INHALT

Ziffer

1.Einleitung 1.1 - 1.5

2.Rahmen der finanziellen und technischen Zusammenarbeit 2.1 - 2.4

3.System der Protokolle 3.1 - 3.31

Verfahren zum Abschluß der Protokolle 3.1 - 3.5

Folgen 3.6 - 3.7

Haushaltsführung 3.8 - 3.20

Staffelung der Mittelbindungen 3.8 - 3.12

Verwendung der Restbeträge 3.13 - 3.15

Verwendung der nichtrückzahlbaren Zuschüsse 3.16 - 3.18

Folgen für die Durchführung 3.19 - 3.20

Anwendungsverordnung 3.21 - 3.22

Überlegungen zum System der Protokolle 3.23 - 3.31

4.Verwaltungssysteme 4.1 - 4.43

Buchhaltungssysteme 4.1 - 4.11

Darstellung der Systeme 4.1

Überwachung der Durchführung der Protokolle 4.2 - 4.5

Finanzielle Überwachung der Vorhaben 4.6 - 4.11

Der EIB übertragene Maßnahmen 4.12 - 4.23

Rechtliche Grundlage der Mandate 4.13 - 4.14

Rolle der Kommission 4.15 - 4.23

Von der Kommission verwaltete Maßnahmen 4.24 - 4.43

System zur Verwaltung der Hilfe 4.24 - 4.27

Verteilung der Zuständigkeiten 4.28 - 4.29

Anweisungen 4.30 - 4.33

Arbeitsprogramme und Durchführungsberichte 4.34 - 4.38

Bewertungen 4.39

Personalressourcen 4.40 - 4.41

Rolle der Delegationen 4.42 - 4.43

5.Durchführung und Ergebnisse der finanziellen und technischen Zusammenarbeit 5.1 - 5.91

Vom Hof vorgenommene Prüfungen 5.1 - 5.4

Ausführung des Haushaltsplans 5.5 - 5.19

Allgemeine Bemerkungen 5.5 - 5.11

Türkei 5.12

Malta 5.13

Algerien 5.14

Marokko 5.15

Tunesien 5.16

Ägypten 5.17

Jordanien 5.18

Libanon 5.19

Konzeption der Vorhaben 5.20 - 5.36

Rahmenbedingungen und Ziele der Vorhaben 5.21 - 5.23

Lokale Partner 5.24 - 5.26

Finanzierungspläne 5.27 - 5.30

Zeitpläne für die Durchführung 5.31 - 5.32

Gebundene Gemeinschaftsmittel 5.33 - 5.35

Wahl der Form der Hilfe 5.36

Ausführung der Vorhaben 5.37 - 5.53

Verzögerungen 5.37 - 5.38

Wesentliche Änderung der Vorhaben 5.39 - 5.43

Technische Hilfe 5.44 - 5.48

Verpflichtungen der Begünstigten 5.49 - 5.52

Verwaltungsstrukturen 5.53

Wirksamkeit der Vorhaben 5.54 - 5.91

Allgemeine Bemerkungen 5.54

Türkei 5.55

Malta 5.56

Algerien 5.57 - 5.61

Marokko 5.62 - 5.69

Tunesien 5.70 - 5.76

Ägypten 5.77 - 5.85

Jordanien 5.86 - 5.91

6.Schlußfolgerungen 6.1 - 6.12

ANHÄNGE Seite

Anhang 1: Rechtsgrundlagen für die Kooperationsprogramme mit den Drittländern des Mittelmeerraums 42

Anhang 2:Rahmen der finanziellen und technischen Zusammenarbeit 43

Antworten der Kommission 50

SONDERBERICHT Nr. 3/91 über die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittelmeerraums zusammen mit den Antworten der Kommission (91/C 252/01)

1. Einleitung

1.1. Der Hof verfolgt seit mehreren Jahren ein Prüfungs- programm für die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums, in dessen Rahmen er insbesondere Prüfungen an Ort und Stelle in einer Reihe von Ländern durchführt, denen die Gemeinschaftshilfe zugute kommt.

Im Rahmen seiner Prüfung trug der Hof der Aufforderung des Europäischen Parlaments in seiner Entlastungsentscheidung zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1987(1)

Rechnung, angesichts der unzureichenden Verwendung der Haushaltsmittel in diesem Sektor eine Beurteilung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums vorzunehmen.

1.2. Ende 1990 gelangte der Rat zu einem Übereinkommen über die Leitlinien und den Inhalt der Gemeinschaftspolitik bezueglich der Hilfe und Zusammenarbeit im Rahmen der vierten Serie von Protokollen, die mit den Ländern des südlichen und östlichen Mittelmeerraums für den Zeitraum von 1992 bis 1996 geschlossen werden sollen. Neben einer deutlichen Aufstockung der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft(2)

wurde auch der Einsatzbereich dieser Politik erweitert und umfasst nun die Unterstützung der wirtschaftlichen Reformen in diesen Ländern, die Finanzierung von Regionalvorhaben und von Maßnahmen der Zusammenarbeit zugunsten mehrerer Länder, Hilfen für Privatunternehmen sowie die Zusammenarbeit mit Gemeinschaftseinrichtungen und einen verbesserten Zugang zum Gemeinschaftsmarkt für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse der Mittelmeerländer. Bei der Konzipierung und der Durchführung der neuen Protokolle ist es wichtig, daß die Gemeinschaft den Erfahrungen mit den vorangegangenen Protokollen in vollem Umfang Rechnung trägt und sich um die Behebung der festgestellten Mängel bemüht. Hierbei soll dieser Bericht helfen.

1.3. Dieser Bericht behandelt die Durchführung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit über einen Zeitraum von zehn Jahren hinweg, d.h. von 1979 bis 1989, mit den folgenden zehn Ländern:

a)mit drei Ländern des Maghreb - Algerien, Marokko, Tunesien -, nachstehend als "Maghreb-Länder"(3)

bezeichnet;

b)mit vier Ländern des Maschrik - Ägypten, Jordanien, Libanon, Syrien -, nachstehend als "Maschrik-Länder"(4)

bezeichnet;

c)mit Zypern, Malta und der Türkei.

Das Gesamtvolumen der diesen Ländern im Bezugszeitraum gewährten Hilfen beläuft sich auf 3 783,5 Mio ECU. Davon wurden 1 714,5 Mio ECU aus dem Gesamthaushaltsplan und 2 069 Mio ECU aus Eigenmitteln der Europäischen Investitionsbank (EIB) finanziert. Einzelheiten hierzu sind der Tabelle 1 zu entnehmen(5)

.

1.4. Der Bericht bezieht sich ausschließlich auf Maßnahmen, für die Gemeinschaftsmittel eingesetzt wurden; hierunter fallen auch die Interventionen im Rahmen der Globalgarantie der Gemeinschaft für die Darlehen aus EIB-Eigenmitteln. Die Eigenmitteloperationen der EIB als solche sind nicht Gegenstand dieser Bewertung; deshalb behandelt dieser Bericht nicht die finanzielle Zusammenarbeit mit Israel und Jugoslawien, bei denen ausschließlich die zweite Finanzierungsart zum Einsatz kommt(6)

. Ferner umfasst der Bericht nicht die finanzielle Zusammenarbeit mit Ländern, die Mitglieder der Gemeinschaft geworden sind (Spanien, Griechenland und Portugal).

1.5. Nach einem Überblick über den allgemeinen Rahmen der finanziellen und technischen Zusammenarbeit im zweiten Kapitel dieses Berichts erfolgt in Kapitel 3 eine Bewertung des Systems der Finanzprotokolle. In einer Gegenüberstellung insbesondere mit den Bestimmungen für die Gemeinschaftshilfen zugunsten der Länder anderer Regionen der Welt werden die Vorzuege und Mängel analysiert. In Kapitel 4 wird die Qualität der von der Kommission eingerichteten Verwaltungssysteme untersucht. Hierbei wird eine getrennte Analyse einerseits der Maßnahmen, deren Verwaltung der EIB obliegt, und andererseits der Maßnahmen, für die die Kommission unmittelbar zuständig ist, vorgenommen. Kapitel 5 umfasst eine Bewertung der Durchführung und der Ergebnisse der Gemeinschaftshilfe, und Kapitel 6 enthält eine Zusammenfassung der wichtigsten Schlußfolgerungen dieses Berichts.

Tabelle 1 - Gemeinschaftshilfe für die Drittländer des Mittelmeerraums

(Mio ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

Land oder geographisches Gebiet Geltungszeitraum Darlehen aus Eigenmitteln der EIB Hilfe aus Haushaltsmitteln Gesamt- hilfe

Nicht- rückzahlbare Zuschüsse Sonder- darlehen Risiko- kapital Gesamthilfe aus Haushalts- mitteln

TÜRKEI

3. Protokoll 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Sonderhilfe 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Insgesamt 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

ZYPERN

1. Protokoll 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2. Protokoll 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3. Protokoll 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Insgesamt 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTA

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2. Protokoll 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3. Protokoll 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Insgesamt 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

NÖRDL. MITTELMEERRAUM 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ALGERIEN

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2. Protokoll 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3. Protokoll 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Insgesamt 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MAROKKO

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2. Protokoll 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3. Protokoll 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Insgesamt 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TUNESIEN

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2. Protokoll 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3. Protokoll 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Insgesamt 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGHREB

1. Protokoll 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2. Protokoll 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3. Protokoll 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Insgesamt 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

AEGYPTEN

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2. Protokoll 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3. Protokoll 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Insgesamt 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

JORDANIEN

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2. Protokoll 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3. Protokoll 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Insgesamt 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LIBANON

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2. Protokoll 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3. Protokoll 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Insgesamt 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SYRIEN

1. Protokoll 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2. Protokoll 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Insgesamt 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Reserve 3. Protokoll für Syrien vorgesehen 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MASCHRIK

1. Protokoll 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2. Protokoll 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3. Protokoll 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Insgesamt 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

SÜDL. MITTELMEERRAUM

1. Protokoll 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2. Protokoll 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3. Protokoll 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Insgesamt 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MITTELMEERRAUM 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

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Die Differenz in Höhe von 54 Mio ECU zwischen dem Gesamtvolumen der Mittelausstattungen in Spalte 7 (1 714,5 Mio ECU) und dem in den Tabellen 2 und 4 ausgewiesenen Gesambetrag (1 660,5 Mio ECU) ergibt sich daraus, daß in den Tabellen weder das im Jahre 1990 in Kraft getretene dritte Protokoll mit Zypern (18 Mio ECU) noch die Reserve (36 Mio ECU) für das zum 31.12.1989 noch nicht unterzeichnete dritte Protokoll mit Syrien berücksichtigt ist.

2. Rahmen der finanziellen und technischen Zusammenarbeit

2.1. Der Ausbau privilegierter Beziehungen zu den Ländern des Mittelmeerraums begann in den 60er Jahren insbesondere in Form von Assoziierungsabkommen, die sich hauptsächlich auf Handelsbeziehungen stützten. Im Jahre 1972 begann die Gemeinschaft mit der Einführung eines politischen Globalansatzes für den Mittelmeerraum, insbesondere durch die Einbeziehung eines Abschnitts über die finanzielle und technische Zusammenarbeit in die Abkommen. Ab 1976 wurden zeitlich unbegrenzte Abkommen über die Zusammenarbeit mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern sowie mit Malta und Zypern geschlossen. Die Beziehungen mit der Türkei beruhen noch immer auf den Bestimmungen des Assoziierungsabkommens von 1963.

2.2. Die finanzielle und technische Zusammenarbeit ist Gegenstand von Protokollen mit den einzelnen Partnerländern, in denen sich die Gemeinschaft zur Bereitstellung eines globalen Hilfsvolumens verpflichtet, mit dem sie sich an der Finanzierung von Vorhaben oder Maßnahmen beteiligt, die zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Empfängerlandes beitragen können. In diesen Protokollen werden insbesondere Geltungsdauer, Volumen, Formen sowie die Anwendungsbereiche der finanziellen und technischen Zusammenarbeit festgelegt. Ferner enthalten sie Vorschriften für die Prüfung und Durchführung der finanzierten Vorhaben. Der Rahmen der Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittelmeerraums lehnt sich in seinen wesentlichen Grundsätzen weitgehend an das System der EEF an: Mehrjahrescharakter, mehrere Finanzierungsinstrumente, gemeinsame Verwaltung der Hilfe.

2.3. Bis Ende 1990 wurden drei Protokollserien unterzeichnet (siehe Anhang 1). Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, kamen von den 1 714,5 Mio ECU, die aus Haushaltsmitteln gewährt wurden, 708 Mio ECU den Maghreb-Ländern, 629 Mio ECU den Maschrik-Ländern und 377,5 Mio ECU Zypern, Malta und der Türkei zugute. Aus den Schaubildern 1 und 2 ist die Verteilung der aus Haushaltsmitteln gewährten Hilfe nach geographischen Gebieten und Empfängerländern ersichtlich.

2.4. Anhang 2 enthält eine kurze Beschreibung des Rahmens der finanziellen und technischen Zusammenarbeit. Dort sind Angaben zu folgenden Aspekten aufgeführt:

a)Geltungsdauer der Finanzprotokolle;

b)in den Protokollen vorgesehene Finanzierungsinstrumente;

c)allgemeine Ziele der Gemeinschaftshilfe im Rahmen der drei Protokollserien sowie deren Anwendungsbereiche;

d)haushaltstechnische Grundlage;

e)Anwendungsbestimmungen zu den Protokollen und Aufteilung der Zuständigkeiten für die Verwaltung der Hilfe zwischen der EIB und der Kommission;

f)Verfahren für die Finanzierungsentscheidungen sowie zur Ausarbeitung der Finanzierungsabkommen und -verträge;

g)verwaltungstechnische Mittel der Kommission und der Empfängerstaaten zur Durchführung der Protokolle.

