Sonderbericht Nr. 1/2000

über die klassische Schweinepest, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 85/01)

INHALT

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Zusammenfassung

Verwaltung durch die Kommission

Zu Lasten der Haushaltspläne 1997 und 1998 wurden insgesamt 570 Mio ECU für außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen sowie 80,5 Mio ECU für Veterinärmaßnahmen verbucht (siehe Tabelle 1).

Die Aktivitäten der Kommission im Veterinärbereich stellen im wesentlichen auf die ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, insbesondere der Richtlinie 80/217/EWG, ab. Der jüngste Seuchenausbruch hat allerdings deutlich gemacht, daß diese Richtlinie geändert werden muß, damit Erfahrungen und veränderte wissenschaftliche Erkenntnisse berücksichtigt werden können.

Programme zur Seuchentilgung und -überwachung konnten die Gemeinschaft nicht schweinepestfrei halten; die Kommission stellte nicht sicher, daß die Mitgliedstaaten nach Ausbruch der Seuche 1993/1995 Notstandspläne für den Umgang mit der klassischen Schweinepest (KSP) vorlegten. Das Mitteilungssystem betreffend Tierverbringungen (ANImal MOvement - ANIMO) der Gemeinschaft konnte grundlegende Informationen im entscheidenden Moment nicht liefern und muß geändert werden, damit die Mitgliedstaaten es bei der Seuchenbekämpfung nutzen können. Die Nichtimpfungspolitik der Gemeinschaft, die sich auf die Beschaffenheit der Impfstoffe und auf den Kostenvergleich einer Impfkampagne gegenüber einem Tilgungsprogramm stützt, ist angesichts der Entwicklung von Marker-Vakzinen (Ende 1998 auf dem Markt nicht erhältlich) sowie der enormen Ausgaben im Zusammenhang mit der Schweinepestkrise 1997/98 in Frage gestellt. Die Kommission sollte ihre Kosten-Nutzen-Analyse aktualisieren und sie in die Diskussion um eine Änderung der Strategie einbringen.

Das für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständige Referat nahm mehrere Überprüfungen in den Mitgliedstaaten vor, die dazu führten, daß die Zahlungen an die Niederlande wegen einer möglichen Verletzung von Gemeinschaftsvorschriften um 20 Mio ECU gekürzt wurden (siehe Ziffer 39). Der an Spanien auszuzahlende Restbetrag könnte um bis zu 6,6 Mio ECU für nicht zuschußfähige Ausgaben gekürzt werden (siehe Ziffer 41). Auch das Rechnungsabschlußreferat führte Kontrollen in den Mitgliedstaaten durch, muß über etwaige finanzielle Folgen aus Gründen der Konformität aber erst entscheiden.

Im Rahmen außergewöhnlicher Marktstützungsmaßnahmen genehmigte der Verwaltungsausschuß immer wieder Anhebungen der Obergrenzen von ursprünglich 1,1 Mio auf 10,8 Mio Tiere (siehe Ziffer 31). Auf Antrag der betroffenen Mitgliedstaaten wurden einige Kategorien von Schweinen und Gewichtsklassen sowie Sonderregelungen (Konservieren und Besamungsverbot) eingeführt.

Durchführung durch die Mitgliedstaaten

Besondere Probleme traten im Zusammenhang mit Keulungen auf. In den Niederlanden könnte die zeitweilige Aussetzung der Keulungen zur Ausbreitung der Seuche und den damit verbundenen Folgekosten für den Gemeinschaftshaushalt in Höhe von zumindest 135 Mio ECU beigetragen haben (siehe Ziffer 49). Die Durchführung von "Teilkeulungen" in Spanien kann nicht als Veterinärmaßnahme angesehen werden (siehe Ziffer 51).

Die niederländische "overname"-Regelung (Aufkauf) wurde mangelhaft verwaltet (siehe Ziffer 56): Aufgrund des tiergesundheitlichen Status der betreffenden Schweine und des freiwilligen und partiellen Charakters der Regelung lehnte die Kommission im Rahmen von Veterinärmaßnahmen zur Finanzierung durch die Gemeinschaft beantragte 70 Mio ECU als nicht zuschußfähig ab (siehe Ziffern 63 - 65).

Zahlungen an die Erzeuger können in vielen Fällen nicht überprüft werden, da Bewertungen nicht angemessen dokumentiert wurden (siehe Ziffer 53), das Gewicht der Tiere häufig geschätzt wurde und auf dem Betriebsgelände vergrabene Tiere überhaupt nicht verwogen wurden (siehe Ziffer 59). Die Höhe der Ausgleichszahlungen für einige Tierkategorien (z. B. Jungsauen und Sauen) wurde nicht immer dokumentiert (siehe Ziffer 61).

In Spanien wurden 140000 Schweine in Gemeindegruben vergraben (siehe Ziffer 50). In den Niederlanden wurden Schlachtkörper in Kühlhäusern gelagert; es war somit nicht immer möglich, Partien von Schweinen ab Hof bis zu den Beseitigungsbetrieben/Kühlhäusern zu verfolgen. Probleme im Zusammenhang mit der lückenlosen Rückverfolgung von Tierpartien bis zur endgültigen Beseitigung sind bei den Marktmaßnahmen nicht neu, aufgrund der großen Zahl der betroffenen Tiere aber umso schwerwiegender (siehe Ziffer 57).

Schlußfolgerung

Seit der Schweinepestkrise 1993 bis 1995 wurden bei der Entwicklung einer spezifischen Strategie für den Umgang mit neuerlichen Ausbrüchen der Seuche kaum Fortschritte erzielt. In der Zwischenzeit war die Gemeinschaft mit der bisher schlimmsten Schweinepestepidemie konfrontiert. Die prioritäre Behandlung anderer Probleme im Veterinärbereich (Schaffung des freien Binnenmarktes und BSE) hatte zur Folge, daß Notstandsplänen für die klassische Schweinepest (KSP) nicht der Vorrang eingeräumt wurde, der angesichts des Seuchenausbruchs 1997/98 notwendig gewesen wäre. Der Hof fordert die Kommission dringend auf, die erforderlichen Ressourcen bereitzustellen, um die Überarbeitung der Gemeinschaftsvorschriften und der Strategie auf diesem Gebiet so schnell wie möglich abzuschließen. Die Mitgliedstaaten müssen endlich ihre Verantwortung für die wirksame Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften übernehmen und so das Risiko senken, daß die Schweinepest in Zukunft in solch verheerendem Ausmaß ausbricht.

Einleitung

Hauptmerkmale des Marktes

1. Die Gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch stützt den Sektor traditionell nur in begrenztem Umfang. Bricht jedoch die klassische Schweinepest (KSP) aus, steigen die Ausgaben der Gemeinschaft für Sondermaßnahmen zur Marktstützung sowie Veterinärmaßnahmen zu Lasten des Haushaltsplans sprunghaft an (siehe Ziffer 37). Insgesamt wurden 570 Mio ECU für außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen und 80,5 Mio ECU für Veterinärmaßnahmen zu Lasten der Haushaltspläne 1997 und 1998 verbucht (siehe Tabelle 1).

2. Die Gesamterzeugung in der EU liegt bei rund 16,6 Mio t/Jahr. Der Schweinebestand blieb während der neunziger Jahre mit rund 119 Mio Stück mehr oder weniger stabil. Während der Schweinepestkrise 1997/98 wurden 12 Mio Schweine (siehe Tabelle 2) aus dem Markt genommen; dadurch wurden in der Folge 1 Mio Tonnen Schweinefleisch weniger ausgeliefert. Dies wiederum führte im ersten Halbjahr 1997 zu signifikanten Preisanstiegen; der durchschnittliche Gemeinschaftsmarktpreis für Schweineschlachtkörper blieb mit 164 ECU/100 kg 1997 das ganze Jahr über sehr hoch.

3. Der Pro-Kopf-Verbrauch stieg stetig an, und dieser Trend soll sich fortsetzen (siehe Tabelle 3). Die EU ist in bezug auf die Schweinefleischerzeugung autark (1994 = 106 %(1)) und weltgrößter Exporteur. Schweinefleisch muß, um auf dem Weltmarkt angeboten werden zu können, aus einem Gebiet mit "hohem Gesundheitsniveau" (d.h. unter anderem einem schweinepestfreien Gebiet) im Sinne der Definition des Internationalen Tierseuchenamts stammen.

4. Im Jahr 1996 zogen die Preise - zum Teil aufgrund der BSE-Krise (die Konsumenten kauften Schweine- statt Rindfleisch) - dramatisch an (13 %). Auch 1997 war ein Preisanstieg zu verzeichnen, der in diesem Fall auf die wegen der Schweinepest verringerten Lieferkapazitäten zurückzuführen war. Im Jahr 1998 kam es durch das Zusammenwirken verschiedener Faktoren (markanter Anstieg des heimischen Angebots und Rückgang der Ausfuhren in Drittländer) zu einem ebenso massiven Preisverfall: Beihilfen für die private Lagerhaltung wurden erforderlich(2).

5. Die Erzeugung ist in der Gemeinschaft hoch konzentriert: 70 % des gesamten Schweinebestandes entfallen auf fünf Mitgliedstaaten, 21 % allein auf Deutschland (siehe Tabelle 4). Die regionale Konzentration innerhalb dieser Mitgliedstaaten führt wiederum dazu, daß in nahe beieinanderliegenden Betrieben riesige Schweineherden gehalten werden. In Spanien z. B. findet sich ein Drittel des gesamten Schweinebestandes in Katalonien, in Belgien ist Vlaams Gewest mit 95 % führend, in den Niederlanden der Osten und Süden mit 90 % und in Deutschland die Länder Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen mit 65 % (siehe Tabelle 5). In allen diesen Gebieten (außer in Katalonien) liegt die Besatzdichte über dem allgemein als ökologisch vertretbar angesehenen Grenzwert von 1,4 GVE/ha(3).

6. Generell ist die Schweinefleischerzeugung mittlerweile von einer hohen Spezialisierung gekennzeichnet, immer mehr Ferkel werden so günstig wie möglich angekauft, mit Standardfütterung in genau festgelegten Produktionszyklen auf ein bestimmtes Gewicht gemästet und anschließend auf dem freien Markt zum Verbrauch in der EU oder zur Ausfuhr verkauft. Dies ist nur mit immer höheren Stückzahlen rentabel, da die Spannen durch den Wettbewerb auf den in- und ausländischen Märkten immer enger werden. Die Folgen sind eine beträchtliche Zunahme der durchschnittlich je Betrieb gehaltenen Schweine sowie des Anteils an Großbetrieben. Im Zeitraum 1990 - 1995 war in Belgien ein Anstieg der im Schnitt je Betrieb gehaltenen Schweine um 68 % zu verzeichnen, in Spanien um 59 % und in den Niederlanden um 36 %. In Deutschland fiel er - aufgrund der Umstrukturierung nach der Wiedervereinigung - mit 19 % weniger deutlich aus (siehe Tabelle 5).

7. In einigen Mitgliedstaaten - z. B. den Niederlanden - führt die Spezialisierung zur Verbringung von Ferkeln von Betrieb zu Betrieb, während in geschlossenen Systemen - wie z. B. dem in Dänemark vorwiegend praktizierten - die Zahl der Umsetzungen und das damit verbundene Risiko, Krankheiten zu verbreiten, auf ein Minimum reduziert wird. Den niederländischen Behörden sind die Folgen der konzentrierten Schweinehaltung durchaus bewußt. Sie erließen kürzlich Gesetze, die auf eine Verringerung der Bestandszahlen in den betreffenden Gebieten abstellen. Im Jahr 1998 wurde ein System von Haltungsberechtigungen eingeführt, wonach die Zahl der je Betrieb gehaltenen Schweine generell um 10 % zu kürzen ist. Ab dem 1. Januar 2000 wären die für 1998 vergebenen Haltungsberechtigungen noch einmal um 15 % zu kürzen. Darüber hinaus sollten die finanziellen Auswirkungen möglicher künftiger Schweinepestepidemien auf den Staatshaushalt durch eine 1998 eingeführte Abgabe der Erzeuger zur Deckung der Kosten für die Bekämpfung von Viehseuchen in Schweinehaltungsbetrieben abgeschwächt werden. Diese Gesetze wurden von den Erzeugerorganisationen des Schweinefleischsektors vor Gericht erfolgreich angefochten. Anfang 2000 wird die niederländische Regierung dem niederländischen Parlament einen neuen Gesetzentwurf zur Genehmigung vorlegen. Den niederländischen Behörden zufolge wird in diesem neuen Gesetzentwurf dem Ausgang der Gerichtsverfahren Rechnung getragen.

Umfang der Prüfung des Hofes

8. In seinem Jahresbericht 1995 berichtete der Hof über die von den deutschen und belgischen Behörden zur Bekämpfung der Schweinepestepidemie 1993/1995 getroffenen Maßnahmen. Das vorrangige Ziel des Hofes in bezug auf den Ausbruch der Schweinepest 1997/98 bestand darin, die Verwaltung der Krise durch die vier betroffenen Mitgliedstaaten und auf Ebene der Kommission zu bewerten.

Tabelle 1

Ausgaben 1997 - 1998

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Tabelle 2

Anzahl der im Rahmen außergewöhnlicher Markt- und Veterinärmaßnahmen gekeulten Schweine

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Tabelle 3

EU-Schweinefleischbilanz

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Tabelle 4

Schweinebestand in der EU insgesamt - Dezember (1993 - 1997)

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Tabelle 5

Regionale Konzentration der Schweinefleischerzeugung in Belgien, Deutschland, Spanien und den Niederlanden

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Tabelle 6

Vor-Ort-Kontrollen der Schweinepest-Maßnahmen (1997/98)

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9. Der Hof besuchte die Mitgliedstaaten sowie das Gemeinschaftliche Referenzlabor für klassische Schweinepest in Hannover. Viele Bemerkungen des Hofes in diesem Bericht spiegeln die Feststellungen der kommissionseigenen Kontrolldienste wider, mit denen der Hof eng zusammengearbeitet hat. Eine Aufstellung aller von der Kommission und dem Hof in diesem Zusammenhang in den Jahren 1997/1998 durchgeführten Prüfbesuche findet sich in Tabelle 6.

