Rechnungshof

Der Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften hat im Einklang mit den Vorschriften der Verträge (Artikel 45 C Absatz 4 EGKS-Vertrag, Artikel 248 Absatz 4 EG-Vertrag und Artikel 160 C Absatz 4 EAG-Vertrag) und der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (Artikel 88), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2673/1999 des Rates vom 13. Dezember 1999, sowie mit den entsprechenden Vorschriften für die Europäischen Entwicklungsfonds seinen

JAHRESBERICHT

zum Haushaltsjahr 1999

(2000/C 342/01)

in seiner Sitzung vom 11. und 12. Oktober 2000 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Jan O. KARLSSON

(Präsident)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

INHALT

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ANTWORTEN DER ORGANE

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ALLGEMEINE EINLEITUNG

0.1. Entsprechend der in den vergangenen zwei Jahren verwendeten Gliederung umfasst dieser Jahresbericht Kapitel zu den Einnahmen sowie zu den einzelnen Ausgabenbereichen, die den Rubriken der Finanziellen Vorausschau entsprechen. Ein gesondertes Kapitel ist der Zuverlässigkeitserklärung und den zugehörigen Erläuterungen gewidmet. Die Bemerkungen des Hofes zu den Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten und achten Europäischen Entwicklungsfonds sind gesondert dargelegt.

0.2. Seit dem letzten Entlastungsverfahren hat der Hof 24 Sonderberichte angenommen, die die Ergebnisse von Prüfungen enthalten, die sich schwerpunktmäßig auf ein breites Spektrum spezifischer Bereiche beziehen, in denen die Haushaltsführung der Gemeinschaft verbessert werden kann. Die in diesen Berichten dargelegten Prüfungsfeststellungen werden zusammen mit den im vorliegenden Jahresbericht vorgebrachten Bemerkungen von der Entlastungsbehörde berücksichtigt. Eine vollständige Liste der in jedem der letzten fünf Jahre verabschiedeten Berichte und Stellungnahmen des Hofes findet sich in Anhang II dieses Berichts.

0.3. 1999 war für die Haushaltsführung innerhalb der Gemeinschaft ein wichtiges Jahr. Eine Vertrauenskrise gegenüber der Leitungsebene der Kommission, die sich in den vorangegangenen Jahren entwickelt hatte, spitzte sich mit der Vorlage der beiden Berichte des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger zu, wobei die Kommission nach Vorlage des ersten Berichts zurücktrat. Die neue Kommission, die ihre Arbeit im September 1999 aufnahm, leitete sofort ein neues Reformprogramm ein. Das Programm umfasst drei miteinander verknüpfte Themen Reform der Art und Weise, wie politische Prioritäten festgelegt und Ressourcen zugewiesen werden, umfangreiche Änderungen im Bereich der Personalpolitik und eine grundlegende Überarbeitung der Haushaltsführung und der Finanzkontrolle. Im Laufe des Jahres 2000 hat die Kommission die Einzelheiten zu ihren Vorschlägen ausgearbeitet und den Umsetzungsprozess eingeleitet.

0.4. Viele der erheblichen Schwachstellen, die mit Hilfe des Reformprogramms behoben werden sollen, betreffen Sachverhalte, die der Hof in seinen Berichten im Laufe der Jahre wiederholt beanstandet hat: die Unzulänglichkeit der von der Gemeinschaft eingegangenen Vertragsverhältnisse, grundlegende strukturelle Mängel im Bereich der internen Kontrolle, die die Verantwortung der Anweisungsbefugten schmälern, anhaltenden Ressourcenmangel bei der Abwicklung einiger Programme, der dazu führte, dass in großem Umfang bisweilen regelwidrige Hilfskonstruktionen wie die so genannten BAT(1) zum Einsatz kamen, um die Lücken zu fuellen. Der Einleitung der notwendigen Maßnahmen zur raschen und wirksamen Behebung dieser Mängel wurde in der Vergangenheit zu wenig Priorität eingeräumt.

0.5. Wie der Hof mehrfach betont hat, erfordert eine grundlegende Verbesserung der internen Kontrolle eine Änderung im Verantwortungsgleichgewicht zwischen den Anweisungsbefugten, den Finanzkontrolleuren und den Rechnungsführern dahin gehend, dass die Anweisungsbefugten in den operativen Generaldirektionen die volle Verantwortung für die Vornahme von Mittelbindungen und die Ausführung von Zahlungen tragen. In diesem Zusammenhang sollte auch die interne Auditfunktion gestärkt werden, wie dies von der Kommission vorgeschlagen wurde. In den Vorschlägen, die die Kommission in ihrem Weißbuch vorgelegt hat, werden die Bemerkungen des Hofes in seiner Stellungnahme Nr. 4/97(2) zu einem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Haushaltsordnung berücksichtigt. Die Priorität, die die Kommission der Reform u. a. in Form der notwendigen Änderung von Artikel 24 der Haushaltsordnung eingeräumt hat, sowie die Einrichtung und personelle Ausstattung des internen Auditdienstes sind zu begrüßen.

0.6. Ein weiterer Bestandteil der Reform, der weitgehend einem vom Hof aufgezeigten prioritären Bereich entspricht, betrifft den erhöhten Stellenwert der Ergebnis- und Erfolgsmessung innerhalb eines Systems der Ressourcenzuweisung nach Maßgabe vorgegebener Prioritäten und klar definierter, messbarer Ziele. In der allgemeinen Einleitung zum Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1998 plädierte der Hof dafür, dass der Erfolg der Kommissionstätigkeit daran gemessen werden sollte, inwieweit die politischen Vorgaben mit möglichst geringen Kosten verwirklicht werden, und betonte, dass eine derartige Neuausrichtung der Kultur und Praxis der Finanzverwaltung im Mittelpunkt des Reformprozesses in diesem Bereich stehen muss. Durch die Einführung der tätigkeitsbezogenen Budgetierung (Activity Based Management (ABM)) wiederum sollte die Kommission in die Lage versetzt werden, ihre Prioritätensetzung nach Maßgabe der verfügbaren finanziellen und administrativen Ressourcen zu verbessern, und sollten Situationen verhindert werden, in denen relativ kleine Programme einen unverhältnismäßig hohen Aufwand für ihr Personal verursachen.

0.7. Zusätzlich zur Verabschiedung des allgemeinen Programms für die Verwaltungs- und Finanzreform hat die Kommission Reformprogramme für einzelne Haushaltsbereiche angekündigt, die ebenfalls auf Mängel abheben, die der Hof im Laufe vieler Jahre beanstandet hat. Die von der Kommission im Mai 2000 vorgelegten Vorschläge zur Verbesserung der Verwaltung der Programme im Bereich der Außenhilfe beruhen auf einer Analyse der Unzulänglichkeiten der Kommissionsprogramme, die den Erkenntnissen des Hofes sehr nahe kommt, wie sie in verschiedenen Sonder- und Jahresberichten, insbesondere in Kapitel 5 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1997, dargelegt sind.

0.8. Die im Gange befindliche grundlegende Überarbeitung der Haushaltsordnung ist notwendig, um für die Reform der Haushaltsführung einen geeigneten rechtlichen Rahmen zu schaffen. In seiner Stellungnahme Nr. 4/97(3) und bei späteren Gelegenheiten sprach der Hof u. a. Empfehlungen zur Verantwortung des Anweisungsbefugten, zur Einführung eines unabhängigen internen Prüfers(4), zur Notwendigkeit der Darstellung der Rechnungsabschlüsse nach internationalen Grundsätzen und zur Einführung der Möglichkeit der Darlehensaufnahme für Investitionen in Dienstgebäude der Organe und Einrichtungen aus. Ferner empfahl er die Vereinfachung der Bestimmungen hinsichtlich der Definition des Begriffs der Mittelbindung und der Mittelübertragungen auf das folgende Haushaltsjahr sowie eine Verringerung der Ausnahmen zu den elementaren Grundsätzen der Haushaltsordnung. Der Hof wird weiterhin mit Nachdruck auf der Umsetzung dieser Empfehlungen bestehen und die Überarbeitung der Haushaltsordnung in allen Aspekten aufmerksam verfolgen, wobei er sich Äußerungen zu weiteren möglichen Verbesserungen vorbehält.

0.9. Der Hof ermutigt die Kommission zur möglichst raschen Umsetzung ihrer Reformvorschläge, wobei klar ist, dass einige der Reformen Änderungen der Haushaltsordnung und des Beamtenstatuts erforderlich machen. Im gegenwärtigen Stadium werden zwar bereits die ersten Schritte eingeleitet, doch der größte Teil des Reformprogramms bleibt noch umzusetzen. Erst wenn die Strukturen und Verfahren eingerichtet sind und funktionieren, lässt sich beurteilen, ob die angestrebten Verbesserungen im Bereich der Haushaltsführung erreicht werden. Eine Änderung der Managementkultur einer Organisation wie der Kommission ist schwierig und kostet Zeit, aber nur mit derartigen Veränderungen können die Reformvorschläge erfolgreich umgesetzt werden.

0.10. Wie der Hof bei zahlreichen Gelegenheiten unterstrichen hat, sind die Verbesserungen im Bereich der Haushaltsführung seitens der Kommission nur ein Teil dessen, was zur Verbesserung der Gesamtverwaltung der Gemeinschaftsmittel notwendig ist. Im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik und der Strukturfonds sind die Mitgliedstaaten für die tägliche Verwaltung des Großteils der Mittel aus dem Gemeinschaftshaushalt verantwortlich. In diesem Jahresbericht sowie in den seit dem letzten Entlastungsverfahren veröffentlichten Sonderberichten wird erneut auf schwerwiegende, anhaltende Unzulänglichkeiten in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten aufmerksam gemacht. Es wurden umfangreiche Initiativen zur Verbesserung der Verhältnisse ergriffen, indem die weiterhin von den Mitgliedstaaten selbst durchzuführenden Finanzkontrollen in Bezug auf von der Gemeinschaft finanzierte (bzw. kofinanzierte) Maßnahmen verstärkt wurden(5). Dieser Jahresbericht zeigt jedoch, dass die Umsetzung der neuen Systeme langsam vonstatten geht und nach wie vor unvollständig ist (siehe Ziffer 2.41 sowie Ziffern 3.69 - 3.74 und 3.78) und dass die Kommission ihren Druck auf die Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine vollständige Umsetzung verstärken muss.

0.11. Mit der verstärkten Berücksichtigung der Weiterverfolgung von Maßnahmen, die auf frühere Prüfungsbemerkungen hin eingeleitet wurden, entspricht der Hof einem Anliegen der Entlastungsbehörde. Unabhängig von allen Überlegungen zu den Reformvorschlägen der Kommission zeigt dieser Jahresbericht, dass in einigen spezifischen Bereichen ein gewisser Fortschritt erzielt wurde. Die Kommission hat Maßnahmen zur Behebung spezifischer Unzulänglichkeiten bei einigen Vorhaben und Programmen (beispielsweise dem Hilfsprogramm für Südafrika, Reformen bezüglich der Beihilfen für die Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke sowie Maßnahmen zu einigen Aspekten im Eigenmittelbereich) eingeleitet. In anderen Bereichen, wie etwa bei der Reform der Marktorganisation für Wein und bei den Abhilfemaßnahmen nach der Aufdeckung von Fehlern bzw. Unregelmäßigkeiten im Bereich des EFRE, gab es nur zögerliche oder unvollständige Reaktionen.

0.12. In seiner Zuverlässigkeitserklärung zu den Rechnungsabschlüssen für das Haushaltsjahr 1999 macht der Hof auf ähnliche Probleme in den Finanzausweisen der Gemeinschaft aufmerksam wie in den vorangegangenen Jahren. Unzulänglichkeiten in den Rechnungsführungssystemen und -verfahren bedeuten, dass die ausgewiesenen Angaben mitunter fehlerhaft oder unvollständig sind. Die Probleme in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen für operative Ausgaben sowohl bei der Kommission als auch in den Mitgliedstaaten führen weiterhin zu einer erheblichen Fehlerinzidenz hauptsächlich auf der Ebene der Endbegünstigten. Angesichts der vorstehenden Feststellungen kann der Hof außer in Bezug auf die Eigenmittel, die Mittelbindungen und die Personalausgaben der Organe und Einrichtungen keine Gewähr dafür geben, dass die den Finanzausweisen zugrunde liegenden Vorgänge rechtmäßig und ordnungsmäßig sind. Der Hof unterstützt daher die Absichten, die die Kommission mit ihrem Plan zur Verbesserung der Haushaltsführung verfolgt, den sie der Entlastungsbehörde im Rahmen des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 1998 vorgelegt hat. Wie in Ziffer 8.59 dieses Berichts dargelegt, dürfte sich eine effektive und kontinuierliche Verbesserung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren der Kommission und der nationalen Behörden in den Prüfungsfeststellungen und Schlussfolgerungen des Hofes niederschlagen. Niemand kann jedoch vorab bestimmen, wie der Bestätigungsvermerk des unabhängigen externen Prüfers ausfallen wird, der sich auf die im Zuge der Prüfungsarbeiten ermittelten Fakten stützen muss.

