BESCHLUSS (EU) 2021/2034 DER KOMMISSION

vom 10. Juni 2021

über die staatliche Beihilfe SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009), die Spanien für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) gewährt hat

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2021) 4048)

(Nur der spanische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorgenannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Am 18. Mai 2009 ging bei der Kommission eine Beschwerde von SES Astra S.A. (nachfolgend „Astra“) ein. Gegenstand der Beschwerde war eine angebliche staatliche Beihilferegelung, die die spanischen Behörden in Zusammenhang mit dem Umstieg vom analogen auf das digitale Fernsehen in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten in Spanien eingeführt hatten. Mit der Beschwerde beanstandete Astra eine angeblich nicht angemeldete und somit rechtswidrige Beihilfe, die eine Verzerrung des Wettbewerbs zwischen der terrestrischen und der Satellitenausstrahlung bewirke.

(2) Die angefochtene Regelung geht auf das Gesetz 10/2005 vom 14. Juni 2005 über Sofortmaßnahmen zur Förderung des digitalen terrestrischen Fernsehens, der Liberalisierung des Kabelfernsehens und der Förderung des Pluralismus zurück (2). Des Weiteren wurden unter anderem folgende Rechtsakte in Zusammenhang mit dem Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen angenommen: Königliches Dekret 944/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung des nationalen technischen Plans für das digitale terrestrische Fernsehen (3) (nachfolgend „nationaler technischer Plan“); Königliches Dekret 945/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung der allgemeinen Bestimmungen für die Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens (4); Verordnung ITC/2476/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Erbringung von Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens (5); sowie Königliches Dekret 920/2006 vom 28. Juli 2006 zur Genehmigung der Regulierung der Verbreitung von Rundfunk- und Fernsehdiensten über das Kabel (6).

(3) Mit Schreiben vom 29. September 2010 setzte die Kommission das Königreich Spanien von ihrem Beschluss in Kenntnis, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf die betreffende Beihilfe für das gesamte spanische Staatsgebiet mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha einzuleiten, da für diese Region ein gesondertes Prüfverfahren eingeleitet wurde. (7) Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens (nachfolgend „Einleitungsbeschluss“) wurde am 14. Dezember 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. (8) Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.

(4) Nach einer Fristverlängerung übermittelte Spanien am 30. November 2011 die im Einleitungsbeschluss erbetene Stellungnahme. Neben der Zentralregierung übermittelten auch die Behörden von Asturien, Aragonien, des Baskenlandes, Kastilien und León, Kastilien-La Mancha (9), Extremadura, Galicien, La Rioja, Madrid und Murcia ihre Stellungnahmen und Antworten auf die im Einleitungsbeschluss gestellten Fragen.

(5) Des Weiteren erhielt die Kommission mit Schreiben vom 11. Januar 2011 eine Stellungnahme von Radiodifusión Digital SL (nachfolgend „Radiodifusión“), mit Schreiben vom 28. Januar 2011 von Grupo Antena 3 und UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas), mit Schreiben vom 31. Januar 2011 von Gestora La Sexta, mit Schreiben vom 2. Februar 2011 von Abertis Telecom SA (firmiert seit dem 1. April 2015 unter dem Namen Cellnex Telecom S.A.; nachfolgend „Abertis“ oder „Cellnex“) und mit Schreiben vom 4. Februar 2011 von Astra und Telecinco. Mit Schreiben vom 19. Januar 2011 und 9. Februar 2011 übermittelte die Kommission diese Stellungnahmen an Spanien, das die Möglichkeit hatte, dazu Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 22. Februar 2011 und 14. März 2011 übermittelte Spanien Stellungnahmen.

(6) Im Laufe der Prüfung fanden mehrere Sitzungen statt: zwischen der Kommission und Spanien am 11. und 12. April 2011, zwischen der Kommission und Astra am 14. April 2011, zwischen der Kommission und Abertis am 5. Mai 2011 sowie zwischen der Kommission und UTECA am 5. Juli 2011. Nach verschiedenen Informationsschreiben, die Spanien aus eigener Initiative übermittelte, darunter die Bemerkungen des Baskenlandes vom 24. Februar 2011, wurde an Spanien mit Schreiben vom 14. Februar 2012 ein förmliches Auskunftsersuchen gerichtet. Nach einer Fristverlängerung antwortete Spanien mit Schreiben vom 16. April 2012, an das sich Schreiben vom 15., 19. und 25. Juni 2012 anschlossen. Da nach wie vor einige Informationen nicht vorlagen, übermittelte die Kommission am 9. August 2012 ein Ersuchen um zusätzliche Auskünfte. Nach einer Fristverlängerung antwortete Spanien mit Schreiben vom 10. Oktober 2012, an das sich ein Schreiben vom 30. Oktober 2012 anschloss.

(7) Darüber hinaus machte Abertis auf eigene Initiative mit den Schreiben vom 22. Juni 2011 und 25. Juli 2012 zusätzliche Eingaben. Astra übermittelte mit den Schreiben vom 21. Juli 2011, 16. Mai 2011, 8. September 2011 und 11. November 2011 zusätzliche Auskünfte; alle diese Schreiben wurden an Spanien weitergeleitet, damit es dazu Stellung nehmen konnte.

(8) Am 19. Juni 2013 nahm die Kommission den Beschluss 2014/489/EU (10) (nachfolgend „Beschluss von 2013“) gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (11) (nachfolgend „Verfahrensverordnung von 1999“) an. In Artikel 1 des Beschlusses von 2013 wurde festgestellt, dass die den Betreibern der terrestrischen Fernsehplattform gewährte staatliche Beihilfe für die Errichtung, die Instandhaltung und den Betrieb des digitalen terrestrischen Fernsehnetzes (nachfolgend „DVB-T“) im Gebiet II unter Verstoß gegen die Bestimmungen des Artikels 108 Absatz 3 AEUV eingeführt wurde und mit Ausnahme der Beihilfe, die gemäß dem Kriterium der Technologieneutralität gewährt wurde, mit dem Binnenmarkt unvereinbar war. In Artikel 3 des Beschlusses von 2013 wurde die Rückforderung der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen von den DVB-T-Betreibern angeordnet, ungeachtet dessen, ob sie die Beihilfen unmittelbar oder unmittelbar erhalten hatten.

(9) Im Anschluss an den Beschluss von 2013 unterstützten die Dienststellen der Kommission Spanien bei der Entwicklung einer Mustervorlage für technologieneutrale Ausschreibungen. Die Vorlage wurde am 14. Oktober 2014 fertiggestellt. Die Dienststellen der Kommission räumten Spanien eine Frist bis zum 31. Oktober 2014 ein, um in allen betroffenen Autonomen Gemeinschaften und Städten Spaniens neue technologieneutrale Ausschreibungen auf der Grundlage dieser Vorlage durchzuführen. Diese Bedingung wurde nicht erfüllt, wie in Abschnitt 2.3 dargelegt wird.

(10) Spanien und einige der Begünstigten erhoben vor dem Gericht mehrere Klagen auf Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013. Am 26. November 2015 wies das Gericht alle diese Klagen ab und bestätigte den Beschluss von 2013. (12) Daraufhin wurden gegen die Urteile des Gerichts vor dem Gerichtshof Rechtsmittel eingelegt. Die von Spanien, dem Baskenland und Itelazpi, Katalonien und CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías sowie Cellnex Telecom und Retevisión eingelegten Rechtsmittel wurden vom Gerichtshof zurückgewiesen. (13) Doch am 20. Dezember 2017 hob der Gerichtshof auf das von der Autonomen Gemeinschaft Galicien und Retegal eingelegte Rechtsmittel hin das entsprechende Urteil (14) des Gerichts auf und erklärte den Beschluss von 2013 für nichtig (15), weil die Kommission hinsichtlich der Selektivität der in Rede stehenden Maßnahme keine Begründung angegeben hatte.

(11) Im Anschluss an die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 machte Astra auf eigene Initiative mehrere Eingaben (am 22. und 30. Januar 2018, am 29. Mai 2018, am 15. Juni 2018 und am 11. Januar 2019), in denen es seinen Standpunkt zu den Folgen der Nichtigerklärung darlegte. Im Laufe der Prüfung fanden mehrere Sitzungen auf Veranlassung der Beteiligten statt: am 28. Juni 2018 zwischen der Kommission und Cellnex, am 19. September 2018 zwischen der Kommission und Astra sowie am 16. Oktober 2018 zwischen der Kommission und Spanien. Am 31. Oktober 2018 legte Spanien einen Überblick über die Ausschreibungsverfahren und andere von den Autonomen Gemeinschaften im Anschluss an den Beschluss von 2013 getroffene Maßnahmen vor. Die Kommission ersuchte Spanien mit Schreiben vom 14. Dezember 2018 um weitere Informationen. Spanien übermittelte am 19. Februar 2019 weitere Informationen. Am 19. März 2019 leitete Spanien eine Eingabe des Baskenlands vom 4. Februar 2019 an die Kommission weiter. Am 4. April 2019 übermittelte die Kommission ein Auskunftsersuchen an Spanien, auf das Spanien am 10. Mai 2019 antwortete. Am 26. April 2019 versandte die Kommission weitere Auskunftsersuchen und forderte Spanien, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal und Astra auf, ihre Standpunkte zur Selektivität der Maßnahmen im Lichte des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-70/16 P darzulegen. Astra übermittelte seine Antwort auf das Auskunftsersuchen am 27. Mai 2019, Cellnex und Itelazpi übermittelten ihre Antworten am 13. Juni 2019. Spanien antwortete auf dieses Auskunftsersuchen am 14. Juni 2019. Am 1. Oktober 2020 übermittelte die Kommission den spanischen Behörden ein Auskunftsersuchen mit der Bitte, über die im Anschluss an den Beschluss von 2013 eingeführten Maßnahmen auf den neuesten Stand gesetzt zu werden. Spanien antwortete auf dieses letzte Auskunftsersuchen am 19. Oktober 2020 und am 5. Februar 2021.

2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFEN

2.1. Hintergrund

2.1.1. Die Beschwerde

(12) Der Beschwerdeführer ist Betreiber einer Satellitenplattform. Das im Jahr 1985 unter dem Namen Société Européenne des Satellites (SES) gegründete Unternehmen SES ASTRA (nachfolgend „Astra“) war der erste private Satellitenbetreiber in Europa. Astra betreibt das ASTRA-Satellitensystem, das eine breite Palette an Lösungen für Rundfunkdienste und drahtlose Breitbanddienste für Kunden innerhalb und außerhalb Europas anbietet. Über das System werden Fernseh- und Radioprogramme direkt an Millionen Haushalte ausgestrahlt und es bietet Internetzugang und Netzdienste für öffentliche Verwaltungen, Großunternehmen, KMU und private Haushalte.

(13) In seiner Beschwerde macht Astra geltend, dass die von der Regierung und den Autonomen Gemeinschaften in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten in Spanien ergriffenen Maßnahmen gegen den Grundsatz der Technologieneutralität verstießen, da die terrestrische Übertragung als einziger Weg für die Digitalisierung betrachtet würde. Astra verweist insbesondere auf den Fall von Kantabrien. Im Wege einer Ausschreibung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen auf das gesamte Gebiet von Kantabrien im Januar 2008 hatte die Regionalregierung von Kantabrien Astra für das Angebot von frei empfangbaren Kanälen über dessen Plattform ausgewählt. Im November 2008 wurde dieser Vertrag jedoch von der Regionalregierung aufgelöst. Laut Angaben von Astra lösten die Behörden den Vertrag erst auf, als sie darüber informiert wurden, dass die Zentralregierung die Aufrüstung des analogen terrestrischen Netzes finanzieren würde. Tatsächlich wurde in einem Schreiben der kantabrischen Behörden vom 7. November 2008 erläutert, dass der Grund für die Auflösung des Vertrags darin bestehe, dass die Zentralregierung in der Zwischenzeit Entscheidungen über den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen im gesamten spanischen Staatsgebiet getroffen habe. (16) Somit würde der Fall von Kantabrien erstens zeigen, dass Astra auf diesem Markt konkurrenzfähig gewesen sei, und zweitens, dass die Entscheidungen der Zentralregierung diesen Wettbewerb verhindert hätten.

2.1.2. Branche

(14) Der Fall bezieht sich auf den Rundfunksektor, in dem zahlreiche Unternehmen auf verschiedenen Stufen der Produktionskette der Rundfunkdienste tätig sind.

(15) Die „Rundfunkanstalten“ sind die Inhalteanbieter von Fernsehkanälen, die Fernsehinhalte erwerben oder eigene Inhalte produzieren und diese in Kanälen bündeln. Anschließend werden diese Kanäle über verschiedene Plattformen (z. B. über Satellit, DVB-T, Kabel oder Internet) öffentlich verbreitet. In Spanien befand der Gesetzgeber, dass Rundfunkdienste eine öffentliche Dienstleistung darstellten; aus diesem Grund werden diese sowohl von staatlichen Rundfunkanstalten (Radiotelevisión Española, RTVE) als auch von privaten Rundfunkanbietern erbracht, die im Rahmen einer staatlichen Lizenz (17) tätig sind. Die sogenannten frei empfangbaren Kanäle werden den Zuschauern kostenlos angeboten. Damit die Bevölkerung diese öffentliche Dienstleistung tatsächlich nutzen kann, ist in den Rechtsvorschriften eine verbindliche Mindestversorgung sowohl für die Ausstrahlung der öffentlichen Rundfunkanstalten als auch für die privaten Lizenzinhaber vorgeschrieben. Demnach sind die öffentlichen Rundfunkanstalten zu einer Versorgung von mindestens 98 % der spanischen Bevölkerung und die privaten Anbieter zu einer Abdeckung von mindestens 96 % der Bevölkerung verpflichtet. In Spanien verfügen die nationalen Rundfunkanstalten über kein nationales Rundfunknetz, weshalb sie Übereinkünfte mit Plattformbetreibern für die Ausstrahlung ihrer Inhalte und die Erfüllung ihrer Versorgungspflichten abschließen.

