JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1992

(93/C 309/01)

in seiner Sitzung vom 4. November 1993 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die

Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung

zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

André J. MIDDELHÖK

(Präsident)

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Jörgen WARBERG

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

Roger CAMUS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

EINLEITUNG (*)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 255

RECHNUNGSFÜHRUNG UND KONTROLLE

0.1. Mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrags fällt dem Rechnungshof die Aufgabe zu, gegenüber der Haushaltsbehörde eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge abzugeben. Der Hof hat seit seiner Gründung einen erheblichen Teil seiner Prüfungskapazität auf die Untersuchung der Rechnungsführung sowie der Rechtmässigkeit und der Ordnungsmässigkeit verwendet. Seine Berichte enthalten zahlreiche Feststellungen zur Prüfung der Rechnungsführung und diesbezuegliche Empfehlungen. Im vorliegenden Bericht wird ein weiteres Mal auf Probleme im Verwaltungs- und Kontrollbereich hingewiesen, die die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung beeinträchtigen und die Gefahr rechts- bzw. ordnungswidriger Vorgänge erhöhen. Probleme dieser Art und Grössenordnung werden sich, wenn der Hof zu gegebener Zeit eine Zuverlässigkeitserklärung vorzulegen hat, sicherlich erheblich auf seine Schlußfolgerungen auswirken.

0.2. Im gesamten Bericht finden sich Beispiele für die unzureichende Kontrolle der Recht- und Ordnungs- mässigkeit der Finanzvorgänge durch die Kommission.

0.3. In Kapitel 13, in dem die Bemerkungen zur Prüfung der Rechnungsführung zusammengefasst sind, wird dargestellt, daß erhebliche Ausgabenbeträge zu Lasten des falschen Haushaltsjahres verbucht wurden und weder die Bestimmungen des Artikels 7 der Haushaltsordnung zur Übertragung von Verpflichtungsermächtigungen noch diejenigen zur Wiederverwendung der Mittel bei aufgehobenen Mittelbindungen strikt befolgt wurden. Abgesehen von den vom Hof ermittelten Unregelmässigkeiten verdeutlichen diese Feststellungen erneut die Notwendigkeit einer Vereinfachung der Haushaltsordnung, auf die der Hof im übrigen in seiner Stellungnahme zur Haushaltsordnung ()

hingewiesen hat.

0.4. Im Bereich der Strukturfonds werden mehrere Programme von der Kommission generell nur in geringem Masse anhand der Belege wie auch an Ort und Stelle kontrolliert. Es wurden viele nicht zuschußfähige Ausgaben finanziert. Bei einigen von der Kommission direkt verwalteten Maßnahmen im sozialen Bereich erwies sich die Delegation der Überwachungsaufgaben an eine eigens dafür geschaffene Beraterfirma ganz offensichtlich als Misserfolg.

0.5. Die Kommission ließ zu, daß eine zwischengeschaltete Stelle aus den Zinserträgen zuviel gezahlter Vorschüsse für Nahrungsmittelhilfe-Maßnahmen einen vorschriftswidrigen Fonds einrichtete, der unter Verstoß gegen die Haushaltsordnung völlig ausserhalb des Haushaltsplans und der Rechnungslegung der Gemeinschaft gebildet wurde. Es hat sich gezeigt, daß die Berechnungsvorschriften für den Transfer der Stabexmittel nicht einheitlich angewandt wurden; in mehreren Fällen wurden Mittel des Strukturanpassungsprogramms freigegeben, ohne zu prüfen, ob die Begünstigten die dafür erforderlichen Voraussetzungen erfuellt hatten; in der Rechnungsführung des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) waren die Risikokapital-Operationen nicht exakt ausgewiesen, und bei der Verbuchung der Soforthilfe und der humanitären Hilfe waren gravierende Verzögerungen zu verzeichnen.

0.6. In zahlreichen Fällen, in denen Projekte oder Aktionen längst abgeschlossen waren, wurden Mittelbindungen, von denen kein Gebrauch gemacht worden war, nicht annulliert. In zwei Fällen, in denen die zuständigen nationalen Stellen die Kommission auf betrügerische Praktiken hingewiesen hatten, wurden die erforderlichen Maßnahmen zur Wiedereinziehung der betreffenden Gemeinschaftsmittel nicht eingeleitet.

0.7. Beträchtliche Ausgaben wurden aufgrund der Unterschrift von Beamten getätigt, die nicht ausdrücklich zeichnungsberechtigt waren. Die betreffenden Mittelbindungsanträge und Auszahlungsanordnungen wurden weder vom Finanzkontrolleur noch vom Rechnungsführer gestoppt.

0.8. Die Kommission muß dringend Maßnahmen ergreifen, die zu einer erhöhten finanziellen Sachkompetenz der Beamten, denen sie die Zeichnungsbefugnis als Anweisungsbefugte erteilt hat, sowie zu einem besseren Kenntnisstand dieser Beamten bezueglich der vorgeschriebenen Verfahren und Praktiken führen. Bei Verstössen gegen die einschlägigen Regelungen und Rechtsvorschriften sollten diese Beamten disziplinarisch belangt werden.

0.9. Der Hof führt erneut zahlreiche Beispiele für unzureichende Kontrollen der Gemeinschaftsausgaben durch die zuständigen nationalen Stellen an. Beim Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie), kommt zu den in der Kompliziertheit des nationalen Systems liegenden Risiken für die Gemeinschaftsmittel noch eine unzureichende Koordinierung zwischen den regionalen Stellen und der zentralen Zahlstelle sowie die Notwendigkeit hinzu, die Kontrolle der Ausfuhrerstattungen und der betreffenden Sicherheiten zu verstärken. Die nationalen Kontrollen in bezug auf die Gemeinsame Marktorganisation für Baumwolle sind in einem Mitgliedstaat unwirksam und in einem anderen völlig unzureichend. Dies sind einige Beispiele, die zeigen, daß es der Kommission und den Mitgliedstaaten allgemein nicht gelungen ist, für den Bereich des EAGFL-Garantie klare, kohärente und wirksame Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzurichten.

0.10. Die Zahlungen im Rahmen der Strukturfonds werden auf der Grundlage der durch die zuständigen nationalen Behörden ausgestellten Ausgabenmeldungen und -bescheinigungen getätigt. Viele Ausgabenbescheinigungen wurden ausgestellt, ohne daß die ausstellende Behörde die realen Umstände der betreffenden Maßnahmen näher prüfte. Zahlreiche Aktenunterlagen der nationalen Verwaltungsstellen waren lückenhaft, und der Hof ermittelte bedeutende Beträge, die wiedereingezogen werden müssen.

0.11. Im vorliegenden Bericht werden Mängel in den Zollverfahren und bei der Ermittlung der MwSt.- und BSP-Bemessungsgrundlage aufgezeigt. Der Hof weist insbesondere auf das Maß an Unsicherheit hin, das sich aus den statistischen Methoden ergibt, auf die sich die Berechnung der MwSt.- und BSP-Eigenmittel gründet.

0.12. Besonders schwierig ist die Gewährleistung einer zufriedenstellenden Rechnungsführung und Kontrolle der Gemeinschaftsmaßnahmen, wenn die zugrundeliegenden Rechtsvorschriften kompliziert sind. Der Hof empfiehlt dem Gemeinschaftsgesetzgeber, den Aspekten der buchmässigen Erfassung und Kontrolle in diesen Bereichen künftig mehr Beachtung zu schenken. Die derzeit geltenden Bestimmungen für die Rechnungsführung gestatten keine Unterscheidung zwischen Vorschüssen und Restzahlungen, was ein erhebliches Hindernis für eine korrekte Mittelbewirtschaftung darstellt.

0.13. Die Kommission hat demnach noch vieles zu tun, um die ihr obliegende Überwachung, buchmässige Erfassung und Kontrolle der Gemeinschaftsfinanzen zu verbessern. In den Mitgliedstaaten bedürfen die Verbuchung, die interne Kontrolle und die Rechnungsprüfung der von den zuständigen nationalen Stellen verwalteten Finanzoperationen der Gemeinschaft ebenfalls einer erheblichen Verbesserung. Der Hof kann die Kommission in ihrem Bemühen nur bestärken, sicherzustellen, daß die entsprechenden Organe der Mitgliedstaaten die gebotenen Maßnahmen ergreifen, und ihre eigenen Befugnisse und ihr Potential optimal zur Sicherung der Gemeinschaftsmittel einzusetzen.

SPARSAMKEIT, WIRTSCHAFTLICHKEIT UND WIRKSAMKEIT

0.14. Im vorliegenden Bericht weist der Hof auf Mängel hin, die 1992 hinsichtlich der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken festgestellt wurden. Weder die Gemeinsame Marktordnung (GMO) für Flachs und Hanf noch die für Baumwolle haben den jeweiligen Markt stabilisieren können; Baumwollgrosserzeuger haben ihre Betriebe in kleinere Einheiten aufgeteilt, um in den Genuß der Beihilfe für Kleinerzeuger kommen zu können. Die Schwerfälligkeit und Kompliziertheit der Bestimmungen des Programms zur Abgabe von Schulmilch haben viele Schulen von einer Beteiligung abgehalten.

0.15. Für die spezifischen Gemeinschaftsaktionen zur regionalen Entwicklung, die "nicht quotengebundenen Maßnahmen", die der allgemeinen Strukturfondsreform vorangingen, wurden gemeinschaftliche Fördermittel in einer Gesamthöhe von fast 900 Mio ECU zur Verfügung gestellt. Aus den zahlreichen Problemen, die bei der Vorbereitung und Durchführung dieser Maßnahmen auftraten, mussten entsprechende Lehren gezogen werden. Bei der Prüfung der Strukturfonds nach ihrer Reform fand der Hof indessen nur wenige Anzeichen für eine substantielle Verbesserung.

0.16. Der Hof stellt fest, daß die erheblich verstärkte Bereitstellung von Mitteln im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen an die Mitgliedstaaten nicht mit einer wesentlichen Verbesserung der Programmverwaltung einhergeht. Mängel in den Bereichen Programmplanung, Koordinierung, Begleitung und Bewertung wirken sich auf die Dauer der Programmdurchführung aus und führen relativ häufig zu Änderungen in den Finanzierungsplänen, durch die die Beitragsleistungen der Mitgliedstaaten verringert oder verzögert werden. Die Verwaltungsprobleme schmälern die Wirkung der Gemeinschaftsförderung im Hinblick auf die Regional- entwicklung in gravierendem Masse. Desgleichen wurde die Hilfe für Mittel- und Osteuropa durch mangelnde Vorbereitung und Schwierigkeiten bei der Abwicklung beeinträchtigt, die zum Teil auf eine übermässige Zentralisierung der Verwaltung durch die Kommission und bisweilen schwerfällige Verwaltungsvorschriften zurückzuführen waren. Rußland erhielt unnötige bzw. ungeeignete Nahrungsmittelhilfe.

AUSBLEIBEN NOTWENDIGER ABHILFEMASSNAHMEN

0.17. Zahlreiche Prüfungsfeststellungen zum Haushaltsjahr 1992 weisen Ähnlichkeiten mit den in den vorangegangenen Berichten des Hofes aufgeführten Fällen auf. Viele in diesem Bericht aufgezeigte Fehler und Mängel, die sich sowohl auf die Recht- und Ordnungsmässigkeit als auch auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung beziehen, wurden Kommission, Rat und Parlament bereits vor über zwei Jahren zur Kenntnis gebracht, woraus jedoch nur wenige oder gar keine Konsequenzen gezogen wurden. Die Kommission hatte in derartigen Fällen genug Zeit, um entweder direkt tätig zu werden oder einen Vorschlag für eine entsprechende rechtliche Regelung zu unterbreiten.

FINANZIELLE BEDEUTUNG DER PRÜFUNGSERGEBNISSE

0.18. Der vom Hof durch seine Prüfung ermittelte Gesamtbetrag der zu Unrecht gezahlten oder nicht vereinnahmten Gemeinschaftsmittel ist lediglich ein erster - unvollkommener und nicht vollständiger - Hinweis auf potentielle Einsparungen. So werden in diesem Bericht, unabhängig von den in den Sonderberichten ()

des Hofes genannten Beträgen, Überzahlungen von mehr als 115 Mio ECU und bei den Einnahmen ein Einziehungsdefizit von rund 47 Mio ECU aufgezeigt.

0.19. Weit höhere Beträge ließen sich einsparen, wenn die Bemerkungen des Hofes zu den Erfordernissen der Rechnungsführung, der Kontrolle und der Mittelbewirtschaftung besser berücksichtigt würden. Zur Veranschaulichung sei auf den Sonderbericht des Hofes Nr. 5/88 ()

über die Verwaltung und Kontrolle der öffentlichen Lagerhaltung verwiesen, dem eindeutig zu entnehmen ist, daß das System der körperlichen Kontrolle von Interventionsgetreide in quantitativer wie in qualitativer Hinsicht eine beträchtlich von dem vorgegebenen offiziellen System abweichende Praxis aufwies und für schwach und gefährlich befunden wurde. Es ist bedauerlich, daß nach Veröffentlichung dieses Berichts fünf Jahre verstreichen mussten, bis von den mittelbewirtschaftenden Stellen erhebliche Unregelmässigkeiten aufgedeckt wurden.