Verwaltung durch die Kommission

Bekämpfung der klassischen Schweinepest

10. Das Schwein ist der einzige natürliche Wirt für das Schweinepestvirus; beim Menschen ist die Krankheit bisher nie festgestellt worden. Je nach Virusstamm kann diese Seuche zu einer hohen Sterblichkeitsrate unter den infizierten Schweinen führen. Hauptsymptome sind erhöhte Körpertemperatur, Depressivität, Appetitlosigkeit, Konjunktivitis, Stelzgang, unkoordinierte Bewegungen und Diarrhoea. Die Schweinepest hat eine durchschnittliche Inkubationszeit von 7 Tagen, ist äußerst ansteckend und leicht übertragbar. Ende der achtziger Jahre war das Schwarzwild in der EU schweinepestfrei, wurde danach aber - möglicherweise durch Aufnahme kontaminierter Abfälle - wieder infiziert. Die klassische Schweinepest stirbt beim Schwarzwild nicht von selbst aus und ist heute in den Beständen Deutschlands, Italiens und Teilen Frankreichs endemisch. Wildschweine übertragen das Virus auf Hausschweine.

11. Die klassische Schweinepest kann an zwei Fronten bekämpft werden: durch vorbeugende bzw. bei Seuchenausbrüchen zu treffende Maßnahmen. Im Bereich der Vorbeugung verfügt die Gemeinschaft über drei Basisinstrumente: in erster Linie auf die Bekämpfung der Seuchenausbreitung beim Schwarzwild ausgerichtete Tilgungs- und Überwachungsprogramme, Notstandspläne sowie eventuell Impfung. Sobald es zu einem Seuchenausbruch kommt, werden Schutz- und Überwachungszonen eingerichtet, die Schweine in dem befallenen Betrieb werden geschlachtet und für bestimmte Zeiträume gelten Verbringungssperren. Kommt es zu zahlreichen Ausbrüchen, können diese Verbringungsverbote ziemlich lange aufrechtbleiben und die Erzeuger so am Verkauf ihrer Schweine hindern. Unter diesen Umständen werden die Schweine im Rahmen außergewöhnlicher Marktstützungsmaßnahmen aufgekauft. Werden Schweine - aus Betrieben, die sich eventuell als seuchenverdächtig herausstellen könnten - in andere Länder verbracht, ist die Überwachung der Umsetzungen im Hinblick auf die Unterbindung einer Ausbreitung der Seuche auf diesem Wege von entscheidender Bedeutung. Zu diesem Zweck wird das ANIMO-System eingesetzt. Die Veterinär- und Marktstützungsmaßnahmen werden von verschiedenen Kommissionsdienststellen vor Ort überprüft.

12. Seit 1990 wurden in der EU 1445 Seuchenausbrüche registriert (siehe Tabelle 7), die verstärkt in Gebieten mit hoher Besatzdichte auftraten. Die für die Bekämpfung der Seuche in Gebieten mit geringer Besatzdichte entwickelten traditionellen Instrumentarien sind in Gebieten mit hoher Besatzdichte weniger wirksam. Hohe Besatzdichte in Verbindung mit Spezialisierung stellen eine Gefahr für die Umwelt dar und führen - bei Seuchen wie der klassischen Schweinepest - zu einem erhöhten Ansteckungsrisiko. Nach Ansicht der Kommission werden die zur effizienten Seuchenbekämpfung vorhandenen Möglichkeiten bei diesen Gegebenheiten wahrscheinlich an Wirksamkeit einbüßen, wenn die Besatzdichte nicht verringert wird(4).

Tabelle 7

Anzahl der Seuchenherde

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Tilgungs- und Überwachungsprogramme

13. Die zuletzt genehmigten Programme betreffen die Tilgung der klassischen Schweinepest in der Schwarzwildpopulation der Provinz Varese sowie in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen(5). Österreich, Deutschland und Italien verfügten in den letzten Jahren als einzige Mitgliedstaaten über Tilgungs- und Überwachungsprogramme für klassische Schweinepest beim Hausschwein. Die Niederlande hatten kein entsprechendes Programm; die letzten Fälle von Schweinepest vor dem Ausbruch 1997 wurden im Jahr 1992 verzeichnet.

Notstandspläne

14. Die Kommission stellte fest, daß bei Auftreten schwerwiegender Seuchen wie der klassischen Schweinepest, die Verantwortung für die Reaktionsbereitschaft in erster Linie bei der zentralen Veterinärbehörde der Mitgliedstaaten liegt, die auf der Grundlage gut durchgespielter Notstandspläne jede Situation im Griff haben sollte(6).

15. Gemäß der Richtlinie 80/217/EWG des Rates(7) (Artikel 14) waren die Mitgliedstaaten gehalten, der Kommission zum 1. Januar 1993 Notstandspläne für die Schweinepest zur Genehmigung vorzulegen. Die Kommission "prüft, ob die Pläne die Verwirklichung des gesteckten Ziels ermöglichen, und schlägt dem betroffenen Mitgliedstaat gegebenenfalls Abänderungen vor, insbesondere um die Pläne mit denen der anderen Mitgliedstaaten in Einklang zu bringen". Die der Kommission erst im Dezember 1997 vorgelegten Pläne Belgiens, Spaniens und der Niederlande wurden erst im März 1999 genehmigt(8). Die Kommission hätte dafür Sorge tragen müssen, daß die Mitgliedstaaten nach der Schweinepestkrise 1993/1995 unverzüglich Pläne vorlegen, und daß die Pläne insbesondere der Mitgliedstaaten mit in der jüngsten Vergangenheit aufgetretenen Krankheitsfällen geprüft werden. Dies ist nicht geschehen und mit ein Grund, warum die Unzulänglichkeiten des ANIMO-Systems (siehe Ziffer 24) nicht eher festgestellt wurden bzw. die Mitgliedstaaten unterschiedlichste Maßnahmen ergriffen.

Impfung

16. Im Jahr 1977 veröffentlichte die Kommission ein Dokument von P. R. Ellis mit dem Titel "Studies on the Epidemiology and Economics of Swine Fever Eradication in the EEC"(9) (Untersuchungen zur Epidemiologie und Ökonomie der Schweinepest-Tilgung in der EWG), das Anstoß zu der 1980 getroffenen Entscheidung gab, die klassische Schweinepest durch Annahme einer gemeinsamen Politik der Schlachtung gekoppelt mit dem schrittweisen Abbau der routinemäßigen Impfung zu tilgen. Die Richtlinie 80/217/EWG(10) des Rates legte das im Falle eines Ausbruchs von KSP zu befolgende Verfahren fest. Im Jahr 1990 wurden keine Impfungen mehr vorgenommen.

17. Gegen eine Impfung sprachen zu dieser Zeit vor allem die Beschaffenheit der Impfstoffe (mit Lebendimpfstoffen muß sorgsam umgegangen werden) und die Kosten der Impfung gemessen am raschen Austausch (Fortpflanzungszyklus) des Schweinebestandes.

18. Das Problem mit den herkömmlichen Lebendimpfstoffen besteht darin, daß serologisch kein Unterschied zwischen geimpften bzw. nach natürlicher Infektion rekonvaleszenten Tieren nachweisbar ist. Hatte ein Drittland Schweinefleisch aus einem Mitgliedstaat eingeführt, der Impfungen vorgenommen hatte, konnten die entnommenen Proben von infizierten oder auch von lediglich geimpften Tieren stammen. Mit der Entwicklung von Marker-Vakzinen ließe sich dieses grundlegende Problem nunmehr lösen. Der Wissenschafts- und Veterinärausschuß unterstützt zwar uneingeschränkt die Politik der Nichtimpfung der EU, billigt jedoch den restriktiven Einsatz von Marker-Vakzinen in Gebieten mit hoher Besatzdichte als Mittel zur Eindämmung der Seuche und der damit verbundenen wirtschaftlichen Verluste. Marker-Vakzine sollten zur Seuchentilgung und nicht als Vorbeugungsmaßnahme eingesetzt werden, und wären somit eine Alternative zu Keulung und Beseitigung von Tieren in offenbar nicht-infizierten Nachbarbetrieben (Massenschlachtungen sind kostspielig, ethisch fragwürdig, verschwenderischer Umgang mit Nahrungsressourcen und können genetisch wertvolle Tiere vernichten)(11). Ein vor kurzem durchgeführter Versuch mit zwei Marker-Vakzinen, deren Zulassung bei der Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (EMEA) beantragt wurde, wird gerade ausgewertet.

19. Seit 1977 wurde auf Gemeinschaftsebene in bezug auf Impfkampagnen keine Kosten-Nutzen-Analyse mehr vorgenommen. Seither sind die Kosten für die Seuchentilgung vor allem in Gebieten mit hoher Besatzdichte signifikant gestiegen. Berechnungen des Hofes zufolge belaufen sich die direkten Kosten im Zusammenhang mit der Seuche in den Niederlanden insgesamt (d.h. für Gemeinschaft und Mitgliedstaat) auf 1075 Mio ECU (die zum Zeitpunkt der Prüfung für 1998 nicht gemeldeten Kosten für Veterinärmaßnahmen nicht inbegriffen). In Belgien betrugen die Kosten je geschlachtetem Schwein rund 115 ECU und entsprachen damit weitgehend dem Vergleichswert während der letzten Schweinepestepidemie (100 ECU); in den Niederlanden betrugen die Kosten je geschlachtetem Schwein hingegen rund 157 ECU. Die Kommission sollte eine neue, umfassende Kosten-Nutzen-Analyse über alternative Kontroll- und Tilgungsstrategien erstellen.

Maßnahmen für befallene Betriebe

20. Gemäß der Richtlinie 80/217/EWG des Rates vom 22. Januar 1980 (zuletzt geändert durch die Entscheidung 93/384/EWG des Rates)(12) über gemeinschaftsweite Maßnahmen zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest müssen die Mitgliedstaaten jeden Verdacht auf Ausbruch der Schweinepest mitteilen. Der Ständige Veterinärausschuß entscheidet über die im Falle eines potentiellen Seuchenausbruchs zu treffenden Maßnahmen. Im allgemeinen ergeht eine Kommissionsentscheidung, mit der die Verbringung von Schweinen aus bestimmten Gebieten des betroffenen Mitgliedstaates untersagt wird. Diese Entscheidungen werden je nach Entwicklung der Lage geändert und aufgehoben.

21. Der Verdacht auf Schweinepest ist der zuständigen Behörde mitzuteilen und der Betrieb unter amtliche Aufsicht zu stellen - kein Schwein darf in den Betrieb verbracht oder aus ihm entfernt werden. Die Überwachungsmaßnahmen dürfen erst aufgehoben werden, wenn der Verdacht auf Schweinepest amtlich widerlegt worden ist. Wird das Vorliegen von Schweinepest bestätigt, sind sämtliche Schweine des Betriebs unverzüglich zu schlachten und zu beseitigen. Das gesamte möglicherweise verseuchte Material ist so zu behandeln, daß das Virus sicher vernichtet wird. Der Betrieb muß gereinigt und desinfiziert werden und darf 15 Tage danach wieder belegt werden. Für jeden Ausbruch ist ein detaillierter Bericht zur Epizootologie zu erstellen. Sobald Schweinepest in einem Betrieb bestätigt wurde, sollte eine Schutzzone mit einem Radius von mindestens 3 km um den Seuchenherd gebildet werden. Diese Schutzzone fällt in die gleichzeitig eingerichtete Überwachungszone, die sich auf mindestens 10 km im Umkreis um den befallenen Betrieb erstrecken muß.

22. Innerhalb der Schutzzone dürfen Schweine frühestens 21 Tage nach Desinfektion des zuerst befallenen Betriebes umgesetzt werden. In der Überwachungszone gelten ähnlich gelagerte Maßnahmen, wobei das Verbringungsverbot auf sieben Tage nach der Desinfektion beschränkt ist. Die Schutzzone darf 30 Tage nach abgeschlossener Reinigung des befallenen Betriebes aufgehoben werden.

23. Die Durchführung dieser Maßnahmen obliegt den Mitgliedstaaten, hängt von Anfang an jedoch weitgehend davon ab, ob diese die Herkunft beförderter - aus möglicherweise schweinepestverseuchten Gebieten stammender - Ferkel/Schweine, ermitteln können, und ob sie die Tiere untersuchen und/oder beseitigen können, um so eine Epidemie zu verhindern.

Mitteilung von Tierverbringungen

24. Die Richtlinie 90/425/EWG des Rates(13) vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren (einschließlich Schweinen) und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt bildet die Rechtsgrundlage für das computergestützte ANImal MOvement (ANIMO)-System, das letztlich sicherstellen soll, daß veterinärrechtliche Kontrollen ausschließlich am Abgangsort durchgeführt werden. Bis dieses Ziel erreicht ist, dürfen die Mitgliedstaaten am Bestimmungsort Kontrollen vornehmen. Die Gemeinschaft gewährte den Mitgliedstaaten zwar finanzielle Unterstützung für die Anschaffung der erforderlichen EDV-Ausrüstung, das System wird aber nicht von der Kommission sondern von einer Privatfirma verwaltet.

25. Gemäß Artikel 3 achtet der Ursprungsmitgliedstaat unter anderem darauf, daß Tiere, die im Rahmen eines nationalen Tilgungsprogramms unschädlich beseitigt werden müßten oder aus gesundheitlichen oder tierseuchenrechtlichen Gründen in seinem eigenen Gebiet nicht vermarktet werden können, nicht in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden. Vor-Ort-Kontrollen am Bestimmungsort werden vorgenommen, um die Einhaltung aller Bestimmungen des Artikels 3 sicherzustellen.

26. Einer Analyse der Ansteckungsursachen während der Epidemie 1993/1995 in Deutschland(14) zufolge war mehr als die Hälfte der Primärausbrüche auf Kontakt mit Wildschweinen zurückzuführen, mehr als ein Viertel der Sekundärausbrüche allerdings auf den Handel mit Schweinen. Die spanischen Behörden gaben an, daß eine der Hauptursachen für die Ausbreitung der Seuche in Spanien in der Funktionsstörung des ANIMO-Systems bestand.

27. In Belgien verglich der Veterinärdienst die im ANIMO-System erfaßten Daten mit denen aus anderen Quellen und stellte dabei fest, daß das System drei wesentliche Schwachstellen aufweist:

a) Unvollständigkeit: Nur 81 % der gesamten Einfuhren wurden über das System mitgeteilt;

b) Verzögerungen: Damit - beispielsweise im Fall seuchenverdächtiger Schweine - rasch gehandelt werden kann, muß die Mitteilung spätestens am Tag der Lieferung erfolgen; nur 7 % der Mitteilungen an ANIMO gingen innerhalb dieser Frist ein;

c) Ungenauigkeit: Die in der ANIMO-Mitteilung angegebene Anzahl der Schweine wich in 26 % der Fälle von der tatsächlich gelieferten Anzahl (durch den Betrieb bestätigte Übernahme oder andere Quellen) ab.

