DE Amtsblatt der Europäischen Union L 222/52

BESCHLUSS (EU) 2016/1385 DER KOMMISSION

vom 1. Oktober 2014

zu der von den Behörden von Kastilien-La Mancha gewährten staatlichen Beihilfe SA.27408 (C 24/10 (ex NN 37/10, ex CP 19/09)) für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten von Kastilien-La Mancha

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6846)

(Nur der spanische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorgenannten Bestimmungen und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Am 14. Januar 2009 ging bei der Kommission eine Beschwerde von Radiodifusión Digital SL (im Folgenden „Radiodifusión“) und am 18. Mai 2009 eine Beschwerde von SES Astra S.A. (im Folgenden „Astra“) ein. Beide Beschwerden betreffen eine staatliche Beihilferegelung, die die spanischen Behörden in Zusammenhang mit dem Umstieg vom analogen auf das digitale Fernsehen in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten in Spanien eingeführt hatten. Die beanstandete Regelung geht auf das Gesetz 10/2005 vom 14. Juni 2005 über Sofortmaßnahmen zur Förderung des digitalen terrestrischen Fernsehens, der Liberalisierung des Kabelfernsehens und der Förderung des Pluralismus (1) zurück. Des Weiteren wurden unter anderem folgende Rechtsakte in Zusammenhang mit dem Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen angenommen: Königliches Dekret 944/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung des nationalen technischen Plans für das digitale terrestrische Fernsehen (im Folgenden „nationaler technischer Plan“) (2); Königliches Dekret 945/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung der allgemeinen Bestimmungen für die Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens; Verordnung ITC/2476/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Erbringung von Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens sowie Königliches Dekret 920/2006 vom 28. Juli 2006 zur Genehmigung der Regulierung der Verbreitung von Rundfunk- und Fernsehdiensten über das Kabel.

(2) Diese Maßnahmen betreffen das gesamte Hoheitsgebiet Spaniens. Die Kommission leitete jedoch zwei verschiedene Verfahren ein: eines für Spanien mit Ausnahme der Region Kastilien-La Mancha und eines speziell für die Region Kastilien-La Mancha. Obgleich die Beihilfemaßnahme in beiden Fällen die gleiche ist und die gleichen Bedenken aufwirft, ergeben sich in Kastilien-La Mancha bestimmte besondere Fragen, die für die allgemeine Sache so gut wie keine Bedeutung haben. So betrifft die Beschwerde von Radiodifusión nur den Fall Kastilien-La Mancha, da sich die Art und Weise, in der die Regionalregierung von Kastilien-La Mancha die Beihilferegelung umgesetzt hat, von dem in den anderen Regionen angewandten Modell unterscheidet; außerdem war im Fall von Kastilien-La Mancha die eingehende Bewertung einer Wirtschaftsstudie notwendig.

(3) In beiden Fällen leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren am 29. September 2010 ein und führte an, dass die Beihilferegelung zwischen Plattformbetreibern diskriminiert. Der Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“) wurde am 11. Dezember 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Von drei Beteiligten gingen Stellungnahmen ein: von Radiodifusión am 11. Januar 2011 sowie von Abertis und SES Astra S.A. (im Folgenden „Astra“) am 4. Februar 2011.

(4) Am 19. Januar und 9. Februar 2011 wurden die Stellungnahmen an Spanien weitergeleitet, das die Möglichkeit erhielt, sich dazu zu äußern. Am 18. Februar und 8. März 2011 legte die Ständige Vertretung des Königreichs Spanien Anmerkungen der Regionalregierung von Kastilien-La Mancha (Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, im Folgenden „JCCM“) zu den Stellungnahmen der drei Beteiligten vor. Am 27. Mai 2011 und am 9. August 2012 richtete die Kommission Auskunftsverlangen an Spanien, die von Spanien (JCCM) am 10. Juni 2011 bzw. am 10. September 2012 beantwortet wurden. Am 20. August 2011 richtete die Kommission ein Auskunftsverlangen an Radiodifusión, das von diesem am 29. September 2011 beantwortet wurde. Am 14. Oktober 2011, 15. November 2011 und 6. Dezember 2012 legte die JCCM auf eigene Initiative zusätzliche Informationen vor. Außerdem führte die Kommission am 18. Mai 2011 ein Gespräch mit den spanischen Behörden und der JCCM.

(5) Am 15. Mai 2013 übermittelte die JCCM Auskünfte über die Durchführung einer Ausschreibung für Betriebs- und Instandhaltungsbeihilfen vor. Am 20. Dezember 2013 legte sie Informationen zu in Spanien laufenden Sanktionsverfahren gegen Radiodifusión und seine Muttergesellschaft INGEST sowie eine Stellungnahme zu laufenden Gesprächen zwischen der Kommission und den spanischen Behörden zur Beihilfesache SA.28599 vor. Am 6. Juni 2014 übermittelte die JCCM eine Stellungnahme zum Nachweis, dass sie nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers gehandelt und die EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe eingehalten hat. Darüber hinaus fanden zwischen der Kommission und der JCCM mehrere Gespräche über die Untersuchungsergebnisse statt.

(6) Am 20. Juni 2013 erließ die Kommission einen endgültigen Negativbeschluss über die staatliche Beihilfe SA.28599 für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) (4).

2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. HINTERGRUND

2.1.1. Die Beschwerdeführer

(7) Radiodifusión ist ein lokaler Betreiber für Telekommunikation und terrestrische Fernsehübertragung, der bei der spanischen nationalen Regulierungsbehörde für Telekommunikation (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, im Folgenden „CMT“) für die Verwaltung eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes und die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste, insbesondere die Bereitstellung von Hör- und Fernsehfunkdiensten, registriert ist.

(8) Radiodifusión beschwerte sich, dass die Finanzierungsregelungen in Kastilien-La Mancha an Plattformbetreiber gerichtet wären, die bereits ein landesweites Netz betreiben. Auf diese Weise würden alle alternativen Netze (d. h. lokale Netzbetreiber) ausgeschlossen. Die strittigen Regelungen würden sowohl den tatsächlichen Wettbewerb auf lokaler Ebene als auch einen potenziellen Wettbewerb auf regionaler und nationaler Ebene behindern.

(9) Darüber hinaus führte Radiodifusión an, dass die Mehrzahl der von der Region Kastilien-La Mancha investierten Mittel nicht für die Aufrüstung vorhandener analoger Übertragungszentren, sondern für den Bau neuer verwendet würden. Radiodifusión stützte diese Behauptung durch einen Vergleich der Liste der Gemeinden, die Mittel erhalten, mit der Liste jener, die ein analoges Übertragungszentrum beherbergen. Etwa 80 % der Empfängergemeinden hätten vor der Einführung der Regelung kein analoges Übertragungszentrum beherbergt. Radiodifusión betonte zudem, dass für die reine Digitalisierung der terrestrischen Netze kein groß angelegter Bau von zusätzlichen Übertragungszentren notwendig sei. Daher seien die für diese Aufrüstung bereitgestellten Mittel unverhältnismäßig hoch gewesen.

(10) Aus den genannten Gründen schloss Radiodifusión, dass der wahre Zweck der Subventionen nicht die reine Digitalisierung des vorhandenen Netzes war, sondern die Errichtung eines größeren und besseren Netzes, das es den etablierten Betreibern (vor allem TelecomCLM und Abertis) ermöglicht, im Wettbewerb auf dem Markt für lokale Rundfunk- und mobile Fernsehübertragungsdienste aktiver aufzutreten. Unter diesen Umständen vertrat Radiodifusión die Auffassung, dass die Nichtdurchführung offener und transparenter Verfahren für die Gewährung der Subventionen ungerechtfertigt war, da jeder Netzbetreiber die neuen Übertragungszentren hätte bauen können. Somit verweist Radiodifusión auch auf eine Wettbewerbsverzerrung im Markt für Netzbetreiber.

(11) Der zweite Beschwerdeführer ist der Satellitenplattformbetreiber SES Astra. Das im Jahr 1985 gegründete Unternehmen war der erste private Satellitenbetreiber in Europa. Astra bietet eine breite Palette an Lösungen für Rundfunkdienste und drahtlose Breitbanddienste für Kunden innerhalb und außerhalb Europas an. Über das System werden Fernseh- und Radioprogramme direkt an Millionen Haushalte ausgestrahlt, und es bietet Internetzugang und Netzdienste für öffentliche und private Nutzer.

(12) Astra führt an, dass die Maßnahme gegen den Grundsatz der Technologieneutralität verstößt, da nur die terrestrische Übertragung für die Digitalisierung gefördert werde. Um nachzuweisen, dass eine Satellitenplattform eine echte Alternative wäre, verweist Astra insbesondere auf den Fall von Kantabrien. Im Januar 2008 führte die Regionalregierung von Kantabrien eine Ausschreibung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen auf das gesamte Gebiet von Kantabrien durch. Sie wählte dann Astra für die Bereitstellung von frei empfangbaren Kanälen über seine Plattform aus. Im November 2008 wurde dieser Vertrag jedoch von der Regionalregierung aufgelöst. Laut Angaben von Astra lösten die Behörden den Vertrag erst auf, als sie darüber informiert wurden, dass die Zentralregierung die Aufrüstung des analogen terrestrischen Netzes finanzieren würde. Tatsächlich wurde in einem Schreiben der kantabrischen Behörden vom 7. November 2008 erläutert, dass die Auflösung des Vertrags unter anderem darauf zurückzuführen sei, dass die Zentralregierung Entscheidungen über den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen im gesamten spanischen Staatsgebiet getroffen habe. (5) Somit würde der Fall von Kantabrien erstens zeigen, dass Astra auf diesem Markt konkurrenzfähig gewesen sei, und zweitens, dass die Entscheidungen der Zentralregierung diesen Wettbewerb verhindert hätten.

2.1.2. Branche

(13) Der Fall bezieht sich auf den Rundfunksektor. In diesem Sektor sind zahlreiche Unternehmen in den verschiedenen Stufen der Produktionskette der Rundfunkdienste tätig.

(14) Die Rundfunkanstalten sind die Inhalteanbieter von Fernsehkanälen, die Fernsehinhalte erwerben oder eigene Inhalte produzieren und diese in Kanälen bündeln. Anschließend werden diese Kanäle über verschiedene Plattformen (z. B. über Satellit, DVB-T, Kabel oder Internet) öffentlich verbreitet. In Spanien befand der Gesetzgeber, dass Rundfunkdienste eine öffentliche Dienstleistung darstellen; aus diesem Grund werden diese sowohl von staatlichen Rundfunkanstalten (RTVE) als auch von privaten Rundfunkanbietern erbracht, die im Rahmen einer staatlichen Lizenz tätig sind (6). Die sogenannten frei empfangbaren Kanäle werden den Zuschauern kostenlos angeboten. Damit die Bevölkerung diese öffentliche Dienstleistung tatsächlich nutzen kann, ist in den Rechtsvorschriften eine verbindliche Mindestversorgung bei der den öffentlichen Rundfunkanstalten zugewiesenen Aufgabe und für die privaten Lizenzinhaber vorgeschrieben. Demnach sind die öffentlichen Rundfunkanstalten zu einer Versorgung von mindestens 98 % der spanischen Bevölkerung und die privaten Anbieter zu einer Abdeckung von mindestens 96 % der Bevölkerung verpflichtet. In Spanien verfügen die nationalen Rundfunkanstalten über kein nationales Rundfunknetz, weshalb sie Übereinkünfte mit Plattformbetreibern für die Ausstrahlung ihrer Inhalte und die Erfüllung ihrer Versorgungspflichten abschließen.

(15) Die Anbieter von Telekommunikationsausrüstung sind Hersteller oder Montierbetriebe für die Infrastruktur oder Anlagen, die für den Aufbau der verschiedenen Plattformen erforderlich sind.

(16) Die Plattformbetreiber (oder Netzbetreiber) sind private Unternehmen bzw. öffentlich kontrollierte Anstalten, die die erforderliche Infrastruktur für die Übertragung und Verbreitung des Signals der Rundfunkkanäle betreiben. Zu Beginn des Fernsehzeitalters gab es nur die analoge terrestrische Plattform. Mit der Weiterentwicklung der Technologie kamen weitere Plattformen auf den Markt, nämlich die Satellitenplattform, die Kabelplattform und in jüngerer Zeit das Fernsehen über das Internet (7), bei dem der Breitbandzugang für die Übertragung des Fernsehsignals genutzt wird.

(17) Beim terrestrischen Rundfunk wird das Fernsehsignal vom Fernsehstudio zu einem Übertragungszentrum (Empfangsstelle) übertragen, das sich in der Regel im Eigentum eines Netzbetreibers befindet, der auch für dessen Betrieb zuständig ist. Anschließend wird das Signal vom Übertragungszentrum (Empfangsstelle) zu den von einem Netzbetreiber verwalteten Rundfunkzentren übertragen und von diesen verteilt (z. B. Masten), wobei diese Übertragung manchmal über Satellit erfolgen kann. Schließlich wird das Signal von den Rundfunkzentren an die Haushalte verbreitet. Für die Digitalisierung des analogen terrestrischen Netzes müssen die Sendeanlagen am Boden ersetzt werden. Da das digitale Signal jedoch eine geringere Reichweite als das analoge Signal hat und somit die neue Technologie ein engeres Netz erfordert, ist für einen Ausbau der Versorgung in manchen Fällen auch die Errichtung neuer Übertragungszentren erforderlich. Der Zuschauer muss über einen Decoder verfügen, der bereits in das Fernsehgerät eingebaut sein kann.