0.13. Ferner wird auf die Gefahr der Fehlinterpretation oder der irreführenden Darstellung der vom Hof festgestellten Fehler als Anhaltspunkt für die Betrugsquote zulasten des Gemeinschaftshaushalts aufmerksam gemacht. Die Bemerkungen in den Berichten des Hofes zu Zahlungen, deren Beträge aufgrund von Fehlern oder Unregelmäßigkeiten unrichtig sind, betreffen in erster Linie Probleme unzulänglicher Haushaltsführung und Kontrolle. Die meisten Fehler treten in den großen Ausgabenprogrammen auf, die von den staatlichen Behörden in den Mitgliedstaaten verwaltet werden, und betreffen insbesondere Sachverhalte wie etwa geringfügig zu viel gezahlte Beträge zugunsten von Landwirten und Zahlungen für Ausgaben staatlicher Behörden, die für eine Kofinanzierung durch die Europäische Union nicht in Frage kommen. Nur ein geringer Teil der vom Hof festgestellten Verstöße gegen Rechtsvorschriften gab bisher Anlass zu weiteren Ermittlungen durch das Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) oder die Staatsanwaltschaften der Mitgliedstaaten. Das Ausmaß der Betrügereien ist Gegenstand eines jährlichen Berichts der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, in dem Angaben aus den Kommissionsdienststellen und aus den Mitgliedstaaten zusammengefasst werden.

0.14. Nichtsdestoweniger arbeitet der Hof, wenn er Indizien für vorsätzlichen Betrug findet, gemäß den bilateralen Vereinbarungen auf dem Gebiet des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft weiterhin eng mit OLAF zusammen. In diesem Zusammenhang stellt der Hof fest, dass das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft aus dem Jahre 1995 noch immer nicht von allen Mitgliedstaaten und das parallele Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung im Zusammenhang mit dem EU-Haushalt bisher lediglich von einem Mitgliedstaat ratifiziert worden ist. Dies zeigt, dass die Mitgliedstaaten, obwohl sie gemäß Artikel 280 des EU-Vertrags umfangreiche Zuständigkeiten bei der Bekämpfung von Betrügereien zulasten des Gemeinschaftshaushalts haben, ihre diesbezüglichen Pflichten noch nicht vollkommen zufrieden stellend wahrnehmen. Deshalb ist es notwendig, sei es innerhalb des bestehenden Rahmens der Gemeinschaft oder durch geeignete Vertragsänderungen alle möglichen Instrumente zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft auszuloten. Ferner sind, wie der Überwachungsausschuss von OLAF kürzlich unterstrichen hat, zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen OLAF und den Mitgliedstaaten bei der Ermittlung und Verfolgung von Betrug und Bestechung zulasten des EU-Haushalts noch erhebliche Anstrengungen erforderlich.

(1) Französisches Akronym für die Büros für technische Hilfe.

(2) Stellungnahme Nr. 4/97 des Rechnungshofes zu einem Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. C 57 vom 23.2.1998, Ziffern 5.1 - 5.17.

(3) ABl. C 57 vom 23.2.1998.

(4) Stellungnahme Nr. 1/2000 des Rechnungshofes zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977, die vom Hof am 5. Oktober 2000 angenommen wurde. Darin wird eine Trennung zwischen interner Auditfunktion und Ex-ante-Finanzkontrolle (Artikel 24 Absatz 5 der Haushaltsordnung) vorgenommen.

(5) Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) für Agrarausgaben und Verordnung (EG) Nr. 2064/97 hinsichtlich der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen.

Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 1(1)

Eigenmittel

1.0. INHALT

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EINLEITUNG

1.1. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel konzentrierte sich der Hof bei seiner Prüfung auf die Feststellung und Einziehung der Gemeinschaftsforderungen seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten sowie auf die Anwendung der gemeinschaftlichen Zollvorschriften insbesondere im Bereich des passiven Veredelungsverkehrs.

1.2. Im Bereich der MwSt.- und BSP-Eigenmittel erstreckten sich die Arbeiten des Hofes im Wesentlichen auf den Abgleich von Steuer- und statistischen Angaben zum Zwecke der Betrugsbekämpfung. Darüber hinaus untersuchte der Hof, inwiefern seinen früheren Beanstandungen hinsichtlich der Beibehaltung eines dualen Normensystems im Bereich der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (ESVG 79 und ESVG 95) stattgegeben wurde.

1.3. Ferner hat der Hof seine Bemerkungen zur Überprüfung der Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der BSP-Angaben der Mitgliedstaaten durch die Kommission in seinem Sonderbericht Nr. 17/2000(2) dargelegt.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.4. Tabelle 1.1 liefert einen Überblick über die Gemeinschaftseinnahmen des Jahres 1999, und Schaubild 1.1 ist Folgendes zu entnehmen:

a) Die tatsächlichen Einnahmen beliefen sich im Jahre 1999 auf 86908,1 Millionen Euro und damit auf 101,5 % der im endgültigen Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen. Dies entspricht einer Zunahme um 2,8 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1998 (84529,7 Millionen Euro).

b) Das Nettovolumen der traditionellen Eigenmittel, d. h. abzüglich der Erhebungskosten (1539,7 Millionen Euro), belief sich auf 13857,46 Millionen Euro und machte damit 15,9 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Diese Einnahmen, die um 1,8 % unter denen des Haushaltsjahres 1998 lagen, setzten sich zusammen aus

- Zöllen mit einem Bruttovolumen von 13006,5 Millionen Euro, d. h. 84,5 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel (15397,3 Millionen Euro)(3);

- Agrarzöllen mit einem Bruttovolumen von 1187,3 Millionen Euro, d. h. 7,7 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

- Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttovolumen von 1203,5 Millionen Euro, d. h. 7,8 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel.

c) Die auf der Mehrwertsteuer (MwSt.) beruhenden Eigenmittel beliefen sich auf 31332,3 Millionen Euro(4) und machten damit 36,1 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Der Rückgang der tatsächlichen Einnahmen gegenüber dem Haushaltsjahr 1998 (33086,5 Millionen Euro) betrug 5,3 %.

d) Die BSP-Eigenmittel beliefen sich auf 37512,0 Millionen Euro(5) (wobei zu Beträgen in einer Gesamthöhe von 305,4 Millionen Euro Vorbehalte geltend

Tabelle 1.1 - Einnahmen in den Haushaltsjahren 1998 und 1999 - Analyse der Ausführung des Haushaltsplans 1999

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gemacht wurden) und machten damit 43,2 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Sie liegen um 7,1 % höher als im vorhergehenden Haushaltsjahr (35026,1 Millionen Euro).

e) Der verfügbare Überschuss aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr (3022,2 Millionen Euro) und die sonstigen Einnahmen (1288,1 Millionen Euro) machten 5,0 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Dies entspricht einem Anstieg um 94,2 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1998.

1.5. Der Hof hat die von der Kommission in Band I der Haushaltsrechnung gelieferten Angaben überprüft. Dieser Band enthält Anmerkungen zu den Einnahmen des Haushaltsjahres und insbesondere Erläuterungen zu Abweichungen zwischen den Beträgen in den verabschiedeten Haushaltsplänen und den tatsächlichen Einnahmen. Bei dieser Überprüfung ging es nicht darum, Gewähr für die Zuverlässigkeit dieser Erläuterungen zu erlangen. Sie diente vielmehr dazu, etwaige bedeutsame Abweichungen zu ermitteln, zu denen keine Erläuterungen vorlagen, und festzustellen, ob bestimmte Erläuterungen als irreführend angesehen werden könnten. In einem Fall enthielten die Anmerkungen keine Erläuterung zu der Differenz in Titel 9 "Verschiedene Einnahmen" zwischen dem im Haushaltsplan veranschlagten Betrag von 5,2 Millionen Euro und den tatsächlichen Einnahmen in Höhe von 31,4 Millionen Euro.

Tabelle 1.2 - Veranschlagte und tatsächliche Eigenmittel im Haushaltsjahr 1999 nach Mitgliedstaaten

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Schaubild 1.1 - Gemeinschaftseinnahmen (zu Einzelheiten siehe Tabellen 1.1 und 1.2)

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(6)Quelle:

Haushaltsrechnungen für 1998 und 1999.

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Traditionelle Eigenmittel

Geltende Rechtsvorschriften

1.6. Die spezifischen Rechtsvorschriften für die traditionellen Eigenmittel umfassen folgende Regelungen:

a) Beschluss 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994(7) über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften sowie Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989(8) zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, zuletzt geändert durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996(9);

b) Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992(10) zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften sowie Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993(11) mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.

Prüfungsumfang

1.7. Im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitserklärung (siehe Kapitel 8) erstreckt sich die Prüfung der traditionellen Eigenmittel auf die Zölle und Agrarzölle, die anhand der den Zollbehörden vorgelegten Zollanmeldungen zur Überführung von Waren in den zollrechtlich freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft festgestellt und in der Rechnungsführung (A-Buchführung) der Mitgliedstaaten ausgewiesen wurden. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge erstreckt sich nicht auf Einfuhren, die bei den Zollbehörden nicht angemeldet oder der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden.

1.8. Der Hof trägt jedoch gesondert dem inhärenten Risiko vorschriftswidriger Einfuhren und anderen Risiken für die traditionellen Eigenmittel Rechnung, die dazu führen können, dass geschuldete Beträge in der Rechnungsführung nicht erfasst werden. Im Rahmen seiner übrigen Aufgaben führte er spezifische Prüfungen in Bezug auf die Bewertung der von den Mitgliedstaaten zur Erhebung der der Gemeinschaft geschuldeten traditionellen Eigenmittel eingeführten Verfahren durch. Die jüngsten Prüfungen betrafen die Verwaltung der im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen Sicherheiten zum Schutz der Erhebung traditioneller Eigenmittel(12). Im Rahmen ihres Arbeitsprogramms im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erstellt die Kommission alljährlich einen Bericht, in dem sie eine Bestandsaufnahme der Unregelmäßigkeiten und Betrügereien liefert, die die Mitgliedstaaten im Zuge ihrer eigenen Ermittlungen beobachtet haben. In ihrem jüngsten Bericht(13) nennt die Kommission einen Betrag von 1096 Millionen Euro, der dem Gesamtvolumen der traditionellen Eigenmittel entspricht, die in den von den Mitgliedstaaten für die Jahre 1995 bis 1998 gemeldeten Fällen von Unregelmäßigkeiten und Betrügereien auf dem Spiel standen.

1.9. Zusätzlich zu den in der Haushaltsrechnung als Einnahmen ausgewiesenen Beträgen geht aus den Erläuterungen zur Vermögensübersicht hervor, dass erstmals eine Rückstellung für den Gesamtbetrag der Forderungen gegenüber den Mitgliedstaaten in Bezug auf Eigenmittel vorgenommen wurde, die noch nicht erhoben, sondern in der gesonderten Buchführung (B-Buchführung) erfasst wurden (siehe Ziffer 8.6). In diesen Buchführungen waren zum 31. Dezember 1999 Außenstände in Höhe von 1951,9 Millionen Euro ausgewiesen.

1.10. Darüber hinaus prüfte der Hof die in den Mitgliedstaaten angewandten Verfahren für die buchmäßige Erfassung und die Zentralisierung der traditionellen Eigenmittel.

Prüfungsfeststellungen

1.11. Die Prüfung des Hofes ergab, dass festgestellte Ansprüche in Höhe von 3,0 Millionen Euro der Kommission mit erheblichen Verzögerungen bereitgestellt wurden. Bei verspäteter Bereitstellung haben die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates (siehe Ziffer 1.6) Verzugszinsen zu entrichten.

1.12. Wie bereits in den Vorjahren(14) bestanden Probleme sowohl hinsichtlich der Zuverlässigkeit als auch bezüglich des Inhalts der gesonderten Buchführung (B-Buchführung). Gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates erfassen die Mitgliedstaaten in der B-Buchführung festgestellte Ansprüche, die noch nicht eingezogen worden sind und für die keine Sicherheit geleistet wurde; in der B-Buchführung können auch festgestellte Ansprüche erfasst werden, für die eine Sicherheit geleistet wurde, die jedoch angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können.

1.13. Ende 1999 belief sich der Nettogesamtbetrag der in der B-Buchführung erfassten Ansprüche auf 1951,9 Millionen Euro und lag damit um 212,5 Millionen Euro (+ 12,2 %) höher als Ende 1998 (1739,4 Millionen Euro). Dieser Anstieg entsprach Neuzugängen in Höhe von 514,4 Millionen Euro (23 % weniger Neuzugänge als im Jahre 1998) abzüglich der im Laufe des Haushaltsjahres vorgenommenen Einziehungen in Höhe von 216,2 Millionen Euro und Annullierungen oder Niederschlagungen in Höhe von 85,7 Millionen Euro. Der sich daraus ergebende Nettoanstieg liegt im üblichen Bereich.

1.14. Bei der Prüfung des Hofes zeigte sich, dass in einigen Mitgliedstaaten die Verfahren zur Kompilierung der B-Buchführung noch nicht vollkommen zuverlässig sind, obwohl auf dieses Problem bereits aufmerksam gemacht worden war. Einige festgestellte Ansprüche, die in der A-Buchführung hätten erfasst und bereitgestellt werden müssen, wurden fälschlicherweise in der B-Buchführung erfasst, und es gab auch verspätete oder Doppeleinträge in der B-Buchführung. Die ermittelten Beträge waren jedoch für die Haushaltsrechnung als Ganzes nicht erheblich.

