VERFAHREN FÜR DIE BERECHNUNG DES ZWANGSGELDES NACH ARTIKEL 171 EG-VERFAHREN (97/C 63/02)

1. EINLEITUNG

Dieses Schriftstück ergänzt die Mitteilung über die Anwendung von Artikel 171 EG-Vertrag (1) der Kommission vom 5. Juni 1996 (nachfolgend "Mitteilung" genannt).

Die von der Kommission dem Gerichtshof vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen müssen für die Mitgliedstaaten vorhersehbar sein und nach einem Verfahren berechnet werden, das sowohl dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als auch dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten Rechnung trägt. Außerdem muß es ein klares und einheitliches Verfahren sein, da die Kommission gegenüber dem Gerichtshof begründen muß, wie sie den vorgeschlagenen Betrag festgesetzt hat.

Im folgenden wird lediglich das Verfahren zur Berechnung des Zwangsgeldes vorgestellt, das die Kommission als das geeignetste Instrument betrachtet, um die schnellstmögliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu erreichen (2). So wird sie Artikel 171 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag heranziehen, um den betreffenden Mitgliedstaat zur Beendigung des Verstoßes zu veranlassen. Das bedeutet jedoch nicht, daß sie auf die Möglichkeit verzichtet, die Zahlung eines Pauschalbetrags (3) zu beantragen oder, wenn die Umstände dies rechtfertigen, von einem Antrag auf Verhängung einer Sanktion abzusehen (4).

So wie die Rechtsauffassung der Kommission in ihrer Mitteilung lediglich einen ersten Ausdruck gefunden hat (5) und im Zuge der Anwendung von Artikel 171 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag schrittweise weiterentwickelt werden soll, so ist auch das hier vorgestellte Berechnungsverfahren nur ein erster Schritt zur Festlegung allgemeiner Kriterien, welche die Kommission bei der Festsetzung des Zwangsgeldes von Fall zu Fall präzisieren wird.

Das Zwangsgeld ist die Summe der Tagessätze, die ein Mitgliedstaat zu zahlen hat, wenn er einem Urteil des Gerichtshofes nicht nachkommt, und zwar gerechnet ab dem Tag, an dem das zweite Urteil des Gerichtshofes dem betreffenden Mitgliedstaat zur Kenntnis gebracht wird, bis zur Beendigung des Verstoßes.

Zwangsgelder sind für die Gemeinschaft atypische Zusatzeinnahmen von untergeordneter Bedeutung.

Der Tagessatz des Zwangsgeldes wird folgendermaßen berechnet:

- Multiplikation eines einheitlichen Grundbetrags mit einem Schwerekoeffizienten und einem Dauerkoeffizienten;

- Multiplikation des Ergebnisses mit einem festen Länderfaktor (Faktor n), der sowohl die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als auch seine Stimmenzahl im Rat berücksichtigt.

2. FESTSETZUNG DES EINHEITLICHEN PAUSCHALGRUNDBETRAGS

Der einheitliche Grundbetrag ist der feste Betrag, auf den die Multiplikatorkoeffizienten angewandt werden. Er dient zur Ahndung von Verstößen gegen das Legalitätsprinzip und der Mißachtung des für alle Rechtssachen nach Artikel 171 EG-Vertrag geltenden Rechtsprechungsmonopols des Gerichtshofes. Er wird in der Weise festgesetzt, daß

- die Kommission bei der Anwendung der Multiplikatorkoeffizienten über einen großen Ermessungsspielraum verfügt;

- er für alle Mitgliedstaaten tragbar ist;

- er auf jeden Mitgliedstaat, der gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, einen hinreichenden Druck ausübt.

Der einheitliche Grundbetrag beläuft sich auf 500 ECU je Tag.

3. ANWENDUNG DER MULTIPLIKATORKOEFFIZIENTEN

Bei den Multiplikatorkoeffizienten wird nach zwei Kriterien unterschieden (6): der Schwere (Ziffer 3.1) und der Dauer des Verstoßes (Ziffer 3.2). Auf die Notwendigkeit, der Sanktion durch die Berücksichtigung der Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats eine Abschreckungswirkung zu verleihen, wird weiter unten in Ziffer 4 eingegangen.

3.1. Schwere des Verstoßes

Rein rechtlich handelt es sich immer um denselben Verstoß: Nichtbeachtung eines Urteils des Gerichtshofes in einem Vertragsverletzungsverfahren und Verstoß gegen Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag.

Wie in der Mitteilung vorgesehen, berücksichtigt die Kommission bei der Festsetzung des Zwangsgeldes indessen auch die Bedeutung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, deren Verletzung der Gerichtshof im ersten Urteil festgestellt hat (3.1.1), sowie die Folgen des Verstoßes für das Gemeinwohl und für die Interessen Einzelner (3.1.2).

