SONDERBERICHT Nr. 8/98 über die mit der Betrugsbekämpfung befaßten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF (Unité de coordination de la lutte anti-fraude), zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages) (98/C 230/01)

1. EINLEITUNG

Prüfungsumfang

1.1. Anfang 1997 beschloß der Hof, die mit der Betrugsbekämpfung befaßten Stellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF (Unité de coordination de la lutte antifraude), zu prüfen. Bislang umfaßte die Prüfung eine Bewertung der zur Schaffung eines entsprechenden Rechts-, Organisations- und Verwaltungsrahmens, der die erfolgreiche Tätigkeit der UCLAF gewährleisten soll, getroffenen Maßnahmen sowie eine Beurteilung der Effizienz der UCLAF auf der Grundlage einer Untersuchung aller ihrer Referate, Erhebungen im Vereinigten Königreich und den Niederlanden (1) und eine allgemeine Überprüfung der Betrugsbekämpfungszuständigkeiten des Sicherheitsbüros, der GD XIX und der GD XX.

Wichtigste Feststellungen

1.2. Insbesondere seit 1990 unternimmt die Kommission in ihrem Kampf gegen den Betrug große Anstrengungen. Dies führte zu einer Verbesserung der rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen in diesem Bereich (siehe Ziffern 2.4-2.6). Die im Rahmen der dritten Säule geschlossenen Übereinkommen und Protokolle wurden jedoch noch nicht ratifiziert (siehe Ziffer 2.11).

1.3. Innerhalb der Kommission wurde eine Stelle für die Betrugsbekämpfung eingerichtet (siehe Ziffern 2.20-2.23). Dennoch sind die organisatorischen Regelungen (einschließlich jener in bezug auf die Mitgliedstaaten) nicht immer eindeutig, häufig sogar kompliziert und schwerfällig (siehe Ziffer 2.34, Tabelle 1, Ziffern 3.21-3.23 und 3.35-3.36). Außerdem werden die Sicherheitsmaßnahmen und -verfahren oft nicht korrekt durchgeführt (siehe Ziffern 2.28-2.32).

1.4. Die UCLAF erhielt weiterreichende Aufgaben, mehr Befugnisse und mehr Personal. Der Anteil der Zeitbediensteten am Gesamtpersonal liegt bei etwa 50 %, was innerhalb der Dienststelle zu mangelhafter Kontinuität führt (siehe Ziffern 3.2-3.4).

1.5. Die Datenbanken der UCLAF waren weder voll einsatzfähig noch wirklich effektiv (siehe Ziffern 3.29-3.33). Sie wurden kaum abgefragt, und die in drei der vier operationellen Referate der UCLAF vorhandenen Daten stimmten nicht mit denen in der PRE-IRENE-Datenbank überein (siehe Ziffern 3.8-3.10).

1.6. Die Management-Informationen waren für eine effektive Verwaltung der großen Anzahl an Fällen, mit denen die UCLAF befaßt ist, unzureichend (siehe Ziffern 3.10-3.12). Darüber hinaus ist das Fehlen einheitlicher Methoden bei Dokumentation und Verwaltung der Akten als schwerwiegender Mangel einzustufen (siehe Ziffern 3.13-3.18).

1.7. Die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission wird durch die Art der Handhabung der Vorrechte und Befreiungen des Personals der Europäischen Union erschwert (siehe Ziffern 3.24-3.26). Zudem hat die UCLAF bei ihren Überprüfungen in den Mitgliedstaaten aufgrund der innerstaatlichen Gesetzgebung mit großen Schwierigkeiten zu kämpfen (siehe Ziffern 3.2-3.23).

1.8. Die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge wird durch die unvollständige Erfassung der Daten über wiedereingezogene Beträge behindert (siehe Ziffern 4.3-4.5). Außerdem halten sich die Mitgliedstaaten nicht streng an ihre Verpflichtung, sämtliche diesbezüglichen Informationen an die Kommission weiterzuleiten (siehe Ziffern 4.6, 4.7, 4.11, 4.19, 4.20).

1.9. Hier sei darauf verwiesen, daß für den EAGFL, Abteilung Garantie, Rechtsvorschriften zur Einführung einer sogenannten "Schwarzen Liste" angenommen wurden. Die bisher erzielten Ergebnisse sind enttäuschend (siehe Ziffern 4.12-4.14).

1.10. Im Rahmen der Betrugsbekämpfung wurden eine Reihe von Präventivmaßnahmen getroffen (siehe Ziffern 2.13-2.15, 2.19). Bei der von der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) durchgeführten Studie zur Risikoanalyse kam es jedoch zu großen Verzögerungen, und nur ein Teil der geplanten Bereiche konnte tatsächlich abgedeckt werden (siehe Ziffern 2.16-2.18).

1.11. Teilweise sind die im von der Kommission veröffentlichten Jahresbericht zur Betrugsbekämpfung angeführten Daten über Betrugsfälle unvollständig und daher irreführend (siehe Ziffern 5.4-5.11).

1.12. Verfahren und Zuständigkeiten bei der Bekämpfung der internen Korruption und der Dienstvergehen sind unklar und unvollständig (siehe Ziffern 6.3, 6.11-6.13). Es gibt vor allem auch keine klaren Leitlinien für Ermittlungen (siehe Ziffern 6.5-6.7) und keine eindeutige Politik (wie z. B. eine "Null-Toleranz"-Politik) (siehe Ziffern 6.8-6.9). Bei Korruptionsverdacht gegen Mitarbeiter der Europäischen Union wird mit der Aufhebung der Immunität viel zu lange gezögert (siehe Ziffer 6.10).

2. ORGANISATION DER BETRUGSBEKÄMPFUNG INNERHALB DER KOMMISSION

Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission

2.1. Die Organisation der Betrugsbekämpfung innerhalb der Kommission und die dafür zur Verfügung gestellten Mittel durchliefen mehrere Entwicklungsphasen.

2.2. In einer ersten Phase richtete die Kommission innerhalb einiger GD (insbesondere VI, XX und XXI) für die Betrugsbekämpfung zuständige Verwaltungseinheiten ein. In einem zweiten Schritt beschloß die Kommission 1987 (2), im Generalsekretariat eine zentrale Koordinierungseinheit (Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF (Unité de coordination de la lutte antifraude) einzurichten sowie in den einzelnen GD Betrugsbekämpfungseinheiten zu schaffen. Am Anfang dieser zweiten Phase hatte die UCLAF zehn Beamte zur Verfügung (5 davon aus der Laufbahngruppe A), die einem Direktor unterstellt waren. Die Zuteilung weiterer Mitarbeiter an die operationellen Dienste und die UCLAF war geplant.

2.3. Die dritte Phase begann Ende 1994 und war gekennzeichnet durch eine klare Unterscheidung zwischen der Konzeption und Ausführung einer gemeinsamen Politik und der Sammlung von Informationen, Durchführung von Kontrollen und Anregung von Abhilfemaßnahmen, dort wo die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gefährdet waren. Die Kommission beschloß, die Zuständigkeiten der verschiedenen GD auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung auf die UCLAF zu übertragen, um diesen Bereich so weitgehend zu zentralisieren (3) (siehe Ziffer 2.5). Daher wurden der UCLAF auch bedeutende personelle Mittel und der Großteil der Haushaltsbefugnis übertragen (detaillierte Angaben zur finanziellen Situation sind Anhang II zu entnehmen).

2.4. Parallel zu dieser Entwicklung wurde der Binnenmarkt vollendet, und der Vertrag über die Europäische Union (EUV) trat in Kraft. Dementsprechend erarbeitete die Kommission 1994 eine neue, auf 4 Hauptachsen basierende Betrugsbekämpfungsstrategie:

- Präsenz vor Ort,

- engere Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten,

- Verbesserung des Gemeinschaftsrechts,

- Harmonisierung der einzelstaatlichen Strafrechtsordnungen (4).

2.5. Die Kommission legt jährlich ein Arbeitsprogramm zur Weiterführung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie vor (5), das nicht nur für die UCLAF, sondern für alle in diesem Bereich zuständigen Dienststellen verbindlich ist (siehe Ziffern 2.20-2.24). Im Arbeitsprogramm 1997/1998 legt die Kommission dar, daß eine Intensivierung der "Arbeit vor Ort" und die Fortsetzung der partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten vorgesehen sind. Folgende Schwerpunkte werden festgelegt:

- Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten; (die Kommission ist der Ansicht, daß die Konzentration auf die größten grenzübergreifenden Fälle am effizientesten ist);

- Wiedereinziehung der betroffenen Beträge; (die Kommission will die Überwachungsmaßnahmen verstärken);

- Betrugsprävention durch die Verbesserung der Systeme und Rechtsvorschriften;

- Betonung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die ordnungsgemäße Verwaltung des Eigenmittelsystems;

- die mögliche Schaffung eines "Rechtsraums für den Schutz der finanziellen Interessen der Union", in dem die Sanktionen für Straftaten zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts harmonisiert werden sollen;

- Vorbereitung der Erweiterung durch Ausbau der Beziehungen mit den beitrittswilligen Ländern.

Der Hof hat die Mitteilung der Kommission vom 18. November 1997 über ein "Gezielteres Vorgehen gegen fachliche Unzulänglichkeiten, finanzielle Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption", (SEK(97) 2182/2), zur Kenntnis genommen. Im ersten Teil dieser Mitteilung werden die derzeitigen Gegebenheiten innerhalb der Kommission beschrieben, die sich - wie aus dem vorliegenden Bericht hervorgeht - auch mit dem Eindruck des Hofes decken. Im zweiten Teil werden Maßnahmen zur Behebung der Schwachstellen in der derzeit gegebenen Situation vorgeschlagen. Der Hof begrüßt zwar die in dieser Mitteilung enthaltenen Anregungen, kann aber im Moment die Wirkung dieser Vorschläge nicht bewerten. Ein vom Rat angenommener Aktionsplan (6) enthält detaillierte Empfehlungen für die weitere Vorgangsweise auf diesem Gebiet.

2.6. Für eine effizientere Präsenz der UCLAF "vor Ort" zu sorgen, fällt eindeutig in den Zuständigkeitsbereich der Kommission. Wie die UCLAF ihre Aufgaben ausführt, wird anhand einzelner Aspekte in Kapitel 3 dieses Berichts beleuchtet. Auch die Initiative zur Verbesserung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften liegt bei der Kommission, obwohl einschneidende Veränderungen wahrscheinlich Maßnahmen seitens des Rates und des Parlaments erfordern. Die in diesem Bereich von der Kommission erzielten Fortschritte sind nicht Gegenstand des vorliegenden Berichts. Sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten müssen zu einer engeren Zusammenarbeit bei der Ermittlung von Betrug und Unregelmäßigkeiten und bei der Wiedereinziehung von zu Unrecht gezahlten Beträgen beitragen; gewisse Maßnahmen können im Wege von Rechtsvorschriften im Rahmen der ersten Säule des Vertrages getroffen werden. Die Fortschritte der UCLAF bei der finanziellen Überwachung und den Maßnahmen zur Wiedereinziehung kommen in Kapitel 4 dieses Berichts zur Sprache. Für die Harmonisierung der Strafrechtsordnungen in den einzelnen Mitgliedstaaten bedarf es Maßnahmen aller einzelstaatlichen Regierungen im Bereich der dritten Säule des Vertrages.

2.7. Da es kein gemeinsames Strafrecht gibt, regeln Rechtsakte im Rahmen der ersten oder dritten Säule der Union die Bekämpfung von Betrug (und Korruption) zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen. Tatsächlich bestimmt Artikel 209a des EG-Vertrages, daß die Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, die gleichen Maßnahmen ergreifen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten. Diese Verpflichtung fällt eindeutig in den Bereich der ersten Säule.

2.8. Da die Aufdeckung und Verfolgung der Betrugsdelikte aber strafrechtliche Zuständigkeiten und Befugnisse voraussetzt, wurde die Auffassung vertreten, daß zur Erfuellung ebendieser Verpflichtung auf klassische Instrumente des internationalen Rechts zurückgegriffen werden müsse, und zwar auf Übereinkommen, die naturgemäß unter die dritte Säule fallen. Rechtsakte der Gemeinschaft können keine strafrechtlichen Sanktionen vorsehen. Aber sie decken mit dem allgemeinen Begriff "Unregelmäßigkeit" sowohl eine vorsätzliche (also betrügerische) als auch eine fahrlässige Verletzung des Gemeinschaftsrechts ab; die Rechtsakte sehen verwaltungsrechtliche Sanktionen und erweiterte Kontroll- und Überprüfungsbefugnisse der Kommission zur Aufdeckung solcher Unregelmäßigkeiten vor.

2.9. Im Rahmen der ersten Säule bestehen zwar gewisse Regelungen zur Betrugsbekämpfung, eine Definition des Tatbestandes des Betrugs findet sich aber im Bereich der dritten Säule: Am 26. Juli 1995 erließ der Rat einen Rechtsakt über die Ausarbeitung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (7). Für die Zwecke dieses Übereinkommens umfaßt der Tatbestand des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften:

a) im Zusammenhang mit Ausgaben jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, daß Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, unrechtmäßig erlangt oder zurückbehalten werden; das Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge; die mißbräuchliche Verwendung solcher Mittel zu anderen Zwecken als denen, für die sie ursprünglich gewährt worden sind;

b) im Zusammenhang mit Einnahmen jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, daß Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, rechtswidrig vermindert werden; das Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge; die mißbräuchliche Verwendung eines rechtmäßig erlangten Vorteils mit derselben Folge.

