Sonderbericht Nr. 10/2000

über die von der Gemeinsamen Forschungsstelle vergebenen öffentlichen Aufträge, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 172/01)

INHALT

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EINLEITUNG

Ziele der Prüfung und Prüfungsbereich

1. Der vorliegende Bericht des Rechnungshofes schließt an die bereits vorgelegten Berichte über die Durchführung des Vierten Rahmenprogramms im Bereich der Forschung (4. RP) für den Zeitraum 1994 - 1998 an. Im Gegensatz zu den vorangegangenen Berichten, in denen die Durchführung der indirekten Forschungsprogramme geprüft wurde, hat der vorliegende Bericht jedoch die Verwaltung der Aufträge zum Gegenstand, welche die Gemeinsame Forschungsstelle (nachstehend GFS) zur Anschaffung der für ihre Tätigkeit erforderlichen Ressourcen vergibt(1).

2. Die durch Beschluß der Kommission vom 10. April 1996 in den Rang einer Generaldirektion erhobene GFS besteht aus mehreren wissenschaftlichen Instituten und horizontalen Direktionen, die für die Planung der Arbeiten und die Verwaltung der Logistik-Ressourcen zuständig sind. Diese Generaldirektion, die das Hauptinstrument der Kommission zur Realisierung ihrer direkten Forschungsaufgaben darstellt, weist gemäß dem Beschluß vom 10. April 1996 die Besonderheit auf, daß ihr ein Verwaltungsrat aus Vertretern der Mitgliedstaaten vorsteht, dem der Generaldirektor die wichtigsten Verwaltungsentscheidungen vorzulegen hat.

3. Mit den Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge werden zwei Grundziele verfolgt:

a) öffentlichen Einrichtungen den Zugang zu den benötigten Bau-, Liefer- und Dienstleistungen zum günstigsten Preis-Leistungs-Verhältnis zu ermöglichen und

b) allen Unternehmen, welche die erforderliche Leistungsfähigkeit aufweisen und die notwendigen Garantien bieten, den gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Aufträgen zu ermöglichen.

4. Von diesen beiden Vorgaben ging der Rechnungshof aus, um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sowie die Wirtschaftlichkeit der Tätigkeiten der GFS zu beurteilen, soweit diese die Vergabe von Aufträgen an Dritte betrafen. Nicht geprüft wurden die in der GFS eingegangenen Aufträge über von ihren Instituten zu erbringende Leistungen für Dritte, denen andere Verwaltungsprinzipen zugrunde liegen.

5. Gegenstand der Prüfung des Hofes waren das Verwaltungssystem der GFS sowie das Auftragsmanagement. Zu diesem Zweck wurden die Verwaltungsinstrumente und -verfahren sowie eine Stichprobe von 90 Aufträgen (siehe Tabelle 1) mit einem Gesamtvolumen von 81,5 Mio EUR analysiert. Die Stichprobe umfaßte 43 Vorgänge, die dem Vergabebeirat vorgelegt worden waren, und 47 Vorgänge, bei denen dieses Gremium nicht eingeschaltet worden war; das jeweilige Gesamtvolumen dieser Vorgänge belief sich auf 79 bzw. 2,5 Mio EUR.

Tabelle 1

Im Rahmen der Prüfung untersuchte Stichprobe

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Rechtlicher Rahmen und finanzielle Größenordnung

6. Für den Prüfungsbereich gelten Rechtstexte unterschiedlicher Art und Tragweite:

a) die Entscheidungen 94/918/EG und 94/919/Euratom des Rates vom 15. Dezember 1994(2) über spezifische Forschungsprogramme, in denen die Ziele der GFS für die Durchführung des 4. RP festgelegt sind,

b) die allgemeinen Bestimmungen der Haushaltsordnung, die die Modalitäten für die Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften (EG) regeln und durch die in Titel VII der Haushaltsordnung enthaltenen Sonderbestimmungen für Forschungsmittel ergänzt werden,

c) die für öffentliche Dienstleistungsaufträge bzw. Liefer- und Bauaufträge geltenden Richtlinien (92/50/EWG vom 18. Juni 1992 bzw. 93/36/EWG und 93/37/EWG vom 14. Juni 1993), geändert durch die Richtlinie 97/52/EG vom 13. Oktober 1997(3), die für die Kommission sowie für alle Vergabestellen in den Mitgliedstaaten verbindlich sind.

7. Für die Laufzeit der spezifischen Forschungsprogramme (1995 - 1998) verfügte die GFS über einen Gesamthaushalt in Höhe von 1413 Mio EUR. Hiervon wurden 494 Mio EUR (außer wiederzuverwendenden Mitteln) zur Finanzierung öffentlicher Aufträge verwendet. In den im Anhang enthaltenen Tabellen 2 und 3 sind die Aufteilung der Haushaltsmittel nach Haushaltsjahr und die vom Vergabebeirat geprüften Aufträge dargestellt.

Tabelle 2

Aufteilung der Haushaltsmittel

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Tabelle 3

Aufträge mit Einbeziehung des Vergabebeirats, aufgeschlüsselt nach Vergabeart

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ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

8. Das Auftragsverwaltungssystem der GFS ermöglicht nicht die Erstellung von Informationen, die einen genauen und vollständigen Überblick über die vergebenen Aufträge in verwertbarer Form liefern. Dies ist zum einen auf das unzureichende DV-System zurückzuführen, das weder die Zuordnung eines bestimmten Auftrags zu dem zugehörigen Projekt noch die Erstellung von Kontrollübersichten für die Direktion ermöglicht, zum anderen auf den Verlust der Vorgeschichte der Vorgänge bei ihrer Übertragung von der Rechnungsführungssoftware SIBECA(4) auf die Software SINCOM II(5) (siehe Ziffern 19, 25 - 31, und 43 - 51).

9. Ein vom herkömmlichen Recht abweichendes System, so insbesondere das Bestehen eines speziellen Vergabebeirates für die GFS und die Erstellung eines Dokuments mit dem Titel "Verwaltungsvereinbarung", welches die Kommission in die Lage bringt, mit sich selbst Verträge abschließen zu müssen, wirkt sich nachteilig auf eine effiziente Auftragsverwaltung aus (siehe Ziffern 20 - 24 und 36 - 41).

10. Das Auftragsmanagement von der Bedarfsermittlung bis zur Kontrolle der Leistungserbringung durch den Anweisungsbefugten ist mangels einer wirklich vorausschauenden Bedarfsplanung, der Unzulänglichkeiten bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln sowie der ungenügenden Kontrolle der erbrachten Leistungen insgesamt unzureichend (siehe Ziffern 52 - 64).

11. Diese Mängel werden durch fehlende Regeln hinsichtlich der Zusammensetzung und Arbeitsweise der für die Auftragsvorbereitung verantwortlichen Gremien noch verschärft. Die gesamte Phase der Auftragsvorbereitung ist daher durch einen Mangel an Transparenz gekennzeichnet (siehe Ziffern 34, 35 und 54).

12. Die GFS hat überdies Aufträge ohne Einhaltung der durch die Auslegung in der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes vorgegebenen Regeln freihändig vergeben. Die Untersuchung hat darüber hinaus ergeben, daß möglicherweise betrügerische Absprachen zwischen den Leistungserbringern getroffen wurden (siehe Ziffern 65 - 75).

13. Die GFS hat die getrennten Mittel unter Mißachtung der jeder Mittelkategorie eigenen Besonderheiten wie nicht getrennte Mittel verwaltet, wobei zu dieser Praxis häufig noch die Anwendung verschiedener Arten der Auftragsunterteilung hinzukam (siehe Ziffern 76 - 80).

14. Die Auftragskategorie bzw. die Ermittlung der voraussichtlichen Kosten sind in den Unterlagen nicht immer auf der Grundlage objektiver Kriterien ausgewiesen. Angesichts dieses Mangels an Klarheit erheben sich in einigen Fällen Zweifel an der Entscheidung, den Vergabebeirat nicht zu befassen (siehe Ziffern 61 - 62).

15. Überdies hat die GFS Dienstleistungsverträge in unzulässiger Weise zur Personaleinstellung verwendet (siehe Ziffern 63 - 64).

16. In zwei Fällen wurde die vollständige Weitervergabe eines Auftrags an Unterauftragnehmer festgestellt. Dies ist aus rechtlicher Sicht zu beanstanden, da in den Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen nur die Möglichkeit der Weitervergabe von Teilen des Auftrags vorgesehen ist. Eine vollständige Weitervergabe ist nicht zulässig, da sie dem Rechtsverständnis zuwiderläuft, das dem Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge zugrunde liegt. Darüber hinaus wird der Auftragnehmer unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu einem bloßen Vermittler, was zusätzliche Kosten mit sich bringt (siehe Ziffern 81 und 82).

17. Die Mängel, die bei der Kontrolle der erbrachten Leistung und ihrer Qualität festgestellt wurden, werfen die Frage auf, inwieweit die Haftbarkeit des Anweisungsbefugten tatsächlich geltend gemacht werden sollte (siehe Ziffern 86 - 89).

18. Der Hof stellt jedoch mit Genugtuung fest, wie rasch und umfassend die Kommission Reformen eingeleitet hat, um die bei den Prüfungen festgestellten Schwachstellen zu beseitigen. Diese von der Kommission als Antwort auf die in diesem Bericht vorgebrachten Bemerkungen angekündigten Reformen sollen die GFS mit den für eine leistungsfähige Verwaltung und ein besseres Auftragsmanagement erforderlichen Instrumenten ausstatten.

VERWALTUNGSSYSTEM DER GFS

19. Das Verwaltungssystem ist in einen speziellen Rahmen eingebettet und zahlreichen Einschränkungen unterworfen, die sich aus den jährlichen Arbeitsprogrammen, den Rechnungsführungssystemen und einer Reihe vorgegebener Verfahrensweisen ableiten. Die Analyse der Systemkomponenten und der ausgewählten Stichprobe ließen Unzulänglichkeiten erkennen, welche die Entwicklung zweifelhafter Praktiken begünstigten.

Rahmenbedingungen

20. Zwei grundlegende Aspekte verdeutlichen die Besonderheit des Rahmens, in dem die GFS ihre Tätigkeit entfaltet. Beide wirken sich in unterschiedlichem Maße auf die Auftragsverwaltung aus, wobei der erste Aspekt mit dem für die GFS geltenden Übermaß an Regelungen im Rahmen des institutionellen Gemeinschaftsrechts(6) in Zusammenhang steht, der zweite mit ihrer dezentralen Struktur.

Besonderheiten der Funktionsweise

21. Die Funktionsweise der GFS ist durch mehrere Besonderheiten gekennzeichnet:

a) in haushaltstechnischer Hinsicht, da im Unterschied zu den anderen Dienststellen der Kommission alle ihre Haushaltsmittel (einschließlich Personal- und Verwaltungsausgaben) in Teil B des Haushaltsplans eingesetzte operationelle Mittel sind;

b) in rechtlicher Hinsicht, da die GFS Finanzmittel aus Haushaltslinien für bestimmte Gemeinschaftspolitiken wie z. B. PHARE, TACIS oder MEDA erhalten kann; sie tritt in diesem Fall nach spezifischen Modalitäten in einen Wettbewerb mit Dritten. Die GFS reicht jedoch lediglich einen Kostenvoranschlag ein, während Dritte alle in den Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen festgelegten Vorgaben erfuellen müssen. Kommt die zuständige Generaldirektion zu dem Ergebnis, daß der Kostenvoranschlag der GFS günstiger ist als die Angebote der externen Bieter, wird diesen ohne vergleichende Prüfung durch den Vergabebeirat mitgeteilt, daß ihr Angebot nicht den Zuschlag erhalten hat. In diesem Fall befindet sich die Kommission in der Lage, mit sich selbst einen Vertrag abschließen zu müssen. Da dies rechtlich nicht möglich ist, erstellt die Kommission eine sogenannte "Verwaltungsvereinbarung", um diese Schwierigkeit zu umgehen;

c) in verwaltungstechnischer Hinsicht durch das Bestehen eines Verwaltungsrates und, seit 1971, eines eigenen Vergabebeirates (nachstehend GFS-Vergabebeirat genannt).