0.20. Die Ausgaben des Hofes für das Jahr 1992 beliefen sich auf 34,84 Mio ECU (davon entfielen 31,93 Mio ECU, also 92 %, auf Personalaufwendungen und 2,91 Mio ECU, also 8 %, auf Sachausgaben).>VERWEIS AUF EINEN FILM>

Bemerkungen zu den Einnahmen und den operationellen Mitteln der Kommission sowie zu den Europäischen Entwicklungsfonds

TEIL I

KAPITEL 1 (*) Eigenmittel

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 257

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.1. Wie aus Tabelle 1.1 hervorgeht, liegt die Ausführungsrate bei den Einnahmen für das Haushaltsjahr 1992 bei 97,7 %.

a) Das Volumen der vereinnahmten Agrarabschöpfungen liegt um 10,8 % unter dem Haushaltsansatz, weil die Einfuhren insbesondere nach Belgien, Italien und Portugal mengenmässig geringer ausfielen als veranschlagt. Die Abschöpfungssätze als solche lagen unter dem erwarteten Niveau.

b) Das Volumen der vereinnahmten Zölle entspricht 97,6 % der im Haushaltsplan veranschlagten Beträge. Das wertmässige Volumen der Rohstoffeinfuhren blieb um 11 % hinter den Vorausschätzungen zurück, doch bei den übrigen Sparten fiel es geringfügig höher aus als veranschlagt.

c) Das Volumen der auf der Mehrwertsteuer (MwSt.) und dem Bruttosozialprodukt (BSP) beruhenden Eigenmittel blieb geringfügig hinter den Vorausschätzungen zurück. Durch die Wechselkursänderung im September 1992 gingen für den Haushaltsplan diesbezueglich Einnahmen in Höhe von 71 Mio ECU bei den MwSt.-Eigenmitteln und 8 Mio ECU bei den BSP-Eigenmitteln verloren. Die MwSt.-Salden beliefen sich auf 148,9 Mio ECU und die BSP-Salden auf 22,1 Mio ECU. Die negativen Angleichungen erreichten bei den MwSt.-Eigenmitteln P84,2 Mio ECU und bei den BSP-Eigenmitteln P15,0 Mio ECU.

d) Die Währungsreserve wurde im Jahre 1992 nicht in Anspruch genommen. Der in den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1992 eingestellte Überschuß aus dem Haushaltsjahr 1991 belief sich auf 2 762,6 Mio ECU (siehe auch Ziffer 13.32 dieses Berichts).

BERECHNUNG DER MWST.-BEMESSUNGSGRUNDLAGE ANHAND DER EINNAHMENMETHODE>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.2. Die MwSt.-Eigenmittel stellen einen - auf 1,4 % begrenzten - Anteil der jährlichen MwSt.-Bemessungsgrundlage der einzelnen Mitgliedstaaten dar, die wiederum 55 % des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen nicht überschreiten darf ()

. Die Mitgliedstaaten müssen diese Bemessungsgrundlage nach Maßgabe der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989 ()

vereinheitlichen. Wegen der Vielzahl und Vielfalt der in den Mitgliedstaaten nach wie vor angewandten Ausnahmeregelungen, die nur teilweise mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in Einklang stehen, erscheint es weiterhin notwendig, eine einheitliche Methode für die Berechnung der Bemessungsgrundlage vorzugeben.

1.3. Bei der sogenannten Einnahmenmethode, die seit 1985 von allen Mitgliedstaaten angewandt wird und vom Rat im Jahre 1989 als Einheitsmethode festgelegt wurde, ergibt sich die "intermediäre Bemessungsgrundlage" aus der Division der getätigten Nettöinnahmen durch den Satz, zu dem die Steuer erhoben wurde. Wendet der jeweilige Mitgliedstaat im betreffenden Haushaltsjahr mehrere MwSt.-Sätze an, so berechnet er einen gewogenen mittleren Satz seiner MwSt., wobei die Gewichtung der einzelnen Sätze entsprechend dem relativen Volumen der mit diesem Satz belegten Umsätze gegenüber dem Gesamtvolumen der steuerbaren Umsätze, bei denen die MwSt. nicht abzugsfähig ist, erfolgt.

1.4. Die Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage erfolgt durch "Berichtigungen" der getätigten Nettöinnahmen und durch "Ausgleichsbeträge" zur intermediären Bemessungsgrundlage. Entsprechend den verfügbaren Angaben kann es vorkommen, daß die gleiche Art von Anpassung in Form einer Berichtigung oder eines Ausgleichsbetrags vorgenommen wird.

GEWOGENER MITTLERER SATZ (GMS) DER MWST.

1.5. Der vom Hof in den Jahren 1991 und 1992 geprüfte gewogene mittlere Satz (GMS) bildet das zentrale Element des Mechanismus der MwSt.-Eigenmittel. Jede Abweichung des GMS eines Mitgliedstaates führt zu einer Änderung seiner MwSt.-Bemessungsgrundlage und gegebenenfalls zu einer Änderung seiner Situation hinsichtlich der Begrenzungsschwelle von 55 % des BSP.

1.6. Wegen der Bedeutung des GMS erscheint es gerechtfertigt, daß er mit einer Genauigkeit bis zur vierten Dezimalstelle auszudrücken ist ()

. Aus Tabelle 1.2 sind zu jedem Mitgliedstaat die Hauptfaktoren der Berechnungsformel für die intermediäre Bemessungsgrundlage für das Haushaltsjahr 1991 ersichtlich; ferner wird dort zu Beispielzwecken die Wirkung einer Änderung des GMS um lediglich 1 % seines Wertes veranschaulicht.

Formale Verpflichtung zur Ermittlung eines GMS

1.7. In Dänemark sind zwei MwSt.-Sätze in Kraft, der Normalsatz und der Nullsatz, wobei letzterer lediglich für den Zeitungsverkauf gilt. Obwohl in Artikel 3 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 in einem solchen Fall die Berechnung eines gewogenen mittleren Satzes vorgesehen ist, gestattet die Kommission Dänemark aus praktischen Gründen, die Berechnung der Gewichtung der Sätze durch eine Berichtigung der Einnahmen zu ersetzen, die so berechnet wird, als unterlägen Zeitungen dem Normalsatz.

Zu berücksichtigende MwSt.-Sätze

1.8. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 sind die zu berücksichtigenden Sätze diejenigen, die sich auf die in dem betreffenden Haushaltsjahr getätigten MwSt.-Einnahmen auswirken. Mit dieser Bestimmung wird folgerichtig beabsichtigt, eine genaue Berechnung des GMS unter Gewährleistung der Kohärenz zwischen den Sätzen und den Einnahmen zu ermöglichen.

1.9. Bei der Anwendung der Verordnung haben die Mitgliedstaaten jedoch davon abgesehen, die Einnahmen nach den Haushaltsjahren aufzuschlüsseln, in denen die Steuer fällig geworden ist ()

. Die Einnahmen eines Haushaltsjahres enthalten folglich Elemente aus vorhergehenden Haushaltsjahren, die sich möglicherweise auf veraltete MwSt.-Sätze beziehen, wie etwa Erstattungen oder Zahlungen von Steuerrückständen oder aber Verrechnungen zuvor vorgenommener Abzuege.

1.10. Unter diesen Umständen stimmen die zur Berechnung des GMS herangezogenen Sätze trotz des in den Rechtsvorschriften verankerten Grundsatzes niemals genau mit den getätigten Nettöinnahmen überein. Die GMS der einzelnen Mitgliedstaaten haben somit gewissermassen künstlichen Charakter, und die sich daraus ergebenden MwSt.-Bemessungsgrundlagen können nicht als vollkommen übereinstimmend mit den tatsächlichen Steuerbemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten angesehen werden.

Mit einer nicht abzugsfähigen MwSt. belegte Umsätze

1.11. Die Berechnung der präzisen Gewichtung der Sätze setzt voraus, daß für jeden Satz die zu diesem Satz steuerbaren Umsätze, die mit einer nicht vom Steuerpflichtigen abzugsfähigen MwSt. belegt sind, vollständig erfasst werden. Da die Erfassung und Analyse der Bemessungsgrundlagen nur anhand statistischer Angaben erfolgen können, sind in der Verordnung sieben Aggregate vorgegeben, für die die Aufschlüsselung nach den einzelnen MwSt.-Sätzen vorzunehmen ist ()

:

a) Endverbrauch der privaten Haushalte, einschließlich des Eigenverbrauchs der Pauschallandwirte und deren Direktverkäufe an die Endverbraucher;

b) Vorleistungen der privaten und staatlichen Verwaltungen;>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

c) Vorleistungen der übrigen Sektoren;

d) Bruttoanlageinvestitionen der privaten und staatlichen Verwaltungen;

e) Bruttoanlageinvestitionen der übrigen Sektoren;

f) bebaute Grundsätze und Baugrundstücke;

g) Umsätze von Gold, das nicht für industrielle Zwecke bestimmt ist.

1.12. Diese Einteilung ist in der Praxis nicht immer leicht nachvollziehbar, und die meisten Mitgliedstaaten weichen davon ab. In der Mehrzahl der Fälle besteht die Schwierigkeit bei den Ausgaben der privaten Verwaltungen und der befreiten Sektoren sowie bei den Umsätzen von Gold zu nichtindustriellen Zwecken. Im Grunde ist festzustellen, daß es keine einheitliche Darstellung geben kann und daß die Auswahl der statistischen Kategorien von der Verfügbarkeit der entsprechenden Angaben abhängt.

1.13. Die Tatsache, daß einige Kategorien, insbesondere diejenigen, die sich auf die Vorleistungen beziehen, rein statistischer Natur sind, ist schwer mit der Wirklichkeit im Bereich des Steuerwesens vereinbar. Gemäß der Sechsten Richtlinie ()

ist der für die Entstehung der Abgabenschuld maßgebliche Sachverhalt die Lieferung einer Ware. Die Statistiken über die Vorleistungen beruhen dagegen auf dem tatsächlichen Verbrauch von Waren und berücksichtigen dementsprechend die Netto-Bestandsveränderungen.

1.14. In allen Mitgliedstaaten entfallen die mit einer nicht abzugsfähigen MwSt. belegten Ausgaben in den Kategorien "Vorleistungen der übrigen Sektoren" und "Bruttoanlageinvestitionen der übrigen Sektoren" ausschließlich auf einige sogenannte "befreite" Sektoren wie etwa Banken, Versicherungen und Krankenhäuser. Bei diesem sektorbezogenen Ansatz wird die Realität stark vereinfacht und keinerlei Gewähr für die Berücksichtigung sämtlicher Tätigkeiten, die die Mitgliedstaaten aufgrund der Sechsten Richtlinie als befreit behandeln, geboten. Ferner sind bisweilen Anomalien bei der Behandlung dieser wenigen befreiten Sektoren durch die Mitgliedstaaten zu beobachten. So sind beispielsweise die zur Berechnung der Vorleistungen herangezogenen befreiten Sektoren nicht exakt mit den bei der Berechnung der Bruttoanlageinvestitionen berücksichtigten Sektoren identisch. Darüber hinaus kommt es vor, daß Sektoren als zu 100 % befreit angesehen werden, die es aufgrund des geltenden Steuerrechts nicht sind und für die deshalb ein Koeffizient für die Abzugsfähigkeit berechnet werden müsste.

1.15. Die von befreiten Kleinunternehmen getätigten Umsätze, bei denen definitionsgemäß die MwSt. nicht abzugsfähig ist, können in statistischer Hinsicht nicht isoliert werden. Ihre Leistung wird weitgehend in die statistische Kategorie "Endverbrauch der privaten Haushalte" einbezogen, obwohl sie aus dieser ausgeschlossen werden müsste. Umgekehrt sind die Investitionen und die Vorleistungen dieser Kleinunternehmen in den zur Berechnung des GMS dienenden Aggregaten nicht enthalten, obwohl dies der Fall sein müsste, weil sie mit einer nicht abzugsfähigen MwSt. belegt sind. Durch diese doppelte Verzerrung kann die Genauigkeit des GMS vor allem der Mitgliedstaaten, in denen die Schwelle der Anmeldepflicht relativ hoch liegt (Irland, Vereinigtes Königreich), beeinträchtigt werden. Ferner werden in allen Mitgliedstaaten, die von der Möglichkeit Gebrauch machen, ihre einheitliche MwSt.-Bemessungsgrundlage unter Ausserachtlassung der Umsätze von Steuerpflichtigen mit einem Jahresumsatz von weniger als 10 000 ECU zu berechnen, die Berichtigungen an den Einnahmen unter der Annahme berechnet, daß sie im Hinblick auf den GMS vollkommen neutral sind.

1.16. Der Statistik über bebaute Grundstücke und Baugrundstücke liegen unterschiedliche Ansätze zugrunde. Die Mitgliedstaaten beziehen angefangene Bauvorhaben, abgeschlossene Bauvorhaben oder aber Bauvorhaben, bei denen die Elektroinstallation fertiggestellt ist, ein. In Italien wird davon ausgegangen, daß die Umsätze sich ausschließlich auf bereits bebaute Grundstücke beziehen. Der Wert der Grundstücke wird unter Zugrundelegung eines pauschalen Prozentsatzes des Immobilienwertes veranschlagt.

Datenquellen

Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und sonstige Quellen

1.17. Die besteuerten Umsätze werden grundsätzlich unter Zugrundelegung von Angaben aus der im Einklang mit dem Europäischen System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) erstellten Gesamtrechnung nach statistischen Kategorien aufgeschlüsselt. Zur Auswahl bestimmter mit einer nicht abzugsfähigen MwSt. belegter Umsätze und zu deren Aufschlüsselung nach den verschiedenen MwSt.-Sätzen können die Mitgliedstaaten auf Angaben zurückgreifen, die nicht aus dem ESVG stammen, jedoch an dieses angepasst sein sollten.

1.18. Die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung selbst hat keinerlei steuerliche Bedeutung und eignet sich aus folgenden Gründen von vornherein schlecht zur Umsetzung des Berechnungsmodells für den GMS:

a) In der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung sind nicht alle mit einer nicht abzugsfähigen MwSt. belegten Umsätze deutlich erkennbar. Zur Festlegung der Koeffizienten für die Abzugsfähigkeit, die in bezug auf die befreiten Sektoren anzuwenden sind, sind Hypothesen und Schätzungen notwendig.

b) Die volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen nach dem ESVG und nach nationalem Muster sind häufig für die Bedürfnisse der Analyse des Steueraufkommens nicht ausführlich genug. Die Aufschlüsselung der MwSt.-Bemessungsgrundlagen erfolgt somit pauschal oder beruht auf Angaben, die ausserhalb der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung stehen.

c) Da die Regelung für die Pauschallandwirte ein rein steuerliches Konzept darstellt, gibt die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung keinerlei Auskunft über den Eigenverbrauch und die Direktverkäufe dieser Landwirte.

d) Bebaute Grundstücke und Baugrundstücke, wie sie in der Sechsten Richtlinie definiert sind, oder aber Umsätze von Gold zu nichtindustriellen Zwecken stellen keine spezifischen Aggregate des ESVG dar.

