ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION

vom 3. März 1999

über die Beihilfe, die Deutschland im Zusammenhang mit dem Bau zweier Schwimmbagger durch die Volkswerft Stralsund und den Verkauf der Bagger an Pengerukan (Rukindo) als Entwicklungshilfe an Indonesien vergeben hat

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 585)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(1999/657/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf die Richtlinie 90/684/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffbau(1), zuletzt verlängert durch die Verordnung (EG) Nr. 2600/97(2), insbesondere auf Artikel 4 Absatz 7,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß Artikel 93 EG-Vertrag und in Anbetracht der eingegangenen Äußerungen(3),

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. Verfahren

Der Europäische Schwimmbaggerverband (European Dredging Association, EuDA) teilte der Kommission mit, Deutschland habe im Zusammenhang mit dem Verkauf dreier in Deutschland gebauter Schwimmbagger eine Beihilfe vergeben, die offensichtlich gegen die Richtlinie 90/684/EWG (im folgenden "Schiffbau-Richtlinie" genannt) verstoße.

Mit Schreiben vom 6. November 1996 lieferte Deutschland der Kommission ergänzende Angaben.

Mit Schreiben vom 15. April 1997 unterrichtete die Kommission Deutschland über ihren Beschluß, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag in bezug auf diese Beihilfe einzuleiten.

Der entsprechende Beschluß der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(4). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, sich zu den betreffenden Maßnahmen zu äußern.

Bemerkungen von Beteiligten sind bei der Kommission eingegangen. Sie wurden Deutschland mitgeteilt, das Gelegenheit zur Stellungnahme erhielt; letztere ging mit Schreiben vom 18. Juni 1997 und 9. Oktober 1997 ein.

Mit Schreiben vom 24. März 1998 unterrichtete die Kommission Deutschland über ihren Beschluß, das Verfahren zum Teil einzustellen, und zwar in bezug auf den Schwimmbagger KK Aru II. Mit Schreiben vom 24. Juni 1998 legte Deutschland der Kommission ergänzende Angaben zu den beiden anderen Schwimmbaggern vor (CD Batang Anai und FF Bali II).

II. Beschreibung der Beihilfe

1994 genehmigte die Kommission die Gewährung einer Entwicklungshilfe im Zusammenhang mit dem Verkauf dreier Schwimmbagger durch die Volkswerft Stralsund an Pengerukan (Rukindo), ein öffentliches Unternehmen in Indonesien (im folgenden "Rukindo"). Mit Schreiben SG(94) D/6533 vom 17. Mai 1994 setzte die Kommission Deutschland von der Genehmigung in Kenntnis. Die Entwicklungshilfe wurde in Form eines Darlehens der Kreditanstalt für Wiederaufbau gewährt. Das Darlehen deckte 90 % des Auftragswerts, bei einer Laufzeit von 11 Jahren und einem Zinssatz von 3,5 %. Das OECD-Beihilfeaequivalent betrug 25,35 %. Rukindo ist eine öffentliche GmbH; 100 % der Anteile liegen beim Finanzministerium; Darlehensnehmer ist die Republik Indonesien, vertreten durch das Finanzministerium.

In der Anmeldung des Beihilfevorhabens vom 24. März 1994 werden die Standorte in Indonesien genannt, wo die Schwimmbagger eingesetzt werden sollten. In ihrem Schreiben an Deutschland zur Genehmigung der Beihilfe hatte die Kommission ausgeführt, daß die Schwimmbagger allein in Indonesien eingesetzt werden dürften.

Die EuDA setzte die Kommission davon in Kenntnis, daß die Bagger in Taiwan und Thailand eingesetzt wurden. Offenbar nahm der Betreiber der Schwimmbagger im Wettbewerb mit anderen Baggerleistungen anbietenden Unternehmen an internationalen Ausschreibungen teil. EuDA zufolge versetzte die Beihilfe den Anbieter in die Lage, einen Preis anzubieten, der unter dem Marktpreis lag.

