DE Amtsblatt der Europäischen Union L 174/1

BESCHLUSS (EU) 2016/1031 DER KOMMISSION

vom 6. November 2015

über die von Estland durchgeführten Maßnahmen SA.35956 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/N) zugunsten von AS Estonian Air

und

über die von Estland geplanten Maßnahmen SA.36868 (14/C) (ex 13/N), zugunsten von AS Estonian Air

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2015) 7470)

(Nur der englische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

gestützt auf die Beschlüsse der Kommission über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV bezüglich der Beihilfen SA.35956 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/N) (1) und SA.36868 (14/C) (ex 13/N) (2),

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

1.1. Der Rettungsfall (SA.35956)

(1) Mit Schreiben vom 3. Dezember 2012 unterrichtete Estland die Kommission über die geplante Rettungsbeihilfe zugunsten von AS Estonian Air („Estonian Air“ oder „Fluggesellschaft“) sowie über mehrere bereits erfolgte Kapitalzuführungen. Eine Zusammenkunft mit den estnischen Behörden fand am 4. Dezember 2012 statt.

(2) Nach diesen Vorabkontakten unterrichtete Estland die Kommission am 20. Dezember 2012 unter der SANI-Nummer 7853 über die geplante Gewährung einer Rettungsbeihilfe für die Fluggesellschaft. Die Rettungsbeihilfe sollte in Form einer Darlehensfazilität in Höhe von 8,3 Mio. EUR gewährt werden.

(3) Den von Estland vorgelegten Informationen zufolge wurde die erste Tranche des Rettungsdarlehens am 20. Dezember 2012 an Estonian Air ausgezahlt. Daher hat die Kommission diese Sache als nicht angemeldete Beihilfe (13/NN) registriert und Estland mit Schreiben vom 10. Januar 2013 über die Neueinstufung der Sache unterrichtet. Mit Schreiben vom 10. Januar 2013 hat die Kommission um weitere Informationen gebeten. Auf dieses Schreiben antwortete Estland mit Schreiben vom 21. Januar 2013.

(4) Mit Schreiben vom 20. Februar 2013 teilte die Kommission Estland mit, dass sie beschlossen hatte, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV bezüglich der Rettungsbeihilfe im Umfang von 8,3 Mio. EUR und der bereits in der Vergangenheit gewährten Beihilfen einzuleiten.

(5) Mit Schreiben vom 4. März 2013 unterrichtete Estland die Kommission über seinen Beschluss vom 28. Februar 2013, die Estonian Air gewährte Rettungsbeihilfe um 28,7 Mio. EUR aufzustocken. Mit Schreiben vom 16. April 2013 teilte die Kommission Estland mit, dass sie beschlossen hatte, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV auf die zusätzliche Rettungsbeihilfe auszuweiten (gemeinsam mit dem in Erwägungsgrund 4 genannten Einleitungsbeschluss („Einleitungsbeschlüsse bezüglich der Rettungsbeihilfen“)).

(6) Mit Schreiben vom 9. April 2013 und vom 17. Mai 2013 hat Estland Stellung zu den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen genommen. Die Kommission erbat mit Schreiben vom 8. April 2013 zusätzliche Angaben von Estland. Dieses Schreiben wurde am 18. April 2013 beantwortet.

(7) Die Einleitungsbeschlüsse bezüglich der Rettungsbeihilfen wurden am 29. Mai 2013 im Amtsblatt European Union Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den Maßnahmen Stellung zu nehmen. Bei der Kommission sind Stellungnahmen zweier Beteiligter (International Airlines Group („IAG“) und Ryanair) eingegangen. Die Kommission hat diese Stellungnahmen an Estland weitergeleitet und Estland Gelegenheit eingeräumt, auf die Stellungnahmen zu reagieren. Die Stellungnahmen Estlands gingen am 5. August 2013 ein.

1.2. Der Umstrukturierungsfall (SA.36868)

(8) Nach informellen Kontakten mit der Kommission hat Estland am 20. Juni 2013 unter der SANI-Nummer 8513 einen Umstrukturierungsplan einschließlich einer Rekapitalisierung der Fluggesellschaft im Umfang von 40,7 Mio. EUR angemeldet. Die Anmeldung wurde unter dem Aktenzeichen SA.36868 (13/N) registriert.

(9) Mit Schreiben vom 16. Juli und vom 28. Oktober 2013 forderte die Kommission zusätzliche Auskünfte an, die Estland mit Schreiben vom 28. August und vom 25. November 2013 übermittelte. Weitere Informationen übermittelte Estland am 22. Dezember 2013 per E-Mail.

(10) Außerdem ging bei der Kommission am 23. Mai 2013 eine Beschwerde von Ryanair bezüglich der von Estland geplanten Aufstockung des Kapitals der Estonian Air und eines Sale-and-Lease-back-Vertrags ein, den Estonian Air und der Flughafen Tallinn für ein im Eigentum der Fluggesellschaft stehendes Bürogebäude geschlossen haben. Am 25. Juni 2013 leitete die Kommission die Beschwerde an Estland weiter. Die Stellungnahme Estlands ging mit Schreiben vom 5. August 2013 ein (4).

(11) Mit Schreiben vom 4. Februar 2014 unterrichtete die Kommission Estland über ihren Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe („Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe“) (5).

(12) Mit Schreiben vom 19. März 2014 übermittelte Estland eine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe. Am 7. Mai 2014 fand ein Gespräch mit Estland und mit Estonian Air statt, und am 30. Juni 2014 wurde eine Telefonkonferenz durchgeführt. Außerdem erfolgte am 28. August 2014 ein Gespräch mit Estland und mit dem Rechtsvertreter Estlands. Nach diesem Gespräch übermittelte Estland am 10. September 2014 weitere Informationen per E-Mail.

(13) Am 31. Oktober 2014 legte Estland einen geänderten Umstrukturierungsplan vor. Weitere Gespräche mit Estland fanden am 23. November, 11. Dezember und 19. Dezember 2014 statt, und am 3., 10. und 19. Dezember 2014 übermittelte Estland weitere Informationen.

(14) Weitere Informationen legte Estland zudem am 14., 27. und 28. Januar, am 13. Februar, am 11. März, am 8. und 30. April, am 27. Mai, am 17. Juli und am 26. August 2015 vor. Weitere Gespräche mit Estland erfolgten am 14. und 15. Januar, am 27. März, am 21. April (Telefonkonferenz), am 7. Mai (Telefonkonferenz), am 28. Mai und am 15. September 2015.

(15) Der Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe wurde am 9. Mai 2014 im Amtsblatt European Union Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (6). Die Kommission hat die Beteiligten zur Stellungnahme zu den Maßnahmen aufgefordert. Bei der Kommission sind Stellungnahmen von zwei Beteiligten (von Ryanair und von einem weiteren Beteiligten, der anonym bleiben möchte) eingegangen. Die Kommission hat diese Stellungnahmen an Estland weitergeleitet und Estland Gelegenheit eingeräumt, auf die Stellungnahmen zu reagieren. Die Stellungnahmen Estlands gingen am 15. August 2014 ein.

(16) Mit Schreiben vom 8. Oktober 2015 teilte Estland der Kommission mit, dass es ausnahmsweise akzeptiere, dass dieser Beschluss in englischer Sprache angenommen und mitgeteilt werde. Damit verzichtete Estland auf seine Rechte nach Artikel 342 AEUV in Verbindung mit Artikel 3 Verordnung 1 (7).

2. DER ESTNISCHE LUFTVERKEHRSMARKT

(17) Der Flughafen Tallinn ist der wichtigste Flughafen Estlands. Im Jahr 2013 wurden dort 1,96 Mio. Fluggäste abgefertigt. Dies waren 11,2 % weniger Fluggäste als im Jahr 2012 (2,21 Mio. Fluggäste). 2013 boten 13 Fluggesellschaften Linienflüge von und nach Tallinn an. Insgesamt wurden in diesem Jahr 2013 Strecken bedient (8). Im Jahr 2014 erhöhte sich die Anzahl der Fluggäste am Flughafen Tallinn auf 2,02 Mio. Dies war eine Zunahme um 3 % gegenüber dem Jahr 2013. 15 Fluggesellschaften boten ganzjährig 20 Strecken an (9).

(18) 2013 flogen 27,6 % aller Fluggäste von Estonian Air über Tallinn; dies war gegenüber 2012 ein Rückgang um 40,2 %. Allerdings konnte der Flughafen Tallinn seine führende Stellung behaupten. Ryanair und Lufthansa beförderten im Jahr 2013 15,1 % bzw. 10,5 % der Fluggäste auf Flügen von und nach Tallinn. Danach folgten mit geringem Abstand Finnair und airBaltic (10). 2014 ging der Anteil von Estonian Air am gesamten Fluggastaufkommen auf 26,6 % zurück. Danach folgten Lufthansa mit einem Anteil von 13,4 % und Ryanair mit einem Anteil von 11,5 % (11).

(19) Aufgrund der Stabilität der estnischen Wirtschaft im Jahr 2013 bestand eine unverändert hohe Nachfrage nach Flügen. Dadurch konnten auch andere Fluggesellschaften ihre Angebote ausweiten und ihre Marktanteile steigern (12). Seit 2013 bietet Turkish Airlines Flüge von und nach Istanbul an, und Ryanair nahm sieben neue Strecken auf. Lufthansa und airBaltic erhöhten ihre Frequenzen. Seit 2014 bieten weitere Fluggesellschaften Flüge ab Tallinn an, beispielsweise TAP Portugal (nach und von Lissabon) und Vueling (nach und von Barcelona) (13).

(20) Der Betreiberin des Flughafens Tallinn zufolge kann ganz Estland als Einzugsgebiet dieses Flughafens betrachtet werden. Gleichzeitig liegt Estland größtenteils auch im Einzugsgebiet anderer internationaler Flughäfen (z. B. Helsinki, Riga und Sankt Petersburg) (14).

3. DAS BEGÜNSTIGTE UNTERNEHMEN

(21) Die staatliche estnische Fluggesellschaft Estonian Air ist eine Aktiengesellschaft nach estnischem Recht mit Sitz am Flughafen Tallinn. Zurzeit sind am Flughafen etwa 160 Arbeitnehmer beschäftigt. Die Fluggesellschaft betreibt eine Flotte von sieben Flugzeugen.

(22) Estonian Air war ursprünglich ein Geschäftsbereich der russischen Fluggesellschaft Aeroflot und wurde nach der Unabhängigkeit Estlands im Jahr 1991 in ein in Staatseigentum stehendes Unternehmen umgewandelt. Nach Privatisierungsmaßnahmen und anschließenden Änderungen der Beteiligungsstruktur des Unternehmens steht Estonian Air gegenwärtig im Eigentum des Staates Estland (97,34 %) und der SAS Group („SAS“) (2,66 %).

(23) Estonian Air ist mit 51 % an dem Gemeinschaftsunternehmen Eesti Aviokütuse Teenuste AS beteiligt. Diese Gesellschaft betankt Flugzeuge am Flughafen Tallinn. Außerdem war Estonian Air mit einem Anteil von 60 % am Gemeinschaftsunternehmen AS Amadeus Eesti beteiligt. Dieses Unternehmen stellt Buchungssysteme für Reisebüros zur Verfügung und erbringt Unterstützungsleistungen. Anfang 2014 wurde diese Beteiligung an Amadeus IT Group, S.A. veräußert (15). Estonian Air hatte zudem eine 100%ige Tochter (AS Estonian Air Regional), die in Zusammenarbeit mit Estonian Air gewerbliche Flüge zu benachbarten Zielflughäfen anbot. Diese Tochter wurde im Juni 2013 an den privaten Flugzeugbetreiber Fort Aero BBAA OÜ veräußert (16).

(24) Estonian Air verzeichnet seit 2006 erhebliche Verluste. In den Jahren 2010 und 2011 ist das Gesellschaftskapital von Estonian Air um mehr als die Hälfte zurückgegangen. In diesem Zeitraum verlor die Fluggesellschaft mehr als ein Viertel ihres Kapitals.

(25) Trotz der Kapitalzuführungen in den Jahren 2011 und 2012 verschlechterte sich die finanzielle Lage der Fluggesellschaft auch 2012. Im Mai 2012 belief sich der monatliche Verlust auf 3,7 Mio. EUR. Erwartet wurde ein Verlust von 0,9 Mio. EUR. Im ersten Halbjahr 2012 beliefen sich die Verluste von Estonian Air auf 14,9 Mio. EUR (17). Im Juni 2012 korrigierte Estonian Air seine Prognose für 2012 und veranschlagte den Betriebsverlust für das Jahr 2012 auf 25 Mio. EUR. (Ursprünglich wurde von einem Jahresverlust von 8,8 Mio. EUR ausgegangen.) Ende Juli 2012 hatte Estonian Air nach estnischem Recht den Zustand des technischen Konkurses erreicht. Insgesamt lag der Verlust im Geschäftsjahr 2012 bei 49,2 Mio. EUR.

(26) 2013 betrug der Nettoverlust von Estonian Air 8,1 Mio. EUR (18). 2014 belief sich der Nettoverlust auf 10,4 Mio. EUR (19).

4. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND DES UMSTRUKTURIERUNGSPLANS

(27) In diesem Abschnitt werden die zu prüfenden Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Rettungsfall (SA.35956, Maßnahmen 1 bis 5) und bezüglich des im Umstrukturierungsfall (SA.36868) angemeldeten Umstrukturierungsplans beschrieben.

4.1. Die Kapitalzuführung im Jahr 2009 (Maßnahme 1)

(28) Der Flughafen Tallinn und die Fluggesellschaft waren ein einziges Unternehmen, bis die Fluggesellschaft im Jahr 1993 als unabhängiges Unternehmen ausgelagert wurde. 1996 veräußerte Estland 66 % des Gesellschaftskapitals der Fluggesellschaft an private Kapitalgeber. Nach der Privatisierung gestalteten sich die Beteiligungen wie folgt: 49 % Maersk Air, 34 % Estnisches Ministerium für Wirtschaft und Kommunikation und 17 % Cresco Investment Bank („Cresco“), eine lokale Investmentbank. 2003 erwarb SAS die 49%ige Beteiligung von Maersk Air. Die übrigen Beteiligungen blieben unverändert.

