BESCHLUSS (EU) 2020/1671 DER KOMMISSION

vom 2. August 2019

zur staatlichen Beihilfe SA.47867 2018/C (ex 2017/FC), die Ryanair und Airport Marketing Services von Frankreich erhalten haben

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2019) 5729)

(Nur der französische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 23. März 2017 ging bei der Kommission eine Beschwerde der Fluggesellschaft Air France (2) ein. Darin ging es um Vorteile, die die Fluggesellschaft Ryanair im Zeitraum 2010 bis 2015 im Zusammenhang mit dem von ihr durchgeführten Flugverkehr zum und vom Flughafen Montpellier erhalten habe. Diese Vorteile seien in Form von Verträgen über Marketingdienstleistungen gewährt worden, die die Vereinigung für Tourismus- und Wirtschaftsförderung („Association de Promotion des Flux Touristiques et Economiques“ – im Folgenden „APFTE“) mit Ryanair bzw. ihrer Tochtergesellschaft Airport Marketing Services (im Folgenden „AMS“) geschlossen hatte. Im Rahmen dieser Verträge hat die APFTE im Zeitraum 2010–2015 8,5 Mio. EUR an Ryanair gezahlt.

(2) Mit Schreiben vom 24. Mai 2017 ließ die Kommission Frankreich eine nicht vertrauliche Fassung der Beschwerde zukommen und forderte Frankreich auf, Stellung zu nehmen und einige Fragen zu den betreffenden Maßnahmen zu beantworten. Am 12 Juli 2017 übersandte die Kommission ein Erinnerungsschreiben, in dem sie Frankreich aufforderte, die im Schreiben vom 24. Mai 2017 angeforderten Informationen zu übermitteln.

(3) Frankreich übermittelte Antworten mit Schreiben vom 18. August 2017.

(4) Mit Schreiben vom 13. September 2017 bat die Kommission Frankreich um weitere Auskünfte. Am 9. Oktober 2017 beantragte Frankreich eine Verlängerung der Antwortfrist, die von der Kommission mit Schreiben vom 18. Oktober 2017 gewährt wurde.

(5) Mit Schreiben vom 22. November 2017 übermittelte Frankreich einen Teil der von der Kommission erbetenen Auskünfte.

(6) Am 22 Dezember 2017 übersandte die Kommission ein Erinnerungsschreiben, in dem sie Frankreich aufforderte, die Antworten auf die noch offenen Fragen zu übermitteln.

(7) Frankreich übermittelte Antworten mit Schreiben vom 29. Januar 2018.

(8) Mit Schreiben vom 4. Juli 2018 informierte die Kommission Frankreich über ihren Beschluss, wegen der genannten Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) einzuleiten (im Folgenden der „Einleitungsbeschluss“).

(9) Der Einleitungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu der in Rede stehenden Beihilfe Stellung zu nehmen.

(10) Die Kommission erhielt die betreffenden Stellungnahmen von Ryanair, der Region Okzitanien, der Industrie- und Handelskammer Hérault, dem Gemeindeverband Montpellier Méditerranée Métropole, dem Gemeindeverband Pays de l’Or, […] sowie der APFTE. Am 15. April und 17. Mai 2019 übermittelte die Kommission Frankreich die Stellungnahme Ryanairs (mit einem Auskunftsersuchen) und gab Frankreich Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Mit Schreiben vom 13. Juni 2019 bzw. vom 21. Juni 2019 gingen die jeweiligen Bemerkungen Frankreichs und der APFTE bei der Kommission ein. Die Stellungnahmen der anderen Beteiligten wurden am 18. Juni 2019 an Frankreich übermittelt.

2. ALLGEMEINE INFORMATIONEN ZUM FLUGHAFEN MONTPELLIER

2.1. Merkmale und Nutzung des Flughafens

(11) Der Flughafen Montpellier Méditerranée (im Folgenden der „Flughafen Montpellier“) liegt circa 7 km vom Zentrum Montpelliers, der Hauptstadt des Départements Hérault in der französischen Region Okzitanien, entfernt. Dieser Flughafen dient dem nationalen und internationalen gewerblichen Flugverkehr.

(12) Der Fluggastverkehr, der in den letzten Jahren am Flughafen Montpellier zu verzeichnen war, ist in nachstehender Tabelle 1 zusammengefasst. Im Jahr 2017 belief sich das Fluggastaufkommen am Flughafen Montpellier auf knapp 1,85 Millionen Personen und im Jahr 2018 auf 1,88 Millionen Personen. Tabelle 1 Gewerblicher Fluggastverkehr am Flughafen Montpellier im Zeitraum 2010 bis 2018 (Anzahl an Fluggästen) Jahr 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Lokale Fluggäste (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Davon internationale Fluggäste 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Davon internationale Fluggäste 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Transit-fluggäste 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 Insgesamt 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Davon Fluggäste von Niedrigpreis-Fluggesellschaften 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Quelle: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, besucht am 1. Juli 2019.

(13) Derzeit bieten mehrere Fluggesellschaften (5) Linienflüge ab dem Flughafen Montpellier zu Zielorten in Frankreich, in anderen europäischen Ländern und im Maghreb an.

(14) Beim übrigen gewerblichen Flugverkehr, der neben diesen Linienflügen am Flughafen Montpellier im Zeitraum 2010–2018 stattfand, handelte es sich hauptsächlich um Flüge, die von Fliegerklubs durchgeführt wurden, und um Geschäftsflüge.

(15) Ryanair hat den Flughafen Montpellier zwischen März 2002 und April 2019 bedient.

(16) Im März 2002 hat Ryanair den Flugbetrieb am Flughafen Montpellier aufgenommen. Die Fluggesellschaft bot dort zunächst Linienflüge zum Flughafen Frankfurt-Hahn in Rheinland-Pfalz sowie Linienflüge zum Flughafen London-Stansted (Verbindung wurde 2009 eingestellt) an. 2008 richtete Ryanair eine Verbindung zum Flughafen Brüssel-Charleroi (Wallonien, Belgien) und 2010 eine Verbindung nach Leeds-Bradford (Yorkshire, Großbritannien) ein. 2009 wurde zudem eine Verbindung nach Bristol eingerichtet und im gleichen Jahr wieder eingestellt. Die Verbindungen nach Frankfurt-Hahn, Brüssel-Charleroi und Leeds-Bradford wurden nach der Gründung der APFTE am 24. Juni 2010 eingerichtet. Am 13. April 2011 wurde eine Verbindung nach Birmingham eingerichtet, die im November 2013 wieder eingestellt wurde. Im Gegensatz zu Montpellier sind die Flughäfen Leeds-Bradford, Birmingham, Brüssel-Charleroi und Frankfurt-Hahn allesamt Ryanair-Basen (6).

(17) Im Oktober 2017 stellte Ryanair die Verbindung Montpellier-Leeds und im November 2018 die Verbindung Montpellier-Hahn ein. Im April 2019 stellte Ryanair die Verbindung Montpellier-Charleroi und damit seinen gesamten Flugbetrieb am Flughafen Montpellier ein. Tabelle 2 Anteil von Ryanair am gewerblichen Fluggastverkehr am Flughafen Montpellier im Zeitraum 2010 bis 2019 Jahr 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Januar – April 2019 Gesamtverkehr am Flughafen (in Fluggastzahlen) (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ryanair-Fluggäste (in Fluggastzahlen) (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — Verbindung Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — Verbindung Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — Verbindung Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — Verbindung Birmingham […] […] […] Anteil der Ryanair-Fluggäste am Gesamtfluggastaufkommen (in %) [5–10] [10–15] [10–15] [5–10] [5–10] [5–10] [5–10] [5–10] [0–5] [0–5] Quelle: Von den französischen Behörden übermittelte Informationen.

(18) Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, machte die Gesamtzahl der Ryanair-Fluggäste mit Abflug- oder Zielflughafen Montpellier seit 2010 nur einen relativ geringen Teil des Fluggastaufkommens an diesem Flughafen aus (weniger als [10–15] %), das heißt zwischen […] und […] der Fluggäste im Zeitraum 2010 bis 2017.

(19) Aus Tabelle 2 geht ebenfalls hervor, dass die Anzahl der Ryanair-Fluggäste ab 2012 immer weiter zurückgegangen ist. Schaut man sich die Ryanair-Fluggastzahlen ab dem Jahr 2002 an, ist festzustellen, dass die Anzahl der Ryanair-Fluggäste am Flughafen Montpellier bereits ab 2006 zurückging (9).

(20) Der Flughafen Montpellier ist 57 km vom Flughafen Nîmes-Alés-Camargue-Cévennes und 70 km vom Flughafen Béziers-Cap d'Agde entfernt. Diese beiden Flughäfen dienen dem internationalen Linienflugverkehr und dem Charterflugverkehr.

(21) Im April 2019 richtete Ryanair eine Verbindung zwischen dem Flughafen Béziers-Cap d’Agde und Brüssel-Charleroi ein. Seit April 2006 bedient Ryanair auch die Strecke Nîmes-Charleroi.

2.2. Nutzung und Eigentum der Flughafeninfrastruktur

(22) Der Flughafen Montpellier wurde im Zeitraum 1964 bis 2009 von der Industrie- und Handelskammer Montpellier (im Folgenden „CCIM“, auch zur Bezeichnung der Industrie- und Handelskammer Hérault (10)) betrieben.

(23) Am 23. Juni 2009 übernahm die Aktiengesellschaft Aéroport Montpellier Méditerranée (im Folgenden „AMM“), an der der französische Staat (im Sinne des nationalen administrativen Staatsgefüges) 60 %, die CCIM 25 %, der Départementrat Hérault 7 % die Region Okzitanien (11) 6,5 %, der Gemeindeverband Pays de l’Or (Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or) (12) 1 % und der Gemeindeverband Montpellier Méditerranée Métropole (13) 0,5 % der Anteile hält, den Flughafenbetrieb (14).

(24) Der Staat ist Eigentümer der Flughafeninfrastruktur, deren Betrieb und Nutzung er im Rahmen einer Konzession der AMM überträgt.

(25) Die AMM und Ryanair haben die folgenden Verträge geschlossen: […].

3. ALLGEMEINE INFORMATIONEN ZUR APFTE

3.1. Gründung und Aufgaben

(26) Die Vereinigung APFTE wurde im Juni 2010 auf Initiative der CCIM in Zusammenarbeit mit mehreren Gebietskörperschaften – nämlich dem Regionalrat der Region Languedoc-Roussillon (heute die „Region Okzitanien“), dem Département Hérault, dem Gemeindeverband Montpellier (heute der Gemeindeverband „Montpellier Méditerranée Métropole“), dem Gemeindeverband Pays de l’Or und der Stadt Montpellier („öffentliche Mitglieder“ der APFTE) – und unter Beteiligung mehrerer lokaler Unternehmen gegründet (15).

(27) Ziel der APFTE ist laut ihrer Satzung „die Förderung und Entwicklung des Tourismus und der Wirtschaft in der Region durch Werbeaufträge, durch den Kauf von Internet-Werbung und von Marketingdienstleistungen sowie durch andere Mittel der Werbung wie beispielsweise die Teilnahme an Messen und Ausstellungen, um internationale Kunden zu gewinnen“ (16).

(28) Trotz dieses mit Blick auf die Förderung von Montpellier und der Region sehr weit gefassten offiziellen Mandats war die der APFTE bei ihrer Gründung durch die CCIM und die beteiligten lokalen Gebietskörperschaften zugedachte Aufgabe jedoch der Schluss von „Marketing-“ bzw. „Werbeverträgen“ mit Fluggesellschaften – Verträge, die zuvor von der CCIM als Betreiberin des Flughafens geschlossen worden waren (17). Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens konnte festgestellt werden, dass die Tätigkeit der APFTE tatsächlich darin bestand, sogenannte „Marketingverträge“ mit Fluggesellschaften (18) zu schließen und auszuführen und alle anderen Tätigkeiten der APFTE der Unterstützung dieser Praxis dienten.

(29) Auf die Art dieser Marketingverträge wird in den Erwägungsgründen 152 ff. sowie in den Erwägungsgründen 189 ff. noch genauer eingegangen.

(30) Die Gründung der APFTE hängt mit dem Wechsel des Betreibers des Flughafens Montpellier im Jahr 2009 zusammen. Als Flughafenbetreiberin hatte die CCIM direkt Verträge mit den Fluggesellschaften geschlossen, insbesondere Verträge über Flughafendienstleistungen, aber auch Marketingverträge. Aus den von den französischen Behörden übermittelten Dokumenten geht hervor, dass die Unterzeichnung dieser Verträge etwa im Jahr 2001 begann. Im Rahmen dieser Marketingverträge kaufte die CCIM bei bestimmten am Flughafen Montpellier tätigen Fluggesellschaften, und hier insbesondere bei Billigfluggesellschaften („Low-Cost-Airlines“), „Marketingdienstleistungen“ ein. Als Gegenleistung für die Bewerbung des Reiseziels Montpellier auf der Website der jeweiligen Fluggesellschaft leistete die CCIM im Rahmen dieser Verträge entsprechende Zahlungen an die Fluggesellschaften. Obgleich die CCIM alleiniger Vertragspartner der Fluggesellschaften war, stammten die Mittel für den Einkauf der Marketingdienstleistungen nicht nur von der CCIM, sondern auch von den lokalen Gebietskörperschaften, mit denen die CCIM diesbezüglich wiederum bilaterale Vereinbarungen schloss. Dabei handelt es sich um dieselben lokalen Gebietskörperschaften, die im Jahr 2010 zusammen mit der CCIM an der Gründung und Finanzierung der APFTE beteiligt waren (19).

