SONDERBERICHT Nr. 2/89 über Die Organisation der Märkte für frisches und verarbeitetes Obst und Gemüse zusammen mit den Antworten der Kommission (89/C 128/02)

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

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1. EINLEITUNG

1.1. Gegenstand des vorliegenden Berichts ist die Verwaltung und Kontrolle des Marktstützungssystems der Gemeinschaft für Obst und Gemüse. Diese Regelung weist eine Reihe ungewöhnlicher Merkmale auf. Bei ihrer Einführung im Jahre 1966 beschränkte sie sich auf frische Erzeugnisse. In Anbetracht der Tatsache, daß es sich bei frischem Obst und Gemüse um leicht verderbliche Waren handelt, sind die üblichen Instrumente des Interventionsankaufs und der Interventionslagerung für die laufende Marktverwaltung ungeeignet. Dementsprechend sind die folgenden Hauptformen der Preisstützung in diesem Gemeinschaftsmarkt zu unterscheiden:

(a)Erzeuger können ihre Erzeugnisse vom Markt nehmen und von offiziellen Interventionsstellen einen finanziellen Ausgleich erhalten. () Es gibt verschiedene Möglichkeiten, die auf diese Art und Weise aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse abzusetzen, doch in der Praxis wird der Grossteil dieser Erzeugnisse vernichtet.

(b)Es kann eine Beihilfe für die Verarbeitung bestimmter Sorten an frischem Obst und Gemüse zu marktgängigeren Produkten gewährt werden in der Absicht, die Absatzmöglichkeiten für Erzeuger auf dem einheimischen Markt zu erweitern sowie dazu beizutragen, daß diese gegenüber Einfuhren zu niedrigeren Preisen konkurrenzfähig bleiben.

(c)Nach dem Beitritt Griechenlands wurden die Stützungsmaßnahmen auf die Verarbeitung von getrockneten Weintrauben und Feigen ausgedehnt. Für diese Erzeugnisse wurden auch die Instrumente des Interventionsankaufs und der Interventionslagerung vorgesehen.

1.2. Eine weitere Stützungsmaßnahme, die in der vorliegenden Untersuchung jedoch nicht behandelt wird, stellt die Erhebung von Einfuhrzöllen dar, die erforderlichenfalls durch ein System von Referenzpreisen bei der Einfuhr und Ausgleichsabgaben ergänzt wird. Es werden Ausfuhrerstattungen für Erzeugnisse (hauptsächlich Frischwaren) gezahlt, die in Drittländer ausgeführt werden, doch sind die Ausgaben in diesem Zusammenhang begrenzt. Darüber hinaus gilt zur Verbesserung der Absatzstruktur für in der Gemeinschaft vermarktetes Obst und Gemüse ein System von Güteklassen.

1.3. Der vorliegende Bericht () ist das Ergebnis einer Untersuchung der in Ziffer 1.1 aufgeführten Maßnahmen, d.h. Finanzausgleich für die Rücknahme frischer Erzeugnisse (Haushaltsposten 1501) und Beihilfen für die Verarbeitung von Erzeugnissen (Posten 1503, 1511 und 1512), welche zusammen etwa 90 % der Gesamtausgaben für diesen Markt ausmachen, wobei der Hauptteil in Italien und zu einem geringeren Grad in Griechenland und Frankreich anfällt. Die Prüfung an Ort und Stelle war auf diese drei Staaten sowie die Niederlande beschränkt. Die Prüfung in Frankreich betraf ausschließlich verarbeitete Erzeugnisse. Dieses System wird 1992 erheblich an Bedeutung zunehmen, wenn Spanien und Portugal - beides wichtige Erzeugerländer für Obst und Gemüse - zum ersten Mal in nennenswertem Masse in den Genuß dieser Maßnahmen kommen. Da die Ausgaben in diesen Ländern derzeit jedoch gering sind, wurden sie in die vorliegende Untersuchung nicht einbezogen.

1.4. Den Ausgangspunkt dieser Untersuchung bildeten folgende Kernfragen:

(a)Waren geeignete Kontrollmaßnahmen vorgesehen und in Anwendung, um die Recht- und Ordnungsmässigkeit der im Zusammenhang mit der Rücknahme und Verarbeitung von Erzeugnissen getätigten Ausgaben der Gemeinschaft sicherzustellen?

(b)Gewährleistet die Wirkungsweise der verschiedenen Marktmaßnahmen auf gemeinschaftlicher, nationaler und lokaler Ebene die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung?

1.5. Kennzeichnend für den Markt für Obst und Gemüse ist die Überschußsituation bei bestimmten Erzeugnissen, die von massiven Rücknahmemaßnahmen mit anschließender Vernichtung der Erzeugnisse begleitet ist. Im Bericht werden folgende Feststellungen getroffen:

(a)Die Strukturmaßnahmen mit dem Ziel, die Erzeugung von Zitrusfrüchten wieder auf rentablere Grundlagen zu stellen, waren nicht effektiv.

(b)Die ursprüngliche Regelung trat an die Stelle vorheriger nationaler Beihilfesysteme und stützte sich in hohem Masse auf einzelstaatliche Verwaltungs- und Finanzierungsmethoden. Die im Zusammenhang mit Rücknahmemaßnahmen für frische Erzeugnisse geltenden Verwaltungsvorschriften, die in Anlehnung an das weit stärker organisierte niederländische System abgefasst wurden, sind an die Absatzstrukturen, wie sie in den hauptsächlich betroffenen Mitgliedstaaten bestehen, unzureichend angepasst.

(c)Es besteht kein angemessener Anreiz, nutzbringende Absatzmärkte für die vom Markt genommenen Erzeugnisse zu erschließen.

(d)Es existieren auf Gemeinschaftsebene nur minimale Kontrollvorschriften. Den Erzeugerorganisationen, von denen einige noch nicht einmal ordnungsgemäß errichtet wurden, steht aufgrund der Tatsache, daß sie Rücknahmemaßnahmen einleiten, bei der Bindung von EAGFL-Mitteln ein zu grosser Ermessungsspielraum zur Verfügung.

(e)Körperliche Kontrollen im Hinblick auf die Verarbeitung sind unzureichend, und das Risiko von Betrugsfällen und Unregelmässigkeiten bleibt weiterhin hoch.

1.6. Kapitel 7 enthält eine detaillierte Übersicht über die Bemerkungen.

2. PRODUKTION UND HAUSHALTSAUSGABEN

2.1. Die Produktion der Erzeugnisse, die im Rahmen der Gemeinschaftsregelung für die Rücknahme in Betracht kommen, hielt sich in den Wirtschaftsjahren 1982/83 bis 1986/87 mit einem Volumen zwischen 29,1 und 30,8 Mio Tonnen auf einem im grossen und ganzen gleichbleibenden Niveau, während die Menge der vom Markt genommenen Erzeugnisse zwischen 1,2 Mio Tonnen und 2,9 Mio Tonnen schwankte. Im selben Zeitraum wurden jährlich 800 000 bis 865 000 Tonnen frische Apfelsinen und Zitronen zu Saft verarbeitet. Eine Ausnahme war das Wirtschaftsjahr 1985/86, wo sowohl die Produktion als auch die Verarbeitung anstieg und 1 036 000 Tonnen verarbeitet wurden. Andere Verarbeitungserzeugnisse wiesen erhebliche Produktionsschwankungen auf. Das bemerkenswerteste Ereignis in diesem Zusammenhang ist der ab dem Wirtschaftsjahr 1985/86 zu beobachtende starke Rückgang der Produktionszahlen bei verarbeiteten Tomaten im Anschluß an die Einführung von Produktionsquoten.

2.2. Der für Marktstützungsmaßnahmen insgesamt aufgewendete Betrag variiert von Jahr zu Jahr, was hauptsächlich auf Schwankungen bei folgenden Grössen zurückzuführen ist:

(a)geerntete Mengen;

(b)Mengen, die in Zeiten einer Überschussproduktion vom Markt genommen werden;

(c)Mengen, die von der Verarbeitungsindustrie übernommen werden.

2.3. Die Haushaltsausgaben beliefen sich zwischen 1982 und 1987 auf durchschnittlich 1 125 Mio ECU pro Jahr. Obwohl absolut gesehen recht stabil, fielen sie im Verhältnis zu den Gesamtausgaben der EAGFL-Garantie von einer Rekordhöhe von 7,9 % im Jahre 1984 auf 4,2 % im Jahre 1987. Dieser Gesamtbetrag spiegelt folgende Entwicklungen wider:

(a)bedeutende Fluktuationen der Ausgaben für die Rücknahme frischer Erzeugnisse;

(b)eine Verringerung um 50 % (etwa 250 Mio ECU pro Jahr) der Ausgaben für verarbeitete Tomaten bedingt durch die Einführung von Quoten im Jahre 1985, was allerdings durch eine anfängliche Erhöhung von etwa 90 Mio ECU infolge des sprunghaften Anstiegs der Rücknahmen dieses Erzeugnisses zum Teil ausgeglichen wurde;

(c)einen allgemeinen Rückgang der Ausgaben für verarbeitete Früchte seit 1985.

2.4. Seit der Einrichtung der Marktorganisation sind vor allem italienische Erzeuger in den Genuß der Beihilfen gekommen. Selbst nach dem Beitritt Griechenlands blieb Italien, auf das mehr als 50 % der Gesamterzeugung der Gemeinschaft an für die Rücknahme in Betracht kommendem frischem Obst und Gemüse und mehr als zwei Drittel der beihilfefähigen Verarbeitungserzeugnisse entfällt, weiterhin der grösste Erzeuger in der Gemeinschaft der Zehn.

2.5. Weitere Einzelheiten zur Produktion und zu den Gemeinschaftsausgaben für Obst und Gemüse sind in Anhang I enthalten sowie aus den dazugehörigen Tabellen zu ersehen.

3. VERWALTUNG DES RÜCKNAHMESYSTEMS FÜR FRISCHES OBST UND GEMÜSE

Grundverordnungen und Zielsetzung

3.1. Das Rücknahmesystem wird in der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 () (Grundverordnung) geregelt, mit der die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse eingerichtet wurde. Ziel der Marktorganisation ist es, "unter Berücksichtigung des Verkehrs mit dritten Ländern Angebot und Nachfrage auf einem für die Erzeuger angemessenen Preisniveau auszugleichen und hierbei eine Spezialisierung innerhalb der Gemeinschaft zu fördern" (dritter Erwägungsgrund). Das Wirtschaftsjahr unterscheidet sich je nach der betroffenen Obst- oder Gemüsesorte.

3.2. Bei frischem Obst und Gemüse handelt es sich um leicht verderbliche Waren; dies gilt besonders für die Erzeugnisse, für die am häufigsten eine Überschussproduktion besteht. Aus diesem Grund ist eine Lagerung über lange Zeiträume nicht möglich. Der finanzielle Ausgleich - d.h. die Rücknahmepreise, die den Erzeugern für die verschiedenen Erzeugnisse gezahlt werden, - soll einen plötzlichen Einbruch bei den Marktpreisen verhindern und ist nicht dazu gedacht, einen festen Preis für ein gegebenes Wirtschaftsjahr zu garantieren, wie dies bei den herkömmlichen Interventionsmechanismen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik der Fall ist. Somit liegen die gezahlten Rücknahmepreise weit unter den Preisen, die unter normalen Marktbedingungen erzielt werden könnten.

Vorschriften für die Gewährung des finanziellen Ausgleichs

Beihilfefähige Erzeugnisse

3.3. Das Interventionssystem findet nur auf eine begrenzte Anzahl von Erzeugnissen Anwendung:

ÄpfelAuberginenMandarinenClementinen

BirnenAprikosenTafeltraubenSatsumas

PfirsicheApfelsinenBlumenkohlNektarinen

TomatenZitronen.

Mit der Verordnung (EWG) Nr. 223/88 des Rates vom 25. Januar 1988 () wurden zusätzlich Clementinen, Satsumas und Nektarinen in die Liste aufgenommen. Clementinen und Satsumas wurden mit eingeschlossen, weil sie einen bedeutenden Anteil an der Erzeugung von Zitrusfrüchten in Spanien stellen und Nektarinen, weil sie ein Ersatzerzeugnis für Pfirsiche darstellen, die bereits für die Rücknahme in Betracht kommen.

Durchführung des Systems

3.4. Die Durchführung des Systems wurde an national anerkannte Erzeugerorganisationen in den Mitgliedstaaten delegiert. Die Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 () legt die Ziele dieser Organisationen fest; dazu gehören u.a. Förderung der Konzentration des Angebots und der Preisstabilität sowie Bereitstellung geeigneter technischer Hilfsmittel für die Aufbereitung und Vermarktung der Erzeugnisse.

Festsetzung des Rücknahmepreises

3.5. Der Preis, unter dem Erzeugnisse nicht in den Handel gebracht werden (d.h. der Rücknahmepreis), wird von den betreffenden Erzeugerorganisationen nach Maßgabe der vom Rat alljährlich beschlossenen Hoechstgrenzen festgesetzt. Dies ist der Preis, den die Erzeugerorganisationen dann ihren Mitgliedern für die aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse zahlen, und er bildet die Grundlage für den finanziellen Ausgleich, den die Gemeinschaft den Erzeugerorganisationen gewährt. Die Preise (und der Ausgleich) tragen den Unterschieden in Sorte, Güteklasse, Grösse und Verpackung Rechnung. Der Mechanismus zur Festsetzung des Rücknahmepreises ist in Anhang II näher beschrieben.

Auslösung des Systems

3.6. Das Rücknahmesystem der Gemeinschaft für Obst und Gemüse geht auf ein System zurück, das in den Niederlanden, einem Land mit einer weit zurückreichenden und hoch differenzierten Absatztradition, angewendet wird. Die niederländischen Erzeugnisse werden im Wege von Versteigerungen verkauft, und Rücknahmemaßnahmen werden dann eingeleitet, wenn für eine Partie keine Angebote eingehen, die die Höhe des Rücknahmepreises übersteigen. In den südlichen Mitgliedstaaten sind die Märkte nicht so homogen, und das Versteigerungssystem ist selten. Erzeugerorganisationen haben in diesen Ländern einen grossen Ermessungsspielraum, um in den Markt einzugreifen und Erzeugnisse aus dem Handel zu ziehen.