1.19. Mit Ausnahme Belgiens und Griechenlands sind alle Mitgliedstaaten in der Lage, ihre volkswirtschaftliche Gesamtrechnung nach der ESVG-Norm zu erstellen. In einigen Mitgliedstaaten ist die Konformität mit dem ESVG jedoch nicht vollständig gegeben. Ferner gewährleistet das ESVG zwar die grundsätzliche Einheitlichkeit bei der Definition der Aggregate, gibt jedoch keine Berechnungsmethode für diese Aggregate vor, und es bestehen Unterschiede in der Art und Weise ihrer Ermittlung.

1.20. Frankreich und Portugal sind die einzigen Mitgliedstaaten, die ihren gewogenen mittleren Satz anhand einer einzigen Quelle berechnen können, nämlich anhand eines für interne steuerpolitische Bedürfnisse entwickelten ökonometrischen Modells. Obwohl diese "MwSt.-Modelle" vollständig in die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und in die Input-Output-Tabellen integriert sind, sind bei einem Grossteil der Bemessungsgrundlagen Schätzungen und pauschale Aufschlüsselungen vorzunehmen.

1.21. Die übrigen Mitgliedstaaten verwenden ausser der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung die unterschiedlichsten Quellen: Erhebungen über das Budget der privaten Haushalte, Statistiken auf der Grundlage der MwSt.-Erklärungen, Buchführungen auf Branchenebene, Haushaltspläne und Rechnungen des Staates, Buchhaltungen öffentlicher Einrichtungen oder Verbände, Umfragen, Schriftwechsel, besondere Unterlagen usw. In jedem Falle sind die Aufschlüsselungsmethoden der Mitgliedstaaten wegen der extremen Unterschiedlichkeit der Quellen schwer miteinander vergleichbar.

1.22. Häufig haben diese Sekundärquellen keinerlei Bezug zur ESVG-Norm und sind an diese nicht angepasst, wie dies in der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 vorgeschrieben ist. Ferner beziehen sich die gelieferten Angaben oftmals nur auf eine Stichprobe des nach den verschiedenen Sätzen aufzuschlüsselnden Gesamtbetrags, der sich aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ergibt, obwohl in Ausnahmefällen in externen Quellen Ausgabenbeträge zu finden sind, die über den Beträgen in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung liegen. Das Problem wird nicht einheitlich gelöst. Die meisten Mitgliedstaaten verteilen jedoch die Differenzen proportional auf die verschiedenen Sätze. So verwendet beispielsweise Italien zur Aufschlüsselung der laufenden Käufe der staatlichen Verwaltungen (nach Normalsatz, ermässigtem Satz und Befreiung) Angaben, die sich ausschließlich auf den Staat beziehen, d. h. rund 40 % des Gesamtvolumens. Die Ausgaben der lokalen Körperschaften und der übrigen staatlichen Verwaltungen werden durch einfache Extrapolation aufgeteilt. Gleiches gilt für die Aufschlüsselung der staatlichen Investitionen, wo die Grunddaten ebenfalls nur für 40 % des Gesamtvolumens repräsentativ sind.

1.23. Wenn die Struktur der Sätze komplex ist, haben die Mitgliedstaaten Schwierigkeiten, bestimmte Ausgaben im Zusammenhang mit dem Verbrauch der privaten Haushalte wie etwa "Sonstige Waren und Dienstleistungen" der ESVG-Nomenklatur vollständig aufzuschlüsseln. Die allgemeine Tendenz geht zwar dahin, den nicht aufgeschlüsselten Teil der Ausgaben proportional auf die einzelnen Sätze aufzuteilen; in einigen Mitgliedstaaten (Deutschland, Niederlande, Vereinigtes Königreich) wird jedoch die Analyse so weit vertieft, daß nur die befreiten und die dem ermässigten Satz unterliegenden Umsätze identifiziert werden und dementsprechend alle nicht klar identifizierten Umsätze dem Normalsatz zugerechnet werden.

1.24. Die Input-Output-Tabellen sind von besonderem Interesse für die Aufschlüsselung der Vorleistungen und der Bruttoanlageinvestitionen nach Umsatzart und MwSt.-Satz. Diese Input-Output-Tabellen werden ausser in Luxemburg in allen Mitgliedstaaten erstellt. Einige Mitgliedstaaten, in denen die Input-Output-Tabellen für die Zwecke des GMS nicht ausführlich genug sind (Irland, Italien, Vereinigtes Königreich), sind allerdings auf andere Quellen wie etwa die Umsatzsteuer-Anmeldungen oder Direkterhebungen angewiesen.

1.25. Die Input-Output-Tabellen werden in den einzelnen Mitgliedstaaten mit sehr unterschiedlicher Häufigkeit erstellt. Nur Frankreich und die Niederlande erstellen jährliche Tabellen. In den übrigen Mitgliedstaaten sah die Lage bezueglich der letzten verfügbaren Tabellen, die zur Berechnung des GMS für 1991 herangezogen wurden, und bezueglich der Häufigkeit ihrer Erstellung folgendermassen aus: BR Deutschland 1986 (alle zwei Jahre), Vereinigtes Königreich 1984 (alle fünf Jahre), Spanien und Portugal 1986 (alle fünf Jahre), Italien 1986 (alle sechs Jahre), Belgien und Griechenland 1980 (alle zehn Jahre), Irland 1975 (alle zehn Jahre).

1.26. Die Kommission präzisierte die Kriterien, denen die verwendeten Statistiken genügen müssen, folgendermassen: "Bei den verwendeten Statistiken muß es sich um öffentliche, d. h. um veröffentlichte Statistiken handeln. Daher können grundsätzlich keine Erhebungen berücksichtigt werden, die ausschließlich zur Berechnung der eigenen Mittel durchgeführt worden sind. Die Statistiken müssen ferner bei der Aufstellung der Jahresübersicht vorliegen. Berichtigungen, durch die neuere statistische Daten berücksichtigt werden, werden nicht vorgenommen, um ständige Korrekturen zu vermeiden." ()

1.27. In Wirklichkeit sind einige Mitgliedstaaten zur Beschaffung der notwendigen Angaben auf spezielle Erhebungen oder Umfragen angewiesen. So werden beispielsweise in Irland besondere Erhebungen bei den lokalen Behörden durchgeführt. In jedem Falle ist der Rückgriff auf nichtveröffentlichte Angaben häufig unumgänglich.

Aggregate des Bezugsjahres

1.28. Die Berechnung des gewogenen mittleren Satzes für das Jahr n muß unter Zugrundelegung der statistischen Aggregate des Jahres n-2 erfolgen. Einem Mitgliedstaat kann jedoch gestattet werden, Statistiken zu einem anderen Jahr zu verwenden, das allerdings nicht mehr als fünf Jahre vor dem betreffenden Haushaltsjahr zurückliegen darf. Zwei Mitgliedstaaten (BR Deutschland und Portugal) machen von dieser Möglichkeit Gebrauch.

1.29. Von letzteren stellte Portugal erst im Oktober 1990 einen Genehmigungsantrag bezueglich der Verwendung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung für 1986 zur Berechnung seiner gewogenen mittleren Sätze und seiner MwSt.-Bemessungsgrundlagen für die Jahre 1989 und 1990. Das vorgeschriebene Verfahren wurde nicht eingehalten. Dieses sieht nämlich die Beantragung bis zum 30. April des Haushaltsjahres vor, von dem an die Genehmigung gelten soll ()

. Die Kommission erteilte im Februar 1992 eine nachträgliche Genehmigung.

1.30. Es sei betont, daß auch die von den meisten Mitgliedstaaten herangezogene volkswirtschaftliche Gesamtrechnung für das Jahr n-2 keine endgültigen Angaben enthält. Gemäß Artikel 10 Absatz 8 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften ()

werden allerdings Änderungen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Mitgliedstaaten nach dem 30. September des vierten auf ein bestimmtes Haushaltsjahr folgenden Jahres, ausser bei den vor diesem Termin von den Mitgliedstaaten oder der Kommission mitgeteilten Punkten, nicht mehr berücksichtigt.

1.31. In den aufeinanderfolgenden Fassungen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zu ein und demselben Jahr sind Änderungen in einer Grössenordnung zu beobachten, die bisweilen ausreichen würde, um den GMS zu beeinflussen, wenn sie berücksichtigt werden müssten. Die auffälligsten Änderungen betreffen einige Posten des privaten Verbrauchs. Nach den Feststellungen des Hofes reichen in einigen Mitgliedstaaten (Spanien, Italien) Änderungen der statistischen Grundlage oder Definition aus, um Abweichungen zwischen den endgültigen Zahlen zu einigen Rubriken und den zur Berechnung des GMS herangezogenen vorläufigen Zahlen in Höhe von 10, 20 und sogar 40 % nach oben oder nach unten zu verursachen.

1.32. Ferner bedeutet die Zugrundelegung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung für das Jahr n-2 keineswegs, daß sich sämtliche Berechnungselemente auf das Jahr n-2 beziehen. Wie bereits erwähnt, sind die Input-Output-Tabellen einiger Mitgliedstaaten bereits mehr als zehn Jahre alt; auch die übrigen Instrumente zur Analyse des Steueraufkommens beziehen sich zumeist auf mehr oder weniger weit zurückliegende Jahre und werden bisweilen mittels globaler Indizes aktualisiert.

1.33. Der Abstand von zwei bis fünf Jahren zwischen den berücksichtigten MwSt.-Sätzen und den zu ihrer Gewichtung herangezogenen Aggregaten hätte keinen Einfluß auf die MwSt.-Bemessungsgrundlage, wenn die Struktur der mit einer nicht abzugsfähigen MwSt. belegten Ausgaben vollkommen gleich bliebe. Diese Annahme geht freilich zu weit: In der Formel werden die Auswirkungen kurzfristiger normaler Schwankungen und erst recht aussergewöhnlicher Ereignisse wie etwa des Golfkriegs oder der deutschen Wiedervereinigung vernachlässigt. Ausserdem reagieren einige Ausgabensektoren wie etwa die Bau- oder die Automobilindustrie sehr rasch auf Konjunkturschwankungen oder auf häufige Änderungsentscheidungen zu den MwSt.-Sätzen.

Territoriale Besonderheiten

1.34. In Portugal umfassen die getätigten Nettöinnahmen auch die aus den autonomen Regionen Madeira und Azoren stammenden Einnahmen, doch der gewogene mittlere Satz wird anhand statistischer Daten berechnet, die sich ausschließlich auf das Festland beziehen. Da die MwSt.-Bemessungsgrundlage Portugals die Inseln einschließt und über 55 % des BSP liegt, in dem die Inseln nicht berücksichtigt sind, legte Portugal seit seinem Beitritt durchgängig sowohl bei der Berechnung seiner Begrenzung als auch bei der Berechnung seines BSP-Finanzbeitrags ein zu niedrig veranschlagtes BSP-Aggregat zugrunde. Auf Veranlassung des Hofes leitete die Kommission ein Beitreibungsverfahren ein.

Änderungen von Steuersätzen oder Steuerregelungen

1.35. Bei der Änderung von Steuersätzen während des Haushaltsjahres muß sichergestellt sein, daß bei der Berechnung des gewogenen mittleren Satzes die Verzögerung zwischen dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung und dem Zeitpunkt der Vereinnahmung der sich aus dieser Änderung ergebenden Einnahmen berücksichtigt wird. Die den Mitgliedstaaten gewährte Möglichkeit, diese Zeitspanne auf einen vollen Monat auf- oder abzurunden, scheint allerdings im Widerspruch zu der Präzision zu stehen, die mit der Berechnung bis auf die vierte Dezimalstelle verlangt wird. In einigen Fällen kann nämlich die Einbeziehung einer auf einen oder null Monate gerundeten Zeitdifferenz zumindest die vierte Dezimalstelle beeinflussen.

1.36. Diese Möglichkeit der Rundung auf einen vollen Monat wurde stets von allen Mitgliedstaaten genutzt; in der Anfangsphase des Systems berechneten allerdings einige Mitgliedstaaten (insbesondere Belgien und Italien) die genaue zeitliche Verzögerung in Tagen. Andere Mitgliedstaaten berechneten die zeitliche Verzögerung verspätet (Spanien) oder vernachlässigten diese bei den Berechnungen (Griechenland, GMS für 1988).

Kontrolle des gewogenen mittleren Satzes

1.37. Der gewogene mittlere Satz als Schlüsselfaktor der MwSt.-Eigenmittel muß grundsätzlich einer eingehenden Kontrolle sowohl seitens der Mitgliedstaaten als auch seitens der Kommission unterzogen werden.

1.38. Aus den Belegunterlagen zu den jüngsten GMS der einzelnen Mitgliedstaaten geht hervor, daß hauptsächlich im Bereich der Analyse des Steueraufkommens weiterhin häufig zufällige Ungenauigkeiten auftreten. Die Berichtigung eines vom Hof nach der Kontrolle seitens der Kommission aufgedeckten Fehlers hatte für den betreffenden Mitgliedstaat (Italien) eine Erhöhung seines Beitrags im Rahmen der MwSt.-Eigenmittel für das Haushaltsjahr 1989 um 12 Mio ECU zur Folge.

1.39. Die Kontrollaufgabe der Kommission ist wegen der Unterschiedlichkeit der nationalen Verhältnisse und der ständigen Änderungen an der Steuergesetzgebung kompliziert. Unter diesen Umständen ist es verständlich, daß die von ihr grundsätzlich jährlich durchgeführte Kontrolle keine eingehende Analyse des Steueraufkommens umfassen kann.

1.40. Die Zuverlässigkeit des GMS hängt folglich weitgehend von der internen Kontrolle der Umsätze in den Mitgliedstaaten ab. In einigen Mitgliedstaaten weist diese interne Kontrolle in bezug auf die Erstellung der MwSt.-Übersichten und insbesondere auf die Berechnung des GMS Unzulänglichkeiten auf, die mit der Höhe der betreffenden Beträge nicht zu vereinbaren sind: Konzentration sämtlicher Vorgänge in der Hand eines einzigen Bediensteten, Mängel bei der Beherrschung der statistischen Instrumente, Unzulänglichkeit der Kontrollen hinsichtlich der Richtigkeit oder der Plausibilität der Ergebnisse.

