DE Amtsblatt der Europäischen Union L 144/29

BESCHLUSS DER KOMMISSION

vom 20. März 2013

über die staatliche Beihilfe SA.23420 (11/C, ex NN 40/10), die von Belgien zugunsten von SA Ducroire/Delcredere NV durchgeführt wurde

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 1497)

(Nur der französische und der niederländische Text sind verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2014/274/EU)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (2),

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. VERFAHREN

(1) Am 5. Juni 2007 wandte sich [der Beschwerdeführer] (3) mit einer Beschwerde über die Bereitstellung eines Startkapitals von 150 Mio. EUR, das die Aktiengesellschaft SA Ducroire/Delcredere NV (im Folgenden „SA Ducroire/Delcredere NV“) bei ihrer Gründung im September 2004 vom „Office National du Ducroire“ (im Folgenden „ONDD“) erhalten haben soll, an die Europäische Kommission.

(2) Mit Schreiben von 7. Dezember 2007 richtete die Kommission detaillierte Fragen an Belgien. Die Antworten auf diese Fragen, denen zahlreiche Dokumente und ein Geschäftsplan beilagen, gingen am 12. Februar 2008 bei der Kommission ein.

(3) Am 9. September 2008 fand ein Treffen zwischen dem Beschwerdeführer und den Kommissionsdienststellen statt.

(4) Am 4. Dezember 2008 übermittelte die Kommission eine nichtvertrauliche Fassung der Beschwerde an Belgien.

(5) Eine nichtvertrauliche Fassung der Stellungnahme Belgiens und spezifische Fragen wurden am 12. und 17. Dezember 2008 dem Beschwerdeführer zugeleitet. Der Beschwerdeführer antwortete darauf mit Schreiben vom 6. November 2009.

(6) Am 21. April 2010 wurden Belgien zusätzliche Fragen gestellt, auf die Belgien am 23. Juli 2010 antwortete.

(7) Am 23. Februar 2011 beschloss die Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV (4) in Bezug auf folgende mögliche Beihilfemaßnahmen einzuleiten: i) die Garantie des belgischen Staates zugunsten des ONDD für die marktfähigen Risiken des ONDD, ii) eine oder mehrere interne Mittelübertragungen zugunsten des Bereichs Versicherung marktfähiger Risiken und iii) das von der ONDD für das Versicherungsgeschäft mit marktfähigen Risiken von SA Ducroire/Delcredere NV gezeichnete Kapital. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, sich zu den betreffenden Maßnahmen zu äußern.

(8) Zwei Besprechungen zwischen den belgischen Behörden, dem ONDD, SA Ducroire/Delcredere NV und den Kommissionsdienststellen fanden am 17. März 2011 und am 28. April 2011 statt.

(9) Am 4. Mai 2011 suchten die belgischen Behörden um eine Verlängerung der Antwortfrist um vier Wochen nach, um auf den Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“) zu antworten. Am 5. Mai 2011 teilte die Kommission den belgischen Behörden mit, dass sie gegen eine Fristverlängerung nichts einzuwenden habe, und forderte weitere Informationen in Bezug auf die Besprechung vom 28. April 2011 an.

(10) Am 1. Juni 2011 übermittelten die belgischen Behörden ihre Antwort auf die Stellungnahme und die von der Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss gestellten Fragen. Die Anhänge zu ihrer Antwort wurden am 9. und 10. Juni 2011 übermittelt.

(11) Nach dieser Antwort forderte die Kommission am 27. Juli 2011 zusätzliche Informationen an.

(12) Um ihre Antwort auf die Fragen der Kommission vorzubereiten, hielten die belgischen Behörden am 26. September und 18. Oktober 2011 zwei Fachbesprechungen mit den Kommissionsdienststellen und dem Begünstigten der Beihilfemaßnahme ab. Am 14. November 2011 legte Belgien weitere Informationen zu den auf diesen Sitzungen angesprochenen Themen vor.

(13) Am 5. Dezember 2011 übermittelten die belgischen Behörden ihre Antwort auf die von der Kommission gestellten Fragen vom 27. Juli 2011.

(14) Die Kommission bat am 23. April 2012 um Klarstellungen zu den verschiedenen Informationen, welche die belgischen Behörden am 16. Mai 2012 vorgelegt hatten.

(15) Eine Besprechung zwischen den belgischen Behörden, dem ONDD, SA Ducroire/Delcredere NV und den Kommissionsdienststellen fand am 21. Mai 2012 statt; im Anschluss daran übermittelten die belgischen Behörden mit Schreiben vom 31. Mai 2012 zusätzliche Erläuterungen. Mit Schreiben vom 14. Juni 2012 bekräftigten die belgischen Behörden ihren Standpunkt zur Kapitalzuweisungsmaßnahme, die von der Kommission beanstandet wird.

II. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

II.1. DER BEGÜNSTIGTE UND SEINE GESCHÄFTSTÄTIGKEIT

(16) Beim ONDD handelt es sich um eine auf dem Exportkreditversicherungsmarkt tätige „eigenständige Anstalt des öffentlichen Rechts“, die der belgische Staat unterstützt und für die er eine Garantie übernommen hat.

(17) Bis zum 31. August 2003 wickelte das ONDD alle Geschäfte auf eigene Rechnung mit Absicherung durch die Garantie des belgischen Staates ab. Weder für das Geschäft mit kurzfristigen und langfristigen Kreditversicherungen noch für die marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken gab es keine getrennte Rechnungslegung. In der Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag zur Anwendung der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag auf die kurzfristige Exportkreditversicherung (im Folgenden die „Mitteilung über die kurzfristige Exportkreditversicherung“) (5) sind marktfähige Risiken als wirtschaftliche und politische Risiken einer Risikodauer von weniger als zwei Jahren definiert, bei denen die Schuldner (6) in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in bestimmten Mitgliedstaaten der OECD, d. h. Australien, Kanada, Island, Japan, Neuseeland, Norwegen, der Schweiz und den USA, niedergelassen sind (7).

(18) Am 1. September 2003 richtete das ONDD ein sogenanntes „Geschäftskonto“ — laut belgischen Behörden ohne Absicherung durch die staatliche Garantie — ein, das ab diesem Zeitpunkt dem gesamten Geschäft mit kurzfristigen Risiken zugeordnet war. Für dieses Geschäftskonto waren damals [45-70] Mio. EUR bereitgestellt worden, um die Zulassung durch die nationale Regulierungsbehörde für Versicherungen, das „Office de Contrôle des Assurances“ (im Folgenden „OCA“), zu erhalten. Innerhalb dieses Geschäftskontos gab es keine getrennte Rechnungslegung für marktfähige und nicht marktfähige Risiken.

(19) Im Mai 2004 beschließt das ONDD, den bestehenden Geschäftsbereich für kurzfristige Exportkreditversicherungen in die neu gegründete Gesellschaft SA Ducroire/Delcredere NV auszugliedern. Den belgischen Behörden zufolge sei SA Ducroire/Delcredere NV gegründet worden, um der Mitteilung der Kommission über die kurzfristige Exportkreditversicherung Folge zu leisten. Darin werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Exportkreditversicherungssysteme so zu ändern, dass Exportkreditversicherer für als „marktfähig“ eingestufte Risiken keine staatliche Unterstützung mehr erhalten.

(20) Die Entscheidung, SA Ducroire/Delcredere NV zu gründen und ihr ein Kapital von 150 Mio. EUR zuzuweisen, wurde am 11. Mai 2004 vom Verwaltungsrat auf der Grundlage eines Geschäftsplans getroffen, den das ONDD für das Zeitfenster 2005-2007 erstellt hatte; darin waren zwei Szenarien vorgesehen: ein als „realistisch“ bezeichnetes Szenario A), das konjunkturabhängig von einer 3 %igen Zunahme der Versicherungssummen ausging; und ein als „dynamisch“ bezeichnetes Szenario B), das nach einem proaktiven, an Markteroberung orientierten Ansatz von einer Wachstumsannahme ausging, die doppelt so hoch war wie im realistischen Szenario, nämlich 6 % (8).

(21) SA Ducroire/Delcredere NV wurde am 23. September 2004 gegründet; zu diesem Zeitpunkt brachte das ONDD 150 Mio. EUR in das Gesellschaftskapital ein, von denen 100 Mio. EUR sofort und die verbleibenden 50 Mio. EUR im Jahre 2009 eingezahlt wurden.

(22) Am 1. Januar 2005 übertrug das ONDD sein Portfolio mit kurzfristigen Risiken an SA Ducroire/Delcredere NV, das damit seine Geschäftstätigkeit aufnahm. Das ONDD war dagegen weiter für die Verwaltung der langfristigen Risiken zuständig.

(23) Somit verwaltet SA Ducroire/Delcredere NV sämtliche marktfähigen Risiken im Sinne der Mitteilung über die Exportkreditversicherung (bei denen es sich definitionsgemäß um kurzfristige Risiken handelt) sowie die kurzfristigen, nicht marktfähigen Risiken von Schuldnern, die nicht in der OECD niedergelassen sind und bei denen die Risikodauer weniger als zwei Jahre beträgt.

(24) 2007 übernahm SA Ducroire/Delcredere NV 33 % am Kapital von Komerčni ύvěrová pojišt'ovna EGAP (KUP) (Geschäftszweig der staatlichen Exportkreditversicherungsagentur Tschechiens) für einen Betrag von [12-14] Mio. EUR. Diese Übernahme erfolgte zusammen mit SACE BT, die ebenfalls mit 33 % bei KUP eingestiegen war. 2009 übernahm SA Ducroire/Delcredere NV die gesamte Beteiligung von SACE BT am Kapital von KUP für die Summe von [0-20] Mio. EUR. SA Ducroire/Delcredere NV erwarb so 66 % des Kapitals von KUP für einen Gesamtbetrag von [10-35] Mio. EUR. Von diesem Betrag wurden später 12 Mio. EUR als Wertverlust aus einer Beteiligung (negative Wertberichtigung der Investition) erfasst.

II.2. DIE BESCHWERDE

(25) Am 5. Juni 2007 ging eine Beschwerde bei der Kommission ein. Dem Beschwerdeführer zufolge nahm das ONDD eine Kapitalzuführung unter Bedingungen vor, auf die sich ein privater Kapitalgeber nicht eingelassen hätte. Einerseits liege die Rentabilität von SA Ducroire/Delcredere NV, wie sie bei der Kapitaleinbringung zu erwarten war, unter den Werten, die ein privater Geldgeber erwarten würde. Andererseits sei SA Ducroire/Delcredere NV mehr Kapital zugewiesen worden, als laut aufsichtsrechtlichen Vorschriften für eine angemessene Mindestkapitalausstattung notwendig, wenn man dies mit der durchschnittlichen Solvabilitätsquote (Netto-Prämienaufkommen/Eigenkapital) der anderen Anbieter in diesem Bereich vergleicht. Nur aufgrund dieser „überzogenen Kapitalzuführung“ im Jahre 2004 konnten SA Ducroire/Delcredere NV und SACE BT, so der Beschwerdeführer, im zweiten Halbjahr 2006 ein „konkurrenzlos günstiges“ gemeinsames Angebot für den Erwerb von 66 % der Anteile an KUP unterbreiten.

II.3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(26) Die am 23. Februar 2011 eingeleitete Untersuchung bezog sich auf folgende Maßnahmen: a) die Garantie des belgischen Staates, die dem ONDD für seine marktfähigen Risiken gewährt worden sein soll (im Folgenden „Maßnahme 1“); b) die möglichen internen Mittelübertragungen (innerhalb des ONDD) aus dem Versicherungsgeschäft mit nicht marktfähigen Risiken hin zum Versicherungsgeschäft für marktfähige Risiken (vor Ausgliederung des Bereichs Versicherung kurzfristiger Risiken in SA Ducroire/Delcredere NV) (im Folgenden „Maßnahme 2“); als das ONDD noch selbst als Exportkreditversicherer für marktfähige Risiken tätig war, gab es nämlich keine getrennte Verwaltung und Rechnungslegung für die marktfähigen und die (kurzfristigen) nicht marktfähigen Risiken, wie gemäß Nummer 4.3 der Mitteilung über die Exportkreditversicherung gefordert. Gemäß Nummer 4.3 der Mitteilung über die Exportkreditversicherung müssen staatlich unterstützte Exportkreditversicherungsanstalten „die Versicherung von marktfähigen Risiken und nichtmarktfähigen Risiken für Rechnung oder mit Garantie des Staates mindestens getrennt verwalten und getrennt Rechnung dafür legen, um zu zeigen, dass sie für die Versicherung von marktfähigen Risiken keine staatlichen Beihilfen erhalten.“ c) die Kapitalbereitstellung in Höhe von 150 Mio. EUR 2004 durch das ONDD für seine Tochtergesellschaft SA Ducroire/Delcredere NV (im Folgenden „Maßnahme 3“).

(27) In Bezug auf Maßnahme 3 gelangte man im Einleitungsbeschluss zu dem Ergebnis, dass folgende Teile der Kapitalzuführung bei SA Ducroire/Delcredere NV keine Beihilfe bilden (9): a) der Anteil am Startkapital von SA Ducroire/Delcredere NV, der als Unterstützung für das Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken angesehen werden kann, (10) bildet keine Beihilfe. Nach Maßgabe der Mitteilung über die Exportkreditversicherung steht es nämlich den Mitgliedstaaten frei, die Exportkreditversicherung im Bereich der nicht marktfähigen Risiken zu unterstützen. Da dieses Geschäft angeblich nicht von Marktteilnehmern betrieben werden kann, kann von einer staatlichen Unterstützung hier grundsätzlich keine Wettbewerbsverzerrung ausgehen, und demnach kann auch keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV vorliegen. Die Kommission forderte Belgien daher auf, den Anteil am Kapital von SA Ducroire/Delcredere NV, mit dem das Geschäft für nicht marktfähige Risiken gestützt wurde, klar auszuweisen. b) Der Anteil am Kapital von SA Ducroire/Delcredere NV, der bereits innerhalb des ONDD dem Geschäftsbereich Versicherung marktfähiger Risiken zugutekam und der zusammen mit dem entsprechenden Geschäft einfach auf SA Ducroire/Delcredere NV übertragen wurde, bildet keine Beihilfe. Es soll sich lediglich um den Rechtsformwechsel für eine bereits bestehende wirtschaftliche Tätigkeit mit dem dazugehörigen Kapital handeln (11).

