SONDERBERICHT Nr. 19/98 über die Finanzierung bestimmter infolge der BSE-Krise getroffener Maßnahmen durch die Gemeinschaft, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 383/01)

GLOSSAR (1*)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

WICHTIGSTE BEMERKUNGEN DES SONDERBERICHTS ÜBER DIE FINANZIERUNG BESTIMMTER INFOLGE DER BSE-KRISE GETROFFENER MASSNAHMEN DURCH DIE GEMEINSCHAFT

Einleitung

Der Rat hat im Zusammenhang mit der BSE-Krise 1996 Verordnungen über die Finanzierung spezifischer Maßnahmen aus den Mitteln des EAGFL verabschiedet. Darin war der rasche Transfer von Mitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt 1996 bzw. 1997 an die Mitgliedstaaten vorgesehen, denen damit zahlreiche Möglichkeiten zur Ausführung dieser Maßnahmen an die Hand gegeben wurden. Etwa 25 % (550 Mio ECU) der gesamten Mittelausstattung (2 149 Mio ECU) wurden dem Vereinigten Königreich für die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten und die Regelung selektiver Zwangsschlachtungen zur Verfügung gestellt; die Restsumme wurde - etwa der Größe des nationalen Rinderbestandes entsprechend - an die anderen Mitgliedstaaten verteilt. Erklärtes Ziel des Rates war dabei rasches Handeln, um die Gesundheit von Mensch und Tier zu schützen und die Erzeuger zu unterstützen. Die Erzeuger hatten zu diesem Zeitpunkt bereits mit einem unausgeglichenen Markt zu kämpfen, der kurz vor dem Höhepunkt im Produktionszyklus stand.

In diesem Bericht prüft der Hof sowohl Maßnahmen zur Beseitigung von Rindern/Rindfleisch, das als Risiko für die öffentliche Gesundheit angesehen wird, als auch Maßnahmen zur Stützung der Erzeuger und Regulierung der Erzeugung, wobei das Hauptaugenmerk auf den Ausgaben der Gemeinschaft liegt.

Tilgungsmaßnahmen

Dabei handelt es sich im wesentlichen um Veterinärmaßnahmen (Teilfinanzierung normalerweise 50 %); diese wurden von der Gemeinschaft jedoch zu 70 % kofinanziert und zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, als Maßnahmen zur Marktstützung verbucht (siehe Ziffer 23).

Bei der Ausführung der Tilgungsregelungen wurden erhebliche Schwachstellen festgestellt:

a) Die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten verursachte im Vereinigten Königreich schwerwiegende logistische Probleme (siehe Ziffer 27); Überkreuzkontrollen zur Feststellung von Doppelanträgen wurden nicht durchgeführt (siehe Ziffer 29); da ein lückenloser Prüfungspfad (siehe Ziffer 31) nicht gewährleistet war, gab es keine Sicherheit, daß die Tiere, für die Anträge gestellt worden waren, auch alle gemäß den Vorgaben in den Verordnungen unschädlich beseitigt wurden.

b) Der Beschluß der belgischen Behörden, aus dem Vereinigten Königreich eingeführte Kälber nicht zu schlachten und unschädlich zu beseitigen, wirkte sich nachteilig auf die Maßnahme zur Wiederherstellung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleischerzeugnisse aus (siehe Ziffer 35). In Frankreich und den Niederlanden wurden zwar alle betroffenen Kälber getötet, doch gibt es keinen Nachweis dafür, daß alle Schlachtkörper ordnungsgemäß beseitigt wurden (siehe Ziffer 34).

c) Die der Interventionsstelle im Vereinigten Königreich von der Kommission für den Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch gesetzte Frist war nicht vereinbar mit der Zielsetzung, Fleisch, das eventuell von Tieren stammte, die zum Zeitpunkt der Schlachtung älter als 30 Monate waren, zu beseitigen (siehe Ziffer 37).

d) Bestimmten wissenschaftlichen Forschungsergebnissen zufolge wird sich die Regelung selektiver Zwangsschlachtungen des Vereinigten Königreichs auf die Tilgung von BSE nur geringfügig auswirken (siehe Ziffer 48); es war nicht möglich, den Verbleib von 65 000 betroffenen vor Juli 1993 geborenen Tieren nachzuvollziehen (siehe Ziffer 50).

Marktmaßnahmen

Die vor Erlaß der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates von der Kommission vorgelegten Vorschläge sahen Zusatzzahlungen an die Erzeuger ausschließlich im Rahmen der für die Sonderprämie für Rindfleisch und die Mutterkuhprämie geltenden Förderungskriterien vor. Durch den Beschluß des Rates, den Mitgliedstaaten auch Pauschalbeträge zu gewähren, konnten letztere die Beihilferegelung auf andere Erzeugergruppen ausdehnen (siehe Ziffer 59). Mit der Zuweisung von 500 Mio ECU an die Mitgliedstaaten (aufgeteilt je nach Größe ihres Rinderbestandes) ging der Rat in seiner Verordnung (EG) Nr. 2443/96 sogar noch einen Schritt weiter. Damit konnten Erzeugern Ausgleichszahlungen für Tiere gewährt werden, die normalerweise nicht prämienfähig wären und die nicht in zuverlässigen Datenbanken erfaßt sind. Erzeugergruppen, deren Haupteinkommensquelle nicht die Rindfleischproduktion ist sondern insbesondere die Milch- und Kalbfleischerzeugung, kamen ebenfalls in den Genuß der gemeinschaftlichen Stützungsregelung (siehe Ziffer 69).

Der den Mitgliedstaaten eingeräumte Handlungsspielraum führte zu erheblichen Unterschieden in bezug auf die Höhe der Ausgleichszahlungen für dieselbe Kategorie Tiere (siehe Ziffer 71). Sollten zudem im Wege der Wiedereinziehung nicht genügend Mittel bereitgestellt werden können, wird es unmöglich sein, alle Erzeuger, die im Kalenderjahr 1996 für mehr Tiere Prämienansprüche geltend machen können als 1995, in voller Höhe auszuzahlen (siehe Ziffer 66).

In bezug auf die Maßnahmen zur Regulierung der Erzeugung ist die Kälberverarbeitungsprämie wirtschaftlich gesehen vertretbar (siehe Ziffer 85), während etwa 40 % der im Rahmen der Frühvermarktungsprämie getätigten Ausgaben als ungerechtfertigte Zuwendungen an die Erzeuger anzusehen sind. Die Auswirkungen der Verarbeitungsprämie für Kalbfleisch sind allerdings noch nicht spürbar, andererseits bleibt der Effekt der Frühvermarktungsprämie auf die Rotfleischerzeugung begrenzt und wurde teuer erkauft (siehe Ziffer 88).

Schlußfolgerung

In Anbetracht des beinahe veterinärmedizinischen Charakters zahlreicher unter vergleichbaren Umständen eingeführter Regelungen, wäre zu überdenken, in welchem Umfang derartige Dringlichkeitsmaßnahmen aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert werden sollten.

Das Versäumnis, das Verfütterungsverbot von Wiederkäuerprotein an Rinder im Vereinigten Königreich angemessen zu überwachen, hatte zur Folge, daß sich viele nach Erlaß dieses Verbots geborene Tiere (36 000) mit BSE infizierten. Bezüglich der Zwangsschlachtung von Beständen, in denen BSE-Fälle aufgetreten waren, und der Schlachtung von vor dem Embargo exportierten britischen Kälbern verfolgten die Mitgliedstaaten unterschiedliche Lösungsansätze.

Das Rechnungsabschlußreferat der Kommission konzentrierte sich bei seinen Kontrollen primär auf das Vereinigte Königreich und die gemäß Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates getätigten Zahlungen. Außerdem statteten die Veterinärinspektoren der Kommission den Mitgliedstaaten zahlreiche Besuche ab. Dennoch wurden die Maßnahmen sowohl in als auch zwischen den Mitgliedstaaten nicht strikt und kohärent durchgeführt; dies betrifft u.a. die Schlachtung von vor dem Embargo exportierten britischen Kälbern, den Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch, die Regelungen zur Zwangsschlachtung, die Ausgleichszahlungen an die Erzeuger gemäß Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates sowie die Regelungen im Bereich der Kalbfleischerzeugung.

Die widersprüchlichen Ansätze beeinträchtigten die Maßnahmen zur Leistung gerechter Ausgleichszahlungen an die Erzeuger. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der zwei Basisregelungen (Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und 2443/96 des Rates) Zahlungen vornehmen konnten, die nicht mit den traditionellen Prämienregelungen (Rindfleischsonderprämie und Mutterkuhprämie) in Zusammenhang standen und somit im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKos) nicht erfaßt wurden.

Das Auftreten der Rinderseuche BSE und ihre Folgen haben deutlich gemacht, wie dringend die EU eine Vorbeugungsstrategie (z.B. einen Aktionsplan) konzipieren und annehmen muß, um derartigen Krisen koordiniert, effektiv und rechtzeitig zu begegnen.

EINLEITUNG

Hintergrund

1. BSE wurde zum ersten Mal 1986 von Pathologen des "Central Veterinary Laboratory" in Weybridge, England, festgestellt. Es handelt sich dabei um eine von vielen Formen transmissibler spongiformer Enzephalopathien (TSE), die u. a. durch das Vorhandensein einer anomalen Form des sogenannten Prionproteins gekennzeichnet sind. Transmissible spongiforme Enzephalopathien sind nicht ansteckend, und der aktuelle Stand der Forschung läßt den Schluß zu, daß die Rinder den infektiösen Erreger mit dem Futter aufnehmen.

2. Im Dezember 1987 erkannte man, daß aus Wiederkäuern gewonnenes Fleisch- und Knochenmehl im Futter mit hoher Wahrscheinlichkeit die Krankheitsursache ist (2). Zwei Hauptfaktoren sollen zum Ausbruch der Seuche im Vereinigten Königreich geführt haben: Der hohe Anteil an mit Scrapie Erregern infiziertem, aus Schafen gewonnenem Fleisch- und Knochenmehl in den Futterrationen sowie die zur Verarbeitung von Tierkörpern und Schlachtnebenerzeugnissen angewandten Verfahren, die den Erreger nicht unschädlich machten. Das Vereinigte Königreich untersagte daher im Juli 1988 (3) die Verfütterung von Wiederkäuerprotein an Rinder. Im September 1990 wurde dieses Verbot auf die Futtermittel insgesamt ausgeweitet und deren Ausfuhr definitiv untersagt. Im Juni 1994 wurde mit Entscheidung der Kommission 94/381/EG die Verfütterung von Säugetierprotein an Wiederkäuer EU-weit verboten. Die Entscheidung der Kommission 94/382/EG vom 27. Juni 1994 hatte die Einführung von alternativen Verfahren zur Hitzebehandlung von Tierabfällen zur Folge, die sicherstellen sollen, daß Betriebe, die gefährliche Stoffe behandeln, die Scrapie- und BSE-Erreger tatsächlich inaktiveren.

3. Die Behörden des Vereinigten Königreichs räumten mittlerweile ein, daß das Verbot aufgrund der Kreuzkontamination des Futters erst nach dem 1. August 1996 wirklich griff (4), als der Besitz von Fleisch- und Knochenmehl in Aufzuchtbetrieben, die Futtermittel lagern, für gesetzeswidrig erklärt wurde (5). Zu diesem Zeitpunkt hatten sich bereits etwa 36 000 - nach Einführung des Verfütterungsverbots 1988 geborene - Rinder mit BSE infiziert.

4. Im Vereinigten Königreich traten im Juni 1988 Rechtsvorschriften in Kraft, wonach die Krankheit gemeldet werden muß; diese Meldepflicht gilt seit April 1990 auch auf Gemeinschaftsebene (6). Seit April 1990 (7) müssen die Schlachtkörper und -abfälle von bestätigten BSE-Fällen unschädlich beseitigt werden. Wieviele bestätigte BSE-Fälle es in der EU gibt, ist Tabelle 1 zu entnehmen. Natürlich ist die Häufigkeit im Vereinigten Königreich weitaus höher als anderswo, doch ist die Tendenz seit 1992 stark rückläufig.

5. Es ist nicht bekannt, wieviel von dem Erreger mit dem Futter aufgenommen werden muß, ehe sich die Krankheit manifestiert. Die genetische Veranlagung könnte ebenfalls eine Rolle spielen. Ein geringer Anteil an materneller Übertragung ist gegeben (weniger als 10 %), doch das allein ist für das Fortbestehen der Krankheit nicht ausschlaggebend (8). Ob BSE spontan - d. h. weder durch kontaminiertes Futter noch durch vertikale Übertragung verursacht - auftreten kann, ist nicht zweifelsfrei nachgewiesen.

6. Am 20. März 1996 gab die Regierung des Vereinigten Königreichs bekannt, daß zwischen BSE und einer neuen Variante der Creutzfeld-Jakob-Krankheit (nvCJD), einer beim Menschen tödlichen Krankheit (9), möglicherweise ein Zusammenhang bestehe. Die Inkubationszeit beim Menschen ist nicht bekannt, könnte aber - wie bei anderen TSE-Formen - bis zu 30 Jahre betragen. Zum 1. Juli 1998 waren im Vereinigten Königreich 27 eindeutige bzw. mutmaßliche Fälle von nvCJD registriert sowie ein weiterer Fall in Frankreich. Es gibt keine zuverlässige Prognose über die Zahl der Personen, bei denen die Krankheit infolge der vor vielen Jahren verzehrten kontaminierten Rindfleischerzeugnisse noch ausbrechen könnte. Die Mitteilung der Regierung des Vereinigten Königreichs hatte für den Rindfleischsektor der EU weitreichende wirtschaftliche Folgen.

7. Am 27. März 1996 erließ die Kommission offiziell (Entscheidung der Kommission 96/239/EG) ein generelles Ausfuhrverbot für Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich in andere EU-Staaten sowie in Drittländer. Am 21. Juni 1996 legte der Europäische Rat von Florenz Rahmenbedingungen für die Aufhebung des Verbots fest (10). Am 16. März 1998 gestattete der Rat in einer Entscheidung die teilweise Aufhebung des Ausfuhrverbots in bezug auf Nordirland.