2.10. Es ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 209a im neuen Vertrag von Amsterdam erweitert wird und nunmehr festlegt, daß die Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, insbesondere ". . .abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten einen effektiven Schutz bewirken". Darüber hinaus sieht die Neufassung dieses Artikels folgendes vor: "Zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten beschließt der Rat (. . .) nach Anhörung des Rechnungshofs die erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien (. . .). Die Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege bleiben von diesen Maßnahmen unberührt." Das könnte auch eine Weichenstellung für eine Gemeinschaftsaktion zur Abstimmung der einzelstaatlichen Strafrechtsordnungen sein, unbeschadet der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten in diesem Bereich. Verwaltungsrechtliche Sanktionen wären zu einem späteren Zeitpunkt auszuarbeiten.

2.11. Die Aktivitäten im Rahmen der dritten Säule führten dazu, daß der Rat im Zeitraum 1995-1997 zwei Übereinkommen und zwei Protokolle angenommen hat (eines der Übereinkommen wurde in Ziffer 2.9 erwähnt). Doch dieses Regelwerk wird erst nach Ratifizierung durch alle 15 Mitgliedstaaten wirksam, was bisher noch in keinem einzigen Mitgliedstaat geschehen ist. Die derzeit geltenden Regelungen für die Zusammenarbeit der Justizbehörden gehen noch immer auf Bestimmungen des internationalen Rechts aus den 50er Jahren zurück, als Europa weder über gemeinsame Organe noch von einem gemeinsamen Haushalt abgedeckte Politiken verfügte, als Handels- und Kapitalströme einen Bruchteil ihres heutigen Umfangs ausmachten und Wirtschaftsdelikte von Einzelpersonen oder Banden begangen wurden und nicht, wie dies heute der Fall ist, von international organisierten Gruppen, die nach außen den Schein der Legalität aufrechterhalten können (8).

2.12. Abgesehen davon müßte, selbst wenn all diese Regelungen kurzfristig ratifiziert würden, noch immer eine Reihe von Maßnahmen getroffen werden, um eine stabilere Rechtsgrundlage für die Betrugsbekämpfungspolitik zu schaffen. Die Diskontinuität bei Strafverfolgungsmaßnahmen und die Unterschiedlichkeit der Rechtssysteme der einzelnen Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich der Härte und Art der Strafe, stehen der wirksamen Betrugsbekämpfung im Wege (9). Es bedarf einer radikalen Antwort auf die zwar weithin beklagte aber noch immer allseits hingenommene absurde Praxis, unsere Grenzen für kriminelle Elemente weit zu öffnen und sie im Gegenzug für die mit der Verbrechensbekämpfung befaßten Stellen zu schließen, auch auf die Gefahr hin, daß unsere Länder zu sicheren Häfen für Kriminelle verkommen (10).

Betrugsprävention

SEM 2000

2.13. Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten hat die Kommission ein umfassendes Drei-Phasen-Programm mit der Bezeichnung "SEM 2000" (SEM steht für "Sound and Efficient Management" = Effizientes Finanzmanagement) in Angriff genommen, um die Verwaltung der Haushaltsmittel effizienter zu gestalten. In den ersten zwei Phasen sollte die Kommission ihre interne Finanzverwaltung verbessern. Die dritte Phase zielt auf eine bessere Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten ab.

Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften2.14. In diesem Zusammenhang traf die Kommission im Jahr 1996 interne Maßnahmen mit dem Ziel, die Rechtsvorschriften und Entscheidungen mit direkten oder indirekten finanziellen Auswirkungen betrugssicher zu gestalten (11). Die Vielschichtigkeit und Undurchsichtigkeit zahlreicher bestehender gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften sind ein Grund für die besonders hohe Betrugsanfälligkeit des Gemeinschaftshaushalts. Die nötigen Änderungen werden sich nur mit konsequentem Bemühen langfristig erreichen lassen.

Frühwarnsystem im Bereich der Direktausgaben2.15. Im Juli 1997 startete die Kommission ein Projekt zur Einführung eines Frühwarnsystems über verwaltungstechnische Mängel oder betrügerische Praktiken bei Organisationen oder Unternehmen, die im Rahmen der Direktausgaben Gemeinschaftsmittel erhalten (12). Noch wäre eine Evaluierung der Wirksamkeit dieses System verfrüht.

Prioritäten setzen

2.16. Die UCLAF verfügt über begrenzte Ressourcen und benötigt daher eine Entscheidungsgrundlage dafür, wo Kontrollen in sensiblen Bereichen und bei ein hohes Risiko bietenden Wirtschaftsteilnehmern und/oder Zahlungsempfängern vorrangig durchgeführt werden sollen. Dazu wiederum braucht es Kriterien für die optimale Nutzung der diversen, der Einheit zu Gebote stehenden Informationsquellen. Am 8. Dezember 1995 traf die UCLAF mit der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) eine Verwaltungsvereinbarung betreffend die Durchführung einer Studie über:

- die Entwicklung und Anwendung von Mustererkennungsmethoden für in den Kommissionsdatenbanken IRENE und PRE-IRENE gespeicherte Betrugsfälle,

- die Bewertung von Risikoparametern für aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierte oder kofinanzierte Vorgänge sowie

- die Beschreibung von Trends während eines bestimmten Zeitraumes und die Aufdeckung von Abweichungen der Beihilfebeträge bei vergleichbaren Transaktionen und bei in der Datenbank IRENE erfaßten Fällen.

2.17. Das Projekt sollte ursprünglich binnen 12 Monaten nach Unterzeichnung des Vertrages ausgeführt werden. Aufgrund personeller und technischer Probleme konnte das Projekt jedoch erst im April 1996 in Angriff genommen werden. Daher wurde eine erste Verschiebung des Termins für den Abschlußbericht auf Ende März 1997 genehmigt. Da die GFS sich bereit erklärte, in die Studie zusätzliches Material sowie die Ergebnisse eines Meinungsaustausches mit dem Europäischen Rechnungshof über statistische Stichprobenerhebungen einzubeziehen, stimmte die UCLAF einer weiteren Verschiebung der Frist auf Ende Juli 1997 zu. Die Ergebnisse der Studie sind für die UCLAF erst dann von wirklich praktischem Wert, wenn ihre EDV-Systeme besser ausgebaut sind.

2.18. Wegen der Unvollständigkeit der in den Datenbanken PRE-IRENE und IRENE enthaltenen Informationen war die Arbeit an Erkennungsmustern für betrügerische Praktiken auf bestimmte der in IRENE erfaßten Bereiche beschränkt (Verbrauchsbeihilfen bei Olivenöl, Ausfuhrerstattungen bei Rindfleisch und Eigenmittel). Die GD XX verweigerte ihren Sichtvermerk für die letzte Zahlung. Im Moment sieht es nach wie vor so aus, daß die UCLAF noch kein System zur Evaluierung von in diesen Datenbanken enthaltenen Informationen ausgearbeitet hat, das beim Setzen von Prioritäten hilfreich sein könnte.

Sonstige Maßnahmen

2.19. Im Zollbereich wurde kürzlich eine Reihe von Maßnahmen getroffen. Außerdem hat die UCLAF Seminare für die Dienststellen der Mitgliedstaaten abgehalten, um sie verstärkt für Betrug zu sensibilisieren (siehe Anhang IV).

Verteilung der Zuständigkeiten: Das Mandat der UCLAF

2.20. Aufgrund der Kommissionsentscheidung vom Februar 1995 (13) ist die UCLAF für alle Tätigkeiten der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung zuständig.

Das gilt insbesondere für:

- den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft,

- die Konzeption der Betrugsbekämpfung in allen Bereichen,

- die Entwicklung der für die Betrugsbekämpfung erforderlichen Infrastruktur (Datenverarbeitungssysteme usw.),

- die Sammlung von Informationen über Betrugsfälle und die Verarbeitung dieser Informationen,

- die operationellen Maßnahmen (Ermittlungen usw.).

2.21. Die einzelnen Generaldirektionen der Kommission sind zuständig für die Konzeption und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken in ihren jeweiligen Aufgabenbereichen. Dies schließt die Kontrolle der richtigen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in diesen Bereichen ein. Die UCLAF und die zuständigen Dienste arbeiten eng miteinander zusammen, koordinieren ihre Arbeiten und tauschen alle Informationen aus, die für die Erfuellung ihrer Aufgaben erforderlich sind (14). Im Februar 1995 ersuchte der Generalsekretär der Kommission die für Ausgaben oder Eigenmittel zuständigen Generaldirektoren und Dienststellenleiter, für die unverzügliche und systematische Weiterleitung aller Hinweise auf mögliche Betrugsfälle an die UCLAF Sorge zu tragen.

2.22. Im April 1997 forderte der Generalsekretär in einem weiteren Vermerk die Generaldirektoren und Dienststellenleiter auf, ihre Dienststellen über die nachstehend angeführten Leitlinien hinsichtlich der bei Verdacht auf Betrug, Unregelmäßigkeiten oder Dienstvergehen zu treffenden Maßnahmen in Kenntnis zu setzen.

2.23. Gemäß Vermerk des Generalsekretärs hat ein Beamter, der Kenntnis von einem Zwischenfall erlangt, normalerweise die Pflicht, so schnell wie möglich seinen Generaldirektor oder Dienststellenleiter zu informieren. Der Generaldirektor wird unverzüglich die je nach Art des Falles zuständige Dienststelle (GD XIX kommt nicht vor) informieren:

- die GD IX bei eventuellen Dienstvergehen oder standeswidrigem Verhalten,

- die GD XX bei Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit Mittelbindungen und Auszahlungsanordnungen auf der Ausgabenseite sowie der Feststellung und Einziehung der Gemeinschaftseinnahmen,

- die UCLAF bei allen Angelegenheiten im Zusammenhang mit Verdacht auf Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts,

- das Sicherheitsbüro bei allen Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit von Mitarbeitern, Eigentum oder Gebäuden der Kommission einschließlich der Sicherheit von Informationen, ihrer Übertragung und Nutzung (15).

2.24. Ein durch interne Leitlinien eingeführtes "Alarmsystem" ermöglicht es dem Beamten, die vorgenannten Dienststellen direkt zu informieren. Der Hof fand Belege für die Effizienz dieses Systems (siehe Ziffer 6.8).

2.25. Direkte Kontakte zwischen der Kommission und den einzelstaatlichen Justiz- oder Betrugsbekämpfungsbehörden im Zusammenhang mit Betrugsfällen müssen über die UCLAF laufen (16). Es obliegt daher der UCLAF, den Justizbehörden in den Mitgliedstaaten in einem konkreten Fall Beweise oder Verdachtsmomente mitzuteilen.

Sicherheitsmaßnahmen

2.26. Mit Entscheidung vom 30. November 1994 erließ die Kommission eine Reihe von Regelungen über Sicherheitsmaßnahmen für im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der Europäischen Union erstellte oder weitergeleitete Verschlußsachen (17).

2.27. Die Entscheidung will einen angemessenen Schutz der Daten sowohl auf Papier als auch in elektronischer Form gewährleisten und denselben Schutzstandard einhalten, der vom Eigentümer, d. h. einem anderen Organ oder einem Mitgliedstaat, festgelegt wurde. Sie enthält spezifische Maßnahmen im Hinblick auf die Zuordnung von Geheimhaltungsstufen, den Zugriff und die Ablage einschließlich der Sicherheitsüberprüfung der Beamten und des sonstigen Personals mit Zugang zu sensitiven Informationen.

2.28. Bei der Durchführung der in dieser Entscheidung vorgesehenen Sicherheitsmaßnahmen waren schwerwiegende Mängel festzustellen. Das Sicherheitsbüro der Kommission führte 1996 in den Räumlichkeiten der UCLAF eine Sicherheitsüberprüfung durch. Diese Sicherheitsüberprüfung deckte einen wesentlichen Aspekt nicht ab, und zwar die Zuverlässigkeit des gesamten Personals (Sicherheits- oder Spezialüberprüfung). Dennoch beantragte die UCLAF im Mai 1997 (nach dieser Sicherheitsüberprüfung) für 59 Beamte und im Juli für weitere drei Beamte eine Sicherheitsüberprüfung. Für die Bediensteten auf Zeit und die abgeordneten nationalen Experten, die gemeinsam mehr als die Hälfte des Personals der UCLAF ausmachen, wurden keine Anträge gestellt.

2.29. Ende Oktober 1997 waren erst zwei der Beamten der UCLAF überprüft worden, und noch keiner der mit der Betrugsbekämpfung direkt befaßten Mitarbeiter der GD XIX oder GD XX.

2.30. Darüber hinaus wurden auch keine Sicherheitsüberprüfungen bei den anderen Dienststellen durchgeführt, die Zugang zu Daten im Zusammenhang mit der Betrugsbekämpfung haben (Datenbanken, vertrauliche Dokumente). Die bei der Kommission vorliegenden Personalakten jener Mitarbeiter, die Zugang zu Verschlußsachen haben, wurden nicht überprüft. Mit einer derartigen Kontrolle könnten eventuell grundlegende Sicherheitskriterien erfuellt werden.

2.31. Noch muß von der UCLAF über die Einstellung eines Vollzeit-Sicherheitsbeauftragten (geplant für 1998) entschieden und diese Entscheidung durchgeführt werden; das gilt auch für andere Grundsatzfragen, wie z. B. die Geheimhaltungskriterien, Geheimhaltungsstufen von Unterlagen, Überprüfung von Dokumenten und Erfassung von Dokumenten, die höher als NUR FÜR DIENSTGEBRAUCH eingestuft wurden. Das heißt, die Sicherheit der von der UCLAF verwahrten Informationen hängt derzeit von der Verschwiegenheit jedes einzelnen Mitarbeiters ab.

