EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 22. Dezember 1969 an die Italienische Republik zur Umformung des staatlichen Handelsmonopols für Zigarettenpapier (Nur der italienische Text ist verbindlich) (70/122/EWG)

I 1. Die italienische Regierung hat der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mit Schreiben vom 24. März 1959 mitgeteilt, daß in Italien für geschnittenes Zigarettenpapier in Heften oder Röhren ein staatliches Handelsmonopol im Sinne von Artikel 37 des EWG-Vertrags besteht.

Auf Grund dieser Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre staatlichen Handelsmonopole schrittweise derart umzuformen, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.

2. Mit königlichem Erlaß Nr. 70 vom 13. Januar 1936 (zum Gesetz Nr. 1342 vom 4. Juni 1936 geworden) ist dem Staat die Einfuhr und der Verkauf in Italien von geschnittenem Zigarettenpapier in Heften oder Röhren vorbehalten worden. Der Verkauf erfolgt durch das Verkaufsnetz der Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.). Die Ausfuhr unterliegt einer Genehmigung.

Die Herstellung der fraglichen Erzeugnisse durch private Personen ist von der Gewährung einer Lizenz von seiten der A.A.M.S. abhängig. Die Erzeugnisse müssen der A.A.M.S. verkauft werden ; die Abgabepreise werden vom Finanzminister nach Anhörung der A.A.M.S. festgelegt. Die A.A.M.S. hat ausserdem die Befugnis, die für den inneren Verbrauch bestimmte Menge von Papier festzulegen, die jede Fabrik, die eine Herstellungslizenz besitzt, herstellen darf. Die Herstellungstätigkeit kann unmittelbar von der A.A.M.S. ausgeuebt werden : die A.A.M.S. stellt zur Zeit etwa 40 v.H. der italienischen Produktion her. 60 v.H. werden von privaten Unternehmen hergestellt.

3. Seit 1958 hat die italienische Regierung hinsichtlich dieses Monopols einige Umformungsmaßnahmen getroffen: a) Mit Gesetz Nr. 1085 vom 19. Dezember 1958 und Gesetz Nr. 825 vom 13. Juli 1965 ist für das Zigarettenpapier sowie für die übrigen einem Finanzmonopol unterworfenen Erzeugnisse das Prinzip der Offenlegung und der Aufgliederung des Endverkaufspreises angenommen worden : kraft Gesetzes werden in bezug auf jeden Preis, der für die fraglichen Erzeugnisse von den Lieferanten verlangt wird, der Betrag der Verbrauchssteuer, der der A.A.M.S. zustehenden Verteilungskosten sowie derjenige, welcher den Einzelhändlern als Rabatt zuzuteilen ist, festgelegt und veröffentlicht. Das Ganze bildet den Endverkaufspreis. Die Lieferanten sind also in der Lage, indem sie einen bestimmten Abgabepreis wählen, den Endverkaufspreis für ihre Erzeugnisse zu bestimmen.

b) Als Ausnahme des Erlasses von 1936 hat der Erlaß Nr. 390 vom 9. März 1961 die Einführung in Italien von Zigarettenpapier im Rahmen eines jährlichen Kontingents zugelassen, das 5 v.H. der nationalen Produktion entspricht. Die vorausgehende Zustimmung der A.A.M.S. ist notwendig, wenn es sich um Mengen handelt, die 2 000 Stück überschreiten. Die Erzeugnisse müssen ausserdem dieselben Eigenschaften haben, die für die nationalen Produkte verlangt werden. Hinsichtlich des Verkaufs ist keine Ausnahme von dem Monopol der A.A.M.S. vorgesehen : der Erlaß vom 9. März 1961 (Artikel 5) sieht vor, daß der Verkauf von Zigarettenpapier aus den anderen EWG-Mitgliedstaaten in dem dem Monopol unterworfenen italienischen Hoheitsgebiet ausschließlich durch die Verkaufsorganisation des Monopols erfolgen darf. Die Einführung von Zigarettenpapier zum Zwecke des Verkaufs setzt daher die Übertragung dieser Erzeugnisse in Kommission der A.A.M.S. voraus. Durch Ministerialerlaß vom 16. Juni 1961 wurde das erste Kontingent auf 465 000 000 Blätter und/oder Röhren festgelegt und jährlich erhöht : 1966 hat das Kontingent die Höhe von 935 281 090 erreicht. Jedoch hat keine Einfuhr der fraglichen Erzeugnisse stattgefunden.

