Sonderbericht Nr. 12/2000

über die Verwaltung der EU-Unterstützung zugunsten der Förderung von Menschenrechten und Demokratie in Drittländern durch die Kommission, zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz des EG-Vertrags)

(2000/C 230/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ZUSAMMENFASSUNG

Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen können in drei Kategorien zusammengefasst werden. Erstens stellte der Hof im Hinblick auf die Programmplanung die folgenden Mängel fest:

a) Es ist generell erforderlich, dass die Kommission die Art und Weise verbessert, wie Maßnahmen zur Unterstützung von Menschenrechten und Demokratie in den Länderstrategien definiert werden (siehe Ziffern 20 - 24).

b) In vielen Fällen schlugen lokale Verbände und sonstige Einrichtungen vor Ort Projekte vor, die dann von der Kommission geprüft und beschlossen wurden. Auch wenn ein solcher nachfrageorientierter Ansatz für diesen Bereich angemessen ist, um das Zuständigkeitsgefühl zu festigen, sollten ihm klarere Prioritäten und Auswahlkriterien zugrunde gelegt werden. Bei den Programmen für Mittel- und Osteuropa waren die Verfahren mit regelmäßig durchgeführten Aufrufen zur Interessenbekundung am systematischsten (siehe Ziffern 25 - 28).

c) Bei der Auswahl der Projekte bemühte sich die Kommission nicht genügend darum, die Kapazität der mit der Durchführung betrauten Stellen einzuschätzen. Im Zusammenhang mit dem Aufruf zur Abgabe von Vorschlägen vom Juni 1999 sind die Kommissionsverfahren in diesem Bereich allerdings verbessert worden (siehe Ziffern 29 - 31).

Der Hof untersuchte zweitens das Ergebnis der Programme und kam zu folgenden Feststellungen:

a) Die Projekte waren nach dem Gießkannenprinzip auf zu viele Interventionsbereiche verteilt, was ihre Wirkung auf die Lage der Demokratie und Menschenrechte in Drittländern begrenzte (siehe Ziffern 34 und 46).

b) Zwar waren die Einzelprojekte als solche relevant, d. h., sie betrafen Menschenrechts- und Demokratiefragen in den betroffenen Ländern, es fehlten aber im voraus festgelegte Indikatoren zur Messung ihrer Effektivität und Wirkung (siehe Ziffern 35 - 39 und 46).

c) Die Kontinuität der Tätigkeiten erhielt nicht genügend Beachtung, was die langfristigen Folgen der Kommissionsunterstützung einschränkte (siehe Ziffern 47 - 49).

d) Eine Strategie zur Erreichung einer größeren Sichtbarkeit der Beteiligung der Europäischen Union an der Unterstützung der Menschenrechte und der Demokratie ist nicht immer sorgsam ausgearbeitet worden (siehe Ziffer 50).

e) Obwohl die allgemeinen Feststellungen der Bewertung der Programme positiver Natur sind, bestätigten einige die Feststellungen des Hofes im Hinblick auf den weitgefassten Charakter der Zielsetzungen, die geringe Wirkung und den Mangel an Managementressourcen (siehe Ziffern 45 und 46).

Im Verlauf der Prüfung stellte der Hof schließlich zahlreiche Unzulänglichkeiten der Programmverwaltung durch die Kommission fest:

a) Um die unzureichenden personellen Ressourcen auszugleichen, welche die Kommission der Verwaltung der verschiedenen Programme zuweist, griff jede der mit der Durchführung betraute GD auf die Unterauftragsvergabe zurück, um zusätzliche externe Managementressourcen zu erhalten. Sämtliche gewählten Lösungswege wurden als unzulänglich und unakzeptabel erachtet (siehe Ziffern 54 - 63).

b) In einer erheblichen Anzahl von Fällen kamen die bei einer Zuschussgewährung anwendbaren Vertragsbedingungen zum Zuge; in Wirklichkeit bestand zwischen der mit der Durchführung betrauten Stelle und der Kommission aber ein Dienstleistungsverhältnis, das andere Vertragsbedingungen erfordert (siehe Ziffer 64).

c) Vertragsbestimmungen und Finanzmechanismen waren nicht standardisiert (siehe Ziffern 65 und 66).

d) Die finanzielle Überwachung der Verträge war unzureichend, was zur Zahlung nichtförderwürdiger Ausgaben führte (siehe Ziffern 70 und 71).

e) Die Empfehlungen der Bewertungsberichte wurden nicht umgesetzt (siehe Ziffern 73 und 74).

Aus den obigen Feststellungen geht hervor, dass der Ansatz der Kommission in Bezug auf die Programmverwaltung unangemessen war. Die unzureichenden personellen Ressourcen und Systeme bedeuten, dass die Kommission nicht in der Lage ist, die Durchführung einer großen Zahl oftmals kleiner Verträge im Einzelnen zu verfolgen. Die Kommission sollte daher einen anderen Ansatz wählen, bei dem das Gewicht verstärkt auf dem liegt, was von den Partnern mit den erhaltenen Mitteln erreicht wurde, wobei eine hinreichende Sicherheit dahin gehend erlangt werden müsste, dass die Mittel genau für die Zwecke verwendet werden, für die sie vorgesehen sind (siehe Schlussfolgerungen und Empfehlungen).

EINLEITUNG

Zunehmende Bedeutung der Politik auf dem Gebiet der Menschenrechte und Demokratie

1. Seit den späten achtziger Jahren haben im Zuge des in verschiedenen Teilen der Welt erfolgten Übergangs zu einem demokratischen System die von der Europäischen Union und anderen wichtigen Geldgebern finanzierten Unterstützungsprogramme zugunsten der Förderung von Menschenrechten und Demokratie eine rasante und bedeutsame Entwicklung genommen. Diese Programme dienten im allgemeinen einem zweifachen Zweck:

a) Förderung der Menschenrechte und Demokratie an sich als ein politisches Gut, das die Lebensbedingungen der Bürger verbessert, indem ihnen mehr Freiheit, politische Vertretung und ein höherer Grad an Rechenschaftspflicht seitens der Regierung zuteil werden;

b) Verbreitung des Konzepts, wonach die Förderung von Menschenrechten und Demokratie ein wesentlicher Teil des Prozesses der Unterstützung einer nachhaltigen sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung ist.

2. Anlässlich der Tagung des Europäischen Rates von Kopenhagen im Juni 1993 war als eine der Bedingungen, welche die beitrittswilligen Länder erfuellen müssen, gefordert worden, dass diese Länder "institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz der Minderheiten" erlangt haben müssen. In den von der Kommission im Oktober 1999 beschlossenen Leitlinien für die Umsetzung des Phare-Programms im Zeitraum von 2000 - 2006(1) wird unterstrichen, dass diese Kriterien im Zusammenhang mit der Gewährung von Vorbeitrittshilfen weiterhin Gültigkeit haben.

3. Ferner hat die Europäische Union eine Vorreiterrolle dabei eingenommen, den Schutz und die Förderung von Menschenrechten und Demokratie zu Prioritäten ihrer Entwicklungsprogramme zu erklären. Dabei ging sie zweigleisig vor:

a) Erstens übte die Kommission politischen Druck auf Regierungen aus (Aushandeln von Vereinbarungen, die von den Regierungen, die eine EU-Unterstützung erhalten, die Beachtung der Grundsätze der Freiheit, Demokratie, Menschenrechte, Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit verlangen, wobei sie sich vorbehielt, die Unterstützung im Falle der Mißachtung dieser Grundsätze einzufrieren).

b) Zweitens unterstützte sie Maßnahmen über öffentliche Behörden und Institutionen sowie über NRO und freiwillige Hilfsorganisationen.

4. Die Bedeutung, welche die politischen Instanzen der Union dem Schutz von Demokratie und Menschenrechten beimessen, spiegelt sich in den Verträgen wider. In Artikel 177 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft heißt es: "Die Politik der Gemeinschaft in diesem Bereich trägt dazu bei, das allgemeine Ziel einer Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats sowie das Ziel der Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten zu verfolgen." Ferner sieht Artikel 11 des Vertrags über die Europäische Union vor, dass eines der Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union in der "Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit" besteht. Ferner kommt in Artikel 5 des überarbeiteten Vierten Lomé-Abkommens die Frage der Menschenrechte und der Demokratie ausführlich zur Sprache.

5. Im Lichte der Erfahrungen und des wachsenden Interesses der politischen Instanzen der Union haben sich die Initiativen der Gemeinschaft zur Festlegung allgemeiner Strategien und Prioritäten im Bereich der Menschenrechte und der Demokratie im Laufe der Zeit weiterentwickelt. Zu derartigen Initiativen gehören Forschungsarbeiten zur Ermittlung vorrangiger Fragestellungen für die Menschenrechtsprogramme der Gemeinschaft, mit denen das Europäische Hochschulinstitut 1989 beauftragt wurde, sowie eine Mitteilung von 1995, in der vorgeschlagen wird, dass in allen Abkommen zur Zusammenarbeit eine Klausel vorzusehen ist, welche bestätigt, dass die Förderung und Wahrung der Menschenrechte ein wesentliches Element der Außenbeziehungen darstellt(2), sowie eine Studie von 1998 zwecks Analyse der gegenwärtigen Rolle der Union in diesem Bereich unter rechtlichen, politischen, institutionellen und philosophischen Gesichtspunkten.

Komplexität des rechtlichen und haushaltstechnischen Rahmens

6. Zur Förderung der in den Verträgen festgeschriebenen allgemeinen politischen Zielsetzung sind in den meisten Ratsverordnungen im Bereich der außenpolitischen Maßnahmen auch Ziele mit eingeschlossen, die sich auf Menschenrechte und Demokratie beziehen. Jede der einschlägigen, nach geographischen Gesichtspunkten ausgerichteten Verordnungen (Phare, Tacis, Entwicklungsländer Lateinamerikas und Asiens, MEDA) und andere bereichsübergreifende Verordnungen wie die Einbeziehung geschlechtsspezifischer Fragen in die außenpolitischen Maßnahmen sehen die Finanzierung von Maßnahmen zur Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie zur Förderung der Achtung von Menschenrechten und Grundfreiheiten vor. Ebenso wird in der Verordnung des Rates über Kofinanzierungsmaßnahmen mit europäischen Nichtregierungsorganisationen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Stärkung der Bürgergesellschaft sowie der Förderung und Wahrung von Menschenrechten und Demokratie besondere Beachtung geschenkt. Ziel der Verordnung über die dezentrale Zusammenarbeit ist es, zur Diversifizierung und Stärkung der Bürgergesellschaft und der von der Bevölkerungsbasis ausgehenden demokratischen Bestrebungen in Entwicklungsländern beizutragen.

7. Jede einzelne Ratsverordnung mit ihrer jeweils spezifischen Definition der Ziele im Bereich der Menschenrechte und Demokratie und ihren speziellen Verfahren bildet die Rechtsgrundlage für Ausgaben zu Lasten verschiedener spezifischer Haushaltslinien. Als Folge hiervon gibt es eine Reihe unterschiedlicher Quellen für Haushaltsmittel, aus denen Maßnahmen zugunsten der Menschenrechte und Demokratie finanziert werden können.

8. Im Jahr 1994 wurde auf Anregung des Europäischen Parlaments die Europäische Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte ins Leben gerufen. Mit dieser Initiative sollte ein kohärentes und wirksames Tätigwerden in diesem Bereich sichergestellt werden, indem alle ausdrücklich der Förderung der Menschenrechte und demokratischen Grundsätze gewidmeten Mittel in Titel B7 - 7 des Haushaltsplans zusammengefügt werden.

9. Die hochgesteckten, erschöpfenden Ziele der von der Kommission 1997 vorgeschlagenen und im April 1999(3) verabschiedeten Ratsverordnungen, die der Europäischen Initiative zugrunde liegen (siehe Tabelle 1), decken eine breite Palette an Tätigkeiten ab, die auch im Rahmen anderer Verordnungen für eine Förderung in Betracht kommen. In Ziffer 75 schlägt der Hof eine Vereinfachung des rechtlichen und haushaltstechnischen Rahmens vor.

Tabelle 1

Ziele der für die Ausgaben im Rahmen der Europäischen Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte maßgeblichen Verordnungen des Rates

Maßnahmen mit dem Ziel der Förderung und Wahrung der Menschenrechte und anderer Grundfreiheiten

- Förderung und Schutz der bürgerlichen und politischen Rechte;

- Förderung und Schutz der wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Rechte;

- Förderung und Schutz der Menschenrechte von diskriminierten oder unter Armut oder Benachteiligung leidenden Menschen, um zur Verringerung der Armut und sozialen Ausgrenzung beizutragen;

- Unterstützung von Minderheiten, ethnischen Gruppen und autochthonen Völkern;

- Unterstützung lokaler, nationaler, regionaler oder internationaler Einrichtungen, einschließlich NRO, deren Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Wahrung, der Förderung oder dem Schutz der Menschenrechte stehen;

- Unterstützung von Rehabilitationseinrichtungen für Opfer von Folter und Unterstützung von Organisationen, die Opfern von Menschenrechtsverletzungen konkrete Hilfe leisten oder helfen, die Bedingungen an Orten, an denen Menschen ihrer Freiheit beraubt werden, zu verbessern, um so Folter oder Misshandlung vorzubeugen;

- Unterstützung der Bildungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen im Bereich der Menschenrechte;

- Unterstützung von Beobachtungsmaßnahmen im Bereich der Menschenrechte, einschließlich der Ausbildung von Menschenrechtsbeobachtern;

- Förderung der Chancengleichheit und der Verbreitung nichtdiskriminierender Verfahrensweisen, einschließlich Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit;

- Förderung und Schutz der Grundfreiheiten, wie sie im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte genannt werden, insbesondere der Gedankenfreiheit, des Rechts auf freie Meinungsäußerung und der Gewissensfreiheit sowie des Rechts, sich seiner eigenen Sprache zu bedienen.

