Sonderbericht Nr. 5/99

über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Rahmen des Phare-Programms (1994 - 1998), zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 48/01)

INHALT

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EINLEITUNG

1. Mit diesem Bericht sollen die Auswirkungen des Phare-Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit (CBC-Programm: cross-border cooperation) in den ersten fünf Durchführungsjahren (1994 - 1998) beurteilt und die Wirksamkeit seiner Verwaltung, einschließlich der Koordinierung mit dem Interreg-Programm und der nationalen Kofinanzierung, bewertet werden.

2. In der Verordnung(1) werden für das CBC-Programm folgende Ziele festgelegt:

a) Unterstützung der an die Europäische Union (EU) angrenzenden Regionen der Phare-Länder bei der Überwindung ihrer spezifischen Entwicklungsprobleme. Diese Unterstützung muß im Interesse der lokalen Bevölkerung und in umweltverträglicher Weise gewährt werden.

b) Förderung der Einrichtung und Weiterentwicklung von Netzen der Zusammenarbeit beiderseits der Grenzen.

3. Durch diese Ziele unterscheidet sich das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit vom allgemeinen Phare-Programm, denn der Schwerpunkt liegt auf der Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen und der Verbindungen speziell in den Grenzgebieten. Mit dem Phare-Programm werden dagegen nationale Prioritäten angegangen, wozu auch der Ausbau großer nationaler und internationaler Infrastrukturverbindungen gehört.

4. Das CBC-Programm sollte dazu beitragen, daß sich an den Außengrenzen der Europäischen Union die gleiche Art von grenzüberschreitender Zusammenarbeit entwickelt, die durch das aus den EU-Strukturfonds finanzierte Programm Interreg bereits an den Binnengrenzen der Europäischen Union gefördert wurde(2). So sollten die Mittel des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit Grenzregionen in den Phare-Ländern zufließen, um mit ihnen gemeinsame Vorhaben mit angrenzenden, im Rahmen von Interreg förderungswürdigen EU-Regionen zu kofinanzieren.

5. In den ersten fünf Programmjahren wurden insgesamt 820 Mio. ECU gebunden. Dies entspricht rund 18 % der im Zeitraum 1994 - 1998 insgesamt gebundenen Phare-Mittel. Die für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bereitgestellten Mittel verteilten sich auf die in Tabelle 1 aufgeführten Interventionsbereiche. Anhang I enthält eine detailliertere Analyse nach Ländern und Sektoren, Anhang II eine Karte der im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit förderungswürdigen Regionen.

Tabelle 1

Analyse des Durchführungsstands des im Rahmen von Phare eingerichteten CBC-Programms in den einzelnen Interventionsbereichen zum 31.12.1998

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Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

6. Die Prüfung wurde 1998 durchgeführt. In ihrem Rahmen fanden Prüfbesuche in der Tschechischen Republik, Estland, Lettland, Litauen, Polen und Slowenien statt. Für die anderen förderungswürdigen Phare-Länder(3) wurden Aktenprüfungen vorgenommen. Auf die an Ort und Stelle geprüften Vorhaben entfielen rund 56 % der zum 31. Dezember 1998 im Rahmen des CBC-Programms getätigten Gesamtzahlungen (siehe Anhang III). Das Hauptkriterium für die Auswahl der an Ort und Stelle zu prüfenden Vorhaben war ein Projektumfang von mehr als 0,5 Mio. ECU bei bereits begonnenen Vorhaben.

7. Die Kommission legte im November 1998 eine Bewertung des im Rahmen von Phare durchgeführten CBC-Programms vor, die sich auf den polnischen, tschechischen und bulgarischen Programmteil bezog. Die Bewertung konzentrierte sich auf eine Beurteilung der Gründe für die Verzögerungen bei der Programmdurchführung. Der Hof stimmt vielen Schlußfolgerungen dieses Bewertungsberichts zu, ist jedoch der Ansicht, daß sowohl die Auswirkungen des Programms als auch die Verwaltung durch die Kommission größerer Aufmerksamkeit bedurft hätten.

ZUSAMMENFASSUNG DER PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN

8. Obwohl im Rahmen des Programms 820 Mio. ECU gebunden wurden, zeigte es Ende 1998 auf Projektebene eher bescheidene Auswirkungen. Dies lag zum einen daran, daß zum Zeitpunkt der Mittelbindung nicht genügend durchführungsbereite Vorhaben mit grenzüberschreitenden Auswirkungen vorhanden waren; zum anderen verzögerte sich die Durchführung genehmigter Vorhaben (siehe Ziffern 16 - 55). Das CBC-Programm wirkt sich jedoch auf institutioneller Ebene bereits positiv auf den Aufbau grenzüberschreitender Netze der Zusammenarbeit aus (siehe Ziffer 63) und trägt in den meisten Ländern dazu bei, die lokalen Behörden in den Grenzregionen auf die Verwaltung der EU-Strukturfonds vorzubereiten (siehe Ziffer 57). Außerdem wurden im Rahmen des CBC-Programms in den meisten Ländern nationale Kofinanzierungsmittel mobilisiert (siehe Ziffer 64).

9. Die Durchführung ist beim polnisch-deutschen Programm am weitesten vorangeschritten. Allerdings ist eines der Hauptprobleme, das mit dem Programm angegangen werden sollte, die langen Wartezeiten an den Grenzübergängen, immer noch nicht beseitigt (siehe Ziffern 17 - 22). Bei den Programmen Albanien-Griechenland, Albanien-Italien (siehe Ziffer 33), Bulgarien-Griechenland (siehe Ziffern 29 - 31 und 47) und Slowakische Republik-Österreich (siehe Ziffer 26) traten erhebliche Schwierigkeiten auf.

