Entscheidung der Kommission

vom 19. Juni 2002

über Maßnahmen der Bundesrepublik Deutschland zugunsten der Deutschen Post AG

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 2144)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2002/753/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),

nach Aufforderung Dritter zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln(1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 17. August 1999 teilte die Kommission der Bundesregierung mit, dass sie wegen mehrerer staatlicher Maßnahmen zugunsten der Deutschen Bundespost Postdienst ("DB-Postdienst"), die 1995 in die Deutsche Post AG ("DPAG") umgewandelt wurde, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet habe.

(2) In ihrem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens äußerte die Kommission die Vermutung, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen, die DB-Postdienst und in der Folge die DPAG für die Erbringung von Dienstleistungen im allgemeinem Interesse erhalten haben, möglicherweise über die spezifischen Nettomehrkosten hinausgehen, die der DB-Postdienst und der DPAG durch die Erfuellung dieser Leistungen entstehen. Konkret kündigte die Kommission die Untersuchung folgender mutmaßlicher Beihilfemaßnahmen an:

(3) Finanzierung des 1998 erfolgten Erwerbs der Postbank AG: Der Beschluss über die Einleitung des Verfahrens nimmt Bezug auf die Vermutung eines Beschwerdeführers, wonach die DPAG die Postbank AG 1998 vom deutschen Staat durch Verrechnung des Kaufpreises mit einer angeblichen Forderung der DPAG gegenüber dem Staat erworben habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers seien Zweifel am Bestehen dieser Forderung angebracht, da eine solche Forderung gegen den Staat in der Bilanz der DPAG nicht ausgewiesen sei. Die Kommission argumentierte in ihrem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens, dass ein Erwerb durch Verrechnung des Kaufpreises mit einer nicht existierenden Forderung bzw. einer Forderung, an deren Existenz zumindest Zweifel bestehen, im Ergebnis eine mit einer staatlichen Beihilfe gleichzusetzende Zuwendung darstelle.

(4) Finanzierung der Post-Unterstützungskasse (Pensionsfonds für Postbeamte): 1999 übernahm der Staat das Defizit der Post-Unterstützungskasse, das zu diesem Zeitpunkt annähernd 8 Mrd. DEM betrug. Ursache des Fehlbetrags war eine von der DPAG 1995 geschaffene Vorruhestandsregelung, aufgrund deren 25 % der Postbeamten in den vorzeitigen Ruhestand traten.

(5) Mögliche Gewährung staatlicher Bürgschaften zur Deckung der Verbindlichkeiten der früheren Deutschen Bundespost: In dem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens wurde die Befürchtung einiger Beschwerdeführer aufgegriffen, wonach der deutsche Staat gemäß § 40 Absatz 6 PostVerfG für sämtliche Verbindlichkeiten haften könnte, die bis zu dem Zeitpunkt bestanden, als die frühere Deutsche Bundespost in drei voneinander unabhängige staatliche Betriebe - Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom und Deutsche Bundespost Postbank - aufgeteilt wurde.

(6) Die Umstände der Umwandlung der DB-Postdienst von einer staatlichen Verwaltung in die Aktiengesellschaft DPAG: Der Beschluss über die Einleitung des Verfahrens nimmt auf Beschwerden Bezug, wonach die DB-Postdienst im Zuge ihrer Umwandlung in die Aktiengesellschaft DPAG im Jahre 1995 eine höhere Kapitalausstattung erhalten haben soll, als für die Erfuellung ihres öffentlichen Versorgungsauftrages unbedingt erforderlich gewesen wäre.

(7) Finanzielle oder administrative Unterstützung des Staates für DPAG: Von United Parcel Service ("UPS") und dem Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e.V. ("BIEK") wurde der Vorwurf erhoben, die DPAG verwende Einnahmen aus ihrem profitablen Briefpostmonopol oder sonstige ihr vom Staat übertragenen Vermögenswerte zur Finanzierung einer nicht kostendeckenden Verkaufsstrategie bei den im Wettbewerb mit Privatanbietern erbrachten Paketdiensten. Nach Ansicht der Beschwerdeführer hätte die DPAG ohne Quersubventionen aus dem gesetzlich vorbehaltenen Bereich oder sonstige Formen staatlicher Unterstützung eine Kostenunterdeckung bei den Paketdiensten nicht finanzieren können. UPS behauptet, dass ein nach Wirtschaftlichkeitskriterien arbeitendes Unternehmen nicht in der Lage sei, Paketdienste kostendeckend zu erbringen und dabei im Verhältnis zur DPAG konkurrenzfähig zu bleiben. In ihrem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens forderte die Kommission angesichts dieser Beschwerden Deutschland auf, ausführlich darzulegen, in welcher Form die DB-Postdienst (bis 1995) bzw. die DPAG (nach 1995) vom Staat finanzielle oder administrative Unterstützung erhielt.

(8) Der Beschluss über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(2). Mit Schreiben vom 16. September 1999 (Eingangsstempel vom 6. Oktober 1999) machte Deutschland seinen Standpunkt deutlich und übermittelte die verlangten Auskünfte.

(9) Im Anschluss an die Veröffentlichung gingen bei der Kommission 14 Stellungnahmen ein, die mit Schreiben vom 15. Dezember 1999 an die Bundesregierung weitergeleitet wurden, um ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die deutschen Behörden antworteten mit Schreiben vom 1. Februar 2000 (Eingangsstempel vom 2. Februar 2000).

(10) Am 18. Dezember 2001 legte Deutschland auf entsprechende Anforderung der Kommission weitere Ausführungen der Bundesregierung zum System des Finanzausgleichs nach § 37 Absatz 3 Postverfassungsgesetz ("PostVerfG") vor(3). Die Bemerkungen gingen am 31. Januar bzw. 13. Februar 2002 ein.

(11) In einem Parallelverfahren nach Artikel 82 EG-Vertrag erließ die Kommission am 20. März 2001 die Entscheidung 2001/354/EG(4), wonach die DPAG gegen Artikel 82 EG-Vertrag verstoßen hat, indem sie Kunden im Bereich der Paketdienste für den Versandhandel einen Sonderpreis nur im Gegenzug zur Verpflichtung des Kunden einräumt, seinen gesamten Bedarf an Paketen oder einen möglichst hohen Prozentsatz hiervon über die DPAG abzuwickeln. Daneben hat die DPAG laut dieser Entscheidung auch dadurch gegen Artikel 82 EG-Vertrag verstoßen, dass sie Paketdienste für den Versandhandel zu Preisen unterhalb der leistungsspezifischen Zusatzkosten angeboten hat.

II. BEMERKUNGEN DEUTSCHLANDS

A. Erwerb der Postbank AG

(12) Im Zusammenhang mit dem Erwerb der Postbank AG legte Deutschland Dokumente vor, die nach seiner Ansicht in ausreichender Weise belegen, dass der Kaufpreis entgegen den Behauptungen nicht gegen eine nicht vorhandene Forderung aufgerechnet, sondern von der DPAG an die deutschen Behörden tatsächlich gezahlt wurde(5). Außerdem legten die deutschen Behörden Unterlagen über den wirtschaftlichen Wert der Postbank AG aus der Sicht der DPAG und dessen Äquivalenz zum Kaufpreis vor. Nach Ansicht der deutschen Behörden erfolgte der Erwerb der Postbank daher ohne jede staatliche Beihilfe.

B. Finanzierung der Post-Unterstützungskasse

(13) Nach Aussage Deutschlands hat der Staat nur so viel zur Pensionskasse beigetragen, wie nötig war, um einen vom Staat zu vertretenden objektiven Nachteil der DPAG auszugleichen. Zu den ureigenen Pflichten des Staates gegenüber seinen Beamten gehöre auch die Finanzierung des Vorruhestandes von Beamten, die vor der Umwandlung der DPAG in eine Aktiengesellschaft eingestellt worden seien. Die DPAG sei zur Finanzierung einer Pensionskasse für diese staatlichen Beamten mit herangezogen worden, woraus ihr atypische Sonderkosten entstanden wären. Durch die Übernahme der Pensionsverpflichtungen sei die vom Staat zu vertretende objektive Benachteiligung der DPAG nur zum Teil wieder wettgemacht worden. Deshalb ist nach Ansicht Deutschlands mit dem Beitrag des Staates zur Post-Unterstützungskasse weder ein Vorteil für die DPAG verbunden noch werde durch diese Ausgleichsmaßnahme der Wettbewerb oder Handel verfälscht.

C. § 40 Absatz 6 PostVerfG

(14) Deutschland übermittelte der Kommission die Rechtsvorschriften zur Regelung der Verbindlichkeiten der ehemaligen staatlichen Deutschen Bundespost. Dabei handelt es sich um folgende gesetzliche Bestimmungen:

- § 2 Absatz 2 PostVerfG: Danach haftet der Bund für die Verbindlichkeiten der Deutschen Bundespost nur mit dem Sondervermögen Deutsche Bundespost;

- § 40 Absatz 6 PostVerfG: Diese Bestimmung besagt, dass Schuldurkunden der Deutschen Bundespost den Schuldurkunden des Bundes gleichstehen. Die Bundesregierung macht geltend, dass der Bund für Schuldurkunden der Deutschen Bundespost haftbar war(6), da diese ein in die staatliche Verwaltung integriertes Sondervermögen darstellte(7). Nach § 2 Absatz 2 PostUmwG sei diese Haftung jedoch auf das Sondervermögen Deutsche Bundespost beschränkt gewesen.

- § 2 Absatz 4 Postumwandlungsgesetz ("PostUmwG")(8): Auch nach dieser Bestimmung beschränkt sich die Gewährleistung des Bundes für die bis zum Zeitpunkt der Eintragung der drei neu errichteten Aktiengesellschaften in das Handelsregister bestehenden Verbindlichkeiten auf das Sondervermögen Deutsche Bundespost und ihre drei Rechtsnachfolger.

D. Umwandlung der DB-Postdienst in die DPAG

(15) Deutschland übermittelte der Kommission die einschlägige Rechtsvorschrift, die den Vermögensübergang von der früheren DB-Postdienst auf die neue Aktiengesellschaft DPAG regelt. Nach § 2 Absatz 1 PostUmwG sind die neu eingetragenen Aktiengesellschaften DTAG, DPAG und Deutsche Postbank AG die Rechtsnachfolger der drei Teilsondervermögen DB-Postdienst, DB-Telekom und DB-Postbank. Die Vorschrift besagt ferner, dass für die Aufteilung der Vermögenswerte die Nutzung ausschlaggebend ist und dass bei Nutzung von Liegenschaften durch zwei Unternehmen das Eigentum daran auf den Hauptnutzer übergeht.

E. Finanzausgleich gemäß § 37 Absatz 3 PostVerfG

(16) Zur Beantwortung der in den Ziffern 80 und 81 des Eröffnungsbeschlusses enthaltenen Aufforderung, ausführliche Informationen über sämtliche der DB-Postdienst oder der DPAG von staatlicher Seite gewährte finanzielle oder administrative Unterstützung zu liefern, machte die Bundesregierung in ihren Mitteilungen vom 16. September 1999 und 25. April 2000 detaillierte Ausführungen zu dem nach Artikel 37 Absatz 3 PostVerfG(9) vorgesehenen Finanzausgleich zwischen den Rechtsnachfolgern der Deutschen Bundespost.

(17) Die Bundesregierung erläuterte die Ursprünge von § 37 Absatz 3 PostVerfG wie folgt:

- Bis 1. Juli 1989 war die Deutsche Bundespost ein rein staatlicher Betrieb. Am 1. Juli 1989 gingen gemäß § 1 Absatz 2 PostVerfG die unternehmerischen Aufgaben der Bundespostbehörde auf drei verschiedene Rechtsträger über: die DB-Postdienst, die DB-Telekom und die DB-Postbank(10). Der DB-Postdienst übernahm die Ausführung sämtlicher bis dato von der Deutschen Bundespost erbrachten Postdienste(11).

- 1989 erfolgte somit eine Trennung zwischen der DB-Postdienst und der DB-Telekom. Der nach § 37 Absatz 3 dennoch mögliche Finanzausgleich findet seine Rechtfertigung in dem Grundsatz der finanziellen Einheitlichkeit der aus der Deutschen Bundespost hervorgegangenen Teilsondervermögen(12). Finanzielle Einheitlichkeit bedeutet, dass jeder der drei Rechtsnachfolger der ehemaligen Deutschen Bundespost, der seine Aufwendungen aufgrund des ihm übertragenen öffentlichen Versorgungsauftrages nicht aus eigenen Erträgen decken kann, Anspruch auf einen Finanzausgleich durch einen anderen, Gewinn erwirtschaftenden Rechtsnachfolger hat. Der Zweck des in § 37 Absatz 3 PostVerfG vorgeschriebenen Systems des Finanzausgleichs bestand somit in der Sicherstellung einer ausgewogenen Finanzlage des Postbetreibers nach seiner Trennung vom Telekommunikationsbereich.

