SONDERBERICHT Nr . 1/87 über DIE QUALITÄT DER NAHRUNGSMITTELHILFE Übereinstimmung der Nahrungsmittelhilfeerzeugnisse mit den geltenden Vorschriften über Qualität, Menge, Verpackung, Lieferzeitpunkt und Lieferort, zusammen mit den Antworten der Kommission ( 87/C 219/01 ) ( Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags )

INHALT

Ziffer

1.Einleitung1.1 -1.5

2.Die geltenden Vorschriften2.1 -2.17

Die Lieferabkommen2.4 -2.7

Vollständigkeit der Abkommen2.4

Anwendbarkeit der Abkommen2.5 -2.7

Regelung für die Hilfebereitstellung2.8 -2.17

Geltungsbereich2.8

Komplexität2.9 -2.10

Homogenität2.11

Inhalt2.12-2.17

Verpackung2.12-2.14

Kennzeichnung2.15

Transport2.16-2.17

3.Kontrolle der Anwendung der Vorschriften3.1 -3.42

Nicht spezifische Kontrollen3.3 -3.21

Angemessenheit der nicht spezifischen Kontrollen3.3 -3.8

Mangelnde Beweiskraft3.3 -3.7

Nichtberücksichtigung der für die Nahrungsmittelhilfe spezifischen Anforderungen3.8

Komplementarität zu den spezifischen Kontrollen3.9 -3.21

Zulassung des Herstellers3.9 -3.12

Herstellungskontrolle3.13-3.19

Qualitätskontrolle bei der oder im Hinblick auf die Verschiffung3.20-3.21

Spezifische Kontrollen3.22-3.42

Zulassung der Zuschlagsempfänger3.22

Vom Zuschlagsempfänger durchgeführte Qualitätskontrolle3.23-3.24

Auf Veranlassung der Interventionsstelle bei oder im Hinblick auf die Verschiffung durchgeführte Qualitätskontrolle3.25-3.28

Vom Empfänger verlangte Kontrolle3.29

Von der Kommission finanzierte Kontrollen3.30-3.32

Für alle Kontrollen im Hinblick auf die Verschiffung geltende Überlegungen3.33-3.39

Die Verschiffung, eine entscheidende Phase der Qualitätskontrolle3.33-3.34

Überbewertung der Übernahme - bzw . Übereinstimmungsbescheinigung bei der Verschiffung3.35-3.39

Kontrolle und Überwachung der Hilfedurchführung nach der Verschiffung3.40-3.42

4.Verantwortlichkeiten und Garantien4.1 -4.54

Unterschiedlicher Wert der verschiedenen Lieferstufen in bezug auf die Qualität4.1 -4.4

Verpflichtungen, Garantien und Sanktionen auf den verschiedenen Stufen4.5 -4.18

Verpflichtungen der Beteiligten4.5 -4.8

Verpflichtung des Zuschlagsempfängers zur Durchführung der Hilfe

4.5

Verpflichtung des Zuschlagsempfängers zur "Nachleistung" mangelhaft gelieferter Hilfe4.6

Verpflichtungen der Interventionsstelle4.7 -4.8

Versicherungen4.9 -4.11

Versicherung von Getreide aus Interventionsbeständen4.9

Versicherung des Seetransports bei Lieferung von Erzeugnissen auf CIF-Stufe4.10

Transportversicherung bei Lieferung "frei Bestimmungsort"4.11

Kautionen4.12-4.14

Ausschreibungskaution4 .12

Lieferkaution4.13

Vorschußkaution4.14

Finanzielle Verantwortung der Beteiligten4.15-4.17

Finanzielle Verantwortung des Zuschlagsempfängers4.15

Einbehaltung der Zahlung an den Zuschlagsempfänger und gleichwertige Garantie4.16

Verweigerung der Erstattung der von einer Interventionsstelle getätigten Ausgaben durch die Kommission4.17

Garantie der Gemeinschaft4.18

Vergleichende Bewertung im Hinblick auf das Qualitätsziel4.19-4.54

Wer ist Begünstigter der Garantie?4.19-4.23

Allumfassende Garantien oder jeweils nur eine Phase der Hilfedurchführung abdeckende Garantien4.24-4.26

Unmittelbar oder über Dritte stellbare Garantien4.27-4.33

Garantie zur Erhaltung des Wertes der Hilfe oder Sanktion mit Abschreckungswirkung4.34-4.36

Tragweite der finanziellen Verantwortung und Festlegung der Verpflichtungen4.37-4.50

Sehr oft macht der Begünstigte seine Garantie nicht geltend4.39-4.42

Die Verpflichtungen des Durchführenden sind nicht strikt genug4.43-4.50

Garantie der Gemeinschaft : letzte oder erste Garantie?4.51-4.54

5.Anhaltspunkte für eine Reform des Systems5.1 -5.24

Straffung und Beschleunigung der Verfahren5.1 -5.11

Überwindung der politischen Komplexität der Nahrungsmittelhilfe5.1

Orientierung an den einfachsten bestehenden Verfahren5.2 -5.4

Dreiecks-Operationen5.2

Nahrungsmittelhilfe in Form von pflanzlichem Öl5.3

Soforthilfen ( Artikel 950 des Haushaltsplans und Artikel 137 des Abkommens Lome II)5.4

Vorschläge für eine Reform5.5 -5.11

Sicherstellung der Kohärenz der Verwaltungsunterlagen5.12-5.14

Genauere Festlegung der Kontrollen und Verantwortlichkeiten5.15-5.24

Unerläßlichkeit der Überwachung der Durchführung unabhängig vom Bestehen einer rechtlichen Haftung5.15

Notwendigkeit unterschiedlicher Kontrollen auf den verschiedenen Durchführungsstufen der Hilfen5.16

Ohne eine genaue Festlegung der Verantwortlichkeiten nützen die besten Kontrollen nichts5.17

Verstärkte Vergabe von Aufträgen mit Erfolgsnachweispflicht5.18-5.20

Einführung eines kontradiktorischen Abnahmeverfahrens als Voraussetzung für die Zahlung an den Zuschlagsempfänger5.21

Änderung der Versicherungskonzeption5.22-5 .24

6.Schlußfolgerungen6.1 -6.3

Anlagen :

Seite

Anlage 1:Verzeichnis und Beschreibung der vom Hof festgestellten schadhaften Lieferungen25-34

Anlage 2:Unterschiede zwischen der Regelung für die Bereitstellung von Getreide und der Regelung für die Bereitstellung von Milcherzeugnissen, die sich auf die Qualität der Hilfen auswirken können35-37

Anlage 3:Glossar38-42

Antworten der Kommission42-52

17 . 8 . 87Nr . C 219 / 1 . EINLEITUNG

1.1 . Die Nahrungsmittelhilfelieferungen können nur dann dem Bedarf gerecht werden, für den sie beschlossen wurden, wenn sie zu dem vorgesehenen Zeitpunkt und in der vorgesehenen Menge am Bestimmungsort ankommen und wenn die Art, die Merkmale und die Verpackung der Erzeugnisse zufriedenstellend sind und mit den Erwartungen übereinstimmen . Diese Übereinstimmung wird anhand des Lieferabkommens und der geltenden Vorschriften überprüft . Diese können allerdings nicht alle Fälle voraussehen und werden nie gesunden Menschenverstand und Augenschein ersetzen können .

1.2 . Die Transaktionen, die zur Verteilung der Nahrungsmittelhilfeerzeugnisse führen, sind zahlreich, komplex und politisch heikel :

( a)Sie umfassen Tätigkeiten der Verarbeitung, Verpackung, Verladung, Lagerung, Beförderung und Analyse der Erzeugnisse;

( b)der Rat, die Kommission, aber auch eine Vielfalt von Marktteilnehmern, die auf dem Hoheitsgebiet der Gemeinschaft und ausserhalb der Gemeinschaft tätig sind, bilden die Glieder einer langen Kette von Verantwortlichkeiten;

( c)das interinstitutionelle Gleichgewicht innerhalb der Gemeinschaft sowie deren Beziehungen zu den Mitgliedstaaten sind so konzipiert, daß der globalen Entwicklungshilfepolitik und der gemeinsamen Agrarpolitik Rechnung getragen wird .

1.3 . Der Rechnungshof hat bereits in einem am 30 . Oktober 1980 angenommenen Sonderbericht eine Gesamtbewertung des Systems zur Verwaltung der Nahrungsmittelhilfe vorgenommen . Der vorliegende Bericht vertieft diese Analyse im Hinblick auf die Übereinstimmung der gelieferten Erzeugnisse mit den Normen, die das Recht und der gesunde Menschenverstand vorschreiben . Der Hof hat alle unbefriedigenden Feststellungen - rund 90 Fälle, die sich sowohl auf einzelne als auch auf Serien von Partien beziehen - zusammengetragen; er hat diese Feststellungen im Zeitraum 1981-1985 bei in mehr als 20 Ländern durchgeführten Kontrollbesuchen sowie anhand einer Untersuchung der von der Dienststelle Streitsachen im Bereich der Nahrungsmittelhilfe bei der Generaldirektion Entwicklung der Kommission getroffen . Diese Fälle sind in der Anlage 1 aufgeführt und beschrieben .

1.4 . Die Zahl der Nahrungsmittelhilfepartien(1 ), die während des betreffenden Zeitraums ( 1976-85 ) geliefert wurden, ist beachtlich . Sie kann auf rund 8 000 veranschlagt werden . Die 90 Fälle von mangelhaften Lieferungen, die in der Anlage 1 erwähnt werden, repräsentieren eine Anzahl von Partien, die schwer zu ermitteln ist, die in der Grössenordnung aber 200 bis 400 Partien entspricht . Es geht auf jeden Fall weniger darum, die Repräsentativität dieser einigen hundert Partien gegenüber den 8 000 Partien

zu bewerten, als darum, diese Stichprobe für die Analyse der Gründe dieser Mängel und für die Empfehlung von Abhilfemaßnahmen zu nutzen . Die Lücken und Widersprüche im derzeitigen System, die für diese Mängel verantwortlich sind, wurden verdeutlicht auf der Ebene

( a)der geltenden Vorschriften,

(b)der durchgeführten Kontrollen und

( c)der geleisteten Garantie .

Abschließend werden im vorliegenden Bericht einige Empfehlungen für eine Reform des Systems ausgesprochen .

1.5 . Der vorliegende Bericht ist vom Rechnungshof der Kommission erstmals am 8 . Januar 1987 zugeleitet worden, um diesem Organ die Erarbeitung seiner Antworten zu ermöglichen . Einige Tage zuvor war die neue Grundverordnung über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung ( Verordnung ( EWG ) Nr . 3972/86 des Rates, veröffentlicht im Amtsblatt vom 30 . Dezember 1986 ) in Kraft getreten . Natürlich beziehen sich alle Bemerkungen in diesem Bericht auf Maßnahmen, die vor dem am 2 . Januar 1987 erfolgten Inkrafttreten der Verordnung ( EWG ) Nr . 3972/86 durchgeführt wurden . Der Hof stellt jedoch fest, daß die durch diese neue Verordnung eingeführten Reformen, die in Kürze durch die Reform und die Vereinheitlichung der Verfahren zur Bereitstellung der Erzeugnisse - der Entwurf für eine Verordnung der Kommission liegt bereits vor - ergänzt werden dürften, sich in mehreren wichtigen Punkten mit seinen eigenen Anregungen decken .

2 . DIE GELTENDEN VORSCHRIFTEN

2.1 . Grundlage einer jeden Nahrungsmittelhilfeleistung ist ein Lieferabkommen . Die Gemeinschaft verpflichtet sich, eine bestimmte Menge eines bestimmten Erzeugnisses zu liefern . Der Empfänger verpflichtet sich, bestimmte Bedingungen für die Übernahme und die Verwendung des Erzeugnisses zu erfuellen und über diese Verwendung Rechenschaft abzulegen . In diesem Abkommen, das von der Generaldirektion Entwicklung ( GD VIII ) vorbereitet und ausgehandelt wird, sind die Rechte und Pflichten des Empfängers festgelegt .

2.2 . Die Nahrungsmittelhilfe wird von einem Komplex von Verordnungen geregelt :

( a)Der einzige Text von absolut allgemeiner Tragweite ist die Verordnung ( EWG ) Nr . 3331 /82 des Rates vom 3 . Dezember 1982(2 ) über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung, die bis zum 1 . Januar 1987 in Kraft ist;

( b)zwei Verordnungen enthalten Durchführungsbestimmungen für die Bereitstellung der Erzeugnisse :

i(i)die Verordnung (EWG ) Nr . 1974/80 der Kommission vom 22 . Juli 1980 ( Getreide und Reis)(3)(4 );

( ii)die Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83 der Kommission vom 17 . Mai 1983 ( Magermilchpulver, Butter und Butteroil )(5)(6 );

( c)ausserdem unterliegen die Nahrungsmittelhilfelieferungen verschiedenen Agrarverordnungen, und zwar nicht nur dann, wenn die Hilfeerzeugnisse aus Interventionsbeständen zu entnehmen, sondern auch dann, wenn sie auf dem Markt der Gemeinschaft bereitzustellen sind;

( d)die Hilfe muß auch die gesetzlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten, z . B . bestimmte lebensmittelrechtliche Vorschriften, einhalten;

( e)jede Aktion muß gemäß einer eigenen Bereitstellungsverordnung und einer eigenen Ausschreibungsbekanntmachung durchgeführt werden, die von der Generaldirektion Landwirtschaft ( GD VI ) vorbereitet und von der Kommission nach Stellungnahme eines Verwaltungsausschusses angenommen werden .

2.3 . Das jährliche Programm wird bestimmt durch :

( a)den Haushaltsplan, in dem die Mittel pro Erzeugniskategorie festgelegt werden;

( b)die Verordnung des Rates über die Durchführungsbestimmungen für das betreffende Jahr ( zu liefernde Gesamtmengen pro Erzeugniskategorie, detaillierte Liste der Erzeugnisse, die für eine Nahrungsmittelhilfe in Frage kommen, Liste der Länder und Organisationen, die für Hilfelieferungen in Frage kommen ) ( bis Ende 1986 in Kraft befindliche Regelung );

(c)die besonderen Hilfezuweisungen, die von der Kommission von Fall zu Fall beschlossen werden .