(16) Die „Plattformbetreiber“ (oder Netzbetreiber) (18) sind private Unternehmen bzw. öffentlich kontrollierte Anstalten, die die erforderliche Infrastruktur nutzen (d. h. das Signal übertragen und verbreiten), um der Öffentlichkeit die von den Rundfunkanbietern produzierten Programme anzubieten. Plattformbetreiber können auch die erforderliche Infrastruktur aufbauen und Hardware bereitstellen. Zu Beginn des Fernsehzeitalters gab es nur die analoge terrestrische Plattform. Mit der Weiterentwicklung der Technologie kamen weitere Plattformen auf den Markt, nämlich die Satellitenplattform, die Kabelplattform und in jüngster Zeit das IPTV (19), bei dem der Breitbandzugang für die Übertragung des Fernsehsignals genutzt wird.

(17) Die „Anbieter von Telekommunikationsausrüstung“ sind Hersteller oder Montierbetriebe für die erforderlichen Teile der Infrastruktur oder Anlagen, die für den Aufbau der verschiedenen Plattformen erforderlich sind.

(18) Beim terrestrischen Rundfunk wird das Fernsehsignal vom Fernsehstudio zu einem Übertragungszentrum (Empfangsstelle) übertragen, das sich in der Regel im Eigentum eines Netzbetreibers befindet, der auch für dessen Betrieb zuständig ist. Anschließend wird das Signal vom Übertragungszentrum (Empfangsstelle) zu den von einem Netzbetreiber verwalteten Rundfunkzentren übertragen und von diesen verteilt (z. B. Masten), wobei diese Übertragung manchmal über Satellit erfolgen kann. Schließlich wird das Signal von den Rundfunkzentren an die Haushalte verbreitet. Für die Digitalisierung des analogen terrestrischen Netzes müssen die Sendeanlagen am Boden ersetzt werden. Da das digitale Signal jedoch eine geringere Reichweite als das analoge Signal hat und somit die neue Technologie ein engeres Netz erfordert, ist für die Aufrechterhaltung derselben Versorgung oder ihren Ausbau in manchen Fällen auch die Errichtung neuer Übertragungszentren erforderlich.

(19) Bei der Rundfunkübertragung über Satellit wird das Signal an ein Übertragungszentrum (Empfangsstelle) und anschließend an einen Satelliten übertragen, der es an die privaten Haushalte verbreitet. Alternativ kann das Signal gleich vom Fernsehstudio direkt an einen Satelliten übertragen werden, wenn das Studio mit den geeigneten Anlagen ausgestattet ist. Der Zuschauer muss über eine Parabolantenne und einen Decoder verfügen. Für den Ausbau der Satellitenabdeckung einer Region ist die Installation der Bodenausrüstung beim Zuschauer zu Hause erforderlich.

(20) In Bezug auf die geografische Abdeckung könnte die Satellitenplattform nahezu 100 % des spanischen Staatsgebiets versorgen, während die terrestrische Plattform etwa 98 % abdeckt.

2.1.3. Hintergrund

(21) Die betreffende Maßnahme ist vor dem Hintergrund der Digitalisierung des Rundfunks zu untersuchen, die bei der Übermittlung über Kabel, Satellit und Terrestrik stattfand oder derzeit stattfindet. Im Vergleich zum analogen Rundfunk hat die digitale Übertragung den Vorteil, dass sie dank einer effizienteren Nutzung des Frequenzspektrums die größere Übertragungskapazität bietet. Der Umstieg auf die digitale Technologie ist insbesondere für den terrestrischen Rundfunk von Bedeutung, bei dem das verfügbare Frequenzspektrum begrenzt ist. Die Übertragung über Satellit bietet hingegen den Vorteil, dass ein völlig anderes Frequenzspektrum genutzt wird, in dem genügend Frequenzen zur Verfügung stehen.

(22) Durch den Umstieg vom analogen auf das digitale Fernsehen werden zahlreiche Funkfrequenzen von hoher Qualität frei — s. g. „digitale Dividende“ — die für die Einführung von elektronischen Kommunikationsdiensten zur Verfügung stehen. Diese digitale Dividende und insbesondere die Frequenzen im Bereich 790-862 MHz („Frequenzband 800 MHz“) können den Sektor der elektronischen Kommunikation beleben, weitreichende Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum mit sich bringen und zu einer großen Zahl von sozialen und kulturellen Vorteilen führen. (20)

(23) Die „digitale Dividende“ lässt sich entweder durch den Umstieg von einer terrestrischen auf eine andere Plattform oder durch den Umstieg von der analogen auf die digitale terrestrische Rundfunkübertragung realisieren. Auch eine gemischte Lösung, bei der verschiedene Plattformen kombiniert werden, ist möglich. (21)

(24) Bei der terrestrischen Rundfunkübertragung führt die Frequenzknappheit jedoch auch nach der Digitalisierung weiter zu Problemen. Dies wird dadurch illustriert, dass die spanische Regierung kurz nach dem Abschluss des Umstiegs vom analogen auf das digitale Fernsehen im April 2010 die Rundfunkanbieter vom 800-MHz-Band in ein anderes Frequenzband verlegen musste. Die Verlegung der verschiedenen Multiplexe, die den Rundfunkanbietern zugewiesen worden waren, führte zu zusätzlichen Kosten und neuen staatlichen Beihilfen, die nach Auffassung der Kommission mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind. (22) Darüber hinaus unterstützt Spanien die Freigabe des 700-MHz-Bands durch Verlagerung der Dienstleistungen des terrestrischen Fernsehens, indem es den privaten Haushalten und den Anbietern von Fernsehdienstleistungen einen Ausgleich leistet. Einerseits sieht die Maßnahme vor, dass die Eigentümer von Wohngebäuden einen Ausgleich für die durch die Anpassung der Fernsehempfangsgeräte entstehenden Kosten erhalten. Die Haushaltsmittel belaufen sich insgesamt auf 150 Mio. EUR. Andererseits sieht die Maßnahme vor, dass die privaten Anbieter von Fernsehdienstleistungen einen Ausgleich für die durch die Anpassung der Rundfunkübertragungssysteme entstehenden Kosten erhalten. Die Haushaltsmittel belaufen sich insgesamt auf 10 Mio. EUR. (23)

(25) Was die Fernsehübertragung anbelangt, so kann die digitale terrestrische Übertragung in der Zukunft durch die Breitbandtechnik ersetzt werden, da es wahrscheinlich ist, dass sich die Zugangsnetze der nächsten Generation (NGA) als dominierende Übertragungstechnik durchsetzen. Derzeit ist jedoch die geografische Abdeckung der NGA-Netze in Spanien nicht überall gegeben.

(26) Heute gibt es in Spanien vier Plattformen für die Rundfunkübertragung: digitales terrestrisches Fernsehen (DVB-T), Satellit (DBV-S), Kabel (DVB-C) sowie Fernsehen über das Internet (IPTV). Das digitale terrestrische Fernsehen (DVB-T) ist die wichtigste Plattform für die frei empfangbaren öffentlichen und privaten spanischen Programme (24). Wichtigster Betreiber des terrestrischen Netzes ist das Unternehmen Abertis, das auch den Satellitenbetreiber Hispasat kontrolliert. Des Weiteren gibt es eine Reihe von lokalen Telekommunikationsanbietern, die die Signale des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) übertragen und in der Regel mit dem nationalen Netz von Cellnex verbunden sind. Die Kanäle des Bezahlfernsehens werden im Allgemeinen über Satellit, Kabel und Internet verbreitet. Astra und Hispasat sind die wichtigsten Satellitenbetreiber.

(27) Im Zuge der Digitalisierung und des Umstiegs vom analogen auf das digitale Fernsehen nahm Spanien im Zeitraum 2005-2009 eine Reihe von Maßnahmen an, die Folgen für das terrestrische Netz hatten; diese werden im Abschnitt 2.2 beschrieben. Die spanischen Zentralbehörden unterteilten das Hoheitsgebiet Spaniens in drei verschiedene Gebiete: — Gebiet I — Es umfasst die überwiegende Mehrheit der spanischen Bevölkerung. In diesem Gebiet trugen die Rundfunkanbieter die Kosten des Umstiegs. 96 % der Bevölkerung werden von privaten Rundfunkanbietern und 98 % der Bevölkerung von öffentlichen Rundfunkanbietern erreicht. Da die Rundfunkanbieter die Kosten übernahmen, waren keine staatlichen Beihilfen erforderlich. Der Umstieg vom analogen auf das digitale terrestrische Fernsehen ist für die Verbraucher mit Kosten verbunden, da sie entweder ein integriertes Digitalfernsehgerät oder eine DVB-T-Set-top-Box erwerben müssen. (25) — Gebiet II — Darunter fallen weniger besiedelte und entlegene Gebiete, in denen 2,5 % der Bevölkerung leben und in der Vergangenheit die öffentlichen und privaten Sender über das analoge terrestrische Fernsehen empfangen wurden. Da für den Umstieg auf die Digitaltechnik jedoch die Aufrüstung der Übertragungszentren und die Errichtung neuer Zentren erforderlich waren, waren erhebliche Investitionen in das terrestrische Netz notwendig. Die Rundfunkanbieter hatten kein ausreichendes kommerzielles Interesse an der Erbringung von Diensten im Gebiet II und lehnten es ab, die Kosten der Digitalisierung zu tragen. Deshalb führten die spanischen Behörden die staatliche Beihilferegelung ein, die Gegenstand der Untersuchung ist, um die bereits bestehenden Übertragungszentren aufzurüsten und neue Zentren zu errichten, damit gewährleistet ist, dass die Einwohner, die bislang öffentliche und private Sender über das analoge terrestrische Fernsehen empfangen haben, weiterhin die Sender über das digitale terrestrische Fernsehen empfangen können. Dieser Prozess wird üblicherweise als „Ausbau der Versorgung mit DVB-T“ bezeichnet (d. h. den Ausbau der Versorgung mit DVB-T über die Pflicht der kommerziellen Rundfunkanbieter hinaus). Ebenso wie bei Gebiet I ist der Umstieg vom analogen auf das digitale terrestrische Fernsehen im Gebiet II für die Verbraucher mit Kosten verbunden, da sie entweder ein integriertes Digitalfernsehgerät oder eine DVB-T-Set-top-Box erwerben müssen. — Gebiet III — In diesem Gebiet ist es aufgrund der Topografie nicht möglich, Fernsehdienste über die terrestrische Plattform anzubieten, weshalb das Gebiet über Satellit versorgt wird. Hispasat ist für die Übertragung der frei empfangbaren Fernsehsignale im Gebiet III zuständig. Da die Fernsehdienste über Satellit erbracht werden, entstehen Kosten für die Verbraucher, die Parabolantennen und Set-Top-Boxen erwerben müssen.

2.2. Beschreibung der Beihilfe

(28) Die untersuchte Regelung beruht auf einem komplexen System von Rechtsvorschriften, die die spanischen Zentralbehörden ab 2005 eingeführt haben. Auf Grundlage dieser Rechtsvorschriften wurde die staatliche Beihilfe für die Einführung des DVB-T im Gebiet II im Zeitraum 2008-2009 durch die Autonomen Gemeinschaften und die Gemeinden gewährt, die den Begünstigten Mittel aus dem Staatshaushalt und ihren jeweiligen Haushalten bereitstellten. Darüber hinaus haben die Autonomen Gemeinschaften seit 2009 kontinuierlich eine Beihilfe für die Instandhaltung und den Betrieb der Netze des Gebiets II gewährt.

(29) Die Regulierung des Umstiegs auf die Technologie des Digitalfernsehens begann mit der Annahme des Gesetzes 10/2005 vom 14. Juni 2005 (26). Darin wurde auf die Notwendigkeit einer Förderung des Umstiegs von der analogen auf die digitale terrestrische Technologie hingewiesen und die Regierung verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Durchführung anzunehmen.

(30) Aufgrund dieses Auftrags genehmigte der Ministerrat mit dem Königlichen Dekret 944/2005 den nationalen technischen Plan, in dem der 3. April 2010 als Datum für das Abschalten des analogen Fernsehens festgelegt war.

(31) Der nationale technische Plan enthielt die Verpflichtung für die privaten Rundfunkanbieter, bis zu diesem Datum eine Versorgung von 96 % (27) der Bevölkerung in den jeweiligen Gebieten zu erreichen, während die öffentlichen Rundfunkanstalten bis zum selben Datum die Versorgung von 98 % der Bevölkerung in den jeweiligen Gebieten sicherzustellen hatten.

(32) Im Gebiet I waren die Rundfunkanbieter verpflichtet, die Versorgung dieser Prozentsätze der Bevölkerung mit digitalem terrestrischem Fernsehen zu erreichen sowie die Kosten der Digitalisierung zu tragen. Folglich war in diesem Gebiet keine staatliche Beihilfe erforderlich.