(18) Auf eine einfache Formel gebracht argumentiert Deutschland dahin gehend, dass DB-Postdienst und später die DPAG allein wegen der im allgemeinen Interesse erbrachten Postaktivitäten im nicht reservierten Bereich jährlich enorme Verluste zu verzeichnen habe(13). Zur Deckung der gewaltigen Fehlbeträge beim Postbetreiber, die nach Ansicht der Bundesregierung allein auf die Durchführung von Postdiensten im allgemeinen Interesse zurückzuführen seien, sei nach § 37 Absätze 3 und 4 PostVerfG ein Finanzausgleich zwischen den drei Rechtsnachfolgern der Deutschen Bundespost vorgeschrieben. Die Absätze 3 und 4 des § 37 PostVerfG haben folgenden Wortlaut: "(3) Zwischen den Unternehmen ist ein Finanzausgleich vorzunehmen, wenn eines der Unternehmen, insbesondere als Folge der Beachtung der Grundsätze des § 4 Absatz 1(14) nicht in der Lage ist, die Aufwendungen aus eigenen Erträgen zu decken. Der Finanzausgleich ist auch unter Berücksichtigung von Gewinn- oder Verlustvorträgen erfolgswirksam in die Wirtschaftspläne aufzunehmen.

(4) Ein Ausgleich (...) zwischen den Unternehmen nach Absatz 3 aus Monopoldiensten zugunsten von Wettbewerbsdiensten ist zulässig. Soweit durch eine anhaltende spürbare Kostenunterdeckung im Wettbewerbsbereich die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Markt ohne sachlichen Grund beeinträchtigt werden, trifft der Bundesminister für Post- und Telekommunikation im Benehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft (...) die erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung der Beeinträchtigung."

(19) Deutschland bestreitet nicht, dass die DB-Telekom zwischen 1990 und 1994 gemäß § 37 Absatz 3 Verluste der DB-Postdienst in Höhe von [...](15) Mio. DEM ausgeglichen hat(16). Wegen noch ausstehender Ausgleichszahlungen habe die DB-Telekom bei der Umwandlung der drei Unternehmen in Aktiengesellschaften weitere [...] Mio. DEM zum Aktienkapital der neuen Aktiengesellschaft DPAG beisteuern müssen. Den deutschen Behörden zufolge wurde diese letzte noch ausstehende Ausgleichszahlung im Wege der Verrechnung gemäß § 7 zweiter Satz PostUmwG geleistet(17).

(20) Wie von Deutschland in weiteren Ausführungen vom 25. April 2000 und 31. Januar 2002 bestätigt, hat die DB-Telekom bzw. die DTAG zwischen 1990 und 1995 an die DB-Postdienst bzw. die DPAG Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt [...] Mio. DEM geleistet. Es wird nicht bestritten, dass dieser Finanzausgleich zwischen zwei verschiedenen Unternehmen dem Staat zuzuschreiben ist, da er gemäß § 37 Absatz 3 PostVerfG gesetzlich vorgeschrieben war. Die Bundesregierung macht jedoch geltend, dass die nach § 37 Absatz 3 PostVerfG vorgesehenen Ausgleichszahlungen für die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Leistungen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen unerlässlich waren.

F. Höhe der den Haus-zu-Haus-Paketdiensten zurechenbaren Infrastrukturkosten

(21) Entsprechend den Beschwerden von UPS und BIEK befasst sich die vorliegende Entscheidung mit der Kostendeckung im Bereich der im Wettbewerb erbrachten Haus-zu-Haus-Paketdiensten(18). Die Untersuchung der Kommission konzentrierte sich daher auf die Kostendeckung der DPAG in den beiden wichtigsten Haus-zu-Haus-Paketdiensten, die dem Wettbewerb offenstehen: der Paketbeförderung zwischen Geschäftskunden (Geschäftskundensegment oder "B-to-B"-Segment) und den Haus-zu-Haus-Paketdiensten im Auftrag von Versandhandelsunternehmen, die per Katalog oder auf elektronischem Weg bestellte Waren verschicken (Versandhandelssegment oder "B-to-C"-Segment)(19).

(22) Das Haus-zu-Haus-Geschäft wird von der DPAG im Logistiknetz der "Sparte Frachtpost" abgewickelt, zu dem 33 Einlieferungs- und Zielfrachtzentren sowie 476 Zustellbasen gehören. Die gleiche Infrastruktur wird auch für die Schalterpaketdienste genutzt, die die DPAG im Rahmen ihres öffentlichen Versorgungsauftrages für jeden Schalterkunden erbringen muss(20). Die DPAG nutzt die ursprünglich zur Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse aufgebaute und vorgehaltene Infrastruktur zumindest teilweise auch für die im Wettbewerb erbrachten Haus-zu-Haus-Paketdienste.

(23) Das DPAG-Logistiksystem sieht eine Bearbeitung der Haus-zu-Haus-Pakete in sechs Prozessschritten vor: 1) Abholung beim Kunden, 2) stationäre Bearbeitung im Einlieferungsfrachtzentrum, 3) Beförderung im Fernverkehr zwischen dem Einlieferungs- und dem Zielfrachtzentrum, 4) stationäre Bearbeitung im Zielfrachtzentrum, 5) regionale Beförderung zwischen Frachtzentrum und den örtlichen Zustellbasen und 6) Auslieferung an den Empfänger.

(24) In ihrem Schreiben vom 25. April 2002 machte die Bundesregierung Angaben zu den Kosten der einzelnen für die Erbringung der Haus-zu-Haus-Paketdienste im Rahmen der derzeitigen DPAG-Infrastruktur erforderlichen Bearbeitungsschritte. Die Angaben beziehen sich auf den Zeitraum 1994 bis 1999. Sie ergänzen und berichtigen zum Teil eine frühere Studie vom 12. März 2002 über die Kosten eines "effizienten Logistiknetzes" für den Betrieb einer Haus-zu-Haus-Paketinfrastruktur(21). Die Kommission hatte dieses Modell in Frage gestellt, da es auf Annahmen basierte, die nie den Versuch einer praktischen Umsetzung erfahren haben.

(25) Die Vorlage neuen Datenmaterials bezüglich der Kosten einer Haus-zu-Haus-Infrastruktur erwies sich als notwendig, da die zunächst eingereichten Erhebungen vom 12. März 2002 sich auf ein theoretisches Modell stützten, das auf Arbeitshypothesen beruht, wie beispielsweise die vollständige Fremdvergabe aller Bearbeitungsschritte an eine Vielzahl spezialisierter Drittunternehmen, die nie in der Praxis erprobt worden waren. Anhand derartiger Arbeitshypothesen lassen sich daher nicht die tatsächlichen Kosten feststellen, die mit der Aufrechterhaltung einer Haus-zu-Haus-Infrastruktur in der Realität verbunden sind. Eine aussagekräftige Erhebung der Mindestkosten einer Haus-zu-Haus-Infrastruktur setzt Informationen über eine in der Realität erprobte und tatsächlich angewandte Infrastruktur voraus. Die ursprüngliche Studie basierte nicht auf derartigen tatsächlichen Erhebungen. Der Verfasser hatte sich darauf beschränkt aufzuzeigen, dass unter bestimmten Bedingungen und unter Zuhilfenahme bestimmter Hypothesen eine Haus-zu-Haus-Infrastruktur zu sehr geringen Kosten aufrecht erhalten werden könne.

1. Abholung

(26) B-to-B-Segment: Für Geschäftskunden, deren tägliches Paketaufkommen 20 Stück übersteigt, erfolgt eine gesonderte B-to-B-Großmengenabholung(22). Eine solche gesonderte Firmentour erstreckt sich durchschnittlich auf [...] km(23). B-to-B-Abholtouren erfolgen an fünf Tagen in der Woche (= 250 Abholtage im Jahr(24)). Entgegen seinen ursprünglichen Angaben vom 12. März 2002(25) stellte Deutschland klar, dass die Großmengenabholung ausschließlich zum Zwecke der Abholung von Paketen bei Geschäftskunden durchgeführt wird. Entgegen der ursprünglichen Studie erfolgten die den B-to-B-Diensten gewidmeten Abholtouren getrennt sowohl von der Firmenzustellung als auch von der Retourenabholung für den Versandhandel. Damit sind die getrennten B-to-B-Aholtouren betrieblich ausnahmslos den B-to-B-Diensten zuzuordnen(26). Die Formel für die Berechnung der den Abholtouren im B-to-B-Segment zurechenbaren jährlichen Kosten lautet daher: Kosten pro Abholtour × Anzahl der täglich durchgeführten Abholtouren × 250 Abholtage im Jahr. Für den Zeitraum 1994 bis 1999 ergibt sich damit folgendes Bild:

1994: [...] DEM pro Tour(27) × [...] zurechenbare Abholtouren(28) × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM + [...] DEM pro Tour(29) × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1995: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM + [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1996: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM + [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1997: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM + [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1998: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM + [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1999: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM + [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM.

(27) Versandhandelssegment: Sämtliche Versandhandelspakete und Retouren werden beim Kunden abgeholt und unmittelbar zum Einlieferungsfrachtzentrum befördert. Eine Abholtour für Versandhandelspakete erstreckt sich im Durchschnitt auf [...] km(30). Die Abholung erfolgt an fünf Tagen in der Woche (= 250 Abholtage jährlich(31)). Da die Abholung der Pakete beim Versandhandel mittels gesonderter Touren erfolgt, sind die damit verbundenen Kosten diesen Paketdiensten vollständig zurechenbar(32). Auch hier lautet die Formel für die Berechnung der den Abholtouren im Versandhandelssegment jährlich zurechenbaren Kosten deshalb: Kosten pro Tour × Anzahl der täglich durchgeführten Touren × 250 Abholtage. Für die Jahre 1994 bis 1999 ergibt sich damit folgendes Bild:

1994: [...] DEM pro Tour(33) × [...] zurechenbare Abholtouren(34) × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1995: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1996: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1997: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1998: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM;

1999: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Abholtouren × 250 Abholtage = [...] Mio. DEM.

2. Stationäre Bearbeitung im Einlieferungs- und Zielfrachtzentrum

(28) Die Bearbeitung im Einlieferungsfrachtzentrum umfasst die Kodierung und das Sortieren der Pakete für den Weitertransport zum Zielfrachtzentrum(35). B-to-B-Pakete sind nicht vorsortiert und bedürfen daher alle einer stationären Bearbeitung im Einlieferungsfrachtzentrum(36). Dem gegenüber sind, wie schon erwähnt, ca. [...] % aller Versandhandelspakete vorsortiert und werden direkt zum Zielfrachtzentrum befördert. Bei ihnen entfällt somit die stationäre Bearbeitung im Einlieferungsfrachtzentrum. Gleiches gilt für Kataloge, da sie vom Kunden nach Zielfrachtzentren vorsortiert werden. Im Zielfrachtzentrum werden die Pakete und Kataloge elektronisch nach Zustellbezirken sortiert. Anschließend werden sie in Rollbehälter verladen und zu den verschiedenen regionalen Zustellbasen weiterbefördert. Etwa [...] % der Pakete verbleiben in den Zustellbezirken im Einzugsgebiet der Einlieferungsfrachtzentren(37) und benötigen daher keine stationäre Bearbeitung im Zielfrachtzentrum.

(29) Nach Aussage Deutschlands ist für eine flächendeckende Haus-zu-Haus-Versorgung im 24-Stunden-Takt eine Infrastruktur von 33 Frachtzentren unabdingbar(38). Die Kapitalkosten für die Errichtung der 33 Frachtzentren seien daher den zeitkritischen Zustellungen im 24-Stunden-Takt zuzurechnen. Da jedoch die Haus-zu-Haus-Pakete etwas weniger als die Gesamtmenge der tatsächlich in den Frachtzentren der DPAG bearbeiteten Sendungen ausmachten, dürfe nach Ansicht der deutschen Behörden lediglich eine verkleinerte Ausgabe der derzeitigen Frachtzentren den Haus-zu-Haus-Paketdiensten zugerechnet werden(39). Gleiches gelte für die Betriebskosten und die Kapitalkosten für Anlagen und Maschinen in den 33 Frachtzentren (lineare Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen auf das gebundene Kapital). Die Kosten für Anlagen und Maschinen, Instandhaltung und Material für ein Frachtzentrum in verkleinerter Ausgabe beliefen sich zwischen 1994 und 1999 auf jährlich [...] Mio. DEM(40). Der Betrieb von 33 Frachtzentren in verkleinerter Ausgabe habe somit jährlich zurechenbare Kosten in Höhe von [...] Mio. DEM(41) verursacht.

(30) Die Zustellbasen hingegen können, so die Bundesregierung, an die jeweiligen Sendungsmengen bzw. an die Zahl der zur Bearbeitung eines bestimmten Sendungsvolumens erforderlichen Auslieferungstouren in der Regelzustellung angepasst werden(42). Von den insgesamt 476 Zustellbasen, die seitens der DPAG zwischen 1994 und 1999 betrieben wurden, seien für die Vorhaltung von Haus-zu-Haus-Paketdiensten aufgrund ihres Sendungsaufkommens(43) die folgende Zahl von Zustellbasen erforderlich gewesen, die folgende Ausgaben verursachen hätten:

1994: [...] Zustellbasen(44), die insgesamt Ausgaben in Höhe von [...] Mio. DEM verursachen(45), zzgl. der Kosten für die Frachtzentren in Höhe von [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1995: [...] Zustellbasen; Kosten: [...] Mio. DEM, zzgl. der Kosten für die Frachtzentren in Höhe von [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1996: [...] Zustellbasen; Kosten: [...] Mio. DEM, zzgl. der Kosten für die Frachtzentren in Höhe von [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1997: [...] Zustellbasen; Kosten: [...] Mio. DEM, zzgl. der Kosten für die Frachtzentren in Höhe von [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1998: [...] Zustellbasen; Kosten: [...] Mio. DEM, zzgl. der Kosten für die Frachtzentren in Höhe von [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1999: [...] Zustellbasen; Kosten [...] Mio. DEM, zzgl. der Kosten für die Frachtzentren in Höhe von [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM.

