Tätigkeitsbericht

Juli 1999-Juli 2000

(2000/C 360/01)

Mitglieder des OLAF-Überwachungsausschusses

Mireille DELMAS-MARTY

Vorsitzende

Professorin an der Universität Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Stellvertretender Generalstaatsanwalt beim Berufungsgericht Mailand

José Narciso DA CUNHA RODRIGUES

Generalstaatsanwalt der Republik Portugal

Raymond KENDALL

Generalsekretär von Interpol

Harald NOACK

Staatssekretär in der Landesregierung Nordrhein-Westfalens

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

EINLEITUNG

Die Phase der Einrichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) ist noch nicht abgeschlossen. Bestimmte Vorgänge wie die Einstellung neuer Bediensteter erfordern Zeit, und die Haushaltsbehörde hat eine Staffelung über zwei Jahre vorgesehen. Andere Operationen konnten wegen der Schwerfälligkeit der eingesetzten Verfahren noch nicht zum Abschluss gebracht werden. Insbesondere die Überlegungen über die Reform der operationellen Strukturen des OLAF sind aufgrund der verspäteten Amtsübernahme des Generaldirektors am 1. März 2000 noch nicht zu Ende geführt worden, und die Leitungsstruktur ist noch nicht vorhanden. Die Verfahren der dezentralen Verwaltung, mit denen die Unabhängigkeit des Amtes gestärkt werden soll, sind noch nicht formell festgelegt worden, was ebenfalls dazu beiträgt, die Schaffung der einschlägigen Strukturen hinauszuzögern.

Sogleich sieht sich der Überwachungsausschuss veranlasst, die Aufmerksamkeit der politischen Instanzen auf die Tatsache zu richten, dass das Instrumentarium, das sie innerhalb von vier Monaten (von Januar bis Mai 1999) hätten festlegen können, über ein Jahr nach der Verabschiedung (im Wege der Mitentscheidung von Parlament und Rat) der Verordnung (EG) Nr. 1073/99(1) vom 25. Mai 1999 (nachstehend "die Verordnung") gemäß dem Beschluss vom 28. April 1999 ("der Beschluss") noch nicht definitiv vorhanden ist.

Diese Feststellung, die sich aus dem politischen Kontext erklären lässt, der zur Errichtung des OLAF führte, bestimmte die Organisation und die Abwicklung der Tätigkeiten des Überwachungsausschusses, über die in diesem Bericht berichtet wird.

Zum einen brachte die Schaffung des OLAF den Willen der politischen Instanzen zum Ausdruck, bei der Einheit, die mit der Bekämpfung von Betrügereien und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft betraut ist, nicht nur die Aufgabenstellung, sondern vor allem die Natur dieser Einheit zu ändern, um die operationelle Unabhängigkeit des Amtes sicherzustellen. Nach der von der Kommission am Anfang vorgeschlagenen Formel sollte es sich um ein neues interinstitutionelles Organ handeln, das absolut unabhängig ist. Diese Formel ist weder vom Parlament noch vom Rat akzeptiert worden, und zwar im wesentlichen deshalb, weil damit dem neu geschaffenen Organ die Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse der Kommission während der Periode entzogen worden wären, die für die Übertragung dieser Befugnisse an das neue Organ notwendig ist.

Die Formel, die schließlich mit der Verordnung gefunden wurde, erlaubte es, einen solchen Bruch bei der operationellen Tätigkeit zu vermeiden: Da das OLAF formell zur Kommission gehört, kann es Befugnisse der Kommission ausüben, aber das Amt verfügt dabei über die Haushaltsautonomie und administrative Eigenständigkeit, die seine operationelle Unabhängigkeit erfordert.

Im Bemühen, einen Bruch zu vermeiden, hat die Kommission somit beschlossen, dem OLAF ab Inkrafttreten der Verordnung den gesamten Personalbestand der UCLAF zu übertragen, und hat den Direktor der UCLAF beauftragt, die Funktionen des Generaldirektors des OLAF bis zur Amtsübernahme des designierten Amtsinhabers nach Maßgabe des in der Geschäftsordnung vorgesehenen Verfahrens auszuüben. In der Praxis wurden jedoch nicht allein das Personal der UCLAF auf das OLAF übertragen, sondern auch ihre Strukturen und Methoden. Der Sektor Finanzielle Vorausschau ist, nachdem die Stellungnahmen des Überwachungsausschusses die Situation geklärt haben, der einzige, in dem sich die Beziehungen zwischen der Kommission und dem OLAF von Anfang an auf einer Grundlage gestalten konnten, die mit den vom Gesetzgeber festgelegten Grundsätzen in Einklang steht. Im Gegensatz dazu wurden während dieses Zeitraums die Beziehungen zwischen den Dienststellen des OLAF und den Dienststellen der Kommission nicht an die neue Lage der Eigenständigkeit angepasst und die Grundsätze, die für diese Beziehungen zwischen den Dienststellen der Kommission galten, sind die gleichen geblieben, insbesondere hinsichtlich Personalverwaltung und Haushaltsführung, was zu einer Reihe von Missverständnissen, Schwierigkeiten und Verzögerungen geführt hat.

Zum anderen wurde der Überwachungsausschuss mit der gleichen Verordnung eingesetzt, zur Verstärkung und Gewährleistung der Unabhängigkeit des OLAF: "Das Amt muss bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben unabhängig sein. Zwecks Sicherstellung dieser Unabhängigkeit unterliegt das Amt der regelmäßigen Kontrolle der Untersuchungstätigkeit durch einen Überwachungsausschuss aus unabhängigen externen Persönlichkeiten, die in den Zuständigkeitsbereichen des Amtes über besondere Qualifikationen verfügen. Ferner unterstützt dieser Ausschuss den Direktor des Amtes bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben" (Erwägung 17). Als Folge dieser Erwägung heißt es in der Verordnung: "Der Überwachungsausschuss stellt durch die regelmäßige Kontrolle, die er bezüglich der Ausübung der Untersuchungstätigkeit vornimmt, die Unabhängigkeit des Amtes sicher. Der Überwachungsausschuss gibt von sich aus oder auf Ersuchen des Direktors an diesen gerichtete Stellungnahmen zu den Tätigkeiten des Amtes ab, greift jedoch nicht in den Ablauf der Untersuchungen ein" (Artikel 11 Absatz 1).

Ferner ist in Artikel 11 Absatz 8 vorgesehen: "Der Überwachungsausschuss nimmt mindestens einen Tätigkeitsbericht pro Jahr an und übermittelt ihn den Organen". Dieser erste Tätigkeitsbericht des Überwachungsausschusses, in dem die Ausführung seines Auftrags dargelegt werden soll, hat ferner zum Ziel, auf die aufgetretenen Schwierigkeiten aufmerksam zu machen.

Dieser Bericht legt die vom Überwachungsausschuss unter den gemäß der Geschäftsordnung erforderlichen Bedingungen, d. h. in elf Sitzungen (die Verordnung sieht mindestens zehn Sitzungen jährlich vor) geleisteten Arbeiten dar. Er wurde auf der Grundlage der anlässlich jeder dieser Sitzungen geführten Protokolle verfasst. Vorbehaltlich der für die Ausarbeitung und die Weiterbehandlung dieser Protokolle, in Verbindung mit dem Sekretariat, aufgewendeten Zeit haben die Mitglieder des Überwachungsausschusses ihre Tätigkeiten tatsächlich im wesentlichen auf ihre monatlichen Sitzungen konzentriert. Es sei hier darauf hingewiesen, dass der Überwachungsausschuss sich aus "fünf externen unabhängigen Persönlichkeiten zusammen(setzt), die in ihren Ländern die Voraussetzungen erfuellen, um hochrangige Aufgaben im Zusammenhang mit dem Tätigkeitsbereich des Amtes wahrzunehmen" (Artikel 11 Absatz 2) und dass diese fünf Persönlichkeiten in keiner Weise von den Aufgaben, die ihnen in ihren jeweiligen Ländern obliegen, entlastet wurden.

Im Verlauf dieses ersten Jahres, des Übergangs von der UCLAF zum OLAF, waren die Tätigkeiten des Überwachungsausschusses weitgehend der Schaffung der neuen Strukturen (Kapitel I) gewidmet. Aus diesem Grund werden in dem Bericht die Beratungen des Überwachungsausschusses hinsichtlich der Fragen der Organisation und der Funktionsweise des Amtes dargelegt. Demgegenüber musste der Überwachungsausschuss im Hinblick auf die über die operationellen Tätigkeiten ausgeübte Kontrolle den Zwängen und Hindernissen Rechnung tragen, die sich aus der Nichtanpassung der bisherigen Strukturen der UCLAF an die dem OLAF übertragenen neuen Aufgaben ergeben. Unter Berücksichtigung dieser vorübergehenden Schwierigkeiten wurde unter Bezugnahme auf die in der Verordnung festgelegten Ziele eine erste Bilanz erstellt (Kapitel II). Schließlich ist der Bericht darum bemüht, über die durch die derzeitige Entwicklungsphase eines Übergangszeitraums bedingten Schwierigkeiten hinaus die auf die neuen Strukturen zurückzuführenden Begrenzungen aufzuzeigen und hierzu Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten (Kapitel III).

KAPITEL I

SCHAFFUNG DER NEUEN STRUKTUREN

Es wird zunächst die Einsetzung des Überwachungsausschusses (A), sodann die Begleitung des Übergangs von UCLAF zu OLAF (B) und schließlich die Organisation der Beziehungen zwischen dem Überwachungsausschuss und dem OLAF (C) behandelt.

A. EINRICHTUNG DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES

Schon vor ihrer offiziellen Amtsübernahme am 1. August 1999 sind die Mitglieder des Ausschusses, die einvernehmlich von Parlament, Rat und Kommission benannt worden waren, am 12. und 13. Juli 1999 in Brüssel zusammengekommen, um (in Anwesenheit von Vertretern der drei Institutionen) einen ersten Meinungsaustausch über Aufgabenstellung und Prioritäten des Ausschusses, über seine Arbeitsmethoden und über die materiellen Voraussetzungen seiner Unabhängigkeit zu führen. Seit dieser Sitzung wird unterstrichen, dass der Ausschuss kein "Direktorium" ist, welches in die Verwaltung des Amtes eingreift, seine Aufgabe besteht vielmehr, nach dem genannten Artikel 11 darin, die Unabhängigkeit des Amtes durch eine regelmäßige und im Grundsatz a posteriori erfolgende Kontrolle der Untersuchungsfunktion zu stärken. Nachdem er in seinen Sitzungen eine erste Bewertung der Tätigkeiten des OLAF und seiner Methoden vorgenommen hat, legte der Ausschuss seine eigenen Arbeitsmethoden fest, wobei für die Sitzungen ein Monatsrhythmus vorgesehen wurde, und unter Beibehaltung des Modus bei den Berichterstattern für die Vorbereitung der Dossiers; sodann wurde, wie dies die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 vorschreibt, eine Geschäftsordnung ausgearbeitet. Er hatte parallel dazu die Einstellung der Mitglieder des Sekretariats vorzunehmen.

1. Geschäftsordnung

Die Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses wurde am 17. November 1999 beschlossen und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Februar 2000(2) veröffentlicht. Sie basiert auf einer Analyse der derzeitigen Funktionsweise des OLAF sowie auf einem Nachdenken über strukturelle Änderungen und einzusetzende Methoden. Sie ordnet, sammelt und präzisiert die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 des Parlaments und des Rates, um den durch diese Bestimmungen festgelegten recht allgemeinen rechtlichen Rahmen operationell werden zu lassen:

Aufgaben des Überwachungsausschusses

Bei seiner Aufgabe, die Unabhängigkeit des Amtes durch regelmäßige Kontrolle der Untersuchungstätigkeit des Amtes gemäß Verordnung (EG) Nr. 1073/99 zu stärken, hat der Ausschuss Wert darauf gelegt, in seiner Geschäftsordnung ausdrücklich auf die Kriterien Bezug zu nehmen, auf deren Grundlage er diese Kontrolle ausübt; dies ist insbesondere die Achtung der Rechtmäßigkeit. Diese Kontrolle ist aber nicht von gleicher Art wie die Kontrolle der Rechtmäßigkeit, die nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 vorgesehen ist, und die dem Direktor von OLAF, sowie, in letzter Instanz, dem Gerichtshof obliegt. Für sie gibt es keinen Ersatz.

Modalitäten und Handlungsinstrumente

Die Geschäftsordnung beschreibt die verschiedenen Modalitäten der Kontrolle, über die der Ausschuss nach den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 verfügt, und fasst sie zusammen; außerdem legt sie die materiellen Bedingungen für die Ausübung dieser Kontrolle fest: Zugang zu den von OLAF gespeicherten Daten; Vornahme von Überprüfungen; Gutachten oder Studien; Anhörung der Vertreter der Organe, falls OLAF Informationen verweigert werden. Bei dieser Gelegenheit wird daran erinnert, dass der Ausschuss nicht in den Ablauf der Untersuchungen eingreift.

Unabhängigkeit

Der Ausschuss wollte in seiner Geschäftsordnung an die Tragweite seiner Legitimierung und seiner Unabhängigkeit erinnern. Seine Mitglieder, die vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, also den höchsten politischen Instanzen der Union, im gemeinsamen Einvernehmen ernannt werden, nehmen ihre Aufgaben in vollständiger Unabhängigkeit war. Die Organisation der Funktionsweise des Ausschusses orientiert sich folglich an der Zielsetzung, seine Unabhängigkeit sicherzustellen, insbesondere was das Statut seiner Mitglieder, seinen Haushaltsplan und sein Sekretariat anbelangt.