3. System der Protokolle

Verfahren zum Abschluß der Protokolle

3.1. Der gesamte Prozeß der Aushandlung und des Abschlusses der Protokolle ist relativ langwierig und wird bisweilen von Faktoren beeinflusst, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der finanziellen und technischen Zusammenarbeit stehen.

3.2. Die ersten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern sowie mit Zypern und Malta wurden, obwohl sie auf Artikel 238 des EWG-Vertrags beruhten, überfluessigerweise den Mitgliedstaaten zur Ratifizierung vorgelegt. Dadurch traten sie mit einer Verzögerung von eineinhalb bis zweieinhalb Jahren in Kraft (siehe Anhang 1).

3.3. Die zweiten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern wurden neun Monate bis ein Jahr nach dem Ablauf der vorangegangenen Protokolle (31. Oktober 1981) unterzeichnet und wurden erst 14 bis 19 Monate nach dem theoretischen Datum des Inkrafttretens wirksam (1. November 1981). Noch stärkere Verzögerungen traten im Falle des zweiten Protokolls mit Malta ein, bei dem die Verhandlungen bis 1985 durch rechtliche Probleme auf maltesischer Seite behindert wurden. Das Protokoll trat schließlich im Oktober 1986 in Kraft, d.h. praktisch drei Jahre nach dem theoretischen Datum (1. November 1983).

3.4. Die dritten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern traten im Laufe des Jahres 1988 in Kraft (siehe Anhang 1), d.h. eineinhalb bis zwei Jahre nach dem Ablauf der vorangegangenen Protokolle (31. Oktober 1986). Die ausserordentliche Schwerfälligkeit der Verhandlungen ist auf die notwendige Anpassung der Handelsabkommen nach dem Beitritt Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft zurückzuführen. Die Tatsache, daß die finanzielle und technische Zusammenarbeit von Faktoren abhängig gemacht wurde, die mit ihr in keinem unmittelbaren Zusammenhang standen, kommt insbesondere im Falle Marokkos zum Ausdruck, wo als Vorbedingung für die Verhandlungen der Abschluß eines neuen Fischereiabkommens gestellt wurde.

3.5. Die dritten Protokolle mit Zypern und Malta bildeten in dieser Hinsicht keine Ausnahme und traten 17 bzw. neun Monate nach dem Ablauf der vorangegangenen Protokolle in Kraft (siehe Anhang 1).

Folgen

3.6. Mit Ausnahme der ersten Protokolle mit Zypern und Malta wurde der Geltungszeitraum nicht mit Bezug auf das Datum des Inkrafttretens, sondern mit Bezug auf ein Enddatum festgelegt (siehe Anhang 2, Ziffer 2). Etwaige Verzögerungen, die sich auf das Datum des Inkrafttretens auswirken, führen somit zu einer Verkürzung des Geltungszeitraums. Dieser beträgt effektiv in der Mehrzahl der Fälle weniger als vier Jahre und beläuft sich bisweilen auf lediglich drei Jahre oder sogar auf einen noch kürzeren Zeitraum (siehe Anhang 1).

3.7. Durch derartige Verzögerungen wird ferner die nahtlose Aufeinanderfolge der Protokolle unterbrochen. Wie bereits erwähnt (siehe Ziffern 3.3 - 3.4), liegen zwischen dem Ablauf eines Protokolls und dem Inkrafttreten des darauffolgenden Protokolls im allgemeinen ein bis zwei Jahre. In einigen Ländern kommt es dadurch zu einer Unterbrechung der Zusammenarbeit. Für einige Länder, wie etwa Malta, Marokko oder Tunesien, denen es im Rahmen der beiden ersten Protokolle gelang, die bereitgestellten Mittel während des vorgegebenen Geltungszeitraums restlos zu binden (siehe Tabellen 2 und 3), bedeutet dies eine Unterbrechung des Rhythmus der Mittelbindungen. Während des Zeitraums zwischen zwei Protokollen beschränkt sich die finanzielle und technische Zusammenarbeit dann auf die Durchführung der genehmigten Vorhaben.

Haushaltsführung

Staffelung der Mittelbindungen

3.8. Gemäß den Protokollen sind die jährlich zu bindenden Mittel so gleichmässig wie möglich auf die gesamte Geltungsdauer zu verteilen. Während der ersten Anwendungszeit können jedoch die Mittelbindungen - innerhalb vernünftiger Grenzen - einen proportional höheren Betrag erreichen.

3.9. In der Praxis findet diese Vorschrift kaum Beachtung. Die Durchführung der Protokolle erfolgt nach einem anderen Rhythmus, der sich hauptsächlich danach richtet, ob die Partnerländer startbereite Vorhaben zur Finanzierung vorschlagen können. In Tabelle 2 sowie in den Schaubildern 4 bis 18 wird am Beispiel mehrerer Protokolle und mehrerer Länder veranschaulicht, daß Jahre, in denen sehr umfangreiche Mittelbindungen vorgenommen wurden, auf Jahre folgten, in denen nur sehr geringe oder überhaupt keine Mittelbindungen vorgenommen wurden.

3.10. Darüber hinaus verliert diese Bestimmung ihre Bedeutung weitgehend durch die festgestellte Kürzung der Geltungsdauer der Protokolle: die Interventionen und folglich auch die zugehörigen Mittel werden somit stärker konzentriert. Die Bestimmung stellt ebenfalls ein Hindernis für eine zuegige Durchführung der Protokolle mit Ländern dar, die bereits zu Beginn Vorhaben vorschlagen können, die einen deutlich überproportionalen Anteil der gewährten Mittelausstattung absorbieren.

3.11. Ferner besteht seit der Einführung eines einzigen Artikels (965) für alle drei Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern im Jahre 1987 in deutlich geringerem Umfang die Notwendigkeit, eine zeitliche Staffelung der Ausgaben zu Lasten des Gesamthaushaltsplans für jedes einzelne Protokoll sicherzustellen.

3.12. Diese Bestimmung sollte dementsprechend im Rahmen künftiger Protokolle nicht mehr übernommen werden. Die Kommission sollte vielmehr in der Planungsphase im Einvernehmen mit den Empfängerstaaten versuchen, eine realistische Planung der Durchführung der finanziellen und technischen Hilfe vorzunehmen. Bei dieser Planung können freilich haushaltstechnische Zwänge nicht ausser acht gelassen werden.

Verwendung der Restbeträge

3.13. In den Protokollen ist vorgesehen, daß ein etwaiger am Ende des Geltungszeitraums nicht gebundener Restbetrag "vollständig aufgebraucht" wird. Dieser "Restbetrag" stellt bisweilen einen nicht unbeträchtlichen Teil der in den Protokollen festgelegten Mittelausstattung dar. Dies gilt insbesondere für die ersten und zweiten Protokolle mit Algerien und Ägypten, wo der Anteil sich zwischen 30 % und 50 % der vorgesehenen Mittelausstattung bewegte (siehe Tabelle 3); Ende 1989 waren diese Protokolle im übrigen noch immer nicht vollständig abgewickelt.

3.14. Bei der Durchführung der Protokolle kann eine gewisse Flexibilität eingeräumt werden, um eine Anpassung an neue Rahmenbedingungen zu ermöglichen, die zu Beginn nach menschlichem Ermessen nicht absehbar waren. So wie die betreffende Bestimmung jedoch formuliert ist und angewandt wird, ermöglicht sie eine Bindung der Mittel ohne zeitliche Begrenzung und führt dazu, daß der Mehrjahresrahmen, in den sich die Protokolle theoretisch einfügen, seinen Sinn verliert.

3.15. Die gesammelten Erfahrungen sollten für künftige Protokolle genutzt werden. Zunächst ist die Höhe der Mittelzuweisung im Rahmen eines Protokolls im Hinblick auf die tatsächlichen Möglichkeiten der vollständigen Verwendung während des Geltungszeitraums festzulegen. Was die Verwendung eines etwaigen Restbetrags betrifft, so sollte diese einem klar festgelegten Verfahren unterliegen, das mit einem förmlichen Beschluß auf derEbene des Assoziationsrates endet. Dieser Beschluß sollte auf einer Untersuchung der Lage der Zusammenarbeit mit dem betreffenden Land beruhen und beim Ablauf des Geltungszeitraums des Protokolls oder kurz danach erfolgen. Auf diesen Beschluß hin sollte der Restbetrag entweder in voller Höhe oder teilweise der Mittelausstattung für das nachfolgende Protokoll zugeschlagen oder aber annulliert werden, damit es nicht weiterhin zu einer Aneinanderreihung nicht abgeschlossener Protokolle kommt.

Verwendung der nichtrückzahlbaren Zuschüsse

3.16. Die Protokolle sind dahin gehend ausgelegt, daß die aus Haushaltsmitteln finanzierten nichtrückzahlbaren Zuschüsse vorrangig zur Befriedigung des Bedarfs der EIB eingesetzt werden. Hierbei geht es darum, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß die EIB die erforderlichen Zinsvergütungen gewähren kann, die automatisch an die Unterzeichnung von Darlehensverträgen in Höhe der vereinbarungsgemäß von der EIB bereitgestellten Mittel geknüpft sind. Mit der vorausschauenden Bewirtschaftung der Mittelausstattungen soll folglich sichergestellt werden, daß der EIB jederzeit eine Finanzierungsquelle für die Zinsvergütungen zur Verfügung steht.

3.17. Die EIB kann allerdings ihren tatsächlichen Bedarf bei Beginn der Durchführung eines Protokolls noch nicht bekanntgeben, was eine rigorose Planung der Mittelausstattungen erschwert, und neigt dazu, die Verwendung eines Teils der Haushaltsmittel seitens der Kommission hinauszuschieben.

3.18. Die Festlegung der Gesamthöhe der aus dem Haushaltsplan gewährten Mittel zur Finanzierung der Zinsvergütungen wäre eine Möglichkeit zur Umschiffung dieser Klippe. Damit wäre der Kommission und dem Mitgliedstaat von Anfang an die genaue Höhe der Mittel bekannt, die als Zuschüsse verwendet werden können. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß im Rahmen der EEF innerhalb des Gesamtvolumens ein bestimmter Mittelbetrag für Zinsvergütungen bestimmt ist.

Folgen für die Durchführung

3.19. Bei der Durchführung der Protokolle wird der theoretische Fünfjahresrahmen nicht eingehalten. Somit kommt es zur Aneinanderreihung von Protokollen, die nicht vollständig abgewickelt sind. Die krassesten Beispiele hierfür betreffen Algerien und Ägypten: Der nicht gebundene Restbetrag am Ende des Geltungszeitraums der beiden ersten Serien von Protokollen mit diesen beiden Ländern beläuft sich auf 30 % bis 50 % der Mittelausstattung (siehe Tabellen 2 bis 4 sowie Schaubilder 8 und 12). Um zu vermeiden, daß sich diese Situation noch verschlimmert, sollte die Kommission im Rahmen künftiger Protokolle geeignete Maßnahmen treffen.

3.20. Ohne eine gewisse Flexibilität ausschließen zu wollen (siehe Ziffer 3.14), vertritt der Hof die Ansicht, daß zur Eindämmung der Ausuferung strengere Vorschriften bezueglich des Zeitplans für die Verwendung der Mittelausstattung notwendig sind. Wie auch immer die erlassenen Bestimmungen beschaffen sein mögen, sie sollten einen Mechanismus zur endgültigen Abwicklung der Protokolle umfassen, in dessen Rahmen ein förmlicher Beschluß bezueglich der Verwendung des Restbetrags herbeigeführt wird (siehe Ziffer 3.15).

Tabelle 3 - Stand der Verwendung der Mittelausstattungen für die Protokolle zum Ende des Haushaltsjahres, in dem ihr Geltungszeitraum abläuft (in %)

Land oder geographisches Gebiet Protokoll Vorge- nommene Mittel- bindungen Getätigte Zahlungen

Türkei Drittes 100,0 27,8

Sonderhilfe 61,3 5,3

Zypern Erstes 99,6 23,0

Zweites 65,0 51,6

Malta Erstes 100,0 73,6

Zweites 100,0 0,0

Algerien Erstes 66,9 4,7

Zweites 54,5 10,0

Marokko Erstes 100,0 34,3

Zweites 99,3 82,7

Tunesien Erstes 73,5 23,3

Zweites 99,5 17,7

Maghreb Erstes 83,2 23,3

Zweites 90,2 45,5

Ägypten Erstes 69,4 13,9

Zweites 53,0 8,4

Jordanien Erstes 85,6 31,1

Zweites 85,0 37,7

Libanon Erstes 55,8 25,4

Zweites 100,0 3,8

Syrien Erstes 70,1 11,2

Zweites 95,8 2,5

Maschrik Erstes 69,8 16,1

Zweites 67,9 10,9

Südliches Erstes 77,3 20,1

Mittelmeer Zweites 79,4 28,7

Anwendungsverordnung

3.21. Das Fehlen einer Anwendungsverordnung bis Anfang 1987 (siehe Anhang 2, Ziffern 14 - 17), d.h. während eines Zeitraums von fast acht Jahren, stellt einen schwerwiegenden Mangel dar. Dadurch, daß in diesem Zeitraum auf ein Ad-hoc-Verfahren zurückgegriffen wurde, wurde nicht nur die Kommission ihrer verwaltungstechnischen Zuständigkeiten enthoben, sondern es entstanden auch in einigen Fällen wegen des Einstimmigkeitsprinzips bei den Abstimmungen erhebliche Verzögerungen bei der Verabschiedung der Vorhaben. Jeder Mitgliedstaat verfügt über ein Ablehnungsrecht, mit dem er gegebenenfalls das Vorgehen der Kommission blockieren und einen Rechtsstreit gegen den für die geplante Hilfe vorgesehenen Empfängerstaat anstrengen kann.