(33) Was die Gebiete II und III anbelangt, so war in der zwölften Zusatzbestimmung des nationalen technischen Plans die Möglichkeit vorgesehen, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die Versorgung auf 96 % bis 100% der Bevölkerung ausbauen. In diesem Zusammenhang wird im nationalen technischen Plan explizit auf das digitale terrestrische Fernsehen (DVB-T) verwiesen und es werden sechs Voraussetzungen festgelegt, unter denen die lokalen Gebietskörperschaften diesen Ausbau der Versorgung durchführen konnten. Die Voraussetzung e sieht vor, dass die lokale Anlage dem nationalen technischen Plan für das digitale terrestrische Fernsehen entsprechen muss.

(34) Anschließend genehmigte der Ministerrat am 7. September 2007 den nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen (nachfolgend „Plan für den Umstieg“) (28), mit dem der nationale technische Plan durchgeführt wird. Im Plan für den Umstieg wurde das spanische Staatsgebiet in neunzig technische Projekte für den Umstieg (29) unterteilt und ein Termin für die Einstellung der analogen Rundfunkübertragung für jedes einzelne dieser Projekte festgelegt.

(35) Am 29. Februar 2008 nahm das Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel (nachfolgend „MITyC“) eine Entscheidung an, die darauf ausgerichtet war, die Telekommunikationsinfrastruktur auszubauen sowie die Kriterien und die Aufteilung der Finanzmittel für die Maßnahmen zur Entwicklung der Informationsgesellschaft im Rahmen des Plan Avanza 2008 (30) festzulegen. Die mit dieser Entscheidung genehmigten Haushaltsmittel beliefen sich auf 558 Mio. EUR und wurden teilweise der Entwicklung des Breitbandes und teilweise der Digitalisierung des Fernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten Spaniens zugewiesen, die nicht unter die den kommerziellen Rundfunkanbietern auferlegten gesetzlichen Pflichten fielen. (31) Die Digitalisierung in diesen Gebieten wurde in der Regel als „Ausbau der Versorgung“ bezeichnet und erfolgte später im Rahmen einer Reihe von Folgevereinbarungen zu bestehenden Rahmenverträgen von 2006 (32), die vom MITyC und den Autonomen Gemeinschaften zwischen Juli und November 2008 unterzeichnet (nachfolgend „Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen des Jahres 2006“) und für jede einzelne Autonome Gemeinschaft gesondert im spanischen Staatsanzeiger veröffentlicht wurden. Die Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen des Jahres 2006 folgen, mit einigen geringfügigen Abweichungen, im Falle aller Autonomen Gemeinschaften demselben Muster. Die Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen des Jahres 2006 beziehen sich auf den Plan Avanza, den Plan für den Umstieg und das Königliche Dekret 944/2005 zur Genehmigung des nationalen Plans für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen. Aus dem Wortlaut dieser Verträge geht in den meisten Fällen hervor, dass ausschließlich die digitale terrestrische Technologie zu finanzieren ist. Aufgrund dieser Verträge übertrug das MITyC Finanzmittel an die Autonomen Gemeinschaften, die sich verpflichteten, die übrigen Kosten der Maßnahme aus ihren Haushalten zu tragen. Auch die Folgevereinbarungen enthalten die Pflicht der lokalen Behörden, die Bestimmungen der zwölften Zusatzbestimmung des nationalen technischen Plans zu erfüllen.

(36) Gleichzeitig genehmigte der Ministerrat am 17. Oktober 2008 die Zuweisung weiterer 8,72 Mio. EUR für den Ausbau und die Fertigstellung der DVB-T-Versorgung im Rahmen der Projekte für den Umstieg, die im Laufe des ersten Halbjahres 2009 abzuschließen waren — Phase I des Plans für den Umstieg. Die Finanzierung wurde nach der Unterzeichnung der neuen Rahmenverträge zwischen dem MITyC und den Autonomen Gemeinschaften im Dezember 2008 (nachfolgend „Rahmenverträge des Jahres 2008“) gewährt. Diese Verträge bezogen sich auf die vorstehend genannte Finanzierung in Höhe von 8,72 Mio. EUR und wurden als „Rahmenvertrag über die Zusammenarbeit zwischen dem Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel und der Autonomen Gemeinschaft […] für die Entwicklung des nationalen Plans für den Umstieg auf DVB-T“ bezeichnet. Sie legen eine Liste von Maßnahmen fest, die von den zentralen und regionalen Behörden finanziert werden, um das Ziel einer der bestehenden analogen Versorgung entsprechenden Abdeckung des Digitalfernsehens zu erreichen. Diese Maßnahmen stehen mit der Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens in Zusammenhang.

(37) Am 23. Februar 2009 wurde das Königliche Dekret 1/2009 über dringende Maßnahmen im Bereich der Telekommunikation erlassen. (33) Im Königlichen Dekret 1/2009 wird bestätigt, dass der Ausbau der Versorgung im Gebiet II ausschließlich mithilfe digitaler terrestrischer Technologie erfolgen soll: Artikel 2 dieses Königlichen Dekrets fügt die folgende neue Bestimmung zum Gesetz 10/2005 hinzu: „Der Zugang zu diesen über Satellitenübertragungssysteme verbreiteten Kanälen ist auf Bürgerinnen und Bürger beschränkt, die in Gebieten wohnen, in denen nach dem Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen keine Versorgung mit den Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens auf staatlicher Ebene gegeben ist.“ Darüber hinaus heißt es in der Präambel des genannten Dekrets, dass der von den Behörden finanzierte Ausbau der Versorgung im Gebiet II ausschließlich mithilfe terrestrischer Technologie erfolgt. Mit anderen Worten wird in dem Königlichen Dekret als gegeben vorausgesetzt, dass in den Gebieten I und II nur die terrestrische Technologie eingesetzt wird. (34)

(38) Am 29. Mai 2009 genehmigte der Ministerrat die Kriterien für die Zuweisung eines Betrags von 52 Mio. EUR für die Finanzierung von Maßnahmen zur Umstellung auf DVB-T, der zur Finanzierung des Ausbaus der Versorgung im Rahmen der Projekte der Phasen II und III des Plans für den Umstieg bestimmt war. (35) Mit dem Vertrag des Ministerrats wurde eine direkte Verbindung mit dem Plan für den Umstieg hergestellt, da es in diesem heißt, dass „für das Erreichen des im nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen festgelegten Ziels einer mit der analogen Technik vergleichbaren Versorgung des digitalen terrestrischen Fernsehens die finanzielle Unterstützung der öffentlichen Behörden notwendig ist“ und dass „die Durchführung dieser Zusammenarbeit im Rahmen der im nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen festgelegten Leitlinien erfolgt“.

(39) Schließlich wurden zwischen Oktober und Dezember 2009 im spanischen Staatsanzeiger die (in Erwägungsgrund (36) erwähnten) Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen des Jahres 2008 veröffentlicht, einschließlich der Finanzierung für den Ausbau der Versorgung im Rahmen der Phasen II und III des Plans für den Umstieg. In diesen Folgevereinbarungen wird festgelegt, was unter „Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung“ zu verstehen ist, wobei explizit ausschließlich auf die terrestrische Technologie Bezug genommen wird (wenn auch ohne förmlichen Ausschluss anderer Technologien). (36)

(40) Nach der Veröffentlichung der Rahmenverträge des Jahres 2008 und der oben genannten Folgevereinbarungen (37) leiteten die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften die Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung in die Wege. Zu diesem Zweck führten sie entweder selbst öffentliche Ausschreibungen durch oder beauftragten ein öffentliches Unternehmen mit dem Ausbau und/oder der Durchführung der Ausschreibung. Die Beihilfen wurden teilweise mit dem MITyC vereinbart und somit aus dem Haushalt der Zentralregierung finanziert (siehe die Erwägungsgründe (35) bis (38)) sowie teilweise von den Autonomen Gemeinschaften selbst getragen. In manchen Fällen beauftragten die Autonomen Gemeinschaften die Gemeinden mit dem Ausbau.

(41) Die Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung beinhalteten, dass das Unternehmen, dem der Zuschlag erteilt wurde, mit der Bereitstellung (oftmals der Errichtung) eines operativen DVB-T-Netzes beauftragt wurde. Dabei zählen unter anderem der Entwurf und die technische Planung des Netzes, die Signalübertragung, die Errichtung des Netzes sowie die Lieferung der erforderlichen Ausrüstung zu den durchzuführenden Aufgaben. Die Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung beinhalteten in der Regel — abgesehen von dem Vertrag über die Bereitstellung eines operativen DVB-T-Netzes — auch die Lieferung der erforderlichen Ausrüstung (und in bestimmten Fällen die Bereitstellung von Ausrüstung ohne Kosten für den Netzbetreiber). Darüber hinaus beinhalteten die Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung häufig akzessorische Verträge in Bezug auf die Digitalisierung der Übertragungszentren oder die Errichtung neuer Übertragungszentren (wie z. B. Arbeiten zur Anpassung der Gebäude, Energieversorgung, „strikte Wartung“, Mietverträge, Sicherheits- und Gesundheitsstudien). Bei den übrigen Auswahlverfahren handelte es sich um Ausschreibungen für die Lieferung von Telekommunikationsausrüstung, die für bereits bestehende Netze organisiert wurden. Es wurde erwartet, dass das Unternehmen, dem der Zuschlag im Rahmen der Ausschreibung erteilt wurde, diese mit der notwendigen Ausrüstung aufrüstet, d. h. die Ausrüstung liefert, installiert und in Betrieb nimmt.

(42) Bei den meisten Ausschreibungen nahmen die zuständigen Behörden explizit bei der Festlegung des Ausschreibungsgegenstands (38) oder implizit bei der Beschreibung der technischen Spezifikationen oder der zu finanzierenden Ausrüstung (39) Bezug auf die terrestrische Technologie und das DVB-T. In den wenigen Fällen, in denen die Satellitentechnik ausdrücklich erwähnt wurde, wurde auf die Parabolantennen für den Empfang des Satellitensignals auf terrestrischen Masten (40) oder Ausrüstung für den Zugang zum digitalen Fernsehen im Gebiet III (41) Bezug genommen. Nur sehr wenige Ausschreibungen konnten als technologieneutral angesehen werden. Diese technologieneutralen Ausschreibungen wurden in einer Weise formuliert, dass — trotz der Pläne der spanischen Regierung, DVB-T nur für den Ausbau der Versorgung einzusetzen — andere Technologien als DVB-T nicht ausgeschlossen wurden. (42) Einige der Behörden wählten anstelle von Ausschreibungen einen anderen Weg, um die DVB-T-Abdeckung auszuweiten. So gewährte beispielsweise das Baskenland dem regionalen Netzbetreiber Itelazpi direkte finanzielle Unterstützung. Eine ähnliche Lösung wurde auch in Navarra gewählt.

(43) Insgesamt wurden in den Jahren 2008-2009 knapp 163 Mio. EUR aus dem zentralen Staatshaushalt (teilweise Darlehen zu günstigen Bedingungen, die den Autonomen Gemeinschaften vom MITyC gewährt wurden (43)) sowie 60 Mio. EUR aus den Haushalten der 16 untersuchten Autonomen Gemeinschaften (alle außer Kastilien-La Mancha) für den Ausbau im Gebiet II investiert. Zudem wurde der Ausbau von Gemeinden mit eigenen Mitteln in Höhe von rund 3,5 Mio. EUR finanziert.

(44) Als zweiten Schritt führten manche Autonomen Gemeinschaften nach dem Ausbau des DBV-T im Gebiet II ab dem Jahr 2009 weitere Ausschreibungen durch oder schlossen — ohne Ausschreibungen — entsprechende Verträge über den Betrieb und die Instandhaltung der während des Ausbaus digitalisierten und eingesetzten Ausrüstung. Im Gegensatz zu den Beihilfen für den Umstieg stellen diese letztgenannten Maßnahmen laufende Beihilfen dar. Da diese für den Betrieb und die Instandhaltung des im Gebiet II installierten terrestrischen Netzes bestimmt sind, sind auch diese Verträge nicht technologieneutral. Der Gesamtbetrag der im Zuge der Ausschreibungen für den Betrieb und die Instandhaltung gewährten Mittel (laufende Beihilfen) in den Jahren 2009-2011 belief sich auf mindestens 32,7 Mio. EUR.

2.3. Entwicklungen nach 2013

(45) Nachdem der Beschluss von 2013 ergangen war, haben einige Autonome Gemeinschaften bestimmte Änderungen bei den Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Betrieb und der Instandhaltung der Infrastruktur vorgenommen. Das heißt im Einzelnen (Erwägungsgründe 46 bis 60):

(46) In Andalusien veröffentlichte die Vergabebehörde am 12. November 2014 eine Ausschreibung für Telekommunikationsdienste, um den Empfang frei empfangbarer nationaler digitaler Fernsehkanäle in bestimmten geografischen Gebieten der Autonomen Gemeinschaft Andalusien zu ermöglichen. Der Zuschlag wurde am 11. April 2017 U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión und Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones, S.A.) erteilt. Der Vertrag wurde am 9. Juni 2017 unterzeichnet.