(31) Aus den Dokumenten zur Arbeitsweise der APFTE und ihrer öffentlichen Gründungsmitglieder, darunter beispielsweise das Protokoll der konstituierenden Mitgliederversammlung der APFTE vom 24. Juni 2010, geht hervor, dass die APFTE gegründet wurde, nachdem die CCIM 2009 Minderheitsgesellschafterin der AMM geworden war. Da sie nicht mehr Betreiberin des Flughafens war, konnte die CCIM keine Verträge mehr mit den „Low-Cost-Airlines“ schließen, um „Billigfluggesellschaften für den Flughafen Montpellier Méditerranée zu gewinnen“. Die APFTE entstammt somit „Überlegungen zusammen mit der Präfektur der Region und allen Gebietskörperschaften hinsichtlich der Gründung einer juristischen Person, die als Träger der Online-Marketingverträge fungieren könnte“, die zuvor von der CCIM als Flughafenbetreiberin geschlossen wurden (20). Die Fortsetzung der Zusammenarbeit mit den Billigfluggesellschaften wurde aufgrund ihrer positiven Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft als vorteilhaft erachtet (21).

(32) So geht aus dem Protokoll der APFTE-Mitgliederversammlung hervor, dass die Vereinigung als die Rechtsform erachtet wurde, die „zur Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen am besten geeignet ist und dank der Impulse, die von den Billigfluggesellschaften ausgehen, zur Entwicklung der Region beiträgt“.

(33) Diese juristische Person in Form einer Vereinigung wurde zunächst zusammen mit lokal ansässigen Privatunternehmen gegründet, bevor sich später die öffentlichen Mitglieder anschlossen. Die CCIM hatte sich für dieses Vorgehen entschieden, um die Gründung der Vereinigung zu beschleunigen, da die Ernennung der Vertreter der Gebietskörperschaften und öffentlichen Einrichtungen noch Zeit brauchen würde (22).

(34) 2017 haben die CCIM und die anderen öffentlichen Mitglieder entschieden, dass die APFTE weiterhin bestehen bleibt, ihre Tätigkeit jedoch ab dem Jahr 2018 einstellt, da ihre Rechtmäßigkeit im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten und Untersuchungsverfahren auf nationaler und europäischer Ebene in Frage gestellt worden war (23). Den französischen Behörden zufolge wurde die Entscheidung, die Vereinigung ab der Sommersaison 2018 nicht mehr zur Tourismusförderung zu nutzen, von der Mitgliederversammlung der APFTE am 20. Dezember 2017 bekräftigt. Laut den französischen Behörden hat die APFTE Ryanair mit Schreiben vom 18. Januar 2018 über diese Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

3.2. Zusammensetzung und Organe

(35) Die APFTE hat etwa 30 Mitglieder, davon sind circa 20 (24) Privatunternehmen, die ganz oder teilweise im Tourismussektor tätig sind (Hotels, Ferienwohnungen usw.). Bei den öffentlichen Mitgliedern der APFTE handelt es sich um Vertreter der CCIM und Vertreter der oben genannten lokalen Gebietskörperschaften, das heißt der Region Okzitanien, des Départements Hérault, des Gemeindeverbands Montpellier Méditerranée Métropole, des Gemeindeverbands Pays de l'Or sowie der Stadt Montpellier.

(36) Bei der Gründung der APFTE hatten die beteiligten öffentlichen Einrichtungen beschlossen, dass sich die Vereinigung aus drei Organen zusammensetzen soll, nämlich aus einer (ordentlichen und außerordentlichen) Generalversammlung, einem Verwaltungsrat (im Folgenden der „Verwaltungsrat“) und einem Vorstand (bestehend aus dem Vorsitzenden, dem Schatzmeister und dem Sekretär), um die Anforderungen zu erfüllen, die das französische Gesetz für von Gebietskörperschaften und staatlichen Stellen, öffentlichen Einrichtungen und Privatunternehmen gegründete Vereinigungen vorsieht (25).

(37) Laut der Satzung der APFTE genehmigt die Mitgliederversammlung die Jahresrechnung des abgeschlossenen Geschäftsjahres, verabschiedet den Haushalt für das Folgejahr, berät über alle Punkte auf der Tagesordnung und führt gegebenenfalls Neuwahlen der Mitglieder des Verwaltungsrats durch. Die Mitgliederversammlung setzt sich aus den Mitgliedern der Vereinigung zusammen, die ihre Beiträge vollständig gezahlt haben, und kommt mindestens einmal pro Jahr zusammen. Alle Beschlussfassungen werden mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst, sofern sie keine vertraglichen Verpflichtungen betreffen, die 10 000 Euro übersteigen. In diesen Fällen muss die Mitgliederversammlung den jeweiligen Beschluss mit einer Zweidrittelmehrheit fassen. Dies gilt beispielsweise für alle Marketingverträge, die einen Betrag von 10 000 Euro übersteigen.

(38) Die Satzung der APFTE sieht vor, dass sie von einem Verwaltungsrat verwaltet wird, der aus mindestens neun und höchstens fünfundzwanzig Mitgliedern besteht, die von der Mitgliederversammlung ernannt werden. Entsprechend den Bestimmungen der vom Verwaltungsrat verabschiedeten Geschäftsordnung ernennt dieser aus seinen eigenen Reihen einen Vorstand bestehend aus einem Vorsitzenden, einem oder mehreren stellvertretenden Vorsitzenden, einem Sekretär und einem Schatzmeister. Der Verwaltungsrat kommt auf Ersuchen der Hälfte seiner Mitglieder und unter der Bedingung, dass ein Drittel seiner Mitglieder anwesend ist, nach Einberufung seines Vorsitzenden mindestens zwei Mal pro Jahr zusammen. Gewöhnliche Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst; geht es jedoch um eine vertragliche Verpflichtung mit einer Laufzeit von über einem Jahr und einem Betrag über 10 000 Euro, ist der jeweilige Beschluss mit einer Zweidrittelmehrheit zu fassen.

(39) Laut Satzung der APFTE vertritt der Vorsitzende die Vereinigung in allen zivilen Belangen und verfügt in dieser Hinsicht über alle Befugnisse. Dies schließt die Unterzeichnung von für die APFTE gegebenenfalls verbindlichen Verträgen und Vereinbarungen ein. Bislang hatten drei verschiedene Personen das Amt des APFTE-Vorsitzenden inne. Bei all diesen Personen bestand zuvor bereits eine Verbindung zur CCIM oder zu den Gebietskörperschaften, den Finanzierungspartnern der APFTE. a) Der erste Vorsitzende der APFTE war im Jahr 2010 sowie in den Jahren 2016 bis 2019 ordentliches Mitglied der CCIM und von 2013 bis 2015 Fachberater bei der CCIM. Er war von Juni 2010 bis März 2011 und anschließend ab Dezember 2012 bis mindestens zum Jahr 2018 Vorsitzender der APFTE und von Oktober bis Dezember 2012 stellvertretender Vorsitzender der APFTE (mit der Befugnis, im Namen des APFTE-Vorsitzenden zu handeln). b) Die Person, die das Amt des APFTE-Vorsitzenden zwischen April 2011 und Februar 2012 ausübte, war im Zeitraum 2011 bis 2012 ebenfalls als Fachberater bei der CCIM tätig (26). c) Sein Nachfolger (Vorsitzender von Februar 2012 bis Dezember 2012) war gleichzeitig Vorsitzender des regionalen Wirtschafts-, Sozial- und Umweltrates des Languedoc-Roussillon, bei dem es sich um eine Einrichtung einer der Gebietskörperschaften handelt, die Mitglieder der APFTE sind.

(40) Gleichzeitig geht aus den Protokollen der APFTE und ihrer Organe und Ausschüsse hervor, dass die APFTE ferner über einen Ausschuss verfügt, in dem die lokalen Gebietskörperschaften und die CCIM, nicht jedoch die privaten Mitglieder vertreten sind: der „Lenkungsausschuss“ (seit März 2011), der später zum „Ausschuss der Finanzierungspartner“ wurde. Diese Ausschüsse sind in der Satzung nicht erwähnt. a) Zweck des Lenkungsausschusses war es, „die Gebietskörperschaften, die Finanzierungspartner der APFTE sind, zu vereinen“. Sein Ziel war die „Steuerung und Genehmigung strategischer Entscheidungen mit Blick auf den Ausbau der Flugverbindungen und die entsprechenden Mittel. Vor Zusammenkommen des Lenkungsausschusses fand gegebenenfalls jeweils eine vorbereitende Sitzung mit allen Fachleuten der Gebietskörperschaften statt“ (27). Dieser Ausschuss war auf Ersuchen der lokalen Gebietskörperschaften gegründet worden (28), die sicherstellen wollten, dass nicht allein der neue Flughafenbetreiber, nämlich die AMM, über die zu finanzierenden Marketingverträge entscheidet (29). Den Protokollen dieses Ausschusses, die der Kommission vorliegen, ist zu entnehmen, dass sich selbiger aus Vertretern der Gebietskörperschaften (Region, Département, Pays de l’Or, Gemeindeverband Montpellier, Stadt Montpellier), der CCIM und Vertretern des APFTE-Vorstands zusammensetzte. In den Protokollen ist auch davon die Rede, dass ein Vertreter der AMM anwesend war, der den als Finanzierungspartner fungierenden Mitgliedern der APFTE strategische Entscheidungen vorschlug (30). b) Darüber hinaus geht aus Dokumenten zur Arbeitsweise der APFTE hervor, dass dieser Ausschuss später – und zwar spätestens ab 2012 – als „Ausschuss der Finanzierungspartner“ bezeichnet wurde, in dem dieselben Einrichtungen vertreten waren. Die französischen Behörden haben bestätigt, dass es sich laut der APFTE beim „Ausschuss der Finanzierungspartner“ und dem „Lenkungsausschuss“ um ein und dasselbe Organ handelt, das je nach Zeitraum unterschiedliche Bezeichnungen hatte.

3.3. Entscheidungsfindung bei der APFTE

(41) Laut der Satzung der APFTE und den französischen Behörden gilt bei der APFTE mit Blick auf den Abschluss von Marketingverträgen folgendes Entscheidungsfindungsverfahren: — Der Verwaltungsrat erhält Vorschläge zu geografischen Gebieten, auf die die touristischen Marketingdienstleistungen ausgerichtet sein sollen, und äußert sich anschließend dazu; — Diese Vorschläge werden dann der Mitgliederversammlung zur Genehmigung vorgelegt; — Werden sie von der Mitgliederversammlung (mit einer Zweidrittelmehrheit bei Marketingverträgen in Höhe von über 10 000 Euro) gebilligt, wird das „öffentliche Vergabeverfahren“ eingeleitet; — Dem Verwaltungsrat werden die Ergebnisse der Prüfung der eingegangenen Angebote vorgelegt und dieser nimmt dazu Stellung; — Anschließend werden diese Ergebnisse der Mitgliederversammlung vorgelegt, die dem Vorsitzenden daraufhin die Erlaubnis erteilt, die Verträge zu schließen (mit einer Zweidrittelmehrheit bei Marketingverträgen in Höhe von über 10 000 Euro; dieser Beschluss wird in einem Sitzungsprotokoll der Mitgliederversammlung festgehalten); — Entsprechend dem anwendbaren Verfahren werden anschließend mögliche Ablehnungsschreiben verfasst und versendet; — Zudem werden entsprechend dem anwendbaren Verfahren vom Vorsitzenden unterzeichnete Zuschlagsschreiben zusammen mit der jeweils ebenfalls vom Vorsitzenden unterzeichneten Verpflichtungserklärung und Preisliste verfasst und an die ausgewählten Bieter versendet.

(42) Was aus den obigen Angaben jedoch nicht hervorgeht ist, dass es – wenn es um Vorschläge zu geografischen Gebieten ging, auf die die touristischen Marketingdienstleistungen ausgerichtet sein sollen –, bei der APFTE gängige Praxis war, vor den Beschlüssen des Verwaltungsrats und der Mitgliederversammlung zur Verwendung der Haushaltsmittel und zur Ausrichtung der APFTE (das heißt zu den zu unterzeichnenden Marketingverträgen) noch andere Instanzen einzubeziehen.

(43) Den Protokollen der APFTE, ihrer Ausschüsse und öffentlichen Mitglieder ist zu entnehmen, dass die Auswahl der geografischen Gebiete, auf die die touristischen Marketingdienstleistungen vorrangig ausgerichtet sein sollten, tatsächlich zunächst von der CCIM und der AMM und seit März 2011 – also vor der effektiven Auszahlung von Geldern durch die Gebietskörperschaften an die APFTE – von den Gebietskörperschaften und der CCIM getroffen wurde (31). In der Tat hatten sich die Gebietskörperschaften und die CCIM darauf geeinigt, welche Verträge Vorzug erhalten sollten, bevor sie der Mitgliederversammlung vorgelegt wurden. Aus verfahrenstechnischer Sicht stellte sich diese Mitwirkung seit März 2011 folgendermaßen dar: Neben ihren satzungsgemäßen Organen verfügt die APFTE über weitere Ausschüsse, insbesondere den Lenkungsausschuss (gegründet im März 2011) und den Ausschuss der Finanzierungspartner, die eng in die Auswahl der der Mitgliederversammlung vorzulegenden Marketingverträge eingebunden waren. Vor der Gründung des Ausschusses der Finanzierungspartner, hatte die AMM großen Einfluss auf die Auswahl der von der APFTE geschlossenen Marketingverträge. Die Gebietskörperschaften wollten die Entscheidungen der AMM nicht ohne Mitspracherecht absegnen, weshalb der Lenkungsausschuss gegründet wurde (32).