(28) Die eventuell zu beanstandende neue Beihilfe (Maßnahme 3) betrifft somit nur den Anteil der Kapitalzuführung bei SA Ducroire/Delcredere NV, der nicht das Kreditversicherungsgeschäft mit nicht marktfähigen Risiken unterstützt und über den Kapitalanteil hinausgeht, der bereits innerhalb des ONDD bis zum 31. Dezember 2004 (unmittelbar vor Ausgliederung des Versicherungsgeschäfts für kurzfristige Risiken an SA Ducroire/Delcredere NV) für das Geschäft mit marktfähigen Risiken zur Verfügung stand.

(29) Im vorliegenden Beschluss gelten folgende Begriffsbestimmungen: a) „Zusätzliches Kapital“: Anteil der Kapitalzuweisung an SA Ducroire/Delcredere NV, der über den Kapitalanteil hinausgeht, der bis zum 31. Dezember 2004 (unmittelbar vor Ausgliederung des Versicherungsgeschäfts mit kurzfristigen Risiken in SA Ducroire/Delcredere NV) für das Geschäft mit kurzfristigen Risiken (einschließlich marktfähiger und nicht marktfähiger Risiken) bereits innerhalb des ONDD zur Verfügung stand. b) „Ergänzendes Kapital“: Anteil am oben definierten zusätzlichen Kapital, der dem Kreditversicherungsgeschäft für marktfähige Risiken zugutekommt (d. h. das SA Ducoire/Delcredere NV zugewiesene Kapital, das dem Kreditversicherungsgeschäft für marktfähige Risiken zugutekommt und über den Kapitalanteil hinausgeht, der bereits zum 31. Dezember 2004 für das Geschäft mit marktfähigen Risiken innerhalb des ONDD zur Verfügung stand.

(30) Zum zusätzlichen Kapital gehört somit insbesondere das ergänzende Kapital (siehe Grafik unter Erwägungsgrund (141)).

(31) Im Einleitungsbeschluss ging die Kommission vom Vorliegen eines umfangreichen zusätzlichen und ergänzenden Kapitals aus, da zwischen dem Kapital von 150 Mio. EUR, das bei der Gründung in SA Ducroire/Delcredere NV eingebracht wurde, und dem Kapital von [45-70] Mio. EUR, das innerhalb des ONDD dem Geschäftskonto für das Geschäft mit kurzfristigen Risiken, also einschließlich der marktfähigen Risiken, vom 1. September 2003 bis 31. Dezember 2004 zugeordnet war, ein Missverhältnis bestand. Die Kommission wies also darauf hin, dass anscheinend zusätzliches und ergänzendes Kapital vorhanden war und die erwartete Rendite ziemlich niedrig schien.

(32) Durch die Weigerung des ONDD und von SA Ducroire/Delcredere NV, Nummer 4.3 der Mitteilung über die Exportkreditversicherung (siehe Erwägungsgründe (17) und(19)) Folge zu leisten, d. h. eine Verwaltung und Rechnungslegung getrennt nach marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken aufzubauen, war es der Kommission nicht möglich, den Umfang des „ergänzenden Kapitals“ bei der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens genau einzugrenzen. In ihrem Einleitungsbeschluss forderte die Kommission die belgischen Behörden daher auf, Nummer 4.3 der Mitteilung über die Exportkreditversicherung Folge zu leisten und ihr anzugeben, welche Kapitalanteile das Geschäft mit kurzfristigen, nicht marktfähigen Risiken bzw. das Geschäft mit marktfähigen Risiken — vor und nach ihrer Ausgliederung in SA Ducroire/Delcredere NV — stützten.

III. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN

(33) Bei der Kommission ist innerhalb der gesetzten Frist keine Stellungnahme der Beteiligten zum Einleitungsbeschluss eingegangen.

IV. STELLUNGNAHME BELGIENS

In Bezug auf die Maßnahmen 1 und 2: Staatliche Garantie für marktfähige Risiken innerhalb des ONDD und interne Mittelübertragungen zugunsten der marktfähigen Risiken des ONDD

(34) Laut Aussage Belgien lag der Schwerpunkt des ONDD immer auf den nicht marktfähigen Risiken, und diese Risiken standen in seinem Portfolio von jeher im Vordergrund. Nach 1993 (12) und vor Beitritt der 10 neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union (EU) im Mai 2004 entfiel nur ein verschwindend kleiner Geschäftsanteil innerhalb des ONDD auf marktfähige Risiken. Ende 2003 stellten die Prämien für diesen Bereich nur rund [0-1] % des Bestands an kurzfristigen Risiken dar, und die Versicherungssummen beliefen sich lediglich auf rund […] Mio. EUR (siehe Tabelle 1 unten). Es ist festzuhalten, dass der sehr geringe Anteil marktfähiger Risiken damals nur deswegen versichert wurde, weil eine Verbindung zu einem nicht marktfähigen Risiko vorlag (13).

(35) Erst mit dem EU-Beitritt der 10 neuen Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004 veränderte sich das Gleichgewicht zwischen marktfähigen und kurzfristigen, nicht marktfähigen Risiken innerhalb des ONDD-Portfolios, da der Anteil marktfähiger Risiken im ONDD-Bestand von [0-1] % (ausgedrückt in Prämien) im Jahre 2003 auf [15-20] % im Jahre 2004 anstieg (siehe Tabelle 1 unten). Hierfür ist eine automatische Umschichtung der kurzfristigen Risiken von Schuldnern in den 10 neuen Mitgliedstaaten der Europäischen Union aus der Kategorie nicht marktfähig in die Kategorie marktfähig verantwortlich.

(36) In Bezug auf Maßnahme 1 fügten die belgischen Behörden hinzu, dass die Garantie des belgischen Staates schon seit 1. September 2003 nicht mehr für marktfähige Risiken nach ihrer Übertragung auf das Geschäftskonto galt, für welches das ONDD die Zulassung des OCA (14) nicht zuletzt deswegen erhalten habe, weil es nicht durch eine staatliche Garantie abgesichert ist (Geschäftsbereiche ohne staatliche Garantie unterliegen nicht der OCA-Aufsicht).

(37) In Bezug auf die möglichen internen Mittelübertragungen innerhalb des ONDD hin zu marktfähigen Risiken machten die belgischen Behörden geltend, dass aufgrund der geringen Bedeutung des Geschäfts mit marktfähigen Risiken eine Mittelübertragung grundsätzlich nicht absichtlich erfolgte und, wenn überhaupt, nur De-minimis-Beträge ausmache (15).

(38) Für die belgischen Behörden folgt daraus, dass bei Maßnahme 1 und Maßnahme 2 ohnehin nur De-minimis-Beträge im Spiel sind (16). Tabelle 1: Entwicklung von Prämienaufkommen und Versicherungssumme bei marktfähigen und nicht marktfähigen kurzfristigen Risiken (pauschale Ausfuhrpolicen/kurzfristig) (in tausend EUR) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Marktfähige Risiken […] […] […] […] […] […] […] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) […] […] […] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) Nicht marktfähige Risiken […] […] […] […] […] […] […] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) […] […] […] […] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) […] […] […] […] […] […] […] Versicherungssumme […] […] […] […] […] […] […] Marktfähige Risiken […] […] […] […] […] […] […] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) […] […] […] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) Nicht marktfähige Risiken […] […] […] […] […] […] […] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) […] […] […] […] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) […] […] […] […] […] […] […] Prämie […] […] […] […] […] […] […] (in %) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Marktfähige Risiken [0-1 %] [0-1 %] [0-1 %] [0-1 %] [20-25 %] [20-25 %] [25-30 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [20-25 %] [15-20 %] [15-20 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) Nicht marktfähige Risiken [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [75-80 %] [75-80 %] [70-75 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [20-25 %] [15-20 %] [20-25 %] [20-25 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] Versicherungssumme 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % Marktfähige Risiken [0-1 %] [0-1 %] [0-1 %] [0-1 %] [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [15-20 %] [10-15 %] [10-15 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) Nicht marktfähige Risiken [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [80-85 %] [80-85 %] [80-85 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [5-10 %] Prämie 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 %

In Bezug auf Maßnahme 3: Kapitalzuweisung an SA Ducroire/Delcredere NV durch das ONDD

(39) Als Begründung dafür, dass die Kapitalzuweisung des ONDD an SA Ducroire/Delcredere NV notwendig war und die Anforderungen des privaten Kapitalgebers erfüllte, brachten die belgischen Behörden folgende Argumente vor: (1) Der Vorgang muss im richtigen Zusammenhang, d. h. als Übertragung eines bestehenden Geschäftsbereichs in Form einer Ausgliederung gesehen werden. (2) Die Kapitalzuführung ist nach den Solvabilitätsvorschriften gerechtfertigt. (3) Die erwartete Rentabilität des marktfähigen Geschäfts bei SA Ducroire/Delcredere NV war ausreichend, um einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber zu veranlassen, diese Investition vorzunehmen.

1. Der Vorgang besteht aus der Übertragung eines bestehenden Geschäftsbereichs (18)

(40) Die belgischen Behörden sind der Auffassung, dass die Kapitalzuführung im richtigen Zusammenhang, nämlich als Übertragung eines bestehenden Geschäftsbereichs, beurteilt werden müsse. Das gesamte, bei der Gründung auf SA Ducroire/Delcredere NV übertragene Geschäft sei im Grunde nichts anderes als eine Ausgliederung des kurzfristigen Risikobestands des ONDD.

(41) Hierzu erklären die belgischen Behörden, dass alle Bilanzposten des Geschäftskontos mit Bezug zum gewerblichen Geschäft in die Eröffnungsbilanz von SA Ducroire/Delcredere NV übernommen wurden. Auf der Aktivseite wurden nur Forderungen aus bereits im Bestand erfassten Versicherungspolicen übertragen (die Anlagen wurden nicht übertragen). Auf der Passivseite wurden nur Posten in Verbindung mit dem bestehenden Versicherungsportfolio übertragen, d. h. das Kapital, die Rücklagen und Rückstellungen für Wertberichtungen und Katastrophen waren davon ausgenommen (19). Wie die belgischen Behörden betonen, wurden die dem Geschäftskonto zugewiesenen [45-70] Mio. EUR nicht an SA Ducroire/Delcredere NV übertragen, da zur Bestimmung der Kapitalausstattung eine eigene Bewertung vorgenommen wurde.

(42) Die belgischen Behörden behaupten, dass das dem Geschäftskonto zugewiesene Kapital kein relevanter Vergleichsmaßstab sei, um den Kapitalbedarf von SA Ducroire/Delcredere NV zu beurteilen. Der Kapitalbedarf für das Geschäftskonto sei einfach unter Zugrundelegung der Vorschriften der Richtlinie 2002/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. März 2002 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG des Rates hinsichtlich der Bestimmungen über die Solvabilitätsspanne für Schadenversicherungsunternehmen (20) (im Folgenden „Richtlinie Solvabilität I“) aus aufsichtsrechtlicher Sicht geschätzt worden, um die Zulassung durch das OCA für das kurzfristige Geschäft zu erhalten, da hierfür ja keine staatliche Garantie mehr galt, doch dieses Kapital entspreche nicht dem wirtschaftlichen Kapitalumfang, wie er für eine Absicherung des Geschäfts mit diesem Risikoprofil erforderlich sei.

(43) Den belgischen Behörden zufolge unterscheidet sich das Verhalten eines privaten Kapitalgebers, der mit einer neuen Investition Rendite anstrebt, vom Vorgehen einer Muttergesellschaft, die bestehende Geschäftsbereiche ausgliedert. Eine andere Sichtweise könnte — so die belgischen Behörden — ein staatliches Unternehmen dazu veranlassen, eine Wirtschaftstätigkeit zu verkaufen oder einzustellen, sobald sie aus Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers keine ausreichende Rentabilität bietet, was gegen das Neutralitätsgebot für öffentliches Kapital gemäß Artikel 345 AEUV verstoßen würde.

2. Verfahren, mit denen die Kapitalausstattung von SA Ducroire/Delcredere NV gerechtfertigt wurde

(44) Die belgischen Behörden behaupten, dass zur Bestimmung des Kapitalbedarfs bei Kreditversicherern 2004 zwei Verfahren in Betracht kamen: (a) die klassische Methode der Versicherungswirtschaft im Allgemeinen gemäß den Vorgaben der Richtlinie Solvabilität I, der eine Risikovergütung (d. h. durch Prämien) zugrunde liegt („premium based approach“), und (b) das risikobasierte Verfahren („exposure based approach“), wie z. B. die für den Bankensektor geltenden aufsichtsrechtlichen Basel-Vorschriften und die Standard & Poor's-Methode zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für einen Kreditversicherer.

Geltende aufsichtsrechtliche Vorschriften: Solvabilität I

(45) Im Fall von SA Ducroire/Delcredere NV sind die belgischen Behörden der Auffassung, dass das laut Richtlinie Solvabilität I vorgesehene Verfahren dem globalen Finanzprofil eines Versicherers nicht hinreichend Rechnung trägt.

(46) Laut Richtlinie Solvabilität I entspricht die geforderte Solvabilitätsspanne dem höheren Wert von zwei Beträgen, die sich entweder aus dem jährlichen Prämien- bzw. Beitragsaufkommen oder aus der mittleren Schadensbelastung für die letzten drei Geschäftsjahre ergeben. Allerdings liegt die absolute Mindestschwelle bei 3 Mio. EUR für die Jahre 2004-2006 und bei 3,2 Mio. EUR für die Jahre 2007-2009.

(47) Bei Anwendung dieser Vorschriften durch das ONDD ergibt sich eine Mindest-Kapitalausstattung von rund 3-3,3 Mio. EUR (21) für SA Ducroire/Delcredere NV zwischen 2005 und 2007 auf der Grundlage des Geschäftsplans (siehe Tabelle 2 unten).

(48) Belgien macht geltend, dass der Kapitalbedarf von Kreditversicherern eher von den auftretenden Risiken als von der Risikovergütung (Prämien) abhängt und risikobasierte Verfahren („exposure based approach“), wie z. B. Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939, die Standard & Poor's-Methode zur Ermittlung des Kapitalbedarfs, die bankenaufsichtsrechtlichen Basel-Vorschriften, besser geeignet sind als die Richtlinie Solvabilität I, die auf der Risikovergütung (d. h. durch Prämien) basiert („premium based approach“).