Die Lieferabkommen

Vollständigkeit der Abkommen

2.4 . Die Lieferabkommen(7 ) geben die Art des Erzeugnisses, die Menge, die Aufmachung und manchmal die auf der Verpackung anzubringende Beschriftung an . Sie enthalten jedoch

( a)keine Angaben über den Lieferzeitraum, der Gegenstand informeller Vereinbarungen zwischen der Kommission und dem Empfänger ist . Andere Geber zögern nicht, sich in ihren eigenen Abkommen auf einen Zeitraum festzulegen . Dieses Fehlen von genauen Bestimmungen für den Lieferzeitraum öffnet Verzögerungen in der Bereitstellung Tür und Tor;

( b)desgleichen wird bei FOB-Lieferungen(8 ) in den Abkommen nie der Verschiffungshafen angegeben . Den Verschiffungshafen wählt einseitig der Bieter . Dies kann dazu führen, daß die Kosten des Seetransports für den Empfänger steigen . Auch bei CIF-Lieferungen(9 ) wird der Löschungshafen vielfach im Abkommen nicht präzisiert;

( c)schließlich beschränken sich die Abkommen in der Regel darauf, die Art des Erzeugnisses ohne weitere Spezifizierung anzugeben . Dies kann die Lieferung

eines Erzeugnisses zur Folge haben, das dem örtlichen Bedarf nicht entspricht . In diesem Zusammenhang ist der Fall von im Rahmen des Welternährungsprogramms ( WEP ) 1983 an Marokko gelieferten 240 t Butteroil interessant : Der Anteil an äroben Keimen war hier höher als der nach den marokkanischen Vorschriften zulässige Hoechstwert . Derartigen nationalen Normen könnte nur dann zwingender Charakter verliehen werden, wenn sie in das Abkommen und die Bereitstellungsverordnung eingefügt würden . Die Interventionsstellen und die Zuschlagsempfänger sind nämlich nicht an die Vorschriften des Empfängerlandes gebunden .

Anwendbarkeit der Abkommen

2.5 . Das Lieferabkommen ist im umfassenderen Sinne das von den beiden Vertragsparteien unterzeichnete offizielle Schreiben - dem ein weniger formeller Schriftwechsel vorausgeht und folgt -, das einige nähere Angaben zu der Hilfelieferung ( Lieferzeitraum ) enthält . Die GD VIII legt die Aktionen fest, schließt die Lieferabkommen ab und übermittelt sodann der GD VI einen "Bereitstellungsantrag"(10 ); diese nimmt entweder selbst oder über die Interventionsstellen die Bereitstellung der Hilfen vor, in dem sie die Bereitstellungsverordnung(11 ) und die Ausschreibungsbekanntmachung erstellt(12 ).

2.6 . Es kommt oft vor, daß der für die Lieferung vorgesehene und von der GD VIII der GD VI mitgeteilte Zeitpunkt der Lieferung aufgrund der langsamen Bereitstellung nicht eingehalten wird . Vor allem müssen bestimmte Spezifizierungen der Abkommen von der GD VIII für die Übermittlung an die GD VI und die Aufnahme in die Bereitstellungsverordnung auf den Bereitstellungsantrag übertragen werden . Die Erfahrung zeigt, daß diese drei Dokumente sich manchmal widersprechen :

( a)Für die Lieferung von 15 000 t Mais an Mosambik sah das Abkommen die Übernahme im Löschungshafen vor, wohingegen nach der Bereitstellungsverordnung die Übernahme im Einklang mit dem Bereitstellungsantrag im Verschiffungshafen erfolgen sollte;

( b)bei der Lieferung vom 250 t Sojaöl über die UNRWA an den Libanon im Jahre 1983(13 ) gab es einen Widerspruch innerhalb des offiziellen Schreibens, aufgrund dessen Unklarheit darüber bestand, wo die Aufteilung der anfallenden Kosten, insbesondere der Löschkosten, und vor allem der Übergang aller Verantwortlichkeiten für die Ware vom Zuschlagsempfänger auf den Begünstigten stattfinden sollte . Nach der einen Auslegung erfolgte der Übergang im Verschiffungshafen, nach der anderen im Löschungshafen . Die Ausschreibungsbekanntmachung, in der als Lieferstufe ohne weitere Präzisierung CIF festgelegt war, sah die Übernahme im Verschiffungshafen vor, was der handelsüblichen Auslegung entspricht;

( c)bei 500 t Magermilchpulver, die 1982 an Mauritius ohne Vitaminanreicherung geliefert wurden, sah das Abkommen eine Vitaminierung vor . Im Bereitstellungsantrag war auf diese Vorschrift nicht hingewiesen worden;

( d)bei 5 000 t überalterten Magermilchpulvers, die 1982 an Indien geliefert wurden, sah das Abkommen ein bei der Verschiffung höchstens 6 Monate altes Erzeugnis vor . Die Bereitstellungsverordnung erlaubte ein Alter bis zu 9 1/2 Monaten . Die GD VI machte geltend, daß die Lagerbestände es nicht ermöglichten, Magermilchpulver jüngeren Datums zu liefern . In Wirklichkeit waren die Lagerbestände an Magermilchpulver von weniger als 6 Monaten zu keinem Zeitpunkt niedriger als 5 515 t . Ausserdem hätte es genügt, sich an zwei Mitgliedstaaten zu wenden, um die 5 000 t zusammenzubringen ( Vereinigtes Königreich 3 140 t; Dänemark 1 900 t; der Rest, d . h . 475 t, befand sich in der Bundesrepublik Deutschland ).

2.7 . Derartige Situationen ergeben sich bisweilen, weil es kein wesentliches gemeinsames Bezugsdokument für alle betroffenen Parteien gibt . Das Abkommen bindet den Empfänger und die Gemeinschaft . Die Bereitstellungsverordnung richtet sich an die Interventionsstelle und an den Zuschlagsempfänger . Es handelt sich demnach um zwei verschiedene Dokumente, die von zwei verschiedenen Generaldirektionen ausgearbeitet werden . Die Kohärenz zwischen diesen beiden Dokumenten, die über ein drittes, die Verbindung herstellendes Dokument, nämlich den Bereitstellungsantrag, gewährleistet werden müsste, wird nicht immer beachtet .

Regelung für die Hilfebereitstellung

Geltungsbereich

2.8 . Die Regeln für die Bereitstellung von Hilfe wurden für Getreide [Verordnung ( EWG ) Nr . 1974/80](14 ) und für Milcherzeugnisse [Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(15 ) aufgestellt; diese Verordnungen haben jedoch kein Pendant für Pflanzenöle, Zucker und "sonstige Erzeugnisse ". Diese schwerwiegende Lücke wird durch Vorschriften geschlossen, die von Fall zu Fall in die einzelnen Ausschreibungsbekanntmachungen für diese Erzeugnisse aufgenommen werden, was allerdings keinen Ersatz für eine ausgereifte Verordnung dauerhaften Charakters darstellen kann . Die Lieferungen "frei Bestimmungsort" werden bei allen Erzeugniskategorien praktiziert; die Verordnung ( EWG ) Nr . 1974/80 über die Bereitstellung von Getreide geht gleichwohl auf diese Lieferart nicht ein .

Komplexität

2.9 . Die Bereitstellung der Nahrungsmittelhilfe ist dadurch gekennzeichnet, daß in Vorschriften spezifischen

Geltungsbereichs Bestimmungen dauerhaften und allgemei -

nen Charakters wiederholt werden . Zwar wurden für das auf FOB - oder CIF-Stufe gelieferte Getreide und für die Milcherzeugnisse die Bereitstellungsregeln kodifiziert . Aber bei den übrigen Erzeugnissen werden sie in jeder Bereitstellungsverordnung oder Ausschreibungsbekanntmachung mit gleichlautenden Worten wiederholt ( Art der Qualitätskontrollen, Liste der Dokumente, die der Zuschlagsempfänger zwecks Erhalt der Zahlung vorlegen muß, Normen für die Verpackung, Pflicht zur Stellung einer Kaution usw .). Umgekehrt darf die Aufnahme der allgemeinen Regeln und der spezifischen Vorschriften in getrennte Rechtsakte nicht ins Absurde getrieben werden : Eine fehlerhafte Beschriftung von Milchsäcken erklärte sich aus einer besonderen Verordnung, die eine Aufschrift "à la République tunisienne" (" an die Republik Tunesien ") zusätzlich zu der Angabe "Don de la Communauté économique européenne" (" Schenkung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ") vorsah, wie sie allgemein von der Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(16 ) über die Bereitstellung von Milcherzeugnissen vorgeschrieben wird. Die Milchsäcke trugen lediglich die - nicht zulässige - Abkürzung "don de la CEE" (" Schenkung der EWG ").

2.10 . Eine Komplexität anderer Art : Einige agrarpolitische Vorschriften sind zwar auf die Nahrungsmittelhilfe anwendbar, jedoch in von Fall zu Fall unterschiedlichem Ausmasse . Für die Aufnahme in die Interventionsbestände bestehen zahlreiche Qualitäts - und Verpackungsnormen, was der Nahrungsmittelhife zugute kommt, wenn das betreffende Erzeugnis Interventionsbeständen entnommen wird . Ausserdem gelten einige dieser Normen auch für einen Teil der Nahrungsmittelhilfeerzeugnisse, die unter Rückgriff auf den Markt bereitgestellt werden ( Milcherzeugnisse ).

Homogenität

2.11 . Die Verordnung ( EWG ) Nr . 1974/80(17 ) ( Getreide ) und die Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(18 ) ( Milcherzeugnisse ) weisen zahlreiche Unterschiede auf, die Qualitätsprobleme verursachen können, welche jedoch grösstenteils nicht mit dem Charakter der Erzeugnisse zusammenhängen ( siehe Anlage 2 ).

Inhalt

Verpackung

2.12 . Bei Butteroil bestehen keinerlei Vorschriften bezueglich der Form der Dosen, der Dicke und des Gewichts des Blechs, aus dem sie bestehen . Die Praxis hat immer wieder gezeigt, daß das üblichste Modell, das ein Fassungsvermögen von 5 kg aufweist, nicht stabil genug ist . Die Festigkeitskontrollen für die Kartons, die diese Dosen enthalten, sind nicht ausreichend . Es ist gang und gäbe, daß diese Kartons beschädigt oder offen am Bestimmungsort ankommen . Die Vorschrift für die Wasserbeständigkeit der verwendeten Klebstoffe gewährleistet nicht, daß die Klebstoffe auf Dauer halten . Es ist kein Bereifen der Kartons vorgesehen . Die Kommission wird das Vorkommen von Beschädigungen nur durch technische Vorschriften vermeiden können, die nach Untersuchung der verschiedenen Beschädigungen festzulegen wären .

2.13 . Für die Milchpulversäcke verweist die Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(19) lediglich auf die Vorschriften der Verordnung ( EWG ) Nr . 625/78(20 ) der Kommission vom 30 . März 1978 über die öffentliche Lagerhaltung von Magermilchpulver in der Gemeinschaft . Die in den überseeischen Zielländern herrschenden Bedingungen erlauben es nicht, sich mit den für Europa vorgesehenen Verpackungen zufriedenzugeben .

2.14 . Die Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(21 ) sieht für vitaminiertes Milchpulver die Möglichkeit zum Versand in Beuteln von je 1 oder 2 kg vor, die in 20 kg fassenden "Umschließungen" abgepackt werden . Diese Lösung ist zwar besser, aber sie wird wenig angewandt und von der von der Schweiz und von den Vereinigten Staaten gewählten Lösung - Dosen mit einem Fassungsvermögen zwischen 2 und 5 kg - eindeutig übertroffen .

Kennzeichnung

2.15 . Was die Beschriftung der Verpackungen angeht, so sind einige Mängel den Zuschlagsempfängern zuzuschreiben, wie z . B . wenn die Angabe "Schenkung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft an ( Name des Landes )" oder das Herstellungsdatum des Erzeugnisses fehlt . Dagegen wurde in der Verordnung unterlassen, Art und Weise der Verwendung und Verfallsdatum der Milcherzeugnisse vorzusehen .

Transport

2.16 . Die Bedingung "Verschiffungshafen in der Gemeinschaft mit regelmässigen Verbindungen mit dem Bestimmungsland", die die GD VIII sich bemühte, in ihren Bereitstellungsanträgen auf FOB-Stufe durchzusetzen, wurde in den Bereitstellungsverordnungen vielfach auf die Bedingung "Gemeinschaftshafen" reduziert . Die Auswahl des Hafens wurde demnach dem Zuschlagsempfänger überlassen, und der Empfänger musste manchmal die Charterung für den Transport von diesem Hafen aus übernehmen . Eine neue Klausel wurde in die Verordnung für die Milcherzeugnisse ( EWG ) Nr . 1354/83(22 ) eingefügt : "dieser Hafen ( wird ) unter dem Gesichtspunkt ausgewählt, daß eine Verbindung mit dem Bestimmungshafen während der in der Ausschreibungsbekanntmachung festgesetzten Verschiffungsfrist bestehen muß . Diese Verbindung darf eine Umladung in einem anderen Gemeinschaftshafen erfordern ". Diese Klausel, die in der Getreideverordnung ( EWG ) Nr . 1974/80(23 ) fehlt, wird in jede Bereitstellungsverordnung über eine FOB-Getreidelieferung eingefügt . Aber auch hier wählt einseitig der Zuschlagsempfänger den Verschiffungshafen aus . Diese Auswahl kann sich auf die vom Empfänger zu tragenden Kosten auswirken - und zwar ebensosehr und wahrscheinlich sogar noch mehr als auf die vom Zuschlagsempfänger zu bestreitenden Kosten - und kann eine Reduzierung des Nettogeldwertes der Hilfe bewirken .

2.17 . Desgleichen sind die Anforderungen an die Schiffe in puncto Hygieneverhältnisse und Alter nur für die CIF-Stufe und nicht für die Stufe "frei Bestimmungsort" festgelegt . Die Kommission muß sich mit dem Instrumentarium ausstatten, das erforderlich ist, um die zahlreichen

gegen die einschlägigen Vorschriften verstossenden Reeder auszuschließen, deren Frachten nur deshalb wettbewerbsfä -

hig erscheinen, weil sie Transporte unter riskanten Bedingungen auf Schiffen von erbärmlicher Qualität durchführen oder weil einige Länder Dumpingpraktiken anwenden .