Deutschland bestätigte, daß ein Schwimmbagger außerhalb der indonesischen Hoheitsgewässer eingesetzt worden war, nämlich in Malaysia. Eine Verwendung in Taiwan und Thailand, wie von der EuDA berichtet, wurde hingegen nicht erwähnt.

Deutschland machte geltend, ein optimaler Einsatz des Schwimmbaggers sei in indonesischen Gewässern nicht möglich gewesen, da es bei einer Reihe großer Hafenbauvorhaben, für die er ursprünglich erworben worden war, zu Verzögerungen gekommen sei. Außerdem sei die Verwendung des Schwimmbaggers in Malaysia im Rahmen eines Unterauftrags für eine indonesische Firma erfolgt, während Rukindo sich nie direkt an internationalen Ausschreibungen beteiligt habe. Auch verpflichtete sich Deutschland, die indonesische Regierung darauf hinzuweisen, daß die Schwimmbagger nur dem Verwendungszweck, für den sie ursprünglich erworben worden waren, zugeführt werden dürfen.

Deutschland war nicht in der Lage, Angaben zur Finanzlage von Rukindo zu machen, da diese untergeordnete Körperschaft keine bestätigten und aussagekräftigen Jahresabschlüsse vorlege und keine unmittelbare Darlehensbeziehung mit dieser Gesellschaft bestehe.

Angesichts der Antwort Deutschlands gelangte die Kommission zu dem Schluß, daß die Art und Weise der Nutzung der Schwimmbagger nicht mit ihrer mit Schreiben vom 17. Mai 1994 erteilten Genehmigung zu vereinbaren ist. Darüber hinaus äußerte die Kommission Zweifel daran, ob immer noch von einem Entwicklungshilfecharakter des Vorhabens ausgegangen werden könne, und stellte daher in Frage, ob die Maßnahme mit den Auflagen gemäß Artikel 4 Absatz 7 der Schiffbaurichtlinie zu vereinbaren ist.

Daher beschloß die Kommission, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

III. Bemerkungen Dritter

Nach der Mitteilung über die Einleitung des Verfahrens haben Dänemark und die EuDA ihre Stellungnahmen übermittelt; sie führen aus, die Verwendung der Schwimmbagger sei nicht mit den im Zusammenhang mit der Genehmigung durch die Kommission ausgesprochenen Auflagen zu vereinbaren und stelle einen Verstoß gegen die Schiffbaurichtlinie dar.

IV. Bemerkungen Deutschlands

Deutschland trägt folgendes vor:

Die Bagger waren im Zusammenhang mit dem Ausbau der indonesischen Haupthäfen (Tanjung Priok, Batam, Bojonegra, Surabaya, Belawan, Semarang, Panjang und Ujung Padang), die eine Wassertiefe von bis zu 9 Meter haben, angeschafft worden.

Da infolge nicht vorhersehbarer finanzieller Engpässe nicht alle für den Ausbau erforderlichen Mittel verfügbar gemacht werden konnten, wurden lediglich in den Häfen Belawan, Tanjung Priok und Surabaya in begrenztem Umfang Baggerarbeiten durchgeführt. Da des weiteren die maritimen Ausbauprojekte sowohl durch private Unternehmen als auch durch die indonesische Regierung erfolgen, werden Verzögerungen immer weniger vorhersehbar. Die Verzögerungen betreffen Hafenausbau- und Landgewinnungsprojekte an folgenden Orten: Bojonegra, Benoa/Bali, Maruda/Jakarta, Situbondo, Kuala Namu, Ancol Barat, Ancol Timur, Surabaya, Kapuk Naga, Pantai Mutiara, Pelabuhan Ratu, Kerawang, Ring Road/Surabaya, Betio Benoa Bali und Bali Benoa Marina. Entsprechend der Mittelverfügbarkeit werden alle Bagger Rukindos, darunter auch die Bagger KK Aru II, FF Bali II und CD Batang Anai, zur Fortsetzung bzw. zum Abschluß der Projekte eingesetzt. Jedoch ist Rukindo nicht bekannt, welche Zwänge sich aus der derzeitigen Krise Indonesiens für weitere Verschiebungen der Projektarbeiten ergeben.