(18) Bei der Rundfunkübertragung über Satellit wird das Signal an ein Übertragungszentrum (Empfangsstelle) und anschließend an den Satelliten übertragen, der es an die privaten Haushalte verbreitet. Alternativ kann das Signal gleich vom Fernsehstudio direkt an den Satelliten übertragen werden, wenn das Studio mit den geeigneten Anlagen ausgestattet ist. Der Zuschauer muss über eine Parabolantenne und einen Decoder verfügen. Für den Ausbau der Satellitenabdeckung einer Region ist die Installation der Bodenausrüstung beim Zuschauer zuhause erforderlich. In Bezug auf die geografische Abdeckung könnte die Satellitenplattform nahezu 100 % des spanischen Staatsgebiets versorgen, während die terrestrische Plattform etwa 98 % abdeckt.

2.1.3. Kontext

(19) Die betreffende Maßnahme ist vor dem Hintergrund der Digitalisierung des Rundfunks zu untersuchen, die bei der Übermittlung über Kabel, Satellit und Terrestrik stattfand oder derzeit stattfindet. Im Vergleich zum analogen Rundfunk hat die digitale Übertragung den Vorteil, dass sie dank einer effizienteren Nutzung des Frequenzspektrums eine größere Übertragungskapazität bietet. Dies ist insbesondere für den terrestrischen Rundfunk von Bedeutung, bei dem das verfügbare Frequenzspektrum begrenzt ist, so dass der Rundfunk mit der mobilen Telekommunikation in Konkurrenz um die knappe Bandbreite steht. Die Übertragung über Satellit bietet hingegen den Vorteil, dass ein völlig anderes Frequenzspektrum genutzt wird, in dem genügend Frequenzen zur Verfügung stehen.

(20) Durch den Umstieg vom analogen auf das digitale Fernsehen werden zahlreiche Funkfrequenzen von hoher Qualität frei — als „digitale Dividende“ bezeichnet —, die für die Einführung von elektronischen Kommunikationsdiensten zur Verfügung stehen. Diese digitale Dividende und insbesondere die Frequenz 790-862 MHz („Frequenzband 800 MHz“) kann den Sektor der elektronischen Kommunikation beleben, weitreichende Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum mit sich bringen und zu einer großen Zahl von sozialen und kulturellen Vorteilen führen. (8)

(21) Die digitale Dividende lässt sich entweder durch den Umstieg von einer terrestrischen auf eine andere Plattform oder durch den Umstieg von der analogen auf die digitale terrestrische Rundfunkübertragung realisieren. Auch eine gemischte Lösung, bei der verschiedene Plattformen kombiniert werden, ist möglich. (9)

(22) Bei der terrestrischen Rundfunkübertragung führt die Frequenzknappheit jedoch auch nach der Digitalisierung weiter zu Problemen. Kurz nach dem Abschluss des Umstiegs vom analogen auf das digitale Fernsehen im April 2010 musste die spanische Regierung die Rundfunkanbieter vom 800-MHz-Band in ein niedrigeres Frequenzband verlegen (10). Die Verlegung der verschiedenen Multiplexe, die den Rundfunkanbietern zugewiesen worden waren, führte zu zusätzlichen Kosten und neuen staatlichen Beihilfen, die die Kommission derzeit im Rahmen eines förmlichen Prüfverfahrens prüft (11).

(23) Was die Fernsehübertragung anbelangt, so wird die digitale terrestrische Übertragung auf absehbare Zeit eine wichtige Verbreitungsplattform bleiben, doch wird sich wahrscheinlich die Breitbandtechnik, wie z. B. Breitbandnetze der neuen Generation (NGA), als dominierende Übertragungstechnik zu einer bedeutenden Alternative entwickeln. Derzeit ist jedoch die geografische Abdeckung der NGA-Netze in Spanien nicht überall gegeben.

(24) Heute gibt es in Spanien vier Plattformen für die Rundfunkübertragung: digitales terrestrisches Fernsehen (DVB-T), Satellit (DBV-S), Kabel (DVB-C) sowie Fernsehen über das Internet. Das digitale terrestrische Fernsehen (DVB-T) ist die wichtigste Plattform für die frei empfangbaren öffentlichen und privaten spanischen Programme (12). Wichtigster Betreiber des terrestrischen Netzes ist das Unternehmen Abertis, das auch den Satellitenbetreiber Hispasat kontrolliert. Des Weiteren gibt es eine Reihe von lokalen Telekommunikationsanbietern, die die Signale des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) übertragen und in der Regel mit dem nationalen Netz von Abertis verbunden sind. Der wichtigste regionale Betreiber in Kastilien-La Mancha ist TelecomCLM (13). Die Kanäle des Bezahlfernsehens werden im Allgemeinen über Satellit, Kabel und Internet verbreitet. Astra und Hispasat sind die wichtigsten Satellitenbetreiber.

(25) Im Zuge der Digitalisierung und des Umstiegs vom analogen auf das digitale Fernsehen nahm Spanien im Zeitraum 2005-2008 eine Reihe von Maßnahmen an, die Folgen für das terrestrische Netz hatten; diese werden im Abschnitt 2.2 beschrieben. Die spanischen Behörden unterteilten das Staatsgebiet in drei verschiedene Gebiete: i. Gebiet I — dazu zählt die überwiegende Mehrheit der spanischen Bevölkerung, in diesem Gebiet trugen die Rundfunkanbieter die Kosten des Umstiegs — 96 % des Staatsgebiets für die privaten Rundfunkanbieter sowie 98 % für die öffentlichen Rundfunkanstalten. Da die Rundfunkanbieter die Umstiegskosten übernahmen, wurden für Gebiet I keine staatlichen Beihilfen gewährt. ii. Gebiet II — darunter fallen weniger besiedelte und entlegene Gebiete, in denen 2,5 % der Bevölkerung leben und in denen in der Vergangenheit die öffentlichen und privaten Sender über das analoge terrestrische Fernsehen empfangen wurden. Da für den Umstieg auf die Digitaltechnik jedoch die Aufrüstung der Übertragungszentren und die Errichtung neuer Zentren erforderlich waren, waren erhebliche Investitionen in das terrestrische Netz notwendig. Die privaten Rundfunkanbieter hatten kein ausreichendes kommerzielles Interesse an der Erbringung von Diensten im Gebiet II und lehnten es ab, die Kosten der Digitalisierung zu tragen. Deshalb führten die spanischen Behörden die öffentliche Beihilferegelung ein, die Gegenstand der Untersuchung bildet, um die bereits bestehenden Übertragungszentren aufzurüsten und neue digitale Zentren zu errichten. Dieser Prozess wird üblicherweise als „Ausbau der Versorgung mit DVB-T“ bezeichnet (d. h. den Ausbau der Versorgung mit DVB-T über die Pflicht der kommerziellen Rundfunkanbieter hinaus). iii. Gebiet III — in diesem ist es aufgrund der Topografie nicht möglich, Fernsehdienste über die terrestrische Plattform anzubieten, so dass das Gebiet über Satellit versorgt wird. Hispasat ist für die Übertragung der frei empfangbaren Fernsehsignale im Gebiet III zuständig. Da die Fernsehdienste über Satellit erbracht werden, sind die Kosten für die Verbraucher, die Parabolantennen und Decoder erwerben müssen, höher.

2.2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

2.2.1. Die allgemeine Maßnahme

(26) Die untersuchte Regelung beruht auf einem komplexen System von Rechtsvorschriften, das die spanischen Zentralbehörden seit 2005 eingeführt haben. Auf Grundlage dieser Rechtsvorschriften wurde die staatliche Beihilfe für die Einführung des DVB-T im Gebiet II im Zeitraum 2008-2009 durch die Autonomen Gemeinschaften und Gemeinden gewährt. Letztere stellten den Empfängern Mittel aus dem Staatshaushalt und ihren jeweiligen Haushalten bereit. Darüber hinaus haben die Autonomen Gemeinschaften seit 2009 kontinuierlich eine Beihilfe für die Instandhaltung und den Betrieb der Netze des Gebiets II gewährt.

(27) Die Regulierung des Umstiegs auf die Technologie des Digitalfernsehens begann mit der Annahme des Gesetzes 10/2005 vom 14. Juni 2005. Darin wurde auf die Notwendigkeit einer Förderung des Umstiegs von der analogen auf die digitale terrestrische Technologie hingewiesen und die Regierung verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Durchführung anzunehmen.

(28) Aufgrund dieses Auftrags genehmigte der Ministerrat mit dem Königlichen Dekret 944/2005 den nationalen technischen Plan, in dem der 3. April 2010 als Datum für das Abschalten des analogen Fernsehens festgelegt war (14).

(29) Was die Gebiete II und III anbelangt, so war in der zwölften Zusatzbestimmung des nationalen technischen Plans bereits die Möglichkeit vorgesehen, dass die lokalen und regionalen Behörden die Versorgung auf zwischen 96 % und 100 % der Bevölkerung ausbauen. In diesem Zusammenhang wird im technischen Plan explizit auf das digitale terrestrische Fernsehen (DVB-T) verwiesen und es werden sechs Voraussetzungen festgelegt, unter denen die lokalen Behörden diesen Ausbau der Versorgung durchführen könnten. Die Voraussetzung e sieht vor, dass die lokale Anlage dem technischen Plan für das digitale terrestrische Fernsehen entsprechen muss.

(30) Anschließend genehmigte der Ministerrat am 7. September 2007 den nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen (im Folgenden „Plan für den Umstieg“) (15), mit dem der nationale technische Plan durchgeführt wird. Im Plan für den Umstieg wurde das spanische Staatsgebiet in neunzig technische Projekte für den Umstieg unterteilt (16) und ein Termin für die Einstellung der analogen Rundfunkübertragung für jedes einzelne dieser Projekte festgelegt.

(31) Am 29. Februar 2008 nahm das Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus eine Entscheidung an, die darauf ausgerichtet war, die Telekommunikationsinfrastruktur auszubauen sowie die Kriterien und die Aufteilung der Finanzmittel für die Maßnahmen zur Entwicklung der Informationsgesellschaft im Rahmen des Plan Avanza 2008 (17) festzulegen. Die mit dieser Entscheidung genehmigten Haushaltsmittel beliefen sich auf 558 Mio. EUR und wurden teilweise der Entwicklung des Breitbandes und teilweise der Digitalisierung des Fernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten Spaniens zugewiesen, die nicht unter die den kommerziellen Rundfunkanbietern auferlegten gesetzlichen Pflichten fielen (18). Die Digitalisierung in diesen Gebieten wurde in der Regel als „Ausbau der Versorgung“ bezeichnet und erfolgte später im Rahmen einer Reihe von Folgevereinbarungen zu bestehenden Rahmenverträgen (19), die vom Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus und den Autonomen Gemeinschaften zwischen Juli und November 2008 unterzeichnet wurden („Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen des Jahres 2006“, für jede einzelne Autonome Gemeinschaft gesondert im spanischen Staatsanzeiger veröffentlicht). Der Wortlaut dieser Verträge gibt in den meisten Fällen an, dass ausschließlich die digitale terrestrische Technologie zu finanzieren ist. Aufgrund dieser Verträge übertrug das Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus Finanzmittel an die Autonomen Gemeinschaften, die sich verpflichteten, die übrigen Kosten der Maßnahme aus ihren Haushalten zu tragen. Auch die Folgevereinbarungen enthalten die Pflicht der lokalen Behörden, die Bestimmungen der zwölften Zusatzbestimmung des nationalen technischen Plans zu erfüllen.

(32) Gleichzeitig genehmigte der Ministerrat am 17. Oktober 2008 die Zuweisung weiterer 8,72 Mio. EUR für den Ausbau und die Fertigstellung der DVB-T-Versorgung im Rahmen der Projekte für den Umstieg, die im Laufe des ersten Halbjahres 2009 abzuschließen waren — Phase I des Plans für den Umstieg. Die Finanzierung wurde nach der Unterzeichnung der neuen Rahmenverträge zwischen dem Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus und den Autonomen Gemeinschaften im Dezember 2008 („Rahmenverträge des Jahres 2008“) gewährt. Diese Verträge bezogen sich auf die vorstehend genannte Finanzierung in Höhe von 8,72 Mio. EUR und wurden als „Rahmenvertrag über die Zusammenarbeit zwischen dem Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel und der Autonomen Gemeinschaft … für die Entwicklung des nationalen Plans für den Umstieg auf DVB-T“ bezeichnet. Sie enthielten eine Aufstellung der Maßnahmen, die von den zentralen und regionalen Behörden finanziert würden, um das Ziel einer der bestehenden analogen Versorgung entsprechenden Abdeckung des Digitalfernsehens zu erreichen. Diese Maßnahmen stehen mit der Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens in Zusammenhang.

(33) Am 29. Mai 2009 genehmigte der Ministerrat die Kriterien für die Zuweisung eines Betrags von 52 Mio. EUR für die Finanzierung von Initiativen zur Umstellung auf DVB-T, der zur Finanzierung des Ausbaus der Versorgung im Rahmen der Projekte der Phasen II und III des Plans für den Umstieg bestimmt war (20). Mit dem Vertrag des Ministerrats wurde eine direkte Verbindung mit dem Plan für den Umstieg hergestellt, da es in diesem heißt, dass für das Erreichen des im nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen festgelegten Ziels einer mit der analogen Technik vergleichbaren Versorgung des digitalen terrestrischen Fernsehens die finanzielle Unterstützung der öffentlichen Behörden notwendig ist und dass „die Durchführung dieser Zusammenarbeit im Rahmen der im nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen festgelegten Leitlinien erfolgt“.