(31) Die Personalkosten in den Einlieferungs- und Zielfrachtzentren können, so die Bundesregierung, auf das jeweils zu bearbeitende Paketaufkommen umgelegt werden. Die für die einzelnen Bearbeitungsschritte in den Einlieferungs- und Zielfrachtzentren erforderlichen personellen Ressourcen könnten somit in direkte Relation zum Volumen der Haus-zu-Haus-Paketdienste gesetzt werden. Gleiches gelte für die zur Bearbeitung der Pakete in den Zustellbasen nötigen Mannstunden. Die nachstehende Kostenrechnung basiert auf den Angaben der DPAG zu den jährlichen Mannstunden, die für die Bearbeitung des von ihr ermittelten jährlichen Haus-zu-Haus-Paketaufkommens erforderlich sind(46). Die zugrunde gelegten Stundenlöhne basieren auf Angaben der Bundesregierung(47). Die auf den einzelnen Bearbeitungsstufen insgesamt anfallenden Personalkosten wurden wie folgt berechnet: Mannstunden für die stationäre Bearbeitung im Einlieferungszentrum × Stundenlohn, Mannstunden für die stationäre Bearbeitung im Zielfrachtzentrum × Stundenlohn + Mannstunden für die Bearbeitung in den Zustellbasen × Stundenlohn. Für die Jahre 1994 bis 1999 ergibt sich damit folgendes Ergebnis:

1994: [...] Std. (Einlieferungsfrachtzentrum)(48) + [...] Std. (Zielfrachtzentrum)(49) + [...] Std. (Bearbeitung in den Zustellbasen)(50) × [...]DEM (Stundenlohn)(51) = DEM [...]Mio + [...] Mio. + [...] Mio. DEM = [...] Mio.;

1995: [...]Std. + [...] Std. + [...] Std. × [...] DEM (Stundenlohn) = [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1996: [...] Std. + [...] Std. + [...] Std. × [...] DEM (Stundenlohn) = [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1997: [...] Std. + [...] Std. + [...] Std. × [...] DEM (Stundenlohn) = [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1998: [...] Std. + [...] Std. + [...] Std. × [...] DEM (Stundenlohn) = [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM;

1999 [...] Std. + [...] Std. + [...] Std. × [...] DEM (Stundenlohn) = [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM + [...] Mio. DEM = [...] Mio. DEM

3. Fernverkehr

(32) Der Fernverkehr umfasst den täglichen Transport der Sendungen zwischen den 33 Einlieferungs- und Zielfrachtzentren(52). Die durchschnittliche Entfernung zwischen den 33 Einlieferungs- und Zielfrachtzentren beträgt [...] km(53). Seit 1994 sind alle Transporte dieser Art ausgelagert(54). Für den Fernverkehr werden zwei Container eingesetzt (d. h. ein Lkw plus Anhänger)(55). Um eine flächendeckende Versorgung im angepeilten 24-Stunden-Takt sicherzustellen, muss zwischen jedem Frachtzentrum mindestens eine Nachtfahrt durchgeführt werden; das ergibt 32 Relationen von jedem Einlieferungsfrachtzentrum zu den restlichen Zielfrachtzentren (d. h. mindestens 32 × 33 = 1056 Fahrten täglich)(56). Die Beförderung im Fernverkehr erfolgt an fünf Wochentagen (= 250 Nachtfahrten jährlich)(57). Dies bedeutet, dass die Personal-, Betriebs- und Kapitalkosten für jährlich 264000 Fernfahrten (1056 × 250) den Haus-zu-Haus-Diensten zugerechnet werden können(58). Die den Fernfahrten im B-to-B-Segment jährlich zuzuordnenden Kosten lassen sich somit errechnen aus dem Preis pro Fahrt × 264000 jährlichen Fernfahrten. Für den Zeitraum 1994 bis 1999 ergeben sich damit folgende den Haus-zu-Haus-Diensten zurechenbare Kosten:

1994: [...] DEM pro Fahrt(59) × 264000 jährliche Fernfahrten = [...] Mio. DEM/Jahr;

1995: [...] DEM pro Fahrt × 264000 jährliche Fernfahrten = [...] Mio. DEM/Jahr;

1996: [...] DEM pro Fahrt × 264000 jährliche Fernfahrten = [...] Mio. DEM/Jahr;

1997: [...] DEM pro Fahrt × 264000 jährliche Fernfahrten = [...] Mio. DEM/Jahr;

1998: [...] DEM pro Fahrt × 264000 jährliche Fernfahrten = [...] Mio. DEM/Jahr;

1999: [...] DEM pro Fahr × 264000 jährliche Fernfahrten = [...] Mio. DEM/Jahr.

(33) Zusätzlich zu den nächtlichen Fernfahrten erfolgt für die drei größten Versandhandelsunternehmen auch ein Direktabzug der Sendungen. Nach Schätzungen der DPAG wurden zwischen [...] (1990) und [...] % (1999) der Versandhandelspakete beim Kunden abgeholt und direkt zum Zielfrachtzentrum transportiert(60). Außerdem werden [...] % der Retourensendungen für den Versandhandel im Wege der Direktablieferung zugestellt(61). Wie bei den Direktauslieferungen im B-to-B-Segment werden auch der Direktabzug beim Versandhandel mit einem Lastwagen plus Anhänger (zwei Container) durchgeführt. Die Auslagerungskosten für den Direktabzug beim Versandhandel sind somit genauso hoch wie die Kosten für die Beförderung von Sendungen zwischen Geschäftskunden im Fernverkehr(62). Der Direktabzug erfolgt an fünf Tagen in der Woche. Den Angaben der Bundesregierung zufolge sind dem Versandhandelssegment zwischen 1994 und 1999 die folgende Anzahl von Fahrten und die folgenden Kosten zuzurechnen:

1994: [...] DEM pro Fahrt(63) × [...] zurechenbare Fernfahrten pro Jahr(64) = [...] Mio. DEM;

1995: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare Fernfahrten pro Jahr = [...] Mio. DEM;

1996: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare Fernfahrten pro Jahr = [...] Mio. DEM;

1997: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare Fernfahrten pro Jahr = [...] Mio. DEM;

1998: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare Fernfahrten pro Jahr = [...] Mio. DEM;

1999: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare Fernfahrten pro Jahr = [...] Mio. DEM.

4. Regionalverkehr

(34) Der Regionalverkehr umfasst Fahrten von durchschnittlich [...] km(65) zwischen den einzelnen Zielfrachtzentren und Zustellbasen. Beförderungen im Regionalverkehr erfolgen an sechs Tagen in der Woche (= 303 Arbeitstage)(66). Eine bestimmte Zustellbasis wird durchschnittlich mit fünf täglichen Fahrten mit einem Zielfrachtzentrum verbunden. Wie eingangs unter Randnummer 30 dargestellt, schätzt die Bundesregierung, dass eine bestimmte Anzahl der insgesamt 476 von der DPAG betriebenen Zustellbasen den Haus-zu-Haus-Paketdiensten zugerechnet werden kann(67). Durch indirekte Verknüpfung mit einer anderen Kostenkategorie (Zustellbasen) kann demnach eine entsprechende Zahl von Fahrten zu den Zustellbasen den Tür-zu-Tür-Paketdiensten zugerechnet werden. Die den im Wettbewerb erbrachten Haus-zu-Haus-Paketdiensten zuzuordnenden Fahrten im Regionalverkehr ergeben sich somit aus den täglichen Fahrten, die den Haus-zu-Haus-Paketdiensten pro Zustellbasis zuzurechnen sind × 303 Arbeitstage × der Zahl der den Haus-zu-Haus-Paketdiensten insgesamt zuzurechnenden Zustellungsbasen. Für den Zeitraum 1994 bis 1999 ergeben sich damit folgende Kosten:

1994: [...] Tagesfahrten(68) × 303 Arbeitstage = [...] jährliche Fahrten pro Zustellbasis × [...] zuzurechnende Zustellsbasen(69) = [...] zuzurechnende Fahrten pro Jahr × [...] DEM(70) pro Fahrt = [...] Mio. DEM;

1995: [...] Tagesfahrten × 303 Arbeitstage = [...] jährliche Fahrten pro Zustellbasis × [...] zuzurechnende Zustellbasen = [...] zuzurechnende Fahrten pro Jahr × [...] DEM pro Fahrt = [...] Mio. DEM;

1996: [...] Tagesfahrten × 303 Arbeitstage = [...] jährliche Fahrten pro Zustellbasis × zuzurechnende Zustellbasen = [...] zuzurechnende Fahrten pro Jahr × [...] DEM pro Fahrt = [...] Mio. DEM;

1997: [...] Tagesfahrten × 303 Arbeitstage = [...] jährliche Fahrten pro Zustellungsbasis × [...] zuzurechnende Zustellbasen = [...] zuzurechnende Fahrten pro Jahr × [...] DEM pro Fahrt= [...] Mio. DEM;

1998: [...] Tagesfahrten × 303 Arbeitstage = [...] jährliche Fahrten pro Zustellbasis × [...] zuzurechnende Zustellbasen = [...] zuzurechnende Fahrten pro Jahr × [...] DEM pro Fahrt = [...] Mio. DEM;

1999: [...] Tagesfahrten × 303 Arbeitstage = [...] jährliche Fahrten pro Zustellbasis × [...] zuzurechnende Zustellbasen = [...] zuzurechnende Fahrten pro Jahr × [...] DEM pro Fahrt = [...] Mio. DEM.

5. Auslieferung

(35) Bei den hier zur Diskussion stehenden Haus-zu-Haus-Paketdiensten unterscheidet die DPAG drei verschiedene Auslieferungsformen: 1) Firmenzustellung für Kunden, deren tägliche Zustellmenge einen auf individuelle Großempfänger vorsortierten Rollbehälter ausmacht(71); 2) Retourenzustellung für den Versandhandel und 3) Regelzustellung für die gemeinsame Auslieferung von Versandhandelspaketen und denjenigen B-to-B-Paketen, die nicht mittels der Firmenzustellung ausgeliefert werden.

(36) Firmenzustellung: Eine Firmenzustellung umfasst die Zustellung von Paketen in einzelnen Rollbehältern. Ein Behälter enthält ausschließlich Pakete für einen bestimmten Adressaten(72). Rund [...] % der B-to-B-Pakete werden im Wege der Firmenzustellung ausgeliefert. Die restlichen [...] % werden gemeinsam mit B-to-C-Paketen im Wege der Regelzustellung ausgeliefert(73). Die Formel zur Berechnung der reinen Firmenzustellung lautet: Kosten der Zustelltour × Anzahl der täglichen Touren × 250 Zustelltage pro Jahr. Für den Zeitraum 1994 bis 1999 ergibt sich damit folgendes Bild:

1994: [...] DEM pro Tour(74) × [...] zurechenbare Zustelltouren(75) × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1995: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Zustelltouren × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1996: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Zustelltouren × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1997: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Zustelltouren × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1998: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Zustelltouren × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1999: [...] DEM pro Tour × [...] zurechenbare Zustelltouren × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM.

(37) Retourenzustellung: Retouren-Pakete sind Sendungen von Versandhandelskunden, die vom Empfänger zurückgeschickt werden. Retourensendungen werden bei bestimmten Sammelstellen ("Agenturen") abgeholt und gebündelt an fünf Tagen in der Woche (= 250 Zustelltage im Jahr) an das jeweilige Versandhandelsunternehmen zurückgeschickt(76). [...] % der Retourensendungen werden im Wege einer spezifischen Retourenzustellung ausgeliefert(77), der Rest wird, wie eingangs erwähnt, im Direktabzug zugestellt. Eine durchschnittliche Tour der Retourenzustellung erstreckt sich über ca. [...] km(78) und verursacht somit [...] % der Kosten einer [...] km langen Abholtour für den Versandhandel(79). Die der Retourenzustellung jährlich zuzurechnenden Kosten ergeben sich somit aus den Kosten pro Fahrt × den den Retourenzustellungen zurechenbaren Fahrten × 250 Zustelltage. Für den Zeitraum 1994 bis 1999 ergeben sich für die Retourenzustellung somit folgende Kosten:

1994: [...] DEM pro Fahrt(80) × [...] zurechenbare tägliche Fahrten(81) × 250 Zustelltage(82) = [...] Mio. DEM;

1995: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare tägliche Fahrten × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1996: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare tägliche Fahrten × 250 Zustelltage = [...] Mio. EUR;

1997: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare tägliche Fahrten × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1998: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare tägliche Fahrten × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1999: [...] DEM pro Fahrt × [...] zurechenbare tägliche Fahrten × 250 Zustelltage = [...] Mio. DEM.

