SONDERBERICHT Nr. 3/95 über die Durchführung der Interventionsmaßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch (95/C 285/01)

[Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags]

INHALT

Ziffer

EINLEITUNG 1.1- 1.4

SCHAF- UND ZIEGENFLEISCHMARKT 2.1 - 2.10

Weltmarkt 2.1 - 2.2

Binnenmarkt 2.3 - 2.7

Besondere Aspekte der Viehhaltung 2.8 - 2.10

GEMEINSCHAFTLICHE RECHTSVORSCHRIFTEN 3.1 - 3.16

Einleitung 3.1 - 3.2

Maßnahmen auf dem Binnenmarkt 3.3 - 3.12

Prämien 3.3 - 3.8

Private Lagerhaltung 3.9 - 3.12

Maßnahmen im Handelsverkehr mit Drittländern 3.13 - 3.16

BEMERKUNGEN ZU DEN AUSWIRKUNGEN DER GEMEINSCHAFTLICHEN RECHTSVORSCHRIFTEN 4.1 - 4.28

Prämienregelung 4.1 - 4.25

Sekundäreffekte der Prämien 4.2 - 4.7

Bestrebungen zur Regulierung der Erzeugung und der Haushaltsausgaben 4.8 - 4.20

Notwendigkeit einer selektiveren Gestaltung der Prämien 4.21 - 4.25

Private Lagerhaltung 4.26 - 4.28

BEMERKUNGEN ZUR VERWALTUNG DER REGELUNG 5.1 - 5.71

Rolle der Kommission 5.2 - 5.7

Anwendung der Prämienregelung in den Mitgliedstaaten 5.8 - 5.68

Feststellung der Marktpreise 5.9 - 5.16

Verwaltungskontrolle der Prämienanträge 5.17 - 5.23

Vor-Ort-Kontrollen bei den Erzeugern 5.24 - 5.49

Strafen 5.50 - 5.55

Zahlung der Prämien 5.56 - 5.58

Sonderfall der zu schweren Mastkörpern gemästeten Lämmer 5.59 - 5.65

Anwendung der individuellen Obergrenzen für die Prämien 5.66 - 5.68

Anwendung der Regelung über die private Lagerhaltung 5.69 - 5.71

SCHLUSSFOLGERUNG 6.1 - 6.14

Selektivere und wirksamere Gestaltung der Beihilfen 6.2 - 6.6

Notwendigkeit zuverlässiger statistischer Informationen 6.7 - 6.8

Notwendigkeit eines zuverlässigeren Systems zur Feststellung der Preise 6.9

Stärkere Kontrolle der Prämien 6.10 - 6.12

Mögliche Streichung des Prämienzuschlags für zu schweren Schlachtkörpern gemästete Lämmer 6.13

Stärkere Kontrolle der privaten Lagerhaltung durch die Mitgliedstaaten 6.14

SeiteANHANG 1:Entwicklung der GMO für Schaf- und Ziegenfleisch 30

ANHANG 2:Bewertung der Haushaltseinsparungen aufgrund der Einführung des Stabilisierungsmechanismus mit teilweisem Ausgleich durch die Einführung des Zuschlags für den ländlichen Raum 32

Antwort der Kommission 34

EINLEITUNG

1.1. Die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Schaf- und Ziegenfleisch wurde im Juni 1980 gegründet (1). Während der ersten Jahre blieben die Haushaltsausgaben für diese GMO trotz eines stetigen Anstiegs unter 600 Mio. ECU (Tabelle 1). Im Jahre 1988 verdoppelten sie sich, was zu 50 % durch den Beitritt Spaniens und Portugals verursacht wurde, und im Jahre 1991 schnellten sie erneut in die Höhe, und zwar auf 2 000 Mio. ECU; dies entspricht Kosten in Höhe von 1,7 ECU für jedes innerhalb der Europäischen Union erzeugte Kilo Fleisch. Diese Ausgaben beziehen sich fast ausschließlich (zu 99,8 %) auf die Prämien, die rund 600 000 Erzeugern für die von ihnen gehaltenen Mutterschafe und Ziegen, deren Zahl sich auf 80 Mio. Tiere belief, gezahlt werden (Tabellen 2 und 3). Von diesen Erzeugern können nur 17 % als spezialisierte Erzeuger betrachtet werden (2).

1.2. Der Hof hatte im Jahre 1984 einen Sonderbericht über das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Schaffleisch (3) veröffentlicht und die Schafprämie erneut im Rahmen seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1988 (4) geprüft. Darüber hinaus war die vom EAGFL-Ausrichtung gewährte "Ausgleichszulage" für Schafe und Ziegen in benachteiligten Gebieten Gegenstand von Bemerkungen im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1990 (5).

1.3. Ziel der durchgeführten Prüfung war es, die Funktionsweise der GMO im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung seit 1989 und die Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu untersuchen und dabei zugleich die vorangegangenen Bemerkungen weiterzuverfolgen. Die Prüfung wurde bei den zuständigen Kommissionsdienststellen sowie bei zentralen und regionalen Behörden, die mit der Verwaltung der Instrumente der GMO befaßt sind, durchgeführt und bei Begünstigten in sieben Mitgliedstaaten, auf die mehr als 95 % der Ausgaben entfallen, nämlich Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Portugal und das Vereinigte Königreich.

1.4. Die Prüfung der Verwaltung der im Rahmen der GMO getroffenen Maßnahmen zeigt, daß die Prämienregelung die Gefahr von Unregelmäßigkeiten beinhaltet (Ziffern 5.8 - 5.68). Die Einführung einer Kennzeichnung der Tiere und eines Registers für jeden Erzeuger, zu der es nach der Prüfung kam, kann zu einer Verbesserung dieser Situation führen. Dennoch sind bereits jetzt bestimmte Empfehlungen vorzubringen (Ziffern 5.42 - 5.49).

SCHAF- UND ZIEGENFLEISCHMARKT

Weltmarkt

2.1. Der Weltmarkt für Schaf- und Ziegenfleisch war bis 1990 durch einen stetigen Anstieg des Viehbestands und der Erzeugung in den wichtigsten Zuchtgebieten - China, Europäische Union, ehemalige Sowjetunion, Australien, Pakistan, Indien und Neuseeland - gekennzeichnet. Von Ende 1991 an sank die Weltproduktion sehr geringfügig wegen der Produktionseinbrüche in der ehemaligen Sowjetunion und einer leicht rückläufigen Produktion in allen Ländern der Europäischen Union (Tabelle 4).

2.2. Die Haupterzeugerländer sind gleichzeitig die Hauptkonsumenten. Neuseeland und Australien, die hohe Überschüsse aufweisen, spielen im internationalen Handel eine dominierende Rolle, wobei Neuseeland hauptsächlich in die Europäische Union und Australien vor allem in den Mittleren Osten und nach Nordafrika exportiert (6). Die Europäische Union führt fast kein Schaffleisch aus.

Binnenmarkt

2.3. Im Jahre 1992 (7) belief sich der Schafbestand der Union auf 98,6 Mio. Tiere und der Ziegenbestand auf 12,0 Mio. Tiere, während er sich im Jahre 1987 auf 95,5 Mio. Schafe (jährlicher Anstieg von 0,6 %) und 11,9 Mio. Ziegen belief (jährlicher Anstieg um 0,3 %) (siehe Tabellen 1 und 2).

2.4. Die Erzeugung innerhalb der Union belief sich im Jahre 1992 auf 1,18 Mio. Tonnen und entwickelt sich wie vorstehend beschrieben (siehe Tabellen 5 und 6). Auf die vier Haupterzeugerländer - in der Reihenfolge der Bedeutung: Vereinigtes Königreich, Spanien, Frankreich und Griechenland - entfallen 80 % der Erzeugung, davon entfällt ein Drittel allein auf das Vereinigte Königreich.

2.5. Seit Anfang der neunziger Jahre übersteigt der Jahresverbrauch pro Einwohner 4 kg, variiert jedoch sehr stark je nach Mitgliedstaat, nämlich von 14 kg in Griechenland bis zu weniger als 1 kg in Dänemark, Deutschland und in den Niederlanden. Auch die vermarktete Ware unterscheidet sich erheblich, denn das durchschnittliche Schlachtgewicht reicht von 10 kg oder weniger in Griechenland, Spanien, Italien und Portugal bis zu fast 20 kg oder mehr in Belgien, Luxemburg, Dänemark, Deutschland, Irland, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich, wobei Frankreich mit 17 kg einen mittleren Rang einnimmt. Der Gemeinschaftsdurchschnitt liegt bei 14 kg.

2.6. Die Selbstversorgungsrate ist von 71 % bei der Einführung der GMO im Jahre 1980 auf 83 % im Jahre 1992 gestiegen. Der Restbedarf wird hauptsächlich durch die Einfuhr von rund 200 000 Tonnen Fleisch in Schlachtkörpergewicht aus Neuseeland gedeckt; dies entspricht 80 % der jährlichen Einfuhrmenge. Dieses Fleisch wird zu 95 % in Form von Gefrierfleisch eingeführt und betrifft ein anderes Marktsegment als das, in dem der Bedarf durch in der Gemeinschaft erzeugtes Fleisch gedeckt wird. Das in der Gemeinschaft erzeugte Fleisch wird nämlich entweder frisch oder gekühlt zu einem Preis, der 50-60 % über dem des importierten Gefrierfleischs liegt, verkauft.

2.7. Im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr ist das Vereinigte Königreich mit einem Preisniveau, das gewöhnlich eines der niedrigsten innerhalb der Union ist, der Hauptexporteur. Der größte Importeur ist Frankreich (Tabelle 7).

Besondere Aspekte der Viehhaltung

2.8. Die Schafzucht stellt in zahlreichen Gebieten, in denen es schwierig ist, andere Erwerbszweige anzusiedeln, häufig die einzige bedeutsame Wirtschaftstätigkeit dar. Somit trägt sie zum Erhalt der menschlichen Besiedelung bei.

2.9. Je nach Gebiet werden Schafherden zum Melken gehalten, wie dies in Griechenland und Italien fast immer der Fall ist, oder dienen ausschließlich der Fleischerzeugung, wie dies in Irland und im Vereinigten Königreich der Fall ist. Die Verhältnisse in Spanien, Frankreich und Portugal sind gemischt. Bis vor kurzem stellte auch Wolle, die von der GMO nicht abgedeckt wird, ein wichtiges Absatzfeld dar. Die Verwendung neuer Textilfasern hat jedoch in jüngster Zeit weltweit zur Anhäufung von Lagerbeständen bei Wolle in erheblicher Höhe geführt und einen Kursverfall bewirkt. Im Jahre 1993 ist es zahlreichen europäischen Erzeugern nicht einmal gelungen, die Schurerzeugnisse abzustoßen.

2.10. Die Ziegenzucht ist generell in noch problematischeren Gebieten angesiedelt, hauptsächlich in Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien und Portugal. Sie ist eher auf die Milcherzeugung zur Käseherstellung ausgerichtet.

GEMEINSCHAFTLICHE RECHTSVORSCHRIFTEN

Einleitung

3.1. Die GMO für Schaf- und Ziegenfleisch unterliegt derzeit der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 (8). Der Interventionsmechanismus beruht darauf, daß der Rat für jedes Wirtschaftsjahr (9) einen Grundpreis pro 100 kg Schafschlachtkörper festsetzt, der für jede Woche des Wirtschaftsjahres entsprechend den für den Markt charakteristischen jahreszeitlich bedingten Schwankungen angepaßt wird.

3.2. Ziel der GMO ist es, die Märkte zu stabilisieren und der betreffenden landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten (10). Die im Rahmen des Binnenmarktes getroffenen Maßnahmen zur Erleichterung der Anpassung des Angebots an die Marktanforderungen umfassen zum einen die Gewährung von Prämien für die Erzeuger und zum anderen die Intervention in Form von Beihilfen für die private Lagerhaltung. Darüber hinaus trägt eine einheitliche Handelsregelung an den Außengrenzen zur Stabilisierung des Gemeinschaftsmarktes bei, indem verhindert wird, daß die Preisschwankungen auf dem Weltmarkt die Preise innerhalb der Union beeinflussen (11).

Maßnahmen auf dem Binnenmarkt

Prämien

3.3. Binnen 15 Jahren wurde der Übergang von einem System mit Prämien, deren Höhe je nach Mitgliedstaat oder Staatengruppe variierte, zu einem System mit Prämien in einheitlicher Höhe für die gesamte Union vollzogen (siehe Anhang 1). Neben den im Rahmen der GMO vorgesehenen Prämien, auf die im folgenden eingegangen wird, gibt es weitere Hilfen wie die Ausgleichsentschädigungen, die aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert werden. Die jährlichen Ausgaben für die Ausgleichsentschädigungen zugunsten von Schaf- und Ziegenfleisch entsprechen gegenwärtig 5 bis 10 % der im Rahmen der GMO getätigten Ausgaben (100 bis 180 Mio. ECU).

3.4. Gemäß der vom Rat ab dem Wirtschaftsjahr 1993 (12) verabschiedeten Definition sind weibliche Schafe und Ziegen, die mindestens einmal abgelammt haben oder mindestens ein Jahr alt sind, prämienfähig, sofern der betreffende Erzeuger mindestens 10 Tiere hält (13) und die dem Erzeuger zugewiesene Quote für die Prämienansprüche eingehalten wird (siehe Ziffern 4.14 -4.16). Bis dahin waren auch weibliche Tiere, die zum erstenmal gedeckt worden waren, prämienfähig, während die für die Reform bestimmten Tiere von der Prämie ausgeschlossen waren (14). Es war jedoch unmöglich, diese beiden Kategorien bei den Kontrollen vor Ort zu unterscheiden. Die neue Definition wird zwar wahrscheinlich die Kontrolle verbessern, sie wird die Erzeuger jedoch dazu ermutigen, alte, unproduktive Tiere länger in der Herde zu behalten, um in den Genuß der Prämien zu gelangen. Dies kann nur zu einer Verschlechterung des Gesundheitszustands der Herden führen.