Dezentrale Verwaltung

22. Da die acht Institute der GFS mit ihren spezifischen wissenschaftlichen Kompetenzen in bestimmten Forschungsbereichen auf fünf verschiedene Standorte (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten und Sevilla) verteilt sind und die horizontalen Direktionen sich in Brüssel bzw. in Ispra befinden, wurde eine weitgehende Delegierung der Entscheidungsbefugnis an die Direktoren erforderlich. Zu ihren Aufgaben gehört es, für wissenschaftliche Ergebnisse von hohem Niveau im Rahmen der ihrer Zuständigkeit unterliegenden Projekte zu sorgen, gleichzeitig aber auch die Funktion eines Anweisungsbefugten auszuüben. Aufgrund dieser Doppelfunktion und der zahlreichen Dienstreisen, zu denen sie wegen der Entfernung von Brüssel gezwungen sind, haben sie ihrerseits diese letztgenannte Aufgabe weitgehend delegiert(7).

23. Die Menge der logistischen Vorgänge, die allein die Direktion Ressourcen zu verwalten hatte, war so angewachsen, daß sie von dieser kaum noch zu bewältigen war. Daher beschloß die GFS im Sommer 1998, die Aufgaben dieser Dienststelle auf zwei neue Direktionen aufzuteilen, von denen eine für die Infrastrukturen, die andere für die Verwaltung zuständig ist.

24. In der Praxis führte diese dezentrale Verwaltung dazu, daß für eine Gesamtzahl von jährlich ca. 50000 Transaktionen nunmehr etwa 60 Verwaltungskräfte und 80 Anweisungsbefugte mit delegierten Vollmachten eingesetzt sind.

Verwaltungsinstrumente und -verfahren

Instrumente

Jahresarbeitsprogramme

25. Die in Brüssel beim Generaldirektor angesiedelte Programmdirektion der GFS erarbeitet in Zusammenarbeit mit den einzelnen Forschungsinstituten das Jahresarbeitsprogramm. Mit Hilfe dieses Schlüsseldokumentes setzt die GFS die ihr in den europäischen Rechtsvorschriften vorgegebenen Ziele in eine Reihe aufeinander abgestimmter Projekte um. Das Arbeitsprogramm, das vor seinem Inkrafttreten vom Verwaltungsrat der GFS genehmigt werden muß, umfaßt zwei Teile, von denen einer den Forschungsaktivitäten, der andere den Unterstützungstätigkeiten gewidmet ist. Es enthält eine Kurzbeschreibung aller vorgesehenen Projekte mit Angabe ihrer Eckdaten, ihrer Ziele sowie der dafür vorgesehenen personellen und finanziellen Mittel.

Rechnungsführungssysteme

26. Die Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge, die Kostenrechnung und die Bestandsbuchführung werden über Datenverarbeitung mittels verschiedener Programme verwaltet, die im geprüften Zeitraum nacheinander, in einigen Fällen auch gleichzeitig ausgeführt werden.

Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge

27. Bis November 1997 wurde die Verwendung der GFS-Haushaltsmittel mittels der Software SIBECA kontrolliert. Dieses System wies den Nachteil auf, daß es nicht von Dienststellen außerhalb der GFS direkt abgefragt werden konnte, bot allerdings den Vorteil, daß neben der Kontrolle der Haushaltsausführung auch die Zuordnung der Ausgaben zu den jeweiligen Aufträgen möglich war, sofern diese dem Vergabebeirat der GFS zur Stellungnahme vorgelegt worden waren und dabei eine Kennummer erhalten hatten. SIBECA wurde Ende 1997 durch die Software SINCOM II ersetzt.

28. SINCOM II umfaßt drei Module, die der Kontrolle der vom Verwaltungspersonal und den Anweisungsbefugten durchgeführten Vorgänge, der Sichtvermerke des Finanzkontrolleurs und des Rechnungsführers sowie zur Erstellung von Statistiken und Berichten dienen. Das dritte Modul war jedoch bei der Prüfung des Hofes im Juni 1998 noch nicht installiert worden.

Kostenrechnung

29. Die GFS, die mit operationellen Haushaltsmitteln arbeitet, aber auch über externe Mittel als Gegenleistung für ihre für Dritte ausgeführten Leistungen verfügen kann, besitzt eine Kostenrechnung, die einen Überblick über die Betriebsausgaben jedes Referates der einzelnen Institute ermöglicht, wobei zu den direkten Ausgaben ein bestimmter Gemeinkostenanteil hinzugerechnet wird. Sie ermöglicht darüber hinaus die Kontrolle der verwendeten Haushaltsmittel nach Tätigkeitsarten und gibt Auskunft über den Einsatz der wiederverwendbaren Mittel.

30. Anhand einer sogenannten "Übersicht über die Entsprechungen" wird die Verbindung zwischen der Kostenrechnung und der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge hergestellt. Auf diese Weise ist es möglich, die Ausführung des 4. Rahmenprogramms zu verfolgen sowie die Mittelansätze und die Haushaltsausführung in Überblickstabellen einander gegenüber zu stellen. Dieses System ermöglicht der Direktion der GFS zwar die Durchführung regelmäßiger Kontrollen, läßt allerdings weder die direkte Bestimmung des Auftrags zu, auf den sich eine Ausgabe bezieht, noch die Zuordnung dieses Auftrags zu dem Projekt, in dessen Rahmen er finanziert wurde.

Bestandsbuchführung

31. Zur Erfassung und Verwaltung der Bestände verfügen die einzelnen Standorte über unterschiedliche Software. Die in Ispra, Sevilla und Petten verwendeten Programme ermöglichen die begleitende Kontrolle der in das Bestandsverzeichnis eingetragenen Gegenstände, während mit dem in Karlsruhe verwendeten älteren System die Daten lediglich erfaßt werden, ohne daß eine Zusammenfassung nach Kategorien möglich ist.

Vertragsdatenbank

32. Das Referat "Verträge" der früheren Direktion Ressourcen hat schrittweise eine Datenbank eingerichtet, in der die Verträge zu den von der GFS vergebenen Aufträgen erfaßt werden. Bei einer im Juni 1998 durchgeführten Überprüfung der an einen einzelnen Auftragnehmer vergebenen Aufträge wurde eine erhebliche Differenz zwischen den in der Rechnungsführung erfaßten und den von der Datenbank ausgewiesenen Beträgen festgestellt. Diese Abweichung wurde nachträglich korrigiert.

Rahmenverträge

33. Rahmenverträge werden für Lieferaufträge und insbesondere für die Anschaffung von DV-Gerät verwendet. Sie werden im allgemeinen für eine Dauer von zwei bis drei Jahren abgeschlossen und bieten den Dienststellen der GFS viel Spielraum, da diese nach Abschluß eines Rahmenvertrages bei Bedarf durch einfache Ausstellung eines Auftragsscheins eine Anschaffung tätigen können. Der Abschluß eines solchen Vertrages erfordert darüber hinaus keine vorherige Mittelbindung, da diese erst bei Ausstellung des Auftragsscheins vorgenommen wird.

Verfahren

34. Die von der GFS angewandten Verwaltungsverfahren sind in einem für den internen Gebrauch bestimmten Dokument niedergelegt, das neben den Bestimmungen der Haushaltsordnung und der Durchführungsverordnungen, die für alle Kommissionsdienststellen gelten, auch die spezifischen Vorschriften für die GFS enthält. Wie die anderen Dienststellen der Kommission orientiert sich auch die GFS am Leitfaden des Vergabebeirats für das öffentliche Auftragswesen.

35. Nicht formalisiert wurden jedoch die Verfahrensweisen für die einzelnen Phasen der Auftragsabwicklung und die Kontrolle der Auftragsausführung. Die GFS hat zwar verschiedene Gremien eingerichtet, so z. B. für die Vorbereitung von Anschaffungen größeren Umfangs, doch sind deren Zusammensetzung, Kompetenzen und Arbeitsweise nirgendwo verbindlich festgelegt.

Schwachstellen des Verwaltungssystems

Auswirkungen der speziellen Funktionsweise

GFS-Vergabebeirat

36. Im Unterschied zu den anderen Generaldirektionen der Kommission mit wissenschaftlichem Auftrag (GD Forschung, Informationsgesellschaft und Energie), wurden die öffentlichen Aufträge der GFS zwischen 1971 und Juli 1998 nicht dem Vergabebeirat der Kommission, sondern einem spezifischen Vergabebeirat vorgelegt, was mit dem wissenschaftlichen Charakter der Tätigkeiten der Forschungsstelle begründet wurde.

37. Bei einer ersten Prüfung stellte der Hof fest, daß das Bestehen eines solchen spezifischen Vergabebeirates weder gerechtfertigt noch wünschenswert ist, da die Aufgabe eines Beirates nicht darin besteht, zu dem wissenschaftlichen Inhalt eines Auftrags Stellung zu nehmen, sondern die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften, die Gleichbehandlung der Bieter und die Qualität der Lastenhefte zu gewährleisten, in denen objektive Kriterien zur vergleichenden Beurteilung der Angebote festgelegt sein müssen. Hinzu kommt, daß in diesem Vergabebeirat sehr viele GFS-Mitarbeiter vertreten sind, so daß dieses Gremium im Gegensatz zu dem Vergabebeirat der Kommission, der alle drei Wochen zusammentritt, nicht mehr als vier bis fünf Sitzungen pro Jahr abhalten kann. Die Zusammensetzung des GFS-Vergabebeirates ist darüber hinaus dem Bild der Unabhängigkeit und Neutralität dieses Gremiums abträglich.

Dezentralisierungsproblematik

38. Das Fehlen schriftlich festgelegter Verfahren hat naturgemäß zur Herausbildung uneinheitlicher Verwaltungspraktiken beigetragen, und es war nicht möglich, die durchgängige Einschaltung der in Ziffer 35 erwähnten Gremien zu gewährleisten.

39. Durch die geographische Verteilung der Anlagen der GFS auf mehrere Standorte und die funktionale Dezentralisierung sind die Direktoren häufig zu Dienstreisen gezwungen, wodurch sie weniger Zeit auf die Beaufsichtigung und Kontrolle der Verwaltungstätigkeit der ihnen unterstellten Mitarbeiter verwenden können. Zusammen mit der mangelnden Eignung der Rechnungsführungsinstrumente der GFS hat dies zu einer Schwächung der Kontrolle durch die Vorgesetzten geführt. Die vom Hof an der ausgewählten Stichprobe durchgeführte Prüfung hat diese Unzulänglichkeiten in allen Phasen der Auftragsbearbeitung bestätigt.

Dienstleistungen für andere GD der Kommission

40. Die GFS kann bei der Durchführung von Gemeinschaftspolitiken, die von anderen Generaldirektionen verwaltet werden, in Wettbewerb mit Dritten treten, was die Kommission jedoch in eine schwierige Lage brachte. Sie kann aus rechtlichen Gründen weder ein Angebot auf ihre eigene Ausschreibung hin vorlegen und noch weniger mit sich selbst einen Vertrag abschließen. Sie mußte ein paralleles Verfahren einführen, das es der GFS gestattet, einen Kostenvoranschlag vorzulegen. Fällt dieser günstiger aus als die von Dritten eingereichten Angebote, wird der betreffende Auftrag Gegenstand eines als "Verwaltungsvereinbarung" bezeichneten Dokuments zwischen der zuständigen Generaldirektion und der GFS. Der Vergabebeirat wird nicht befaßt. Im gegenteiligen Fall werden dem Vergabebeirat nur die von Dritten eingereichten Angebote vorgelegt.

