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SONDERBERICHT

über die Anwendung der Richtlinie 75/268/EWG des Rates über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten

( Originalsprache : Französisch )

INHALT

Einleitung

Abschnitt 1 : Allgemeine Ziele - Technik der Richtlinie * 3 *

1.1.1 . Die Bestimmungen des Vertrages * 3 *

1.1.2 . Die Ziele der Richtlinie 75/268/EWG * 3 *

1.1.3 . Die Technik der Richtlinie * 3 *

Abschnitt 2 : Die in der Richtlinie 75/268/EWG vorgesehene Beihilferegelung * 4 *

1.2.1 . Die benachteiligten Gebiete * 4 *

1.2.2 . Beihilfearten * 4 *

1.2.3 . Ausgleichszulage * 4 *

1.2.4 . Beihilfen für die Durchführung der Entwicklungspläne * 4 *

1.2.5 . Kollektive Investitionen * 5 *

1.2.6 . Die einzelstaatlichen Beihilfen * 5 *

1.2.7 . Erstattungsfähige Ausgaben und Erstattungsmodalitäten * 5 *

Abschnitt 3 : Anwendung der Richtlinie 75/268/EWG * 5 *

1.3.1 . Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten * 5 *

1.3.2 . Gewährung der Beihilfe des EAGFL * 6 *

Teil I : Kontrolle der Anwendung der Richtlinie 75/268/EWG

Abschnitt 1 : Kontrolle der Ausgleichszulage * 7 *

2.1.1 . Die Anzahl der Großvieheinheiten * 7 *

2.1.2 . Die Futterflächen * 8 *

2.1.3 . Die Eigenschaft des landwirtschaftlichen Betriebsinhabers * 8 *

2.1.4 . Die Verpflichtung , die landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit weitere fünf Jahre lang auszuüben * 9 *

2.1.5 . Eventüller Bezug einer Altersrente * 9 *

Abschnitt 2 : Kontrolle der Entwicklungspläne * 10 *

2.2.1 . Die Berechnung der Vollarbeitskräfte ( VAK ) * 10 *

2.2.2 . Das vergleichbare Einkommen * 10 *

2.2.3 . Das Arbeitseinkommen * 11 *

2.2.4 . Die Finanzierung des Entwicklungsplans * 12 *

2.2.5 . Die voraussichtliche Einkommensentwicklung * 13 *

2.2.6 . Die Durchführung der Entwicklungspläne * 13 *

Abschnitt 3 : Die Kontrolle der kollektiven Investitionen * 14 *

2.3.1 . Erstattung * 14 *

2.3.2 . Durchführungsmodalitäten * 14 *

Teil II : Die Kontrolle der Ergebnisse der Beihilfe

Abschnitt 1 : Prüfung der Zielsetzungen * 15 *

3.1.1 . Ziele der in der Richtlinie 75/268/EWG vorgesehenen Beihilfe * 15 *

a ) Konkretisierung der Ziele * 15 *

b ) Die Wechselbeziehung der Ziele * 16 *

3.1.2 . Anpassung der Maßnahmen an die Ziele * 16 *

a ) Die Ausgleichszulage * 16 *

b ) Die Betriebsentwicklungspläne * 17 *

c ) Die kollektiven Maßnahmen * 18 *

3.1.3 . Die einzelstaatlichen Begleitmaßnahmen * 18 *

a ) Durchführungsfristen * 18 *

b ) Maßnahmen zur Verstärkung des Beihilfeeffekts * 18 *

Abschnitt 2 : Die Wirkungen der Beihilfen * 19 *

3.2.1 . Die Arbeiten der Mitgliedstaaten * 19 *

3.2.2 . Entwicklungspläne und Buchführung * 19 *

Schlußfolgerungen * 21 *

Bemerkungen der Kommission * 23 *

Anlagen * 25 *

EINLEITUNG

ABSCHNITT 1

ALLGEMEINE ZIELE - TECHNIK DER RICHTLINIE

1.1.1 . Die Bestimmungen des Vertrages

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bestimmt im zweiten Teil Titel II ( Landwirtschaft ) Ziele , Methoden und Mittel der gemeinsamen Agrarpolitik .

Artikel 39 sieht vor , daß es insbesondere Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist :

- die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts , Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren , insbesondere der Arbeitskräfte , zu steigern ;

- auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung , insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen , eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten .

Derselbe Artikel präzisiert , daß bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit , die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt , berücksichtigt wird .

Artikel 42 fügt hinzu , daß der Rat die Gewährung von Beihilfen zum Schutz von Betrieben , die durch strukturelle oder naturgegebenen Bedingungen benachteiligt sind , genehmigen kann .

1.1.2 . Die Ziele der Richtlinie 75/268/EWG

Die Richtlinie 75/268/EWG zielt auf die Verringerung der Einkommensunterschiede in der Landwirtschaft in den Berggebieten und benachteiligten Gebieten ab . Die ständigen natürlichen Nachteile der Regionen , die 25 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche der Gemeinschaft , 15 % der erfassten Betriebe , 12 % der gemeinschaftlichen Agrarproduktion ausmachen , sollen kompensiert und somit die Erhaltung und soweit wie möglich die Modernisierung der Landwirtschaft in diesen Gebieten sichergestellt werden .

Eine Differenzierung der finanziellen Anreize im Rahmen der Strukturpolitik sollte verhindern , daß die Strukturverbesserungen nicht hauptsächlich zugunsten der reichsten und dynamischsten Gebieten durchgeführt würden .

In den Berggebieten herrschen infolge der Höhenlage schwierige klimatische Verhältnisse und eine verkürzte Vegetationszeit ; die starke Hangneigung macht die Mechanisierung der Landwirtschaft unrentabel ; in den benachteiligten Gebieten sind die Böden oft magerer , und die Bemühungen um eine Verbesserung der Erträge führen nicht zu den erwarteten Ergebnissen .

Die Aufrechterhaltung einer dauerhaften landwirtschaftlichen Tätigkeit in solchen Gebieten hängt folglich im Endeffekt von der Hartnäckigkeit des Landwirts ab . Die Beihilfe , die diesem geleistet wird , überschreitet den rein landwirtschaftlichen Rahmen und umfasst die Erhaltung der Landschaft , den Schutz gegen Bodenerosion , die Erhaltung von Erholungsgebieten sowie einer Mindestbevölkerungsdichte in den von Entvölkerung bedrohten Gebieten .

1.1.3 . Die Technik der Richtlinie

Während die Verordnung das bevorzugte Instrument der gemeinsamen Marktpolitik war , wurde zur Durchführung der gemeinsamen Agrarstrukturpolitik die Richtlinie gewählt .

Die Verordnung als Grundsatz - und Durchführungsbestimmung lässt den Mitgliedstaaten nur einen engen Spielraum , wohingegen die Richtlinie in ihrer Anwendung flexibler ist .

Sie ermöglicht nämlich die Berücksichtigung der Unterschiede in Art und Intensität der Strukturprobleme von einem Gebiet zum anderen sowie der Disparitäten , die innerhalb eines Gebiets zwischen Agrarbetrieben bestehen , die sich in unterschiedlicher Situation befinden .

Diese Unterschiede und Disparitäten erfordern nationale und regionale Lösungen , sie bedingen ebenfalls , daß die Behörden und vor allem die örtliche Verwaltung über einen ausreichend grossen Beurteilungsspielraum bei der Prüfung jedes Einzelfalls verfügen . Artikel 1 der Richtlinie 75/268/EWG präzisiert , daß die vorgesehenen Maßnahmen unter Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten und Ziele angewandt werden müssen .

Dieser Freiheit , die den Mitgliedstaaten im Rahmen der Ziele der Richtlinie eingeräumt wurde , entspricht ein angemessenes gemeinschaftliches Finanzierungssystem . Die Gemeinschaft beteiligt sich nämlich nicht an den Investitionsausgaben eines einzelnen Landwirts , sie erstattet vielmehr einen bestimmten Satz der globalen erstattungsfähigen Ausgaben eines Mitgliedstaats für ein Wirtschaftsjahr .

Die dem Mitgliedstaat eingeräumte Freiheit ist bedingt , sie darf nicht zu einer Begrenzung oder Verfälschung der Richtlinienziele führen , sondern muß diesen Zielen immer gerecht werden .

ABSCHNITT 2

DIE IN DER RICHTLINIE 75/268/EWG VORGESEHENE BEIHILFE-REGELUNG

1.2.1 . Die benachteiligten Gebiete

Artikel 2 der Richtlinie sieht vor , daß die Mitgliedstaaten der Kommission die Grenzen der Gebiete mitteilen , die geeignet sind , in das Gemeinschaftsverzeichnis der benachteiligten landwirtschaftlichen Gebiete aufgenommen zu werden ; gleichzeitig teilen sie alle zweckdienlichen Angaben über die Merkmale dieser Gebiete und über die zu der besonderen Beihilferegelung gehörenden Maßnahmen mit .

Die Richtlinie findet Anwendung auf Berggebiete ( Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie ) , auf die von Entvölkerung bedrohten Gebiete ( Artikel 3 Absatz 4 ) und auf die durch spezifische Nachteile gekennzeichneten Gebiete ( Artikel 3 Absatz 5 ) , die über ausreichende kollektive Anlagen verfügen .

Fehlen derartige Anlagen , muß deren Realisierung innerhalb kürzester Zeit in die Programme für öffentliche Investitionen aufgenommen werden , denn Einkommenssteigerung allein reicht nicht für die Erhaltung der wirtschaftlichen Tätigkeit aus , und die Kommission betont , daß die sozio-kulturellen Aspekte der Lebensbedingungen nicht vernachlässigt werden dürfen .

1.2.2 . Beihilfearten

Die Richtlinie 75/268/EWG sieht vier Maßnahmen vor , die die Mitgliedstaaten nur teilweise anzuwenden brauchen :

- Ausgleichszulage : wird jährlich Landwirten gewährt , deren Betrieb der in der Richtlinie genannten Bedingung entspricht ;

- Beihilfen für die Durchführung von Entwicklungsplänen : ähnliche Pläne wie nach der Richtlinie 72/159/EWG , jedoch mit günstigeren Finanzierungsbedingungen ;

- Sonderbeihilfen für kollektive Investitionen ;

- einzelstaatliche Beihilfen .

1.2.3 . Ausgleichszulage

Empfänger einer Ausgleichszulage sind diejenigen landwirtschaftlichen Betriebsinhaber in benachteiligten Gebieten , die mindestens 3 Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche bewirtschaften und sich verpflichten , die landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in Übereinstimmung mit den Zielsetzungen dieser Richtlinie noch mindestens fünf Jahre auszuüben .

Der Betriebsinhaber kann von dieser Verpflichtung bei höherer Gewalt und insbesondere bei Enteignung oder Ankauf im öffentlichen Interesse befreit werden , oder wenn er eine allgemeine Altersrente bezieht . Er kann ebenfalls von der Verpflichtung befreit werden , wenn er die landwirtschaftliche Tätigkeit unter den Bedingungen der Ratsrichtlinie 72/160/EWG ( Förderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und der Zuteilung der benutzten landwirtschaftlichen Flächen zur Verbesserung der Strukturen ) einstellt .

Die Gewährung der Ausgleichszulage hängt sowohl von der Rinder - , Schaf - und Ziegenhaltung , die gemäß einer Umrechnungstabelle in Großvieheinheiten ( GVE ) berechnet wird , als auch von der bewirtschafteten Fläche ab . Die Kühe , deren Milch für die Vermarktung bestimmt ist , können für die Berechnung der Zulage in den Berggebieten in Betracht gezogen werden , in denen die Milchproduktion einen wesentlichen Teil der Produktion der Betriebe ausmacht . In der Richtlinie werden die nicht beihilfefähigen Flächen definiert .

1.2.4 . Beihilfen für die Durchführung der Entwicklungspläne

Die Richtlinie 75/268/EWG hat das Anwendungsfeld für die in der Ratsrichtlinie 72/159/EWG ( über die Modernisierung der Landwirtschaftsbetriebe ) vorgesehenen Beihilfen erweitert , indem die Gewährungsbedingungen erleichtert und die Beihilfen auf neue Investitionsarten ausgedehnt wurden .

Die gewährten Beihilfen entsprechen im wesentlichen den Bedingungen der Richtlinie 72/159/EWG ( vorrangige Bereitstellung freigesetzter Flächen , Bürgschaften für aufgenommene Darlehen nebst Zinsen , Gewährung einer Ausgleichsprämie bei Rindfleisch - oder Schaffleischproduktion , Zinsvergütung oder gleichwertige Form einer Kapitalbeihilfe oder einer späteren Amortisierung für die zur Durchführung des Entwicklungsplans notwendigen Investitionen ) , jedoch zu günstigen Zinssätzen .

Nach der Richtlinie 72/159/EWG soll der Entwicklungsplan vorsehen , daß mit seiner Verwirklichung ein Arbeitseinkommen erreicht wird , das mit dem Einkommen pro Arbeitseinheit ausserlandwirtschaftlicher Berufe in dem betreffenden Gebiet vergleichbar ist . Nach der Richtlinie 75/268/EWG ist die Einbeziehung der Ausgleichszulage in das Einkommen des landwirtschaftlichen Betriebs möglich , ein Einkommen , das jedoch in Berggebieten nicht mehr als mindestens 70 % des vergleichbaren Arbeitseinkommens pro Arbeitseinheit ausmachen muß .

Ausserdem sieht die Richtlinie 75/268/EWG zur Entwicklung weiterer Einkommensquellen Beihilfen für Investitionen im Bereich des Fremdenverkehrs und des Handwerks vor , die im Landwirtschaftsbetrieb realisiert werden . Der Gesamtbetrag der Investition darf dabei pro Betrieb 10 000 RE nicht überschreiten ( dieser Betrag liegt jetzt bei 13 158 RE ) .

1.2.5 . Kollektive Investitionen

Beihilfen können für kollektive Investitionen im Bereich der Futtermittelproduktion sowie für die Verbesserung und Ausrüstung der gemeinsam genutzten Weiden und Almen gewährt werden .

Die Beteiligung der Gemeinschaft für derartige Ausgaben kann nicht höher als 20 000 RE je Investition und nicht höher als 100 RE je Hektar verbesserter oder ausgerüsteter Weiden oder Almen sein .