(34) Schließlich wurden zwischen Oktober und Dezember 2009 im spanischen Staatsanzeiger die (in Erwägungsgrund 32 erwähnten) Rahmenverträge des Jahres 2008 veröffentlicht, einschließlich der Finanzierung für den Ausbau der Versorgung im Rahmen der Phasen II und III des Plans für den Umstieg. Darin wird festgelegt, was unter „Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung“ zu verstehen ist, wobei explizit ausschließlich auf die terrestrische Technik Bezug genommen wird (wenn auch ohne förmlichen Ausschluss anderer Technologien) (21).

(35) Nach der Veröffentlichung der Rahmenverträge des Jahres 2008 und der oben genannten Folgevereinbarungen (22) leiteten die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften die Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung in die Wege. Zu diesem Zweck führten sie entweder selbst öffentliche Ausschreibungen durch oder beauftragten private Unternehmen mit ihrer Durchführung. Die Beihilfen wurden teilweise mit dem Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus vereinbart und somit aus dem Haushalt der Zentralregierung finanziert bzw. teilweise selbst von den Autonomen Gemeinschaften getragen. In manchen Fällen beauftragten diese die Gemeinden mit dem Ausbau.

2.2.2. Durchführung der Beihilfemaßnahme in Kastilien-La Mancha

(36) Im Gegensatz zu den meisten anderen Autonomen Gemeinschaften führten die Behörden von Kastilien-La Mancha keine regionalen Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen durch. Dies hatte offenbar zeitliche Gründe, da mehr als 400 Übertragungszentren aufgerüstet werden mussten (23). Stattdessen verfuhr die JCCM nach einem besonderen Verfahren zur Auswahl von Telekommunikationsbetreibern für die Digitalisierung der Rundfunkzentren, das im Dekret Nr. 347/2008 vom 2. Dezember 2008 festgelegt wurde (im Folgenden „Dekret“).

(37) In dem Dekret wurde die direkte Zuweisung der für die Digitalisierung notwendigen Mittel an die Eigentümer der vorhandenen (analogen) Übertragungszentren angeordnet. Daher war keine offene Ausschreibung vorgeschrieben. Die JCCM musste nach einem bestimmten Verfahren vorgehen: i) technische Analyse der damaligen Zentren für die analoge Versorgung, ii) Analyse der zu erreichenden digitalen Versorgung, iii) Auswahl der zu digitalisierenden Übertragungszentren, iv) Ermittlung der Eigentümer der Übertragungszentren, v) Vorschlag der Regionalregierung an die Eigentümer der Übertragungszentren und vi) Vergabe der Subventionen.

(38) Das Dekret wurde entsprechend umgesetzt. Die Eigentümer der vorhandenen Übertragungszentren wurden direkt angesprochen und über die Anforderungen informiert, die zu erfüllen sind, damit sie in den Genuss der öffentlichen Finanzierung kommen. Dabei lassen sich drei verschiedene Szenarien unterscheiden: Erstens befinden sich die Übertragungszentren in den meisten Fällen im Eigentum der Gemeinden, die für den Betrieb und die Instandhaltung verantwortlich sind. Nach dem Erhalt der Finanzierung von der JCCM erwarben die Gemeinden die Digitaltechnik von Abertis und TelecomCLM auf der Basis einer technischen und wirtschaftlichen Ausschreibung und beauftragten diese beiden Unternehmen mit der Installation, dem Betrieb und der Instandhaltung der Technik. Nur diese beiden Unternehmen wurden von den Gemeinden beauftragt, und nur sie reichten technische Angebote für die Beantragung der Beihilfe ein. Zweitens gehören in etwa einem Viertel der Fälle die ausgewählten Zentren direkt entweder TelecomCLM oder Abertis, so dass die beiden Unternehmen die Beihilfe zur Aufrüstung ihrer Technik erhielten. Das dritte Szenario ist die notwendige Errichtung einiger neuer Übertragungszentren. Obwohl der Neubau öffentlich finanziert wurde, stehen die Zentren jetzt im Eigentum von TelecomCLM.

(39) Die JCCM schloss 147 Kooperationsverträge („convenios“) mit den beiden Betreibern und 475 Kooperationsverträge mit Gemeinden ab. Etwa 84 % der von diesen Verträgen erfassten Anlagen waren für DVB-T und 16 % für Haushaltssatellitenempfänger. Satellitenempfänger wurden zur Sicherung der Versorgung mit DVB-T-Kanälen in sehr kleinen Dörfern verwendet. Dazu entschied sich die JCCM für die Nutzung der Satellitenplattform von Hispasat (24). Am Ende des Prozesses wurden die Informationen über die Aufrüstung der vorhandenen Zentren per Aushang in der jeweiligen Gemeinde veröffentlicht.

(40) Der Kommission wurde mitgeteilt, dass insgesamt ca. 46 Mio. EUR öffentlicher Gelder für die Aufrüstung der Übertragungszentren ausgegeben wurden, von denen 32,6 Mio. EUR direkt an die Gemeinden gingen, in deren Eigentum sich 355 Übertragungszentren befinden (25). In den Kooperationsverträgen zwischen der JCCM und den Gemeinden heißt es, dass Letztere für die Beauftragung des ausgewählten Betreibers mit der Installation und der Instandhaltung verantwortlich sind (26). Von den einzelnen Gemeinden wurden unterschiedliche Auswahlverfahren gewählt. Einige richteten Schreiben direkt an TelecomCLM und Abertis, während andere die Informationen per Aushang bekanntgaben und die Betreiber aufforderten, ihre technischen Angebote abzugeben.

(41) Entsprechend dem Kooperationsvertrag übernimmt die JCCM für jedes digitalisierte Übertragungszentrum die Kosten für den Erwerb und die Installation der digitalen Ausrüstung sowie für den Betrieb und die Instandhaltung in den ersten zwei Jahren. Da der Betreiber laut Kooperationsvertrag nicht verpflichtet war, den Betrieb und die Instandhaltung nach Ablauf dieses Zeitraums zu bezahlen, übertrug TelecomCLM die Ausrüstung an die JCCM (27). Danach war die JCCM für die Begleichung der Kosten für den Betrieb und die Instandhaltung der DVB-T-Ausrüstung verantwortlich.

(42) Der Kommission wurde mitgeteilt, dass von den insgesamt ausgegebenen öffentlichen Mitteln in Höhe von 46 Mio. EUR mindestens 13,5 Mio. EUR an Plattformbetreiber geflossen sind: 13,2 Mio. EUR an das Unternehmen TelecomCLM, dem 138 der Übertragungszentren gehören, und etwa 250 000 EUR an Abertis, dem drei Zentren gehören. TelecomCLM und Abertis digitalisierten ihre Zentren unter Verwendung ihrer eigenen Ausrüstungen. In einigen Fällen gehört die zur Digitalisierung von TelecomCLM-Masten genutzte Ausrüstung nach wie vor der öffentlichen Hand. Dann muss der Betreiber nicht für die Nutzung dieser Ausrüstung zahlen. Darüber hinaus belief sich der Gesamtbetrag der in den Jahren 2009-2011 ausgegebenen Mittel für den Betrieb und die Instandhaltung der digitalen Zentren (laufende Beihilfe) auf mindestens 6,5 Mio. EUR.

(43) Die einfache Aufrüstung der vorhandenen Zentren reichte jedoch nicht aus, um eine vollständige Versorgung des Ausbaugebiets zu gewährleisten. Daher wurden 20 neue Zentren mit öffentlichen Mitteln errichtet. Ohne Durchführung einer offenen Ausschreibung wandten sich die Behörden direkt an TelecomCLM und ersuchten das Unternehmen um Ausführung dieser Aufgabe. Den der Kommission übermittelten Informationen zufolge wurden insgesamt 2,26 Mio. EUR für die Errichtung der neuen Anlagen aufgewendet, davon 751 000 EUR für die Errichtung der sechs Zentren, die später an TelecomCLM übertragen wurden. Die übrigen 14 Zentren verblieben im Eigentum der Gemeinden.

(44) Wie in Erwägungsgrund 39 ausgeführt, wurde an Stellen, an denen die Installation eines DVB-T-Zentrums zu teuer gewesen wäre, auf Satellitenübertragung zurückgegriffen. Dazu wurden 100 Verträge über die Installation von Satellitenempfängern in Haushalten abgeschlossen. Satellitenempfänger sind Teil des Satellitenübertragungsnetzes.

(45) Im Ergebnis des Verfahrens unterzeichneten die Behörden insgesamt 622 Verträge mit den betreffenden Gemeinden und Betreibern. Anhand der Kommission vorgelegten Informationen lassen sich die Beträge wie folgt aufschlüsseln: (in Mio. EUR) Aufrüstung von Übertragungszentren Neue Übertragungszentren Aufrüstung der Infrastruktur der Gemeinden (28) Betrieb und Instandhaltung (29) TelecomCLM 13,2 2,26 32,6 noch zu ermitteln Abertis 0,25 — noch zu ermitteln Gesamt 13,45 2,26 32,6 mindestens 6,5

2.3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS

(46) Im Einleitungsbeschluss wies die Kommission darauf hin, dass auf die beschriebene Maßnahme offenbar die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV festgelegten Kriterien zutreffen, so dass sie als staatliche Beihilfe betrachtet werden kann. Die beanstandete Maßnahme zieht offenbar unter Verletzung des Grundsatzes der Technologieneutralität eine Diskriminierung zugunsten von Betreibern terrestrischer Plattformen nach sich (30). Außerdem stellt die beanstandete Maßnahme eine Diskriminierung von Plattformbetreibern dar, die Rundfunkdienste für regionale und lokale terrestrische Rundfunkanbieter erbringen. Damit würden nationale Rundfunkanbieter und Plattformbetreiber bevorteilt.

(47) Die Kommission kam zu dem vorläufigen Schluss, dass die Beihilferegelung zu einer möglichen oder realen Wettbewerbsverzerrung zwischen terrestrischen und Satellitenplattformen sowie zwischen terrestrischen Plattformen selbst geführt haben könnte. Sie sah keinen Anlass, aus dem diese Maßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnten, da offenbar keine Ausnahmeregelung anwendbar war.

(48) Weitere konkrete Informationen sind dem Einleitungsbeschluss zu entnehmen, der als Bestandteil des vorliegenden Beschlusses zu betrachten ist.

3. STELLUNGNAHMEN DER SPANISCHEN BEHÖRDEN

3.1. ALLGEMEINES

(49) Zur Verteidigung gegen die Feststellungen im Einleitungsbeschluss führten Spanien und die Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha zahlreiche Argumente an. Generell können zwei Gruppen unterschieden werden. Einerseits brachten die spanischen Behörden vor, den Beihilfeempfängern sei kein Vorteil gewährt worden. Andererseits wäre die Maßnahme selbst dann, wenn sie als Beihilfe betrachtet würde, mit den Bestimmungen vereinbar. (31) Diese Argumente werden nachstehend zusammengefasst.

3.2. KEINE BEIHILFE

3.2.1. Kein Vorteil

(50) Den Behörden von Kastilien-La Mancha zufolge stellt die untersuchte Maßnahme keine staatliche Beihilfe dar und wird Unternehmen kein Vorteil gewährt. Eine Kombination aus Mitteln des spanischen Staates und der Autonomen Gemeinschaften sei direkt an die Empfänger überwiesen worden, die in ihrer amtlichen Eigenschaft oder als Behörde gehandelt hätten (32). Diese beanstandeten Subventionen seien ausschließlich zur Digitalisierung von 141 bereits vorhandenen analogen Übertragungszentren und zur Errichtung von 6 neuen Zentren eingesetzt worden. Die Digitalisierung der Übertragungszentren sei nach einer gründlichen Auswertung eines technischen Berichts der Betreiber durchgeführt worden, in deren Eigentum sich diese Zentren befinden. Der Kooperationsvertrag mit den Eigentümern der Zentren sei nur auf der Grundlage dieser technischen Berichte geschlossen worden (33). Dieses „Verhandlungsverfahren“ sollte als offen, transparent und diskriminierungsfrei betrachtet werden, auch aufgrund des öffentlichen Aushangs in den Gemeinden (siehe Erwägungsgrund 39).

(51) Die nationalen Behörden machen geltend, dass, soweit Plattformbetreiber öffentliche Mittel erhalten haben, diese lediglich für den Betrieb und die Instandhaltung der elektronischen Übertragungsausrüstung bestimmt waren, die sich im Eigentum der Gemeinden befinden. Sie hätten lediglich als Lieferanten und Montierbetriebe der für die Aufrüstung und Anpassung dieser Zentren notwendigen technischen Ausrüstungen gehandelt, aber nicht als Plattformbetreiber (34). Wenn sie nach der öffentlichen Finanzierung in Gebiet II Dienste erbringen, dann nur für die Bereitstellung des terrestrischen Fernsehsignals als Grundversorgung und öffentliche Dienstleistung.

(52) Für die Durchführung der Digitalisierung ihrer Netze hätten die 475 Gemeinden technische Berichte in Auftrag gegeben, die oft von Plattformbetreibern erstellt worden seien. Auch in diesem Fall sei den Betreibern kein wirtschaftlicher Vorteil gewährt worden.