Unterstützung des Demokratisierungsprozesses

- Förderung und Stärkung des Rechtsstaats, insbesondere durch Maßnahmen zur Förderung der Unabhängigkeit der Judikative und durch Unterstützung eines humanen Strafvollzugs; Unterstützung von Verfassungs- und Gesetzgebungsreformen; Unterstützung von Initiativen zur Abschaffung der Todesstrafe;

- Förderung der Gewaltenteilung, insbesondere der Unabhängigkeit der Judikative und der Legislative von der Exekutive, sowie Förderung institutioneller Reformen;

- Förderung des Pluralismus sowohl auf politischer Ebene als auch auf der Ebene der Bürgergesellschaft durch Stärkung der Institutionen, die zur Aufrechterhaltung einer pluralistischen Gesellschaft erforderlich sind, einschließlich von Nichtregierungsorganisationen, und durch Förderung unabhängiger und verantwortungsvoller Medien und die Unterstützung einer freien Presse und die Wahrung der Vereinigungs- und Versammlungsrechte;

- Förderung einer verantwortungsvollen Führung der Staatsgeschäfte, insbesondere durch Verbesserung der Transparenz der Verwaltung und der Vorbeugung und Bekämpfung von Korruption;

- Förderung der Beteiligung der Bevölkerung an den Entscheidungsprozessen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene, insbesondere durch Förderung einer gleichberechtigten Beteiligung von Männern und Frauen im Rahmen der Bürgergesellschaft sowie am wirtschaftlichen und politischen Leben;

- Begleitung von Wahlen, insbesondere durch Unterstützung unabhängiger Wahlausschüsse, Gewährung materieller, technischer und juristischer Hilfe bei der Vorbereitung der Wahlen, einschließlich der Zusammenstellung der Wählerverzeichnisse, durch Durchführung von Maßnahmen zur Förderung der Beteiligung spezifischer Gruppen, insbesondere Frauen, an den Wahlen und durch Ausbildung von Wahlbeobachtern;

- Unterstützung staatlicher Bemühungen, die auf die klare Trennung zwischen zivilen und militärischen Zuständigkeiten sowie Aufklärung und Schulung des zivilen und militärischen Personals über die Bedeutung der Wahrung der Menschenrechte abstellen.

Unterstützung von Maßnahmen, mit denen die Achtung der Menschenrechte und die Demokratisierung gefördert werden sollen, um so zur Verhütung von Konflikten und zur Behandlung von deren Folgen in engem Benehmen mit den entsprechend zuständigen Gremien beizutragen

- Unterstützung der Entwicklung von Kapazitäten und Kompetenzen, einschließlich der Einrichtung lokaler Frühwarnsysteme;

- Unterstützung von Maßnahmen zur Herstellung einer ausgewogenen Verteilung der Chancen und zur Überbrückung bestehender Trennungslinien zwischen Gruppen mit unterschiedlicher Identität;

- Unterstützung von Maßnahmen zur Erleichterung eines friedlichen Ausgleichs zwischen verschiedenen Gruppeninteressen, einschließlich der Unterstützung von vertrauensbildenden Maßnahmen auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Demokratisierung, um so zur Verhütung von Konflikten und zur Wiederherstellung des inneren Friedens beizutragen;

- Förderung der Durchsetzung des humanitären Völkerrechts und von dessen Achtung durch alle an einem Konflikt beteiligten Parteien;

- Unterstützung internationaler, regionaler und lokaler Organisationen, einschließlich NRO, die mit der Verhütung und Beilegung von Konflikten und mit der Behandlung von deren Folgen - einschließlich der Unterstützung der Einrichtung von internationalen Ad-hoc-Strafgerichten und eines ständigen internationalen Strafgerichtshofs - und mit der Unterstützung und Hilfe für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen befasst sind.

EU-Maßnahmen zur Unterstützung der Demokratie und der Wahrung der Menschenrechte

10. In Anbetracht der weitgefassten Natur der politischen Ziele und der Verteilung der Tätigkeiten auf die verschiedenen Haushaltskapitel der außenpolitischen Maßnahmen strebte der Hof nicht an, einen Gesamtüberblick über alle Ausgabenbeträge im Zusammenhang mit den Maßnahmen zugunsten der Menschenrechte und Demokratie zu geben, da ein derartiger Überblick zwangsläufig auf mehr oder weniger willkürliche Entscheidungen im Hinblick darauf, was einzubeziehen oder auszunehmen ist, hinauslaufen müsste.

11. Anhang 1 enthält Angaben zu den Mittelbindungen und Zahlungen im Rahmen des Titels B7 - 7 (Europäische Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte) im Zeitraum von 1994 bis 1998. Die tatsächlichen Mittelbindungen beliefen sich auf insgesamt 397,1 Mio. EUR und die Zahlungen auf 264,4 Mio. EUR. Im Folgenden werden die von der Kommission in jedem der wichtigsten geographischen Gebiete verfolgten Programmstrategien kurz beschrieben.

12. Innerhalb der Phare- und Tacis-Programme werden die formalen Aspekte der Demokratie durch die Unterstützung von mit jedem Staat vereinbarten Programmen zur Stärkung der demokratischen Institutionen gefördert (z. B. Parlament, öffentlicher Dienst, Gerichte).

13. Im Hinblick auf die Entwicklung der offenen Bürgergesellschaft - durch die Finanzierung von Vorschlägen seitens der NRO und der freiwilligen Hilfsorganisationen - werden zwei Hauptinstrumente benutzt:

a) das LIEN-Programm (zu Lasten der einschlägigen Phare- und Tacis-Haushaltslinien), unter dem die Kommission Maßnahmen der NRO zugunsten benachteiligter Gruppen kofinanziert; dieses Programm ist an der Grenze zwischen allgemeinen und sozialen Entwicklungsprogrammen und eigentlichen Menschenrechts- und Demokratiemaßnahmen anzusiedeln;

b) die Phare- und Tacis-Demokratieprogramme (innerhalb von Titel B7 - 7 gesondert ausgewiesen), unter denen Groß- und Kleinstvorhaben finanziert werden.

14. Der Hof hat für den Zeitraum von 1993 bis 1998 in Bezug auf die in mittel- und osteuropäischen Ländern überprüften Programme Finanzinformationen zusammengetragen, die in Anhang 2 dargelegt werden. Die Zahlungen in diesem Zeitraum betrugen insgesamt 243,9 Mio. EUR. Dabei muss man sich die dort gemachte Anmerkung zur Einschränkung dieser Daten vor Augen halten.

15. Für die Länder Asiens, Lateinamerikas und die Mittelmeerländer verwendete die zuständige Kommissionsdienststelle die aus B7 - 7 verfügbaren Mittel hauptsächlich zur Kofinanzierung kleiner Pilotmaßnahmen (z. B. Schulungskurse in Menschenrechtsfragen für Polizisten, Wahlerziehung, Rechtshilfe), die der Stärkung der formalen Aspekte der Demokratie (Aufbau der Institutionen) und der Bürgergesellschaft dienten. Ferner wurden größere Projekte mit Schwerpunkt auf Menschenrechte und Demokratie (Wahlhilfe, Unterstützung der Behörden wie Polizei und Justiz, Straßenkinderprojekte usw.) ebenfalls zu Lasten der einschlägigen Programme der finanziellen und technischen Zusammenarbeit finanziert.

16. Im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der Zusammenarbeit in AKP-Ländern ist ein ähnlicher Ansatz zum Tragen gekommen, d. h., es wurden kleine Pilotmaßnahmen (z. B. Menschenrechtsbeobachter, Wahlunterstützung) aus Mitteln von Titel B7 - 7 gefördert. Erforderlichenfalls wurden wichtige Menschenrechts- und Demokratieprojekte im Rahmen der nationalen Richtprogramme der Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanziert. Ein beträchtlicher Anteil der B7 - 7-Mittelausstattung wurde zur Ergänzung von EEF-Mitteln verwendet, um Maßnahmen wie die Beobachtung von Wahlen, die Unterstützung der Friedensprozesse und die Entsendung von Menschenrechtsbeobachtern zu finanzieren, d. h. Maßnahmen, die ansonsten unter anderen Umständen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik finanziert worden wären.

Prüfungsumfang

17. In Bezug auf die wichtigsten geographischen Gebiete(4) wurden die Länder in erster Linie je nach Bedeutung der Menschenrechtsproblematik in den jeweiligen Ländern und dem Gesamtvolumen der von der Gemeinschaft finanzierten Maßnahmen ausgewählt. Die allgemeine EU-Politik auf dem Gebiet der Menschenrechte in diesen Ländern wurde überprüft. In jedem Land wurde eine Reihe von Projekten ausgewählt, die unter dem Aspekt der Planung und Durchführung im Einzelnen untersucht wurden. Diese den Zeitraum 1994 - 1998 abdeckenden Projekte fielen im wesentlichen unter die Europäische Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte, doch wurden auch einige größere, aus den einschlägigen Haushaltslinien finanzierte Projekte und Programme einbezogen. Es fanden Prüfbesuche in verschiedenen Regionen und Ländern statt(5); in Bezug auf andere Länder wurde die Prüfung lediglich in den Kommissionsdienststellen durchgeführt(6).

18. Die Kommission hat aufgrund der detaillierten Prüfungsfeststellungen entsprechende Schritte eingeleitet, insbesondere dann, wenn der Hof empfahl, dass in Bezug auf bestimmte Verwaltungsmängel und Unregelmäßigkeiten weitergehende Untersuchungen erforderlich seien (siehe Ziffer 71).

19. Die in diesem Bericht dargelegten Feststellungen sind allgemeiner Natur und gelten sowohl für alle verschiedenartigen Formen der Unterstützung als auch für die Länder, in denen die Maßnahmen durchgeführt wurden. Betreffen die Bemerkungen bestimmte Programme, so wird hierauf ausdrücklich hingewiesen.

STRATEGIE DER PROGRAMME

Länderstrategien

20. Bei jedem Zusammenarbeitsprogramm ist es gängige Praxis der Kommission, Länderstrategien zu entwickeln, die einen Rahmen für ihre Maßnahmen bieten sollen. Zweck einer derartigen Strategie sollte unter anderem sein, die jeweilige aktuelle Lage im Land einzuschätzen, vorrangige Bereiche für die Tätigkeit der Kommission festzulegen und die Rahmenbedingungen auszuarbeiten, die für die Festlegung, Auswahl und Durchführung der einzelnen Maßnahmen maßgeblich sind. Die Lage der Demokratie und Menschenrechte vor Ort und die entsprechenden Politiken sollten Bestandteil einer derartigen Länderstrategie sein, insbesondere wenn Demokratie und Schutz von Menschenrechten zentrale Fragen für das betreffende Land darstellen(7).

21. Eine besondere Situation stellt sich bei den Bewerberländern für eine EU-Mitgliedschaft. Mit Unterzeichnung des Europa-Abkommens verpflichtet sich jedes beitrittswillige Land auf eine pluralistische Demokratie, die auf Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten und Grundfreiheiten, einem Mehrparteiensystem, verbunden mit freien demokratischen Wahlen, beruht, sowie auf den Grundsatz der Marktwirtschaft und sozialen Gerechtigkeit, der die Grundlage für die Assoziierung bildet(8). Daher legt die Kommission den Schwerpunkt auf Fragen der Menschenrechte und Demokratie als spezifische Beitrittsforderungen.

22. Obwohl sich die Praxis bei den anderen Ländern unterschied, konnte der Hof wenige Hinweise dafür vorfinden, dass die Kommission die Lage im Hinblick auf die Demokratie und die Menschenrechte sowie den Bedarf der Empfängerländer tatsächlich eingeschätzt und eine auf die Anforderungen des Landes eigens zugeschnittene Strategie entwickelt hat (Ermittlung von Schlüsselproblemen und Lösungsvorschläge). Selbst in Bezug auf jene Länder, bei denen die Unterstützung für Menschenrechte und Demokratie in den allgemeinen länderbezogenen Strategiepapieren erwähnt wurde, wie dies der Fall in einigen lateinamerikanischen Ländern war, blieben die Definitionen vage und waren zu allgemein gehalten, um einen zielgerichteten Ansatz zu ermöglichen. In den meisten der vom Ausschuss für Asien und Lateinamerika (ALA-Ausschuss) 1998 und 1999 untersuchten länderbezogenen Strategiepapieren für die Länder Asien und Lateinamerikas fanden Menschenrechts- und Demokratiefragen entweder wenig oder keine Erwähnung.

23. Der Hof stellte hingegen fest, dass auf der Ebene der Delegation die Lage der Menschenrechte und der Demokratie in den Ländern aktiv verfolgt wurde. So hatten beispielsweise in Chile und Peru die Delegationen 1997 Unterlagen erstellt, in denen die Hauptprobleme und wichtigsten Ereignisse in den verschiedenen Unterbereichen klar herausgestellt wurden.

24. In vielen betroffenen Ländern waren die Schlüsselbereiche, in denen Unterstützungsbedarf bestand, recht gut bekannt, so dass die Maßnahmen in diesen Bereichen zwangsläufig relevant waren. Unabhängig davon bleibt jedoch die Notwendigkeit bestehen, eine Strategie mit eindeutigen Zielen und Prioritäten zu entwickeln(9). Es sollte darauf hingewiesen werden, dass der Zweck einer derartigen Strategie nicht lediglich darin besteht, den Beamten einen Bezugsrahmen sowie eine Grundlage für die Verwaltung des Programms an die Hand zu geben, sondern auch den mit der Menschenrechts- und Demokratiearbeit befassten mitgliedstaatlichen Vertretern, Agenturen und NRO die Absichten der Kommission nahe zu bringen.