41. Die Prüfung von zwei Vorgängen der Stichprobe, die Tätigkeiten der GFS im Rahmen zweier Verwaltungsvereinbarungen beinhalteten, ergab, daß die GFS sich dieses Verfahrens bedient hatte, um in einem Fall einen kleinen Teil, im anderen Fall einen erheblichen Teil des Auftrags ohne jegliche Ausschreibung an Unterauftragnehmer weiterzuvergeben.

42. Vom Standpunkt einer wirtschaftlichen Haushaltsführung ist zu bemängeln, daß eine öffentliche Einrichtung, die über die wissenschaftlichen, technischen und administrativen Voraussetzungen zur Deckung ihres Bedarfs verfügt, zusätzlich Zeit und Kosten auf eine Ausschreibung und die Erstellung eines Angebotes durch die GFS aufwendet.

Qualität des Informationssystems

Erstellung von Daten

43. Im Jahresarbeitsprogramm wird ein Haushaltsvoranschlag für die einzelnen Projekte aufgestellt; mit den Rechnungsführungssystemen können sodann der Mittelverbrauch und die Kosten für die Tätigkeiten der GFS erfaßt werden. Da es jedoch keine zusätzliche Projektrechnungsführung gibt, ist mit diesen Mitteln die Zuordnung eines Auftrags zu dem entsprechenden Projekt und folglich auch zum Arbeitsprogramm nicht möglich. Ein vollständiger und verläßlicher Überblick über die abgeschlossenen Verträge oder Kontrollübersichten für die Leitung der GFS können auf diese Weise ebenfalls nicht erstellt werden.

44. Im Unterschied zu der vorherigen Rechnungsführungssoftware SIBECA handelt es sich bei SINCOM II um ein einfaches Programm zur Haushaltsausführung, das keine Möglichkeit zur Identifizierung der Aufträge anhand der entsprechenden Mittelbindungen bietet.

45. Darüber hinaus war zum Zeitpunkt der Prüfung im Juni das ursprünglich vorgesehene Modul von SINCOM II für Dritte, das der Direktion die Durchführung von Gegenkontrollen mittels der Vertragsdatenbank ermöglichen würde, noch nicht einsatzbereit.

46. Die Übertragung der Daten von SIBECA auf SINCOM II ist überdies nur teilweise vorgenommen worden. So ist die Vorgeschichte der Vorgänge, bei denen die Mittelbindungen ausgeschöpft waren, nicht in das neue System übernommen worden. Sie ist faktisch verschwunden, so daß die Erstellung einer vollständigen und verläßlichen Übersicht über die vergebenen Aufträge nicht mehr möglich ist. In dem Bemühen, diese Informationen wiederzugewinnen, mußte die GFS das System SIBECA wieder in Betrieb nehmen. Trotz eines beträchtlichen Arbeitsaufwandes wurde kein befriedigendes Ergebnis erzielt.

47. Aus diesem Grund hat die GFS keinen Überblick über die von ihr vergebenen Aufträge und kann keine Übersichten erstellen, die es ihr ermöglichen würden, die Anbindung an ein spezifisches Projekt anhand der Auftragsdurchführung zu verfolgen. Ein solches Instrument wäre um so wichtiger, da die Zahl der im Zeitraum 1995 - 1998 eingeleiteten Projekte mit etwa 700 beträchtlich ist.

48. Neben den Unzulänglichkeiten einiger Programme zur Bestandsverwaltung, wie des in Karlsruhe verwendeten, haben die in Ispra durchgeführten Kontrollen ergeben, daß die Effizienz der Software zusätzlich dadurch beeinträchtigt wird, daß seit Jahren keine physischen Bestandsaufnahmen durchgeführt wurden und es kein Verwaltungsverfahren gibt, das die physische Ausmusterung der aus dem Bestand ausgesonderten Gegenstände vorsieht.

49. Aufgrund der vom Hof bei der Prüfung ausgesprochenen Empfehlungen führten die zuständigen Dienststellen der GFS im Februar 1999 eine Inventur der vorhandenen Bestände durch. Bei späteren Kontrollen stellte der Hof fest, daß diese Bestandsaufnahme, bei der etwa 20000 Gegenstände erfaßt wurden, eine Diskrepanz von 14 % zwischen der physischen Realität und der buchmäßigen Erfassung zutage gebracht hatte.

Die Vertragsdatenbank

50. Die geringe Benutzerfreundlichkeit der vom Referat "Verträge" erstellten Datenbank hat trotz ihrer Verläßlichkeit die Dienststellen veranlaßt, sie in vielen Fällen nicht zu benutzen und statt dessen eine parallele Erfassung mittels Tabellenprogramm durchzuführen.

Erfassung der Auftragsscheine für Rahmenverträge

51. Obwohl die Rahmenverträge notwendigerweise über die Ausstellung einer Vielzahl von Auftragsscheinen durch die einzelnen Dienststellen der GFS umgesetzt werden, verfügt diese nicht über ein DV-System, das eine vollständige, zentrale Erfassung dieser Auftragsscheine ermöglicht.

AUFTRAGSMANAGEMENT

52. Der Auftragszyklus gliedert sich in drei Phasen: die Vorbereitung des Auftrags, die Vergabe und die Kontrolle der Auftragsausführung. Die wichtigsten Feststellungen des Hofes sind nach diesem Ablaufschema gegliedert. Auf besonders schwerwiegende Fälle, wie Ungereimtheiten in den einzelnen Phasen der Auftragsabwicklung oder das Vorkommen zweifelhafter Vorgehensweisen, wird hierbei näher eingegangen.

Auftragsvorbereitung

Bedarfsermittlung

53. Mit Ausnahme des Bedarfs an DV-Gerät, für den es eine formalisierte Planung gibt, hat die Prüfung der Unterlagen keinen Anhaltspunkt für das Vorhandensein einer wirklich vorausschauenden Bedarfsplanung ergeben. Ferner wurde bei den durchgeführten Kontrollen festgestellt, daß die planmäßige Ermittlung des Bedarfs an DV-Gerät insofern unvollständig war, als nur der Bedarf der GFS-Verwaltung, nicht jedoch der externer Dienststellen erfaßt wurde.

54. Darüber hinaus ist es aufgrund der Undurchsichtigkeit der Bedingungen, unter denen die Vorbereitungsgremien arbeiten (d.h. Fehlen festgelegter Regeln, schriftlicher Tagesordnungen und Sitzungsprotokolle), nur schwer möglich, zu einem Urteil über die Qualität des Bedarfsermittlungsprozesses zu gelangen.

55. Die Prüfung ergab ferner, daß bei zwei Aufträgen aus der Stichprobe zur Erbringung wissenschaftlicher Leistungen der Anstoß für den Auftrag nicht von der GFS ausgegangen war, sondern von den betreffenden Auftragnehmern. So war in den Unterlagen neben den Vorschlägen der letzteren kein Hinweis auf einen tatsächlichen Bedarf der GFS zu finden. Der erste dieser Aufträge, der dem Vergabebeirat der GFS vorgelegt worden war, führte zum Abschluß von zwei Verträgen über eine Gesamtsumme von 871638 EUR. Beim zweiten Auftrag über 89000 EUR wurden nach Eingang des Angebots einige Zeilen abgefaßt, die als Lastenheft dienten. Dieser Auftrag wurde nicht nur freihändig vergeben, sondern zwischen der Einreichung des Angebots und dem Abschluß des Vertrags war auch nicht mehr als eine Woche vergangen.

56. Zwei weitere freihändig vergebene Aufträge über Studien im Verkehrsbereich in Höhe von 11400 bzw. 10000 EUR waren ebenfalls auf der Grundlage eines Angebots der Auftragnehmer erteilt worden, ohne daß in den Unterlagen der GFS der geringste Hinweis auf das Vorhandensein eines Bedarfs oder auf ein Lastenheft zu finden war.

57. Als letztes Beispiel wurden in einem Fall Ausrüstungen für ein Labor, dessen Errichtung erst für das Jahr 2000 vorgesehen ist, bereits 1997 bestellt und 1998 geliefert, und zwar einzig zu dem Zweck, die Mittel des Haushaltsjahres zu verausgaben. Dieses Vorgehen hat nicht nur zur Folge, daß die tatsächlichen Kosten der Einrichtung des Labors für die Haushaltsbehörde nicht mehr nachvollziehbar sind, sondern es zieht auch eine vorzeitige Ausgabe nach sich.

Qualität der Lastenhefte und der technischen Anhänge

58. Ein Vergleich der Lastenhefte für Aufträge, die dem Vergabebeirat zur Prüfung vorgelegt werden, und denen für Aufträge, deren Vergabe keine Stellungnahme dieses Gremiums erfordert, zeigt, daß die Qualität der ersten unvergleichlich höher ist als die der letzteren.

59. Die Qualität der dem Vergabebeirat zur Stellungnahme vorgelegten Lastenhefte ist insgesamt akzeptabel. Dennoch wurden bei der Prüfung Unzulänglichkeiten festgestellt, wie z. B. die Unvollständigkeit bestimmter Lastenhefte und in einem Fall die Zugrundelegung der Preislisten einer am Standort Ispra oft in Anspruch genommenen Lieferfirma.

60. Die Qualität der "technischen Anhänge", die bei den Aufträgen ohne Einbeziehung des Vergabebeirates als Lastenheft fungieren, ist hingegen in vielen Fällen, insbesondere in Ispra, ausgesprochen mangelhaft. Sie ist zuweilen so mangelhaft, daß es einem Bieter nicht möglich ist, ein Angebot abzufassen, ohne zusätzliche Informationen von dem zuständigen GFS-Mitarbeiter einzuholen. Dies traf auf sieben der insgesamt 47 Aufträge der Stichprobe zu, die ohne Einschaltung des Vergabebeirats vergeben worden waren und einen Wert von 302550 EUR darstellen bzw. mehr als 14 % der betreffenden Vertragsmenge ausmachen.

Klassifizierung der Aufträge

Klassifizierung und finanzielle Größenordnung wissenschaftlicher Aufträge

61. Ob der Vergabebeirat eingeschaltet wird, hängt davon ab, ob es sich um einen wissenschaftlichen/technischen Auftrag handelt oder nicht. Bei freihändiger Vergabe ist der Beirat ab 46000 EUR einzuschalten, wenn der Gegenstand des Auftrags nicht technischer/wissenschaftlicher Art ist. Ist der Auftrag jedoch in diese Kategorie einzuordnen, ist der Beirat erst ab 98700 EUR hinzuzuziehen.

62. Die Prüfung des Hofes ergab, daß sechs als wissenschaftlich/technisch eingestufte Aufträge der Stichprobe, deren Wert nahe der Einschaltschwelle für den Beirat lagen, freihändig vergeben worden waren. Aus der Prüfung der entsprechenden Unterlagen geht jedoch nicht immer hervor, nach welcher Methode der voraussichtliche Auftragspreis ermittelt bzw. der wissenschaftliche Charakter des Vorgangs bestimmt wurde.

Verwendung von Dienstleistungsaufträgen

63. Bei der Kontrolle eines Vorgangs wurde festgestellt, daß die GFS Dienstleistungsverträge vergeben hatte, hinter denen sich in Wirklichkeit Beschäftigungsverhältnisse verbargen. Diese Praxis wurde angewendet, um entweder die Beschäftigung von Mitarbeitern aufrechtzuerhalten, von denen sich die GFS gemäß der für die Personalverwaltung geltenden Vorschriften hätte trennen müssen, oder um die Einstellung neuer Bediensteter mit anderen Haushaltsmitteln zu finanzieren. Neben der mißbräuchlichen Verwendung der Dienstleistungsaufträge hat die GFS damit auch gegen den Grundsatz der Spezialität der Haushaltsmittel verstoßen.