1.2.6 . Die einzelstaatlichen Beihilfen

Beihilfen , die nicht aus dem EAGFL finanziert werden , können den Landwirten der benachteiligten Gebiete , die die Bedingungen der Richtlinie 72/159/EWG und 75/268/EWG nicht erfuellen , weil sie das für die Entwicklungspläne geforderte Arbeitseinkommen nicht erreichen können , von den Mitgliedstaaten gewährt werden .

Die Regelung der nationalen Beihilfen darf nicht günstiger sein als die Gemeinschaftsbeihilfen ( gemäß Richtlinie 72/159/EWG ) in den nicht benachteiligten Gebieten . Der selektive Charakter der Gemeinschaftsbeihilfen zur Förderung der Modernisierung benachteiligter landwirtschaftlicher Gebiete muß erhalten bleiben .

Wenn es sich um Investitionen zur Bodenverbesserung handelt , können diese Beihilfen zu günstigeren Bedingungen gewährt werden als diejenigen , die in demselben Gebiet und unter den gleichen Umständen Betriebsinhaber erhalten , die einen Entwicklungsplan nach der Richtlinie 75/268/EWG vorlegen .

1.2.7 . Erstattungsfähige Ausgaben und Erstattungsmodalitäten

Für die Maßnahmen der Mitgliedstaaten kommt nur dann eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft in Frage , wenn die Rechts - und Verwaltungsvorschriften Gegenstand eines Zustimmungsbeschlusses der Kommission waren .

Die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft bezieht sich auf die erstattungsfähigen Ausgaben für die Beihilfen , die für die Jahre 1975 und ff . gewährt wurden .

Vorbehaltlich der obengenannten Sonderbedingungen beteiligt sich der EAGFL , Abteilung Ausrichtung , zu 25 % an den erstattungsfähigen Ausgaben der Mitgliedstaaten .

Bei der Ausgleichszulage wurde der Erstattungssatz für Irland und Italien auf 35 % ab 1 . Januar 1976 festgelegt ( Richtlinie 76/400/EWG des Rates , ABl . Nr . L 108 vom 26 . 4 . 1976 ) . Die Ausgaben für die Ausgleichszulage werden jedoch nicht erstattet , wenn der Betriebsinhaber eine Altersrente bezieht .

ABSCHNITT 3

ANWENDUNG DER RICHTLINIE 75/268/EWG

1.3.1 . Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten

Die Liste der von der Kommission gefassten und 1979 geltenden Zustimmungsbeschlüsse ist diesem Bericht als Anlage V beigefügt .

Belgien hat etwa 350 000 Hektar als benachteiligte und von Entvölkerung bedrohte Gebiete , das sind etwa 11 % des Territoriums , festgelegt . In Belgien werden drei Maßnahmen der Richtlinie 75/268/EWG angewandt , und zwar die Ausgleichszulage zu folgendem Satz ( 1978 ) : 40,5 RE/GVE für die ersten GVE und 30,4 RE für die 10 folgenden , wobei eine Hoechstzahl von 20 GVE pro Betrieb festgelegt ist .

Dänemark hat keine benachteiligten Gebiete festgelegt , folglich wird hier die Richtlinie auch nicht angewandt .

Die Bundesrepublik Deutschland hat etwa 4 Millionen Hektar benachteiligter Gebiete , das sind etwa 16 % des Territoriums im Sinne von Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie , festgelegt . Es existieren jedoch Berggebiete und eine bestimmte Anzahl von Gebieten im Sinne von Artikel 3 Absatz 5 , die relativ groß sind . Insgesamt handelt es sich um etwas mehr als 30 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche dieses Mitgliedstaats . Die Ausgleichszulage lag 1978 je nach Region bei einem Satz zwischen 26,4 RE/GVE und 35,2 RE/GVE , jedoch ausschließlich für Berggebiete und " Kerngebiete " der benachteiligten Gebiete . Die drei Maßnahmen werden angewandt .

Frankreich hat als benachteiligte Gebiete eine Gesamtfläche von etwa 10,6 Millionen Hektar festgelegt , das sind 35 % der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche . Diese Gebiete umfassen Berggebiete , Gebiete im Sinne von Artikel 3 Absatz 4 und Gebiete mit besonderen Nachteilen . Frankreich gewährt die drei Kategorien von Beihilfen , die in der Richtlinie vorgesehen sind , wobei eine Ausgleichszulage von 34,5 RE/GVE gezahlt wird ( 1978 ) .

In Irland belaufen sich die gemäß Artikel 3 Absatz 4 benachteiligten Gebiete auf 3,5 Millionen Hektar und entsprechen damit 50 % der gesamten Agrarfläche des Landes . Es werden die drei Maßnahmen der Richtlinie angewandt ; 1978 variierte die Ausgleichszulage zwischen 18,7 und 27,2 RE/GVE für eine Hoechstzahl von 30 Rindern sowie 34,0 und 45,4 RE/GVE für Schafe .

In Italien wurden vor allem Berggebiete und von Entvölkerung bedrohte Gebiete , insgesamt 16 Millionen Hektar , das sind 53 % des Territoriums , als benachteiligte Gebiete erklärt . Ausserdem kleine Zonen und Inseln mit besonderen Nachteilen . Es werden die drei Maßnahmen angewandt . Die Ausgleichszulage ( Satz 1978 ) liegt zwischen 16 und 52,5 RE/GVE mit einer Hoechstgrenze pro Hektar ; die Sätze der Ausgleichszulage werden von den regionalen Verwaltungen bestimmt .

In Luxemburg wurde ausser dem Weinbaugebiet und dem Stadtgebiet das ganze Territorium zum benachteiligten Gebiet im Sinne der Richtlinie erklärt , das sind etwas mehr als 90 % der Gesamtfläche des Mitgliedstaats . Die Ausgleichszulage wurde seit 1976 für eine kurze Zeit gewährt . Die übrigen Maßnahmen der Richtlinie dürften demnächst in Kraft treten .

Die Niederlande haben vor kurzem zahlreiche Gebiete mit besonderen Nachteilen festgelegt ; es handelt sich dabei insgesamt um 13 000 Hektar , das sind 0,4 % des Territoriums . Die Ausgleichszulage wird erst aufgrund des Kommissionsbeschlusses vom 17 . April 1979 gewährt .

Im Vereinigten Königreich wurden fast alle Hügelgebiete noch vor dem Beitritt des Landes zu den Gemeinschaften als benachteiligt erklärt , das sind 7,6 Millionen Hektar oder 40 % der gesamten Agrarfläche . Derzeit gibt es keine Gebiete mit besonderen Nachteilen , und die wenigen Berggebiete sind schon unter den Gebieten im Sinne von Artikel 3 Absatz 4 miterfasst .

Es werden die drei Maßnahmen angewandt , und die Ausgleichszulage wird 1978 zu einem Satz von 49,4 RE/GVE für Rinder und 40,9 RE/GVE - 32,4 RE/GVE für Schafe gezahlt . Es besteht ebenfalls eine Hoechstgrenze pro Hektar für Rinder und Schafe .

1.3.2 . Gewährung der Beihilfe des EAGFL

Die nachstehende Tabelle , die anhand der von den Mitgliedstaaten bis Dezember 1979 eingereichten Erstattungsanträge aufgestellt wurde , zeigt die durchschnittliche Anzahl der Empfänger einer Ausgleichszulage sowie die Gesamtzahl der am 31 . Dezember 1979 gebilligten Kollektivvorhaben .

* Anzahl der Empfänger einer Ausgleichszulage ( 1979 ) * Am 31 . 12 . 1979 gebilligte Kollektivvorhaben *

Belgien * 11 696 * 311 *

Deutschland * 90 026 * 244 *

Frankreich * 99 199 * 177 *

Irland * 105 439 * 3 674 *

Italien * 31 344 * 66 *

Luxemburg * 3 820 * - *

Vereinigtes Königreich * 46 246 * 72 *

Insgesamt * 387 770 * 4 544 *

Die Zahl der Entwicklungspläne in Berggebieten oder sonstigen benachteiligten Gebieten wird von den Mitgliedstaaten nicht spezifiert , sie ist jedoch in der Gesamtzahl der in Anwendung der Ratsrichtlinie 72/159/EWG über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe gebilligten Pläne enthalten .

Für den Zeitraum von 1972 bis 1979 beläuft sich die Zahl der gebilligten Entwicklungspläne , einschließlich derjenigen in benachteiligten Gebieten , insgesamt auf 54 149 , davon 3 406 in Belgien , 23 621 in Deutschland , 4 820 in Frankreich , 9 092 in Irland , 109 in Italien und 13 101 im Vereinigten Königreich .

Die Aufgliederung der durch den EAGFL ( Abteilung Ausrichtung ) bis zum 31 . Dezember 1979 in Anwendung der Richtlinie 75/268/EWG gewährten Erstattungen nach Mitgliedstaaten und nach Beihilfeart stellt sich wie folgt dar :

( in 1 000 RE/ERE )

Mitgliedstaat * Titel II Ausgleichszulage * Titel III Entwicklungspläne * Titel IV Kollektivvorhaben * Insgesamt * % *

Belgien * 5 376 * 114 * 179 * 5 669 * 2,5 *

Deutschland * 33 746 * 7 106 * 282 * 41 134 * 18,1 *

Frankreich * 53 524 * 1 927 * 183 * 55 634 * 24,4 *

Irland * 30 553 * 1 635 * 280 * 32 468 * 14,3 *

Italien * 2 016 * - * 321 * 2 337 * 1,0 *

Luxemburg * 517 * - * - * 517 * 0,2 *

Vereinigtes Königreich * 35 755 * 4 204 * 21 * 89 980 * 39,5 *

Insgesamt * 211 487 * 14 986 * 1 266 * 227 739 * 100,0 *

TEIL I

KONTROLLE DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE 75/268/EWG

ABSCHNITT 1

KONTROLLE DER AUSGLEICHSZULAGE

2.1.1 . Die Anzahl der Großvieheinheiten ( GVE )

Die Prüfung der Anzahl von GVE unterscheidet sich stark von einem Mitgliedstaat zum anderen .

Die irischen Behörden sehen eine jährliche erschöpfende materielle Kontrolle aller gemeldeten Tiere vor . Die Rindviehbestände werden bei jedem landwirtschaftlichen Betriebsinhaber , der einen Beihilfeantrag gestellt hat , an Ort und Stelle überprüft . Bei . einem Kontrollbesuch konnten wir uns davon überzeugen , daß diese Prüfung den Identitätspaß jedes Tieres , dessen individuelle Nummer , die mittels eines Kontrollstempels im Ohr angebracht ist , sowie die Qualität der Kühe , die einer bekannten Rasse angehören müssen , umfasst . Die Pässe werden von Jahr zu Jahr unterschiedlich gestempelt .

Die Kontrolle der Schafbestände erfolgt durch mobile Inspektionszentren die jeweils aus einem 4-Mann-Team bestehen und denen die individuelle Kontrolle aller Tiere obliegt , um so zu vermeiden , daß nicht qualifizierte Schafe bei der Gewährung der Zulage berücksichtigt werden . Bei dieser Kontrolle werden u.a . die Schneidezähne der Jungschafe sowie die Qualität der Wolle geprüft . Die qualifizierten Tiere werden durch einen Stempel im Ohr gekennzeichnet , um eine erneute Vorführung bei einem anderen Inspektionszentrum zu verhindern .

Im Vereinigten Königreich wird die Kontrolle der Rindviehbestände an Ort und Stelle jährlich und der Schafbestände alle drei Jahre vorgenommen . Die Prüfung bezieht sich im wesentlichen auf die Herde als solche und weniger auf die tatsächliche Anzahl der Tiere , wobei die Verwaltung im allgemeinen von der Herde als Einheit ausgeht .

In einzelstaatlichen Instruktionen wurde darauf hingewiesen , daß sich ein derartiges Vorgehen als schwierig erweisen kann , wenn einzelne Tiere infolge von Viehseuchen geschlachtet und nur nach und nach ersetzt werden .

Hat der örtliche Verwaltungsbeamte einen solchen Ermessensspielraum , besteht die Gefahr , daß die Ausgleichszulage auf der Basis sog . " Geisterkühe " gezahlt wird . Bei der Bestimmung der für die Beihilfe in Frage kommenden Schafe wird von der Entwicklung des Bestands ausgegangen ( Geburten , Verkäufe usw ... )

Bei einer Kontrolle an Ort und Stelle , bei der die Akten von 20 Beihilfeempfängern geprüft wurden , stellte man folgende Tatsachen fest : bei der Prüfung waren in einem Fall Ersatzjungkühe , in einem anderen Fall Schafe , die auf nicht beihilfefähigen Weiden gehalten wurden , und in einem dritten eine Kuh , die nicht innerhalb der vorgeschriebenen zwei Monate ersetzt worden war , unberücksichtigt geblieben . Wegen der Qualitäts - und Gesundheitserfordernisse sahen sich die Behörden ausserdem dazu veranlasst , wiederholt den Betrieb eines Viehzuechters zu kontrollieren , der mangelhafte Ergebnisse und insbesondere eine unzureichende Geburtenrate für Lämmer aufzuweisen hatte , und im Anschluß daran den Beihilfebetrag zu kürzen .

Die übrigen Mitgliedstaaten führen ihre Prüfungen anhand von Stichproben vorwiegend auf der Basis von tierärztlichen Karteien , Landwirtschaftszählungen und Steuererklärungen durch . Bei der Erfassung der Schafbestände stellen sich wegen der stärkeren zahlenmässigen Schwankungen des Bestands und des Fehlens von Impfungen im allgemeinen grössere Probleme als bei Rindvieh . Hier werden nur Teilprüfungen vorgenommen . Sie beschränken sich grösstenteils auf Einzelfälle , bei denen es zu beträchtlichen Veränderungen von einem Jahr zum anderen gekommen ist .

In diesem Zusammenhang ist auch anzumerken , daß in Frankreich nicht immer eine öffentliche Bekanntmachung der Anzahl der GVE und des Namens der Beihilfeempfänger durch Aushang im Bürgermeisteramt vorgenommen wird .

2.1.2 . Die Futterflächen

Die zur Futtermittelproduktion genutzten Flächen umfassen im eigenen Besitz befindliche sowie gepachtete Ländereien , ausserdem die gemeinsam genutzten Weiden und Almen .