Projektauswahl

25. In allen durch diesen Bericht abgedeckten Bereichen schlugen in vielen Fällen lokale Verbände und sonstige Einrichtungen vor Ort Projekte vor, die dann von der Kommission geprüft und beschlossen wurden. Auch wenn ein solcher nachfrageorientierter Ansatz für diesen Bereich angemessen ist, um das Zuständigkeitsgefühl zu festigen, sollten ihm klarere Prioritäten und Auswahlkriterien zugrunde gelegt werden.

26. Die für die Durchführung der Programme in Mittel- und Osteuropa zuständige Kommissionsdienststelle nahm in regelmäßigen Abständen Aufrufe zur Interessenbekundung vor und bediente sich standardisierter Auswahlverfahren. Dieser Ansatz ermöglichte es, die Bedürfnisse der Bürgergesellschaft über die Projektvorschläge der lokalen NRO zu ermitteln. In der Praxis betraf die Mehrzahl der so ausgewählten Projekte Menschenrechte, die Entwicklung der NRO, unabhängige Medien und die parlamentarische Praxis.

27. Mit Veröffentlichung ihrer Stellungnahme zum Beitritt bestimmter Staaten Mittel- und Osteuropas zur EU(10) erkannte die Kommission an, dass es nunmehr angemessener sei, die Auswahlverfahren für das Menschenrechts- und Demokratieprogramm stärker auf Beitrittsfragen auszurichten.

28. Die von den für die Länder Lateinamerikas, des Mittelmeerraums und die AKP-Länder zuständigen Kommissionsdienststellen eingesetzten Verfahren zur Festlegung und Auswahl von Projekten waren weit informeller, und dies offensichtlich aus keinem anderen Grund als den unterschiedlichen Arbeitsmethoden. Die Delegationen waren im Zusammenhang mit diesen Regionen gehalten, die Programme bekannt zu geben, indem die NRO und die Regierungsstellen von ihrer Existenz in Kenntnis gesetzt wurden, doch fanden keine Aufrufe zur Interessenbekundung statt. Die Projekte wurden zumeist mit Hilfe kurzfristiger Expertenaufträge festgelegt und beurteilt, oder aber sie waren das Ergebnis direkter Kontakte zwischen lokalen Einrichtungen und Delegationen oder zentralen Dienststellen. Obwohl die genehmigten Projekte die Prioritäten im Sinne dieser lokalen Einrichtungen widerspiegelten, gewährleistet es ein derartiges Verfahren nicht, alle wichtigen Bedürfnisse zu ermitteln und zu decken.

Auswahl der mit der Durchführung betrauten Stellen

29. In Mittel- und Osteuropa stellten die Kommissionsdienststellen anfänglich fest, dass die Unterstützung der lokalen Bürgergesellschaft stets die Hinzuziehung der NRO-Partner der Europäischen Union bei der Projektdurchführung erforderlich machte. In vielen Fällen aber war die Funktion dieser Partner eingeschränkt und unklar, und der von ihnen erbrachte zusätzliche Nutzen für die Projekte stand in keinem Verhältnis zu den verursachten Kosten. Aus diesem Grund und auch, weil die lokalen NRO an Erfahrung gewonnen haben, sollte die direkte Intervention der NRO der EU nunmehr reduziert werden.

30. Die für die Länder Lateinamerikas und des Mittelmeerraums zuständigen Kommissionsdienststellen arbeiteten direkt mit den lokalen NRO zusammen. Dies wäre eine Gelegenheit für die Kommission gewesen, ein intensiveres direktes Verhältnis zur lokalen Bürgergesellschaft aufzubauen und sich aktiv an der Stärkung der Kapazität der Einrichtungen, mit denen sie zusammenarbeitet, zu beteiligen. Aus den folgenden Gründen scheint sie dies jedoch nicht erreicht zu haben:

a) Es konnten in den Projektakten wenige oder keine Hinweise dafür vorgefunden werden, dass die Kommissionsdienststellen die administrativen, organisatorischen, finanziellen, personellen und technologischen Stärken und Schwächen ihrer Partner ausreichend untersucht hatten.

b) Die von der Kommissionsdienststelle festgelegten Leitlinien (haushaltstechnische und Berichterstattungsforderungen) und Verfahren (Beschlüsse, Zahlungen) für die Verwaltung stellten für die Partner oftmals eher eine zusätzliche Belastung dar als eine Hilfe.

31. Im Juni 1999 veröffentlichte die Kommission einen allgemeinen Aufruf für Vorschläge(11) für die Mehrzahl der Haushaltslinien im Rahmen der Europäischen Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte. Dies stellt eine bedeutende Verbesserung dar. Die allgemeine Transparenz der Auswahlverfahren ist erhöht worden. Die Kommissionsdienststellen haben Leitlinien erstellt, in denen die Kriterien für die Förderwürdigkeit definiert werden, die sich sowohl auf den Projektinhalt (thematische Gebiete) - wobei erstmals Prioritäten festgesetzt wurden - als auch auf die mit der Durchführung betrauten Stellen (Satzung, Bonität usw.) beziehen.

ERGEBNIS DER PROGRAMME

Wirksamkeit, Relevanz und Wirkung der Maßnahmen

32. Um die Wirksamkeit zu bewerten, d. h. das Ausmaß, in dem die den Programmen und Projekten zugrunde liegenden Ziele und Zielsetzungen erreicht wurden, ist es erforderlich, diese so eindeutig darzulegen, dass sie bewertet werden können. Die Verbindungen zwischen den verschiedenen Ebenen müssen herausgestellt werden, um zu zeigen, wie die Ergebnisse eines Projekts zur Erreichung der Programmziele beitragen. Die Überwachungs-, Kontroll- und Informationssysteme sollten dann die für die Beurteilung erforderlichen Informationen liefern.

33. Die Ziffern 1 und 22 weisen auf die weitgefasste Definition der Programmziele und die fehlenden adäquaten, nach operationellen Gesichtspunkten definierten Strategien hin. Dies erschwert eine Beurteilung der Wirksamkeit auf der Programm- oder Länderebene.

34. Dennoch wird in den meisten Kommissionsdokumenten die Wirkung der Menschenrechts- und Demokratieprogramme wegen ihres Beitrags zur Weiterentwicklung der Bürgergesellschaften, die im Zusammenhang mit den Demokratisierungsprozessen in den betroffenen Ländern eine entscheidende Rolle spielten, als Erfolg angesehen. Auch wenn dies zum Teil das Verdienst der EU-Programme war, so ist eine der wichtigsten im Laufe der Prüfung getroffenen Feststellungen - die ihre Bestätigung in den von der Kommission veranlassten Bewertungen ihrer Programme(12) findet -, dass der Gesamtbestand der Projekte der Kommission nach dem Gießkannenprinzip auf die verschiedenen Interventionsbereiche verteilt wurde, was die Wirkung der Projekte verwässerte.

35. Die Zielsetzungen und Ergebnisse der Einzelprojekte waren nicht eindeutig festgelegt und quantifiziert, und die Art und Weise, wie die Wirkung zu beurteilen ist, wurde nicht dargelegt. Häufig wurden die Projekttätigkeiten als Zweck des Projekts dargestellt. Bei keinem der untersuchten Projekte waren die Kriterien für die Erfolgsbeurteilung ausdrücklich erläutert worden, und es sind auch keine Mechanismen vorgeschlagen worden, um dies zu bewerten. Obwohl die Kommission während dieses Zeitraums für ihre Programme auf dem Gebiet der Zusammenarbeit die Methode der zielorientierten Projektplanung ("Logical Framework Analysis") einführte, kam dieses Projektmanagementinstrument bei den meisten der Projekte im Rahmen der Europäischen Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte nicht zum Zug(13).

36. Im Fall von Konferenzen, Zusammenkünften und Seminaren reicht es nicht, davon auszugehen, dass allein deren Planung und Veranstaltung schon bedeutet, dass die Maßnahmen auch wirksam sind. Es ist in erster Linie nötig, bei derartigen Aktivitäten Elemente zur Beurteilung ihrer Qualität vorzusehen. Der Schwerpunkt sollte ferner verstärkt darauf gelegt werden, Mittel und Wege zu finden, um zu beurteilen, ob derartige Veranstaltungen wirkungsvoll sind.

37. Es ist zugegebenermaßen nicht einfach, in diesem Bereich der Zusammenarbeit derartige Indikatoren zu definieren und aufzustellen, und es ist gewiss nicht immer möglich, diese zu quantifizieren. Ferner wird anerkannt, dass man nicht allein deshalb skeptisch sein muss, weil die Wirkung nur mit erheblichen Schwierigkeiten oder auch überhaupt nicht quantifiziert werden kann. Des weiteren ist in Rechnung zu stellen, dass die Auswirkungen eines Projekts oft nur mittel- und langfristig beobachtet werden können.

38. Dennoch ist der Hof der Auffassung, dass die Kommission größere Bemühungen zeigen muss, um Kriterien und Vergleichsmaßstäbe zur Beurteilung des Ergebnisses der Tätigkeiten festzulegen und diese in die Projektdefinitionen einzubeziehen. Anderenfalls läuft die Außenhilfe in diesem Bereich Gefahr, sich auf die Finanzierung von augenscheinlich relevanten Maßnahmen zu beschränken, deren Wirksamkeit und positive Wirkung subjektiv betrachtet gegeben sind, objektive Nachweise dafür aber nicht vorliegen.

39. Das Fehlen eines eindeutig definierten Projektoutputs und -zwecks bedeutet, dass eine Beurteilung der Wirksamkeit des Projekts ausgesprochen schwierig ist. Folglich haben die verschiedenen Überwachungsinstrumente keinerlei Hinweise in Bezug auf die Wirksamkeit geliefert:

a) Die Mehrzahl der von den Projektverwaltern vorgelegten Fortschrittsberichte bestand in einer chronologischen Beschreibung der erzielten Tätigkeiten mit wenig qualitativer Bewertung. Der Gegenüberstellung von Soll- und Ist-Zustand ist wenig oder keine Bedeutung beigemessen worden; Relevanz und Wirkung wurden überhaupt nicht betrachtet.

b) Die aus den von der Kommission vor Ort durchgeführten Überwachungs-/Bewertungsarbeiten mit dem Ziel der Überprüfung der noch durchzuführenden Projekte hervorgegangenen Berichte enthielten im Hinblick auf die Wirksamkeit der Projekte ungenügende objektiv nachprüfbare Daten.

40. Dennoch stellte der Hof fest, dass die meisten untersuchten Projekte im Rahmen von Titel B7 - 7 relevant waren, da sie dem tatsächlichen Bedarf der betreffenden Länder gerecht wurden. Dies ist vielleicht nicht erstaunlich, wenn man sich die sehr weit gefaßte Definition dessen, was eine Intervention auf dem Gebiet der Demokratie und der Unterstützung der Menschenrechte darstellt, sowie die Tatsache, dass die Hauptbedürfnisse in den betreffenden Ländern relativ klar waren, vor Augen hält.

41. Auch die untersuchten größeren Projekte, die aus Mitteln der einschlägigen Haushaltslinien finanziert wurden, entsprachen eindeutig den Prioritäten in den betreffenden Ländern. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten sie jedoch noch kein hinreichendes Durchführungsstadium erreicht, um Schlussfolgerungen bezüglich ihrer Wirksamkeit zu gestatten.

42. Wirksamkeit und Wirkung zahlreicher untersuchter Projekte waren häufig durch die in verschiedenen Stadien zu beobachtende schleppende Durchführung beeinträchtigt. Obwohl durch das Programm hauptsächlich kurzfristige, einmalige Maßnahmen finanziert wurden, waren beispielsweise im Lateinamerika-Programm die Verwaltungsverfahren rigide und ineffizient, was zu beträchtlichen Verzögerungen führte. Bei den meisten Projekten lagen zwischen dem Zeitpunkt des Vorschlags und der Vertragsunterzeichnung mehrere Monate, und es gab sogar Fälle, bei denen das Vertragsabschlussverfahren mehr als ein Jahr in Anspruch genommen hat.

43. Nach Vertragsunterzeichnung kam es zu weiteren Verzögerungen der Projekte im Lateinamerika-Programm, weil die Kommissionsdienststellen mehrere Monate benötigten, um die ursprünglichen Vorschüsse weiterzuleiten, während die Organisationen nicht imstande waren, die Tätigkeiten vorzufinanzieren. In einigen Fällen waren zu dem Zeitpunkt, als die EU-Mittel schließlich verfügbar waren, die geplanten Tätigkeiten entweder nicht länger relevant oder mit Hilfe anderer Mittel durchgeführt worden.