Zum Zeitpunkt der Vertragsabschlüsse für die Bagger und zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung war nicht bekannt, welche sonstigen Möglichkeiten für einen Einsatz der Bagger außerhalb Indonesiens sich ergeben könnten. Die Verschiebung der geplanten indonesischen Projektarbeiten stand erst nach Auslieferung der Bagger fest; erst zu diesem lange nach Beihilfegewährung liegenden Zeitpunkt hat sich Rukindo um anderweitige Baggereinsätze bemüht.

Die Schwimmbagger waren gezielt für die Arbeit in Indonesien konzipiert worden, die einen größeren Tiefgang erforderte, als die zu jener Zeit vorhandenen Bagger boten. Die Schwimmbagger benötigten eine Wassertiefe von rund 8 Metern, um effizient arbeiten zu können. Wegen ihres Tiefgangs sind die Möglichkeiten eines Einsatzes der Bagger in anderen indonesischen Häfen und Wasserwegen eingeschränkt. Um die Ruhezeiten so kurz wie möglich zu halten und zumindest einen Teil der Fixkosten (Personal, Kapital usw.) hereinzuholen, sah sich Rukindo gezwungen, die Dienste der Schwimmbagger anderen Baggerfirmen anzubieten; diese setzten die Bagger daraufhin außerhalb Indonesiens ein. Der Einsatz im Ausland erfolgte nur während der inaktiven Perioden, als es zu Verzögerungen bei den Hafenerweiterungsvorhaben kam. Die Vermietung der Schwimmbagger zur Verwendung im Ausland ist als das Bemühen zu verstehen, die Mittel aus der Entwicklungshilfe wirksam einzusetzen, um durch Deviseneinnahmen zusätzliches Kapital für das Infrastrukturvorhaben zu beschaffen. Außerdem ermöglichte es der Einsatz der Bagger im Ausland, unerwartet auftretende Leerlaufzeiten zum Erwerb und zur Vertiefung von Know-how zu nutzen.

Der Schwimmbaggereinsatz im Ausland stand nicht im Widerspruch zum Hauptzweck der Entwicklung der indonesischen Verkehrsinfrastruktur. Die Arbeiten an inländischen Projekten hatten nach wie vor absoluten Vorrang. Rukindo setzte die Bagger im Rahmen der indonesischerseits anstehenden Projektarbeiten ein; erfolgte Auslandseinsätze stellten Ausnahmen (CD Batang Anai: Taiwan 1995, 35 Betriebstage im Rahmen eines Aufenthaltes in Taiwan von rund 130 Tagen; FF Bali II: Malaysia 1995: 35 Tage, 1997: 120 Tage) ohne wirtschaftlichen Erfolg dar. Die in Taiwan und Malaysia ausnahmsweise erfolgten Einsätze sind im Verhältnis zu den indonesischen Einsätzen sowie im Verhältnis zu der Kreditlaufzeit von 11 Jahren bzw. im Vergleich zur technischen Lebensdauer der Bagger vernachlässigbar gering.

Rukindo forderte lediglich zweimal Ausschreibungsunterlagen an, nahm jedoch in beiden Fällen nicht an der Ausschreibung teil. Rukindo nahm selbst nie direkt an internationalen Ausschreibungen teil und trat nie in direkten Wettbewerb mit ausländischen Unternehmen. Rukindo habe damit keinen unmittelbaren Einfluß auf die Preise für Leistungen des Hauptsubmittenden ausgeübt, zumal das übliche Vorgehen darin bestand, daß dieser erst in Verhandlungen mit den verschiedenen Baggerunternehmen eintrat, nachdem ihm der Zuschlag erteilt worden war. Als Unterauftragnehmer bzw. Unterunterauftragnehmer hatte Rukindo die vorgegebenen Preise zu akzeptieren.