2.32. Die wachsende Verantwortung der UCLAF sowie die Tatsache, daß auch zwei Jahre nach der Umstrukturierung der Kommissionsdienststellen die Entscheidung der Kommission vom 30. November 1994 noch nicht vollständig durchgeführt wurde, sind Anlaß zur Sorge. Es ist äußerst bedenklich, daß nicht das gesamte Personal mit Zugang zu sensitiven Informationen auf seine Eignung hin überprüft wird. Der Hof erlangte Kenntnis von einem speziellen Fall, wo ein Beamter der Kommission für eine spezifische Funktion (mit Zugang zu sensitiven Informationen) augenscheinlich ungeeignet ist.

Interne behördliche Ermittlungen

2.33. Um ausreichende Beweismittel für die Entscheidung über eine etwaige strafrechtliche Verfolgung zu sammeln, muß die UCLAF eine behördliche Ermittlung durchführen und zu den dabei erzielten Ergebnissen Stellung nehmen. Es gibt allseits bekannte Fälle (z. B. im Tourismusbereich), wo den UCLAF-Ermittlern Akten vorenthalten und belastende Dokumente systematisch vernichtet wurden. Solche Vorfälle verdeutlichen, daß der UCLAF Befugnisse übertragen werden müssen, die ihr zum frühestmöglichen Zeitpunkt den Zugang zu allen Unterlagen von anweisungsbefugten Personen sichern, und die damit über die bloße Direktive hinausgehen, der UCLAF Fälle von Betrugsverdacht zu melden. In dem Bemühen, die Lage zu verbessern, genehmigte der Generalsekretär der Kommission im April 1996 ein Verfahren, wonach die UCLAF mit vorheriger Zustimmung des Generalsekretärs und des Generaldirektors für Personal und Verwaltung auf Einzelanträge ihres Direktors hin Durchsuchungen vornehmen darf.

2.34. Tabelle 1 gibt einen Überblick über die Arbeitsmethoden der UCLAF in bezug auf einige ihrer operationellen Aufgaben. Daran wird auch deutlich, daß in manchen Bereichen schwerwiegende Mängel bestehen, z. B. bei der Festlegung der Befugnisse der UCLAF bei der Vernehmung von Beamten und der Durchsuchung von Akten und Büroräumen der Kommission.

3. AUFBAU DER UCLAF

Struktur

3.1. Derzeit setzt sich die UCLAF aus zwei Referaten mit unterstützenden horizontalen Aufgaben und vier operationellen Referaten zusammen. Referat F1 ist zuständig für Koordinierung und allgemeine Grundsatzfragen, Referat F2 für Informationssysteme, "Intelligence", Analyse der Gesetzgebung, Referat F3 für Strukturfonds und sonstige Bereiche, Referat F4 für Handel mit Agrarerzeugnissen,

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Referat F5 für Landwirtschaft: Gemeinsame Marktorganisation und Referat F6 für Eigenmittel. Zusätzlich wird der Direktor der UCLAF von einem Berater mit spezifischen Kompetenzen in den Bereichen externe Fortbildung, Seminare, Zusammenarbeit mit den Medien und Koordinierung von Studien unterstützt.

Derzeitiger Mitarbeiterstab

3.2. Um die verfügbaren Stellen so rasch wie möglich zu besetzen und das in der Betrugsbekämpfung vorhandene Erfahrungspotential zu nutzen, wählte die UCLAF 1994/95 eine beträchtliche Anzahl von nationalen Beamten aus und stellte sie mit befristeten Verträgen ein; diese Mitarbeiter verfügten über die erforderliche Erfahrung und Qualifikation hinsichtlich der Sachkenntnisse in den Bereichen Finanzen, Polizei, Zoll, Gerichtswesen und Steuerfragen. Personalbestand der UCLAF und dienstrechtliche Stellung ihrer Mitarbeiter zum 15. September 1997 sind Tabelle 2 zu entnehmen. Nur bei 60 (48 %) der insgesamt 126 Mitarbeiter handelt es sich um ständiges Personal. Die anderen 66 (52 %) sind Zeitbedienstete, wobei die Verträge von 33 dieser Mitarbeiter 1997 auslaufen (50 %), die der verbleibenden 33 im Jahr 1998 (50 %). Dazu kommen 20 weitere Mitarbeiter, die im Rahmen der GD XIX und XX einige Aufgaben im Bereich der Betrugsbekämpfung wahrnehmen.

3.3. Die rasche Einstellung von Zeitpersonal ermöglichte es der UCLAF zwar, in kürzester Zeit einsatzfähig zu werden, doch das gleichzeitige Ausscheiden zahlreicher Zeitbediensteter mit Auslaufen ihrer befristeten Standardverträge könnte schwerwiegende Probleme aufwerfen. Die UCLAF hat daher alle erforderlichen Schritte für ein allgemeines Auswahlverfahren zur Einstellung von fachkundigen Ermittlern in die Wege geleitet. Dennoch vertritt die UCLAF die Auffassung, daß zwischen der Einstellung von ständigem Personal und dem regelmäßigen Austausch des von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden abgeordneten Zeitpersonals ein ausgewogenes Verhältnis gegeben sein muß.

3.4. Eine neuere Entwicklung stellt die Anstellung von erfahrenen Rechtssachverständigen oder Richtern aus den Mitgliedstaaten dar. Die Fortsetzung dieser Politik mit

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dem Ziel, innerhalb der UCLAF eine aus Strafrechtsexperten, die die einzelstaatlichen Justizbehörden unterstützen und beraten und in Absprache mit ihnen die Akten koordinieren, bestehende Schnittstelle für Fragen der Strafverfolgung zu schaffen, wäre eine wertvolle Ergänzung im Bereich der Betrugsbekämpfung. Hier wäre noch mehr zu erreichen, wenn weitere erfahrene Richter oder Rechtssachverständige eingestellt würden und die UCLAF somit auf die Erfahrung von zumindest einem Richter bzw. gleichgestellten Personen aus jedem Mitgliedstaat zurückgreifen kann.

Finanzmittel

3.5. Bei Zugrundelegung der Veranschlagungsmethoden der Kommission (18) für Personal- und Unterbringungskosten und unter Berücksichtigung der Aufwendungen der UCLAF für Dienstreisen schätzt der Hof die Ausgaben für die UCLAF für das Haushaltsjahr 1996 auf 12,4 Mio ECU.

3.6. Zusätzlich zu den Personal- und Unterbringungskosten der UCLAF beliefen sich die Ausgaben der Kommission für die Betrugsbekämpfung 1996 auf 11,1 Mio ECU und 1997 auf (schätzungsweise) 11,9 Mio ECU (siehe Anhang II).

3.7. In diesen ausschließlich der Kommission zugewiesenen Mitteln sind Mittel für spezifische Tätigkeiten der UCLAF enthalten, wie spezielle Computerprogramme, Zugang zu Datenbanken, bestimmte Computer usw. In der Praxis werden diese Mittel in den Haushaltslinien A-3530 und in einigen spezifischen Fällen in A-3531 veranschlagt. Die unmittelbar zugunsten der Mitgliedstaaten vorgesehenen Mittel für die Betrugsbekämpfung werden von der UCLAF für die Finanzierung von nationalen Kontrolleinrichtungen und den Einsatz von Sachverständigen bei nationalen oder gemeinsam mit der Kommission durchgeführten Ermittlungen sowie Fortbildungsausgaben verwendet. Außerdem werden damit bestimmte Programme zur Einrichtung von neuen Kontrollmethoden kofinanziert.

Arbeitsmethoden

3.8. Die operationelle Arbeit der UCLAF hängt zunächst von den aus den verschiedenen verfügbaren Quellen erhaltenen Informationen ab (siehe Ziffer 3.28). Diese Daten werden von den Mitarbeitern der UCLAF bewertet; dann wird darüber entschieden, ob über die fragliche Information ein Dossier angelegt wird oder nicht. Der Hof versuchte zu dokumentieren, nach welchem System bei Eröffnung, Überwachung, Berichterstattung und Abschluß von Dossiers vorgegangen wird. Es gibt jedoch kein einheitliches System, und Versuche, eine Norm einzuführen, insbesondere durch das interne Pre-IRENE-Verwaltungssystem (siehe Anhang III), waren nur mäßig erfolgreich.

3.9. Das PRE-IRENE-System wurde von den einzelnen Referaten ganz unterschiedlich eingesetzt. Einerseits wurde es mitunter fast in vollem Umfang genutzt, andererseits nur dafür verwendet, eine einfache, sogar unvollständige Liste der vom Referat bearbeiteten Fälle zu führen. Eine bedeutende Anzahl der erfaßten Fälle wurden im System nie aktualisiert. Die Referate, die das interne Verwaltungsinstrument PRE-IRENE nicht voll nutzten, griffen auf eine Reihe anderer Methoden für die laufende Verfolgung der Fälle zurück, wie z. B. referatsintern konzipierte Tabellenkalkulationsprogramme und Treffen zwischen den Ermittlern des Referats. Diese verschiedenen Listen und Verwaltungsinstrumentarien stimmten im Hinblick auf die Anzahl der Fälle nicht überein.

3.10. Tabelle 3 zeigt auf, wieviele Fälle in der PRE-IRENE-Datenbank der UCLAF erfaßt und wieviele in den verschiedenen operationellen Referaten in anderer Form aufgelistet wurden.

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3.11. Innerhalb der Referate werden die Fälle normalerweise einem für Rechtsfälle zuständigen Sachbearbeiter übertragen, der einem Koordinator und letztlich dem Referatsleiter gegenüber verantwortlich ist. In Anbetracht der Anzahl der Fälle, an denen die meisten Referate arbeiten, muß angezweifelt werden, ob die Vorgesetzten in der Lage sind, aktuelle Fälle ohne entsprechendes Managementinformationssystem wirksam zu überwachen und zu verwalten.

3.12. Da drei der vier Referate mit Hunderten von Fällen zu tun haben, kann der Referatsleiter unmöglich jederzeit alle erforderlichen Informationen zur Verfügung haben. Der Koordinator muß dafür sorgen, daß die Abwicklung der seiner Kontrolle unterliegenden Fälle den gegebenen Vorschriften entspricht und die Vorgesetzten über Fortschritte/Probleme bei den aktuellen Fällen unterrichtet werden. Eine eindeutige, in allen Referaten gleichlautende Definition der Aufgabe des Koordinators mit klar umrissenen Vorgaben für die Berichterstattung an die Vorgesetzten wäre von Nutzen. Derzeit sind die Koordinatoren zu oft mit einer großen Anzahl von Fällen befaßt, für die sie persönlich zuständig sind, und dazu kommen noch die Zuständigkeiten für die Koordinierung von Fällen, die von den einzelnen Ermittlern betreut werden.

Verwaltung der Akten

3.13. Der vertrauliche Charakter der überwiegenden Zahl der Fälle bedeutet, daß - und dies auch zu Recht - nur die unbedingt notwendigen Personen Einzelheiten kennen. Dabei handelt es sich häufig um den Ermittler, seinen Koordinator und den Referatsleiter. Eine derartige Regelung setzt aber voraus, daß Sicherheitsvorkehrungen eingebaut werden, um bereits erzielte Arbeitsergebnisse zu schützen und deren künftige Verwertbarkeit sicherzustellen.

3.14. In Anbetracht der derzeitigen Struktur der UCLAF, wo die befristeten Verträge von etwa 50 % der Ermittler in weniger als einem Jahr auslaufen, ist anzunehmen, daß eine wesentliche Zahl der Fälle von einem anderen Ermittler als dem, der sie eröffnet hat, abgeschlossen wird. Die entsprechenden Akten sollten daher sorgfältig aufgebaut sein, so daß ein anderer UCLAF-Mitarbeiter den Fall bei Bedarf übernehmen kann. Fast alle der von den Prüfern des Hofes geprüften Akten wiesen keinen einheitlichen Aufbau auf, und es gab diesbezüglich keine Anweisungen an die Ermittler. Ferner fehlten Leitlinien dazu, wie Unterlagen und Vermerke anzulegen sind, um den in der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten niedergelegten minimalen Anforderungen für strafrechtliche Beweismittel Genüge zu tun.

3.15. Einige der geprüften Akten waren sorgfältig aufgebaut, mit einem Inhaltsverzeichnis und mit Anmerkungen (die wenigsten) versehen; die anderen hingegen waren kaum mehr als in Ringbüchern lose gesammelte Unterlagen. Die am häufigsten festgestellten Mängel bestanden im Fehlen einer klaren Kennzeichnung von fallspezifischen Unterlagen in den Akten (keine Auflistung, häufig nicht datiert, keine Quellenangaben und letztlich in vielen Fällen keine Zusammenfassung des Falles). Waren in einer Akte Zwischen- bzw. Dienstreiseberichte vorhanden, so war die inhaltliche Gestaltung uneinheitlich; außerdem wurden sie anscheinend nicht in irgendeinem bestimmten Zeitraum verfaßt, z. B. halbjährliche Zwischenberichte, oder Abfassung eines Dienstreiseberichts binnen einer bestimmten Zeitspanne nach deren Abschluß usw. Ferner enthielten die Akten kaum Belege dafür, daß sie von den Koordinatoren und/oder den Referatsleitern geprüft worden waren. Es gibt keine Aufstellung darüber, wieviele Ressourcen und wieviel Zeit für die einzelnen Fälle aufgewendet wurden. Außerdem gibt es kein Bezugssystem, um miteinander verknüpfte Fälle in Beziehung zu setzen. Ein Mitarbeiter hatte über ein und denselben Verdächtigen sechs Akten übernommen und/oder angelegt.