Funktionsweise

Die Geschäftsordnung entwickelt die kurzgefassten Bestimmungen von Artikel 11 Absatz 6 der Verordnung des Parlaments und des Rates, mit dem Ziel, ein wirksames Funktionieren des Ausschusses sicherzustellen und die Qualifikationen seiner Mitglieder bestmöglich zu nutzen im Bemühen um Transparenz. Seine Verfahren und Arbeitsmethoden sind darauf ausgerichtet, die Ausarbeitung einvernehmlicher Beschlüsse vorzubereiten und zu erleichtern, bei einem Organ, das im Durchschnitt zwei Tage pro Monat zusammentritt. Die Geschäftsordnung neigt dazu, die Beschlussfassung auf kollegialer Basis vorzuziehen, was der Autorität zugute kommt. Die Festlegung der Zuständigkeiten des Ausschussvorsitzenden ergänzt diesen kollegialen Ansatz und stellt ihn in einen größeren Rahmen. Der Ausschussvorsitzende wacht über den ordnungsgemäßen Ablauf der Arbeiten des Ausschusses; er verfolgt die Weiterbehandlung der Beschlüsse und ist zuständig für die Kontakte nach außen.

Beziehungen zum Generaldirektor des OLAF

Diese Beziehungen werden festgelegt in Erwägung 17 der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates: Der Ausschuss führt eine regelmäßige Kontrolle der Untersuchungstätigkeit des Amtes durch, und er unterstützt andererseits den Direktor des Amtes bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben. In der Geschäftsordnung ist der Aspekt dieser Beziehungen, was die Kontrolle angeht, präzise geregelt. Es war ferner notwendig, ein Verfahren für die Vorbereitung der Stellungnahme auszuarbeiten, die der Ausschuss nach Artikel 12 Absatz 2 der Geschäftsordnung zu der Liste der Bewerber um die Stelle des Direktors abzugeben hat. Im übrigen wurde dieses Verfahren bereits vor der förmlichen Annahme der Geschäftsordnung eingerichtet.

2. Sekretariat

Seit dem Zeitpunkt der Ernennung der Ausschussmitglieder hat das Generalsekretariat des Parlaments OLAF auf vorläufiger Basis zwei Beamte für das Sekretariat des Überwachungsausschusses zur Verfügung gestellt, wodurch es möglich wurde, die von der Hochrangigen Gruppe(3) gewünschten Tätigkeiten rasch in Angriff zu nehmen. In seiner ersten Sitzung legte der Ausschuss zunächst einmal die Aufgaben des Sekretariats fest, so wie sie später in die Geschäftsordnung aufgenommen wurden. Von Anfang an galt der Grundsatz, dass das ihm zur Verfügung gestellte Sekretariat einzig und allein ihm unterstellt ist. Der Ausschuss hat Maßnahmen ergriffen, die es dem Sekretariat ermöglichen, seine Funktionen wirkungsvoll und ausschließlich im Dienste der Aufgaben des Überwachungsausschusses wahrzunehmen. In seiner ersten Stellungnahme Nr. 1/99, angenommen in der Sitzung vom 31. August 1999, zur haushaltstechnischen Situation des OLAF, hat der Ausschuss dem Direktor den Stellenplan für das Sekretariat vorgeschlagen, und dieser Vorschlag wurde von der Haushaltsbehörde im Rahmen der Nachtragshaushaltspläne Nrn. 4/99 und 5/99 und des Berichtigungsschreibens Nr. 4 zum Vorentwurf für den Haushaltsplan 2000 akzeptiert.

Die Einstellungsverfahren wurden begonnen, als die von der Haushaltsbehörde geschaffenen Stellen tatsächlich verfügbar waren, d. h. am 1. Januar 2000. Ihre Abwicklung erfolgt nach den Grundsätzen, die der Ausschuss in seiner Geschäftsordnung - die bekanntlich im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Februar 1999 veröffentlicht wurde - (Artikel 19 Absatz 1) festgelegt hatte, nach einem Schema, welches im gemeinsamen Einvernehmen mit dem Direktor des OLAF erarbeitet und in die Stellungnahme Nr. 1/2000 des Ausschusses aufgenommen worden ist. Trotzdem verzögerte sich die Besetzung der Stellen des Sekretariats um mehrere Monate aufgrund unterschiedlicher Auffassungen zwischen dem OLAF und der Kommission über die Natur dieser Stellen. OLAF wollte diese Einstellungen absolut autonom durchführen, und es stützte sich dabei auf die Bestimmungen von Artikel 6 des Kommissionsbeschlusses vom 28. April 1999, der dem Direktor die Befugnisse der Anstellungsbehörde zuerkennt, insbesondere die Befugnis zur Festlegung der Einstellungsbedingungen und -modalitäten. Die Dienststellen der Kommission andererseits waren der Auffassung, es sei notwendig, diese Einstellungen den internen Verfahren des Organs zu unterwerfen.

Schließlich, im Bemühen um eine Einigung und zwecks Vermeidung einer Blockierung des Systems wegen der Unmöglichkeit der Besetzung seines Sekretariats ein Jahr nach seiner eigenen Einsetzung, stimmte der Überwachungsausschuss einer Formel zu, die in seinen Augen die Unabhängigkeit wahrt, die ausreichend flexibel ist und die die Kontinuität der Funktionen des Sekretariats gewährleistet: nämlich den unbefristeten Vertrag für Bedienstete auf Zeit nach Artikel 2c der BSS(4). Diese Formel bietet ferner den Vorteil, dass sie die Autonomie der Befugnisse des Direktors als Anstellungsbehörde unangetastet lässt und dass sie den Erfordernissen der Personaleinstellung beim OLAF Rechnung trägt, insbesondere der Erfordernis, Einstellungen von außerhalb der Kommission zuzulassen, was aus Gründen der spezialisierten Aufgabenstellung oder der Unabhängigkeit notwendig ist.

Der Ausschuss hat ferner Wert darauf gelegt, dass das Sekretariat so organisiert wird, dass seine Eigenständigkeit gewahrt bleibt.

B. BEGLEITUNG DES ÜBERGANGS VON UCLAF ZU OLAF

Der Überwachungsausschuss hat bereits in seiner ersten Sitzung seine Verantwortlichkeit wahrgenommen, was die Phase des Übergangs von UCLAF zu OLAF anbelangt. Um diesen Übergang zu ermöglichen, hatte die Kommission - wie oben erwähnt - beschlossen, die Gesamtstruktur von UCLAF auf das neugeschaffene Amt zu übertragen, wobei der Direktor von UCLAF auf Interimsbasis die Funktionen des Generaldirektors von OLAF wahrnehmen soll. Als Folge davon hat der Ausschuss, im Rahmen seiner Unterstützungsfunktion für den Direktor, in dieser besonders wichtigen und delikaten Phase damit begonnen, Überlegungen über die Aufgabe von OLAF und über die hierfür erforderlichen Mittel, insbesondere die operationelle Struktur, anzustellen; zum anderen hat der Ausschuss seinen Beitrag beim Ernennungsverfahren für den neuen Generaldirektor des Amtes geleistet.

1. Operationelle Struktur

Die Einrichtung von OLAF und die Festlegung seiner Aufgaben und seiner Befugnisse durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 haben ihren Ursprung im Willen des Gesetzgebers, die Modalitäten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sowie der Bekämpfung von Betrügereien zu modifizieren und zu vertiefen. Dieser Wille zur Veränderung entstand aufgrund von Analysen und Bewertungen, die vom Rechnungshof, aber auch von Parlament und Rat, vorgenommen worden waren, wobei Lücken und Schwachstellen bei der Unabhängigkeit der Untersuchungen, der Transparenz der Verfahren sowie der Mittelausstattung festgestellt wurden.

Zum Zeitpunkt seiner Arbeitsaufnahme war es die Aufgabe des Überwachungsausschusses, diese Analysen weiterzuführen, um daraus die notwendigen operationellen Schlussfolgerungen ziehen zu können und die Überlegungen des künftigen Generaldirektors über die Schaffung angemessener Strukturen und Verfahren vorzubereiten.

Seit der Sitzung vom 31. August 1999 nahm sich der Ausschuss eine erste Evaluierung der Funktionsweise von OLAF vor, die es ihm erlaubte, seine Leitlinien für den Haushaltsplan des Amtes zu formulieren, die auf folgenden Prinzipien basieren:

"- der Übergang von UCLAF zu OLAF hat seinen Ausdruck noch nicht in der von den politischen Instanzen gewünschten Änderung der Aufgaben und der Struktur gefunden;

- weder in den Generaldirektionen der Kommission noch in den Mitgliedstaaten gibt es strukturierte Verbindungen zwischen der Untersuchungstätigkeit und den die Haushaltsmittel ausführenden Stellen;

- die Zielsetzung der Untersuchungspolitik von OLAF ist nicht eindeutig definiert, und die Entscheidung, eine Untersuchung einzuleiten, ist reaktiv, während der Ansatz vielmehr proaktiv sein sollte. Eine solche Zielsetzung sollte sich in den Mittelansätzen im Haushaltsplan widerspiegeln;

- der OLAF zugedachte Aufgabenbereich ist viel zu groß und zeigt deutlich das Fehlen von Prioritäten;

- bei den OLAF zugeteilten Aufgaben sollte eine eindeutigere Unterscheidung zwischen der Informations-, Koordinierungs-, und Untersuchungstätigkeit sowie der Tätigkeit im legislativen Bereich vorgenommen werden;

- die Aufteilung der Untersuchungseinheiten in Spezialgebiete ist kontraproduktiv;

- Sicherheitsfragen sowohl betreffend das Personal als auch die Informationen werden nur oberflächlich behandelt, und die dafür bereitzustellenden Mittel sollten aufgestockt werden;

- der Sammlung und Auswertung von Informationen sollte bei der Organisation der Tätigkeit eine zentrale Rolle zukommen, und es sollte ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Information und Untersuchung angestrebt werden. OLAF sollte die Rechnungsprüfungsberichte systematisch auswerten;

- ein Ausbau des Instrumentariums für die Nutzung der Informationstechnologie zum Zwecke der Sammlung und Ausweitung der Informationen ist notwendig,

- die fehlende haushaltspolitische Autonomie wirkt sich, wenn es um den Erwerb von Material bzw. die Einstellung von Mitarbeitern geht, sehr nachteilig aus(5)."

Hieraus folgt, dass es für OLAF sehr nützlich wäre, wenn es über eine vollständige "Zustandsfeststellung" in Bezug auf Organisation, Arbeitsmethoden und Verfahren des Amtes verfügen könnte. Damit wurde es möglich, mit dem neuen Generaldirektor bei seinem Amtsantritt in einen Dialog über Zielsetzungen und Modalitäten einer neuen Struktur für OLAF einzutreten, was es dann auch erlaubt, dem Amt die kohärenten Leitlinien für die Mittelansätze des Haushaltsjahres 2001 sowie für die Einstellungsverfahren bei den von der Haushaltsbehörde geschaffenen neuen Stellen zu liefern.

Eine an externe Sachverständige vergebene Studie betreffend die operationellen Aufgaben und die Arbeitsmethoden von OLAF wurde am 29. März 2000 übergeben (siehe weiter unten). In ihr wird eine genaue Bilanz der operationellen Tätigkeiten von OLAF zum Zeitpunkt des Amtsantritts des neuen Direktors gezogen; darüber hinaus liefert sie, zusätzlich zu den Bewertungen, welche die früheren Feststellungen des Rechnungshofs, der Gruppe unabhängiger Sachverständiger und des Überwachungsausschusses selbst ergänzen, einen bedeutenden Beitrag zu den Überlegungen des Direktors des Amtes über dessen Neustrukturierung. Die Studie wurde deshalb vom Ausschuss sehr aufmerksam geprüft, wobei die wichtigsten Empfehlungen übernommen wurden: Trennung bei Organisation und Funktionsweise zwischen internen Untersuchungen und externen Untersuchungen; Schaffung einer Einheit zur juristischen Überwachung der Untersuchungen und zur Sicherstellung ihrer internen und externen Ordnungsmäßigkeit; Einbindung der operationellen Tätigkeit in eine vom Direktor festgelegte Strategie unter Zuhilfenahme einer "nachrichtendienstlichen" Struktur (Informationsbeschaffungsstruktur).

2. Ernennung des Generaldirektors

Wunsch der drei Organe, Parlament, Rat und Kommission, die im Rahmen der Hochrangigen Gruppe zusammenarbeiteten, war es gewesen, rasch zur Schaffung der neuen Organe für OLAF, und insbesondere zur Besetzung der Stelle des Generaldirektors, zu kommen. Der Überwachungsausschuss musste folglich seit Aufnahme seiner ersten offiziellen Sitzung ein Verfahren für die Annahme der Stellungnahme ausarbeiten, die er nach Maßgabe von Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 in Bezug auf die Liste der Bewerber mit den erforderlichen Qualifikationen (Artikel 20 der Geschäftsordnung) abzugeben hatte. Er brachte ferner seinen Wunsch zum Ausdruck, dass die internen und externen Einstellungsverfahren parallel laufen sollen, und er gab im Dringlichkeitsverfahren eine befürwortende Stellungnahme zu dem Entwurf der Stellenausschreibung ab.

In seiner Sitzung vom 6. und 7. Oktober 1999 schritt der Überwachungsausschuss sodann zur Prüfung der Bewerbungsakten, die ihm von der Kommission übermittelt worden waren. Auf der Grundlage einer Prüfung der Bewerbungen, die mit Hilfe eines Bewertungsschemas für die Qualifikationen der Bewerber durchgeführt wurde, sah sich der Ausschuss dann in der Lage, eine befürwortende Stellungnahme zu einer elf Bewerbungen umfassenden Liste abzugeben, die dann an die Kommission ging (Stellungnahme Nr. 3/99 des Überwachungsausschusses). Gemäß der Verordnung wurde der Generaldirektor von den Organen unter den Bewerbern ausgewählt, die auf der vom Überwachungsausschuss übermittelten Liste standen.

