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JAHRESBERICHT

zum Haushaltsjahr 1980 zusammen mit den Antworten der Organe den Entlastungsbehörden und den übrigen Organen am 30 . November 1981 übermittelt

( gemäß Artikel 84 der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 )

INHALT

Einleitung * 5 *

Teil I

Kapitel 1 - Allgemeine Bemerkungen * 11 *

Kapitel 2 - Rechnungswesen * 20 *

Kapitel 3 - Einnahmen * 31 *

Kapitel 4 - Europäischer Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft , Abteilung Garantie * 41 *

Kapitel 5 - Europäischer Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft , Abteilung Ausrichtung * 65 *

Kapitel 6 - Sozialer Sektor * 74 *

Kapitel 7 - Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung ( EFRE ) * 85 *

Kapitel 8 - Forschung , Energie , gewerbliche Wirtschaft usw . * 96 *

Kapitel 9 - Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern * 103 *

Kapitel 10 - Personalausgaben * 116 *

Kapitel 11 - Sachausgaben * 128 *

Kapitel 12 - Zuschüsse an externe Einrichtungen und sonstige Zuschüsse * 134 *

Kapitel 13 - Anleihe - und Darlehensoperationen * 141 *

Teil II - Die Europäischen Entwicklungsfonds * 147 *

ANHÄNGE

Anhang I - Verteilung der Aufgabenbereiche auf die einzelnen Mitglieder des Rechnungshofes am 30 . November 1981 * 167 *

Anhang II - Informationen und Statistiken zum Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften und zu den Europäischen Entwicklungsfonds * 169 *

Anhang III - Antworten des Europäischen Parlaments * 205 *

Anhang IV - Antworten des Rates * 207 *

Anhang V - Antworten der Kommission :

Teil I

Kapitel 1 - Allgemeine Bemerkungen * 209 *

Kapitel 2 - Rechnungswesen * 212 *

Kapitel 3 - Einnahmen * 219 *

Kapitel 4 - Europäischer Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft , Abteilung Garantie ( EAGFL , Abteilung Garantie ) * 221 *

Kapitel 5 - Europäischer Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft , Abteilung Ausrichtung ( EAGFL , Abteilung Ausrichtung ) * 226 *

Kapitel 6 - Sozialer Sektor * 229 *

Kapitel 7 - Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung ( EFRE ) * 230 *

Kapitel 8 - Forschung , Energie , Gewerbliche Wirtschaft usw . * 233 *

Kapitel 9 - Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern * 236 *

Kapitel 10 - Personalausgaben * 241 *

Kapitel 11 - Sachausgaben * 243 *

Kapitel 12 - Zuschüsse an externe Einrichtungen und sonstige Zuschüsse * 245 *

Kapitel 13 - Anleihe - und Darlehensoperationen * 245 *

Teil II - Die Europäischen Entwicklungsfonds * 246 *

Anhang VI - Antworten des Gerichtshofes * 257 *

Anhang VII - Antworten des Wirtschafts - und Sozialausschusses * 258 *

EINLEITUNG

Jahresbericht über die Rechnungslegung für das Haushaltsjahr 1980

1 . Der vorliegende Bericht ist der vierte vom Europäischen Rechnungshof aufgrund der Verträge ( 1 ) und der Haushaltsordnung ( 2 ) erstellte Jahresbericht ; er behandelt die Rechnung für das Haushaltsjahr 1980 . Die Kommission muß gemäß den Verträgen ( 3 ) und der Haushaltsordnung ( 4 ) für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltsrechnung der Gemeinschaften sowie eine Übersicht über das Vermögen und die Schulden zum 31 . Dezember des abgelaufenen Haushaltsjahres erstellen und sie dem Parlament , den Rat und dem Rechnungshof bis zum 1 . Juni des darauffolgenden Jahres übermitteln . Diese beiden Abschlußdokumente werden vom Hof bei der Ausarbeitung seines Jahresberichts benutzt . Anschließend werden die Rechnung , der Jahresbericht des Hofes sowie die Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes im Zusammenhang mit der Entlastung , die das Parlament der Kommission nach den Verträgen ( 5 ) erteilen muß , vom Parlament und vom Rat geprüft .

2 . Der Bericht gliedert sich in zwei Teile . Teil I behandelt den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften , der die Einzelpläne für Parlament , Rat , Kommission , Gerichtshof , Wirtschafts - und Sozialausschuß und das Amt für amtliche Veröffentlichungen sowie den Verwaltungshaushaltsplan der EGKS umfasst . Ausserdem werden in diesem Teil noch die Anleihe - und Darlehensoperationen untersucht ( Kap . 13 ) .

3 . Teil II bezieht sich auf die vier Europäischen Entwicklungsfonds . Diese Fonds , die den Entwicklungsländern Hilfen gewähren , werden zwar von der Kommission verwaltet , sind aber nicht Bestandteil des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften .

4 . Kapitel 1 enthält eine Reihe von allgemeinen Bemerkungen , zu denen die Tätigkeit des Rechnungshofes Anlaß gibt . Eine Analyse der Finanzdaten zum Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften und zu den Europäischen Entwicklungsfonds ist dem Bericht als Anhang II beigefügt .

5 . Der Rechnungshof hat für die Organe , die für die Entlastung zuständig sind , gesonderte Berichte über die Rechnungslegung 1980 des JET ( Joint European Torus ) , des Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung ( Berlin ) , der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens - und Arbeitsbedingungen ( Dublin ) und der Euratom-Versorgungsagentur sowie über die Rechnungslegung 1979 der Europäischen Schulen erstellt . Eine kurze Zusammenfassung des JET-Berichts ist in Kapitel 8 des vorliegenden Berichts enthalten , und Zusammenfassungen der Bemerkungen , die der Hof in seinen Berichten über die anderen Einrichtungen vorgebracht hat , sind in Kapitel 12 zu finden . Der Hof hat ferner einen gesonderten Bericht über die Rechnungsvorgänge im Rahmen des Funktionshaushaltsplans der EGKS vorgelegt ( vgl . Ziff . 1.32 ) .

Vorlage der Rechnung der Gemeinschaften und Jahresbericht des Rechnungshofes

6 . Die Kommission hat die Rechnung für das Haushaltsjahr 1980 am 1 . Juni 1981 vorgelegt . Der Hof stellt jedoch fest , daß im Vorschlag der Kommission für einen Nachtrags - und Berichtigungshaushaltsplan Nr . 2 für das Haushaltsjahr 1981 davon ausgegangen wird , daß der Saldo des Haushaltsjahres 1980 durch Rechnungsvorgänge des Haushaltsjahres 1981 rückwirkend berichtigt worden ist ( vgl . hierzu Ziff . 1.7 und 3.6 ) .

7 . Wie in der Haushaltsordnung vorgesehen , hat der Hof den Organen bis zum 15 . Juli 1981 seine Bemerkungen übermittelt . Der Kommission wurden sämtliche Bemerkungen der Teile I und II übersandt . Die Bemerkungen in den Kapiteln 1 , 10 und 11 des Teils I wurden ausserdem auch dem Parlament , dem Rat , dem Gerichtshof und dem Wirtschafts - und Sozialausschuß zugeleitet .

8 . Nach der Haushaltsordnung müssen alle Organe dem Rechnungshof ihre Antworten bis zum 31 . Oktober übermitteln . Im Haushaltsjahr 1979 hatten die Präsidenten der Kommission und des Rechnungshofes vereinbart , daß die beiden Institutionen in der Phase der Fertigstellung des Jahresberichts , das heisst in den ersten Herbstwochen , Konsultationen durchführen sollten . Diese Vereinbarung wurde 1979 und 1980 bei den Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1978 und 1979 angewandt . Die Konsultationen wurden auf der Grundlage des Entwurfs der Antworten der Kommission durchgeführt und ermöglichten es , sowohl die Bemerkungen als auch die Antworten zu ändern , soweit dies zu einer Verdeutlichung der Texte notwendig war , und damit ein Dokument vorzulegen , das für den Leser von grösserem Nutzen ist . Ein ähnliches Verfahren wurde auch mit den übrigen Institutionen vereinbart .

9 . In diesem Jahr änderte die Kommission das vereinbarte Verfahren , jedoch ohne den Hof vorher darüber zu unterrichten . Bei einigen Kapiteln waren die Entwürfe der Antworten der Kommission überhaupt nicht verfügbar , bei anderen wurden sie nicht rechtzeitig vorgelegt , so daß sie bei den Konsultationen nicht berücksichtigt werden konnten . Der Wert der Konsultationen wurde dadurch stark beeinträchtigt .

Der Hof bedauert diese Entwicklung . Sein Hauptziel bei der Erstellung des Jahresberichts besteht darin , ein Dokument vorzulegen , das für seine Benutzer hilfreich ist ; dies gilt insbesondere für das Parlament und den Rat im Hinblick auf die Ausübung ihrer Kontrolle über die Ausführung des Haushaltsplans ( 6 ) . Um dieses Ziel zu erreichen , ist der Hof auf ein Hoechstmaß an Kooperation von seiten der Institutionen angewiesen . Der Hof hofft , daß die Probleme , die bei der Behandlung des diesjährigen Jahresberichts aufgetreten sind , in den Gesprächen , die zur Zeit mit der Kommission stattfinden , gelöst werden können und daß eine zufriedenstellende Vereinbarung für die Zukunft getroffen werden kann .

10 . Der Hof erstellte den Jahresbericht , nachdem er die von den Organen am 31 . Oktober übermittelten Antworten geprüft hatte , die als Anhänge III bis VII beigefügt sind . Soweit es der Hof aufgrund der Antworten für notwendig hielt , eine Klarstellung vorzunehmen , um dem Leser einzelne Fragen besser verständlich zu machen , tat er dies in den Ziffern des Jahresberichts , in denen die betreffenden Fragen behandelt werden . Das Fehlen eines Kommentars des Hofes zu den Antworten der Organe bedeutet jedoch nicht , daß der Hof mit diesen Antworten einverstanden ist .

11 . Die endgültige Fassung des vorliegenden Berichts wurde vom Hof am 26 . November 1981 verabschiedet und den Organen gemäß Artikel 84 der Haushaltsordnung am 30 . November 1981 übermittelt .

Mitglieder und Organisation des Rechnungshofes

12 . Im Oktober 1981 wurde Herr Pierre Lelong als Nachfolger von Herrn Michäl N . Murphy zum Präsidenten gewählt . Herr Murphy war im November 1980 nach Ablauf seiner ersten dreijährigen Amtszeit wiedergewählt worden , hatte jedoch erklärt , daß er das Amt des Präsidenten nur noch ein Jahr ausüben wolle . Nach dem Beitritt Griechenlands zu den Gemeinschaften wurde am 1 . Januar 1981 Herr George Vitalis als griechisches Mitglied für den Rechnungshof ernannt . Die vier Mitglieder , deren Mandat bei ihrer ersten Ernennung auf vier Jahre begrenzt worden war , d . h . die Herren Aldo Angioi , Paul Gaudy , Arne Johansen und Michäl Murphy wurden alle mit Wirkung vom 18 . Oktober 1981 für weitere sechs Jahre ernannt .

13 . Im Lichte der Erfahrungen , die er in seinen ersten drei Tätigkeitsjahren sammeln konnte , und unter Berücksichtigung der Ernennung eines zehnten Mitglieds nahm der Hof mit Wirkung vom 1 . Januar 1981 eine Neuverteilung der Aufgabenbereiche zwischen seinen Mitgliedern vor . Die Verteilung der Aufgabenbereiche am 30 . November 1981 , nach dem Wechsel des Präsidenten , ist dem Anhang I zum vorliegenden Bericht zu entnehmen .

Haushaltsplan und Personalbestand des Hofes

14 . Die Ausgaben des Hofes im Haushaltsjahr 1979 beliefen sich einschließlich der Übertragungen auf 1980 auf rund 10,0 Millionen ERE und die Ausgaben im Haushaltsjahr 1980 einschließlich der Übertragungen auf 1981 auf rund 10,9 Millionen ERE . Der Hauptteil dieser Ausgaben , nämlich 8 Millionen ERE im Haushaltsjahr 1979 und 8,8 Millionen ERE im Haushaltsjahr 1980 , entfällt auf die Gehälter und Zulagen der Mitglieder und des Personals .

15 . In den Haushaltsplänen für 1979 und 1980 war folgender Personalbestand genehmigt worden :

* 1979 * 1980 *

Laufbahngruppe A * 79 * 96 *

Laufbahngruppe LA * 19 * 22 *

Laufbahngruppe B * 44 * 60 *

Laufbahngruppe C * 52 * 60 *

Laufbahngruppe D * 20 * 21 *

Insgesamt * 214 * 259 *

Berichte und Stellungnahmen

16 . Nach den Verträgen ( Art . 78 f ( 4 ) und 78 h EGKSV , Artikel 206 a ( 4 ) und 209 EWGV sowie Artikel 180 a ( 4 ) und 183 EAGV ) hat der Rechnungshof das Recht , Bemerkungen zu besonderen Fragen vorzulegen und auf Antrag eines Organs Stellungnahmen abzugeben . Der Hof hat beschlossen , vom erstgenannten Recht Gebrauch zu machen , um die Ergebnisse bestimmter Untersuchungen ausserhalb des Rahmens des Jahresberichts in Form von Sonderberichten vorzulegen .

17 . Der Hof ist der Ansicht , daß der Jahresbericht für die Entlastungsbehörde und für andere Benutzer im allgemeinen von grösserem Wert ist , wenn er sich auf Fragen beschränkt , die in direktem Zusammenhang mit der Rechnungslegung für das betreffende Haushaltsjahr stehen . Dadurch kann der Umfang des Jahresberichts ausserdem in vernünftigen Grenzen gehalten werden . Bei anderen Fragen , die eine ausführlichere Behandlung erfordern und/oder Rechnungsvorgänge betreffen , die sich auf mehrere Haushaltsjahre erstrecken , erscheint es dagegen zweckmässiger , erforderlichenfalls zu einem geeigneten Zeitpunkt einen gesonderten Bericht vorzulegen .