4. Die Kommission ist der Meinung, daß die bisher getroffenen Maßnahmen nicht ausreichen, um die von Artikel 37 festgelegte Zielsetzung zu verwirklichen.

In Anbetracht der Tatsache, daß die Übergangszeit ihrem Ende zugeht, müssten nunmehr Maßnahmen getroffen werden, durch die der Ausschluß jeglicher Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sichergestellt wird.

Artikel 37, der sich in dem Titel über den freien Warenverkehr - und zwar in dem Kapitel "Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten" - befindet, bezweckt, am Ende der Übergangszeit für die einem staatlichen Handelsmonopol (oder gleichgestellten Regelung) unterliegenden Erzeugnisse dasselbe Ergebnis zu erreichen, welches für die sonstigen Erzeugnisse durch die Anwendung der Artikel 30 bis 34 bewirkt wird, nämlich den freien Warenverkehr.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist auf dem Gebiet der staatlichen Handelsmonopole ein anderes Verfahren vorgesehen worden. Ihre schrittweise Umformung wurde vorgesehen, einerseits weil nach Ansicht der betroffenen Mitgliedstaaten die Herstellung des freien Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse besondere Probleme aufwarf, andererseits um zu verhindern, daß die Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen und der Maßnahmen gleicher Wirkung auf diesem Gebiet ohne praktische Bedeutung blieb. Tatsächlich war zu befürchten, daß die Liberalisierung des Warenverkehrs bezueglich der monopolunterworfenen Erzeugnisse so lange nicht zu verwirklichen war, als die Monopole in der Ausübung ihrer ausschließlichen Einfuhr-, Ausfuhr- und Vermarktungsrechte weiterhin darüber frei bestimmen könnten, inwieweit und unter welchen Bedingungen Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten auf dem nationalen Markt zugelassen werden (bzw. inwieweit die nationalen Erzeugnisse nach den anderen Mitgliedstaaten ausgeführt werden dürfen).

Aus diesem Grund hat Artikel 37 vorgesehen, daß am Ende der Übergangszeit "jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist".

Es muß betont werden, daß Artikel 37 sich nicht darauf beschränkt, die Beseitigung derjenigen Diskriminierungen zu verlangen, die sich unmittelbar aus den Vorschriften betreffend die monopolunterworfenen Waren ergeben : dieses Ziel könnte bei Fehlen eines Artikels über staatliche Handelsmonopole durch andere Vertragsvorschriften erreicht werden, insbesondere durch jene betreffend das Verbot der Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen. Aus den vorstehenden Bemerkungen über die besonderen Befugnisse der staatlichen Monopole sowie der deshalb möglichen Beschränkungen ergibt sich, daß das Ziel der Umformung - nämlich den Ausschluß jeder Diskriminierung zu gewährleisten - darin liegt, daß am Ende der Übergangszeit einerseits alle bestehenden Diskriminierungen beseitigt, andererseits alle Diskriminierungen bei Ausübung der besonderen Machtbefugnisse, über die die Monopole bezueglich der Einfuhr und der Vermarktung gewisser Erzeugnisse auf ihrem Markt oder bei der Ausfuhr verfügen, unmöglich gemacht werden.

Angesichts dieser durch Artikel 37 festgelegten Zielsetzung obliegt es Italien, das Zigarettenpapiermonopol vor dem Ende der Übergangszeit dergestalt umzuformen, daß diese Ziele erreicht werden. Der Kommission obliegt es andererseits, abgesehen von der allgemeinen Verpflichtung, die Durchführung der Vertragsvorschriften zu überwachen, gemäß Artikel 37 Absatz 6 die Art und Weise der in diesem Artikel vorgesehenen Anpassungen zu empfehlen.

Die Kommission ist der Meinung, daß das Ziel des Artikels 37 nicht erreicht werden kann, solange die A.A.M.S. in der Lage sein wird zu bestimmen, in welchem Umfang und für welche Qualitäten der Bedarf des italienischen Marktes durch Rückgriff auf die Erzeugnisse der Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten gedeckt werden kann.

Die mit Erlaß vom 9. März 1961 betreffend die Eröffnung von Kontingenten beschlossene Umformung des Monopols hat die oben beschriebene Lage im wesentlichen nicht geändert, weil der Verkauf auf dem italienischen Markt nach wie vor dem Monopol vorbehalten ist.

Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß die Lösung, die zur Erreichung des von Artikel 37 festgesetzten Ziels als die beste scheint, weil ihre Wirksamkeit schon heute sicher ist, in der Aufhebung der ausschließlichen Einfuhr- und Vermarktungsrechte, über die die A.A.M.S. verfügt, besteht, soweit diese Rechte den Handel zwischen Mitgliedstaaten betreffen.

5. Das Zigarettenpapiermonopol hat fiskalischen Charakter. Auf Grund von Artikel 90 Absatz 2 gelten die Vorschriften dieses Vertrages für Unternehmen, die den Charakter eines Finanzmonopols haben, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Es wird andererseits verlangt, daß die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.

Die Kommission ist der Meinung, daß die fiskalische Aufgabe des Monopols die Aufrechterhaltung der bestehenden Einfuhr- und Vermarktungsbeschränkungen für die fraglichen Erzeugnisse nicht rechtfertigt. Wegen der allgemeinen Erhöhung des Lebensstandards sowie der steigenden Bevorzugung von seiten der Verbraucher von gefertigten Zigaretten nimmt die Bedeutung des geschnittenen Zigarettenpapiers ständig ab, wie die Zahlen über die Herstellung und den Verbrauch beweisen.

Man kann deshalb Zweifel haben über die Bedeutung, die in diesem Fall der fiskalischen Funktion des Monopols zukommt ; diese Funktion besteht im wesentlichen darin, daß dem Staat die Herstellung und/oder der Verkauf vorbehalten wird und daß ein Verkaufspreis festgelegt wird, der viel höher ist als die Gestehungskosten. Indem die italienische Regierung 1958 das System der Offenlegung und der Aufgliederung des Endverkaufspreises angenommen hat und indem sie eine direkte und ständige Beziehung zwischen jedem Verkaufspreis und jedem Abgabepreis hergestellt hat, hat sie dem fiskalischen Charakter des Monopols einen grossen Teil seiner Bedeutung weggenommen. Nachdem der einem Verkaufspreis entsprechende Steuerbetrag im voraus festgelegt ist, vermindert sich die Möglichkeit für die Behörde, von dem Verkauf der einzelnen Erzeugnisse die höchste Steuereinnahme zu beziehen, worin, wie oben gesagt wurde, der wesentliche Teil der fiskalischen Zielsetzung besteht. Es muß hinzugefügt werden, daß in dem vorliegenden Fall die Festlegung eines hohen Verkaufspreises zum Zwecke der Gewinnmaximierung den Niedergang des Erzeugnisses noch mehr beschleunigen würde. Unter diesen Umständen scheint es möglich, die fiskalische Funktion des Monopols durch eine einfache Erhebung einer Verbrauchssteuer zu erfuellen.

II

Aus diesen Gründen empfiehlt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Italienischen Republik, gemäß Artikel 37 des EWG-Vertrags folgende Maßnahmen zu treffen: 1. ohne jegliche Beschränkung die Einfuhr von geschnittenem Zigarettenpapier in Heften oder in Röhren aus den Mitgliedstaaten zu gestatten. Zu diesem Zweck müssen alle zur Einführung dieser Erzeugnisse auf den italienischen Markt erforderlichen Formalitäten direkt von den Käufern oder von ihnen bezeichneten Personen erledigt werden können, ohne Einschaltung der A.A.M.S., so daß diese sofort über die Ware verfügen können;

2. zu gestatten, daß alle zur Vermarktung des Zigarettenpapiers aus den anderen Mitgliedstaaten notwendigen Geschäfte ungehindert durchgeführt werden können. Zu diesem Zweck insbesondere: - den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, in Italien ihr eigenes Großhandelsverkaufsnetz zu errichten und Lager zu halten;

- zuzulassen, daß die Preise für Waren aus anderen Mitgliedstaaten zwischen Verkäufern und Käufern auf den einzelnen Handelsstufen frei vereinbart werden können;

- den Lieferanten der anderen Mitgliedstaaten zu gestatten, frei für ihre Produkte Werbung zu treiben;

- alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die kaufmännische Unabhängigkeit der Einzelhändler gegenüber der öffentlichen Gewalt zu gewährleisten;

3. ohne jegliche Beschränkung die Ausfuhr von Zigarettenpapier nach den anderen Mitgliedstaaten zu gestatten.

Brüssel, den 22. Dezember 1969

Für die Kommission

Der Präsident

Jean REY