(47) In Aragonien wurde am 25. November 2016 die Ausschreibung für die Bereitstellung digitaler Fernsehdienste in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten veröffentlicht. Der Zuschlag wurde am 19. Mai 2017 Retevisión erteilt und der Vertrag wurde am 26. Juni 2017 unterzeichnet.

(48) Auf den Balearen wurde am 14. Juli 2014 eine Ausschreibung veröffentlicht. Der Vertrag wurde am 5. November 2014 an Tradia Telecom, S.A. vergeben.

(49) Auf den Kanarischen Inseln wurde am 28. Januar 2015 die Ausschreibung für Rundfunkdienste für nationale und regionale digitale Fernsehkanäle in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten der Autonomen Gemeinschaft Kanarische Inseln (wettbewerblicher Dialog) veröffentlicht. Laut den von den spanischen Behörden am 5. Februar 2021 übermittelten Informationen wurde der Vertrag im Januar 2020 unterzeichnet und der Betrieb der Dienste am 3. Juli 2020 aufgenommen.

(50) In Kantabrien wurde am 13. Mai 2015 die Ausschreibung für Rundfunkdienste für digitale Fernsehkanäle in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten der Autonomen Gemeinschaft veröffentlicht. Der Zuschlag wurde am 2. Dezember 2015 Retevisión erteilt und der Vertrag wurde am 14. März 2016 unterzeichnet.

(51) In Extremadura wurde die Ausschreibung für Telekommunikationsdienstleistungen, die die Verbreitung und den Empfang von digitalen Fernsehkanälen in bestimmten Gebieten der Autonomen Gemeinschaft Extremadura ermöglichen, am 3. April 2015 veröffentlicht. Der Zuschlag wurde am 30. Dezember 2015 Retevisión erteilt und der Vertrag wurde am 15. März 2016 unterzeichnet.

(52) In Navarra wurde am 11. November 2014 eine Ausschreibung für den Ausbau des Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten veröffentlicht. Am 28. Mai 2019 beschlossen die Behörden von Navarra, den Vertrag nicht zu vergeben, und annullierten das Verfahren.

(53) In La Rioja wurde das Verfahren des wettbewerblichen Dialogs am 13. November 2014 veröffentlicht. Laut den von den spanischen Behörden am 5. Februar 2021 übermittelten Informationen läuft das Verfahren noch.

(54) Die Autonome Gemeinschaft Asturien eröffnete am 28. Dezember 2018 ein Ausschreibungsverfahren für die Colocation von Ausrüstung (44). Der Zuschlag ging am 10. Januar 2019 an Retevisión. Am 19. Dezember 2018 wurde ein Ausschreibungsverfahren für einen Dienstleistungsvertrag für die Instandhaltung eröffnet. Darüber hinaus wurde am 10. Dezember 2018 ein Ausschreibungsverfahren für Rundfunkdienste in Asturien mit im Eigentum von Asturien befindlicher Ausrüstung eröffnet. Laut den von den spanischen Behörden am 16. Januar 2019 übermittelten Informationen laufen die beiden Ausschreibungsverfahren noch.

(55) Was Galicien angeht, teilten die spanischen Behörden der Kommission mit, dass Galicien nicht beabsichtige, Betriebs- und Instandhaltungstätigkeiten für Betreiber im Gebiet II zu finanzieren, und daher keine neuen technologieneutralen Ausschreibungen durchführen werde. Betriebs- und Instandhaltungstätigkeiten von Rundfunknetzbetreibern im Gebiet II fielen nicht in die Zuständigkeit der Autonomen Gemeinschaft, sondern in die der Gemeinden.

(56) Die spanischen Behörden teilten der Kommission mit, dass Madrid ein Ausschreibungsverfahren für die Instandhaltung von Ausrüstung für das Digitalfernsehen eröffnet habe. Der Zuschlag wurde am 8. Juli 2019 Retevisión erteilt und der Vertrag wurde am 7. August 2019 unterzeichnet. Im Zusammenhang mit Melilla und Murcia teilten die spanischen Behörden der Kommission mit, dass keine Ausschreibung durchgeführt werde und dass die Gemeinden für die Instandhaltung zuständig seien.

(57) Laut den von Spanien erhaltenen Informationen hat das Baskenland nach dem Beschluss von 2013 weder Ausschreibungen durchgeführt, noch beabsichtigt es, dies zu tun. Stattdessen hat das Baskenland eine Erklärung betreffend Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) abgegeben. Die Vereinbarung betreffend die Dienstleistungen für die Ausdehnung der Abdeckung der Fernsehkanäle in der Autonomen Gemeinschaft Baskenland wurde am 2. Dezember 2014 vom Regierungsrat gebilligt.

(58) Im Hinblick auf Ceuta haben die spanischen Behörden der Kommission mitgeteilt, dass kein Ausschreibungsverfahren durchgeführt wird; sie machten geltend, dass alle Zahlungen für Instandhaltung unter die De-minimis-Regeln fielen.

(59) In der Valencianischen Gemeinschaft wurden alle Ausschreibungen für die Instandhaltung von Ausrüstung im Januar 2017 durchgeführt. Der Zuschlag wurde im Dezember 2017 Retevisión erteilt und der Vertrag wurde am 18. Mai 2018 unterzeichnet. Der Vertrag beschränkt sich auf die Instandhaltung von Ausrüstung und beinhaltet nicht die Erbringung von Dienstleistungen für die korrektive und präventive Instandhaltung.

(60) Katalonien hat am 3. August 2018 im Amtsblatt der Europäischen Union (45) eine Ausschreibung für die Übertragung und Verteilung von audiovisuellen Signalen veröffentlicht, um die Bevölkerung Kataloniens im Gebiet II zu versorgen. 2019 wurde ein Vertrag mit einer Laufzeit von einem Jahr abgeschlossen, der um ein weiteres Jahr verlängert werden kann.

(61) Aus den obigen Ausführungen geht hervor, dass in einigen Autonomen Gemeinschaften die ursprünglichen Maßnahmen im Zusammenhang mit Betriebs- und Instandhaltungsbeihilfen ab dem Datum der Auflösung der ursprünglichen Verträge infolge des Inkrafttretens der Verträge über die neuen geänderten Maßnahmen oder der Einführung einer neuen Rechtsgrundlage für die laufenden Betriebs- und Instandhaltungsbeihilfen (die nach spanischer Auffassung unter die DAWI-Vorschriften oder die De-minimis-Regeln fallen) beendet wurden.

(62) Die rechtliche Würdigung der neuen geänderten Maßnahmen ist nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlusses. Mit dem vorliegenden Beschluss wird der Bewertung der geänderten Maßnahmen im Hinblick auf die Regeln für staatliche Beihilfen in keiner Weise vorgegriffen.

2.4. Begründung für die Einleitung des Verfahrens

(63) Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission zunächst festgestellt, dass auf die beschriebene Maßnahme alle in Artikel 107 Absatz 1 AEUV festgelegten Kriterien zuzutreffen scheinen und sie daher als staatliche Beihilfe angesehen werden könnte.

(64) Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es auf dem Rundfunkmarkt unterschiedliche Ebenen gibt, wurde im Einleitungsbeschluss zwischen drei Kategorien von Begünstigten der staatlichen Beihilfen unterschieden: i) Netzbetreiber, ii) Lieferanten von Telekommunikationsausrüstung, die an den Ausschreibungen für die Lieferung der für den Ausbau erforderlichen Ausrüstung teilgenommen haben, sowie iii) Rundfunkanbieter, die Fernsehkanäle betreiben.

(65) Die Kommission kam zu dem vorläufigen Schluss, dass die Beihilferegelung durch die Finanzierung der Kosten für den Ausbau der DVB-T-Plattform zu einer möglichen oder realen Wettbewerbsverzerrung zwischen den Lieferanten der Telekommunikationsausrüstung, die im Bereich der unterschiedlichen Technologien tätig sind, sowie zwischen den Betreibern der terrestrischen und der Satellitenplattform geführt haben könnte. Im Einzelnen ergab sich nach der vorläufigen Auffassung der Kommission Folgendes (Erwägungsgründe 66 bis 68):

(66) Es könnte zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen verschiedenen Plattformen (terrestrisch und Satellit) kommen, da die angefochtene Maßnahme auf die Digitalisierung und Neuinstallation terrestrischer Übertragungszentren abzielt, ohne die Satellitentechnologie zu berücksichtigen.

(67) Die angefochtene Maßnahme könnte auch den Wettbewerb zwischen Rundfunkanbietern verzerren. In der Vergangenheit haben die terrestrische Plattform traditionell frei empfangbare Rundfunkanbieter und die Satellitenplattform vorwiegend Pay-TV- oder Pay-per-view-Anbieter gehostet. Zum Zeitpunkt des Einleitungsbeschlusses starteten frei empfangbare Rundfunkanbieter jedoch Pay-TV-Initiativen auf der terrestrischen Plattform und bemühten sich Rundfunksatellitenbetreiber um den Zugang zu den frei empfangbaren Kanälen, um ihr Angebot zu vervollständigen und aktiver mit den frei empfangbaren Rundfunkanbietern zu konkurrieren.

(68) Was die Lieferanten von Telekommunikationsausrüstung angeht, schien die angefochtene Maßnahme einen Wettbewerbsvorteil (in Form einer erhöhten Nachfrage) zugunsten dieser Lieferanten zu bedingen.

(69) Bei ihrer vorläufigen Bewertung gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, und sie fand keine Gründe, aus denen sie mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte, da offenbar keine Ausnahmeregelung anwendbar war.

(70) Für weitere konkrete Einzelheiten verweist der vorliegende Beschluss auf den Einleitungsbeschluss.

3. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN

3.1. Stellungnahme von Astra

3.1.1. Allgemeines

(71) Astra bestätigt seinen Standpunkt, nach dem es sich bei den Maßnahmen zur Durchführung des Umstiegs auf das digitale terrestrische Fernsehen um einen von der Zentralregierung ausgearbeiteten und von den Regionalbehörden ausgeführten koordinierten Plan gehandelt habe. Astra vertritt die Auffassung, dass die staatliche Beihilfe für den Ausbau der Versorgung auch unter der Annahme, dass sie auf regionaler Ebene konzipiert, organisiert und ausgeführt wurde, eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe darstellte.

(72) Im Zusammenhang mit der Ausschreibung in Kantabrien besteht Astra darauf, dass entgegen den Behauptungen der spanischen Behörden die kantabrischen Behörden für die Einholung der Genehmigungen der Rundfunkanbieter für die Bereitstellung ihrer Programme über die Satellitenplattform verantwortlich gewesen seien. Obwohl die Rundfunkanbieter ihre Schreiben im März 2008 versandt hätten, hätten die kantabrischen Behörden darüber hinaus die im Juli 2008 ausgewählte satellitengestützte Alternative anderen Autonomen Gemeinschaften empfohlen. Wäre, wie Spanien behauptet, die Zurückhaltung der Rundfunkanbieter bei der Nutzung der Satellitenplattform der Grund für die Auflösung des Vertrags mit Astra gewesen, hätten die kantabrischen Behörden nicht anderen Autonomen Gemeinschaften die Satellitenlösung empfohlen.

3.1.2. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(73) Was die Vorteile betrifft, die den Netzbetreibern und insbesondere Abertis erwachsen seien, so stellt Astra fest, dass an Abertis in seiner Eigenschaft als Lieferant von Telekommunikationsausrüstung etwa 45 % der Aufträge für die Digitalisierung der terrestrischen Zentren in den von dem Ausbau der Versorgung betroffenen Gebieten vergeben worden seien. Da Abertis Betreiber einer Plattform sei, werde durch die Digitalisierung des Netzes sein kommerzielles Angebot für die Rundfunkanbieter verbessert, da das DVB-T jetzt fast 100 % der Bevölkerung erreiche, ohne dass zusätzliche Kosten entstanden seien, während die Digitalisierung der terrestrischen Übertragung ohne die angefochtene Maßnahme etwa 96 % bis 98 % der Bevölkerung zugutegekommen wäre. Des Weiteren ziehe Abertis Nutzen daraus, dass Astra als wichtigster konkurrierender Betreiber einer alternativen Plattform nicht durch einen Einstieg in das Gebiet II auf dem spanischen Markt habe Fuß fassen können.

(74) Außerdem profitierte Abertis nach Angaben von Astra von weiteren auf die Maßnahmen zurückgehenden Vorteilen. Zum einen seien einer hohen Zahl von terrestrischen Zentren von Abertis, die tatsächlich von dem Unternehmen selbst betrieben würden, die von den spanischen Behörden im Bereich der untersuchten Maßnahmen bereitgestellten Mittel zugutegekommen. Dies gelte insbesondere für die Zentren in dem Gebiet, in dem RTVE (öffentliche Rundfunkanstalt) verpflichtet sei, das Signal anzubieten, diese Pflicht aber nicht für die privaten Rundfunkanbieter bestehe (etwa 2,5 % der Bevölkerung). Zum anderen behauptet Astra, Abertis habe indirekt in benachbarten Märkten wie dem Übertragungsmarkt von der staatlichen Beihilfe profitiert. Darüber hinaus führt der Beschwerdeführer aus, die untersuchte Maßnahme habe zu einer Wettbewerbsverzerrung im Gebiet III geführt. (46)

(75) Nach Auffassung von Astra gehören die Satellitenplattform und die terrestrische Plattform zum selben Markt. Die Unterscheidung zwischen Bezahlfernsehen und frei empfangbarem Fernsehen sei in Bezug auf den Wettbewerb zwischen den Plattformen nicht zutreffend. Bereits heute konkurrierten die terrestrische Plattform und die Satellitenplattform bei der Übertragung des Bezahlfernsehens, da es bereits mindestens zwei Bezahlfernsehkanäle gebe, die ihr Signal über DVB-T anböten, und einer der beiden Kanäle sein Programm nur über diese Technologie anbiete. Außerdem haben Astra zufolge sämtliche zugelassenen Rundfunkanbieter bei der Regierung bereits eine Lizenz zur Ausstrahlung ihrer Inhalte als Bezahldienste beantragt.

