INHALT Ziffer 1 . Einleitung 1.1 - 1.19 Zielsetzung, Umfang und Methode zur Erstellung dieses Berichts 1.1 - 1.4 Überblick über den Europäischen Sozialfonds ( ESF ) 1.5 - 1.19 Die wichtigsten Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen 1.5 Aufgaben, Ziele und Maßnahmen 1.6 - 1.13 Durchführung 1.14 - 1.19 2 . Verfahren zur Vorbereitung der Verordnungen, Beschlüsse, Entscheidungen und Leitlinien für die Verwaltung des ESF 2.1 - 2.9 Bemerkungen 2.2 - 2.9 3 . Verwaltungsverfahren in der Direktion des ESF 3.1 - 3.31 Bemerkungen 3.3 - 3.31 Zulässigkeitskriterien 3.3 Zuschußfähigkeitskriterien 3.4 - 3.8 Vorrangigkeitskriterien 3.9 - 3.13 Auslegung der Rechtsvorschriften 3.14 Dokumentation zur Antragsbegründung 3.15 - 3.17 Verspätete Erläuterung der Kriterien für die Zuschußgewährung 3.18 Bearbeitung der Zuschussanträge durch die Dienststellen des Fonds 3.19 - 3.21 Bearbeitung der Restzahlungsanträge durch die Dienststellen des Fonds 3.22 - 3.27 Evaluierung der Maßnahmen 3.28 - 3.30 Verwaltungsorganisation 3.31 4 . Verwaltungsverfahren in den Mitgliedstaaten 4.1 - 4.22 Bemerkungen 4.2 - 4.22 Übermittlung der Zuschuß - und Zahlungsanträge an den ESF 4.2 - 4.5 Träger, für den der Zuschuß beantragt wird 4.6 - 4.11 Endempfänger der Zahlung 4.12 - 4.15 Gewährleistung der ordnungsgemässen Verwirklichung der Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten 4.16 - 4.17 Prüfbestätigung 4.18 - 4.22 5 . Schlußfolgerungen 5.1 - 5.5 Die wichtigsten festgestellten Schwachpunkte 5.1 - 5.4 Verbesserungsmöglichkeiten 5.5 Seiten Antworten der Kommission 19 - 24 SONDERBERICHT Nr .

1/88überdie gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Verfahren und Systeme zur Verwaltungdes Europäischen Sozialfonds zusammen mit den Antworten der Kommission ( 88/C 126/01)(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

1 1 . Einleitung Zielsetzung, Umfang und Methode zur Erstellung dieses Berichts1.1 . Ziel des vorliegenden Berichts ist es, eine systematische Bewertung sowohl der gemeinschaftlichen als auch der einzelstaatlichen Verfahren im Bereich der Verwaltung der Zuschuß - und Zahlungsanträge durchzuführen .

Eine Bewertung allein der gemeinschaftlichen Verfahren im Bereich der Verwaltung des ESF hat nämlich nur eine beschränkte Tragweite, denn diese Verfahren setzen sich tatsächlich bis in die Mitgliedstaaten hinein fort, da bestimmte Aufgaben in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten belassen werden, wie etwa das Sammeln der Zuschuß - und Zahlungsanträge, ihre Prüfung und Gewährleistung sowie die Bestätigung der Prüfung dieser Anträge .

Die gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Verfahren bilden eine Einheit, und bei der kritischen Analyse einer Gesamtheit von Verfahren ist es nicht möglich, einen Teil ohne den anderen zu behandeln .

1.2 . Die Untersuchung erfolgte nach folgendem Schema :

( a)Der Untersuchung lag eine - praktisch fortlaufende - Prüfung der Verfahren bei den Dienststellen des Fonds zugrunde .

Diese Verfahren betreffen die Bearbeitung der Zuschuß - und Zahlungsanträge, die Kontrollen an Ort und Stelle, die Evaluierung der genehmigten Maßnahmen sowie die Verwaltungsorganisation .

( b)Darüber hinaus wurden in allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit Ausnahme von Spanien und Portugal - bei denen sich eine Untersuchung als verfrüht erwies - Kontrollbesuche durchgeführt, die der Feststellung der im Rahmen des ESF eingeführten Verfahren und Systeme dienten .

Bei diesen Kontrollbesuchen ging es hauptsächlich um die Rolle der einzelstaatlichen Behörden, die mit der Übermittlung der Zuschuß - und Zahlungsanträge an den ESF befasst sind, um die wichtigsten Arten von Zuschussempfängern und -aufträgen, um die Bestätigungs - und Kontrollsysteme sowie um die Zahlungswege .

( c)Schließlich erfolgte anhand der Feststellung der Verfahren eine Prüfung der Stärken und Schwächen .

1.3 . Entsprechend diesem Schema erstreckte sich eine erste Phase der Untersuchung vom letzten Quartal 1981 bis zum ersten Quartal 1984 . Sie diente der Bewertung des Systems und der Verfahren des alten Fonds(001 ) und umfasste die Prüfung von rund 200 Akten und Unterakten zu Zuschuß - und Zahlungsanträgen .

1.4 . Die Aktualisierung der hierbei erzielten Ergebnisse war unerläßlich im Hinblick auf die zahlreichen Änderungen sowohl auf der Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Gemeinschaftsebene infolge des Inkrafttretens eines neuen Fonds am 23 . Oktober 1983 ( 2 ). Eine zweite Untersuchung fand im Laufe der letzten vier Monate des Jahres 1986 statt .

Wie bei der ersten Untersuchung lag dieser Prüfung eine fortlaufende Auflistung der Verfahren bei den Dienststellen des Fonds zugrunde, und es wurde eine neue Serie von Kontrollbesuchen in denselben Mitgliedstaaten durchgeführt .

Ferner beruht die Untersuchung auf der Prüfung von rund 1 000 Zuschussanträgen, die seit 1984 genehmigt wurden, und von 170 Restzahlungen, die aufgrund von Genehmigungen aus dem Jahre 1984 im Jahre 1986 vorgenommen wurden;

diese Kontrolle fand zum Teil in den Dienststellen der Kommission und zum Teil in den Mitgliedstaaten statt.

Überblick über den Europäischen Sozialfonds ( ESF)Die wichtigsten Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen1.5 . Der gegenwärtige Fonds trat am 23 . Oktober 1983 in Kraft .

Er beruht auf folgenden Rechtsvorschriften :

( a)Beschluß 83/516/EWG des Rates vom 17 . Oktober 1983 ( 2 ) über die Aufgaben des ESF;

( b)Beschluß 85/568/EWG des Rates vom 20 . Dezember 1985 ( 3 ) zur Änderung des Beschlusses 83/516/EWG ( 2 ) über die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds infolge des Beitritts Spaniens und Portugals;

( c)Verordnung ( EWG ) Nr .

2950/83 des Rates vom 17 . Oktober 1983 ( 4 ) zur Anwendung des Beschlusses 83/516/EWG ( 2 ) über die Aufgaben des ESF;

( d)Verordnung ( EWG ) Nr .

3823/85 des Rates vom 20 . Dezember 1985 ( 5 ) zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr .

2950/83 ( 4 ) des Rates zur Anwendung des Beschlusses 83/516/EWG ( 2 ) über die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds im Hinblick auf den Beitritt Spaniens und Portugals;

( e)Verordnung ( EWG ) Nr .

3824/85 des Rates vom 20 . Dezember 1985 ( 6 ) zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr .

2950/83 ( 4 ) des Rates zur Anwendung des Beschlusses 83/516/EWG (2 ) über die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds im Hinblick auf die Einbeziehung der selbständigen Erwerbstätigen;

( f)Entscheidung 83/673/EWG der Kommission vom 22 . Dezember 1983 ( 7 ) über die Verwaltung des ESF;

( g)Leitlinien der Kommission für die Verwaltung des ESF ( 8 bis 12).Aufgaben, Ziele und Maßnahmen1.6 . Im Beschluß ( 2 ) sind die Aufgaben des ESF folgendermassen festgelegt :

( a)Der Fonds muß in stärkerem Masse ein Instrument werden, das eine Politik zur Förderung der Beschäf-tigung begleitet .

( b)Der Fonds hat die Aufgabe, sich an der Finanzierung von Maßnahmen der beruflichen Bildung, der Arbeitsförderung und der räumlichen Freizuegigkeit zu beteiligen .

( c)Als sozialpolitisches Instrument muß der Fonds unter Wahrung des Grundsatzes der gemeinschaftlichen Solidarität so wirksam und so kohärent wie möglich zur Lösung der schwersten Probleme und besonders zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, einschließlich der strukturellen Unterbeschäftigung, und zur Förderung der Beschäftigung der am stärksten betroffenen Gruppen beitragen .

In diesem Zusammenhang heisst es im vorgenannten Beschluß ( 13 ) weiter :

Der Fonds fördert eine Politik, die einerseits die Arbeitskräfte dabei unterstützen soll, die notwendigen beruflichen Fähigkeiten zu erwerben, um einen festen Arbeitsplatz zu erhalten, und andererseits die Beschäftigungsmöglichkeiten entwickeln soll .

Er trägt insbesondere dazu bei, Jugendliche und benachteiligte Arbeitskräfte sozial und beruflich einzugliedern und zu integrieren, die Arbeitskräfte der Entwicklung des Arbeitsmarktes und den technologischen Veränderungen anzupassen und die regionalen Ungleichgewichte auf dem Arbeitsmarkt zu verringern .

1.7 . Was die sozialen Zielgruppen betrifft, so fördert der ESF an erster Stelle die Beschäftigung von Jugendlichen unter fünfundzwanzig Jahre ( mindestens 75 % der verfügbaren Mittel ), vor allem derjenigen, die wegen fehlender beruflicher Ausbildung oder inadäquater Ausbildung besonders schlechte Beschäftigungsmöglichkeiten haben, sowie derjenigen, die Langzeitarbeitslose sind ( 14 ). Zuschüsse des Fonds können auch zur Förderung der Beschäftigung folgender Personen über fünfundzwanzig Jahre gewährt werden :

( a)Arbeitslose sowie von Arbeitslosigkeit bedrohte oder unterbeschäftigte Arbeitskräfte, insbesondere Langzeitarbeitslose;

( b)Frauen, die wieder eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen;

( c)Behinderte, die fähig sind, sich in den Arbeitsmarkt einzugliedern;

( d)Wanderarbeitnehmer, die, um einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, ihren Wohnsitz innerhalb der Gemeinschaft wechseln oder gewechselt haben oder ihren Wohnsitz in die Gemeinschaft verlegt haben, sowie ihre Familienangehörigen;

( e)Beschäftigte, vor allem kleiner oder mittlerer Unternehmen, deren Umschulung im Hinblick auf die Einführung neuer Technologien oder die Verbesserung der Verwaltungsmethoden dieser Unternehmen notwendig ist ( 15).Zuschüsse des Fonds können auch für Personen gewährt werden, die als Ausbilder, Berufsberater, Arbeitsvermittler oder Entwicklungsberater tätig sein wollen ( 16).1.8 . Wie beim alten Fonds besteht das einzige Handlungsinstrument in der Bezuschussung von Maßnahmen, die in den Mitgliedstaaten durchgeführt werden und von der öffentlichen Hand ( mit)finanziert werden .

Der Fonds beteiligt sich an der Finanzierung von Maßnahmen ( 17 ) der(a)beruflichen Bildung und Berufsberatung;

( b)Einstellung und Entlastung bei den Lohnkosten;

( c)Übersiedlung und sozialen und beruflichen Integration im Zusammenhang mit der räumlichen Freizuegigkeit;

( d)Dienstleistung und technischen Beratung zur Schaffung von Arbeitsplätzen .

Der Fonds ( beteiligt sich ) zu 50 v.H . an den zuschußfähigen Ausgaben ( 18 ), ohne daß dabei jedoch die Höhe des Beitrages der öffentlichen Hand des betroffenen Mitgliedstaats überschritten werden darf ( 19).1.9 . Gemäß dem Beschluß 85/568/EWG ( 3 ) sind 44,5 % der verfügbaren Mittel für die allgemeinen Maßnahmen ( 20 ) zugunsten der Beschäftigung in Gebieten, in denen ein besonders schwerwiegendes und anhaltendes Beschäftigungsungleichgewicht besteht ( 21 ), bestimmt ( in den weiteren Ausführungen dieses Berichts wird die Bezeichnung benachteiligte Gebiete aus dem Haushaltsplan verwendet );

hierbei handelt es sich um Griechenland, die französischen überseeischen Departements, Irland, den Mezzogiorno in Italien, Nordirland, die autonomen Regionen Andalucia, Canarias, Castilla-Leon, Castilla-la Mancha, Estremadura, Galicia, Murcia, die ciudades Ceuta und Melilla in Spanien sowie um Portugal ( 21 ). Die verbleibenden Mittel werden gemäß dem vorgenannten Beschluß auf Maßnahmen zugunsten der Beschäftigung in den übrigen Gebieten konzentriert, die von hoher Arbeitslosigkeit und von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind und/oder industriell und sektoral umstrukturiert werden ( 21 ). Schließlich wird für Maßnahmen zugunsten der Beschäftigung in den benachteiligten Gebieten der Zuschuß des Fonds um 10 % erhöht ( 22).1.10 . Aus der Berücksichtigung der in den Ziffern 1.3 - 1.5 genannten Arten von Maßnahmen, Ausgabenarten und der Unterscheidung zwischen benachteiligten Gebieten und anderen Gebieten ergibt sich die Zuschußfähigkeit der dem ESF vorgelegten Maßnahmen .

1.11 . Auf kurzfristiger Ebene werden die sozialen Gruppen, zu deren Gunsten Maßnahmen durchgeführt werden, die möglicherweise vom ESF bezuschusst werden können, anhand bestimmter Vorrangigkeitskriterien abgegrenzt;

in manchen Fällen unterliegen die sozialen Gruppen und die sie betreffenden Maßnahmen keinerlei regionalen Beschränkungen;

in anderen Fällen dürfen sie sich ausschließlich auf die benachteiligten Gebiete oder auf eine Gesamtheit von Gebieten beziehen, die ausser den benachteiligten Gebieten Gebiete umfasst, die von hoher Arbeitslosigkeit und von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind und /oder industriell und sektoral umstrukturiert werden ( 23 ). Diese Vorrangstufen sind in den Leitlinien für die Verwaltung des ESF ( 8 bis 12)definiert .

Nach dem Wortlaut des Beschlusses 83/516/EWG ( 24 ) werden die Leitlinien für die Verwaltung des ESF jährlich im ersten Quartal jedes Haushaltsjahres von der Kommission überarbeitet;

die neuen Leitlinien für die drei auf das jeweilige Haushaltsjahr folgenden Jahre werden den Genehmigungsentscheidungen für das folgende Haushaltsjahr zugrunde gelegt .