1.41. Die Kontrolle des gewogenen mittleren Satzes seitens der Kommission sollte zu jedem Jahr eine systematische Untersuchung der Abweichungen zwischen den auf einer statistischen Grundlage bewerteten theoretischen Bemessungsgrundlagen und den mit Hilfe des gewogenen mittleren Satzes berechneten Bemessungsgrundlagen umfassen ()

. Die in bezug auf die jüngsten Angaben ()

vorgenommenen Prüfungen lassen sehr unterschiedliche Verhältnisse erkennen: In einigen Mitgliedstaaten (Belgien, BR Deutschland, Griechenland, Spanien, Italien und Vereinigtes Königreich) liegen die theoretischen Einnahmen weit, d. h. um 12 bis 48 %, über den getätigten Einnahmen. In anderen Mitgliedstaaten (Frankreich, Irland, Niederlande) besteht fast keine Abweichung. Zwei Mitgliedstaaten (Luxemburg und Portugal) weisen insofern eine Besonderheit auf, als die Ist -Einnahmen um mehr als 20 % über den theoretischen Einnahmen liegen. Diese Zustände resultieren zwar möglicherweise aus einer Verkettung von Faktoren, die sich von einem Mitgliedstaat zum anderen erheblich unterscheiden. Dennoch werfen solche Gegenüberstellungen die Frage auf, wie realistisch die für die verschiedenen MwSt.-Sätze rekonstruierten steuerlichen Bemessungsgrundlagen sind und wie zuverlässig demzufolge die sich daraus ergebenden gewogenen mittleren Sätze sind.

Schlußfolgerung zum gewogenen mittleren Satz

1.42. Vom Prinzip her ist der gewogene mittlere Satz der MwSt. viel eher ein statistischer als ein fiskalischer Begriff. Seine wesentliche Schwäche liegt darin, daß die Möglichkeiten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung im Hinblick auf die Analyse des Steueraufkommens begrenzt sind. Dies hat in den meisten Mitgliedstaaten zur Folge, daß die Angaben sehr unterschiedlicher Herkunft sind und ihre Bearbeitung äusserst kompliziert ist.

1.43. Die Richtigkeit des gewogenen mittleren Satzes hängt weitgehend vom Entwicklungsstand der statistischen Instrumente in den einzelnen Mitgliedstaaten ab. Die Erfahrung zeigt, daß dieser Entwicklungsstand noch immer sehr uneinheitlich ist. Das derzeitige Berechnungssystem für die MwSt.-Bemessungsgrundlage ist nur im Rahmen einer Politik glaubwürdig, die auf der Bereitschaft zur Verbesserung und Harmonisierung der statistischen Instrumente innerhalb der Gemeinschaft beruht.

1.44. Einige Elemente des Systems beeinflussen die Genauigkeit der Schätzungen: der zwei- bis fünfjährige Abstand zwischen den herangezogenen Sätzen und den zu deren Gewichtung verwendeten Aggregaten; die mehr oder weniger bedeutende Rolle der Schätzungen, wenn keine Daten verfügbar sind; die Art der Berechnung und Rundung der zeitlichen Verzögerungen. Die Einstellung der einzelnen Mitgliedstaaten in diesen Bereichen ist nicht identisch, was der Einheitlichkeit der Berechnung der Bemessungsgrundlage abträglich ist.

1.45. In bezug auf den gewogenen mittleren Satz bestehen gravierende Kontrollprobleme. Selbst wenn das zugehörige Berechnungssystem kompliziert und schwerfällig ist, kommt dem GMS grosse finanzielle Bedeutung zu. Deshalb sollte der Minimierung der damit verbundenen Unsicherheitsmarge Priorität eingeräumt werden. Hierzu wäre von seiten der Mitgliedstaaten eine aktivere Politik zur Fehlerverhütung notwendig. Auf der Seite der Kommission würde dies eine Intensivierung ihrer Kontrolltätigkeit rechtfertigen.

BERICHTIGUNGEN UND AUSGLEICHSBETRAEGE

1.46. Im Rahmen seiner Prüfung der Mehrwertsteuer-(MwSt.)-Eigenmittel befasste sich der Hof im Jahre 1992 mit einigen Aspekten im Zusammenhang mit Berichtigungen und Ausgleichsbeträgen:

a) der gemeinsamen Pauschalregelung für landwirtschaftliche Erzeuger;

b) den Umsätzen von Kleinunternehmen;

c) den Lieferungen von Gebäuden und Baugrundstükken;

d) der Einschränkung des Rechts auf Vorsteuerabzug.

Finanzielle Auswirkungen

1.47. Die vier vom Hof geprüften Arten von Berichtigungen und Ausgleichsbeträgen entsprechen im Jahre 1991 einem Volumen von 53 933 Mio ECU bzw. 2,16 % der MwSt.-Bemessungsgrundlage. In den beiden Vorjahren beliefen sie sich auf 57 933 Mio ECU bzw. 2,67 % der Bemessungsgrundlage für das Jahr 1989 und 53 555 Mio ECU bzw. 2,27 % der Bemessungsgrundlage für das Jahr 1990. In Tabelle 1.2 werden die Werte dieser Berichtigungen und Ausgleichsbeträge den Angaben in den von den Mitgliedstaaten im Jahre 1992 übermittelten Übersichten über die MwSt.-Bemessungsgrundlage für 1991 gegenübergestellt.

Gemeinsame Pauschalregelung für landwirtschaftliche Erzeuger

1.48. Die Mitgliedstaaten können auf landwirtschaftliche Erzeuger als Ausgleich für die Belastung durch die MwSt., die auf die von den Pauschallandwirten bezogenen Gegenstände und Dienstleistungen gezahlt wird, eine Pauschalregelung anwenden. Hierzu werden Pauschalausgleichs-Prozentsätze festgelegt. Diese Prozentsätze werden anhand der allein für die Pauschallandwirte geltenden makroökonomischen Daten der letzten drei Jahre bestimmt. Die Zahlung des Pauschalausgleichs erfolgt entweder durch den Fiskus oder aber durch den steuerpflichtigen Abnehmer oder Leistungsempfänger, der von der MwSt., die er zu entrichten hat, den Betrag des Pauschalausgleichs, den er den Pauschallandwirten gezahlt hat, abziehen darf ()

.

1.49. Die von einem Mitgliedstaat getätigten Einnahmen werden berichtigt, soweit der auf die Umsätze der Pauschallandwirte angewandte Pauschalausgleichs-Prozentsatz nicht dem Prozentsatz der MwSt.-Vorbelastung entspricht, mit dem diese Umsätze - mit Ausnahme des Eigenverbrauchs und der Direktverkäufe an die Endverkäufer - in dem betreffenden Jahr tatsächlich belastet worden sind. Der Betrag der Berichtigung entspricht der Differenz zwischen den beiden Prozentsätzen ()

.

1.50. Einige Mitgliedstaaten beziehen in die Berechnung ihrer Berichtigung nicht die Angaben aus allen betroffenen Agrarsektoren ein. Dies ist in der BR Deutschland bei der Süßwasserfischerei, in Irland bei der Fischerei, der Forstwirtschaft und den landwirtschaftlichen Dienstleistungen, in den Niederlanden bei der Forstwirtschaft und beim Viehhandel sowie in Portugal bei der Forstwirtschaft der Fall.

1.51. Irland schließt Direktverkäufe an Endverbraucher nicht aus. Ferner ist in Irland trotz der Tatsache, daß die Pauschalregelung jeden weiteren Vorsteuerabzug ausschließt, die für den Bau landwirtschaftlicher Gebäude gezahlte MwSt. erstattungsfähig. Dieser Sachverhalt wirkt sich jedoch nicht auf die Berechnung des Ausgleichsbetrags aus.

1.52. Die Mitgliedstaaten haben ihre Berichtigung nach einer gemeinsamen Berechnungsmethode zu ermitteln ()

. Hierbei stellte der Hof folgende Abweichungen fest:

a) Einige Mitgliedstaaten (Spanien, Italien) verwenden Statistiken, die von den Konzepten der Gesamtrechnung des Agrarsektors des Statistischen Amts der Europäischen Gemeinschaften abweichen.

b) In den im Rahmen der "gemeinsamen Berechnungsmethode" verwendeten nationalen Statistiken lassen sich nicht immer die den jeweiligen Steuerregelungen unterworfenen Umsätze identifizieren.

c) Innerhalb der statistischen Angaben wird nicht zwischen von Pauschallandwirten und von steuerpflichtigen Landwirten getätigten Umsätzen unterschieden.

d) Es muß auf andere Quellen oder auf Schätzungen zurückgegriffen werden, deren Zuverlässigkeit erheblich schwankt.

e) Einige Berechnungselemente sind veraltet oder von unzulänglicher Qualität.

1.53. Der Hof deckte einen Fehler in bezug auf den zur Berechnung der Berichtigung der MwSt.-Bemessungsgrundlage für Spanien für das Jahr 1991 verwendeten Pauschal-Prozentsatz auf. Dabei waren falsche Angaben über die Enderzeugung von "Nutztieren in Stallhaltung" herangezogen worden. Dadurch würde sich die negative Berichtigung von 3,6 Mio ECU auf 1,4 Mio ECU reduzieren.

Umsätze von Kleinunternehmen

Degressive Ermässigungen

1.54. Lediglich Frankreich, die Niederlande und Luxemburg wenden degressive Ermässigungen an ()

. Da es sich um eine MwSt.-Ermässigung in Abhängigkeit vom Umsatz der Steuerpflichtigen handelt, fügen diese Mitgliedstaaten zum Betrag der von ihnen getätigten Einnahmen den Gegenwert der Einnahmen, auf die sie verzichtet haben, hinzu. Frankreich und die Niederlande verfügen über eine EDV-Buchhaltung, die alle Einzelheiten der Steuererklärungen der begünstigten Unternehmen enthält. Dadurch sind grössere Risiken bei der Berechnung ihrer positiven Berichtigung ausgeschlossen.

1.55. Nach Ermittlungen der Kommission wurde in der BR Deutschland, wo dieses System bis 1989 angewandt wurde, die Auswirkung der 80 %igen Ermässigung für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von weniger als 20 500 DM nicht einbezogen. Aufgrund der Angaben in den bundesdeutschen Übersichten und eines Berichts des Bundesrechnungshofes lassen sich der steuerliche Vorteil auf 300 Mio DM und die entsprechend zu niedrige Veranschlagung der Eigenmittel der Gemeinschaften im Jahre 1989 auf 15 Mio ECU beziffern.

Unternehmen mit einem Jahresumsatz von weniger als 10 000 ECU

1.56. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, bei der Bestimmung der MwSt.-Eigenmittel Umsätze von Steuerpflichtigen mit einem Jahresumsatz von weniger als 10 000 ECU unberücksichtigt zu lassen ()

. Sechs Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Spanien, Frankreich, die Niederlande und zum Teil Griechenland) nehmen eine Berichtigung vor, und vier berechnen einen Ausgleichsbetrag (BR Deutschland, Italien, Vereinigtes Königreich und für den übrigen Teil Griechenland).

1.57. Die Berechnung dieser Angleichung erfolgt nicht nach einem einheitlichen Ansatz, denn alle Mitgliedstaaten haben Schwierigkeiten mit der Identifizierung der betreffenden Unternehmen. Darüber hinaus bestehen weiterhin Probleme hinsichtlich der Unterscheidung zwischen den Lieferungen und Dienstleistungen an Endverbraucher und an andere Kleinunternehmen einerseits und den Lieferungen und Dienstleistungen an Steuerpflichtige andererseits.

1.58. Zu diesen allgemeinen Schwierigkeiten kommen noch spezifische Ungenauigkeiten hinzu:

a) In Spanien werden seit 1986 die Umsätze von Kleinunternehmen in Alava, Guipuzcoa, Biskaya und Navarra nicht berücksichtigt.

b) In Griechenland wird bei der Berichtigung die im voraus gezahlte MwSt. nicht berücksichtigt. Dies ist ebenfalls in Belgien bei den der sogenannten "taxe d'égalisation" unterliegenden Unternehmen der Fall.

c) In der BR Deutschland wie auch in Griechenland werden ohne Rechtfertigung Gewinnspannen angesetzt.

d) Die verwendeten Input-Output-Tabellen sind häufig veraltet.

e) In Dänemark, Spanien und Italien werden die Berichtigungen anhand der deklarierten Bemessungsgrundlagen ermittelt, ohne daß die in der Regel dreimonatige Verzögerung zwischen der Anmeldung und der Vereinnahmung berücksichtigt wird.

Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 10 000 ECU

1.59. Irland und das Vereinigte Königreich gewähren Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 10 000 ECU weiterhin eine Steuerbefreiung. Dies gilt auch für bestimmte Kleinunternehmen in den Niederlanden, denen eine degressive Ermässigung gewährt wird.

1.60. Die Hauptschwierigkeit bei der Ermittlung des positiven Ausgleichsbetrags zur Berücksichtigung der Umsätze dieser Unternehmen besteht im Mangel an einschlägigen Informationen. Die Berechnung hat somit häufig künstlichen oder gar hypothetischen Charakter.

1.61. In den Niederlanden besteht mit der Kommission nicht immer Übereinstimmung bezueglich der anzuwendenden Methode, und jede Partei hält ihre Vorbehalte seit 1985 aufrecht.

1.62. Bei der im Vereinigten Königreich angewandten Methode zur Bewertung der Anzahl der von der Berichtigung betroffenen Unternehmen besteht die Gefahr einer zu niedrigen Veranschlagung.

1.63. Irland hat seine Regelung beibehalten und sie durch die Erhöhung des Freibetrags sogar noch ausgedehnt. Der Ausgleichsbetrag für Irland beruht auf unvollständigen Statistiken. Dienstleistungsunternehmen und Unternehmen, die für die Besteuerung optiert haben, bleiben unberücksichtigt, und es wird nicht zwischen Lieferungen an Endverbraucher und Lieferungen an Steuerpflichtige unterschieden.

Lieferungen von Gebäuden und Baugrundstücken

1.64. Belgien, Dänemark, die BR Deutschland, Griechenland, Portugal und das Vereinigte Königreich gewähren weiterhin Befreiungen für die Lieferung von Baugrundstücken sowie - mit Ausnahme Belgiens und des Vereinigten Königreichs - für die Lieferung von Gebäuden und des dazugehörigen Grunds und Bodens vor dem Erstbezug ()

. Die Bemessungsgrundlage für die MwSt.-Eigenmittel aus diesen Mitgliedstaaten ist so zu ermitteln, als würden diese Umsätze besteuert.