3.16. Bedenkt man, wie systematisch viele einzelstaatliche Ermittlungsbehörden beim Zusammenstellen einer Ermittlungsakte für die Staatsanwaltschaft vorgehen müssen, ist schwer vorstellbar, wie UCLAF-Akten bei einem einzelstaatlichen Gesetzen unterliegenden Fall als Grundlage dienen könnten. Die Offenlegung von Beweisen, benutzten und unbenutzten Dokumenten usw. ist nur eines der Erfordernisse nach einzelstaatlichem Recht, denen die Kommission bei Durchführung der neuen Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates betreffend ihre Kontrollen und Überprüfungen vor Ort Rechnung tragen muß (siehe Ziffern 20-22 des Anhangs I).

3.17. Dem Fehlen allgemeiner Leitlinien (oder zumindest einer Reihe von Mindesterfordernissen) bezüglich Form und Inhalt der Akten muß abgeholfen werden. Die Ausweitung der UCLAF von 10 Mitarbeitern im Jahr 1987 auf heute 126 in Kombination mit der vermehrten Anzahl der Fälle bedeutet, daß im Bereich der Personalverwaltung und Fallüberwachung wirksamere Methoden zur Anwendung kommen müssen.

3.18. Die fehlende Ablagedisziplin hat zur Folge, daß die Akten manipulierbar werden, da jederzeit Unterlagen weggenommen oder hinzugefügt werden können. Das könnte der Glaubwürdigkeit der UCLAF schaden und den Wert der vorgelegten Beweismittel mindern, wenn dem Beschuldigten gute Rechtsberater zur Seite stehen.

Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

Den Kommissionsdienststellen auferlegte Zwänge

3.19. Ob direkt bei der Betrugsbekämpfung oder danach auf Verwaltungs- und Justizebene, es bedarf in jedem Fall einer umfassenden, vorbehaltlosen und vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten und der Betrugsbekämpfungsorganisation der Kommission. Vertrauen ist unerläßlich für die Durchführung und das Gelingen von Politiken, die uneingeschränkte Zusammenarbeit erfordern, vor allem dort, wo es um gemeinsam geführte Ermittlungen geht. Bei der Betrugsbekämpfung hängt der Erfolg auch davon ab, wie gut die Teilung der Zuständigkeiten und der Informationsaustausch mit den entsprechenden Dienststellen in den Mitgliedstaaten funktioniert.

3.20. Die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 stellt darauf ab, die Rechtswirksamkeit der Feststellungen der Kontrolleure zu verstärken, indem sie festlegt, daß die von den Bediensteten der UCLAF erstellten Berichte zulässige Beweismittel in Gerichtsverfahren sind (19). Die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort werden von der Kommission vorbereitet und durchgeführt; dies erfolgt in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats, die rechtzeitig über Gegenstand, Ziel und Rechtsgrundlage der Kontrollen und Überprüfungen unterrichtet werden.

3.21. In der neuen Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates heißt es, daß sich "die Kontrolleure der Kommission an die im Recht des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen Verfahrensvorschriften zu halten [haben]", und weiter: "[Sie] tragen dafür Sorge, daß bei der Erstellung ihrer Kontroll- und Überprüfungsberichte die im nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen verfahrenstechnischen Erfordernisse berücksichtigt werden". Die UCLAF muß sich also mit einer Vielzahl von unterschiedlichen Rechts- und Verfahrenssystemen auseinandersetzen. Sie ist mit 15 verschiedenen Gesetzgebungen in den einzelnen Mitgliedstaaten konfrontiert und, damit nicht genug, bestehen in jedem Mitgliedstaat unterschiedliche Vollstreckungs- und Ermittlungsbehörden (auf Wirtschaftskriminalität spezialisierte Justizbehörden und klassische Vollstreckungsbehörden wie Polizeikräfte verschiedenster Art, die Zollfahndung, Finanzbehörden, Gewerbeaufsicht, Gerichte usw.). Für jede dieser Stellen können eigene Vorschriften gelten, die eingehalten werden müssen. Jede künftige Erweiterung der EU kann diese Situation nur noch schwieriger gestalten.

3.22. Die UCLAF will diesem Problem durch Erarbeitung von Anweisungen für die Durchführung von Ermittlungen auf der Grundlage der neuen Verordnung begegnen. Derzeit jedoch verfügt die UCLAF noch nicht über sämtliche bei den Mitgliedstaaten angeforderte Informationen über die innerstaatlichen Gesetze, Vorschriften und Verfahren. Und auch nach Erhalt dieser Informationen wird die Zusammenstellung umfassender Anweisungen zwangsläufig noch geraume Zeit in Anspruch nehmen. Ferner bedarf dieses Vorhaben gezielter Unterstützung durch erfahrenes, von den Mitgliedstaaten abgeordnetes Personal (Ermittler und andere).

3.23. In Anbetracht der weitreichenden Befugnis gemäß dieser neuen Verordnung sowie der Tatsache, daß die in ihrem Rahmen vorgenommenen Kontrollbesuche nun als "Betrugsbekämpfungsermittlungen" bezeichnet werden, haben erste Erfahrungen deutlich gemacht, daß die Tätigkeit der UCLAF-Beamten von den Rechtsberatern der überprüften Stellen genauestens beobachtet wurde. Aufgrund der oben und in Ziffer 3.22 beschriebenen Problematik hat die UCLAF im Rahmen der neuen Verordnung bislang erst fünf Kontrollbesuche durchgeführt.

Bearbeitung der eingebrachten Ersuchen

3.24. In Fragen der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ist es von vorrangiger Bedeutung, daß die europäischen Organe und die einzelstaatlichen Behörden die Ersuchen der Partner in konstruktiver Weise handhaben. Die Entscheidung, ob ein Verfahren eingeleitet werden muß, liegt bei den Mitgliedstaaten, sobald die Kommission ausreichend Beweismaterial gesammelt und die zuständigen einzelstaatlichen Behörden damit befaßt hat. Beansprucht ein Mitgliedstaat aber im Zuge einer Ermittlung die Hilfe der Kommission, so muß diese unter anderem das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften so anwenden, daß der Mitgliedstaat die erforderlichen Maßnahmen treffen kann.

3.25. Tatsächlich haben die den Europäischen Gemeinschaften durch das Protokoll eingeräumten Vorrechte und Befreiungen insofern nur funktionalen Charakter, als durch sie eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und der Unabhängigkeit der Gemeinschaften verhindert werden soll (20). Wenn also keine Beeinträchtigungsgefahr besteht, ist die Kommission verpflichtet, die Unverletzlichkeit ihrer Räumlichkeiten aufzuheben und den zuständigen nationalen Behörden für eine Durchsuchung zugänglich zu machen (Artikel 1). Obwohl gemäß Artikel 12 des Protokolls die Beamten und Bediensteten bezüglich der von ihnen in amtlicher Eigenschaft vorgenommenen Handlungen von der Gerichtsbarkeit befreit sind, muß die Kommission die Immunität aufheben, wenn dies den Interessen der Gemeinschaften nicht zuwiderläuft (Artikel 18). Laut Artikel 19 des Statuts muß die Anstellungsbehörde ihre Zustimmung erteilen, wenn ein Beamter in einer Strafsache - und somit auch über bei einer Durchsuchung beschlagnahmte Unterlagen - aussagen muß. Diese Zustimmung kann nur versagt werden, wenn die Interessen der Gemeinschaften es erfordern und die Versagung für den betroffenen Beamten keine strafrechtlichen Folgen haben kann.

3.26. Der Hof stellte bei aktuellen Fällen einige Mängel fest. Bei drei der vom Hof geprüften Fälle leiteten die Mitgliedstaaten - trotz Vorlage von Beweisen - die von der UCLAF beantragten Verfahren nicht ein. Ferner kam die in bezug auf von der UCLAF vorgelegte Fälle erforderliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in einem der geprüften Fälle nicht zustande. Da die UCLAF nicht immer vollständig darüber informiert wird, warum die Zusammenarbeit nicht gewährt wird, ist es schwierig, den Maßnahmen nachzugehen. In zwei vom Hof geprüften Fällen ersuchte die Kommission die Mitgliedstaaten nicht - oder erst verspätet - um Einleitung eines Verfahrens, obwohl die vorliegenden Beweise erhebliche Unregelmäßigkeiten vermuten ließen. In einem weiteren Fall hob die Kommission die Immunität von drei Beamten erst etwa zwanzig Monate nach dem Ersuchen der zuständigen einzelstaatlichen Behörde auf (siehe auch Ziffer 6.10).

3.27. Die zwei Mitgliedstaaten, in denen Prüfbesuche durchgeführt wurden, übten folgende Kritik: Die Vorgangsweise der UCLAF bei der Eröffnung eines Falles sei gut, Folgearbeit und Überwachung könnten jedoch verbessert werden. Ein Mangel an Rücksprache und Rückkopplung wurden in diesem Zusammenhang erwähnt. In einem konkreten Fall kontaktierte ein Mitgliedstaat bei der Vorbereitung eines Verfahrens die UCLAF, erhielt von ihr jedoch nicht alle verfügbaren Informationen. Der Mitgliedstaat nahm dann eine Durchsuchung vor und stieß auf Informationen im Zusammenhang mit einem mutmaßlichen Betrug, der bei der UCLAF bereits aktenkundig war. Ferner wurde kritisiert, daß die von der UCLAF eingeleiteten Ermittlungen scheinbar grundlos wieder abgebrochen wurden. In einem anderen konkreten Fall fragte sich ein Mitgliedstaat besorgt, ob ein vor mehr als einem Jahr geäußerter Betrugsverdacht so lange in den Händen der UCLAF bleiben sollte, ohne daß ihrerseits konkrete Maßnahmen getroffen wurden. Außerdem wurde kritisiert, daß die UCLAF in manchen Fällen die Arbeit in den Mitgliedstaaten abschloß, hinterher aber diesbezüglich kein Bericht oder ein Schreiben übermittelt wurde. In einem Fall konnten die zuständigen Kommissionsdienststellen sich nach zwei Jahren noch immer nicht darauf einigen, ob ein Betrug vorgelegen hatte oder nicht.

Informations- und "Intelligence"-Systeme

Datenbanken

3.28. Das Suchen und Sammeln bisher nicht verfügbarer Informationen zur Betrugsbekämpfung, die Auswertung von Informationen, die nur in einem anderen Zusammenhang vorhanden sind, sowie das sinnvolle Verknüpfen von Informationen aus unterschiedlichen Quellen stellen ein wesentliches Instrumentarium beim Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft dar. Die methodische Verarbeitung derartiger Erkenntnisse ("intelligence") wird zu einem besseren Verständnis von Betrug und Betrugstätern in ihren verschiedenen Ausprägungen führen und sollte beim Schutz der Gemeinschaftsfinanzen hilfreich sein [auf einer optimalen Kosten-Nutzen-Basis]. Die Betrugsbekämpfung umfaßt derartige Mengen an Informationen, daß detaillierte Kenntnisse der bei dieser Arbeit erzielten Ergebnisse bereits ab der Einleitung der Ermittlungen bis hin zur Wiedereinziehung und Verhängung von Sanktionen erforderlich sind.

3.29. Basierend auf ihrer im März 1994 veröffentlichten Betrugsbekämpfungsstrategie investierte die Kommission beträchtliche Ressourcen in den Ausbau ihrer Datenbanken und Informationsnetze und in die Entwicklung eines sachgerechten und integrierten Ansatzes. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, wird die Datenbank IRENE, in der die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten erfaßt werden, noch immer kaum genutzt.

3.30. Auch die UCLAF-Datenbank PRE-IRENE (interne Verwaltung der Fälle) war, wie aus Ziffer 3.10 ersichtlich, nicht uneingeschränkt erfolgreich. Derzeit arbeitet die UCLAF an IRENE95, in die IRENE und PRE-IRENE integriert werden sollen, um sie dann mit

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anderen Informationsquellen zu verbinden. Das Projekt "UCLAF Integrated Information Management System (UIMS)", das die Vernetzung und Auswertung sämtlicher für die Informationsbeschaffung und Ermittlungstätigkeit verfügbaren Daten in allen Tätigkeitsbereichen der Gemeinschaft zum Ziel hatte, wurde wieder fallengelassen. Statt dessen wurde das IIIMS-Projekt (Integrated Information Intelligence Management System) gestartet. Im Rahmen des DAF-Projekts (Documentation Antifraude) wurden vier elektronische Dateien für Mitgliedstaaten eingerichtet (Vereinigtes Königreich, Spanien, Portugal und Griechenland), um die dort bestehenden Systeme zur Verhütung und Aufdeckung von Betrügereien darzustellen. Von diesem Projekt wurde Abstand genommen, weil die Mitgliedstaaten nicht bereit waren, die erforderlichen Daten laufend zu aktualisieren. Für APSO (Antifraud Policy Support Office), das den beträchtlichen Informationsbedarf decken sollte, fehlt noch die Genehmigung eines formellen Abkommens mit der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS). Derzeit gibt es innerhalb der UCLAF nur eine aus einem B-Beamten bestehende "Unterstützungszelle", der Informationen auf konkrete Anfrage von Ermittlern aufbereitet.

3.31. Die Entwicklung der Datenbanken, in denen Erkenntnisse und Fallinformationen gespeichert sind, war von Verzögerungen und Problemen bei der Ausführung gekennzeichnet. Die geringe Nutzung der Datenbanken und die zum Teil mangelnde Zuverlässigkeit der darin gespeicherten Daten lassen begründete Zweifel daran aufkommen, ob irgendeines dieser EDV-Hilfsmittel tatsächlich voll operationell ist. Zu oft werden Datenbanken durch neue Modelle ersetzt, die attraktivere Anwendungsmöglichkeiten versprechen, bevor eine Basisdatenbank mit z. B. einer Liste der aktuellen Fälle eingerichtet wird.