3.KONTROLLE DER ANWENDUNG DER VORSCHRIFTEN

3.1 . Zur Gewährleistung der Qualität und der Konformität der Nahrungsmittelhilfe bestehen folgende Kontrollen :

( a)Verfahren für die Zulassung des Zuschlagsempfängers;

( b)Verfahren für die Zulassung des Herstellers des Erzeugnisses;

( c)Kontrolle der Herstellung des Erzeugnisses;

( d)gesundheitsrechtliche Kontrolle des Mitgliedstaats;

( e)Kontrolle für die Aufnahme in den Interventionsbestand;

( f)Qualitätskontrolle durch den Zuschlagsempfänger;

( g)Zollkontrolle der Menge;

( h)Qualitätskontrolle im Hinblick auf die Verschiffung auf Veranlassung der Interventionsstelle;

( i)Qualitätskontrolle durch den Empfänger im Hinblick auf die Verschiffung

und gegebenenfalls

( j)eine Kontrolle bei der Löschung;

( k)eine Kontrolle bei der Ankunft am Bestimmungsort .

3.2 . Einige Kontrollen sind spezifisch für die Nahrungsmittelhilfe, wie z . B . die unter ( a ), ( f ), ( h ) und ( i ) sowie, wenn sie bestehen, unter ( j ) und ( k ) genannten Kontrollen . Den anderen Kontrollen werden die Nahrungsmittelhilfemaßnahmen aufgrund einschlägiger Vorschriften der Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft unterworfen . Dies ist der Fall bei den unter ( d ), ( e ) und ( g ) genannten Kontrollen . Die unter ( b ) und ( c ) genannten Kontrollen sind je nach Fall spezifische oder nicht spezifische Kontrollen .

Nicht spezifische Kontrollen

Angemessenheit der nicht spezifischen Kontrollen

Mangelnde Beweiskraft

3.3 . Die Beweiskraft der nicht spezifischen Kontrollen ist manchmal mit Vorsicht zu betrachten . Sie werden insofern nicht in kontradiktorischer Weise durchgeführt, als der Empfänger an der Kontrolle nicht mitwirkt, ja bei ihr nicht

einmal zugegen ist . Ausserdem sind diese Kontrollen, mit Ausnahme der Zollkontrolle, bei der Verschiffung schon

nicht mehr aktuell . Eine Qualitätsbescheinigung ist schnell überholt . Dies ist der Fall bei den lebensmittelrechtlichen Kontrollen, die von den Mitgliedstaaten anhand ihrer eigenen Normen durchgeführt werden . Ausserdem werden die Ergebnisse dieser Kontrollen in den Mitgliedstaaten manchmal durch andere, später durchgeführte Kontrollen widerlegt .

3.4 . Die aus Interventionsbeständen zu entnehmenden Erzeugnisse unterliegen den für die Aufnahme in die Interventionsbestände geltenden Normen und Kontrollen, falls solche bestehen, was nicht immer der Fall ist :

( a)Beim Getreide ist keine 100%ige Kontrolle vor der Aufnahme in die Interventionsbestände vorgesehen . Kontradiktorisch entnommene Stichproben müssen nur dann in einem zugelassenen Labor analysiert werden, "wenn keine Übereinstimmung in bezug auf die Qualität und die Merkmale des angebotenen Getreides erreicht werden kann ". Daraus folgt im Umkehrschluß, daß im Falle der Übereinstimmung eine Analyse im Labor nicht erforderlich ist;

( b)bei den Milcherzeugnissen erfolgt eine erste "Filtrierung" durch das Zulassungsverfahren für den Hersteller, eine zweite durch die Kontrollen während der Herstellung . Dies gilt jedoch nicht für Butter, da diese von einer zu grossen Zahl von Landwirten und Genossenschaften hergestellt wird . Bei der Aufnahme in die Lagerbestände soll eine Stichprobenkontrolle die Erfuellung der Qualitätsanforderungen nachweisen . Ausserdem wird die Butter einer Lagerprobezeit von zwei Monaten unterworfen, die, falls sie negativ ausfällt, die Zurückweisung der Butter nach sich zieht .

3.5 . Die vom Hof durchgeführten Kontrollen hinsichtlich der Qualität der eingelagerten Erzeugnisse lassen Zweifel darüber aufkommen, ob diese Überprüfungen auch tatsächlich alle durchgeführt werden ( siehe Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1985, Kapitel 4 ). Ausserdem ist hier dreierlei anzumerken:(a)Ist das Erzeugnis einmal eingelagert, so sieht die geltende Regelung keine regelmässigen nachträglichen Kontrollen vor;

( b)zum Zeitpunkt seiner Bereitstellung kann das Erzeugnis an Qualität eingebüsst haben;

( c)die meisten Fälle von schlechter Qualität sind bei Erzeugnissen aus Interventionsbeständen festzustellen .

3.6 . Dieses Problem hat der Kommission so grosse Sorge bereitet, daß sie schließlich beschlossen hat, systematisch Kontrollen für Lieferungen aus Interventionsbeständen zu finanzieren, was zu einem bemerkenswerten Ergebnis geführt hat ( siehe Ziffer 3.30 ) und was im Umkehrschluß beweist, daß die Kontrollen vor der Aufnahme in die Interventionsbestände nicht ausreichen .

3.7 . Die vorgesehene Zollkontrolle der Mengen vor der Verschiffung betrifft nicht mehr als 0,8 %, 1 % oder 2 % der insgesamt ausgeführten Mengen(24 ).

Nichtberücksichtigung der für die Nahrungsmittelhilfe spezifischen Anforderungen

3.8 . Die Vorschriften für die Nahrungsmittelhilfe sind strikter als die allgemeinrechtlichen Normen . Bei Getreide und Reis liegen die vorgeschriebenen Qualitätsnormen manchmal über den Mindestvoraussetzungen für die Zulassung zu den Interventionsbeständen . Beim Milchpulver unterscheiden sich die vorgeschriebenen Säcke mitunter von jenen, die in den einschlägigen Vorschriften der gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen sind; beim Getreide, das im allgemeinen als Massengut eingelagert wird, ist die Abfuellung in Säcke ein Vorgang, der Bestandteil der Bereitstellung bildet . Schließlich gelten für die Nahrungsmittelhilfe spezifische Kennzeichnungen . Deshalb reichen die nicht spezifischen Kontrollen, selbst wenn sie durchweg zuverlässig wären, nicht aus, da sie die charakteristischen Anforderungen der Nahrungsmittelhilfe nicht berücksichtigen . Denn die entsprechende Regelung gewährleistet nicht immer komplementäre Maßnahmen zu den spezifischen Kontrollen .

Komplementarität zu den spezifischen Kontrollen

Zulassung des Herstellers

3.9 . Bei Getreide besteht kein Zulassungsverfahren . Bei den Milcherzeugnissen ist die Angelegenheit ziemlich kompliziert :

( a)Die Herstellung kann zwei Phasen umfassen :

( i)erste Phase : Herstellung der Butter oder des Magermilchpulvers;

( ii)zweite Phase ( gegebenenfalls ): Verarbeitung der Butter zu Butteroil;

( b)bei den üblichen Verfahren erfolgt die Anreicherung des Milchpulvers mit Vitaminen während der Herstellung und kann dann nicht von ihr getrennt werden .

3.10 . Für die erste Herstellungsphase haben die geltenden Vorschriften nicht immer dieselbe Tragweite :

( a)Wird das Erzeugnis auf dem Markt gekauft, so verweist Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(25 ) auf das Zulassungsverfahren für die Aufnahme in die Interventionsbestände, fügt aber hinzu : "Es dürfen nur Unternehmen zugelassen werden, die über geeignete technische Anlagen zur Erfuellung der in dieser Verordnung vorgesehenen Verpflichtungen verfügen", d . h . der Verpflichtungen, die speziell für die Nahrungsmittelhilfe vorgesehen sind;

( b)bei Entnahme aus Interventionsbeständen gelten für die Nahrungsmittelhilfeerzeugnisse die Anforderungen des Zulassungsverfahrens für die Aufnahme in die Interventionsbestände automatisch als erfuellt . Dies impliziert jedoch nicht die "Erfuellung" der spezifischen Verpflichtungen hinsichtlich der Nahrungsmittelhilfe . Da die Regelung für die Nahrungsmittelhilfe restriktiver ist als die allgemeine Regelung, besteht hier somit eine Lücke .

17 . 8 . 87Nr . C 219/3.11 . Die Zulassung des Herstellers der zweiten Verarbeitungsphase wird in den einschlägigen Vorschriften nicht einheitlicher geregelt :

( a)Für Butteroil ( das fast ausschließlich für die Nahrungsmittelhilfe hergestellt wird) ist das Zulassungsverfahren spezifisch und schreibt vor, daß das Unternehmen über "geeignete technische Anlagen zur Erfuellung der Verpflichtungen" verfügen muß, die speziell für die Nahrungsmittelhilfe gelten;

( b)für die Vitaminanreicherung des Magermilchpulvers enthält die Verordnung keine parallelen Vorschriften zu den für Butteroil geltenden . Diese Lücke ist wohl auf ein einfaches Vergessen zurückzuführen .

3.12 . Bei Verstoß gegen die Zulassungsbedingungen wird die Zulassung vorübergehend oder endgültig entzogen . Diese ziemlich komplexe Sachlage führt zu einer rechtlichen Konstruktion, bei der Einheitlichkeit und Rechtssicherheit fehlen . Das hat vor allem zur Folge, daß Hersteller, die Nahrungsmittelhilfeerzeugnisse über die Interventionsbestände liefern, die für die Nahrungsmittelhilfe spezifischen Zulassungsbedingungen nicht erfuellen müssen .

Herstellungskontrolle

3.13 . Bei den Milcherzeugnissen hat die während der Herstellung durchgeführte Kontrolle nur bei Butteroil und bei der Vitaminanreicherung von Magermilchpulver spezifischen und systematischen Charakter . Für Butter sieht die Gemeinschaftsregelung keine Herstellungskontrolle vor . Bei Milchpulver dehnt die Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(26 ) die Kontrolle während der Herstellung, die für zur Intervention angebotene Erzeugnisse vorgesehen ist, auf die auf dem Markt gekauften Erzeugnisse aus .

3.14 . Da diese Kontrollen der ersten Herstellungsphase in einer Verordnung der gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen sind, sind sie nicht spezifisch für den Nahrungsmittelhilfebereich . Sie werden in regelmässigen Zeitabständen - "häufig", wie es in der Verordnung heisst -, aber nicht systematisch, d . h . nicht für alle Partien, durchgeführt . Sie können demnach auf keinen Fall als eine Gewähr für die Qualität der jeweiligen Nahrungsmittelhilfelieferung betrachtet werden .

3.15 . Ob es sich bei den verwendeten Rohstoffen ausschließlich um Milch oder um zulässige Milchbestandteile handelt, kann nur während der Herstellung überprüft werden . Denn nach Aussage der Laboratorien ist es unmöglich, anhand der bestehenden Analysen nachträglich mit Sicherheit festzustellen, daß das Butteroil kein Pflanzenfett enthält . Unter dem Aspekt der Gestehungskosten ist die Ersetzung der Butter durch Pflanzenöl sehr verlockend : 1986 kostete Pflanzenöl etwa 1 100 ECU/t und Butter 3 100 ECU . Dieselben Überlegungen gelten für Magermilchpulver und Molkepulver .

3.16 . In der Phase der Zulassung der Unternehmen werden Vorsichtsmaßnahmen getroffen . Für Magermilchpulver kann ein Herstellungsbetrieb nur dann zugelassen wer -

den, wenn er sich verpflichtet, ständig Register zu führen, in denen die Herkunft der Rohstoffe, die verarbeiteten und hergestellten Mengen, das Herstellungsverfahren und die Kenndaten der hergestellten Partien erfasst werden . Ebenso wird für die Herstellung von Butteroil vorgeschrieben : "Es dürfen nur Unternehmen zugelassen werden, die über Räumlichkeiten verfügen, welche eine getrennte Lagerung und Kenntlichmachung der etwaigen Bestände an anderen Fetten als Butterfett ermöglichen."

3.17 . Aber selbst wenn bei den Anlagen eine klare Trennung zwischen den Lagern und den Fließbändern für die zugelassenen Erzeugnisse und für die anderen Erzeugnisse besteht, bliebe zu überprüfen, ob es nicht zu betrügerischen Eingriffen während der Herstellung kommt und ob nicht betrügerische Praktiken bei der Führung der Register angewandt werden . Um wirksam zu sein, müssten diese Kontrollen, da sie nicht systematisch erfolgen, doch wenigstens unangemeldet und zu verschiedensten Zeitpunkten durchgeführt werden . Der Rechnungshof hat schon einmal bei einer Kontrolle im Betrieb eines Butteroil-Herstellers in den Räumlichkeiten dieses Unternehmens eine grosse Anzahl leerer Fässer Pflanzenöl entdeckt . Um die Verwendung dieses Öls nachzuprüfen, wäre entweder eine Anwesenheit bei seiner Verwendung oder aber eine gründliche Überprüfung der Handelspapiere erforderlich gewesen . Ein Zuschlagsempfänger, der eine derartige betrügerische Praktik angewandt hatte, wurde von der Kommission bei Lieferungen in den Jahren 1976 und 1977 identifiziert, ohne daß deshalb bei Rechnungsabschluß finanzielle Sanktionen angewandt worden wären . Bei einem Kontrollbesuch des Hofes in Indonesien wurde ein Fall von Milchpulver festgestellt, der einen ähnlichen Verdacht auf Zusetzung von pflanzlichen Fetten rechtfertigt .

3.18. In Artikel 7 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1354/83(27 ) heisst es ganz allgemein : "Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Vorkehrungen, um sicherzustellen, daß (...) in den Erzeugnissen, die Gegenstand einer Lieferung ( im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe ) sind, keine anderen Fette als Butterfett enthalten sind". Der Zuschlagsempfänger verpflichtet sich im Falle einer Entnahme aus Interventionsbeständen, "das zu liefernde Butteroil ausschließlich aus der Butter herzustellen, die er zu diesem Zweck von der Interventionsstelle übernimmt ". All dies bietet nur theoretisch eine Garantie .

3.19 . Vor allem sind diese Kontrollen während der Herstellung in vielen Fällen unzureichend . Sie beziehen sich nämlich ausschließlich auf die bei der Herstellung der Erzeugnisse verwendeten Rohstoffe und die hergestellten Mengen sowie auf die Konformität der Verpackung und der Kennzeichnung . Sie umfassen jedoch im allgemeinen keine chemische und bakteriologische Analyse des Erzeugnisses .