28. Derartige Vergleichsdaten liegen zwar für die entscheidende Phase nicht vor, als die Schweinepest durch Einfuhren aus den Niederlanden in Belgien eingeschleppt wurde, es besteht allerdings kein Grund zu der Annahme, daß das ANIMO-System in diesem Zeitraum besser funktioniert hätte. Ein konkretes Beispiel für das Versagen des Systems stellte der Hof bei einer der von ihm geprüften Zahlungen für Veterinärmaßnahmen fest: Zu einer Sendung von 76 aus den Niederlanden eingeführten und am 6. Februar 1997 gelieferten Schweinen gab es in ANIMO keine Mitteilung.

29. Nach Angaben der Kommission wurde ANIMO nicht zu dem Zweck entwickelt, daß die Mitgliedstaaten es zur Kontrolle von jeder einzelnen Lieferung am Bestimmungsort heranziehen. Allerdings sollten sämtliche Umsetzungen verzeichnet sein, aus denen die einzelstaatlichen Veterinärdienste dann eine Auswahl von Tiertransporten für Vor-Ort-Kontrollen treffen können. Wenn es um die Volks- oder Tiergesundheit geht, müssen diese Dienste fraglos in der Lage sein, alle Risikotransporte herauszufiltern, sobald z. B. aus einem Mitgliedstaat, aus dem Schweine in das eigene Gebiet eingeführt werden, Schweinepest gemeldet wird. ANIMO ist das einzige gemeinschaftsweite System, das diese Aufgabe erfuellen kann. Die Kommission sollte daher die Gelegenheit ergreifen, die Geschwindigkeit, Genauigkeit und Vollständigkeit des Systems zu verbessern.

Außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen

30. Kurz nach Einführung der Veterinärmaßnahmen in den betroffenen Mitgliedstaaten wurden Verordnungen mit Sondermaßnahmen zur Marktstützung angenommen: für die Niederlande und Deutschland am 3. März 1997, für Belgien am 1. April 1997 und für Spanien am 22. Mai 1997(15). Diese Verordnungen wurden nach den in bezug auf die Tiergesundheit erzielten Fortschritten wieder aufgehoben. Die Marktstützungsmaßnahmen für Deutschland wurden im Oktober 1997 abgeschlossen, später jedoch eine Sondermaßnahme für Ferkel eingeführt(16). In Belgien endeten die Maßnahmen im November 1997. Die Niederlande und Spanien waren erst im Juli 1998 bzw. im Februar 1999 schweinepestfrei.

31. Alle Verordnungen wurden im Verwaltungsausschuß für Schweinefleisch erörtert. Für die im Rahmen der Maßnahmen aufkaufbare Anzahl der Tiere je Kategorie wurden Obergrenzen festgelegt, die auf Antrag der Mitgliedstaaten von ursprünglich 1,1 Mio auf 10,8 Mio Tiere angehoben wurden (siehe Tabelle 2). Insgesamt wurden die Verordnungen zur Marktstützung 44mal geändert, vor allem um der Ausbreitung der Seuche gerecht zu werden (Anhebung der Obergrenzen) aber auch, um die Kategorien/Gewichte für die Förderwürdigkeit von Tieren sowie die Höhe der Beihilfen abzuändern. In Spanien wurden eigene Beihilfesätze für Altsauen und iberische Schweine eingeführt. In den Niederlanden wurde eine Kategorie von sehr jungen Ferkeln in die Regelung aufgenommen und ein Besamungsverbot erlassen (siehe Ziffer 74); auch für Altsauen wurden Marktstützungen vorgesehen. Deutschland erhielt die Genehmigung, einen Teil des Fleisches zu Konserven zu verarbeiten (siehe Ziffer 71).

Vor-Ort-Kontrollen der Kommission

32. Das Lebensmittel- und Veterinäramt (FVO) der Kommission (GD XXIV) ist zur Kontrolle der Durchführung der Gemeinschaftsvorschriften im Veterinärbereich befugt. Aufgrund des Ausmaßes der Epidemie in den Niederlanden nahm es dort wiederholt Inspektionsbesuche vor.

33. Nachdem die Niederlande 13 Seuchenherde gemeldet hatten, wurde am 14. Februar 1997 eine Entscheidung(17) zum Verbot der Verbringung von Schweinen aus bestimmten Gebieten erlassen. Das FVO reagierte prompt und besuchte die Niederlande noch in derselben Woche. Zu diesem Zeitpunkt kamen die Inspektoren zu dem Schluß, daß aufgrund von Kontakten einzelne weitere Schweinepest-Ausbrüche wahrscheinlich seien. Die Gesamtsituation sei zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs jedoch zufriedenstellend gewesen, da die niederländischen Dienststellen zielführende und gut organisierte Kontrollmaßnahmen getroffen hätten. Die Inspektoren stellten auch wegen unzulänglicher Angabe der Bestimmungsadressen seitens der Ausführer Probleme im Zusammenhang mit den Sammelstellen, der Rückverfolgung und dem ANIMO-System fest.

34. Im April 1997 stattete das FVO den Niederlanden erneut einen Besuch ab: zu diesem Zeitpunkt wurden dort 65 Seuchenherde gezählt. Bei dieser Kontrolle wurde festgestellt, daß niemand der Übertragung der Seuche durch kontaminierten Samen genügend Beachtung geschenkt hatte und das Virus sich durch den Verzicht auf Keulungen im Fall von Kontakten mit infizierten Tieren weiter ausbreiten konnte. Im Juni 1997 bemerkten die Inspektoren, daß die Tilgung ganzer Bestände nur längerfristig durchführbar war, da die Kapazitäten der Beseitigungsbetriebe nicht ausreichten und das Besamungsverbot zu spät erlassen worden war, um bei allen Tieren in diesem Gebiet zum entscheidenden Zeitpunkt Wirkung zu zeigen. Die Erzeuger wurden durch die Marktverordnungen auch zur Haltung und intensiven Mast von Schweinen animiert, um gute Preise zu erzielen. Auf diese Aspekte wird im Abschnitt "Durchführung durch die Mitgliedstaaten" eingegangen.

35. Die Aktivitäten der Kommission im Veterinärbereich stellen im wesentlichen auf die ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, insbesondere der Richtlinie 80/217/EWG, ab. Der jüngste Seuchenausbruch hat allerdings deutlich gemacht, daß diese Richtlinie geändert werden muß, damit Erfahrungen und veränderte wissenschaftliche Erkenntnisse berücksichtigt werden können. Außerdem werden von einzelstaatlichen Behörden getroffene Maßnahmen, wie z. B. die Entscheidung der Niederlande, die Keulung auszusetzen (siehe Ziffer 49) und Schweine aus Tierschutzgründen aufzukaufen ("overname"-Regelung, siehe Ziffer 63), der Kommission nicht zur Genehmigung vorgelegt.

36. Das für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständige Referat führt ebenfalls Kontrollen in den Mitgliedstaaten durch, die sich teilweise mit denen des FVO decken und mitunter sogar gemeinsam mit ihm durchgeführt werden, wobei jedoch der finanzielle Aspekt im Vordergrund steht. Schließlich unterliegen die Ausgaben für außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen auch den Kontrollen im Rahmen des Rechnungsabschlusses.

Finanzierung durch die Gemeinschaft

37. In den Jahren 1997 und 1998 wurden zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts 142 Mio ECU für traditionelle Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation für Schweinefleisch verbucht. Die Ausgaben für außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen (Kofinanzierungssatz: 70 %) allein betrugen ein Vierfaches (570 Mio ECU). Aus dem Veterinärfonds 1997 und 1998 (Kofinanzierungssatz: 50 %) wurden 80,5 Mio ECU für die Maßnahmen des Jahres 1997 aufgewendet. Eine Zusammenfassung der Ausgaben für 1997 und 1998 findet sich in Tabelle 1. Zahlungen aus dem Veterinärfonds können in Form von Erstattungen oder als Vorschüsse getätigt werden. Ausgaben für die klassische Schweinepest werden unter der allgemeinen Linie "Dringlichkeitsfonds für den Veterinärbereich" verbucht, sollten in Anbetracht ihrer Größenordnung im Haushaltsplan jedoch unter einem gesonderten Posten ausgewiesen werden.

38. Belgien und die Niederlande erhielten im Dezember 1997 eine erste Tranche für die 1997 getätigten Ausgaben. Weitere Tranchen folgten im Lauf des Jahres 1998, der Restbetrag für 1997 allerdings erst 1999. Dies ist zum Teil auf eine Mittelknappheit zurückzuführen, aber auch auf die Tatsache, daß die Kommission einen beträchtlichen Ausgabenbetrag nicht akzeptieren dürfte. Werden die Anträge in voller Höhe anerkannt, hat die Gemeinschaft Beträge in Höhe von 49 Mio ECU für 1997 sowie 34 Mio ECU für 1998 zu zahlen.

39. Die Niederlande reichten am 26. September 1997 einen Antrag über 195 Mio HFL (88 Mio ECU) für die ersten 217 im Jahr 1997 festgestellten Seuchenherde ein. Die Kommission brachte 6 % für MwSt. in Abzug (nicht erstattungsfähig), wandte einen Pauschalabschlag von 25 % (rund 20 Mio ECU) an und zahlte - allerdings nur für die ersten 195 Seuchenherde - 31 Mio ECU. Der Abschlag von 25 % wurde angewandt, weil Artikel 3 der Entscheidung des Rates 90/424/EWG vom 26. Juni 1990(18) über bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich nicht umgesetzt worden war:

a) Vorkehrungen gegen die Seuchenverschleppung,

b) Keulung aller ansteckungsverdächtigen Tierarten,

c) angemessene Entschädigung der Erzeuger,

d) Einrichtung von Schutzzonen.

40. Am 22. Juni 1998 reichten die niederländischen Behörden einen "neuen" Antrag für das gesamte Jahr 1997 ein, der sich auf 893605 068 HFL (402 Mio ECU) belief und zu 50 % kofinanziert werden sollte. Dieser Antrag deckt 424 Seuchenherde ab. Außerdem ist ein Betrag in Höhe von 153 Mio HFL für die "overname"-Regelung enthalten. Im Januar 1999 wurde eine zweite Tranche (32,4 Mio ECU) für die Seuchenherde 196 - 360(19) ausgezahlt. Aufgrund der Mittelknappheit wurden weitere im Rahmen dieser Entscheidung zu zahlende 11 Mio ECU aus dem Haushalt 1999 finanziert.

41. Am 2. Oktober 1997 legte Spanien eine vorläufige Zahlungsliste als Beleg für seinen Antrag auf finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an Veterinärmaßnahmen gemäß dem Vorschlag und der späteren Entscheidung 98/63/EG der Kommission vom 9. Dezember 1997(20) vor. Diese Liste umfaßte die ersten 57 Seuchenherde in Katalonien, Kastilien und Leon, Murcia und Andalusien. Gemäß der obengenannten Entscheidung mußte Spanien für den Erhalt des Vorschusses einen epidemiologischen Bericht über jeden einzelnen Seuchenherd und Kontaktbetrieb sowie einen Finanzbericht vorlegen. Am 16. Juni 1998 wurde eine "endgültige" Liste zusammen mit anderen in der Kommissionsentscheidung vorgegebenen Dokumenten eingereicht. Die Kommission wartete nicht ab, bis alle Belegunterlagen vorlagen, sondern befand die Grundlage für die Zahlung eines Vorschusses in Höhe von 4 Mio ECU im Januar 1998 für ausreichend, der zu Lasten des Haushaltsplans 1997 verbucht wurde. Die Kommission dürfte einen Betrag von bis zu 6,6 Mio ECU im Zusammenhang mit einzelnen Maßnahmen, die sie für nicht förderwürdig erachtet, ablehnen (siehe Ziffer 51).

42. Die Garantiefonds-Ausgaben enthalten einen Betrag in Höhe von 6,8 Mio ECU für das Haushaltsjahr 1997, der sich aus der Verordnung (EG) Nr. 76/97 der Kommission(21) vom 17. Januar 1997 ergibt. Die Schlachtung von 90106 Schweinen im Zeitraum Dezember 1993 bis März 1994 im deutschen Gebiet Damme wurde zunächst als Veterinärmaßnahme beantragt, von der Gemeinschaftsfinanzierung jedoch ausgeschlossen, weil nicht alle für diese Maßnahmenkategorie erforderlichen Kriterien erfuellt waren. Im Rahmen der obengenannten Verordnung wird der Aufkauf von 63074 dieser Schweine (70 %) als "außerordentliche Marktstützungsmaßnahme" angesehen, die aus dem Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren ist. Bei einer Einstufung als Veterinärmaßnahme wären die Kosten um 2 Mio ECU geringer gewesen. Im Januar 1996(22) wurden Ausgleichszahlungen an Belgien für den Aufkauf von 40633 Schweinen im Dezember 1993 ähnlich gehandhabt: Der Hof beanstandete dieses Verfahren in seinem Jahresbericht 1995 (Ziffer 3.26). Warum es ein weiteres Jahr dauerte, bis die gleiche Schlußfolgerung für Deutschland gezogen wurde, ist nicht ersichtlich. Die Kommission verwies in ihrer Antwort auf die Grauzone bei der Zuordnung von Schlachtungen zu den Veterinär- bzw. Marktstützungsmaßnahmen. Das Problem der Grauzone ist nach wie vor gegeben und löst häufig Diskussionen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten aus.

Durchführung durch die Mitgliedstaaten

Veterinärmaßnahmen

Ausgangspunkt der Schweinepestkrise 1997/1998

43. Der Seuchenausbruch 1996 ging von Paderborn/Deutschland aus. Der betreffende Halter war zur Verfütterung von Spültrank ermächtigt, erhitzte ihn aber aus Ersparnisgründen nicht stark genug, um das Virus abzutöten. Gegen die beiden für den Seuchenausbruch mutmaßlich Verantwortlichen wurde Klage erhoben. Außerdem leitete die Staatsanwaltschaft Paderborn ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen einen Tierarzt ein, dem vorgeworfen wurde, durch mangelnde Sicherheitsvorkehrungen das Schweinepestvirus im Verlauf der Behandlung von Schweinen auf verschiedenen Höfen übertragen zu haben. Das strafrechtliche Verfahren wurde eingestellt, doch die Zulassung wurde ihm entzogen. Aus Deutschland wurde das Virus in die Niederlande eingeschleppt (wie ist nicht nachgewiesen) und von dort durch die Verbringung infizierter Tiere(23) nach Belgien und Spanien.