(29) Nach Auskunft Estlands bemühte sich die Fluggesellschaft 2009 hauptsächlich aus zwei Gründen um eine Kapitalaufstockung durch ihre Aktionäre. Erstens hatte Estonian Air Anfang 2008 eine Baranzahlung in Höhe von […] (*) Mio. EUR für den Kauf dreier neuer Bombardier-Regionalflugzeuge geleistet, um die Leistungsfähigkeit der Flotte zu erhöhen. Zweitens war deutlich geworden, dass das Geschäftsmodell unter der Belastung durch die Finanzkrise nicht funktionierte, und am Jahresende sah sich die Fluggesellschaft mit Finanzproblemen konfrontiert.

(30) Im Februar 2009 stockten alle Anteilseigner das Gesellschaftskapital der Fluggesellschaft entsprechend ihren jeweiligen Beteiligungen um insgesamt 7,28 Mio. EUR auf. Estland nahm eine Kapitalzuführung unter Bereitstellung von Barmitteln im Umfang von 2,48 Mio. EUR vor, und Cresco brachte Barmittel in Höhe von 1,23 Mio. EUR ein. SAS erhöhte die Beteiligung um insgesamt 3,57 Mio. EUR; davon wurden 1,21 Mio. EUR als Barmittel und 2,36 Mio. EUR durch die Umwandlung eines Darlehens in eine Beteiligung eingebracht. Maßnahme 1 hatte keine Auswirkungen auf die Beteiligungsstruktur von Estonian Air.

4.2. Die Veräußerung der Bodenabfertigung im Jahr 2009 (Maßnahme 2)

(31) Im Juni 2009 veräußerte Estonian Air die Bodenabfertigungssparte zu einem Preis von 2,4 Mio. EUR an den staatlichen Flughafen Tallinn. Zum Zeitpunkt der Veräußerung stand der Flughafen Tallinn zu 100 % im Eigentum des Staates Estland.

(32) Estland zufolge wurde keine öffentliche, transparente und bedingungsfreie Ausschreibung durchgeführt. Außerdem stützte sich der Verkaufspreis nicht auf ein Sachverständigengutachten, sondern beruhte auf dem Buchwert der zu veräußernden Vermögenswerte. Abgeschriebene Vermögenswerte wurden wertmäßig berücksichtigt. Estland zufolge wurde der Preis in direkten Verhandlungen zwischen dem Flughafen Tallinn und Estonian Air ermittelt.

4.3. Die Kapitalzuführung im Jahr 2010 (Maßnahme 3)

(33) Am 10. November 2010 stockte Estland das Kapital von Estonian Air mit Barmitteln in Höhe von 17,9 Mio. EUR (280 Mio. EEK) auf, und SAS wandelte ein Darlehen im Umfang von 2 Mio. EUR in eine Beteiligung um. Gleichzeitig übernahm SAS die 17%ige Beteiligung von Cresco an der Fluggesellschaft als Abschreibung eines Darlehens in Höhe von […] EUR, das Cresco SAS gewährt hatte. Damit erlosch die Beteiligung von Cresco an Estonian Air.

(34) Die Entscheidung über den Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung an der Fluggesellschaft wurde aufgrund eines Geschäftsplans aus dem Jahr 2010 („Geschäftsplan von 2010“) getroffen. Gleichzeitig wollte Estland Flugverbindungen zwischen Tallinn und den Business-Destinationen langfristig sicherstellen und betrachtete die durch eine Kapitalzuführung zu erlangende Kontrolle über die Fluggesellschaft als bestes Mittel zur Verwirklichung dieses Ziels.

(35) Das Kapital wurde offenbar für Vorauszahlungen in Höhe von […] Mio. USD für drei im Jahr 2011 gelieferte Flugzeuge des Typs CRJ900 von Bombardier sowie teilweise zur Deckung des Nettoverlustes von 17,3 Mio. EUR im Jahr 2011 verwendet.

(36) Infolge der Kapitalzuführung im Jahr 2010 wurde Estland mit einer Beteiligung von 90 % Mehrheitseigner von Estonian Air; die Beteiligung von SAS ging auf 10 % zurück. Wie in Erwägungsgrund 33 erläutert, hatte Cresco — das seit der Privatisierung von Estonian Air im Jahr 1996 mit 17 % am Gesellschaftskapital des Unternehmens beteiligt war — seine Beteiligung aufgegeben und entschieden, nicht mehr in die Gesellschaft zu investieren (20).

4.4. Die Kapitalzuführungen in den Jahren 2011/2012 (Maßnahme 4)

(37) Im November 2011 entschied Estland, das Gesellschaftskapital von Estonian Air um 30 Mio. EUR aufzustocken und seine Beteiligung auf 97,34 % zu erhöhen. Die Kapitalzuführung wurde in zwei Tranchen von jeweils 15 Mio. EUR am 20. Dezember 2011 und am 6. März 2012 vorgenommen. SAS hatte sich an dieser Kapitalzuführung nicht beteiligt; daher ging die Beteiligung von SAS von 10 % auf 2,66 % zurück. Seit diesem Zeitpunkt hat sich die Beteiligungsstruktur von Estonian Air nicht geändert.

(38) Die Kapitalzuführung wurde offenbar nach Maßgabe eines Geschäftsplans vom Oktober 2011 („Geschäftsplan von 2011“) vorgenommen. Der Geschäftsplan von 2011 beruhte auf der Annahme, dass ein größeres Netz und höhere Frequenzen die Wettbewerbsfähigkeit der Fluggesellschaft verbessern würden. Es wurde davon ausgegangen, dass eine gute Drehkreuzstruktur (Hub-and-Spoke-Netz) dazu beitragen würde, Fluggäste zu gewinnen und eine flexiblere Handhabung des Verkehrsaufkommens zu ermöglichen, um auf saisonale Schwankungen oder plötzliche Nachfrageänderungen reagieren zu können. Außerdem wurde angenommen, dass das Verkehrsaufkommen des Drehkreuzes den Einsatz größerer Flugzeuge und damit eine Senkung der Sitzplatzkosten ermöglichen würde. Das Regionalnetz-Modell sollte dafür sorgen, dass die Fluggesellschaft expandieren könnte und die Risiken gesenkt würden. Außerdem sah der Geschäftsplan von 2011 mehr Verbindungen von und nach Estland sowie eine Ausweitung der Flotte und entsprechend einen höheren Personalbestand für die Bewältigung einer größeren Anzahl an Hin- und Rückflügen vor.

(39) Nach dem Geschäftsplan von 2011 sollte Estonian Air 30 Mio. EUR von seinen Anteilseignern und ein Darlehen der Privatbank […] benötigen. Obwohl der Kreditausschuss der estnischen Niederlassung der Bank das Darlehen angeblich bereits bewilligt hatte, wurde das Darlehen im November 2011 vom höchsten Kreditausschuss […] schließlich doch verweigert. Ungeachtet der Verweigerung des Darlehens entschied Estland, Estonian Air 30 Mio. EUR zur Verfügung zu stellen.

4.5. Das Rettungsdarlehen (Maßnahme 5)

(40) Angesichts der schlechten Ergebnisse von Estonian Air Mitte 2012 (Defizit von 14,9 Mio. EUR) erkannte das Management der Fluggesellschaft, dass sich die Drehkreuz-Strategie des Geschäftsplans von 2011 nicht bewährt hatte. In diesem Zusammenhang entschied Estland, der Fluggesellschaft weitere Unterstützung in Form einer Rettungsbeihilfe zu gewähren.

(41) Die Rettungsbeihilfe bestand aus einem Darlehen in Höhe von 8,3 Mio. EUR, das vom estnischen Ministerium der Finanzen für einen jährlichen Zinssatz von 15 % bereitgestellt wurde. Eine erste Rate des Darlehens in Höhe von 793 000 EUR wurde bereits am 20. Dezember 2012 ausgezahlt. Am 18. Januar 2013 erfolgte die zweite Auszahlung in Höhe von 3 Mio. EUR, und die letzte Rate in Höhe von 4,507 Mio. EUR wurde am 11. Februar 2013 ausgezahlt (21). Estland verpflichtete sich, der Kommission einen Umstrukturierungs- oder Liquidierungsplan oder einen Nachweis dafür vorzulegen, dass das Darlehen spätestens sechs Monate nach der erstmaligen Gewährung der Rettungsbeihilfe (d. h. bis zum 20. Juni 2013) vollständig zurückgezahlt wurde.

(42) Am 4. März 2013 teilte Estland der Kommission mit, dass es am 28. Februar 2013 entschieden hatte, die Estonian Air gewährte Rettungsbeihilfe um 28,7 Mio. EUR aufzustocken, nachdem Estonian Air in einem Antrag den bestehenden Liquiditätsbedarf beschrieben hatte. Von diesem Betrag wurden der Fluggesellschaft am 5. März 2013 nach Unterzeichnung eines Nachtrags zur früheren Darlehensvereinbarung 16,6 Mio. EUR ausgezahlt. Die übrigen 12,1 Mio. EUR der Rettungsbeihilfe wurden Estonian Air am 28. November 2014 bereitgestellt (22). Die Bedingungen des zusätzlichen Rettungsdarlehens waren identisch mit den Bedingungen des ursprünglichen Rettungsdarlehens, d. h. das Darlehen sollte ursprünglich spätestens zum 20. Juni 2013 zurückgezahlt werden (nach der Anmeldung des Umstrukturierungsfalls würde die Rückzahlung allerdings verschoben), und der Zinssatz sollte 15 % p.a. betragen.

(43) Insgesamt belief sich das Rettungsdarlehen damit auf 37 Mio. EUR. Dieses Darlehen wurde Estonian Air in mehreren Tranchen (siehe Erwägungsgründe 40 und 41) vollständig ausgezahlt.

(44) Am 5. Dezember 2013 entschied Estland auf Antrag von Estonian Air, den Zinssatz des Rettungsdarlehens zum Juli 2013 von ursprünglich 15 % auf 7,06 % zu reduzieren. Estland begründete diese Entscheidung damit, dass sich das Risikoprofil der Fluggesellschaft gegenüber der Situation zum Zeitpunkt der Festlegung des ursprünglichen Zinssatzes im Dezember 2012 geändert habe.

4.6. Die angemeldete Umstrukturierungsbeihilfe und der Umstrukturierungsplan (Maßnahme 6)

(45) Am 20. Juni 2013 meldete Estland eine Umstrukturierungsbeihilfe in Höhe von 40,7 Mio. EUR an, die Estonian Air in Form einer Kapitalzuführung nach Maßgabe eines Umstrukturierungsplans („Umstrukturierungsplan“) für eine 5-jährige Umstrukturierungsphase (2013-2017) gewährt werden sollte.

4.6.1. Wiederherstellung der Rentabilität bis 2016

(46) Nach dem Umstrukturierungsplan soll die langfristige Rentabilität von Estonian Air bis 2016 wiederhergestellt werden. Der Umstrukturierungsplan geht davon aus, dass das aktuelle Ergebnis vor Steuern („EBT“) in Höhe von –49,2 Mio. EUR im Jahr 2012 derart verbessert werden kann, dass die Gesellschaft im Jahr 2015 die Gewinnschwelle erreichen und 2016 wieder einen Gewinn erwirtschaften wird. Dem Umstrukturierungsplan zufolge soll Estonian Air bis 2016 ein EBT von 1,3 Mio. EUR erzielen. Tabelle 1 Gewinne und Verluste 2009-2017 (in Mio. EUR) 2009 2010 2011 2012 2013(f) 2014(f) 2015(f) 2016(f) 2017(f) Einnahmen 62,759 68,583 76,514 91,508 71,884 73,587 76,584 78,790 80,490 EBITDA (23) 2,722 3,181 (6,830) (10,037) 6,510 8,454 9,918 10,000 10,813 EBT (4,434) (2,617) (17,325) (49,218) (7,052) (1,577) (0,002) 1,296 2,031 EBT-Marge (7 %) (4 %) (23 %) (54 %) (10 %) (2 %) (0 %) 2 % 3 % Summe Eigenkapital 7,931 (24) 23,958 36,838 (14,683) 18,964 17,387 17,385 18,681 20,712

(47) Hinsichtlich der Rentabilität ist festzustellen, dass der Umstrukturierungsplan eine Kapitalrendite (ROCE = Return On Capital Employed) von 6,2 % und eine Eigenkapitalrendite (ROE = Return on Equity) von 6,9 % bis 2016 bzw. von 9,8 % und 8,9 % bis 2017 vorsieht. Tabelle 2 Prognosen ROE und ROCE 2013-2017 (in Mio. EUR) (%) 2013 2014 2015 2016 2017 ROE (37,2) (9,1) (0,0) 6,9 9,8 ROCE (6,6) 0,8 7,1 6,2 8,9

4.6.2. Umstrukturierungsmaßnahmen

(48) Um die angestrebten Ergebnisse zu erreichen, sieht der Umstrukturierungsplan mehrere wesentliche Maßnahmen vor. Estonian Air soll beispielsweise seine Flotte von elf Flugzeugen im Dezember 2012 auf nur noch sieben Flugzeuge ab August 2013 reduzieren. Außerdem soll die Fluggesellschaft Rationalisierungsmaßnahmen hinsichtlich der Flotte durchführen: Die ursprüngliche Flotte (mit vier Embraer E170, drei Bombardier CRJ900, drei Saab 340 und einer Boeing 737) soll so umstrukturiert werden, dass ab Ende 2015 nur noch sieben Flugzeuge eines einzigen Typs (CRJ900) im Einsatz sind. Von diesen sieben Flugzeugen sollen fünf zur Bedienung des eigenen Streckennetzes eingesetzt und die übrigen beiden vermietet („Wet-Lease“) oder im Rahmen von Charter-Verträgen zur Verfügung gestellt werden.