44. Vergleichbare Probleme sind auch bei den während der Prüfung untersuchten Phare- und Tacis-Programmen aufgetreten.

Feststellungen der Programmbewertungen

45. Die Kommission finanzierte verschiedene Bewertungen ihrer Programme auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Demokratie(14), von denen alle auf die eine oder andere Art die Wirksamkeit der Programme zum Gegenstand hatten. Die allgemeinen Feststellungen dieser Bewertungen sind positiv: Grundtenor ist, dass die Tätigkeiten der EG angemessen und notwendig waren und einen erheblichen Beitrag zum Prozess der Förderung von Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte in den verschiedenen Gebieten der Welt leisteten. Abgesehen von einigen wenigen Ausnahmen bestätigen diese Bewertungen, dass die finanzierten Projekte in Bezug auf die in den betroffenen Ländern aufgetretenen Probleme relevant waren. In ihnen wurde ferner die Auffassung vertreten, dass die Gemeinschaftsprogramme eine wichtige Rolle bei der Unterstützung und Stärkung der NRO spielten. Die Bewertung der Demokratieprogramme im Rahmen von Phare und Tacis im Zeitraum 1992 - 1997 und die Bewertung der EU-Maßnahmen zur Förderung der Menschenrechte und Demokratie im Zeitraum 1991 - 1993 mündete in die Feststellung, dass den entsprechenden NRO ebenso eine wichtige Funktion bei der Unterstützung der demokratischen Reform und der Wahrung der Menschenrechte zukam.

46. Allerdings bestätigen diese Bewertungen auch einige der Kritikpunkte des Hofes, beispielsweise:

a) In einer Bewertung des Mittelamerika-Programms wird festgestellt, dass in Bezug auf die Menschenrechts- und Demokratieprogramme als Ganzes die hoch gegriffenen Zielsetzungen von ihrer Definition her zu allgemein gehalten waren und ungenau geblieben sind und dass keine Prioritäten unter ihnen festgesetzt wurden. Diese Bewertung enthält ferner die Feststellung, dass die - übermäßig - hohe Anzahl an Haushaltslinien eine unklare und unsichere Durchführung zur Folge hatte.

b) In zwei Bewertungen wird auf die Schwierigkeit hingewiesen, die Wirksamkeit zu beurteilen, da Indikatoren und Daten zum Output und zu den Ergebnissen auf Projektebene fehlen.

c) Es gibt zu viele kleine Projekte, deren Wirkung verwässert wird: In der Bewertung zu Mittelamerika wird festgestellt, dass die Projekte zwar dazu beigetragen haben mögen, die NRO zu stärken und deren Rolle mehr Gewicht zu verleihen - was ein positives Ergebnis an sich darstellt -, hingegen wenige Hinweise dafür vorliegen, dass dies eine Wirkung auf die Gesellschaft im weiteren Sinne hatte.

d) Mangelnde Managementressourcen, unzulängliche Systeme, die Konzentration auf operationelle Aspekte und Feinheiten in den Verträgen und weniger auf Politik und Strategie sowie Verzögerungen bei der Durchführung und den Auszahlungen haben sich negativ auf die Programmdurchführung ausgewirkt.

Nachhaltigkeit

47. Das Ziel nachhaltiger Änderungen und überlebensfähiger NRO erfordert ein langfristiges Engagement in Bezug auf die Problemlösung und die Fortsetzung externer Zuschüsse in einem Kontext, wo nur begrenzte alternative Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen. Im Allgemeinen aber lenkte die Kommission nur in unzulänglicher Weise ihr Augenmerk auf die Frage, ob die Tätigkeiten nach Einstellung ihrer Finanzierung weitergehen würden. Der Ansatz der Kommission war in erster Linie auf jährliche Finanzierungsprogramme ausgerichtet, längerfristige Verpflichtungen wurden nicht eingegangen, und die Kommission versuchte nicht, die Tätigkeiten nach Einstellung der Finanzierung weiterzuverfolgen. In Mittelamerika beispielsweise stellte der Hof unter den untersuchten 14 Projekten lediglich ein Projekt (nicaraguanisches Landbesitzprojekt) fest, wo dem Projekt zu Lasten von Titel B7 - 7 ein langfristiges Unterstützungsprogramm der Kommission folgte. Bei den anderen Projekten fanden sich keine Hinweise dafür, dass die Projekttätigkeiten nach dem Ende der Kommissionsfinanzierung fortgesetzt wurden oder Weiterverfolgungstätigkeiten stattgefunden haben. Nach der Aktenlage zu urteilen, wurde diesem Aspekt wenig Bedeutung beigemessen.

48. Es gibt ferner Beispiele von NRO, welche in vorbildlicher Weise tätig waren(15) und beispielsweise eine wichtige Rolle als Aufpasser in Sachen Menschenrechte spielen und doch nicht in der Lage sind, andere Finanzquellen als die EU zu erschließen, um ihre Tätigkeit fortzusetzen. Es handelt sich oft um begrüßenswerte Initiativen, und die Frage ist, ob die EU vom Standpunkt der Sichtbarkeit und des internationalen Ansehens wie auch unter dem Blickwinkel der Erzielung von Verbesserungen auf dem Gebiet der Menschenrechte ihren finanziellen Beitrag nach einem oder zwei Jahren einstellen sollte.

49. Auch in Fällen, in denen die Kommission NRO finanziert, welche Unzulänglichkeiten staatlicher Leistungen ausgleichen, steht die Kommission vor dem Dilemma, ob sie auch dann noch erhebliche Finanzmittel zur Verfügung stellt, wenn der Staat die Verpflichtungen nicht übernehmen kann. In solchen Fällen sollte die Kommission darauf abstellen, von den staatlichen Stellen eine verbindliche Zusage zu erhalten, dass sie nach und nach einen zunehmenden Anteil der Kosten übernehmen werden. Anderenfalls ist die kurzfristige Unterstützung derartiger Projekte durch die Kommission eher eine humanitäre Lösung als ein wohlüberlegter Schritt zur Verbesserung der Menschenrechtslage durch Erzielung struktureller Verbesserungen.

Sichtbarkeit

50. Obwohl die Sichtbarkeit ein gemeinsames Ziel der außenpolitischen Maßnahmen der Kommission darstellt, muss das Ziel einer größeren Sichtbarkeit mit Hilfe einer sorgfältig konzipierten Strategie zu ihrer Erlangung verfolgt werden. Im Fall der Menschenrechts- und Demokratieprogramme beschränkte sich der Ansatz der Kommission im Hinblick auf die Sichtbarkeit hauptsächlich darauf, zu versuchen, Organisationen dazu zu bringen, in Werbebroschüren die Verdienste der EU-Finanzierung zu würdigen.

51. Die Kommission hat ihrem Ansehen als wichtigem, auf neue Umstände flexibel reagierendem Geldgeber, der den Demokratisierungsprozess in den betreffenden Ländern aktiv unterstützt, nicht ausreichend Bedeutung beigemessen, und sie bot oft ein Bild von mangelhafter Organisation und Ineffizienz. Der fehlende koordinierte und einheitliche Ansatz zwischen den EU-Programmen in einem gegebenen Land, langwierige und schwerfällige Verwaltungsverfahren und die hohe Anzahl der an der Projektverwaltung beteiligten Kommissionsbediensteten stellen Faktoren dar, die eine gewisse Frustration unter den Partnerorganisationen hervorgerufen haben.

52. Viele besuchte Organisationen brachten ihr Gefühl der Frustration gegenüber der Kommission klar zum Ausdruck. Unabhängig davon, ob die von ihnen angeführten Gründe gerechtfertigt sind oder nicht, ist vom Standpunkt der Sichtbarkeit der EU und der Kommission der wichtigste Punkt, dass die positive Sichtbarkeit aufgrund der in diesem Bereich durchgeführten Maßnahmen durch das negative Bild der Kommission als unflexiblem und schlecht organisiertem Geldgeber rasch untergraben wird.

PROGRAMMVERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION

Organisation und Managementressourcen

53. Während des von der Prüfung abgedeckten Zeitraums fiel die Verwaltung der Menschenrechts- und Demokratieprogramme in den Zuständigkeitsbereich mehrerer Kommissionsdienststellen. Innerhalb der GD IA(16) war eine Dienststelle zuständig für die Programme in Mittel- und Osteuropa und den Neuen Unabhängigen Staaten, die mit Hilfe einer dienststellenübergreifenden Gruppe die allgemeine Koordinierung wahrnahm. Die GD VIII verfügte über ein für diese Maßnahmen in den AKP-Staaten zuständiges Referat, zu dessen Aufgabenbereich ferner während des Großteils des abgedeckten Zeitraums die auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Demokratie in Asien durchgeführten Maßnahmen gehörten. Die GD IB verwaltete die Programme für Lateinamerika und den Mittelmeerraum, und im Jahr 1998 übernahm sie von der GD VIII die Zuständigkeit für die Maßnahmen auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Demokratie in Asien.

54. Die von der Kommission diesen Programmen zu Lasten der Verwaltungsmittel (Teil A des Gesamthaushaltsplans) zugewiesenen Personalressourcen waren - sowohl am Hauptsitz der Kommission in Brüssel als auch in den Delegationen - begrenzt (z. B. hatte zeitweise nur ein Beamter die besondere Zuständigkeit für das Lateinamerika-Programm) und lagen erheblich unter dem operationellen Bedarf. Als Folge hiervon nahm die Kommission in hohem Maße externe Einrichtungen wie BTH für verschiedene Verwaltungs-, Finanz- und Managementfunktionen in Anspruch.

55. In Bezug auf die Phare- und Tacis-Programme wurde ein großer Teil der Verwaltung und Überwachung der Großprojekte der LIEN- und Demokratieprogramme an das "Centre Européen du Volontariat" (CEV)(17) bzw. an die Europäische Stiftung für Menschenrechte (EHRF) vergeben. Diese Organisationen waren mit dem Vorauswahlverfahren, der Erstellung von Verträgen, der Überwachung und vorherigen Genehmigung der Fortschritts- und formalen Abschlussberichte betraut. Die Kommission behielt die Zuständigkeit für den Beschluss über die Auswahl, die Unterzeichnung der Verträge und die Ausführung der Zahlungen nach Genehmigung der Berichte.

56. Die Stiftung hat zwischen 1994 und 19977,8 Mio. EUR eingenommen, um im Auftrag der Kommission vier Hauptaufgaben wahrzunehmen:

a) Gewährung kleinerer Zuschüsse an Einrichtungen in allen Ländern, die sich mit Menschenrechtsfragen befassen;

b) Verwaltung der Großprojekte betreffend die "Demokratie" im Rahmen der Phare- und Tacis-Programme;

c) Bereitstellung von Büros und Personal zur Unterstützung der Kommissionsdienststellen;

d) Auszahlung von Zuschüssen an NRO, die auf dem Gebiet der Menschenrechte in Bosnien-Herzegowina tätig sind.

57. Sämtliche mit der EHRF während des Zeitraums abgeschlossenen Verträge kamen ohne ein Ausschreibungsverfahren zustande, auch wenn es sich um mehr oder weniger handelsübliche Dienstleistungen handelte. Die Kommission hat die Betriebsausgaben der EHRF keiner Prüfung unterzogen, obwohl die rechtliche Lage der Stiftung unklar blieb, insbesondere was die zwecks Einstellung und Vergütung des Personals eingerichteten Systeme und ihre Rechnungslegungsmechanismen insbesondere gegenüber den belgischen Behörden betraf. Schließlich war die Stiftung, die fast ausschließlich im Auftrag der Kommission handelt, zwischen 1994 und 1998 nicht der ordnungsgemäßen Überwachung durch ihre satzungsmäßigen Verwaltungsorgane unterworfen, was ihrer Leitung einen übermäßig großen Handlungsspielraum verschaffte.

58. Im November 1997 wurde zwischen der Kommission und der Beratungsfirma IBF zugunsten dreier horizontaler Programme im Rahmen von Phare und Tacis ein Vertrag über technische Hilfe unterzeichnet(18). Die Aufgaben der IBF umfassen den Abschluss von Kofinanzierungsverträgen mit Zuschussempfängern, die Ausführung der an sie gehenden Zahlungen, die verwaltungsmäßige Weiterverfolgung der Projekte und die Erstellung von Informationsmaterial. Die meisten der IBF übertragenen Aufgaben ähneln damit jenen Aufgaben, die in den Zuständigkeitsbereich des Gemeinsamen Dienstes (SCR) fallen.

59. Ferner richtete die Kommission in den meisten Phare-Ländern sogenannte Stiftungen für die Entwicklung der Bürgergesellschaft (CSDF) als unabhängige inländische Geldgeber ein. Die Haupttätigkeit der CSDF besteht darin, lokalen NRO Zuschüsse zu gewähren. Der Verwaltungsrat der Stiftung setzt sich typischerweise aus in der Bürgergesellschaft aktiv tätigen Personen zusammen, und jedes Mitglied wird von der Regierung genehmigt. In der Slowakei und Bulgarien haben die jeweiligen Delegationen der Kommission die Verwaltung der Kleinstprojektregelungen im Rahmen der Demokratie- und LIEN-Programme an die CSDF vergeben.

60. In einer Bewertung der CSDF(19) wurde festgestellt, dass diese Organisationen in der Regel über keine ausgearbeiteten Strategien für die Erfuellung ihres Auftrags verfügten und die Sichtbarkeit des Outputs der von ihnen geförderten Projekte nicht sicherstellten. Initiative und Triebkraft kamen hauptsächlich von außen. Überdies benötigen die Direktoren der CSDF eine Managementausbildung.

61. Im Fall von Mittelamerika erhielt das Institut für lateinamerikanische Beziehungen ("Instituto Relaciones Latino-Americanas" (IRELA)) verschiedene Aufträge über Studien und diverse Aktivitäten der Koordinierung, Projektfindung und Überwachung im Rahmen des Menschenrechts- und Demokratieprogramms der Kommission. Die Mittel dieser Aufträge, die sich auf insgesamt mehr als 1 Mio. EUR beliefen, wurden verwendet, um im Zeitraum 1992 - 1998 eine mit der Koordinierung und Überwachung betraute Stelle mit Stützpunkt in der costaricanischen Delegation der Kommission zu fördern.

