SONDERBERICHT Nr. 5/98 über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien (im Zeitraum 1996-1997) zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 241/01)

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

PRÄAMBEL - SITUATION IM EHEMALIGEN JUGOSLAWIEN

1. Der Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien betrifft grundsätzlich zwei Länder, nämlich Bosnien-Herzegowina und in geringerem Umfang Kroatien.

Bosnien-Herzegowina

Im Rahmen des Abkommens von Dayton in Bosnien-Herzegowina geschaffene Institutionen

2. Mit dem Abkommen von Dayton wurde Bosnien in zwei Teilstaaten unterteilt, die beide über ein hohes Maß an Autonomie verfügen. Dabei handelt es sich um die muslimisch-kroatische Föderation von Bosnien-Herzegowina und die Republik Srpska mit serbischer Bevölkerung. Die Föderation wurde in 10 Kantone unterteilt, die eine zwischen der Ebene des Teilstaats und der Ebene der Gemeindeverwaltung angesiedelte Verwaltungsebene darstellen.

3. Da Bosnien vor den Feindseligkeiten kein unabhängiger Staat war, mußten auf allen Ebenen des Staates, d.h. auf der Ebene der Teilstaaten und der Kantone, neue Institutionen geschaffen werden. Wegen der Instabilität der neu geschaffenen Institutionen in Bosnien-Herzegowina, den Spannungen zwischen den Vertretern der verschiedenen Volksgruppen in den Institutionen auf der Ebene der Teilstaaten und der Föderation sowie der Frage der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Staat, den Teilstaaten, den Kantonen und den Gemeindeverwaltungen war es für die Geldgeber, einschließlich der Europäischen Kommission, während des gesamten Zeitraums 1996-97 außerordentlich schwierig, die richtigen Partner für die geplanten Maßnahmen zu finden.

Wirtschaftliche Lage

4. Schätzungen zufolge entsprechen die direkt auf die kriegerischen Auseinandersetzungen zurückzuführenden Schäden in Bosnien einem Betrag zwischen 15 150 Mio ECU und 30 300 Mio ECU (1). Der bereits vor dem Konflikt schlechte Zustand der Infrastrukturen hat sich während des Konflikts wegen mangelnder Instandhaltung noch weiter verschlechtert. Im Jahre 1995 erreichte die industrielle Produktion nur noch 10 % des Stands vor dem Krieg, und im Wirtschaftssektor waren tiefgreifende Reformen erforderlich. Ende 1995 waren 80 % der Bevölkerung auf die humanitäre Hilfe angewiesen.

5. Ende 1997 war die Situation in Bosnien noch immer besorgniserregend. Obwohl das BIP im Jahre 1996 um 50 % auf 554 ECU je Einwohner und im Jahre 1997 erneut um 35 % gestiegen war, blieb es nach wie vor sehr niedrig (2). Die industrielle Produktion erreichte immer noch lediglich 20 % des Stands vor dem Krieg (3). Ende 1997 benötigten noch etwa 20 % der Bevölkerung Nahrungsmittelhilfe, und die Gesundheitsdienste waren weiterhin von der internationalen Hilfe abhängig (4).

Situation der Flüchtlinge und der Vertriebenen innerhalb des Landes

6. Von den 4 Millionen Einwohnern, die das Land vor dem Krieg zählte, sind während des Krieges 250 000 getötet worden, eine Million Menschen siedelte innerhalb des Landes um und 1,3 Millionen fluechteten ins Ausland. Ganz allgemein läßt sich sagen, daß es sich bei den Flüchtlingen um ehemalige Bewohner der Städte Bosnien-Herzegowinas handelt, während es sich bei den Vertriebenen um Menschen handelt, die während des Krieges ihre Dörfer verlassen und relative Sicherheit in den Städten gesucht haben. Dabei haben sie häufig die Wohnungen bezogen, die von den ins Ausland gefluechteten Personen verlassen wurden. Damit die Flüchtlinge in ihre Heimat zurückkehren konnten, mußte also zunächst den Vertriebenen innerhalb des Landes bei der Rückkehr in ihre Wohnungen in den ehemaligen Konfliktregionen geholfen werden.

7. Ende 1997 gab es in Bosnien-Herzgowina noch immer 800 000 Vertriebene, während lediglich 200 000 Flüchtlinge in ihre Heimat zurückgekehrt waren. 612 000 Flüchtlinge befanden sich noch immer im Ausland, davon 263 000 in den Mitgliedstaaten der EU und davon wiederum 220 000 in Deutschland, ohne daß eine dauerhafte Lösung für sie gefunden worden war (5) (6).

Kroatien

8. In Kroatien konzentrierte sich das Wiederaufbauprogramm auf Ostslawonien, die am stärksten von den Kämpfen zerstörte Region des Landes, die im Zeitraum 1996-97 unter die vorübergehende Verwaltung der Vereinten Nationen gestellt wurde [UNTAES (7)]. Nach Schätzungen beliefen sich die direkt durch den Krieg entstandenen Schäden in dieser Region auf etwa 1 000 Mio ECU. Die Wiedereingliederung Ostslawoniens in die Republik Kroatien setzt die friedliche Rückkehr der kroatischen Bevölkerung bei gleichzeitiger Wahrung der Rechte der serbischen Bevölkerung voraus; dies erwies sich jedoch als eine erhebliche Schwierigkeit, die den Wiederaufbauprozeß behinderte (siehe Tabelle A).

Hintergrund der Gemeinschaftsintervention

9. Nach Ansicht des Rechnungshofs muß daran erinnert werden, unter welchen Umständen die Wiederaufbaumaßnahmen der Gemeinschaft in die Wege geleitet wurden, da ihre Durchführung in hohem Maße von diesen Umständen geprägt wurde. Der Hintergrund, vor dem die Gemeinschaftsintervention stattfand, war durch folgende Merkmale gekennzeichnet:

a) Hoher Dringlichkeitsgrad aufgrund der politischen Situation und der Notwendigkeit von Wiederaufbaumaßnahmen seit Anfang 1996.

b) Politisch instabile Situation vor Ort, die durch den Widerstand bestimmter Gruppen gegen die Umsetzung der Friedensabkommen gekennzeichnet war.

c) Schwierigkeiten bei der Erlangung der (gemäß den Gemeinschaftsverordnungen erforderlichen) Zustimmung der Regierungsstellen der verschiedenen Teilstaaten, was zu Verzögerungen bei der Durchführung der Maßnahmen geführt hat.

d) Komplizierte und wenig flexible Rechts- und Finanzinstrumente, welche die gleichzeitige Anwendung von zwei Verordnungen und mehreren Haushaltslinien erforderlich machten. Die Verordnung über den Wiederaufbau ((EG) Nr. 1628/96) wurde vom Rat Ende Juli 1996 nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments angenommen. Dabei wurden dieselben Verfahren und Hoechstgrenzen für die Auftragsvergabe wie beim TACIS-Programm in die Verordnung übernommen, obwohl sie für die spezifische Situation im ehemaligen Jugoslawien nicht geeignet waren. Die Verordnung (EG) Nr. 851/98 (8), die der Rat nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments und im Anschluß an die Kritik an der Hilfe für das ehemalige Jugoslawien angenommen hat, folgt weitgehend den von der Kommission im Hinblick auf eine flexiblere Gestaltung der Verfahren und raschere Durchführung vorgebrachten Vorschlägen.

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1. EINLEITUNG

1.1. Im Anschluß an die Friedensabkommen von Dayton und Paris von Ende 1995 (9) hat die Europäische Union (EU) einen vorläufigen Finanzrahmen in Höhe von 1 000 Mio ECU für den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien im Zeitraum 1996-1999 bereitgestellt (10) (siehe Tabelle 1). Der Hauptanteil dieses Betrags entfällt auf den Beitrag der EU zum bereits Ende 1995 von der internationalen Gemeinschaft beschlossenen prioritären Wiederaufbauprogramm für Bosnien-Herzegowina, dessen Mittelausstattung sich auf insgesamt 5 100 Mio USD belief (dies entspricht 3 880 Mio ECU) (11). Anhang 1 enthält eine Übersicht über die Finanzierung der EU-Hilfe aus dem Haushaltsplan und die Aufgabenverteilung auf die verschiedenen Kommissionsdienste.

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1.2. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 hat der Rechnungshof auf den sehr niedrigen Grad der Durchführung des Wiederaufbauprogramms hingewiesen. Angesichts einer vom Rechnungshof als alarmierend eingestuften Situation (12), hat der Hof bereits Ende 1996 eine Untersuchung durchgeführt, deren Ergebnisse in diesem Bericht dargestellt werden. Während der gesamten Untersuchung hat der Rechnungshof die Kommission über seine Feststellungen auf dem laufenden gehalten.

1.3. Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, war Bosnien-Herzegowina Hauptempfänger der im Zeitraum 1996-1997 gewährten Wiederaufbauhilfe.

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1.4. Ziel der Prüfung durch den Hof war die Bewertung der Verwaltung durch die Kommission der an Bosnien- Herzegowina und Kroatien gewährten Wiederaufbauhilfe sowie die Prüfung der konkreten Auswirkungen dieser Hilfe bis Ende 1997, d.h. zur Halbzeit des Programms für den Zeitraum 1996-1999 (13). Der Hof hat im Jahre 1997 vier Prüfbesuche an Ort und Stelle durchgeführt sowie Ende 1996 zwei Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten, in denen sich die Beschaffungsstellen befanden, die für das Programm über die Beschaffung von Lieferungen für Bosnien zuständig waren (14). Diese Prüfbesuche wurden durch eine Analyse der Konten und Dossiers bei den zentralen Kommissionsdienststellen ergänzt.

2. ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

2.1. Das Wiederaufbauprogramm für das ehemalige Jugoslawien war Ende 1995 in einer Dringlichkeitslage eingeleitet worden; zwei Jahre danach war es in erster Linie in der kroatisch-muslimischen Föderation von Bosnien-Herzegowina umgesetzt worden (siehe Ziffer 1.3 und Ziffer 2 der Präambel) und hatte nur einen niedrigen Durchführungsgrad zu verzeichnen (siehe Ziffer 3.30).

2.2. Obwohl die Kommission in vier Mitteilungen eine sehr ehrgeizige Strategie angekündigt hatte (siehe Ziffer 3.1), hat sie anschließend keinen praktischen und stufenweisen, sektorbezogenenen Durchführungsplan für eine koordinierte Umsetzung dieser Strategie angenommen (siehe Ziffer 3.3), was insbesondere für die Koordinierung mit der von ECHO gewährten Hilfe gilt, obwohl es diesbezüglich klare Leitlinien gibt (siehe Ziffer 3.11). Ein Durchführungsplan dieser Art wäre insbesondere im Hinblick auf die Koordinierung der Maßnahmen zur Förderung der Rückkehr der Flüchtlinge sinnvoll gewesen.

2.3. Nachdem die Kommission ohne ausreichende Vorbereitung zwei Beschaffungsstellen mit der Durchführung eines Programms über die Beschaffung von Lieferungen im Wert von 125 Mio ECU an Bosnien-Herzegowina beauftragt hatte, mußte sie die Durchführung dieses Programms später unterbrechen, da sie die Verwaltungskapazität der begünstigten Stellen überschätzt hatte (siehe Ziffer 3.5).

2.4. Obwohl die Maßnahmen eine Vielzahl von Bereichen betrafen (siehe Ziffern 3.4-3.6), hat die Kommission nicht die für das Erreichen dieser ehrgeizigen Ziele erforderlichen Mittel bereitgestellt und auch nicht die für eine angemessene Durchführung dieses breiten Maßnahmenspektrums erforderliche Umverteilung von Personal zugunsten der operationellen Dienste in Brüssel und an Ort und Stelle vorgenommen (siehe Ziffern 3.13-3.25). Darüber hinaus wurden die in diesen Diensten üblichen Verfahren nicht ausreichend an den Dringlichkeitscharakter der Situation angepaßt, was Verzögerungen bei der Beschlußfassung und der Durchführung der Maßnahmen zur Folge hatte (siehe Ziffern 3.28-3.37, 3.41 und 3.46-3.50).

2.5. Das Nebeneinander von drei Verordnungen, welche die Haushaltslinien für die Finanzierung der Wiederaufbaumaßnahmen betrafen, hat zur Anwendung unterschiedlicher Bestimmungen für ähnliche Maßnahmen und zu komplizierten Verwaltungsverfahren durch die Europäische Union geführt (siehe Ziffern 3.36-3.37).

2.6. Durch die Beteiligung des UNHCR an der Durchführung von Vorhaben zum Wiederaufbau von Wohnungen erweiterte sich der Kreis der Beteiligten um eine Stelle, was mit hohen Kosten ohne Zugewinn an spezifischem Know-how verbunden war (siehe Ziffer 3.55). Darüber hinaus sind die dem UNHCR von seiten der Kommission auferlegten Bedingungen für die Zusammenarbeit nicht mit dem vom UNHCR bei der die Finanzierung seiner eigenen Programme verfolgten globalen Ansatz vereinbar (siehe Ziffer 5.7). Schließlich wurde der Kommission nicht das von ihr gewünschte Maß an Aufsicht über die Maßnahmen des UNHCR eingeräumt, so daß sie häufig vor vollendete Tatsachen gestellt wurde, falls Maßnahmen abgebrochen oder eingeschränkt wurden (siehe Ziffer 4.13).

2.7. Obwohl die Landminen noch immer zahlreiche Opfer fordern und die Durchführung des Wiederaufbauprogramms behindern, hat die Kommission nur begrenzte Mittel für die Minenräumung zur Verfügung gestellt, deren Verwendung noch dazu besonders langsam war (siehe Ziffer 3.32). Darüber hinaus wurden die im Jahre 1997 für diese Maßnahmen bereitgestellten Mittel nicht verwendet.

2.8. Bei der Instandsetzung der Wohnungen ergaben sich zahlreiche Hindernisse, falls die Vorhaben nicht von Anfang an mit angemessener Sorgfalt vorbereitet worden waren, so daß die Anzahl der instandgesetzten Wohnungen schließlich geringer war als geplant (siehe Ziffer 4.13). Wiederholt blieben die wiederhergestellten Wohnungen leer, weil die Arbeiten unterbrochen werden mußten oder die Sicherheits- und Lebensbedingungen (einschließlich der Arbeitsmarktbedingungen) keine Nutzung dieser Wohnungen zuließen (siehe Ziffer 4.18). Die zu geringe Zahl der instandgesetzten Wohnungen behindert die Wiedereingliederung der Vertriebenen und die Rückkehr der Flüchtlinge, obwohl dies weiterhin eines der Hauptziele der Europäischen Union darstellt (siehe Ziffern 3.8 und 4.8 sowie Anhang 3).