(44) Auf die Frage des tatsächlichen Einflusses der als Finanzierungspartner fungierenden öffentlichen Mitglieder der APFTE auf die Entscheidungsfindung der Vereinigung wird bei der Analyse der Finanzmittel und der Zurechenbarkeit der Maßnahmen zum Staat noch genauer eingegangen (33).

3.4. Finanzmittel

(45) Die Mittel der APFTE setzen sich zusammen aus: (i.) den von der Mitgliederversammlung festgesetzten Mitgliedsbeiträgen und (ii.) den jährlichen freiwilligen Beiträgen bzw. Subventionen, die die verschiedenen APFTE-Mitglieder neben den Mitgliedsbeiträgen zahlen. Wie die obige Tabelle zeigt, stammen die Mittel der APFTE in erster Linie aus den jährlichen freiwilligen Beiträgen der öffentlichen APFTE-Mitglieder. Tatsächlich machen die Mitgliedsbeiträge nur einen minimalen Anteil der Einnahmen der APFTE aus: Da sie sich auf 50 oder 100 Euro pro Mitglied und Jahr belaufen, lag die jährliche Gesamtsumme der Mitgliedsbeiträge seit 2010 bei maximal 1 550 Euro. Tabelle 3 Herkunft der Einnahmen der APFTE im Zeitraum 2010 bis 2019 Jahr 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (34) 2019 (35) 2010 bis 2019 Subventionen der lokalen Gebietskörperschaften und der CCIM in Euro (Anteil der Einrichtung am Beitrag) Regionalrat Languedoc-Roussillon (heute die Region Okzitanien) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Départementrat Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Gemeindeverband Montpellier (heute Gemeindeverband Montpellier Méditerranée Métropole) und die Stadt Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Gemeindeverband Pays de l'Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 (9 %) (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (heute die Industrie- und Handelskammer Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) (9 %) (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Beiträge der verschiedenen Mitglieder der APFTE Beiträge von 50 bis 100 Euro 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (Anteil der Beiträge am Gesamthaushalt der APFTE) Subventionen der lokalen Gebietskörperschaften und der CCIM in Euro (Anteil der Einrichtung am Beitrag) Gesamthaushalt der APFTE in Euro (37) (Subventionen plus Beiträge) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Quelle: Von den französischen Behörden übermittelte Informationen.

(46) Die öffentlichen Gelder, die die APFTE erhalten hat, wurden in erster Linie für Zahlungen im Rahmen von Marketingverträgen verwendet, die die APFTE mit Fluggesellschaft geschlossen hatte, wovon der Großteil – etwa 8,5 Millionen Euro, das heißt [60–70] % des Gesamthaushalts der APFTE im Zeitraum 2010 bis 2019 (38) – auf Marketingverträge mit Ryanair bzw. ihrer Tochtergesellschaft AMS entfiel (39).

(47) Darüber hinaus zeigt die Analyse der verschiedenen Beschlüsse dieser öffentlichen Einrichtungen zur Genehmigung ihres Beitrags zum APFTE-Haushalt, dass die Festlegung der Höhe ihrer Beiträge auf Grundlage eines „vorläufigen Werbeprogramms“ der APFTE erfolgt, das von den als Finanzierungspartner fungierenden öffentlichen Mitgliedern (40) erstellt und anschließend von der APFTE-Mitgliederversammlung genehmigt wird und genaue Angaben zur geplanten Verwendung der APFTE-Mittel enthält. In diesen Programmen sind insbesondere die Zielorte aufgeführt, die Gegenstand der Werbemaßnahmen sein sollen (41).

(48) Die öffentlichen Beiträge wurden in Form von Subventionen auf Grundlage bilateraler Vereinbarungen zwischen der APFTE und den jeweiligen öffentlichen Einrichtungen an die APFTE gezahlt. Die französischen Behörden haben der Kommission einen Großteil der Vereinbarungen vorgelegt, allerdings ohne die dazugehörigen Anlagen (42).

(49) Aus den von den französischen Behörden übermittelten Dokumenten zur Arbeitsweise der APFTE geht hervor, dass die öffentlichen Einrichtungen ihren jeweiligen finanziellen Beitrag in den unter Tabelle 3 aufgeführten Haushaltsjahren immer zu einem Zeitpunkt geleistet haben, zu dem das Werbeprogramm (mit ihrer Beteiligung) bereits verabschiedet und die Verlängerung der mit Ryanair/AMS geschlossenen Marketingverträge – näher beschrieben in den Erwägungsgründen 53 ff. – bereits mit Ryanair/AMS unterzeichnet worden war. Das heißt: a) Der Marketingvertrag mit AMS aus dem Jahr 2010 (mit Laufzeit vom 1. Juli 2010 bis 31. Dezember 2011) wurde von der Mitgliederversammlung am 16. September 2010 genehmigt und am selben Tag von der APFTE unterzeichnet. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2010 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Jahr 2011 unterzeichnet und die Finanzierungsvereinbarungen für das Haushaltsjahr 2011 wurden erst im Zeitraum Juni bis November 2011 unterzeichnet (43). b) Die Zusatzvereinbarung zum Marketingvertrag mit AMS aus dem Jahr 2010 betreffend die Birmingham-Verbindung, wurde am 20. April 2011 von der Mitgliederversammlung genehmigt und am 11. April 2011 von der APFTE unterzeichnet. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2011 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum Juni bis November 2011 unterzeichnet (44). c) Die Verlängerung des mit AMS im Jahr 2010 geschlossenen Marketingvertrags für das Jahr 2012 wurde am 23. September 2011 vom Lenkungsausschuss beschlossen und die Mitgliederversammlung wurde bei ihrer Sitzung vom 19. Oktober 2011 über diesen Beschluss in Kenntnis gesetzt (45) (wobei aus dem Sitzungsprotokoll jedoch nicht hervorgeht, dass die Versammlung hierzu eine Abstimmung durchgeführt hätte). Das an AMS gerichtete Schreiben zur Vertragsverlängerung wurde am 29. September 2011 vom Vorsitzenden der APFTE unterzeichnet. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2012 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum April bis Oktober 2012 unterzeichnet (46). d) Die Verlängerung des mit AMS im Jahr 2010 geschlossenen Marketingvertrags für das Jahr 2013 wurde am 23. Februar 2013 von der APFTE unterzeichnet. Der Haushalt 2013 und das Programm für Marketingmaßnahmen mit den Zahlungen an Ryanair auf Grundlage dieses Vertrags wurden am 4. Juli 2013 bei der Mitgliederversammlung verabschiedet (47). Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2013 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum April bis November 2013 unterzeichnet (48). e) Am 27. Januar 2014 hat die Mitgliederversammlung dem Vorsitzenden der APFTE für das Jahr 2014 die Befugnis erteilt, nach der im Jahr 2013 durchgeführten Ausschreibung die neuen Marketingverträge mit Ryanair zu schließen. Diese Verträge waren vom Vorsitzenden der APFTE bereits am 22. November 2013 geschlossen worden. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2014 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum Februar bis Oktober 2014 unterzeichnet (49). f) Die Verlängerung der mit Ryanair im Jahr 2013 geschlossenen Marketingverträge für das Jahr 2015 wurde am 11. Dezember 2014 von der Mitgliederversammlung genehmigt und am 19. Dezember 2014 von der APFTE unterzeichnet. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2015 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum Juni bis Dezember 2015 unterzeichnet (50). g) Die Verlängerung des mit Ryanair im Jahr 2013 geschlossenen Marketingvertrags für das Jahr 2016 wurde am 30. Mai 2016 von der Mitgliederversammlung genehmigt und am 22. April 2016 von der APFTE unterzeichnet. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2016 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum Juli bis Dezember 2016 unterzeichnet (51). h) Die neuen Marketingverträge mit Ryanair aus dem Jahr 2017 wurden am 19. Mai 2017 von der APFTE geschlossen und am 25. April 2017 von der APFTE-Mitgliederversammlung genehmigt. Die der Kommission vorliegenden, das Haushaltsjahr 2017 betreffenden Finanzierungsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften wurden erst im Zeitraum Juni bis September 2017 unterzeichnet (52). i) Für das Jahr 2018 liegen der Kommission keine Informationen zum Datum der Verlängerung des mit Ryanair 2017 geschlossenen Marketingvertrags vor, jedoch wird in der einzigen der Kommission vorliegenden Vereinbarung über die Zuweisung von Haushaltsmitteln, das heißt in der von der APFTE und dem Gemeindeverband Pays de l’Or im März 2018 geschlossenen Vereinbarung, auf Werbemaßnahmen für Montpellier in Wallonien, Rheinland-Pfalz und Yorkshire verwiesen, bei denen es sich jeweils um von Ryanair angeflogene Ziele handelt (53). Offenbar wurde der Haushalt 2018 am 20. Dezember 2017 von der APFTE-Mitgliederversammlung zum letzten Mal genehmigt, um den bestehenden Verpflichtungen der APFTE – einschließlich der Verpflichtungen gegenüber Ryanair – gerecht zu werden, bevor eine neue juristische Person Träger der vertraglichen Beziehungen zwischen CCIM, Gebietskörperschaften und Fluggesellschaften wird (54).

(50) Darüber hinaus ist den Protokollen der APFTE-Mitgliederversammlung zu entnehmen, dass die Gebietskörperschaften vor Zahlung der ersten Subventionen an die APFTE geltend gemacht haben, dass sie bei den Verbindungen, die Gegenstand der von ihnen zu finanzierenden Marketingverträge sind und die bis dahin vom Flughafenbetreiber, das heißt der AMM, bestimmt wurden, ein Mitspracherecht haben möchten (55). Daher wurde der APFTE-Lenkungsausschuss gegründet, bevor die Gebietskörperschaften der APFTE zum ersten Mal Subventionen gewährten.

(51) Zudem zeigt die Analyse der Finanzierungsvereinbarungen, dass die Gebietskörperschaften unter bestimmten Umständen ein Recht auf Erstattung der Gelder hatten (zum Beispiel behielten sich einige Gebietskörperschaften ein Recht auf Rückzahlung der Gelder, ein Recht auf Zahlung der Gelder entsprechend den Fortschritten bei der Umsetzung des Werbeprogramms oder aber ein Recht auf Auflösung der Finanzierungsvereinbarung im Falle einer Nichterfüllung der vertraglichen Verpflichtungen, das heißt der Durchführung des von der Mitgliederversammlung beschlossenen Werbeprogramms durch die APFTE, vor). Insbesondere galten folgende Regelungen: a) Laut den mit der Region geschlossenen Vereinbarungen hat diese das Recht, die Rückzahlung der Subventionen zu verlangen, wenn die APFTE die Mittel nicht für die vereinbarten Zwecke verwendet. Außerdem sehen die Vereinbarungen ein Kündigungsrecht der Region vor. b) Die mit dem Département geschlossenen Vereinbarungen sehen ein Recht auf Rückzahlung der Subventionen an das Département vor, sollte die APFTE die Mittel nicht entsprechend dem Zweck der Vereinbarung verwenden. Bei der Beschreibung des Zwecks der Vereinbarungen aus den Jahren 2010, 2011 und 2012 wird der Abschluss der Verträge mit AMS ausdrücklich erwähnt. Darüber hinaus enthalten die Vereinbarungen eine Klausel, nach der das Département die Vereinbarung kündigen kann, sollte die APFTE ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllen. c) Die mit dem Gemeindeverband Montpellier geschlossenen Vereinbarungen sehen vor, dass die Subventionen entsprechend der Anzahl der Monate, in denen die Maßnahmen des auf den Zielort ausgerichteten Werbeprogramms laufen, und nach Vorlage der entsprechenden Rechnungen gezahlt werden. Laut den Vereinbarungen sind die Zahlungspflichten des Gemeindeverbands ferner an die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen der APFTE geknüpft und es existiert ein Kündigungsrecht des Gemeindeverbands. d) Gemäß den mit dem Gemeindeverband Pays de l’Or geschlossenen Vereinbarungen sind die Zahlungspflichten des Gemeindeverbands an die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen der APFTE geknüpft (die mit AMS/Ryanair geschlossenen Verträge sind dort ausdrücklich erwähnt). Ferner sehen sie das Recht des Gemeindeverbands auf Rückforderung der Subventionen und auf Kündigung der Vereinbarung vor, sollte die APFTE ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllen. e) Die mit der Stadt Montpellier geschlossenen Vereinbarungen sehen vor, dass die APFTE der Stadt bei der Einreichung des Subventionsantrags einen Tätigkeitsbericht vorlegt, aus dem der Stand der laufenden, von der APFTE durchgeführten Maßnahmen hervorgeht. Die französischen Behörden haben diese Subventionsanträge nicht eingereicht, jedoch schließt die Kommission aus den vorliegenden Umständen, dass sie das Werbeprogramm für das betreffende Haushaltsjahr enthalten. Darüber hinaus behält sich die Stadt das Recht vor, die Vereinbarung zu kündigen, sollte die APFTE ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllen.

4. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

4.1. Maßnahmen

(52) Bei den Maßnahmen, die Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens sind, handelt es sich um die von der APFTE mit Ryanair bzw. ihrer Tochtergesellschaft AMS geschlossenen Marketingverträge. Im Zeitraum 2010 bis 2018, haben Ryanair/AMS und die APFTE drei Serien an Marketingverträgen geschlossen.