64. Nachdem die Führungsgremien der GFS hiervon Kenntnis erhalten hatten, wurden Maßnahmen zur Berichtigung der Situation getroffen. So konnten über die vom Hof überprüfte Stichprobe hinaus 47 Verträge dieser Art festgestellt werden, von denen 39 bereits berichtigt worden sein sollen.

Auftragsvergabe

Freihändige Auftragsvergabe

Größenordnung

65. Aus den Durchführungsberichten des GFS-Vergabebeirates geht hervor, daß der Anteil der freihändig vergebenen Aufträge zwischen 1995 und 1997 sowohl hinsichtlich der Anzahl als auch der Auftragskosten zu Lasten des Haushaltes tendenziell abgenommen hat. Wurden im Jahr 1995 noch 26 Aufträge im Wert von insgesamt 10,2 Mio EUR freihändig vergeben, waren es 1997 nur noch 14 Aufträge in einem Gesamtwert von 3,8 Mio EUR (siehe Tabelle 3).

66. Da über das Verwaltungssystem der GFS keine verläßlichen Angaben über die ohne Einbeziehung des Vergabebeirates vergebenen Aufträge erhältlich sind, konnte sich der Hof nur auf der Grundlage der geprüften Stichprobe ein Urteil bilden. Seiner Feststellung nach ist die Tendenz zur Verringerung der freihändigen Auftragsvergabe deutlich weniger ausgeprägt. So wurden von den 34 Aufträgen der Stichprobe aus dem Jahr 1997 noch 24 Aufträge in einem Gesamtwert von 885000 EUR freihändig vergeben; der Gesamtwert aller Aufträge belief sich auf 1955000 EUR (siehe Tabelle 4).

Tabelle 4

Aufträge ohne Einbeziehung des Vergabebeirats auf der Grundlage der Stichprobe

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67. Da das Verwaltungssystem der GFS diese Art von Aufträgen nicht zu erkennen, zu erfassen und den Führungsgremien diesbezügliche Angaben in geeigneter Form zur Verfügung zu stellen vermag und diesen Vorgängen überdies aufgrund der geringen Auftragswerte nicht genug Aufmerksamkeit entgegengebracht wurde, begünstigte dies den starken Rückgriff auf die freihändige Auftragsvergabe.

Unzulässigkeit der Vorgehensweise

68. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes läßt nur drei Gründe zu(8), die eine Vergabestelle zur freihändigen Vergabe berechtigen: den Schutz von Ausschließlichkeitsrechten, technische Faktoren und Dringlichkeit.

69. Der Gerichtshof erkennt technische und dringliche Gründe jedoch nur in sehr begrenztem Maße an. Was die technischen Gründe betrifft, so muß die Vergabestelle den Nachweis erbringen, daß nur der Auftragnehmer in der Lage war, den Auftrag auszuführen. Die Dringlichkeit wird nur anerkannt, wenn dringende und zwingende Gründe im Zusammenhang mit unvorhergesehenen Ereignissen die Einhaltung der für andere Verfahren erforderlichen Fristen nicht zulassen. Der Gerichtshof fordert darüber hinaus das Vorliegen eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen dem unvorhersehbaren Ereignis und der sich daraus ergebenden Dringlichkeit.

70. Nach den in den Unterlagen enthaltenen Angaben erfuellten freihändig vergebene Aufträge der Stichprobe nicht die Vorgaben, die sich aus dieser Rechtsprechung hinsichtlich der Zulässigkeit der freihändigen Vergabe ableiten lassen. Diese Rechtsprechung geht indes zum großen Teil auf Verfahren zurück, welche die Kommission selbst gegen Mitgliedstaaten angestrengt hatte, die dieses Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge mißbräuchlich anwendeten.

71. Die Ergebnisse der Prüfung von mehreren Aufträgen unterschiedlichen Umfangs aus der Stichprobe zeigen, daß die Bedingungen, unter denen diese vorbereitet, vergeben und kontrolliert wurden, zumindest Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung erkennen lassen.

Bestehen eines faktischen Monopols

72. Einer der unter der vorstehenden Ziffer aufgeführten Fälle ist wegen seines finanziellen Umfangs (in der Größenordnung von 1 Mio EUR/Jahr) und seines langen Fortdauerns besonders hervorzuheben. Seit 1979 wurden am Standort Ispra die Aufträge für die Personenbeförderung stets derselben Firma übertragen. Zwischen 1979 und 1991 wurde der Auftrag systematisch freihändig verlängert. Im Jahr 1991 wurde dem Unternehmen der Auftrag nach Veröffentlichung einer Ausschreibung im Amtsblatt erneut für maximal fünf Jahre übertragen. Nach Ablauf dieses Vertrags wurde ein Vertragszusatz über eine Verlängerung um weitere drei Monate mit der Begründung unterzeichnet, die Dienststellen der GFS hätten nicht genügend Zeit für eine neue Ausschreibung gehabt. Im April 1996 wurde nach einer weiteren Ausschreibung ein neuer Vertrag mit einer Laufzeit von drei Jahren und der Möglichkeit einer Verlängerung um weitere 24 Monate mit dieser Firma abgeschlossen.

73. Im Rahmen der Prüfung trat eine Reihe faktischer wie rechtlicher Elemente zutage, die den Schluß nahelegen, daß die GFS die Erringung einer Ausschließlichkeitsposition durch diese Firma zugelassen hat. Sie stimmte Änderungen der ursprünglichen Vertragsbedingungen zu, die dem Interesse der Gemeinschaft und dem Grundsatz des gleichberechtigten Zugangs zu öffentlichen Finanzmitteln zuwiderliefen. In ihrer Funktion als Anweisungsbefugte ist sie überdies ihrer Verantwortung nicht nachgekommen, da sie die in Rechnung gestellten Leistungen nicht genau auf ihre Übereinstimmung mit den tatsächlich erbrachten Leistungen kontrolliert hat.

74. Es wurde folgendes festgestellt:

a) Die dreimonatige Verlängerung des nach der Auftragsvergabe 1991 geschlossenen Vertrages wegen angeblichen Zeitmangels widersprach den Vertragsbedingungen, die eine maximale Laufzeit von fünf Jahren vorsahen, und verursachte zusätzliche Kosten in Höhe von schätzungsweise 380000 EUR.

b) Gemäß dem am 27. März 1996 unterzeichneten Vertragszusatz beliefen sich die Preise für die Bereitstellung eines Fahrzeugs und die Kilometerpauschale auf 3922 EUR/Monat bzw. 0,3331 EUR/km, während das Preisangebot für dieselben Leistungen, das zu diesem Zeitpunkt im Rahmen der schließlich durch die GFS veröffentlichten Ausschreibung eingereicht wurde, für die erste Leistung um 27 % und für die zweite um 52 % niedriger lag.

c) Das Eingangsdatum des vorgenannten Angebots auf dem Empfangsschein wurde geändert.

d) Der Ort der Informationsveranstaltung über die Angebotsbedingungen war falsch angegeben, so daß ein interessiertes Unternehmen zu spät kam, wodurch sich die Zahl der Bieter auf zwei verringerte.

e) Die Preise, auf deren Grundlage das Angebot den Zuschlag erhalten hatte, kamen nie zur Anwendung. Vielmehr berechtigte ein erster Vertragszusatz den Auftragnehmer, höhere Preise als beim vorhergehenden Vertrag anzusetzen, und in einem zweiten Vertragszusatz wurde eine Erhöhung gegenüber den Preisen festgeschrieben, die im Anschluß an die Ausschreibung vertraglich vereinbart worden waren.

f) Mit der Begründung, daß eine vollständige Kontrolle der von diesem Auftragnehmer eingereichten Rechnungen aus Personalmangel nicht möglich sei, beschränkte sich der Anweisungsbefugte von 1993 an darauf, die erbrachten Leistungen nur noch anhand von Stichproben der Rechnungen zu überprüfen, was gegen die Bestimmungen in den Artikeln 40 und 41 der Haushaltsordnung verstößt.

g) Die einmal jährlich in Rechnung gestellte durchschnittliche Kilometerzahl betrug 194223 km pro Fahrzeug, was nahezu 540 km pro Kalendertag entspricht.

Mögliches Bestehen unzulässiger Absprachen

75. Der Hof stellte fest, daß die Unzulänglichkeit des Verwaltungssystems es der Leitung der GFS nicht ermöglichte, die Bildung einer Gruppe von Bietern zu verhindern, die oft die gleichen Aufträge ein und desselben Instituts der GFS ausführten. So erwies sich in einem Fall der Auftragnehmer eines Dienstleistungsauftrags als der Verkaufsverantwortliche eines Computerlieferanten, der für denselben Auftrag als Bieter auftrat. Bei der Prüfung der Angebote wurde darüber hinaus festgestellt, daß zwei Bieterfirmen von Mitgliedern derselben Familien geleitet wurden.

Unterteilung der Aufträge

Verwendung getrennter Mittel (buchmäßige Unterteilung)

76. Die Überprüfung der von den Rechnungsführungssystemen erstellten Finanzübersichten machte deutlich, daß die getrennten Mittel nicht vorschriftsmäßig verwendet werden. So wurde festgestellt, daß die finanzielle Deckung ein- und desselben Auftrages nicht vorschriftsmäßig durch eine einzige Mittelbindung vorgenommen wurde, sondern daß die GFS häufig mehrere Mittelbindungen nacheinander vornahm, die zumeist den jährlichen Auftragstranchen entsprachen.

77. Der Hof erinnert daran, daß das Bestehen getrennter Mittel auf das Bestreben der rechtsetzenden Organe zurückzuführen ist, dem Träger die finanzielle Deckung von Vorgängen zu garantieren, deren voraussichtliche Dauer über das Haushaltsjahr hinausgeht, und gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Haushaltsordnung die insbesondere von der Haushaltsbehörde vorzunehmenden Prüfungen zu erleichtern, indem die gesamten Ausgaben für einen Vorgang einer bestimmten Mittelbindung zugeordnet werden.

78. Der Vorteil der sorgfältigen Einhaltung dieser Regelung besteht zum einen darin, daß so die Auftragsabwicklung kontrolliert werden kann, indem am Ende eines jeden Haushaltsjahres einfach die von der jeweiligen Mittelbindung noch verbleibenden Restbeträge abgelesen werden, und von den Verantwortlichen eine Stellungnahme gefordert werden kann, wenn die Höhe der verausgabten Haushaltsmittel nicht den vertraglichen Verpflichtungen entspricht. Der zweite Vorteil besteht darin, daß der Träger begründen muß, warum die abschließende Erfuellung des Auftrages möglicherweise eine zusätzliche Mittelbindung erfordert, und dabei klar die Ursache für diese Erhöhung zu benennen.

Rechtliche Unterteilung (Aufträge in der Form 1 +x Jahre)

79. Bei dieser Vorgehensweise wird der gesamte Auftrag an einen einzigen Auftragnehmer vergeben, doch wird mit ihm nur ein Vertrag über das erste Jahr der Auftragsabwicklung abgeschlossen. Die jährlichen Auftragstranchen werden jeweils Gegenstand eines neuen Vertrages, der automatisch mit dem Auftragnehmer abgeschlossen wird. Dies ermöglicht somit in Verbindung mit dem vorgenannten Vorgehen die Übereinstimmung der buchmäßigen mit der rechtlichen Verpflichtung, was jedoch zu Lasten einer "Unregelmäßigkeit" im Haushalt geschieht, da hierdurch die Betrachtung des Auftrags als Ganzes und die Qualität der Kontrolle bei der Auftragserfuellung beeinträchtigt werden. Von den 43 Aufträgen der Stichprobe, die dem GSF-Vergabebeirat vorgelegt wurden, waren 14, d.h. über 32 %, in dieser Form abgewickelt worden.

Interne Unterteilung eines Vertrags

80. Bei einem Vorgang im Rahmen der Stichprobe wurde festgestellt, daß ein Vertrag lediglich aus dem Grund in zwei künstliche Phasen unterteilt wurde, um die Schwierigkeit zu umgehen, daß die Verpflichtungsermächtigung zum Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht zur Deckung der rechtlichen Verpflichtung in voller Höhe ausreichte.