2.9. Der Wiederaufbau der Infrastrukturen im Gesundheits- und Erziehungswesen hatte im allgemeinen sichtbare Auswirkungen. In diesen beiden Bereichen sind institutionelle Reformen erforderlich, damit das Funktionieren der Dienste auch dauerhaft gewährleistet werden kann (siehe Ziffern 4.22 und 4.26).

2.10. Die Maßnahmen im Energiebereich hatten bis Ende 1997 nur wenig Auswirkungen (siehe Ziffern 4.29-4.30). Die Kommission hatte die Installierung der von ihr im Rahmen des Grundhilfeprogramms gelieferten Ausrüstungen nicht sichergestellt (siehe Ziffer 4.28). Mit der Durchführung der anderen Vorhaben war wegen der Verzögerungen bei der Vorbereitung der Ausschreibungen noch nicht begonnen worden (siehe Ziffer 4.30).

2.11. Für den Verkehrssektor waren hohe Beträge bereitgestellt worden, obwohl die eingeleiteten Maßnahmen nur indirekte Auswirkungen auf die Rückkehr der Flüchtlinge haben (siehe Ziffer 4.33). Allerdings hat der sichtbare Erfolg der Hilfe bei der Wiedereröffnung der öffentlichen Verkehrsdienste in Sarajevo dazu beigetragen, die Präsenz der Europäischen Union deutlich zu machen (siehe Ziffer 4.34).

2.12. Obwohl der Landwirtschaft angesichts der hohen Anzahl der Beschäftigten in diesem Sektor große Bedeutung zukommt, hat die Kommission nur in begrenztem Umfang Hilfe in diesem Bereich geleistet (siehe Ziffer 4.49). Erst ab Mitte 1997 wurden in den Regionen Una Sana und Banja Luka einige überzeugende Maßnahmen eingeleitet (siehe Ziffern 4.52 und 4.53). Ferner hat die Kommission nur wenig Hilfen zugunsten des Industriesektors gewährt (siehe Ziffern 4.54-4.56).

2.13. Trotz des enormen Bedarfs der Institutionen in Bosnien-Herzegowina hat die Kommission der Reform der öffentlichen Verwaltung nicht genügend Bedeutung beigemessen (siehe Ziffer 3.7), wenn man von der Einrichtung eines Büros zur Unterstützung in Steuer- und Zollfragen (CAFAO) absieht, das unbestritten wirksame Hilfe leistet (siehe Ziffer 4.58).

3. GESTALTUNG UND DURCHFÜHRUNG DER HILFSPROGRAMME

Strategie der Kommission

3.1. Parallel zu dem Friedensabkommen von Dayton hat die Kommission Ende 1995 ihre Strategie für den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien in vier einander ergänzenden Mitteilungen dargelegt (15).

Planung der von der GD IA durchgeführten Maßnahmen

3.2. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1628/96 (16) zielt das Wiederaufbauprogramm darauf ab, "den Wiederaufbauprozeß zu unterstützen, die Rückkehr der Flüchtlinge und die Wiederbelebung der Wirtschaft sowie die wirtschaftliche regionale Zusammenarbeit zu fördern und die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen für die Entwicklung der begünstigten Länder zu schaffen". Diese Ziele stehen im Einklang mit den Zielen der Kommissionsmitteilung, auf die in Punkt a) der Fußnote 7 verwiesen wird (17).

3.3. Die Kommission hat für die Umsetzung ihrer Strategie keinen praktischen und stufenweisen, sektorbezogenen Durchführungsplan angenommen. Im Rahmen der internationalen Koordinierung, die gemäß der in Punkt d) von Fußnote (15) genannten Kommissionsmitteilung vorgesehen ist, hätte die Kommission auf der Grundlage einer Bewertung ihrer eigenen Möglichkeiten und Beschränkungen sowie der Möglichkeiten und Beschränkungen der anderen Geldgeber ein Programm ausarbeiten müssen, in dem sie die Sektoren bestimmt, in denen sie den besten Beitrag leisten kann. Entsprechend dieser Mitteilung soll die Koordinierung "die Nutzung des Fachwissens und des Know-hows der verschiedenen Geldgeber"

ermöglichen. Die Kommission hat nicht einmal für ihre eigenen Dienste einen koordinierten Durchführungsplan ausgearbeitet, und die von der GD IA und von ECHO verfolgten Ansätze waren nicht immer ausreichend aufeinander abgestimmt.

3.4. Wie aus den Anhängen 2.1 und 2.2 hervorgeht, hat sich die Kommission für ein Tätigwerden in sehr weit gefaßten Interventionsbereichen entschieden, wodurch sie einerseits auf die unterschiedlichsten Arten von Anträgen reagieren konnte, es andererseits aber zu einer großen Streuung ihrer Maßnahmen kam, die sie wegen der zu geringen Bereitstellung von Humanressourcen nicht bewältigen konnte.

3.5. Im Jahre 1996 wurde dem Grundhilfeprogramm (GHP) Vorrang eingeräumt; im Rahmen des GHP wurden Mittel in Höhe von 125 Mio ECU für Dringlichkeitslieferungen zur Wiederankurbelung der Wirtschaft in Bosnien-Herzegowina bereitgestellt, mit denen der prioritäre Bedarf in neun Sektoren gedeckt werden sollte (18). Obwohl die Kommission nur über begrenzte Erfahrung in bezug auf Programme über die Beschaffung von Lieferungen für den Wiederaufbau verfügte, wurde diese Maßnahme von ihr durchgeführt. So hat die GD IA bei der Lieferung von medizinischen Ausrüstungen und Ausrüstungen für Schulen nicht den von ECHO in denselben Bereichen durchgeführten Maßnahmen Rechnung getragen. Bei der Durchführung des GHP Lieferungen hat die Kommission es weitgehend den örtlichen Behörden überlassen, die benötigten Güter zu ermitteln und diese Güter zu verteilen. Sie hat die Verwaltungskapazitäten der Behörden von Bosnien-Herzegowina überschätzt und weder für die erforderliche technische Hilfe noch für die notwendige Überwachung gesorgt. Die Schwierigkeiten bei der Durchführung dieses Programms haben die Kommission schließlich veranlaßt, das GHP im November 1996 zu unterbrechen, nachdem bereits Mittel in Höhe von 83 Mio ECU gebunden worden waren. Der Restbetrag in Höhe von 42 Mio ECU wurde für im Rahmen traditioneller Vorhaben mobilisierte Hilfen bereitgestellt, bei denen die Kommission anders als bei den Maßnahmen zur Beschaffung von Lieferungen bis zum endgültigen Abschluß der Arbeiten die Verantwortung behält.

3.6. Im Jahre 1997 betraf das von der GD IA durchgeführte Programm drei Bereiche, die zusammengenommen noch immer praktisch alle Sektoren abdeckten. Dabei handelte es sich um folgende Bereiche:

a) Entwicklung des Privatsektors und Stärkung der Institutionen;

b) Unterstützung im sozialen Bereich (Flüchtlinge, Wohnungsbau, Gesundheits- und Bildungswesen);

c) Infrastrukturen (Energie, Verkehr, Telekommunikation, Wasserversorgung).

3.7. Im Zeitraum 1996-1997 hat die Kommission keine besondere Rolle bei der Förderung der Wirtschaftsreformen und der Stärkung der Institutionen gespielt (siehe Ziffern 4.54 und 4.57), was insbesondere für das Gesundheits- und das Bildungswesen gilt, wo ein besonders dringender Bedarf bestand (siehe Ziffern 4.22 und 4.26).

3.8. Angesichts der Bedeutung, welche die EU-Mitgliedstaaten der Rückkehr der Flüchtlinge beimessen, hätte die Kommission diese Frage bereits vom Beginn ihres Tätigwerdens im Jahre 1996 an als eine ihrer Hauptprioritäten behandeln müssen. Dies wäre um so logischer gewesen, als die beiden anderen Hauptgeldgeber (USAID und Weltbank) nur begrenzte Hilfe im Bereich des Wohnungsbaus leisten. Da die Kommission frei entscheiden kann, wie sie die verschiedenen Aufgaben auf ihre Dienste verteilt, hätte sie nicht die GD IA, sondern ECHO mit der Frage der Rückkehr der Flüchtlinge beauftragen sollen. ECHO hat nämlich bereits während der Kriegsjahre Erfahrungen im sozialen Bereich gesammelt und ist außerdem der wichtigste Partner des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR), der seinerseits für die Koordinierung der Flüchtlingshilfen zuständig ist (19). Noch dazu sind in den meisten Fällen die NRO, mit denen ECHO Partnerschaftsverträge abgeschlossen hat, für die Durchführung der Vorhaben zugunsten der Flüchtlinge zuständig. Ferner kann ECHO im Rahmen der Verfahren für die humanitäre Hilfe eine raschere Abwicklung der dringenden Wiederaufbaumaßnahmen gewährleisten als die GD IA (siehe Ziffer 3.31), was insbesondere für das Erlangen der Zustimmung durch die örtlichen Behörden, die Ausschreibungen und die Höhe der an die Partner gewährten Vorschüsse gilt (bis zu 80 % der für die Maßnahmen bereitgestellten Mittel).

3.9. Auch im Bereich der Infrastrukturen verfügt die Europäische Union im Gegensatz zu den übrigen Geldgebern weder über ausreichend rasche Verfahren noch über die erforderliche Sachkenntnis um innerhalb eines angemessenen Zeitraums Maßnahmen mit spürbarer Wirkung durchzuführen.

Planung der von ECHO durchgeführten Maßnahmen

3.10. Anders als die GD IA verfügt ECHO nicht über einen Mehrjahresfinanzrahmen, auf dessen Grundlage es seine Wiederaufbaumaßnahmen planen kann (siehe Tabelle 1). Während die jährlichen Mittelzuweisungen eine angemessene Lösung für die traditionelle humanitäre Hilfe darstellen, sind im Bereich des Wiederaufbaus langfristigere Perspektiven erforderlich. Tatsächlich kann ECHO nicht einmal jährliche Mittelansätze vornehmen, und die ursprüngliche Mittelausstattung der Haushaltslinie B7-214 deckte nicht einmal den gesamten Jahresbedarf für 1997 ab (siehe Anhang 1, Ziffer 3). Während im Jahre 1996 in großem Umfang auf die Haushaltsreserve für Soforthilfen (Kapitel B7-910) zurückgegriffen werden mußte, wurden in der zweiten Hälfte des Haushaltsjahrs 1997 zusätzliche Mittel aus dem PHARE-Programm entnommen (20).

3.11. Ungeachtet der von der Kommission in ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über die "Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE)" (21) geäußerten Absichten, haben die GD IA und ECHO keine gemeinsame Strategie für den schrittweisen Rückzug des Amts für humanitäre Hilfe im Zeitraum 1996-1999 angenommen. Darüber hinaus wurde die Arbeitsgruppe (Task Force) aus für die humanitäre Hilfe zuständigen Mitarbeitern und Mitarbeitern der für Entwicklungshilfe zuständigen Dienste, welche diesen Übergang koordinieren sollte, nicht mit der Ausarbeitung der Hilfsprogramme beauftragt.

3.12. Im Jahre 1996 konzentrierten sich die Maßnahmen von ECHO auf die grundlegenden sozialen Infrastrukturen (insbesondere Schulgebäude und medizinische Versorgung) und auf die Infrastrukturen für die Wasser- und Stromversorgung, so daß weniger Maßnahmen im Wohnungssektor durchgeführt wurden. Für die Prüfung der von den NRO vorgeschlagenen Vorhaben wurden keine systematischen und transparenten Kriterien festgelegt. Für die 1997 durchzuführenden Vorhaben hat ECHO dagegen einen sektorübergreifenden Ansatz gewählt und ein Paket kohärenter Kriterien angenommen, so daß eine höhere Wirksamkeit der von ECHO gewährten Hilfen zu erwarten ist, was insbesondere im Bereich des Wohnungsbaus gilt, in dem ECHO nunmehr verstärkt tätig wird.

Organisation der Dienste der GD IA

3.13. Haupthindernis bei der Durchführung des Programms zugunsten des ehemaligen Jugoslawien war die Unfähigkeit der Kommission die im Hinblick auf die Durchführung der Wiederaufbaumaßnahmen erforderliche Umverteilung der Humanressourcen vorzunehmen. Der Finanzrahmen in Höhe von 1 000 Mio ECU wurde auf politischer Ebene beschlossen, ohne daß zuvor eine richtige Beurteilung der Verwaltungskapazität der Kommission stattgefunden hat. In ihrer Mitteilung "Wiederaufbau im Gebiet des ehemaligen Jugoslawien: Verwaltung der Hilfe der Europäischen Union und Koordinierung der internationalen Hilfe" hatte die Kommission im übrigen bereits nachdrücklich darauf hingewiesen, daß ihre Personalmittel nicht ausreichten, und erklärt, daß sie die erforderlichen Berichtigungsmaßnahmen treffen würde (siehe Fußnote (15), Punkt d)).

3.14. Trotz dieser Absichtserklärung und der finanziellen und politischen Bedeutung des Programms gab es während des Jahres 1997 in den zentralen Dienststellen nur fünf Mittelbewirtschafter, die für die Entwicklung sektoraler Leitlinien sowie für die Verwaltung der Vorhaben und deren Überwachung an Ort und Stelle zuständig waren. Keiner dieser Mittelbewirtschafter war Beamter der Kommission, und ihre Verträge laufen größtenteils Mitte 1998 aus. Die Kommissionsdelegation in Sarajewo verfügte ebenfalls nicht über genügend Personal, um die Überwachung des Wiederaufbauprogramms zu gewährleisten. Mit dieser Aufgabe wurden lediglich zwei Hilfskräfte betraut, die unter der Dienstaufsicht des Delegationsleiters und seines Assistenten tätig werden. In Kroatien wurde erst im April 1997 ein Büro der Kommission eröffnet, das im September 1997 lediglich aus einem Sondergesandten und einigen örtlichen Bediensteten bestand (22). In Bosnien und Kroatien hat die Kommission im Gegensatz zu den übrigen Gebern keine örtlichen Bediensteten für die Überwachung der Programme eingesetzt, obwohl sie diese Praxis bei ihren Delegationen in den PHARE-Empfängerländern befolgt.