3.5. Die Höhe der Prämie, die den "Erzeugern von schweren Lämmern" gezahlt wird, d. h. Schaferzeugern, die keine Schafmilch oder Schafmilcherzeugnisse vermarkten, wird zunächst nach Ablauf des Wirtschaftsjahres von der Kommission zum Ausgleich des Einkommensausfalls festgesetzt, der dem Unterschied zwischen dem Grundpreis und dem mittleren gewogenen Preis auf den repräsentativen Märkten der Union entspricht. Die Höhe dieser Prämie variiert von Jahr zu Jahr; für das Wirtschaftsjahr 1994 betrug sie 17,790 ECU pro Mutterschaf (1992: 18,616; 1993: 20,898 ECU (15)).

3.6. Diese Prämie wird den übrigen Erzeugerkategorien (16) zu 80 % ausgezahlt, und zwar

a) "Erzeugern von leichten Lämmern", d. h. solchen Schaferzeugern, die Schafmilch oder Schafmilcherzeugnisse vermarkten; sofern sie jedoch nachweisen können, daß sie mindestens 40 % der in ihrem Betrieb geborenen Lämmer zu schweren Mastkörpern für die spätere Schlachtung mästen, können sie für die gemästeten Tiere unter bestimmten Bedingungen die volle Prämie erhalten (siehe Ziffern 5.59 - 5.65);

b) in bestimmten Gebieten ansässigen Ziegenfleischerzeugern (17).

3.7. Im Rahmen der Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums, die im Zuge der Verordnung (EWG) Nr. 1323/90 des Rates vom 14. Mai 1990 eingeführt wurden (18), erhalten in bestimmten benachteiligten Gebieten ansässige Erzeuger von schweren Lämmern eine Zulage in Höhe von 5,5 ECU bzw. Erzeuger von leichten Lämmern und Erzeuger von Ziegenfleisch in Höhe von 3,8 ECU pro prämienfähiges Tier.

3.8. So werden für etwa 70 % des gesamten Schaf- und Ziegenbestands in der Union Prämien gezahlt (für 99 % der gedeckten Lämmer und der Mutterschafe) (Tabellen 2 und 3). Aus den für das Wirtschaftsjahr 1992 von den Mitgliedstaaten an die Kommission weitergeleiteten Informationen geht hervor, daß 22 % der 80 Mio. Tiere, für die Prämien beantragt wurden und die sich auf rund 600 000 Erzeuger verteilen, zu Herden mit mindestens 100 prämienfähigen Tieren gehören (während nur 4 % zu Herden mit weniger als 20 Tieren gehören). 54 % der Tiere gehören zu Herden mit 101 bis 500 prämienfähigen Tieren und 24 % zu Herden mit mehr als 500 prämienfähigen Tieren. Daher ist es wahrscheinlich, daß die Verwaltung und Kontrolle der Prämien mit hohen Verwaltungskosten verbunden ist. Den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten und bei der Kommission, die der Hof bei seiner Prüfung besucht hat, lagen jedoch keine diesbezüglichen Informationen vor.

Private Lagerhaltung

3.9. Im Rahmen der Beihilfe für die private Lagerhaltung wird den Lagerhaltungsbetrieben, in der Regel Fleischhändlern, eine bestimmte Summe gezahlt, mit deren Hilfe sie die Ausbringung von Lammfleisch auf den Markt für eine Dauer von drei bis sieben Monaten hinausschieben sollen.

3.10. Liegen der gewogene Wochendurchschnittspreis für Schafschlachtkörper und der Marktpreis in einer Notierungszone, d. h. in einem Mitgliedstaat oder in Nordirland, zwischen 90 % und 70 % des saisonal festgesetzten Grundpreises, so kann von der Kommission für das betreffende Gebiet auf der Grundlage einer Stellungnahme des Verwaltungsausschusses für Schaf- und Ziegenfleisch (19) eine Beihilfe für die private Lagerhaltung beschlossen werden. Bei Werten unter 85 % dieses Grundpreises kann die Gewährung dieser Beihilfe jedoch nur im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens beschlossen werden (20).

3.11. Liegt der Marktpreis in einer Notierungszone während zwei aufeinanderfolgender Wochen unter 70 % des saisonal festgesetzten Grundpreises, muß die Kommission die Eröffnung eines Ausschreibungsverfahrens beschließen. Die Entscheidung über die Höhe der Beihilfe und der akzeptierten Mengen ergeht erneut im Wege des Verfahrens des Verwaltungsausschusses für Schafe und Ziegen.

3.12. Nachdem der Hof seine Prüfung in den Mitgliedstaaten bereits abgeschlossen hatte, hat der Rat beschlossen, daß das Ausschreibungsverfahren künftig erst erforderlich ist, wenn der Marktpreis unter 70 % des saisonal festgesetzten Grundpreises liegt. Gleichzeitig hat er die Verpflichtung zur Eröffnung dieses Verfahrens aufgehoben, indem die Kommission künftig entsprechend der Marktlage über die Notwendigkeit dieses Verfahrens entscheiden kann (21).

Maßnahmen im Handelsverkehr mit Drittländern

3.13. Gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ist auf Fleischeinfuhren in das Zollgebiet der Gemeinschaft eine Abschöpfung fällig, deren Höhe allerdings in Selbstbeschränkungsabkommen über die nach der Union ausgeführten Mengen oder in Abkommen mit Drittländern im Rahmen des GATT begrenzt ist (22).

3.14. Mit zwölf Staaten wurden Selbstbeschränkungsabkommen unterzeichnet, die mehrmals nachverhandelt wurden. In den Jahren 1989 und 1990 wurden die zulässigen Ausfuhrmengen einiger dieser Länder gekürzt, und für Gefrierfleischausfuhren wurde mit Argentinien, Australien, Neuseeland und Uruguay ein Verfahren zur Überwachung der Preise vereinbart, das sich an dem im einführenden Mitgliedstaat geltenden Marktpreis orientiert (d. h. die Referenzhöhe wurde als Prozentsatz des Marktpreises festgelegt). Die Einfuhrabschöpfungen, die zuvor 10 % betragen hatten, wurden für diese zwölf Drittländer aufgehoben. Im Rahmen dieser Abkommen dürfen 275 000 Tonnen Gefrierfleisch in die Union eingeführt werden, dies entspricht ungefähr 20 % des Jahresverbrauchs der Union. Für bestimmte Einfuhren wurden besondere Beschränkungen für gekühltes Fleisch eingeführt.

3.15. Im Zuge der Überarbeitung des GATT-Abkommens, die ab 1. Juli 1995 wirksam wird, wurden die Mengen, die abgabenfrei in die Union eingeführt werden können, weitgehend beibehalten. Allerdings wurden die besonderen Beschränkungen für gekühltes Fleisch aufgehoben. Außerhalb dieser Abkommen gibt es keine Beschränkungen für Einfuhren in die Union, doch werden auf diese Einfuhren Zölle erhoben, die auf der Grundlage der im Zeitraum 1986-1988 erhobenen Abgaben berechnet werden.

3.16. In der Grundverordnung ist ebenfalls vorgesehen, daß, um die Ausfuhr der der GMO unterliegenden Erzeugnisse zu ermöglichen, der Unterschied zwischen den Preisen dieser Erzeugnisse auf dem Weltmarkt und den Preisen in der Gemeinschaft durch eine Erstattung bei der Ausfuhr ausgeglichen werden kann, die nach Bestimmung oder Bestimmungsgebiet unterschiedlich sein kann. In der Praxis werden für die der GMO unterliegenden Erzeugnisse keine Ausfuhrerstattungen gewährt (23).

BEMERKUNGEN ZU DEN AUSWIRKUNGEN DER GEMEINSCHAFTLICHEN RECHTSVORSCHRIFTEN

Prämienregelung

4.1. Seit Mitte der achtziger Jahre ist ein Sinken der Erzeugerpreise und ein gleichzeitiger Anstieg der Haushaltsausgaben im Rahmen der GMO für Schaf- und Ziegenfleisch zu beobachten. Mit Hilfe verschiedener Maßnahmen wurde versucht, diesen Trend zu begrenzen; hierzu wurde eine ganze Palette von Rechtsvorschriften zur Eindämmung der Haushaltsausgaben und der Erzeugung eingeführt.

Sekundäreffekte der Prämien

Prämien, Preisentwicklung und Entwicklung der Fleischproduktion

4.2. Im Laufe der vergangenen zwanzig Jahre sind sowohl die Erzeugung als auch der Verbrauch von Schaf- und Ziegenfleisch gestiegen (siehe Tabelle 5); dies geschah vor dem Hintergrund rückläufiger Marktpreise. Aus Tabelle 8 ist ersichtlich, daß der vom Rat festgesetzte Grundpreis mit Werten zwischen 428,0 ECU im Jahre 1984 und 418,5 ECU im Jahre 1993 relativ stabil geblieben ist und die Schwankungen des gewogenen Durchschnittsmarktpreises in der Gemeinschaft nicht mitvollzogen hat; letzterer hat sich nach unten bewegt und zwar insbesondere seit 1987 und mit einer zusätzlichen Beschleunigung seit 1989. Seit der Einrichtung der GMO im Jahre 1980 sind die Preise um 27 % gesunken, in Griechenland und Irland lag dieser Preisrückgang sogar bei über 37 %. Die wachsende Spanne zwischen diesen beiden Preisen (im Jahre 1984 lag der Grundpreis 15 % über dem durchschnittlichen Marktpreis, im Jahre 1993 waren es 62 %) und die immer größere Anzahl der Tiere, für die eine Prämie gewährt wurde, haben zu einer Explosion der Haushaltsausgaben geführt.

4.3. Da die GMO keine Marktstützungsmaßnahmen in Form öffentlicher Aufkäufe umfaßt und die private Lagerhaltung nur in geringem Umfang zugelassen wurde (siehe Ziffern 4.26 - 4.28), muß das erzeugte Fleisch auf dem Markt einen Käufer finden, erforderlichenfalls im Wege von Preissenkungen. Die Prämien, die einen Ausgleich für Einkommensausfälle schaffen sollen (siehe Ziffer 3.5), haben allerdings die Auswirkungen der Preisrückgänge auf die Erzeugung weitgehend verwischt (Abbildung 1); somit stiegen sie weiterhin stetig an. Die zusätzlich erzeugten Mengen konnten nur mit Hilfe neuer Preissenkungen abgesetzt werden, die automatisch durch die Anhebung der Prämienbeträge kompensiert wurden. Da der Grundpreis stabil geblieben ist, führt der Mechanismus zur Festsetzung der Prämienhöhe somit zu einem Teufelskreislauf, bei dem sich die Prämie und der Preis wechselseitig beeinflussen, wodurch der Markt seiner Ausgleichsfunktion in bezug auf Angebot und Nachfrage entledigt wird.

4.4. In Tabelle 9 wird dieser Mechanismus veranschaulicht, und es wird dargestellt, daß der Verbrauch von Schaf- und Ziegenfleisch zugenommen hat, während der Verbrauch von Rindfleisch (24) zurückging. Obwohl sich die Gemeinschaftsmaßnahmen auf den Primärmarkt beziehen, d. h. auf den Markt, auf dem sich die von den Schlachtbetrieben und Händlern an die Erzeuger gezahlten Preise bilden, war klar, daß die bereits erwähnten Preisrückgänge den Verbrauch stimulieren würden. In den Mitgliedstaaten, die wichtige Erzeugerländer dieser Fleischsorten sind, gibt es eine große Zahl von Marktteilnehmern im Bereich des Vertriebs, so daß sich Wettbewerb auf der Ebene des Endverbrauchs niederschlagen kann. Ähnlich wie für Frankreich festgestellt wurde (25), konnte das starke Sinken der Erzeugerpreise die Wettbewerbsposition von Schaf- und Ziegenfleisch gegenüber anderen Fleischsorten nur verbessern, auch wenn dieser Rückgang auf der Ebene der Verbraucherpreise nicht ebenso deutlich war.

4.5. Ferner sind die Unterschiede hinsichtlich der Marktpreise zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten nach wie vor sehr groß (siehe Tabelle 8); dies zeugt von uneinheitlichen Produktions- und Verbrauchsbedingungen innerhalb der Union. Die Standardabweichung bei den Marktpreisen hat sich von 73,5 im Jahre 1980 auf 53,5 im Jahre 1992 entwickelt ( 27,2 %); im Jahre 1993 betrug sie 35,0 (weitere 25,2 %), doch diese Entwicklung ist eher auf die im Jahresverlauf vorgenommenen Währungsanpassungen als auf eine Konvergenz der Marktpreise zurückzuführen. Im Hinblick auf die Verwirklichung eines einheitlichen Binnenmarktes stellt jedoch die Konvergenz der Marktpreise eines der Ziele im Rahmen der GMO dar (26).

Unterstützung für die Erzeugung von Schaf- und Ziegenfleisch und Einkommen der Erzeuger

4.6. Wie bereits in Ziffer 1.1 erwähnt, haben sich die Haushaltsausgaben seit Bestehen der GMO mehr als verdreifacht; während sie in den ersten Jahren der GMO unter 600 Mio. ECU blieben, beliefen sie sich im Jahre 1993 auf 2 209,8 Mio. ECU (siehe Tabelle 1). Die Ausgaben pro erzeugtes Kilogramm Fleisch belaufen sich gegenwärtig auf 1,7 ECU; dies ist mehr als dreimal so viel wie für Rindfleisch (0,55 ECU) und um ein vielfaches mehr als für Schweinefleisch (0,01 ECU) (Tabelle 10).

4.7. Bezüglich der Einkommensentwicklung der Schaf- und Ziegenfleischerzeuger in den Wirtschaftsjahren 1986/1987 bis 1991/1992 zeigt Tabelle 11, daß die Betriebseinkünfte ohne Subventionen bezogen auf die gesamte Europäische Union in Ecu zum laufenden Kurs um 59 % und in Ecu zum konstanten Kurs um 18 % gestiegen sind.

Bestrebungen zur Regulierung der Erzeugung und der Haushaltsausgaben

4.8. Seit dem Ende der 80er Jahre sind mit gemischtem Erfolg mehrere Mechanismen zur Drosselung der Produktion und der Haushaltsausgaben eingeführt worden, was schließlich zur Einrichtung eines Quotensystems für Prämienansprüche ab dem Wirtschaftsjahr 1993 geführt hat.