Weitere Vergabemethoden

Vollständige Weitervergabe eines Auftrags an Unterauftragnehmer

81. Die Prüfung ergab, daß zwei Aufträge für die Lieferung von DV-Gerät von den Auftragnehmern vollständig an ein- und dasselbe Unternehmen weitervergeben wurden, das ein langjähriger, beständiger Partner der GFS war und mit dem bereits rund 30 Verträge abgeschlossen worden waren.

82. Sowohl vom Standpunkt der Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit als auch unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftlichen Haushaltsführung ist eine vollständige Weitervergabe an Unterauftragnehmer zu beanstanden. In rechtlicher Hinsicht ist vor allem anzumerken, daß die Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen nur eine teilweise Weitervergabe eines Auftrages an Unterauftragnehmer vorsehen. Wird der Auftrag vollständig weitervergeben, bedeutet dies ein Verschwinden des persönlichen Elements in der vertraglichen Bindung, und der Auftragnehmer wird zu einem bloßen Vermittler, dessen Vermittlungsleistung notwendigerweise eine Erhöhung der vom Auftraggeber zu tragenden Kosten nach sich zieht.

Auftragsvergabe bei unzureichender Mitteldeckung

83. Aus den Ausschreibungsunterlagen eines Auftrags zur Errichtung des Europäischen wissenschaftlich-technischen Observatoriums (European Science and Technology Observatory, ESTO) geht hervor, daß das vom Auftragnehmer für das erste Jahr der Auftragsabwicklung unterbreitete Angebot sich nach den vom GFS-Vergabebeirat genehmigten Verhandlungen auf 1,6 Mio EUR belief. Da dieser Betrag die verfügbaren Haushaltsmittel überstieg, hätte die GFS die Ausschreibung für ergebnislos erklären müssen. Dessen ungeachtet wurde ein Vertrag im Wert von 993560 EUR abgeschlossen. Einige Monate später wurde ein Vertragszusatz unterzeichnet, der durch Mittel aus dem neuen Haushaltsjahr gedeckt war; auf diese Weise sollte gewährleistet werden, daß die Auftragskosten dem in Verhandlung mit den GFS-Verantwortlichen festgesetzten Angebotspreis entsprachen (siehe Ziffer 85).

Kontrolle der Auftragserfuellung

Vertragsverwaltung

84. Die Prüfung ergab, daß einige Anweisungsbefugte der GFS häufig Verträge unterzeichneten, bevor die Unterschrift des Auftragnehmers vorlag. Diese Praxis birgt die Gefahr, daß Leistungen schon vor der Unterzeichnung des Vertrags durch den Auftragnehmer, d.h. ohne jegliche rechtliche Absicherung erbracht werden, oder daß die Vertragsbestimmungen im Nachhinein geändert werden können. Der Hof stellte auch mehrfach fest, daß Durchführungsberichte übergeben wurden, noch bevor die entsprechenden Verträge unterzeichnet waren.

85. Umgekehrt führten beträchtliche Verzögerungen bei der Leistungserbringung oder der Übergabe der Berichte zu keinerlei Sanktionen, nicht einmal zu einer Anmahnung der Leistungserbringung. Die Sorglosigkeit, mit der die GFS günstige Vertragszusätze unterzeichnete, ist ein weiteres Zeichen für Schwächen bei der Auftragsverwaltung. Neben dem im Zusammenhang mit der Personenbeförderung erwähnten Fall (siehe Ziffern 64 - 66) wurde festgestellt, daß die GFS im Rahmen der Errichtung des Europäischen wissenschaftlich-technischen Observatoriums dem Auftragnehmer trotz unzureichender Erfuellung seiner vertraglichen Pflichten neun Monate nach der Vertragsunterzeichnung eine globale Preiserhöhung von mehr als 60 % zugebilligt hatte, obwohl die Mittel nur in äußerst geringem Umfang verwendet worden waren: Zu diesem Zeitpunkt waren erst 230005 EUR, d.h. 23 % der ursprünglichen Mittelansätze (siehe Ziffer 83), in Rechnung gestellt worden.

Kontrolle der erbrachten Leistungen

86. In zahlreichen Fällen hatten Verzögerungen bei der Auftragserfuellung keine Mahnung seitens der GFS zur Folge. So ergab die Prüfung, daß bei einem Auftrag zur Wartung von DV-Anlagen 18 Monate nach Vertragsablauf (die Vertragsdauer betrug 120 Tage) keine nachweisliche Leistung erbracht worden war. Nur eine einzige Rechnung mit Datum vom 20. März 1997 über 30 % des Vertragsvolumens war ausgestellt und 15 Monate nach Fälligkeit noch immer nicht bezahlt worden, ohne daß in den Unterlagen der geringste Hinweis auf eine Reaktion des Anweisungsbefugten oder des Auftragnehmers zu finden gewesen wäre. Abgesehen davon, daß offensichtlich keinerlei Kontrolle stattfand, stellt sich die Frage, inwieweit der Bedarf, auf den sich dieser Vertrag bezog, tatsächlich bestand und ob die in Rechnung gestellten Leistungen wirklich erbracht wurden.

87. In einem anderen Fall enthielten die Rechnungsangaben keinerlei Hinweis auf die Personen, die die Leistungen erbracht hatten, auf deren tatsächliche Qualifikation, den Zeitpunkt, die Dauer oder zumindest die Art der durchgeführten Arbeiten. Es war dem Anweisungsbefugten somit nicht möglich, die Richtigkeit der in Rechnung gestellten Beträge zu überprüfen. Außerdem ergab die Überprüfung, daß die GFS irrtümlich einen Betrag für diesen Auftrag gezahlt hatte, der in Wirklichkeit einen Vorgang in Sizilien im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative ENVIREG betraf.

88. In einem weiteren Fall, in dem es um einen Vertrag mit einer Laufzeit von 18 Monaten ging, war die Leistung sechs Monate nach Vertragsablauf noch immer nicht erbracht worden, ohne daß die GFS ein Mahnschreiben verschickt hätte. Darüber hinaus enthielten die Unterlagen keinerlei Beleg über die getätigten Zahlungen.

89. Aufgrund der zuweilen beträchtlichen Verzögerungen muß man an der Zweckmäßigkeit bestimmter Aufträge zum Zeitpunkt ihrer Vergabe zweifeln. Ein Auftrag über 2,58 Mio EUR verdeutlicht dies: Bei diesem im Januar 1997 vergebenen Auftrag zur Errichtung eines DV-Systems für die Dokumentenverwaltung war 16 Monate nach Vertragsunterzeichnung lediglich eine Rechnung über 25628 EUR ausgestellt worden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN/EMPFEHLUNGEN

90. Ziel der Vorschriften bezüglich der öffentlichen Auftragsvergabe ist es, den gleichberechtigten Zugang aller Unternehmen zu öffentlichen Finanzmitteln sowie die Erbringung bestmöglicher Leistungen zum günstigsten Preis zu gewährleisten. Wie die Prüfung jedoch ergeben hat, wurde das zum Zeitpunkt der Prüfung geltende Verwaltungssystem der GFS diesem Ziel nicht gerecht.

91. Ursache hierfür ist zum einen die Unzulänglichkeit des Systems, das keine zuverlässigen Informationen in zusammengefaßter Form zu liefern vermag, zum anderen die vorschriftswidrige Verwendung getrennter Mittel, was die derzeitige Praxis der Auftragsunterteilung sowie die Anwendung fragwürdiger Verfahren begünstigt.

92. Darüber hinaus wirkte sich auch die GFS-spezifische Funktionsweise, insbesondere das Bestehen eines eigenen Vergabebeirates und der Rückgriff auf "Verwaltungsvereinbarungen" zwischen Dienststellen der Kommission, negativ auf die Auftragsverwaltung aus.

93. Nachdem die GFS sich des Ernstes der Situation bewußt geworden war, leitete sie Reformen ein. So hat sie insbesondere die Arbeit ihres Vergabebeirates ausgesetzt, ihr Organigramm neu gestaltet, eine interne Kontrolleinheit eingerichtet und eine physische Bestandsaufnahme aller Gegenstände vorgenommen. Diese Maßnahmen müssen in ihrer Gesamtheit noch bestätigt und ausgebaut werden. Insbesondere muß die Aussetzung der Arbeit des GFS-Vergabebeirates zu seiner endgültigen Abschaffung führen, und die aktuelle physische Bestandsaufnahme darf kein einmaliger Vorgang bleiben, sondern muß regelmäßig durchgeführt werden. Zudem müssen diese Maßnahmen noch durch eine Verbesserung des Verwaltungssystems sowie durch energische Schritte zur Verbesserung des Auftragsmanagements ergänzt werden.

94. Die GFS sollte eine zusätzliche Rechnungsführung für die Projekte einrichten, mit der die Zuordnung eines Auftrages zu dem entsprechenden Projekt bzw. der entsprechenden Maßnahme möglich wird, und sie sollte eine vorausschauende Bedarfsplanung einführen, um die Verwendung der verfügbaren Haushaltsmittel zu optimieren.

95. All diese Maßnahmen werden jedoch wirkungslos bleiben, wenn nicht in geeigneter Weise dafür gesorgt wird, daß allen unzulässigen, anfechtbaren oder zweifelhaften Verfahrensweisen, die im Verlauf dieser Prüfung festgestellt wurden, ein Ende gesetzt wird. Der Hof stellt abermals fest(9), daß - sofern Disziplinar- bzw. Rechtsverfahren eingeleitet werden müssen - die dauerhafte Lösung in der effektiven Geltendmachung der finanziellen Haftbarkeit der Anweisungsbefugten und der Rechnungsführer besteht, wie sie in Artikel 73 ff. der Haushaltsordnung festgeschrieben ist.

96. Der Hof stellt hierzu fest, daß die rechtsetzenden Organe der Gemeinschaft nach über 20 Jahren des Bestehens der Haushaltsordnung weder die Voraussetzungen, unter denen diese Haftbarkeit geltend gemacht werden kann, noch die finanziellen Sanktionen kodifiziert haben, die gegen Anweisungsbefugte oder Rechnungsführer ausgesprochen werden können. Es sei darauf hingewiesen, daß der von der Finanzkontrolle erteilte Sichtvermerk den Anweisungsbefugten nicht von seiner Haftbarkeit entbindet, falls dieser fälschlich die Erbringung einer Leistung oder die Richtigkeit einer verbuchten Ausgabe bestätigt; gleiches gilt für die Haftbarkeit des Rechnungsführers, falls dieser es versäumt, sich vor der Verbuchung eines Vorgangs von dessen Ordnungsmäßigkeit zu überzeugen. Die Erteilung des Sichtvermerks des Finanzkontrolleurs begründet lediglich die Verantwortung des letztgenannten.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 6. und 7. April 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Siehe Sonderbericht "Erneuerbare Energieträger" Nr. 17/98 vom 20.11.1998 (ABl. C 356), Sonderbericht "FAIR" Nr. 9/99, (ABl. C 92 vom 30.3.2000) und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, insbesondere Punkt 10.6: "Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen an Forschungs-, technologischen Entwicklungs- und Demonstrationsprogrammen" (ABl. C 348 vom 18.11.1997).

(2) ABl. L 361 vom 30.12.1994, S. 114 und S. 132.

(3) ABl. L 209 vom 24.7.1992, S. 1, ABl. L 199 vom 9.8.1993, S. 1 und S. 54 und ABl. L 328 vom 28.11.1997, S. 1.

(4) SIBECA: Automatisiertes Informationssystem für die Haushalts- und Rechnungsführung.

(5) SINCOM II: Informationssystem für die Rechnungsführung.