(49) Estonian Air hat sein Streckennetz von 24 Strecken im Jahr 2012 auf nur noch zwölf Strecken reduziert, von denen zwei zudem nur saisonal bedient werden (25). Als Ausgleichsmaßnahme wurden also zwölf Strecken aufgegeben (siehe Tabelle 4). Die Verkleinerung des Streckennetzes ging mit einem Kapazitätsabbau um 37 % (ASK) (26) bzw. um 35 % (gemessen an der Anzahl der angebotenen Sitze) einher. (Die Zahlen beziehen sich auf das Jahr 2013 im Vergleich zum Jahr 2012.) Außerdem reduzierte Estonian Air auf den als Hauptstrecken beibehaltenen Strecken das Sitzplatzkilometerangebot um 23 %.

(50) Estonian Air hat den Personalbestand bereits von 337 Mitarbeitern im April 2012 auf 197 Mitarbeiter im März 2013 und schließlich auf gegenwärtig etwa 160 Mitarbeiter abgebaut. Diese Reduzierung geht noch über die ursprünglich vorgesehene Personalkürzung auf 164 Mitarbeiter hinaus. Außerdem hat Estonian Air ein Bürogebäude und einen Hangar an den Flughafen Tallinn verkauft.

(51) Dem Umstrukturierungsplan zufolge plant Estonian Air auch die Einführung eines neuen Preismodells (weniger Buchungsklassen/Preisgruppen und einfachere Flugpreisregelungen sowie Aufschlüsselung von Produkten zur Erzielung höherer Nebeneinnahmen) und verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der angebotenen Leistungen (einschließlich der Vertriebswege). Insbesondere sollen Einnahmen aus Vermarktungskampagnen — vorwiegend über digitale Kanäle — von [200 000-500 000] EUR im Jahr 2013 auf [1,5-2,5] Mio. EUR im Jahr 2017 gesteigert werden. Auch durch die neue Online-Servicegebühr sollen die Einnahmen von [200 000-500 000] EUR im Jahr 2013 auf [1-2] Mio. EUR im Jahr 2017 steigen. Mit diesen Maßnahmen sollen die Einnahmen im Laufe der nächsten fünf Jahre um [10-20] Mio. EUR erhöht werden.

(52) Nach dem Umstrukturierungsplan beabsichtigt Estonian Air ferner mehrere Maßnahmen zur Kostensenkung (u. a. die Unterzeichnung einer Tarifvereinbarung über Gehaltserhöhungen, Urlaubsregelungen und die Arbeitszeiten von Piloten, die Einführung eines multifunktionalen Mitarbeiterkonzepts, insbesondere für den Back-Office-Bereich, effizientere Treibstoffnutzung durch Optimierung des Flugbetriebs (u. a. durch reduzierten Startschub und durch Feinabstimmung sowie durch geringere Vertriebskosten und Provisionen), Effizienzvorteile durch die Beschränkung auf einen einzigen Flugzeugtyp und Neuverhandlung von Verträgen z. B. über Bodenabfertigung, Catering und Flughafengebühren). Mit diesen Maßnahmen sollen die Erträge im Laufe der nächsten fünf Jahre um [20-30] Mio. EUR gesteigert werden.

(53) Darüber hinaus sieht der Umstrukturierungsplan eine Umstrukturierung des leitenden Managements der Fluggesellschaft vor.

4.6.3. Ausgleichsmaßnahmen

(54) Im Rahmen der Umstrukturierung hat Estonian Air den Betrieb auf insgesamt zwölf Strecken eingestellt; die Streichungen wurden als Ausgleichsmaßnahmen bezeichnet. Außerdem wird im Umstrukturierungsplan betont, dass die Freigabe der Zeitnischen in London Gatwick (LGW), Helsinki (HEL) und Wien (VIE) als Ausgleichsmaßnahme zu betrachten sei, da es sich bei diesen Flughäfen um koordinierte Flughäfen (d. h. Flughäfen mit Kapazitätsbeschränkungen) handele. Tabelle 3 Als Ausgleichsmaßnahmen aufgegebene Strecken (%) Ziel Ladefaktor (2012) Deckungsbeitrag 1 (27) (2012) Deckungsbeitrag DOC (28) (2012) Gewinnspanne (2012) Aufgegebene Kapazität in ASK (% der Gesamtkapazität vor der Umstrukturierung) Hannover (HAJ) 66 82 –18 –67 2 Helsinki (HEL) 54 60 –64 – 126 1 Joensuu (JOE) 60 77 –35 – 111 0 Jyväskylä (JYV) 53 76 –40 – 117 0 Kajaani (KAJ) 42 75 –82 – 168 0 Riga (RIX) 45 59 – 143 – 310 1 London Gatwick (LGW) 80 85 –1 –36 5 Tartu (TAY) 42 62 – 100 – 183 1 Tiflis (TBS) 76 84 –27 –89 4 Kuressaare (URE) 33 86 8 –36 0 Venedig (VCE) 87 84 10 –35 1 Wien (VIE) 71 84 –13 –59 3

4.6.4. Eigenbeitrag

(55) Nach dem Umstrukturierungsplan sollte sich der Eigenbeitrag wie folgt zusammensetzen: 27,8 Mio. EUR aus dem für das Jahr 2015 vorgesehenen Verkauf von drei Flugzeugen, 7,5 Mio. EUR aus der Veräußerung von Immobilien, 2 Mio. EUR aus dem Verkauf sonstiger nicht zum Kerngeschäft gehöriger Vermögenswerte und 0,7 Mio. EUR aus von […] zu gewährenden neuen Darlehen. Bezogen auf die Gesamtkosten der Umstrukturierung in Höhe von 78,7 Mio. EUR sollte der Eigenbeitrag (insgesamt 38 Mio. EUR) einem Anteil von 48,3 % entsprechen. Der verbleibende Anteil der Umstrukturierungskosten sollte aus der von Estland gewährten Umstrukturierungsbeihilfe von 40,7 Mio. EUR als Beteiligungskapital aufgebracht werden. Ein Teil dieser Mittel sollte zur Rückzahlung des Rettungsdarlehens verwendet werden.

4.6.5. Risiko- und Szenarioanalyse

(56) Der Umstrukturierungsplan sieht eine Szenarioanalyse vor, in der neben dem Grundfall, der dem Umstrukturierungsplan zugrunde liegt, auch ein Bestfall („High Case“) und ein Schlimmstfall („Low Case“) berücksichtigt werden. Der Bestfall geht von einer jährlichen Steigerung des BIP in Europa um 5 % und einer Zunahme der Nebeneinnahmen um 7 Mio. EUR infolge einer besseren Produktpositionierung sowie einer Zunahme der Fluggastzahlen um durchschnittlich 5 % aus. Nach dem Umstrukturierungsplan sollte ein positives EBT im Bestfall bereits 2014 erreicht werden. Der Schlimmstfall ging von der Annahme aus, dass das BIP in Europa bis 2017 weiterhin nur langsam wachsen würde und dass die Fluggastzahlen um 12 % zurückgehen würden. Die nachteiligen Folgen des Rückgangs der Fluggastzahlen sollten jedoch durch verschiedene Maßnahmen des Managements abgefedert werden: die Reduzierung der Frequenzen von Hin- und Rückflügen um 10 %, die Erhöhung der Ticketpreise um 1 %, die Steigerung der Nebeneinnahmen von 4,5 EUR/Fluggast im Jahr 2015 auf 6,5 EUR/Fluggast im Jahr 2017, die Senkung der Beratungskosten und sonstiger Abteilungskosten um 10 % und den weiteren Abbau des Bordpersonals (5 Piloten und 5 Flugbegleiter im Zeitraum 2014-2016). In Verbindung mit den Abhilfemaßnahmen gegen Wettbewerbsverfälschungen sollte sich im Schlimmstfall ein geringes positives EBT im Jahr 2017 ergeben; der Nettogeldfluss vor der Finanzierung würde jedoch immer noch negativ sein. Dem Umstrukturierungsplan zufolge sollte in keinem Fall eine zusätzliche Finanzierung erforderlich sein. Tabelle 4 Szenarioanalyse 2013-2017 (in Mio. EUR) 2013 2014 2015 2016 2017 Bestfall EBT [(8)-(7)] [0-1] [3-4] [6-7] [9-10] Nettogeldfluss vor der Finanzierung [(10)-(9)] [7-8] [6-7] [5-6] [8-9] Schlimmstfall EBT [(8)-(7)] [(4)-(3)] [(3)-(2)] [(1)-0] [0-1] Nettogeldfluss vor der Finanzierung [(10)-(9)] [2-3] [1-2] [(1)-0] [(1)-0]

(57) Außerdem war im Umstrukturierungsplan eine Sensitivitätsanalyse für den Grundfall unter Berücksichtigung der folgenden ausgewählten Faktoren vorgesehen: Reduzierung der Ertragsziele um 5 % bzw. 10 %, Rückgang der Fluggastzahlen um 5 %, Anstieg der Treibstoffkosten um 5 % bzw. 10 %, Reduzierung des vorgesehenen Verkaufspreises für die im Jahr 2015 zu verkaufenden Flugzeuge (siehe Erwägungsgrund 55) um 5 % bzw. um 10 % und 5%ige Aufwertung und entsprechende Verschlechterung des Wechselkurses USD/EUR. Im Umstrukturierungsplan werden die Auswirkungen der Faktoren auf die Wiederherstellung der Rentabilität der Fluggesellschaft jeweils einzeln untersucht. Aufgrund dieser Untersuchung wird festgestellt, dass bei allen Szenarien (mit Ausnahme des Szenariums mit dem 5%igen Anstieg des Wechselkurses USD/EUR) zusätzliche Finanzmittel in Höhe von zwischen [1-10] und [30-40] Mio. EUR benötigt würden. Bei den meisten Szenarien würde außerdem die Gewinnschwelle bis zum Ende der vorgesehenen Umstrukturierungsphase (d. h. bis 2017) nicht erreicht.

4.7. Der geänderte Umstrukturierungsplan vom 31. Oktober 2014

(58) Am 31. Oktober 2014 legte Estland einen erheblich geänderten Umstrukturierungsplan vor. Die Änderungen betreffen insbesondere die folgenden Punkte: (1) die geplante Übernahme von Estonian Air durch einen privaten Kapitalgeber, die estnische Investmentgruppe Infortar (29), die bis […] 2015 eine Beteiligung im Umfang von […] % von Estland erwerben soll; (2) Verlängerung der Umstrukturierungsphase von fünf auf über sechs Jahre, wobei der Beginn von 2013 auf den November 2010 und das Ende von Ende 2017 auf November 2016 zurückverlegt wurde; (3) ein geänderter Geschäftsplan, der die Privatisierung und vorgesehene Synergien mit dem (teilweise im Eigentum von Infortar stehenden) Fährschiff-Betreiber berücksichtigt, sowie weitere Anpassungen infolge neuer Entwicklungen (Ukraine-Krise, wettbewerbsbedingt unerwartet geringere Fluggastzahlen auf einigen Strecken usw.).

(59) Da der Beginn der Umstrukturierungsphase auf November 2010 vorverlegt wurde, werden im Umstrukturierungsplan auch die Kapitalzuführungen von 2010 (Maßnahme 3) und 2011/2012 (Maßnahme 4) als Umstrukturierungsbeihilfen betrachtet. Die Summe der Umstrukturierungsbeihilfen erhöhte sich damit von 40,7 Mio. EUR (wie im ursprünglichen Umstrukturierungsplan vorgesehen) auf 84,7 Mio. EUR.

(60) Infolge der Verlängerung der Umstrukturierungsphase und der geplanten Beteiligung eines privaten Kapitalgebers im Jahr 2015 umfasst der geänderte Umstrukturierungsplan drei Geschäftsstrategien, die jeweils auf eigenen aktuellen Geschäftsplänen beruhen: (1) 2011 bis April 2012: Strategie zur Erweiterung und Entwicklung einer Gesellschaft für den Betrieb eines regionalen Drehkreuzes (zu einem großen Teil durch die beiden staatlichen Kapitalzuführungen der Maßnahmen 3 und 4 finanziert und beruhend auf einem Plan des Managements, das nach der im November 2010 erfolgen staatlichen Übernahme einer 90%igen Beteiligung an Estonian Air neu benannt worden war; diese Strategie sieht u. a. Folgendes vor: (a) Erweiterung der Flotte von acht auf elf Flugzeuge (sowie zwei weitere Bestellungen); (b) Ausbau von Tallinn zu einem regionalen Drehkreuz mit einer erheblich größeren Anzahl an Strecken (Ausweitung von 13 Strecken im März 2011 auf 24 Strecken im September 2012); (c) Aufstockung des Personalbestands von 255 auf 337. (2) April 2012 bis 2014: Strategie zum Kapazitätsabbau und zur Änderung des Geschäftsmodells hin zum Betrieb eines regionalen Punkt-zu-Punkt-Netzes, das sich auf eine begrenzte Anzahl an Hauptstrecken konzentriert; unter anderem waren folgende Maßnahmen vorgesehen: (a) Reduzierung der Flotte von elf auf sieben Flugzeuge; (b) Reduzierung der bedienten Strecken von 24 auf zwölf; (c) Personalabbau von 337 auf 164 Mitarbeiter; (d) Ablösung des früheren CEO und des Managements. (3) 2015-2016: Strategie, nach der der Einstieg eines privaten Kapitalgebers, Synergien mit dem Fährschiffbetreiber Tallink und weitere Anpassungen unter Berücksichtigung des rückläufigen Betriebsergebnisses im Jahr 2014 vorgesehen waren: (a) weitere Konzentration auf [5-15] Hauptstrecken, allerdings unter Erhöhung der Anzahl saisonaler Strecken von [1-5] auf [5-10] bis 2016; (b) Ergänzung der gegenwärtig betriebenen sieben Flugzeuge durch […] kleinere Regionalflugzeuge des Typs ATR42s (Wet-Leasing) für die zusätzlichen saisonalen Strecken; (c) Nutzung von Synergien mit dem privaten Kapitalgeber und seinen Tochtergesellschaften (Fährschiffgesellschaft Tallink, Hotels, Taxidienste usw.) bei Einnahmen und Kosten.

