SONDERBERICHT Nr. 11/98 zur Entwicklung des Privatsektors PHARE & TACIS für den Zeitraum 1991-1996 (Programme zur Unterstützung der KMU, der regionalen Entwicklung und der Umstrukturierung von Unternehmen), zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 335/01)

Abkürzungen

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1. EINLEITUNG

Ziele der PHARE- und TACIS-Programme

1.1. Die Unterstützung der wirtschaftlichen Umgestaltung in den Ländern Mittel- und Osteuropas (MOEL) und den Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) war von Angang an erklärtes Ziel der einschlägigen Verordnungen der PHARE- und TACIS-Programme (1). Diese Hilfe umfaßt verschiedene sektorale Komponenten, unter denen die Entwicklung des Privatsektors zu den wichtigsten zählt. Ab 1994 wurden die im Rahmen von PHARE und TACIS verfolgten Strategien weiter aufgefächert, so daß beispielsweise die für den Beitritt zur EU in Frage kommenden Länder des PHARE Programms im Sektor der regionalen Entwicklung nachhaltiger unterstützt wurden.

Politischer Kontext

PHARE-Programm

1.2. Seit dem Europäischen Rat von Kopenhagen im Juni 1993 fügen sich die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den PHARE-Ländern (2) in den Gesamtzusammenhang eines zukünftigen Beitritts ein. Auf den Tagungen des Europäischen Rates von Essen (Dezember 1994) und Madrid (Dezember 1995) wurde in der Folge die Schlüsselrolle von PHARE als Finanzinstrument im Rahmen der "Heranführungsstrategie" betont, während zwischen der Europäischen Union und den meisten MOEL Assoziierungsabkommen, die sogenannten "Europa-Abkommen", unterzeichnet wurden. Sowohl auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs (3) als auch auf Ministerebene wurde ein strukturierter Dialog ins Leben gerufen, und im Mai 1995 legte die Kommission ein Weißbuch zur "Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union" vor. Nach Maßgabe der "Agenda 2000" (15. Juli 1997) muß das PHARE-Programm das wichtigste Instrument der Vorbereitung zum Beitritt bleiben, wobei sich die Unterstützungsmaßnahmen allerdings auf zwei große Bereiche aufgliedern: Unterstützung der Institutionen (30 % der Mittel) und Investitionsfinanzierung (70 % der Mittel) (4).

1.3. Die zentrale Bedeutung, die der Entwicklung des Privatsektors innerhalb des PHARE-Programmes zukommen muß, ist wiederholt bestätigt worden (5). Ausdruck hierfür ist ein entsprechendes Aufkommen an Mittelbindungen in Höhe von 999 Mio ECU (6) für den Zeitraum von 1991 bis 1996, d. h. 14 % der Gesamtmittelausstattung von PHARE für den gleichen Zeitraum (siehe Tabelle 1).

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TACIS-Programm

1.4. Die Beziehungen der aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangenen Länder zur Europäischen Union (7) wurden durch Partnerschafts- und Kooperationsabkommen gefestigt. In diesen Abkommen werden die Bedingungen der politischen, handelspolitischen, wirtschaftlichen und kulturellen Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und den NUS festgelegt. Umstrukturierung und Förderung der Unternehmen sind nach wie vor die wichtigsten Ziele des TACIS-Programms. Im Zeitraum von 1992 bis 1997 beliefen sich die Mittelbindungen in diesen Bereichen auf 459,7 Mio ECU (8), d. h. 20 % der Gesamtmittelausstattung von TACIS für diesen Zeitraum (Tabelle 1).

Entwicklung des Privatsektors

1.5. Die Unterstützung des Privatsektors nimmt im wesentlichen folgende Formen an:

a) Privatisierung öffentlicher Unternehmen (9),

b) Hilfen zur Umstrukturierung von Unternehmen,

c) Förderung ausländischer Investitionen,

d) Unterstützung der KMU (direkt oder über die regionale Entwicklung).

1.6. Ursprünglich waren die Hilfen zugunsten der Entwicklung des Privatsektors unabhängig von den Maßnahmen zur Unterstützung der regionalen Entwicklung aufgebaut worden. Ab 1992 sind in bestimmten PHARE-Ländern, in denen die Kommission die Durchführung von Politiken zur regionalen Entwicklung fördern wollte, Überschneidungen zwischen den Programmen zur Unterstützung der KMU und gewissen Komponenten der regionalen Entwicklungsprogramme insbesondere in Polen und Ungarn aufgetreten.

2. BEREICH UND ZIELE DER ERHEBUNG

Prüfungsbereich

2.1. Die Prüfung bezog sich auf die Unterstützungsprogramme zugunsten der KMU, der Förderung der regionalen Entwicklung und zugunsten der Umstrukturierung von Unternehmen. Die Maßnahmen zur Förderung ausländischer Investitionen und zur Privatisierung sind nicht Teil der Prüfung gewesen, da sie eher die Vorbereitung von Eigentumsübertragungen und nicht so sehr die Wiederbelebung der Unternehmenstätigkeit im eigentlichen Sinne betrafen.

2.2. In allen Ländern kommt den KMU bei den wirtschaftlichen Reformprozessen eine zentrale Rolle zu. Der jeweilige Entwicklungsstand der KMU ist je nach Land unterschiedlich. Die Kommission hat keine strengen Kriterien aufgestellt, um diejenigen Unternehmen abzugrenzen, die für eine Unterstützung aus den für die KMU vorgesehenen PHARE- oder TACIS-Mitteln in Betracht kommen könnten, wie dies innerhalb der EU der Fall ist (10).

2.3. Die Unterstützung zugunsten der KMU und der regionalen Entwicklung umfaßt nichtfinanzielle Hilfen (Beratung bei der Ausarbeitung politischer Strategien, Unterstützung von Institutionen, Einrichtung von Hilfsdiensten zugunsten der KMU, Ausbildungsmaßnahmen, Information) und - im Falle von PHARE - finanzielle Hilfen (Finanzinstrumente zur Unterstützung der KMU, kleine Infrastrukturen).

2.4. Die Unterstützung der Umstrukturierung im Rahmen von PHARE und TACIS weist zwei Schwerpunkte auf. Einerseits handelt es sich um grundlegende Unterstützungsmaßnahmen in einem Sektor, einem Unternehmen oder einer Gruppe von Unternehmen; in diesem Fall nehmen die technischen Helfer eine Lagebeurteilung des Unternehmens vor und sprechen Empfehlungen aus, die sie dann umsetzen. Andererseits werden auf Anfrage verfügbare Leistungen der gleichen Art, wie sie von den Stellen zur Unterstützung der KMU angeboten werden (Finanzinstrumente, Beratung, punktuelle Hilfen, Ausbildungsmaßnahmen, Information), von den Programmverwaltungsstellen oder spezialisierten Diensten erbracht.

Ziele und Umfang der Prüfung

2.5. Die Untersuchung bezog sich auf die Rechtmäßigkeit der Verwendung der bereitgestellten Mittel sowie auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei den Maßnahmen, die zugunsten des Privatsektors der PHARE- und TACIS-Länder im Verlauf des Zeitraums 1991-1996 durchgeführt wurden. Es wurde insbesondere geprüft, inwiefern die Programme der Kommission zur Einrichtung lebensfähiger Unternehmen beigetragen hatten.

2.6. Die vorgelegten Ergebnisse stützen sich auf Prüfbesuche der Jahre 1996 und 1997 in Bulgarien, Ungarn, Polen und der Slowakei (PHARE) und in Usbekistan, Turkmenistan und Rußland (TACIS) sowie bei den zentralen Dienststellen der Kommission (siehe Tabelle 2).

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2.7. Diese Länder sind entweder je nach der Höhe der ihnen zugewiesenen Mittel ausgewählt worden (Polen, Ungarn und Rußland) oder wegen der besonderen Schwierigkeiten des Sektors (Bulgarien und Slowakei). Im Falle von Usbekistan und Turkmenistan war die Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors Gegenstand umfassenderer Untersuchungen.

3. ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

Vorbereitung und Verwaltung der Programme

3.1. Die Bemerkungen in diesem Bericht beziehen sich auf die erste Welle der PHARE- und TACIS-Programme, von denen sich viele Ende 1997 noch im Durchführungsstadium befanden. Sie sind daher vor dem Hintergrund der damals vorherrschenden besonders unsicheren Rahmenbedingungen sowie fehlender, als Bezugspunkt dienender vorheriger Erfahrungen zu sehen. Daher unterscheiden sich die Ergebnisse auch von Land zu Land. Die Auswirkungen der Unterstützungsmaßnahmen zugunsten der KMU und der regionalen Entwicklung können insgesamt in den besuchten Ländern mit Ausnahme von Bulgarien als positiv betrachtet werden. In bezug auf die Slowakei waren die Bemühungen zugunsten der regionalen Entwicklung wenig überzeugend. Hinsichtlich der Unterstützung der Unternehmensumstrukturierung waren für alle Länder in den meisten Projekten Interventionen in drei Phasen vorgesehen: Lagebeurteilung, Empfehlungen und Umsetzung der Empfehlungen. In den seltensten Fällen waren die Projekte über die beiden ersten Phasen hinausgekommen. In der Tat hat es sich gezeigt, daß die Widerstände vor Ort und die zur Verwirklichung der empfohlenen Änderungen erforderlichen Mittel gewichtiger als vorgesehen waren.

3.2. Mehrfach haben sich die Lastenhefte der für die Abwicklung der Projekte zuständigen technischen Helfer (Berater) bei ihrer Durchführung als irrealistisch erwiesen. Hieraus ergeben sich Verzögerungen und Störungen bei der Zeitplanung der Programme. So sind Projekte in Angriff genommen worden, deren Ausgang vom Erfolg vorangehender Projekte abhing, ohne daß über die erforderlichen Ergebnisse verfügt wurde. Es stellt sich daher zum einen die Frage nach der Qualität der Abfassung der Lastenhefte und zum anderen nach deren übereilter Ausarbeitung (siehe Ziffern 4.1-4.9).

3.3. Da in den Verträgen in ihrer derzeitigen Ausgestaltung die Bereitstellung der Mittel größeres Gewicht erhält als die zu erreichenden Ergebnisse, haben diese nicht bewirkt, daß sich bei den Beratern ein Verantwortungsbewußtsein herausbildete. So können die Auftragnehmer eine Reihe von Aufgaben ausführen, auch wenn diese wenig zusammenhängend und schlecht angepaßt sind, ohne daß sie ihre Tätigkeit an Soll-Ergebnissen messen müssen (siehe Ziffer 4.16).

3.4. Die Abwicklung bestimmter Programme wird zu häufig unterbrochen (politische Änderungen, Personalwechsel innerhalb der Kommissionsdienststellen), wohingegen andere offensichtlich ineffiziente Programme beibehalten werden, weil hier alles zu einem Stillstand gekommen ist (Scheu vor Verwaltungsverfahren; Weigerung, den Haushaltsvollzug zu stören), was die Aufgabe oder Neuausrichtung dieser Programme verhindert (siehe Ziffern 4.12-4.15).

3.5. Im Hinblick auf die nationalen Programme ist der mangelnde Austausch von Informationen zwischen den PHARE- und TACIS-Dienststellen einer effizienten Verwaltung der Programme zur Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors abträglich. Die Vorgehensweise der Kommission ist weder dazu angelegt, die in bezug auf vergleichbare Instrumente gewonnenen Erfahrungen auszutauschen noch die Qualität der Experten oder ihrer Ergebnisse deutlich erkennen zu lassen (siehe Ziffern 4.17-4.20).

Effizienz der Durchführungsmodalitäten

3.6. Wiederholt standen der Effizienz der Instrumente, die zur Stützung der Entwicklung des Privatsektors ausgewählt wurden, folgende Umstände im Wege:

a) unpassende verfahrenstechnische Regeln (siehe Ziffer 5.2-5.3),

b) im Verhältnis zu den lokalen Rahmenbedingungen unangemessene Auswahl (siehe Ziffern 5.4-5.7),

c) Konkurrenz zwischen unterschiedlichen in ein und derselben Region eingesetzten Instrumenten (siehe Ziffern 5.8-5.9),

d) zu komplexe Finanzinstrumente (siehe Ziffer 5.10),

e) angesichts der zu lösenden Probleme unzureichende Finanzmittel (siehe Ziffern 4.6 und 5.11).

3.7. Wenn bei den meisten geprüften Projekten die Leistungen der Technische-Hilfe-Mannschaften auch den Lastenheften entsprachen, machten mehrere Mißerfolge deutlich, daß die mit der Projektleitung betrauten technischen Helfer den aufgetretenen Problemen eine übermäßig passive Haltung entgegenbrachten (siehe Ziffern 5.12-5.16). Indessen waren die Schwierigkeiten, die bei der Koordinierung und Zusammenarbeit der verschiedenen beteiligten Stellen festgestellt wurden, im wesentlichen das Ergebnis einer mangelhaften Programmplanung oder einer fehlenden kohärenten politischen Strategie (siehe Ziffern 5.17-5.22).

Abschließende Bewertung der durchgeführten Maßnahmen

3.8. Es bleibt ein schwieriges Unterfangen, die konkreten Auswirkungen der Maßnahmen zur Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors zu messen. Der Mangel an verläßlichen Indikatoren und das Fehlen einer zusammenfassenden Darstellung der Tätigkeiten stehen einer Gesamtschau der Wirkungen der Programme entgegen (siehe Ziffern 6.1-6.3). Was den Durchführungsgrad der Maßnahmen angeht, so sind die Ergebnisse widersprüchlich und unterscheiden sich je nach den Ländern (siehe Ziffern 6.20-6.34).

3.9. In den meisten Ländern ermöglichen es die nationalen Haushalte nur unzureichend, die PHARE- oder TACIS-Unterstützung zu begleiten oder sogar abzulösen. Ferner sind die Finanzierungsmöglichkeiten lokalen Ursprungs durch das instabile politische und rechtliche Umfeld und den erschwerten Kreditzugang eingeschränkt (siehe Ziffern 6.5-6.8; 6.11-6.15).