4.2. Der Vertrag vom 16. September 2010 mit seiner Zusatzvereinbarung und seinen Verlängerungsvereinbarungen

(53) Am 16. September 2010, weniger als drei Monate nach ihrer Gründung, schloss die APFTE mit AMS einen Vertrag (im Folgenden der „Vertrag von 2010“), der vom Vorsitzenden der APFTE ohne vorherige Ausschreibung unterzeichnet wurde.

(54) Zunächst wurde eine Vertragslaufzeit vom 1. Juli 2010 bis 31. Dezember 2011 vereinbart.

(55) AMS verpflichtete sich gemäß diesem Vertrag gegenüber der APFTE, auf der Ryanair-Website eine Reihe von Basis-Marketingdienstleistungen zu erbringen. Zudem heißt es in dem Vertrag: „Dieser Vertrag beruht auf der Verpflichtung von Ryanair, für eine Anbindung von Montpellier durch Bedienung der folgenden Strecken zu sorgen: — Frankfurt-Hahn/Montpellier durch eine Flugverbindung mit einer Frequenz von vier Flügen pro Woche im Sommer und mindestens zwei Flügen pro Woche im Winter; — Brüssel-Charleroi/Montpellier durch eine Flugverbindung mit einer Frequenz von mindestens drei Flügen pro Woche über das ganze Jahr; — Leeds-Bradford/Montpellier durch eine Flugverbindung mit einer Frequenz von mindestens zwei Flügen pro Woche im Sommer“ (56).

(56) Unter nachstehenden Punkten (a) und (b) ist das im Vertrag aufgeführte „jährliche Angebotspaket der Marketingdienstleistungen“ zusammengefasst, zu deren Erbringung sich AMS gegenüber der APFTE verpflichtet. a) Für das Jahr 2010 umfasste dieses Angebot fünf von der APFTE vorgegebene Absätze mit je 150 Wörtern unter der Rubrik „Top five Things to Do“ auf der Seite „Reiseziel Montpellier“ der Ryanair-Website, die Anzeige von zwei Links zu der von der APFTE angegebenen Website unter der Rubrik „Top Five Things to Do“ auf der oben genannten Seite „Reiseziel Montpellier“ sowie die Anzeige eines Links zu der von der APFTE angegebenen Website auf der Homepage der englischen, deutschen, niederländischen und (auf Französisch und Niederländisch verfassten) belgischen Version der Seite www.ryanair.com während 55 Tagen. Der Preis dieser Dienstleistungen wurde auf […] Euro festgesetzt. b) Für das Jahr 2011 umfasste das Angebot alle Dienstleistungen aus dem Jahr 2010 plus der Anzeige eines von der APFTE vorgegebenen „Link-Buttons in Form eines Grafik-Banners (200x110px)“ auf der Seite „Discover Europe“ der Ryanair-Website während zwölf Monaten und die Präsentation als „Reiseziel des Tages (Text, Bild und Link von der APFTE vorgegeben)“ auf der Homepage der englischen, deutschen, niederländischen und (auf Französisch und Niederländisch verfassten) belgischen Version der Seite www.ryanair.com während insgesamt zwei Wochen. Der Preis dieser Dienstleistungen wurde auf […] Euro festgesetzt.

(57) Darüber hinaus sah der Vertrag ausdrücklich vor, dass die Beträge für die von AMS erbrachten Marketingdienstleistungen „an die Verpflichtung von Ryanair geknüpft sind, Montpellier von Frankfurt-Hahn, Brüssel-Charleroi und Leeds-Bradford (…) aus anzufliegen“ und dass „der Preis bei Nichterfüllung dieser Verpflichtung überprüft und eine entsprechende Zusatzvereinbarung geschlossen wird“ (57).

4.3. Zusatzvereinbarung vom 20. April 2011

(58) Der Vertrag vom 16. September 2010 wurde durch eine am 20. April 2011 geschlossene Zusatzvereinbarung geändert, die darauf abzielte, neben den drei bereits im Vertrag genannten Verbindungen eine weitere Verbindung, nämlich eine Verbindung nach Birmingham einzurichten.

(59) Gemäß ihrem Wortlaut basiert die Zusatzvereinbarung „auf der Verpflichtung von Ryanair, für eine Anbindung von Montpellier zu sorgen, indem eine Flugverbindung zwischen Birmingham und Montpellier mit einer Frequenz während der Sommersaison von zwei Flügen pro Woche eingerichtet wird“. Ferner ist in der Zusatzvereinbarung vorgesehen, dass die APFTE bei AMS folgende Marketingdienstleistungen einkauft: — Die Anzeige eines Links zu der von der APFTE angegebenen Website unter der Rubrik „Flughäfen & Tourismus“ auf der Homepage der englischen Version der Seite www.ryanair.com während vierzehn Tagen pro Jahr; — Die Präsentation als „Reiseziel des Tages“ (Text, Bild und Link von der APFTE vorgegeben) auf der Homepage der englischen Version der Seite www.ryanair.com während insgesamt einer Woche pro Jahr.

(60) Der Preis dieser Dienstleistungen wurde auf […] Euro festgesetzt. Es war vorgesehen, dass die APFTE diesen Betrag während des Zeitraums, in dem diese Zusatzvereinbarung zur Anwendung kommt, also jedes Jahr in den Monaten April bis Oktober, nach Eingang der jeweiligen AMS-Rechnung in monatlichen Raten von […] Euro zahlt.

4.4. Erste Verpflichtungserklärung zur Verlängerung des Vertrags über Marketingdienstleistungen aus dem Jahr 2010

(61) Die APFTE hat AMS am 29. September 2011 eine Verpflichtungserklärung zur Verlängerung des Vertrags von 2010 übermittelt. Zweck der Erklärung war die Verlängerung des Vertrags von 2010 um ein weiteres Jahr, beginnend am 1. Januar 2012 und endend am 31. Dezember 2012. Gemäß dieser Erklärung verpflichtete sich die APFTE, den Vertrag von 2010 basierend auf den folgenden, von Ryanair bedienten Strecken zu verlängern: Brüssel-Charleroi, Frankfurt-Hahn und Leeds-Bradford.

4.5. Zweite Verpflichtungserklärung zur Verlängerung des Vertrags über Marketingdienstleistungen aus dem Jahr 2010

(62) Am 25. Februar 2013 wurde eine zweite Verpflichtungserklärung zur Verlängerung des Vertrags von 2010 an AMS übermittelt. Zweck dieser Erklärung war die Verlängerung des Vertrags von 2010 um ein weiteres Jahr, beginnend am 1. Januar 2013 und endend am 31. Dezember 2013, „basierend auf den folgenden, von der Fluggesellschaft Ryanair bedienten Strecken: Brüssel-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford und Birmingham“. (58)

4.6. Die Verträge vom 22. November 2013

(63) Da der mit AMS im Jahr 2010 geschlossene und anschließend bis Ende Dezember 2013 verlängerte Marketingvertrag auslief, war die APFTE gezwungen, die im Rahmen des neuen Marketingvertrags zu erbringenden Leistungen „für jeden einzelnen Zielort“ auszuschreiben, um den Vergabevorschriften zu entsprechen (59).

(64) Am 2. Oktober 2013 hat die APFTE daher eine Ausschreibung zum Einkauf von Marketingdienstleistungen zur Tourismus- und Wirtschaftsförderung in Montpellier für das Jahr 2014 durchgeführt.

(65) Im Rahmen der Ausschreibung wurden die Unternehmen aufgefordert, ein Angebot zur „Sicherstellung der Tourismus- und Wirtschaftsförderung in Montpellier anhand sämtlicher auf dem Markt verfügbarer Mittel“ abzugeben. Als Beispiele wurden dabei die folgenden Werbemittel aufgezählt: „Radiokampagnen; TV-Kampagnen; Kommunikation in den sozialen Netzwerken (Facebook, Twitter, Youtube …); Teilnahme an Messen und Ausstellungen; Sponsoring von Veranstaltungen, die das Ansehen und den Bekanntheitsgrad des Reiseziels Montpellier steigern; Reisen zur beruflichen Weiterbildung, Pressereisen mit Journalisten“ sowie digitale Kommunikation. Gemäß den Ausschreibungsunterlagen mussten die Unternehmen „in jedem Fall gewährleisten, dass ihre Website einen Link zur APFTE-Website (go to Montpellier) enthält“. Dieses Kriterium war das einzige vom Erbringer der Marketingdienstleistungen zwingend zu erfüllende Kriterium.

(66) Bei der Ausschreibung wurde der Auftrag zudem in fünf „Lose“ aufgeteilt, nämlich in „Brüssel-Charleroi“, „Frankfurt-Hahn“, „Leeds“, „Birmingham“ und „[…]“. Für jedes Los waren in den Ausschreibungsunterlagen Kriterien angegeben, die mit Blick auf das Luftverkehrsangebot zu erfüllen sind: jährliche Mindestanzahl der angebotenen Sitzplätze, jährliches Mindestaufkommen anreisender Fluggäste, mögliche Saisonabhängigkeit des Auftrags (Bedienung der Strecke das gesamte Jahr über oder nur saisonal), Mindestanzahl der Frequenzen pro Woche und Termin für die Einrichtung der Verbindung.

(67) Offenkundig zielte die Ausschreibung nicht auf beliebige Anbieter von Online-Marketingdienstleistungen ab, sondern auf Fluggesellschaften, die neben Luftverkehrsdiensten auch Marketingdienstleistungen anbieten und sich darüber hinaus verpflichten, die Strecken zwischen dem Flughafen Montpellier und den die verschiedenen „Lose“ bildenden Zielorten zu den in den Ausschreibungsunterlagen mit Blick auf Saisonabhängigkeit, Frequenzen, Mindestaufkommen anreisender Fluggäste und Termin für die Einrichtung der Verbindungen vorgegebenen Bedingungen zu bedienen.

(68) Die Lose „Brüssel-Charleroi“, „Frankfurt-Hahn“, „Leeds“ und „Birmingham“ sowie die diesbezüglich in den Ausschreibungsunterlagen vorgegebenen Mindestfrequenzen entsprachen genau den vier Zielen, die Ryanair bei Veröffentlichung der Ausschreibung bereits von Montpellier aus anflog.

(69) Allein bei Los „[…]“ handelte es sich nicht um eine Ryanair-Verbindung, dafür aber um eine von einer anderen am Flughafen Montpellier tätigen Fluggesellschaft bediente Strecke, mit der die APFTE zuvor ebenfalls einen Marketingvertrag geschlossen hatte. Der für dieses Los veranschlagte maximale Nettowert von […] Euro pro Jahr lag weit unter dem Maximalwert der vier vorangegangenen Lose (zwischen […] Euro netto und […] Euro netto pro Jahr und Los) (60).

(70) Ryanair hatte als einzige Fluggesellschaft ein Angebot für die Lose „Brüssel-Charleroi“, „Frankfurt-Hahn“, „Leeds“ und „Birmingham“ abgegeben.

(71) Im Zuge der Ausschreibung wurden vier Lose an die Gesellschaft Ryanair vergeben, die am 22. November 2013 mit der APFTE Verträge (im Folgenden „die Verträge von 2013“) über die drei ersten Lose mit einem Gesamtwert von circa […] Euro für ein Jahr schloss („Brüssel-Charleroi“ mit einem Pauschalbetrag von […] Euro; „Frankfurt-Hahn“ mit einem Pauschalbetrag von […] Euro; und „Leeds-Bradford“ mit einem Pauschalbetrag von […] Euro).

(72) Über das vierte Los „Birmingham“ wurde jedoch kein Vertrag geschlossen – offiziell „wegen fehlender Finanzmittel zur Realisierung dieses Loses“ (61). Die Kommission weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass Ryanair die Verbindung zwischen Montpellier und Birmingham im November 2013 eingestellt hatte.

(73) Die Verträge von 2013, die mit Ryanair über die Lose „Brüssel-Charleroi“, „Frankfurt-Hahn“ und „Leeds“ geschlossen wurden, wurden zweimal bis Ende des Jahres 2016 verlängert, wobei sich der Betrag auf circa […] Euro pro Jahr belief: — Mittels drei vom APFTE-Vorsitzenden unterzeichneten Schreiben verlängerte die APFTE am 19. Dezember 2014 mit Ryanair das Angebot zur Erbringung von Marketingdienstleistungen für das Jahr 2015. Die Verlängerung bezog sich auf alle drei Ziele (Brüssel-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford) und belief sich auf einen Wert von […] Euro für Brüssel-Charleroi, […] Euro für Frankfurt-Hahn und […] Euro für Leeds-Bradford; — Mittels dreier vom APFTE-Vorsitzenden unterzeichneter Schreiben verlängerte die APFTE am 22. April 2016 das Angebot zur Erbringung von Marketingdienstleistungen ein zweites Mal, diesmal für das Jahr 2016. Die Verlängerung bezog sich wieder auf alle drei Ziele und belief sich auf einen Wert von […] Euro für Brüssel-Charleroi, […] Euro für Frankfurt-Hahn und […] Euro für Leeds-Bradford.

4.7. Die Verträge vom 19. Mai 2017

(74) Am 13. März 2017 veröffentlichte die APFTE eine neue Ausschreibung von Marketingdienstleistungen zur „Tourismus- und Wirtschaftsförderung“ in Montpellier. Die Marketingdienstleistungen sollten für ein Jahr erbracht werden, mit der Option zur Verlängerung des Vertrags. Gemäß der Leistungsbeschreibung war der Auftrag in verschiedene „Lose“ aufgeteilt, die sich jeweils auf eine Region in Europa bezogen. Die Lose bezogen sich auf Regionen, auf deren Bewohner die betreffenden Marketingdienstleistungen ausgerichtet sein sollten.