(38) Regelzustellung: Nach Schätzungen der Bundesregierung stellt die DPAG pro Regelzustellungstour durchschnittlich [...] Pakete zu (Montag: [...] Pakete, Dienstag: [...] Pakete, Mittwoch: [...] Pakete, Donnerstag: [...] Pakete, Freitag: [...] Pakete und Samstag: [...] Pakete)(83). Der Schnitt von [...] Paketen pro Fahrt ergibt sich aus der von der DPAG praktizierten sechstägigen Zustellwoche, was auf das Jahr bezogen 303 Zustelltagen entspricht(84). Den offiziellen Angaben zufolge dauert eine Auslieferungstour im Schnitt [...] Stunden (Montag bis Freitag, Samstags [...] Std.)(85). Ausgehend von diesen Angaben lässt sich eine betriebliche Zuordnung der Auslieferungstouren zum B-to-B-Segment nach folgender Formel vornehmen: jährliches im Wege der Regelzustellung ausgeliefertes B-to-B-Sendungsaufkommen(86) geteilt durch 303 Zustelltage pro Jahr, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = Anzahl der dem B-to-B-Segment täglich zuzuordnenden Touren. Für den Zeitraum 1994 bis 1999 ergeben sich auf dieser Grundlage die folgenden Kosten:

1994: [...] Mio. - [...] Mio. (Firmenzustellung) = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM(87) pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1995: [...] Mio. - [...] Mio. (Firmenzustellung) = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1996: [...] Mio. - [...] Mio. (Firmenzustellung) = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM(88) pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1997: [...] Mio. - [...] Mio. (Firmenzustellung) = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1998: [...] Mio. - [...] Mio. (Firmenzustellung) = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1999: [...] Mio. - [...] Mio. (Firmenzustellung) = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM.

(39) Die Zahl der dem Versandhandelssegment zuzurechnenden Auslieferungstouren wurde nach dem gleichen Rechenmodus ermittelt. Bei der Berechnung des auf das Versandhandelsgeschäft entfallenden Sendungsvolumens ist zu berücksichtigen, dass nach Schätzungen der DPAG ca. [...] % aller Versandhandelspakete wegen Abwesenheit des privaten Empfängers nicht beim ersten Zustellversuch übergeben werden können(89), so dass ein zweiter Zustellversuch unternommen werden muss. Bei analoger Anwendung des obigen Berechnungsmodus ergibt sich folgendes Ergebnis:

1994: [...] Mio.(90) + [...] Mio. für den zweiten Zustellversuch = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1995: [...] Mio. + [...] Mio. für den zweiten Zustellversuch = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1996: [...] Mio. + [...] Mio. für den zweiten Zustellversuch = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1997: [...] Mio. + [...] Mio. für den zweiten Zustellversuch = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1998: [...] Mio. + [...] Mio. für den zweiten Zustellversuch = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM;

1999: [...] Mio. + [...] Mio. für den zweiten Zustellversuch = [...] Mio., geteilt durch 303 Zustelltage, geteilt durch [...] Pakete pro Tour = [...] zurechenbare Touren × [...] DEM pro Tour × 303 Zustelltage = [...] Mio. DEM.

G. Umfang des öffentlichen Versorgungsauftrages der DPAG im Paketbereich

(40) Schließlich machte Deutschland einige allgemeine Angaben 1. zum Umfang des öffentlichen Versorgungsauftrages der DPAG im Paketbereich und 2. zu den von der DPAG als ehemaligem Staatsbetrieb übernommenen Altlasten.

(41) Der öffentliche Versorgungsauftrag der DPAG beinhaltete laut Bundesregierung die Abholung, Bearbeitung, Beförderung und Zustellung sämtlicher Postpakete mit einem Gewicht von bis zu 20 kg. Diese Leistung war in der Fläche zu einheitlichen Tarifen nach dem Grundsatz der Tarifeinheit im Raum anzubieten. Gemäß § 2 Absatz 2 Nr. 3 der Postdienst-Pflichtleistungsverordnung(91) ("PPfLV") von 1994 konnte die DPAG, in Abweichung des gesetzlich vorgeschriebenen Einheitstarifs, bestimmten Kunden, die ihre Sendungen selbst vorkodierten bzw. vorsortierten oder ein bestimmtes Mindestsendungsaufkommen hatten, Preisabschläge gewähren, doch entband dies die DPAG nicht von ihrer Verpflichtung, weiterhin alle Schalterpakete zum Einheitstarif zu befördern, gleich, ob der Kunde den Schalterdienst für seine Privat- oder Geschäftspost in Anspruch nahm. Nach Aussage der Bundesregierung hatten alle Kunden, denen Preisnachlässe gewährt wurden, weil sie Pakete vorsortierten oder eine bestimmte Mindesteinlieferungsmenge aufbrachten, nach wie vor das Recht, den Universaldienst am Postschalter zum bundesweiten Einheitstarif in Anspruch zu nehmen(92). Geschäftskunden seien somit keineswegs entgegen den Vorgaben der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften über die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität(93) vom Universaldienst ausgeschlossen worden(94).

H. Die von der DPAG als ehemaligem Staatsbetrieb übernommenen Altlasten

(42) Deutschland argumentiert, dass die in dem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens ausgewiesenen Vollkosten der DPAG für den Betrieb ihrer Sparte "Frachtpost" durch eine Reihe von Altlasten in die Höhe getrieben worden seien, die sämtlich mit der Verpflichtung der DPAG zur Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zusammenhingen. Aufgrund der ihr in der Vergangenheit und Gegenwart auferlegten Verpflichtungen fielen die Kosten der DPAG höher aus, als dies bei Erbringung dieser Leistungen unter normalen Marktbedingungen der Fall wäre. Um festzustellen, ob die DPAG bei der Zustellung der Inlandspaketpost kostendeckend arbeitet, dürften, so Deutschland, den mit diesen Leistungen erzielten Erlösen nicht die Vollkosten der DPAG gegenübergestellt werden, sondern die von Altlasten bereinigten hypothetischen Kosten, die auf der DPAG lasten würden, wenn sie die Paketleistungen unter normalen Marktbedingungen erbringen könnte(95). Die "Altlasten" spiegelten somit den Unterschied zwischen den Kosten für die Erbringung von Paketdiensten unter normalen Marktbedingungen und den Sonderkosten wider, die nur der DPAG bei der Erbringung dieser Leistungen entstuenden(96).

(43) Ein normaler Betrieb des Paketdienstes unter Marktbedingungen hieße, dass die DPAG eine Reihe von Sonderkosten nicht zu tragen hätte, wie etwa 1) Grundgehälter über dem am Markt üblichen Niveau, 2) Wohnungsbaudarlehen für Bedienstete zu Zinsen unterhalb des am Markt üblichen Niveaus, 3) Abfindungen, 4) Personalüberhang (Entlohnung von Beamten ohne eigentlichen Aufgabenbereich), 5) entgangene Investitionsbeihilfen für die neuen Bundesländer, 6) nicht abzugsfähige Mehrwertsteuer (da die Posttätigkeiten der DPAG von der Mehrwertsteuer befreit sind), 7) Kosten für Zivilschutz und Unternehmenssicherheit, 8) atypische Kapitalkosten, 9) Kosten einer unüblichen Form der beschleunigten Abschreibung, 10) Kosten für den Eigenbetrieb von Postämtern anstatt Vergütung von Agenturen, 11) im Vergleich zu Wettbewerbern geringerer Zustellumfang pro Halt des Zustellfahrzeugs(97); 12) Samstagszustellung, 13) Wiedervereinigungskosten, 14) ineffiziente Frachtlogistik in den neuen Bundesländern, 15) Parallelbetrieb zweier Logistiksysteme in der Übergangsphase zwischen 1994 und 1995.

(44) Diese Altlasten sind nach Ansicht der Bundesregierung unter anderem das Ergebnis politischer Entscheidungen eines Mitgliedstaats über die Art und Weise der Erfuellung eines öffentlichen Versorgungsauftrags. Da es an einer einschlägigen Regelung auf Gemeinschaftsebene fehle, sei die Kommission nicht befugt, über die Höhe der Kosten von im allgemeinem Interesse erbrachten Leistungen oder die Angemessenheit der von den nationalen Regierungen diesbezüglich getroffenen politischen Entscheidungen zu befinden(98). Die Bundesregierung ist der Ansicht, dass die DPAG mit ihrer Sparte "Frachtpost" Gewinne erwirtschaften würde, wenn diese Sparte unter normalen Marktbedingungen ohne die erwähnten Sonderkosten betrieben werden könnte.

(45) Selbst wenn sich die Kommission auf den Standpunkt stellen würde, dass nach heutigem Stand längst nicht mehr alle mittels dieser Infrastruktur erbrachten Paketleistungen als im öffentlichen Interesse erbrachte Leistungen gelten können, so müssten, so die abschließende Argumentation der Bundesregierung, die Altlasten dennoch als "verlorene Investitionskosten" für Leistungen angesehen werden, die zum Zeitpunkt der Planung der jetzigen Infrastruktur im Jahr 1990 eindeutig im öffentlichen Interesse erbracht worden waren(99).

III. STELLUNGNAHMEN DRITTER

(46) Auf die Aufforderung zu Stellungnahmen gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrags äußerten sich die beiden Beschwerdeführer und zwölf weitere Dritte.

(47) Nach Ansicht von UPS sind die Paketdienste, die seitens der DPAG im Allgemeininteresse erbracht werden Gewinn bringend. Die im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens festgestellte Kostenunterdeckung sei auf die Erbringung von Haus-zu-Haus-Paketdiensten, die nicht am Postschalter abgewickelt werden, zurückzuführen. Staatliche Beihilfen zur Deckung von Verlusten in diesem gewerblichen Bereich seien nicht unter Hinweis auf Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag zu rechtfertigen. Auch sei die Höhe der von der Bundesregierung ausgewiesenen Altlasten übertrieben. UPS bezweifelt, ob die Löhne der DPAG wirklich über dem im Wettbewerb üblichen Lohnniveau lägen. Die Kosten der Frühpensionierung seien keine im Markt unübliche Altlast, sondern Kosten, die von jedem Unternehmen selbst getragen werden müssten. Auch UPS stelle im Einzelfall Pakete am Samstag zu. Ferner sollten die Altlasten mit den Immobilien und Kapitaltransfers abgewogen werden, die der DPAG anlässlich der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft im Jahre 1995 gerade zum Ausgleich hierfür vom Staat gewährt wurden.

(48) Nach Ansicht des BIEK, der Vereinigung privater Anbieter von Kurier- und Expressdiensten, sind die Verluste des Postdiensts und der DPAG allein auf das Haus-zu-Haus-Geschäft zurückzuführen. Diese Verluste wurden aus Transferzahlungen aus dem Fernsprechmonopol der Deutschen Telekom quersubventioniert. So sei gemäß § 7 PostUmwG die DTAG zum Verzicht auf Rückgriffsforderungen gegen die DPAG in Höhe von rund 5,4 Mrd. DEM gezwungen worden.

(49) Nach Ansicht des BIEK ergeben sich aus den seitens der Bundesregierung vorgelegten Kosten- und Ergebnisrechnungen nicht die tatsächlichen Kosten des Betriebs eines Frachtdienstes unter normalen Marktbedingungen. Die Angaben der Bundesregierung beruhten auf einer rechnerischen "top-down"-Zuordnung der Kosten des Gesamtunternehmens auf die Sparte Frachtpost, die nicht den tatsächlichen Verbrauch von Ressourcen abbilde. Der BIEK reichte deshalb eine prozessorientierte Kosten- und Ergebnisbewertung des Paketdienstes der DPAG ein, die aufgrund einer "bottom-up" Analyse die tatsächlichen und betriebsnotwendigen Kosten eines Frachtdienstes im Umfang der DPAG ermittelt. Diese Kostenermittlung erfolgt nach eigenen Angaben "bottom up" über die betriebsnotwendigen Prozessschritte und bewertet deren tatsächliche Kosten mittels Standardzeiten, Mengen und marktüblichen Kosten für Personal und Sachmittel. Diese Analyse soll die rein betriebsnotwendigen Kosten ermitteln, die frei von möglichen Altlasten, Personalüberhang oder anderen historisch bedingten Mehraufwendungen sind(100).

(50) Die seitens des BIEK eingereichte Kosten-und Ergebnisbewertung kommt zu dem Ergebnis, dass die Erlöse der DPAG im Bereich der Paketdienste für Geschäftskunden weit hinter den betriebsnotwendigen Kosten in diesem Bereich zurückbleiben. Während der Haus-zu-Haus-Bereich Verluste ausweise, erbringe der Bereich Schalterpakete sogar Gewinne. Damit sei der Verlust der Sparte Frachtpost ausschließlich auf den Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste zurückzuführen. Nach Angaben des BIEK-Gutachtens ist der Verlust im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste durch die betriebliche Struktur der Sparte Frachtpost der DPAG bedingt(101), denn ein Verlust würde bei Beibehaltung der gegenwärtigen betrieblichen Struktur und Preisgestaltung auch unbeachtet der so genannten Altlasten auftreten. Auf der Basis der prozessorientierten Kosten- und Ergebnisbewertung steht nach Ansicht des BIEK fest, dass die Verluste im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste nicht auf Altlasten oder politischen Vorgaben beruhen, sondern auf der aggressiven Preisstrategie der DPAG in diesem Bereich(102)

(51) In einer ergänzenden Studie vom 7. Februar 2002 hat BIEK die unter normalen Marktbedingungen übliche Vergütung für die Prozessabläufe der Geschäftstypen B-to-B und Versandhandel ermittelt. In diesen Ermittlungen hat BIEK die relevanten Bearbeitungsschritte für Haus-zu-Haus-Paketdienste für den Bereich B-to-B definiert und bei den Unternehmen German Parcel, DPD und UPS eine Umfrage durchgeführt zu den Kosten, die unter normalen Marktbedingungen für diese Bearbeitungsschritte der Wertschöpfungskette zu erwarten wären. Bei den Unternehmen DPD, Hermes Versandservice und UPS wurde eine Umfrage zu den Kosten, die unter normalen Marktbedingungen beim Betrieb einer Haus-zu-Haus-Infrastruktur für den Versandhandel anfallen, durchgeführt. Auf der Grundlage vorgegebener Mengen und branchenüblichen Zeit- und Lohnstandards wurden die Kosten auf die einzelnen Prozessschritte verteilt, um den tatsächlichen Verbrauch an Ressourcen (Arbeitsstunden, Material- und Kapitalkosten) adäquat widerzuspiegeln.