(49) Den belgischen Behörden zufolge ist das Portfolio der von SA Ducroire/Delcredere NV versicherten Risiken insofern atypisch, als es im Gegensatz zu den meisten Wettbewerbern überwiegend nicht marktfähige Risiken im Sinne der Mitteilung über die Exportkreditversicherung absichert. Die Risiken, die ein solches Portfolio mit sich bringe, seien wesentlich höher als bei einem Portfolio, das ausschließlich oder teilweise aus marktfähigen Risiken besteht, und rechtfertigten Belgien zufolge die Anwendung noch umsichtigerer Vorschriften.

„Exposure based approach“: i) Anwendung von Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939 auf SA Ducroire/Delcredere NV

(50) Die belgischen Behörden halten die Anwendung von Artikel 8 des ONDD-Gesetzes vom 31. August 1939 (22) (im Folgenden „Gesetz von 1939“) in diesem Fall für geeignet, weil es sich an das Konzept „exposure based approach“ anlehnt. Es ist jedoch klarzustellen, dass Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939 keine aufsichtsrechtliche Wirkung für SA Ducroire/Delcredere NV hat, da es nur für das ONDD gilt.

(51) Obwohl in Artikel 8 der Höchstbetrag für die ONDD-Verbindlichkeiten aus seinem Eigengeschäft mit staatlicher Absicherung und für das Geschäft im Auftrag des Staates zudem genannt wird, sind die belgischen Behörden der Auffassung, dass Artikel 8 des Gesetzes von 1939 einen ersten Anhaltspunkt für SA Ducroire/Delcredere NV bildet, für die jedoch keine staatliche Garantie gilt.

(52) Unter Zugrundelegung von Artikel 8 Absatz 1 des Gesetzes von 1939, in dem es (23) heißt, dass die Verbindlichkeiten das 20fache der Kapitalausstattung und allgemeinen Rücklagen zusammen nicht überschreiten dürfen, setzen die belgischen Behörden (24) den Kapitalbedarf für SA Ducroire/Delcredere NV zwischen 2005 und 2007 mit rund 92-106 Mio. EUR auf der Grundlage des Geschäftsplans an (siehe Tabelle 2 unten).

„Exposure based approach“: ii) von Standard & Poor's entwickeltes Modell

(53) In ihrer Stellungnahme verweisen die belgischen Behörden auf das von Standard & Poor's entwickelte Verfahren, um den Kapitalbedarf eines Kreditversicherers zu bestimmen.

(54) Zur Ermittlung des entsprechenden Kapitalumfangs (25) arbeitet Standard & Poor's mit einem risikobasierten Modell („exposure based approach“), und parallel dazu wird die Rückversicherung der Versicherungsgesellschaft bewertet. Der Kapitalbedarf wird nach einer Methodik ermittelt, bei der die Bruttoschadensbelastung mit der Bruttoversicherungssumme („the gross loss over gross exposure method“) über einen Zeitraum von (normalerweise) 10 Jahren verglichen wird. Die jeweils höhere Quote aus diesem Zeitraum wird mit dem Faktor 1,25 multipliziert und auf die prognostizierten, um den Rückversicherungseffekt bereinigten Versicherungssummen angewandt. Das Modell beruht auf der Annahme, dass der Bestand des Versicherers geografisch und nach Geschäftsfeld („line of business“) vernünftigerweise gut diversifiziert ist.

(55) Die belgischen Behörden verweisen zwar auf das von Standard & Poor's entwickelte Verfahren, haben es aber zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für SA Ducroire/Delcredere NV nicht verwendet.

„Exposure based approach“: iii) Anwendung der Basel I-Vorschriften auf den Kreditversicherer (Cooke-Kennzahl)

(56) Den belgischen Behörden zufolge seien die Basel-Vorschriften zur Beurteilung der Solvabilität von Kreditversicherern besser geeignet als die derzeit geltenden aufsichtsrechtlichen Vorschriften, nämlich die Richtlinie Solvabilität I. Für den Einsatz der Basel-Vorschriften sprächen die Art des Geschäfts der Kreditversicherer und der Vorsichtsgrundsatz. Den Behörden zufolge sei die Kreditversicherung mit dem Kreditgeschäft der Banken in Bezug auf das Gegenparteirisiko vergleichbar (und davon hauptsächlich mit dem Zahlungsausfallrisiko des Schuldners). Außerdem umfasse das Geschäft von SA Ducroire/Delcredere NV — anders als bei den übrigen privaten Kreditversicherern — im Wesentlichen Kreditrisiken durch Schuldner in weniger entwickelten Ländern oder Schwellenländern (Risiken in Zone 2 (26)).

(57) So sei den belgischen Behörden zufolge die Cooke-Kennzahl aus den aufsichtsrechtlichen Basel I-Vorschriften, die eine Mindestkapitalausstattung in Höhe von 8 % der Netto-Verbindlichkeiten vorschreibt, besser geeignet, um die Solvabilität von Kreditversicherern zu beurteilen.

(58) Aus dem Protokoll der ONDD-Verwaltungsratssitzung am 20. April 2004 geht hervor, dass der Verwaltungsrat zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für SA Ducroire/Delcredere NV die Cooke-Quote herangezogen hat mit der Begründung, dass die Fa. gegenüber ihren Wettbewerbern mit einer ausreichenden Glaubwürdigkeit ausgestattet werden müsse.

(59) Die belgischen Behörden verwenden in den Berechnungen nämlich nicht 8 % als Kennzahl, wie laut Basel I-Vorschriften vorgeschrieben, sondern 10 %, um einen Sicherheitspuffer zu schaffen.

(60) Der so vom ONDD ermittelte Kapitalbedarf für SA Ducroire/Delcredere NV, wie er (27) in den der Regulierungsbehörde vorgelegten Finanzplänen und in der Info-Mitteilung von 20. April 2004 angegeben ist, belief sich auf rund 68-74 Mio. EUR Ende 2006 (siehe Tabelle 2 unten). Auf dieser Grundlage hatte der Verwaltungsrat auch seine grundsätzliche Zustimmung zur Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV mit einem gezeichneten Kapital von 150 Mio. EUR erteilt. Laut gebilligten Geschäftsannahmen war nur die Versicherung von Risiken aus Zone 2 und in den 10 Ländern vorgesehen, die der Europäischen Union im Mai 2004 beigetreten sind.

(61) Demgegenüber wurde in der strategischen Mitteilung vom 28. September 2004 (28) der vom ONDD gemäß Cooke-Kennzahl geschätzte Kapitalbedarf (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) zwischen 2005 und 2007 auf rund 74-101 Mio. EUR angesetzt. Anders als in den Finanzprognosen der Mitteilung vom April 2004 war laut Finanzprognosen vom September 2004 die Versicherung aller kurzfristigen Risiken, also auch in den Zonen 1 und 2 einbezogen. In dieser Mitteilung heißt es abschließend, dass „ein voll eingezahltes Kapital von 100 Mio. EUR für das kurzfristige Geschäft mit pauschalen Exportpolicen bis 2007 ausreicht, der Wert danach aber überprüft werden muss“.

(62) Nach Auffassung der belgischen Behörden ist die Anwendung der Cooke-Kennzahl nicht die richtige Methode, um den Kapitalbedarf separat für das marktfähige und das nicht marktfähige Geschäft zu ermitteln, denn die Cooke-Kennzahlmethode, die beim Forderungsbestand ansetzt, setze eine bestimmte Linearität voraus und berücksichtige dabei die Vielfalt der verschiedenen zugrunde liegenden Risiken nur unzureichend.

Anwendung des Verfahrens aus der Richtlinie Solvabilität II mit interner Modellrechnung für die politischen Risiken

(63) Die Solvabilität II-Vorschriften fallen unter die Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 über die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (29) (im Folgenden „Richtlinie Solvabilität II“).

(64) Zur Unterscheidung des Kapitalbedarfs für das marktfähige Geschäft einerseits und das nicht marktfähige Geschäft andererseits hat das ONDD 2011 eine Methodik entwickelt, die es für besser geeignet hält. Es handelt sich um die im Rahmen der Quantitative Impact Study 5 (QIS 5) entwickelte Solvabilität II-Standardformel (30), bei welcher der Kapitalbedarf zur Absicherung des politischen Risikos zusammen mit einer internen Modellrechnung so abgestimmt wird, dass die Solvabilitätsvorgaben für ein Rating A erfüllt sind, und in die dann die Parameter für das Jahr 2004 eingesetzt werden.

(65) Den belgischen Behörden zufolge kann vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass ein umsichtiger privater Kapitalgeber 2004 diese Methodik zugrunde gelegt hätte.

(66) Das ONDD verwendete die Solvabilität II-Standardformel QIS 5 für alle Risiken, nicht aber für politische Risiken. Den belgischen Behörden zufolge ist das politische Risiko bei Kreditversicherungen mit einer Art Katastrophenrisiko vergleichbar. Nun wird aber das Katastrophenrisiko bei Kreditversicherungen den belgischen Behörden zufolge mit der derzeitigen Solvabilität II-Standardformel QIS 5 nur unzureichend erfasst. Daher sei der Einsatz eines internen Modells gerechtfertigt, um den Kapitalbedarf für politische Risiken einzuschätzen.

(67) Nach diesem Ansatz wird der Kapitalbedarf von SA Ducroire/Delcredere NV (31) auf rund 80-99 Mio. EUR zwischen 2005 und 2007 und auf rund [125-150] Mio. EUR im Jahre 2009 auf der Grundlage des Geschäftsplans geschätzt (siehe Tabelle 2 unten). Davon entfällt der größte Teil auf die Absicherung des politischen Risikos.

(68) Auf Wunsch der Kommission haben die belgischen Behörden den Kapitalbedarf für SA Ducroire/Delcredere NV unter Anwendung der Solvabilität II-Standardformel QIS 5 für alle Risikotypen (auch das politische Risiko) geschätzt. In diesem Fall wäre der Kapitalbedarf von SA Ducroire/Delcredere NV (32) zwischen 2005 und 2007 um rund 23-25 Mio. EUR und im Jahre 2009 rund [25-50] Mio. EUR niedriger (siehe Tabelle 2 unten). Tabelle 2: Bestimmung des Kapitals für SA Ducroire/Delcredere NV durch das ONDD/die belgischen Behörden für 2005, 2007 und 2009 nach zwei verschiedenen Wachstumsszenarien und nach unterschiedlichen Ansätzen (in Mio. EUR) Methodik Szenario (33) Berichtszeitraum Kapitalbedarf für marktfähige Risiken Kapitalbedarf für nicht marktfähige Risiken Summe Auf der Grundlage des Geschäftsplans Solvency I gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2005 3,0 3,0 3 (34) Ende 2007 3,2 3,2 3,2 (34) B (6 %) Ende 2005 3,0 3,0 3,0 (34) Ende 2007 3,2 3,2 3,3 (34) Artikel 8 des Gesetzes 1939 gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2005 92 Ende 2007 97 Ende 2009 [100-125] B (6 %) Ende 2005 95 Ende 2007 106 Ende 2009 [100-125] Cooke-Kennzahl/Basel I (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) Laut Verwaltungsratsprotokoll vom 20.4.2004 und, wie sie bei der Regulierungsbehörde angemeldet wurden A (3 %) Ende 2006 68,2 B (6 %) Ende 2006 74,3 Cooke-Kennzahl/Basel I (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) Gemäß strategischer Mitteilung vom 28.9.2004 A (3 %) Ende 2005 73,5 Ende 2007 92,2 B (6 %) Ende 2005 77,4 Ende 2007 100,7 Cooke-Kennzahl/Basel I (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2009 [100-125] B (6 %) Ende 2009 [125-150] Solvabilität II, „Standardmethode“ (von 2011) gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011, Anhang B10 A (3 %) Ende 2005 7,0 48,0 55,0 Ende 2007 9,0 56,0 65,0 Ende 2009 [10-20] [65-80] [75-100] B (6 %) Ende 2005 8,0 51,0 59,0 Ende 2007 10,0 64,0 74,0 Ende 2009 [5-15] [70-85] [75-100] Solvency II mit interner Modellrechnung für politische Risiken gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2005 7,0 73,0 80,0 Ende 2007 9,0 81,0 90,0 Ende 2009 [5-15] [110-135] [125-150] B (6 %) Ende 2005 8,0 74,0 82,0 Ende 2007 10,0 89,0 99,0 Ende 2009 [5-15] [120-135] [125-150] Kapital (QIS 5 + internes Modell) angepasst (siehe Erwägungsgrund (76)) einschl. kumuliertem Gewinn (35) A (3 %) Ende 2005 9,8 90,2 100,0 Ende 2007 10,8 91,7 102,5 Ende 2009 [5-15] [130-145] [135-160] B (6 %) Ende 2005 9,8 90,2 100 Ende 2007 11 92,3 103,3 Ende 2009 [10-20] [140-155] [150-175] Auf der Grundlage der erzielten Zahlen Eingezahltes Kapital der Zuweisung gemäß Stellungnahme vom 31. Mai 2012 Ende 2011 [40-80] [70-110] 150,0

(69) In seinen Stellungnahmen vom 16. und 31. Mai 2012 stellte das ONDD klar, dass nach den zwischen 2007 und 2009 getroffenen strategischen Entscheidungen (z. B. Wechsel in der Rückversicherungsstrategie, Änderungen bei den Risikoparametern des Portfolios für nicht marktfähige Risiken), die in seinem Strategieplan von 2004 nicht vorgesehen waren, intern Kapital von den nicht marktfähigen Geschäften hin zu den marktfähigen Geschäften umgeschichtet wurde.

3. Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers

(70) Den belgischen Behörden zufolge erfüllt die Einbringung des Startkapitals durch das ONDD bei der Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV die Anforderungen eines marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers.

