SONDERBERICHT Nr. 8/93 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak zusammen mit den Antworten der Kommission (94/C 65/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages)

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1. EINLEITUNG

1.1. Die Stützung des Anbaus und der ersten Bearbeitung von Tabak durch die Gemeinschaft wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates () eingeführt. Im ersten Anwendungsjahr beliefen sich die Gemeinschaftsausgaben auf rund 5 Mio RE () und stiegen im Jahre 1981 auf 362 Mio ECU. Die Ausgaben der Gemeinschaft verdoppelten sich im Jahre 1982, stiegen steil an und erreichten 1991 eine historische Höhe von 1 329,6 Mio ECU. Die Ausgaben gingen 1992 leicht auf 1 232,9 Mio ECU zurück, stiegen jedoch 1993 mit einem Haushaltsplan von 1 274 Mio ECU erneut an. Das entspricht Gemeinschaftsausgaben von durchschnittlich 3,5 Mio ECU täglich, wobei im Durchschnitt 6 000 ECU für jeden Hektar gewährt werden. So gesehen ist der Tabak die bei weitem teuerste Anbaupflanze der Gemeinschaft.

1.2. Weil das Rauchen heute immer stärker öffentlich kritisiert wird, weil es schädliche Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und die damit zusammenhängenden sozialen Kosten hat, erscheint diese Höhe der finanziellen Stützung völlig deplaziert, vor allem, wenn die Gemeinschaft selbst ein Programm mit dem Namen "Europa gegen den Krebs" finanziert, wenn auch mit einem bescheidenen jährlichen Haushaltsplan in Höhe von 1,5 Mio ECU, um Kampagnen gegen das Rauchen zu unterstützen. Nach den Verordnungen seit 1993 müssen die Erzeuger einen Beitrag, der ihnen von der Prämie abgezogen wird, zur Finanzierung der Forschung und der Information über die Risiken des Tabakkonsums leisten. Ganz offensichtlich widerspricht die massive Unterstützung der Tabakerzeugung innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik sowohl in der Gemeinschaft als auch im internationalen Rahmen der Gesundheitspolitik und entsprechenden Initiativen. Denn während die Gemeinschaft rund 70 % ihres Bedarfs an Tabakballen zur Tabakwarenherstellung einführt, führt sie auch etwa die Hälfte dieser Menge aus, was nahezu 50 % der kostspieligen Tabakerzeugung der Gemeinschaft entspricht.

1.3. In diesem Bericht werden die Entwicklung der Ausgaben der Gemeinschaft für Tabak und ihre Auswirkungen auf den Tabakanbau in der Gemeinschaft seit dem letzten Bericht des Hofes zu diesem Thema im Jahre 1987 () geprüft. Ausserdem wird das Gemeinschaftssystem mit dem System der Vereinigten Staaten von Amerika verglichen, bei dem lediglich 30 Mio USD für die Verwaltung eines Tabaksystems nötig sind, das die doppelte Menge des Gemeinschaftsjahresausstosses erzeugt.

1.4. Die Prüfung erfolgte bei der Kommission sowie in den grössten Erzeugermitgliedstaaten Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich und Italien, bei den zentralen und regionalen Verwaltungen sowie in den Betrieben der Bearbeitungsunternehmen und der Pflanzer. Verwendet wurden auch Angaben von dritter Stelle, seitens der Weltgesundheitsorganisation WHO, der Tabakindustrie, des Internationalen Tabakerzeugerverbandes und der Fachpresse. Der Hof dankt dem Landwirtschaftsministerium der Vereinigten Staaten und dem amerikanischen General Accounting Office für die exzellente Zusammen- arbeit.

1.5. Der Hof bedauert, daß die Kommission nicht so entgegenkommend wie eigentlich erwartet war, als der Hof mehrfach um ein Exemplar eines Berichts über eine von der Kommission in Auftrag gegebene Untersuchung von mutmaßlichen Unregelmässigkeiten in der Abteilung Tabak der Kommission nachsuchte. Die Kommission behauptet weiterhin, die 1988 begonnenen Untersuchungen seien noch nicht abgeschlossen. Einem Prüfer des Hofes wurde von der Kommission im April 1993 verspätet erlaubt, nach Abschluß der Aussenarbeit des Hofes einen Bericht einzusehen (aber nicht zu kopieren), der Informationen enthielt, die den Verdacht auf Betrug nährten. Auf der Grundlage dieser Einsichtnahme gab es bisher keine Hinweise auf Maßnahmen seitens der Kommission oder eines Mitgliedstaates, um verdächtigte Rechtsbrecher vor Gericht zu bringen.

1.6. Der Hof hat die Kommission um ein Exemplar eines Vertrages mit einem Unternehmen gebeten, das mit einem pensionierten Beamten der Kommission in Verbindung steht, der damals die Untersuchung leitete. Der Hof wollte auch Einzelheiten über die in diesem Zusammenhang erfolgten Zahlungen wissen, doch hat er bisher keine Informationen erhalten.

1.7. Der Hof ersuchte die Kommission ferner um Überlassung eines Exemplars eines Berichts, den ein externer Sachverständiger über die Klassifizierung von italienischem Geudertheimer Tabak angefertigt hat, doch trotz mehrerer Mahnungen hat sich die Kommission geweigert, dem Hof ein Exemplar des Berichts zukommen zu lassen.

1.8. Um die durch den fehlenden Willen der Kommission zur Zusammenarbeit entstandenen Hindernisse irgendwie zu überwinden, musste der Hof zusätzliche Arbeitskraft und Zeit aufwenden, um die nötigen Informationen anderweitig ausfindig zu machen. Wegen der dem Hof bereits bekannten Tatsachen und um weiteren Aufschub zu vermeiden, veröffentlicht der Hof diesen Bericht in dieser Phase. Die Kommission sollte dem Hof sämtliche sachdienlichen Informationen vollständig überlassen und im Zusammenwirken mit den betroffenen Mitgliedstaaten alle erforderlichen Abhilfemaßnahmen ergreifen.

1.9. Der Bericht enthält Bemerkungen zur Bewirtschaftung und Kontrolle des Tabakmarktes sowohl durch die Mitgliedstaaten als auch durch die Kommission selbst. Viele der Erkenntnisse des Hofes haben erhebliche finanzielle Folgen. Daher ersucht der Hof die Kommission dringend, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um eventuell fällige Erstattungen zu veranlassen und die Kontrollen sowie die allgemeine Bewirtschaftung unverzueglich zu verbessern.

2. ROHTABAKMARKT

Erzeugnis

2.1. Der Tabak stammt aus den subtropischen Gebieten Mittel- und Südamerikas. Er kommt in zahlreichen Varietäten vor (das französische Tabakforschungsinstitut in Bergerac wacht über das genetische Erbe von rund tausend Sorten und Hybriden) und passt sich unterschiedlichsten klimatischen und Bodenbedingungen an.

2.2. Die Tabaksamen werden im Spätwinter in Saatbeeten ausgesät, die Jungpflanzen werden im Frühjahr ins Freiland gesetzt. Tabakanbau ist arbeitsintensiv, erfordert sorgfältige Bodenvorbereitung, Jäten und bei einigen Sorten intensive Bewässerung. Die Qualität hängt auch von der Pflanzdichte auf dem Feld ab. Ausserdem müsste Tabak idealerweise in Fruchtfolge angebaut werden, wobei zwischen zwei Anbauperioden auf demselben Boden bis zu sieben Jahre liegen sollten, um Tabakkrankheiten zu vermeiden.

2.3. Die Ernte erfolgt über mehrere Wochen von Anfang bis Ende des Sommers. Einige Sorten (z. B. Virginia) werden nach Erntestufe und Reifezustand gepflueckt, andere (z. B. Burley) werden durch Abschneiden der ganzen Pflanze geerntet. Die Tabakerntemethoden sind auch regional unterschiedlich.

2.4. Nach der Ernte werden die Tabakblätter von den Anbauern getrocknet, bevor sie an die Bearbeitungsunternehmen weiter verkauft werden. Die europäische gemeinsame Marktorganisation (GMO), die nur für Rohtabak und nicht für die Enderzeugnisse gilt, umfasst 34 Sorten, die nach der Trocknungsmethode in fünf Gruppen eingeteilt sind:

a)Die sogenannten "flue cured" Sorten (röhrengetrocknet, heißluftgetrocknet) werden in Öfen oder Scheunen getrocknet, in denen die Temperatur, die Luftzirkulation und die Luftfeuchtigkeit durch Röhren gesteuert werden; die bekannteste Sorte dieser Gruppe ist Virginia, der am meisten verwendete Einzeltyp in Zigaretten amerikanischer Mischung; wegen der goldgelben Farbe werden sie auch "Bright"-Sorten genannt.

b)Burley und Maryland, die auch in amerikanischen Mischungen verwendet werden, werden in Scheunen hell luftgetrocknet ("light air cured") und nicht fermentiert (Ausnahme: der spanische fermentierte Burley); solche Sorten werden auch blonder oder brauner Tabak genannt.

c)Badischer Geudertheimer, Havanna und Paraguay sind die bekanntesten Sorten von dunklem, luftgetrocknetem ("dark air cured") Tabak; die Trocknung erfolgt wie bei den hellen luftgetrockneten Tabaken, doch lässt man den Tabak bis zu mehreren Monaten fermentieren; diese schwarzen Tabaksorten werden in Zigarren und dunklen Zigaretten verwendet.

d)Sonnengetrocknete ("sun cured") Sorten umfassen nicht nur die wettbewerbsfähigen griechischen orientalischen Sorten Basmas und Katerini, sondern auch die wenig gefragten Tabaksorten Tsebelia und Mavra, die ebenfalls in Griechenland angebaut werden.

e)Kentucky (in Italien angebaut) und Nijkerk (in Frankreich) sind die bekanntesten Vertreter der feuergetrockneten ("fire cured") Sorten; sie werden im Rauch von offenen (Eichen-) feuern getrocknet und in Mischungen und für Schnupftabak verwendet.

2.5. Nach dem Trocknen wird der Tabak an rund 300 Unternehmen in der Gemeinschaft verkauft, die die erste Bearbeitung vornehmen. Erste Bearbeitung (auch: Verarbeitung) ist jede Art der Behandlung, um die Tabakblätter in ein stabiles Erzeugnis zu verwandeln, das lagerfähig ist und zu Tabakwaren verarbeitet werden kann. Dazu gehört die Entfernung von Tabakabfällen und von Verunreinigungen, das Sortieren und Mischen nach Blattlage, Färbung, Textur und Qualität sowie die Verballung. Dazu kann auch für einige Sorten die Fermentierung (Gärung) gehören, und, wenn der Tabakwarenhersteller dies wünscht, die Entrippung, wobei der Stamm und die grösseren Rippen vom Blatt entfernt werden.

Weltmarkt

2.6. Nach den jüngsten, in der Kommission verfügbaren Zahlen (siehe Tabelle 1) beträgt die Welterzeugung an Rohtabak 7,4 Mio Tonnen, davon werden 430 300 Tonnen (rund 5,8 %) in der Gemeinschaft erzeugt. Der grösste Tabakerzeuger weltweit ist die Volksrepublik China mit rund 39 % der Welterzeugung, gefolgt von den Vereinigten Staaten von Amerika mit rund 10 %.

2.7. Nur etwa 21 % der Welttabakerzeugung werden auf dem Weltmarkt gehandelt, der Anteil der Gemeinschaft beträgt 37 % an den Gesamteinfuhren und 15 % an den Gesamtausfuhren. Die weltweite Nachfrage nach Rohtabak und verarbeitetem Tabak wird von vier grossen multinationalen Tabakkonzernen aus den USA und dem Vereinigten Königreich () beherrscht. Dieser Sachverhalt wird aber nicht immer deutlich, weil die Unternehmen über zahlreiche Tochtergesellschaften auf der ganzen Welt als Käufer von Tabakblättern und verarbeitetem Tabak auftreten.

2.8. Im Gegensatz zu der Beherrschung des Weltmarkts durch die sehr begrenzte Anzahl von Käufern ist das Angebot durch zahlreiche Einzelerzeuger gekennzeichnet. In der EG gibt es rund 180 000 Tabakpflanzer, während in den USA mehr als 130 000 Farmerfamilien unmittelbar im Tabakanbau beschäftigt sind. In den Entwicklungsländern, deren Anteil an der Welttabakerzeugung von 53 % Anfang der Jahre nach 1960 auf 75 % Ende der achtziger Jahre gestiegen ist, bietet der Tabakanbau in grossem Ausmaß Beschäftigung im landwirtschaftlichen Bereich. In China gibt es rund 16 Millionen Pflanzer, in Zimbabwe ist die Tabakindustrie der grösste Arbeitgeber. Weltweit arbeiten etwa 33 Millionen Menschen im Tabakanbau ().

2.9. Ende der achtziger Jahre waren die Tabakerzeugung und das Angebot weltweit mehr oder weniger im Gleichgewicht. Im Jahre 1990 ging der Verbrauch gegenüber der Erzeugung etwas zurück und dürfte voraussichtlich erst 1995 wieder darüber liegen. Die "Economist Intelligence Unit" () prognostiziert den Anstieg der Welterzeugung von Tabakblättern mit durchschnittlich 1,1 % jährlich, während der Verbrauch um 1,4 % steigen soll. Solange jedoch die Hersteller ihre Lagerbestände weiter im Verhältnis zum Verbrauch abbauen, wird es auch zu einem leichten Anstieg der Lagerbestände bei den Bearbeitungsunternehmen kommen.

2.10. Zwar werden noch immer 61 % aller Tabakerzeugnisse in der Welt von Staatsmonopolen hergestellt, doch wird ihre Bedeutung abnehmen, wie die vor kurzem erfolgte Öffnung der Märkte in der Türkei, in den GUS-Staaten und im Fernen Osten durch die multinationalen Tabakkonzerne zeigt (). Die zunehmende Internationalisierung der anglo-amerikanischen Tabakindustrie und der daraus resultierende Vorsprung der amerikanischen Mischungen wird zu einem Anstieg des Anteils von flue-cured Tabaken (jetzt bei 59 %) sowie light air-cured Tabaken (jetzt 11 %) in der Welterzeugung führen, obwohl sie vergleichsweise hohe Anbau- und Trocknungskosten verursachen.

2.11. Zwar geht der Verbrauch in West- und Osteuropa zurück, doch werden die GUS-Staaten, Japan, Nordamerika und Australien sowie die wachsende Gesamtbevölkerung in der übrigen Welt zusammen mit dem Anstieg der städtischen Bevölkerung in den Entwicklungsländern weltweit für eine Umkehrung des in den Industrieländern festgestellten Trends sorgen.