(52) Weiterhin äußert der BIEK Zweifel am Vorliegen bestimmter von Deutschland geltend gemachter Altlasten. Ein Vergleich der Grundgehälter zeige, dass die Grundgehälter der DPAG keinesfalls höher lägen als die Gehälter vergleichbarer Beschäftigter bei den Wettbewerbern. Nach Angaben des BIEK lägen insbesondere die Grundgehälter der DPAG im Bereich der Paketzustellung in einigen Regionen sogar unterhalb der stuendlichen Vergütung im Transportgewerbe. Die zusätzliche Zustellung am Samstag stelle keinen Nachteil dar, sondern sei ein zwingendes Erfordernis im Bereich des Versandhandels wettbewerbsfähig zu bleiben.

(53) Nach Ansicht des BIEK sollte die Übertragung von Immobilien an die DPAG im Jahre 1995 unter anderem der Deckung von Altlasten dienen, nicht jedoch dem Ausgleich betriebsnotwendiger Kosten. Die Nutzung der Erträge aus der Veräußerung nicht betriebsnotwendiger Grundstücke, Gebäude oder Wohnungen für andere Zwecke als die Deckung der Altlasten, wie insbesondere dem Ausbau des Frachtdienstes und dem Erwerb weiterer Unternehmen, stelle eine Beihilfe an die DPAG dar. Zur Herstellung der Wettbewerbsneutralität sei eine organisatorische und rechtliche Trennung des Paketdienstes vom Briefdienst unausweichlich.

(54) Der Bundesverband Spedition und Logistik e. V. ("BSL") ist der Ansicht, der Frachtdienst der DPAG sei in Bezug auf die zu erwartende Nachfrage überdimensioniert angelegt gewesen. Deshalb habe die DPAG versucht, zusätzlichen Absatz über Preise zu gewinnen, die privaten unter normalen Marktbedingungen tätigen Wettbewerbern keine ausreichende Kostendeckung ermöglicht hätte. Nach Ansicht des BSL kann weder DPAG noch ein unter normalen Marktbedingungen tätiges Unternehmen bei dem von der DPAG angewandten Preisniveau die Kosten der einzelnen Paketdienste durch Erlöse abdecken.

(55) Die niederländische Unternehmensvereinigung Transport en Logistiek Nederland ("TLN") vertritt die Auffassung, kein privater Anbieter von Paketdiensten könne in einem Markt überleben, in dem staatliche Unternehmen mittels von Beihilfen dem Wettbewerb offen stehende Paketdienste förderten. Der TLN ist der Ansicht, wettbewerbliche Aktivitäten sollten von den durch staatliche Mittel geförderten gemeinwirtschaftlichen Postdiensten organisatorisch und rechtlich getrennt erbracht werden.

(56) Die European Express Organisation ("EEO") ist der Ansicht, die Aufrechterhaltung eines Verlust bringenden Paketdienstes über einen Zeitraum von 15 Jahren stuende nicht im Interesse eines unter normalen Marktbedingungen tätigen Unternehmens. Ohne ein glaubwürdiges Sanierungskonzept würde die Beibehaltung der Sparte Frachtpost den Wettbewerb verzerren. Auch ist die EEO der Ansicht, die DPAG hätte Erlöse aus der Veräußerung von Immobilien zur Sanierung der Frachtpost einsetzen müssen, anstatt Unternehmen im Bereich der internationalen Fracht und Logistik zu erwerben.

(57) Nach Ansicht von Federal Express sollte die Kommission zunächst den erforderlichen Standard definieren, wonach die dem Wettbewerb geöffneten Paketdienste Empfänger von unzulässigen Beihilfen sein könnten. Nach Ansicht von Federal Express, hatte der Staat, bei Vornahme der Investitionen in die neue Frachtpost-Infrastruktur der DPAG keine hinreichend sichere Erwartung auf eine angemessene Rendite. Federal E×press bezweifelt das Vorliegen und die tatsächliche Höhe der von Deutschland geltend gemachten Altlasten.

(58) Ein weiterer Dritter, der um vertrauliche Behandlung seiner Identität nachsucht, bringt vor, die DPAG werde über die mit der Erfuellung ihrer öffentlichen Aufgabe verbundenen Kosten hinausgehend durch staatliche Mittel entlohnt. Diese "Überkompensation" verschaffe der DPAG die finanziellen Mittel, im Bereich der dem Wettbewerb geöffneten Paketdienste eine aggressive Preisstrategie zu verfolgen. Eine derartige Preisstrategie könne sich kein unter normalen Marktbedingungen tätiger Wettbewerber erlauben. Die "Überkompensation" wirkt sich angesichts der zunehmend grenzüberschreitend erbrachten Paketdienste auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten aus.

(59) Nach Ansicht von German Parcel verfügt die DPAG über nahezu unbegrenzte Mittel, die sie zum Ausbau ihres Frachtnetzes eingesetzt habe und weiterhin einsetze. Anders als ihre Wettbewerber könne die DPAG ihre Expansion in diesem Bereich ohne Rücksicht auf die hierzu erforderlichen Kosten gestalten. Auch träfe es nicht zu, dass Wettbewerber kein Interesse am Privatkundenmarkt hätten. Zahlreiche Dienstleister, darunter auch German Parcel, böten Paketdienste für Privatkunden an. German Parcel verweist auf sein "Paket-Shop-Konzept", das inzwischen über 1000 Annahmestellen für Privatkunden umfasse. Allerdings sei es für German Parcel bislang schwierig gewesen, den Versandhandel als Auftraggeber zu gewinnen, da die weitaus meisten Versandhändler langfristige Lieferverträge mit der DPAG eingegangen wären und darüber hinaus durch Mengen- und Rabattvereinbarungen an die DPAG gebunden seien.

(60) German Parcel meldet auch Zweifel am Vorliegen und der Höhe der von der Bundesregierung vorgetragenen Altlasten an. So sei der niedrige Stoppfaktor (Pakete, die im Rahmen des Stopps des Zustellfahrzeugs ausgeliefert werden) keine Folge der Pflichtleistungen der DPAG, denn weniger als 9 % der Pakete würden am Postschalter eingeliefert. Ein eventuell im Vergleich zu Wettbewerbern niedrigerer Stoppfaktor erkläre sich aus der unternehmerischen Entscheidung der DPAG, möglichst den gesamten Versandhandel zu bedienen. Andererseits sei die Stoppdichte (Anzahl der Stopps pro Straße) aufgrund des höheren Volumens bei der DPAG günstiger als bei privaten Wettbewerbern. Außerdem könne die DPAG den Vorteil eines vorhandenen Zustellnetzes für Briefe durch Verbundzustellung von Paketen und Briefen in ländlichen Gebieten nutzen. Dieser Vorteil stuende aufgrund des Briefmonopols keinem Wettbewerber offen. Auch würde die Zustellung am Samstag nicht nur von der DPAG angeboten, sondern insbesondere regelmäßig auch von der Hermes Versand AG. Aufgrund des hohen Anteils an Paketdiensten für den Versandhandel sei eine Zustellung am Samstag ohnehin betrieblich erforderlich. Bei richtiger Organisation ließe sich eine Zustellung am Samstag ohne zusätzliche Kosten bewältigen.

(61) Nach Ansicht der Vereinigung Deutscher Kraftwagenspediteure eG ("VDK") hat die DPAG kein transparentes System der Kostenzuordnung, dass Rückschlüsse auf die tatsächlichen Kosten- und Erlöse bestimmter Geschäftsfelder zuließe.

(62) Nach den eigenen Berechnungen des Verbands der Postbenutzer, Deutscher Verband für Post und Telekommunikation e. V. ("DVPT") betragen die Gewinne der DPAG im Bereich des Briefmonopols mindestens 1,7 Mrd. DEM. Da das Unternehmen DPAG insgesamt ein ausgeglichenes Ergebnis oder allenfalls nur geringe Gewinne ausweise, sei der Betrag der internen Quersubventionierung beachtlich. Auch zieht der DVPT in Zweifel, ob der darüber hinaus erfolgte staatliche Finanzausgleich für öffentliche Pflichten in einem ausgeglichenen Verhältnis zu den tatsächlichen Mehrkosten der öffentlichen Aufgabe stuende, insbesondere da das Volumen der Schalterpaketdienste geringer sei als die 23 %, die im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens angegeben seien. In Wirklichkeit seien diese Mehrkosten im Bereich der Schalterpakete aber wesentlich geringer, da diese einen wesentlich geringeren Anteil am Gesamtvolumen ausmachten, als von der Bundesregierung angegeben. Der staatliche Mittelzufluss sollte unter diesen Umständen wesentlich reduziert werden.

(63) Nach Ansicht des UK Post Office ("Post Office") stellt ein Immobilientransfer oder die Übertragung anderer Vermögenswerte an einen öffentlichen Postbetreiber eine staatliche Beihilfe dar. Dies träfe auch auf die Übertragung solcher Vermögenswerte von einem staatlichen Träger auf einen anderen zu, solange diese Vermögenswerte nicht betrieblich notwendig zur Erfuellung von Diensten im Allgemeininteresse sei. Auch die Übernahme von Mehrkosten einer Frühpensionierung von 25 % der Beamten der DPAG stelle eine Beihilfe dar. Nach Ansicht des Post Office hätte dieser Personalabbau aus Einnahmen aus der Veräußerung von betrieblichen Vermögensgegenständen finanziert werden müssen. In jedem Fall sei die Hingabe von Immobilien zu indirekt und mittelbar um im Sinne des Artikel 86 Absatz 2 des EG-Vertrages als Ausgleich für die Mehrkosten der Dienstleistungen im allgemeinen Interesse gelten zu können. Altlasten hätten allenfalls im Einzelfall aus Verkaufserlösen aus Immobilien finanziert werden dürfen.

IV. RECHTLICHE WÜRDIGUNG

(64) Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die vorgenannten staatlichen Maßnahmen zugunsten der DPAG stellen staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, wenn 1) die DPAG hierdurch eine Begünstigung erlangt; 2) diese Begünstigung durch Aufbringung staatlicher Mittel finanziert wurde; und 3) die Begünstigung den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und 4) den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

(65) Vorab ist in der rechtlichen Würdigung das Vorbringen in Bezug auf den Erwerb der Postbank AG zu behandeln. Die deutschen Behörden konnten im Verfahren in ausreichender Weise belegen, dass der Kaufpreis entgegen den Vermutungen der Beschwerdeführer nicht gegen eine nicht vorhandene Forderung aufgerechnet, sondern von der DPAG an die deutschen Behörden tatsächlich gezahlt wurde. Die deutschen Behörden haben in diesem Zusammenhang eine Kopie des Kaufvertrags und einen Zahlungsbeleg vorgelegt. Außerdem legten die deutschen Behörden Unterlagen vor, die belegen, dass der Kaufpreis dem wirtschaftlichen Wert entsprach, den die Postbank für die DPAG hatte. Der Erwerb der Postbank erfolgte daher ohne jede staatliche Beihilfe.

A. Begünstigung

(66) Nach dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 22. November 2001 in der Rs. C-53/00 (ACOSS)(103) kann eine staatliche Finanzierung von Dienstleistungen im allgemeinen Interesse dem Empfänger einen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gewähren. Sollte die staatliche Finanzierung jedoch die tatsächlich anfallenden zusätzlichen Kosten(104) dieser im Allgemeininteresse zu erbringenden Dienste nicht überschreiten, so ist der staatliche Finanzausgleich kein Vorteil im Sinne des Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, sondern ist als eine angemessene Vergütung für die Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten zu betrachten(105).

(67) Es steht den deutschen Behörden somit frei, mittels staatlicher Zuschüsse, wie beispielsweise dem hier genannten Beitrag zur Post-Unterstützungskasse, staatlichen Garantien, oder dem Transfer von Immobilienwerten und Kapital, die mit der Erfuellung von gemeinwirtschaftlichen Pflichten tatsächlich verbundenen Nettomehrkosten auszugleichen. Hierbei müssen die deutschen Behörden jedoch beachten, dass die staatlichen Zuschüsse sich darauf beschränken, die tatsächlich aus der Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten resultierenden Nettomehrkosten auszugleichen. Sollten Nettomehrkosten ausgeglichen werden, die auf anderen Ursachen beruhen, so vermittelt der staatliche Finanzausgleich dieser Nettomehrkosten dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil.

(68) Auf entsprechende Nachfrage der Kommission vom 10. März 2000 nach etwaigen Gewinnen der DPAG im Zeitraum 1990 bis 1998 im Bereich der nicht reservierten Dienste, gibt die Bundesregierung in ihrer Mitteilung vom 24. März 2000 (S. 10) an, die DPAG habe mit freien Wettbewerbsdiensten im Jahre 1998 einen Überschuss von [...] Mio. DEM erzielt. Andererseits unterbreiteten die deutschen Behörden Zahlen, wonach der Gesamtbereich Paketdienste im Zeitraum 1990 bis einschließlich 1998 ein Defizit in Höhe von [...](106) Mio. DEM und der Bereich der Zeitungs- und Pressezustellungen ein Defizit in Höhe von [...](107) Mio. DEM ausweist. Danach lag für beide Bereiche das Gesamtdefizit bei DEM [...] Mio. DEM. Einnahmen aus Wettbewerbsbereichen waren somit unzureichend, um das Defizit im Bereich der Paketdienste auszugleichen(108).