3.15. Zum Vergleich sei hier darauf verwiesen, daß Polen über einen ähnlichen jährlichen Finanzrahmen verfügt wie Bosnien, die Delegation in Warschau aber 18 A-Bedienstete umfaßt, darunter 10 örtliche Bedienstete.

3.16. Die Finanzierung des Kommissionsbüros in Sarajewo während des Jahres 1996 wurde weitgehend improvisiert. Ein erheblicher Anteil der Kosten wurde durch das Grundhilfeprogramm (GHP) gedeckt, nämlich Personalkosten (463 582 ECU), Kosten für Ausrüstungen (282 000 ECU) und Betriebsausgaben (157 000 ECU), obwohl diese eigentlich zu Lasten von Teil A (Verwaltungsausgaben) des Haushaltsplans der Kommission gehen müßten (23). Diese Betriebsausgaben wurden durch die Kassenmittelvorschüsse der Kommission an die beiden mit der Programmdurchführung betrauten Beschaffungsstellen gedeckt. Dieses Verfahren stellt eine Unregelmäßigkeit dar und ist nicht transparent. Darüber hinaus hat es dazu geführt, daß das Kommissionsbüro von den Beschaffungsstellen abhängig war, die es überwachen sollte. Ferner mußte die Kommission den Beschaffungsstellen 5 000 ECU für Vermittlungsdienste zahlen, obwohl es sich dabei um einfache Mitteltransfers handelte.

3.17. In Ostslawonien hat die GD IA zur Finanzierung ihrer Verwaltungsausgaben ebenfalls ungewöhnliche Verfahren angewandt. Die Einstellung von 27 für die Gestaltung und Durchführung des Wiederaufbauprogramms zuständigen Bediensteten in Vukovar (24) erfolgte nämlich unter dem Deckmantel einer NRO, für deren Überwachung ein im Vertragsverhältnis tätiger Experte zuständig war. Selbst nach Eröffnung ihrer Vertretung in Zagreb im April 1997 hat die Kommission ihre "Antenne" in Vukovar unter unveränderten Bedingungen beibehalten. Eine Regelung dieser Art mag zwar als Notbehelf für die Verwendung der Hilfe dienen, sie ist jedoch nicht akzeptabel, wenn die Europäische Union - wie in dieser Region der Fall - mit anderen Geldgebern und den Vereinten Nationen (UNTAES) zusammenarbeitet und die Kommission noch dazu der Hauptgeldgeber in Ostslawonien ist.

3.18. Die Kommissionsdelegation in Sarajewo war wegen ihrer knappen Personalmittel und ihrer eingeschränkten Beschlußfassungsbefugnisse nur begrenzt zu einer lokalen Koordinierung mit den anderen Geldgebern in der Lage. So hat das Büro des Hohen Repräsentanten in Bosnien (OHR) (25) im Hinblick auf eine bessere Koordinierung ein System sektoraler Arbeitsgruppen eingerichtet, denen Vertreter der verschiedenen Geldgeber angehören; wegen der knappen Ressourcen vor Ort stellt die Kommission jedoch in keiner dieser Arbeitsgruppen den Vorsitz und kann auch keine besonders aktive Mitarbeit leisten.

3.19. Obwohl die Verwaltung des PHARE-Programms weitgehend dezentral erfolgt und die Verordnung (EG) Nr. 1628/96 (26) vorsieht, daß die Unterstützung der Kommission soweit möglich dezentral gewährt wird, erfolgte die Verwaltung des Programms in Bosnien weitgehend zentral (27). Angesichts dieser Situation spielte die Kommissionsdelegation in Sarajewo nur eine marginale, da häufig unzureichend definierte Rolle.

3.20. Obwohl sich die Entscheidung der Kommission für eine zentrale Verwaltung teilweise durch die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem GHP (Lieferungen) erklären läßt (siehe Ziffer 3.5), verursachte dieser Ansatz seinerseits Probleme bei der Aushandlung der Finanzierungsabkommen mit den Behörden von Bosnien-Herzegowina und bei der Festlegung der Vorhabensinhalte. In den anderen mittel- und osteuropäischen Ländern hat die Kommission für die Verwendung ihrer PHARE-Hilfen ein System von Programmverwaltungseinheiten (PVE) aufgebaut. Dieses System hätte - bei Berücksichtigung der im Sonderbericht des Rechnungshofs über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm vorgebrachten Empfehlungen (28), nämlich Begrenzung der Anzahl der PVE und zentrale Finanzverwaltung des Programms durch eine dieser PVE - auch für Bosnien einen Mittelweg darstellen können zwischen der dezentralen Verwaltung und der für dieses Land gewählten extrem zentralen Verwaltung. Die PVE befinden sich in den Ministerien der Empfängerländer und setzen sich zusammen aus nationalen Bediensteten und ausländischen Beratern, wobei letztere aus dem PHARE-Programm finanziert werden. Die Überwachung der PVE wird durch die Kommissionsdelegation vor Ort gewährleistet. Diese Einheiten spielen eine wichtige Vermittlerrolle zwischen der Kommission und den Ministerien, wodurch der Dialog über die Durchführung der Hilfe erleichtert wird.

3.21. Die Weltbank hat für die Verwaltung der von ihr koordinierten internationalen Hilfe in Bosnien eine ähnliche Struktur wie die PVE in den Ministerien der beiden Teilstaaten aufgebaut. Die Kommission hat von diesen Strukturen jedoch wenig Gebrauch gemacht. Da die Weltbank Ende 1997 davon ausging, daß der Großteil der von ihr gewährten Wiederaufbauhilfe bald ausgezahlt sein werde, sollte die Kommission die Rolle der federführenden Organisation von dieser übernehmen, indem sie durch Gewährung technischer Hilfe an die betreffenden Strukturen zur Stärkung der Institutionen beiträgt, was die Voraussetzung für den dauerhaften Aufschwung in Bosnien darstellt.

3.22. Eine weitere Folge der unzureichenden Dezentralisierung zugunsten der Kommissionsdelegation in Sarajewo besteht darin, daß die Durchführungsverfahren für die Hilfe sehr zeitaufwendig sind (siehe Ziffern 3.28-3.50). Dies steht im klaren Gegensatz zu der Situation beim Wiederaufbauprogramm der Europäischen Union für Mostar, bei dem 39 ins Ausland entsandte (zivile) Bedienstete für die Programmverwaltung vor Ort abgestellt worden waren.

3.23. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß es für das Büro zur Unterstützung in Steuer- und Zollfragen (CAFAO) (29), das eine der erfolgreichsten Kommissionsmaßnahmen in Bosnien darstellt (siehe Ziffern 4.58-4.59), eine weitgehend dezentrale Verwaltung durch die GD XXI gibt (30). Dieses Büro mit etwa 25 Mitarbeitern wird nämlich unter der Dienstaufsicht des örtlichen Vertreters tätig, bei dem es sich um einen Berater der GD XXI handelt. Dieser verfügt über eine große Autonomie und trägt die Verantwortung für die Durchführung seines Programms ohne unnötig häufige Einschaltung der zentralen Kommissionsdienststellen.

3.24. Im Jahre 1996 hat sich auch die Weltbank für eine weitgehende Dezentralisierung ihrer Maßnahmen in Bosnien entschieden. Die Weltbank verfügt in Bosnien über etwa ein Dutzend ins Ausland entsandte Bedienstete und etwa 20 örtliche Bedienstete. Auch der drittgrößte Geldgeber, die USAID, hat in Sarajewo ein Büro mit etwa 20 ins Ausland entsandten Bediensteten und etwa 100 örtlichen Bediensteten eingerichtet, das für ganz Bosnien zuständig ist.

3.25. Die Tatsache, daß es weder für die Verteilung der Hilfen noch für die Verstärkung und Neuorganisation der Dienste der GD IA einen Durchführungsplan gab, ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß es häufig zu Änderungen auf der Ebene der für den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien zuständigen Direktoren kam. Bis Oktober 1996 waren zunächst zwei unterschiedliche Direktionen innerhalb der GD IA für die Verwaltung des Wiederaufbauprogramms zuständig, d.h. eine Direktion war zuständig für die PHARE-Hilfen und die andere für die übrigen Haushaltslinien. Ende 1996 wurden die beiden Direktoren durch einen einzigen Direktor ersetzt. Dieser wurde jedoch Mitte 1997 innerhalb der Kommission versetzt, und sein Nachfolger wurde erst im November 1997 ernannt. Diese mangelnde Kontinuität bei der Leitung des Programms führte zu Verzögerungen im Bereich der Beschlußfassung und der Maßnahmendurchführung.

Organisation der Dienste von ECHO

3.26. Anders als die für Bosnien zuständigen Mitarbeiter der GD IA befindet sich fast das gesamte für Bosnien zuständige Personal von ECHO an Ort und Stelle. So verfügte ECHO im September 1997 über 17 Bedienstete in Bosnien, darunter 16 im Vertragsverhältnis tätige Experten, die auf fünf regionale Büros verteilt waren. Diese regionalen Büros haben erheblich dazu beigetragen, die Ermittlung von zur Deckung des örtlichen Bedarfs geeigneten Vorhaben durch ECHO rascher und effizienter zu gestalten. Allerdings besteht die Gefahr, daß diese Organisationsstruktur in Frage gestellt wird durch die unbefriedigenden Verfahren für die Verlängerung der Verträge des erfahrenen Personals, bei dem es sich allerdings nicht um Statutspersonal handelt.

3.27. Während es für die Maßnahmen von ECHO in Bosnien dezentrale Personalstrukturen gibt, erfolgt die Genehmigung der Vorhaben, Verträge und Zahlungen weiterhin über zentrale Verfahren. Eine Dezentralisierung in diesen Bereichen könnte eine noch raschere Mobilisierung der Mittel ermöglichen, wobei ein System von Hoechstgrenzen eingeführt werden könnte, ab denen die Genehmigung durch die zentralen Dienste erforderlich ist.

Durchführung der Programme

Verwendungsrate der Mittel

3.28. Tabelle 3 vermittelt einen Überblick über die wichtigsten Haushaltslinien zur Finanzierung des Wiederaufbaus im ehemaligen Jugoslawien und über ihre Verwendungsrate bis zum 31. Dezember 1997.

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3.29. Die Mobilisierung der EU-Mittel für den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien wurde durch das Fehlen eines Durchführungsplans, den Personalmangel, die übertriebene Zentralisierung und die institutionellen Schwachstellen auf der Ebene der örtlichen Behörden verzögert. Dies hat die Kommission veranlaßt, im Jahre 1997 aus den Haushaltslinien für das ehemalige Jugoslawien Zahlungsermächtigungen in Höhe von 130 Mio ECU (dies entspricht 59,1 % der ursprünglichen Mittelausstattung) auf andere Haushaltsposten zu übertragen. Die EIB-Darlehen und die makrofinanzielle Unterstützung wurden nicht in Anspruch genommen, und die Zusammenarbeit mit der EBWE war sehr beschränkt.

3.30. Am 31. August 1997, d.h. dem letzten Datum zu dem vergleichbare Zahlenangaben für alle Geldgeber vorlagen, war der Rhythmus der Auszahlungen für das Wiederaufbauprogramm der EU (29 %) niedrig im Vergleich zum Auszahlungsrhythmus der anderen Geldgeber, der durchschnittlich bei knapp 52 % lag (siehe Tabelle 4). Diese Tatsache scheint sich weitgehend auf die Modalitäten für die Durchführung der EU-Hilfen zurückführen zu lassen. Zum 31. Dezember 1997 lag dieser Durchführungsrhythmus noch immer bei nur 31 % (siehe Tabelle 3). Klammert man das GHP (Lieferungen) aus, so entsprachen die Zahlungen lediglich 17 % der Mittelbindungen.

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3.31. Die internen Verfahren von ECHO zielen auf eine rasche Mobilisierung der humanitären Hilfe ab (Zahlung von Vorschüssen in Höhe von bis zu 80 % der Vertragssumme für die jeweilige Maßnahme), wodurch ein besserer Durchführungsrhythmus erzielt werden konnte (die Ausführungsrate der Mittelbindungen lag bei 74 %). Darüber hinaus muß bei den von ECHO bereitgestellten Hilfen nicht für jeden Aktionsplan die vorherige Genehmigung der Regierungsbehörden des Empfängerlands eingeholt werden. Das mit der Überweisung hoher Vorschüsse verbundene höhere Risiko wird jedoch abgeschwächt durch die relativ stabilen Beziehungen zwischen ECHO und seinen Partnern, die durch Partnerschaftsrahmenverträge geregelt werden (31).

3.32. Obwohl in Bosnien jeden Monat durchschnittlich 35 Personen durch Landminen getötet oder verletzt werden (32) und die Minenräumung häufig eine Voraussetzung für die Durchführung der Wiederaufbauvorhaben darstellte, wurde die begrenzte Hilfe der Geber in diesem Bereich nur langsam mobilisiert, und die Mitarbeit von seiten Bosnien-Herzegowinas war angesichts der mangelnden Bereitschaft zur Bereitstellung der erforderlichen Ressourcen sehr unzureichend. Im Jahre 1996 hat die Europäische Union keinerlei Zahlung zu Lasten der speziell für die Minenräumung vorgesehenen Haushaltslinie getätigt (Haushaltslinie B7-615 mit einer Mittelausstattung von 6,7 Mio ECU), da es schwierig war, geeignete Vertragspartner für die Durchführung dieser Maßnahmen zu finden. Im Jahre 1997 wurden die Mittel der betreffenden Haushaltslinie (B7-661) auf 2,4 Mio ECU herabgesetzt, und bis 31. Dezember 1997 war noch keinerlei Maßnahme eingeleitet worden.

Vorbereitung der Vorhaben

3.33. Bei den PHARE-Hilfen und den Wiederaufbauhilfen (B7-54) standen der Kommission aufgrund ihrer sehr begrenzten Präsenz vor Ort nur wenig Kapazitäten für die Analyse zur Verfügung, so daß es nicht möglich war, die Vorhaben innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu ermitteln und sorgfältig zu prüfen. In zu vielen Fällen wurden die Vorschläge im Anschluß an kurze Dienstreisen von Kommissionsberatern oder -bediensteten in die betreffenden Regionen ausgearbeitet, die weder über eine genaue Kenntnis der örtlichen Zwänge noch über stabile Beziehungen zu den nationalen Behörden verfügten, obwohl dies die Voraussetzung für die Ausarbeitung brauchbarer Vorhabensvorschläge darstellt. Diese Situation wird dadurch veranschaulicht, daß das Wiederaufbauvorhaben für Vukovar (5,3 Mio ECU) im Juli 1997, also ein Jahr nach seiner Genehmigung, bereits neu ausgerichtet werden mußte (siehe Ziffer 4.6).