(76) In seiner Eingabe vom 27. Mai 2019 vertrat Astra den Standpunkt, dass die in Rede stehenden Maßnahmen selektiv seien und nicht die Entwicklung von Rundfunktätigkeiten insgesamt förderten, sondern terrestrischen Netzbetreibern Vorteile verschafften. Astra legt dar, dass für die Zwecke der Durchführung des Ausbaus der Versorgung in entlegenen und ländlichen Gebieten davon ausgegangen werden sollte, dass sich die Netzbetreiber, die andere Technologien verwenden, zu denen auch Astra gehöre, in einer Situation befinden, die der von Betreibern, die terrestrische Technologie verwenden, vergleichbar ist. Insbesondere weist Astra darauf hin, dass die Ausschreibungsverfahren für den Ausbau der Versorgung in einigen Fällen (z. B. Kantabrien, Navarra) unter dem Gesichtspunkt der Technologieneutralität organisiert worden seien und dass Satellitenplattformen mit terrestrischen Betreibern konkurriert und die Ausschreibung gewonnen hätten. In anderen Mitgliedstaaten (z. B. Frankreich, Portugal und dem Vereinigten Königreich) konkurrierten alternative Plattformen mit terrestrischen Plattformen. Darüber hinaus würden die Dienstleistungen eines Satellitenbetreibers, Hispasat, ausschließlich im Gebiet III in Spanien genutzt. Astra behauptet, dass die Satellitentechnik keinen Wettbewerbsnachteil gegenüber der terrestrischen Technologie habe. Nach Ansicht von Astra würden alle diese Elemente zeigen, dass sich die terrestrischen Betreiber und Betreiber, die andere Technologien verwenden, im Hinblick auf die mit den in Rede stehenden Maßnahmen verfolgten Ziele in einer vergleichbaren Situation befinden.

(77) Nach Auffassung von Astra waren die untersuchten Maßnahmen nicht verhältnismäßig; das Unternehmen weist darauf hin, dass für den Umstieg auf das DVB-T erhebliche Anpassungen an den Wohnhäusern und Investitionen in die Verkabelung erforderlich seien. Darüber hinaus verweist Astra zur Stützung seines Arguments, dass der Ausbau der Versorgung über Satellit nicht teurer gewesen wäre als über die terrestrische Plattform, auf eine im November 2008 (nachfolgend „Astra-Studie“) durchgeführte interne Kostenstudie, die zusammen mit der Beschwerde vorgelegt worden war. In der Studie würden die Kosten des Ausbaus der Versorgung durch Einsatz beider Technologien, der terrestrischen Technik und der Satellitentechnik, verglichen. Die der Studie zugrunde liegenden Annahmen unterschieden sich von den von den spanischen Behörden und Abertis berücksichtigten Annahmen in verschiedener Hinsicht und unter anderem in Bezug auf die Kosten der Parabolantennen und den erforderlichen Erwerb externer Set-Top-Boxen für den Empfang des digitalen terrestrischen Fernsehens. Die Ergebnisse der Studie führten zu dem Schluss, dass der Ausbau der Versorgung über Satellit nicht unbedingt teurer gewesen wäre als beim Einsatz terrestrischer Technologie. Zudem legte Astra weitere Dokumente vor, um nachzuweisen, dass sich die Kosten für die Installation und den Betrieb beider Technologien nicht wesentlich unterschieden.

(78) Des Weiteren macht Astra geltend, dass die Sicherstellung der Zugangsbeschränkungen der Rundfunkanbieter über Satellit kein Hindernis für die Ausstrahlung der frei empfangbaren Kanäle darstelle. Zugangsberechtigungssysteme bestünden in der ganzen Welt und ihr Einsatz stelle keine besondere Schwierigkeit dar. (47) Darüber hinaus sei die in Kantabrien für die Zugangskontrolle vorgeschlagene Lösung von den kantabrischen Behörden akzeptiert worden; diese hätten darüber entscheiden können, welche Benutzer für den Empfang des Dienstes aktiviert würden. Somit wäre die territoriale Beschränkung des Dienstes von der Regierung von Kantabrien kontrolliert worden. Eine spezifische Anpassung sei in diesem Zusammenhang nicht notwendig gewesen.

(79) Was die Relevanz der Maßnahme anbelangt, so bestätigt Astra, dass die Satellitentechnik aufgrund von Größenvorteilen aus wirtschaftlicher Sicht desto attraktiver sei, je größer die geografische Abdeckung sei. Die Aufteilung des Gebiets II in mehr als 600 lokale und regionale Ausschreibungen habe bereits zu einem deutlichen Wettbewerbsnachteil für die Satellitentechnik geführt. Doch selbst wenn die spanische Regierung die Notwendigkeit einer Berücksichtigung regionsübergreifender Synergien für die Bewilligung der Mittel nicht hätte vorschreiben oder vorschlagen können, hätten die Regionen diese Möglichkeit berücksichtigen können, um sicherzustellen, dass sie die wirtschaftlichste Lösung für ihre Steuerzahler wählten. Astra behauptet, tatsächlich wäre dies beabsichtigt gewesen, bevor die spanische Zentralregierung die Maßnahme zugunsten der terrestrischen Technologie erlassen habe. Nach der Auswahl von Astra im Rahmen der öffentlichen Ausschreibung hätten die kantabrischen Behörden anfänglich versucht, andere Regionen davon zu überzeugen, sich auch für die Satellitenplattform zu entscheiden, da dadurch die eigenen Kosten noch weiter gesunken wären.

3.1.3. Staatliche Beihilfe für Betrieb und Instandhaltung

(80) Astra bekräftigt, dass es sich bei einem Teil der angefochtenen Maßnahmen um eine laufende staatliche Beihilfe handele, da die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften die Kosten des Betriebs und der Instandhaltung der lokalen Netze im Gebiet II dauerhaft finanzierten. Die jährlichen Kosten des Betriebs und der Instandhaltung der Satellitenlösung belaufen sich nach Schätzungen von Astra auf 100 000 EUR jährlich pro Kanal, obwohl Rabatte hätten gewährt werden können, wenn sich mehr als eine Region für diese Lösung entschieden hätte.

3.2. Stellungnahmen von Abertis/Cellnex

(81) Abertis ist ein Betreiber von Telekommunikationsinfrastruktur und Anbieter von Netzausrüstung. Es ist unter anderem Eigentümer der Unternehmen Retevisión S.A. und Tradia S.A., die Telekommunikationsnetze und -infrastruktur verwalten und betreiben.

3.2.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(82) Zunächst weist Abertis darauf hin, dass die untersuchten Maßnahmen keine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten. Die regionalen Behörden hätten lediglich Güter und Dienstleistungen unter Marktbedingungen im Rahmen offener Ausschreibungen erworben und seien nach wie vor Eigentümer der in den Übertragungszentren des Gebiets II installierten Ausrüstung. Aus diesem Grund seien zu keinem Zeitpunkt Mittel oder mit diesen Mitteln erworbene digitale Ausrüstung an einen externen Begünstigten übertragen worden.

(83) Nach Auffassung von Abertis ist durch die angefochtenen Maßnahmen zudem den Netzbetreibern kein erkennbarer Vorteil erwachsen. Abertis macht geltend, dass es keines der lokalen Netze im Gebiet II (auch nicht in Fällen, in denen es Eigentümer der betreffenden Übertragungszentren sei) betreibe und somit keine direkten Vorteile erzielen könne. Zweitens sei Abertis im Gebiet II ausschließlich als Lieferant der Telekommunikationsausrüstung tätig gewesen. Drittens sei Abertis auch in dem Fall, in dem es die digitale Ausrüstung zur Aufrüstung eines Übertragungszentrums verkauft habe und diese Ausrüstung anschließend in einem sich im Eigentum von Abertis befindlichen Übertragungszentrum installiert worden sei, kein Vorteil erwachsen. Dies sei darauf zurückzuführen, dass Abertis die Übertragungszentren lediglich an die Betreiber des lokalen Netzes zu Marktbedingungen vermiete und die Digitalisierung sich nicht auf die an das Unternehmen gezahlte Mietgebühr ausgewirkt habe. Viertens unterstreicht Abertis, dass sich der Ausbau der Abdeckung eines DVB-T-Netzes um 1-2 % nicht in einem wirtschaftlichen Gewinn für Abertis als Betreiber der Plattform des Gebiets I niederschlage. Schließlich habe die Digitalisierung des Gebiets II keine Auswirkungen auf den Preis, den Abertis den Rundfunkanbietern für seine Übertragungsdienste in Rechnung stellen könne, insbesondere da der von Abertis in Rechnung gestellte Vorleistungspreis von der Kommission für den Telekommunikationsmarkt, einer spanischen Regulierungsbehörde (nachfolgend „CMT“), festgelegt werde. (48)

(84) In Bezug auf die lokalen Netzbetreiber des Gebiets II (Gemeinden) vertritt Abertis die Auffassung, dass kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sein könne, da diese die Voraussetzungen, um als Unternehmen eingestuft zu werden, gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllten und in jedem Fall eine öffentliche Dienstleistung erbrächten.

(85) Darüber hinaus erklärte Abertis, dass durch die untersuchten Maßnahmen den Rundfunkanbietern kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sei. Der Umstieg auf die Digitaltechnik im Gebiet II habe nicht zu einem Anstieg der Zahl der Zuschauer gegenüber den Personen geführt, die vor dem Beginn des Umstiegs auf die digitale Rundfunkübertragung im Jahr 2005 Zugang zum analogen Fernsehen gehabt hätten.

(86) Außerdem ist Abertis der Ansicht, dass die angefochtenen Maßnahmen keinen nennenswerten Einfluss auf den Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern gehabt hätten. Die Tatsache, dass weder Astra noch ein anderer privater Betreiber in den letzten zwanzig Jahren Interesse an der Erbringung der Übertragungsdienste im Gebiet II gezeigt habe, bestätige, dass kein Markt bestanden habe und eine staatliche Maßnahme erforderlich gewesen sei, um die Bereitstellung von Dienstleistungen zu fördern. Insbesondere liege keine Wettbewerbsverzerrung zwischen der Satellitenplattform und der DVB-T-Plattform vor, da es sich um zwei unterschiedliche Märkte handele. Darüber hinaus sei durch die Digitalisierung der terrestrischen Netze im Gebiet II in keiner Weise die Wettbewerbsstruktur der relevanten Märkte verändert worden; es habe sich lediglich um eine notwendige technische Aufrüstung der bestehenden analogen Plattform gehandelt.

(87) Abertis bringt vor, dass die über die Netze des Gebiets II erbrachten Rundfunkdienstleistungen auf lokale abgesonderte Gebiete beschränkt seien, so dass keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten vorlägen.

(88) Sofern die Kommission zu dem Schluss käme, die zuständigen öffentlichen Behörden oder ihre Tochterunternehmen seien Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV, vertritt Abertis die Ansicht, die Mittel zur Finanzierung des Umstiegs auf die Digitaltechnik im Gebiet II seien ein Ausgleich für die Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung. Diesbezüglich geht Abertis davon aus, dass die angefochtenen Maßnahmen die im Urteil in der Rechtssache Altmark (49) festgelegten Voraussetzungen erfüllten und keine staatliche Beihilfe vorliege.

(89) In seiner Stellungnahme vom 13. Juni 2019 erklärt Cellnex, dass die fraglichen Maßnahmen nicht selektiv seien und daher keine staatliche Beihilfe darstellten. Aus der Sicht von Cellnex befinden sich die DVB-T- und die Satellitentechnik im Hinblick auf das mit der in Rede stehenden rechtlichen Regelung verfolgte Ziel nicht in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation. Insbesondere unterlägen DVB-T und Satellitenübertragung unterschiedlichen Rechtsvorschriften, und im Gegensatz zur Satellitenübertragung habe DVB-T Gemeinwohlcharakter. Die terrestrische Technologie verfüge über eine bereits vorhandene Infrastruktur und DVB-T habe von den Synergien profitiert, die sich aus der Digitalisierung von Gebiet I ergeben hätten. Cellnex weist außerdem darauf hin, dass Rundfunkanbieter oftmals nicht das Recht hätten, über Satellit zu senden, und dass sie die erforderlichen Rechte an Inhalten für ihre Programmgestaltung neu verhandeln müssten. Dies würde die Kosten der Inhalte erhöhen, und die Urheber der Inhalte könnten möglicherweise nicht gewillt sein, die Rechte zu verkaufen. Darüber hinaus wären die Kosten im Zusammenhang mit der Satellitentechnik erheblich höher als die Kosten im Zusammenhang mit DVB-T, wie aus verschiedenen Studien in der Verfahrensakte hervorgehe. Cellnex legt dar, dass die Astra-Studie mehrere Mängel habe und sich die Kommission daher nicht auf sie stützen könne.