(61) Estland erläutert, dass die Umstrukturierungsphase von November 2010 bis November 2016, d. h. von der Übernahme der 90%igen Beteiligung an Estonian Air durch den Staat bis zur Wiederherstellung der Rentabilität nach dem geänderten Umstrukturierungsplan, ungeachtet der Strategieänderungen als Bestandteil eines „Umstrukturierungskontinuums“ betrachtet werden könne, dessen einziges Ziel darin bestanden habe, die Rentabilität und die Wirtschaftlichkeit der Fluggesellschaft wiederherzustellen. Dies sei ein einheitlicher langfristiger Prozess mit sich ändernden Taktiken zur Erzielung des angestrebten Ergebnisses. Als sich die Drehkreuz-Strategie als wirkungslos erwiesen habe, sei diese Strategie aufgegeben und durch eine andere Strategie ersetzt worden, die aber demselben angestrebten Ziel der Rentabilität und Wirtschaftlichkeit gedient habe.

(62) Nach dem geänderten Umstrukturierungsplan soll die Rentabilität bis 2016, d. h. zum Ende der 6-jährigen Umstrukturierungsphase, wiederhergestellt werden (siehe Tabelle 5). Tabelle 5 Gewinne und Verluste 2011-2016 (in Mio. EUR) 2011 2012 2013 2014(f) 2015(f) 2016(f) Einnahmen 76,514 91,508 72,123 68,463 81,244 97,098 EBITDA (6,830) (10,037) 6,943 5,735 11,907 21,715 EBT (17,325) (49,218) (8,124) (11,417) (3,316) 3,874 EBT-Marge (23 %) (54 %) (11 %) (17 %) (4 %) 4 % Summe Eigenkapital 36,838 (14,683) (22,808) (32,406) 6,548 10,423

(63) Im Unterschied zum ursprünglichen Umstrukturierungsplan war nun vorgesehen, dass die Fluggesellschaft sich verstärkt auf die untergeordneten Strecken und Geschäftsbereiche konzentrieren sollte (z. B. durch Einführung weiterer saisonaler Strecken oder durch Ausweitung des Wet-Leasing-Geschäfts). Außerdem sollte die Fluggesellschaft die umfangreicheren Synergieeffekte mit Tallink sowohl auf der Einnahme- als auch auf der Kostenseite nutzen. Daher ging der geänderte Umstrukturierungsplan von erheblich größeren Einnahmezuwächsen in den Jahren 2015 und 2016 aus als der ursprüngliche Umstrukturierungsplan.

(64) Der geänderte Umstrukturierungsplan sieht einen Eigenbeitrag von insgesamt [100-150] Mio. EUR vor. Dieser Eigenbeitrag entspricht [50-60] % der Umstrukturierungskosten und beinhaltet — über die Einnahmen aus der Veräußerung von Vermögenswerten und ein neues [Darlehen, das bereits im ursprünglich angemeldeten Umstrukturierungsplan vorgesehen war, hinaus — eine bereits 2010 geplante Finanzierung durch eine Beteiligung von SAS und durch Darlehen von SAS ([…] Mio. EUR) für die Beschaffung von Flugzeugen im Jahr 2011 von Export Development Canada (EDC) sowie […] ([…] Mio. EUR), eine geplante Kapitalbeteiligung durch Infortar im Jahr 2015 ([…] Mio. EUR) und eine ebenfalls im Jahr 2015 von Infortar bereitzustellende gruppeninterne Kreditlinie ([…] Mio. EUR).

(65) Als Ausgleichsmaßnahmen sieht der geänderte Umstrukturierungsplan eine Verkleinerung der Flotte, die Einstellung von Verbindungen und die entsprechende Aufgabe von Marktanteilen vor. Zwischen 2010 und 2016 sollte die Fluggesellschaft ihre ständige Flotte um ein Flugzeug reduzieren (von acht auf sieben Flugzeuge). Gegenüber 2012 sollte die Flotte im Jahr 2016 vier Flugzeuge weniger umfassen. Darüber hinaus sollte die Anzahl der Strecken dem geänderten Umstrukturierungsplan zufolge im Zeitraum 2010-2016 insgesamt von [20-25] auf [15-20] verringert werden. Die Fluggesellschaft hat acht Strecken (Athen, Barcelona, Dublin, Rom, Hamburg, London, Berlin und Kuressaare) aufgeben, dafür aber drei neue Ziele (Göteborg, Split und Trondheim) aufgenommen. Insgesamt sollte die Flugleistung mit [1000-1200] Mio. ASK im Jahr 2016 gegenüber [1000-1200] Mio. ASK im Jahr 2011 stabil bleiben. Nach Auskunft von Estland ist der Marktanteil von Estonian Air von 40,2 % im Jahr 2012 auf 26,3 % im Jahr 2014 zurückgegangen.

(66) Bezüglich des Engagements eines privaten Kapitalgebers sieht der geänderte Umstrukturierungsplan vor, dass Infortar für seine Beteiligung an Estonian Air keinerlei Zahlungen an den Staat leistet. Stattdessen sollte eine Kapitalzuführung von […] Mio. EUR für Estonian Air vorgenommen werden (mit der bis April 2015 zwischen […] der Beteiligung übernommen würden); außerdem sollte innerhalb der Gruppe eine Kreditlinie in Höhe von […] Mio. EUR bereitgestellt werden. Estland sollte den verbleibenden Anteil des Rettungsdarlehens (bis zu […] Mio. EUR) bereitstellen und dann den größten Teil seiner Darlehen (bis zu […] Mio. EUR […]) abschreiben und seine Anteile aufgeben, indem es einer Reduzierung des Gesellschaftskapitals auf null zustimmte und danach auf seinen Anspruch auf Beteiligung an der neuen Kapitalerhöhung verzichtete; dabei sollte die Möglichkeit bestehen, dass Estland bis zu […] % der Beteiligung an Estonian Air behielt.

(67) Infortar wurde nicht im Rahmen einer offenen, transparenten und bedingungsfreien Ausschreibung ausgewählt, sondern führte direkte Verhandlungen mit Estland. Estland zufolge war keine Zeit zur Durchführung eines langwierigen Ausschreibungsverfahrens; außerdem sei Estland aktiv an eine Reihe potenzieller Kapitalgeber herangetreten, und auch andere Kapitalgeber hätten ihr Interesse bekunden können. Infortar sei der einzige Kapitalgeber gewesen, der ein echtes Interesse zum Ausdruck gebracht und einen Beitrag zum geänderten Umstrukturierungsplan geleistet habe. Zudem sei der Wert von Estonian Air von einem unabhängigen und renommierten Experten ermittelt worden, der den Marktwert des Eigenkapitals („equity value“) von Estonian Air zum 31. März 2015 aus Sicht eines privaten Kapitalgebers im Bereich von […] Mio. EUR angesetzt habe.

5. DIE EINLEITUNGSBESCHLÜSSE

5.1. Die Einleitungsbeschlüsse bezüglich der Rettungsbeihilfen

(68) Am 20. Februar 2013 beschloss die Kommission die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens bezüglich der bereits durchgeführten Maßnahmen (Maßnahmen 1 bis 4) und des Rettungsdarlehens. Am 4. März 2013 weitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren auf die Aufstockung des Rettungsdarlehens aus.

(69) In den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen hat die Kommission betont, dass Estonian Air seit 2006 ständig erhebliche Verluste erzielt hat. Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass die Fluggesellschaft einige der typischen Anzeichen für Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der EU-Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (30) („RuU-Leitlinien von 2004“) aufwies und dass sich das Gesellschaftskapital der Fluggesellschaft in den Jahren 2010 und 2011 um mehr als die Hälfte verringert hatte. Zudem hatte Estonian Air Ende Juli 2012 nach estnischem Recht den Zustand des technischen Konkurses erreicht. Daher war die Kommission vorläufig zu der Einschätzung gelangt, dass Estonian Air im Zeitraum 2009-2012 als Unternehmen in Schwierigkeiten zu betrachten sei.

(70) Die Kommission äußerte auch Zweifel im Hinblick auf die fraglichen Maßnahmen und kam zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Maßnahmen mit staatlichen Beihilfen verbunden waren. Wenngleich Maßnahme 1 von den drei damaligen Anteilseignern der Fluggesellschaft dem Anschein nach unter gleichen Bedingungen (pari passu) durchgeführt wurden, stellte die Kommission doch fest, dass die neuen Beteiligungen durch die Bereitstellung von Barmitteln und durch die Umwandlung von Darlehen in Beteiligungen erfolgt sind. Da der Kommission keine detaillierten Informationen darüber vorlagen, welche Anteilseigner frisches Kapital zugeführt hatten und welche Anteilseigner der Umwandlung von Darlehen in Beteiligungen zugestimmt hatten, konnte die Kommission einen ungerechtfertigten Vorteil für Estonian Air nicht ausschließen und war daher vorläufig zu dem Ergebnis gelangt, dass Maßnahme 1 eine rechtswidrige staatliche Beihilfe beinhaltete. Bezüglich der Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt stellte die Kommission fest, dass angesichts der Schwierigkeiten der Fluggesellschaft nur die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV in Betracht kommen könne. Die Kommission gelangte allerdings zu dem vorläufigen Ergebnis, dass Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV nicht anwendbar sei, da Maßnahme 1 mehrere Voraussetzungen der RuU-Leitlinien von 2004 nicht erfüllte.

(71) Zu Maßnahme 2 stellte die Kommission fest, dass der Flughafen Tallinn zum Zeitpunkt der Veräußerung zu 100 % im Eigentum von Estland stand und der Zuständigkeit des Ministeriums für Wirtschaft und Kommunikation unterlag. Dies schien darauf hinzudeuten, dass Maßnahmen des Flughafens Tallinn dem Staat zuzurechnen wären. Da keine öffentliche, transparente und bedingungsfreie Ausschreibung durchgeführt worden war, konnte die Kommission die Gewährung eines ungerechtfertigten Vorteils für Estonian Air nicht ausschließen und gelangte zu dem vorläufigen Schluss, dass auch Maßnahme 2 mit einer rechtswidrigen Beihilfe einherging. Darüber hinaus stellte die Kommission vorläufig fest, dass die Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar war, da die Voraussetzungen der RuU-Leitlinien von 2004 nicht erfüllt waren und da möglicherweise gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung („one time, last time“) verstoßen wurde.

(72) In Bezug auf Maßnahme 3 stellte die Kommission zunächst fest, dass die Maßnahme nicht unter gleichen Bedingungen durchgeführt worden war. Außerdem hob die Kommission (wie bereits bei Maßnahme 2) hervor, dass die Beiträge des Staates und der Beitrag von SAS unterschiedlicher Art waren (Zuführung von frischem Beteiligungskapital durch den Staat gegenüber der Umwandlung eines Darlehens durch SAS) und dass die Beträge nicht vergleichbar waren. Die Kommission hatte Zweifel daran, dass der Geschäftsplan von 2010 als so solide bewertet werden könne, dass auch ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber die zu prüfende Maßnahme zu den betreffenden Bedingungen durchgeführt hätte. Außerdem gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass Cresco dem Plan offenbar nicht zugestimmt und es abgelehnt hatte, weiteres Kapital für die Fluggesellschaft bereitzustellen. Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass Estland zufolge mit dem ersten Beschluss über die Kapitalerhöhung im Jahr 2010 zum einen die langfristigen Flugverbindungen zu den wichtigsten Business-Destinations sichergestellt werden sollten und zum anderen die Kontrolle über die Fluggesellschaft erlangt werden sollte. Daher gelangte die Kommission vorläufig zu dem Ergebnis, dass Maßnahme 3 mit einer rechtswidrigen staatlichen Beihilfe einherging, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar war, weil sie die rechtlichen Voraussetzungen der RuU-Leitlinien von 2004 offenbar nicht erfüllte und unter anderem möglicherweise gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung verstieß.

(73) Die Kommission prüfte auch, ob Maßnahme 4 mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar war. Zunächst hatte die Kommission Zweifel an der Glaubwürdigkeit des Geschäftsplans von 2011 und der Annahme, dass die Wettbewerbsfähigkeit der Fluggesellschaft nur durch ein umfangreicheres Netz und eine höhere Anzahl an Frequenzen einschließlich der damit verbundenen Kapazitätserweiterung hinsichtlich der bedienten Strecken, der Flotte und des Personals erhöht werden könne. Die Kommission hielt die Wachstumsprognose des Geschäftsplans von 2011 für zu optimistisch und bewertete die Drehkreuz-Strategie als außerordentlich riskant; diese Einschätzung wurde offenbar dadurch bestätigt, dass weder der verbliebene private Kapitalgeber (SAS) noch ein sonstiger privater Gläubiger ([…]) bereit war, sich an dieser Transaktion zu beteiligen. Aufgrund dieser Erwägungen gelangte die Kommission zu der vorläufigen Einschätzung, dass Maßnahme 4 mit einer rechtswidrigen Beihilfe einherging und die Anforderungen an Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfen nach den RuU-Leitlinien von 2004 nicht erfüllte.

(74) Im Zusammenhang mit dem Rettungsdarlehen (Maßnahme 5) hat Estland das Vorliegen einer Beihilfe nicht bestritten. Die Kommission stellte vorläufig fest, dass die Beihilfe offenbar die meisten Voraussetzungen nach Abschnitt 3.1 der RuU-Leitlinien für Rettungsbeihilfen erfüllte. Die Kommission zweifelte jedoch daran, dass der Grundsatz der einmaligen Beihilfe respektiert worden sei, da die Maßnahmen 1 bis 4 mit rechtswidriger und mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarender Beihilfe verbunden gewesen sein könnten. Da Estland keine Begründung übermittelt hat, bei der eine Ausnahme von dem Grundsatz der einmaligen Beihilfe gegeben gewesen wäre, gelangte die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass auch Maßnahme 5 als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarende Beihilfe betrachtet werden könnte.

(75) Für den damals noch nicht ausgezahlten Teil des Rettungsdarlehens (d. h. 12,1 Mio. EUR — siehe Erwägungsgründe 42 und 43) erinnerte die Kommission Estland an die aufschiebende Wirkung von Artikel 108 Absatz 3 AEUV. Estland solle Estonian Air diesen Betrag erst dann zur Verfügung stellen, wenn die Kommission zu einem abschließenden Beschluss gelangt sei.