Die Leitlinien beruhen auf der Notwendigkeit, eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft zu fördern und entsprechen den vom Rat aufgestellten gemeinschaftlichen Prioritäten und insbesondere den Aktionsprogrammen auf dem Gebiet der Beschäftigung und der beruflichen Bildung .

Die Kommission übermittelt dem Europäischen Parlament und dem Rat diese Leitlinien (25 ), die sie in enger Konsultation mit den Mitgliedstaaten - nach vorheriger Stellungnahme des Fonds-Ausschusses - und unter Berücksichtigung der vom Europäischen Parlament gegebenenfalls zum Ausdruck gebrachten Auffassungen erlässt . Tabelle 1 :

Haushaltsplan des ESF 1986 BezeichnungAllgemeine Maßnahmen für Artikel Betrag(ECU ) % Betrag(ECU ) % Verpflichtigungsermächtigungen Zahlungsermächtigungen Jugendliche unter 25 Jahre + benachteiligte Gebiete 6000 709 950 000 29,95 518 050 000 25,48 - Andere Gebiete 6001 1 064 875 000 44,92 817 110 000 40,20 - Personen über 25 Jahre + benachteiligte Gebiete 6010 190 950 000 8,05 159 010 000 7,82 - Andere Gebiete 6011 286 325 000 12,08 199 260 000 9,80 - Besondere Maßnahmen 610 118 400 000 5,00 48 140 000 2,36 - Vor 1984 gebundene Maßnahmen 607 - 134 630 000 6,62 - Vor 1984 gebundene Maßnahmen 608 - 155 730 000 7,66 - Vor 1984 gebundene Maßnahmen 609 - 1 070 000 0,06 - Insgesamt 2 370 500 000 100,00 2 033 000 000 100,00 1.12 . Aus dem Haushaltsplan, der auszugsweise in Tabelle 1 abgebildet ist, ist ebenfalls ersichtlich, daß die Entscheidungen auf relativ kurzfristiger Basis getroffen werden und das Europäische Parlament hierbei das letzte Wort hat, da es sich um nichtobligatorische Ausgaben handelt .

Die einzige Befugnis des Parlaments besteht darin, das Gesamtvolumen des Jahreshaushalts festzusetzen .

Es kann nämlich nicht für ein bestimmtes Haushaltsjahr die Leitlinien für die Verwaltung ändern, die zu Beginn des vorausgehenden Haushaltsjahres festgelegt werden, während der Haushaltsplan erst am Ende des Haushaltsjahres festgestellt wird .

Das aus der Gewaltenteilung zwischen den Gemeinschaftsorganen resultierende Verfahren führt somit dazu, daß das Parlament, das das letzte Wort bezueglich des Haushaltsplans hat, nicht in der Lage ist, die dem Haushaltsentwurf zugrunde liegenden Kriterien zu ändern .

1.13 . Reichen die für bestimmte Haushaltsposten vorgesehenen verfügbaren Mittel zur vollständigen Finanzierung der zuschußfähigen und vorrangigen Anträge nicht aus, so werden Kürzungen entsprechend den einzelnen betroffenen Haushaltsposten vorgenommen .

Die gegenüber den Haushaltsposten für die allgemeinen Maßnahmen zugunsten der benachteiligten Gebiete ( 6000 und 6010 ) vorgenommene Kürzung war bisher stets linear, d.h . für alle benachteiligten Gebiete gleich stark :

die Kürzungsrate ergibt sich aus dem Verhältnis zwischen dem Volumen der verfügbaren Mittel für den betreffenden Haushaltsposten und dem Wert der auf den jeweiligen Posten entfallenden zuschußfähigen und vorrangigen Zuschussanträge .

Die bei den beiden anderen Haushaltsposten für allgemeine Maßnahmen zugunsten anderer Gebiete ( 6001 und 6011 ) vorgenommenen Kürzungen waren dagegen in den Haushaltsjahren 1984 und 1985 gewichtet .

Seit der Genehmigungsentscheidung für das Haushaltsjahr 1986 ist die Kürzung entsprechend diesen beiden Posten ebenfalls linear .

Durchführung1.14 . Die Planung der Zuschußgewährung geht folgendermassen vor sich :

( a)Die Mitgliedstaaten übermitteln die Zuschussanträge auf einem neuen Formblatt, das in Anhang 1 der Entscheidung 83/673/EWG ( 7 ) enthalten ist, und benennen den Träger, für den der Zuschuß beantragt wird ( 26 ), sowie den Empfänger der Zahlung ( 27 ), wobei diese beiden Stellen nicht immer identisch sind .

( b)Die Bearbeitung der Zuschussanträge erfolgt in den Dienststellen des ESF .

( c)Die Kommission legt die Zuschussanträge dem ESF-Ausschuß ( 28 ) zur Prüfung vor und genehmigt sie, wenn sie die in den einschlägigen Regelungen und Beschlüssen festgelegten Voraussetzungen erfuellen, die einzelnen pro Haushaltsartikel und Mitgliedstaat und nach der linearen Kürzung genehmigten Gesamtbeträge werden nach Rücksprache mit den Mitgliedstaaten auf die zuschußfähigen und vorrangigen Anträge verteilt .

1.15 . Die Zahlungen werden folgendermassen vorgenommen :

( a)Ein Vorschuß in Höhe von 50 % des gewährten Zuschusses für allgemeine Maßnahmen ( 20 ) wird zu dem Zeitpunkt gezahlt, an dem der Beginn der Maßnahme vorgesehen ist .

Liegt dieser Zeitpunkt vor dem Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung, so erfolgt die Zahlung unmittelbar anschließend .

Bei besonderen Maßnahmen ( 29 ) erfolgt auf die Genehmigung eines Zuschussantrags hin die Zahlung eines ersten Vorschusses in Höhe von 30 % des gewährten Zuschusses .

Ein zweiter Vorschuß von bis zu 30 % kann gezahlt werden, sobald der betroffene Mitgliedstaat bestätigt, daß die Maßnahme zur Hälfte ausgeführt ist .

(b)Anträge auf Restzahlung sind auf dem Formblatt in Anhang 2 der Entscheidung 83/673/EWG ( 7 ) zu stellen, wobei u.a . eine Beschreibung des Inhalts und der Ergebnisse sowie eine Aufgliederung der tatsächlichen Ausgaben und der Finanzierung der Maßnahme beizufügen sind .

( c)Die Bearbeitung der Anträge auf Restzahlung erfolgt durch die Dienststellen des ESF, die erforderlichenfalls Kontrollen an Ort und Stelle durchführen .

1.16 . Für die Kontrollen an Ort und Stelle gilt folgendes :

( a)Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß die Kommission Zugang zu den Unterlagen hat, die ihr erlauben, Ziel und Inhalt der Anträge sowie den Ablauf, die Finanzierung und die Ergebnisse der Maßnahmen zu beurteilen .

Die Mitgliedstaaten halten die Belege der Bestätigung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit der in den Anträgen auf Zahlung enthaltenen Angaben für die Kommission bereit .

Der betroffene Mitgliedstaat leistet der Kommission die für die Prüfung notwendige Amtshilfe .

Die Kommission unterrichtet den Mitgliedstaat rechtzeitig von der vorgesehenen Prüfung .

Vertreter des Mitgliedstaats können daran teilnehmen .

Auf Ersuchen der Kommission und im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat nimmt die zuständige Behörde dieses Staates Prüfungen vor .

Vertreter der Kommission können daran teilnehmen ( 30).(b)Unbeschadet der Prüfungen durch die Mitgliedstaaten kann die Kommission an Ort und Stelle Prüfungen vornehmen .

Der Inhalt eines Antrags auf Zahlung kann durch repräsentative Stichproben geprüft werden .

Die Kommission legt zuvor nach Abstimmung mit dem betroffenen Mitgliedstaat und unter Berücksichtigung der inhaltlichen und technischen Bedingungen der betreffenden Maßnahme den Umfang der Stichprobenprüfung fest .

Soweit die Stichprobe zu einer Kürzung führt, wird diese proportional auf den Gesamtbetrag angewandt, für den die Zahlung beantragt ist;

dem Mitgliedstaat ist zuvor Gelegenheit zu geben, Stellung zu nehmen ( 31).1.17 . Organisatorisch war die Direktion des ESF bis Oktober 1987 in vier Abteilungen unterteilt, deren Aufgaben auf sektorieller Basis festgelegt waren .

Im November 1987 hat die Kommission die Dienststellen des ESF neu organisiert .

Sie sind derzeit in fünf Abteilungen unterteilt, von denen eine für Fragen der Koordinierung, Planung und Verwaltung zuständig ist und die anderen vier Abteilungen für die nach geographischen Aspekten aufgegliederte Bearbeitung der Akten .

1.18 . Unter Berücksichtigung ihres jeweiligen Verwaltungsaufbaus behalten die Mitgliedstaaten die volle Verantwortung für folgende Tätigkeiten :

( a)die Vorlage der Zuschussanträge an den ESF auf dem vorgesehenen Formblatt;

( b)ggf .

die Zusammenfassung von Zuschussanträgen;

( c)die Vorlage der Anträge auf Restzahlung auf dem vorgesehenen Formblatt;

die Prüfbestätigung für die Anträge auf Restzahlung einschließlich der Feststellung und Überprüfung der Angaben bezueglich der Zuschußfähigkeit;

( d)die Verwaltung der mitfinanzierten oder erstattungsfähigen Maßnahmen;

( e)mitunter die Ausführung von Zahlungen an Stellen, die die Endempfänger der Zahlungen sind .

1.19 . An der Verwaltung des ESF auf einzelstaatlicher Ebene sind eine Reihe von Stellen beteiligt :

( a)die für die Vorlage von Zuschuß - und Zahlungsanträgen zuständigen einzelstaatlichen Behörden;

( b)die für die Ausstellung der Prüfbestätigungen zuständigen zentralen oder dezentralen Behörden;

( c)die Stellen, für die die Zuschüsse beantragt werden ( 26 );

( d)die Empfänger der Zahlung ( 27 ) für den ESF ( Erstempfänger );

( e)die öffentlichen Stellen, die die Finanzierung der Maßnahmen teilweise oder ganz übernehmen;

( f)die Stellen, die die Maßnahmen durchführen;

( g)die Endempfänger der Zahlung :

( i ) besteht der Zuschuß des ESF aus einer Erstattung ( von mehr als 50 %) öffentlicher Ausgaben, so ist der Endempfänger der Zuschußzahlung des ESF eine öffentliche Stelle oder eine private Stelle von öffentlichem Interesse, deren Haushalt vom Staat finanziert wird .

Diese Stelle führt die Maßnahmen selbst durch oder bezuschusst Maßnahmen, die von anderen Stellen durchgeführt werden, die in diesem Fall keinen Zuschuß vom ESF erhalten;

( ii)im Falle einer Kofinanzierung, die die Aufwendungen aus öffentlichen Mitteln eines Einzelstaates ergänzt, ist der Endempfänger des Zuschusses des ESF derjenige, der die Maßnahmen durchführt;

hierbei handelt es sich zumeist um private Stellen;

( h)die Kontrollorgane .

Auf zahlreiche Stellen treffen mehrere der unter ( c ) bis ( g ) aufgeführten Merkmale zu .

2 . Verfahren zur Vorbereitung der Verordnungen, Beschlüsse, Entscheidungen und Leitlinien für die Verwaltung des ESF 2.1 . Für die Verordnungen und bestimmte Beschlüsse ist der Rat zuständig .

Andere Beschlüsse und die Leitlinien für die Verwaltung des ESF gehören zum Aufgabengebiet der Kommission, wenn letztere auch dem ESF-Ausschuß zur Stellungnahme vorgelegt werden müssen .

Bemerkungen2.2 . In diesem Bereich beruhen die Auswahlentscheidungen nicht immer auf Bedarfs - und Problemanalysen, auf Vorschlägen zu Alternativstrategien oder auf Evaluierungen laufender oder bereits abgeschlossener Maßnahmen .

So kommt es, daß im Rahmen des alten Fonds die Erweiterungen der betriebenen Politik ( neue Verordnungen, Einbeziehung neuer Gesichtspunkte in die Leitlinien ) oder die Umgestaltungen in diesem Bereich ( Änderungen der Leitlinien ) nicht deutlich auf systematischen Kosten-Nutzen-Analysen basierten;

noch immer zu selten stützt man sich bei der Ausarbeitung von Verordnungen und Leitlinien auf Voruntersuchungen und Mustervorhaben .

Auch die letzte Reform des Fonds, der im wesentlichen allgemein bereits bestehende und vom ESF im Rahmen des vorangegangenen Fonds ( 32 ) mitfinanzierte Maßnahmen umfasst, beruht nicht auf genügend aussagekräftigen Evaluierungen der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Maßnahmen .

2.3 . In den ersten Leitlinien für die Verwaltung des gegenwärtigen Fonds ( 1984-1986 ) wird ausdrücklich auf die gemeinschaftlichen Ziele im Bereich der Beschäftigung und der beruflichen Bildung verwiesen, die in mehreren Entschließungen des Rates ( 8 ) festgelegt wurden .

Nach Ansicht des Hofes beruhen die erstgenannten Leitlinien auf einer mehr oder weniger allgemeinen Kenntnis :

( a)der in den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen;

( b)der wirtschaftlichen und sozialen Lage innerhalb der Gemeinschaft;

( c)der Ungleichgewichte, die dort insbesondere im Bereich der Beschäftigung bestehen und die schwerpunktmässig bestimmte soziale Gruppen ( Jugendliche, Langzeitarbeitslose, Frauen, Wanderarbeitnehmer, Behinderte ) betreffen;

( d)der verfügbaren Abhilfemöglichkeiten ( neue Technologien, kleine und mittlere Unternehmen, Umstrukturierung von Unternehmen, Entwicklungsberater, örtliche Initiativen, Gründung neuer Unternehmen).Eine vorherige Kosten-Nutzen-Analyse der beschlossenen Maßnahmen und möglicher Alternativen sowie eine systematische Untersuchung der im Rahmen des alten Fonds bezuschussten Maßnahmen fanden praktisch nicht statt .