(53) Den nationalen Behörden zufolge bestanden die im Eigentum von TelecomCLM oder Abertis Telecom befindlichen digitalisierten Übertragungszentren bereits vor der Gewährung der beanstandeten Subventionen, so dass diese Subventionen nicht zur Finanzierung einer Erweiterung des Netzes einer der beiden am Ausbau der DVB-T-Versorgung im Gebiet II von Kastilien-La Mancha beteiligten Netzbetreiber genutzt wurden.

(54) Öffentliche Mittel wurden TelecomCLM und Abertis für die Digitalisierung von 141 ihrer eigenen Übertragungszentren gewährt. Die nationalen Behörden weisen darauf hin, dass dies nur in Gebieten geschehen sei, in denen Gemeinden nicht Eigentümer von Übertragungs- oder Weiterübertragungszentren waren, die sich für den Ausbau der DVB-T-Versorgung eigneten. Die nationalen Behörden geben jedoch an, diese Investitionen hätten TelecomCLM und Abertis keinen Wettbewerbsvorteil in benachbarten Märkten wie Lokalfernsehen oder mobiles digitales Fernsehen (DV-BH) verschafft. Mit der Digitalisierung der Anlagen von TelecomCLM sei es dem Unternehmen nicht möglich geworden, den Rundfunkanbietern einen regionsweiten Dienst anzubieten; ebenso wenig sei sein Netz damit engmaschiger geworden, um neuartige Dienste zu erbringen.

(55) Die am Digitalisierungsprozess der drei Arten von Übertragungszentren im Gebiet II beteiligten Netzbetreiber hätten keinen wirtschaftlichen Vorteil erlangt. In allen drei Zentren seien Dienstleistungen wie die Bereitstellung, Installation und Betrieb sowie die Instandhaltung der DVB-T-Ausrüstung von den Betreibern zu Marktpreisen erbracht worden.

3.2.2. Keine Verzerrung des Wettbewerbs

(56) Es habe keine Verzerrung des Wettbewerbs gegeben. Jeder im Betreiberregister der CMT verzeichnete Telekommunikationsbetreiber könne als Unterauftragnehmer der Gemeinden handeln und komme somit für die Subventionen gemäß Dekret Nr. 347/2008 in Frage. Dies gelte ebenfalls für Satelliten-, Kabel- und Fernsehbetreiber sowie für alle Betreiber unabhängig davon, ob sie auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene tätig sind.

(57) Nach Angaben der nationalen Behörden war das betreffende Auswahlverfahren transparent und wurde unter Einhaltung sowohl der spanischen als auch der EU-Rechtsvorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe durchgeführt. Die Subventionen seien von den Regionalbehörden veröffentlicht worden. Sämtliche Verfahren für den DVB-T-Ausbau seien in den Gemeinden öffentlich ausgehängt worden, und an die großen Netzbetreiber in der Region, d. h. TelecomCLM und Abertis Telecom, seien Schreiben versandt worden.

(58) Somit hätten die den Gemeinden gewährten Subventionen nicht die Wettbewerbsposition einer Art von Netzbetreiber gegenüber anderen konkurrierenden Betreibern gestärkt. Die Hauptempfänger seien die Gemeinden, während die Netzbetreiber lediglich Lieferanten der Übertragungsausrüstung und der Instandhaltungsdienstleistungen für höchstens zwei Jahre darstellten. Radiodifusión sei niemals kontaktiert worden, da es seinerzeit keine Anhaltspunkte dafür gegeben habe, dass dem Unternehmen ein einziges Übertragungszentrum in der Region gehört.

(59) Darüber hinaus machen die Behörden von Kastilien-La Mancha geltend, sie hätten die Satellitenplattformlösung als eine Möglichkeit für den Ausbau der digitalen Versorgung vor der Herausgabe des Dekrets Nr. 347/2008 eingehend geprüft. In einer internen Studie (35) seien zwei Technologien für den Ausbau — DVB-T und Satellitenübertragung — miteinander verglichen worden. Dabei seien die Kriterien für die Vergabe von Subventionen für die Verbreitung des digitalen Signals im Gebiet II berücksichtigt worden. Dazu gehöre die Anforderung, dass die Umstellung ohne zusätzliche Kosten oder Umstände für die Bürger unter Nutzung der vorhandenen Infrastruktur erfolgen müsse.

(60) Der Studie zufolge würden über einen Zeitraum von zehn Jahren die Kosten für die terrestrische DVB-T-Lösung im Bereich von etwa 15,2 Mio. bis 17,3 Mio. EUR liegen, während bei der Satellitentechnik mehr als 47 Mio. EUR anfallen würden.

(61) Die Studie enthalte mehrere Empfehlungen zu den am besten geeigneten Methoden für den Ausbau der Versorgung mit dem DVB-T-Signal in jenen Bevölkerungszentren von Kastilien-La Mancha, die in den offiziellen Reichweiteplänen regionaler und nationaler Rundfunkanbieter nicht enthalten seien. Ebenfalls bewertet worden seien alle Auswirkungen einer Satellitenlösung für den Ausbau der digitalen Versorgung. Dabei werde die Schlussfolgerung gezogen, dass bei Anwendung der Satellitentechnik Investitionen anfallen würden, die drei bis viermal höher seien als bei der terrestrischen Technik. Diese Kostendifferenz sei unmittelbar auf die Kosten im Zusammenhang mit der Anmietung der Satellitenübertragungsausrüstung, unabhängig von den Kosten des Satellitendecoders, zurückzuführen. Somit liege der Schluss nahe, dass der Ausbau der DVB-T-Grundversorgung für die Bevölkerung von Kastilien-La Mancha mithilfe der terrestrischen DVB-T-Technik erfolgen sollte. (36)

(62) Darüber hinaus legte die spanische Regierung eine interne Durchführbarkeitsstudie zur Erbringung eines Universaldienstes des digitalen terrestrischen Fernsehens über DVB-T und Satellit vor, die vom Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus im Juli 2007 durchgeführt wurde. Wie die Behörden anführen, trage die Studie den realistischen Kosten einer Übertragung per DVB-T bzw. einer Satellitenübertragung Rechnung. Diese beiden Studien werden in Abschnitt 5.3.2.2 eingehender erörtert.

(63) Die JCCM macht geltend, dass sie bei der Entscheidung über den Ausbau der DVB-T-Versorgung im Gebiet II von Kastilien-La Manche nur technische und wirtschaftliche Effizienzkriterien angelegt habe. Jeder Netzbetreiber — terrestrisch, Satellit, Kabel usw. — hätte ein technisches Angebot abgeben können, da die einzige Voraussetzung darin bestanden habe, dass das Unternehmen im CMT-Betreiberregister eingetragen sei (37). Daher stehe die Entscheidung im Einklang mit dem Grundsatz der Technologieneutralität. Dies werde auch dadurch bestätigt, dass die JCCM, streng auf der Basis von Kriterien der Kostenanalyse, in bestimmten Fällen die zuvor von Abertis entwickelte Satellitenplattform beibehalten habe (38).

(64) Was den Vorwurf der Diskriminierung von lokalen Betreibern betrifft, räumt die JCCM ein, dass nach Artikel 4 des Dekrets Rundfunkanbieter als Subventionsempfänger ausdrücklich ausgeschlossen sind (unabhängig davon, ob sie auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene tätig sind) (39). Netzbetreiber würden im Dekret jedoch nicht ausgeschlossen.

(65) Dennoch hätte Radiodifusión den spanischen Behörden zufolge gleichberechtigt mit allen anderen Netzbetreibern teilnehmen können, indem es eines seiner Übertragungszentren, in dem bereits das nationale oder regionale öffentlich-rechtliche analoge Fernsehsignal übertragen wird, digitalisiert hätte. Dazu hätte es einen Kooperationsvertrag mit der JCCM abschließen oder einer Gemeinde Angebote als im CMT-Betreiberregister geführter Telekommunikationsbetreiber unterbreiten können.

3.2.3. Rechtsform des Beschwerdeführers Radiodifusión und die Nichteinhaltung der Netzbetreiberpflichten in Kastilien-La Mancha durch das Unternehmen

(66) Nach Angaben der JCCM ist Radiodifusión im CMT-Betreiberregister als Telekommunikationsbetreiber für die folgenden Dienste eingetragen: „Terrestrisches Netz — Unterstützung für Hör- und Fernsehfunkdienste“. Die JCCM betont jedoch, dass eine Führung in diesem Register nicht ausreiche, wenn es um die Erfüllung der Pflichten als Telekommunikationsbetreiber in Kastilien-La Mancha gemäß dem geltenden lokalen Gesetz Nr. 8/2001 gehe. Dies gelte insbesondere für die Pflicht von Funkdienstbetreibern, „einen Territorialplan für den Netzausbau vorzulegen, der vorhandene feste Stationen sowie Schätzungen der Umsetzung und Entwicklung ihrer gesamten Netze ausweist …“. Bislang sei der JCCM kein von Radiodifusión eingereichter Territorialplan bekannt. Ebenso wenig sei bekannt, dass sich Radiodifusión eine Infrastruktur mit einem anderen Anbieter teilt. Infolgedessen macht die JCCM geltend, dass der Anspruch von Radiodifusión auf 60 % der Versorgung in Kastilien-La Mancha unbegründet sei (40).

(67) Außerdem weist die JCCM darauf hin, dass sich in der Gruppe ein Unternehmen mit denselben Anteilseignern wie Radiodifusión befindet — INGEST, Infraestructuras y Gestión 2002, S.L. (im Folgenden „INGEST“) —, gegen das mehrere Verfahren anhängig sind. In all diesen Verfahren würde INGEST eine illegale Belegung von für das nationale digitale terrestrische Fernsehen reservierten Funkfrequenzen zur Last gelegt, die die Beklagte zur Verbreitung des Signals lokaler Fernsehsender nutze. Darüber hinaus sei Radiodifusión nicht zur Weiterübertragung des DVB-T-Signals von Radio-Televisión de Castile-La Mancha („RTV C-LM“) befugt.

3.2.4. Betrieb und Instandhaltung

(68) Nach Angaben der JCCM sind weder TelecomCLM noch Abertis Telecom Begünstigte der beanstandeten Maßnahmen zur Deckung der laufenden Kosten für den Betrieb und die Instandhaltung der kommunalen terrestrischen Anlagen. Die Kooperationsverträge hätten den Zweck, „die notwendige Infrastruktur zur Ergänzung des Ausbaus der Signalversorgung und der Übertragung von Einrichtungen und Unternehmen, die eine Lizenz für die Fernsehgrundversorgung besitzen, zu finanzieren“. Daher würden nur der Erwerb und die Installation von Posten wie Funkdienst- und Antennenausrüstungen oder Baumaterialien für die Finanzierung in Frage kommen. Im Gebiet II seien die Kosten von den Gemeinden übernommen worden, denen diese Zentren gehören. Die veranschlagten Kosten des Betriebs und der Instandhaltung würden für 516 Zentren in den ersten zwei Jahren 6,5 Mio. EUR betragen. Somit würden sich diese Kosten für 516 Zentren über fünf Jahre von 2010 bis 2015 auf ca. 15 Mio. EUR belaufen (im Durchschnitt 29 000 EUR je Zentrum).

3.2.5. Ausnahme nach dem Argument „allgemeine Infrastruktur“

(69) Der JCCM zufolge können die Gemeinden und Netzbetreibern gehörenden digitalen Übertragungszentren als „allgemeine Infrastruktur“ betrachtet werden, d. h. als Infrastruktur, die gleichberechtigt und diskriminierungsfrei für alle potenziellen Nutzer offen ist. Somit ermögliche die digitalisierte Infrastruktur allen Nutzern im Gebiet II von Kastilien-La Mancha nach dem Abschalten des analogen Fernsehens den gleichberechtigten Empfang von DVB-T.

3.2.6. Ausnahme nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers

(70) Die JCCM führt an, dass die Übertragung der betreffenden öffentlichen Mittel dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf der Basis einer Marktpreis-Benchmark-Bestimmung entspreche. Die Zahlungen an TelecomCLM für bestimmte Dienste seien zu Marktpreisen geleistet worden.

(71) Nach einem Vergleich zwischen der tatsächlichen Finanzierung und dem Betrag, den ein privater Kapitalgeber unter normalen Bedingungen für die gleiche Art von Diensten hätte bezahlen müssen, gelangt die JCCM zu dem Schluss, dass die Kooperationsverträge auf objektiven wirtschaftlichen Kriterien basierten. Daher seien die Betreiber gemessen an dem, was sie unter normalen Marktbedingungen erzielt hätten, nicht besser gestellt, und es sei ihnen somit kein selektiver Vorteil erwachsen.

3.2.7. Ausnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV

(72) Die JCCM führt Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV an. Sie macht geltend, dass diese Bestimmung im Gebiet II angewendet werden könne, an dem bei Rundfunkanbietern und Netzbetreibern kein kommerzielles Interesse bestehe. Durch die Bereitstellung von DVB-T-Diensten und die Untervergabe des Erwerbs, der Installation sowie des Betriebs und der Instandhaltung von DVB-T-Ausrüstungen hätten die Gemeinden eine Marktlücke geschlossen, so dass sich die Lebensbedingungen der Bewohner im Gebiet II und die gesamte wirtschaftliche Lage dieser Region von Kastilien-La Mancha verbessert habe.

3.2.8. Abertis als Netzbetreiber

(73) Die JCCM widerspricht dem Vorbringen von Abertis, dass es nicht als Netzbetreiber im Gebiet II betrachtet werden sollte. Die JCCM weist darauf hin, dass Abertis Kooperationsverträge mit der JCCM im Rahmen von Dekret Nr. 347/2008 für den Ausbau der DVB-T-Versorgung im Gebiet II abgeschlossen hat. (41) Des Weiteren sollten Abertis und TelecomCLM als im Gebiet II tätige Netzbetreiber betrachtet werden, da im Fall von Abertis offizielle analoge TV-Übertragungszentren für RTVE und/oder Tele5 und im Fall von TelecomCLM offizielle analoge TV-Übertragungszentren für CMT vorhanden seien.