Rücknahmeverfahren

3.7. Die Gemeinschaftsverordnungen enthalten keine Bestimmungen über besondere Kontrollen, die zum Zeitpunkt der Rücknahme durchzuführen sind. In Italien und Griechenland unterliegt die Rücknahme der Überwachung durch ein Kontroll-"Team", das aus drei Mitgliedern besteht und aufgrund einzelstaatlicher, in Anwendung der Gemeinschaftsmaßnahmen erlassener Rechtsvorschriften vorgesehen ist. Das Team umfasst zwei Beamte einer lokalen Behörde, einschließlich eines Landwirtschaftsexperten. In Italien gehört das dritte Mitglied der Guardia di Finanza an, in Griechenland hingegen ist es ein Vertreter der betroffenen Erzeugerorganisation.

3.8. Die Aufgabe der obengenannten Kontrollteams besteht darin sicherzustellen, daß die für die Rücknahme vorgesehenen Erzeugnisse die Voraussetzungen für die Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe erfuellen und von marktfähiger Güte sind, d.h. daß sie mindestens in der Güteklasse II eingestuft sind (der Absatz von Früchten der Güteklasse III ist nur in Ausnahmefällen gestattet). Sie überprüfen ebenfalls die Sorte, Grössensortierung und Aufmachung der Erzeugnisse, da diese Angaben für die Festsetzung des Rücknahmepreises erforderlich sind. Ferner haben sie die Aufsicht über die Vernichtung von Erzeugnissen.

Absatz von aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen

3.9. Die Grundverordnung sieht vor (Artikel 21), daß der Absatz von aus dem Handel gezogenem Obst und Gemüse durch die nachstehend genannten Methoden erfolgt:

(a)unentgeltliche Verteilung an Wohltätigkeitseinrichtungen, Schulen, Gefängnisse, Krankenhäuser usw., wobei sichergestellt wird, daß diese Mengen zusätzlich zu normalen Ankäufen verteilt werden;

(b)Verwendung zu anderen als Ernährungszwecken;

(c)Verwendung als Futtermittel entweder im frischen Zustand oder nach der Verarbeitung;

(d)Verarbeitung von Äpfeln, Birnen und Pfirsichen zu Alkohol;

(e)Verarbeitung bestimmter Apfelsinensorten.

3.10. Verantwortlich für den Absatz sind die Erzeugerorganisationen in den Mitgliedstaaten, und etwaige Erlöse werden vom Betrag des finanziellen Ausgleichs, den die Interventionsstelle zahlt, abgezogen. Bei einem hohen Prozentsatz von aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen wird kein Gebrauch von den obengenannten Absatzmöglichkeiten gemacht. Die Erzeugnisse werden vernichtet, gewöhnlich durch Unterpfluegung, obwohl solche Maßnahmen in den Verordnungen nicht ausdrücklich vorgesehen sind.

Bemerkungen im Zusammenhang mit der Verwaltung des Rücknahmesystems

3.11. Die folgenden Bemerkungen unterstreichen die Notwendigkeit für die Kommission, angemessene Kontrollen in einer klaren Form festzulegen, die von den nationalen Behörden durchzuführen sind.

Anerkennung und Überwachung von Erzeugerorganisationen

3.12. Die Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates () bestimmt, daß Rücknahmemaßnahmen bei frischem Obst und Gemüse nur von Erzeugerorganisationen durchgeführt werden dürfen, die vom betreffenden Mitgliedstaat anerkannt wurden. Artikel 13 dieser Verordnung legt eine Reihe von Voraussetzungen fest, die diese Vereinigungen erfuellen müssen, um die Anerkennung zu erlangen. Dazu gehört u.a. die Forderung, daß die gesamte Produktion der Mitglieder über die zentrale Organisation abgesetzt werden muß. Jedoch kann die Organisation es Erzeugern gestatten, bei gewissen Mengen von der Anwendung dieser Forderung abzusehen. Folglich war beabsichtigt, daß Erzeugerorganisationen echte Absatzgemeinschaften darstellen müssen, wenn sie anerkannt werden und in den Genuß der Gemeinschaftsbeihilfe kommen wollen.

3.13. Die Prüfergruppe besuchte Erzeugerorganisationen in Italien, Griechenland und in den Niederlanden. Es hat sich gezeigt, daß es sich bei allen vier ausgewählten Erzeugerorganisationen auf Sizilien nicht um Absatzgemeinschaften im eigentlichen Sinne handelte. Es wurde festgestellt, daß der überwiegende Teil der tatsächlichen Warenverkäufe durch einzelne Mitglieder und nicht über die zentrale Organisation erfolgte, wie von der Verordnung vorgeschrieben. Infolgedessen bestand die Haupttätigkeit der Erzeugerorganisationen lediglich darin, sich mit Rücknahmemaßnahmen zu befassen. In einem Fall machten die Einnahmen aus Rücknahmemaßnahmen 90 % des Gesamteinkommens der Erzeugerorganisation aus.

3.14. Die oben ausgeführten Punkte lassen Zweifel an der Effektivität der Überprüfungen, die vor der offiziellen Anerkennung dieser Organisationen durchgeführt wurden, sowie deren anschließender Überwachung aufkommen. Es empfiehlt sich, daß die Kommission die Verfahren, die in den Mitgliedstaaten zur Anerkennung von Erzeugerorganisationen angewandt werden, einer kritischen Prüfung unterzieht und dafür Sorge trägt, daß die bestehenden Erzeugerorganisationen erneut überprüft werden, damit sichergestellt ist, daß die Gemeinschaftsvorschriften beachtet werden und daß die Organisationen berechtigt sind, in den Genuß des Beihilfesystems zu kommen.

3.15. Dem Hof ist bekannt, daß die Kommission in der Vergangenheit versucht hat, derartige Verstösse gegen die Vorschriften abzustellen, indem sie langwierige Untersuchungen über die Tätigkeiten von Erzeugerorganisationen in Frankreich und Italien durchführte. Es ist daher um so bedauerlicher festzustellen, daß dieses Problem bisher noch nicht behoben werden konnte.

3.16. Seit Beginn der Untersuchungen des Hofes besuchten Anfang 1988 Rechnungsprüfer der Kommission Sizilien in Verbindung mit dem Rechnungsabschlußverfahren für 1986. Ausgehend von einer Analyse der Arbeitsweise von vier anderen als vom Hof besuchten Erzeugerorganisationen wurde ein Betrag von 54,2 Milliarden Lire (35,6 Mio ECU) im Zusammenhang mit drei Erzeugerorganisationen aberkannt.

Überwachung der Maßnahmen zur Vernichtung von Erzeugnissen

3.17. Da aus dem Handel gezogene und zur Vernichtung bestimmte Erzeugnisse möglicherweise wieder in den normalen Kreislauf gelangen können, sollten an diesem Punkt unbedingt wirksame Kontrollen vorhanden sein. Wie bereits in Ziffer 3.10 erwähnt, ist die Vernichtung in den Vorschriften nicht ausdrücklich vorgesehen; schon allein diese Tatsache kann dafür verantwortlich sein, daß die Kontrollen in diesem Bereich alles andere als angemessen sind. Die niederländischen Behörden halten am Buchstaben der Vorschriften fest und sind der Ansicht, daß die Vernichtung nicht erlaubt ist. Allerdings lässt man grosse Mengen von aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen, für die im Land keine nutzbringende Absatzmöglichkeit gefunden werden kann, bei den Erzeugerorganisationen auf einem Areal verrotten, das eigens für diesen Zweck vorgesehen ist. Dieses Verfahren ist keiner Überprüfung von unabhängiger Seite unterworfen. Darüber hinaus erklären die niederländischen Behörden in ihren Berichten an die Kommission über die Zweckbestimmung zurückgenommener Erzeugnisse, sämtliche Mengen seien für die Futtermittelherstellung verwendet worden, obwohl im Falle von Tomaten ein hoher Prozentsatz vernichtet wurde. Die niederländischen Behörden erklärten dies damit, daß alle aus dem Handel gezogenen Obst- und Gemüsesorten für die Verwendung als Tierfutter bestimmt sind und daß diese Möglichkeit auch dann fortbesteht, wenn die Erzeugnisse infolge mangelnder Nachfrage zur Mülldeponie gebracht wurden.

3.18. In Italien und Griechenland dagegen wird die Vernichtung von aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen von den nationalen Behörden akzeptiert und von den in den Ziffern 3.7 und 3.8 beschriebenen Kontrollteams überwacht. In den Beihilfeanträgen wird diese Maßnahme jedoch als "Verwendung zu anderen als Ernährungszwecken" beschrieben und so auch von den lokalen für die Überprüfung zuständigen Beamten bescheinigt. Der Hof ist der Ansicht, daß diese Beschreibung bestenfalls unklar ist und dahingehend geändert werden sollte, daß sie die genaue Art der Verwendung angibt, z.B. "Vernichtung unter Aufsicht". Überdies sollten die Vernichtungsmaßnahmen Gegenstand eines von dem Kontrollteam erstellten Berichts an die Zahlstelle sein - eine Praxis, die in keiner der von den Prüfern des Hofes besuchten Regionen (mit Ausnahme von Italien) angewandt wurde.

3.19. Die vorstehenden Bemerkungen betonen den unzureichenden Charakter einer Situation, die sich aus dem Fehlen von Gemeinschaftsvorschriften im Zusammenhang mit der Vernichtung ergab. Wäre die Vernichtung, ob aktiv oder passiv, als zulässige Möglichkeit anerkannt, so wären Mitgliedstaaten wie die Niederlande gezwungen, geeignete Kontrollen einzuführen, und die von allen Mitgliedstaaten angewandten Berichterstattungssysteme würden den tatsächlichen Gegebenheiten gerecht werden.

Barerlöse aus dem Verkauf von aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen

3.20. Die Erlöse aus den Verkäufen der vom Markt genommenen Erzeugnisse müssen der Interventionsstelle monatlich gemeldet und anschließend vom Betrag des finanziellen Ausgleichs, der für die zurückgenommenen Erzeugnisse zu zahlen ist, abgezogen werden. Es lagen keine Hinweise dafür vor, daß die obengenannten finanziellen Erlöse, die sich in den drei Wirtschaftsjahren 1984/85 bis 1986/87 zwischen 1,2 und 3,2 Mio ECU pro Jahr bewegten, von einer Kontrollinstanz auf ihre Genauigkeit oder Vollständigkeit überprüft werden. Die Kommission sollte sich mit dieser Angelegenheit dringend befassen.

Zeitpunkt der Gewährung des finanziellen Ausgleichs

3.21. Artikel 18 der Grundverordnung sieht vor, daß der finanzielle Ausgleich, den die Gemeinschaft Erzeugerorganisationen für die zurückgenommenen Erzeugnisse gewährt, im Normalfall den von den Erzeugerorganisationen gezahlten Entschädigungen abzueglich der Nettöinnahmen aus dem Absatz von Erzeugnissen wertmässig entsprechen soll. Gemäß Artikel 15 richten die Erzeugerorganisationen zur Beschaffung der notwendigen Mittel einen Interventionsfonds ein, der durch Beiträge finanziert wird, welche die den Organisationen beigetretenen Erzeuger entrichten müssen.

3.22. In Italien und Griechenland werden diese Vorschriften, die ganz klar darauf abstellen, daß die Erzeugerorganisationen die Entschädigungen vor Beantragung des finanziellen Ausgleichs zahlen müssen, nicht beachtet. In Italien wurden die Entschädigungen aus den Beträgen des finanziellen Ausgleichs gezahlt, nachdem dieser bei der Interventionsstelle eingegangen ist, und dies ungeachtet der Tatsache, daß in den Anträgen auf Gewährung eines solchen Ausgleichs bescheinigt wird, die Entschädigungen seien "ausgezahlt" worden. In Griechenland geht aus dem Antrag auf Gewährung einer Beihilfe deutlich hervor, daß die Entschädigungen noch nicht vollständig gezahlt wurden, obwohl es als vereinbart gilt, daß die Erzeugerorganisationen die Entschädigungen im voraus leisten. In beiden Mitgliedstaaten ist den Behörden dieser Verstoß gegen die Vorschriften bekannt, er wird von ihnen jedoch wegen der finanziellen Belastung toleriert, welche die Vorfinanzierung der Entschädigungen für die Erzeugerorganisationen mit sich bringt, die sich im Wirtschaftsjahr 1986/87 auf etwa 448 Mio ECU () für die beiden betroffenen Mitgliedstaaten beliefen. Auch die Kommissionsdienststellen haben bisher die Augen vor diesem Problem verschlossen. Es ist nicht annehmbar, daß die Gemeinschaftsverordnungen auf diese Art und Weise umgangen werden. Im Rahmen der Vornahme des Rechnungsabschlusses der Mitgliedstaaten hat die Kommission die Pflicht, nur diejenigen Ausgaben zur Finanzierung aus Gemeinschaftsmitteln zuzulassen, die in Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden. Wenn sich praktische Schwierigkeiten bei der Durchführung von Rechtsvorschriften stellen, so sollten Schritte unternommen werden, diese zu ändern.

Belegunterlagen

3.23. Um für eine mögliche Rechnungsprüfung Vorsorge zu treffen, ist es unbedingt erforderlich, daß die grundlegenden Unterlagen im Zusammenhang mit Lieferungen von Obst an Interventionsstellen - detaillierte Listen, Wiegequittungen usw. - aufbewahrt werden. Auch hier stellte die Prüfergruppe fest, daß dies in keiner der besuchten Regionen mit Ausnahme von einer in Italien der Fall war.

4. VERWALTUNG DER BEIHILFEREGELUNG FÜR VERARBEITETES OBST

Verarbeitungssysteme

4.1. Verarbeitungsbeihilfen (in den Verordnungen wird hier von einem finanziellen Ausgleich oder einer Produktionsbeihilfe je nach der entsprechenden Maßnahme gesprochen) werden Verarbeitungsbetrieben im Rahmen der folgenden Haushaltsposten gewährt:

1503 - Finanzausgleich für die Förderung der Verarbeitung von Zitrusfrüchten, namentlich von Zitronen und bestimmten Apfelsinensorten;

1511 - Produktionsbeihilfen für Verarbeitungserzeugnisse aus Tomaten;

1512 - Produktionsbeihilfen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst, namentlich

Pfirsiche

Williamsbirnen

Kirschen in Sirup

Pflaumen

Sultaninen

Korinthen

Feigen in getrocknetem Zustand

4.2. Die Ausgaben zu Lasten des Haushaltspostens 1503 werden aufgrund zweier Verordnungen getätigt - aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 des Rates vom 18. Dezember 1969 () bei Apfelsinen und aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1035/77 des Rates vom 17. Mai 1977 () bei Zitronen. Der Grundgedanke ist, daß die Ausgaben für die Verarbeitung von Apfelsinen die Stützungsmaßnahmen zur Förderung des Marktes für frische Erzeugnisse erweitern sollen. Die Maßnahmen für die Gewährung von Beihilfen wurden zu einem Zeitpunkt eingeführt, als sich die Märkte in einer kritischen Lage befanden, massive Rücknahmen bei bestimmten Apfelsinensorten vorgenommen wurden und der in der Gemeinschaft erzeugte Zitronensaft dem Druck von Einfuhren ausgesetzt war. Seither hat das System ein Stadium erreicht, wo für die zur Verarbeitung zugelassenen Apfelsinensorten lediglich die Saftherstellung als Absatzmöglichkeit besteht und Verkäufe von frischen Erzeugnissen nur äusserst selten erfolgen.