5.2. Der Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe

(76) Am 20. Juni 2013 meldete Estland eine Umstrukturierungsbeihilfe von 40,7 Mio. EUR für Estonian Air an; diese Beihilfe sollte durch eine Kapitalerhöhung nach dem Umstrukturierungsplan gewährt werden (Maßnahme 6). Der Beihilfecharakter der Maßnahme wurde von Estland nicht bestritten, u. a. weil die geplante Kapitalzuführung direkt aus dem Staatshaushalt erfolgte und ausschließlich zugunsten von Estonian Air zu Bedingungen durchgeführt werden sollte, die ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber normalerweise nicht akzeptiert hätte.

(77) Anschließend bewertete die Kommission die Vereinbarkeit von Maßnahme 6 nach den Bestimmungen der RuU-Leitlinien von 2004 für Umstrukturierungsbeihilfen. Die Kommission gelangte zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Umstrukturierungsbeihilfe nicht zu gewähren sei, da Estonian Air als Unternehmen in Schwierigkeiten betrachtet werden könne (siehe Erwägungsgrund 69).

(78) Danach prüfte die Kommission, ob Estonian Air nach dem Umstrukturierungsplan seine Rentabilität wiedererlangen könnte. Die Kommission stellte fest, dass die Szenarioanalyse und die Sensitivitätsanalyse des Umstrukturierungsplans erhebliche Schwächen aufwiesen. Nach dem Umstrukturierungsplan sollte Estonian Air im Jahr 2017 ein geringfügig positives EBT-Ergebnis erzielen; der Netto-Cashflow vor Finanzierung würde jedoch auch nach weiteren Umstrukturierungsmaßnahmen des Managements der Fluggesellschaft negativ bleiben (siehe Tabelle 4). Zudem ging aus der Sensitivitätsanalyse hervor, dass außer in einem einzigen Fall bei isolierter Betrachtung bereits bei relativ geringfügigen Änderungen der Annahmen zusätzlicher Finanzierungsbedarf entstehen würde. Daher zweifelte die Kommission daran, dass der ursprüngliche Umstrukturierungsplan eine solide Grundlage für die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität von Estonian Air darstellen würde.

(79) In Verbindung mit den Ausgleichsmaßnahmen äußerte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der Freigabe von Zeitnischen auf einigen koordinierten Flughäfen. Zu den Kapazitätsbeschränkungen der Flughäfen und zum wirtschaftlichen Wert der Zeitnischen wurden weitere Informationen benötigt, um beurteilen zu können, ob die Zeitnischen als Ausgleichsmaßnahmen angenommen werden könnten. Bezüglich der als Ausgleichsmaßnahmen betrachteten Einstellung der Verbindungen auf zwölf Strecken (siehe Erwägungsgrund 54) war der Kommission nicht klar, wie der „Deckungsbeitrag 1“, der „Deckungsbeitrag DOC“ und die Gewinnspanne auf diesen Strecken berechnet worden waren. Die Kommission stellte fest, dass der Unterschied zwischen diesen Rentabilitätsindikatoren sehr ausgeprägt war und dass unklar war, ob Estonian Air die Strecken in jedem Fall hätte aufgeben müssen, um die Rentabilität des Unternehmens wiederherzustellen. Insbesondere gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass bei allen Strecken eine negative Gewinnspanne erzielt wurde. Wenn die Kommission die Rentabilität der Strecken aufgrund des Deckungsbeitrags DOC beurteilt hätte, hätte sich nur für zwei Strecken (die einem Kapazitätsabbau um etwa 1 % (ASK) entsprochen hätten) ein Deckungsbeitrag DOC über 0 ergeben, und somit wäre die Maßnahme nur für diese beiden Strecken annehmbar gewesen.

(80) Den vorgeschlagenen Eigenbeitrag von Estonian Air in Höhe von 38 Mio. EUR (48,3 % der gesamten Umstrukturierungskosten von 78,7 Mio. EUR) betrachtete die Kommission grundsätzlich als annehmbar. Allerdings brachte die Kommission Zweifel bezüglich der Veräußerung von drei Flugzeugen des Typs CRJ900 im Jahr 2015, des Verkaufs von AS Estonian Air Regional und der Veräußerung der 51%igen Beteiligung von Estonian Air an Eesti Aviokütuse Teenuste AS zum Ausdruck. Trotzdem betrachtete die Kommission die Veräußerung von Vermögenswerten, ein neues Darlehen von […] und die Veräußerung der 60%igen Beteiligung von Estonian Air an AS Amadeus Eesti als annehmbaren Eigenbetrag.

(81) Schließlich erinnerte die Kommission noch an ihre in den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen geäußerten Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahmen 1 bis 5, die gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung verstoßen könnten.

(82) Daher war die Kommission im Zweifel, ob die angemeldete Umstrukturierungsmaßnahme die Voraussetzungen der RuU-Leitlinien von 2004 erfüllte und mit dem Binnenmarkt vereinbar sein würde. Sie forderte Estland zur Übermittlung von Stellungnahmen und zur Vorlage sämtlicher Informationen auf, die für die Würdigung der als Umstrukturierungsbeihilfe angemeldeten Kapitalzuführung von Bedeutung sein könnten.

(83) Bezüglich der am 23. Mai 2013 eingegangenen Beschwerde betreffend den Sale-and-Lease-back-Vertrag, den Estonian Air mit dem Flughafen Tallinn geschlossen hatte (siehe Erwägungsgrund 10), gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass Estonian Air kein ungerechtfertigter Vorteil gewährt worden war und somit auch keine staatliche Beihilfe vorlag.

6. STELLUNGNAHMEN ZU DEN EINLEITUNGSBESCHLÜSSEN

6.1. Stellungnahmen von Estland

(84) Mit Schreiben vom 9. April 2013 und vom 17. Mai 2013 hat Estland Stellung zu den Einleitungsbeschlüssen der Kommission bezüglich der Rettungsbeihilfen genommen. Im Hinblick auf Maßnahme 1 ist Estland der Auffassung, dass die Investition auf der Grundlage eines glaubwürdigen Geschäftsplans und einer positiven Bewertung der Fluggesellschaft erfolgte. Estland zufolge ist der Beitrag von SAS (der zum Teil aus der Umwandlung eines Darlehens in eine Beteiligung bestand) in einem größeren Zusammenhang zu sehen, in dem SAS Estonian Air im Jahr 2008 Darlehen in Höhe von […] Mio. USD und im Jahr 2009 von […] Mio. EUR zur Verfügung gestellt hatte. Bezüglich der staatlichen Beteiligung erläutert Estland, der Staat habe seine Entscheidung auf der Grundlage eines vom Ministerium für Wirtschaft und Kommunikation erstellten Bewertungsberichts getroffen, demzufolge der Wert der Fluggesellschaft nach der Investition den Wert vor der Investition überschreiten würde. Außerdem betont Estland, jeder Anteilseigner habe seine eigene Analyse der Geschäftstätigkeit des Unternehmens vorgenommen, und alle Anteilseigner hätten eine Kapitalerhöhung entsprechend dem Anteil ihrer jeweiligen Beteiligung beschlossen. Insoweit sei Maßnahme 1 als unter gleichen Bedingungen (pari passu) erfolgt zu betrachten.

(85) In Bezug auf Maßnahme 2 stellt Estland erstens fest, dass die unterlassene Ausschreibung in keiner Weise als Beleg für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zu betrachten sein und dass die Veräußerung jedenfalls auf einem Transaktionswert beruht habe, der dem tatsächlichen Marktpreis der Bodenabfertigung von Estonian Air entsprochen habe; zudem seien mit der Bodenabfertigung Gewinne erwirtschaftet worden. Estland zufolge bestand Maßnahme 2 aus der Veräußerung der mit der Bodenabfertigung verbundenen Vermögenswerte der Fluggesellschaft ohne Mitarbeiter und Verbindlichkeiten. Der Buchwert der Vermögenswerte sei ein Mindestpreis gewesen. Außerdem sei die Transaktion vergleichbar mit ähnlichen Transaktionen, und der Flughafen Tallinn sei ein unabhängiges Unternehmen, bei dem der Staat nicht eingreife. Sämtliche Mitglieder der Geschäftsführung und des Aufsichtsrats seien unabhängige Geschäftsleute und weder Vertreter des Staates noch vom Staat benannt.

(86) Estland erläutert auch die genaue Struktur von Maßnahme 3, die ebenfalls keine Beihilfe beinhalte. Die Beteiligung von SAS habe sich auf […] Mio. EUR belaufen: eine Kapitalzuführung von 2 Mio. EUR in Barmitteln sowie die Übernahme der Beteiligung von Cresco im Umfang von […] Mio. EUR. Der Geschäftsplan von 2010 habe auf der Annahme eines nachhaltigen Wachstums, auf positiven Prognosen für die Erholung und das Wachstum der estnischen Wirtschaft und auf den damaligen Prognosen des internationalen Luftverkehrsverbands IATA (International Air Transport Association) für die Wachstumsentwicklung des internationalen Verkehrs beruht. Estland zufolge beinhaltete der Geschäftsplan von 2010 alle Parameter, die für eine umsichtige und realistische Investitionsentscheidung benötigt wurden. Bezüglich der Tatsache, dass Estland makroökonomische Aspekte berücksichtigt habe, erläutert Estland, diese Aspekte seien nicht die einzigen Beweggründe für die Investitionsentscheidung des Staates gewesen. Außerdem hat Estland eine Bewertung der Fluggesellschaft durch einen leitenden Analysten des Ministeriums für Wirtschaft und Kommunikation vorgelegt, in der das Gesellschaftskapital von Estonian Air nach der zusätzlichen Investition (auf der Grundlage diskontierter prognostizierter Cashflows) auf insgesamt [0-10] Mio. EUR beziffert wurde.

(87) Zu der von Estland beschlossenen Investition von 30 Mio. EUR in den Jahren 2011/2012 (Maßnahme 4) erklärte Estland zunächst, die Wachstumsaussichten des osteuropäischen Marktes seien 2011 verhältnismäßig stabil gewesen, und im Sommer 2011 habe es auf dem europäischen Luftverkehrsmarkt noch keine Turbulenzen gegeben. Außerdem sei SAS an Maßnahme 4 nicht beteiligt gewesen, da SAS damals erhebliche finanzielle Schwierigkeiten gehabt habe. Das Darlehen in Höhe von […], das der Fluggesellschaft zwar ursprünglich gewährt werden sollte, letztlich aber doch nicht ausgezahlt wurde, ist Estland zufolge getrennt von der Investition in das Gesellschaftskapital zu betrachten. Estland betont ferner, der Geschäftsplan von 2011 sei fundiert und glaubwürdig gewesen; er habe eine Expansionsstrategie auf der Grundlage einer fundierten und detaillierten Analyse des Luftverkehrsmarkts in der Region und der prognostizierten Wirtschaftsentwicklung der benachbarten Länder vorgesehen. Außerdem erklärt Estland, das Gesellschaftskapital der Fluggesellschaft sei im Jahr 2011 sowohl vor als auch nach der Kapitalzuführung als Wert verbucht worden. Estland räumt zwar ein, dass der Geschäftsplan von 2011 nicht tragfähig war und Mitte 2012 aufgegeben wurde; zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Durchführung von Maßnahme 4 sei Estland aber der Auffassung gewesen, dass die Rentabilität der Fluggesellschaft wiederhergestellt werden könne.

(88) Hinsichtlich des Rettungsdarlehens (Maßnahme 5) erläutert Estland, dass sämtliche in den RuU-Leitlinien beschrieben Anforderungen an Rettungsdarlehen erfüllt gewesen seien. Allerdings habe Estonian Air erst ab Juni/Juli 2012 als Unternehmen in Schwierigkeiten betrachtet werden können. Da Estland der Auffassung ist, dass die Maßnahmen 1 bis 4 keine staatliche Beihilfe beinhalteten, wurde Estland zufolge auch nicht gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung der RuU-Leitlinien von 2004 verstoßen. Wenn die Kommission jedoch einen Verstoß gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung feststellen sollte, müsse sie berücksichtigen, dass auf Estonian Air nur 0,17 % des innereuropäischen Verkehrs entfielen und dass es keine nachteiligen Spill-over-Effekte auf andere Mitgliedstaaten oder unangemessene Wettbewerbsverfälschungen infolge der Beihilfe gegeben habe.

(89) In der Stellungnahme vom 19. März 2014 zum Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe (Maßnahme 6) bekräftigte Estland erneut die Darstellung hinsichtlich des Grundsatzes der einmaligen Beihilfe. Im Hinblick auf die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität von Estonian Air müsse die Kommission die vom Management in der Sensitivitätsanalyse vorgesehenen Abhilfemaßnahmen zur Vermeidung von Wettbewerbsverfälschungen berücksichtigen; dies sei in der Wirtschaft allgemein üblich.

(90) Estland legte auch einige Erläuterungen zur Berechnung des Deckungsbeitrags 1 und des Deckungsbetrags DOC und zur Ermittlung der Gewinnspanne der als Ausgleichsmaßnahmen angebotenen Strecken vor (siehe Erwägungsgrund 79). Estland zufolge wird als Deckungsbeitrag 1 der Grenzerlös pro Fluggast ohne Berücksichtigung der Flugkosten bezeichnet. Der Deckungsbeitrag DOC ist der Beitrag pro Fluggast einschließlich aller variablen Flugkosten ohne die Betriebskosten der Flugzeuge oder sonstige Gemeinkosten. Darüber hinaus erklärt Estland, die Strecken seien als annehmbare Ausgleichsmaßnahmen zu betrachten, weil sie alle positive Auswirkungen auf den Deckungsbeitrag 1 hätten; die Darstellung der Kommission, dass die aufgegebenen Strecken nach dem neuen Geschäftsmodell nicht rentabel wären, weist Estland zurück.

(91) Bezüglich des Eigenbeitrags erläutert Estland, der Bewertungsbericht zur Veräußerung der Flugzeuge sei realistisch und enthalte Details zum Verkaufspreis für AS Estonian Air Regional und zur Beteiligung von Estonian Air an AS Amadeus Eesti.