1.15. Was den Inhalt der B-Buchführung betrifft, kommt es aufgrund der Rechtsvorschriften zu einer Mischung aus festgestellten Ansprüchen, die ohne Unterscheidung nach den Umständen ihrer Entstehung und der Wahrscheinlichkeit ihrer endgültigen Einziehung erfasst werden. Einige Einträge in der B-Buchführung entfallen auf Beträge, für die aus zolltechnischer Sicht keine Sicherheit geleistet wurde, die jedoch nicht angefochten werden und in der Regel fristgerecht gezahlt werden; andere dagegen beziehen sich auf zahlungsunfähige oder nicht auffindbare Schuldner, und wieder andere sind Gegenstand langwieriger Gerichtsverfahren. Ferner gab es Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Auslegung der Verordnung (siehe Sonderbericht Nr. 8/99(15)). Der Hof begrüßt die Antwort der Kommission, wonach sie bei Nichteinhaltung der Vorschriften nicht zögert, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, und unterstreicht, dass die Kommission unbedingt dafür sorgen sollte, dass in allen Mitgliedstaaten korrekt und einheitlich verfahren wird.

1.16. In den Quartalsübersichten, die die Mitgliedstaaten der Kommission zusenden, wird der Saldovortrag der B-Buchführung nicht nach Alter oder sonstigen Kriterien aufgeschlüsselt, und somit erhält die Kommission keine geeignete Grundlage, um der Gemeinschaft ein realistisches Bild von den ausstehenden Beträgen zu liefern (siehe Ziffer 8.6). Bezogen auf den Zeitraum 1990 - 1999 als Ganzes wurden nur 30 % der ursprünglich in der B-Buchführung erfassten Beträge eingezogen. Der Rest entfällt auf einige seit langer Zeit bestehende Einträge, deren vollständige Einziehung inzwischen als sehr zweifelhaft anzusehen ist, wenngleich die beträchtlichen Unterschiede in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten keine Verallgemeinerung zulassen. Somit kann nicht einfach davon ausgegangen werden, dass die bisherige Einziehungsquote auch auf die derzeitigen Außenstände zutrifft. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten zu einer genaueren Aufschlüsselung der Salden in der B-Buchführung anhalten. Dadurch würde eine Grundlage für die Ausweisung der geschätzten einziehbaren Beträge in den Jahresabschlusskonten und für die Verbesserung der Schuldenverwaltung geschaffen. Diese Verfahrensweise wäre der im Jahre 1999 geübten Praxis der Bildung einer Rückstellung in voller Höhe vorzuziehen.

Prüfungsergebnis

1.17. Die durchgeführten Prüfungen lieferten zufrieden stellende Gesamtergebnisse hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der in der Rechnungsführung der Mitgliedstaaten erfassten zugrunde liegenden Vorgänge (siehe Ziffer 1.7). Die bei der Prüfung der zugrunde liegenden Vorgänge festgestellten Fehler stellten keine erhebliche Beeinträchtigung der Genauigkeit der Einnahmen in der Haushaltsrechnung dar. In einem Mitgliedstaat wurden bei ein und derselben Zollstelle mehrere Fälle von Fehlern und Unstimmigkeiten in den Zollanmeldungen festgestellt, die im Zuge der zollamtlichen Kontrollverfahren hätten aufgedeckt werden müssen. Zu diesen Fällen sollten die nationalen Behörden und die Kommission Ermittlungen und geeignete Maßnahmen in Bezug auf nicht oder verspätet bereitgestellte traditionelle Eigenmittel einleiten.

MwSt.- und BSP-Eigenmittel

Geltende Rechtsvorschriften

1.18. Die spezifischen Rechtsvorschriften für die MwSt.- und BSP-Eigenmittel umfassen folgende Regelungen:

a) Beschluss 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994(16) über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften sowie Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989(17) zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, zuletzt geändert durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996(18);

b) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989(19) über die endgültige einheitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuereigenmittel;

c) Richtlinie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989(20) zur Harmonisierung der Erfassung des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen.

Prüfungsumfang

1.19. Im Bereich der MwSt.- und BSP-Eigenmittel ist wegen der Verwendung statistischer Daten bei der Festsetzung der Bemessungsgrundlagen keine Untersuchung der zugrunde liegenden Daten im Sinne einer Prüfung der Rechnungsführung möglich. Daher prüfte der Hof anhand der von der Kommission zugrunde gelegten MwSt.- und BSP-Daten, ob die Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten in den verschiedenen Phasen, von den ursprünglichen Mittelansätzen bis hin zur abschließenden Berichtigung, für die verschiedenen Haushaltsjahre korrekt berechnet wurden.

Prüfungsfeststellungen

1.20. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission die Bemessungsgrundlagen für das Jahr n-1 und die vorhergehenden Jahre im Falle der MwSt. bis zum 31. Juli(21) und im Falle des BSP bis zum 1. Oktober(22) übermitteln.

1.21. Dadurch, dass im Jahre 1999 mehrere Mitgliedstaaten maßgebliche Bemessungsgrundlagen, insbesondere die BSP-Daten, verspätet übermittelten, verkürzte sich die verfügbare Zeit für Überprüfungen. Ausmaß und Art der von der Kommission durchgeführten Überprüfungen bezüglich der BSP-Daten wurden nicht angemessen dokumentiert(23).

Prüfungsergebnis

1.22. Unter Berücksichtigung des begrenzten Prüfungsumfangs erlangte der Hof hinreichend Gewähr für die Zuverlässigkeit des von der Kommission eingerichteten Systems zur Erhebung der MwSt.- und BSP-Eigenmittel.

WEITERVERFOLGUNG FRÜHERER BEMERKUNGEN

Traditionelle Eigenmittel

1.23. Der Hof prüfte die finanzielle und rechtliche Handhabung seiner wichtigsten früheren Bemerkungen in den Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1994 bis 1997 sowie in seinem Sonderbericht Nr. 13/98 über den Einsatz von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung(24). Die Bewertung der als Reaktion auf die Bemerkungen des Hofes ergriffenen Abhilfemaßnahmen beruht auf den der Kommission vorliegenden Informationen.

Weiterverfolgung im Bereich der Haushaltsführung

1.24. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 stellte der Hof fest, dass traditionelle Eigenmittel von einigen Mitgliedstaaten nicht vorschriftsgemäß festgestellt oder der Kommission bereitgestellt worden waren; aufgrund dieser Bemerkungen wurden Verzugszinsen in Höhe von 0,4 Millionen Euro festgestellt, die vollständig eingezogen wurden. Die Kontrollen der Kommission im Anschluss an die Bemerkungen des Hofes über systematische Verzögerungen bei der Erledigung von Versandvorgängen im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens führten zur Feststellung von Verzugszinsen in Höhe von 2,4 Millionen Euro, wovon lediglich 0,1 Millionen Euro eingezogen wurden. Die finanzielle Weiterverfolgung von zwei der fünf im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung behandelten Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten aus dem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 war zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossen.

1.25. Die Bemerkungen des Hofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 betrafen die Anwendung des aktiven Veredelungsverkehrs und des Zolllagerverfahrens sowie die Anwendung der Zollunionsabkommen. Aufgrund dieser Bemerkungen zog die Kommission 3,6 Millionen Euro an Verzugszinsen und 26530 Euro an Kapital ein. Darüber hinaus hatte der Hof eine vorschriftswidrige Anwendung des Zollunionsabkommens mit der Türkei im Zeitraum 1973 - 1995 festgestellt, die darin bestand, dass mit A. TR-Warenverkehrsbescheinigungen Waren aus dem aktiven Veredelungsverkehr, die zuvor nicht in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt worden waren, in dieses Land ausgeführt wurden. Die Kommission war der Ansicht, die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ermöglichten keine Nacherhebung der bei der Überführung der betreffenden Waren in den zollrechtlich freien Verkehr fälligen Zölle, hatte sich jedoch dazu verpflichtet, die Mitgliedstaaten aufzufordern, die zu Unrecht ausgestellten A. TR-Warenverkehrsbescheinigungen für ungültig zu erklären, und die türkischen Behörden davon in Kenntnis zu setzen. Der Hof stellt fest, dass die Kommission sich im März 1997 mit der Aufforderung an die Mitgliedstaaten wandte, allein die im Zeitraum vom 1. März 1994 bis 18. März 1995 ausgestellten Bescheinigungen zu überprüfen, und dass den der Kommission vorliegenden Informationen zufolge kein einziger Mitgliedstaat A. TR-Warenverkehrsbescheinigungen für ungültig erklärt hat.

1.26. Die Bemerkungen des Hofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 betreffend die Haushaltsführung der Kommission und der Mitgliedstaaten, die Freizonen, den aktiven Veredelungsverkehr sowie die Feststellung und Nacherhebung traditioneller Eigenmittel wurden angemessen weiterverfolgt.

1.27. Der Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997 enthielt Bemerkungen ohne direkte finanzielle Auswirkungen zum Einsatz von Risikoanalysetechniken sowie zur Rechnungsführung in Bezug auf Eigenmittelbeträge, die nicht oder verspätet bereitgestellt wurden. Diese Bemerkungen wurden angemessen weiterverfolgt, denn die Kommission zog 15,3 Millionen Euro an Kapital und 1,3 Millionen Euro an Verzugszinsen ein.

Weiterverfolgung im Bereich der Gemeinschaftsvorschriften

1.28. Der Hof prüfte, wie die Kommission die in ihren Antworten zu den Bemerkungen des Hofes in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1994 bis 1997 beabsichtigten Änderungen der Gemeinschaftsvorschriften umgesetzt hat. In diesen Antworten sah die Kommission rechtliche Abänderungen vor allem im Bereich des gemeinschaftlichen Versandverfahrens, der aktiven Veredelung, der Präferenzregelungen im Rahmen des Zolltarifs, der Verwaltung uneinbringlicher Forderungen, der Feststellungs- und Nacherhebungsverfahren sowie der gegenseitigen Amtshilfe im Rahmen der Betrugsbekämpfung im Zollbereich vor.

1.29. In dem genannten Zeitraum wurde eine Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89(25) zur Vereinheitlichung der der Kommission von den Mitgliedstaaten übermittelten Finanzinformationen vorgenommen; ein weiterer Vorschlag zur Änderung dieser Verordnung im Hinblick auf die Bedingungen der Niederschlagung bei traditionellen Eigenmitteln wurde zum Zeitpunkt der Untersuchung noch immer geprüft(26).

1.30. Die Bemerkungen zur gegenseitigen Unterstützung und zur Nacherhebung im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 sollten insbesondere zur Verbesserung der Vorschriften im Zollkodex hinsichtlich der Verjährung und der Sicherheitsleistung in Bezug auf Zollschulden führen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes wurden diese Änderungen noch immer erörtert(27).

1.31. Im Bereich des gemeinschaftlichen Versandverfahrens war die Kommission bisher nicht in der Lage, den Vorschlag des Hofes bezüglich einer Verschärfung der Vorschriften hinsichtlich der Globalsicherheit umzusetzen. Die geltenden Vorschriften lassen immer noch die Überführung von Waren in das Versandverfahren zu, obwohl die Globalsicherheit wegen früherer nicht erledigter Vorgänge unzureichend geworden ist.

MwSt.- und BSP-Eigenmittel

Einleitung

1.32. Das BSP stellt die Bezugsgröße für die Berechnung der vierten Finanzierungsquelle des Gemeinschaftshaushalts dar. In diesem Zusammenhang wurde die zweite Auflage des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 79)(28) im Jahre 1999 durch eine neue Auflage des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechungen (ESVG 95) ersetzt. Bei der Anwendung des ESVG 95 wird den neuesten wirtschaftlichen Veränderungen sowie den Fortschritten auf dem Gebiet der Statistik aus den letzten Jahren stärker Rechnung getragen. Ist somit das anhand des ESVG 95 berechnete BSP ein zuverlässigerer und vergleichbarerer Anhaltspunkt für die Beitragskraft der Mitgliedstaaten? Diese neue Auflage gilt für "alle Rechtsakte der Gemeinschaft, in denen auf das ESVG oder dessen Definitionen verwiesen wird". "Für Haushalts- und Eigenmittelzwecke ist [allerdings] abweichend [davon]... als geltende Fassung... das ESVG 79 anzusehen."(29)

1.33. Bei drei Gelegenheiten(30) hat der Hof die Verwendung eines zweifachen Normensystems für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung (ESVG 79 und ESVG 95) festgestellt und beanstandet.

1.34. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997 und in seinem Sonderbericht Nr. 6/98 über die Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel(31) bemängelt der Hof die Verwendung von zwei Rechnungssystemen unter Hinweis darauf, dass ein inzwischen verfügbares ausgereiftes Instrument ungenutzt bleibt. Der Hof stellt fest, dass bei Verwendung des ESVG 79 die Beitragskraft der Mitgliedstaaten weniger genau widergespiegelt wird als bei Zugrundelegung des ESVG 95. Ferner betont der Hof, dass dadurch, dass in anderen Politikbereichen der Union das ESVG 95 herangezogen wird, leicht Verwirrung darüber entsteht, welches Normensystem für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung zu verwenden ist.

1.35. In seiner Stellungnahme Nr. 8/99 zu einem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Union(32) hat der Hof zur Kenntnis genommen, wie sich die ausschließliche Verwendung des ESVG 95 und die Ersetzung des Konzepts des BSP durch das Konzept des Bruttonationaleinkommens (BNE) auf die Eigenmittel auswirken würden. Der Hof erinnert daran, dass die Kriterien für die Finanzierung der Union so getreu wie möglich die Beitragskraft der Mitgliedstaaten widerspiegeln müssen.

Kosten des derzeitigen dualen Normensystems im Bereich der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung

1.36. Wie der Hof in seinen vorstehenden Bemerkungen(33) betont hat, die von der Kommission(34) (die die Verwendung allein des ESVG 95 vorgeschlagen hat, um über einen zuverlässigeren und vergleichbareren Anhaltspunkt für die Beitragskraft der Mitgliedstaaten zu verfügen) unterstützt werden, ist das derzeitige System nicht zufrieden stellend.