(75) Im Gegensatz zur Ausschreibung aus dem Jahr 2013 wurde bei dieser neuen Ausschreibung in der Leistungsbeschreibung nicht ausdrücklich auf die Luftverkehrstätigkeit oder auf spezifische Flughäfen verwiesen, sondern es wurden sieben verschiedene Lose benannt, nämlich „Wallonien“, „Rheinland-Pfalz“, „Yorkshire“, „[…]“, „[…]“, „[…]“ und „[…]“. Die Kommission merkt an, dass es sich bei den Losen „Wallonien“, „Rheinland-Pfalz“ und „Yorkshire“ um die Regionen handelt, in denen sich die drei Flughäfen befinden, die Ryanair bei Veröffentlichung der Ausschreibung bereits von Montpellier aus bediente (62).

(76) In den Ausschreibungsunterlagen wurde darauf hingewiesen, dass die Auswahlkriterien folgendermaßen gewichtet würden: Preis der Dienstleistungen 40 % und technischer Wert 60 %.

(77) Für die Lose „Wallonien“, „Rheinland-Pfalz“ und „Yorkshire“ wurden jeweils zwei Angebote abgegeben. Ryanair gab für jedes dieser Lose ein Angebot ab. Für jedes Los ging auch ein Konkurrenzangebot eines Online-Marketingunternehmens ein (bei dem es sich nicht um eine Fluggesellschaft handelte), […]. Für die jeweiligen Lose wurden die folgenden Angebote eingereicht: — Los „Wallonien“: Ryanair […] Euro, […] […] Euro; — Los „Rheinland-Pfalz“: Ryanair […] Euro, […] […] Euro; — Los „Yorkshire“: Ryanair […] Euro, […] […] Euro

(78) Die drei Lose wurden an die Gesellschaft Ryanair vergeben, deren Angebot jedes Mal genau […] Euro günstiger war als das Angebot von […]. Die französischen Behörden haben keine Informationen übermittelt, aus denen hervorgeht, dass die APFTE angesichts des immer gleichen Preisunterschieds zwischen den beiden Konkurrenzangeboten stutzig geworden wäre.

(79) Die APFTE hat dann am 19. Mai 2017 Verträge mit Ryanair über einen vorläufigen Betrag von […] Euro geschlossen (wobei auf die Aufträge Wallonien, Rheinland-Pfalz und Yorkshire jeweils […] Euro netto, […] Euro netto et […] Euro netto entfielen).

(80) Gemäß der Leistungsbeschreibung handelt es sich um einen Vertrag auf Bestellbasis, das heißt, dass die Erbringung und Bezahlung von Marketingdienstleistungen nur erfolgt, wenn die APFTE zuvor eine entsprechende Bestellung aufgegeben hat. Den Bestellungen der APFTE ist zu entnehmen, dass die Zahlungen für die jeweilige Zielregion (Wallonien, Rheinland-Pfalz, Yorkshire) in zwei Tranchen erfolgt sind: eine Zahlung für den Zeitraum „Frühling/Sommer“ und eine weitere Zahlung für den Zeitraum „Herbst/Winter“. Die Kommission merkt hierzu an, dass diese Zeiträume den beiden vom Internationalen Luftverkehrsverband (IATA) festgelegten Flugplanperioden für die zivile Luftfahrt (April bis September und Oktober bis März) entsprechen.

(81) Die mit Ryanair geschlossenen Verträge sind die einzigen Verträge, die die APFTE auf Grundlage dieser Ausschreibung ausgeführt hat. (a) Die Lose […] und […] wurden an das Unternehmen […] vergeben, das sich damit gegen […] durchsetzte (gleiches Preisangebot, doch Unterschiede bei den angebotenen Marketingdienstleistungen). Bei dem von APFTE und […] geschlossenen Vertrag handelte es sich um einen Vertrag auf Bestellbasis. Das Angebot belief sich für beide Lose zusammen auf […] Euro. Allerdings geht aus den von den französischen Behörden übermittelten Informationen hervor, dass die APFTE auf Grundlage dieses Vertrags nie eine Bestellung aufgegeben hat. (b) Zu den Losen […] und […] hatte ausschließlich die Gesellschaft […] ein Angebot unterbreitet ([…] Euro insgesamt). Die APFTE wertete die Ausschreibung mit Blick auf diese Lose als ergebnislos, da das Angebot von […] für regelwidrig erklärt wurde, da den Angebotsunterlagen keine Einzelpreisliste beilag.

4.8. Budget (Herkunft der zur Finanzierung der Beihilfe dienenden Geldmittel)

(82) Angaben der französischen Behörden zufolge zahlte die APFTE folgende Beträge an Ryanair/AMS aus ihrem Budget. Tabelle 4 Zahlungen seitens der APFTE an Ryanair/AMS seit 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 bis 2019 Zahlung an Ryanair/AMS in Bezug auf das Haushaltsjahr […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2010 und 2011) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2011 und 2012) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2012 und 2013) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2013 und 2014) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2014 und 2015) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2015 und 2016) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2016 und 2017) […] (die tatsächlichen Zahlungen erfolgten zwischen 2018 und Februar 2019) […] (63) […] 856 089 904 Budget der APFTE in EURO (siehe auch Tabelle 3) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Quelle: von den französischen Behörden eingereichte Angaben.

(83) Den französischen Behörden zufolge hat die APFTE Ryanair nach April 2019 nicht mehr für Marketingleistungen entlohnt.

4.9. Gründe für die Einleitung des Verfahrens

(84) Die Kommission leitete am 4. Juli 2018 das förmliche Prüfverfahren ein, da sie nicht ausschließen konnte, dass es sich bei den in Erwägungsgrund 52 ff. beschriebenen Maßnahmen um staatliche Beihilfen zugunsten von Ryanair und deren Tochtergesellschaft AMS handelte.

5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN

5.1. Der Beschwerdeführer

(85) Der Beschwerdeführer hält an den Argumenten aus seiner Beschwerde fest, wonach die APFTE ein Instrument für die Übertragung staatlicher Beihilfen an Ryanair/AMS gewesen sei.

5.2. Ryanair

(86) Ryanair widerspricht der Analyse der Kommission. Laut Ryanair haben die von AMS und Ryanair erbrachten Marketingleistungen einen Marktpreis aufgewiesen und entsprachen dem Bedarf der APFTE. Für die APFTE habe das Interesse am Abschluss von Marketingverträgen darin bestanden, damit ausländische Touristen anzuziehen, die über bedeutende Kaufkraft verfügen und potenziell zum Ausbau der touristischen Aktivitäten der Region beitragen. Laut Ryanair würden die Marketingausgaben, die die Fluggesellschaft selbst tätigen könnte, nicht unbedingt auf ausländische Touristen abzielen, da die touristischen Ausgaben von Ryanair nicht berücksichtigt würden. Somit hätte die APFTE ein Interesse an Marketingausgaben, die gezielt auf ausländische Touristen ausgerichtet sind, wohingegen Ryanair sich im Rahmen eigener Marketingausgaben ebenso an die Passagiere richten würde, die ihre Reise in Montpellier beginnen und in der Region leben. Ryanair hat des Weiteren angegeben, dass die Auslastung der Flüge größtenteils durch die Erlössteuerung von Ryanair, das sogenannte „Yield Management“, sichergestellt wurde (64).

(87) Hilfsweise widerspricht Ryanair den Schlussfolgerungen der Kommission hinsichtlich der Anwendbarkeit des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im vorliegenden Fall, der Bestimmung des Beihilfeempfängers, der Selektivität der Beihilfe sowie der Zurechenbarkeit zum Staat.

(88) AMS hat keine Stellungnahmen eingereicht.

5.3. APFTE

(89) Die APFTE weist die Gewährung jeglichen Vorteils zugunsten von Ryanair zurück. Ihr zufolge handele es sich bei den angefochtenen Beträgen um Vergütungen, die dem Marktpreis entsprächen und als Gegenleistung für eine erbrachte Leistung gezahlt worden seien. Die APFTE präzisiert, dass sie als öffentlicher Auftraggeber von Leistungen agiere und dass die umgesetzten Werbemaßnahmen Teil einer globalen Marketingstrategie für die Stadt Montpellier und deren Umland seien.

(90) Die APFTE weist darauf hin, dass die Zielregionen der Ausschreibungsverfahren Gegenstand von Diskussionen und strategischen Entscheidungen der Mitgliederversammlung und des Verwaltungsrates gewesen seien. Sie schließe aus den von der Vereinigung getroffenen Entscheidungen unter Verweis auf die in den Satzungen der APFTE beschriebenen Funktionsweise, dass keine Zurechenbarkeit zum Staat vorliege.

(91) Hilfsweise und für den Fall, dass die Kommission wider Erwarten ihre Position hinsichtlich der öffentlichen Interventionen der APFTE zugunsten von Ryanair aufrecht halten sollte, schließt die APFTE auf die Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit den Leitlinien von 2005 (65) für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufhilfen bei Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen.

(92) Äußerst hilfsweise und für den Fall, dass die Kommission wider Erwarten zu der Schlussfolgerung gelangen sollte, dass eine Beihilfe zugunsten von Ryanair und AMS vorlag, ist die APFTE der Auffassung, dass Ryanair und AMS ausschließlich die Differenz zwischen dem für die Vergütung dieser Leistungen gezahlten Preis und dem Marktpreis zurückzahlen müsse, da diese Leistungen ihrer Ansicht nach den Aufgaben der öffentlichen Ordnung der APFTE entsprächen und die Vereinigung daraus einen gewissen Ertrag erlangt habe.

5.4. Region Okzitanien

(93) Die Region Okzitanien hält die Beschwerden für unbegründet und ist der Ansicht, dass die Handlung der APFTE touristische und wirtschaftliche Auswirkungen herbeiführe, die für alle Akteure auf lokaler und regionaler Ebene von Nutzen seien. Sie ist der Meinung, dass die APFTE darauf hinarbeite, den Kundenstamm stärker zu internationalisieren und den Unternehmen des Sektors erlaube, ihre Aktivität über einen längeren Zeitraum auszuüben.

(94) Die Region Okzitanien erläutert, dass bei der APFTE die Entscheidungen über die Finanzierung von Marketingkampagnen im Hinblick auf die Entwicklung der touristischen Attraktivität im Allgemeinen von der Mitgliederversammlung getroffen werden – jedes Mitglied hat eine Stimme und Entscheidungen werden üblicherweise auf Grundlage der qualifizierten Zweidrittelmehrheit getroffen.

(95) Die Region Okzitanien fügt hinzu, dass die Tätigkeit der APFTE mittels Ausschreibungsverfahren für Dienstleistungen zum Ausdruck komme, deren Ziel es sei, die Sichtbarkeit und Attraktivität des betreffenden Gebiets zu steigern. Die Einsicht der Ausschreibungsunterlagen standen jeglichen Unternehmen offen, die potenziell ein Angebot entsprechend dem Lastenheft abgeben konnten, so auch dem Beschwerdeführer.

5.5. Industrie- und Handelskammer des französischen Départements Hérault („CCI Hérault“ kurz für Chambre de Commerce et d‚Industrie de l‘Hérault, vormals „CCIM“)

(96) Die CCI Hérault ist der Auffassung, dass die von der APFTE umgesetzten Maßnahmen, mit denen sie für die Region Montpellier bei den Bevölkerungen von Belgien, den Niederlanden, Deutschland, England und […] zu werben bezweckte, von wirtschaftlicher Bedeutung für die Region seien, da diese wirtschaftliche Auswirkungen herbeiführten. Sie fügt hinzu, dass die APFTE mittels der gegenseitigen Unterstützung ihrer Mitglieder dem Bedürfnis der wirtschaftlichen und touristischen Entwicklung der Region nachkomme, die der Gemeinschaftszuständigkeit der APFTE und der CCI Hérault unterliege.

5.6. Mittelmeermetropole Montpellier (Montpellier Méditerranée Métropole)

(97) Montpellier Méditerranée Métropole bzw. die Mittelmeermetropole Montpellier ist der Auffassung, dass es notwendig sei, eine offensive Attraktivitätsstrategie zu führen, um die Entwicklung ihrer Region zu fördern, die Wirtschaft anzukurbeln und gegen die Arbeitslosigkeit anzugehen. Sie erläutert, dass die APFTE eine gemeinnützige Vereinigung mit öffentlichen und privaten Partnern sei, deren gemeinsames Ziel es sei, Maßnahmen umzusetzen, die die Förderung und Entwicklung des Tourismus sicherzustellen bezwecken, wobei die Tourismusentwicklung sowohl öffentlichen Interessen hinsichtlich der Entwicklung der Region als auch privaten Interessen hinsichtlich der Entwicklung der Aktivität zugutekomme.

(98) Nach Auffassung der Mittelmeermetropole Montpellier würden die von der APFTE beauftragten Marketingleistungen ihrem tatsächlichen Bedarf und ihrem Ziel gerecht und seien diese Leistungen Gegenstand von Verfahren mit vorherigem Aufruf zum Wettbewerb gewesen, weshalb nicht geschlossen werden könne, dass irgendeine Selektivität vorläge (Ryanair hat den Zuschlag für mehrere von der APFTE eingeleitete Ausschreibungsverfahren erhalten). Außerdem ist die Mittelmeermetropole Montpellier der Auffassung, dass die genannten Leistungen nicht als Beihilfe erachtet werden können: einerseits in Ermangelung eines Vorteils, da die Vergütung, die Ryanair bezogen hat, die Marktpreise nicht überschreitet, und andererseits in Ermangelung der Zurechenbarkeit zum Staat, da die Entscheidungen der APFTE die privaten Strukturen berücksichtigen, da letztere eine große Mehrheit ihrer Mitglieder ausmachen und somit über bedeutende Entscheidungskraft verfügen.

