) und Integra (für Flüchtlinge).

(15) ABl. C 200 vom 10.7.1996.

(16) Name und Adresse der Projektträger, Beschreibung des Projekts, Zuordnung der Projekte zu bestimmten Kategorien durch den Projektträger, Dauer des Projekts.

(17) In jüngster Zeit im Sonderbericht Nr. 22/98 des Rechnungshofes zur Verwaltung der Durchführung der Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern, ABl. C 393 vom 16.12.1998, Ziffer 37.

(18) Eurostat, New Cronos Data 1999.

(19) Eurostat, New Cronos Data 1999.

(20) Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates, ABl. L 193 vom 31.7.1993.

(21) Direction Départementale de l'Agriculture.

(22) Sharon Murphy, Referat Analyse und Bewertung: Bewertung der Niederlassungsbeihilfe-Regelung für Junglandwirte, Februar 1997.

(23) Artikel 33 (ex-Artikel 39) Absatz 2 des EG-Vertrags bestimmt folgendes: «(2) Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist folgendes zu berücksichtigen:

a) die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt.»

Antworten der Kommission

Allgemeine einleitung

Zusammenfassung der Prüfungsfeststellungen

3. Der ESF kofinanziert im Rahmen von Ziel 3 Maßnahmen in der gesamten Gemeinschaft, um die berufliche Eingliederung arbeitsuchender Jugendlicher zu erleichtern, und im Rahmen von Ziel 1 Maßnahmen in den Sekundar- und Hochschulen der betreffenden Regionen, die einen klaren Bezug zum Arbeitsmarkt haben.

Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird in den Gemeinschaftsverordnungen nicht festgelegt, welche Altersgrenzen bei den Maßnahmen für Jugendliche gelten. Diese sind von den Mitgliedstaaten festzulegen, die dazu besser in der Lage sind, da sie die beschäftigungspolitischen Besonderheiten der jeweiligen Regionen Europas besser kennen.

5. Der Kommission ist die Gefahr bewußt, daß Ausgaben von Trägern, die Zuschüsse im Rahmen von mehreren Zielen erhalten, doppelt geltend gemacht werden könnten. Daher müssen alle Zuschüsse überprüft werden, die diese Träger während des entsprechenden Zeitraums erhalten haben.

6. Es gibt nur wenige Ziel-3-Programme im Rahmen des ersten Gemeinschaftlichen Förderkonzepts (GFK 1), die noch nicht abgeschlossen wurden. Die Verzögerungen gehen vor allem darauf zurück, daß wegen bestimmter Projekte Gerichtsverfahren eingeleitet wurden, so daß das Programm erst abgeschlossen werden kann, wenn die Gerichtsurteile ergangen sind.

Die Kommission wird in den vom Rechnungshof angesprochenen Fällen die eventuell erforderlichen Maßnahmen treffen, um Abhilfe zu schaffen.

Die Kommission ist der Auffassung, daß die Verordnung (EG) Nr. 2064/97 über die Kontrolle der Strukturfonds durch die Mitgliedstaaten sich bereits positiv auf die Durchführung der nationalen Kontrollen ausgewirkt hat.

Die Kommission räumt ein, daß die Verfahren zur Auswahl und Weiterverfolgung der Projekte allgemein verbessert werden müssen.

7. In den meisten Mitgliedstaaten war die vorläufige Bewertung der Projekte der ersten Phase bereits abgeschlossen, als die Ausschreibung für die Projekte der zweiten Phase veröffentlicht wurde. Diese Bewertungen haben den Mitgliedstaaten und der Kommission ermöglicht, vor der Auswahl der Projekte der zweiten Phase einige Schwierigkeiten der ersten Phase anzugehen.

Die Kommission erstellt derzeit ein Papier über die strategischen Ergebnisse der Gemeinschaftsinitiativen "ADAPT" und "Beschäftigung". Dieses Papier kann den Mitgliedstaaten als Referenz bei der Aufstellung ihrer Vorhaben für die neue Initiative "EQUAL" dienen.

8. Die Kommission wird den Anmerkungen des Rechnungshofs Rechnung tragen.

9. Die genauen Regeln für die Zuschußfähigkeit, z. B. der Kosten für die Koordinierung der Gemeinschaftsinitiative, müssen gemäß den allgemeinen Vorschriften der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten festgelegt werden; Schwierigkeiten bei der Auslegung sind im Rahmend des Partnerschaft zu regeln. Fragen der Zuschußfähigkeit werden bei der neuen Gemeinschaftsinitiative "EQUAL" in einer Arbeitsgruppe mit Vertretern der Mitgliedstaaten unter dem Vorsitz der Kommission geregelt.

Die Verbreitung vorbildlicher Verfahren aus der Gemeinschaftsinitiative "Youthstart" erfolgt auf Ebene des Projekts, der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft. Für die künftige Initiative "EQUAL" plant die Kommission eine noch gezieltere Verbreitungsstrategie.

Die Wirksamkeit der transnationalen Dimension wird derzeit im Rahmen einer EU-weiten Bewertung auf Gemeinschaftsebene untersucht, die im Juli 1998 parallel zu der Abschlußbewertung auf nationaler Ebene eingeleitet wurde.

10. Die Kommission überwacht und überprüft die Arbeiten des Büros für technische Hilfe, um das gewonnene Know-how zu erhalten. Auch den Mitgliedstaaten steht dieses Know-how weiterhin zur Verfügung.