C. ORGANISATION DER BEZIEHUNGEN ZWISCHEN DEM ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSS UND DEM OLAF

In seiner vorbereitenden Sitzung vom 12./13. Juli 1999 stellte der Überwachungsausschuss fest, dass sein Auftrag und die Bedingungen seiner Ernennung ihm gebieten, eine regelmäßige Kontrolle der operationellen Tätigkeiten des OLAF vorzunehmen, indem er alljährlich etwa 10 Sitzungen von etwa zwei Tagen Dauer abhält. Da unter diesen Bedingungen die Vorbereitungsarbeit vernünftigerweise im Durchschnitt einen Tag pro Sitzungstag nicht übersteigen kann, konnte die kontinuierliche Wahrnehmung der Aufgaben nur durch die Möglichkeit eines ständigen Kontakts mit dem Sekretariat (das bekanntlich noch provisorisch bleibt) sichergestellt werden.

Infolgedessen konzentrierte sich die Tätigkeit des Ausschusses auf die Sitzungen, die nicht nur der Annahme von Positionsbekundungen zur Kontrolle der operationellen Tätigkeit, sondern auch - in diesem ersten Jahr der Tätigkeit - zur Umstrukturierung sowie zur Verwaltung und zum Haushalt des Amtes gewidmet waren. Die Stellungnahmen, Schreiben und Berichte, mit denen diese Positionsbekundungen den Institutionen formell mitgeteilt werden sollten, bezogen sich im einzelnen auf institutionelle oder administrative Fragen, während die Positionsbekundungen des Ausschusses zur Untersuchungstätigkeit dem Direktor während der Sitzungen im allgemeinen schriftlich oder mündlich mitgeteilt wurden.

Um eine regelmäßige Kontrolle der operationellen Tätigkeiten des OLAF vornehmen zu können, hat der Überwachungsausschuss sich von Beginn an darum bemüht, die Vorkehrungen im Bereich der Information zu treffen, die für die Wahrnehmung einer solchen Kontrolle notwendig sind, und musste dazu die Schwierigkeiten infolge des Fehlens bzw. der Unzulänglichkeit der Verfahren für die Registrierung der Informationen bzw. der Dossiers und des Fehlens harmonisierter Regeln für ihre Behandlung überwinden.

Seine Bewertung der Tätigkeiten des OLAF spiegelt den Stand der verfügbaren Information wieder: Der Ausschuss verfügt noch nicht über genügend Anhaltspunkte, die es ihm erlauben, eine umfassende Bewertung der Frage vorzunehmen, in welchem Ausmaß die von der hochrangigen Gruppe (Parlament - Rat - Kommission), vom Parlament, vom Rechnungshof und vom Ausschuss unabhängiger Sachverständiger formulierten Erwartungen im Verlauf dieses ersten Jahres der Tätigkeit des OLAF erfuellt worden sind; dagegen hat der Ausschuss seine Position zu besonderen Punkten der operationellen Tätigkeiten in Form von Stellungnahmen, Berichten, Schreiben und Aussprachen dargelegt, und diese Positionsbekundungen wurden in seinen Protokollen vermerkt.

1. Wege der Information

Um eine noch sehr unzureichende direkte Information zu ergänzen, berücksichtigte der Überwachungsausschuss verschiedene Quellen der indirekten Information.

a) Direkte Information

Die Notwendigkeit, die Beschlussfassungstätigkeit des Ausschusses auf die beiden Tage der monatlichen Sitzung zu konzentrieren, veranlasste ihn, sein Informationssystem so zu gestalten, dass es ihm zügige und operationelle Synthesen gestattet. In der Verordnung sind ausdrücklich bestimmte Informationsquellen vorgesehen, die zwar nützlich, jedoch für die Durchführung einer regelmäßigen Kontrolle unzureichend sind. So liefern der Bericht des Direktors an die Institutionen (Artikel 12 Absatz 3 Unterabsatz 2) oder das Programm der Tätigkeiten (Artikel 11 Absatz 7) wertvolle, allerdings zu globale Informationen. Dagegen ist die ebenfalls in Artikel 11 Absatz 1 für bestimmte Situationen (seit mehr als neun Monaten laufende Untersuchungen; Fälle, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaats erfordern; Fälle, in denen den Empfehlungen des Direktors nicht Folge geleistet wurde) vorgesehene Unterrichtung des Ausschusses zu bruchstückhaft.

Der Ausschuss hat folglich auf die im gleichen Artikel enthaltene allgemeine Vorschrift ("Der Direktor unterrichtet den Ausschuss regelmäßig über die Tätigkeit des Amtes, seine Untersuchungen, deren Ergebnisse und Folgemaßnahmen") zurückgegriffen in dem Versuch, ein "Instrumentenbrett" der Tätigkeit des Amtes einzurichten, das ihm die Wahrnehmung einer kontinuierlichen Kontrolle ermöglicht. Die von mehreren seiner Mitglieder vor Ort in den Dienststellen des OLAF vorgenommenen Besuche lieferten ihm unter anderem Anhaltspunkte zur Art und zur Struktur der verfügbaren Information: Da die Modalitäten für die Registrierung der eingegangenen Informationen und die Verfahren für die Behandlung der Dossiers weder zentralisiert noch harmonisiert waren, musste die für den Ausschuss notwendige Information erst zusammengetragen und präsentiert werden, was überdies eine organisatorische Neugestaltung der Arbeitsmethoden des OLAF bedingte. Der Ausschuss forderte folglich den Direktor auf, ihm für jede Sitzung eine periodische Übersicht der zur Prüfung anstehenden Fälle und einen Pressespiegel vorzulegen. Seit Mai 2000 verfügt der Ausschuss damit über Sammlungen und Blätter mit einer Zusammenfassung der Unterlagen zu den Fällen, in denen die Untersuchung seit mehr als neun Monaten läuft, und den internen Untersuchungen. Der Direktor ist ferner aufgefordert worden, dem Ausschuss systematisch die Fälle vorzulegen, die seiner Auffassung nach eine Grundsatzfrage betreffen.

Der Ausschuss hat ebenfalls gefordert, dass von externen Sachverständigen eine Studie durchgeführt wird, um eine Bilanz der operationellen Tätigkeit des OLAF und seiner Arbeitsmethoden zu erstellen. Diese Studie, in der die Situation Ende Februar 2000 beleuchtet wird, lieferte ihm wichtige Anhaltspunkte einer indirekten Information, mit deren Hilfe er seine Bewertung der Tätigkeiten des OLAF vervollständigen konnte.

b) Indirekte Information

Neben der Tatsache, dass der Überwachungsausschuss mehrmals mit Ersuchen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments oder von Personen, die Gegenstand einer Untersuchung waren, befasst worden ist, konnte er verschiedene Dokumente nutzen.

- Zum einen wird in der Studie der Sachverständigen über die operationellen Aufgaben und die Arbeitsmethoden des OLAF(6), die dem OLAF am 29. März 2000 ausgehändigt wurde, eine Zustandsbeschreibung der Struktur und der Funktionsweise des Amtes in Bezug auf die operationellen Tätigkeiten vorgenommen. Geprüft werden die verschiedenen Aufgaben des OLAF und ihre Gliederung, die für die Festlegung einer Politik und einer Strategie auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung verwendeten Mittel sowie die verschiedenen Aufgaben im Zuge der operationellen Tätigkeit: Information, Untersuchung, Koordinierung und Weiterbehandlung. Ehe in einer Zusammenfassung interessante Empfehlungen für die Umstrukturierung vorgelegt werden, wird in dieser Studie die gegenwärtige Funktionsweise des Amtes und insbesondere die operationelle Tätigkeit analysiert. Allerdings ermöglicht die Analyse, die bis zum 29. Februar 2000 reicht, nicht eine umfassende Bewertung der Tätigkeiten des OLAF. Sie hat lediglich Bezugswert für die Bewertung der gegenwärtig laufenden Umstrukturierung.

- Zum anderen werden in dem ersten Bericht des OLAF über die operationellen Tätigkeiten, der das Datum 6. Juni 2000 trägt, zunächst die Verfahren erläutert, die die Arbeitsweise des Amtes regeln, und anschließend wird eine Bilanz der operationellen Tätigkeiten und insbesondere der Untersuchungstätigkeit vom 1. Juni 1999 bis zum 29. Februar 2000 erstellt. Wie die Studie der Sachverständigen hat der Bericht demnach in erster Linie Bezugswert für eine nach erfolgter Umstrukturierung noch durchzuführende Bewertung. Die im Bericht enthaltenen Daten zu den durchgeführten Untersuchungen und deren Weiterbehandlung liefern allerdings interessante quantitative Anhaltspunkte zur Aufteilung der Tätigkeiten auf Untersuchungen und die Koordinierung, zur Zahl und zum Verhältnis der Dossiers, der eingeleiteten Untersuchungen, der abgeschlossenen Untersuchungen sowie der erstellten und den zuständigen Behörden übermittelten Berichte. Doch im Bericht des OLAF wird darauf verwiesen, dass diese Zahlen vor allem wegen des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Verordnung (am 1. Juni 1999) und somit wegen der erst seit kurzem geltenden Verpflichtung, einen Untersuchungsbericht zu erstellen (Artikel 9), kein eindeutiges Bild der Wirklichkeit vermitteln.

In der Tat wirft der Bericht die folgenden Fragen auf, ohne Antworten zu geben:

- hohe Zahl der Untersuchungen, die ohne Bericht abgeschlossen werden,

- Dauer der Verfahren der Gültigerklärung,

- geringe Zahl von Urteilen, die im Anschluss an die Übermittlung von Dossiers verkündet worden sind.

- Schließlich weist die Mitteilung der Kommission über einen umfassenden strategischen Ansatz, die auf Ersuchen des Europäischen Rates in Helsinki auf der Grundlage von Vorschlägen des OLAF verfasst worden ist, den Vorzug auf, dass das strategische Projekt des Amtes in die politische Konzeption der Kommission einbezogen wird. Im Hinblick auf eine umfassende Bewertung des OLAF liefert dieses Dokument den Blickwinkel, in den sich die Tätigkeit und die Umstrukturierung des Amtes einfügen müssen.

Der Ausschuss hat allerdings festgestellt, dass die in dieser Mitteilung angesprochenen Herausforderungen häufig eher in die Verantwortung der Kommission als in die des OLAF fallen. Er bekundete folglich den Wunsch, die eigene Strategie des OLAF auf der Grundlage des Tätigkeitsprogramms prüfen zu können, das ihm der Direktor alljährlich in Anwendung der Vorschriften von Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung unterbreiten muss.

2. Bewertung

Auf Grund der Unangemessenheit der Strukturen und der Arbeitsmethoden des OLAF, das sich noch in Umstrukturierung befindet, sind die Voraussetzungen für eine umfassende Bewertung nicht erfuellt: Die von seinen Mitgliedern vor Ort vorgenommenen Besuche haben nämlich dem Ausschuss die Schwierigkeiten vor Augen geführt, auf die er bei seinem Bemühen stoßen würde, eine Bewertung der operationellen Tätigkeit des OLAF vorzunehmen. Zusätzlich zur mangelnden Transparenz der Verwaltung, der fehlenden Harmonisierung der Verfahren und der Praktiken sowie der Unzulänglichkeiten des Systems für die Registrierung der Informationen und der Dossiers macht der Umstand, dass sich das OLAF seit mehr als einem Jahr in einer Phase des Übergangs und der Umstrukturierung befindet, ein solches Unterfangen sehr schwierig, da es unmöglich war, zwischen den eigentlichen Absichten und den im Wege der Durchführung befindlichen Vorhaben zu unterscheiden und Strukturen zu bewerten, deren Schaffung noch im Gange ist. Allerdings konnte der Ausschuss in diesem ersten Jahr seiner Tätigkeit Bewertungen vornehmen, die sich auf punktuelle Fragen entweder anlässlich der Prüfung besonderer Dossiers, mit denen er befasst worden ist, erstreckten oder auf einer Analyse der vom Direktor übermittelten Sammlungen von Unterlagen beruhten. Seine Hauptbemerkungen erstrecken sich auf die Verfahren für Untersuchungen und für die Befassung der Gerichtsbehörden sowie auf den Schutz der Rechtssuchenden.

a) Untersuchungsverfahren

Die vom Ausschuss geprüften Dossiers beziehen sich auf Untersuchungen, von denen einige von der UCLAF mit den seinerzeit geltenden Rechtsgrundlagen eingeleitet worden waren, während die übrigen in den Genuss der Vorschriften der Verordnung und des Beschlusses der Kommission von 1999 kamen. Der zur Prüfung anstehende Zeitraum zeichnet sich also vor allem durch eine Entwicklung aus, die nicht nur den Rechtsrahmen der Untersuchungen, sondern auch ihre Beschaffenheit betrifft. Obwohl sie formell weiterhin administrativer Natur waren, wurde mit den Untersuchungen aufgrund ihres Gegenstandsbereichs und ihrer Interventionsmodi - und damit verschärfte sich die mit der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 eingeleitete Tendenz - der Bereich des Strafrechts betreten, ohne dass man sich allerdings so absichern konnte, wie es im Hinblick auf die Wahrung der personenbezogenen Rechte(7) erforderlich ist.

