SONDERBERICHT Nr. 2/96 über die Buchführung des Administrators und die Verwaltung von Mostar durch die Europäische Union (VMEU) zusammen mit den Antworten der Kommission und des Administrators von Mostar (96/C 287/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

INHALT

Ziffern Seite

EINLEITUNG . 1- 7 2

Hintergrund der VMEU . 1- 3 2

Prüfung des Hofes . 4- 7 2

ZIELE DER VMEU . 8-12 2

UMSETZUNG DES AUFTRAGS DURCH DIE VMEU . 13-30 3

FINANZRAHMEN UND AUSGABEN DER VMEU . 31-39 5

Mittelausstattung der VMEU . 31-34 5

Ausgaben der VMEU . 35-39 6

ORGANISATION DER VMEU . 40-54 6

Errichtung der VMEU . 40-47 6

Aufbau der VMEU . 48-54 7

BESCHLUSSFASSUNGSVERFAHREN . 55-84 8

Bemerkungen zu den Beschlußfassungs- und Verwaltungsverfahren auf zentraler Ebene . 61-79 9

Beschlußfassung- und Verwaltungsverfahren auf zentraler Ebene . 62-68 9

Bemerkungen zur Finanzverwaltung der VMEU . 69-79 10

Kontrolle und Überwachung . 80 12

Regelungen für das Ende des VMEU-Mandats . 81-84 12

SCHLUSSFOLGERUNGEN . 85-90 12

EMPFEHLUNGEN . 91-93 13

Antworten der Kommission und des Administrators von Mostar . 19

EINLEITUNG

Hintergrund der VMEU

1. Im September 1993 entstand während der Friedensverhandlungen die grundsätzlich von allen in Bosnien-Herzegowina vertretenen Parteien akzeptierte Idee, die Stadt Mostar bis zu einer dauerhaften Lösung ihrer Probleme unter die vorübergehende Verwaltung der Europäischen Union zu stellen. Danach blieb die Frage bis zum Vorliegen eines globalen Friedensplans für das ehemalige Jugoslawien offen. Nach einem an die Europäische Union (EU) gerichteten Ersuchen der Vertragsparteien der im März 1994 in Washington unterzeichneten Vereinbarungen nahm der Rat am 16. Mai 1994 (1) auf der Grundlage von Artikel J.3 des Vertrags über die Europäische Union einen offiziellen Beschluß zur Durchführung einer gemeinsamen Aktion im Rahmen der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik an, der die Unterstützung der Verwaltung von Mostar vorsah, einer der am stärksten von den Kampfhandlungen betroffenen Städte. Dieser Beschluß stellte die Verlängerung des Ratsbeschlusses vom 8. November 1993 (2) dar, der eine gemeinsame Aktion zur Unterstützung der Beförderung der humanitären Hilfe in Bosnien-Herzegowina betraf (3).

2. Der Ratsbeschluß vom 16. Mai 1994 umfaßte einen ersten Finanzrahmen in Höhe von 32 Mio ECU zur Finanzierung der Errichtung und der anschließenden Aktionen einer neuen Verwaltung der Stadt Mostar durch die Europäische Union (nachfolgend VMEU genannt). Durch spätere Beschlüsse wurde der insgesamt verfügbare Finanzrahmen auf 144 Mio ECU aufgestockt (siehe Ziffer 31).

3. Die VMEU hat ihre offizielle Tätigkeit am 23. Juli 1994 aufgenommen, d.h. ab der offiziellen Amtsübernahme des EU-Administrators in Mostar. Das ursprüngliche Mandat der VMEU erstreckte sich über einen Zeitraum von maximal zwei Jahren, das spätestens am 22. Juli 1996 ausläuft (4).

Prüfung des Hofes

4. Im Einklang mit dem Vertrag (5) und im Anschluß an das in Artikel 3 des Ratsbeschlusses vom 16. Mai 1994 formulierte Ersuchen des Rates, hat der Rechnungshof im Jahr 1995 eine Gesamtprüfung der Tätigkeit der VMEU und der Buchführung des Administrators vorgenommen. Diese Buchführung umfaßte sowohl die direkt von den Mitgliedstaaten der EU gewährten Mittel als auch die aus dem Gesamthaushaltsplan der Union finanzierten Mittel.

5. Bei der vom Hof durchgeführten Prüfung ging es darum festzustellen, ob zum 31. August 1995 sämtliche Einnahmen eingegangen waren und ob die bis zu diesem Datum vorgenommenen Mittelbindungen für sämtliche Ausgaben nach den Grundsätzen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung getätigt worden waren.

6. Es fanden zwei Prüfbesuche in Mostar statt, ein Vorbereitungsbesuch vom 3. bis 5. Juli 1995 und ein abschließender Prüfbesuch vom 23. bis 31. Oktober 1995. Bei der Prüfung wurden die von der VMEU im Hinblick auf ihre Ziele erreichten Fortschritte untersucht, die internen Kontrollsysteme der VMEU geprüft und deren Wirksamkeit bewertet. Die Kontrolle der Einnahmen erfolgte anhand der Beträge, die im Einklang mit den verschiedenen Ratsbeschlüssen gezahlt werden mußten und anhand der tatsächlich auf dem Konto des Administrators eingegangenen Beträge. Die Kontrolle der Ausgaben erfolgte auf der Grundlage der von der VMEU vorgenommenen Mittelbindungen und der bis zum 31. August 1995 getätigten Zahlungen.

7. Bei seinen Prüfbesuchen an Ort und Stelle konnte der Hof aus unmittelbarer Nähe beobachten, unter welch schwierigen Bedingungen das Team der VMEU arbeiten mußte. Angesichts der anhaltenden Spannungen zwischen den verschiedenen ehemaligen Konfliktparteien, der vereinzelten Bombardierungen der Stadt, des Bilds der Zerstörung in den meisten östlichen Stadtvierteln, der Leiden der Bevölkerung während und nach dem offenen Konflikt, der Unterbrechung des Funktionierens der normalen Dienste und des Zusammenbruchs der Wirtschaft war die Lage weiterhin schwierig. Der vorbildliche Teamgeist innerhalb der VMEU hat erheblich zum Erreichen der erzielten Ergebnisse beigetragen.

ZIELE DER VMEU

8. Die am 5. Juli 1994 von den Mitgliedstaaten der EU und der Westeuropäischen Union (WEU) sowie von den verschiedenen ehemaligen Konfliktparteien unterzeichnete Vereinbarung (Memorandum of Understanding, "MoU") über die Verwaltung der Stadt Mostar durch die Europäische Union nennt verschiedene Ziele der VMEU. Diese Ziele werden in einem vom EU-Administrator ausgearbeiteten Strategiedokument vom 13. Mai 1995 ausführlicher dargelegt.

9. Als wichtigstes Ziel wird in der Vereinbarung (MoU) die Schaffung der Voraussetzungen für eine Einigung der Stadt Mostar genannt. Die VMEU hat nicht den ausdrücklichen Auftrag, eine einheitliche Verwaltung der Stadt Mostar herbeizuführen, dies bleibt jedoch das grundsätzliche Ziel. Die VMEU hat deshalb mit den verschiedenen örtlichen Parteien zusammengearbeitet, um die gegenwärtige Teilung der Stadt Mostar zu überwinden und ein Klima zu schaffen, in dem die Einsetzung einer einheitlichen, volksgruppenübergreifenden und dauerhaften Verwaltung der Stadt möglich ist sowie die Durchführung freier Wahlen (vor Auslaufen des Mandats der VMEU) und die Rückkehr aller Bewohner der Stadt zum normalen Leben.

10. In dem Strategiedokument der VMEU wird als Voraussetzung für eine vereinigte Stadt die Erfuellung der nachfolgenden wichtigsten Kriterien genannt:

a) Bereitschaft der Bevölkerung, sich gemeinsamen Regeln zu unterwerfen;

b) eine zentrale Stadtverwaltung, die von der Bevölkerung akzeptiert wird;

c) ein gemeinsamer rechtlicher Rahmen und garantierte Rechte für alle Einwohner;

d) gemeinsame öffentliche Dienste, ein gemeinsames Besteuerungssystem und gemeinsame Polizeikräfte;

e) schließlich als wichtigstes Kriterium Gewährleistung der Bewegungsfreiheit für alle Bewohner der Stadt.

11. Bei der Ausarbeitung des globalen Strategiedokuments der VMEU vom 13. Mai 1995 wurden die folgenden wichtigsten Hypothesen zugrunde gelegt:

a) Die Föderation zwischen den Bosniern und den Kroaten in Bosnien-Herzegowina bleibt bestehen und wird weiter ausgebaut.

b) Die Schutztruppen der Vereinten Nationen (UNPROFOR) bleiben in der Region und werden nicht verringert.

c) Die Bombardierungen der Stadt Mostar durch die bosnisch-serbische Armee (BSA) dürfen kein Ausmaß erreichen, das die Wahrnehmung der Aufgaben durch die EU-Verwaltung unmöglich macht.

d) Die VMEU gewinnt allmählich das Vertrauen der Bewohner von Mostar und wird von keiner der Parteien vollständig an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gehindert.

12. Neben dem Hauptziel der VMEU, nämlich Schaffung der Voraussetzungen für eine Vereinigung der Stadt Mostar, werden in der Vereinbarung (MoU) weitere Ziele genannt, die in dem Strategiedokument der VMEU ausführlicher beschrieben werden. Sie betreffen die verschiedenen Tätigkeitsbereiche der VMEU und werden in Anhang 1 zusammengefaßt. Obwohl diese Ziele in der Vereinbarung (MoU) nicht quantifiziert werden, was eine Beurteilung schwierig macht, waren sie sehr weit gefaßt und ehrgeizig angesichts des fortdauernden Konflikts sowie des ständigen Mißtrauens und der anhaltenden Spannungen zwischen den einander näherzubringenden Parteien.

UMSETZUNG DES AUFTRAGS DURCH DIE VMEU

13. Die in den Ziffern 14-30 enthaltenen Informationen stützen sich auf die Durchführungsberichte der VMEU und die Akten der Verwaltung über die von ihr wahrgenommenen Tätigkeiten. Diese Informationen wurden durch die Prüfbesuche an Ort und Stelle ergänzt und bestätigt.

14. Am 31. Oktober 1995, d.h. beim Abschluß der Prüfung an Ort und Stelle, bestand nach wie vor eine fast vollständige Trennung der Stadt Mostar, die etwa 60 000 Einwohner hat, in einen von den Moslems kontrollierten Ostteil und einen von den bosnischen Kroaten kontrollierten Westteil. Trotz der ständigen Bemühungen der VMEU um die Aushandlung und Umsetzung weiterer Fortschritte in bezug auf die Bewegungsfreiheit war zwischen den beiden Parteien kein Kompromiß gefunden worden. Lediglich 250 Personen aus dem Ost- und dem Westteil der Stadt (ausgeschlossen Männer im wehrfähigen Alter) besaßen einen Passierschein, mit dem sie sich täglich von einem Teil der Stadt in den anderen begeben konnten. Ferner gab es eine begrenzte Anzahl von Angehörigen bestimmter Berufsgruppen, die einen Ausweis erhalten konnten, der ein Überschreiten der Demarkationslinie erlaubt. Die Polizei von West-Mostar machte jedoch ständig Probleme, wenn es darum ging, den aus Ost-Mostar kommenden Personen den freien Zugang zum Sitz der VMEU in West-Mostar zu gewähren.