5.7. […]

(99) Die […], Mitglied der APFTE, ist der Auffassung, dass diese Vereinigung den Austausch mit den privaten Verantwortlichen verschiedener Tätigkeitsbereiche sowie mit den Vertretern der Gebietskörperschaften erlaube. Sie fügt hinzu, dass die von der APFTE getroffenen Entscheidungen mit dem Kollektivinteresse aller Wirtschaftsakteure und Bewohner der Region zusammenliefen. Abschließend erklärt sie, dass diese gegenseitige Unterstützung des öffentlichen und des privaten Sektors es ermögliche, die erklärten Ziele in Puncto Sichtbarkeit und Entwicklung der Stadt Montpellier und deren Umland zu erreichen.

5.8. Gemeindeverband Pays de l’Or

(100) Der Gemeindeverband Pays de l’Or ist der Auffassung, dass die von der APFTE umgesetzten Werbemaßnahmen, mit denen für die Region Montpellier bei den Bevölkerungen von Belgien, den Niederlanden, Deutschland und England geworben werden soll, für die Region relevant seien, da sie wirtschaftliche Auswirkungen herbeiführten und diese zielgerichtet seien auf Bereiche mit starkem wirtschaftlichem und touristischem Potenzial für das Stadtgebiet Montpellier.

6. KOMMENTARE FRANKREICHS

(101) Frankreich ist der Auffassung, dass die in Rede stehenden Zahlungen keine staatlichen Beihilfen darstellten. Angesichts der in deren Satzung definierten Struktur und Funktionsweise der APFTE seien diese Maßnahmen dem Staat nicht zurechenbar. Des Weiteren habe das Ziel der mit Ryanair/AMS geschlossenen Verträge sehr wohl in der Förderung einer Region mittels Marketingmaßnahmen und dem Erwerb von Werbeanzeigen seitens der APFTE – der zum Marktpreis erfolgt war – bestanden und sei eine legitime Maßnahme gewesen, die zur wirtschaftlichen Entwicklung der Region beigetragen habe, ohne Ryanair jeglichen Vorteil zu verschaffen und ohne selektiv gewesen zu sein.

7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG

7.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV

(102) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

(103) Eine Maßnahme ist demnach als staatliche Beihilfe einzustufen, wenn alle nachstehend genannten Voraussetzungen erfüllt sind: 1) Der oder die Begünstigte sind Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, 2) die betreffende Maßnahme wird aus staatlichen Mitteln gewährt und ist dem Staat zuzurechnen, 3) dem bzw. den Empfängern wird ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft, 4) der Vorteil ist selektiv und 5) die Maßnahme könnte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

7.1.1. Begriff des Unternehmens und der wirtschaftlichen Tätigkeit

(104) Gemäß ständiger Rechtsprechung (66), aufgenommen in Randnummer 27 der Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften (67) von 2014 („Leitlinien von 2014“), stellt die Tätigkeit von Luftverkehrsunternehmen, das heißt die Erbringung von Verkehrsdiensten für Passagiere und/oder Unternehmen, eine wirtschaftliche Tätigkeit dar.

(105) Da es sich bei den Begünstigten der Maßnahmen um eine Luftverkehrsgesellschaft und eine ihrer zu 100 % kontrollierten Tochtergesellschaften handelt, die Marketingleistungen erbringt, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass ihre Tätigkeiten wirtschaftlicher Art im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind.

7.1.2. Zurechenbarkeit zum Staat und staatliche Mittel

(106) Gemäß ständiger Rechtsprechung umfasst Artikel 107 Absatz 1 AEUV sämtliche aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, wobei unerheblich ist, ob die Beihilfe unmittelbar vom Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete bzw. damit beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt wird. Eine von einer solchen Einrichtung finanzierte Maßnahme ist dem Staat zurechenbar, sofern die Einführung der fraglichen Maßnahme vom Staat beschlossen wurde und der Staat die Nutzungs-, Verwaltungs- oder Verwendungsbedingungen dieser Mittel festlegt. (68) Der staatliche Charakter der Beihilfe erscheint umso offensichtlicher, wenn die Zwischenstelle als bevorzugtes Instrument der Politik einer Region dient, mit Blich auf die Kontinuität der von der Region festgelegten Politik gegründet wurde und die Entscheidungen hinsichtlich der Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils direkt mit der in Rede stehenden Region in Verbindung stehen (69).

7.1.2.1. Zurechenbarkeit zum Staat

(107) Aus dem förmlichen Prüfverfahren ergibt sich, dass die Maßnahmen ferner dem Staat zuzurechnen sind. Die Verträge über Marketingleistungen wurden zwischen Ryanair bzw. deren Tochtergesellschaft AMS einerseits und der APFTE andererseits geschlossen, um das Ziel der APFTE zu erreichen, das in der Förderung der von Ryanair für die Stadt Montpellier und deren Umland generierten Tourismusströme bestand.

(108) Ryanair widerspricht der Zurechenbarkeit der Entscheidungen und Aktionen der APFTE zum Staat mit der Begründung, dass es sich um eine private Vereinigung handele und der Großteil der Mitglieder aus der Privatwirtschaft stamme.

(109) Jedoch konnte die Kommission im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens faktische Elemente zusammentragen – so aus den Protokollen und Berichten der APFTE und ihrer öffentlichen Mitglieder, die von den französischen Behörden bereitgestellt wurden, sowie aus öffentlichen Erklärungen der APFTE –, die klar zeigen, dass die APFTE, obgleich ihrer Rechtsform nach eine privatrechtliche Vereinigung, die sich gemäß ihrer Satzung mehrheitlich aus Mitgliedern des Privatsektors zusammensetzt und Entscheidungen per Zweidrittelmehrheit auf der Mitgliederversammlung trifft, in Wirklichkeit den Gebietskörperschaften, die Mitglieder der APFTE und der CCIM waren, als Instrument diente, ihre politischen Zielsetzungen im Hinblick auf die regionale Entwicklung zu verfolgen.

(110) Im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs (70) hat die Kommission die Zurechenbarkeit der Entscheidungen der APFTE zum französischen Staat (über die CCIM und die involvierten Gebietskörperschaften) im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV aus einer Reihe von Indizien geschlossen, die belegen, dass die Vereinigung im Hinblick auf die Unterzeichnung der Marketingverträge in keiner Weise über volle Autonomie verfügt, sondern ihr Handeln der Kontrolle und den Weisungen der öffentlichen Stellen unterliegt. Zu den besagten Indizien gehören insbesondere: — Gründung der APFTE als Instrument zur Vergabe öffentlicher Mittel seitens der CCIM und der Gebietskörperschaften; — Verfolgung eines Gemeinwohlziels durch die APFTE; — Enge Verbindungen zwischen der APFTE und der CCIM (sowie den Gebietskörperschaften); — Bestimmung der strategischen Entscheidungen durch die öffentlichen Mitglieder der APFTE; — Finanzierung der APFTE durch ihre öffentlichen Mitglieder und Kontrolle der Budgetverwendung der APFTE durch die öffentlichen Mitglieder.

a) Gründung der APFTE als Instrument zur Vergabe öffentlicher Mittel durch die CCIM und die Gebietskörperschaften

(111) Wie in Erwägungsgrund (28) ff. beschrieben wurde die APFTE von öffentlichen Einrichtungen als rechtliche Struktur gegründet, die die Ausschüttung öffentlicher Mittel an Ryanair und andere Billigfluggesellschaften ermöglichte.

(112) Seit ihrer Gründung auf Initiative der CCIM bestand der wahre Zweck der APFTE – wie aus mehreren von Frankreich bereitgestellten Dokumenten sowie aus öffentlichen Erklärungen der APFTE hervorgeht (71) – darin, eine rechtliche Struktur zu bilden, die die Gewährung öffentlicher Subventionen an ausgewählte Luftverkehrsgesellschaften und insbesondere an Ryanair ermöglichte.

(113) Aus den zuvor genannten Dokumenten geht hervor, dass die Gründung der APFTE die unmittelbare Folge des Verlusts seitens der CCIM ihrer Eigenschaft als Betreiber des Flughafens von Montpellier ist, wie in Erwägungsgrund 26 ff. beschrieben wurde. Die CCIM wollte einen Weg finden, die Ausschüttung von Mitteln an Luftverkehrsgesellschaften über die Marketingverträge, die die CCIM als Betreiber des Flughafens unterzeichnet hatte, fortzuführen.

(114) Die CCIM war dann sehr aktiv an der Gründung der APFTE beteiligt, um ein sicheres rechtliches Instrument zu schaffen, das die Ausschüttung öffentlicher Mittel zur Finanzierung dieser Marketingverträge mit Luftverkehrsgesellschaften weiterhin erlauben würde. Diese Elemente sind in den ersten Beschlussfassungen der APFTE sowie in den ersten Beschlussfassungen der Gebietskörperschaften, die die an die Körperschaften gezahlten Subventionen genehmigen, und schließlich in denen der CCIM eindeutig aufgeführt (72).

(115) Als beispielhafter Nachweis sei aus dem Protokoll der Sitzung des Regionalrats der französischen Region Languedoc-Roussillon vom 20. Juli 2012 zitiert: „Angesichts der Entwicklung in Bezug auf den Betrieb des Flughafens Montpellier wurde eine Vereinigung für Tourismus- und Wirtschaftsförderung („Association de Promotion des Flux Touristiques et Economiques“, kurz „APFTE“) mit dem Ziel gegründet, Maßnahmen zur Förderung der Region umzusetzen, die zusammen mit den Gesellschaften entwickelt werden, die den Flughafen Montpellier bedienen“ (73).

(116) Die Art dieser Marketingverträge und das Maß, in dem diese Verträge dazu bestimmt waren, die Stadt Montpellier und deren Umland zu fördern, werden im Rahmen der Frage, ob Ryanair tatsächlich ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wurde, Gegenstand einer eingehenden Analyse sein.

b) Verfolgung eines Gemeinwohlziels durch die APFTE

(117) Aus der Satzung der APFTE (74) sowie öffentlichen Erklärungen und Dokumenten zur Funktionsweise der APFTE geht hervor, dass der Zweck derselben darin bestanden habt, ein Gemeinwohlziel zu verfolgen, nämlich die Förderung und Entwicklung des Tourismus im Auftrag der Gebietskörperschaften und der CCIM. Außerdem geht aus den Dokumenten zur Gründung der APFTE hervor, dass die APFTE ihrer Rechtsform nach zwar eine privatrechtliche Vereinigung ist, jedoch tatsächlich ein von ihren öffentlichen Mitgliedern errichtetes Instrument darstellt, das die Abwicklung bestimmter Maßnahmen im Zusammenhang mit der Tourismusentwicklung ermöglicht (75).

(118) Folglich wird die APFTE insofern als „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ im Sinne des Europarechts zum öffentlichen Beschaffungswesens erachtet, als die APFTE eine Einrichtung war, die mit dem Zweck der Erfüllung (nicht-gewerblicher) Aufgaben im öffentlichen Interesse gegründet wurde, Rechtspersönlichkeit besitzt und überwiegend von öffentlichen Behörden oder Einrichtungen finanziert wird. Daraus lässt sich schließen, dass die APFTE ein öffentlicher Auftraggeber war und somit im Rahmen ihrer öffentlichen Auftragsvergabe unter das öffentliche Beschaffungsrecht fiel (76).

(119) Die Kommission stellt fest, dass die APFTE sich darüber im Klaren gewesen sei, dass bei der Verlängerung der mit Ryanair in den Jahren 2013 und 2017 geschlossenen Verträge die Regeln des öffentlichen Beschaffungswesens einzuhalten waren.

(120) Die Kommission schließt daraus, dass die APFTE sich trotz ihrer Bekräftigungen zur Zurechenbarkeit, insbesondere mit Bezug auf die Entscheidungsbefugnis der privatrechtlichen Strukturen in der Vereinigung, nicht als einfache privatrechtliche Vereinigung erachtete, sondern vielmehr als mit einer gemeinwirtschaftlichen Aufgabe – nämlich der lokalen Wirtschaftsentwicklung über den Tourismus – betraute Einrichtung, die den Vorschriften zur öffentlichen Auftragsvergabe unterlag. Die Kommission erachtet diesen Aspekt als zusätzliches Indiz dafür, dass die APFTE nur ein rechtliches Konstrukt gewesen sei, das die Ausschüttung öffentlicher Mittel an Fluggesellschaften erleichtern sollte.

c) Enge Verbindungen zwischen der APFTE und der CCIM (oder den Gebietskörperschaften)

(121) Neben den Elementen zu Gründung, Auftrag, Finanzierung und Beschlussfassung innerhalb der APFTE hat das förmliche Prüfverfahren weitere Verbindungen zwischen der APFTE und ihren öffentlichen Mitgliedern offengelegt, insbesondere mit der CCIM, die als im öffentlichen Auftrag tätige privatrechtliche Einrichtung unter der Aufsicht des Präfekten der Region Okzitanien gehandelt habe, der laut den von den französischen Behörden eingereichten Dokumenten über die Tätigkeiten und die Daseinsberechtigung der APFTE informiert gewesen sei.