Rentabilität nach den Prognosen von 2004

(71) Laut Mitteilung vom April 2004 erwartete das ONDD gemäß Szenario 1B, das von einem Geschäftswachstum von 6 % ausging, eine Eigenkapitalrendite („return on equity“ oder „ROE“) von 1,3 %-1,5 % für die ersten drei Geschäftsjahre von SA Ducroire/Delcredere NV (2005, 2006 und 2007) unter Einbeziehung der Schadensausgleichreserve bzw. von 2,2 %-2,9 % für dieselben Jahre unter Ausklammerung der Schadensausgleichreserve. Tabelle 3: Finanzprognosen vom April 2004 (Einzugsbereich: Zone 1 „10 Beitrittsländer“ + Zone 2) (in tausend EUR) Szenario 1A: Wachstum 3 % Szenario 1B: Wachstum 6 % Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Ergebnis aus dem Versicherungsgeschäft – 527 – 536 – 543 47 389 763 Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit 1 643 1 692 1 742 1 749 1 885 2 029 Versicherungstechnisches Ergebnis 1 116 1 156 1 199 1 797 2 274 2 792 Zuführung Schadensausgleichreserve – 837 – 867 – 899 – 1 347 – 1 706 – 2 094 Versicherungstechnisches Ergebnis nach Schadensausgleichreserve 279 289 300 449 569 698 Finanzergebnis 2 360 2 468 2 577 2 369 2 499 2 641 Steuern und Abgaben – 871 – 910 – 949 – 930 – 1 012 – 1 102 Ergebnis 1 768 1 847 1 927 1 888 2 055 2 237 Kapital 150 000 150 000 150 000 150 000 150 000 150 000 Return on equity (Ergebnis/Kapital) 1,2 % 1,2 % 1,3 % 1,3 % 1,4 % 1,5 % Ergebnis + Schadensausgleichreserve 2 605 2 715 2 826 3 235 3 761 4 331 ROE vor Schadensausgleichreserve (Ergebnis + Schadensausgleichreserve)/Kapital 1,7 % 1,8 % 1,9 % 2,2 % 2,5 % 2,9 % Cashflow 5 744 5 190 5 803 6 634 6 557 7 742 Erforderliche Kapitalausstattung für das Geschäft 68 186 74 319 Quelle: ONDD. Es handelt sich um die Finanzprognosen aus Anhang 8 Seite 70 (Mitteilung „Gründung einer Aktiengesellschaft“, die dem ONDD-Verwaltungsrat am 20. April 2004 vorgelegt wurde) aus der Stellungnahme der belgischen Behörden vom 1. Juni 2011.

(72) In der am 28. September 2004 dem Verwaltungsrat vorgelegten Mitteilung — also nach der Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV am 23. September 2004 — erwartete das ONDD nach dem „dynamischen Szenario 6 % Wachstum“ einen ROE von 1,3 %-1,9 % für die ersten drei Jahre 2005, 2006 und 2007 unter Einbeziehung der Schadensausgleichreserve bzw. von 2,8 %-4,3 % für dieselben Jahre bei Vernachlässigung der Schadensausgleichreserve. In den Finanzprognosen vom September 2004 sind leicht abweichende Ergebnisse gegenüber April 2004 zu erkennen, da man im September 2004 einen erweiterten Einzugsbereich (die gesamte Zone 1) zugrunde legte. Außerdem wurden bestimmte Annahmen im September 2004 revidiert. Tabelle 4: Finanzprognosen vom September 2004 (Einzugsbereich: Zone 1 und Zone 2 zusammen) (in tausend EUR) Szenario 1A Wachstum 3 % Szenario 1B Wachstum 6 % Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Ergebnis aus dem Versicherungsgeschäft (36) – 229 49 292 330 924 1 504 davon nicht marktfähige Risiken (Zone 2) 378 688 970 918 1 537 2 148 davon marktfähige Risiken (Zone 1 „10 Beitrittsländer“) – 619 – 579 – 545 – 600 – 553 – 511 davon sonstige marktfähige Risiken (Zone 1 „Sonstige Länder“) 13 – 12 3 31 43 109 Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit 1 662 1 734 1 805 1 768 1 924 2 086 Versicherungstechnisches Ergebnis 1 433 1 783 2 096 2 097 2 848 3 590 Zuführung Schadensausgleichreserve – 1 066 – 1 383 – 1 672 – 1 564 – 2 182 – 2 392 Versicherungstechnisches Ergebnis nach Schadensausgleichreserve 367 400 425 533 667 1 197 Finanzergebnis 1 366 1 470 1 581 1 375 1 500 1 642 Steuern und Abgaben – 568 – 637 – 706 – 626 – 735 – 981 Ergebnis 1 165 1 233 1 300 1 282 1 432 1 858 Kapital 100 000 100 000 100 000 100 000 100 000 100 000 Return on equity (Ergebnis/Kapital) 1,2 % 1,2 % 1,3 % 1,3 % 1,4 % 1,9 % Ergebnis + Schadensausgleichreserve 2 231 2 616 2 972 2 846 3 614 4 251 ROE vor Schadensausgleichreserve (Ergebnis + Schadensausgleichreserve)/Kapital 2,2 % 2,6 % 3,0 % 2,8 % 3,6 % 4,3 % Cashflow 5 358 5 152 6 080 6 233 6 471 7 796 Erforderliche Kapitalausstattung für das Geschäft 73 506 82 798 92 150 77 419 88 931 100 696 Quelle: ONDD. Es handelt sich um die Finanzprognosen auf Seite 28 und in Anhang 9 der strategischen Mitteilung vom 28. September 2004 mit dem Titel „Strategische Leitlinien für das ONDD und seine SA“, die am 28. September 2004 dem ONDD-Verwaltungsrat vorgelegt wurde und die belgischen Behörden am 1. Juni 2011 in Anhang 10 ihrer Stellungnahme übermittelt haben.

(73) Anders als in der Mitteilung vom April 2004 vorgegeben, wird der ROE anhand der 100 Mio. EUR eingezahlten Kapitals unter Vernachlässigung der 50 Mio. EUR zusätzlichen Kapitals berechnet, das noch nicht eingezahlt war.

(74) In Bezug auf den erwarteten ROE für das Geschäft mit marktfähigen Risiken erklärten die belgischen Behörden, dass die Aufschlüsselung, wie sie in der strategischen Mitteilung an den Verwaltungsrat vom 28. September 2004 (37) dargelegt wurde, für die Rentabilitätsanalyse des marktfähigen und nicht marktfähigen Geschäfts unerheblich sei. Den Erklärungen der belgischen Behörden zufolge (38) sind diese Prognosen irreführend, da die Schadenshäufigkeit bei den 2004 zu marktfähigen Risiken umgestuften Risiken weit überhöht angesetzt war, andererseits aber die Möglichkeit für einen Versicherer vernachlässigt wurde, die Prämien bei tatsächlich beobachteter erhöhter Schadenshäufigkeit anzupassen. Die belgischen Behörden machen deutlich, dass der ONDD-Verwaltungsrat den Umfang der Kapitalausstattung für SA Ducroire/Delcredere NV nicht anhand der Zweiteilung in Anhang 9 der strategischen Mitteilung entschieden hat.

Rentabilität nach den Ex-post-Prognosen von 2011

(75) Diese Prognosen von 2004 wurden daher bei den Prognosen getrennt nach marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken nicht zugrunde gelegt, wie sie der Kommission im Juni 2011 vorgelegt wurden. Für die Stellungnahme vom Juni 2011 sind wiederum Altdaten von vor 2004 und die damaligen Leistungen der Wettbewerber von SA Ducroire/Delcredere NV ausschlaggebend. Nach Auffassung Belgiens spiegelt der Ansatz aus der Stellungnahme vom Juni 2011 die Denkweise am besten wieder, der ein privater Kapitalgeber 2004 hätte folgen können, und steht gleichzeitig im Einklang mit dem konsolidierten Ergebnis.

(76) In ihrer Stellungnahme vom Juni 2011 haben die belgischen Behörden die Rendite für die marktfähigen Geschäfte bezogen auf das für dieses Geschäft bereitgestellte Kapital nach dem Modell Solvabilität II (Standardformel QIS 5 und internes Modell) geschätzt; das Verfahren war auf Wunsch der Kommission nachträglich entwickelt worden. Es ist festzuhalten, dass die Differenz zwischen der Mindestkapitalausstattung nach diesem Modell, d. h. 82 Mio. EUR, und dem tatsächlich eingezahlten Kapital von 100 Mio. EUR in dem Umfang in das marktfähige und nicht marktfähige Geschäft geflossen ist, wie dies dem jeweiligen Anteil am Mindestkapital von 82 Mio. EUR entspricht. Demnach beliefe sich das „angepasste“ Kapital für marktfähige Risiken laut Schätzung des ONDD auf 9,8 Mio. EUR im Jahre 2005 (39) (siehe Tabelle 5 unten).

(77) Auf der Grundlage der Finanzprognosen, die von den belgischen Behörden 2011 in überarbeiteter Form vorgelegt wurden, und ihren Schätzungen für die Kapitalzuweisung an das Geschäft mit marktfähigen Risiken ergibt sich, wie unter Erwägungsgrund (76) erklärt, im Geschäft mit marktfähigen Risiken für 2005-2007, wie von den belgischen Behörden ermittelt, folgende Rentabilität: Tableau 5: 2011 neu berechnete Finanzprognosen (40) (in tausend EUR) Szenario 1B (Wachstum 6 %) marktfähige Risiken Szenario 1B (Wachstum 6 %) nicht marktfähige Risiken Finanzprognosen Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Ergebnis aus dem Versicherungsgeschäft 656 516 596 – 326 408 908 Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit 292 329 363 1 476 1 596 1 723 Versicherungstechnisches Ergebnis vor Rückstellung 948 845 959 1 150 2 004 2 631 Zuführung Schadensausgleichreserve – 328 – 347 – 368 – 1 236 – 1 835 – 2 024 Versicherungstechnisches Ergebnis nach Schadensausgleichreserve 620 497 591 -86 170 607 Finanzergebnis 280 347 374 1 095 1 153 1 268 Steuern und Abgaben – 297 – 279 – 318 – 330 – 456 – 664 Ergebnis nach Steuern 603 566 646 679 866 1 212 Kapital (QIS 5 + internes Modell) angepasst8 (41) 9 756 10 322 10 969 90 244 91 110 92 321 Angepasstes Kapital + Schadensausgleichreserve 9 756 10 437 11 205 90 244 91 743 93 671 ROE (Ergebnis/Kapital) 6,2 % 5,5 % 5,9 % 0,8 % 1,0 % 1,3 % Ergebnis + Schadensausgleichreserve 823 799 893 1 511 2 068 2 519 ROE vor Schadensausgleichreserve 8,4 % 7,7 % 8,0 % 1,7 % 2,3 % 2,7 %

(78) Die belgischen Behörden berechnen den ROE auf der Grundlage von 100 Mio. EUR eingezahlten Kapitals unter Vernachlässigung der 50 Mio. EUR zusätzlich gezeichneten Kapitals, das erst 2009 eingezahlt wurde.

(79) Auf die Bedenken im Einleitungsbeschluss, dass ein privater Kapitalgeber eine Vergütung für das nicht eingezahlte Kapital verlangen würde, da er es im Konkursfalle verlieren würde, antworteten die belgischen Behörden, dass sie bei ihrem Standpunkt bleiben, nämlich dass das Kapital von 50 Mio. EUR nicht in die Berechnung der Rentabilität einbezogen werden darf, solange es nicht effektiv eingezahlt ist. Ihnen zufolge würde der Konkurs (vorausgesetzt, dass das gezeichnete Restkapital dann abgerufen wird) nur bewirken, dass sich die Laufzeit einer derartigen Anlage verkürzt. Wie sie ferner hinzufügten, konnte das ONDD dieses Kapital von 50 Mio. EUR bis zur Einzahlung 2009 frei auf dem Markt anlegen, um sich eine entsprechende Rendite zu sichern.

(80) Außerdem sei — so die belgischen Behörden — eine Anlagenverzinsung von 2 %, wie sie in den Prognosen von 2004 verwendet und in den Berechnungen aus Tabelle 5 berücksichtigt wird, niedriger als der Wert, den ein privater Kapitalgeber wahrscheinlich verwendet hätte. Ausgehend von einer Anlagenverzinsung von 3,5 % ermittelten die belgischen Behörden, dass sich die Renditeerwartung für marktfähige Geschäfte (ROE bereinigt um die Schadensausgleichreserve) zwischen 2005 und 2007 bei von rund 9,7-10,4 % bewegen hätte (gegenüber rund 7,7-8,4 % bei einer Anlagenverzinsung von 2 %) (42).

Verwendung der ROR-Quote

(81) Die belgischen Behörden sind der Auffassung, dass für die Bewertung der erwarteten Rendite einer Anlage der Begriff Economic Return on Revenue (im Folgenden „ROR“), am besten geeignet ist, auch wenn in den Ex-ante-Finanzprognosen (ONDD-Geschäftsplan) nicht mit dieser Kennzahl gearbeitet wurde. Diese Kennzahl ergibt sich aus dem Verhältnis von versicherungstechnischem Ertrag (vor der Rückstellung für die Schadensausgleichreserve) zum Umsatz (Versicherungsprämien). Den belgischen Behörden zufolge ist der ROR insofern besser geeignet, als a) er vor Abzug der Schadensausgleichreserve gemäß Vorgaben der belgischen Bankenaufsichtsbehörden berechnet wird, mit der die Betriebsergebnisse zeitlich gestreckt und mögliche künftige Verluste aus dem künftigen Geschäft abgedeckt werden sollen; b) der ROR die Rentabilität des Kreditversicherungsgeschäfts getrennt vom reinen Finanzertrag wiederspiegelt. Er gibt somit die Rentabilität des „Kerngeschäfts“ der Kreditversicherung an.

(82) Mit einem ROR von 16,5 % und 18,5 % im Jahre 2005 bzw. 2006 wäre SA Ducroire/Delcredere NV rentabler (43) als die größten Kreditversicherungsanbieter Coface, Euler Hermes und Atradius, die 2005 und 2006 einen ROR von 9,7 % und 10,9 % bzw. von 16,0 % und 16,9 % bzw. von 9,3 % und 11,9 % ausweisen konnten.