62. Im Hinblick auf Südamerika unterzeichnete die Kommission zwei Dienstleistungsverträge mit einer Organisation ohne Erwerbscharakter, welche die Erstellung von Studien und Pressebulletins sowie die Veranstaltung von Expertentreffen und eines Seminars betrafen. In der Praxis aber bestand der Hauptgegenstand dieser Verträge darin, Projektfindungs- und Überwachungsaufträge vor Ort durchzuführen und die in Brüssel tätige Programmverwaltungsstelle zu unterstützen.

63. Die Vergabe zusätzlicher Aufgaben wirkte sich günstig auf die Durchführung der Lateinamerika-, Phare- und Tacis-Programme aus. Es gibt jedoch eine Reihe von Gebieten, bei denen die Methoden der Unterauftragsvergabe der Kommission Anlass zu Besorgnis geben:

a) Diese Methoden ermöglichten es der Kommission, die zugunsten der Programme zugewiesenen Haushaltsmittel für personelle und sonstige operationelle Zwecke zu verwenden, was ihr nach den Haushaltsvorschriften untersagt ist. In einigen Fällen stimmten die Erläuterungen zu den betreffenden Haushaltslinien nicht mit dem Inhalt der Aufträge überein.

b) Diese Aufträge wurden freihändig vergeben. Die Kommission wandte die Artikel 112 bis 118 der Haushaltsordnung regelwidrig an, um zu rechtfertigen, dass diese Aufträge nicht dem Vergabebeirat vorgelegt werden.

c) Die im Rahmen der Aufträge eingestellten Personen wurden den betreffenden Organisationen von den Kommissionsdienststellen häufig vorgestellt. Einige von ihnen hatten bereits vorher aufgrund von Zeitarbeitsverträgen in den entsprechenden Dienststellen gearbeitet(20).

d) Wenn die Aufgaben der Projektfindung, -ausarbeitung und -überwachung über einen langen Zeitraum vergeben werden, laufen die Kommissionsdienststellen Gefahr, keine hinreichend fundierten Kenntnisse bezüglich der Durchführung der Programme zu erwerben und abhängig von dem Wissen und den Fachkenntnissen externen Personals zu werden.

e) Wegen des mangelnden Wettbewerbs und der Abhängigkeit der Partner von der Finanzierung durch die Kommission besteht das Risiko, dass zu hohe Preise ausgehandelt werden. So wurden in einigen Fällen von diesen Organisationen Beträge geltend gemacht, die auf Pauschalbasis beglichen wurden, ohne dass der Partner die erforderlichen Belegunterlagen vorlegte. Ferner wurde festgestellt, dass nichtförderwürdige Ausgaben in Rechnung gestellt und gezahlt wurden. Infolge der Feststellungen des Hofes nimmt die Kommission derzeit eine eingehende Überprüfung einer dieser Organisationen (IRELA) vor.

Verwaltungsvorschriften, -leitlinien und -verfahren

Zuschüsse versus Dienstleistungsverträge

64. Die Menschenrechts- und Demokratieprogramme wurden im wesentlichen mit Hilfe von Zuschüssen durchgeführt, die den Organisationen der Bürgergesellschaft gewährt wurden. In dem von der Prüfung des Hofes abgedeckten Zeitraum jedoch waren die Vorschriften der Kommission bezüglich der Zuschussverwaltung unzureichend definiert, und es konnte festgestellt werden, dass die Kommission in vielen Fällen Zuschüsse unter Umständen gewährt hatte, wo andere Mechanismen angemessener gewesen wären, insbesondere in Fällen, wo es um die Beschaffung von Gütern oder Dienstleistungen geht:

a) Viele Menschenrechts- und Demokratieprojekte umfassten die Veranstaltung von Konferenzen, Zusammentreffen und Fortbildungskursen sowie die Erstellung von Studien. Dies sind alles Bereiche, in denen es schwierig ist, einen Unterschied zwischen Zuschüssen und Dienstleistungsverträgen zu machen. Dennoch war unter den Kommissionsdienststellen das Bewusstsein nicht ausgeprägt, dass es notwendig ist, verschiedene vertragliche und verfahrenstechnische Formen voneinander zu unterscheiden.

b) In seinem Sonderbericht über die palästinensischen Wahlen(21) beanstandete der Hof die freihändige Vergabe von Aufträgen für die logistische Unterstützung der Wahlbeobachtermissionen. Im Zuge der Überprüfung einer Stichprobe von Aufträgen im Zusammenhang mit Menschenrechts- und Demokratieprojekten in Mosambik, Ruanda und Haiti stellte der Hof fest, dass es sich bei sechs der untersuchten neun Aufträge in Wirklichkeit um Dienstleistungsverträge handelt, aber dass in allen Fällen die Aufträge freihändig vergeben worden waren.

c) Einige der untersuchten Projekte sind NRO überantwortet worden, weil die Auffassung vorherrschte, lediglich die NRO seien geeignet, Projekte in diesem Bereich durchzuführen. Wenn dies für viele Maßnahmen auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Demokratie auch zutrifft, so ist dies nicht zwangsläufig auch dann gegeben, wenn die Maßnahmen in der Bereitstellung von Gütern (wie Büroausstattung) und Dienstleistungen (wie Fortbildung und Verwaltung) bestehen.

Auftragsvergabe und Kofinanzierung

65. Die Gestaltung der Aufträge und die Auftragsbestimmungen unterschieden sich. Jede Kommissionsdienststelle formulierte ihre eigenen Forderungen gegenüber ihren Partnern (Forderungen für die Buchführung und Berichterstattung, Zahlungsvereinbarungen usw.). In einigen Fällen wurden innerhalb einer Kommissionsdienststelle unterschiedliche Auftragstypen angewandt, um den gleichen Maßnahmentyp abzudecken.

66. Jede Kommissionsdienststelle wandte ihre eigenen Regeln an, wenn es darum ging, die Förderwürdigkeit der Kosten zu beurteilen oder die Frage zu entscheiden, ob Organisationen eine Kernfinanzierung erhalten sollen. In der Regel jedoch trachteten die Dienststellen zu häufig danach, ihrer Ansicht nach gesonderte Projekte zu finanzieren, auch wenn es sich bei den Tätigkeiten in der Praxis um die normalen Tätigkeiten einer Organisation handelte, die angemessener im Rahmen des Institutionenaufbaus finanziert worden wären. Dies führte zu einer unangemessenen Zweckbestimmung des Kommissionsbeitrags und mündete in Haushalts- und Finanzberichterstattungsforderungen, durch die der Schwerpunkt von den Kontrollen des Outputs auf inputorientierte Kontrollen verlagert wurde.

67. Im Rahmen des Programms zur Unterstützung der Menschenrechte und der Demokratie in den AKP-Ländern leistete die Kommission beträchtliche finanzielle Beiträge zugunsten internationaler Maßnahmen, an denen verschiedene Geldgeber beteiligt waren. Der Hof hat bereits auf die Schwierigkeiten hingewiesen, die sich für die Kommission bei der Ausgestaltung ihrer Projekte stellen, wenn sie nicht die einzige Finanzquelle darstellt, und hat empfohlen, dass die Kommission eine unangemessene Zweckbestimmung vermeiden sollte(22). Die während dieser Prüfung untersuchten Fälle bestätigen die vorherigen Bemerkungen des Hofes.

68. Die zuständige Kommissionsdienststelle erklärte ihr Zögern, sich an UN-Trust-Fonds zu beteiligen, mit der Begründung, dass derartige Beteiligungen ihrer Meinung nach schwer zu überwachen und nicht sichtbar seien. Das Beispiel der UN-Trust-Fonds für die Wahlen in Mosambik war eine Bestätigung für dieses zögerliche Verhalten, denn die Finanzberichte sind erst drei Jahre nach dem Ende der UN-Mission in Mosambik (ONUMOZ) übermittelt worden. Ferner hatte der Jahresabschluss einen zu summarischen Charakter und wies Restbeträge aus, ohne anzugeben, was mit den nicht verwendeten Mitteln geschehen würde. Die Kommission hat keinen ausführlichen Bericht über die Durchführung der Wahlen erhalten.

69. Trotz dieses besonders krassen Beispiels mangelhafter Leistung und Nichterfuellung vertraglicher Pflichten sollte die Kommission diese Art von Finanzierungsmechanismus nicht aufgeben. Als Hauptfinanzquelle für derartige Maßnahmen sollte die Kommission - mit Unterstützung der Mitgliedstaaten - ihren finanziellen Einfluss geltend machen, um sicherzustellen, daß die Vereinten Nationen für die Kommission annehmbare geeignete Mechanismen für die Berichterstattung, Rechenschaftspflicht und Rechnungsprüfung einrichten. Kofinanzierungsmaßnahmen über eine einzige Struktur und Organisation müssten - wenn sie ordnungsgemäß durchgeführt werden - gegenüber parallel geführten Maßnahmen eine wirtschaftlichere, effizientere und wirksamere Art der Durchführung international finanzierter Maßnahmen darstellen.

Finanzielle Überwachung

70. Es wurde eine Reihe erheblicher Mängel in Bezug auf die finanzielle Überwachung der Verträge durch die Kommission festgestellt. Recht paradox mutet die Feststellung an, dass die Last der schwerfälligen Verwaltungs- und Finanzmanagementverfahren der Kommission, die eine der am häufigsten verbreiteten und heftig vorgetragenen Kritikpunkte an der Kommission durch die mit der Durchführung betrauten Partnern darstellte, das Auftreten folgender Schwachstellen nicht verhindern konnte:

a) Die Aufstellung der Budgets für die Projekte war unzulänglich und entsprach nicht der üblichen Form oder Definition, was die Überwachung und Kontrolle für die Kommissionsdienststellen erschwerte.

b) Die Vorschriften bezüglich der Unterauftragsvergabe und Beschaffung waren nicht eindeutig genug. Beispielsweise wurde in den Verträgen, welche die für die Programme in Lateinamerika und im Mittelmeerraum zuständigen Dienststellen verwalteten, lediglich auf die Notwendigkeit hingewiesen, für den Ankauf von Gütern und Ausstattung - bei den meisten Verträgen ein nebensächlicher Aspekt - drei Angebote einzuholen. Es sind keine Vorschriften für die Einstellung von Experten oder Projektpersonal oder die Unterauftragsvergabe von Druckereiarbeiten erstellt worden. Es wurden zahlreiche kritikwürdige Beispiele in Bezug auf die Einstellungspolitik und Unterauftragsvergabe vorgefunden(23).

c) Die veranschlagten Beträge wurden von den Partnern als Pauschalbeträge oder einmalige Kapitalzahlungen behandelt, die keine anderen Belege als die der Kommission zu übermittelnden Ausgabenerklärungen erforderlich machten. Weder die zentralen Dienststellen der Kommission noch die Delegationen oder die von der Kommission zwecks Überwachung der Durchführung eingestellten Berater überprüften, ob die Ausgaben tatsächlich auch wie gemeldet getätigt worden sind. In Mittelamerika beispielsweise ermittelten die Prüfer des Hofes acht Projekte (von insgesamt 14 untersuchten Projekten), bei denen die Abschlusszahlungen fehlerhaft waren oder nicht erläutert werden konnten.

d) Im Zusammenhang mit der Finanzierung nichtförderwürdiger Ausgaben wurde festgestellt, dass die Kommission Ausgaben finanzierte, die vor dem Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung angefallen waren, sowie Ausgaben für Artikel, die nicht im Rahmen des Auftrags geliefert worden waren.

71. Als Reaktion auf die Feststellungen des Hofes im Zusammenhang mit den oben genannten Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Mittelamerika-Programms versprach die Kommission die erneute Überprüfung der Anträge für die Abschlusszahlungen, die von dem für die Überwachung zuständigen Referat genehmigt wurden. Überdies leitete die Kommission im März 1999 im Hinblick auf eine Reihe von Aufträgen einer Organisation eine eingehende Überprüfung sämtlicher dieser Organisation vergebenen Aufträge ein sowie eine Untersuchung eines Zuschusses, den diese Organisation zur Unterstützung ihrer Verwaltungsausgaben erhalten hatte.

72. Die obigen Feststellungen beleuchten die Unangemessenheit des Ansatzes, den die Kommission wählte, um die Durchführung einer hohen Anzahl kleiner und mittlerer Verträge mittels relativ detaillierter, inputorientierter Kontrollen zu verwalten. Die Kommission verfügte weder über die entsprechenden personellen Mittel noch über Systeme, um hier wirksam vorzugehen.

Rückkopplung

73. Die Kommission hat zahlreiche Bewertungen ihrer Maßnahmen auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Demokratie durchgeführt (siehe Ziffer 45). Die Bewertung des Mittelamerika-Programms bildete den Ausgangspunkt für die Revision des von der Kommission auf diesem Gebiet zugrunde gelegten Ansatzes, die Ende 1998 in die Annahme eines Mehrjahresprogramms mündete. Es steht allerdings noch nicht fest, ob die wichtigen Kritikpunkte dieser Bewertung bezüglich der mangelnden Prioritätensetzung, der verwirrend hohen Anzahl an Haushaltslinien, unter denen die Menschenrechts- und Demokratiemaßnahmen finanziert werden können, der fehlenden Leistungsindikatoren und der zahlreichen Probleme aufgrund unzulänglicher Managementressourcen und unangemessener Verwaltungs- und Finanzregeln in wirksamer Weise gelöst worden sind.