Insbesondere wurden die in der Verordnung und im Beschluss vom 2. Juni 1999 enthaltenen allgemeinen Anweisungen zum Ablauf der Untersuchungen noch nicht in zentralisierte, für die Untersucher kodifizierte und die Rechtssuchenden zugängliche Anweisungen umgesetzt. Bei einem solchen Handbuch, das gegenwärtig in Vorbereitung ist, müssten folglich die Ziele der laufenden Umstrukturierung berücksichtigt werden: Einbettung der operationellen Tätigkeit in eine vom Direktor festgelegte Strategie und Intervention einer Gruppe von Richtern-Staatsanwälten, um die interne und externe Rechtmäßigkeit der Untersuchungen sicherzustellen.

Im Fehlen solcher Anweisungen kam in der Tat eine gewisse Verwischung zwischen den verschiedenen Kategorien von Interventionen des OLAF zum Ausdruck, insbesondere zwischen eigenen Untersuchungen, der Koordinierung nationaler Untersuchungen und der Unterstützung administrativer oder strafrechtlicher Untersuchungen.

Das künftige Handbuch mit einschlägigen Anweisungen müsste folglich die Notwendigkeit widerspiegeln, bei der Organisation des OLAF den spezifischen Charakter der internen Untersuchungen zu unterstreichen.

Der Ausschuss hat zum anderen hervorgehoben, dass die Vorschriften von Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung betreffend den Zugang zu den Räumlichkeiten der Organe anwendbar sind, ohne dass die Rechtssuchenden über ihre Rechte unterrichtet werden, und dass die Protokolle von Anhörungen auf der Grundlage des zweiten Gedankenstrichs des gleichen Artikels nicht systematisch den angehörten Personen zur Zustimmung unterbreitet werden. Das neue Handbuch mit Anweisungen müsste selbstverständlich diese Lücken fuellen.

Abschließend nimmt der Ausschuss mit Interesse die laufenden Reformen zur Kenntnis, die darauf gerichtet sind, dass die Beschlüsse über die Einleitung und den Abschluss der Untersuchungen sowie die Dauer der Zeiträume für die Gültigerklärung der eingegangenen Informationen ausschließlich der Amtsgewalt des Direktors unterliegen.

b) Befassung der Gerichtsbehörden

Gemäß Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung muss der Ausschuss über Fälle unterrichtet werden, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaates erfordern. Er verfügt demnach im Prinzip über die Möglichkeit, diese besonders wichtige Phase der operationellen Tätigkeit des OLAF zu verfolgen. Allerdings sind erst am Ende des zur Prüfung anstehenden Zeitraums zufriedenstellende Modalitäten für diese Information festgelegt worden.

Der Ausschuss beriet anlässlich der Prüfung besonderer Dossiers über die Frage der Befassung der Gerichtsbehörden. Er stellte das Fehlen präziser und klarer Kriterien fest, mit denen die Art der Befassung bestimmt werden könnte. In der Verordnung wird von zwei unterschiedlichen Situationen ausgegangen: der Übermittlung des im Anschluss an die Untersuchung verfassten Berichts (Artikel 9) und der Übermittlung der im Zuge der Untersuchungen erhaltenen Informationen durch das Amt (Artikel 10), ohne dass die Beziehung zwischen diesen beiden Fällen präzisiert wird. In der Praxis scheint unterschiedslos auf die beiden Möglichkeiten zurückgegriffen worden zu sein, und die Gründe, warum das OLAF bisweilen das gesamte Dossier und manchmal nur einen Teil davon übermittelt, die Strafverfolgungsbehörde oder bisweilen die Verwaltungsbehörde, in dem einen oder anderen Land befasst, werden nicht ersichtlich, so dass der Eindruck eines willkürlichen und improvisierten Vorgehens bleibt.

Der Ausschuss wünscht folglich, dass diese juristische Doppeldeutigkeit auf der geeigneten Ebene geklärt wird (siehe die vorgeschlagenen Verbesserungen in Kapitel III).

c) Schutz der Rechtssuchenden

Der Überwachungsausschuss hat diese Frage unter praktischem Gesichtspunkt geprüft, und zwar vor allem auf der Grundlage von Informationen, welche ihm von Personen mitgeteilt wurden, die Gegenstand von Untersuchungen des OLAF waren, und der Positionsbekundungen des Amtes, die auf Antrag des Ausschusses vorgelegt wurden. Der Überwachungs ausschuss wollte von vornherein präzisieren, dass die von ihm vorgenommenen Kontrollen keinerlei Form von Rechtsmittel zur Prüfung der individuellen Verantwortlichkeiten darstellen. Unter dem strikten Gesichtspunkt der Prüfung der Anwendung der geltenden Vorschriften hat er die Wirksamkeit einer gewissen Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Untersuchungen des OLAF festgestellt(8). Auf der Grundlage von Artikel 14 der Verordnung wurde beim Direktor des Amtes eine Beschwerde eingelegt, die die Prüfung von beschwerenden Verwaltungsakten im Rahmen einer internen Untersuchung zum Gegenstand hatte. Diese nach den Modalitäten des Artikels 90 Absatz 2 des Statuts eingelegte Beschwerde führte anschließend zu einem Verfahren vor dem Gericht erster Instanz(9). Ebenso könnte der Disziplinarrat veranlasst werden, eine gewisse Form der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Untersuchungen des Amtes vorzunehmen(10).

Zu der Art der betroffenen Rechte sei bemerkt, dass sich die Forderungen der Betroffenen im Wesentlichen auf ihr Recht, unterrichtet zu werden und sich äußern zu können, sowie auf das Recht auf Unparteilichkeit der Untersuchung beziehen.

Bei der Bewertung dieses Schutzes handelt es sich um eine Frage, die noch in der Schwebe ist, da die entsprechenden Verfahren noch laufen. Zweckmäßig ist jedoch der Hinweis, dass dieser Schutz in dem Maße effektiv ist, wie er der Kontrolle des Gerichts erster Instanz und der Gerichtshofes unterliegt, dass er jedoch verspätet - im nachhinein - eintritt und nicht notwendigerweise während des Ablaufs des Verfahrens.

KAPITEL II

ERSTE BILANZ

Über die oben erwähnten punktuellen Beurteilungen hinaus handelt es sich um eine Bewertung der Aufgabe des Überwachungsausschusses als Garant der Unabhängigkeit des OLAF im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 sowohl in Verwaltungs- und Haushaltsangelegenheiten (A) als auch hinsichtlich der funktionellen Unabhängigkeit (B) und der organischen Unabhängigkeit (C) und sodann als Mitverantwortlicher für die Wahrung der Vertraulichkeit und den Datenschutz im Sinne von Artikel 8 Absatz 4 (D).

A. UNABHÄNGIGKEIT DES OLAF IN VERWALTUNGS- UND HAUSHALTSANGELEGENHEITEN

Der Überwachungsausschuss hat sich schon bei seinem ersten Treffen und dann in allen seinen Sitzungen regelmäßig mit dem Nachtragshaushalt für das Jahr 1999, dem Haushalt für das Jahr 2000 und dem Haushalt für das Jahr 2001 befasst.

Die Beratungen und Beschlussfassungen erfolgten in dem besonderen Bewusstsein, dass eine der Aufgaben des Überwachungsausschusses darin besteht, die Unabhängigkeit des OLAF zu gewährleisten.

Bezogen auf die beratenen Haushaltsentwürfe hieß das, mit den jeweiligen Budgets die für die Funktionsfähigkeit des OLAF nötigen Posten und Mittel garantiert zu sehen.

Dabei war zu berücksichtigen, dass die Beschlüsse von Parlament, Rat und Kommission zur Gründung des OLAF ein schrittweises Vorgehen bei der Errichtung und Verwirklichung von OLAF erfordern, indem insbesondere die Zurverfügungstellung von 300 Posten und ihre Rekrutierung auf einen längeren Zeitraum und andere Haushalte verteilt wurde.

Von der Struktur der ehemaligen UCLAF ausgehend diskutierte der Überwachungsausschuss die mit den jeweiligen Budgetentwürfen verbundenen haushalterischen Fragestellungen auch immer orientiert daran, welche Struktur- und Organisationsformen zweckmäßig und geeignet sein könnten, die dem OLAF zugewiesenen Aufgaben effizient im Sinne der Beschlüsse der europäischen Institutionen zu erfuellen. Dabei stellte sich unter anderem die Frage des Verhältnisses von A- zu B-Posten, um insbesondere die operativen Arbeiten des OLAF zu garantieren. Diskutiert wurde auch, inwieweit trotz der veränderten Aufgabenstellung des OLAF, nicht mehr lediglich als Task-force tätig zu sein, Posten als Zeitposten zu vergeben sind.

Die Struktur und Aufgabenerledigungsdiskussion im Zusammenhang mit den für das OLAF nötigen personellen und übrigen Mitteln wurde auch unter dem Gesichtspunkt geführt, inwieweit die Nutzung moderner Technologien durch das OLAF eine entsprechende Finanzausstattung erforderlich macht.

Grundsätzlich hat der Überwachungsausschuss in seinen Beschlüssen und Stellungnahmen zum Haushalt darauf geachtet, die an das OLAF gestellten Anforderungen, wie sie sich aus den Beschlüssen von Parlament, Rat und Kommission ergeben, zu gewährleisten.

Dabei war beim Nachtragshaushalt 1999 klar, dass die Rekrutierung von Personal und der Aufbau der zukünftigen Organisation des OLAF den Haushalten der Folgejahre und deren Vollzug vorbehalten sein musste. Dennoch legte der Überwachungsausschuss nachdrücklich Wert darauf, dass die vorgesehenen 300 Posten und die dafür nötigen Mittel seitens der Haushaltsbehörde und des Parlamentes frühzeitig zur Verfügung stehen. Der Überwachungsausschuss begrüßt deshalb, dass der Budgetentwurf für das Jahr 2001 alle budgetären Voraussetzungen schafft, um das OLAF mit diesem Haushaltsplan endgültig im Sinne der Beschlüsse von Parlament, Rat und Kommission eingerichtet zu haben.

Die von den Institutionen geschaffenen und verfassungsrechtlich abgesicherten Garantien für das Amt zielen darauf ab, durch eine Unabhängigkeitsgarantie dem Amt nach Innen und nach Außen größtmögliche Handlungsspielräume zur Sicherung des Schutzes der finanziellen Interessen der EU zu gewährleisten.

Im Berichtszeitraum sind erste wichtige Schritte hierfür getan worden.

Der Überwachungsausschuss hat seine Tätigkeit in den Bewusstsein aufgenommen, unmittelbarer und erster Garant für die Sicherung der Unabhängigkeit des OLAF zu sein.

In fast allen Sitzungen seit der Konstituierung des Überwachungsausschusses wurden Fragen, die budgetäre, die organisatorische und die administrative Unabhängigkeit des Amtes betreffend, eingehend erörtert. Eine besondere Rolle spielte bei den Beratungen des Ausschusses die Frage, inwieweit die überkommenen Strukturen der UCLAF dem neu geschaffenen Amt hinderlich sein könnten. In der Erkenntnis, dass der Wechsel von UCLAF zu OLAF, spätestens zum Ende der Aufbauphase, d. h. mit dem Ende des Jahres 2001, signifikant werden müsse, hat der Überwachungsausschuss Strukturuntersuchungen und Strukturdiskussionen, zuletzt auch mit dem neuen Generaldirektor des Amtes, der am 1. März 2000 seine Tätigkeit aufgenommen hat, geführt.

Festzuhalten ist dennoch, dass die für einen optimalen Wirkungsgrad des Amtes unabdingbare Unabhängigkeit nur teilweise erreicht und garantiert ist. Dies liegt zu allererst daran, dass sich das OLAF noch immer im Aufbau befindet. So hat, wie schon oben erwähnt, der über ein europaweites Ausschreibungsverfahren ausgewählte Generaldirektor des Amtes seine Tätigkeit erst am 1. März 2000 aufnehmen können.

Erst seit diesem Zeitpunkt ist institutionell gewährleistet, dass die Struktur und die Personalausstattung nach Maßgabe der Vorstellungen der Institutionen auch unter Berücksichtigung der konsensualen Erörterungen zwischen dem Generalsekretär und dem Überwachungsausschuss umgesetzt und betrieben werden. Allerdings ist weder die Strukturdiskussion noch die Diskussion der Leitlinien, an denen das OLAF seine Arbeit ausrichten soll und wird, abschließend zwischen dem Überwachungsausschuss und dem Generaldirektor diskutiert. Beispielhaft wird hierzu darauf verwiesen, dass noch zu erörtern ist, ob das Amt unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips oder des Opportunitätsprinzips arbeiten wird oder zu arbeiten hat. Nicht diskutiert werden konnte darüber hinaus die Frage, inwieweit die in den Institutionen der EU beginnende Verwaltungsreform von OLAF aufgegriffen und in welcher Richtung sie betrieben wird.

Dadurch, dass die Personalrekrutierung und die Ausstattung des Amtes noch ganz am Anfang stehen und die strukturellen Schwerpunkte der Tätigkeit und der Arbeitsweise des OLAF noch nicht hinreichend diskutiert werden konnten, gibt es auch insoweit noch erkennbare Distanzen zu dem OLAF, das sich Parlament, Rat und Kommission mit ihren Beschlüssen vorgestellt haben.