Der Besitznachweis der Ländereien erfolgt anhand von Urkunden . Die Kontrollen erstrecken sich auf Katastereintragungen , Eigentumsurkunden und Steuererklärungen .

Die Pacht von Ländereien ist dagegen weitaus schwieriger zu kontrollieren , da zahlreiche Verträge nur mündlich erfolgen .

In Belgien konnten vergleichende Prüfungen anhand der Steuererklärungen vorgenommen werden . Im Prinzip lässt sich das Risiko falscher Erklärungen aufgrund der entgegengesetzten Zweckbestimmungen der beiden Dokumente weitgehend einschränken .

Ähnlich geartete Überlegungen haben in Frankreich die " Directions départementales de l'agriculture " dazu veranlasst , die Landwirtschaftsgenossenschaften um ihre Mitarbeit zu bitten , da diese auf der Grundlage der Erklärungen ihrer Mitglieder eine Kartei der bewirtschafteten Flächen aufstellen . Es handelt sich dabei natürlich um freiwillige Erklärungen mit entsprechend beschränkter Beweiskraft .

Bei zwei Kontrollbesuchen in Deutschland wurde festgestellt , daß die Prüfungsverfahren der Landesbehörden von Hessen und Bayern darin bestehen , die Erklärungen der Empfänger der Ausgleichszulage mit deren Beihilfeanträge für Dieselkraftstoff zu vergleichen . Auch hier wird wieder eine freiwillige Erklärung eines Empfängers mit anderen , früheren Angaben verglichen .

Zur Erläuterung wurde angegeben , daß diese Verwaltungsverfahren zur Einschränkung von Betrugs - oder Irrtumsrisiken ausreichen und daß den örtlichen Behörden notwendigenfalls zusätzliche Informationen zur Verfügung stuenden , insbesondere für die GVE , wo beispielsweise eine Kontrolle der Impfungen und damit der Anzahl der Tiere möglich ist . Allerdings ist keineswegs gesagt , daß solche mühseligen Vergleiche regelmässig erfolgen , vielmehr dürfte man sich ihrer eher in Zweifelsfällen bedienen .

Die Bemühungen der Behörden um Informationen anhand von Belegen über die Ländereien , über welche die Empfänger tatsächlich verfügen , werden durch Hindernisse verschiedener Art beeinträchtigt . Der beträchtliche Wertzuwachs des Grundbesitzes selbst in benachteiligten Gebieten hat dazu geführt , daß die Eigentümer ihren Besitz eher Nachbarn zur Verfügung stellen , staat ihn zu veräussern , wobei dann kein formeller Pachtvertrag unterzeichnet wird . So kann der Beihilfeempfänger die Flächen , die er angeblich bearbeitet , mehr oder weniger lange und kontinuierlich nutzen , ohne jedoch einen formellen Nachweis dafür erbringen zu können und ohne daß die Sachlage zu einem gegebenen Zeitpunkt immer ganz klar ist .

Ein derartiges Vorgehen konnte in Deutschland und in Luxemburg festgestellt werden . Das Problem bleibt nicht ohne praktische Auswirkungen ; eine Kontrolle bei der luxemburgischen Zentralverwaltung hat ergeben , daß 82 Beihilfeempfänger angegeben hatten , Flächen zwischen 3 Hektar ( Mindestgrösse für die Zahlung der Beihilfe ) und 4 Hektar landwirtschaftlich zu nutzen , ohne daß die beihilfefähigen Flächen sowie die Dauer der Pacht für jeden einzelnen Empfänger anhand von Eigentums - oder Pachturkunden nachgewiesen werden konnten . Die nationale Verwaltung erklärt , daß bislang keine Kontrolle der angegebenen Flächen durchgeführt wurde .

Im Vereinigten Königreich hat man dieses Problem sicher im Griff , da dort seit rund 30 Jahren Verzeichnisse der beihilfefähigen Flächen innerhalb jedes landwirtschaftlichen Betriebs vorliegen .

Die gewohnheitsrechtlichen Gebräuche bei der gemeinsamen Nutzung von Weiden und Almen werfen besondere Probleme auf , die von einem Mitgliedstaat zum anderen und machmal sogar von einer Region oder einem Tal zum anderen unterschiedlich sind . Im allgemeinen existiert eine ausreichende Kontrolle eventueller Überweidungen insbesondere der Heidegebiete Irlands und des Vereinigten Königreichs ; dort werden Kontrollen mit dem Ziel vorgenommen , die erforderliche Mindestgrösse von 3 Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche zu gewährleisten und Intesivbetriebe sowie Viehhandelsbetriebe auszuschließen .

2.1.3 . Die Eigenschaft des landwirtschaftlichen Betriebsinhabers

Gemäß Artikel 6 der Richtlinie 75/268/EWG wird von den Empfängern der Ausgleichszulage verlangt , daß sie die Eigenschaft eines landwirtschaftlichen Betriebsinhabers besitzen .

Eine derartige Bestimmung zielt einerseits darauf ab , von der Gewährung der Beihilfe all die Personen auszuschließen , die lediglich ihren Wohnsitz auf dem Lande haben oder deren berufliche Tätigkeit nicht landwirtschaftlicher Art ist ( z.B . Händler ) .

Andererseits wird dadurch die Möglichkeit geschaffen , auch solche Landwirte , die ihre Tätigkeit nicht hauptberuflich ausüben ( Teilzeitlandwirte ) , in den Genuß der Beihilfe gelangen zu lassen . Allerdings ist darauf hinzuweisen , daß die Beihilfe in Frankreich nach der nationalen Regelung nur hauptberuflichen Landwirten gewährt werden kann .

Die Eigenschaft des landwirtschaftlichen Betriebsinhabers lässt sich im allgemeinen durch Vergleiche mit den Steurerklärungen oder den Karteien der landwirtschaftlichen Sozialversicherungen nachprüfen .

Die französischen Überseedepartements stellen aufgrund ihrer geographischen , demographischen und wirtschaftlichen Lage ein besonderes Problem dar . Die Gewährungsbedingungen für die Ausgleichszulage sind für die in diesen Gebieten üblichen landwirtschaftlichen Betriebsarten nicht anwendbar . Die Landwirte ein und derselben Gemeinde wechseln oft von Jahr zu Jahr . Darüber hinaus erweist sich eine Identifizierung der Tiere und der Futterflächen als äusserst schwierig .

2.1.4 . Die Verpflichtung , die landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit weitere fünf Jahre lang auszuüben

Bei der Kontrolle der Erfuellung der Verpflichtung , weitere fünf Jahre lang eine landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit auszuüben , stellt sich zunächst das Problem der Auslegung von Artikel 6 der Richtlinie 75/268/EWG . Einzelne Mitgliedstaaten ( Belgien , Deutschland ) sind der Ansicht , daß diese Verpflichtung stets mit dem ersten Jahr des Beihilfeempfangs für fünf Jahre in Kraft tritt , während in anderen Mitgliedstaaten ( Frankreich , Irland , Vereinigtes Königreich ) die Auffassung gilt , daß die Verpflichtung jedes Jahr für weitere fünf Jahre erneut geleistet werden muß , was einen beträchtlichen Unterschied in der Anwendung der Vorschriften der genannten Richtlinie darstellt .

Weitere Auslegungen dieser Verpflichtung sind möglich . So wurde bei einer Prüfung der individuellen Akten von Beihilfeempfängern festgestellt , daß landwirtschaftliche Nutzflächen verpachtet oder Eigentumsrechte abgetreten wurden ; in anderen Fällen hatte man die Viehzucht , nicht aber die landwirtschaftliche Nutzung als solche aufgegeben . Manchmal hatten Anspruchsberechtigte ( Erben , Verwandte ) die Verpflichtung übernommen , die landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit weitere fünf Jahre lang auszuüben .

Die Einhaltung dieser Verpflichtung ist Gegenstand von Kontrollen der Mitgliedstaaten , anhand von Computerauflistungen nehmen die Behörden im allgemeinen eine systematische Überprüfung aller Empfänger vor , die ihren Beihilfeantrag nicht erneut gestellt haben . In diesem Zusammenhang ist das in Irland angewandte Verfahren zu erwähnen , mittels eines Formulars vier verschiedene Arten des Verzichts auf Beihilfe zu erfassen ( Tod , Ruhestand , Abtretung des Eigentumsrechts , Übergabe des landwirtschaftlichen Betriebs ) .

Es steht fest , daß die Bedingung , die landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit weitere fünf Jahre lang auszuüben , regional von unterschiedlicher Bedeutung ist , da die Bevölkerung einzelner benachteiligter Gebiete weniger zur Landflucht neigt als anderswo , wenn Alternativerwerbsmöglichkeiten in " nichtlandwirtschaftlichen Sektoren " fehlen .

Ausserdem dürften bei der Kontrolle der Einhaltung dieser Bedingung vor allem in den Jahren nach einer eventuellen Einstellung der Ausgleichszahlung Schwierigkeiten auftreten , die sowohl durch fehlende Kenntnis der veränderten Bedingungen des landwirtschaftlichen Betriebsinhabers als auch infolge der eventuellen Nichteinhaltung der Verpflichtung gegeben sind , die landwirtschaftliche Erwerbstätigkeit weitere fünf Jahre lang auszuüben , da die Richtlinie 75/268/EWG hierzu keinerlei Bestimmungen enthält .

2.1.5 . Eventüller Bezug einer Altersrente

Artikel 15 der Richtlinie verfügt , daß " für die Ausgaben im Zusammenhang mit der Ausgleichszulage keinerlei Erstattung gewährt wird , wenn der Betriebsinhaber eine allgemeine Altersrente bezieht " .

Bei einem Kontrollbesuch in Irland wurde festgestellt , daß dieser Mitgliedstaat dem EAGFL Erstattungsanträge für Beihilfen an landwirtschaftliche Betriebsinhaber vorlegte , die Altersrenten von privaten oder halbstaatlichen Arbeitgebern bezogen ( Är Lingus , County councils ... ) .

Den dazu eingeholten Auskünften war zu entnehmen , daß das irische Altersversorgungssystem sowohl " old age pensions " als auch " occupational pensions " und " service pensions " umfasst . Bei der ersten Kategorie handelt es sich in Wirklichkeit um eine Einkommenszulage , die allen Personen mit niedrigerem als dem Mindesteinkommen gewährt wird .

Die zweite Kategorie stellt unbestritten eine echte Altersrente dar , während die dritte , die Militär - , Marine - , Zoll - und Polizeibediensteten gewährt und unter besonderer Berücksichtigung der Charakteristika dieser Tätigkeiten gezahlt wird , von dem genannten Mitgliedstaat nicht als eine Altersrente angesehen wird .

Bislang hat die Kommission zu diesem Problem , das übrigens auch in anderen Mitgliedstaaten auftreten dürfte , noch nicht Stellung genommen .

ABSCHNITT 2

KONTROLLE DER ENTWICKLUNGSPLÄNE

2.2.1 . Die Berechnung der Vollarbeitskräfte ( VAK )

Diese Berechnung wird seitens des Betriebs anhand von Faktoren vorgenommen ; des dauernd beschäftigten Personals und der Zahl der während eines Jahres gemeldeten Arbeitsstunden . Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 72/159/EWG besagt , daß " bei Abschluß des Plans das Einkommen erreichbar sein muß , ohne daß die jährliche Arbeitszeit 2 300 Stunden übersteigt " .

Dieses Maximum von 2 300 Stunden wird jedoch auch zu Beginn des Plans zur Berechnung der Anzahl der Vollarbeitskräfte benutzt . Nun liegt aber die durchschnittliche Arbeitsdauer im landwirtschaftlichen Bereich im allgemeinen weit über 2 300 Stunden pro Jahr . Die Bestimmung der Arbeitsstunden erfolgt daher grundsätzlich auf der Basis einer Pauschalveranschlagung , die mehr oder weniger wirklichkeitsgetreu sein kann . Die Erfahrung hat jedenfalls gezeigt , daß die zu Beginn des Plans anzusetzende Arbeitszeit durchweg 2 300 Stunden überstieg . Folglich erhält eine landwirtschaftlich tätige Person zum Zeitpunkt der Aufstellung des Plans einen über 1 bis 2 liegenden VAK-Koeffizienten . Der von einem Koeffizienten reichende Bewertungsspielraum lässt subtile Differenzierungen zu . Das Einkommensniveau je VAK , das somit durch 1,2 , 1,5 oder 1,8 zu dividieren ist , wird proportional gesenkt , so daß auch Landwirte mit höherem als dem vergleichbaren Einkommen für die Entwicklungspläne in Betracht kommen . Paradoxerweise birgt diese Bestimmung der Richtlinie - falls keine sonstigen Differenzierungen erfolgen - die Gefahr , gerade diejenigen Betriebsinhaber von den Vorteilen der Entwicklungspläne auszuschließen , die das vergleichbare Einkommen mit 2 300 Arbeitsstunden nicht erreichen , jedoch zu weit grösserem Arbeitsaufwand bereit sind . Das Verhältnis Personen/Arbeitsstunden ist nur schwer nachprüfbar und gestattet daher eine flexible Anwendung der Anzahl VAK , wodurch eine ausreichende Senkung des Einkommens/VAK zu Beginn des Plans und umgekehrt eine entsprechende Steigerung bei dessen Abschluß möglich ist . Diese Situation liegt in praktisch allen Mitgliedstaaten vor .

Um sehr arbeitsintensive Betriebe auszuschließen , sieht Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 72/159/EWG vor , daß das Arbeitseinkommen bei Abschluß des Plans " grundsätzlich für eine oder zwei VAK " erbracht werden muß . Frankreich hat diese Obergrenze auf drei VAK erhöht . Die übrigen Mitgliedstaaten lassen im allgemeinen die sehr personalintensiven Gartenbaubetriebe zu , da die Richtlinie keine zwingend vorgeschriebenen Grenzwerte enthält .

2.2.2 . Das vergleichbare Einkommen

In Artikel 4 der Richtlinie 72/159/EWG ist das vergleichbare Einkommen als " der durchschnittliche Bruttolohn ausserlandwirtschaftlicher Arbeitnehmer " definiert . Um als beihilfefähig eingestuft zu werden , muß der Entwicklungsplan bei seinem Abschluß die Erreichung dieses Einkommenniveaus pro VAK gewährleisten . Die Bestimmung des vergleichbaren Einkommens erfolgt anhand statistischer Angaben und geht einher mit der Festsetzung einer jährlichen Zuwachsrate dieses Einkommens , um so dessen Höhe bei Abschluß des Entwicklungsplans festlegen zu können .