Qualitätskontrolle bei der oder im Hinblick auf die Verschiffung

3.20 . Für Getreide ist diese Kontrolle immer obligatorisch . Das ist nicht der Fall bei Milcherzeugnissen, bei denen die Qualitätskontrolle nur dann obligatorisch ist,

( a)wenn das Erzeugnis auf dem Markt gekauft wird;

( b)bei der Vitaminierung des Milchpulvers oder bei der Verarbeitung der Butter zu Butteroil .

So ist für ein Erzeugnis der ersten Verarbeitungsphase

- Butter, nichtvitaminiertes Magermilchpulver -, das aus Interventionsbeständen entnommen wird, im Prinzip keine Kontrolle vor der Verschiffung vorgesehen .

3.21 . Wenn der Empfänger allerdings bei der Verschiffung einer FOB - oder einer CIF-Lieferung nicht vertreten ist, um dem Zuschlagsempfänger die Übernahmebescheinigung ( die die Qualitätskonformität der Ware bescheinigen muß ) auszuhändigen, dann muß die Interventionsstelle an seine Stelle treten und eine Bescheinigung mit dem gleichen Inhalt wie einer Übernahmebescheinigung ausstellen . Dies bedeutet, daß die Konformität der Ware überprüft werden muß, sogar im Falle eines Milcherzeugnisses aus Interventionsbeständen . Bei einer FOB - oder einer CIF-Lieferung, bei der der Empfänger vertreten ist und keine Kontrolle beantragt hat, und bei einer Lieferung "frei Bestimmungsort", bei der die Bescheinigung nicht bei der Verschiffung auszuhändigen ist, fehlt eine Qualitätskontrolle im Hinblick auf die Verschiffung .

Spezifische Kontrollen

Zulassung der Zuschlagsempfänger

3.22 . Eine Lieferung von Milcherzeugnissen im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe darf nur von einem zugelassenen Unternehmen durchgeführt werden, gleichviel ob es das Erzeugnis herstellt oder lediglich dessen Vertrieb oder Transport durchführt . Für Getreide ist eine derartige Zulassung als Lieferer nicht vorgesehen . Diese Unterlassung machte es möglich, daß ein - und derselbe Zuschlagsempfänger nacheinander 15 000 t nichtkonformen Mais an Mosambik, 8 000 t nichtkonformen Mais an Burkina-Faso und mehrere andere Partien Mais, deren Qualität von den Empfängern beanstandet wurde, liefern konnte .

Vom Zuschlagsempfänger durchgeführte Qualitätskontrolle

3.23 . Bei Getreide ist der Zuschlagsempfänger nicht verpflichtet, eine Kontrolle der Waren durchzuführen, die ihm übergeben werden . Bei den Milcherzeugnissen muß sich der Zuschlagsempfänger von den ihm bereitgestellten Mengen und der Qualität der Verpackungen überzeugen . Zur Qualität der Erzeugnisse wird nichts ausgesagt, ausser beim Butteroil, wo die Betreffenden die Butter prüfen können, bevor sie sich festlegen . Für diese unterschiedliche Behandlung gibt es keinen Rechtfertigungsgrund .

3.24 . Selbstverständlich hindert den Zuschlagsempfänger nichts an der Vornahme von Qualitätskontrollen . Aber er müsste die Kosten dafür tragen . In seinen Augen besteht dafür weniger eine Notwendigkeit als im Rahmen von

Handelstransaktionen, bei denen der Käufer ein offensicht -

liches Interesse daran haben muß, sich von der guten Qualität der Ware zu überzeugen, da er andernfalls mit Sanktionen seitens des Kunden rechnen muß . Bei einer Nahrungsmittelhilfeoperation hat der Empfänger, der hier die Rolle des Kunden spielt, nicht die gleichen Sanktionsmöglichkeiten wie ein zahlender Kunde . Ausserdem ist ein armes Land schwerlich in der Lage, energisch und wirksam in die europäischen Handelsbeziehungen einzugreifen . Ferner besteht eine objektive Schwierigkeit darin, daß die Lagerhäuser, aus denen ein und dieselbe Partie entnommen werden muß, mitunter geographisch ungemein weit verstreut sind . Bei im Jahre 1983 an Tunesien gelieferten Milcherzeugnissen mussten 421 t Butter aus drei verschiedenen, in zwei nicht aneinander grenzenden französischen Departements gelegenen Lagern, und 1 000 t Milchpulver aus fünf verschiedenen, über ganz Frankreich verstreuten Lagern entnommen werden .

Auf Veranlassung der Interventionsstelle bei oder im

Hinblick auf die Verschiffung durchgeführte Qualitätskontrolle

3.25 . Bei Getreide erfolgt die Qualitätskontrolle kontradiktorisch : "Der Zuschlagsempfänger und der Vertreter des Empfängers werden gebeten, an dieser Operation teilzunehmen ". Für Milcherzeugnisse ist dies nicht vorgesehen . Die in den verschiedenen Sprachfassungen dieser Verordnung für den Ausdruck "teilnehmen" verwendeten Äquivalente weisen jedoch eine sachrelevante Nuance auf : Das französische "participer" entspricht in etwa dem deutschen "teilnehmen ". Das gleiche gilt für das englische "take part" und den dänischen Ausdruck "deltage ". Demgegenüber haben das italienische "presenziare" und das niederländische "aanwezig zijn" die weniger weitgehende Bedeutung von "zugegen sein ".

3.26 . Weitere Unterschiede zwischen Getreide - und Milcherzeugnissen :

( a)Bei Getreide "lässt" die Interventionsstelle die Kontrolle "durchführen", mit der ein unabhängiges Labor beauftragt wird; bei den Milcherzeugnissen "kontrolliert" sie selbst, was nicht dieselbe Objektivitätsgewähr bietet;

( b)die Kontrollen werden normalerweise im Hafen durchgeführt. Die Kontrolle des vitaminierten Magermilchpulvers und des Butteroils ist identisch mit der Herstellungskontrolle, deren Schwachpunkte bereits dargelegt wurden . Auch hat diese alte Kontrolle zum Zeitpunkt der Verschiffung einen Teil ihres Werts verloren .

3.27 . Einige Interventionsstellen haben wiederholt die Verordnung nicht richtig angewandt :

( a)Bei 500 t Milchpulver, die im November 1981 an China geliefert wurden, hat die belgische Interventionsstelle die vorgeschriebene Übereinstimmungskontrolle nicht durchgeführt;

( b)die Qualitätskontrolle bei der Verschiffung von 15 000 t Mais, die im Juli 1983 durch die Kommission an Mosambik geliefert wurden, wurde von der französischen Interventionsstelle selbst durchgeführt :

ii(i)sie hätte jedoch von unabhängigen Labors durchgeführt werden müssen . Im Rahmen des wegen

dieser Bereitstellung gegen Frankreich eingeleiteten Verstoßverfahrens hat die Kommission diesen Aspekt vernachlässigt;

i(ii)die Interventionsstelle hat die Übereinstimmung dieser Ware in bezug auf die Qualitätsanforderungen erklärt, wobei sie die Mindestqualitätskriterien für die Zulassung zur Intervention zugrunde gelegt hat, die weniger streng sind als die anzuwendenden Standardqualitätsnormen;

( iii)als Rechtfertigung vermochte die Interventionsstelle nur anzuführen, daß die Bereitstellungsverordnung nicht präzisierte, daß der Mais "für den menschlichen Verzehr geeignet" sein muß . Diese Verordnung, die allen früheren Verordnungen gleicht, bezog sich wie diese auf die "Nahrungsmittelhilfe" und auf die allgemeine Nahrungsmittelhilfe-Regelung, die präzisiert - als wäre dies erforderlich -, daß diese Hilfe "humanitäre Zwecke verfolgt", mit dem Ziel, "das Ernährungsniveau der begünstigten Bevölkerung" zu heben, was jede Verwechselung mit Futtermittellieferungen ausschließt .

3.28 . Die grosse Zahl von Fällen, in denen bei einer Ware eine mangelhafte Qualität festgestellt wurde, obwohl eine Konformitätsbescheinigung bestand, berechtigt zu der Annahme, daß diese Bescheinigung der Interventionsstelle vielfach ohne gründliche Prüfung ausgestellt wird, weil der Empfänger bei der Verschiffung nicht anwesend ist .

Vom Empfänger verlangte Kontrolle

3.29 . Für Milcherzeugnisse kann der Empfänger vor der Verschiffung eine Kontrolle der Qualität, der Menge und der Verpackung der gelieferten Ware verlangen . Beanstandet der Empfänger die Ware, so lässt die Interventionsstelle eine zweite Kontrolle durchführen, deren Ergebnisse maßgebend sind . Bei Getreide hat der Empfänger nach den einschlägigen Vorschriften die Möglichkeit, an der von der Interventionsstelle veranlassten Qualitätskontrolle teilzunehmen . Er kann deren Ergebnis beanstanden . Dadurch wird eine zweite, maßgebende Kontrolle ausgelöst, die von einem anderen Labor durchgeführt werden muß . Bis vor kurzem war der Empfänger nur selten bei der Verschiffung vertreten . Im Lieferabkommen wurde er über die ihm durch die betreffenden Verordnungen eröffnete Möglichkeit nicht unterrichtet . Die Kosten für die verlangten Kontrollen gingen zu Lasten der unterlegenen Partei, was mehr als einen Empfänger zurückschreckte . Diese Situation hat sich dank der von der Kommission selbst finanzierten Kontrollen in letzter Zeit geändert .

Von der Kommission finanzierte Kontrollen

3.30 . Die Kommission verwendet inzwischen einen wachsenden Anteil ( 64 % von 1,7 Mio ECU im Jahre 1985 ) der für die Qualitätskontrollen bestimmten, aber lange Zeit nicht ausgeschöpften Mittel ( weniger als 10 % im Zeitraum

1981 bis 1983 ). Speziell für die Milcherzeugnisse aus Interventionsbeständen hat sie beschlossen, sich an den Kontrollen zu beteiligen, indem sie diese häufiger selbst finanziert . Dies führte ihrer Ansicht nach zu einem deut -

lichen Rückgang der Fälle von Beschwerden wegen schlechter Qualität .

3.31 . Seitdem haben einige Interventionsstellen diese Kontrollen behindert, und zwar unter Berufung auf das Fehlen einer Rechtsgrundlage, die der Kommission das Recht einräume, in ihrem eigenen Namen Qualitätskontrollen durchzuführen . Die Kommission hat daraufhin beschlossen, künftig Kontrollen zu finanzieren, die nicht mehr in ihrem eigenen Namen, sondern im Namen der Empfänger und auf deren Verlangen durchgeführt werden; die Lieferabkommen wurden geändert, um die Empfänger davon in Kenntnis zu setzen, und die Generaldirektion Entwicklung wurde darin aufgerufen, die Empfängerländer für diese Möglichkeit zu sensibilisieren . Auch wenn diese Maßnahmen nicht die einzigen sind, die im Bereich der Qualitätskontrolle zu treffen sind, dürfte der Empfänger dadurch doch bereits stärker in die Überwachung der Hilfedurchführung eingeschaltet und die Zahl der Fälle von schlechter Qualität reduziert werden . Aber auch in diesem Fall hat sich ein Widerstand der Interventionsstellen bemerkbar gemacht, obwohl hier eine Rechtsgrundlage, zumindest für die Milcherzeugnisse, unleugbar vorhanden war .

3.32 . Der Rechnungshof kann die Kommission nur ermuntern, auf dem Wege verstärkter Kontrollen fortzuschreiten, indem sie eine Änderung der Verordnungen vorschlägt, die es ihr ermöglicht, auch Kontrollen in ihrem eigenen Namen durchzuführen, ohne sich in einer Grauzone zu bewegen .

Für alle Kontrollen im Hinblick auf die Verschiffung geltende Überlegungen

Die Verschiffung, eine entscheidende Phase der Qualitätskontrolle

3.33 . Für alle im vorgelagerten Bereich durchgeführten Kontrollen sind die Kontrollen im Hinblick auf die Verschiffung von höchster Bedeutung . Sie stellen das "letzte Netz" bei der Überprüfung der Übereinstimmung der Lieferungen dar, und zwar nicht nur mit den allgemeinen gesundheitspolizeilichen Vorschriften, sondern auch mit den spezifischen Vorschriften für die betreffende Hilfe, wie über die Menge sowie über die genauen Merkmale der Erzeugnisse und ihrer Verpackung . Sie sind auch für alle im nachgelagerten Bereich angesiedelten Durchführungsphasen der Hilfe von Bedeutung . Bei der Lieferstufe "frei Bestimmungsort"(28 ) wird die Qualität zwar bei der Ankunft am Bestimmungsort endgültig bewertet, aber durch die Kontrollen bei der Verschiffung sollen sofort alle Waren ausgesondert werden, die bereits in diesem Stadium nicht konform sind . Bei den Hilfen, die nur bis zum Verschiffungshafen(29 ) oder zum Löschungshafen(30 ) finanziert werden, was bei weitem der häufigste Fall ist, wird die "Entlastung"(31 ) den europäischen Beteiligten und insbesondere dem Zuschlagsempfänger bei der Verschiffung erteilt; dieser kann unmittelbar danach in vollem Umfang die Zahlung für seine Leistung beanspruchen .

3.34 . Dies ist nicht immer der Fall gewesen . Nach der alten Verordnung über die Bereitstellungsvorschriften für Milcherzeugnisse, der Verordnung ( EWG ) Nr . 303/77 vom 14 . Februar 1977( 32 ), galt im Falle einer Finanzierung

bis zum Löschungshafen die Lieferung bei der Entladung als erfolgt, und die Gefahr ging zum gleichen Zeitpunkt vom Zuschlagsempfänger auf den Empfänger über(33 ). Ausserdem wurde bei einer Finanzierung bis zum Verschiffungshafen nicht der Handelsbegriff FOB(34 ), sondern der Begriff FAS(35 ) angewandt . Die Kommission hat dieses System geändert, um sich den üblichen Handelspraktiken und -begriffen von FOB und CIF(36 ) ( 37 ) anzupassen .