18 . In den zwölf Monaten vom 1 . Dezember 1980 bis 30 . November 1981 hat der Hof folgende Berichte und Stellungnahmen veröffentlicht :

a ) Sonderbericht über die von den Organen der Europäischen Gemeinschaften angewandten Verfahren zur Beschaffung und Überprüfung von Bürobedarf , Anlagen usw . ( ABl . C 326 vom 15 . 12 . 1980 ) ;

b ) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung der Grundregeln für die Lieferung - im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe - von anderen Nahrungsmitteln als Getreide , Magermilchpulver und Butteröl an bestimmte Entwicklungsländer und Spezialorganisationen ( ABl . C 326 vom 15 . 12 . 1980 ) ;

c ) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1979 zusammen mit den Antworten der Organe ( ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 ) ;

d ) Sonderbericht über die Anwendung der Richtlinie 75/268/EWG des Rates über die Landwirtschaft in Berggebieten und bestimmten benachteiligten Gebieten ( ABl . C 358 vom 31 . 12 . 1978 ) ;

e ) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung einer Abgabe auf den Lachsfang in der Ostsee durch Schiffe der Gemeinschaft ( ABl . C 358 vom 31 . 12 . 1980 ) ;

f ) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den Ausgleich des griechischen Beitrags zu den Kosten des Finanzmechanismus und der zusätzlichen Maßnahmen zugunsten des Vereinigten Königreichs ( ABl . C 30 vom 11 . 2 . 1981 ) ;

g ) Stellungnahme zu dem Entwurf für eine Finanzregelung für den 5 . Europäischen Entwicklungsfonds ( ABl . C 45 vom 4 . 3 . 1981 ) ;

h ) Sonderbericht über die Veröffentlichungs - , Druck - und Reproduktionspraxis der Institutionen der Europäischen Gemeinschaften ( ABl . C 150 vom 19 . 6 . 1981 ) ;

i ) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Finanzregelung zur Anwendung des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Portugiesischen Republik über die Durchführung einer Hilfe zugunsten Portugals vor dessen Beitritt ( ABl . C 156 vom 25 . 6 . 1981 ) ;

j ) Stellungnahme zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ( ABl . C 232 vom 11 . 9 . 1981 ) ;

k ) Sonderbericht über die Kautionen , Sicherheiten und Garantien , die bei Maßnahmen zu stellen sind , welche zu Ausgaben des EAGFL , Abteilung Garantie , führen ( ABl . C 249 vom 29 . 9 . 1981 ) ;

l ) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates betreffend den Ausgleich des griechischen Beitrags zu den Kosten des Finanzmechanismus und der zusätzlichen Maßnahmen zugunsten des Vereinigten Königreichs ( ABl . C 282 vom 5 . 11 . 1981 ) .

19 . Der Hof hat folgende Berichte und Stellungnahmen verabschiedet , zu deren Vorlage er nach den einschlägigen Vorschriften verpflichtet ist :

a ) Stellungnahme zu dem Entwurf für eine Verordnung der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 ;

b ) Bericht über die Haushaltsrechnung der Europäischen Schulen für das Haushaltsjahr 1979 ;

c ) Bericht über den Jahresabschluß 1980 des JET ;

d ) Bericht über die Rechnungslegung der Euratom-Versorgungsagentur für 1980 ;

e ) Bericht über die Rechnung der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens - und Arbeitsbedingungen ( Dublin ) für das Rechnungsjahr 1980 ;

f ) Bericht über die Rechnung des Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung ( Berlin ) für das Rechnungsjahr 1980 ;

g ) Bericht über den Jahresabschluß der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl zum 31 . Dezember 1980 .

20 . Der Hof hat ausserdem folgende Berichte verabschiedet :

a ) Bemerkungen zum Haushaltsjahr 1978 der EGKS ;

b ) Bemerkungen zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Finanzierung bestimmter Interventionsmaßnahmen durch den EAGFL , Abteilung Garantie , insbesondere von Maßnahmen wie Ankauf , Lagerung und Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Interventionsstellen ;

c ) Untersuchung über die Entwicklung der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens - und Arbeitsbedingungen ( Dublin ) ;

d ) Untersuchung über die Entwicklung des Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung ( Berlin ) ;

e ) Bemerkungen zum Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen ( " Réseau d'information comptable agricole " - RICA ) ;

f ) Bemerkungen zum Finanzgebaren der EGKS für das Haushaltsjahr 1979 ;

g ) Bericht über die Untersuchung der Gemeinschaftssysteme ( 7 ) .

Prüfungstätigkeit des Rechnungshofes

21 . Die Kommission hat in ihren Antworten ( 8 ) auf die Bemerkungen des Hofes zum Haushaltsjahr 1979 bedauert , daß " der Rechnungshof ihren Bemühungen um eine bessere Ausführung des Haushaltsplans nicht mehr Rechnung getragen und sich allzu häufig auf Kritiken beschränkt hat " und daß er " ihre Tätigkeit eher negativ als positiv beurteilt und daher zu einem für die Integration der Gemeinschaft ungünstigen Ergebnis gelangt " . Auch die Anfrage ( 9 ) eines Parlamentsabgeordneten beantwortete die Kommission später in ähnlichem Sinne . Der Hof hält es daher für notwendig darzulegen , wie er selbst seine Aufgabe sieht .

22 . Der Rechnungshof stellte sich kurz nach seiner Gründung die Frage , wie er die ihm von den Verträgen ( 10 ) anvertraute Aufgabe , nämlich die Prüfung

- der Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft ,

- der Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit dieser Einnahmen und Ausgaben sowie

- der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung

wahrnehmen sollte .

Der Hof beschloß , bei der Prüfung der Haushaltsrechnung sowie der Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der Einnahmen und Ausgaben ein systemanalytisches Prüfungsverfahren anzuwenden . Im Hinblick auf den dritten Aufgabenberich , die Prüfung der Haushaltsführung , wurde eine Untersuchung durchgeführt , in deren Rahmen auch die Methoden anderer Rechnungsprüfungsorgane innerhalb oder ausserhalb der Mitgliedstaaten geprüft wurden . Auf der Grundlage dieser Untersuchung gelangte der Hof zu der Schlußfolgerung , daß auch für seinen dritten Kontrollbereich ein systemanalytisches Prüfungsverfahren die geeignete Methode sei .

23 . Eine systemanalytische Vorgehensweise bedeutet , daß der Prüfer versucht , soweit wie möglich den Entstehungsprozeß der von ihm zu prüfenden Daten nachzuvollziehen . Sie beruht auf dem Gedanken , daß die interne Verwaltung sich durch die Art ihrer Organisation und durch ihre Funktionsweise selbst kontrollieren sollte , d . h . auf dem Konzept der internen Kontrolle . Bei dieser Vorgehensweise prüft und bewertet der Hof sämtliche Einzelelemente der internen Verwaltung der Organe , aus denen sich der Prozeß der Genehmigung , Verbuchung und Kontrolle der Rechnungsvorgänge zusammensetzt , zum Beispiel den Organisationsplan und die Verteilung der Zuständigkeiten für Maßnahmen und Entscheidungen mit finanziellen und haushaltsmässigen Auswirkungen . Soweit der Hof die Systeme und Verfahren für zuverlässig hält , prüft er stichprobenweise Einzelfälle und Tansaktionen und führt alle weiteren analytischen Kontrollen durch , die ihm notwendig erscheinen , um festzustellen , ob die Systeme tatsächlich wie beschrieben funktionieren und ob sie auch zufriedenstellende Ergebnisse erbringen . Wenn die Systeme Schwachstellen aufweisen , werden bestimmte Einzelfälle und Transaktionen untersucht , um die praktischen Auswirkungen dieser Mängel zu ermitteln . Beim systemanalytischen Prüfungsverfahren wird also nur untersucht , in welcher Weise die Exekutive ihre Aufgaben wahrnimmt , und der Hof versucht nicht , die Urteile und Beschlüsse der Verwaltung durch seine eigenen zu ersetzen .

24 . Wenn der Hof in seinen Bemerkungen auf Schwachstellen aufmerksam macht , so will er damit keineswegs Kritik um der Kritik willen üben , sondern er will eine Verbesserung und Stärkung der Systeme und Verfahren bewirken und damit verhindern , daß es zu Fehlern oder zur Vergeudung von Mitteln kommt . Es liegt im allgemeinen Interesse der Gemeinschaften , daß alle Mängel im Bereich der Verwaltungsverfahren aufgedeckt und beseitigt werden .

25 . Soweit aufgrund seiner Bemerkungen Maßnahmen zur Behebung der beanstandeten Mängel ergriffen werden , hält der Hof es im allgemeinen nicht für angezeigt , den betreffenden Fall in einem veröffentlichten Bericht zu erwähnen . Auch einzelne persönliche Irrtümer werden normalerweise nicht in diese Berichte aufgenommen , obwohl natürlich die zuständige Verwaltungsstelle von ihnen in Kenntnis gesetzt wird . Für die Veröffentlichung werden im allgemeinen nur solche Themen ausgewählt , die nach Auffassung des Hofes einer Weiterbehandlung z . B . durch die Haushaltsbehörde oder die für die Entlastung zuständigen Organe bedürfen . Ausnahmsweise können auch Fälle aufgegriffen werden , bei denen die beanstandeten Mängel zwar behoben wurden , die aber aus politischen oder anderen Gründen so wichtig sind , daß ihre Behandlung in einem veröffentlichten Bericht gerechtfertigt erscheint . Die Tätigkeiten der Gemeinschaft sind allerdings so umfangreich und vielschichtig , daß der Hof mehrere Jahre benötigen wird , um alle dabei angewandten Systeme und Verfahren zu untersuchen . Er kann sich daher nur zu jenen Bereichen äussern , die vom ihm bereits geprüft worden sind .

( 1 ) Art . 78 f ( 4 ) EGKSV , Art . 206 a ( 4 ) EWGV und Art . 180 a ( 4 ) EAGV .

( 2 ) ABl . L 356 vom 31 . 12 . 1977 , Art . 83 .

( 3 ) Art . 78 d EGKSV , Art . 205 a EWGV und Art . 179 a EAGV .

( 4 ) Art . 73 bis 77 .

( 5 ) Art . 78 g EGKSV , Art . 206 b EWGV und Art . 180 b EAGV .

( 6 ) Vgl . hierzu die einschlägigen Vorschriften der Verträge ( Art . 78 f 4(4 ) EGKSV ; Art . 206 a 4(4 ) EWGV ; Art . 180 a 4(4 ) EAGV .

( 7 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1981 .

( 8 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 , S . 249 .

( 9 ) Schriftliche Anfrage Nr . 2208/80 ; vgl . jedoch auch die Erklärung , die Vizepräsident Tugendhat am 18 . 6 . 1981 vor dem Parlament abgegeben hat .

( 10 ) Art . 78 f EGKSV ; Art . 206 a EWGV ; Art . 180 a EAGV .

Teil I

KAPITEL 1

Allgemeine Bemerkungen

INHALT

* Ziffer *

Zusammenfassung der wichtigsten Bemerkungen * 1.0 *

Rechnungslegung für das am 31 . 12 . 1980 zu Ende gegangene Haushaltsjahr * 1.1 bis 1.22 *

Verwendung der Mittel * 1.2 bis 1.5 *

Mit dem Verbuchungsjahr und der Vermögensübersicht zusammenhängende Probleme * 1.6 bis 1.11 *

Mitteltransfers * 1.12 bis 1.14 *

System der vorläufigen Zwölftel * 1.15 bis 1.18 *

Prüfung der im Besitz Dritter befindlichen Vermögenswerte der Gemeinschaft * 1.19 bis 1.20 *

Umrechnung in ERE für die Verbuchung und Rechnungslegung * 1.21 *

Verweigerung des Sichtvermerks durch die Finanzkontrolleure * 1.22 *

Ergebnisse der Bemerkungen des Hofes zu vorhergehenden Haushaltsjahren * 1.23 bis 1.26 *

Untersuchung der Rechnungsführungssysteme und internen Kontrollsysteme der Gemeinschaft * 1.27 bis 1.29 *

Rechnungsprüfung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl * 1.30 bis 1.32 *

Haushaltsvorschriften * 1.33 bis 1.36 *

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

1.0 . Die wichtigsten Bemerkungen dieses Kapitels betreffen folgende Punkte : * *

a ) Die Übertragung von nicht verwendeten Zahlungsermächtigungen ( getrennten Mitteln ) auf das folgende Haushaltsjahr bedeutet , daß im Laufe des Haushaltsjahres weiterhin edeutende Einnahmenbeträge eingezogen werden , die jedoch erst im darauffolgenden Haushaltsjahr zur Verwendung kommen * 1.5 *

b ) In einer Anzahl von Fällen haben sich Fragen ergeben , die sich auf die in der endgültigen Rechnungslegung ausgewiesenen Beträge auswirken * 1.6 bis 1.11 *

c ) Die bei bestimmten Mitteltransfers angewandten Verfahren sind nicht in der Haushaltsordnung vorgesehen * 1.12 bis 1.14 *

d ) Die Anwendung des Systems der " vorläufigen Zwölftel " hat zu Fragen hinsichtlich der Auslegung der Haushaltsordnung geführt * 1.15 bis 1.18 *

e ) Der Rechnungshof hatte Schwierigkeiten , bei im Besitz von Dritten befindlichen Vermögenswerten direkte Bestätigungen von diesen Dritten einzuholen * 1.19 und 1.20 *

f ) In einzelnen Fällen haben sich die Organe über die Verweigerung des Sichtvermerks durch die Finanzkontrolleure hinweggesetzt * 1.22 *

g ) Über die Hälfte der Bemerkungen des Hofes in seinen vorhergehenden Jahresberichten hat bisher noch zu keinerlei Änderung der beanstandeten Systeme und Verfahren geführt * 1.23 bis 1.26 *

h ) Der Hof hat eine umfassende Untersuchung der Rechnungsführungssysteme und internen Kontrollsysteme durchgeführt * 1.27 bis 1.29 *

i ) Der Hof gab Stellungnahmen ab : * *

( i ) zu dem Vorschlag für neue Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung vom 21 . 12 . 1977 ; * *

( ii ) zu dem Vorschlag zur Änderung dieser Haushaltsordnung selbst * 1.33 bis 1.36 *

Rechnungslegung für das am 31 . Dezember 1980 zu Ende gegangene Haushaltsjahr

1.1 . Die Rechnungslegung über den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ist in einem fünfbändigen Dokument ( KOM(81 ) 222 bis 224 ) enthalten , das von der Kommission am 1 . Juni 1981 vorgelegt wurde . Band V ( KOM(81 ) 224 ) dieses Dokuments enthält die konsolidierte Haushaltsrechnung und die konsolidierte Vermögensübersicht , bei deren Darstellung im allgemeinen nach dem Modell vorgegangen wurde , das der Hof in Kapitel 2 ( Tab . 2 und 3 ) seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1979 vorgeschlagen hatte ( 1 ) . Band V enthält ausserdem noch einige andere allgemeine Übersichten , in denen die Ausführung des Haushaltsplans durch die einzelnen Organe dargestellt ist , sowie eine Zusammenfassung der wichtigsten Buchführungsgrundsätze . Der Hof begrüsst diese Finanzuebersichten als eine nützliche Neuentwicklung bei der Darstellung der Finanzdaten der Gemeinschaften und hofft , daß diese Informationen veröffentlicht werden . In Erwartung einer solchen Veröffentlichung hält der Hof es für überfluessig , die genannten Informationen , wie er dies in den vergangenen Jahren getan hat , in seinem Jahresbericht zu wiederholen . Neben diesem Band V mit seinen zusammengefassten Finanzinformationen ist noch auf die ersten vier Bände ( KOM(81 ) 222 und 223 ) hinzuweisen , die ausführliche Einzelinformationen enthalten .