Die Richtlinie 72/159/EWG enthält keine Angaben über die Berechnungsmodalitäten des vergleichbaren Einkommens . Vergleiche gehen teilweise vom Brutto - und teilweise vom Nettoeinkommen aus . Das vergleichbare Einkommen und dessen voraussichtliche jährliche Zuwachsrate werden von einem Mitgliedstaat zum anderen nach unterschiedlichen Gesichtspunkten festgelegt .

In Belgien errechnet das " Institut économique agricole " beide Zahlen anhand von Angaben des nationalen statistischen Instituts , die auch in den Konjunkturberichten der Zentralbank enthalten sind und regelmässig aktualisiert werden . Diese Zahlen sind nicht regional aufgeschlüsselt .

In Irland nimmt das Finanzministerium auf der Grundlage der jeweils neuesten , ihm bekannten tatsächlichen Daten ( Beschäftigungserhebung 1977 im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ) Veranschlagungen und Schätzungen für beide Zahlen vor , die aktualisiert und nach Regionen aufgeschlüsselt werden .

Im Vereinigten Königreich stellt das nationale Arbeitsamt statistische Daten zusammen , die vom Landwirtschaftsministerium dann unter Berücksichtigung ihrer relativen Aktualität und nach Korrektur mit einem Aktualisierungsköffizienten verwendet werden . Dabei werden zwei Beträge festgesetzt ; einer für Großbritannien und einer für Nordirland .

In Frankreich sind die Berechnungsmethoden ähnlich ; die durchschnittlichen Bruttolöhne werden vom Nationalen Statistik - und Wirtschaftsforschungsinstitut auf Departementsebene berechnet . Es handelt sich hierbei um die Zahlen für 1974 , die mittels eines Entwicklungsköffizienten aktualisiert wurden . Man erhält so mehrere Beträge - auf Departements - , regionaler und nationaler Ebene - , unter denen die für die Genehmigung des Plans zuständigen Departementsinstanzen wählen können . Die Zuwachsrate des vergleichbaren Einkommens wird nach Anhörung des Gemischten Ausschusses auf Departementsebene festgesetzt . Es liegt also eine sehr weitgehende Regionalisierung des Einkommens vor .

In Deutschland entspricht das vergleichbare Einkommen dem regionalen Durchschnittswert der Löhne , die mit der Beschäftigungserhebung 1969 erfasst und mittels eines bundesweiten Einheitsköffizienten in Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern aktualisiert wurden .

In Italien bestimmt das Statistische Institut auf der Grundlage der durchschnittlichen Lohnwerte für jede Region die Höhe des vergleichbaren Einkommens .

Die Mitgliedstaaten teilen die Einkommensdaten und die Entwicklungsköffizienten jährlich der Kommission mit , die sie nach den Grundsätzen billigt , die auch für andere einzelstaatliche Richtlinien-Durchführungsbestimmungen gelten . Dank der ihr zur Verfügung stehenden statistischen Information ist die Kommission in der Lage , die ihr vorgelegten Angaben in einem gewissen Masse auf ihre Richtigkeit zu prüfen . Ausserdem wacht sie darüber , daß die einzelstaatlichen Berechnungsmethoden nicht zu stark voneinander abweichen .

Die vergleichbaren Einkommen für die Mitgliedstaaten stellen sich wie folgt dar :

Irland :

regional unterschiedliche Einkommen :

Dublin : 4 760 Pfund Irl

Eastern Region : 3 883 Pfund Irl

Western Region : 3 340 Pfund Irl

Vereinigtes Königreich :

Zwei gesonderte Einkommenswerte :

Großbritannien : 4 200 Pfund

für Großbritannien und Nordirland :

Nordirland : 3 885 Pfund

Frankreich :

Von den verschiedenen Einkommenswerten auf Departements - , regionaler und nationaler Ebene wurde nur der nationale Durchschnitt ausschließlich Paris und Vororte berücksichtigt : 43 900 ffrs

Deutschland :

Das Bundeseinkommen ist in 31 Regionalwerte untergliedert ; der Bundesdurchschnitt beläuft sich auf : 26 000 DM

Belgien :

Das vergleichbare Einkommen ist nicht regional gegliedert : 471 000 bfrs

Italien :

Das Einkommen ist regional gestaffelt .

Als Vergleichswert wird hier das Einkommen für die Region Trient angegeben : 6 242 000 Lit

Luxemburg :

Keine Angaben .

Es ist auf den weitgehenden Spielraum infolge der Festsetzungsmethoden der vergleichbaren Einkommen und deren Entwicklungsköffizienten hinzuweisen ; wird ein hohes Niveau für das vergleichbare Einkommen gewählt , so begünstigt man wohlhabende Landwirte ; wird hingegen ein niedrigeres Niveau gewählt , so gestattet man dadurch auch Landwirten mit relativ bescheidenem Einkommen , Entwicklungspläne vorzulegen .

2.2.3 . Das Arbeitseinkommen

Das Arbeitseinkommen zu Beginn des Plans ist leicht zu berechnen , wenn der Betriebsinhaber bereits über eine Buchführung verfügt . Aus den vom Rechnungshof eingeholten Informationen geht jedoch hervor , daß 80 bis 90 % aller Betriebsinhaber , die einen Entwicklungsplan vorlegen , überhaupt nicht Buch führen oder ihre Käufe und Verkäufe nur sporadisch und lückenhaft registrieren .

Um dieser Situation Rechnung zu tragen , haben die Mitgliedstaaten Normen für die Fälle ausgearbeitet , in denen selbst eine bruchstückhafte Buchführung fehlt . Soweit diese Normen sich relativ eng an die technische Entwicklung halten und aufgrund breitgefächerter Bewertungsmöglichkeiten die spezifische Situation jedes einzelnen Betriebs ( Isoliertheit , ungünstige Lage der Baulichkeiten ) berücksichtigen , erweisen sie sich als recht brauchbar .

Anders verhält es sich dagegen mit Grössen wie den durchschnittlichen Erträgen pro Hektar und den Durchschnittspreisen für bestimmte Kulturen oder Zuchttiere . Der einzige einfach zu bestimmende Faktor ist das Einkommen aus Milchverkäufen , und zwar aufgrund der von den Molkereien verwahrten oder den Betriebsinhabern übergebenen Aufstellungen . Alle anderen Grössen müssen praktisch " rekonstruiert " werden .

In diesem Zusammenhang wurde bei einer Prüfung im Vereinigten Königreich festgestellt , daß die Beihilfeempfänger zwischen zwei Bemessungsmethoden wählen konnten : der Vorlage bestätigter Abrechnungen , die allerdings bis 18 Monate zurückliegen dürfen ( kommen zwei Wirtschaftsjahre innerhalb dieser 18 Monate zum Abschluß - was möglich ist , da die landwirtschaftliche Buchführung nicht unbedingt am 1 . Januar beginnen muß - , so kann der Empfänger sogar bis zu 2 1/2 Jahre zurückliegende Zahlenangaben verwenden ) , und der Methode der Durchschnittsnormen ( " Standard data " ) .

Letztere Methode wird von den Landwirten vorgezogen . Sie geben dabei die von ihnen landwirtschaftlich genutzten Flächen sowie die Anzahl der Tiere ihres Viehbestands an . Diese Zahlen werden mit einem durchschnittlichen Satz multipliziert , auf die gesamte Erzeugung wird sodann ein Reduktionsfaktor angewandt , bei dem es sich ebenfalls um einen Durchschnittswert handelt . Multiplikationssatz und Reduktionsfaktor basieren auf Mittelwerten aus den drei vorausgegangenen Jahren .

Unter diesen Bedingungen werden bei der Berechnung des landwirtschaftlichen Einkommens veraltete und niedrigere als die tatsächlichen Zahlen verwendet , vor allem in Zeiten der Inflation . Die im Vereinigten Königreich verwendeten Zahlen stammen aus einer repräsentativen Stichprobe von 2 300 landwirtschaftlichen Betrieben ( " Farm Management Survey " ) , die nicht ausreichend regional gegliedert ist .

Es wurde festgestellt , daß sich die Anzahl der Empfänger durch Verwendung bestätigter Rechnungen , wie teilweise aus den Akten ersichtlich , beträchtlich verringern würde , da dadurch ihr Einkommen für eine Zulassung zu dem Entwicklungsplan bei weitem zu hoch angesetzt wird . Die Anwendung von Reduktionsfaktoren für die grossen Erzeugniskategorien im Jahr 1979 stellte einen ersten Schritt auf dem Weg zu einer wirklichkeitsnäheren Bewertung dar .

Obwohl in einzelnen Mitgliedstaaten entsprechende Vorkehrungen getroffen worden waren , kam es trotzdem vor , daß verschiedene Landwirte ein schlechtes Erntejahr ( 1976 wegen der Trockenheit , 1978 wegen übermässiger Regenfälle ) zur Berechnung ihres Ausgangseinkommens zugrundelegten .

Auch das lässt sich nur vermeiden , indem Angaben über mehrere abgeschlossene Wirtschaftsjahre verlangt werden . Da jedoch die Gemeinschaftsvorschriften eine solche Verpflichtung nicht vorsehen , bleibt es häufig dem Ermessen der Berater überlassen , angemessene Vergleiche zwischen den Ergebnissen der verschiedenen " geschätzten " oder " rekonstruierten " Wirtschaftsjahre anzustellen .

Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 72/159/EWG befasst sich mit dem Fall landwirtschaftlicher Betriebe , deren Struktur so beschaffen ist , daß die Erhaltung des Einkommens auf vergleichbarer Höhe , das zum Zeitpunkt des Antrags besteht , gefährdet ist . Die Gefahrenschwelle , über der sogenannte Risikobetriebe beihilfefähig sind , ist von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich ; so liegt sie beispielsweise in Frankreich bei 10 % über dem vergleichbaren nationalen Einkommen , in Deutschland dagegen bei 20 % . In Deutschland sind bei der Mehrzahl der geprüften Pläne dieser Betriebskategorien die Grunde für die Einstufung als " gefährdeter " Betrieb , die bewirken , daß die in Artikel 2 Absatz 2 erster Satz der Richtlinie 72/159/EWG genannte Bedingung " Einkommen unter dem ... festgesetzten Modernisierungsziel " nicht auf sie anwendbar ist , in der Akte nicht aufgeführt ; einzelne ältere Entwicklungspläne weisen im übrigen ein weit über dem vergleichbaren Einkommen liegendes Ausgangseinkommen auf .

So stieß man in Bayern in mehreren Fällen auf Entwicklungspläne , bei denen das Ausgangseinkommen das vergleichbare Einkommen um 45 % bzw . sogar 60 % überstieg .

Seit zwei Jahren hat Deutschland allerdings die Zulassung landwirtschaftlicher Betriebe dieser Kategorie zu den Entwicklungsplänen dadurch erschwert , daß es die Obergrenzen auf 30 % und später auf 20 % herabsetzte .

Auch über das ausserlandwirtschaftliche Einkommen der Beihilfeempfänger besteht weiterhin nur wenig Klarheit . Bei einem Konrollbesuch in der autonomen Provinz Bozen wurde festgestellt , daß die Provinzverwaltung Einkünfte aus dem Fremdenverkehr in die landwirtschaftlichen Einkommen miteinbezogen hatte , obwohl in der Entscheidung 78/867/EWG der Kommission ausdrücklich bestimmt wird , daß die in Artikel 10 Absatz 5 erwähnten ( agro-touristischen ) Einkommen nicht als Arbeitseinkommen im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 72/159/EWG anzusehen seien . Diese nicht versteuerten Einkommen sind ausserdem nur höchst ungenau bekannt . Praktisch wendet diese Verwaltung auch weiterhin die flexibleren Bestimmungen des früheren " Grünen Plans " an .

2.2.4 . Die Finanzierung des Entwicklungsplans

Kenntnisse und Erfahrung der für die Ausarbeitung des Entwicklungsplans zuständigen Berater oder Einrichtungen sind natürlich von wesentlicher Bedeutung , vor allem was die eingehende Prüfung der Finanzierung der Entwicklungspläne betrifft . Ganz allgemein gesehen , basiert das vor Anlaufen des Plans angewandte Kontrollsystem der staatlichen Behörden grösstenteils auf der umfassenden Kenntnis des Beraters über das ihm zugeteilte Gebiet und die seiner Kontrolle unterliegenden Betriebe .

Dennoch gibt es einige grundlegende Gegebenheiten , die sich häufig der Kenntnis der Behörden entziehen . Einer davon ist die Verschuldung des Empfängers .

In der Region Oberetsch ist es aufgrund von Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes vom 23 . Dezember 1976 zulässig , die Zinsvergütung durch eine " halbjährliche Beihilfe " zu ersetzen . Es handelt sich dabei um Fälle , in denen der Empfänger erklärt , von einem Familienmitglied Geld geliehen zu haben , woraufhin ihm eine Beihilfe im Gegenwert einer 12 %igen Zinsvergütung gezahlt wird . Die italienischen Behörden wurden um ergänzende Auskünfte über die Maßnahmen gebeten , die sie zur Prüfung der Berechtigung solcher Anleihen sowie zur Feststellung der dadurch entstehenden Belastungen ergriffen haben .

Üblicherweise sind der Behörde solche vor der Vorlage des Plans aufgenommenen Anleihen nur bekannt , wenn sie bei einem landwirtschaftlichen Kreditinstitut getätigt wurden , das im Rahmen des Entwicklungsplans eine erneute finanzielle Beteiligung zu akzeptieren oder abzulehnen hat .

In Frankreich wird parallel zur Verwaltungsakte von den regionalen landwirtschaftlichen Kreditinstituten eine Finanzakte angelegt , die u.a . eine Prüfung der vorgesehenen Investitionen und deren Finanzierung umfasst .