3.32. Derzeit haben einzelstaatliche Ermittlungsbehörden keinen direkten Zugriff auf IRENE/PRE-IRENE. Das birgt das Risiko in sich, daß die UCLAF und einzelstaatliche Behörden zeitgleich Ermittlungen in einem identischen Fall durchführen, ohne sich dieses doppelten Aufwands bewußt zu sein.

3.33. Bei den Prüfbesuchen in den beiden Mitgliedstaaten schlugen die kontaktierten Beamten vor, daß die UCLAF mehr Ressourcen in die grenzüberschreitende Vermittlung von Erkenntnissen investieren solle, anstatt selbst mehr Kontrollen durchzuführen, da sie im Bereich der Vermittlung von Erkenntnissen den größten Beitrag zu einer erfolgreichen Betrugsbekämpfung leisten könne. (So gesehen könnten die informellen Kontakte zwischen UCLAF und Europol intensiviert werden, um ein "Intelligence"-System auf europäischer Ebene zu schaffen (21)).

3.34. Im Bereich der Direktausgaben verfügt die UCLAF über keine einzige Datenbank, die Angaben über festgestellte und/oder wiedereingezogene Beträge mit Fällen von Betrug oder Unregelmäßigkeiten in Beziehung setzt. Da die UCLAF hier mit einer ständig wachsenden Anzahl von Fällen konfrontiert ist, sollte die Einrichtung einer derartigen Datenbank erwogen werden.

3.35. Das SCENT-System und das Zollinformationssystem wurden für die Zollbehörden der Mitgliedstaaten entwickelt (siehe Anhang III). Im Jahr 1994 wurde eine Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Zollgutversandverfahren getroffen:

- Es wurde eine Liste mit sensiblen Erzeugnissen erstellt, für die ein hohes Betrugsrisiko besteht (22).

- Für den Versand von sensiblen Waren wurde ein Frühwarnsystem (FWS) eingerichtet; damit kann die Bestimmungszollstelle die Abgangszollstelle informieren, falls die Waren nicht gestellt wurden.

3.36. Nach Meinung der Mitgliedstaaten, in denen Prüfbesuche durchgeführt wurden, ist das Frühwarnsystem schwerfällig. Es sollte zur Gänze automatisiert werden und einen selektiveren Zugriff ermöglichen. Eine ähnliche Kritik wurde im Zusammenhang mit Ersuchen im Rahmen der Abkommen über gegenseitige Amtshilfe laut. Da diese häufig mit einem hohen Arbeitsaufwand verbunden sind, wäre es für die nationalen Dienststellen von Interesse zu erfahren, warum ein Ersuchen gestellt bzw. Ad-hoc-Sitzungen zum Meinungsaustausch einberufen wurden.

Sonstige Informationsquellen

3.37. Im November 1994 richtete die Kommission in jedem Mitgliedstaat eine gebührenfreie Telefonnummer ein; diese Leitung ist rund um die Uhr verfügbar und ermöglicht es jedem Unionsbürger, Informationen über betrügerische Praktiken zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts der Kommission direkt mitzuteilen. In den Jahren 1995 und 1996 nahm die Kommission mehr als 8 000 Anrufe entgegen. Ein verschwindend geringer Teil davon führte zur Einleitung weiterer Ermittlungen. Etwa 50 Anrufe waren Anlaß für eine formelle Erhebung. Die Kommission bedient sich auch Informanten, für deren Bezahlung eine mit 200 000 ECU ausgestattete Haushaltslinie vorgesehen ist. Im Rahmen dieses Instrumentariums erfolgte im Zeitraum von 1995-1997 nur dreimal eine Bezahlung.

4. FINANZIELLE ÜBERWACHUNG UND WIEDEREINZIEHUNG

Allgemeiner Überblick

4.1. Die Wiedereinziehung ist eine grundlegende Verpflichtung und die logische Folge der Ermittlungsarbeit, da sie lediglich ein ausgewogenes Verhältnis zum Steuerzahler wiederherstellt, indem sie den von der schuldhaft handelnden Person oder Organisation widerrechtlich erworbenen finanziellen Vorteil aufhebt. Somit ist sie gleichzeitig ein Gradmesser für den Erfolg der Betrugsbekämpfung.

4.2. Grundsätzlich können Beträge aus Betrügereien und Unregelmäßigkeiten im Bereich der Eigenmittel und indirekten Ausgaben nur von den Mitgliedstaaten im Rahmen des gemeinschaftlichen und innerstaatlichen Rechts wiedereingezogen werden. Die Kommission muß daher sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten ihr gemäß den vorgeschriebenen Verfahren regelmäßig Bericht erstatten, so daß auf Gemeinschaftsebene angemessene Maßnahmen auf der Grundlage der vorhandenen rechtlichen Möglichkeiten getroffen werden können (23). Dennoch kann die Kommission bei den direkten Ausgaben weitgehend autonom agieren (24).

4.3. In seinem erläuternden Bericht zur Zuverlässigkeitserklärung über die Ausführung des Haushaltsplans für das Jahr 1995 (25) wies der Hof darauf hin, daß die Kommission die gemeldeten oder bekannten Beträge aus Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten und die Aussichten auf deren Wiedereinziehung anführen müsse. Obwohl die Kommission in ihrem Jahresbericht 1993 zur Betrugsbekämpfung ankündigte, daß die Datenbank IRENE dank der Weiterentwicklung und quantitativen wie qualitativen Verbesserung der Eingabeverfahren für die finanzielle Überwachung der Wiedereinziehungen im Falle von Betrug und Unregelmäßigkeiten eingesetzt werden wird, und zwar in Zusammenarbeit mit den entsprechenden operationellen GD unter Einsatz ihrer gesamten Kapazitäten (26), besteht nach wie vor eine Reihe von Problemen.

4.4. Die UCLAF muß hier eine Katalysatorfunktion erfuellen, indem sie die anweisungsbefugten GD systematisch dazu anhält, eine Vorausschätzung zu den Forderungs- oder Einziehungsanordnungen zu erstellen, je nachdem, ob es sich dabei um eine als sicher, bezifferbar und fällig ermittelte Forderung handelt oder nicht. Die UCLAF übermittelt die ihr von den Mitgliedstaaten gemäß den Verordnungen (EWG) Nr. 595/91 des Rates (EAGFL, Abteilung Garantie) und (EG) Nr. 1681/94 der Kommission (Strukturfonds) sowie (EG) Nr. 1831/94 des Rates (27) (Kohäsionsfonds) gemeldeten Informationen an die GD XIX, wo sie in die "Verpflichtungen unter dem Strich" der Kommission aufgenommen werden. (Diese Informationen sind in der Datenbank IRENE erfaßt.) Aus historischen Gründen werden Meldungen gemäß Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates (traditionelle Eigenmittel) von den Mitgliedstaaten direkt an GD XIX geschickt. Da diese Unterlagen in Papierform eingingen, mußten sie bei GD XIX manuell in die IRENE-Datenbank eingegeben werden. Es war geplant, daß die Mitgliedstaaten ab Anfang 1997 die Daten selbst anhand eines EDV-Systems direkt in der Datenbank erfassen sollten. Aufgrund verschiedener Probleme wird dieses System aber nicht von allen Mitgliedstaaten benutzt.

4.5. Anhand von IRENE kann man sich nach wie vor kein getreues Bild hinsichtlich der Wiedereinziehung bei gemeldeten Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten machen. Das Wiedereinziehungsverfahren leidet in seiner Effizienz unter der mangelnden Zusammenarbeit zwischen den betroffenen GD, die statt dessen dazu neigen, für ihre speziellen Probleme Einzellösungen zu finden. Als weitere entscheidene Probleme kommen die Schwerfälligkeit der internen Verwaltungsabläufe bei der Kommission und in den Mitgliedstaaten hinzu sowie der hohe Prozentsatz von Fällen, in denen die betroffenen Wirtschaftstreibenden die Wiedereinziehungsbeschlüsse vor den innerstaatlichen Gerichten anfechten. Darüber hinaus waren die in vorangegangenen Jahresberichten zur Betrugsbekämpfung angeführten Zahlen nicht zuverlässig (siehe Ziffer 5.4).

Traditionelle Eigenmittel

4.6. Gemäß Eigenmittelbeschluß und seiner Durchführungsverordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates müssen die Mitgliedstaaten alle fälligen Beträge, bei denen das Vorliegen von Betrug oder Unregelmäßigkeiten nachgewiesen wurde, feststellen, buchmäßig erfassen und wiedereinziehen (28). Die Kommission soll dafür Sorge tragen, daß die Wiedereinziehungsverfahren von den einzelstaatlichen Behörden auch tatsächlich eingeleitet und abgeschlossen werden, so daß die Mitgliedstaaten entlastet werden können, wenn ihre Verwaltung als zufriedenstellend angesehen werden kann. Ist die Wiedereinziehung von Beträgen aufgrund von Konkurs oder Verjährung nicht möglich, so muß der Mitgliedstaat nachweisen, daß er alle möglichen Schritte für die Wiedereinziehung unternommen hat; nur dann kann er davon befreit werden, diese Beträge der Gemeinschaft zur Verfügung zu stellen.

4.7. Das Hauptproblem bei der Sicherstellung einer effizienten finanziellen Kontrolle besteht darin, daß zwei verschiedene Zuständigkeitsbereiche davon berührt sind. Da ist zum einen die Aufnahme der Beträge in der Buchführung, die im allgemeinen in den Zuständigkeitsbereich der Buchhaltung fällt. Zum anderen gibt es die Ermittlung und Meldung von Betrugsfällen, die normalerweise von Sonderabteilungen wahrgenommen werden. Daher können die in IRENE gespeicherten Daten nicht ohne weiteres mit den in den Mitgliedstaaten verwalteten Informationen abgestimmt werden. Das ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß in der B-Buchführung nicht nur Beträge ausgewiesen sind, die mit Betrug und Unregelmäßigkeiten in Zusammenhang stehen, was auch nicht der Zweck der getrennten Buchführung ist.

4.8. Die Kommission sollte die Wiedereinziehung im Eigenmittelbereich ständig überwachen und damit in der Lage sein, Maßnahmen zu fordern, die sie für nötig hält, um Unzulänglichkeiten in der Tätigkeit auf nationaler Ebene auszugleichen. Wegen der bereits in Ziffer 4.4 beschriebenen technischen Probleme waren darüber hinaus in der Datenbank IRENE im September 1997 für die Jahre 1996 und 1997 nur Daten von sieben bzw. acht Mitgliedstaaten gespeichert. Seit beinahe einem Jahr wurde keine automatische Aktualisierung der Daten über die traditionellen Eigenmittel durchgeführt.

4.9. Eine weitere Schwierigkeit besteht darin, daß für die Mitgliedstaaten bis Juli 1996 keinerlei Verpflichtung bestand, ihre Berichte regelmäßig zu aktualisieren und die Kommission systematisch über die wiedereingezogenen Beträge zu informieren. Mit Änderung der diesbezüglichen Verordnung müssen die Mitgliedstaaten vierteljährlich einen detaillierte Bericht zum Stand der Wiedereinziehung in Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten vorlegen.

EAGFL, Abteilung Garantie

4.10. Im Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie, wurden in den letzten Jahren einige Fortschritte erzielt: 5 370 (von insgesamt 6 878) vor 1993 gemeldete Betrugsfälle wurden abgeschlossen, d. h. die Mitgliedstaaten haben alle zahlbaren Beträge wiedereingezogen (5 043 Fälle) oder die Kommission hat im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß (29) entschieden, dem Mitgliedstaat (30) (28 Fälle) oder der Gemeinschaft (299 Fälle) jene Beträge, die nicht wiedereingezogen werden können, anzulasten. An dieser Stelle sollte jedoch hervorgehoben werden, daß es sich in diesen Fällen um relativ niedrige Beträge handelte (insgesamt 228,7 Mio ECU); geht es um hohe Beträge, dauert es bis zur Wiedereinziehung aufgrund der einzuhaltenden gerichtlichen Verfahren oft sehr lange. Im EAGFL-Garantie waren daher 1 508 vor 1993 gemeldete Fälle mit einem Gesamtbetrag von 549 Mio ECU noch offen; in 400 Fällen waren Rechtsverfahren anhängig. Mehr als 80 % aller Verfahren entfielen auf zwei Mitgliedstaaten (Italien und Deutschland).

4.11. Hier muß noch einmal ausdrücklich darauf hingewiesen werden, daß nicht alle Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates im Hinblick auf die Meldungen nachkommen. Dies hat die Kommission in den "Erläuterungen" zu den "Verpflichtungen unter dem Strich - Potentielle Aufwendungen und Forderungen" im Zusammenhang mit der Haushaltsrechnung für das Jahr 1996 allerdings nicht erwähnt.

Verbesserung der Rechtslage im Agrarbereich

4.12. Im Jahr 1995 verabschiedete der Rat die Verordnung (EG) Nr. 1469/95 (31), die Vorkehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen vorsieht, wenn ein Unzuverlässigkeitsrisiko gegeben sein könnte. In der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 745/96 (32) der Kommission sind die genauen Regelungen festgelegt; sie trat am 1. Juli 1996 in Kraft.

4.13. Damit wurde erstmals im Rahmen des Gemeinschaftsrechts eine Liste von Marktbeteiligten (die sogenannte "Schwarze Liste") erstellt - dabei kann es sich um Einzelpersonen oder Firmen handeln -, die vorsätzlich oder grob fahrlässig gehandelt haben; diese Liste soll den zuständigen einzelstaatlichen Behörden die erforderlichen Präventivmaßnahmen ermöglichen. Die Mitgliedstaaten können diesen Marktbeteiligten strengere Kontrollen auferlegen oder andere Maßnahmen treffen, die bis zur Aussetzung von Zahlungen oder dem zeitweiligen Ausschluß davon gehen können. Die UCLAF hat ein EDV-System für die Speicherung und Verarbeitung der Daten sowie ihre zuverlässige Weitergabe an die anderen einzelstaatlichen Behörden eingerichtet.