EG-Markt

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2.12. In der Gemeinschaft beziehen rund 180 000 Landwirte, die nahezu 200 000 Hektar bewirtschaften, ihr Einkommen aus dem Tabakanbau. Tabelle 2 zeigt die Erzeugung nach Tabakgruppen und Mitgliedstaaten im Jahre 1991. Der grösste Erzeuger ist jetzt Griechenland, gefolgt von Italien und Spanien. Zusammen liefern sie 90 % der Gemeinschaftserzeugung.

2.13. Vor der Errichtung der GMO für den Rohtabakmarkt im Jahre 1970 war die Nachfrage in Spanien, Griechenland, Frankreich und Italien durch die damaligen staatlichen Tabakmonopole sowie durch die relative Abgeschlossenheit der Tabakmärkte in diesen Mitgliedstaaten ausgeglichen. Bei Einführung der GMO für Rohtabak mussten die Monopole für den Anbau und die Bearbeitung, aber nicht für die Herstellung, aufgelöst werden (), und die Märkte öffneten sich, nicht nur für Tabak aus anderen Mitgliedstaaten, sondern auch aus Drittländern, in denen die Preise wegen niedriger Lohnkosten niedriger sind. Da unbearbeiteter Tabak gewöhnlich nicht über weite Strekken transportiert wird, weil sich die Qualität verschlechtert, erfolgt der Welthandel fast ausschließlich in Form von Tabakballen. Die auf verballten Tabak angewandten Zinssätze sind im Allgemeinen Tarif- und Handelsabkommen (GATT) konsolidiert, so daß der Tabak in die Gemeinschaft nur mit geringen Zollsätzen oder gemäß dem Lomé-Abkommen ohne Zollsätze eingeführt wird, wenn er aus AKP-Ländern stammt. Daher bot die GMO den Gemeinschaftserzeugern Einkommensgarantien, die denen gleichwertig waren, die sie im Rahmen der früheren Marktordnung ihres Landes erhielten.

2.14. Die Interessen der Erzeuger in der EG werden zunehmend durch Kooperativen wahrgenommen, die häufig auch Anlagen zur ersten Bearbeitung besitzen. Zusammen mit der Absicherung durch die GMO wird dadurch der Einfluß der Tabakwarenhersteller auf die Einkommen der Pflanzer begrenzt.

Gemeinsame Marktorganisation (GMO)

2.15. Die 1970 errichtete GMO für Rohtabak funktionierte rund zwölf Jahre relativ problemlos ohne grosse Änderungen, ausgenommen die 1978/79 eingeführten Maßnahmen zur Kontrolle der Versorgung. Als Griechenland 1981 der Gemeinschaft beitrat, stieg die Tabakerzeugung der Gemeinschaft um insgesamt 40 % und es wurden orientalische Sorten eingeführt, die vorher in der Gemeinschaft der Neun nicht angebaut worden waren und zum Teil keinen echten Absatzmarkt hatten. Mit der nächsten Erweiterung der Gemeinschaft um Spanien und Portugal im Jahre 1986 nahm die Gemeinschaftserzeugung um weitere 14 % zu. Beide Erweiterungen änderten nichts an den Grundsätzen der GMO, steigerten jedoch die Gemeinschaftserzeugung von Sorten, die immer weniger nachgefragt wurden.

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2.16. Zu den Zielen der GMO gehört die Gewährleistung eines angemessenen Einkommens der Anbauer, der Abbau unerwünschter Überschüsse durch Anpassung der Erzeugung an stärker gefragte Sorten sowie der Erhalt der Beschäftigung und der Bevölkerung in benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten. Es wurde immer schwieriger, diese Ziele miteinander zu vereinbaren. Um das hohe Niveau der vom Rat jährlich festgesetzten institutionellen Preise (Zielpreise und Interventionspreise) in einem nach aussen ungeschützten Markt zu gewährleisten, musste die GMO die Absatzmöglichkeiten der Tabakerzeuger in der Gemeinschaft gegen billigere Tabakeinfuhren schützen. Gleichzeitig musste die GMO auch gewährleisten, daß die Tabakwarenhersteller vom Weltmarkt mit den notwendigen "full flavour"-Sorten beliefert werden.

2.17. Daher wurde die GMO als System für Ausgleichszahlungen gestaltet, bei dem eine Prämie "die Verwirklichung des Zielpreises und den Absatz des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks gewährleisten soll". Der Betrag sollte in einer Höhe festgesetzt werden, bei der die bisherigen und voraussichtlichen Absatzmöglichkeiten auf dem Markt der Gemeinschaft sowie der Einfluß der Preisentwicklung bei aus dritten Ländern eingeführtem Tabak berücksichtigt werden. Die Prämie sollte gewissermassen die Differenz zwischen dem niedrigeren Weltmarktpreis für Sorten, die mit dem in der Gemeinschaft erzeugten Tabak im Wettbewerb stehen, und den höheren EG-Zielpreisen ausgleichen. Damit soll das Erstbearbeitungsunternehmen (oder der Erstkäufer) in die Lage versetzt werden, dem Pflanzer zumindest den Interventionspreis in Form eines festen, jedoch qualitätsbezogenen Mindestpreises zu zahlen und den Tabak an die Hersteller zu Preisen zu verkaufen, die den Weltmarktpreisen vergleichbar sind.

2.18. Begleitmaßnahmen mussten gewährleisten, daß die Überschüsse, für die es keine sofortigen Absatzmöglichkeiten gab, entweder zu Weltmarktpreisen ausgeführt oder vorübergehend gelagert werden konnten. Dazu waren in der GMO Ausfuhrerstattungen und Interventionslagerhaltung vorgesehen. Im Jahre 1988 führten die rasch steigenden Haushaltsausgaben zur Einführung von Stabilisierungsmaßnahmen in Form von Hoechstgarantiemengen (HGM), zusammen mit begrenzten Prämien- und Preiskürzungen, die bei Überschreiten dieser Mengen ausgelöst wurden.

2.19. Schließlich legte die Kommission dem Rat am 14. Oktober 1991 einen Vorschlag für die Reform der GMO für Rohtabak vor, den der Rat am 30. Juni 1992 () annahm. Die neue GMO enthält noch immer 34, nach der Trocknungsmethode in fünf Gruppen eingeteilte Tabaksorten sowie drei weitere Gruppen für die sonnengetrockneten griechischen Sorten Basmas, Katerini und klassischer Kaba Koulak. Die neue GMO weist hauptsächlich folgende Neuerungen auf:

a)Die Zielpreise werden abgeschafft, die Preisbildung bleibt dem Markt überlassen.

b)Die Prämien werden nicht mehr für jede Sorte einzeln, sondern auf der Grundlage einer Prämie je Sortengruppe festgesetzt, was von der Trocknungsmethode abhängt, z. B. sun cured, flue cured usw.

c)Die Prämien werden weiterhin an das Erstverarbeitungsunternehmen gezahlt, müssen jedoch jetzt vollständig an den Tabakbauern weitergegeben werden.

d)Die Prämien werden für Tabak gezahlt, der bestimmten Mindestqualitätsvorschriften entspricht; weicht der Feuchtigkeitsgehalt von dem für jede Sorte festgelegten Hoechstwert ab, werden die Prämien auf das berichtigte Gewicht gezahlt.

e)Die Hoechstgarantiemenge von 390 000 Tonnen wird ersetzt durch eine allgemeine Hoechstgarantieschwelle in Höhe von 370 000 Tonnen für die Ernte 1993 und 350 000 Tonnen für die folgenden Jahre.

f)Diese allgemeine Schwelle teilen die Mitgliedstaaten in Quoten auf und verteilen sie auf die Erstbearbeitungsunternehmen oder die Erzeuger; für Mengen, die über den Einzelquoten liegen, wird keine Prämie gezahlt.

g)Um das Angebot zu konzentrieren und es qualitativ den Marktanforderungen anzupassen, können die Prämien bei einer Erzeugung im Rahmen von Anbauverträgen mit Erzeugergemeinschaften um 10 % erhöht werden.

h)Interventionslagerhaltung und Ausfuhrerstattung werden abgeschafft.

i)Jeder Mitgliedstaat richtet Kontrollstellen ein.

j)Erleichterte Gründung von Branchenverbänden () im Tabaksektor, damit die einzelnen, in der Erzeugung, der Verarbeitung und der Vermarktung tätigen Wirtschaftsbeteiligten u. a. zu einem verbesserten Wirtschaftsverhalten und einem besseren Marktgleichgewicht beitragen können.

k)Ein Programm zur Umstellung des Anbaus vier problematischer Sorten.

l)Ein Forschungsprogramm zum Anbau von Sorten mit niedrigerem Teergehalt.

2.20. Das folgende Kapitel enthält die Ergebnisse der Prüfung der Rechnungsführung und der zugrundeliegenden Vorgänge bis 1992, noch auf der Grundlage der alten GMO vor der Reform. Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates konnten 1993 Übergangsmaßnahmen durchgeführt werden, was die Mitgliedstaaten u. a. verpflichtete, den Bearbeitungsunternehmen Bearbeitungsquoten zuzuteilen und die allgemeine Hoechstgarantieschwelle in zwei Schritten auf 350 000 Tonnen zu senken. Die reformierte GMO wird daher erst 1994 vollständig in Kraft treten, und die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen und Interventionslagerhaltung für vor 1993 geernteten Tabak müssen noch bis 1997 getätigt werden. Ausserdem finden Prämienregelung und Produktionsregulierung bis 1997 Anwendung; sie sollen dann überprüft und eventuell aufgrund der Erfahrungen angepasst werden.

3. PRÜFUNG DER RECHNUNGSFÜHRUNG UND DER ZUGRUNDELIEGENDEN VORGÄNGE IN DEN MITGLIEDSTAATEN

3.1. Tabelle 3 zeigt die Haushaltsausgaben je Maßnahme zwischen 1987 und 1992. Grundsätzlich spiegelt die Rechnungslegung, aus der die Zahlen entnommen wurden, die von den Mitgliedstaaten verwalteten und deklarierten Ausgaben wider. Tabelle 4 enthält die Ausgaben sowohl nach Maßnahme als auch nach Mitgliedstaat.

3.2. Bestimmte Merkmale der GMO für Tabak beeinflussen die Darstellung der Ausgaben in der konsolidierten Rechnung der Kommission:

a)Die in einem bestimmten Jahr gezahlten Prämien beziehen sich auf Ernten in diesem Jahr und in früheren Jahren; in ihrer Vorausschau für die Tabakausgaben () im Erntejahr, das am 31. Dezember 1993 endet, schätzte die Kommission, daß 1 111,3 Mio ECU von einer Gesamtsumme von 1 268 Mio ECU Prämien für die Ernten der zwei vorhergehenden Jahre betreffen würden.

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b)Eine Prämienzahlung darf nur erfolgen, nachdem die Tabakblätter unter Kontrolle gestellt, bearbeitet und an Hersteller verkauft oder ausgeführt worden sind; dies kann mehrere Jahre dauern. In diesem Zeitraum dürfen den Bearbeitungsunternehmen Prämienvorschüsse gezahlt werden. Allerdings werden in einem bestimmten Jahr gezahlte Prämienvorschüsse als endgültige Ausgaben vorgelegt, obwohl der betreffende Tabak die Kontrolle nicht verlassen hatte. Beispielsweise leisteten die griechischen Behörden Abschlussprämienzahlungen für Tabak, der in Griechenland zwischen 1981 und 1986 unter Kontrolle gestellt worden war.

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c)Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2822/88 () wurde die sofortige Wertberichtigung zum Zeitpunkt des Ankaufs in Höhe von 65 % des Einkaufswertes nach Abzug der Prämie eingeführt. Eine weitere "besondere" Wertberichtigung erfolgt nach Abschluß des Haushaltsjahres, d. h. im Oktober. Diese Wertberichtigung beruht auf Bestandsschätzungen, die die Mitgliedstaaten im August mitteilen, wobei die zum Jahresende verfügbaren Mittel berücksichtigt werden. Das hohe Niveau der Wertberichtigung in den Jahren vor 1991 führte zu beachtlichen Gewinnen aus den Lagerverkäufen in den Jahren 1991 und 1992.

d)Die jährlich ausgewiesenen Ausgaben sind nicht endgültig, solange die Abschlußverfahren für ein bestimmtes Jahr nicht beendet sind, also drei Jahre später. Tabelle 5 enthält die verweigerten Finanzierungen zugunsten des Gemeinschaftshaushalts, die die Kommission nach den Rechnungsabschlüssen von 1987 bis 1990 beschlossen hat.

e)Verkaufserlöse aus Interventionsbeständen werden in der Rechnungslegung als negative Ausgaben verrechnet, womit die Gesamtausgaben für Tabak für ein bestimmtes Jahr zu niedrig angesetzt werden. Nicht anerkannte Ausgaben nach Prüfungen der Rechnungsabschlüsse werden ebenfalls als Negativausgaben mit den Gesamtausgaben des EAGFL verrechnet, womit die EAGFL-Ausgaben zu niedrig angesetzt sind. Beide Methoden führen zu einer automatischen Wiederverwendung von Mitteln aus vorhergehenden Haushaltsjahren für dieselben Verwendungszwecke.

3.3. Nach den Buchungsvorschriften der Kommission () teilen die Mitgliedstaaten den für den Ankauf von Interventionstabak gezahlten Betrag in einen fiktiven Prämienanteil und einen Interventionsanteil auf. Der Prämienanteil wird in den monatlichen Ausgabenerklärungen als Prämie ausgewiesen und von der Kommission verbucht, als wäre es eine echte Prämie für auf dem Markt verkauften Tabak. Die Differenz zwischen der fiktiven Prämie und dem Ankaufspreis des Tabaks stellt den Bestandswert bei Ankauf dar. Die Haushaltsbehörde erfährt nicht, was der Tabak, der sich auf dem Markt nicht absetzen lässt, wirklich kostet.

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3.4. Wie für andere Märkte auch wird die Beihilfe (die Prämie) in Ecu festgesetzt, aber durch den Mitgliedstaat in Landeswährung ausgezahlt. Nach der GMO für Tabak konnten die Bearbeitungsunternehmen einen Prämienvorschuß erhalten, sobald der Tabak unter Kontrolle gestellt wurde, doch wurde die Prämie erst zu dem Zeitpunkt endgültig zahlbar, an dem der Tabak nach der Bearbeitung die Kontrolle verließ. Dies führte zu unbegründeten Ausgaben. Mitgliedstaaten, deren Landeswährung zwischen dem Zeitpunkt der Vorschußzahlung und der endgültigen Fälligkeit der Prämie abgewertet worden war, mussten eine weitere Zahlung in Landeswährung leisten, die die Differenz zwischen der zum ursprünglichen Wechselkurs in Landeswährung umgerechneten Prämie und der zum neuen Wechselkurs umgerechneten Prämie darstellte.