3.22. In der Verordnung (EWG) Nr. 3973/86 zur Anwendung der Protokolle wird in den Erwägungsgründen lediglich auf die zweiten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern sowie mit Zypern und Malta ausdrücklich Bezug genommen. Es wäre notwendig gewesen, und diese Notwendigkeit besteht noch immer, die Verordnung (EWG) Nr. 3973/86 zumindest im Wege einer Ratsverordnung auf die Durchführung der dritten Protokolle auszudehnen. Ferner sollten unmittelbar beim Abschluß der bevorstehenden vierten Protokolle geeignete Bestimmungen erlassen werden. Gleiches gilt für die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit der Türkei, für die es noch immer keine Anwendungsverordnung gibt (siehe Anhang 2, Ziffer 17).

Überlegungen zum System der Protokolle

3.23. Es bietet sich ein Vergleich zwischen dem System der Protokolle und dem Rahmen für die finanzielle und technische Hilfe der Gemeinschaft zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien an. Dieser Hilfe, die aus Kapitel 93 des Gesamthaushaltsplans finanziert wird, liegt als rechtlicher Rahmen lediglich die Ratsverordnung (EWG) Nr. 442/81(7)

zugrunde, in der die allgemeinen Ziele, die Formen, die Anwendungsbereiche sowie die internen Entscheidungs- und Verwaltungsverfahren der Gemeinschaft festgelegt sind.

3.24. Die Protokolle, die ausdrücklich auf dem Wunsch der Gemeinschaft nach einem politischen Globalansatz beruhen, bieten einen geeigneten Rahmen zur Festlegung - unter Vorgabe eines zeitlichen Rahmens und eines zuvor festgesetzten Finanzvolumens - einer sektoralen Leitlinie für die finanzielle und technische Zusammenarbeit, die den von jedem Empfängerland bestimmten prioritären Entwicklungszielen entspricht. Der Planungsphase kommt in diesem Zusammenhang eine zentrale Bedeutung zu. Im Zuge der dritten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern sowie mit Malta und Zypern wurde im übrigen eine deutliche Verbesserung gegenüber den vorangegangenen Protokollen erzielt. Sie sind hinsichtlich der spezifischen Ziele der Zusammenarbeit erheblich präziser ausgelegt, enthalten eine Definition der Art der finanzierbaren Vorhaben oder Maßnahmen und verlangen die Aufstellung eines Richtprogramms, mit dem sich beide Seiten verpflichten.

3.25. Das Fehlen einer Mehrjahresplanung bis Ende 1990 im Rahmen der finanziellen und technischen Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien sowie der künstliche Druck des Jahres- und Haushaltsrhythmus werden von der Kommission als schwerwiegender Mangel anerkannt. Es ist vorgesehen, ab 1991 eine Mehrjahresplanung einzuführen, die eine bessere Verwendung der Finanzmittel ermöglichen dürfte.

3.26. Die Protokolle ermöglichen zwar grundsätzlich eine wirtschaftlichere und wirksamere Mittelverwendung als ein System ohne Programmierung, doch in der Praxis wurden gleichwohl einige Mängel festgestellt.

3.27. Zunächst bilden die Protokolle eine zusätzliche Etappe im Vergleich zu dem System für die finanzielle und technische Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien. Die Schwerfälligkeit des Prozesses der Aushandlung und des Abschlusses der Protokolle (die einen rechtlichen Rahmen für lediglich fünf Jahre bieten), der bisweilen durch Faktoren beeinflusst wird, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der finanziellen und technischen Zusammenarbeit stehen (siehe Ziffern 3.1 - 3.5), verursacht Verzögerungen bei der Durchführung und sogar eine Unterbrechung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit (siehe Ziffer 3.7).

3.28. Die Protokolle bringen ferner eine Konzentrierung der Arbeiten zur Bestimmung, Prüfung und Ausarbeitung der Vorhaben zu Beginn des Geltungszeitraums mit sich; hieraus ergibt sich sowohl für die Kommission als auch für die Empfängerstaaten ein erhebliches Arbeitsvolumen, das in einem sehr kurzen Zeitraum zu bewältigen ist. Der Hof fragt sich, ob einige der von ihm festgestellten Mängel in bezug auf die Qualität der finanzierten Vorhaben und Maßnahmen nicht das Ergebnis einer zu eiligen Vorbereitung sind.

3.29. Ferner wird durch die Festlegung eines festen Finanzvolumens für einen gegebenen Zeitraum in den betreffenden Ländern der Wettbewerb zwischen den potentiellen Begünstigten angeheizt. Dies kann dazu führen, daß schlecht konzipierte oder unzulänglich definierte Vorhaben akzeptiert werden, mit denen teilweise oder sogar hauptsächlich das Ziel verfolgt wird, den vorschlagenden Einrichtungen einen Teil der von der Gemeinschaft bereitgestellten Mittelausstattung zu sichern. Bei der finanziellen und technischen Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien besteht diese Schwachstelle nicht, obwohl auch hier wegen des begrenzten Volumens der Gemeinschaftshilfe Aus- wahlentscheidungen zwischen verschiedenen Vorhaben zu treffen sind, da ihre Wirkung stärker gestreut ist, denn es besteht keine doppelte Begrenzung des Finanzvolumens dadurch, daß dieses klar festgelegt, nicht erweiterbar und an einen mehrjährigen Geltungszeitraum gebunden ist.

3.30. Ein Nachteil des Systems der Protokolle besteht darin, daß Faktoren, die nicht mit der finanziellen und technischen Zusammenarbeit zusammenhängen, sich auf die Ausführung des Haushaltsplans auswirken und deren ordnungsgemässen Ablauf beeinträchtigen. Aus politischen Gründen ist die Durchführung der Protokolle mit der Türkei, Syrien und dem Libanon ausgesetzt. In keinem dieser Fälle stellt die Gemeinschaft ihre Verpflichtungen gegenüber den betreffenden Empfängerstaaten in Frage, die Durchführung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit wurde lediglich so lange aufgeschoben, bis sie aufgrund der Verhältnisse wieder möglich ist. Im speziellen Falle des Libanon und Syriens wird die gewährte oder vorgesehene Mittelausstattung für die dritten Protokolle somit zu den normalerweise Ende 1991 im Rahmen der vierten Protokolle zugewiesenen Mitteln hinzutreten, wodurch das Tempo der Ausführung des Haushaltsplans nicht beschleunigt wird. Im Falle der finanziellen und technischen Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien kann die Kommission unter solchen Umständen beschließen, keine Verpflichtungen mehr einzugehen, d.h. keine Finanzierungsentscheidungen mehr zu treffen.

3.31. Und schließlich ist die im Protokoll vorgesehene Mittelzuweisung beim gegenwärtigen Stand der Dinge und hauptsächlich wegen der Bestimmungen bezueglich der Verwendung der Restbeträge (siehe Ziffern 3.13 - 3.15) dem Empfängerland sicher; sie wird durch Verzögerungen bei der Durchführung nicht in Frage gestellt. Bei der finanziellen und technischen Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien können dagegen Volumen und Rhythmus der Zusammenarbeit an die individuellen Absorptionskapazitäten des jeweiligen Landes angepasst werden. Die Kommission hat die Möglichkeit, neue Vorhaben nicht zu finanzieren, wenn sie Schwierigkeiten oder Verzögerungen bei der Verwendung der dem betreffenden Land bereits zur Verfügung gestellten Hilfe feststellt.

4. Verwaltungssysteme

Buchhaltungssysteme

Darstellung der Systeme

4.1. Die Kommission verfügt über zwei Instrumente:

a)die Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge, die zur ordnungsgemässen Ausführung des Haushaltsplans dient; sie enthält für ein bestimmtes Haushaltsjahr und bis zur Ebene der einzelnen Mittelbindung Einzelheiten zu den getätigten Zahlungen sowie den Stand der am Anfang und am Ende des Haushaltsjahres fortbestehenden Verpflichtungen. Diese Information erscheint in der Haushaltsrechnung;

b)eine Nebenbuchhaltung, genannt FINPICS (Project Information and Control System), die den spezifischen Erfordernissen der mit der Mittelverwaltung befassten Stellen im Bereich der Überwachung der Vorhaben und der Durchführung der Finanzprotokolle(8)

Rechnung tragen soll. Es handelt sich hierbei um eine Datenbank, mit deren Hilfe sich Einzelheiten bezueglich der getätigten Zahlungen zu jeder Mittelbindung in der Vergangenheit zurückverfolgen lassen.

Überwachung der Durchführung der Protokolle

4.2. Weder anhand der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge noch anhand des Systems FINPICS in seiner derzeitigen Konzeption ist unmittelbar und fortlaufend zu jedem Finanzprotokoll die Aufschlüsselung der gebundenen Beträge und der ausgezahlten Beträge nach der Art der Finanzinstrumente zu ermitteln. Diese Bemerkungen gelten ebenfalls für eine sektorbezogene Analyse der finanzierten Maßnahmen, die die EIB im übrigen in eigener Regie durchführt, insbesondere im Hinblick auf die Sonderdarlehen, die die EIB aufgrund eines allgemeinen Mandats verwaltet (siehe Anhang 2, Ziffer 23). Die Kommission sollte sich, zumindest im Rahmen der nächsten Protokolle, bemühen, sich mit den notwendigen Mitteln auszustatten, um in geeigneter Weise über diese Informationen verfügen zu können.

4.3. Die Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge ist nicht so ausgelegt, daß der Stand der finanziellen Durchführung der Protokolle jederzeit und unmittelbar erkennbar ist. Bestimmte Einnahmen, nämlich Erstattungen der EIB wegen zu hoher Mittelzuweisungen seitens der Kommission (bei der Auszahlung der Zinsvergütungen oder bei der Freigabe einer Tranche eines Sonderdarlehens), werden nicht zugunsten des betreffenden Vorhabens wiederverwendet und den "verschiedenen Einnahmen" zugeschlagen. Später muß die Kommission, um der Bank den vereinbarten Gesamtbetrag des Darlehens oder der Zinsvergütungen bereitstellen zu können, zusätzliche Verpflichtungen zu Lasten neuer Mittel eingehen. In der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge werden infolgedessen gebundene und ausgezahlte Beträge ausgewiesen, die die festgesetzte und tatsächlich geleistete Hilfe übersteigen. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, liegt der Gesamtbetrag der für ein Finanzprotokoll vorgenommenen Mittelbindungen, wie er anhand der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge zurückverfolgt werden konnte, somit über dem Gesamtbetrag der entsprechenden Mittelzuweisung (erste Protokolle mit Malta und Jordanien, erstes und zweites Protokoll mit Syrien).

4.4. Das System FINPICS selbst ist falsch konzipiert und wird unzulänglich fortgeschrieben, denn in ihm sind nicht sämtliche Buchhaltungsvorgänge nachvollziehbar; so sind beispielsweise mehrere im Jahre 1979 vorgenommene Mittelbindungen nicht erfasst, und auch etwaige Einnahmen, ob sie wiederverwendet wurden oder nicht, sind nicht ausgewiesen.

4.5. Somit wird die endgültige Abwicklung der Finanzprotokolle schwierig, wenn die Kommission die Buchungsvorgänge nicht überwachen kann und keinen Überblick über die noch zu verwendenden Restbeträge besitzt. Zur Verbesserung des Systems FINPICS sind keine allzu umfangreichen Änderungen erforderlich; es ginge im wesentlichen darum, die nicht berücksichtigten Mittelbindungen sowie die erzielten Einnahmen einzubeziehen. Der Kommission stuende dann ein System zur Verfügung, mit dessen Hilfe sie die finanzielle Durchführung eines Protokolls zuverlässig und bequem verfolgen könnte.

Tabelle 4 - Stand der Verwendung der Mittelausstattungen für die Protokolle sowie der Abwicklung der vorgenommenen Mittelbindungen zum 31.12.1989

Land oder geographisches Gebiet Protokoll Mittelaus- stattung Stand der Mittelbindungen Stand der Zahlungen

Vor- genommene Mittel- bindungen Nicht ver- wendete Mittel- ausstattung 3 - 4 Verwen- dungsrate der Mittel- ausstattung 4 / 3 Getätigte Zahlungen Nicht ver- wendete Mittel- ausstattung 3 - 7 Verwen- dungsrate der Mittel- ausstattung 7 / 3 Fortbe- stehende Mittel- bindungen 4 - 7 Abwick- lungsrate der Mittel- bindungen 7 / 4

(Mio ECU) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TÜRKEI 3. 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Sonderhilfe 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Insgesamt 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

ZYPERN 1. 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2. 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Insgesamt 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTA 1. 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2. 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3. 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Insgesamt 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

NÖRDL. MITTELMEER Insgesamt 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ALGERIEN 1. 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2. 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3. 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Insgesamt 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MAROKKO 1. 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2. 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3. 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Insgesamt 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TUNESIEN 1. 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2. 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3. 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Insgesamt 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGHREB 1. 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2. 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3. 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Insgesamt 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

AEGYPTEN 1. 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2. 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3. 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Insgesamt 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

JORDANIEN 1. 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2. 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3. 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Insgesamt 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LIBANON 1. 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2. 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3. 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Insgesamt 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SYRIEN 1. 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2. 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Insgesamt 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MASCHRIK 1. 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2. 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3. 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Insgesamt 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

SÜDL. MITTELMEER 1. 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2. 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3. 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Insgesamt 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MITTELMEER Insgesamt 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

Die Differenz in Höhe von 54 Mio ECU zwischen dem in Spalte 3 ausgewiesenen Gesamtvolumen der Mittelausstattungen (1 660,5 Mio ECU) und dem in Tabelle 1 ausgewiesenen Gesamtvolumen (1 714,5 Mio ECU) ergibt sich daraus, daß in dieser Tabelle weder das im Jahre 1990 in Kraft getretene dritte Protokoll mit Zypern (18 Mio ECU) noch die Reserve (36 Mio ECU) für das zum 31.12.1989 noch nicht unterzeichnete dritte Protokoll mit Syrien berücksichtigt ist. Die in Klammern stehenden Zahlen in Spalte 5 sind negative Beträge, die sich daraus ergeben, daß der Betrag der Mittelbindungen die Mittelausstattung übersteigt. (0,0) bedeutet, daß der negative Betrag unter 50 000 ECU liegt.