15. Die VMEU stieß auf erhebliche Schwierigkeiten beim Aufbau gemeinsamer Polizeikräfte. Obwohl dies in der Vereinbarung (MoU) einvernehmlich als eine der Hauptaufgaben bezeichnet worden war, behinderten die lokalen Kräfte von West-Mostar massiv den raschen Aufbau einer gemeinsamen Polizeitruppe. Dennoch konnte die erste Phase des Programms zum Aufbau einer einheitlichen Polizeitruppe abgeschlossen werden. Sie umfaßte den Aufbau eines gemeinsamen Operationszentrums, die Verbesserung der Kommunikation auf der Ebene der Polizei und die Durchführung gemeinsamer Streifengänge entlang der Demarkationslinie durch die WEU-Polizisten zusammen mit Polizeikräften aus Ost-Mostar bzw. durch die WEU-Polizisten zusammen mit Polizeikräften aus West-Mostar. Gemäß eines am 18. September 1995 unterzeichneten Übereinkommens sollte es während der zweiten Phase zur Schaffung eines gemeinsamen Hauptquartiers kommen sowie zur Durchführung gemeinsamer Streifengänge durch Polizeikräfte aus Ost- und West-Mostar zusammen mit WEU-Polizisten. Schließlich sollte der Prozeß zur Ersetzung der in Ost- und West-Mostar vorhandenen Polizeikräfte vorangetrieben werden. Die Verwirklichung dieser Phase wurde zum Zeitpunkt der Prüfung jedoch blockiert.

16. Gemäß Artikel 21 der Vereinbarung (MoU) sind sämtliche Finanzmittel, die den örtlichen Parteien (d.h. der Verwaltung im Osten und im Westen der Stadt) für die Stadtverwaltung zur Verfügung stehen, der Finanz- und Steuerabteilung der VMEU zugänglich zu machen, welche die Mittel dem Haushalt der Stadt zuführt. Dazu kam es jedoch nicht. Obwohl beide Verwaltungen Mittel von außen erhalten, geben sie diese nicht bei der VMEU an.

17. Die zum Zeitpunkt der Prüfung in Richtung auf eine gemeinsame Verwaltung der Stadt erreichten Fortschritte waren begrenzt. Allerdings wurden durch spätere Entwicklungen, wie die Unterzeichnung der Friedensvereinbarungen für Bosnien am 14. Dezember 1995 in Paris und die am 18. Februar 1996 getroffene Vereinbarung über Mostar, neue Möglichkeiten für eine bessere Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Parteien und der VMEU geschaffen.

18. Trotz der oben beschriebenen Schwierigkeiten hat die VMEU bei der Verwirklichung ihrer sonstigen Programmziele eindeutige Fortschritte erzielt. Dies betraf in erster Linie die Zusammenarbeit mit den lokalen Behörden und den öffentlichen und privaten Versorgungsunternehmen in Mostar-Ost und Mostar-West im Hinblick auf den Wiederaufbau bzw. die Instandsetzung der wichtigsten bei den Konflikten beschädigten Infrastrukturen sowie die Einleitung einer Reihe von Initiativen im Bereich der Wirtschaft. In einigen Fällen hat die VMEU Vorhaben außerhalb der unter die Verwaltung der EU gestellten offiziellen Zone (die auch als blaue Zone bezeichnet wird) unterstützt, da damit wichtige Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen verbunden waren.

19. Wichtigste Aufgabe war es zunächst, die Wasser- und Stromversorgung der Stadt wiederherzustellen. Im März 1995 funktionierte die Wasserversorgung in allen Stadtvierteln wieder, mit Ausnahme der hochgelegenen Viertel, in denen es auch zuvor keine zufriedenstellende Wasserversorgung gegeben hatte. Es wurde ein spezielles Programm zum Aufspüren undichter Stellen in den Leitungen eingeleitet.

20. Im Bereich der Energieversorgung war es das erste Ziel, das im November 1994 verwirklicht werden konnte, den Ostteil der Stadt Mostar mit Hilfe einer Niederspannungsleitung an die Stromversorgung anzuschließen und damit die Stromversorgung der privaten Verbraucher zu ermöglichen. Nachdem dieses Ziel erreicht war, konzentrierte sich die VMEU bis März 1995 darauf, den Ostteil der Stadt über eine Hochspannungsleitung mit dem Westteil zu verbinden. Der Westteil behinderte jedoch entsprechende Fortschritte, indem er - allerdings erfolglos - versuchte, diesen Anschluß als Druckmittel für das Erlangen der Kontrolle über ein vom Ostteil kontrolliertes Wasserkraftwerk einzusetzen. Im September 1995 brachte der Widerstand der Electropriveda BIH (6) in Sarajewo ein Vorhaben der VMEU zum Scheitern, mit dem eine zusätzliche Energiebelieferung der Stadt Mostar und des Nerveta-Tals ermöglicht werden sollte. Die Folge ist, daß dieses Gebiet noch immer nicht über ausreichend Energie für seine Industrie verfügt.

21. Eine der ersten Aufgaben der Verwaltung bestand darin, die Beseitigung der Trümmer von den Straßen der Stadt zu organisieren. Was die Instandsetzung von Wohnungen betrifft, so wurden mehr als 3 500 nur leicht beschädigte Gebäude und Wohnungen im Ost- und im Westteil der Stadt instandgesetzt. Bis Ende 1995 sollten außerdem 2 000 weitere Wohnungen in Ost-Mostar mit Fensterscheiben ausgestattet werden. Darüber hinaus wurden eine Reihe öffentlicher Gebäude instandgesetzt. Es wurden verschiedene Maßnahmen als Hilfe für die örtliche Bauwirtschaft getroffen, und mit einiger Verzögerung wurde eine Agentur zur Vermietung von maschinellen Anlagen für Ost-Mostar eingerichtet (7).

22. Im Wirtschaftssektor hat die VMEU ihr Investitionsförderungsprogramm (IFP) eingeleitet, mit dem große öffentliche Unternehmen in der Textil- und Betonindustrie, im Metallbau, im Ausrüstungsgewerbe und im Bereich der Fruchtsaftherstellung unterstützt werden. Ferner wurden im Rahmen des Programms zugunsten der Kleinunternehmen (PKU) 470 kleine und mittlere Unternehmen unterstützt. Diese Unterstützung umfaßte die Instandsetzung geeigneter Gebäude und Räumlichkeiten sowie den Ankauf neuer Maschinen und Ausrüstungen und die Teilnahme an Managementkursen. Eine erste Evaluierung von Phase 1 des Programms zugunsten der Kleinunternehmen in Ost-Mostar hat jedoch gezeigt, daß die Ergebnisse weniger zufriedenstellend waren als ursprünglich erwartet. Ende September 1995 hatten etwa 28 % der beteiligten Unternehmen weniger als 10 % der an sie gewährten Hilfen verwendet, und 57 % der Unternehmen hatten weniger als 10 % der in Form von Darlehen gewährten Hilfen verwendet (8).

23. Das einzige dem Namen nach gemeinsame Unternehmen, an dem sowohl Ost-Mostar als auch West-Mostar beteiligt sind, besteht in einer Busgesellschaft, die seit April 1995 einen Busdienst anbietet. Dieser Busverkehr wird von zwei Agenturen gewährleistet, von denen sich eine im Ost- und eine im Westteil der Stadt befindet. Dem gemeinsamen Vorstand steht der Leiter der Abteilung für Wirtschafts- und Verkehrsinfrastruktur (AWVI) der VMEU vor. Allerdings verkehren diese Busse noch auf strikt getrennten Routen im Ost- und Westteil der Stadt, und die Einnahmen werden von den Agenturen beider Seiten getrennt verwahrt.

24. Auch mit der Instandsetzung von Straßen wurde begonnen sowie mit Arbeiten an sämtlichen im Zuständigkeitsbereich der VMEU befindlichen Brücken, mit Ausnahme einer Brücke. Bereits abgeschlossen wurden die Arbeiten an der Tito-Brücke, der Bailey-Brücke in Potoci und an zwei Fußgängerbrücken, von denen eine die Kamenica-Brücke ersetzt und eine die historische Brücke Stari Most über den Neretva. Das größte Vorhaben, die Carinski-Brücke, wurde am 30. April 1996 wiedereröffnet. Ebenfalls 1996 soll mit den Arbeiten an der Hasan-rkic-Brücke (Ost-Mostar) und der Aviator-Brücke (West-Mostar) begonnen werden, die beide erst nach dem Auslaufen des VMEU-Mandats vollständig instandgesetzt sein werden.

25. Das Fernmeldenetz der Stadt wurde ebenfalls weitgehend instandgesetzt. Beide Konfliktparteien hatten ein Übereinkommen über die Schaffung einer gemeinsamen Organisation des Post- und Fernmeldewesens in Mostar unterzeichnet, das Ende 1995 jedoch noch nicht umgesetzt worden war.

26. Im Bereich des öffentlichen Gesundheitswesens fanden umfangreiche Arbeiten zum Wiederaufbau der durch den Krieg beschädigten medizinischen Infrastrukturen statt, insbesondere im Ostteil der Stadt. Ferner wurde eine großangelegte Kampagne zur Verhinderung von Seuchen (Ratten- und Mäusevernichtung) durchgeführt. Der Administrator hat beschlossen, die Durchführung des Vorhabens zur Fertigstellung und Ausrüstung des Zentralkrankenhauses Bijeli Brijeg in West-Mostar solange auszusetzen, so lange es keine ausreichenden Garantien für den freien Zugang aller Bürger zu diesem Krankenhaus gibt.

27. Was den Bereich Erziehung und Kultur anbelangt, so wurden zwölf Primarschulen instandgesetzt sowie drei Kindergärten und mehrere historische Gebäude. Außerdem sind noch weitere umfangreiche Arbeiten im Gang. Ein Maßnahmenpaket mit dem Ziel, die Nutzung von drei Sekundarschulen während des gesamten Winters 1994/95 zu ermöglichen, wurde ebenfalls abgeschlossen. Während mit den Arbeiten zum vollständigen Wiederaufbau von zwei Sekundarschulen begonnen wurde, hängen die Instandsetzungsarbeiten bei anderen Sekundarschulen noch von einer politischen Entscheidung über die gemeinsame Erziehung und den freien Zugang für alle Schüler zu diesen Schulen ab. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren diese Bedingungen, auf deren Erfuellung die VMEU besteht, noch nicht erfuellt.

28. Im Bereich kulturelles Leben, Jugend und Sport hat die VMEU den Wiederaufbau verschiedener für sportliche Aktivitäten genutzter Gebäude sowie von zehn Freiluft-Sportplätzen finanziert. Außerdem erhielten 20 lokale Sportvereine finanzielle Unterstützung, und es wurden eine Reihe von Austauschprogrammen für Jugendliche und von kulturellen Austauschprogrammen finanziert.

29. Im Juni 1995 wurde mit einem Pilotprogramm im Wohnungsbereich begonnen, das die Instandsetzung von 78 Wohnungen und 80 Gebäuden im Ostteil der Stadt sowie von drei Mietshäusern und weiteren Gebäuden im Westteil der Stadt vorsieht. Diese Räumlichkeiten konnten von Vertriebenen bezogen werden, die auf diese Weise andere Wohnungen frei machen konnten, die dann wieder von ihren ursprünglichen Eigentümern bewohnt werden können.

30. Das UNHCR (9) und verschiedene Nichtregierungsorganisationen haben mit Unterstützung von ECHO (10) Lebensmittel geliefert, die von Regierungsorganisationen und Nichtregierungsorganisationen sowohl im Ost- als auch im Westteil der Stadt verteilt wurden. Daneben wurden Brennstoffe und andere Heizmaterialien geliefert. Des weiteren wurde ein im Frühjahr durchgeführtes Aussaatprogramm zur Reaktivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung unterstützt. Öffentliche und halböffentliche Kantinen haben täglich 15 000 Essen an bestimmte Gruppen ausgegeben, die etwa 25 % der Gesamtbevölkerung der Stadt entsprachen.

FINANZRAHMEN UND AUSGABEN DER VMEU

Mittelausstattung der VMEU

31. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, erhielt die VMEU im Zeitraum von Juli 1994 bis Juli 1996 einen Finanzrahmen in Höhe von insgesamt 144 Mio ECU, was einem Betrag von fast 2 400 ECU pro Einwohner der Stadt Mostar entspricht (bei einer geschätzten Einwohnerzahl von 60 000). Dazu kommen noch die indirekten Kosten, die auf fast 35 Mio ECU geschätzt werden können, was einem Betrag von 585 ECU pro Person entspricht (11). Dieser Region wurde somit ein hohes Niveau an Unterstützung gewährt.