11. Die Kommission weist darauf hin, daß Verzögerungen bei den Programmen auch auf eine zu späte Bekanntmachung der Programme durch die Mitgliedstaaten zurückgehen können. Es sollte klargestellt werden, daß Beihilfen für Junglandwirte nur in Programmen für Ziel-1- und Ziel-6-Regionen vorgesehen sind. Außerhalb dieser Regionen können Junglandwirte nationale oder regionale Beihilfen erhalten, die der Kommission vorab mitgeteilt und von ihr genehmigt werden müssen. Die Genehmigung der Beihilferegelungen nimmt in der Regel nicht mehr als sechs Monate in Anspruch.

12. Hauptziel des vom Rechnungshof geprüften Instruments (Verordnung (EG) Nr. 950/97 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur) ist die Anpassung der Agrarstruktur. Dies soll durch eine Reihe von Maßnahmen erreicht werden, darunter Maßnahmen speziell für Junglandwirte. Diese speziellen Beihilfen sollen den Junglandwirten die Niederlassung und anschließend die strukturelle Anpassung ihrer Betriebe erleichtern. Auf globaler Ebene könnten diese Maßnahmen zur Erhaltung einer lebensfähigen Landwirtschaft und zur Entwicklung der sozialen Struktur ländlicher Gebiete beitragen.

Nach der Zwischenbewertung hat die Kommission einige Richtlinien aufgestellt, darunter einheitliche materielle Indikatoren für die Bewertung der Maßnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 950/97 außerhalb von Ziel-1- und Ziel-6-Regionen. Diese Richtlinien wurden den Mitgliedstaaten am 24. Februar 1999 übermittelt.

Teil I ESF

Mittelausstattung

20. In Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 2081/93 werden die Prioritäten für Interventionen des Fonds in Ziel-1-Regionen festgelegt. Es handelt sich dabei um vom gemeinschaftlichen Gesetzgeber gewollte globale Zielvorgaben, die nicht auf eine bestimmte Zielgruppe zugeschnitten sind. So können junge Menschen in den Ziel-1-Regionen von Maßnahmen profitieren, die entweder speziell für sie aufgelegt wurden oder die allgemeiner Art sind und mehrere Zielgruppen abdecken.

EU-Strategie für arbeitslose Jugendliche

Analyse der NAP durch die Kommission

23. Die Kommission ist wie der Rechnungshof der Auffassung, daß die von den Mitgliedstaaten erstellten Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP) klar und eindeutig formuliert sein müssen und konkret darlegen müssen, wie die beschäftigungspolitischen Leitlinien umgesetzt werden; außerdem sollen sie im Lauf der Zeit eine Bewertung der Auswirkungen liefern. Die Kommission teilt ferner die Auffassung des Rechnungshofs, daß die Pläne, wenn möglich, quantifizierte Zielvorgaben enthalten sollten und gemeinsame Indikatoren für die Bewertung der Fortschritte verwendet werden sollten.

Die jüngsten Analysen der Kommission zeigen jedoch, daß die Mitgliedstaaten im Rahmen der fünfjährigen Beschäftigungsstrategie - mit einer jährlichen Aktualisierung der NAP zur Bewertung der Fortschritte und Berücksichtigung der jeweiligen beschäftigungspolitischen Leitlinien - gemeinsam mit der Europäischen Kommission beträchtliche Fortschritte in puncto Klarheit der NAP und gemeinsame Indikatoren und Ziele erreicht haben. Die Analyse des Rechnungshofs von Anfang 1998 konzentriert sich auf die Fortschritte, die innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums - vier Monate - erzielt wurden; in diesem Zeitraum hatten sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, konkrete Maßnahmen zu treffen. Der Rechnungshof bezieht sich darüber hinaus offensichtlich ausschließlich auf die Mitteilung der Kommission vom Mai 1998(1) und nimmt keinen Bezug auf den gemeinsamen Bericht zur Beschäftigung, der im November 1998 angenommen wurde und nicht nur auf den NAP, sondern auch auf den 15 im Juli 1998 vorgelegten Berichten der Mitgliedstaaten über die Durchführung der NAP basiert. Diese zweite Analyse zeigte, daß viele der von der Kommission in ihrer Mitteilung vom Mai 1998 ermittelten Mängel korrigiert wurden; so wurden unter anderem konkretere Haushaltsangaben gemacht. Ferner kann nun nach der Ratifizierung des Vertrags von Amsterdam der Beschäftigungstitel vollständig umgesetzt werden (so verabschiedete der Rat erstmals im November 1999 Empfehlungen an die Mitgliedstaaten). Auf der Tagung des Europäischen Rats in Köln vom Juni 1999 wurden gemeinsame Indikatoren vereinbart.

Darüber hinaus ist zu beachten, daß die meisten der laufenden Ziel-1- und Ziel-3-Programme 1993/94 verabschiedet wurden und der "Luxemburger Prozeß" erst im November 1997 eingeleitet wurde, was dazu führte, daß NAP und ESF noch nicht so stark verknüpft sind, wie die Kommission wünscht. Die Kommission wird in der kommenden Verhandlungsrunde über die neuen Programme sicherstellen, daß diese Verbindungen gemäß den neuen Strukturfondsverordnungen ausgebaut werden.

Prüfung des Kernbereichs des ESF

Definition des Begriffs "Jugendliche"

24. Da für den laufenden Programmplanungszeitraum (1994 - 1999) keine genaueren Gemeinschaftsvorschriften vorliegen, ist es an den Mitgliedstaaten, verbindliche Regelungen festzulegen. Diese Vorschriften reflektieren per definitionem die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse, die von Land zu Land verschieden sind. Unterschiede können mitunter auch innerhalb eines Mitgliedstaats auftreten, wenn dieser bundesstaatlich oder regional organisiert ist.