Überbewertung der Übernahme - bzw . Übereinstimmungsbescheinigung bei der Verschiffung

3.35 . Die entscheidende juristische Bedeutung, die den Kontrollen und der Übernahme bei der Verschiffung beigemessen wird, ist nicht zufriedenstellend . Zunächst weisen die Kontrollen im Hinblick auf die Verschiffung Lücken auf und sind nicht immer zuverlässig ( siehe die Ziffern 3.20, 3.21 und 3.25 - 3.28 ). Ausserdem hat der Empfänger alle Folgen der Ereignisse zu tragen, die nach der Verschiffung eintreten können, sogar dann, wenn die Gemeinschaft die Finanzierung bis zur Löschung übernimmt . Diese Lösung ist verständlich im Rahmen von Warenausfuhren, bei denen der Käufer die Nichterfuellung seitens des Verkäufers ahnden kann, indem er die Bezahlung der Lieferung verweigert oder den Lieferanten wechselt . Der Empfänger einer Nahrungsmittelhilfe verfügt jedoch nicht über diese wirtschaftlichen Waffen . Die Anpassung der Lieferstufen der Nahrungsmittelhilfeaktionen an die Handelspraktiken büsst damit weigehend ihre Berechtigung ein .

3.36 . Darüber hinaus beruht das System der Ausstellung von Übernahmebescheinigungen bei der Verschiffung auf der Fiktion, daß die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen ermittelt und den Betreffenden unverzueglich mitgeteilt werden und es auf diese Weise dem Empfänger ( oder der Interventionsstelle ) ermöglichen, in Sachkenntnis die Übernahmebescheinigungen ( oder Übereinstimmungsbescheinigungen ) "unverzueglich nach der Verladung" auszustellen. Diese Fiktion ist weit entfernt von der Realität . Bei den im Auftrag der Interventionsstellen von Laboratorien durchgeführten Qualitätskontrollen, insbesondere bei den Kontrollen für Milcherzeugnisse, vergehen mehrere Tage, ja sogar Wochen bis zur Mitteilung der Ergebnisse .

3.37 . Das gleiche gilt, wenn der Empfänger eine Kontrolle verlangt . Der Zeitplan für die Beförderung von 1 000 t Magermilchpulver und 345 t Butteroil, die im Rahmen des Programms 1982 an Tunesien geliefert wurden, ist in dieser Hinsicht sehr bezeichnend :

-Probenahme für Rechnung Tunesiens :

8 . 11 . 1983;

-von Tunesien verlangte Untersuchungen beim Laboratoire Central d'Hygiène Alimentaire ( Frankreich ):

10 . 11 . 1983;

-Verschiffung in Antwerpen :

14 . 11 . 1983;

-Ausstellung der Übernahmebescheinigungen :

14 . 11 . 1983;

-Löschung in Tunis :

29 . 11 . 1983;

-Ergebnisse der beantragten Untersuchungen :

12 . 12 . 1983,

d . h ., erst 28 Tage nach Auslaufen des Schiffs und sogar erst 13 Tage nach der Löschung liegen die Ergebnisse vor .

3.38 . Es ist in der Tat unvorstellbar, daß ein Schiff geduldig diese Ergebnisse abwartet, bevor es den Anker lichtet . Sehr oft läuft das Schiff aus, ohne daß die Ergebnisse der ersten Kontrolle bekannt sind, und das Schiff ist bereits lange unterwegs, wenn die Ergebnisse der zweiten "maßgebenden" Kontrolle vorliegen, die von den Verordnungen im Falle einer Beanstandung der erste Kontrolle vorgesehen wird .

3 .39 . Demnach kann nicht akzeptiert werden, daß diese Annahme - und Übereinstimmungsbescheinigungen einen unbeschränkten Entlastungswert haben . Sie sollten eine Klausel "Übereinstimmung vorbehaltlich verborgener Mängel" enthalten, wonach die Übereinstimmung anhand von Kontrollergebnissen mit tatsächlichem wissenschaftlichem Wert angefochten werden kann . Die Handelsgesetzgebung, die weniger restriktiv ist als die Gemeinschaftsvorschriften über die Nahrungsmittelhilfe, geht übrigens in diese Richtung . Für CIF - und FOB-Verkäufe sieht sie vor, daß die Annahme der Ware bei der Verschiffung bei der Ankunft am Bestimmungsort widerrufen werden kann, wenn die schlechte Qualität mit einer normalen Kontrolle vor dem Seetransport nicht feststellbar war . Die Experten der Interventionsstellen räumen ein, daß das gegenwärtige System von Qualitätskontrollen nicht bei der Verschiffung angewandt werden kann . Beim gegenwärtigen Stand der Regelung zielen die Übernahme - und die Übereinstimmungsbescheinigung weniger darauf ab, eine wirksame Garantie im Interesse des Empfängers zu bieten, als darauf, daß die Dokumente, die dem Zuschlagsempfänger die Beanspruchung der Zahlung für seine Leistung gestatten, so rasch wie möglich ausgestellt werden .

Kontrolle und Überwachung der Hilfedurchführung nach der Verschiffung

3.40 . Die geltenden Vorschriften sehen keine Kontrolle bei der Löschung vor, gleichviel auf welcher Lieferstufe . Dennoch hat der Hof festgestellt, daß sich seit mehreren Jahren zunehmend die Praxis eingebürgert hat, unterschiedslos bei allen Erzeugnissen auf Kosten der Gemeinschaft unter folgenden Bedingungen und in folgenden Fällen Kontrollen durchführen zu lassen :

( a)Die Kontrollen bei der Verschiffung für Rechnung des Empfängers wurden allgemein eingeführt;

( b)im Rahmen der CIF-Lieferungen wurden bei mit besonderen Risiken behafteten Bestimmungsorten gezielt Kontrollen im Löschungshafen vorgenommen;

( c)im Rahmen der Lieferungen "frei Bestimmungsort" wurden systematisch Kontrollen am Bestimmungsort durchgeführt, sofern die technischen Voraussetzungen dies zuließen;

( d)für Dreiecksoperationen sehen die Verträge in allen Fällen Kontrollen bei Abgang und Ankunft der Waren vor .

Die Kontrollen am Ankunftsort sollten systematisch vorgeschrieben werden .

3.41 . Eine sehr sorgfältige Vorbereitung des Verfahrens für diese Kontrollen erscheint um so notwendiger, als die örtlichen Bedingungen für ihre Durchführung besonders prekär sind in Ländern, in denen die europäischen Interventionsstellen keine Handlungsbefugnis haben, in denen es kaum entsprechend ausgerüstete vertrauenswürdige Labors gibt und in denen es die Regierungen nicht immer verstehen, in ihrem eigenen Interesse die unmittelbar erforderlichen Vorkehrungen zu treffen :

( a)Die Behörden von Mosambik, die die Mangelfeststellung in bezug auf eine Maislieferung von 1983 ( siehe Ziffer 3.27 ) völlig unvorbereitet traf, führten zahlreiche Kontrollen ohne entsprechende Koordinierung durch, mit dem Ergebnis, daß zwar das Vorliegen eines schwerwiegenden Mangels feststand, dessen genauer Umfang aber trotz der Entsendung eines Beamten der Kommission an Ort und Stelle zwecks Untersuchung des Falles im Oktober 1984 nicht nachgewiesen werden konnte;

( b)in Bangladesch sind die praktizierten Kontrolltests nicht an denselben Qualitätskriterien wie die von der Gemeinschaft vorgesehenen Kontrollen ausgerichtet . Dabei besteht die Gefahr, daß diese Kontrollen bei einer Reklamation nicht als Grundlage herangezogen werden können;

( c)erfolgt die Beschwerde nur etwas zu spät, so kann durch einen Kontrollbesuch nicht mehr festgestellt werden, welcher Teil des Schadens bereits bei der Löschung bestand und welcher Teil zusätzlich durch die Transport - und Lagerungsbedingungen im Land verursacht wurde . Diese Feststellung machte der Berater der Delegation in Tunesien, der Milchpulver überprüfte, das Mängel aufwies, allerdings von den Tunesiern in einem sehr feuchten Raum gelagert wurde . Der Berater war bereits am Tag nach der am 21 . Februar 1984 vorgebrachten Beschwerde Tunesiens angereist, aber die Milch war fast drei Monate vorher am Bestimmungsort eingetroffen .

3.42 . Ganz allgemein lässt die kommissionsseitige Überwachung der Durchführung der Hilfen von der Verschiffung bis zur endgültigen Verteilung zu wünschen übrig . Es ist nicht normal, daß die Übernahmebescheinigungen nicht zur Kontrolle in einer einzigen Dienststelle der Kommission zentralisiert werden . Die Delegierten der Kommission in den Empfängerländern sind nicht hinreichend in die Durchführung der Nahrungsmittelhilfe vor Ort eingeschaltet und von der Kommission nicht ausreichend von den bevorstehenden Warenlieferungen informiert, auch wenn die Zuschlagsempfänger ihnen das voraussichtliche Ankunftsdatum des Schiffs im Löschungshafen angeben müssen . Hinzu kommt noch die Spärlichkeit oder sogar das Fehlen von Berichten über die Durchführung der Hilfen, die die Empfänger jedoch gemäß den Lieferabkommen erstellen müssen - und in dieser Hinsicht gilt der Vorwurf sogar für Organisationen wie das Welternährungsprogramm ( WEP ). Das Argument, daß ausser bei Lieferungen "frei Bestimmungsort" der Transport ab dem Löschungshafen nicht mehr unter der Verantwortung der Kommission stehe und dies bei der Verteilung nie der Fall sei, wäre unvertretbar . Es kann der Gemeinschaft nicht gleichgültig sein, welchen Erfolg ihre Interventionen im Endeffekt haben .

4.VERANTWORTLICHKEITEN UND GARANTIEN

Unterschiedlicher Wert der verschiedenen Lieferstufen in bezug auf die Qualität

4.1 . Für jede Lieferstufe sind die Verantwortlichkeiten und Garantien anders abgegrenzt und festgelegt . Aus diesem Grund haben die verschiedenen Stufen auch nicht denselben Wert im Hinblick auf die Qualitätsanforderungen .

4.2 . Die FOB-Stufe ist am kohärentesten, doch bleibt dabei die Abwicklung des Seetransports, der Entladung, des Transports zu Land bis zum Bestimmungsort sowie die Versicherung des Erzeugnisses ganz dem Empfänger überlassen . Wenn diese Stufe auch für einige Länder aufgrund ihrer Verwaltungs - und Handelstraditionen bestens geeignet ist, wäre wahrscheinlich für andere Länder, denen die Gemeinschaft ihre Hilfen gegenwärtig nur auf FOB-Stufe liefert, eine andere Stufe angemessener . Ausserdem weist die FOB-Stufe wie alle anderen Stufen Schwachstellen in bezug auf die Kontrolle bei der Verschiffung auf ( siehe Ziffern 3.35-3.39 ), die nicht hingenommen werden können .

4.3 . Die Stufe "frei Bestimmungsort" umfasst das grösste Maß an "technischer Hilfe" für alle durchzuführenden Operationen bis hin zur Ankunft am Bestimmungsort . Nur die Verteilung muß vom Empfänger organisiert werden . Diese Lieferstufe ist daher für die ärmsten Länder und für Binnenländer zu empfehlen, was den derzeit angewandten Kriterien entspricht . Sie sollte jedoch hinsichtlich der Qualitätskontrolle und der Kontrolle bei der Ankunft am Bestimmungsort ( siehe Ziffer 3.40 ) sowie durch die sich als notwendig erweisende Einführung eines wirklichen kontradiktorischen Verfahrens für die Abnahme der Waren verbessert werden; dieses müsste allen gegenüber geltend gemacht werden können und unter Beteiligung der Delegation der Kommission vor Ort ablaufen, wie es bei Aufträgen über Lieferungen und Leistungen im Rahmen der von der Gemeinschaft finanzierten Investitionsprojekte geschieht ( siehe Ziffer 5.15 ). Die Brauchbarkeit dieser Stufe hängt somit davon ab, ob es möglich ist, im Bestimmungsland in zuverlässigen Laboratorien Analysen durchführen zu lassen, eine Bedingung, die leider nicht immer erfuellt ist .

4.4 . Das CIF-System ist durchaus akzeptabel im Rahmen normaler Handelsbeziehungen, bei denen das Geschäft zwischen zwei Partnern abgewickelt wird, die von Anbeginn an Vertragspartner waren und bei denen der Empfänger der Ware konkret über alle erforderlichen Mittel zur Wahrung seiner Interessen verfügt . Dieses System erweist sich jedoch als untauglich, sobald man es auf die Nahrungsmittelhilfe anwendet . Denn in diesem Fall ist der Empfängerstaat nicht Vertragspartner, da der Vertrag für Rechnung der Gemeinschaft zwischen einer Interventionsstelle und einem Unternehmen geschlossen wurde . Des weiteren ist er kaum in der Lage, die Einhaltung des Vertrags durchzusetzen . In der Praxis handelt es sich dabei um irgend einen staatlichen Bediensteten, der kaum mit den Handelsgepflogenheiten vertraut ist . Es ist für ihn schwierig, die Qualität des Erzeugnisses zu beanstanden : Diese gilt als bei der Verschiffung für zufriedenstellend aner -

kannt, sofern eine entsprechende Bescheinigung ausgestellt worden ist, was selbst in Abwesenheit eines Vertreters des Empfängers geschehen kann . Obwohl das Eigentum an der Lieferung bereits bei der Verschiffung auf ihn übergegangen ist, hat er keine Möglichkeit, die Modalitäten des Seetransports und die Versicherung des Erzeugnisses in Frage zu stellen, da dafür von vornherein das betreffende Unternehmen zuständig ist . Darüber hinaus muß er, will er sich an der Versicherung schadlos halten, den Nachweis für einen Transportschaden erbringen, was äusserst schwierig ist . Schließlich muß bei einer CIF-Lieferung der Lieferant nicht automatisch für die Löschkosten aufkommen, da die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung dieser Kosten in den Frachtvertrag von den Verfrachtungsgepflogenheiten abhängt . Bei einigen Häfen werden diese Kosten aufgrund der Gepflogenheiten generell von den Verträgen ausgeschlossen . Die Intention der Gemeinschaftsvorschriften entspricht in Wirklichkeit jedoch der Klausel "CIF-landed"(38 ), die immer auch die Löschkosten umfasst . Diese Unklarheit gab Anlaß zu Rechtsstreitigkeiten . Insgesamt betrachtet, erscheint die Anwendung des CIF-Systems in Anbetracht der konkreten Voraussetzungen für seine Durchführung ungeeignet für Nahrungsmittelhilfelieferungen in ferne und wenig entwickelte Länder .