Stabilisierungsmechanismus und Prämienzuschläge für Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums

4.9. Im Jahre 1988 beschloß der Rat (27), daß angesichts der Absatzmöglichkeiten auf den Märkten der Union sowie der von ihr eingegangenen internationalen Verpflichtungen die Erzeugung von Schaf- und Ziegenfleisch nicht gefördert werden dürfe, sobald der Tierbestand einen bestimmten Umfang überschreitet. Als Schwelle wurde der Mutterschafbestand zum 31. Dezember 1987 in Höhe von 63,4 Mio. Tieren gewählt, was den von Eurostat im März 1988 veröffentlichten Statistiken entspricht. Bei Überschreitung dieses Bestands sind die Prämien proportional zu kürzen (28). Diese als Stabilisierungsmechanismus bezeichnete Klausel hat zu einer Senkung des Grundpreises geführt, der zur Berechnung des durch die Prämien auszugleichenden Einkommensverlusts mit dem gewogenen Durchschnittspreis auf den repräsentativen Märkten der Union verglichen wird. Dadurch, daß der Stabilisierungskoeffizient vom Wirtschaftsjahr 1993 an auf 7 % des Grundpreises begrenzt war (29), büßte dieser Mechanismus allerdings einen Teil seiner Wirkung ein.

4.10. Zur Vermeidung negativer Konsequenzen für die in Artikel 3 Absätze 3, 4 und 5 der Richtlinie 75/268/EWG des Rates vom 28. April 1975 (30) über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten genannten Gebiete wurden vom Wirtschaftsjahr 1991 an den in diesen Gebieten ansässigen Erzeugern im Rahmen der Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums die in Ziffer 3.7 erwähnten Prämienzuschläge gewährt, was zwangsläufig zu einer Stimulierung der Erzeugung und einem Sinken der Marktpreise führte.

4.11. Beim Vergleich zum einen der Einsparungen aufgrund des Stabilisierungsmechanismus und zum anderen der Ausgaben für die Prämienzuschläge im Rahmen der Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums wird deutlich, daß geringe Haushaltseinsparungen erzielt wurden; diese lassen sich beispielsweise für die Wirtschaftsjahre 1992 und 1993 auf jeweils rund 50 Mio. ECU beziffern (siehe Anhang 2). Allerdings lag die Anzahl der Tiere, für die eine Prämie gewährt worden war, im Jahre 1992 um 21 % über der Zahl von 1987, während der Gesamtbestand der Mutterschafe zwischen 1987 und 1992 um 12 % gestiegen war und die Fleischerzeugung um 17 %.

Begrenzung der Prämien pro Erzeuger

4.12. Im Jahre 1989 wurden zur Begrenzung der Progression der Haushaltsausgaben neue Maßnahmen beschlossen. Die Zahlung der Prämie in voller Höhe wurde auf 1 000 Tiere pro Erzeuger in benachteiligten Gebieten und auf 500 Tiere in den übrigen Gebieten begrenzt (31). Oberhalb dieser Obergrenzen erhielt der Erzeuger nur 50 % des Prämienbetrags. Hierbei ist allerdings zu präzisieren, daß die Zahl der von dieser Begrenzung betroffenen Tiere lediglich 2 % der Gesamtzahl der prämienbegünstigten Tiere ausmachte. Die Tragweite dieser Maßnahme konnte folglich nur recht beschränkt bleiben, auch wenn es zu der vom Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991 (32) beschriebenen Entwicklung kam, die folgendermaßen aussah: "Die Mehrzahl der Großerzeuger hat ihre Organisationsform so gewählt, daß vermieden wird, daß sie für ihre gesamte Herde weniger als die volle Höhe des Prämiensatzes erhalten".

4.13. Diese Begrenzungen werden vom Vermarktungsjahr 1995 an aufgehoben (33), da wegen des weiterhin anhaltenden Produktionsanstiegs eine neue Reform beschlossen wurde.

Erzeugerspezifische Obergrenzen oder "Quoten" für die Prämienansprüche

4.14. Im Rahmen der Reform der GAP im Jahre 1992 wurde den Erzeugern, denen die Prämie für das Wirtschaftsjahr 1991 gewährt wurde und die auch für das Wirtschaftsjahr 1992 einen Prämienantrag gestellt hatten, eine individuelle Obergrenze für Prämienansprüche zugewiesen (34). Vom Wirtschaftsjahr 1993 an wird die Prämie auf die Anzahl der Tiere begrenzt, die im Wirtschaftsjahr 1991 prämienbegünstigt waren. Unter Verwendung eines Aufwertungskoeffizienten kann der Mitgliedstaat allerdings die Zahl der Ansprüche unter Zugrundelegung der Wirtschaftsjahre 1989 oder 1990 erhöhen, wenn die Zahl der in einem dieser Wirtschaftsjahre gezahlten Prämien über der Zahl der im Wirtschaftsjahr 1991 gezahlten Prämien liegt.

4.15. Gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (35) hat jeder Mitgliedstaat eine erste nationale Reserve in Höhe von mindestens 1 % und höchstens 3 % der Summe der Obergrenzen für einzelne Erzeuger, deren Haltung sich in diesem Mitgliedstaat befindet, zu bilden. Diese Reserve wird für die Gewährung von Prämienansprüchen an bestimmte Erzeuger verwendet, insbesondere an Erzeuger, die im Wirtschaftsjahr 1991 keinen Prämienantrag gestellt haben, und solche, die im Wirtschaftsjahr 1993 zum ersten Mal einen Prämienantrag gestellt haben. Ferner wurde eine zusätzliche Reserve in Höhe von 1 % der Summe der Obergrenzen für einzelne Erzeuger in den benachteiligten Gebieten geschaffen, die von den Mitgliedstaaten Erzeugern in diesen Gebieten zugeteilt wird.

4.16. Darüber hinaus wurde ein System für die Übertragung von Prämienansprüchen eingerichtet (36). Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war die Umsetzung dieses Systems noch nicht sehr weit fortgeschritten, so daß es im Rahmen dieses Berichts nicht analysiert werden konnte.

4.17. Im vorliegenden Stadium ist zu betonen, daß sich die Zahl der innerhalb der Union vergebenen Prämienansprüche auf 77 Mio. beläuft, was 69 Mio. Mutterschafen entspricht, deren Zahl damit um 9 % über der im Jahre 1988 festgesetzten Schwelle von 63,4 Mio. liegt, von der an die Erzeugung nicht mehr gefördert werden darf (siehe Ziffer 4.9). In den 77 Mio. sind ferner Prämienansprüche für 8 Mio. Ziegen enthalten. Dies bedeutet einen erheblichen Rückschritt bei der Verwirklichung der Ziele bezüglich des Marktausgleichs.

4.18. Das Quotensystem erschwert die verwaltungsmäßige Abwicklung der Prämien. Die Einführung dieser Quoten für die Prämienansprüche dürfte jedoch zu einer Stabilisierung der Haushaltsausgaben führen, es sei denn, die Marktpreise sinken. Die ersten verfügbaren, allerdings noch vorläufigen Informationen zeigen einen leichten Rückgang des Schaf- und Ziegenbestands in der Gemeinschaft zwischen 1992 und 1994 (Tabellen 2 und 3). Zu einem späteren Zeitpunkt wäre jedoch anhand der längerfristigen Entwicklung festzustellen, inwieweit sich die Einführung der Quoten auf die Haushaltsausgaben ausgewirkt hat.

4.19. Die Quotenregelung zielt zwar auf die Begrenzung der Fleischerzeugung ab, stellt jedoch nicht notwendigerweise die Eindämmung dieser Erzeugung sicher. Sie bewirkt nur dann eine Produktionsbegrenzung, wenn der Erzeuger die Prämie für die Schaf- oder Ziegenzucht als notwendig erachtet. Die Prämie stellt zwar eine Einnahme in Höhe von 50 % des Wertes des jährlich von einem Mutterschaf erzeugten Fleisches bezogen auf den gewogenen Durchschnittspreis auf den repräsentativen Märkten der Union dar, doch werden die Erzeuger mit sehr unterschiedlichen Marktpreisen und Produktionskosten konfrontiert. Darüber hinaus erwirtschaften sie in einigen Gebieten aus der Tierhaltung über die Einkünfte aus der Fleischerzeugung hinaus weitere Einkünfte, was die Rentabilität ihrer Tätigkeit erheblich beeinflußt. Selbst wenn die Prämie eine bedeutende Einkommensquelle bleibt, werden die Entscheidungen der Erzeuger dementsprechend möglicherweise von anderen Faktoren als einer erzeugerspezifischen Begrenzung der Prämienansprüche bestimmt.

4.20. Somit entspricht das Einkommen pro Mutterschaf vor Subventionen in Betrieben mit Milcherzeugung durchschnittlich 3,2mal dem Einkommen von Betrieben ohne Milcherzeugung (Tabelle 12). Eine gleichlautende Schlußfolgerung ergibt sich bezüglich der Ziegenhaltungsbetriebe (Tabelle 13). Von den 80 Mio. Tieren, für die jährlich Schaf- und Ziegenprämien beantragt werden, gehören 30 % Schafzüchtern, die Milch vermarkten, und 10 % Ziegenzüchtern (siehe auch Ziffer 5.3).

Notwendigkeit einer selektiveren Gestaltung der Prämien

4.21. Das Quotensystem für Prämienansprüche kann zwar zu einer gezielteren Drosselung der Haushaltsausgaben führen, doch ist das Ausgabenniveau pro Kilo innerhalb der Union erzeugtes Fleisch insbesondere im Vergleich zu anderen GMO im Fleischsektor sehr hoch.

4.22. Für zahlreiche Erzeuger hat die Schaf- und Ziegenhaltung nur marginale Bedeutung, weil sie ergänzend zur Rinderhaltung, zur Milchwirtschaft, zum Getreideanbau, zum Obst- oder zum Gemüseanbau betrieben wird; somit ergeben sich Zweifel an der Notwendigkeit einer Beihilfe wie der Prämie als Einkommensunterstützung. Bei einem Drittel der im Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB) erfaßten Betriebe, die im Wirtschaftsjahr 1991/1992 Schafe oder Ziegen hielten und deren Gesamtzahl bei rund 600 000 Betrieben liegt, entfallen auf die Schaf- und Ziegenhaltung weniger als 10 % des Wertes der gesamten landwirtschaftlichen Produktion. Bei fast 60 % dieser Erzeuger macht sie weniger als ein Drittel aus.

4.23. Betrachtet man die Entwicklung der Zahl der Mutterschafe, für die im Zeitraum 1986-1992 Schafprämien gezahlt wurden (Tabelle 2), so beläuft sich die jährliche Steigerungsrate dieser Zahl bei der Gesamtheit der Mitgliedstaaten, in denen weniger als 50 % der Mutterschafe in benachteiligten Gebieten gehalten werden, auf 12,1 %. Bei der Gesamtheit der Mitgliedstaaten, in denen mehr als 50 % der Mutterschafe in benachteiligten Gebieten gehalten werden, beträgt diese Steigerungsrate dagegen lediglich 5,7 %. Dies macht deutlich, daß die Schaferzeugung in Mitgliedstaaten zunimmt, auf die proportional mehr Prämienanträge für als nicht benachteiligt geltende Gebiete entfallen.

4.24. Durch ihre dämpfende Wirkung auf die Marktpreise stärken die Prämien die Wettbewerbsposition dieser Fleischarten insbesondere gegenüber dem Rindfleischsektor, und die Union konnte die Überschüsse nur zu Kosten absetzen, die eine hohe Belastung für den Gemeinschaftshaushalt darstellten (37). Die Mutterschafprämie müßte folglich so gestaltet werden, da sie weniger Anreiz bietet und im wesentlichen zur Einkommensstützung für Erzeuger dient, die Schafe und Ziegen in Gebieten halten, in denen andere Wirtschaftstätigkeiten, insbesondere die Tierhaltung, nicht rentabel sind.

4.25. Ein selektiverer Ansatz im Bereich der Schaf- und Ziegenprämie entspricht im übrigen auch den Beanstandungen, die der Hof insbesondere in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990 (38) vorgebracht hat, die sich auf die Erweiterung der in den einzelnen Mitgliedstaaten als benachteiligte Gebiete im Sinne der Richtlinie 75/268/EWG des Rates ausgewiesenen Gebiete beziehen sowie auf die Tatsache, daß in sehr weiträumigen benachteiligten Gebieten äußerst unterschiedliche Verhältnisse mit unterschiedlicher Entwicklung anzutreffen sind, die in einigen Fällen nicht mehr unbedingt die Einstufung als benachteiligtes Gebiet rechtfertigen. Der Hof stellte fest, daß angesichts der finanziellen Vorteile, die sich aus der Einstufung als benachteiligtes Gebiet ergeben, "ein wachsender Druck seitens landwirtschaftlicher Kreise und politischer Lobbies in den Mitgliedstaaten im Sinne einer Erweiterung der benachteiligten Gebiete (...) somit verständlich [ist], wobei man mehr die Erhöhung der Anzahl der Begünstigten bestimmter finanzieller Vorteile als den Ausgleich spezifischer Nachteile im Auge hat".

Private Lagerhaltung

4.26. Die Beihilfe für die private Lagerhaltung spielt bei der Verwaltung der GMO eine marginale Rolle, wie das durchschnittliche jährliche Ausgabenvolumen in Höhe von 3,0 Mio. ECU in den Jahren 1991 bis 1993 für Fleischmengen in Höhe von 2 000 bis 3 000 Tonnen, d. h. 0,2 bis 0,3 % der Jahresproduktion in der Gemeinschaft, zeigt.

4.27. Das Interesse der Marktteilnehmer im Schaf- und Ziegenfleischsektor an der Beihilfe für die private Lagerhaltung ist sehr gering, weil das Tiefkühlen des Fleisches einen Preisrückgang um 40 % zur Folge hat. Darüber hinaus ist der Verwaltungsausschuß, der sich zu diesen Maßnahmen zu äußern hat (siehe Ziffer 3.10), hinsichtlich der Zweckmäßigkeit dieser Maßnahme geteilter Auffassung.