Entscheidend für die Beurteilung der Schwere des Verstoßes ist daher nicht, daß der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachkommt, was bereits an sich ein schwerer Verstoß ist (7) und bereits durch den einheitlichen Grundbetrag geahndet wird.

3.1.1. Bedeutung der verletzten gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften

Bei der Beurteilung der Schwere des ursprünglichen Verstoßes ist natürlich die Bedeutung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, gegen die verstoßen wurde, zu berücksichtigen. Dabei wird sich die Kommission an der Rechtsnatur und der Tragweite der Vorschriften und weniger an deren Stellung in der Normenhierarchie orientieren (8).

Außerdem ist gegebenenfalls zu berücksichtigen, daß das Urteil des Gerichtshofes, dem der Mitgliedstaat nicht nachgekommen ist, einer gefestigten Rechtsprechung entspricht (zum Beispiel, wenn dieses Urteil wegen einer Vertragsverletzung auf ein gleichgelagertes Urteil in einem Vorabentscheidungsverfahren folgt). Die Klarheit (bzw. Unklarheit oder Unverständlichkeit) der verletzten Vorschrift kann ebenfalls ein ausschlaggebender Faktor sein (9).

Ferner ist gegebenenfalls zu berücksichtigen, daß der Mitgliedstaat dem Urteil mit Maßnahmen nachkommt, die er für ausreichend hält, jedoch nach Ansicht der Kommission unzureichend sind, und sich damit in einer anderen Lage befindet als ein Mitgliedstaat, der keinerlei Maßnahmen getroffen hat. Im zweiten Fall ist klar, daß der Mitgliedstaat Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag verletzt.

3.1.2. Folgen des Verstoßes für das Gemeinwohl und für die Interessen Einzelner

Beispiele der im Einzelfall zu bewertenden Folgen (10):

- Einbußen an Eigenmitteln der Gemeinschaft;

- Auswirkung des Verstoßes auf die innergemeinschaftlichen Abläufe;

- ernste oder nicht wiedergutzumachende Schäden im Bereich der Volksgesundheit oder der Umwelt;

- wirtschaftlicher oder nichtwirtschaftlicher Schaden zum Nachteil von Privatpersonen und Wirtschaftsbeteiligten einschließlich seiner immateriellen Dimension wie der Entfaltung der Persönlichkeit;

- Umfang der finanziellen Auswirkungen des Verstoßes;

- etwaiger finanzieller Vorteil des Mitgliedstaats, der dem Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen ist;

- relative Bedeutung des Verstoßes unter Berücksichtigung des Umsatzes oder der Wertschöpfung des betreffenden Wirtschaftszweiges in dem betreffenden Mitgliedstaat;

- Größenordnung der vom Verstoß berührten Bevölkerung (der Verstoß kann als weniger schwer eingestuft werden, wenn er nicht die gesamte Bevölkerung des betreffenden Mitgliedstaats berührt);

- Verantwortung der Gemeinschaft gegenüber Drittländern;

- isolierter oder wiederholter Verstoß (z. B. ständig verspätete Umsetzung von Richtlinien in einem bestimmten Wirtschaftszweig).

Je nach Schwere des Verstoßes wird auf den einheitlichen Grundbetrag ein Multiplikatorkoeffizient von mindestens 1 und höchstens 20 angewandt.

3.2. Dauer des Verstoßes

Hier handelt es sich nicht um die Dauer ab dem zweiten Urteil des Gerichtshofes, die natürlich weder die Kommission noch der Gerichtshof kennen kann, und die dadurch berücksichtigt wird, daß das Zwangsgeld weiterläuft, bis der Mitgliedstaat den Verstoß beendet.

Bei der Berechnung des Zwangsgeldes wird die Dauer des Verstoßes ab dem ersten Urteil des Gerichtshofes zugrunde gelegt. Nach Artikel 171 EG-Vertrag kann ein Mitgliedstaat, der sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebende Maßnahmen "nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist getroffen" hat, zur Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgeldes verurteilt werden.

Zwischen dem ersten Urteil und dem Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag können mehrere Jahre verstreichen (11). Die Kommission kann in ihrem Zwangsgeldvorschlag berücksichtigen, inwieweit die Langwierigkeit des Verfahrens auf das Ausbleiben oder verspätete Eingehen der Antwort zurückzuführen ist. Dieser Verzögerung wird durch die Anwendung eines Multiplikatorkoeffizienten auf den einheitlichen Grundbetrag Rechnung getragen.

Je nach Dauer des Verstoßes wird auf den einheitlichen Grundbetrag ein Multiplikatorkoeffizient von mindestens 1 und höchstens 3 angewandt.

4. BERÜCKSICHTIGUNG DER ZAHLUNGSFÄHIGKEIT DES BETREFFENDEN MITGLIEDSTAATS

Die Höhe des Zwangsgeldes muß sowohl angemessen sein als auch eine abschreckende Wirkung entfalten.