Verpflichtungen, Garantien und Sanktionen auf den verschiedenen Stufen

Verpflichtungen der Beteiligten

Verpflichtung des Zuschlagsempfängers zur Durchführung der Hilfe

4.5 . Der Zuschlagsempfänger ist verpflichtet, die Leistung zu erbringen . Die geltenden Vorschriften sehen deshalb vor, daß

( a)das Angebot nicht zurückgezogen werden kann;

( b)der Zuschlagsempfänger nicht von seinem Vertrag zurücktreten kann;

( c)der Zuschlagsempfänger seine vertraglich eingegangenen Verpflichtungen nicht auf einen Untervertragsnehmer übertragen kann;

( d)bei Lieferung auf der FOB-Stufe die Pflichten des Zuschlagsempfängers um bis zu 60 Tagen verlängert werden können, ohne daß dieser über ein Rücktrittsrecht verfügt;

( e)die Bieter eine Reihe recht unterschiedlicher Verpflichtungen eingehen müssen, die die Einhaltung der Ausschreibungsbedingungen und der geltenden Vorschriften gewährleisten sollen .

Verpflichtung des Zuschlagsempfängers zur "Nachleistung" mangelhaft gelieferter Hilfe

4.6 . Die "Verpflichtung zur Leistung" umfasst auch eine "Verpflichtung zur Nachleistung", falls die Hilfe nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurde . Bei Qualitätsabweichungen ist die Ware zu ersetzen; im Falle von Fehlmengen muß die Lieferung ergänzt werden .

Verpflichtungen der Interventionsstelle

4.7 . Wenn auch in den einschlägigen Vorschriften nicht niedergelegt ist, daß die Interventionsstellen auf dem Gebiet der Nahrungsmittelhilfe im Auftrag der Gemeinschaft handeln, so sind doch die Beziehungen zwischen den Interventionsstellen und der Kommission durch eine ganze Reihe von Verpflichtungen der Interventionsstellen gegenüber der Kommission gekennzeichnet : Verpflichtung zur Einhaltung der Vorschriften der Verordnungen, Verpflichtung zur Bezahlung der Zuschlagsempfänger bei Erfuellung der Bedingungen, Verpflichtung zur Unterrichtung der Kommission über die Umstände und etwaigen Vorfälle während des Bereitstellungsverfahrens, Verpflichtung zur Einholung der vorherigen Zustimmung der Kommission in bestimmten Fällen, insbesondere bei zusätzlichen, im Auftrag nicht vorgesehenen Ausgaben .

4.8 . Die Interventionsstellen müssen nicht nur ihren eigenen Verpflichtungen nachkommen, sondern auch und vor allem dafür sorgen, daß die Verpflichtungen der Zu-schlagsempfänger erfuellt werden, wobei sie notfalls auf die bestehenden Garantien zurückgreifen müssen . Hierin liegt sogar ihre wichtigste Aufgabe .

Versicherungen

Versicherung von Getreide aus Interventionsbeständen

4.9 . Wird die Ware aus Interventionsbeständen bereitgestellt, enthält das Angebot nur die Transportkosten und nicht den Kaufpreis der Ware, die dem Zuschlagsempfänger von der Interventionsstelle zur Verfügung gestellt wird . Der Wert des Erzeugnisses wird der Interventionsstelle direkt von der Gemeinschaft erstattet . Daher muß die aus Interventionsbeständen stammende Ware durch eine seriöse Garantie gedeckt sein . Bei Getreide besteht diese Garantie in einer vom Zuschlagsempfänger abgeschlossenen Versicherung, die auf den Wert des Erzeugnisses lautet ( Interventionspreis oder, je nach Lage des Einzelfalls, Referenzpreis ). Gerät die Ware in Verlust, muß der Versicherer der Interventionsstelle eine Entschädigung zahlen . Durch diese Versicherung, die in der Verordnung ( EWG ) Nr . 1974/80(39 ) für die FOB - und die CIF-Stufe vorgeschrieben ist, ist die Ware von dem Zeitpunkt, zu dem der Zuschlagsempfänger sie von der Interventionsstelle erhält, bis zur tatsächlichen Verschiffung versichert . Danach ist der Zuschlagsempfänger nicht länger für die Ware verantwortlich und seiner Pflichten enthoben . Ausserdem schließt sich im Falle von CIF-Lieferungen die Versicherung des Seetransports an diese erste Versicherung an .

Versicherung des Seetransports bei Lieferung von Erzeugnissen auf CIF-Stufe

4.10 . Zur Deckung der Risiken im Zusammenhang mit dem Transport der Waren auf See hat der Zuschlagsempfänger zugunsten des Empfängers eine Versicherung abzuschließen . Mit der Aufnahme dieser Versicherungspflicht in

17 . 8 . 87Nr . C 219/die Verordnungen ( EWG ) Nr . 1974/80(40) und 1354/83(41 ) über allgemeine Durchführungsbestimmungen für die Bereitstellung von Getreide und Milcherzeugnissen wollte die Kommission die Finanzierung bis zum Löschungshafen an die Handelsklausel "CIF" angleichen, die eine solche Versicherung vorsieht .

Transportversicherung bei Lieferung "frei Bestimmungsort"

4.11 . Im Falle von Lieferungen auf der Stufe "frei Bestimmungsort" ist der Zuschlagsempfänger verpflichtet, "die entsprechenden Versicherungen" abzuschließen .

Kautionen

Ausschreibungskaution

4.12 . Die sowohl für Getreide als auch für Milcherzeugnisse vorgesehene Ausschreibungskaution soll gewährleisten, daß die Bieter und anschließend der Zuschlagsempfänger vom Zeitpunkt der Einreichung der Angebote an ihre Verpflichtungen einhalten . Da ihr Zweck nicht darin besteht, das Erzeugnis selbst zu garantieren, sondern die Einhaltung der vom Zuschlagsempfänger eingegangenen Verpflichtungen zu gewährleisten, ist sie im Vergleich zum Wert der Lieferung niedrig . Die Festlegung der Höhe der Kaution weist zwei Besonderheiten auf, die fragwürdig sind :

( a)Erstens ist bei den Milcherzeugnissen die Kaution für die aus Interventionsbeständen stammenden Erzeugnisse und für die auf dem Gemeinschaftsmarkt gekauften Erzeugnisse unterschiedlich hoch ( im ersten Fall 1 %, im zweiten Fall 3 % des Interventionspreises ). Dieser Unterschied ist nicht gerechtfertigt .

( b)Zweitens wird bei Getreide die Höhe der Kaution "in der Verordnung zur Eröffnung der Ausschreibung festgelegt ". Dieser ungerechtfertigte Unterschied zu den Milcherzeugnissen und der Verweis auf die besonderen Bereitstellungsverordnungen lassen die Tendenz erkennen, in immer neuen Rechtstexten Vorschriften niederzulegen, die in Wirklichkeit ständig relevant sind . Ausserdem ist die in diesen besonderen Verordnungen als absoluter Wert und nicht als Prozentsatz festgelegte Kaution zwangsläufig je nach Erzeugnis und Zeitpunkt unterschiedlich hoch, was eine völlig unnötige Komplikation darstellt .

Die Ausschreibungskaution wird für die Bieter, die den Auftrag nicht erhalten haben, freigegeben . Für den Zuschlagsempfänger wird die Kaution erst freigegeben, wenn dieser, nachdem er seinen Verpflichtungen bis zur festgelegten Stufe nachgekommen ist, die Bedingungen für die Zahlung erfuellt . In den Fällen, in denen eine Lieferkaution zu stellen ist ( siehe Ziffer 4.13 ), löst diese unmittelbar nach ihrer Stellung die Ausschreibungskaution ab, die umgehend freigegeben wird .

Lieferkaution

4.13 . Wie aus Ziffer 4.9 hervorgeht, wird für Getreide aus Interventionsbeständen eine Versicherung abgeschlossen . Handelt es sich bei den aus Interventionsbeständen bereitgestellten Erzeugnissen um Milcherzeugnisse, ist das Garantiesystem ein anderes . Der Zuschlagsempfänger muß eine "Lieferkaution" stellen, deren Höhe dem Interventionspreis des betreffenden Erzeugnisses zuzueglich 10 % entspricht . Die Lieferkaution wird freigegeben, wenn der Zuschlagsempfänger, der seinen Verpflichtungen bis zur festgelegten Stufe nachgekommen ist, die Bedingungen für die Zahlung erfuellt .

Vorschußkaution

4.14 . Der Zuschlagsempfänger einer Lieferung von Erzeugnissen, die auf dem Gemeinschaftsmarkt gekauft werden und "frei Bestimmungsort" abzuliefern sind, kann auf Antrag einen Vorschuß erhalten, der bei Milcherzeugnissen bis zu 90 %, bei Getreide dagegen nur bis 80 % des zu zahlenden Betrags erreichen kann . Der Vorschuß darf jedoch erst nach Stellung einer Kaution in Höhe des Vorschusses oder, bei Milcherzeugnissen, des Vorschusses zuzueglich 10 % gezahlt werden . Bei den Milcherzeugnissen wird die Kaution erst dann freigegeben, wenn die gesamte Partie geliefert wurde und zahlbar ist . Beim Getreide wird sie freigegeben, sobald der Zuschlagsempfänger den Nachweis erbracht hat, daß der dem Vorschuß entsprechende Teil, d . h . bis zu 80 % der Partie, bedingungsgemäß geliefert wurde . Bei dieser letztgenannten Lösung wird die Unteilbarkeit des Kontrakts verkannt . Denn hätte der Zuschlagsempfänger nicht einen Vorschuß erhalten, so hätte er auch nicht einen Vorschuß für eine Teillieferung beanspruchen können, da die Übernahmebescheinigung verweigert werden kann, solange Fehlmengen vorhanden sind .

Finanzielle Verantwortung der Beteiligten

Finanzielle Verantwortung des Zuschlagsempfängers

4.15 . Die einschlägigen Vorschriften sehen vor, daß "der Zuschlagsempfänger alle finanziellen Folgen ( trägt ), die sich daraus ergeben, daß er die Ware ganz oder zum Teil nicht zu den festgesetzten Bedingungen geliefert hat" und daß er nur für die gelieferten Teilmengen Zahlungen erhält . Die Auflage, daß die Lieferung "zu den festgesetzten Bedingungen" erfolgen muß, ermöglicht es, jedwede Mangelerfuellung und insbesondere Qualitätsmängel zu ahnden .

Einbehaltung der Zahlung an den Zuschlagsempfänger und gleichwertige Garantie

4.16 . Sieht man von der Vorschußmöglichkeit bei einer Lieferung "frei Bestimmungsort" ab, so erhält der Zuschlagsempfänger eine Zahlung erst nach erbrachter Leistung . Beim Vorschuß liefert die Vorschußkaution eine der Einbehaltung der Zahlung gleichwertige Garantie . Soweit bei den Milcherzeugnissen gestaffelte Zahlungen möglich sind, so nur entsprechend den gelieferten Teilmengen . Und natürlich wird die Zahlung nur dann uneingeschränkt geschuldet, wenn die Lieferung bedingungsgemäß erfolgt ist .

Verweigerung der Erstattung der von einer Interventionsstelle getätigten Ausgaben durch die Kommission

4.17 . Die Kommission kann die Erstattung von Ausgaben, die von Interventionsstellen bei der Durchführung der Gemeinschaftshilfen zu Unrecht oder nicht ordnungsgemäß getätigt wurden, verweigern . Sie kann auf diese Weise das Vorgehen von Interventionsstellen ahnden, die nichtkonforme Lieferungen durchgehen lassen

Garantie der Gemeinschaft

4.18 . Der Empfänger schließt nur mit der Gemeinschaft ein Abkommen . Von der Gemeinschaft wird die Verpflichtung eingegangen, Erzeugnisse einer bestimmten Beschaffenheit und Qualität in einer bestimmten Menge zu liefern . Es liegt auf der Hand, daß die Gemeinschaft ihre Verpflichtungen einhalten muß .

Vergleichende Bewertung im Hinblick auf das Qualitätsziel

Wer ist Begünstigter der Garantie?

4.19 . Die Verpflichtung zur Durchführung der Hilfe und ggf . zur "Nachleistung" besteht in erster Linie zugunsten des Empfängers . Das gleiche gilt für die Seetransportversicherung bei CIF -Lieferung . Und schließlich auch und vor allem für die Garantie der Gemeinschaft .

4.20 . Die Versicherung des Interventionsgetreides schützt in erster Linie die Interventionsstelle, die ggf . die Entschädigung erhält, während die Versicherung bei einer Lieferung "frei Bestimmungsort" sich zugunsten des Zuschlagsempfängers auswirkt und nur indirekt der ordnungsmässigen Durchführung der Hilfe dient . So ergeben die für das Erzeugnis vorgeschriebenen Versicherungen, die alle drei auf den ersten Blick sämtliche Etappen des Transports abzudecken scheinen, in Wirklichkeit sehr ungleiche Garantien, vor allem für den Empfänger .

4.21 . Wenn die finanzielle Verantwortung des Zuschlagsempfängers und die der Interventionsstelle auch beide dazu dienen, die Gemeinschaftsmittel zu schützen, so haben die drei Kautionen an sich doch eine unterschiedliche Bestimmung . Die Ausschreibungskaution geht im Falle ihrer Einbehaltung nach Auftragsvergabe in das Vermögen der Gemeinschaft über . Die Vorschußkaution und die Lieferkaution sollen dagegen das Risiko der Interventionsstelle

decken, die den Vorschuß gezahlt hat bzw . dem Zuschlags -

empfänger ein Erzeugnis zur Verfügung gestellt hat, ohne es ihm in Rechnung zu stellen; sobald die Gemeinschaft der Interventionsstelle den Vorschuß bzw . den Wert des Erzeugnisses erstattet hat, fällt die entsprechende Kaution jedoch selbstverständlich an die Gemeinschaft .

4.22 . Was die Verpflichtungen der Interventionsstellen angeht, so zielen sie teils auf Gewährleistung einer ordnungsgemässen Durchführung der Hilfe im Interesse des Empfängers, teils auf den Schutz der Gemeinschaft ab; dies gilt z . B . für die Verpflichtung zur Einholung der Zustimmung der Kommission vor jedweder Zahlung zusätzlicher Ausgaben .

4.23 . Diese unterschiedliche Bestimmung der Verantwortlichkeiten und Garantien ist nicht unerheblich bei der Bewertung der Kohärenz des Gesamtsystems . Nur jene Garantien, die den Empfänger wirksam schützen, sind als erstrangig zu betrachten .