4.3. Die Ausgaben zu Lasten der Posten 1511 und 1512 werden gemäß Verordnung (EWG) Nr. 426/86 des Rates vom 24. Februar 1986 (3) getätigt. Die Produktionsbeihilfe, die für die Verarbeitung von Tomaten und Obst gewährt wird, zielt darauf ab, die Konkurrenzfähigkeit gegenüber Einfuhren aus Drittländern zu erhöhen, indem sie den Unterschied zwischen den Preisen in der Gemeinschaft und auf dem Weltmarkt ausgleicht. Eine Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe ist, daß die Betriebe einen für die Gemeinschaft geltenden Mindestpreis zahlen, der die Einkommen der Erzeuger sichert.

Früchte in Sirup

Allgemeines

4.4. Die Verordnung (EWG) Nr. 426/86 () und die Durchführungsverordnung (Verordnung (EWG) Nr. 1599/84 der Kommission vom 5. Juni 1984) () legen Vorschriften fest, die bei der Gewährung von Beihilfen zu beachten sind. Die Verarbeiter sind verpflichtet, über die Grunderzeugnisse Verträge abzuschließen und sie zu einem Preis zu kaufen, der nicht unter dem einschlägigen Mindestpreis liegt, den die Kommission alljährlich festsetzt. Die Grunderzeugnisse müssen von einwandfreier, handelsüblicher und für die Verarbeitung geeigneter Qualität sein, und das hieraus gewonnene Verarbeitungserzeugnis muß den gemeinschaftlichen Mindestqualitätsanforderungen genügen.

4.5. Aus Tabelle 1 ist die Anzahl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmässigkeiten im Sektor für verarbeitetes Obst für den Zeitraum 1983 - 1987 ersichtlich. Die aufgeführten Angaben sind nicht erschöpfend, da hier jene Unregelmässigkeiten nicht erfasst sind, die von den Mitgliedstaaten zwar aufgedeckt, der Kommission aber nicht gemeldet wurden. Dies ist eine Praxis, die vom Hof in der Vergangenheit kritisiert wurde. () Im Verlaufe der Vorortprüfung in Italien wurde von amtlicher Seite die fortlaufende Bekämpfung betrügerischer Praktiken betont und darauf hingewiesen, daß in den ersten vier Monaten des Jahres 1987 Unregelmässigkeiten in einer Grössenordnung von schätzungsweise 40 000 Mio Lire (26,3 Mio ECU) im Zusammenhang mit dem Sektor für verarbeitetes Obst und Gemüse aufgedeckt wurden. Die Unregelmässigkeiten betrafen hauptsächlich die Verarbeitung von Tomaten und Pfirsichen und wurden infolge grossangelegter Untersuchungen festgestellt, die sich auf über mehrere Jahre getätigte Zahlungen bezogen. Die Prüfung des Hofes ergab eine Reihe von Verbesserungen, die an den Kontrollsystemen bestimmter Mitgliedstaaten vorgenommen werden sollten und die im folgenden aufgeführt werden.

Prüfbesuche

Vorherige Ankündigung

4.6. In Italien werden die meisten Prüfbesuche nationaler Behörden vorher angekündigt, während dies in Griechenland und Frankreich nicht allgemein der Fall ist. Mengen- und qualitätsmässige Vorortprüfungen der eingesetzten Grunderzeugnisse und des erzielten Ertrages sind nach Ansicht des Hofes Schlüsselelemente des Kontrollsystems, und es wird empfohlen, derartige Prüfbesuche wenn möglich unangekündigt vorzunehmen. Die italienischen Behörden teilten dem Hof ihre Absicht mit, die Praxis der Ankündigung von Prüfbesuchen einzustellen.

Überprüfung der Eingangs- und Enderzeugnisse

4.7. In den Mitgliedstaaten werden Prüfbesuche im allgemeinen zu Beginn und am Ende der Verarbeitungssaison, um den Umfang der Anfangs- und Endbestände festzustellen, sowie darüber hinaus zweimal während des Verarbeitungszeitraums durchgeführt. Der Schwerpunkt der Kontrollen liegt bei Überprüfungen der in den Büchern ausgewiesenen Produktionszahlen; zusätzlich werden Stichprobenprüfungen der Bestände durchgeführt. Der Hof hielt die Anzahl der Prüfbesuche und der daran anschließenden körperlichen Kontrollen über Grund- und Enderzeugnisse für nicht ausreichend. Wurden derartige körperliche Kontrollen tatsächlich durchgeführt, so stand ihre Effektivität in einigen Fällen in Frage. So wurde beispielsweise in Italien festgestellt, daß dem angegebenen Inhalt der Kartons auf Amtsseite gewöhnlich blind vertraut wurde. Ferner wurden keine routinemässigen Überprüfungen der Ersteintragungen im Zusammenhang mit der Erzeugung, Lagerung und der Auslagerung vorgenommen.

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4.8. Auch wenn die Beihilfe im Hinblick auf das endgültige Verarbeitungserzeugnis gewährt wird, ist der Hof der Auffassung, daß die Behörden der Mitgliedstaaten anstreben sollten, die Mengen und die Qualität der erhaltenen und verarbeiteten Grunderzeugnisse mittels systematischer körperlicher Kontrollen zu überprüfen. Die diesbezueglichen Informationen sollten dann dazu dienen festzustellen, ob der gemeldete Ertrag realistisch ist.

4.9. Die Bedeutung regelmässiger körperlicher Kontrollen in Verbindung mit Überprüfungen der primären Unterlagen wird durch die Tatsache unterstrichen, daß die Mehrzahl der in diesem Markt festgestellten Betrugsfälle fiktive Angaben zur Erzeugung betrifft. Der Hof ist der Ansicht, daß die Kommission systematische Kontrollen der Grund- und Enderzeugnisse einführen sollte. Die Mitgliedstaaten sollten für jeden Antragsteller ein Programm regelmässiger Stichprobenprüfungen ausarbeiten sowie Buch über das untersuchte Erzeugnis und die überprüften Unterlagen führen. Wenn der Hof auch davon ausgeht, daß es sich hierbei um ein allgemeines Problem der Kontrolle handelt, weist er darauf hin, daß der Corte dei Conti anläßlich einer Untersuchung des italienischen Kontrollsystems zu der im grossen und ganzen gleichen Schlußfolgerung () gelangte, daß das Kontrollsystem in diesem Mitgliedstaat derart vereinfacht werden sollte, daß ständigen körperlichen Kontrollen an Ort und Stelle während der Verarbeitung besonderen Vorrang eingeräumt wird und Genauigkeitskontrollen schwerpunktmässig in diesem Stadium durchgeführt werden.

4.10. Die Verarbeiter untersuchen die zu Konserven verarbeiteten Enderzeugnisse in regelmässigen Abständen um sicherzustellen, daß sie den Qualitätsnormen entsprechen. Wegen des Umfanges der geschäftlichen Unternehmung und der geringen Anzahl von Kontrollbesuchen verlangen die Mitgliedstaaten von den Betrieben, von jeder Tagesproduktion eine repräsentative Auswahl an Kartons auszusondern. Im Verlauf der Kontrollbesuche wählt das Inspektionspersonal Proben aus diesem "Bestand" aus, um sie analysieren zu lassen. Der Hof ist der Auffassung, daß ein solches Stichprobensystem keinen ausreichenden Schutz vor Unregelmässigkeiten darstellt, da es der Betrieb selbst ist, der diejenigen Erzeugnisproben auswählt, die zusätzlichen Tests von amtlicher Seite unterzogen werden können. Hinzu kommt, daß die zuständigen Behörden in Italien keine routinemässigen Untersuchungen im Unternehmen selbst durchführen lassen, wenn amtliche Testergebnisse von den Ergebnissen, die der Verarbeiter erzielte, abweichen. Die Kommission sollte sicherstellen, daß den von den Unternehmen selbst durchgeführten Stichprobenentnahmen und Analysen ein Mindestmaß an Stichprobentests von Amtsseite gegenübersteht, wobei Proben sowohl aus der laufenden Produktion als auch aus den Beständen entnommen werden sollten, und daß sämtlichen Abweichungen zwischen amtlichen Testergebnissen und den Ergebnissen der von den Unternehmen durchgeführten Kontrollen nachgegangen wird.

4.11. Die italienischen Behörden haben Verprobungen des Verhältnisses vom Einsatz an Grunderzeugnissen und dem Ertrag an Verarbeitungserzeugnissen eingeführt (). Es wurden auf nationaler Ebene maximal zulässige Prozentsätze für den aus den eingesetzten Grunderzeugnissen erzielten Ertrag festgelegt, für Pfirsiche in Sirup liegt dieser Satz beispielsweise bei 70 %. Jede diese Grenze überschreitende Forderung wird auf das zulässige Maximum reduziert. Es ist jedoch erforderlich, die Verprobung zu verschärfen, so daß in dem Fall, wo Hinweise dafür vorliegen, daß übermässig hohe Ertragszahlen gemeldet werden, Folgemaßnahmen getroffen werden. Dies ist zur Zeit nicht der Fall. Darüber hinaus ist nicht untersucht worden, ob die festgesetzten Hoechstgrenzen realistische Verhältnisse von Einsatz und Ertrag widerspiegeln. Untersuchungen, die in modernen Fabriken durchgeführt wurden, ließen darauf schließen, daß die Maximalsätze die erzielbaren Produktionszahlen tatsächlich zu großzuegig veranschlagen.

Verarbeitete Tomaten

4.12. Die wichtigsten beihilfefähigen Erzeugnisse aus Tomaten sind Tomatenkonserven und Tomatenkonzentrat. Aufgrund von Berichten der italienischen Behörden über einen bedeutenden und ungeklärten Anstieg der Verarbeitung leitete die Kommission im Jahre 1984 gemäß Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 () eine Untersuchung in Italien ein. Zweck dieser Untersuchung war es, Aufschluß über die tatsächliche Lage des Marktes für verarbeitete Tomaten zu erlangen sowie die Gründe für die rasche Ausweitung der Verarbeitung zu ermitteln. Zusammen mit Vertretern des Mitgliedstaates und Sachverständigen aus der Branche besuchten Kommissionsbeamte im Oktober 1984 eine Reihe von Unternehmen in drei Regionen Italiens.

4.13. Es wurden keine Unregelmässigkeiten oder Betrugsfälle aufgedeckt, und es stellte sich heraus, daß die von den Fabriken angegebenen Produktionszahlen realistisch waren. Die Zunahme der verarbeiteten Mengen wurde den Kommissionsbeamten mit der Vergrösserung der Anbauflächen für Tomaten erklärt sowie mit der Tendenz, verstärkt Tomaten zu verarbeiten und zunehmend weniger Erzeugnisse, die für eine Verarbeitungsbeihilfe nicht in Betracht kommen.

4.14. Im Anschluß an die obengenannte Studie ersuchte die Kommission die italienischen Behörden, in bestimmten Unternehmen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 des Rates vom 7. Februar 1972 () Kontrollen vorzunehmen. Ungeachtet der Aufforderungen von seiten der Kommissionsdienststellen berichteten die italienischen Behörden erst Ende 1988, daß in dieser Sache Fortschritte erzielt wurden. Der Hof ist der Auffassung, daß diese Verzögerungen höchst bedauerlich sind und fordert die Kommission auf, geeignete Schritte zu unternehmen.

4.15. In Anbetracht der Untersuchungen, welche die Kommission und die italienischen Behörden durchführten, befasste sich die Prüfung des Hofes schwerpunktmässig mit anderen Verarbeitungserzeugnissen. Viele Verarbeiter von Früchten in Sirup sind jedoch in anderen Zeiten des Jahres auch Verarbeiter von Tomaten. Der Hof ist der Ansicht, daß die in den Ziffern 4.6 - 4.11 enthaltenen Bemerkungen im Zusammenhang mit Früchten in Sirup auch für die Kontrolle der Tomatenverarbeitung Gültigkeit haben.

Getrocknete Weintrauben

Allgemeines

4.16. Die Beihilferegelung für getrocknete Weintrauben, die nur in Griechenland zur Anwendung kommt, folgt der in Ziffer 4.4 ausgeführten Regelung. Sie besteht aus einer Beihilfe für die Verarbeitung von Sultaninen und Korinthen, die im Betrieb des Erzeugers getrocknet und an den Verarbeitungsbetrieb zum oder über dem Mindestpreis verkauft wurden. Dieser Preis ist Gegenstand monatlicher Anhebungen. Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1277/84 des Rates vom 8. Mai 1984 () nennt als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe, daß sich die Erzeuger von Korinthen verpflichten, 5 % ihrer Erzeugung nicht an die Verarbeitungsindustrie zu liefern. Diese wiederum darf 8 % der Sultaninen und 15 % der Korinthen, die im Rahmen eines Vertrages angekauft wurden, nicht verarbeiten und verkaufen. Solche nicht verarbeiteten Mengen kommen für eine Beihilfe nicht in Betracht. Diese Forderung zielt darauf ab, die Qualität der Verarbeitungserzeugnisse zu erhalten.

4.17. Hat der Erzeuger seine Erzeugnisse nicht an einen Verarbeiter verkauft, kann er sie während der letzten beiden Monate des Wirtschaftsjahres gemäß Verordnung (EWG) Nr. 626/85 der Kommission vom 12. März 1985 () an Einlagerungsstellen verkaufen. Der Preis, der von der Einlagerungsstelle gezahlt wird, entspricht der Höhe des Mindestpreises vor der Vornahme der monatlichen Anhebungen. Die Einlagerungsstellen, die sich in Privatbesitz, zumeist von Erzeugergenossenschaften oder -vereinigungen, befinden, erhalten eine pauschale Beihilfe zur Deckung der Lagerhaltungskosten sowie einen finanziellen Ausgleich für Verluste bei einem eventuellen Verkauf (). Die Prüfung der Verarbeitungsregelung hat zu keiner nennenswerten Bemerkung geführt. Im Zusammenhang mit dem Lagerhaltungssystem sieht sich der Hof jedoch zu einer Reihe von Anmerkungen veranlasst.