Es werden die wichtigsten Finanzierungsgrossen untersucht , wobei vor allem darauf geachtet wird , daß die Differenz zwischen betriebsnotwendigem Kapital und Anlagewerten während der gesainten Laufzeit des Plans positiv ist und ein befriedigendes Gleichgewicht zwischen Eigenvermögen und Schulden besteht , so daß das Eigenvermögen bei Abschluß des Plans mindestens 50 % des betriebsnotwendigen Kapitals entspricht . Die Verschuldung vor Inkrafttreten des Plans wird ebenfalls berücksichtigt . Ausserdem prüfen die " Directions départementales de l'agriculture " die ausserlandwirtschaftlichen Einnahmen und Schulden , da diese Zusatzinformationen eine genauere Einschätzung der Erfolgsaussichten des vorgelegten Plans gestatten .

2.2.5 . Die voraussichtliche Einkommensentwicklung

Die Vorausberechnungen ( Flächen , Erträge , Preise usw . ) erfolgen automatisch und die voraussichtlichen Produktivitätssteigerungen übertreffen die Zunahme der Belastungen für denselben Zeitraum bei weitem , so daß die Einkommensparität theoretisch erreicht werden kann . Diese Verausberechnungen werden auf der Basis konstanter Zahlen - sowohl bei den Ausgaben als auch bei den Einnahmen - vorgenommen , wobei feste Preise für Düngemittel und Viehfutter wie auch für die verschiedenen Erzeugnisse zugrundezelegt werden .

Bei der Mehrzahl der Pläne ist eine Intensivierung beabsichtigt , was eine gute Kenntnis der Bodenbeschaffenheit und ihrer Ertragsmöglichkeiten voraussetzt . Die voraussichtlichen Erträge sollten angemessen veranschlagt werden , wobei die Bewirtschaftungstechnik des Betriebsinhabers oder eine der Bodenbeschaftenbeit angepasste Fruchtfolge von Futterpflanzen in Betracht zu ziehen ist . Diese Aspekte werden hänrig von den Mitgliedstaaten zu wenig berücksichtigt ; zahlreiche Pläne enthielten daher sehr optimistische Ertragsangaben .

Da die in den Entwicklungsplanen veranschlagten Steigerungen auf einer Vergrösserung der bebauten Flächen beruhen , müsste der Beihilfeempfänger im Prinzip den Nachweis erbringen , daß er auch tatsächlich über diese zusätzlichen Ländereien verfügt . In einzelnen Gebieten der Gemeinschaft ist ein derartiger Nachweis aus den bereits im Zusammenhang mit der Ausgleichszulage erwähnten Gründen problematisch . Es kommt vor , wie wir bei einem Kontrollbesuch im deutschen Bundesland Hessen feststellen konnten , daß Behörden selbst für die angegebenen Tatbestände bürgen , indem sie aussagen , von den entsprechenden Pachtverträgen Kenntnis genommen zu haben , obwohl sie deren Dauer nicht kennen .

2.2.6 . Die Durchführung der Entwicklungspläne

Der Betriebsinhaber , dessen Entwicklungsplan genehmigt worden ist , ist zur Buchführung sowie zur Vorlage der jährlichen Ergebnisse verpflichtet , so daß eine Bewertung der Effizienz der Bewirtschaftung und der Verwirklichung der gesetzten Ziele gewährleistet ist .

Es muß daher nachgeprüft werden , ob eine Buchführung tatsächlich existiert , wer sie führt , ob sie kontrolliert wird und ob sie die Pläne gegebenenfalls in Frage stellt oder zumindest korrigiert .

In der Region Trient-Oberetsch wurde keinerlei Beihilfe zur Förderung der Buchführung gezahlt , obwohl dort Entwicklungspläne laufen . Die Regionallerwaltung wurde über die Maßnahmen befragt , die sie ergriffen hat , um derartige Beihilfen zu gewähren und sich zu vergewissern , daß die Empfänger auch wirklich ihren Verpflichtungen nachkommen .

Die Buchführung übernimmt nur selten der Empfänger selbst , sie wird im allgemeinen verschiedenen Einrichtungen mit Verwaltungs - oder Privatcharakter übertragen , die mit EDV-Methoden arbeiten und hierfür unterschiedliche Kosten berechnen : in Belgien z.B . geschieht diese Leistung kostenlos und wird anschließend mit der gewährten Prämie verrechnet , wogegen in Frankreich und Deutschland relativ hohe Beträge zu zahlen sind .

Eine Beteiligung Dritter , selbst wenn sie sich als unvermeidlich erweist , birgt grundsätzlich die Gefahr einer Verzerrung der fundamentalen Zielsetzung von Artikel 11 der Richtlinie 72/159/EWG , nämlich den Landwirten zu einem rationellen Kenntnisniveau bei ihrer Betriebsführung zu verhelfen , so daß sie auf der Basis von Buchführungsdaten weitere Maßnahmen und Entscheidungen treffen können .

Ausserdem sieht die Richtlinie 72/159/EWG ( Artikel 11 ) zwar eine laufende Kontrolle der Buchführung vor , enthält jedoch keinerlei Vorschriften , weder zum Umfang der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen , noch bezueglich der Folgemaßnahmen , die bei Feststellung nicht zielkonformer Ergebnisse zu ergreifen sind .

Die Kontrolle der Buchführung und der Durchführung der Pläne wurde von den Mitgliedstaaten somit innerhalb des breiten Spielraums organisiert , den die Richtlinie gewährt , wobei es zusätzlich noch zwischen dem offiziellen Verfahren und dessen tatsächlicher Anwendung zu unterscheiden gilt .

In Frankreich obliegt diese Kontrollfunktion derzeit den " Directions départementales de l'agriculture " ( DDA ) , die im Rahmen der ihnen zur Verfügung stehenden Zeit und Mittel mit der Organisation eines Kontrollverfahrens für die Entwicklungspläne begonnen haben . Die Zentralverwaltung bereitet zur Zeit ein Arbeitsdokument hierzu vor . Die von uns kontrollierten Fälle haben gezeigt , daß es sich bei den vorgesehenen Maßnahmen meist um regelmässige Besprechungen mit den Beihilfeempfängern handelt .

Im Vereinigten Königreich ist der " Agricultural Advisory Officer " zugleich für die Aufstellung des Plans und die Prüfung der jährlichen Ergebnisse zuständig . Letztere erfolgt mittels einheitlicher , von der Zentralverwaltung ausgearbeiteter Dokumente , woraufhin der " Advisory Officer " dem " Divisional Officer " zwecks Zahlung der Prämie Bericht erstattet .

In anderen Mitgliedstaaten gibt es noch keine genauen Anweisungen für die Kontrolle der Buchführung ; in Belgien ist die Einführung eines solchen Systems auf nationaler Ebene vorgesehen .

Im allgemeinen ist zwar eine Kontrolle der Buchführung in Runderlassen vorgesehen , doch hat der Rechnungshof bei einer Prüfung an Ort und Stelle erfahren , daß die Behörden selten Unterlagen über Kontaktaufnahmen mit Empfängern aufbewahren , die ihre Zielsetzungen nicht erfuellt haben und die sie beraten und besser instruieren mussten .

Die im Vereinigten Königreich und in Deutschland vorgenommenen Prüfungen haben gezeigt , daß die Runderlasse und Instruktionen der Mitgliedstaaten an die Behörden nicht vorsehen , daß die tatsächliche Durchführung der Investitionen durch eine formelle Kontrolle an Ort und Stelle geprüft werden muß . Praktisch wird der Betrieb vor allem bei grösseren Bauarbeiten zwar früher oder später von einem Berater oder Beamten kontrolliert , doch enthielt von 40 im Vereinigten Königreich geprüften Akten nur eine einzige einen ordnungsgemässen Kontrollbericht , da die Kontrollen im allgemeinen eher informell erfolgen .

ABSCHNITT 3

DIE KONTROLLE DER KOLLEKTIVEN INVESTITIONEN

2.3.1 . Erstattung

Die Richtlinie 75/268/EWG gibt keine besonderen Rahmenbestimmungen für die in Artikel 11 vorgesehenen Beihilfen zu kollektiven Investitionen im Bereich der Futtermittelproduktion sowie für die Verbesserung und Ausrüstung der gemeinsam genutzten Weiden und Almen . Es wurde lediglich eine Beteiligungshöchstgrenze von 20 000 RE je kollektiver Investition und von 100 RE je Hektar verbesserter oder ausgerüsteter Weiden oder Almen festgesetzt .

In allen Mitgliedstaaten , in denen Beihilfen für derartige Investitionen gewährt werden , ist für alle Beihilfeempfanger ein Teilhabervertrag vorgeschrieben , um so den kollektiven Charakter der Investition zu belegen . Die Mindestzahl der Teilhaber liegt im allgemeinen bei drei , die Mindestlaufzeit des Vertrages beträgt fünf Jahre .

In den Gemeinschaftstexten ist weder eine Kontrolle des landwirtschaftlichen und kollektiven Charakters dieser Vorhaben , noch eine Mindestteilhaberzahl , eine Mindestvertragsdauer , noch eine Aufstellung der durch den EAGFL erstattungsfähigen Investitionen vorgesehen .

Da solche Rahmenbestimmungen fehlen , können Beihilfen auch für kurzfristig gebildete Teilhabergemeinschaften , für leicht aufteilbare oder auf verschiedene Betriebe verteilte Investitionen oder für Investitionen gewährt werden , die nur geringfügig zur Verbesserung der Futtermittelproduktion beitragen . Ziel der Kontrolle muß es also sein , nachzuweisen , daß die Investitionen kollektiver Art sind oder sein werden , daß sie ausreichend lange Bestand haben und sich auch tatsächlich auf den Futtermittelsektor beziehen .

Die geprüften Investitionen betreffen vorwiegend die Steigerung der Futtermittelproduktion , den Auf - oder Ausbau der für Ernte und Lagerung der Futtermittel notwendigen Einrichtungen , die Anschaffung von Geräten für Anbau , Verwendung oder Transport der Futtermittel sowie die Verbesserung oder Ausrüstung der gemeinsam genutzten Weiden und Almen .

2.3.2 . Durchführungsmodalitäten

Bei einem Kontrollbesuch an Ort und Stelle in Italien wurde festgestellt , daß im Gesetz Nr . 62 der autonomen Provinz Bozen vom 23 . Dezember 1976 , das von der Kommission in Anwendung der Richtlinie 75/268/EWG als Durchführungsbestimmung genehmigt worden war , keinerlei Beihilfen im Sinne von Artikel 11 der Richtlinie 75/268/EWG vorgesehen waren . Dieser Sachverhalt wurde mit dem Vorliegen eines älteren Provinzgesetzes erklärt , das diese Art der Beihilfe vorsah , aber der Kommission nicht zur Genehmigung vorgelegt worden war . Dennoch wurden für die auf der Grundlage dieses Gesetzes gezahlten Beihilfen Erstattungsanträge an den EAGFL gerichtet , der eine Anzahlung ( 75 % des vorgesehenen Beihilfebetrags ) für Finanzierungen leistete , die in der von ihm gebilligten Regelung nicht vorgesehen sind .

Die belgische Regelung wurde durch Beschluß der Kommission genehmigt , letztere hat allerdings zu Recht beanstandet , daß der Bau von eigenen Silos für jeden einzelnen Betrieb , selbst wenn dies im Rahmen einer Kollektivaktion erfolgt , als kollektive Investition im Sinne von Artikel 11 der Richtlinie 75/268/EWG deklariert wurde , was ihrer Auffassung nach nicht zulässig sei .

Gewisse Investitionen im Bereich des Fremdenverkehrs , wie z.B . der Umbau von Scheunen in Wanderschutzhütten , bringen ebenfalls hohe Risiken mit sich . Andere wiederum fallen eher in die Kategorie Tiefbau als in den Anwendungsbereich von Artikel 11 der Richtlinie 75/268/EWG .

Bei einem Kontrollbesuch in Irland wurde festgestellt , daß die Überwachung der Zusammenschlüsse von Futtermittelerzeugern etwas vernachlässigt worden war . In Irland ist die Bestimmung verschärft worden , um die Gewährung von Beihilfen für Investitionen zu vermeiden , deren kollektiver Charakter zweifelhaft ist . Seit 1978 sind zur Bildung einer solchen Erzeugergemeinschaft mindestens drei Mitglieder erforderlich . Die Kontrolle hat weiterhin gezeigt , daß die Beihilfe den Sekretären der Gemeinschaften ausbezahlt wurde , ohne daß ein Nachweis der Verteilung an die Mitglieder der Gemeinschaft gefordert wurde . Dabei sind die kollektiven Investitionen gerade in Irland sehr zahlreich ( 2 140 von 2 407 für die Gemeinschaft insgesamt ) .

TEIL II

DIE KONTROLLE DER ERGEBNISSE DER BEIHILFE

ABSCHNITT 1

PRÜFUNG DER ZIELSETZUNGEN

3.1.1 . Ziele der in der Richtlinie 75/268/EWG vorgesehenen Beihilfe

a ) Konkretisierung der Ziele

Mit der gemeinsamen Agrarstrukturpolitik soll vor allem die strukturelle Anpassung der Landwirtschaft gefördert und ausgerichtet werden , wobei ein aktiver Eingriff in den Strukturwandel beabsichtigt ist , da sich die natürliche Anpassung der Produktionsfaktoren nicht als flexibel genug erwies , um wesentliche Einkommensdifferenzen zu verhindern oder einzuschränken .

Aus diesen Gründen sollen einige Maßnahmen die Abwanderung der Landwirte ( 72/160/EWG : Abwanderungsprämie ) fördern , andere gleichzeitig quantitative oder qualitative Verbesserungen von Produktionsfaktoren bewirken , die zu Recht oder zu Unrecht als ungenügend angesehen werden ( 72/160/EWG : Verwendung freigesetzter landwirtschaftlicher Flächen , 72/159/EWG : Kapital , 72/161/EWG : Verbesserung der beruflichen Qualifikation ) .

Diese allgemeinen Zielsetzungen begünstigen die Entwicklung der rentablen Betriebe ( Entwicklungspläne : Richtlinien ( 72/159/EWG und 75/268/EWG ) . Es wird eine Prämie für das wirtschaftliche Wachstum gewährt , wobei ausdrücklich die entwicklungsfähigen Betriebe ausgewählt werden .

Ausserdem ist eine Anpassung der landwirtschaftlichen an die ausserlandwirtschaftlichen Einkommen vorgesehen . In den benachteiligten Gebieten wird die Hilfe für modernisierungsfähige Betriebe intensiviert . Damit sollen sowohl die ausserlandwirtschaftlichen als auch die landwirtschaftlichen Einkommen der benachteiligten Gebiete verbessert werden .