1.65. In Griechenland und Portugal wird der Ausgleichsbetrag anhand von Angaben aus den Direktsteuererklärungen von Unternehmen ermittelt, die Baugrundstücke verkaufen oder Gebäude errichten und verkaufen. Es gibt jedoch keine hinreichend genaue steuerrechtliche Definition zur Identifizierung dieser Unternehmen. Die übrigen Mitgliedstaaten verwenden statistische Daten, die gegebenenfalls anhand von Preisindizes aktualisiert und durch Schätzungen vervollständigt wurden. In Dänemark werden den Berechnungen seit 1979 die gleichen Verhältniszahlen zugrunde gelegt.

1.66. In den MwSt.-Übersichten für das Jahr 1990 ließ Griechenland die Lieferungen an den befreiten Sektor aus, und im Vereinigten Königreich blieben die Lieferungen nach Nordirland unberücksichtigt.

1.67. In der BR Deutschland bezieht sich der für die Lieferungen an Endverbraucher maßgebliche Prozentsatz ausschließlich auf Lieferungen an natürliche Personen. Bei Anwendung des gleichen Prozentsatzes auf sämtliche Lieferungen von Baugrundstücken würde sich der Beitrag der BR Deutschland um rund 5 Mio ECU jährlich erhöhen.

Einschränkung des Rechts auf Vorsteuerabzug

1.68. In einem Übergangszeitraum dürfen die Mitgliedstaaten sämtliche zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Sechsten Richtlinie in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Ausschlüsse vom Recht auf Vorsteuerabzug beibehalten ()

. Für den Kauf von Mineralölerzeugnissen und von Personenkraftwagen sowie für die Ausgaben für Leasing und Miete und die Wartungs- und Reparaturkosten für die betreffenden Fahrzeuge, sofern sie zu gewerblichen Zwecken genutzt werden, kann die MwSt.-Bemessungsgrundlage so festgesetzt werden, als sei das Recht auf Vorsteuerabzug nicht eingeschränkt worden ()

.

1.69. Alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme der BR Deutschland, der Niederlande und Luxemburgs machen von dieser Möglichkeit Gebrauch. Statt einen Ausgleichsbetrag zu ermitteln, berechnet Belgien eine Berichtigung.

1.70. Hinsichtlich der Informationsquellen bestehen erhebliche Unterschiede. Die nationalen Statistiken müssen häufig in unterschiedlichem Ausmaß durch weitere Angaben von verschiedenen staatlichen Stellen, Erzeugerverbänden, Leasing-Firmen oder aus Erhebungen über das Budget der privaten Haushalte ergänzt werden. Diese spezifischeren Daten sind jedoch möglicherweise zum Teil veraltet, denn einige Verhältniszahlen stammen aus dem Jahre 1959 (Belgien), aus dem Jahre 1979 (Dänemark, Vereinigtes Königreich) oder aus dem Jahre 1980 (Spanien).

1.71. Sehr oberflächliche Schätzungen sind in Irland für die Bewertung der Leasing-Kosten und in Italien für den Durchschnittspreis von Fahrzeugen sowie für die Anzahl der vom öffentlichen Sektor, von Banken und von Versicherungsgesellschaften gekauften Fahrzeuge festzustellen.

1.72. In Spanien ist es unmöglich, bei der Berechnung die Auswirkungen der nationalen Gesetzgebung zu ermitteln, wonach das Recht auf Vorsteuerabzug für Taxiunternehmen, Fahrschulen und Mietwagenfirmen nicht eingeschränkt ist. Ferner beträgt der Anteil der Gebrauchtwagenverkäufe lediglich 5 %. Vergleichbare Ungenauigkeiten wurden für die Kaufpreise von Firmenfahrzeugen (Vereinigtes Königreich) und für die Anteile der von den befreiten Sektoren (Dänemark, Vereinigtes Königreich) und den Kleinunternehmen (Dänemark) getätigten Käufe festgestellt.

1.73. Der Prozentsatz der Privatnutzung von Firmenfahrzeugen, der ein Schlüsselelement bei der Berechnung des Ausgleichsbetrags darstellt, schwankt erheblich: 15 % in Spanien und Italien, 20 % in Griechenland und im Vereinigten Königreich, 33 % in Dänemark und 35 % in Irland. In Belgien wird bei der Berechnung der Befreiungsquote davon ausgegangen, daß Fahrzeuge von juristischen Personen zu 100 % gewerblich genutzt werden.

1.74. In allen Mitgliedstaaten, die derartige Ausgleichsbeträge anwenden, wurden Unzulänglichkeiten festgestellt. In den meisten der beschriebenen Fälle gehen sie zu Lasten der Gemeinschaftsmittel, sie können jedoch ebenso auch zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen.

Schlußfolgerung zu den Berichtigungen und Ausgleichsbeträgen

1.75. Die Prüfung der Berichtigungen und Ausgleichsbeträge hat bestätigt, daß die Rekonstruktion der einheitlichen MwSt.-Bemessungsgrundlage ein kompliziertes und künstliches Unterfangen darstellt und die übrigen vom Hof bereits in der Vergangenheit festgestellten Unzulänglichkeiten weiterbestehen. Insgesamt beziehen sich diese Berichtigungen und Ausgleichsbeträge im Bereich der Bemessungsgrundlage auf Zahlungsfluesse in Höhe von 282,9 Milliarden ECU.

1.76. Jedes der vorstehend genannten Beispiele lässt deutlich erkennen, daß es zur Erzielung zufriedenstellender Ergebnisse auf diesem Gebiet nicht nur notwendig wäre, die verschiedenen in den Mitgliedstaaten geltenden Steuerregelungen vollständig zu kennen und zu beherrschen, sondern es auch möglich sein müsste, im Hinblick auf die Bemessungsgrundlage die von den Gemeinschaftsrichtlinien abweichenden Auswirkungen zu korrigieren - d. h. durch Finanzbeiträge zur Korrektur der getätigten Einnahmen oder durch Ausgleichsbeträge zur intermediären Bemessungsgrundlage.

1.77. Die Ermittlung dieser Beträge kann bisweilen anhand von Steuerdaten erfolgen. Beispielsweise zur Berechnung von Beträgen, die von den nationalen Steuerbehörden noch nicht erhoben wurden, ist allerdings zumeist auf die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und auf makroökonomische Daten zurückzugreifen. In diesem Bereich überwiegen Evaluierungsmethoden und kommen Hypothesen und häufig subjektive Interpretationen zum Einsatz.

1.78. Eine nachhaltige Lösung bestuende freilich in der Definition geeigneter einheitlicher Berechnungsmethoden für die einzelnen Arten von Berichtigungen und Ausgleichsbeträgen. Diesen Weg hat die Kommission in jüngster Zeit eingeschlagen, doch diese Methode stösst wegen der starken Abhängigkeit vom nationalen Umfeld auf Widerstand.

GEMEINSAME SCHLUSSFOLGERUNG ZUM GEWOGENEN MITTLEREN SATZ UND ZU DEN BERICHTIGUNGEN UND AUSGLEICHSBETRAEGEN

1.79. Trotz der Hindernisse aufgrund der Komplexität der Berechnungen und der Heterogenität der Angaben scheinen die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Verbesserung der Vergleichbarkeit der Angaben und der Einheitlichkeit der Methoden Fortschritte erzielt zu haben. Die neuen Bemerkungen des Hofes zu den Berichtigungen und Ausgleichsbeträgen, die sich an die Beanstandungen in bezug auf die Beschaffenheit des zur Berechnung des GMS herangezogenen statistischen Instruments anschließen, lassen jedoch darauf schließen, daß der Grad der Zuverlässigkeit der Bemessungsgrundlage für die wichtigste Gemeinschaftseinnahme weiterhin unzureichend ist. Der Verringerung dieser Unsicherheitsmarge ist deutlich Vorrang einzuräumen.

BRUTTOSOZIALPRODUKT (BSP)

Einleitung

1.80. Dem BSP-Aggregat aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung kommt im System der Eigenmittel der Gemeinschaften wesentliche Bedeutung zu, denn es ist maßgeblich für die BSP-Mittel selbst und für die MwSt.-Mittel der Mitgliedstaaten, deren Bemessungsgrundlage begrenzt ist ()

.

1.81. Die BSP-Aggregate gehen nicht aus einer herkömmlichen Gesamtrechnung, sondern aus einem statistischen System der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung unter Einbeziehung makroökonomischer Daten hervor. Für die Prüfung des Hofes erschien es somit sinnvoller, spezifische Kriterien wie etwa Vollständigkeit, Vergleichbarkeit und Konformität mit dem Europäischen System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) heranzuziehen. Die Prüfungen für den vorliegenden Jahresbericht wurden lediglich bei den Kommissionsdienststellen durchgeführt und bezogen sich noch nicht auf die Zusammensetzung der BSP.

Verwaltung durch die Kommission

Ermittlung und Darstellung des BSP

1.82. Die Ermittlung des BSP durch die Mitgliedstaaten ist durch Heterogenität der zugrundeliegenden Ansätze und Unzulänglichkeiten gekennzeichnet, die der Hof teilweise bereits früher ()

beanstandet hat und die der Zuverlässigkeit der übermittelten statistischen Angaben abträglich sind.

1.83. So wird beispielsweise das ESVG von Belgien und Griechenland noch immer nicht angewandt. Bei der Durchsicht der Aufstellungen wird erkennbar, daß die Eurostat übermittelten Angaben weiterhin deutliche Abweichungen gegenüber dem ESVG aufweisen. Darüber hinaus bestehen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bezueglich der verwendeten Quellen und ihrer Aktualität:

a) Griechenland und Portugal ziehen noch immer alte Daten vom Beginn der 70er Jahre heran.

b) Portugal hat die Angaben zu den Haushaltsjahren 1988 bis 1990 nicht im Hinblick auf das Wirtschaftsgebiet aktualisiert; Frankreich hat sie nur für sein Gesamt-BSP, nicht jedoch für jeden seiner Bestandteile aktualisiert.

1.84. Ferner ist festzustellen, daß die Definition des BSP nach dem Ausgabenansatz im Fragebogen der Kommission sich auf den letzten Verbrauch auf nationaler Ebene und nicht den letzten Verbrauch im Wirtschaftsgebiet bezieht, wie dies in der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989 ()

vorgesehen ist. Ganz allgemein wurde die Darstellung des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen (BIPmp) nach dem Produktions-, dem Ausgaben- und dem Einnahmenansatz für das Jahr 1991 nur von fünf Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Italien, Niederlande, Portugal) vorgenommen, obwohl dadurch im Wege der Gegenüberstellung als unabhängig angesehener Bewertungen eine bessere Gewähr für die Gültigkeit der BSP-Zahl erzielt wird.

Überprüfung der BSP-Angaben

1.85. Um eine Bewertung der Zuverlässigkeit und der Vergleichbarkeit der BSP-Angaben zu ermöglichen, sah die Richtlinie 89/130/EWG, Euratom in Artikel 4 vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission eine Aufstellung der für die Berechnung ihres BSP und seiner Bestandteile verwendeten Verfahren und statistischen Grundlagen übermitteln. Ferner wurde ein Ausschuß (der BSP-Ausschuß) eingesetzt, dessen Aufgabe insbesondere darin besteht, die Angaben zu den Aggregaten und die in den Aufstellungen enthaltenen Informationen zu überprüfen.

1.86. Diese Aufstellungen konnten allerdings erst im Laufe des Jahres 1991 vollständig zusammengestellt werden. Zu den Jahren 1988 bis 1990 begnügte sich der BSP-Ausschuß damit, die Verfügbarkeit der verlangten Daten festzustellen. In bezug auf das Jahr 1991, für das die Angaben zum 1. Oktober 1992 vorgelegt wurden, vertrat der Ausschuß die Auffassung, daß die übermittelten Zahlen zu jenem Datum die bestmöglichen Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Vorlage vergleichbarer und repräsentativer Daten widerspiegelten. Er qualifizierte seine Bewertung jedoch nicht im Hinblick auf den Grad der Verwirklichung dieser Vergleichbarkeit und Repräsentativität.

1.87. In seiner ebenfalls von der Richtlinie zugewiesenen Rolle als Berater für die Verbesserung der BSP stellte der BSP-Ausschuß fest, daß eine Reihe von Maßnahmen in bezug auf folgende Aspekte noch einzuleiten waren:

a) Bessere Einhaltung des ESVG durch alle Mitgliedstaaten;

b) bessere Harmonisierung der statistischen Grundlagen, der Bewertungsmethoden und der Aktualität der Angaben;

c) Einbeziehung der Schattenwirtschaft;

d) Harmonisierung der Bewertung der Dienstleistungen im Wohnungssektor und der landwirtschaftlichen Tätigkeit;

e) Harmonisierung der Modalitäten für den Übergang vom BIP zum BSP.

1.88. Bisher wurde lediglich eine Frage, nämlich diejenige bezueglich des Wirtschaftsgebiets, gelöst. Dies ist ein Zeichen dafür, daß es nicht leicht sein wird, rasche Lösungen zu finden. Darüber hinaus gibt es keine Hinweise darauf, daß diese Liste als erschöpfend oder zumindest als hinreichend ausführlich anzusehen ist, damit den BSP-Zahlen das Maß an Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit zugebilligt werden kann, das von Angaben erwartet werden darf, die die Grundlage für eine Eigenmittelquelle der Gemeinschaft bilden.

Globale Geltendmachung von Vorbehalten im Jahre 1992

1.89. Die von den Mitgliedstaaten übermittelten BSP-Zahlen können während eines Zeitraums von nicht mehr als vier Jahren nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres geändert werden, ebenso wie die MwSt.-Übersichten berichtigt werden können. Diese Frist gilt jedoch nicht für Punkte, zu denen von der Kommission oder von einem Mitgliedstaat eine Benachrichtigung ergangen ist. Bei den MwSt.-Grundlagen stellen diese Berichtigungen ebenso wie die zugehörigen Benachrichtigungen eine übliche Praxis dar, wobei die vierjährige Verjährungsfrist unterbrochen wird. Diese Vorgänge sind als Vorbehalte bekannt ()

.