(90) Cellnex macht geltend, dass die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 die Nichtigkeit des Einleitungsbeschlusses nach sich ziehe. Nach Auffassung von Cellnex hätte die Kommission nach der Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 einen neuen Einleitungsbeschluss erlassen müssen, in dem dargelegt wird, aus welchen Gründen die untersuchten Maßnahmen selektiv sind. Cellnex macht geltend, dass es in Ermangelung eines solchen Beschlusses nicht seine Verteidigungsrechte ausüben könne.

3.2.2. Bestehende Beihilfe

(91) Nach Auffassung von Abertis begann der Aufbau von Rundfunknetzen im Gebiet II im Jahr 1982 in einem nicht liberalisierten Rundfunksektor. Zu diesem Zeitpunkt habe Spanien über ein gesetzliches Monopol auf dem Markt der terrestrischen Rundfunkübertragung verfügt. Öffentliche Mittel würden zur Finanzierung der Installation, der Instandhaltung und des Betriebs der lokalen Netze im Gebiet II verwendet, die vor der Liberalisierung dieses Sektors errichtet worden seien. Somit stelle die untersuchte Maßnahme eine bereits bestehende laufende Beihilfe dar.

3.2.3. Vereinbarkeit

(92) Abertis macht geltend, dass jede mögliche staatliche Beihilfe mit den Bestimmungen des Artikels 106 AEUV vereinbar wäre, da sämtliche Bedingungen der Entscheidung 2005/842/EG der Kommission (50) (nachfolgend „Entscheidung nach Artikel 86 Absatz 2) erfüllt seien.

(93) Sollte dies nicht der Fall sein, wäre eine mögliche Beihilfe in jedem Fall mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar. Erstens zielten die von den spanischen Behörden ergriffenen Maßnahmen darauf ab, den Prozess des Umstiegs auf die Digitaltechnik in Spanien zu beschleunigen, was als Ziel von allgemeinem Interesse in der Entscheidungspraxis der Kommission im Bereich staatliche Beihilfen anerkannt worden sei. Zweitens sei die Beihilfe ein geeignetes Instrument gewesen, da es sich bei DVB-T um eine für die Durchführung des Ausbaus der Versorgung besser geeignete Technologie handele. (51) Neben den wirtschaftlichen Gründen wies Abertis auch darauf hin, dass die Rundfunkanbieter aufgrund der Einschränkungen, denen sie sich beim Einkauf von Rechten an Inhalten für ihre frei empfangbaren Programme gegenübersähen, nur ungern die Satellitenplattformen nutzten. In den meisten Fällen erwürben sie nur Rechte zur Verbreitung der Inhalte über eine bestimmte Plattform, die DVB-T-Plattform, da diese Technologie eine differenzierte Ausstrahlung und geografische Beschränkungen ermögliche. Zudem seien die Maßnahmen verhältnismäßig, da sie ausschließlich die unbedingt erforderlichen Kosten für den Umstieg von der analogen auf die digitale Technik im Gebiet II umfassten. Mit den angefochtenen Maßnahmen würden nur die Kosten für die Digitalisierung der Übertragungszentren im Gebiet II finanziert, die im Zuge des Erwerbs und der Installation der digitalen Ausrüstung erfolge.

(94) Was die Technologieneutralität der Maßnahme betreffe, so weist Abertis darauf hin, dass die terrestrische Technologie nicht die einzige von der spanischen Regierung berücksichtigte Lösung gewesen sei. Außerdem sei im Gebiet III die Satellitenplattform schließlich als geeignetste technologische Option für die Erbringung der digitalen Fernsehdienste betrachtet worden. Vor allem aber macht Abertis geltend, dass das DVB-T-System als die geeignetste und kostengünstigste Plattform für die Erbringung digitaler Fernsehdienste im Gebiet II betrachtet werde, um dieselbe Versorgung zu erreichen, die vor dem Abschalten des analogen Fernsehens bestanden habe, was in den vorgelegten Kostenstudien belegt werde. (52)

3.3. Stellungnahme von Itelazpi

(95) Itelazpi S.A. (nachfolgend „Itelazpi“) ist ein öffentliches Unternehmen der baskischen Regierung, das Dienstleistungen der Signalübertragung und die Rundfunkversorgung für Radio und Fernsehen anbietet. In seiner Eingabe vom 13. Juni 2019 erklärt Itelazpi, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht selektiv seien und daher keine staatliche Beihilfe darstellten. Das Unternehmen legt dar, dass sich die DVB-T- und die Satellitentechnik im Hinblick auf das mit der in Rede stehenden rechtlichen Regelung verfolgte Ziel nicht in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befänden. Insbesondere unterlägen DVB-T und Satellitenübertragung unterschiedlichen Rechtsvorschriften (darunter Vorschriften über Verpflichtungen in Bezug auf die territoriale Versorgung und Vorschriften zum Urheberrecht). Anders als die Satellitentechnik habe DVB-T Gemeinwohlcharakter. DVB-T verfüge über eine bereits vorhandene Infrastruktur, aus der sich Synergien ergäben und die die Wahl der DVB-T-Technologie rechtfertige. Zudem hätten Rundfunkanbieter oftmals nicht das Recht, über Satellit zu senden, und müssten, wenn sie zur Nutzung der Satellitenplattform gezwungen seien, die erforderlichen Rechte an Inhalten für ihre Programmgestaltung neu verhandeln. Dies würde die Kosten der Inhalte erhöhen, und die Urheber der Inhalte könnten möglicherweise nicht gewillt sein, die Rechte zu verkaufen. Darüber hinaus wären die Kosten im Zusammenhang mit der Satellitentechnik erheblich höher als die Kosten im Zusammenhang mit DVB-T, wie aus verschiedenen Studien in der Verfahrensakte hervorgehe. Itelazpi übermittelte 2015 und 2019 zwei weitere, von FTI Consulting erstellte Kostenstudien (53) (nachfolgend „Itelazpi-Studie von 2015“ und „Itelazpi-Studie von 2019“).

(96) Darüber hinaus werde nach Auffassung von Itelazpi im Einleitungsbeschluss nicht der Analyserahmen in Bezug auf das Kriterium der Selektivität erläutert. Itelazpi macht geltend, dass die Kommission nach der Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 einen neuen Einleitungsbeschluss hätte erlassen müssen, in dem hätte dargelegt werden müssen, aus welchen Gründen die in Rede stehenden Maßnahmen selektiv sind.

3.4. Stellungnahme von Radiodifusión

(97) Radiodifusión ist ein Anbieter auf dem Markt für Übertragungsdienste für audiovisuelle Signale, der seit November 2005 im Betreiberregister der CMT eingetragen ist.

(98) Radiodifusión befürwortet im Großen und Ganzen den Einleitungsbeschluss und teilt die Auffassung der Kommission, wobei das Unternehmen einige zusätzliche Bemerkungen vorbringt. Es vertritt ebenfalls die Auffassung, dass die staatliche Beihilfe nicht die Bedingungen des Urteils in der Rechtssache Altmark erfülle und einen erheblichen Transfer öffentlicher Mittel darstelle.

(99) Die untersuchte Beihilferegelung habe die bereits in den ländlichen Gebieten tätigen Netzbetreiber begünstigt. Tatsächlich habe die Maßnahme in dem von hohen Zutrittsschranken gekennzeichneten Markt durch die Begünstigung eines Betreibers, der bereits eine dominierende Stellung innegehabt habe, dazu geführt, dass die gleichen monopolistischen Muster wie in der Vergangenheit gefestigt würden. Konkret habe Abertis seine monopolistische Stellung ausbauen und die öffentliche Finanzierung tatsächlich für die Entwicklung eines neuen dichteren Netzes verwenden können, das es dem Unternehmen ermögliche, auf neuen Märkten zu konkurrieren.

(100) Radiodifusión behauptet, die untersuchte staatliche Beihilfe sei nicht verhältnismäßig. Um die Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit zu erfüllen, müsste sich die Beihilfe auf das Notwendige beschränken, d. h., sie dürfe nur für entlegene ländliche Gebiete anwendbar sein und müsste alle Betreiber gleichermaßen begünstigen, indem Pflichten für einen effektiven Zugang festgelegt würden.

3.5. Stellungnahmen der Rundfunkanbieter

(101) Die Rundfunkanbieter sind der Ansicht, dass die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden könne, da keinem Unternehmen und vor allem nicht den Rundfunkanbietern finanzielle Vorteile entstanden seien. Durch die Maßnahmen habe sich die Zielgruppe der Rundfunkanbieter im Vergleich zur analogen Ausstrahlung nicht vergrößert. Darüber hinaus hätten die Personen, die in den Gebieten der ausgebauten Versorgung wohnten, d. h. in ländlichen, entlegenen und kaum besiedelten Gebieten, keinen Einfluss auf den Werbemarkt und seien keine Zielgruppe der Rundfunkanbieter. Unter diesen Umständen hätten die privaten Betreiber nicht ihre Werbegebühren infolge des Ausbaus erhöht.

(102) Zudem legten die Rundfunkanbieter dar, sie hätten kein Interesse an einem Umstieg auf die Satellitenplattform, auf der ihre Programme mit Hunderten von Kanälen konkurrieren müssten. Die terrestrische Plattform böte den Vorteil einer begrenzten Kapazität, was für die frei empfangbaren kommerziellen Rundfunkanbieter weniger Konkurrenz bedeute. Darüber hinaus betonten sie, dass sie in der Regel Inhalte nur für die terrestrische Plattform erwürben. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die terrestrische Rundfunkübertragung die geografische Begrenzung der Ausstrahlung sicherstelle, was bei der Rundfunkübertragung über Satellit nicht der Fall sei.

(103) Des Weiteren haben die Rundfunkanbieter darauf Wert gelegt, dass sie nach dem Zuschlag der Ausschreibung von Kantabrien an Astra die Behörden dieser Autonomen Gemeinschaft darüber informiert hätten, dass sie sich einer Rundfunkübertragung über Satellit widersetzen würden, da sie Rechte für die ausschließliche Verbreitung von Inhalten über die terrestrische Plattform erworben hätten.

4. STELLUNGNAHME SPANIENS

4.1. Allgemeines

(104) In der Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss haben Spanien und die Autonomen Gemeinschaften zahlreiche Argumente vorgebracht. (54) Generell können sie in zwei Kategorien unterteilt werden. Einerseits brachten die spanischen Behörden vor, es habe keine staatliche Beihilfe vorgelegen, da es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gehandelt habe, und die Maßnahme sei keine Beihilfe, da sie unter die allgemeine Dienstleistungspflicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks falle und zudem kein Vorteil entstanden sei. Andererseits wäre sie unter der Annahme, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handele, in jedem Fall mit den Bestimmungen des Artikels 106 Absatz 2 bzw. des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar, da a) das analoge Netz bereits bestanden habe und unter dem Gesichtspunkt der Effizienz eine einfache Aufrüstung der bereits bestehenden Infrastruktur weniger kostspielig wäre als der Umstieg auf eine neue Plattform, b) nur die DVB-T-Technologie alle erforderlichen Qualitätskriterien erfüllen würde und c) die Angebote technologieneutral gewesen seien und andere Plattformbetreiber an den Ausschreibungen hätten teilnehmen können. Diese Argumente werden nachstehend zusammengefasst.

(105) In seiner Eingabe vom 14. Juni 2019 argumentiert Spanien, dass die finanzielle Unterstützung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten nicht selektiv sei und daher nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne (siehe Abschnitt 4.2.3 unten). Außerdem weist Spanien darauf hin, dass die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 die Nichtigkeit des Einleitungsbeschlusses zur Folge habe (55) und die Kommission daher einen neuen Einleitungsbeschluss erlassen sollte. Nach Spaniens Auffassung sollte in einem solchen neuen Einleitungsbeschluss der Standpunkt der Kommission zur Selektivität der in Rede stehenden Maßnahmen dargelegt werden.

4.2. Keine Beihilfe

4.2.1. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI)

(106) Was die Netzbetreiber anbelangt, so vertreten die spanischen Behörden die Auffassung, dass diese eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne des Urteils in der Rechtssache Altmark erbrächten. (56) Da die Autonomen Gemeinschaften jedoch für die Maßnahmen verantwortlich sind, die sie zum Ausbau der Versorgung ergreifen, ist die Anwendbarkeit des Urteils in der Rechtssache Altmark in jedem Einzelfall zu prüfen und obliegt es den Autonomen Gemeinschaften nachzuweisen, dass sie die Bedingungen des Urteils erfüllt haben. Die ausführlichste Argumentation wurde vom Baskenland vorgelegt, das die Digitalisierung über ein öffentliches Unternehmen, Itelazpi S.A., vorgenommen hat.

4.2.2. Kein Vorteil

(107) In Bezug auf die Lieferanten der Telekommunikationsausrüstung vertrat Spanien die Auffassung, dass die Tatsache, dass sie Ausschreibungen für die Lieferung von Ausrüstung gewonnen hätten, das Vorliegen eines selektiven Vorteils ausschließe.

(108) Was die Netzbetreiber betreffe, so sei Abertis zwar der Hauptbetreiber im Gebiet I und besitze 29 % der Zentren im Gebiet II, die aufgerüstet worden seien, doch sei das Unternehmen nicht Betreiber des Netzes im Gebiet II. Somit sei Abertis durch die Maßnahme nicht in seiner Eigenschaft als Netzbetreiber begünstigt worden.