Die abschreckende Wirkung der Sanktion dient einem doppelten Zweck. Die Sanktion muß hinreichend hoch sein, um die zweifache Abschreckungswirkung zu entfalten:

- Der Mitgliedstaat soll beschließen, dem Urteil nachzukommen und den Verstoß zu beenden (die Sanktion muß also höher sein als der wirtschaftliche Vorteil, den der Mitgliedstaat aus dem Verstoß zieht);

- der Mitgliedstaat soll eine Wiederholung unterlassen.

Die Notwendigkeit einer abschreckenden Wirkung der Sanktion schließt eine rein symbolische Sanktion aus (12). Das Zwangsgeld muß auf den Mitgliedstaat einen hinreichenden Druck ausüben und ihn veranlassen, den Verstoß tatsächlich zu beenden. Die Sanktion muß eine "nützliche Wirkung" haben (13).

Die Abschreckungswirkung wird durch den Faktor n, einen geometrischen Durchschnittswert, berücksichtigt, der auf dem Bruttoinlandsprodukt (BIP) und der Stimmengewichtung im Rat beruht (14). Der Faktor n verbindet die auf dem BIP beruhende Zahlungsfähigkeit und die Stimmenzahl jedes Mitgliedstaats im Rat. Die auf diese Weise ermittelte Formel führt zu einer angemessenen Differenzierung (von 1,0 bis 26,4) der Mitgliedstaaten.

Dieser Faktor n hat folgenden Wert:

Belgien: 6,2

Dänemark: 3,9

Deutschland: 26,4

Griechenland: 4,1

Spanien: 11,4

Frankreich: 21,1

Irland: 2,4

Italien: 17,7

Luxemburg: 1,0

Niederlande: 7,6

Österreich: 5,1

Portugal: 3,9

Finnland: 3,3

Schweden: 5,2

Vereinigtes Königreich: 17,8.

Bei der Berechnung des Tagessatzes für das Zwangsgeld gegen einen Mitgliedstaat wird das Ergebnis aus der Anwendung des Schwere- und des Dauerkoeffizienten auf den einheitlichen Grundbetrag mit dem (unveränderlichen) Faktor n des betreffenden Mitgliedstaats multipliziert. Die Kommission behält sich jedoch das Recht vor, diesen Faktor zu ändern, wenn große Abweichungen von den tatsächlichen Gegebenheiten eintreten oder wenn die Stimmengewichtung im Rat geändert wird.

Somit erfolgt die Berechung nach folgender Gesamtformel:

Tz = (G × Sk × Dk) × n

Dabei ist Tz der Tagessatz des Zwangsgeldes, G der Grundbetrag, Sk der Schwerekoeffizient, Dk der Dauerkoeffizient und n der Faktor zur Berücksichtigung der Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats.

(1) ABl. Nr. C 242 vom 21. 8. 1996, S. 6.

(2) Mitteilung, Ziffer 4.

(3) Mitteilung, Ziffer 3.

(4) Mitteilung, Ziffer 2.

(5) Mitteilung, Ziffer 5.

(6) Mitteilung, Ziffer 6.

(7) Mitteilung, Ziffer 6.1.

(8) Ein Mitgliedstaat, der gegen eine klare Norm oder eine gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofes verstößt, begeht einen schwereren Verstoß als ein Mitgliedstaat, der eine ungenaue und unübersichtliche Norm des Gemeinschaftsrechts anwendet, die dem Gerichtshof noch nie zur Auslegung oder zur Beurteilung ihrer Gültigkeit vorgelegt wurde. Siehe dazu die Rechtsprechung des Gerichtshofes über die Verantwortung der Mitgliedstaaten wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere das Urteil des Gerichtshofes vom 26. März 1996 in der Rechtssache C-392/93, British Telecommunications, Slg. 1996, S. I-1631.

(9) Mitteilung, Ziffer 6.2.

(10) Mitteilung, Ziffer 7.

(11) Mitteilung, Ziffer 8.

(12) Der Faktor n ist die Quadratwurzel des Produkts aus den Faktoren, die auf dem BIP und der Stimmenzahl der Mitgliedstaaten im Rat beruhen, und wird nach folgender Formel berechnet:

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

>ENDE EINES SCHAUBILD>

Dabei ist

BIP n = das in Mio. ECU ausgedrückte BIP des betreffenden Mitgliedstaats,

BIP min = das kleinste BIP der fünfzehn Mitgliedstaaten,

Stimmen n = die Stimmenzahl jedes Mitgliedstaats im Rat nach der Gewichtung in Artikel 148 EG-Vertrag und

Stimmen min = die kleinste Stimmenzahl unter den fünfzehn Mitgliedstaaten.