(122) In der Tat geht aus den von den französischen Behörden bereitgestellten Dokumenten hervor, dass die CCIM der APFTE logistische Unterstützung geboten habt, insbesondere, indem sie den Gremien und Ausschüssen der APFTE gestattete, ihre Sitzungen in den Räumlichkeiten der CCIM abzuhalten, und indem sie der APFTE die im Rahmen ihrer Werbetätigkeiten genutzte Website zur Verfügung stellte (77).

(123) Darüber hinaus geht, wie in Erwägungsgrund 39 angeführt, aus dem förmlichen Prüfverfahren hervor, dass das Amt des Vorsitzenden der APFTE stets Personen zugeteilt worden ist, die auch ein Amt bei der CCIM oder einer an der APFTE beteiligten Gebietskörperschaft ausübten. Außerdem hat die Kommission Belege dafür gefunden, dass der Vorsitzende im Wesentlichen von den öffentlichen Mitgliedern der APFTE bestimmt wurde und nicht, wie in der Satzung der APFTE vorgesehen, von sämtlichen Mitgliedern der APFTE bei einer Sitzung des Verwaltungsrates (78). So geht aus dem Beschluss des Ausschusses der Finanzierungspartner vom 15. Oktober 2012 hervor, dass der Vorsitzende der APFTE, der aus gesundheitlichen Gründen nicht anwesend war und zurücktreten wollte, „wünsche, dass […], ehemaliger Vorsitzender der Vereinigung, ihn in diesen Funktionen vertrete, was bedeute, dass der Verwaltungsrat und die Mitgliederversammlung ihn gemäß der Satzung zum stellvertretenden Vorsitzenden ernennen müssten, damit er die Ausschüsse der Vereinigung leiten könne“.

(124) Das förmliche Prüfverfahren hat auch ergeben, dass zumindest bei der Amtsübergabe zwischen diesen beiden Vorsitzenden der APFTE am 11. Dezember 2012 die CCIM eine aktive Rolle gespielt hat. So wurde die Amtsübergabe zwischen dem abtretenden und dem neuen Vorsitzenden der APFTE von dem Vorsitzenden der CCIM bei der Mitgliederversammlung der APFTE vom 11. Dezember 2012 organisiert (79).

(125) Das ist bezeichnend für die enge Verbindung zwischen der APFTE und ihren öffentlichen Mitgliedern, denn gemäß der De-facto-Funktionsweise der APFTE spielen der Vorsitzende und der Vorstand eine fundamentale Rolle bei der Bestimmung der Haushaltsprioritäten der APFTE (mit dem Ausschuss der Finanzierungspartner bestehend aus der CCIM und den Gebietskörperschaften), die anschließend der Mitgliederversammlung vorgelegt werden. Darüber hinaus ist der Vorsitzende gemäß der Satzung der APFTE befugt, die APFTE rechtswirksam gegenüber Dritten zu vertreten, was ihn zur Unterzeichnung und somit zum Abschluss der Marketingverträge mit den Fluggesellschaften sowie der Subventionsvereinbarungen mit den Gebietskörperschaften ermächtigt.

(126) Die Kommission erachtet diese Elemente als zusätzliche Indizien, die den maßgeblichen Einfluss der öffentlichen Mitglieder der APFTE auf die Vereinigung belegen, insbesondere in Bezug auf die Ernennung des Vorsitzenden der APFTE. Durch diesen Einfluss konnte sichergestellt werden, dass die APFTE die von der CCIM eingeführten Marketingverträge mit den Fluggesellschaften fortführen würde.

d) Bestimmung der strategischen Entscheidungen durch die öffentlichen Mitglieder der APFTE

(127) Von Beginn an und trotz des in der Satzung der APFTE definierten Beschlussverfahrens haben die CCIM und die lokalen Gebietskörperschaften die Entscheidungen der Vereinigung bestimmt. Die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich hatten somit trotz ihrer Zweidrittelmehrheit in der Mitgliederversammlung in der Praxis keine Möglichkeit, sich den von den öffentlichen Einrichtungen beschlossenen strategischen Prioritäten zu widersetzen oder den öffentlichen Einrichtungen eigene strategische Entscheidungen aufzuerlegen. Folgendes führte die Kommission zu diesem Ergebnis:

(128) Das förmliche Prüfverfahren hat aufgedeckt, dass die strategischen Entscheidungen der APFTE, das heißt die Entscheidungen hinsichtlich der mit Fluggesellschaften zu schließenden konkreten Marketingverträge, von der CCIM und den anderen öffentlichen Mitgliedern der APFTE vorbestimmt wurden, bevor das Förderprogramm dem Verwaltungsrat oder der Mitgliederversammlung unterbreitet wurde (80). Die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich hatten somit tatsächlich nur die Möglichkeit, ihre Meinung zu äußern, konnten aber ohne Billigung der öffentlichen Mitglieder nicht über die strategischen Entscheidungen der Vereinigung bestimmen (81).

(129) Die Gremien und Ausschüsse der APFTE, die die Vorentscheidungen der Marketingverträge treffen, die anschließend von der Mitgliederversammlung, das heißt vom Vorstand, dem Verwaltungsausschuss und dem Ausschuss der Finanzierungspartner (82), zu validieren sind, setzen sich aus Vertretern der Gebietskörperschaften und der CCIM zusammen. Aus den Umständen der Gründung des Verwaltungsausschusses (der später zum Ausschuss der Finanzierungspartner wurde) ergibt sich, dass er die Praxis formalisieren sollte, die seit der Gründung der APFTE angewendet worden war, das heißt die Bestimmung der vorrangigen Entscheidungen durch die Gebietskörperschaften und die CCIM.

(130) Die Kommission stellt fest, dass sich die französischen Behörden nicht zum Bestehen oder der Rolle des Verwaltungsausschusses und des Ausschusses der Finanzierungspartner geäußert haben.

(131) Aus dem in Erwägungsgrund 33 genannten Protokoll der Gründungsversammlung der APFTE geht hervor, dass sich das Vorhandensein von Mitgliedern aus dem privatrechtlichen Bereich teilweise aus der Absicht, die Gründung der APFTE zu beschleunigen, erklären lässt.

(132) Aus dem Protokoll der Gründungsversammlung der APFTE geht des Weiteren hervor, dass die CCIM und deren Rechtsberater sowie die betroffenen Gebietskörperschaften vor der Gründung der APFTE ein rechtlich stabiles Konstrukt gesucht haben, um die Fortführung der Zahlungen an die Fluggesellschaften nach 2009 zu rechtfertigen, und sich somit der Tatsache bewusst waren, dass diese Zahlungen schwer zu rechtfertigen waren (83). Die Kommission schließt daraus, dass die Struktur der APFTE, deren Mitglieder mehrheitlich aus dem privatrechtlichen Bereich kamen und somit laut Satzung der Vereinigung also die Möglichkeit hatten, die Entscheidungen der Vereinigung zu bestimmen (84), von den betroffenen öffentlichen Einrichtungen bewusst gewählt worden war, um den tatsächlichen Einfluss der CCIM und der Gebietskörperschaften auf die Mittelausschüttungen an die Fluggesellschaften zu verschleiern. Aus Sicht der privatwirtschaftlichen Unternehmen wies die Beteiligung an der Vereinigung keine Nachteile auf: Ihre finanzielle Beteiligung war symbolisch und die Finanzierung der Marketingverträge durch die öffentlichen Mitglieder der APFTE sollte dazu beitragen, die Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft zu erhöhen.

(133) Demselben Protokoll zufolge hat der Vertreter der CCIM (der bei derselben Sitzung zum Vorsitzenden der Vereinigung ernannt wurde) den an der Gründungsversammlung der APFTE teilnehmenden Mitgliedern aus dem privatrechtlichen Bereich den Gegenstand der APFTE erklärt, der darin bestehe, weiterhin Marketingverträgen mit den Fluggesellschaften abzuschließen. In diesem Zusammenhang erwähnt der Vertreter der CCIM, dass es unerlässlich sei, dass „die Unternehmen ihre Stellungnahme zum gewählten Aktionsplan abgeben können“. Der Ausdruck „ihre Stellungnahme abgeben“ verrät die tatsächliche Rolle, die die CCIM für die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich trotz deren Mehrheit bei der Mitgliederversammlung vorgesehen hatte, insbesondere das Fehlen einer wahren Entscheidungsbefugnis im Hinblick auf die strategische und haushaltspolitische Ausrichtung der Vereinigung, die von den öffentlichen Mitgliedern bestimmt werden sollte. Das impliziert, dass die damals anwesenden Mitglieder der APFTE aus dem privatrechtlichen Bereich darüber auf dem Laufenden waren, dass die strategischen Entscheidungen von der CCIM und den Gebietskörperschaften getroffen würden, obgleich letztere die von den Mitgliedern aus dem privatrechtlichen Bereich abgegebenen Stellungnahmen berücksichtigen könnten.

(134) Die Analyse der APFTE-Protokolle und -Berichte bestätigt diese Schlussfolgerung: Zwar konnten Vorschläge der Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich aufgenommen werden, doch geschah dies ausschließlich subsidiär, das heißt für den Fall, dass nach der Finanzierung der von den öffentlichen Mitgliedern gewählten Strecken – also hauptsächlich der von Ryanair betriebenen Strecken – noch Haushaltslinien übrig blieben (85).

(135) De facto wurden die Mittel der APFTE stets derart zugewiesen, dass die von den öffentlichen Mitgliedern definierten Projekte als erstes finanziert wurden, während die Vorschläge der Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich nur subsidiär aufgenommen wurden.

(136) Selbst innerhalb des Ausschusses der Finanzierungspartner waren ausschließlich die einstimmig validierten Projekte dazu bestimmt, Mittel zu erhalten, denn die Finanzierungspartner legten die genaue Höhe ihrer Subventionen für das jeweilige Jahr in Abhängigkeit von den gewählten Marketingverträgen fest. Als Nachweis dient die im Ausschuss der Finanzierungspartner am 29. Januar 2013 stattgefundene Diskussion über die Finanzierung der „Tourismusströme“ nach und von […] (sichergestellt durch eine italienische Fluggesellschaft) und nach und von […] (sichergestellt durch eine norwegische Fluggesellschaft). Zunächst war die Finanzierung dieser „Ströme“, die von den Mitgliedern der APFTE aus dem privatrechtlichen Bereich bei der Mitgliederversammlung vom 29. Januar 2013 vorgeschlagen und anschließend von einigen öffentlichen Mitgliedern unterstützt worden war, auf die Ablehnung der drei Hauptfinanzierungspartner (Regionalrat der französischen Region Languedoc-Roussillon, Allgemeiner Rat des französischen Départements Hérault, Gemeindeverband Montpellier) gestoßen, ihre finanzielle Beteiligung zu erhöhen, um diese beiden „Ströme“ in das Budget von 2013 aufzunehmen. Die CCIM, die zum damaligen Zeitpunkt an der Entwicklung dieser „Ströme“ interessiert war, hat somit einseitig ihre Subvention ausnahmsweise für dieses Jahr angehoben, um diese zwei „Ströme“ zu unterstützen (86).

(137) Die APFTE-Erklärungen und -Protokolle geben weder die Bedingungen noch die Ausführung der mit AMS und Ryanair geschlossenen Marketingverträge an. Diese Verträge haben trotz der Unbeständigkeit der Jahresbudgets durchgehend öffentliche Finanzierungen erhalten. Diese Finanzierungen wurden bei Diskussionen innerhalb der APFTE nie infrage gestellt, obgleich die öffentlichen Mitglieder keine Rechtfertigung für die Aufrechterhaltung derselben vorlegten. Die öffentlichen Mitglieder beschränkten sich somit darauf, jedes Jahr die Verträge zu verlängern und sie in gewissen mit der Funktionsweise der APFTE verbundenen Dokumenten als „Achsen“ oder als „historische Zielorte“ zu klassifizieren, ohne weitere Erklärungen zu liefern.

(138) Die Wahl bei der Mitgliederversammlung war somit eine reine Formalität, um die ordnungsgemäße Funktionsweise der APFTE zu belegen. Für die Haushaltsjahre 2012, 2013 und 2014 wird dies besonders deutlich, da hier die Zusagen der APFTE gegenüber Ryanair/AMS sogar der Genehmigung der strategischen Entscheidungen bei der Mitgliederversammlung vorangingen: a) Mit Bezug auf das Budget für 2012 wurde das an AMS gerichtete Schreiben zur Vertragsverlängerung am 29. September 2011 vom Vorsitzenden der APFTE unterzeichnet. Die Verlängerung des mit AMS geschlossenen Marketingvertrags von 2010 für das Jahr 2012 war zuvor am 23. September 2011 im Verwaltungsausschuss beschlossen worden. Die Mitgliederversammlung hingegen war darüber erst bei deren Sitzung vom 19. Oktober 2011 informiert worden (87) (ohne dass aus dem Protokoll dieser Sitzung hervorginge, dass die Mitgliederversammlung diesbezüglich abgestimmt hätte). b) Mit Bezug auf das Budget für 2013 war die Verlängerung des Marketingvertrags von 2010 mit AMS für das Jahr 2013 am 23. Februar 2013 von der APFTE unterzeichnet worden. Der Haushaltsplan für 2013 und das Programm für Marketingmaßnahmen, das Zahlungen an Ryanair auf Grundlage dieses Vertrags beinhaltete, waren am 4. Juli 2013 von der Mitgliederversammlung der APFTE (88) festgelegt worden. c) Mit Bezug auf das Budget für 2014 hatte der Vorsitzende der APFTE die Verträge mit Ryanair infolge des Ausschreibungsverfahrens von 2013 am 22. November 2013 unterzeichnet. Die Mitgliederversammlung hat dem Vorsitzenden der APFTE jedoch erst am 27. Januar 2014 die Genehmigung gegeben, die neuen Marketingverträge mit Ryanair zu unterzeichnen.