4.28. Selbst wenn ein Verfahren eröffnet hätte werden müssen, weil der Marktpreis in einer Notierungszone während zwei aufeinanderfolgender Wochen unter 70 % des saisonal festgesetzten Grundpreises lag (siehe Ziffer 3.11), stand es dem Verwaltungsausschuß in der Praxis frei, über das Ergebnis des Verfahrens, d. h. den tatsächlichen Abschluß von privaten Lagerhaltungsverträgen, zu befinden. Das Eröffnungsverfahren wurde regelmäßig mit der Veröffentlichung der Bedingungen und der Einreichung der Angebote von Vieh- und Fleischhandelsunternehmen eingeleitet, selbst wenn der Verwaltungsausschuß für Schafe und Ziegen keinerlei Absicht hegte, die Durchführung einer privaten Lagerhaltungsmaßnahme zu beschließen. Mittlerweile wurde das Verfahren geändert (siehe Ziffer 3.12).

BEMERKUNGEN ZUR VERWALTUNG DER REGELUNG

5.1. Die Umsetzung der Rechtsvorschriften durch die Kommission und die Mitgliedstaaten veranlaßt den Hof zu einer Reihe von Bemerkungen, die im folgenden dargelegt werden.

Rolle der Kommission

5.2. Obwohl die Kommission über die Datenbank "Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen" (RICA) Zugang zu Informationen hat, mit denen sie die Entwicklung der Erzeugereinkommen verfolgen könnte, nutzt sie diese Informationen beispielsweise bei der Festsetzung des Grundpreises für jedes Wirtschaftsjahr durch den Rat nicht; dabei ist es das Ziel der GMO, der betreffenden landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.

5.3. Die Festsetzung der Höhe der an die "Erzeuger leichter Lämmer" und an die Ziegenfleischerzeuger gezahlten Prämien, die bei 80 % der an die "Erzeuger schwerer Lämmer" gezahlten Prämie liegt, erfolgt nicht auf der Grundlage einer Evaluierung der Selbstkostenpreise oder der Verkaufspreise für die aus diesen Spezialisierungen stammenden, vermarkteten Erzeugnisse, obwohl die Spanne sehr unterschiedlich ist, je nachdem, ob die Erzeuger nur Fleisch oder auch Milcherzeugnisse vermarkten (siehe Ziffer 4.20). Die Prämienzulage im Rahmen der Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums, die an die Erzeuger in bestimmten benachteiligten Gebieten gezahlt wird (siehe Ziffer 3.7), stützt sich ebenfalls nicht auf eine Evaluierung der Einkommen dieser Erzeuger.

5.4. Darüber hinaus sind die von den Mitgliedstaaten bis zum 31. Juli jedes Wirtschaftsjahres an die Kommission weiterzuleitenden statistischen Informationen zu den Prämienanträgen unzulänglich (39). Tatsächlich verfügt die Kommission erst mit einer Verspätung von etwa einem Jahr über die Gesamtheit der Daten.

5.5. Nach Inkrafttreten der Bestimmungen über die erzeugerspezifischen Obergrenzen für die Präminenansprüche hätten bis 30. April 1993 verschiedene Informationen über die in den einzelnen Mitgliedstaaten zugewiesenen Obergrenzen an die Kommission weitergeleitet werden müssen. Tatsächlich entstand aber erst Anfang 1994 ein globales Bild der auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Obergrenzen, einschließlich der nationalen Reserven.

5.6. In der Folge mußte die Kommission diese Daten mit der Anzahl der Prämien, die aufgrund der für das Bezugswirtschaftsjahr als zulässig angesehenen Anträge gewährt wurden, vergleichen (40).

5.7. Es ist von grundlegender Bedeutung, daß sich die Kommission von der Richtigkeit der Anzahl der für das Referenzjahr gezahlten Prämien überzeugt, und zwar auf der Grundlage der in den jährlichen Meldungen an den EAGFL-Garantie enthaltenen Angaben über die Anzahl der prämienbegünstigten Tiere. Der Rechnungshof hat nämlich festgestellt, daß die Informationen über die Anzahl der für ein Wirtschaftsjahr gewährten Prämien, die eigentlich als endgültig zu betrachten sind, einige Jahre nach Ablauf des Wirtschaftsjahres regelmäßig geändert werden. So ergibt sich aus dem Kommissionsbericht über die Marktlage bei Schaffleisch (41), der im November 1993, also nach Inkrafttreten der Quoten für die Prämienansprüche erstellt wurde, folgendes: einige Angaben zu den Zahlungen in den Wirtschaftsjahren 1990 und 1991 wurden zu diesem Zeitpunkt als vorläufig betrachtet oder stützten sich noch auf die Anträge, anstatt auf die Zahlungen. Darüber hinaus sind die mit Hilfe statistischer Erhebungen ermittelten Zahlen über den Schaf- und Ziegenbestand in dem für die Zuweisung der Quoten maßgeblichen Wirtschaftsjahr in einigen Mitgliedstaaten (Dänemark, Irland und Italien) wesentlich niedriger als die der Kommission vorliegenden Zahlen über die Tiere, für die eine Prämie gezahlt wurde (42). Diese auch in anderen Jahren beobachtete Anomalie wurde bereits im Rahmen der Untersuchung über den Erhalt des Mutterkuhbestands aufgezeigt; die Ergebnisse dieser Untersuchung sind im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1989 enthalten (43).

Anwendung der Prämienregelung in den Mitgliedstaaten

5.8. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der Anwendung der Prämienregelung in den Mitgliedstaaten bezieht sich zunächst auf die Feststellung der Marktpreise; anschließend bringt der Hof Bemerkungen zu den verschiedenen Phasen bei der Bearbeitung der Anträge vor, d. h. zu den Verwaltungskontrollen, den Kontrollen vor Ort bei den Erzeugern, den Strafen und den Zahlungen. Abschließend wird auf zwei besondere Aspekte eingegangen, nämlich die zu schweren Mastkörpern gemästeten Lämmer und die Einführung individueller Obergrenzen bei den Prämienansprüchen.

Feststellung der Marktpreise

5.9. Die Feststellung der Marktpreise ist ein zentrales Element der Regelung, da die Prämien gewährt werden, um Einkommensverluste auszugleichen, die anhand der Differenz zwischen dem vom Rat festgesetzten Grundpreis und dem gewogenen Durchschnittspreis auf den repräsentativen Märkten der Union berechnet werden.

5.10. Zu diesem Zweck muß für frische oder gekühlte Tierkörper von Schafen, d. h. von Lämmern, die zum Zeitpunkt der Schlachtung höchstens ein Jahr alt sind und einen angemessenen Fettgewebegehalt und ein effektives oder geschätztes Schlachtkörpergewicht von mindestens 12 Kilo haben (44), auf dem repräsentativen Markt jeder Notierungszone der Marktpreis für die gemeinschaftliche Standardqualität festgestellt werden (45). Zuweilen werden für einige Mitgliedstaaten Unterkategorien nach Schlachtkörpergewicht festgelegt, wie z. B. für Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien und Portugal. In Frankreich findet darüber hinaus eine weitere Unterteilung der Schlachtkörper nach Maststadium und Fleischigkeitsklasse statt. Falls bei dieser Feststellung das Lebendgewicht der Tiere zugrunde gelegt wird, muß dieses mit Hilfe eines Koeffizienten in Schlachtkörpergewicht umgerechnet werden.

5.11. Anschließend wird der Durchschnittspreis je Notierungszone ermittelt, indem er mit dem zuvor definierten Koeffizienten der relativen Bedeutung der Schlachtkörperkategorie und der repräsentativen Märkte gewogen wird.

5.12. Dieser Preis muß der Kommission spätestens am Donnerstag für die jeweils vorangehende Woche mitgeteilt werden. Die Kommission ermittelt dann den gewogenen Durchschnittspreis auf den repräsentativen Märkten der Union.

5.13. In der Praxis werden diese Preise auf sehr unterschiedliche Art und Weise in Erfahrung gebracht, wobei es sogar innerhalb eines Mitgliedstaates verschiedene Vorgehensweisen gibt. So können die Preise von einem ständigen oder nicht ständigen Vertreter der öffentlichen Behörden in den Schlachthäusern ermittelt werden, wie dies z. B. in Griechenland, Spanien und Irland beobachtet wurde. Ferner kann es zu einem Vergleich der Preise auf der Ebene der einzelnen repräsentativen Märkte durch einen Ausschuß aus Vertretern der an den verschiedenen Stufen des Erzeugungsprozesses beteiligten Stellen kommen, wie z. B. in Frankreich. Des weiteren können die Preise bei den Erzeugern und zwischengeschalteten Stellen telefonisch ermittelt werden, wie z. B. in Italien. Schließlich können sie von einem Vertreter einer öffentlichen Behörde auf einem Markt, auf dem lebende Tiere gehandelt werden, ermittelt werden, wie dies in Portugal der Fall ist; ferner können sie von der auf dem Markt als Auktionator tätigen Person an die Stelle weitergeleitet werden, die für die Feststellung zuständig ist, wie z. B. im Vereinigten Königreich.

5.14. Der Hof hat während einiger nach dem Zufallsprinzip ausgewählter Wochen die Feststellung der Preise auf einer Reihe von repräsentativen Märkten beobachtet. Dabei hat sich gezeigt, daß es in einigen Fällen entweder keine Dokumente gab (Griechenland und Italien) oder daß die Dokumente keinen Aufschluß darüber gaben, wie sich der Preis auf einem repräsentativen Markt anhand der auf diesem Markt ermittelten Preise rekonstruieren ließ (Spanien und Portugal). Unter diesen Umständen ist es unmöglich, sich nachträglich davon zu überzeugen, daß die Preise tatsächlich ermittelt und die Daten tatsächlich mitgeteilt wurden.

5.15. Ferner hat der Hof Anomalien bei den an die Kommission weitergeleiteten Preisen aufgedeckt. In Griechenland wurden Angaben, die sich auf zwei verschiedene Wochen bezogen, miteinander verwechselt; in Irland traten bei der Berechnung der Preise in einem Schlachthaus Fehler auf; ebenfalls in Irland hat das Landwirtschaftsministerium (Departement of agriculture) nicht die volle Höhe der von einem Schlachthaus mitgeteilten Preise an die Kommission weitergegeben. In Italien hat das Ministerium für die Koordinierung der Landwirtschafts-, Ernährungs- und Forstpolitik (Ministero per il Coordinamento delle Politiche Agricole, Alimentare e Forestali) ebenfalls nicht die volle Höhe der von einer Handelskammer übermittelten Preise bei der Kommission angegeben. Diese niedrigere Angabe der auf den repräsentativen Märkten ermittelten Preise führt zu höheren Prämien und damit zu höheren Kosten für den Gemeinschaftshaushalt.

5.16. Darüber hinaus hat sich gezeigt, daß das System zur Ermittlung der Marktpreise und zur Mitteilung dieser Preise an die Kommission weder durch eine Gemeinschaftsbehörde noch durch eine nationale Behörde überwacht wird.

Verwaltungskontrolle der Prämienanträge

5.17. Die Prämienanträge sind bei der für das Gebiet des betreffenden Betriebs zuständigen Behörde innerhalb eines Antragszeitraums oder gegebenenfalls zweier Antragszeiträume zwischen dem 1. November vor dem und dem 30. April nach dem Wirtschaftsjahr vorzulegen. In Italien können die Anträge zusammengefaßt werden. In diesem Fall muß die für das Gebiet des betreffenden Betriebs zuständige Behörde eine Kopie jedes Antrags erhalten (46).

5.18. Die Verwaltungskontrolle der Anträge erfolgt - außer in Italien - in einer lokalen oder regionalen Außenstelle des Landwirtschaftsministeriums des jeweiligen Mitgliedstaates. In Italien wird sie über EDV von einem im EDV-Bereich spezialisierten, aus mehreren Gesellschaften bestehenden Konsortium für Rechnung der zuständigen Zahlstelle vorgenommen. In Portugal werden die Anträge zuweilen bei den Zweigstellen von Finanzeinrichtungen oder bei zwei berufsständischen Einrichtungen eingereicht und direkt an die für die Zahlung zuständige zentrale Zahlstelle weitergeleitet, ohne den lokalen Stellen vorgelegt zu werden; dies steht nicht mit den Rechtsvorschriften in Einklang (siehe Ziffer 5.17), da den lokalen Behörden damit die Möglichkeit einer Verwaltungskontrolle genommen wird.

Kontrolle des Eigentums und der Prämienfähigkeit der Tiere

5.19. Die Verwaltungskontrolle beschränkt sich im allgemeinen darauf, das aktuelle Antragsformular mit dem Formular für das vorangegangene Jahr zu vergleichen und die Vollständigkeit zu überprüfen. Diese Kontrolle erlaubt keine Aussage über das Eigentum und die Prämienfähigkeit der Tiere, für die eine Prämie beantragt wird (siehe auch Ziffern 5.32 -5.36).

5.20. Darüber hinaus konnte in keinem der vom Hof besuchten Gebiete festgestellt werden, ob eine Kontrolle der Nichtvermarktung von Schafmilch oder der Schafmilcherzeugnisse in Form eines Abgleichs mit den Angaben der Verarbeiter oder Vertreiber dieser Erzeugnisse stattgefunden hatte, obwohl die Verordnung dies vorsieht (47). Wie bereits in den Ziffern 3.5 und 3.6 erläutert, schwankt die Prämienhöhe um 20 %, je nachdem, ob die Erzeuger diese Erzeugnisse vermarkten oder nicht.

Kontrolle der Lage in einem benachteiligten Gebiet

5.21. Wie bereits in Ziffer 3.7 hervorgehoben, kann der Erzeuger eine Prämienzulage im Rahmen der Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums erhalten, falls sich sein Betrieb in einem benachteiligten Gebiet befindet. Als Erzeuger in einem benachteiligten Gebiet gilt jeder Schaf- und/oder Ziegenfleischerzeuger, bei dem mindestens die Hälfte der für die Schaf- und Ziegenfleischerzeugung genutzten Fläche (48) in einem der gemäß der Richtlinie 75/268/EWG des Rates definierten Gebiete liegt (49). In den Fällen, in denen nicht der gesamte Betrieb in einem benachteiligten Gebiet liegt, ist also zu überprüfen, ob der Anteil von 50 % eingehalten wurde und ob die genutzten Parzellen tatsächlich Eigentum des Betriebsinhabers sind oder er das Nutzungsrecht dafür hat. Die Wirksamkeit der Kontrolle hängt insbesondere von den im Antragsformular zu machenden Angaben und den beizufügenden Belegdokumenten ab.