1.37. Die Beibehaltung des ESVG 79 hat zur Folge, dass die derzeit gemäß dem ESVG 95 erstellten Gesamtrechnungen allein für die Zwecke der Eigenmittel rückwärts konvertiert werden(35). Dieses doppelte Rechnungssystem verursacht sowohl für die nationalen Statistikämter der Mitgliedstaaten als auch für die interne Kontrolle der Kommission Zusatzkosten.

1.38. Darüber hinaus entsteht bei den verschiedenen Übergangsschritten vom ESVG 95 zum ESVG 79 stets ein Fehlerrisiko. Bei den Vorausschätzungen für die Bemessungsgrundlagen werden die gemäß dem ESVG 95 veranschlagten Wachstumsraten näherungsweise auf die gemäß dem ESVG 79 geschätzten Bemessungsgrundlagen angewandt.

1.39. Ferner verzichtet die Union dadurch, dass sie nicht das ESVG 95 für die Berechnung der Eigenmittel verwendet, auf den geeigneteren Indikator für die Beitragskraft der Mitgliedstaaten.

Eigenmittelbeschluss

1.40. Auf seiner Tagung vom 8. Mai 2000 nahm der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister eine gemeinsame Leitlinie zu einem Beschlussentwurf(36) an, in dem das ESVG 95 als alleinige Bezugsgrundlage für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und somit seine Verwendung zur Berechnung der Eigenmittel des Gemeinschaftshaushalts vorgesehen sind.

1.41. Nach seiner endgültigen Verabschiedung bedarf dieser Beschluss der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten.

Schlussfolgerung

1.42. Der Hof stellt fest, dass die jüngsten Beschlussvorschläge in die Richtung der Bemerkungen gehen, die er in der Vergangenheit vorgebracht hat. In dem Beschlussentwurf wird die alleinige Verwendung des ESVG 95 im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung gewährleistet (siehe Ziffer 1.40). Mit seiner Umsetzung können unnötige Kosten vermieden und das System zufriedenstellender gestaltet werden (siehe Ziffern 1.37 - 1.39).

BEMERKUNGEN ZUM PASSIVEN VEREDELUNGSVERKEHR

1.43. Der passive Veredelungsverkehr ist ein Zollverfahren(37) mit wirtschaftlicher Bedeutung, das als Instrument der Handelspolitik der Gemeinschaft eingesetzt wird, um den Handel zu erleichtern. In diesem Rahmen dürfen Waren vorübergehend außerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft ausgeführt und später die mit Hilfe dieser Waren hergestellten Erzeugnisse (Veredelungserzeugnisse) unter teilweiser oder vollständiger Befreiung von den Abgaben wieder eingeführt werden.

1.44. Der Anteil des passiven Veredelungsverkehrs an den Gesamteinfuhren der Gemeinschaft ist rückläufig (2,2 % im Jahre 1997), insbesondere weil ein Großteil dieser Vorgänge wegen der Präferenzregelungen für die traditionellen Wirtschaftsbeteiligten im Rahmen des passiven Veredelungsverkehrs etwa in den mittel- und osteuropäischen Ländern nicht mehr zollpflichtig ist. Meist nutzen die Händler den passiven Veredelungsverkehr zur Absicherung gegen Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Ursprungszeugnissen in den Ländern, in denen die Veredelungsvorgänge durchgeführt werden. Nach Schätzungen der Kommission aus dem Jahre 1995 entfielen durch Zollbefreiungen im passiven Veredelungsverkehr Einnahmen an traditionellen Eigenmitteln in Höhe von 556 Millionen Euro.

1.45. Der passive Veredelungsverkehr ist durch eine starke geografische und branchenbezogene Konzentration gekennzeichnet (Textilien, Elektrogeräte und Elektronik, Luftfahrt, Werkzeug, Schuhe, Kraftfahrzeuge, optische und fotografische Geräte sowie Möbel). Im Jahre 1997 gingen 48 % der Wiedereinfuhren im passiven Veredelungsverkehr in einen Mitgliedstaat(38), weitere 44 % in sechs andere Mitgliedstaaten(39).

1.46. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990 hatte der Hof eine mit dem in Ziffer 1.56 gezogenen Fazit vergleichbare Schlussfolgerung vorgelegt. Die Gemeinschaftsvorschriften für den passiven Veredelungsverkehr sind noch nicht geändert worden.

Wirtschaftliche Voraussetzungen

1.47. In Artikel 148 Buchstabe c) des Zollkodex heißt es: " Die Bewilligung wird nur erteilt..., sofern nicht durch die Bewilligung des Verfahrens wesentliche Interessen von Verarbeitern in der Gemeinschaft erheblich beeinträchtigt werden (wirtschaftliche Voraussetzungen)."

1.48. Bei den Prüfungen des Hofes wurde sowohl 1990 als auch 1999 festgestellt, dass die Behörden der Mitgliedstaaten die Grundforderung bezüglich der Überprüfung der wirtschaftlichen Voraussetzungen sehr unterschiedlich umsetzen. Zwei Mitgliedstaaten(40) verlangten bereits seit 1990 von ihren Beamten nicht mehr, bei der Prüfung eines Antrags die wirtschaftlichen Voraussetzungen zu berücksichtigen. Drei Mitgliedstaaten(41) betrachten einen Wertzuwachs als ausreichende Begründung. Drei andere Mitgliedstaaten(42) verlangen Kontrollen ohne Angabe von Kriterien. Vier Mitgliedstaaten(43) zentralisieren Bewilligungsanträge in interministeriellen Verwaltungsverfahren. In einem Mitgliedstaat(44) werden mit dem Verfahren zur Bewilligung des passiven Veredelungsverkehrs Beamte auf der Ebene einer Generaldirektion mit Vertretern aus acht Ministerien und der Privatwirtschaft befasst.

1.49. Bei der Prüfung hat der Hof keinen Fall festgestellt, in dem ein Verarbeitungsbetrieb aus der Gemeinschaft behauptet hätte, durch die Bewilligung eines Veredelungsverkehrs seien seine wesentlichen Interessen erheblich beeinträchtigt worden. Dem Hof ist auch kein Fall bekannt, in dem eine Bewilligung verweigert wurde.

1.50. Im September 1998 gelangten Vertreter der nationalen Zollverwaltungen bei einem von der Kommission veranstalteten Matthaeus-Seminar zu dem Schluss, dass die vorherige Überprüfung der wirtschaftlichen Voraussetzungen für den passiven Veredelungsverkehr nicht mehr gerechtfertigt ist.

Bewilligungsverfahren

1.51. Zwei Mitgliedstaaten(45), auf die mehr als die Hälfte der Wiedereinfuhren im passiven Veredelungsverkehr entfallen, haben ihre Bewilligungsverfahren auf ein Mindestmaß vereinfacht, indem sie Dauerbewilligungen für unbegrenzte Mengen und Zeiträume erteilen. Ein anderer Mitgliedstaat(46) wendet ein Bewilligungsverfahren mit gleicher Wirkung an. Diese Bewilligungsverfahren sind seit vielen Jahren üblich.

Berechnung der Abgabenbefreiung

1.52. Im Jahre 1991 gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass die Zollberechnung der Vereinfachung bedürfe, da die seinerzeit angewandte Differenzbetragsmethode die Hauptfehlerquelle sei. Im Januar 1998 wurde bei der Behandlung des Berichts des Hofes von 1991 durch die Kommission erneut die Frage aufgeworfen, ob die Berechnungsmethode geändert werden sollte. Bis heute wurde daran aber nichts geändert. Die Differenzbetragsmethode könnte durch eine Berechnungsmethode ersetzt werden, die sich auf die mit den Veredelungserzeugnissen erzielte Wertschöpfung stützt.

Anfälligkeit des passiven Veredelungsverkehrs für Betrügereien und Unregelmäßigkeiten

1.53. Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten betrachten den passiven Veredelungsverkehr nicht als ein Zollverfahren mit hohem oder wesentlichem Betrugsrisiko. Einem Bericht der Kommission zufolge wird diese Sichtweise durch umfassende Erfahrungen im internationalen Handel gestützt. Bei der Prüfung des Hofes wurde jedoch festgestellt, dass dieses System fehleranfällig ist. Der Veredelungsverkehr weist spezifische Risiken auf (z. B. sind die genaue Menge und der Wert der einzelnen zur Herstellung der wieder eingeführten Veredelungserzeugnisse eingesetzten Gemeinschaftswaren anzugeben). Die Fehler wurden meistens bei der Prüfung der Händleraufzeichnungen nach der Einfuhr entdeckt.

1.54. Der zusammenfassende Jahresbericht der Kommission für 1998(47) über die Mitteilungen der Mitgliedstaaten zu ihrer Kontrolltätigkeit auf dem Gebiet der traditionellen Eigenmittel (Anhang 7) enthält Einzelheiten über die Anfälligkeit der Zollverfahren für betrügerische Praktiken und Unregelmäßigkeiten. Von insgesamt 125654 Fällen (376959482 Euro) entfielen 309 Fälle (1220411 Euro) auf den passiven Veredelungsverkehr. Der relative Anteil der Betrügereien und Unregelmäßigkeiten im Rahmen des passiven Veredelungsverkehrs betrug 0,3 % und lag damit auf dem Niveau von 1997, jedoch niedriger als im Jahre 1996 (1,76 %).

1.55. Im Zeitraum 1996 - 1999 meldeten acht Mitgliedstaaten 70 Fälle von Unregelmäßigkeiten beim passiven Veredelungsverkehr mit einem Gesamtvolumen von 5646109 Euro. Der Hof analysierte diese Fälle, um die genaue Art der Unregelmäßigkeiten zu ermitteln, und gelangte zu dem Schluss, dass die meisten Unregelmäßigkeiten die bereits in Ziffer 1.52 erwähnte Methode der Berechnung nach der Differenzbetragsmethode betrafen. Ferner treten zahlreiche Unregelmäßigkeiten bei der Ausfuhr von Textilerzeugnissen, die ihren Ursprung nicht in der Gemeinschaft haben, sowie bei der Verarbeitung derartiger Erzeugnisse zu Verarbeitungserzeugnissen auf.

Schlussfolgerung

1.56. Der Hof unterstützt die Vorschläge der Kommission zur Modernisierung der Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung. Speziell im Hinblick auf den passiven Veredelungsverkehr vertritt der Hof folgende Auffassung:

- Die wirtschaftlichen Voraussetzungen müssen künftig nicht mehr generell berücksichtigt werden (siehe Ziffern 1.47 - 1.50).

- In Fällen, in denen die Veredelungserzeugnisse in den Genuss einer Präferenzregelung kommen können, sollten keine Bewilligungen erteilt werden (siehe Ziffer 1.44).

- Das Verfahren der vorherigen Bewilligung sollte auf ein absolutes Mindestmaß beschränkt werden, indem die Abgabenbefreiung erst bei der Wiedereinfuhr gewährt wird (siehe Ziffer 1.51).

- Die Berechnungsmethode sollte vereinfacht werden (siehe Ziffer 1.52).

DATENABGLEICH ZUM ZWECKE DER BETRUGSBEKÄMPFUNG

MwSt.-Hinterziehung und Risikoanalyse

1.57. MwSt.-Hinterziehung(48) resultiert aus einer zu niedrigen Ausweisung der Verkäufe, einer Überbewertung der Produktionskosten (Kosten der Vorleistungen) oder einer Kombination aus beidem. Ob Steuerpflichtige die eine oder die andere Betrugsform wählen, hängt davon ab, welchem Wirtschaftsbereich sie angehören und welche Möglichkeiten dieser bietet.

1.58. Das Vorgehen der nicht angemeldeten Wirtschaftsbeteiligten (Schattenwirtschaft) stellt einen Sonderfall vollständiger Steuerhinterziehung dar, da ihre Tätigkeit den Steuerbehörden überhaupt nicht gemeldet wird.

1.59. Im MwSt.-Bereich tragen eine Reihe von Faktoren zur Erhöhung des Betrugsrisikos bei:

a) die Vielzahl von Wirtschaftsbeteiligten;

b) komplizierte Vorschriften und Sonderregelungen;

c) der steuerfreie Waren- und Dienstleistungsverkehr zwischen Steuerpflichtigen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind;

d) unterschiedliche MwSt.-Sätze in den Mitgliedstaaten;

e) die rasche Wirkung der Betrugsmechanismen;

f) die Aufsplitterung des EG-Binnenmarktes in 15 verschiedene Verwaltungsräume und unzureichende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten;

g) begrenzte Kontrollressourcen.

1.60. Die Analysen des Betrugsphänomens, darunter jene der Kommission(49), haben gezeigt, dass die aufgrund von Interessengegensätzen zwischen den Steuerpflichtigen vermutete Selbstregulierung bei der MwSt.(50) nur scheinbar funktioniert. Es wurden zahlreiche Mechanismen aufgedeckt, durch die dieses Prinzip unterlaufen wird.

1.61. Die Steuerbehörden der Mitgliedstaaten sind vor allem wegen ihrer knappen Ressourcen daran interessiert, ihre Kontrollen jeweils im Hinblick auf das Betrugsrisiko abzustellen, das bei den jeweiligen Wirtschaftsbeteiligten besteht. Mit Hilfe einer geeigneten Risikoanalyse anhand der Informationen, die aufgrund früherer Kontrollen verfügbar sind, sowie von Informationen aus anderen Quellen können die Kontrollen in zweckmäßiger Weise ausgerichtet werden.