Bewertung der Durchführung

25. Der Rechnungshof untersucht zwei Aspekte in zwei verschiedenen, nicht zusammenhängenden Zeiträumen: 1. die 1994 im Rahmen des zweiten Gemeinschaftlichen Förderkonzepts genehmigten operationellen Programme, 2. die nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP), die die Mitgliedstaaten 1998 nach dem Europäischen Rat von Luxemburg vom November 1997 vorgelegt haben. Die vom Rechnungshof bemängelten Schwächen können daher nicht durch die NAP bestätigt werden, die viel später und in einem ganz anderen Kontext angenommen wurden (siehe Antwort auf Ziffer 23).

Die Antwort der Kommission auf Ziffer 20 gilt ebenfalls für die genannten Fälle der ESF-Unterstützung in Ziel-1-Regionen in Deutschland und Italien.

26. Diese Art der ESF-Unterstützung scheint angesichts der extrem hohen Jugendarbeitslosigkeit in allen neuen Bundesländern einschließlich Brandenburgs voll und ganz gerechtfertigt. Der Zwischenbewertungsbericht zeigt, daß diese Art der ESF-Unterstützung beträchtlich zur Verringerung der Jugendarbeitslosigkeit in allen deutschen Ziel-1-Regionen beigetragen hat.

27. Die Zwischenbewertung der Programme zur Stärkung der Bildungssysteme war in der Tat unzureichend, dies jedoch lag daran, daß sehr wenig Zeit zur Verfügung stand. In den "Schlußfolgerungen der ESF-Zwischenbewertungen" (S. 31 - 34) haben die Bewerter eine qualitative Bewertung der Auswirkungen auf die Bildungssysteme vorgenommen, was den Erwartungen an eine Zwischenbewertung voll und ganz entspricht.

28. Trotz der vom Gerichtshof angesprochenen Schwierigkeiten zeigte sich in den "Schlußfolgerungen der ESF-Zwischenbewertungen", daß den Jugendlichen bei allen Interventionsarten vorrangige Bedeutung beigemessen wird.

29. Bewertungen werden auf Programm- und nicht auf Projektebene durchgeführt. Bei der Zwischenbewertung haben die Bewerter als Teil der Analyse der Umsetzungsmechanismen untersucht, wie effizient die Projektauswahl war (siehe z. B. S. 25 und S. 69 der "Schlußfolgerungen der ESF-Zwischenbewertungen").

Die Kommission hat die Mitgliedstaaten bereits bei der Festlegung quantifizierter Zielvorgaben unterstützt, als die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte aufgestellt wurden. Die Fortschritte der Programme im Hinblick auf diese Ziele zu messen, war schwieriger, vor allem, weil die nationalen Statistiksysteme nicht die gewünschten Informationen liefern konnten. Eine Analyse der einzelnen Programme wurde im Zuge der Zwischenbewertung durchgeführt und bei den Leitlinien für den Zeitraum 2000 - 2006 berücksichtigt.

Koordinierung der Strukturfonds-Zuschüsse

Synergie zwischen den Fonds

30. Das integrierte Konzept wird in Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 definiert. Die einzige Möglichkeit, die Fonds aufeinander abzustimmen, besteht darin, die Interventionsformen und die Schwerpunkte zu koordinieren. In Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 ("Kumulierung und Überschneidung") heißt es: "Eine einzelne Maßnahme oder Aktion kann während eines bestimmten Zeitraums immer nur aus einem der Strukturfonds oder aus dem FIAF unterstützt werden."

31. Die Strukturfonds-Verordnungen und die Leitlinien für 2000 - 2006 schreiben vor, daß die Mitgliedstaaten die Planung der ESF-unterstützten Programme mit der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und der Europäischen Beschäftigungsstrategie abstimmen.

32. Es stimmt, daß die Träger bei New-Deal-Projekten weniger Aufwand treiben müssen, um die von nationalen Stellen finanzierten Ausgaben zu begründen, da die britische Regierung beschlossen hat, daß die Träger Pauschalbeträge angeben können. Im Hinblick auf das dritte GFK wird über diese Möglichkeit diskutiert.

Synergie zwischen den ESF-Interventionen

33. Die Kommission ist wie der Rechnungshof der Auffassung, daß nicht nur innovative Ideen aus den Gemeinschaftsinitiativen, sondern auch vorbildliche Verfahren in den Kernbereich des ESF einbezogen werden sollten. Hierfür ist ein ausgeklügelter und hochentwickelter Mechanismus erforderlich. Der Überwachungsausschuß und die sieben nationalen Stellen, die Mitglieder der Europäischen Thematischen Gruppe sind, haben in diesem Prozeß bereits eine wichtige Rolle gespielt (siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 60).

34. Im allgemeinen verringert die regionale Verwaltung der Fonds die Gefahr der Überlappung und der doppelten Abrechnung der Aktionen, da die Distanz zwischen Programmverwalter und Endbegünstigten geringer ist. Die Kommission ist sich in jedem Fall stets der Gefahr der doppelten Abrechnung von Ausgaben durch einen Träger bewußt, der Kofinanzierungen im Rahmen mehrerer Ziele erhält.