32. Im Haushaltsjahr 1994 belief sich der Finanzrahmen der VMEU auf 32 Mio ECU, wovon die Kommission 15 Mio ECU zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaft gewährt hat, während 17 Mio ECU direkt von den Mitgliedstaaten gewährt wurden. Die von der Kommission gewährten 15 Mio ECU setzten sich ursprünglich aus zwei Teilbeträgen zusammen, nämlich 10 Mio ECU aus der Haushaltslinie B7-10 (12) und 5 Mio ECU, die über ECHO finanziert wurden und bereits für die International Management Group - Infrastructure for Bosnia and Herzegowina, IMG-IBH (Internationale Verwaltungsgruppe - Schaffung von Infrastrukturen für Bosnien-Herzegowina) vorgesehen waren. Dieser letztgenannte Betrag sollte von ECHO verwaltet werden und nicht von der VMEU. Diese Bestimmung wurde jedoch später geändert, da der Administrator nicht damit einverstanden war, daß die Verwendung eines Teils der ihm zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel bereits zuvor festgelegt worden war. Dadurch war die Kommission gezwungen, andere Mittel bereitzustellen. Die von den Mitgliedstaaten bereitgestellten 17 Mio ECU wurden in Form direkter Beiträge gezahlt, die nach dem BSP-Schlüssel berechnet wurden (siehe Tabelle 2).

33. Der Finanzrahmen der VMEU für 1995 umfaßte einen Betrag in Höhe von 80 Mio ECU, der vollständig aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert wurde und sich wie folgt zusammensetzt:

a) Einem Teilbetrag in Höhe von 20 Mio ECU zugunsten des Krankenhauses von Mostar, den das Parlament im Rahmen des zweiten Nachtragshaushalts für 1994 vorgesehen hat.

b) Einem in den Haushaltsplan 1995 eingesetzten Teilbetrag in Höhe von 60 Mio ECU, wovon 10 Mio ECU aus den operationellen Mitteln der Haushaltslinie B8-100 finanziert wurden und 50 Mio ECU aus der Reserve. Am 18. Juli 1995 kam es zu einer Übertragung der Reservemittel auf die Haushaltslinie B8-100.

34. Der Finanzrahmen der VMEU für 1996, der einen Zeitraum von sieben Monaten bis zum geplanten Abschluß der Tätigkeit der VMEU abdeckt, beläuft sich auf 32 Mio ECU, die vollständig zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der EU gehen (13).

Ausgaben der VMEU

35. Tabelle 3 enthält eine nach Bereichen gegliederte Übersicht über die tatsächlichen Ausgaben der VMEU in den Jahren 1994 und 1995 im Vergleich zu den ursprünglichen und den berichtigten Haushaltsplänen.

36. In den ursprünglichen Voranschlägen für den Haushaltsplan 1994 waren die wichtigsten Bereiche die Gesundheitsdienste und die Sozialdienste, gefolgt von der Unterstützung für die Wirtschaft (Investitionsförderung), der Gemeindeverwaltung und der gemeinsamen Polizei, der Verkehrsinfrastruktur und -ausrüstung und dem Sektor Wohnungsbau und -instandsetzung.

37. Wie aus Tabelle 3 hervorgeht, ergab sich jedoch aufgrund der sich ständig ändernden Situation in Mostar im Rahmen der berichtigten Haushaltspläne und der tatsächlichen Ausgaben eine andere Verteilung. Die meisten Ausgaben entstanden im Bereich der öffentlichen Versorgung (Wasser und Sanierung Strom und Telekommunikation) sowie im Bereich des Wohnungsbaus und der Wohnungsinstandsetzung und schließlich im Bereich der Wirtschaftsunterstützung (Investitionsförderung).

38. Im Jahr 1995 nahm die VMEU zwei Berichtigungen am ursprünglichen Haushaltsplan vor, um der Veränderung der politischen Gesamtlage Rechnung zu tragen. Die wichtigste Veränderung bestand in einer Verringerung der für die Gesundheitsdienste und Sozialdienste bereitgestellten Mittel um 12 Mio ECU, wobei es sich im wesentlichen um Mittel handelte, die nicht mehr für die Fertigstellung und Ausrüstung des Zentralkrankenhauses Bijeli Brijeg in Mostar benötigt wurden. Dagegen wurden die Mittel für die öffentliche Versorgung und die Wohnungsinstandsetzung aufgestockt, da hier raschere Fortschritte erzielt wurden als ursprünglich erwartet. Die für die Verkehrsinfrastruktur bereitgestellten Haushaltsmittel wurden ebenfalls verringert, da mit dem geplanten Bau von zwei neuen Brücken erst 1996 statt 1995 begonnen werden soll.

39. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, überstiegen im Jahr 1994 in mehreren Bereichen die Mittelbindungen die im Rahmen des Haushaltsplans vorgesehenen Mittel. Dies war auch im Jahr 1995 im Bausektor der Fall. Diese Situation ist weitgehend darauf zurückzuführen, daß es zu Beginn des VMEU-Mandats keine angemessenen Verfahren zur Genehmigung der Ausgaben gab und die Verfahren der Mittelübertragung zwischen den einzelnen Bereichen zu langwierig waren. Ferner besaß die VMEU während der ersten 18 Monate ihrer Tätigkeit aufgrund des unzureichenden Berichterstattungssystems nur begrenzte Möglichkeiten, um die Übereinstimmung der Ausgaben mit dem Haushaltsplan zu überwachen (siehe Ziffern 74-75). Der Gesamtbetrag der Mittelbindungen überstieg jedoch nicht den durch die Mittelausstattung der VMEU gesetzten globalen Rahmen.

ORGANISATION DER VMEU

Errichtung der VMEU

40. Mitte April 1994, also noch vor dem offiziellen Ratsbeschluß über eine gemeinsame Aktion, traf eine von der Ad-hoc-Gruppe des Rates entsandte Vorbereitungsgruppe (Advance Party) aus drei Personen in Mostar ein, welche die Ankunft des Administrators vorbereiten sollte. Diese Vorbereitungsgruppe hat dem Ratsvorsitz 28 Berichte vorgelegt. In vielen dieser Berichte wurden Kommentare, Anleitungen, Ratschläge oder Zustimmung in Form von schriftlichen Antworten erbeten. Diese Antworten wurden jedoch niemals gegeben.

41. Der Rat hatte zum damaligen Zeitpunkt keinen formellen Mechanismus festgelegt, um die angemessene Finanzierung der Vorbereitungsoperation zu gewährleisten. Diese Vorbereitungsmaßnahmen wurden mit Hilfe von Darlehen in Höhe von 32 000 ECU finanziert, welche die European Community Monitoring Mission (ECMM) im Juni und Juli 1994 gewährt hat. Diese Beträge wurden in Form von Bargeld von Kurieren aus Zagreb und Split nach Mostar gebracht. Weitere Barmittel im Gesamtbetrag von 53 000 ECU wurden aus dem deutschen Bundeshaushalt bereitgestellt. Schließlich tätigte der Rat eine einmalige Zahlung in Höhe von 100 000 ECU aus seinem Verwaltungshaushalt, die es der Vorbereitungsgruppe (Advance Party) unter anderem ermöglichte, die von der ECMM gewährten Darlehen zurückzuzahlen.

42. Der Rat hat die Ausgaben für die Vorbereitungsgruppe (Advance Party) als Verwaltungsausgaben im Sinne von Artikel J.11 des Vertrags über die Europäischen Union eingestuft. Der Rat vertrat die Auffassung, daß die Verwaltungsausgaben im Rahmen der GASP unter bestimmten Umständen und nach einem entsprechenden Ratsbeschluß, die Ausgaben für die Vorbereitung einer operationellen Maßnahme abdecken können (also die Reise- und Aufenthaltskosten der betreffenden Personen und die vorübergehende logistische Unterstützung für diese Personen) (14). Am 11. Juli 1994 hat der Rat die Anwendung dieses allgemeinen Grundsatzes auf die Ausgaben der Vorbereitungsgruppe (Advance Party) der VMEU genehmigt (15).

43. Das Europäische Parlament hat jedoch darauf hingewiesen, daß sorgfältig definiert werden muß, wann es sich bei den Ausgaben im Rahmen der GASP um Verwaltungsausgaben handelt und wann um operationelle Ausgaben (16) und aus welchem Teil des Haushaltsplans der EU diese Ausgaben folglich zu finanzieren sind. Das Parlament hat vorgeschlagen, daß nur die Verwaltungsausgaben aus dem Haushalt des Rates finanziert werden sollen, die erforderlich sind, damit der Rat einen politischen Beschluß fassen kann, und die getätigt werden müssen, bevor der Rat einen Beschluß über die Zuweisung von Finanzmitteln getroffen hat. Alle Verwaltungsausgaben, die nach der Annahme eines entsprechenden Ratsbeschlusses anfallen, sollten aus den Verwaltungsmitteln der Kommission finanziert werden (Teil A von Einzelplan III). Alle operationellen Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts sollten aus den operationellen Mitteln der Kommission finanziert werden (Teil B von Einzelplan III) (17).

44. Im Rahmen des Verfahrens für den Ergänzungs- und Berichtigungshaushaltsplan Nr. 2 für das Haushaltsjahr 1994 hat das Parlament darauf hingewiesen, daß Klarheit in bezug auf die Definition und den Inhalt des Begriffs der Verwaltungsausgabe bzw. der operationellen Ausgabe im Zusammenhang mit der GASP bestehen muß, bevor Maßnahmen getroffen werden, welche die Haushaltsbehörde unter Umständen vor vollendete Tatsachen stellen.

45. Die Tätigkeit der Vorbereitungsgruppe (Advance Party) betraf die Durchführung einer Maßnahme, weshalb die damit verbundenen Ausgaben ihrer Art nach als operationelle Ausgaben betrachtet werden können. Vergleichbare Ausgaben der Kommission in anderen Haushaltsbereichen gehen normalerweise zu Lasten der operationellen Mittel.

46. Während die Vorbereitungsgruppe (Advance Party) das Terrain in Mostar vorbereitete, ernannten die Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Vorschlägen der deutschen Delegation, die sich auf die Organisation der VMEU bezogen und auch die Verteilung der Dienstposten betrafen, die zur VMEU entsandten Bediensteten (18). Bei diesem Verfahren wurde der Administrator nicht konsultiert. Lediglich ein Mitgliedstaat hat mehr als einen Kandidaten pro Posten vorgeschlagen. Die Ankunft der Bediensteten in Mostar wurde nicht ausreichend mit der Vorbereitungsgruppe (Advance Party) koordiniert, was zu logistischen Problemen führte. Auch ECHO entsandte einen humanitären Berater, der jedoch an ECHO und nicht an den Administrator Bericht erstatten mußte. Gleichzeitig entsandte Italien einen weiteren humanitären Berater. Während etwa drei Monaten gab es also ein etwas problematisches Nebeneinander dieser beiden Berater in Mostar, bis der Administrator die Zustimmung des Ratsvorsitzes zur Ernennung eines einzigen humanitären Koordinators erhielt, bei dem es sich schließlich um einen dänischen Staatsangehörigen handelte.

47. Die von der Vorbereitungsgruppe (Advance Party) im Mai 1994 wiederholt an den Vorsitz des Rates gerichteten Anfragen zur Gesamtstruktur der VMEU und den Verfahren für die Stellenbesetzung blieben unbeantwortet. Ferner erhielt die Vorbereitungsgruppe zu keiner Zeit klare Informationen darüber, welche Stelle oder welche Person innerhalb des Rates oder innerhalb des Ratsvorsitzes für die Gesamtkoordination der Aktion zuständig war.

Aufbau der VMEU

48. In seiner Sitzung vom 18. April 1994 hat der Rat den ehemaligen Bürgermeister von Bremen, Herrn H. Koschnick, offiziell als EU-Administrator für Mostar benannt. Nachdem die UNPROFOR-Truppen die Demilitarisierung Mostars abgeschlossen hatten und beide ehemaligen Konfliktparteien am 10. Juni 1994 die Vereinbarung (Memorandum of Understanding) über die Verwaltung der Stadt Mostar durch die Europäische Union unterzeichnet hatten, trat der Administrator sein Amt am 23. Juli 1994 in der Stadt an, womit die VMEU offiziell ihre Tätigkeit aufnahm.