4.14. Zum 30.6.1997 hat die Kommission nur vier Meldungen aus drei Mitgliedstaaten (33) erhalten. Aufgrund der Meldungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates hätten jedoch viel mehr Marktbeteiligte auf die "Schwarze Liste" gesetzt werden müssen (34). Tatsächlich muß jede Meldung "unverzüglich" (Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates) erfolgen; Grundlage dabei ist "die erste schriftliche, unter Umständen nur interne Bewertung einer zuständigen Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde, in der diese anhand konkreter Tatsachen auf das Vorliegen einer vorsätzlich oder grob fahrlässig begangenen Unregelmäßigkeit schließt, wobei die Möglichkeit offen bleibt, daß dieser Schluß aufgrund des weiteren Verlaufs des Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahrens revidiert oder zurückgezogen werden muß" (Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 745/96 der Kommission). Die Kommission (UCLAF) wird mit den Mitgliedstaaten prüfen, weshalb sie nicht mehr Fälle gemeldet haben und welches Verfahren in Fällen anzuwenden ist, die Gegenstand von Untersuchungen der UCLAF sind (35).

Strukturfonds

4.15. Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates definiert die Rolle der Mitgliedstaaten bzw. der Kommission wie folgt: Die Verantwortlichkeit liegt in erster Linie bei den Mitgliedstaaten, deren Aufgabe es ist, "Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu ahnden" und "verlorengegangene Beträge zurückzufordern"; außerdem "setzen [sie] die Kommission von den zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen und insbesondere vom Verlauf administrativer und gerichtlicher Verfahren in Kenntnis" (Artikel 23 Absatz 1). Die Kommission kann kontrollieren, ob diese Verpflichtungen erfuellt werden (Artikel 23 Absatz 2).

4.16. Der von der Kommission ausgearbeitete Verhaltenskodex für die detaillierte Regelung der Meldung von Unregelmäßigkeiten durch die Mitgliedstaaten wurde vom Gerichtshof mit der Begründung für ungültig erklärt, daß er über die Bestimmungen von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates (36) hinausgehe. Dieses Urteil des Gerichtshofes stellte die rechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Betrug und Unregelmäßigkeiten zu melden, nicht in Frage; gleichwohl bewirkte es ein Nachlassen der Meldungen (37).

4.17. Im Jahr 1993 wurde Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates geändert. Er sieht nunmehr vor, daß die Kommission ausführliche Durchführungsbestimmungen zu dem betreffenden Absatz festlegt. Auf dieser Grundlage wurde die Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission betreffend Unregelmäßigkeiten und die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der Strukturpolitiken sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems verabschiedet (38).

4.18. Während im Bereich des EAGFL-Garantie die Möglichkeit besteht, einen Mitgliedstaat für nachlässiges Vorgehen bei der Wiedereinziehung von Geldern im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten verantwortlich zu machen und den betroffenen Mitgliedstaat im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens mit den Beträgen, die wiedereingezogen hätten werden müssen, zu belasten, ist eine solche Regelung in den für die Strukturfonds maßgeblichen Verordnungen derzeit nicht ausdrücklich vorgesehen. Auf seiner Tagung in Madrid im Dezember 1995 sprach sich der Europäische Rat für die Ausweitung des Rechnungsabschlusses auf die anderen Haushaltsbereiche aus. Am 15. Oktober 1997 legte die Kommission ein Dokument vor, das die Anwendungsbestimmungen für Netto- bzw. etwaige Pauschalberichtigungen im Bereich der Strukturfonds gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates (39) festlegt.

4.19. Derzeit wird bei den Strukturfonds jede Form von vorschriftswidrigem oder fahrlässigem Verhalten, das zur mißbräuchlichen oder unrechtmäßigen Verwendung von Zahlungen führt, von der Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten im Rahmen der Partnerschaft geprüft (40). In der Praxis kommt es nur selten zu Rückzahlungen, und die wiedereingezogenen Beträge können unter bestimmten Voraussetzungen neu zugeteilt oder für Programme bzw. zugunsten von Endbegünstigten eingesetzt werden, die mit der aufgetretenen Unregelmäßigkeit nichts zu tun hatten; dafür muß der Mitgliedstaat die Unregelmäßigkeit gemäß Verordnung (EG) Nr. 1681/94 des Rates gemeldet haben und die Neuzuteilung nachvollziehbar sein. Im Jahr 1996 veranschlagte die Kommission in den "Verpflichtungen unter dem Strich" die Meldungen gemäß Verordnung (EG) Nr. 1681/94 des Rates mit insgesamt 81,8 Mio ECU; die erwarteten Rückerstattungen an den Gemeinschaftshaushalt sind jedoch eher niedrig angesetzt. In den Erläuterungen wird diesbezüglich keine Erklärung gegeben. Ferner wurde nicht erwähnt, daß einige Mitgliedstaaten nicht systematisch alle Wiedereinziehungsverfahren bzw. deren Ergebnisse melden und somit ihren Verpflichtungen nicht nachkommen.

4.20. Für die Neuzuteilung von Mitteln (d. h. Verwendung für ein Projekt, das vom Vorwurf der Unregelmäßigkeit frei ist) muß eine Reihe von entsprechenden Regelungen ausgearbeitet werden, insbesondere im Hinblick darauf, welche Fälle zu melden sind und wie die Kommissionsdienststellen bei der Verwaltung der Berichte verfahren sollen. Insgesamt gesehen kann die momentane Situation als nicht zufriedenstellend angesehen werden. Bislang wurde kein Leitfaden ausgearbeitet, aus dem hervorgeht, welche Unregelmäßigkeiten meldepflichtig sind. Die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmäßigkeiten werden nicht systematisch weiterverfolgt. Obwohl in einem interdirektionalen Treffen im April 1995, an dem Vertreter der anweisungsbefugten GD für die Strukturfonds (GD XIX und XX), des Juristischen Dienstes und der UCLAF teilnahmen, praktische Leitlinien für den Abschluß von Programmen vereinbart wurden, war deren Ausführung nicht zufriedenstellend. Die im Hinblick auf die Strukturfonds anweisungsbefugten GD machen von ihrem Zugriff auf die Datenbank IRENE keinerlei Gebrauch. Im Februar 1997 übermittelte ihnen die UCLAF einen Vermerk mit Angaben zu den Fällen, in denen Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates zur Anwendung kommen sollte, sowie wie viele Meldungen gemäß Verordnung (EG) Nr. 1681/94 des Rates bis zu diesem Zeitpunkt eingegangen waren. Die Reaktion darauf war sehr verhalten.

4.21. Die Meldungen der Mitgliedstaaten enthalten mitunter falsche Angaben oder sind unvollständig. In manchen Fällen ist es schwierig herauszufinden, um welches konkrete Projekt eines bestimmten Programms es sich handelt. Das bedeutet natürlich, daß es für die Kommission schwierig ist, eine etwaige Neuzuteilung zu überwachen. Dabei ist in bezug auf die italienische Region Kampanien ein spezifisches Problem aufgetreten. Die Regionalverwaltung meldete der UCLAF Ende 1996 direkt über 1 000 Fälle von Unregelmäßigkeiten. Angesichts der Anzahl der Fälle sowie der fehler- und lückenhaften Mitteilungen hätte allein die Prüfung des Inhalts der Akten die Kapazitäten der gesamten UCLAF für einen beträchtlichen Zeitraum blockiert. Daher wurden diese Fälle nicht in die Datenbank IRENE eingegeben, sondern an die Ständige Vertretung Italiens in Brüssel zur weiteren Prüfung und Ablage zurückgeschickt. Da diese Meldungen aber eingegangen sind, wird es ausgesprochen schwierig sein, die Programme in dieser Region rechtmäßig und ordnungsgemäß abzuschließen.

5. ZUVERLÄSSIGKEIT DER IM JAHRESBERICHT ZUR BETRUGSBEKÄMPFUNG ENTHALTENEN ANGABEN

Vorgelegte Daten

5.1. Die von der Kommission in ihrem Jahresbericht zur Betrugsbekämpfung dargelegten Zahlen im Zusammenhang mit der Auswirkung von Unregelmäßigkeiten auf den Gemeinschaftshaushalt machen die finanzielle Tragweite der "förmlichen Mitteilungen der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten" sowie "Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten" deutlich.

5.2. In aktuellen Publikationen wurden diese Zahlen als eine Art Leistungsindikator zum Vergleich der durchschnittlichen Größenordnung der Fälle und des Gesamtaufkommens an Unregelmäßigkeiten in beiden oben angeführten Kategorien dargestellt (41). Die Kommission hat in ihrem Jahresbericht 1996 zur Betrugsbekämpfung ähnliche Überlegungen angestellt. Laut diesem von der Kommission angenommenen Bericht schlagen sich die Fälle, in denen die Kommission ermittelt (d. h. die nicht von den Mitgliedstaaten förmlich gemeldeten Fälle), mit durchschnittlich 1,6 Mio ECU auf den Haushalt nieder. Die von den Mitgliedstaaten gemäß den verschiedenen Verordnungen gemeldeten Fälle von Betrug oder Unregelmäßigkeiten belaufen sich im Durchschnitt auf 130 000 ECU.

5.3. Die Kommission arbeitet nach eigenen Angaben in weniger als 5 % aller aufgedeckten Fälle eng mit den Ermittlungsbehörden in den Mitgliedstaaten zusammen. Diese Fälle machen aber mehr als die Hälfte der gesamten Schadenssumme für alle Einnahmen- und Ausgabenbereiche aus (42). Daran zeigt sich die dezidierte Absicht der Kommission, ihre Anstrengungen auf die Bekämpfung des organisierten oder raffinierten Betrugs zu konzentrieren. Derartige Betrügereien sind häufig dadurch gekennzeichnet, daß Personen oder Unternehmen daran beteiligt sind, die von einem oder mehreren Ländern aus operieren; sie sind daher für die Mitgliedstaaten ohne die nur auf Gemeinschaftsebene mögliche aktive Unterstützung kaum aufzudecken (43).

Zuverlässigkeit der Daten

5.4. Der Hof versuchte, die im Jahresbericht 1996 zur Betrugsbekämpfung angegebenen Zahlen aufzuschlüsseln und festzustellen, ob sie die derzeitige Situation getreu wiedergeben: Bei den als förmliche Mitteilungen der Mitgliedstaaten vorgelegten Zahlen handelt es sich theoretisch um sämtliche, von den Mitgliedstaaten gemäß den diversen Verordnungen zu den Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft angegebene und (mit Ausnahme der Eigenmittel) in der Datenbank IRENE erfaßte Beträge (siehe Ziffer 4.4 und Anhang I, Tabelle 1).

5.5. Für das Jahr 1996 sind in IRENE 645 von den Mitgliedstaaten gemeldete Fälle im Bereich der traditionellen Eigenmittel mit einem Gesamtwert von 123,1 Mio ECU gespeichert. Im Jahresbericht 1996 zur Betrugsbekämpfung werden 1 950 Fälle mit einem Gesamtvolumen von 320 Mio ECU angegeben. In einer Fußnote wird darauf hingewiesen, daß diese Zahl eine Schätzung für das zweite Halbjahr mit einschließt. Zu diesem Zweck wurde in der Vergangenheit Anzahl/Betrag aus dem ersten Halbjahr mit zwei multipliziert. Daraus ergibt sich eine signifikante Abweichung zwischen den veröffentlichten und den in IRENE verfügbaren Zahlen.

5.6. In bezug auf die Eigenmittel sollte dieses Problem in Zukunft nicht mehr auftreten, da die Mitgliedstaaten laut Verordnung (EG) Nr. 1355/96 des Rates (44) häufiger, d. h. vierteljährlich, über aufgedeckte Unregelmäßigkeiten berichten müssen (siehe Ziffer 4.9).

5.7. Die als "Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten" in Tabelle 5 vorgelegten Zahlen ergeben sich aus Schätzungen der finanziellen Tragweite der bei der UCLAF anhängigen Fälle. Diese stammen aus verschiedensten Quellen und sollten theoretisch den insgesamt in der PRE-IRENE-Datenbank der UCLAF gespeicherten Daten entsprechen. Da die Pre-IRENE-Datenbank jedoch noch nicht voll einsatzfähig ist, wurden ihr nur die Zahlen für eines der vier Referate entnommen. Die anderen drei Referate erstellten dem für den Entwurf des Jahresberichts zuständigen Referat einen Vermerk mit Angabe des geschätzten finanziellen Gesamtvolumens der bearbeiteten Fälle. Eine Prüfung dieser Zahlen hat ergeben, daß auf nur 12 % der Fälle 88 % der angeführten Beträge entfielen. Die aufgrund der Ermittlungen der Task-forces "Zigaretten" und "Alkohol" 1996 zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts geschätzten entgangenen MwSt.-Einnahmen belaufen sich auf etwa 36 % des gesamten Schadensvolumens in dieser Kategorie. Dieser Betrag sollte mit den von den Mitgliedstaaten förmlich gemeldeten Zahlen nicht direkt verglichen werden.

5.8. Der Gesamtwert der Fälle laut Tabelle 5 übersteigt den tatsächlichen Wert der in PRE-IRENE gespeicherten Daten (2 460 Mio ECU), da 49 von ihnen aus mehr als einer Quelle stammen und daher in der obigen Tabelle öfter als einmal gezählt werden. Mehr als 142 Fälle ohne Quellenangabe sind in PRE-IRENE erfaßt.