Bestimmung der erwarteten Rentabilität

(83) In Antwort auf einen Einwand der Kommission, wonach ein privater Kapitalgeber wahrscheinlich nicht nur die ROR-Kennzahl zur Renditebewertung einer geplanten Anlage heranziehen würde, schlugen die belgischen Behörden zwei neue Methoden vor, um nachzuweisen, dass die Rentabilität von SA Ducroire/Delcredere NV zum Zeitpunkt der Kapitalzuführung ausreichend hoch war. Es handelt sich (a) um das „Capital Asset Pricing Model“ (im Folgenden „CAPM“) (44), mit dem sich die vom Markt erwartete Rendite für eine Kapitalanlage abhängig vom damit verbundenen Risiko ermitteln lässt, und (b) um ein „Rentabilitäts-Benchmarking“ bei Kreditversicherern.

(84) Beim CAPM-Modell werden die Kapitalkosten nach folgender Formel ermittelt: Kapitalkosten = Verzinsung für risikolose Anlage + Prämie für Kapitalrisiko Kapitalkosten = Verzinsung für risikolose Anlage + Betafaktor der Anlage (*) [Prämie für Marktrisiko] Darin stellt der Betafaktor der Anlage die Volatilität der Rendite der jeweiligen Anlage bezogen auf die Marktrendite dar.

(85) Die belgischen Behörden haben die Kapitalkosten für SA Ducroire/Delcredere NV, wie in nachstehender Grafik dargestellt, geschätzt.

(86) Den Schätzungen des ONDD zufolge, die auf dem CAPM-Modell basieren, hätte ein privater Kapitalgeber im Bereich Sachversicherungen in Belgien 2004 eine Mindestrendite von 7-8 % verlangt.

(87) Für das Benchmarking auf der Grundlage der historischen Rentabilitätswerte in der Branche haben die belgischen Behörden aus einem Querschnitt von Versicherern diejenigen ausgewählt, die folgende Voraussetzungen erfüllen: a) europäischer Anbieter, b) die Kreditversicherung ist das Hauptgeschäftsfeld, c) ist überwiegend im Bereich marktfähige Risiken tätig und hat ein Geschäft im Bereich nicht marktfähige Risiken; davon ausgenommen sind Unternehmen, gegen die ein beihilferechtliches Verfahren läuft oder die nach 2004 gegründet wurden, sowie Tochterunternehmen von Unternehmen aus dem Querschnitt. Der Querschnitt umfasst 11 Versicherungsgesellschaften. Den belgischen Behörden zufolge ist bei Kreditversicherern, die überwiegend im Bereich marktfähige Risiken tätig sind, ein durchschnittlicher ROE von 6-7,5 % je nach untersuchtem Zeitraum (d. h. mit oder ohne Krisenjahre) zu erkennen. Der durchschnittliche ROE für diese 11 Versicherungen lag 2004 bei 7,8 % im Vergleich zu einem mittleren ROE von 13,3 % der 3 Referenzanbieter des Markts (siehe Tabelle 6). Tabelle 6: Rentabilitäts-Benchmarking zu den von Belgien vorgeschlagenen Kreditversicherern Methodik zur Festlegung des Benchmarking-Querschnitts für ROE bei marktfähigen Risiken ROE (46), 2000-2009, Prozentsatz Unternehmen Firmensitz Markt-fähiger Anteil ge-schätzt (47)% Prämien brutto Mio. EUR, 2004 ROE Durchschnitt Filterkriterium Größe des Querschnitts 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 -2004 2003 -2004 2001 -2009 ߦ Kreditversicherer aus der ICISA und der Berner Unionr (48) 115 Cesce Spanien 60 51 (49) 2,3 5,2 7,3 6,0 3,5 8,3 2,3 – 24,0 10,4 4,1 4,5 1,8 KUKE Polen 60 7 – 9,0 0,5 1,9 5,5 7,9 4,9 5,3 8,1 – 14,6 – 0,3 3,7 1,2 ߦ Europäische Kreditversicherer (51) 47 COSEC Portugal 90 37 1,5 1,7 – 5,1 8,1 7,3 2,2 6,0 – 9,0 1,8 1,5 1,5 1,6 Prisma Deutschland 100 36 0,0 4,8 6,8 4,7 5,6 9,3 12,9 17,1 9,5 15,9 7,6 6,6 7,5 9,9 ߦ Unternehmen mit der Kreditversicherung als Hauptgeschäft, die überwiegend im Bereich marktfähige Risiken tätig sind (45) 19 Credit y Caucion Spanien 100 341 9,0 13,7 14,3 16,0 21,1 17,6 14,3 13,7 15,2 53,7 0,5 17,3 19,4 18,5 Baez Bulgarien 60 0,5 4,7 8,7 5,3 11,5 10,6 14,2 4,7 4,7 9,2 ߦ Ohne Unternehmen, gegen die ein beihilferechtliches Verfahren läuft (d. h. SACE und SACE BT) 16 Garant Österreich 50 4 – 7,3 – 5,6 0,6 1,3 3,2 -10,7 -7,3 -7,3 -3,1 Mehib Ungarn 90 6 (49) 0,2 0,8 2,2 0,8 -2,3 0,4 5,7 8,2 ߦ Ohne Unternehmen, die nach 2004 gegründet wurden und/oder Tochtergesellschaften eines anderen Unternehmens auf Liste sind 11 Atradius Niederlande 90 1079 1,8 – 17,5 3,4 10,1 16,8 14,5 19,4 – 22,1 – 12,5 – 0,5 6,8 1,5 Euler Hermes Frankreich 96 1567 13,7 13,2 16,7 14,5 18,4 17,7 17,3 21,8 4,5 1,3 15,7 16,4 13,9 COFACE Frankreich 83 903 11,3 11,8 9,2 3,2 13,2 11,5 13,4 11,2 15,1 3,7 – 15,0 9,3 12,4 7,3 Durchschnitt (50) 11,0 5,0 3,4 7,0 7,8 8,9 8,4 9,8 4,6 -0,8 5,8 7,4 6,0 Durchschnitt (50) der 3 Referenzanbieter 8,1 0,8 10,4 13,3 16,0 14,3 18,8 -4,6 -8,7 8,2 11,9 7,6 Durchschnitt (50) der Anbieter vergleichbarer Größe 3,1 4,7 5,3 5,8 6,2 6,2 6,4 8,0 2,2 4,7 5,5 5,3

(88) Den belgischen Behörden zufolge entspricht die erwartete Rentabilität vor Abzug der Schadensausgleichreserve (ROE vor Schadensausgleichreserve) im Geschäft mit marktfähigen Risiken nach den Finanzprognosen, welche die belgischen Behörden 2011 gemäß Szenario 1B (siehe Tabelle 5) neu berechnet haben, den Renditeerwartungen eines privaten Kapitalgebers im Jahre 2004 (laut Schätzung der belgischen Behörden auf der Grundlage der Kapitalkosten nach dem CAPM-Modell und auf der Grundlage des Rentabilitäts-Benchmarkings für Kreditversicherer, siehe Erwägungsgründe (86) bzw. (87)).

Getrennte Rechnungslegung

(89) Auf die Aufforderung der Kommission im Einleitungsbeschluss, eine getrennte Verwaltung und Rechnungslegung für das Versicherungsgeschäft mit marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken einzuführen, wie gemäß Nummer 4.3 der Mitteilung über Exportkreditversicherer gefordert, antworteten die belgischen Behörden, dass eine derartige Zweiteilung nicht erforderlich sei. Seit dem 1. Januar 2005 werde das kurzfristige Geschäft (marktfähige und nicht marktfähige Risiken) im Rahmen der Ausgliederung eines bestehenden Geschäftsbereichs von SA Ducroire/Delcredere NV betrieben. Da SA Ducroire/Delcredere NV den belgischen Behörden zufolge keine staatliche Unterstützung mehr erhält, auch für das von ihr betriebene Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken, erübrige sich nach Ansicht Belgiens eine getrennte Rechnungslegung.

V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE

V.1. VORLIEGEN STAATLICHER BEIHILFEN

(90) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

(91) Die Kommission muss zunächst untersuchen, ob die fraglichen Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Daher analysiert sie in den nächsten Abschnitten die Maßnahmen anhand verschiedener beihilferechtlicher Kriterien.

V.1.1. Vorliegen eines Vorteils

V.1.1.1 Vorliegen eines Vorteils aufgrund der staatlichen Garantie (Maßnahme 1) und möglicher interner Mittelübertragungen zugunsten marktfähiger Risiken innerhalb des ONDD (Maßnahme 2)

(92) Gemäß den Nummern 3.1 und 3.2 der Mitteilung über die Exportkreditversicherung kann die staatliche Garantie für ein Exportkreditversicherungsunternehmen ihm einen finanziellen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern verschaffen. So bezog sich die am 23. Februar 2011 eingeleitete Untersuchung (siehe Erwägungsgrund (26)) insbesondere auf die Garantie des belgischen Staates, die das ONDD für sein Geschäft mit marktfähigen Risiken erhalten hat.

(93) Am 1. September 2003 wurde ein sogenanntes „Geschäftskonto“ — laut belgischen Behörden ohne Absicherung durch die staatliche Garantie — zweckgebunden für das Geschäft des ONDD mit kurzfristigen Risiken (einschließlich der marktfähigen Risiken) eingerichtet.

(94) Da es innerhalb des ONDD keine getrennte Verwaltung und Rechnungslegung zur Unterscheidung der marktfähigen von den nicht marktfähigen Risiken gab, wurden die belgischen Behörden aufgefordert, klarzustellen, welcher Anteil der staatlichen Garantie dem Geschäft mit marktfähigen Risiken bis zum 31. August 2003 zugeordnet werden könne. Sie wurden ferner aufgefordert, Nachweise vorlegen, dass diese Garantie am 31. August 2003 und nicht erst mit der Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV am 1. Januar 2005 auslief.

(95) Den belgischen Behörden zufolge hat das ONDD das Angebot, die Risiken von Schuldnern in „Zone 1“ (52) abzusichern, 1993 eingestellt. Nach 1993 war das Geschäft des ONDD ausschließlich auf die nicht marktfähigen Risiken ausgerichtet. Das ONDD ließ sich nur in ganz besonderen Ausnahmefällen auf die Versicherung marktfähiger Risiken ein.

(96) Wie unter Erwägungsgrund (34) ausgeführt, hat Belgien deutlich gemacht, dass das Geschäft mit marktfähigen Risiken bis Mai 2004 innerhalb des ONDD verschwindend gering war. Außerdem wurde der sehr geringe Anteil marktfähiger Risiken damals nur deswegen abgesichert, weil eine Verbindung dieser Risiken zu einem nicht marktfähigen Risiko vorlag. Damit wird auf folgenden Fall (53) angespielt: „Ein Versicherter X verkaufte Güter an einen Zwischenhändler A in Zone 1, der die Güter an den Endkunden B in Zone 2 weiterverkaufte. Die Güter wurden zumeist direkt an den Endkunden B geliefert. Die Zahlung der Rechnung des Versicherten X durch den Zwischenhändler A erfolgte de facto erst, wenn der Endkunde B die Rechnung von Zwischenhändler A beglichen hatte. Die Versicherten fanden normalerweise keinen Versicherungsschutz bei einem anderen Kreditversicherer, da diese Geschäfte dem politischen Risiko in dem Land unterlagen, in dem der Endkunde B niedergelassen war“.

(97) Wie die belgischen Behörden erneut deutlich machten, war es unmöglich, für solche Risiken Versicherungsschutz bei anderen privaten Kreditversicherern zu bekommen.

(98) Angesichts der unter den Erwägungsgründen (93)-(95) dargelegten Informationen ist davon auszugehen, dass diese Risiken theoretisch zwar als marktfähig (aufgrund der Hauptbeziehung zwischen dem versicherten Exporteur X und dem Zwischenhändler A) eingestuft waren, in der Praxis aber aufgrund der Marktbedingungen in diesem Zeitraum als nicht marktfähige Risiken zu betrachten sind. Außerdem wurden diese Risiken bis Mai 2004 nur ganz ausnahmsweise vom ONDD versichert, da weniger als [0-2] % des Prämienaufkommens (im Zeitraum 2000-2004) des kurzfristigen Portfolios des ONDD auf sie entfielen (siehe Erwägungsgrund (34)).

(99) Die belgischen Behörden legten ebenfalls Nachweise dafür vor, dass die staatliche Garantie für das Geschäft des ONDD mit marktfähigen Risiken am 1. September 2003 auslief. Diese Garantie wurde nämlich mit Übertragung der marktfähigen Risiken auf das Geschäftskonto unwirksam, für welches das ONDD die Zulassung des OCA (54) nur deswegen erhalten hat, weil es für dieses Konto nicht durch die staatliche Garantie abgesichert war. Im Königlichen Erlass über die vom ONDD auf eigene Rechnung und ohne staatliche Garantie ausgeübte Geschäftstätigkeit, der am 1. September 2003 veröffentlicht wurde (und auch in Kraft getreten ist), wird definiert, welche Geschäfte diesem Konto zuzuordnen sind. Nach Inkrafttreten des Königlichen Erlasses (55) werden Risikoversicherungen über eine Exportpolice mit einer Laufzeit von weniger als zwei Jahren grundsätzlich durch Artikel 3 Absatz 2 des Gesetzes von 1939 geregelt (Geschäft auf Rechnung des ONDD ohne staatliche Garantie).

(100) Letztendlich sind damit die von der Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss geäußerten Bedenken ausgeräumt, dass aufgrund der staatlichen Garantie ein Vorteil für das Versicherungsgeschäft mit marktfähigen Risiken vorliegen könnte. Es ist nämlich davon auszugehen, dass die staatliche Garantie für das Geschäft des ONDD mit marktfähigen Risiken bis August 2003 diesem Geschäftsbereich keinen Wettbewerbsvorteil gegenüber seinen Konkurrenten verschaffte, da es im Grunde kein Geschäft mit marktfähigen Risiken gab. Außerdem wurde nicht versucht, ein Geschäft mit wirklich marktfähigen Risiken auf der Grundlage der staatlichen Garantie aufzubauen. Ferner ist festzustellen, dass die staatliche Garantie für das Geschäft mit den kurzfristigen Risiken ab 1. September 2003 ganz weggefallen ist.

(101) Es erfolgten keine internen Mittelübertragungen zugunsten der marktfähigen Risiken innerhalb des ONDD, da es kein Geschäft mit wirklich marktfähigen Risiken gab. Es wurde nicht versucht, ein Geschäft mit wirklich marktfähigen Risiken auf der Grundlage der Mittelübertragungen für das nicht marktfähige Geschäft aufzubauen (siehe Erwägungsgrund (98)). Es liegen demnach keine stichhaltigen Anhaltspunkte für interne Mittelübertragungen zugunsten der marktfähigen Risiken innerhalb des ONDD oder für etwaige Vorteile vor, die das ONDD aus derartigen Übertragungen hätte ziehen können.