Allumfassende Garantien oder jeweils nur eine Phase der Hilfedurchführung abdeckende Garantien

4.24 . Bei FOB - und CIF-Lieferungen von auf dem Gemeinschaftsmarkt gekauften Erzeugnissen werden die Erhaltung des Erzeugnisses und seine Beförderung bis zum Lieferort im Unterschied zur Lieferung bis zur Stufe "frei Bestimmungsort" nicht obligatorisch durch eine Versicherung garantiert . Aber selbst bei der Lieferung "frei Bestimmungsort" ist diese Verpflichtung mit dem Ausdruck "die entsprechenden Versicherungen abschließen" nur vage umschrieben . Präzisere Vorschriften über den Ausgangspunkt der Garantie und den Inhalt der abgedeckten Risiken wären daher zu begrüssen .

4.25 . Ausser der Seetransportversicherung bei CIF-Lieferung gewährleistet keine Garantie die ordnungsgemässe Durchführung der Hilfe im Vorbereich des Ortes und des Zeitpunkts der Übernahme . Die Garantien enden bei der FOB - und bei der CIF-Lieferung im Verschiffungshafen, und es bedarf des Rückgriffs auf die Lieferung bis zur Stufe "frei Bestimmungsort", wenn die betreffende Transaktion durch verschiedene Garantien bis zur Ankunft am Bestimmungsort abgedeckt werden soll . Insbesondere behalten die Kommission und die Interventionsstelle nur bei der Lieferung "frei Bestimmungsort" bis zur Ankunft der Ware am Bestimmungsort eine finanzielle Sicherheit gegenüber dem Zuschlagsempfänger . Die Ausschreibungskaution selbst wird bis zur gleichen Stufe zurückbehalten ( ausser in dem in Ziffer 4.12 angesprochenen Fall ).

4.26 . In allen anderen Fällen ( FOB, CIF ), bei weitem die häufigsten, wird der dem Zuschlagsempfänger geschuldete Betrag nach der Verschiffung gezahlt, ohne abzuwarten, ob die Ware gelöscht wurde, geschweige denn in gutem Zustand am Bestimmungsort angekommen ist . Denn der Zuschlagsempfänger verfügt sofort nach der Verschiffung über alle zur Zahlung erforderlichen Belege, und die Kautionen werden anhand eben dieser Belege freigegeben . Es erscheint sehr problematisch, daß die Ware dergestalt Europa verlässt, ohne daß bis zum Stadium der Abnahme im Empfängerland ein erheblicher Betrag einbehalten wird oder eine Garantiekaution zu stellen ist . Damit die Einbehaltung eines derartigen Garantiebetrags sinnvoll wäre, müsste sie mit einem angemessenen Warenabnahmeverfahren am Bestimmungsort verknüpft sein .

Unmittelbar oder über Dritte stellbare Garantien

4.27 . Generell sind Garantien, deren Einlösung von der Bereitwilligkeit eines Dritten abhängig ist, von erheblich geringerem Wert als Garantien, die unmittelbar durch den Inhaber eingelöst werden können . So ist die Versicherungsgarantie für das Interventionsgetreide ( Ziffer 4.9 ) weniger solide als die in Kautionsform erfolgende Garantie für die Milcherzeugnisse ( Ziffer 4.13 ), die erst nach zufriedenstellender Leistungserfuellung freigegeben werden darf und die den Wert zuzueglich 10 % abdeckt . Hier wird von der Interventionsstelle bzw . der Gemeinschaft festgestellt, ob die Voraussetzungen für die Freigabe der Kautionen gegeben sind, während bei den Versicherungsentschädigungen beide Teile auf die Versicherungsgesellschaften angewiesen sind, denen es in der Regel nicht an Argumenten mangelt, um die Zahlung unter Berufung auf eine der zahlreichen Restriktivklauseln der Versicherungspolice zu verweigern .

4.28 . Dies stellt den grössten Schwachpunkt der Seeversicherung bei CIF-Lieferung dar . Tritt der Hilfeempfänger an die Versicherungen heran, so entziehen sich diese zumeist ihren Verpflichtungen . Bei den 15 000 t Mais, die an Mosambik geliefert wurden - flagranter Fall schlechter Qualität bei der Ankunft bei gleichzeitigen Fehlmengen -, hat sich die Versicherungsgesellschaft ihrer Verantwortung entzogen . ... Im Falle von 974 t Weizenmehl, die 1982 von Dschibuti zurückgewiesen wurden, bestritt der Versicherer den erlittenen Schaden, da der Empfänger unvorsichtigerweise die Löschung der beanstandeten Ware verweigert hatte .

4.29 . Im Rahmen der globalen Delegierung einiger Aspekte der Verwaltung der Nahrungsmittelhilfe an die einzelstaatlichen Interventionsstellen ergeben sich ähnliche Schwierigkeiten . Einerseits fühlen sich die zwischen der Gemeinschaft, dem Empfänger und dem Zuschlagsempfänger angesiedelten Interventionsstellen bei weitem nicht in allen Fällen als erste angesprochen, wenn es darum geht, die Interessen der Gemeinschaft und die des Empfängers gegenüber dem Zuschlagsempfänger zu verfechten . Einige von ihnen lassen teilweise Garantien unberücksichtigt, die gegen Zuschlagsempfänger bei Nichterfuellung der Verpflichtungen verwendet werden können .

4.30 . Bei einer bereits im November 1981 festgestellten Nichterfuellung im Rahmen der Bereitstellung von 2 000 t Milchpulver für China im Jahre 1980, von denen der Zuschlagsempfänger nur 500 t geliefert hatte, die zudem nicht den Vertragsbedingungen entsprachen, reagierte die Interventionsstelle sehr langsam . Erst im Oktober 1983 bekundete sie der Kommission gegenüber ihre Absicht, den Zuschlagsempfänger vor Gericht zu verklagen .

4.31 . Zum anderen sah sich die Kommission wiederholt Pressionen seitens einer Interventionsstelle ausgesetzt, die die Aufhebung der gegen einen Zuschlagsempfänger verhängten Strafe wünschte . Dieser hatte die Nahrungsmittelhilfe auf ein Schiff verladen, das das zulässige Alter überschritt . Der Zuschlagsempfänger behauptete - unter Vorspiegelung falscher Tatsachen -, er habe dieses überalterte Schiff auf Wunsch der pakistanischen Behörden gewählt, während er es in Wirklichkeit auf Veranlassung des pakistanischen Reeders und Eigners des Schiffes getan hatte . Ausserdem lagen Fehlmengen vor, und die Zurückbehaltung der Ausschreibungskaution stellte ein gutes Druckmittel dar, um beim Zuschlagsempfänger die Nachlieferung zu erreichen . Die Kommission hat diesen Pressionen nicht nachgegeben .

4.32 . In einem Urteil vom 27 . November 1986 vertrat der Gerichtshof die Auffassung, daß nicht unbedingt ein Verschulden des Zuschlagsempfängers vorliege, wenn dieser eine Lieferung auf einem über 15 Jahre alten Schiff durchführt und damit gegen die Verordnungsvorschriften verstösst . Der Gerichtshof vertrat weiter die Ansicht, daß eine gewisse Verhältnismässigkeit zwischen Sanktion und Verschulden gewahrt sein müsse, und daß daher bei Verstössen dieser Art nur ein Teil der vom Zuschlagsempfänger hinterlegten Kaution von der Gemeinschaft einbehalten werden dürfe . Die praktische Tragweite dieser Aussagen untermauert die Festellungen des Rechnungshofes in bezug auf die Unwirksamkeit des gegenwärtigen Kautionssystems .

4.33 . Bei Nichterfuellung durch den Zuschlagsempfänger oder auch nur bei Zweifeln an der ordnungsgemässen Durchführung obliegt es in erster Instanz der Interventionsstelle, die Kautionen nicht zu zahlen und nicht freizugeben sowie der Kommission Bericht über den Fall zu erstatten . Hat eine Interventionsstelle unvorsichtigerweise eine Zahlung an einen Zuschlagsempfänger, der seine Verpflichtungen nicht erfuellt hat, geleistet und seine Kautionen freigegeben, so kann die Gemeinschaft zwar in zweiter Instanz die Erstattung an die Interventionsstelle verweigern . Eine sofortige ( monatliche ) Kontrolle der Ausgaben der Interventionsstellen findet aber nur in begrenztem Umfang statt . Die monatlichen Erklärungen der Interventionsstellen werden meistens ohne Prüfung angenommen . Erst mehrere Jahre später, nämlich beim Rechnungsabschluß, werden die Ausgaben der Interventionsstellen von der Kommission gründlicher geprüft . Da der Rechnungsabschluß mit Verspätung vorgenommen wird, werden dabei nur Stichproben gemacht . Nur die "zusätzlichen Ausgaben" werden sogleich sowie beim Rechnungsabschluß erschöpfend geprüft . Unter diesen Umständen erweist sich die mit dem Rechnungsabschluß verbundene Gefahr von Sanktionen für die Interventionsstellen und erst recht für die Zuschlagsempfänger als recht gering und in weiter Ferne liegend : Im Falle einer Ablehnung von Ausgaben aufgrund eines Verschuldens des Zuschlagsempfängers wäre es nämlich Aufgabe der Interventionsstelle, langwierige und vom Erfolg her unsichere Maßnahmen einzuleiten, um gegenüber dem Zuschlagsempfänger die "Rückforderung zuviel gezahlter Beträge" zu betreiben . Man ist gegenwärtig dabei, den Rückstand der Rechnungsabschlüsse aufzuholen .

Garantie zur Erhaltung des Wertes der Hilfe oder Sanktion mit Abschreckungswirkung

4.34 . Die Verpflichtungen und Garantien können einen doppelten Zweck verfolgen : Sie können zum einen die Androhung einer Sanktion für den Zuschlagsempfänger - ggf . für die Interventionsstelle - darstellen und somit ein mehr oder weniger starker Anreiz für die ordnungsgemässe Durchführung der vorgeschriebenen Leistungen sein . Zum anderen können sie aber auch auf die Wahrung oder Wiederherstellung des finanziellen Wertes der Hilfe bei Verlust oder Beschädigung des Erzeugnisses oder bei Nichtdurchführung der Hilfe abzielen . Die geltenden Verpflichtungen und Garantien erfuellen jedoch nicht alle diese beiden Funktionen .

4.35 . Die Verpflichtung zur ordnungsgemässen Durchführung der Hilfe, verbunden mit der Verpflichtung zur "Nachleistung" im Falle der Mangelerfuellung als Zahlungs -

voraussetzung, stellt ein kohärentes Ganzes dar, das sowohl eine starke Motivation des Zuschlagsempfängers zur ordnungsgemässen Durchführung seines Auftrags als auch den Schutz der Gemeinschaftsfinanzen gegen das Risiko von Ausgaben ohne Ergebnis bewirkt . Die Lieferkaution und die Vorschußkaution stellen für die Finanzen der Interventionsstellen oder der Gemeinschaft einen fast absoluten Schutz und für den Zuschlagsempfänger eine sehr reelle finanzielle Drohung dar . All dies ist jedoch nicht der Fall bei den Versicherungen und bei der Ausschreibungskaution .

4.36 . Die Versicherungen schützen - einigermassen - die Belange des Versicherten, aber sie stellen für den Zuschlagsempfänger keinen Anreiz dar . Darin liegt eine ihrer Schwächen gegenüber den Kautionen . Umgekehrt ist die Ausschreibungskaution nur gedacht als Anreiz zunächst für den Bieter und sodann für den Zuschlagsempfänger zur Erfuellung seiner Verpflichtungen; da sie aber nur einen geringen Prozentsatz des Gesamtwertes der Lieferung darstellt, kann sie im Unterschied zu den anderen Kautionen den finanziellen Einsatz der Hilfe nicht absichern .

Tragweite der finanziellen Verantwortung und Festlegung der Verpflichtungen

4.37 . Theoretisch stellt die finanzielle Verantwortung eine absolute Waffe dar : Wenn die Leistung des Marktteilnehmers nicht angemessen ist, kann die Gemeinschaft in der Weise eine Sanktion gegen ihn verhängen, daß sie die Zahlung ganz oder teilweise verweigert . Diese Garantie funktioniert in zwei Phasen . In einer ersten Phase muß die mangelhafte Leistung nachgebessert werden ( siehe Ziffer 4.6 ). Eine Ware, bei der die Qualitätskontrolle negativ ausfiel, muß zurückgewiesen werden . Die Fehlmengen sind zu ergänzen . In der zweiten Phase, wenn der Zuschlagsempfänger seine mangelhafte Leistung nicht nachbessert, können finanzielle Sanktionen ( Nichtzahlung, Einbehaltung der Kautionen ) eingesetzt werden .

4.38 . In der Praxis funktioniert dieses System sehr schlecht . Zum einen wird die Verpflichtung zur Nachleistung nicht systematisch erfuellt . Bei allen erfassten Mangellieferungen hat der Zuschlagsempfänger nur in zwei Fällen die festgestellten Mängel selber in Form einer Naturalleistung beseitigt; in einem dieser Fälle geschah dies nach einer betrügerischen Butterlieferung an Bangladesch . Andererseits sind die finanziellen Sanktionen selten und entsprechen bei weitem nicht der grossen Anzahl von Fällen, in denen eine mangelhafte Qualität festgestellt wurde . Dieses schlechte Funktionieren ist auf zwei Hauptgründe zurückzuführen . Der erste Grund liegt in der mangelnden Sorgfalt der Begünstigten der Garantien selbst . Der andere aber ist auf die lückenhafte Festlegung der Verpflichtungen des Durchführenden zurückzuführen . Sehr oft macht der Begünstigte seine Garantie nicht geltend

4.39. Trotz Nichtkonformität werden Lieferungen von Interventionsstellen angenommen . Teils werden Lieferungen von der Interventionsstelle für konform erklärt,

obwohl sie es nicht sind, wie im Fall der 1983 an Mosambik gelieferten 15 000 t Mais, teils erfolgt die Verschiffung der Ware trotz Feststellung der Nichtübereinstimmung . Dies war der Fall bei 5 000 t Weichweizen, die im Rahmen des Programms von 1980 an Benin geliefert wurden, und zwar trotz Hinweis auf ihre Nichtübereinstimmung in den betreffenden Bescheinigungen . Dies war auch der Fall bei den 1 000 t Magermilchpulver, die 1983 an Tunesien geliefert wurden; im letztgenannten Fall wurde der Nichtübereinstimmungsbefund erst nach der Verschiffung getroffen ( siehe Ziffer 3.37 ).