Die Ausgleichszulage für die naturbedingten Nachteile , die auf der Basis der Nutzflächen und der Anzahl der Tiere berechnet wird , soll durch Gewährung einer Einkommensergänzung die Abwanderung aus den landwirtschaftlichen und ländlichen Gebieten eindämmen .

Die in Artikel 11 der Richtlinie 75/268/EWG vorgesehenen Maßnahmen ergänzen das Instrumentarium , indem sie die Voraussetzungen zur Verbesserung der Futtermittelproduktion als der wichtigsten Ressource der benachteiligten Gebiete schaffen . Die Richtlinie zielt ebenfalls auf die Erhaltung der natürlichen Landschaft ab . Diese Zielsetzung hat der Rat nicht ausdrücklich festgelegt . Sie geht deutlicher aus den Erwägungen als den Bestimmungen der Richtlinie hervor . Ausser im Fall von Bodenerosion oder Lawinen hat die mangelnde Erhaltung nicht unbedingt schädliche Konsequenzen für die natürliche Landschaft . Es darf übrigens nicht vergessen werden , daß die Landwirte Naturparke so bewirtschaften müssen , daß die Natur nicht geschädigt wird .

Dies wurde bei einer Besichtigung im Vereinigten Königreich festgestellt , wo die für den Schutz einer Landschaft zuständigen Behörden einem Landwirt , der etwa 100 Hektar nicht bearbeiten durfte , einen finanziellen Ausgleich gewährten .

Zum Konzept der Erhaltung der natürlichen Landschaft ( sowie der Auffassung , daß die Natur nicht sich selbst überlassen bleiben darf und brachliegende Felder verschiedene negative Auswirkungen haben ) gehört im Grunde auch eine ganze Reihe nicht landwirtschaftlicher , insbesondere forstwirtschaftlicher Bodennutzungen , die gleichzeitig Raumordnungs - , Flurbereinigungs - und agrartechnische Maßnahmen sowie den Schutz der Umwelt , also der Fauna und Flora , erfordern würden .

Die einzigen derartigen Maßnahmen in der Richtlinie 75/268/EWG sind jene mit Förderungsregeln im Bereich des Fremdenverkehrs und des Handweks ( Artikel 10 ) , die indirekt mit derartigem Ziel zu verbinden sind .

b ) Die Wechselbeziehung der Ziele

Die oben skizzierten Ziele müssen in einem harmonischen Verhältnis zueinander sowie zu den anderen Zielen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik und anderer Maßnahmen der Gemeinschaft stehen .

1 . So führt die Beihilfe für entwicklungsfähige Betriebe normalerweise zur Steigerung bestimmter Produktionen , bei denen die Gemeinschaft vielleicht schon über Überschüsse verfügt . Diese Gefahr besteht für die Milcherzeugung , da die benachteiligten Gebiete insbesondere des Kontinents traditionell auf eine solche Produktion ausgerichtet sind , die hier unter schwierigeren Bedingungen und zu höheren Kosten als woanders erfolgt . Ausserdem werden die Milcherzeugnisse einiger Alpengebiete zu Qualitätskäse verarbeitet , der relativ teuer ist und mit ähnlichen Erzeugnissen aus Gebieten im Wettbewerb steht , deren Milcherzeugung durch die Interventionsmaßnahmen subventioniert wird .

Zu bemerken ist , daß die Mitverantwortungsabgabe für Milch nicht in den benachteiligten Gebieten erhoben wird . Das zeigt also , daß die Zielsetzungen zur Berücksichtigung spezifischer Prioritäten abgewandelt werden .

2 . Es stellt sich auch die Frage , ob die Ziele , die mit der Ausgleichszulage erreicht werden sollen , insbesondere die Absicht , in bestimmten Gebieten eine Mindestbevölkerungsdichte zu erhalten , nicht im Gegensatz zu der Richtlinie 72/160/EWG stehen , die die Einstellung der landwirtschaftlichen Tätigkeit und die Freigabe landwirtschaftlicher Flächen fördern soll .

In zahlreichen Fällen wird ein Betrieb in einem benachteiligten Gebiet zusätzliche Flächen , insbesondere für den extensiven Anbau , brauchen .

3 . Ähnliche Fragen stellen sich bei der Harmonisierung der Ziele mit den sozial - oder regionalpolitischen Erfordernissen . Beispielsweise könnte sich die Zahlung der Ausgleichszulage stärker auf Gebiete konzentrieren , in denen * eine ausserlandwirtschaftlichen Arbeitsplätze vorhanden sind .

Zwar erfordert die Verschiedenartigkeit der Situationer eine Lösung , die spezifische , regionale , lokale und auch persönliche Gegebenheiten des landwirtschaftlichen Betriebs berücksichtigt . Festzustellen ist aber , daß sich aus den geltenden Bestimmungen keine Rangordnung der zu erreichenden Ziele ableiten lässt .

3.1.2 . Anpassung der Maßnahmen an die Ziele

a ) Die Ausgleichszulage

Die Ausgleichszulage besteht in einer jährlichen Zahlung auf der Basis der landwirtschaflich genutzten Flächen und des Viehbestands ( Rinder , Schafe und Ziegen ) . Ist diese Subvention nun geeignet , die Verwirklichung der obengenannten Ziele zu fördern ?

1 . Was zunächst die Erhaltung der natürlichen Landschaft betrifft , so können die Landwirte nur einige Ziele verwirklichen , wie das Mähen von Wiesen , Schneiden der Hecken und Grabenreinigung , Beseitigung von Dickichten . Sie können höchstens den Wiederbewuchs einschränken und verhindern , daß sich Gestrüpp und Gebüsch ausbreiten . Die Ausgleichszulage hat aber den doppelten Nachteil , daß sie an keine bestimmte Leistung und nachgewiesene Kosten gebunden ist und finanziell zu unverhältnismässigen Belastungen führt .

2 . Die Ausgleichszulage soll auch die Landflucht verlangsamen . Unter diesem Aspekt kann sie in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft fühlbare Wirkungen haben , die vor allem vom Alter der Empfänger und den Bedingungen abhängen , die ihnen in ausserlandwirtschaftlichen Berufen geboten werden .

So hat die Zahlung der Ausgleichszulage an verhältnismässig alte Empfänger möglicherweise keinen Einfluß auf die Entscheidung , ob sie oder ihre Familienmitglieder den Betrieb aufgeben oder ihn weiterführen . Die Nachprüfungen in den Mitgliedstaaten haben gezeigt , daß die Zulage häufig Landwirten gezahlt wurde , die kurz vor der Pensionierung standen oder das Rentenalter bereits erreicht hatten . Es ist bedauerlich , daß hierüber überhaupt keine Zahlen vorliegen .

Welche Wirkung die Zulage hat , wird natürlich von den mehr oder weniger starken Spannungen auf dem Arbeitsmarkt abhängen . So haben sich die Erfolgschancen der Richtlinie unter diesem Aspekt mit dem Beginn der Wirtschaftskrise und der zunehmenden Arbeitslosigkeit in den Mitgliedstaaten erhöht . Gerade die Landwirte verlassen benachteiligte Gebiete oft als letzte .

3 . Am sichtbarsten und günstigsten wirkt sich die Ausgleichszulage auf die direkten Einkommen des Landwirts aus , die häufig beträchtlich steigen . Unter diesem Aspekt hat die Unterstützung eine grosse wirtschaftliche Bedeutung . Bei Gesprächen mit den Zulagenempfängern in Irland und Bayern konnte festgestellt werden , daß die Zulage erheblich zur Verbesserung der Lebensbedingungen und in einigen Fällen auch zu einer grösseren Investitionsneigung der Landwirte beigetragen hat .

4 . Artikel 7 der Richtlinie 75/268/EWG sieht vor , daß die Mitgliedstaaten den Betrag der Ausgleichszulage innerhalb einer Marge von zur Zeit 16,5 RE bis 53,5 RE je Großvieheinheit festsetzen können . Der Hoechstbetrag je Hektar Futterfläche beläuft sich auf 53,5 RE ( Verordnung ( EWG ) Nr . 937/77 zur Änderung der Beträge der Richtlinie 75/268/EWG für 1978 ) .

Durch die Bezugnahme auf die Futterfläche wird vermieden , daß die Ausgleichszulage an bestimmte Kategorien von Viehzuechtern gezahlt wird , die Intensivzucht oder Viehhandel betreiben .

Durch eine Korrektur der Zulagenbeträge können Einzelfälle besser berücksichtigt und die zwangsläufig knappen Haushaltsmittel wirksamer eingesetzt werden . Korrigiert werden können :

- die Beträge

- die Großvieheinheiten ( GVE ) unter Berücksichtigung der Futterflächen .

Die Beträge der Ausgleichszulage varijeren beträchtlich von einem Mitgliedstaat zum anderen und auch innerhalb der Mitgliedstaaten . Im allgemeinen wird der Hoechstsatz nich gewährt . Durchschnittlich werden 30 bis 40 RE je GVE oder Hektar gezahlt .

Aus haushaltstechnischen Gründen und um die Zahlung hoher Zulagen an Großzuechter zu vermeiden , begrenzen manche Mitgliedstaaten die Zahlung der Zulage auf eine bestimmte Anzahl von GVE oder Hektar Futterfläche . Abgesehen von Belgien ( höchstens 20 GVE ) und Luxemburg , die landwirtschaftliche Betriebe mit kleinen Herden begünstigen , ist in anderen Mitgliedstaaten die Gewährung der Zulage auch für grössere Herden erlaubt . Das Vereinigte Königreich hat keine Hoechstgrenze für die Zahl der Tiere je Zulagenempfänger festgelegt ; das gleiche gilt in Irland für Schafe . In der Bundesrepublik liegt die Begrenzung sehr hoch ( 84 bis 112 GVE je Empfänger ) ; Frankreich hat die Zahlungen einheitlich auf 40 GVE je Empfänger begrenzt .

Zwei Mitgliedstaaten sehen Zulagen nach Viehkategorien vor : " cattle headage payments " , und " beef cow grants " und " sheep grants " in Irland sowie " hill livestock compensatory allowances " ( Rinder und Schafe ) im Vereinigten Königreich . Eine solche Lösung geht in Irland mit einer Verringerung der Beträge nach der Zahl der Tiere einher . Es wird eine höhere Zulage für die erste Tranche von 8 GVE ( cattle ) oder 10 GVE ( beef cow ) gezahlt .

Eine Differenzierung der Beträge nach der Qualität der Schafherden wird sowohl in Irland als auch im Vereinigten Königreich vorgenommen .

Grössere Wirksamkeit wird ausserdem auch durch eine Konzentration der Beihilfen auf kleinere Gebiete angestrebt . Innerhalb der von der Kommission benachteiligten Gebiete haben einige Mitgliedstaaten weitere Gebietsabgrenzungen zur Gewährung der Ausgleichszulage nach folgenden Kriterien vorgenommen :

- Qualität der Böden im Vereinigten Königreich , wo die Landwirte beihilfefähige Böden ( hill-land ) und nicht beihilfefähige Böden bebauen ;

- Viehkategorien in Irland , wo zwei gesonderte Gebiete für die Gewährung der " cattle headage payments " ( stark benachteiligtes Gebiet ) und der " beef cow grants " ( benachteiligtes Gebiet ) vorgesehen sind ;

- Grad der Benachteiligung in der Bundesrepublik : Berg-Kerngebiete .

In der Provinz Bozen ( Italien ) werden die Benachteiligungen der landwirtschaftlichen Betriebe anhand von Kriterien bewertet , die als Vorbild für eine weitestgehende Differenzierung gelten können . Es wurde ein Punktesystem mit Kriterien wie Höhe , Neigung , klimatische Bedingungen , Zugangsbedingungen usw . eingeführt , in dem der Punktwert mit dem Grad der Benachteiligung zunimmt . Ergänzt wird dieses selektive System durch eine GVE - oder Hektar-Hoechstzahl für die Zahlung der Zulage . Eine derartige Lösung wird zur Zeit auch in Frankreich geprüft , wo man eine Datei der landwirtschaftlichen Betriebe anlegt .

b ) Die Betriebsentwicklungspläne

Das Ziel der Betriebsentwicklungspläne ist in der Richtlinie selbst vorgesehen . Bei Abschluß des Plans muß der Betrieb in der Lage sein , zumindest ein Arbeitseinkommen zu erreichen , das dem in ausserlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen vergleichbar ist .

Damit sollen zwei Ziele erreicht werden :

Der Betriebsinhaber holt den Rückstand gegenüber anderen Berufsgruppen auf , sein Betrieb erweist sich als existenzfähig ( mikroökonomisches Ziel ) , und durch das Vorhandensein mehrerer existenzfähiger Betriebe erhöht sich das Beschäftigungsniveau in dem Gebiet ( makroökonomisches Ziel ) . Berufliche Befähigung , die eine Voraussetzung für den Erfolg des Entwicklungsplans ist , wird nur vom Betriebsleiter verlangt . Es leuchtet aber ein , daß auch die berufliche Qualifikation seiner Familie und seines Personals mit zum Erfolg dieses Plans beiträgt .

Das Kriterium der beruflichen Befähigung , unter der sowohl die spezifische Berufsausbildung , die Berufserfahrung , das persönliche Engagement und das Interesse am Betrieb zu verstehen ist , wird von den Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt . Alle haben jedoch die Begriffe Berufsausbildung und Berufserfahrung berücksichtigt , ohne sie allerdings zu kombinieren , wozu sie nach der Richtlinie berechtigt waren .

Die Berufsbefähigung als Voraussetzung für die Genehmigung der Betriebsentwicklungspläne wird zusammen mit 15 anderen Bedingungen in dem Zertifikat angeführt , das ein Mitgliedstaat für mehrere Hundert Empfänger en bloc ausstellt und seinem Ersattungsantrag beifügt . Bei Besichtigungen an Ort und Stelle ist festgestellt worden , daß kein Entwicklungsplan wegen mangelnder beruflicher Befähigung des Betriebsinhabers abgelehnt wurde .