44. In Spanien wurde beinahe zehn Jahre lang - bis Februar 1997 - kein einziger Fall von klassischer Schweinepest registriert. Zwischen dem 1. und 24. Februar 1997 wurden rund 220000 Ferkel und 19000 Schweine aus den Niederlanden eingeführt. Von den fraglichen 354 Lieferungen stammten 212 aus verseuchten Gebieten der Niederlande (134000 Schweine). Im Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis 17. Februar 1997 funktionierte das ANIMO-System nicht, wodurch den spanischen Behörden für eine große Anzahl der eingeführten Tiere keine Herkunftsbestimmung möglich war (siehe Ziffer 26). Zwei Haltungsbetriebe, die erkrankte Tiere erhalten hatten, konnten aber ermittelt werden, und die Bestände wurden vorsorglich geschlachtet, wobei es in einem der Betriebe allerdings keine Nachweise für die Durchführung der Maßnahme am 24. Februar gibt. Am 14. April 1997 wurde der erste Schweinepestverdacht registriert; die Kommission geht aber davon aus, daß das Schweinepestvirus sich in Spanien zwischen Februar und April 1997 unbemerkt ausbreitete. Zu den beiden ersten Seuchenausbrüchen kam es in Betrieben, die derselben Unternehmensgruppe angehören wie einer der beiden Haltungsbetriebe, in denen im Februar die Schlachtungen durchgeführt wurden. Der Kommission zufolge ist diese Unternehmensgruppe in hohem Maße für die Ausbreitung der klassischen Schweinepest in Spanien verantwortlich. Sie verzeichnete insgesamt fünf verseuchte Betriebe sowie 13 Keulungen und erhielt Gemeinschaftsmittel in Höhe von insgesamt 9,2 Mio ECU.

45. In Belgien wurde der erste Seuchenherd am 30. Juni 1997 bestätigt. Mit einer Ausnahme besteht zu allen später festgestellten Seuchenherden ein direkter Zusammenhang. Da der Halter die Seuche vermutlich verspätet gemeldet hat, entschlossen sich die Behörden umsichtigerweise zu einer Kürzung der Ausgleichszahlungen um 50 %; außerdem wurde gegen den Betriebstierarzt ein Disziplinarverfahren eingeleitet. Der Halter hat den Rechtsweg beschritten.

Keulung

46. Die Mitgliedstaaten sind zu Keulungen nicht verpflichtet, wenn sie aber welche durchführen, sollte diese Strategie auf einer technisch wie wissenschaftlich fundierten Grundlage beruhen. Belgien und Deutschland führten während einer früheren Epidemie Keulungen durch, die sich als eine der wirksameren Methoden zur Seuchenbekämpfung in Gebieten mit hoher Besatzdichte herausstellten. Während der Schweinepestkrise 1997/98 entschlossen sich Spanien und die Niederlande deshalb zur Anwendung von Keulungen - in Deutschland hielt man sie für nicht durchführbar. Belgien wandte sie im Zusammenhang mit Artikel 6 der Entscheidung 90/424/EWG des Rates an, um die drohende Einschleppung der Schweinepest aus benachbarten Betrieben in den Niederlanden zu verhindern.

47. Bei Ausbruch der Schweinepest beschlossen die niederländischen Behörden die Keulung für Betriebe im Abstand von weniger als 1 km zu den ersten beiden bestätigten Seuchenherden, um das Risiko einer Verschleppung der Seuche in umliegende Betriebe zu verringern. Im Februar waren die Keulungen in 26 Betrieben (26000 Schweine) durchgeführt worden; drei dieser Betriebe stellten sich später als Krankheitsherde heraus, wobei zwei auf Nachbarschaftskontakte zurückgeführt wurden. Die Wissenschaftler waren zu diesem Zeitpunkt geteilter Meinung, die einen befürworteten die Keulungen, die anderen sprachen sich dagegen aus. Auf Anraten nationaler Sachverständiger setzten die niederländischen Behörden am 14. Februar die Keulungen mit der Begründung aus, daß sie das Sammeln wichtiger epidemiologischer Daten verhinderten. Zwei Monate später wurden die Keulungen wieder aufgenommen. In diesem Zeitraum wurden im Rahmen von Marktstützungsmaßnahmen 690000 Schweine aufgekauft.

48. Im März 1997 wurde bekannt, daß 39 Betriebe bereits Anfang Februar verseucht gewesen sein mußten (Schlußfolgerung der epidemiologischen Untersuchung). Wäre dies damals bekannt gewesen, hätte die Maßnahme rasch in allen diesen Betrieben angewandt werden müssen. Zum Ende des Aussetzungszeitraums waren 91 Seuchenherde zu verzeichnen und es war offensichtlich, daß Keulungen von essentieller Bedeutung waren. Durch die Verknappung der Beseitigungskapazitäten waren Keulungen zunächst jedoch nur in einem nicht optimalen Radius von rund 500 m möglich und wurden erst bis zu 14 Tage nach der diesbezüglichen Entscheidung durchgeführt, wodurch die Wirksamkeit der Strategie beeinträchtigt wurde. Von den 1182 Betrieben, in denen Keulungen vorgenommen wurden, wurden 67 später als Seuchenherde eingestuft. Erst am 12. Mai 1997 wurde der Radius auf den gewünschten 1 km erweitert. Im Rahmen der Keulungsregelung wurden 1 Mio Schweine geschlachtet.

49. Einer Simulation der Landbouwuniversiteit in Wageningen(24) zufolge hätten bei strikter Beibehaltung der Keulungspolitik die Bestände in weitaus weniger Betrieben vorbeugend geschlachtet werden müssen. Wahrscheinlich wären um die 70 Seuchenherde zu verzeichnen gewesen. Auf dieser Grundlage wäre der Gesamtkostenaufwand für Ausgleichszahlungen um 135 Mio ECU geringer gewesen, und auch die späteren Kosten für Marktstützungsmaßnahmen wären niedriger ausgefallen. Die Kommission und der Hof teilen die Auffassung, daß eine einmal angenommene Keulungspolitik konsequent angewendet werden sollte, und daß die Entscheidung der niederländischen Behörden, sie auszusetzen, Auswirkungen auf die Seuchenentwicklung und eine Erhöhung der Ausgaben zur Folge hatte.

50. In Spanien wurde am 7. Mai 1997 in einer Sitzung lokaler "Schweinepest-Sachverständiger" eine Entscheidung getroffen, wonach in allen Betrieben im Umkreis von 250 m um einen Seuchenherd sämtliche Schweine mit Ausnahme von Zuchttieren (Sauen und Eber) geschlachtet werden sollten. Wöchentliche Veterinärkontrollen der Körpertemperatur der Tiere waren verlangt, doch die Kontrolle der Kommission zeigte, daß sie nicht systematisch vorgenommen wurden. Rund 20 % (6,6 Mio ECU) der von Spanien insgesamt für Veterinärmaßnahmen beantragten Ausgleichszahlungen beziehen sich auf "Teilkeulungen", etwa die Hälfte des Betrags wurde an Erzeuger gezahlt, die später Ausgleichszahlungen im Rahmen von Marktstützungsmaßnahmen erhielten. Aufgrund unzureichender Beseitigungskapazitäten waren die Behörden nicht in der Lage, dem Antrag der Erzeuger auf Verkauf von Tieren im Rahmen der Marktstützungsmaßnahme zu entsprechen; sie entschieden sich daher für die Öffnung von elf Gemeindegruben, in denen die Schlachtkörper vergraben werden sollten (insgesamt wurden in diesen Gruben rund 140000 Schweine vergraben). Die beabsichtigte Marktstützungsmaßnahme konnte somit nicht als solche abgewickelt werden. Die Finanzierung erfolgte statt dessen über eine sogenannte "präventive" Veterinärmaßnahme. Die Erzeuger erhielten im Rahmen des letztgenannten Systems höhere Ausgleichszahlungen.

51. Ob Teilkeulungen aus veterinärmedizinischen Gründen gerechtfertigt sind, darüber läßt sich - bestenfalls - diskutieren. Überdies wurden die Maßnahmen an aufeinanderfolgenden Tagen jeweils unterschiedlich eingestuft - als Veterinärmaßnahmen an dem einen Tag, als Marktstützungsmaßnahmen am nächsten. Die spanischen Behörden machen geltend, daß die Anzahl der Seuchenherde mit Einführung der Teilkeulungspolitik rasch zurückging; tatsächlich war sie aber bereits vor Einführung der Maßnahme stark rückläufig. Teilkeulungen erwiesen sich als kostenintensiv: In vielen Fällen wäre es bei weitem kostengünstiger gewesen - um etwa 300 ECU/Tier - den ganzen Bestand zu keulen, als Teilschlachtungen in dem Betrieb vorzunehmen und später Tiere im Rahmen von Marktstützungsmaßnahmen aufzukaufen. Der Hof teilt die erheblichen Zweifel der Kommission an der Zuschußfähigkeit der im Rahmen dieser Maßnahme geltend gemachten Ausgaben.

52. Belgien erachtet Keulungen als wirksames Mittel zur Verringerung des Risikos der Seuchenausbreitung und wendet sie standardmäßig an. Sämtliche Schweine in Betrieben im Umkreis von 1 km um einen Seuchenherd werden geschlachtet: In sechs nahe der niederländischen Grenze gelegenen Betrieben wurden 3647 Schweine gekeult. Maßnahmen dieser Art sind in Artikel 6 der Entscheidung des Rates 90/424/EWG vorgesehen. Abgesehen davon hat Belgien aber unter Berufung auf Artikel 6 der Richtlinie 80/217/EWG des Rates auch Teilkeulungen vorgenommen; diese Maßnahme wird dort nicht ausdrücklich erwähnt. Partien von Risikotieren - Importtiere aus den Niederlanden (16000) sowie mit aus den Niederlanden eingeführtem, seuchenverdächtigem Samen gedeckte Sauen (100) - wurden geschlachtet. Basierend auf der Annahme, daß sich das Virus in den Niederlanden erst nach dem 15. Januar 1997 ausgebreitet hat, wurde beschlossen, nach diesem Stichtag eingeführte Tiere als Risikotiere einzustufen. Es wurden jedoch nur Partien von Schweinen geschlachtet, die aus seuchenverdächtigen Gebieten stammten; andere, auf demselben LKW transportierte, aber aus einem schweinepestfreien Gebiet der Niederlande stammende Partien wurden nicht beseitigt.

Ausgleichszahlungen

53. Die niederländischen Behörden legten für einige Kategorien von Schweinen Einheitssätze für die Ausgleichszahlungen fest, über die der Schätzer sich aber in der Regel hinwegsetzte. Die Begründung für die Erhöhung der Sätze wurde nicht dokumentiert und die nachträglichen Stellungnahmen der betreffenden Schätzer lieferten keine umfassende Rechtfertigung für die gezahlten Beträge.

54. Für bestimmte Betriebskategorien belief sich der von den niederländischen Behörden festgelegte Beihilfesatz für Sauen auf einen Betrag je Sau zzgl. angenommene 4,73 Ferkel. Die Folge war, daß einzelne Erzeuger für weitaus mehr Ferkel Ausgleichszahlungen erhielten, als sich zum Zeitpunkt der Schlachtung in dem Betrieb befanden. In einem der vom Hof geprüften Fälle erhielt ein Erzeuger effektiv Ausgleichszahlungen für 1272 Ferkel, die sich gar nicht in seinem Betrieb befanden. Die Kommission hat errechnet, daß die Erzeuger auf diese Weise für 175000 Ferkel ungerechtfertigte Zahlungen erhielten. Hätte die Kommission diese Ausgaben nicht zurückgewiesen, wäre dem Gemeinschaftshaushalt daraus eine zusätzliche Belastung in Höhe von 10,7 Mio ECU entstanden. Der Kommission liegen überdies Unterlagen vor, wonach einige dieser "vermißten" Ferkel im Rahmen von Marktmaßnahmen verkauft worden seien, kurz bevor die Sauen im Rahmen der Keulungsregelung geschlachtet wurden. In diesen Fällen erhielten die betreffenden Erzeuger für dieselben Ferkel sogar zweimal Ausgleichszahlungen.

55. Wurde ein unrichtiger Betrag in einen Bewertungsbogen eingesetzt, obwohl der richtige Betrag aus den Notizen des Schätzers klar ersichtlich ist, so hängt in den Niederlanden die Rechtsgültigkeit des Antrags davon ab, ob der Halter offiziell Kenntnis von den Notizen gehabt haben konnte. Die Auszahlungsbeträge wurden manuell berechnet und die Ausgleichszahlungen je nach Tierkategorie nicht EDV-mäßig erfaßt. In einigen Fällen zeigte der Vergleich der wöchentlichen Orientierungspreise mit den für die Zahlungen zugrundegelegten Werten Abweichungen um mehr als 20 %.

56. Bezüglich der "overname"-Regelung (siehe unten) zeigte die Überprüfung durch eine private Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (Moret, Ernst & Young (MEY)), daß insgesamt rund 340000 ECU zu viel gezahlt worden waren. Bei der Prüfung von Vorgängen im Stichprobenverfahren durch die Kommission und den Hof wurden ebenfalls Überzahlungen festgestellt; in einem Fall wurden für dieselben Ferkel Ausgleichszahlungen ("overname" + Keulung) sogar zweimal geleistet.

57. In bezug auf die an einen zentralen Schlachtplatz gebrachten Tiere läßt sich der Prüfungspfad nicht durchgehend bis zur Beseitigung zurückverfolgen. Moret, Ernst & Young (MEY) versuchte, diesen Pfad zu rekonstruieren und kommt zu dem Schluß, daß die Differenz von 33 % zwischen den von den zentralen Schlachtplätzen übernommenen 47,9 Mio kg und den von den Beseitigungsbetrieben übernommenen 31,9 Mio kg hinreichend damit erklärt werden kann, daß die Schlachtkörper vor der Beseitigung einem Verfahren zum Feuchtigkeitsentzug unterzogen wurden. Die niederländischen Behörden nahmen auch einen Abgleich des gesamten Inputs und Outputs der einzelnen Schlachtplätze vor.