3.34. Obwohl die im Jahre 1993 unter der Schirmherrschaft des UNHCR eingesetzte International Management Group (IMG) (33) in ganz Bosnien etwa 140 ausländische und örtliche Bedienstete beschäftigt und etwa 60 % ihres Haushalts durch die Europäische Union finanziert wird, hat die GD IA die Dienste dieser Gruppe im Gegensatz zu ECHO nur sporadisch in Anspruch genommen. Die Einschaltung der IMG ist besonders hilfreich, wenn es um die Prüfung der von den Beratern oder den NRO vorgelegten technischen Angebote oder Lastenhefte geht. Es sollte rasch geprüft werden, ob die Dienste der IMG eher in Anspruch genommen werden, falls diese in einer operationelleren Art und Weise, d.h. unter der Aufsicht eines einzigen (für alle aus dem EU-Haushaltsplan finanzierten Maßnahmen zuständigen) Kommissionsvertreters tätig wird.

3.35. Die Strategie der Kommission stützt sich zu sehr auf die Vorschläge der NRO (sie könnte daher als "NGO demand driven" bezeichnet werden). Im Rahmen dieser Strategie überträgt die EU ihre Zuständigkeiten auf NRO, über die sie keine ausreichende Kontrolle ausübt. Dies wird durch die Art und Weise bestätigt, in der das am 23. Januar 1998 durchgeführte Treffen zwischen der Kommission und einer großen Zahl von NRO stattfand. Anläßlich dieses Treffens hat die Kommission die NRO aufgefordert, ihr bis 19. Februar 1998 Vorhaben zur Förderung der Rückkehr von Flüchtlingen vorzulegen (der dafür bereitgestellte Betrag beläuft sich auf 70 Mio ECU), ohne daß Einzelheiten präzisiert wurden. In den Jahren 1996 und 1997 nahmen die Verwaltungsverfahren, die eine Trennung zwischen der Vorlage der NRO-Vorhaben und der Vertragsunterzeichnung durch die GD IA vorsehen, im allgemeinen sechs Monate in Anspruch. In einigen Fällen haben die mit den Verwaltungsverfahren verbundenen Fristen dazu geführt, daß die Vorhaben durch die aktuellen Ereignisse in Frage gestellt wurden.

Vertragsvergabe

3.36. Die Tatsache, daß es zwei verschiedene Verordnungen (siehe Anhang 1, Ziffer 2) für ähnliche Maßnahmen gab (34), hat die Verwaltung durch die Kommission erschwert. So wurden Ende 1997 die Verträge für ähnliche Maßnahmen je nach Finanzierungsquelle von zwei unterschiedlichen Diensten geprüft (35).

3.37. Die allgemeinen Bestimmungen der PHARE-Verträge sind nicht auf das prioritäre Wiederaufbauprogramm zugeschnitten, sondern auf die technische Hilfe zur Förderung von Maßnahmen im Bereich der wirtschaftlichen Umstrukturierung. Um die daraus resultierenden Schwierigkeiten zu umgehen, hat die Kommission für das GHP eine Ausnahmeregelung eingeführt, welche die Vertragsvergabe im Wege der beschränkten Ausschreibung ermöglichte. Tabelle 5 enthält eine Beschreibung der Verfahren für die Vertragsvergabe.

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3.38. Im Falle des GHP haben zwei Beschaffungsstellen Verträge im Gesamtbetrag von 73 Mio ECU mit Unternehmen in den Mitgliedstaaten oder den PHARE-Ländern abgeschlossen (siehe Ziffer 3.5). Für die Vergütung dieser Vermittlungsdienste hat die Kommission aus den Mitteln des Programms 3,7 Mio ECU entnommen.

3.39. Bei der stichprobenhaften Prüfung von 76 Verträgen, auf die 71 % der im Rahmen des GHP (Lieferungen) getätigten Ankäufe entfallen, wurden folgende Mängel aufgedeckt:

a) Die Akten der Beschaffungsstellen enthielten keinerlei schriftliche Festlegung der Kriterien, welche für die Auswahl der auf den beschränkten Listen erfaßten Bieter ausschlaggebend waren. In vielen Fällen haben die im Rahmen dieses Verfahrens konsultierten Unternehmen keine Angebote eingereicht, da sie die benötigten Güter gar nicht produzierten.

b) Durchschnittlich wurden weniger als zwei Angebote eingereicht, die den technischen Bedingungen in den Lastenheften für die Aufträge entsprachen, so daß es nur einen extrem geringen Preiswettbewerb gab.

c) In 46 % der geprüften Fälle belief sich das niedrigste Angebot auf einen höheren Betrag als der für die jeweilige Maßnahme vorgesehene Mittelbetrag, so daß andere Maßnahmen aufgegeben werden mußten. Da sich die Vergütung der Beschaffungsstellen nach der Höhe der Auftragssumme richtete, hatten diese keinerlei Interesse daran, die Preisangebote möglichst niedrig zu halten.

d) In 39 % der Fälle war den konsultierten Unternehmen nicht die erforderliche Mindestfrist für die Vorlage ihres Angebots eingeräumt worden (siehe Tabelle 5).

e) Eine der Beschaffungsstellen hat sich geweigert, den erfolgreichen Bietern einen Vorschuß in Höhe von 60 % der Vetragssumme zu überweisen, wie die PHARE-Verordnung dies im Falle von Lieferverträgen vorschreibt. Dies hat dazu geführt, daß weniger Angebote eingereicht wurden und die betreffende Beschaffungsstelle während eines langen Zeitraums erhebliche Mittelbeträge auf ihrem Bankkonto einbehalten konnte.

f) Die andere Beschaffungsstelle war nicht in der Lage, dem Hof Nachweise darüber vorzulegen, welche Mitglieder dem Ausschuß für die Prüfung der Angebote angehört hatten. Darüber hinaus hatten die Ausschußmitglieder bei beiden Beschaffungsstellen keine Erklärung ihrer Überparteilichkeit unterzeichnet.

g) Die Beschaffungsstellen hatten wiederholt Angebote von Unternehmen erbeten, bei denen es wenig wahrscheinlich war, daß sie Interesse an der Ausschreibung hatten. Dies geschah einzig mit dem Ziel, ein geographisches Gleichgewicht zwischen den Bietern für einen bestimmten Auftrag herzustellen.

h) Der wichtigste Vertrag im Bereich der Stromversorgung (mit einem Vertragsvolumen von 4,9 Mio ECU, das durch einen Vertragsnachtrag auf 6,4 Mio ECU erhöht wurde) wurde an das einzige Unternehmen vergeben, das für alle 19 Lose ein Angebot vorgelegt hatte. Die verschiedenen Leistungen hätten wesentlich kostengünstiger erbracht werden können, falls die Aufträge wie bei anderen Verträgen in Form von Einzellosen vergeben worden wären (36). Diese Vorgehensweise hätte allerdings höhere Verwaltungskosten für die Versorgungsagentur mit sich gebracht, so daß ihre Vergütung für diese Maßnahme entsprechend niedriger ausgefallen wäre.

i) Was die drei Aufträge über Lieferungen für die Landwirtschaft im Gesamtbetrag von 990 385 ECU anbelangt, so wurden die Verträge an Unternehmen vergeben, die entweder nicht das günstigste Preisangebot vorgelegt hatten oder deren Angebote inakzeptabel waren.

3.40. Kroatien hat zwar Zugang zu den im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1628/96 finanzierten Aufträgen, war aber von den PHARE-Verträgen und vom GHP ausgeschlossen, und dies obwohl es nach wie vor der wichtigste Zulieferer für Bosnien war. Ferner haben die durch das PHARE-Programm begünstigten Länder gemäß der PHARE-Verordnung Zugang zu den im Rahmen dieses Programms finanzierten Aufträgen, können sich aber nicht an den im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1628/96 finanzierten Aufträgen beteiligen. Diese Unterscheidungen sind absurd.

3.41. Im Hinblick auf eine raschere Durchführung des Wiederaufbauprogramms räumt die Verordnung (EG) Nr. 1628/96 die Möglichkeit ein, Dienstleistungsaufträge im Betrag bis zu 200 000 ECU freihändig zu vergeben. Allerdings sieht diese Verordnung keine entsprechende Sonderregelung für Liefer- und Bauaufträge vor, obwohl ein wesentlich größerer Anteil der Hilfe darauf entfällt.

3.42. Ende 1997 waren nur 11,3 % des Werts der von der GD IA außerhalb des GHP geschlossenen Verträge im Wege von Ausschreibungen vergeben worden (siehe Tabelle 6). Tatsächlich waren 88,7 % der Verträge mit Organisationen ohne Erwerbszweck geschlossen worden (NRO, öffentliche Einrichtungen und internationale Organisationen) bzw. unter Bedingungen, bei denen die Haushaltsordnung direkte Absprachen zuläßt (Artikel 118 Absatz 2 der Haushaltsordnung). Ferner wurden sämtliche über ECHO abgeschlossenen Verträge an NRO oder internationale Organisationen vergeben, wobei jedoch die Verfahren für die humanitäre Hilfe Anwendung fanden (37). Aus Gründen der Transparenz und angesichts der Tatsache, daß diese Organisationen um die EU-Zuschüsse konkurrieren, sollten die operationellen Kommissionsdienste ihre Entscheidung für eine bestimmte Organisation in einem schriftlichen Vermerk begründen, in dem insbesondere auf frühere Arbeiten der betreffenden Organisation und auf die Qualität ihrer Leistungen verwiesen wird (38).

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3.43. Bei zahlreichen mit den NRO oder den internationalen Organisationen geschlossenen Verträgen wird ein großer Teil der Arbeiten an Unterauftragnehmer vergeben, bei denen es sich insbesondere um Bauunternehmen handelt. Diese Vertragsvergabe an Unterauftragnehmer erfolgt grundsätzlich im Wege von Ausschreibungen. Bis August 1997 sahen die zwischen der Kommission und den NRO geschlossenen Verträge vor, daß Maßnahmen im Betrag von mehr als 10 000 ECU im Rahmen internationaler Ausschreibungen vergeben werden mußten, was zu Verzögerungen geführt hat. Die Verfahren für die Durchführung der Bauaufträge im Rahmen des PHARE-Programms wurden erst im November 1997 festgelegt.

3.44. Die GD IA hat nicht versucht, die an die NRO und die internationalen Organisationen gezahlten Honorare zu begrenzen. Ferner hat sie sich nicht mit ECHO verständigt, um ein einheitliches Vorgehen der Kommission bei ähnlichen Maßnahmen zu gewährleisten (39). So nimmt die GD IA in Kauf, daß sie wesentlich höhere Honorare als ECHO für vergleichbare Maßnahmen zahlt. Außerdem gibt es zwischen den Honoraren erhebliche Differenzen [d.h. sie schwanken zwischen 2 566 ECU und 12 100 ECU monatlich (40)].

3.45. Nach den von ECHO im ehemaligen Jugoslawien angewandten Tarifsätzen beläuft sich das monatliche Honorar der örtlichen Bediensteten auf 280 ECU. Dies ist viel zu wenig, um es den NRO zu ermöglichen, qualifiziertes örtliches Personal einzustellen und zu behalten (41). Die Durchführungsverträge von ECHO haben sich als wenig geeignet für die relativ komplizierten Wiederaufbauvorhaben erwiesen, da sie keine endgültige Fassung der Lastenhefte für die Vorhaben enthalten und keine Regelung des Garantiezeitraums für die Arbeiten sowie des Gewährleistungseinbehalts, der erst nach endgültiger Abnahme der Arbeiten gezahlt wird.

Zahlungen

3.46. Die langsame Zahlung der Vorschüsse führte häufig zu Verzögerungen bei der Vorhabensdurchführung. Eine Prüfung der im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1628/96 finanzierten Verträge hat gezeigt, daß die Kommission in 40 % der Fälle nach Ablauf der ersten drei Monate des Vertragszeitraums noch keinen Vorschuß überwiesen hatte. Dieser Zeitraum ist lang, da sich die Verträge häufig nur über sechs Monate erstrecken und die begünstigten Organisationen im allgemeinen nur über geringe Kassenmittel verfügen.

3.47. In der Hälfte der Fälle ergaben sich die Verzögerungen durch Formfehler in den Anträgen der NRO. Bei den von der GD IA vergebenen Verträgen führte die Form der geforderten Bankgarantien zu zahlreichen Verzögerungen, während ECHO bei vergleichbaren Maßnahmen keine Bankgarantien forderte.

3.48. In anderen Fällen waren die Verzögerungen auf die internen Verwaltungsverfahren innerhalb der Kommission zurückzuführen. So müssen die Anträge auf Auszahlung der Vorschüsse von den ohnehin bereits überlasteten operationellen Dienststellen genehmigt werden. Diese rein formale Zustimmung ist unnötig, da die Verträge nach den üblichen Verfahren abgeschlossen wurden (42). Weitere Verzögerungen wurden durch die langsame Bearbeitung der Akten durch die Kommissionsdienste verursacht, zu der es trotz der Dringlichkeit der betreffenden Maßnahmen kam.