8. Die Preise für Rindfleisch sanken in der gesamten EU, da es von den Verbrauchern nicht mehr gekauft wurde. Im April 1996 wurden die ersten Dringlichkeitsmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene getroffen, um die Folgen abzuschwächen. Im großen und ganzen handelt es sich dabei um zwei Kategorien von Maßnahmen: die einen zielen auf die Beseitigung von Tieren/Fleisch ab, die aus dem einen oder anderen Grund als "bedenklich" angesehen werden; bei den anderen handelt es sich um Stützungsregelungen in Form von Erzeugerbeihilfen (zusätzliche Entschädigungen pro Tier und Zahlungen für Schlachtungen zum Ausgleich der Einkommensverluste) und Maßnahmen zur Regulierung der Erzeugung durch die Tötung von Kälbern und Zahlung einer Frühvermarktungsprämie.

9. Der Hof berichtete bereits (11) über Aspekte früherer Regelungen und setzte seine Erhebungen in Belgien, Deutschland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und dem Vereinigten Königreich fort; auf diese Länder entfallen 90 % der Gemeinschaftsausgaben für Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise. Alle diese 1996 und 1997 zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts veranschlagten Maßnahmen wurden - mit Ausnahme der Kosten für öffentliche Lagerhaltung und Ausfuhrerstattungen - in bezug auf ihre Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie ihr Kosten-Nutzen-Verhältnis geprüft (12).

10. In den Jahren 1996 und 1997 betrugen die Gesamtausgaben der Gemeinschaft - eine Aufteilung nach Mitgliedstaat ist Tabelle 2 zu entnehmen - für Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 2 149 Mio ECU. Das bedeutet Mehraufwendungen in Höhe von 32 % in bezug auf die reguläre Prämienregelung (d. h. ohne öffentliche Lagerhaltung und Ausfuhrerstattungen) in diesen beiden Jahren.

11. Angesichts der enormen Beträge wurden die Finanzierungsmaßnahmen sowohl in den Mitgliedstaaten als auch auf Gemeinschaftsebene sehr aufmerksam verfolgt. Zwischen Mai 1996 und Juli 1998 führte das Rechnungsabschlußreferat der Kommission zu verschiedenen BSE-relevanten Maßnahmen in sechs Mitgliedstaaten jeweils eine Prüfung durch, zwei in Frankreich sowie drei in Deutschland. Dabei lag das Hauptaugenmerk zumeist auf den gemäß Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates vorgenommenen Zahlungen und - in einem geringeren Ausmaß - auf den gemäß Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates getroffenen Maßnahmen. Ferner führte das Rechnungsabschlußreferat im Vereinigten Königreich mehrere Kontrollen in bezug auf die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten, die Regelungen zur Zwangsschlachtung sowie in letzter Zeit auch in bezug auf die Kälberverarbeitungsprämie durch. Der überwiegende Teil der Ausgaben für die Frühvermarktungsprämie, die Zwangsschlachtung von Beständen, die Schlachtung und unschädliche Beseitigung von britischen Export-Kälbern sowie die aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates ausgezahlten Beträge wurden seitens der Kommission nicht überprüft. Ungeachtet der zahlreichen Kontrollbesuche von Veterinärinspektoren der Kommission in den Mitgliedstaaten, haben auch jüngst durchgeführte Inspektionen gezeigt, daß die Verordnungen in bezug auf Futtermittel und den Umgang mit Fleisch- und Knochenmehl nicht eingehalten werden. Gegen dreizehn Mitgliedstaaten laufen noch Vertragsverletzungsverfahren (13).

Bericht des Europäischen Parlaments

12. Das Europäische Parlament setzte am 18. Juli 1996 (14) einen Nichtständigen Untersuchungsausschuß für BSE ein. Er führte Anhörungen mit zahlreichen Personen durch, darunter Kommissare und Beamte der Kommission, wissenschaftliche Sachverständige sowie Vertreter der Mitgliedstaaten. Im Februar 1997 legte der Ausschuß seinen Bericht vor (15), der sich schwerpunktmäßig mit der Zeit vor Ausbruch der Krise im März 1996 befaßte und sich auf die Auswirkungen von BSE auf die öffentliche Gesundheit konzentrierte.

13. In diesem Bericht werden sowohl die Organe der EU als auch die Behörden des Vereinigten Königreichs sehr kritisch beleuchtet. Neben den Feststellungen in bezug auf die öffentliche Gesundheit wird darin der Schluß gezogen, daß sich der organisatiorische Aufbau und das Beschlußfassungssystem der Kommission bei der Bekämpfung der BSE als ineffizient erwiesen haben. Die Kontrollen der Kommission in bezug auf die Herstellung und die Verwendung von Fleisch- und Knochenmehl werden als wirkungslos eingestuft. Ferner wird beanstandet, daß die Kommission im Vereinigten Königreich zwischen Juni 1990 und Mai 1994 keine BSE-relevanten Inspektionen vorgenommen hat. Der Rat wird kritisiert, weil er sich zwischen Juni 1990 und Juli 1994 nicht eigens mit der BSE-Frage befaßte und auch keine Schritte unternahm, um die für das Vereinigte Königreich geltenden Ausfuhrverbote durchzusetzen.

14. Dem Bericht zufolge ist BSE im Vereinigten Königreich infolge neuer Verfahren bei der Verarbeitung von Fleisch- und Knochenmehl aufgetreten, die den Erreger nicht unschädlich machten. Laut Bericht blieb das Verbot, Fleisch- und Knochenmehl an Wiederkäuer zu verfüttern, wirkungslos; die britischen Behörden werden kritisiert, weil sie es verabsäumten, die Hersteller an weiteren Ausfuhren von Fleisch- und Knochenmehl in andere Länder zu hindern, nachdem sie das Mehl im Vereinigten Königreich als Futtermittel für Wiederkäuer bereits verboten hatten. In dem Bericht wird zudem festgestellt, daß die Behörden des Vereinigten Königreichs weder die nationalen noch gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und Abkommen für die Register zur Kennzeichnung der Tiere, die Verwendung von Fleisch- und Knochenmehl sowie das Ausfuhrverbot für Rindfleisch eingehalten haben.

15. Der Bericht enthält zahlreiche Empfehlungen, die unmittelbar die öffentliche Gesundheit betreffen. Weitere Empfehlungen beziehen sich auf den Beschlußfassungsprozeß innerhalb der Kommission, die Verbesserung der Verordnung über Futtermittel, die Verpflichtung des Vereinigten Königreichs, für die Kosten der Krise aufzukommen, sowie auf die Gewähr für die Umsetzung der Meldepflicht für alle BSE-Fälle in der EU. Im April 1997 (16) wurde ein Untersuchungsausschuß eingesetzt, der die Fortschritte der Kommission bei der Durchführung dieser Empfehlungen überwachen sollte. Er berücksichtigte verschiedene Zwischenberichte der Kommission und legte im November 1997 selbst einen Bericht vor (17), in dem er feststellte, daß die Kommission den meisten Empfehlungen nachgekommen sei.

HAUPTMERKMALE DES MARKTES

16. Der normale Produktionszyklus bei Rindfleisch beträgt fünf bis sechs Jahre. Im Jahr 1991 erreichte die Erzeugung einen Hoechststand und hätte 1996 erneut einen Spitzenwert verzeichnet, wenn sich die zur Bekämpfung der BSE-Krise getroffenen Maßnahmen nicht ausgewirkt hätten. Maßnahmen wie die Kälberverarbeitungs- und die Frühvermarktungsprämie sowie die Regelung des Vereinigten Königreichs zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten hielten die kontrollierte Gesamterzeugung knapp unter der 8-Mio-t-Grenze (siehe Tabelle 3); die gesamte Tragweite der Maßnahmen wird jedoch erst spürbar, wenn der Produktionszyklus in seiner Abwärtsphase ist.

17. Im Jahr 1995 lag der Verbrauch bei 7,5 Mio t, ging jedoch 1996 - hauptsächlich aufgrund der BSE-Krise - um mehr als 500 000 t zurück, erholte sich 1997 aber teilweise und erreichte erneut 95 % des Wertes von 1995. Nach einem Absinken auf 18,6 kg 1996 stieg der Pro-Kopf-Verbrauch 1997 wieder auf 19,1 kg; doch auch das reichte nicht aus, um mit der Erzeugung gleichzuziehen, und mit einem Wert wie 1995 ist vorläufig nicht zu rechnen.

18. Die sinkende Nachfrage nach Rindfleisch führte zu einem Preisverfall. Zwischen Januar und Juni 1996 sanken die Preise für junge Bullen der Qualität R3 im EU-Durchschnitt um 10 %. Im September 1997 lagen die Preise wieder durchschnittlich 7 % unter dem Stand von Anfang 1996.

19. Die Rindfleischausfuhren der EU (ausgenommen lebende Tiere) waren in den letzten Jahren konstant rückläufig (von 1,24 Mio t im Jahr 1991 auf 0,96 Mio t im Jahr 1996). Die Exportquote für 1997 wird auf 0,94 Mio t geschätzt. Eine stärkere Schwankung war bei den Einfuhrmengen festzustellen, die von 0,45 Mio t im Jahr 1991 auf 0,36 Mio t 1996 zurückgegangen sind. Die Möglichkeiten zur Stützung von Ausfuhren sind durch das GATT-Abkommen begrenzt; den Einfuhren aus im Rahmen der Europa-Abkommen assoziierten Ländern muß präferentieller Zugang gewährt werden.

20. Infolge der BSE-Krise wurden die für 1996 und 1997 ursprünglich festgesetzten Obergrenzen für Interventionsaufkäufe um jeweils 150 000 t erhöht. Waren die Lagerbestände 1995 noch unbedeutend, so beliefen sie sich Ende 1996 auf 434 000 t und machten im Dezember 1997 629 000 t aus (siehe Tabelle 3).

21. Die BSE-Krise hatte schwerwiegende Folgen für den innergemeinschaftlichen Handel und die Ausfuhren in Drittländer, vor allem für das Vereinigte Königreich, über das ein totales Ausfuhrverbot verhängt wurde; dies gilt aber auch für einzelne Mitgliedstaaten, denen wichtige Abnehmer verloren gingen.

TILGUNGSMASSNAHMEN

Einleitung

22. Folgende Maßnahmen zur Beseitigung von Tieren/Fleisch aus der Nahrungskette, die als Gefahr für die öffentliche Gesundheit angesehen werden, wurden aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert:

a) Die Regelung der Regierung des Vereinigten Königreichs, anhand deren das gesamte Fleisch von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten aus der Nahrungskette herausgenommen werden sollte; bei dieser Gruppe von Rindern schien eine Ansteckung am wahrscheinlichsten [Verordnung (EG) Nr. 716/96 der Kommission vom 19. April 1996];

b) Aufkauf und Schlachtung von Kälbern, die vor Verhängung des Ausfuhrverbots aus dem Vereinigten Königreich zu Mastzwecken nach Frankreich, Belgien und in die Niederlande exportiert wurden [Verordnung (EG) Nr. 717/96 der Kommission vom 19. April 1996];

c) Eine Maßnahme zum Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch und zur Beseitigung von Fleisch in Interventionsbeständen, die vor dem 27. März 1996 angelegt wurden, im Vereinigten Königreich [Verordnung (EG) Nr. 1757/96 der Kommission vom 10. September 1996];

d) Regelungen für Zwangsschlachtungen in Portugal und im Vereinigten Königreich (Juli 1996), in Frankreich und Deutschland (Anfang 1997) sowie in Irland (Juni 1997).

23. In den EAGFL-Haushaltsjahren 1996 und 1997 beliefen sich die Gesamtkosten dieser Maßnahmen auf 620 Mio ECU, wobei 85 % davon auf die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten entfallen (siehe Tabelle 2). Anders als die Prämienregelungen, die Grundlage der klassischen Marktstützung sind, handelt es sich hier um Regelungen mit fast veterinärmedizinischem Charakter, die aus dem Gemeinschaftshaushalt teilfinanziert (70 %) werden. Zum Vergleich: In Fällen von klassischer Schweinepest wird die Schlachtung aus veterinärrechtlichen Gründen zu 50 % kofinanziert. Die Ausgaben (26 Mio ECU) für die selektive Zwangsschlachtung wären auch eher als Veterinär- denn als Marktstützungsmaßnahmen anzusehen.

Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten im Vereinigten Königreich ("Over Thirty Months Scheme, OTMS")

24. Der "Beratende Ausschuß für spongiforme Enzephalopathien (Spongiform Encephalopathy Advisory Committee, SEAC)" der Regierung des Vereinigten Königreichs empfahl im März 1996, daß Rinder mit einem Alter von mehr als 30 Monaten in zugelassenen Firmen unter offizieller Aufsicht entbeint werden sollten, schlug aber nicht vor, das Fleisch als für den menschlichen Verzehr ungeeignet einzustufen. Dennoch beschloß die Regierung (18), das Fleisch von allen Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten aus der menschlichen und tierischen Nahrungskette herauszunehmen, um das Vertrauen des Marktes und der Verbraucher wiederherzustellen.

25. BSE-infizierte Rinder werden geschlachtet, bevor sich die Symptome zeigen, wodurch die Anzahl der bestätigten Fälle beträchtlich reduziert wird. Diese Regelung wurde dennoch als Interventionsmaßnahme zur Stabilisierung des Agrarmarktes angesehen. Die Kommission erklärte sich bereit, sich ab 29. April 1996 an der kompensatorischen Komponente dieser Maßnahme finanziell zu beteiligen, und wendete bis Ende 1997 dafür 513 Mio ECU auf. Für den Gemeinschaftshaushalt bedeutet das eine erhebliche Mehrbelastung, die überdies bestehen bleiben wird. Das Vereinigte Königreich gibt sein Versäumnis zu, das im Juli 1988 eingeführte Verfütterungsverbot von Wiederkäuerprotein an Wiederkäuer bis August 1996 entsprechend durchzusetzen (19). Damit verlängerte sich der Zeitraum, in dem sich BSE-infizierte Rinder (die noch keine Symptome aufweisen) in den Beständen finden könnten. Die Behörden des Vereinigten Königreichs schätzen, daß etwa 5,5 Mio vor dem 1. August 1996 geborene Rinder noch in die Regelung einbezogen werden müssen. Würden alle diese Tiere zu den derzeit angewandten Prämiensätzen im Rahmen dieser Regelung verarbeitet, entstuenden dem Gemeinschaftshaushalt weitere Kosten in Höhe von 1,6 Mrd ECU.

26. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 716/96 der Kommission vom 19. April 1996 wird die zuständige britische Behörde ermächtigt, mehr als 30 Monate alte Rinder aufzukaufen, die zumindest drei Monate (dieser Haltungszeitraum wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2149/96 vom 8. November 1996 mit Wirkung vom 25. November 1996 auf sechs Monate verlängert) in einem Betrieb gehalten wurden und keine Anzeichen von BSE zeigen. Das Vereinigte Königreich muß den Tierhalter nach Gewicht des Rindes entschädigen, während es von der Gemeinschaft einen Fixbetrag pro Tier bei Nachweis der unschädlichen Beseitigung erhält. Der Betrag wurde ursprünglich auf Grundlage des "jüngst auf dem britischen Markt festgestellten Preises für Kuhschlachtkörper" von 1 ECU/kg für eine Kuh mit einem geschätzten Gewicht von 560 kg festgelegt. Dieser Preis wurde zu 70 %, d. h. 392 ECU, von der Gemeinschaft kofinanziert; er wurde zweimal gesenkt, um der Entwicklung der Marktpreise Rechnung zu tragen. Bei Bullen, Ochsen und Färsen wurden die Koeffizienten zur Umrechnung von Lebendgewicht in Schlachtgewicht im August 1996 von 2:1 auf 1,7:1 abgeändert. Ein Jahr später wurden unterschiedliche Beihilfesätze eingeführt.

27. Die Durchführung der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten gestaltete sich durch die bloße Anzahl der betroffenen Rinder und die von den Behörden des Vereinigten Königreichs angenommenen komplizierten Verfahren äußerst schwierig. Die Rinder können bei etwa 200 Viehmärkten oder direkt bei etwa 60 Schlachthöfen vorgeführt werden. Die Züchter sind nicht verpflichtet, ihre mehr als 30 Monate alten Kühe zur Schlachtung vorzuführen, dürfen sie aber nicht verkaufen. Die überwiegende Mehrheit der im Rahmen dieser Regelung getöteten Tiere waren Merzkühe. Von Anfang an war man mit 150 000 Rindern im Rückstand (zwischen dem 20. März 1996 und der Einführung der Regelung wurden diese Rinder nicht verarbeitet), der erst im Dezember 1996 bereinigt werden konnte. Die Tierkörperbeseitigungsbetriebe verfügten nicht über die Kapazität, den Durchsatz der Schlachthäuser zu bewältigen, also wurden 177 000 Schlachtkörper in Kühlhäusern gelagert, zu einem späteren Zeitpunkt von dort geholt und Ende 1997 unschädlich beseitigt. Die sehr begrenzte Kapazität der Verbrennungsanlagen führte dazu, daß riesige Mengen an Fleisch- und Knochenmehl sowie Talg (328 000 t bzw. 170 000 t - Stand: Juni 1998) eingelagert wurden. Deren Beseitigung wird viele Jahre in Anspruch nehmen, wenn es nicht gelingt, die Kapazitäten zu erhöhen und/oder diese Stoffe auf Deponie zu legen und/oder sie auszuführen (derzeit nicht gestattet).

28. Der Hof und die Kommission stellten fest, daß während der ersten Monate nach Inkrafttreten der Regelung keine wirksame Kontrolltätigkeit erfolgte. In verschiedenen Phasen war es schwierig, den Ausstoß (Gewicht) der Schlachthöfe/Kühlhäuser mit dem der Beseitigungsbetriebe und folglich mit dem verwerteten Material in den Lagerhäusern abzugleichen. Die Überwachung der Lagerhäuser ließ besonders zu wünschen übrig. Nach Auffassung des Hofes gibt es daher kaum eine Gewähr dafür, daß alle im Rahmen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten überführten Tiere tatsächlich verbrannt oder die Schlachtabfälle in Form von Fleisch- und Knochenmehl und Talg eingelagert wurden.

29. Die Kontrollverfahren wurden in der Folge erheblich verbessert, doch müssen einige wesentliche Überkreuzkontrollen noch zu Ende geführt werden. Die Nummern der Ohrmarken sowie das jeweilige Gewicht der Tiere, die in die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten fallen, wurden erst ab 4. August 1997 in die Datenbank eingegeben; zu diesem Zeitpunkt waren bereits 1,6 Mio Rinder geschlachtet worden. Die nachträgliche Erfassung dieser Daten war im April 1998 noch nicht abgeschlossen. Anhand der Daten zu den Ohrmarken wurde eine partielle Überkreuzkontrolle zwischen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten und dem "Beef Marketing Payments Scheme (BMPS)" vorgenommen. Dabei kam zutage, daß dieselbe Ohrmarkennummer in etwa 5 000 Fällen entweder bei beiden Regelungen bzw. im Rahmen einer Regelung doppelt geführt wurde. Weitere Überkreuzkontrollen sind erforderlich, um etwaige doppelte Zahlungen sowohl im Rahmen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten als auch in bezug auf andere Regelungen wie z. B. die selektive Zwangsschlachtung aufzudecken und um Anträge auf Finanzierung durch die Gemeinschaft zu begründen.

30. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 716/96 der Kommission konnte das Vereinigte Königreich nur für unschädlich beseitigte (verbrannte) Tiere Gemeinschaftsbeihilfen beantragen. Mit Wirkung vom 26. September 1996 wurde die Verordnung dahin gehend geändert (20), daß auf Grundlage der Anzahl der unschädlich beseitigten Schlachtkörper ein Vorschuß von 80 % gezahlt werden kann. Das Versäumnis, Kerninformationen von Anfang an in der Datenbank zu erfassen, bewirkte, daß die von den Behörden des Vereinigten Königreichs vorgelegten Anträge ungenau waren, und zwar hinsichtlich der Anzahl nicht nur der verwerteten, sondern auch der unschädlich beseitigten Schlachtkörper (verletzte Tiere wurden direkt in Verbrennungsanlagen verbracht).

31. Ein "Los"-System wurde eingeführt, wonach die 2 Millionen vor dem 4. Januar 1998 geschlachteten Tiere als Los Nummer 1 bezeichnet werden; seit diesem Stichtag werden die Lose wöchentlich kontrolliert. In bezug auf Los Nummer 1 wird die gelagerte Menge an Fleisch- und Knochenmehl durch die Anzahl der insgesamt geschlachteten Tiere dividiert und das Resultat herangezogen, um die Anzahl der durch Verbrennung zu Fleisch- und Knochenmehl unschädlich beseitigten Tiere zu schätzen. Diese Berechnung wird Grundlage für den Antrag auf die noch ausstehenden 20 % sein, die Ende 1997 bereits rund 100 Mio ECU ausmachten. Dieser Schätzwert ist in dem Maße ungenau, als das Fleisch- und Knochenmehl Stoffe enthält, die nicht unter die Regelung fallen: z. B. spezifizierte Risikomaterialien von Schafen, Schlachtkörper aus der Regelung zur Zwangsschlachtung und im Rahmen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten abgelehnte Tiere. Zahlungen in bezug auf dieses erste Los können daher nicht vollständig nachgeprüft werden.

32. Da entsprechende Systeme zur Sicherstellung eines angemessenen Prüfungspfades nicht von Anfang an eingeführt wurden, setzte die Kommission das Vereinigte Königreich in Kenntnis, daß sie die Finanzierung der ersten 250 000 Tiere, die im Rahmen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten getötet wurden, mit Vorbehalt versieht. Dieser Zahlungsvorbehalt bezieht sich auf etwa 80 Mio ECU des Vorschusses, der dem Vereinigten Königreich bereits ausgezahlt wurde.

Vor dem 20. März 1996 ausgeführte britische Kälber

33. Die Verordnung (EG) Nr. 717/96 der Kommission vom 19. April 1996 sah den Ankauf und die unschädliche Beseitigung von aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Kälbern vor, die zum 20. März 1996 in einem Betrieb in Frankreich, den Niederlanden oder Belgien eingestellt waren. Der Kaufpreis wurde auf der Basis des herrschenden Marktpreises für Kälber festgelegt, wovon die Gemeinschaft 70 % finanzierte. Eingeführt wurde diese Maßnahme, weil die Möglichkeit, daß das Fleisch von vor dem Embargo vom 21. März 1996 eingeführten Kälbern in die menschliche Nahrungs- oder tierische Futterkette gelangen könnte, sich nachteilig auf das Vertrauen der Verbraucher ausgewirkt hatte. Für die betroffenen Mitgliedstaaten handelte es sich um eine Fakultativmaßnahme. Frankreich und die Niederlande schlachteten etwa 79 500 bzw. 59 500 Kälber.

34. In Frankreich stellte der Hof fest, daß die Verbringung von Schlachtkörpern zu Beseitigungsbetrieben unzulänglich überprüft wurde (die LKWs waren nicht verplombt) und die Schlachtkörper nicht systematisch angefärbt waren. Auch sind in bezug auf die Verbrennung dieser Tiere nur globale Nachweise verfügbar (die Schlachtkörper machten nur einen Teil des gesamten unschädlich beseitigten Materials aus). Die niederländischen Behörden waren außerstande, eine Differenz von 872 Kälbern zwischen den tierärztlichen Unterlagen und der Erkennungsdatenbank aufzuklären.

35. Belgien beschloß, die Maßnahme nicht anzuwenden; die betroffenen 20 000 Kälber wurden geschlachtet und auf dem normalen Handelsweg für den Verzehr verkauft. Da keine Ausfuhrbeschränkungen bestanden, minderte diese Vorgangsweise die Wirksamkeit der Maßnahme.

Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch

36. Die Verordnung (EG) Nr. 1757/96 der Kommission vom 10. September 1996 regelt den Rückkauf und die unschädliche Beseitigung von aus Interventionsbeständen vor dem 27. März 1996 verkauftem Rindfleisch sowie die Tilgung von alten, noch in der Intervention befindlichen Beständen an Rindfleisch ohne Knochen im Vereinigten Königreich. Diese Altbestände hätten bis 31. März 1997 unschädlich beseitigt werden sollen, doch aufgrund der unzureichenden Kapazitäten für die Verbrennung der Tierkörper wurde die Frist bis 31. Oktober 1997 verlängert. 5 328 t an restlichen Interventionsbeständen wurden unschädlich beseitigt und 4,1 Mio UKL (5,4 Mio ECU) ausgebucht. Die - fakultativen - Anträge auf Rückkauf mußten bis 18. September 1996 eingereicht werden. Insgesamt wurden 650 t Fleisch zum Preis von 2,4 Mio UKL (3,2 Mio ECU, wovon 2,4 Mio ECU aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert wurden) zurückgekauft.

37. Die Kommission setzte knappe Fristen: Die Zahlung für die übernommenen Erzeugnisse hatte bis 15. Oktober 1996 zu erfolgen. Diese Auflage war mit der Zielsetzung nicht vereinbar, Fleisch zurückzukaufen, das eventuell von Tieren stammte, die zum Zeitpunkt der Schlachtung älter als 30 Monate waren, um es vom Markt zu nehmen (21). Die Kommission erklärt diese Fristsetzung mit ihrem Wunsch, das Betrugsrisiko auszuschalten.

Regelungen zur Zwangsschlachtung

Zwangsschlachtung von Beständen

38. Portugal, Frankreich und Irland (22) führten von der Gemeinschaft finanzierte Regelungen zur Zwangsschlachtung ganzer Bestände ein. Diese Länder entschieden sich für eine Politik der Schlachtung und unschädlichen Beseitigung sämtlicher Tiere in Beständen, in denen BSE-Fälle aufgetreten waren.

39. Die Schlachtung eines Gesamtbestandes ist aus wissenschaftlichen Gründen gerechtfertigt, wenn alle Tiere dasselbe Futter wie das BSE-infizierte Rind erhalten haben könnten. Andere Überlegungen, die nicht mit der Tilgung der Seuche zu tun haben, spielten bei diesem Ansatz ebenfalls eine Rolle. So bestand z. B. eine Zielsetzung im irischen Plan zur Bekämpfung und Tilgung von BSE darin, den Erfordernissen der Märkte in Drittländern zu entsprechen und das Vertrauen der Verbraucher wiederherzustellen; dies sollte durch Tilgung von Beständen, in denen BSE-Fälle aufgetreten waren, erreicht werden sowie durch die unschädliche Beseitigung von aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Tieren. Die Bestände sollten nämlich so schnell wie möglich wieder als BSE-frei anerkannt werden. Selbst wenn ein BSE-infiziertes Rind sich nur wenige Wochen in dem Betrieb befand und sich kaum dort angesteckt haben kann, wird der gesamte Bestand getötet. In einem Fall kam es zur Schlachtung von 738 Rindern, für die dem Züchter 570 000 ECU gezahlt wurden.

40. Gemäß den Verordnungen ist es Portugal und Frankreich (nicht aber Irland) gestattet, Zusatzzahlungen zu leisten. Portugal z. B. zahlt eine Beihilfe für den entgangenen Ertragswert, die weitaus höher ist als die direkten Ausgleichszahlungen, während für Frankreich das Gegenteil zutrifft. Der aus dem Gemeinschaftshaushalt bestrittene Anteil an den insgesamt an die Erzeuger geleisteten Ausgleichszahlungen variiert daher beträchtlich - 27 % sind es in Portugal, 70 % in Irland (siehe Tabelle 4).

Deutschland

41. Bei den fünf in Deutschland bis Januar 1997 gemeldeten BSE-Fällen wurde der gesamte Bestand geschlachtet, und die Erzeuger wurden aus nationalen Mitteln entschädigt. Bei allen BSE-Fällen handelte es sich um aus dem Vereinigten Königreich eingeführte Tiere. Im Anschluß an den im Januar aufgetretenen BSE-Fall wurde beschlossen, alle aus dem Vereinigten Königreich und der Schweiz importierten Rinder zu schlachten, um einen eventuellen Ausbruch der Krankheit bei diesen Tieren zu vermeiden.

42. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 299/97 (23) der Kommission beteiligt sich die Gemeinschaft mit 70 % bzw. höchstens 735 ECU/Tier an den Kosten der Ausgleichszahlungen. Diese Verordnung ist auf im Vereinigten Königreich und der Schweiz geborene Rinder sowie deren direkte Nachkommen anwendbar und gilt für maximal 19 200 Tiere. Seit März 1997 stehen die direkten Nachkommen aber nur noch unter Beobachtung, und die Zahl der zur Schlachtung bestimmten Tiere ging dadurch auf 5 633 zurück. Für mehr als 1 000 dieser Tiere legten die Erzeuger gegen die Aufforderung zur Schlachtung Rechtsmittel mit der Begründung ein, daß die Übertragbarkeit von BSE nicht nachgewiesen sei.

43. Die Kommission begründete die Verordnung mit Verweis auf Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates, wonach außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen getroffen werden können, um den Beschränkungen des freien Warenverkehrs Rechnung zu tragen, die sich aus der Anwendung von Maßnahmen gegen die Ausbreitung von Tierseuchen ergeben könnten. Dazu sei folgendes bemerkt:

a) Die "Beschränkungen des freien Warenverkehrs" wurden im März 1996 auf aus dem Vereinigten Königreich (24) eingeführte Rinder angewendet, das heißt, lange nach der Einfuhr der betroffenen Rinder, die somit diesen Beschränkungen nicht unterlagen.

b) Für Rinder aus der Schweiz galten keine derartigen "Beschränkungen des freien Warenverkehrs" bei der Einfuhr in die EU.

44. Ausgleichszahlungen für die Schlachtung von Tieren, auf die eine Beschränkung des freien Warenverkehrs durch die Gemeinschaft nicht zutrifft, können daher nicht als Maßnahme zur Marktstützung angesehen werden. Die gemäß Verordnung (EG) Nr. 299/97 der Kommission getätigten Ausgaben (3,2 Mio ECU) entbehren einer stichhaltigen Rechtsgrundlage.

Selektive Zwangsschlachtungen im Vereinigten Königreich

45. Die Kommission genehmigte den Tilgungsplan des Vereinigten Königreichs mit ihrer Entscheidung 96/385/EG vom 24. Juni 1996 und ermächtigte es mit ihrer Verordnung (EG) Nr. 1484/96 vom 26. Juli 1996, Ausgleichszahlungen für Tiere zu leisten, die gemäß der in diesem Plan dargelegten Regelung selektiver Zwangsschlachtungen getötet wurden. Im ursprünglichen Tilgungsplan war die selektive Zwangsschlachtung aller Tiere und/oder Bestände der Geburtskohorten 1990/91, 1991/92 und 1992/93 vorgesehen, die höchstwahrscheinlich mit infiziertem Fleisch- und Knochenmehl gefüttert wurden; nachträglich wurde - auf freiwilliger Basis - die Geburtskohorte 1989/90 einbezogen. Mehr als 60 % der 324 000 gekennzeichneten Tiere (Stand März 1998) entfallen auf diesen letztgenannten Geburtsjahrgang. Prämienfähig sind nur Tiere, die zum 1. August 1996 in einem Betrieb eingestellt waren.

46. Die Ausgleichszahlungen an die Erzeuger basieren auf dem objektiven Marktwert jedes betroffenen Tieres und werden zu 70 % von der Gemeinschaft getragen. Das Vereinigte Königreich wurde überdies ermächtigt, Zuschüsse aus nationalen Mitteln zu gewähren.

47. Gemäß Artikel 2 der Entscheidung der Kommission 96/385/EG sollte das Vereinigte Königreich bis zum 1. August 1996 die zur Durchführung des Plans erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft setzen. Vorschläge für selektive Zwangsschlachtungen wurden erstmalig im Mai 1996 vorgelegt und gründeten ausschließlich auf der Annahme der fütterungsbedingten Übertragung. Mit diesen Schlachtungen sollte im September oder Oktober 1996 begonnen werden, doch am 1. August 1996 riet der SEAC der Regierung, auch die Folgen der Forschungsergebnisse zur maternellen Übertragung der BSE zu berücksichtigen, woraufhin die Zwangsschlachtung auf Eis gelegt wurde.

48. Detailangaben zu diesen Forschungsergebnissen wurden am 29. August (25) veröffentlicht; darin heißt es, die Seuche werde - ungeachtet weiterer Maßnahmen - um das Jahr 2001 praktisch zum Stillstand kommen. Dennoch war das Vereinigte Königreich durch die vom Europäischen Rat am 21. Juni 1996 (26) gebilligte Rahmenregelung verpflichtet, selektive Zwangsschlachtungen als Voraussetzung für die Aufhebung des Ausfuhrverbots durchzuführen, begann damit aber erst Anfang 1997.

49. Im Juni 1997 wurde der Begriff "Kohorte" neu definiert. Bei Anwendung dieser neuen Definition wären einige bereits geschlachtete Tiere für die Maßnahme nicht mehr in Betracht gekommen. Die neuen Vorschriften wurden nicht rückwirkend angewandt, doch Erzeuger, die zu diesem Zeitpunkt verständigt wurden, daß ihre Bestände geschlachtet werden müssen, konnten eine neuerliche Beurteilung beantragen - etwa 200 machten von dieser Möglichkeit Gebrauch. Auch für das Rückverfolgen der Kohorten wurden neue Parameter eingeführt; im Dezember 1997 (27) wurde eine Änderung des Tilgungsplans genehmigt. Dies zögerte den Abschluß der Zwangsschlachtungen abermals hinaus.

50. Bis Juni 1998 waren in Großbritannien (28) 229 000 Tiere getötet worden, 71 000 davon im Rahmen der Regelung zur Zwangsschlachtung und 158 000 vor deren Einführung. Durch das Fehlen eines Systems zur lückenlosen Rückverfolgung der Vorgänge und wegen mangelhafter betrieblicher Aufzeichnungen konnten etwa 65 000 weitere Tiere nicht aufgefunden werden (29).

51. Die Regelung zur selektiven Zwangsschlachtung weist eine ähnliche Zielsetzung auf wie die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten, nämlich das Auftreten von BSE-Fällen zu verhindern, doch ist sie selektiver angelegt. Die zwei Regelungen überschneiden sich insofern, als zahlreiche Tiere, die für die Regelung zur Zwangsschlachtung in Betracht gekommen wären, bereits im Rahmen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten beseitigt wurden (21 500 Tiere waren es im April 1998). Da der Erzeuger im Rahmen der Regelung zur Zwangsschlachtung durchschnittlich etwa dreimal so hohe Ausgleichszahlungen erhält wie im Rahmen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten, und der Beitrag der Gemeinschaft für die Zwangsschlachtung mehr als das Doppelte ausmacht [790 ECU gegenüber 370 ECU (siehe Tabelle 4)], sparte die Gemeinschaft rund 9 Mio ECU ein. Umgekehrt werden Erzeuger, die sich im Rahmen der Regelung zur Zwangsschlachtung für anspruchsberechtigt halten, prämienfähige Tiere kaum im Sinne der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten geltend machen.

52. In der Praxis werden die Ausgleichszahlungen für Kühe aller Altersklassen nach dem Wiedereinstellungswert von Jungtieren berechnet. Kühe, die im Rahmen der Regelung zur Zwangsschlachtung getötet werden, sind im allgemeinen alt, und ihr Marktpreis beträgt im Durchschnitt nur noch 50 % dieses Wertes. Die Höhe der Ausgleichszahlungen wurde mit durchschnittlich 2 000 ECU pro Tier (und sogar 250 000 ECU für einen reinrassigen Bullen) recht hoch angesetzt (siehe Tabelle 4). Die notwendigerweise freiwillige Einbeziehung der Kohorte 1989/90 und das Fehlen angemessener Aufzeichnungen beeinträchtigen die Wirksamkeit der Regelung zur selektiven Zwangsschlachtung.

Ausgleichszahlungen für BSE-Rinder

53. Den Gemeinschaftsvorschriften (30) zufolge müssen die Schlachtkörper von BSE-Rindern unschädlich beseitigt werden, doch war dies nicht immer der Fall. Die Schlachtkörper der ersten in Belgien und Luxemburg aufgetretenen BSE-Fälle (im September und Oktober 1997) wurden zu Knochenmehl verarbeitet, das in verschiedenen Mitgliedstaaten verkauft und in Drittländer ausgeführt wurde. In beiden Fällen wurden die krankheitsverdächtigen Tiere zunächst - mit negativem Ergebnis - auf Tollwut getestet. Die Schädel der betroffenen Tiere wurden anschließend auf BSE untersucht. Diese Ergebnisse waren positiv, standen aber erst einige Wochen nach der Verwertung der Schlachtkörper zur Verfügung. Die anderen Tiere aus den infizierten Beständen wurden unschädlich beseitigt.

54. Alle Mitgliedstaaten gewähren Ausgleichszahlungen für Rinder, die wegen BSE-Verdachts geschlachtet wurden. Die Entschädigungen für bestätigte Fälle sind im allgemeinen niedriger und weichen je nach Mitgliedstaat beträchtlich voneinander ab (siehe Tabelle 5). Die in Frankreich durchschnittlich gezahlte Summe macht die Hälfte der in Irland gewährten Entschädigung aus. Italien tätigt keine Ausgleichszahlungen für Tiere, die bereits vor ihrer Einfuhr an der Seuche erkrankt waren. Die Gemeinschaft beteiligt sich nicht an Ausgleichszahlungen für BSE-infizierte Rinder.

55. Daß für erkrankte Tiere keine oder nur geringe Ausgleichszahlungen gewährt wurden, mag eine Erklärung dafür sein, warum in einigen Mitgliedstaaten so wenig Fälle gemeldet wurden (siehe Tabelle 1). Nach Angaben der irischen Behörden trat BSE nicht nur bei aus dem Vereinigten Königreich importierten Tieren auf, sondern auch - Monate nach ihrer Einfuhr aus den Niederlanden (die bis zum 31. Dezember 1997 nur zwei Fälle gemeldet hatten) - bei zwei erwachsenen Kühen und ebenso bei einer aus Dänemark eingeführten erwachsenen Kuh. Einer Analyse zufolge (31) hätte die Anzahl der von anderen Mitgliedstaaten aus dem Vereinigten Königreich im Zeitraum 1985 bis 1989 eingeführten potentiell BSE-infizierten Rinder bei etwa 1 600 Stück liegen sollen; bis Ende 1997 waren jedoch nur 400 Fälle gemeldet worden. Dies ist zum Teil auf das Fehlen eines einheitlichen Überwachungssystems und einen abweichenden Grad an Sensibilisierung für BSE zurückzuführen, was unzureichende Erkennung und Fehldiagnosen bewirken kann (wie in Ziffer 53 beschrieben). Außerdem stehen viele der in den Mitgliedstaaten verzeichneten Fälle in keinerlei Zusammenhang mit im Vereinigten Königreich geborenen Rindern. Die meisten Tiere zogen sich die BSE-Infektion offenbar durch kontaminiertes Futter zu.

MARKTMASSNAHMEN

Einleitung

56. Neben den Tilgungsmaßnahmen verabschiedete der Rat zwei Verordnungen zur Bereitstellung von insgesamt 1 350 Mio ECU in Form von Stützungsmaßnahmen. Weitere 16,7 Mio ECU wurden für die private Lagerhaltung von Kalbfleisch aufgewendet. Um die absehbare Überproduktion an Rindfleisch zu regulieren, wurden Maßnahmen wie die Frühvermarktungsprämie und die Kälberverarbeitungsprämie (200 Mio ECU) eingeführt.

Unterstützung der Erzeuger

57. Die Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates sieht für 1996 die Gewährung von Zusatzbeträgen im Rahmen der Sonderprämie für Rindfleisch und der Mutterkuhprämie sowie die Zuweisung spezifischer Beträge an die Mitgliedstaaten (261 Mio ECU) vor. Diese Beihilfe ist für Erzeuger des Rindfleischsektors bestimmt, die "aufgrund der Marktsituation mit akuten Problemen konfrontiert sind. . .". Die Mitgliedstaaten konnten wählen zwischen folgenden Alternativen:

a) Zahlung einer einheitlichen, bestandsabhängigen Ausgleichszulage [Artikel 1 und 4 Absatz a] in Höhe von 23 ECU pro Tier bei der Sonderprämie für Rindfleisch und 27 ECU pro Tier bei der Mutterkuhprämie; Verteilung der spezifischen Beträge nach einem vergleichbaren oder auch anders ausgerichteten Schlüssel; oder:

b) Verwendung der Summe, die für diese Pauschalzahlungen insgesamt aufgewendet worden wäre, zusammen mit dem spezifischen Betrag für Zahlungen nach objektiven Kriterien, sofern die Kompensation nicht höher war als der Einkommensverlust und keine Wettbewerbsverzerrungen entstanden (Artikel 5). Um für eine Finanzierung durch die Gemeinschaft in Frage zu kommen, mußten alle Zahlungen bis 15. Oktober 1996 erfolgt sein.

Unterschiedliche Beihilfesätze

58. In bezug auf die Zulagen zu den regulären Zahlungen im Rahmen der Sonderprämie für Rindfleisch und der Mutterkuhprämie wird aus Tabelle 6 ersichtlich, daß sich die Summen je nach Mitgliedstaat kraß unterscheiden: bei der Sonderprämie pro männliches Rind von Null in Italien bis 46 ECU in Frankreich; bei der Mutterkuhprämie von 7,5 ECU in Deutschland bis 81,6 ECU in Belgien.