3.5. In der reformierten GMO ist das Problem gelöst. Die Prämie wird fällig, sobald der Tabak vom Erzeuger zur Bearbeitung geliefert wird, und damit der Zeitpunkt der Anwendung des Wechselkurses festgelegt wird. Allerdings bleibt das Problem für Ernten vor 1993 bestehen. Die Haushaltskosten für diese zusätzlichen Zahlungen werden auf rund 50 Mio ECU jährlich geschätzt. Diese Kosten fallen noch in den nächsten vier Jahren an, bis die alte GMO endlich ausläuft.

3.6. Finanziell bleibt dieses Vorgehen vollkommen unbegründet. Die Kommission hätte zur Vermeidung der zusätzlichen Ausgaben Änderungen an der alten GMO vorschlagen müssen. Wenn die Verordnung nicht geändert wird, dürfte das einwandfreie Funktionieren der reformierten GMO beeinträchtigt werden. Die Bearbeitungsunternehmen werden sich veranlasst sehen, Tabak aus den Ernten vor 1993 zurückzuhalten, um von künftigen Abwertungen zu profitieren. Ausserdem kommt es zu unbegründeten Haushaltsausgaben. Beispiele für die Auswirkungen der Abwertung in bestimmten Mitgliedstaaten sind Ziffern 3.34 - 3.36 und 3.84 - 3.85 zu entnehmen.

Prämien

3.7. Die Prämien stellen mit rund 90 % aller Ausgaben im Rahmen der GMO die grösste Gruppe der Gemeinschaftsausgaben für Rohtabak dar. Sie werden von den zuständigen nationalen Behörden an die Erstkäufer, die Tabak bearbeiten oder in ihrem Namen bearbeiten lassen, unter der Bedingung gezahlt, daß sie dem Pflanzer mindestens den Interventionspreis (Mindestpreis) gezahlt haben. Die Prämien werden nach Abzug von minderwertigem Tabak und Abfällen für Rohtabak mengen mit Bezugsfeuchtigkeits gehalt bezahlt, die in den Anlagen des Bearbeiters oder an Fernsammelstellen unter offizielle Kontrolle gestellt wurden.

3.8. Da letztlich der Anspruch auf die Prämienzahlung auf der Bearbeitung des gelieferten Tabaks beruht, lässt sich der Endbetrag der Prämie erst bestimmen, wenn der bearbeitete Tabak "die Kontrolle verlässt". Das kann mehrere Jahre später sein, doch sind seit 1991 nur noch vier Jahre gestattet (). Daher müssen die zuständigen nationalen Behörden die Lagerung von Tabakblättern und verarbeitetem Tabak zusammen mit den Bescheinigungen über Eingang in und Ausgang aus dem Bestand in den Bearbeitungsunternehmen kontrollieren.

3.9. Damit das Bearbeitungsunternehmen den Pflanzern den Mindestpreis zum Zeitpunkt des Ankaufs des Tabaks zahlen kann, sind in den Gemeinschaftsverordnungen Vorschußzahlungen der Prämie vorgesehen. Voraussetzungen sind ein "Europäischer Anbauvertrag" (dabei handelt es sich um einen Kauf- bzw. Verkaufsvertrag) zwischen dem Bearbeitungsunternehmen (Erstkäufer) und dem Pflanzer sowie eine Garantieleistung in Höhe von 20 % des Prämienbetrags durch das Bearbeitungsunternehmen. Der Pflanzer verpflichtet sich, die gesamte auf der vertragsgebundenen Anbaufläche geerntete Erzeugung zu verkaufen.

3.10. Seit 1990 durften die Mitgliedstaaten die Prämienzahlung auch vom Bestehen von Anbauverträgen zwischen dem Pflanzer und dem Erstbearbeitungsunternehmen (Käufer) abhängig machen. Seit 1991 ist diese Option bindend (). Gemäß Artikel 2b der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission (1) müssen Verträge zwischen Pflanzern und Bearbeitungsunternehmen sowie Anbauerklärungen von Erzeugern, die ihren eigenen Tabak, meist über einen Erzeugerzusammenschluß, bearbeiten, bei der für die Kontrolle zuständigen nationalen Stelle eingetragen werden. Gemäß Artikel 2c derselben Verordnung müssen die nationalen Behörden Kontrollen an Ort und Stelle bei 5 % der Tabakanbaufläche () vornehmen, um die Angaben in den Anbauverträgen zu überprüfen.

3.11. Jedes Jahr werden in der Verordnung des Rates zur Festsetzung der Preise auch die Erzeugungsgebiete festgelegt, in denen der Anbau jeder Sorte zulässig ist. Zusätzlich sind seit 1988 gemäß Artikel 7 Buchstabe a Absatz 1 der Grundverordnung () Preise und Prämien nur für Sorten anwendbar, die aus einer Gemeinde stammen, in der sie in den vergangenen fünf Jahren mindestens einmal angebaut wurden. Ausserdem muß die Gemeinde in den Anbauverträgen angegeben sein. Ab 1992 war, als qualitätssichernde Maßnahme, die Prämienzahlung auf Mengen beschränkt, die nach Sorte und Gebiet festgelegten Hektarerträgen entsprachen ().

3.12. Wird der Tabak von der zuständigen nationalen Stelle unter offizielle Kontrolle gestellt, sollte ein Feuchtigkeitstest durchgeführt werden. Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 409/76 der Kommission () ist zur Probenahme jedem Packstück eine seinem Gewicht entsprechende Anzahl von Blättern zu entnehmen, und die Zahl der Blätter muß ausreichend groß sein, um das Packstück genau zu repräsentieren. Mindestens sind gleiche Mengen Randblatt, Innenblatt und Zwischenblatt zu entnehmen. Die entnommenen Blätter werden vermischt und kleingeschnitten (Schnittgrösse zwischen 0,4 und 2 mm). Der kleingeschnittene Tabak wird gemischt; entnommen wird eine repräsentative Probe. Der Feuchtigkeitsgehalt ist nach den wissenschaftlich geprüften Methoden nach Brabender oder nach Beaudesson zu bestimmen. Werden solche Labortests nicht verwendet, müssen 5 % der Prämienvorschüsse von der Zahlstelle einbehalten werden, bis die Abschlußzahlung festgesetzt ist. Damit für zu feuchten Tabak nicht zuviel und für zu trockenen Tabak nicht zu wenig Prämie gezahlt wird, erfolgt eine Gewichtsberichtigung, wenn die gemessene Feuchtigkeit um mehr als 1 % von der in Anhang IV der Verordnung (EWG) Nr. 1727/70 der Kommission () festgelegten Bezugsfeuchtigkeit abweicht. Ausserdem ist der Anteil an Verunreinigungen und minderwertigem Tabak zu bestimmen und abzuziehen.

3.13. Prämien werden nur gezahlt, wenn das Bearbeitungsunternehmen der Zahlstelle offiziell Belege vorlegt, daß der Tabak unter Kontrolle gestellt wurde. Der Beleg ist eine von den Kontrollstellen des Mitgliedstaates ausgestellte Prämienbescheinigung. Der erste Teil dieser Bescheinigung wird ausgefuellt, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, der zweite Teil dann, wenn der Tabak die Kontrolle verlässt.

3.14. Obwohl einige Prüfungen (z. B. Feuchtigkeitsprüfungen) in grosser Ausführlichkeit vorgeschrieben sind, sind nicht alle zur Gewährleistung korrekter Zahlungen notwendigen Kontrollverfahren in Gemeinschaftsverordnungen geregelt. Daher haben die Mitgliedstaaten für ihre eigenen Zwecke zahlreiche Kontrollmethoden eingeführt.

3.15. Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates () über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik lautet u. a.:

"Die Mitgliedstaaten treffen... die erforderlichen Maßnahmen, um

- sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

- Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

- die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen." Demnach müssen die nationalen Kontrollsysteme für Tabak verschiedene Schlüsselkontrollen enthalten, ob diese nun in Gemeinschaftsverordnungen geregelt sind oder nicht. Im wesentlichen sollten die Kontrollen aus folgenden Prüfungen bestehen:

a)Richtigkeit der in den Anbauverträgen/-erklärungen enthaltenen Daten, etwa über Anbaufläche und Erträge;

b)Zulässigkeit von Produktionsgebieten und Gemeinden, aus denen Tabak unter Kontrolle gestellt wird;

c)unter Kontrolle gestellter Tabak im Vergleich zu Einzelangaben in den Anbauverträgen;

d)Sorte und Qualität des gelieferten Tabaks;

e)ob der Mindestpreis gezahlt worden ist;

f)ob die Sicherheit der Bestände an Rohtabak und verarbeitetem Tabak gewährleistet ist;

g)Bearbeitung und Absatz des Tabaks;

h)Richtigkeit der Auszahlungsanordnungen.

3.16. Während der Bearbeitung verlieren die von den Pflanzern gelieferten Rohtabakballen wegen des Sortierens, Mischens, Entrippens usw. ihre Eigenständigkeit. Da die letzte Prämienzahlung von dem Nachweis abhängt, daß der bearbeitete Tabak die Kontrolle verlassen hat, muß jedes nationale Kontrollsystem auch sicherstellen, daß der die Kontrolle verlassende Tabak aus Tabak gewonnen wurde, der in einem bestimmten Jahr unter Kontrolle genommen wurde. Dies geschieht durch Vergleich der Sorten, Qualitäten und des Gewichts des die Kontrolle verlassenden Tabaks mit dem unter Kontrolle gestellten Tabak. Daher muß der die Kontrolle verlassende Tabak genauso geprüft werden wie der unter Kontrolle gestellte Tabak. Nach Auffassung des Hofes ist ein solcher Vergleich unmöglich.

3.17. Schließlich müssen die Mitgliedstaaten gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 () des Rates nach den Zahlungen "Prüfungen" der Geschäftsunterlagen der Begünstigten durchführen, die mehr als 200 000 ECU jährlich aus dem Finanzierungssystem des EAGFL-Garantie erhalten.

Deutschland

3.18. In Deutschland steht das Tabaksystem der Gemeinschaft unter Aufsicht des Bundesfinanzministeriums, vertreten durch die Zolldirektion, deren Hauptzollamt in Hamburg (HZA-Hamburg Jonas) die Zahlstelle gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 () ist. Einundzwanzig Bearbeitungsunternehmen verarbeiten den Tabak für den späteren Verkauf an die Tabakwarenhersteller. Der bearbeitete Tabak wird meist in Deutschland angebaut, doch erfolgen auch Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten, insbesondere aus Italien. Der Tabak wird von den örtlichen Zollbeamten an Fernsammelstellen unter Kontrolle gestellt. Die Zollbeamten kontrollieren auch die Bearbeitungsunternehmen.

3.19. Für die Eintragung der Anbauverträge ist das HZA-Hamburg Jonas zuständig. Die Prüfung ergab allerdings, daß Verträge nicht eingetragen, sondern lediglich nach Jahr und Bearbeitungsunternehmen abgelegt waren und daß Prämienbescheinigungen sich nicht auf Verträge bezogen, wodurch es unmöglich wurde, die Bescheinigungen, für die Vorschüsse geleistet worden waren, den entsprechenden Verträgen zuzuordnen. Die Prüfung ergab ausserdem folgende Schwachstellen:

a)Eine Vorschussprämie in Höhe von 2,6 Mio DM war dem deutschen Käufer italienischen Tabaks auf der Grundlage von 15 Prämienbescheinigungen gezahlt worden, die keinen Hinweis auf einen Abschlußvertrag enthielten, und den die deutsche Zahlstelle ohnehin nicht zum Zeitpunkt der Prüfung (Juni 1991) vorlegen konnte. In dem Bearbeitungsunternehmen, wo der Tabak im Namen des Käufers fermentiert worden war, fanden sich Zolldokumente in Zusammenhang mit diesen Prämienbescheinigungen, die sich auf den Zeitpunkt eines Vertrages bezogen, doch war kein Lieferant angegeben. Es fand sich auch ein Vertrag, aus dem hervorging, daß die Partie von einer italienischen Erzeugergemeinschaft geliefert worden war. In der italienischen Zahlstelle "AIMA" bezog sich aber dieselbe Referenznummer des Vertrags auf anderen Tabak, für den dasselbe deutsche Bearbeitungsunternehmen einen Vertrag mit einem anderen Bearbeitungsunternehmen/Händler in Italien abgeschlossen hatte. Die italienischen Untersuchungsbehörden wurden von den Prüfern über die Unstimmigkeit unterrichtet und die deutschen Behörden akzeptierten ein förmliches Ersuchen der italienischen Behörden, eine Prüfung bei dem deutschen Käufer durchzuführen. Die deutschen Behörden unterrichteten den Hof im Juli 1993, daß in Deutschland keine Unregelmässigkeiten festgestellt worden seien. Die italienischen Behörden sollten die Unregelmässigkeiten solange verfolgen, bis sich eine zufriedenstellende Lösung ergibt.

b)Auf einer Kopie eines anderen Vertrages zwischen demselben Käufer und einem italienischen Händler, den die Guardia di Finanza untersucht, wurde die Tabaksorte handschriftlich von "Forchheimer Havanna" in "Badischer Geudertheimer" geändert. Das Original dieses Vertrages, das die AIMA geprüft hat, enthielt diese Änderung nicht. Da aber der Rat die Prämie für italienischen Badischen Geudertheimer auf das Niveau von Forchheimer Havanna gesenkt hat, hatte die Vertragsänderung keine finanziellen Folgen.

c)Es fielen drei Verträge auf, die nicht den Anforderungen gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 () entsprechen, wonach die Prämie allen natürlichen oder juristischen Personen gewährt wird, die Tabakblätter unmittelbar von einem Erzeuger oder Erzeugerzusammenschlüssen und nicht über einen Zwischenhändler kaufen. Die drei genannten Verträge enthielten Hinweise, daß die deutschen Bearbeitungsunternehmen den Tabak nicht unmittelbar von den Erzeugern gekauft haben. Deshalb hätte keine Prämie gezahlt werden dürfen.