3.49. Ein gutes Beispiel für die durch verspätete Zahlung der Vorschüsse verursachten Schwierigkeiten stellt die Instandsetzung eines kleinen Teils des Gebäudes für das bosnische Parlament dar. Dieses an sich fragwürdige Vorhaben (die Instandsetzung betraf lediglich das erste von fünf Stockwerken, aber nicht den zentralen Sitzungssaal im ersten Stockwerk) wurde mit der Weltbank kofinanziert. Obwohl das Vorhaben bereits Ende Oktober 1996 abgeschlossen sein sollte, wurden die Verträge über den Beitrag der Europäischen Union erst im April 1997 unterzeichnet, wobei als neues Datum für den Abschluß der Arbeiten der August 1997 festgelegt wurde (was eine Verzögerung um 10 Monate bedeutet). Trotz dieser ersten Verzögerung hat die Finanzkontrolle (GD XX) den im Mai 1997 eingereichten Antrag auf Zahlung eines Vorschusses blockiert, da der Vorschuß ihrer Ansicht nach in Ecu und nicht im DM gezahlt werden mußte, obwohl sowohl das Finanzierungsabkommen als auch der Vertrag etwas anderes vorsahen. Da die GD XX auf der Änderung des Finanzierungsabkommens und des Vertrags bestand, wurde der Vorschuß erst im Oktober 1997 gezahlt. Dank dieses ersten Vorschusses konnte mit den Arbeiten begonnen werden, allerdings wurde die Fortsetzung der Arbeiten durch die Verzögerungen bei den weiteren Zahlungen durch die Kommission beeinträchtigt. Die Durchführung der zu Lasten der Kommission gehenden Arbeiten ist jedoch Voraussetzung dafür, daß der von der Weltbank finanzierte Teilabschnitt, der bereits im Februar 1997 weitgehend abgeschlossen war, endgültig fertiggestellt werden kann. Zwischenzeitlich hat sich das Parlament des Staates Bosnien-Herzegowina in anderen Gebäuden versammelt, die von einem anderen Geldgeber instandgesetzt wurden.

3.50. Die Durchführung der Wohnungsbauvorhaben im Rahmen des GHP (Lieferungen) hat sich durch die verspäteten Zahlungen der Versorgungsagentur an die Unternehmen in Bosnien-Herzegowina verzögert. Einige Unternehmen mußten ihre Arbeiten unterbrechen oder einschränken, um ihre Zahlungen nicht völlig einstellen zu müssen. Diese Situation, die durch die Mängel des Bankensystems in Bosnien-Herzegowina noch verschärft wurde, war eine Folge der von der Kommission und der Beschaffungsstelle gemeinsam festgelegten ineffizienten Verfahren.

Projektüberwachung und -bewertung

3.51. Abgesehen vom Bereich der humanitären Hilfen gab es kein kohärentes System für die Überwachung und Bewertung der Wiederaufbaumaßnahmen (B7-50 und B7-54). Anders als bei den sonstigen Maßnahmen im Bereich der Außenhilfe findet die Methode des logischen Rahmens (logical framework) bei der Ausarbeitung der Finanzierungsvorschläge der Kommission im Bereich des Wiederaufbaus keine Anwendung. Darüber hinaus verfügt keines der Kommissionsbüros in Bosnien oder Kroatien über die erforderlichen Mittel für eine sorgfältige Überwachung der Maßnahmen.

3.52. Im Mai 1996, also vier Monate nach dem Start des GHP (Lieferungen), hat die Kommission für die Überwachung dieses Programms eine Reihe von Beratern eingestellt. Die Tätigkeit dieser Berater wurde anfänglich dadurch erschwert, daß ihr Auftrag mit dem Auftrag der Beschaffungsstellen, die ihre eigenen Vertreter in Bosnien besaßen, in Konflikt geriet. Die Kommission hat keine Verfahren für eine rasche Weiterbehandlung der von den Beratern vorgebrachten Bemerkungen und Empfehlungen vorgesehen. Im Oktober 1997 hat die Kommission eine Bewertung des GHP (Lieferungen) finanziert, deren Ergebnisse jedoch nicht vor April 1998 vorliegen werden. Nach der Veröffentlichung dieser Ergebnisse sollte das von der Kommission finanzierte Programm Gegenstand einer rechnerischen Prüfung sein.

3.53. Die Kommission hat bestimmten Finanzaspekten des GHP nicht genügend Bedeutung eingeräumt:

a) Im Bereich der Landwirtschaft hat die Kommission keine Verfahren für die Verwaltung der mit dem Verkauf der Lieferungen erwirtschafteten Gegenwertmittel (43) festgelegt (Landmaschinen: 4,6 Mio ECU; Pflanzenschutzmittel: 0,25 Mio ECU) (siehe Ziffer 4.51).

b) Die von den Beschaffungsstellen mit den Kassenmittelvorschüssen der Kommission erwirtschafteten Zinserträge unterlagen keiner Kontrolle, obwohl sich diese Erträge Ende 1997 auf mindestens 1,21 Mio ECU beliefen.

c) Schließlich hat die Kommission nicht einmal die grundlegenden buchhalterischen Kontrollen auf die Vorschüsse angewandt, wie beispielsweise die Verpflichtung zur Vornahme einer regelmäßigen Abstimmung zwischen den eingegangenen Beträgen, den geleisteten Ausgaben und den noch auf den Bankkonten verfügbaren Beträgen. Der Hof hat festgestellt, daß zwischen den in der Rechnungsführung der Kommission erfaßten Vorschüssen und den in der Rechnungsführung einer Beschaffungsstelle erfaßten Vorschüssen eine Differenz von 89 527 ECU bestand.

3.54. Außerhalb des GHP hat die GD IA im zweiten Halbjahr 1997 ein Überwachungssystem für die in Bosnien durchgeführten Wohnungsbaumaßnahmen eingeführt. Für die übrigen Bestandteile des Wiederaufbauprogramms, auf die 70 % der bis 31. Dezember 1997 gebundenen Mittel entfielen, gab es jedoch keinerlei fortlaufende Überwachung.

3.55. Obwohl das UNHCR von der Kommission auch eine Vergütung für die Überwachung der Mittelverwendung im Zusammenhang mit den von der GD IA und ECHO über das UNHCR finanzierten Wiederaufbauvorhaben im Betrag von 45 Mio erhielt, gab es verschiedene Probleme bei der Verwaltung dieser Maßnahmen:

a) Bei der Durchführung der Wiederaufbauvorhaben arbeitet das UNHCR im allgemeinen mit denselben NRO zusammen wie die Kommission. Die EU zahlt dem UNHCR eine Vergütung für die Überwachung der technischen Aspekte dieser Maßnahmen, obwohl das UNHCR über wenig Sachkenntnis in diesem Bereich verfügt. Die Kommission könnte ein besseres Kosten/Nutzen-Verhältnis erzielen, wenn sie die Wiederaufbauvorhaben im Bereich des Wohnungsbaus selbst direkt mit den NRO durchführen würde.

b) In mehreren Fällen (44) hat das UNHCR die EU-Mittel zur Finanzierung anderer Vorhaben verwendet als in den zwischen der Kommission und dem UNHCR geschlossenen Verträgen vorgesehen. Da die Kommission dabei vor vollendete Tatsachen gestellt wurde, hat sie die Änderungen systematisch nachträglich genehmigt. In anderen Fällen wurden die für bestimmte Teilvorhaben bereitgestellten Mittel deutlich aufgestockt, was zu Lasten der für andere Teilvorhaben verfügbaren Mittel ging, wobei die Kommission erst bei Vertragsende über diese Änderungen informiert wurde.

c) Die Kommission hat das UNHCR nicht zur Übersendung der mit den Unterauftragnehmern geschlossenen Vereinbarungen aufgefordert. Das Fehlen dieser Unterlagen macht eine angemessene Überwachung durch die Kommissionsdienste praktisch unmöglich (45).

d) Im Falle eines Vertrags über die Instandsetzung von Wohnungen im Kanton Una Sana, den die Kommission über das UNHCR finanziert hat, konnte der Hof nicht feststellen, ob der im Zusammenhang mit der Instandsetzung von Wohnungen in Velika Kladusa für Material in Rechnung gestellte Betrag von 459 000 DM auch tatsächlich für diesen Zweck verwendet worden war.

4. AUSWIRKUNGEN DER MASSNAHMEN

Geographische Verteilung

Teilstaaten Bosnien-Herzegowinas

4.1. Etwa 90 % der Hilfen gingen an die Föderation. Ursprünglich war vorgesehen, daß 30 % der Mittel an die Republik Srpska gehen sollten; da die von der Europäischen Union geforderten politischen Bedingungen nicht erfuellt und bestimmte Aspekte der Friedensabkommen von Dayton nicht beachtet wurden, mußte diese Hilfe zwischen 1996 und 1997 jedoch wiederholt eingestellt werden, wobei es insbesondere um die gerichtliche Verfolgung der Kriegsverbrecher ging. Andererseits war die Gewährung der Hilfe in keinem der Teilstaaten an die Fortschritte im Bereich der Wirtschaftsreformen gekoppelt.

4.2. Es wurden nur wenige Vorhaben zur Annäherung der Teilstaaten durchgeführt. Wichtigste Maßnahme in diesem Bereich war die Wiederherstellung der Telefonverbindungen (siehe Ziffer 4.46). Außerdem hatten einige Vorhaben zur Instandsetzung von Wohnungen einen begrenzten Handel zwischen den Teilstaaten zur Folge, insbesondere in Posavina.

Sarajewo

4.3. Die Mobilisierung des von der GD IA zwischen 1996 und 1997 für Sarajewo bereitgestellten Mittelbetrags in Höhe von 65 Mio ECU war noch immer extrem langsam und hatte bis Ende 1997 nur wenige Auswirkungen. Hauptgründe für diese Verzögerungen waren die Schwierigkeiten der Kommission beim Aufbau eines konstruktiven Dialogs mit den Behörden von Sarajewo und die Tatsache, daß es innerhalb der GD IA nur einen Mittelbewirtschafter gab, der sowohl für das Programm "Europa für Sarajewo" als auch für das Programm zur Förderung der Rückkehr der Flüchtlinge zuständig war.

Una Sana (Föderation)

4.4. Obwohl dieser Kanton Priorität genoß, da er ein hohes Potential für die Rückkehr von in die EU-Mitgliedstaaten geflohenen Flüchtlingen aufwies (46), wurden dort nur wenige Maßnahmen durchgeführt. Im August 1996 haben die Behörden der Föderation nach Rücksprache mit Deutschland (47) der Kommission einen Vorschlag für ein Programm über 39,5 Mio ECU für diesen Kanton vorgelegt, der sich nach Ansicht der Kommission jedoch nicht in einen Finanzierungsvorschlag umsetzen ließ. Ende 1997 gab es noch keinen Gesamtplan und keinen Vorschlag für ein integriertes Programm.

Brcko (Republik Srpska)

4.5. Erst nachdem die Schiedsgerichtsentscheidung über die Zukunft der Stadt Brcko im Februar 1997 aufgeschoben worden war, hat sich die Gemeinschaft der Geber entschlossen, diesem Gebiet Priorität in bezug auf den Wiederaufbau einzuräumen. Ende 1997 hatte die Kommission, abgesehen von den von ECHO durchgeführten Maßnahmen der humanitären Hilfe (2 Mio ECU), in der gesamten Region noch keine nennenswerte Maßnahme durchgeführt. Obwohl im November 1996 im Rahmen der Neuorientierung des GHP ein Mittelbetrag in Höhe von 2 Mio ECU für ein integriertes Programm zur Förderung der Wiedereingliederung von Rückkehrern in die Stadt Brcko bereitgestellt worden war, war Ende 1997 noch kein Vertrag für die Umsetzung dieser Maßnahme unterzeichnet worden.

Kroatien

4.6. Obwohl die Kommission bereits im Juli 1996 ein Programm über 5,29 Mio ECU zugunsten der stark zerstörten Stadt Vukovar angenommen hatte, waren im Jahre 1996 wegen der schlechten Vorbereitung des Vorhabens nur wenige Ergebnisse erzielt worden, so daß im Juli 1997 eine Neuorientierung des Vorhabens erforderlich war (siehe Ziffer 3.33). Ende 1997 zeigten die für die Instandsetzung von Wohnungen und den Wiederaufbau des Wasser- und Stromversorgungsnetzes bereitgestellten Finanzierungen erste Auswirkungen.

4.7. Ein wichtiger Plan zum Wiederaufbau von Wohnungen in den Dörfern an der ehemaligen Kriegsfront in Ostslawonien (mit einer Mittelausstattung von 2,7 Mio ECU), der vom UNHCR durchgeführt werden sollte, konnte wegen des Widerstands der kroatischen Behörden mehr als ein Jahr lang nicht in die Praxis umgesetzt werden. Auch in diesem Fall war die Vorbereitung der Vorhaben durch das UNHCR äußerst unzureichend (siehe Ziffer 3.55). Die kroatische Regierung unternimmt in dieser Region selbst große Anstrengungen im Bereich des Wiederaufbaus, wobei sie allerdings der Rückkehr der kroatischen Flüchtlinge und Vertriebenen gegenüber denjenigen mit serbischem Ursprung Vorrang einräumt.

Sektorale Verteilung

Wohnungsbau und Rückkehr der Flüchtlinge

4.8. Die Rückkehr der Flüchtlinge nach Bosnien stellt eine der Hauptprioritäten der EU-Programme dar. Angesichts dieser Tatsache muß sich die Beurteilung der Auswirkungen der Maßnahmen zum Wiederaufbau von Wohnungen nicht nur auf den Umfang und die Qualität der Instandsetzungen beziehen, sondern auch auf die Auswirkungen in bezug auf die Rückkehr der Flüchtlinge. Die von ECHO durchgeführten Maßnahmen sollten eine Ergänzung der Maßnahmen der GD IA darstellen, weshalb ECHO seine Aufmerksamkeit in erster Linie auf die Vertriebenen innerhalb des Landes und auf die direkt vom Krieg betroffenen Personen konzentriert hat.

4.9. Nach Angaben des UNHCR war die Anzahl der zurückgekehrten Flüchtlinge sowohl 1996 als auch 1997 wesentlich niedriger als vorhergesehen. Im Jahre 1996 kehrten etwa 88 000 Flüchtlinge in ihre Heimat zurück gegenüber einer angestrebten Zahl von 200 000 Flüchtlingen; im Jahre 1997 gab es 106 000 Rückkehrer gegenüber einer angestrebten Zahl von 200 000. Die Bereitschaft der Flüchtlinge zur Rückkehr in ihre Heimat wird weiterhin stark beeinträchtigt durch den schleppenden Wiederaufbauprozeß und das Fortbestehen der politischen Probleme sowie der Sicherheitsprobleme (48). Schließlich sind es die am besten qualifizierten Personen, deren Rückkehr sich am schwierigsten gestaltet, wodurch der wirtschaftliche Wiederaufschwung ebenfalls verlangsamt wird.

4.10. Schätzungen zufolge entsprechen die Zerstörungen im Wohnungssektor einem Betrag von 4 000 Mio USD (49). Während des Krieges wurde etwa die Hälfte der 1,3 Mio Wohnungen beschädigt, bei denen es sich zu 80 % um Privateigentum handelte. Im Zeitraum 1996-1997 stellten die Mittelbindungen der Kommission 32 % der Mittelbindungen der Geber insgesamt dar, aber nur 8 % der Zahlungen.