4.40 . Die Empfänger machen oft nicht von der ihnen durch die Vorschriften gebotenen Möglichkeit Gebrauch, an den Kontrollen bei der Verschiffung teilzunehmen bzw . diese zu verlangen und in diesem Stadium die Übernahme zu verweigern . Genausooft sehen sie trotz der mangelhaften Qualität der Ware nach deren Ankunft am Bestimmungsort von einer offiziellen Reklamation ab und wenden sich nicht einmal an die Versicherungen . Sie scheuen sich, die Qualität eines Geschenkes zu kritisieren . Sie führen nicht einmal in allen Fällen eine systematische Kontrolle bei der Warenankunft durch . Bei seinem Kontrollbesuch in Ghana im Januar 1985 stellte der Hof fest, daß die ghanaischen Behörden bei zwei im Rahmen des Programms 1983 gelieferten Partien für Reisverluste in Höhe von insgesamt 300 t noch keine Schadensersatzforderung an die Versicherer gestellt hatten, und zwar mehrere Monate nach Ankunft der Partien . Die Delegation der Kommission vor Ort hatte nicht reagiert . Die tansanischen Behörden, die 1980 und 1981 Verluste von Weizen, Milchpulver und Butteroil zu verzeichnen hatten, haben ihre Reklamation nicht an die Versicherer, sondern an die Kommission gerichtet .

4.41 . Wird - in den günstigsten Fällen - eine Versicherungsentschädigung gezahlt, so muß diese dann auch zum Ersatz der beschädigten oder verlorenen Ware verwendet werden . Die Lieferabkommen sollten auf diese Verpflichtung hinweisen . In Indonesien hat eine Nichtregierungsorganisation ( NRO ), die eine Entschädigung bezogen hatte, 1984 von der Kommission die Genehmigung erhalten, dieses Geld für die Durchführung eines Seminars über einen gezielteren Einsatz der Nahrungsmittelhilfe zu verwenden .

4.42 . Selbst die Androhung von schwersten finanziellen Sanktionen reicht nicht in allen Fällen aus, besonders hartnäckige Zuschlagsempfänger zur Vertragseinhaltung zu zwingen . Bei den im Dezember 1981 an China zu liefernden 1 500 t Magermilchpulver betrug die drohende Sanktion fast 1,3 Mio ECU . Der Zuschlagsempfänger verweigerte dennoch die Erbringung der Leistung . In Extremfällen dieser Art bleibt jedoch immer noch die ultima ratio des Entzugs der Zulassung . Im vorliegenden Fall wurde sie jedoch nicht eingesetzt . Nach den Erkenntnissen des Hofes wird von dieser Waffe generell nie Gebrauch gemacht .

Die Verpflichtungen des Durchführenden sind nicht strikt genug

Toleranzen beim Gewicht

4.43 . Die Toleranz für die Getreide-Tonnage beträgt je nach Fall 2 % für Ware in loser Schüttung bei der Verschif -

fung und 5 % bei den Abkommen über die Lieferung "frei Bestimmungsort ". Für eine Partie von 5 000 t in Säcken ( übliche Menge ) wird eine Fehlmenge bei der Ankunft von 250 t, d . h . 5 000 Säcke à 50 kg, toleriert . Diese Toleranzen bevorteilen in ungebührlichem Masse den Zuschlagsempfänger . Die Zuschlagsempfänger erhalten zwar nur für die tatsächlich gelieferten Mengen Zahlungen; wenn die Fehlmengen jedoch in den von der Gemeinschaft erlaubten Grenzen bleiben, geht man davon aus, daß der Zuschlagsempfänger seine Leistung ordnungsgemäß erbracht hat . Die Hilfezuweisung und somit das Programm gelten als für die beschlossene und zugesagte Menge durchgeführt . Auch bei der Verschiffung sollte die Toleranz so gering wie möglich sein . Im Extremfall könnte der Zuschlagsempfänger aufgefordert werden, die Fehlmenge zu ergänzen . Die Toleranz bei der Ankunft am Bestimmungsort sollte erheblich geringer sein als die derzeit zulässige Toleranz, da sich die Transportbedingungen eher dahin auswirken, daß sich der Feuchtigkeitsgehalt und somit das Gewicht erhöht .

Fälle, in denen der Zuschlagsempfänger seiner Verpflichtungen entbunden wird

4.44 . Die Verpflichtung zur Durchführung der Hilfe umfasst zwei Ausnahmen, die nicht im gleichen Masse gerechtfertigt erscheinen :

( i)Die erste Ausnahme entbehrt nicht der Grundlage . Der Zuschlagsempfänger wird von seinen Verpflichtungen entbunden, wenn der Empfänger die Lieferung zu den vorgesehenen Bedingungen unmöglich machte . Diese Ausnahme sollte allerdings nuanciert werden . Denn in vielen Fällen bleibt die Lieferung unter mehr oder weniger stark geänderten Bedingungen möglich, wenn auch auf Kosten des Empfängers;

( ii)die zweite Ausnahme bedarf einer kritischen Prüfung : es handelt sich um den Fall der höheren Gewalt . Bei extensiver Auslegung könnte dieser Begriff Situationen mit umfassen, die in der Regel durch die Versicherungen abgedeckt werden . Die Kommission bemüht sich zwar, die Geltendmachung höherer Gewalt immer dann zurückzuweisen, wenn ein Risiko zu vertretbaren Bedingungen durch eine Versicherung gedeckt werden kann . Die Geltendmachung in solchen Fällen sollte jedoch von der einschlägigen Regelung selbst ausgeschlossen werden .

Lückenhaftigkeit der Vorschriften in bezug auf die Nachleistungspflicht

4.45 . Bei den Milchprodukten ist Ersetzungs - bzw . Ergänzungspflicht nur dann ausdrücklich vorgesehen, wenn die Kontrolle auf Verlangen des Empfängers, nicht jedoch, wenn sie auf Veranlassung der Interventionsstelle durchgeführt wird . Bei einer CIF-Hilfelieferung, bei welcher der Seetransport zu Lasten des Zuschlagsempfängers geht, ist nur im Falle der Milcherzeugnisse vorgesehen, daß "bei Nichtdurchführung oder schlechter Durchführung des Transports der Zuschlagsempfänger auf Verlangen des Begünstigten alle Anordnungen vornimmt, die zur Durchführung des Transports erforderlich sind, einschließlich der Charterung ".

Verpflichtung zur Durchführung der festgelegten Aktionen oder Erfolgsnachweispflicht

4.46 . Die Verpflichtung zur Durchführung erschöpfend festgelegter Leistungen weist einen grossen Nachteil auf : Sie macht es dem Geschädigten bei Nichterfuellung in den meisten Fällen unmöglich, einen Schadensersatz zu erhalten, da er nicht in der Lage ist, den Beweis dafür zu erbringen, daß die Nichtdurchführung wirklich eine der vorgeschriebenen Leistungen betraf .

4.47 . Das anschaulichste Beispiel für dieses Manko ist die Versicherung der Ware während des Seetransports im Falle der CIF-Lieferung . Die Verordnungen schreiben vor, daß die Versicherung alle Transportrisiken abdecken muß . Um eine Entschädigung erhalten zu können, muß der Empfänger demnach einen kausalen Zusammenhang zwischen dem erlittenen Schaden und einem Ereignis beim Transport nachweisen, was oft schwierig sein wird, weil der Transportunternehmer kaum dazu neigen dürfte, eine unsachgemässe Behandlung oder Vorfälle zuzugeben, die eintraten, während er die Ware in seinem Gewahrsam hatte .

4.48 . Andererseits stimmt es nicht, daß die Versicherungspolicen alle Transportrisiken abdecken . So entdeckte die Kommission, weil bei der Ankunft einer Weizenpartie am Bestimmungsort 23 Tonnen fehlten, daß in Frankreich die Zuschlagsempfänger Fehlmengen nie versichern . Das von der Internationalen Handelskammer von Paris veröffentlichte Dokument INCOTERMS über die Lieferstufen schließt, ausser wenn eine Klausel dies ausdrücklich vorsieht, Deckung der Risiken "Diebstahl, Plünderung, Leckage, Zerbrechen, Farbabblättern, Lagerbeschlag, Berührung mit anderen Waren" aus, da diese Risiken als "besondere Risiken" angesehen werden . Aufgrund der Kosten dieser extensiven Klauseln ziehen es die Zuschlagsempfänger vor, die restriktiven Standardpolicen abzuschließen . Es wäre zugegebenermassen auch sehr kostspielig, die Deckung all dieser Sonderrisiken zu verlangen . Obwohl die Verordnungen einerseits die Deckung aller Transportrisiken vorschreiben, scheinen sie anderseits die Möglichkeit zu einer großzuegigeren Interpretation zu eröffnen, indem sie in ihren Erwägungsgründen auf den Wunsch der Gemeinschaft hinweisen, diese Vorschriften stärker auf die im Dokument INCOTERMS beschriebenen Handelspraktiken auszurichten .

4.49 . Bei FOB- und vor allem bei CIF-Lieferungen macht es die Aufteilung der Verpflichtungen zwischen der Interventionsstelle, dem Zuschlagsempfänger und dem Reeder für den Empfänger zumeist unmöglich, Ersatz für einen

bei der Löschung festgestellten Schaden zu erhalten, auch

wenn dieser zweifelsfrei feststeht, weil der Empfänger ausserstande ist, den Fehler oder den Betrug einem dieser drei Beteiligten mit Sicherheit anzulasten . Die im Jahre 1983 an Mosambik unvollständig gelieferten und für den menschlichen Verzehr nicht geeigneten 15 000 t Mais sind in dieser Hinsicht ein typisches Beispiel . Der Versicherung und der Interventionsstelle gelang es, nachzuweisen, daß sie kein Verschulden trifft, und dem Zuschlagsempfänger wird das Benefiz des Zweifels gewährt, bis die Ergebnisse einer in dem betreffenden Mitgliedstaat seit November 1984 laufenden Untersuchung vorliegen . Eine Reihe von mangelhaften Lieferungen desselben Erzeugnisses an verschiedene

17 . 8 . 87Nr . C 219/Länder, die 1985 durchgeführt wurden, fällt unter die gleiche Problematik . Selbst bei mangelhafter Lieferung auf der Stufe "frei Bestimmungsort" ist es mangels eines Ad-hoc-Verfahrens ( vgl . Ziffer 3.40 ) sehr unwahrscheinlich, daß eine Reaktion des Empfängers den Ersatz der Ware für ihn bewirkt . Auch in diesem Fall stösst der Empfänger auf die Schwierigkeit, den Nachweis zu führen und Verantwortlichkeiten genau zuzuweisen .

4.50 . Der Ausweg aus diesem Dilemma kann für die Gemeinschaft nur in einer Umkehr der Beweislast bestehen . Der Erfolg der jeweiligen Transaktion kann nur dann sichergestellt werden, wenn eine echte Erfolgsnachweisverpflichtung zu Lasten eines einzigen Leistungserbringers eingeführt wird, dem von vornherein die verschiedenen bestehenden Gesetzesschlupflöcher zu versperren sind, mit Ausnahme des Falles der höheren Gewalt, der jedoch strenger abzugrenzen wäre .

Garantie der Gemeinschaft : letzte oder erste Garantie?

4.51 . Muß die Gemeinschaft aufgrund des mit dem Empfänger geschlossenen Abkommens eine vertragsgemässe Lieferung gewährleisten und muß sie im Falle einer mangelhaften Lieferung bereit sein, den Ersatz bzw . die erforderliche Ergänzung vorzunehmen sowie finanziell dafür aufkommen, falls keine der anderen Garantien geltend gemacht werden kann?

4.52 . Bis vor kurzem machte die Kommission den Ersatz des vom Empfänger erlittenen Schadens vom Nachweis des Verschuldens des mit der Durchführung der Hilfe beauftragten Unternehmers abhängig, wobei sie selbst sich hinter dieser eventuellen Haftung verschanzte . Bei den für Mosambik bestimmten 15 000 t Mais knüpfte die Kommission die Wiedergutmachung des erlittenen Schadens an eine eventuelle Inanspruchnahme des Lieferers bzw . des Versicherers . In einem Schreiben an die Behörden von Mosambik führt sie aus : "Soweit eine solche ( Haftung des Lieferers ) gegeben ist, wird die Kommission alles unternehmen, um eine Wiedergutmachung des von ihrem Land erlittenen Schadens zu erreichen, aber die entsprechenden Schritte können erst dann unternommen werden, wenn bekannt ist, welche Behandlung die Versicherer der Schadensforderung widerfahren lassen, die nur vom Hilfeempfänger erhoben werden kann ." Ein eventueller unmittelbarer Schadensersatz seitens der Kommission wird somit nicht erwogen . Ein solcher wäre jedoch um so empfehlenswerter gewesen, als im Lieferabkommen mit dem Empfänger als Lieferstufe der Löschungshafen vereinbart wurde, und zwar mit Gefahr -

übergang auf den Empfänger erst in diesem Hafen und nicht im Verschiffungshafen, wie es das restliche Schreiben nahelegt, das sich zweifellos auf die Bereitstellungsverordnung stützt, die in diesem Punkt im Widerspruch zu dem Lieferabkommen steht . Einen Moment lang erwog die Generaldirektion Entwicklung aufgrund eines Gutachtens des Juristischen Dienstes den Ersatz von 5 000 t, die als angemessene Schätzung des erlittenen Schadens betrachtet wurden, dann folgte sie aber der Auffassung der Generaldirektion Landwirtschaft, die empfahl, das Ergebnis einer gegen Frankreich eingeleiteten Untersuchung wegen Verstosses gegen die einschlägigen Vorschriften abzuwarten . Da diese Untersuchung nie zu Ergebnissen geführt hat, wurde die Ersetzung mit der Zeit immer unwahrscheinlicher .

4.53 . Für im November 1983 gelieferte mangelhafte Milcherzeugnisse wird Tunesien von der Gemeinschaft nur

dann eine Entschädigung erhalten, wenn eine bei dem betreffenden Mitgliedstaat veranlasste Untersuchung ergibt, daß der Zuschlagsempfänger oder die Interventionsstelle verantwortlich ist . Die Dienststellen der Kommission vertreten nämlich die Auffassung, daß "ein Ersatz der Ware nur dann erfolgen kann, wenn einerseits eindeutig feststeht, daß die Erzeugnisse zum Zeitpunkt der Verschiffung nicht die vorgeschriebene Qualität aufwiesen, und zum anderen, daß entweder der Zuschlagsempfänger oder die betreffenden Stellen dafür verantwortlich sind ". Die mangelhafte Qualität vor der Ver