(74) In mehreren Fällen befindet sich die digitale kommunale Ausrüstung an Standorten im Eigentum von Abertis oder TelecomCLM. In diesen Fällen gehört die DVB-T-Ausrüstung den jeweiligen Gemeinden. Abertis macht geltend, dass es, da es kein Netzbetreiber im Gebiet II sei, nicht als unmittelbar Begünstigter der beanstandeten Subventionen gelten könne, da „sich die Ausrüstung im Eigentum von TelecomCLM und der anderen lokalen Betreiber befindet und von diesen betrieben wird“ (42). Nach Auffassung der JCCM ist diese Aussage unrichtig.

4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN

4.1. STELLUNGNAHME VON RADIODIFUSIÓN DIGITAL SL

(75) In seiner Erwiderung auf den Einleitungsbeschluss der Kommission stellt Radiodifusión fest, dass die spanischen Behörden die Beihilfeempfänger nicht förmlich mit einer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut haben. Zudem erscheine der Betrag der Beihilfe je Zentrum übermäßig hoch, wenn man ihn nur auf vorhandene Zentren anwendet, wie von den spanischen Behörden angegeben. Nach Ansicht von Radiodifusión wurde die Beihilfe hauptsächlich für die Errichtung neuer Übertragungszentren in der gesamten Region Kastilien-La Mancha und zur Verschleierung rechtswidriger Beihilfen gezahlt.

(76) Radiodifusión betont, dass die Behörden von Kastilien-La Mancha die Beihilfe ohne Ausschreibung gewährt haben und dass die Übertragung von Mitteln selektiv erfolgte, da Plattformen auf der Basis anderer Technologien, wie Kabel oder Satellit, ausgeschlossen wurden.

(77) Radiodifusión zufolge erwuchsen TelecomCLM entscheidende Vorteile aus den beanstandeten Maßnahmen. Das Unternehmen sei von den Regionalbehörden ohne wettbewerbliches Auswahlverfahren direkt ausgewählt worden. Aufgrund dessen habe es die geografische Abdeckung seines Netzes in erheblichem Maße auf Gebiete ausdehnen können, in die sonst niemand investiert hätte. TelecomCLM habe zudem von fehlender behördlicher Aufsicht profitiert, da es keiner gesetzlichen Pflicht unterliegt, Zugang zum neu errichteten/ausgebauten Netz zu gewähren. Radiodifusión verweist darauf, dass gemäß Dekret Nr. 347/2008 der Zweck der staatlichen Beihilfe in der Errichtung neuer Übertragungszentren und nicht in der Digitalisierung vorhandener Zentren besteht.

(78) Nach Ansicht von Radiodifusión stärkt die Beihilfe etablierte Betreiber in dem einzigen Marktsegment, in dem es etwas Raum für Wettbewerb gibt. Konkret habe Abertis angeblich seine monopolistische Stellung ausbauen und die öffentliche Finanzierung tatsächlich für die Entwicklung eines neuen dichteren Netzes verwenden können, das es dem Unternehmen ermögliche, auf neuen Märkten zu konkurrieren.

(79) Radiodifusión ist überzeugt, dass die staatliche Beihilfe, die den Gegenstand der Untersuchung bildet, nicht verhältnismäßig ist. Um die Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit zu erfüllen, dürfte die Beihilfe nur für entlegene ländliche Gebiete anwendbar sein und müsste alle Betreiber gleich begünstigen, indem Pflichten für einen effektiven Zugang festgelegt würden.

(80) In seiner Antwort vom 27. September 2011 auf ein Auskunftsverlangen der Kommission zu den von Spanien aufgeworfenen Fragen der Rechtsform erklärte Radiodifusión, seine Haupttätigkeit bestehe in der Erbringung von Diensten für lokale audiovisuelle Rundfunkanbieter. Das Unternehmen legte eine Liste der von ihm in 18 Gemeinden in Kastilien-La Mancha betriebenen Anlagen vor. Radiodifusión zufolge könnten dieselben Anlagen für die Übertragung nationaler und regionaler Programme genutzt werden und hätten somit genutzt werden können, wenn dem Unternehmen gestattet worden wäre, sich um die Beihilfe zu bewerben.

4.2. STELLUNGNAHME VON ASTRA

(81) Astra vertritt die Auffassung, dass die Maßnahme durch die direkte Auswahl der terrestrischen Plattform, einschließlich der laufenden Beihilfe für den Betrieb und die Instandhaltung, den Grundsatz der Technologieneutralität verletzt. Astra betont, dass die Satellitenübertragung im Gebiet II billiger gewesen wäre als DVB-T. (43) Dies werde vom Zuschlag für Astra bei der Ausschreibung in Kantabrien eindeutig belegt. In Anbetracht der erheblichen Größenvorteile hätte die Satellitenlösung sogar noch höhere Kosteneinsparungen bewirkt, wenn mehrere Regionen die Auswahl einer Plattform im Gebiet II koordiniert hätten. Auch wenn die spanische Regierung den Regionen aus verfassungsrechtlichen Gründen eine Berücksichtigung regionsübergreifender Synergien für die Bewilligung der Mittel nicht hätte vorschreiben können, hätten die Regionen dies von sich aus tun können. Nur so hätten die Regionalregierungen sicherstellen können, dass sie die wirtschaftlichste Lösung für ihre Steuerzahler wählen.

(82) Bei einem Vergleich der verschiedenen Plattformen sollten nach Ansicht von Astra neben den unmittelbaren Installationskosten auch die anderen positiven Wirkungen berücksichtigt werden, die die Satellitenlösung mit sich bringen würde. Der Umstellungsprozess wäre viel leichter und kostengünstiger gewesen. Die Fernsehzuschauer hätten von einer Übergangszeit mit Parallelbetrieb profitieren können, während der sie sowohl Satellitenprogramme als auch terrestrische Programme empfangen hätten. In Anbetracht der Bandbreitenknappheit im terrestrischen Netz und der notwendigen Freisetzung von künftig mehr Kapazitäten für Telekommunikationsdienste wären Privathaushalte und Rundfunkanbieter beim terrestrischen Netz mit weiteren Kosten konfrontiert. Bei künftigen Bandbreitenänderungen müssten die Bewohner von Gebiet II ihre Antennen anpassen. Den Rundfunkanbietern würden höhere Ausgaben aufgrund weiterer Zeiträume mit Parallelbetrieb entstehen. Diese Kosten würden entfallen, wenn die Satellitentechnik gewählt worden wäre.

(83) Astra betont, dass die Netzbetreiber durchaus einen Vorteil aufgrund der Maßnahme erlangt haben. Insbesondere werde durch die Digitalisierung des Netzes das kommerzielle Angebot von Abertis für die Rundfunkanbieter begünstigt, da das digitale terrestrische Rundfunknetz jetzt nahezu 100 % der Bevölkerung erreiche, ohne dass zusätzliche Kosten entstanden seien.

(84) Was die Verzerrung des Wettbewerbs betrifft, gehören nach Auffassung von Astra die Satellitenplattform und die terrestrische Plattform zum selben Markt. Zumindest in Bezug auf den Wettbewerb zwischen den Plattformen gebe es keine strenge Unterscheidung zwischen Bezahlfernsehen und frei empfangbarem Fernsehen. Mehrere Bezahlfernsehkanäle würden bereits ihr Signal über DVB-T anbieten, und bis auf einen Kanal sei dieses Signal auch über Satellit empfangbar.

(85) Was mögliche Vorteile für die Satellitenplattformen betrifft, geht Astra insbesondere auf die notwendige Sicherstellung der Zugangsbeschränkungen/Verschlüsselung ein. Der Schutz der Rechte des geistigen Eigentums würde für die Ausstrahlung von frei empfangbaren Kanälen über Satellit kein Problem darstellen. Eine derartige Technologie werde bereits für viele Bezahlfernsehkanäle auf der Satellitenplattform eingesetzt. Darüber hinaus sei die in Kantabrien für die Zugangskontrolle vorgeschlagene Lösung von den kantabrischen Behörden akzeptiert worden; diese hätten darüber entscheiden können, welche Benutzer für den Empfang des Dienstes aktiviert würden.

4.3. STELLUNGNAHME VON ABERTIS

4.3.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(86) Abertis geht davon aus, dass die beanstandete Maßnahme zum Ausbau der Versorgung im Gebiet II keine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.

(87) Erstens habe es sich bei den Transfers, die Gegenstand der Untersuchung sind, einfach um Transfers des Zentralstaates gehandelt, die für die Aufrüstung jener Übertragungszentren bestimmt gewesen seien, die entweder direkt der öffentlichen Verwaltung gehören oder für die die Verwaltung Nutzungsrechte besitzt. Somit habe keine Übertragung von staatlichen Mitteln an ein Unternehmen stattgefunden; die Mittel seien innerhalb der staatlichen Verwaltung verblieben.

(88) Zweitens unterstreicht Abertis, dass die Netzbetreiber nicht von den beanstandeten Maßnahmen profitierten. Abertis könne nicht als Begünstigter betrachtet werden, da das Unternehmen kein Netzbetreiber im Gebiet II sei und es nicht das zum Ausbau von DVB-T in Kastilien-La Mancha genutzte Netz betreibe. Neben anderen sei TelecomCLM Eigentümer der betreffenden Ausrüstungen und betreibe sie.

(89) Drittens weist Abertis im Hinblick auf die Technologieneutralität darauf hin, dass die beanstandete Maßnahme den Wettbewerb zwischen den Plattformen nicht erschwere, da eine geringe Erhöhung der DVB-T-Versorgung im Gebiet II keine wirtschaftlichen Auswirkungen im Gebiet I habe. Außerdem habe die Digitalisierung des Gebiets II keine Auswirkungen auf den Preis, den Abertis den Rundfunkanbietern für seine Übertragungsdienste in Rechnung stellen könne. Seine Preise seien reguliert und basierten auf seinen Investitions- und Betriebsaufwendungen. In Bezug auf TelecomCLM seien die Anlagen in das Eigentum der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha übergegangen, die auch den regionalen Netzbetreiber TelecomCLM kontrolliere.

(90) Viertens sei die beanstandete Maßnahme nicht den Rundfunkanbietern zugutegekommen, da sie ihre Einnahmen nach der Digitalisierung des Gebiets II nicht gesteigert hätten. Auch die Anbieter der Telekommunikationsausrüstung könnten nicht als mittelbar Begünstigte der Maßnahme betrachtet werden, da die Wettbewerbsstruktur des Marktes für Telekommunikationsausrüstung durch den bloßen Erwerb von Ausrüstungen für die Umstellung analoger Übertragungszentren auf die Digitaltechnik nicht beeinträchtigt oder verzerrt worden sei.

(91) Fünftens ist Abertis der Ansicht, dass die angefochtene Maßnahme keinen nennenswerten Einfluss auf den Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern hatte. Selbst wenn Radiodifusión von der Maßnahme profitiert hätte, hätte das Unternehmen nicht mit Abertis auf nationaler Ebene konkurrieren können, da die von Radiodifusión betriebenen Zentren nicht den für Gebiet I benötigten Zentren entsprechen, wie es bei allen Zentren im Gebiet II der Fall sei.

(92) Sechstens, wenn die Maßnahme als Beihilfe betrachtet werde, würde es sich nach Ansicht von Abertis um eine bestehende Beihilfe handeln. Die Einführung der Rundfunknetze im Gebiet II habe im Jahr 1982 in einem nicht liberalisierten Rundfunksektor begonnen. Zu diesem Zeitpunkt habe der spanische Staat über ein gesetzliches Monopol auf dem Markt der terrestrischen Rundfunkübertragung verfügt. Derzeit würden öffentliche Mittel für die Installation, Instandhaltung und den Betrieb der lokalen Netze im Gebiet II bereitgestellt, die vor der Liberalisierung dieses Sektors errichtet worden seien. Somit stelle die untersuchte Maßnahme eine bereits bestehende laufende Beihilfe dar.

(93) Was die Vereinbarkeit mit Artikel 106 Absatz 2 betrifft, weist Abertis darauf hin, dass es unwahrscheinlich sei, dass TelecomCLM und andere lokale Netzbetreiber jemals die Schwelle eines durchschnittlichen Jahresumsatzes vor Steuern in Höhe von 100 Mio. EUR in den ersten beiden Haushaltsjahren vor dem Jahr, in dem sie mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut wurden, sowie eine jährliche Vergütung für den betreffenden Dienst in Höhe von 30 Mio. EUR übertreffen würden.

(94) Eine mögliche Beihilfe sei zudem mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar. Die von den spanischen Behörden ergriffenen Maßnahmen zielten darauf ab, den Prozess des Umstiegs auf die Digitaltechnik in Spanien zu beschleunigen, was als Ziel von allgemeinem Interesse anerkannt worden sei. Die Beihilfe sei ein geeignetes Instrument gewesen, da es sich bei DVB-T um die für die Durchführung eines Ausbaus der Versorgung am besten geeignete Technologie handele (44). Neben den wirtschaftlichen Gründen wies Abertis auch darauf hin, dass die Rundfunkanbieter aufgrund der Einschränkungen, denen sie sich beim Einkauf von Rechten an Inhalten für ihre frei empfangbaren Programme gegenübersähen, nur ungern die Satellitenplattformen nutzten. In den meisten Fällen erwürben sie nur Rechte zur Verbreitung der Inhalte über eine bestimmte Plattform, die DVB-T-Plattform, da diese Technologie eine differenzierte Ausstrahlung und geografische Beschränkungen ermögliche. Außerdem seien die Maßnahmen verhältnismäßig, da sie ausschließlich die unbedingt erforderlichen Kosten für den Umstieg von der analogen auf die digitale Technik im Gebiet II umfassten.