49. Anhang 2 enthält eine Darstellung der Organisationsstruktur der VMEU vom 6. Oktober 1995. Sie unterscheidet sich kaum vom ursprünglichen Aufbau der VMEU im Juli 1994, außer daß Anfang 1995 von der Abteilung für Bildung und Kultur eine neue Abteilung für Kulturelles Leben, Jugend und Sport abgespalten wurde. Dies geschah in erster Linie, um einen Abteilungsleiterposten für einen weiteren Mitgliedstaat zu schaffen. Dieser Abteilungsleiter wurde in der Folge auch mit der Aufgabe des Beraters im Bereich Telekommunikation betraut.

50. Die Organisationsstruktur der VMEU ist kompliziert und entspricht nicht immer funktionalen Gesichtspunkten. Es gibt eine große Zahl von Abteilungen und Beratern, deren Aufgabenverteilung zum Teil auf der Notwendigkeit beruht, angemessene Zuständigkeitsbereiche für die von den Mitgliedstaaten benannten Personen zu finden. So verfügen der Berater für Flüchtlingsfragen und der Telekommunikationsberater zwar über eine Mittelausstattung, aber nicht über eine eigene Abteilung. Es wäre logischer gewesen, den Wiederaufbau der Telekommunikation in eine operationelle Abteilung einzugliedern.

51. Zum Personal der VMEU gehören einschließlich dem Büro des Bürgerbeauftragten (19) 39 zivile Bedienstete im Auslandsdienst sowie sechs zusätzliche, von der European Community Monitoring Mission (ECMM) entsandte Bedienstete und ein WEU-Kontingent von 181 Polizisten. Alle diese Bediensteten werden von den Mitgliedstaaten entsandt. Die monatlichen Gehälter und die Lebenshaltungskosten werden direkt von den Herkunftsländern gezahlt, außer im Fall der beiden von der Kommission zur Abteilung für Finanzen und Steuern der VMEU entsandten Bediensteten, deren Kosten die Kommission übernimmt. Die Ausgaben für diese Bediensteten und Polizeibeamten belaufen sich schätzungsweise auf 16,8 Mio ECU pro Jahr und sind nicht im Finanzrahmen für die gemeinsame Aktion enthalten.

52. Formell wird jede operationelle Abteilung der EU-Verwaltung von einem EU-Abteilungsleiter und zwei Kodirektoren aus Ost- und West-Mostar geleitet. Diese Kodirektoren haben jedoch keinerlei operationelle Zuständigkeiten innerhalb der VMEU.

53. Schweden, Finnland und Österreich, die zunächst innerhalb der Ratgruppen als Beobachter vertreten waren, stellten vier Bedienstete für die Operation in Mostar ab, bevor sie offiziell Mitglied der EU wurden. Alle anderen Mitgliedstaaten der EU haben Bedienstete zur VMEU und/oder zur WEU-Polizei entsandt. Auch die Schweiz und Norwegen haben zwei Bedienstete zur VMEU abgestellt.

54. Bei der Einsetzung des mit der Durchführung des Programms betrauten Leitungsteams stand die Postenaufteilung auf die verschiedenen Mitgliedstaaten im Vordergrund, wobei keine Alternativkandidaturen vom Rat geprüft wurden und der Leiter der Organisation keinen Einfluß auf die Zusammensetzung des Teams nehmen konnte. Die Mehrzahl der Benennungen hat zu positiven Ergebnissen geführt, und die Zusammenarbeit zwischen den Teammitgliedern funktionierte im allgemeinen gut, was vielleicht darauf zurückzuführen ist, daß es aufgrund der besonderen Umstände in Mostar keine Alternative zur Zusammenarbeit gab. Das angewandte Verfahren hätte jedoch leicht zu einem ganz anderen Ergebnis führen können.

BESCHLUSSFASSUNGSVERFAHREN

55. Die gemeinsamen Aktionen im Rahmen der GASP fallen unter die Artikel J.3 bis J.11 von Titel V des Vertrags über die Europäische Union. Demnach beschließt der Rat, daß eine Angelegenheit Gegenstand einer gemeinsamen Aktion wird. Der Rat legt auch den genauen Umfang der Aktion fest, die allgemeinen und besonderen Ziele, welche die Union bei dieser Aktion verfolgt, sowie die Mittel, Verfahren und Bedingungen sowie erforderlichenfalls den Zeitraum für ihre Durchführung. Der Vorsitz des Rates ist für die Durchführung der gemeinsamen Aktionen verantwortlich, die Kommission wird jedoch in vollem Umfang an den betreffenden Arbeiten beteiligt.

56. Gemäß den Bestimmungen von Artikel J.5 des Vertrags über die Europäische Union und dem Ratsbeschluß vom 16. Mai 1994 legt der Vorsitz des Rates die praktischen Leitlinien für die VMEU-Operation fest. Dabei wird er von einer Arbeitsgruppe aus Beauftragten der Mitgliedstaaten unterstützt und handelt in Absprache mit der Kommission. Der Vorsitz bestimmt auch, welche Maßnahmen aufgrund des vom Administrator festgestellten Bedarfs durchgeführt werden müssen und beschließt über die Freigabe der Mittel, die auf das Konto des Administrators überwiesen werden. Der Administrator erstattet dem Vorsitz regelmäßig Bericht über den von ihm festgestellten Bedarf, der seinerseits die Arbeitsgruppe informiert. Gemäß den Ratsbeschlüssen muß die VMEU gegenüber der Kommission nicht spezifisch Bericht über die von ihr erzielten Fortschritte erstatten, obwohl die Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der EU stammen.

57. In der Praxis ist die Ad-hoc-Gruppe zum ehemaligen Jugoslawien, zu der auch die aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehende Beratende Arbeitsgruppe zur gemeinsamen Aktion in Bosnien-Herzegowina gehört, als Gremium tätig geworden, das im Einklang mit Titel V Artikel J.11 Absatz 1 des Vertrags die Arbeiten des Ratsvorsitzes vorbereitet und die ihm vom Rat übertragenen Aufträge ausgeführt hat. Die gemeinsame Aktion der EU in Mostar im Rahmen der GASP ist normalerweise einer der Tagesordnungspunkte auf den Sitzungen der Ad-hoc-Gruppe, und die praktischen Auswirkungen der Entscheidungen werden nicht ausführlich diskutiert. Darüber hinaus werden wichtige Entscheidungen meist nicht direkt im Rahmen der beratenden Arbeitsgruppe getroffen, sondern häufig dadurch hinausgezögert, daß weitere Beratungen mit den Regierungen der Mitgliedstaaten erforderlich sind. Bei den Beratungen der Ad-hoc-Gruppe im Hinblick auf die Unterzeichnung der Vereinbarung (MoU), zu der es schließlich am 5. Juli 1994 kam, blieben zahlreiche von der Vorbereitungsgruppe (Advance Party) aufgeworfene praktische Fragen unbeantwortet (siehe Ziffern 40 bis 47). Auch den praktischen Ratschlägen des politischen Vertreters der Kommission, welcher der Ad-hoc-Gruppe gemäß Artikel J.8 Absatz 1 des Vertrags beigeordnet war, wurde nicht Rechnung getragen.

58. Die Behandlung aller praktischen und laufenden Fragen im Zusammenhang mit der Finanzierung der VMEU aus dem Gesamthaushaltsplan nimmt die betreffende Kommissionsdienststelle wahr.

59. Entsprechend den gegenwärtigen Vertragsbestimmungen über gemeinsame Aktionen im Rahmen der GASP und den sich daraus ergebenden Beschlußfassungs- und Verwaltungsverfahren für die VMEU spielt das Europäische Parlament nur eine begrenzte Rolle. Artikel J.7 des Vertrags über die Europäische Union sieht vor, daß das Parlament zu den gemeinsamen Aktionen gehört und regelmäßig über diese Aktionen unterrichtet wird. Diese Bestimmungen ermöglichen es dem Parlament jedoch nicht, auf die Durchführung der Aktionen Einfluß zu nehmen.

60. Das Parlament hat erhebliches Interesse an der Durchführung der gemeinsamen Aktion zur VMEU und an den betreffenden Beschlußfassungsverfahren gezeigt (20). Im März 1995 fand ein gemeinsamer Ad-hoc-Besuch von Vertretern des Haushaltsausschusses und des Haushaltskontrollausschusses in Mostar statt, mit dem Ziel, ein unmittelbares Bild von der Arbeit der VMEU zu erhalten, um den Haushaltsausschuß in die Lage zu versetzen, über die Mittelübertragung zu entscheiden. Das Parlament hatte nämlich einen Betrag in Höhe von 50 Mio ECU als Reserve in den Finanzrahmen der VMEU für 1995 eingesetzt. Der im Anschluß an diesen Besuch erstellte Bericht enthielt eine positive Beurteilung der bis dahin erreichten Ergebnisse im Bereich Wiederaufbau und Sanierung, und der Ausschuß hat trotz der Einwände gegenüber den Beschlußfassungsverfahren der Mittelübertragung zügig zugestimmt, um die Arbeit der VMEU nicht zu behindern.

Bemerkungen zu den Beschlußfassungs- und Verwaltungsverfahren auf zentraler Ebene

61. Die Durchführung der gemeinsamen Aktion und das interne Funktionieren der VMEU, insbesondere im Finanzbereich, wurden beeinträchtigt durch die Schwachstellen in den Beschlußfassungsstrukturen und -verfahren für gemeinsame Aktionen im Rahmen der GASP im allgemeinen und für die gemeinsame Aktion in Mostar im besonderen.

Beschlußfassungs- und Verwaltungsverfahren auf zentraler Ebene

62. Das System, wonach der Vorsitz im Rat halbjährlich wechselt, läßt sich mit der Notwendigkeit einer kontinuierlichen Verwaltung von gemeinsamen Aktionen, wie der Aktion in Mostar, leider schlecht vereinbaren. Das für die endgültigen Entscheidungen und ihre Durchführung zuständige Personal wechselt alle sechs Monate, und entsprechend den Gepflogenheiten für den Vorsitz im Rat verlagert sich beim Rotieren des Vorsitzes der gesamte Apparat von der Hauptstadt eines Mitgliedstaats in die eines anderen Mitgliedstaats. Darüber hinaus hat die Ad-hoc-Arbeitsgruppe keine angemessenen dauerhaften Strukturen für die umfassende Überwachung der gemeinsamen Aktion geschaffen. Diese Aufgaben stellen nur einen Teil der zahlreichen sonstigen Aufgaben der Arbeitsgruppenmitglieder dar. Aus den Protokollen dieser Arbeitsgruppe geht hervor, daß häufig Entscheidungen von einer Sitzung zur nächsten verschoben werden, weil weitere Konsultationen in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten erforderlich sind. Dadurch wird die Beschlußfassung verlangsamt, was auch für die Freigabe der für die VMEU bereitgestellten Mittel gilt. Das Ratssekretariat, das den Vorsitz und die Arbeitsgruppe unterstützt, hat faktisch rein administrative Aufgaben.

63. Im Juli 1995 hat die Verwaltung dem Vorsitz des Rates das Strategiedokument der VMEU vorgelegt. Dieses Dokument wurde jedoch von der Arbeitsgruppe noch nicht einmal diskutiert, und der Administrator erhielt diesbezüglich keinerlei Feedback. Dabei enthielt dieses Dokument sehr nützliche Hinweise für die praktische und konkrete Umsetzung der Ziele, die im Rahmen der Vereinbarung (MoU) von der Verwaltung verfolgt werden.

64. Der laufende Kontakt mit der VMEU erfolgt in der Praxis in erster Linie über die Kommissionsdienststelle, die für Fragen im Bereich der GASP zuständig ist. Allerdings sind die Befugnisse der Kommission bei der Durchführung einer gemeinsamen Aktion im Rahmen der GASP wesentlich enger abgesteckt als bei der Durchführung von Maßnahmen, die nicht in den Bereich der GASP fallen, und beschränken sich im wesentlichen auf Aufgaben im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans.