3.20. Die deutschen Behörden prüfen die Prämienfähigkeit der Gemeinden, aus denen Tabak geliefert wird, der unter Kontrolle gestellt werden soll, lediglich im Rahmen der Prüfungen im Anschluß an Zahlungen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 () und gemäß Artikel 2 c) der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 (), wenn die Behörden Feldprüfungen auf 5 % der Tabakanbauflächen vornehmen (). Frankreich und Italien haben EDV-Programme zur Prüfung der Prämienfähigkeit der Gemeinden vor der Prämienzahlung eingeführt, womit sie in der Lage sind, nicht prämienfähige Tabaklieferungen vor der Zahlung festzustellen, wodurch Einziehungsverfahren vermieden werden. Bei einem solchen System wird mit den Gemeinschaftsmitteln sorgfältiger umgegangen.

3.21. Wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, nehmen sowohl Vertreter des Erzeugers als auch des Käufers unter Aufsicht des örtlichen Zollbeamten Überprüfungen vor. Der Feuchtigkeitstest erfolgt durch Fühlen und durch Untersuchung der Tabakblätter nach der sogenannten "haptischen Methode". Tabak, der als zu feucht eingestuft wird, wird zur weiteren Trocknung beim Erzeuger belassen, der übrige Tabak wird angenommen und als Tabak mit dem Bezugsfeuchtigkeitsgehalt gemäß den Verordnungen angeschrieben. Die deutschen Behörden halten ihre Feuchtigkeitstests für genau im Rahmen von plus-minus 2 %, doch ergaben Tests durch die Prüfer des Hofes im eigenen Labor der Bearbeitungsunternehmen, daß Tabak, der söben mit einem "Bezugsfeuchtigkeitsgehalt" unter Kontrolle gestellt worden war, zwischen 3,7 % und 7,6 % trockener war, was zu einer Unterzahlung des Mindestpreises an die Erzeuger geführt hat. Da die Zahlung des Mindestpreises eine notwendige Voraussetzung für den Erhalt der Prämie ist, müssen die Feuchtigkeitstests verbessert werden; die Zahlung des Mindestpreises ist vor Zahlung der Prämie zu überprüfen.

3.22. Das HZA-Hamburg Jonas überprüfte Prämienbescheinigungen, um festzustellen, daß die Mindestpreise gezahlt worden waren. Die Überprüfungen waren allerdings für die Sorte Badischer Geudertheimer, die rund ein Drittel der deutschen Tabakernte ausmacht, bedeutungslos, weil auf die Qualitäten und folglich die in den Prämienbescheinigungen angegebenen Preise kein Verlaß war. Sämtliche Lieferungen dieser Sorte werden auf den Prämienbescheinigungen als Qualität der Klasse III bezeichnet, deren Preis niedriger als Klasse II liegt. Bei den Besuchen der Prüfer des Hofes in Sammelstellen und bei den Bearbeitungsunternehmen wurde aber entdeckt, daß es sich bei einem Teil des Tabaks in Wirklichkeit um Klasse II handelte. Daher ist bei diesem Tabak nicht sicher, daß der Mindestpreis gezahlt worden ist.

3.23. Bei der Überprüfung der von den Bearbeitungsunternehmen für in Deutschland angebauten Tabak gezahlten Mindestpreise gibt es ein allgemeines Problem. Die Nachprüfung erfolgt nicht zu dem Zeitpunkt, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, sondern während der Prüfung gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 () ein oder zwei Jahre nach der Abschlußzahlung, und dann auch nicht systematisch. Bei kleinen Begünstigten erfolgte überhaupt keine Nachprüfung, bei aus Italien eingeführtem Tabak gab es keine Bestätigung, daß die italienischen Erzeuger den Mindestpreis erhalten hatten. Die Kommission hatte den deutschen Behörden zuletzt im Jahre 1990 Mitteilung von dem Problem gemacht, doch war das deutsche System zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof im November 1991 noch nicht dahingehend geändert worden, daß sichergestellt war, daß die Zahlung des Mindestpreises vor Gewährung der Prämie nachgeprüft wurde.

3.24. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission () muß der erste Antrag eines Bearbeitungsunternehmens auf Zahlung der Prämie eine Erklärung über die Bestände enthalten. Die deutschen Behörden prüfen lediglich diese Erklärungen, wenn die Bearbeitungsunternehmen zur Prüfung gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 (1) ausgewählt werden. Das ist sicherlich unbefriedigend, weil zu dieser Zeit eine körperliche Nachprüfung der angegebenen Bestände nicht mehr möglich ist.

Griechenland

3.25. In Griechenland obliegt die Verwaltung des Tabaksystems dem griechischen Tabakrat (EOK), einer Behörde, die den Anbau von Tabak genehmigen musste, bevor Griechenland der Gemeinschaft beitrat. Der Rat hat seinen Hauptsitz in Athen und betreibt verschiedene regionale Büros in den Tabakanbaugebieten. Er prüft den Anbau durch die Tabakpflanzer von der Aussaat über die Pflanzung bis zur Ernte. Er kontrolliert auch die Bearbeitung des Tabaks in 122 Bearbeitungsbetrieben, die fast alle im Norden des Landes liegen. Der EOK beschäftigt zahlreiche Agronomen und Inspektoren zur Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben und seiner Kontrollfunktionen.

3.26. Der EOK überprüft Anträge und genehmigt Prämienzahlungen. Die Prämienzahlungen selbst erfolgen durch die Zahlstelle DIDAGEP, die eine Direktion des Landwirtschaftsministeriums ist.

3.27. Der EOK finanziert sich selbst. Ein Teil seiner Einkünfte stammt aus einer Abgabe in Höhe von 2 % auf den Ankaufwert für Tabakblätter, die den Bearbeitungsunternehmen jedes Jahr abgezogen wird (). Die Gesamthöhe der Abgabe erreichte im Zeitraum 1987-1991 mehr als 56 Mio ECU (7 700 Mio DRA) und machte 38 % der Gesamteinnahmen des EOK aus.

3.28. Nachprüfungen der bebauten Fläche sind umso schwieriger, als es in den Tabakanbauregionen Griechenlands keine Grundbücher gibt. Daher kann in den Verträgen nicht jede Parzelle mit Hilfe von Katasterangaben separat ausgewiesen werden.

3.29. Die griechischen Behörden prüfen nicht nach, ob die Prämien nur für Tabaksorten aus prämienfähigen Gemeinden gewährt werden. Das führte zu den besonderen Problemen bei der Erzeugung von Virginiatabak in den Regionen Agrinion und Thessaloniki. Im Jahre 1989 kamen aus Agrinion 2 875 Tonnen (das sind 30 % der gesamten griechischen Virginia-Erzeugung in Höhe von 9 480 Tonnen), aber 13 der 29 Virginia anbauenden Gemeinden waren nicht prämienfähig. Der Anteil stieg im Jahre 1990 auf 24 von 54 Gemeinden. In Thessaloniki waren 8 von 25 Gemeinden, die 1989 Prämien erhielten, sowie 8 von 32 Gemeinden im Jahre 1990 eigentlich nicht prämienfähig. Dennoch wurden in beiden Fällen Prämien ohne vorherige Nachprüfungen gezahlt.

3.30. Ganz offensichtlich wurden die Prämienzahlungen nicht ordnungsgemäß für Tabak geleistet, der aus nicht prämienfähigen Gemeinden kam. Die griechischen Behörden haben die in den Verordnungen für alle seit 1989 angepflanzten Sorten vorgeschriebenen Nachprüfungen nicht durchgeführt. Und obwohl der Hof sie auf ihre Verpflichtungen hinwies, haben die Behörden die notwendigen Nachprüfungen nicht ausgeführt. Nach Schätzungen des Hofes dürfte es sich um Mengen von rund 1 000 Tonnen Virginia sowohl im Jahre 1989 als auch 1990 und um kleinere Mengen in den folgenden Jahren handeln, (da die Gemeinden automatisch in dem Jahr prämienfähig werden, das auf die erste Ernte einer neuen Sorte folgt). Da es wahrscheinlich ähnliche nicht ordnungsgemässe Zahlungen auch für andere Tabaksorten gibt, dürfte der unrechtmässig gezahlte Betrag ganz erheblich sein, möglicherweise mehr als 4 Mio ECU.

3.31. Auch die Prämienbescheinigung wird nicht vorschriftsmässig ausgestellt. Der erste Teil wird erst nach Abschluß der Ernte ausgefuellt und nicht wie in der Verordnung gefordert, wenn der Tabak tatsächlich der Kontrolle unterworfen wird. Stattdessen werden "Sub-Prämienbescheinigungen" für Tabakpartien ausgestellt, die aus den einzelnen Sammelstellen der Dörfer an das Verarbeitungsunternehmen geliefert werden. Beamte des EOK räumten ein, daß der Tabak sogar schon bearbeitet sein kann, bevor er in eine "Sub-Prämienbescheinigung" aufgenommen wurde.

3.32. Angesichts solcher Umstände sind die in der abschließenden Prämienbescheinigung enthaltenen Daten nicht zuverlässig, weil Nachprüfungen der Tabakblätter nicht nach der Bearbeitung durchgeführt werden können und eine ordentliche Kontrolle nicht möglich ist, wenn der Tabak verarbeitet wird, bevor er in die Prämienbescheinigung aufgenommen wurde. Der EOK hat zugesichert, die Verfahren zu verbessern.

3.33. Die Kontrolle der Erstbearbeitungsunternehmen und der Ausführer erfolgt aufgrund von Anschreibungen, die die Inspektoren in offiziellen Registern führen, die ausserhalb des Buchführungssystems der Händler liegen. Es gibt keinen Abgleich zwischen diesen Systemen und den Buchführungen und der Finanzbuchhaltung der Unternehmen, um sicherzustellen, daß die aufgezeichneten Geschäftsvorfälle echt und korrekt sind. Da der Abgleich fehlt, kann die Richtigkeit der Daten, auf denen die Zahlungen beruhen, nicht bestätigt werden.

3.34. Obwohl die Verfahren zur Prüfung des die Kontrolle verlassenden Tabaks grundsätzlich zufriedenstellend waren, fiel auf, daß der Zeitpunkt, zu dem der Tabak die Kontrolle verließ, bisweilen verzögert wurde, was zu höheren Ausgaben für die Gemeinschaft führt. Sobald die Vierjahresfrist beinahe abgelaufen ist, unterwerfen die griechischen Ausführer ihre Tabakballen der Zollausfuhrlagerkontrolle zur Ausfuhr in Drittländer und beantragen einen Vorschuß der Ausfuhrerstattung. Allerdings geben die griechischen Behörden den Tabak nicht aus der Kontrolle nach dem Prämiensystem frei, wenn der Tabak unter Zollkontrolle gestellt wird. Er verlässt die Kontrolle erst, wenn der Tabak tatsächlich ausgeführt wird (bis zu sechs Monate später). Der Vorschuß der Prämie wird abgerechnet und der Saldo gezahlt, ausgehend vom Datum der Ausfuhr in das Drittland, wobei der repräsentative, grüne "Kurs" für die Drachme zum Zeitpunkt der Ausfuhr Anwendung findet. Auf diese Weise haben Bearbeitungsunternehmen zusätzliche Prämienzahlungen eingenommen, die der Abwertung der grünen Drachme gegenüber dem Ecu während des Zeitraums entsprechen, in dem der Tabak im Zollager verblieb.

3.35. Das ist keine ordnungsgemässe Anwendung der Verordnungen. Die Prämienfähigkeit hängt von der Ausfuhr (oder der Lieferung zur Tabakwarenherstellung) ab, und der Hof ist der Auffassung, daß dies ordnungsgemäß abläuft, wenn der Tabak unter Zollausfuhrkontrolle gestellt und ein Vorschuß der Erstattung gezahlt ist. Der Endbetrag der Prämie und ein fälliger Saldo wären ausgehend von diesem Datum zu berechnen und zu zahlen. Ein Beispiel für die anfallenden zusätzlichen Kosten sind die 36 469 893 DRA, die ein Bearbeitungsunternehmen für Tabak unter Zollagerkontrolle am 20. und 21. Dezember 1990 erhielt. Der Tabak wurde am 18. und 19. Juni, unmittelbar nach einer Änderung des grünen Wechselkurses am 17. Juni 1991, in Drittländer ausgeführt, was den Gemeinschaftshaushalt mit einem zusätzlichen Betrag von 76 951 ECU belastete.

3.36. Tabelle 6 zeigt im Beispiel einen Vergleich der Kosten für die Erklärung der Prämienausgabe gegenüber der Kommission, wenn der Tabak unter Zollaufsicht gestellt wird, gegenüber der Erklärung bei einer Ausfuhr. Der EOK hat dem Hof Einzelheiten über acht weitere Vorgänge zur Verfügung gestellt, bei dem dieses Verfahren angewandt wurde. Die dabei nicht ordnungsgemäß entstandenen Kosten für den Gemeinschaftshaushalt belaufen sich auf rund 140 000 ECU.

3.37. Vor der Prüfung durch den Hof hatte ein Beamter des EOK Direktzugang zum Computersystem des Ministeriums und zu Input-Daten für die unmittelbare Zahlung von Prämien, wobei ein Terminal bei der DIDAGEP benutzt wurde. Die Gefahr, daß nicht ordnungsgemässe Zahlungen entstehen, wurde nicht durch Gegenprüfungen ausgeglichen. Auch die anschließende Nachprüfung der Zahlungsgenehmigung durch DIDAGEP war unbefriedigend, da sie Daten betraf, die auf der Aussenseite von Umschlägen aufgezeichnet wurden, die der EOK lieferte, etwa die Namen der Begünstigten und Nummern der Zahlungsanordnungen, die dann mit einer Zahlungsliste verglichen wurden, die ebenfalls der EOK lieferte. Die Umschläge selbst, die die Bezugsdokumente für die Zahlung enthielten, wurden nicht geöffnet. Mit einem solchen System war die Ordnungsmässigkeit und Rechtmässigkeit der Zahlungen nicht zu gewährleisten. Das Verfahren wurde inzwischen geändert, der Zugriff zum Computersystem ist dem nicht dem Ministerium angehörenden Personal untersagt. Bezugsdokumente müssten immer geprüft werden, Zahlungsanordnungen sind mit dem Wort "Bezahlt" zu markieren. Zusätzlich sollten diese Dokumente auch zum Zeitpunkt der Zahlung mit dem Wort "Bezahlt" markiert werden, um die Wiederverwendung der Bezugsdokumente und so das Entstehen von Doppelzahlungen zu vermeiden.