Die Auslandseinsätze der Bagger führten zu tatsächlichen Verlusten und nicht zu finanziellen Erträgen. Erträge, die die Gewährung von Beihilfen unnötig gemacht hätten, wurden nicht erzielt. Der Einsatz des Baggers CD Batang Anai in Taiwan stellte bezogen auf den gesamten Zeitraum der Untervermietung einen realen Verlust dar, der die Kosten der alternativen Leerzeiten in Indonesien überschritt.

Deutschland hat das indonesische Finanzministerium über die Kreditanstalt für Wiederaufbau aufgefordert, sicherzustellen, daß der Einsatz der mit Beihilfen geförderten Bagger ausschließlich innerhalb Indonesiens erfolgt. Allerdings räumt Deutschland ein, daß der Darlehensvertrag keine besondere Bestimmung hinsichtlich der Einsatzorte der Bagger enthält. Den zuständigen indonesischen Ministerien ist jedoch aufgrund der geführten Gespräche bekannt, daß die Bagger ausschließlich interinsular in Indonesien und nicht im Ausland eingesetzt werden dürfen. Der Inlandseinsatz stellt somit die ungeschriebene Geschäftsgrundlage für das Darlehen dar.

Deutschland bittet um Berücksichtigung der Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise in Ostasien und insbesondere in Indonesien.

V. Beihilferechtliche Würdigung

1994 wurde das Vorhaben gemäß Artikel 4 Absatz 7 der Schiffbaurichtlinie genehmigt. Danach unterliegen Beihilfen nicht der gemäß Artikel 4 Absatz 2 von der Kommission festgelegten Hoechstgrenze, wenn sie als Entwicklungshilfe einem Entwicklungsland gewährt werden. Sie können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten, wenn sie den Voraussetzungen entsprechen, die von der Arbeitsgruppe 6 der OECD in ihrer Vereinbarung zur Auslegung der Artikel 6 bis 8 der OECD-Vereinbarung über Ausfuhrkredite für Schiffe bzw. der Berichtigung zu dieser Vereinbarung niedergelegt sind.

Einzelvorhaben zur Gewährung einer solchen Beihilfe sind der Kommission zuvor zu melden. Diese hat das besondere Entwicklungsziel der Beihilfe zu ermitteln und sich davon zu überzeugen, daß sie in den Anwendungsbereich der genannten Vereinbarung fällt.

In seinem Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-400/92 (Deutschland/Kommission)(5) stellt der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgendes fest: "Gerade die Prüfung dieses besonderen Ziels versetzt die Kommission in die Lage, darüber zu wachen, daß mit einer auf Artikel 4 Absatz 7 gestützten Beihilfe, mit der der Preis von Schiffen für bestimmte Entwicklungsländer gesenkt werden soll, unter Berücksichtigung der konkreten Bedingungen ihrer Verwendung ein echter Entwicklungszweck verfolgt wird und daß diese nicht, obwohl sie den OECD-Kriterien entspricht, eine Beihilfe zugunsten einer Schiffswerft eines Mitgliedstaats darstellt, die der in den vorangehenden Absätzen vorgesehenen Hoechstgrenze [...] unterliegt."

Wie in dem Schreiben der Kommission vom 17. Mai 1994 festgestellt wird, durften die Schwimmbagger basierend auf der Anmeldung Deutschlands nur in Indonesien eingesetzt werden.

Deutschland hat bestätigt, daß FF Bali II und CD Batang Anai nicht ausschließlich in Indonesien eingesetzt wurden, was nicht den mit der Beihilfegenehmigung verbundenen Auflagen entspricht. Die Beihilfe wurde somit fehlverwendet.