Verwendung der Mittel

1.2 . Die insgesamt bewilligten Mittel , die zu Lasten der Haushaltsrechnung für 1980 verbucht wurden , beliefen sich auf 16 182,5 Millionen ERE ( 2 ) und schlüsseln sich wie folgt auf :

Ursprünglicher Haushaltsplan * 15 683,1 Mio ERE *

Nachtragshaushaltsplan Nr . 1 * 133,0 Mio ERE *

Nachtragshaushaltsplan Nr . 2 * 366,4 Mio ERE *

* 16 182,5 Mio ERE ( 2 ) . *

1.3 . Tabelle 1.1 zeigt die Verwendung dieser Mittel durch die einzelnen Organe .

Tabelle 1.1 - Verwendung der im Rahmen des Haushaltsplans 1980 für Zahlungen verfügbaren Mittel sowie zu Lasten der konsolidierten Haushaltsrechnung 1980 verbuchte Beträge

* ( in Mio ERE ) *

Verwendung der Mittel * Endgültige Mittel des Haushaltsplans 1980 * 1980 aus Mitteln des Haushaltsplans 1980 geleistete Zahlungen * Auf 1981 übertragene Mittel * Zu Lasten der konsolidierten Haushaltsrechnung 1980 verbuchte Beträge *

Organ * * Betrag * in % der endgültigen Mittel * * Betrag * in % der endgültigen Mittel . *

* Kommission : * * * * * * *

Nichtgetrennte Mittel * 13 921,4 * 13 244,4 * 95,1 * 474,3 * 13 718,7 * 98,5 *

Zahlungsermächtigungen ( getrennte Mittel ) * 1 991,2 * 1 384,4 * 69,5 * 606,3 * 1 990,7 * 99,9 *

Kommission insgesamt * 15 912,6 * 14 628,8 * 91,9 * 1 080,6 * 15 709,4 * 98,7 *

* Übrige Organe ( nicht getrennte Mittel ) : * * * * * * *

Parlament * 177,4 * 121,8 * 68,7 * 16,0 * 137,8 * 77,7 *

Rat ( einschließlich WSA ) * 108,6 * 87,7 * 80,8 * 9,8 * 97,5 * 89,8 *

Gerichtshof * 21,7 * 18,1 * 83,4 * 1,4 * 19,5 * 89,9 *

Rechnungshof * 13,0 * 10,3 * 79,2 * 0,6 * 10,9 * 83,8 *

Insgesamt * 16 233,3 ( 1 ) * 14 866,7 * 91,6 * 1 108,4 * 15 975,1 * 98,4 *

( 1 ) Vgl . Fußnote 2 zu Ziff . 1.2 .

1.4 . Die getrennten Mittel werden für die Durchführung von Mehrjahresvorhaben verwendet und bestehen aus Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen . Die Verpflichtungsermächtigungen decken im laufenden Haushaltsjahr die Gesamtkosten der rechtlichen Verpflichtungen , die für Vorhaben eingegangen worden sind , deren Durchführung sich über mehr als ein Haushaltsjahr erstreckt . Die Zahlungsermächtigungen decken - bis zu dem in den Haushaltsplan eingesetzten Betrag - die Ausgaben , die bei der Erfuellung der im Laufe des Haushaltsjahres und/oder früberer Haushaltsjahre eingegangenen Verbindlichkeiten entstehen ( 3 ) . Die Summe der in dem betreffenden Haushaltsjahr getätigten Zahlungen sowie der auf das nächste Haushaltsjahr übertragene Betrag werden zu Lasten der konsolidierten Haushaltsrechnung für das betreffende Haushaljahr verbucht .

1.5 . In dem zu Lasten der Haushaltsrechnung 1980 verbuchten Betrag waren rund 600 Millionen ERE Zahlungsermächtigungen ( getrennte Mittel ) enthalten , die auf das Haushaltsjahr 1981 übertragen wurden , was etwa 30 % der für 1980 genehmigten Mittel dieser Kategorie entspricht .

Dies stellt einen Fortschritt im Vergleich zur Situation Ende 1979 dar , als über 1 000 Millionen ERE ( 60 % dieser Mittel ) auf 1980 übertragen wurden . Trotzdem werden noch immer hohe Einnahmenbeträge im Laufe eines Haushaltsjahres erhoben und verfügbar gehalten , obwohl sie erst für Zahlungen des folgenden Jahres benötigt werden . Ausserdem ist die geringere Höhe des Ende 1980 übertragenen Betrages im Vergleich zu 1979 teilweise darauf zurückzuführen , daß die Kommission die Auszahlung ihrer Zuschüsse für Vorhaben in den Mitgliedstaaten beschleunigt hat . Dies bedeutet jedoch nicht unbedingt eine raschere Abwicklung dieser Vorhaben selbst ; das System der Gemeinschaftsfinanzierung wurde lediglich dahin gehend geändert , daß in diesen Fällen nunmehr auch Zahlungen für noch nicht durchgeführte Arbeiten geleistet werden können . Die Kommission wird gebeten , Zahlenangaben über die Auswirkungen dieser Neuregelung vorzulegen .

Mit dem Verbuchungsjahr und der Vermögensübersicht zusammenhängende Probleme

1.6 . Am 23 . Dezember 1980 wurde ein Nachtragshaushaltsplan verabschiedet , durch den die Mittel für das Haushaltsjahr um 366,4 Millionen ERE aufgestockt wurden und der ähnliche Probleme aufwarf , wie sie sich Ende 1979 ergeben hatten . Die Annahme dieses Nachtragshaushaltsplans erfolgte nämlich so spät , daß die Mitgliedstaaten die betreffenden Beträge nicht mehr vor Ende Dezember an die Kommission überweisen konnten . Bei strikter Anwendung von Artikel 5 der Haushaltsordnung hätten diese Beträge daher für das Haushaltsjahr 1981 verbucht werden müssen . Dies hätte jedoch - wie bereits im Vorjahr - im Widerspruch zu den klar definierten Absichten der Haushaltsbehörde gestanden , und die Kommission hat deshalb diese Mittel , die erst 1981 vereinnahmt wurden , unter dem Haushaltsjahr 1980 verbucht . In dem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Haushaltsordnung ( vgl . unten Ziff . 1.36 ) ist eine Neufassung von Artikel 5 vorgesehen , die eine Regelung für derartige Fälle enthält .

1.7 . Dieser Nachtragshaushaltsplan brachte jedoch noch ein weiteres Problem mit sich . Seine Gültigkeit wurde von mehreren Mitgliedstaaten in Zweifel gezogen , die aus diesem Grunde die Abführung von Eigenmitteln im Gesamtbetrag von 165 Millionen ERE verweigerten . In der am 1 . Juni 1981 von der Kommission vorgelegten Haushaltsrechnung für das Jahr 1980 wurde infolgedessen von den in der vorstehenden Ziffer erwähnten 366,4 Millionen ERE ein Betrag von 201,4 Millionen ERE ausgewiesen ( Einzelheiten hierüber enthält Ziff . 3.6 ) .

1.8 . Wie aus den Ziffern 1.28 und 1.29 des Jahresberichts des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1979 ( 4 ) hervorgeht , wurde ein 1979 entstandener Ausgabenbetrag von 203,5 Millionen ERE zu Lasten der Mittel des Haushaltsjahres 1980 verbucht und in die Gesamtausgaben des Postens 6200 für dieses Haushaltsjahr in Höhe von 2 587,8 Millionen ERE einbezogen . Es ist jedoch darauf hinzuweisen , daß die detaillierte Mittelbindung und Verbuchung als Zahlung dieser 203,5 Millionen ERE im Jahre 1980 vorgenommen wurde , ohne daß das normale Verfahren der globalen Mittelbindung gemäß Artikel 96 und 97 der Haushaltsordnung eingehalten worden wäre .

1.9 . Die im Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1979 ( 5 ) angesprochenen Verzögerungen bei der Erstellung der Rechnungsabschlüsse bestehen nach wie vor . Die neuesten Rechnungsabschlüsse nach dem Stand vom 1 . Juni 1981 betrafen folgende Jahre :

EAGFL , Abteilung Garantie * 1973 *

Sozialfonds * 1974 *

Nahrungsmittelhilfe * 1974 *

Aufgrund der bisherigen Erfahrungen ist damit zu rechnen , daß die Erstellung der Rechnungsabschlüsse für diese Bereiche Berichtigungen zur Folge hat , die dann in den folgenden Jahren in die Rechnungslegung über den Gesamthaushaltsplan eingehen werden .

1.10 . Es haben sich noch verschiedene weitere Fragen ergeben , die die in der Haushaltsrechnung als Ausgaben verbuchten Beträge betreffen . Diese Fragen werden in diesem und den folgenden Kapiteln im einzelnen behandelt ; unter Umständen könnte sich eine Berichtigung der Beträge , für die die einschlägigen Behörden Entlastung erteilen müssen , wie auch des Saldos des Haushaltsjahres als notwendig erweisen . Es handelt sich dabei um folgende Fälle und Beträge :

Ziffer * Betrag ( in Mio ERE ) *

1.13 * 18,7 *

1.14 * 20,1 *

2.10 * 1,7 *

2.13 * 1,3 ( 3 ) *

2.17 c * 0,8 *

2.23 b * 0,1 *

2.24 * 1,1 *

4.11 * 2,8 *

4.20 * 203,5 ( 6 ) *

4.26 * 4,0 *

4.33 * 65,7 *

5.4 * 2,3 *

6.8 * 5,8 *

Darüber hinaus ist der Rechnungshof auch auf Fälle gestossen , in denen Einnahmen , auf die die Kommission offensichtlich Anspruch hatte , nicht innerhalb des Haushaltsjahres eingezogen und/oder verbucht wurden ( vgl . hierzu Ziff . 2.22 , 3.6 , 3.16 , 3.33 sowie 3.37 bis 3.43 ) .

1.11 . Titel V der Haushaltsordnung regelt , in welchen Fällen Beamte disziplinarisch verantwortlich gemacht und gegebenenfalls zum Schadenersatz herangezogen werden können . In Fällen , in denen ein Verstoß gegen spezifische Vorschriften der Haushaltsordnung vorliegt , sollte eine Anwendung dieser Bestimmungen in Betracht gezogen werden .

Mitteltransfers

1.12 . Der Rechnungshof hat festgestellt , daß es im Laufe des Haushaltsjahres 1980 zu zwei verschiedenen Arten von vorschriftswidrigen Transferoperationen kam .

Nicht spezifizierter Transfer

1.13 . Der Mitteltransfer Nr . 21/80 wurde von der Kommission vorgeschlagen , um einen zusätzlichen Mittelbedarf im Rahmen von Kapitel 58 zu decken . In dem Vorschlag wurden der benötigte Gesamtbetrag sowie die Haushaltsposten , bei denen entsprechende Kürzungen vorgenommen werden sollten , genau angegeben , nicht jedoch die Höhe der aus jedem dieser Posten zu entnehmenden Beträge . Der Grund hierfür bestand darin , daß zum damaligen Zeitpunkt aus den Konten nocht nicht ersichtlich war , welche Beträge innerhalb jedes Postens verfügbar sein würden .

Ein solches Verfahren ist in Artikel 21 der Haushaltsordnung nicht vorgesehen ; ausserdem verstösst es gegen den Grundsatz der Spezialität der Haushaltsmittel . Um den für Kapitel 58 benötigten Betrag aufzubringen , war die Kommission schließlich noch gezwungen , einen Betrag von 18,7 Millionen ERE in den Transfer einzubeziehen , der bereits aus dem Haushaltsjahr 1979 übertragen worden war .

Der Hof kann die Begründung ( Antwort der Kommission , Anhang V , Ziff . 1.13 ) , daß ähnliche Praktiken im Zeitraum 1973 - 1976 dem Rechnungsprüfer offenbar zu keinen Bemerkungen Anlaß gaben , nicht akzeptieren . Der Hof hat Änderungen zur Haushaltsordnung vorgeschlagen ( 7 ) , die eindeutig klarstellen würden , daß derartige Transaktionen nicht zulässig sind .

Transfer von aus dem Haushaltjahr 1979 auf 1980 übertragenen Mitteln zu den Mitteln des Haushaltsjahres 1980

1.14 . In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1979 ( 8 ) hatte der Hof den Transfer von Mitteln beanstandet , die ihrerseits bereits aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr übertragen worden waren , da ein solches Verfahren nicht in der Haushaltsordnung vorgesehen ist und ausserdem gegen den Grundsatz der Jährlichkeit verstösst .

Im Haushaltsjahr 1980 hat die Kommission erneut Beträge in einer Gesamthöhe von 38,8 Millionen ERE nach diesem Verfahren transferiert . Insgesamt erfolgten einschließlich des in Ziffer 1.13 erwähnten Falles drei derartige Transfers :

Transfer von Posten * zu Posten * Betrag ( in Mio ERE ) *

375 * 379 * 0,089 *

32 , 33 , 37 , 38 * 58 * 18,697 *

93 * 95 * 20,000 *

Insgesamt * * 38,786 *

Der Rechnungshof weist erneut daruf hin , daß derartige Operationen seiner Ansicht nach nicht in den einschlägigen Rechtsvorschriften vorgesehen und daher als vorschriftswidrig zu betrachten sind . Damit müssen auch die aus solchen Mitteln geleisteten Zahlungen als vorschriftswidrig angesehen werden , während die Kommission die gegenteilige Ansicht vertritt ( Anahng V , Ziff . 1.14 ) . Um jeden Zweifel in dieser Hinsicht auszuräumen , hat der Hof in seiner Stellungnahme ( 9 ) zu dem Kommissionsvorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung Änderungen vorgeschlagen , die Operationen dieser Art ausschließen würden .