58. In Belgien nimmt ein Sachverständiger die Schätzung vor. Die Anzahl der Tiere je Kategorie (Absetzferkel, nicht abgesetztes Ferkel, Sau, Jungsau, Mastschwein, Zuchteber) wird festgestellt, anschließend das durchschnittliche Gewicht von Jungsauen, Mastschweinen und Absetzferkeln geschätzt. Bei gemischten Partien wurde das tatsächliche Gewicht nicht berücksichtigt, obwohl es für eine fundiertere Berechnung der Zahlungen hätte zugrundegelegt werden können. Bei drei der vom Hof geprüften gemischten Partien lag das für die Berechnung der Ausgleichszahlung zugrundegelegte Schätzgewicht um nicht weniger als 18 % über dem tatsächlichen Gewicht. Durch die degressive Staffelung nach kg führte das zu Überzahlungen in geringerem Umfang.

59. Auch in Spanien wurden unterschiedliche Tierkategorien gemeinsam verwogen. Die Richtigkeit des ausgezahlten Betrags kann daher nicht bestätigt werden; dies gilt auch für 67500 auf Betrieben vergrabene Tiere, deren von Tierärzten geschätztes Gewicht als Grundlage für die Berechnung der Beihilfe herangezogen wurde. Der Hof stellte fest, daß es durch die Nichtanwendung der richtigen Ausgleichssätze zu Überzahlungen in Höhe von insgesamt 1,2 Mio ECU kam.

60. In Deutschland legt eine Schätzkommission den Wert des Schweinebestandes fest. Die Ausgleichszahlungen basieren auf dem geschätzten Gewicht der lebenden Schweine und werden nicht auf das tatsächlich in den Beseitigungsbetrieben abgegebene Gewicht der Schlachtkörper abgestimmt. In der geprüften Stichprobe lag das geschätzte Lebendgewicht um bis zu 13 % über dem Schlachtkörpergewicht.

61. In Belgien gab es keine Unterlagen, die erläutern, warum für Teilkeulungen bzw. Keulungen im Zusammenhang mit Sauen und Ferkeln unterschiedliche Sätze angewandt wurden. Der für Jungsauen ursprünglich festgesetzte Satz wurde nach Protesten der Halter angehoben. In einigen Fällen führte dies sogar zur Verdoppelung der Ausgleichszahlungen. Ihre künftige Verwendbarkeit für die Zucht macht Jungsauen an sich zu wertvolleren Tieren. Im Durchschnitt waren die Ausgleichszahlungen für Jungsauen um 75 % höher als für Mastschweine. Die Erzeuger haben somit ein finanzielles Interesse daran, eher den Bestand an Jungsauen als an Mastschweinen aufzustocken. Im übrigen ist nicht eindeutig festgelegt, ab wann ein Ferkel als Jungsau einzustufen ist. Im Rahmen der Ausgleichszahlungen wurden nur 25 kg schwere Tiere als Jungsauen eingestuft, während bei den Marktstützungsmaßnahmen Tiere mit weniger als 26 kg als Ferkel galten. In dem Dokument zur Beschreibung des Verfahrens für Ausgleichszahlungen heißt es, daß die Jungsauen in einem herkömmlichen Betrieb maximal 20 % der Sauen insgesamt ausmachen. In spezialisierten Betrieben kann dieser Prozentsatz natürlich höher sein. Während des Seuchenausbruchs in Belgien betrug der Anteil der Jungsauen in einigen Betrieben, in denen Keulungen durchgeführt wurden, fast 60 %, d.h. ein Dreifaches der Norm.

62. In Spanien variieren die für einige Tierkategorien gezahlten Beihilfen beträchtlich, je nachdem, ob es sich um Veterinär- oder Marktstützungsmaßnahmen handelt. Die Beihilfe für am 14. Juli 1997 im Rahmen von Veterinärmaßnahmen geschlachtete, 15 kg schwere Ferkel lag beispielsweise bei 8575 ESP, der Beihilfesatz im Rahmen von Marktstützungsmaßnahmen um 17 % höher. Beide Sätze lagen mehr als das Doppelte über dem tatsächlichen Marktpreis. In den Niederlanden wurden für im Rahmen der "overname"-Regelung geschlachtete Mastschweine durchschnittlich um 20 % höhere Beihilfen gezahlt als im Rahmen der Marktstützungsmaßnahmen. Derartige Schwankungsbreiten sind nicht zu rechtfertigen.

Die niederländische "overname"-Regelung

63. Die mit der Verordnung (EG) Nr. 413/97 der Kommission vom 3. März 1997(25) eingeführten Marktstützungsmaßnahmen galten nur für Mastschweine und Ferkel, alle Kategorien von Schweinen unterlagen jedoch dem Verbringungsverbot. Die Spezialisierung (siehe Ziffer 7) führte rasch zu Überbelegung und verursachte in vielen der betroffenen Betriebe Tierschutzprobleme.

64. Durch Ansteckung in zwei Stationen für künstliche Besamung mußten 1675 Betriebe als seuchenverdächtig eingestuft werden, wodurch sich die Lage noch verschärfte. Bei Ausbruch der Seuche zog man künstliche Besamung als mögliche Ansteckungsquelle nicht ernsthaft in Betracht. Nachfolgende Ereignisse deuteten aber darauf hin, sodaß anschließend von einem solchen Zusammenhang ausgegangen wurde(26).

65. Im März 1997 entschlossen sich die niederländischen Behörden daher zur Einführung einer aus nationalen Mitteln finanzierten Veterinärmaßnahme (die "overname"-Regelung), in deren Rahmen Erzeuger Ausgleichszahlungen für gesunde Schweine, die sie zur Schlachtung freigaben, erhielten. Im Juni 1998 machten die niederländischen Behörden dafür jedoch rund 70 Mio ECU in ihrem Antrag auf Kofinanzierung durch die Gemeinschaft geltend. Aufgrund der Feststellungen einer gemeinsamen Prüfung (September 1998) durch den Hof und die Kommission lehnte die Kommission im Mai 1999 diesen Betrag im Antrag der Niederlande mit der Begründung ab, daß es sich um gesunde Schweine handele, die somit nicht unter Artikel 3 der Entscheidung 90/424/EWG der Kommission fallen, und daß der partielle und freiwillige Charakter der Regelung nicht den Anforderungen der Richtlinie 80/217/EWG des Rates entspreche.

Außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen

Zweck

66. Diese Maßnahmen zielen auf die Entfernung von Schweinen und Ferkeln ab, um Überbelegung in Betrieben zu vermeiden, die in Schutz- und Überwachungszonen liegen; die dort aufgrund von Veterinärmaßnahmen geltenden Verbringungssperren könnten den Markt für Schweinefleisch empfindlich stören. Obwohl die betreffenden Tiere beim Verlassen des Betriebes als schweinepestfrei gelten, müssen die Schlachtkörper zu nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen verarbeitet, d.h. beseitigt werden. Der für Mastschweine an die Erzeuger gezahlte Preis entspricht dem Marktpreis für Mastschweine mit über 120 kg. Schweine mit geringerem Gewicht werden zu einem niedrigeren Satz angekauft, Ferkel zu einem je Gewichtsklasse festgesetzten Preis. Das Gewicht wird als Durchschnittsgewicht der Partie zugrundegelegt. Zwei Maßnahmen weichen von diesem Verfahren ab: die Verarbeitung zu Konserven in Deutschland und das Besamungsverbot in den Niederlanden.

Prüfungspfad

67. In Belgien gibt es einen angemessenen Prüfungspfad und die Zahlungsunterlagen sind im allgemeinen gut dokumentiert. Die in Katalonien geprüften Unterlagen enthalten ausreichend Angaben für die Überprüfung der Richtigkeit der Berechnungen für die Zahlungen. Dennoch stellte die Kommission fest, daß bei 10 % der geprüften Stichprobe laut der betrieblichen Aufzeichnungen mehr Tiere aus dem Betrieb genommen wurden, als anschließend im Antrag geltend gemacht. Die Zugrundelegung der Ziffer aus dem Betriebsregister hätte ein geringeres durchschnittliches Gewicht der Partie ergeben und somit entweder eine niedrigere Zahlung oder Ablehnung des Antrags bedeutet. Die spanischen Behörden verlangten von den Haltern nicht, ihren Anträgen Kopien der Betriebsregister beizulegen.

68. In Deutschland gab es keine getrennten Nachweise für die Anlieferung an Beseitigungsbetriebe bzw. die Beseitigung selbst. In den Niederlanden gab Moret Ernst & Young (MEY) am 30. Januar 1998 einen Prüfbericht über die zugelassene Zahlstelle LASER für das Jahr 1997 heraus. In der allgemeinen Schlußfolgerung vermerkte MEY einen Bestätigungsvorbehalt zu Ausgaben im Zusammenhang mit der Marktmaßnahme, da LASER nicht lückenlos belegen konnte, daß alle aufgekauften Schweine schließlich beseitigt oder in Kühlhäuser verbracht wurden. Infolgedessen führte LASER ein neues System mit der Bezeichnung "VAS" ein, anhand dessen alle Umsetzungen von Schweinen im Rahmen der Maßnahme aufgezeichnet werden sollten. Alle einschlägigen Daten aus den Belegunterlagen wurden nachträglich in dem System erfaßt. Nach einer Prüfung dieses Systems legte MEY am 5. März 1998 den Entwurf eines zweiten Berichts vor, in dem der Bestätigungsvorbehalt aufgehoben wurde. Da aber - trotz Einführung von VAS - alle oder einige Schweine aus einzelnen Partien möglicherweise in Kühlhäusern gelandet sind, ist ein endgültiger Abgleich zwischen den angelieferten und ausgeladenen Stückzahlen erst nach Verarbeitung aller Bestände der Kühlhäuser durchführbar.

Altsauen

69. Altsauen waren gemäß den Verordnungen mit Sondermaßnahmen zur Stützung des Schweinemarkts in den vier Mitgliedstaaten ursprünglich nicht förderwürdig. Die Grundverordnung für die Niederlande wurde abgeändert(27) und für bis zu 25000 Altsauen eine Beihilfe in Höhe von 70 % des Marktpreises ab landwirtschaftlichem Betrieb für Schweine der Handelsklasse E eingeführt. Diese Regelung wurde zwar auf Wunsch der niederländischen Behörden eingeführt, wurde von ihnen aber mit der Begründung, daß das Tierschutzproblem nicht ausgeprägt genug war, um einen Aufkauf zu rechtfertigen, nie angewendet. Obwohl in den Modalitäten zur "Overname"-Regelung die Kategorie "Altsauen" nicht vorgesehen war, wurden 1000 Altsauen im Rahmen dieser Regelung aufgekauft.

70. Auch in Spanien wurde die Grundverordnung im Hinblick auf die Einführung einer Beihilfe für bis zu 11000 Altsauen geändert, doch nur 50 % (5520) wurden aufgekauft. In die Änderungen zu den Grundverordnungen für Deutschland und Belgien wurden Altsauen nicht aufgenommen.

Verarbeitung zu Konserven in Deutschland

71. Mit der Verordnung (EG) Nr. 546/97 der Kommission(28) vom 25. März 1997 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 414/97 mit Sondermaßnahmen zur Stützung des Marktes in Deutschland wurde gestattet, im Rahmen dieser Maßnahmen aufgekaufte Schlachtkörper für die Erzeugung von Konserven zu verwenden. Da immer ein gewisses Risiko besteht, daß Schweine KSP-infiziert sein könnten, muß das Fleisch hitzebehandelt werden. Der Konservierungsvorgang muß einer ständigen Überwachung der Fleischverarbeitung an Ort und Stelle durch die Behörden unterliegen. Um Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden und traditionelle Handelsbeziehungen mit Drittländern zu schützen, müssen die Konserven - ohne Erstattungen - aus der EU ausgeführt werden.

72. Für den Ankauf von 19392 Schweinen zur Verarbeitung zu Konserven wurden Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 8,2 Mio DEM getätigt, 70 % davon (5,7 Mio DEM) übernahm die Gemeinschaft.

73. Zwei Erzeugnisse wurden hergestellt: 1300 t Schinkenfleisch und 708 t Schmalzfleisch, d.h. 50 % der lt. Verordnung genehmigten 4000 t. Die gesamte Erzeugung sollte nach Rußland ausgeführt werden. Die Exporte begannen 1997 in Woche 20 und endeten - aufgrund der Wirtschaftskrise in Rußland - 1998 in Woche 34. Insgesamt wurden 1594 t ausgeführt; der Restbestand (20 % der Erzeugung) wird im Herstellungsbetrieb gelagert und muß zollamtlich kontrolliert werden, um sicherzustellen, daß er nicht auf den Binnenmarkt gelangt.

Besamungsverbot in den Niederlanden

74. Die Verordnung (EG) Nr. 1564/97 der Kommission(29) sah Beihilfen für bis zu 220000 Sauen vor, auf die sich das "mit Wirkung vom 3. Juni 1997 durch die niederländische 'Regeling fokverbod varkens 1997' erlassene Besamungsverbot" bezieht. Das am 3. Juni 1997 verhängte Verbot betraf ein festgelegtes Gebiet, das mit 24. Juni 1997 beträchtlich ausgeweitet wurde. Solange das Verbot in Kraft ist, besteht Anspruch auf eine Beihilfe in Höhe von 32 ECU/Monat/Sau. Anders als die anderen Marktmaßnahmen war dieses Verbot verbindlich. Um die Beihilfe beantragen zu können, mußten sich die Erzeuger aber verpflichten, alle Auflagen einzuhalten. Ursprünglich mußten die Erzeuger als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe dafür sorgen, daß die Sauen innerhalb von vier Monaten nach Aufhebung des Besamungsverbots gedeckt wurden. Später erkannten die niederländischen Behörden, daß dies nicht durchführbar war, und die Vorschriften wurden dementsprechend geändert(30): die Sauen müssen noch vier Monate nach Aufhebung des Verbots im Betrieb gehalten, jedoch nicht gedeckt werden. Das Verbot wurde am 12. November 1997 aufgehoben.