74. Der Hof fand keine Hinweise dafür vor, dass die im März 1998 veröffentlichte Bewertung des Demokratieprogramms im Rahmen von Phare und Tacis wesentliche Auswirkungen auf die von der Kommission zur gleichen Zeit unternommene Überprüfung ihrer Politik gehabt hat.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Vereinfachung des rechtlichen und haushaltstechnischen Rahmens

75. Die Kommission sollte Rat und Europäischem Parlament eine Vereinfachung des für die Außenhilfen derzeit geltenden haushalts- und verordnungsrechtlichen Rahmens vorschlagen. Es wäre beispielsweise möglich, über eine begrenzte Anzahl an "einschlägigen" Verordnungen für die Hauptprogramme (z. B. MEDA, Asien und Lateinamerika, Tacis) zu verfügen, die Aspekte wie die Förderung der Menschenrechte und Demokratie als Vorbedingung wie auch als Interventionsbereich umfassen würden, gegebenenfalls zusammen mit zusätzlichen detaillierteren Leitlinien außerhalb der Verordnung.

Verbesserte Auswahl der Projekte und Partner

76. Die Europäische Union hat eine Vorreiterrolle dabei eingenommen, den Schutz und die Förderung der Menschenrechte und der Demokratie zu prioritären Bereichen ihrer Entwicklungsprogramme zu erklären, und bestätigte dies durch Einbindung dieser Ziele in ihre Verträge. Es sind jedoch weitere Schritte erforderlich, um dies in die Praxis umzusetzen.

77. Erstens bedarf es fundierter Länderbeurteilungen, um eindeutige Länderstrategien festzulegen, die einen Rahmen für einen ausgewogenen und zielgerichteten Gesamtbestand an Projekten bilden. Zweitens müssen Prioritäten festgelegt werden, um eine Verteilung der Ressourcen nach dem Gießkannenprinzip zu vermeiden. Drittens sind konsequent verbesserte Verfahren für die Projekt- und Partnerauswahl anzuwenden. Was die Festlegung von Prioritäten angeht, so stellt der im Juli 1999 erfolgte Aufruf zur Abgabe von Vorschlägen für das Programm 1999 einen bedeutenden Schritt in die richtige Richtung dar.

Festlegung von Erfolgsindikatoren für Programme und Projekte und Überwachung ihrer Erfuellung

78. Die Kommission sollte sowohl auf der Ebene der Programme als auch auf der Projektebene objektive Überwachungssysteme einrichten. Zu diesem Zweck sollte die Kommission bestimmen, wie sie den Erfolg oder Misserfolg der von ihr finanzierten Maßnahmen beurteilen wird; ferner sollte sie angemessene und quantifizierbare Indikatoren entwickeln. In regelmäßigen Abständen sollte dann der Fortschritt gemessen werden.

Betonung der langfristigen Wirkung der EU-Unterstützung durch Gewährleistung der Nachhaltigkeit der Maßnahmen

79. Die Programme zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte und der Demokratie bedürfen einer mittel- oder langfristigen Ausrichtung. Die Kommission sollte daher ihre derzeitige Praxis der Finanzierung einzelner jährlicher Maßnahmen zugunsten einer fortlaufenden, langfristigeren Unterstützung von Organisationen aufgeben, die über das Potential verfügen, die Menschenrechts- und Demokratielage in einem gegebenen Land wirksam zu verbessern.

80. Bei der Genehmigung und Ausführung von Zuschüssen sollte die Kommission ferner gewährleisten, dass die begünstigten Einrichtungen ihre organisatorischen, administrativen, finanziellen und technischen Strukturen ausreichend verstärken, um in der Lage zu sein, ihre Tätigkeiten nach dem Ende der finanziellen Unterstützung durch die EU wirkungsvoll fortzusetzen.

81. Ferner sollte die Kommission damit fortfahren, die Tätigkeiten der Organisationen nach dem Ende ihrer finanziellen Unterstützung weiterzuverfolgen. Dies ermöglicht es der Kommission nicht nur, die Nachhaltigkeit ihrer Unterstützung zu bewerten, sondern es können dadurch auch direkte lokale Informationen über die Lage der Menschenrechte und der Demokratie eingeholt werden.

Annahme angemessener Verfahren zur Verwaltung der Zuschussprogramme

82. Die Menschenrechts- und Demokratieprogramme bestehen hauptsächlich aus einer verhältnismäßig hohen Anzahl kleiner und mittlerer Aufträge mit einer breiten Palette an Organisationen überall in der Welt. Von ihrem Wesen her verfügen viele der mit der Durchführung betrauten Partner über relativ unterentwickelte Finanzmanagement- und Kontrollsysteme. Wenn die Kommission auch gemäß der Haushaltsordnung dafür verantwortlich ist sicherzustellen, dass die von ihr gewährten Mittel ordnungsgemäß und wirtschaftlich verwendet werden, ist es für die Kommission nicht machbar, eine detaillierte Kontrolle über die finanzielle Durchführung auszuüben. Auch eine Lösung, die auf der Inanspruchnahme von BTH beruht, ist nicht zufrieden stellend.

83. Die Kommission muss Verfahren annehmen, bei denen der Schwerpunkt verstärkt auf dem liegt, was die Partner mit den ihnen gewährten Mitteln erreicht haben, und die eine angemessene Sicherheit dahin gehend bieten, dass die Mittel genau für den Zweck, für den sie gewährt wurden, verwendet wurden. In Bezug auf mittlere und größere Projekte sollten die Begleitungs-, Überwachungs- und Kontrollfunktionen hauptsächlich auf die Delegationen verlagert werden, die entsprechend ermächtigt werden müssten, um Verträge mit lokalen Rechnungsprüfern abzuschließen, welche ein geeignetes Mandat für die Überprüfung der finanziellen Ausführung erhalten.

84. Für die Verwaltung der Kleinstzuschussprogramme sollte die Kommission mit Beteiligung der Delegation auf lokale Einrichtungen zurückgreifen. Diese Einrichtungen, die über fundierte Kenntnisse der örtlichen Rahmenbedingungen verfügen, würden dann die Anträge beurteilen und Zuschüsse gewähren. Die Empfängerorganisation würde über die Verwendung der Mittel Bericht erstatten, und wenn die lokale Einrichtung nicht zufrieden gestellt ist, würde diese Organisation dann zukünftig keine Zuschüsse mehr erhalten. Die Stiftungen für die Entwicklung der Bürgergesellschaft in den meisten Phare-Ländern stellen ein gutes Beispiel dar, das - wenn die in Ziffer 60 aufgeführten Mängel behoben sind - auch woanders Schule machen kann.

85. Wenn die Kommission an internationalen, von verschiedenen Geldgebern kofinanzierten Maßnahmen teilnimmt, sollte sie die Verwendung einheitlicher Finanzierungsstrukturen und einer einheitlichen Organisation fördern. Die Kommission sollte ihren finanziellen Einfluss - vorzugsweise mit Unterstützung der Mitgliedstaaten - geltend machen, um sicherzustellen, dass ausreichende und einheitliche Mechanismen für die Berichterstattung, Buchführung und Rechnungsprüfung eingerichtet wurden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 18. Mai 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) SEK(99) 1596 endg. vom 13.10.1999.

(2) KOM(96) 672 endg. vom 17.1.1997.

(3) Verordnungen (EG) Nr. 975/1999 und (EG) Nr. 976/1999 des Rates vom 29.4.1999 (ABl. L 120 vom 8.5.1999).

(4) Mittel- und Osteuropa, Neue Unabhängige Staaten, Südamerika, Mittelamerika, Asien, Mittelmeerraum und Naher Osten, Länder in Afrika, im karibischen Raum und Pazifischen Ozean.

(5) Argentinien, Brasilien, Bulgarien, Chile, Peru, Rumänien, Russland, Slowakei und Ukraine.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mosambik, Nicaragua, Palästina, Panama, Ruanda und Türkei.

(7) Der Ansatz der Kommission im Hinblick auf die länderbezogenen Strategiepapiere besteht darin, dass diese im wesentlichen die zentralen finanziellen technischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeitsprogramme abdecken, nicht aber alle Aspekte der Zusammenarbeit der Kommission mit einem bestimmten Land. Getrennte Strategiedokumente sollen in Bezug auf andere Aspekte erstellt werden, wie Menschenrechte und Demokratie. Der Hof ist jedoch der Auffassung, dass es ein einziges Strategiedokument geben sollte, das alle bedeutenden Gebiete der Zusammenarbeit abdeckt.

(8) Beitrittswillige Staaten müssen das Kopenhagener Kriterium institutioneller Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte, insbesondere der Minderheiten, erfuellen und die Fragen angehen, welche die Kommission in ihren im Rahmen der Agenda 2000 veröffentlichten Analysen über erreichte Fortschritte im Hinblick auf eine pluralistische Wirtschaft erhoben hat.

(9) In ihren Anmerkungen zu den Bemerkungen der Prüfer in einem Sektorschreiben machte eine Delegation geltend, dass, auch wenn keine schriftlich niedergelegte Strategie existierte, diese sich aber aus dem finanzierten Gesamtbestand der Projekte ergebe, die ausnahmslos bedeutende Menschenrechts- und Demokratiefragen betrafen.

(10) Agenda 2000.

(11) Aufruf zur Abgabe von Vorschlägen 1999/C 170/10 für die Europäische Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte, veröffentlicht am 17.6.1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)", GDI, Mai 1995; "Phare Democracy Programme 1992, Evaluation Report of the Pilot Phase", E. Eberhardt, August 1995; "Evaluation of the Phare and Tacis Democracy Programme 1992 - 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University, und GJW Europe, September 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America (November-December 1997)", V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Weitere Evaluierungen in diesem Bereich waren: "Evaluation of MEDA democracy programme", Euronet Consulting, April 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa", Oktober 1996; "International Alert's activities in conflict prevention", Mai 1998; AWEPA (Association of Western European Parliamentarians activities), November 1998; "Mozambique elections", Februar 1999.

(13) Es wurde beim Phare-Demokratieprogramm und bei den einschlägigen Projekten im Rahmen der finanziellen und technischen Zusammenarbeit eingesetzt.

(14) Siehe Fußnote 2 auf Seite 8.

(15) Beispielsweise "Grashdanski Kontrol - Bürgerwacht" und die "Soldatenmütter von Sankt Petersburg", eine NRO zur Wahrung der Rechte der Rekruten der Russischen Armee.

(16) Als Teil der Umstrukturierung der Kommissionsdienststellen im Jahr 1999 wurden die GB IA sowie die GB IB zum Teil in die GD Außenbeziehungen eingegliedert, und aus der GD VIII wurde die GB Entwicklung.

(17) Internationale Vereinigung, die auf europäischer Ebene nationale Hilfsorganisationen Freiwilliger im Bereich der Entwicklungshilfe koordinieren soll.

(18) Demokratieprogramm Phare und Tacis, LIEN-Programm Phare und Tacis, Phare-Partnerschaftsprogramm.

(19) "Charities Aid Foundation" (CAF), Februar 1997.

(20) Ähnliche Verfahren wurden vom Hof in seinem Sonderbericht Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen beanstandet (ABl. C 143 vom 12.5.1997).

(21) Sonderbericht Nr. 4/96 über den Rechnungsabschluss des im Rahmen der Gemeinsamen Aktion der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zur Beobachtung der palästinensischen Wahlen eingesetzten europäischen Wahldienstes (ABl. C 57 vom 24.2.1997), Ziffern 24 und 25.

(22) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, zusammen mit den Antworten der Organe (ABl. C 340 vom 12.11.1996), Ziffern 11.29 - 11.57.

(23) So wurde beispielsweise in einem Land festgestellt, dass dieselben Personen eine Stelle in einer begünstigten Organisation innehatten und gleichzeitig als Projektpersonal in einer anderen Organisation eingestellt wurden. Im Rahmen eines Projekts wurde ein Druckauftrag über den für Druckereiarbeiten (45000 ECU) angesetzten Gesamtbetrag abgeschlossen, ohne Konkurrenzangebote einzuholen oder festzulegen, was im Rahmen des Auftrags geliefert werden soll. Dies ist von der Kommission nicht festgestellt worden.

Anhang 1

Überblick über die außenpolitischen Maßnahmen der EU im Bereich der Menschenrechte und Demokratie im Zeitraum 1994 - 1998

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Entwicklung der Zahlungen gegenüber den Mittelbindungen jedes Jahres (1994 - 1998)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anhang 2

Analyse der Maßnahmen zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten zu Lasten der Phare- und Tacis-Programme (1993 - 1998)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anhang 3

Verzeichnis der Abkürzungen

AKP Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean, die dem Abkommen von Lomé beigetreten sind

BTH Büro für technische Hilfe

CEV Centre Européen du Volontariat (Europäischer Freiwilligenverband)

CSDF Civil Society Development Foundations (Stiftungen für die Entwicklung der Bürgergesellschaft)

EEF Europäische Entwicklungsfonds

EHRF European Human Rights Foundation (Europäische Stiftung für Menschenrechte)

EU Europäische Union

GD Generaldirektion

IBF Institut belge de formation (Belgisches Ausbildungsinstitut)

IRELA Instituto Relaciones Latino-Americanas (Institut für lateinamerikanische Beziehungen)

LIEN Programm zur Herstellung von Verbindungen zwischen europäischen NRO

MEDA Partnerschaft im Mittelmeerraum

NRO Nichtregierungsorganisation

ONUMOZ UN-Mission in Mozambik

Phare Hilfsprogramm der Gemeinschaft für die Länder Mittel- und Osteuropas

SCR Gemeinsamer Dienst für Außenbeziehungen

Tacis Technische Hilfe für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten

UN Vereinte Nationen

Antworten der Kommission

ZUSAMMENFASSUNG

Die Kommission ist der Ansicht, dass der Bericht des Rechnungshofs über die Maßnahmen der Union in Drittländern zur Förderung der Menschenrechte und der Demokratie einen wichtigen Beitrag darstellt, um einerseits bewerten zu können, inwieweit die Gemeinschaftsinitiativen fundiert sind, und andererseits die Hindernisse auszumachen, die zu überwinden sind, damit die Maßnahmen kohärenter und transparenter gestaltet werden können.