Die jährlichen Änderungen der Leitlinien ( 1985-1987, 1986-1988, 1987-1989 ) beruhen nicht auf Analysen der Wirksamkeit der betriebenen Politik, sondern zeugen von einem gewissen Bemühen der Kommission, die Anzahl der als vorrangig eingestuften Maßnahmen zu verringern, mit dem Ziel, künftig den Akzent auf stärkere Präzision und/oder bessere Wirksamkeit zu setzen ( z.B . Festlegung der Mindestdauer von Ausbildungsmaßnahmen, des Mindestanteils des von einer Umstrukturierung eines als vorrangig eingestuften Unternehmens betroffenen Personals, der Art der als vorrangig eingestuften Arbeitsplätze für die Einstellungsbeihilfen).2.4 . Die Gemeinschaft hat bisher ausschließlich zu dem Instrument der Bezuschussung in den Mitgliedstaaten durchgeführter Maßnahmen im Bereich der beruflichen Bildung und in geringerem Masse im Bereich der Einstellung gegriffen bzw .

tut dies noch immer .

Dieser Zuschuß, der an einen Beitrag aus Mitteln der öffentlichen Hand in mindestens gleicher Höhe gekoppelt ist, stellt grösstenteils eine Erstattung von Aufwendungen öffentlicher Stellen dar .

Vom Standpunkt der Wirksamkeit her gesehen, hätten andere Instrumente ins Auge gefasst werden können bzw .

könnten andere Instrumente ins Auge gefasst werden, wie etwa zum einen die Bezuschussung aus Gemeinschaftsmitteln von Ausbildungsmaßnahmen, die von Privatunternehmen durchgeführt und nicht aus öffentlichen Mitteln des jeweiligen Mitgliedstaates gefördert werden, und zum anderen die intensive Koordinierung von Investitions -, Ausbildungs -, Beschäftigungs - und Forschungsmaßnahmen .

In diesem Sinne hatte eine analoge Wirtschaftlichkeitsuntersuchung den - nicht aufrechterhaltenen - Vorschlag der Kommission untermauert, die Leistungen von Entwicklungsberatern zu finanzieren, auch wenn diese selbst keine beruflichen Ausbildungsmaßnahmen absolviert hatten .

2.5 . Die Ziele werden auf allen Ebenen sehr allgemein formuliert .

Somit haben für der gegenwärtigen Fonds die in den Verordnungen und Beschlüssen des Rates bzw .

in den Entscheidungen der Kommission enthaltenen Ziele allgemeinen Charakter, und anhand der Leitlinien selbst ist es nicht immer möglich, die Zuschußfähigkeit und die Vorrangigkeit genauestens zu definieren .

Trotz der Bemühungen innerhalb des ESF um eine stärkere Präzisierung der Leitlinien - diese Bemühungen führen mitunter zu einer genaueren Definition von Zielgruppen, Zielen und Maßnahmen - ist eine Reihe von Entscheidungskriterien nach wie vor nicht ausreichend bestimmt, und es sind Überschneidungen zwischen bestimmten Leitlinien festzustellen .

2.6 . Zu einer Reihe für die Verwaltung des Fonds grundlegender Begriffe ( insbesondere die Begriffe Arbeitslose, von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitskräfte, unterbeschäftigte Arbeitskräfte, Behinderte, Wanderarbeitnehmer, kleine und mittlere Unternehmen, berufliche Bildung ) wurde bisher keine gemeinsame Definition festgelegt, so daß notgedrungen auf die unterschiedlichen einzelstaatlichen Definitionen zurückgegriffen werden musste .

2.7 . Die vorgenommenen Kürzungen dienen dazu, das Gleichgewicht zwischen dem Volumen der verfügbaren Mittel und der beantragten Zuschüsse herzustellen .

In einer ersten Phase wird der Kürzungssatz pro Haushaltsartikel unter Berücksichtigung des jeweiligen Volumens der Mittel und der Zuschussanträge zu jedem Artikel berechnet .

In einer zweiten Phase findet eine Beratung zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und der Kommission statt, in der die Anwendung der Kürzungen auf die einzelnen Artikel festgelegt wird :

entweder linear auf alle Vorhaben oder Verteilung der Kürzungslast auf die Projekte einer begrenzten Anzahl von Stellen .

Bei dieser Beratung wird stärker auf die finanzielle Lage der Zuschussempfänger als auf Aspekte der Wirksamkeit, wie etwa die Einstellung von Arbeitslosen oder die arbeitsmarktgerechte Ausbildung, abgehoben .

Ausserdem trägt diese Kürzung zu einer weiteren Aufsplitterung der gewährten Zuschüsse bei .

2.8 . Während unter dem alten Fonds die Finanzierung eines Vorhabens - ganz gleich, ob sich dieses auf ein Jahr, auf mehrere Jahre oder auf Teile zweier aufeinanderfolgender Haushaltsjahre erstreckte - Gegenstand eines einzigen Beschlusses war, erfolgt unter dem neuen Fonds der Finanzierungsbeschluß auf der Basis eines Haushaltsjahres und bezieht sich auf Jahrestranchen von Vorhaben .

Folglich ist jeweils nur über die Teile von Maßnahmen Rechenschaft abzulegen, die im Laufe des jeweiligen Haushaltsjahres durchgeführt wurden, wodurch es sehr häufig unmöglich wird, die Wirtschaftlichkeit von Vorhaben in ihrer Gesamtheit zu beurteilen .

3 . Verwaltungsverfahren in der Direktion des ESF 3 .1 . Die Ermittlung dieser Verfahren sowohl für den neuen als auch für den alten Fonds erfolgte zum einen anhand der im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichten Verordnungen, Beschlüsse, Entscheidungen und Mitteilungen sowie der internen und/oder den Mitgliedstaaten übermittelten Vermerke ( die nicht Gegenstand amtlicher Veröffentlichungen waren ). Zum anderen wurden die weniger formellen Verfahren unter Mitwirkung der betroffenen zuständigen Bediensteten untersucht .

Schließlich wurden die Feststellungen durch die Prüfung von Akten ergänzt .

3.2 . Diese Verfahren beziehen sich im wesentlichen auf die Kriterien zur Beurteilung der Korrektheit der einzelnen Genehmigungsentscheidungen und Zahlungsbeschlüsse, die eigentliche Bearbeitung der Zuschuß - und Zahlungsanträge, die Aktenführung sowie die Evaluierung der mitfinanzierten Maßnahmen .

BemerkungenZulässigkeitskriterien3.3 . Bei der Prüfung der Zulässigkeit der Zuschussanträge achten die Dienststellen des Fonds ( 33 ) ausschließlich auf rein formale Elemente, wie etwa die Verwendung der vorgeschriebenen Formblätter, das Vorhandensein der rechtsgültigen Unterschriften sowie die Einhaltung des Einreichungstermins .

Wichtige Angaben dagegen, die die Vorhabens selbst betreffen, wie etwa die Berechnungsmethoden, die Beschäftigungsaussichten oder die geplanten Neueinstellungen, werden nicht auf ihr Vorhandensein überprüft .

Zuschußfähigkeitskriterien3.4 . Die Zuschußfähigkeit der Zuschuß - und Zahlungsanträge richtet sich danach, ob die entsprechenden Maßnahmen im Einklang mit dem Beschluß und der Entscheidung ( 2 und 7 ) sowie der Verordnung ( 4 ) stehen, und bezieht sich im wesentlichen auf die einzelnen Arten von Maßnahmen, von sozialen Gruppen und von Ausgaben, auf die Finanzierung, auf die Unterscheidung zwischen benachteiligten Gebieten und anderen Gebieten sowie auf die Einhaltung der Kostenschätzungen .

3.5 . Eine erschöpfende Liste der Arten von zuschußfähigen bzw .

nicht zuschußfähigen Aufwendungen wurde noch nie erstellt .

Infolgedessen bestand bisher bzw .

besteht noch immer für die externe Prüfung sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten eine gewisse Unsicherheit bezueglich der Zuschußfähigkeit bzw .

Nichtzuschußfähigkeit bestimmter Ausgaben .

3.6 . Der Hof stellt fest, daß zu einigen Kriterien angemessene Definitionen fehlen .

Bei den Ausgaben betrifft dies das Verhältnis zwischen den Ausgaben für Verwaltungspersonal und den Ausgaben für Lehrpersonal, wenn auch einige Mitgliedstaaten bei den Verwaltungsausgaben restriktiv vorgehen .

Der Kommission ( 34 ) zufolge ist dieses Verhältnis nach den geltenden Vorschriften kein Kriterium für die Zuschußfähigkeit .

Viele Ausbildungsmaßnahmen erfordern den Einsatz von weniger Lehrpersonal und mehr sonstigen Mitarbeitern ( z.B . die Intensivkurse oder die Kurse, für die besondere Geräte aufgestellt und gewartet werden müssen ). Ferner erklärt die Kommission ( 35 ), es sei nicht vorgesehen, eine einheitliche Norm vorzuschreiben, denn es sei nicht die Aufgabe des Fonds, die Unterschiede zwischen den Berufsbildungssystemen zu verringern .

Die im Rahmen des vorangegangenen Fonds ( 36 ) auf den Formblättern für die Anträge auf Restzahlung getroffene Unterscheidung zwischen den Ausgaben für Lehrpersonal und den Ausgaben für Verwaltungspersonal wurde im übrigen auf den Formblättern für die Anträge auf Restzahlung im Rahmen des derzeitigen Fonds ( 37 ) nicht übernommen .

Ebenso gibt es keine gemeinschaftliche Regelung ( z.B . die Festlegung eines zuschußfähigen Hoechstbetrages ) bezueglich der Beraterhonorare zum einen und des Verhältnisses zwischen den Ausgaben für die Vorbereitung von Maßnahmen ( 38 ) und für die Ausführung und Verwaltung von Maßnahmen ( 39 ) zum anderen .

Der Kommission ( 40 ) zufolge sind ihre Dienststellen in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten bemüht, allzu hohe Aufwendungen nicht aus Zuschüssen des Fonds zu decken .

3.7 . Bezueglich der Aufwendungen für Abschreibungen, Mieten und Leasing sind die gemeinschaftlichen Prinzipien nach wie vor zu vage, insbesondere angesichts der gegenwärtigen technologischen Entwicklung :

( a)So werden etwa die Abschreibungen auf der Basis der ursprünglichen Anschaffungskosten berechnet und sie müssen mit den nationalen Rechtsvorschriften in Einklang stehen, in denen die Arten von abzuschreibenden Gütern, die Abschreibungsdauer sowie die für eine Abschreibung zulässigen Fälle definiert sind .

Diese Regelung impliziert u.a ., daß, falls eine Abschreibung nach dem öffentlichen Recht eines Mitgliedstaates nicht vorgesehen ist, was bei bestimmten öffentlichen Stellen in mehreren Mitgliedstaaten der Fall ist, die Kommission eine solche Abschreibung nicht finanzieren kann, da sich der Mitgliedstaat selbst nicht daran beteiligt .

Der Hof stellt allerdings fest, daß es zu dieser Regelung, die im übrigen von ihrem Prinzip her dem Gemeinschaftsgeist wenig zuträglich ist, Ausnahmen gibt :

zum einen genehmigt die Kommission die von den einzelstaatlichen Behörden vorgelegten Abschreibungen;

zum anderen finanziert sie beschleunigte Abschreibungen in benachteiligten Gebieten, wenn diese in der jeweiligen einzelstaatlichen Gesetzgebung nicht vorgesehen sind;

und schließlich ist in den von Frankreich gestellten Zuschussanträgen die Abschreibung langlebiger Güter nur dann vorgesehen, wenn der Kaufpreis über 2 000 FF beträgt .

Diese Praxis, die sich auf keine einzelstaatliche Gesetzgebung stützt, wurde bereits unter dem vorangegangenen Fonds geuebt .

( b)Auch die Grundsätze im Bereich der Aufwendungen für Mieten und Leasing sind zu vage .

Nach Ansicht der Kommission darf der Zuschuß des Fonds zu den Leasing-Kosten die entsprechende Abschreibungstranche nicht übersteigen;

der Betrag der jeweiligen Abschreibungstranche wird auch als Vergleichsgrösse für die Ermittlung der Mietkosten herangezogen ( 40).3.8 . Die Kommission vertritt keine klare Haltung hinsichtlich der Abweichungen zwischen den Prognosen in den Zuschussanträgen und den tatsächlichen Ergebnissen ( in bezug auf Inhalt, Dauer, Anzahl der Teilnehmer, Zielgruppe, Vermittlungszahlen, Aufwendungen ):

( a)Sie hält die Mitgliedstaaten nicht dazu an, Erklärungen zu den Abweichungen zu liefern, selbst wenn ein Vergleich zwischen den Vorausschätzungen und den tatsächlichen Ergebnissen sowie die Erläuterung eventueller Abweichungen in dem entsprechenden Formblatt vorgesehen sind, insbesondere wenn es sich um voraussichtliche Aufwendungen und tatsächliche Aufwendungen handelt ( 41).(b)Die Kommission behauptet zwar, eine Verringerung der Anzahl der betroffenen Personen würde zu einer proportionalen Kürzung des Zuschusses des ESF auf der Basis der im Zuschussantrag vorgesehenen durchschnittlichen Ausgaben pro Person führen und eine Verringerung der Anzahl der Personen in Verbindung mit einer Erhöhung des Durchschnittsbetrags der vorgesehenen Ausgaben könne im Rahmen des vom ESF genehmigten Zuschußbetrages unter der Voraussetzung vorgenommen werden, daß diese Änderung der Durchschnittsausgaben begründet sei ( 42 ), doch in diesem Bereich wurden bisher keine praktischen Bestimmungen erlassen .

( c)Die Art und Weise, wie die Kommission im Falle von Abweichungen zwischen den voraussichtlichen Aufwendungen und den tatsächlichen Aufwendungen die festen Kosten berücksichtigt, ist ebenfalls nicht sehr klar;

einerseits behauptet sie, sie akzeptiere die festen Kosten für qualifizierte Ausbildungsmaßnahmen ( beispielsweise im EDV-Bereich ), nicht aber für einfache Ausbildungsmaßnahmen ( 43 );

andererseits würde der ESF in Fällen, in denen weniger als vorgesehen erreicht wurde, eine unterproportionale Kürzung der Zahlungen für feste Kosten akzeptieren, während die Zahlungen für variable Kosten weiterhin proportional blieben;

hierbei dürfte allerdings die Verteilung zwischen variablen und festen Kosten um nicht mehr als 5-10 % ( 44 ) von den Prognosen abweichen .

Darüber hinaus ist aufgrund der offiziellen Gliederung der Aufwendungen ( 45 ) eine direkte Unterscheidung zwischen festen und variablen Kosten nicht möglich .

Ferner ist festzustellen, daß es zahlreiche Akten gibt, bei denen keinerlei Kürzungen vorgenommen wurden, obwohl weniger als vorgesehen erreicht wurde .

Vorrangigkeitskriterien ( 46)3.9 . Der in mehreren Leitlinien aufgeführte Begriff Aussichten auf eine dauerhafte Beschäftigung bildet nach wie vor ein schwierig zu handhabendes Entscheidungskriterium .