5.22. Die Erzeuger müssen je nach Mitgliedstaat unterschiedliche Angaben in ihren Anträgen machen. In Griechenland, Frankreich und Italien muß der Erzeuger die Gesamtfläche seines Betriebs angeben und lediglich erklären, daß der für die Schaf- und Ziegenzucht genutzte Teil zu 50 % in einem benachteiligten Gebiet liegt. Im Vereinigten Königreich muß der Erzeuger die Gesamtfläche des Betriebs, die sich in einem benachteiligten Gebiet befindet, angeben, ohne daß weitere Angaben erforderlich sind. Falls sich das benachteiligte Gebiet neben einem nicht benachteiligten Gebiet befindet, läßt sich ohne zusätzliche Angaben, die dem Antrag beizufügen sind und auf die weiter unten eingegangen wird, bei der Verwaltungskontrolle nicht feststellen, ob die Voraussetzung für die Gewährung von Vorteilen zugunsten von benachteiligten Gebieten tatsächlich erfuellt ist oder nicht. In Spanien, Irland und Portugal müssen die Erzeuger dagegen angeben, aus welchen Produktionseinheiten sich ihr Betrieb zusammensetzt und wie groß deren Oberfläche jeweils ist. Da den Anträgen jedoch keine Begleitdokumente beigefügt werden, läßt sich der Wahrheitsgehalt der Informationen und insbesondere das tatsächliche Eigentum der Parzellen bzw. das Nutzungsrecht dafür nicht überprüfen.

5.23. In Schottland und Irland wird dagegen genauer geprüft, ob sich mindestens 50 % der für die Schafzucht genutzten Fläche in benachteiligten Gebieten befinden. Hier muß der Erzeuger seinem Antrag einen Katasterplan seines Betriebs beilegen. In Schottland muß der Erzeuger außerdem mitteilen, bei welchen Gebieten es sich um benachteiligte bzw. um nicht benachteiligte Gebiete handelt; anschließend wird die für die Schafzucht genutzte Fläche berechnet, indem beispielsweise die Flächen für Gebäude, Straßen, Wald und andere nicht für die Schafzucht genutzte Flächen abgezogen werden.

Vor-Ort-Kontrollen bei den Erzeugern

5.24. Die Erzeuger verpflichten sich, während der 100 Tage ab dem letzten Tag des Zeitraums der Antragstellung die Anzahl der Tiere auf ihrem Betieb zu halten, für welche sie die Prämie beantragt haben (50). Während dieses Zeitraums führen die Mitgliedstaaten die Kontrollen vor Ort durch, um den Wahrheitsgehalt der im Antrag des Erzeugers enthaltenen Angaben zu überprüfen. Diese Kontrollen müssen sich auf eine Mindestanzahl von Beihilfeanträgen erstrecken, die von der Kommission auf 10 % der Erzeuger festgesetzt wurde (51).

5.25. In allen besuchten Mitgliedstaaten, außer in Italien, verfügen die für die Verwaltung der Prämienregelung zuständigen zentralen Stellen über ausführliche Statistiken über die Anzahl der in den einzelnen Regionen durchgeführten Kontrollen.

5.26. Die Vor-Ort-Kontrollen bei den Erzeugern werden von den Vertretern der regionalen oder lokalen Außenstellen des Landwirtschaftsministeriums der einzelnen Mitgliedstaaten durchgeführt. Sie geben Anlaß zu den nachfolgenden Bemerkungen.

Organisation der Vor-Ort-Kontrollen

5.27. Die 1992 eingeführten Rechtsvorschriften über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen (52) sehen vor, daß sich die Vor-Ort-Kontrollen zumindest auf eine signifikante Stichprobe erstrecken müssen, die insbesondere anhand einer Risikoanalyse bestimmt wird. Nachdem diese Regelung im Jahre 1994 für die Schaf- und Ziegenfleischprämien in Kraft getreten ist, hat sich das System für die Auswahl der Erzeuger, bei denen eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt werden soll, in den vom Hof im Jahre 1994 besuchten Mitgliedstaaten verändert.

5.28. Die grundsätzliche Praxis besteht darin, daß die Erzeuger aufgrund von Anomalien ausgewählt werden, die bei der Verwaltungskontrolle der Anträge oder in den vorangegangenen Wirtschaftsjahren festgestellt wurden. Darüber hinaus können noch andere Kriterien eine Rolle spielen.

5.29. In Griechenland überprüfen die Prüfer der leitenden landwirtschaftlichen Behörden der "nomos" außerdem eine Stichprobe von zufällig anhand der Identifikationsnummer ausgewählten Erzeugern. Ein ähnliches System wurde auch in Irland eingeführt.

5.30. In Italien wurden ab dem Wirtschaftsjahr 1993 Regeln für die Auswahl der an Ort und Stelle zu kontrollierenden Erzeuger festgelegt. Demnach erfolgt die Auswahl der Erzeuger anhand der Anzahl der Tiere, für die ein Beihilfeantrag gestellt wurde. Allerdings werden die Erzeuger, bei denen eine Vor-Ort-Prüfung stattfinden soll, einmal endgültig auf zentraler Ebene bestimmt. Die lokalen Stellen erhalten lediglich die Daten der zu kontrollierenden Erzeuger, verfügen aber über keinerlei Informationen hinsichtlich der übrigen Erzeuger. Das System müßte eine Möglichkeit vorsehen, die Anzahl der Kontrollen zu erhöhen, falls ein erheblicher Anteil von Anomalien beobachtet wurde. Darüber hinaus hat der Hof festgestellt, daß die Erzeuger, bei denen Vor-Ort-Kontrollen stattfinden, zwar aufgrund der in ihren Anträgen festgestellten Anomalien ausgewählt worden waren, daß diese Anomalien bei den Kontrollen, an denen der Hof teilnahm, aber nicht beachtet wurden. Die mit der Prüfung vor Ort betrauten Stellen haben sich nicht darum bemüht, eine Erklärung für diesen Umstand vorzubringen.

5.31. In Portugal wurden verschiedene Auswahlkriterien eingeführt, wie etwa Herdengröße und Lage der zu einem Betrieb gehörenden Produktionseinheiten in verschiedenen Gebieten, die unterschiedlichen Kontrollzuständigkeiten unterliegen. Ebenso wie in Italien ist jedoch auch hier beim Auftreten eines hohen Anteils von Anomalien keine höhere Anzahl der Kontrollen vor Ort vorgesehen.

Überprüfung der von den Erzeugern gemachten Angaben

5.32. Solange es kein Identifizierungssystem und kein Register gibt, kann nur angenommen werden, daß die Tiere Eigentum des Erzeugers sind. Tatsächlich besteht Grund zu der Annahme, daß die Person, welche die Schafe oder Ziegen bei der Kontrolle vorführt, Eigentümer der Tiere ist. In einigen Fällen sind jedoch Zweifel angebracht, insbesondere wenn die Tiere weit entfernt vom Betriebsgebäude gehalten werden und sich entgegen den in der Verordnung genannten Bestimmungen (53) auf nicht im Antrag spezifizierten Parzellen befinden oder wenn die Kontrolle durch den nationalen Kontrolleur verschoben werden muß, weil die Tiere nicht direkt vorgeführt werden können.

5.33. In einigen Mitgliedstaaten werden diese Risiken jedoch durch bestimmte Vorkehrungen gemindert. Bei zahlreichen Herden in Irland werden die Tiere durch Auftragen von Farbflecken oder farbigen Buchstaben auf spezifische Stellen gekennzeichet. Der Erzeuger wird aufgefordert, das Kennzeichen, mit dem die Tiere seiner Herde markiert sind, im Beihilfeantrag zu beschreiben. In Portugal gibt es ebenfalls ein System zur Kennzeichnung der Schafe, und der Erzeuger muß das zur Markierung seiner Herde verwendete Kennzeichen im Antrag angeben. In diesen Fällen ist es deshalb wichtig, daß diese Angaben bei der Kontrolle vor Ort streng überprüft werden und der Erzeuger aufgefordert wird, die Anwesenheit von nicht markierten Tieren zu erklären. Bei den Kontrollen an Ort und Stelle wurde jedoch beobachtet, daß die nationalen Kontrolleure auch nicht markierte Tiere mitgezählt haben, insbesondere nachdem die Zahl der markierten Tiere nach der ersten Zählung kleiner war als die Zahl der Tiere, für die ein Prämienantrag gestellt worden war.

5.34. Die Prämienfähigkeit der Tiere (siehe Ziffer 3.4) läßt sich bei der Zählung nicht zufriedenstellend überprüfen, da sich die Person, welche die Vor-Ort-Kontrolle vornimmt, aus den in Ziffer 5.32 genannten Gründen häufig auf die Angaben des Erzeugers verlassen muß. Im Zweifelsfall sollte der nationale Kontrolleur den Erzeuger stets fragen, ob er ein Geburtenverzeichnis oder ein anderes geeignetes Dokument vorlegen kann. Anhand dieses Dokuments sollte dann das Alter der Tiere am letzten Haltungstag festgestellt werden. Diese Praxis wurde vom Hof jedoch nirgends beobachtet. In Italien und Spanien kam es sogar vor, daß die Kontrolleure zu junge Lämmer erst aussonderten, nachdem die Prüfer des Hofes sie an diese Verpflichtung erinnert hatten.

5.35. Die Zählung der Schafe ist manchmal schwierig, da sich die Tiere nicht leicht in eine bestimmte Ordnung bringen lassen. Die Zählung kann jedoch vereinfacht werden, indem die Tiere durch Schleusen oder andere Anlagen vorübergehend zum Stehenbleiben gezwungen werden, wie dies bei mehreren während der Prüfung besuchten Betrieben in Irland und im Vereinigten Königreich der Fall war. Andernfalls muß die Zählung häufig von zwei Personen durchgeführt werden, und die Fehlerquote liegt bei etwa 1 bis 2 %. So gelang es dem nationalen Kontrolleur in einem Gebiet in Italien trotz mehrerer Versuche nicht, die gesamte Herde zu zählen, weshalb er die Anzahl der vorhandenen Tiere schließlich nur ungefähr angeben konnte.

5.36. In Irland kennzeichnet der Prüfer die Tiere durch eine Ohrmarke, die an einer bestimmten Stelle im Ohr angebracht wird; diese Stelle wird in den Dienstanweisungen für die Kontrolle vor Ort beschrieben und alljährlich geändert. In Portugal müssen die Tiere bei der Zählung mit einem Spray in einer bestimmten Farbe gekennzeichnet werden. Diese Verfahren ermöglichen es, daß jedes Tier einzeln begutachtet wird und der Kontrolleur des Mitgliedstaates die Prämienfähigkeit der Tiere tatsächlich beurteilen kann.

5.37. Zur Prüfung der Frage, ob mindestens 50 % der für die Schaf- und Ziegenzucht genutzten Fläche in benachteiligten Gebieten liegen, ist folgendes zu sagen: obwohl die Verwaltungskontrolle meist sehr schwach ist (siehe Ziffern 5.21 - 5.23), wurde dieser Aspekt bei einigen in Spanien, Portugal und im Vereinigten Königreich untersuchten Fällen bei der Kontrolle vor Ort nicht überprüft.

5.38. Ferner wurde ein Fall in Spanien beobachtet, in dem ein Antrag von sechs Erzeugern eingereicht wurde, die angaben, eine Erzeugergemeinschaft zu bilden und deren Land zum Teil in benachteiligten und zum Teil in nicht benachteiligten Gebieten lag. Die Frage, ob diese Erzeuger tatsächlich eine Erzeugergemeinschaft bildeten wurde jedoch nicht hinreichend überprüft. Dies zeigt, daß nicht auszuschließen ist, daß sich Erzeuger mit Land in nicht benachteiligten Gebieten und solche mit Land in benachteiligten Gebieten zusammenschließen, mit dem Ziel, alle genannten Erzeuger in den Genuß der Prämienzulage im Rahmen der Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums zu bringen, indem sie in ihrem Antrag einfach angeben, eine Erzeugergemeinschaft zu bilden.

Unangekündigte Durchführung der Kontrollen vor Ort

5.39. Gemäß den Rechtsvorschriften sind die Kontrollen vor Ort unangekündigt durchzuführen. Eine auf das strikte Minimum beschränkte Ankündigungsfrist, die in der Regel 48 Stunden nicht überschreiten darf, ist allerdings zulässig (54).

5.40. In der Praxis hat sich gezeigt, daß eine wirklich unangekündigte Kontrolle nur früh morgens oder spät abends stattfinden kann, wenn die Tiere in die Ställe zurückgebracht werden. Während des Tages ist das Risiko groß, daß sich die Tiere nicht auf den nahegelege nen Weiden befinden. Es kann dann eine oder mehrere Stunden dauern, bis die Tiere zusammengetrieben und zu den Anlagen des Erzeugers gebracht worden sind, was aus den in Ziffer 5.35 genannten Gründen erforderlich ist. Dies erklärt, warum die Erzeuger, insbesondere in den benachteiligten Gebieten mit extensiver Zucht, im allgemeinen einen Tag zuvor von der Kontrolle unterrichtet werden und regelmäßig eine Uhrzeit verabredet wird.

5.41. Da die Rechtsvorschriften bis Ende 1994 keine Verpflichtung zur Vorlage eines Belegs über das Eigentum der Tiere vorsehen, büßt die Kontrolle vor Ort durch die vorherige Ankündigung wesentlich an Wirksamkeit ein.