59. Aus den Angaben der Mitgliedstaaten geht hervor, daß Erzeuger Zahlungen für Tiere erhielten, die normalerweise im Rahmen der regulären Sonderprämie für Rindfleisch und der Mutterkuhprämie nicht förderungsfähig gewesen wären, weil der zu meldende Einkommensverlust nicht auf traditionell von der Gemeinschaft gestützte Sektoren beschränkt war. So erhielten in einigen Fällen Erzeuger Prämien für Tiere, die über der in der Sonderprämienregelung für Rindfleisch vorgesehenen Hoechstgrenze von 90 Stück lagen; andere Erzeuger bezogen auch Prämien, wenn die Kriterien hinsichtlich der Besatzdichte nicht eingehalten waren (11 Mio ECU in Frankreich). Außerdem wurden Zahlungen für andere Kategorien von Rindern wie z. B. Milchkühe (11 Mio ECU in Belgien) und Mastkälber (7 Mio ECU in den Niederlanden) vorgenommen sowie Zusatzzahlungen für bereits geschlachtete/verkaufte Tiere (16 Mio ECU in Irland und 64 Mio ECU in Italien bzw. 34 Mio ECU im Vereinigten Königreich (32)).

60. Folglich wurde die Beihilfe in diesen Mitgliedstaaten einem breiteren Spektrum von Erzeugern gewährt. Wären die Ausgleichszahlungen ausschließlich nach Prämienfähigkeit gezahlt worden, so hätten z. B. in den Niederlanden nur 30 % der Erzeuger eine Kompensation für ihre Einkommensverluste erhalten. Den Mitgliedstaaten wurden die Kriterien zur Berechnung des Einkommensverlusts nicht vorgegeben, also legten sie für ihre Kalkulation unterschiedliche Voraussetzungen zugrunde. Ein Vergleich der Zahlen oder eine genaue Überprüfung ihrer Richtigkeit ist daher nicht möglich. Während manches darauf hinweist, daß für einige Sektoren überhöhte Ausgleichszahlungen geleistet wurden, aktualisierten mehrere Mitgliedstaaten ihre Berechnungsgrundlagen und errechneten völlig andere Zahlen, um zu beweisen, daß die Verluste insgesamt die Höhe der geleisteten Ausgleichzahlungen überschritten. Durch später von der Kommission eingeführte weitere Maßnahmen, die sich auf die Preise niederschlugen, was bei der Vorausschätzung der Verluste nicht absehbar war, wurde die Situation noch komplizierter.

61. Einige Mitgliedstaaten umgingen die mit der sektorbezogenen Analyse des geschätzten Einkommensverlusts verbundene Problematik, indem sie generell Pauschalbeträge zahlten. So zahlte Deutschland z. B. 7 ECU für jedes 1996 bei der Tierseuchenkasse eingetragene Tier.

Kontrollen

62. Die Prüfung der Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und (EG) Nr. 2443/96 des Rates durch den Hof umfaßte nicht die Systeme für einheitliche bestandsabhängige Zahlungen im Rahmen der Prämienregelungen; die Prüfungsfeststellungen zu dieser Thematik wurden im Jahresbericht 1996 (siehe Ziffern 4.45-4.60) dargestellt.

63. Viele der von Mitgliedstaaten angenommenen Regelungen werden im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) nicht erfaßt. Dieses System bezieht sich - soweit es um Tiere geht - auf Daten zu den Prämienregelgungen (Sonderprämie für Rindfleisch, Mutterkuhprämie, Verarbeitungs- und Frühvermarktungsprämie, Saisonentzerrungsprämie und Extensivierungszulage (gemäß Artikel 4 Buchstaben a-k der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates). In welchem Ausmaß die Begünstigten überprüft werden, liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten.

64. Der Rat erließ die Verordnung (EG) Nr. 820/97 vom 21. April 1997 zur Verbesserung des Verfolgbarkeitsaspekts, nachdem die Durchführung der Richtlinie 92/102/EWG des Rates vom 27. November 1992 in bezug auf die Kennzeichnung und Verfolgbarkeit von Rindern unbefriedigende Ergebnisse erbracht hatte. Die Verordnung stellt auf die Stabilisierung des Marktes für Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse im Zuge der BSE-Krise ab, doch wurden für die Einführung gewisser Schlüsselelemente sehr lange Fristen gesetzt. So müssen z. B. die elektronischen Datenbanken zum 1. Januar 2000 voll einsatzfähig sein, und die Anbringung von zwei Ohrmarken ist nur auf nach Januar 1998 geborene Tiere anzuwenden. Für diese Tiere muß auch ein Tierpaß ausgestellt werden. Es ist daher noch zu früh, um die Wirkung der Vorteile dieses neuen Systems erkennen zu können, auch wenn einige Mitgliedstaaten manche der darin vorgesehenen Kontrollen bereits eingeführt haben. Im Vereinigten Königreich z. B. muß seit dem 1. Juli 1996 für jedes Rind ein Paß ausgestellt werden.

Wiedereinziehungen

65. Mitgliedstaaten, die Zahlungen gemäß Artikel 1 - d. h. unter Zugrundelegung des Jahres 1995 - vorgenommen haben, müssen zuviel gezahlte Beträge von Erzeugern wiedereinziehen, die für das Kalenderjahr 1996 keine Anträge auf die Sonderprämie für Rindfleisch und/oder Mutterkuhprämie gestellt haben bzw. für weniger Tiere als im vorangegangenen Jahr. Artikel 3 sieht vor, daß die Mitgliedstaaten aus diesen wiedereingezogenen Mitteln Zusatzbeträge an Antragsteller zahlen sollten, die für das Jahr 1996 eine höhere Bestandszahl als für 1995 angeben.

66. Die Verpflichtung zur Wiedereinziehung von Geldern hat sich als Belastung für die Verwaltung erwiesen; z. B. die Anpassung von Anträgen von Betrieben, die umstrukturiert wurden, und die Bearbeitung von Ruhestands-, Todes- und Konkursfällen. Frankreich hatte zum Zeitpunkt der Prüfung (Juli 1997) nur 60 % des in Rechnung gestellten Betrages wiedereingezogen. Das Vereinigte Königreich hat 96 % des fälligen Betrages wieder eingezogen und diese Gelder an förderungsfähige Erzeuger verteilt. Eine weitere Neuverteilung ist nicht geplant. Es ist daher kaum wahrscheinlich, daß die Mitgliedstaaten die fälligen Beträge zu 100 % wiedereinziehen können. Sollten allerdings im Wege der Wiedereinziehung nicht genügend Mittel bereitgestellt werden können, wird es unmöglich sein, alle Erzeuger, die im Kalenderjahr 1996 für mehr Tiere Prämienansprüche geltend machen können als 1995, in voller Höhe auszuzahlen.

67. Mitgliedstaaten, die Artikel 5 angewandt haben, sehen keinen Anlaß für Wiedereinziehungen, auch wenn sie Beihilfen auf der Grundlage von 1995 eingereichten Anträgen gezahlt haben. So zahlte Luxemburg an Erzeuger für 1995 gestellte Anträge auf Sonderprämie für Rindfleisch z. B. 0,6 Mio ECU, Belgien zahlte hingegen für 1995 gestellte Anträge auf Sonderprämie für Rindfleisch und auf Mutterkuhprämie 28,5 Mio ECU. Dies ist ein weiteres Beispiel für die ungleiche Behandlung der Erzeuger von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat.

Direkte Stützungsmaßnahmen

68. Mit Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates vom 17. Dezember 1996 wurden den Mitgliedstaaten - je nach Größe des nationalen Rinderbestandes - Mittel in Höhe von insgesamt 491,63 Mio ECU zugewiesen, um nach objektiven Kriterien Zahlungen zur Stützung der Erzeugereinkommen oder des Rindfleischsektors vorzunehmen, sofern diese Zahlungen nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Die Verordnung gab nicht vor, wie diese Zahlungen zu erfolgen hatten, setzte aber als Frist dafür den 15. Oktober 1997. Im Gegensatz zu Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates mußte der Einkommensverlust in diesem Fall nicht berücksichtigt werden.

69. Bei dieser Verordnung blieb den Mitgliedstaaten mehr Zeit für die Ausarbeitung von Maßnahmen, als dies bei Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates der Fall gewesen war. Das schlägt sich in einer größeren Bandbreite der gewählten Regelungen nieder. In einigen Fällen - wie z. B. Deutschland - wurde kein Versuch gemacht, die Zahlungen auf bestimmte Sektoren zu konzentrieren: es wurde derselbe pauschale Ansatz wie im Rahmen von Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates angewendet, allerdings zu einem niedrigeren Beihilfesatz (6 ECU). Manche Mitgliedstaaten beschlossen, einen Teil der ihnen zugewiesenen Mittel für Qualitätskontrolle/Verbesserungsmaßnahmen zu verwenden - darunter Belgien (0,5 Mio ECU) und das Vereinigte Königreich (3,5 Mio ECU). Wieder waren bestandsabhängige Zusatzzahlungen die am häufigsten gewählte Form der Unterstützung. Das Vereinigte Königreich z. B. zahlte eine einmalige Zulage pro Tier (40 ECU) an alle Erzeuger, die 1996 die Mutterkuhprämie beantragt hatten. Irland hingegen zahlte 7,8 ECU zusätzlich bei der Sonderprämie und 15,6 ECU bei der Mutterkuhprämie. Auch auf Schlachtungen beruhende Regelungen wurden verstärkt herangezogen. Manche Maßnahmen waren eher strukturpolitischer Art: In Luxemburg wurde die Höhe der Ausgleichszahlungen nach den Großvieheinheiten berechnet; in Belgien wurde eine Prämie für die Aufgabe von Betrieben eingeführt, die Rindfleischerzeuger dazu animieren sollte, in den Ruhestand zu treten. Italien und die Niederlande unterstützten darüber hinaus die Kalbfleischindustrie.

70. In Frankreich wurde die Beihilfe durch die Departements ausgezahlt. Bei Festlegung der Beihilfesätze mußte die Verwaltung der Departements bereits im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 gezahlte Beträge berücksichtigen und die verfügbaren Mittel dementsprechend für kürzlich aufgetretene, noch nicht kompensierte Verluste verwenden. Durch diesen dezentralisierten Ansatz war es jedem Departement möglich, die Beihilfe nach regionalen Prioritäten aufzuteilen, wobei allerdings nahe beieinander gelegene Betriebe unterschiedlich hohe Ausgleichszahlungen erhalten konnten.

Effizienz

71. Die Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und (EG) Nr. 2443/96 des Rates wurden in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich angewendet. Da lt. Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates die Zahlung der Beihilfe nicht an einen Einkommensverlust geknüpft war, sind eine unausgewogene Verteilung der Beihilfe und überhöhte Ausgleichszahlungen sehr wahrscheinlich. So gesehen ist die französische Lösung mit ebendieser Verknüpfung positiv zu werten. Die Vielzahl der Maßnahmen sowie die Schwankungsbreite bei den gezahlten Beträgen spiegeln zum Teil die unterschiedlichen Reaktionen der Verbraucher in den Mitgliedstaaten wider, erklären sie aber nicht vollauf.

Regulierung der Erzeugung

Einleitung

72. Mit Verordnung (EG) Nr. 2222/96 des Rates vom 18. November 1996 wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, während des Zeitraums vom 1. Dezember 1996 bis 30. November 1998 entweder die Kälberverarbeitungsprämie und/oder die Frühvermarktungsprämie anzuwenden. Als Reaktion auf die BSE-Krise wandten das Vereinigte Königreich und Portugal die Kälberverarbeitungsprämie bereits ab April bzw. Mai 1996 an. Auch Frankreich entschied sich für die Anwendung der Regelung ab Oktober 1996. Irland war der einzige Mitgliedstaat, der erst aufgrund der Verordnung tätig wurde, und dies erst zwei Monate nach Ablauf der gesetzten Frist. Je Regelung waren Ende 1997 etwa 1,5 Mio Kälber verarbeitet worden (Tabellen 7 und 8).

73. Ziel der beiden Prämienregelungen war, die Zahl der in der Rotfleischerzeugung verwerteten Kälber pro Jahr um eine Million zu reduzieren. Mit der Schlachtung und unschädlichen Beseitigung von weniger als 20 Tage alten Kälbern war die Kälberverarbeitungsprämie die drastischere Methode. Die Frühvermarktungsprämie stellte hingegen für die Erzeuger einen Anreiz dar, etwas jüngere und damit leichtere Mastkälber zu schlachten, wodurch mehr Kälber zur Erzeugung einer bestimmten Menge Fleisch erforderlich waren. Diese Kälber wurden damit aus der Rotfleischerzeugung herausgenommen.

74. Die im Vereinigten Königreich angewandte Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten hat sich auf die Erzeugung dahin gehend entscheidend ausgewirkt, daß pro Jahr etwa 300 000 t weniger in die Nahrungskette gelangen. Auch die Regelungen zur Zwangsschlachtung von Beständen dürften sich in geringerem Umfang auf die Erzeugung im Jahr 1997 ausgewirkt (30 000 t) haben.

Kälberverarbeitungsprämie

75. Wie aus Tabelle 7 hervorgeht, werden 70 % der Kälber, die unter diese Regelung fallen, im Vereinigten Königreich verarbeitet. Das ist zu erwarten, da keine Möglichkeit zur Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten besteht, die sie traditionell für Mastzwecke erworben haben. Die Verordnungen geben bezüglich des Ursprungs der Kälber keine genauen Bestimmungen vor, nur müssen sie in der EU geboren sein. Der Beihilfesatz betrug 120 ECU je männlichem Kalb von Milchrassen und 150 ECU für andere Rassen, wurde im Mai 1997 um 5 ECU gesenkt und im Dezember 1997 auf 115 ECU für alle Rassen vereinheitlicht.

76. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 berichtete der Hof über die Einführung der Regelung in Portugal und im Vereinigten Königreich. Seine Hauptsorge galt dabei der vielfach fehlenden Gewähr für die Prämienfähigkeit der geschlachteten Kälber und der nicht immer ordnungsgemäßen Auszahlung der Beihilfen an die Empfänger.

77. Etwa 40 % der in Frankreich geschlachteten Kälber stammen aus Mitgliedstaaten wie Italien, den Niederlanden und Deutschland, wo die Regelung nicht angewendet wird.

