JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1991

(92/C 330/01)

in seiner Sitzung vom 5. November 1992 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die

Bemerkungen des Hofes zum 30. November 1992 den für die Entlastung

zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Aldo ANGIOI (Präsident)

André J. MIDDELHÖK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Jörgen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

EINLEITUNG (*)

> PLATZ FÜR EINE TABELLE>

VERWALTUNG UND KONTROLLE DER GEMEINSCHAFTSMITTEL

0.1. Die nachstehenden Bemerkungen des Hofes zur Prüfung der Gemeinschaftsmittel, ob in bezug auf die Ausführung des Gesamthaushaltsplans oder der Europäischen Entwicklungsfonds, ergeben sich aus zwei grundlegenden Sachverhalten.

a)Erstens: Auftretende Fehler und Ungenauigkeiten sind grossenteils auf eine unzulängliche Formulierung der einschlägigen Regeln und Verordnungen zurückzuführen.

b)Zweitens: Auch wenn der rechtliche Rahmen klar abgesteckt ist, kann es durch organisatorische Mängel zu Fehlern und Unregelmässigkeiten kommen, die nicht bemerkt und nicht behoben werden.

0.2. Beispiele dafür sind u. a. die Preisausgleichsbeihilfen für Rindfleisch- und Olivenölerzeuger: In beiden Fällen ist es häufig schwierig, die Beihilfeberechtigung der einzelnen Begünstigten zu überprüfen, was in Anbetracht ihrer grossen Zahl (mehrere Millionen) zwangsläufig bedeutet, daß die Gemeinschaftsausgaben nicht ordnungsgemäß kontrolliert werden können. Die Konzeptionsfehler, an denen die Beihilferegelungen kranken, sind mit einem angemessenen Kostenaufwand nicht zu beheben.

0.3. Es müssen generell noch erhebliche Fortschritte gemacht werden, um die Reform der Strukturfonds voll wirksam werden zu lassen. Das Prinzip der Zusätzlichkeit der Mittel, das für den Erfolg der Reform entscheidend ist, wurde noch nicht in hinlänglich operationelle und überprüfbare Regelungen umgesetzt. Ferner sind einige grundlegende Begriffe bezueglich der Ausbildungsmaßnahmen unzureichend definiert, was namentlich bei der Finanzierung im Rahmen der Reformziele Nr. 3 und Nr. 4 zu Auslegungsschwierigkeiten führt. Die Probleme im Zusammenhang mit der Indexierung der Gemeinschaftshilfen hätten von vornherein vermieden werden sollen.

0.4. Bei sämtlichen Hilfen für Drittstaaten, seien es osteuropäische Länder oder Entwicklungsländer, sind die Regelungen und Zuständigkeiten in bezug auf die Gegenwertmittel nicht eindeutig festgelegt, was zu ständigen Unstimmigkeiten hinsichtlich ihrer Verwendung führt. Ein ähnlicher Mangel an Klarheit ist bei den Vorschriften für die Gewährung der Hilfe an die Länder Osteuropas festzustellen.

0.5. Wenn Beihilferegelungen vorgeschlagen werden, wird dabei den Rechnungsführungs- und Kontrollerfordernissen nicht immer ausreichende Beachtung geschenkt, was die Abwicklung dieser Regelungen erheblich kompliziert und bisweilen unüberwindliche Schwierigkeiten im Hinblick auf eine ordnungsgemässe Rechnungsführung schafft.

0.6. Der Hof sah sich veranlasst, gewisse organisatorische Mängel aufzuzeigen, die die Rechnungsführung und Kontrolle der Gemeinschaftsmittel sowohl auf zentraler Ebene, in den Dienststellen der Kommission, als auch in den für die Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel zuständigen Verwaltungen von Mitgliedstaaten und Drittländern beeinträchtigen. Es sind Mängel im Struktur- und Personalbereich der Dienststellen, die mit der finanziellen Abwicklung, Rechnungsführung oder Kontrolle befasst sind. Sie äussern sich im Fehlen notwendiger Angaben, in mangelhafter Verwaltung von Unterlagen und Akten, unzureichender Aufsicht, Unzulänglichkeit der Verfahrenshandbücher (sofern überhaupt vorhanden) und fehlender Trennung der Schlüsselfunktionen. Darunter leidet die allgemeine Qualität der internen Kontrollsysteme.