3.38. Die griechischen Behörden haben keine Rechnungsprüfungen bei Bearbeitungsunternehmen und Tabakausführern gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 () durchgeführt, obwohl erhebliche Beträge an die Erstbearbeitungsunternehmen und die Tabakausführer gezahlt worden sind. In den Jahren 1990 und 1991 hätten 45 bis 49 Unternehmen von insgesamt 71 Firmen, die Stützung erhalten, zumindest alle zwei Jahre einmal geprüft werden müssen.

3.39. Die griechischen Behörden teilten mit, daß die Direktion Inspektion zuwenig Personal hat und noch nicht ausreichend ausgebildet ist. Allerdings darf nicht hingenommen werden, daß die Verordnung nicht angewandt wird und folglich die Gemeinschaftszahlungen gefährdet sind.

Spanien

Tabelle 6 - Vergleich der Kosten für den Haushaltsplan der Gemeinschaft

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3.40. In Spanien wird der Tabak in acht Bearbeitungsbetrieben bearbeitet. Die Bearbeitung und die Bewirtschaftung der nationalen Erzeugung wurden in den vergangenen Jahren neu strukturiert. Bis 1986 gab es für Anbau und erste Bearbeitung des Tabaks ein Monopol der staatlichen Organisation Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco (SNCFT). Seit dem Beitritt zur Gemeinschaft wurden die Kontrollen über den Tabakanbau gelockert und der Bearbeitungszweig der SNCFT auf die CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.) übertragen. Die Herstellung spanischer Zigaretten erfolgt aber immer noch durch die verstaatlichte Firma "TABACALERA". Obwohl inzwischen andere, unabhängige Tabakbearbeitungsunternehmen am Markt sind, spielt die CETARSA weiter die wichtigste Rolle in der Tabakbearbeitung und ist die einzige bedeutende Bearbeitungsfirma der Sorte dunkler fermentierter Burley (Burley F).

3.41. Von 1986 bis 1991 war die ANT (Agencia Nacional del Tabaco) Zahlstelle und Kontrollorgan für den Tabakmarkt. Im April 1991 wurden Kontroll- und Zahlungsaufgaben für diesen Markt von der SENPA übernommen, der spanischen Hauptzahlstelle.

3.42. Im achten Erwägungsgrund der Präambel zu der Grundverordnung () heisst es unter anderem, daß der freie Abschluß von Handelsgeschäften auf dem Tabakmarkt zu gewährleisten ist (d. h. die Erzeuger müssen die Vertragsfreiheit haben, ihren Tabak verkaufen zu können, an wen immer sie wollen). Die Prüfung des spanischen Tabakmarktes und der rechtlichen Verbindungen zwischen TABACALERA, CETARSA und den Behörden veranlasst den Hof zu folgenden Bemerkungen:

a)In dem spanischen Königlichen Erlaß Nr. 573/87 wurde festgelegt:

i)Die TABACALERA soll einen Minoritätsanteil an der CETARSA halten (Artikel 5.1.b); dieser Anteil liegt derzeit bei rund 20 %.

ii)Der Präsident der CETARSA wird auf gemeinsamen Vorschlag vom Ministerium für Wirtschaft und Finanzen und vom Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung ernannt; ausserdem sollen Vertreter des Landwirtschaftsministeriums Mitglieder des Direktoriums der CETARSA sein.

b)Vertreter des Landwirtschaftsministeriums sind ebenfalls Mitglieder des Direktoriums der TABACALERA, unter ihnen der Direktor der ANT.

3.43. Unter diesen Umständen hat das Landwirtschaftsministerium (das für die Marktkontrolle zuständig ist) auch kommerzielle Interessen (über die CETARSA und die TABACALERA). Im Jahre 1989 war der Zusammenhang noch enger, weil ein hoher leitender Angestellter der CETARSA zum Direktor der ANT ernannt wurde. Diese Person, die für die Kontrollen und Zahlungen der Zahlstelle (ANT) verantwortlich war, wird inzwischen von der Kommission vorübergehend als Sachverständiger beschäftigt.

3.44. Die spanischen Behörden und die Kommission müssen diese Organisation überprüfen und feststellen, ob sie den Interessen der gemeinsamen Marktorganisation entspricht.

3.45. Zwar gibt es in Spanien ein System zur Eintragung der Verträge, doch nahmen ANT/SENPA keinerlei Nachprüfungen vor, um sicherzustellen, daß die Verträge echt und gültig waren. Folgende Unregelmässigkeiten wurden festgestellt:

a)Es gab Doppelverträge für Tabak mit verschiedenen Verarbeitungsunternehmen für dieselbe Sorte.

b)Es gab Verträge zwischen denselben Pflanzern, aber verschiedenen Bearbeitungsunternehmen, wo derselbe Tabak als Burley E an ein Bearbeitungsunternehmen und als Burley F an den anderen Bearbeiter geliefert werden sollte.

3.46. Diese Unregelmässigkeiten führten zu unrealistischen Überschätzungen der zu liefernden Mengen, was den Zusammenbruch des Kontrollverfahrens zur Folge hatte. Im Jahr 1991/1992 wurden 82 631 Tonnen unter Vertrag genommen, obwohl nur die Hälfte dieser Menge tatsächlich geliefert wurde.

3.47. Erschwert werden Nachprüfungen auf den Anbauflächen dadurch, daß es in Spanien keine aktualisierten Grundbücher gibt. Daher ist es nicht möglich, jede Parzelle in den Verträgen durch den Vergleich mit Katasterangaben einzeln ausfindig zu machen.

3.48. Die spanischen Behörden haben sich nach der Prüfung dieses Problems angenommen und mit Nachprüfungen der Verträge einschließlich der unter Vertrag genommenen Mengen und der Lage der Flurstücke begonnen, indem sie ein EDV-gestütztes System zur Eintragung der Verträge eingeführt haben und Informationssitzungen mit den Tabakpflanzern abhalten. In der Folge sank die Anzahl der in Spanien eingetragenen Verträge im Jahre 1992/1993 auf 5 000, verglichen mit 8 000 Verträgen im Jahre 1991/1992 ( P37 %), und die unter Vertrag genommene Menge sank um 35 % von 82 631 auf 55 000 Tonnen. Die Kommission sollte auch die Sachlage vor 1992 untersuchen und sicherstellen, daß notwendigenfalls Einziehungen erfolgen.

3.49. In den Wirtschaftsjahren 1987-1988 bis 1989-1990 wurden Prämien für insgesamt 96 582 kg Tabak der Sorte Havanna E gezahlt, der im Baskenland in der Region Campezo angebaut wurde, obwohl die Region in der Verordnung nicht als genehmigte Zone für diese Sorte aufgeführt war. Im Januar 1991 wusste die ANT durchaus davon, weil ein privates multinationales Bearbeitungsunternehmen um Aufklärung gebeten hatte. Es wurden jedoch keine Maßnahmen ergriffen, um die unrechtmässig gezahlten Prämien wiedereinzuziehen. Der Direktor der ANT riet dem Bearbeitungsunternehmen am 4. Februar 1991, Havanna aus der nicht prämienfähigen Zone unter Kontrolle zu stellen, "für den Fall, daß die Kommission die Zone für dieses Wirtschaftsjahr genehmigen sollte" (d. h., für 1990-1991). Schon am nächsten Tag teilte er der CETARSA das Gegenteil mit, nämlich aufzuhören, solchen Tabak der Kontrolle zu unterwerfen. In diesem Schreiben stand auch, daß die ANT die nachträgliche Anerkennung des Gebietes beantragen würde, doch wurde kein solcher Antrag bei der Kommission gestellt und keine Anerkennung gewährt. Nichts geschah, um die unrechtmässig gezahlte Beihilfe einzuziehen, bis der Hof nach der Prüfung die Angelegenheit bei der SENPA zur Sprache brachte. Die SENPA hat eine Rückzahlung in Höhe von 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU) gefordert.

3.50. Der Anbau bestimmter Sorten wurde ausgeweitet, etwa die Umstellung von Burley F auf Burley E, und der Anbau einiger Tabaksorten in nicht traditionellen Gebieten wurde ebenfalls gefördert. Da die Vorschrift hinsichtlich der prämienfähigen Gemeinden nicht eingehalten worden war, wurden die spanischen Behörden während der Prüfung durch die Prüfer des Hofes gefragt, wann sie denn solche Nachprüfungen einführen wollten, und, noch wichtiger, wann sie eine Überprüfung der früheren Zahlungen vornehmen wollten, um sicherzustellen, daß die Fünfjahresregel eingehalten worden war. Zwar wurde inzwischen eine Nachprüfung eingeführt, doch eine Überprüfung der früheren Verträge, um sicherzustellen, daß der Verordnung entsprochen wurde und die Zahlungen gerechtfertigt waren, ist nicht erfolgt. Die spanischen Behörden behaupten, der Fünfjahreszeitraum könne erst mit dem Zeitpunkt des Beitritts beginnen, und sie gehen deshalb davon aus, daß sie die Verordnung erst ab 1991 anstatt ab 1988 anwenden müssen, als sie in Kraft trat. Nach Auffassung des Hofes ist dies eine Fehlinterpretation der Verordnung, was zu erheblich überhöhten Zahlungen der Prämien geführt hat, die sich bisher wegen der Haltung der spanischen Behörden noch nicht in Zahlen ausdrücken lassen.

3.51. Durch die Prüfung des Hofes wurden die Ergebnisse der Rechnungsabschlussprüfer der Kommission bestätigt, daß es keine erkennbare Prämienbescheinigung gibt, wie sie in den Verordnungen gefordert wird. Statt dessen wird eine Aktenhaltung loser Dokumente über die Ankäufe einer bestimmten Tabaksorte durch ein bestimmtes Bearbeitungsunternehmen verwendet. Diese Aktenhaltung enthält neun einzelne Bücher und Dokumente. Abgesehen davon, daß ein solches System nicht den Gemeinschaftsverordnungen entspricht, ist es auch unbequem und für Kontrollzwecke ungeeignet. Obwohl die Kommission die spanischen Behörden im Januar 1991 aufforderte, sich entsprechend den Gemeinschaftsverordnungen zu verhalten, war die Sachlage beim Besuch des Hofes im Februar 1992 unverändert.

3.52. In Granada hatten die Inspektoren der SENPA keine Kopien der Verträge zwischen den Tabakanbauern und den von ihnen geprüften Unternehmen, um damit die unter Kontrolle gestellten Sorten und Mengen festzustellen. Unter diesen Umständen war es durchaus möglich, daß Lieferungen ohne Verträge oder Lieferungen, die erheblich über den unter Vertrag genommenen Mengen lagen, vorkamen. Nach der Prüfung durch den Hof wurden solche Gegenprüfungen nun allgemein eingeführt.

3.53. Tabakanbauer, die einen Vertrag für Tabak der Sorte Burley F mit dem Bearbeitungsunternehmen CETARSA hatten, wurden vom Hof für einen Prüfbesuch ausgewählt. Es ergab sich, daß die meisten Tabakanbauer Tabak lieferten, den sie als Burley E in Verträgen ausgaben, die von einem Erzeugerzusammenschluß mit einem anderen privaten Bearbeitungsunternehmen abgeschlossen worden waren. Der Grund lag darin, daß sie den von CETARSA gebotenen Preis nicht angenommen und beschlossen hatten, einen Teil oder den gesamten bereits mit CETARSA vertraglich vereinbarten Tabak an ein anderes Bearbeitungsunternehmen zu liefern, das bessere Preise bot. Entweder taten sie das in ihrem eigenen Namen oder benutzten den Namen eines Verwandten für den Vertrag des Erzeugerzusammenschlusses. Einige Anbauer waren nicht einmal Mitglieder der Kooperative. Es genügte die mündliche Zusage, später dem Erzeugerzusammenschluß beizutreten, um die Lieferung über den Vertrag des Erzeugerzusammenschlusses zu ermöglichen.

3.54. Schließlich überstieg die Gesamtmenge des von dem Erzeugerzusammenschluß an das Erstbearbeitungsunternehmen gelieferten Tabaks bei weitem die unter Vertrag genommene Menge, die im Jahre 1991 265 000 Kilogramm Burley E betrug. Die bis zum 27. Januar 1992 (als die Prüfung des Hofes durchgeführt wurde) gelieferte Gesamtmenge an Burley E betrug 418 393 kg, ein Anstieg um 58 %.

3.55. Auf Ersuchen des Hofes haben die spanischen Behörden eine Untersuchung vorgenommen und beschlossen, Beihilfezahlungen wie folgt wiedereinzuziehen:

a)von Personen, die nicht Mitglieder des Erzeugerzusammenschlusses sind;

b)für Tabak, der über die Menge hinaus geliefert wurde, die auf der von dem Erzeugerzusammenschluß deklarierten Fläche erzeugt werden darf.

Bisher wurden 2 037 330 PTA (15 800 ECU) wiedereingezogen. Nach Auffassung des Hofes sollten jedoch die Prämien wiedereingezogen werden, die auf den gesamten, über die unter Vertrag genommene Menge hinaus gelieferten Tabak gezahlt wurden.

3.56. Bei einem anderen Vertrag zwischen einem Erzeugerzusammenschluß und einem Bearbeitungsunternehmen für das Jahr 1991/1992 bestand nur ein geringer Zusammenhang mit den tatsächlich gelieferten Mengen, da 4 000 Tonnen unter Vertrag genommen, doch zum Ende des Lieferzeitraums nur rund 900 t geliefert worden waren. Der Vorsitzende des Erzeugerzusammenschlusses räumte während der Prüfung ein, der Vertrag sei spekulativ gewesen. Zwar können solche spekulativen Verträge als Mittel eingesetzt werden, nicht prämienfähigen Tabak einzuführen, doch hielten die spanischen Behörden einen solchen Vertrag im Rahmen der Verordnungen, immer noch für vertretbar weil die gelieferte Menge unter dem im Vertrag genannten Niveau lag. Sollte eine solche Auslegung richtig sein, würde sie den Einsatz von Verträgen als Instrument zur Marktregulierung leugnen. Zwischen der unter Vertrag genommenen und der tatsächlich zu liefernden Menge sollte immer ein enger Zusammenhang bestehen.