6.2. Stellungnahmen Beteiligter

(92) Zu den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen gingen bei der Kommission Stellungnahmen von IAG und von Ryanair ein.

(93) IAG betrachtet sich im Zusammenhang mit seiner Investition in FlyBe und hinsichtlich seiner Beziehung zu Finnair durch die Rettungsbeihilfe für Estonian Air als beeinträchtigt. Ferner ist IAG der Auffassung, auch bei einem Ausscheiden von Estonian Air aus dem Markt werde sich die Verkehrsanbindung Estlands nicht verschlechtern. IAG äußerte Bedenken bezüglich des mutmaßlichen Verstoßes gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung.

(94) Ryanair begrüßte die förmliche Prüfung der Rettungsbeihilfe für Estonian Air durch die Kommission insbesondere in Anbetracht der im Vergleich zu Ryanair geringeren Wirtschaftlichkeit von Estonian Air. Bezüglich der Maßnahmen 1 bis 5 stellte Ryanair zunächst fest, dass Cresco entschieden hatte, seine Beteiligung aufzugeben; dies wurde als starkes Indiz dafür betrachtet, dass die Kapitalzuführungen nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar waren. Ryanair betrachtet Billigfluglinien als eine bessere Alternative zu staatlichen Fluggesellschaften wie Estonian Air; außerdem sei nach geltendem EU-Recht kein Anspruch der einzelnen Mitgliedstaaten auf den Erhalt einer staatlichen Fluggesellschaft vorgesehen. Und schließlich erklärt Ryanair, seine Marktposition werde durch die staatliche Beihilfe für Estonian Air unmittelbar und erheblich beeinträchtigt, und die Beihilfe bewirke eine beträchtliche Verfälschung des Wettbewerbs.

(95) Zum Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe übermittelten zwei Beteiligte Stellungnahmen: ein Beteiligter, der anonym bleiben möchte, und Ryanair.

(96) Der Beteiligte, der anonym bleiben möchte, betrachtet den Umstrukturierungsplan von Estonian Air weder als fundiert noch als glaubwürdig, da Estonian Air im Jahr 2012 außerordentlich hohe Verluste erzielt und die Nettomarge unter –50 % gelegen habe. Bezüglich der Umstrukturierung der Flotte und der Geschäftstätigkeit ist dieser Beteiligte der Auffassung, dass der von Estonian Air geplante Einsatz von zwei Flugzeugen für Charterflüge angesichts des starken Wettbewerbs auf diesem Markt nicht wirtschaftlich wäre und kritisiert die Zusammensetzung der neuen Flotte. Darüber hinaus stellt der Beteiligte fest, die Berechnung der Rentabilität der als Ausgleichsmaßnahmen angebotenen Strecken zeige, dass die Strecken nicht annehmbar seien. Daher gelangt der Beteiligte zu dem Ergebnis, dass die Umstrukturierungsbeihilfe insgesamt nicht genehmigt werden dürfe. Und schließlich legte der Beteiligte eine Fallstudie zur Verkehrsanbindung Ungarns nach dem Konkurs von Malév vor und stellte fest, dass der Markt den Verlust einer staatlichen Fluggesellschaft angemessen kompensieren könne.

(97) Ryanair ist erstens der Auffassung, dass die Kommission prüfen müsse, ob Estland alternativ zur Gewährung der staatlichen Beihilfe auch andere Möglichkeiten gehabt hätte (z. B. eine Liquidierung). Außerdem seien die Annahmen des Umstrukturierungsplans außerordentlich optimistisch, und der Plan könne nur scheitern. Ryanair betrachtet beispielsweise als unrealistisch, dass Estonian Air einige Flugzeuge verkaufen könne, um das Kapital der Gesellschaft aufzustocken. Außerdem seien die zwölf von Estonian Air aufgegebenen Routen nicht rentabel und könnten nicht als Ausgleichsmaßnahmen betrachtet werden. Darüber hinaus seien die Voraussetzungen der RuU-Leitlinien von 2004 nicht erfüllt; dies gelte insbesondere für das Prinzip der einmaligen Gewährung. Und schließlich bekräftigte Ryanair erneut, dass die Beihilfe für Estonian Air die eigene Marktposition erheblich beeinträchtige.

6.3. Stellungnahmen von Estland zu den Stellungnahmen der Beteiligten

(98) Estland ging ausführlich auf die Stellungnahmen der Beteiligten ein. Hinsichtlich der Stellungnahme von IAG zu den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen stellte Estland fest, dass Estonian Air und FlyBe nicht dieselben Flughäfen bedienten und insoweit nicht miteinander konkurrierten. Die Verkehrsanbindung des Landes werde durchaus beeinträchtigt, wenn Estonian Air aus dem Markt ausscheiden würde. Billigfluglinien böten nicht die Art von Anbindung, die für Estland wichtig sei.

(99) Zur Stellungnahme von Ryanair zu den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen erklärte Estland, die Wirtschaftlichkeit von Billigfluglinien sei nicht mit der Wirtschaftlichkeit regionaler Fluggesellschaften vergleichbar. Hinsichtlich der Beweggründe, die Estland zur Investition in die Fluggesellschaft veranlasst haben, stellt Estland fest, dass eine rentable und nachhaltige Fluggesellschaft insoweit von hoher Bedeutung ist, als sie im Gegensatz zu den wichtigsten Wettbewerbern der Fluggesellschaft regelmäßige und verlässliche Verbindungen zwischen Estland und mehreren wichtigen Handelspartnerländern Estlands gewährleiste. Und schließlich seien Billigfluglinien in Estland gescheitert, weil der Markt zu klein sei, nicht jedoch wegen der Geschäftstätigkeit von Estonian Air. Ein Wettbewerb zwischen Ryanair und Estonian Air sei zudem ausgeschlossen, da beide Unternehmen unterschiedliche Kundensegmente bedienten.

(100) Estland äußerte sich auch zu den Stellungnahmen im Zusammenhang mit dem Einleitungsbeschluss bezüglich der Umstrukturierungsbeihilfe, reagierte jedoch nicht auf einige Punkte der Stellungnahme des Beteiligten, der anonym bleiben möchte. Letzteres begründete Estland damit, dass es einen neuen Umstrukturierungsplan vorlegen werde und dass die betreffenden Stellungnahmen dann ohnehin nicht mehr relevant wären. Estland zufolge bestehen keine Überkapazitäten auf den Strecken von und nach Estland. Außerdem sieht Estland keine Gefahr einer Beeinträchtigung des Binnenmarkts, indem strukturelle Anpassungen zu einem unangemessenen Anteil auf andere Mitgliedstaaten verlagert würden. Bezüglich des Vergleichs mit der Fallstudie über die Anbindung Ungarns wird erläutert, Estland sei ein kleiner und isolierter Markt, und das Ausscheiden von Estonian Air würde einen Verlust hinsichtlich der Anzahl und der Qualität der Flugverbindungen bedeuten. Die Situation in Estland sei vielmehr der Situation in Litauen nach der Insolvenz der staatlichen litauischen Fluggesellschaft FlyLAL vergleichbar, deren Mobilitätsfaktor (31) sich Estland zufolge um 26 % verringert habe (gegenüber nur 4 % in Ungarn).

(101) Zur Stellungnahme von Ryanair betont Estland erneut, dass die Stellung von Ryanair durch die Estonian Air gewährten staatlichen Beihilfen nicht beeinträchtigt werde. Außerdem sei die Behauptung von Ryanair, dass Estonian Air liquidiert werden müsse, sei nicht durch Fakten belegt. Und schließlich bekräftigt Estland erneut, dass mit den Maßnahmen 1 bis 3 nicht gegen das Prinzip der einmaligen Gewährung verstoßen worden sei.

7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN UND DES UMSTRUKTURIERUNGSPLANS

(102) Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Als staatliche Beihilfe gilt somit jeder direkte oder indirekte Vorteil, der aus staatlichen Mitteln finanziert und unmittelbar vom Staat oder von zwischengeschalteten Stellen gewährt wird, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse handeln.

(103) Um als staatliche Beihilfe zu gelten, muss die Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert werden und dem Staat zurechenbar sein. In der Regel sind „staatliche Mittel“ Mittel eines Mitgliedstaats und seiner Behörden sowie Mittel öffentlicher Unternehmen, die der direkten oder indirekten Kontrolle durch die Behörden unterliegen.

(104) Um festzustellen, ob Estonian Air durch die einzelnen fraglichen Maßnahmen einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat und ob die Maßnahmen somit staatliche Beihilfen beinhalten, wird die Kommission prüfen, ob die Fluggesellschaft einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat, der unter normalen Marktbedingungen nicht bestanden hätte.

(105) Dazu nimmt die Kommission eine Beurteilung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vor. Nach diesem Grundsatz ist keine staatliche Beihilfe enthalten, wenn ein unter normalen Marktbedingungen handelnder privater Kapitalgeber von vergleichbarer Größe wie die Verwaltungseinrichtungen des öffentlichen Sektors unter den gleichen Umständen zur Durchführung der Maßnahmen im Interesse des begünstigen Unternehmens hätte bewegt werden können. Die Kommission muss somit beurteilen, ob ein privater Kapitalgeber die zu prüfenden Transaktionen zu denselben Bedingungen eingegangen wäre. Es wird davon ausgegangen, dass der hypothetische private Kapitalgeber umsichtig handelt und größtmögliche Gewinne anstrebt, ohne jedoch im Verhältnis zur Rendite zu große Risiken einzugehen. Eine Zuwendung aus staatlichen Mitteln stellt grundsätzlich keine staatliche Beihilfe dar, wenn sie mit einer bedeutenden Kapitalzufuhr seitens eines privaten Kapitalgebers einhergeht, die unter vergleichbaren Umständen und zu vergleichbaren Konditionen (pari passu) erfolgt.

(106) Und schließlich muss eine Maßnahme, um als staatliche Beihilfe eingestuft werden zu können, den Wettbewerb verfälschen bzw. zu verfälschen drohen und geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

(107) Da die in Rede stehenden Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalten, muss ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt unter dem Aspekt der in Artikel 107 Absätze 2 und 3 genannten Ausnahmen bewertet werden.

7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

7.1.1. Maßnahme 1

(108) Die Kommission wird zunächst im Zusammenhang mit der Kapitalzuführung von 2,48 Mio. EUR im Jahr 2009 (Maßnahme 1) prüfen, ob eine Beihilfe vorlag. Wie in Erwägungsgrund 105 erläutert, betrachtet die Kommission einen unter gleichen Bedingungen aus öffentlichen Mitteln bereitgestellten Beitrag weder als ungerechtfertigten Vorteil noch als staatliche Beihilfe.

(109) In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die Anteilseigner von Estonian Air Maßnahme 1 damals entsprechend ihrer jeweiligen Beteiligung durchführten (d. h. Estland 34 % (2,48 Mio. EUR), SAS 49 % (3,57 Mio. EUR) und Cresco 17 % (1,23 Mio. EUR). Estland wurde bestätigt, dass der Staat und Cresco ausschließlich Barmittel bereitstellten, während SAS 1,21 Mio. EUR in Barmitteln und weitere 2,36 Mio. EUR durch die Umwandlung eines Darlehens in eine Beteiligung einbrachte. Außerdem erläuterte Estland, SAS habe Estonian Air Darlehen von […] Mio. EUR im Jahr 2008 und von […] Mio. EUR im Jahr 2009 bereitgestellt (siehe Erwägungsgrund 84).

(110) In den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen bewertete die Kommission die unterschiedliche Art der Beiträge (frische Barmittel gegenüber der Umwandlung von Darlehen in eine Beteiligung durch SAS) als hinreichend für berechtigte Zweifel daran, dass Maßnahme 1 unter gleichen Bedingungen gewährt worden war. Die Auskünfte Estlands haben jedoch die Zweifel der Kommission zerstreut, da die Kapitalzuführung zumindest im Falle von Cresco eindeutig zu gleichen Bedingungen erfolgte. Sowohl Estland als auch Cresco brachten in verhältnismäßig beträchtlichem Umfang frische Barmittel entsprechend ihrer jeweiligen Beteiligung ein. Außerdem leisteten Cresco und SAS erhebliche Beiträge in Form von Barmitteln, die den Beiträgen Estlands vergleichbar waren. Die Umwandlung des Darlehens in eine Beteiligung von SAS ist zudem im umfangreicheren Kontext der in den Jahren 2008 und 2009 von SAS gewährten Darlehen für Estonian Air zu sehen; dies zeigt, dass SAS von der Rentabilität der Fluggesellschaft überzeugt war.

(111) Nach der Rechtsprechung ist eine private Beteiligung von 66 % gegenüber der öffentlichen Beteiligung eindeutig nicht vernachlässigbar (32). Außerdem deutet nichts darauf hin, dass die Entscheidungen von SAS und von Cresco zur Beteiligung an Estonian Air durch das Verhalten des Staates beeinflusst worden wäre.

(112) Die Kommission stellt ferner fest, dass nach den Luftverkehrsleitlinien von 1994 (33) gilt: „Nicht um staatliche Beihilfen handelt es sich bei einer Erhöhung der Beteiligung der öffentlichen Hand an Unternehmen, sofern die Bereitstellung von Kapital der Zahl der Anteile der öffentlichen Hand entspricht und gleichzeitig mit der Bereitstellung von Mitteln durch private Anteilseigner erfolgt; der Anteil des privaten Kapitalgebers muss von realer wirtschaftlicher Bedeutung sein.“ Diese Bedingungen sind bei Maßnahme 1 gegeben.

(113) Daher stellt die Kommission fest, dass die Entscheidung von Cresco, in Estonian Air zu investieren, unter den gleichen Bedingungen wie die Investitionsentscheidung des Staates getroffen wurde und dass Cresco und SAS Investitionen in beträchtlicher Höhe vorgenommen haben. Außerdem hat die Kommission keinen Grund für Zweifel daran, dass SAS und Cresco die Investitionen in Estonian Air aus Rentabilitätserwägungen getroffen haben. Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Finanzierung von Estonian Air durch die Kapitalzuführung im Umfang von 2,48 Mio. EUR (Maßnahme 1) nicht mit einem ungerechtfertigten Vorteil für Estonian Air verbunden war und schließt insoweit das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe aus. Eine weitere Prüfung der übrigen kumulativen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist somit nicht erforderlich.