65. Während des gesamten Bestehens der VMEU kam es zu Verzögerungen bei der Mittelüberweisung an die VMEU. Am 31. Dezember 1994 fehlte an dem von den Mitgliedstaaten zu zahlenden Gesamtbetrag in Höhe von 17 Mio ECU noch ein Teilbetrag in Höhe von 4,9 Mio ECU, d.h. 15,2 % des Finanzrahmens der VMEU für 1994, der noch von Frankreich und dem Vereinigten Königreich zu zahlen war (21).

66. Darüber hinaus waren das vom Rat angenommene Verfahren für die Freigabe der Mittel an die VMEU und die Umsetzung dieses Verfahrens durch die Kommission unnötig kompliziert, was zu Problemen im Bereich der Kassenmittel führte. So wurden die Mittel des vollständig von der Gemeinschaft finanzierten Finanzrahmens für 1995 vom Rat in drei Tranchen freigegeben. Die Kommission hat die Mittel dann in drei Phasen überwiesen, und zwar nach dem Verfahren, das sie normalerweise bei Einzelvorhaben anwendet. Auf diese Weise hat die Kommission den Finanzrahmen der VMEU für 1995 in drei Teile untergliedert und jeden dieser Teile wie ein getrenntes Vorhaben behandelt. Da die VMEU verpflichtet ist, der Kommission über die Verwendung der im Rahmen jeder einzelnen Tranche des Finanzrahmens gewährten Vorschüsse Bericht zu erstatten, war sie gezwungen, einen erheblichen Teil ihrer begrenzten Personalressourcen in der Abteilung für Finanzen und Steuern damit zu befassen, die richtige Zuordnung zwischen den tatsächlichen Ausgaben und den jeweiligen Vorschüssen vorzunehmen.

67. Dieses Verfahren hat die VMEU veranlaßt, die ersten Vorschüsse für die zweite bzw. die dritte Tranche des Finanzrahmens für 1995 bereits zu beantragen, bevor sie über die Verwendung des ersten Vorschusses, den sie im Rahmen der ersten Tranche erhalten hatte, Bericht erstattet hat, um so in der Lage zu sein, neue Vorhaben einzuleiten und über entsprechende Mittel zu verfügen. Zum Zeitpunkt des zweiten Prüfbesuchs im Oktober 1995 belief sich das Bankguthaben der VMEU auf insgesamt 2,1 Mio DM, während ihre normale Ausgabenrate bei 1,1 Mio DM wöchentlich lag. Die VMEU war somit gezwungen, Zahlungen an ihre Lieferanten vorübergehend aufzuschieben. Zu ähnlichen Kassenmittel-Engpässen kam es auch im Juli 1995.

68. Die Prüfer des Hofes haben die VMEU und die Kommission darauf hingewiesen, daß die Verfahren unnötig kompliziert waren und nicht zu einer besseren Finanzkontrolle über die Ausführung des Haushaltsplans der VMEU beitrugen. Daraufhin wurde eine Vereinfachung der Verfahren beschlossen, die beinhaltet, daß die drei Haushaltsjahre (1994, 1995 und 1996) als ein fortlaufendes Vorhaben betrachtet werden.

Bemerkungen zur Finanzverwaltung der VMEU

69. Bei der internen Kontrolle der VMEU wurde eine Reihe von Schwachstellen aufgedeckt, die zum Teil relativ schwerwiegend waren. Ursache für diese Schwachstellen sind Unzulänglichkeiten, die bereits bei der Einsetzung der VMEU auftraten.

70. Hier ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die VMEU von Anfang an nicht über ein Gesamtpaket von normativen Verfahren im Bereich der Finanzverwaltung verfügte (Verfahren für Ankauf und Marktanalyse, für die Genehmigung von Ausgaben und die Mittelbindung und Zahlung, Verfahren für die Kassenmittelverwaltung usw.).

71. Zweitens verfügte das Amt für Finanzen und Steuern nicht über ausreichende Möglichkeiten und Befugnisse, um sicherzustellen, daß die anderen Abteilungen die Verfahren befolgten und angemessene Kontrollen durchführten, bevor Zahlungsanträge genehmigt und weitergeleitet wurden. Insgesamt gab es die Tendenz, daß die einzelnen Abteilungsleiter unabhängig voneinander und nach ihren persönlichen Verfahren arbeiteten.

72. Drittens wurden die sich daraus ergebenden Probleme dadurch verschärft, daß das Amt für Finanzen und Steuern zu Beginn nicht über ausreichend Personal verfügte. Der stellvertretende Leiter der Finanzabteilung, der für die Finanzbuchhaltung und die Berichterstattung über die Verwendung der Haushaltsmittel zuständig war, wurde erst zweieinhalb Monate nach Anlaufen der Operation eingestellt. Zu diesem Zeitpunkt hatten die einzelnen Abteilungen bereits damit begonnen, ihre eigenen Verfahren anzuwenden, die nicht immer korrekt oder miteinander kompatibel waren. Darüber hinaus verfügten die in den einzelnen Abteilungen tätigen Bediensteten im allgemeinen nur über geringe Kenntnisse im Bereich der Finanzverwaltung.

73. Die Organisationsstruktur der VMEU sieht keinen unabhängigen Finanzkontrolleur im Sinne der Haushaltsordnung der Gemeinschaften vor. Ursprünglich gab es jedoch eine Trennung zwischen der Genehmigung der Ausgaben (die vom Administrator vorgenommen wird oder von den Abteilungsleitern, je nach Höhe oder politischer Bedeutung der Ausgabe) und der Kontrolle der Belegdokumente sowie der Überprüfung der Verfügbarkeit von Mitteln vor Vornahme einer Mittelbindung oder Zahlung (diese wird entweder vom Leiter der Finanzabteilung oder dessen Stellvertreter vorgenommen). Im Anschluß an seinen ersten Prüfbesuch im Juli 1995 hat der Hof gegenüber der VMEU und dem Rat die Empfehlung vorgebracht, die interne Kontrolle innerhalb der VMEU durch Schaffung zweier neuer Posten zu verstärken. Dabei sollte es sich einmal um den Posten eines Haushaltsführers handeln, der damit betraut sein sollte, vor der Vornahme von Mittelbindungen und Zahlungen die Verfügbarkeit der Mittel zu prüfen und über die Verwendung der Haushaltsmittel Bericht zu erstatten. Bei dem zweiten Posten sollte es sich um einen Innenrevisor bzw. für die Evaluierung zuständigen Bediensteten handeln, der die Anwendung der Verfahren in den Abteilungen prüft und die von diesen erzielten Fortschritte im Hinblick auf ihre Ziele evaluiert. Im Oktober 1995 wurde ein Haushaltsführer ernannt, doch gab es Ende 1995 noch immer keinen Innenrevisor bzw. für die Evaluierung zuständigen Bediensteten.

74. Die Fähigkeit der VMEU, eine angemessene Verwaltung und Kontrolle der ihr zur Verfügung gestellten Mittel zu gewährleisten, wurde stark dadurch eingeschränkt, daß angemessene Finanzbuchhaltungs- und Verwaltungsinstrumente fehlten, die eine korrekte Erfassung der Finanzoperationen der VMEU und das Erstellen einer durch aussagekräftige Informationen abgestützten Buchhaltung ermöglicht hätten. Weder der Rat noch die Kommission haben die VMEU bei ihrer Einsetzung mit entsprechenden Instrumenten ausgestattet. Für die Mitarbeiter der VMEU war es nicht einfach, in kurzer Zeit angemessene Instrumente zu schaffen. Der erste Versuch, bei dem ein in den Kommissionsdelegationen benutztes EDV-Rechnungsführungssystem angewandt wurde, scheiterte, da die Software nicht für die Zwecke der VMEU geeignet war. Als schließlich ein zweites, geeigneteres System für die Finanzbuchhaltung gefunden worden war, waren schon zahlreiche Vorgänge getätigt worden, die vor ihrer Erfassung in dem neuen System überprüft werden mußten, was erst im Juli 1995 abgeschlossen war.

75. Dieses EDV-Rechnungsführungssystem hat einige Nachteile. So ist mit diesem System insbesondere keine direkte Erstellung von Berichten über die Verwendung der Haushaltsmittel in der erforderlichen Form möglich. Mitte 1995 hat die VMEU Berater eingestellt, die ein System für die Berichterstattung über die Ausführung des Haushaltsplans ausarbeiten sollten. Das Ergebnis ihrer Arbeit war jedoch nicht völlig zufriedenstellend, da die Vorschläge bedeutet hätten, daß allmonatlich ein unrealistisch großer Arbeitsaufwand mit aufwendigen Abstimmungen zwischen den Berichten und der Finanzbuchhaltung notwendig gewesen wäre. Dennoch gelang es dem im Oktober 1995 ernannten Haushaltsführer, das System zum Funktionieren zu bringen.

76. Die Mängel bei den internen Kontrollverfahren der VMEU führten zuweilen zu einer unbefriedigenden Praxis, insbesondere in bezug auf den Umgang mit Barmitteln. Die Situation in Mostar, insbesondere während des ersten Jahres des VMEU-Mandats, brachte es mit sich, daß zahlreiche Operationen mit Bargeld durchgeführt werden mußten. Die Barzahlungen machten etwa 30 % der in den Jahren 1994 und 1995 insgesamt geleisteten Zahlungen aus. Folglich wurden täglich große Bargeldmengen verwendet. Die diesbezüglichen Verfahren der VMEU wiesen eine Reihe von Mängeln auf, und die im Zusammenhang mit den WEU-Polizisten angewandten Verfahren waren sogar völlig inakzeptabel. So wurden große Beträge - bis zu 500 000 DM - vom Schatzmeister der Polizei selbst in einer Kameratasche transportiert. Die Kassenbücher spiegelten nicht den neuesten Stand wider, und die Lieferanten mußten die Entgegennahme von Barmitteln nicht immer quittieren. Leider hat die VMEU bei der Bereitstellung der Mittel für die WEU-Polizisten kein Zahlstellenverfahren angewandt, das die WEU-Polizei zur Schaffung strengerer Verfahren gezwungen hätte. Bei einer Abstimmung der 1994 und 1995 von der VMEU an die WEU-Polizei gewährten Barvorschüsse wurde festgestellt, daß die VMEU anscheinend einen Barbetrag in Höhe von 582 000 DM (309 000 ECU) an die WEU-Polizisten gewährt hatte, ohne daß dieser in den Büchern der Polizei erschien. Dieser Fall wird gegenwärtig noch von der WEU untersucht. Bei einer Zählung der Kassenmittel wurde festgestellt, daß der tatsächliche Kassenmittelbestand den im Kassenbuch erfaßten Bestand um 19 000 DM überstieg. Der Hof hat keine Hinweise für eine Umleitung von Kassenmitteln gefunden, doch ist das Vorhandensein solcher Abweichungen höchst bedauerlich. Zum Zeitpunkt des zweiten Prüfbesuchs des Hofes war die WEU-Polizei dabei, Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Finanzverwaltung im allgemeinen und ihrer Kassenmittelverwaltung im besonderen zu treffen. Falls die WEU-Polizei in Zukunft als halbautonome Finanzeinheit funktionieren soll, sollte die VMEU sämtliche Mittel auf der Grundlage des Zahlstellenverfahrens zur Verfügung stellen.

77. In einigen Fällen wich die Praxis der einzelnen Abteilungen bei der Bestellung von Lieferungen, der Marktanalyse und der Aushandlung von Preisen mit den Vertragspartnern von der üblichen Praxis ab, und zuweilen wurden dieselben Lieferanten von den verschiedenen Abteilungen unterschiedlich behandelt. Diese Situation war sicherlich nicht ideal, doch wurden bei der Prüfung keine nennenswerten Fälle festgestellt, in denen die VMEU auf diese Weise Geld verloren hätte.