3.57. In Spanien wird hauptsächlich Burleytabak angebaut. In den Gemeinschaftsverordnungen werden zwei unterschiedliche Sorten genannt, der Burley E, der mechanisch bearbeitet wird, und der Burley F, der im Zuge des Bearbeitungsverfahrens fermentiert wird. Als Rohtabak lassen sich die Sorten austauschen, aber nach der Bearbeitung ist der fermentierte Burley erkennbar, weil er viel dunkler ist. Er wird zur Herstellung dunkler Zigaretten verwendet. Bis 1993 hatten die beiden Tabakarten unterschiedliche Zielpreise und Prämien, was unvermeidlich zu Kontrollproblemen führte. Die höheren Prämien für Burley E im Vergleich zu Burley F verleiteten zu Unregelmässigkeiten. Die Gefahr einer falschen Erklärung wurde dadurch erhöht, daß die spanischen Behörden die mündliche Erklärung des Pflanzers über die von ihm gelieferte Sorte akzeptierten, ohne dies mit dem Vertrag zu vergleichen. Das führte zu den erwähnten Unregelmässigkeiten.

3.58. Sowohl die von der ANT zentral durchgeführten Verfahren als auch die von den ANT-Inspektoren in den Regionen vorgenommenen körperlichen Kontrollen waren häufig unbefriedigend. Nachdem sich 1991 Verdachtsmomente wegen Unregelmässigkeiten ergeben hatten, beschloß die ANT, die Zahlung von Prämienvorschüssen vorläufig einzustellen und eröffnete ein Untersuchungsverfahren. Da Katasteraufzeichnungen fehlten und keine Überwachung an Ort und Stelle erfolgte, war keine wirksame Überwachung der Anbauverträge möglich. Auch nach sieben Monaten führten die Ermittlungen der ANT zu keinem Ergebnis, betrügerische Praktiken wurden nicht aufgedeckt, es wurden keine Prämien eingezogen. Seit aber die SENPA die Zuständigkeit für Kontrollen übernommen hat, wurden die Verfahren verbessert und es erfolgten Wiedereinziehungen.

3.59. Im Jahre 1988-1989 kaufte ein Bearbeitungsunternehmen in Spanien rund 1 750 t Tabak der Sorte Burley E an, der zwar auch als Burley E unter amtliche Kontrolle gestellt wurde, doch anschließend als Burley F fermentiert wurde. Dennoch zahlte die ANT den höheren Prämiensatz für Burley E. Die Angelegenheit wurde der SENPA vorgetragen, die nach einer Überprüfung die Rückzahlung von 375 Mio PTA (rund 2,8 Mio ECU) gefordert hat.

3.60. Da eine eindeutige äusserliche Unterscheidung zwischen Burley E und Burley F als Rohtabak nicht möglich ist, muß die Unterscheidung in den Verordnungen zwischen den beiden Sorten in Zukunft entfallen. Obwohl die ANT/SENPA der Kommission vorgeschlagen hatte, für Burley E und für Burley F dieselbe Prämie zu zahlen, wurden bisher keine Maßnahmen ergriffen. In der Marktreform für die Prämie im Jahre 1993 wurden für beide Sorten dieselben Prämienhöhen angesetzt, doch bleibt die Sortenunterscheidung bestehen.

3.61. In Granada wurden nur 5 % der Ballen stichprobenartig für den Feuchtigkeitstest geprüft. Die Blätter aus den Ballen wurden nicht gemischt, wie es in den Verordnungen vorgesehen ist, und wurden mit einer Küchenmaschine grob gehackt, wodurch nicht die richtige Probengrösse entstand. Folglich wurden die Proben nicht wie in den Verordnungen vorgesehen genommen, was die Gefahr unkorrekter Testergebnisse beinhaltet.

3.62. Die spanischen Behörden berichtigen das Gewicht für den Feuchtigkeitsgehalt ohne Anwendung der Toleranzgrenze von 1 %, um sicherzustellen, daß die Pflanzer nicht dadurch Vorteile genießen, indem sie vor der Verwiegung Wasser an die Rohtabakblätter geben. Dennoch ist die Formel zur Gewichtsberichtigung mathematisch nicht richtig, da der Prozentunterschied zwischen dem tatsächlichen Feuchtigkeitsgehalt und dem Bezugsfeuchtigkeitsgehalt einfach von dem tatsächlichen Gewicht abgezogen oder zu ihm addiert wird, z. B.:

Tatsächliches Gewicht 100 000 kg

Tatsächlicher Feuchtigkeitsgehalt 21 %

Bezugsfeuchtigkeitsgehalt 19 %

Differenz 2 %

"Gewicht" bei Bezugsfeuchtigkeitsgehalt = 98 000 kg.

Wirklichkeitsnäher und die richtige Formel zur Berechnung des Gewichts bei Bezugsfeuchtigkeitsgehalt ist aber:

100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg

3.63. In den obigen Beispielen hätten die spanischen Behörden Prämien für 98 000 kg anstelle von 97 531 kg gezahlt, was zu einer überhöhten Prämienzahlung geführt hätte. Sind aber die Tabakblätter trockener als der Bezugsfeuchtigkeitsgehalt, würde diese Berechnung die Gewichtsberichtigung unterkompensieren, was Auswirkungen auf den Mindestpreis hätte, der dem Pflanzer zu zahlen ist. Solange keine richtige Standardformel Anwendung findet, gibt es keine Gewähr, daß die Zahlungen richtig sind.

3.64. Angesichts der mangelhaften Nachprüfungen des Feuchtigkeitsgehalts und der Verwirrung zwischen den beiden Burleysorten in Spanien, nahm der Hof 34 Tabakproben aus Tabaklagern und bei Pflanzern in Spanien. 14 Proben wurden vom Lagerhalter als repräsentativ für den unter Kontrolle gestellten Tabak anerkannt. Der Rest der Proben wurde von den Prüfern des Hofes aus offensichtlich qualitativ sehr schlechten Tabaken in Lagern in Granada und Caceres entnommen. Die Proben wurden von einem Institut analysiert, das sowohl von den spanischen Behörden als auch von den Bearbeitungsunternehmen unabhängig ist. Das Institut wurde aufgefordert anzugeben, ob die angegebene Sorte und die Qualität des Tabaks bestätigt werden könnten. Die Analysen ergaben, daß aus diesen 34 Proben:

a)sechs zu feucht waren, als sie unter Kontrolle gestellt wurden, so daß sich die Tabakqualität während der Lagerung verschlechtert hatte;

b)zwei Proben so schlecht waren, daß sie weder als Burley E noch als Burley F prämienfähig waren;

c)eine Probe des als Virginia der Kontrolle unterworfenen Tabaks nicht als diese Sorte identifiziert werden konnte;

d)eine Probe von so schlechter Qualität war, daß der Tabak wegen einer hohen Salzkonzentration in dem Boden, auf dem er angebaut worden war, noch nicht einmal brannte.

3.65. Dies stellt die Prämienfähigkeit der Tabaksorten in Frage, die dennoch von den ANT-Inspektoren der Kontrolle unterworfen worden waren. Überdies war das Institut der Auffassung, daß fünf Burleyproben, die in einem Verarbeitungsunternehmen als Burley E der Kontrolle unterworfen worden waren, drei weiteren Proben ziemlich ähnlich waren, die von einem anderen Bearbeitungsunternehmen als Burley F unter Kontrolle gestellt worden waren (siehe Ziffer 3.57). Auch die chemische Analyse ergab keine wesentlichen Unterschiede.

3.66. Im August 1989, im Dezember 1990 und im Mai 1991 wurde Tabak in den Lagerhallen eines Bearbeitungsunternehmens durch Feuer vernichtet. Für den unter Kontrolle gestellten Tabak waren Vorschüsse gezahlt worden, diese wurden jedoch von der ANT nicht wiedereingezogen. Die Prüfer des Hofes trugen die Angelegenheit der SENPA vor, da höhere Gewalt offensichtlich nicht geltend gemacht werden konnte, vor allem, weil die staatlichen Rechtsvorschriften die Bearbeitungsunternehmen verpflichten, Feuerversicherungen abzuschließen. Die SENPA hat die Vorschüsse in Höhe von 679 Mio PTA (rund 5,2 Mio ECU) wiedereingezogen. Sie fordert jetzt die Versicherungsunternehmen auf, ihr sämtliche Berichte über Schadensforderungen vorzulegen, da die SENPA in der Police die Erstbegünstigte sein soll. Dieses Verfahren sollten alle Mitgliedstaaten übernehmen.

3.67. Um eine wirksame Kontrolle über Eingänge, Bearbeitung und Ausgänge von Tabak zu gewährleisten, muß mindestens ein Mitglied des Kontrollpersonals in jedem Bearbeitungsbetrieb anwesend sein. Die Prüfer besuchten einen Bearbeitungsbetrieb ohne Vorankündigung und stellten fest, daß Tabak geliefert wurde, obwohl keine Beamten anwesend waren. Am folgenden Tag kamen zwei Beamte in den Morgenstunden an, verließen den Betrieb jedoch vier Stunden später, um einen Bus zurück zu ihrem Büro zu nehmen, nachdem sie erklärt hatten, daß ihr Dienstwagen seit drei Monaten nicht mehr einsatzfähig war. Diese Dienstauffassung wirft ein schlechtes Licht auf die Vollständigkeit und Wirksamkeit der in diesem Zeitraum durchgeführten Kontrollen.

3.68. Die Prüfer verbrachten einige Tage im Betrieb desselben Bearbeitungsunternehmens. Während dieser Zeit wurden häufig Tabakabfälle in einer Grube vor dem Gebäude verbrannt. Die Vernichtung wurde nicht offiziell überwacht oder dokumentarisch belegt, was zu der Möglichkeit führt, daß Tabakabfälle mit anderen Tabakballen wieder eingebracht werden könnten und dafür Prämie beantragt und gezahlt werden könnte.

3.69. Inzwischen hat die SENPA zugesagt, sie wolle sich um ausreichendes Personal bemühen, um sicherzustellen, daß die Bearbeitungsbetriebe, Lagerbestände und Bearbeitungstätigkeiten während der gesamten Öffnungszeiten der Betriebe ordnungsgemäß inspiziert und kontrolliert werden können.

Frankreich

3.70. In Frankreich gibt es nur drei Tabakbearbeitungsunternehmen, von denen eines im französischen überseeischen Département Réunion ansässig ist. Zwei Drittel der Gesamterzeugung entfallen auf die Sorte dark air cured Paraguay, die für die Herstellung traditioneller französischer Zigaretten verwendet wird. Die übrige Erzeugung besteht hauptsächlich aus Burley und Virginia, hinzu kommen kleinere Mengen von Nijkerk und Misionero, letzterer wird auf Réunion angebaut. Der Tabak wird den Bearbeitungsunternehmen von regionalen Sammelstellen geliefert. Die Zahlstelle für Tabak ist ONIFLHOR (Office national interprofessionnel des fruits légumes et horticulture), das sechs regionale Inspektoren beschäftigt, die mit der Kontrolle der Pflanzer, der Sammelstellen und der Bearbeitungsunternehmen beauftragt sind. Der grösste Teil des bearbeiteten Tabaks wird auf dem Markt verkauft; es gab in den vergangenen Jahren (1988/1989) nur zwei Interventionsverkäufe von Burley und Paraguay.

3.71. Zur Zeit der Prüfung waren die für ONIFLHOR arbeitenden sechs Inspektoren von der SEITA, dem Hauptbearbeitungsunternehmen und nationalen Monopolisten für die Herstellung von Tabakwaren ausgeliehen. Sie wurden zwar durch die ONIFLHOR bezahlt, doch ist das unbefriedigend, weil sich die Kontrolleure in einem Interessenkonflikt befinden könnten.

3.72. Die Inspektoren der ONIFLHOR überwachen die Erträge in den einzelnen Regionen, doch während die Mengen (die den einen Teil der Ertragsberechnung ausmachen) systematisch auf dem Feld geprüft werden, geschieht dies mit den Flächen (die den anderen Teil der Ertragsberechnung ausmachen) nicht. Daher gibt es keine Gewähr, daß sämtlicher nach einem bestimmten Anbauvertrag gelieferter Tabak tatsächlich auf den im Vertrag genannten Flächen angebaut worden ist.

3.73. Die sechs Inspektoren sind zuständig für das Inspizieren des Tabaks auf den Feldern, für die Beratung der Pflanzer und der Bearbeitungsunternehmen, dafür, daß der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, für die Ausstellung der Prämienbescheinigung sowie für die Entlassung des Tabaks aus der Kontrolle. Dadurch wird klar, daß sie nicht bei allen Vorgängen dabei sein können, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt und wenn er wieder entlassen wird. Solange keine durchgehende Kontrolle eingeführt werden kann, sollte die Anwesenheit der Inspektoren an den Sammelpunkten, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, lediglich auf Stichprobengrundlage geplant werden.

3.74. Noch gibt es keinen genauen Plan für die Besuche der Inspektoren an Ort und Stelle, obwohl das allgemeine Ziel darin besteht, drei Tage in der Woche Prüfbesuche durchzuführen. Die Auswahl, wo, welche, wann und wie Kontrollen durchzuführen wären, wird dem Urteil der örtlichen Inspektoren überlassen. Nachprüfungen der Ankaufsvorgänge der Bearbeitungsunternehmen erfolgten ohne einen Stichprobenplan. Ausserdem gab es keine zentral genehmigte Liste der durchzuführenden Mindestprüfungen.

3.75. Da die Inspektoren nicht bei allen Ankaufsvorgängen der Bearbeitungsunternehmen dabei sind, werden die Prämienbescheinigungen nicht dann ausgestellt, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird. Sie werden nur einmal die Woche ausgestellt und beruhen auf Angaben der Bearbeitungsunternehmen, die aber von den Inspektoren nicht unabhängig geprüft wurden.

3.76. Die französischen Tabakblätter werden meistens mit einem Feuchtigkeitsgehalt gekauft, der unter dem Bezugsfeuchtigkeitsgehalt der EG liegt. Das bedeutet, daß dem Bearbeitungsunternehmen häufig ein zusätzlicher Prämienbetrag zusteht, wenn das Gewicht zum Ende des Wirtschaftsjahres berichtigt wird. Während das Bearbeitungsunternehmen sämtliche aus einer solchen Berichtigung entstehenden Zusatzgewinne einnimmt, gibt es sie nicht an die Pflanzer selbst weiter. Daher besteht die Gefahr, daß der den Tabakanbauern tatsächlich gezahlte Preis unter dem Mindestpreis liegt. Dies haben die französischen Behörden dem Hof zwar bestätigt, doch war während des Prüfungszeitraums diese Gefahr gering, da die gezahlten Preise wesentlich höher als die Mindestpreise waren.