7.1.2. Maßnahme 2

(114) Im Juni 2009 veräußerte Estonian Air die Bodenabfertigungssparte zu einem Preis von 2,4 Mio. EUR an den zu 100 % in staatlichem Eigentum stehenden Flughafen Tallinn. Zur Festlegung des Preises wurde keine öffentliche, transparente und bedingungsfreie Ausschreibung durchgeführt und auch kein Wertgutachten durch unabhängige Bewerter erstellt. Stattdessen wurde der Preis in unmittelbaren Verhandlungen zwischen dem Flughafen Tallinn und Estonian Air festgelegt.

(115) Die Kommission weist darauf hin, dass sie ohne eine Ausschreibung oder eine unabhängige Wertermittlung das Vorliegen einer Beihilfe nicht ausschließen kann. Daher muss die Kommission die Transaktion und den Hintergrund der Transaktion einer detaillierten Bewertung unterziehen, um entscheiden zu können, ob Estonian Air infolge der Transaktion einen ungerechtfertigten Vorteil erlangt hat.

(116) Estland hat im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens erläutert, dass die Bodenabfertigung zwischen 2005 und 2008 (d. h. in den Jahren vor der Veräußerung) rentabel geführt wurde. Außerdem sei die Transaktion durch die Veräußerung von Vermögenswerten ohne Verbindlichkeiten, Mitarbeiter und sonstige „Altlasten“ durchgeführt worden. Um den Verkaufspreis zu ermitteln, sei der Buchwert der vorhandenen Vermögenswerte als Mindestpreis angenommen worden. Ergänzend hat Estland die durchgeführte interne Analyse als Nachweis dafür übermittelt, dass der Unternehmenswert-/Umsatz-Multiplikator (EV/Umsatz-Multiplikator) (34) der Transaktion den Vielfachen verschiedener anderer Transaktionen entsprochen habe, bei denen die Geschäftstätigkeit des betreffenden Unternehmens in der Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten bestanden habe. Dies spreche dafür, dass die Transaktion zu Marktbedingungen durchgeführt worden sei.

(117) Darüber hinaus erklärt Estland, der Flughafen Tallinn stehe zwar zu 100 % in staatlichem Eigentum; er sei aber unabhängig vom Staat, und die Mitglieder der Geschäftsführung und des Aufsichtsrats seien unabhängige Geschäftsleute und keine Vertreter des Staates. Angesichts der Tatsache, dass das Ministerium für Wirtschaft und Kommunikation der einzige Anteilseigner des Flughafens Tallinn war und dass der Flughafen Tallinn der Zuständigkeit des Ministeriums unterstand, zog die Kommission in den Einleitungsbeschlüssen bezüglich der Rettungsbeihilfen die Möglichkeit in Erwägung, dass das Verhalten des Flughafens Tallinn dem Staat zuzurechnen sei.

(118) Der Gerichtshof der Europäischen Union hat jedoch einheitlich festgestellt, dass Maßnahmen öffentlicher Unternehmen unter staatlicher Kontrolle nicht grundsätzlich dem Staat zuzurechnen sind. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Stardust Marine und in der auf dieser Rechtssache beruhenden Rechtsprechung erläutert, zur Feststellung einer Zurechenbarkeit müsse „geprüft werden, ob davon auszugehen ist, dass die Behörden in irgendeiner Weise am Erlass dieser Maßnahmen beteiligt waren“ (35). In Bezug auf Maßnahme 2 kann die Kommission nicht feststellen, dass die Entscheidung des Flughafens Tallinn über die Investition in Estonian Air dem Staat zuzurechnen war. Die Kommission fand hierzu auch keine indirekten Anhaltspunkte im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine. Aus diesen Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung des Flughafens Tallinn über die Beteiligung an Maßnahme 2 Estland nicht zuzurechnen ist.

(119) Da die Entscheidung des Flughafens Tallinn über die Beteiligung an Maßnahme 2 nicht dem Staat zuzurechnen ist und da die Transaktion offenbar zu Marktbedingungen erfolgte, schließt die Kommission das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Zusammenhang mit Maßnahme 2 aus. Eine Prüfung der übrigen kumulativen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist somit nicht erforderlich.

7.1.3. Maßnahme 3

(120) Bezüglich der Kapitalzuführung von 2010 (Maßnahme 3) erläuterte Estland im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens, der Staat habe 17,9 Mio. EUR in Barmitteln eingebracht; der Beitrag von SAS habe hingegen in der Umwandlung eines Darlehens in Höhe von 2 Mio. EUR in eine Beteiligung bestanden. Gleichzeitig übernahm SAS die Beteiligung von Cresco an Estonian Air im Umfang von […] Mio. EUR (im Gegenzug für die Abschreibung eines Darlehens in Höhe von […] Mio. EUR, das Cresco bei SAS aufgenommen hatte). Infolge dieser Transaktion war Cresco als Anteilseigner ausgeschieden, die Beteiligung des Staates hatte sich auf 90 % erhöht, und die Beteiligung von SAS war auf 10 % zurückgegangen. Estland zufolge beruhte die Entscheidung zur erneuten Investition in Estonian Air auf dem Geschäftsplan von 2010.

(121) Die Kommission stellt erstens fest, dass die Kapitalzuführungen durch den Staat und durch SAS in unterschiedlicher Form, in unterschiedlicher Höhe und nicht im Verhältnis der jeweiligen Beteiligungen am Gesellschaftskapital von Estonian Air erfolgten. Eine Kapitalzuführung von 17,9 Mio. EUR in Form von frischen Barmitteln durch den Staat ist nicht vergleichbar mit der Umwandlung eines Darlehens von SAS in Höhe von 2 Mio. EUR in eine Beteiligung. Dies gilt insbesondere deshalb, weil Estland keinen Nachweis dafür erbracht hat, dass das Darlehen vollständig besichert gewesen wäre und weil SAS durch die Umwandlung des Darlehens in eine Beteiligung ein neues Risiko eingegangen wäre. Hinsichtlich der im Gegenzug für die Übertragung der Beteiligung von Cresco an Estonian Air erfolgten Abschreibung des Darlehens in Höhe von […] Mio. EUR, das Cresco von SAS erhalten hatte, stellt die Kommission fest, dass Estonian Air durch diese Transaktion keine frischen Barmittel zur Verfügung gestellt wurden. Außerdem ist nicht klar, ob SAS ein neues Risiko einging, indem es die Abschreibung des Darlehens als Gegenleistung für die Überlassung der Beteiligung von Creso an Estonian Air akzeptierte. Daher kann die Kommission feststellen, dass Maßnahme 3 nicht pari passu durchgeführt wurde.

(122) Estland zufolge entsprach Maßnahme 3 dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers; Maßnahme 3 sei auf der Grundlage des Geschäftsplans von 2010 angenommen worden. Diesen Geschäftsplan betrachtet Estland als fundiert und glaubwürdig. Nach dem Geschäftsplan sollte Estonian Air die Gewinnschwelle bereits 2013 erreichen, wenn die Flotte entsprechend dem Plan umstrukturiert würde. Es wurde davon ausgegangen, dass die wiederhergestellte Rentabilität mindestens bis 2020 anhalten würde.

(123) Die Kommission erkennt an, dass im Geschäftsplan von 2010 die Situation der Fluggesellschaft analysiert wird. Trotzdem weist der Geschäftsplan derartige Schwächen auf, dass er nicht als verlässliche Grundlage für eine marktorientierte Investitionsentscheidung betrachtet werden kann. Die finanziellen Prognosen beispielsweise beruhen auf übermäßig optimistischen Fluggastzahlen (durchschnittliches jährliches Wachstum von 6 % im Zeitraum 2010-2020). Angesichts der allgemeinen Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahr 2009 sind diese Wachstumsprognosen als äußerst optimistisch zu bewerten. Der Geschäftsplan von 2010 geht von der IATA-Prognose eines durchschnittlich mehr als 5%igen Wachstums im Laufe der nächsten vier Jahre aus. Die IATA weist aber auch darauf hin, dass sich diese Erholung je nach Region sehr unterschiedlich gestalten wird und dass eine rasche Erholung in Europa nicht zu erwarten ist (36).

(124) Eine weitere Schwäche besteht darin, dass die Sensitivitätsanalyse des Geschäftsplans von 2010 unzureichend sein dürfte. Bezüglich des Risikos eines Rückgangs der Fluggastzahlen heißt es im Plan, dass ein 10%iger Rückgang das Nettoergebnis in den ersten beiden Jahren um etwa 6,4 Mio. EUR schmälern würde; dies wäre mehr als das Doppelte der für diese beiden Jahre erwarteten negativen Nettoergebnisse. Der Geschäftsplan von 2010 geht allerdings nicht auf die Folgen für den insgesamt analysierten Zeitraum und auf zu treffende konkrete Korrekturmaßnahmen ein.

(125) Außerdem betont die Kommission, dass Cresco entschieden hatte, nicht mehr in Estonian Air zu investieren, sondern seine Beteiligung an SAS zu veräußern. Diese Entscheidung könnte auf unterschiedlichen Gründen beruht haben. Allerdings erscheint die Annahme plausibel, dass der Geschäftsplan von 2010 nicht hinreichend war, um den privaten Kapitalgeber von der Rentabilität seiner Investition zu überzeugen. Ähnlich könnte auch im Falle von SAS argumentiert werden, das eine Beteiligung an der Kapitalzuführung von 2010 beabsichtigte, diese Beteiligung aber nicht entsprechend seiner Unternehmensbeteiligung vornehmen wollte und dessen Unternehmensbeteiligung daher von zuvor 49 % auf nur noch 10 % zurückging.

(126) Estland erläutert ferner, ein staatliches Wertgutachten im Jahr 2010 habe ergeben, dass der Wert der Fluggesellschaft nach der Investition positiv sei. Im Wertgutachten wurde der Wert des Gesellschaftskapitals mithilfe einer DCF-Analyse unter Berücksichtigung der prognostizierten Cashflows in den Jahren 2010-2019 zuzüglich eines Endwerts nach 2019 in Höhe von [0-10] Mio. EUR (diskontiert) und abzüglich bestehender Nettoverbindlichkeiten in Höhe von [0-10] Mio. EUR bestimmt. Danach würde sich der Gesamtwert des Gesellschaftskapitals nach der Investition auf [0-10] Mio. EUR belaufen. Nach einer alternativen Bewertungsmethode hat Estland die Fluggesellschaft anhand von Finanzindikatoren für fünf kleinere börsennotierte Unternehmen bewertet und für Estonian Air einen Wert von etwa [5-15] Mio. EUR ermittelt.

(127) Die Kommission kann diese Bewertung jedoch nicht als annehmbare Grundlage für die Investitionsentscheidung eines hypothetischen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers betrachten. Erstens wird sogar in der Bewertung auf erhebliche Risiken, Unsicherheiten und Abhängigkeiten von den zugrunde liegenden Annahmen hingewiesen und erklärt, dass die Prognosen mit Vorsicht zu betrachten seien (37). Außerdem wurden einige der Bewertung zugrunde liegende entscheidende Annahmen nicht substanziiert. Die Grundlage für die Ermittlung des erheblichen Endwertes (mehr als 60 % der Summe des sich ergebenden diskontierten Cashflows) wird nicht erläutert. Bei Annahme eines geringeren Endwertes würde sich sogar ein negativer Gesamtwert des Gesellschaftskapitals ergeben. Zweitens wird in der Bewertung erklärt, dass die Maßnahmen des Geschäftsplans von 2010 unter Umständen nicht hinreichend seien, um einige der mit der angestrebten Wirtschaftlichkeit von Estonian Air in Zusammenhang stehenden Probleme (z. B. den defizitären Betrieb des Turboprop-Flugzeugs Saab 340) zu lösen. Daher werden bei der auf dem Cashflow beruhenden Berechnung weitere Änderungen vorausgesetzt. Insoweit weicht diese Bewertung vom Geschäftsplan von 2010 ab, auf den sich die Investitionsentscheidung stützte. Drittens ist die von einem Vergleich mit anderen Fluggesellschaften ausgehende Bewertung außerordentlich fragwürdig. Estonian Air wird mit nur fünf Fluggesellschaften verglichen; die Kapazitäten von dreien dieser Fluggesellschaften sind um ein Vielfaches größer als die Kapazität von Estonian Air. Infolge der schlechten Finanzlage von Estonian Air kommt als Grundlage zudem ausschließlich das Kurs-/Umsatzverhältnis in Betracht; von anderen Indikatoren ausgehende Bezugsparameter würden zu völlig anderen Ergebnissen führen. Selbst wenn die Ergebnisse der Bewertung akzeptiert würden, ist viertens festzustellen, dass in der Bewertung nicht erläutert wird, warum ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber bereit gewesen sein sollte, 17,9 Mio. EUR in Barmitteln bereitzustellen, um eine 90%ige Beteiligung zu erlangen, während das Gesellschaftskapital insgesamt nur auf [0-10] Mio. EUR (bzw. höchstens [5-15] Mio. EUR) geschätzt wird. Und schließlich hat Estland keine kontrafaktische Fallkonstellation zu der Kapitalaufstockung untersucht, um die zu erwartenden Kapitalrenditen mit den Ergebnissen möglicher Alternativszenarien zu vergleichen. Aus wirtschaftlicher Sicht könnte es für einen Anteilseigner sinnvoll sein, einem angeschlagenen Unternehmen weiteres Kapital zur Verfügung zu stellen, um seine Investition zu schützen; in diesem Fall würde der Kapitalgeber diese Investition aber normalerweise mit den Kosten/Erträgen möglicher Alternativszenarien vergleichen und auch die Liquidation des Unternehmens in Betracht ziehen.