1.90. In bezug auf die BSP-Eigenmittel hatte die Kommission bisher noch keine Benachrichtigung vorgenommen. Im September 1992 machte sie erstmals insgesamt 128 "Vorbehalte" geltend, von denen sich ein Teil auf sämtliche Mitgliedstaaten bezieht und andere spezifisch bestimmte Mitgliedstaaten betreffen. Die gemeinsamen Vorbehalte beziehen sich auf folgende Punkte:

a) Vollständigkeit der Erfassung des BSP und insbesondere Einbeziehung der Schattenwirtschaft;

b) Übergang vom BIP zum BSP;

c) Behandlung der Dienstleistungen im Wohnungssektor;

d) Berücksichtigung von Subventionen und Klassifikation der Steuern;

e) Behandlung der staatlichen und privaten Verwaltungen;

f) Behandlung der Finanzinstitute;

g) Abgrenzung zwischen letzter Verwendung und Vorleistungen.

1.91. Angesichts der Anzahl dieser Vorbehalte und ihres teilweise recht allgemeinen Charakters werden die zuvor ausgedrückten Befürchtungen in bezug auf die Zuverlässigkeit der übermittelten Angaben und damit die Richtigkeit der auf der Grundlage des BSP berechneten BSP- und MwSt.-Eigenmittel bekräftigt. Im Jahre 1992 lief im übrigen die vierjährige Frist nach der Einführung der BSP-Eigenmittel im Jahre 1988 ab, nach deren Ende keine Änderung mehr möglich war. Die Geltendmachung dieser allgemeinen und spezifischen Vorbehalte erscheint folglich als eine nützliche Vorsichtsmaßnahme, deren Wirkung allerdings in der Infragestellung sämtlicher BSP-Angaben besteht.

1.92. Obwohl mit diesen Vorbehalten ein relativ weites Feld abgedeckt wird, vertritt der Hof die Auffassung, daß einige Gesichtspunkte nicht angesprochen wurden. Dies gilt beispielsweise für die Aktualisierung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, die unter den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich gehandhabt wird und zu der Vorbehalte hinsichtlich derjenigen BSP hätten geltend gemacht werden müssen, die anhand veralteter Angaben ermittelt wurden (Griechenland, Portugal). Dies gilt auch für das BSP der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, deren frühere Planwirtschaft notwendigerweise Probleme in bezug auf die Bewertung und die Einbeziehung in das BSP der BR Deutschland aufwirft. Selbst wenn die vierjährige Frist seit der Wiedervereinigung im Jahre 1990 noch nicht verstrichen ist, ist es erstaunlich, daß die Kommission diesbezueglich keinerlei Vorbehalt geltend gemacht hat.

Funktionsweise des Systems

1.93. Die Richtlinie 89/130/EWG, Euratom sieht in Artikel 10 vor, daß die Kommission einen Bericht über die Durchführung dieser Richtlinie vorzulegen hat. Dieser Bericht wurde erst im März 1992 ()

vorgelegt, insbesondere weil zur Abfassung die in Artikel 4 vorgesehenen Aufstellungen notwendig waren.

1.94. Bei der Vorlage dieses Berichts hatte die Kommission Gelegenheit, eine erste Bilanz in bezug auf die Einführung des BSP-Systems zu ziehen. Diese Bilanz erstreckt sich nacheinander auf die Umsetzung der Richtlinie, die Vergleichbarkeit der BSP der Mitgliedstaaten und die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie.

1.95. Der Standpunkt der Kommission lässt sich in drei Punkten zusammenfassen:

a) Die BSP der meisten Mitgliedstaaten weisen einen angemessenen Grad an Vergleichbarkeit auf.

b) In einigen Mitgliedstaaten weisen die Bewertungen allerdings Unzulänglichkeiten auf.

c) Es ist notwendig, einen höheren Grad an Vergleichbarkeit zu erreichen.

1.96. Die Kommission schlägt daraufhin vor, Maßnahmen in drei Richtungen einzuleiten:

a) Durchsetzung einer homogeneren Einhaltung der Vorschriften des ESVG;

b) Fortsetzung der Bemühungen um eine Verbesserung der Genauigkeit der Bewertungen;

c) Einleitung von Maßnahmen zur Sicherstellung, daß die volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ein vollständigeres Bild von der Wirtschaftstätigkeit liefern.

1.97. Anhand der dargelegten Schlußfolgerungen ist es nicht möglich, sich ein klares Bild vom Grad der Zuverlässigkeit der derzeit von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben zu verschaffen. Trotz des erzielten Grades an Vergleichbarkeit, der für angemessen befunden wird, werden Verbesserungen für notwendig gehalten, doch es werden keine Anhaltspunkte vorgegeben, um das erreichte Niveau und die noch zu erzielenden Fortschritte genauer zu bemessen. Ferner wurde das in der Richtlinie ausdrücklich vorgesehene Kriterium der Repräsentativität des BSP als wesentliche Garantie gegen die Verzerrungsrisiken bisher nicht spezifisch behandelt.

Bewertung

1.98. Obwohl der statistische Bezugsrahmen des ESVG eindeutig definiert wurde, verwenden die Mitgliedstaaten zur Berechnung der BSP-Aggregate uneinheitliche Systeme der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Es bestehen noch erhebliche Unterschiede hinsichtlich der herangezogenen Quellen, deren Aktualität, der Berechnungsmethoden und der Bewertung bestimmter Aggregate.

1.99. Einige Mitgliedstaaten (Dänemark, Griechenland, Luxemburg, Portugal) haben allerdings eine weitgehende Überarbeitung ihrer statistischen Grundlagen beschlossen. Diese Arbeit ist noch nicht abgeschlossen und wird zweifellos zu erheblichen Änderungen führen.

1.100. Vor diesem Hintergrund lassen die bestehenden Kontrollstrukturen oder der Stand der Durchführung der zugehörigen Arbeiten keine Hoffnung auf eine rasche Verbesserung der Lage aufkommen. Der BSP-Ausschuß ist sehr beschäftigt; er sieht eine Untersuchung der Verbesserungen hinsichtlich der Schattenwirtschaft erst im Jahre 1994 vor. Die nationalen Kontrollinstanzen wiederum befassen sich nicht mit den statistischen und makroökonomischen Daten.

1.101. Somit erscheint es wenig realistisch, sich mit dem wünschenswerten Nachdruck zur Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der von den Mitgliedstaaten an die Kommission gelieferten BSP-Aggregate zu äussern. Da die Fehlermarge schwer zu schätzen ist, kann ein Eindruck von den eingetretenen Abweichungen unter Berücksichtigung der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Revisionen zu den BSP gewonnen werden. Für das Jahr 1989 beispielsweise liegen Abweichungen zwischen den ursprünglichen Angaben und den letzten verfügbaren Revisionen zwischen P1,6 % (Vereinigtes Königreich) und + 2,4 % (Niederlande). Diese Differenzen wirken sich auf den von der Gemeinschaft als BSP- und MwSt.-Eigenmittel vereinnahmten Gesamtbetrag, vor allem jedoch auf die Verteilung der Eigenmittellast auf die Mitgliedstaaten aus.

1.102. Die im Rahmen dieser Analyse angesprochenen Punkte könnten den Eindruck erwecken, daß das BSP-Instrument beim derzeitigen Stand der Dinge allenfalls ein Indexsystem darstellt, das mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit die Beitragskapazität der Mitgliedstaaten zur Finanzierung des Gemeinschaftsbedarfs ausweist. Es handelt sich sicherlich nicht um eine ebenso präzise und kontrollierbare Grundlage wie die Bemessungsgrundlage für eine Steuer. Die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung wurde im übrigen nicht im Hinblick auf steuerliche Überlegungen konzipiert.

1.103. Allerdings, wenn auch das daraus abgeleitete BSP zahlreiche methodische Schwächen aufweist, so haben diese wegen der auf makroökonomischer Ebene verfolgten Ziele nicht notwendigerweise zur Folge, daß das wahrgenommene Phänomen auf einer Ebene unterhalb der Realität angesiedelt wird.

Schlußfolgerung

1.104. Angesichts der Bedeutung des BSP bei der einheitlichen Ermittlung der Beiträge der Mitgliedstaaten erscheint es notwendig, das Instrument in seinen wesentlichen Gesichtspunkten zu verbessern, damit es der Realität möglichst nahe kommt. Die diesbezueglich in den vergangenen Jahren erzielten Fortschritte lassen nicht erkennen, daß die zentrale Rolle, die der Kommission in diesem Bereich zukommt, hinreichend wahrgenommen wurde.

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Vereinfachte Abfertigungsverfahren

Ziele und Grundsätze der Regelung

1.105. Die sogenannten vereinfachten Verfahren dienen zur Erleichterung der Warenabfertigung durch Wirtschaftsteilnehmer mit ständiger Einfuhrtätigkeit. Anstelle der Einreichung von Einzelanmeldungen geht es darum, die Vorlage von Sammelzollanmeldungen zu bewilligen, in denen mehrere Einfuhrvorgänge zusammengefasst sind.

1.106. Die Zugangsbedingungen für diese Regelung sind nicht sehr rigoros. Sie hängen hauptsächlich davon ab, ob die Zollbehörden ihre Kontrollen in vollem Umfang durchführen können, insbesondere auf der Grundlage der Buchhaltung der Unternehmen. Auszuschließen sind lediglich Wirtschaftsteilnehmer, die nur gelegentlich Einfuhren tätigen, oder solche, die zu einem früheren Zeitpunkt Verstösse begangen haben. Die auf diese Verfahren entfallenden Beträge sind erheblich. In den Niederlanden machen sie 50 %, in der BR Deutschland 40 %, in Belgien 29 %, in Frankreich 25 % und im Vereinigten Königreich 11 % der eingezogenen Abgaben aus. Griechenland und Italien wenden diese Regelung nicht an.

Anwendung der Regelung

1.107. Die BR Deutschland und Frankreich nehmen bei der Ausstellung der Bewilligungen eine recht liberale Haltung ein. Diese können insbesondere Spediteuren und Zollagenten gewährt werden. Die übrigen Mitgliedstaaten wenden einen restriktiveren Ansatz an. Das Vereinigte Königreich verlangt vom Antragsteller, daß er ein zugelassener Empfänger im Rahmen eines Zollverfahrens ist und über eine EDV-Buchhaltung verfügt. In Spanien müssen sämtliche Waren vom selben Ausführer aus demselben Ursprungsland versandt werden. Allgemein haben die vereinfachten Verfahren ihrer Bezeichnung zum Trotz eine eher komplizierte Verwaltung und lange Abwicklungsfristen zur Folge, weil die Einzel- und Sammelanmeldungen miteinander abgeglichen werden müssen.

1.108. Wenn sich auch die Verpflichtungen in bezug auf Buchhaltung und Kontrolle in den ausgestellten Bewilligungen als hinreichend rigoros erweisen, so erfolgt ihre Durchsetzung jedoch nicht immer konsequent. In der BR Deutschland beispielsweise werden die üblichen Vollständigkeitsprüfungen nicht vorgenommen, und die nachträglichen Belegprüfungen finden nach langer Zeit statt. In Dänemark wird die Risikoanalyse in bezug auf den Warenwert nicht wirklich genutzt. In den Niederlanden und in Frankreich sind die automatischen EDV-Kontrollen bisher nicht auf die Sammelzollanmeldungen zugeschnitten. Im übrigen ist ganz allgemein zu beobachten, daß die EDV-gestützten Abfertigungssysteme sich nicht auf die vereinfachten Verfahren erstrecken, für die sie doch gerade geeignet wären.

Schlußfolgerung

1.109. Um den Zugang zu den vereinfachten Verfahren gleich zu gestalten, müssten die praktischen Modalitäten für die Bewilligung auf Gemeinschaftsebene durch Streichung einiger kaum gerechtfertigter nationaler Einschränkungen vereinheitlicht werden. Zur Verbesserung der Zollkontrollen müssten die Möglichkeiten der EDV genutzt werden. Die körperlichen Kontrollen, deren Häufigkeit grundsätzlich vom jeweiligen Betrugsrisiko abhängt, müssten an den besonderen Fall dieser Verfahren angepasst werden, bei denen - daran sei erinnert - die Lieferung der Waren häufig direkt auf das Betriebsgelände des Empfängerunternehmens erfolgt.

Zollwert bei verderblichen Waren

Ziele und Grundsätze der Regelung

1.110. Der im Rahmen des GATT festgelegte allgemeine Grundsatz in bezug auf den Zollwert lautet, daß die Waren zu ihrem Transaktionswert anzumelden sind. Für leicht verderbliches Obst und Gemüse, das im Rahmen von "Kommissionsgeschäften", d. h. ohne festen Verkaufspreis, eingeführt wird, musste allerdings eine besondere Regelung geschaffen werden. Diese Regelung ist für den Einführer fakultativ. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1577/81 der Kommission vom 12. Juni 1981 ()

wird hierzu ein Verfahren zur Ermittlung von Standard-Durchschnittswerten an der Gemeinschaftsgrenze eingerichtet.

1.111. Im Gemeinsamen Zolltarif werden einige dieser Waren Zollsätzen in Höhe von 18 bis 25 % unterworfen, die zu den höchsten der Gemeinschaft zählen. Das Gesamtvolumen der eingezogenen Abgaben kann mit rund 354 Mio ECU veranschlagt werden. Waren mit Ursprung in den Maghreb-Ländern (Algerien, Marokko, Tunesien) und den Maschrik-Ländern (Ägypten, Jordanien, Libanon, Syrien), für die Nullsätze gelten, sowie Obst und Gemüse aus Spanien und Portugal, die seit dem 1. Januar 1993 in den Binnenmarkt integriert sind, sind von der Regelung ausgeschlossen.