4. VORBEREITUNG UND VERWALTUNG DER PROGRAMME

Qualität der Vorbereitung, Durchführungsfristen und zeitliche Staffelung der Maßnahmen

4.1. Für die Programme zur Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors werden charakteristischerweise zumeist hochgesteckte, aber äußerst vage formulierte Ziele gesetzt, die dann Probleme stellen, wenn es zu ihrer Verwirklichung in der Praxis kommt. Die übermäßige Eile bei der Bindung der Mittel oder Ausarbeitung der Lastenhefte, hinter der die Absicht steht, die Ausführung des Haushaltsplans um jeden Preis zu verbessern, verstärkt diese Probleme noch zusätzlich.

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Polen

4.2. Die nur unzureichend vorbereitete Einführung des Subventionsmechanismus zugunsten der KMU im Mai 1994 (32 Mio ECU) im Rahmen des Struder-Programms (regionale Entwicklung) führte einerseits zu einer Verschiebung seines Ablaufzeitpunkts und andererseits zu einer erneuten Zuweisung von mehr als 10 Mio ECU zugunsten anderer Bestandteile des Programms. Das gleiche Programm sah einen Garantiefonds vor. Dieser ursprünglich an den Subventionsmechanismus gekoppelte Garantiefonds mußte davon getrennt werden, da er ohne eine Bewertung des Bedarfs der KMU und ohne Abstimmung mit den Teilnehmerbanken eingeleitet worden war.

4.3. Im Tourismussektor wurde ein zweites Programm in die Wege geleitet, bevor das erste Programm Ergebnisse zeitigte. Eine dritte Maßnahme (6 Mio ECU), hinter der vor allem der Wunsch stand, die Ausführung der Haushaltsmittel um jeden Preis voranzutreiben, wurde beschlossen, obwohl die Evaluierung der beiden ersten Programme noch ausstand.

Bulgarien

4.4. In bezug auf das KMU-Programm in Bulgarien kam es wegen schlecht konzipierter Lastenhefte und einer unzulänglichen Evaluierung der Kapazitäten des Auftragnehmers der ersten Phase der technischen Hilfe zu mehreren Verlängerungen, die den Betrag (von 0,54 Mio ECU auf 1,24 Mio ECU) und die Dauer des ursprünglichen Vertrags mehr als verdoppelten. Das zweite Programm zugunsten des Privatsektors ist auch durchgeführt worden, ohne den Ergebnissen des vorangehenden Programms Rechnung zu tragen, obwohl der Erfolg der Maßnahmen dieses zweiten Programm davon abhing. Diese mangelnde Kohärenz führte zur Aufgabe von drei vorgesehenen Finanzinstrumenten (Garantiefonds, Eigenmittelmechanismus und Fonds für regionale Investitionen) und zog schließlich die komplette Neuausrichtung des Programms nach sich (siehe Ziffer 5.14).

4.5. Im Tourismussektor ist die Finanzierungsvereinbarung für das Haushaltsjahr 1993 (Frist: Ende Dezember 1995) erst im Dezember 1994 unterzeichnet worden, und der Tourismusausschuß - Begünstigter und Partner des Projekts - hat diese erst im April 1995 erhalten. Durch die damit entstandene Verzögerung blieben lediglich einige Monate, um das Gerüst des Programmes festzulegen und zu seiner Durchführung zu schreiten, ohne die entsprechenden Maßnahmen ordentlich aufeinander aufgebaut zu haben. Damit wurden gleichzeitig rund 50 Projekte ohne wirkliche, vorher festgelegte Prioritäten in die Wege geleitet. Darunter befand sich auch ein Leitplan, über den man im Vorfeld hätte verfügen müssen.

4.6. Zur Unterstützung der Umstrukturierung des Maschinenbausektors sah der Vertrag (0,8 Mio ECU) die folgenden, aufeinander aufbauenden Phasen vor: Entwicklung einer Strategie für die Umstrukturierung des Sektors, sodann Ausarbeitung und Anwendung von Aktionsplänen für 10 im voraus ausgewählte Unternehmen. Da er diese Auftragsbedingungen für unrealistisch hielt, beantragte der Berater, die Forderungen der ersten und dritten Phase zu verringern. Es wurde dann der Suche nach Partnern Vorrang eingeräumt, aber lediglich in bezug auf die Hälfte der ursprünglich ausgewählten 10 Unternehmen. Das Projekt ist damit in seinem Umfang und in seiner Tragweite abgeändert worden.

Weitere Länder

4.7. Ähnliche Probleme wurden ferner in Rußland hinsichtlich der Stärkung der SMEDA und in der Slowakei im Zusammenhang mit der Förderung der regionalen Entwicklung festgestellt.>ENDE EINES SCHAUBILD>

4.8. Derartige Vorgehensweisen münden in Lastenhefte, die von den Auftragnehmern im nachhinein als unrealistisch (wenig plausibel oder in nicht hinreichendem Maße den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragend) erachtet werden, was entweder die Verlängerung von Programmen oder Verträgen über technische Hilfe oder aber die Aufgabe oder Neuausrichtung von Maßnahmen nach sich zieht.

4.9. Die durch derartige Mängel bei der Vorbereitung der Maßnahmen verursachten Verzögerungen stören die Aufeinanderfolge der verschiedenen Programmphasen und gefährden die unternommenen Maßnahmen. Dem Inhalt der Programme und dem Zeitplan der vorgesehenen Maßnahmen mangelt es in der Folge an Kohärenz und Realitätsbezug. So wurden beispielsweise Projekte, deren Ausgang vom Erfolg vorangehender Projekte abhängt, in Angriff genommen, ohne im voraus über die erforderlichen Ergebnisse zu verfügen und auch ohne sich auf geeignete Rahmenbedingungen stützen zu können.

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Rußland

4.10. In Rußland wurde ein Projekt durchgeführt, ohne daß der Begünstigte namentlich bezeichnet wurde. Sein Lastenheft (Unterstützung der Politik der KMU (1 Mio ECU)) sah lediglich ohne weitere Präzisierung vor, eine Unterstützung zu leisten in bezug auf "those Russians who are responsible for the design of programmes to promote SME development". Die spätere Benennung des Staatskomitees zur Unterstützung der KMU (GKRP) als Begünstigten hat nicht zur Verbesserung der Lage beigetragen. Da dieser an der Ausgestaltung des Projekts nicht teilnahm, ist seine Zusammenarbeit mit den Experten distanziert geblieben. In einem derartigen Fall wird die Regel, nach der der Nachfrage zu entsprechen ist ("demand driven"), offensichtlich nicht angewandt, und die Rolle der Kommissionsdienststellen oder die der Berater müßte geklärt werden.>ENDE EINES SCHAUBILD>

4.11. Ganz allgemein muß in die Projektakten der Kommission unbedingt ein deutlicher Hinweis auf den Berater, der das Lastenheft abgefaßt hat, aufgenommen werden, da dieser häufig die Ursache für Schwierigkeiten ist. Es wäre damit möglich, ein Verzeichnis kompetenter Verfasser zu erstellen und jene auszuschließen, deren Analysen nicht zu brauchbaren Ergebnissen geführt haben. Keines der geprüften Projekte enthielt einen derartigen Hinweis.

Abwicklung der Maßnahmen und Ausgestaltung der Beraterverträge

4.12. In Bulgarien, Rußland und Usbekistan haben Unterbrechungen von Projekten die reibungslose Abwicklung der Programme zur Unterstützung der KMU gestört. Die umfangreiche Neubesetzung der Projektverwalterposten in den zentralen Dienststellen der Kommission und politische Änderungen vor Ort sind häufig die Ursache hierfür gewesen.

4.13. Bei anderen Projekten war ein völliger Stillstand eingetreten (Polen, Ungarn), welcher verhinderte, daß diese neu ausgerichtet oder abgebrochen wurden. Die Schwerfälligkeit der verwaltungs- und haushaltstechnischen Verfahren führt zur Beibehaltung von nicht mehr effizienten Programmen; die Maßnahmen werden dann lediglich deshalb weitergeführt, um die gebundenen Mittel aufzubrauchen.

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Ungarn

4.14. In Ungarn ist ein Programm über konvertible Darlehen (1,89 Mio ECU) um jeden Preis aufrechterhalten worden. Das im Programm 1990 vorgesehene Instrument konnte nicht fristgerecht entwickelt werden. Um nicht auf die zugewiesenen Haushaltsmittel verzichten zu müssen, wurde im Dezember 1994 mit einem Finanzinstitut ein von der Delegation genehmigtes Rahmenabkommen unterzeichnet. Dennoch war im November 1996 noch kein Darlehen genehmigt worden.

Bulgarien

4.15. Verschiedene Unterbrechungen störten die Abwicklung der Programme zugunsten der KMU und der regionalen Entwicklung. Zuerst sperrten die Behörden den Technische-Hilfe-Mannschaften den Zugang zu ihren Räumlichkeiten, die sich in deren Besitz befanden, und hinderten sie daran, effizient zu arbeiten. Schließlich sah sich die Kommission mangels einer wirklichen Ablösung unter den Beratern dazu veranlaßt, den Vertrag über die Unterstützung der regionalen Entwicklung zeitweise auszusetzen. Schließlich war es angesichts des Umstandes, daß sich innerhalb von vier Jahren in den zentralen Dienststellen der Kommission vier Projektverwalter ablösten, nicht möglich, die Schwierigkeiten auf seiten der bulgarischen Behörden zu überwinden.>ENDE EINES SCHAUBILD>

4.16. Derartige Mißerfolge deuten auf ein Problem im Zusammenhang mit der Art der Lastenhefte hin. Obwohl sie im Vergleich zu den Zielen der Finanzierungsvereinbarungen kohärent sind, wurden die Beraterverträge häufig entworfen, ohne den lokalen Gegebenheiten genügend Rechnung zu tragen. Sie schließen eine Liste der durchzuführenden Tätigkeiten und zu erbringenden Leistungen ein, doch sind die Zielsetzungen vage. Diese Sachlage ist für den Auftragnehmer bequem, der wenig durch zu erzielende Ergebnisse gebunden ist und sich im Falle von Schwierigkeiten immer hinter den unrealistischen Vorgaben des Lastenheftes verschanzen kann, um seine eigenen mangelhaften Leistungen zu rechtfertigen. Dies führt zu einem Stillstand bei der Ausführung der Verträge, da es für den Vertragsnehmer einfacher ist, eine Reihe von Aufgaben durchzuführen, auch wenn diese wenig kohärent und an die lokalen Gegebenheiten schlecht angepaßt sind, als verpflichtet zu sein, Lehren aus seiner Tätigkeit zu ziehen mit der Gefahr, entweder den Abbruch der Tätigkeiten oder eine erneute Verhandlung des Vertrages zu verursachen.

Weitergabe von Informationen

4.17. Der Austausch von Informationen über die Programme zwischen den verschiedenen operationellen PHARE- und TACIS-Diensten stellt nach wie vor einen Schwachpunkt dar. So sind beispielsweise keinerlei Informationen über die Qualität der Dienstleistungen der Berater verfügbar (11). Dies gilt insbesondere für die Verfasser von Lastenheften, die Auftragsfirmen und die Experten.

4.18. So wurden der ersten Technische-Hilfe-Mannschaft für die KMU in Bulgarien mehrere Vertragsverlängerungen gewährt (Gesamtbetrag: 1,24 Mio ECU), obwohl diese kein konkretes Ergebnis erzielte (siehe Ziffer 5.14). Ähnliche Probleme sind in Polen (Tourismus) (siehe Ziffer 5.13) festgestellt worden.

4.19. Derartige Informationen über die Vorgeschichte der Berater (siehe Ziffer 4.11) wären aber nützlich, da sie es ermöglichen würden, ab der Konzeptionsphase der Projekte eine sachlich begründetere Auswahl zu treffen. Diese Informationen würden auch zu einer Klärung der Verfahren führen, indem eine bessere Unterscheidung der aufeinanderfolgenden Aufgaben jedes Beteiligten je nach den Etappen des Projektzyklus getroffen würde. In der Tat begnügen sich die Beraterfirmen zu häufig damit, die Rolle desjenigen zu spielen, der lediglich ein Team von je nach Projekt zu diesem Zweck eingestellten Mitarbeitern zusammenstellt. Es gibt somit eine große Anzahl von Experten, die gleichzeitig von mehreren Bieterunternehmen beansprucht werden. Diesen Unternehmen, die nur wenig in die Verantwortung genommen werden, da sie im Falle mangelhafter Leistungen nicht auf den Index gesetzt werden, ist mehr an ihrer Vermittlervergütung als am erfolgreichen Ausgang ihres Auftrags gelegen.

4.20. In Anbetracht der fehlenden Aufzeichnung der Ergebnisse innerhalb der Kommission - gleich ob es sich um PHARE oder TACIS handelt - ist es nicht möglich, sich ein abschließendes Urteil über einen bestimmten Sektor oder ein bestimmtes Instrument zu bilden. Es erweckt sogar den Anschein, daß die den PHARE- oder TACIS-Ländern gemeinsame sektorale Struktur im Denkansatz der Kommission praktisch völlig außer acht gelassen wird. Es ist somit für den Geschäftsführer eines KMU in einem PHARE- oder TACIS-Land schwierig, einen Nutzen aus den in bezug auf dieselbe Politik in einem anderen Land gewonnenen Erfahrungen zu ziehen.