System der vorläufigen Zwölftel

1.15 . Da der Haushaltsplan für 1980 am 1 . Januar 1980 noch nicht verabschiedet war , wurde im Einklang mit den Verträgen und der Haushaltsordnung das System der vorläufigen Haushaltsmittel angewandt , das den Organen die Fortsetzung ihrer Tätigkeit ermöglicht . Nach diesem Verfahren dürfen im ersten Monat des Haushaltsjahres für jedes Kapitel des Haushaltsplans Mittelbindungen bis zu einem Viertel der im vorgesehenen Haushaltsjahr für das betreffende Kapitel genehmigten Mittel vorgenommen werden ; diese Obergrenze erhöht sich in jedem folgenden Monat um ein Zwölftel , wobei jedoch der im Entwurf des Haushaltsplans für das neue Haushaltsjahr vorgesehene Betrag nicht überschritten werden darf . Die monatlichen Zahlungen dürfen höchstens ein Zwölftel der für das Vorjahr unter dem betreffenden Kapitel ausgewiesenen Mittel bzw . der im Entwurf des Haushaltsplans für das neue Haushaltsjahr vorgesehenen Mittel erreichen , je nachdem , welcher dieser beiden Beträge niedriger liegt .

1.16 . Der Rat kann auf Antrag der Kommission nach Anhörung des Parlaments die gleichzeitige Verwendung von zwei oder mehr vorläufigen Zwölfteln genehmigen .

1.17 . Bei der Anwendung dieses Verfahrens im Haushaltsjahr 1980 hat sich gezeigt , daß die einschlägigen Vorschriften in einigen Punkten nicht klar genug formuliert sind ; so geht z.B . aus ihnen nicht hervor ,

a ) ob in die Hoechstbeträge , die sich auf der Grundlage des vorhergehenden Haushaltsjahres ergeben , auch alle Mitteltransfers einzubeziehen sind ;

b ) welcher kumulative Hoechstbetrag nach Vorlage eines neuen Haushaltsplanentwurfs gelten soll .

In seiner Stellungnahme zu dem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Haushaltsordnung ( vgl . Ziff . 1.36 ) hat der Hof empfohlen , diese Unklarheiten zu beseitigen .

1.18 . Was die Abteilung Garantie des EAGFL betrifft , so überschritten die von der Kommission angewandten Hoechstsätze die in der Haushaltsordnung vorgesehenen Grenzen nach Ansicht des Hofes um Beträge , die im ersten Haushaltshalbjahr zwischen 428,6 Millionen ERE und 1 183,9 Millionen ERE lagen . Nähere Einzelheiten sind den Ziffern 4.14 bis 4.19 zu entnehmen .

Prüfung der im Besitz Dritter befindlichen Vermögenswerte der Gemeinschaft

1.19 . Der Rechnungshof beschloß , über die im Besitz Dritter befindlichen Vermögenswerte der Gemeinschaft - hauptsächlich über die Salden von Bankguthaben - unabhängige Bestätigungen bei diesen Dritten einzuholen . Er richtete daher an die Organe und sonstigen Gemeinschaftseinrichtungen die Bitte , den betreffenden Dritten zu gestatten , entsprechende Bestätigungen über Bankguthaben und sonstige Vermögenswerte der Gemeinschaft unmittelbar an den Rechnungshof zu übersenden . Die Kommission lehnte die Einführung eines derartigen Verfahrens mit der Begründung ab , daß der Hof nach den Verträgen nicht befugt sei , direkten Kontakt mit den betreffenden Dritten aufzunehmen .

1.20 . Obwohl der Hof erklärte , daß das vorgeschlagene Verfahren überall als eine wesentliche Komponente der Prüfungshandlungen der externen Kontrolle anerkannt werde und in den Mitgliedstaaten unter vergleichbaren Umständen sowohl auf dem öffentlichen wie auch auf dem privaten Sektor allgemein üblich sei , hielt die Kommission bisher an ihrer Weigerung fest ( vgl . Ziff . 2.8 und 2.9 ) . Die Euratom-Versorgungsagentur , die eigentlich bereit war , dem Wunsch des Hofes stattzugeben , fühlte sich verpflichtet , den Anweisungen der Kommission Folge zu leisten und eine entsprechende Vereinbarung abzulehnen ( vgl . Ziff . 12.6 ) . Das Parlament und die Europäischen Schulen haben dagegen ihre Banken ermächtigt , dem Hof die erbetenen Informationen direkt zu übermitteln , und diese Verfahrensweise hat bisher zu keinerlei Schwierigkeiten geführt .

Umrechnung in ERE für die Verbuchung und Rechnungslegung

1.21 . Die Eigenmittel und die Finanzbeiträge wurden zu dem am Fälligkeitstermin der Zahlung geltenden Wechselkurs in ERE umgerechnet . Die übrigen Einnahmen - und Ausgabenposten wurden zum Durchschnittskurs des Monats umgerechnet , in dem sie eingezogen bzw . gezahlt wurden . Wechselkursgewinne und -verluste wurden unter Artikel 951 " Kursgewinne " ( 10 ) verbucht . Die in der Vermögensübersicht ausgewiesenen Währungsbeträge sind zu den Monatskursen für Dezember in ERE umgerechnet worden , die anhand der tatsächlichen Wechselkurse von Ende November festgelegt wurden . Der Rechnungshof hat diese Situation bereits in der Vergangenheit beanstandet und in seiner Stellungnahme zur Haushaltsordnung ( vgl . unten , Ziff . 1.36 ) Verbesserungen vorgeschlagen , die zu einer Änderung des Verfahrens führen würden .

Verweigerung des Sichtvermerks durch die Finanzkontrolleure

1.22 . Nach den Vorschriften der Haushaltsordnung sind Mittelbindungsanträge und Auszahlungsanordnungen dem Finanzkontrolleur zur vorherigen Erteilung des Sichtvermerks zuzuleiten . Das gleiche gilt auch für Liefer - und Dienstleistungsverträge mit Dritten . Über die Verweigerung des Sichtvermerks kann sich die höchste Stelle des betroffenen Organs durch einen hinreichend begründeten Beschluß hinwegsetzen ( abgesehen von den Fällen , in denen die Verfügbarkeit der Mittel in Frage steht ) . In der Haushaltsordnung ist vorgesehen , daß diese Beschlüsse dem Rechnungshof vierteljährlich mitgeteilt werden müssen . Der Hof wurde davon unterrichtet , daß die Kommission sich im Haushaltsjahr 1980 insgesamt sechsmal , das Parlament einmal und der Wirtschafts - und Sozialausschuß zweimal über die Verweigerung des Sichtvermerks durch die Finanzkontrolleure hinweggesetzt haben . Der bedeutendste dieser Fälle betraf die Kommission ; es ging um Mietzahlungen in einer Gesamthöhe von rund 9 Millionen ERE , bei denen die Verfügbarkeit der Mittel nach dem Verfahren der vorläufigen Zwölftel teilweise in Frage stand ( vgl . Ziff . 11.4 bis 11.6 ) .

Ergebnisse der Bemerkungen des Hofes zu vorhergehenden Haushaltsjahren

1.23 . Der Rechnungshof hat im Rahmen der Überprüfung der Folgen und der Bewertung seiner Prüfungstätigkeit eine Analyse der Ergebnisse vorgenommen , zu denen die wichtigsten Bemerkungen in den seit seiner Gründung erschienenen Jahresberichten geführt haben .

1.24 . In weniger als der Hälfte aller Fälle , zu denen der Hof in seinen ersten drei Jahresberichten Bemerkungen abgab , hat das jeweils zuständige Organ Maßnahmen ergriffen und die beanstandete Situation ganz oder teilweise bereinigt .

1.25 . Die Analyse zeigte aber auch , daß mehr als die Hälfte der Bemerkungen bislang zu keinerlei Änderung bei den beanstandeten Systemen und Verfahren geführt und manchmal nicht einmal eine Reaktion ausgelöst hat . In manchen Fällen wurden die Bemerkungen des Hofes vom Parlament und/oder vom Rat aufgegriffen und unterstützt , in anderen wiederum wurden sie völlig ignoriert . Der Rechnungshof möchte hier seiner Enttäuschung darüber Ausdruck geben , daß seine Bemerkungen in so vielen Fällen keinerlei Ergebnis gezeitigt haben .

1.26 . So hatten zum Beispiel die folgenden Bemerkungen vergangener Jahre während des Haushaltsjahres 1980 noch zu keinerlei Änderungen geführt :

Rechnungsführung

a ) Es gibt weder für die Buchführungssysteme und -praktiken noch für das gesamte Kontrollsystem der Allgemeinen Rechnung eine beschreibende Dokumentation . ( Jahresbericht 1977 ( 11 ) , Ziff . 11.3 ) . Bei der fehlenden Dokumentation , von der der Hof hier spricht ( Antwort der Kommission , Anhang V , Ziff . 1.26 a ) handelt es sich um die Dokumentation für die Verwaltung , daß heisst um Verfahrenshandbücher , Arbeitsplatzbeschreibungen usw . , die die unerläßliche Voraussetzung für eine ordnungsgemässe Organisation der Arbeit und der internen Kontrolle bilden .

b ) Die Verfahren für die Genehmigung und Kontrolle von Berichtigungsbuchungen sind unzulänglich ( Jahresbericht 1977 ( 11 ) , Ziff . 11.3 ) .

c ) Bei der Übermittlung der für die Auflösung der Verwahrkonten erforderlichen Informationen durch die Anweisungsbefugten kommt es zu beträchtlichen Verzögerungen ( Jahresbericht 1978 ( 12 ) , Ziff . 11.4 und 11.5 ) .

Eigene Mittel

d ) Die Kommission setzt bei Geldbussen , gegen die beim Gerichtshof Klage erhoben wurde , weiterhin das Einziehungsverfahren aus ( Jahresbericht 1978 ( 12 ) , Ziff . 12.42 , sowie Ziff . 3.38 dieses Berichts ) .

Europäischer Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft , Abteilung Garantie

e ) Der Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs wird bei bestimmten Auszahlungsanordnungen erteilt , bevor die entsprechenden Mittelbindungsanträge genehmigt sind . In anderen Fällen wird der Sichtvermerk " mit Vorbehalt " erteilt ( Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 4.15 und 4.35 ) .

f ) Das Verfahren für die Gewährung von Vorschüssen bringt die Gefahr mit sich , daß es zu einer Überschneidung der Haushaltsjahre und damit einer Überschreitung der genehmigten Mittel kommt ( Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 4.26 bis 4.30 ) .

g ) Die Einnahmen aus der Erhebung der innergemeinschaftlichen Währungsausgleichsbeträge und der Mitverantwortungsabgabe werden ohne irgendeine Rechtsgrundlage als negative Mittelzuweisungen im Haushaltsplan ausgewiesen ( Jahresbericht 1978 ( 14 ) , Ziff . 2.11 ff . ; Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 4.36 und 4.37 ) .

h ) Die in der einschlägigen Verordnung verankerte Möglichkeit einer vorgezogenen Wertminderung der öffentlichen Lagerbestände wurde nicht nach irgendwelchen objektiven Normen angewandt , was praktisch zu einer Umgehung des Jährlichkeitsprinzips führt ( Jahresbericht 1978 ( 14 ) , Ziff . 2.21 bis 2.23 ) .

i ) Bei den Rechnungsabschlüssen kommt es zu beträchtlichen Verzögerungen gegenüber den in der Verordnung Nr . 729/70 vom 21 . April 1970 festgesetzten Fristen ( Jahresbericht 1977 ( 15 ) , Ziff . 2.2 ; Jahresbericht 1978 ( 14 ) , Ziff . 2.28 ; Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 4.47 ) .

j ) Die Verwirklichung der in der Richtlinie Nr . 77/435 vom 27 . Juni 1977 vorgesehenen Maßnahmen zur Prüfung der Geschäftsunterlagen wurde erst sehr spät in Angriff genommen ( Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 4.63 ) .

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

k ) Die Kommission ist nicht in der Lage , dem Hof unerläßliche Rechnungsführungsinformationen wie zum Beispiel Aufstellungen über die beschleunigten Zahlungen oder Angaben über den Stand der für die einzelnen Vorhaben ausgezahlten Beihilfen zu liefern ( Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 7.9 , 7.12 , und 7.13 ) .

l ) Die Kommission hat es versäumt , ein Verfahren für die Auswahl der Vorhaben und die Gewährung der Beihilfen sowie für die spätere Kontrolle der erzielten Ergebnisse gemäß Artikel 5 , 6 und 7 der Fondsverordnung einzuführen ( Jahresbericht 1979 ( 13 ) , Ziff . 7.19 ) .

Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern

m ) Die Rechnungsabschlüsse der einzelstaatlichen Interventionseinrichtungen werden mit beträchtlicher Verzögerung erstellt ( Jahresbericht 1978 ( 16 ) , Ziff . 7.15 ) .

n ) Die Aufstellung der Programme und die Durchführung der Hilfsaktionen erfolgen mit Verspätung ( Jahresbericht 1978 ( 16 ) , Ziff . 7.20 ) .

o ) Was die Zusammenarbeit mit Drittländern betrifft , so sollte in den Finanzierungsabkommen , die zwischen der Kommission und den Empfängerstaaten geschlossen werden , ein ausdrücklicher Hinweis auf die Kontrollbefugnis des Rechnungshofes enthalten sein ( Jahresbericht 1979 ( 17 ) , Ziff . 9.47 ) .

Sachausgaben

p ) Der Gerichtshof hat nicht , wie dies Artikel 19 der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 vorschreibt , einen Finanzkontrolleur ernannt ( Jahresbericht 1978 ( 16 ) , Ziff . 9.3 ) .

Europäische Entwicklungsfonds

q ) Es liegen noch keine Rechnungsabschlüsse für die Fonds vor ; der Hof empfiehlt , die Rechnungen für die Fonds abzuschließen ( Jahresbericht 1978 ( 16 ) , Ziff . 1.1 ) .

r ) Durch die Zuständigkeitsaufteilung zwischen der Kommission und der EIB ( Sonderdarlehen und haftendes Kapital ) kommt es zu Koordinations - und Kontrollproblemen ( Jahresbericht 1978 ( 16 ) , Ziff . 3.14 ) .

Untersuchung der Rechnungsführungssysteme und internen Kontrollsysteme der Gemeinschaft

1.27 . Im Haushaltsjahr 1980 unterzog der Rechnungshof die Rechnungsführungssysteme einer umfassenden Analyse , die auf zwei Ebenen erfolgte :

a ) einerseits führte er eine allgemeine Untersuchung der Finanzsysteme der EG von den Verfahren zur Vorbereitung des Haushaltsplans bis zum Entlastungsbeschluß des Parlaments zur Ausführung des Haushaltsplans durch ;

b ) andererseits unterzog er die Systeme der Rechnungsführung und der Finanzinformation einer gründlichen Analyse .