Zwar lässt sich der Begriff berufliche Befähigung nicht exakt bestimmen , es besteht aber ein strengeres , wenn auch indirektes Bewertungsverfahren . So kann man die Betriebsergebnisse des Landwirts berücksichtigen , der einen Entwicklungsplan vorlegt . Voraussetzung dafür ist eine detaillierte Buchführung über einen Zeitraum , der lang genug sein muß , um fundierte Schlußfolgerungen zu gestatten . Ist eine solche Buchführung nicht vorhanden , kann der Nachweis der beruflichen Befähigung zumindest durch Zeugnisse erbracht werden , die die Fachverbände von Viehzuechtern oder Getreide - und Milcherzeugern ausstellen .

Schließlich ist es schwierig , die durchschnittliche berufliche Befähigung der Landwirte und der " ausserlandwirtschaftlichen Arbeitnehmer " ( Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 72/159/EWG ) zu vergleichen .

Das vergleichbare Einkommen ist ( auch bei regionaler Aufgliederung , die den Wert der Zahlenangaben erhöht ) keine ideale Vergleichsgrösse . Einerseits sind Alter und Ausbildung der ausserlandwirtschaftlichen Arbeitnehmer zu unterschiedlich ; andererseits ist die erwerbstätige Bevölkerung in der Landwirtschaft im Durchschnitt älter und ihre Arbeitszeit länger .

Das vergleichbare Einkommen ist auch kein ideales Kriterium dafür , ob der Betrieb entwicklungsfähig ist . Wie im ersten Teil dieses Berichts bereits erläutert , sind die Möglichkeiten einer pauschalen Bewertung der verschiedenen Gegebenheiten und der Rentabilität der Investitionen , die die Entwicklungspläne vorsehen , zu zahlreich .

Die Berücksichtigung früherer Betriebserträge und des Eigenkapitals , das dieser bereits gebildet hat , wäre eine sichere Basis für die Subvention der landwirtschaftlichen Betriebe . Das führt wiederum zu der Feststellung , daß man über die Ergebnisse einer Reihe von abgeschlossenen Geschäftsjahren verfügen sollte , um zu beurteilen , ob der landwirtschaftliche Betrieb sich weiterhin ohne grundlegende Kursänderung befriedigend entwickeln kann .

c ) Die kollektiven Maßnahmen

Es handelt sich um die Maßnahmen nach Artikel 11 der Richtlinie 75/268/EWG im Bereich der Futtermittelproduktion sowie für die Verbesserung und Ausrüstung der gemeinsam genutzten Weiden und Almen .

Solche Maßnahmen entsprechen durchaus den Notwendigkeiten der Betriebe benachteiligter Gebiete , deren Milch - oder Fleischerzeugung Weiden guter Qualität erfordert . Sie ergänzen die Ausgleichszulage und die Betriebsentwicklungspläne , für die Anreize zu Vorzugsbedingungen gewährt werden , in nützlicher Weise .

3.1.3 . Die einzelstaatlichen Begleitmaßnahmen

a ) Durchführungsfristen

Einige Mitgliedstaaten waren in der Lage , die Richtlinie rascher anzuwenden . Die schnelle Durchführung der Maßnahmen ist sehr Läufig auf ihre Verwaltungsstruktur und darauf zurückzuführen , daß sie ihre nationale Beihilfepolitik nach Inkrafttreten der Richtlinie 75/268/EWG nicht von Grund auf umzugestalten brauchten .

b ) Maßnahmen zur Verstärkung des Beihilfeeffekts

Auch wenn man die regionalen Disparitäten berücksichtigt , die in sieben Mitgliedstaaten sowohl im administrativen als auch im sozio-ökonomischen und landwirtschaftlichen Bereich bestehen , muß festgestellt werden , daß sich einige Initiativen der nationalen Verwaltungen als geeignet erwiesen haben , die Durchführung der Richtlinien zu beschleunigen und ihren Effekt zu verstärken .

In Belgien wurde ein regionales Beratungszentrum geschaffen , dessen Aufgabe es ist , die Entwicklungsschwerpunkte des benachteiligten Gebiets zu koordinieren . Ausserdem wurden sowohl agrarwissenschaftliche Forschungen durchgeführt , um bessere Futtermittel zu erhalten und sie optimal zu nutzen ( Spelz ) , als auch Aufklärung und Werbung für neue Anbauverfahren und neue Grassorten ( Raygraß ) betrieben .

Belgien will die Beihilfegewährung durch zwei Projekte ergänzen . Bei dem einen Landelt es sich um eine Analyse der Futtermittel im Südosten und bei dem anderen um Hilfen für junge Landwirte , ihre Privatwohnung , um Hilfen für die Buchhaltung , Wartungs - und Erneuerungsarbeiten . Dafür werden über einen Zeitraum von fünf Jahren 1,370 Mrd , belgische Franken bereitgestellt .

Im selben Zusammenhang sind die Maßnahmen des französischen Landwirtschaftsministeriums zu sehen , das seine Mitarbeiter laufend in die Departements schickt , wo sie den Landwirtschaftskammern und den Landwirten das System der Betriebsentwicklungsplane erläutern . Ausserdem haben einige Departementsbehörden viel Zeit und Mühe darauf verwandt , die Landwirte durch allgemeinverständliche Vorträge sowie auch durch Kurse längerer Dauer zu informieren und Interesse für die ihnen gebotenen Möglichkeiten zu wecken .

In den französischen Departements sowie in den Ländern der Bundesrepublik wurden auch Schulungskurse oder -seminare für die Mitarbeiter der Behörden veranstaltet .

Ferner sei hier auf die sehr beträchtlichen Anstrengungen des Bundeslands Bayern hingewiesen , zu einer besseren Kenntnis der landwirtschaftlichen Buchführungsdaten zu gelangen und die Landwirte auszubilden und zu beraten .

Auf Landesebene hat die Bayrische Landesanstalt für Betriebswirtschaft und Agrarstruktur ein neues System zur Ausarbeitung der Pläne geschaffen . Es beruht auf detaillierten Buchführungsdaten sowie unter Berücksichtigung geographischer Aspekte auf der Qualität der Böden , der Grösse des Betriebs , der Art der Viehzucht und des Anbaus . Diese Daten , die zur Aufstellung des Plans dienen sollen , bilden die Grundlage für eine Matrix oder ein Simulationsmodell , das vier verschiedene Orientierungen für jeden Betrieb vorsieht , die sowohl unter regionalen Gesichtspunkten als auch unter Berücksichtigung der persönlichen , familiären und finanziellen Situation des Beihilfeempfängers abgewandelt werden . Gleichzeitig bemüht sich diese S * e um eine bessere Information über einige Produktionskosten und -faktoren .

Die Behören sind bemüht , die Beihilfeempfänger auszubilden und zu beraten ( Buchführung im allgemeinen und besondere Probleme der landwirtschaftlichen Buchführung , Seminare ) .

Diese Betreuung durch die Behörden wirkt anspornend , vor allem weil dadurch die notwendigen Aktionen erläutert und humanisiert werden .

ABSCHNITT 2

DIE WIRKUNGEN DER BEIHILFEN

3.2.1 . Die Arbeiten der Mitgliedstaaten

Es ist nützlich festzustellen , welche Wirkung die Richtlinie 75/268/EWG hat . Aus diesem Grund wurden die Mitgliedstaaten um Informationen über Methodik und Ergebnisse der zu diesem Zweck eventuell getroffenen Maßnahmen gebeten .

Auf der Grundlage von Besprechungen mit den nationalen Diensten und der Prüfung von Dokumenten ließ sich zunächst nur ein recht allgemeiner Überblick über die Maßnahmen gewinnen . Es handelt sich dabei meist um Erhebungen , die dazu dienen , den Einfluß der Beihilfe auf die Strukturentwicklung der landwirtschaftlichen Betriebe zu analysieren , die gegebenenfalls nach Grösse , dem Grad ihrer Benachteiligung und anderen Kriterien eingeteilt werden .

Es muß aber betont werden , daß die Prüfung der Auswirkungen der Richtlinie 75/268/EWG auf drei Schwierigkeiten methodologischer Art stösst :

- Die erste Schwierigkeit ist der mangelnde zeitliche Abstand ; die Richtlinie trat im April 1975 in Kraft , und ihre effektive Anwendung erstreckte sich über die folgenden Jahre . Die Wirkungen einer Beihilfepolitik zur Anpassung der Agrarstrukturen zeigen sich erst nach fünf bis zehn Jahren .

- Das zweite Hindernis resultiert aus den Schwierigkeiten , Wirkungen und Ursachen im einzelnen festzustellen und sie miteinander in Beziehung zu setzen , da viele Entwicklungen und Wandlungen einander beeinflussen .

- Die letzte Schwierigkeit ergibt sich aus den Unzulänglichkeiten des statistischen Instrumentariums , das im allgemeinen nicht so präzise oder zuverlässig genug ist .

3.2.2 . Entwicklungspläne und Buchführung

Artikel 11 der Richtlinie 72/159/EWG sieht vor , daß der Betriebsinhaber , dem Beihilfen im Rahmen eines Entwicklungsplans gewährt werden , eine Buchhaltung gemäß Absatz 2 führt .

Diese Buchhaltung stellt ein wesentliches Instrument dar , um die Wirkung eines individuellen Entwicklungsplans und allgemein auch die Wirkung dieses Aspekts der Richtlinie zu bewerten .

Die Buchführung interessiert die Behörden deshalb , weil sie so die Effizienz der Betriebsführung insgesamt , insbesondere aber das Arbeitseinkommen je VAK und das Einkommen des Betriebsinhabers sowie die Rentabilität der wesentlichen Entscheidungen des Betriebsinhabers beurteilen können .

Mit Hilfe von angemessenen Computerprogrammen ist es ebenfalls möglich , die Angaben nach Art des Anbaus oder der Viehzucht , nach Art und Umfang des Betriebs und nach Region ( insbesondere unter Beachtung der benachteiligten Gebiete ) aufzugliedern und so Informationen über die Zweckmässigkeit der Entwicklungspläne und über die Wirkung der Beihilfen zu gewinnen .

Der Landwirt , der einen Entwicklungsplan durchführt , ist übrigens als erster an den buchmässig erfassten Ergebnissen seines Betriebs interessiert . Die Phase einer blossen Steuerbuchführung muß überwunden werden . Aus diesem Grund fordern oder schlagen die Behörden der Mitgliedstaaten gemäß den Angaben der Kommission vor , bestimmte Formulare zu benutzen , die eine Mindestqualität der Daten gewährleisten und somit eine Betriebsbuchhaltung ermöglichen .

Die Situationen sind jedoch unterschiedlich : in einigen Fällen z.B . werden die Unterlagen durch die Post zugestellt , sie können aber auch von einem Berater bei seinem Besuch im Betrieb erläutert werden . Der Berater kann die Zahl seiner Besuche im Laufe des Jahres erhöhen . Jeder Mitgliedstaat verfährt unterschiedlich .

Bei einem Besuch in Deutschland erklärt der lokale Verantwortliche eines Rechenzentrums , daß er die Landwirte monatlich besuche und sie eine Bilanz , eine Reihe anderer Unterlagen sowie eine Betriebsanalyse am Ende des Rechnungsjahres erhalten ; darin werden unter hundert Rubriken die wichtigsten Angaben über den Betrieb sowie die Mittelwerte der regionalen Statistikgruppe , der er angehört , die Mittelwerte der fünfzig besten Betriebe sowie die Resultate der drei abgeschlossenen Rechnungsjahre des Betriebes aufgeführt . Diese Resultate sind mit einem kurzen Kommentar versehen ; schließlich wird noch angegeben , welche Faktoren einen unmittelbaren Einfluß auf das Einkommen des Betriebsinhabers haben könnten ( 1 ) .

Die Art und Weise der Weiterbehandlung der Buchführungen hängt weitgehend von den Behörden ab . Manche Verwaltungspraktiken lassen eines der Richtlinienziele ausser acht , daß nämlich die Buchhaltung ein unentbehrliches Instrument zur korrekten Bewertung der finanziellen und wirtschaftlichen Lage der Betriebe sein soll .

Das Interesse des Landwirts an einer Betriebsführung , die weniger dem Zufall überlassen bleibt , muß erst einmal geweckt werden ( vgl . Berufsausbildung , Titel I der Richtlinie 72/159/EWG ) . Es wird sich dann ergeben , wenn der Landwirt auch ein bestimmtes Kompetenzniveau in der Führung seines Betriebs erreicht hat ( Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 72/159/EWG ) .

Sind diese Bedingungen nicht erfuellt , kann die Buchführung allein dem Landwirt die Lage in seinem Betrieb nicht verdeutlichen , genau so wenig wie ein blosser Entwicklungsplan genügt , damit er sich der notwendigen Entscheidungen bewusst ist .

In Niedersachsen wurden die Ergebnisse landwirtschaftlicher Betriebe analysiert , die Modernisierungsbeihilfen erhielten . Es handelt sich also nicht nur um Entwicklungspläne in benachteiligten Gebieten , sondern in allen Agrarzonen dieses Landes . Geprüft wurden die Pläne von 1971 ( also vor Inkrafttreten der Richtlinie 72/159/EWG ) bis 1975 sowie die Jahresabrechnungen seit Einführung der obligatorischen Buchführung im Jahr 1973 .

Einer von etwa fünf Betrieben in diesem Land mit mehr als 25 Hektar landwirtschaftlicher Fläche hat Beihilfen im Rahmen eines Entwicklungsplans erhalten . Die 1974 gebilligten Pläne z.B . sind vor allem von Viehzuchtbetrieben vorgelegt worden ( 35,9 % ) . Die Investitionen waren ausserdem zu etwa 50 % für Gebäude bestimmt , die der Viehhaltung dienen .

Die Prüfung der Betriebe mit dem niedrigsten Einkommen zeigt , daß nicht die Produktionsfaktoren für diese Situation ausschlaggebend sind , sondern vielmehr die Betriebsführungsmängel . Dies ist insbesondere an einer ungenügenden Leistung in den verschiedenen Produktionsphasen festzustellen , an einer ungenügenden Rationalisierung , die zu hohe Produktionskosten verursacht , sowie an relativ niedrigen Preisen infolge schlechter Qualität der Erzeugnisse .

Ausserdem basieren viele Entwicklungspläne auf irrealistischen Veranschlagungen der Selbstfinanzierung ; die familiären Ausgaben wurden den Betriebsergebnissen in 30 % der Fälle nicht angepasst , so daß die Buchführung einen Eigenkapitalverlust ausweisen und die landwirtschaftlichen Betriebe im übrigen ein zu niedriges Einkommen erbrachten .