Zulassung und Überwachung von Einlagerungsstellen

4.18. Die Verordnung (EWG) Nr. 626/85 () überträgt den Mitgliedstaaten die Zuständigkeit für die Zulassung von Einlagerungsstellen; die Zulassungsvoraussetzungen sind jedoch nicht im einzelnen festgelegt. Die mangelnde Festlegung von Voraussetzungen, die zu erfuellen sind, ist deshalb bedauerlich, weil es sich bei der Mehrzahl der Einlagerungsstellen gleichzeitig auch um Erzeugerorganisationen handelt, so daß kein Verkauf unter wirklichen Konkurrenzbedingungen stattfindet, wenn Erzeuger einer Einlagerungsstelle Waren verkaufen. Ähnlich ist es häufig die Erzeugerorganisation und gleichzeitige Eigentümerin der Einlagerungsstelle, die Erzeugnisse ankauft. In der Praxis greift somit die Schutzmaßnahme des Interessengegensatzes, der im Idealfall zwischen Lagerhalter, Verkäufer und Käufer bestehen sollte, nicht.

4.19. Die Hauptgefahren sind:

(a)daß die Güte der in die Bestände aufgenommenen Erzeugnisse überbewertet wird oder sogar unter der Qualitätsnorm liegt;

(b)Ersatz der Erzeugnisse durch ähnliche Erzeugnisse geringerer Qualität in einer bestimmten Phase des Lagerhaltungsprozesses;

(c)Manipulationen, die Abweichungen zwischen Eingangs- und Ausgangsqualität sowie zwischen den Eingangs- und Ausgangsmengen zur Folge haben. Im Extremfall könnte es vorkommen, daß die Bestände rein fiktiver Natur sind;

(d)Einlagerungsstellen könnten Entscheidungen treffen, die für den EAGFL finanzielle Nachteile mit sich bringen.

4.20. Im Falle von (b) und (c) ist das Ziel, bestimmte Erzeugnisse vorübergehend vom Markt zu nehmen, gescheitert. In allen Fällen könnten ungerechtfertigte Transaktionen aus dem EAGFL finanziert werden. Im folgenden wird anhand von beispielhaften Fällen, die im Verlauf der Prüfung festgestellt worden waren, dargelegt, wie sich dieser fehlende Interessengegensatz zum allgemeinen Nachteil des Systems auswirken kann.

4.21. Bei keiner der drei in Griechenland besuchten Einlagerungsstellen lagen Hinweise dafür vor, daß die Erzeugnisse zum Zeitpunkt der Übergabe an die Einlagerungsstelle, wie von der Verordnung verlangt, gewogen worden waren. Die in den Rechnungen ausgewiesenen Gewichtsangaben entsprachen den Werten, die zu einem früheren Zeitpunkt des Wirtschaftsjahres ermittelt wurden, als die Erzeugnisse in privaten Beständen lagerten; Verluste, die vor der Lagerung in öffentlichen Beständen eingetreten waren, blieben unberücksichtigt. Derartige Gewichtsverluste können vor allem bei Sultaninen auftreten, die gewöhnlich in Jutesäcken gelagert werden. Diese Säcke bieten keinen vollen Schutz und (abgesehen davon, daß dies gegen die Verordnungen verstösst) führen zu Gewichtsverlusten von insgesamt bis zu 30 % ab dem Zeitpunkt, wo die Sultaninen zum ersten Mal privat gelagert wurden. Somit sind die zum Zeitpunkt der Übergabe an die Einlagerungsstelle vermerkten Gewichtsangaben nicht stichhaltig. Die Tatsache, daß über das Gewicht der von der Einlagerungsstelle übernommenen Erzeugnisse nicht genau Buch geführt wird, hat zur Folge, daß die Anträge auf Lagerbeihilfen fehlerhaft sind und daß grössere Verluste bei einem eventuellen Verkauf angegeben werden, als dies sonst der Fall wäre. Ein Buchführungssystem, das sich auf fiktive Angaben stützt, sollte nicht geduldet werden.

4.22. Während der Lagerung eingetretene Verluste, die eine vorgeschriebene Grenze von 1 % überschreiten, gehen zu Lasten der Einlagerungsstelle. Dessenungeachtet verlangt die Verordnung () von den Einlagerungsstellen, eine erste körperliche Bestandsaufnahme Ende Februar und weitere Bestandsaufnahmen Ende August eines jeden Jahres durchzuführen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese Bestandsaufnahmen zu überprüfen. In der Lagerbuchhaltung jeder der drei untersuchten Einlagerungsstellen waren keine Eintragungen über Lagerverluste enthalten, und es wurden auch keine Berichtigungen von der für die Überprüfung zuständigen Behörde vorgenommen. Da eingeräumt wurde, daß Verluste eintreten, müssen die Genauigkeit der Bücher und auch die durchgeführten Kontrollen in Frage gestellt werden.

4.23. Eine Erzeugerorganisation, die zugleich auch ein Verarbeitungsbetrieb ist, wies Angebote eines Konkurrenzbetriebes der verarbeitenden Industrie zurück, 200 Tonnen Korinthen zum Mindestpreis anzukaufen. Dies führte dazu, daß die Erzeugerorganisation ihrer eigenen Einlagerungsstelle eine grössere als sonst übliche Menge Korinthen übergab, was Nettokosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushaltes in Höhe von 13,7 ECU/100 kg, d.h. im obigen Fall allein von 27 400 ECU, verursachte. Dieselbe Erzeugerorganisation wies zu einem späteren Zeitpunkt in ihrer Eigenschaft als Einlagerungsstelle ein Angebot desselben Konkurrenzbetriebes zum Kauf von 1000 Tonnen Korinthen für den menschlichen Verzehr zurück, weil der von der Verordnung festgelegte Ankaufspreis im Kaufantrag nicht genannt war, eine Angelegenheit, die unter normalen Umständen ein Telefonat oder ein Telex hätte klären können. Später verkaufte die Einlagerungsstelle die Erzeugnisse an ihre eigene Erzeugerorganisation zum Zwecke der Verarbeitung.

4.24. Wird die von den Einlagerungsstellen befolgte Praxis der Verflechtung der Interessen von Lagerhalter, Verkäufer und Käufer weiterhin toleriert, sollte die Kommission strenge Kriterien für die Zulassung und Überwachung der Einlagerungsstellen festlegen. Sie sollte insbesondere fordern, daß die Mitgliedstaaten eine systematische Praxis formeller Überprüfungen bei der Ein- und Auslagerung mit regelmässigen Berichten über die Lagerhaltungsbedingungen befolgen, einschließlich effektiver Bestandsaufnahmen und der Abstimmung der Bestandsbuchhaltung.

Verkäufe zum Zwecke der Tierfutterverwendung

4.25. Verkäufe aus Lagerbeständen können entweder zu im voraus von der Kommission festgesetzten Preisen oder im Wege einer Ausschreibung erfolgen. Gemäß Artikel 1(2) der Verordnung (EWG) Nr. 3205/85 der Kommission vom 15. November 1985 () werden die im Wege einer Ausschreibung zwecks Tierfutterverwendung verkauften Erzeugnisse "... so denaturiert, daß ihre spätere Verwendung zur menschlichen Ernährung oder ihre Beimischung zu Erzeugnissen, die zum menschlichen Verbrauch bestimmt sind, einschließlich Alkohol, nicht möglich ist."

4.26. Die als Tierfutter verkauften Korinthen werden hauptsächlich von einzelnen Landwirten aufgekauft, die damit ihren Futtermittelbestand auffuellen. Im Verlaufe der Prüfung gingen bei den zuständigen nationalen Behörden Berichte ein, aus denen hervorging, daß für Futtermittelzwecke denaturierte Korinthen in der Folge als für den menschlichen Verzehr geeignet verkauft wurden. Zum Zeitpunkt der Prüfung nahmen die nationalen Behörden keine routinemässigen Kontrollen in den Betrieben der Käufer vor, um sicherzustellen, daß die Korinthen dem geplanten Verwendungszweck zugeführt wurden oder daß die Denaturierung erfolgreich durchgeführt worden war. Die griechischen Behörden teilten dem Hof mit, daß sie Maßnahmen zur Verschärfung ihrer Kontrollen eingeleitet hätten. Der Hof ist der Auffassung, daß die Kommission die Denaturierungsmethoden sowie die von den Mitgliedstaaten vorzunehmenden anschließenden Kontrollen verbindlich festlegen sollte.

Zitrusfrüchte

4.27. Gemäß Artikel 18 und 19 der Verordnung (EWG) Nr. 1562/85 der Kommission vom 7. Juni 1985 () wird die Beihilfe für die Menge an Grunderzeugnissen gewährt, die von einem Erzeuger im Rahmen eines Verarbeitungsvertrages geliefert und tatsächlich verarbeitet wurde. Die von den italienischen Behörden eingeführten Kontrollen, die gewährleisten sollen, daß diesen Forderungen Rechnung getragen wird, sind im grossen und ganzen zufriedenstellend. Die nationalen Vorschriften verlangen, daß bei der Kontrolle des Liefereingangs und der Verarbeitung drei Beamte anwesend sind, und zwar ein Landwirtschaftsexperte, ein Beamter der Regionalbehörde des Landwirtschaftsministeriums und ein Mitglied der Guardia di Finanza.

4.28. Dieses sorgfältig ausgearbeitete Kontrollsystem, das eingeführt wurde, um der Gefahr betrügerischer Praktiken oder Unregelmässigkeiten zu begegnen, hat auf die Verarbeitung eine restriktive Wirkung. Die Unternehmen können nur dann Obst in Empfang nehmen oder verarbeiten, wenn alle Mitglieder des offiziellen Kontrollteams anwesend sind, so daß der Betrieb in den Fabriken ausserhalb der normalen Arbeitszeit eingestellt werden muß; es kann bis zu einem Tag dauern, bis eine Ladung gelöscht werden darf. Die Einschränkung der Betriebszeiten führt unweigerlich zu einer Erhöhung der Verarbeitungskosten und trägt indirekt dazu bei, die Beihilfe auf einem höheren als sonst notwendigen Niveau zu halten. Des weiteren führen die eingeschränkten Verarbeitungszeiten auch dazu, daß Obst verstärkt Gegenstand von Rücknahmemaßnahmen ist. Der Hof ist der Auffassung, daß die italienischen Kontrollbehörden, ohne das gegenwärtige Ausmaß der Kontrollen zu verringern, Maßnahmen ergreifen sollten, um hier Abhilfe zu schaffen.

5. MARKTVERWALTUNG - AUS DEM HANDEL GEZOGENES FRISCHOBST

Kontrolle der Auslösungsgrundlage für die Rücknahme

5.1. In Ziffer 3.6 wurde erwähnt, daß die in den südlichen Mitgliedstaaten tätigen Erzeugerorganisationen selten auf Versteigerungen zurückgreifen. Dies bedeutet, daß in Fällen, wo keine Versteigerungen stattfinden, Erzeugnisse dann vom Markt genommen werden können, wenn anzunehmen ist, daß wegen der dadurch entstehenden Knappheit die Preise steigen werden. In diesem Fall wären die Erzeugerorganisationen bereit, für einen Teil ihrer Erzeugnisse den geringeren Rücknahmepreis zu akzeptieren, weil sie wissen, daß später höhere Marktpreise erzielt werden können. Der Hof ist der Ansicht, daß private Handelsorganisationen ohne die angemessene Überwachung ihrer Tätigkeit keinen Zugang zu Gemeinschaftsmitteln haben sollten und fordert, die Vorschriften dahingehend zu ändern, daß die Erzeugerorgansationen zum Nachweis der Notwendigkeit jeder Rücknahmemaßnahme verpflichtet sind.

Endgültige Verwendung der aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse

5.2. Tabelle 2 gibt Aufschluß über die Verwendung der in den Wirtschaftsjahren 1984/85, 1985/86 und 1986/87 aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse. Die Menge der unentgeltlich verteilten Erzeugnisse ist in diesem Zeitraum unverändert geblieben, obwohl die Rücknahmen insgesamt beträchtlich zugenommen haben. Mit einem Anteil von 1,3 % an den 1986/87 insgesamt aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen spielt sie kaum eine Rolle. Auch der zur Tierfütterung verwendete Anteil hat sich in diesem Zeitraum kaum verändert. Die zur Destillation verwendete Menge war 1984/85 mit 344 000 Tonnen aussergewöhnlich groß, was auf die verstärkte Rücknahme von Äpfeln und Pfirsichen in diesem Jahr zurückzuführen ist.

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5.3. Der zur Vernichtung bestimmte Anteil war in den Jahren 1985/86 und 1986/87 mit 83,0 % bzw. 83,4 % der insgesamt aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse ausgesprochen hoch. 1984/85 war der zur Vernichtung bestimmte Anteil mit 46,6 % dagegen verhältnismässig gering. Dies lässt sich dadurch erklären, daß in diesem Jahr nur unbedeutende Mengen von Zitrusfrüchten (für die es zum grössten Teil keine nutzbringende Absatzmöglichkeit gibt) aus dem Handel gezogen wurden und daß gleichzeitig verhältnismässig grosse Mengen an Äpfeln und Pfirsichen zurückgenommen wurden, die sich zur Verwendung als Tierfutter und zur Destillation eignen.

Verwendung für wohltätige Zwecke

5.4. Die Vorschriften erlauben die unentgeltliche Verteilung an karitative Einrichtungen, Krankenhäuser, Schulen usw. In Italien wird diese Verteilung auf örtlicher Ebene von der Prefettura koordiniert, einer Behörde, die die Zentralregierung auf regionaler Ebene vertritt. Trotzdem wurden im Wirtschaftsjahr 1986/87 lediglich 1,4 % der in Italien aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse auf diese Weise abgesetzt. In Griechenland, wo keine Regierungsbehörde beteiligt ist, werden weniger als 1 % der Erzeugnisse für wohltätige Zwecke verwendet. Als Gründe für diesen geringen Anteil der unentgeltlichen Verteilung werden u.a. Beförderungskosten (obwohl die Gemeinschaft solche Kosten bezuschusst), Verderblichkeit der Erzeugnisse und Bedenken wegen der Störung eines bereits empfindlichen Marktes genannt. Den Maßnahmen, die der Rat im Zusammenhang mit der unentgeltlichen Verteilung bestimmter Nahrungsmittel infolge des strengen Winters 1986 ergriffen hatte, war in bezug auf Obst und Gemüse auch kein grösserer Erfolg beschieden.