1.28 . Der Bericht über die unter Punkt a genannte allgemeine Untersuchung wurde der Kommission im Dezember 1980 übermittelt . Die Bemerkungen der Kommission zu diesem Bericht gingen am 16 . Juni 1981 beim Hof ein .

1.29 . Fragen allgemeiner Art , die sich aus beiden Teilen dieser Untersuchung ergeben , wurden in den Stellungnahmen des Hofes zu den Vorschlägen der Kommission zur Änderung der Haushaltsordnung und deren Durchführungsbestimmungen berücksichtigt ( vgl . Ziff . 1.34 bis 1.36 ) .

Rechnungsprüfung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl

1.30 . Die Vertragsbestimmungen über die Rechnungsprüfung der EGKS weichen in gewissem Umfang von den entsprechenden Vorschriften für die beiden anderen Gemeinschaften ab . Sie unterscheiden zwischen Verwaltungseinnahmen und -ausgaben einerseits und sonstigen Einnahmen und Ausgaben andererseits , wobei es sich bei den letzteren um die Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit dem " Funktionshaushaltsplan " dieser Gemeinschaft einschließlich der Anleihe - und Darlehenstätigkeit handelt . Der Rechnungshof muß über jeden dieser beiden Aspekte einen gesonderten Bericht erstellen .

1.31 . Die Verwaltungsausgaben werden zu Lasten der Haushaltsrechnung der Kommission verbucht , dafür wird aus der EGKS-Haushaltsrechnung ein Pauschalbeitrag ( in Höhe von 5 Mio ERE/Jahr seit 1978 ) auf die Konten der Kommission überwiesen . Alle diese Transaktionen werden im Rahmen der jährlichen Rechnungsprüfung untersucht , auf deren Grundlage der Hof seinen Jahresbericht gemäß Artikel 78 f ( 4 ) des EGKS-Vertrags erstellt .

1.32 . Die Berichte des Rechnungshofes ( gemäß Art . 78 f ( 5 ) des EGKS-Vertrags ) über die Rechnungsvorgänge im Rahmen des Funktionshaushaltsplans der EGKS werden der Hohen Behörde ( d . h . der Kommission ) und dem Rat zugeleitet . Die vom Hof durchgeführte Prüfung der Rechnungsführungssysteme und internen Kontrollsysteme der EGKS gab Anlaß , zu einer Reihe von Bemerkungen , die sich auf Schwachstellen der angewandten Verfahren beziehen . Die Kommission hat diese Bemerkungen insgesamt positiv aufgenommen und Abhilfe versprochen . Die wichtigsten Beanstandungen wurden in einem Bericht zusammengefasst , der der Hohen Behörde und dem Rat am 9 . Januar 1981 vorgelegt wurde .

Haushaltsvorschriften

1.33 . In den Verträgen ( 18 ) ist vorgesehen , daß der Rat eine Haushaltsordnung erlässt , in der insbesondere die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung im einzelnen geregelt werden . Die in Anwendung dieser Bestimmungen geschaffene Haushaltsordnung soll somit als grundlegender Rahmen für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans dienen und ist daher als eines der Hauptinstrumente für die Verwaltung der finanziellen Angelegenheiten der Gemeinschaften anzusehen . Gleichzeitig stellt sie auch ein wichtiges Hilfsmittel für den Rechnungshof bei der Ausübung seines Amtes dar . Die derzeit geltende Haushaltsordnung wurde vom Rat am 21 . Dezember 1977 erlassen und soll gemäß ihrem Artikel 107 alle drei Jahre überprüft werden .

1.34 . In den Ziffern 1.37 bis 1.40 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1979 hatte der Hof darauf hingewiesen , daß die in Artikel 106 der Haushaltsordnung vorgesehenen Durchführungsbestimmungen nicht erlassen worden sind und daß daher weiterhin die Verordnung vom 29 . Juni 1975 zur Durchführung der früheren ( inzwischen aufgehobenen ) Haushaltsordnung vom 25 . April 1973 angewandt wird . Der Hof machte gleichzeitig darauf aufmerksam , daß die Kommission am 5 . Juni 1980 allen Organen einen Vorschlag für neue Durchführungsbestimmungen zur Stellungnahme übermittelt hat .

1.35 . Am 6 . Februar 1981 legte der Hof dem Parlament , dem Rat und der Kommission seine Stellungnahme zu diesem Vorschlag vor . Er beschränkte seine Bemerkungen dabei auf die inhaltlichen Einzelheiten des Vorschlags und behielt sich Kommentare allgemeiner Art für seine Stellungnahme zu dem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Haushaltsordnung vor . Der Hof schlug allerdings eine ganze Reihe von Änderungen mit dem Ziel einer Präzisierung oder Straffung der finanziellen Verfahren vor , die er aufgrund der in seinen ersten drei Tätigkeitsjahren gesammelten Erfahrungen für wünschenswert hielt .

1.36 . Am 13 . Januar 1981 ersuchte der Rat den Hof um seine Stellungnahme zu einem Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 . Der Hof gelangte zu dem Schluß , daß bei einer solchen Änderung gewissen dringenden Erfordernissen grundlegender Art in bezug auf die Haushaltsführung Rechnung getragen werden müsste , die in dem Entwurf der Kommission nicht berücksichtigt sind . Daher legte der Hof am 27 . Mai 1981 eine zweiteilige Stellungnahme vor ; der erste Teil besteht aus Bemerkungen allgemeiner Art , während im zweiten Teil die Vorschläge des Hofes zu einzelnen Artikeln enthalten sind . Diese Stellungnahme wurde am 11 . September 1981 im Amtsblatt ( 19 ) veröffentlicht .

( 1 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 , S . 29 f .

( 2 ) Die Differenz zwischen diesem Gesamtbetrag und dem Gesamtbetrag der endgültigen Mittel in Tab . 1.1 erklärt sich durch Zahlungen Dritter für von der GFS durchgeführte Arbeiten ( 12,0 Mio ERE ) sowie durch Mittel , welche von 1979 auf 1980 übertragen und dann zu den Mitteln 1980 " transferiert " wurden ( 38,8 Mio ERE ) . Vgl . Dok . KOM(81 ) 224 , S . 14 , Ziff . 2.2 .

( 3 ) Art . 1 der Haushaltsordnung , ABl . L 356 vom 31 . 12 . 1977 , S . 2 .

( 4 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 , S . 16 .

( 5 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 , Ziff . 1.36 , S . 18 ( s . a . Ziff . 1.26 dieses Berichts ) .

( 6 ) Zu diesen Fällen hat das Parlament bereits in seinem Entlastungsbeschluß für 1979 Stellung genommen .

( 7 ) Stellungnahme vom 27 . 5 . 1981 , ABl . C 232 vom 11 . 9 . 1981 .

( 8 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 , S . 9 f .

( 9 ) ABl . C 232 vom 11 . 9 . 1981 .

( 10 ) Für den EAGFL , Abteilung Garantie , gelten besondere Vorschriften .

( 11 ) ABl . C 313 vom 31 . 12 . 1978 .

( 12 ) ABl . C 326 vom 31 . 12 . 1979 .

( 13 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 .

( 14 ) ABl . C 326 vom 31 . 12 . 1979 .

( 15 ) ABl . C 313 vom 31 . 12 . 1978 .

( 16 ) ABl . C 326 vom 31 . 12 . 1979 .

( 17 ) ABl . C 342 vom 31 . 12 . 1980 .

( 18 ) Art . 78 h EGKSV , Art . 209 EWGV , Art . 183 EAGV .

( 19 ) ABl . C 232 vom 11 . 9 . 1981 .

KAPITEL 2

Rechnungswesen

INHALT

* Ziffer *

Zusammenfassung der wichtigsten Bemerkungen * 2.0 *

Allgemeine Einleitung * 2.1 *

Abteilung Geldanlage der Kommission * 2.2 bis 2.11 *

Bewertung des internen Kontrollsystems * 2.3 bis 2.7 *

Kontrolle der fluessigen Mittel am Ende des Haushaltsjahres * 2.8 bis 2.11 *

Buchführungsgrundsätze sowie Darstellung der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht * 2.12 bis 2.15 *

Überschuß des vorhergehenden Haushaltsjahres * 2.12 bis 2.14 *

Zu übertragende Mittel * 2.15 *

Stand der Aktiva und Passiva der Organe * 2.16 bis 2.25 *

Abstimmung der gegenseitigen Konten der Gemeinschaftseinrichtungen * 2.17 und 2.18 *

Abstimmung zwischen der Hauptbuchhaltung und den Nebenbuchhaltungen * 2.19 und 2.20 *

Sonstige Ungenauigkeiten bei der Bewertung der Aktiva und der Passiva * 2.21 bis 2.25 *

Schlußbemerkung * 2.26 bis 2.28 *

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

2.0 . Die wichtigsten Bemerkungen in diesem Kapitel betreffen folgende Punkte : * *

a ) Das interne Kontrollsystem der Abteilung Geldanlage der Kommission weist beträchtliche Lücken auf * 2.3 bis 2.11 *

b ) Ausgaben aller Art , auch rechtswidrige oder nicht vorschriftsgemässe Ausgaben , dürfen keinesfalls in der Vermögensübersicht erscheinen , sondern müssen in der Haushaltsrechnung ausgewiesen werden . Nach Erstellung der Haushaltsrechnung zum 1 . Juni können Änderungen nur noch im Rahmen des Entlastungsverfahrens vorgenommen werden * 2.12 bis 2.14 *

c ) Bei einem Vergleich der gegenseitigen Konten der verschiedenen Gemeinschaftseinrichtungen treten Abweichungen zutage , die von den Buchführungsabteilungen am Ende des Haushaltsjahres nicht berichtigt wurden * 2.17 und 2.18 *

d ) Die Erfassung der Aktiva und Passiva beim Jahresabschluß ist weiterhin lückenhaft und entspricht nicht den Erfordernissen der geltenden Vorschriften * 2.19 bis 2.25 *

e ) Trotz der Verbesserungen , die an der Form und Darstellung der konsolidierten Haushaltsrechnung und Vermögensübersichten vorgenommen wurden , konnte der Hof nicht mit Sicherheit feststellen , ob die Vermögensübersicht der Gemeinschaften zum 31 . Dezember 1980 den Stand der Aktiva und Passiva der Gemeinschaften in angemessener Weise wiedergibt * 2.26 bis 2.28 *

Allgemeine Einleitung

2.1 . Das vorliegende Kapitel befasst sich mit der Darstellung der Finanzdaten und der Beurteilung der Richtigkeit der konsolidierten Haushaltsrechnung und der konsolidierten Vermögensübersicht zum 31 . Dezember 1980 . Es behandelt ausserdem jene Buchungsvorgänge , die nicht unmittelbar zu einem bestimmten Haushaltssektor gehören .

Abteilung Geldanlage der Kommission

2.2 . In der Europäischen Gemeinschaft wird der grösste Teil der mit Dritten getätigten Finanzoperationen über die Finanzkonten abgewickelt . Ganz gleich , ob es sich um Aktiva oder Passiva , um Aufwendungen oder Erlöse handelt , die Finanzkonten stellen eine obligatorische Durchgangsphase dar und ihre Prüfung kann die Glaubwürdigkeit des gesamten internen Kontrollsystems nur erhöhen ( 1 ) .

Der Rechnungshof hat im Laufe des Haushaltsjahres 1980 eine detaillierte Analyse der Buchführungsverfahren der Abteilung Geldanlage durchgeführt . Die wichtigsten Schlußfolgerungen dieser Analyse sind in den folgenden Abschnitten zusammengefasst . Die Lücken , die beim internen Kontrollsystem festgestellt wurden , haben den Hof dazu veranlasst , bei der Prüfung der Finanzkonten am Ende des Haushaltsjahres 1980 ganz besondere Sorgfalt walten zu lassen ( vgl . Ziff . 2.10 ) .

Bewertung des internen Kontrollsystems

2.3 . In der Hauptbuchhaltung der Kommission sind nicht alle Bankkonten erfasst , die für die Durchführung der Operationen benutzt werden , deren Ergebnisse in die Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht eingehen . So ist die Buchhaltung z . B . nicht über die Bankkonten informiert , über die die Anleihe - und Darlehensoperationen abgewickelt werden . Das gleiche gilt für die Konten , die von den auswärtigen Delegationen der Kommission in den Mittelmeerländern und AKP-Staaten ( 2 ) verwendet werden , sowie für gewisse andere Konten , denen die Einnahmen der Pressebüros in den Mitgliedstaaten für den Absatz von Veröffentlichungen zufließen .

Insgesamt dürften sich auf diese Weise rund hundert Bankkonten der Kontrolle durch den Rechnungsführer der Kommission entziehen .

Um es dem Rechnungsführer zu ermöglichen , das Vermögen der Gemeinschaft zu sichern ( 3 ) , um der Buchhaltung ihre Funktion als Instrument zur Verwaltung der Finanzoperationen zurückzugeben und um eine grössere Zuverlässigkeit der in den Jahresabschluß eingehenden Buchhaltungsdaten zu gewährleisten , erscheint es wünschenswert , daß alle Bankkonten , die im Namen der Kommission im Rahmen der Ausführung des Gesamthaushaltsplans und seiner Anhänge eröffnet werden , der Abteilung Geldanlage bekannt sind , in der Buchhaltung erfasst werden und einer strikten Überwachung durch den Rechnungsführer des Organs unterliegen .

Der Standpunkt der Kommission ( Anhang V , Ziff . 2.3 ) veranlasst den Hof zu folgenden Bemerkungen :

a ) Die Vorstellung , daß der Rechnungsführer Konten , die nicht im allgemeinen Kontenabschluß erscheinen , strikt überwachen kann , erscheint zumindest widersprüchlich .

b ) Eine Buchhaltung kann nur dann ein wirklichkeitsgetreues Bild liefern , wenn sie vollständig ist ; daher lässt sich das Fehlen von Bankkonten in der Hauptbuchhaltung in keiner Weise rechtfertigen .

c ) Die in den Verträgen ausdrücklich vorgesehene Trennung zwischen den Befugnissen der mit der Bewirtschaftung der Mittel betrauten Dienststellen und den Befugnissen des Rechnungsführers , der allein für die Verwaltung der Zahlungsmittel zuständig ist , fällt weg , wenn dem Rechnungsführer die Verantwortung für bestimmte Bankkonten entzogen wird , die von den mit der Bewirtschaftung der Mittel betrauten Dienststellen unterhalten werden .