(69) Nach Ansicht der Bundesregierung steht die Gesamtheit des Defizits im Frachtbereich in Höhe von [...] Mio. DEM in untrennbarem Kausalzusammenhang mit der Erfuellung politischer Vorgaben über Umfang und Durchführung gemeinwirtschaftlicher Pflichten in diesem Bereich(109). Nach Ansicht Deutschlands ist der im Allgemeininteresse festgelegte erschwingliche Einheitstarif Ursache dafür, dass Paketdienste im Zeitraum 1990 bis 1998 kein wirtschaftliches Gleichgewicht erreichten und Nettomehrkosten verursachten. Daneben verweist die Bundesregierung auf fünfzehn so genannte "Altlasten"(110), die deutlich machten, warum die DPAG nicht unter normalen Marktbedingungen arbeitete. Wie eingangs erwähnt, ist nach Ansicht der Bundesregierung die spezifische Mehrbelastung, die mit der Erfuellung von gemeinwirtschaftlichen Pflichten verbunden ist, als der Unterschied zwischen den besonderen Kosten, die der DPAG als ehemaliger Staatsverwaltung bei der Erbringung dieser Dienste entstehen und den im Wettbewerb üblichen Kosten für gleichartige Dienstleistungen zu definieren und zu berechnen(111).

(70) Im Lichte der eingangs erwähnten Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 22. November 2001 ist das auf die Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten entstehende Defizit allerdings in Form der Nettomehrkosten der im Allgemeininteresse zu erbringenden Dienste auszuweisen und zu berechnen. Dies erfordert zunächst eine präzise Definition des Umfangs dieser im Allgemeininteresse zu erbringenden Dienstleistungen und den hierdurch hervorgerufenen Nettomehrkosten.

(71) Für den Bereich der Paketdienste enthält die eingangs erwähnte PPfLV vom 12. Januar 1994 präzise Vorgaben in Bezug auf die Leistungen, d. h. die Art der Pakete, die im öffentlichen Interesse zu befördern sind und die Tarifgestaltung. Danach musste die damalige DB- Postdienst und ab 1995 die DPAG zwei wesentliche Leistungsmerkmale erfuellen: 1) die Beförderung von sogenannten "Kleingütern" im Sinne der Verordnung mußte als eine im öffentlichen Interesse liegende Infrastrukturdienstleistung erbracht werden(112) und 2) nach § 1 Absatz 1 der PPfLV war die Deutsche Bundespost Postdienst verpflichtet, die Beförderung von Kleingütern im Sinne des § 2 in der Fläche zu einheitlichen Leistungsentgelten nach dem Grundsatz der Tarifeinheit im Raum anzubieten. Das für erschwinglich erachtete Leistungsentgelt wurde durch Rechtsverordnung festgelegt(113).

(72) Angesichts eines beachtlichen Defizits im Frachtbereich von insgesamt [...] Mio. DEM ist daher in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob sämtliche Nettomehrkosten, die seitens des Staates ausgeglichen wurden in direktem Zusammenhang mit dem präzise definierten gesetzlichen Auftrag der DPAG stehen. Sollte der staatliche Mittelzufluss es dem Frachtbereich letztlich erlauben, auch solche Nettomehrkosten abzudecken, die in keinem ursächlichen Zusammenhang mit der Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten stehen, so verbleibt der DPAG ein Vorteil im Sinne des Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Denn unter diesen Umständen besteht nicht die von der Rechtsprechung geforderte Äquivalenz zwischen dem staatlich finanzierten Ausgleich und den Nettomehrkosten des öffentlichen Auftrags(114). Denn unter diesen Umständen stehen den staatlichen Ausgleichszahlungen keine spezifisch auf die Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten beruhenden Sonderlasten gegenüber(115).

(73) Eine Untersuchung derjenigen Infrastrukturkosten, die spezifisch durch die Erbringung von wettbewerblichen Haus-zu-Haus-Paketdiensten hervorgerufen werden (nachfolgend, die "Kosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur"),(116) hat jedoch ergeben, dass man für DPAG mit der Erbringung dieser dem Wettbewerb offenstehenden Paketdienste deutlich zu beziffernde Nettomehrkosten verbunden waren, die mit der Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten, der Beförderungspflicht unter Einhaltung eines erschwinglichen Einheitstarifs, in keinem ursächlichen Zusammenhang stehen(117). Der Betrag dieser Nettomehrkosten, die nicht auf der Beförderungspflicht unter Einhaltung eines erschwinglichen Einheitstarifs beruhen, kann vorliegend konkret beziffert werden. Damit besteht ein Mindestbestand von Nettomehrkosten der DPAG, der in keinem Zusammenhang zur Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Pflichten steht.

(74) Die Ermittlungen der Kommission bezüglich des Preisverhaltens der DPAG im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste haben ergeben, dass man im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste erhebliche Verluste erlitten hat, die nicht auf der Einhaltung des Einheitstarifs beruhen, sondern auf einer aggressiven Rabattpolitik, die zu Preisen unterhalb des Einheitstarifs für Haus-zu-Haus-Paketkunden führt(118). Aufgrund dieser Rabattpolitik liegen die Erlöse der DPAG im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste erheblich unter den Haus-zu-Haus-Infrastrukturkosten. Es besteht allerdings kein Kausalzusammenhang zwischen diesen Nettomehrkosten und den gemeinwirtschaftlichen Pflichten der DPAG, denn: 1) es bestand keine Verpflichtung zur Unterschreitung des gesetzlichen Einheitstarifs zugunsten von Haus-zu-Haus-Paketkunden; 2) die Unterschreitung des Einheitstarifs ist ausschließlich auf das Bestreben der DPAG zurückzuführen, im Bereich der dem Wettbewerb unterworfenen Haus-zu-Haus-Paketdiensten Marktanteile zu erhalten oder zu erobern, und 3) die Unterschreitung des Einheitstarifs ist kausal für deutlich identifizierbare Nettomehrkosten, die nicht auf gemeinwirtschaftlichen Pflichten beruhen.

1. Keine gesetzliche Verpflichtung zur aggressiven Rabattgewährung im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste

(75) Im Lichte des verschärften Wettbewerbs im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste hatte die DB-Postdienst seit dem 1. Februar 1994 die Möglichkeit - nicht jedoch die Verpflichtung - jenen Kunden Rabatte einzuräumen, die entweder selbst Vorleistungen erbrachten oder bestimmte Mindestmengen bei der DPAG einlieferten(119). Gemäß § 2 Absatz 2 Nummer 3 der PPfLV vom 12. Januar 1994 konnte die DB-Postdienst und später die DPAG Kunden aufgrund bestimmter Vorleistungen oder Mindesteinlieferungsmengen Preisnachlässe unterhalb des in § 1 Absatz 1 PPfLV festgesetzten einheitlichen Leistungsentgelts gewähren, wenn der Kunde entweder selbst Sortierleistungen vornahm oder eine Mindestmenge einlieferte(120). Sollte der Kunde die Voraussetzungen des § 2 Absatz 2 Nummer 3 nicht erfuellen, so wurde das in § 1 Absatz 1 PPfLV vorgeschriebene einheitliche Leistungsentgelt erhoben.

(76) Nach den offiziellen Begründungserwägungen zur PPfLV sind deren § 2 Absatz 2 Nummer 3 letztlich die Kleingüter von der allgemeinen Beförderungspflicht ausgenommen, bei denen im Rahmen besonderer Vereinbarungen mit bestimmten Kunden - z. B. Selbstbucher oder Nachfrager mit Kooperationsverträgen - Sonderregelungen getroffen werden(121). Nach den offiziellen Begründungserwägungen können diese gewerblichen Kunden aus der Beförderungspflicht herausgenommen werden, da in diesem Bereich funktionierender Wettbewerb herrschte, der eine Verpflichtung zur Beförderung erübrige(122).

(77) Selbstbucher sind Kunden, die Pakete nicht am Postschalter einliefern. Bedingung für die Teilnahme am Selbstbucherverfahren ist die Einlieferung von mindestens 10000 selbstgebuchten freigemachten Paketen(123). Die DPAG holt die freigemachten und vorsortierten Pakete mittels B-to-B-Abholtouren unmittelbar beim Kunden ab. Das zu besonderen Preisen angebotene Paketprodukt wird seitens der DPAG unter der Bezeichnung selbstgebuchtes Paket angeboten.

(78) Die Zusammenarbeit mit Versendern (Kooperation) eröffnet wichtigen Haus-zu-Haus-Nachfragern, den so genannten Kooperationspartnern, eine über das Selbstbucherverfahren hinausgehende Zusammenarbeit mit der DPAG. Hierbei überträgt die DPAG einem Absender durch Kooperationsvertrag Sortier-, Codier- und Beladeleistungen und vereinbart für diese Vorleistungen einen finanziellen Ausgleich(124). Für Versandhandelsunternehmen bietet die DPAG zudem besondere Preisnachlässe für die Verteilung nicht zeitkritischer Kataloge an (Infopost Schwer)(125).

(79) Es bestand allerdings keine gesetzliche Verpflichtung den sogenannten Selbstbuchern oder Kooperationspartnern - Marktbereiche die nach den offiziellen Begründungserwägungen zur PPfLV der Bundesregierung dem gewerblichen Kundenkreis zuzuordnen sind - Preisnachlässe einzuräumen, mit der Folge, dass die von ihnen zu zahlenden Preise weit unterhalb des für alle restlichen Postkunden als erschwinglich angesehenen Einheitstarifs lagen(126). Denn nach Ansicht der Bundesregierung differenziert die gemeinwirtschaftliche Pflicht nicht hinsichtlich des begünstigten Kundenkreises.

(80) Gemäß den anwendbaren innerstaatlichen Regelungen unterlag die Freiheit der DPAG zur Einräumung von Rabatten gesetzlichen Schranken. Nach § 37 Absatz 4 PostVerfG durften die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Markt nicht durch eine anhaltende und spürbare Kostenunterdeckung im Wettbewerbsbereich ohne sachlichen Grund beeinträchtigt werden. Nach § 20 Absatz 2 des PostG dürfen die Preise der DPAG keine Abschläge enthalten, die die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Markt für Postdienstleistungen in missbräuchlicher Weise beeinträchtigen(127). Diese Bestimmungen machen deutlich, dass seitens der DPAG gewährte Rabatte in Wettbewerbsmärkten die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen nicht beeinträchtigen dürfen(128).

(81) Unter diesen Umständen gab es keine gesetzliche Verpflichtung, wonach die DPAG gezwungen war, bei Paketdienstleistungen für Selbstbucher und Kooperationspartner, auf eine Kostendeckung zu verzichten, die für ein unter normalen Marktbedingungen tätiges Unternehmen unverzichtbar gewesen wären.

2. Die tatsächlichen Gründe der Rabattpolitik

(82) In der Aufsichtsratsvorlage vom 21. Februar 1991(129), stellt die damalige DB-Postdienst fest, sie befände sich im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste insgesamt in einem Wettbewerbsmarkt. Dieser Markt sei gekennzeichnet von einem starken Wachstum bei steigenden Kundenanforderungen. Die seit Mitte der 70er Jahre verstärkt in diesen Markt eintretenden Wettbewerber hätten es verstanden, hinsichtlich Laufzeit, Sicherheit und Preis anforderungsgerechte Produkte herzustellen(130). Wettbewerber erreichten eine hohe Kundenzufriedenheit und hätten gute Aussichten für ein weiteres Wachstum. Die Produkte der damaligen Bundespost seien hinsichtlich der Befriedigung des Kundenbedürfnisses deutlich unterlegen. Dies zeige sich vor allem beim Laufzeitvergleich(131).

(83) Als Ergebnis dieser Entwicklung verlöre die damalige Bundespost ständig Marktanteile, während die privaten Anbieter neue Marktanteile hinzu gewännen(132). Bei weiter steigender Wettbewerbsintensität sei die Marktposition der damaligen Bundespost zunehmend gefährdet. Im Bereich der 24-Stunden-Haus-zu-Haus-Paketdienste würden vor allem zwei der Hauptkonkurrenten, DPD und UPS stetig ihren Marktanteil steigern. Bei unveränderter Marktentwicklung sei der Zeitpunkt absehbar, zu dem die damalige Bundespost ihre Marktführerschaft bei den Paketdiensten einbüßen würde. Ein vor dem Hintergrund verschärften Wettbewerbs noch stärker zu erwartender Marktanteilsverlust würde derzeit nur noch durch Kapazitätsgrenzen der Wettbewerber und die besonders günstigen Preise der damaligen Bundespost im unteren Gewichtsbereich aufgehalten(133). In diesem Zusammenhang gesteht die damalige Bundespost ein, dass der Frachtdienst von erheblichen Verlusten gekennzeichnet sei, während die Wettbewerber mit leistungsstärkeren Produkten Gewinne erzielen. Durchschnittlichen Erlösen von [...] DEM je Sendung stuenden Stückkosten von [...] DEM gegenüber. Nach Aussage der Aufsichtsratsvorlage: "Bei jeder Sendung erwirtschaftet die Deutsche Bundespost im Durchschnitt einen Verlust von [...] DEM(134)."