Deutschland macht geltend, diese Baggereinsätze seien zum Zeitpunkt der Auftragserteilung und der Beihilfegenehmigung nicht vorhersehbar gewesen. Die Kommission kann nicht ausschließen, daß dies tatsächlich der Fall war, doch wurde wegen der eingetretenen Verzögerungen das Hauptziel der Beihilfe nicht im vollem Umfang erreicht. Es ist ungewiß, in welchem Umfang die Entwicklungshilfe Indonesien tatsächlich in die Lage versetzt hat, das Entwicklungsziel vollständig zu verfolgen.

Die Kommission nimmt das Argument Deutschlands zur Kenntnis, daß Rukindo möglicherweise keinen Einfluß auf die Preisgebote in den internationalen Ausschreibungen hatte und der Auslandseinsatz nicht sehr ertragreich gewesen wären. Sie schließt jedoch nicht aus, daß der Baggereinsatz in Wettbewerb mit anderen Unternehmen außerhalb Indonesiens stattfand und die angebotenen Preise wegen der Entwicklungshilfe unter dem Marktpreis lagen. Es ist in der Tat auf Basis der der Kommission zur Verfügung gestellten Informationen nicht möglich, zwischen einem Baggereinsatz innerhalb und außerhalb Indonesiens in einer Art und Weise zu unterscheiden, daß sichergestellt werden kann, daß die Beihilfe nur Indonesien zugute kommt und nicht direkt Ländern, die grundsätzlich keine Entwicklungshilfe genießen sollten. Folglich ist der Einsatz außerhalb Indonesiens auf jeden Fall problematisch. Insofern Deutschland behauptet, daß der Gebrauch außerhalb Indonesiens nicht ausdrücklich dem anfänglichen Beihilfeziel entgegensteht, kann die Kommission diesem Argument nicht folgen. Das anfängliche Beihilfeziel war Entwicklungshilfe innerhalb Indonesiens. Dadurch, daß die Bagger außerhalb Indonesiens benutzt wurden, entstand nicht nur eine Reduzierung der Entwicklungshilfe für Indonesien in der Form, daß sie nicht innerhalb Indonesiens benutzt wurden, sondern es können zusätzlich Verzerrungen auf dem Markt für Ausbaggern mittels Schwimmbagger in einem Land entstanden sein, das sich nicht auf der Liste der entwicklungshilfefähigen Länder befindet. Demzufolge, da der entwicklungshilfegeförderte Schwimmbagger außerhalb Indonesiens und zusätzlich auf einer rein kommerziellen Basis in Malaysia und Taiwan, die sich nicht auf der Liste der entwicklungshilfefähigen Länder(6) befinden, genutzt wurde, ist das Entwicklungshilfe-Ziel des Projektes fraglich.

Deutschland argumentiert, der außerindonesische Einsatz sei gegenüber dem Einsatz in Indonesien vernachlässigbar gering gewesen. Aus den vorgelegten Tabellen geht jedoch hervor, daß FF Bali II von 1994 bis 1997 in Indonesien 743 Tage und in Malaysia 155 Tage eingesetzt wurde. Von 1995 bis 1997 wurde CD Batang Anai 357 Tage in Indonesien und 35 Tage in Taiwan eingesetzt, wo das Fahrzeug 1995 mindestens rund 130 Tage stationiert war. Die Kommission teilt nicht die Auffassung, ein Baggereinsatz außerhalb Indonesiens, der innerhalb von drei bis vier Jahren etwa 9 % bzw. 17 % des Gesamteinsatzes ausmacht, sei als ausnahmsweise erfolgt oder vernachlässigbar gering anzusehen.