Überwachung und Evaluierung der Programme

4.21. Im Hinblick auf die begleitende Überwachung und Evaluierung hat sich die Lage schrittweise verbessert. Ende 1997 verfügten sowohl PHARE als auch TACIS über spezifisch mit diesen Fragen betraute Stellen, die von vor Ort tätigen externen Gruppen unterstützt werden. Die Schlußfolgerungen dieser Stellen für die Überwachung und Evaluierung sollten zu einer verbesserten Kontrolle über die Verträge, Projekte und Programme führen, was mit Blick auf die Erweiterung nötig ist. Diese Methode hat jedoch ihre Grenzen.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Polen

4.22. Sämtliche Komponenten des 1992 angelaufenen Struder-Programms litten unter mangelnder Überwachung. Bezüglich der Betriebsausgaben der Agenturen für Regionalentwicklung sind von der Zentralstelle (PARD) wenig Vorgaben gemacht worden. Mitte 1997 war keine allgemeine Bewertung der Ausbildungs- und Evaluierungsmaßnahmen durchgeführt worden. Obwohl das System der Subventionen zugunsten der KMU Anlaufschwierigkeiten hatte und seine Evaluierung alle sechs Monate vorgesehen war, wurde erst im Mai 1996 eine Zwischenevaluierung vorgenommen. Da die Empfehlungen lediglich sechs Monate vor dem Zeitpunkt des Ablaufs des Projekts abgegeben wurden, konnte keine von ihnen berücksichtigt werden. In bezug auf die begünstigten KMU waren Ende 1997 noch keinerlei Überwachungsvorkehrungen getroffen worden.

4.23. Im Falle des Tourismus konnte die Vielzahl an Ausschüssen, Diensten oder Gruppen, die mit Überwachungsaufgaben betraut waren, nicht verhindern, daß mehrere Verträge aufrechterhalten wurden, obwohl die Leistungen der Auftragsnehmer dürftig waren (siehe Ziffer 5.13). Schließlich muß ein entgangener Gewinn in der Größenordnung von 300 000 ECU auf eine zu laxe Verwaltung der Mittel zurückgeführt werden, die die von der Kommission nicht überwachte Programmverwaltungsstelle für Tourismus erhalten hat (12) (ungünstige Zinsbedingungen für Bankguthaben).

(12) Siehe Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm, Ziffern 3.30 und 4.19, ABl. C 175 vom 9.6.1997.

Slowakei

4.24. Da lediglich die Umstrukturierungsprojekte, für die bereits ein Vertrag geschlossen wurde, in bezug auf jedes einzelne Unternehmen Gegenstand einer Überwachung von seiten der Programmverwaltungsstelle sind, ist es unmöglich, Aussagen über die praktische Wirkung einer Unterstützung zu machen, deren Folgen auf Zeit (Entwicklung der Marktanteile und des Ergebnisses) sich erst nach dem Einsatz der technischen Hilfe bemerkbar machen.

Weitere Länder

4.25. Auch bei anderen in Rußland, Ungarn und Usbekistan festgestellten Fällen traten Probleme bei der Überwachung auf.>ENDE EINES SCHAUBILD>

4.26. Ende 1997 wiesen Überwachung und Evaluierung die folgenden Einschränkungen auf:

a) Die Zeit, die die zentralen Dienststellen der Kommission brauchen, um sich der aufgetretenen Probleme bewußt zu werden, und die Vorteile der örtlichen Nähe waren Argumente für eine verstärkte Überwachung auf der Ebene der Delegation.

b) Die Maßnahmen beschränkten sich auf die Dienstleistungen des Beraters, da die Kommission die Auswirkungen der Tätigkeiten der Berater auf die Organisation, die Arbeitsmethoden und die Ergebnisse der Begünstigten von Projekten nicht analysiert (siehe Ziffer 6.3).

c) Überwachung und Evaluierung waren Ende 1997 weder lückenlos noch einheitlich.

4.27. Die Möglichkeit einer mit anderen Geldgebern abgestimmten und koordinierten Überwachungstätigkeit sollte erwogen werden.

5. EFFIZIENZ DER DURCHFÜHRUNGSMODALITÄTEN

Auswahl und Ausgestaltung der Instrumente

5.1. Mehrfach erwiesen sich die zwecks Unterstützung der KMU oder der regionalen Entwicklung eingesetzten Instrumente als unangemessen. Die Wirksamkeit der betroffenen Projekte ist damit erheblich in Mitleidenschaft gezogen worden. Es handelte sich hierbei entweder um eine Diskrepanz zwischen dem Instrument und den entsprechenden Rahmenbedingungen oder um unzureichende verfahrenstechnische Regeln.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Polen

5.2. Neben mangelnder Vorbereitung (siehe Ziffer 4.2) haben zahlreiche technische Hindernisse die potentielle Bedeutung des Garantiefonds geschmälert. Der ursprünglich in Verbindung mit den Subventionen zugunsten der KMU vorgesehene Garantiefonds ist hiervon abgekoppelt worden, da er mit Verspätung eingerichtet wurde. Zu dieser zeitlichen Verschiebung kommen folgende Faktoren hinzu:

a) eine von den Begünstigten als zu hoch erachtete Gebühr (3 %, während ein Regierungsfonds sich auf lediglich 1,2 bis 1,8 % beläuft);

b) ein zu langer Entscheidungsprozeß innerhalb der diese Operationen tragenden Bank;

c) ein zu komplexes und zentralisiertes Antragsverfahren.

Rußland

5.3. Im Rahmen des Projekts zur Stärkung der Agenturen zur Förderung der KMU (SMEDA - 2 Mio ECU) sind die verschiedenen beteiligten Stellen nicht ausreichend einbezogen worden. Dies setzte voraus, daß die SMEDA der ausgewählten Regionen Räumlichkeiten, gewisse logistische Mittel und einen Teil des Personals zur Verfügung stellen würden. In einem schwierigen wirtschaftlichen Kontext und trotz des Abkommens der nationalen Agentur für die KMU konnten derartige Forderungen nur zu Konflikten mit den Stellen führen, deren finanzielles Gleichgewicht gefährdet war. Da dem Hauptanliegen der Agenturen, d. h. ihrer finanziellen Autonomie, nicht Rechnung getragen wurde, hat dieses Projekt von vornherein konfliktträchtige Situationen heraufbeschworen und letztlich ein seiner ursprünglichen Bestimmung entgegengesetztes Ziel unterstützt. So hat das Projekt, statt die SMEDA zu stärken, ihnen bestimmte Mittel für seinen eigenen Bedarf entzogen. Die nationale Agentur ihrerseits war nicht ermächtigt, den regionalen Agenturen Anweisungen zu erteilen. Überdies litt dieses Projekt an mangelnder Kohärenz, da die Auswahl der Sektoren ohne Bezug zu den lokalen Gegebenheiten getroffen wurde und es zwischen den fünf ausgewählten Standorten kein verbindendes Element gab. Dies führte zu fünf kleinen unabhängigen Projekten, was es der für die Überwachung und Evaluierung zuständigen Stelle nicht möglich machte, Gesamtschlußfolgerungen innerhalb angemessener Fristen vorzulegen. Diese mangelnde Einheitlichkeit war bereits kennzeichnend für das Vorläuferprojekt zur Einrichtung der SMEDA (3,5 Mio ECU). Dessen Vielzahl kleiner verschiedenartiger Teileinheiten, die Gegenstand eines einzigen Vertrags waren, komplizierte die Verwaltung und Evaluierung des Projekts außerordentlich. Auch das nachfolgende Projekt weist diesen nicht aufeinander abgestimmten Charakter auf und zwar in einem solchen Ausmaß, daß der Verantwortliche die Auffassung äußerte, die Auftragsbedingungen seines Vertrags seien die schlechtesten gewesen, die er jemals angetroffen hat.>ENDE EINES SCHAUBILD>

5.4. Bisweilen wurden Instrumente, die sich in einem Land unter den dort herrschenden Umständen bewährt haben, ohne ausreichende Anpassung in einem neuen Umfeld wiedereingesetzt. Dies trifft beispielsweise auf das Modell für die regionale Entwicklung in der Tschechischen Republik zu, das auch in Polen und der Slowakei zur Anwendung kommt.

5.5. In anderen Fällen kamen für ein gegebenes Umfeld entwickelte Instrumente zu spät zum Einsatz, so daß sich der ursprüngliche Kontext nunmehr anders gestaltete und das Instrument nicht mehr zum Tragen kam.

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Bulgarien

5.6. Nach den drei Jahren, die nötig waren, um die Kreditlinie zugunsten der KMU in die Wege zu leiten, war das eingerichtete Instrument (Darlehen in starker Währung und Wechselkursrisiko zu Lasten des Darlehensnehmers) angesichts der wirtschaftlichen Verschlechterung in den Jahren 1995/96 mit einer Abwertung des Lew gegenüber dem Dollar um 300 % völlig unangemessen.>ENDE EINES SCHAUBILD>

5.7. Es sind auch Fälle festgestellt worden, in denen bestimmte relativ leicht zu wiederholende Maßnahmen in bestimmten Ländern eingesetzt wurden, in anderen jedoch nicht. So hätten beispielsweise die Subventionen zugunsten der KMU oder der kleinen Infrastrukturen die regionale Entwicklung in Bulgarien und in der Slowakei unterstützen können, diese sind aber allein auf Polen beschränkt geblieben.

5.8. Ferner ergeben sich Probleme wegen einer nicht ausreichend erfolgten Abgrenzung der jeweiligen Funktionen oder sogar wegen der Konkurrenz der verschiedenen durch ein und denselben Geldgeber benutzten Instrumente. Die Beispielsfälle sind besonders lehrreich bei den Programmen in bezug auf die KMU und die regionale Entwicklung in Ungarn und Bulgarien. Eine zu verschwommene Definition der Aufgabengebiete, mit denen die für die Unterstützung der KMU und die für die regionale Entwicklung zuständigen Agenturen betraut werden, verursachte immer dann Verwirrung, wenn beide Agenturtypen in ein und demselben geographischen Sektor tätig wurden.

5.9. Der mäßige Erfolg der Bürgschaftsprogramme für die KMU des PHARE-Programms erklärt sich durch die geringen Vorteile, die dieses Instrument im Vergleich zu den Kreditlinien bietet, die den KMU eingeräumt werden. Denn da die Darlehensbeträge aus Haushaltsmitteln finanziert werden, liegen die angebotenen Zinssätze weit unter den marktüblichen Sätzen. Die Bürgschaften gestatten es bestenfalls, bei den mit ihnen einhergehenden Bankdarlehen einen Zinssatz zu erzielen, der üblicherweise erstklassigen Schuldnern gewährt wird. Wenn sich diese beiden Instrumente also nebeneinander entwickeln, sind die Aussichten dafür, daß sich die KMU in Richtung auf die Bürgschaften hin orientieren, eher begrenzt.

5.10. Die Beurteilung der Ergebnisse der Investitionsfonds (12) nimmt mehr Zeit in Anspruch, als bei den klassischen Instrumenten. Die in den Finanzierungsvereinbarungen vorgesehenen Fristen werden den Reaktionszeiten bei weitem nicht gerecht. Die technisch am weitesten fortgeschrittenen Instrumente (beispielsweise die konvertiblen Darlehen für die KMU in Ungarn und Bulgarien) erwiesen sich angesichts des unterentwickelten Banksektors als zu komplex und trafen auf wenig Resonanz bei den KMU. Überdies wird in den Vereinbarungen die weitere Bestimmung des Umlauffonds bei Programmende nicht eindeutig geregelt. Dieses Problem erweist sich als besonders heikel, wenn die mit der Bereitstellung von Darlehen, Bürgschaften oder anderen Instrumenten betraute Stelle (Investitionsfonds) nicht direkt von der öffentlichen Verwaltung abhängt.

5.11. Schließlich haben sich die im Bereich der Unternehmensumstrukturierung in Bulgarien, der Slowakei und Rußland pro Unternehmen zugewiesenen Finanzmittel als unzureichend erwiesen, um die Umsetzung der ausgesprochenen Empfehlungen zu gewährleisten, auch wenn die Mehrzahl der Verträge dies vorsah.

Leistungen der technischen Hilfe

5.12. Bei den meisten geprüften Projekten entsprachen die Leistungen der technischen Hilfe den Lastenheften, und die Vermittlung des Sachverstands fand somit unter günstigen Bedingungen statt. Dennoch reagierten die mit der Projektleitung betrauten technischen Helfer dann, wenn Fehlschläge festgestellt wurden (Bulgarien, Polen, Rußland und Slowakei), nur mit einer gewissen Verzögerung auf die angetroffenen Probleme oder die Konflikte mit den für die Projektverwaltung zuständigen Stellen vor Ort.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Polen

5.13. Im Tourismussektor hat sich die Vermittlung von Sachverstand als unzureichend erwiesen, und es sind in zwei Fällen mangelhafte Leistungen festgestellt worden. In einem der Fälle sind die Verträge trotz der enttäuschenden Leistungen von seiten bestimmter technischer Helfer nicht nur nicht abgebrochen worden, sondern dem Unternehmen wurden sogar noch fünf neue Verträge über einen Gesamtbetrag von 1,35 Mio ECU gewährt, deren Ausführung zu einem späteren Zeitpunkt auf Schwierigkeiten stieß.

Bulgarien

5.14. In den Sektoren der KMU und der regionalen Entwicklung sind die Leistungen der ersten von demselben Berater gestellten Technische-Hilfe-Mannschaften ihren Lastenheften nicht gerecht geworden. Die vorbereitenden Arbeiten, die dazu bestimmt waren, die für die Einrichtung der Finanzinstrumente erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen, wurden nicht durchgeführt (unzureichende Studie der rechtlichen, administrativen und finanztechnischen Rahmenbedingungen). Ohne diese ersten Arbeiten sind die geplanten Maßnahmen unrealistisch geworden. In der Folge hat der Berater das Ausmaß der Probleme nicht evaluiert und auch nicht den Abbruch seiner Vertragsarbeiten vorgeschlagen. Ganz im Gegenteil haben die zahlreichen freihändig mit diesem Berater abgeschlossenen Vertragsverlängerungen (1,24 Mio ECU) diese Fehlentwicklung nur noch verstärkt, die die späteren Maßnahmen stark belastete und größtenteils Ursache für die Neuausrichtung des Programms und die Aufgabe von drei Finanzinstrumenten ist (siehe Ziffer 4.4).>

ENDE EINES SCHAUBILD>

5.15. Im Fall des Tourismus (Polen) und der KMU (Bulgarien) sind die Schwierigkeiten aufgrund mangelhafter Leistungen mehrerer Technische-Hilfe-Mannschaften noch stärker zutage getreten. In der Slowakei waren die unzulängliche Information (Kenntnis des Lastenheftes auf seiten der Agentur für Regionalentwicklung) und Kommunikation unter den Teilnehmern des Programms zur Unterstützung der regionalen Entwicklung auffallend.