(6) Das Verwaltungssystem der GFS unterscheidet sich rechtlich in vielfacher Weise von den üblichen Verwaltungssystemen:

In finanzrechtlicher und buchmäßiger Hinsicht:

a) Die Verwaltungsausgaben sind integraler Bestandteil der in Kapitel B6 eingesetzten operationellen Mittel und werden nicht durch Teil A des Haushaltsplans gedeckt.

b) Die Mittel für ihre wettbewerbsorientierten Tätigkeiten werden der GFS zugewiesen. Diese Zweckbindung stellt eine Ausnahme vom Grundsatz der Universalität des Haushalts dar, demzufolge alle Einnahmen und Ausgaben ohne vorhergehende Verrechnung in den Haushaltsplan eingesetzt werden müssen.

c) Gemäß den internen Bestimmungen zur Ausführung des Haushaltsplans verfügt die GFS über eine Kostenrechnung, die eine Verteilung der Betriebskosten zwischen den einzelnen Instituten/Direktionen ermöglicht; sowie über Zahlstellen.

d) Die GFS kann einen Teil ihrer Mittel in die Reserve einsetzen, um sie als Beitrag zu den Aktionen auf Kostenteilungsbasis zu verwenden.

In verwaltungstechnischer Hinsicht:

a) Es ist äußerst ungewöhnlich, daß eine GD der Kommission über eine Einrichtung wie den Verwaltungsrat im Falle der GFS verfügt, der zudem auch nicht der Institution angehörende Vertreter umfaßt.

b) Es sei auch darauf hingewiesen, daß der Generaldirektor der GFS der Kommission keinen Vorschlag für eine Entscheidung unterbreiten kann, zu dem nicht der Verwaltungsrat zuvor eine Stellungnahme abgegeben hat.

In rechtlicher Hinsicht:

a) Im Rahmen ihrer wettbewerbsorientierten Tätigkeiten muß die GFS bei der Vergabe von Aufträgen, die von anderen Generaldirektionen der Kommission verwaltet werden, mit Dritten in Wettbewerb treten. Da es rechtlich nicht möglich ist, einen Vertrag mit sich selbst abzuschließen, umgeht die Kommission diese Schwierigkeit durch den Abschluß von "Verwaltungsvereinbarungen" zwischen den beiden administrativen Gefügen.

b) Diese Vorgehensweise steht aus rechtlicher Sicht jedoch "auf tönernen Füßen". Zweifellos war dies der Auslöser für die Überlegungen des Verwaltungsrates, welche Vorteile mit einer eigenen, von der Gemeinschaft abgekoppelten Rechtspersönlichkeit der GFS verbunden wären.

(7) Siehe beigefügtes Organigramm.

(8) Siehe insbesondere:

- Urteil Kommission/Italien vom 10. März 1987, Rechtssache 199/85, Slg. 1039, Entscheidungsgründe 12 und 14 (Ausschließlichkeitsrecht);

- Urteil Kommission/Spanien vom 11. November 1993, Rechtssache 71/92, Slg. IP 5923, Entscheidungsgründe 36 und 37; bestätigt durch das Arzneimittel-Urteil vom 3. Mai 1994, Rechtssache 328/92, Slg. IP 1569, Entscheidungsgründe 14 bis 16;

- Urteil Universidad Complutense de Madrid vom 18. März 1992, Rechtssache 24/91, Slg. IP 1989.

(9) Siehe hierzu die Stellungnahme Nr. 4/97 zum Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 57 vom 23.2.1998), insbesondere Ziffer 5.20.

Anhang

Organisationsschema - Verteilung der Institute nach Standorten

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Antworten der Kommission

Die vorläufigen Bemerkungen des Hofes zum Sonderbericht über die von der GFS vergebenen öffentlichen Aufträge sind das Ergebnis von im Laufe des Jahres 1998 durchgeführten Kontrollen. Die geprüften Vorgänge erstrecken sich über die Jahre 1995 - 1998. Die GFS hat seither sowohl in bezug auf ihre Aufgaben und ihre Strategie als auch in bezug auf ihre Methoden und ihre Organisation eine bedeutende Neuausrichtung erfahren. Der Hof konnte dies bereits in den Sitzungen feststellen, die im Anschluß an die Kontrollen stattgefunden haben, und zum Teil schlägt sich dies auch schon in seinen Bemerkungen nieder.

Während des gesamten Kontrollverfahrens des Hofes im Rahmen dieses Dossiers hat die GFS konstruktiv auf die Empfehlungen des Hofes reagiert. Ohne den Schlußbericht abzuwarten, wurden die Organisation und die Verfahren angepaßt und verbessert. Hier einige Beispiele:

- endgültige Abschaffung des Vergabebeirats der GFS;

- Übermittlung der Verträge zunächst an die Auftragnehmer, bevor sie von der Kommission unterzeichnet werden;

- Verbesserung der Vertragsdatenbank;

- Bekanntmachung öffentlicher Ausschreibungen im Transportbereich in Ispra;

- Verringerung der Zahl der Projekte im Arbeitsprogramm von 700 auf 100 und Schaffung eines Systems zur Überwachung und Bewertung dieser Projekte in enger Zusammenarbeit mit den GDs, denen diese Projekte zugute kommen;

- Verstärkung der Kontrollsysteme durch Einrichtung von Finanzstellen in den Instituten (MSU) und Einführung eines Gegenzeichnungssystems;

- Dokumentation der Verwaltungsverfahren und Einrichtung einer Intranetsite zu diesen Verfahren.

Auf die detaillierten Bemerkungen des Hofes in dem Bezugsdokument kann die Kommission folgende Antworten erteilen:

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

8. Im Anschluß an die Kontrolle und die Empfehlungen des Hofes wurden die Verwaltungssysteme und Verfahren der GFS angepaßt. Das derzeit bei der GFS bestehende Verwaltungssystem ermöglicht nunmehr die Erstellung von Informationen, die einen genauen und vollständigen Überblick über die vergebenen Aufträge vermitteln. Die vorhandenen DV-Instrumente ermöglichen nun die Zuordnung einer Beschaffung zu dem Projekt, auf das sie sich bezieht.

9. Der Vergabebeirat der GFS wurde endgültig abgeschafft. Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes, daß die Bestimmungen von Titel IV der Haushaltsordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge auf die von der GFS für Rechnung anderer Kommissionsdienststellen durchgeführten Tätigkeiten anwendbar sind; dazu gehört auch der Rückgriff auf die freihändige Vergabe in ordnungsgemäß begründeten Fällen.

10. Die Kommission räumt ein, daß in manchen Fällen bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln und der Kontrolle der erbrachten Leistungen Mängel in bezug auf eine vorausschauende Bedarfsplanung zu verzeichnen waren.

11. Die GFS hält die Vorschriften der Haushaltsordnung und die diesbezüglichen Durchführungsbestimmungen ein. Keine Bestimmung schreibt verbindlich vor, daß die Zusammensetzung der Ausschüsse, die die Aufträge vorbereiten, festzulegen ist. Bei größeren Aufträgen wird die GFS jedoch die Verfahren zur Auftragsvorbereitung förmlicher festschreiben.

12. Die Dienststellen der GFS wenden Artikel 59 Absatz a) (vormals Artikel 58 Absatz a)) der Haushaltsordnung bis zu der in den Durchführungsbestimmungen zur HO (Artikel 106, vormals Artikel 126) vorgesehenen Schwelle sowie die Richtlinien über die öffentlichen Aufträge an.

13. Die Kommission ist der Ansicht, daß die GFS die getrennten Mittel ordnungsgemäß verwaltet (siehe die Antworten zu den Ziffern 76 - 80).

14. Es trifft zwar zu, daß die Begründetheit der Nichtbefassung des GFS-Vergabebeirats in manchen Fällen in den Unterlagen nicht bescheinigt wird, doch hält die Kommission die Nichtbefassung in den meisten der vom Hof geprüften Fälle für gerechtfertigt.

15. Das vom Hof angesprochene Problem im Zusammenhang mit Dienstleistungsverträgen war der GFS bekannt und wurde im Zeitpunkt der Kontrolle behoben.

16. Die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß dieses Problem künftig vermieden wird.

17. Die GFS hat verbesserte Überwachungssysteme eingeführt. Auf festgestellte Unregelmäßigkeiten hat sie auch mit angemessenen Maßnahmen, einschließlich Disziplinarstrafen, reagiert.

VERWALTUNGSSYSTEM DER GFS

19. Die Kommission räumt ein, daß die GFS in der Vergangenheit Schwierigkeiten hatte, die Sachzwänge zu überwinden und die Schwachstellen in den Verwaltungssystemen aufzuzeigen. In der jüngsten Vergangenheit konnte sie die Schwachstellen jedoch eindeutig ermitteln und die Systeme verbessern.

Besonderheiten der Funktionsweise

21. c) Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes in bezug auf den GFS-Vergabebeirat; sie hat daher am 22. Juli 1999 beschlossen, diese Einrichtung abzuschaffen. Die Arbeitsweise des GFS-Vergabebeirats war im übrigen bereits durch Beschluß der Kommission vom 3. September 1998 ausgesetzt worden.

Dezentrale Verwaltung

22. Nach Ansicht der Kommission erfordern der geographische Standort und die wissenschaftliche Spezialisierung der verschiedenen Sektoren der GFS eine dezentrale Organisation und Verwaltung; dazu gehört auch eine weitgehende Weiterübertragung von Befugnissen an die Verantwortlichen in den einzelnen Sektoren in Verbindung mit einem Gegenzeichnungssystem.

23. Im Hinblick auf eine größere Kohärenz und Ordnungsmäßigkeit der administrativen und vertraglichen Transaktionen bei der GFS wurde eine Verwaltungsdirektion geschaffen.

24. Die jährlichen 50000 Transaktionen der GFS machen nur 0,3 % des Gesamthaushalts der Kommission, aber 8 % der Gesamtzahl der Transaktionen der Kommission aus. Dank der dezentralen Struktur kann die Arbeit auf 80 bevollmächtige Aweisungsbefugte und etwa 60 Mittelbewirtschafter verteilt werden.

Verwaltungsinstrumente und -verfahren

Instrumente

Jahresarbeitsprogramme

25. Bei der Ausarbeitung des Fünften Rahmenprogramms hat die GFS die Projektverwaltung drastisch neugestaltet. Die Zahl der Projekte wurde von rund 700 auf 100 verringert. Diese 100 Projekte haben alle klare, zeitlich gestaffelte Ziele, die in enger Zusammenarbeit mit den Kommissionsdienststellen festgelegt wurden, die deren Hauptbegünstigte sind.

Das Mehrjahres-Arbeitsprogramm folgt demselben Konzept. Es wurde im übrigen von der Kommission nach einer dienststellenübergreifenden Konsultation unter Hinzuziehung aller Kommissionsdienststellen genehmigt. Für die Kommissionsdienststellen, zu denen die GFS intensive Arbeitsbeziehungen unterhält, sind die Methoden der Zusammenarbeit, die Schnittstellen, die zu leistenden Dienste und die Qualität der Dienstleistung in einem von beiden Seiten unterzeichneten Dokument ("Memorandum of Understanding") förmlich festgeschrieben.

Rechnungsführungssysteme

Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge

27. Die GFS hat Ende 1997 das Sincom II-System installiert, um sich in das gemeinsame System der Kommission zu integrieren.

28. Die GFS hat als erste GD der Kommission Sincom II angewandt; als Pilot-GD hatte sie die mit jedem neuen DV-Produkt verbundenen Anlaufschwierigkeiten. Sincom II gliedert sich in drei Module, die für die Überwachung der Vorgänge der Mittelbewirtschafter und der Anweisungsbefugten, die Überwachung der Sichtvermerke des Finanzkontrolleurs und des Rechnungsführers sowie die Erstellung von Statistiken und Berichten bestimmt sind. Dieses dritte Modul wurde später (Ende 1999) als die beiden erstgenannten installiert, da zunächst die Funktionsweise der operativen Systeme sichergestellt werden mußte.