0.7. Eines der grossen EDV-Rechnungsführungssysteme der Kommission (Sincom - Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge/Ausgaben) ist für seine Zwecke nicht optimal konzipiert; die Verfahren zur Änderung der verwendeten Programme sind unzulänglich, und es besteht ein hohes Risiko, daß die Kontrolle darüber verloren geht. Ausserdem ist das System zu komplex, weil seiner Entwicklung seinerzeit keine wesentliche Vereinfachung der Finanzvorschriften vorausging.

0.8. Im Rechnungsführungssystem für die Strukturfonds-Ausgaben werden die Vorschußzahlungen und Mittelüberweisungen an zwischengeschaltete Stellen wie die endgültigen Zahlungen an die Endbegünstigten behandelt. Die Zugrundelegung konstanter Preise bei den operationellen Programmen und die dadurch bedingten Indexierungsberechnungen erschweren die Rechnungs- und Haushaltsführung, erfordern einen wachsenden Arbeitsaufwand und führen zu Fehlern und sonstigen Schwierigkeiten. In von rückläufiger industrieller Entwicklung betroffenen Regionen werden noch erhebliche Beträge zur Finanzierung von Aktionen eingesetzt, die kurz vor der Reform genehmigt wurden, was deren Wirkung schwächt. Der Überwachung der Verwendung der Zuschüsse und dem Ausbau der Stichprobenkontrollen anhand der Bescheinigungen, die von den zuständigen nationalen Verwaltungen vorgelegt werden, und hinsichtlich der Förderungswürdigkeit der mit Gemeinschaftsmitteln finanzierten Maßnahmen muß grössere Beachtung geschenkt werden.

0.9. Die Ausführung der Arbeiten, die Dritte auf Vertragsbasis für die Kommission leisten, wird oft ungenügend kontrolliert. Bei der Hilfe für Osteuropa werden häufig Beratungsunternehmen mit der Ausarbeitung, Durchführung und Kontrolle der Programme betraut; die Anweisungsbefugten und der Finanzkontrolleur sind daher gehalten, ihre Überprüfungen zu verstärken, um sich von der Ordnungsmässigkeit der Ausgaben zu überzeugen. Die Abwicklung des Europäischen Jahres des Fremdenverkehrs durch ein externes Unternehmen wurde ebenfalls nicht ausreichend kontrolliert.

0.10. In den Kommissionsdienststellen, die sich mit der Entwicklungshilfe befassen, wurden Mängel bei der Kontrolle der Rechnungsführung und der internen Kontrolle festgestellt. Sie betreffen die Organisation der finanziellen Verwaltung, bestimmte Verfahrensweisen der Anweisungsbefugten, des Finanzkontrolleurs und der mit der Rechnungsführung betrauten Stellen sowie die Funktionsweise des EDV-Systems zur Verwaltung der Mittel. Bei den Europäischen Entwicklungsfonds besteht keine ordnungsgemässe Trennung zwischen der Funktion des Anweisungsbefugten und der Funktion des Rechnungsführers. Mangels entsprechend qualifizierten Personals sind die Delegationen ausserstande, die Zahlstellen für die geförderten Projekte korrekt zu verwalten und in angemessener Weise zu überwachen. Es erfolgt keine regelmässige Abstimmung zwischen der Rechnungsführung der Delegationen und der zentralen Rechnungsführung der Kommission; der Hof hat wiederholt Abweichungen zwischen ihnen festgestellt.

0.11. Im Gegensatz zu den Bestimmungen der Haushaltsordnung wird in der Praxis, wie sie in der Kommission bei der Einziehung der der Gemeinschaft geschuldeten Beträge einschließlich der Eigenmittel üblich ist, nicht zwischen dem Antrag auf Feststellung einer Forderung und der Erteilung der diesbezueglichen Einziehungsanordnung unterschieden und dadurch eine wirksame Kontrolle der Einnahmen erschwert. Ausserdem ergeben sich bei der Feststellung und Einziehung der Eigenmittel besondere Schwierigkeiten aus der gemeinsamen Verwaltung durch die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten.

0.12. Die Überprüfungen, die die Kommission im Bereich der Verwaltungsorganisation und der internen Kontrollverfahren der Mitgliedstaaten vornimmt, sind zu begrenzt, um sich von der Richtigkeit der Rechnungsführung bezueglich der Gemeinschaftseinnahmen auf nationaler Ebene überzeugen zu können. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel ergaben die Untersuchungen des Hofes, daß von seiten der betreffenden nationalen Verwaltungssysteme nicht sichergestellt war, daß der gesamte Eigenmittelbetrag rechtzeitig abgeführt wurde. Die in den Mitgliedstaaten eingerichtete separate Rechnungsführung für festgestellte, aber noch nicht eingezogene Forderungen wurde nicht für zufriedenstellend befunden.