4.4. STELLUNGNAHME DER RUNDFUNKANBIETER

(95) Die Rundfunkanbieter sind der Ansicht, dass die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden könne, da keinem Unternehmen und vor allem nicht den Rundfunkanbietern finanzielle Vorteile entstanden seien. Durch die Maßnahmen habe sich die Zielgruppe der Rundfunkanbieter im Vergleich zur analogen Ausstrahlung nicht vergrößert. Darüber hinaus hätten die Personen, die in den Gebieten der ausgebauten Versorgung wohnten, d. h. in ländlichen, entlegenen und kaum besiedelten Gebieten, keinen Einfluss auf den Werbemarkt, so dass es sich nicht um eine Zielgruppe der Rundfunkanbieter handele. In diesen Fällen nähmen die privaten Betreiber wegen des Ausbaus keine Erhöhung ihrer Werbegebühren vor.

(96) Zudem legten die Rundfunkanbieter dar, sie hätten kein Interesse an einem Umstieg auf die Satellitenplattform, auf der ihre Programme mit Hunderten von anderen Kanälen konkurrieren müssten. Die terrestrische Plattform böte den Vorteil einer begrenzten Kapazität, was für die frei empfangbaren kommerziellen Rundfunkanbieter weniger Konkurrenz bedeute. Darüber hinaus betonten sie, dass sie in der Regel Inhalte nur für die jeweilige Plattform erwürben, in diesem Fall für die terrestrische Plattform. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die terrestrische Rundfunkübertragung die geografische Begrenzung der Ausstrahlung sicherstelle, was bei der Rundfunkübertragung über Satellit nicht der Fall sei.

(97) Des Weiteren haben die Rundfunkanbieter darauf Wert gelegt, dass sie nach dem Zuschlag der Ausschreibung von Kantabrien an Astra die Behörden dieser Autonomen Gemeinschaft darüber informiert hätten, dass sie sich einer Rundfunkübertragung über Satellit widersetzen würden, da sie Rechte für die ausschließliche Verbreitung von Inhalten über die terrestrische Plattform erworben hätten.

5. RECHTLICHE WÜRDIGUNG

5.1. RECHTSGRUNDLAGE DER BEIHILFE

(98) Wie in Abschnitt 2.2, Erwägungsgründe 26 bis 44, sowie im Beschluss zur Beihilfesache SA.28599 — terrestrisches Digitalfernsehen in Spanien (45) — ausführlich beschrieben, handelt es sich beim Rechtsrahmen für den digitalen Umstieg in Spanien um ein komplexes Geflecht verschiedener Gesetze, die sowohl von der Zentralregierung und den Autonomen Gemeinschaften als auch von den lokalen Behörden im Laufe eines Zeitraums von vier Jahren erlassen wurden. Im nationalen technischen Plan aus dem Jahr 2005 und im Plan für den Umstieg aus dem Jahr 2007 wird im Wesentlichen der Umstieg auf DVB-T im Gebiet I geregelt, auch wenn die Grundlagen für die Maßnahmen zum zusätzlichen Ausbau im Gebiet II gelegt werden. Diese Maßnahmen zum Ausbau wurden von den regionalen Behörden nach dem Abschluss mehrerer Rahmenverträge mit der Zentralregierung (Rahmenverträge des Jahres 2008) sowie von Zusatzvereinbarungen im Jahr 2008 zu den früheren Rahmenverträgen des Jahres 2006 und im Jahr 2009 zu den Rahmenverträgen des Jahres 2008 durchgeführt.

(99) Infolge des Abschlusses dieser Verträge und Folgevereinbarungen entwickelten die regionalen und/oder lokalen Behörden eine breite Palette an Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung mit DVB-T im Gebiet II. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die verschiedenen auf zentraler Ebene angenommenen Gesetze und die zwischen dem Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus und den Autonomen Gemeinschaften abgeschlossenen und geänderten Vereinbarungen die Grundlage der Beihilferegelung für den Ausbau der Versorgung im Gebiet II bilden. Diese Gesetze und Vereinbarungen dienten als Richtschnur für die Autonomen Gemeinschaften bei der Annahme von nicht technologieneutralen Maßnahmen (46).

(100) Obwohl im nationalen technischen Plan der Umstieg auf DVB-T im Gebiet I geregelt wird, wird darin den lokalen Behörden auch ein Auftrag erteilt, in Zusammenarbeit mit den Autonomen Gemeinschaften zusätzliche Übertragungszentren einzurichten, die für die Sicherstellung des Empfangs von DVB-T im Gebiet II erforderlich sind. Somit berücksichtigte die Zentralregierung bereits zu diesem Zeitpunkt den Ausbau der DVB-T-Versorgung. Der im wichtigsten Rechtsinstrument zur Regulierung des Umstiegs auf das Digitalfernsehen enthaltene Auftrag bezieht sich ausschließlich auf die terrestrische Plattform. In der Praxis haben die Autonomen Gemeinschaften somit die Richtlinien der Zentralregierung für den Ausbau des DVB-T angewandt (47).

(101) Für den Zeitpunkt der tatsächlichen Auszahlung der staatlichen Beihilfe für die Einführung des DVB-T im Gebiet II war die Übertragung der Mittel der zentralen und regionalen Behörden an die Empfänger maßgebend. Der Zeitraum, in dem dies erfolgte, unterschied sich zwischen den einzelnen Autonomen Gemeinschaften. Über die laufende Beihilfe für den Betrieb und die Instandhaltung der Netze wurde auf der Ebene der Autonomen Gemeinschaften entschieden.

(102) Im Fall von Kastilien-La Mancha wurde, wie in den Erwägungsgründen 36 bis 45 ausführlich beschrieben, ein anderer Prozess gewählt. Im Gegensatz zu den meisten anderen Autonomen Gemeinschaften wurden keine regionalen Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen verwendet. Im Dekret Nr. 347/2008 wurde die direkte Zuweisung der für die Digitalisierung notwendigen Mittel an die Eigentümer der vorhandenen (analogen) Übertragungszentren angeordnet. Daher setzte die JCCM keine offene Ausschreibung ein, sondern wählte die Telekommunikationsbetreiber direkt aus. Diese Unternehmen führten auch Betriebs- und Instandhaltungsaufgaben aus.

(103) Gehören die Übertragungszentren unmittelbar TelecomCLM oder Abertis, erhielten diese Unternehmen die Beihilfe zur Aufrüstung ihrer Anlage. Mussten neue Übertragungszentren errichtet werden, wurden sie öffentlich finanziert, aber TelecomCLM erwarb das Eigentum. Die analogen Übertragungszentren befinden sich größtenteils im Eigentum der Gemeinden. Diese kauften die digitale Ausrüstung von TelecomCLM oder Abertis und vergaben die Installation, den Betrieb und die Instandhaltung der Ausrüstung an diese beiden Unternehmen weiter.

5.2. WÜRDIGUNG DER STAATLICHEN BEIHILFE GEMÄSS ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV

5.2.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV

(104) Die betroffene Maßnahme, einschließlich der laufenden Beihilfe für den Betrieb und die Instandhaltung, kann als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden, in dem die folgenden Bedingungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe festgelegt sind: Erstens muss es sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln. Zweitens muss dem Empfänger ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt werden. Die Maßnahme muss drittens den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Und viertens muss sie geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

5.2.1.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat

(105) Die beanstandete Maßnahme beruht auf dem vorstehend beschriebenen System von Rechtsakten auf zentraler, regionaler und lokaler Ebene sowie den zwischen dem Ministerium für Industrie, Energie und Tourismus und den Behörden von Kastilien-La Mancha geschlossenen Vereinbarungen. Kastilien-La Mancha stellt die im Einleitungsbeschluss gezogene Schlussfolgerung nicht in Frage, nach der die Maßnahme aus Haushaltsmitteln finanziert worden war. Dennoch legten die spanischen Behörden Wert darauf, dass die Mittel aus dem Haushalt sowohl der Zentralregierung als auch der Autonomen Gemeinschaften und Gemeinden stammten. Des Weiteren vertraten sie die Auffassung, dass es sich bei der beanstandeten Maßnahme tatsächlich um eine reine Übertragung von Mitteln unter verschiedenen Verwaltungen gehandelt habe. Demnach räumte Kastilien-La Mancha ein, dass die Mittel zum Teil aus dem Staatshaushalt stammten. Außerdem handelte es sich bei der Maßnahme nicht um eine einfache Übertragung von Mitteln zwischen Verwaltungen, denn letztlich wurden die Mittel für die Einführung des DVB-T-Netzes durch Einrichtungen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben (wie in Abschnitt 5.2.1.2 erläutert wird), verwendet.

(106) Angesichts dieser Umstände ist nachgewiesen, dass die betreffende Maßnahme direkt aus dem Staatshaushalt und den Haushalten der verschiedenen Gemeinden und Autonomen Gemeinschaften finanziert wurde. Die laufende Beihilfe wurde nicht zulasten des Staatshaushaltes, sondern aus dem Haushalt der Autonomen Gemeinschaft finanziert.

(107) Da die Maßnahme vom Staat auf zentraler und regionaler oder lokaler Ebene finanziert wird, ist sie dem Staat zuzurechnen und mit der Verwendung staatlicher Mittel verbunden.

5.2.1.2. Wirtschaftlicher Vorteil der Einrichtungen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben

(108) Das an der spanischen Börse notierte internationale Unternehmen Abertis ist im Bereich der Verwaltung von mautpflichtigen Straßen und von Infrastrukturen der terrestrischen und Satellitentelekommunikation tätig. Es ist in zwölf Ländern Europas sowie Nord- und Südamerikas präsent, wobei zwei Drittel der Einnahmen des Konzerns außerhalb Spaniens erwirtschaftet werden. Abertis Telecom besitzt und betreibt Telekommunikationsinfrastruktur in Spanien. Außerdem ist das Unternehmen Eigentümer von Standorten für die Verteilung und Übertragung von Hörfunk- und Fernsehsignalen in Spanien. TelecomCLM S.A. ist ein regionaler Telekommunikationsbetreiber, der Dienstleistungen in Kastilien-La Mancha erbringt. Zu seinen Dienstleistungen gehören der Transport, die Zuführung und Verbreitung von Hörfunk- und Fernsehsignalen, die Beherbergung von Ausrüstungen und Abstrahlanlagen, die gemeinsame Nutzung von Infrastruktur sowie eine ganzheitliche Instandhaltung von Infrastrukturen. Das Unternehmen erbringt Dienste für lokale, regionale und nationale Betreiber […].

(109) Die beanstandete Maßnahme impliziert eine Übertragung von staatlichen Mitteln an bestimmte Unternehmen. Obwohl im Vertrag das Konzept eines Unternehmens nicht definiert ist, bezieht es sich auf jede natürliche oder juristische Person, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, unabhängig von ihrer Rechtsform und ihrer Finanzierung. In der vom Gerichtshof bestätigten Praxis der Kommission wird der Betrieb von Fernsehübertragungsnetzen als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet (48), die mit anderen Fällen vergleichbar ist, die mit der Verwaltung von Infrastruktur durch die regionalen Behörden verbunden sind (49). Im vorliegenden Fall sind die meisten öffentlichen Unternehmen bzw. Gemeinden als Netzbetreiber im Register der CMT eingetragen. Diese Tatsache lässt darauf schließen, dass sie bestimmte Dienstleistungen erbringen, die nach der konsolidierten Praxis eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen. Ein Markt liegt vor, wenn wie im vorliegenden Fall andere Betreiber bereit oder in der Lage sind, die betreffende Dienstleistung zu erbringen. So stellte beispielsweise Astra vor dem Ausbau der Versorgung im Gebiet II in mehreren Sitzungen den Autonomen Gemeinschaften sein Angebot vor. Überdies nahm Astra im März 2008 an einer in Kantabrien veröffentlichen technologieneutralen Ausschreibung für die Erbringung der Digitalfernsehdienste in den Gebieten II und III teil und erhielt den Zuschlag. Die Tatsache, dass die öffentlichen Unternehmen und Gemeinden keine Vergütung für ihre Dienstleistungen erhalten, steht nicht im Widerspruch dazu, dass die betreffenden Tätigkeiten als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet werden (50).