5.9. Die Tatsache, daß es sich bei diesen als aufgedeckte Unregelmäßigkeiten dargestellten Zahlen um Schätzwerte handelt, wird in den Berichten nicht unmißverständlich klargestellt. Andere Quellen als die Kommission oder die Mitgliedstaaten werden nicht angegeben. Ferner werden die Zahlen nicht jährlich aktualisiert, um Veränderungen bei der Auswirkung der Fälle, die wiedereingezogenen Beträge, Änderungen der geschätzten Werte, fallengelassene Fälle usw. widerzuspiegeln. Viele der ursprünglich in der Kategorie "von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ermittelte Unregelmäßigkeiten" geführte Fälle werden auch Gegenstand einer förmlichen Meldung und deshalb zu einem späteren Zeitpunkt als solche erwähnt. Da Fälle aus vorangegangenen Jahren nicht aktualisiert werden, ist die Gefahr gegeben, daß manche in beiden Kategorien erwähnt und somit "doppelt gezählt" werden.

5.10. Zwei im Rahmen von Prüfungen des Hofes aufgedeckte "UCLAF-Fälle" waren in der PRE-IRENE-Datenbank mit einem Gesamtwert von 30 Mio ECU ohne Quellenangabe gespeichert. In den Jahresberichten 1995 und 1996 wurden diese beiden Fälle mit einem Wert von 58,5 Mio ECU ausgewiesen. In IRENE sind neun Meldungen aus vier Mitgliedstaaten zu diesen selben Fällen mit einem Gesamtwert von 58,8 Mio ECU erfaßt. Daß von den Mitgliedstaaten an IRENE einzeln gemeldete Unregelmäßigkeiten (nach Stelle oder Vorkommnis) in

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einem einzigen UCLAF-Fall zusammengefaßt werden, hinterläßt beim Leser der Jahresberichte den fälschlichen Eindruck, daß es bei den von UCLAF bearbeiteten Fällen im Durchschnitt um höhere Beträge geht als bei denen der Mitgliedstaaten. Im oben angeführten Beispiel beläuft sich der durchschnittliche Wert bei der UCLAF auf 29 Mio ECU, während er bei den Mitgliedstaaten nur 7 Mio ECU beträgt.

5.11. Wertmäßig zählen die laut den Jahresberichten von den spezialisierten Task-forces (z. B. im Bereich Zigaretten, Textilien) erzielten Ergebnisse zu den wichtigsten. Dennoch ist Vorsicht geboten, da es sich bei diesen Zahlen um Schätzwerte handelt und es bislang keine exakten Zahlen zu den tatsächlichen Wiedereinziehungen bzw. Einsparungen zugunsten des Gemeinschaftshaushalts gibt.

6. KORRUPTION UND DIENSTVERGEHEN

Bekämpfung der Korruption

6.1. Korruption (siehe Anhang I Ziffer 26) bezieht sich auf jeglichen Amtsmißbrauch oder nicht ordnungsgemäßes Handeln in einem Entscheidungsprozeß infolge einer unrechtmäßigen Einflußnahme oder Vorteilsgewährung; dabei ist oft das organisierte Verbrechen im Spiel. Die Korruption hat verschiedene negative Auswirkungen auf die Interessen der Union: Sie schadet nicht nur den finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, sondern untergräbt auch die korrekte Entscheidungsfindung, verzerrt den Wettbewerb und stellt die Grundsätze der freien Märkte in Frage, insbesondere das Funktionieren des Binnenmarktes.

6.2. Es wurde bereits anerkannt, daß die Korruption auf Unionsebene bekämpft werden muß, und zu diesem Zweck wurde eine Reihe von Maßnahmen getroffen (45). Da diese jedoch nicht Teil eines integrierten Ansatzes sind, nahm die Kommission am 21. Mai 1997 eine Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament an (46), um die wichtigsten Elemente für eine umfassende Politik der EU zur Bekämpfung von Korruption darzulegen. Dieses Dokument bietet zwar eine solide Grundlage für Vorschläge und Maßnahmen der Kommission zur Bekämpfung der Korruption in bestimmten Politikbereichen, geht aber nicht auf Korruption innerhalb der Organe der Gemeinschaft ein. Auch in den Arbeitsprogrammen der Kommission zur Betrugsbekämpfung wird das Problem der Korruption nicht in Angriff genommen (47).

Zuweisung der Zuständigkeiten

6.3. Bei der Bekämpfung der internen Korruption sind die Zuständigkeiten nicht eindeutig. In dem Vermerk des Generalsekretärs vom 14. April 1997 über die in Fällen von mutmaßlichem Betrug, Unregelmäßigkeiten und Dienstvergehen zu treffenden Maßnahmen, war die Zuständigkeit der UCLAF für alle Fragen im Zusammenhang mit mutmaßlichem Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts aufgeführt. Obwohl der Direktor der UCLAF bereits im Mai 1996 die Notwendigkeit eines schriftlichen Hinweises zur Klarstellung der Zuständigkeiten der UCLAF in bezug auf die Korruptionsbekämpfung betont hat, gibt es nach wie vor keine eindeutige, förmliche schriftliche Anweisung dazu, welche Dienststelle diese Aufgabe wahrzunehmen hat.

6.4. Derzeit bearbeitet die UCLAF etwa 40 Fälle, die einen "volet interne" (internen Aspekt) aufweisen. Die UCLAF wählte diesen Begriff, weil die Grenzen zwischen Korruption, Interessenkonflikt, Günstlingswirtschaft oder Mißmanagement oft schwer zu erkennen sind, und die Fälle möglicherweise eine oder mehrere der oben beschriebenen Komponenten enthalten. Die Mehrzahl dieser Fälle steht im Zusammenhang mit den Direktausgaben, einige fallen aber auch in den Bereich des EAGFL-Garantie und der Strukturfonds.

Fehlen eindeutiger Leitlinien für behördliche Ermittlungen

6.5. Obwohl man in einer Organisation in der Größenordnung der Kommission mit solchen Fällen rechnen mußte, wurde bislang kein einheitliches Verfahren für deren Abwicklung angenommen. Einige Fälle zogen sich über mehrere Jahre hin, und dennoch wurden bei den entsprechenden Ermittlungen von Fall zu Fall Lösungen aus dem Stegreif gefunden. Es gibt keine eindeutigen Leitlinien für die Durchführung behördlicher Ermittlungen. Offene Fragen bestehen nach wie vor im Zusammenhang mit den Befugnissen der UCLAF-Beamten und des Sicherheitsbüros bei der Durchsuchung von Räumlichkeiten, der Beschlagnahme von Vermögen und Dokumenten und der Befragung von Beamten; auch die Rechte und Pflichten der Verdächtigen sind nicht geklärt. Ferner - und das wiegt vielleicht noch schwerer - ist offen, in welchem Stadium die einzelstaatlichen Strafverfolgungsbehörden informiert werden müssen, d. h., wann sich der entscheidende Übergang von einer behördlichen Ermittlung zu einer gerichtlichen Untersuchung vollzieht (48).

6.6. Die derzeitige Situation birgt die ernsthafte und untragbare Gefahr, daß jede durchgeführte Ermittlung scheitert, weil die in solchen Fällen für die Erhebung geltenden Gesetze nicht eingehalten werden und jede weitere Strafverfolgung deshalb abgelehnt würde.

6.7. Die Regelungen für das Sammeln von Beweismaterial und dessen spätere Verwendung unterscheiden sich erheblich je nach Mitgliedstaat. Das gilt insbesondere für Urkunden, zu deren Beibringung ein Angeklagter im Rahmen einer administrativen Voruntersuchung verpflichtet wurde. Die Bestimmungen zu den Beweisverwertungsverboten bis hin zur Frage, ab wann der Verdächtige als Beschuldigter anzusehen ist und somit besondere Rechte für ihn gelten (insbesondere das Recht auf Kenntnis der erhobenen Vorwürfe, das Recht auf Aussageverweigerung, das Recht auf Vertretung durch einen Verteidiger seiner Wahl usw.) sind ebenfalls in jedem Mitgliedstaat verschieden (49).

Durchsetzung einer "Null-Toleranz"-Politik

6.8. Viele der Fälle, in denen die UCLAF ermittelte, wurden von Mitarbeitern der Kommission ausgelöst, die ihre Verdachtsmomente in bezug auf andere Beamte äußerten. Dies hat sich in allen Organisationstypen als eine der wichtigsten Informationsquellen bei der Aufdeckung von Korruption erwiesen (50). Um ein für diese Art von Informationsfluß geeignetes Klima zu schaffen, wo Betrugs- oder Korruptionshandlungen nicht toleriert werden, muß die Politik der Kommission klar und eindeutig sein.

6.9. Die Organisationskultur muß von einer Betrug ablehnenden Einstellung geprägt sein, und das Management muß zeigen können, daß bei jedem Verdacht auf Betrug in den eigenen Reihen, Korruption, Dienstvergehen oder Mißmanagement professionell ermittelt wird und bei Bestätigung des Verdachts angemessene, strenge und transparente Disziplinarmaßnahmen ergriffen werden. Wenn diese sogenannte "Null-Toleranz"-Politik (51) in den Organen der Gemeinschaft zur Anwendung kommt, muß dies auf Grundlage der rigorosen Anwendung der Bestimmungen des Statuts und der Haushaltsordnung geschehen. In diesem Zusammenhang fehlt es allerdings an Definitionen und Leitlinien hinsichtlich der Fälle, in denen die Handlungsträger des Haushaltsvollzugs - Anweisungsbefugte, Finanzkontrolleure, Rechnungsführer und Zahlstellenverwalter - disziplinarisch belangt werden und zum Schadenersatz verpflichtet sind, wie der Hof bereits beanstandet hat (52).

6.10. Ferner sollte die Verpflichtung bestehen, jeden Verdacht auf Betrug und Korruption den zuständigen Strafverfolgungsbehörden zu melden. In diesem Zusammenhang muß in aller Deutlichkeit darauf hingewiesen werden, daß das "Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen" weder dafür verwendet werden kann noch dafür verwendet wird, ein Mitglied des Personals oder des Managements zu schützen. Überdies sollte die Kommission von der zuständigen Justizbehörde eines Mitgliedstaates keineswegs verlangen, ihr Ersuchen auf Aufhebung der Immunität durch Einsendung rechtserheblicher Dokumente zu rechtfertigen. Ein auf den jeweiligen innerstaatlichen Regelungen und Verfahren basierendes, begründetes Ersuchen sollte ausreichen. Ist die Kommission überzeugt, daß der betreffende Beamte seinen Verpflichtungen nachgekommen ist, kann sie ihm gemäß Artikel 24 des Statuts rechtlichen Schutz gewähren. Hier sei darauf hingewiesen, daß nur in einer formellen gerichtlichen Untersuchung und gegebenenfalls in einem Rechtsverfahren festgestellt werden kann, ob ein Beschuldigter im Sinne des Strafrechts schuldig ist oder nicht (53).

Festgestellte Probleme

6.11. Derzeit ist die Politik der Kommission alles andere als eindeutig; Fälle werden über Jahre verschleppt, Mitarbeiter von ihren Posten zwar versetzt, behalten aber ihre Stelle innerhalb des Organs (54). In vielen der geprüften Fälle gelang es der UCLAF nicht, ausreichende Beweise für Bestechung zu erbringen. Das könnte darauf zurückzuführen sein, daß sich der ursprüngliche Verdacht als unhaltbar erwies, aber auch darauf, daß es der UCLAF nicht gelang, die Verletzung einer Dienstpflicht aufzudecken. In jedem Fall ist es für die UCLAF schwierig ausreichend Beweise beizubringen, wenn Zahlungen z. B. über Dritte erfolgt sind, da kein europäisches Organ befugt ist, Hausdurchsuchungen vorzunehmen, Bankkonten zu prüfen usw. Derartige Schritte sind nur mit Zustimmung der Betroffenen durchführbar oder nach Genehmigung durch die zuständigen Justizbehörden. Dennoch fand die UCLAF in allen mutmaßlichen Bestechungsfällen eindeutige Beweise für Dienstvergehen (schwerwiegendes Mißmanagement, Günstlingswirtschaft, Interessenkonflikt usw.). Es wurden jedoch nur in Ausnahmefällen Disziplinarverfahren eingeleitet (55).

6.12. In manchen Fällen wurde - während der Ermittlung oder nach Vorlage eines Abschlußberichts der UCLAF - eine behördliche Ermittlung durchgeführt, die sich weder auf das Statut noch einen anderen Rechtstext stützen kann. In solchen Fällen wird der mit der Ad-hoc-Untersuchung beauftragte Beamte (gewöhnlich ein gegenüber der betroffenen GD unabhängiger Direktor) voraussichtlich auf Schwierigkeiten stoßen: Aufnahme des Protokolls der Anhörungen/Unterredungen/Vernehmungen; Anwesenheit von Anwälten; Suche nach/Beschlagnahme von Dokumenten). Auch für die Durchführung solcher Ermittlungen gibt es keine Leitlinien.

6.13. Nach dem derzeitigen Stand der Erfahrungen stellt sich die Frage, ob die UCLAF in ihrer derzeitigen Struktur für Korruptionsfälle, in die Mitarbeiter der Kommission verwickelt sind, überhaupt zuständig sein sollte. Diese Zuständigkeit könnte mit der für eine erfolgreiche Ermittlungstätigkeit der UCLAF erforderlichen Partnerschaft mit den operationellen GD unvereinbar sein. Die Einrichtung einer eigenen Einheit sollte in Erwägung gezogen werden, der automatisch jeder Verdacht auf Bestechung mitgeteilt wird und die über die Befugnis und Ressourcen zur Durchführung aller erforderlichen Ermittlungen verfügt.