3.77. In den beiden besuchten Hauptbearbeitungsstellen wird das gesamte Testverfahren von Angestellten des Bearbeitungsunternehmens durchgeführt. Die ONIFLHOR nimmt keine unabhängigen Tests des Feuchtigkeitsgehalts vor. Überdies wurden die genommenen Proben zur Analyse in unversiegelten Plastiktüten verschickt, die nur mit einem Gummi verschlossen waren. Es konnte nicht mit Sicherheit verhindert werden, daß der Inhalt zwischen dem Punkt der Probenahme und dem Testlabor ausgetauscht würde.

3.78. Bei unter Kontrolle gestelltem Tabak wurde das Gewicht entfernter Verunreinigungen (Fremdkörper und Tabak minderer Qualität) bei der Zahlung der Prämie nicht berichtigt. Die Bearbeitungsunternehmen erhielten somit eine Prämienzahlung auf das Gewicht der in dem gekauften Tabak enthaltenen Verunreinigungen. Möglicherweise sind die Mengen der Verunreinigungen, die während der Verarbeitung entfernt werden, gering, doch muß nach den Verordnungen eine genaue Beurteilung und Berichtigung erfolgen. Die französischen Behörden haben zugesagt, entsprechende Nachprüfungen einzuführen.

3.79. Beim Ankauf des Tabaks wird der Mindestpreis der einzelnen Tabakqualitäten in den Ankaufsstellen auf einer Tafel angezeigt. Es gibt aber keine Gewähr dafür, daß jedem Pflanzer diese Mindestpreise gezahlt wurden. Die ONIFLHOR-Inspektoren überprüfen auch, daß insgesamt der Mindestpreis für jede Tabakqualität gezahlt wurde, sie überprüfen aber nicht, daß jeder Pflanzer den Mindestpreis erhalten hat oder daß der Betrag tatsächlich gezahlt wurde, indem sie etwa Nachprüfungen der Bankzahlungen und der Konten der Bearbeitungsunternehmen vornehmen.

3.80. Ein Bearbeitungsunternehmen ließ Tabak in einer entfernt liegenden Ankaufsstelle unter Kontrolle stellen, der anschließend auf nicht ordnungsgemäß versiegelten Lastwagen zur Bearbeitungsstelle transportiert wurde. Zwar wurden numerierte Siegel zum Verschluß der hinteren Türen der Lastwagen verwendet, doch war der Zugang durch die Plastikplanen an der Seite möglich, die nur mit Seilen oder Gummizuegen abgesichert waren. Tatsächlich entluden während des Besuchs des Hofes die Arbeiter des Bearbeitungsunternehmens die Lastwagen von der Seite, ohne das Siegel aufzubrechen. Folglich ist es möglich, daß Tabak ausgetauscht wird, wobei das amtliche Verschlußsiegel unberührt bleibt.

3.81. Bei der Verarbeitungsstelle wird der Tabak neu verwogen, doch bestimmt das bei der Ankaufsstelle festgestellte Gewicht die prämienfähige Menge, sofern die Gewichtsdifferenz innerhalb einer Marge von 1 % liegt. Kleinere Mengen Tabak können unbemerkt entfernt werden, weil die Neuverwiegung häufig ohne Anwesenheit eines Inspektors erfolgt.

3.82. Der Tabak wird von einer bestimmten Bearbeitungsstelle zum Entrippen in ein anderes Werk geschickt. Gewicht und Qualität des transportierten Tabaks werden nicht kontrolliert, die Lastwagen werden auch nicht versiegelt, obwohl dieser Tabak formell immer noch der Kontrolle unterliegt. Die Inspektoren überprüfen lediglich die Bewegungen im Vergleich mit einer Bestandsbewegungsliste. Die Inspektoren sollten die Gewichte, die Transportunterlagen und die Rechnungen zur Zeit der Lieferung unabhängig nachprüfen und angemessene schriftliche Vorabmitteilung über alle Lieferungen fordern.

3.83. Die Inspektoren werden erst kurz vor der geplanten Abfertigung telefonisch über die Lieferungen informiert. Bei der Nachprüfung sehen die Inspektoren nicht die Transportunterlagen oder Rechnungen ein, sondern lediglich die Lieferscheine, auch gibt es keine unabhängigen Nachprüfungen des Gewichts der Tabakkisten und des Feuchtigkeitsgehalts. Statt dessen werden die vom Bearbeitungsunternehmen gemachten Angaben für die Kontrolle verwendet.

3.84. Bei einem Bearbeitungsunternehmen erfolgt die formelle Beendigung der Kontrolle, sobald sämtlicher Tabak einer bestimmten Sorte aus einem bestimmten Erntejahr verkauft oder ausgeführt worden ist. Der für die Berechnung der Abschlussprämie angewandte grüne Ecu-Kurs gilt für den Tag, an dem der letzte Teil des Tabaks verkauft oder ausgeführt worden ist. Früher vergingen bis zu sechs Jahre zwischen dem Zeitpunkt, an dem die erste Partie des Tabaks aus einem bestimmten Erntejahr die Kontrolle verließ und dem Zeitpunkt, an dem die letzte Partie des Tabaks die Kontrolle verließ.

3.85. Die Abwertung des Französischen Franken in diesem Zeitraum bedeutete zusätzliche Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts. Dafür gibt es keine Begründung. Anwendbar sollte der jeweils zu dem Zeitpunkt gültige grüne Wechselkurs sein, an dem jede Partie Tabak die Kontrolle verlässt. Der insgesamt zuviel gezahlte Betrag kann nur durch Neuberechnung jeder Prämienbescheinigung sicher bestimmt werden. Ein Beispiel ist der für Paraguay aus der Ernte 1982 fällige Betrag, für den, obwohl sämtliche Partien die Bearbeitungsunternehmen im Jahre 1983 verlassen hatten, die endgültige Beendigung der Kontrolle erst 1988 angezeigt wurde, was zu einer überhöhten Zahlung von 3 140 673 FF (rund 0,45 Mio ECU) führte.

3.86. Eine gewisse Zuverlässigkeit hinsichtlich der erfolgten Zahlungen hätte sich trotz der Schwachstellen, die in den normalen Kontrollverfahren festgestellt wurden, aus den gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 durch die zuständige Kontrollstelle (ACOFA) durchgeführten Prüfungen ergeben können. Dennoch waren auch diese Prüfungen im allgemeinen unbefriedigend, weil sie sich lediglich auf ausgewählte Prämienvorgänge anstatt auf eine genaue Untersuchung der zugrundeliegenden Finanzbuchungen und Rechnungsabschlüsse bezogen.

3.87. Die durch die ACOFA durchgeführte Prüfung der EAGFL-Zahlungen bei dem Bearbeitungsunternehmen beruht auf Unterlagen wie Wareneingangsscheinen im Falle von Ankäufen und Lieferscheinen im Fall von Verkäufen innerhalb der Gemeinschaft, sowie auf Verschiffungsunterlagen, Zollausfuhrbestätigungen und den späteren Ankunftsbescheinigungen, soweit es sich um Verkäufe ausserhalb der Gemeinschaft handelt. Auch die Bestandsbuchführung und in gewissem Umfang die Erzeugungslisten werden untersucht. Die Finanzbuchhaltung sollte ebenfalls einbezogen werden, doch gab es keine Nachprüfung des Einnahmen- und Zahlungsregisters und der entsprechenden Bankauszuege, um die Gültigkeit der aufgezeichneten Geschäftsvorfälle zu belegen.

3.88. Da die Prüfungen lediglich Nachprüfungen wiederholten, die vorher schon von der Kontrollsektion der ONIFLHOR durchgeführt worden waren, hatten sie im Sinne der Prüfungsverordnung wenig Wert. Ausserdem erfolgte keine Untersuchung der Ausfuhrerstattungsvorgänge. Grundsätzlich gab es nur wenige Unterlagen über die durchgeführten Prüfungen. Hinsichtlich der an die beiden Hauptbearbeitungsunternehmen gezahlten Beträge von rund 150 Mio FF (rund 21,4 Mio ECU) sowohl im Jahre 1989 als auch 1990 für ein Unternehmen und 355 Mio FF (rund 50,2 Mio ECU) bzw. 315 Mio FF (rund 45,4 Mio ECU) für das andere Unternehmen waren die von der ACOFA gemäß der Verordnung durchgeführten Prüfungen unzureichend.

Italien

3.89. Italien hat rund 130 Bearbeitungsunternehmen und ist das grösste Tabakanbauland der EG, denn es versorgt nicht nur seine eigene Bearbeitungsindustrie, sondern liefert auch Rohtabak zur Bearbeitung in andere Mitgliedstaaten. Ausserdem kaufen italienische Bearbeitungsunternehmen griechischen Tabak und lassen ihn in Italien bearbeiten. Die italienische Zahlstelle "AIMA" ist für sämtliche Kontrollen zur Durchführung der GMO zuständig; diese erfolgen über Büros, die in den Tabakanbaugebieten liegen.

3.90. Die Prüfung in Italien lässt sich in zwei getrennte Phasen aufteilen. In der ersten Phase wurde das von der AIMA bis Januar 1992 angewandte Kontrollsystem untersucht. Es ergaben sich zahlreiche erhebliche Schwachstellen.

3.91. Die Verträge werden in jeder Region eingetragen. Die Vertragsunterlagen, die im Regionalbüro Benevento untersucht wurden, enthielten Verträge mit undatierten oder nicht unterzeichneten Anbauerklärungen und fehlender Angabe des Erntejahres. Auf einem Vertrag war der Eingang mit 29.6.90 abgestempelt, obwohl der Vertrag selbst auf den 2. Juli 1990 datiert war.

3.92. Diese Unterlassungen und Fehler zeigen eine gewisse Nachlässigkeit der AIMA-Kontrollen. Beamte der AIMA sagten dazu, sie würden die Dokumente nur in begrenztem Umfang inspizieren, ihre Aufgabe sei, die Dokumente formell einzutragen (d. h. abzustempeln und zu numerieren). Nach der Prüfung durch den Hof verpflichtete sich die AIMA, für verbesserte Nachprüfungen zu sorgen. Alle Verträge und Belegdokumente sollen nun vor der Eintragung hinsichtlich ihrer Gültigkeit usw. untersucht werden.

3.93. Die von den AIMA-Inspektoren durchgeführten körperlichen Prüfungen wiesen auch erhebliche Schwachstellen auf, weil die regionalen Tabakbüros wegen Personalmangels ihre Kontrollaufgaben nicht ordnungsgemäß wahrnehmen können:

a)Es gab kein Kontrollprogramm oder einen genauen Plan für die anstehenden Nachprüfungen.

b)Es erfolgte keine Risikobewertung der Bearbeitungsunternehmen.

c)Die Erzeugerzusammenschlüsse wurden nicht speziell hinsichtlich der besonderen Gefährdung überprüft (Fremdverkäufe kommen nicht vor).

d)Die Inspektoren schrieben keine Berichte über jeden durchgeführten Kontrollbesuch.

e)Die Inspektoren führten keine zusammenfassende Statistik zur Bewertung der Differenzen bei Gewicht, Feuchtigkeit und Qualität, die sie eventuell festgestellt hatten.

f)Die Bearbeitungsgebäude waren nicht gesichert, der Zugang zu den Beständen war möglich, wenn kein Beamter anwesend war, die Gebäude waren nicht versiegelt.

g)Es wurde nicht versucht, den unter Kontrolle gestellten Tabak durch Markierung der einzelnen Tabakballen zu identifizieren und Aufzeichnungen über die Lieferung in die Bearbeitung und die erneute Lagerung nach der Bearbeitung zu führen.

h)Die AIMA überließ es dem Präsidenten der Erzeugerzusammenschlüsse sicherzustellen, daß der Mindestpreis gezahlt worden war, amtliche Überprüfungen gab es nicht.

3.94. Ausserdem führte die AIMA weder systematische Besuche an Ort und Stelle auf den Tabakfeldern durch, was zu ihren Nachprüfungen gehört hätte, noch inspizierte sie die Berichte der eigenen Agronomen der Bearbeitungsunternehmen über deren Feldbesuche oder besprach sie mit ihnen die angebauten Sorten. Zur Zeit der Prüfung untersuchte die Guardia di Finanza Hunderte von Anbauerklärungen im Zuge einer Erhebung über angeblich falsche Tabaklieferungen an ein Bearbeitungsunternehmen in Kampanien. Die Tatsache, daß mit der von AIMA durchgeführten Nachprüfung falsche Anbauerklärungen nicht feststellbar waren, und die Vorlage nicht ordnungsgemässer Erklärungen zu einem früheren Zeitpunkt machen deutlich, daß diese Nachprüfungen strenger gehandhabt werden müssen. Nach dem Prüfbesuch hat die AIMA dem Hof mitgeteilt, daß jetzt alle regionalen Büros eine Nachprüfung der Anbauflächen und der tatsächlichen Erträge an Ort und Stelle vornehmen.

3.95. Ausserdem nahmen die AIMA-Inspektoren nicht selbst Proben, als der Tabak der Kontrolle unterstellt wurde, sondern erlaubten den Bearbeitungsunternehmen, die Auswahl zu treffen und die Proben zur Seite zu legen, damit der Inspektor sie später prüfen könne.

3.96. Weiter geschwächt wurde die Kontrolle dadurch, daß die AIMA keine Mindestprozentzahlen für Nachprüfungen festgelegt hatte. Den Inspektoren blieb es überlassen, ob, wann und in welcher Häufigkeit sie die Bearbeitungsbetriebe zur Durchführung von Nachprüfungen aufsuchen wollten. Um ihrer Pflicht nachzukommen, riefen sie auch vorher bei dem Bearbeitungsunternehmen an und ersuchten um Bereitstellung eines Autos, um sie vom Büro zu der Firma zu fahren. Unangemeldete Besuche waren auf diese Weise ausgeschlossen. Eigentlich beruhte die Kontrolle auf guter Zusammenarbeit seitens der zu prüfenden Organisation. Angesichts der vermuteten Fehlbeschreibungen von Tabak in Italien, insbesondere in Kampanien, war dieses Vorgehen sicherlich unangemessen.