Spezifische Bemerkungen zur ESF-Finanzierung

36. Die Kommission hat bereits - wie auch der Rechnungshof unter dieser Ziffer - in ihrer Antwort auf die Ziffern 23 und 24 des Sonderberichts Nr. 22/98 über Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit darauf hingewiesen, daß die genannten Ausgaben in den Verordnungen vorgesehen sind und daher für die nationale Kofinanzierung in Frage kommen.

37. Die Ausführungsrate für Schwerpunkt 2 (Jugendliche), die in dem dem Antrag auf Restzahlungen 1997 für die Ziel-3-Maßnahmen an Frankreich beigefügten Bericht angegeben war, liegt tatsächlich weit unter der Rate für Schwerpunkt 1 (73 %) (Langzeitarbeitslose) - diese Maßnahmen sind eingespielter als die innovativen Maßnahmen von Schwerpunkt 2. Eine Ausführungsrate von 55,6 % Ende 1997 angesichts einer theoretischen Programmplanung von vier Jahren, aber nur zwei Jahren tatsächlicher Durchführung, kann jedoch angesichts der Fristen für die Umsetzung bestimmter Maßnahmen als zufriedenstellend angesehen werden.

38. Die geringe Ausführungsrate in der Vergangenheit wurde von den Dienststellen der Kommission immer besonders aufmerksam überwacht. Diese Situation ging auf die große politische Instabilität dieser Region zurück. Die Lage hat sich inzwischen stark verbessert: Zum 31. August 1999 hat die Region Sizilien 100 % der verfügbaren Mittel gebunden.

39. Sizilien hat gegenüber der Kommission immer beteuert, daß seine Anträge auf Restzahlungen auf den tatsächlichen Ausgaben beruhen, die die Endbegünstigten getätigt haben. Die Kommission hat darüber hinaus gemäß den Verwaltungsvorschriften und den den Interventionen als Anhang beigefügten Bestimmungen über die finanzielle Abwicklung stets gefordert, daß die Ausgabenerklärungen den Ausgaben entsprechen, die die Endbegünstigten getätigt haben.

Die getätigten Ausgaben können durch quittierte Rechnungen oder gleichwertige Buchungsbelege (Ziffer 5 der Bestimmungen über die finanzielle Abwicklung der Interventionen und Arbeitsblatt Nr. 4 über den Begriff "tatsächlich entstandene Kosten", ABl. L 146 vom 5.6.1997) belegt werden. Ein bestimmter Anteil der Ausgaben entspricht nicht unbedingt den Rechnungen (z. B. Abschreibungen für Ausrüstungen oder Gebäude, Kosten für internes Schulungspersonal oder Verwaltungspersonal der Ausbildungszentren). Dies erklärt zum Teil die vom Rechnungshof angesprochene Differenz zwischen quittierten Rechnungen und Ausgabenerklärungen bei den zwei vom Rechnungshof überprüften Trägern. Die Kommission wird trotzdem untersuchen, welche Reichweite dieses Phänomen hat (ob der Fall bei der Kontrolle durch den Rechnungshof aufgetreten ist und in welchem Umfang) und inwiefern die Probleme weiterhin bestehen.

Bei der Überweisung der nationalen Kofinanzierungsbeträge an die Endbegünstigten kann es zu Verzögerungen kommen; diese Verzögerungen sind nicht zwangsläufig vorschriftswidrig, sofern sie z. B. mit der Verwendung alternativer Finanzierungen zusammenhängen (Arbeitsblatt Nr. 16, ABl. L 146 vom 5.6.1997). Die Kommission wird diesen Punkt mit den regionalen Behörden abklären.

40. Es ist richtig, daß Frankreich seinen Antrag auf Restzahlungen für Ziel 3 nach der Einreichung am 30. Juni geändert hat. Auf die Anmerkungen der Kommission erwidert die ESF-Abteilung, daß einige Endbegünstigte ihre endgültigen Daten erst nach diesem Datum erhalten, weshalb ein geänderter Antrag auf Restzahlungen nachgereicht werden muß. Die Kommission hat in jedem Fall den am 28. September 1998 eingereichten geänderten Antrag berücksichtigt und somit die Vorschriften eingehalten.

In bezug auf die abzuziehenden Einnahmen stimmt die Analyse des Rechnungshofs: Einnahmen aus vom ESF kofinanzierten Maßnahmen müssen vom Ausgabenbetrag abgezogen werden. Die Kommission weist jedoch darauf hin, daß diese Einnahmen gemäß den betreffenden Formularen von den Gesamtkosten und nicht, wie vom Rechnungshof angegeben, vom Gesamtbetrag der zuschußfähigen Kosten (definiert als "Gesamtkosten" -"Einnahmen") abgezogen werden müssen. Im fraglichen Fall (Antrag auf Restzahlung 1997) wurde von den französischen Behörden so verfahren: Der ESF-Anteil beträgt 28,9 % der Gesamtkosten (2423 Mio. FRF/8361 Mio.) und 30,025 % der zuschußfähigen Gesamtkosten (2423 Mio./(8361 - 291 Mio. Einnahmen)). Der Hoechstbetrag für die ESF-Kofinanzierung wird somit eingehalten.

41. Die Kommission stimmt dem Rechnungshof in der Sache nach, zwar nicht insofern, als 16 Stunden wöchentliche Fortbildung an sich nicht ausreichend sind (ausschlaggebend ist die Gesamtdauer einer solchen Fortbildung), sondern insofern, als die Beschränkung der Dauer der wöchentlichen Fortbildungsmaßnahmen nur dazu dient, den Arbeitslosenstatus der teilnehmenden Personen nicht zu gefährden. Es ist geplant, die damit zusammenhängenden Interventionen des Fonds für den nächsten Programmplanungszeitraum zu überarbeiten.