- Im Hinblick auf kohärentere Maßnahmen:

a) Die Kommission schließt sich der Feststellung des Hofes an, der zufolge die Lage in bezug auf Menschenrechte und Demokratie in jedem Empfängerland systematischer bewertet werden sollte und die entsprechenden Ergebnisse in jede Länderstrategie eingehen müßten: Ein neuer Rahmen für ein systematischeres Vorgehen wird ausgearbeitet (siehe auch die Antwort auf die Ziffern 20 - 24).

Die Kommission hat bisher Länderstrategien in Bezug auf Menschenrechte und Demokratie in einigen Teilen der Welt entwickelt. Besondere Aufmerksamkeit wurde gewidmet:

- den Bewerberländern für eine EU-Mitgliedschaft (Europa-Abkommen, in deren Mittelpunkt Fragen der Menschenrechte und der Demokratie als spezifische Beitrittsanforderungen stehen);

- den AKP-Staaten (Berücksichtigung der Aktionen "Menschenrechte", die aus dem EEF im Rahmen einer Strategie und eines indikativen Programms pro Land finanziert wurden).

b) Zahlreiche komplementäre Methoden werden zur Projektfindung herangezogen, um die verschiedenen Bedürfnisse im Bereich der Menschenrechte und die vielfältigen Situationen zu berücksichtigen. Diese Methoden zielen darauf ab, die Prioritäten der Kommission mit den Forderungen der NRO in Einklang zu bringen, da nachfrageorientierte Projekte die tatsächlichen Bedürfnisse der Empfänger wahrscheinlich eher befriedigen (vorausgesetzt, die Forderungen werden von einer wirklich unparteiischen Seite vorgebracht) als angebotsorientierte Projekte und folglich bessere Chancen auf Nachhaltigkeit haben (siehe auch die Antwort auf die Ziffern 25 - 28).

c) Die Kommission versucht in allen Fällen, die Kapazität der Organisationen, die sie im Rahmen der Projekte auswählt, zu bewerten. Manchmal ist die Auswahl von NRO sehr beschränkt (siehe auch die Antwort auf die Ziffern 29 - 31).

- Im Hinblick auf transparentere Maßnahmen:

a) Im Zusammenhang mit den Menschenrechten sind es nicht sehr oft die von großen europäischen NRO durchgeführten Projekte, die besonders hervortreten; häufig sind es kleinere Projekte, die von lokalen NRO durchgeführt werden und es der lokalen Bürgergesellschaft allmählich ermöglichen, stärker zu werden und das notwendige demokratische Gefüge zu schaffen.

b) Eines der Anliegen der Kommission ist die Verwendung von Indikatoren, welche die Effektivität und Wirkung einer Aktion in Bezug auf Menschenrechte quantifizieren. Im März 1998 legte die Kommission eine Mitteilung vor: "Demokratisierung, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und verantwortungsvolle Staatsführung: die Herausforderungen der Partnerschaft zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten", in welcher Elemente aufgezeigt werden, die als Indikatoren verwendet werden können.

Seitdem bemühen sich die Dienststellen, die Suche nach Indikatoren zu intensivieren. In diesem Zusammenhang ist allerdings darauf hinzuweisen, daß die von anderen Organismen (z. B. OECD oder Amt des Hohen Kommissars für Menschenrechte) initiierten Maßnahmen bislang zu keinen definitiven Ergebnissen geführt haben.

Als die Kommissionsdienststellen erstmals die Aktionen "Menschenrechte" in den AKP-Staaten bewerteten, sahen sie sich mit dem Problem konfrontiert, über keine Indikatoren zu verfügen, die als Meßinstrumente benutzt werden konnten. Verlässliche Elemente für eine Analyse werden sich wohl erst im Laufe der Jahre und im Rahmen sukzessiver Bewertungen abzeichnen (siehe auch die Antwort auf die Ziffern 32 - 39).

c) Einige Maßnahmen können nicht in einen langfristigen Rahmen eingebunden werden, da sie vorübergehender Natur sind bzw. als nur vorübergehend konzipiert werden. In den Ländern, in denen es die Umstände gestatten, wird das Konzept des Dialogs mit der Regierung sowie die Ausarbeitung einer gemeinsamen Strategie zur Verbesserung der Situation bei den Menschenrechten angenommen. Damit wird das Ziel verfolgt, die Aktivitäten im Bereich der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und sogar der Menschenrechte nach und nach aus den Haushaltsmitteln des betreffenden Staates finanzieren zu lassen (insoweit sich dies als möglich erweist). Zur Erreichung dieses Ziels wird ein Instrumentarium - Haushaltslinie, Anschubfinanzierung, nationales indikatives Programm und politischer Dialog - geschaffen, das gemeinsam in Anspruch zu nehmen ist (siehe auch die Antwort auf die Ziffern 47 - 49).

d) Die Kommission schließt sich der Feststellung des Hofes an, der zufolge die Initiativen der Union in größerem Umfang sichtbar gemacht werden sollten (siehe auch die Antwort auf die Ziffer 50).

e) Die von der Kommission vorgenommenen Bewertungen waren generell positiv; sie bestätigten den signifikanten Beitrag, der für die Unterstützung der Demokratie und den Schutz der Menschenrechte geleistet worden ist (siehe Antwort auf die Ziffer 46).

- Im Hinblick auf eine bessere Verwaltung der Maßnahmen:

a) Die Kommission bemüht sich, geeignete Maßnahmen zu treffen, um den Bedarf an Gutachten und Ressourcen zu decken. Arbeitsgruppen wurden eingerichtet, um die verschiedenen Optionen im Bereich der Externalisierung zu prüfen.

b) Die Kommission stellt fest, dass zwischen Zuschüssen und anderen Vertragsarten nicht ausreichend unterschieden wird; sie hat ihre Absicht dargelegt, zu einer besseren Unterscheidung beizutragen, indem im Rahmen der geplanten Änderungen der Haushaltsordnung Vorschriften über Zuschüsse eingeführt werden (siehe auch die Antwort auf die Ziffer 64).

c) Die Kommission trifft gegenwärtig Maßnahmen, um vertragliche Bestimmungen und finanzielle Mechanismen zu standardisieren (siehe auch die Antwort auf die Ziffern 65 und 66).

d) Die in jüngster Vergangenheit vereinfachten Standardregeln für die Auftragsvergabe sehen Zahlungen nur bei förderwürdigen realen Ausgaben vor (siehe Antwort auf die Ziffern 70 und 71).

e) Seit der Prüfung des Hofes wurden die Schlussfolgerungen der Bewertungen, denen die im Rahmen von Phare und Tacis Demokratie realisierten Aktionen unterzogen worden sind, in die neuen inzwischen angenommenen Verordnungen (EG) Nr. 975/1999 und (EG) Nr. 976/1999 (ABl. L 120 vom 8.5.1999) aufgenommen. Der Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen, der im Juli 1999 lanciert wurde, berücksichtigt ebenfalls die Schlussfolgerungen in diesem neuen verordnungsrechtlichen Rahmen.

Der Hof empfiehlt, dass die Kommission mehr Aufmerksamkeit auf das von ihren Partnern Erreichte richtet und hinreichende Sicherheit dahin gehend erlangt, dass die Mittel für die Zwecke verwendet werden, für die sie vorgesehen waren. Das von dem Hof vorgeschlagene Konzept macht Änderungen bei den Managementmethoden erforderlich, dies wird gegenwärtig als Teil der Reform der Kommission geprüft. Das grundlegende Problem liegt darin, dass Mittel und Humanressourcen nicht richtig aufeinander abgestimmt sind.

EINLEITUNG

Zunehmende Bedeutung der Politik auf dem Gebiet der Menschenrechte und Demokratie

1 - 5. Mit der Gemeinschaftsaktion zur Förderung der Menschenrechte, die nach und nach entwickelt worden ist, wurde völlig neues Terrain betreten. In dem Vertrag von Rom kam der Begriff der Menschenrechte überhaupt nicht vor. Er tauchte das erste Mal in der Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte auf, wurde später in den Vertrag von Maastricht aufgenommen, um schließlich alle Aktionen der Union im Vertrag von Amsterdam abzudecken. Parallel dazu wurde auf die Menschenrechte nicht nur in Erklärungen, sondern auch in Abkommen, namentlich in Artikel 5 des geänderten IV. Lomé-Abkommens, Bezug genommen. In dem neuen Partnerschaftsabkommen, das im Juni 2000 unterzeichnet wird, wird auf die Menschenrechte in noch stärkerem Ausmaß Bezug genommen.

Die verschiedenen Formen der Intervention sind also recht oft als Versuche angelaufen: Es sollte beurteilt werden, ob die Intervention als fundiert einzustufen ist und inwieweit damit dem Bedarf entsprochen wird.

Von den von der Europäischen Kommission in diesem Bereich durchgeführten Initiativen seien die Maßnahmen mit strategischem Charakter genannt, welche auch die allgemeinen Ausrichtungen festlegen:

- 1995 nahm die Kommission zwei Mitteilungen an:

- Mit der einen Mitteilung wird eine Bestandsaufnahme über das Erreichte gezogen, und es werden die Aktionsprioritäten bestimmt ("Die Europäische Union und die außenpolitischen Aspekte der Menschenrechte: von Rom nach Maastricht und darüber hinaus" (KOM(95) 567 endg.));

- mit der anderen Mitteilung wird vorgesehen, in jedes Abkommen eine Klausel aufzunehmen, der zufolge die Förderung und Wahrung dieses Rechts als wesentlicher Faktor in den Außenbeziehungen anerkannt wird.

- Im März 1998 nahm die Kommission die Mitteilung "Demokratisierung, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und verantwortungsvolle Staatsführung: die Herausforderungen der Partnerschaft zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten" an, welche darauf abzielt, die Elemente auszumachen, die als Indikatoren herangezogen werden könnten.

- Die Europäische Union hat zwei Forschungsvorhaben lanciert, mit deren Durchführung das Europäische Hochschulinstitut betraut wurde:

- Ein Forschungsvorhaben wurde 1998 eingeleitet und ermöglichte es, erstmals Bilanz über die Rolle der europäischen Union im Bereich der Menschenrechte zu ziehen, zudem wurden im Rahmen dieses Vorhabens die Elemente für eine Aktionsstrategie aufgezeigt;

- das zweite Forschungsvorhaben, das 1989 begonnen wurde, analysierte die rechtlichen, politischen, institutionellen und philosophischen Aspekte der Union im Rahmen ihrer internen und externen Aktivitäten, um die prioritären Themen für ein Programm gemeinschaftlicher Aktionen im Bereich der Menschenrechte zu definieren.

Die Europäische Kommission arbeitet eine neue Mitteilung für das zweite Kalenderhalbjahr 2000 aus.

Schon lange, bevor die "Leitlinien", die im Oktober 1999 für die Umsetzung der Phare-Programme im Zeitraum 2000 - 2006 beschlossen worden waren, vorgelegt wurden, war sich die Kommission der Herausforderungen bewusst und hat es nicht versäumt, sich um die Identifizierung der Prioritäten und die Festlegung einer Strategie zu bemühen.

Komplexität des rechtlichen und haushaltstechnischen Rahmens

6 - 9. Angesichts der Bedeutung dieser Fragen zeichnete sich zunehmend die Tendenz ab, Vorschriften über die Förderung der Menschenrechte und der Demokratie in den nach geographischen Gesichtspunkten ausgerichteten Verordnungen festzuschreiben; dabei wurde einerseits die Notwendigkeit reflektiert, diese Belange im Rahmen der Politiken der Gemeinschaft zu berücksichtigen, andererseits wurde die Kooperation mit diesen Staaten in menschenrechtsbezogenen Fragen verbessert. Die Zusammenarbeit zur Förderung der Menschenrechte und der Demokratie gilt als wesentlicher Bestandteil der Strategie, die mit jedem Land bzw. jeder Region für eine Unterstützung durch die Gemeinschaft ausgehandelt werden muss.

Die Kommission unterscheidet zwischen der Finanzierung aus dem Haushaltskapitel B7 - 7 und der Heranziehung geographischer Kooperationsprogramme; dabei orientiert sie sich nicht an dem thematischen Bereich der Intervention, sondern an der Interventionsart. Wenn es sich um groß angelegte Interventionen handelt und dem Staat als Partner eine bedeutende Rolle bei der Durchführung der Aktivität zukommt, wenn es sich um ein Pilotprojekt handelt, das aus Kapitel B7 - 7 finanziert wurde und dessen gute Ergebnisse eine Wiederaufnahme rechtfertigen oder wenn es um die breiter angelegte Fortführung einer früheren Pilottätigkeit geht, dann ist es vollkommen angebracht, die geographisch ausgerichteten Haushaltslinien im Rahmen der jeweiligen Verordnungen in Anspruch zu nehmen. Handelt es sich hingegen um Aktivitäten relativ geringen Ausmaßes und sind Nichtregierungsorganisationen in entscheidendem Umfang an der Aktivität beteiligt, dann ist es angebracht, Kapitel B7 - 7 in Anspruch zu nehmen.