Registrierung der Bestandsbewegungen

5.42. Erst ab dem Wirtschaftsjahr 1995 sind alle Betriebe verpflichtet, ein Register der Schafe und Ziegen zu führen (55). Dieses Register muß mindestens folgende Angaben enthalten:

a) Gesamtzahl der zu einem von der zuständigen Behörde zu bestimmenden Zeitpunkt auf dem Betrieb gehaltenen Schafe und Ziegen.

b) Eine aktuelle Übersicht über die auf dem Betrieb gehaltenen weiblichen Tiere, die älter als 12 Monate sind oder vor Erreichen dieses Alters mindestens einmal abgelammt haben.

c) Bestandsveränderungen bei den Schafen und Ziegen (Herkunft, Bestimmung, Kennzeichnung, Datum).

5.43. Bis dahin konnten die Mitgliedstaaten, die über ein Registrierungssystem verfügen, auch außerhalb des Haltungszeitraums jedoch innerhalb des betreffenden Jahres, Kontrollen vor Ort durchführen, auf die jedoch höchstens 50 % der vorgeschriebenen Mindestkontrollen entfallen durften (56). Von den vom Hof besuchten Mitgliedstaaten hatte nur das Vereinigte Königreich ein entsprechendes System eingeführt.

5.44. Mit Hilfe des Registers und eines damit kombinierten Identifizierungssystems muß es sowohl möglich sein, das Eigentum und die Prämienfähigkeit der Tiere, für die eine Prämie beantragt wurde, zu überprüfen als auch bei einer Kontrolle außerhalb des Haltungszeitraums festzustellen, ob die Tiere während dieses Zeitraums auch tatsächlich auf dem Betrieb gehalten wurden.

5.45. Die Prüfung des im Vereinigten Königreich bestehenden Systems der ständigen Registrierung der Bestandsveränderungen des Schafbestands hat gezeigt, daß dieses System Mängel aufweist und daß sich bei der Durchführung der Kontrollen vor Ort Schwierigkeiten ergaben.

5.46. Der Hof hat nämlich festgestellt, daß das verwendete Register entgegen den Rechtsvorschriften keine Informationen über die Anzahl der durch höhere Gewalt oder natürliche Umstände ums Leben gekommenen Tiere enthielt; falls dennoch entsprechende Informationen vorliegen, wurden sie von den Erzeugern separat erfaßt. Obwohl diese Verluste nicht gemeldet und nicht in den Registern verzeichnet werden, ging man bei nach Ablauf des Haltungszeitraums durchgeführten Kontrollen allein aufgrund der Aussage des Erzeugers davon aus, daß es sich bei fehlenden Tieren um natürlichen Schwund handelte.

5.47. In bezug auf die Kontrollmethode ist festzuhalten, daß die mit der Kontrolle vor Ort betrauten Bediensteten keine Standardmethode anwendeten, um die Übereinstimmung zwischen der Anzahl der während des gesamten Haltungszeitraums auf dem Betrieb gehaltenen Mutterschafe und der Anzahl der Tiere, für die eine Prämie beantragt worden war, festzustellen. In einigen Fällen waren die Kontrollen unvollständig, oder es wurden falsche Schlußfolgerungen gezogen. Tatsächlich muß auf der Grundlage der Informationen über die auf dem Betrieb gezählten Tiere und über die Bestandsbewegungen (Geburten, Zukäufe, Todesfälle und Verkäufe) nicht nur überprüft werden, ob die Anzahl der am Ende und am Beginn des Haltungszeitraums auf dem Betrieb tatsächlich gehaltenen Tiere mit der Anzahl der Tiere, für die eine Prämie beantragt wurde, übereinstimmt. Vielmehr muß auch geprüft werden, ob sich die Zahl der Tiere, für die ein Antrag gestellt wurde, mit der Zahl der am Beginn des Haltungszeitraums und während dieses Zeitraums auf dem Betrieb gehaltenen Tiere deckt. Dieser buchhalterische Vergleich wäre sicherlich mit Hilfe eines Standardformulars, das eine Abstimmung der Daten am Anfang des Haltungszeitraums und am Ende des Haltungszeitraums ermöglicht, einfacher zu bewältigen. Dies würde die Qualität der Kontrolle wesentlich verbessern und die Möglichkeit zur Zurückverfolgung der getroffenen Maßnahmen schaffen.

5.48. Einige Kontrolleure beschränken sich darauf, das Register der Bestandsbewegungen zu überprüfen, während andere auch die Dokumente prüfen, mit denen die im Register genannten Zahlen untermauert werden. Eine angemessene Prüfung muß sich auch auf die Belegdokumente (Rechnungen, Quittungen usw.) beziehen.

5.49. Obwohl im Vereinigten Königreich das Führen eines mit den Rechtsvorschriften in Einklang stehenden Registers Voraussetzung für die Gewährung der Prämie ist, wurde dieses Register in einigen Fällen im Kontrollbericht des Kontrolleurs des Mitgliedstaates auch dann als ordnungsgemäß bezeichnet, wenn es keine Erfassung der durch natürliche Umstände bedingten Todesfälle umfaßte und es auch kein separates Dokument zur Erfassung dieser Fälle gab. Ferner wurde beobachtet, daß in den Fällen, in denen bei den Kontrollen vor Ort festgestellt wurde, daß Erzeuger kein Register über die Bestandsveränderungen führten, diesen eine Frist eingeräumt wurde, damit sie nachträglich ein entsprechendes Register anlegen konnten. In diesen Fällen wäre es jedoch Sache des Kontrolleurs, auf der Grundlage der Belegdokumente, die der Erzeuger zum Zeitpunkt der Kontrolle vorlegen muß, einen Abgleich vorzunehmen.

Strafen

5.50. Gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften finden nach Schwere der Abweichung abgestufte Strafen Anwendung, falls sich bei der Kontrolle herausstellt, daß die Anzahl der prämienfähigen Tiere niedriger ist als die im Antrag genannte Zahl (57).

5.51. Bei natürlichem Schwund wird die Prämie für die Anzahl der ursprünglich prämienfähigen Tiere ohne Anwendung von Strafen weitergezahlt, falls der Erzeuger die zuständige Behörde innerhalb von 10 Tagen nach Feststellung des Verlusts schriftlich hierüber informiert hat. Die Einhaltung dieser Frist läßt sich in der Praxis nur schwer überwachen, da sich der Zeitpunkt, an dem der Erzeuger den Verlust festgestellt hat, schwer überprüfen läßt.

5.52. In Frankreich gibt es ein von dritter Seite ausgestelltes Dokument, die Abholbescheinigung der Abdeckerei. Anhand dieser Bescheinigung läßt sich feststellen, wann das tote Tier vom Abdecker abgeholt wurde. Es wurde jedoch beobachtet, daß diese Bescheinigung bei der Kontrolle vor Ort in den Fällen, in denen ein Verlust nicht wie in der Verordnung vorgesehen gemeldet worden war, der Meldung gleichgesetzt wurde, auch wenn der auf der Bescheinigung vermerkte Zeitpunkt der Abholung mehr als 10 Tage vor dem Zeitpunkt der Kontrolle vor Ort lag, der in diesem Falle als Zeitpunkt der Meldung gilt. Das bedeutet, es werden keine Strafen angewandt, obwohl sie eigentlich angezeigt wären.

5.53. Die für die Durchführung der Prämienregelung in Frankreich zuständigen Behörden haben versucht, die Meldung von Verlusten durch natürlichen Schwund zu vereinfachen, indem sie den Erzeugern gleichzeitig mit dem Prämienantrag Vordrucke für entsprechende Meldungen aushändigen. Auf diesen Vordrucken muß insbesondere die Anzahl der verendeten Mutterschafe angegeben werden.

5.54. Eine ähnliche Praxis besteht auch in Griechenland. In den vom Hof besuchten Gebieten wurden jedoch nur sehr selten Verluste durch natürlichen Schwund gemeldet.

5.55. Wie bereits in Ziffer 5.46 erwähnt, ging der nationale Kontrolleur bei außerhalb des Haltungszeitraums durchgeführten Kontrollen im Vereinigten Königreich nur aufgrund der Aussage des Erzeugers davon aus, daß es sich bei den fehlenden Tieren um natürlichen Schwund handelte, da die Anzahl der während des Haltungszeitraums auf dem Betrieb gehaltenen Tiere sonst nicht gestimmt hätte.

Zahlung der Prämien

5.56. Vor Ende jedes Halbjahres schätzt die Kommission den voraussichtlichen Betrag der Prämie. Auf der Grundlage dieses geschätzten Betrags können die Mitgliedstaaten eine halbjährliche Anzahlung in Höhe von 30 % der Prämie leisten (58). Der endgültige Prämienbetrag wird nach Ende des Wirtschaftsjahres im darauffolgenden Jahr festgesetzt, und der Restbetrag wird vor dem 15. Oktober ausgezahlt, der auf das Ende des Wirtschaftsjahres folgt, für das die Prämie gewährt wird (59).

5.57. In einigen Mitgliedstaaten werden Anzahlungen geleistet, während dies in anderen nicht der Fall ist (Belgien, Dänemark, Italien, Luxemburg, Niederlande). Dies hat natürlich Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Prämie in ihrer Funktion als Einkommensbeihilfe, mit dem Ergebnis, daß die Gleichbehandlung der Erzeuger in der gesamten Union nicht gewährleistet wird.

5.58. Die Prüfung der Wirtschaftsjahre 1991 und 1992 macht deutlich, daß es große Abweichungen hinsichtlich der Schnelligkeit der Prämienauszahlung an die Erzeuger gab. Betrachtet man die monatlichen Zahlungsströme der von den Mitgliedstaaten getätigten Zahlungen und die durchschnittliche Auszahlungsdauer gewogen mit der Höhe der gezahlten Beträge, so zeigt sich, daß zwischen den Staaten, in denen die Auszahlung an die Erzeuger am raschesten erfolgt, wie Frankreich und Irland, und den Staaten, in denen sie am langsamsten erfolgt, wie Dänemark und Italien, eine Differenz von durchschnittlich mindestens acht Monaten liegt. Verglichen mit den Staaten, in denen die Auszahlung der Prämien am raschesten erfolgt, findet sie in Spanien, Portugal und im Vereinigten Königreich mit einer Verzögerung von etwas weniger als ein bis zwei Monaten statt und in Deutschland mit einer Verzögerung von drei bis vier Monaten. In den anderen Mitgliedstaaten, nämlich Belgien, Griechenland, Luxemburg und Niederlande, liegt diese Verzögerung bei vier bis sieben Monaten. Das bedeutet, die Gleichbehandlung der Erzeuger in den verschiedenen Mitgliedstaaten wird nicht gewährleistet.

Sonderfall der zu schweren Schlachtkörpern gemästeten Lämmer

5.59. Wie bereits in Ziffer 3.6 erwähnt, ist die an die Erzeuger leichter Lämmer gezahlte Prämie um 20 % niedriger als die Prämie für die Erzeuger schwerer Lämmer, da die letztgenannten keine Schafmilch oder Schafmilcherzeugnisse vermarkten. Die Regelung über die Mästung von Lämmern zu schweren Schlachtkörpern ermöglicht es den Erzeugern leichter Lämmer aber, für die gemästeten Lämmer ebenfalls die volle Prämie zu erhalten.

5.60. Die Erzeuger müssen eine Reihe von Verpflichtungen erfuellen, damit überprüft werden kann, ob die wichtigsten vom Rat festgesetzten Voraussetzungen für die Anerkennung der Tiere als zu schweren Schlachtkörpern gemästete Lämmer erfuellt sind, nämlich eine Mastdauer von mindestens 45 Tagen und das Erreichen eines durchschnittlichen Lebendgewichts der Lämmer der betreffenden Gruppe von mindestens 25 kg (60), und damit Mißbrauch verhindert wird (61):

a) Jeder Erzeuger muß für jede Partie eine Erklärung über die Mastnutzung vorlegen.

b) Jeder Halter von Mastlämmern, unabhängig davon, ob es sich um den Erzeuger oder einen spezialisierten Mastbetrieb handelt, muß ein ständig aktualisiertes Mastregister führen, das insbesondere folgende Angaben enthält:

i) Nummer der Partie, Anzahl der Lämmer und Datum des Mastbeginns sowie Angabe der unverwischbaren Kennzeichnung zur Identifizierung der Lämmer und des Ursprungsbetriebs;

ii) für jede den Mastbetrieb verlassende Partie: Datum und durchschnittliches Gewicht sowie Zusammensetzung der Partie (mit Angabe der Anzahl der Lämmer aus den einzelnen Eingangspartien).

5.61. Im Rahmen dieser Sonderregelung werden pro Wirtschaftsjahr etwa 800 000 Prämien ausgezahlt, insbesondere in Frankreich und Spanien, aber auch in geringerem Umfang in Portugal und Griechenland.

5.62. Ein in Frankreich kontrollierter Mastbetrieb führte kein Ausgangsregister, so daß sich nicht feststellen ließ, ob die Verpflichtungen hinsichtlich Mastdauer und Durchschnittsgewicht der Lämmer eingehalten worden waren. Bei Prüfungen in Frankreich wurde ferner festgestellt, daß beim Verkauf der Lämmer an Mastbetriebe mit Niederlassungen in mehreren Departements die Anschrift des Firmensitzes auf der Masterklärung angegeben wurde, so da der tatsächliche Bestimmungsort dieser Lämmer nicht zurückverfolgt werden konnte und somit keine Kontrolle dieser Mastlämmer möglich war.

5.63. Die in Griechenland besuchten Erzeuger führten das betreffende Mastregister für das laufende Wirtschaftsjahr. Der einzige dieser Erzeuger, der bereits in einem früheren Wirtschaftsjahr Lämmer zu schweren Schlachtkörpern gemästet hatte, hatte zum damaligen Zeitpunkt jedoch die zusätzliche Prämie erhalten, obwohl er kein entsprechendes Register geführt hatte.

5.64. In Portugal hat der Hof nur einen Fall geprüft, bei dem Lämmer zu schweren Schlachtkörpern gemästet wurden. Dabei handelte es sich um einen zum Landwirtschaftsministerium gehörenden Betrieb, der diese Art von Mast seit mehreren Jahren betrieb, aber keinerlei Register führte.