42 - 43. Wie der Rechnungshof richtig bemerkt, ist es nicht möglich, in einer Rahmenvorschrift, die für alle Arten von durch die drei Strukturfonds und den FIAF in den 15 Mitgliedstaaten kofinanzierten Maßnahmen gelten soll, alle in der Realität auftretenden Situationen abzudecken, vor allem nicht in Sachen Gemeinkosten. Mit dem Arbeitsblatt Nr. 5 soll daher eine akzeptable Regelung für die Begründung und die Verteilung der Gemeinkosten auf kofinanzierte und nicht kofinanzierte Projekte aufgestellt werden, nicht aber definiert werden, welche Kosten unter diese Gemeinkosten fallen. Neben den vom Rechnungshof beschriebenen verschiedenen Arten von Projekten, die sich auf Art und Umfang der Gemeinkosten der kofinanzierten Projekte auswirken, muß auch die Art des Trägers (Hochschule mit umfangreichen Gemeinkosten oder kleinere Einrichtung wie z. B. GmbH) und die Art der Tätigkeit (Anzahl der kofinanzierten Projekte im Verhältnis zur normalen Geschäftstätigkeit des Trägers) berücksichtigt werden.

44. Die Prüfung des Rechnungshofs ergab vier Arten von Fällen mit unterschiedlichen finanziellen Auswirkungen:

a) Einige Fälle haben überhaupt keine finanziellen Auswirkungen (Ziffern 1, 3, 4 und 7 des Textes des Rechnungshofs).

b) Andere Fälle sind der Kommission aufgrund ihrer Prüfungen bereits bekannt und waren bereits Gegenstand von Verfahren nach Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 (teilweise Ziffern 2 und 5).

c) Einige der vom Rechnungshof bei der Prüfung beanstandeten Fälle wurden inzwischen von den Mitgliedstaaten berichtigt.

d) Drei verbleibende Fälle mit finanziellen Auswirkungen müssen noch berichtigt werden (ein Fall nach Ziffer 2, ein Fall nach Ziffer 4 und ein Fall nach Ziffer 5).

Bei Fällen der Art a) bis c) ist keine Berichtigung erforderlich. In den drei unter d) zitierten Fällen verpflichtet sich die Kommission, auf der Grundlage der vom Rechnungshof bereitgestellten Informationen Maßnahmen nach Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 einzuleiten.

Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung - Youthstart"

45. Aufgrund der Größe der vom Rechnungshof geprüften Stichprobe ist Vorsicht bei der Interpretation und Verallgemeinerung der Ergebnisse geboten.

Mittelausstattung

48. Anfangs waren ungefähr 40 % der nationalen Mittel für die technische Hilfe (TH) vorgesehen. Die Aufteilung wurde jedoch korrigiert und die für die TH vorgesehenen Mittel im Lauf der Jahre an die Reichweite des Programms und die Bedürfnisse der jeweiligen Länder angepaßt.

Prüfung der Durchführung von "Beschäftigung - Youthstart"

Altersmäßige Voraussetzungen für die Teilnahme an "Beschäftigung - Youthstart"

49. Das Programm Youthstart richtet sich allgemein an junge Menschen bis 20 Jahre. Der Rechnungshof merkte an, daß in der Mitteilung einige Ausnahmen vorgesehen waren, damit junge Menschen über 20 Jahre teilnehmen können. Die durchführenden Behörden in einigen Mitgliedstaaten haben sich in begründeten Fällen für eine größere Flexibilität entschieden. In Deutschland beispielsweise legte die durchführende Behörde die Maßstäbe des operationellen Programms von 1995 an und entschied, daß die Gruppe der 20- bis 25jährigen, die besonders stark von der schwierigen Lage auf dem Arbeitsmarkt betroffen war, dieselbe Art von Youthstart-Unterstützung benötigte wie die Altersgruppe darunter. In Griechenland wird die höhere Altersgrenze mit der langen Wehrpflicht begründet.

Auswahlverfahren

50. Die Kommission weiß, daß die vorbereitenden und die transnationalen Arbeiten nicht immer gleichwertig veranschlagt werden. Dabei sollte jedoch berücksichtigt werden, daß die Projekte von den nationalen Behörden getrennt genehmigt werden und normalerweise nicht auf einer gemeinsamen Projekt- und Haushaltsplanung der Träger basieren.

Die Unzulänglichkeiten bei der Finanzierung der vorbereitenden Phase werden in der Initiative "EQUAL" angegangen, bei der in allen Mitgliedstaaten die vorbereitende Phase finanziert wird.

51. Nach Auffassung der Kommission muß das Auswahlverfahren dem Grundsatz der Subsidiarität folgen, der den Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der Gemeinschaftsinitiativen einräumt. Im Geiste der Europäischen Beschäftigungsstrategie, die von den europäischen Regierungen unterstützt wird(2), ist die Kommission davon überzeugt, daß die nationalen Behörden am besten beurteilen können, ob eine transnationale Partnerschaft einen wirklichen zusätzlichen Nutzen auf lokaler/regionaler/nationaler Ebene beinhaltet, d. h. eine "lohnende" Partnerschaft darstellt. Daher ist es äußerst wichtig, daß die Auswahl und Genehmigung transnationaler Aktivitäten auf nationaler Ebene stattfindet.