Kostenrechnung

29. Die GFS verfügt über eine Kostenrechnung und ist in dieser Hinsicht ein Wegbereiter bei der Kommission. Das System ermöglicht eine intensive Überwachung der Kosten und Leistungen. Besondere Bemühungen gelten der fortlaufenden Verbesserung dieses Instruments, um die Planung, Bewertung und Überwachung der Projekte und des Programms noch transparenter und effizienter zu gestalten.

30. Mit der Übersicht über die Entsprechungen soll eine Verbindung zwischen dem Personal und den Realisierungsmöglichkeiten einerseits und den verschiedenen Maßnahmen (bei den Haushaltslinien) andererseits hergestellt werden, damit deren Gesamtkosten ermittelt werden können.

Bestandsbuchführung

31. Karlsruhe hat nun Zugriff auf die neue Version der Sysbien-Software, die für die Kommission ausgelegt ist. Bei dieser neuen Version können die Daten nach Art des Gegenstands zusammengefaßt werden. Eine Aktualisierung des Bestandsverzeichnisses ist im Gang; sie wird im Juni 2000 abgeschlossen.

Vertragsdatenbank

32. Die Vertragsdatenbank der GFS ist ein Beispiel für bewährte Praktiken bei der Kommission. Das System hat sich seit der Kontrolle durch den Hof wesentlich weiter entwickelt. Es verfügt insbesondere über eine bidirektionale Schnittstelle mit dem Sincom II-System, die es ermöglicht, Mittelbindungen Verträgen zuzuordnen und denselben Fichier Tiers (Datei "Zahlungsempfänger") zu verwenden.

Rahmenverträge

33. Die Rahmenverträge stellen keine Kaufverpflichtung dar, sondern gestatten es, größenbedingte Kosteneinsparungen zu erzielen.

Verfahren

34. Die Dokumentation über die Verwaltungsverfahren der GFS wird zur Zeit auf den neuesten Stand gebracht, insbesondere im Rahmen des Total-Quality-Management-(TQM)-Konzepts. Die Informationen werden künftig auch im Intranet der GFS verfügbar sein.

35. Was die einzelnen Phasen der Auftragsvergabe anbelangt, so hält die GFS die Vorschriften der Haushaltsordnung und ihre Durchführungsbestimmungen, insbesondere die Vorschriften für die Eröffnung der Angebote durch einen zu diesem Zweck eingesetzten Ausschuß, ein. Bei größeren Aufträgen wird die GFS allerdings die Verfahren zur Auftragsvorbereitung förmlicher festschreiben.

Schwachstellen des Verwaltungssystems

Auswirkungen der speziellen Funktionsweise

GFS-Vergabebeirat

36 - 37. Am 1. Oktober 1998 wurde die Tätigkeit des GFS-Vergabebeirats durch einen Beschluß der Kommission auf der Grundlage folgender Erwägungen ausgesetzt:

- Es könnten beträchtliche Einsparungen erzielt werden, wenn alle öffentlichen Aufträge von einem einzigen Vergabebeirat bearbeitet werden.

- Mit der Prüfung der GFS-Aufträge durch den allgemein zuständigen Vergabebeirat könnte dem Grundsatz der Trennung der Funktion eines Mitglieds des Vergabebeirats und der Funktion des Anweisungsbefugten besser Rechnung getragen werden.

- Die Bearbeitungszeiten würden sich für die Anweisungsbefugten der GFS beträchtlich verkürzen, da jährlich mehr Sitzungen des allgemein zuständigen Vergabebeirats stattfinden.

- Wenn für alle Kommissionsdienststellen nur ein Vergabebeirat zuständig ist, dürfte sich die Transparenz der Verwaltung erhöhen.

Auf diesen Aussetzungsbeschluß folgte am 22. Juli 1999 ein Beschluß, mit dem die Abschaffung des GFS-Vergabebeirats bestätigt wurde.

Dezentralisierungsproblematik

38. Was die einzelnen Phasen der Auftragsvergabe anbelangt, so hält die GFS die Vorschriften der Haushaltsordnung und ihre Durchführungsbestimmungen ein. Wie bereits unter Ziffer 35 geantwortet wurde, wird die GFS bei größeren Aufträgen die Verfahren zur Auftragsvorbereitung förmlicher festschreiben; sie unterstreicht die Zahl kleinerer Aufträge.

39. Die mit der Durchführung von Forschungstätigkeiten verbundenen Sachzwänge sind der Grund für die meisten Reisen der Direktoren. Die Übertragung von Befugnissen seitens der GFS-Direktoren auf die ihnen unterstellten Mitarbeiter ist nunmehr strukturiert und dokumentiert. Diese Befugnisübertragungen bestimmen den Spielraum, den jeder hat, ohne daß es zu einer systematischen Kontrolle seitens seines Dienstvorgesetzten kommt, wobei jedoch gleichzeitig ein Gegenzeichnungssystem besteht.

Dienstleistungen für andere GD der Kommission

40. Die Kommission betont, daß es in bezug auf die Modalitäten der Vergabe von Dienstleistungen/Arbeiten durch eine andere Kommissionsdienststelle an die GFS keine Rechtsvorschriften gibt, wonach die Kommissionsdienststellen bei der Vergabe bestimmter Aufgaben (Arbeiten oder Dienstleistungen) an die GFS Ausschreibungen oder sonstige Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge durchzuführen haben.

41. Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes, daß die Bestimmungen von Titel IV der Haushaltsordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge auf die von der GFS für Rechnung anderer Kommissionsdienststellen durchgeführten Tätigkeiten anwendbar sind; dies schließt den Rückgriff auf die freihändige Vergabe in ordnungsgemäß begründeten Fällen mit ein.

42. Siehe Antwort zu Ziffer 40.

Qualität des Informationssystems

Erstellung von Daten

43. Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes, daß ein Planungs-, Überwachungs- und Bewertungssystem, das das Jahresprogramm der GFS, den Mittelverbrauch, die Leistungen des Personals und die Beschaffungen erfaßt, wichtig ist. Die Grundelemente der Systeme sind bereits geschaffen, wobei insbesondere die Empfehlungen des Hofes einbezogen wurden. Es bedarf noch zusätzlicher Bemühungen in dieser Richtung, und diese Bemühungen gehören zu den Prioritäten für das laufende Jahr.

44. Die Kommission hat das technische Verfahren für den Einsatz des Sincom II-Systems in der Weise ermittelt und angewandt, daß die Mittelbindungen ihren Aufträgen zugeordnet sind.

45. Der Fichier Tiers von Sincom II, auf den sich der Hof bezieht, wurde im September 1998 in Betrieb genommen. Dieselbe Datei wird vom Vertragsdatensystem der GFS benutzt.

46. Es trifft zu, daß aufgrund der unterschiedlichen Konzeption der beiden Systeme Sibeca und Sincom II eine vollständige Übertragung aller Informationen nicht möglich war.

47. Das Vertragsdatensystem gestattet es nunmehr, die Nummer des Projekts zu erfassen, auf das sich eine Beschaffung bezieht. Dieses Feld wird in Kürze verbindlich vorgeschrieben, sobald die einzelnen Projekte kodifiziert sind.

48. 1998 wurde für alle Standorte eine vollständige Bestandsaufnahme eingeleitet. Für Ispra ist sie bereits abgeschlossen, für die übrigen Standorte wird sie im September 2000 abgeschlossen.

49. Es trifft zwar zu, daß gegenüber der körperlichen Bestandsaufnahme eine Differenz von 14 % besteht, doch ist darauf hinzuweisen, daß im Falle von Ispra die Abweichung in bezug auf den Verkaufswert beim Gesamtbestand zum 31. Dezember 19993 % betrug.

Die Vertragsdatenbank

50. Die Vertragsdatenbank wurde in bezug auf ihre Benutzerfreundlichkeit und Vollständigkeit erheblich verbessert. Die Direktoren der GFS haben im übrigen im Juli 1999 beschlossen, die Verwendung dieses Systems verbindlich vorzuschreiben. Die praktische Umsetzung dieses Beschlusses ist in den Instituten in Petten, Geel und Karlsruhe im Gang; sie erfolgt über eine Schnittstelle mit dem lokalen System.

Erfassung der Auftragsscheine für Rahmenverträge

51. Seit Anfang 2000 ist es möglich, die Auftragsscheine für Rahmenverträge über eine Schnittstelle zwischen der Vertragsdatenbank und dem Sincom II-System zu erfassen. Die Erfassung der übrigen Auftragsscheine im Vertragsdatensystem ist inzwischen durch Vermerk des Generaldirektors vom Februar 2000 verbindlich vorgeschrieben worden. Das Vertragsdatensystem ermöglicht es nun auch, die Nummer des Projekts zu erfassen, auf das sich eine Beschaffung bezieht. Dieses Feld wird in Kürze verbindlich vorgeschrieben, sobald die einzelnen Projekte kodifiziert sind.

AUFTRAGSMANAGEMENT

52. Die GFS ist sich der Feststellungen des Hofes bewußt und hat proaktiv reagiert, um die Mängel durch äußerst rigorose Maßnahmen zu beheben. Als Reaktion auf zweifelhafte, ja vorschriftswidrige Praktiken hatte die GFS schon, bevor sich der Hof einschaltete, Verwaltungsuntersuchungen und Disziplinarverfahren eingeleitet. In diesem Rahmen wurden gegen vier Bedienstete Strafen verhängt.

Auftragsvorbereitung

Bedarfsermittlung

53. Die Planung des spezifischen Bedarfs für wissenschaftliche Projekte erfolgt auf Ebene der Projektleiter. Der allgemeine Bedarf wird horizontal geplant (für die einzelnen Institute, für die Forschungsanstalt Ispra oder für die Gesamtheit). Nach Möglichkeit werden kostspielige Ausrüstungen nach wissenschaftlichen Themen gemeinsam genutzt.

Unlängst wurden für die gesamte GFS Ausschreibungen für DV-Dienstleistungen und -Geräte durchgeführt.

54. Der Bedarf wird im wesentlichen von den Projektleitern ermittelt, die ihren Referatsleiter hiervon in Kenntnis setzen. Bei jedem Institut hält der Direktor regelmäßig Verwaltungssitzungen mit allen seinen Referatsleitern ab. In diesen Sitzungen werden Fragen im Zusammenhang mit den Investitionen zur Sprache gebracht.

55. Für manche Aufträge ist keine förmliche Leistungsbeschreibung erforderlich, z. B. wenn es sich um eine einzelne Dienstleistung oder Ausrüstung handelt. Auch ist es nichts Ungewöhnliches, daß die GFS im Rahmen ihrer Forschungstätigkeit Vorschläge für innovative Produkte oder Forschungsergebnisse erhält, die sie erwerben möchte, um auf ihrem Gebiet an der Spitze des Fortschritts zu bleiben.

Der erste vom Hof erwähnte Fall beruht auf einer 1988 durchgeführten Ausschreibung. Der Auftragnehmer verfügt über einmalige Technologien und Fachkenntnisse, die für das Projekt erforderlich sind, und dies war im Zeitpunkt der Verlängerung der Zusammenarbeit stets der Fall. Im zweiten Fall ist die GFS von einem schweizerischen Telematiknetz zum Telematiknetz der europäischen Forschung übergegangen, das damals einmalig war und aus diesem Grund von anderen Kommissionsdienststellen ausgewählt worden war.

56. Die einschlägigen Regeln wurden den Dienststellen mit Vermerk des Generaldirektors der GFS bereits am 3. März 1998 in Erinnerung gebracht.