Angesichts der Vielzahl von Inseln, aus denen sich Indonesien zusammensetzt, ist die Kommission nicht davon überzeugt, daß es unmöglich gewesen wäre, die Bagger anderweitig in Indonesien einzusetzen und damit die Verfolgung eines echten Entwicklungsziels und die Erfuellung der mit der Genehmigung durch die Kommission verbundenen Auflagen sicherzustellen. Darüber hinaus führte der Umstand, daß der Einsatzort der Bagger in der Darlehensvereinbarung nicht festgelegt war, natürlich nicht gerade dazu, daß sich das Unternehmen explizit aufgefordert sah, sich um solche innerindonesischen Einsatzmöglichkeiten zu bemühen. Auch wenn Deutschland die indonesische Seite davon in Kenntnis gesetzt hat, daß die Bagger allein in Indonesien einzusetzen sind, war die indonesische Seite rechtlich nicht verpflichtet, dieser Forderung nachzukommen, da eine solche Bedingung nicht im Darlehensvertrag angeführt wurde.

Deutschland war verpflichtet sicherzustellen, daß die Gewährung des Darlehens mit den Bedingungen in der Genehmigung der Kommission vom 17. Mai 1994 im Einklang standen. Deshalb kann die Tatsache, daß Deutschland diese wichtige Bedingung in dem Darlehensvertrag nicht erwähnte und somit die Bedingungen der genannten Genehmigung nicht vollkommen respektierte, nicht als Entschuldigung dafür dienen, daß die Beihilfe fehlverwendet wurde oder dafür, daß Deutschland unfähig war, Einfluß auf Indonesien in dieser Hinsicht auszuüben. Darüber hinaus bietet das Weglassen der entsprechenden Auflage in der Darlehensvereinbarung zu Zweifeln Anlaß, ob das Entwicklungsziel bei dem Vorhaben das Hauptanliegen war.

Hätte die Kommission zum Zeitpunkt der Genehmigung (Schreiben vom 17. Mai 1994) gewußt, daß die Bagger nicht für den ausschließlichen Einsatz in Indonesien bestimmt waren und sie tatsächlich kommerziell in Malaysia und Taiwan eingesetzt würden, so hätte sie das Beihilfevorhaben nicht genehmigt. Folglich ist die Kommission der Auffassung, daß die Beihilfe fehlverwendet wurde und ein echtes Entwicklungsziel nicht verfolgt wurde.

VI. Schlußfolgerung

Nach Auffassung der Kommission wurde die von Deutschland im Zusammenhang mit dem Bau der Schwimmbagger FF Bali II und CD Batang Anai gewährte Beihilfe fehlverwendet. Die Beihilfe kann nicht als echte Entwicklungshilfe im Sinne von Artikel 4 Absatz 7 der Schiffbaurichtlinie angesehen werden. Die Beihilfe verfälscht den Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder droht ihn zu verfälschen und beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Bereich des Schiffsbaus in einem Maße, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die von Deutschland in Form einer Kreditfazilität im Zusammenhang mit dem Verkauf der Schwimmbagger FF Bali II und CD Batang Anai an Pengerukan (Rukindo), Indonesien, gewährte staatliche Beihilfe wurde fehlverwendet und ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

Artikel 2

Deutschland fordert die in Artikel 1 genannte Beihilfe von dem Empfänger zurück.

Für die Beitreibung gelten die Verfahren und Bestimmungen des deutschen Rechts. Der beizutreibende Beihilfebetrag erhöht sich um die Zinsen, die ab dem Tage der Auszahlung der Beihilfe an den/die Empfänger bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Bezugssatzes berechnet werden.

Artikel 3

Deutschland teilt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung mit, welche Maßnahmen es ergriffen hat, um dieser Entscheidung nachzukommen.

Brüssel, den 3. März 1999

Für die Kommission

Karel VAN MIERT

Mitglied der Kommission

(1) ABl. L 380 vom 31.12.1990, S. 27.

(2) ABl. L 351 vom 23.12.1997, S. 18.

(3) ABl. C 192 vom 24.6.1997, S. 9.

(4) Siehe Fußnote 3.

(5) Slg. 1994, S. I-4701, Randnummer 21.

(6) Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten SG(89) D/311 und SG(97) D/4341.