52. Was die Gesamtkoordinierung der Partnerschaften betrifft, so findet die normale Durchführung und Überwachung auf nationaler Ebene statt. Die Kommission überwacht aufmerksam die Fortschritte und Ergebnisse der transnationalen Arbeiten über den Überwachungsausschuß, die nationalen Bewertungen, die Verbreitungsveranstaltungen und die nationalen/europäischen thematischen Initiativen.

Besuche und der Austausch von Informationen stehen normalerweise am Anfang transnationaler Aktivitäten und führen im allgemeinen zu stärker output-orientierten Tätigkeiten. Die Transnationalität, die bei den Mitgliedstaaten als einer der wichtigsten Pluspunkte der Gemeinschaftsinitiativen gilt, erhält in der künftigen Initiative EQUAL eine größere Bedeutung.

Fehlen zuverlässiger Informationen

53. Die Daten des Consolidated Module (CCM), der aus nationalen Datenbanken gespeisten Datenbank der Kommission, sind in der Tat nach Projekten und nicht nach Partnerschaften organisiert, da dieses Instrument hauptsächlich entwickelt wurde, um die Suche nach Partnern und die qualitative Analyse der Projekte (nach Begünstigten, Aktivitäten, Themen usw.) zu erleichtern, und nicht für die Verwaltung transnationaler Partnerschaften. Die Statistiken des CCM über Partnerschaften sind nicht vollständig, vor allem, weil es auf die Übermittlung von Daten durch die nationalen Unterstützungsstellen angewiesen ist und die Konsolidierung transnationaler Daten technisch schwierig ist.

54. Die einzige Information über finanziell nicht unterstützte Youthstart-Partner, die für eine ordnungsgemäße Verwaltung und Kontrolle benötigt wird, sind die Kosten der erbrachten Dienstleistungen, die dem durch Youthstart kofinanzierten Projekt in Rechnung gestellt wurden.

55. Die Kommission wiederholt, was sie bereits auf Ziffer 37 des Sonderberichts über die Chancengleichheit geantwortet hat: "Die einzelnen Partner einigen sich untereinander, wie sie bei der Durchführung der verschiedenen Projekte länderübergreifend zusammenarbeiten wollen. Manche Partner haben einen 'Leiter' bestimmt. Nach Auffassung der Kommission sollte dies jedoch den beteiligten Partnern überlassen und nicht vorgeschrieben werden."

Koordinierung und Verbreitung

56. Die förderfähigen Kosten werden, abgesehen von den 22 von der Kommission im April 1997 angenommenen Arbeitsblättern, auf nationaler Ebene festgelegt. Diese Kosten können folglich von einem Mitgliedstaat zu einem anderen unterschiedlich sein. Innerhalb der neuen Gemeinschaftsinitiative EQUAL hat die Kommission die Mitgliedstaaten gebeten, eine Arbeitsgruppe einzurichten, die die Förderfähigkeit der mit der Transnationalität zusammenhängenden Kosten erörtern soll, um eine größtmögliche Harmonisierung zu erreichen.

57. Die Kommission hat großes Interesse daran, die Youthstart-Erfahrungen in den Kernbereich des ESF einzubeziehen. Es gibt bereits einige Beispiele aus der ersten Phase der Youthstart-Projekte, die in den Kernbereich der ESF-Programme integriert wurden. Darüber hinaus stellt die Kommission regelmäßig beispielhafte Verfahren zusammen, die in den Kernbereich einbezogen wurden bzw. werden könnten. Diese Fälle werden intern an die ESF-Länderreferenten der GD Beschäftigung weitergemeldet.

Die Europäische Thematische Gruppe hat sich als sehr wirksames Forum erwiesen, um die Akteure zu erreichen, die die Programme des ESF-Kernbereichs beeinflussen (siehe auch Anmerkungen zu Ziffer 58 zur Einbeziehung vorbildlicher Verfahren in den Kernbereich des ESF).

Zwischenbewertung

58. Die Kommission wird die Ergebnisse der Zwischenbewertung in puncto Transnationalität und Verbreitung bei der Durchführung der neuen Gemeinschaftsinitiative EQUAL berücksichtigen.

Die Kommission ist ferner der Auffassung, daß die Erstellung einer Projekttypologie, die eines der Ziele der laufenden EU-weiten Bewertung ist, dafür sehr nützlich sein kann.

Technische Hilfe

59. Die technische Hilfe für Gemeinschaftsinitiativen ist Bestandteil des Programms. Daher unterliegt sie denselben Überwachungs- und Auswahlverfahren wie die Einzelmaßnahmen. Die Überwachungsausschüsse sind an diesem Verfahren beteiligt. Darüber hinaus sind die ESF-Stellen verpflichtet, einen Jahresbericht über die Fortschritte der GI zu erstellen, der auch die TH umfaßt.

60. Das Auslaufen des Vertrags mit dem Büro für technische Hilfe (BAT) bedeutet nicht, daß keine technische Hilfe (TH) für das Programm mehr zur Verfügung steht. Bewertung und Verbreitung werden von unabhängigen Experten ohne Verbindung zum BAT durchgeführt. Zum Zeitpunkt des Auslaufens des Vertrags mit dem BAT werden außerdem bereits alle Projekte ausgewählt und genehmigt worden sein, und für die Durchführung ist das BAT nicht mehr zuständig.