Deutlich geworden ist im Berichtszeitraum allerdings auch, dass die dem Amt eingeräumten Unabhängigkeitsgarantien noch Defizite aufweisen. Die Abhängigkeit bei der Rekrutierung und Umsetzung bzw. Trennung von Personal durch die enge Anbindung an die Administration der Kommission führt nahezu zur Handlungsunfähigkeit. Dies wird verdeutlicht durch die Dauer des Ablaufs von Besetzungsverfahren für Posten und in gleichem Umfang durch die Schwierigkeiten, sich in notwendigen Fällen von Personal zu trennen. Dadurch, dass dem Generaldirektor des OLAF nicht auch tatsächlich größtmögliche Handlungsunabhängigkeit eingeräumt ist, entstehen Handlungs-, aber schließlich auch Unabhängigkeitsdefizite.

Budgetäre Unabhängigkeit bedeutet nach der Überzeugung des Überwachungsausschusses, strukturelle Entscheidungen unabhängig von den Institutionen treffen zu können. Es schließt Personal- und Handlungshoheit ein. Im Berichtszeitraum war keine dieser für ein hocheffizientes Arbeiten des OLAF unabdingbaren Voraussetzungen vollständig erfuellt. Der Überwachungsausschuss wird im nächsten Berichtsjahr darauf achten, dass die dem OLAF garantierte Unabhängigkeit in einem noch besseren Umfang, auch in der Alltagsarbeit, verwirklicht werden wird.

B. FUNKTIONELLE UNABHÄNGIGKEIT (UNTERSUCHUNGSTÄTIGKEIT)

Die Rolle und die Verantwortlichkeiten des Überwachungsausschusses in Bezug auf die Untersuchungstätigkeit sind im Wesentlichen in Artikel 3 der Geschäftsordnung enthalten, wo eindeutig bestimmt wird, dass die Untersuchungstätigkeit vom Ausschuss kontrolliert wird. Es bestand niemals die Absicht, eine detaillierte Prüfung laufender Untersuchungen durch den Ausschuss vorzuschreiben, sondern er soll vielmehr gewährleisten, dass bestimmte grundlegende Verfahren und Prinzipien eingehalten werden.

In einer seiner ersten Sitzungen benannte der Ausschuss zwei seiner Mitglieder, die die Funktionsweise des OLAF in Bezug auf Untersuchungen nach Abschluss der Tätigkeit der UCLAF prüfen sollten. Diese Bewertung stützte sich auf Treffen mit dem Direktor ad interim des OLAF sowie mit Vertretern des Personals.

Es wurden keine besonders zufriedenstellenden Fortschritte erzielt, da - was verständlich ist - der Direktor ad interim und die meisten Bediensteten von der UCLAF übernommen wurden.

Die Aufgaben des OLAF wurden - soweit die Untersuchungen betroffen sind - in Artikel 2 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des OLAF festgelegt.

Es ist klar, dass die internen Strukturen des OLAF einem Organisationsplan entsprechen sollten, der es befähigt, seine neu festgelegte Rolle zu erfuellen.

Es muss festgehalten werden, dass man sich ohne einen endgültig ernannten Direktor nur schwer vorstellen kann, wie eine ernsthafte langfristige Reform durchgeführt werden könnte. Eine Prüfung der Art und Weise, wie Untersuchungen in der Zeit der UCLAF durchgeführt worden waren, ergab eine Reihe von Anomalien und Schwachstellen, die im Wesentlichen aus dem Umstand herrührten, dass es keine interne Geschäftsordnung für die Durchführung der Untersuchungen gab und sie oftmals in einer Weise vorgenommen wurden, die den von dem einzelnen Beamten, der für die Untersuchung verantwortlich war, subjektiv empfundenen Bedürfnissen entsprach, so dass ein einheitliches Vorgehen verhindert wurde. Die Rolle der Untersuchung in Bezug auf interne und externe Fälle wurde nicht eindeutig festgelegt.

Der Ausschuss kam von Beginn an überein, dass seine Rolle nicht darin besteht, das Handeln der UCLAF in der Vergangenheit zu überprüfen, ausgenommen in dem Maße, wie es als Erfahrungsgrundlage bei der Festlegung der Arbeitsmethoden und Strukturen des OLAF herangezogen werden könnte.

Die Aufgabe des Ausschusses wurde erheblich dadurch erschwert, dass erst am 1. März 2000 ein Direktor endgültig ernannt wurde, so dass das neue Organisationsschema der Struktur des Amtes daher noch im Planungsstadium ist.

Im Lichte der vorstehenden Bemerkungen wird deutlich, dass der Ausschuss seiner Verantwortung im Hinblick auf die Kontrolle gemäß den Verfahren in Artikel 3 (Rolle und Verantwortlichkeiten des Ausschusses) nur teilweise nachkommen konnte.

Es war schwierig, die "Prüfung der vom Direktor des OLAF erteilten regelmäßigen Informationen über die Untersuchungstätigkeit" vorzunehmen, und zwar im Wesentlichen deshalb, weil innerhalb des OLAF nicht der interne Mechanismus für die einheitliche Bereitstellung von Informationen - insbesondere in Bezug auf Fälle, bei denen die Untersuchung bereits seit einiger Zeit lief - vorhanden war.

Die Tatsache, dass der Ausschuss im Rahmen seines Auftrags einer regelmäßigen Kontrolle der Ausübung der Untersuchungstätigkeit (Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung) Zugang zu sämtlichen Dokumenten und Unterlagen sowie zu den vom OLAF gespeicherten Daten hatte, bedeutete in der Zwischenphase vor der Ernennung des Direktors keine wirkliche Unterstützung, da keine einheitliche Behandlung von Fallakten generell gegeben war und vor allem Verfahren und Strukturen zur Behandlung von Auskünften fehlten.

Der Ausschuss nahm folglich seine Kontrolle auf der Grundlage einer Auswahl der Akten auf pragmatische Weise je nach Aktualität der Fälle oder den spezifischen Mitteilungen vor, die von Mitgliedern der Organe oder von Rechtssuchenden an ihn gerichtet wurden. Der Ausschuss verwendete die Informationen im Rahmen seines Auftrags, "die Unabhängigkeit des Amtes zu stärken"; diese Aufgabe nimmt er wahr, indem er dem Direktor Stellungnahmen abgibt, er behält sich jedoch die Möglichkeit vor, sich zu bestimmten Vorgängen formeller zu äußern, sollte sich dies als notwendig erweisen.

Das Fehlen eindeutig festgelegter Zielvorgaben im Anschluss an die Errichtung des OLAF erschwerte ebenfalls die Prüfung der Frage, ob eine wirkliche Strategie entwickelt worden ist.

Der Ausschuss ist sich darüber im Klaren, dass es sich beim OLAF - genau wie beim Überwachungsausschuss - um eine neue Einrichtung handelt und dass zwangsläufig eine gewisse Zeit verbleibt, während der dauerhafte Vorkehrungen im Hinblick auf die Regeln und Verfahren der Untersuchung getroffen werden müssen. Erst wenn dies erreicht ist, wird der Ausschuss in der Lage sein, seinen Überwachungsauftrag effektiv und effizient wahrzunehmen. Der Ausschuss wird jedoch weiterhin in enger Zusammenarbeit mit dem Direktor die Umsetzung von Maßnahmen überwachen, die die Unabhängigkeit des OLAF bei der Untersuchungstätigkeit gewährleisten werden. Dies wird auch für eine ganze Reihe von Fällen gelten, in denen die Untersuchungen von der UCLAF eingeleitet wurden und eine Weiterführung durch das OLAF notwendig erscheint.

C. ORGANISCHE UNABHÄNGIGKEIT (INTERINSTITUTIONELLE BEZIEHUNGEN)

Der Überwachungsausschuss stellt die Unabhängigkeit des OLAF sicher, indem er über die Wahrung der Stellung wacht, die der Gesetzgeber dem Amt im interinstitutionellen Rahmen einräumen wollte. Die Verordnung wurde vom Europäischen Parlament und vom Rat auf Vorschlag der Kommission am 25. Mai 1999 in einem Kontext angenommen, der in Erinnerung gerufen werden muss, um besser zu verstehen inwiefern der Gesetzgeber trotz seines Wunsches, dem OLAF eine wirkliche Unabhängigkeit einzuräumen, nicht sämtliche Schwierigkeiten, die sich aus dessen interinstitutionellem Status ergeben, noch diejenigen, die aus der Beteiligung des OLAF an den auch interinstitutionellen Überlegungen betreffend den Schutz der finanziellen Interessen der EG herrühren, beseitigt hat.

1. Kontext

Schärfere Vorkehrungen zur Bekämpfung des Betrugs zulasten des Gemeinschaftshaushalts sind den Institutionen schon seit längerem ein Anliegen. Es geht auf eine Zeit zurück, in der einerseits angenommen wurde, dass 10 % des Haushalts von betrügerischen Handlungen, deren Ausmaß sehr schwer einzuschätzen war, betroffen waren, und in der andererseits die Institutionen der Gemeinschaft so gut wie keine Befugnisse in diesem Bereich hatte. Die Institutionen reagierten damals mit der Schaffung einer Dienststelle der Kommission, der UCLAF, die mit der Koordinierung der Ausübung der verschiedenen Verwaltungskontrollbefugnisse beauftragt wurde, die der Kommission im Rahmen ihrer Verantwortung für die Verwaltung der Gemeinschaftspolitiken und für die Ausführung des Haushaltsplans zukamen. Zu Beginn der 90er Jahre machten einige aufsehenerregende Skandale deutlich, dass die Gemeinschaft effizientere Instrumente zur Betrugsbekämpfung einsetzen musste. Der UCLAF wurden damals nicht nur die Befugnisse der Kommission im Bereich der Betrugskontrolle, sondern auch neue Befugnisse für Verwaltungsuntersuchungen vor Ort übertragen. Außerdem wurden in neuen Texten Definitionen und Sanktionen für verwaltungs- und strafrechtliche Vergehen gegen den Haushaltsplan der Gemeinschaft festgelegt.

Als das Europäische Parlament und der Rat im Zuge des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 1996 auf Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle innerhalb der Institutionen stießen, erwiesen sich diese neuen Bestimmungen allerdings als unzulänglich, um die Frage der Unabhängigkeit bei den Untersuchungen zu regeln, was schwerwiegende Folgen für die Transparenz und Effizienz der Untersuchungen hatte. So sahen sich insbesondere die politisch Verantwortlichen außerstande, die Objektivität der Untersuchungen und deren straf- und disziplinarrechtliche Weiterverfolgung zu gewährleisten. Die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 wurde demnach mit dem Ziel angenommen, ein neues Amt zu schaffen, das mit Verwaltungsuntersuchungen betraut wird und auf drei Pfeilern ruht: Unabhängigkeit, Transparenz und Effizienz. Der Gesetzgeber hat auch darauf geachtet, dass die Schaffung dieses neuen Amtes, des OLAF, in ein politisches Projekt zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union vor Betrug und Korruption eingebunden wurde, und dass es allgemein zur Bewältigung der Herausforderungen durch das organisierten Verbrechen unter dem Blickwinkel der Globalisierung und der Erweiterung der Union beitragen sollte. Angesichts dieser Situation waren die politisch Verantwortlichen vor allem bestrebt, ein effizientes System zu schaffen, wobei sie aus der Erfahrung mit der UCLAF wussten, dass die Effizienz eines solchen Systems von dessen Legitimität abhängt. Insbesondere, wenn eine Untersuchung zu disziplinar- und strafrechtlichen Verfahren führen soll, muss sie von der sicheren Wahrung der Rechte der betroffenen Personen begleitet sein, was eine stärkere Transparenz ermöglicht, und sie muss im Hinblick auf ihre Objektivität unanfechtbar sein, das heißt, sie muss absolut unabhängig und unparteiisch durchgeführt werden.

In der Frage des Schutzes der individuellen Rechte haben die politisch Verantwortlichen unter Berücksichtigung der Verwaltungsautonomie der Institutionen es den letzteren selbst überlassen, auf der Grundlage einer interinstitutionellen Vereinbarung und im Rahmen einer internen Entscheidung ihre eigenen internen Maßnahmen in Bezug auf die Rechte und Pflichten ihrer Mitglieder und Beamten zu ergreifen.

Im Hinblick auf die angestrebte Unabhängigkeit hat der Gesetzgeber im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 eine Lösung ausgearbeitet. Während die Institutionen sich schnell darauf einigen konnten, dass die UCLAF/das OLAF die Möglichkeit haben musste, in allen Institutionen und Einrichtungen der Gemeinschaft Untersuchungen durchzuführen, was seine Neutralität voraussetzte, war der Grad seiner Unabhängigkeit Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen. Die Kommission hatte zunächst vorgeschlagen, ein von allen Institutionen unabhängiges Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung zu schaffen(11). Um das neue Amt während der Übergangszeit, die ohnehin notwendig gewesen wäre, um die Mittel der Kommission zu ersetzen, nicht von den für die Erfuellung seiner Aufgaben unerlässlichen materiellen und rechtlichen Mitteln abzuschneiden, einigten sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission im Rahmen einer hochrangigen Gruppe schließlich auf eine Formel, durch die einem weiterhin in die Kommissionsstrukturen eingebundenen Amt eine möglichst weitreichende Unabhängigkeit eingeräumt wurde.

Die Wahrung dieser Unabhängigkeit stellte den Gesetzgeber allerdings vor ein heikles Problem, das er durch die Einrichtung eines Überwachungsausschusses und die Schaffung eines Sonderstatus für den Direktor zu lösen suchte. Noch bevor sie ihre Funktionen aufnahmen, wurde vom Rechnungshof und vom Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger bezweifelt, dass mit diesen beiden Lösungen die institutionelle Unabhängigkeit des OLAF gewahrt werden könnte.