78. In Irland wurde die Kälberverarbeitungsprämie im Februar 1997 eingeführt - beinahe ein Jahr später als in Nordirland. Durch die vergleichsweise hohen Preise für Kälber in Irland ist die Regelung ausschließlich in bezug auf Kälber von reinen Milchrassen interessant, für die nur eine geringe oder gar keine Nachfrage besteht. Darüber hinaus ist das System zur Erfassung der Geburtsdaten nicht gegen Mißbrauch gesichert; Erzeuger können Tiere minderer Qualität im Rahmen der Regelung geltend machen, selbst wenn diese die Altersgrenze bereits überschritten haben.

Frühvermarktungsprämie

79. Die für eine Förderfähigkeit im Rahmen der Frühvermarktungsprämie maximal zulässigen Schlachtkörpergewichte wurden je Mitgliedstaat auf Grundlage der EUROSTAT-Statistiken für 1995 (oder anderen von der Kommission genehmigten Statistiken) abzüglich 15 % festgelegt. Dabei wurden höchst unterschiedliche Gewichtsgrenzen errechnet, mit deutlichen Abweichungen zwischen den bei der Kalbfleischerzeugung führenden Mitgliedstaaten - den Niederlanden, Frankreich und Italien, auf die 33 %, bzw. 21 % und 18 % der Prämienanträge entfallen (siehe Tabelle 8). So hat Frankreich z. B. das Hoechstgewicht mit 108 kg festgelegt, während es in den Niederlanden 138 kg beträgt.

80. Für jedes im Dezember 1996 und Januar 1997 geschlachtete Kalb betrug der Basisprämiensatz 65 ECU; danach wurde er auf 60 ECU und noch später auf 45 ECU gesenkt. Da Schlachtkörper mit weniger als 120 kg in der Kalbfleischerzeugung nicht üblich sind, wurden differenzierte Prämiensätze festgelegt (33).

81. In den bei der Kalbfleischerzeugung führenden Mitgliedstaaten ist eine starke Konzentration der Produktion zu verzeichnen; dies hat zur Folge, daß der Löwenanteil der Prämien an wenige spezialisierte Großbetriebe gezahlt wird.

82. Die Verwaltung dieser Regelung ist vergleichsweise einfach. Die Hauptschwierigkeit besteht im Verwiegen jedes einzelnen Schlachtkörpers. Die Mitgliedstaaten lassen hinsichtlich der Aufmachung der Schlachtkörper einen gewissen Spielraum. Wenige Schlachthöfe verfügen über elektronische Waagen, die das tatsächliche Gewicht ausdrucken und eine Ex-post-Überprüfung des Tiergewichts, für das Prämienanträge gestellt wurden, ist daher nur selten durchführbar.

83. Der Prüfungspfad vom Antrag zurück zu den betrieblichen Aufzeichnungen ist meist unterbrochen, da aufgrund der nicht registrierten Ohrmarken-Nummer kein eindeutiger Bezug zwischen den Anträgen und den einzelnen Kälbern hergestellt werden kann. Häufig fehlt der Nachweis, daß bei den Kälbern die Anforderungen an die Haltungsdauer erfuellt wurden (ursprünglich 60 Tage innerhalb der EU, ab dem 8. Januar 1997 auf 90 Tage angehoben). In Frankreich war der Prüfungspfad vom Betriebsregister bis zum Antrag nicht eindeutig nachvollziehbar. In Italien wichen die Verfahren der Schlachthöfe und Regionen voneinander ab, und in einigen Fällen gibt es keinen eindeutigen Nachweis für das angegebene Gewicht, da die Aufzeichnungen über das tatsächliche Gewicht nicht aufbewahrt werden.

Effizienz der Regelungen im Bereich der Kalbfleischerzeugung

84. Gemäß Artikel 1 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 2222/96 des Rates erstellte die Kommission einen Zwischenbericht über die Anwendung der beiden Maßnahmen (April 1997) (34) und kam dabei zu dem Schluß, daß im Fall der Frühvermarktungsprämie 75 % der an die Niederlande, Frankreich, Deutschland und Österreich gezahlten Beträge Kälber betrafen, die ohnehin - unabhängig von der Prämie - mit oder unter dem für die Prämienberechtigung erforderlichen Gewicht geschlachtet worden wären. In einem auf Ersuchen des Rates erstellten zweiten Bericht (September 1997) (35) wurden andere Berechnungen angestellt, wonach für geschätzte 40 % aller Kälber die Frühvermarktungsprämie grundlos gezahlt wurde. Mit den aktuellen Zahlen für 1997 und bei Zugrundelegung derselben Berechnungsmethode fallen 42 % aller Kälber in diese Kategorie. Dem Gemeinschaftshaushalt entstanden durch diese Aufwendungen 1997 Kosten in Höhe von 23 Mio ECU, was analog für 1998 gelten wird.

85. Den Berechnungen der Kommission zufolge soll die Kälberverarbeitungsprämie aufgrund der geringeren Interventionsankäufe in diesem Zweijahres-Zeitraum eine Nettoersparnis von etwa 559 Mio ECU pro Jahr für den Gemeinschaftshaushalt einbringen.

86. In Frankreich gibt es keine Belege dafür, daß die Einführung der Frühvermarktungsprämie sich auf die Gewohnheiten der Erzeuger ausgewirkt hat. Mit 124,8 kg liegt das durchschnittliche Schlachtgewicht im ersten Halbjahr 1997 deutlich über dem für den Erhalt der Prämie zulässigen Hoechstgewicht. Nur etwa 15 % der geschlachteten Kälber sind daher prämienfähig. Dieser Prozentsatz liegt deutlich unter dem anderer bei der Kalbfleischerzeugung führender Mitgliedstaaten (siehe Tabelle 8). In Belgien hingegen haben manche Erzeuger den Mastzyklus für einige Kälberrassen verkürzt, um im Rahmen der Frühvermarktungsprämie mehr Kälber geltend machen zu können. Im ersten Halbjahr 1997 ging in Belgien und den Niederlanden das durchschnittliche Schlachtgewicht gegenüber 1996 um etwa 9 % zurück. Der Gemeinschaftsdurchschnitt sank zwischen 1996 und 1997 um 5 % (von 139,1 kg auf 131,5 kg). Die Anzahl der insgesamt für die Kalbfleischerzeugung verwendeten Tiere stieg nach einem seit 1992 rückläufigen Trend allerdings im gleichen Zeitraum um 4 %. Die Kalbfleischerzeugung blieb dagegen zwischen 1995 und 1997 mit etwa 790 000 t stabil.

87. Das in den Erwägungsgründen der Verordnung (EG) Nr. 2222/96 des Rates formulierte Ziel, die Zahl der für die Rindfleischerzeugung verwendeten Kälber um eine Million zu vermindern, wurde erreicht. Dennoch zeigt Tabelle 3, daß die Rotfleischerzeugung insgesamt (nach Berichtigung um die Auswirkungen der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten usw.) 1997 nur um 2 % gesunken ist, was zum größten Teil auf den Produktionszyklus zurückzuführen ist. Die Auswirkungen der Kälberverarbeitungsprämie werden nicht vor 1998/99 voll zum Tragen kommen.

88. Die Frühvermarktungsprämie war - verglichen mit der Kälberverarbeitungsprämie - weniger erfolgreich, und die Verwendung der Mittel erwies sich als wenig effizient: 234 000 Kälber wurden zu Kosten von 55,6 Mio ECU zusätzlich in der Kalbfleischerzeugung verarbeitet, das entspricht einem Wert von 237 ECU bzw. dem vierfachen Prämiensatz pro Kalb. Daher sollten die Frühvermarktungsprämie eingestellt oder die Kriterien dafür geändert werden, um das Risiko von Prämienmitnahmeeffekten möglichst gering zu halten.

SCHLUSSFOLGERUNG

89. Die Prüfung hat gezeigt, daß die Ausgaben in Höhe von 2 149 Mio ECU für Tilgungs- und Marktstützungsmaßnahmen gemeinsam mit der Durchführung von Maßnahmen zur Regulierung der Erzeugung mit einer teilweisen Erholung beim Rindfleischverbrauch einhergingen und positive Auswirkungen auf die Erzeugereinkommen hatten (siehe Ziffer 17).

90. In Anbetracht des beinahe veterinärmedizinischen Charakters zahlreicher unter vergleichbaren Umständen eingeführter Regelungen, wäre zu überdenken, in welchem Umfang derartige Dringlichkeitsmaßnahmen aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert werden sollten (siehe Ziffer 23).

91. Die BSE-Krise macht deutlich, wie wichtig es ist, vollständige und zuverlässige Bestandsregister in den Mitgliedstaaten anzulegen. Der Hof hat in der Vergangenheit wiederholt auf diese Notwendigkeit hingewiesen, zuletzt in seinem Jahresbericht 1996 in den Bemerkungen zur Verwaltung und Kontrolle von an manche Rinderhalter gezahlte EU-Prämien. In Ermangelung solcher Register ist die Wirksamkeit jeglicher Maßnahme für Tierbestände fragwürdig. Daraus ergibt sich eine mangelhafte Rückverfolgbarkeit, die am deutlichsten im Fall der vom Vereinigten Königreich angewendeten Regelung zur selektiven Zwangsschlachtung zum Ausdruck kommt, wo der Verbleib von etwa 65 000 Rindern nicht geklärt werden konnte (siehe Ziffer 50).

92. Das Versäumnis, das Verfütterungsverbot von Wiederkäuerprotein an Rinder im Vereinigten Königreich angemessen zu überwachen, hatte zur Folge, daß sich viele nach Erlaß dieses Verbots geborene Tiere (36 000) mit BSE infizierten (siehe Ziffer 25). Bezüglich der Zwangsschlachtung von Beständen, in denen BSE-Fälle aufgetreten waren, und der Schlachtung von vor dem Embargo exportierten britischen Kälbern verfolgten die Mitgliedstaaten unterschiedliche Lösungsansätze (siehe Ziffern 35, 38 und 45).

93. Das Rechnungsabschlußreferat der Kommission konzentrierte sich bei seinen Kontrollen primär auf das Vereinigte Königreich und die gemäß Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates getätigten Zahlungen. Außerdem statteten die Veterinärinspektoren der Kommission den Mitgliedstaaten zahlreiche Besuche ab (siehe Ziffer 11). Dennoch wurden die Maßnahmen sowohl in als auch zwischen den Mitgliedstaaten nicht strikt und kohärent durchgeführt; dies betrifft u. a. die Schlachtung von vor dem Embargo exportierten britischen Kälbern, den Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch, die Regelungen zur Zwangsschlachtung, die Ausgleichszahlungen an die Erzeuger gemäß Verordnung (EG) Nr. 2443/96 des Rates sowie die Regelungen im Bereich der Kalbfleischerzeugung.

94. Die widersprüchlichen Ansätze beeinträchtigten die Maßnahmen zur Leistung gerecht verteilter Ausgleichszahlungen an die Erzeuger. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der zwei Basisregelungen (Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und Nr. 2443/96 des Rates) Zahlungen vornehmen konnten, die nicht mit den traditionellen Prämienregelungen (Rindfleischsonderprämie und Mutterkuhprämie) in Zusammenhang standen und somit im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKos) nicht erfaßt wurden (siehe Ziffern 60 und 63).

95. Die zur Regulierung der Erzeugung eingeführten Maßnahmen sind zwangsläufig kurzfristiger Art und werden ohnehin kaum noch Wirkung zeigen, wenn das derzeit für Großbritannien geltende Ausfuhrverbot aufgehoben wird. Ebenso wird jede Entscheidung zum Abbau der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten einen effektiven Produktionsanstieg bewirken (siehe Ziffer 74). Die im Rahmen des GATT vorgegebenen Beschränkungen für subventionierte Ausfuhren könnten zu erhöhten Lagerbeständen führen, die - nach Angaben der Kommission - im Jahr 2005 die 1,5-Mio-t-Marke erreichen könnten (36).

96. Das Auftreten der Rinderseuche BSE und ihre Folgen haben deutlich gemacht, wie dringend die EU eine Vorbeugungsstrategie (z. B. einen Aktionsplan) konzipieren und annehmen muß, um derartigen Krisen koordiniert, effektiv und rechtzeitig zu begegnen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 7. Oktober 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1*) A.d.Ü.: Die hier aufgelisteten Kürzel und Akronyme entsprechen der englischen Originalfassung des Berichts und wurden in der deutschen Fassung aus Verständlichkeitsgründen nicht durchgehend verwendet.

(2) "BSE in Great Britain: A Progress Report" (Juni 1997), Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung.

(3) The BSE order 1988 ("Statutory Instrument 1988 No 1039") untersagt Verkauf, Lieferung und Verwendung bestimmter Futtermittel zur Verfütterung an Wiederkäuer, zunächst auf bestimmte, doch seit Dezember 1989 auf unbestimmte Zeit.

(4) The BSE order 1996 (SI 1996/2007).

(5) Entscheidung der Kommission 90/134/EWG vom 6.3.1990 (ABl. L 76 vom 22.3.1990, S.23).

(6) Bestätigt sich der BSE-Verdacht, muß das Tier gemäß Artikel 2 der Entscheidung der Kommission 94/474/EG (ABl. L 194 vom 29.7.1994, S. 96) geschlachtet und unschädlich beseitigt werden.

(7) Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (SEAC) "Statement on maternal transmission" (17. April 1997).

(8) Am 18. September 1997 sprach sich der Beratende Ausschuß für gefährliche Krankheitserreger (ACDP) der Kommission dafür aus, daß der BSE-Erreger als Erreger einer Humanerkrankung klassifiziert werden sollte.

(9) Die fünf Voraussetzungen sind: 1. Durchführung eines Programms selektiver Zwangsschlachtungen; 2. Einführung eines effektiven Systems zur Kennzeichnung der Tiere und Aufzeichnung von Verbringungen; 3. Rechtsgrundlage für die Entnahme von aus Säugetieren gewonnenem Fleisch- und Knochenmehl aus Futtermittelfabriken und Betrieben; 4. effiziente Durchführung der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten; 5. verbesserte Methoden zur unschädlichen Beseitigung von spezifiziertem Rindermaterial aus Schlachtkörpern.

(10) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffern 4.61-4.75.