0.13. Ungeachtet ihrer Zuständigkeit für die Ausführung des Haushaltsplans gemäß Artikel 205 des EWG-Vertrags hat es die Kommission in zahlreichen Fällen versäumt, sich zu vergewissern, daß die nationalen Rechnungsführungs- und Kontrollsysteme für die Gemeinschaftsausgaben jeweils ausreichend sind. Wie der Hof häufig feststellen musste, messen die nationalen Verwaltungen der Rechnungsführung und Kontrolle im Bereich der Gemeinschaftsmittel oft nur geringe Bedeutung bei. Bei der Prüfung der Ausgaben des EAGFL-Garantie, die der Hof im vorigen Jahr in mehreren Mitgliedstaaten durchgeführt hat, fehlten teilweise Belege oder erwiesen sich als unzulänglich. Bei einem Mitgliedstaat wurden erhebliche Unterschiede zwischen den nationalen Buchungseinträgen und den gegenüber der Kommission angegebenen Beträgen festgestellt; in einem anderen Mitgliedstaat waren ungerechtfertigte Differenzen zwischen der zentralen Rechnungsführung und den Systemen, aus denen die zugrundeliegenden Daten stammten, zu verzeichnen. Manche nationalen Kontrollen stützen sich allzusehr auf die Prüfung von Belegunterlagen und lassen beweiskräftige Angaben von dritter Seite sowie Finanznachweise von Unternehmen ausser acht; ausserdem schließen sie nicht häufig genug Lagerbestands- und Qualitätskontrollen ein.

0.14. In den Dienststellen der Kommission haben die Prüfer des Hofes Mühe, jeweils alle Belege zu den untersuchten Finanzvorgängen zu finden - häufig wegen mangelhafter Aktenführung, mit der sich ganz allgemein die unzulängliche Abwicklung von Verträgen und Beihilferegelungen erklären lässt. Inhalt und Aufbau von Akten zu ganz ähnlichen Maßnahmen erwiesen sich als sehr unterschiedlich. Desgleichen weisen die Systeme für die Archivierung und den Zugriff auf die Dokumentation, die ein wesentliches Element der Haushaltsführung darstellt, nicht überall die gleiche Qualität auf.

0.15. Die Kommission hat in letzter Zeit eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Situation unterbreitet. Im Zuge der bedeutenden Veränderungen im Bereich des EAGFL-Garantie hat sie die Einrichtung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für die in Abhängigkeit von der Anbaufläche oder vom Viehbestand der Landwirte gewährten Ausgleichsbeihilfen angeregt. Die Erfahrungen des Hofes hinsichtlich der Beschaffenheit von Grundbüchern, Anbauverzeichnissen und Viehkennzeichnungssystemen zeigen, daß die Kontrolle derartiger Erzeugerbeihilfen gegenwärtig schwierig und kostspielig ist.

0.16. Eine Hauptschwierigkeit liegt für die Kommission offenbar in den rechtlichen Beschränkungen für die Beschaffung detaillierter Angaben über Art und Wirksamkeit der Kontrollmaßnahmen der Mitgliedstaaten in bezug auf die Gemeinschaftsoperationen. Der Gerichtshof hat unlängst ein Urteil erlassen (Rechtssache C-303/90), wonach die Kommission nicht befugt war, einen "Verhaltenskodex" in Anwendung einer nationale Kontrollen bezueglich der Strukturfonds betreffenden Bestimmung einer Ratsverordnung festzulegen, da den Mitgliedstaaten damit Kontrollpflichten auferlegt würden, die über die in der Verordnung ausdrücklich vorgesehenen hinausgehen. Daraus folgt, daß alle Einzelheiten bezueglich der Art der Angaben über nationale Kontrollen, die der Kommission zu übermitteln sind, sowie die Häufigkeit und die Modalitäten der Mitteilungen durch eine Ratsverordnung geregelt werden müssen, sofern die Mitgliedstaaten nicht bereit sind, diese Angaben freiwillig zu liefern.

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Bemerkungen zu den Einnahmen und den operationellen Mitteln der Kommission sowie zu den Europäischen Entwicklungsfonds

TEIL I

KAPITEL 1 (*) Eigenmittel

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>