Destillation

5.5. Nach den Vorschriften ist es erlaubt, aus dem Handel gezogene Äpfel, Birnen und Pfirsiche zu Alkohol zu destillieren. Von dieser Möglichkeit wird hauptsächlich in Italien Gebrauch gemacht, aber auch in Frankreich und in der BR Deutschland. In Italien erfuhr das Prüferteam des Hofes, daß der dabei anfallende Alkohol immer schwieriger abzusetzen ist und in fast allen Fällen von den Behörden auf Kosten des Mitgliedstaates angekauft und eingelagert werden muß. Angesichts der ohnehin schon schwierigen allgemeinen Lage auf dem Alkoholmarkt, wie sie der Hof in seinem Sonderbericht über die Destillationsmaßnahmen der Gemeinschaft für Wein () beschrieben hat, kann die im grossen Maßstab betriebene Destillation kaum als eindeutig vorzuziehende Alternative zur Vernichtung angesehen werden.

Verarbeitung

5.6. Die Verordnung (EWG) Nr. 2448/77 der Kommission vom 8. November 1977 (), geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 713/87 der Kommission vom 12. März 1987 (), erlaubt die Abgabe bestimmter aus dem Handel gezogener Apfelsinensorten an die Verarbeitungsindustrie. Obwohl in Italien beträchtliche Mengen der fraglichen Sorten aus dem Handel gezogen worden sind, gingen davon seit dem Wirtschaftsjahr 1978/79 keine Lieferungen an die Verarbeitungsindustrie. Die Kommission sollte sich mit der Frage befassen, wie diese potentiell nutzbringende Absatzmöglichkeit genutzt werden kann.

Vernichtung

5.7. Bei leicht verderblichen Erzeugnissen wie Obst und Gemüse ist ein gewisses Maß an Vernichtung unvermeidlich. In den letzten Jahren hat jedoch diese Art von Verschwendung fortlaufend zugenommen, was wiederholt vom Europäischen Parlament und von der Öffentlichkeit im allgemeinen beanstandet worden ist. Der Hof ist besorgt über diese negative Entwicklung und hat sein Augenmerk hauptsächlich auf die Schwachstellen im Kontrollsystem sowie auf die sich daraus ergebenden finanziellen Fragen gelenkt. In den Ziffern 3.17 - 3.19 wird diese Problematik angesprochen.

5.8. Im allgemeinen besteht für die Erzeugerorganisationen keinerlei Anreiz, im Rahmen der gegenwärtigen Regelung nach alternativen Verwendungsmöglichkeiten für die aus dem Handel gezogenen Erzeugnisse zu suchen. Die Kommission sollte untersuchen, ob ein System angewendet werden kann, das einem zu schnellen Rückgriff auf Vernichtungsmaßnahmen Einhalt gebietet. Eine Möglichkeit wäre die Kürzung des finanziellen Ausgleichs für Erzeugnisse, die anschließend vernichtet werden. Die Erzeugerorganisationen würden dann stärker auf die übrigen zulässigen Absatzmöglichkeiten zurückgreifen und unnötige Rücknahmen könnten eher vermieden werden. Ausserdem würden dadurch die Ausgaben der Gemeinschaft für das Rücknahmesystem gesenkt.

Vorrang zwischen Rücknahme und Verarbeitung

5.9. Einige Obst- und Gemüseerzeugnisse, die aus dem Handel gezogen werden dürfen, kommen auch für eine Verarbeitungsbeihilfe der Gemeinschaft in Frage. Dazu zählen "längliche" Tomaten, Williams-Birnen, Pfirsiche, Zitronen und bestimmte Apfelsinensorten. Die Erzeuger haben in diesen Fällen die Wahl, ihre Erzeugnisse entweder im Rahmen von Vorernteverträgen an Verarbeitungsbetriebe abzugeben oder sie auf dem Markt für frische Erzeugnisse abzusetzen. Im zweiten Fall können die Erzeugnisse auch aus dem Handel gezogen werden. Die Frischmarktpreise sind normalerweise höher als die Verarbeitungspreise, aber der Verkauf an die Verarbeitungsindustrie bietet den Erzeugern eine Reihe von Vorteilen: Die Produktion kann durch Vorernteverträge abgesetzt werden, die Anforderungen an Qualität, Verpakkung und Aufmachung sind weniger streng und die Beförderungskosten werden von den Betrieben getragen. Werden die Erzeugnisse aus dem Handel gezogen, ist der erzielte Preis normalerweise geringer als in den beiden anderen Fällen.

5.10. Italien ist der einzige Mitgliedstaat, der Zitrusfrüchte erzeugt und gleichzeitig über eine bedeutende Verarbeitungsindustrie verfügt. Der von den Erzeugern erzielte Preis hängt von der Qualität des Erzeugnisses und dem Absatzgebiet ab (d.h. Frischmarkt oder Verarbeitungsindustrie). Für den Frischmarkt wird normalerweise die höchste Qualitätsstufe, d.h. Güteklasse "Extra" oder Güteklasse I verlangt, während in der Verarbeitungsindustrie normalerweise die geringste Qualität, d.h. Güteklasse III, verwendet wird (in der Tat verbieten die Vorschriften den Absatz von Obst der Güteklasse III auf dem Frischmarkt). Erzeugnisse der dazwischenliegenden Güteklasse, d.h. die Güteklasse II, werden normalerweise aus dem Handel gezogen und anschließend vernichtet. Das System führt somit zu der paradoxen Situation, daß Obst höherer Qualität vom Markt genommen und vernichtet werden kann, während die Verarbeitung minderwertigen Erzeugnissen vorbehalten ist.

5.11. Tabelle 3 enthält einen Vergleich der Rücknahmepreise und der Mindestpreise für einige ausgewählte Erzeugnisse in den Wirtschaftsjahren 1986/87 und 1987/88. Bei Tomaten und Pfirsichen ist der Preisunterschied zugunsten der Verarbeitung groß genug, um eine ausreichende Versorgung der Verarbeitungsbetriebe zu gewährleisten und um eine Rücknahme uninteressant zu machen. Bei Zitrusfrüchten ist dies jedoch weniger eindeutig. Für Apfelsinen der Sorten Moro und Tarocco war der Rücknahmepreis günstiger als der Verarbeitungspreis. Bei Zitronen war dies im Wirtschaftsjahr 1986/87 auch der Fall; durch eine drastische Kürzung des Rücknahmepreises für 1987/88 wurde jedoch das Verhältnis umgekehrt.

5.12. Der Hof ist der Ansicht, daß Obst und Gemüse nur aus dem Handel gezogen werden dürfen, wenn es keine andere Absatzmöglichkeit mehr gibt, und daß der Rücknahmepreis nie attraktiver sein darf als der Grundstoffpreis der Verarbeitungsbetriebe. Er tritt demnach dafür ein, daß die Rücknahmepreise soweit gekürzt werden, bis sie in allen Fällen unter den Verarbeitungspreisen liegen. Darüber hinaus sollte die Kommission die Frage der Qualität überprüfen, damit sichergestellt ist, daß die Betriebe auch Früchte guter Qualität erwerben können und nur Erzeugnisse der geringsten Qualität vernichtet werden.

Ausschluß der Mandarinen von der Verarbeitungsbeihilfe

5.13. Der Markt für Mandarinen wird von grossen strukturellen Schwierigkeiten geprägt; die in den letzten Jahren gesunkene Nachfrage nach diesem Erzeugnis hat den aus dem Handel gezogenen Anteil in den Wirtschaftsjahren 1985/86 und 1986/87 auf 80 % bzw. 59 % hochgetrieben. Eine Möglichkeit zur Abschwächung dieser ernsten Lage wäre die Einführung einer Verarbeitungsbeihilfe, wie dies zuvor im Falle der problematischen Apfelsinensorte "Biando Comune" geschehen war. Die Kommission hat jedoch keinen Änderungsvorschlag unterbreitet, da sie an Stelle weiterer Zuschußzahlungen eine Verdrängung des Erzeugnisses durch gefragtere Sorten anstrebt und da sie künftige Auswirkungen auf den Rest des kleinen Zitrusfruchtmarktes (Satsumas und Clementinen, die hauptsächlich aus Spanien stammen) befürchtet.

5.14. Da das Umstellungsprogramm nur wenig Fortschritte macht (siehe Ziffern 5.15 - 5.17), bedarf es weiterhin der Unterstützung; nach Ansicht des Hofes sollten die Beihilfezahlungen eher für die nutzbringende Verarbeitung als für die kontinuierliche Vernichtung des Erzeugnisses verwendet werden. Bei Prüfbesuchen in Italien wurde festgestellt, daß die Industrie über zusätzliche Kapazitäten zur Verarbeitung von Mandarinen verfügt und bei hinreichend attraktiven Preisen auch an einer Verarbeitung interessiert ist. Aufgrund von Kostenberechnungen, die die Prüfer des Hofes von der verarbeitenden Industrie des Zitrusfrüchtesektors in Italien erhalten haben, kann davon ausgegangen werden, daß die Zahlung einer Beihilfe, die ausreichend attraktiv ist, um die Verarbeitung von Mandarinen zu Saft zu fördern, zu einer deutlichen Einsparung bei den Haushaltsausgaben führt und gleichzeitig die Vernichtung vermeidet. Nach Auffassung des Hofes sollte sich die Kommission eingehend mit der Frage der Einführung einer Verarbeitungsbeihilfe für Mandarinen, zumindest bis zur Umstellung dieser Sorte und bis zur vollständigen Anwendung der Interventionsschwellen 1992 (siehe Anhang II) befassen.

Umstellungsplan

5.15. Ein bereits seit langem bestehendes Problem im Markt für Obst und Gemüse ist die fortlaufende Erzeugung von Sorten, die nicht den Verbraucherpräferenzen entsprechen. Beispielsweise werden nach wie vor jedes Jahr so problematische Sorten wie Mandarinen, "Elberta"-Pfirsiche und "Starking"- Äpfel erzeugt, obwohl die aus dem Handel gezogenen Mengen unverändert hoch bleiben.

FORTSETZUNG DES TEXTES UNTER DOK.NUM : 389Y0524(02).15.16. Die Abteilung Ausrichtung des EAGFL () beteiligt sich zwar an der Finanzierung der Umstellung von Zitrusfruchtpflanzungen, bisher sind jedoch nur wenige Fortschritte gemacht worden. In Sizilien beispielsweise wurde bisher bei einer Gesamtanbaufläche für Zitrusfrüchte von 110 000 ha für ganze 3 766 ha eine Umstellung genehmigt. Der problematischsten Zitrusfrucht, der Mandarine, haben die staatlichen Behörden im Plan einen geringen Stellenwert eingeräumt. In der Tat beschränkte sich jede Umstellung bei den Mandarinen bisher darauf, die Sorte "Havana" durch eine neuere Sorte namens "Tardivo" zu ersetzen. Auch in anderen Gebieten der Gemeinschaft wurden nur geringe Fortschritte erzielt.

5.17. Der Hof bedauert, daß fast zwanzig Jahre nach dem ersten Vorschlag für einen Umstellungsplan kaum Fortschritte gemacht worden sind. Der Hof wiederholt die Bemerkungen, die er in den Ziffern 8.3 und 8.8 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1986 () formulierte und empfiehlt der Kommission, das Problem zu prüfen und dabei eine qualitätsmässige Bewertung der tatsächlich durchgeführten Umstellungen vorzunehmen.

Qualitätskontrolle

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5.18. Aufgrund wiederholter Probleme im Bereich der Qualitätskontrolle genehmigte der Rat () der Kommission im Mai 1985 die Einsetzung einer Sonderkontrollgruppe, die zusammen mit den einzelstaatlichen Behörden Kontrollen in den Mitgliedstaaten durchführen sollte. In Anbetracht der besonderen Bedeutung, die der Einhaltung der Qualitätsnormen zukommt, welche für die jeweiligen gemeinschaftlichen Beihilfesätze festgelegt worden sind, bedauert der Hof, daß die Kommission bis 1988 nicht in der Lage gewesen ist, die für diese Aufgabe erforderlichen Mittel bereitzustellen.

6. MARKTVERWALTUNG - VERARBEITETES OBST

Festsetzung der Beihilfe

Allgemeines

6.1. Obgleich sich die Regelungen für die Verarbeitungserzeugnisse je nach Produkt voneinander unterscheiden, werden die Beihilfesätze gewöhnlich von der Kommission nach Maßgabe der vom Rat niedergelegten Kriterien festgesetzt. In Anbetracht der herausragenden Bedeutung, welche diese Beihilfeberechnungen für die Verwaltung des Marktes haben, wurden sie vom Hof überprüft, um ihre Übereinstimmung mit den in den Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Richtlinien festzustellen. Es wurden Fälle ermittelt, wo die Kommission diese Richtlinien nicht beachtet hatte. In den Ziffern 6.2 - 6.7 sind bestimmte Beispiele dieser Nichtbeachtung aufgeführt, von denen einige möglicherweise zu einem höheren Beihilfeniveau geführt haben, als dies sonst der Fall gewesen wäre. Die Ziffern 6.8 - 6.13 behandeln Fälle, wo der Kommission die Pflicht auferlegt wird, Schritte zur Verbesserung ihrer finanziellen Verwaltung des Marktes einzuleiten, auch wenn hier kein Verstoß gegen die Richtlinien vorliegt.

Früchte in Sirup und getrocknete Früchte

6.2. Im Artikel 5 der Grundverordnung () heisst es: "Die Beihilfe wird so festgesetzt, daß sie den Absatz der Gemeinschaftserzeugnisse erlaubt". Dabei sollen folgende Angaben berücksichtigt werden:

(a)die für das vorhergehende Wirtschaftsjahr festgesetzte Beihilfe, die im Hinblick auf die Entwicklung des Mindestpreises berichtigt wird;

(b)der Drittlandpreis oder, falls ein solcher festgesetzt wird, der Mindesteinfuhrpreis;

(c)die Entwicklung der Verarbeitungskosten;

(d)gegebenenfalls die Preise, zu denen die Gemeinschaftserzeugnisse auf dem Gemeinschaftsmarkt abgesetzt werden.