Finanzielle Überwachung der Vorhaben

4.6. Die Kommission verfügt nicht über ein Informationssystem über den tatsächlichen Stand der finanziellen Durchführung der Vorhaben.

4.7. Die Übersicht über die Zahlungen enthält in mehrerlei Hinsicht unzureichende Angaben. Zunächst sind darin die Einnahmen nicht berücksichtigt (siehe Ziffer 4.3). Bei der Belegprüfung in bezug auf in der Türkei finanzierte Vorhaben musste der Hof somit die Zahlungen und Einnahmen nachträglich rekonstruieren, um die tatsächlich an die Begünstigten gezahlten Beträge ermitteln zu können. Ferner kommt es bei der buchmässigen Erfassung der auf lokaler Ebene vom Konto der beauftragten Zahlstelle getätigten Zahlungen zu bisweilen ausserordentlich langen Verzögerungen. Bei in Ägypten finanzierten Vorhaben betragen diese Verzögerungen bis zu zwei Jahre und betreffen Zahlungen in Höhe von einigen hunderttausend ECU. Darüber hinaus werden infolge der Verspätungen, die bei der Freisetzung nicht verwendeter Mittel auftreten, nicht nur unnötigerweise Mittel blockiert, sondern es wird auch - bisweilen über mehrere Jahre hinweg - der Anschein erweckt, als befinde sich ein Vorhaben noch in der Durchführung, während es in Wirklichkeit bereits abgeschlossen ist. Dieses Phänomen war bei in Marokko, Ägypten und in der Türkei finanzierten Vorhaben zu beobachten. Im Sinne einer wirtschaftlichen Haushaltsführung müssten sowohl die buchmässige Erfassung der auf lokaler Ebene getätigten Zahlungen als auch die Freisetzung der nicht verwendeten Mittel so rasch wie möglich erfolgen.

4.8. Zu jedem Vorhaben wird in der Regel eine einzige Mittelbindung vorgenommen, obwohl es oft verschieden- artige Maßnahmen umfasst (Lieferung von Ausrüstungsgütern, technische Hilfe, Bauarbeiten usw.), die im Finanzierungsabkommen festgelegt und kostenmässig veranschlagt sind. Zu den einzelnen Maßnahmen werden häufig mehrere Verträge abgeschlossen (getrennte Lose, Rückgriff auf mehrere Auftragnehmer usw.).

4.9. Im Gegensatz zu dem von ihr entwickelten System zur Verwaltung der EEF hat die Kommission kein System zur Überwachung des Standes der "sekundären" Mittelbindungen für Verpflichtungen gegenüber Dritten (Verträge usw.) und der getätigten Zahlungen eingerichtet. Eine solche Übersicht wäre jedoch im Sinne der wirtschaftlichen Haushaltsführung unverzichtbar, da damit insbesondere spezifische Schwierigkeiten bei der Durchführung wie etwa Überschreitungen der Mittelzuweisung für eine Maßnahme oder Verzögerungen bzw. Blockadesituationen, die die Durchführung bestimmter Maßnahmen bzw. die Ausführung bestimmter Verträge beeinträchtigen, aufgedeckt werden können.

4.10. Die gewissenhaftesten unter den mit der Mittelbewirtschaftung befassten Stellen führen aus eigenem Antrieb und in der Regel manuell eine Aufstellung über die sekundären Mittelbindungen und die Zahlungen zu jedem Vertrag und, jedoch seltener, zu jeder Maßnahme. Diese Übersichten werden nicht nur nicht immer ordnungsgemäß fortgeschrieben, sondern sind auch ausserordentlich uneinheitlich und durch Fehler und Auslassungen gekennzeichnet.

4.11. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission der Einrichtung eines einheitlichen Systems eine hohe Priorität beimessen, das den vorstehenden Beanstandungen Rechnung trägt und dessen Informationen allen an der Durchführung der Protokolle beteiligten Dienststellen zur Verfügung gestellt werden. Hierbei könnte sich die Kommission sinnvollerweise an das EDV-System anlehnen, das ihre Delegation in Marokko für ihren eigenen Bedarf eingerichtet hat. Ferner sei daran erinnert, daß die Kommission derzeit dabei ist, für die EEF ein analoges System mit der Bezeichnung "OLAS" (On-Line Accounting System) zu entwickeln. Dieser im Sinne der wirtschaftlichen Haushaltsführung grundlegende Bedarf beschränkt sich nicht auf die finanzielle Zusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums: bei der finanziellen Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern in Lateinamerika und Asien treten die gleichen Mängel auf.

Der EIB übertragene Maßnahmen

4.12. Der vorliegende Teil des Berichts beschäftigt sich näher mit den Sonderdarlehen, die aufgrund eines allgemeinen Mandats verwaltet werden und für die die EIB mit sehr weitreichenden Vollmachten ausgestattet ist. Ziel des Hofes ist es, zu prüfen, ob die Kommission mit Hilfe der derzeit bestehenden Verfahren und Systeme die Haushaltsmittel der Gemeinschaft angemessen verwaltet.

Rechtliche Grundlage der Mandate

4.13. Der Hof wiederholt die Vorbehalte, die er in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1982(9)

formulierte, wonach zu fragen ist, ob die Kommission rechtlich gesehen überhaupt befugt war, der EIB im November 1978 (siehe Anhang 2, Ziffer 19) die Verwaltung von Haushaltsmitteln der Gemeinschaft zu übertragen. Die unterzeichneten Abkommen beruhen nämlich nicht auf einem vom Rat unterzeichneten Rechtstext. Die ersten Protokolle enthalten keine Hinweise auf die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EIB und der Kommission. Ferner existiert keine Anwendungsverordnung, in der diese Zuständigkeiten festgelegt sind, und das "Ad-hoc"-Verfahren ist noch nicht offiziell eingeführt (siehe Anhang 2, Ziffern 14 - 17).

4.14. In dem am 16. Juni 1987 geschlossenen Abkommen, das sich auf die Durchführung der dritten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern bezieht, wird auf Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3973/86 Bezug genommen. Dabei handelt es sich jedoch um die Anwendungsverordnung für die zweiten Protokolle (siehe Ziffer 3.22). Dieses zweite Mandat wurde somit aufgrund einer falschen Rechtsgrundlage übertragen. Dies gilt ebenfalls für die Ausweitung dieses Abkommens auf die Protokolle mit Zypern und Malta im November 1989.

Rolle der Kommission

4.15. Bezueglich der Sonderdarlehen, die einem allgemeinen Mandat unterliegen, und der Maßnahmen zur Bildung von Risikokapital wird der EIB die gesamte Zuständigkeit für die Auswahl, Prüfung und Verhandlung ohne direkte Intervention oder Beteiligung der Kommission übertragen. Die Kommission wird selbstverständlich zu den Entwürfen für Finanzierungsentscheidungen gehört, aber ihre Rechte sind in der Praxis sehr begrenzt. Der ihr vorgelegte Finanzierungsvorschlag enthält nicht genügend Einzelheiten zur Beurteilung des technischen Wertes des Vorhabens. Bei der anschließenden Entscheidung über die Gewährung der Finanzierung hat sie keine Handhabe. Im Rahmen des "Ad-hoc"-Verfahrens, bei dem eine einstimmige Entscheidung erforderlich ist, liegt seit fast acht Jahren die gesamte Entscheidungsbefugnis in einem Bereich, der zur Verwaltung gehört, in der Hand des Rates. In der Verordnung (EWG) Nr. 3973/86 wird der Kommission ein Ablehnungsrecht (Artikel 11 Absatz 2) zu einem Entwurf für eine Finanzierungsentscheidung der EIB eingeräumt, was zur Befassung des Rates als das für die endgültige Entscheidung zuständige Organ führt; die Rechte der Kommission werden dadurch folglich nicht erweitert.

4.16. Bezueglich der Zinsvergütungen ist die Lage besonders besorgniserregend. Hier zeitigt das "Ad-hoc"-Verfahren wiederum die in Ziffer 4.15 beschriebenen Wirkungen. Aufgrund des in der Verordnung (EWG) Nr. 3973/86 (Artikel 11 Absatz 4) vorgesehenen Entscheidungsmechanismus obliegt, falls keine befürwortende Stellungnahme des Ausschusses "Artikel 9" vorliegt, die endgültige Entscheidung dem Verwaltungsrat der EIB. In seiner Stellungnahme Nr. 2/86(10)

zu dem Entwurf einer Finanzregelung zur Anwendung der Finanzprotokolle beanstandete der Hof bereits, daß das für die Ausführung des Haushaltsplans zuständige Organ bei dem Entscheidungsmechanismus nicht in der Lage ist, einen Einfluß auf die die Ausführung des Haushaltsplans betreffenden Entscheidungen auszuüben.

4.17. In den Vorschlägen für Finanzregelungen zur Anwendung der Protokolle, die die Kommission dem Rat in den Jahren 1977 und 1978 unterbreitete (siehe Anhang 2, Ziffer 16), sowie in der Verordnung (EWG) Nr. 3973/86 wird verlangt, daß die Kommission die Ausübung des der EIB übertragenen Mandats sowie die Bedingungen, unter denen die erstellten Anlagen von den Begünstigten genutzt werden, prüft. Im Rahmen der derzeit geltenden Verfahren und Systeme kann die Kommission diesen Aufforderungen nicht zufriedenstellend nachkommen.

4.18. Aufgrund der Bedingungen ihrer Mandate ist die EIB nicht gehalten, der Kommission die notwendigen Unterlagen, insbesondere die Berichte über den Stand der Durchführung der Arbeiten und die Prüfungsberichte, zu übermitteln. Bis 1984 verfügte die Kommission nicht einmal über die Finanzierungsverträge. Der Jahresbericht, den die EIB der Kommission vorlegt, besteht aus einer Auflistung der Finanzierungsentscheidungen und zusammengefassten Finanzausweisen. Die Prüfungen und die Prüfbesuche an Ort und Stelle der finanzierten Vorhaben werden ausschließlich von Vertretern der EIB selbst vorgenommen.

4.19. Dadurch kommt es, wie der Hof beispielsweise bei einer Belegprüfung zu zwei in der Türkei finanzierten Vorhaben mit einem Gesamtvolumen von 160 Mio ECU im Rahmen des dritten Protokolls feststellte, daß die Akten der Kommission keinerlei Angaben über die Durchführung und die Ergebnisse der Vorhaben enthalten. In den Mandaten der EIB ist ihre Zuständigkeit ausdrücklich auf "die ordnungsgemässe Ausübung des Mandats nach den banküblichen Gepflogenheiten"(*) beschränkt. Die Entwicklungsziele sind nicht erwähnt und verbleiben in der ausschließlichen Zuständigkeit der Kommission; diese müsste sich somit eigenständig oder über die EIB die hierzu notwendigen Informationen beschaffen. In seinem Sonderbericht(11)

über die Verwaltung von Entwicklungshilfemitteln der Gemeinschaft durch die EIB hat der Hof bereits Bemerkungen über die Unzulänglichkeit der Akten der Kommission zu den im Rahmen der EEF oder der Protokolle finanzierten und von der EIB verwalteten Vorhaben formuliert. Diese Bemerkungen wiederholte der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1985(12)

.

4.20. Die Kommission macht von den ihr zur Verfügung stehenden Finanzinformationen nicht angemessen Gebrauch. So war es beispielsweise bei den beiden in Ziffer 4.19 erwähnten gleichartigen Vorhaben, die in der Türkei finanziert wurden, wegen des Fehlens einer Übersicht über die an die EIB geleisteten Zahlungen und die von der EIB geleisteten Erstattungen im Zuge der Prüfung des Hofes schwierig, den Stand der Abwicklung der Mittelbindungen sowie der Verwendung der Sonderdarlehen zu bewerten.

4.21. Die Kommission bemüht sich nicht, eine Gesamtübersicht über die Teilzahlungen von Darlehen aus Eigenmitteln der EIB, für die Zinsvergütungen gewährt werden, auf dem aktuellen Stand zu halten; hierdurch könnte sie nämlich, sobald die Darlehen in voller Höhe ausgezahlt sind, unverzueglich die nicht verwendeten Mittel für Zinsvergütungen freisetzen. Beim gegenwärtigen Stand der Dinge wartet die Kommission, bis ihr die EIB mitteilt, daß ihr Darlehen ausgezahlt ist; dies kann bedeuten, wie der Hof in bezug auf finanzielle Vorhaben in Marokko feststellte, daß Mittel unnützerweise über mehrere Jahre hinweg gebunden bleiben.

4.22. Die Kommission ist folglich nicht in der Lage, ihre Zuständigkeiten in bezug auf die Ausführung des Haushaltsplans wahrzunehmen; sie kann nicht in Erfahrung bringen, ob die Verwendung der zur Finanzierung der von der EIB auf Mandat verwalteten Vorhaben zugewiesenen Haushaltsmittel (siehe Ziffer 4.12) mit der Finanzregelung in Einklang steht und die Erreichung der vorgegebenen Ziele ermöglicht.