5.65. Obwohl die zuständigen örtlichen Behörden laut Verordnung in jedem Wirtschaftsjahr bei mindestens 10 % der Antragsteller Vor-Ort-Kontrollen in den Mastbetrieben durchführen müssen, lagen in keinem der obengenannten Mitgliedstaaten, in denen der Hof diese Regelung geprüft hat, diesbezügliche Statistiken vor. In den beiden vom Hof besuchten Departements in Frankreich hatte bis dahin sogar keinerlei Prüfung der Mastbetriebe, in denen Lämmer zu schweren Schlachtkörpern gemästet wurden, stattgefunden.

Anwendung der individuellen Obergrenzen für die Prämien

5.66. Die Prüfung hat gezeigt, daß die Umsetzung der Quotenregelung, die zum Zeitpunkt der Prüfung im Gange war, in allen besuchten Mitgliedstaaten aufwendig ist, da eine Vielzahl von Informationen zu bearbeiten ist und zahlreiche Mitteilungen notwendig sind, wobei in einigen Fällen keine EDV-Systeme zur Verfügung stehen. So war es selbst in den unkompliziertesten Fällen, d. h. bei Erzeugern, die nicht in den Genuß der nationalen oder der zusätzlichen Reserve kommen wollten, nur selten gelungen, das Verfahren zur Mitteilung der Quoten an die Erzeuger, wie in den Rechtsvorschriften vorgesehen (62), mindestens 15 Tage vor Ablauf der Frist für die Einreichung der Anträge durch die Mitgliedstaaten abzuschließen.

5.67. In Griechenland, wo die Frist für das Einreichen der Anträge früh auslief, nämlich am 15. Februar, konnten die individuellen Obergrenzen für die Prämienansprüche in den unkompliziertesten Fällen durch Aushang in den Erzeugergenossenschaften fristgerecht bekanntgegeben werden. In den vom Hof besuchten Regionen in Spanien waren die Quoten erst im Juni und Juli 1993, also lange nachdem die Frist für das Einreichen der Anträge abgelaufen war, zugewiesen worden. In Frankreich lief die Frist für das Einreichen der Anträge am 15. Februar aus, während die Obergrenzen erst im März oder April mitgeteilt wurden. In Irland wurde erst Ende April 1993 mit der Mitteilung der Quoten begonnen, während die Frist für das Einreichen der Anträge am 12. März abgelaufen war. In Italien erhielten die Erzeuger, die ihre Anträge 1991 eingereicht hatten, rechtzeitig eine vorläufige Mitteilung ihrer Quoten, doch mußte anschließend noch geprüft werden, ob diese Erzeuger auch 1992 einen Antrag gestellt hatten. In Portugal waren etwa 20 % der Erzeuger bei Ablauf der Frist für das Einreichen der Anträge noch nicht über die ihnen zugeteilten Quoten informiert worden. Auch im Vereinigten Königreich war die Mitteilung der Quoten noch nicht abgelaufen, als die Frist für das Einreichen der Anträge bereits abgelaufen war.

5.68. Nach der Entscheidung über die Zuweisung der Obergrenzen in den weniger komplizierten Fällen mußte noch über die Anträge auf Beteiligung an der nationalen Reserve entschieden werden. Das bedeutet, daß in den Mitgliedstaaten über einen sehr langen Zeitraum hinweg vorläufige und manchmal verwirrende Situationen bestanden, was zu Verzögerungen bei der Verwaltung der Anträge für das Wirtschaftsjahr 1993 und bei der Auszahlung der Prämien führte.

Anwendung der Regelung über die private Lagerhaltung

5.69. Obwohl die private Lagerhaltung nur von geringer finanzieller Bedeutung ist (siehe Ziffer 4.26), hat der Hof diesen Bereich in zwei Mitgliedstaaten (Spanien und Irland) geprüft und dabei verschiedene Schwierigkeiten beobachtet:

5.70. In Spanien fand außerhalb des Lagerungszeitraums, eine Prüfung in einem Unternehmen statt. Dabei hat sich gezeigt, daß dieses Unternehmen entgegen den Rechtsvorschriften (63) und obwohl die Maßnahme dreimal von der zuständigen Zahlstelle kontrolliert worden war, keine Bestandsbuchhaltung führte. Da aus der Buchhaltung unter anderem je Vertragsnummer die Identifizierung der Erzeugnisse in privater Lagerhaltung ersichtlich sein soll, war es somit unmöglich, bei einer während des Lagerungszeitraums durchgeführten Prüfung festzustellen, ob es sich bei den Erzeugnissen, die der Betrieb vorführte, tatsächlich um die Schlachtkörper handelte, die Gegenstand der Maßnahme waren. Ferner war es nicht möglich, den Zeitpunkt des Lagereingangs und des Lagerausgangs und somit die Einhaltung der Lagerdauer zu überprüfen.

5.71. Auch in Irland führte der vom Hof kontrollierte Marktteilnehmer keine Betriebsbuchhaltung. Bei der Prüfung der Unterlagen über frühere Verträge mit demselben Marktteilnehmer wurde festgestellt, daß einige Daten in diesen Unterlagen gestrichen oder geändert worden waren und sich zum Teil widersprachen, so daß es unmöglich war, die Einhaltung der Verordnungsbestimmungen zu überprüfen. Bei einer der geprüften Maßnahmen stellte sich außerdem heraus, daß die Siegelnummern auf den Lastwagen beim Ausgang aus dem Zerlegungsbetrieb und beim Eingang ins Lager nicht übereinstimmten. Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten haben später lediglich partielle Informationen über die betreffenden Daten übermittelt. Die Abweichungen bei den Siegelnummern wurden damit erklärt, daß das Fleisch außerhalb der Lagereinrichtungen des Unternehmens tiefgefroren werden mußte, weshalb zwei Transporte zwischen dem Zerlegungsbetrieb und dem Lager erforderlich waren.

SCHLUSSFOLGERUNG

6.1. Die im Bericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1988 vorgebrachten Bemerkungen haben in erster Linie deutlich gemacht, daß eine Reihe der Verordnungsbestimmungen weder den Realitäten der Schafzucht noch den praktischen Kontrollbedürfnissen gerecht wurden. Dazu gehörte die Definition der "für eine Prämie in Betracht kommenden Mutterschafe", die mittlerweile geändert wurde. Darüber hinaus wurden weitere Änderungen an den Verordnungen vorgenommen, mit denen den Vorschlägen des Hofes Rechnung getragen wurde. Dazu gehören die Verpflichtung zur Meldung von natürlichem Schwund, die Abstufung der Strafen, die Festsetzung einer Mindestquote für die Kontrollen vor Ort und die Einführung genauerer Angaben im Register über die Bestandsveränderungen.

Selektivere und wirksamere Gestaltung der Beihilfen

6.2. Der explosionsartige Anstieg der Haushaltsausgaben für die Schaf- und Ziegenprämien von weniger als 600 Mio. ECU in den ersten Jahren der GMO auf 1 932 Mio. ECU im Jahre 1994 hat dazu geführt, daß seit einigen Jahren eine ganze Palette von Maßnahmen zur Eindämmung dieser Ausgaben Anwendung findet, allerdings mit gemischtem Erfolg (Ziffern 1.1 und 4.8 - 4.13). Den jüngsten Schritt in diese Richtung stellen die Quoten für die Prämienansprüche dar, die seit dem Wirtschaftsjahr 1993 Anwendung finden und die auf eine Stabilisierung der Haushaltsausgaben abzielen (Ziffern 4.14 - 4.20). Die beschriebene Entwicklung war unausweichlich, da der Grundpreis stabil geblieben ist und stark vom durchschnittlichen Marktpreis abweicht. Im Jahre 1993 lagen der Grundpreis bzw. der um den Stabilisator korrigierte Grundpreis bei 162 % bzw. 150 % des durchschnittlichen Marktpreises. Diese Tatsache ist darauf zurückzuführen, daß das Sinken der Marktpreise automatisch durch den Mechanismus zur Festsetzung der Prämienhöhe ausgeglichen wird, wodurch der Markt seiner Ausgleichsfunktion in bezug auf Angebot und Nachfrage entledigt wird. Dadurch wird ein Teufelskreislauf ausgelöst, der bewirkt, daß sich die Rückgänge der Erzeugerpreise auf den Gemeinschaftshaushalt niederschlagen (Ziffern 4.2 - 4.4). Der Hof empfiehlt der Kommission daher eine Überprüfung dieses Mechanismus, der ungeeignet erscheint, solange der Grundpreis nicht stärker an den durchschnittlichen Marktpreis angepaßt wird.

6.3. Darüber hinaus begünstigt dieser Mechanismus das Sinken der Preise und verstärkt somit weiterhin den Wettbewerb gegenüber Rindfleisch, bei dem eine Überschußproduktion besteht, die den Gemeinschaftshaushalt stark belastet hat (Ziffer 4.24). Darüber hinaus werden für in der Union erzeugtes Schaf- und Ziegenfleisch gegenwärtig pro Kilo etwa dreimal so viele Haushaltsmittel aufgewandt wie für in der Union erzeugtes Rindfleisch (Ziffer 4.6). Schließlich ist eine Entwicklung der Schaferzeugung in den Mitgliedstaaten zu beobachten, die proportional gesehen mehr Prämienanträge für nicht benachteiligte Gebiete stellen (Ziffer 4.23).

6.4. Angesichts dieser Lage ist es deshalb angebracht, daß die Kommission Alternativen zu der gegenwärtigen Regelung prüft. Es müssen präzisere und klar definierte Ziele, die regelmäßig evaluiert werden, verfolgt werden (Ziffer 5.2). Die Beihilfen sollten schrittweise auf die Stützung der Einkommen von Erzeugern in benachteiligten Gebieten, in denen sich andere Zuchtformen nicht lohnen und in denen die Prämie dem Erhalt der Besiedelung dient, begrenzt werden. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission auch Kriterien einführen, die dem Umweltschutz und der Raumordnung Rechnung tragen.

6.5. In diesem Sinne ist es von grundlegender Bedeutung, daß die Kommission eine neue Definition des Begriffs "benachteiligtes Gebiet" vorschlägt und daß die Zuerkennung dieses Status an strenge Auflagen gebunden wird, deren Einhaltung ebenso streng überprüft wird. Die Kriterien für die Definition dieser Gebiete müssen so rasch wie möglich überprüft werden, damit sie an die konkreten Bedingungen der Schaf- und Ziegenzucht angepaßt werden (Ziffer 4.25).

6.6. Die Funktion der Prämien als Instrument zur Einkommensstützung muß ebenfalls verbessert werden, indem ihre raschere Auszahlung sichergestellt wird, da es in diesem Bereich starke Abweichungen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten gibt (Ziffern 5.56 - 5.58).

Notwendigkeit zuverlässiger statistischer Informationen

6.7. Die Mitgliedstaaten müssen mehr Sorgfalt auf die an die Kommission weitergeleiteten statistischen Informationen verwenden und sich strenger an die Fristen für die Übermittlung dieser Informationen halten. Die Kommission muß ihrerseits stärker darauf achten, daß die Mitgliedstaaten ihre diesbezüglichen Verpflichtungen gemäß den Verordnungsbestimmungen auch tatsächlich erfuellen (Ziffer 5.4).

6.8. In bezug auf die individuellen Obergrenzen für die Prämienansprüche ist es unbedingt erforderlich, daß die Abweichungen zwischen den bei statistischen Erhebungen ermittelten Zahlen und der Zahl der prämienbegünstigten Tiere aufgeklärt werden. Die für die Verwaltung der Prämienregelung und den Abschluß der betreffenden Konten zuständigen Kommissionsdienststellen müssen sich bei ihrer Kontrolle der im Wirtschaftsjahr 1993 von den einzelnen Mitgliedstaaten zugewiesenen Quoten auf die Anzahl der Tiere stützen, die in den jährlichen Meldungen der Mitgliedstaaten an den EAGFL für das betreffende Bezugsjahr genannt werden (Ziffern 5.5 - 5.7).

Notwendigkeit eines zuverlässigeren Systems für die Feststellung der Preise

6.9. Das System zur Feststellung der Marktpreise, das die Grundlage für die Berechnung der Prämie bildet, funktioniert nicht angemessen. Die vom Hof aufgedeckten Fehler lassen den Schluß zu, daß künftig eine Überwachung der Feststellung der Preise durch die Behörden in den Mitgliedstaaten und die Kommission stattfinden sollte, was gegenwärtig nicht der Fall ist. Ferner sollte es zumindest grundsätzliche formale Regeln für die Ermittlung der Preise auf der Ebene der repräsentativen Märkte geben, so daß die betreffenden Informationen bis zur Quelle zurückverfolgt werden können und nachgeprüft werden kann, ob die Marktpreise auch wirklich ermittelt worden sind (Ziffern 5.9 - 5.16).

Stärke Kontrolle der Prämien

6.10. Die Prämienregelung wird nach Ansicht des Hofes durch uneinheitliche Verwaltungsverfahren und eine schwache interne Kontrolle gekennzeichnet, da erstens nur eine sehr begrenzte Verwaltungskontrolle stattfindet (Ziffern 5.17 - 5.23) und es zweitens bei den Vor-Ort-Kontrollen nur sehr wenige Faktoren gibt, mit denen die Prämienfähigkeit und das Eigentum der Tiere nachgewiesen wird (Ziffern 5.32 - 5.36). Diese Mängel werden noch dadurch verstärkt, daß die Kontrollen vor Ort in den meisten Fällen nicht unangekündigt erfolgen (Ziffern 5.39 - 5.41). Darüber hinaus werden durch natürliche Umstände bedingte Verluste nicht immer gemeldet; in einigen Fällen werden Verluste zu Unrecht als natürlicher Schwund anerkannt (Ziffern 5.50 - 5.55). Die allgemeine Einführung eines von jedem einzelnen Erzeuger zu führenden Registers und einer Kennzeichnung der Tiere, mit der bereits begonnen wurde, könnte zu einer deutlichen Verbesserung der Situation führen, wobei die Prüfung des im Vereinigten Königreich bereits eingeführten Systems gezeigt hat, daß von vornherein bestimmte Empfehlungen beachtet werden sollten (Ziffern 5.42 - 5.49):

a) Die Kommission sollte sich davon überzeugen, daß das in den einzelnen Mitgliedstaaten vorgeschriebene Register mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften übereinstimmt und innerhalb jedes Mitgliedstaats ein einheitliches Register Anwendung findet.

b) Bei der Vor-Ort-Kontrolle muß eine obligatorische Prüfung des Registers anhand der Belegdokumente stattfinden, bei der das Eigentum und die Prämienfähigkeit der vorgeführten Tiere festgestellt werden; die Tiere müssen identifiziert/gekennzeichnet werden, und die Anzahl der durch natürliche Umstände bedingten Verluste muß angezeigt werden.

c) Der Kontrollbericht über die Kontrollen vor Ort muß anhand eines Standardformulars erfolgen, aus dem klar hervorgeht, welche Etappen bei einer außerhalb des Haltungszeitraums durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle zu beachten sind.