(102) Folglich verschaffen Maßnahme 1 und Maßnahme 2 keinen Vorteil im Sinne von Artikel 107 AEUV. Daher bilden sie keine staatliche Beihilfe.

(103) Daraus folgt, dass auf eine Analyse der Maßnahmen 1 und 2 anhand der übrigen beihilferechtlichen Kriterien (staatliche Mittel, Selektivität, Wettbewerbsverzerrung) in den folgenden Abschnitten verzichtet werden kann.

V.1.1.2 Vorliegen eines Vorteils durch die Kapitalzuweisung an SA Ducroire/Delcredere NV (Maßnahme 3)

Geltungsbereich für eine Würdigung, ob die Kapitalzuweisung an SA Ducroire/Delcredere NV eine Beihilfe bildet

(104) Gemäß Einleitungsbeschluss (siehe Erwägungsgründe (27) und (28) des vorliegenden Beschlusses) sind folgende zwei Beträge von der ursprünglichen Kapitalzuweisung an SA Ducroire/Delcredere NV abzuziehen, da sie keine Beihilfen darstellen: a) der Kapitalanteil zur Unterstützung des Geschäfts mit nicht marktfähigen Risiken (erstes Ausschlusskriterium); b) der Anteil am Kapital von SA Ducroire/Delcredere NV, der bereits innerhalb des ONDD dem Geschäftsbereich marktfähiger Risiken zugutekam und mit dem entsprechenden Geschäft einfach an SA Ducroire/Delcredere NV übertragen wurde. Es würde dann nämlich nur ein Rechtsformwechsel für eine bereits bestehende wirtschaftliche Tätigkeit mit dem dazugehörigen Kapital vorliegen. Auf der Grundlage des Ansatzes, der in der Entscheidung über die Gründung von La Banque Postale (56) verfolgt wurde, verschafft eine derartige Übertragung der fraglichen Wirtschaftstätigkeit keinen neuen Vorteil und kann somit keine Beihilfe an sich bilden (zweites Ausschlusskriterium).

(105) Entsprechend dem Ansatz in ihrem Einleitungsbeschluss müsste die Kommission zunächst einmal diese beiden Ausschlusskriterien anwenden.

(106) Belgien macht jedoch in Anlehnung an das zweite Ausschlusskriterium ein Argument geltend, mit dem sich für die gesamte Maßnahme 3 eine beihilferechtliche Einstufung auf Anhieb ausschließen ließe, sofern es sich als richtig erweist. Die Kommission wird somit zunächst nachweisen, dass dieses Argument nicht stichhaltig ist, bevor sie die beiden im Einleitungsbeschluss dargelegten Ausschlusskriterien anwendet.

Zurückweisung der Behauptung Belgiens, dass die 150 Mio. EUR vollständig an den 2004 ausgegliederten Geschäftsbereich gebunden waren

(107) In Antwort auf den Einleitungsbeschluss hat sich Belgien zu seinen Gunsten auf das zweite Ausschlusskriterium berufen und dahingehend weiter ausgeführt, dass das Kapital, das innerhalb des ONDD dem Geschäft mit marktfähigen Risiken unmittelbar vor seiner Übertragung an SA Ducroire/Delcredere NV am 1. Januar 2005 zugutekam, keine Beihilfe darstellt. Im Einzelnen ist Belgien der Auffassung, dass das gesamte SA Ducroire/Delcredere NV zugewiesene Startkapital von 150 Mio. EUR das Betriebskapital für das übertragene kurzfristige Versicherungsgeschäft (marktfähig und nicht marktfähig) darstellte. Seiner Auffassung nach ist die Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV mit einem Startkapital von 150 Mio. EUR nur ein Wechsel der Rechtsform für einen bestehenden Geschäftsbereich und das dazugehörige Kapital. Die Erstkapitalausstattung sei somit als Ganzes keine Beihilfe. Daher erübrige sich — so Belgien — auch eine Prüfung, wofür dieses Kapital bei SA Ducroire/Delcredere NV in der Folgezeit verwendet wurde (d. h. ob es für die marktfähigen oder die nicht marktfähigen Risiken verwendet wurde — erstes Ausschlusskriterium), da dieses Kapital keine Beihilfe darstellen könne.

(108) Zur Untermauerung dieser Aussage machen die belgischen Behörden geltend, dass die Kapitalzuführung von 150 Mio. EUR bei SA Ducroire/Delcredere NV bereits Anfang 2005 erforderlich war. Die belgischen Behörden rechtfertigen eine Kapitalzuführung in dieser Höhe auf der Grundlage der mit Annahme der Richtlinie Solvabilität II (57) entwickelten „aktuellen Standards“ (sogenannte „Standardmethode“ nach technischen Größen, wie sie bei einer „QIS 5“-Folgenabschätzung für Belgien im März 2011 ermittelt wurden) für alle Risiken bei SA Ducroire/Delcredere NV mit Ausnahme der politischen Risiken, für die der entsprechende Kapitalbedarf anhand einer internen Modellrechnung ermittelt wurde. Wie unter „Solvency II mit interner Modellrechnung für politische Risiken“ in Tabelle 2 angegeben, war ein Kapital von [125-150] Mio. EUR zur Absicherung des für 2009 erwarteten Geschäftsumfangs erforderlich.

(109) Die Kommission wendet ein, dass der Begriff „zu den übertragenen Geschäftsbereichen gehörendes Kapital“ in der Entscheidung der Kommission vom 21. Dezember 2005„Maßnahmen im Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb der Banque Postale“ definiert wird (58). Damals wurde festgestellt, dass mit der Ausgliederung kein neues Kapital übertragen wurde, da nur das Eigenkapital aus dem Finanzdienstleistungsgeschäft von La Poste an die neu gegründete Rechtseinheit „La Banque Postale“ übertragen wurde. In anderen Worten, es handelte sich ausschließlich um bestehendes Eigenkapital, das zuvor eindeutig den übertragenen Vermögenswerten, Rechten und Pflichten zugeordnet war. Es wurde somit das Kapital, das den übertragenen Geschäftsbereichen formal bereits zugeordnet war, und nicht eine zukunftsgerichtete Schätzung analysiert, wie viel Kapital der neuen Einheit zur Stützung ihrer weiteren Entwicklung zweckmäßigerweise zuzuweisen gewesen wäre.

(110) Wie bereits erklärt, lief das an SA Ducroire/Delcredere NV ausgegliederte Geschäft mit kurzfristigen Risiken (marktfähig und nicht marktfähig) innerhalb des ONDD seit dem 1. September 2003 über das Geschäftskonto. Eine Kapitaleinlage von [45-70] Mio. EUR wurde für dieses Konto bereitgestellt. Wie unter Erwägungsgrund (99) ausgeführt, erhielt das ONDD die Zulassung der nationalen Regulierungsbehörde für Versicherungen (OCA) außerdem nur speziell für das Geschäftskonto (und das dazu gehörige Kapital von [45-70] Mio. EUR). Die Auflagen und die Aufsicht des OCA bezogen sich u. a. auf die Einhaltung der Solvabilitätsvorschriften (Mindestsicherungseinlagen, zu bildende Solvabilitätsspanne) (59). Daraus folgt, dass auf der Grundlage der damals geltenden aufsichtsrechtlichen Vorschriften für diese über das Geschäftskonto laufende Geschäftstätigkeit mit kurzfristigen Risiken ausreichend Kapital vorgehalten wurde.

(111) Dagegen wendet die Kommission ein, dass laut interner Mitteilung vom 20. April 2004 (60), die als Grundlage für den Gründungsbeschluss von SA Ducroire/Delcredere NV und die Kapitalzuweisung von 150 Mio. EUR diente, das auf das Geschäftskonto eingezahlte Kapital zzgl. des geschätzten Gewinns von [0-5] Mio. EUR in einem Zeitraum von 16 Monaten (vom 1. September 2003 bis 31. Dezember 2004) eindeutig nur für das Geschäft mit kurzfristigen Risiken bereitgestellt wurde. Wie es in der Mitteilung heißt, „sollen von den 150 Mio. EUR Kapitaleinlage der SA [45-70] Mio. EUR aus der Eigenkapitalübertragung vom Geschäftskonto stammen.“ Die Kommission stellt daher fest, dass mit dem Gründungsbeschluss von SA Ducroire/Delcredere NV das Kapital, das zum 31. Dezember 2004 formal als den kurzfristigen Geschäften zugeordnet gelten konnte, nur [45-75] Mio. EUR (bzw. [45-70] Mio. EUR zzgl. eines geschätzten Gewinns von [0-5] Mio. EUR) umfasste. Daher bildet nur die Kapitalübertragung in Höhe von [45-75] Mio. EUR den Anteil am Kapital von SA Ducroire/Delcredere NV, der bereits innerhalb des ONDD dem Geschäftsbereich marktfähiger Risiken zugutekam und einfach auf SA Ducroire/Delcredere NV übertragen wurde. Diese Übertragung kann somit keinen neuen Vorteil für diesen Geschäftsbereich bilden und auch keine Beihilfe darstellen.

(112) Die Kommission weist daher die Behauptung Belgiens zurück, wonach das gesamte Startkapital in Höhe von 150 Mio. EUR das einfach übertragene Kapital bildet, das bereits innerhalb des ONDD dem übertragenen Geschäftsbereich zugeordnet war und daher nicht als Vorteil angesehen werden kann. Nach Auffassung der Kommission bildet die Differenz zwischen den [45-75] Mio. EUR und dem tatsächlich gezeichneten Kapital von 150 Mio. EUR somit ein zusätzliches Kapital, das einen neuen Vorteil für diesen Geschäftsbereich darstellt.

(113) Wie die Kommission zusätzlich zu bedenken gibt, geht aus den internen Mitteilungen von 2004, die das ONDD in seiner Entscheidung bestärkt haben, SA Ducroire/Delcredere NV ein Kapital von 150 Mio. EUR (d. h. weitaus mehr als die dem Geschäftskonto zugewiesenen [45-75] Mio. EUR) zuzuführen, hervor, dass dem ONDD verschiedene Wachstumsszenarien für das Geschäft der künftigen Fa. SA Ducroire/Delcredere NV vorschwebten. Der Kapitalbedarf von 150 Mio. EUR wurden somit anhand von Annahmen für das künftige Geschäftswachstum von SA Ducroire/Delcredere NV ermittelt. Demnach läuft der Ansatz der belgischen Behörden darauf hinaus, das gesamte Kapital, von dem man annehmen konnte, dass es das neue Unternehmen zur Stützung seiner weiteren Entwicklung braucht, von der beihilferechtlichen Analyse auszuschließen. Diesen Ansatz kann man jedoch nicht gelten lassen. Nur das Kapital, das dem an die bestehende Rechtseinheit (Geschäft mit kurzfristigen Versicherungen innerhalb des ONDD) übertragenen Geschäft bereits formal zugeordnet war, bildet keinen neuen Vorteil, gerade weil es bereits vorher für die fraglichen Geschäftsbereiche zur Verfügung stand. Umgekehrt beinhaltet zusätzliches Kapital stets einen neuen Vorteil, da die fraglichen Geschäftsbereiche vor der Ausgliederung nicht davon profitierten. Die Entscheidung, SA Ducroire/Delcredere NV zu gründen und ihr ein Startkapital von 150 Mio. EUR zu bewilligen, kann daher nicht nur als einfacher Wechsel der Rechtsform mit einer Übertragung des dazugehörigen Kapitals an den ausgegliederten Geschäftsbereich angesehen werden. Daher ist die Behauptung der belgischen Behörden, wonach schon 2004 vorhersehbar war, dass SA Ducroire/Delcredere NV 2009 einen Kapitalbedarf von 150 Mio. EUR auf der Grundlage des zu erwartenden Geschäftswachstums haben werde, vollkommen unangebracht. Die belgischen Behörden beweisen nämlich nicht, dass dieses Kapital von 150 Mio. EUR bereits vor seiner Übertragung an SA Ducroire/Delcredere NV dem kurzfristigen Geschäft innerhalb des ONDD zugeordnet war und dieses Kapital von 150 Mio. EUR somit für diese Geschäftsbereiche keinen neuen Vorteil beinhaltet.

(114) Auch wenn das erforderliche Kapital zur Stützung des erwarteten Geschäftswachstums für die Analyse hier relevant sein sollte (was die Kommission bezweifelt), wendet die Kommission äußerst hilfsweise Folgendes ein: a) Erstens bezogen sich die 2004 vorliegenden Finanzprognosen nur auf den Zeitraum 2005-2007. Auch wenn das erforderliche Kapital zur Stützung des erwarteten Geschäftswachstums für die Analyse hier relevant sein sollte (was die Kommission bezweifelt), sei unannehmbar, dass hier mit den Umsatzprognosen für 2009 gearbeitet wird, da dieser Geschäftsumsatz 2004 nicht einmal geschätzt worden war. b) Zweitens kommt die Methodik der Richtlinie Solvabilität II zusammen mit einer internen Modellrechnung für die politischen Risiken, wie dies von Belgien zur Schätzung des Kapitalbedarfs vorgeschlagen wurde, nicht in Frage. Dieses Verfahren wird nämlich in den internen Mitteilungen von 2004 nicht erwähnt, anhand deren der ONDD-Verwaltungsrat am 20. April 2004 die Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV und das dafür bereitzustellende Kapital beschlossen hat, da es dieses Verfahren damals nicht gab (die Einführung ist erst ab 1. Januar 2014 vorgesehen). Es wurde vom ONDD erstmals 2011 angewandt, und es wird immer noch an ihm gearbeitet. Infolgedessen ist die interne Modellrechnung für politische Risiken von der belgischen Regulierungsbehörde für Versicherungen noch nicht freigegeben, obwohl dies gemäß Richtlinie Solvabilität II (61) bereits vorgeschrieben ist. Die Verwendung einer 2004 nicht existierenden Methodik, wie Solvabilität II, zu der viele Rechengrößen sowie ein Umsetzungszeitplan bis heute nicht fertiggestellt sind (steht noch auf dem Stand von QIS), ist nicht angemessen. Davon auszugehen, dass das Betriebskapital, das SA Ducroire/Delcredere NV bei seiner Gründung 2005 zur Fortführung eines bereits bestehenden Geschäftsbereichs innerhalb des ONDD braucht, auf der Grundlage der Anforderungen der Richtlinie Solvabilität II ermittelt werden muss, die es damals überhaupt nicht gab und für welche die Regulierungsbehörden ohnehin eine Übergangsregelung eingeräumt hätten, scheint übertrieben. Eine andere Sichtweise liefe darauf hinaus, die Freigabe der Kapitalausstattung (Solvabilitätsspanne) (62) für das Geschäftskonto ([45-70] Mio. EUR) durch die Regulierungsbehörde anzuzweifeln, welche dieses Kapital angesichts der geltenden aufsichtsrechtlichen Vorschriften zum damaligen Zeitpunkt als ausreichend betrachtete.