2.4 . Ein grundlegendes Kontrollinstrument ist hierbei die regelmässige Abstimmung des in der Allgemeinen Rechnung ausgewiesenen Saldos der Bankkonten mit den von den Banken übermittelten Kontoauszuegen . Dabei können nämlich alle Transaktionen ermittelt werden , die in der Buchhaltung erfasst , aber von der Bank nicht bestätigt wurden , oder umgekehrt . Bei solchen schwebenden Transaktionen können sich Fehler oder Unstimmigkeiten zeigen , die berichtigt werden müssen . Die Analyse der Buchführungssysteme hat ergeben , daß sich die Kommission sehr wohl der Bedeutung der Abstimmung der Banksalden bewusst ist , daß die Anwendung dieses Grundsatzes jedoch zu wünschen übrig lässt . Bei den in Landeswährung geführten Bankkonten werden die Abstimmungen in unregelmässigen Zeitabständen vorgenommen .

So war beispielsweise am 30 . April 1981 bei 7 Bankkonten , von denen zwei Guthaben in Höhe von 30,7 Millionen ERE bzw . 8,7 Millionen ERE aufwiesen , die Abstimmungsprüfung für den Stichtag des 31 . Dezember 1980 immer noch nicht durchgeführt worden . Und bei den auf ERE lautenden Konten wird überhaupt keinerlei Abstimmung vorgenommen .

Um Fehler und betrügerische Praktiken auszuschließen , sollten die internen Buchführungsvorschriften grundsätzlich vorsehen , daß für alle Bankkonten in regelmässigen Abständen Abstimmungsprüfungen durchgeführt und von einem Bediensteten in leitender Position innerhalb der Buchhaltungsabteilungen gegengezeichnet werden müssen .

2.5 . Die Abteilung Geldanlage verfügt über einen Personalbestand von 14 Personen , von denen sich drei in Luxemburg befinden . Ausser einem mündlich bekanntgegebenen Organisations - und Stellenplan gibt es in dieser Abteilung weder offizielle Beschreibungen der von ihr angewandten Systeme und Verfahren noch genaue Stellenbeschreibungen für das Personal . Die Folge hiervon ist ein gewisses Durcheinander bei der Verteilung der Aufgaben , vor allem was die Kontrolle . Überwachung und Berichtigung der schwebenden Operationen anbelangt . Durch eine bessere Überwachung dieser Dienststelle und eine genauere Abgrenzung der Kompetenzen ließen sich insbesondere die erwähnten Verzögerungen bei der Abstimmung der Banksalden und bei der Verrechnung der umgebuchten Mitteltransfers vermeiden .

2.6 . Die Bankbuchhaltung wird mit Hilfe eines Kleincomputers geführt , dessen Programme von einem gewerblichen Unternehmen stammen . Aus dem bei der Anschaffung geführten Schriftwechsel geht hervor , daß einfach die für das Europäische Parlament ausgearbeiteten Programme abgeändert wurden , ohne dabei den spezifischen Erfordernissen der Kommission Rechnung zu tragen . Die Konten der allgemeinen Rechnung und die Finanzkonten werden ebenfalls mit Hilfe dieses Rechners geführt . Seine sehr langsame Arbeitsweise hat ständig Engpässe bei der Dateneingabe sowie Verzögerungen bei der Bereitstellung der für die laufende Verwaltung notwendigen Informationen zur Folge . Einzelne periodische Datenverarbeitungsvorgänge werden 250 km entfernt am Sitz der für die Programmierung verantwortlichen Firma vorgenommen , was noch weitere Verzögerungen mit sich bringt . Die Abteilung Geldanlage ist daher gezwungen , zusätzlich noch manuelle Buchführungen zu führen , um täglich den neuesten Kontenstand zu erhalten und die laufende Verwaltung der Geldanlagen sicherzustellen .

2.7 . Die Erstellung eines EDV-Programms , das auf die tatsächlichen Bedürfnisse der Abteilung Geldanlage zugeschnitten ist und sich auch mit der Führung der Allgemeinen Rechnung und der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge vereinbaren lässt , müsste es ermöglichen , die jeweils neuesten Kontenstände innerhalb von Fristen zu ermitteln , die den Verwaltungserfordernissen angepasst sind . Ausserdem würde dadurch die Notwendigkeit paralleler manueller Buchführungen wegfallen und damit Zeit für die Durchführung grundlegender Kontrollaufgaben frei werden , ohne daß deshalb der Personalbestand aufgestockt werden müsste .

Kontrolle der fluessigen Mittel am Ende des Haushaltsjahres

2.8 . Um eine unabhängige Kontrolle aller Finanzkonten durchzuführen , sich im einzelnen über die Konditionen der bei den verschiedenen Finanzinstituten erötfneten Konten zu informieren und eine Abstimmungsprüfung der Jahresabschlußsalden vorzunehmen , beschloß der Rechnungshof , sich des Verfahrens der Einholung von Bankbestätigungen zu bedienen . Bei diesem in der modernen Rechnungsprüfungspraxis sehr verbreiteten Verfahren werden die Konteninhaber aufgefordert , ihre Banken anzuweisen , dem Rechnungsprüfer eine Reihe von Informationen über die Konditionen und die Salden der bei ihnen eröffneten Konten direkt zu übermitteln .

Während sich die Dienststellen des Europäischen Parlaments ohne weiteres mit der Anwendung dieses Verfahrens einverstanden erklärten , hielt die Kommission es nicht für zulässig , daß dem Rechnungshof " ohne Wissen des Rechnungsführers " irgendwelche Finanzdaten direkt übersandt werden . Sie beschloß daher , selbst von einigen ihrer Banken Bestätigungen über verschiedene der vom Hof gewünschten Informationen einzuholen und diese dann an den Hof weiterzuleiten .

2.9 . Die von der Kommission gewählte Methode veranlasst den Hof zu folgenden Bemerkungen :

a ) Während der Rechnungshof beabsichtigt hatte , ein modernes , effizientes und im öffentlichen wie auch im privaten Sektor allgemein angewandtes Kontrollverfahren zu benutzen , wurde in der Praxis ein indirektes Verfahren angewandt .

b ) Nicht alle vom Hof gewünschten Informationen wurden bei den Banken angefordert .

c ) Folgende Finanzkonten wurden nicht in das Verfahren einbezogen :

- die Bankkonten der auswärtigen Delegationen ( 4 ) 9

- die Bankkonten der Pressebüros ( 4 ) 13

- die Bankkonten , über die die Anleihe - und Darlehensoperationen abgewikkelt werden 45

- die bei den Haushaltsverwaltungen der Mitgliedstaaten eingerichteten Konten 8

Der Hof konnte die Ziele , die er sich für die Kontrolle der Finanzkonten zum 31 . Dezember 1980 gesetzt hatte , nicht in vollem Umfang verwirklichen .

Der Rechnungshof kann den Standpunkt der Kommission ( Anhang V , Ziff . 2.8 und 2.9 ) nicht ganz verstehen .

Der Kommission ist nämlich entgegenzuhalten ,

a ) daß mit diesem Verfahren , wie der Rechnungshof wiederholt mündlich und schriftlich erklärt hat , kein direkter Zugang des Hofes zu den Finanzinstituten verbunden ist ; die Zeichnungsberechtigten des Organs erteilen den betreffenden Finanzinstituten lediglich die Weisung , die erforderlichen Informationen ( die im Einvernehmen mit dem Organ festgelegt werden ) direkt an den Hof zu übermitteln , das heisst ohne daß diese Informationen zuerst an das Organ gesandt werden .

Es handelt sich folglich nicht um einen direkten Zugang zum Finanzinstitut , sondern um den direkten Empfang einer Antwort , von der das Organ entweder von der Bank oder vom Rechnungshof eine Kopie erhalten kann ;

b ) daß der Rechnungshof dieses Verfahren bei der Kontrolle der Rechnungslegung 1980 des Europäischen Parlaments , des JET und der Europäischen Schulen angewandt hat , ohne daß sich dabei irgendwelche Schwierigkeiten ergeben hätten .

Lediglich die Kommission und - auf Anraten der Kommission - die Euratom-Versorgungsagentur lehnten es ab , sich diesem Verfahren zu unterwerfen ;

c ) daß dieses Verfahren in keiner Weise gegen das Bankgeheimnis verstösst und bei den Bankinstituten sogar allgemein üblich ist . Dies geht so weit , daß fünf Banken für ihre Antwort nicht die vorgesehenen Formulare , sondern ihre eigenen Formulare benutzt haben , die speziell für die Beantwortung etwaiger Fragen der Rechnungsprüfer ihrer Kunden gedruckt werden ;

d ) daß dieses Verfahren eine allgemein angewandte Methode darstellt , deren sich die Rechnungsprüfer bedienen , ohne daß das Vertrauensverhältnis zwischen Prüfern und Geprüften dadurch auch nur im mindesten beeinträchtigt wird . Der Rechnungshof sieht seinerseits nicht ein , warum es bei der Anwendung dieses Verfahrens auf die Rechnungslegung der Kommission anders sein sollte .

Die Kommission hat dem Rechnungshof allerdings am 13 . November 1981 eine akzeptable praktische Lösung für dieses spezifische Problem vorgeschlagen .

2.10 . Bei der Überprüfung der Bankguthaben zum 31 . Dezember 1980 durch den Rechnungshof wurden erneut die Schwachstellen im Bereich der internen Kontrolle deutlich , die bereits bei der Untersuchung der Buchführungssysteme und -verfahren zutage getreten waren ( vgl . Ziff . 2.4 ) .

Unter 51 Sichtkonten , die auf eine Landeswährung lauteten , befanden sich 7 Konten mit einem Gesamtbetrag von 42,4 Millionen ERE oder 35 % der Gesamtguthaben dieser Kontenkategorie , bei denen am Ende des Haushaltsjahres keine Abstimmungsprüfung vorgenommen worden war .

Von den 9 in ERE geführten Konten mit einem Gesamtguthaben von 56,7 Millionen ERE war kein einziges mit den Bankauszuegen abgestimmt worden . Bei zweien dieser Konten lag der Banksaldo um 1,27 bzw . 0,7 Millionen ERE unter dem Buchhaltungssaldo , ohne daß die Abteilung Geldanlage hierfür eine Erklärung geben konnte .

Bei drei weiteren dieser Konten umfasste der Saldo Bankzinsen in Höhe von 1,73 Millionen ERE , die 1980 vereinnahmt , aber unter dem Haushaltsjahr 1981 verbucht worden waren , was nicht der Haushaltsordnung entspricht und eine Verminderung des Ergebnisses des Haushaltsjahres 1980 um eben diesen Betrag zur Folge hat .

Im Gegensatz zu den Angaben , die die Kommission in ihrer Antwort macht ( Anhang V , Ziff . 2.10 ) , ist eine Einnahme als vereinnahmt anzusehen , sobald die Bank sie dem Konto gutgeschrieben hat . Da die betreffenden Bankzinsen 1980 vereinnahmt wurden , müssten diese Zinsen also unter den Einnahmen des Haushaltsjahres 1980 ausgewiesen werden und würden sich damit zwangsläufig auf den Saldo des Haushaltsjahres auswirken . Die Prüfung der Unterlagen bestätigt schließlich nicht , daß die Kommission die Bankauszuege zu spät erhalten hat , um diese Zinsen noch in die Einnahmen des Haushaltsjahres 1980 einzubeziehen , wie sie dies hätte tun müssen .

2.11 . Abschließend möchte der Hof betonen , daß die Organisation und die Verwaltungsverfahren der Abteilung Geldanlage unbedingt verbessert werden müssen , da es dem Rechnungsführer der Kommission sonst nicht möglich ist , für die Sicherung der Zahlungsmittel und der anderen Werte Sorge zu tragen . Der Hof hält es für inakzeptabel , daß gerade ein Schlüsselbereich des internen Kontrollsystems so schwerwiegende Mängel aufweist , daß eine normale Durchführung der grundlegenden Kontrollen dort unmöglich ist .

Der Rechnungshof ist sich nicht sicher , ob die am 31 . Dezember 1980 unter der Rubrik " Finanzkonten " ausgewiesenen Beträge tatsächlich der Gesamtsumme der fluessigen Mittel der Kommission entsprechen .

Buchführungsgrundsätze sowie Darstellung der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht

Überschuß des vorhergehenden Haushaltsjahres

2.12 . Der für ein Haushaltsjahr errechnete Saldo ( 5 ) wird in der für das betreffende Haushaltsjahr erstellten Haushaltsrechnung ausgewiesen . Der Saldo jedes Haushaltsjahres wird verläufig - je nachdem , ob es sich um einen Überschuß oder ein Defizit handelt - auf der Einnahrnenseite oder auf der Ausgabenseite im Haushaltsplan des darauffolgenden Haushaltsjahres ( 6 ) verbucht ; dies geschieht anläßlich des Berichtigungshaushaltsplans , mit dem nach dem 1 . Juli des darauffolgenden Haushaltsjahres die vereinnahmten eigenen Mittel des abgelaufenen Haushaltsjahres nach oben oder unten berichtigt werden ( 7 ) . Da der Haushaltsplan 1980 erst am 9 . Juli 1980 verabschiedet worden ist , wurde der Saldo des Haushaltsjahres 1979 ausnahmsweise im ursprünglichen Haushaltsplan verbucht .

2.13 . Der am 1 . Juni 1980 in der Haushaltsrechnung ausgewiesene Überschuß des Haushaltsjahres 1979 belief sich nach Abzug der folgenden nichtautomatischen Mittelübertragungen auf 453,4 Millionen ERE :

a ) Kommission : 2,5 Mio ERE

b ) Parlament : 2,7 Mio ERE .

Als dann am 9 . Juli 1980 der Haushaltsplan 1980 verabschiedet wurde , war in ihm für das Haushaltsjahr 1979 ein auf 458,6 Millionen ERE ( 8 ) veranschlagter vorläufiger Überschuß enthalten . Nachdem der Rat den Übertragungsantrag der Kommission endgültig abgelehnt hatte , veröffentlichte diese im Oktober 1980 eine Änderung zur Haushaltsrechnung ( 9 ) , mit der der Überschuß des Haushaltsjahres 1979 auf 455,9 Millionen ERE herabgesetzt wurde . Ungeachtet der Bestimmungen des Artikels 27 der Haushaltsordnung wurde weder im Berichtigungs - und Nachtragshaushaltsplan Nr . 1/80 vom 2 . November 1980 ( 10 ) noch im Berichtigungs - und Nachtragshaushaltsplan Nr . 2/80 vom 23 . Dezember 1980 ( 11 ) der vorläufige Saldo vom 9 . Juli 1980 abgeändert und an den Betrag angeglichen , der in der so abgeänderten vorläufigen Haushaltsrechnung ausgewiesen ist . Damit entstand eine äusserst unklare Sachlage , denn die Haushaltsrechnung ließ darauf schließen , daß die nichtautomatischen Übertragungen des Parlaments zulässig gewesen seien , weil sie in die Ausgaben des Haushaltsjahres 1979 einbezogen wurden , während die Ansätze unter Titel 2 des Einnahmenteils des Haushaltsplans 1980 genau das Gegenteil vermuten ließen .