(84) Hauptanliegen war damit die Sorge um stagnierendes Verkehrsaufkommen und den Verlust von Marktanteilen. Die damalige Bundespost sah ihre Marktposition bzw. Marktführerschaft als gefährdet an(135). Durch anforderungsgerechte Produkte erhöhten Wettbewerber zulasten der damaligen Bundespost stetig ihre Marktanteile.

(85) Die verschiedenen von Deutschland vorgelegten Aufsichtsrats- und Vorstandsvorlagen lassen die wahren Hintergründe der im Anschluss an die Modernisierung der Frachtpost verfolgten aggressiven Rabattpolitik im Bereich der 24-Stunden-Haus-zu-Haus-Paketdienste erkennen. Diese Politik war nicht am Allgemeinwohl oder der Einhaltung erschwinglicher Preise orientiert, sondern zielte auf Erhaltung der Marktposition der DPAG im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste ab. Unter diesen Umständen stehen die Nettomehrkosten, die dieser Rabattpolitik zuzuschreiben sind in keinem ursächlichen Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse.

3. Berechung der Nettomehrkosten, die auf der Rabattpolitik im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste beruhen

(86) Die Nettomehrkosten, die kausal auf die Rabattpolitik der DPAG im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste rückführbar sind und damit keinen ursächlichen Zusammenhang mit den gesetzlichen Vorgaben des DB-Postdienst und der DPAG aufweisen, lassen sich eindeutig durch einen Vergleich zwischen den Erlösen beziffern die ein unter normalen Marktbedingungen tätiges Unternehmen für die weitere Erbringung dieser Dienste mittelfristig unabdingbar gefordert hätte und den Erlösen, die seitens der DPAG tatsächlich hingenommen wurden. Ein unter normalen Marktbedingungen tätiges Unternehmen hätte ohne entsprechende gesetzliche Verpflichtung kein wirtschaftliches Eigeninteresse an der Fortsetzung von Haus-zu-Haus-Paketdiensten, die mittelfristig keinen Erlös versprechen, der zumindest die Kosten der spezifischen Haus-zu-Haus-Infrastruktur abdeckt. Ein unter normalen Marktbedingungen tätiges Unternehmen wäre gezwungen, mittelfristig mindestens Erlöse anzustreben, die zumindest die spezifischen Kosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur abdecken.

(87) Erzielt ein Unternehmen mit Haus-zu-Haus-Paketdiensten Erlöse unterhalb der spezifischen Kosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur, so bedeutet jeder Verkauf einen Verlust, der die sonstigen Betriebskosten und zumindest einen Teil der für Haus-zu-Haus-Paketdienste erforderlichen Infrastrukturkosten umfasst. Dies bedeutet, dass unter diesen Umständen jeder zusätzliche Verkauf, neben dem Verlust zumindest eines Teiles der Kosten der unmittelbar den Haus-zu-Haus-Paketdiensten gewidmeten Infrastruktur, überhaupt keinen Deckungsbeitrag zu den restlichen Betriebskosten des Unternehmens beisteuert. Wie erwähnt, ist mittelfristig(136) eine derartige Preispolitik mit dem wirtschaftlichen Eigeninteresse unvereinbar. Kein Privatunternehmen, das den Gesetzen des Marktes unterworfen ist, würde unter diesen Bedingungen die Haus-zu-Haus-Paketdienste beibehalten, denn die verfolgte Rabattpolitik kumuliert jährliche Fehlbeträge und führt mittelfristig, ohne entsprechenden Finanzausgleich, zur Überschuldung. Ein den Gesetzen des Marktes unterworfenes Unternehmen würde somit einen Preis zumindest oberhalb der Kosten der reinen Haus-zu-Haus-Infrastruktur anstreben.

(88) Die genaue Analyse, welche seitens der Kommission auf der Grundlage der von der deutschen Regierung eingereichten Kostendaten durchgeführt wurde(137), ergab, dass die Erlöse im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste durchgehend unzureichend waren, die Kosten der Infrastrukturbestandteile, die allein diesen Diensten gewidmet waren, abzudecken(138). Dieser Befund erstreckt sich über den Zeitraum 1994 bis einschließlich 1998. Erstmals im Jahre 1999 wurde diese anhaltende Unterdeckung durchbrochen und es wurden Erlöse erzielt, die ausreichten, um zumindest die Kosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur abzudecken. Die Feststellungen der Kommission sind im nachfolgenden Schaubild zusammengefasst:

Schaubild 1

Kosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur

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(89) Unter diesen Umständen waren im Zeitraum 1994 bis 1998 die Wettbewerbsmöglichkeiten privater Unternehmen im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste beeinträchtigt(139). Denn diese Unternehmen, die unter normalen Marktbedingungen tätig sind, waren im Gegensatz zur DPAG gezwungen, im relevanten Zeitraum zumindest die Kosten der Infrastruktur, die für Haus-zu-Haus-Paketdienste unabdingbar ist, durch Erlöse in diesem Bereich abzudecken.

(90) Die Rabattpolitik der DPAG rechtfertigt sich auch nicht im Hinblick auf Artikel 12 der Richtlinie 97/67/EG, der im Bereich der Paketdienste einen für alle Postbenutzer erschwinglichen Preis fordert. Denn die Vorgaben eines erschwinglichen Einheitstarifs nach der Richtlinie 97/67/EG zwingt die DPAG nicht, bestimmten Kunden im B-to-B und Versandhandelssegment Preisnachlässe wesentlich unterhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Einheitstarifs zu gewähren(140). Dies gilt vor allem dann, wenn sich die auf der Rabattpolitik beruhenden Preise nicht an den tatsächlichen Kosten der Haus-zu-Haus-Paketdienste orientieren(141).

(91) Betrachtet man die Kosten- und Erlösrechnung der DPAG für die Jahre 1994 bis 1998 so ergibt sich, dass die Erlöse im Bereich der Paketdienstleistungen für den Versandhandel sich zwischen [...] DEM (1994) und [...] DEM (1998) pro Sendung bewegten(142). Die Stückerlöse im B-to-B-Bereich lagen zwischen [...] DEM(1994) und [...] DEM (1998)(143). Damit liegen die Preise für die beiden wichtigsten Haus-zu-Haus-Dienste deutlich unter dem als erschwinglich eingestuften Einheitstarif des billigsten Schalterpakets der untersten Gewichtsstufe(144). Aus Schaubild 1 lässt sich entnehmen, dass die spezifischen Durchschnittsstückkosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur zwischen [...] DEM (1994) und [...] DEM (1998) lagen. Deckung der spezifischen Haus-zu-Haus-Infrastrukturkosten schloss damit eine kostenorientierte Rabattpolitik unterhalb des Einheitstarifs nicht aus. Bereits eine nur etwas maßvollere Rabattpolitik im Bereich der Paketdienste für den Versandhandel (denn gerade hier liegen die Erlöse durchweg unterhalb der spezifischen Durchschnittsstückkosten(145)) hätte es der DPAG unschwer erlaubt 1) die spezifischen Kosten der Haus-zu-Haus-Infrastruktur durch Erlöse abzudecken und 2) dem Versandhandel Paketdienste weit unterhalb des erschwinglichen Einheitstarifs anzubieten.

B. Staatliche Mittel

(92) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind Finanzmittel dann als staatliche Mittel im Sinne des Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag einzuordnen, wenn sich die Mittel vor Übertragung an den Empfänger unter staatlicher Kontrolle befanden(146). Zweitens ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass Artikel 87 Absatz 1 alle Geldmittel erfasst, auf die Behörden tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen können, ohne dass es eine Rolle spielt, ob diese Mittel auf Dauer zum Vermögen des Staates gehören(147). Dem Staat steht die Kontrolle der Haushaltsmittel zu, aus denen der Beitrag zur Pensions-Unterstützungskasse geleistet wurde. Ebenso übt der Staat unmittelbar die Kontrolle über die Schuldurkunden der Deutschen Bundespost aus. Auch das auf die DPAG übergegangene Teilsondervermögen DB-Postdienst unterlag der unmittelbaren Kontrolle durch den Staat.

(93) Nicht zuletzt auf der Grundlage der gesetzlich vorgegebenen Finanztransfers gemäß § 37 Absatz 3 PostVerfG standen auch die hierzu von der DB-Telekom aufzubringenden Finanzmittel unmittelbar unter der Kontrolle des Staates, denn die Mittel des Finanztransfers standen den zuständigen nationalen Behörden kraft gesetzlicher Regelung zur Verfügung, um die DB-Postdienst und später die DPAG finanziell zu unterstützen. Darüber hinaus trug zum fraglichen Zeitpunkt, die DB-Telekom war 1991 bis 1995 kein börsennotiertes Unternehmen, der Staat den in vollem Umfang den finanziellen Nachteil, der mit den verlorenen Zuschüssen an die DB-Postdienst verbunden war. Die Transferzahlungen stellen nach Ansicht der Kommission einen verlorenen Zuschuss dar, weil die Finanzlage der Deutschen Bundespost Postdienst dergestalt war, dass eine normale Rendite in Form von Dividenden oder Wertzuwachs für den Staat nicht zu erwarten war. Dies ergibt sich allein aus der Tatsache, dass die verlorenen Zuschüsse allesamt dem Verlustausgleich der Deutschen Bundespost Postdienst und ab 1995 der DPAG dienten.

(94) Die Transferzahlungen sind dem Staat zuzurechnen, da sie gemäß § 37 Absatz 3 PostVerfG gesetzlich geboten waren.

(95) Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gemeinschaftsrechtlich nicht zulässig sein kann, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen allein dadurch umgangen werden, dass unabhängige Einrichtungen geschaffen werden, denen die Verteilung der Beihilfen übertragen wird(148). Ohne die Regelung des § 37 Absatz 3 PostVerfG hätte der Staat die Unterstützung der Deutschen Bundespost Postdienst und der DPAG aus allgemeinen Haushaltsmitteln vornehmen müssen.

C. Verfälschung des Wettbewerbs

(96) Seit 1976 erbringen Unternehmen in Deutschland verschiedene gewerbliche Paketdienste, hauptsächlich im Bereich des 24-Stunden-Service mit Hausabholung, dem sogenannten Haus-zu-Haus-Geschäft. Angesichts der akuten Gefährdung der Marktposition der DPAG durch verstärkt in den Haus-zu-Haus-Bereich eintretende Wettbewerber begann die DPAG ab dem Jahr 1990 mit der Modernisierung der Sparte Frachtpost. In diesem Zusammenhang hat die Bundesregierung eine Reihe von Aufsichtsratsvorlagen, Beschlussvorlagen an den Vorstand und Projektunterlagen vorgelegt, aus denen sich Zielrichtung und Betriebskonzept dieser Modernisierung ergeben(149). Diese Unterlagen kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass sowohl die DPAG als auch ihre Wettbewerber im Frachtdienstmarkt ihre Bemühungen auf den zeitkritischen 24-Stunden-Service mit Abholung konzentrieren werden(150).

(97) Trotz Modernisierung der Frachtpost-Infrastruktur der DPAG konnten private Anbieter, insbesondere die Deutsche Paket Dienst (DPD), UPS oder German Parcel, im Zeitraum von 1990 bis einschließlich 1999 ihre Marktposition im Bereich des zeitkritischen 24 Stunden Haus-zu-Haus-Paketdienst im B-to-B-Segment weiter ausbauen. Die Marktanteile von UPS stiegen von 16 % auf 20 %, der DPD verbesserte sich von 17 % auf 30 % und German Parcel kletterte von 4 % auf 13 % Marktanteil. In diesem Zeitraum sank der Marktanteil der DPAG von [...] % auf [...] %(151).

(98) Andererseits blieb im gesamten Betrachtungszeitraum die DPAG die einzig nennenswerte Anbieterin für flächendeckende Paket- und Katalogzustellung, die den spezifischen Bedürfnissen des Versandhandels entsprach(152). Weder UPS noch die anderen Wettbewerber im B-to-B-Geschäft, DPD oder German Parcel, konnten sich in nennenswertem Umfang im Paketdienst für den Versandhandel etablieren. Die einzige alternative Infrastruktur, die zur Abwicklung von Paketdiensten für den Versandhandel in nennenswertem Umfang tätig war, wurde von der Hermes Versand Service ("Hermes") betrieben, einer Tochtergesellschaft des größten deutschen Versandhändlers, der Otto Versand AG. Allerdings stellte Hermes bis 1999 ausschließlich Pakete für den Otto Versand zu. Der auf das Volumen bezogene Marktanteil der DPAG im Bereich der Paketdienste für den Versandhandel lag im gesamten Zeitraum, für den Zahlen vorliegen (1990 bis 1999) stabil bei über 85 %(153).

(99) Die Entwicklung des Marktes für Paket- und Katalogzustellung für den Versandhandel zeigt, dass die anhaltende spürbare Kostenunterdeckung in diesem Bereich die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen, die sich erfolgreich im Bereich der Haus-zu-Haus-Paketdienste des B-to-B-Bereichs etablieren konnten, nachhaltig beeinträchtigt hat. Im Gegensatz zur DPAG müssen unter normalen Marktbedingungen tätige Wettbewerber alle Kosten einer entsprechenden Haus-zu-Haus-Infrastruktur mittelfristig durch entsprechende Erlöse abdecken. Aber auch im Bereich der gewerblichen B-to-B-Paketdienste bleibt anzunehmen, dass die Zuwachsraten privater Wettbewerber höher ausgefallen wären, wenn die DPAG eine an den tatsächlichen Haus-zu-Haus-Infrastrukturkosten orientierte Rabattpolitik verfolgt hätte(154).

D. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten

(100) Durch die fortschreitende Liberalisierung zumindest derjenigen Postdienstleistungen, die dem Wettbewerb geöffnet sind, bildet sich zunehmend Wettbewerb zwischen Postdiensten innerhalb der Gemeinschaft. Schon gegenwärtig sind die dem Wettbewerb geöffneten Postmärkte durch eine Anzahl von multinationalen Unternehmen wie UPS, Federal Express oder des niederländischen Paket- und Logistikanbieters TNT gekennzeichnet, die ihre Postdienste in mehreren Mitgliedstaaten vertreiben. Verstärkt ein von Deutschland der DPAG gewährter Vorteil die Stellung der DPAG in dem Wettbewerb offen stehenden Postmärkten, so muss dieser innergemeinschaftliche Handel als von diesem Vorteil beeinflusst betrachtet werden(155). Dies ergibt sich vorliegend allein aus der Tatsache, dass die Stärkung der DPAG im Bereich der wettbewerblichen Haus-zu-Haus-Paketdienste die weitere Durchdringung des deutschen Marktes nachhaltig zu bremsen geeignet erscheint. Die Marktposition der DPAG wird durch den staatlichen Mittelzufluss im Wettbewerb mit anderen Anbietern außerhalb Deutschlands gestärkt. Da Postunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten aber auch in Deutschland Fuß fassen möchten, erschwert diese Stärkung der DPAG den Zugang zum deutschen Haus-zu-Haus-Paketmarkt. Es steht deshalb fest, dass die staatliche Unterstützung der DPAG den Wettbewerb verfälscht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

E. Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt

(101) Staatliche Beihilfen sind grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, sofern sie nicht unter die im Vertrag vorgesehenen Ausnahmeregelungen nach Artikel 87 Absätze 2 und 3 und Artikel 86 Absatz 2 fallen.

(102) Die Beihilfen, die der DPAG vorliegend gewährt werden, fallen unter keine der Ausnahmeregelungen nach Artikel 87 Absatz 2 des EG-Vertrags. Bei diesen Beihilfen handelt es sich weder um Beihilfen sozialer Art, die einzelnen Verbrauchern gewährt werden, noch um Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, noch um Beihilfen, die einzelnen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland gewährt werden.

(103) Ebenso wenig findet für diese Beihilfe eine der Ausnahmeregelungen in Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag Anwendung. Die Beihilfen dienen nämlich weder der Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse noch der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats im Sinne des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe b) EG-Vertrag. Die Beihilfen dienen auch nicht der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) des genannten Absatzes. Sie können auch nicht als Beihilfen mit regionaler Zielsetzung im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) oder c) EG-Vertrag interpretiert werden, da sie nicht der Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige dienen und nicht Teil einer multisektoralen Beihilferegelung sind, die in dem jeweiligen Gebiet sämtlichen Unternehmen der betreffenden Wirtschaftszweige gewährt werden (dazu siehe die Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(156)). Sie können auch nicht als Beihilfen zur Förderung der Entwicklung bestimmter Aktivitäten im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag angesehen werden, da die Beihilfen dazu dienen, die Betriebskosten der dem Wettbewerb offen stehenden Haus-zu-Haus-Paketdienste zu decken und nicht Teil eines Gesamtplans sind mit dem Ziel, die wirtschaftliche und finanzielle Rentabilität des Unternehmens wiederherzustellen, ohne dass weitere Beihilfen erforderlich werden.

(104) Gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gelten "für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind ..., die Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft."

(105) Da die DPAG im Bereich der dem Wettbewerb geöffneten Haus-zu-Haus-Paketdienste Nettomehrkosten in Höhe von 1118,7 Mio. DEM aufweist, die in keinem Zusammenhang mit den gesetzlichen Vorgaben der DPAG stehen, kann dieser Betrag nicht als tatsächlich aus den gemeinwirtschaftlichen Pflichten resultierende Belastung angesehen werden. Nach der Rechtsprechung kann aber ein Vorteil, der die Nettomehrkosten des öffentlichen Auftrags übersteigt, nicht als zur Erfuellung des gemeinwirtschaftlichen Auftrags notwendig betrachtet werden(157).

(106) Darüber hinaus steht fest, dass die Nettomehrkosten nicht zugunsten der Allgemeinheit der Postbenutzer sondern den so genannten Selbstbuchern oder Kooperationspartnern, einem gewerblichen Kundensegment, anfielen. Auch steht fest, dass die Rabattpolitik der DPAG zugunsten dieses gewerblichen Kundensegments nach nationalem Recht nicht dem allgemeinen Interesse entsprach. Unter diesen Umständen können Nettomehrkosten in Höhe von 1118,7 Mio. DEM nicht auf der Erfuellung einer gemeinwirtschaftlichen Pflicht beruhen.

V. SCHLUSSFOLGERUNG

(107) Soweit der staatliche Ausgleich für Nettomehrkosten einer Rabattpolitik dazu führt, die normalerweise mit der Erbringung dem Wettbewerb offen stehender Haus-zu-Haus-Paketdienste verbundenen Kosten zu verringern, stellt dies einen Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar. Ein Betrag in Höhe von 1118,7 Mio. DEM an Nettomehrkosten im Bereich der dem Wettbewerb geöffneten Haus-zu-Haus-Paketdienste ist nicht durch die Erfuellung einer gemeinwirtschaftlichen Pflicht hervorgerufen worden. Die Zuführung staatlicher Mittel, zum Ausgleich dieses Teils der Kostenunterdeckung im Wettbewerb stellt einen im Wettbewerb relevanten Vorteil für die DPAG dar. Entgegen ihren Wettbewerbern war die DPAG damit von der Notwendigkeit befreit, alle spezifisch mit der Erbringung von Haus-zu-Haus-Diensten verbundenen Infrastrukturkosten durch Erlöse abzudecken. Dieser Vorteil und die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe betragen 1118,7 Mio. DEM -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ANGENOMMEN:

Artikel 1

Die staatliche Unterstützung, die Deutschland zugunsten der Deutschen Post AG in Höhe von 572 Millionen Euro (1118,7 Mio. DEM) gewährt hat, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

Artikel 2

(1) Deutschland ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannte, rechtswidrig gewährte Beihilfe abzuschaffen und vom Empfänger zurückzufordern.

(2) Die Beitreibung der Beihilfe erfolgt nach den nationalen Verfahren. Der beizutreibende Beihilfebetrag erhöht sich um die Zinsen, die ab dem Tag des Erhalts der Beihilfe durch den Empfänger bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Bezugssatzes berechnet werden.

Artikel 3

Deutschland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.

Artikel 4

Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.

Brüssel, den 19. Juni 2002

Für die Kommission

Mario Monti

Mitglied der Kommission

(1) ABl. C 306 vom 23.10.1999, S. 25.

(2) ABl. C 306 vom 23.10.1999, S. 25.

(3) Postverfassungsgesetz vom 8. Juni 1989, BGBl. 1989, Teil 1, S. 1026.

(4) ABl. L 125 vom 5.5.2001, S. 27.

(5) Anlage 4 des Schreibens der Bundesregierung vom 16. September 1999 enthält eine Kopie des Kaufvertrages und einen Zahlungsbeleg.

(6) Sie argumentiert, dass sich die Rechtsstellung von bestehenden Gläubigern bei einer Übertragung von Vermögenswerten auf einen neuen Rechtsträger aufgrund des Gläubigerschutzes nicht verschlechtern dürfe. Eine solche Verschlechterung wäre jedoch gegeben, wenn sich bestehende Gläubiger aufgrund der Vermögensübertragung ohne den ursprünglichen Schuldner wiederfänden. Dies gelte unabhängig davon, dass der übernehmende Rechtsträger zum neuen Schuldner werde.

(7) Die Postverwaltung wurde bereits 1924 aus dem allgemeinen Staatshaushalt gelöst und bildete ein so genanntes Sondervermögen, Mitteilung der Bundesregierung vom 25. April 2000, S. 6.

(8) Postumwandlungsgesetz vom 14. September 1994, BGBl. 1994, Teil I, S. 2339. Nach § 1 dieses Umwandlungsgesetzes werden die ehemaligen Unternehmen der Deutschen Bundespost in drei Aktiengesellschaften, Deutsche Post AG ("DPAG"), Deutsche Telekom AG ("DTAG") und Deutsche Postbank AG ("Postbank AG") umgewandelt.

(9) Postverfassungsgesetz vom 8. Juni 1989, BGBl. 1989, Teil I, S. 1026.

(10) § 1 Absatz 2 Postverfassungsgesetz.

(11) Nach § 65 Absatz 2 PostVerfG war der Rechtsnachfolger der Deutschen Bundespost verpflichtet, alle zuvor von der deutschen Bundespost erbrachten Dienste aufrechtzuerhalten.

(12) Anlage 5 des Schreibens der Bundesregierung vom 16. September 1999.

(13) Schreiben der Bundesregierung vom 25. April 2000, Anlage 11 a.

(14) § 4 Absatz 1 PostVerfG verpflichtet die Betreiber, die zur Erbringung von Monopoldiensten und so genannten Pflichtleistungen erforderliche Infrastruktur ('Infrastrukturdienste') vorzuhalten.

(15) Geschäftsgeheimnis.

(16) Anlage 5 des Schreibens der Bundesregierung vom 16. September 1999, S. 5 und 6, sowie Schreiben vom 31. Januar 2002, S. 4.

(17) Anlage 5 des Schreibens der Bundesregierung vom 16. September 1999, S. 5. Die Angaben wurden in dem Schreiben vom 31. Januar 2002 (S. 4f.) bestätigt.

(18) Ausführlichere Beschreibung der Beschwerden von UPS und BIEK siehe Kapitel I.

(19) Der Schalterpaketdienst gehört ebenfalls zu den nicht reservierten Bereichen, doch ist für seine Erbringung ein flächendeckendes Netz von Postämtern nötig. Die DPAG betreibt derzeit in Deutschland ca. 14000 Postschalter. Ein solches Netz kann kein privatwirtschaftliches geführtes Unternehmen aufrecht erhalten, und folglich gibt es auch keinen privaten bundesweiten Schalterpaketdienst.

(20) Die ihr vorbehaltenen Briefpostdienste erbringt die DPAG hingegen weitgehend über eigens hierfür vorgesehene Infrastruktureinrichtungen.

(21) Der ursprünglichen Kostenrechnung vom 12. März 2002 lagen eine Reihe von Annahmen zugrunde, wie z. B. die Kombination von Abhol- und Auslieferungstouren im B-to-B-Segment oder die völlige Auslagerung sämtlicher stationärer Bearbeitungsschritte, ohne dass diese Maßnahmen jemals in die Praxis umgesetzt worden sind. Die Kommission forderte die Bundesregierung daher auf, Kostendaten für die Paketlogistik, wie sie in der Praxis organisiert und tatsächlich durchführbar ist, zu übermitteln.

(22) Schreiben der Bundesregierung vom 25. April 2002, S. 2, siehe auch deren Schreiben vom 12. März 2002, S. 12.

(23) Schreiben der Bundesregierung vom 25. April 2002, S. 1.

(24) Schreiben der Bundesregierung vom 12. März 2002, Anhang 1, S. 54. Aufgrund von Feiertagen wird nicht in allen 52 Wochen des Jahres an fünf Tagen abgeholt. Nach Expertenansicht ergibt sich hierbei ein Mittelwert von 250 Abholtagen pro Jahr.

(25) Schreiben der Bundesregierung vom 12. März 2002, Anhang 1, S. 12: Die Abholung der B-to-B-Sendungen von den Kunden und der Retouren findet auf gemeinsamen Touren statt.

(26) Die Kostenrechnung für eine B-to-B-Abholtour beruht auf folgenden Prämissen: Eine B-to-B-Abholtour umfasst den Einsatz zweier Container, was einem Lkw plus Anhänger entspricht (Schreiben der Bundesregierung vom 25. April 2002, S. 1).

(27) Kosten einer reinen B-to-B-Abholtour entsprechend den Angaben der Bundesregierung in ihrem Schreiben vom 25. April 2002, S. 2.

(28) Die Bundesregierung gab in ihrem Schreiben vom 25. April 2002, S. 1, an, dass alle zuvor als kombiniert angegebenen B-to-B-Abhol- und Auslieferungstouren in Wirklichkeit reine Abholtouren einerseits und reine Zustelltouren andererseits sind. Sie berichtigt damit ihre früheren Ausführungen vom 12. März 2002, wonach ein Teil der B-to-B-Abholtouren mit der Firmenzustellung kombiniert sind. Die vormals kombinierten B-to-B-Abhol und Firmenzustellungstouren werden demnach getrennt ausgewiesen und den reinen B-to-B-Abholtouren zugeschlagen, d. h. für 1994: [...] reine B-to-B-Abholtouren + [...] vormalige kombinierte Abhol- und Zustelltouren = [...] reine Abholtouren. Allerdings decken die reinen Abholtouren, vormals als kombinierte Touren ausgewiesen, nur [...] km ab und kosten deshalb die Hälfte der sonstigen reinen B-to-B-Abholtouren.

(29) Die vormals als kombinierte B-to-B-Abhol- und Zustelltouren dargestellten Touren umfassen nach Trennung nach Angaben der DPAG nur noch [...] km und kosten damit die Hälfte einer B-to-B-Abholtour, DPAG, 2