78. Das Amt für Wiederaufbau hatte beschlossen, die Dienste einer zwischengeschalteten Stelle in Anspruch zu nehmen, die sie beim Ende 1994 erforderlichen Ankauf von Fahrzeugen und Ausrüstung für die Wasserversorgungsunternehmen und bei der Mitte 1995 erfolgten Einsetzung einer Agentur für die Vermietung von maschinellen Anlagen unterstützen sollte. Diese Vorgehensweise stellte zwar potentiell eine wirtschaftliche Verwaltung dar, doch wurden die tatsächlichen Kosten im Zusammenhang mit den 1994 getätigten Ankäufen nicht ausreichend überwacht. Da die Lieferung rasch erfolgen mußte, wurden die Aufträge auf der Grundlage von geschätzten Preisen und Unkosten erteilt, die sich auf 627 159 DM beliefen. Die tatsächlich in Rechnung gestellten Preise, die zu Lasten des VMEU-Kontos bei der zwischengeschalteten Stelle verbucht wurden, beliefen sich jedoch auf 704 475 DM, was einem Anstieg um 12 % gegenüber den ursprünglich genehmigten Beträgen entspricht. Weder das Amt für Wiederaufbau noch das Amt für Finanzen und Steuern hatte diese Tatsache bemerkt.

79. Die Prüfung einer statistischen Stichprobe von Zahlungen, die fast 30 % des Gesamtwertes der von der VMEU im Zeitraum 23. Juli 1994 bis 31. August 1995 geleisteten Zahlungen abdeckte, hat eine Reihe von Verfahrensmängeln deutlich gemacht:

a) Elf der geprüften Verträge waren aus verschiedenen Gründen unzulänglich, unter anderem wegen der schlechten Formulierung, dem Fehlen von Unterschriften oder des Datums der Unterschrift oder Nichtangabe von Fertigstellungsdaten für die Arbeiten, wodurch mögliche Strafklauseln hinfällig werden. Darüber hinaus benutzten die Abteilungen unterschiedliche Vertragsformulare.

b) Die Bestellverfahren waren unterschiedlich und sahen keine spezifischen Vorschriften in bestimmten Bereichen vor, z. B. im Bereich der Lieferbedingungen. Einige Bestellungen enthielten keine ausreichenden technischen Spezifizierungen.

c) Es gab zwar formelle Ausschreibungsverfahren, die jedoch verbesserungswürdig waren, insbesondere in bezug auf die Öffnung und Registrierung der Angebote.

d) Bei Zahlungen, die über die Banken in Mostar liefen, war nur eine Unterschrift erforderlich.

e) In einigen Fällen gingen Barzahlungen - die in einem Fall einen Betrag von 500 000 DM betrafen - an einen Bediensteten der lokalen Behörde von Ost-Mostar anstatt an den vertraglich festgelegten Begünstigten, ohne daß eine entsprechende Genehmigung des Begünstigten vorlag.

f) Bei 25 von 70 Zahlungen waren die vom Amt für Finanzen und Steuern vorgelegten Belegdokumente unzulänglich. So wurden beispielsweise gefaxte oder fotokopierte Rechnungen verwendet, ohne daß ihre Übereinstimmung mit dem Original bestätigt oder sichergestellt worden war, daß nicht noch mehr Kopien von diesen Rechnungen gezogen werden konnten (22). In einigen Fällen lag keine Kopie der Bestellung oder der Eingangsbestätigung vor.

g) Häufig gab es nur wenige Anhaltspunkte dafür, daß die zuständige Abteilung die Rechnungen vor Weiterleitung an das Amt für Finanzen und Steuern angemessen kontrolliert hatte. Tatsächlich schickte die Abteilung für Finanzen und Steuern die Dokumente häufig an die anderen Abteilungen zurück mit der Aufforderung, weitere Kontrollen vorzunehmen und angemessenere Belegdokumente zu beschaffen.

Die obengenannten festgestellten Fehler haben keine erheblichen Auswirkungen auf die Rechnungsführung.

Kontrolle und Überwachung

80. Die Überwachung und Verwaltung der von den Vertragspartnern geleisteten Arbeit war im allgemeinen zufriedenstellend, was insbesondere für die Überwachung und Verwaltung der Arbeiten im Bereich der Stromversorgung durch die Abteilung für Wirtschafts- und Verkehrsinfrastruktur gilt. Tatsächlich wäre es für die VMEU als ganzes vorteilhaft gewesen, wenn sie einen Teil der in diesem Bereich angewandten einfachen, aber umfassenden Verfahren auf die restliche Organisation übertragen hätte. Der am schwierigsten zu verwaltende Teil war wahrscheinlich das Programm zur Durchführung leichter und mittlerer Reparaturen bei einer großen Anzahl von Häusern und Wohnungen. Dieses Programm war so umfangreich, daß es für die Experten innerhalb der zuständigen Abteilung unmöglich war, jede Baustelle zu besuchen und zu überprüfen, ob die Arbeiten mit den vereinbarten Kriterien in Einklang standen. Allerdings wurde in einigen Fällen den Zahlungsanträgen der Vertragspartner Folge geleistet, obwohl sich aus den darin enthaltenen Daten ersehen ließ, daß bestimmte Reparaturen wahrscheinlich nicht den festgelegten Kriterien entsprachen. Die VMEU hätte mehr Ressourcen für die Überwachung der Tätigkeit der lokalen Behörden in diesem Bereich zur Verfügung stellen müssen.

Regelungen für das Ende der Tätigkeit des VMEU-Mandats

81. In mehreren Bereichen müssen Entscheidungen über die beim Auslaufen des VMEU-Mandats zu befolgenden Regelungen getroffen werden. Dies betrifft in erster Linie die Frage der künftigen Verwendung des Vermögens der VMEU, dessen Nettowert auf etwas über 3,1 Mio ECU geschätzt wird. Zu diesem Vermögen gehören Fahrzeuge der VMEU, Möbel und Ausrüstung (einschließlich Computer) und die maschinellen Anlagen sowie die Ausrüstung der Agentur zur Vermietung maschineller Anlagen in Ost-Mostar. Es müssen eindeutige Entscheidungen getroffen und klare Verfahren zur Umsetzung dieser Entscheidungen beschlossen werden.

82. Zweitens hat die VMEU zusammen mit den Handelsbanken in Mostar Erneuerungsfonds für Darlehen an Kleinunternehmen eingerichtet, die sich auf insgesamt 0,9 Mio ECU belaufen. Da es keinerlei Beschlüsse für die Situation nach dem Auslaufen des Mandats gibt, hat die VMEU die Banken aufgefordert, die Rückzahlung dieser Darlehen bis zum Auslaufen des Mandats oder bis zu diesem Zeitpunkt einzuleiten. Da sich der Zeitraum, während dem diese Mittel verfügbar sind, dadurch immer mehr verkürzt, werden sie zunehmend unattraktiver. Es wäre wünschenswert, wenn die Banken auch weiterhin über diese Mittel verfügen könnten. In diesem Fall müßten jedoch Regelungen getroffen werden, die gewährleisten, daß die Banken diese Mittel angemessen verwalten und weiterhin Darlehen an Kleinunternehmen in Mostar gewähren.

83. Die Politik der VMEU erfolgte nach dem Grundsatz, keine Vorhaben durchzuführen, die bis zum Ende des Mandats nicht abgeschlossen werden können. Dieser Grundsatz läßt sich jedoch bei großen Vorhaben, wie dem Wiederaufbau der Brücke Hasan Brkic, nicht einhalten. Auch nach dem Ende des Mandats wird es nötig sein, administrative und technische Unterstützung zu leisten, um die Bauarbeiten und die Zahlungen an die Lieferanten zu überwachen.

84. Der Notwendigkeit, einige Ressourcen für die Weiterverfolgung der Arbeit der VMEU bereitzustellen, sollte bereits vor Auslaufen des Mandats Rechnung getragen werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

85. Die Einsetzung der EU-Verwaltung in Mostar war die erste größere gemeinsame Aktion der Europäischen Union im Rahmen der GASP. Sie fand unter den extrem schwierigen Bedingungen des Konflikts in Bosnien-Herzegowina statt. Die der VMEU gesetzten Ziele waren äußerst ehrgeizig, was um so mehr gilt, als die VMEU die zentralen Elemente, die das Erreichen oder Nichterreichen der Ziele beeinflußten, nicht selbst kontrollieren konnte.

86. Wegen der mangelnden Bereitschaft der Parteien zur Zusammenarbeit konnten nur sehr langsame Fortschritte in Richtung auf den Wiederaufbau einer einheitlichen Verwaltung der Stadt Mostar, einschließlich einer gemeinsamen Polizei, die Durchführung freier Wahlen und die Gewährleistung der Bewegungsfreiheit für alle Bewohner der Stadt erreicht werden. In den Bereichen Sanierung, Wiederaufbau und Wiederankurbelung der Entwicklung wurden jedoch erhebliche Fortschritte erzielt. Bis zum Spätsommer 1995, d.h. zu einem Zeitpunkt, an dem die Stadt noch immer gelegentlich unter Beschuß lag, ging der einzige ernsthafte Versuch zum Wiederaufbau des Ostteils der Stadt von der VMEU aus. Nachdem der Beschuß der Stadt eingestellt worden war und die Menschen Hoffnung schöpfen konnten, daß ein gewisses Maß an Stabilität zurückkehren würde, ergriffen die Bewohner jedoch zunehmend selbst Initiativen für einen Wiederaufbau.

87. Die Methode, welche die Mitgliedstaaten bei der Errichtung der VMEU für die Besetzung der Stellen gewählt haben, war nicht zufriedenstellend. Es war eher ein glücklicher Zufall als eine Folge des gewählten Verfahrens, daß die Zusammenarbeit innerhalb dieses Teams gut funktionierte. Ferner wurde nicht genug auf die Notwendigkeit geachtet, von Anfang an Finanzverfahren und -systeme für die VMEU vorzusehen, die ein integriertes System der Finanzbuchhaltung und der Berichterstattung über die Verwendung der Haushaltsmittel umfassen. Auch die Notwendigkeit, von Anfang an genügend Personalressourcen für diesen Bereich zur Verfügung zu stellen, wurde nicht genügend beachtet.

88. Die im Bereich der internen Finanzverwaltung der VMEU und der Berichterstattung aufgedeckten Mängel lassen sich weitgehend auf die anfänglichen Versäumnisse zurückführen. Diese Probleme wurden durch die zu Beginn der VMEU in Mostar herrschende Situation, bei der z.B. viele Zahlungen in bar getätigt werden mußten, noch verschärft.

89. Diese Mängel bei der Finanzverwaltung müssen jedoch im Gesamtzusammenhang gesehen werden. Erstens hat die VMEU die wichtigsten Mängel nach und nach behoben, was insbesondere durch die Aufstockung der Abteilung für Finanzen und Steuern im Oktober 1995 erleichtert wurde. Zweitens hatten diese Mängel keine schwerwiegenden Auswirkungen auf die Wirksamkeit der VMEU.

90. Die zentrale Beschlußfassungs- und Verwaltungsstruktur ist zu unklar, um effizient zu sein. Die Kommission ist der einzige Bestandteil in dieser Struktur, der über operationelles Know-how und entsprechende Kapazitäten verfügt. Die Kommission hat die Aktion bis zu einem gewissen Grad überwacht. Allerdings sind ihre Befugnisse bei der Durchführung einer gemeinsamen Aktion im Rahmen der GASP wesentlich begrenzter als bei der Durchführung von Maßnahmen, die nicht in den Bereich der GASP fallen, und beschränken sich im wesentlichen auf Aufgaben im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans.

EMPFEHLUNGEN

91. Es muß eine effiziente, dauerhafte Struktur für die Verwaltung der gemeinsamen Aktionen im Rahmen der GASP geschaffen werden. Zu diesem Zweck wird eine interinstitutionelle Vereinbarung erforderlich sein.

92. Auch im Bereich der GASP sollten von Anfang an angemessene Finanzverwaltungs- und Rechnungsführungsverfahren und entsprechende Systeme vorgesehen und genügend qualifizierte Mitarbeiter bereitgestellt werden. Bei der Schaffung einer dauerhaften Struktur, wie sie in Ziffer 91 gefordert wird, sollten grundlegende Instrumente und Verfahren ausgearbeitet und entwickelt werden, die bei künftigen Aktionen genutzt werden können.