4.11. Mit dem Wiederaufbau der Wohnungen im Rahmen der ersten Tranche des GHP wurde begonnen, als der Winter 1996/1997 gerade vor der Tür stand. Zu diesem Zeitpunkt herrschte bei der Kommission Unsicherheit, ob sie der Lieferung von Material oder der Durchführung in sich abgeschlossener Vorhaben Vorrang einräumen sollte. Die übrigen Maßnahmen zum Wiederaufbau von Wohnungen (außerhalb des GHP) liefen im allgemeinen erst im zweiten Halbjahr 1997 an. Ein Grund dafür waren die mit den Gemeinschaftsverfahren verbundenen Verzögerungen bei der Prüfung der Vorhaben (siehe Ziffer 3.35). Darüber hinaus war es für die NRO schwierig, geeignete Begünstigte und Häuser ausfindig zu machen, die den Zielen des Abkommens von Dayton in bezug auf die Rückkehr der Flüchtlinge entsprachen und auch für die örtlichen Behörden akzeptabel waren.

4.12. Bis zum 31. Dezember 1997 hatte die Kommission die Instandsetzung von etwa 10 700 Einzelhäusern finanziert, wobei die Arbeiten bei 6 300 Häusern vollständig abgeschlossen waren, was 2 % der insgesamt geplanten Instandsetzungen entspricht. Aus Gründen der Wirksamkeit waren bis zu diesem Datum systematisch zunächst die am wenigsten beschädigten Häuser repariert worden, da dies am kostengünstigsten war. Tabelle 7 enthält eine Übersicht über die wichtigsten Kommissionsmaßnahmen zur Instandsetzung von Privatwohnungen.

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4.13. Die in den Verträgen vorgesehene Instandsetzung von Wohnungen konnte wiederholt nicht vollständig abgeschlossen werden. Hier sind folgende Beispiele zu nennen:

a) In Gorazde (50) sollte es im Rahmen des GHP zur Instandsetzung von 400 Wohnungen mit Gesamtkosten von 2,33 Mio ECU kommen, von denen jedoch nur 42 vollständig instandgesetzt wurden. Die Arbeiten zur Instandsetzung der übrigen 334 Wohnungen wurden nach Abschluß von zwei Drittel der Arbeiten eingestellt, so daß die Wohnungen in einem nicht bewohnbaren Zustand gelassen wurden. Mit der Instandsetzung der letzten 24 Wohnungen wurde nicht begonnen. Die für das Vorhaben zuständige NRO hatte dem Bauunternehmen einen zu hohen Betrag in Höhe von 787 000 DM überwiesen, der von der Kommission niemals wieder eingezogen wurde. Diese Schwierigkeiten traten auf, obwohl das Vorhaben von drei Stellen überwacht wurde, der Versorgungsagentur, der für die Koordinierung der Arbeiten zuständigen NRO und den für die Überwachung des GHP zuständigen Beratern.

b) In Bosanska Krupa (Una Sana) wurde ein an das UNHCR übertragenes Vorhaben zur vollständigen Instandsetzung von 400 Häusern in ein Vorhaben zur Reparatur von 500 Dächern umgewandelt, nachdem sich die Gemeindeverwaltung gegenüber dem UNHCR zur Durchführung der verbleibenden Arbeiten verpflichtet hatte. Schließlich wurden jedoch nur 435 Dächer repariert, außerdem hat die Gemeindeverwaltung ihre Verpflichtung nicht eingehalten, so daß die Hälfte der Häuser im September 1997 wegen Unbewohnbarkeit leerstand.

c) In Stolac (Region Mostar) sollten 100 Häuser instandgesetzt (0,9 Mio ECU) und für muslimische Flüchtlinge zur Verfügung gestellt werden. Stattdessen wurden nur 66 Häuser instandgesetzt, von denen im September 1997 etwa 20 bewohnt waren. Grund dafür war der starke Widerstand der Kroaten gegen die Wiedereingliederung der betreffenden Flüchtlinge, der auch darin zum Ausdruck kam, daß zwei der instandgesetzten Häuser in Brand gesetzt wurden.

d) Im Oktober 1996 hatte das UNHCR Mittel in Höhe von 2,7 Mio ECU erhalten, mit denen 600 Häuser in zwei Pilotdörfern an der ehemaligen Kriegsfront (Antunovac und Ernestinovo) repariert werden sollten. Im September 1997 war keines dieser Häuser instandgesetzt worden, und die kroatischen Behörden hatten nur 20 Dossiers akzeptiert. Das UNHCR hat die Kommission erst im Oktober 1997 über die aufgetretenen Schwierigkeiten informiert und vorgeschlagen, die Zahl der instandzusetzenden Häuser auf 325 herabzusetzen und die dadurch freigewordenen Mittel für den Wiederaufbau öffentlicher Gebäude (Schulen, Gesundheitszentren usw.) zu verwenden.

4.14. Der von der Kommission für den Wohnungsbau bereitgestellte Betrag in Höhe von 67,4 Mio ECU (siehe Tabelle 7) sollte langfristig etwa 10 000 Flüchtlingen zugute kommen, die in den Mitgliedstaaten der EU Aufnahme gefunden hatten, sowie 37 500 weiteren Begünstigten, bei denen es sich insbesondere um Vertriebene innerhalb des Landes handelte. Nach Schätzungen des Hofes waren Ende 1997 5 000 Flüchtlinge und 22 500 Vertriebene mit Wohnungen versorgt worden. Da die Kommission kein prioritäres Wohnungsbauprogramm für die Flüchtlinge angenommen hatte, handelte es sich bei den Begünstigten der 1996 durchgeführten Wiederaufbaumaßnahmen größtenteils um Vertriebene. Nach diesem Datum und bei der Mehrzahl der 1997 finanzierten Vorhaben strebte die Kommission das Ziel an, daß es sich bei 50 % der begünstigten Haushalte um Rückkehrer aus den Mitgliedstaaten der EU handeln sollte, ohne daß diese Bedingung jedoch systematisch in die Durchführungsverträge für die Vorhaben aufgenommen wurde. Durch diese Begrenzung auf 50 % sollten Ressentiments bei der während des Krieges in Bosnien verbliebenen Bevölkerung vermieden werden.

4.15. In bezug auf die Frage, welche Flüchtlinge durch die Wiederaufbauvorhaben der Kommission begünstigt werden sollten, gab es zwei mögliche Lösungen:

a) Vorherige Ermittlung von Flüchtlingen, die bei Bereitstellung einer Wohnung zur Rückkehr in ihre Heimat bereit sind, und Begrenzung der Wiederaufbaumaßnahmen auf diese Personen.

b) Wiederaufbau in den Regionen, bei denen davon auszugehen ist, daß die Flüchtlinge dorthin zurückkehren werden, und Verteilung der Wohnungen auf die bereits nach Bosnien zurückgekehrten Familien. Auf diese Weise sollten die in den Aufnahmeländern verbliebenen Flüchtlinge zur Rückkehr in die Heimat ermutigt werden.

Der erste Ansatz ließ sich wegen der für die Ermittlung der Flüchtlinge in den Mitgliedstaaten benötigten Zeit nur schwer in die Praxis umsetzen. Beim zweiten Ansatz, der weitgehend Anwendung fand, läßt sich jedoch nicht sagen, ob der Wiederaufbau der Wohnungen Ursache für die Rückkehr der Flüchtlinge war.

4.16. Angesichts der sehr großen Zahl der erforderlichen Instandsetzungen und der begrenzten Verfügbarkeit von Ressourcen hätte eine größere Anzahl von Wohnungen repariert werden können, falls die Mittel vorrangig für die am stärksten benachteiligten Personen bereitgestellt worden wären, bei denen es sich im allgemeinen um die während des Krieges in Bosnien verbliebenen Menschen handelte. In diesem Falle hätten zusätzlich zu den Zuschüssen zinsvergünstigte Darlehen für die weniger benachteiligten Personen, zu denen im allgemeinen die Flüchtlinge zählen, bereitgestellt werden müssen.

4.17. Die Politik in diesem Bereich war relativ unklar. Erst im Oktober 1997 wurde in Zusammenarbeit mit der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ein Kreditsystem eingerichtet. Während sich die Auswahl der Begünstigten bei den vom UNHCR im Auftrag der Kommission durchgeführten Vorhaben nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien richtete (51), fanden diese Kriterien bei den direkt zwischen der Kommission und den NRO geschlossenen Verträgen im allgemeinen keine Anwendung, so daß die Kriterien für die Auswahl der Begünstigten von einer NRO zur anderen stark schwankten.

4.18. Schließlich hatten die Vorhaben weniger Auswirkungen als sich aus der Zahl der Instandsetzungen schließen läßt, da zahlreiche instandgesetzte Häuser leergeblieben sind. So standen beispielsweise 40 % der im Rahmen des 1996 durchgeführten Vorhabens in Una Sana reparierten Häuser im August 1997 immer noch leer. Diese Tatsache war häufig darauf zurückzuführen, daß die Arbeiten nicht im Rahmen von Vorhaben durchgeführt worden waren, die auch die sozialen Infrastrukturen, die Wasser- und Stromversorgung und die Schaffung von Arbeitsplätzen betrafen.

4.19. Bei der Mehrzahl der Vorhaben zur Instandsetzung von Mehrfamilienhäusern beschränkten sich die Arbeiten auf die Reparatur der Dächer, Fenster und der gemeinsam genutzten Bereiche in den Gebäuden. Ende Dezember 1997 waren bei etwa 6 270 Wohnungen entsprechende Reparaturarbeiten durchgeführt worden, von denen sich 75 % in Sarajewo befanden. Diese Arbeiten wurden aus den Haushaltsplänen für 1996 und 1997 finanziert. Bei den Begünstigten handelte es sich in erster Linie um Personen, welche bereits in den betroffenen Wohnungen wohnten. Dagegen war in Bosnien Ende 1997 gerade erst mit der Reparatur der privaten Bereiche der Wohnungen begonnen worden, was auf die Schwierigkeiten bei der Feststellung der Eigentumsrechte zurückzuführen war. In Vukovar betrafen die Reparaturarbeiten dagegen die vollständige Instandsetzung von zwei Gebäuden mit insgesamt 142 Einzelwohnungen, die Ende 1997 abgeschlossen sein müßte (3,4 Mio ECU). In Vukovar hatte die Einschaltung eines von der Kommission finanzierten paritätischen Ausschusses für die Zuweisung der Wohnungen zu mehr Transparenz beigetragen.

Bildungswesen

4.20. Während der kriegerischen Auseinandersetzungen war die Hälfte der Schulen stark beschädigt oder zerstört worden, seit 1991-1992 gab es keinen regelmäßigen Etat für das Bildungswesen. Die noch funktionstüchtigen Schulen verfügten nicht über genügend Lehrer, Material und Lieferungen. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 29 % der Mittelbindungen der Geber insgesamt, während dieser Prozentsatz bei den Zahlungen bei 21 % lag.

4.21. Im Rahmen des GHP waren 2 Mio ECU für das Bildungswesen zum Ankauf von Möbeln für Schulen zur Verfügung gestellt worden. Im Rahmen dieses Programms wurden etwa 20 % des Bedarfs der Primärschulen in der Föderation gedeckt. Da die Möbel von einem örtlichen Unternehmen geliefert wurden, trug das Programm zur Wiederankurbelung der Wirtschaft des Landes bei. Allerdings waren die Möbel nur von mittelmäßiger Qualität, und die Kriterien für die Auswahl der begünstigten Schulen waren nicht transparent. Eine bessere Verwendung der von der GD IA bereitgestellten Mittel hätte gewährleistet werden können, wenn diese vorrangig an die von ECHO instandgesetzten Schulen verteilt worden wären, die nach bestimmten Kriterien ausgewählt worden waren.

4.22. Die von ECHO durchgeführten Rehabilitationsvorhaben im Bereich der Schulen hatten eine deutliche Wirkung, da Ende 1997 etwa 100 Schulen im Rahmen der Programme für 1996 und 1997 instandgesetzt worden waren. Allerdings fehlten in vielen Schulen zu diesem Zeitpunkt noch Lehrer und Material. Da diese Probleme über den Tätigkeitsbereich von ECHO hinausgehen, wäre es wünschenswert gewesen, wenn die GD IA technische Hilfe bei der Stärkung und Reformierung des Schulsystems geleistet hätte.

Gesundheitswesen

4.23. Je nach Region waren zwischen 35 % und 50 % der Infrastrukturen im Gesundheitswesen durch die kriegerischen Auseinandersetzungen beschädigt worden, und die Gesundheitsdienste hatten etwa die Hälfte ihres Personals verloren. Ende 1997 herrschte noch immer Mangel an Medikamenten und Basisausrüstungen. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 15 % der Mittelbindungen der Geldgeber insgesamt, während dieser Prozentsatz bei den Zahlungen bei 20 % lag.

4.24. Trotz ihrer in Mittel- und Osteuropa gesammelten Erfahrung im Bereich der Reformen im Gesundheitssektor hat die Kommission in Bosnien nur wenige Vorhaben in diesem Sektor finanziert. Die geringe Zahl der Finanzierungen ist zum Teil auf das Bemühen um eine partnerschaftliche Zusammenarbeit mit dem Gesundheitsministerium der Föderation zurückzuführen, dessen Handlungsfähigkeit durch die internen ethnischen Konflikte untergraben wurde. Im Jahre 1996 wurden im Rahmen des GHP 6 Mio ECU für den Ankauf von medizinischer Ausrüstung und Krankenwagen zur Verfügung gestellt. Die vom Ministerium für die Verteilung dieser Güter aufgestellten Listen wurden ohne Rücksprache mit den Krankenhäusern und Kliniken erstellt, mit der Folge, daß einige der gelieferten Güter nicht dem örtlichen Bedarf entsprachen (52). Darüber hinaus haben Unstimmigkeiten innerhalb des Ministeriums dazu geführt, daß Ausrüstungen während eines langen Zeitraums in Sarajewo zwischengelagert wurden. Ende März 1997 befanden sich noch immer Ausrüstungen im Wert von 2,5 Mio ECU in den Zwischenlagern in Sarajewo, obwohl die Verteilung bereits im September 1996 begonnen hatte. Das Ministerium konnte der Kommission keine vollständige Liste über die verteilten Güter vorlegen. Angesichts der von ECHO bereits während des Krieges im Gesundheitswesen gesammelten Erfahrung wäre - ebenso wie im Bildungswesen - auch in diesem Bereich eine Koordinierung der Kommissionsdienste sinnvoll gewesen, um sicherzustellen, daß das Material insbesondere an die von ECHO instandgesetzten Einrichtungen im Gesundheitswesen weitergeleitet wird.