5.16. Wirksamkeit und Kosten der technischen Hilfe könnten durch einen systematischeren Rückgriff auf Berater verbessert werden, die den westlichen Experten lokale Experten zur Seite stellen (13). Überdies würde ein derartiges Vorgehen die Vermittlung des Sachverstands stärker begünstigen, wie dies in bezug auf die Unterstützung zugunsten der Unternehmensumstrukturierung in Polen festgestellt wurde. Ein derartiger Bedarf ist vor allem in Polen bei den Tourismusprogrammen und in Ungarn innerhalb der Programmverwaltungsstelle für die regionale Entwicklung festgestellt geworden.

Zusammenarbeit unter den verschiedenen beteiligten Stellen

5.17. Die Koordinierung und eine enge Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen beteiligten Stellen (14) sind grundlegend für die wirksame Durchführung der Programme. In mehreren Fällen trugen eine mangelhafte Programmplanung oder das Fehlen einer kohärenten politischen Strategie zu den Schwierigkeiten bei der Durchführung bei.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Polen

5.18. Die Zusammenarbeit zwischen den Programmen bezüglich Tourismus und der regionalen Entwicklung hat praktisch nicht stattgefunden. Im Juni 1997 war keinerlei Maßnahme oder Gedankenaustausch in Verbindung mit den Agenturen für Regionalentwicklung eingeleitet worden. Die Zusammenarbeit unter den Agenturen für Regionalentwicklung und der polnischen Zentralagentur für die Regionalentwicklung (PARD) war auch unzureichend und beschränkte sich auf einen schlichten Informationsaustausch.

Slowakei

5.19. Unklarheiten in Verbindung mit den jeweiligen Funktionen und der Zusammensetzung der Leitungsorgane der Agentur für Regionalentwicklung und der regionalen Investitionsgesellschaft waren Ursache von erheblichen Konflikten. Die Unabhängigkeit der eingerichteten Strukturen und ihre Zusammensetzung haben damit distanziertem, ja sogar feindseligem Verhalten zwischen den beiden Agenturen Vorschub geleistet. Dieses Verhalten hatte das Scheitern des Pilotprojekts zur Folge.

5.20. Streitigkeiten zwischen den für die Projektverwaltung zuständigen Stellen vor Ort und den ausländischen Experten führten zu einem vorzeitigen Abbruch des Technische-Hilfe-Vertrags (0,3 Mio ECU) und des Pilotprojekts. Der Verantwortliche der Agentur für Regionalentwicklung, dem das Lastenheft der technischen Hilfe nicht vorlag, konnte sich von den Leistungen der ausländischen Experten nicht vergewissern.

Rußland

5.21. In den meisten Regionen findet keine Zusammenarbeit zwischen der EBWE, die die Darlehensinstrumente zugunsten der KMU verwaltet, und den von TACIS unterstützten Agenturen ("SMEDA") statt.>ENDE EINES SCHAUBILD>

5.22. Ausdruck für den Mangel an vorher festgelegten Verbindungen ist in der Praxis das unzureichende aktive Zusammenwirken von Programmen, deren Tätigkeitsgebiete verwandt sind. Dies ist auch der Fall bei den Politiken im Zusammenhang mit der regionalen Entwicklung und den KMU in Ungarn, bei denen das Fehlen einer eindeutigen Definition der Interventionsgebiete zu Rivalitäten zwischen den Projekten führt (lokale Netze). Die Lösung für diese Probleme hängt also von der Klärung der Zuständigkeiten jeder Stelle durch die nationalen politischen Entscheidungsträger ab.

6. ABSCHLIESSENDE BEWERTUNG DER DURCHGEFÜHRTEN MASSNAHMEN

Messung der Wirkungen

6.1. Auch wenn die Messung der konkreten Wirkungen der Politiken zur Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors ein heikles Unterfangen bleibt, ist sie deshalb nicht weniger unerläßlich und muß von der Kommission veranlaßt werden. Die Schwierigkeit ist einerseits auf den Mangel an verläßlichen Indikatoren in zahlreichen Situationen und andererseits auf die Unmöglichkeit zurückzuführen, unter den meßbaren Auswirkungen den Teil auszusondern, der genau auf die von PHARE oder TACIS finanzierten Maßnahmen entfällt, da doch andere Instrumente einen Beitrag zu denselben Zielen leisten und der Markt selbst die Hauptantriebskraft der Entwicklung darstellt.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Bulgarien und Rußland

6.2. In Bulgarien sind die Auswirkungen auf den Sektor der KMU nur schwer erkennbar: Vier Jahre nach Anlaufen der KMU-Programme (24,5 Mio ECU im November 1996) verfügte dieser Sektor noch immer nicht über Statistiken, die den vorrangigen Indikator für die Einschätzung der Entwicklung des Sektors darstellen. Dieser Mangel an zuverlässigen Statistiken ist auch kennzeichnend für die in Rußland durchgeführten Programme.>ENDE EINES SCHAUBILD>

6.3. In den geprüften Ländern sind im Hinblick auf die Programme zur Umstrukturierung von Unternehmen keine Zusammenstellungen von Daten erhältlich, anhand deren es möglich wäre, den Grad der Umsetzung der Empfehlungen und die konkreten Auswirkungen auf die Lage der Unternehmen zu beurteilen. In Polen schätzt die PVS, daß rund 50 % der begünstigten Unternehmen die empfohlenen Umstrukturierungspläne übernahmen und anwendeten. In den anderen Ländern steht die Einschätzung auf einer noch unsichereren Grundlage. Ein derartiger Ansatz gestattet es nicht, die möglicherweise bei anderen Projekten zu übernehmenden Erfolgsfaktoren zu ermitteln. Darüber hinaus verstärken die hinsichtlich der Programmverwaltung aufgezeigten Schwachstellen, insbesondere im Hinblick auf die Vorlage von Berichten, die Zusammenstellung der erfaßten Ergebnisse, die Überwachung und Evaluierung, die Unsicherheit der Wirkungsbestimmung bei den von der Kommission durchgeführten Maßnahmen.

6.4. In jedem Fall aber haben PHARE und TACIS dazu beigetragen, die Einstellung gegenüber dem Privatsektor grundlegend zu ändern. In den meisten besuchten Ländern wurde die Eigeninitiative nicht nur auf eine rechtliche Grundlage gestellt, sondern auch sehr weitreichend gefördert. Dieser Erfolg kann nicht von der Einrichtung lokaler Netze zur Unterstützung der KMU und der regionalen Entwicklung getrennt werden. Auf diese Art und Weise wird eine Hilfestellung aus der Nähe gewährleistet, ob es sich um die lokalen Agenturen für Unternehmen in Ungarn (15), die Zentren zur Unterstützung der KMU (16) und die Agenturen für Regionalentwicklung (17) in Polen, in der Slowakei und in Bulgarien oder um die Agenturen zur Förderung der KMU (18) in Rußland, Usbekistan und Turkmenistan handelt. Diese Netze stellen ebensoviele Vehikel dar, wie sie für Ausbildungsmaßnahmen, Beratung und Finanzeinrichtungen (Kleinstkredite) erforderlich sind.

Den Projekten auferlegte externe Sachzwänge

6.5. Die starken kulturellen Unterschiede, die Überreste veralteter Strukturen, der Widerstand gegenüber Änderungen bei bestimmten Gruppen politischer und wirtschaftlicher Handlungsträger und in zahlreichen Fällen die Verschlechterung des Lebensstandards bestimmen das Umfeld, in dem die Projekte ihren Platz finden müssen. Diese Faktoren unterscheiden sich in Intensität und Ausmaß in den einzelnen Ländern, doch ist ihnen unbedingt Rechnung zu tragen, wenn nur realistische Maßnahmen eingeleitet werden sollen.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Bulgarien

6.6. Eine mangelhafte Evaluierung des politischen und rechtlichen Umfelds sowie (weitgehend unterschätzte) Widerstände gegenüber Änderungen innerhalb der Ministerien und der öffentlichen Unternehmen waren Ursache für das Scheitern zu komplexer oder zu ehrgeiziger Projekte (siehe Ziffer 4.4).

Usbekistan und Turkmenistan

6.7. Die wichtigsten in den anderen PHARE- und TACIS-Ländern ermittelten Sachzwänge nehmen in diesen beiden Ländern noch stärkere Ausmaße an. Das unterentwickelte Bankensystem und die Schwierigkeit der Unternehmen, ausländische Devisen zu erhalten, stellen die Haupthindernisse dar, die dem Aufschwung des Privatsektors entgegenstehen.>ENDE EINES SCHAUBILD>

6.8. In allen Ländern wirkten sich die externen Sachzwänge negativ auf Ablauf, Wirkung und Fortbestand der Maßnahmen aus. Diese Sachzwänge lassen sich in den meisten Fällen unter eine der drei folgenden Kategorien einordnen:

a) Die von den nationalen Haushalten zur Verfügung gestellten Mittel waren nicht ausreichend genug, um die Unterstützung im Rahmen von PHARE und TACIS wirksam zu begleiten oder abzulösen.

b) Die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen waren instabil und häufig den durchzuführenden Programmen schlecht angepaßt.

c) Der Kreditzugang ist vor allem für die KMU in hohem Maße erschwert.

Ausführung des Haushaltsplans

6.9. Die Instrumente zur buchmäßigen Erfassung der GD IA müßten von Grund auf neugestaltet werden. Anhand des Desiree-Systems ist es nur über die Bezeichnung der Maßnahme möglich zu unterscheiden, was unter die Unterstützung zugunsten der KMU, der regionalen Entwicklung, der Privatisierung oder der Umstrukturierung von Unternehmen fällt. Diese verschiedenen Hilfsmaßnahmen werden unter einer einzigen Rubrik (PR-Kode) zusammengefaßt, die die einzig zugängliche analytische Ebene darstellt. Zu dieser schwerwiegenden Lücke im Hinblick auf die Bestimmung der Mittel gesellt sich die Lücke im Hinblick auf die Art der Unterstützung. Auch hier ist es nicht möglich, auf einem anderen Weg als über die Bezeichnungen, deren Zuverlässigkeit unsicher ist, die Hilfen zusammenzufassen, die in Form von Fortbildung, Beratung, Finanzinstrumenten oder auf andere Art und Weise gewährt werden. Hinzu kommt, daß die Unterstützung des Finanzsektors bei TACIS Teil der Entwicklung des Privatsektors ist, nicht jedoch bei PHARE.

6.10. Die Untersuchung der Ausführung des Haushaltsplans auf der Grundlage der Management-Datenbank der Kommission (Desiree) ergibt, daß der Fortschrittsstand der Programme zur Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors allgemein betrachtet deutlich über dem Durchschnittswert aller Programme liegt, und zwar sowohl für PHARE als auch für TACIS (siehe Tabelle 3). Die Analyse nach Ländern ergibt jedoch widersprüchlichere Ergebnisse (siehe Tabelle 4). In dieser Hinsicht ist die Lage zum 31. Dezember 1997 besonders besorgniserregend in Bulgarien und Rumänien. Die Zahlungen in bezug auf das 1992 angelaufene Programm über 22,5 Mio ECU zugunsten der Entwicklung des Privatsektors in Bulgarien machen lediglich 28 % der ursprünglichen Mittelbindung aus (siehe Ziffern 4.4, 6.25-6.28). In Rumänien weisen zwei Programme mit einem Gesamtmittelbetrag von 100 Mio ECU beunruhigende Zahlungsraten auf; es handelt sich um ein 1992 gebundenes Programm über 30 Mio ECU, das in Höhe von 62 % ausgezahlt wurde, und um ein anderes 1993 gebundenes Programm über 70 Mio ECU, bei dem die Zahlungsrate kaum 40 % überschreitet. In diesen beiden Ländern wurden die genannten Programme eingeleitet, ohne Kenntnis der erforderlichen rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen zu haben (siehe Ziffer 4.9).

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Lebensfähigkeit der Institutionen

6.11. Trotz der erfolgreichen Einrichtung der lokalen Agenturen ergibt sich für all diese Stellen dieselbe Herausforderung, nämlich ihre Zukunft und damit ihr finanzielles Überleben zu sichern. Weiterhin sehen sich alle dem gleichen Sachzwang gegenübergestellt, und zwar der Tatsache, daß zu wenige - mitunter sogar keine - KMU bereit sind, sie für ihre bisher unentgeltlich gewährten Dienste zu vergüten. Selbst in den Ländern, wo die Unterstützung zugunsten der KMU eine Priorität auf Regierungsebene darstellt, sind die lokalen Netze abhängig von der PHARE- oder TACIS-Finanzierung, um ihre Betriebsausgaben zu bestreiten. Die Kommission hat für den Fall, daß die betroffenen Regierungen ihren sich aus dem Prinzip der Kofinanzierung ergebenden Verpflichtungen nicht nachkommen oder kein Interesse an der Frage haben, keine Gesamtstrategie mit Blick auf das Ende der PHARE- oder TACIS-Förderung entwickelt.

6.12. Zu dem Risiko des kurzfristigen Wegfalls eines Teils der lokalen Infrastruktur zur Unterstützung der KMU oder der regionalen Entwicklung gesellt sich die Gefahr, womöglich das vom Personal der geschaffenen Einrichtung erworbene Know-how zu verlieren. Diese Gefahr nimmt häufig sehr rasch konkrete Formen dadurch an, daß das Personal im Wissen um die finanzielle Unbeständigkeit seines Arbeitsgebers häufig die Probleme vorwegnimmt und das Arbeitsverhältnis von sich aus beendet. So verließen beispielsweise nach 1996 der Direktor und die Berater des Zentrums zur Unterstützung der KMU von Olsztyn (Allenstein) in Polen ihren Arbeitsplatz. Auch wenn für das Land insgesamt betrachtet nicht alles verlorengeht, da sich diese in den neuen Managementtechniken ausgebildeten Personen in das Wirtschaftsleben wiedereingliedern, kommt die erwartete Hebelwirkung dieser Netze nicht zum Zuge und die Abhängigkeit gegenüber der ausländischen technischen Hilfe nimmt zu.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Polen

6.13. Das Problem des Fortbestands betrifft die Zentren zur Unterstützung der KMU (BSC), die Stiftung für die KMU (Programmverwaltungsstelle) und die Mehrzahl der im Rahmen der beiden Programme zugunsten der Entwicklung des Tourismus geschaffenen Einrichtungen (12,5 Mio ECU). Die regionalen Investitionsgesellschaften (RIC) konnten ihren Betrieb nur durch die Zinsen finanzieren, die sie aufgrund der Mittel erhielten, die sie bis zu deren Investition in Projekte bei Banken angelegt hatten. In dem Maße, wie sie Beteiligungen in Unternehmen übernehmen, verringern diese Gesellschaften die Mittel, die ihren Betrieb und damit ihren Fortbestand garantieren.