(139) Die Dokumente zur Funktionsweise der APFTE, die der Kommission vorliegen, zeigen, dass Wahlen innerhalb der APFTE immer einstimmig ausgefallen waren. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich im Rahmen des Verwaltungsrates und der Mitgliederversammlung mehrere Stellungnahmen abgegeben haben, insbesondere im Hinblick auf die Erstellung von Marktstudien, um sicherzustellen, dass die subventionierten Fluggesellschaften wirtschaftliche Auswirkungen für die Region herbeiführten. Bei den Erörterungen bei der Mitgliederversammlung oder im Verwaltungsrat hingegen haben sich die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich jedoch nie den Beschlussempfehlungen des Vorstands, des Verwaltungsausschusses oder des Ausschusses der Finanzierungspartner widersetzt, indem sie dagegen gestimmt hätten. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Teilnahme der Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich an den Mitgliederversammlungen von Jahr zu Jahr stark abnahm, während die Teilnahme der Vertreter der öffentlichen Mitglieder mehr oder weniger konstant blieb. (89) Die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich haben somit die Aktionen der öffentlichen Mitglieder unterstützt, auch wenn ihre eigenen Vorschläge nicht aufgenommen worden waren. Dies lässt sich insbesondere durch die Tatsache erklären, dass die finanzielle Beteiligung der Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich symbolisch war, wohingegen die wirtschaftlichen Auswirkungen der von der APFTE finanzierten Marketingverträgen im besten Fall positiv und im schlechtesten Fall nichtig waren. Außerdem war es nicht im Interesse der Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich, mit den öffentlichen Mitgliedern der APFTE in Konflikt zu treten, die die Finanzierung sicherstellten.

(140) Darüber hinaus übten die öffentlichen Mitglieder, wie in Erwägungsgrund 46 ff. angeführt, eine Kontrolle auf die strategischen Entscheidungen der APFTE aus, indem sie ihre Ausschüttungen an die APFTE von diesen Entscheidungen abhängig machten: Es war für sämtliche Mitglieder der APFTE offensichtlich, dass ein Marketingvertrag, der nach Ansicht der öffentlichen Mitglieder nicht von vorrangigem Interesse war, keine Finanzierung von denselben erhalten würde (90).

e) Finanzierung der APFTE durch ihre öffentlichen Mitglieder und Kontrolle der Budgetverwendung der APFTE durch die öffentlichen Mitglieder

(141) Wie in Erwägungsgrund 45 ff. sowie in Erwägungsgrund 107 ff. in Bezug auf die Art der Finanzmittel der APFTE beschrieben, bestimmten die öffentlichen Mitglieder der APFTE – das heißt Gebietskörperschaften und CCIM – die haushaltspolitischen Ausrichtungen der APFTE im Vorhinein, indem sie das Förderprogramm der APFTE festlegten, das die genaue Auswahl der Marketingverträge beinhaltete, und übten im Nachhinein eine strenge Kontrolle über die Verwendung ihrer Subventionen durch die APFTE aus, indem sie ihre Subventionen von der Umsetzung des Förderprogramms durch die APFTE abhängig machten.

7.1.2.2. Staatliche Mittel

(142) Die von der APFTE durchgeführten Zahlungen zugunsten von Ryanair und AMS gemäß den verschiedenen in Erwägungsgrund 52 ff. beschriebenen Marketingverträgen konnten mithilfe von Mitteln, die dem Gesamtbudget der APFTE entnommen wurden, beglichen werden. Wie in Erwägungsgrund 45 ff. angeführt, war die APFTE seit ihrer Gründung fast vollständig ([95-100] %) über Subventionen von regionalen und lokalen öffentlichen Einrichtungen finanziert worden: durch die Region Okzitanien/den Regionalrat der französischen Region Languedoc-Roussillon, das französischen Département Hérault, die Mittelmeermetropole Montpellier/den Gemeindeverband Montpellier, den Gemeindeverband Pays de l’Or, die Stadt Montpellier und die CCIM/Industrie- und Handelskammer des Départements Hérault (91).

(143) Diese öffentlichen Einrichtungen haben über mehrere Methoden eine strenge Kontrolle über die Verwendung ihrer Fonds durch die APFTE ausgeübt: a) Wie in Erwägungsgrund 49 ff. beschrieben hat die Analyse der Abstimmungen bei Mitgliederversammlungen, der Daten der Unterzeichnung der Marketingverträge und der jährlichen Übermittlung von Subventionen seitens der Gebietskörperschaften gezeigt, dass die APFTE nie über ein Budget verfügt hat, das ihr ex ante zur Verfügung gestellt worden wäre und das die Vereinigung nach ihrem eigenen Ermessen hätte verwalten können. Die Übermittlungen der Subventionen für das jeweilige Haushaltsjahr durch die Gebietskörperschaften erfolgten stets nach konkreter Ausarbeitung und Unterzeichnung der Marketingverträge, die durch diese Subventionen finanziert werden sollten. Die Gebietskörperschaften kannten somit zum Zeitpunkt der Übermittlung ihrer Fonds stets die konkrete Verwendung dieser Mittel (92). Das impliziert, dass sie die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen mit der APFTE hätten ablehnen können, wenn sie mit der von der Vereinigung getroffenen Auswahl nicht einverstanden gewesen wären. Dies impliziert wiederum, dass die APFTE als Vereinigung kein Budget zu ihrer freien Verfügung hatte, sondern die öffentlichen Mitglieder um die Ausschüttung der Subventionen bitten musste, nachdem die genauen haushaltspolitischen Ausrichtungen – die von den öffentlichen Mitgliedern mittels Vorschlägen des Ausschusses der Finanzierungspartner festgelegt worden waren – definiert worden waren. Die Kommission schließt daraus, dass diese Praxis zumindest die Wirkung hatte (wenn nicht den Zweck verfolgte), die Mitglieder der APFTE aus dem privatrechtlichen Bereich davon abzuhalten, bei der Mitgliederversammlung haushaltspolitische Ausrichtungen zu wählen, mit denen die öffentlichen Mitglieder der APFTE nicht einverstanden gewesen wären. Diese Praxis bot den öffentlichen Mitgliedern somit die Möglichkeit, die Verwendung des Budgets der APFTE auf effiziente Art und Weise zu kontrollieren. b) Des Weiteren belegt die Analyse der in Erwägungsgrund 51 genannten Finanzierungsvereinbarungen, dass die öffentlichen Mitglieder der APFTE mittels einiger Vertragsbedingungen sicherstellten, dass ihre Subventionen für ihre strategischen Ausrichtungen verwendet würden, die im Förderprogramm der APFTE für jedes Haushaltsjahr festgelegt wurden und deren Inhalt sie bestimmten (93), wodurch die Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich daran gehindert wurden, eigenständig Haushaltsbeschlüsse zu treffen. c) Da bei allen Vorsitzenden der APFTE, die zur Unterzeichnung der Marketingverträge mit Ryanair/AMS und auch der Finanzierungsvereinbarungen mit den Finanzierungspartnern befugt waren, eine Verbindung zu diesen Partnern bestand (entweder zur CCIM oder zur Region Okzitanien) (94), behielten die öffentlichen Mitglieder der APFTE eine zusätzliche Kontrolle über das finanzielle Engagement der APFTE sowie über die Ausschüttung der Subventionen an die APFTE.

(144) Somit übten die öffentlichen Mitglieder und Finanzierungspartner der APFTE eine strenge Kontrolle über die der APFTE gewährten Mittel aus, bis letztere an die Endbegünstigten ausgeschüttet wurden. Folglich bewahren die in Rede stehenden Mittel ihre Eigenschaft als staatliche Mittel, wenn sie von der APFTE an Ryanair oder AMS übertragen werden.

(145) Wie im vorangehenden Abschnitt über die Zurechenbarkeit der Maßnahmen zum Staat detaillierter ausgeführt wurde, erachtet die Kommission die APFTE als privatrechtliche Einrichtung, die von den betroffenen öffentlichen Einrichtungen mit dem Ziel gegründet wurde, Ausschüttung öffentlicher Mittel an Fluggesellschaften zu gewähren und zu verwalten (95).

(146) Der Teil des Budgets der APFTE, der sich aus den Beiträgen der Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich zusammensetzte (geringer als [0-5] % des Budgets der APFTE, wie aus Tabelle 3 ersichtlich), gehörte zum selben Cashflow wie die von den öffentlichen Mitgliedern der APFTE gestellten Mittel. Aufgrund der Tatsache, dass diese Beiträge so in das Budget der APFTE integriert wurden, dessen Verwendung vollständig durch den Staat kontrolliert wurde (das heißt durch die öffentlichen Mitglieder der APFTE), wie in diesem und dem folgenden Kapitel beschrieben, werden diese Beiträge von der Kommission ebenfalls als staatliche Mittel erachtet (96).

7.1.2.3. Ergebnis

(147) Auf der Grundlage dieser Elemente schließt die Kommission, dass die APFTE von Anfang an von der CCIM und den betroffenen Gebietskörperschaften als einfaches Instrument gegründet und benutzt wurde, um öffentliche Mittel an Ryanair auszuschütten, ohne dass die Vereinigung selbst oder deren Mitglieder aus dem privatrechtlichen Bereich eigenen Handlungsspielraum gehabt hätten. Die Maßnahmen und Entscheidungen der APFTE sind somit dem Staat zurechenbar.

(148) Diese Beobachtungen stützen die im Einleitungsbeschluss erwähnten Erklärungen der regionalen Rechnungskammer Languedoc-Roussillon (97), die in einigen ihrer Berichte angegeben hat, dass die APFTE in Wirklichkeit nur ein einfaches Instrument zur Beschaffung öffentlicher Mittel war, die dazu dienten, Marketingverträge zu finanzieren.

(149) Somit vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Maßnahmen dem Staat zurechenbar und von Frankreich mittels staatlicher Mittel im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt worden sind.

7.1.3. Wirtschaftlicher Vorteil

(150) Zur Beantwortung der Frage, ob eine staatliche Maßnahme eine Beihilfe darstellt, ist zu ermitteln, ob das begünstigte Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil erhält, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte (98).

(151) Es ist zu analysieren, ob der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten bei den fraglichen Verträgen Anwendung findet, und wenn dem so ist, ob die Verträge dem Grundsatz entsprechen.

7.1.3.1. Würdigung eines wirtschaftlichen Vorteils für Ryanair und AMS zusammengenommen

(152) Da es sich um Verträge handelt, die zwischen der APFTE auf der einen Seite und AMS oder Ryanair auf der anderen Seite geschlossen wurden, muss sich die Kommission zunächst mit der Frage beschäftigen, ob sie Ryanair und deren Tochtergesellschaft AMS bei der Feststellung, ob diese möglicherweise von einem wirtschaftlichen Vorteil profitiert haben, einzeln oder zusammen betrachten sollte.

(153) Die Kommission stellt fest, dass AMS eine 100%ige Tochtergesellschaft von Ryanair ist. Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass AMS einzig zu dem Zweck gegründet wurde, Marketingdienstleistungen über die Website von Ryanair zu erbringen, und keine anderen Tätigkeiten ausübt (99).

(154) Zudem scheint Ryanair AMS in deren Vertragsbeziehungen mit der APFTE ersetzen zu können. So hatte die APFTE anfänglich einen Marketingvertrag mit AMS geschlossen (den Vertrag von 2010). Die Verträge von 2013 und 2017 wurden anschließend direkt zwischen der APFTE und Ryanair geschlossen.

(155) Darüber hinaus legt der mit der Gesellschaft AMS geschlossene Vertrag über Marketingleistungen sogar in dessen Gegenstand fest, dass dieser „mit der Verpflichtung der Gesellschaft Ryanair verbunden ist, die Bedienung des Flughafens von Montpellier sicherzustellen“ (100).

(156) Aus all diesen Gründen erachtet die Kommission Ryanair und AMS zusammen als einzigen Begünstigten der in Rede stehenden Maßnahmen (101).

7.1.3.2. Einzelbeurteilung der Marketingverträge

(157) Frankreich zufolge agierte die APFTE wie ein öffentlicher Auftraggeber von Leistungen, was ihr ermöglichte, die Gemeinwohlaufgaben zu erfüllen, die ihr übertragen wurden. Frankreich zufolge waren die Marketingverträge in keiner Weise mit den Flughafenverträgen verbunden und hatten zum Ziel, durch das Anlocken von Touristen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Region beizutragen.

(158) Frankreich hat keine Elemente bereitgestellt, die zeigen würden, dass die Entscheidung, den Abschluss der Verträge über Marketingleistungen vorzunehmen, auf konkrete ökonomische Bewertungen gestützt gewesen wäre, mit denen die künftige Rentabilität dieser Vertragsabschlüsse mit Ryanair/AMS oder die daraus hervorgehenden wirtschaftlichen Vorteile bestimmt werden sollten – und dies weder für die Marketingverträge allein, noch für die Marketingverträge zusammen mit den Vereinbarungen über Flughafendienstleistungen.

(159) Ryanair hat nicht klar Stellung genommen zur gemeinsamen oder einzelnen Beurteilung der mit der APFTE unterzeichneten Marketingverträge und der mit AMM unterzeichneten Verträge über Flughafendienstleistungen und stattdessen behauptet, dass Ryanair/AMS in keinem der beiden Fälle als Begünstigter einer Beihilfe eracht