(109) Vielmehr seien für den Betrieb des Netzes regionale Betreiber, Betreiber der Autonomen Gemeinschaften oder Gemeinden zuständig, die die Anlagen und Einrichtungen von Abertis lediglich mieteten. Die Autonomen Gemeinschaften und Gemeinden stünden nicht im Wettbewerb mit anderen Netzbetreibern, so dass sie keinen Wettbewerbsvorteil hätten. Darüber hinaus erzielten sie keine Einnahmen, da die Rundfunkanbieter für die Bereitstellung von Übertragungsdiensten keine Gebühren zahlten.

(110) Hinsichtlich der Rundfunkanbieter des DVB-T macht Spanien geltend, dass praktisch keine Auswirkungen der untersuchten Maßnahmen auf die Rundfunkanbieter vorlägen. Die Maßnahmen führten nicht zu einer Vergrößerung der Zahl der Zuschauer bzw. Zuhörer der Rundfunkanbieter im Vergleich zur analogen Ausstrahlung der Programme, da die 2,5 % der Bevölkerung, auf die der Ausbau der Versorgung ausgerichtet gewesen sei, bereits analoges terrestrisches Fernsehen empfangen hätten. Somit hätten die Maßnahmen keinen Einfluss auf die Finanzen dieser Unternehmen.

4.2.3. Fehlende Selektivität

(111) Die spanischen Behörden machen in ihrer Eingabe vom 14. Juni 2019 geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht selektiv seien. Sie legen dar, dass die Vorschriften, die für terrestrisches Fernsehen gälten, und die Vorschriften, die für Satellitenfernsehen gälten, sehr verschieden seien. Zu der Zeit, als die Maßnahmen ergriffen worden seien, wären die verschiedenen Technologien von verschiedenen Gesetzen geregelt worden. (57) Spanien erläutert, dass zwar gegenwärtig alle audiovisuellen Dienstleistungen durch das Allgemeine Gesetz 7/2010 vom 31. März 2010 über audiovisuelle Kommunikation geregelt würden, dass aber erhebliche Unterschiede zwischen dem Rechtsrahmen für DVB-T-Technologie und dem für andere Technologien bestünden. Insbesondere seien die Anforderungen für den Erhalt einer Lizenz für die Erbringung einer DVB-T-Dienstleistung strenger, umfassender und detaillierter im Vergleich zu anderen Technologien. Des Weiteren werde die DVB-T-Technologie — im Gegensatz zu den anderen Technologien — als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse eingestuft und unterliege strengen Versorgungspflichten.

(112) Spanien argumentiert, dass die tatsächliche Situation bei terrestrischen und anderen Technologien sehr unterschiedlich sei. Die terrestrische Technologie und die anderen Technologien seien in technischer, kommerzieller und wirtschaftlicher Hinsicht nicht vergleichbar. Beim Vollzug des digitalen Umstiegs habe sich Spanien auf die vorhandene terrestrische Netzinfrastruktur gestützt. Die digitale Migration mithilfe der Satellitentechnik würde den vollständigen Aufbau einer neuen Sende- und Empfangsinfrastruktur erfordert haben. Dadurch wäre der Umstieg schwieriger und teurer geworden. Spanien weist darauf hin, dass früher vorgelegte Kostenstudien belegten, dass DVB-T die kostengünstigste Lösung sei. Darüber hinaus sei die Satellitentechnologie in mehr als 30 Jahren von keinem Betreiber angeboten oder in Spanien für die Ausstrahlung von frei empfangbarem Fernsehen genutzt worden, das ausschließlich über DVB-T ausgestrahlt werde. Aus der Sicht Spaniens deute dies auch darauf hin, dass sich die Sachlage bei DVB-T von der anderer Technologien unterscheide.

(113) Das Baskenland argumentierte in seiner Eingabe vom 4. Februar 2019, dass die tatsächliche und rechtliche Situation in Bezug auf die Satellitentechnik und die DVB-T-Technik nicht vergleichbar seien und die Maßnahme daher nicht selektiv sei. Das Baskenland weist darauf hin, dass eine Reihe von Studien von Spanien und von Abertis vorgelegt worden seien, die erhebliche rechtliche und faktische Unterschiede zwischen der Satelliten- und der DVB-T-Technik aufzeigten. Aus diesen Berichten ginge hervor, dass die Nutzung anderer Technologien als DVB-T zur Digitalisierung mit erheblich höheren Kosten verbunden gewesen wäre und zu erheblichen Verzögerungen bei der Digitalisierung des Gebiets II geführt hätte.

(114) Die Regierung von Katalonien hat mit Schreiben vom 14. Januar 2019, das die spanischen Behörden am 19. Februar 2019 an die Kommission weitergeleitet haben, eine Studie vom September 2017 übermittelt. Die Studie wurde vom Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (nachfolgend „CTTI“) in Auftrag gegeben und von der Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), dem katalanischen Ingenieurverband (Telco.cat) und dem ingenieurtechnischen Verband für Telekommunikation von Katalonien (Graus TIC) erstellt (nachfolgend „Katalonien-Studie“). In der Studie wurden die verschiedenen Technologien bewertet, die für die Bereitstellung digitalen Fernsehens im Gebiet II in Betracht gezogen wurden. Das Fazit der Studie lautete, dass die terrestrische und die Satellitentechnologie die praktikabelsten Technologien wären und dass von diesen beiden Technologien die DVB-T-Technologie für die Bürgerinnen und Bürger am günstigsten wäre. Auf der Grundlage der Studie macht die katalanische Regierung geltend, dass die Wahl der DVB-T-Technologie für die Bereitstellung von Digitalfernsehen im Gebiet II objektiv gerechtfertigt sei und dass die Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der staatlichen Beihilfe nicht als diskriminierend und selektiv angesehen werden könne.

4.3. Vereinbarkeit mit Artikel 106 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV

(115) Die Behörden des Baskenlandes behaupteten, dass die dem Unternehmen Itelazpi gewährte staatliche Beihilfe mit dem Binnenmarkt gemäß den Bestimmungen des Artikels 106 AEUV vereinbar sei. In diesem Zusammenhang führten sie aus, dass die Maßnahme sämtliche Bedingungen erfülle, die in der Entscheidung der Kommission vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt würden (nachfolgend „Entscheidung über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2“) (58), festgelegt seien.

(116) Für den Fall, dass die Kommission feststelle, dass die von den spanischen Behörden in Bezug auf die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens im Gebiet II ergriffenen Maßnahmen staatliche Beihilfen und nicht mit dem Binnenmarkt gemäß Artikel 106 AEUV vereinbar seien, macht Spanien geltend, dass diese Maßnahmen zweifelsohne mit dem Binnenmarkt vereinbar seien, insofern ihr Zweck darin bestehe, die Erreichung eines im Interesse der Union liegenden Ziels sicherzustellen (den Umstieg auf den digitalen Rundfunk), weshalb sie unter die Ausnahmeregelung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fielen.

4.3.1. Argumente zur Effizienz

(117) Nach Auffassung Spaniens handelt es sich auf nationaler Ebene weder beim nationalen technischen Plan noch beim Plan für den Umstieg um Pläne zum Ausbau der Versorgung, da sie sich lediglich auf den Umstieg im Gebiet I bezögen. Daher würden durch die Pläne die verfügbaren technischen Möglichkeiten für einen Ausbau der Versorgung nicht eingeschränkt. Was die Rahmenverträge anginge, hätten diese nicht denselben normativen Rang wie diese zwei Pläne und basierten auf Vereinbarungen zwischen den zentralen und regionalen Behörden. Darüber hinaus würden sie nach Auffassung Spaniens die Nutzung der Satellitentechnologie und sonstiger Technologien nicht ausschließen. In jedem Fall seien der Ausbau der Versorgung und die Auswahl der Technologie von den Autonomen Gemeinschaften, generell im Wege von Ausschreibungsverfahren, vorgenommen worden. Spanien macht geltend, dass eine dieser Ausschreibungen, die von Kastilien und León durchgeführt worden sei, technologieneutral gewesen sei, und dass der bloße Umstand, dass eine solche Ausschreibung durchgeführt worden sei, beweise, dass die zentralen Behörden den Autonomen Gemeinschaften die terrestrische Technologie nicht zur Auflage gemacht hätten.

(118) Auch wenn sich manche von anderen Stellen durchgeführte Ausschreibungen auf bestimmte technische Elemente der terrestrischen Technologie bezogen hätten, ließe sich dies dadurch erklären, dass für den terrestrischen Rundfunk bestimmte Elemente erforderlich seien, die für die Rundfunkübertragung über Satellit nicht benötigt würden, und dass deren Aufnahme erforderlich gewesen sei, um die terrestrischen Lösungen nicht von den Ausschreibungen auszuschließen.

(119) Zudem verweisen die spanischen Behörden auf eine Durchführbarkeitsstudie zur Erbringung eines universellen digitalen Fernsehdienstes mithilfe verschiedener Technologien (DVB-T und Satellitenübertragung), die vom MITyC im Juli 2007, d. h. vor dem Vorschlag zur Finanzierung des Ausbaus der DVB-T-Versorgung, durchgeführt worden sei (nachfolgend „Studie Spaniens von 2007“). Obwohl die Behörden einräumen, dass es sich bei der Studie lediglich um ein internes Dokument gehandelt habe, das später nicht berücksichtigt worden sei, betonen sie jedoch, dass den realistischen Kosten einer Übertragung per DVB-T bzw. einer Satellitenübertragung Rechnung getragen worden sei. Die Studie sei zu dem Schluss gekommen, dass es nicht möglich sei, vorab festzulegen, welche Technologie effizienter oder kostengünstiger für den Ausbau der Fernsehsignalversorgung sei. Stattdessen sei eine Auswahl für jede Region zu treffen, möglichst gestützt auf Studien, die von den verschiedenen Autonomen Gemeinschaften durchgeführt würden und in denen Faktoren wie die Topografie, die territoriale Verteilung der Bevölkerung und der Zustand der bestehenden Infrastruktur analysiert würden.

4.3.2. Qualitative Anforderungen

(120) Es wurden zwei qualitative Argumente angeführt. Erstens seien in diesem Gebiet derzeit keine frei empfangbaren DVB-T-Kanäle über Satellitenausstrahlung zu empfangen. Daher impliziere der Umstieg auf die Satellitenplattform, dass die Kunden für die Dienstleistung bezahlen müssten.

(121) Zweitens müssten zusätzlich zu den nationalen Kanälen auch die regionalen Kanäle ausgestrahlt werden. Die DVB-T-Technologie ermögliche, dass in jedem geografischen Gebiet die für das Gebiet bestimmten Kanäle empfangen werden könnten. Auf der Grundlage der regionalen und lokalen Kanäle seien insgesamt 1 380 Frequenzen für das terrestrische Fernsehen in ganz Spanien zugeteilt worden, ohne dass technische Einschränkungen erforderlich gewesen seien und ohne die Ausstrahlung über den Sendebereich jedes Kanals hinaus auszudehnen. Nach Auffassung Spaniens wäre dies mit den Satellitennetzen nicht möglich gewesen, da diese nicht die Möglichkeit einer geografischen Beschränkung böten, weshalb ein komplexes Zugangsberechtigungssystem eingesetzt werden müsste. Dadurch würden sich die Kosten für die Rundfunkübertragung über Satellit weiter erhöhen, und die Rundfunkanbieter wären nicht bereit, Zugang zu ihren Kanälen zu gewähren, ohne dass sicher sei, dass eine Beschränkung möglich sei.

4.3.3. Technologieneutralität

(122) Nach Auffassung Spaniens enthielten die bilateralen Verträge zwischen den zentralen und regionalen Behörden keine Auflage bezüglich einer bestimmten Digitalisierungstechnik, vielmehr sei lediglich die Übertragung von Mitteln an die Autonomen Gemeinschaften in Einklang mit den Kosten der Digitalisierung geregelt worden, die auf Grundlage einer als effizient betrachteten Referenztechnologie, d. h. DVB-T, berechnet worden seien. In diesem Zusammenhang ist nach Ansicht Spaniens zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt des Ausbaus das terrestrische analoge Fernsehen von 98,5 % der spanischen Haushalte empfangen werden konnte.

(123) In Zusammenhang mit der Ausschreibung von Kantabrien, auf die sich der Einleitungsbeschluss beziehe, betonen die spanischen Behörden, dass sich die von Astra gewonnene Ausschreibung sowohl auf das Gebiet II als auch das Gebiet III bezogen habe, d. h., Ziel der Ausschreibung sei die universelle Bereitstellung digitalen Fernsehens in Kantabrien gewesen. Dieser Umstand müsse bei der Bewertung des Falles in zweifacher Hinsicht berücksichtigt werden.

(124) Erstens sei das Projekt Kantabriens gescheitert, als nach der Auftragsvergabe an Astra einige der wichtigsten Rundfunkanbieter Astra und der kantabrischen Regierung mitgeteilt hätten, sie würden einer Verbreitung ihrer Inhalte über Satellit nicht zustimmen. In der Folge habe das Ziel des Planes nicht mehr erreicht werden können. Zweitens sei die Entscheidung der Zentralregierung, für das gesamte Gebiet III in Spanien eine Satellitenabdeckung anzubieten, und nicht die Entscheidung, eine Finanzierung der Zentralregierung für den Ausbau der Versorgung im Gebiet II bereitzustellen, der wichtigste Grund für die Auflösung des Vertrags gewesen. Überdies sei der Vertrag im November 2008 aufgelöst worden, da zu diesem Zeitpunkt offensichtlich gewesen sei, dass Astra seine Verpflichtungen nicht erfüllen könne. Insbesondere habe Astra die erforderlichen Bauarbeiten nicht fristgerecht durchgeführt und von den frei empfangbaren Rundfunkanbietern keine Genehmigung zur Verbreitung ihrer Signale erhalten.