Rußland

6.14. Mit Ausnahme der Agentur in Moskau, die eine umfangreiche Unterstützung von seiten der Stadtverwaltung und der Region erhält (80 % der Haushaltsmittel), bleibt das Schicksal der Agenturen zur Förderung der KMU (SMEDA) nach 1998 unsicher, und es besteht die Gefahr, daß hier das Bemühen um Finanzmittel den eigentlichen Auftrag im Dienste der KMU in den Hintergrund treten läßt. Die Frage des Fortbestands stellt sich ferner für die Zentren zur Unterstützung der Unternehmen, die zu lokalen Berateragenturen werden sollen.>ENDE EINES SCHAUBILD>

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge

6.15. Sind Anomalien aufgetreten, betrafen sie hauptsächlich die Nichteinhaltung der im Rahmen der PHARE- und TACIS-Programme niedergelegten Vorschriften für Ausschreibungen sowie die Finanzierung der Betriebskosten.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Polen

6.16. Um die Mittel vor dem Zeitpunkt des Auslaufens des regionalen Entwicklungsprogramms (31. Dezember 1996) zu binden, ist ein Ausschreibungsverfahren für ein Fortbildungsprojekt (0,4 Mio ECU) innerhalb zu kurzer Fristen (drei Wochen) vorbereitet worden. Damit wurden die Kriterien für die Endauswahl nicht präzisiert, und eine einzige Firma hat auf die Ausschreibung geantwortet. Diese Eile stand damit dem Wettbewerb entgegen. Innerhalb desselben Programms sind fünf Verträge über einen Gesamtbetrag von 0,6 Mio ECU freihändig ohne angemessene Begründung vergeben worden.

Bulgarien

6.17. Ein Vertrag über die Vermittlung von Managementtechniken mit mehr als 4 Mio ECU (Basisvertrag von 1 Mio ECU zuzüglich von 7 Nebenverträgen) ist regelwidrig freihändig vergeben worden.

Slowakei

6.18. Der Vertrag über technische Hilfe (0,3 Mio ECU) zugunsten der Agentur für Regionalentwicklung in der Slowakei ist unter verworrenen Umständen vergeben worden. Der Vergleich zwischen den Unternehmen, welche die Experten der aufgrund der Ausschreibung ausgewählten Technische-Hilfe-Mannschaft stellen, und den in die Endauswahl gekommenen Unternehmen läßt auf ein hohes Risiko von Absprachen unter diesen Firmen schließen.>ENDE EINES SCHAUBILD>

6.19. Obwohl dies einen Verstoß gegen die Bestimmungen der PHARE-Grundverordnung darstellt, welche vorsehen, daß diese Kosten nur in der Anlaufphase und degressiv übernommen werden können, wurden Betriebsausgaben aus PHARE-Mitteln (19) insbesondere bei folgenden Programmen finanziert:

a) KMU (1,5 Mio ECU) in Polen;

b) regionale Entwicklung (5,4 Mio ECU) in Polen;

c) Tourismus (0,4 Mio ECU) in Polen;

d) KMU (0,2 Mio ECU) in der Slowakei.

Abschließende Bewertung nach geprüftem Land

Polen (217,5 Mio ECU) (20)

6.20. Trotz eines veralteten rechtlichen Rahmens führten die Programme zugunsten der KMU (17,2 Mio ECU) zu einer ordentlichen Organisation der Stiftung für die KMU und einer klaren Strategie. In bezug auf das Programm zur Unterstützung der regionalen Entwicklung (Struder, 78,82 Mio ECU), dessen Haushaltsmittel umfangreich genug waren, um dem lokalen Bedarf der ausgewählten Regionen gerecht zu werden, stellt sich die Lage bei den verschiedenen Programmabschnitten ungleichgewichtig dar:

a) Der Abschnitt betreffend die Unterstützung kleiner regionaler Infrastrukturen hatte eine positive Wirkung (18,43 Mio ECU), insbesondere da er zahlreiche Investitionsentscheidungen beschleunigte.

b) Der Mechanismus der Subventionen zugunsten der KMU (31,93 Mio ECU) verzeichnete eine weniger deutliche Wirkung, da er außer seinem Auszahlungsrhythmus keine klaren Ziele verfolgte. So waren in 90 % der untersuchten Fälle die Investitionen bereits vor Gewährung der Subvention beschlossen worden, und lediglich 30 % der Investitionen wurden aufgrund von Bankkrediten kofinanziert, während die Hebelwirkung zugunsten des Bankkredits im Prinzip gewollt war.

c) Sechs Jahre nach der Bereitstellung der Mittel waren die beiden vorgesehenen regionalen Investitionsgesellschaften (3 Mio ECU) einsatzbereit, sie hatten ihre ersten Investitionsentscheidungen jedoch erst im November 1997 getroffen.

d) Der Garantiefonds (7 Mio ECU) seinerseits ist völlig ungenutzt geblieben.

6.21. Im Tourismusbereich sind die beiden wichtigsten Eckpfeiler der Stärkung der Institutionen, d. h. die Umgestaltung der SSTA und die Einrichtung eines nationalen Fremdenverkehrsbüros, nicht verwirklicht worden.

6.22. Im Zusammenhang mit der Unterstützung der industriellen Umstrukturierung können mit Ausnahme des Stahlsektors die Ergebnisse der sektoralen Studien als zufriedenstellend betrachtet werden. Hier sind die ursprünglich in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehenen Maßnahmen der technischen Hilfe (2 Mio ECU) durch Projekte zur technischen Modernisierung zugunsten von vier Unternehmen des Sektors ersetzt worden. Dem Bericht eines kanadischen Beraters an die polnische Regierung zufolge haben die derart bereitgestellten Mittel lediglich 0,1 % der für die Modernisierung des Sektors notwendigen Mittel ausgemacht. Schließlich war im Juni 1997 der im Programm für 1994 vorgesehene Investitionsfonds ("FEDA fund"; 5 Mio ECU) noch nicht eingerichtet worden.

Ungarn (174,5 Mio ECU) (21)

6.23. In Ungarn weisen die Maßnahmen zur Unterstützung der KMU (63,8 Mio ECU) je nach den Finanzinstrumenten feine Unterschiede auf. Die über den Kanal der lokalen Agenturen verteilten Kleinstkredite sind bei den KMU auf große Resonanz gestoßen, während sich die Auszahlungsrate bei den über die Banknetze verteilten Darlehen Ende 1996 auf lediglich 20 % belief. Das System der konvertiblen Darlehen (2 Mio ECU) funktionierte im November 1996 nicht, obwohl für seine Einrichtung mehr als 6 Jahre erforderlich gewesen waren.

6.24. Die Ausbildungsmaßnahmen (2 Mio ECU) des Programms zur Unterstützung der Umstrukturierung von Unternehmen haben die in den Finanzierungsvereinbarungen festgesetzten Ziele nicht erreicht. Obwohl sie eine Gruppe von rund 12 000 Personen anvisierten, haben lediglich 1 100 Personen daran teilgenommen. Ganz offensichtlich war die Zielsetzung dieser Ausbildungsmaßnahmen zu optimistisch angesichts eines in dieser Hinsicht gesättigten Marktes; mehr als 100 Einrichtungen bieten Managementkurse an.

Bulgarien (72,5 Mio ECU)

6.25. Die Hilfen zugunsten der KMU und der regionalen Entwicklung (27,4 Mio ECU) betrafen ursprünglich drei Finanzinstrumente, die alle aufgegeben wurden (Garantiefonds, Eigenmittelbeitrag und regionale Investitionsfonds). Die nationale Agentur für die KMU ist nicht eingerichtet worden, und bestimmte Projekte, insbesondere die Kreditlinie, befanden sich Ende 1996 in einer prekären Lage. Somit wurde ein Betrag von etwas mehr als 6 Mio ECU neuen Projekten zugewiesen, die nicht den Leitlinien der ursprünglichen Finanzierungsvereinbarung entsprachen, wohingegen bei 6 Mio ECU die Mittelbindung einfach aufgehoben wurde. Im November 1996 zeigten die tatsächlichen Ausgaben (weniger als 6 Mio ECU in bezug auf die Programme 1991, 1992 und 1993) im Vergleich zu den Voranschlägen eine Wirkung, die weit hinter den Zielen der Finanzierungsvereinbarung zurückblieb.

6.26. Die Unterstützung der Umstrukturierung von Unternehmen fand ihren Ausdruck in Maßnahmen, die wegen ihres mangelnden Realitätsbezugs und geringen Umfangs in Anbetracht der damals in diesem Land vorherrschenden politischen und wirtschaftlichen Lage nicht auf signifikative Wirkungen hoffen ließen. Die sektoralen Maßnahmen gliederten sich in drei Phasen:

a) Analyse der Lage des Sektors und seiner Unternehmen zwecks Entwicklung einer Strategie;

b) Auswahl einer begrenzten Anzahl tragfähiger Unternehmen, für die ein Umstrukturierungsplan aufgestellt wird;

c) Bereitstellung technischer Hilfe zugunsten der Gesamtheit oder eines Teils der für die Durchführung der empfohlenen Maßnahmen ausgewählten Unternehmen.

Die zweite Phase ist in keinem der 20 untersuchten Fälle (2,4 Mio ECU) in den Sektoren Maschinenbau und Metallindustrie überschritten worden.

6.27. Im Tourismusbereich mußte eine erste Studie (1,1 Mio ECU) im Hinblick auf die Formulierung von Empfehlungen zur Privatisierung und deren Umsetzung aufgegeben werden, was einen reinen Verlust von 500 000 ECU zur Folge hatte. Eine zweite Studie im Hinblick auf die Vorbereitung eines richtungsweisenden Gesetzes für den Fremdenverkehr ist in der Folge abgebrochen worden.

6.28. Im Rahmen der Unterstützung von Unternehmensumstrukturierungen wurden neben sektoralen Maßnahmen zugunsten vorher ausgewählter Unternehmen bedeutende Mittel (10,5 Mio ECU) ferner zugunsten von Dienstleistungen gebunden, die über die Programmverwaltungsstelle angeboten wurden und die einen Abschnitt "Technische Hilfe" (5,2 Mio ECU) und einen Abschnitt "Ausbildung" (4,3 Mio ECU) umfaßten. Mangels jedweder Ex-post-Evaluierung dieses "Schalterdienst"-Ansatzes konnten die Vorteile für die Unternehmen nicht eingeschätzt werden, und die Nützlichkeit der ausgegebenen Mittel wird sich noch zeigen müssen. Obwohl der Hauptvertrag (4,2 Mio ECU) neben der Veranstaltung von Ausbildungsmaßnahmen die Einrichtung einer Stelle umfaßte, die in der Lage ist, die eingeleiteten Maßnahmen fortzusetzen, ist diese Stelle niemals ins Leben gerufen worden.

Slowakei (54,2 Mio ECU)

6.29. In der Slowakei entsprach die den KMU gewährte Hilfe (23,6 Mio ECU) den Absichten. Das Agenturennetz ist aktiv tätig, und die verschiedenen vorgesehenen Instrumente (S.E.S., Spin-off) wurden gut genutzt. Die Konzentration der Maßnahmen innerhalb der nationalen Agentur für die Entwicklung der KMU, der eine eindeutige politische Unterstützung gewährt wird, trägt weitgehend zu ihrem Erfolg bei.

6.30. Im Zusammenhang mit der regionalen Entwicklung (7,5 Mio ECU) ist das in einer Region des Landes versuchsweise durchgeführte Pilotprojekt gescheitert, was im wesentlichen folgende Ursachen hatte: Mangel an einer eindeutigen Strategie, der ausgewählten Region eigene politische und wirtschaftliche Sachzwänge sowie Unklarheiten bezüglich der jeweiligen Aufgaben der Agentur für Regionalentwicklung und der regionalen Investitionsgesellschaft. Unter derartigen Umständen schritt das Programm nur langsam voran, und das Kosten-Wirksamkeits-Verhältnis war mangelhaft. Im Hinblick auf die Unterstützung der Unternehmensumstrukturierung (22,6 Mio ECU) sind die Phasen im Zusammenhang mit der Situationsanalyse und den Empfehlungen gut durchgeführt worden, doch folgte ihnen selten die praktische Umsetzung der ausgesprochenen Empfehlungen.

Rußland (228,06 Mio ECU)

6.31. Mit Ausnahme des Projekts zur Unterstützung der SMEDA sind die Projekte zugunsten der KMU ordnungsgemäß durchgeführt worden. Ihre Auswirkungen bleiben dennoch angesichts ihrer geringen Größe im Vergleich zu dem enormen Bedarf des Landes begrenzt.

6.32. Auch die Projekte zur Unterstützung der Umstrukturierung von Unternehmen unterliegen typischerweise dem Gießkannenprinzip. Bei den untersuchten Programmen nimmt diese Unterstützung drei Formen an:

a) eine direkte Hilfe zur Umstrukturierung von Großunternehmen;

b) eine spezielle sektorale Unterstützung: Definition einer sektoralen Politik und Hilfe zur Umstrukturierung von Unternehmen;

c) Einrichtung von Zentren zur Unterstützung von Unternehmen (ESC).