Wenn das Einfuhrvolumen unter 10 % des Verbrauchs der Gemeinschaft liegt, so gilt der Drittlandpreis gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1277/84 des Rates () als nicht repräsentativ; er wird dann durch einen Preis ersetzt, der auf der Grundlage der Entwicklung des Preises auf dem Gemeinschaftsmarkt und der Absatzmöglichkeiten auf diesem Markt berechnet wird.

Preise konkurrierender Erzeugnisse

6.3. Zwar soll mit der Beihilfe der Preisunterschied zwischen Gemeinschaftserzeugnissen und Drittlanderzeugnissen ausgeglichen werden, aber die Dienststellen der Kommission berechnen gemäß dem in der Verordnung (EWG) Nr. 1277/84 niedergelegten Verfahren den Beihilfesatz so, daß er diesen Preisunterschied ausgleicht, indem sie den Preis des eingeführten Erzeugnisses vor Anwendung der Einfuhrzölle zugrundelegen. Tabelle 4 gibt die einzelnen Erzeugnisse und die verschiedenen Zollsätze, die für sie im allgemeinen gelten, für die Jahre 1986, 1987 und 1988 wieder.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

6.4. Bei allen aufgeführten Erzeugnissen führte der Zollsatz zu einer Erhöhung des Preises des eingeführten Erzeugnisses; dies wirkte sich besonders stark bei den Erzeugnissen in Sirup aus. Der Hof ist der Ansicht, daß der Preisunterschied, der mit Hilfe der Beihilfe ausgeglichen werden soll, dem Unterschied entsprechen muß, der zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Preis des eingeführten Erzeugnisses (nach Zahlung der Zollabgaben) besteht, da nur dieser Preis und nicht der Preis vor Erhebung des Zolls für den Absatz der Erzeugnisse innerhalb der Gemeinschaft maßgeblich ist. In finanzieller Hinsicht würde die Einbeziehung der Zölle eine Kürzung der Beihilfesätze zur Folge haben. Bei Obst in Sirup würde diese Verringerung erhebliche Ausmasse annehmen.

Zitronen

6.5. Die einschlägige Verordnung des Rates () schreibt vor, daß die Beihilfe für die Verarbeitung von Zitronen den Unterschied zwischen den Mindestankaufspreisen in der Gemeinschaft und den Grundstoffpreisen in Erzeugerdrittländern nicht überschreiten soll. In den Erwägungen der jährlich verabschiedeten Verordnung () zur Festsetzung der Beihilfe stellt die Kommission fest, daß "es zweckmässig erschien, den Gesamtunterschied zwischen diesen Preisen zu berücksichtigen, um die Vermarktung der Verarbeitungserzeugnisse auf der Grundlage von Zitronen soweit wie möglich zu fördern". Die Kommission berücksichtigt bei der Festsetzung der Beihilfe jedoch nicht die Grundstoffpreise der wettbewerbsfähigsten Drittländer Argentinien und Brasilien, die zusammen etwa 60 % der Gemeinschaftseinfuhren an Zitronensaft liefern. Berücksichtigt werden lediglich Angaben über Israel (16 % der Einfuhren), wo die Grundstoffpreise hoch sind. Angesichts der im allgemeinen niedrigeren Grundstoffpreise in Südamerika würde sich die Gemeinschaftsbeihilfe bei einer Einbeziehung dieser Preise möglicherweise erhöhen. Ohne höhere Beihilfesätze zu befürworten, empfiehlt der Hof, diese Widersprüchlichkeit in der jährlichen Verordnung zu beseitigen.

Apfelsinen

6.6. Im Erwägungsteil der Verordnung (EWG) Nr. 987/84 des Rates vom 31. März 1984 () zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 des Rates () wurde anerkannt, daß die frühere Methode zur Berechnung der Beihilfe zur Folge hatte, "daß mit der Zeit ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile für die Verarbeitungsindustrie entstehen". Nach der geänderten Verordnung soll die Beihilfe so festgesetzt werden, daß der Verarbeiter mit mindestens 50 % an jeder Erhöhung des Mindestpreises beteiligt wird. Damit war beabsichtigt, daß der Verarbeiter bei einer Erhöhung der Mindestpreise einen grösseren Anteil an den Grundstoffpreisen zahlen sollte.

6.7. Nach Ansicht des Hofes wurde die Änderung von 1984 eingeführt, ohne daß eine angemessene Analyse der Verarbeitungskosten stattgefunden hat. In Anbetracht dieser Tatsache und weil die Regelungen von 1984 kürzlich eingetretene Entwicklungen, wie stabile oder fallende Mindestpreise, nicht voraussahen, beabsichtigte der Hof, die Wirkungsweise dieser Regelungen zu überprüfen. Die Kommission war jedoch nicht in der Lage, die erforderlichen Informationen, insbesondere im Zusammenhang mit Gewinnen und Kosten in der Industrie, zu liefern. Da die Mindestpreise gefallen sind, besteht eine Auswirkung der Änderung seit 1985/86 darin, daß die Nettokosten der Grundstoffe für die Industrie (nach Zahlung der Beihilfe) unverändert blieben. Im Interesse der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung fordert der Hof die Kommission auf, sämtliche Aspekte dieser Angelegenheit einer umfassenden Prüfung zu unterziehen.

Monatliche Anhebungen der Beihilfe für getrocknete Weintrauben

6.8. Die Mindestpreise für Korinthen und Sultaninen werden im Zeitraum vom 1. November bis 31. August monatlich erhöht, um dadurch die Lagerkosten der Erzeuger oder der Erzeugervereinigungen bis zur Verarbeitung des Erzeugnisses zu decken. Bei den Prüfungen an Ort und Stelle wurde eine Absatzflaute von Ende Juni bis Anfang September festgestellt. Der Grund dafür war, daß die Verarbeitungsindustrie keinen steigenden Mindestankaufspreis zahlen wollte und es vorzog abzuwarten, bis genau dieselben Korinthen zu günstigeren Preisen zu erstehen waren, nachdem sie von einer Einlagerungsstelle angekauft worden waren (siehe Ziffer 4.17).

6.9. Die sich daraus ergebenden finanziellen Auswirkungen können anhand der Entwicklung des Mindestpreises für Sultaninen Nr. 4 (das Leiterzeugnis) im Wirtschaftsjahr 1986/87 aufgezeigt werden. Der Grundstoffpreis ohne die Beihilfe an den Verarbeiter betrug Anfang des Jahres 91,8 ECU/100 kg und stieg bis zum Ende des Wirtschaftsjahres auf 107,4 ECU/100 kg an (dies entspricht einem Anstieg von 17 %). Im Oktober konnte derselbe Grundstoff ab Lager zu einem Festpreis von 78,1 ECU/100 kg (tatsächlich 84,8 ECU/100 kg bei Berücksichtigung des nicht abzugebenden Anteils von 8 %) angekauft werden. Bereits im September konnte bei den Erzeugern so die neue Ernte zum selben Mindestpreis und mit demselben Beihilfesatz (d.h. zu einem Nettopreis von 91,8 ECU/100 kg) angekauft werden.

6.10. Die Zahlen sind zwar bei Korinthen und Sultaninen verschieden (bei Korinthen müssen die Erzeuger 15 % aussondern, bei Sultaninen 8 %), und Preise und Beihilfesatz unterscheiden sich je nach Sorte, aber das Gesamtproblem bleibt unverändert. Nach Meinung des Hofes sollte die Kommission die Einführung von Kürzungen der Mindestpreise in den letzten Monaten des Wirtschaftsjahres prüfen; dadurch würde eine Annäherung der Preise an die Mindestpreise für das neue Wirtschaftsjahr erreicht und die Nettopreise für Frischerzeugnisse und für gelagerte Erzeugnisse würden in einem realistischeren Verhältnis zueinander stehen. Durch eine solche Regelung würde der Verkauf an Einlagerungsstellen, die Erstattungen aus dem EAGFL für die Lagerkosten erhalten, sowie (wichtiger in diesem Zusammenhang) beim Verkauf entstandene Verluste zurückgehen. Dies wiederum würde eine Kürzung des Nettobeihilfebetrags, d.h. des finanziellen Ausgleichs für Verluste beim Verkauf abzueglich der Verarbeitungsbeihilfe, um etwa 3 ECU/100 kg zur Folge haben.

Schlußbemerkungen zur Berechnung der Beihilfe

6.11. In Ziffer 6.7 wurde auf das Fehlen wesentlicher Daten im Zusammenhang mit Produktionskosten und Gewinnspannen bei der Verarbeitung von Apfelsinen hingewiesen. Der Hof stellte fest, daß derartige Angaben in den Akten der Kommission generell für fast alle Verarbeitungserzeugnisse, die Gegenstand des vorliegenden Berichts sind, fehlen und fordert die Kommission auf, dringend Untersuchungen der betreffenden Märkte durchzuführen, einschließlich der Gewinnspannen, um zu ermitteln, ob die Höhe der derzeitigen Beihilfen tatsächlich berechtigt ist.

Verarbeitung von Apfelsinen

6.12. Die Beihilfe zur Verarbeitung von Apfelsinen wurde als eine Maßnahme zur Förderung des Frischmarkts eingeführt [siehe Erwägungsteil der Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 ()]. Die Gewährung einer Beihilfe für so problematische Sorten wie Biando Comune und für Blutorangen der Sorten Moro und Tarocco hat jedoch die Nachfrage und die Umstellung auf andere Sorten gebremst und somit zu einem allgemeinen Überschuß auf diesem Markt beigetragen. Die Beihilferegelung für Apfelsinen ist inzwischen zum Selbstzweck geworden, und Apfelsinen werden mit dem Ziel angebaut, in den Genuß der Zuschüsse für den Absatz an die Verarbeitungsindustrie zu kommen. In Anbetracht des geringen Selbstversorgungsgrades bei Saft aus Zitrusfrüchten in der Gemeinschaft und der vernichteten Obstmengen sollte die Kommission prüfen, ob eine bessere Ausgestaltung der Verarbeitungspolitik letzten Endes nicht zu einer wirtschaftlicheren Verwendung von Gemeinschaftsmitteln beitragen würde.

6.13. Die für die Verarbeitung zu Saft verwendeten Sorten haben alle denselben Handelswert, und da Unterschiede bei den Mindestpreisen der verschiedenen Sorten durch den Beihilfesatz ausgeglichen werden, sind die Nettopreise für die Verarbeitungsindustrie dieselben. Aufgrund dieser Unterschiede bei den Mindestpreisen und den Beihilfesätzen wird nach der geltenden Beihilferegelung von den Verarbeitern verlangt, daß sie für jede Apfelsinensorte und für jede Erzeugervereinigung, bei der sie gekauft haben, getrennte Verträge abschließen und befolgen. Darüber hinaus muß jede Lieferung zur Feststellung der betreffenden Sorten kontrolliert werden. Die Abschaffung der verschiedenen Kontrollvorkehrungen würde den Erzeugern, den Verarbeitern und der Verwaltung zu Einsparungen verhelfen, was sich in der Höhe der Beihilfe widerspiegeln könnte. Die Kommission sollte die Frage prüfen, ob die Einführung eines einheitlichen Beihilfesatzes und eines einheitlichen Mindestpreises für "zur Verarbeitung bestimmte Apfelsinen" möglich ist; dies hätte den Vorteil, daß sich die Notwendigkeit einer amtlichen Kontrolle der Sorten nicht mehr stellt.

Verarbeitung von Zitronen

Abschottung des italienischen Marktes

6.14. Italien verbot die Einfuhr von Zitronensaft, auch aus anderen Mitgliedstaaten, und begründet dieses Verbot mit der Erklärung, es handle sich um eine Maßnahme zum Schutze von Pflanzen im Sinne von Artikel 36 des EWG-Vertrags. Um die italienischen Behörden zu einer Lockerung dieses Verbots zu zwingen, hat der Rat die Menge der zu Saft verarbeiteten Erzeugnisse, für die eine Beihilfe in Frage kommt, begrenzt. Die Grenze liegt gegenwärtig bei 40 % ().

6.15. Die Dienststellen der Kommission stehen auf dem Standpunkt, daß die Einfuhr von Zitronensaft nach Italien die Gesundheit von Pflanzen nicht gefährde. Der Hof stellt fest, daß die Abschottung des italienischen Marktes unter diesen Umständen nicht unter die Ausnahmeregelung von Artikel 36 EWG-Vertrag fällt. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Gewährung einer Beihilfe für in Italien verarbeitete und abgesetzte Zitronen in Zeiten einer Abschottung des Marktes überhaupt begründet werden kann.

Qualitätsmerkmale

6.16. Nach Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 1562/85 des Rates () dürfen bis zu 15 % des Gewichts der an den Verarbeiter gelieferten Erzeugnisse aus Zitronen bestehen, die den Mindestqualitätsmerkmalen nicht entsprechen, jedoch zur Verarbeitung geeignet sind. Nach Meinung amtlicher Landwirtschaftsexperten in Griechenland und Italien ist die Einhaltung dieser Toleranzgrenze in der Praxis nicht möglich. Unter diesen Umständen sollten alle Zitronen den Mindestqualitätsanforderungen entsprechen, wie sie auch für Apfelsinen gelten (Güteklasse III). Die Dienststellen der Kommission konnten keine Erklärung für diese Regelung geben, die noch fragwürdiger wird, wenn man in Betracht zieht, daß in den Wirtschaftsjahren 1984/85, 1985/86 und 1986/87 53 800, 79 300 bzw. 483 900 Tonnen Zitronen guter Qualität (d.h. Güteklasse II oder darüber) aus dem Handel gezogen und zum grössten Teil vernichtet wurden.