(125) In Zusammenhang mit dem vorliegenden Beschluss ist das Projekt von Kantabrien nur insoweit relevant, als die Satellitenplattform als eine gültige Alternative zur terrestrischen Plattform angesehen werden kann. In diesem Zusammenhang sind die vorstehenden Argumente ohne Bedeutung. Mit der Entscheidung für die Satellitenplattform für das Gebiet III hatten die spanischen Behörden einen nationalen Plan angenommen und eine spezielle Regelung eingeführt, die die Rundfunkanbieter verpflichtet, sich zu koordinieren und einen gemeinsamen Anbieter für die Satellitenplattform auszuwählen. Spanien weist darauf hin, dass nach dem Einleitungsbeschluss ein ähnlicher Mechanismus auch für das Gebiet II hätte angewendet werden können. Doch hätte nach Auffassung Spaniens die Auferlegung einer solchen Verpflichtung für die Rundfunkanbieter im Gebiet II im Widerspruch zum Grundsatz der minimalen Intervention gestanden. Zudem seien die Rundfunkanbieter in Spanien nicht bereit, die Satellitenplattform zu nutzen. Anders als in anderen Mitgliedstaaten gebe es in Spanien keine Plattform für frei empfangbares Satellitenfernsehen. Nach Auffassung Spaniens ließen die für die Auflösung des Vertrags vorgebrachten Gründe keinen Zweifel daran aufkommen, dass die Satellitentechnologie keine adäquate Plattform für die Ausstrahlung der Fernsehsignale im Gebiet II sein könnte.

4.3.4. Keine Verzerrung des Wettbewerbs

(126) In Zusammenhang mit dem Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern vertrat Spanien die Auffassung, dass es sich beim terrestrischen Fernsehen und beim Fernsehen über Satellit um zwei völlig unterschiedliche Märkte handele und daher die untersuchten Maßnahmen den Wettbewerb auf den betroffenen Märkten nicht verzerrten. Spanien behauptet, die untersuchten Maßnahmen hätten keinen Einfluss auf den Binnenmarkt der Union, da sie auf die Einwohner eines beschränkten geografischen Gebiets ausgerichtet seien. Da es sich um lokale Dienstleistungen handele, sei es wenig wahrscheinlich, dass die Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten habe.

4.4. Anwendbarkeit der „De-minimis-Regel

(127) Des Weiteren erklärten die spanischen Behörden, dass die mit der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission (59) über die „De-minimis“-Beihilfen eingeführte „De-minimis“-Regel zweifelsohne auf einen erheblichen Teil der Finanzierung anzuwenden sei. Jede Autonome Gemeinschaft bzw. jede Gemeinde habe selbstständig die Telekommunikationsausrüstung erworben, so dass in diesem Zusammenhang die De-minimis-Bestimmungen zu berücksichtigen seien. Da in diesen Fällen der gezahlte Betrag und auch die erworbenen Güter und Dienstleistungen bekannt seien, sei die Beihilfe ausreichend transparent gewesen, um die De-minimis-Schwellen anzuwenden.

4.5. Staatliche Beihilfe für Betrieb und Instandhaltung

(128) Was den Betrieb und die Instandhaltung der Übertragungszentren anbelangt, so vertreten die spanischen Zentralbehörden die Auffassung, dass diese nicht unter den teilweise vom MITyC finanzierten Ausbau der Versorgung fielen. Das Ministerium habe keine Kompetenzen, um von den Gemeinden oder Autonomen Gemeinschaften die Weiterführung des Betriebs und der Instandhaltung über den in den Ausschreibungen zum Ausbau der Versorgung vorgesehenen Zeitraum hinaus zu verlangen. Deshalb könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Betrieb und die Instandhaltung einiger Zentren infolge der Haushaltskürzungen der Gemeinden eingestellt würden. Die Zentralbehörden bezifferten vorläufig die jährlichen Kosten des Betriebs und der Instandhaltung auf etwa 10 % der Anfangsinvestition. Im Laufe der Untersuchung übermittelten mehrere Autonome Gemeinschaften genauere Angaben über die für den Betrieb und die Instandhaltung des DVB-T-Netzes im Gebiet II ausgegebenen Mittel.

5. BEWERTUNG DER VON DEN BETEILIGTEN VORGEBRACHTEN VERFAHRENSARGUMENTE

(129) Itelazpi, Cellnex und Spanien machten in ihren Stellungnahmen vom 13. und 14. Juni 2019 geltend, dass die Kommission im Anschluss an die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 einen neuen Einleitungsbeschluss hätte erlassen müssen, in dem der Standpunkt der Kommission zur Selektivität der in Rede stehenden Maßnahmen hätte dargelegt werden müssen. Nach Auffassung Spaniens und der Beteiligten sei es den Beteiligten wegen des Fehlens eines neuen Einleitungsbeschlusses nicht möglich gewesen, ihre Verteidigungsrechte auszuüben.

(130) Spanien und Cellnex machten zudem geltend, dass der Einleitungsbeschluss im vorliegenden Fall aufgehoben worden sei, als der Gerichtshof den Entschluss von 2013 für nichtig erklärte. In Erwägungsgrund 41 des Beschlusses von 2013 heißt es: „Weitere konkrete Informationen sind dem Eröffnungsbeschluss zu entnehmen, der als Bestandteil des vorliegenden Beschlusses zu betrachten ist.“ Nach Auffassung Spaniens bedeutet dies, dass die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 die Nichtigkeit des Einleitungsbeschlusses nach sich gezogen habe. Diese Auffassung ist aus den folgenden Gründen falsch.

(131) Erstens sind der Einleitungsbeschluss und der endgültige Beschluss separate Rechtsakte mit jeweils verschiedenen Rechtsfolgen. Der Einleitungsbeschluss wurde auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 4 der Verfahrensverordnung von 1999 erlassen. Im Einleitungsbeschluss werden die Zweifel der Kommission an der Vereinbarkeit der untersuchten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt dargelegt. Der endgültige Beschluss (d. h. der Beschluss von 2013) wurde auf der Grundlage von Artikel 7 Absatz 5 der Verfahrensverordnung von 1999 erlassen. Im Beschluss von 2013 hat die Kommission festgestellt, dass die Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar war, und ordnete die Rückforderung der Beihilfe an. Da es sich bei dem Einleitungsbeschluss und dem endgültigen Beschluss um zwei verschiedene Rechtsakte handelt, ist der Erwägungsgrund 41 des Beschlusses von 2013 in dem Sinne auszulegen, dass die im Einleitungsbeschluss dargelegten konkreten Informationen Bestandteil des Beschlusses von 2013 sind. Des Weiteren ist die Nichtigerklärung des endgültigen Beschlusses nicht an diese konkreten Informationen geknüpft.

(132) Zweitens wurde in keiner der verschiedenen gerichtlichen Klagen, die Spanien und die Beteiligten im Anschluss an den Erlass des Beschlusses von 2013 erhoben haben, die Nichtigerklärung des Einleitungsbeschlusses beantragt. Beantragt wurde stattdessen die Nichtigerklärung des endgültigen Beschlusses. Nach ständiger Rechtsprechung darf die Nichtigerklärung durch das Gericht nicht über den Antrag des Klägers hinausgehen. (60) Da in keiner der Klagen die Nichtigerklärung des Einleitungsbeschlusses beantragt worden war, konnte der Gerichtshof den Einleitungsbeschluss im Urteil in der Rechtssache Retegal nicht für nichtig erklärt haben. (61)

(133) Drittens berührt nach ständiger Rechtsprechung die Nichtigerklärung eines Rechtsakts der Union nicht notwendig die vorbereitenden Handlungen. (62) Die Nichtigerklärung eines Rechtsakts, der ein Verwaltungsverfahren abschließt, das mehrere Phasen umfasst, hat nicht notwendig und unabhängig von den materiellen oder formellen Gründen des Nichtigkeitsurteils die Nichtigkeit des gesamten Verfahrens zur Folge, das dem Erlass des angefochtenen Rechtsakts vorausgegangen ist.

(134) Hinsichtlich der angeblichen Verpflichtung zur Wiedereröffnung des Verfahrens nach der Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 weist die Kommission darauf hin, dass weder die Rechtsvorschriften noch die Rechtsprechung nahelegen, dass die Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission zwangsläufig die Wiedereröffnung des förmlichen Prüfverfahrens durch Annahme eines neuen Beschlusses beinhaltet (siehe insbesondere Rechtssache T-1/15 SNCM/Kommission, ECLI:EU:T:2017:470, Randnummer 69). Wie oben dargelegt, berührt die Nichtigerklärung eines Rechtsakts der Union nach der Rechtsprechung nicht notwendig die vorbereitenden Handlungen. In der Rechtssache SNCM nahm die Kommission im Anschluss an die Nichtigerklärung des endgültigen Beschlusses der Kommission das Verfahren nicht wieder auf, sondern forderte die Beteiligten lediglich dazu auf, Stellungnahmen abzugeben. Der Gerichtshof stellte fest, dass die Verfahrensrechte des Mitgliedstaats und der Beteiligten gewahrt worden seien, da ihnen die Kommission nach der Nichtigerklärung des Beschlusses Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme gegeben hatte. Darüber hinaus ist in der Verordnung (EU) 2015/1589 (63) des Rates nicht festgelegt, wann die Kommission verpflichtet ist, ein Verfahren wiederzueröffnen. Eine angebliche Verpflichtung zur Wiedereröffnung des Verfahrens durch Erlass eines neuen Beschlusses kann sich daher auch nicht aus der vorgenannten Verordnung ergeben.

(135) Spanien, Itelazpi und Cellnex machen geltend, dass die Kommission einen neuen Einleitungsbeschluss mit einer detaillierten Analyse des selektiven Charakters hätte erlassen müssen, damit die Beteiligten ihre Standpunkte zur Selektivität der Maßnahme hätten darlegen können. Die Kommission weist darauf hin, dass die spanischen Behörden zum Nichtvorliegen von Selektivität bereits in der Vorprüfungsphase Stellung genommen haben (wie in Erwägungsgrund 22 des Einleitungsbeschlusses festgestellt wird (64)). Im Einleitungsbeschluss wird die vorläufige Auffassung der Kommission im Hinblick auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe (einschließlich des selektiven Charakters) und der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt dargelegt. Im Einleitungsbeschluss wird festgestellt, dass die beanstandeten Maßnahmen den Wettbewerb verzerren, indem sie die DVB-T-Technologie begünstigen, und es wird ferner geltend gemacht, dass die DVB-T und Satellitenübertragung miteinander im Wettbewerb stehen (beispielsweise wird dort auf den Fall Kantabriens verwiesen, wo zunächst ein Satellitenbetreiber eine Ausschreibung gewann). Im Einleitungsbeschluss wird erläutert, warum einige Plattformen gegenüber anderen begünstigt werden. Er gab Spanien und den Beteiligten die Möglichkeit, sich zur Selektivität der Maßnahmen zu äußern. In seiner Stellungnahme vom 30. November 2010 zum Einleitungsbeschluss erklärte Spanien, dass den Netzbetreibern, die DVB-T-Technologie nutzen, kein selektiver Vorteil gegenüber anderen Netzbetreibern entstanden sei. Spanien brachte ferner vor, dass die in Rede stehenden Maßnahmen andere Technologien als DVB-T nicht diskriminierten, und erläuterte die Unterschiede zwischen DVB-T und Satellitenübertragung im Hinblick auf die Kosten und die Marktbedingungen. Spanien hob hervor, dass die Satellitentechnik und DVB-T nicht zum selben Markt gehörten. Dies zeigt, dass Spanien bereits im Anschluss an den Einleitungsbeschluss die Gelegenheit hatte, zur Frage der Selektivität Stellung zu nehmen.

(136) Zudem haben sich weder die untersuchte Maßnahme noch die Sachverhalte und deren rechtliche Würdigung geändert.

(137) Darüber hinaus richtete die Kommission am 26. April 2019 ein Auskunftsersuchen an Spanien, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal und Astra, in dem die Beteiligten aufgefordert wurden, sich zum Urteil in der Rechtssache Retegal und zur Selektivität der in Rede stehenden Maßnahmen zu äußern. (65) Cellnex, Itelazpi, Spanien und Astra nahmen in ihren Antworten auf das Auskunftsersuchen der Kommission detailliert Stellung und legten ihren Standpunkt zum Kriterium der Selektivität dar. Die Beteiligten übermittelten detaillierte Bemerkungen und die Kommission prüfte alle von Spanien und den betroffenen Dritten angeführten neuen, relevanten und kontemporären Elemente. Aus dem oben Gesagten geht hervor, dass Spanien und die anderen Beteiligten ausreichend Gelegenheit hatten, ihren Standpunkten zur Frage der Selektivität Gehör zu verschaffen. Die Verfahrensrechte der Beteiligten wurden somit umfassend gewahrt.

6. WÜRD