Wenn die Endbegünstigten die gewährte Hilfe auch geschätzt und ihre Arbeitsmethoden und Organisation dementsprechend abgeändert haben, ist die Wirkung der Änderung jedoch nicht quantifizierbar. Darüber hinaus lassen die zugewiesenen Beträge im Verhältnis zur Größe der russischen Unternehmen nicht auf eine einschneidende Wirkung hoffen.

Usbekistan (12,4 Mio ECU)

6.33. Die Bildung eines Netzes zur Unterstützung von Unternehmen (SMEDA, BCC, MSDC, regionale Berater) stellt den sichtbarsten Teil der Ergebnisse der Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors in Usbekistan dar (7,6 Mio ECU). Mit Ausnahme der Agentur von Samarkand ist das Ausmaß der Tätigkeiten dieser Stellen eingeschränkt geblieben, und die Ergebnisse waren bescheiden. Das gleiche gilt für die Unterstützung zugunsten des Sektors der Seidenverarbeitung (0,8 Mio ECU), in dem ernsthafte Schwierigkeiten, ausländische Investoren anzuziehen, bestehen.

Turkmenistan (6,1 Mio ECU)

6.34. Trotz einer Verlängerung des Umstrukturierungsprogrammes haben die Studien zugunsten von 10 Unternehmen das Stadium der Situationsanalyse nicht überschritten, und die Umsetzung der Empfehlungen war Ende 1996 noch immer nicht in Angriff genommen worden. Darüber hinaus waren die Aussichten einer in Aschehabad eingerichteten Agentur für die Förderung der KMU (SMEDA) auf finanzielle Unabhängigkeit im Anschluß an den Vertrag über technische Hilfe im Januar 1998 sehr gering.

7. SCHLUSSFOLGERUNG

7.1. Insgesamt betrachtet muß eine deutliche Unterscheidung getroffen werden zwischen den konkreten Auswirkungen der Maßnahmen auf die einzelnen Interventionssektoren und den Leistungen der Berater. Wenn die Projekte nicht die erwarteten Ergebnisse gezeitigt haben, waren die Schwierigkeiten im allgemeinen auf Verwaltungsfehler, nicht genügend durchdachte Interventionsinstrumente, mangelhafte Leistungen der Technische-Hilfe-Mannschaften, die schlecht funktionierende Zusammenarbeit unter den verschiedenen Hauptakteuren oder nicht überwundene externe Sachzwänge zurückzuführen. Im Hinblick auf die konkrete Wirkung ist es schwierig, die Ergebnisse der PHARE- und TACIS-Maßnahmen (siehe Ziffern 6.1-6.4) sowohl unter dem Gesichtspunkt der Art der Intervention (beispielsweise Beratung in bezug auf sektorale Politiken) als auch unter dem Blickwinkel von Empfängergruppen (etwa die Auswirkungen auf die Gesamtheit der KMU) zahlenmäßig zu erfassen. Unter diesen Bedingungen muß die Kommission bestrebt sein, die Ziele ihrer Interventionen besser abzugrenzen und eindeutige Eckwerte festzulegen, an denen die erzielten Ergebnisse gemessen werden können.

7.2. Bestimmte Interventionen sind quantifizierbar, wie beispielsweise die Anzahl der Ausbildungsmaßnahmen oder Beratungen oder die Darlehen und sonstigen gewährten Finanzhilfen. Diese quantitativen Bewertungen werden punktuell auf lokaler Ebene vorgenommen; es findet jedoch keine allgemeine Zusammenstellung insbesondere auf sektoraler Ebene statt (siehe Ziffer 4.20). Somit ist es nicht möglich, anhand konkreter, bezifferter Parameter auf so wesentliche Fragen wie die der Gesamtnützlichkeit der finanzierten Maßnahmen, der Auswirkungen auf die Beschäftigungslage und die der Entwicklung des Ergebnisses der Betriebe eine Antwort zu geben. Es ist auch nicht möglich, Vergleiche zwischen den Instrumenten oder geographischen Gebieten anzustellen, obwohl dies für die Programmplanung und Verwaltung der Interventionen der Kommission sehr hilfreich wäre. Es müßten somit Gegenüberstellungen der Ausfallraten bei Darlehen, Analysen der Ursachen des Scheiterns oder Erfolges oder aber Verhältniszahlen der Kosten der technischen Hilfe gegenüber den je Interventionsart erzielten Ergebnissen erhältlich sein.

Verwaltung der Hilfen

7.3. Trotz fehlender quantitativer Indikatoren sind bestimmte - wenn auch in bezug auf die einzelnen Länder und Projekte ungleiche - Ergebnisse erkennbar (siehe Ziffern 6.10 und 6.20-6.34). Unabhängig von den mit dem politischen und wirtschaftlichen Umfeld verbundenen Sachzwängen wäre durch rechtzeitig getroffene Maßnahmen, die sich an der Wirtschaftlichkeit orientieren, in einigen Fällen das Ausmaß des Scheiterns gemildert worden.

7.4. Es gilt somit, mehr Sorgfalt auf die Programmplanung der Maßnahmen zu verwenden. Maßnahmen mit mehr Bezug zur Realität und ein besser gestaffelter Zeitplan wären geeignet, die Kohärenz der Projekte zu verstärken. So sollten es sich die Kommissiondienststellen versagen, Maßnahmen in die Wege zu leiten, deren Erfolg vom vorherigen Bestehen solider Rechtsgrundlagen abhängt, die aber noch nicht geschaffen wurden (siehe Ziffern 4.1-4.10, 5.1-5.10, 6.10).

7.5. Die technischen Helfer (Berater) sollten für die Ergebnisse der Projekte, für die sie zuständig sind, verantwortlich gemacht werden. Bereits ab der Ausarbeitung der Lastenhefte für die Verträge müßten die zu erreichenden konkreten Ziele Vorrang erhalten gegenüber der Auflistung von durchzuführenden Aktivitäten und zu erbringenden Leistungen. In diesem Zusammenhang sollte erwogen werden, Berater auf den Index zu setzen, die ein unrealistisches oder vage gehaltenes Lastenheft geltend machen, um ihre mangelhaften Leistungen zu rechtfertigen, ohne versucht zu haben, ihren Auftrag neu auszurichten. Im derzeitigen System können bestimmte Berater, die im Rahmen eines Projekts mangelhafte Leistungen erbracht haben, auch weiterhin bei anderen Projekten berücksichtigt werden. Diese fehlende Transparenz ist besonders kritisch dann, wenn die Experten mit der Abfassung von Lastenheften betraut sind (siehe Ziffern 4.11, 4.14-4.16, 5.12-5.14).

7.6. Außer im Hinblick auf die Verwaltung der Mehrländerprogramme steht der geographische Ansatz der Kommission einer ordentlichen Informationsübermittlung bezüglich der Interventionssektoren im Wege (siehe Ziffern 4.17-4.20, 6.1-6.3). Dies führt zu einer fehlenden gemeinsamen Vorgehensweise der für die Projektverwaltung zuständigen zentralen Dienststellen hinsichtlich der Überwachung der Programme und zu einer unzureichenden Zusammenstellung der in den verschiedenen Ländern und Interventionssektoren erworbenen Erfahrungen.

7.7. Die Einrichtung von speziell mit der Überwachung der Projekte betrauten Stellen enthebt die Projektverwalter jedoch nicht ihrer Verantwortlichkeiten im Hinblick auf die Leitung der Maßnahmen. Obwohl sie über umfangreiche von den Beratern vorgelegte Berichte verfügen, sind diese Stellen, die mehr Verträge als Projekte verwalten, nicht in der Lage, eine zusammenfassende und quantitative Übersicht über die Programme, für die sie zuständig sind, zu erstellen. In dieser Hinsicht erfordert eine ordentliche Kontrolle über die eingeleiteten Operationen Fortschritte auf drei Ebenen:

a) Stärkung der Rolle der Delegationen,

b) eingehendere Analyse der Auswirkungen der Beratertätigkeiten,

c) Verbesserung der Kohärenz der Überwachung.

7.8. Die Projektverwalter sollten über Durchführungsberichte verfügen, die bei gleichartigen Projekten auch einen ähnlichen zusammenfassenden Aufbau aufweisen. Die Entwicklung einheitlicher Werkzeuge für die Überwachung muß es ermöglichen, daß die Schlußfolgerungen der Evaluierungen gesichert und für jedes Instrument und jeden Interventionssektor konkrete Empfehlungen ausgesprochen werden können, um auf diese Art und Weise systematisch die Lehren aus den Erfahrungen zugunsten zukünftiger Maßnahmen ziehen zu können. Ohne eine derartige Standardisierung kann die Lage immer nur mit erheblicher Verzögerung beurteilt, und die nötigen Berichtigungen können nicht zur rechten Zeit vorgenommen werden. Die Frage der Überwachung ist um so entscheidender, als die Gewährung von Finanzmitteln im Rahmen der Beitrittsverhandlungen von der Einhaltung eines für die Durchführung der Maßnahmen festgesetzten Zeitplans abhängig gemacht wird.

7.9. Wurden sie unter geeigneten Rahmenbedingungen eingesetzt, haben die zwecks Unterstützung der KMU und der regionalen Entwicklung ausgewählten Instrumente ihre Wirksamkeit unter Beweis gestellt (siehe Ziffern 6.20 a), 6.29 und 6.31). Dennoch bleibt die Fehleinschätzung der für das reibungslose Funktionieren erforderlichen Bedingungen und Umstände ein Schwachpunkt der Interventionen der Kommission. Diese Feststellung verdeutlicht auch die Kluft zwischen den politischen Erklärungen der Entscheidungsträger der Empfängerstaaten (sehr befürwortend hinsichtlich der KMU) und den auf sie folgenden Handlungen (rasche Verabschiedung der entsprechenden Rechtsvorschriften und flankierenden haushaltspolitischen Entscheidungen). Die hervorstechendsten Erfolge treten in den Ländern auf, die in dieser Hinsicht eine kohärente Vorgehensweise ergriffen haben.

Wirkung der Hilfen

7.10. Die bemerkenswerteste Wirkung besteht in den politischen und kulturellen Veränderungen, die PHARE und TACIS wahrscheinlich in allen betroffenen Ländern bewirkt haben, und sei es nur dadurch, daß die Privatinitiative gefördert wurde. In all diesen Ländern hat sich die Haltung der Entscheidungsträger erheblich gewandelt; die KMU werden zu einer politischen Priorität, insofern als sie die wichtigste, wenn nicht einzige Quelle alternativer Arbeitsplätze angesichts der Folgen der industriellen Umstrukturierungen darstellen, welche in einem marktwirtschaftlich geprägten Umfeld unausweichlich sind (siehe Ziffer 6.4).

7.11. Auf dem Gebiet der KMU und der regionalen Entwicklung zeigt die Einrichtung von lokalen Netzen, die eine Unterstützung aus der Nähe leisten sollen (Information, Beratung und Fortbildung), sowie von Finanzmechanismen zugunsten der KMU das sichtbarste Ergebnis der PHARE- und TACIS-Maßnahmen. Es gilt jedoch, noch eine Gesamtstrategie im Hinblick darauf zu entwickeln, wie der Fortbestand der Unterstützungseinrichtungen im Anschluß an die Förderung durch PHARE und TACIS sichergestellt werden kann. Dieser Fortbestand ist ein um so hypothetischeres Problem, als die Mittel sowohl auf seiten der öffentlichen Hand als auch der Unternehmen fehlen, die wenig geneigt sind, die bisher unentgeltlich angebotenen Dienstleistungen zu vergüten. Eine rasche Einbindung dieser Stellen (PVS) innerhalb der entsprechenden Behörden könnte den Verlust der unter Einsatz hoher Mittel erworbenen Kenntnisse verhindern. Überdies wird dies zur Verstärkung der öffentlichen Verwaltungen beitragen, der im Rahmen der neuen Leitlinien Vorrang eingeräumt wird (siehe Ziffern 6.11-6.14).

7.12. Entscheidend für die Frage des Fortbestands der auf diese Art und Weise geschaffenen Einrichtungen ist auch eine Klarstellung der Konzepte der Unterstützung zugunsten der KMU und der regionalen Entwicklung. Diese Politiken überschneiden sich häufig, und die Netze können in Wettbewerb zueinander treten, sei es im Hinblick auf die Suche nach Finanzierungsquellen oder die den Kunden angebotenen Dienstleistungen (siehe Ziffern 5.8, 5.19-5.22).

7.13. Die Unterstützung der Umstrukturierung von Großunternehmen bezieht sich entweder auf grundlegende Interventionen in bezug auf einen Sektor oder ein Unternehmen oder aber auf das Angebot von Dienstleistungen im Rahmen von "Schalterdiensten" (lokale Agenturen oder Programmverwaltungsstellen).

7.14. Die Evaluierung der grundlegenden Interventionen ist am komplexesten. Es wurde folgendes festgestellt:

a) Die Überwachung der Projekte wird nur während der Laufzeit der Verträge über technische Hilfe sichergestellt, während die wichtigsten Auswirkungen dieser Projekte in späteren Jahren zu erwarten sind (siehe Ziffern 4.26 und 6.3).

b) Zu häufig sind die Maßnahmen nicht über das Stadium der Lagebeurteilung und der Empfehlungen hinausgekommen, ohne daß diese tatsächlich umgesetzt wurden (siehe Ziffer 4.24).

c) Angesichts des Ausmaßes der vorgefundenen Probleme sind die zugunsten jedes Unternehmens bereitgestellten Finanzmittel häufig völlig unzulänglich und können allein genommen die Verwirklichung der anempfohlenen Änderungen nicht gewährleisten (siehe Ziffern 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 und 6.32).

7.15. Die von den Programmverwaltungsstellen oder lokalen Agenturen angebotenen Dienstleistungen "à la carte" (siehe Ziffer 6.28) richten sich an Unternehmen meist geringer Größe und bieten theoretisch verschiedene Vorteile, da dieser Ansatz:

a) die Hebelwirkung der Gemeinschaftsmittel verbessert, indem die fachliche Kapazität der lokalen Berater gefördert wird;

b) ein aktives Vorgehen der Begünstigten erfordert und deren Willen zur Änderung unterstützt.

Es ist jedoch keine Ex-post-Evaluierung mit dem Ziel vorgenommen worden, die Wirkung dieses Ansatzes zu kennen.