In seiner Stellungnahme Nr. 2/99(12) zeigt der Rechnungshof auf, dass OLAF aufgrund seiner Zugehörigkeit zur Verwaltungsstruktur der Kommission weiterhin unter deren Verantwortung steht. So würden sich insbesondere Klagen wegen Amtshandlungen des OLAF vor dem Gerichtshof gegen die Kommission und nicht gegen das OLAF richten. Diese Bemerkungen des Rechnungshofes haben beim Gesetzgeber übrigens großes Gehör gefunden, und er hat die Möglichkeit der Klage von Beamten gegen den Direktor von OLAF vorgesehen. Die disziplinärrechtlichen Befugnisse gegenüber den Direktor bleiben jedoch, nach der Anhörung des Überwachungsausschusses, in den Händen der Kommission.

Der Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger betont, wie dringend eine mögliche politische Einflussnahme der Kommissionshierarchie verhindert werden muss, "um Vertrauen in die Objektivität der Untersuchungen zur Betrugsbekämpfung herzustellen". Er empfiehlt deshalb, dass "die Unabhängigkeit des OLAF gegenüber der Kommission ein entscheidender Grundsatz sein und bleiben" muss. Es liegt außerdem auf der Hand, dass das OLAF auch vor der Einflussnahme durch andere Institutionen geschützt werden muss. Der Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger meint, dass die Schaffung des Überwachungsausschusses zur Stärkung der Unabhängigkeit der OLAF keine zufriedenstellende Lösung ist, da er die Rolle einer richterlichen Kontrollinstanz wahrnehmen und insbesondere über die Rechtmäßigkeit einzelner Entscheidungen und die Durchführung bestimmter Untersuchungen befinden muss. Er spricht sich deshalb für die Schaffung einer unabhängigen Staatsanwaltschaft aus, die eng mit dem OLAF zusammenarbeitet, deren rechtmäßiges Handeln von einer speziellen Kammer des Gerichts erster Instanz kontrolliert werden soll.

Unter den rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen, unter denen der Gesetzgeber diese Lösungen beschlossen hat, also zu einem Zeitpunkt, zu dem dringend eine Formel gefunden werden musste, um auf der Grundlage bestehender Rechtsgrundlagen unabhängige Untersuchungen in den Institutionen zu ermöglichen, waren dies pragmatische Bestimmungen, die innerhalb weniger Monate umgesetzt werden konnten. Eine ideale und gleichzeitig radikale Lösung für das Problem der Effizienz und Legitimität der Untersuchungen nicht nur in den Institutionen sondern für alle Betrügereien im Zusammenhang mit dem Haushaltsplan der Gemeinschaft war bereits im Corpus Juris vorgeschlagen worden.

In den Empfehlungen des Ausschusses Unabhängiger Sachverständiger wird ausdrücklich auf den Corpus Juris Bezug genommen und dessen zeitlich gestaffelte Umsetzung empfohlen. Auch in der Studie über die Notwendigkeit, Legitimität und Machbarkeit des Corpus Juris(13), in der betont wird, dass diese Frage eher auf politischer als auf rechtlicher Ebene zu lösen ist, wird die Umsetzung des Corpus Juris in mehreren Stufen ins Auge gefasst. Für die Verfasser der Studie ist dennoch klar, dass ein wirksamer und legitimer Schutz der finanziellen Interessen der EU nur durch eine Umsetzung der Gesamtheit der Vorschläge erreicht werden kann.

Die dem OLAF durch den Beschluss vom 28. April 1999 und durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der EG übertragenen Aufgaben sind in ein System von Verantwortlichkeiten eingebunden, die den verschiedenen an der Haushaltsführung beteiligten Akteuren aufgrund der Verträge zukommen. Dadurch, dass der Gesetzgeber die grundsätzliche Unabhängigkeit des Amtes in Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 festgelegt hat, und dass er den Überwachungsausschuss mit deren Sicherstellung beauftragt hat (Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999), sind noch nicht alle Probleme im Zusammenhang mit dieser Einbindung gelöst. Weitere Bestimmungen regeln die Beziehungen zwischen dem Amt, den für Strafverfolgungen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (Artikel 2) und der Kommission, gegenüber der die Unabhängigkeit des Direktors durch die Möglichkeit einer Klage vor dem Gerichtshof gewährleistet ist (Artikel 12 Absatz 3).

Durch diese verschiedenen Bestimmungen werden aber nur einige Grundsätze festgelegt, und die Unabhängigkeit des OLAF kann nur in der Praxis eine konkrete Ausformung bekommen. So hatte der Überwachungsausschuss die Gelegenheit, in seinen Berichten, Stellungnahmen und anderen Meinungsäußerungen die Tragweite des Grundsatzes der institutionellen Unabhängigkeit des OLAF und vor allem gegenüber den nationalen Strafverfolgungsbehörden genauer zu bestimmen.

Die Frage der institutionellen Unabhängigkeit des OLAF gegenüber den nationalen Behörden ist nicht gesondert geregelt. In Artikel 12 Absatz 3 ist heißt es nur: "Bei der Erfuellung seiner Pflichten im Zusammenhang mit der Einleitung und Durchführung externer und interner Untersuchungen sowie der Erstellung der Berichte im Anschluss an die Untersuchungen fordert der Direktor keine Anweisungen von einer Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder einem Amt oder einer Agentur an und nimmt auch keine Anweisungen von diesen entgegen."

In den Erwägungen dieser Verordnung sind jedoch zum einen die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf den Austausch von Informationen (Erwägung 15), die Zulassung von Berichten des OLAF als Beweismittel vor den Verwaltungsbehörden und Gerichten der Mitgliedstaaten (Erwägung 16), und zum anderen das Subsidiaritätsprinzip als Grundsatz für diese Zusammenarbeit (Erwägung 21) vorgesehen.

Der Ausschuss wurde am 11. Januar 2000 von Herrn Knudsen um eine Stellungnahme zur Untätigkeit der Luxemburger Justizbehörden im Fall ECHO ersucht. Der Ausschuss hat dabei bekräftigt, dass er im Falle möglicher Behinderungen durch die Mitgliedstaaten für die Unabhängigkeit des Amtes zuständig ist.

In seiner an den stellvertretenden Direktor des OLAF gerichteten Stellungnahme vom 14. Februar 2000 empfahl ihm der Ausschuss, zunächst Erklärungen seitens der Luxemburger Justizbehörden einzuholen, um beurteilen zu können, ob eine Pflichtverletzung nachgewiesen werden kann, bevor gegebenenfalls die im Vertrag vorgesehenen Verfahren eingeleitet werden.

In einem derartigen Kontext nahm der Überwachungsausschuss mit Interesse die Leitlinien für ein umfassendes strategisches Vorgehen im Hinblick auf die Organisation der Funktionsweise des Amtes als eine "Plattform" von Diensten zur Umsetzung dieser Partnerschaft ("neue Kultur der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten") zur Kenntnis. Er wartet auf die Bekanntgabe der Vorschläge des Generaldirektors des Amtes für die wirksame Einrichtung.

2. Der interinstitutionelle Status des OLAF

Die Bestimmungen des Vertrags über die Festlegung der gemeinschaftlichen Zuständigkeit für die Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (Artikel 280) sind bezüglich des verwaltungs- und strafrechtlichen Aspekts dieser Zuständigkeit sehr vage. Sie legen nur fest, dass im Rahmen dieser Zuständigkeit die "Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege (...) unberührt" bleiben. Sie schließen also offenbar Maßnahmen der Gemeinschaft, von denen nicht die Anwendung des Strafrechts, sondern nur dessen Grundsätze berührt werden, nicht aus. Im Hinblick auf die Art der Untersuchungen liegen die Unklarheiten eher bei den Bestimmungen der Verordnungen zur Festlegung der Befugnisse der Kommission, insbesondere der Verordnungen (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und (Euratom, EG) Nr. 2185/96. In Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95, in der Unregelmäßigkeiten definiert und Verwaltungsmaßnahmen gegen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts in finanziellen Belangen festgelegt sind, sind nämlich echte Sanktionen vorgesehen, die übrigens in Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs stehen, sich aber von strafrechtlichen Sanktionen unterscheiden. Die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, in der die Modalitäten für die Ausübung der Untersuchungsbefugnis vor Ort festgelegt sind, sieht vor, dass die Durchführung solcher Untersuchungen ebenso Verwaltungs- und Justizverfahren in den Mitgliedstaaten betreffen können.

Die dem OLAF durch den Beschluss und die Verordnung von 1999 übertragenen Befugnisse fügen zu den früheren Befugnissen der Kommission, die ihm übertragen werden, eine Befugnis in den Bereichen interne Verwaltungsuntersuchungen, Korruption und berufliche Verfehlungen hinzu, die disziplinarrechtlich oder strafrechtlich geahndet werden können. Diese neue Befugnis ist der Grund für die 1999 vorgenommene Änderung des Status durch den Beschluss über die Schaffung des OLAF und begründet dessen interinstitutionelle Stellung und die Notwendigkeit seiner Unabhängigkeit. Der Gesetzgeber wollte damit eine strukturierte Antwort auf die Notwendigkeit der verstärkten Korruptions- und Betrugsbekämpfung in allen Institutionen geben, und er musste dabei über den bestehenden Rahmen hinausgehen: der Rechnungshof verfügte weder durch sein Statut noch aufgrund seiner Zuständigkeiten über die Möglichkeit, derartige Untersuchungen durchzuführen, und die UCLAF verfügte dafür weder über den entsprechenden interinstitutionellen Status noch über die notwendige Unabhängigkeit.

All diese Maßnahmen und Bestimmungen zeugen von einem außergewöhnlich klaren politischen Willen, die finanziellen Interessen der Europäischen Union mit allen zur Verfügung stehenden rechtlichen Mitteln zu schützen. Alles wurde möglichst weit ausgelegt, etwa der Begriff der Verwaltungssanktion, die Bestimmungen der Verträge, Protokolle und des Beamtenstatuts wurden ergänzt und so präzisiert, dass die Modalitäten, nach denen die Mitglieder, Beamten und Bediensteten der Institutionen im Rahmen einer interinstitutionellen Vereinbarung an den internen Untersuchungen des OLAF mitarbeiten, genau festgelegt wurden. Die Durchführung dieser energischen und provisorischen Gesetzgebung zeigt deutlich, in welchem Maße das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission bestrebt sind, rasch wirksame Bestimmungen für die Bekämpfung der Korruption und rechtswidriger Handlungen innerhalb der gemeinschaftlichen Institutionen und Einrichtungen zu schaffen. Bei aller Schnelligkeit und Flexibilität birgt diese Formel jedoch Schwächen, die der Überwachungsausschuss im Rahmen seines Auftrags aufzeigen soll, da sie die Unabhängigkeit des OLAF untergraben könnten. So könnte insbesondere die Einbindung von Institutionen und Einrichtungen in die interinstitutionelle Vereinbarung, ohne dass sie von diesen unterzeichnet wurden, durch den Wunsch beeinträchtigt werden, sich vor den Eingriffen in ihre internen Angelegenheiten durch ein Amt, dessen Status unklar erscheinen mag und dessen Unabhängigkeit gegenüber der Kommission nicht garantiert zu sein scheint, zu schützen. Außerdem wurden durch die interinstitutionelle Vereinbarung, die sich nur auf das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen und das Beamtenstatut bezieht, nicht alle Fragen geregelt, die sich aus der Sicht des Schutzes der Menschenrechte und der individuellen Rechte im Rahmen der internen Untersuchungen, deren Ausgang strafrechtliche Folgen haben kann, stellen können.

3. Schwierigkeiten in den interinstitutionellen Beziehungen

Seit seiner offiziellen Einrichtung mit Inkrafttreten der Verordnung muss das OLAF in der Praxis eine bestimmte Zahl von Problemen lösen, unter anderem im Zusammenhang mit seinen Zuständigkeiten bezüglich der Personaleinstellung, bezüglich der Verfahren und Garantien rund um seine Untersuchungen und schließlich bezüglich der Immunitäten, die seine Arbeit behindern können. Der Überwachungsausschuss hat in dieser Anfangsphase seine Tätigkeit zu einem großen Teil darauf konzentriert, vorgeschlagene Lösungswege zu prüfen und die für die Unabhängigkeit des OLAF von den Institutionen entscheidenden Kriterien aufzuzeigen.

a) Zuständigkeiten des OLAF bezüglich der Personaleinstellung

Gemäß den Festlegungen in den Texten, die vorsehen, dass das OLAF die Zuständigkeiten der Kommission für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen sektorspezifischen Politikbereichen übernimmt, sind die Befugnisse des Amtes sehr weit gefächert, und seine Untersuchungen können verwaltungstechnischer, disziplinarrechtlicher, finanzieller, steuerlicher und zollamtlicher Natur sein und in den strafrechtlichen Bereich hineinreichen. Aus dieser Aufgabenvielfalt ergeben sich angesichts eines notwendigerweise beschränkten Stellenplans bei der Personaleinstellung besonders heikle Probleme, umso mehr, als für das Organigramm ein schwieriges Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Kategorien von Untersuchungsbeamten und den Anforderungen für die Erfuellung der Aufgabe dieser Untersuchungen - Qualifikationen für Aufklärung, Controlling oder Verwaltung - gefunden werden muss. So kann es sich für die Untersuchungen in den Institutionen, für die Qualifikationen nicht nur im Verwaltungs- oder Haushaltsbereich, sondern auch für die Korruptionsbekämpfung, die öffentliche Auftragsvergabe oder die Haushaltsführung erforderlich sind, als schwierig erweisen, allen Anforderungen gerecht zu werden.