4.23. Die Kommission sollte im Benehmen mit der EIB die notwendigen Modalitäten schaffen, um über hinreichende Informationen über die von der EIB aufgrund eines allgemeinen Mandats verwalteten Vorhaben verfügen zu können. Nach dem Beispiel der Anforderungen, die die Kommission beispielsweise an Entwicklungsbanken stellt, die die Hilfen zugunsten der Entwicklungsländer in Lateinamerika und Asien im Namen der Gemeinschaft verwalten, müssten ihr zumindest folgende Informationen zugeleitet werden:

a)eine detaillierte Beschreibung des Vorhabens mit einer technischen und wirtschaftlichen Bewertung;

b)die periodischen Berichte über den Stand der Durchführung des Vorhabens;

c)die Berichte über die Prüfbesuche, die die EIB an Ort und Stelle vornimmt;

d)etwaige Empfehlungen in bezug auf technische Änderungen, die die EIB den für das Vorhaben zuständigen Stellen unterbreitet.

Bezueglich der Prüfungen und der Besuche an Ort und Stelle sollte die Kommission die Möglichkeit, an den Prüfungshandlungen der EIB teilzunehmen, in vollem Rahmen ausschöpfen und nach Modalitäten, die mit der EIB festzulegen wären, in eigener Regie Prüfungen und Besuche vornehmen.

Von der Kommission verwaltete Maßnahmen

System zur Verwaltung der Hilfe

4.24. Die Qualität der in den Kommissionsakten verfügbaren Informationen und der Überwachung der Durchführung der Vorhaben seitens der Kommission ist sehr uneinheitlich und allgemein unzulänglich.

4.25. Zu den finanzierten Vorhaben in Malta und in der Türkei liegen nur äusserst knappe Angaben über die Durchführung vor; es ist nicht möglich, in Erfahrung zu bringen, ob die Entwicklungsziele erreicht wurden oder in der Zukunft erreicht werden. Dieser Zustand unterscheidet sich nicht grundlegend von dem, der in bezug auf die finanzierten Vorhaben in Ägypten herrscht, deren Durchführung die Kommission allgemein nicht hinreichend prüft. Bei den landwirtschaftlichen Vorhaben hat sich die Lage in jüngster Zeit im Zuge einer personellen Veränderung in der Delegation gebessert. Die Überwachung der finanzierten Vorhaben in Algerien ist ebenfalls unzureichend; hier ist die Kommission nicht in der Lage, die Ergebnisse zu bewerten.

4.26. Bei den Vorhaben in Marokko ist die Lage weniger prekär, denn die Kommission verfügt im allgemeinen über Informationen über die tatsächliche Durchführung der von der Gemeinschaft finanzierten Maßnahmen. Diese Informationen sind allerdings insofern unvollständig, als sie versiegen, sobald der Finanzbeitrag der Gemeinschaft ausgeschöpft ist, und nicht immer den von marokkanischer Seite zu finanzierenden Anteil abdecken. Allgemein ist die Kommission auch hier nicht in der Lage, die Wirksamkeit der Vorhaben zu beurteilen.

4.27. Die Ursachen für diesen Zustand sind vielfältig. Sie sind alle darauf zurückzuführen, daß die Kommission kein angemessenes System zur Verwaltung der Vorhaben eingerichtet hat.

Verteilung der Zuständigkeiten

4.28. Die Bestimmungen bezueglich der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Dienststellen der Kommission (siehe Anhang 2, Ziffer 31) sind nicht so präzise wie nötig und werden nicht immer eingehalten. Das System erscheint verworren und zu komplex; wegen der extremen Aufsplitterung der Aufgaben lässt sich eine Verwässerung der Zuständigkeiten schwer vermeiden. So wird beispielsweise das Vorhaben "Kreditfazilität für Kleinlandwirte" (Marokko) weder von der für das betreffende Gebiet zuständigen Stelle noch von der für die technische Seite zuständigen Stelle überwacht, weil beide davon ausgehen, daß es sich um ein von der EIB auf Mandat verwaltetes Vorhaben handelt. Bezueglich des Vorhabens "Braunkohlebergbau in Beypazari" (Türkei) übersandte die Kommission der EIB im November 1987 Rechnungen zur Zahlung, obwohl es sich auch hier nicht um ein Vorhaben handelte, das unter das der EIB erteilte Mandat fiel. Weder die GD I noch die GD VIII beschäftigen sich mit dem Vorhaben "Braunkohleprospektion" (Türkei), und eine Mittelbindung über fast 160 000 ECU besteht seit fünf Jahren fort, obwohl die Ausgaben zu Lasten der Gemeinschaft in voller Höhe getätigt worden sind.

4.29. Die Kommission sollte prüfen, ob die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen beteiligten Dienststellen klar ist und eingehalten wird.

Anweisungen

4.30. Die Kommission hat weder bezueglich des Aufbaus und des Inhalts der Akten zu den finanzierten Vorhaben bzw. Maßnahmen noch bezueglich der Art, der Häufigkeit und der Form der Überwachung und der von den zentralen Dienststellen oder den Delegationen vorzulegenden Informationen Anweisungen erteilt. Da alle diese Aspekte der Initiative der einzelnen Beteiligten überlassen werden, ist die Qualität der Akten und der Überwachung sehr unterschiedlich.

4.31. Die Delegationen erstellen in der Regel jährliche Berichte, die insbesondere einen Übersichtsbogen zu jedem Vorhaben bzw. jeder Maßnahme enthalten. Die Erläuterungen ändern sich häufig kaum von einem Jahr zum anderen. Deshalb stellt sich die Frage nach der Intensität der Überwachungstätigkeit, die der Erstellung dieser Bögen zugrunde liegt. Der Hof stellt seinerseits bei der Vorbereitung seiner Prüfbesuche in den fraglichen Ländern fest, daß diese Berichte nur in begrenztem Masse hilfreich sind.

4.32. Die Akten der für das geographische Gebiet und die technische Seite zuständigen Stellen sind oft unzulänglich geführt oder unvollständig, und somit sind sie sehr schwer auszuwerten, um den Stand der Durchführung der Vorhaben oder Maßnahmen zu ermitteln, Mängel oder besondere Schwierigkeiten festzustellen und die Ergebnisse zu bewerten. Dies gilt insbesondere für die finanzierten Vorhaben und Maßnahmen in Ägypten und in der Türkei, die der Hof geprüft hat.

4.33. Zur Verbesserung der Qualität dieser Akten sind besondere Anstrengungen erforderlich. Es sollten Leitlinien zur Vereinheitlichung des Aufbaus und der Darstellung ausgegeben werden. Es könnte beispielsweise ein System periodischer Überwachungsbögen (beispielsweise auf halbjährlicher Basis) eingeführt werden, in denen der Stand der Durchführung des Vorhabens, die aufgetretenen Mängel oder besonderen Schwierigkeiten, die eingeleiteten oder geplanten Maßnahmen sowie die erzielten oder erwarteten Ergebnisse sowie der Stand der Zielverwirklichung stark zusammengefasst festgehalten werden. In dieser Hinsicht ist das im Rahmen des EEF eingerichtete System mit halbjährlichen Berichten und "Alarmsignalen" interessant. Dieser Ansatz sollte ebenfalls für den Jahresbericht der Delegationen gelten, der mit der nötigen Sorgfalt erstellt werden sollte, damit er wirklich von Nutzen sein kann.

Arbeitsprogramme und Durchführungsberichte

4.34. Die Kommission bemüht sich nicht immer mit genügend Nachdruck darum, daß die Begünstigten ihren im Finanzierungsabkommen vorgesehenen Verpflichtungen, Arbeitsprogramme vorzulegen, nachkommen. Somit ist die Kommission wie im Falle der Vorhaben "Verbesserung der Viehfütterung" (Ägypten) und "Verbesserung der Futtermittelerzeugung" (Ägypten) nicht in der Lage festzustellen, ob die finanzierten Maßnahmen sich tatsächlich in den Rahmen dieser Vorhaben einfügen.

4.35. Bei einigen Finanzierungsabkommen besteht für die Begünstigten keine Verpflichtung, der Kommission Durchführungsberichte vorzulegen. Dies gilt für die bis 1987 im Rahmen der Sonderhilfe in der Türkei finanzierten Vorhaben und für die meisten in Malta finanzierten Vorhaben. Die Kommission verfügt erst seit 1987 über eine Delegation in der Türkei und ist in Malta noch immer nicht vertreten. Unter diesen Umständen gestaltet sich die Überwachung der Vorhaben recht schwierig.

4.36. Eine entsprechende Verpflichtung besteht für die finanzierten Vorhaben in den Maghreb- und den Maschrik-Ländern, wird jedoch häufig von den Begünstigten nicht erfuellt. Diese Feststellung machte der Hof bei der Untersuchung einer Reihe der in Ägypten und Marokko geprüften Vorhaben. Die Kommission zeigte in diesem Falle unerwarteterweise keine Reaktion. Im übrigen entsteht der Eindruck, daß, wenn die Gemeinschaft eine Maßnahme im Bereich der technischen Hilfe zu einem Vorhaben finanziert, die Kommission und der Begünstigte dazu neigen, davon auszugehen, daß die von den Sachverständigen erstellten Berichte die vom Begünstigten verlangten Berichte ersetzen.

4.37. Die Finanzierungsabkommen sind sehr vage, was Art und Umfang der Informationen betrifft, die die Durchführungsberichte enthalten sollen. Somit ist die Qualität der Berichte oftmals unzureichend. Sie beschränken sich sehr häufig auf eine einfache Beschreibung der mit Hilfe der Gemeinschaftsmittel durchgeführten Arbeiten und enthalten keine Angaben über die von den Empfängerstaaten selbst zu finanzierenden Maßnahmen. In jedem Falle stellen sie selten ein geeignetes Verwaltungsinstrument dar.

4.38. Die Kommission sollte durchsetzen, daß die Begünstigten ihren Verpflichtungen aufgrund des Finanzierungsabkommens nachkommen. In diesem Dokument sollten im übrigen Art und Umfang der Informationen, die in den Arbeitsprogrammen und Durchführungsberichten enthalten sein sollten, deutlich präziser festgelegt werden. Die Informationen über die finanzielle und materielle Durchführung müssten vollständig sein, d.h. sämtliche im Rahmen des Vorhabens vorgesehenen und nicht nur die aus Gemeinschaftsmitteln finanzierten Maßnahmen abdecken. Diese Programme und Berichte sollten ferner eine Bewertung des vorgesehenen oder erreichten Standes der Durchführung eines Vorhabens im Hinblick auf die Verwirklichung der Entwicklungsziele enthalten; diese Ziele sind in dem Finanzierungsabkommen klar festzulegen und zu quantifizieren. Darüber hinaus wären die Programme und Berichte angesichts der Fristen zwischen dem Zeitpunkt, da eine Investition getätigt wird, und dem Zeitpunkt, da diese ihre Wirkung entfaltet, weiterhin der Kommission vorzulegen, auch wenn die Finanzhilfe der Gemeinschaft bereits in voller Höhe ausgezahlt ist. Unter diesen Umständen könnte die Kommission über ein wirkliches Übersichtsinstrument zur Verwaltung der Vorhaben verfügen, mit dessen Hilfe die Durchführung überwacht und die Ergebnisse bewertet werden könnten. Und schließlich müsste es für den Begünstigten klar sein, daß bei Nichterfuellung seiner diesbezueglichen Verpflichtungen die Finanzhilfe der Gemeinschaft in Frage gestellt werden könnte.

Bewertungen

4.39. Während und am Ende der Durchführung müsste eine systematische Bewertung der Vorhaben stattfinden, in deren Rahmen die Wirksamkeit der Gemeinschaftshilfe beurteilt, die aufgetretenen Schwierigkeiten analysiert, die notwendigen Abhilfemaßnahmen eingeleitet und Lehren für die Zukunft gezogen werden. Erst in jüngster Zeit im Zusammenhang mit finanzierten Vorhaben im Rahmen der dritten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern hat die Kommission begonnen, diesbezuegliche Bestimmungen in die Finanzierungsabkommen aufzunehmen.

Personalressourcen

4.40. Wegen der Langwierigkeit der Abwicklung der Vorhaben kommt es häufig vor, daß in den verschiedenen Dienststellen der Kommission mehrere Personen nachein- ander mit der Durchführung und Überwachung betraut werden. Aus den erwähnten Problemen lässt sich schließen, daß ein Teil der Informationen mit der Person, die die Dienststelle verlässt, unweigerlich verlorengeht. Es besteht die Tendenz, daß jeder Mitarbeiter über ein Teilwissen zu dem jeweiligen Vorhaben verfügt, das sich auf die Phase beschränkt, während der er selbst beteiligt war; im Falle von Schwierigkeiten sind die Zuständigkeiten schwer zu ermitteln. Wegen bisweilen mehrmonatiger Fristen für die Ersetzung von Mitarbeitern ist die Kontinuität der Überwachung nicht gewährleistet. Angesichts der beträchtlichen Personalmobilität kommt der Ausarbeitung von Anweisungen und einer angemessenen Beaufsichtigung der für die Vorgänge zuständigen Bediensteten eine um so grössere Bedeutung zu.

4.41. Die finanzielle und technische Zusammenarbeit stellt nur einen Teilabschnitt der mit den Drittländern des Mittelmeerraums geschlossenen Abkommen dar. Hinzu kommen hauptsächlich Handelsbeziehungen, die für die Maghreb-Länder sogar von grösserer Bedeutung sind. Ferner kommt es wegen der Langwierigkeit der Abwicklung der Finanzprotokolle zu einer Kumulierung von Vorhaben, die sich in der Durchführung befinden. Es ist nicht sicher, daß die betroffenen Dienststellen der Kommission angesichts des gestiegenen Arbeitsvolumens ihre Aufgaben in angemessener Form wahrnehmen können. Durch den bevorstehenden Abschluß der vierten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern im Prinzip Ende 1991 wird sich diese Lage noch verschärfen.