4.25. Im Rahmen eines aus Restmitteln des GHP finanzierten Vorhabens (2 Mio ECU) sollte die Ausstattung für ein Labor zur Kontrolle der Qualität von Medikamenten durch die Kommission finanziert werden. Das Ministerium konnte sich jedoch nicht auf den Standort für dieses Labor festlegen (kroatische oder muslimische Zone), und es dauerte ein Jahr, bis die Entscheidung über den Standort schließlich getroffen wurde.

4.26. Die von ECHO geleistete Hilfe hatte eine deutliche Wirkung, da im Rahmen eines diversifizierten Programms etwa 70 Ambulanzstationen instandgesetzt wurden. Dennoch ist das Gesundheitssystem nach wie vor in einer schwierigen Lage und bedarf der Reform. Der Großteil der Ausgaben in diesem Bereich wird noch immer durch humanitäre Hilfen abgedeckt, für die ECHO weiterhin der wichtigste Geber ist. Eine effiziente Koordinierung der Kommissionsdienste hätte es der GD IA ermöglicht, technische Hilfe bei der Reform des Gesundheitswesens zu leisten.

Energie (Strom und Gas)

4.27. Während des Krieges wurden die Hälfte der Stromerzeugungskapazität und 60 % der Versorgungsleitungen beschädigt, während das Verteilernetz größtenteils zerstört wurde. Die Ferngasleitungen wurden ebenfalls beschädigt, und in Sarajewo wurden 54 000 inoffizielle und gefährliche Gasanschlüsse gelegt. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 22 % der Mittelbindungen der Geber insgesamt, während sich dieser Prozentsatz bei den Zahlungen auf 13 % belief.

4.28. Der Energiesektor stellt den wichtigsten Teilbereich des GHP dar; die Wirksamkeit der Maßnahmen in diesem Bereich wurde jedoch dadurch stark herabgesetzt, daß die Kommission Ausrüstungen und Ersatzteile geliefert hat, ohne deren Installierung sicherzustellen. Bei den Prüfbesuchen an Ort und Stelle wurden verschiedene Mängel aufgedeckt:

a) Einige Ausrüstungen blieben unbenutzt, da die örtlichen Elektrizitätsgesellschaften nicht über die erforderlichen Ressourcen verfügten. So waren 0,9 Mio ECU für die Instandsetzung von Transformatoren und Hochspannungsleitungen zur Versorgung von 10 000 Personen in der Region Turbe in Zentralbosnien bereitgestellt worden. Diese Ausrüstungen wurden jedoch nicht installiert, obwohl die Stromversorgung kaum für die Beleuchtung ausreichte.

b) Die Lieferung von Ausrüstung war häufig nicht Bestandteil von Plänen zum Wiederaufbau von Netzen, und die Lieferungen erfolgten häufig mit Verspätung oder ohne vorherige Information der begünstigten Behörden. So sah der im September 1996 unterzeichnete wichtigste Vertrag zugunsten des Elektrizitätssektors (4,9 Mio ECU) vor, daß die Lieferungen im Dezember 1996 abgeschlossen sein sollten [siehe Ziffer 3.39. h)]. Zu diesem Zeitpunkt waren jedoch nur 20 % der Lieferungen tatsächlich erfolgt, und erst im Juni 1997 waren alle Lieferungen abgeschlossen. Was die Gasversorgung betrifft, so führten Verzögerungen bei der Lieferung von Rohren (0,265 Mio ECU) für die Reparatur des Gasnetzes von Sarajewo dazu, daß aus anderen Quellen stammende Rohre installiert wurden.

c) Die Kommission hat es der zentralen Elektrizitätsgesellschaft überlassen, die technischen Merkmale der von den lokalen Zweigstellen benötigten Lieferungen zu bestimmen. Da die Elektrizitätsgesellschaft diese mit den Reparaturen betrauten lokalen Zweigstellen nicht ausreichend konsultiert hat, erhielten diese schließlich nur einen Teil der von ihnen benötigten Ausrüstung.

d) Obwohl die Kommission einen Vertrag mit einem Berater abgeschlossen hat (siehe Ziffer 3.52), hat sie die Lieferung der Ausrüstungen nicht systematisch überwacht und verfügte im April 1997 über keinerlei Bestandsverzeichnis der tatsächlich installierten Ausrüstung.

4.29. Im Energiesektor wurden im Rahmen des GHP unterschiedliche Ergebnisse erzielt:

a) Das GHP hat dazu beigetragen, daß in der muslimischen Enklave von Gorazde wieder eine minimale Stromerzeugung funktionierte. Es wurden sechs Transformatoren geliefert, doch wurden im April 1997 zur Deckung des Bedarfs noch vierzig weitere Transformatoren benötigt.

b) Für die Reparatur der Generatoren in den beiden größten Wärmekraftwerken der Föderation in Kakanj und Tuzla wurden Ausrüstungen und Ersatzteile geliefert (2,2 Mio ECU). Die Mittel aus dem GHP stellten etwa 12 % der Gesamtfinanzierung dar. Angesichts der Größe und des Alters des Kraftwerks in Tuzla stellt sich jedoch die Frage, ob die diesbezüglichen Investitionen wirtschaftlich sinnvoll waren. Das war auch der Grund, weshalb sich die Weltbank nicht an diesem Vorhaben beteiligt hat.

c) Im Jahre 1996 stammten etwa 25 % der von den Gebern insgesamt bereitgestellten Mittel für die Kohlebergwerke, welche den Rohstoff für die Stromkraftwerke liefern, aus dem GHP, das auf diese Weise zur Ankurbelung der Produktion beigetragen hat. So stieg die Braunkohleproduktion im Kohlekraftwerk von Tuzla zwischen Dezember 1996 und März 1997 von 133 000 t auf 193 000 t monatlich (dies entspricht einem Anstieg von 45 %).

d) Für die Reparatur des Gasverteilernetzes zur Versorgung von 4 000 Haushalten im Viertel Nivi Grad in Sarajewo wurde ebenfalls eine Beihilfe gewährt. Dieses Vorhaben betraf auch die Lieferung von Zählern, da die Überwachung und Abrechnung des Verbrauchs mit Hilfe von Zählern eine wichtige Voraussetzung für das finanzielle Überleben der Verteilerstelle ist. Andererseits wurden im Rahmen des Vorhabens auch 4 000 Küchenherde und 4 000 Heizgeräte unentgeltlich an die Haushalte verteilt (0,9 Mio ECU), obwohl nach Ansicht der Weltbank der Großteil der Haushalte selbst zum Ankauf dieser Geräte in der Lage war.

4.30. Außerhalb des GHP und der von ECHO durchgeführten Maßnahmen hatten die von der Kommission gewährten Hilfen nur begrenzte Auswirkungen auf den Energiesektor. Obwohl bereits im Dezember 1996 ein Betrag in Höhe von 13,5 Mio ECU für den Stromsektor gebunden worden war (Haushaltslinie B7-541), fand die Ausschreibung erst im November 1997 statt. Ursache dafür waren der Umfang des Vorhabens, die Verzögerungen innerhalb der Kommission und die Schwierigkeit, mit drei verschiedenen Verteilergesellschaften gleichzeitig zu verhandeln (53). Der im November 1996 nach Mittelneuzuweisungen im Rahmen des GHP für dieses Vorhaben zusätzlich bereitgestellte Betrag in Höhe von 7 Mio ECU wurde ebenfalls nicht verwendet. Das bedeutet, daß Ende 1997 noch nicht mit der Umsetzung der Bestandteile des Programms für 1997 begonnen worden war.

4.31. Die Tatsache, daß sich die Kommission im Zusammenhang mit dem Programm für den Energiesektor, dessen Mittelausstattung sich auf insgesamt 13,5 Mio ECU belief, entschlossen hat, an jede der drei "Elektropriverdas" einen Teilbetrag von 4,5 Mio ECU zu gewähren, steht nicht im Einklang mit den Bestimmungen des Anhangs 9 des Friedensabkommens von Dayton. Darin wird nämlich die Zusammenlegung der auf die drei Volksgemeinschaften aufgespaltenen öffentlichen Unternehmen des Elektrizitäts-, Wasser- und Verkehrssektors sowie im Bereich der Telekommunikation angestrebt. Wegen des Widerstands der lokalen Behörden konnten die Bestimmungen dieses Anhangs von der Gebergemeinschaft nur schrittweise in die Praxis umgesetzt werden. Obwohl die Geber im November 1996 beschlossen hatten, im Zusammenhang mit diesem Programm eine strategische Analyse des Energiesektors durchzuführen, wurde mit dieser Analyse erst im Oktober 1997 begonnen. Diese Analyse ist jedoch im Hinblick auf den Wiederaufbau besonders wichtig, damit festgestellt wird, inwiefern sich die Nachfragestruktur seit Kriegsende verändert hat, bevor neue Investitionen getätigt werden.

Verkehrssektor

Allgemeines

4.32. Im Januar 1996 waren bei 28 % des Hauptstraßennetzes dringende Reparaturen erforderlich. Keine der 10 Brücken zwischen Bosnien und Kroatien war passierbar, und 70 weitere wichtige Brücken innerhalb des Landes waren entweder stark beschädigt oder zerstört worden. Der öffentliche Transport funktonierte nur schlecht, und der Flughafen von Sarajewo war wegen des schlechten Zustands der Start- und Landepisten, der Terminals und des Kontrollturms für die zivile Luftfahrt gesperrt. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 26 % der Mittelbindungen der Geber insgesamt, während sich dieser Anteil bei den Zahlungen auf 15 % belief.

4.33. Der Verkehrssektor stellt den zweiten Pfeiler dar, an den die Wiederaufbauhilfen der Kommission fließen. In diesem Bereich gibt es einen breitgefächerten Bedarf, dessen Deckung wahrscheinlich hohe Mittelbeträge erfordert. Es war nicht möglich, die indirekten Auswirkungen der in diesem Bereich durchgeführten Maßnahmen auf die Rückkehrbereitschaft der Flüchtlinge zu bewerten.

Städtischer Verkehr

4.34. Die Lieferung von Autobussen an Sarajewo und die Reparatur der Straßenbahnlinien der Stadt stellten die am besten sichtbaren Maßnahmen im Rahmen des GHP dar. Bei Kriegsende gab es in Sarajewo nur noch 20 funktionstüchtige Autobusse gegenüber 300 Bussen im Jahre 1991. Die Lieferung von 33 Bussen im Rahmen des GHP ermöglichte die Wiedereröffnung von 75 % des Busnetzes, wenn auch mit eingeschränkter Kapazität. Im April 1997 benötigte die öffentliche Transportgesellschaft von Sarajewo jedoch noch weitere Ressourcen, um das dauerhafte Funktionieren der Verkehrsdienste sicherzustellen.

Brücken

4.35. Im Rahmen des Wiederaufbauprogramms für 1996 sollte es zur Reparatur der Brücke von Bosanski Samac über den Fluß Sava kommen, der Kroatien und Bosnien voneinander trennt (10 Mio ECU). Dieses Vorhaben hat für Bosnien hohe Priorität, da diese Brücke via Kroatien und Sarajewo eine wichtige Verbindung zwischen Budapest und der Adria herstellt. Der Finanzierungsbeschluß wurde im Dezember 1996 getroffen, und die Arbeiten sollten sich über 18 Monate erstrecken. Ende 1997 war jedoch noch nicht mit den Reparaturarbeiten begonnen worden. Tatsächlich war erst im August 1997 mit der Minenräumung in diesem Gebiet begonnen worden, und aufgrund von Unstimmigkeiten hinsichtlich des mit dem Bau der neuen Brücke zu beauftragenden Unternehmens kam es erst im August 1997 zum Abschluß eines Vertrags. Aufgrund dieser Verzögerungen wurde der Zeitpunkt für den Abschluß des Vorhabens um 18 Monate hinausgeschoben (Ende 1999). Gemäß einem im Dezember 1997 von Beratern erstellten Bericht müssen die Kosten für die Reparatur der Brücke von 10 Mio ECU auf 11,5 Mio ECU heraufgesetzt werden, da die Brückenpfeiler nach der Zerstörung der Brücke durch Erosion beschädigt wurden. Eine weitere Verzögerung bei der Entscheidung der Kommission würde dazu führen, daß diese besonders wichtige Achse erst nach dem Jahr 2000 wiedereröffnet werden kann.

Straßenbau

4.36. Das wichtigste Straßenbauvorhaben innerhalb des Wiederaufbauprogramms für 1996 betrifft die Instandsetzung von 23 km Straße des nördlichen Korridors, der den östlichen und den westlichen Teil der Republik Srpska miteinander verbindet (3 Mio ECU). Dieses Vorhaben hat für die serbischen Behörden hohe Priorität, da der Verkehr anschließend von einem Teil der Republik in den anderen laufen kann, ohne daß die Föderation durchquert werden muß. Obwohl bereits im November 1996 eine entsprechende Entscheidung getroffen wurde, fand die Ausschreibung für die Arbeiten erst im November 1997 statt.

4.37. Das Straßenbauprogramm für 1997 (5,45 Mio ECU) umfaßt zwei weitere Vorhaben in der Republik Srpska. Eines dieser Vorhaben im Betrag von 1,35 Mio ECU betrifft die Instandsetzung der Straße zwischen Pale und Lukavica (54), dem Sitz der serbischen Vertretung, die Teil des Triumvirats ist, das für die Leitung des Staates Bosnien-Herzegowina zuständig ist. Das zweite Vorhaben im Betrag von 1,35 Mio ECU betrifft die Reparatur einer anderen Straße im Osten der Republik Srpska (nämlich der Verbindungsstraße zwischen Ustripraca und Foca), deren Benutzung die Umgehung der Hauptstraße ermöglicht, die ihrerseits durch die muslimische Enklave von Gorazde führt. Ende 1997 hatte die Kommission noch keine Entscheidung über die Fortführung dieser beiden Vorhaben, die unterbrochen worden waren, getroffen.