7.16. Erwiesen sich die im Zusammenhang mit der Umstrukturierung von Unternehmen durchgeführten Maßnahmen als wenig überzeugend (mangelnde Umsetzung der ausgesprochenen Empfehlungen), so ist hier das Ungleichgewicht zwischen den bereitgestellten Mitteln und dem Ausmaß der zu behandelnden Probleme ausgeprägter als in anderen Fällen. Lediglich eine aufeinander abgestimmte Vorgehensweise der EU und der anderen Geldgeber könnte es ermöglichen, zu überzeugenden Ergebnissen zu gelangen. In diesem Zusammenhang und in Anbetracht ihres Auftrags muß die EBWE ein bevorzugter Partner für die Kommission sein. In Zusammenarbeit mit der EBWE müßte es im Zuge der Finanzierung von Studien im Vorfeld der Investition durch PHARE oder TACIS möglich sein, Finanzmittel (Darlehen) zu mobilisieren, die umfangreich genug sind, um die effektive Anwendung der empfohlenen Maßnahmen zu gewährleisten. Die Teilung des Risikos im Wege der Garantie eines Teils der auf diese Art und Weise gewährten Darlehen durch den Gemeinschaftshaushalt ist ein anderer Aspekt, der in Erwägung gezogen werden sollte.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. und 17. September 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates vom 18. Dezember 1989, ABl. L 375 vom 23.12.1989, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 753/96 des Rates vom 22. April 1996, ABl. L 103 vom 26.4.1996.

Verordnung (EWG) Nr. 2053/93 des Rates vom 19. Juli 1993, ABl. L 187 vom 29.7.93; Verordnung (EG) Nr. 1279/96 des Rates vom 25. Juni 1996, ABl. L 165 vom 4.7.1996.

(2) Albanien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Kroatien, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, FYROM.

(3) Tagungen des Europäischen Rates von Cannes im Juni 1995 und von Madrid im Dezember 1995.

(4) Mit Inkrafttreten der Beitrittspartnerschaften im März 1998 ist der formelle Rahmen dieser neuen Leitlinien geschaffen.

(5) Insbesondere Bericht der Kommission über die Durchführung des PHARE-Programms in den Jahren 1992 und 1993 (20. Februar 1995), Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament zur industriellen Zusammenarbeit mit den MOEL (14. März 1995), Bericht der Kommission zur Durchführung des PHARE-Programms im Jahr 1994 (20. Juli 1995).

(6) Quelle: Datenbasis Desiree.

(7) Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Kasachstan, Kirgisistan, Moldau, Mongolei, Rußland, Tadschikistan, Turkmenistan, Ukraine, Usbekistan.

(8) Quelle: TACIS-Jahresbericht 1996.

(9) Angleichung der Rechtsvorschriften, Einleitung von Privatisierungen nach unterschiedlichen Techniken, Eigentumsübertragung usw.

(10) Siehe Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 6.47, im Zusammenhang mit der Empfehlung der Kommission vom 3.4.1996 bezüglich der Definition der kleinen und mittleren Unternehmen, ABl. C 348 vom 18.11.1997.

(11) "Performance Scoring".

(12) "Regional Investment Fund", "Seed capital", "Equity schemes".

(13) Siehe Jahresbericht des Europäischen Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.36, ABl. C 327 vom 24.11.1994.

(14) Lokale Behörden, Delegation, technische Helfer, PVS, EBWE.

(15) "Local Enterprise Agency".

(16) "Business Support Center".

(17) "Regional Development Agency".

(18) "Small and Medium size Enterprises Development Agency".

(19) Siehe Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm, Ziffern 3.20-3.30, ABl. C 175 vom 9.6.1997.

(20) Programme 1990-1997.

(21) Programme 1990-1997.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINFÜHRENDE BEMERKUNGEN DER KOMMISSION

Die Kommission ist der Ansicht, daß die im Rahmen von Phare und Tacis eingeleiteten Programme zur Förderung der Entwicklung des Privatsektors in der kurzen Zeit ihrer Durchführung beträchtliche Auswirkungen gehabt haben.

Als die Programme erstmals vorgeschlagen wurden, gab es in keinem der begünstigten Länder den Begriff der Marktwirtschaft oder die Kultur der Entwicklung durch den Privatsektor. Die meisten Beschäftigungsmöglichkeiten beschränkten sich auf Großunternehmen, die in erster Linie staatseigen und staatlich kontrolliert waren. Die EU sah sich daher vor die Aufgabe gestellt, sowohl Programme zur äußeren Reform und zum Aufbau eines marktgestützten Privatsektors zu erarbeiten als auch die politischen und kulturellen Rahmenbedingungen zu verändern, damit Reformen durchgeführt werden können.

Angesichts des riesigen Ausmaßes dieser Aufgabe reichten die Mittel im Rahmen von Phare und Tacis nicht aus, um den gesamten Bedarf der begünstigten Länder zu decken. Die Kommission hat daher die begrenzten verfügbaren Mittel Maßnahmen zugewiesen, die eine Katalysatorwirkung entfalten und die intern entwickelten Maßnahmen weiter stimulieren sollen. Es wurden auch Politiken erarbeitet, um die Interventionen mit denen der EIB und der anderen internationalen Finanzinstitute wie EBWE und Weltbank zu koordinieren. Die für die Entwicklung des Privatsektors zugewiesenen Mittel wurden - wie der Hof einräumt - rascher verausgabt als die Mittel für die Programme Phare und Tacis insgesamt.

Die bisher für die KMU erzielten Ergebnisse sind positiv. So wurde in der Zwischenbewertung festgestellt: "Die Phare-Aktivitäten zur Entwicklung der KMU waren sehr stark auf den Reformprozeß zugeschnitten, bewirkten die Bildung neuer Einrichtungen zur KMU-Entwicklung und eine Ausdehnung der Unterstützung für die KMU in bisher nicht dagewesenen Größenordnungen". Die Programme haben den Übergangsprozeß in den meisten Phare- und Tacis-Partnerstaaten sachdienlich unterstützt. Wie der Hof feststellt, ist man sich der Bedeutung des Privatsektors und der Rolle der KMU in einem marktorientierten Wirtschaftssystem wesentlich stärker bewußt geworden, so daß sich die politische und kulturelle Einstellung zur Entwicklung des Privatsektors deutlich geändert hat.

Effektivität und Wirkung des Programms wurden zuweilen durch politische Instabilität und einen Mangel an Ressourcen der Endbegünstigten zur Durchführung der empfohlenen Umstrukturierungspläne beeinträchtigt.

Die Kommission hat ihre Fähigkeit zur Überwachung und Evaluierung der Programme schrittweise verbessert. Im Oktober 1996 wurden für die Überwachung und Evaluierung zuständige Referate eingerichtet und die logische Rahmenmethode für die Evaluierung angenommen, um kohärente Evaluierungsmethodologien zu gewährleisten. Die Vergabeverfahren wurden durch die Harmonisierung der Phare- und Tacis-Verfahren ab Februar 1997 verbessert und die Handbücher überarbeitet und aktualisiert, damit allen Beteiligten zuverlässige Anleitungen zur Verfügung stehen. Das Phare-Programm wurde im März 1997 neu ausgerichtet, um es auf Maßnahmen zur Unterstützung der Heranführungsstrategien der Bewerberländer umzustellen. Die Reform der Tacis-Verordnung ist ebenfalls im Gang, um die Beihilferegelung den sich verändernden Erfordernissen der begünstigten Länder genauer anzupassen.

Dank dieser Maßnahmen wird die Kommission in der Lage sein, auf den Ergebnissen der bisherigen Maßnahmen zur Entwicklung des Privatsektors aufzubauen und die künftigen Maßnahmen auf den Bedarf der Partnerstaaten genauer abzustimmen.

2. BEREICH UND ZIELE DER ERHEBUNG

Prüfungsbereich

2.2. In den Anfangsphasen des Phare-Programms wurde eine flexible Definition der KMU zugrunde gelegt, da davon ausgegangen wurde, daß sie den Gegebenheiten in den betreffenden Ländern besser entspricht. Insbesondere waren die Unternehmen in diesen Ländern von der Beschäftigtenzahl her in der Regel wesentlich größer als in der Union. In jüngerer Zeit wurde in zunehmendem Maße die EU-Standarddefinition der KMU verwendet, soweit dies zweckdienlich war. Zum Beispiel wurden unlängst bei einem spezifischen Phare-Programm für Kleinunternehmen die Kriterien für die Förderungswürdigkeit auf diejenigen KMU beschränkt, die die Kriterien der Kommissionsempfehlung vom 3. April 1996 erfuellen.

3. ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

Vorbereitung und Verwaltung der Programme

3.1. Der Bericht des Rechnungshofs bezieht sich in erster Linie auf den Zeitraum, der von der Aufbauphase der Programme Phare und Tacis geprägt war. Seither hat sich die Lage in den begünstigten Staaten in bezug auf die Entwicklung des Privatsektors verbessert.

Es ist auch darauf hinzuweisen, daß mit der Ausarbeitung dieser Programme völlig neue Wege beschritten wurden. Es war zwar klar, daß die Entwicklung des Privatsektors für einen erfolgreichen Übergangsprozeß entscheidend ist, aber es gab nur wenig Präzedenzfälle, auf die man sich bei der Gestaltung der Programme stützen konnte. Wie der Rechnungshof an anderer Stelle in seinem Bericht einräumt, war zudem der Grad des politischen Engagements für die Entwicklung des Privatsektors entscheidend. In Bulgarien beispielsweise ist der Mangel an politischem Engagement für die vereinbarten Programme zur Entwicklung des Privatsektors bei weitem der wichtigste Grund für die Verzögerungen bei der Abwicklung dieser Programme.

3.2. In Anbetracht der Dringlichkeit der Hilfe für den entstehenden Privatsektor in den Empfängerländern war es in der Regel nicht möglich, die Bewertungen der Auswirkungen früherer Programme abzuwarten, bevor Beschlüsse über die Folgeprogramme gefaßt wurden. Andernfalls hätte die Gefahr bestanden, daß der Sektor an Dynamik verliert, und in vielen Fällen wäre dadurch die Nachhaltigkeit der Folgeprogramme untergraben worden.

3.3. Die Hauptverantwortung für den Erfolg oder Mißerfolg der Programme liegt nach wie vor bei der Empfängerregierung, die die Aufgabe hat, günstige politische Rahmenbedingungen zu gewährleisten. Die Verantwortung für die Auswirkungen kann daher nur in begrenztem Umfang den Teams für technische Hilfe zugewiesen werden.

3.4. Die Kommission hat zwar versucht, den Ausbau der Politik zur Entwicklung des Privatsektors in den Empfängerländern zu bewerten und zu unterstützen, aber sie kann nicht verantwortlich gemacht werden für die plötzlichen politischen Veränderungen, die den Erfolg der Programme in manchen Ländern beeinträchtigt haben.

3.5. Kontakte und Konsultationen zwischen Phare- und Tacis-Personal finden auf informeller Basis statt; dabei nehmen auch Phare-Bedienstete an der Bewertung von Angeboten im Rahmen von Tacis teil und umgekehrt. Die Phare- und Tacis-Teams stellen sich die Evaluierungsberichte wechselseitig zur Verfügung und leisten damit einen weiteren Beitrag zu einem fruchtbaren Gedankenaustausch und zur Erkennung gemeinsamer Probleme.

Effizienz der Durchführungsmodalitäten

3.6. Im Fall von Phare und Tacis haben unlängst durchgeführte unabhängige operative Überprüfungen bestätigt, daß die Strategie im Bereich der KMU-Unterstützung insgesamt kohärent ist.

a) Die Kommission räumt ein, daß gewisse Probleme aufgetreten sind (Widerstreben gewisser Banken, sich an den Finanzierungsplänen zu beteiligen); derartige Fragen werden als Teil der Folgemaßnahmen zur Zwischenbewertung angegangen.

b) Die Effizienz der eingesetzten Instrumente hängt stark von der wirtschaftlichen Lage ab, die - wie der Hof am Beispiel Rußlands aufzeigt - äußerst schwierig sein kann.

c) Die Kommission überprüft derzeit die im Entwurf vorliegenden Strategiepläne für den Einsatz der Finanzinstrumente, um Überschneidungen zu vermeiden und Synergie und eine fruchtbare Zusammenarbeit zu fördern.

d) Die Kommission räumt ein, daß gewisse Instrumente wie Garantiefonds schwierig zu gestalten sind und bisher im Rahmen von Phare nur begrenzten Erfolg hatten. Da sie jedoch als Katalysator für die Einführung nachhaltiger Finanzierungsformen für die KMU wirken können, hielt die Kommission nach Rücksprache mit den Empfängerländern ihre Annahme seinerzeit für sinnvoll. Der Erfolg wurde jedoch durch das Widerstreben der lokalen Banken, sich an den Finanzierungsplänen zu beteiligen, beeinträchtigt.

e) Die Kommission räumt ein, daß die im Rahmen von Phare und Tacis zugewiesenen Mittelbeträge angesichts des Bedarfs der betreffenden Länder nicht ausreichen. In einem Klima, in dem zahlreiche Prioritäten um die begrenzten verfügbaren Ressourcen konkurrieren, ist es einfach nicht möglich, den gesamten Finanzierungsbedarf zu decken. Die Kommission war jedoch bestrebt, den Schwerpunkt auf Maßnahmen zu legen, bei denen die Phare- und Tacis-Finanzierung im Bereich der Unternehmensumstrukturierung am wirksamsten zum Tragen kommt und als Katalysator für die eigenen Bemühungen der Partnerstaaten um Förderung der Entwicklung des Privatsektors wirken kann. Darüber hinaus wurden Anstrengungen unternommen und werden auch weiterhin unternommen, um die Finanzierungstätigkeiten mit anderen Gebern wie EBWE, Weltbank und EIB im Hinblick auf eine größtmögliche Wirkung der begrenzten Ressourcen zu koordinieren.