Rolle der Delegationen

4.42. Die Delegationen der Kommission in den Empfängerstaaten haben bei der Durchführung der Zusammenarbeit eine wichtige Rolle zu spielen, denn sie pflegen den direkten Kontakt und Dialog mit den lokalen Ansprechpartnern. Die Delegationen können sich nicht den vorstehend aufgeführten Beanstandungen entziehen, denn die negativen Auswirkungen der Mängel verstärken sich durch die geographische Entfernung. Besonders hervorzuheben ist das Fehlen von Anweisungen seitens der Kommission bezueglich der genauen Zuständigkeiten der Delegationen, der Formen der von ihnen wahrzunehmenden Überwachung und der Art und Häufigkeit der von ihnen vorzulegenden Informationen.

4.43. In Ermangelung eines Bezugsrahmens ist die Qualität der von den Delegationen vorgenommenen Überwachung der Durchführung der Vorhaben sehr unterschiedlich und hängt weitgehend von der Initiative und vom Berufsethos der für die Vorgänge zuständigen Personen ab. Dies lässt sich in besonderem Masse am Beispiel Ägyptens veranschaulichen, wo die Überwachung landwirtschaftlicher Vorhaben unzulänglich war, bis der Notwendigkeit einer rigoroseren Überwachung Rechnung getragen wurde (siehe Ziffer 4.25). Im Rahmen der Bemühungen um die Einführung eines angemessenen Systems zur Verwaltung der Hilfe und um eine sinnvolle gegenseitige Ergänzung zwischen den zentralen Dienststellen und den Delegationen zu erzielen und die Wirksamkeit der Vorhaben zu erhöhen, sollte die Kommission ein besonderes Augenmerk auf eine klare Definititon der Zuständigkeiten der Delegationen im Rahmen der Durchführung und Überwachung der Vorhaben sowie auf die Mittel zur Kontrolle der Qualität ihrer Tätigkeit richten.

5. Durchführung und Ergebnisse der finanziellen und technischen Zusammenarbeit

Vom Hof vorgenommene Prüfungen

5.1. Dieser Teil des Berichts stützt sich vor allem auf die Ergebnisse der Prüfungsarbeiten des Hofes im Zeitraum von 1986 bis 1990(13)

. Tabelle 5 enthält eine Übersicht über die vom Hof geprüften Vorhaben und Maßnahmen sowie die dafür von der Gemeinschaft gewährten Hilfen. Das Finanzvolumen dieser Vorhaben und Maßnahmen beläuft sich insgesamt auf etwas mehr als 500 Mio ECU, was 55 % der Mittelausstattung der betreffenden Protokolle entspricht.

5.2. Die vom Hof geprüfte Stichprobe aus Vorhaben und Maßnahmen ist insofern um so repräsentativer, als hier nicht das Finanzvolumen, sondern der tatsächliche Stand der Ausführung des Haushaltsplans zum Zeitpunkt der Prüfungen als Bezugsgrundlage herangezogen werden müsste.

Tabelle 5 - Aufstellung der Vorhaben und Maßnahmen, die der Hof im Zeitraum von 1986 bis 1990 einer Belegprüfung oder einer Prüfung an Ort und Stelle unterzog

Drittes Protokoll (Mio ECU) % der Gesamt- ausstattung Sonderhilfe (Mio ECU) % der Gesamt- ausstattung

TÜRKEI

1. Wasserkraftwerk Karakaya 85,0

2.Wärmekraftwerk Elbistan 75,0

3.Braunkholebergbau Beypazari 22,0

4.Braunkohleprospektion 8,0

160,0 72 30,0 40

Erstes Protokoll (Mio ECU) % der Gesamt- ausstattung Zweites Protokoll (Mio ECU) % der Gesamt- ausstattung

MALTA

5. Programm für technische Hilfe und Ausbildung 4,6

6.Hafen La Valetta 5,0

9,6 96 - (1) -

ALGERIEN

7.Aufbau und Erweiterung von Berufsbildungszentren 11,7

8.Unterstützung des Handelsministeriums 2,2

9.Ausbildung von Führungskräften für den öffentlichen Bausektor 2,75

10.Ausbildung von Führungskräften für die Schwerindustrie 4,0

13,9 31 6,75 15

MAROKKO

11.Nationales Labor für die Herstellung von Tierimpfstoffen 2,36

12.Lexikographische Datenbank Lexar 0,40

13.Erschließung der Zentralregion des Haouz 16,00

14.Institut für angewandte Technologie - berufliche Aus- und Fortbildung 15,30 19,00

15.Staudamm Ait Chouarit 42,00

16.Kreditfazilität für Kleinlandwirte 26,56

17.Sanierung der Slumgebiete von Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes gab der Stand der Ausführung des Haushaltsplans keinen Anlaß zur Prüfung.

Erstes Protokoll (Mio ECU) % der Gesamt- ausstattung Zweites Protokoll (Mio ECU) % der Gesamt- ausstattung

TUNESIEN

18. Aufbau von Berufsbildungszentren 3,90

19.Ausbildungsmaßnahme zugunsten des "Institut de financement et de développement tuniso-algérien (IFID)" 0,23

20.Forschungsprogramm im Bereich der Meeresforschung 0,24

21.Kreditfazilität für die Landwirtschaft - BNDA 18,07

22.Technische Hilfe für die BNDA 0,67

23.Finanzierung landwirtschaftlicher und agro-industrieller Initiativen kleiner und mittlerer Grössenordnung - Globaldarlehen 14,13

24.Finanzierung von 10 Fischkuttern - BNDA 3,02

25.Betriebswirtschaftliche Studie über den Anbau von Dattelpalmen in der Region Rejim-Maatoug 1,90

26.Technische Unterstützung des IFID 0,27

27.Aufstockung der Forschungskapazität der Direktion für Wasserwirtschaft des Landwirtschaftsministeriums 1,00

28.Bestandsaufnahme der Bodenressourcen im Süden Tunesiens 0,40

29.Verbesserung der Bewirtschaftung von Bewässerungsflächen 2,50

4,37 8 41,96 68

AEGYPTEN

30.Universitäre Zusammenarbeit 2,85

31.Förderung der Investitionstätigkeit 2,00

32.Ägyptische Agentur für die Förderung erneuerbarer Energien 7,70

33.Abwassernetz Helwan 32,04 20,30

34.Landwirtschaftliche Lagerhaltung 6,00 4,00

35.Studien über die Wasserressourcen im Sinai 2,08 3,00

36.Universitäre Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Meeresforschung 3,00

37.Verbesserung der Tierfütterung 2,40

38.Verbesserung der Futtermittelerzeugung 1,30

52,67 68 34,00 27

JORDANIEN

39.Landwirtschaftliche Darlehen für Kleinlandwirte 3,70 1,66

40.Zuchtanstalt für Pflanzgut der Jordan Valley Authority 0,95

41.Unterstützung der Royal Scientific Society 0,98

42.Unterstützung der naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Yarmouk 2,50 2,50

43.Unterstützung der ingenieurwissenschaftlichen und technischen Fakultät der Universität von Jordanien 6,68

14,81 67 4,16 16

Gesamthilfe aus dem Haushaltsplan zugunsten der geprüften Vorhaben/Maßnahmen : 511,84 Mio ECU

Gesamtvolumen der betreffenden Protokolle: 942,00 Mio ECU

Geprüfter Prozentanteil des Gesamtvolumens: 55 %

5.3. Ausser im Falle der Türkei konnten keine im Rahmen der dritten Protokolle finanzierten Vorhaben geprüft werden, da deren Durchführung gerade erst anlief. Der Hof verzichtete auf eine Prüfung der im Libanon finanzierten Vorhaben wegen der dort herrschenden innenpolitischen Lage sowie der Vorhaben in Syrien wegen der gespannten Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und diesem Land. Die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit diesen beiden Ländern ist aus den gleichen Gründen übrigens weitgehend ausgesetzt. Wie der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987(14)

erwähnte, konnte er in Zypern keine Prüfungen an Ort und Stelle durchführen, weil diese von den zyprischen Behörden unter Hinweis auf die ablehnende Haltung der EIB verweigert wurden.

5.4. Die Analyse des Hofes in diesem Teil des Berichts bezieht sich auf die Protokolle, die den geprüften Vorhaben zugrunde liegen. Ausgenommen sind folglich die dritten Protokolle, ausser im Falle der Türkei. Die Feststellungen und Bemerkungen des Hofes beziehen sich auf den Stand der Vorhaben zum Zeitpunkt der Prüfungen.

Ausführung des Haushaltsplans

Allgemeine Bemerkungen

5.5. Tabelle 2 zeigt nach Ländern und nach geographischem Gebiet die Entwicklung der in den Protokollen festgelegten Mittelausstattungen aus Haushaltsmitteln sowie der vorgenommenen Mittelbindungen und der getätigten Zahlungen. Diese Zahlen werden in den Schaubildern 4 bis 18 veranschaulicht. Tabelle 4 zeigt den Stand der Verwendung der Mittelausstattungen und der Abwicklung der Mittelbindungen zum 31.12.1989.

5.6. Die haushaltstechnische Abwicklung der Protokolle verläuft im allgemeinen recht schleppend. Zum 31. Dezember 1989 belaufen sich die Mittelbindungen auf rund 1 322,9 Mio ECU, das entspricht 79,7 % des gesamten Finanzvolumens; die getätigten Zahlungen erreichen rund 795,6 Mio ECU, das sind 47,9 % des gesamten Finanzvolumens und 60,1 % der vorgenommenen Mittelbindungen.

5.7. Das für die Länder des nördlichen Mittelmeerraums (Türkei, Zypern und Malta) bereitgestellte Finanzvolumen ist zu 95,4 % gebunden und zu 82 % verausgabt. Allerdings ist hierbei das Übergewicht der Türkei zu berücksichtigen, auf die rund 80 % des Finanzvolumens für dieses Gebiet entfallen und der diese Hilfen bereits vor rund zehn Jahren gewährt wurden.

5.8. Die für die ersten und zweiten Protokolle mit den Maghreb- und den Maschrik-Ländern bereitgestellten Mittel sind - mit Ausnahme des ersten Protokolls mit Algerien - inzwischen fast vollständig gebunden. Die getätigten Zahlungen machen bei den ersten Protokollen 83,1 % und bei den zweiten Protokollen 55,4 % des Finanzvolumens aus. Bei den dritten Protokollen, die im Laufe des Jahres 1988 in Kraft traten und bei denen die Prüfung ungefähr in die Mitte ihres Geltungszeitraums fällt, war erst etwas weniger als die Hälfte (46,8 %) der bereitgestellten Mittel gebunden. Dabei liegt allerdings die Verwendungsrate in den Maghreb-Ländern mit 65 % deutlich höher als in den Maschrik-Ländern mit 24 %. Die Zahlungen laufen gerade erst an und machen erst 2,8 % der Mittelausstattungen bzw. 5,9 % der vorgenommenen Mittelbindungen aus.

5.9. Ausgehend vom Stand der Verwendung der Mit- telausstattungen am Ende des Geltungszeitraums jedes abgelaufenen Protokolls (siehe Tabelle 3) ist festzustellen, daß ein wesentlicher Teil der Mittelausstattung noch nicht gebunden ist; der Restbetrag liegt in sämtlichen Maghreb- und Maschrik-Ländern bei mehr als 20 % und bewegt sich im Falle Algeriens und Ägyptens zwischen 30 % und nahezu 50 % .

5.10. Gleichzeitig sind noch Zahlungen in Höhe von 70 % bis 80 % der Mittelausstattungen zu leisten, wobei sich einige Länder, wie etwa Zypern, Malta (erstes Protokoll), Marokko und Jordanien, durch ein zuegigeres Auszahlungstempo auszeichnen. Wie aus Tabelle 2 und den Schaubildern 4 bis 18 hervorgeht, benötigen diese Länder rund fünf bis acht Jahre, um die Mittelausstattung eines Protokolls vollständig auszuschöpfen; in anderen Ländern, vor allem in Algerien, Ägypten, im Libanon und in Syrien, ist das Auszahlungstempo so langsam, daß zuweilen mehr als zehn Jahre benötigt werden. Diese Unterschiede ergeben sich aus den Verhältnissen jedes einzelnen Landes, die keineswegs identisch sind (siehe Ziffern 5.12 - 5.19).

5.11. Die Globalgarantie der Gemeinschaft für Darlehen aus Eigenmitteln der EIB zugunsten der zehn in diesem Bericht behandelten Länder (siehe Anhang 2, Ziffer 6) beläuft sich zum 31. Januar 1990 auf rund 789,7 Mio ECU; dies entspricht dem Gesamtvolumen der gewährten Darlehen. Seit 1989 wurde diese Garantie mehrmals zur Abdeckung von Verpflichtungen stellvertretend für den Libanon und Syrien eingesetzt. Zum 31. Dezember 1990 betragen die somit zu Lasten des Gesamthaushaltsplans getätigten Zahlungen insgesamt rund 21,6 Mio ECU; von diesem Gesamtbetrag haben der Libanon und Syrien bereits rund 8,3 Mio ECU zurückgezahlt.

Türkei

5.12. Nach dem Staatsstreich in der Türkei im September 1980 blockierte die Gemeinschaft bis 1986 einen Restbetrag in Höhe von 29 Mio ECU, der im Rahmen der Sonderhilfe (siehe Tabelle 2 und Schaubild 4) bereitgestellt worden war. Die Durchführung einiger vor dem Einfrieren der Beziehungen genehmigter Vorhaben wurde dadurch ebenfalls beeinträchtigt; das Vorhaben "Braunkohlebergbau in Beypazari" begann mit zwei Jahren Verspätung, weil ein Parallelvorhaben im Bereich der technischen Hilfe und Ausbildung blockiert wurde. Wegen der ungeklärten Fragen der Menschenrechte und des Zypernproblems ist das vierte Protokoll, das im Juni 1981 paraphiert wurde, noch immer nicht an den Rat weitergeleitet worden.