Die Kommission räumt selbst ein, daß die Aussichten auf Beschäftigung sich rechnerisch nur schwer ermitteln lassen ( 47 ). Sie gibt ebenfalls zu, daß die einfache Anwendung auf der Grundlage sowohl der Erklärungen der Veranstalter als auch der Kenntnisse über den Arbeitsmarkt sowie der Ergebnisse ähnlicher in der Vergangenheit durchgeführter Maßnahmen nicht vollkommen befriedigend war ( 48 ). Deshalb versuchen die Dienststellen auch, sich auf makroökonomische Prognosen der Anzahl der jährlich verfügbaren Stellen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zu stützen (48 );

diese Vorausschätzungen dienen als Indikator dafür, wie realistisch die für die einzelnen Mitgliedstaaten angegebenen Gesamtaussichten auf Beschäftigung sind .

Dennoch besteht ein grosser Unterschied zwischen den mikroökonomischen Prognosen der Beschäftigungsaussichten für jedes einzelne Vorhaben im Bereich der beruflichen Bildung und den makroökonomischen Prognosen der Anzahl der verfügbaren Stellen .

3.10 . Die in einigen Leitlinien ( 8 bis 12 ) erwähnten neuen Technologien wurden bisher nicht präzise benannt;

darüber hinaus hat die Kommission den Mindestanteil der neuen Technologien an den beim ESF eingereichten Zuschussanträgen erst ab dem Haushaltsjahr 1986 festgelegt .

3.11 . Der in mehreren Leitlinien aufgeführte Begriff Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten ist nicht genau definiert .

Sofern es sich um Unternehmen in der Rechtsform einer Gesellschaft handelt, kommt nicht deutlich zum Ausdruck, ob unter dieser Bezeichnung die einzelne Betriebsstätte einer Gesellschaft zu verstehen ist oder ob der Begriff gegebenenfalls auf eine Muttergesellschaft auszudehnen ist ( 49).3.12 . Bezueglich der Maßnahmen zugunsten von Frauen konnte der Hof weder in den Rechtsvorschriften noch in internen Dokumenten ausreichende Angaben für die Anwendung des Kriteriums Arbeitsplätze, an denen Frauen unterrepräsentiert sind, finden .

3.13 . Trotz der Bemühungen um Spezifizierung bildet der innovative Charakter der besonderen Maßnahmen ( 33 ) nach wie vor ein schwierig anzuwendendes Kriterium .

Auslegung der Rechtsvorschriften3.14 . Da die im Benehmen mit den Mitgliedstaaten aufgestellten Leitlinien sich häufig als zu allgemein erweisen, sieht sich die Kommission ständig veranlasst, Präzisierungen vorzunehmen .

Dabei weicht sie allerdings in freiem Ermessen von den Rechtsvorschriften ab, ohne daß der Hof eine ausreichende Kohärenz zwischen den Erörterungen von Einzelfällen und einer Gleichbehandlung aller Probleme feststellen könnte .

Dies gilt insbesondere für die Berufsbildungsmaßnahmen zur Beschäftigung Jugendlicher unter fünfundzwanzig Jahren, deren Befähigungen sich erfahrungsgemäß als unzureichend oder unzweckmässig erweisen;

diese Maßnahmen sollen u.a . die Einführung neuer Technologien erleichtern ( 50 ):

die Kommission glaubte in der Tat einräumen zu können, daß sehr häufig jeglicher Hinweis auf Ausbildungsaspekte im Zusammenhang mit den neuen Technologien fehlt ( 51 );

in diesem Falle ist die Kommission bereit, Maßnahmen zu berücksichtigen, die in hohem Masse geeignet sind, neue Arbeitsplätze zu schaffen, wie etwa die Ausbildung Jugendlicher im Hinblick auf die Bildung von Genossenschaften oder im Hinblick auf die Ausübung freiberuflicher Tätigkeiten ( 52 ). Dies gilt auch für die Fälle, in denen die Kommission die Einstellungshilfen in bestimmten Gebieten auf wirtschaftlich sinnvolle oder produktive Arbeitsplätze ( 53 ) beschränkt, während in der entsprechenden Leitlinie ( 54 ) keinerlei Beschränkungen erwähnt sind .

Dokumentation zur Antragsbegründung3.15 . Unter dem vorangegangenen Fonds ließ die Kommission ein gewisses Interesse an den nationalen Kontrollen erkennen .

Zum einen enthielten die Formblätter für Zuschussanträge eine Rubrik, in der Angaben über die Modalitäten und Termine der auf nationaler Ebene vorgesehenen Kontrollen, über die Kontrolle der Qualität der Maßnahmen und über die Kontrolle der verwaltungstechnischen und finanziellen Abwicklung verlangt wurden;

zum anderen mussten die Träger, für die die Zuschüsse beantragt worden waren, auf den Formblättern für Anträge auf Restzahlung eine Beschreibung der verschiedenen qualitativen und finanziellen Kontrollen liefern, die während der Durchführung der Maßnahmen von unabhängigen Stellen durchgeführt worden waren .

In der Mehrzahl der Fälle begnügte sich der ESF allerdings mit einer Aufzählung der Kontrollen, denen die Maßnahmen theoretisch hätten unterzogen werden können ( bei den Zuschussanträgen ) bzw .

die tatsächlich stattgefunden hatten ( bei den Anträgen auf Restzahlung ). Im Rahmen des derzeitigen Fonds enthalten die Formblätter für Anträge auf Zuschuß oder Restzahlung nicht einmal mehr eine Rubrik bezueglich der nationalen Kontrollen .

Wünschenswert wäre jedoch eine Präzisierung der Art von Kontrolle, die der Bestätigung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit der Anträge auf Restzahlung zugrunde liegen muß oder sich auf die in den Zuschussanträgen enthaltenen Vorausschätzungen erstrecken muß, oder zumindest die Anforderung von Angaben über das derzeitige Kontrollsystem bezueglich der Ausgabenansätze und der vorgesehenen Maßnahmen sowie bezueglich der tatsächlichen Aufwendungen und der durchgeführten Maßnahmen .

3.16 . Die Kommission zögert, den Ausdruck Berechnungsmethoden im Zusammenhang mit den Voranschlägen der voraussichtlichen Aufwendungen ( 55 ) zu konkretisieren .

Das gleiche gilt für einige in den Anträgen auf Restzahlung enthaltene Ausdrücke wie etwa die Berechnungsweise sowie die Elemente (...), auf denen die gemeldeten Ausgaben beruhen ( 56 ), oder aber die gesondert einzureichende Aufgliederung der tatsächlichen Aufwendungen ( 57 ). In Beantwortung der Fragen des Hofes bezueglich des gewünschten Präzisionsgrades bei den Berechnungsmethoden erklärte die Kommission, anhand der dargelegten Berechnungsmethoden müsse es möglich sein,(a)bei den Zuschussanträgen(i)die vorausgeschätzten und die tatsächlichen Aufwendungen miteinander zu vergleichen und die Kostenentwicklung bei jedem einzelnen Begünstigten zu verfolgen;

hierzu ist es unbedingt notwendig, Grundprinzipien festzulegen, die das Verständnis und die Nachvollziehung der Beträge ermöglichen ( 43 );

( ii)die Angemessenheit des Verhältnisses zwischen den Aufwendungen und der Anzahl der Begünstigten zu beurteilen ( 33 );

( b)bei den Anträgen auf Restzahlung zum einen die charakteristischen Kostenelemente für jede Art von Maßnahmen zu erkennen sowie Angaben über die Art der Zusammensetzung der einzelnen Beträge zu erhalten .

Die in dieser Aufgliederung anzuführenden Elemente sind für jeden Antrag auf Zahlung spezifisch und nicht vorgegeben ( 40).Bezueglich der Zuschussanträge für 1986 lieferte die Kommission in einer Sitzung mit Vertretern des ESF und der Mitgliedstaaten ( 53 ) zum ersten Mal und noch vor der Übermittlung der Zuschussanträge Angaben zu den Berechnungsmethoden :

Die Dienststellen räumen ein, daß die von den einzelnen Mitgliedstaaten vorgelegten Zahlenangaben lediglich Voranschläge darstellen .

Sie sind jedoch der Ansicht, daß diese Voranschläge ernst gemeint sein müssen, d.h . daß sie auf so weitgehend wie möglich analysierten Angaben ( Personalbedarf, Höhe der Vergütung, Anzahl der Stunden, Monate usw .

) beruhen müssen .

Nach Ansicht der Dienststellen ist es unbedingt erforderlich, diese Angaben zum Zeitpunkt der Antragstellung angemessen zu gewichten und den verwendeten Berechnungsschlüssel deutlich zu erläutern, damit der Mittelansatz mit den tatsächlich angefallenen Aufwendungen verglichen und über etwaige Abweichungen Rechenschaft abgelegt werden kann .

In jedem Fall müssen beispielsweise die Abschreibungsbeträge strikt im Einklang mit den nationalen Bestimmungen stehen .

In der Praxis sind diese Anweisungen häufig wirkungslos geblieben .

3.17 . Für den Sachbericht über die Durchführung von Maßnahmen und dabei insbesondere bezueglich ihres Inhalts und der Ergebnisse ( 58 ) verlangt die Kommission ausdrücklich :

Zumindest ist anzugeben :

der Inhalt des Programms, die Zahl der Teilnehmer, die Stunden pro Woche, die Zahl der Wochen, die Zahl der Personen, die ihre Teilnahme an der Maßnahme während des Finanzierungszeitraums beendet haben, die Zahl der Personen, die eine Arbeit gefunden haben .

Es gibt kein Modell für Durchführungsberichte .

Infolgedessen ist festzustellen, daß diese Aufzählung der verlangten Angaben recht vage ist, vor allem wenn es sich um umfangreiche Anträge handelt, in denen mehrere Maßnahmen desselben Trägers oder Maßnahmen verschiedener Träger zusammengefasst sind .

Darüber hinaus ist zu bedenken, daß bei Maßnahmen, deren zeitlicher Ablauf dem akademischen Jahr folgt und die sich dementsprechend auf Teile zweier aufeinanderfolgender Haushaltsjahre erstrecken, der Träger, für den der Zuschuß beantragt wird, nur jeweils über den Teil der Maßnahme Rechenschaft abzulegen hat, dem der jeweilige Zuschuß galt;

somit verfügt der ESF immer nur über Teilangaben ( oder möglicherweise überhaupt keine Angaben ) über die Wirksamkeit einer Maßnahme, gemessen an Arbeitsplätzen und Vermittlungszahlen.

Dies bedeutet einen Rückschritt gegenüber dem vorangegangenen Fonds, bei dem die Kommission Maßnahmen wegen ihres Gesamtnutzens und nicht an ein bestimmtes Haushaltsjahr gebundene Aufwendungen unabhängig vom Stand der Durchführung der zugehörigen Maßnahmen finanzierte ( 59).Verspätete Erläuterung der Kriterien für die Zuschußgewährung3.18 . Die den Genehmigungsentwürfen zu den Anträgen auf Zuschuß des ESF für die Haushaltsjahre 1984, 1985 und 1986 beigefügten Erläuterungen werden gewissermassen am Ende der Bearbeitung der Zuschussanträge verfasst und dienen der Erläuterung der aus dem Bearbeitungsverfahren resultierenden Genehmigungskriterien .

Diese Erläuterungen hätten vielmehr vor Beginn des Bearbeitungsverfahrens ausgearbeitet werden müssen .

Nur die Leitlinien für den Zeitraum 1986-1988 - die somit die Zuschussanträge für das Haushaltsjahr 1986 unmittelbar betreffen - wurden in bestimmtem Masse vorab in einer Informationssitzung für die Vertreter der Mitgliedstaaten im Juli 1985 in Brüssel ( 53 ) präzisiert .

Bearbeitung der Zuschussanträge durch die Dienststellen des Fonds3.19 . Die Bearbeitung der Zuschussanträge erfolgt fast ausschließlich anhand der Akten .

Hierbei sind allerdings die Kontrollmöglichkeiten beschränkt.

Die Formblätter für die Anträge auf Zuschuß ( Anhang 1 zur Entscheidung ( 7 )) brauchen nämlich nur eine knappe Beschreibung der Maßnahme, der Begünstigten und der Beschäftigungsaussichten, Angaben zu den Rechts - und Verwaltungsvorschriften des jeweiligen Mitgliedstaates, auf deren Grundlage die Maßnahme finanziert und durchgeführt wird, die Aufschlüsselung der voraussichtlichen Ausgaben nach einem Musterschema, die Berechnungsmethoden und die Zusammensetzung der angegebenen Beträge sowie die Finanzierungsquellen und -beträge zu enthalten .

3.20 . Bei der Überprüfung von Zuschussanträgen stellte der Hof Mängel bezueglich der in den von der Kommission genehmigten Anträgen enthaltenen Angaben fest;

dies deutet auf Unzulänglichkeiten bei der eigentlichen Antragsbearbeitung hin .

Zahlreiche einzelne Genehmigungsentscheidungen beruhten nämlich und beruhen noch immer auf Angaben, die insbesondere zur Beschreibung der Maßnahmen sowie zur Feststellung der Übereinstimmung mit den jeweiligen Leitlinien, den Beschäftigungsaussichten und den Berechnungsmethoden als unzulänglich anzusehen sind .

3.21 . Damit stellt sich je nach Fall das Problem der Zulässigkeit, der Zuschußfähigkeit oder der Vorrangigkeit der genehmigten Zuschussanträge .

Ausserdem führt dies zu einer ungleichen Behandlung gegenüber den Anträgen, in denen die Berechnungsmethoden genau angegeben sind und die damit Elemente enthalten, mit deren Hilfe beantragte, aber nicht zuschußfähige Beträge ohne weiteres ausgeschlossen werden können, während jene Anträge, die diese Angaben nicht enthalten, sich dieser Prüfung bis zu einem gewissen Grade entziehen ( 60 ). Es versteht sich von selbst, daß das Fehlen einer Reaktion auf unzureichende Angaben in den Akten während der Bearbeitung teilweise darauf zurückzuführen ist, daß bestimmte Zulässigkeits -, Zuschußfähigkeits - und Vorrangigkeitskriterien nicht präzise genug erläutert werden .

Bearbeitung der Restzahlungsanträge durch die Dienststellen des Fonds3.22 . Wie bei den Zuschussanträgen erfolgt die Bearbeitung der Anträge auf Restzahlung im wesentlichen nach Aktenlage;

Kontrollbesuche an Ort und Stelle sind eher selten .

3.23 . Wie bei den Zuschussanträgen bietet allerdings auch diese Prüfung nur beschränkte Kontrollmöglichkeiten .