Teil II EAGFL-Ausrichtung

Durchführung der Artikel 10, 11 und 26 bis 28 der Verordnung (EG) Nr. 950/97

70 - 71. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, daß in bestimmten Fällen eine Kombination von Darlehen und Zuschüssen vorteilhaft sein kann; Beihilfen des EAGFL-Ausrichtung für Junglandwirte können im übrigen als Darlehen oder Zuschuß vergeben werden. Nach der Verordnung (EG) Nr. 950/97 können jedoch die Mitgliedstaaten sowohl bei Niederlassungs- als auch bei Investitionsbeihilfen entscheiden, ob die Beihilfe als Direktzuschuß oder als Zinsvergütung gezahlt wird.

Die Entscheidung für Direktzuschüsse oder für Zinsvergütungen steht nicht in direktem Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit oder der Rentabilität der Investition, die im Rahmen des Betriebsverbesserungsplans bewertet werden. Im übrigen muß das sehr hohe Zinsniveau während des Prüfungszeitraums (1994 - 1998), vor allem in den Mittelmeerländern, berücksichtigt werden, das eine Erklärung für die Zurückhaltung der Junglandwirte bei der Kreditaufnahme, selbst zu vergünstigten Zinssätzen, sein könnte.

Bestimmung des Zeitpunkts der "Erstniederlassung"

72. Der vom Rechnungshof zitierte Fall in Sizilien stellt eine Ausnahme dar.

Der von der Kommission am 5. Februar 1996 (C(96) 9) gebilligte Runderlaß Nr. 187 vom 15. September 1995 sieht vor, daß die Zweijahresfrist mit dem Zeitpunkt des Beschlusses über die Gewährung der Beihilfe beginnt. Diese Bestimmung wurde von der Kommission genehmigt, um zu ermöglichen, daß ausnahmsweise bestimmte Junglandwirte bei der Erstniederlassung förderfähig bleiben, und erhielt am 26. Januar 1996 die Zustimmung des Ausschusses für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung.

73. Die Kommission wird die vom Rechnungshof beschriebene Auslegung des Zeitpunkts der Erstniederlassung durch die Regionalbehörden von Andalusien prüfen und gegebenenfalls finanzielle Berichtigungen vornehmen.

Nichtnachvollziehbarkeit der Zinsvergütungen

75. Die Kommission hat bereits bei früheren Kontrollen vor Ort festgestellt, wie in Frankreich mit Zinsvergütungen in der Landwirtschaft verfahren wird. Sie prüft derzeit, ob die Anwendung von "verwaltungstechnischen" Zinssätzen durch die zugelassenen Banken für die Gewährung der Zinsvergütungen einen Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften über die Strukturfonds darstellt. Je nach Ergebnis der derzeit stattfindenden eingehenden Prüfung wird sie entsprechende Maßnahmen treffen, falls erforderlich sogar die Vornahme finanzieller Berichtigungen.

Interne Kontrollsysteme

Planungsschwierigkeiten, Verzögerungen und Schwachstellen im Bereich der internen Kontrolle

76. Die verspätete Genehmigung dieses Programms aufgrund von Schwierigkeiten bei der Informationsbeschaffung (Multifonds-Programm, bei dem verschiedene Auskünfte beim Mitgliedstaat eingeholt werden mußten) hat zu der vom Rechnungshof aufgezeigten Diskrepanz zwischen Durchführung und Finanzierungsplan geführt.

77. Die Kommission wird die spanischen Behörden auffordern, im nächsten Bericht über die Durchführung die vom Rechnungshof ermittelten Fehler zu berichtigen. Die in Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 vorgesehene Prüfung der Ausgabenbescheinigungen durch eine unabhängige Stelle ermöglicht, diese Art von Fehlern vor der Schlußabrechnung des Programms zu berichtigen.

Bewertungen

78. Die Kommission räumt ein, daß einheitliche Indikatoren erforderlich sind. Die Bewertung, auf die der Rechnungshof Bezug nimmt, hat dies deutlich gemacht. Die Kommission hat daher Richtlinien für die Bewertung von Maßnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 950/97 außerhalb von Ziel-1- und Ziel-6-Regionen aufgestellt. Diese Richtlinien wurden in Form eines Arbeitspapiers (Nr. VI/7676/98/Rev. 2) den Mitgliedstaaten im Ausschuß für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung am 24. Februar 1999 vorgelegt.

79. Die Zwischenbewertungen der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 950/97 in den italienischen Ziel-1-Regionen werden derzeit im Zuge der Bewertung der Regionalprogramme erstellt. Die Kommission hat den irischen Bewertungsbericht über Niederlassungsbeihilfen zur Kenntnis genommen, auf den der Rechnungshof verweist. Neben den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 950/97 beeinflussen zahlreiche andere Faktoren, wie Erbschaftsregelungen und Steuern, die Übergabe landwirtschaftlicher Betriebe. Dies erklärt vielleicht zum Teil, weshalb die Niederlassungsbeihilfe keine signifikanten Auswirkungen auf die Übergabe landwirtschaftlicher Betriebe hatte.

Teil III Schlussfolgerungen

80. Mit der Festlegung der europäischen Beschäftigungsstrategie wurde eine neue Grundlage für die ESF-Interventionen geschaffen. Für den Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 beabsichtigen zahlreiche Mitgliedstaaten schon jetzt, ihre ESF-Interventionen auf die beschäftigungspolitischen Leitlinien und die damit zusammenhängenden nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP) strategisch neu auszurichten. Die Anmerkung des Rechnungshofs in bezug auf die Auswirkungen sind verfrüht: Die Abschlußbewertungen werden genau zeigen, welche Auswirkungen der ESF auf den laufenden Programmplanungszeitraum (1994 - 1999) gehabt hat. Während des laufenden Programmplanungszeitraums haben die Kommission und die Mitgliedstaaten eine Reihe von Initiativen eingeleitet, um den finanziellen Rahmen für die Durchführung der Interventionen zu stärken und eine ordnungsgemäße Verwaltung des ESF sicherzustellen (siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 83).