57. Die fragliche Laborausrüstung ist eine hydraulische Presse (Wert 260000 EUR), die im Rahmen der beim Institut für Transurane anstehenden Errichtung des Labors für niedrige Aktinide angeschafft wurde. Es handelt sich um eine Gesamtinvestition in Höhe von 2,5 Mio. EUR, die in Zusammenarbeit mit Drittlandspartnern getätigt wird. Aufgrund einer politischen Entscheidung eines der Projektpartner (im vorliegenden Fall eines großen kerntechnischen Labors eines Mitgliedstaats) wurden sämtliche Operationen bis zu einer Klärung der Situation, die inzwischen erfolgt ist, ausgesetzt. Die Ausgabe wurde somit nicht absichtlich vorzeitig getätigt.

Qualität der Lastenhefte und der technischen Anhänge

58 - 60. Die Kommission weist den Hof darauf hin, daß bereits eine spürbare Verbesserung der technischen Anhänge erzielt wurde. Die GFS wird jedoch im Rahmen des Ausbaus ihres verstärkten dezentralen Verwaltungssystems dafür Sorge tragen, daß diese Anstrengungen weiterhin in die richtige Richtung zielen.

Klassifizierung der Aufträge

Klassifizierung und finanzielle Größenordnung wissenschaftlicher Aufträge

62. Die Kommission hält es in den vom Hof angeführten Fällen für normal, daß in den Stichproben des Hofes Verträge sind, deren Betrag den Schwellenwerten nahekommt. Die GFS verfügt nun auch über ein Gegenzeichnungssystem, wodurch eine verstärkte Kontrolle möglich ist.

Verwendung von Dienstleistungsaufträgen

63 - 64. Die Kommission weist darauf hin, daß die GFS in den Fällen, in denen sie Dienstleistungsverträge vergeben hatte, hinter denen sich in Wirklichkeit Beschäftigungsverhältnisse verbargen, im Zeitpunkt der Kontrolle durch den Hof bereits mit der Bereinigung der Situation begonnen hatte. Die regelwidrige Situation war zum Teil durch ein Ungleichgewicht innerhalb des Stellenplans der GFS entstanden. Die GFS verfügt über einen von der übrigen Kommission getrennten Stellenplan. Darin waren die B- und C-Stellen gegenüber den A-Stellen überrepräsentiert. Erst 1998 wurde dieses Ungleichgewicht durch eine Erhöhung der Zahl der A-Stellen und eine entsprechende Verringerung der B- und C-Stellen berichtigt.

Auftragsvergabe

Freihändige Auftragsvergabe

Größenordnung

66 - 67. Das System der GFS ist nun in der Lage, zuverlässige Informationen über die ohne Einschaltung des Vergabebeirats vergebenen Aufträge zu liefern; die Empfehlungen des Hofes werden dabei mit einbezogen.

Unzulässigkeit der Vorgehensweise

68 - 71. Die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs ist verhältnismäßig begrenzt. Die geltenden Vorschriften sehen mehr Gründe für eine freihändige Vergabe vor als die genannten (insbesondere für zusätzliche Arbeiten). Die GFS hat Maßnahmen getroffen, um die Ausschreibung zum Wettbewerb zu verbessern, und in Zukunft werden weitere getroffen, um den Rückgriff auf den Wettbewerb selbst unterhalb der hierfür vorgesehenen Schwellen auszuweiten. Die Finanzkontrolle hat im übrigen bereits eine deutliche Verbesserung der Situation festgestellt.

Bestehen eines faktischen Monopols

72. Am 4. November 1999 wurde eine neue öffentliche Ausschreibung für die Durchführung von Transporten am Standort Ispra bekanntgegeben. Es wurden erhebliche Anstrengungen unternommen, um die potentiell interessierten Marktteilnehmer hiervon in Kenntnis zu setzen (die Bekanntmachungen wurden über 300 Taxiunternehmen in der Region direkt zugesandt). Gleichzeitig wurde das System zur Verwaltung und Überwachung der Leistungen wesentlich verbessert.

73. Die Kommission weist darauf hin, daß der Transportdienst externalisiert wurde, da die Auffassung vertreten wurde, daß die Leistungserbringung durch eine externe Firma kostengünstiger sei als durch den internen Dienst. Bis vor ganz kurzem war die Zahl der Taxiunternehmen in der Region wegen der Entfernung zum Mailänder Flughafen Linate begrenzt. Die Kommission weist ferner darauf hin, daß die Qualität des geleisteten Dienstes einwandfrei war.

Mögliches Bestehen unzulässiger Absprachen

75. Die Kommission weist darauf hin, daß Unregelmäßigkeiten bei der Vergabe von Aufträgen, insbesondere mögliche unzulässige Absprachen, bereits von der GFS festgestellt worden waren und daß die GFS bereits entsprechende Verwaltungsuntersuchungen durchgeführt hatte. In der Folge wurden gegen die vier betroffenen Bediensteten Disziplinarstrafen verhängt. Die Dossiers waren OLAF bereits Anfang 1998 übermittelt worden. Einige Untersuchungen sind noch im Gang; an sie werden sich gegebenenfalls weitere Disziplinar-, ja Strafverfahren anschließen. Die vom Hof festgestellten Sachverhalte sind den Dossiers der GFS und von OLAF zu entnehmen.

Unterteilung der Aufträge

Verwendung getrennter Mittel (buchmäßige Unterteilung)

76 - 78. Zur Verwendung der getrennten Mittel stellt die Kommission fest, daß es sich bei den vom Hof geprüften Dossiers um Fälle handelte, in denen die Genehmigung des Vergabebeirats für mehrere Jahre für Verträge erteilt worden war, die nur für jeweils ein Jahr geschlossen werden, wobei jedoch die Möglichkeit einer jährlichen Verlängerung besteht. Dieses Verfahren wird angewandt, um zum einen die Transparenz der Aufträge zu wahren und um zum anderen eine regelmäßige Überwachung der Qualität des geleisteten Dienstes zu gewährleisten.

Nach Ansicht der Kommission sind in diesen Fällen die rechtlichen und finanziellen Verpflichtungen auf ein Jahr begrenzt. Daher versteht es sich von selbst, daß jedes Jahr, wenn beschlossen wird, den Vertrag zu verlängern, neue Verpflichtungen eingegangen werden. Wenn der vom Vergabebeirat bewilligte Hoechstbetrag in voller Höhe gebunden würde, könnte ein falsches Bild von Haushaltssicherheit entstehen. Bei Problemen mit dem Auftragnehmer müssen die Mittel in Höhe des Teils des Auftrags freigegeben werden, der von diesem Lieferer nicht ausgeführt wird, und es muß im Hinblick auf die Realisierung des Auftrags mit einem anderen Lieferer die Wiedereinziehung dieser Verpflichtungsermächtigungen angestrebt werden, was äußerst schwierig, ja unmöglich ist.

Rechtliche Unterteilung (Aufträge in der Form 1 +x Jahre)

79. Siehe Antwort zu den Ziffern 76 - 78.

Interne Unterteilung eines Vertrags

80. Der Auftrag, auf den sich der Hof bezieht, war von Anfang an aus technischen Gründen und aus Gründen der Kontrolle der Qualität des geleisteten Dienstes in zwei Phasen unterteilt. Dies wurde in der Ausschreibung angekündigt. Dementsprechend wurde die finanzielle Verpflichtung eingegangen.

Weitere Vergabemethoden

Vollständige Weitervergabe eines Auftrags an Unterauftragnehmer

81 - 82. Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes in bezug auf die vollständige Weitervergabe von Aufträgen an Unterauftragnehmer. Es handelt sich um Einzelfälle, und die GFS wird alles tun, damit derartige Fälle in Zukunft nicht wieder auftreten.

Auftragsvergabe bei unzureichender Mitteldeckung

83. Die GFS ist eine rechtliche Verpflichtung in Höhe der verfügbaren Mittel eingegangen und hat das Arbeitsfeld erweitert, wenn zusätzliche Mittel verfügbar wurden; dabei wurde jedoch die Obergrenze eingehalten.

Kontrolle der Auftragserfuellung

Vertragsverwaltung

84. Die GFS hat die Reihenfolge geändert, in der die Unterschriften auf die Verträge gesetzt werden. Die vor der Vertragsunterzeichnung durch die GFS vorgelegten Berichte hingen alle mit wettbewerbsorientierten Projekten zusammen, die bei Abschluß des Vergabebeirat-Verfahrens bereits angelaufen waren.

85. Die GFS ist eine rechtliche Verpflichtung in Höhe der verfügbaren Mittel eingegangen und hat das Arbeitsfeld erweitert, wenn zusätzliche Mittel verfügbar wurden; dabei wurde jedoch die Obergrenze eingehalten.

Kontrolle der erbrachten Leistungen

87. Die GFS hat ihre Auftragnehmer schon jetzt darum gebeten, detailliertere Rechnungen auszustellen. Außerdem wurden einige Arten von Verträgen geändert, damit den Rechnungen Unterlagen beigefügt werden, aus denen die tatsächlich geleistete Arbeitszeit hervorgeht (acceptance form). In dem vom Hof angeführten Fall handelt es sich um einen Rahmenvertrag, für den die Auftragsscheine von verschiedenen Dienststellen ausgestellt werden können, die jeweils für die diesbezügliche Überwachung zuständig sind.

88. In dem vom Hof angeführten Fall handelt es sich um die Installation eines neuen DV-Systems für die Bibliothek. Die Abnahme des Systems wurde wiederholt aus technischen Gründen (Instabilität des Systems und Risiken im Zusammenhang mit dem Jahrtausendwechsel) zurückgestellt. Der Kontakt mit dem Auftragnehmer wurde während dieser Anlaufzeit aufrechterhalten. Das System ist nun in Betrieb.

89. In dem vom Hof angeführten Fall handelt es sich um einen globalen Rahmenvertrag auf Kommissionsebene, für den der voraussichtliche Betrag auf 2,58 Mio EUR geschätzt wurde. Die GFS hat nur einen Pilotstandort geschaffen, um das System zu testen, und angesichts der Ergebnisse beschlossen, es nicht allgemein anzuwenden. Nach Ansicht der Kommission zeugt dies von einer ordnungsgemäßen Verwaltung.

SCHLUSSFOLGERUNGEN/EMPFEHLUNGEN

90 - 94. Wie der Hof hat die Kommission den Wunsch, daß die geltenden Vorschriften für das öffentlichen Auftragswesen ordnungsgemäß angewandt werden, und ist bestrebt, über leistungsfähige Instrumente für die Planung, Überwachung und Bewertung von Tätigkeiten, insbesondere bei der GFS, zu verfügen.

Daher hat sie eine Reihe von Maßnahmen zur Einführung beipielhafter Systeme und Verfahren sowie einer vorbildlichen Organisation in die Wege geleitet. Diese Maßnahmen waren bereits angelaufen, bevor der Hof seine Kontrolle durchführte. Die Kommission dankt dem Hof, daß er sich zu diesen Maßnahmen geäußert und diesbezügliche Empfehlungen ausgesprochen hat..

Nach Auffassung der Kommission trägt das derzeit bei der GFS bestehende System den Bemerkungen des Hofes bereits Rechnung. Dabei soll es aber nicht sein Bewenden haben. Insbesondere wird vorrangig die zusätzliche Rechnungsführung für die Projekte verbessert werden.

95 - 96. Die Kommission kann bestätigen, daß manche vom Hof geprüfte Dossiers gemäß den Normen für eine gute Verwaltungspraxis auf internationaler Ebene Gegenstand von Verwaltungsuntersuchungen mit anschließenden Disziplinarverfahren waren. Diese Verfahren waren längst vor der Kontrolle durch den Hof eingeleitet worden. Gegen vier Bedienstete der GFS wurden Disziplinarstrafen verhängt. Die Dossiers wurden im Hinblick auf eine etwaige gerichtliche Verfolgung auch an OLAF weitergeleitet. Das allgemeine Problem der finanziellen Haftung und disziplinarischen Verantwortung der Anweisungsbefugten wird im Rahmen der Verwaltungsreform und der Neufassung der Haushaltsordnung überprüft werden.