Ermittlung des Zollwerts und Anwendung der Regelung

1.112. Die Standard-Zollwerte werden alle 14 Tage anhand der in 19 Handelszentren der Gemeinschaft praktizierten Durchschnittspreise je Einheit für 64 Erzeugnisse ermittelt. Die Sammlung der Informationen erfolgt seitens der nationalen Behörden anhand von Marktberichten, Auktionspreisen oder der von einigen wichtigen Großhändlern praktizierten Preise. Da sich die Liste der betreffenden Waren allmählich von 40 auf 64 Artikel verlängert hat, wäre es sinnvoll, zu entscheiden, ob das System auf in grossem Rahmen vermarktete Waren beschränkt bleiben oder auf eine breitere Palette unterschiedlicher Waren erweitert werden soll.

1.113. In der Freizone Hamburg ist es einem Verband von Fruchtimporteuren im Rahmen einer lokalen Vereinbarung gestattet, eine Vorausfestsetzung der Standardwerte in Anspruch zu nehmen, während sie gleichzeitig die Möglichkeit haben, diese durch die aktuellen Werte zu ersetzen, falls sich diese inzwischen nach unten entwickelt haben.

Fakultativer Charakter der Regelung

1.114. Aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1577/81 ist die Standardwertregelung fakultativ. Dem Einführer wird allerdings eine Mindestgültigkeitsdauer von einem Kalenderjahr auferlegt, nachdem er seine Wahl getroffen hat, um die Möglichkeiten der Ausnutzung bestimmter Preisniveaus zu begrenzen. Diese Maßnahme ist jedoch von Wirtschaftsteilnehmern mit mehreren Firmen oder unter Einschaltung eines Mittelsmanns leicht zu umgehen. Letztere können ihre Zollabfertigung je nach Interesse unter Zugrundelegung der Standardwerte oder der Transaktionswerte vornehmen. Zur Vermeidung dieser Situation wäre es sinnvoll, den Grundsatz strenger einzuhalten, wonach die Regelung ausschließlich in Fällen bewilligt wird, in denen sie notwendig ist, d. h. bei Einfuhren im Rahmen von "Kommissionsgeschäften" ohne Deklarierung des Transaktionswertes bei der Einfuhr.

Schlußfolgerung

1.115. Mit Hilfe der derzeit geltenden Verfahren zur Ermittlung der Standardwerte, auf denen die Regelung beruht, können für die Transaktionen bei der Einfuhr keine wirklich repräsentativen Preise festgelegt werden. Hierzu wäre es notwendig, die Liste der herangezogenen Handelszentren zu aktualisieren und ständig auf dem neuesten Stand zu halten sowie die gesammelten Informationen nach dem Volumen der getätigten Einfuhren zu gewichten. Ferner wäre es sinnvoll, die Liste der für diese Regelung in Frage kommenden Erzeugnisse auf Waren zu beschränken, auf die hinreichend grosse Handelsströme entfallen.

1.116. Angesichts der - insbesondere durch die Auswirkungen der geltenden Präferenzregelungen bedingten - Entwicklung der Bedingungen für die Abgabenerhebung auf Obst- und Gemüseeinfuhren in der Gemeinschaft wäre es angebracht, zu überprüfen, ob diese Verfahren nicht auf eine Reihe besonderer Fälle wie beispielsweise Kommissionsgeschäfte beschränkt werden sollten oder die Regelung abgeschafft werden sollte, damit nicht der Einführer de facto die zu deklarierenden Werte selbst auswählen kann.

Verminderte Abschöpfungen bei der Einfuhr von Rindern

Ziele und Grundsätze der Regelung

1.117. Für die Einfuhr von Jungrindern mit Ursprung in Ungarn, Polen, Jugoslawien (bis zum 15. November 1991) und der Tschechoslowakei (ab dem 1. Januar 1992) zu verminderten Abschöpfungssätzen wurde im Jahre 1991 ein Kontingent von 198 000 Stück und im Jahre 1992 von 214 500 Stück eröffnet. Diese Kontingente waren im wesentlichen für Italien und Griechenland (194 220 Stück pro Jahr) bestimmt. Die Prüfung des Hofes wurde in diesen beiden Ländern durchgeführt.

1.118. Die Verminderung der Abschöpfung belief sich je nach Gewicht und Herkunft der Tiere auf 65 % oder 75 %. Diese mussten nach ihrer Einfuhr während eines Zeitraums von mindestens 120 Tagen gemästet werden, anderenfalls wurden die der bewilligten Verminderung entsprechenden Beträge wieder eingezogen. Das Gesamtvolumen dieser Beträge lässt sich auf 53,5 Mio ECU pro Jahr beziffern.

1.119. Das in der Verordnung (EWG) Nr. 612/77 der Kommission vom 24. März 1977 ()

vorgesehene Verfahren umfasste mehrere zu erfuellende Förmlichkeiten wie etwa die Beschaffung einer Einfuhrlizenz, die Angabe des Mastortes, die Markierung der Tiere sowie die Beibringung von Nachweisen über die Einhaltung der Verpflichtungen. Schließlich mussten 10 % des Kontingents Wirtschaftsteilnehmern vorbehalten werden, die neu auf dem Markt waren.

Anwendung der Regelung

1.120. In Griechenland wurde die einmonatige Frist für die Vorlage der Angaben über den Ort der Mästung der Tiere nicht durchgesetzt; auch die Verpflichtung zur Markierung der Tiere zur Identifizierung des Einführers blieb unerfuellt.

1.121. In Italien wurde der Nachweis über die Einhaltung der Mastbedingungen und die Nichtschlachtung während eines Zeitraums von 120 Tagen nach der Einfuhr der Tiere in Form von den Gemeinden ausgestellter Bescheinigungen erbracht, wobei jede dieser Gemeinden ihre eigenen Verfahren anwendet. Das Fehlen präziserer Anweisungen kann sich nachteilig auf die Einhaltung der Anspruchsbedingungen auswirken. In Griechenland wurde in drei Fällen festgestellt, daß die Kaution ohne Vorlage dieser Nachweise freigegeben wurde. In keinem dieser beiden betroffenen Mitgliedstaaten wurden wegen der Nichteinhaltung der Rechtsvorschriften Kautionen einbehalten.

1.122. Wegen der Unzulänglichkeit der von Italien und Griechenland hinsichtlich der Anzahl und des Ursprungs der in den einzelnen Zeiträumen eingeführten Tiere übermittelten Informationen konnte die Kommission das Kontingent nicht ordnungsgemäß verwalten.

Berechnung der Einfuhrabschöpfungen

1.123. Die Abschöpfungen werden nach dem Gewicht der Waren berechnet. In Italien war bei der besuchten Zollstelle für alle Tiere ein Wiegezettel ausgestellt worden. Das Gewicht pro Tier wurde jedoch jeweils auf null oder fünf abgerundet. In Griechenland wurden die Tiere bei den besuchten Zollstellen nicht einzeln, sondern gruppenweise gewogen.

Rechtfertigung der Regelung

1.124. Der Rückgriff auf solche Regelungen erscheint angesichts der Lage der öffentlichen Finanzen der Gemeinschaft kaum gerechtfertigt. Der Zuchtbedarf an Jungrindern wird nämlich durch die Gemeinschaftserzeugung reichlich gedeckt; sie weist sogar einen Überschuß in Höhe von 600 000 Stück auf. Die Einfuhr mit Abschöpfungen, die um den Gegenwert eines Drittels dieses Überschusses vermindert sind, führt nicht nur zu Mindereinnahmen an Eigenmitteln in Höhe von 53,5 Mio ECU, sondern verursacht auch Zusatzkosten im nachgeordneten Bereich, z. B. bei den Ausfuhrerstattungen für Lebendrinder (insgesamt 122 Mio ECU im Jahre 1992).

Schlußfolgerung

1.125. Die zur Verwaltung der kontingentierten Einfuhren eingeführten schwerfälligen Verfahren wurden kaum eingehalten, ohne daß diese Unzulänglichkeiten allerdings mit Hilfe von Kontrollen auf nationaler oder Gemeinschaftsebene hätten aufgedeckt werden können. Es wurden keine zusätzlichen Kontrollmöglichkeiten, beispielsweise basierend auf Unternehmensbuchhaltungen, geschaffen. Es wäre angebracht, die Verwaltungs- und Kontrollmodalitäten für diese Sonderregelungen zu überprüfen.

Vieheinfuhren im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens

1.126. Im Dezember 1990 wurde in der BR Deutschland ein betrügerischer Verkehr mit Rindern und Schafen mit Ursprung in Polen aufgedeckt. Anstatt die geschuldeten Abschöpfungen an der Grenze zu entrichten, meldeten die Wirtschaftsteilnehmer die Waren für das gemeinschaftliche Versandverfahren an. Im Rahmen dieser Regelung können die Abgaben nach dem Transport am Bestimmungsort entrichtet werden, denn sie sind durch eine Bankbürgschaft gesichert. Die verlangte Sicherheit lag allerdings unter dem geschuldeten Abgabenbetrag, wodurch die Nichterledigung der Versandpapiere weniger Kosten verursachte als die Zahlung der betreffenden Abgaben. Inzwischen wurden von den bundesdeutschen Behörden auf nationaler Ebene spezifische Kontrollmaßnahmen eingeleitet.

1.127. Die Kommission prüfte diesen Verkehr im Jahre 1991. In ihren Berichten ist von mehr als 800 Fällen die Rede, in denen keine abschließende Erledigung erfolgte; das entsprechende Volumen an Eigenmitteln belief sich auf schätzungsweise 15 Mio ECU. Im Dezember 1991 schlug sie in einem Telex an die Mitgliedstaaten vor, für die verlangte Globalgarantie einen Mindestbetrag von 100 000 ECU (bzw. in bestimmten Fällen 50 000 ECU) festzusetzen. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2560/92 vom 2. September 1992 ()

wurde diese Maßnahme obligatorisch. Somit vergingen fast zwei Jahre, in denen sich der Verkehr auf die übrigen Mitgliedstaaten ausdehnen konnte, bis eine dringend notwendige Rechtsvorschrift erlassen wurde.

1.128. Für den Handel mit den EFTA-Staaten wurden im Oktober 1992 gleichlautende Bestimmungen erlassen und anschließend ab dem 1. Januar 1993 wieder durch die vorherigen Bestimmungen ersetzt. Dies bedeutet, daß der Mindestbetrag der Sicherheit nicht mehr auf 100 000 ECU festgesetzt ist. Bei Versandvorgängen aus den EFTA-Staaten bestehen somit nach wie vor die Risiken, die das Zustandekommen des vorstehend beschriebenen betrügerischen Verkehrs ermöglicht haben.

GELDBUSSEN UND ZWANGSGELDER

1.129. Der Hof prüfte die Strafen, die die Kommission gegen Unternehmen verhängt, die gegen die Regeln des freien Wettbewerbs verstossen ()

. Im Jahre 1992 wurden in diesem Zusammenhang 34,53 Mio ECU beigetrieben, und 254,84 Mio ECU standen wegen anhängiger Gerichtsverfahren noch aus (19 Fälle, die 105 Unternehmen betrafen). Seit 1985 beträgt die Beitreibungsquote bei den Geldbussen 11,7 %.

1.130. Die vom Hof zu einem früheren Zeitpunkt beanstandete Lage hat sich kaum verbessert ()

. Bei der Mitteilung der Entscheidungen wurden neue Verzögerungen von bis zu drei Monaten beobachtet, und zwischen Entscheidungen und Mitteilungen wurden Unstimmigkeiten festgestellt. In einem Falle gewährte die Kommission bestimmten Schuldnern eine Vorzugsbehandlung, indem sie die Zahlungstermine auf vier Jahre staffelte und für die Verzugszinsen einen Satz von 8 % anstelle des rechtmässigen Satzes in Höhe von 13,75 % gewährte. Bei der Ausstellung der Einziehungsanordnungen bzw. der Anordnungen zur Verminderung oder Stornierung von Forderungen wurden Verzögerungen von bis zu 17 Monaten festgestellt. Die Verbuchung der Verzugszinsen erfolgt stets unter dem gleichen Haushaltsartikel wie der Hauptbetrag. Die Kommission sollte folglich bei der Einhaltung ihrer internen Vorschriften und bei der Verwaltung der im Rahmen des freien Wettbewerbs verhängten Geldbussen konsequenter vorgehen.

1.131. In einem anderen Fall hob das Gericht erster Instanz am 27. Februar 1992 ()

die Verfügung auf, mit der Geldbussen in einer Gesamthöhe von 23,5 Mio ECU verhängt worden waren. Einige dieser Geldbussen waren zuvor von den Schuldnern gezahlt und von der Kommission als Haushaltseinnahmen verbucht worden. Für ihre Rückzahlung stellte der Anweisungsbefugte am 9. Oktober 1992 - acht Monate nach dem Urteil - drei Auszahlungsanordnungen in Höhe von 7,9 Mio ECU aus, wobei 1,9 Mio ECU ohne Rechtsgrundlage als Verzugszinsen gewährt wurden. Da nicht genügend Haushaltsmittel verfügbar waren, wurden diese Auszahlungsanordnungen ausserhalb des Haushaltsplans zu Lasten von Kassenmitteln verbucht. Diese Verfahrensweise ist aufgrund der Artikel 1 und 5 der Haushaltsordnung ordnungswidrig und hätte vom Finanzkontrolleur durch die Verweigerung seines Sichtvermerks unterbunden werden müssen (siehe Ziffer 13.34 dieses Berichts). Darüber hinaus konnte die Kommission diese Lage nicht bereinigen, weil ihre wiederholten Anträge auf Übernahme in den Haushaltsplan weder beim Rat am 15. Dezember 1992 im Rahmen eines Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans noch beim Parlament am 25. Januar 1993 im Rahmen einer Mittelübertragung berücksichtigt wurden. Deshalb fordert der Hof die Kommission auf, ihn über die Aussichten auf eine Bereinigung dieser Situation in Kenntnis zu setzen.>VERWEIS AUF EINEN FILM>

KAPITEL 2 (*) Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie) - Haushaltsführung und Haushaltskontrolle

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(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 270

HAUSHALTSASPEKTE

Entwicklung des Haushaltsplans

2.1. Die in den Teileinzelplan B1 eingestellten Mittel beliefen sich ursprünglich auf 36 022 Mio ECU. Davon entfielen 35 022 Mio ECU auf operationelle Ausgaben im Rahmen der Titel B1-1 bis B1-4, und 1 000 Mio ECU wurden als Währungsreserve in Titel B1-5 eingesetzt. Nach den Berichtigungs- und Nachtragshaushalten Nr. 2 und Nr. 3 für das Haushaltsjahr 1992 und Mittelübertragungen von und nach anderen Teileinzelplänen des Gesamthaushaltsplans lagen die endgültigen Mittel für operationelle Ausgaben mit 32 023,5 Mio ECU deutlich niedriger.