(110) Die Kommission teilt nicht das von Spanien vorgebrachte Argument, der Betrieb des terrestrischen Netzes durch die Autonomen Gemeinschaften, die öffentlichen Unternehmen und Gemeinden gehöre zur Ausübung ihrer offiziellen Aufgaben als öffentliche Behörde, weshalb Artikel 107 AEUV keine Anwendung finde. Es wird eingeräumt, dass die Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Ausübung hoheitlicher Rechte durch den Staat selbst oder die Behörden, die im Rahmen der öffentlichen Verwaltung tätig sind, keine wirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne der Wettbewerbsregeln darstellen (51). Unter diese Ausnahme fallen Tätigkeiten, die Teil der wesentlichen Aufgaben des Staates sind oder ihrem Wesen, ihrem Zweck und den für sie geltenden Vorschriften nach mit diesen Aufgaben verbunden sind. In der Rechtsprechung des Gerichtshofes finden sich mehrere Beispiele von Tätigkeiten, die unter diese Kategorie fallen, wodurch eine klares Unterscheidungsmerkmal zwischen rein staatlichen Aufgaben und kommerziellen Dienstleistungen, die eine staatliche Stelle ausüben kann, geschaffen wird. Dazu gehören Tätigkeiten in Zusammenhang mit dem Militär oder der Polizei, die Aufrechterhaltung und Verbesserung der Sicherheit der Luftfahrt, die Flugsicherung (52), die Überwachung der Umwelt, bei der es sich um eine Aufgabe im öffentlichen Interesse handelt, die zu den wesentlichen Aufgaben des Staates zählt, soweit sie den Umweltschutz in Seegebieten betrifft (53), Tätigkeiten im Bereich der Normung sowie Forschungs- und Entwicklungsleistungen und damit verbundene Tätigkeiten (54).

(111) In diesem Zusammenhang vertritt die Kommission die Ansicht, dass im vorliegenden Fall der Betrieb des terrestrischen Rundfunknetzes weder zu den Pflichten oder Vorrechten des Staates zählt noch eine typische Tätigkeit darstellt, die nur der Staat ausführen kann. Bei diesen Dienstleistungen handelt es sich nicht um die üblichen Aufgaben einer öffentlichen Behörde und sie sind an sich wirtschaftlicher Natur, was durch die Tatsache belegt wird, dass unterschiedliche Unternehmen auf dem Markt des Gebiets I tätig sind. Zweitens war ein privates Unternehmen, das von keiner öffentlichen Behörde abhängig ist, nämlich Astra, an der Erbringung dieses Dienstes im Gebiet II interessiert (wie durch seine Beteiligung als Bieter in der Ausschreibung von Kantabrien im Jahr 2008 belegt wird). Astras Beschwerde erstreckt sich auch auf die Region Kastilien-La Mancha, wo das Unternehmen an der Erbringung digitaler Rundfunkdienste als Plattformbetreiber interessiert ist. Drittens betrifft die Einführung des Netzes im Gebiet II ausschließlich die Übertragung nationaler und regionaler privater Kanäle (55). Aufgrund dessen wird der Schluss gezogen, dass der Betrieb des terrestrischen Netzes durch die Autonomen Gemeinschaften, öffentlichen Unternehmen und Gemeinden nicht unter die Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse fällt.

(112) Die Kommission widerspricht der JCCM, dass die Maßnahme im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers steht. Bei diesem Kriterium wird geprüft, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber zum Zeitpunkt der Entscheidung über die öffentliche Investition zu den gleichen Bedingungen investiert hätte wie der öffentliche Kapitalgeber. Im vorliegenden Fall ist die öffentliche Investition die seitens der JCCM erfolgte Finanzierung der Digitalisierung der terrestrischen Rundfunknetze von TelecomCLM und Abertis. Wenn die Ausrüstung im Eigentum der Behörden (Gemeinden) verbleibt, wird sie von den genannten Unternehmen betrieben. Der Vertrag mit den Betreibern sieht keine Rückzahlung der Mittel oder eine Vergütung der im Eigentum der Behörden befindlichen Ausrüstung vor. Dies steht im unmittelbaren Widerspruch zum Konzept eines privaten Geldgebers, der nicht nur eine derartige Rückzahlung/Vergütung, sondern auch eine Rendite für die Investition selbst verlangen würde. Die öffentliche Finanzierung des DVB-T-Netzes sollte keine gewinnbringende Investition an sich sein. Demzufolge erfüllt die Investition der JCCM in die Digitalisierung des terrestrischen Netzes im Gebiet II nicht den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers.

(113) Daher besteht ein wirtschaftlicher Vorteil, wenn der Betreiber öffentliche Mittel zur Digitalisierung seiner eigenen Ausrüstung oder zur Errichtung neuer Übertragungszentren erhält. Zweitens werden die Marktbedingungen nicht eingehalten, wenn eine Behörde einen Betreiber direkt (d. h. ohne öffentliche Ausschreibung) für die Bereitstellung von DVB-T-Ausrüstung und für die Erbringung von Betriebs- und Instandhaltungsdienstleistungen auswählt. Auch daraus erwächst dem Betreiber ein wirtschaftlicher Vorteil.

Unmittelbar Begünstigte der Beihilfe

(114) Wie in den Erwägungsgründen 36 und 37 angeführt, führte die JCCM keine regionalen Ausschreibungen für die Aufrüstung analoger Netze oder für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen durch. Stattdessen wurden die Mittel direkt an die Gemeinden oder an bestehende terrestrische Betreiber vergeben. Aufgrund dessen wurden andere terrestrische oder anderweitige Plattformbetreiber nicht ordnungsgemäß über die Maßnahme in Kenntnis gesetzt und konnten daher kein technisches Angebot für die Aufrüstung der Infrastruktur zum Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen im Gebiet II der Region einreichen (56).

(115) Abertis und TelecomCLM waren entweder Empfänger der Mittel für die Aufrüstung und den Ausbau ihres eigenen Netzes oder wurden von Gemeinden mit der Durchführung der entsprechenden Arbeiten an diese Infrastruktur beauftragt (57). In beiden Fällen wurden die beiden Betreiber ohne öffentliche Ausschreibung ausgewählt. Meistens gehört die an den Masten der Betreiber befestigte DVB-T-Ausrüstung den Gemeinden. Diese werden von den Betreibern nicht für die Nutzung der Ausrüstung vergütet.

(116) TelecomCLM ging direkt 133 Kooperationsverträge mit der JCCM zur Digitalisierung seiner eigenen Übertragungszentren ein. Dies wurde als notwendig für die Umsetzung des DVB-T-Ausbaus in ländlichen Gebieten erachtet, in denen die Bevölkerungsdichte gering ist und kein Betreiber ein Investitionsinteresse bekundet hat. Wie eine Übersicht über die TelecomCLM nach Eingang der Mittel von der JCCM entstandenen Kosten zeigt, verwendete das Unternehmen diese Mittel ausschließlich für den Erwerb und die Installation von DVB-T-Ausrüstung und für die anschließende Instandhaltung der Ausrüstung während eines den ersten beiden Jahren entsprechenden Zeitraums.

(117) Somit haben TelecomCLM und Abertis einen Teil ihrer vorhandenen Übertragungszentren aufgerüstet und sind heute dank der staatlichen Subvention in der Lage, das DVB-T-Netz im Gebiet II zu betreiben. Außerdem können sie die neue Infrastruktur für die Erbringung anderer Dienstleistungen einsetzen, wie z. B. WiMax (Standard für die Datenübertragung über drahtlose Breitbandnetze, mit dem mobile bzw. feste Breitbanddienste angeboten werden können). TelecomCLM nutzte seine […] Zentren und mehrere digitalisierte Zentren im Eigentum von Gemeinden für die Installation der WiMax-Ausrüstung der JCCM […] […] (58). Aufgrund dieser Größenvorteile können die DVB-T-Netzbetreiber Einnahmen aus einer öffentlich finanzierten Infrastruktur erzielen […].

(118) Der den unmittelbar Begünstigten TelecomCLM und Abertis gewährte quantifizierbare Vorteil besteht in dem Betrag der für den Ausbau der Versorgung erhaltenen Mittel (einschließlich der für die Aufrüstung oder den Neubau von Übertragungszentren erhaltenen Mittel).

(119) Sofern Gemeinden selbst als Netzbetreiber tätig waren, erhielten sie öffentliche Mittel zur Digitalisierung der in ihren Gebieten befindlichen Übertragungszentren sowie zur Errichtung neuer Zentren. Die Behörden machen geltend, dass es sich lediglich um die Übertragung von Mitteln zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen gehandelt habe und Gemeinden mit dem Ausbau der sich in ihrem Eigentum befindlichen Netze lediglich ihre Verwaltungspflichten gegenüber den Bürgern erfüllt hätten. Wenn Gemeinden als Netzbetreiber tätig sind, üben sie jedoch eine wirtschaftliche Tätigkeit aus. Viele von ihnen sind im CMT-Register der Netzbetreiber eingetragen. Da allerdings die Gemeinden die digitale Ausrüstung von Abertis oder gekauft und die Installation, den Betrieb und die Instandhaltung der Ausrüstung ohne öffentliche Ausschreibung an diese beiden Unternehmen untervergeben haben, sind auch in diesem Fall die beiden Unternehmen die unmittelbar Begünstigten der Beihilfe.

(120) Die Finanzierung schließt auch den Betrieb und die Instandhaltung des Netzes mit ein. Diese Aufgaben werden von TelecomCLM und Abertis ausgeführt. Dies wird als eine laufende Beihilfe angesehen, und die mit dem Betrieb und der Instandhaltung des Netzes beauftragten Betreiber gelten als Begünstigte. Außerdem profitierten Abertis und TelecomCLM auch generell davon, dass keinen anderen Plattformbetreibern ein Marktzutritt im Bereich der Übertragung frei empfangbarer Fernsehsignale in Spanien ermöglicht wurde (59).

Mittelbar Begünstigte der Beihilfe

(121) Anbieter von Telekommunikationsausrüstung. TelecomCLM und Abertis stellen hausintern Telekommunikationsausrüstung bereit. Da die Gemeinden Ausrüstung ohne öffentliche Ausschreibung von den beiden vorhandenen terrestrischen Betreibern in Kastilien-La Mancha erwarben, profitierten TelecomCLM und Abertis unmittelbar von der Beihilfe (siehe Erwägungsgrund 119). Sofern die beiden Betreiber diese Ausrüstung von entsprechenden Anbietern kauften, wurde sie auf dem freien Markt erworben. Demzufolge werden Anbieter von Telekommunikationsausrüstung abgesehen von TelecomCLM und Abertis (unmittelbar Begünstigte) nicht als unmittelbar Begünstigte betrachtet, da ihnen kein selektiver Vorteil erwachsen ist. Ähnlich wie im Fall der digitalen Decoder in Italien (60) war es nicht möglich, eine Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Kategorien von Herstellern der verschiedenen Arten digitaler Infrastruktur zu treffen, da die Hersteller in der Lage sein müssen, jede Art von Ausrüstung zu produzieren. Die Unternehmen, die diese Ausrüstung an die Netzbetreiber liefern, unterscheiden sich nicht von der Gruppe von Unternehmen, die an der Ausschreibung teilgenommen hätten, wenn die Beihilferegelung in Bezug auf die Plattformbetreiber technologieneutral gewesen wäre (61). In Spanien bieten die Unternehmen, die die für den Ausbau von DBV-T erforderliche Telekommunikationsausrüstung integrieren, installieren und bereitstellen, in der Regel auch andere Dienstleistungen an. Diese Hersteller von Ausrüstung können ebenso wie Telekommunikationsunternehmen auch terrestrische Lösungen, Satellitenlösungen oder eine Kombination aus beiden anbieten (62).

(122) Das Ziel bzw. die allgemeine Struktur der beanstandeten Maßnahme ist nicht auf einen Vorteil der Hersteller ausgerichtet. Jede öffentliche Initiative zur Förderung der Digitalisierung (auch die technologieneutralste) begünstigt die Hersteller digitaler Ausrüstung. Im Fall der Ausrüstungshersteller kann deshalb die Tatsache, dass sie vom Anstieg der Verkäufe aufgrund der Maßnahme profitiert haben, als automatische Nebenwirkung betrachtet werden. Grundsätzlich hat jede staatliche Beihilfe einen „Trickle-Down-Effekt“ auf die Lieferanten des Empfängers der staatlichen Beihilfe, der jedoch nicht zwangsläufig einen selektiven Vorteil für diese mit sich bringt. Die Beihilfe war nicht auf die Anbieter von Telekommunikationsausrüstung ausgerichtet, so dass diese nicht durch eine gezielte indirekte Wirkung begünstigt wurden.

(123) Rundfunkanbieter. Spanien hat ausreichend nachgewiesen, dass den terrestrischen Rundfunkanbietern kein Vorteil aus dem Ausbau der Versorgung erwachsen ist. Im Gegensatz zum Gebiet I weigerten sich die Rundfunkanbieter, die Kosten für die Digitalisierung im Gebiet II zu übernehmen, da sie dadurch keine zusätzlichen Einnahmen erzielt hätten. Angesichts des begrenzten Bevölkerungsanteils, der offenbar keine kommerzielle Zielgruppe für die Werbetreibenden darstellt, konnten die Rundfunkanbieter im Zuge des Ausbaus im Gebiet II ihre Werbegebühren nicht wesentlich erhöhen. Deshalb sind die terrestrischen Rundfunkanbieter keine mittelbar Begünstigten der untersuchten Maßnahme.

5.2.1.3. Selektivität

(124) Der Vorteil, der durch die Maßnahme den Netzbetreibern und den Rundfunkanbietern erwächst, ist selektiv, da er ausschließlich die auf dem Markt der terrestrischen Plattform tätigen Unternehmen betrifft. Darüber hinaus wurden die mit dem Ausbau beauftragten Netzbetreiber nicht im Wege eine Ausschreibung ausgewählt, sondern nach einem bestimmten Verfahren gemäß Dekret Nr. 347/2008, mit dem die Behörden die Netzbetreiber auswählten. Unabhängig davon, ob andere als terrestrische Technologien durch den Rechtsrahmen auf zentraler Ebene vom Geltungsbereich der Beihilfe ausgeschlossen wurden, betraf daher seine Anwendung durch die Region Kastilien-La Manche nur bestimmte Netzbetreiber.