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Fast fünf Jahre nach Erlaß der Richtlinie 75/268/EWG sind die für ihre Durchführung erforderlichen Maßnahmen noch nicht in allen Mitgliedstaaten getroffen worden . Schon diese Feststellung erklärt , daß die Überlegungen hierzu nur unvollständig und unter manchen Aspekten lediglich vorläufiger Art sein können .

Die bisherigen Erstattungen beziehen sich fast ausschließlich auf die Gewährung der Ausgleichszulage , die derzeit übrigens den grössten Teil der Ausgaben für die vier Gemeinschaftsrichtlinien im Agrarbereich ausmacht .

Diese von der Gemeinschaft mitfinanzierte Zulage ernielten etwa 350 000 Landwirte , eine nicht unwesentliche Zahl ; die Beihilfe für die Entwicklungspläne wurde weitaus weniger in Anspruch genommen .

Die kollektiven Investitionen für die Futtermittelproduktion sowie für die Verbesserung und Ausrüstung der gemeinsam genutzten Weiden und Almen sind in den meisten Mitgliedstaaten ebenfalls nicht sehr zahlreich , obwohl die vorgesehenen Maßnahmen vielversprechend waren , da sie sowohl der Bewirtschaftung magerer und hochgelegener Böden als auch der Entwicklung der Mechanisierung weitgehend Rechnung trugen .

Im Laufe des ersten Jahres der Gewährung der Ausgleichszulage haben sich mehrere Mitgliedstaaten bemüht , ein mehr oder weniger strenges System zur Prüfung der Voraussetzungen für die Berechnung der Beihilfe einzuführen .

In den folgenden Jahren haben sich die Kontrollen sehr oft auf einen Vergleich mit früheren Angaben der Beihilfeempfänger und auf eine EDV-Kontrolle der Plausibilität des Antrags beschränkt , unter der eine arithmetische Konkordanz der verschiedenen Angaben verstanden wird .

So machen die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit Gebrauch , freiwillige Erklärungen der Empfänger miteinander zu vergleichen , die für unterschiedliche oder auch gegensätzliche Zwecke abgegeben werden ; eine solche Methode ist wegen der mangelnden Zuverlässigkeit der Erklärungen und der ihnen zu entnehmenden Informationen nur teilweise zufriedenstellend .

Um die unzulänglichen Kontrollbelege zu erklären , weisen die Behörden der Mitgliedstaaten darauf hin , daß die Prüfer die Gebiete und Betriebe , die sie aus verschiedenen Gründen besuchen , persönlich kennen .

Diese Erklärung ist wenig überzeugend . Sie wird übrigens meistens als eine der Prüfungsmöglichkeiten der Behörden dargelegt , von der jedoch nicht systematisch Gebrauch gemacht wird . Aufgrund der Anzahl der Vielfalt und Komplexität ihrer Aufgaben können die Mitarbeiter der lokalen Agrardienste nur begrenzte Zeit auf die Prüfung der Berechnungsgrundlagen für die Beihilfe verwenden .

Die Ausgleichszulage ist übrigens im grösseren Zusammenhang der sozio-strukturellen Maßnahmen zu sehen .

Der Geist der Richtlinie und einige sozialpolitische Erwägungen , auf der sie beruht , erschweren es theoretisch und mehr noch praktisch , den Landwirten die Beihilfe vorzuenthalten die sie am meisten brauchen , aber nicht alle Bedingungen für die Gewährung erfuellen . Durch eine Herabsetzung der landwirtschaftlichen Nutzfläche von 3 auf 2 Hektar , die als Berechnungsgrundlage für die Beihilfe dient , würde das Problem nur verlagert . Dann gibt es in den meisten sehr benachteiligten Gebieten oder in den Bereichen mit Teilzeitlandwirtschaft gleich wieder eine Reihe von Bewohnern , die eine kleinere Nutzfläche bebauen , und die Prüfungsprobleme werden sich unweigerlich erneut stellen . Der am stärksten benachteiligte Teil der ländlichen Bevölkerung wird dann trotzdem noch von der Beihilfe ausgeschlossen sein . Es stellt sich die Frage , ob die Inhaber so kleiner Betriebe wirklich unterstützt werden sollen . Wäre es nicht besser , die Subventionen auf die Betriebe zu konzentrieren , die schon durch die Grösse ihrer Futteranbauflächen gewährleisten , daß sie ihre Milch nicht durch den Kauf von Handelsfutter in grossem Umfang erzeugen ?

Hier stellt sich erneut die Frage , ob Beihilfen wie die Ausgleichszulage geeignet sind , um die beabsichtigten Ziele zu erreichen .

Eine optimale Ausrichtung auf diese Ziele könnte mittels einer strengeren Auswahl der Empfänger , der tatsächlich benachteiligten Gebiete , der beihilfefähigen Flächen , der Anzahl , Qualität und Zusammensetzung der Viehherden erreicht werden .

Die sozialpolitischen und Raumordnungsmaßnahmen müssten sich an eine weniger streng definierte Agrarbevölkerung wenden und sich gleichzeitig schärfer von den spezifischen Interventionen abheben , die der Strukturverbesserung dienen .

Die technische Durchführung der Entwicklungspläne erfordert ein hohes Niveau theoretischer und praktischer Kenntnisse . Auch wenn diese Kenntnisse nicht vorhanden sind , ermöglicht der Entwicklungsplan immerhin die Einschätzung der Lage des Betriebs und kann dem Betriebsinhaber zu zukunftsorientierten Überlegungen verhelfen . Der Wert eines Entwicklungsplans hängt von Ausmaß und Qualität der Verwaltungsnetze sowie der Beratungsstellen ab , die dem betreffenden Betriebsinhaber zur Verfügung stehen .

Es ist jedoch darauf hinzuweisen , daß mit dieser Methode die Auswahl entwicklungsfähiger Betriebe sowie die Vermeidung globaler und undifferenzierter Zuschußgewährung erreicht werden soll . Bestimmte von den Behörden gebilligte Methoden der Stellen , die die Pläne ausarbeiten , entsprechen diesem Ziel nur sehr unvollständig .

Die Vorlage einer Buchführung , die sich über mehrere Jahre erstreckt , müsste die Grundlage für die Genehmigung jedes Planes darstellen . Artikel 11 der Richtlinie 72/159/EWG sieht übrigens Bestimmungen zur Förderung der Buchführung vor , die derzeit vor allem im Zusammenhang mit den Entwicklungsplänen angewandt werden .

Gemäß der Richtlinie hängt die Gewährung einer Beihilfe von der vorschriftsmässigen Genehmigung des Entwicklungsplanes ab ; vorgeschrieben ist ebenfalls eine Buchführung während der Laufzeit des Plans . Den Mitgliedstaaten obliegt es , den logischen Zusammenhang zwischen diesen beiden Bestimmungen herzustellen und die wirtschaftliche Entwicklung der Betriebe im Rahmen der Entwicklungspläne zu überwachen .

Diese Überwachung muß selbstverständlich die Form eines Vergleichs der Buchführungsergebnisse mit den Vorausberechnungen des Entwicklungsplans annehmen ; sie könnte zu einer besseren kenntnis der Entwicklungsmechanismen der Betriebe sowie gegebenenfalls zu einer Verbesserung der Beihilferegelungen führen .

In den meisten Mitgliedstaaten ist man von einem derartigen Ziel noch weit entfernt .

Das Problem der Entwicklung bleibt jedoch für alle Betriebsinhaber mit sehr niedrigem Einkommen , die grössere Investitionen benötigen als in normalen Gebieten und für die sich die Formel des Entwicklungsplans als zu hochgesteckt erweist , in vollem Umfang bestehen .

Daher haben die Mitgliedstaaten weiterhin von den nationalen Übergangsbeihilferegelungen Gebrauch gemacht , die in Artikel 14 , Absatz 2 a ) der Richtlinie 72/159/EWG vorgesehen sind . Diese Regelung galt ursprünglich für fünf Jahre und wurde dann bis zum 31 . Dezember 1979 verlängert . Eine weitere Verlängerung bis zum 31 . Dezember 1980 wird erwogen .

Die Verlängerung der Geltungsdauer dieser Bestimmungen zeigt , daß eine beträchtliche und in einer Zeit der Rezession zu hohe Zahl von Landwirten auch die günstigeren Bedingungen der Richtlinie 75/268/EWG nicht erfuellt und für sie ein weniger anspruchsvolles Finanzierungssystem als das der Erstattungen des EAGFL erforderlich ist .

Die Prüfung der Ergebnisse der Beihilfe wird nicht in allen Mitgliedstaaten mit der notwendigen Stetigkeit durchgeführt , obschon es sich um eine unerläßliche Aufgabe handelt , um zu einer besseren Kenntnis der Wirkungen der Richtlinie zu gelangen und um in Kenntnis der Sachlage auf die Aktion der gemeinschaftlichen und nationalen Instanzen einzuwirken .

In diesem Zusammenhang ist zu bedauern , daß so wenige statistische Angaben über die Aufgliederung der Beihilfeempfänger nach Alter oder Umfang der Betriebe verfügbar sind . Genauso wenig liegen Angaben über die Auswirkung der Beihilfe auf die Einkommenssteigerung oder auf die Entwicklung der Produktion vor .

Die Untersuchungen und Prüfungen der Ergebnisse der Beihilfe müssen folglich systematischer und gründlicher durchgeführt werden , damit die Strukturverbesserungsmaßnahmen auf solideren Grundlagen erfolgen können .

( 1 ) So wurde uns im Vereinigten Königreich erläutert , daß die jährlichen Buchführungsergebnisse nicht der Beurteilung der Einkommensentwicklung des Betriebs im Verhältnis zum vergleichbaren Einkommen dienen Diese Entwicklung könne nämlich durch Faktoren , wie klimatische Verhältnisse und Seuchen beeinflusst werden , die sich im Plan nicht berücksichtigen lassen .

Bemerkungen der Kommission zu dem Sonderbericht des Rechnungshofes über die Anwendung der Richtlinle 75/268/EWG des Rates über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten

I . Allgemeine Bemerkungen

Der Sonderbericht des Rechnungshofes behandelt die Bestimmungen der Richtlinie 75/268/EWG und - in Verbindung mit Titel III - die der Richtlinie 72/159/EWG sowie ihre Durchführung und Prüfung in den Mitgliedstaaten .

Ebenso wie die Kommission in ihrem Bericht vom 27 . Juli 1979 über die Anwendung der sozio-strukturellen Richtlinien kommt auch der Rechnungshof mit Recht zu der Feststellung , daß sich die Anwendung dieser Richtlinien in den Mitgliedstaaten verzögerte .

Der Hof neigt ebenfalls zu der Auffassung , daß die Bestimmungen dieser Richtlinien präziser sein müssten , um eine einheitlichere Anwendung und eine strengere Kontrolle zu gewährleisten . In diesem Zusammenhang betont die Kommission , daß die Richtlinie 75/268/EWG absichtlich Bestimmungen enthält , die aus zwei Gründen eine flexible Anwendung ermöglichen :

- Das Konzept selbst der Maßnahme , mit der die natürlichen und ständigen Nachteile verschiedener Landwirte finanziell ausgeglichen werden sollten , war ausser im Vereinigten Königreich neu für die Mitgliedstaaten ,

- die Notwendigkeit , sich soweit wie möglich den Gegebenheiten in jedem Mitgliedstaat anzupassen .

II . Besondere Bemerkungen

1 . Beziehung zwischen der Ausgleichszulage und der Gewährung von Beihilfen für bedeutendere Investitionen als in anderen Gebieten

Der Hof bedauert , daß die verstärkten Beihilfen für Investitionen nicht genügend in Anspruch genommen werden

Die Kommission ist der Ansicht , daß eine Ausgleichszulage an alle Bewirtschafter von mindestens 3 Hektar den Landwirten mehr zugute kommt als eine verstärkte Beihilfe für Investitionen , denn diese betrifft nur einen Teil der Landwirte und unterliegt Durchführungsfristen .

Zusätzlich zu den Möglichkeiten , die durch die Betriebsentwicklungspläne geboten werden , können diese Gebiete ebenfalls , gemäß den Bestimmungen von Artikel 12 , in den Genuß von höheren nationalen Beihilfen kommen , durch die eine Änderung der durch Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 72/159/EWG für die anderen Gebiete festgelegten Investitionsgrenzen erfolgt .

Folgerichtig wird die verstärkte Beihilfe weit weniger in Anspruch genommen als die Ausgleichszulage , die allen Betriebsinhabern in benachteiligten Gebieten gewährt wird .

Bei der in Artikel 11 vorgesehenen Hilfe für kollektive Investitionen handelt es sich ausschließlich um einen zusätzlichen Anreiz , dessen Handhabung in den verschiedenen ( benachteiligten ) Gebieten unterschiedlich ist .

2 . Prüfungen und Kontrollen

Der Rechnungshof ist der Ansicht , daß die nationalen Prüfungssysteme nicht immer ausreichend sind ( vgl . S . 3 , 12 und 13 ) , da sie sich oft auf Stichproben beschränken oder auf Angaben aus Verjahren stützen .

Es muß jedoch festgestellt werden , daß ein systematisches Kontrollverfahren für mehrere Hunderttausend Empfänger , bei dem jeder Einzelfall geprüft wird , fast unmöglich ist . Kontrollen vor Ort beschränken sich auf Fälle , die aufgrund divergierender abweichender Angaben Zweifel erwecken . Diese Kontrollmethode schließt nicht aus , daß die Mitgliedstaaten , die aufgrund der Teilerstattung durch die Gemeinschaft den wesentlichen Teil der Ausgaben übernehmen , im Anschluß an die Feststenungen des Rechnungshofes Verbesserungsmöglichkeiten anstreben .

3 . Anpassung der Zielsetzung an andere Strukturziele

Mit der Ausgleichszulage sollen Betriebe entschädigt werden , die natürliche und ständige Nachteile in dem betreffenden Gebiet erfahren . Sie schließt nicht jene Gebiete , die in den Genuß der Richtlinien 75/268/EWG treten , von der übrigen gemeinsamen Agrarpolitik aus . Die Richtlinien oder Verordnungen , die andere Strukturziele verfolgen , finden ebenfalls in d