Getrocknete Weintrauben

Garantieschwellen

6.17. Nach Ansicht des Hofes ist die in der Verordnung (EWG) Nr. 989/84 des Rates vom 31. März 1984 () festgesetzte Garantieschwelle von 70 000 Tonnen für Korinthen zu hoch, insbesondere da beträchtliche Probleme beim Absatz der Ernte bestehen. Die in den letzten Jahren durchschnittlich erzeugte Menge an Korinthen lag bei 75 000 Tonnen. Zwecks Wahrung der Qualität dürfen 5 % der Produktion vom Erzeuger nicht zur Verarbeitung abgegeben werden, und der Verarbeiter selbst darf weitere 15 % nicht verarbeiten, wenn das Erzeugnis für den menschlichen Verzehr bestimmt ist und für eine Beihilfe in Frage kommen soll. Trotz der grossen einbehaltenen Mengen werden am Ende des Wirtschaftsjahres regelmässig Lieferungen an die Einlagerungsstellen "übergeben". In den letzten Jahren wurden im Schnitt etwa 28 000 Tonnen zur Intervention verkauft. Von der gelagerten Menge wird ein Teil für den menschlichen Verzehr und für die Konservenindustrie verkauft; die Hälfte der Lagerbestände (14 000 Tonnen) kann jedoch nicht für den menschlichen Verzehr verkauft werden, obwohl der Wert bei 150 Drachmen/kg liegen würde. Dieser Anteil wird deshalb zu einem Preis zwischen 10 und 20 Drachmen/kg als Tierfutter abgesetzt. Die Gemeinschaftsausgaben für die Lagerung und die Erstattung der Verluste beim Verkauf belaufen sich auf etwa 18 Mio ECU.

6.18. Nach Angaben von griechischen Beamten und Handelsvertretern können Korinthen 20 Monate ohne merkliche Qualitätsminderung gelagert werden. Dennoch muß ein Teil der Lagerbestände in regelmässigen Abständen zu stark herabgesetzten Preisen verkauft werden, um eine Überlastung der Lager zu verhindern. Die Gemeinschaft befindet sich somit in einem "Teufelskreis", da sie die Überschüsse jedesmal mit einem beträchtlichen Verlust absetzen muß, um eine Störung des neuen Wirtschaftsjahres zu vermeiden.

6.19. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission die Garantieschwelle im Hinblick auf eine angemessenere Höhe überprüfen. Die griechischen Behörden haben erklärt, daß gemäß der Verordnung (EWG) 777/85 vom 26. März 1985 () von einer gegenwärtigen Gesamtproduktionsfläche für Korinthen von 26 000 ha ein Teil von 3 000 ha stillgelegt werden soll. Es wäre daher angemessen, die Höhe der Garantieschwelle im Zusammenhang mit dieser Maßnahme zu überprüfen.

Qualität der Erzeugnisse

6.20. Die jährlichen Ausgaben für den Absatz von 10 000 bis 15 000 Tonnen Korinthen, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmt sind, bewegen sich in der Grössenordnung von 11 bis 18 Mio ECU. Eine Möglichkeit zur Anpassung der Erzeugung an die Nachfrage ist die Erhöhung des Anteils, den die Verarbeiter zurückhalten sollen (gegenwärtig liegt der Prozentsatz bei 15 %). Beamte, Erzeuger, Verarbeiter und Einlagerungsstellen sind der Ansicht, daß die zurückzuhaltende Menge bei Korinthen auf 25 bis 30 % erhöht werden könnte. Für die Verarbeiter müsste dabei zwar möglicherweise ein zusätzlicher finanzieller Ausgleich geschaffen werden, vielleicht in Form einer Berichtigung des Mindestankaufspreises oder durch eine Erhöhung der Beihilfen für die verbleibende Menge; die zurückgehaltene Menge könnte jedoch über das Jahr verteilt mit behördlicher Genehmigung für andere Zwecke als für Nahrungsmittel verwendet werden, so daß keine Ausgaben für die Lagerung oder den verbilligten Absatz entstehen. Auf diese Weise würden zwischen 7 000 und 10 000 Tonnen weniger Korinthen an die Einlagerungsstellen verkauft, wodurch sich die Gesamtausgaben verringern würden. Ausserdem würden sich durch eine Qualitätsverbesserung der Ernten die Absatzmöglichkeiten erhöhen. Alle eingelagerten Erzeugnisse wären auch von besserer Qualität und daher besser absetzbar.

7. ZUSAMMENFASSUNG - SCHLUSSFOLGERUNGEN

Rücknahmesystem - Frisches Obst und Gemüse

Bemerkungen zum Verwaltungssystem

7.1. Bei der Prüfung der Rücknahmeregelung konnte eine Reihe von Schwachstellen im Kontrollsystem auf der Ebene der Mitgliedstaaten festgestellt werden. Dazu gehört die Feststellung, daß viele der in Süditalien tätigen Erzeugerorganisationen den Anforderungen der Grundverordnung nicht genügen, was ernsthafte Zweifel an den Verfahren für die Erstzulassung und Überwachung dieser Organisationen aufkommen lässt (Ziffern 3.12 - 3.16). Die Tatsache, daß die Gemeinschaftsverordnungen nicht offiziell anerkennen, daß bedeutende Mengen von aus dem Handel gezogenen Erzeugnissen in der Praxis vernichtet werden, hat zu einer unangemessenen Überwachung dieses Verfahrens in den Niederlanden geführt (Ziffer 3.17) sowie zu einer unklaren Berichterstattung über die Vernichtungsmaßnahmen in verschiedenen Mitgliedstaaten (Ziffer 3.18). In den Fällen, wo nutzbringende Absatzmöglichkeiten für vom Markt genommene Erzeugnisse gefunden werden, musste festgestellt werden, daß Kontrollen über die Barerlöse aus diesen Verkäufen so gut wie nicht existierten (Ziffer 3.20). Schließlich wurde ein Verstoß gegen die Gemeinschaftsverordnungen in Italien und Griechenland festgestellt, wo Erzeugerorganisationen Zahlungen an ihre Mitglieder im Zusammenhang mit Rücknahmemaßnahmen solange hinauszögern, bis sie selbst von der Interventionsstelle bezahlt werden (Ziffern 3.21 - 3.22).

Marktverwaltung und Ziele

7.2. Die Möglichkeiten für die endgültige Verwendung der Erzeugnisse, welche in der Grundverordnung aufgeführt sind, um eine Vernichtung zu umgehen, werden von den zuständigen Behörden nicht voll ausgeschöpft (Ziffern 5.2 - 5.8); dies hat zu wiederholter Kritik von seiten des Europäischen Parlaments geführt. Absatzmöglichkeiten, die besser genutzt werden könnten, sind u.a. die unentgeltliche Verteilung und die Verkäufe an die Verarbeitungsindustrie (Ziffern 5.4 - 5.6).

7.3. Die Verfahren zur Auslösung von Rücknahmemaßnahmen beruhen auf dem weit stärker organisierten niederländischen System (Ziffer 3.6), passen sich aber nicht ohne weiteres an den Marktorganisationstyp an, der in den Mittelmeerländern vorgefunden wird. Die Folge hiervon ist ein zu grosser Handlungsspielraum der Erzeugerorganisationen in diesen Ländern. Die Vorschriften sollten dahingehend präzisiert werden, daß sie die Erzeugerorganisationen dazu verpflichten, ihre Rücknahmemaßnahmen zu begründen (Ziffer 5.1). Die Preispolitik der Behörden sollte in der Weise geändert werden, daß eine Rücknahme für die Erzeuger nie attraktiver ist als der Verkauf an Verarbeitungsbetriebe (Ziffer 5.9 - 5.12). Im Hinblick auf die grossen Mengen, die nach wie vor vom Mandarinenmarkt genommen werden (80 % im Wirtschaftsjahr 1985/86) und auf die vorhandene Nachfrage nach Nebenprodukten aus Mandarinen sollte die Einführung einer Verarbeitungsbeihilfe geprüft werden (Ziffer 5.13 - 5.14). Der Stand des Umstellungsprogramms für Zitrusfrüchte sollte von der Kommission in bezug auf die Art der Ersatzerzeugnisse einer kritischen Prüfung unterzogen werden (Ziffer 5.15 - 5.17).

7.4. Trotz wiederholter Aufforderungen durch das Europäische Parlament hat die Kommission der Frage der Überprüfung der Qualitätskontrollen nicht die notwendige Beachtung geschenkt.

Verarbeitete Früchte

Bemerkungen zum Verwaltungssystem

7.5. Der Hof begrüsst die zuletzt in Italien durchgeführten Maßnahmen zur Bekämpfung betrügerischer Praktiken; er ist jedoch der Ansicht, daß das Ausmaß der aufgedeckten Unregelmässigkeiten Anlaß zu grosser Besorgnis gibt (Ziffer 4.5). Die Kommission sollte eine umgehende Überprüfung der für verarbeitete Früchte und Tomaten vorgeschriebenen Kontrollen vornehmen und eine allgemeine Verschärfung der Kontrollen ins Auge fassen. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten unbedingt ihre eigenen Kontrollsysteme verbessern.

7.6. Die körperlichen Kontrollen in bezug auf den Einsatz an Grunderzeugnissen und den Ertrag an verarbeiteten Erzeugnissen müssen erheblich verstärkt werden. Sie sollten nicht nur häufiger durchgeführt werden, sondern auch eine ausführliche Überprüfung der Ersteintragungen und der Richtigkeit der Angaben über den Ertrag im Verhältnis zum Einsatz einschließen (Ziffern 4.6 - 4.11). Unstimmigkeiten sollten bis zu ihrer zufriedenstellenden Klärung verfolgt werden. Ohne eine gemeinsame Anstrengung zur Verbesserung jedes einzelnen dieser Kontrollaspekte werden die Ausgaben der Gemeinschaft nach Ansicht des Hofes weiterhin für betrügerische Praktiken und Unregelmässigkeiten anfällig bleiben.

7.7. Wie bei der Regelung für die Lagerung getrockneter Weintrauben sollten die Einlagerungsstellen vorschriftsmässig zugelassen werden und unabhängig von jeder anderen Organisation im Interesse der Beihilferegelung tätig sein. Die Bestandskontrollen müssen allgemein verbessert werden, und es muß dafür gesorgt werden, daß die eingelagerten Mengen bis zu ihrem Verkauf vorschriftsmässig eingetragen und geführt werden (Ziffern 4.18 - 4.24). Beim verbilligten Absatz von Erzeugnissen zur Verwendung als Tierfutter sollte die Kontrolle der Denaturierung und der endgültigen Bestimmung verbessert werden (Ziffern 4.25 - 4.26).

Marktverwaltung

Berechnung der Beihilfe

7.8. Die Tatsache, daß die Zölle in den Preis für eingeführte verarbeitete Früchte nicht einbezogen wurden, hat ceteris paribus möglicherweise zu höheren Beihilfesätzen geführt (Ziffern 6.3 - 6.4). In bezug auf Zitronen empfiehlt der Hof, die Widersprüchlichkeit in der jährlichen Verordnung der Kommission zu beheben (Ziffer 6.7).

7.9. Der Hof befürwortet eine eingehende Untersuchung zu den Produktionskosten und Gewinnspannen auf allen Märkten für verarbeitetes Obst (Ziffer 6.11), insbesondere aber im Zusammenhang mit der Verarbeitung von Apfelsinen, wo die Anwendung der 1984 verabschiedeten Korrekturmaßnahmen den derzeitigen Umständen (z.B. fallende Mindestpreise) möglicherweise nicht gerecht werden (Ziffern 6.6 - 6.7).

7.10. Die monatlichen Anhebungen des Mindestpreises für getrocknete Weintrauben im Verlauf des Wirtschaftsjahres haben nach Ansicht des Hofes zu Absatzschwierigkeiten geführt; die Kommission sollte sich mit der Frage befassen, die Preise in den letzten Monaten des Wirtschaftsjahres künftig zu kürzen (Ziffern 6.8 - 6.10).

Allgemeine Verwaltung

7.11. Die Beihilfe zur Verarbeitung von Apfelsinen hat zwar den Absatz frischer Früchte gefördert, aber auch dazu beigetragen, daß weniger gefragte Sorten vom Druck des Marktes abgeschirmt werden. Damit gewährleistet ist, daß die Ziele der Regelung eindeutig sind und nicht mit anderen Maßnahmen im Rahmen der Garantie- und Ausrichtungstätigkeit in Konflikt geraten (Ziffer 6.12), sollte diese Situation überprüft werden. Ferner wäre es angebracht zu prüfen, ob eine Regelung für "zur Verarbeitung bestimmte Apfelsinen" mit einem einheitlichen Mindestpreis und einem einheitlichen Beihilfesatz eingeführt werden sollte (Ziffer 6.13).

7.12. Die Kommission sollte prüfen, ob die Zahlung einer Beihilfe für Zitronensaft, der in Italien erzeugt und vermarktet wird, gerechtfertigt ist; diese Prüfung sollte auch der Tatsache gelten, daß für Zitronen, die nicht den Mindestanforderungen entsprechen, eine Beihilfe gezahlt wird, während Zitronen der Güteklasse II oder darüber aus dem Handel gezogen und vernichtet werden (Ziffern 6.14 - 6.16).

7.13. Der Markt für getrocknete Weintrauben sollte mit Blick auf die Abstimmung von Erzeugung und Nachfrage geprüft werden. Die Untersuchung sollte alle Aspekte der Regelungen für die Verarbeitungsbeihilfe und die Lagerung von getrockneten Weintrauben prüfen. Solange sich der Markt nicht im Gleichgewicht befindet, wird die Gemeinschaft weiterhin mit beträchtlichem Verlust überschüssige Erzeugnisse ankaufen, lagern und verkaufen, ohne daß die zugrundeliegenden Probleme des Marktes behoben werden (Ziffern 6.17 - 6.20).

Schlußbemerkungen

7.14. Die Feststellungen des vorliegenden Berichts sind von erheblicher Bedeutung, nicht zuletzt in Anbetracht des in den nächsten Jahren zu erwartenden Anstiegs der Rücknahmemaßnahmen und der Verarbeitungstätigkeit in Spanien und Portugal sowie des damit zusammenhängenden Anwachsens der Gemeinschaftsausgaben. Die aufgezeigten und angesprochenen Maßnahmen erwiesen sich als nicht geeignet, um das bedeutende Ungleichgewicht zu beheben, das zwischen der Erzeugung und der tatsächlichen Nachfrage für Obst und Gemüse in den Gemeinschaften besteht. Zur Behandlung des Problems der strukturellen Überschüsse und ungewollten Erzeugnisse bedarf es eines wirksamen Programms. Es wurden nur wenige Fortschritte auf diesem Gebiet erzielt.