(115) Der ONDD-Verwaltungsrat hat am 20. April 2004 ein anderes Verfahren zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für SA Ducroire, nämlich die Cooke-Quote mit der Begründung herangezogen, dass die Fa. gegenüber ihren Wettbewerbern mit einer ausreichenden Glaubwürdigkeit ausgestattet werden müsse. Er hat nämlich nicht 8 % als Kennzahl verwendet, wie laut Basel I-Vorschriften vorgeschrieben, sondern 10 %. So ist in den Berechnungen des Kapitalbedarfs von 2004 ein Sicherheitspuffer von 2 % enthalten. Auffällig ist, dass so ein Kapitalbedarf von 66 Mio. EUR (63) für Ende 2004 ermittelt wurde, was weit unter dem gezeichneten Kapital von 150 Mio. EUR liegt.

(116) In Bezug auf die Verwendung der Cooke-Kennzahl zur Ermittlung des Kapitalbedarfs bezweifelte die Kommission im Einleitungsbeschluss, ob die Bankvorschriften (wie die Cooke-Kennzahl) für Kreditversicherer überhaupt relevant sind, wenn man die zahlreichen Unterschiede zwischen den von den Kreditversicherern und von den Banken übernommenen Risiken bedenkt (siehe Erwägungsgrund (90) des Einleitungsbeschlusses). Diesbezüglich hat Belgien nicht nachgewiesen, dass die Basel-Vorschriften (Cooke-Kennzahl) — die rechtlich gesehen ausschließlich für den Bankensektor gelten — in der Praxis von Kreditversicherungsanstalten angewandt oder von den Ratingagenturen oder von den Aufsichtsstellen für Versicherungen empfohlen werden.

(117) In Bezug auf die Anwendung von Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939 bestätigten die belgischen Behörden, dass das Gesetz für SA Ducroire/Delcredere NV nicht gilt. Außerdem bezieht sich dieser Artikel nur auf die Geschäfte, die das ONDD auf eigene Rechnung unter Absicherung durch die Garantie des Staates und im Auftrag des Staates tätigt.

(118) Auch wenn sich Belgien auf die damals bereits existierende Standard & Poor's-Methode zur Bestimmung des Kapitalbedarfs von Kreditversicherern bezieht, so ist doch festzuhalten, dass die belgischen Behörden keine Kapitalschätzung nach diesem Verfahren vorgelegt haben. Außerdem wurde sie 2004 beim ONDD nicht verwendet.

(119) Fazit: Auch wenn man davon ausgeht, dass das Kapital zur Stützung des erwarteten Geschäftswachstums von SA Ducroire/Delcredere NV für die vorliegende Analyse (was die Kommission bezweifelt) relevant sein sollte, haben die belgischen Behörden keine stichhaltigen Beweise dafür vorgelegt, warum das erforderliche Kapital für kurzfristige Risiken, das an SA Ducroire/Delcredere NV übertragen wurde, höher sein musste als das auf dem ONDD-Geschäftskonto Ende 2004 vorhandene Kapital.

(120) In diesem Abschnitt hat die Kommission nachgewiesen, dass die Behauptung der belgischen Behörden zurückzuweisen ist, wonach mit der Bereitstellung von 150 Mio. EUR Startkapital für SA Ducroire/Delcredere NV 2004 nur das Kapital übertragen wurde, das bereits für das Geschäft mit kurzfristigen Risiken innerhalb des ONDD bereitstand. Die Kommission hat nämlich herausgefunden, dass bereits vor Übertragung des Geschäftsbereichs an SA Ducroire/Delcredere NV ein Kapital von [45-75] Mio. EUR für das Geschäft mit kurzfristigen Risiken innerhalb des ONDD zur Verfügung stand und somit ein zusätzliches Kapital von [75-100] Mio. EUR für diesen Geschäftsbereich vorhanden war.

(121) Es ist jetzt an der Zeit, zu prüfen, ob die beiden im Einleitungsbeschluss beschriebenen Ausschlusskriterien relevant sind. Es wird zunächst auf das zweite Ausschlusskriterium eingegangen, dann auf das erste.

Anteil am Kapital, der bereits innerhalb des ONDD den marktfähigen Risiken zugutekam und mit dem entsprechenden Geschäft einfach auf SA Ducroire/Delcredere NV übertragen wurde (zweites Ausschlusskriterium im Einleitungsbeschluss)

(122) Unter Erwägungsgrund (111) stellte die Kommission fest, dass innerhalb des ONDD ein Kapital von [45-75] Mio. EUR dem Geschäftsbereich kurzfristige Risiken zum 31. Dezember 2004 zugeordnet war. Im Hinblick auf das zweite Ausschlusskriterium muss daher herausgefunden werden, wie viel von den Ende 2004 für das Geschäft mit kurzfristigen Risiken bereitgestellten [45-75] Mio. EUR auf das Kapital für die marktfähigen Risiken entfällt (64). Wie bereits ausgeführt, umfassten diese marktfähigen Risiken ausschließlich Risiken durch Schuldner aus den zehn im Mai 2004 neu zur Europäischen Union beigetretenen Staaten.

(123) Wie ebenfalls bereits ausgeführt, war für das Geschäftskonto mit einer Kapitaleinlage von [45-75] Mio. EUR Ende 2004 keine getrennte Rechnungslegung vorhanden, so dass das Kapital, das nur für das Geschäft mit marktfähigen Risiken bereitstand, nicht genau identifiziert werden konnte. Es ist daher zu ermitteln, wie hoch der Anteil an den [45-75] Mio. EUR für das Geschäft mit marktfähigen Risiken vernünftigerweise anzusetzen ist.

(124) Laut den im Jahre 2004 der Regulierungsbehörde vorgelegten Daten waren Netto-Verbindlichkeiten von 141,6 Mio. EUR für die Risiken durch die 10 neuen Beitrittsstaaten und von 661,4 Mio. EUR für kurzfristige Ausfuhrpolicen Ende 2004 vorhanden (65). Geht man davon aus, dass sich die [45-75] Mio. EUR anteilig auf die Netto-Verbindlichkeiten verteilen, so können [10-25] Mio. EUR als das Kapital betrachtet werden, das den Risiken durch die 10 neuen Mitgliedstaaten vor Übertragung des Geschäftskontos vom ONDD auf SA Ducroire/Delcredere NV zugeordnet war.

(125) Die Kommission stellt fest, dass eine derartige Kapitalaufteilung nach Netto-Verbindlichkeiten im Einklang mit dem 2004 vom ONDD selbst verfolgten Ansatz steht (66).

(126) Die Kommission wendet ferner ein, dass die belgischen Behörden und das ONDD/SA Ducroire/Delcredere NV im Laufe des Verfahrens ständig behauptet haben, dass für nicht marktfähige Risiken — bezogen auf eine bestimmte Versicherungssumme — mehr Kapital als für marktfähige Risiken erforderlich sei. Demnach bildet der Betrag von [10-25] Mio. EUR eher einen Höchstbetrag als eine Untergrenze. Nach Auffassung der Kommission könne man trotzdem vernünftigerweise von diesem Wert ausgehen, da er mit dem 2004 vom ONDD selbst verfolgten Ansatz im Einklang steht.

(127) Die Kommission schließt daraus, dass vom Startkapital von 150 Mio. EUR ein Betrag von [10-25] Mio. EUR wohl keinen Vorteil zugunsten des Geschäfts mit marktfähigen Risiken darstellt, da er bereits innerhalb des ONDD diesem Geschäftsbereich zur Verfügung stand (67). Es würde sich dann nur um einen Rechtsformwechsel für dieselbe wirtschaftliche Tätigkeit mit der dazugehörigen Kapitalausstattung handeln. Die Übertragung dieses Kapitals mit dem entsprechenden Geschäftsbereich an SA Ducroire/Delcredere NV kann somit keine Beihilfe darstellen.

(128) Analog dazu ist derselbe Gedankengang auf den Kapitalbetrag für Risiken durch Schuldner anzuwenden, die in Rumänien und Bulgarien ansässig waren. Nach dem Beitritt dieser Staaten zur Europäischen Union im Jahre 2007 wurden nämlich die nicht marktfähigen Risiken durch Schuldner mit Wohnsitz in Rumänien und Bulgarien in die Kategorie der marktfähigen Risiken umgestuft. Das Kapital, das diesen Risiken bereits zugewiesen war, als sie noch nicht marktfähig waren, kann somit keinen neuen Vorteil darstellen, ganz einfach, weil diese Risiken erst später marktfähig geworden sind. Dieses Kapital ist somit ebenfalls von der Einstufung als Beihilfe auszuschließen.

(129) So bleibt das Kapital für nicht marktfähige Risiken, die später marktfähig geworden sind, bei der beihilferechtlichen Bewertung ausgeklammert. In ihrer Stellungnahme vom 16. Mai 2012 schätzten die belgischen Behörden das Kapital für die Risiken durch Schuldner mit Wohnsitz in Rumänien und Bulgarien auf [0-2] Mio. EUR ausgehend von der Annahme, dass diese Risiken 2005 marktfähig waren. Für das diesen Risiken zum 31. Dezember 2006 zugeordnete Kapital legten sie dagegen keine Schätzung vor. Da die fraglichen Risiken 2005 eben nicht marktfähig waren, ist die Schätzung der belgischen Behörden für das diesen Risiken zugeordnete Kapital eher zu niedrig angesetzt. Aus der getrennten Rechnungslegung, die vom ONDD rückwirkend im Rahmen des vorliegenden Verfahrens erstellt wurde (Stellungnahme vom 16. Mai 2012), geht hervor, dass das für nicht marktfähige Risiken bereitgestellte Kapital 2007 um [0-5] Mio. EUR niedriger war als noch 2006. Dafür sind die veränderte Einstufung der Risiken im Zusammenhang mit Rumänien und Bulgarien (ab 2007 als marktfähige Risiken eingestuft), aber auch andere Faktoren, wie die veränderte Rückversicherungspolitik verantwortlich. Aufgrund aller vorliegenden Daten kann man vernünftigerweise davon ausgehen, dass sich das Kapital, das für die Risiken durch Bulgarien und Rumänien vor ihrer Umstufung zu marktfähigen Risiken zur Verfügung stand, auf [0-5] Mio. EUR belief.

(130) Angesichts vorstehender Ausführungen stellt die Kommission fest, dass vor dem 1. Januar 2005 bereits [10-25] Mio. EUR für die marktfähigen Risiken zur Verfügung standen und die Übertragung dieses Kapitals zusammen mit den jeweiligen Geschäftsbereichen daher keinen Vorteil verschaffen kann. Auch ein Betrag von [0-5] Mio. EUR war bereits für am 1. Januar 2007 marktfähig gewordene Risiken (Rumänien und Bulgarien) vorhanden, bevor sie marktfähig wurden.

Kapitalanteil zur Unterstützung des Geschäfts mit nicht marktfähigen Risiken (erstes Ausschlusskriterium im Einleitungsbeschluss)

(131) Wie bereits ausgeführt, stand ein Kapital von [45-75] Mio. EUR für die kurzfristigen Risiken bereit, noch bevor sie an das ONDD übertragen wurden (siehe Erwägungsgrund (120)). Von diesen [45-75] Mio. EUR kann, wie bereits festgestellt, der Anteil für marktfähige Risiken vernünftigerweise auf [10-25] Mio. EUR angesetzt werden. Damit beläuft sich der Anteil für nicht marktfähige Risiken vernünftigerweise auf [35-50] Mio. EUR (davon [0-5] Mio. EUR für Risiken durch Bulgarien und Rumänien, die 2007 marktfähig geworden sind).

(132) Da die Übertragung der gesamten [45-75] Mio. EUR (einschließlich des Anteils der nicht marktfähigen Risiken in Höhe von schätzungsweise [35-50] Mio. EUR) aus denselben Gründen, die unter Erwägungsgrund (127) dargelegt wurden, keinen Vorteil bildet, bleibt auch sie bei der beihilferechtlichen Analyse ausgeklammert.

(133) Zusammenfassend bilden von den 150 Mio. EUR, die als Startkapital in SA Ducroire/Delcredere NV eingebracht wurden, nur [75-100] Mio. EUR ein zusätzliches Kapital, d. h. neues Kapital. Nur die Gewährung dieser [75-100] Mio. EUR könnte somit einen Vorteil darstellen (siehe Erwägungsgrund (120)).

(134) Wie unter Erwägungsgrund (65) des Einleitungsbeschlusses klargestellt wird, steht es den Mitgliedstaaten frei, das Versicherungsgeschäft mit nicht marktfähigen Risiken zu unterstützen, da es nach Ansicht der Kommission keinen Markt für diese Risiken gibt. Somit kann auch keine Wettbewerbsverzerrung in Bezug auf andere Versicherer eintreten. Demgegenüber gibt die Kommission aber zu bedenken, dass für das Geschäft für marktfähige Risiken und das für nicht marktfähige Risiken innerhalb von SA Ducroire/Delcredere NV keine getrennte Rechnungslegung vorhanden war. Formal war dem Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken kein Kapital zugeordnet. Von den 150 Mio. EUR Kapitaleinlage war kein Teil erkennbar der Finanzierung des Geschäfts mit nicht marktfähigen Risiken zugewiesen. Demnach wäre bei einem rein formalen Ansatz denkbar, dass kein Teil von dem zusätzlichen Kapital von [75-100] Mio. EUR ausgeklammert bleiben darf. Eine derartige Sichtweise wäre umso mehr gerechtfertigt, als laut Nummer 4.3 der seit 1998 geltenden Mitteilung über die Exportkreditversicherung die getrennte Rechnungslegung verbindlich vorgeschrieben ist. Es ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, dass ein großer Teil der Geschäftstätigkeit von SA Ducroire/Delcredere NV die Versicherung nicht marktfähiger Risiken betrifft. SA Ducroire/Delcredere NV hätte diese Risiken nicht ohne entsprechende Kapitalausstattung versichern können. Damit kann die Kommission zusätzlich zu den [45-75] Mio. EUR (davon [35-50] Mio. EUR für nicht marktfähige Risiken) auch den Anteil am Kapital von der Einstufung als Beihilfe ausschließen, für den vernünftigerweise nachgewiesen werden kann, dass damit das Versicherungsgeschäft mit nicht marktfähigen Risiken gestützt wurde.