7. SCHLUSSFOLGERUNG

7.1. Da es sich hier um keine tiefgreifende Prüfung in den Mitgliedstaaten bzw. den operationellen GD der Kommission handelt, konzentrieren sich die Prüfungsfeststellungen auf die UCLAF. Die Kommission hat - insbesondere seit 1990 - große Anstrengungen bei der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts unternommen; die Folge ist ein verbessertes rechtliches und administratives Regelwerk für die Betrugsbekämpfung. Ende 1994 begann die Kommission damit, die UCLAF als zentrale Dienststelle mit den erforderlichen Fachkenntnissen in den Bereichen Finanzen, Polizei, Zoll, Justiz und Steuerwesen einzurichten. Gleichwohl sind Verbesserungen bei den Sicherheitsmaßnahmen, den internen Verwaltungsabläufen, "Intelligence"- und Informationssystemen sowie der Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten unerläßlich.

7.2. Eine Gesamtbewertung der von UCLAF bislang erzielten Ergebnisse erweist sich als schwierig. Die Angaben zu den von den Mitgliedstaaten gemeldeten und in die Jahresberichte zur Betrugsbekämpfung aufgenommenen Wiedereinziehungen sind nicht zuverlässig. Ferner geht daraus nicht hervor, ob diese Wiedereinziehungen auf die Arbeit der UCLAF oder die der einzelstaatlichen Behörden zurückzuführen sind. Im Bereich der Direktausgaben gibt es keine einfach zugänglichen Angaben zu dem aufgrund der von UCLAF durchgeführten Ermittlungen insgesamt wiedereinzuziehenden Betrag. Und schließlich wurden die "Schwarze Liste" und die "Betrugssicherheit" von Rechtsakten erst kürzlich eingeführt und haben somit bislang nur beschränkt Wirkung gezeitigt.

7.3. Die UCLAF braucht ein Verwaltungssystem, in dem Informationen zum Stand aktueller oder früherer Fälle enthalten sind, und zwar vom Empfang oder der Erlangung des ersten Verdachts bis hin zur behördlichen Ermittlung, Einschaltung der einzelstaatlichen Behörden, strafrechtlichen Ermittlung, Verfolgung, zum Rechtsverfahren, Urteil und zur Wiedereinziehung. In Ermangelung eines derartigen Systems ist eine Gesamtbewertung der Leistungen der UCLAF praktisch unmöglich.

7.4. Im Rahmen eines ehrgeizigen Programms, den Betrug auf allen Ebenen gleichzeitig zu bekämpfen (Verhütung, Zusammenarbeit in den Bereichen Vollstreckung, Verwaltung und Justiz) wurden die ersten Schritte getan. Noch sind gewaltige Anstrengungen vonnöten, um diese Initiativen voll und ganz in die Tat umzusetzen. Bislang ist noch kein einziges der im Rahmen der dritten Säule angenommenen Übereinkommen und Protokolle ratifiziert worden.

7.5. Bei Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts handelt es sich häufig um ein grenzüberschreitendes Phänomen. Die Vollstreckungsbehörden arbeiten aber nach unzähligen unterschiedlichen Verfahren und in nicht aufeinander abgestimmter Abfolge auf äußerst zeitraubende Art und Weise. Im Gegensatz dazu können die Betrugstäter selbst bei Benutzung ihrer internationalen Kontaktnetze "in Echtzeit" operieren. Mit den vorhandenen Verfahren ist der neuen, vernetzten Kriminalität schlichtweg nicht beizukommen. Amtshilfe durch die Kommission sowie der Informationsaustausch zwischen der UCLAF und den Justizbehörden der Mitgliedstaaten sind ein erster Schritt zur Lösung dieses Problems. Ein wesentliches Hindernis besteht jedoch nach wie vor im Fehlen von gemeinsamen Normen für die Beweisführung; dies hat zur Folge, daß die in einem Mitgliedstaat zusammengetragenen Beweise in einem anderen Mitgliedstaat nicht anerkannt werden. Daher bedarf es eines "Europäischen Rechtsraums" (56) mit eindeutigen, klar umrissenen Zielen, in denen die besondere Verantwortung der Organe im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zum Ausdruck kommt.

7.6. Die UCLAF hat eine schwierige Aufgabe zu bewältigen. Sie hat Verwaltungsfunktionen im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Bereich der ersten Säule wahrzunehmen. Ihr obliegen aber auch Zuständigkeiten im Zusammenhang mit gerichtlichen Untersuchungen, die in die dritte Säule fallen, ohne Unterstützung durch eine unabhängige Europäische Justizbehörde, die Untersuchungen einleiten und führen sowie, wenn nötig, Strafverfolgung betreiben kann. Die in Ziffer 3.4 beschriebene Schnittstelle für Zusammenarbeit mit Strafrechtssachverständigen, kann nur als Lösungsansatz für die gegebenen Probleme angesehen werden (57). Am 25. November 1997 legte die Kommission dem Haushaltskontrollausschuß des Parlaments eine Mitteilung (DOK(SEK 97)2182/2) über ein "Gezielteres Vorgehen gegen fachliche Unzulänglichkeiten, finanzielle Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption" vor.

7.7. Die UCLAF ist nicht befugt, Erhebungen in bezug auf andere Organe der Gemeinschaft durchzuführen. Das muß auf Gemeinschaftsebene als gravierender Mangel im rechtlichen und organisatorischen Rahmen für die Betrugsbekämpfung angesehen werden. Dieses Problem sollte vorrangig gelöst werden, und jeder Vorschlag zur Umstrukturierung der Betrugsbekämpfung auf europäischer Ebene muß dem Rechnung tragen. Es ist in diesem Zusammenhang auch erforderlich, die Zuständigkeiten von Europol und der UCLAF so festzulegen, daß sich automatisch Synergieeffekte ergeben.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. und 11. Juni 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Gemäß dem Rechts- und Verwaltungsrahmen sind in erster Linie die Mitgliedstaaten für die Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zuständig (siehe Kapitel 2). Deshalb wurden in diese Prüfungsaufgabe Kontrollen auf einzelstaatlicher Ebene eingebaut.

(2) KOM(87) 572 endg.

(3) SEK(95) 249. Es sei darauf hingewiesen, daß die UCLAF neben ihren Erhebungen auch weitere Zuständigkeiten wahrnimmt (siehe Ziffer 2.20).

(4) KOM(94) 92 endg.

(5) Das Arbeitsprogramm 1997/98 der Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und zur Betrugsbekämpfung (KOM(97) 199) enthält auch eine kurze Bewertung der seit 1994 erzielten Ergebnisse.

(6) ABl. C 251 vom 15.8.1997.

(7) ABl. C 316 vom 27.11.1995.

(8) Siehe "Fraud without frontiers", Studie im Auftrag der Europäischen Kommission (Task-force "Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres", Referat "Zusammenarbeit der Justizbehörden") über den internationalen Betrug innerhalb der Europäischen Union, erstellt von Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Siehe Abschlußbericht "Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation". In: Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994.

(10) Siehe "Corpus Juris (nachstehend als Corpus Juris bezeichnet) mit strafrechtlichen Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union". Die Studie wurde im Auftrag des Europäischen Parlaments und unter der Schirmherrschaft der Generaldirektion "Finanzkontrolle" der Kommission von Wissenschaftlern der Vereinigungen Europäischer Juristen zum Schutz der Finanziellen Interessen der Gemeinschaft durchgeführt, Paris 1997.

(11) SEK(96) 1802/4 (Umsetzung der Empfehlung Nr. 7 im Rahmen von SEM 2000, Phase II).

(12) SEK(97) 1562.

(13) SEK(95) 249.

(14) Abgesehen von diesen allgemeinen Leitlinien wurden in den Bereichen Landwirtschaft, Zoll und indirekte Steuern detaillierte Regelungen hinsichtlich der Verteilung der Zuständigkeiten festgelegt.

(15) Die Generalinspektion der Dienststellen wird bei diesen Fällen nicht als geeignete Kontaktstelle angesehen, da sie nicht in laufende Managementaufgaben einbezogen ist. Ihre Rolle liegt in der Überwachung der Effektivität der verschiedenen Dienststellen der Kommission in bezug auf die einschlägigen Vorschriften, den Einsatz der Ressourcen und die erzielten Ergebnisse.

(16) Direkte Kontakte mit den Sicherheitsbehörden in den Mitgliedstaaten müssen über das Sicherheitsbüro abgewickelt werden.

(17) KOM(94) 3282 vom 1.3.1995, ersetzt die Entscheidung vom 7.7.1986 über die Definition der Geheimhaltungsstufen von Dokumenten und die Festlegung der für Verschlußsachen geltenden Sicherheitsmaßnahmen.

(18) Dokument GD IX, Ref. IX.01/PT D(97)1552.

(19) Siehe Empfehlung 20 aus dem Abschlußbericht des Untersuchungsausschusses für das Gemeinschaftliche Versandverfahren des Europäischen Parlaments (PE 220.895/endg.).

(20) Siehe Beschluß des Gerichtshofes vom 13. Juli 1990, Rechtssache C-2/88 Imm. Zwartfeld, Slg. 1990, I-3372, Randnr. 19.

(21) Siehe auch Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität (97/C251/01, ABl. C 251 vom 15.8.1997), insbesondere Seite 9.

(22) Beschluß Nr. 2/94 des Gemischten Ausschusses EWG-EFTA "Gemeinsames Versandverfahren" (94/948/EG) vom 8. Dezember 1994, ABl. L 371 vom 31.12.1994. Sensible Produkte sind Waren, die bei der Einfuhr in die Gemeinschaft einer hohen Besteuerung unterliegen bzw. mit besonders hohen Erstattungen bei der Ausfuhr in ein Drittland einhergehen.

(23) Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates zum EAGFL, Abteilung Garantie, Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates zu den Strukturfonds und Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates zu den Eigenmitteln.

(24) Die Kommission hat aber keine Vollstreckungsbefugnis im Hinblick auf die Wiedereinziehung von festgestellten Forderungen.

(25) ABl. C 395 vom 31.12.1996.

(26) Siehe Jahresbericht 1993 der Kommission über den "Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Betrugsbekämpfung", KOM(94) 94 endg., Seite 54.

(27) Bislang ist im Rahmen der Verordnung Nr. 1831/94 des Rates noch keine einzige Meldung eingegangen.

(28) Siehe Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 des Europäischen Rechnungshofes.

(29) Das diesbezügliche Verfahren ist in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates und in Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates festgelegt.

(30) Der Mitgliedstaat wird belastet, wenn er nicht alle möglichen Schritte zur Wiedereinziehung der betreffenden Summen unternommen hat bzw. wenn ihm selbst Nachlässigkeit vorgeworfen werden kann.

(31) ABl. L 145 vom 29.6.1995.

(32) ABl. L 102 vom 25.4.1996.

(33) Frankreich, Niederlande und Vereinigtes Königreich.

(34) Die Kommission weist in ihrem Bericht KOM(97) 417 darauf hin, daß die Mitgliedstaaten allein im Bereich der Ausfuhrerstattungen 72 Unregelmäßigkeiten in einer Größenordnung von mehr als 100 000 ECU mitgeteilt haben (Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 745/96 der Kommission sieht die Kumulierung aller von demselben Marktbeteiligten innerhalb eines Jahres begangenen Unregelmäßigkeiten vor).

(35) Siehe KOM(97) 417 endg., S. 2 und 3.

(36) Rechtssache C 303/90 Französische Republik gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 13. November 1991.

(37) Siehe Jahresbericht 1994 der Kommission über den "Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Betrugsbekämpfung", KOM(95) 98 endg., S. 9.

(38) ABl. L 178 vom 12.7.1994.

(39) Siehe auch Verordnung (EG C(97)3151 endg. - II) Nr. 2064/97 vom 15.10.1997, ABl. L 290 vom 23.10.1997.

(40) Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 geändert durch Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates.

(41) Siehe Bösch-Bericht (PE 222.169), Seite 9, oder Fachausschuß des Parlaments des Vereinigten Königreichs zum Europarecht, Programm zur Betrugsbekämpfung, London 1997, Seite xxiii.

(42) Siehe KOM(97) 200 endg., Jahresbericht 1996, Betrugsbekämpfung, Seite 21. Zwischenzeitlich wurde der Jahresbericht 1997 veröffentlicht; dieser Bericht wurde bei der Prüfung des Hofes nicht berücksichtigt.

(43) Siehe KOM(96) 173 endg., Jahresbericht 1995, Betrugsbekämpfung.

(44) ABl. L 175 vom 13.7.1996.

(45) Im Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung (siehe Ziffer 2.4), in der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Bekämpfung der Korruption vom 15. Dezember 1995 (Berichterstatter Fr. Salisch), im Aktionsplan der Hochrangigen Gruppe zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, ABl. C 251 vom 15.8.1997, wird auf die Bedeutung einer verstärkten Bekämpfung der Korruption hingewiesen. Ferner wurde am 6. Oktober 1997 ein Gemeinsamer Standpunkt zu den Verhandlungen im Europarat und in der OECD über die Bekämpfung der Korruption festgelegt, ABl. L 279 vom 13.10.1997.

(46) KOM(97) 192 endg. Dieses Dokument wurde von der Task-force "Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres" ausgearbeitet.

(47) Dieser Punkt im Arbeitsprogramm 1997 wurde vom Europäischen Parlament ausdrücklich beanstandet (siehe PE 222.169).

(48) Auch der Bösch-Bericht (PE 222 169, Seite 4) bemängelt die "Korruption in den eigenen Reihen der Kommission und die Unangemessenheit von Vorkehrungen für den Umgang damit".

(49) Siehe "Corpus Juris", II, S. 31 ff.

(50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy, August 1997.

(51) Siehe "Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fr