In dieser unklaren Situation , die bis zum Entlastungsbeschluß vom 18 . Juni 1981 bestehen blieb , tätigte das Parlament im Laufe des Haushaltsjahres 1980 Ausgaben in Höhe von 1,3 Millionen ERE zu Lasten jener nichtautomatischen Mittelübertragungen , die es für genehmigt hielt . Die Dienststellen der Kommission richteten ihrerseits Mitte September 1980 ein Schreiben an das Generalsekretariat des Parlaments , in dem sie auf den ungewissen Charakter der 2,7 Millionen ERE in ihrer Eigenschaft als nichtautomatische Mittelübertragungen hinwiesen .

Als das Parlament der Kommission gemäß Artikel 74 der Haushaltsordnung die für die Erstellung der Haushaltsrechnung des Haushaltsjahres 1980 erforderlichen Angaben übermittelte , vertrat die Kommission die Ansicht , daß keine Genehmigung für diese nichtautomatischen Übertragungen von 1979 auf 1980 vorlag , und weigerte sich daher , die im Laufe des Haushaltsjahres 1980 zu Lasten dieser Übertragungen getätigten Ausgaben zu verbuchen . Sie wies sie vielmehr auf der Aktivseite ihrer Vermögensübersicht unter der Rubrik " Noch zu Lasten des Haushaltsplans zu verbuchende Ausgaben " aus .

2.14 . Dieser Sachverhalt gibt zu folgenden Bemerkungen Anlaß :

a ) Artikel 77 der Haushaltsordnung schreibt zwingend vor , daß die Kommission dem Parlament und dem Rat die Haushaltsrechnung spätestens bis zum 1 . Juni übermitteln muß . Damit kann jede Änderung der Haushaltsrechnung nach diesem Zeitpunkt nur noch im Rahmen des Entlastungsverfahrens erfolgen .

Zum Standpunkt der Kommission ( Anhang V , Ziff . 2.14 a ) möchte der Rechnungshof zunächst bemerken , daß die Kommission nicht so sehr Beteiligte , sondern vielmehr Gegenstand des Entlastungsverfahrens ist . Damit dürfte die Kommission nicht das Recht haben , die Haushaltsrechnung nach dem 1 . Juni , ganz gleich aus welchen Gründen , einseitig abzuändern .

Im Gegensatz zu den Angaben der Kommission hat der Rechnungshof sie nicht ersucht , die Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1979 zu ändern .

Das Schreiben des Rechnungshofes vom 9 . Juli 1980 an die GD XIX endete wie folgt : Falls die Kommission , wie auf Seite 2 des Schreibens von Herrn Tugendhat an den Präsidenten des Rechnungshofes vom 30 . Mai 1980 angekündigt wird , eine berichtigte Vermögensübersicht erstellen sollte , bittet der Hof darum , in dieser Vermögensübersicht den vorstehend angeführten Betrag auszuweisen .

b ) Die konsolidierte Haushaltsrechnung und die konsolidierte Vermögensübersicht würden ein wirklichkeitsgetreueres Bild vermitteln , wenn unvorschriftsmässige Ausgaben nicht auf der Aktivseite der Vermögensübersicht , sondern gesondert in der Haushaltsrechnung ausgewiesen würden , wodurch klar zum Ausdruck käme , daß sie trotz Fehlens verfügbarer Mittel getätigt worden und damit der Anweisungsbefugte und der Finanzkontrolleur des betreffenden Organs dafür zur Verantwortung zu ziehen sind .

Zu übertragende Mittel

2.15 . Der Rechnungshof hatte in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1979 ( 12 ) die Auffassung vertreten , daß die Rubrik " zu übertragende Mittel " nicht automatisch einen Passivposten darstelle und daher in ihre Einzelbestandteile aufgegliedert werden müsse . Die konsolidierte Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 1980 enthielt jedoch keine derartige Aufgliederung . Allerdings geben zwei Erläuterungen einige zusätzliche Informationen vorwiegend haushaltstechnischer Art , wobei zwischen der Übertragung von Mitteln für eingegangene Zahlungsverpflichtungen und der Übertragung von nicht gebundenen Mitteln unterschieden wird . Diese Informationen würden jedoch dem Ziel einer korrekten Erfassung der Passivposten besser entsprechen , wenn die bestehenden Mittelbindungen in Verbindlichkeiten und einfache Mittelbindungen untergliedert würden .

Die Antwort der Kommission ( Anhang V , Ziff . 2.15 ) lässt nicht die Absicht erkennen , irgendwelche Abhilfemaßnahmen , und sei es auch erst auf mittlere Sicht , gegen die vom Rechnungshof aufgezeigten Mängel zu ergreifen . Die Kenntnis der Verbindlichkeiten ist jedoch nicht nur für die Haushaltsführung unerlässiich ; sie ist auch für die Verwaltung der Kassenmittel , die Aufrechterhaltung von guten Beziehungen zu den Lieferanten und die Erzielung der bestmöglichen Zahlungsbedingungen erforderlich . Rein verwaltungstechnisch gesehen würde die Überwachung der Verbindlichkeiten durch den Rechnungsführer es ferner ermöglichen , den Kassenbedarf realistisch zu veranschlagen und die Anweisungsbefugten zu verstärkter Wachsamkeit zu veranlassen .

Stand der Aktiva und Passiva der Organe

2.16 . Die Prüfung der Allgemeinen Rechnung der Organe gibt Anlaß zu verschiedenen Bemerkungen , die sich auf die Regeln für die Bewertung der Aktiva und Passiva am Ende des Haushaltsjahres beziehen .

Abstimmung der gegenseitigen Konten der Gemeinschaftseinrichtungen

2.17 . Eine sehr grosse Zahl der laufenden Verwaltungsoperationen wird zwischen den einzelnen Gemeinschaftseinrichtungen ( 13 ) abgewickelt . Diese Operationen werden normalerweise auf laufenden Konten verbucht . Am Ende des Haushaltsjahres kann es vorkommen , daß einzelne dieser Operationen in den Buchführungen dieser Einrichtungen zum Teil dem alten und zum Teil dem neuen Haushaltsjahr zugeordnet werden . Deshalb ist es notwendig , diese gegenseitigen Konten miteinander zu vergleichen und aufeinander abzustimmen . Am Ende des Haushaltsjahres 1980 hat die Kommission jedoch kein systematisches Vergleichs - und Abstimmungsverfahren für diese Konten durchgeführt , so daß sich teilweise beträchtliche Abweichungen zwischen den Buchführungen der verschiedenen Gemeinschaftseinrichtungen ergeben . In anderen Fällen wiederum besteht keine Möglichkeit , sich zu vergewissern , ob alle von einer Einrichtung verbuchten Operationen von der anderen Einrichtung nach den gleichen Grundsätzen verbucht worden sind . Die folgenden Beispiele sollen diese allgemeinen Bemerkungen verdeutlichen :

a ) Während in der Rechnung der Kommission eine Forderung an die EGKS in Höhe von 6,7 Millionen ERE ausgewiesen ist , weist die Rechnung der EGKS einen Saldo von 10,9 Millionen ERE zugunsten der Kommission aus . Für den Differenzbetrag von 4,2 Millionen ERE konnten die zuständigen Buchführungsstellen keine Erklärung geben . Während der letzten Haushaltsjahre wurde keine Abstimmung zwischen den Rechnungen vorgenommen .

b ) Die Buchführung der Kommission weist einen dem Gerichtshof geschuldeten Betrag von 0,2 Millionen ERE aus . In der Vermögensübersicht des Gerichtshofes zum 31 . Dezember 1980 erscheint dieser Betrag dagegen nicht . Der Gerichtshof hatte die an die Kommission geleistete Zahlung nämlich als Ausgabe des Haushaltsjahres 1980 verbucht . Eine gegenseitige Abstimmung der Konten der Buchführungsabteilungen der beiden Organe zum Jahresende fand nicht statt .

c ) Das Amt für amtliche Veröffentlichungen hat von den einzelnen Organen seit 1978 zeitlich gestaffelte Vorschußzahlungen erhalten , die sich am 31 . Dezember 1980 auf insgesamt 2,9 Millionen ERE beliefen . In den Rechnungen der anderen Organe erscheinen die an das Amt für amtliche Veröffentlichungen geleisteten Vorschußzahlungen insgesamt nur mit einem Betrag von 1,1 Millionen ERE . Am Ende des Haushaltsjahres wurde keinerlei Berichtigung vorgenommen , um die Rechnungen der einzelnen Organe aufeinander abzustimmen .

d ) Die Kommission führt mit dem EEF ( 14 ) , der EGZ ( 15 ) und der EIB relativ häufig Operationen durch ; trotzdem wurde am Ende des Haushaltsjahres 1980 von den Buchführungsstellen keine Abstimmung zwischen der Rechnung der Kommission und den Rechnungen dieser Einrichtungen vorgenommen .

e ) Bei der Abstimmung der gegenseitigen Konten der Kommission und der Krankenkasse wiesen die Bücher der Kommission zwei fehlerhafte Buchungen auf ( eine in Höhe von 200 Millionen LIT und eine andere in Höhe von 5 Millionen BFR ) ; die Berichtigung erfolgte jedoch nicht in der Rechnung des Haushaltsjahres 1980 , sondern in der Rechnung für 1981 .

f ) Während die Bilanz des JET ( 16 ) zum 31 . Dezember 1980 eine Forderung an die Kommission in Höhe von 21,7 Millionen ERE enthielt , waren in der Vermögensübersicht der Kommission die Verbindlichkeiten gegenüber dem JET , nämlich 21,7 Millionen ERE unter dem Posten " Noch geschuldete Zahlungen " und 3,9 Millionen ERE unter dem Posten " Zu übertragende Mittel " , nicht gesondert ausgewiesen .

Die Kommission hat zu diesen Beispielen ausführliche Erklärungen abgegeben ( Anhang V , Ziff . 2.17 ) , obwohl der Hof sie mehrmals darauf hingewiesen hatte , daß es ihm vor allem darum gehe , eine Bemerkung über die Wichtigkeit der Abstimmung und Angleichung der gegenseitigen Konten , der allgemeine Bedeutung zukommt , anhand von Beispielen zu verdeutlichen . Es handelte sich keineswegs darum , die Verantwortung dieses oder jenes Organs in bestimmten Einzelfällen festzustellen , mögen diese auch noch so schwerwiegend sein , sondern es ging vielmehr darum , zu zeigen , daß es Abweichungen gibt , die Gegenstand von Nachforschungen oder Berichtigungen hätten sein müssen . Was schließlich die konsolidierte Haushaltsrechnung und die konsolidierte Vermögensübersicht anbelangt , so wollte der Hof auf die Koordinierungsfunktion hinweisen , die die Kommission beim Konsolidierungsprozeß hätte wahrnehmen müssen .

2.18 . Nach Ansicht des Rechnungshofes kommt der Abstimmung der gegenseitigen Konten beträchtliche Bedeutung für die Richtigkeit der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht zu :

a ) Diese Abstimmung ermöglicht es , Abweichungen festzustellen und rechtzeitig die erforderlichen Berichtigungen vorzunehmen .

b ) Sie stellt ausserdem eine notwendige Phase des Konsolidierungsprozesses dar , ohne die man sich auf eine blosse Zusammenfassung der Konten beschränken müsste , die nur einen sehr begrenzten Aussagewert besitzt .

Abstimmung zwischen der Hauptbuchhaltung und den Nebenbuchhaltungen

2.19 . Bei bestimmten Tätigkeitsbereichen der Kommission werden die Vorgänge von den zuständigen Anweisungsbefugten in Nebenbuchhaltungen verbucht . Hierzu gehören beispielsweise :

a ) die Vorschüsse auf Dienstreisekosten ,

b ) die Bestandsverzeichnisse und die Lagerhaltung ,

c ) die Anleihen und Darlehen ,

d ) die EAGFL-Vorschüsse und die Nahrungsmittelhilfe .

Die Verbindung dieser Nebenbuchhaltungen mit der Hauptbuchhaltung ist gegenwärtig nur in unzureichendem Masse gewährleistet , obwohl die Vermögensübersicht auf der Grundlage der Hauptbuchhaltung aufgestellt wird .

So teilte beispielsweise der Anweisungsbefugte dem Rechnungsführer am 31 . Dezember 1980 die Höhe der Anlagewerte mit , doch konnte der Rechnungsführer die übermittelten Angaben nicht auf ihre Richtigkeit prüfen , da die Bewegungen der Anlagewerte in der Hauptbuchhaltung nicht erfasst werden . Die gleiche Bemerkung gilt für die gesamten Anleihe - und Darlehensoperationen , die ebenfalls nicht in der Hauptbuchhaltung erfasst sind .

Bei den EAGFL-Vorschüssen für das Haushaltsjahr 1980 waren folgende Abweichungen zwischen der Hauptbuchhaltung und der Buchhaltung des zuständigen Anweisungsbefugten festzustellen :

Tabelle 2.1 - EAGFL-Vorschüsse - Abweichungen zwischen der Hauptbuchhaltung und der Buchhaltung des zuständigen Anweisungsbefugten

* ( in Mio ERE ) *

Mitgliedstaat * Hauptbuchhaltung * Buchhaltung des Anweisungsbefugten * Differenz *

Bundesrepublik Deutschland * 208,7 * 207,8 * + 0,9 *

Dänemark * 52,8 * 53,2 * - 0,4 *

Frankreich * 325,4 * 324,4 * + 1,0 *

Irland * 46,0 * 46,4 * - 0,4 *

Italien * 240,0 * 240,5 * - 0,5 *

Niederlande * 140,6 * 140,9 * - 0,3 *

Vereinigtes Königreich * 122,9 * 123,1 * - 0,2 *

Der Anweisungsbefugte hat den Buchführungsstellen vor der Veröffentlichung der Haushaltsrechnung keine Erklärung für diese Abweichungen gegeben .