81. Einige Schlußfolgerungen der Zwischenbewertung wurden auf den laufenden Programmplanungszeitraum angewendet (vor allem bei der Anpassung der Mittel für die verschiedenen Maßnahmen), bei anderen war dies nicht möglich (z. B. Empfehlungen zur Quantifizierung der Ziele, besseren Programmindikatoren usw.). Die Schlußfolgerungen liefern jedoch wertvolle Informationen für die Vorbereitung der nächsten Planungsrunde und wurden in den Leitfäden der Kommission gebührend berücksichtigt. Diese Art von Rückmeldung fördert eine Kultur der Bewertung.

82. Im Anschluß an ihre Kontrollen hat die Kommission Empfehlungen für die Mitgliedstaaten aufgestellt, durch die einige der angesprochenen Probleme verringert werden konnten (Anpassung der Finanzierungsbeschlüsse für die Hochschulausbildung; Verpflichtung, die zuständigen nationalen Behörden darüber zu informieren, daß die vom Rechnungshof beanstandete nationale Bestimmung aufgehoben werden muß, die darüber hinaus laut den Prüfungen der Kommissionsdienststellen nicht systematisch angewendet wird). Die Genehmigung der Arbeitsblätter durch die Kommission im Jahr 1997 (ABl. L 146 vom 5.6.1997) hat ebenfalls eine Stärkung des finanziellen Rahmens für die Durchführung der ESF-Interventionen ermöglicht, insbesondere durch eine klarere Definition der Begriffe "Endbegünstigter" und "getätigte Ausgaben" sowie eine Vorschrift zur Anrechnung der Gemeinkosten. Die Höhe der Gemeinkosten eines Projekts hängt maßgeblich von der Art des Trägers und dessen Tätigkeit ab. Die Kommission hat im übrigen Kenntnis von nationalen Vorschriften, die de facto Beschränkungen bei der Geltendmachung von Gemeinkosten im Rahmen kofinanzierter Maßnahmen festlegen.

83. Die Kommission hat die in Ziffer 6.136 der Antwort auf den Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1995 gemachten Zusagen konkretisiert. Sie hat eine Reihe von Initiativen eingeleitet, um die Kontrolle und den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Bereich der Strukturfonds zu verbessern:

- Entscheidung der Kommission vom Mai 1997 über Kriterien für die Förderfähigkeit der Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds;

- Verordnung (EG) Nr. 2064/97 über die Kontrolle der Strukturfonds durch die Mitgliedstaaten;

- Aufstellung von Leitlinien für die Durchführung von Artikel 24 über finanzielle Berichtigungen.

Die allgemeine Anmerkung des Rechnungshofs bezieht sich folglich nicht speziell auf die Maßnahmen zugunsten junger Menschen, sondern betrifft die Gesamtheit der Strukturfonds.

84. In den neuen Vorschriften für den Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 ist bereits eine Verringerung der Anzahl der Ziele für Interventionen der Strukturfonds und für Gemeinschaftsinitiativen vorgesehen, vor allem, um die Verfahren für die Verwaltung der Strukturfonds zu vereinfachen.

85. Im Bereich des ESF und insbesondere bei den Maßnahmen zugunsten von Jugendlichen, um die es in diesem Sonderbericht geht, werden Ausbildungsmaßnahmen hauptsächlich durch Zuschüsse an Ausbildungseinrichtungen finanziert, was an sich nicht zu kritisieren ist.

Die Anmerkung des Rechnungshofs trifft eigentlich eher auf die anderen Strukturfonds oder bestimmte, vom ESF kofinanzierte Maßnahmen zu, aber darum geht es im vorliegenden Bericht nicht. Für diese Fälle hat sich die Kommission bereits bereit erklärt, Finanzinstrumente zu finanzieren, die einen Multiplikatoreffekt der staatlichen Beihilfen ermöglichen; zu diesem Zweck wurden im April 1997 Arbeitsblätter zur Förderfähigkeit der Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds entwickelt. Der ESF wird diese neue Vorgehensweise bei der Aushandlung der Interventionen für den kommenden Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 berücksichtigen.

Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs über die Vorteile, die eine Kombination von Darlehen und Zuschüssen bietet; im Rahmen von EAGLF-Ausrichtung für Junglandwirte können Beihilfen im übrigen nach beiden Verfahren vergeben werden. Die Verordnung (EG) Nr. 950/97 überläßt jedoch den Mitgliedstaaten die Entscheidung, ob Niederlassungs- und Investitionsbeihilfen in Form von Direktzuschüssen oder Zinsvergütungen gezahlt werden.

86. Die Kommission räumt ein, daß die Anstrengungen zur Verbesserung der Durchführung der Gemeinschaftsinitiative fortgesetzt werden müssen. Die technische Hilfe bei der Kommission und vor allem bei den Mitgliedstaaten hat unter anderem ermöglicht, ein Netz von Datenbanken und Fachwissen aufzubauen.

87. Die Agrarstrukturpolitik der Europäischen Union berücksichtigt den Auftrag des Vertrags (Artikel 39 Absatz 2) in bezug a