93. Die Verfahren für die Ernennung von entsandten Bediensteten für gemeinsame Aktionen sollten Auswahlmöglichkeiten zwischen mehreren Kandidaten und die Beteiligung des Leiters der Organisation an der Auswahl seiner Team-Mitglieder vorsehen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg in seiner Sitzung vom 11. Juli 1996 angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Beschluß 94/308/GASP des Rates vom 16. Mai 1994.

(2) Beschluß 93/603/GASP des Rates vom 8. November 1993.

(3) Angesichts der Situation in Bosnien-Herzegowina im Winter 1993/94, als die bosnisch-serbischen Streitkräfte den Hilfskonvois den freien Zugang versperrten, konnte die ursprünglich vorgeschlagene gemeinsame Maßnahme nicht durchgeführt werden.

(4) Beschluß 94/790/GASP des Rates vom 12. Dezember 1994, der später durch den Beschluß 95/517/GASP des Rates vom 4. Dezember 1995 bestätigt wurde.

(5) Artikel 188c des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.

(6) Dabei handelt es sich um eine bosnische Elektrizititätsgesellschaft.

(7) Ursprünglich bestand die Absicht, daß die Agentur zur Vermietung von maschinellen Anlagen sowohl im West- als auch im Ostteil der Stadt eine Niederlassung haben sollte. Aus verschiedenen Gründen, unter anderem, weil es im Westteil bereits andere Möglichkeiten gab, Maschinen etc. zu erhalten, wurde beschlossen, nur in Ost-Mostar eine entsprechende Agentur einzurichten. Diese kann gegenwärtig nur den Ostteil der Stadt beliefern.

(8) Die nicht verwendeten Mittel wurden auf den Konten der örtlichen Banken von Mostar verwahrt.

(9) Amt des Flüchtlingsbeauftragten der Vereinten Nationen.

(10) Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft, bei dem es sich um die für humanitäre Hilfe zuständige Kommissionsdienststelle handelt.

(11) Dieser Betrag ergibt sich, wenn man davon ausgeht, daß den Mitgliedstaaten für die Ausrüstung, Entsendung und den Aufenthalt von etwa 181 WEU-Polizisten sowie von 39 Zivilbediensteten im Auslandsdienst Kosten in Höhe von etwa 79 700 ECU pro Person und Jahr entstehen, die für einen Zeitraum von zwei Jahren berechnet wurden.

(12) Dieser Betrag wurde von den 14,15 Mio ECU entnommen, die gemäß dem ersten Beschluß GASP über eine gemeinsame Aktion zur Unterstützung der Beförderung der humanitären Hilfe in Bosnien-Herzegowina aus dem Haushalt 1993 übertragen worden waren. Der verbleibende Restbetrag in Höhe von 4,15 Mio ECU diente zur Finanzierung der Lufttransporte zwischen dem Vereinigten Königreich und Sarajewo, die von der Overseas Development Organisation (ODA) durchgeführt wurden.

(13) Beschluß 95/552/GASP des Rates vom 19. Dezember 1995.

(14) Dok. 7622/94 Absatz 3 Unterabsatz b) Buchstabe i) von "Vermerk I".

(15) Dok 8239/94 GASP 201 COYUG29.

(16) Dies geschah insbesondere im Rahmen des Berichts des Haushaltsausschusses über die Finanzierung der GASP vom 18. Oktober 1994 (Berichterstatter: F. Willock).

(17) Zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament gibt es ein Gentlemen's Agreement, wonach sie sich nicht in den Haushalt des jeweils anderen Organs einmischen.

(18) Einschließlich des Polizeikontingents der WEU.

(19) Der Beschluß 94/776/EG des Rates vom 28. November 1994 sieht die Einsetzung eines Bürgerbeauftragten der EU vor. Demnach kann jede Person mit Wohnsitz in dem von der EU verwalteten Gebiet, die darüber Beschwerde führt, daß ihre Rechte durch eine Entscheidung verletzt wurden, die der Verwalter der EU getroffen hat, sich mit dieser Entscheidung an den Bürgerbeauftragten der EU wenden, sofern alle anderen Rechtsbehelfe erschöpft sind.

(20) Bericht des Haushaltsausschusses über die Finanzierung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vom 18. Oktober 1994. Dieser Bericht wurde im Anschluß an den Ad-hoc-Besuch des Haushaltsausschusses und des Haushaltskontrollausschusses des Europäischen Parlaments in Mostar vom 26. bis 29. März 1995 erstellt. (Berichterstatter: Frau E. Müller und Herr Joan Colom i Naval)(Ref).

(21) Die letzte Zahlung für das Jahr 1994 ging am 2. März 1995 bei der VMEU ein. Bei den Überweisungen der Mitgliedstaaten kam es zu einigen Irrtümern (Belgien überwies einen zu niedrigen Betrag, während Irland und Spanien zu hohe Beträge überwiesen).

(22) Als Folge hiervon kam es zu einigen Doppelzahlungen im Rahmen der VMEU und der Polizei der WEU. Dabei handelte es sich nie um hohe Beträge, und die meisten Fälle wurden bei den internen Kontrollen durch die Abteilung für Finanzen und Steuern aufgedeckt. Die betreffenden Beträge wurden wieder eingezogen.

ANHANG 1

ZUSAMMENFASSUNG DER ZIELE DER VMEU (1)

a) Vertriebene und Flüchtlinge

Den Vertriebenen muß die Rückkehr in ihre Heimat ermöglicht werden. Dies soll unter Einschaltung des UNHCR und anderer UNO-Organisationen sowie der NGO geschehen.

b) Rechtsfragen

Einführung eines Modus vivendi, welcher der in den verschiedenen Teilen der geteilten Stadt bestehenden De-facto-Gesetzgebung Rechnung trägt und den Entwurf für einen neuen Status der Gemeinde Mostar einschließlich der Lösung der Eigentumsfragen umfaßt.

c) WEU-Polizisten

Überwachung der Entmilitarisierung von Mostar gemeinsam mit der UNPROFOR, Wiederherstellung und Wahrung der öffentlichen Ordnung mit Hilfe der örtlichen Polizeikräfte und Aufbau und Ausbildung einer gemeinsamen Polizei für Mostar, welche die genannten Aufgaben nach dem endgültigen Abzug der VMEU und der WEU-Polizisten übernehmen kann.

d) Finanzen und Steuern

Verwaltung und Kontrolle der Finanzmittel der EU und Gewährleistung ihrer sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung. Evaluierung der Finanzierungen, die den beiden bestehenden Verwaltungen von Mostar (im Ost- und im West-Teil der Stadt) zur Verfügung stehen, um zu beurteilen, ob die zur Erhebung der Einnahmen angewandte Methode zufriedenstellend ist. Schrittweise Schaffung eines einheitlichen Haushalts.

e) Stadtverwaltung

Aufbau und Integration einer modernen Verwaltungsstruktur für die Stadt Mostar.

f) Wirtschaft und Verkehrsinfrastruktur

Wiederankurbelung der örtlichen Wirtschaft und Wiederaufbau des Stromnetzes sowie des öffentlichen Verkehrssystems. Wiederaufbau der Brücke Carinski Most sowie bestimmter anderer Brücken.

g) Wiederaufbau

Durchführung der notwendigen Reparaturen, damit im Wohnungsbereich wieder eine Basisstruktur geschaffen wird, und erforderlichenfalls Abriß einsturzbedrohter Gebäude. Sicherung der Wasserversorgung von Mostar unter Einbeziehung der Versorgungsbetriebe sowohl im Ost- als auch im Westteil der Stadt. Hilfe für die Bauindustrie durch Bereitstellung von Material und Ausrüstungen sowie von Know-how in den Bereichen Technik und Verwaltung. Mitwirkung am Aufbau eines einheitlichen, dauerhaften Städteplanungssystems.

h) Erziehung und Kultur

Abschluß des Programms zur Instandsetzung von Schulen und Kindergärten; Fortführung der Bewahrung und Restaurierung historischer Gebäude sowie von Gebäuden mit kultureller Bedeutung; Wiederaufbau einer einheitlichen Universität und einer integrierten Erziehung.

i) Kulturelles Leben, Jugend und Sport

Wiederherstellung eines multikulturellen Lebens in der Stadt; Wiederaufbau von Jugendzentren und Förderung von Austauschprogrammen für Jugendliche; Unterstützung von Sportvereinen und deren Aktivitäten.

j) Sozialdienste und Gesundheitsdienste

Wiederaufbau eines einheitlichen Gesundheitssystems in Mostar; Durchführung weitreichender Reformen am Gesundheitssystem im Einklang mit der Gesundheitsreform der Föderation; Fortsetzung der Tätigkeit des Krankenhauses Velmos; bessere Betreuung von Müttern und Kindern; Abschluß der Arbeiten am Hauptkrankenhaus Bijeli Brijeg Mostar im Westteil der Stadt und Inbetriebnahme dieses Krankenhauses, sobald der freie Zugang und die Gleichbehandlung für alle Bewohner garantiert sind.

k) Presse

Unterstützung einer Presse, welche die Meinungsvielfalt widerspiegelt und der freien Weitergabe von Informationen in der Stadt sowie der Ausstrahlung von Fernseh- und Radioprogrammen; Beendigung des Medienkriegs.

l) Telekommunikation

Aufbau einer gemeinsamen Post- und Telekommunikations-Infrastruktur sowie eines dezentralisierten Telekommunikationssystems. Sicherstellung der vollständigen Integration von Mostar in die internationalen und interregionalen Netze.

m) Humanitäre Hilfe

Überwachung und Koordinierung der in Mostar verteilten humanitären Hilfe in Zusammenarbeit mit dem UNHCR und den NGO.

n) Bewegungsfreiheit

Hinwirken auf eine vollständige Bewegungsfreiheit aller Einwohner von Mostar.

(1) Diese Ziele werden in der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) genannt und in dem Strategiepapier der VMEU weiterentwicklt.

ANHANG 2

ORGANISATION DER EU-VERWALTUNG VON MOSTAR

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Tabelle 1 - Kumulierte Finanzrahmen der VMEU im Zeitraum Juli 1994 bis Juli 1996 und tatsächlich eingegangene Mittel

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

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Quelle: Rechnungshof auf der Grundlage von Daten, welche die VMEU zur Verfügung gestellt hat.

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ANTWORTEN DER KOMMISSION UND DES ADMINISTRATORS VON MOSTAR

1. Einleitung, Ziele und Durchführung der VMEU

Zum einleitenden Teil und zur Zusammenfassung der wichtigsten durchgeführten Aktionen (Ziff. 30) sind seitens der Kommission keine besonderen Anmerkungen zu machen.

Ziff. 16: Es bleibt abzuwarten, ob die geplanten Wahlen zur Bildung einer einheitlichen zentralen Stadtverwaltung führen werden und ob ein Stadtetat zustande kommt. Da eine zentrale Verwaltung per definitionem - zumindest was die Steuereinnahmen betrifft - eine Beteiligung der föderalen und kantonalen Behörden voraussetzt, ist es aber wahrscheinlich, daß in dieser Beziehung keine unmittelbaren Fortschritte gemacht werden, so daß eine Beteiligung der VMEU an der Aufstellung eines einheitlichen Haushalts unwahrscheinlich bleiben dürfte. (Administrator)

Ziff. 22: Die Lage hat sich zum Ende des Jahres deutlich verbessert. (Administrator)

Ziff. 28: Es wird darauf hingewiesen, daß auch ein Jugendzentrum in Cernica (Ost-Mostar) fertiggestellt wurde und daß zahlreiche kulturelle Vereinigungen unterstützt wurden. VMEU ist der wichtigste Akteur der Wiederbelebung des kulturellen Lebens in Mostar. (Administrator)

2. Finanzrahmen und Ausgaben der VMEU

Zum Kapitel Finanzrahmen und Ausgaben der VMEU (Ziff. 31 bis 39) sind seitens der Kommission ebenfalls keine besonderen Anmerkungen zu machen.