3.97. Im Anschluß an kritische Bemerkungen durch die Prüfer des Hofes während ihres Prüfbesuchs änderten die italienischen Behörden ihre Kontrollverfahren und übertrugen ab Februar 1992 einen Grossteil der körperlichen Nachprüfungen vertragsmässig an eine private Kontrollfirma (SITRIS). Dies bedeutet jetzt, daß entweder ein Inspektor der SITRIS oder ein Beamter der AIMA in einem Bearbeitungsunternehmen anwesend ist, wenn dieses arbeitet. Das von SITRIS betriebene Kontrollsystem wurde während der zweiten Phase unserer Prüfung in einem Bearbeitungsbetrieb untersucht, und auch hier wurden mehrere Schwachstellen festgestellt:

a)SITRIS soll u. a. sicherstellen, daß jeder Tabaklieferant einen gültigen Vertrag oder eine Anbauerklärung besitzt. Es wurde aber nicht nachgeprüft, ob die gelieferte Tabakmenge nicht die unter Vertrag genommene Menge überstieg.

b)Die geprüfte Menge an Tabakblättern war für die Lieferung nicht repräsentativ. Ausserdem wurden die Blätter in unversiegelten Plastikbeuteln aufbewahrt und an unverschlossenen Stellen gelagert, wodurch die Proben nicht gegen Vertauschen geschützt waren.

c)Die Tabakproben wurden von Hand mit einem Messer geschnitten, die Schnittgrösse betrug bis zu 1,5-1,7 cm. Tests durch die Prüfer ergaben, daß die nicht korrekte Schnittgrösse einen erheblichen Einfluß auf den dabei bestimmten Feuchtigkeitsgehalt hat.

d)Der zur Durchführung der Feuchtigkeitstests benutzte Brabenderofen war tagsüber frei zugänglich und weit entfernt von der Halle, in der der Inspektor den Tabak unter Kontrolle stellte; obwohl der Inspektor offensichtlich keine Kontrolle über die Testmaschinen hatte, war die richtige Einstellung des Ofens niemals unabhängig von SITRIS oder von der AIMA geprüft worden.

e)Bei der Berechnung der Berichtigung für den Feuchtigkeitsgehalt verwenden SITRIS und AIMA eine ähnliche, nicht ordnungsgemässe Formel wie die SENPA in Spanien; dies wurde der AIMA mitgeteilt, doch lehnte sie es ab, die mathematisch korrekte Formel einzuführen.

f)Nach den internen Anweisungen von SITRIS bleibt die Qualitätseinstufung ausschließlich den beiden Vertretern des Bearbeitungsunternehmens und des Pflanzers überlassen. In einer Ankaufsstelle nahm der Inspektor seine eigene Bewertung vor, die jedoch nicht berücksichtigt wurde und die er anschließend vernichtete, nachdem die Einstufung erfolgt war.

3.98. Dort, wo der Bearbeiter bzw. Erstkäufer ein Erzeugerzusammenschluß ist, wurden die Mindestpreise nicht nachgeprüft. Nach Auffassung der italienischen Behörden wird innerhalb dieser Vereinigungen der Tabak von den Mitgliedern auf den Erzeugerzusammenschluß "übertragen", und nicht verkauft, weshalb der Preis nicht festgelegt wurde. Allerdings trafen die Prüfer während der Prüfung auf mehrere Tabakbauern, Mitglieder des Erzeugerzusammenschlusses, die behaupteten, den Mindestpreis nicht erhalten zu haben. Die AIMA hat sich jetzt bereit erklärt, bei den Erzeugerzusammenschlüssen Preisnachprüfungen vorzunehmen.

3.99. In der Lagerhalle eines Bearbeitungsunternehmens in Puglia mit unter Kontrolle gestelltem Rohtabak gab es Rohtabaksäcke mit der Aufschrift "Jugoslavia" und "Turkey". Der Inspektor sagte, seiner Meinung nach hätten italienische Pflanzer alte Jutesäcke wiederverwendet, er hatte aber keine Erklärung dafür, warum die Säcke so gekennzeichnet waren. Somit ist die Annahme von Tabak aus Drittländern in die Kontrolle nicht auszuschließen. Da die Ballen weder numeriert noch nach Name des Pflanzers, Sorte, Ursprung und Los identifizierbar waren, gab es keine weitere Untersuchungsmöglichkeit.

3.100. Die Kontrolle der Erstbearbeitungsunternehmen und der Ausführer erfolgt aufgrund von Aufzeichnungen durch die AIMA oder die SITRIS-Inspektoren in amtlichen Listen ausserhalb des Buchführungssystems der Händler. Es gibt keinen Abgleich zwischen diesen Aufzeichnungen und den Geschäftsbüchern und der Finanzbuchhaltung der Unternehmen, um die Echtheit und Richtigkeit der in den Listen verzeichneten Geschäftsvorfälle zu gewährleisten. Daher kann wie in Griechenland nicht zuverlässig erklärt werden, daß die Daten stimmen, auf die sich die Zahlungen beziehen. Solche Kontrollen sind äusserst wichtig. In Italien wurden Prämien für betrügerische Geschäfte mit nicht vorhandenem Tabak gezahlt. Nach Auffassung des Hofes kommt es ganz wesentlich auf regelmässige Nachprüfung an, ob die Käufe wirklich durch Zahlungsnachweise und Bankaufzeichnungen belegt sind.

3.101. In den von den Prüfern des Hofes besuchten Bearbeitungswerken Aprilia und Lecce ist die Sicherheit der Bestände des bearbeiteten Tabaks damit noch immer nicht gewährleistet:

a)Die einzelnen Tabakballen werden weder numeriert noch nach Ursprung, Sorte und Los etikettiert; die Nämlichkeit ist somit nicht feststellbar, was die Nachprüfung der vorhandenen Bestände und ihre Abgleichung mit den Buchbeständen unmöglich und die Bestandsführung unzuverlässig macht.

b)Bewegungen von Tabak zwischen den Lagerhäusern und den Bearbeitungslinien werden von den Inspektoren nicht unabhängig aufgezeichnet. Sie verlassen sich vollständig auf Angaben seitens des Bearbeitungsunternehmens.

3.102. Kennzeichnend für die Tabakerzeugung in Italien war die rasche Ausweitung der dark air-cured-Sorten in den Jahren nach 1980. Anfangs war die Entwicklung von einem Anstieg der Erzeugung von Forchheimer Havanna gekennzeichnet, später erfolgte eine Umstellung auf Badischer Geudertheimer; diese Umstellungen im Anbau wurden durch die Attraktivität der unterschiedlichen Prämien und weniger durch die Marktnachfrage verursacht. Im Jahre 1988 fiel die Prämie für Forchheimer Havanna auf 1,909 ECU/kg, während die Prämie für Badischer Geudertheimer 2,534 ECU/kg betrug. Bezeichnenderweise wurden die Sätze in der Verordnung zur Festlegung der Zielpreise und der Prämien für dieses Wirtschaftsjahr () erst am 19. Juli 1988 veröffentlicht, lange nachdem die Pflanzer ihre Entscheidung hätten treffen müssen, welche Sorte sie anbauen. Das weist darauf hin, daß ein Teil der Umstellung von Forchheimer Havanna auf Badischer Geudertheimer möglicherweise auf ein "Umtaufen" der bereits angebauten Sorte zurückzuführen ist und nicht auf eine wirkliche Umstellung auf eine andere Sorte.

3.103. Mit dieser Möglichkeit im Hintergrund und angesichts der Schwachstellen, die im Kontrollsystem der AIMA während des in Frage kommenden Zeitraums festgestellt worden waren, wurden in der zweiten Phase der Prüfung u. a. die Basisdokumente untersucht, die der Prämienzahlung an ein kooperativ arbeitendes Bearbeitungsunternehmen zugrundeliegen. Insbesondere wurden die Verträge und Anbauerklärungen für den Anbau von Badischem Geudertheimer im Jahre 1988 zusammen mit folgenden Handelsbelegen untersucht:

a)Lieferscheine für Setzlinge ("Buono di Consegna"), die ausgestellt wurden, als die Pflanzen im Februar aus Gärtnereien geliefert wurden;

b)Begleitscheine, angeheftet an Rechnungen ("Bolla di accompagnamento"), ausgestellt im September, als die Pflanzen in Rechnung gestellt wurden;

c)Rechnungen für Pflanzen;

d)Lieferaufzeichnungen über zur Bearbeitung gelieferten Tabak;

e)Bestandsbuch ("Movimenti Cronologici di Magazzino").

3.104. Grundsätzlich wurde festgestellt, daß Pflanzen als "Havanna" oder "Piantine Havanna" auf den Lieferscheinen (Buono di Consegna) beschrieben waren, die im Februar ausgestellt worden waren, aber im September als "B.G." oder "B. Geudertheimer" auf dem beigefügten Begleitschein (Bolla di Accompagnamento) in Rechnung gestellt wurden. Allerdings wurde bei den meisten Lieferungen nicht angegeben, welche Sorte Setzlinge geliefert worden war.

3.105. Im Jahre 1988 gab es keine Bolla di Accompagnamento für Havannasetzlinge, und es wurden auch keine Havannasetzlinge in Rechnung gestellt. Aus dem Bestandsbuch des Bearbeitungsunternehmens ging hervor:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

3.106. Einundzwanzig der Anbauerklärungen, mit denen Tabak unmittelbar von den Pflanzern an den Erzeugerzusammenschluß geliefert worden war, waren von der AIMA akzeptiert und eingetragen worden, ohne daß sie irgendwelche Angaben über die anzubauende Sorte enthielten und ohne daß die Erklärung datiert gewesen wäre. Überdies war auf drei Anbauerklärungen ursprünglich die Sorte Havanna eingetragen gewesen, doch war dies in Geudertheimer geändert worden.

3.107. Auf zahlreichen Anbauerklärungen für die Ernte 1990, die die AIMA ebenfalls angenommen hatte, fehlten verschiedene, in den Verordnungen geforderte Angaben wie die Sorte, das Erntejahr, die Pflanzdichte und die Hoechsterzeugung je Hektar. Ausserdem waren mehrere Erklärungen undatiert.

3.108. Überdies gab es Unregelmässigkeiten hinsichtlich der Lieferungen durch die Erzeugerzusammenschlüsse. Die grösste Zahl betraf einen bestimmten Erzeugerzusammenschluß und sah folgendermassen aus:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Folglich waren mehr als 80 % der Erklärungen nicht ordnungsgemäß, dennoch hatte sie die AIMA ohne Nachfrage angenommen.

3.109. Diesen Erzeugerzusammenschluß und acht Pflanzer hat der Hof während seiner Prüfung besucht, begleitet von Beamten der Guardia di Finanza, um die Umstände feststellen zu können, die zu der Sortenumstellung in den Anbauerklärungen für Badischen Geudertheimer im Jahre 1988 geführt hatten. Maßgebend für die Auswahl der Pflanzer war, daß sie entweder Tabak an den Erzeugerzusammenschluß geliefert hatten und daß die Sorte in der Anbauerklärung von Havanna auf Geudertheimer geändert worden war, oder daß sie einen Vertrag mit dem Bearbeitungsunternehmen für Geudertheimer hatten, jedoch der Lieferschein für Setzlinge die Angabe "Havanna" trug.

3.110. Sieben der acht Pflanzer gaben an, sie hätten Forchheimer Havanna statt den auf den Anbauerklärungen angegebenen Geudertheimer angebaut. Es gibt keinen sicheren Nachweis, wer für die offensichtlichen Unregelmässigkeiten verantwortlich war, doch erfolgten die Änderungen ohne Wissen der Pflanzer.

3.111. Die Änderungen in den Anbauerklärungen wurden auch mit Vertretern des Bearbeitungsunternehmens erörtert, nach deren Aussage die Pflanzer die von ihnen angebaute Sorte geändert hätten, weil die Prämie für Forchheimer Havanna auf 1,909 ECU/kg gefallen war, während die Prämie für Badischen Geudertheimer bei 2,53 ECU/kg blieb. Als jedoch darauf hingewiesen wurde, daß die neuen Prämiensätze erst am 19. Juli 1988 veröffentlicht worden waren, lange nachdem die Anpflanzung hätte erfolgen müssen, konnten sie die scheinbare Voraussicht der Pflanzer nicht erklären.

3.112. Die italienischen Behörden haben darauf hingewiesen, daß sich die Pflanzer selbst möglicherweise in der von ihnen angebauten Sorte getäuscht hätten, vor allem, weil der Name Havanna von einigen Pflanzern allgemein zur Beschreibung dunkler Sorten verwendet wird. Sie meinten, eine Untersuchung der Blätter selbst wäre erforderlich, um die tatsächliche Sorte festzustellen, was jetzt natürlich völlig unmöglich ist. Weiter deuteten sie an, daß der Unterschied zwischen der Beschreibung der Setzlinge auf dem Lieferschein durch die Gärtnerei, die die Pflanzen im Namen des Bearbeitungsunternehmens (als Havanna) geliefert hatte, und der sehr viel später ausgestellten Rechnung des Bearbeitungsunternehmens darauf zurückzuführen sein könne, daß das Bearbeitungsunternehmen die tatsächliche Sorte der Setzlinge kannte. Sollte diese Behauptung zutreffen, würde das bedeuten, daß das Bearbeitungsunternehmen besser als die Pflanzer und die Gärtnerei wusste, welche Sorte angebaut wurde, was doch zumindest zweifelhaft ist.

3.113. Proben von Tabakblättern, die ein Bearbeitungsunternehmen im Jahre 1992 als Badischer Geudertheimer unter Kontrolle gestellt hatte, wurden im Auftrag des Hofes von mehreren Sachverständigen analysiert. Es wurde bestätigt, daß der Tabak nichts mit Badischem Geudertheimer zu tun hatte, wie er in Frankreich oder in Deutschland angebaut wird. Er wurde allerdings als eine übliche Sorte italienischen dunklen Tabaks mit starker Ähnlichkeit mit Havanna erkannt, was Form, Grösse, Textur und Farbe der Blätter betrifft.

3.114. Das Problem wurde verschlimmert, weil die AIMA geänderte Verträge oder Verträge ohne Sortenangabe vor allem während eines kritischen Jahres, als für Geudertheimer ein höheres Stützungsniveau gezahlt wurde, nicht zurückgewiesen hatte. Wo Verträge oder Anbauerklärungen geändert sind, sollten sie zurückgewiesen werden, sofern die Änderungen nicht von beiden Vertragsparteien gegengezeichnet sind. Ausserdem sollten in Zukunft einige der geänderten Verträge für Nachprüfungen im Anbaubetrieb ausgewählt werden.

3.115. Im Jahre 1990 kam es erneut zu Problemen wegen einer Sortenumstellung. Die Schätzungen für die Ernte 1990 wurden vom Landwirtschaftsministerium im November 1990 an die Kommission übermittelt. Sie beruhten auf den eingetragenen Verträgen und ließen einen Anstieg der Erzeugung von Paraguay von 2 064 t im Jahre 1989 auf 10 600 t im Jahre 1990 erkennen. Tatsächlich wurden aber 1990 von der Sorte Paraguay nur 4 661 t geerntet.

3.116. In