Malta

5.13. Die relativ zuegige Durchführung des ersten Protokolls mit Malta (siehe Tabelle 2 und Schaubild 6) ist darauf zurückzuführen, daß die Finanzhilfe der Gemeinschaft für sehr weit fortgeschrittene, ja fast abgeschlossene Maßnahmen gewährt wurde. Es handelte sich um die Erstattung für zuschußfähig erachtete Ausgaben, für die keinerlei Frist zur Feststellung und Prüfung erforderlich war. Zum zweiten Protokoll bestand ein erheblicher Unterschied, weil dessen Mittelausstattung zwar über einen Zeitraum von zwei Jahren in voller Höhe gebunden war, die entsprechenden Zahlungen aber erst langsam im Jahre 1989 anliefen.

Algerien

5.14. Das besonders schleppende Tempo bei der Durchführung des ersten und zweiten Protokolls mit Algerien (siehe Tabelle 2 und Schaubild 8) ist auf ungünstige Rahmenbedingungen zurückzuführen. Der relative Wohlstand Algeriens zu Beginn der 80er Jahre, die Politik dieses Landes, die sich in einer gewissen Abkapselung gegenüber dem Ausland ausdrückte, und eine Finanzhilfe der Gemeinschaft, deren Höhe als minimal angesehen wurde, führten in diesem Zeitraum zu einem gewissen Desinteresse der algerischen Behörden an einer finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit der Gemeinschaft. Es gab Schwierigkeiten bei der Definition der Ziele dieser Zusammenarbeit und der Feststellung der konkreten zu finanzierenden Vorhaben und Maßnahmen; bei den beiden ersten Protokollen dauerte allein die Programmierung mehrere Jahre. Bei der Verwirklichung der Vorhaben traten anschließend Schwierigkeiten im Bereich der Verwaltungsverfahren auf; der nationale Anweisungsbefugte erwies sich als schwach und ineffizient; ein wesentliches Hindernis stellte auch die Weigerung des algerischen Staates dar, seine üblichen Verfahren entsprechend den gemeinschaftlichen Ausschreibungsverfahren zu ändern.

Marokko

5.15. Das in Marokko beobachtete zuegigere Durchführungstempo (siehe Tabelle 2 und Schaubild 9) ist auf das Interesse an der Finanzhilfe der Gemeinschaft zurückzuführen, die allerdings auch umfangreicher war. Die mit der Durchführung der Vorhaben beauftragten Stellen sind allgemein kompetent und effizient. Das ausserordentlich hohe Tempo der Zahlungen für das zweite Protokoll war allerdings auch durch die besondere Art dieser Zahlungen bedingt; zum Teil handelte es sich um Vorschußzahlungen, zum Teil wiederum um globale, schnelle Geldüberweisungen, die sich nur in Buchungen, nicht aber in materiellen Vorhaben niederschlugen; zuweilen wurde der Gemeinschaftsbeitrag auch zur Durchführung bereits weit fortgeschrittener Arbeiten gewährt.

Tunesien

5.16. Die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Tunesien ist durch ein durchschnittliches Durchführungstempo gekennzeichnet. Bei der Durchführung des zweiten Protokolls traten bis 1985 erhebliche Verzögerungen ein (siehe Tabelle 2 und Schaubild 10), die auf die Art der finanzierten Vorhaben und Maßnahmen (Agrarsektor) und auf die Ablösung des nationalen Anweisungsbefugten Ende 1983 zurückzuführen waren. Seither hat sich das Tempo beschleunigt.

Ägypten

5.17. In Ägypten (siehe Tabelle 2 und Schaubild 12) liefen die Vorhaben aufgrund der der Durchführung vorangehenden Phasen besonders spät an. Hierzu gehören die notwendigen Fristen für die Feststellung, die genaue Definition ihrer einzelnen Bestandteile, der Prüfung und der Genehmigung bis zur Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens und der Auswahl der Vertragspartner nach dem Ausschreibungsverfahren. Häufig konnten die Vorhaben erst nach drei Jahren anlaufen. Ihre Durchführung wurde dann von zahlreichen Sachzwängen behindert, von denen nicht die geringsten die Schwerfälligkeit des nationalen Verwaltungsapparats, die den Erfolgschancen der Vorhaben abträgliche Trägheit und die unzureichende Kapazität, vor allem was die finanziellen und die personellen Ressourcen angeht, der mit der Durchführung dieser Vorhaben und Maßnahmen beauftragten Stellen waren.

Jordanien

5.18. In Jordanien kann das Durchführungstempo als zufriedenstellend gelten (siehe Tabelle 2 und Schaubild 13). Die allgemeinen Rahmenbedingungen waren günstiger, weil Jordanien in der ersten Hälfte der 80er Jahre zu den verhältnismässig reichen Ländern gehörte und die Bevölkerung über ein relativ hohes Ausbildungs- und Qualifikationsniveau verfügt. Die Finanzhilfe der Gemeinschaft konzentrierte sich auf eine verhältnismässig beschränkte Anzahl von Vorhaben im Bereich der Berufsbildung und der Hochschulbildung sowie der landwirtschaftlichen Erzeugung.

Libanon

5.19. Wegen des Krisenzustands im Libanon ist die Durchführung der Protokolle mit diesem Land ausgesetzt (siehe Tabelle 2 und Schaubild 14). Dies gilt vor allem für das zweite Protokoll, in dessen Rahmen, obwohl die bereitgestellten Mittel in voller Höhe gebunden wurden, seit mehreren Jahren keine Arbeiten vor Ort mehr durchgeführt wurden, ebenso wie für das dritte Protokoll, für das bisher noch keine Mittelbindungen vorgenommen wurden.

Konzeption der Vorhaben

5.20. Die Konzeption der Vorhaben bildet ein Schlüsselelement für eine zufriedenstellende Durchführung und eine wirksame Verwendung der Gemeinschaftsmittel. Bei seinen Prüfungen stellte der Hof zahlreiche Schwachstellen in der Konzeption der geprüften Vorhaben fest, die sich negativ auf die Durchführung dieser Vorhaben auswirkten.

Rahmenbedingungen und Ziele der Vorhaben

5.21. Kritik an der Entscheidung, ein Vorhaben oder eine Maßnahme zu finanzieren, ist zuweilen berechtigt, weil ungünstige Rahmenbedingungen ausser acht gelassen werden, die von vorneherein die Umsetzung der verfolgten sozio-ökonomischen Ziele erheblich beeinträchtigen.

5.22. In Äygpten waren einige Vorhaben zur landwirtschaftlichen Entwicklung von Anfang an praktisch zum Scheitern verurteilt, weil für bestimmte Lebensmittel Subventionen gewährt wurden und die Agrarpreise gelenkt waren. Beratungsmaßnahmen setzten voraus, daß ein Genossenschaftssystem oder Beratungsdienste bestanden, die aber in Wirklichkeit fehlten oder nicht funktionierten. Für einige Investitionen konnte keine optimale Nutzung gewährleistet werden, weil für Rohstoffe Versorgungsquoten bestanden.

5.23. In Marokko stand der Herstellung und der Vermarktung bestimmter tiermedizinischer Erzeugnisse ein Preisfestsetzungssystem entgegen, das den Vertrieb teurerer Importerzeugnisse begünstigte.

Lokale Partner

5.24. In Ägypten wurden landwirtschaftliche Vorhaben, die vor allem auf Maßnahmen zur Entwicklung, Beratung bzw. zum Vertrieb ausgerichtet waren, Forschungsinstituten übertragen, die nicht über die dafür erforderlichen Mittel verfügten.

5.25. In Tunesien verfügte die zuständige Stelle zu dem Zeitpunkt, da die Maßnahmen zur Gewährung der landwirtschaftlichen Kredite anliefen, nicht über die notwendige dezentrale Struktur, um das Kreditsystem, mit dem kleine und mittlere Agrarbetriebe gefördert werden sollten, rasch und wirksam umzusetzen.

5.26. In Algerien handelt es sich um ein allgemeineres Problem, da der nationale Anweisungsbefugte nicht die von ihm zu erwartenden Aufgaben wahrnimmt (siehe Ziffer 5.14). Wegen unzureichender und für diese Aufgaben unzulänglich ausgebildeter Personalressourcen kann diese Stelle keine ordnungsgemässe Verwaltung der Entwicklungshilfemittel gewährleisten. Sie ist nicht befugt, die Entwicklung der Vorgänge positiv zu beeinflussen, und kann keine Vermittlerrolle zwischen den einzelnen Behörden spielen. Diese Schwäche wirkt sich insbesondere im Bereich der Verwaltung der Vorhaben aus.

Finanzierungspläne

5.27. Die Finanzhilfe der Gemeinschaft wird zuweilen für Vorhaben gewährt, zu denen kein klarer Finanzierungsplan vorliegt, oder sogar in Fällen, in denen keine ausreichende Gewähr dafür besteht, daß alle notwendigen Ressourcen vorhanden sein werden.

5.28. In der Türkei wurde der Gemeinschaftsbeitrag für ein laufendes Vorhaben gewährt, um einen Teil des Defizits des Finanzierungsplans auszugleichen, das durch Verzögerungen bei der Durchführung entstanden war; im Finanzierungsvorschlag waren Beiträge anderer Geldgeber in ungenannter Höhe erwähnt.

5.29. In Marokko finanzierten die Kommission und die EIB gemeinsam ein Vorhaben auf der Grundlage von Bewertungen der geschätzten Kosten, die um rund 21 Mio ECU voneinander abwichen und deren Finanzierung im übrigen keineswegs gesichert war.

5.30. Die Finanzierungsabkommen sollten restriktiver, präziser und realistischer ausgelegt werden, weil sie das Bezugsdokument für die Durchführung und die Bewertung der Ergebnisse des Vorhabens darstellen.

Zeitpläne für die Durchführung

5.31. Im allgemeinen ist in den Finanzierungsabkommen ohne weitere Einzelheiten lediglich die Gesamtdauer oder ein Abschlußdatum für die Durchführung genannt. Die Vorhaben umfassen häufig verschiedene Maßnahmen (Lieferung von Ausrüstungsgütern, technische Hilfe, Bauarbeiten usw.), doch die einzelnen Maßnahmen werden zeitlich nicht programmiert, was allerdings im Sinne einer wirksamen Koordinierung notwendig wäre.

5.32. Die Zeitpläne sind meistens unrealistisch und werden aus diesem Grunde selten eingehalten. Sie setzen das Bestehen idealer Durchführungsbedingungen voraus, die in Ländern, wie denen, in denen diese Vorhaben finanziert werden, selten anzutreffen sind; dennoch sind die Sachzwänge vor allem der Kommission weitgehend bekannt (langwierige Verfahren, unzulänglicher Verwaltungsapparat, unzureichende personelle und finanzielle Ressourcen usw.). Diese Faktoren müssten bei der Definition der Vorhaben berücksichtigt werden, weil sonst die Aussagefähigkeit der Finanzierungspläne in Frage gestellt und jede vorausschauende Verwaltung erschwert wird (Planung der Tätigkeiten, Vorausschätzung des Mittelbedarfs usw.) und ausserdem eine zuverlässige Bezugsgrundlage für die korrekte Beurteilung der festgestellten Schwierigkeiten, der zu ergreifenden Korrekturmaßnahmen, der erzielten Fortschritte oder Ergebnisse verlorengeht. Die Notwendigkeit der Festlegung eines realistischen und verbindlichen Zeitplans wird auch durch die Bestimmungen unterstrichen, die mit der Verordnung (EGKS, EWG, Euratom) Nr. 2049/88 des Rates vom 24. Juni 1988(15)

hinsichtlich des Durchführungstermins bei eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen eingeführt wurden.

Gebundene Gemeinschaftsmittel

5.33. Gelegentlich werden Gemeinschaftsmittel in solchem Umfang gebunden, daß vor allem für die Kommission klar ist, daß sie den Bedarf der betreffenden Vorhaben bei weitem übersteigen. Solche Praktiken führen dazu, daß die Mittel der Gemeinschaftshilfe unnützerweise und manchmal über viele Jahre hinweg blockiert werden.

5.34. In Marokko wurden rund 4,3 Mio ECU unnützerweise für ein Vorhaben gebunden, weil die Kommission es unterließ, den Wertverlust der marokkanischen Währung und die Entscheidung der marokkanischen Behörden zu berücksichtigen, einen Teil der ursprünglich von der Gemeinschaft zu finanzierenden Arbeiten selbst zu übernehmen. In einem anderen Fall wurde der Gemeinschaftsbeitrag auf der Grundlage äusserst pessimistischer finanzieller Vorausschätzungen gewährt, die dennoch die Übertragung des ursprünglich für ein anderes Vorhaben vorgesehenen Gesamtbetrags von 24 Mio ECU auf dieses Vorhaben ermöglichten; in Wirklichkeit lagen die tatsächlichen Kosten des Vorhabens rund 20 % unter den Vorausschätzungen, und die Gemeinschaft, die rund 70 % der Kosten des Vorhabens hätte abdecken sollen, finanzierte es praktisch vollständig.

5.35. Bei einem Vorhaben in Ägypten wusste die Kommission seit langem, daß bei der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens die Mittelbindung um rund 1,3 Mio ECU über die Kosten für die Arbeiten hinausging; der Vertrag über die Arbeiten war bereits mehrere Monate zuvor unterzeichnet worden.