75. Insgesamt wurden nach den Bestimmungen dieser Verordnung für 191024 Sauen Anträge gestellt. Der Beitrag der Gemeinschaft war auf 70 % des niedrigeren Betrags begrenzt, der sich entweder aus der Zahlung der Beihilfe oder aber aus den Ausgaben ergab, die - falls die Sauen gedeckt worden wären - für die Gewährung von Beihilfen für während der Dauer des Verbots (abzüglich 116 Tage) geborene Ferkel entstanden wären. Die niederländischen Behörden machten auf letzterer Grundlage 9,3 Mio ECU geltend.

76. Im Rahmen des Besamungsverbots gewährte Beihilfen unterliegen InVeKos-Kontrollen (Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem). Tatsächlich haben die niederländischen Behörden weit mehr (50 %+) als die vorgeschriebenen 10 % der Anträge geprüft; das Ergebnis zeigt, daß eine signifikante Anzahl der Anträge durchweg abgelehnt wurde, weil die Sau während des Verbots gedeckt worden war (34 von 431). Da die Kriterien für die Auswahl der Stichproben auch eine Risikobewertung umfaßten, sollten diese Ergebnisse nicht extrapoliert werden.

Weiterverfolgung des Jahresberichts 1995

77. In seinem Jahresbericht 1995 berichtete der Hof über die von den deutschen und belgischen Behörden zur Bekämpfung der Schweinepestkrise 1993 - 1995 getroffenen Maßnahmen. Die vier Hauptempfehlungen des Hofes (siehe Ziffern 28 - 31) wurden noch nicht vollständig umgesetzt.

78. Aus den Rechtsvorschriften sollten "die Voraussetzungen klar hervorgehen, unter denen veterinärrechtliche und Sondermaßnahmen durchgeführt werden können." Die Kommission bezog inzwischen zwar deutlich Stellung, daß bestimmte Ausgabenkategorien nicht zuschußfähig sind, doch beantragen einige Mitgliedstaaten nach wie vor Erstattungen (siehe Ziffern 42, 50 und 63 - 66).

79. "Die Kommission sollte (...) prüfen, ob unterschiedliche Stützungssätze für die beiden Maßnahmen angemessen sind." Außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen wurden zu 70 %, Veterinärmaßnahmen zu 50 % kofinanziert. Angesichts des kausalen Zusammenhangs zwischen Veterinär- und Marktstützungsmaßnahmen sowie der Schwierigkeiten bei der Zuordnung einiger Maßnahmen wäre es eher angemessen, einen einheitlichen Kofinanzierungssatz von 50 % einzuführen. Dadurch wäre die "Neuzuordnung" von Regelungen wegen finanzieller Vorteile nicht länger attraktiv.

80. "Es müssen Schritte eingeleitet werden, um sicherzustellen, daß bei der Berechnung der von den Mitgliedstaaten an die Erzeuger gezahlten Ausgleichsbeträge (...) genauer beschriebene und einheitlichere Methoden zugrunde gelegt werden." Die im Rahmen von Veterinärmaßnahmen gezahlten Beihilfesätze sind bezeichnend für den Ermessensspielraum, den die Mitgliedstaaten den Schätzern zugestehen. Die Beihilfesätze (Markt- und Veterinärmaßnahmen) sind sowohl innerhalb der als auch unter den Mitgliedstaaten äußerst unterschiedlich. Diese Situation wird noch verschärft durch das gemeinsame Verwiegen gemischter Partien, die Zugrundelegung von geschätzten Gewichten und die Heranziehung divergierender Gewichtsklassen (siehe Ziffern 53 - 58). Die Ausgleichszahlungen für Jungsauen (siehe Ziffer 61) und Sauen waren sehr unterschiedlich und führten in den Niederlanden dazu, daß in den Ausgleichszahlungen für Sauen eine fiktive Anzahl Ferkel enthalten war (siehe Ziffer 53). Unterschiedliche Ausgleichssätze nach Mitgliedstaat sind vor dem Hintergrund der nationalen Marktpreise vertretbar; es entbehrt jedoch jeder Logik, daß die Beihilfesätze - für Tiere der gleichen Kategorie und mit gleichem Gewicht - für Veterinärmaßnahmen mitunter über den Sätzen für Marktmaßnahmen lagen, und dann wiederum das Gegenteil der Fall war (siehe Ziffer 62).

81. "Die Kommission (sollte)... dem Rat... eine Neufassung der geltenden Verordnungen unterbreiten." Sie sollte prüfen, in welchem Umfang intensiv wirtschaftende Halter zur Finanzierung der Maßnahmen zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest beitragen sollten: Die Kommission erstellte einen Bericht über die Lage des Schweinefleischsektors(31) mit Schwerpunkt auf den Strukturförderungsmaßnahmen. In dem Bericht wird darauf hingewiesen, daß eine Internalisierung der Umweltkosten aus intensiver Schweinehaltung nicht erfolgt. Das gilt auch für die Kosten im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Seuchen wie der klassischen Schweinepest, doch wird die Möglichkeit, einen Teil dieser Kosten auf die Erzeuger zu übertragen, nicht erwähnt. Die niederländischen Behörden haben jedoch mit der Einführung einer Abgabe Schritte in diese Richtung unternommen (siehe Ziffer 7).

Schlussfolgerung

82. Die Kosten-Nutzen-Analyse zur wirtschaftlichen Rechtfertigung der Politik der Nichtimpfung in der Gemeinschaft sollte angesichts der enormen Ausgaben im Zusammenhang mit der Schweinepestkrise 1997/98 sowie des potentiellen Einsatzes von Marker-Vakzinen neu bewertet werden (siehe Ziffern 16 - 19).

83. Das ANIMO-Mitteilungssystem betreffend Tierverbringungen der Gemeinschaft konnte entscheidende, für die Bekämpfung der Seuchenausbreitung erforderliche Angaben nicht liefern (siehe Ziffer 24). In Spanien blieb die klassische Schweinepest (KSP) zunächst unentdeckt und konnte sich so ausbreiten (siehe Ziffer 44). Einige Einzelpersonen bzw. Firmen in Deutschland, Spanien und Belgien dürften ebenfalls zur Ausbreitung der Seuche beigetragen haben (siehe Ziffer 45). Das Versäumnis, Samen als Schweinepest-Überträger einzustufen, verschärfte in den Niederlanden eine bereits schwierige Lage noch und wirkte sich auch auf Belgien aus (siehe Ziffer 52). Durch die Aussetzung der Keulungen in den Niederlanden wurde die Seuchenbekämpfung zusätzlich erschwert (siehe Ziffer 48).

84. Die Verarbeitung von Schweineschlachtkörpern zu Konserven für den Export erforderte umfangreiche Verwaltungskontrollen. Ein Drittel der in Deutschland im Rahmen von Marktstützungsmaßnahmen aufgekauften Mastschweine wurde dieser Verarbeitung zugeführt, doch 20 % der Enderzeugnisse befinden sich nach wie vor in Lagerhallen, ohne daß kurzfristig Absatzmöglichkeiten in Aussicht wären (siehe Ziffern 71 - 73). Maßnahmen dieser Art schaffen mehr Probleme als sie lösen und sollten künftig nicht mehr genehmigt werden. Auch das Besamungsverbot hat sich als schwer kontrollierbar erwiesen, eine große Anzahl der Anträge stellte sich als nicht förderwürdig heraus (siehe Ziffer 76).

85. Seit der Schweinepestkrise 1993/1995 wurden bei der Entwicklung einer spezifischen Strategie für den Umgang mit neuerlichen Ausbrüchen der Seuche kaum Fortschritte erzielt. In der Zwischenzeit war die Gemeinschaft mit der bisher schlimmsten Schweinepestepidemie konfrontiert. Die prioritäre Behandlung anderer Probleme im Veterinärbereich (Schaffung des freien Binnenmarktes und BSE) hatte zur Folge, daß Notstandsplänen für die klassische Schweinepest (KSP) nicht der Vorrang eingeräumt wurde, der angesichts des Seuchenausbruchs 1997/98 notwendig gewesen wäre. Der Hof fordert die Kommission dringend auf, die erforderlichen Ressourcen bereitzustellen, um die Überarbeitung der Gemeinschaftsvorschriften und der Strategie auf diesem Gebiet so schnell wie möglich abzuschließen. Die Mitgliedstaaten müssen endlich ihre Verantwortung für die wirksame Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften übernehmen und so das Risiko senken, daß die Schweinepest in Zukunft in solch verheerendem Ausmaß ausbricht.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. Januar 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Die Lage der Landwirtschaft in der Europäischen Union, Bericht 1996.

(2) Verordnung (EG) Nr. 2042/98 der Kommission vom 25. September 1998, ABl. L 263 vom 25.9.1998, S.12.

(3) Health Strategies to control swine infectious diseases: European Experience. Arbeitsdokument der Kommission, 30. Januar 1996 (VI/1715/96).

(4) Bericht über die Lage des Schweinefleischsektors in der Europäischen Union im Hinblick auf etwaige Änderungen von Strukturförderungsmaßnahmen, KOM(1998)434 endg. vom 27.7.1998.

(5) Entscheidungen 98/399/EG vom 8. Juni 1998, ABl. L 176 vom 20.6.1998, S.36, und 1999/39/EG der Kommission vom 21. Dezember 1998 (zur Aufhebung der Entscheidung 96/552/EG vom 6. September 1996), ABl. L 11 vom 16.1.1999, S. 47.

(6) Health Strategies to control swine infectious diseases: European Experience. Arbeitsdokument der Kommission, 30. Januar 1996 (VI/1715/96).

(7) ABl. L 47 vom 21.2.1980, S. 11.

(8) Entscheidung 1999/246/EG der Kommission vom 30. März 1999, ABl. L 93 vom 8.4.1999, S. 24.

(9) EUR 5738 e.

(10) ABl. L 47 vom 21.2.1980, S. 11.

(11) The Use of Marker Vaccines in the Control of Infectious Diseases in Particular, CSF VI/8119/97, 17.9.1997.

(12) Entscheidung 93/384/EWG des Rates vom 14. Juni 1993, ABl. L 166 vom 8.7.1993, S. 34.

(13) ABl. L 224 vom 18.8.1990, S. 29.

(14) Untersuchungen zu Vorkommen, Ausbreitung und Bekämpfung der KSP in Deutschland 1993 - 95 (nicht datiert), Referenzlabor Hannover.

(15) Verordnung (EG) Nr. 413/97 der Kommission, ABl. L 62 vom 4.3.1997, S. 6.

Verordnung (EG) Nr. 414/97 der Kommission, ABl. L 62 vom 4.3.1997, S. 29.

Verordnung (EG) Nr. 581/97 der Kommission, ABl. L 87 vom 2.4.1997, S. 11.

Verordnung (EG) Nr. 913/97 der Kommission, ABl. L 131 vom 23.5.1997, S. 14.

(16) Verordnung (EG) Nr. 370/98 der Kommission vom 17. Februar 1998, ABl. L 47 vom 18.2.1998, S. 10.

(17) Entscheidung 97/122/EG der Kommission vom 14. Februar 1997, ABl. L 45 vom 15.2.1997, S. 48.

(18) ABl. L 224 vom 18.8.1990, S. 19.

(19) Entscheidung 18/99/EG der Kommission vom 22. Dezember 1998, ABl. L 6 vom 12.1.1999, S. 18.

(20) ABl. L 16 vom 21.1.1997, S. 43.

(21) Verordnung (EG) Nr. 76/97 der Kommission vom 17. Januar 1997, ABl. L 16 vom 18.1.1997, S. 74.

(22) Verordnung (EG) Nr. 151/96 der Kommission vom 29. Januar 1996, ABl. L 23 vom 30.1.1996, S. 9.

(23) Angaben des Gemeinschaftlichen Referenzlabors für Klassische Schweinepest.

(24) Anhang 8 zum abschließenden Evaluierungsbericht des LNV (März 1998).

(25) ABl. L 62 vom 4.3.1997, S. 26.

(26) Anfang 1998 im Referenzlabor Hannover durchgeführte Versuche lassen den Schluß zu, daß das Virus im Samen sehr schwer nachzuweisen und nur in sehr geringen Mengen vorhanden ist. Da Zuchteber keine Symptome zeigen, die offenkundig auf Schweinepest hinweisen, wurden in den Besamungsstationen eher die Symptome behandelt als Tests auf KSP durchgeführt.

(27) Verordnung (EG) Nr. 1293/97 der Kommission vom 3. Juli 1997, ABl. L 176 vom 4.7.1997, S. 23.

(28) ABl. L 84 vom 26.3.1997, S. 12.

(29) ABl. L 208 vom 2.8.1997, S. 25.

(30) Verordnung (EG) Nr. 1688/97 der Kommission vom 29. August 1997, ABl. L 239 vom 30.8.1997, S. 1.

(31) Bericht über die Lage des Schweinefleischsektors in der Europäischen Union im Hinblick auf etwaige Änderungen von Strukturförderungsmaßnahmen, KOM(1998)434 endg. vom 27.7.1998.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Die Kommission räumt zwar ein, daß sich noch Manches verbessern ließe und bestimmte Maßnahmen aufgrund dringlicherer Probleme zurückgestellt worden sind, ist jedoch der Auffassung, daß der Rechnungshof die bisherigen Erfolge nicht gebührend anerkennt.

Obgleich in der Gemeinschaft immer wieder KSP-Ausbrüche vorkommen, deutet alles darauf hin, daß die jüngsten Ausbrüche auf ein Erregerreservoir in der Schwarzwildpopulation zurückzuführen sind. Wie aus einem kürzlich vorgelegten Bericht des Wissenschaftlichen Ausschusses hervorgeht, läßt sich die Seuche nur schwer aus diesem Tierbereich tilgen.

Das informatisierte Netz zum Verbund der Veterinärbehörden (ANIMO) läßt sich zweifellos verbessern, und die Kommission wird dafür sorgen, daß die Bemerkungen des Hofes bei der anstehenden Überarbeitung des Systems berücksichtigt werden. Zunächst muß vor allem sichergestellt werden, daß ANIMO auch nach dem 1. Januar 2000 noch funktionsfähig ist. Die Kritik des Hofes betrifft jedoch eher den Umgang der nationalen Behörden mit dem System als die Schwachstellen des Systems als solchem. Bestimmte Einwände haben sogar rein gar nichts mit ANIMO zu tun, sondern richten sich vielmehr gegen die Unzulänglichkeit der nationalen Verwaltungsprozesse. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß ANIMO in erster Linie zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten konzipiert wurde und daß die Kommission dabei eher eine unterstützende als eine verwaltende Rolle spielt.

Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, daß ihre Politik der Nichtimpfung überprüft werden sollte, sobald verläßliche Markerimpfstoffe erhältlich sind. Laborversuche, die früher im Jahr mit diesen Impfstoffen durchgeführt wurden, haben jedoch gezeigt, daß sie noch nicht einsatzreif sind und es noch einiger Jahre der Forschung bedarf, bevor sie als realistische Option in Auge gefaßt werden können.

Die Kommission finanziert z. Z. ein Forschungsprojekt in Form einer Kosten-/Nutzen-Analyse alternativer KSP-Strategien, einschließlich der etwaigen Verwendung von Markerimpfstoffen in den kommenden Jahren. Bis dahin ist es für den internationalen Handel jedoch wesentlich, daß die Politik der Nichtimpfung aufrecht erhalten bleibt.

Wie der Hof festgestellt hat, haben die Vor-Ort-Kontrollen der Kommission dazu geführt, daß weniger Anträge auf Erstattung der nationalen Aufwendungen für die KSP-Bekämpfung eingereicht bzw. daß Anträge abgelehnt wurden. Die diesbezüglichen Arbeiten sind noch nicht abgeschlossen. 1998 hat der Hof an den Vor-Ort-Kontrollen der Kommission teilgenommen, und beide Organe sind sich darin einig, daß die damals geprüften Ausgaben nicht erstattungsfähig sind.

Anläßlich des KSP-Ausbruchs von 1993/94 hat die Kommission im Rahmen ihrer Verwaltungsbefugnisse das Konzept gemeinschaftlicher und nationaler Obergrenzen für die für außerordentliche Marktstützungsmaßnahmen in Frage kommenden Tiere einführt. Daß diese Obergrenzen zeitweilig angepaßt werden, ist normal, da von vorneherein niemand weiß, wieviele Tiere von einem Ausbruch betroffen sein werden. Über diese Anpassungen entscheidet der Verwaltungsausschuß für Schweinefleisch, in dem die Kommission den Vorsitz führt. Nach entsprechenden Beratungen der Kommission und der betroffenen Mitgliedstaaten sowohl in der Vorbereitungsphase als auch in den Sitzungen selbst werden die einschlägigen Vorschriften erlassen. Für die Umsetzung dieser Entscheidungen sind jedoch in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig.

Die Kommission wird vorschlagen, die Höhe der Kofinanzierung von Marktstützungsmaßnahmen dem Satz der Kofinanzierung von Veterinärmaßnahmen anzupassen, um die vom Hof angeführten Probleme künftig zu vermeiden. Sie weist jedoch darauf hin, daß außerordentliche Marktstützungsmaßnahmen über Jahre hinweg zu 100 % finanziert wurden und daß das Konzept der Kofinanzierung erst auf Initiative der Kommission progressiv eingeführt wurde.

Die Kommission ist wie der Rechungshof der Auffassung, daß Erzeuger bei der Seuchentilgung mehr finanzielle Verantwortung tragen sollten, z. B. in Form einer Versicherung. Da die Regelung dieser Frage in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt, beabsichtigt die Kommission, im Zuge der Überarbeitung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften auch zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten bei der Entwicklung geeigneter Versicherungssysteme unterstützt werden können.

Zugegebenermaßen hat die Prüfung der Angemessenheit der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Notstandspläne für KSP-Krisen aus mehreren Gründen zu viel Zeit in Anspruch genommen: Erstens standen die Dienststellen der Kommission mit den Vorarbeiten zum Binnenmarkt, die zeitlich mit den Anfängen der BSE-Krise zusammenfielen, derart unter Druck, daß Prioritäten gesetzt werden mußten. Da bereits ausgefeilte Krisenpläne zur Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche existierten, die durchaus auch für Schweinepest geeignet schienen, war man der Auffassung, daß die Erarbeitung spezieller KSP-Pläne guten Gewissens zurückgestellt werden konnte. Bedauerlicherweise hat der nächste Ausbruch gezeigt, daß die nationalen Veterinärbehörden (die in jedem Fall und in erster Linie für die Seuchenbekämpfung zuständig sind, damit bei der Seuchenbekämpfung die örtlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden können) die Virulenz und Infektiosität des Erregers unterschätzt hatten und unzulänglich vorbereitet waren.

Die Veterinärdienststellen (Bereiche Rechtsvorschriften und tierärztliche Überwachung) der Kommission sind seither umstrukturiert und personell aufgestockt worden, wodurch es nunmehr möglich ist, angesichts der jüngsten Schwierigkeiten mit der Seuchentilgung verstärkt an KSP-Plänen zu arbeiten. Das in Dublin ansässige Lebensmittel- und Veterinäramt der Kommission führt z. Z. eine Reihe von Vor-Ort-Kontrollen durch, um die Angemessenheit der nationalen Krisenpläne zu prüfen.

Die Kommission ist wie der Hof der Ansicht, daß der KSP-Ausbruch von 1997/98 deutlich gemacht hat, daß bestimmte Aspekte der geltenden Bekämpfungsvorschriften und der einschlägigen Durchführungsvorschriften überprüft werden müssen, obgleich erwiesen ist, daß KSP bei ordnungsgemäßer Anwendung der geltenden Gesetzgebung durchaus unter Kontrolle gebracht und erfolgreich getilgt werden kann. Angesichts der bisherigen Erfahrungen und der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse in diesem Bereich wird die Kommission jedoch vorschlagen, die betreffende Richtlinie in den kommenden Monaten zu überarbeiten.

Einleitung

Hauptmerkmale des Marktes

1.- 7. Die Kommission stimmt grundsätzlich mit der Marktbeschreibung des Hofes überein.

Was die Struktur der Schweinewirtschaft anbelangt, wird darauf hingewiesen, daß die Tatsache, daß die Gemeinsame Agrarpolitik weder direkte Stützungsmaßnahmen noch direkte Einkommensbeihilfen für Schweinerzeuger vorsieht, der Spezialisierung und Konzentration der Schweinehaltung Vorschub geleistet hat. Erzeuger waren gezwungen, sich durch Massenproduktion Kostenvorteile zu erwirtschaften, um ihren Lebensunterhalt zu verdienen und wettbewerbsfähig zu bleiben.

Verwaltung durch die Kommission

Tilgungs- und Überwachungsprogramme

13. In den vergangenen Jahren sind im Rahmen der Richtlinie 80/217/EWG und der Entscheidung 90/424/EWG des Rates in allen Gebieten der Gemeinschaft, die als besondere KSP-gefährdet gelten, Gemeinschaftsinitiativen zur besseren Verhütung, Bekämpfung bzw. Tilgung der Klassischen Schweinepest durchgeführt worden.

In allen Gebieten Deutschlands, Frankreichs und Italiens, in denen KSP in der Schwarzwildpopulation endemisch ist, sind Tilgungspläne umgesetzt worden. In deutschen Hausschweinebeständen wird - vor allem in den stärker KSP-gefährdeten Gebieten - außerdem ein Überwachungsprogramm durchgeführt. In der restlichen Gemeinschaft ist die Seuche nicht endemisch. Kommt es zu Seuchenausbrüchen, dürften die nationalen Krisenpläne (siehe unten) gewährleisten, daß die geltende Bekämpfungsregelung ordnungsgemäß angewendet und die Seuche getilgt wird.

In den letzten 20 Jahren suchte die Kommission vor allem sicherzustellen, daß amtlich zugelassene Laboratorien in der Lage sind, den KSP-Erreger nach bewährten und gemeinschaftlich einheitlichen Verfahren zu diagnostizieren. Sie hat außerdem Forschungsprojekte finanziert, aus denen molekularbiologische Techniken hervorgegangen sind, die eine schnelle Differenzierung der verschiedenen KSPV-Stämme gestatten und die den Epidemiologen ein wichtiges zusätzliches Instrument zur Identifizierung von Seuchenausbrüchen an die Hand geben.

Die Kommission ist sich der Probleme im Zusammenhang mit KSP-Vorkommen in bestimmten mittel- und osteuropäischen Ländern und der anstehenden Osterweiterung der Gemeinschaft

KSP-Ausbrüche in der EU

Januar 1997 - Oktober 1999

(Stand 25. Oktober 1999)

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durchaus bewußt. Bestimmte Maßnahmen, die von der Kommission im Rahmen des PHARE-Programms (Multi-Country Veterinary Diagnosis and Control Programme) gefördert werden, zielen insbesondere darauf ab, KSP gezielter zu verhüten und besser zu bekämpfen, z. B. durch

- Schulung von Wissenschaftlern, amtlichen Tierärzten und Hoftierärzten in Diagnosemethoden und Verfahren der Grenzkontrolle;

- Bereitstellung von Laborausrüstungen und Entwicklung gemeinsamer Labortechniken;

- Erarbeitung von Notstandsplänen für Krisensituationen.

Nach der Epidemie von 1997/98 (der letzte Ausbruch wurde im Juli 1998 in Spanien gemeldet) ist die KSP-Inzidenz in der Gemeinschaft deutlich zurückgegangen (vgl. Tabelle). Auch wenn die genaue Infektionsquelle in einigen Fällen nicht zweifelsfrei festgestellt werden konnte, zeigen die Ergebnisse der epidemiologischen Untersuchungen, die im Zuge der jüngsten Ausbrüche durchgeführt wurden, einen direkten bzw. indirekten Zusammenhang zum Virusreservoir in der Schwarzwildpopulation. Leider läßt sich die Schweinepest, wie aus einem Bericht des Wissenschaftlichen Ausschusses vom 10. August 1999(1) hervorgeht, jedoch nicht ohne weiteres aus der Schwarzwildpopulation tilgen.

Notstandspläne

14.- 15. Nach geltendem Gemeinschaftsrecht können Maul- und Klauenseuche (MKS) und Klassische Schweinepest (KSP) nach demselben Prinzip bekämpft und getilgt werden. Gemäß Artikel 14b der Richtlinie 80/217/EWG des Rates gelten für die Bekämpfung der Klassischen Schweinepest sinngemäß dieselben Kriterien wie für die Maul- und Klauenseuche.

Die Kommission hat 1993 und 1995(2) MKS-Tilgungspläne genehmigt. Die darin vorgesehenen Maßnahmen gelten weitgehend auch für KSP, da sie die zur Bewältigung von Krisensituationen erforderlichen Ressourcen betreffen und die betroffenen Personenkreise im wesentlichen dieselben sind - namentlich Landwirte, die Schweinefleischindustrie, Tierärzte usw.

Da die MKS-Krisenpläne analog auch für die KSP-Bekämpfung zugrunde gelegt werden konnten, war die Kommission der Auffassung, daß die verfügbaren Humanressourcen prioritär den Aktionsbereichen Binnenmarkt(3) und BSE zugeteilt werden sollten. Die Veterinärdienststellen (Rechtsvorschriften und tierärztliche Überwachung) der Kommission sind zwischenzeitlich umstrukturiert und personell aufgestockt worden, wodurch es möglich wurde, sich unter Berücksichtigung der jüngsten Probleme mit der Tilgung dieser Seuche verstärkt auf die Genehmigung spezieller KSP-Krisenpläne zu konzentrieren. Diese Arbeit hat jedoch mehr Zeit als erwartet in Anspruch genommen, da einige Mitgliedstaaten ihre Pläne und/oder etwaigen Änderungsanträge verspätet eingereicht hatten.

Die zuständige Dienststelle der Kommission (das Lebensmittel- und Veterinäramt in Dublin) hat eine Reihe von Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt (weitere stehen an), um speziell oder als Teil einer Vor-Ort-Kontrolle im Rahmen der Seuchenbekämpfung im allgemeinen die Angemessenheit der nationalen Krisenpläne zu prüfen.

Die Kommission hat die Mitgliedstaaten im Veterinärausschuß wiederholt darauf hingewiesen, daß die Eignung der nationalen Pläne für die Tierseuchenbekämpfung geprüft werden muß.

Darüber hinaus wird erneut auch die Funktionsweise des ANIMO-Systems und die Umsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten überprüft.

Impfung

16.- 18. Die geltende Gemeinschaftspolitik der Nichtimpfung hat zum Ziel, den KSP-Erreger aus infizierten Beständen zu eliminieren. In Notfällen darf jedoch geimpft werden, auch wenn dies bedeutet, daß der Handel in Gebieten, in denen konventionelle Impfstoffe verwendet werden, aufgrund der Unmöglichkeit, zwischen geimpften und natürlich infizierten Tieren zu differenzieren, stark beschränkt werden muß. Dieses Problem läßt sich möglicherweise lösen, wenn Markerimpfstoffe (und verläßliche Labormethoden zum Ermittlung von Tieren, die geimpft worden sind, bevor sie sich infiziert haben) zur Verfügung stehen.

Gestützt auf das Gutachten des Wissenschaftlichen Ausschusses hat die Kommission einen großangelegten Laborversuch mit Markerimpfstoffen finanziert, der in acht Laboratorien in sieben Mitgliedstaaten durchgeführt und vom gemeinschaftlichen Referenzlabor für KSP koordiniert wurde.

Der Versuch war Ende Juni 1999 abgeschlossen. Seine Ergebnisse zeigten, daß sich mit Markerimpfstoffen die Erregerübertragung innerhalb eines Tierbestands verlangsamen und das Risiko des Übergreifens auf andere Tierhaltungen vermindern läßt, daß jedoch nicht verhindert werden kann, daß das Virus bei geimpften trächtigen Sauen plazentar auf die Ferkel übertragen wird. Die Testverfahren, die zur Differenzierung zwischen geimpften und natürlich infizierten Tieren angewandt wurden, sind außerdem zur Verwendung im Einzelfall ungeeignet, und ihre Empfindlichkeit und Spezifität läßt gemessen an konventionellen Testmethoden noch zu wünschen übrig.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten werden den Ergebnissen dieses Versuchs bei der Überarbeitung der Richtlinie 80/217/EWG des Rates (vgl. Punkt 84) Rechnung tragen.

19. Als Folgemaßnahmen zum Workshop von 1994 (vgl. Antwort auf Punkt 35) finanziert die Kommission u.a.

- eine Studie über die epidemiologische Entwicklung der Klassischen Schweinepest in deutschen und belgischen Gebieten mit hoher Besatzdichte (Ausbrüche 1993 und 1995);

- seit Mitte 1998: das Forschungsvorhaben FAIR5-CT-3566 "Development of prevention and control strategies to address aninal health and related problems in densely populated livestock areas of the Community". Dieses Projekt beinhaltet eine Kosten-/Nutzen-Analyse alternativer Strategien für die KSP-Bekämpfung, einschließlich der möglichen Verwendung von Markerimpfstoffen. Projektkoordinator ist die Landbouwuniversiteit von Wageningen (NL).