6.11. Die Prüfung der Lage des Betriebs in einem benachteiligten Gebiet ist zu verbessern, falls dieses Gebiet an ein nicht benachteiligtes Gebiet angrenzt. Der Erzeuger sollte verpflichtet sein, in seinem Antrag die einzelnen Produktionseinheiten seines Betriebs und deren jeweilige Fläche anzugeben und seinem Antrag die zur Überprüfung seiner Angaben erforderlichen Belegdokumente beizufügen (Ziffern 5.21 - 5.23).

6.12. Schließlich sollte die Kommission Maßnahmen treffen, um eine strengere Anwendung der Rechtsvorschriften sicherzustellen, so daß die Gleichbehandlung aller Erzeuger in der Europäischen Union gewährleistet wird.

Mögliche Streichung des Prämienzuschlags für zu schweren Schlachtkörpern gemästete Lämmer

6.13. Die Regelung über die zu schweren Schlachtkörpern gemästeten Lämmer ist zu kompliziert und wird weder von den Erzeugern noch von den für die Kontrolle zuständigen örtlichen Behörden ordnungsgemäß eingehalten. Darüber hinaus bietet sie für die Erzeuger eine Möglichkeit, mit bestimmten Einschränkungen 100 % statt 80 % der Prämie zu erhalten, während die mit der Veräußerung des Fleischs erzielten Einnahmen im Vergleich zu den durch die Vermarktung von Milch erzielten Einnahmen nur ein Nebenprodukt darstellen (Ziffer 4.20). Die Kommission sollte daher die Möglichkeit einer Streichung dieser Prämie prüfen (Ziffern 5.59 -5.65).

Stärkere Kontrolle der privaten Lagerhaltung durch die Mitgliedstaaten

6.14. Obwohl die Maßnahmen der privaten Lagerhaltung nur selten zur Anwendung kommen, sollten die Mitgliedstaaten die private Lagerhaltung angemessen überwachen und insbesondere dafür sorgen, daß die betreffenden Unternehmen eine Betriebsbuchhaltung führen, wie dies in der Verordnung vorgesehen ist. Anhand dieser Betriebsbuchhaltung muß sich überprüfen lassen, ob die Modalitäten für die betreffenden Maßnahmen tatsächlich eingehalten wurden (Ziffern 5.69 - 5.71).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 14. September 1995 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

André J. MIDDELHOEK

Präsident

in Vertretung

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Mitglied des Hofes

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>VERWEIS AUF EINEN FILM>

(1) Verordnung (EWG) Nr. 1837/80 des Rates vom 27. Juni 1980, ABl. L 183 vom 16. 7. 1980, S. 1.

(2) Es gibt keine Definition des Begriffs der spezialisierten Erzeuger. Zur Information kann jedoch präzisiert werden, daß die Schaf- und Ziegenhaltung bei 17 % aller Schaf- und Ziegenzüchter der Union mindestens 75 % des Wertes der Gesamterzeugung ausmacht. Lediglich bei 11 % der Erzeuger macht sie mindestens 85 % dieses Wertes aus (Quelle: Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchhaltungen, RICA).

(3) ABl. C 234 vom 4. 9. 1984, S. 1.

(4) ABl. C 312 vom 12. 12. 1989, Ziffern 6.74-6.107.

(5) ABl. C 324 vom 13. 12. 1991, Ziffern 9.1-9.43.

(6) Le marché des viandes et des produits avicoles. Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), 1993, S. 31-35.

(7) Die Angaben in den Ziffern 2.3-2.7 beruhen auf EUROSTAT-Statistiken (Datenbasis CHRONOS).

(8) ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(9) Zeitraum vom ersten Montag im Januar bis zu dem diesem Tag vorangehenden Tag im folgenden Jahr.

(10) Dritter Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(11) Achter Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(12) Verordnung (EWG) Nr. 2070/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30. 7. 1992, S. 63, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3493/90 des Rates vom 27. November 1990, ABl. L 337 vom 4. 12. 1990, S. 7.

(13) Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3493/90 des Rates vom 27. November 1990, ABl. L 337 vom 4. 12. 1990, S. 7.

(14) Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 872/84 des Rates vom 31. März 1984, ABl. L 90 vom 1. 4. 1984, S. 40. Bei den für die Reform bestimmten weiblichen Tieren, handelt es sich um Tiere, die nicht mehr tragen und die zum Ausmergen bestimmt sind.

(15) Hierbei handelt es sich um die in den meisten Mitgliedstaaten gezahlten Beträge. Wie in Ziffer 3.3 erwähnt, war die Prämienhöhe jedoch nicht in allen Mitgliedstaaten gleich. So bezogen im Jahre 1991 die Erzeuger schwerer Lämmer in bestimmten Mitgliedstaaten bzw. in Teilen von Mitgliedstaaten einen Betrag in Höhe von 20,418 ECU bzw. 25,821 ECU pro Mutterschaf, und im Jahre 1992 bezogen einige Erzeuger eine Prämie in Höhe von 23,130 ECU.

(16) Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2069/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30. 7. 1992, S. 59.

(17) Gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1, handelt es sich um folgende Gebiete:

- das gesamte Hoheitsgebiet Griechenlands und Portugals (mit Ausnahme der Azoren und Madeiras) sowie bestimmte Gebiete Frankreichs (Korsika), Spaniens (Andalusien, Aragon, Balearen, Kastilien-la-Mancha, Leon, Katalonien, Estremadura, Galizien (außer La Coruna und Lugo), Madrid, Murcia, La Rioja, Valencia und Kanaren) und Italiens (Latium, Abruzzen, Molise, Kampanien, Apulien, Basilicata, Kalabrien, Sizilien und Sardinien);

- die Berggebiete, die der Kommission von den einzelnen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie 75/268/EWG des Rates vom 28. April 1975 über die Landwirtschaft in Berggebieten und bestimmten benachteiligten Gebieten gemeldet werden (ABl. L 128 vom 19. 5. 1975, S. 1).

(18) ABl. L 132 vom 23. 5. 1990, S. 17. Die geltenden Beträge werden in der Verordnung (EWG) Nr. 1743/91 des Rates vom 13. Juni 1991 festgelegt, ABl. L 163 vom 26. 6. 1991, S. 44.

(19) Dieser Ausschuß setzt sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen, den Vorsitz führt ein Vertreter der Kommission. Er beruht auf den Artikeln 29 bis 31 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(20) Die Allgemeinen Vorschriften für die Eröffnung der privaten Lagerhaltung sind festgelegt in Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(21) Verordnung (EG) Nr. 1886/94 des Rates vom 27. Juli 1994 (ABl. L 197 vom 30. 7. 1994, S. 30) zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 (ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1).

(22) Artikel 9 und 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(23) Artikel 16 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(24) Siehe Sonderbericht Nr. 3/94 des Rechnungshofes über die Durchführung der Interventionsmaßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch, ABl. C 356 vom 14. 12. 1994, Ziffer 2.2 und Schaubild 2.4.

(25) Bericht des Untersuchungsausschusses über das Funktionieren des Marktes für Schaf- und Rindfleisch, Assemblée Nationale française, Paris, S. 248.

(26) Ursprünglich war die jährliche Festsetzung nicht nur eines Grundpreises für frische oder gefrorene Schafschlachtkörper, sondern auch eines Referenzpreises vorgesehen. Dieser Preis kam bei der Festsetzung der Prämienhöhe zum Tragen. Er war auf einem anderen Niveau als der Grundpreis festgesetzt worden, "damit durch Konvergenz der nationalen Referenzpreise in gleichen jährlichen Stufen im Verlauf von 4 Jahren ein einheitlicher gemeinschaftlicher Referenzpreis zustande kommt" (Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe b) der ersten Grundverordnung über die GMO, Verordnung (EWG) Nr. 1837/80 des Rates vom 27. Juni 1980, ABl. L 183 vom 16. 7. 1980, S. 1).

Der Grundpreis wiederum war für die Auslösung von Interventionsmaßnahmen und die Festsetzung der Höhe der Einfuhrabschöpfungen maßgeblich.

Am Ende des vierjährigen Konvergenzzeitraums, der zur schrittweisen Anpassung der Produktions- und Vermarktungsstrukturen in den verschiedenen Mitgliedstaaten dienen sollte, wurden die Konzepte des einheitlichen Referenzpreises und des gebietsbezogenen Referenzpreises aufgehoben (Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 871/84 des Rates vom 31. März 1984, ABl. L 90 vom 1. 4. 1984, S. 35), und die Prämienhöhe wurde nur noch bezogen auf diesen Grundpreis berechnet, der im übrigen einheitlich war.

(27) Verordnung (EWG) Nr. 1115/88 des Rates vom 25. April 1988, ABl. L 110 vom 29. 4. 1988, S. 36, zur Änderung der ersten Grundverordnung für die GMO, nämlich Verordnung (EWG) Nr. 1837/80 des Rates vom 27. Juni 1980, ABl. L 183 vom 16. 7. 1980, S. 1. Dieser Punkt ist gegenwärtig in Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1, enthalten.

(28) Die Kürzung wurde so berechnet, daß der Einkommensverlust für jedes Prozent, um das die garantierte Hoechstmenge überschritten wurde, um 1 % des Grundpreises vermindert wurde.

(29) Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2069/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30. 7. 1992, S. 59.

(30) ABl. L 128 vom 19. 5. 1975, S. 1.

(31) Artikel 5 Absatz 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(32) ABl. C 330 vom 15. 12. 1992, Ziffern 2.103-2.105.

(33) Verordnung (EG) Nr. 233/94 des Rates vom 24. Januar 1994, ABl. L 30 vom 3. 2. 1994, S. 9, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1.

(34) Artikel 5a der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2069/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30. 7. 1992, S. 59.

(35) Artikel 5b der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989, S. 1, in der geänderten Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2069/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30. 7. 1992, S. 59.

(36) Die Verordnung (EWG) Nr. 3567/92 der Kommission vom 10. Dezember 1992, ABl. L 362 vom 11. 12. 1992, S. 41, enthält Durchführungsvorschriften für die erzeugerspezifischen Obergrenzen, die nationalen Reserven und die Übertragung von Ansprüchen.

(37) Im Zeitraum 1991 bis 1993 beliefen sich die Haushaltsausgaben im Rahmen der GMO für Rindfleisch auf 4 304 bzw. auf 4 416 und 3 894 Mio. ECU, während sie in dem vorangegangenen Jahrzehnt durchschnittlich bei 2 500 Mio. ECU lagen. Diese Entwicklung ist auf den starken Anstieg der Ausgaben für Ausfuhrerstattungen und die öffentliche Lagerhaltung zurückzuführen.

(38) ABl. C 324 vom 13. 12. 1991, Ziffern 9.21-9.22.

(39) Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3007/84 der Kommission vom 26. Oktober 1984, ABl. L 283 vom 27. 10. 1984, S. 28, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3984/89 der Kommission vom 20. Dezember 1989, ABl. L 380 vom 29. 12. 1989, S. 28. Diese Verordnung wurde kürzlich ersetzt, und die betreffende Bestimmung befindet sich nunmehr in Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2700/93 der Kommission vom 30. November 1993, ABl. L 245 vom 1. 10. 1993, S. 99.

(40) Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3567/92 der Kommission vom 10. Dezember 1992, ABl. L 362 vom 11. 12. 1992, S. 41.

(41) KOM(93) 601 endgültig vom 24. November 1993, Anhang 1.

(42) Diese beiden Arten von Informationen werden von verschiedenen Diensten der Mitgliedstaaten übermittelt, die erstgenannten gehen an EUROSTAT und die zweitgenannten an die für die Verwaltung der GMO zuständigen Kommissionsdienststellen.

(43) ABl. C 313 vom 12. 12. 1990, Ziffern 4.2.1-4.2.32.

(44) Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989, ABl. L 289 vom 7. 10. 1989; die Durchführungsbestimmungen sind in der Verordnung (EWG) Nr. 1481/86 der Kommission vom 15. Mai 1986 enthalten, ABl. L 130 vom 16. 5. 1986, S. 12.

(45) Verordnung (EWG) Nr. 338/91 des Rates vom 5. Februar 1991, ABl. L 41 vom 14. 2. 1991, S. 2.

(46) Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2700/93 der Kommission vom 30. September 1993, ABl. L 245 vom 1. 10. 1993, S. 99, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 80/94 der Kommission vom 18. Januar 1994, ABl. L 16 vom 19. 1. 1994, S. 1.

(47) Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2700/93 der Kommission vom 30. September 1993, ABl. L 245 vom 1. 10. 1993, S. 99.

(48) Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3493/90 des Rates vom 27. November 1990, ABl. L 337 vom 4. 12. 1990, S. 7.

(49) ABl. L 128 vom 19. 5. 1975, S. 1.

(50) Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2700/93 der Kommission vom 30. September 1993, ABl. L 245 vom 1. 10. 1993, S. 99.

(51) Diese Vorschrift wurde zuvor durch eine nicht veröffentlichte Entscheidung der Kommission geregelt; gegenwärtig wird sie geregelt durch Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. L 391 vom 31. 12. 1992, S. 36.

(52) Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992, ABl. L 391 vom 31. 12. 1992, S. 36.

(53) Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992, ABl. L 391 vom 31. 12. 1992, S. 36.

(54) Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992, ABl. L 391 vom 31. 12. 1992, S. 36.

(55) Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie 92/102/EWG des Rates vom