5.2.1.4. Wettbewerbsverzerrung

Netzbetreiber

(125) Durch die direkte Gewährung der Finanzmittel an die terrestrischen Netzbetreiber TelecomCLM und Abertis diskriminierten die spanischen Behörden alle anderen terrestrischen Netzbetreiber, die derartige Dienste hätten erbringen können. Im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung hätte festgestellt werden können, ob andere vorhandene Betreiber, wie z. B. Radiodifusión, die Anforderungen für die Erbringung von Rundfunkdiensten für regionale und nationale Rundfunkanbieter im Gebiet II von Kastilien-La Mancha erfüllten. Da sie nicht von der Maßnahme in Kenntnis gesetzt und nicht zur Abgabe eines Angebots aufgefordert wurden, konnten diese Betreiber ihre Position nicht vor der JCCM vertreten. Infolgedessen führte die direkte Auswahl der Empfänger zum Ausschluss aller anderen potenziellen terrestrischen Mitbewerber.

(126) Wenn die Gemeinden ihr eigenes Netz aufrüsteten, wandten sie sich mitunter direkt an TelecomCLM oder Abertis. In diesen Fällen wurden andere Telekommunikationsbetreiber von der Abgabe eines Angebots ausgeschlossen. Wie in den Erwägungsgründen 39 und 40 dargelegt, veröffentlichten andere Gemeinden eine kurze Mitteilung an ihren Aushängen. Darin wurde bekanntgegeben, dass gemäß Dekret Nr. 347/2008 ein Telekommunikationsbetreiber für die Digitalisierung des Übertragungszentrums der Gemeinde ausgewählt würde. Die Betreiber mussten ein technisches Angebot abgeben, und interessierte Betreiber konnten sich die technischen Spezifikationen beim Gemeindeamt beschaffen. Eine Veröffentlichung per Aushang erfüllt jedoch nicht die Technologieneutralität, da die Mitteilungen lediglich die Aufrüstung vorhandener terrestrischer Übertragungszentren betrafen. Außerdem ermöglichen die Mitteilungen zwar jedem bei der nationalen Regulierungsbehörde CMT registrierten Betreiber, ein Angebot einzureichen, doch kann dies nicht als gleichwertig mit einer öffentlichen Ausschreibung betrachtet werden. Eine Veröffentlichung per Aushang erreicht nicht die gleiche Wahrnehmbarkeit wie eine in einem Amtsblatt veröffentlichte öffentliche Ausschreibung. Überdies wurden TelecomCLM und Abertis im Gegensatz zu anderen Unternehmen in den meisten Fällen ausdrücklich im Voraus über das Verfahren informiert und konnten somit ihre Angebote einreichen. (63) Kurz gesagt wurden in allen Gemeinden, die einen derartigen Aushang veröffentlichten, entweder TelecomCLM oder Abertis ausgewählt.

(127) Spanien und Abertis machen geltend, dass DVB-T und die Satellitentechnologie zwei verschiedene Märkte seien. DVB-T ist die wichtigste Plattform für das frei empfangbare terrestrische Fernsehen, wobei die Zahl der auf dem inländischen Markt tätigen Betreiber von der Zahl der von der spanischen Regierung erteilten Lizenzen bestimmt wird. Die frei empfangbaren terrestrischen Fernsehkanäle finanzieren sich über Werbung. Was das Satellitenfernsehen anbelangt, so kann eine große Zahl von Kanälen über die einzige Plattform für Bezahlfernsehen in Spanien empfangen werden, für die Astra der Netzbetreiber ist. Diese Kanäle werden über Abonnements finanziert, die in der Regel über ein Programmpaket abgeschlossen werden. Die spanischen Behörden betonen zudem, dass in Spanien die Kosten für die Ausstrahlung über Satellit für die Rundfunkanbieter deutlich höher sind als bei der terrestrischen Ausstrahlung, weshalb die frei empfangbaren Rundfunkanbieter, einschließlich der regionalen und lokalen Sender, kein Interesse an einem Umstieg auf diese Plattform hätten.

(128) Aus verschiedenen, im Beschluss dargelegten Gründen wird der Schluss gezogen, dass die terrestrische Plattform und die Satellitenplattform auf demselben Markt tätig sind.

(129) Erstens nahm Astra im Jahr 2008 an der Ausschreibung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen in Kantabrien teil und erhielt den Zuschlag. Im Jahr 2008 hielt Astra eine Reihe von Sitzungen mit den Autonomen Gemeinschaften ab und legte sein Angebot zur Ausstrahlung von Programmkanälen des digitalen Fernsehens dar, die bis dahin über die terrestrische Plattform ausgestrahlt wurden. Obwohl die Behörden später den Vertrag mit Kantabrien auflösten, lässt sich aus dem Interesse des Satellitenbetreibers an der Erbringung von Dienstleistungen im Wettbewerb zur terrestrischen Plattform schließen, dass Satellitenbetreiber möglicherweise ähnliche Dienstleistungen erbringen.

(130) Zweitens werden mehrere öffentliche und private Programmkanäle, die über die terrestrische Plattform verbreitet werden, auch über die Satellitenplattform ausgestrahlt, einschließlich Astra selbst (64). Drittens können oder konnten bis vor Kurzem einige der regionalen Kanäle über die Satellitenplattform empfangen werden, was im Widerspruch zu der Behauptung der regionalen Rundfunkanbieter steht, sie hätten kein Interesse an der Satellitentechnologie.

(131) Viertens haben manche Rundfunkanbieter erklärt, sie würden die terrestrische Übertragung bevorzugen, da sie Rechte erworben hätten, nach denen sie die Programminhalte ausschließlich über die terrestrische Plattform senden dürften. Dies bedeutet jedoch nicht, dass unterschiedliche Märkte für die terrestrische Übertragung und die Satellitenübertragung bestehen. Ebenso wie sie Rechte für die Ausstrahlung über die terrestrische Plattform erworben haben, könnten sie gegebenenfalls Rechte für die Satellitenplattform erwerben. Bei der Auswahl einer Satellitenplattform im Zuge einer öffentlichen Ausschreibung, wie es im Gebiet III der Fall war, könnte den Rundfunkanbietern zudem eine „Übertragungspflicht“ auferlegt werden. Eine Übertragungspflicht wurde Rundfunkanbietern für das Gebiet III auferlegt, als die Satellitenplattform ausgewählt wurde.

(132) Schließlich ist anzumerken, dass sich nach den Daten von Mai 2010 (65) die Versorgung mit DVB-T in Spanien auf 98,85 % der Bevölkerung erstreckte, während nur 93,5 % der privaten Haushalte Fernsehen über die terrestrische Plattform empfangen. Somit verfügen 5 % der privaten Haushalte über einen Zugang zum DVB-T, ziehen es aber vor, diesen nicht zu nutzen, da die meisten von ihnen Abonnenten des Bezahlfernsehens über Satellit sind.

(133) Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ein Wettbewerb zwischen der terrestrischen Plattform und der Satellitenplattform für die Fernsehübertragung besteht, wird zusammenfassend festgestellt, dass die Maßnahme zur Einführung sowie zum Betrieb und zur Instandhaltung des DVB-T im Gebiet II zu einer Wettbewerbsverzerrung zwischen den beiden Plattformen geführt hat.

(134) Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass andere Plattformen, insbesondere das Internetfernsehen, infolge der Maßnahme ebenfalls diskriminiert wurden. Auch wenn noch nicht im ganzen Gebiet II Breitband verfügbar ist, ist anzunehmen, dass die Versorgung in der Zukunft deutlich ausgebaut wird. Es ist möglich, dass ein Mix von Technologien für die Versorgung von Gebiet II effizienter gewesen wäre. In diesem Fall hätten andere Plattformen zum Ziel beitragen und von der Beihilfemaßnahme profitieren können.

5.2.1.5. Auswirkungen auf den Handel

(135) Die Maßnahme beeinträchtigt den Handel innerhalb der Union. Nach der Rechtsprechung der europäischen Gerichte „beeinflusst eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Finanzhilfe den innergemeinschaftlichen Handel, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber konkurrierenden Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel stärkt“ (66).

(136) Die Netzbetreiber sind in einem Sektor tätig, in dem ein Handel zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet. Abertis gehört ebenso wie einer der Beschwerdeführer, Astra, zu einer internationalen Unternehmensgruppe. Astra mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat (Luxemburg) hätte sich um die Bereitstellung eines digitalen Netzes in der Region Kastilien-La Mancha beworben, wenn eine technologieneutrale Ausschreibung durchgeführt worden wäre. Somit beeinträchtigt die Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.

5.2.2. Schlussfolgerungen bezüglich des Vorliegens einer Beihilfe

(137) Aufgrund der oben erörterten Argumente ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme die Voraussetzungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt. Unter diesen Umständen ist die vorliegende Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV als eine staatliche Beihilfe anzusehen.

5.3. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT

(138) Die Kommission unterstützt aktiv den Umstieg von der analogen auf die digitale Rundfunkübertragung. Die Vorteile des Umstiegs auf die digitale Fernsehtechnik wurden im Aktionsplan eEurope 2005 und in den Mitteilungen über die Umstellung auf die Digitaltechnik (67) hervorgehoben. Des Weiteren erkennt die Kommission an, dass bei der Umstellung auf die Digitaltechnik Verzögerungen auftreten können, wenn diese gänzlich den Marktkräften überlassen wird.

(139) Die Mitgliedstaaten können Beihilfen verwenden, um ein spezifisches Marktversagen zu beheben oder den sozialen oder regionalen Zusammenhalt zu gewährleisten. (68) Dennoch ist in jedem Fall nachzuweisen, dass die geplanten Beihilfen das geeignete Mittel sind, um das Problem anzugehen, dass sie auf das notwendige Minimum beschränkt sind und dass sie den Wettbewerb nicht über Gebühr verzerren. Entsprechend wird in der Mitteilung über den Übergang (69) festgelegt, dass im Zusammenhang mit der Digitalisierung eine öffentliche Maßnahme gerechtfertigt ist, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: das Vorliegen allgemeiner Interessen und das Vorliegen eines Marktversagens, d. h. wenn die Marktkräfte allein nicht das Allgemeinwohl verwirklichen können. Des Weiteren wird festgelegt, dass die öffentliche Maßnahme in jedem Fall durch eine sorgfältige Marktanalyse gestützt werden muss.

(140) In der Mitteilung über den Übergang wird ferner darauf hingewiesen, dass der Übergang vom analogen zum digitalen Rundfunk eine große Herausforderung für die Branche darstellt, deren Bewältigung marktgetrieben erfolgen muss. Prinzipiell sollte jedes Netz aus eigener Kraft am Wettbewerb teilnehmen. Um diesen Grundsatz zu wahren, muss eine öffentliche Maßnahme stets technologieneutral sein. Ausnahmen sind nur dann zulässig, wenn die geplante staatliche Maßnahme dazu dient, ein spezifisches Marktversagen zu beheben oder ein Missverhältnis zu beseitigen, und wenn es sich bei der fraglichen Beihilfe um ein geeignetes, notwendiges und verhältnismäßiges Mittel zur Korrektur dieser Probleme handelt.

(141) Wird der Markt sich selbst überlassen, besteht die Gefahr, dass aufgrund ihrer benachteiligten sozialen Situation nicht alle Bevölkerungsgruppen von den Vorteilen des digitalen Fernsehens profitieren können. Im Hinblick auf das Problem des sozialen Zusammenhalts werden die Mitgliedstaaten möglicherweise sicherstellen wollen, dass nach dem Abschalten des analogen Fernsehens alle Bürger Zugang zum digitalen Fernsehen haben. Da der Umstieg auf die digitale Technologie für die Verbraucher gewisse Kosten mit sich bringt und eine Änderung der Gewohnheiten erfordert, werden die Mitgliedstaaten unter Umständen insbesondere benachteiligten gesellschaftlichen Gruppen wie älteren Menschen, einkommensschwachen Haushalten oder Einwohnern von entlegenen Gebieten Hilfe gewähren wollen.

(142) In mehreren Beschlüssen zu staatlichen Beihilfen, die sich auf die Mitteilungen über den digitalen Umstieg stützten, wendete die Kommission die Vorschriften über staatliche Beihilfen auf diese Branche an. (70) Die Mitgliedstaaten verfügen über verschiedene Möglichkeiten zur staatlichen Förderung des digitalen Umstiegs, um sicherzustellen, dass in allen geografischen Gebieten eine angemessene Fernsehversorgung vorhanden ist. Dies umfasst die Förderung die Einführung eines Übertragungsnetzes in Gebieten, in denen der Fernsehempfang andernfalls unzureichend wäre. (71) Dennoch kann diese Förderung nur gewährt werden, sofern sie keine unnötigen Verzerrungen zwischen Technologien oder Unternehmen verursacht und sie auf ein Minimum beschränkt bleibt.

5.3.1. Rechtliche Grundlagen für die Würdigung der Vereinbarkeit der vorgesehenen Maßnahme

(143) Die spanischen Behörden haben die Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c und Artikel 106 Absatz 2 AEUV zur Rechtfertigung der Maßnahme angeführt, falls die Schlussfolgerung gezogen werde, dass es sich um eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV handele. Nachfolgend würdigt die Kommission die Vereinbarkeit der Maßnahme unter Berücksichtigung dieser Bestimmungen und der vorstehend dargelegten allgemeinen Überlegungen.

5.3.2. Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV

(144) Zur Würdigung, ob die Beihilfe mit d