(11) Die Durchführung des Ausfuhrverbots war nicht Gegenstand der Prüfung.

(12) KOM(98) 282.

(13) ABl. C 261 vom 9.9.1996.

(14) A4-0020/97.

(15) ABl. C 150 vom 19.5.1997.

(16) A4-0362/97.

(17) The Beef (Emergency Control) Order 1996.

(18) "BSE in Great Britain: a progress report", Dezember 1997.

(19) Verordnung (EG) Nr. 1846/96 der Kommission vom 25. September 1996 (ABl. L 245 vom 26.9.1996, S. 9).

(20) Nach Ablauf der Frist für die Antragstellung kontaktierten drei Händler die Interventionsstelle des Vereinigten Königreichs und ersuchten um Rückkauf von Fleisch (26 t). Weitere 450 t waren noch im freien Warenverkehr, wurden aber nicht gemäß dieser Verordnung aufgekauft.

(21) Verordnung (EG) Nr. 1508/96 der Kommission vom 29. Juli 1996 (ABl. L 189 vom 30.7.1996, S. 86), Verordnung (EG) Nr. 164/97 der Kommission vom 30. Januar 1997 (ABl. L 29 vom 31.1.1997, S.1) und Verordnung (EG) Nr. 1112/97 der Kommission vom 18. Juni 1997 (ABl. L 162 vom 19.6.1997, S. 17).

(22) Verordnung (EG) Nr. 299/97 der Kommission vom 19. Februar 1997 zur Festlegung außergewöhnlicher Stützungsmaßnahmen für den Rindfleischmarkt in Deutschland (ABl. L 50 vom 20.2.1997, S. 16).

(23) Siehe ersten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 299/97 der Kommission.

(24) "Transmission dynamics and epidemiology of BSE in British cattle", Anderson et al, Nature, 29. August 1996.

(25) Entscheidung der Kommission 97/870/EG.

(26) In Nordirland wurden die 1 461 noch lebenden Tiere anhand des elektronischen Systems ausfindig gemacht und der Schlachtung zugeführt.

(27) BSE in GB, Progress Report, Juni 1998.

(28) "Risk of BSE from the import of cattle from the UK into countries of the EU", B.E.C. Schreuder et al, The Veterinary Record, 23. August 1997.

(29) Für Bemerkungen zur Anwendung dieser Maßnahme im Vereinigten Königreich siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996.

(30) Bis Juni 1997: 50/65/80 ECU bei > 120 kg/120-110 kg/110 kg oder weniger sowie 50/57,5/65 für den Rest des Jahres. Diese Sätze wurden mit Verordnung (EG) Nr. 2502/97 der Kommission vom 15. Dezember 1997 erneut geändert.

(31) KOM(97) 165 endg. vom 18.4.1997.

(32) KOM(97) 461 endg. vom 22.9.1997.

(33) Der Rindfleischsektor - Derzeitige Lage und Perspektiven, SEK(97) 819.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

ZUSAMMENFASSUNG

Tilgungsmaßnahmen

Die Kommission kann sich der Meinung des Hofes nicht anschließen, daß die Maßnahmen "fast veterinärmedizinischen" Charakter haben. Sowohl die Art dieser Maßnahmen als auch die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung sind vom Rat auf seiner außerordentlichen Tagung Anfang April 1996 festgelegt worden. Eine Beteiligung in dieser Höhe (70 %) ist für Marktstützungsmaßnahmen üblich und im Schweinesektor bereits vielfach gewährt worden.

a) Aufgrund der Mängel, die die Kommission bei ihren sieben Vor-Ort-Kontrollen zur Bewertung der Umsetzung und Anwendung der OTMS-Regelung (Tötung aller über 30 Monate alten Tiere) festgestellt hat, sollen im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens entsprechende Berichtigungen vorgenommen werden.

b) Nach Auffassung der Kommission ist es bis zu einer genauen Bewertung der Maßnahme nicht erwiesen, daß sie infolge ihrer Nichtanwendung in Belgien in bezug auf die Wiederherstellung des Vertrauens der Verbraucher in Frankreich und den Niederlanden weniger wirksam war (vgl. Antwort auf Ziffer 34).

c) Die Frist für die Zahlungen ist aufgrund der Empfänger und als deutliches Signal für den Verbraucher bewußt so kurz angesetzt worden, um die Effizienz der Maßnahme zu verbessern und gleichzeitig Betrug zu verhindern (vgl. Antwort auf Ziffer 37).

d) In bezug auf die 65 000 britischen Rinder, deren Verbleib nicht geklärt werden konnte, sei darauf hingewiesen, daß die Tiere weitgehend aus der "freiwilligen" Kohorte von 1989/1990 stammen. Als diese Kohorte in das Programm der selektiven Zwangsschlachtungen einbezogen wurde, war man sich durchaus darüber im klaren, daß eine lückenlose Rückverfolgung in den meisten Fällen nicht möglich sein würde, weil es zu diesem Zeitpunkt weder nationale noch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für die Herkunftssicherung gab. Es sei jedoch angemerkt, daß Tiere, die im Rahmen des selektiven Schlachtprogramms nicht erfaßt wurden, nicht auf legalem Wege in die Nahrungs- und Futtermittelkette gelangen konnten, weil sie alle über 30 Monate alt und somit im Rahmen der 30-Monats-Regelung unschädlich zu beseitigen gewesen wären.

Marktstützungsmaßnahmen

Die Kommission ist der Auffassung, daß der Rat ganz bewußt einen größeren Spielraum vorgesehen hat, um den für die einzelnen Mitgliedstaaten, Erzeuger und Verbraucher unterschiedlichen Situationen Rechnung zu tragen. Dies hat zur Folge, daß den verschiedenen Begünstigten unterschiedlich hohe Beträge gezahlt werden. Im übrigen haben auch die Milcherzeuger und die spezialisierten Kälbermastbetriebe bedingt durch die BSE-Krise Verluste erlitten. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, daß jeder Mitgliedstaat die wirksamsten Mittel eingesetzt hat, um die Schwierigkeiten, mit denen er konfrontiert war, auf eine Weise zu lösen, die nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führt (vgl. Antworten auf die Ziffern 58 bis 71).

Die Kommission weist darauf hin, daß das Ausmaß der Krise - wohl die schwerste, die es im Rindersektor je gegeben hat, - dringende Maßnahmen erforderte und daß die Wiedereinziehung der zu Unrecht geleisteten Zahlungen unbedingt notwendig war, um Entschädigungen auf fairer Basis gewähren zu können (vgl. Antworten auf die Ziffern 66 und 67).

Was die Maßnahmen für junge Kälber anbelangt, so weist die Kommission darauf hin, daß die beiden Maßnahmen als Teile ein und desselben Pakets anzusehen sind, da es politisch nicht möglich gewesen wäre, nur die eine oder nur die andere Maßnahme durchzusetzen. Deswegen sollte auch die Effizienz beider Maßnahmen zusammen bewertet werden (siehe Antworten auf die Ziffern 84 bis 88).

Die Kommission wird die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beträge im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens genau verfolgen.

Schlußfolgerung

Der Rat hat die Art der Maßnahmen genau präzisiert, die im April 1996 erlassen wurden. Der Prozentsatz der Gemeinschaftsbeteiligung entspricht daher dem für Marktstützungsmaßnahmen üblichen Satz.

Es gab keine Rechtsgrundlage, anhand deren die Kommission die Durchsetzung des Verfütterungsverbots für britisches Tiermehl in den Jahren 1988 und 1989, als eine Verschleppung des BSE-Erregers aus dem Vereinigten Königreich am wahrscheinlichsten war, hätte überwachen können. Immerhin hat die Kommission im Ständigen Veterinärausschuß vor dem Risiko einer Verschleppung gewarnt und den anderen Mitgliedstaaten geraten, in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Rechtsgrundlage die erforderlichen Maßnahmen auf nationaler Ebene zu treffen.

Die Kommission weist darauf hin, daß im Rahmen des Rechnungsabschlusses Konsequenzen gezogen werden, wenn die Mitgliedstaaten die Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung nicht vorschriftsgemäß umgesetzt haben. Wie aus der Anwort auf Ziffer 4.75 des Jahresberichts des Rechnungshofs für das Haushaltsjahr 1996 hervorgeht und auch in den vorstehenden Antworten auf einige Ziffern dieses Berichts hervorgehoben wurde, haben die Dienststellen der Kommission die Umsetzung der Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und (EG) Nr. 2443/96 (zusätzliche Zahlungen an die Rindfleischerzeuger), der Kälberverarbeitungsprämie und der Frühvermarktungsprämie in den meisten Mitgliedstaaten wiederholt vor Ort überprüft.

Der Wunsch, den Mitgliedstaaten einen gewissen Subsidiaritätsspielraum einzuräumen, zielte auf keinen Fall darauf ab, daß die im Rahmen des Invekos vorgesehenen Kontrollen nicht durchgeführt werden sollten; vielmehr sollte den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gegeben werden, die mit dieser Beihilferegelung verfolgten Ziele auf möglichst effiziente Weise zu verwirklichen. Obgleich nicht alle Mitgliedstaaten die in den Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und (EG) Nr. 2443/96 vorgesehenen Maßnahmen im Rahmen des Invekos kontrolliert haben, ist die Kommission dennoch der Auffassung, daß die Durchführung der Maßnahmen auf andere Weise kontrolliert werden konnte, z. B. wenn Zahlungen aufgrund einer Tierversicherung (Deutschland) oder aufgrund von Anträgen im Zusammenhang mit den Begleitmaßnahmen (Österreich) geleistet wurden.

Die Gemeinschaft verfügt bereits über eine Rechtsgrundlage zur Bekämpfung von Tierseuchen, einschließlich Zoonosen. Speziell für transmissible spongiforme Enzephalopathien wird z. Z. an einer gemeinsamen Verordnung des Rates und des Parlaments gearbeitet, die den Großteil der derzeitigen Schutzmaßnahmen ersetzen wird. Darüber hinaus hat die Kommission im Rahmen ihrer Haushaltsprioritäten im Vorentwurf des Haushaltsplans 1999 angekündigt, daß sie eine Diskussion über die Frage der Verantwortlichkeit aller an der Tierseuchenbekämpfung beteiligten Parteien (namentlich Erzeuger, Mitgliedstaaten und Gemeinschaft) in die Wege leiten wird. Die Konsultationen haben noch nicht begonnen, und es wäre verfrüht, die Einrichtung eines Versicherungsfonds vorzuschlagen.

ALLGEMEINE FESTSTELLUNGEN

1. Alles in allem ist die Kommission der Auffassung, daß die Gemeinschaft auf die Krise beispiellosen Ausmaßes, die im Anschluß an die Erklärung der britischen Regierung vom 20. März 1996 eingetreten ist, sehr schnell und effizient reagiert hat. Von heute auf morgen stand der gemeinschaftliche Rindfleischmarkt infolge des schwindenden Verbrauchervertrauens vor dem totalen Zusammenbruch.

Der Rat hatte sich zum Ziel gesetzt, schnell zu handeln, um die Gesundheit von Mensch und Tier zu schützen und gleichzeitig die Rindfleischerzeuger zu unterstützen. Innerhalb kürzester Zeit haben Kommission und Rat Maßnahmen erlassen, um diesem Ziel gerecht zu werden.

Die Maßnahmen unterschieden sich in der Zielsetzung und der Rechtsform, um sicherzustellen, daß möglichst viele Krisenaspekte schnell und effizient angegangen werden konnten. So zielte die 30-Monatsregel darauf ab, die Verbrauchergesundheit zu schützen, das Vertrauen der Verbraucher wiederherzustellen und die Rindfleischerzeuger zu unterstützen, während mit den zusätzlichen Direktzahlungen an die Rindfleischerzeuger (Verordnungen (EG) Nr. 1357/96 und (EG) Nr. 2443/96) sichergestellt werden sollte, daß Erzeuger nach objektiven Kriterien bezahlt werden, die von jedem Mitgliedstaat festgelegt werden, um der besonderen Lage der Erzeuger gerecht zu werden. Letztere Maßnahme ermöglichte eine gewisse Subsidiarität, die oft im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik erforderlich, aber selten möglich ist.

Zusätzlich zur EAGFL-Finanzierung wurden Maßnahmen zur Verbesserung der Rindfleischetikettierung und Tierkennzeichnung eingeführt, um das Vertrauen der Verbraucher wiederzugewinnen und die Gesundheit von Mensch und Tier zu schützen.

Darüber hinaus handelte die Kommission auf Empfehlung des Europäischen Parlaments und berücksichtigte insbesondere die Anregungen des "Nichtständigen Ausschusses des Parlaments für die Weiterbehandlung der Empfehlungen zu BSE" hinsichtlich der Organisation der Kommissionsdienststellen und der Verbesserung der Rechtsvorschriften.

Was die Effizienz der Maßnahmen zur Wiederherstellung des Marktgleichgewichts anbelangt, so stimmt die Kommission mit dem Rechnungshof überein, daß es noch zu früh ist, um die volle Wirkung von Maßnahmen wie der Kälberverarbeitungsregelung und der Frühvermarktungsprämie abschätzen zu können, doch besteht kein Zweifel daran, daß die Rindfleischerzeugung aufgrund dieser beiden Regelungen und anderer Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung (insbesondere der 30-Monatsregel im Vereinigten Königreich) gedrosselt wurde.

2. Die Kommission hat die Durchführung der Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung von Anfang an genau verfolgt.

Das Referat "Rechnungsabschluß" hat in den Mitgliedstaaten zahlreiche Kontrollen vor Ort durchgeführt, um insbesondere die Kontrollmethoden zu prüfen, die für die ordnungsgemäße Zahlung von BSE-Zuschüssen und die vorschriftsmäßige Beseitigung von Materialien erforderlich sind, die auf keinen Fall in die Nahrungskette des Menschen gelangen dürfen. Im Anschluß an diese Kontrollen wurden eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Kontrollmethoden abgegeben. In diesem Zusammenhang sollte hervorgehoben werden, daß die Kontrollen einem zweifachen Ziel dienten: Zum einen sollte sichergestellt werden, daß die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsvorschriften einhalten und im gegenteiligen Fall keine Gemeinschaftszuschüsse gezahlt werden, und zum anderen sollte gewährleistet werden, daß Risikomaterialien von anderem Material getrennt gehalten, ordnungsgemäß kontrolliert und unschädlich beseitigt werden.