Wahl der Form der Hilfe

5.36. Der Hof stellt fest, daß bei verschiedenen Vorhaben in Algerien, Marokko, Tunesien oder Malta die Finanzierung durch mehrere oder sämtliche in den Protokollen vorgesehene Instrumente (Zuschüsse, Sonderdarlehen Darlehen aus EIB-Eigenmitteln und Zinsvergütungen) erfolgte, ohne daß die Wahl einer solchen Kombination durch die Art, die Tilgungsdauer oder die Rentabilitätsaussichten der vorgesehenen Investitionen deutlich begründet gewesen wäre.

Durchführung der Vorhaben

Verzögerungen

5.37. Bei zahlreichen Vorhaben kam es zu erheblichen Verzögerungen von mehreren Jahren sowohl vor dem Beginn als auch im Laufe der Durchführung. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sei in diesem Zusammenhang der Fall des Wärmekraftwerks in Elbistan (Türkei) angeführt, das schon 1983 den Betrieb aufnehmen sollte, bei dem es aber bis Ende 1989, d.h. neun Jahre nach Gewährung der Finanzierung, dauerte, bis das Sonderdarlehen vollständig ausgezahlt war. Zwei Jahre vergingen nach Abschluß der Arbeiten, bis die Anlagen des staatlichen Labors zur Herstellung von Tierimpfstoffen (Marokko) genutzt werden konnten. Der Bau der Staudämme in Ait Chouarit und Sidi Driß sowie des Umgehungskanals (Marokko) erfolgte zwar fristgerecht, doch das Ziel der Vorhaben zur landwirtschaftlichen Bewässerung wird bestenfalls mit zehn Jahren Verspätung erreicht. Die Arbeiten im Rahmen der ersten Phase des Vorhabens "Abwassernetz Helwan" (Ägypten) begannen Ende 1986, d.h. zwei Jahre, nachdem sie eigentlich hätten abgeschlossen sein sollen; bei den Arbeiten im Rahmen der zweiten Phase, die Ende 1989 hätten beginnen sollen, ist bereits jetzt mindestens ein Jahr Verspätung zu verzeichnen. Die Förderungs- und Beratungsmaßnahmen im Rahmen des Vorhabens "Verbesserung der Viehfütterung" (Ägypten) waren kaum angelaufen, als das technische Hilfsteam von dem Vorhaben abgezogen wurde. Das Vorhaben "Landwirtschaftliche Kredite - BNDA" (Tunesien) hätte Ende 1988 abgeschlossen sein sollen; zu diesem Zeitpunkt war weniger als die Hälfte der Hilfe verwendet worden. Erhebliche Verzögerungen beeinträchtigten den Beginn des Vorhabens "Verbesserung der Bewirtschaftung von Bewässerungsflächen" (Tunesien). Rund zehn Jahre waren zum Abschluß des Vorhabens "Aufbau und Erweiterung von Berufsbildungszentren" (Algerien) erforderlich, für das eine Laufzeit von vier Jahren vorgesehen war.

5.38. Selbstverständlich kann die Durchführung der Vorhaben durch unerwartete Sachzwänge beeinträchtigt werden, die sich nur schwer vorhersehen lassen. In den meisten Fällen jedoch gehen die Verzögerungen auf wohlbekannte, immer gleiche Ursachen zurück, darunter die langwierigen Verfahren, unzulängliche Verwaltungsstrukturen, mangelnde Koordination oder unzureichende personelle und finanzielle Ressourcen vor Ort. Diese für eine reibungslose Durchführung der Vorhaben wenig günstigen Rahmenbedingungen müssen bei der Konzeption berücksichtigt werden.

Wesentliche Änderung der Vorhaben

5.39. Nicht selten werden während der Durchführung erhebliche Änderungen am Inhalt oder an der Ausrichtung der Vorhaben vorgenommen, ohne daß zuvor eine entsprechende Prüfung erfolgt, um die Notwendigkeit und die Begründetheit im Hinblick auf die Rahmenbedingungen, die Mittel und die Ziele darzulegen. Zuweilen erfolgen diese Änderungen ausschließlich auf Betreiben der Stelle, die das Vorhaben durchführt, ohne daß die Kommission unterrichtet oder konsultiert wird.

5.40. Kurz nach dem Anlaufen eines Vorhabens in der Türkei verdoppelte der türkische Partner das zu erreichende Produktionsziel; dadurch wurde der Umfang der erforderlichen Investitionen praktisch verdreifacht, und es wurde, obwohl ursprünglich die Gemeinschaft der einzige Geldgeber sein sollte, auf andere Finanzierungsquellen zurückgegriffen. Die Unterlagen der Kommission enthalten keine Angaben über die Umstände, die zu einer solchen Änderung geführt haben.

5.41. In Ägypten wurden wiederholt mit Zustimmung der Delegation, jedoch ohne Einverständnis der Kommission, wesentliche Änderungen an einem Vorhaben zum Bau von Lagereinrichtungen vorgenommen. Die Situation war so unklar, daß bei der Vorbereitung der Finanzierung für eine zweite Phase der zuständige Dienst der Kommission nachfragen musste, welche Arbeiten denn in der ersten Phase durchgeführt wurden. Auch in der zweiten Phase verbesserte sich die Lage nicht, denn der Hof und die Delegation stellten bei ihren Besuchen fest, daß der Begünstigte die Gemeinschaftsmittel nach Gutdünken verwendete, ohne sich an das Finanzierungsabkommen zu halten. Ein Vorhaben zur Entwicklung und Beratung im Bereich der Futtermittelerzeugung nahm, weil Ergebnisse zuverlässiger Forschungsarbeiten fehlten, die Form eines Versuchsprogramms an, ohne daß das Vorhaben vorher neu definiert wurde.

5.42. In Tunesien wurde ein Vorhaben zur Finanzierung von zehn Fischkuttern im Hinblick auf die Industrialisierung der Fischereiwirtschaft definiert. Nach der Gewährung des Sonderdarlehens (allgemeines Mandat) wurde der EIB mitgeteilt, daß die Merkmale der Fischkutter von denen in der ursprünglichen Studie abweichen würden. Diese Änderung wird nicht beanstandet, obwohl aufgrund dieser Tatsache die Gemeinschaftshilfe zur Finanzierung der Ausweitung der traditionellen Fischereiwirtschaft dienen wird und das Vorhaben mittel- oder langfristig möglicherweise den Entwicklungsinteressen Tunesiens zuwiderlaufen wird.

5.43. Bei einem Programm zur Ausbildung von Führungskräften für den öffentlichen Bausektor in Algerien wich das Finanzierungsabkommen, das erst mehr als zwei Jahre nach der Entscheidung der Kommission unterzeichnet wurde, erheblich vom ursprünglichen Entwurf ab. Beispielsweise ging es nicht mehr um die Umschulung mittlerer Führungskräfte, sondern um die Schulung von Lehrpersonal in technischen Instituten. Mit dieser neuen Perspektive erhielten die durchzuführenden Maßnahmen sowohl in Form von Stipendien als auch in Form technischer Hilfe in wesentlichem Masse eine neue Ausrichtung.

Technische Hilfe

5.44. Die Qualität der im Rahmen der von der Gemeinschaft finanzierten technischen Hilfe erbrachten Leistungen kann von verschiedenen Faktoren beeinträchtigt werden, wie etwa der Qualität der Sachverständigen, der fehlenden Koordination der technischen Hilfe mit den übrigen Teilen des Vorhabens oder den bisweilen schwierigen Arbeitsbeziehungen zwischen den Sachverständigen und dem örtlichen Führungspersonal.

5.45. In Ägypten ergaben sich bezueglich der ersten Phase einer Studie über die Wasserresourcen im Sinai Zweifel an der Qualität der Sachverständigen, denn diese Phase war durch einen allgemeinen Mangel an Information und Dokumentation über die Arbeiten und ihre Ergebnisse gekennzeichnet.

5.46. In Tunesien litt ein Vorhaben zur Verbesserung der Bewirtschaftung von Bewässerungsflächen unter dem häufigen Wechsel der Sachverständigen, deren Leistungen und vor allem deren Berichte im übrigen qualitativ zu wünschen übrig ließen.

5.47. Bei mehreren Vorhaben in Algerien und in Ägypten wurde die technische Hilfe vorzeitig verwendet, da die übrigen Teile der Vorhaben bereits weit fortgeschritten waren (Bauarbeiten, Kauf von Ausrüstungsgütern), wodurch sich der Nutzen für die Vorhaben entsprechend verringerte.

5.48. Im Falle eines Vorhabens zur Verbesserung der Futtermittelerzeugung in Ägypten wurden die Beziehungen zwischen den Sachverständigen und ihren örtlichen Gesprächspartnern durch Meinungsverschiedenheiten bezueglich der Ausrichtung des Vorhabens selbst und durch einen Mangel an Koordinierung beeinträchtigt. Ein Vorhaben zur universitären Zusammenarbeit litt unter schlechten persönlichen Beziehungen und Meinungsgegensätzen über Konzeption und Art der Ausführung der Arbeiten; diese Situation führte zum Rücktritt des britischen Projektleiters, ohne daß die Probleme gelöst worden wären.

Verpflichtungen der Begünstigten

5.49. Häufig hält der Begünstigte nicht oder nur mit erheblicher Verspätung die Verpflichtungen ein, die er mit den Finanzierungsabkommen eingegangen ist. Das betrifft sowohl den eigenen finanziellen Beitrag als auch die Bereitstellung der notwendigen Grundstücke, Einrichtungen oder Personalressourcen und die Einrichtung der für die Durchführung des Vorhabens vorgesehenen Verwaltungsstrukturen bzw. die Einhaltung der Gemeinschaftsverfahren für Ausschreibungen und die öffentliche Auftragsvergabe. Hierdurch kommt es zu erheblichen Verzögerungen, wird die Verwirklichung der Ziele beeinträchtigt und zuweilen die Konzeption des Vorhabens als solche in Frage gestellt.

5.50. Bei einem Vorhaben zur Sanierung von Slumgebieten in Marokko kam es beim Bau der Sozial- und Verwaltungseinrichtungen und vor allem der medizinischen und schulischen Infrastruktur zu erheblichen Verzögerungen, und es ergaben sich Zweifel an der Absicht der marokkanischen Seite, diese Leistungen tatsächlich zu erbringen (siehe Ziffer 5.65). Die Gemeinschaftshilfe für eine Kreditfazilität für Kleinlandwirte hätte getrennt verwaltet werden sollen, doch diese Bestimmungen wurden nicht eingehalten.

5.51. Ein Vorhaben zur Berufsausbildung in Algerien wurde vor allem durch die Nichteinhaltung der vereinbarten Verfahren für Ausschreibungen und die Auftragsvergabe beeinträchtigt. Die nachträglich informierte Kommission musste zahlreiche Abweichungen genehmigen.

5.52. In Ägypten beschloß der Begünstigte eines Vorhabens zum Bau von Lagereinrichtungen die Durchführung von Arbeiten nach seiner eigenen Strategie, anstatt sich an das Finanzierungsabkommen zu halten. Ein anderes Vorhaben verzögerte sich, weil die ägyptische Seite nicht in der Lage war, ihren Finanzbeitrag fristgerecht bereitzustellen; die Kommission gewährte sogar Vorschüsse, die nicht zurückerstattet wurden. Ein wesentlicher Faktor dafür, daß ein Forschungsprogramm zur Bodenverbesserung grösstenteils nicht verwirklicht werden konnte, war die fehlende Bereitstellung eines Wüstenfeldes von einigen Hektar Grösse in einem Land mit einer Fläche von 750 000 km2, die zu 96 % aus Wüste besteht. Trotz beständiger Erinnerungen seitens der Delegation konnte die vorgesehene und notwendige Struktur für den Betrieb, die Unterhaltung und die Verwaltung eines Großklärwerks bisher nicht eingerichtet werden.

Verwaltungsstrukturen

5.53. Durchführungsmängel treten bei den Vorhaben auch wegen unzureichenden und vor allem unzulänglich qualifizierten Personals auf, dem es an Motivation fehlt oder das häufig versetzt wird. Oftmals ist auch eine fehlende Koordinierung zwischen den beteiligten Stellen sowohl vor Ort als auch im Ausland festzustellen. Diese Feststellungen gelten für zahlreiche Vorhaben im Bereich der Agrarentwicklung, der Berufsbildung oder der Forschung in Algerien, Tunesien, Ägypten und Jordanien.

Wirksamkeit der Vorhaben

Allgemeine Bemerkungen

5.54. Die Wirksamkeit der finanziellen und technischen Zusammenarbeit weist von einem Land zum anderen erhebliche Unterschiede auf, weshalb für jedes Land eine gesonderte Analyse erforderlich ist. Grundsätzlich war die Wirkung der in Jordanien und in Tunesien finanzierten Vorhaben allgemein zufriedenstellend. In Marokko stieß die Durchführung der Vorhaben auf keine besonderen Hindernisse, einige waren sogar ein klarer Erfolg; bei anderen, finanziell durchaus bedeutenden Vorhaben wurde die Zielverwirklichung erheblich behindert oder gar in Frage gestellt, weil die von marokkanischer Seite zu finanzierenden Maßnahmen nicht wie vorgesehen durchgeführt wurden oder vielleicht sogar niemals durchgeführt werden. Die Wirksamkeit der in Malta finanzierten Vorhaben steht ausser Frage; allerdings war das Konzept der Zusammenarbeit nicht erkennbar, weil sich die Gemeinschaftshilfe auf die Finanzierung praktisch abgeschlossener Maßnahmen beschränkte. Die Durchführung der Vorhaben in Ägypten war hauptsächlich wegen der Unzulänglichkeit der örtlichen Ansprechpartner äusserst mühsam; was die Ergebnisse angeht, kam es häufig zum Scheitern oder ein Scheitern ist zu befürchten. Die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Algerien wurde durch besonders ungünstige Rahmenbedingungen beeinträchtigt, die die Durchführung behinderten und Erwartungen auf Ergebnisse in dieser Phase zunichte machten. Bezueglich der