2.20 . Der Rechnungshof ist der Auffassung , daß hier eine ernstliche Schwachstelle im internen Kontrollsystem vorliegt . Solange es kein vollständiges zentrales Kontensystem gibt , wie es in Artikel 76 Absatz 3 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung ( 17 ) vorgesehen ist , und solange keine gegenseitige Abstimmung und Kontrolle zwischen Nebenbuchhaltungen und Hauptbuchhaltung mit Hilfe von Übergangskonten erfolgt , ist es dem Rechnungsführer der Kommission nicht möglich , seine Aufgabe als Verwahrer der Zahlungsmittel und anderen Werte zu erfuellen und den Jahresabschluß in angemessener Weise vorzubereiten .

Da die Buchhaltung ihrem Wesen nach ein Instrument zur Verwaltung der verfügbaren Mittel ist , hält der Rechnungshof trotz der Antwort der Kommission ( Anhang V , Ziff . 2.19 und 2.20 ) an der Auffassung fest , daß die Nebenbuchhaltungen der Anweisungsbefugten , soweit sie für Zwecke der Mittelbewirtschaftung benutzt werden , mit der Hauptbuchhaltung abgestimmt werden müssen . Wenn die Hauptbuchhaltung keine Übergangskonten enthält , fällt bei den Nebenbuchhaltungen die Vermutung der Richtigkeit weg , die sich bei einem Buchführungssystem aus der doppelten Buchführung ableiten lässt . Der Rechnungsführer hat unter diesen Bedingungen keine echte Möglichkeit , sich von der Richtigkeit der Angaben zu überzeugen , die er von den Nebenbuchhaltungen erhält , es sei denn , er würde langwierige und sehr gründliche Kontrollen durchführen .

Es scheint daher notwendig , die Buchführungssysteme abzuändern , um den buchungsmässigen Übergang zwischen der Hauptbuchhaltung und den Nebenbuchhaltungen herzustellen .

Sonstige Ungenauigkeiten bei der Bewertung der Aktiva und der Passiva

2.21 . Zusätzlich zu den vorstehenden Bemerkungen ist darauf hinzuweisen , daß die Vermögensübersicht der Kommission zum 31 . Dezember 1980 verschiedene Fehler und Auslassungen aufweist :

2.22 . Einzelne Aktiva wurden zu niedrig angesetzt :

a ) Am 31 . Dezember 1980 hatte die Kommission im Rahmen der Energiepolitik Anspruch auf einen Betrag von rund 17 Millionen ERE , der jedoch nicht in ihrer Vermögensübersicht erscheint . Auch noch einige weitere fällige und zur Einziehung anstehende Forderungen in Höhe von rund 9,3 Millionen ERE waren nicht in der Vermögensübersicht der Kommission ausgewiesen .

b ) Als Folge einer Aufrechnung sind die auf der Aktivseite der Bilanz aufgeführten EAGFL-Vorschüsse um einen Betrag von 3,7 Millionen ERE zu niedrig ausgewiesen ; bei diesem Betrag handelt es sich um Ausgaben , die zu Unrecht zu Lasten des Haushaltsjahres 1976 verbucht worden waren und von der Kommission wiedereingezogen werden müssen .

2.23 . Verschiedene Aktiva sind anfechtbar :

a ) Der Posten " Gewährte Darlehen " umfasst einen Betrag von 14,5 Millionen ERE , der die Bezeichnung " Noch abzurechnende Differenzbeträge " ( 18 ) trägt . Es handelt sich dabei um den Überschuß der aufgenommenen Anleihebeträge über den Gesamtbetrag der von der Kommission an Dritte gewährten Darlehen . Diese Differenzbeträge setzen sich einerseits aus bereits entstandenen , aber noch nicht als solche verbuchten Anleihekosten und andererseits aus noch nicht verwendeten , auf Bankkonten deponierten Anleihemitteln zusammen . Da die Buchführungsstellen von den zuständigen Anweisungsbefugten keine Aufschlüsselung dieser Beträge erhalten konnten , beschlossen sie , diese unter dem Posten " Gewährte Darlehen " zu verbuchen .

b ) Ausser den Ausgaben , die vom Europäischen Parlament zu Lasten der nichtautomatischen Mittelübertragungen aus dem Haushaltsjahr 1979 getätigt worden sind , umfasst die Aktivseite der Vermögensübersicht der Gemeinschaften weitere Ausgaben , die von der Kommission entweder ohne entsprechende Mitteldeckung oder unter Überschreitung der ursprünglichen Mittelbindung vorgenommen wurden :

Tabelle 2.2 - Unbefugterweise zu Lasten des Haushaltsjahres verbuchte Ausgaben

* * ( in Mio ERE ) *

Haushaltsposten * Bezeichnung * Keine Mitteldeckung vorhanden * Überschreitung der ursprünglichen Mittelbindung *

1173 * Reisekosten der nationalen Sachverständigen * 19 947 * - *

2310 * Postgebühren und Zustellungskosten * 73 798 * - *

3702 * Aktionen zur Entwicklung der Informatik * - * 15 444 *

* Insgesamt * 93 745 * 15 444 *

Der Hof ist sich zwar bewusst , daß es sich hier nur um relativ geringe Beträge handelt , möchte aber trotzdem nachdrücklich darauf hinweisen , daß die Tätigung von Ausgaben ohne entsprechende Mitteldeckung grundsätzlich nicht zulässig ist , was die Kommission auch zugibt ( Anhang V , Ziff . 2.23 ) . Es genügt , in diesem Zusammenhang daran zu erinnern , daß der einzige Fall , in dem es untersagt ist , sich über die Verweigerung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur hinwegzusetzen , jener Fall ist , in dem " die Verfügbarkeit der Mittel in Frage steht " ( 19 ) . Die Allgemeine Rechnung darf für den Anweisungsbefugten keinesfalls ein Mittel zur Umgehung der Haushaltsvorschriften darstellen .

Der von der Kommission vertretene Standpunkt ( Anhang V , Ziff . 2.23 ) gibt Anlaß zu folgenden drei Bemerkungen :

a ) Die Kommission ist für die von ihr angewandten Buchführungsmethoden verantwortlich ; dabei müssen die Ordnungsmässigkeit und Klarheit der Darstellung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht ihre einzigen Leitlinien sein .

b ) Wenn die Kommission identische Vorgänge buchungstechnisch unterschiedlich behandelt , verstösst sie gegen das grundlegende Buchführungsprinzip der Anwendung gleichbleibender Bewertungsmethoden . Jede Änderung der Methode muß sowohl auf die alten als auch auf die neuen Vorgänge angewandt werden , damit das gesamte Zahlenmaterial seinen homogenen Charakter bewahrt .

c ) Wie bereits unter Ziffer 2.3 gesagt wurde , wird die Klarheit der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht durch die Tatsache beeinträchtigt , daß die bei der Plazierung der Anläihen anfallenden Emissionskosten und -disagios nicht mehr in den Büchern ausgewiesen werden .

2.24 . Der Überschuß des Haushaltsjahres wurde unter Absetzung von Aufwendungen errechnet , die zu Unrecht zu Lasten des Haushaltsjahres verbucht worden waren .

Bei den Vormerkkonten für wiederverwendbare Einnahmen ( besondere Verbuchungsstellen ) erscheint auf der Passivseite der Vermögensübersicht ein Betrag von 1,1 Millionen ERE , bei dem es sich um eine Erstattung der EIB an die Kommission handelt , die vorzeitig Zinsvergütungen für ein Projekt ausbezahlt hatte , bei dem der Vertrag letztlich nicht zustande kam . Obwohl die betreffende Ausgabe zu Unrecht festgestellt worden war , wurde ihre Verbuchung zu Lasten der Mittel des Haushaltsjahres 1980 nicht rückgängig gemacht .

Der Standpunkt der Kommission ( Anhang V , Ziff . 2.24 ) veranlasst den Rechnungshof zu den folgenden beiden Bemerkungen :

a ) Da der Darlehensvertrag nie abgeschlossen wurde , ist die nicht ordnungsgemässe Vorgehensweise auf der Ebene der ursprünglichen Zahlung zu suchen , die trotz des Fehlens eines Belegs zu Lasten einer Haushaltslinie verbucht wurde . Da es sich um eine Vorauszahlung , d . h . um einen Vorschuß handelte , hätte der Vorgang in der Allgemeinen Rechnung auf einem Konto " Forderungen " verbucht werden müssen ; lediglich die Mittelbindung musste in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge ausgewiesen werden .

b ) Als sich herausstellte , daß der Darlehensnehmer auf den Vertrag verzichtet hat , hätte nicht nur eine Erstattung der Zahlung , sondern auch eine Annullierung der ihr zugrunde liegenden Mittelbindung erfolgen müssen . Dadurch , daß die Kommission diese Mittelbindung nicht annullierte und die Erstattung einem Wiederverwendungsvorgang gleichstellte , umging sie das Verfahren , das für Mittelübertragungen vorgeschrieben ist . Für die Übertragung von nichtgetrennten Mitteln auf das folgende Haushaltsjahr hätte angesichts des Fehlens einer echten Mittelbindung nämlich die Genehmigung der Haushaltsbehörde eingeholt werden müssen .

2.25 . Diese bei der Rechnungslegung beobachteten Ungenauigkeiten , vor allem aber die Lücken , die bei der Bewertung der Einnahmen und der Aktiva festgestellt werden konnten und die hauptsächlich auf die unzureichende Information der Buchführungsstellen durch die Anweisungsbefugten zurückzuführen sind , veranlassen den Hof zu der Schlußfolgerung , daß die Kommission ohne ein ordnungsgemässes Verfahren zur Erfassung der Aktiva und Passiva im Zeitpunkt des Jahresabschlusses und ohne ein zentrales , mit den Nebenbuchhaltungen der Anweisungsbefugten integriertes Kontensystem weiterhin grosse Schwierigkeiten haben wird , den einschlägigen Rechtsvorschriften nachzukommen und dem Rat und dem Parlament " eine Übersicht über das Vermögen und die Schulden der Gemeinschaft " vorzulegen ( 20 ) .

Schlußbemerkung

2.26 . Der Rechnungshof hat mit Genugtuung die Bemühungen der Kommission um eine verbesserte Darstellung der konsolidierten Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht zur Kenntnis genommen . Er begrüsst vor allem die Veröffentlichung eines neuen Bandes der Haushaltsrechnung , in dem die wichtigsten Finanzinformationen des Haushaltsjahres in gedrängter und übersichtlicher Form zusammengefasst sind . Ganz besonders schätzt er die beigegebenen Erläuterungen , die dem Leser das Studium der Zahlenübersichten erleichtern . Trotz alledem möchte er betonen , daß noch weitere Anstrengungen im Bereich der Organisation und Rechnungsführung vonnöten sind , wenn zuverlässige Finanzinformationen zur Verfügung gestellt werden sollen .

2.27 . Bei der Prüfung des Jahresabschlusses haben sich die Mängel des internen Kontrollsystems bestätigt , die bereits bei der Analyse der Verwaltungs - und Buchführungssysteme festgestellt worden waren .

Durch diese Mängel werden die Systeme insofern wirkungslos , als sie die Entlastungsbehörde nicht auf etwaige Unregelmässigkeiten aufmerksam machen und als sie Aufrechnungen , hinter denen sich umfangreiche Operationen verbergen können , nicht verhindern . Die Tatsache , daß Vorgänge , die nach den Verträgen als rechtswidrig oder nicht ordnungsgemäß anzusehen sind , nicht sofort bestimmten Verantwortlichen der Kommission zur Kenntnis gebracht werden , stellt für den Rechnungshof einen Anlaß zur Besorgnis dar .

Im Gegensatz zu den Angaben , die die Kommission in ihrer Antwort macht ( Anhang V , Ziff . 2.27 ) , konnte der Rechnungshof nachweisen , daß die Rechnungslegung ungeklärte Abweichungen sowie Unregelmässigkeiten enthält , die grösstenteils auf Schwachstellen im internen Kontrollsystem und nicht auf Wahlmöglichkeiten oder aber auf Darstellungsverfahren zurückzuführen sind , die von den einschlägigen Bestimmungen vorgeschrieben werden . Zu dem Problem der Aufrechnungen , für die die Kommission nur ein Beispiel anführt ( Anhang V , Ziff . 2.27 ) , möchte der Rechnungshof betonen , daß der unter Ziffer 2.33 erwähnte Posten " Noch abzurechnende Differenzbeträge " ebenfalls das Ergebnis mehrerer Aufrechnungsvorgänge ist .

Schließlich ist noch zu bemerken , daß gewisse noch nicht aufgeklärte Abweichungen im Bereich der Finanzkonten inzwischen geklärt wären , wenn man sie den Verantwortlichen der Kommission rechtzeitig zur Kenntnis gebracht hätte ( vgl . Ziff . 2.10 , dritter Abs . ) .

2.28 . Das unveränderte Fortbestehen der bereits in den vergangenen Haushaltsjahren beanstandeten Mängel der Buchführungssysteme sowie die für das Haushaltsjahr 1980 selbst getroffenen Feststellungen und die Schwierigkeiten , auf die der Hof bei der Prüfung der Finanzkonten gestossen ist , hatten zur Folge , daß es dem Rechnungshof auch in diesem Jahr nicht möglich war , mit Sicherheit festzustellen , ob die konsolidierte Vermögensübersicht zum 31 . Dezember 1980 den Stand der Aktiva und Passiva der Gemeinschaften in angemessener Weise wiedergibt .

( 1 ) Das interne Kontrollsystem umfasst den Organisationsplan und alle sonstigen Maßnahmen der Finanzkontrolle , die es ermöglichen , das Vermögen einer Körperschaft zu sichern , die Zuverlässigkeit und Genauigkeit der Buchhaltungsdaten zu gewährleisten und die Verwaltungsentscheidungen zu erleichtern .

( 2 ) Diese Delegationen unterstehen der GD VIII der Kommission und werden aus dem Gesamthaushaltsplan finanziert .

( 3 ) Art . 20 der Haushaltsordnung vom 21 . 12 . 1977 , ABl . L 356 vom 31 . 12 . 1977 .

( 4 ) Bestimmte Delegationen und Pressebüros besitzen mehrere Bankkonten .

( 5 ) Verordnung ( EWG , Euratom , EGKS ) Nr . 2891/77 des Rates , Art . 15 , ABl . L 336 vom 27 . 12 . 1977 .

( 6 ) Haushaltsordnung vom 21 . 12 . 1977 , Art . 27 , ABl . L 356 vom 31 . 12 . 1977 .

( 7 ) Verordnungen ( EWG , Euratom , EGKS ) des Rates , Nr . 2891/77 , Art . 16 ( 2 ) , und Nr . 2892/77 , Art 10 ( 1 ) , ABl . L 336 vom 27 . 12 . 1977 .

( 8 ) Die als vorläufig betrachteten Anträge auf nichtautomati