Auch andere Kommissionsdienststellen haben zahlreiche Inspektionsbesuche durchgeführt, um sich zu vergewissern, daß die Mitgliedstaaten die Maßnahmen zur BSE-Tilgung ordnungsgemäß umsetzen und das Ausfuhrverbot des Vereinigten Königreichs respektieren. Sowohl Veterinärdienststellen als auch die UCLAF spielten dabei eine wichtige Rolle (vgl. Anhang - Verzeichnis der Kontrollbesuche der Kommissionsdienststellen).

EINLEITUNG

11. Über die vom Rechnungshof angeführten Kontrollbesuche hinaus wurde auch den Niederlanden, dem bedeutendsten Mitgliedstaat für Ausgaben im Zusammenhang mit der Frühvermarktungsprämie, zu Beginn der Anwendung dieser Regelung ein Inspektionsbesuch abgestattet, um sicherzustellen, daß angemessene Kontrollen durchgeführt wurden. Die Anwendung der Kälberverarbeitungsregelung ist sowohl im Vereinigten Königreich als auch in Frankreich geprüft worden, auf die über 93 % der im Rahmen dieser Regelung geschlachteten Tiere entfallen. In bezug auf die Verordnung (EG) Nr. 2443/96 haben in bestimmten Mitgliedstaaten bereits Kontrollen stattgefunden, bevor eine Zahlung überhaupt erfolgt ist, weshalb die Prüfung dieser Ausgaben erst zu einem späteren Zeitpunkt abgeschlossen werden kann. Entsprechend hält die Kommission die Bemerkung des Rechnungshof zu dieser Maßnahme für verfrüht.

Die Kommission hat im Rahmen der BSE-Bekämpfung viele Inspektionsbesuche durchgeführt und hält die Häufigkeit der Kontrollen für angemessen. Im Vorgriff auf die Prüfung der Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung haben die Kommissionsdienststellen in ihrer Risikoanalyse dem Zeitplan für die Überprüfungen des Europäischen Rechnungshofes Rechnung getragen und beschlossen, den Rechnungsabschluß des Hofes zur Verordnung (EG) Nr. 717/96 (unschädliche Beseitigung exportierter britischer Kälber) und zu den Bestandskeulungsprogrammen der Mitgliedstaaten, außer dem Vereinigten Königreich, abzuwarten, um Doppelarbeit zu vermeiden. Dies empfahl sich schon allein deshalb, weil diese Maßnahmen auf eine begrenzte Anzahl Tiere beschränkt und demnach auf kurze Zeit befristet waren. Zeit- und Arbeitsaufwand galten vielmehr den mit höheren Ausgaben verbundenen BSE-Maßnahmen.

Im Rahmen der Koordinierung der Kontrollbesuche zwischen Kommissionsdienststellen und Rechnungshof wird die Kommission möglicherweise beschließen, keine Maßnahmen zu überprüfen, die Gegenstand einer Überprüfung des Rechnungshofes sind, wie dies bei der britischen Kälberregelung und den Bestandskeulungsprogrammen der Fall war. In derartigen Fällen zieht die Kommission alle maßgeblichen finanziellen Konsequenzen aus den Überprüfungsergebnissen des Rechnungshofes und vermeidet dadurch überfluessige Doppelarbeit.

Bericht des Europäischen Parlaments

12.-15. Die Kommission hat sich ausführlich zu der gegen sie gerichteten Kritik in den Berichten des Nichtständigen Untersuchungsausschusses und des Nichtständigen Ausschusses für die Weiterbehandlung der Empfehlungen zu BSE geäußert. Die letzte Mitteilung der Kommission an das Parlament, in der sie die Maßnahmen darlegt, die auf die Parlamentsberichte hin bereits getroffen wurden bzw. noch geplant sind, datiert vom 6. Mai 1998 (Dok. KOM(98) 282 endg.).

Nach der Veröffentlichung des Berichts des Nichtständigen Untersuchungsausschusses im Februar 1997 hat sich zwischen Parlament und Kommission eine enge und konstruktive Zusammenarbeit entwickelt, wobei Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher im Mittelpunkt der gemeinsamen politischen Bemühungen standen. Nach Februar 1997 sind durch eine Reihe wichtiger Vereinbarungen die Grundlagen für ein neuerliches Vertrauen der Verbraucher in die Sicherheit von Lebensmitteln gelegt worden.

Mehrere dieser Vereinbarungen wirken sich nachhaltig auf die Sicherheit von Lebensmitteln und den Verbraucherschutz aus, so vor allem die Einführung neuer Konzepte für die wissenschaftliche Beratung, die Risikoanalyse, die Tierkennzeichnung und die Kontrolle nach den Grundsätzen der Fachkompetenz, der Unabhängigkeit und der Transparenz. Bedeutende Entwicklungen haben vor allem auch auf dem Gebiet der BSE-Bekämpfung stattgefunden. So wurden Finanzierungsentscheidungen verabschiedet, um die BSE-Forschung zu unterstützen. Vorschriften zur Verhütung der BSE-Verschleppung und zum Schutz der Verbrauchergesundheit sind erlassen worden, insbesondere zur Verschärfung der Vorschriften zur BSE-Überwachung und zur Regelung des Handels mit und der Verwendung von Fleisch- und Knochenmehl. Darüber hinaus hat die Kommission mit Nachdruck dafür gesorgt, daß die BSE-Rechtsvorschriften der Gemeinschaft eingehalten werden. Wegen der unbefriedigenden Umsetzung von Gemeinschaftsvorschriften sind gegen bestimmte Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet worden.

Die Kommission ist der Auffassung, daß das Vertrauen der Verbraucher nur wiedererlangt werden kann, wenn Parlament, Rat und Kommission eng mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten in dem gemeinsamen Bestreben, die öffentliche Gesundheit zu schützen.

HAUPTMERKMALE DES MARKTES

17. Dank der Maßnahmen, die die Kommission insbesondere auf dem Gebiet des Veterinärwesens, der Absatzförderung und der Etikettierung getroffen hat, kann damit gerechnet werden, daß sich der Rindfleischmarkt bis zum Jahr 2001 weitestgehend erholt und der BSE-bedingte Verbrauchseinbruch wieder ausgeglichen sein wird (1).

TILGUNGSMASSNAHMEN

Einleitung

Die Kommission kann sich der Meinung des Hofes nicht anschließen, daß die Maßnahmen "fast veterinärmedizinischen" Charakter haben. Sowohl die Art dieser Maßnahmen als auch die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung sind vom Rat auf seiner außerordentlichen Tagung Anfang April 1996 festgelegt worden. Eine Beteiligung in dieser Höhe (70 %) ist für Marktstützungsmaßnahmen üblich und im Schweinesektor bereits vielfach gewährt worden.

Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten im Vereinigten Königreich (30-Monatsregel)

26. Bei Einführung der Maßnahme ist der Einfachheit halber auf der Grundlage des Marktpreises für Kühe eine pauschale Entschädigung (Betrag je getötetes Tier) festgesetzt worden. Bei den meisten Tieren, die im Alter von über 30 Monaten geschlachtet wurden, dürfte es sich wohl um Kühe gehandelt haben, deren Preis deutlich unter dem Marktwert von männlichen Tieren und Färsen liegt. Nachdem die Kommission später festgestellt hat, daß sich die Marktlage wesentlich verändert hatte, wurde der Fixbetrag je Kuh (in zwei Schritten) gesenkt, so daß schließlich für männliche Tiere und Färsen unterschiedliche Preise galten; dabei wurde dieser Fixbetrag aber auf einem ausreichend hohen Niveau gehalten, um die Wirkung der Maßnahme nicht zu gefährden.

27.-32. Wie der Rechnungshof feststellt, hat die Kommission im Vereinigten Königreich eine Reihe von Schwachstellen bei der Anwendung der OTMS-Regelung (Tötung aller über 30 Monate alten Tiere) festgestellt, darunter Mängel betreffend die Überprüfung des Verbleibs der Schlachtkörper, die Kontrolle des nach der Tötung anfallenden spezifischen Tiermaterials, Verzögerungen bei den Gegenkontrollen im Rahmen dieser Regelung und mit anderen Regelungen und Verzögerungen bei der unschädlichen Beseitigung des Tiermaterials.

Diese Fragen und eine Reihe anderer Kontrollergebnisse der Kommission werden im Rechnungsabschlußverfahren weiterbehandelt. Für die Haushaltsjahre 1996 und 1997 sind Berichtigungen vorgesehen, und den britischen Behörden wurde mitgeteilt, daß die Kommission die Ausgaben für 1998 mit einem Vorbehalt versieht.

Vor dem 20. März 1996 ausgeführte britische Kälber

34. Die Kontrollergebnisse des Rechnungshofs und der Kommission und die entsprechenden Stellungnahmen der Mitgliedstaaten werden im Rechnungsabschlußverfahren weiterbehandelt.

35. Bei der Beseitigung der aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Kälber handelte es sich um eine Maßnahme zur Stützung des Marktes, die das Vertrauen der Verbraucher wiederherstellen sollte, und nicht etwa um eine gesundheitspolizeiliche Maßnahme. Für ihre Durchführung sind selbstverständlich die Mitgliedstaaten zuständig, da sie die Sensibilität der inländischen Verbraucher besser einschätzen können. Solange diese Maßnahme nicht detailliert bewertet wurde, gibt es nach Auffassung der Kommission keinen Hinweis darauf, daß die Wirksamkeit der Maßnahme in bezug auf die Wiederherstellung des Verbrauchervertrauens gemindert wurde.

Rückkauf von früherem Interventionsrindfleisch

37. Es sollte nicht vergessen werden, daß gemäß dem Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1757/96 der Kommission die Hauptzielsetzung der Maßnahme darin bestand, angesichts der Altersstruktur der Bestände das Rindfleisch zu beseitigen. Zudem machte die herrschende Marktkrise Sofortmaßnahmen erforderlich, um das Vertrauen der Verbraucher wiederherzustellen. Die Frist für die Zahlungen ist daher aufgrund der Zielgruppe und als deutliches Signal für den Verbraucher bewußt so kurz angesetzt worden, um die Effizienz der Maßnahme zu verbessern und gleichzeitig Betrug zu vermeiden.

Regelungen zur Zwangsschlachtung

Zwangsschlachtung von Beständen

40. Mit Ausnahme von Irland hatten die Mitgliedstaaten darum gebeten, zusätzlich zu den 30 %, die bereits zu Lasten des nationalen Haushalts gingen, erforderlichenfalls den Gemeinschaftsbeitrag durch eine nationale Beihilfe ergänzen zu dürfen (namentlich wenn der Mitgliedstaat den Gesamtbetrag für zu niedrig hielt, um die Wirksamkeit der Maßnahme gewährleisten zu können). Wird diese Möglichkeit in Anspruch genommen, so führt dies dazu, daß der Anteil der Gemeinschaft an dem insgesamt je Tier gezahlten Betrag je nach Mitgliedstaat unterschiedlich hoch ausfällt, was völlig mit der von den Mitgliedstaaten angestrebten und ihnen zugestandenen Flexibilität im Einklang steht.

Deutschland

43.-44. Im ersten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 299/97 der Kommission wird darauf verwiesen, daß vor dem Verbringungsverbot im Vereinigten Königreich geborene Tiere in andere Mitgliedstaaten versendet worden waren. Die Möglichkeit, daß diese Tiere sowie Tiere, die aus der Schweiz eingeführt wurden, oder deren Nachkommen in die Nahrungs- und Futtermittelkette gelangen, hat in Deutschland das Vertrauen der Verbraucher in Rindfleisch erschüttert und Marktstörungen hervorgerufen. Das spätere Verbringungsverbot führte infolgedessen dazu, daß angesichts dieser Möglichkeit die Verbraucher generell das Vertrauen in Rindfleisch jeglicher Herkunft verloren haben, was diese außergewöhnlichen Marktstützungsmaßnahmen erforderlich machte.

Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 gilt für Situationen, in denen der freie Warenverkehr durch Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung von Seuchen eingeschränkt werden könnte. Das Risiko war in Deutschland gegeben. Die für die Beseitigung der betreffenden Tiere gewährte Ausgleichszahlung zeigte die gewünschte Wirkung und verhinderte, daß eine Situation entstand, die weitaus drastischere Maßnahmen erfordert hätte.

Selektive Zwangsschlachtungen im Vereinigten Königreich

50. In bezug auf die 65 000 britischen Rinder, deren Verbleib nicht geklärt werden konnte, sei darauf hingewiesen, daß die Tiere weitgehend aus der "freiwilligen" Kohorte von 1989/90 stammen. Als diese Kohorte in das Programm der selektiven Zwangsschlachtungen einbezogen wurde, war man sich durchaus darüber im klaren, daß eine lückenlose Rückverfolgung in den meisten Fällen nicht möglich sein würde, weil es zu diesem Zeitpunkt weder nationale noch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für die Herkunftssicherung gab. Es sei jedoch angemerkt, daß Tiere, die im Rahmen des selektiven Schlachtprogramms nicht erfaßt wurden, nicht auf legalem Wege in die Nahrungs- und Futtermittelkette gelangen konnten, weil sie alle über 30 Monate alt und somit im Rahmen der 30-Monats-Regelung unschädlich zu beseitigen gewesen wären.

51. Die Reichweite dieser beiden Maßnahmen ist unterschiedlich. Die 30-Monats-Regelung ist allgemein anwendbar und soll die Verbraucher dahin gehend beruhigen, daß Tiere, die ein bestimmtes Alter erreicht haben und möglicherweise noch infiziert sein könnten, beseitigt wurden und nicht in die Nahrungskette des Menschen gelangen können. Bei der selektiven Zwangsschlachtung hingegen handelt es sich um eine spezifische Maßnahme für Tiere, die seit 1989 unter den gleichen Bedingungen gehalten wurden wie an BSE erkrankte Tiere. Infolgedes