4.38. Im Rahmen des GHP waren an 18 Straßenreparaturmannschaften im gesamten Land Ausrüstungen geliefert worden. Die damit erzielten Ergebnisse waren jedoch gering, da das Verkehrsministerium die technischen Merkmale der benötigten Ausrüstung nicht ausreichend definiert hatte und die Straßenreparaturmannschaften außerdem nur über sehr beschränkte Betriebsmittel verfügten. So stand die Kapazität der gelieferten Asphaltierungsmaschinen (fünf zum Stückpreis von 347 170 ECU) und der gelieferten Dampfwalzen (fünf zum Stückpreis von 332 665 ECU) nicht im Verhältnis zum Umfang der erforderlichen Instandsetzungsarbeiten. Außerdem blieb eine an die Republik Srpska gelieferte mobile Einrichtung zur Straßenreparatur (107 459 ECU) bis April 1997 ungenutzt, da die Empfänger weder über die erforderlichen Transportmittel noch über das nötige Know-how verfügten.

Zivile Luftfahrt

4.39. Im Bereich der zivilen Luftfahrt hat sich die Kommission am Wiederaufbau des Passagier-Terminals des Flughafens von Sarajewo beteiligt (6,8 Mio ECU). Dies ist Teil eines Vorhabens zur Instandsetzung des gesamten Flughafens, an dem sich die Mehrzahl der westlichen Geldgeber seit Mitte 1996 beteiligt.

4.40. Obwohl die IMG bereits im November 1996 einen Kostenvoranschlag vorgelegt hat, wurde erst im Oktober 1997 mit den vordringlichsten Arbeiten begonnen. Mit dem Großteil der Arbeiten konnte jedoch erst im April 1998, also nach Ende des Winters, begonnen werden. Wegen der unzureichenden Koordinierung zwischen den Geldgebern war es nicht möglich, den Wiederaufbau des Flughafens in einer einzigen gemeinsam finanzierten Maßnahme zusammenzufassen.

Wasserversorgung und Hausmüllentsorgung

4.41. Ende 1995 waren schätzungsweise 60 % des Wasserversorgungsnetzes so stark beschädigt, daß keine normale Wasserversorgung möglich war. Die Abwasserkanäle waren weitgehend zerstört worden, außerdem konnte die Hausmüllentsorgung nicht mehr gewährleistet werden. Im Zeitraum 1996-97 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 23 % der Mittelbindungen der Geber insgesamt für diesen Sektor, während sich dieser Anteil bei den Zahlungen auf 13 % belief.

4.42. Das GHP hatte nur wenig Auswirkungen auf die Wasserversorgung. Allerdings wurden im Rahmen dieses Programms 62 der 69 Gemeindeverwaltungen innerhalb der Föderation mit Ausrüstungen und Material beliefert, wobei die Kommission jedoch keinen Einfluß auf die Verteilung nehmen und auch nicht sicherstellen konnte, daß die Lieferungen wie geplant ausgeführt wurden. Tatsächlich erfolgte die Verteilung der Lieferungen zum Teil nach dem Aspekt der politischen Ausgeglichenheit. Einige der Hauptempfänger befanden sich in der kroatischen Zone, wo der Bedarf am wenigsten dringlich war. Darüber hinaus waren die gelieferten Ausrüstungen nicht immer an den örtlichen Bedarf angepaßt, da sie technisch wesentlich moderner waren als das vor dem Krieg verwandte Material. So haben die Geber moderne Geräte zum Erkennen von Wasseraustrittsstellen geliefert, die für den Bedarf in Bosnien-Herzegowina viel zu hochentwickelt waren und weitgehend unbenutzt blieben. Schließlich verfügten die örtlichen Wasserversorgungsunternehmen häufig nicht über die erforderlichen Ressourcen, um die erhaltene Ausrüstung auch installieren oder benutzen zu können. Damit die Reparatur- und Wartungsprogramme umgesetzt werden können, bedarf es einer Umstrukturierung dieser Wasserversorgungsunternehmen.

4.43. Außerhalb des GHP und der Hilfen humanitärer Art (6 Mio ECU) haben die Wiederaufbauhilfen der EU (20,6 Mio ECU) nur wenig zur Verbesserung der Wasserversorgung beigetragen, da der Gestaltung und Vorbereitung von Ausschreibungen für Vorhaben, die über die Durchführung dringender Instandsetzungsarbeiten hinausgehen, Priorität eingeräumt wurde. Unterdessen nahmen die Schäden am Wasserversorgungsnetz in einigen Regionen, wie in Sarajewo, ein immer größeres Ausmaß an; zum Teil gingen bis zu 70 % des Wassers durch Rohrschäden verloren. Allerdings gab es Schritte zur Schaffung einer stabileren Basis für die ab 1998 duchzuführenden Maßnahmen.

4.44. Im Bereich der Müllbeseitigung hatten weder die Kommission noch die anderen Geber umfangreiche Maßnahmen eingeleitet, und es bestanden ernsthafte Risiken für die öffentliche Gesundheit. Im Kanton Una Sana wurde mit der Schaffung eines von ECHO finanzierten Müllabladeplatzes begonnen (0,7 Mio ECU), ohne daß eine Abstimmung mit den örtlichen Behörden stattgefunden hatte. Da dieser Müllabladeplatz schlecht angelegt war, wurde er nie benutzt. Da die von ECHO abgeschlossenen Verträge ungenügend auf die Instandsetzungsvorhaben abgestimmt sind, hat ECHO Schwierigkeiten, die betroffene NRO zur Durchführung der erforderlichen Berichtigungsmaßnahmen zu bewegen. Im ersten Quartal 1997 wurde eine Bedarfserhebung für Sarajewo finanziert, der im Dezember 1997 die Lieferung der benötigten Ausrüstungen folgen müßte.

Telekommunikation

4.45. Gemäß einer im Jahre 1996 von der EBWE durchgeführten Studie entsprachen die durch den Krieg verursachten Schäden im Bereich der Telekommunikation einem Betrag von schätzungsweise 176 Mio ECU (55). Wegen der gegensätzlichen Interessen der beiden Teilstaaten konnten die Geber in diesem Bereich im Jahre 1996 keinerlei Fortschritte erzielen. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 33 % der internationalen Hilfe insgesamt, während dieser Anteil bei den Zahlungen bei 16 % lag. Allerdings beliefen sich die tatsächlichen Mittelbindungen der Geber nur auf 17 % (30 Mio ECU) der für diesen Zeitraum geplanten Ansätze.

4.46. Im September 1997 wurde jedoch ein entscheidender Durchbruch erzielt, indem die Telefonverbindungen zwischen den beiden Teilstaaten wiederhergestellt wurden (allerdings war die Kapazität auf 30 Verbindungslinien begrenzt, so daß sie Ende 1997 bereits ausgeschöpft war). Diese Maßnahme mit Kosten in Höhe von 4,7 Mio ECU wurde aus Haushaltsmitteln des Jahres 1996 finanziert. Das Ziel, die Anzahl der zwischen den Teilstaaten bestehenden Telefonverbindungen auf 90 zu erhöhen, konnte wegen der Sicherheitsprobleme in Srpska bis Ende 1997 nicht erreicht werden.

4.47. Die im Rahmen des Haushaltsplans 1996 für die Wiederherstellung des Telefonnetzes in den von der Rückkehr der Flüchtlinge betroffenen Gebieten an die Föderation gewährten Hilfen (4 Mio ECU) waren Ende 1997 noch nicht mobilisiert worden. Die Föderation sperrte sich in diesem Punkt, da sie ihre Position in der Frage der Wiederherstellung der Telefonverbindungen zwischen den Teilstaaten nicht hatte durchsetzen können.

4.48. Die in bezug auf die Wiederherstellung der Telefonverbindungen zwischen den Teilstaaten erzielten Fortschritte sind zum Teil auf den starken politischen Druck von seiten der Kommission zurückzuführen, dem sich die übrigen Geber angeschlossen haben. Eine weitere Folge dieses politischen Drucks, der im Gegensatz zu der Haltung der Kommission in anderen Sektoren steht, war die Unterzeichnung eines Grundsatzabkommens durch die drei Telekommunikationsdienste, das Vorläufer eines gemeinsamen Gesetzes im Bereich der Telekommunikation sein soll. Darüber hinaus beteiligen sich die drei Telekommunikationsdienste an einem von der Kommission finanzierten gemeinsamen Ausbildungsprogramm (0,7 Mio ECU), das im September 1997 angelaufen ist.

Landwirtschaft

4.49. Vor dem Krieg waren 40 % der Bevölkerung Bosnien-Herzegowinas entweder ganz oder teilweise von der Landwirtschaft abhängig. Während des Konfliktes wurden etwa 80 % der landwirtschaftlichen Maschinen zerstört und 70 % des Viehbestandes getötet (56). Dennoch blieben die von den Geldgebern (einschließlich der Kommission) in diesem Sektor geleisteten Beiträge bescheiden (57), und die Landwirtschaft wurde nicht in die integrierten Vorhaben einbezogen. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 24 % der von den Gebern insgesamt getätigten Mittelbindungen, während dieser Anteil bei den Zahlungen bei 20 % lag.

4.50. Den Berichten des von der Kommission beauftragten Überwachungsbüros zufolge wurde im Rahmen des GHP folgendes geliefert:

a) 1 300 Kultivatoren für die Landwirtschaft (58) an die drei Regionen der Föderation (4,6 Mio ECU);

b) Dünge- und Pflanzenschutzmittel an die beiden Teilstaaten (2,1 Mio ECU);

c) Ausrüstungen für den Milchsektor an die Föderation (0,4 Mio ECU).

4.51. Diese Lieferungen kamen zu spät, um Auswirkungen auf das Jahr 1996 zu haben. Später hat sich gezeigt, daß ein großer Teil der Güter nicht auf die örtlichen Bedingungen abgestimmt war, weshalb sie nur begrenzt genutzt wurden. So war die Antriebsstärke des kleineren Modells der Kultivatoren (5-7 kW) zu niedrig für das in zwei der drei Regionen vorherrschende hügelige Terrain (Gorazde und Mostar). Andererseits überstieg die Kapazität des Großteils der gelieferten Kühlgeräte für Milch bei weitem die Produktionskapazität der Betriebe in der Region. Schließlich kam es in dem am stärksten begünstigten Gebiet (Tuzla) zum Verkauf der gelieferten Dünge- und Pflanzenschutzmittel, obwohl diese unentgeltlich an die Betriebe verteilt werden sollten. Der damit erwirtschaftete Gewinn konnte nicht überprüft werden.

4.52. Die wichtigste Hilfe der EU außerhalb des GHP bestand in einem Einfuhrprogramm über 3 Mio ECU, das durch ein Programm über technische Hilfe an die Regionen Una Sana (Föderation) und Banja Luka (Republik Srpska) ergänzt wurde. Obwohl der Vorhabensvorschlag bereits im November 1996 eingereicht worden war, wurden die Gespräche mit der betroffenen NRO erst im Mai 1997 abgeschlossen, und die Ausrüstungen, bei denen es sich im wesentlichen um 60 Traktoren und Anhänger handelte, wurden erst Mitte September bzw. Mitte Oktober 1997 geliefert. Das bedeutet, die Geräte konnten im Landwirtschaftsjahr 1996/1997 nicht mehr genutzt werden. Allerdings wurden im Rahmen der technischen Hilfe mehrere Vereinigungen zur gemeinsamen Nutzung landwirtschaftlicher Geräte geschaffen, denen 440 Landwirte angehörten. Diese Regelung ermöglicht es den Landwirten, im Jahre 1998 Traktoren und dazugehöriges Material anzumieten.

4.53. Im Laufe des zweiten Halbjahrs 1997 wurden die Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft verstärkt, und die Kommission hat die Einfuhr von 560 Rindern in die beiden Regionen organisiert. Die ersten Lieferungen fanden Ende September 1997 statt. Im Dezember 1997 kam es zur Verteilung von 5 000 Schafen in Zentralbosnien (600 000 ECU).

Entwicklung des Privatsektors und Wiederankurbelung der Wirtschaft

4.54. Obwohl die Arbeitslosigkeit bei etwa 60 % lag, was allerdings etwas durch das Vorhandensein einer "Schattenwirtschaft" abgemildert wurde (59), und der Übergang von einem sozialistischen Wirtschaftssystem zu einem marktwirtschaftlichen System bewerkstelligt werden mußte, ist die Kommission in diesem Bereich nur in geringem Maße tätig geworden und hat auch keine Leitlinien für ihr künftiges Vorgehen angenommen. Im Zeitraum 1996-1997 entfielen auf die Mittelbindungen der Kommission 13 % der im Rahmen der internationalen Hilfe insgesamt getätigten Mittelbindungen, während dieser Anteil bei den Zahlungen bei 7 % lag.

4.55. Ende 1997 waren die beiden wichtigsten Maßnahmen der Kommission gerade erst angelaufen. Bei diesen Maßnahmen handelte es sich um ein Programm zur Wiederankurbelung der Wirtschaft (16,5 Mio ECU) und um einen europäischen Garantiefonds für die Investitionen in Bosnien-Herzegowina (10,5 Mio ECU). Bis Ende 1997 war noch keinerlei Garantie aus dem Fonds bereitgestellt worden. Haushaltstechnisch wäre es möglich, ein Deckungssystem für Garantien einzurichten, ohne daß sofort Mittel mobilisiert werden müssen. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, daß die Kommission die 10,5 Mio ECU für konkrete Vorhaben hätte verwenden können, ohne deshalb auf ihre Beteiligung am Garantiefonds verzichten zu müssen.

4.56. Ein weiteres Vorhaben betraf die Zica Wire Drawing Factory in Sarajewo, die Kabel für die Bauwirtschaft herstellt und einen Zuschuß in Höhe von 1 Mio ECU erhielt. Bei diesem Zuschuß handelte es sich um das einzige Kommissionsvorhaben zugunsten eines großen Industrieunternehmens. Diese Maßnahme, mit der die Kommission die Schaffung von Arbeitsplätzen fördern wollte, blieb eine Einzelaktion.

Unterstützung der öffentlichen Verwaltung

4.57. Im Bereich der öffentlichen Verwaltung war es für die Geldgeber schwer sich für eine Maßnahme zu entscheiden, da sowohl auf der Ebene des Staates als auch auf der Ebene der Teilstaaten und der Kantone eine sehr große Zahl neuer