7.15. Die Untersuchung des Marktsystems ergab Schwachstellen, von denen einige Anlaß zur Besorgnis geben. Was den Frischmarkt angeht, so werden die vielen bestehenden Erzeugerorganisationen weder von der Kommission noch von den nationalen Interventionsstellen derzeit angemessen kontrolliert. Nach Ansicht des Hofes ist die Ursache hierfür das Fehlen besonderer Kontrollrichtlinien in den einschlägigen Verordnungen sowie der Mangel an Rechnungsführungsdaten. Auch bei den Beihilfesystemen für Verarbeitungserzeugnisse stellen sich ernsthafte Kontrollprobleme, und Berichten der Mitgliedstaaten an die Kommission zufolge sind sie regelmässig Gegenstand von Betrugsfällen und Unregelmässigkeiten. Die Häufigkeit, der Umfang und die Effektivität amtlicher Inspektionen müssen nachhaltig verstärkt werden.

7.16. Schließlich ist nach Auffassung des Hofes ein System inakzeptabel, das bewirkt, daß Erzeugnisse besserer Qualität für die Zwecke der Futtermittelherstellung verwendet oder vernichtet werden, während Produkte geringer Qualität zur Verarbeitung gelangen.

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg auf seiner Sitzung am 30. März 1989 angenommen

Für den Rechnungshof Marcel MART Präsident

() Der Ankauf ist eigentlich als Möglichkeit vorgesehen, doch haben sich die Mitgliedstaaten in der Praxis zugunsten des Rücknahmesystems entschieden.

() Zu den früheren Arbeiten des Rechnungshofes zählt u.a. ein Sonderbericht vom 6. Oktober 1980 über verschiedene Maßnahmen im Zusammenhang mit der Haushaltsführung des EAGFL, Abteilung Garantie, der ein Kapitel über Maßnahmen zur Rücknahme von Obst und Gemüse aus dem Markt enthält, ABl. Nr. C 258 vom 6. 10. 1980.

() Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 118 vom 20. 5. 1972.

() Verordnung (EWG) Nr. 223/88 des Rates vom 25. Januar 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 23 vom 28. 1. 1988.

() Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 118 vom 20. 5. 1972.

() Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 118 vom 20. 5. 1972.

() Kommission Dok. PFLF-201/5, Anhang I/b: Italien 340,8 und Griechenland 106,7 Mio ECU.

() Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 des Rates vom 18. Dezember 1969 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Verarbeitung bestimmter Apfelsinensorten, ABl. Nr. L 324 vom 27. 12. 1969.

() Verordnung (EWG) Nr. 1035/77 des Rates vom 17. Mai 1977 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Vermarktung von Verarbeitungserzeugnissen aus Zitronen, ABl. Nr. L 125 vom 19. 5. 1977.

() Verordnung (EWG) Nr. 426/86 des Rates vom 24. Februar 1986 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 49 vom 27. 2. 1986.

() Verordnung (EWG) Nr. 1599/84 der Kommission vom 5. Juni 1984 mit Durchführungsbestimmungen zur Produktionsbeihilferegelung für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 152 vom 8. 6. 1984.

() Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1986, Ziffer 6.10, ABl. Nr. C 336 vom 15. 12. 1987.

() Bericht des Corte dei Conti über die Ergebnisse der Prüfung der Haushaltsführung der AIMA für das Haushaltsjahr 1986 (Seite 103).

() Artikel 25 der Verordnung der italienischen Regierung vom 4. September 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 94 vom 28. 4. 1970.

() Verordnung (EWG) Nr. 283/72 des Rates vom 7. Februar 1972 betreffend die Unregelmässigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems, ABl. Nr. L 36 vom 10. 2. 1972.

() Verordnung (EWG) Nr. 1277/84 des Rates vom 8. Mai 1984 zur Festlegung von Grundregeln zur Produktionsbeihilferegelung für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 123 vom 9. 5. 1984.

() Verordnung (EWG) Nr. 626/85 der Kommission vom 12. März 1985 über den Ankauf, den Verkauf und die Lagerung von unverarbeiteten getrockneten Weintrauben und Feigen durch die Einlagerungsstellen, ABl. Nr. L 72 vom 13. 3. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 627/85 der Kommission vom 12. März 1985 über die Lagerbeihilfe und den finanziellen Ausgleich für unverarbeitete getrocknete Weintrauben und Feigen, ABl. Nr. L 72 vom 13. 3. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 626/85 der Kommission vom 12. März 1985 über den Ankauf, den Verkauf und die Lagerung von unverarbeiteten getrockneten Weintrauben und Feigen durch die Einlagerungsstellen, ABl. Nr. L 72 vom 13. 3. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 626/85 der Kommission vom 12. März 1985 über den Ankauf, den Verkauf und die Lagerung von unverarbeiteten getrockneten Weintrauben und Feigen durch die Einlagerungsstellen, ABl. Nr. L 72 vom 13. 3. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 3205/85 der Kommission vom 15. November 1985 über den Verkauf von unverarbeiteten getrockneten Weintrauben für besondere Verwendungszwecke im Wege der Ausschreibung, ABl. Nr. L 303 vom 16. 11. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 1562/85 der Kommission vom 7. Juni 1985 mit Durchführungsbestimmungen zu den Maßnahmen zur Förderung der Apfelsinenverarbeitung und der Vermarktung von Verarbeitungserzeugnissen aus Zitronen, ABl. Nr. L 152 vom 11. 6. 1985.

() Sonderbericht Nr. 4/87 über die Destillationsmaßnahmen der Gemeinschaft für Wein, ABl. Nr. C 297 vom 6. 11. 1987.

() Verordnung (EWG) Nr. 2448/77 vom 8. November 1977 zur Festlegung der Bedingungen für die Abgabe von aus dem Handel gezogenen Apfelsinen an die Verarbeitungsindustrie und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1687/76, ABl. Nr. L 285 vom 9. 11. 1977.

() Verordnung (EWG) Nr. 713/87 der Kommission vom 12. März 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2448/77 hinsichtlich der Bedingungen für die Abgabe von aus dem Handel gezogenen Apfelsinen an die Verarbeitungsindustrie, ABl. Nr. L 70 vom 13. 3. 1987.

() Verordnung (EWG) Nr. 2511/69 des Rates vom 9. Dezember 1969 über Sondermaßnahmen zur Verbesserung der Erzeugung und Vermarktung von Zitrusfrüchten der Gemeinschaft, ABl. Nr. L 318 vom 18. 12. 1969.

() ABl. Nr. C 336 vom 15. 12. 1987.

() Verordnung (EWG) Nr. 1319/85 des Rates vom 23. Mai 1985 zur Verstärkung der Kontrollen der Anwendung der Gemeinschaftsregelung für Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 137 vom 27. 5. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 426/86 des Rates vom 24. Februar 1986 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 49 vom 27. 2. 1986.

() Verordnung (EWG) Nr. 1277/84 des Rates vom 8. Mai 1984 zur Festlegung von Grundregeln zur Produktionsbeihilferegelung für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 123 vom 9. 5. 1984.

() Verordnung (EWG) Nr. 1035/77 des Rates vom 17. Mai 1977 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Vermarktung von Verarbeitungserzeugnissen aus Zitronen, ABl. Nr. L 125 vom 19. 5. 1977.

() Beispielsweise Verordnung (EWG) Nr. 1996/87 der Kommission vom 7. Juli 1987 zur Festsetzung des Mindestankaufspreises für an die Industrie gelieferte Zitronen und des Betrages des finanziellen Ausgleichs nach Verarbeitung dieser Zitronen bis zum Abschluß des Wirtschaftsjahres 1987/1988, ABl. Nr. L 188 vom 8. 7. 1987, S. 27.

() Verordnung (EWG) Nr. 987/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Verarbeitung bestimmter Apfelsinensorten, ABl. Nr. L 103 vom 16. 4. 1984.

() Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 des Rates vom 18. Dezember 1969 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Verarbeitung bestimmter Apfelsinensorten, ABl. Nr. L 324 vom 27. 12. 1969.

() Verordnung (EWG) Nr. 2601/69 des Rates vom 18. Dezember 1969 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Verarbeitung bestimmter Apfelsinensorten, ABl. Nr. L 324 vom 27. 12. 1969.

() Verordnung (EWG) Nr. 1353/86 des Rates vom 6. Mai 1986 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1035/77 über Sondermaßnahmen zur Förderung der Vermarktung von Verarbeitungserzeugnissen aus Zitronen, ABl. Nr. L 119 vom 8. 5. 1986.

() Verordnung (EWG) Nr. 1562/85 der Kommission vom 7. Juni 1985 mit Durchführungsbestimmungen zu den Maßnahmen zur Förderung der Apfelsinenverarbeitung und der Vermarktung von Verarbeitungserzeugnissen aus Zitronen, ABl. Nr. L 152 vom 11. 6. 1985.

() Verordnung (EWG) Nr. 989/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Festsetzung von Garantieschwellen für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 103 vom 16. 4. 1984.

() Verordnung (EWG) Nr. 777/85 des Rates vom 26. März 1985 über die Gewährung von Prämien zur endgültigen Aufgabe bestimmter Rebflächen in den Weinwirtschaftsjahren 1985/86 bis 1989/90, ABl. Nr. L 88 vom 28. 3. 1985.

ANHANG I

PRODUKTION UND HAUSHALTSAUSGABEN

Produktion

1. Tabelle 5 gibt Aufschluß über den Gesamternteertrag und über die vom Markt genommenen Mengen für die Erzeugnisse, die in den Wirtschaftsjahren 1982/83 bis 1986/87 für Rücknahmemaßnahmen in Frage kamen. In diesem Zeitraum ist die Produktion auf einem relativ gleichbleibenden Niveau von 29,1 Mio Tonnen und 30,8 Mio Tonnen geblieben, während die Rücknahmen zwischen 1,2 Mio Tonnen und 2,9 Mio Tonnen schwankten. Niedrigere Produktionszahlen äussern sich nicht zwangsläufig in niedrigeren Rücknahmezahlen. Dies zeigte sich im Wirtschaftsjahr 1986/87, als die Produktion, innerhalb von vier Jahren auf einem Tiefstand von 29,1 Mio Tonnen, zu einer aussergewöhnlich hohen Zahl von Rücknahmen führte, die mit 2,9 Mio Tonnen 10 % der Produktion ausmachten. Neben dem Produktionsanstieg gibt es weitere Faktoren, die erhöhte Rücknahmemaßnahmen zur Folge haben. Dazu gehören das Vorhandensein beziehungsweise Fehlen von Absatzmärkten für Verarbeitungserzeugnisse, Exportschwankungen, Konkurrenz von Einfuhren, wechselnde Verbraucherinteressen und Klimafaktoren, welche die Dauer der Reifezeit beeinflussen. Verantwortlich für die hohe Anzahl von Rücknahmen im Wirtschaftsjahr 1986/87 war ein Zusammentreffen mehrerer der obengenannten Faktoren, insbesondere aber die gesunkene Nachfrage von Tomaten und Zitrusfrüchten bei der verarbeitenden Industrie. Im Falle von Tomaten ist dies auf die im Vorjahr erfolgte Einführung von Produktionsquoten, bei Zitrusfrüchten hingegen auf die Unzufriedenheit mit der Höhe des erhältlichen Beihilfebetrags zurückzuführen.

2. Die Zahlenangaben zur Erzeugung und Rücknahme in den einzelnen Mitgliedstaaten sind in Tabelle 6 aufgeführt. Mit einem Anteil von etwa 48-56 % an der Gemeinschaftsproduktion ist Italien in den angegebenen Zeiträumen der bei weitem grösste Erzeuger von für die Rücknahme in Betracht kommendem Obst und Gemüse. Ebenso lag der Anteil der Erzeugnisse, die in den Wirtschaftsjahren 1985/86 und 1986/87 vom Markt genommen wurden, mit 10,8 bzw. 13,1 % in Italien höher als in jedem anderen Mitgliedstaat. Von den 2,9 Mio Tonnen der Erzeugnisse, die während des Wirtschaftsjahres 1986/87 Gegenstand von Rücknahmemaßnahmen waren, wurden 1,9 Mio Tonnen in Italien aus dem Handel gezogen.

3. In Tabelle 7 ist die Produktion von verarbeitetem Obst und Gemüse für die Wirtschaftsjahre 1982/83 bis 1986/87 nach Erzeugnis und Mitgliedstaat aufgeschlüsselt. Der überwiegende Teil der verarbeiteten Apfelsinen, Zitronen, Tomaten und Birnen ist italienischer Herkunft. Griechenland hingegen produzierte auch in einem bedeutenden Umfang getrocknete Feigen und Weintrauben, Verarbeitungserzeugnisse aus Tomaten, Pfirsiche und Apfelsinen. Diese Produktionszahlen spiegeln sich in den in Tabelle 10 aufgeführten Ausgabenbeträgen zu Lasten des EAGFL wider.

Haushaltsausgaben

4. Die Gemeinschaftsausgaben für Obst und Gemüse beliefen sich im Zeitraum 1982-1987 auf durchschnittlich 1 125 Mio ECU pro Jahr. In Anbetracht von Änderungen der Haushaltsvorschriften ist ein Vergleich der Jahre untereinander schwierig, doch kann anhand von Tabelle 8 festgestellt werden, daß die Gesamtausgaben von 914,3 Mio ECU im Jahre 1982 auf eine Rekordhöhe von 1 454,6 Mio ECU 1984 anstiegen, bevor sie 1987 wieder auf einen Stand von 967,1 Mio ECU (1 120,9 Mio ECU bei einer Grundlage von 12 Monaten) fielen. Bei bestimmten Haushaltslinien haben sich ebenfalls bedeutende Veränderungen ergeben, so bei den Ausgaben für Rücknahmemaßnahmen (Posten 1501), die während desselben Zeitraums stark variierten, aber im Jahre 1987 mit 417,2 Mio ECU (475,9 Mio ECU bei einer Grundlage von 12 Monaten) verglichen mit 192,1 Mio ECU im Jahre 1982 um mehr als das Doppelte angewachsen waren. Demgegenüber verzeichneten die Produktionsbeihilfen für Verarbeitungserzeugnisse aus Tomaten (Posten 1511) einen deutlichen Rückgang, der hauptsächlich auf die Einführung von Quoten in diesem Markt zurückzuführen ist. Sie fielen von einem Hoechststand von 556,0 Mio ECU im Jahre 1984 auf 209,7 Mio ECU (261,5 Mio ECU bei einer Grundlage von 12 Monaten) im Jahre 1987. Auch bei den Produktionsbeihilfen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst (Posten 1512), die sich auf 149,7 Mio ECU (185,2 Mio ECU bei einer Grundlage von 12 Monaten) belaufen, war in der letzten Zeit ein Abwärtstrend zu beobachten, der hauptsächlich durch den