Das Formblatt für den Antrag auf Restzahlung braucht nämlich lediglich Angaben zu enthalten, die mit denen vergleichbar sind, die auf dem Formblatt für den Antrag auf Zuschuß zu liefern sind, d.h . eine kurze Beschreibung des tatsächlichen Inhalts der Maßnahme sowie der Ergebnisse gemessen an den Beschäftigungszahlen, eine Aufschlüsselung der tatsächlichen Aufwendungen nach dem gleichen Schema, eine getrennte Aufgliederung der verschiedenen Beträge, eine Erläuterung der Abweichungen zwischen den Vorausschätzungen und den tatsächlichen Aufwendungen, die Finanzierungsquellen und -beträge .

Der Träger, für den die Zahlung beantragt wird ( 61 ), braucht keine weiteren Unterlagen zur Antragsbegründung, wie etwa Rechnungsführungsunterlagen, einen richtigen Durchführungsbericht oder die Berichte über die von anderen Stellen durchgeführten Kontrollen, vorzulegen .

Deshalb müsste der Kontrolltätigkeit an Ort und Stelle grosse Bedeutung beigemessen werden .

Anhand der übermittelten Berichte ist jedoch zu erkennen, daß die Anzahl der Kontrollen an Ort und Stelle sich nach wie vor lediglich auf einen äusserst geringen Teil der Anträge auf Restzahlung bezieht;

darüber hinaus stagniert die Zahl der Kontrollen, während sich die Zahl der Anträge auf Restzahlung unter dem neuen Fonds weiter erhöht .

3.24 . Die geringe Anzahl der örtlichen Prüfungen ist um so bedauerlicher, als sich der gewählte Prüfungsansatz als zweckmässig erwies .

Die meisten Prüfungen bezogen sich nämlich auf die Zuschußfähigkeit und Vorrangigkeit der Anträge auf Restzahlung und zielten stets darauf ab, die Zuverlässigkeit des bestehenden Antragssystems zu bewerten;

in einigen Fällen wurde bei Kontrollbesuchen der Inhalt von grösseren Neuvorhaben, zu denen noch keine Anträge auf Restzahlung gestellt worden waren, sowie ihre Übereinstimmung mit den Verordnungen und Leitlinien geprüft .

3.25 . In den Jahren 1982 und 1983 hatte der Finanzkontrolleur, der die mittelverwaltende und anweisungsbefugte Dienststelle bei der Systemprüfung und den sonstigen Prüfungen ablöste, mehr Kontrollen durchgeführt als die Dienststellen des ESF .

In den Jahren 1984 und 1985 setzte der Finanzkontrolleur diese Anstrengungen nicht fort und führte kaum noch Kontrollbesuche unabhängig von den Dienststellen des ESF durch .

3.26 . Die Kommission praktiziert die neue Bestimmung bezueglich der örtlichen Prüfung des Inhalts der Anträge auf Restzahlung, d.h . die Anwendung der sich aus einer repräsentativen Stichprobenuntersuchung ergebenden Kürzung auf den beantragten Gesamtbetrag ( 31 ), nur selten .

3.27 . Auf der Grundlage einer Prüfung nach Aktenlage von Restzahlungen, die aufgrund von Genehmigungen im Rahmen des derzeitigen Fonds getätigt wurden, beanstandet der Hof die gleiche Art von Mängeln wie bei den Zuschussanträgen :

die in den Anträgen auf Restzahlung enthaltenen Angaben sind nicht immer ausreichend, um den mit der Antragsbearbeitung befassten Bediensteten eine Beurteilung der Zuschußfähigkeit der Aufwendungen und/oder der Vorrangigkeit der Maßnahmen und der begünstigten Zielgruppen zu ermöglichen .

Evaluierung der Maßnahmen3.28 . Die Kommission machte von den ihr zur Verfügung stehenden Handlungsinstrumenten nur selten Gebrauch ( 62 ). Mit Ausnahme der besonderen Maßnahmen ( 29 ) waren die Zuschussanträge, zu denen es die Wirksamkeit der Vorhaben, für die der Zuschuß beantragt wird bzw .

gewährt wurde, zu untersuchen galt, nicht sehr zahlreich;

darüber hinaus schob sie Eigeninitiativen im Rahmen von Artikel 5 Absatz 3 des Beschlusses 83/516/EWG ( 2 ) auf ( 63).3.29 . Im Jahre 1985 führten die Dienststellen des Fonds eine Evaluierung genehmigter Maßnahmen durch, die Bestandteile allgemein grösserer Vorhaben auf nationaler, gemeinschaftlicher oder lokaler Ebene waren .

3.30 . In diesem Zusammenhang kam es im zweiten Halbjahr 1985 und Anfang 1986 zu rund 20 Kontrollbesuchen an Ort und Stelle ( 64 ). Den Besuchsberichten zufolge, die die Kommission dem Hof übermittelte und die sich auf Kontrollbesuche in Belgien, in der Bundesrepublik Deutschland, in Griechenland, in Frankreich und in Irland bezogen, erstreckte sich die Evaluierung auf den Inhalt von Maßnahmen im Bereich der beruflichen Bildung zugunsten der Jugendlichen ( Ziele, Methoden, Organisation der Maßnahmen ), auf die Wirksamkeit gemessen an der erzielten Qualifikation, den tatsächlichen Aussichten auf dauerhafte Beschäftigung und Vermittlung der Teilnehmer, auf die Auswirkungen bei der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, auf die Grenzen dieser Maßnahmen sowie auf die Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften .

Die Schlußfolgerungen wurden im vierzehnten Jahresbericht über die Tätigkeiten des ESF ( Haushaltsjahr 1985 ) veröffentlicht .

Nach Ansicht des Hofes ist eine solcheEvaluierungstätigkeit unerläßlich .

Sie sollte von den Dienststellen des Fonds systematischer und auf noch breiterer Ebene durchgeführt werden und sich auf eine ebenfalls systematische Zusammenfassung der Ergebnisse der Evaluierungen stützen, die auf Betreiben der nationalen Behörden hin erfolgen und die die Kommission im eigenen Interesse fördern sollte .

Verwaltungsorganisation3.31 . Die Zahl der Akten, die die Dienststellen des Fonds zu bewältigen haben, ist exponentiell gestiegen :

während im Jahre 1984 noch 3 500 Anträge auf Zuschuß zu bearbeiten waren, waren es im Jahre 1987 fast 9 000 . Dieser Anstieg zwingt die Kommission zu neuen Überlegungen sowohl bezueglich der personellen Mittel als auch hinsichtlich der elektronischen Datenverarbeitung sowie insbesondere der Verfahren, über die sie verfügt, und der Reform, die eine solche Situation erforderlich macht, um die Zahl der Akten zu begrenzen und eine sachgerechte Verwaltung sicherzustellen .

4 . Verwaltungsverfahren in den Mitgliedstaaten 4.1 . Die Aufstellung dieser Verfahren wurde zum einen bei der Kommission nach Aktenlage, zum anderen im Verlauf von Prüfbesuchen vorgenommen, deren direktes Ziel entweder die Überprüfung von Akten oder die Ermittlung der Verfahren auf der Ebene der Zentralstellen, der Träger, für die die Zuschüsse beantragt wurden, und der begünstigten Einrichtungen war .

Die Erfassung in den Mitgliedstaaten fand im wesentlichen in zwei Zeitabschnitten statt :

zunächst vom letzten Quartal 1981 bis zum ersten Quartal 1984 für den alten Fonds und anschließend im Laufe der vier letzten Monate des Jahres 1986 für den jetzigen Fonds .

BemerkungenÜbermittlung der Zuschuß - und Zahlungsanträge an den ESF4.2 . In der Entscheidung 83/673/EWG heisst es lediglich, daß die Mitgliedstaaten die Zuschuß - und Zahlungsanträge einreichen .

Es besteht eine Liste der einzelstaatlichen Behörden, die mit der Einreichung der Zuschuß - und Zahlungsanträge für die Mitgliedstaaten betraut und allein für die Beziehungen zum ESF zuständig sind ( 65 ). Diese einzelstaatlichen Stellen, die von den Mitgliedstaaten nach freiem Ermessen ernannt wurden, sind dem Ministerium für Arbeit ( oder Beschäftigung ) unterstellt .

4.3 . Aus der Prüfung an Ort und Stelle in allen Mitgliedstaaten ( mit Ausnahme von Spanien und Portugal ) ergeben sich folgende Schlußfolgerungen in bezug auf die normalen Prüfungszuständigkeiten dieser einzelstaatlichen Stellen :

( a)Die Zusammensetzung der für die Einreichung der Zuschuß - und Zahlungsanträge zuständigen Stellen ist im allgemeinen sehr unterschiedlich;

die Spannweite reicht von einem Mitarbeiter bis zu einer ganzen Abteilung .

In sechs Mitgliedstaaten handelt es sich um echte Verwaltungseinheiten .

( b)In sechs Mitgliedstaaten sind diese Stellen befugt, die sachliche und rechnerische Richtigkeit aller Vorschuß - und Restzahlungsanträge zu bestätigen;

in den vier anderen Mitgliedstaaten erteilen diese Stellen nur einen Teil der Prüfbestätigungen, da dort andere - häufig mit regional begrenzten Befugnissen ausgestattete - Stellen für die Bestätigung der sie betreffenden Anträge zuständig sind .

( c)In drei Fällen führen diese Stellen selbst die ESF-Akten und nehmen die erforderlichen Überweisungen vor;

eine vierte Stelle beschränkt sich darauf, die Überweisungen vorzunehmen .

( d)Die meisten Stellen führen keinerlei Prüfungen an Ort und Stelle durch .

Dieser Mangel lässt sich teilweise damit begründen, daß sie nicht zur Durchführung von Prüfungen an Ort und Stelle berechtigt sind .

( e)Was die Beziehungen zu den begünstigten Einrichtungen betrifft, so beschränken sich die meisten Stellen darauf, die gemeinschaftlichen Formblätter weiterzuleiten;

eine Stelle hat detailliertere einzelstaatliche Formblätter für die Zuschuß - und Restzahlungsanträge ausgearbeitet, eine andere hat dies nur für die Restzahlungsanträge getan .

( f)Die meisten Stellen stützen sich bei ihrer offiziellen Bestätigung auf die interne Bestätigung anderer Behörden;

eine Stelle nimmt für die Prüfung der Zuschuß - und Zahlungsanträge systematisch die Mitarbeit für die Bearbeitung zuständiger Stellen in Anspruch .

( g)Bei der Bearbeitung der Anträge durch diese Stellen werden die Rechnungsführungssysteme und die internen Kontrollsysteme der Träger, für die die Zuschüsse beantragt wurden, und der begünstigten Einrichtungen im allgemeinen nicht berücksichtigt .

4.4 . Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auch auf die Feststellung, welche Positionen diese Behörden bei der Auslegung bestimmter Gemeinschaftsvorschriften einnehmen, die entweder nicht explizit genug oder von offizieller Seite nicht ausreichend festgelegt sind;

ferner ging es darum festzustellen, welche Positionen sie einnehmen, um das Fehlen von Gemeinschaftsvorschriften zu bestimmten Aspekten auszugleichen .

4.5 . Dabei wurden häufig unterschiedliche Haltungen festgestellt .

Hieraus ergibt sich für die Kommission die Notwendigkeit, neue Gemeinschaftskonzepte auszuarbeiten, wo diese fehlen, und die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um bestimmte bestehende Gemeinschaftsvorschriften zu präzisieren und die Zuverlässigkeit der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Zuschuß - und Zahlungsanträge zu erhöhen .

Träger, für den der Zuschuß beantragt wird ( 26)4.6 . Die Funktion dieses Trägers ist in bezug auf die Aktenführung auch für die Kommission von Bedeutung ( 40 ). Dieser Träger zeichnet sich durch folgende Merkmale aus :

( a)Er stellt den Zuschussantrag und den Restzahlungsantrag aus und trägt die dazu erforderlichen Informationen zusammen .

( b)Er kann Übertragungen innerhalb einer Genehmigung vornehmen, vorausgesetzt, die genehmigten Ausgabenarten bleiben gleich, und zwar :

( i)zwischen verschiedenen Ausgabenarten ein und derselben Einrichtung;

( ii)zwischen verschiedenen Einrichtungen ( falls der Träger nur einen Zuschussantrag für mehrere Einrichtungen gestellt und eingereicht hat);

( iii)zwischen verschiedenen Gebieten mit gleicher Vorrangstufe ( 40).(c)Ferner kann er innerhalb einer Genehmigung eine nicht durchgeführte Maßnahme durch eine andere ersetzen, also gegebenenfalls eine Einrichtung durch eine andere, wenn folgende Voraussetzungen gewahrt bleiben :

( i)die Arten der genehmigten Ausgaben;

( ii)die Personengruppe, für die der Zuschuß gewährt wird;

( iii)die Ziffer der Leitlinien, auf die sich die Genehmigung bezieht ( 40).(d)Die Dienststellen der Kommission besprechen die betreffenden Zuschussanträge manchmal mit dem Träger;

der Träger soll seinerseits an den Besprechungen teilnehmen, die die zuständigen einzelstaatlichen Behörden mit den Kommissionsstellen über diese Akten durchführen .

4.7 . Diese Befugnis zur Führung der Akte bedeutet jedoch nicht, daß dieser Träger auch zu einer für die Verwaltung zuständigen Stelle wird und im Namen des ESF in jedem Fall die Zuschußfähigkeit, die Vorrangigkeit und die ordnungsgemässe Verwirklichung der Maßnahme gewährleisten kann .

4.8 . Der Träger, für den der Zuschuß beantragt wird, kann die Einhaltung der obengenannten Erfordernisse nur dann gewährleisten, wenn der Zuschussantrag Maßnahmen betrifft, bei denen er für die Mittelbewirtschaftung in vollem Umfang zuständig ist;

alle unter diesen Umständen eingereichten Zuschussanträge können im allgemeinen hinsichtlich der Ziele, der zur Erreichung dieser Ziele getroffenen Maßnahmen, der durchzuführenden Prüfungen und des zu erstellenden Durchführungsberichts als kohärent bezeichnet werden .

4.9 . Besteht die Mitwirkung des Trägers an der Verwaltung der von dem Zuschussantrag betroffenen Maßnahmen lediglich in der Kontrolle, die er aufgrund seines Finanzbeitrags durchführt, so kann er die Zuschußfähigkeit, Vorrangigkeit und Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen nur schwer wirksam gewährleisten .

Noch schwieriger ist es, wenn er selbst nicht finanziell an den Maßnahmen beteiligt ist .