b) Untersuchungsverfahren

Die Untersuchungsbefugnisse des OLAF sind in Artikel 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 und in Artikel 7 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 festgelegt, in denen deren verwaltungsrechtlicher Charakter hervorgehoben wird. Diese Untersuchungen können aber aufgrund ihres Zwecks und ihrer Modalitäten in den strafrechtlichen Bereich hineingehen. Sie können zur Untersuchung strafrechtlicher Vergehen beitragen und Amtshandlungen mit sich bringen, von denen die Menschenrechte und Grundfreiheiten betroffen sein können, wie etwa Durchsuchungen oder Einvernahmen. Das OLAF arbeitet an der Einführung von spezifischen Verfahrensregeln zur Erfuellung seines Auftrags, die auf seine Ziele abgestimmt sind. Diese Aufgabe erweist sich jedoch als schwierig, da der "verwaltungsrechtliche" Charakter der Untersuchungen bei komplexen kriminellen Vergehen Grenzen setzen kann, und dies nicht nur im Hinblick auf ihre Zulässigkeit vor den Strafgerichten, sondern auch im Hinblick auf ihre Wirksamkeit. Bei Korruptionsdelikten und finanziellen Vergehen können sich die Verwaltungsverfahren als unzureichend für den Schutz der Institutionen vor Verschleierungsversuchen erweisen.

c) Garantien bezüglich der Untersuchungen

Nach der geltenden Regelung unterliegen die Untersuchungen des OLAF den Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte. In Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 ist die Vertraulichkeit und der Schutz persönlicher Daten verankert, und durch Artikel 4 Absatz 6 Buchstabe b) wird jedes Organ beauftragt, Regeln für die Wahrung dieser Rechte festzulegen. Der in dieser Bestimmung vorgesehene Rahmenbeschluss sieht zwei derartige Garantien vor: das Recht der Betroffenen, sich am Ende einer Untersuchung und vor einer Anklage zu äußern (Artikel 4) und das Recht, über die Einstellung der Untersuchung unterrichtet zu werden (Artikel 5). Es versteht sich von selbst, dass die im Hinblick auf ein Strafverfahren vorgesehenen Garantien um einiges genauer festgelegt und umfassender sind. Damit die im Rahmen der Untersuchungen des OLAF gesammelten Beweise vor einem Strafgericht zugelassen werden können, müssen diese Garantien ebenfalls vorliegen. In Artikel 6 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 ist zwar vorgesehen, dass bei diesen Untersuchungen die für die Kontrolleure der Verwaltungen der Mitgliedstaaten geltenden Verfahrensregeln gelten; das OLAF muss aber dennoch Verfahren für die Beweissammlung, und insbesondere Garantien rund um die Untersuchungen - je nach deren strafrechtlichem, disziplinarrechtlichem oder verwaltungsrechtlichem Charakter - festlegen. Ansonsten könnte die Gültigkeit der vom OLAF getroffenen Maßnahmen und sogar seine Legitimität in Bezug auf seine Untersuchungen innerhalb der Institutionen tatsächlich in Frage gestellt werden.

d) Immunitäten, die die Tätigkeit des OLAF innerhalb der Institutionen beschränken

Die Frage der Immunitäten, die der Überwachungsausschuss wegen deren Folgen für die institutionelle und funktionelle Unabhängigkeit des OLAF intensiv geprüft hat, ist sehr komplex, weil es dabei um drei verschiedene Arten der Immunität geht: die eigentliche Immunität, die indirekte Immunität und die Unverletzlichkeit.

Die eigentliche Immunität ist die Befreiung der Beamten und Bediensteten von der Gerichtsbarkeit, wie sie in Artikel 12 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen vom 8. April 1965 verankert sind. Dadurch sind die Beamten und Bediensteten für Tätigkeiten, die sie im Rahmen der Ausübung ihrer Befugnisse verrichten, dem Zugriff der Behörden der Mitgliedstaaten und der Justizbehörden entzogen. Diese Befreiung stellt also kein Hindernis für die Tätigkeit des OLAF in den Institutionen dar, und sie wird in den internen Beschlüssen der Institutionen über die Untersuchungen der OLAF nur erwähnt, um darauf hinzuweisen, dass die von den Behörden der Mitgliedstaaten gestellten Anträge auf Aufhebung der Immunität eines Mitglieds, Beamten oder Bediensteten einer Institution dem OLAF zu melden sind. Die seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 von den nationalen Behörden durchgeführten Aufhebungen der Immunität erfolgten bisher aber ohnehin im Rahmen von Fällen, in denen zuvor das OLAF den Behörden die entsprechenden Dossiers übermittelt hatte.

Im Zusammenhang mit der Frage der Immunität, oder zumindest mit den Hindernissen für die internen Untersuchungen von OLAF, meinten mehrere Gemeinschaftseinrichtungen, sie könnten die Tätigkeit des Amtes innerhalb ihrer eigenen Verwaltungen einschränken.

Zum einen wird durch den vom Ausschuss der Regionen ohnehin verzögerten Beschluss zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1073/99, und insbesondere des Artikels 4 Absatz 6, die Verpflichtung der Mitglieder, Beamten und Bediensteten des Ausschusses, das OLAF zu unterrichten, dadurch untergraben, dass deren Kontakt zu OLAF über seine Hierarchie zu erfolgen hat.

Zum anderen behaupteten die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank im Rahmen ihres Informationsaustauschs mit dem Überwachungsausschuss, dass sie nicht verpflichtet wären, innerhalb ihrer jeweiligen Verwaltungen Untersuchungen des OLAF zuzulassen, weil für sie die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 nicht anzuwenden wäre, da Eingriffe des OLAF in ihre internen Angelegenheiten ihre Unabhängigkeit verletzen würden, und sie, weil sie keine Gemeinschaftsmittel verwalteten, von der Verordnung nicht betroffen wären. In der Auffassung, dass diese Sichtweise die institutionelle Unabhängigkeit des OLAF beeinträchtigt, übermittelte der Überwachungsausschuss den Institutionen zu diesem Thema einen Bericht, in dem er betont, dass seiner Meinung nach die Rechtsgrundlage für die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 Artikel 280 des EG-Vertrags ist und sie damit allgemein gültig und auf alle Institutionen anzuwenden ist. Nachdem die Banken interne Beschlüsse gefasst hatten, durch die eigene Parallelstrukturen zu den OLAF-Untersuchungen und der Verpflichtung ihres Personals zur Unterrichtung des Amtes geschaffen wurden, unterstützte der Überwachungsausschuss die Initiative der Kommission, den Gerichtshof mit einer Klage zur Aufhebung dieser Beschlüsse zu befassen.

Die in Artikel 10 des Protokolls verankerte parlamentarische Immunität ist eigentlich eine indirekte Immunität: auf dem Hoheitsgebiet jeden anderen Mitgliedstaates als ihres eigenen sind die Abgeordneten allein durch die Tatsache, dass das Europäische Parlament tagt, der Festnahme und der strafrechtlichen Verfolgung völlig entzogen. Im Hoheitsgebiet ihres Mitgliedstaates genießen sie die gleichen Immunitäten wie die Abgeordneten ihres Landes. Nun ist die Frage, ob diese parlamentarische Immunität die Europaabgeordneten vor den Maßnahmen des OLAF schützt, derzeit Gegenstand eines Rechtsstreits vor dem Gericht erster Instanz. In diesem Rechtsstreit zeigen sich sehr deutlich die grundlegenden Unklarheiten rund um das OLAF und den Charakter seiner Untersuchungen. Die Kläger, 71 Abgeordnete, vertreten die Auffassung, dass der interne Beschluss des Europäischen Parlaments zur Festlegung der Modalitäten für die OLAF-Untersuchungen sie nicht gegen Maßnahmen des OLAF wie etwa Durchsuchungen schützt, die gewöhnlich zu strafrechtlichen Untersuchungen gehören. Das Urteil des Gerichts soll jedenfalls zur Klärung des Charakters der OLAF-Untersuchungen beitragen. Der Überwachungsausschuss möchte jedoch darauf hinweisen, dass eine solche gerichtliche Klärung zwei Nachteile mit sich bringt: zum einen geht sie über einen relativ langen Zeitraum, während dem die Rechtsunsicherheit weiter besteht; und zum anderen könnte sie beschränkt sein und nur einen Teilaspekt des Problems lösen. Es bleibt deshalb zu hoffen, dass eine Lösung auf regulatorischer Ebene gefunden werden kann.

Die Unverletzlichkeit der Amtsräume kann ein weiteres Hindernis für die Untersuchungen des OLAF sein. Sie wurde in der Klage der 71 Abgeordneten ins Treffen geführt, die unter anderem gefordert haben, dass sich das Europäische Parlament im Rahmen einer einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Amt den Zutritt zu ihren Büroräumen nur mit ihrer ausdrücklicher Genehmigung zu gewähren. Mit Weisung vom 2. Mai 2000 hat der Präsident des Gerichts erster Instanz dieser Forderung der 71 Abgeordneten in Erwartung des Urteils über die eigentliche Streitsache übrigens stattgegeben.

Im Gegensatz dazu sei bemerkt, dass die Kommission auf Antrag eines Brüsseler Untersuchungsrichters die Unverletzlichkeit der Amtsräume des OLAF selbst aufgehoben hat (Beschluss vom 15. Februar 2000).

4. Beteiligung des OLAF an den interinstitutionellen Überlegungen über den Schutz der finanziellen Interessen der EG

Durch seinen interinstitutionellen Status ist das OLAF aufgefordert, zu den Überlegungen der Gemeinschaftsorgane im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der EG Stellung zu nehmen und sogar bei den entsprechenden Vorbereitungen mitzuwirken, und der Überwachungsausschuss hat sich an den Gesprächen über jene Probleme beteiligt, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen. Die Verordnung hat die Schaffung einer Struktur ermöglicht, deren Aufgabe es nun ist, eine Politik festzulegen, den rechtlichen Rahmen seiner Tätigkeiten zu ergänzen und genau festzulegen und Überlegungen über seine institutionelle Entwicklung einzuleiten. Der Überwachungsausschuss hat sich im Interesse der Unabhängigkeit des Amtes an den Überlegungen des Generaldirektors beteiligt und ihn dabei unterstützt, sei es hinsichtlich des umfassenden strategischen Vorgehens, des rechtlichen Rahmens oder der institutionellen Reform.

a) Umfassendes strategisches Konzept

Die Europäische Union ist durch kriminelle Angriffe auf ihre Finanzen, der nur durch ein kohärentes, umfassendes und durchdachtes Vorgehen begegnet werden kann, herausgefordert. Die grobe Linie, die das OLAF der Kommission vorgeschlagen hat, folgt den Analysen und Feststellungen des Überwachungsausschusses.

Der Kampf gegen jede Form von Betrug muss erstens auf einer fundierten Kenntnis dessen wirtschaftlicher und krimineller Rahmenbedingungen sowie auf einer Untersuchungspolitik beruhen, die sich auf eine Analyse möglichst umfassender Informationen stützt, die das OLAF mit Hilfe eines angemessenen "Geheimdienstes" und durch die Einstellung des erforderlichen qualifizierten Personals durchführen kann.

Zweitens bringt es der grenzüberschreitende Charakter dieser betrügerischen Handlungen mit sich, dass sie im Rahmen einer verstärkten Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten bekämpft werden müssen.

Auf gemeinschaftlicher Ebene müssen drittens die Effizienz, die Transparenz und die Unabhängigkeit der internen Untersuchungen innerhalb der Institutionen vergrößert werden und außerdem ordnungspolitische Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung unter Einbindung der Aufklärung, Verfolgung und Verhinderung durchgeführt werden.

Und diese Strategie muss schließlich die gerichtliche Dimension der Untersuchungen integrieren und im Rahmen der vom Amt vorgeschlagenen Plattform der Dienste (siehe oben) den Weg für die Schaffung einer Einrichtung wie einer europäischen Staatsanwaltschaft bereiten. Die verschiedenen Phasen dieser Entwicklung müssen also sorgfältig koordiniert werden.

b) Rechtlicher Rahmen

Die rechtlichen Schwierigkeiten, auf die das OLAF und der Überwachungsausschuss im Zusammenhang mit den Verfahrensregeln, den Immunitäten usw. gestoßen sind, können und müssen rasch gelöst werden, ohne dass dafür Änderungen auf institutioneller Ebene erforderlich sind. Der Überwachungsausschuss hatte in seinen Stellungnahmen Nr. 5/1999 und Nr. 2/2000 Gelegenheit, auf die Dringlichkeit dieser Maßnahmen hinzuweisen.

c) Institutionelle Reform

Der Überwachungsausschuss hat wiederholt, und insbesondere in seiner Stellungnahme Nr. 5/1999, darauf hingewiesen, dass das OLAF vor einem Legitimitätsproblem steht. Obwohl seine Aufgabe auf höchster gemeinschaftlicher Gesetzgebungsebene durch eine im Mitentscheidungsverfahren beschlossene Verordnung festgelegt wurde, wurde seine Legitimität unter dem Vorwand unzureichender Garantien rund um seine Untersuchungen und seines interinstitutionellen Status in Frage gestellt. Im Übrigen ist das OLAF, selbst wenn es seine Partnerschaft mit den Behörden der Mitgliedstaaten vertieft, keineswegs in der Lage, alle Probleme der internationalen Zusammenarbeit im Justizbereich zu lösen. Die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft wäre nach Ansicht des Überwachungsausschusses eine kohärente Lösung für diese Probleme. Deshalb unterstützt der Ausschuss den diesbezüglichen Vorschlag, den die Kommission der Regierungskonferenz unterbreitet hat.

D. WAHRUNG DER VERTRAULICHKEIT UND DATENSCHUTZ

Nach dem Gemeinschaftsrecht kommen dem OLAF-Überwachungsausschuss spezielle Befugnisse in den Bereichen Vertraulichkeit und Datenschutz zu. Diese gilt es auszumessen, ehe an die Anwendung der Texte gedacht wird.