1.62. Eines der Instrumente zur Ermittlung risikoträchtiger Wirtschaftssektoren besteht darin, die Steuerdaten (Erklärungen der Steuerpflichtigen zu den verschiedenen Steuerarten) mit statistischen Daten aus anderen Quellen zu vergleichen.

Verwendung der Statistiken

1.63. Die Verfahren zum Vergleich statistischer und steuerlicher Daten beschränken sich im Allgemeinen darauf, dass die Wertschöpfung, die sich aus den MwSt.-Anmeldungen ergibt, mit einem analogen Aggregat abgeglichen wird, das durch Schätzungen anhand der Statistiken für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ermittelt wurde.

1.64. Ein solcher Vergleich hat indessen den Nachteil, dass dabei nur eine der in Ziffer 1.57 genannten Betrugsformen - die zu niedrige Ausweisung der Verkäufe - beleuchtet wird. Denn wenn von der Wertschöpfung ausgegangen wird, wird nur die Produktion von Waren und Dienstleistungen berücksichtigt, während ihre Bestimmung im Wirtschaftsprozess außer Betracht bleibt. Eine Feinanalyse des Betrugsgeschehens würde jedoch auch eine genaue Beobachtung des Phänomens der Überbewertung der Produktionskosten in der Buchführung durch die Steuerpflichtigen erfordern. Zu diesem Zweck ist eine direkte Beobachtung anhand der Wertschöpfungskomponenten wie etwa der Vorleistungen notwendig.

Vergleich der Vorleistungen

1.65. Der Hof hat Kenntnis von einer von einem Mitgliedstaat entwickelten Methode erlangt, nach der steuerliche und statistische Datenquellen miteinander verglichen werden, und zwar sowohl unter dem Gesichtspunkt der Produktion der Waren als auch unter dem Gesichtspunkt ihrer Bestimmung im Wirtschaftsprozess.

1.66. Die statistischen Daten(51) beinhalten eine Schätzung der Gesamtheit der Transaktionen zwischen den Produzenten von Waren und Dienstleistungen vor deren Nutzung durch die Endempfänger (überwiegend private Haushalte). Dadurch ist eine direkte Schätzung der im Produktionsprozess eingesetzten Vorleistungen möglich.

1.67. Wenn Daten gleicher Art, die aber aus den Steuererklärungen stammen, zur Verfügung stehen, lassen sich etwaige Überbewertungen der angegebenen Vorleistungen - auch getrennt nach Wirtschaftsbereichen - nachweisen. Gleichzeitig lässt sich auch eine zu niedrige Ausweisung der getätigten Verkäufe feststellen.

1.68. Der Ansatz des Vergleiches von Daten unterschiedlicher Herkunft, aus statistischen und steuerlichen Quellen, ist zugleich das eigentliche Problem, das es zu lösen gilt. Die zugrunde liegenden Bestandteile sollten vereinheitlicht werden.

1.69. Auf Initiative des Hofes wurde die beschriebene Methode auch in einem anderen Land angewandt. Dieser zweite Versuch hat die Richtigkeit des methodischen Ansatzes bestätigt und sich in praktischer Hinsicht bewährt, wenn auch aufgrund der Besonderheiten der verfügbaren Daten gewisse Anpassungen nötig waren.

Erzielte Ergebnisse

1.70. In Bezug auf die fraglichen zwei Länder haben die Arbeiten ergeben, dass die den Steuerbehörden gemeldeten Produktionskosten die Beträge übersteigen, die sich aus den Statistiken für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ergeben. Es wurden erhebliche Unterschiede festgestellt(52). Dies zeigt, dass es eine spezifische Betrugsform gibt, die darauf abzielt, die Besteuerungsgrundlage durch ungerechtfertigte Überbewertung der vorab angefallenen Kosten zu verringern.

1.71. Wie in Ziffer 1.64 dargelegt, mindert die bloße Zugrundelegung der Wertschöpfung den Aussagewert der Vergleiche, weil etwaige Probleme bei den Schätzungen im Vorfeld der fraglichen Ereignisse (Umsätze und Vorleistungen) nicht berücksichtigt werden.

Schlussfolgerung

1.72. Die in zwei Mitgliedstaaten angewandte Methode sollte mit den erforderlichen Anpassungen und Verbesserungen auch auf die übrigen Mitgliedstaaten ausgedehnt werden. Bei entsprechender Zusammenarbeit zwischen Steuerbehörden und statistischen Ämtern ist ein solcher Abgleich anhand bereits vorhandener Daten und somit ohne weiteren Verwaltungsaufwand für die Steuerpflichtigen möglich (siehe Ziffer 1.69).

1.73. Aufgrund der daraus resultierenden besseren Kenntnis der Situation in Bezug auf die zu niedrige Ausweisung der Verkäufe und die Überbewertung der Kosten der Vorleistungen, getrennt nach Wirtschaftsbereichen, könnten die Risikoanalyse verfeinert und bei den Kontrollen zur Erhöhung ihrer Wirksamkeit erforderliche Korrekturen vorgenommen werden (siehe Ziffer 1.70). Damit würde zudem der Besorgnis Rechnung getragen, die die Kommission im Hinblick auf die gravierenden Mängel der Kontrollstrategien auf nationaler Ebene geäußert hat(53). Es obliegt der Kommission und den Mitgliedstaaten, die Maßnahmen zu treffen, die in Anbetracht ihrer unterschiedlichen Zuständigkeiten bei der Bewertung der nationalen MwSt.-Systeme und bei der Überprüfung der Erstellung der Statistiken zweckmäßig sind.

(1) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 25.

(2) Veröffentlichung im Amtsblatt eingeleitet; auf der Internet-Website des Rechnungshofes verfügbar.

(3) Nettovolumen der traditionellen Eigenmittel (13857,6 Millionen Euro) + Erhebungskosten (1539,7 Millionen Euro) = Bruttovolumen der traditionellen Eigenmittel (15397,3 Millionen Euro).

(4) MwSt.-Eigenmittel (31332,3 Millionen Euro) = MwSt.-Eigenmittel des Haushaltsjahres (31381,6 Millionen Euro) + Salden und Angleichungen zu vorangegangenen Haushaltsjahren (- 49,3 Millionen Euro).

(5) BSP-Eigenmittel (37512,0 Millionen Euro) = BSP-Eigenmittel des Haushaltsjahres (37011,7 Millionen Euro) + Salden und Angleichungen zu vorangegangenen Haushaltsjahren (500,3 Millionen Euro).

(6) Nach Abzug von 10 % für die den Mitgliedstaaten zustehenden Erhebungskosten.

(7) ABl. L 293 vom 12.11.1994, S. 9.

(8) ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 1, in der kodifizierten Fassung der am 31. Mai 2000 in Kraft getretenen Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000.

(9) ABl. L 175 vom 13.7.1996, S. 3.

(10) ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1.

(11) ABl. L 253 vom 11.10.1993, S. 1.

(12) Sonderbericht Nr. 8/99 (ABl. C 70 vom 10.3.2000).

(13) Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1998, KOM(1999) 590 endg.

(14) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1998, Ziffer 1.10; Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans für 1997, Ziffern 8.13 - 8.14, ABl. C 349 vom 17.11.1998; Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans für 1996, Ziffern 19.6 - 19.7, ABl. C 348 vom 18.11.1997.

(15) Sonderbericht Nr. 8/99 (ABl. C 70 vom 10.3.2000), Ziffern 51 - 53.

(16) ABl. L 293 vom 12.11.1994, S. 9.

(17) ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 1, in der kodifizierten Fassung der am 31. Mai 2000 in Kraft getretenen Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000.

(18) ABl. L 175 vom 13.7.1996, S. 3.

(19) ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 9.

(20) ABl. L 49 vom 21.2.1989, S. 26.

(21) Artikel 7 und 9 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89.

(22) Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom.

(23) Sonderbericht Nr. 17/2000 über die Überprüfung der Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der BSP-Angaben der Mitgliedstaaten durch die Kommission, Ziffer 57, Veröffentlichung im Amtsblatt eingeleitet, auf der Internet-Website des Rechnungshofes verfügbar.

(24) ABl. C 375 vom 3.12.1998.

(25) Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96, ABl. L 175 vom 13.7.1996, zur Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89, ABl. L 155 vom 7.6.1989.

(26) Dokument KOM(1998) 209 endg.

(27) Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (KOM(1998) 226 endg. vom 8. Juni 1998).

(28) Zweiter Punkt von Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 310 vom 30.11.1996.

(29) Erster Punkt von Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 2223/96.

(30) - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997, ABl. C 349 vom 17.11.1998;

- Sonderbericht Nr. 6/98 über die Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel, ABl. C 241 vom 31.7.1998;

- Stellungnahme Nr. 8/99 zu einem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Union, ABl. C 310 vom 28.10.1999.

(31) Ziffern 3.17, 3.20 und 3.21 des Sonderberichts Nr. 6/98.

(32) Ziffer 9 der Stellungnahme Nr. 8/99.

(33) Siehe Ziffer 1.34.

(34) Antworten der Kommission zum Sonderbericht Nr. 6/98, Ziffern 3.17 - 3.22. Antworten der Kommission zum Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997, Ziffer 1.26.

(35) Entscheidung 97/178/EG, Euratom der Kommission vom 10. Februar 1997 über die Definition einer Methodologie für den Übergang zwischen dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft 1995 (ESVG 95) und dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen, 2. Auflage (ESVG, 2. Auflage), ABl. L 75 vom 15.3.1997.

(36) Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften.

(37) Ratsverordnung (EWG) Nr. 2913/92, Artikel 146 - 160, ABl. L 302 vom 19.10.1992, und Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 2454/93, Artikel 748 - 787, ABl. L 252 vom 11.10.1993.

(38) Deutschland.

(39) Belgien, Luxemburg, Frankreich, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich.

(40) Niederlande und Vereinigtes Königreich.

(41) Deutschland, Finnland und Österreich.

(42) Spanien, Frankreich und Portugal.

(43) Belgien, Griechenland, Irland und Portugal.

(44) Italien.

(45) Deutschland, Niederlande.

(46) Vereinigtes Königreich.

(47) KOM(2000) 107 endg. vom 29. Februar 2000.

(48) MwSt.-Hinterziehung macht nur einen Teil der allgemein zu verzeichnenden Steuerausfälle aus. Bei den direkten Steuern und den Sozialabgaben sowie gegebenenfalls den Verbrauchsteuern steht finanziell sehr viel mehr auf dem Spiel als nur bei der MwSt. Da die zugrunde liegenden Vorgänge für die verschiedenen Veranlagungen jedoch gemeinsam sind, wirkt sich die "Kohärenz" der Rechnungen auf der Ebene der Abgabenpflichtigen auf alle diese Abgaben gleichzeitig aus.

(49) Siehe insbesondere Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament gemäß Artikel 14 über die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89, KOM(2000) 28 endg. vom 28. Januar 2000.

(50) Theoretisch liegt es im Interesse jedes Steuerpflichtigen, sich für seine Käufe eine Rechnung ausstellen zu lassen, da er andernfalls nicht den Abzug der vorab entrichteten MwSt. beantragen könnte.

(51) Hierbei handelt es sich vor allem um die Input-Output-Tabellen. Sie bieten eine tief gegliederte Darstellung der Produktionstätigkeiten und Gütertransaktionen bei gleichzeitiger Ausweisung des Aufkommens und der Verwendung. Näheres ist den Definitionen des ESVG 95 zu entnehmen, vor allem Kapitel 9, ABl. L 310 vom 30.11.1996, S. 264 - 286.

(52) Die Unterschiede betragen zwischen 10 % und 20 %. Diese Feststellung bezieht sich auf einen Vergleich auf der makroökonomischen Aggregationsebene für den Privatsektor (ohne Finanzsektor und Landwirtschaft).

(53) Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament gemäß Artikel 14 über die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89, KOM(2000) 28 endg. vom 28. Januar 2000.

Antworten der kommission

EINLEITUNG

1.2. Die Kommission ist an allen Initiativen zur Betrugsbekämpfung im Bereich der MwSt.-Eigenmittel sehr interessiert; sie legt den Schwerpunkt besonders auf die in ihrer Antwort unter den Ziffern 1.57 bis 1.62 aufgeführten Maßnahmen. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 die MwSt.-Bemessungsgrundlage der Mitgliedstaaten ausschließlich anhand der von den einzelnen Mitgliedstaaten eingezogenen Einnahmen berechnet wird.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.5. Die Erfahrung zeigt, dass es besonders schwierig ist, Vorausschätzungen für Titel 9 "Verschiedene Einnahmen" zu erstellen, denn es handelt sich um eine Summe geringfügiger Beträge, die von einer Vielzahl von Anweisungsbefugten abhängen. Daher dürften nach Ansicht der Kommission die bereits vorliegenden Informationen durch detailliertere Erläuterungen nicht unbedingt verbessert werden.

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Traditionelle Eigenmittel

Prüfungsfeststellungen

1.11. Die Kommission überwacht alle Fälle von verspäteter Bereitstellung der Eigenmittel. Sobald eine Verzögerung aufgrund der Kontrolltätigkeiten der Kommission oder der Kontrollen des Rechnungshofs festgestellt wird, ergeht so rasch wie möglich eine Aufforderung zur Zahlung von Verzugszinsen an den betreffenden Mitgliedstaat.