4.10 . Einen Sonderfall stellt der Träger, für den der Zuschuß beantragt wird, dar, der Maßnahmen zugunsten mehrerer öffentlicher oder privater Stellen in einem Zuschussantrag zusammenfasst . Diesen Maßnahmen ist manchmal lediglich der vorrangige Bereich, die allgemeine Personengruppe oder die allgemeine Art der Maßnahmen gemein, während sie auf sehr unterschiedliche soziale Situationen Anwendung finden;

die betreffenden Zusammenfassungen sind hinsichtlich der Ziele und der für ihre Erreichung geeigneten Maßnahmen sowie der durchzuführenden Kontrollen und der zu erstellenden Durchführungsberichte nicht immer kohärent .

4.11 . Bestimmte Träger, für die die Zuschüsse beantragt wurden, fügen ihren Anträgen, und zwar sowohl den Zuschuß - als auch den Restzahlungsanträgen, in denen entweder ihre eigenen oder die von unabhängigen Einrichtungen durchgeführten Maßnahmen zusammengefasst sind, nur unzureichende Angaben bei, d.h . die geplanten und die bereits durchgeführten Maßnahmen werden sowohl inhaltlich als auch in finanzieller Hinsicht nur unzureichend beschrieben .

Endempfänger der Zahlung4.12 . Mit der Vorlage eines Zuschussantrags benennt der Mitgliedstaat gemäß der Verordnung ( EWG ) Nr .

2950/83 den Empfänger der Zahlungen sowie den Träger, für den der Zuschuß beantragt wird, wenn dieser nicht der Empfänger der Zahlungen ist ( 66).4.13 . Die Verordnung räumt für den Fall, daß mehrere öffentliche Stellen beteiligt sind, die Möglichkeit ein, die Zahlungen des ESF an eine einzige öffentliche Stelle zu überweisen .

Damit lassen die Rechtsvorschriften zu, daß bestimmte Stellen dank der Zahlungen aus dem ESF mehr Mittel erhalten, als sie für die im Rahmen des ESF geförderten Vorhaben benötigen .

Diese Praxis, die bereits unter dem alten Fonds üblich war, wird durch keine Vorschrift geregelt .

4.14 . In der Praxis ist festzustellen, daß der ESF die zu zahlenden Beträge für bestimmte Länder an eine zentrale Stelle ( für Frankreich an die Agence centrale comptable de Trésor, für die BR Deutschland an die Bundeskasse, für Griechenland an die Bank von Griechenland und für das Vereinigte Königreich auf das Paymaster General Account ) überweist, während die Zahlungen für andere Länder an die Endempfänger überwiesen werden ( 67 ). Im ersten Fall unterliegen die Zahlungen den nationalen Verfahren, was die Eingliederung in den Haushaltsplan, die Mittelbindung, die Anweisung, die Auszahlung, die Übertragung, die Finanzkontrolle und gegebenenfalls die vorherige Erteilung des Sichtvermerks durch den Rechnungshof betrifft .

Dies hat mehr oder weniger deutliche Verzögerungen bei den Zahlungen an die Endempfänger zur Folge .

4.15 . In bezug auf die Zahlungen des ESF an die Endempfänger, die über den Träger, für den der Zuschuß beantragt wird, erfolgen, welcher die Maßnahmen mehrerer begünstiger Einrichtungen zusammenfasst, ergeben sich folgende Probleme :

( a)Es kommt zu einer Blockierung von Gemeinschaftsmitteln, falls der Träger, für den der Zuschuß beantragt wird, den automatischen Vorschuß erhält, ihn aber erst dann an die einzelnen Einrichtungen weiterleitet, wenn diese nachgewiesen haben, daß sie mit ihrer Maßnahme begonnen haben .

( b )Ein weiteres Problem bilden die Verzögerungen, die den Endempfängern, die ihre Zahlungsanträge früh bei dem Träger, für den der Zuschuß gewährt wird, einreichen, entstehen, bis die Zuschüsse aus dem ESF an sie überwiesen werden .

Die Verzögerungen bei der Überweisung der Zuschüsse des ESF an die Endempfänger ergeben sich entweder aus der verspäteten Einreichung der Zahlungsanträge anderer Endempfänger, die in der gleichen Genehmigung zusammengefasst sind, oder durch die unzulängliche Aktenführung durch den Träger, für den der Zuschuß beantragt wird .

Gewährleistung der ordnungsgemässen Verwirklichung der Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten ( 68)4.16 . Es existiert kein Kommissionstext, in dem der Inhalt dieser Gewährleistung präzisiert wird.

Darüber hinaus gibt es mehrere Auslegungen, so etwa die folgenden :

( a)Die staatliche Stelle, die die ordnungsgemässe Verwirklichung der Maßnahmen gewährleistet, tätigt die Erstattungen, zu deren Leistung der Endempfänger des Zuschusses nicht in der Lage war .

( b)Die jeweilige staatliche Stelle versichert, daß sie mit den ihr zur Verfügung stehenden verwaltungstechnischen Mitteln die Übereinstimmung des Zahlungsantrags mit den Rechtsvorschriften prüfen und die Abwicklung der Maßnahmen überwachen wird;

ferner verpflichtet sie sich, die Kommission von jeder Abweichung gegenüber den Vorausschätzungen und von jeder Maßnahme gegen den Träger, für den der Zuschuß beantragt wurde, zu unterrichten und alle notwendigen Schritte zur Einziehung zu erstattender Beträge zu unternehmen .

4.17 . Ebenfalls nicht offiziell geregelt ist die Frage, ob die zentralen staatlichen Stellen für vollkommen unabhängige regionale staatliche Stellen eintreten müssen, wenn diese zwar die ordnungsgemässe Verwirklichung der Maßnahmen gewährleistet haben, sich aber weigern, die Erstattungen zu tätigen, zu deren Leistung ein Endempfänger eines Zuschusses des ESF nicht in der Lage war .

Prüfbestätigung4.18 . Der Grundsatz der Bestätigung wurde wie folgt festgelegt :

Der Mitgliedstaat bestätigt, daß die im Antrag enthaltenen Angaben sachlich und rechnerisch richtig sind ( 69). Die Bestätigung bezieht sich zum einen auf die Durchführung der Maßnahmen und zum anderen auf die buchmässige Erfassung und die Richtigkeit der vorgelegten Ausgaben und Einnahmen .

Sie betrifft die Restzahlungsanträge zu allen Genehmigungen und die Anträge auf Zahlung des zweiten Vorschusses für die besonderen Maßnahmen ( 70 ). Die Festlegung der Anwendungsmodalitäten obliegt allein den Mitgliedstaaten .

4.19 . Die Prüfung zum einen der Bearbeitungsverfahren für die Vorschuß - und Restzahlungsanträge und zum anderen der Modalitäten für die Einreichung der Zuschuß - und Zahlungsanträge beim ESF hat gezeigt, daß die für die Einreichung zuständigen einzelstaatlichen Stellen nicht immer auch alleine mit der Erteilung der amtlichen Bestätigung betraut sind ( Belgien, Dänemark, Italien ). In einigen Fällen gibt es auch mehrere Ebenen der Bestätigung ( BR Deutschland, Frankreich).4.20 . Die mit der Vorlage der Zuschuß - und Zahlungsanträge beim ESF betrauten Stellen in den Mitgliedstaaten ( siehe Ziffer 4.3 ) - denen damit auch eine abschließende Prüfung obliegt - sind in der Regel nicht in der Lage, die systematische Prüfung der Ausgaben im Rahmen des ESF zu gewährleisten .

Diese Stellen führen in der Regel Belegprüfungen durch, da sie im allgemeinen keine Möglichkeit haben, Prüfungen an Ort und Stelle vorzunehmen oder dies einfach nicht tun .

Im Falle einer abgestuften Bestätigungshierarchie besitzen die mit der amtlichen Bestätigung betrauten Stellen nicht immer die verwaltungstechnischen Mittel, um die Kontrollen auf den verschiedenen Bestätigungsebenen zu koordinieren .

4.21 . Auf der Ebene des Trägers, für den der Zuschuß beantragt wird, ist - auch bei grösseren Einrichtungen - teilweise das Fehlen eines umfassenden Kontrollsystems ( anhand von Unterlagen und an Ort und Stelle ) zur Überprüfung der Zuschußfähigkeit im Rahmen des ESF und der Anwendung der Vorrangstufen festzustellen .

4.22 . Im allgemeinen verfügen die begünstigten Einrichtungen nicht über ein System zur gesonderten Erfassung der Maßnahmen im Rahmen des ESF .

In den meisten Fällen erfolgt die Feststellung der Angaben für die Zuschußfähigkeit im Rahmen des ESF ( begünstigte Einrichtungen, Arten und Höhe der Ausgaben usw .

) nachträglich, wobei die Finanzdaten den vorhandenen Rechnungsführungsunterlagen zu entnehmen sind ( direkt zuzuweisende Kosten, Zuweisung gemeinsamer Kosten auf der Grundlage bestimmter Verteilungskriterien, in dem jeweiligen Rechnungsführungssystem nicht vorgesehene Berechnungen von Abschreibungen usw .

). 5 . Schlußfolgerungen Die wichtigsten festgestellten Schwachpunkte5.1 . Bis der ESF ein wirksames Finanzinstrument wird, das sich durch eine leistungsfähige Verwaltung und Kontrolle auszeichnet, sind noch erhebliche Fortschritte vonnöten .

5.2 . Im Bereich der Verfahren zur Vorbereitung von Verordnungen, Beschlüssen, Entscheidungen und Leitlinien für die Verwaltung des ESF wurden folgende Unzulänglichkeiten festgestellt :

( a)Die bei der Annahme der Beschlüsse bezueglich der Intervention des vorhergehenden Fonds zugunsten der verschiedenen sozialen Gruppen ( 1 ) bzw .

bei der Annahme des gegenwärtigen Fonds getroffenen Entscheidungen beruhten weder auf Kosten-Nutzen-Analysen der vorhandenen Alternativen noch auf einer Analyse der im Rahmen der bestehenden Politik durchgeführten Vorhaben .

( b)Die Wahl einer Vielzahl - dauerhafter oder kurzfristiger - Ziele führt angesichts der begrenzten Mittel des ESF ( 4 % des Gesamtbetrags der öffentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten für Sozialhilfe oder -fürsorge in allen Bereichen ) ( 71 ) unweigerlich zu einer wenig wirksamen Streuung der Finanzmittel auf sämtliche Ziele .

( c)Die Einstellungsaussichten oder die Frage, ob eine berufliche Ausbildung arbeitsmarktgerecht ist, bilden nicht immer wesentliche Entscheidungskriterien .

( d)Die Gemeinschaft entwickelt praktisch keine Eigeninitiativen und beteiligt sich lediglich durch die Gewährung finanzieller Beihilfen an Maßnahmen im Bereich der beruflichen Bildung und der Beschäftigung, die in den Mitgliedstaaten durchgeführt und von der öffentlichen Hand in mindestens gleicher Höhe wie der Gemeinschaftszuschuß bezuschusst werden .

Somit handelt es sich um Maßnahmen, die normalerweise ohnehin von den einzelstaatlichen Systemen getragen werden .

( e)Das bestehende System erfordert die Bearbeitung einer zu grossen Anzahl von Akten, so daß eine sachgerechte Verwaltung praktisch unmöglich ist .

5.3 . Im Bereich der Verwaltung auf Gemeinschaftsseite sind folgende Unzulänglichkeiten festzustellen :

( a)Die in den Durchführungsbestimmungen enthaltenen Zulässigkeits-, Zuschußfähigkeits - und Vorrangigkeitskriterien sind zu unpräzise .

( b)Es fehlt ein gemeinsamer Ansatz für eine Reihe von Konzepten im Beschäftigungsbereich .

( c)Die Bearbeitung der Anträge auf Zuschuß bzw .

auf Zahlung durch die Dienststellen des ESF beschränkt sich zu sehr auf die formelle Seite .

( d)Eine systematische Evaluierung der vom ESF mitfinanzierten Vorhaben findet nicht statt .

( e)Das System der Kontrollen an Ort und Stelle durch die Dienststellen der Kommission ist unzureichend, denn die Kommission verlässt sich auf die von den Mitgliedstaaten ausgestellte Prüfbestätigung .

5.4 . Angesichts derartiger Unzulänglichkeiten im Bereich der Verwaltung durch die Kommission - ganz unabhängig von der verfolgten Politik - können bestimmte Mängel im Bereich der Beteiligung der Mitgliedstaaten nicht ausbleiben .

Daher sind auf nationaler Ebene insbesondere folgende Unzulänglichkeiten festzustellen :

( a )das Fehlen eines Kontrollorgans für jeden Mitgliedstaat, das spezifisch mit der Kontrolle der Ausgaben im Zusammenhang mit den vom Fonds genehmigten Vorhaben betraut ist;

( b)die heterogene Auslegung bestimmter Gemeinschaftsvorschriften durch die Mitgliedstaaten, wobei die Vorschriften selbst wenig explizit sind;

( c)die Heterogenität, die mangelnde Transparenz und die geringe Zuverlässigkeit der einzelstaatlichen Prüfbestätigungen.

Verbesserungsmöglichkeiten5.5 . Unbeschadet der zu treffenden Regelungen bezueglich der Aufgaben des Fonds mit struktureller Zweckbestimmung und der Koordinierung der entsprechenden Einzelmaßnahmen ( 72 ) wäre es unter folgenden Voraussetzungen kurzfristig möglich, den ESF zu einem wirksameren und besser kontrollierbaren Finanzinstrument zu machen :

( a)Die Kommission nimmt im Rahmen der Leitlinien für die Verwaltung des Fonds eine Neuzentrierung der Zielsetzungen vor, die die Finanzierung einer deutlich geringeren Anzahl von Maßnahmen ermöglicht, jedoch nicht mit einer Kürzung der Zuschüsse verbunden ist .

( b)Für die Zulässigkeit der Anträge werden Regelungen geschaffen, mit deren Hilfe alle unzureichend begründeten Anträge abgelehnt werden können .

( c)Die Zuschußfähigkeits - und Vorrangigkeitskriterien werden verdeutlicht, präzisiert und strikt angewandt .

( d)Den Mitgliedstaaten werden präzise Anweisungen bezueglich der zu liefernden Angaben über die Art der Berechnung der einzelnen Ausgabenbeträge übermittelt .

( e)Die Kontrollbefugnisse der Kommission werden vollständig und systematisch ausgeschöpft, wobei die Kontrollbefugnisse mit Sanktionen verknüpft werden, die dann auch tatsächlich zur Anwendung kommen sollten .

( f)Es werden von Sanktionen verhängt gegen Stellen, die die voraussichtlichen Ausgaben offenkundig zu hoch veranschlagt haben in der Absicht, durch die Vorschußzahlung in den Besitz von Barmitteln zu gelangen .