Mitteilung von Tierverbringungen

24. Die Konzeption des ANIMO-Systems fällt seit jeher in die Zuständigkeit der Kommission, die zu diesem Zweck alle erforderlichen Entscheidungen getroffen hat. Damit das System auf Gemeinschaftsebene reibungslos funktioniert, ist ein gemeinsames Server-Zentrum erforderlich, um die Mitteilungen entweder direkt zwischen den Systemeinheiten oder über nationale Server-Zentren austauschen zu können. Mit den Entscheidungen 91/638/EWG und 92/373/EWG ist durch Ausschreibung die Firma Eurokom als gemeinsames Server-Zentrum für das informatisierte Netz ANIMO ernannt worden. Mit Entscheidung 92/486/EWG der Kommission in geänderter Fassung sind die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen dem Server-Zentrum "ANIMO" und den Mitgliedstaaten festgelegt worden. Das Server-Zentrum ist daher als Dienstleistungserbringer für die Mitgliedstaaten anzusehen, die seine Finanzierung gewährleisten. Das ANIMO-System ist im Rahmen eines Seminars, das vom 26.- 29. Oktober 1997 in Portugal stattgefunden hat, einer Überprüfung unterzogen worden, bei der auch die Studie der Firma Alcatel ("Analysis and assessment of the current ANIMO network and system architecture") berücksichtigt wurde. Die Notwendigkeit eines gemeinsamen technischen Zentrums ist dabei erneut hervorgehoben worden. Die Aufgabe dieses Zentrums liegt jedoch nicht in der System-Verwaltung, sondern vielmehr in der Weiterleitung der bei ihm eingegangenen Mitteilungen.

26. Daß das System in Spanien zeitweise nicht funktioniert hat, hat vielfache landesinterne Ursachen. Das Problem ist sowohl innerhalb der Sacherverständigengruppe als auch im Ständigen Veterinärauschuß erörtert worden. Nach dem 1. November 1996 konnte das spanische Server-Zentrum den Empfang von Mitteilungen aus anderen Mitgliedstaaten nicht mehr gewährleisten.

Es wird jedoch darauf hingewiesen, daß die Niederlande für die spanischen Behörden Papierausdrucke sämtlicher Mitteilungen, die Schweinesendungen aus den Niederlanden betreffen, angefertigt haben. Kopien dieser Ausdrucke wurden den spanischen Behörden nach dem 10. Februar 1997 zur Verfügung gestellt.

Dasselbe Verfahren wurde auch im Falle Italiens angewandt, wo zwei Sendungen infizierter Ferkel mit Ursprung aus den Niederlanden festgestellt wurden und der Schweinepesterreger getilgt wurde, bevor es zu weiteren Ausbrüchen kommen konnte. Die Behauptung der spanischen Behörden, die Schwachstellen des ANIMO-Systems seien eine der Hauptursachen der KSP-Epidemie gewesen, ist insofern zumindest strittig.

Seit April 1997 wird das ANIMO-System in Spanien von der Firma Tragsatec verwaltet. Während einer Übergangszeit (April 1997 - Januar 1998) hat die Firma die vom Server-Zentrum übermittelten Mitteilungen per e-mail empfangen und an die betreffenden Empfängerbehörden weitergeleitet.

27.- 29. Nach Auffassung der Kommission läßt sich die derzeitige Lage durchaus verbessern, wahrscheinlich jedoch prioritär durch eine stärkere Einbindung der Systembenutzer als durch eine totale Umstrukturierung des Systems.

Zunächst muß sichergestellt werden, daß das System auch nach dem 1. Januar 2000 noch funktionsfähig ist, ein Problem, das sich für jedes Rechnersystem (Hardware und Software) stellt. Sobald diese zeitliche Hürde genommen ist, wird die Kommission den Bemerkungen des Hofes Rechnung tragen, um das System im Sinne des vorgenannten Seminars und unter Berücksichtigung der für das derzeitige System vorgesehenen gesetzlichen Fristen verläßlicher zu machen.

Außerordentliche Marktstützungsmaßmahmen

31. Eine Begrenzung der Zahl der förderfähigen Tiere wurde erstmals während der Epidemie von 1993/94 eingeführt. Um die Kofinanzierung der Marktstützungsmaßnahmen zu gewährleisten, wurde sowohl die gemeinschaftliche als auch die nationale Finanzierung begrenzt. Später folgte die Kofinanzierung der "70 % - 30 %"-Regel, der Grundsatz der Obergrenze wurde jedoch beibehalten. Die Grenzwerte wurden von den Mitgliedstaaten erschätzt und der Seuchenentwicklung regelmäßig angepaßt.

Die Obergrenzen sind lediglich eine Richtschnur für die Berechnung der Kosten der Maßnahme. Sie müssen von Zeit zu Zeit angepaßt werden, um der Seuchenentwicklung Rechnung zu tragen, denn die genaue Zahl der förderfähigen Tiere kann unmöglich im voraus festgesetzt werden.

Bei der Festlegung oder Änderung der Stützungsmaßnahmen sind die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen der Kommission berücksichtigt worden.

Vor-Ort-Kontrollen der Kommission

34. Im Fall der Niederlande (März 1997) mußte erstmals und ernsthaft in Erwägung gezogen werden, daß der Erreger möglicherweise bei der künstlichen Besamung übertragen wird.

Diese Frage ist in der Richtlinie 80/217/EWG nicht speziell geregelt; sie ist vielmehr Gegenstand der Richtlinie 90/429/EWG über den innergemeinschaftlichen Handel mit Schweinesperma und seine Einfuhr aus Drittländern. Im Frühjahr 1997 war die Lage in den südlichen Niederlanden jedoch so gravierend, daß der Handel mit Schweinesperma aus den Sperrgebieten in die restlichen Landesteile viel umsichtiger hätte gehandhabt werden müssen.

Die Kommission ist sich des Risikos mittlerweile voll bewußt und hat diese Frage anläßlich eines späteren Ausbruchs im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle in Deutschland (Ende 1998) und im Kontext der Überarbeitung der Richtlinie 80/217/EWG (vgl. Punkt 84) genau geprüft.

Bei einem KSP-Ausbruch können ausgemästete Schweine infolge von veterinärhygienischen Sperrmaßnahmen und Handelsbeschränkungen nicht auf normalem Wege vermarktet werden. Auf dieser Stufe des Produktionprozesses sind Marktstützungsmaßnahmen erforderlich, die es den Landwirten ermöglichen, ihre Masttiere an die Behörden zu verkaufen. Junge Masttiere brauchen nicht aufgekauft zu werden; sie können normal vermarktet werden, wenn die Epidemie schnell genug unter Kontrolle gebracht wird.

35. Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes, daß die KSP-Epidemie von 1997/98 deutlich gemacht hat, daß bestimmte Aspekte der geltenden Rechts- und Durchführungsvorschriften zur Bekämpfung dieser Seuche überprüft werden müssen, obgleich sich herausgestellt hat, daß KSP auch in Gebieten mit hoher Besatzdichte durchaus erfolgreich bekämpft und getilgt werden kann, wenn die entsprechenden Vorschriften ordnungsgemäß angewendet werden.

Unter Berücksichtigung der Lage vor Ort müssen diese Vorschriften jedoch so flexibel sein, daß die zuständigen Behörden die Seuche unter Kontrolle bringen können. Die Mitgliedstaaten sind gehalten, diese Flexibilität nicht zu mißbrauchen und über die Mindestanforderungen der Gemeinschaftsrichtlinien hinaus erforderlichenfalls weitere Maßnahmen einzuführen, wenn dies in Einklang mit Artikel 249 des Vertrags zur Erreichung des gesetzten Ziels erforderlich ist.

Es liegt auf der Hand, daß der Tilgungsprozeß bei bestimmten Tierseuchen Gebiete mit hoher Besatzdichte vor zusätzliche Engpässe stellen kann. Dieses Problem ist auf Expertensitzungen der Kommission bereits lange vor der Epidemie von 1997 wiederholt zur Sprache gebracht worden.

Die Kommission finanziert weitere Forschungsarbeiten in diesen Bereichen (vgl. Punkte 16 - 19), und die Frage wird auch im Rahmen der laufenden Überarbeitung der Richtlinie 80/217/EWG geprüft.

Finanzierung durch die Gemeinschaft

37. Die Kommission weist darauf hin, daß außerordentliche Marktstützungsmaßnahmen über Jahre hinaus zu 100 % aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert wurden. Das Prinzip der Kofinanzierung durch den betroffenen Mitgliedstaat ist im Rahmen der beiden letzten großen Epidemien (1993/94 und 1997/98) mit den Ad-hoc-Verordnungen der Kommission über außerordentliche Marktstützungsmaßnahmen progressiv eingeführt worden. In einem ersten Schritt wurden die gemeinschaftliche und die nationalen Obergrenzen für die Zahl der förderfähigen Tiere festgesetzt. Der nächste Schritt war die Kostenteilung (70 % - 30 %) zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat.

Zur Einführung der Kofinanzierung von Marktstützungsmaßnahmen hat die Kommission von ihren Verwaltungsbefugnissen Gebrauch gemacht, weil die Mitgliedstaaten bei der KSP-Bekämpfung die führende Rolle spielen. Indem man die Mitgliedstaaten finanziell zur Verantwortung gezogen hat, wurde ihnen die Notwendigkeit einer effizienten Seuchenbekämpfung stärker zu Bewußtsein gebracht.

Die Kommission wird vorschlagen, den Kofinanzierungssatz für Marktstützungsmaßnahmen dem Satz für Veterinärmaßnahmen anzupassen, um die vom Hof zur Sprache gebrachten Schwierigkeiten künftig zu vermeiden.

Die Einzelheiten der Transaktionen zu Lasten der Haushaltslinie B2 - 5106, unter der die Ausgaben zur Bekämpfung der Klassischen Schweinepest verbucht werden, können in der Rechnungsführung der Kommission über das SINCOM-System, auf das der Hof Zugriff hat, eingesehen werden.

41. Der derzeitige Stand der Prüfung (insbesondere der kürzlich eingereichten Ausgaben für 1998) läßt noch keine genaue Bezifferung derjenigen Ausgaben Spaniens zu, die letztendlich als zuschußfähig anerkannt werden. Es läßt sich jedoch absehen, daß ein Großteil der eingereichten Ausgaben aufgrund der grundsätzlichen finanztechnischen Feststellungen, die dem Mitgliedstaat bereits offiziell mitgeteilt wurden, nicht anerkannt wird.

42. Wie der Hof auch unter Punkt 46 erwähnt, ist die Präventivschlachtung eines der wirksamsten Mittel zur Bekämpfung der Schweinepest in stark besetzten Gebieten wie beispielsweise Damme (Deutschland) und Wingene (Belgien).

Seuchenschlachtungen dieser Art sind 1993 und 1994 durchgeführt und damals als außerordentliche Marktstützungsmaßnahmen finanziert worden. Der Hof hat bereits in seinem Jahresbericht von 1995 zu diesen Maßnahmen Stellung genommen, und in ihrer Antwort hat die Kommission darauf hingewiesen, daß es sich in diesem Fall um eine politische Entscheidung handelte.

Wie aus der Antwort auf Punkt 37 hervorgeht, dürfte die Anpassung des Kofinanzierungssatzes für Marktstützungsmaßnahmen an den für Veterinärmaßnahmen geltenden Satz das Problem, das der Hof im letzten Absatz angesprochen hat, beseitigen.

Durchführung durch die Mitgliedstaaten

Veterinärmaßnahmen

Ausgangspunkt des Seuchenausbruchs 1997/98

44. Probleme im Zusammenhang mit dem ANIMO-System sind bereits in der Antwort auf Punkt 26 erörtert worden.

Keulung

46. Sowohl die Richtlinie 80/217/EWG als auch die Entscheidung 90/424/EWG des Rates enthalten Bestimmungen über die Präventivschlachtung und unschädliche Beseitigung von Schweinen, die aufgrund der Lage ihres Haltungsbetriebs oder des Kontakts zu einem infizierten Betrieb seuchen- oder ansteckungsverdächtig sind. Ziel dieser Maßnahme ist es, das Risiko der Erregerverschleppung so weit wie möglich zu begrenzen.

Bei KSP-Vorkommen in einem Gebiet mit hohem Schweinebesatz ist die Präventivschlachtung ein durchaus wirksames Tilgungsinstrument, sofern der Maßnahme eine gründliche epidemiologische Untersuchung vorausgeht, bei der alle Fakoren berücksichtigt werden, die die Übertragung zwischen Beständen möglicherweise begünstigt haben (Virusmenge in der Umwelt vor Liquidierung des Ausbruchs, Schweinebesatzdichte des Gebiets, Entfernung zum Seuchenherd, Tierumsetzungen, direkte und indirekte Kontakte usw.).

In welchem Umfang und in welchen Betrieben präventiv getötet wird, richtet sich in jedem einzelnen Fall nach der Seuchenlage vor Ort. Die geltende Gesetzgebung verpflichtet die Mitgliedstaaten, gründliche epidemiologische Untersuchungen durchzuführen und gestattet im Bedarfsfall die präventive Tötung von Tieren.

Bedauerlicherweise haben einige Mitgliedstaaten die Virulenz und Infektiosität des KSP-Virus unterschätzt und waren auf Notlagen (wie im Falle der Epidemie von 1997) nicht genügend vorbereitet.

47. Laut Bericht des Hofes waren die Experten zum Zeitpunkt der ersten präventiven Schlachtungen geteilter Meinung, und in den Niederlanden wurden diese Schlachtungen daraufhin (Februar 1997) ausgesetzt. Zwar waren nur einige niederländische Sachverständige gegen die Maßnahme, aber bedauerlicherweise wurde ihr Rat damals befolgt. Es sei ferner darauf hingewiesen, daß weder die Kommission noch der Ständige Veterinärausschuß rechtzeitig über den Beschluß der niederländischen Behörden, die Präventivschlachtungen auszusetzen, informiert wurde.

51. Die Kommission hat den spanischen Behörden ihre Vorhalte gegenüber der Förderfähigkeit partieller Schlachtungen im September 1998 mitgeteilt. An diesem Standpunkt hat sich seither nichts geä