1. Die Texte

Es geht dabei um zwei komplementäre Reihen von Bestimmungen.

- Zum einen werden durch Artikel 8 der Verordnung von 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) alle im Rahmen externer Untersuchungen eingeholten Informationen geschützt.

Ziel dieser Bestimmungen ist es, sowohl alle vom Amt im Rahmen externer Untersuchungen eingeholten Informationen sowie auch jegliche Informationen, die im Rahmen interner Untersuchungen eingeholt oder übermittelt wurden und dem Berufsgeheimnis unterliegen, zu schützen.

Die Bestimmungen sehen jedoch die Möglichkeit vor, Informationen, die im Rahmen von internen Untersuchungen eingeholt wurden, also personenbezogene Daten, jenen Personen mitzuteilen, die aufgrund ihres Amtes im Rahmen der Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen davon Kenntnis erhalten dürfen.

Die Bediensteten des Amtes und alle unter seiner Verantwortung handelnden Personen müssen sich strikt an die gemeinschaftlichen und innerstaatlichen Rechtsvorschriften über den Schutz personenbezogener Daten halten.

Der Überwachungsausschuss ist aufgrund von Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung gehalten, über die Einhaltung dieser Verpflichtung zu wachen, die einerseits dem Schutz des Amtes und andererseits dem Schutz von beschuldigten Personen dient.

- Zum anderen wurde durch die Richtlinie Nr. 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr ein Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten der Personen und insbesondere ihrer Privatsphäre bei der Verarbeitung personenbezogener Daten geschaffen. In Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie müssen personenbezogene Daten insbesondere nach Treu und Glauben verarbeitet werden, für festgelegte eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben werden, dem angestrebten Zweck entsprechen, innerhalb angemessener Fristen auf den neuesten Stand gebracht werden und dürfen für die Weiterverarbeitung, für die sie erhoben wurden, und für die dafür notwendige Dauer verwendet werden.

Der Überwachungsausschuss ist gemäß Artikel 8 der Verordnung gehalten, über die Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie zu wachen, sofern sie auf die vom Amt im Rahmen von Tätigkeiten zur Verhütung und Verfolgung von Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gesammelten und bearbeiteten Informationen anzuwenden sind.

Für den ersten Bereich - den Datenschutz - hat der Überwachungsausschuss seit seiner Einsetzung mehrere Initiativen eingeleitet, um über die Anwendung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit und den Datenschutz zu wachen.

2. Anwendung der Texte

- Erstens, in dem Bestreben, die Art aller in der Presse im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Ausschusses veröffentlichten Informationen zu überprüfen, hat der Überwachungsausschuss zunächst den Direktor des Amtes ersucht, ihm für alle Sitzungen einen Pressespiegel mit sämtlichen Artikeln und Informationen vorzulegen, die sich in irgendeiner Form auf das Amt beziehen.

Außerdem hat der Überwachungsausschuss in allen seinen Sitzungen eingehend untersucht, welche veröffentlichten Informationen das Untersuchungsgeheimnis oder das legitime Berufsgeheimnis zum Schutz Dritter beeinträchtigen könnten.

Die Qualität der Untersuchungen, und insbesondere deren unabhängige und effiziente Durchführung sowie die dem Amt gebührende Anerkennung können nur durch eine strikte Einhaltung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit und den Datenschutz verbessert werden.

- In einer zweiten Intervention hat der Überwachungsausschuss eine dringliche mündliche Aufforderung des amtierenden Direktors des Amtes zur Abgabe einer Stellungnahme mündlich beantwortet. Mit dieser mündlichen Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme wurde eine Grundsatzfrage aufgeworfen. Anlässlich der bevorstehenden Veröffentlichung einer Pressemitteilung nach Abschluss eines internen Untersuchungsverfahrens wollte der amtierende Direktor des Amtes vom Überwachungsausschuss wissen, ob letzterer die Herausgabe dieser Mitteilung sowie deren Wortlaut grundsätzlich guthieß. Nach einer Diskussion stellte der Ausschuss fest, dass die beabsichtigte Pressemitteilung zum einen Informationen und personenbezogene Beurteilungen enthielt, und dass zum anderen die Justizbehörden eines Mitgliedstaates Adressaten des Untersuchungsdossiers des Amtes waren.

Aufgrund dieser Überlegungen stellte der Ausschuss fest, dass eine solche Pressemitteilung im Rahmen der Bestimmungen über die Vertraulichkeit und den Datenschutz nicht herausgegeben werden sollte.

Im Verlauf des darauffolgenden Gespräches mit dem amtierenden Direktor des Amtes äußerte der Überwachungsausschuss seine Bedenken hinsichtlich einer Herausgabe von Pressemitteilungen, in denen Untersuchungsmethoden aufgezeigt oder die Vertraulichkeit und der Schutz personenbezogener Daten beeinträchtigt werden, oder die ohne Zustimmung der mit der Strafverfolgung beauftragten Justizbehörden erfolgt.

Der Überwachungsausschuss hielte es in diesem Zusammenhang für besser, wenn solche Pressemitteilungen von den Justizbehörden, die mit einer Untersuchung befasst sind, selbst und nicht vom Amt herausgegeben würden. Nach Prüfung der letzten Pressemitteilungen des Amtes stellte der Überwachungsausschuss mit Genugtuung fest, dass seinen Empfehlungen in der Praxis gefolgt wurde.

Ferner ist dem Ausschuss bekannt, dass ein Beamter eine Klage gegen den amtierenden Direktor des OLAF wegen einer angeblichen Verletzung der Vertraulichkeitspflicht eingebracht hat. Diese Klage wird derzeit von der Kommission und dem Gericht erster Instanz geprüft.

- Schließlich hat der Überwachungsausschuss bezüglich des Bereichs Datenschutz bei der automatischen Verarbeitung der vom Amt eingeholten Informationen eines seiner Mitglieder als Berichterstatter benannt, der mit einer Evaluierung der Informatiksysteme, die innerhalb des Amtes eingesetzt werden sollen, beauftragt ist.

KAPITEL III

AUF DIE NEUEN STRUKTUREN ZURÜCKZUFÜHRENDE BEGRENZUNGEN UND VORGESCHLAGENE VERBESSERUNGEN

Wie im Verlauf dieses Berichts unterstrichen, ist die Phase der Einrichtung des OLAF noch nicht abgeschlossen und wirft die Dauer dieser Übergangszeit auf der gegenwärtigen Entwicklungsphase beruhende Probleme auf, die oben dargelegt wurden. Allerdings sind die festgestellten Schwierigkeiten nicht alle von gleicher Art. Wenngleich in der Praxis die Unterscheidung zwischen den beiden Kategorien nicht immer ganz eindeutig ist, scheinen zu den durch die derzeitige Entwicklungsphase bedingten, somit vorübergehenden Schwierigkeiten Schwierigkeiten struktureller Art hinzuzukommen, die sich aus den auf die neuen Strukturen zurückzuführenden Begrenzungen ergeben, auf deren hybride Art bereits hingewiesen wurde. Soweit diese Begrenzungen die Funktionsweise des OLAF auf verschiedenen Ebenen beeinträchtigen könnten, ist der Überwachungsausschuss der Auffassung, dass es seine Pflicht ist, diese anzugeben und Verbesserungen vorzuschlagen, die er für erforderlich erachtet, damit die notwendige Unabhängigkeit und Transparenz sowohl aus der Sicht der Effizienz des Amtes als auch seiner Legitimität voll gewahrt wird. (Siehe P1 bis P5 weiter unten)

Es obliegt sicherlich nicht dem Überwachungsausschuss, die geeignete Rechtsgrundlage und das geeignete Verfahren für jede der ins Auge gefassten Lösungen vorzuschlagen. Es handelt sich in der Tat um Maßnahmen, die nicht in seine Zuständigkeit fallen: entweder um interne Beschlüsse des OLAF oder um Klarstellungen, die an den allgemeinen Regelungen der Gemeinschaft - z. B. am Beamtenstatut - vorzunehmen sind, oder um Anpassungen der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 oder um Hinzufügungen zum Vertrag im Rahmen der Regierungskonferenz.

Dagegen wird der Ausschuss in diesem letzten Kapitel die Begrenzungen prüfen, die seiner Ansicht nach bei den geschaffenen Einrichtungen - für die Verwirklichung des am 25. Mai 1999 beschlossenen politischen Projekts - bestehen, und zwar sowohl was den Status des OLAF (A) als auch was seine Tätigkeiten (B) betrifft.

A. AUF DIE ZWEIDEUTIGKEITEN DES STATUS DES OLAF ZURÜCKZUFÜHRENDE BEGRENZUNGEN

Zum Zeitpunkt der Verabschiedung (Beschluss und Verordnung von 1999) war der Status des OLAF in Anbetracht der Probleme, die die einschlägige politische Instanz mit größter Dringlichkeit lösen musste, sicherlich die vernünftigste Lösung. Eine andere Lösung, die darin bestanden hätte, auf interinstitutioneller Ebene ein völlig neues Organ zu schaffen und ihm die unerlässlichen Zuständigkeiten zu übertragen, hätte in der Tat erhebliche Verzögerungen erforderlich gemacht, die mit der politischen Lage unvereinbar gewesen wären. Dagegen war die Einsetzung eines Amtes innerhalb der Verwaltungs- und Haushaltsstruktur der Kommission praktisch durchführbar, sofern dieses Amt mit den Untersuchungsbefugnissen ausgestattet würde, die bisher von der Kommission wahrgenommen worden waren, und über die weitestmögliche operationelle Unabhängigkeit verfügen würde. Auf diese Weise konnte die Ausarbeitung der Regelung für das OLAF innerhalb von vier Monaten abgeschlossen werden. Außerdem bot die gewählte Formel den Vorzug, dass ein Bruch vermieden und eine schrittweise Überführung der Strukturen der UCLAF (Dienststelle der Kommission) in die des OLAF (unabhängiges Amt mit interinstitutionellem Auftrag) ermöglicht wurde.

Allerdings ist die Schaffung des Amtes eine heikle und schwierige Aufgabe. Sie wird dem Generaldirektor übertragen und vom Überwachungsausschuss begleitet; sie kann jedoch nicht ohne aktive Unterstützung aller Beteiligten verwirklicht werden: Die Haushaltsbehörde ist für die Schaffung der Struktur sowie die Zuweisung der notwendigen Mittel und Stellen zuständig; die Organe erlassen die Beschlüsse, die es dem OLAF gestatten, die internen Untersuchungen durchzuführen, und die Kommission passt ihre Verwaltungsregelungen an, damit das OLAF seine Unabhängigkeit wahrnehmen kann.

Begrenzungen, die die operationelle Unabhängigkeit schwächen, sind aber offenkundig geworden. Diese Begrenzungen sind auf die diversen Zweideutigkeiten im Hinblick auf den Status des OLAF zurückzuführen, sei es hinsichtlich der Verwaltungsorganisation des OLAF, seines doppelten Auftrags oder seiner interinstitutionellen Zuständigkeiten. In dem Maße, wie diese Feststellung geeignet ist, die Objektivität der Untersuchungen und die Glaubwürdigkeit des Auftrags des OLAF zu gefährden, erschien es nützlich, in jedem Fall die Verwaltungs- und Regulierungsmaßnahmen anzugeben, die notwendig sind, um Abhilfe zu schaffen.

1. Die Verwaltungsorganisation

In dem Beschluss (Artikel 5 und 6) und der Verordnung (Artikel 13) wird die Absicht der politischen Instanzen unterstrichen, das OLAF mit Autonomie in den Bereichen Verwaltung und Haushalt auszustatten, indem für das Amt eine besondere Haushaltsstruktur und ein besonderer Stellenplan vorgesehen werden und seinem Direktor die Befugnisse der Anstellungsbehörde und des Anweisungsbefugten zugewiesen werden. Was die Verfahren für die Annahme der Haushaltsansätze betrifft, haben die Kommission und die Haushaltsbehörde folgende praktische Regelung festgelegt: Der Haushalt und der Stellenplan des OLAF werden vom Parlament und vom Rat auf der Grundlage eines Vorentwurfs festgelegt, der vom Generaldirektor nach Konsultation des Überwachungsausschusses vorbereitet und von der Kommission der Haushaltsbehörde - gegebenenfalls mit Anmerkungen - übermittelt wird.

Was die Verwaltung betrifft, sind noch nicht alle Konsequenzen aus diesen Vorschriften gezogen worden, was bewirkt, dass faktische Beschränkungen für die Autonomie des Amtes geschaffen werden. Insbesondere hat das Amt bisher die Verfahren für die Ausführung der Ausgaben und die Personalverwaltung, die bei der UCLAF, einer den allgemeinen Vorschriften der Kommission unterliegenden Dienststelle, galten, nur wenig geändert. Jedoch ist in Artikel 6 Absatz 4 des Beschlusses vorgesehen, dass "die Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation auf das Amt ... Anwendung [finden]", jedoch nur insoweit, "als sie mit den vom Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf das Amt erlassenen Bestimmungen sowie mit diesem Beschluss und den dazu erlassenen Durchführungsvorschriften vereinbar sind". Zu verweisen ist auf die ihm in Artikel 6 Absatz 1 übertragene Zuständigkeit für die Festlegung der "Einstellungsvoraussetzungen und -modalitäten" und die ihm in Artikel 6 Absatz 2 übertragenen Zuständigkeiten als Anweisungsbefugter, denn der Generaldirektor verfügt über die für die Autonomie des Amtes in den Bereichen Verwaltung und Haushalt erforde