3. Organisation der VMEU

Was die Anmerkungen zur Organisation der VMEU (Ziff. 40 bis 54) betrifft, weist die Kommission darauf hin, daß die praktischen Modalitäten für die Durchführung gemeinsamer Aktionen in der Vorbereitungsphase der VMEU noch nicht festgelegt waren. Andererseits war ein schnelles Handeln geboten, um die durch die Friedensabkommen von Washington (18. 3. 1994) erzeugte Dynamik aufrecht zu erhalten, so daß eine gewisse Improvisation (s. Ziff. 41, 42) unvermeidlich war, um Fortschritte zu erzielen. Wie der Rechnungshof bemerkt (Ziff. 42, 43 und 44), bestanden hinsichtlich der Definition einer Verwaltungsausgabe beziehungsweise einer operationellen Ausgabe und der Frage ihrer ordnungsgemäßen Verbuchung jedoch unterschiedliche Auffassungen zwischen den Organen (Rat, Parlament).

Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs, wonach die Ausgaben im Vorfeld einer gemeinsamen Aktion als operationelle Ausgaben angesehen werden können. In Ermangelung eines Beschlusses über den Finanzrahmen der Aktion war die Verbuchung auf den Gemeinschaftshaushalt jedoch nicht möglich (Ziff. 45).

Der Rechnungshof stellte zutreffend fest (Ziff. 46 und 47), daß der Entscheidungsprozeß zu komplex ist, um rechtzeitig auf die operationellen Erfordernisse reagieren zu können.

Ziff. 50 und 54: Die Kommission teilt die unausgesprochene Auffassung des Rechnungshofes, daß die Auswahl- und Ernennungsverfahren sowie die Aufteilung der Zuständigkeitsbereiche des Führungspersonals für eine Aktion von dieser Wichtigkeit und dieser Dauer in Zukunft überprüft und verbessert werden sollten.

4. Entscheidungsstrukturen

Ziff. 56: Es trifft zu, daß die Verwaltung gemäß den Beschlüssen des Rates nicht zu einer besonderen Berichterstattung an die Kommission verpflichtet ist. Bei der Freigabe einer Haushaltstranche durch den Rat verpflichtet die Vereinbarung zwischen der Kommission und der Verwaltung über die effektive Bereitstellung der betreffenden Mittel die Verwaltung jedoch, der Kommission über die finanzielle Abwicklung Bericht zu erstatten.

Ziff. 64: Die Kommission hat sich bemüht, die Mittel im Einklang mit den ihr durch den Vertrag übertragenen Durchführungsbefugnissen zu verwalten. Sie pflichtet der Feststellung des Rechnungshofes jedoch bei, daß ihre Zuständigkeiten im Fall dieser gemeinsamen Aktion stärker eingeschränkt sind als im Bereich des ersten Pfeilers.

Wie der Hof feststellt (Ziff. 68), wurden die daraus resultierenden Schwierigkeiten (Ziff. 66, 67) inzwischen beseitigt. Die verschiedenen Tranchen des Haushaltsplans 1995 wurden globalisiert, die Haushaltsmittel für 1996 wurden in einer Tranche freigegeben, und die Kommission hat sie der Verwaltung insgesamt bereitgestellt.

5. Finanzverwaltung der VMEU (Ziff. 69 bis 79 und 87 bis 89)

Ziff. 70: Die primäre Verantwortung für die Verwaltung der für die Stadt Mostar gewährten Mittel wurde dem Administrator unter Aufsicht der Kommission übertragen, und da es sich bei dieser Operation um einen bisher nie dagewesenen Vorgang handelt, verfügte die Kommission über keinen Regelungsrahmen, den sie unmittelbar auf die Verwaltung hätte übertragen können. Ein solcher Rahmen mußte daher von der Verwaltung selbst und insbesondere von ihrer Abteilung Finanzen und Steuern im Einvernehmen mit der Kommission vor Ort erarbeitet werden. Dies geschah schrittweise unter Berücksichtigung der lokalen Verhältnisse, der gewonnenen Erfahrung wie auch der anläßlich der Rechnungsprüfung abgegebenen Empfehlungen des Hofes.

Daß hierfür mehr als ein Jahr gebraucht wurde und daß die Ergebnisse nach wie vor verbesserungsfähig sind, ist - wie der Hof ebenfalls betont - weitgehend auf die Tatsache zurückzuführen, daß das zugewiesene Personal unzureichend war, um die laufende Verwaltung und die Verwirklichung dieses Rahmens zu gewährleisten.

Ziff. 71 bis 73: Die Kommission - wie übrigens auch die Mitgliedstaaten - hatte nämlich Schwierigkeiten, in den Reihen ihres Personals qualifizierte Führungskräfte zu finden, die innerhalb kürzester Zeit verfügbar waren (Ratsbeschluß im Mai 1994 / Beginn der Verwaltung am 23. 7. 1994). Der Abteilungsleiter, ein Kommissionsbeamter, wurde am 1. 9. 1994 ernannt und sein Stellvertreter (ein britischer Beamter) zum 1. 10. 1994 eingestellt. Während die im Juli 1995 beantragten Mittel für "Manager" sehr rasch (am 1. 10. 1995) von Schweden bereitgestellt wurden, wurde dem an einen anderen Mitgliedstaat gerichteten Antrag auf Entsendung eines Finanzkontrolleurs/Evaluierungsbeamten nicht entsprochen (Ziff. 73).

Die vom Hof festgestellte mangelnde Autorität ist auf die Schwachpunkte im Zusammenhang mit den Umständen zurückzuführen, unter denen die Aktion beschlossen, mit den lokalen Parteien ausgehandelt und eingeleitet wurde. Denn es war normal, daß die Abteilungen in Ermangelung im voraus festgelegter Verfahren die ihnen vertrauten Regeln so gut wie möglich anwandten. Die Kapazität der Finanzabteilung reichte nicht aus, um schrittweise gemeinsame Regeln einzuführen und deren vollständige Einhaltung zu gewährleisten.

Daß die Fähigkeiten im Bereich der Finanzverwaltung in den anderen Abteilungen unzureichend waren, erklärt sich weitgehend aus der Tatsache, daß lokale Bedienstete ohne entsprechende Erfahrung mit diesen Aufgaben betraut werden mußten. Sie mußten von den Chefs, die dies nicht gewohnt waren, am Arbeitsplatz ausgebildet werden.

So gelang es der VMEU nicht, einen Evaluierungsbeamten zu gewinnen, so wie es ursprünglich geplant war. Das Ratssekretariat entsandte einen "politischen Evaluierungsbeamten mit einem anderen Dienstort zu einem Prüfungsbesuch". Für einen sinnvollen Beitrag eines "finanziellen" Evalulierungsbeamten ist es jetzt zu spät. (Administrator)

Ziff. 74: Es trifft zu, daß weder der Rat noch die Kommission der VMEU geeignete Instrumente für die Finanzverwaltung und die Rechnungsführung bereitstellen konnten. Dies erklärt sich dadurch, daß es zuvor noch nie eine vergleichbare Aktion gegeben hatte. Es war das erste Mal, daß der Vorsitz mit Unterstützung der Kommission eine komplette Stadtverwaltung einsetzen mußte. Darüber hinaus mußten die Modalitäten hierfür innerhalb kürzester Zeit festgelegt und umgesetzt werden. Zahlreiche Schwierigkeiten, die vor Ort aufgetreten sind und die der Rechnungshof angesprochen hat, waren nicht vorhersehbar (z.B. Beziehungen zwischen dem reinen EU-Teil und dem Teil WEU-Polizei, siehe Punkt 7).

Ziff. 76 bis 79: Die unbefriedigenden Praktiken und bestimmte Unregelmäßigkeiten, die vom Hof hervorgehoben wurden, hat die Verwaltung so weit wie möglich abgestellt.

Ziff. 76: Die kürzlich erfolgte Einstellung eines Polizeioffiziers mit Buchhaltungserfahrung hat zu erheblichen Verbesserungen sowohl hinsichtlich der Anwendung des nach dem Besuch des Rechnungshofes im Oktober 1995 eingerichteten Vorschußsystems als auch hinsichtlich des Beitrags neuer Systeme und der strikteren Anwendung der Verfahren geführt.

Trotz fortgesetzter Bemühungen ist es nicht gelungen, die Abweichung in Höhe von 582 000 DM zwischen unseren Buchungsunterlagen und denen der WEU-Polizei zu bereinigen. Wir vermuten jedoch, daß diese größtenteils mit der Anschaffung von Fahrzeugen im Jahr 1994 zusammenhängt. Aufgrund der anfänglichen Probleme im Zusammenhang mit der Einrichtung sowohl der VMEU als auch der WEU-Polizei mußte zwangsläufig auf Ad-hoc-Verfahren zurückgegriffen werden.

Die Buchungsunterlagen der WEU-Polizei für 1994 sind rudimentär, und es gab kein EDV-gestütztes System. Hinzu kommt, daß das Polizeikontingent alle sechs Monate ausgewechselt wird, wobei keine Überleitungsperioden vorgesehen sind und von den scheidenden Offizieren keine Unterlagen für die Amtsübergabe hinterlassen werden, sowie die Tatsache, daß keine oder nur wenige Beamte in der Finanzabteilung Erfahrungen im Finanzbereich besitzen, was die Probleme noch verschärfte.

Es scheint jedoch unwahrscheinlich, daß es uns gelingen wird, die Buchdifferenz zu bereinigen, und es wird daher beabsichtigt, sie abzuschreiben. (Administrator)

Ziff. 78: VMEU hat eine strengere Prüfung des Kontos Vermietung maschineller Anlagen eingeführt, das in erster Linie von der Wiederaufbauabteilung verwaltet wird. Es ist nunmehr möglich, etwaigen Abweichungen rechtzeitig nachzugehen. (Administrator)

Ziff. 79 a): Die allgemeinen Standards der Verträge wurden verbessert. Die Vertragsentwürfe werden jetzt von dem Assistenten/Rechtsberater viel aufmerksamer überprüft.

79 b): VMEU hat Standard-Bestellformulare ("Bestellaufträge") herausgegeben und arbeitet weiter an der Verbesserung spezifischer Bestimmungen.

79 c): Die Zuständigkeiten des Ausschusses "Ausschreibungen" wurden erweitert und umfassen nunmehr alle Aspekte der Verträge und der Auftragsvergabe. Die verbesserten und neu gestalteten Verfahren ermöglichen eine viel genauere Kontrolle.

79 d): Unmittelbar nachdem die Prüfer die Frage aufgeworfen hatten, erfolgte im Oktober 1995 der Übergang zum Gegenzeichnungssystem. (Administrator)

6. Bestimmungen über das Ende des Mandats (Ziff. 81 bis 84)

Die Kommission ist sich des Problems bewußt, das sich im Zusammenhang mit dem Vermögen und den Verbindlichkeiten der VMEU nach dem Auslaufen des Mandats am 22. Juli bzw. am 31. Dezember 1996 stellt.

Ziff. 81: Die Zeit verstreicht, und es wurden noch keine Entscheidungen getroffen. VMEU und die Kommission müssen das Problem der Abtretung des Vermögens vorrangig behandeln. (Administrator)

Ziff. 82: Ebenso ist dringend über die künftige Verwendung der SEP-Mittel zu entscheiden. (Administrator)

7. Schlußfolgerungen (Ziff. 85 bis 90)

Ziff. 87: Ohne der Analyse des Rechnungshofes zu widersprechen, weist die Kommission jedoch darauf hin, daß für die Erarbeitung effizienterer Verfahren zur Auswahl des Personals und zur Finanzverwaltung mehr Zeit nötig gewesen wäre, als aufgrund der politischen Dringlichkeit zur Verfügung stand. Es sind im übrigen Zweifel angebracht, ob die zentrale Beschlußfassungs- und Verwaltungsstruktur ohne konkrete Erfahrungen auf diesem Gebiet und unter den schwierigen Umständen, die der Rechnungshof hervorgehoben hat (Ziff. 90), in der Lage gewesen wäre, angemessenere Verfahren zu entwickeln.

8. Empfehlungen

Ziff. 91: Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß eine ständige operationelle Struktur zur Verfolgung der gemeinsamen Aktionen von ihrem Anfang bis zu ihrem Ende vonnöten ist.

Ziff. 92 und 93: Die Kommission pflichtet dem Hof bei.