( g)Die Arten von Kontrollen, die der einzelstaatlichen Prüfbestätigung zugrunde liegen müssen, werden präzisiert .

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10 . März 1988 in Luxemburg angenommen .

Für den RechnungshofMarcel MARTPräsident(1 ) Die nachstehend aufgeführten Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen, die dem alten Fonds zugrunde lagen, wurden zwar aufgehoben, gelten jedoch nach wie vor für die vor dem 1.10.1983 beantragten Maßnahmen :

Beschluß 71/66/EWG des Rates vom 1 . Februar 1971, ABl .

L 28 vom 4.2.1971, S . 15 . Beschluß 77/801/EWG des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 8 . Verordnung ( EWG ) Nr .

2396/71 des Rates vom 8 . November 1971, ABl .

L 249 vom 10.11.1971, S . 54 . Verordnung (EWG ) Nr .

2893/77 des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 1 . Verordnung ( EWG ) Nr .

858/72 des Rates vom 24 . April 1972, ABl .

L 101 vom 28.4.1972, S . 3 . Verordnung ( EWG ) Nr .

2894/77 des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 5 . Entscheidung 78/742/EWG der Kommission vom 27 . Juni 1978, ABl .

L 248 vom 11.9.1978, S . 1 . Entscheidung 81/979/EWG der Kommission vom 10 . Januar 1981, ABl .

L 360 vom 15.12.1981, S . 34 . Entscheidung 78/706/EWG der Kommission vom 27 . Juli 1978, ABl .

L 238 vom 30.8.1978, S . 20 . Verordnung ( EWG ) Nr .

3039/78 des Rates vom 18 . Dezember 1978, ABl .

L 361 vom 23.12.1978, S . 3 . Verordnung ( EWG ) Nr .

2895/77 des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 7 . Beschluß 72/428/EWG des Rates vom 19 . Dezember 1972, ABl .

L 291 vom 28.12.1972, S . 158 . Beschluß 77/802/EWG des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 10 . Beschluß 76/206/EWG des Rates vom 9 . Februar 1976, ABl .

L 39 vom 14.2.1976, S . 39 . Beschluß 77/803/EWG des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 12 . Beschluß 75/459/EWG des Rates vom 22 . Juli 1975, ABl .

L 199 vom 30.7.1975, S . 36 . Beschluß 78/1036/EWG des Rates vom 18 . Dezember 1978, ABl .

L 374 vom 30.12.1978, S . 37 . Beschluß 77/804/EWG des Rates vom 20 . Dezember 1977, ABl .

L 337 vom 27.12.1977, S . 14.(2 ) Beschluß 83/516/EWG des Rates vom 17 . Oktober 1983, ABl .

L 289 vom 22.10.1983, S . 38.(3 ) Beschluß 85/568/EWG des Rates vom 20 . Dezember 1985, ABl .

L 370 vom 31.12.1985, S . 40.(4 ) Verordnung ( EWG ) Nr .

2950/83 des Rates vom 17 . Oktober 1983, ABl .

L 289 vom 22.10.1983, S . 1.(5 ) Verordnung ( EWG ) Nr .

3823/85 des Rates vom 20 . Dezember 1985, ABl .

L 370 vom 31.12.1985, S . 23.(6 ) Verordnung ( EWG ) Nr .

3824/85 des Rates vom 20 . Dezember 1985, ABl .

L 370 vom 31.12.1985, S . 25.(7 ) Entscheidung 83/673/EWG der Kommission vom 22 . Dezember 1983, ABl .

L 377 vom 31.12.1983, S . 1 .( 8 ) Mitteilung 84/C 5/02 der Kommission zu den Leitlinien für die Verwaltung des ESF während der Haushaltsjahre 1984 bis 1986, ABl .

C 5 vom 10.1.1984, S . 2.(9 ) Mitteilung 84/C 126/03 der Kommission zu den Leitlinien für die Verwaltung des ESF während der Haushaltsjahre 1985 bis 1987, ABl .

C 126 vom 12.5.1984, S . 3.(10 ) Beschluß 85/261/EWG der Kommission über die Leitlinien für die Verwaltung des ESF in den Haushaltsjahren 1986-1988, ABl .

L 133 vom 22.5.1985, S . 26.(11 ) Beschluß 86/221/EWG der Kommission über die Leitlinien für die Verwaltung des ESF in den Haushaltsjahren 1987-1989, ABl .

L 153 vom 7.6.1986, S . 59.(12 ) Beschluß der Kommission vom 29 . April 1987 über die Leitlinien für die Verwaltung des Europäischen Sozialfonds in den Haushaltsjahren 1988 bis 1990, ABl .

L 167 vom 26.6.1987, S . 56.(13 ) Artikel 1 Absatz 1 des Beschlusses (2).(14 ) Artikel 4 Absatz 1 des Beschlusses ( 2).(15 ) Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses ( 2).(16 ) Artikel 4 Absatz 3 des Beschlusses ( 2).(17 ) Artikel 1 Absatz 2 des Beschlusses ( 2).(18 ) Nur bei besonderen Maßnahmen, deren Zweck darin besteht, die Wirksamkeit von Vorhaben zu untersuchen, für die der Zuschuß des Fonds gewährt wird, deckt der Zuschuß die Gesamtheit der zuschußfähigen Aufwendungen ab .

( 19 ) Artikel 5 Absatz 1 des Beschlusses ( 2).(20 ) Die allgemeinen Maßnahmen sind in Artikel 3 Absatz 1 des Beschlusses ( 2 ) festgelegt;

die zu ihren Gunsten vorgesehenen Mittel für die Beteiligung des Fonds dürfen jährlich nicht weniger als 95 v . H . aller verfügbaren Mittel betragen ( Artikel 7 Absatz 2 des Beschlusses ( 2)).(21 ) Artikel 1 des Beschlusses ( 3).(22 ) Artikel 5 Absatz 2 des Beschlusses ( 2)Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung ( 5).(23 ) Artikel 7 Absatz 3 des Beschlusses ( 2).(24 ) Artikel 6 Absatz 1 des Beschlusses ( 2).(25 ) Artikel 6 Absatz 2 des Beschlusses ( 2).(26 ) Ziffer 3 von Anhang 1 zur Entscheidung ( 7).(27 ) Ziffer 20 von Anhang 1 zur Entscheidung ( 7).(28 ) Beschluß 83/517/EWG des Rates vom 17 . Oktober 1983, ABl .

L 289 vom 22.10.1983, Artikel 1 Absatz 1, S . 42.(29 ) Die spezifischen Maßnahmen sind in Artikel 3 Absatz 2 des Beschlusses ( 2 ) festgelegt;

die zu ihren Gunsten vorgesehenen Mittel für die Beteiligung des Fonds dürfen jährlich höchstens 5 v.H . aller verfügbaren Mittel betragen ( Artikel 7 Absatz 2 des Beschlusses ( 2)).(30 ) Artikel 7 Absätze 3, 4 und 5 der Verordnung ( 4).(31 ) Artikel 7 Absätze 1 und 2 der Verordnung ( 4).(32 ) Hierbei handelt es sich vor allem um die Umgestaltung der alten Maßnahmen anhand neuer Akzente und Vorrangstufen .

( 33 ) Protokoll der Sitzung vom 19.11.1985 mit Bediensteten der Kommission und des Hofes über die Zuschussanträge für 1985.(34 ) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1983 :

Antwort der Kommission zu Ziffer 8.22 ( c).(35 ) Antwort der Kommission vom 14 . Dezember 1984 zum Sektorschreiben vom 31.8.1984 über die gemeinschaftlichen Verfahren im Bereich des ESF, S . 4.(36 ) Anhang 2 zur Entscheidung 81/979/EWG der Kommission vom 10 . Januar 1981, ABl .

L 360 vom 15.12.1981, S . 34.(37 ) Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(38 ) Ziffer 15.2 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(39 ) Ziffer 15.3 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(40 ) Antwort der Kommission vom 9.6.1986 auf einen Fragebogen des Hofes vom 7.2.1986 über die Anträge auf Restzahlung .

( 41 ) Ziffer 11.2 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(42 ) Protokoll der Sitzung der Kommissionsdienststellen vom 21 . und 22 . März 1985 mit den Vertretern der einzelstaatlichen Behörden über die Einreichung der Anträge auf Zahlung, S . 6.(43 ) Antwort auf einen Fragebogen des Hofes vom 7.12.1984 über die Einführung des neuen Fonds .

( 44 ) Protokoll der Sitzung vom 15 . März 1985 mit dem Finanzkontrolleur und der Leitung des ESF über die zuschußfähigen Ausgaben und die Einreichung der Anträge auf Zahlung .

( 45 ) Ziffer 15 von Anhang 1 und Ziffer 14 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(46 ) Die Vorrangigkeitskriterien beziehen sich auf die Übereinstimmung der Maßnahmen mit den Leitlinien für die Verwaltung des ESF ( 8 bis 12).(47 ) Antwort der Kommission vom 20.9.1985 auf das Sektorschreiben vom 4.7.1985 über die Genehmigungsentscheidungen für 1984.(48 ) Erläuterungen im Anhang zur Genehmigung der Zuschussanträge für das Haushaltsjahr 1986, S . 9.(49 ) Sektorschreiben vom 23.1.1987.(50 ) Ziffer C 2 der Leitlinien für 1984-1986 ( 8).(51 ) Erläuterungen im Anhang zur Genehmigung der Zuschussanträge für das Haushaltsjahr 1984, S . 9.(52 ) Erläuterungen im Anhang zur Genehmigung der Zuschussanträge für das Haushaltsjahr 1985, S . 8.(53 ) Protokoll der Informationssitzung in Brüssel vom 11.7.1985 zur Einführung der Leitlinien des ESF für den Zeitraum 1986-1988 ( 10).(54 ) Ziffer 2.3 der Leitlinien für 1986-1988 (10).(55 ) Ziffer 15 von Anhang 1 zur Entscheidung ( 7).(56 ) Ziffer 11.2 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(57 ) Ziffer 14 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(58 ) Ziffer 11.1 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(59 ) Bei Maßnahmen, die sich auf Teile zweier aufeinanderfolgender Haushaltsjahre erstrecken, besteht darüber hinaus ein Problem bezueglich der ordnungsgemässen Verwirklichung der Maßnahmen und der Finanzierungsgarantie .

Die Fortsetzung der Finanzierung ist nämlich nicht unbedingt gesichert :

wegen der häufigen Änderung der Leitlinien besteht die Gefahr, daß der im Jahre n+1 durchgeführte Teil der Maßnahme nicht mehr vom ESF bezuschusst werden kann .

Die im ersten Teil mitfinanzierte Maßnahme müsste möglicherweise abgebrochen werden und würde somit jegliche Wirksamkeit verlieren .

( 60 ) Ziffer 8.16 b ) des Jahresberichts des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1985, ABl .

C 321 vom 15.12.1986.(61 ) Ziffer 3 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7).(62 ) Die Kommission verfügt über mehrere Möglichkeiten zur Finanzierung der Evaluierungen;

( a)die Finanzierung von Vorhaben mit innovativem Charakter ( Artikel 3 Absatz 2 des Beschlusses ( 2)),die gemäß den Leitlinien für die Verwaltung des ESF in den Zeiträumen 1984-1986 und 1985-1987 eine Evaluierung umfassen müssen;

( b)die Möglichkeit, die für allgemeine Maßnahmen gewährten Zuschüsse mit einer zusätzlichen Beihilfe zur Finanzierung einer Wirksamkeitsuntersuchung zu koppeln ( 8 bis 9 );

( c)die Finanzierung von Zuschussanträgen, die sich auf die Untersuchung der Wirksamkeit von Vorhaben beziehen, für die der Zuschuß des Fonds gewährt wird ( Artikel 3 Absatz 2 des Beschlusses ( 2 ));

( d)die Initiativen der Kommission mit dem Ziel, die Wirksamkeit der Vorhaben zu untersuchen, für die der Zuschuß des Fonds gewährt wird;

in diesem Falle deckt der Zuschuß sämtliche zuschußfähigen Ausgaben ab ( Artikel 5 Absatz 3 des Beschlusses ( 2)).(63 ) Dreizehnter Tätigkeitsbericht des ESF, Haushaltsjahr 1984, Dokument KOM(85 ) 508 vom 17.10.1985, S . 94.(64 ) Vierzehnter Tätigkeitsbericht des ESF, Haushaltsjahr 1985, Dokument KOM(86 ) 583 vom 10.11 .1986, Ziffer 1.3, S . 113.(65 ) Kapitel 4 des Handbuchs für die Verwaltung des ESF vom 2.6.1986.(66 ) Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung ( 4).(67 ) In diesem Bereich war bei der Umstellung vom alten auf den neuen Fonds kein Fortschritt zu verzeichnen .

( 68 ) Gemäß Artikel 2 Absatz 2 des Beschlusses ( 2 ) und Ziffer 21 des Formblatts für einen Antrag auf Zuschuß, Anhang 1 zur Entscheidung ( 7).(69 ) Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung ( 4 ).(70 ) Antrag auf Restzahlung :

Ziffer 18 von Anhang 2 zur Entscheidung ( 7 );

Antrag auf einen zweiten Vorschuß :

Ziffer 9 von Anhang 3 zur Entscheidung ( 7).(71 ) Debatten des Europäischen Parlaments Nr .

2 - 350/239 vom 12.3.1987 :

Beitrag von Herrn Marin in der Debatte über die Verwaltung des ESF in den Haushaltsjahren 1988 bis 1990.(72 ) Vorschlag 87/C 245/04 einer Verordnung des Rates vom 4.8.1987, ABl .

C 245 vom 12.9.1987, S . 3 . ANTWORTEN DER KOMMISSION VorbemerkungDie Kommission stellt sich schon seit geraumer Weile die Frage, wie die Strukturfonds effizienter gestaltet werden könnten .

Insbesondere im Falle des ESF wurde dieses Ziel zunächst in der täglichen Arbeit durch eine äusserst straffe Verwaltung angestrebt, die unter anderem zu folgenden Ergebnissen führte :

-Sehr spürbare Verringerung der Altlast .