1.12. Die Kommission bestätigt, dass die gesonderte Buchführung punktuelle und strukturelle Fehler enthält. Seit vier Jahren macht die Kommission die gesonderte Buchführung zu einem der Hauptthemen ihrer Kontrollen in allen Mitgliedstaaten, und an dieser Linie wird auch in Zukunft festgehalten. Sobald eine Regelwidrigkeit festgestellt wird, trifft die Kommission die gebotenen Maßnahmen gegenüber dem Mitgliedstaat, dazu gehört erforderlichenfalls auch die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens.

1.14. Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass die Zentralisierung der Daten der gesonderten Buchführung in einigen Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bereitet. Sie betont, dass die Zentralisierung anhand einer Vielzahl von auf lokaler Ebene (Zollstellen) geführten Rechnungsbüchern erfolgt, die nicht in allen Mitgliedstaaten auf EDV umgestellt sind. Die Kommission überprüft bei ihren Kontrollen regelmäßig die Einträge in der gesonderten Buchführung, und zur Beseitigung der festgestellten Anomalien werden die erforderlichen Korrekturmaßnahmen getroffen.

1.15. Was die Harmonisierung der Vorschriften für die gesonderte Buchführung betrifft, so sollen die Kontrollmaßnahmen der Kommission die Übereinstimmung der gesonderten Buchführung mit dem Gemeinschaftsrecht gewährleisten. Auf die Feststellung von Regelwidrigkeiten hin werden geeignete Maßnahmen getroffen, um die erforderlichen buchmäßigen Bereinigungen und gegebenenfalls die Angleichung der innerstaatlichen Vorschriften an das Gemeinschaftsrecht zu beantragen. So werden z. B. angesichts der Tatsache, dass die deutschen Behörden den Aufforderungen der Kommission nicht nachgekommen sind, zur Zeit zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen diesen Mitgliedstaat ausgearbeitet. Außerdem hat sich bei 282 unlängst von Deutschland eingereichten Anträgen auf Niederschlagung, die von den Kommissionsdienststellen geprüft wurden, herausgestellt, dass 56 % der Fälle nicht ordnungsgemäß verbucht waren.

1.16. Bei der Berechnung der in die Vermögensübersicht einzubeziehenden Rückstellung für die in der gesonderten Buchführung ausgewiesenen Eigenmittelforderungen wird die Kommission, obgleich sie eine Rückstellung von 100 % angesichts der vorliegenden Informationen für eine akzeptable Lösung hält, gleich bei Aufstellung der Rechnung für das Haushaltsjahr 2000 eine Berechnungsweise für die Rückstellung anwenden, die den Einziehungsstatistiken der Vorjahre Rechnung trägt.

Prüfungsergebnis

1.17. Im Falle der vom Hof bei einer Zollstelle aufgedeckten Anomalien wird die Kommission die erforderlichen Maßnahmen einleiten, sobald sie die Analyse des Dossiers abgeschlossen hat.

MwSt.-/BSP-Eigenmittel

Prüfungsfeststellungen

1.21. Es trifft zu, dass einige Mitgliedstaaten ihre jährlichen BSP-Daten nach Fristablauf übermittelt haben; dadurch verkürzte sich die für die Überprüfung zur Verfügung stehende Zeit. Deshalb konnten die BSP-Daten dem BSP- Ausschuss und der GD Haushalt nicht früher zugeleitet werden. Eurostat hat Schritte unternommen, damit es nicht wieder zu solchen Verzögerungen kommt. Diese Verzögerungen haben jedoch die Qualität der Datenüberprüfungen in keiner Weise beeinträchtigt.

Die Prüfung der Kommission beschränkt sich nicht auf den jährlichen BSP-Fragebogen, sondern erstreckt sich auch auf die Bestandsverzeichnisse und die Ergebnisse der Kontrollen. Dass es einer besseren Dokumentation bedarf, wird in der Antwort der Kommission auf den Sonderbericht Nr. 17/2000 anerkannt.

WEITERVERFOLGUNG FRÜHERER BEMERKUNGEN

Traditionelle Eigenmittel

Weiterverfolgung im Bereich der Haushaltsführung

1.24. Bei den im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1994 erwähnten, im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung behandelten Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten, die noch nicht erledigt sind, handelt es sich um komplizierte Dossiers, bei denen die erforderlichen Einziehungsmaßnahmen gegebenenfalls bei Abschluss der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren getroffen werden.

Der Unterschied zwischen den geforderten Verzugszinsen und den gezahlten Beträgen ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die Niederlande, die 5323 395,06 NLG schulden, sich geweigert haben, ihre Verantwortung zu übernehmen. Die Kommission, die 1998 ein Fristsetzungsschreiben an die Niederlande gerichtet hatte, hat ihnen am 2. Februar 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zukommen lassen. Da die Niederlande in ihrer Antwort an ihrer Weigerung festhalten, prüft die Kommission, inwieweit eine Klage vor dem Gerichtshof angebracht wäre.

1.25. Die Kommission bestätigt, dass bei Nichtvorliegen eines Antrags des Ausführers auf Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr das Gemeinschaftsrecht es den Behörden nicht gestattet, Zölle nur wegen der nicht gerechtfertigten Ausstellung einer ATR-Bescheinigung einzuziehen. Als einzige Maßnahme kam daher in Betracht, diese Bescheinigungen für ungültig zu erklären und so der Türkei die Erhebung der Eingangsabgaben zu ermöglichen. Nach Ansicht der Kommission ist es folglich nicht zu Einbußen an traditionellen Eigenmitteln gekommen.

Die von der Kommission am 18. März 1997 im Anschluss an den Bericht des Hofes an die Mitgliedstaaten gerichtete Aufforderung, die Gültigkeit der ausgestellten Bescheinigungen zu überprüfen, beschränkte sich auf den Zeitraum ab März 1994, da sowohl in der Gemeinschaft als auch in der Türkei eine dreijährige Verjährungsfrist gilt.

Weiterverfolgung im Bereich der Gemeinschaftsvorschriften

1.30. Die Verbesserung der Verjährungsvorschriften steht immer noch zur Erörterung (Mitentscheidungsverfahren). Zu der Sicherheitsleistung, die im Rahmen eines Nacherhebungsverfahrens zu fordern ist, wenn die Waren bereits auf den Markt gebracht worden sind, ist zu sagen, dass die Frage in der Praxis für die Beteiligten als gelöst angesehen werden kann, die im Rahmen des Zahlungsaufschubs für die Gesamtheit ihrer Schulden permanent eine Sicherheit leisten. Die Mitgliedstaaten haben sich nicht für eine allgemeine Verpflichtung ausgesprochen, wonach der Beteiligte, bei dem eine Nacherhebung vorgenommen wird, eine Sicherheit zu leisten hat.

1.31. Beheben will die Kommission die festgestellten Probleme insbesondere durch die Reform der Rechtsvorschriften und die Einrichtung des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens, das eine effiziente Kontrolle der Sicherheiten durch ihre EDV-gestützte Verwaltung ermöglichen wird.

MwSt.- und BSP-Eigenmittel

Einleitung

Kosten des derzeitigen dualen Normensystems im Bereich der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung

1.32 bis 1.39. Gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft (ESVG 95) ist tatsächlich das ESVG, zweite Auflage, (ESVG 79) für Haushalts- und Eigenmittelzwecke heranzuziehen, solange der Beschluss 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel in Kraft ist.

Die Kommission nimmt die Bemerkung des Hofes zur Kenntnis, dass diese Lösung nicht zufrieden stellend ist, zum einen weil das ESVG 95 einen besseren Anhaltspunkt für die Beitragskraft der Mitgliedstaaten liefert und zum anderen weil dies die gleichzeitige Anwendung von zwei Rechnungssystemen (des ESVG 95 und des ESVG 79) zur Folge hat.

Die Kommission kann diesen Standpunkt des Hofes nur teilen und unterstützen, zumal sie in den Erklärungen im Ratsprotokoll zu dem vorgenannten Artikel 8 Absatz 1 deutlich ihr Bedauern zum Ausdruck gebracht hatte, dass aufgrund dieser Bestimmung die Messung des BSP für Haushalts- und Eigenmittelzwecke weiterhin auf der sich aus der Anwendung des ESVG zweite Auflage ergebenden volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung basiert, solange der Beschluss 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel in Kraft ist, obwohl die aus der Anwendung des ESVG 95 resultierende Messung des BSP vollständiger und zuverlässiger wäre.

BEMERKUNGEN ZUM PASSIVEN VEREDELUNGSVERKEHR

1.46. Die Kommission hat 1998 einen Vorschlag zur Änderung des Zollkodex vorgelegt. Das Mitentscheidungsverfahren zu diesem Vorschlag ist noch nicht abgeschlossen.

Wirtschaftliche Voraussetzungen

1.47 bis 1.50. Der Kommission wurde in den vergangenen Jahren kein Fall gemeldet, in dem ein Bewilligungsantrag aus Gründen der wirtschaftlichen Voraussetzungen abgelehnt wurde, was im übrigen die Prüfungsergebnisse des Rechnungshofes bestätigt (vgl. Ziffer 1.49). Der Wortlaut von Artikel 148 Buchstabe c) des Zollkodex lässt erkennen, und die Verwaltungspraxis bestätigt es, dass der Schutz der Gemeinschaftsinteressen in Form einer Schutzklausel erfolgt.

Dieses Schutzklauselkonzept - eine auf einem Matthaeus-Seminar bestätigte Schlussfolgerung - wurde in dem Entwurf einer Reform der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex über die Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung berücksichtigt. Man kann daher davon ausgehen, dass eine substantielle Harmonisierung der einzelstaatlichen Praktiken zur Zeit konkrete Gestalt annimmt.

Bewilligungsverfahren

1.51. Die Kommission hat 1996 in Deutschland, Italien, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich Überprüfungen vor Ort betreffend unter anderem den passiven Veredelungsverkehr durchgeführt. Bei diesen Kontrollen wurden verschiedene geringfügige Anomalien, insbesondere in verordnungsrechtlicher Hinsicht, festgestellt.

Für die Bewilligung sieht der Entwurf einer Reform der Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung eine Geltungsdauer von höchstens drei Jahren vor. Die Möglichkeiten für die Beteiligten, das Verfahren der passiven Veredelung ohne vorherige Bewilligung in Anspruch zu nehmen, werden beträchtlich erweitert.

Berechnung der Abgabenbefreiung

Anfälligkeit des passiven Veredelungsverkehrs für Betrügereien und Unregelmäßigkeiten

1.52 bis 1.55. Die im Rahmen des passiven Veredelungsverkehrs vorgesehene teilweise Befreiung wird nach der Methode der Differenzverzollung berechnet. Derzeit lässt der Zollkodex eine Abweichung von dem Grundsatz der Differenzverzollung nur im Falle von Ausbesserungen gegen Entgelt zu, bei denen die teilweise Befreiung unter Berücksichtigung der in Drittländern erworbenen Wertsteigerung ermittelt wird.

Der Entwurf einer Reform der Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung, der die Einführung der Verzollung der Wertsteigerung vorsieht, wird die vorherige Zustimmung des Rates und des Europäischen Parlaments zu dem 1998 unterbreiteten Vorschlag der Kommission zur Änderung des Zollkodex erforderlich machen, der derzeit im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens in zweiter Lesung vorliegt.

Die Kommission ist sich der mit dem Verfahren der passiven Veredelung verbundenen Fehlerrisiken bewusst. Da die Auswirkungen auf den Haushalt nicht sehr groß sind, hat sie jedoch auf der Grundlage von Risikoanalysen ihre Kontrollen auf Bereiche ausgerichtet, die in Bezug auf den Gemeinschaftshaushalt anfälliger sind, ohne jedoch dieses Verfahren völlig zu vernachlässigen, das bei vier 1996 durchgeführten Überprüfungen vor Ort eines der Kontrollthemen war.

Die festgestellten, dem passiven Veredelungsverkehr inhärenten Risiken von Betrug und Unregelmäßigkeiten betreffen die Differenzverzollung wegen ihrer komplizierten Berechnung. Durch die Einführung der Besteuerung der Wertsteigerung dürfte das Verfahren vereinfacht werden. Die Zahl der Unregelmäßigkeiten bei Textilerzeugnissen im Rahmen des passiven Veredelungsverkehrs, die zwar gemessen an der Gesamtzahl aller festgestellten Unregelmäßigkeiten geringfügig ist, hat ihren Grund darin, dass dieses Verfahren hauptsächlich für diese Erzeugnisse in Anspruch genommen wird.

Schlussfolgerung

1.56. Die Kommission möchte auf Folgendes hinweisen:

- Die Prüfung der wirtschaftlichen Voraussetzungen erfolgt auf der Grundlage eines Schutzklauselkonzepts;

- da die Unsicherheitsfaktoren der Präferenzregelungen für die Beteiligten wohl bekannt sind, ist es durchaus gerechtfertigt, dass diesen daran gelegen ist, sich einer Ersatzlösung zu vergewissern, indem sie die Inanspruchnahme des Verfahrens der passiven Veredelung beantragen;

- durch die Reform des Zollkodex wird das Verfahren der vorherigen Bewilligung verkürzt;

- durch die Reform wird die Berechnungsmethode vereinfacht.