2.2. Die umfangreichsten Änderungen im Vergleich zum ursprünglichen Haushaltsplan wurden in den Bereichen Getreide (Kapitel B1-10) P870 Mio ECU; Wein (Kapitel B1-16) P635 Mio ECU und Milch (Kapitel B1-20) P1 603 Mio ECU vorgenommen. Die Finanzdaten über die Ausführung des Haushaltsplans im Bereich des EAGFL-Garantie sind in den Tabellen 2.1 bis 2.4 enthalten.

Buchführung

2.3. Die Zahlungen des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie), an die Mitgliedstaaten im Rahmen monatlicher Vorschüsse werden zunächst im EDV-System der EAGFL-Direktion der Kommission erfasst. Anschließend werden die Zahlungsunterlagen dem Finanzkontrolleur der Kommission zur Erteilung des Sichtvermerks übermittelt, und danach nimmt der Rechnungsführer die Verbuchung der Beträge im zentralen Buchhaltungssystem der Kommission vor.

2.4. Wegen eines EDV-Problems traten in bezug auf die Meldungen der Mitgliedstaaten für August, September und Oktober 1992 erhebliche Verzögerungen bei der Erteilung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur und bei der Verbuchung ein. Diese Meldungen wurden erst Ende Januar 1993 bearbeitet, nachdem der Hof die Kommissionsdienststellen kontaktiert hatte, weil die entsprechenden Angaben in den Rechnungsabschlüssen fehlten.

Mittelübertragungen zwischen Haushaltsjahren

2.5. Von 1991 auf 1992 nahm die Kommission im Rahmen von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a) der Haushaltsordnung nichtautomatische Mittelübertragungen in Höhe von 166,0 Mio ECU zur Finanzierung der Nahrungsmittelhilfe zugunsten der Länder Osteuropas und der ehemaligen Sowjetunion vor (siehe Ziffern 2.71 - 2.109). Weitere Mittelübertragungen von 1991 auf 1992 im Rahmen von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b) der Haushaltsordnung beliefen sich auf 24,1 Mio ECU, zu deren Lasten schließlich Zahlungen in Höhe von 11,2 Mio ECU getätigt wurden.

2.6. Am Ende des Haushaltsjahres 1992 nahm die Kommission Mittelübertragungen im Rahmen von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b) der Haushaltsordnung in einer Gesamthöhe von 50,7 Mio ECU vor. Diese Mittelübertragungen betreffen hauptsächlich die Haushaltslinien B1-1221 (Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl): 11,8 Mio ECU, B1-1890 (Nahrungsmittelhilfe für Osteuropa): 17,3 Mio ECU und B1-3600 (Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung): 15,9 Mio ECU. Wie in den vorangegangenen Jahren nahm die Kommission auch nichtautomatische Mittelübertragungen gemäß Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a) der Haushaltsordnung in einer Gesamthöhe von 175,5 Mio ECU für Soforthilfemaßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas vor.>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

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Öffentliche Lagerhaltung

2.7. Die Gesamtkosten der öffentlichen Lagerhaltung (technische Kosten, Finanzkosten, Verkaufsgewinne und -verluste, Wertberichtigung) beliefen sich im Jahre 1992 auf 4 500 Mio ECU und lagen damit geringfügig niedriger als im Jahre 1991 (4 877 Mio ECU). Von der Gesamtsumme für das Jahr 1992 entfielen 2 115 Mio ECU bzw. 1 747 Mio ECU auf die Wertberichtigung von Getreide- und Rindfleischbeständen.

2.8. Wie in Tabelle 2.5 ausgewiesen, blieb der Gesamtwert der Lagerbestände zum 30. September 1992 auf dem Vorjahresniveau. Der Wert der Lagerbestände an Getreide nahm um rund 400 Mio ECU zu, während er bei den Lagerbeständen an Milcherzeugnissen um rund 500 Mio ECU zurückging. Die Zunahme der Getreidebestände war durch die hohe Produktion in den Mitgliedstaaten bei gleichzeitigem Rückgang der Ausfuhren nach Osteuropa bedingt, wo die Mittel zur Finanzierung von Getreidekäufen fehlten.

2.9. Die Lagerbestände werden von der Kommission anhand geschätzter Weltmarktpreise bewertet. Hierbei basieren die Preisansätze für Milcherzeugnisse auf den GATT-Mindestpreisen. Bei Rindfleisch basieren die Ansätze auf Preisen, die auf dem Weltmarkt für Gemeinschaftsausfuhren tatsächlich erzielt wurden. Bei Getreide liegen den Ansätzen Angaben von der Chicagör Börse, dem Internationalen Weizenrat sowie Getreidesachverständigen und Händlern zugrunde.

2.10. Im Zuge seiner Prüfung verlangte der Hof Einsicht in die Aufzeichnungen der Kommission zur Veranschlagung der Getreidepreise. Die Kommission konnte keinerlei Unterlagen vorlegen.>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.11. Beim Vergleich der Ist-Preise für Milcherzeugnisse und Getreide mit den Ansätzen für die Jahre 1991, 1992 und 1993 zeigte sich, daß die Ansätze für 1993 durchgängig niedriger lagen. In bezug auf 1992 bewegten sich die Unterschiede zwischen 20 und 40 %. Da diese Ansätze zur Aufstellung des Haushaltsplans herangezogen werden, führt dies zu einer zu hohen Veranschlagung der Haushaltsmittel. Ausserdem können sich dadurch negative Ausgaben ergeben.

Haushaltsdisziplin

2.12. In der Entscheidung 88/377/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 ()

über die Haushaltsdisziplin wurden für die Ausgaben des EAGFL jährliche Obergrenzen in Form sogenannter "Leitlinien" festgesetzt. Die Leitlinie für das Jahr 1992 betrug 35 039 Mio ECU. Dabei beliefen sich die Mittelbindungen auf insgesamt 31 118,3 Mio ECU, d. h. 89 % des Hoechstbetrags. Unter Einbeziehung der neuen Mittelbindungen zu Lasten der nichtautomatischen Mittelübertragungen von 1991 auf 1992 beliefen sich die Mittelbindungen auf insgesamt 31 275,7 Mio ECU.

2.13. Das günstige Ergebnis im Jahre 1992 war dadurch bedingt, daß die Ausgaben im Getreide-, Wein-, Milch- und Rindfleischsektor niedriger lagen als veranschlagt. In bezug auf Getreide, Butter, Rindfleisch und Schweinefleisch aus der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik trug eine Rückzahlung in Höhe von 307 Mio ECU aus der BR Deutschland für Ausfuhren, die nicht ordnungsgemäß zu Lasten des EAGFL-Garantie verbucht werden konnten, jedoch von der Kommission vorfinanziert worden waren, zu dem niedrigeren Ausgabenniveau bei.

Vorausschätzung der Ausgaben

2.14. Wie vom Hof bereits in früheren Jahresberichten beanstandet, kann die Überwachung der Ausführung des auf den EAGFL-Garantie entfallenden Teils des Haushaltsplans nicht ordnungsgemäß funktionieren, solange die Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten nicht verläßlich sind. Im Zeitraum 1991-1992 unternahm die Kommission erhebliche Anstrengungen, um die Qualität der Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten zu verbessern, und zwar in Form eines Seminars für die Mitgliedstaaten und durch die Umstellung eines Teils des Datenflusses zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten auf EDV. Obwohl sich einige der neuen Mechanismen erst im Jahre 1993 auf die Vorausschätzungen auswirken werden, ist es einigen Mitgliedstaaten bereits gelungen, die Qualität ihrer Vorausschätzungen für 1992 zu verbessern. Aus Schaubild 2.1 geht hervor, daß die vierteljährlichen Vorausschätzungen sich im Jahre 1992 insgesamt immer mehr den Ist-Ausgaben näherten.

2.15. Auf der Ebene der spezifischen Märkte waren die Unterschiede zwischen den dreimonatigen Vorausschätzungen und den Ergebnissen weiterhin erheblich. Bei zwei Kategorien von Erzeugnissen, nämlich Getreide sowie Öle und Fette, wo diese Vorausschätzungen zumeist zwischen 400 Mio ECU und 600 Mio ECU lagen, wichen die Ist-Ausgaben häufig um rund 150 Mio ECU ab.

2.16. Tabelle 2.6 veranschaulicht die erheblichen Unterschiede, die zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten in ein und demselben Zeitraum hinsichtlich der Zuverlässigkeit ihrer Vorausschätzungen bestehen können.

Rechnungsabschluß

2.17. Die Rechnungsabschlussentscheidung zum Haushaltsjahr 1989 des EAGFL-Garantie erging im September 1992 ()

. Der Gesamtbetrag der von den Mitgliedstaaten an die Kommission zu leistenden Rückzahlungen belief sich auf 964 Mio ECU. Davon bezogen sich 536 Mio ECU auf Berichtigungen der Zusatzabgabe auf die Milcherzeugung in Italien und 168 Mio ECU in Spanien.

2.18. Diese beiden Mitgliedstaaten waren ihrer Verpflichtung zur Anwendung des Milchquotensystems nicht nachgekommen. Italien hatte weder Landwirten oder Molkereien Einzelquoten zugewiesen, noch Zahlen über die Milcherzeugung pro Landwirt oder Molkerei ermittelt. Deshalb war es nicht in der Lage, die Zusatzabgabe zu erheben. In Spanien wurden den Erzeugern zwar Quoten zugewiesen, doch die Abgabenerhebung wurde nicht durchgesetzt.

2.19. Zwischen den betroffenen Mitgliedstaaten und den Kommissionsdienststellen wurde vereinbart, daß diese Länder ihre Rückzahlungen für 1989 in drei Raten leisten, die im Januar, Februar und März zahlbar waren. Die Kommission sollte die umgehende Zahlung sämtlicher ausstehender Beträge veranlassen. Allerdings ging bislang nur die erste Rate (53,2 Mio ECU aus Spanien und 93,2 Mio ECU aus Italien) Anfang 1993 bei der Kommission ein, und seither war keine weitere Rückzahlung zu verzeichnen. Für das EAGFL-Haushaltsjahr 1993/94 beschloß der Rat mit der Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 vom 14. Juni 1993 ()

eine Anhebung der Milchquoten für Spanien, Italien und Griechenland. Vor dem Hintergrund des Ratsbeschlusses beschloß die Kommission am 28. Juli 1993, die von den betreffenden Mitgliedstaaten für 1989 zu zahlenden Beträge mittels einer Änderung der Rechnungsabschlussentscheidung für das Haushaltsjahr 1989, mit der sich die Kommission am 27. September 1993 über die Weigerung des Finanzkontrolleurs, die Verringerung für Italien zu genehmigen, hinwegsetzte, erheblich zu vermindern. Die Ratsverordnung kann freilich nicht als Grundlage für die Anpassung der Beträge für vorangegangene Haushaltsjahre dienen. Der Hof wird deshalb die Rechtmässigkeit der Änderung und ihre Auswirkungen eingehend prüfen.

Haushaltseingliederungsplan

2.20. Die Ausgaben des EAGFL-Garantie beruhen auf Verordnungen, die in den Mitgliedstaaten direkt anwendbar sind, und für die Gemeinschaft besteht eine rechtliche Verpflichtung zu ihrer Finanzierung. Diesen Grundsätzen widerspricht die Tatsache, daß der Haushaltseingliederungsplan eine Reihe von Linien mit "p.m." (pour mémoire)-Vermerk enthält, die bei unvorhergesehenen Ausgaben die notwendige Flexibilität gewährleisten sollen. Hierzu gehören:

a) mögliche Zahlungen für bestehende Beihilferegelungen, bei denen eine Veranschlagung der erwarteten Ausgaben nicht möglich ist, beispielsweise bei alten Beihilferegelungen, die im Auslaufen begriffen sind;

b) neue, von der Kommission vorgeschlagene, aber vom Rat noch nicht verabschiedete Verordnungen, die jedoch höchstwahrscheinlich im Laufe des Haushaltsjahres verabschiedet werden;

c) neue Politiken, die gerade formuliert werden, zu denen jedoch noch kein formaler Entwurf für eine Verordnung vorliegt.

2.21. Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1992 enthält im Bereich des Eingliederungsplans für den EAGFL 51 Linien mit p.m.-Vermerk, doch häufig wird die Existenz der Linie überhaupt nicht oder nur unzureichend begründet. Zu 12 der Linien mit p.m.-Vermerk ist keine rechtliche oder sonstige, im Haushaltsplan dargelegte Rechtfertigung erkennbar, und die Haushaltsbehörde gibt keine Erläuterung zur Ausführung dieser Linien. Dies widerspricht den allgemein anerkannten Haushaltsgrundsätzen.

2.22. Ein Beispiel für eine inakzeptable Verwendung einer Linie mit p.m.-Vermerk war in den Jahren 1991 und 1992 zu beobachten. Die Kommission verbuchte verschiedene Ausgaben im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe zugunsten der Länder Osteuropas zu Lasten von Kapitel B1-18 "Sonstige landwirtschaftliche Sektoren oder pflanzliche Erzeugnisse", Artikel 189 "Sonstige". Obwohl diese Maßnahmen im Jahre 1991 anliefen und im Jahre 1993 fortgesetzt werden, sind dafür keine spezifischen Haushaltslinien vorgesehen. Die derzeitige Praxis ist kaum noch mit der Dringlichkeit der Maßnahmen zu rechtfertigen, denn die gleiche Art von Maßnahmen wird nunmehr im dritten aufeinanderfolgenden Jahr durchgeführt. Der Hof stellt fest, daß die Kommission im Vorentwurf zum Haushaltsplan für 1993 ein gesondertes Kapitel für die Nahrungsmittelhilfe vorgeschlagen hatte, dieser Vorschlag jedoch von der Haushaltsbehörde abgelehnt wurde.

2.23. Einige Haushaltslinien umfassen "negative" und "positive" Vorgänge, so etwa Gewinne und Verluste im Zusammenhang mit der öf