(135) Im Einleitungsbeschluss wurde Belgien aufgefordert, ein Verfahren zu entwickeln, um feststellen, wie hoch die Kapitalanteile bei SA Ducroire/Delcredere NV sind, die jeweils das Geschäft mit marktfähigen Risiken und das Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken stützen. Daraufhin legten die belgischen Behörden für den Zeitraum 2005-2011 eine getrennte Bilanz und eine getrennte Gewinn- und Verlustrechnung jeweils für das Geschäft mit marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken vor. Die Bilanz für nicht marktfähige Risiken zum 31. Dezember 2011 umfasst ein Kapital von [70-110] Mio. EUR, die Bilanz für marktfähige Risiken weist dagegen nur ein Kapital von [40-80] Mio. EUR aus. Obwohl die getrennte Rechnungslegung bei einer rückwirkenden Neuerstellung auf schwer nachweisbaren Annahmen oder Daten beruht, hält die Kommission die Kapitalausstattung jeweils für das Geschäft mit marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken zum 31. Dezember 2011 für vertretbar.

(136) Die Kommission akzeptiert somit, dass [70-110] Mio. EUR nicht unter die Einstufung als Beihilfe fallen, da damit de facto ein Geschäftsbereich unterstützt wurde, der laut Mitteilung über die Exportkreditversicherung nicht dem Wettbewerb unterworfen war.

(137) Das Kapital für kurzfristige, nicht marktfähige Risiken stieg somit von [35-50] Mio. EUR Ende 2004 auf [70-110] Mio. EUR Ende Dezember 2011 an, das entspricht einer Zunahme um [35-60] Mio. EUR. Da in dem Kapital von [35-50] Mio. EUR für das Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken auch [0-5] Mio. EUR für Risiken durch Bulgarien und Rumänien enthalten sind, die erst 2007 marktfähig geworden sind, hat das Kapital für nicht marktfähige Risiken um [35-65] Mio. EUR brutto zugenommen. In anderen Worten, vom zusätzlichen Kapital von [75-100] Mio. EUR stützten [35-65] Mio. EUR de facto das Geschäft mit den nicht marktfähigen Risiken.

Schlussfolgerung zur Anwendung der beiden Ausschlusskriterien und zur Höhe des ergänzenden Kapitals

(138) Ein Betrag von [70-110] Mio. EUR wurde von der Einstufung als Beihilfe ausgeschlossen, da damit bis zum 31. Dezember 2011 wahrscheinlich das Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken gestützt wurde (erstes Ausschlusskriterium). Für einen Betrag von [10-25] Mio. EUR ist die Einstufung als Beihilfe ebenfalls ausgeschlossen, da er nicht als Vorteil angesehen werden konnte, denn damit wurden die marktfähigen Risiken bereits vor Übertragung dieser Risiken an SA Ducroire/Delcredere NV am 31. Dezember 2004 gestützt (zweites Ausschlusskriterium). Auch ein Betrag von [0-5] Mio. EUR muss ausgeklammert bleiben, da er für marktfähig gewordene Risiken (Rumänien und Bulgarien) zur Verfügung stand, noch bevor sie am 1. Januar 2007 marktfähig wurden.

(139) Zusammenfassend könnten nur 36,6 Mio. EUR aus der Startkapitalzuweisung von 150 Mio. EUR einen Vorteil und mithin eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.

(140) Bei einem anderen Rechenansatz für die 36,6 Mio. EUR werden von den 150 Mio. EUR Startkapital, die in SA Ducroire/Delcredere NV eingebracht wurden, (1) die [45-75] Mio. EUR, die u. a für kurzfristige Risiken bereits vor ihrer Übertragung an SA Ducroire/Delcredere NV zur Verfügung standen (einschl. der [0-5] Mio. EUR für die Risiken durch Schuldner mit Wohnsitz in Rumänien und Bulgarien, die am 1. Januar 2007 marktfähig geworden sind), und (2) die [35-65] Mio. EUR zusätzlich abgezogen, mit denen de facto die nicht marktfähigen Risiken gestützt wurden. Es ergeben sich somit 36,6 Mio. EUR.

(141) Diese Analyse der Kapitalaufteilung ist in folgender Grafik dargestellt:

(142) Hilfsweise gibt die Kommission Folgendes zu bedenken. Wie die belgischen Behörden betonen, war mit Ausnahme von rund 7-13 Mio. EUR (siehe Tabelle 2) das gesamte Kapital von 150 Mio. EUR 2004 implizit den nicht marktfähigen Risiken zugewiesen. Ausgehend von dieser Grundaussage behauptet Belgien, dass ein Teil des ursprünglich für die nicht marktfähigen Risiken bereitgestellten Kapitals erst später (2007 und 2008) auf die marktfähigen Risiken übertragen wurde. Belgien behauptet demnach, dass nur diese Kapitalübertragungen Beihilfen darstellen könnten und der Grundsatz des privaten Kapitalgebers bereits bei den internen Übertragungen und nicht erst mit Bereitstellung des Startkapitals 2004 auf diese Beträge angewendet werden muss. Diesen Gedankengang kann man nicht gelten lassen.

(143) Bei der Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV und in den darauffolgenden Jahren wurde das Kapital von [150-75] Mio. EUR nämlich nie formal dem Geschäft mit marktfähigen Risiken bzw. dem Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken zugeordnet. Dieses Kapital konnte nach Belieben zur Stützung des Geschäfts mit marktfähigen oder nicht marktfähigen Risiken (in unbekanntem Umfang) verwendet werden, je nachdem, welche Marktchancen und strategische Weichenstellungen sich für SA Ducroire/Delcredere NV boten. Die Kapitalaufteilung zwischen dem Geschäft für marktfähige Risiken und nicht marktfähige Risiken wurde erst rückwirkend im Rahmen des vorliegenden Verfahrens neu erstellt. In den Dokumenten von 2004, wie sie die belgischen Behörden vorgelegt hatten, war von einer Kapitalaufteilung auf die verschiedenen Geschäftsbereiche keine Rede. Für die Kommission kommt somit nicht in Frage, einen Teil der [75-100] Mio. EUR zusätzlichen Kapitals bei SA Ducroire/Delcredere NV von der beihilferechtlichen Analyse allein aufgrund des Umstands auszuschließen, dass dieser Betrag damals zur Stützung des Geschäfts mit nicht marktfähigen Risiken hätte dienen können. Wie bereits ausgeführt, kann nur der Teil des zusätzlichen Kapitals von [75-100] Mio. EUR, der nachweislich zur Stützung des Geschäfts mit nicht marktfähigen Risiken verwendet wurde, von der beihilferechtlichen Analyse ausgeschlossen werden.

(144) Äußerst hilfsweise gibt die Kommission zu bedenken, dass, auch wenn man das Argument Belgiens gelten lassen sollte, wonach ein Teil des Startkapitals bei SA Ducroire/Delcredere NV für nicht marktfähige Risiken bereitstand und somit nicht in den Geltungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV fallen konnte, dieses Argument nur auf einen Betrag von 36,6 Mio. EUR zuträfe, wenn Belgien der Nachweis gelänge, dass das für nicht marktfähige Risiken bereitstehende Kapital sich auf mehr als [70-110] Mio. EUR belief. (Bei der Berechnung der 36,6 Mio. EUR war nämlich ein Betrag von [70-110] Mio. EUR zur Stützung des Geschäfts für nicht marktfähige Risiken von den 150 Mio. EUR bereits abgezogen worden). Nun steht aber fest, dass 2004 eine derartige Summe nie für die nicht marktfähigen Risiken zur Verfügung stand, da aus den internen Unterlagen hervorgeht, dass ein Kapital von 100 Mio. EUR zur Absicherung aller kurzfristigen Risiken (nicht marktfähig und marktfähig) bis 2007 ausreichend waren.

Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers

(145) Gemäß ständiger Rechtsprechung ist, um festzustellen, ob eine Maßnahme einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, zu prüfen, ob unter vergleichbaren Umständen ein marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber mit einer vergleichbaren Größe wie das betreffende Unternehmen Kapital im gleichen Umfang eingebracht hätte (68), insbesondere wenn man die vorliegenden Informationen und die bei dieser Investition absehbaren Entwicklungen berücksichtigt.

(146) Im vorliegenden Fall ist zu untersuchen, ob das 2004 gewährte ergänzende Kapital von 36,6 Mio. EUR ausreichend Rentabilität bot, um einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber zu überzeugen. Allerdings kann die Rentabilität dieses ergänzenden Kapitals nicht vom Gesamtkapital getrennt analysiert werden, denn dieses ergänzende Kapital ergibt sich aus einer künstlichen Aufteilung des 2004 gezeichneten Kapitals von 150 Mio. EUR. Es ist kein genauer Ertragsstrom zu erkennen, der von diesen 36,6 Mio. EUR stammen könnte. Oder anders gesagt, diesen 36,6 Mio. EUR konnte kein Gewinn aus einer bestimmten Geschäftstätigkeit zugeordnet worden, da keine getrennte Rechnungslegung vorhanden war. Nach Auffassung der Kommission ist somit, um den Grundsatz des privaten Kapitalgebers korrekt anzuwenden, zu prüfen, ob für das gesamte Kapital von 150 Mio. EUR die zu erwartende Rendite ausreichend war. Sollte dies nicht der Fall sein, muss daraus geschlossen werden, dass die 36,6 Mio. EUR einen Vorteil bilden.

(147) Äußerst hilfsweise wäre eine andere Möglichkeit, den erzielten Ertrag nach einer anteilsbasierten Methode zu analysieren, was zum gleichen Ergebnis führen würde.

(148) Die Kommission ist auch nicht der Auffassung, dass nur die Rentabilität des zusätzlichen Kapitals von [75-100] Mio. EUR analysiert und die für das Geschäft mit den kurzfristigen Risiken vor ihrer Übertragung an SA Ducroire/Delcredere NV bereitgestellten [45-75] Mio. EUR ausgeklammert bleiben sollten. Das ONDD hätte nämlich beschließen können, sein Geschäft mit kurzfristigen Risiken einzustellen und das diesem Geschäft damals zugewiesene Kapital, d. h. [45-75] Mio. EUR, wieder abzuziehen (69). Diese [45-75] Mio. EUR können somit nicht als früher angefallene, verlorene Altkosten („sunk cost“) betrachtet werden.

(149) Unter den nun folgenden Erwägungsgründen wird die Kommission nachweisen, dass die erwartete Rendite für die 150 Mio. EUR unzureichend war, um einen privaten Kapitalgeber zu einer solchen Investition zu veranlassen. Hilfsweise wird sie zeigen, dass, auch wenn man davon ausgeht, dass für das Geschäft mit marktfähigen Risiken virtuell ein Kapital von [45-65] Mio. EUR (36,6 Mio. EUR plus [10-25] Mio. EUR) und die erwarteten Gewinne aus diesem spezifischen Geschäftsfeld zur Verfügung standen, die erwartete Rendite für diesen Geschäftsbereich ebenfalls zu niedrig war.

(150) Der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers muss ex ante angewandt werden. Nur ausgehend von dem Zeitpunkt, an dem die Kapitalzuführung erfolgte, lässt sich beurteilen, ob sich auch ein privater Kapitalgeber auf eine derartige Kapitalzuführung eingelassen hätte. Für die Bewertung der Denkweise des privaten Kapitalgebers sind nach der Kapitalzuführung eingetretene Entwicklungen unerheblich. Dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gewahrt wurde, lässt sich anhand eines Ex-ante-Geschäftsplans nachweisen, auf dessen Grundlage die Investitionsentscheidung getroffen worden wäre (70). Gemäß der jüngsten Rechtsprechung (71) kann ein Mitgliedstaat nur objektive und nachprüfbare Nachweise geltend machen, die er vor oder zeitgleich mit der Entscheidung, eine Investition zu tätigen, berücksichtigt hat. Insoweit können insbesondere Nachweise erforderlich sein, die zeigen, dass diese Entscheidung auf wirtschaftlichen Bewertungen beruht, die mit jenen vergleichbar sind, die ein rationaler privater Kapitalgeber in einer möglichst ähnlichen Lage vor dieser Kapitalanlage hätte erstellen lassen, um die künftige Rentabilität einer solchen Kapitalanlage zu bestimmen. Wirtschaftliche Bewertungen, die nach Gewährung dieses Vorteils erstellt werden, die nachträgliche Feststellung der tatsächlichen Rentabilität der getätigten Kapitalanlage oder spätere Rechtfertigungen der tatsächlich gewählten Vorgehensweise reichen demgegenüber nicht für den Nachweis aus, dass der Mitgliedstaat eine solche Entscheidung in seiner Eigenschaft als marktwirtschaftlich handelnder privater Anteilseigner getroffen hat.

(151) Da kein privater Geldgeber an der fraglichen Maßnahme beteiligt war und SA Ducroire/Delcredere NV nicht an der Börse notiert wird, ist die Größe, deren Gültigkeit gewürdigt werden muss, die erwartete Rentabilität der Investition, wie sie auf der Grundlage der vorliegenden Informationen und der damals absehbaren Entwicklungen zu erwarten war (wie im vom ONDD erstellten Geschäftsplan von 2004 grundsätzlich festgehalten). Gemäß Rechtsprechung des Gerichtshofs (72) und Entscheidungspraxis der Kommission (73) lässt nämlich der Umstand, dass die Kapitalzuführung angeblich für die Fortführung des Unternehmensgeschäfts oder die an