DATENABGLEICH ZUM ZWECKE DER BETRUGSBEKÄMPFUNG

MwSt.-Hinterziehung und Risikoanalyse

1.57 bis 1.62. Die Kommission hat unlängst in ihrem Bericht gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89(1) das Problem des MwSt.-Betrugs angesprochen. Dieser Bericht sowie die Arbeiten in der Ad-hoc-Gruppe "Steuerbetrug" des Rates lassen deutlich erkennen, dass die Beibehaltung der MwSt.-Übergangsregelung mit einer verstärkten Kontrolle und Verwaltungszusammenarbeit einhergehen muss. Die Kommission hat angekündigt, dass sie zu diesem Zweck vorrangig einen Ausbau der bestehenden Rechtsinstrumente der Gemeinschaft im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit und der gegenseitigen Unterstützung vorschlagen wird(2).

In diesem Bericht wird den Mitgliedstaaten ferner empfohlen, Risikoanalysesysteme zu entwickeln, um die begrenzten Ressourcen der Steuerbehörden gezielter einzusetzen. Die Kommission fördert im Rahmen ihrer Zuständigkeiten alle Initiativen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich, indem sie insbesondere über das Fiscalis-Programm Beamtenaustausche und Seminare zum Thema Risikoanalyse finanziert.

Die Kommission weist darauf hin, dass hinter MwSt.-Betrug in seiner schwersten Form eine organisierte Kriminalität steht, die die Schwachstellen der MwSt.-Übergangsregelung bei den innergemeinschaftlichen Umsätzen durch eine strukturierte Aufeinanderfolge grenzübergreifender krimineller Handlungen innerhalb der Europäischen Gemeinschaft dahin gehend ausnutzt, dass sie die geschuldete MwSt. nicht entrichtet oder zu Unrecht MwSt.-Guthaben schafft.

1.59. Nach Ansicht der Kommission erhöhen die vom Hof angeführten Faktoren tatsächlich die Betrugsrisiken. Zu den Faktoren, durch die sich die Betrugsrisiken erhöhen könnten, gehört ihres Erachtens auch das Fehlen einer klaren Rechtsgrundlage für eine internationale Koordinierung der MwSt.-Ermittlungen durch OLAF/Kommission.

Verwendung der Statistiken

Vergleich der Vorleistungen

1.63 bis 1.69. Die Risikoanalyse ist ein systematisches Beschlussfassungsverfahren, das auf folgenden Faktoren beruht: erstens einer Erfassung und strukturierten Analyse der Informationen, zweitens einer strukturierten Ermittlung der Risiken und drittens einer strukturierten Analyse der ermittelten Risiken. Sie soll die Kontrollen gezielt auf einzelne Wirtschaftsbeteiligte ausrichten, die die ernsthaftesten Risiken aufweisen. Im MwSt.-Bereich stützt sie sich im Wesentlichen auf mikroökonomische Daten.

Die Kommission ist nicht in der Lage, sich zu den Vorteilen der vom Hof dargelegten Methode zu äußern. Auf jeden Fall ist ihrer Ansicht nach hinsichtlich der Anwendung dieser Methode als zusätzliches Instrument, das eine Verfeinerung der Risikoanalyse im MwSt.-Bereich ermöglicht, weiterhin größte Zurückhaltung geboten, denn die bisherigen Untersuchungen haben nicht zu endgültigen Ergebnissen geführt.

Schlussfolgerung

1.72 bis 1.73. Die Kommission ist bereit, die Vorteile der im Bericht des Rechnungshofs dargelegten Methode zu prüfen. Sie erwägt, in Zusammenarbeit mit den beiden fraglichen Mitgliedstaaten hierüber mit den Vertretern aller Mitgliedstaaten im Beratenden Ausschuss für eigene Mittel zu diskutieren, der das hierfür zuständige Gremium ist. Sollte es sich herausstellen, dass die in diesen beiden Mitgliedstaaten durchgeführten Versuche wiederholbar sind und anderen nationalen Verwaltungen eine zweckdienliche Methodik liefern können, würde die Kommission diese selbstverständlich ermuntern, sie zu den anderen in der Antwort zu den Ziffern 1.57 bis 1.62 genannten Instrumenten hinzuzufügen.

(1) KOM(2000) 28 endg. vom 28. Januar 2000.

(2) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: "Strategie zur Verbesserung der Funktionsweise des MwSt.-Systems im Binnenmarkt". KOM(2000) 348 endg. vom 7. Juni 2000.

Kapitel 2(1)

Gemeinsame Agrarpolitik

2.0. INHALT

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EINLEITUNG

2.1. Dieses Kapitel bezieht sich auf die Ausgaben des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie), sowie auf die zu Lasten von Kapitel B2 - 51 (sonstige Agrarmaßnahmen) verbuchten Ausgaben.

2.2. Fast alle Ausgaben werden von den Zahlstellen der Mitgliedstaaten getätigt. Die Kommission überweist ihnen monatlich auf der Grundlage der im Vormonat gemeldeten Zahlungen einen bestimmten Vorschussbetrag. Diese Zahlungen werden - vorbehaltlich etwaiger Berichtigungen beim Rechnungsabschluss nach Abschluss des Haushaltsjahres - monatlich als Ausgaben verbucht.

2.3. Dieses Kapitel umfasst vier Teile zu folgenden Themen:

a) Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1999,

b) spezifische Beurteilung im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1999,

c) Rechnungsabschluss,

d) Weiterverfolgung einiger Sonderberichte.

2.4. Weitere Bemerkungen zur gemeinsamen Agrarpolitik hat der Hof in Form von Sonderberichten oder Stellungnahmen veröffentlicht. Diese sind im Anhang aufgelistet.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

Ursprünglicher Haushaltsplan

2.5. Im Haushaltsjahr 1999 beliefen sich die ursprünglich für den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie), in den Teileinzelplan B1 eingesetzten Mittel auf 40940 Millionen Euro (einschließlich der vorläufig eingesetzten Mittel in Höhe von 205 Millionen Euro und der Währungsreserve(2) in Höhe von 500 Millionen Euro) (siehe Tabelle 2.1). Dies entsprach 50,5 % aller operationellen Mittel für Zahlungen des Haushaltsplans und 90,6 % des Hoechstbetrags der Finanziellen Vorausschau (45188 Millionen Euro), d. h. des Betrags der Agrarleitlinie.

Endgültige Mittel

2.6. Im Laufe des Haushaltsjahres wurden diese ursprünglichen Mittelansätze durch zwei Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne (BNH) geändert(3). Die Änderungen umfassten eine Kürzung um 402 Millionen Euro (0,9 %), so dass sich die endgültigen Mittel auf 40038 Millionen Euro (ohne die Währungsreserve) beliefen (siehe Tabelle 2.1). Sämtliche Mittelbewegungen - d. h. die Summe der Mittelübertragungen (siehe Ziffern 2.20 - 2.21) und der BNH - beliefen sich auf 4142 Millionen Euro; das sind 10,2 % der ursprünglichen Mittel (gegenüber 5,2 % im Jahre 1998, siehe Jahresbericht 1998, Ziffer 2.4).

Höhe der Ausgaben

2.7. Die Ausgaben beliefen sich auf 39541 Millionen Euro (+ 2 % gegenüber 1998); das entspricht 98 % des Betrags der endgültig verfügbaren Mittel (siehe Tabelle 2.1) und 87 % des Betrags der Agrarleitlinie. Auf die pflanzlichen Erzeugnisse entfielen 67,6 % der Ausgaben, auf die tierischen Erzeugnisse 23,9 %, auf die Nebenausgaben 1,9 % und auf die flankierenden Maßnahmen 6,6 %. Von der Art der Ausgaben her sah die Aufteilung im Wesentlichen folgendermaßen aus: 74,09 % entfielen auf Direktbeihilfen, 14,09 % auf Erstattungen, 6,94 % auf Strukturmaßnahmen und 3,6 % auf Interventionsmaßnahmen. Bei den Strukturmaßnahmen und in geringerem Maße bei den Erstattungen ist eine ansteigende Tendenz festzustellen, wohingegen die Direktbeihilfen und die Interventionsmaßnahmen leicht rückläufig sind (siehe Schaubild 2.1).

Vorläufig eingesetzte Mittel

2.8. Die anfänglich für den EAGFL-Garantie vorgesehenen vorläufig eingesetzten Mittel (205 Millionen Euro) wurden nicht für den ursprünglichen Zweck verwendet, sondern im Rahmen der BNH Nr. 4/99 und 5/99 Haushaltsposten außerhalb des Teileinzelplans B1 zugewiesen (zur Finanzierung der Hilfe zugunsten der MOEL und des Kosovo). In Ermangelung dieser vorläufig eingesetzten Mittel mussten daher später einige Haushaltslinien durch Mittelübertragungen in Höhe von 169 Millionen Euro aufgestockt werden(4).

Rückgriff auf die Währungsreserve

2.9. Angesichts der ungünstigen Entwicklung der Dollar/Euro-Parität(5) wurden zusätzliche Ausgaben in Höhe von 219 Millionen Euro verbucht. Wie in Artikel 12 Absatz 1 der Entscheidung 94/729/EG des Rates betreffend die Haushaltsdisziplin vorgesehen, wurde die Währungsreserve nicht in Anspruch genommen, da die in den betreffenden Haushaltslinien verfügbaren Mittel zur Deckung der Ausgaben ausreichten. Bei strikter Einhaltung des Grundsatzes der Haushaltsspezialität(6) hätten die Kursschwankungen jedoch nicht zu Lasten der verfügbaren Mittel verbucht werden dürfen.

Einstellung von Einnahmen in den Ausgabenteil des Haushaltsplans

2.10. Gemäß dem Grundsatz der Vollständigkeit(7) dürfen die Einnahmen nicht zur Deckung bestimmter Ausgaben dienen, und es darf keine Verrechnung von Einnahmen und Ausgaben erfolgen. Dennoch enthält der Jahresabschluss des EAGFL-Garantie noch Negativbeträge in Höhe von insgesamt 3057,7 Millionen Euro(8) (gegenüber 2498 Mio. im Jahre 1998, siehe Jahresbericht 1998, Ziffer 2.11). Die Posten mit negativem Saldo belaufen sich auf insgesamt 1473,1 Millionen Euro, während sich die im Haushaltsplan ausgewiesenen erwarteten Einnahmen nur auf 647 Millionen Euro beliefen (+ 127 %).

Tabelle 2.1 - EAGFL-Garantie 1999

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Schaubild 2.1 - Entwicklung der EAGFL-Ausgaben nach Ausgabenart (1988 - 1999)

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(9)(10)(11)Die übrigen Maßnahmen (Nahrungsmittelhilfe) und sonstigen Ausgaben mit Ausnahme der flankierenden Maßnahmen sind im Schaubild nicht dargestellt. Die Entwicklung dieser Beträge wäre wegen des gewählten Maßstabs nicht sichtbar zu machen.

Quelle:

Rechnungslegung der Kommission.

2.11. Von diesen 1473,1 Millionen Euro entfallen 606 Millionen Euro (41,2 %) auf den Rechnungsabschluss der vorangehenden Haushaltsjahre und 497 Millionen Euro (33,7 %) auf die wegen Überschreitung der Milchquoten erhobenen zusätzlichen Abgaben. Im Haushaltsplan waren bei letzterem Posten jedoch keine voraussichtlichen Einnahmen vorgesehen. In Bezug auf den Grundsatz der Jährlichkeit ist festzustellen, dass mehr als 40 % dieser Abgaben im Jahre 1998 hätten verbucht werden müssen.

2.12. Einnahmen sind auch durch die Gewinne aus dem Verkauf von Agrarlagerbeständen zu verzeichnen, die insbesondere auf übermäßig starken Wertberichtigungen beruhen (Differenz zwischen dem Ankaufspreis und dem geschätzten Absatzpreis). Bei fünf Arten von Beständen waren Einnahmen in Höhe von 143 Millionen Euro veranschlagt. Die erzielten Gewinne beliefen sich jedoch auf 286 Millionen Euro(12), den doppelten Betrag.

2.13. Schließlich entfallen von diesen 1473,1 Millionen Euro fast 83 Millionen Euro auf 19 Haushaltsposten, für die Einnahmen von insgesamt lediglich 6 Millionen Euro veranschlagt waren.

Kürzung der Vorschüsse

2.14. Kennzeichnend für das Haushaltsjahr 1999 sind umfangreiche Kürzungen der auf der Grundlage der buchmäßigen Erfassung gezahlten Vorschüsse, die bei verschiedenen Mitgliedstaaten entweder wegen Unzulänglichkeiten bei der Anwendung des integrierten Systems und bei der Durchführung der Kontrollen (Griechenland - 108 Millionen Euro, Portugal - 5 Millionen Euro) oder wegen nicht erfolgter Zahlung der wegen Überschreitung der Milchquoten fälligen Zusatzabgabe (Griechenland - 2 Millionen Euro, Spanien - 5,5 Millionen Euro, Italien - 104,7 Millionen Euro für das Wirtschaftsjahr 1998 - 1999 und 224,9 Millionen Euro für das Wirtschaftsjahr 1997 - 1998, Vereinigtes Königreich - 0,5 Millionen Euro) vorgenommen wurden.

2.15. Die späte Übermittlung der Angaben über die wegen Überschreitung der Milchquoten für 1999 fälligen Zusatzabgaben in Italien führte dazu, dass 134 Millionen Euro im Haushaltsjahr 2000 verbucht wurden. Da sich dieser Betrag auf das Haushaltsjahr 1999 bezieht, stellt seine Erfassung im Rahmen der Haushaltskonten für 2000 einen Verstoß gegen den Grundsatz der Jährlichkeit dar. Ebenso wurden 224 Millionen Euro, die sich auf das Haushaltsjahr 1998 bezogen, im laufenden Haushaltsjahr eingenommen und verbucht.