Tatsächlich ist es der Kommission in zwei Jahren ( 1986 und 1987 ) gelungen, rund 97 % der zum 1 . Januar 1986 festgestellten Altlast abzuwickeln ( d.h . 2.804,1 Mio ECU von den damals noch abzuwickelnden 2.890,6 Mio ECU ). Aufgrund dieser Ergebnisse können die angestrebten Ziele als praktisch erreicht angesehen werden;

-der Haushaltsvollzug hat sich eindeutig verbessert, denn die Bewirtschaftung der Zahlungsermächtigungen, die in Höhe von 88,41 % der verfügbaren Mittel in Anspruch genommen wurden, kann für 1986 als zufriedenstellend angesehen werden(002 ). Er hat sich sogar 1987 verbessert ( Inanspruchnahme der Zahlungsermächtigungen zu 98,6 %). 1987 war auch die Inanspruchnahme der Verpflichtungsermächtigungen zufriedenstellend ( 98,8 %).Ebenfalls in dem Bestreben, die Effizienz des ESF zu erhöhen, hat die Kommission unlängst bei einer Umstrukturierung beschlossen, die insbesondere für die Verwaltung, Rechnungsführung und Kontrolle zuständigen Dienststellen auszubauen .

Allerdings kann eine entscheidende Änderung insbesondere in bezug auf die Auswahl der Zuschussanträge, die Bearbeitung und Kontrolle sowie die verschiedenen für den Fonds maßgeblichen Vorschriften und Fristen erst bei der Reform der Strukturfonds erzielt werden, die von der Gemeinschaft gemäß Artikel 130 d des EWG-Vertrags eingeleitet worden ist .

In diesem Zusammenhang wurde dem Rat bereits ein Gesamtvorschlag zur Genehmigung vorgelegt .

Er beruht auf vier untrennbar miteinander verbundenen Leitgedanken, die künftig für die Strukturmaßnahmen der Gemeinschaft, insbesondere im Rahmen des ESF, richtungweisend sein sollen .

-Konzentration der Beteiligungen auf eine begrenzte Anzahl von Zielen;

-Aufstockung der Mittel für die Strukturmaßnahmen;

-Einführung einer neuen Methode der Gemeinschaftsbeteiligung, die auf den drei Grundsätzen Komplementarität mit den einzelstaatlichen Initiativen, Partnerschaft und Programmierung beruht;

-Vereinfachung und Angleichung der Verwaltungsvorschriften, die unter anderem eine bessere Koordinierung sowie eine ex-post-Beurteilung der Interventionen ermöglichen werden .

Diese Leitgedanken, die bereits eine Reaktion auf gewisse Beanstandungen des Rechnungshofs sind, müssen in die Verordnungen zur Durchführung des Gesamtvorschlags eingehen .

Der ESF wird Gegenstand einer Durchführungsverordnung sein;

er wird auch von der Verordnung über die Verfahren zur Koordinierung der Fonds betroffen sein .

Zur Zeit lässt sich über den Inhalt der ESF-Durchführungsverordnung noch nichts aussagen, da der Gesamtvorschlag vom Rat noch nicht angenommen worden ist .

Die Antworten auf die Bemerkungen des Rechnungshofs enthalten jedoch immer dann, wenn es notwendig ist, einen Hinweis auf die Punkte, die im Zuge der Reformarbeiten besondere Aufmerksamkeit erfordern, damit die Lösungen mit den Grundsätzen und Zielen der Reform völlig in Einklang stehen .

1 . Einleitung Überlick über den Europäischen Sozialfonds ( ESF)1.12 . Es ist darauf hinzuweisen, daß die Leitlinien, für die ausschließlich die Kommission zuständig ist, nach Einholung der Stellungnahme des Ausschusses des ESF unter Berücksichtigung der vom Parlament gegebenenfalls zum Ausdruck gebrachten Auffassungen ( 2 ) festgelegt werden .

Ausserdem sollen sie den Vorhabensträgern im Hinblick auf den Haushaltsvorentwurf die Prioritäten angeben, die die Kommission bei der Prüfung der von den Mitgliedstaaten bis 21 . Oktober einzureichenden Anträge zugrunde legen wird .

Durchführung1.17 . Die von der Kommission im November 1987 beschlossene Umstrukturierung ist Ausdruck des Bemühens um bessere Verwaltung und Kontrolle und entspricht den Zielen einer Effizienzsteigerung, die die Kommission anderweitig im Rahmen der Reform der Strukturfonds verfolgt .

1.18 . ( b) Die Zusammenfassung, die die Mitgliedstaaten bei der Übermittlung der Zuschussanträge vornehmen können, ist vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 2 Absätze 1 bis 4 der Entscheidung 83/673/EWG ( 3 ), in dem die Bedingungen für die Zusammenfassung festgelegt sind, möglich .

2 . Verfahren zur Vorbereitung der Verordnungen, Beschlüsse und Leitlinien ( 4 ) für die Verwaltung des ESF Bemerkungen2.2 und 2.3 . Die Kommission nimmt die diesbezueglichen Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis, weist aber darauf hin, daß die angewandten Verfahren mit den geltenden Vorschriften in Einklang stehen .

So wird der Bedarf, der gedeckt werden soll, in den verschiedenen Phasen des Verfahrens von den Organen, die tätig werden sollen, ermittelt und aufgezeigt .

Die Prioritäten werden nach Maßgabe des Bedarfs bestimmt, der in der Sozialpolitik von den auf Gemeinschaftsebene politisch Verantwortlichen aufgezeigt wird .

Im übrigen ist die Kommission, wie der Rechnungshof feststellt, bemüht, die Anzahl der als vorrangig eingestuften Maßnahmen zu verringern, indem sie den Schwerpunkt auf grössere Präzision und/oder höhere Wirksamkeit legt .

Ausserdem ist darauf hinzuweisen, daß gemäß Artikel 6 des Vorschlags für eine Verordnung ( 5 ) über die Aufgaben der Strukturfonds die Gemeinschaftsaktion ex-ante und ex-post beurteilt wird, damit die Effizienz der strukturpolitischen Interventionen abgeschätzt werden kann .

2.4 . Der Sozialfonds ist nicht bloß ein Instrument zur Erstattung von Aufwendungen öffentlicher Einrichtungen .

Es trifft zwar zu, daß die öffentliche Hand den Rückfluß von Mitteln des ESF bei der Aufstellung ihres Haushaltsplans berücksichtigt, doch muß betont werden, daß diese Mittel nicht nur eine Erhöhung der verfügbaren Mittel zur Durchführung von mehr Vorhaben ermöglichen, sondern daß auch gewisse Maßnahmen ohne die Beteiligung des ESF gar nicht in Angriff genommen würden .

Was die Anregung des Rechnungshofs anbelangt, Privatunternehmen direkt ohne finanzielle Beteilgung der öffentlichen Hand der Mitgliedstaaten Gemeinschaftszuschüsse zukommen zu lassen, so hält die Kommission diesen Vorschlag für durchführbar, sofern auf dem gesamten Gebiet der Gemeinschaft eine geeignete Verwaltungsinfastruktur zur Verfügung steht .

Die derzeitige Erfahrung zeigt, daß - ausser bei punktüllen Maßnahmen - der Grundsatz der Mitfinanzierung am ehesten geeignet ist, ein gesundes Finanzgebaren zu gewährleisten .

Soweit die einzelstaatlichen Mittel gleichzeitig eingesetzt werden können, ermöglichen sie eine bessere Verwaltung und wirksamere Kontrolle .

Ausserdem wird gemäß Artikel 1 des neuen Vorschlags der Kommission im Rahmen der Reform der Strukturfonds die Beteiligung der Fonds auf fünf Hauptziele konzentriert ( 5).Was die an die Adresse der Kommission gerichtete Anregung anbelangt, eine straffe Koordinierung von Investitions -, Ausbildungs -, Beschäftigungs - und Forschungsmaßnahmen vorzunehmen, so erfolgt diese Koordinierung bereits im Dienstbereich der Kommission durch die Schaffung geeigneter Strukturen .

Ausserdem prüft die Kommission die Möglichkeit, das System abgestufter Beteiligungssätze auszudehnen, um das in der Gemeinschaft bestehende Potential an Leistungsfähigkeit optimal auszunutzen .

2.5 . Die Kommission beabsichtigt, in ihrem Gesamtvorschlag auf der Grundlage von Artikel 130 d der Einheitlichen Akte sowie in den Vorschlägen, die sie bei der spätestens für Ende 1988 vorgesehenen Revision der Vorschriften über die Arbeitsweise des ESF formulieren wird, begrenzte und präzise Ziele vorzuschlagen .

2.6 . Gemeinsame Definitionen, die eine Harmonisierung im Rat erforderlich machen, sind gegenwärtig nicht geplant .

Die Lösung dieses Problems kann durch die Reform der Strukturfonds erleichtert werden .

Dennoch sind die Kommissionsdienststellen im Rahmen der derzeitigen rechtlichen Möglichkeiten schon jetzt ständig bestrebt, die Anwendung der Definitionen in ihren Auswirkungen zu harmonisieren .

So ist der Begriff KMU den Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten vorbehalten .

Ebenso wurde für den Begriff Langzeitarbeitslosigkeit eine Gemeinschaftsdefinition festgelegt .

Die Kommission setzt ihre Bemühungen in diesem Sinne fort .

2.7 . Die lineare Kürzung wird gemäß den zuletzt unter Ziff .

1.7 . der Anlage zu dem Beschluß der Kommission 87/329/EWG vom 29 . April 1987 ( 6 ) festgelegten Kriterien angewandt .

Im Rahmen dieser Kriterien heisst es unter anderem, daß bei der Anwendung der Kürzung Maßnahmen bevorzugt werden, die auf den Zuschuß des Fonds besonders angewiesen sind ( Ziff .

1.7.3.).2.8 . Die Kommission kennt die Nachteile, die mit dem System der Finanzierung der allgemeinen Maßnahmen in Zeiträumen von höchstens 12 Monaten innerhalb des Haushaltsjahres verbunden sind .

Dennoch hat das derzeitige System dadurch, daß es mit zwingenden Fristen für die Einreichung der Anträge auf Restzahlung verbunden ist, seit 1984 erst die Berechnung, dann die Wiederverwendung eines hohen Mittelbetrages erleichtert, der jedes Jahr von den Mitgliedstaaten zurückerstattet wurde ( bis zum Inkrafttreten der derzeitigen Vorschriften verfielen die zurückerstatteten Beträge ). Für die Zukunft ist nach Ansicht der Kommission insbesondere ein Finanzierungssystem von der Art des vor 1984 geltenden Systems zu vermeiden, da Mehrjahresvorhaben mit der Zeit wegen der Änderungen sehr komplex wurden und sehr schwer zu betreuen waren .

Das im Rahmen der Reform der Strukturfonds vorgesehene Programmkonzept dürfte einen jährlichen Haushaltsbeschluß ermöglichen, durch den ein früher im Rahmen eines Programms gefasster Mehrjahresbeschluß bestätigt oder geändert werden kann .

BemerkungenZulässigkeitskriterien3.3 . Eine Prüfung der Zulässigkeit kann nur in einem Vorgang bestehen, bei dem zunächst auf formale Elemente geachtet wird .

Die Kommission wird dabei noch gründlicher vorgehen, um sich bei der Prüfung der Anträge zu vergewissern, daß die Formblätter gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 83/673/EWG ( 7 ) vollständig ausgefuellt sind .

Zuschußfähigkeitskriterien3.5 . Die Kommission weist darauf hin, daß gemäß Artikel 1 der Verordnung 2950/83 ( 8 ) regelmässig ein Verzeichnis der zuschußfähigen und nicht-zuschußfähigen Ausgaben herangezogen wird .

Dieses Verzeichnis kann im Rahmen der laufenden Reform der Strukturfonds ergänzt werden .

3.6 . Die Kommission teilt das Anliegen des Rechnungshofs und wird die Möglichkeit prüfen, einschlägige Vorschriften festzusetzen .

Dennoch unterschätzt sie nicht, wie schwierig diese Aufgabe wegen der unterschiedlichen Verhältnisse in den Mitgliedstaaten ist .

3.7 . Was die Aufwendungen für Abschreibungen, Mieten und Leasing anbelangt, so wird in den von den Dienststellen bei der Evaluierung der Aufwendungen anzuwendenden Weisungen auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten verwiesen .

3.8 . Die Kommission beabsichtigt, anhand geeigneter Normen festzulegen, welche Belege für die Abweichungen von den Mitgliedstaaten beizubringen sind und im Rahmen der Restzahlungsanträge akzeptiert werden können .

Es ist auch darauf hinzuweisen, daß die Dienststellen des ESF gegenwärtig die Modalitäten der Aufstellung einer Kostentypologie prüfen, die als Bezugsrahmen dienen könnte .

Vorrangkriterien3.9 . Das Programmkonzept könnte künftig die Lösung für das Problem der Abweichung zwischen makro - und mikroökonomischen Prognosen sein .

3.10 . Hier kann die Kommission nur bekräftigen, was sie bereits in ihren Antworten auf den Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1985 (vgl .

Ziff .

8.16c ) geäussert hat, daß es nämlich weder wünschenswert noch möglich ist, eine Liste der neuen Technologien zu erstellen, da es sich hierbei um einen naturgemäß in ständigem Wandel befindlichen Begriff handelt, dessen Entwicklung noch dazu nicht in allen Teilen der Gemeinschaft gleichförmig verläuft .

3.11 . Für die Unternehmen in der Rechtsform einer Gesellschaft gilt generell der Grundsatz, daß die Zahl der Arbeitnehmer der Einheit, die sich rechtlich von der Muttergesellschaft unterscheidet, berücksichtigt wird .

3.12 . Der Vorrangcharakter einer Aktion zugunsten der Beschäftigung von Frauen wird anhand einer Reihe verschiedenartiger Kriterien beurteilt;

wie die Kommission in ihrer Antwort auf den Bericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1985 erklärt hatte ( Ziff .

8 .28 ), erscheint es derzeit nicht wünschenswert, eine verbindliche Liste dieser Kriterien für die gesamte Gemeinschaft ungeachtet der Regionen, der betroffenen Gruppen von Frauen und des jeweiligen Qualifikationsniveaus zu erstellen .

Auslegung der Rechtsvorschriften3.14 . Die Bedingung betreffend die neuen Technologien war im Falle der Leitlinien für 1984 ganz allgemein gehalten .

Später ( d.h . 1986 ) wurde diese Bedingung in das Erfordernis umgesetzt, daß im Rahmen aller Berufsbildungsmaßnahmen mindestens 40 Stunden aufgewendet werden müssen .

Ausserdem war die Kommission der Ansicht, daß die Einstellungsbeihilfe im Falle der Leitlinien 1986/88 den Begriff wirtschaftliche und produktive Arbeitsplätze implizierte .

Dokumentation zur Antragsbegründung3.15 . Die Kommission ist sich der Probleme im Zusammenhang mit den Prüfbestätigungen bewusst . Diese Probleme werden im Rahmen der Einführung eines Überprüfungssystems, bei dem durch Stichproben die Wirksamkeit der einzelstaatlichen Kontrollen ermittelt werden soll, geprüft .

3.16 . Die Kommissionsdienststellen haben die Mitgliedstaaten 1987 no