Nach dem Inkrafttreten der Verordnungen (EG) Nr. 975/1999 und (EG) Nr. 976/1999 war klar, dass in Zukunft Wahlunterstützungen und -beobachtungen im Rahmen des ersten Pfeilers finanziert werden. Die Finanzierung wird auf der Grundlage der Komplementarität erfolgen: Aktionen zugunsten eines spezifischen Landes sollten vor allem aus Kooperationsinstrumenten finanziert werden (Lomé-Abkommen, ALA-Entwicklungsländer, Obnova, Phare, Tacis usw.). Thematisch bezogene Aktionen wie Schulung, Medienarbeit, Staatsbürgerkunde und Wählerinformation sollten aus dem Kapitel B7 - 70 finanziert werden. Zwar wurde in dieses Kapitel eine spezifische Haushaltslinie zur Unterstützung des Übergangs zur Demokratie und Unterstützung und Überwachung von Wahlen (B7 - 709) aufgenommen, doch wird deren Mittel-Allokation nicht ausreichen, um sämtliche Wahlbeobachtungs- und Wahlbegleitmissionen, die üblicherweise in jedem Haushaltsjahr auf die Gemeinschaft zukommen, zu decken. Die Inanspruchnahme der den Kooperationsinstrumenten zugewiesenen Mittel wird folglich auch weiterhin unumgänglich sein. Außerdem sind Zuschüsse aus Kapitel B7 - 70 in erster Linie dazu bestimmt, die Nichtregierungsorganisationen sowie die internationalen Organisationen zu unterstützen. Zusätzliche Finanzierungsmittel können natürlich von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden.

Um zwischen dem Kapitel B7 - 7 und den Verordnungen (EG) Nr. 975/1999 und (EG) Nr. 976/1999 sowie den geographischen Haushaltslinien deutlicher unterscheiden zu können, erwägt die Kommission, dieses Kapitel in dem Haushaltsvorentwurf 2001 neu zu strukturieren. Die Zahl der geographischen und thematisch bezogenen Linien - elf sind es, die gegenwärtig zusammentreffen (zwölf inklusive der Rechte der Kinder in dem Kapitel B7 - 6) - würde reduziert werden, um die Aktivitäten widerzuspiegeln, die im Rahmen der Verordnungen auf einer thematischen Grundlage vorgesehen sind.

EU-Maßnahmen zur Unterstützung der Demokratie und der Wahrung der Menschenrechte

10. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Rechnungshof die weitgefasste Natur der politischen Ziele und das Bestehen der vielfältigen Situationen, in denen diese Staaten finanzielle Unterstützung brauchen, akzeptiert.

16. Besondere Aufmerksamkeit ist der Zusammenarbeit mit den AKP-Ländern im Bereich der Menschenrechte zu widmen. Hier wurde im Laufe der Jahre ein wirksamer Ansatz ausgearbeitet, der darauf abzielt, die Initiativen eines AKP-Landes zugunsten der Demokratie zu fördern, indem Haushaltsmittel aus dem Kapitel B7 - 7 ergänzend bereitgestellt werden. Diese Komplementarität wurde im Bereich der Wahlen besonders stark entwickelt. Was den Bereich der Wahlen anbelangt, wird hier in einer Mitteilung vom April 2000 an das Europäische Parlament und den Rat eine Bestandsaufnahme über die Erfahrungen der vergangenen Jahre gezogen, und es werden neue Leitlinien für die Zukunft vorgeschlagen.

Prüfungsumfang

18. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Hof die Maßnahmen anerkennt, die als Reaktion auf frühere Kommentare zu Programmen getroffen wurden.

STRATEGIE DER PROGRAMME

Länderstrategien

20 - 24. Die Kommission schließt sich den Vorschlägen des Hofes an und hält es ebenfalls für notwendig, die Lage in bezug auf Menschenrechte und Demokratie in die Unterlagen aufzunehmen, anhand deren die Prioritäten für jedes Land definiert werden. Zur Zeit wird die Struktur eines strategischen Dokuments ausgearbeitet, das von allen Dienststellen, die in dem Bereich der Außenbeziehungen tätig sind, angenommen werden kann.

Projektauswahl

25 - 28. Um den vielfältigen Bedürfnissen im Bereich der "Menschenrechte und Demokratie" nachzukommen, müssen verschiedene Methoden herangezogen werden, wenn es um die Auswahl der Projekte geht, die je nach der Situation in einem Land (historische, kulturelle Gegebenheiten...) und je nach den Zielen, die kurz-, mittel- oder langfristig angelegt sein können, variieren.

25. Der lokalen Bevölkerung sollte die Möglichkeit gelassen werden, ihre Bedürfnisse und ihre Prioritäten zum Ausdruck zu bringen; gleichwohl sollte ein allgemeiner Rahmen definiert werden, in dem die Ziele der betreffenden Verordnungen sowie die Bedürfnisse des Landes festgehalten sind.

26. Die Methode des Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen ist in den Regionen zweckmäßig, in denen zahlreiche Interventionsmöglichkeiten - aufgrund sehr kleiner Projekte und dank einer direkten Zusammenarbeit mit den Regierungsbehörden - bestehen. In diesem Zusammenhang ermöglicht der Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen die Identifizierung von Projekten, deren Durchführung mittel- und langfristig verschoben werden kann; im Mittelpunkt dieser Projekte stehen besonders sensible Themen, die von demokratischen Rahmenbedingungen über Medienarbeit bis zu parlamentarischen Praktiken reichen können.

27 - 28. Obwohl das Ziel in den Bewerberländern für eine EU-Mitgliedschaft, in den Ländern Lateinamerikas, in den AKP-Staaten und in den Ländern des Mittelmeerraums das gleiche ist, also eine Verbesserung der Lage in Bezug auf die Menschenrechte zu erreichen, liegt es auf der Hand, dass diejenigen Instrumente gewählt werden müssen, die für ein Vorgehen in dem jeweiligen Land am besten geeignet sind. In diesem Sinn wurde die Formel des Einsatzes von Expertenaufträgen angenommen, denn damit ist es möglich, den jeweiligen situationsspezifischen Bedarf zu ermitteln.

Auswahl der mit der Durchführung betrauten Stellen

29 - 31. Die Methode des Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen ist eine sehr nützliche Lösung; aufgrund der Fristen zur Vorbereitung, Veröffentlichung, Selektion und Entscheidung eignet sie sich für die Ermittlung von Projekten, deren Durchführung mittel- und langfristig vorgesehen ist. Es werden auch andere Methoden verwendet, um auf die Bedürfnisse im Bereich der Menschenrechte einzugehen, vor allem wenn die Ziele eine sofortige Reaktion verlangen.

Insbesondere im Hinblick auf Mittel- und Osteuropa wird in dem neuen Phare Access Programm auf die Entwicklung lokaler NRO eingegangen; in dem Programm wird gefordert, dass die führenden Organisationen, welche für die geförderten Projekte die Hauptverantwortung tragen, ihren Sitz in den Phare-Bewerberländern haben müssten. Europäische NRO können nur als ergänzende Partner herangezogen werden.

ERGEBNIS DER PROGRAMME

Wirksamkeit, Relevanz und Wirkung der Maßnahmen

32 - 39. Die Kommission stimmt zu, dass die Qualität von Projekten und Programmen verbessert werden kann, wenn bereits am Anfang Zielvorgaben festgesetzt und zuverlässige Indikatoren als Managementinstrumente verwendet werden. Für die meisten Haushaltslinien des Kapitels B7 - 7 wurden im Jahr 1999 signifikante Anstrengungen unternommen, um in Finanzierungsvorschläge spezifische Analysen aufzunehmen, anhand deren das spätere Projektmanagement erleichtert werden soll.

Wenn es auch sehr positiv wäre, über zuverlässige Indikatoren zu verfügen, so ist dennoch hervorzuheben, dass es äußerst schwierig ist, die Ergebnisse bei den Projekten zur Förderung der Menschenrechte zu quantifizieren.

Ein weiterer Vorteil, den die Konzentration auf Projektergebnisse mit sich bringt, liegt darin, daß die verschiedenen Partner bei der Projektdurchführung zusammengebracht werden. Nur dann, wenn sich die verschiedenen Partner an der Erörterung über die Projektziele beteiligen, kann die Zuständigkeit für einen Projektentwurf auf eine breitere Grundlage gestellt werden.

42 - 43. Die Kommission stimmt zu, dass die Projektdurchführung, insbesondere in Lateinamerika, sehr schleppend war. Dies ist darauf zurückzuführen, dass es an Humanressourcen mangelt und die Verfahren nicht an die spezifischen Bedürfnisse der NRO, welche an der Durchführung der Programme zur Förderung der Menschenrechte arbeiteten, angepasst werden konnten.

Feststellungen der Programmbewertungen

46. Der Hof stellt fest, dass die von der Kommission finanzierten Bewertungen generell zu positiven Feststellungen geführt haben. Grundtenor war, dass die Gemeinschaftsprogramme einen signifikanten Beitrag zum Prozess der Förderung der Menschenrechte leisteten, die Projekte in Bezug auf die Probleme relevant waren und die Gemeinschaftsprogramme eine wichtige Rolle bei der Stärkung der NRO spielten.

Nachhaltigkeit

47 - 49. Generell zeigt sich die Kommission auch nach der Einstellung der Gemeinschaftsfinanzierung an der Weiterverfolgung der Tätigkeit sehr interessiert. Es ist zu beachten, dass mit den Haushaltsmitteln aus Kapitel B7 - 7 die Durchführung punktueller Aktionen anvisiert wird; von Ausnahmefällen abgesehen, werden die Betriebskosten nicht direkt gedeckt.

Es sollte natürlich vermieden werden, eine Abhängigkeit zwischen den Gemeinschaftsinitiativen und der Aktion der Organisationen vor Ort zu schaffen. Denn letztendlich wird darauf abgezielt, Kreativität zu entwickeln und entstehende Initiativen zu fördern. Die eventuelle Weiterführung derartiger "Pilotprojekte" kann dann in einem besseren Rahmen, beispielsweise dem der Zusammenarbeit, erfolgen.

In naher Zukunft könnten diese Probleme im Rahmen der "Länderstrategie" geprüft werden, und gegebenenfalls könnten Lösungen für die besten Projekte ins Auge gefasst werden.

Sichtbarkeit

50. Die Kommission schließt sich der Meinung des Hofes an, der zufolge die Sichtbarkeit der Aktion der Union verbessert werden sollte:

- Zum einen sollte eine Harmonisierung der Präsentation angestrebt werden, damit vermieden wird, dass die Öffentlichkeit die Abkürzungen der verschiedenen Programme (Phare, Tacis, Obnova usw.) verwechselt, es sollte einzig und allein die Formel der Europäischen Union zur Anwendung kommen.

- Zum anderen sollte darauf geachtet werden, dass die Frage, wie die Rolle der Europäischen Union zur Geltung gebracht wird, bei der Aushandlung eines Projekts, bei der Ausarbeitung des Vertrags und bei der Durchführung des Projekts systematisch berücksichtigt wird.

PROGRAMMVERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION

Organisation und Managementressourcen

53. Der Hof weist auf die Schwierigkeiten hin, die in der Vergangenheit aufgrund der Organisation der Dienststellen, die sich mit der Frage der Menschenrechte befassen, entstanden sind; die Kommission schließt sich der Einschätzung des Hofes an. Da sich die Kommission dieser Probleme durchaus bewusst ist, beschloss sie, für alle Haushaltslinien des Kapitels B7 - 7 eine einzige Struktur zu schaffen. Sie legte insbesondere das frühere Referat "Menschenrechte und AKP" innerhalb der GD RELEX mit dem Referat "Menschenrechte und Demokratisierung" zusammen.

Die Frage der Unterstützung der Delegationen wird im Rahmen der Planung der Haushaltslinien des Kapitels B7 - 7 und in der Mitteilung über die Strategie "Menschenrechte", die von der Kommission im ersten Halbjahr 2000 angenommen werden soll, geprüft werden.

54. Die Kommission stimmt den Bemerkungen des Hofs über die Unzulänglichkeit der Personalressourcen vorbehaltlos zu. Schon im September 1999 wurde eine Entscheidung getroffen, um die Zuständigkeiten und Humanressourcen bei der Verwendung der Mittel des Kapitels B7 - 7 und bei den im Bereich der Menschenrechte und Demokratie zu treffenden Initiativen in einem einzigen Referat zusammenzulegen.

55 - 57. Im Zusammenhang mit den Möglichkeiten einer Externalisierung der Aufgaben, die nicht unter die Zuständigkeit des öffentlichen Dienstes fallen, analysiert die Kommission die besten Lösungen, die in Frage kommen, um auf einer soliden Grundlage die Maßnahmen auszuarbeiten, welche die externen Aktivitäten im Bereich der Menschenrechte unterstützen könnten.

58. Die Aufgaben, die laut Beschreibung der Beratungsfirma (IBF) zugewiesen waren, waren vor der Schaffung des Gemeinsamen Dienstes (SCR) in einem Vertrag festgelegt worden. Seitdem hat der Vertrag der Beratungsfirma (IBF) Änderungen erfahren, und die Kommission hat über den Gemeinsamen Dienst (SCR) die Zuständigkeit für den Abschluss von Verträgen und für die Leistung von Zahlungen übernommen.

59. Die Ausschüsse von Stiftungen für die Entwicklung der Bürgergesellschaft (CSDF) sollten definitionsgemäß von der Regierung unabhängig sein, für die Mitglieder ist keine Genehmigung der Regierung erforderlich (obgleich die Regierung eines der Ausschussmitglieder ernennen könnte).

60. Innerhalb der von der Kommission für die Stiftungen für die Entwicklung der Bürgergesellschaft festgelegten Prioritäten ist das Programm nachfrageorientiert. Managementausbildung findet bereits s