Übertragungen von Mitteln des Vorjahres - Nahrungsmittelhilfemaßnahme zugunsten Russlands

2.16. Für eine Nahrungsmittelhilfemaßnahme zugunsten Russlands wurden nicht verwendete Mittel in Höhe von 400 Millionen Euro mittels eines im Dezember 1998 angenommenen BNH in das Kapitel "Nahrungsmittelhilfeprogramme" des Haushaltsplans 1998 übertragen. Da ein solches Programm zu diesem Zeitpunkt nicht durchgeführt werden konnte (siehe Jahresbericht 1998, Ziffer 2.16), wurde für diese Mittel ein Antrag auf nicht automatische Übertragung auf das Haushaltsjahr 1999 gestellt. In Anbetracht der Langwierigkeit dieses Verfahrens und der Dringlichkeit des Programms entnahm die Kommission unmittelbar den Betrag von 8 Millionen Euro(13) aus dem Posten "Schulmilch" und übertrug ihn auf den Posten "Nahrungsmittelhilfemaßnahme zugunsten Russlands". Von den 400 Millionen Euro wurden 336 Mio verausgabt; der Rest verfiel. Letztendlich wäre es sinnvoller gewesen, diese Mittel direkt über ein Berichtigungsschreiben in den Haushaltsplan 1999 einzustellen.

2.17. Die gelieferten Nahrungsmittel stammten aus Beständen der Union, was den Vorausschätzungen der Kommission zufolge(14) dazu beitragen sollte, die Lagerhaltungskosten sowie die Erstattungen für Schweinefleisch zu verringern. In Wirklichkeit gingen die Lagerhaltungskosten insgesamt nicht zurück, und die Mittel für Ausfuhrerstattungen bei Schweinefleisch mussten um 61 Millionen Euro (+ 29 %) aufgestockt werden. Die Kommission sollte die Ursachen für diesen Anstieg der Ausgaben ermitteln. Eine mögliche Erklärung sind die verzögerten und reduzierten Lieferungen an Russland, durch die höhere Bestände auf Lager verblieben. Obwohl die Nahrungsmittel erst nach dem 15. Oktober 1999 geliefert wurden, wurden 80,5 Millionen Euro als Ausgaben für Nahrungsmittelhilfe zu Lasten des Haushaltsjahres 1999 verbucht. Dieser Betrag hätte als Wertberichtigung der Bestände gebucht werden müssen, da die Nahrungsmittel am Ende des Haushaltsjahres noch auf Lager waren.

2.18. Die Nahrungsmittelhilfe an Russland gehört (wie der Hof bereits für 1991 und 1992 festgestellt hat(15)) von ihrer Art her eher zu den "außenpolitischen Maßnahmen" als zu den "Agrarausgaben". Eine Finanzierung dieses Programms aus dem EAGFL-Garantie ist nicht gerechtfertigt, zumal diese Art von Hilfe an einen Drittstaat traditionell unter dem Titel B 7 - 2 "Nahrungsmittelhilfe und humanitäre Hilfe" verbucht wird.

Haushaltsführung

2.19. Der Hof hat die in der Haushaltsrechnung in Bezug auf die Haushaltsführung des Haushaltsjahres vorgelegten Angaben und insbesondere die Erläuterungen zu den Abweichungen zwischen dem ursprünglich genehmigten Haushaltsplan und den verwendeten Mitteln einer prüferischen Durchsicht unterzogen.

2.20. Die Kommission begründet zahlreiche Mittelübertragungen (siehe Ziffer 2.6) damit, dass die Mittel in den Haushaltslinien für Erstattungen wegen der niedrigen Weltmarktpreise aufgestockt werden müssen. Außerdem wird die Zahl der Mittelübertragungen durch die unterschiedliche Qualität der Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten beeinflusst. Durch die Festsetzung strengerer Fristen für die Vorlage der Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten und die Einrichtung eines straffer organisierten Systems zur Begleitung der Vorausschätzungen könnten diese verbessert werden. Bei den Direktbeihilfen sollte es möglich sein, eine frühzeitigere Übermittlung der Zahlungsvorausschätzungen zu fordern. Einige Mittelübertragungen wurden zur Deckung zusätzlicher Ausgaben vorgenommen, die anfielen, weil sich die Zahlungen oder bei von den Mitgliedstaaten kofinanzierten Programmen die Durchführung verzögert hatten(16). Die Kommission sollte die Verzögerungen in den vorangehenden Jahren besser begleiten, um die Mittel des laufenden Jahres entsprechend anpassen zu können(17).

2.21. In einigen Fällen mussten Entnahmen aus bestimmten Haushaltsposten (in Höhe von insgesamt 41,6 Millionen Euro(18) durch spätere Aufstockungen ausgeglichen werden. Es handelt sich offensichtlich um Mittelübertragungen, die nur aus Opportunitätsgründen vorgenommen wurden(19). Bei anderen Entnahmen wird auch deutlich, dass Änderungen der Rechtsvorschriften oder bestimmte Sachverhalte im vorangehenden Wirtschaftsjahr nicht berücksichtigt wurden. So hätte die Kommission bei den "Prämien für die endgültige Aufgabe von Rebflächen" und bei den " Prämien für Tabak" (aus diesen Posten wurden insgesamt 69 Millionen Euro entnommen(20)) eine Reduzierung der Zahlungen für 1999 einplanen müssen. Die Kommission sollte sich um straffere Mittelübertragungsverfahren bemühen.

2.22. Bei einigen Agrarlagerbeständen wurde am Ende des Haushaltsjahres eine zusätzliche Wertberichtigung vorgenommen. Wie im Jahre 1998 und aus den gleichen Gründen wie in diesem Jahr(21) ist diese Wertberichtigung zu hoch angesetzt (80 Millionen Euro; siehe Ziffer 8.9). Dies stellt einen Verstoß gegen die Haushaltsführungsgrundsätze dar, denn bei übermäßig hoher Wertberichtigung in einem Haushaltsjahr werden in dem Jahr, in dem die Bestände verkauft werden, mehr Mittel verfügbar (siehe Ziffer 2.12). Daher sollte die Kommission das Wertberichtigungsverfahren überprüfen.

EDV-gestütztes Verwaltungssystem

2.23. In seinen beiden Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1997 und 1998(22) hatte der Hof das EDV-gestützte System für die Verwaltung der Agrarausgaben (AGREX) beanstandet und die Einrichtung eines neuen Systems empfohlen. Die Kommission hat in diesem Bereich noch keine nennenswerten Fortschritte erzielt (siehe auch Ziffern 8.41 - 8.56).

Schlussfolgerung

2.24. Die Ausgaben des Teileinzelplans B1 beliefen sich auf 39541 Millionen Euro, d. h. 98 % der endgültigen Mittel (ohne die Währungsreserve) (siehe Ziffer 2.7). Durch die Mittelübertragungen, die sich einschließlich der Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne auf 4141 Millionen Euro (mehr als 10 % der ursprünglichen Mittel) (siehe Ziffer 2.6) beliefen, war in den meisten Haushaltslinien eine hohe Ausschöpfungsrate zu verzeichnen. Sie sind ein Zeichen für die unterschiedliche Qualität der Einnahmen- (siehe Ziffern 2.10 - 2.13) und Ausgabenansätze (siehe Ziffern 2.20 - 2.21). Die Kommission sollte sich daher zusammen mit den Mitgliedstaaten bemühen, die Qualität dieser Ansätze zu verbessern. Schließlich sollte die Praxis der negativen Ausgaben insbesondere im Rahmen der Überarbeitung der Haushaltsordnung überprüft werden (siehe Ziffer 2.10).

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Einleitung

2.25. Die Zahlungen zu Lasten der Mittel des Teileinzelplans B1 des Haushaltsplans für 1999 (39541 Millionen Euro, siehe Tabelle 2.1) wurden zur Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung einer Stichprobenprüfung unterzogen, die sich auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bezieht. Die ausgewählten Vorgänge wurden bei der Zahlstelle, bei der zuständigen örtlichen Behörde und beim Endbegünstigten untersucht. Die Feststellungen zu den bei diesen Prüfungen ermittelten wesentlichen und formalen Fehlern sind in den Ziffern 2.26 ff. dargelegt. Die Feststellungen zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sind dagegen in den Ziffern 8.1 - 8.19 zusammengefasst.

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge

Wesentliche Fehler

2.26. Wesentliche Fehler sind Fehler, die sich auf den Wert des ausgewählten Vorgangs auswirken. Diese Fehler kommen häufig vor, und ihre Auswirkungen auf die Ausgaben insgesamt sind nach wie vor erheblich. Mehr als zwei Drittel dieser Fehler werden jedoch von den Endbegünstigten verursacht und sind größtenteils auf oft geringfügig überhöhte Flächenangaben bei den pflanzlichen Erzeugnissen oder den flankierenden Maßnahmen (Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal, Spanien, Vereinigtes Königreich) oder zu hohe Angaben zum Viehbestand bei den Tierprämien (Irland, Portugal, Vereinigtes Königreich) zurückzuführen. Bei einigen Fehlern handelt es sich um ungerechtfertigte Zahlungen für die Lagerhaltung (nicht erstattungsfähige Ausgaben, Finnland) und die Sonderprämie für Rindfleisch (unzulänglicher Nachweis über die Schlachtung, Deutschland).

2.27. Hinsichtlich der Fehler auf der Ebene der örtlichen Verwaltung in Griechenland ist festzustellen, dass einige regionale Genossenschaftsverbände(23) Abzüge von dem bewilligten Beihilfebetrag vornehmen. Dies ist sowohl bei den Hektarbeihilfen als auch bei der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und Tabak der Fall(24). Auch auf zentraler Ebene werden die Gemeinschaftsbeihilfen an die Erzeuger von Olivenöl, Tabak und Baumwolle gekürzt, und zwar durch Einbehaltung eines Betrags von 3 %, der einem obligatorischen Versicherungsfonds (ELGA) zufließt. Außerdem wird noch ein Betrag von 1 % der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl zugunsten des nationalen Olivenerzeugerverbandes einbehalten. Im Übrigen wurden in Spanien nicht für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung in Frage kommende Ausgaben in einen Betriebsfonds für eine Erzeugerorganisation für Obst und Gemüse aufgenommen. Italien hat schließlich erneut(25) einige landwirtschaftliche Erzeuger von der Zusatzabgabe befreit, die bei Überschreitung der Milchquoten fällig wird (238,7 Millionen Euro, siehe Ziffern 2.14 - 104,7 Millionen Euro und 2.15 - 134 Millionen Euro). Dies verschafft den Erzeugern einen Wettbewerbsvorteil.

Systematische Fehler

2.28. Diese Fehler treten bei den unter die Stichprobe fallenden Vorgängen nicht unmittelbar auf, wirken sich jedoch ganz oder teilweise auf eine ganze Ausgabenkategorie aus.

2.29. Wie in Ziffer 2.27 dargelegt, wurden in Griechenland systematisch 3 % der an die Erzeuger von Olivenöl, Tabak und Baumwolle gezahlten Gemeinschaftsbeihilfen für einen Versicherungsfonds einbehalten. Diese Abgaben, die in keiner gemeinschaftlichen Rechtsvorschrift vorgesehen sind, beliefen sich auf insgesamt 49,4 Millionen Euro. Auf der Ebene der örtlichen Verwaltung (Gemeinde Sapes in Griechenland) belief sich der durch den systematischen Abzug von 2 % der Beihilfe für Ackerkulturen ungerechtfertigterweise einbehaltene Betrag zugunsten des örtlichen Genossenschaftsverbands auf 0,27 Millionen Euro. Schließlich wurden durch den vom Genossenschaftsverband von Messara (Bezirksverwaltung Heraklion, Griechenland) vorgenommenen 2,2-prozentigen Abzug von der Beihilfe für die Olivenölerzeugung ungerechtfertigterweise 0,16 Millionen Euro einbehalten.

2.30. In Schweden mussten die Kosten für die kartografische Erfassung der Flächen im Jahre 1998 von den Erzeugern getragen werden, noch ehe diese einen Beihilfeantrag für Ackerkulturen gestellt hatten. Damit gehen entgegen den Gemeinschaftsvorschriften nationale Verwaltungskosten zu Lasten der Gemeinschaftsbeihilfe. Schweden wurden auf diese Weise 3,5 Millionen Euro erstattet.

2.31. In Österreich schließlich wurden im Rahmen des von der Gemeinschaft kofinanzierten Umweltprogramms Öpul die Zinsen auf die wiedereinzuziehenden Beträge nicht berechnet.

Formale Fehler

2.32. Die festgestellten formalen Fehler wirken sich nicht auf den Wert der geprüften Vorgänge aus. Sie sind auf die Nichteinhaltung von Verordnungsbestimmungen zurückzuführen und häufig die Folge von Mängeln in den Verwaltungssystemen. Auch diese Fehler treten häufig auf (ohne Berücksichtigung der Mehrfachfehler bei ein und demselben Vorgang). Acht von zehn dieser Fehler werden auf der Ebene der zentralen oder örtlichen Verwaltung der Mitgliedstaaten verursacht.

2.33. Hinsichtlich der Verwaltung der Zahlungen bei der Kommission hat die Analyse der monatlichen Auszahlungsanordnungen ergeben, dass in elf von zwölf Monaten (Gesamtvolumen 37521 Millionen Euro, d. h. 94,4 % der Zahlungen) der Sichtvermerk für diese Auszahlungsanordnungen außerhalb der vorgeschriebenen Frist erteilt wurde(26)