(128) Das Vorbringen von Estland vom 9. April 2014 deutet zudem darauf hin, dass die Kapitalzuführung nicht ausschließlich durch die wirtschaftliche Attraktivität der Investition begründet war. Estland räumt ein, dass das im Geschäftsplan formulierte Ziel der Sicherung langfristiger Flugverbindungen zu wichtigen Business-Destinations sich „mit den politischen makroökonomischen Zielen des Staates deckte“. Auch wenn diese Erwägungen Estland zufolge nicht die einzigen Beweggründe für die Investitionsentscheidung des Staates waren, ist dies doch ein Anzeichen dafür, dass Estland nicht ausschließlich aus Ertragserwägungen handelte. Offenbar haben die Mitglieder der estnischen Regierung zum Zeitpunkt der Entscheidung über Maßnahme 3 erklärt: „[der Standpunkt der Regierung] war immer, dass Estonian Air ein Unternehmen von strategischer Bedeutung für das Land ist, und wir sind bereit, eine Mehrheitsbeteiligung zu übernehmen“ (38). Zudem wurde betont: „[Es] ist sehr wichtig, dass Flüge von […] Tallinn nach einigen anderen wichtigen Städten angeboten werden“ (39). Dies sind jedoch offensichtlich keine Bedenken eines umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Die Kommission erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Boch festgestellt hat, dass „zu prüfen ist, ob ein privater Gesellschafter in einer vergleichbaren Lage unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik eine solche Kapitalhilfe gewährt hätte“ (40).

(129) Da kein marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber bereit war, in ähnlicher Weise wie der Staat frische Barmittel in Estonian Air zu investieren, sowie in Anbetracht der Schwächen des Geschäftsplans von 2010 und der für einen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber nicht relevanten makroökonomischen Ziele gelangt die Kommission insgesamt zu dem Ergebnis, dass Maßnahme 3 nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar war.

(130) Um als staatliche Beihilfe zu gelten, muss die Maßnahme zudem aus staatlichen Mitteln finanziert werden und dem Staat zurechenbar sein. Diese Bedingung wurde hinsichtlich der Kapitalzuführung im Jahr 2010 nicht bestritten, da das estnische Ministerium für Wirtschaft und Kommunikation als Anteilseigner der Fluggesellschaft die Barmittel aus dem staatlichen Haushalt aufgebracht hat.

(131) Und schließlich stellt die Kommission fest, dass die Maßnahme den Handel beeinträchtigt und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten zu verfälschen droht, da Estonian Air insbesondere seit Inkrafttreten des dritten Pakets zur Liberalisierung des Luftverkehrs („drittes Liberalisierungspaket“) am 1. Januar 1993 in Wettbewerb mit anderen Fluggesellschaften in der Europäischen Union steht (41). Maßnahme 3 versetzte Estonian Air somit in die Lage, seinen Geschäftsbetrieb fortzusetzen, so dass das Unternehmen sich nicht wie andere Wettbewerber mit den normalerweise aus seinen schlechten finanziellen Ergebnissen resultierenden Folgen auseinandersetzen musste.

(132) Daher ist die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass Maßnahme 3 eine staatliche Beihilfe zugunsten von Estonian Air beinhaltete.

7.1.4. Maßnahme 4

(133) Estland ist der Auffassung, dass die von Estland im Dezember 2011 beschlossene Kapitalzuführung von 30 Mio. EUR (Maßnahme 4) keine staatliche Beihilfe beinhaltete. An dieser Kapitalzuführung war kein weiterer Kapitalgeber beteiligt. Daher ging die Beteiligung von SAS von 10 % auf nur noch 2,66 % zurück, während sich die staatliche Beteiligung von 90 % auf 97,34 % erhöhte.

(134) Die Sachvorträge Estlands im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens haben die Kommission nicht überzeugt. Erstens wurde die Investitionsentscheidung ohne private Beteiligung ausschließlich vom Staat getroffen. SAS hatte entschieden, sich an dieser Kapitalzuführung nicht zu beteiligen, und die Privatbank […], die Estonian Air ursprünglich ein Darlehen zu gewähren bereit war, lehnte letztlich die Auszahlung des Darlehens ab. Insoweit kann die Investition nicht als unter gleichen Bedingungen erfolgt betrachtet werden.

(135) Außerdem sieht der Geschäftsplan von 2011, nach dem die Investitionsentscheidung getroffen wurde, eine Expansionsstrategie und einen radikalen Wechsel des Geschäftsmodells vom Punkt-zu-Punkt-Konzept hin zu einem Drehkreuz auf Basis eines Regionalnetzes vor. Estland hat einen Plan vorgestellt, demzufolge die Fluggesellschaft neue Flugzeuge beschaffen sollte: Von sieben Flugzeugen im Jahr 2011 sollte die Flotte in den Jahren 2013 und 2014 auf 13 Flugzeuge erweitert werden; mit dieser Flotte sollte Tallinn zu einem Drehkreuz für Flüge zwischen Europa und Asien werden. Nach diesem Plan hätte Estonian Air 30 Mio. EUR von seinem Anteilseigner und […] Mio. EUR über ein Darlehen in Höhe von […] beschaffen müssen. Obwohl […] letztlich entschieden hatte, dieses Darlehen doch nicht auszuzahlen, weist die Kommission darauf hin, dass Estland Mittel im Umfang von 30 Mio. EUR gewährte, ohne im Mindesten die Auswirkungen dieser […] Entscheidung auf die Verwirklichung des Geschäftsplans von 2011 zu berücksichtigen. Ein derartiges Verhalten kann nicht als rationales Verhalten eines informierten Marktteilnehmers betrachtet werden.

(136) Außerdem erscheint insbesondere angesichts der Wirtschafts- und Finanzkrise als unrealistisch, dass Estonian Air seine Einnahmen in nur vier Jahren nahezu hätte verdreifachen sollen und dass sich das EBT-Ergebnis von –15,45 Mio. EUR im Jahr 2011 auf 4,2 Mio. EUR im Jahr 2014 hätte steigern können. In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass nach der IATA-Finanzprognose vom Dezember 2011 (42) die Gewinnspannen im Luftverkehr 2011 infolge des Anstiegs der Rohöl- und Treibstoffpreise zurückgehen sollten. Für das Jahr 2012 prognostizierte die IATA eine Belastung der europäischen Luftfahrtbranche durch die wirtschaftlichen Turbulenzen, die erwartet wurden, weil sich die Regierungen nicht auf eine Lösung zur Bewältigung der Schuldenkrise in der Eurozone verständigen konnten. Da absehbar war, dass die europäischen Fluggesellschaften erheblich unter der Rezession in ihren Stammmärkten leiden würden, veranschlagte die IATA die EBIT-Marge (Earnings Before Interest and Tax = Ergebnis vor Zinsaufwand und Steuern) für europäische Fluggesellschaften auf nur 0,3 %. Die Nettoverluste nach Steuern wurden mit 0,6 Mrd. USD (0,46 Mrd. EUR) beziffert.

(137) Ebenso unrealistisch erscheint, dass Estonian Air die Anzahl der Sitzplätze von 1 Mio. im Jahr 2011 auf 2,45 Mio. im Jahr 2014 hätte erhöhen sollen, während gleichzeitig eine erhebliche Steigerung des Ladefaktors (von 59,2 % auf 72,3 %) angestrebt wurde. Zudem scheinen die wesentlichen Risiken unterschätzt zu werden, und die vorgesehenen Abschwächungsmaßnahmen wurden offenbar nicht hinreichend geprüft. Das Drehkreuzmodell wurde Mitte 2012 in Anbetracht der äußerst negativen Ergebnisse der Fluggesellschaft sehr rasch aufgegeben.

(138) Außerdem berücksichtigt der Geschäftsplan von 2011 ausdrücklich verschiedene makroökonomische und politische Vorteile für den Staat, die aus Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht von Belang wären. Beispielsweise werden die Vorteile der Investition für Estland im Plan als beträchtlich bezeichnet, und es wird ausdrücklich festgestellt: „[A]ngesichts der gegenwärtigen Anforderungen von Geschäftsleuten und der staatlichen Vorgaben wird das gewählte Netzmodell bevorzugt.“ Darüber hinaus wird im Plan darauf hingewiesen, dass infolge der Investition 2000 Arbeitsplätze geschaffen würden und dass Estland seine Stellung im weltweiten Wettbewerb verbessern werde. Estland erklärt auch, dass die vorgeschlagene Strategie sich in den staatlichen Aktionsplan für die Jahre 2011-2015 zur Schaffung direkter Flugverbindungen zu allen wichtigen europäischen Geschäftszentren und zur Umwandlung des Flughafens Tallinn in ein Drehkreuz für Flugverbindungen zwischen Asien und Europa einfügte. Aus den in Erwägungsgrund 128 erläuterten Gründen hätte ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber diese Erwägungen nicht berücksichtigt.

(139) Daher stellt die Kommission fest, dass Maßnahme 4 einen selektiven ungerechtfertigten Vorteil für Estonian Air beinhaltete. Aus den bereits in den Erwägungsgründen 130 und 131 genannten Gründen stellt die Kommission fest, dass Maßnahme 4 aus staatlichen Mitteln finanziert wurde und dem Staat zuzurechnen ist und dass die Maßnahme den Handel beeinträchtigt und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten zu verfälschen droht.

(140) Daher ist die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe zugunsten von Estonian Air beinhaltete.

7.1.5. Maßnahme 5

(141) Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass das Rettungsdarlehen als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten ist, weil es aus staatlichen Mitteln finanziert wurde und weil es Estonian Air einen selektiven Vorteil gewährt, der den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb zu verfälschen droht (siehe Erwägungsgrund 131). Angesichts der finanziellen Lage von Estonian Air (das seit 2006 Verluste verzeichnete und Ende Juli 2012 nach estnischem Recht den Zustand des technischen Konkurses erreicht hatte — siehe Abschnitt 7.4.1) war es äußerst unwahrscheinlich, dass ein privater Gläubiger bereit gewesen wäre, weitere Darlehen zur Deckung der erheblichen Liquiditätsprobleme von Estonian Air bereitzustellen. Indem sich Estland auf die Erfüllung der Anforderungen an Rettungsdarlehen nach den RuU-Leitlinien von 2004 berief, stufte Estland diese Maßnahme sogar selbst als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ein.

7.1.6. Maßnahme 6

(142) Die Entscheidung Estlands, Estonian Air eine Kapitalzuführung im Umfang von 40,7 Mio. EUR in Form von Beteiligungskapital zu gewähren, ist als staatliche Beihilfe einzustufen. Die Kapitalzuführung erfolgte unmittelbar aus dem Staatshaushalt und somit aus staatlichen Mitteln. Da die Kapitalzuführung ausschließlich einem einzigen Unternehmen (nämlich Estonian Air) zugutekommt und zu Bedingungen gewährt wurde, die ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber normalerweise nicht akzeptieren würde (finanzielle Schwierigkeiten von Estonian Air, Investition nicht nach angemessener Ertragsanalyse, sondern aus Erwägungen des öffentlichen Interesses wie etwa der Verkehrsanbindung Estlands und der strategischen Bedeutung von Estonian Air für die estnische Wirtschaft), beinhaltet die geplante Kapitalzuführung zudem einen selektiven Vorteil für Estonian Air. Außerdem beeinträchtigt die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten und droht, den Wettbewerb zu verfälschen (siehe Erwägungsgrund 131). Die Maßnahme versetzt Estonian Air in die Lage, seinen Geschäftsbetrieb fortzusetzen, so dass das Unternehmen sich nicht, wie andere Wettbewerber, mit den normalerweise aus seinen schlechten finanziellen Ergebnissen resultierenden Folgen auseinandersetzen musste. Indem sich Estland auf die Erfüllung der Anforderungen an Umstrukturierungsdarlehen nach den RuU-Leitlinien von 2004 berief, stufte Estland diese Maßnahme sogar selbst als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ein.

(143) Die Kommission ist daher zu dem Schluss gelangt, dass die angemeldete Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Dies wird von Estland nicht bestritten.

7.1.7. Schlussfolgerung in Bezug auf das Vorliegen einer Beihilfe

(144) Aus den in den Erwägungsgründen 108-119 genannten Gründen stellt die Kommission fest, dass die Maßnahmen 1 und 2 keine staatliche Beihilfen für Estonian Air im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalteten.

(145) Bezüglich der Maßnahmen 3, 4, 5 und 6 ist die Kommission aus den in den Erwägungsgründen 120-143 genannten Gründen hingegen zu dem Schluss gelangt, dass die Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalteten. Daher wird sie die Rechtmäßigkeit die Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Binnenmarkt prüfen.

7.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfen

(146) Nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine Beihilfemaßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission einen Beschluss zur Genehmigung der Maßnahme gefasst hat.

(147) Erstens stellt die Kommission fest, dass Estland die Maßnahmen 3, 4 und 5 durchgeführt hat, ohne die Maßnahmen vorher zur Genehmigung bei der Kommission anzumelden. Die Kommission bedauert, dass Estland die Stillhalteverpflichtung nicht eingehalten hat und somit gegen seine Verpflichtung gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV verstoßen hat.

(148) In Bezug auf Maßnahme 6 nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass die Kapitalzuführung von 40,7 Mio. EUR noch nicht erfolgt ist. Somit wurde die Bestimmung in Artikel 108 Absatz 3 AEUV hinsichtlich der angemeldeten Umstrukturierungsmaßnahme eingehalten.

7.3. Annehmbarkeit des geänderten Umstrukturierungsplans vom 31. Oktober 2014

(149) Vor einer Analyse der Vereinbarkeit der in Abschnitt 7.1 beschriebenen Beihilfemaßnahmen muss die Kommission feststellen, von welchem der vorgelegten Umstrukturierungspläne die Analyse ausgehen sollte. Da mit dem geänderten Umstrukturierungsplan vom Oktober 2014 die Umstrukturierungsphase erheblich verlängert (von fünf Jahren auf sechs Jahre und einen Monat) und das Anfangsdatum um mehr als zwei Jahre vorverlegt wurde und da der geänderte Umstrukturierungsplan weitere Beihilfemaßnahmen enthält, kann der geänderte Umstrukturierungsplan nicht als eine bloße Weiterentwicklung des im Juni 2013 angemeldeten Umstrukturierungsplans angeseh