3.7. Schwierige Entscheidungen mußten in bezug auf Programme getroffen werden, die nicht so rasch Fortschritte machten, wie ursprünglich gehofft worden war. In mehreren der genannten Fälle war der Hauptgrund für die langsamen Fortschritte mangelndes Engagement der Empfängerbehörden für das Programm. In manchen Fällen (in denen die Aufgabe des Programms die einzige realistische Alternative war) hat sich das kontinuierliche Engagement der Kommission bezahlt gemacht. So lief beispielsweise das Struder-Programm in Polen langsam an, hat sich aber teils aufgrund des tatkräftigen Managements der Kommission schließlich zu einem erfolgreichen Programm entwickelt; die polnischen Behörden schätzen, daß mit den Zuschüssen über 11 000 Arbeitsplätze geschaffen werden dürften.

Abschließende Bewertung der durchgeführten Maßnahmen

3.8. Die Kommission räumt ein, daß eine Bewertung der Auswirkungen der Entwicklung des Privatsektors aus den vom Hof angeführten Gründen unter Umständen schwierig ist. Für Überwachungs- und Evaluierungsaufgaben wurden spezielle Stellen eingerichtet. Spezifische Evaluierungen von Bereichen wie KMU, Privatisierung und Umstrukturierung sind im Gang. Eine Programmbewertung auf Stichprobenbasis wird bereits von dem für Bewertung zuständigen Referat durchgeführt, und die Überwachungsteams sorgen für eine fortlaufende Bewertung.

3.9. Das allgemeine Umfeld in den Empfängerländern ist ein großes Hemmnis. Durch konstruktives Engagement ist die Kommission jedoch nicht nur bestrebt, in diesem Umfeld tätig zu werden, sondern arbeitet auch zielstrebig darauf hin, es zu verändern. Der Demonstrationseffekt eines erfolgreichen KMU-Entwicklungsprogramms wie Struder hat wesentlich zur Änderung der Einstellung der begünstigten Behörden gegenüber dem Privatsektor beigetragen.

4. VORBEREITUNG UND VERWALTUNG DER PROGRAMME

Qualität der Vorbereitung, Durchführungsfristen und zeitliche Staffelung der Maßnahmen

4.1. Der Bericht des Rechnungshofs bezieht sich in erster Linie auf den Zeitraum, der von der Aufbauphase der Programme Phare und Tacis geprägt war. Es ist darauf hinzuweisen, daß mit der Ausarbeitung dieser Programme völlig neue Wege beschritten wurden. Es war zwar klar, daß die Entwicklung des Privatsektors für einen erfolgreichen Übergangsprozeß entscheidend ist, aber es gab nur wenig Präzedenzfälle, auf die man sich bei der Gestaltung der Programme stützen konnte, und wenig Kriterien, anhand deren genaue Ziele formuliert werden konnten. Wie der Hof an anderer Stelle in seinem Bericht einräumt, war zudem der Grad des politischen Engagements für die Entwicklung des Privatsektors entscheidend. In Bulgarien beispielsweise ist der Mangel an politischem Engagement für die vereinbarten Programme zur Entwicklung des Privatsektors bei weitem der wichtigste Grund für die Verzögerungen bei der Abwicklung dieser Programme.

Polen

4.2. Struder war ein Experiment für Phare und für Polen; das Programm hat wesentlich zur Verbesserung der Situation in bezug auf die regionale Entwicklung in Polen beigetragen.

Die Kommission hat die Durchführung des Programms genau verfolgt, und die Garantieanträge werden nun bearbeitet. Sie ist der Ansicht, daß eine Verringerung der Zahl der Instrumente die Gesamtwirkung und den Gesamtcharakter des Programms beeinträchtigt hätte.

4.3. Die Kommission hat Maßnahmen zur Verbesserung der Situation getroffen und bei der Regierung auf eine Neuausrichtung des Tourismusprogramms hingewirkt. Zwar hat sich die Entwicklung einer Fremdenverkehrsstrategie in Polen als ein langwieriger Prozeß erwiesen, doch konnte dabei ein hohes Maß an regionaler Beteiligung und eine starke Einbindung der polnischen Behörden und des Privatsektors erreicht werden.

Bulgarien

4.4. Die Kommission war sich Ende 1994 der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem verzögerten Start des Programms (Mitte 1993) bewußt. Anschließende Erörterungen über eine Neuausrichtung und eine Vereinbarung über die Neuzuweisung der Mittel erstreckten sich bis Mitte 1995. Alle Bemühungen um Ausarbeitung des KMU-Programms gingen von der Kommission aus, wobei die Zustimmung der bulgarischen Regierung zu jedem Verfahrensschritt sehr schleppend und unter großen Schwierigkeiten erzielt wurde. Dieser offenkundige Mangel an politischem Engagement für die Entwicklung einer nationalen KMU-Strategiepolitik trat bei der Programmdurchführung noch deutlicher zu Tage.

Die Entwicklung des KMU-Sektors soll von der neu gewählten Regierung rascher vorangetrieben werden; sie hat den Entwurf einer KMU-Strategie einschließlich der KMU-Agentur, für die technische Hilfe gewährt werden soll, genehmigt.

4.5. Das Strategieprojekt zur Privatisierung des Tourismus wurde zu einem Zeitpunkt gestartet, als das Privatisierungsgesetz von 1992 aufgrund interner Regierungskontroversen in der Schwebe war. Schließlich gab die bulgarische Regierung den vereinbarten sektorbezogenen Ansatz auf; dies war letztlich ausschlaggebend für die vorzeitige Beendigung des Projekts.

4.6. Alle Parteien stellten fest, daß im Rahmen des Vertrags und des Nachtrags in den Bereichen Direktverträge mit westlichen Partnern, Transfer von Know-how, Einführung in westliche Geschäftspraktiken und -mechanismen und Pflege der Geschäftsbeziehungen ein gewisser Erfolg erzielt worden war. Es wurde jedoch eingeräumt, daß weitere Maßnahmen notwendig seien, um konkrete Ergebnisse auf dem Gebiet einer breiteren Zusammenarbeit und der Entwicklung engerer Beziehungen zu erzielen, da das Management in Geschäften mit ausländischen Partnern noch relativ unerfahren sei; von daher ist der Nachtrag zur weiteren Unterstützung des Sektors gerechtfertigt.

Weitere Länder

4.7. In Rußland war unternehmerische Tätigkeit erst seit wenigen Jahren gesetzlich zugelassen, so daß die KMU-Entwicklung praktisch bei Null ansetzte. 1992 hatte die EU keine Erfahrung mit der Ausarbeitung bzw. Durchführung von Projekten in diesem Bereich in Rußland. Erst mit dem Anlaufen der Projekte von 1995 wurde die Situation etwas klarer, und es konnten frühere Erfahrungen im Rahmen des Tacis-Systems und seitens der EU und der russischen Partner berücksichtigt werden. Eine im Januar 1998 abgeschlossene unabhängige operative Überprüfung der Tacis-Strategie im Bereich der Entwicklung des Privatsektors hat bestätigt, daß die Strategie im KMU-Sektor und speziell für das Smeda-Netz insgesamt kohärent ist.

4.8. In den Empfängerländern ändern sich die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen laufend, so daß sich bei der Festlegung bzw. Ausarbeitung eines Projekts gewisse Entwicklungen nur schwer vorhersagen lassen. Daher kommt es oft zu Änderungen zwischen Projektfestlegung und Projektdurchführung. In der Anfangsphase des Projekts sollen diese Gegebenheiten berücksichtigt und der Projekt-Arbeitsplan angepaßt werden, damit die reibungslose Abwicklung des Projekts gewährleistet ist. Während der gesamten Projektdurchführung könnten auch unvorhergesehene Änderungen eintreten, die Projektverlängerungen und/oder haushaltsmäßige Änderungen (gewöhnlich innerhalb des Gesamtwerts des ursprünglichen Auftrags) erforderlich machen, damit die geplanten Leistungen erbracht und die gewünschten Wirkungen erzielt werden.

Rußland

4.10. Die Bemerkung bezieht sich auf ein Projekt, das 1992 entwickelt wurde, als die KMU in Rußland ein dynamisch heranwachsender Sektor waren. In einem Land, in dem privates Unternehmertum etwas ganz Neues war, bestand jedoch offensichtlich ein gravierender Mangel an einschlägigen Rechtsvorschriften. Vor diesem Hintergrund wurde es für zweckmäßig erachtet, entsprechende Hilfe zu leisten. Der vom Hof angeführte Fall ist eine Ausnahme, die gerechtfertigt ist. Es ist gängige Praxis, daß die Zustimmungserklärung vom Begünstigten unterzeichnet wird, bevor Ausschreibungen veröffentlicht werden.

4.11. Über die Qualität der Berater finden informelle Konsultationen zwischen den Referaten statt. Für die Qualität der Leistungsbeschreibung ist letztlich die Kommission zuständig; von externen Beratern erstellte Leistungsbeschreibungen werden von den jeweils zuständigen Beamten (Task Manager) vor ihrer Herausgabe sorgfältig überprüft.

Abwicklung der Maßnahmen und Ausgestaltung der Beraterverträge

4.12. Die Kommission ist der Ansicht, daß Änderungen der Politik in den begünstigten Ländern der Hauptgrund für die Beeinträchtigung der Programmdurchführung waren. Aufgrund derartiger Schwankungen der Politik ist es noch schwieriger, eine kohärente Linie bei der Abwicklung der betreffenden Maßnahmen aufrechtzuerhalten; außerdem wird das Programmanagement dadurch zwangsläufig noch erschwert.

Die Neubesetzungen von Dienstposten in den zentralen Dienststellen der Kommission machen zum Teil deutlich, wie schwierig es ist, entsprechend qualifiziertes internes Personal zu finden. Wenn externes Personal mit kurzfristigen Verträgen herangezogen wird, kann es bei manchen Projekten zu häufigem Personalwechsel kommen.

Ungarn

4.13 - 4.14. Als die Arbeiten zur genauen Ausgestaltung des Programms über konvertible Darlehen begannen, erklärte die Kommission mehrfach, daß sie ernsthafte Zweifel am Konzept des Programms habe. Trotz des Standpunkts der Kommission sprachen sich die ungarischen Behörden kontinuierlich für die Erstellung eines Quasi-Eigenkapital-Programms aus.

Die Zuweisung von 1,89 Mio. ECU (nun rund 2 Mio. ECU einschließlich Zinsen) wird auf der Grundlage des Entwurfs des endgültigen Prüfberichts von den ungarischen Behörden zurückgefordert werden.

Bulgarien

4.15. Auch unter Berücksichtigung des äußerst schwierigen und unsicheren politischen Umfelds, das die KMU-Entwicklung in Bulgarien kennzeichnet, entsprachen die Leistungen des Technischen Hilfe-Teams nicht den Erwartungen.

4.16. Einige frühe Programme insbesondere zur KMU-Entwicklung und Unternehmensumstrukturierung waren gekennzeichnet von einer Verkürzung der Planungsstufe, um dem Ersuchen der Regierung rasch nachkommen zu können, als 1990 der Transformationsprozeß in Osteuropa begann.

Die politischen Rahmenbedingungen für Phare- und Tacis-Maßnahmen sind im Zuge der aufeinanderfolgenden Programme klarer zutage getreten. Diese Maßnahmen haben den Kommissionsdienststellen und den Auftragnehmern wesentlich genauere Kenntnisse über die politischen und wirtschaftlichen Bedingungen in diesen Ländern vermittelt, als in den Anfangsphasen der frühesten Programme möglich war.

Seit den frühen Programmen ist in bezug auf die Planung und Festlegung der Ziele eine Entwicklung eingetreten. In Polen beispielsweise enthielt das 1992 konzipierte Struder-/Regionalentwicklungsprogramm klarer festgelegte Ziele. Es hat zum Ausbau einer Regionalentwicklungspolitik in Polen beigetragen, wenngleich dieser Prozeß noch nicht abgeschlossen ist. Im Rahmen von Phare und Tacis sind die Auftragnehmer nun verpflichtet, in einem ersten Fortschrittsbericht (dem sogenannten Inception-Report) die objektiv überprüfbaren Erfolgsindikatoren für die einzelnen Elemente des Projekts genau aufzulisten. Sie bilden die Grundlage für die Bewertung der Leistung der Auftragnehmer durch die Überwachungsteams.

Weitergabe von Informationen

4.17. Kontakte und Konsultationen zwischen Phare und Tacis finden auf informeller Basis statt; dabei nehmen auch Phare-Bedienstete an der Bewertung von Angeboten für Tacis-Aufträge teil und umgekehrt. Die Phare- und Tacis-Teams stellen sich die Evaluierungsberichte wechselseitig zur Verfügung und leisten damit einen weiteren Beitrag zu einem fruchtbaren Gedankenaustausch und zur Erkennung gemeinsamer Probleme.

4.18. Die frühere Praxis der Vertragsverlängerung, die auf dem natürlichen Wunsch beruhte, den KMU in Bulgarien Kontinuität zu sichern, wurde in der Zwischenzeit durch klare und strenge Leitlinien zu den Bedingungen und Grenzen für Vertragszusätze einschließlich der Beträge abgelöst.

Für die vom Hof angeführten Probleme im Zusammenhang mit Polen siehe Bemerkungen unter 5.13.

4.19. Siehe Bemerkungen unter 4.11.

4.20. Siehe Bemerkungen unter 3.5.

Überwachung und Evaluierung der Programme

Polen

4.22. Das Arbeitsumfeld des Struder-Programms war gekennzeichnet durch die mangelnde Erfahrung der Agenturen für Regionalentwicklung auf dem Gebiet der Zusammenarbeit mit Sachverständigen und das Fehlen regionaler Entwicklungspläne; erschwerend hinzu kam noch die Sprachbarriere. All dies waren jedoch gleichzeitig auch Gründe für die Einrichtung des Programms an sich. Seit 1996 führt die Kommission systematisch Überwachungs- und Evaluierungsmaßnahmen durch, anhand deren Ergebnissen 1997 Berichte über die Funktionsweise des Struder-Programms erstellt wurden. Die polnischen Behörden sind gehalten, mindestens 20 % der über Phare finanzierten KMU-Projekte ents