10. Die Probleme bei der Durchführung des CBC-Programms beruhen zum Teil darauf, daß das Europäische Parlament es bei seiner Einrichtung mit einer allzu hohen Mittelausstattung (150 Mio. ECU) versah (siehe Ziffer 67). Bei der von der Kommission vorgenommenen Aufteilung dieses Budgets auf die einzelnen Phare-Länder wurde ihre jeweilige Aufnahmefähigkeit im Rahmen von grenzüberschreitenden Vorhaben nicht genügend berücksichtigt (siehe Ziffern 71 - 72). Die Kommission machte es sich zur Regel, das Budget vollständig zu binden, selbst wenn die Vorhaben noch nicht angemessen vorbereitet waren oder nur beschränkte grenzüberschreitende und regionale Auswirkungen hatten (siehe Ziffer 73).

11. Die Auswirkungen des CBC-Programms verringerten sich durch die sehr beschränkte Abstimmung mit dem Interreg-Programm. Nur in sehr wenigen Fällen wurden gemeinsame Vorhaben eingerichtet. Dies beruht hauptsächlich auf der mangelnden Harmonisierung der Interreg- und Phare-Verfahren (siehe Ziffern 68 - 70).

12. Die CBC-Vorhaben haben insbesondere in den Ländern ohne ausreichende regionale Verwaltungskapazität einen sehr weiten Anwendungsbereich und überschneiden sich inhaltlich oft mit im Rahmen der nationalen Phare-Programme finanzierten Vorhaben. Den Vorhaben, die in erster Linie der Bevölkerung in den Grenzregionen zugute kommen, wird keine ausreichende Priorität eingeräumt. Damit gewährleistet ist, daß den Interessen der Grenzregionen gebührend Rechnung getragen wird, sollte sich ein größerer Teil des CBC-Programms auf relativ kleine Vorhaben mit starken lokalen/regionalen und grenzüberschreitenden Auswirkungen konzentrieren. Ungeachtet der Tatsache, daß die neuen Kommissionsleitlinien für das Phare-Programm eine Mindestprojektgröße von 2 Mio. ECU vorschreiben, sollten die Fonds für Kleinvorhaben stärker genutzt werden. Hierzu gehört auch die Einrichtung gemeinsamer Fonds für Kleinvorhaben, die von den lokalen Behörden in den aneinander angrenzenden EU- und Phare-Regionen gemeinsam verwaltet werden (siehe Ziffern 54 und 91).

13. Innerhalb der Phare-Länder sollte die Durchführung weiter dezentralisiert werden. Die CBC-Mittel sollten auf mehrjähriger Basis den Regionen zugewiesen werden. Den Euroregionen(4) sollte stärkere Verantwortung für die Projektkoordinierung übertragen werden (siehe Ziffern 54 und 81).

14. Da die Verfahren zur Durchführung des CBC-Programms stärker dezentralisiert sind als die Verfahren der nationalen Phare-Programme, sollte die Kommission eine entsprechende Dezentralisierung ihrer eigenen Programmverwaltung in Erwägung ziehen. In diesem Zusammenhang ist sicherzustellen, daß die Kommissionsdelegationen über qualifizierte Bedienstete (insbesondere Ingenieure) verfügen (siehe Ziffern 76 - 78).

15. Wenn die Kommission die Mängel beseitigen kann, durch die sich die Auswirkungen des Programms insbesondere auf Projektebene verringern, besteht in Anbetracht der auf institutioneller Ebene erzielten Ergebnisse eine gute Grundlage für die Weiterfinanzierung des CBC-Programms (siehe Ziffern 94 - 97).

AUSWIRKUNGEN DES IM RAHMEN DER AKTION PHARE DURCHGEFÜHRTEN PROGRAMMS ÜBER GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT

Auswirkungen in den einzelnen Sektoren

Verkehr und Kommunikation

16. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, wurden fast die Hälfte der Phare/CBC-Mittel für Verkehrs- und Kommunikationsprojekte bereitgestellt.

CBC-Verkehrsvorhaben Polen-Deutschland

17. Im Rahmen des polnisch-deutschen Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wurden Fördermittel von 115 Mio. ECU für den Verkehrssektor bereitgestellt. Diese Mittel sollten hauptsächlich dazu dienen, an mehreren wichtigen Grenzübergängen zu Deutschland die Infrastruktur und die Zufahrtsstraßen zu verbessern. Ziel dieser Vorhaben war es, insbesondere für den Güterverkehr, aber auch für den kleinen Grenzverkehr, die langen Wartezeiten zu verkürzen, die sich infolge des seit 1990 wachsenden Handelsvolumens entwickelt hatten(5). So belief sich die Wartezeit für Lastwagen an der deutsch-polnischen Grenze 1994 auf etwa 30 Stunden.

18. Obwohl diese Vorhaben in der polnisch-deutschen Grenzregion einem hochprioritären Bedarf entsprechen, hatten sie nicht die erwarteten Auswirkungen. Dies lag zum einen an Verzögerungen bei der Vergabe der Aufträge für die durchzuführenden Arbeiten durch die polnischen Behörden und die Kommission und zum anderen an der unzulänglichen Verwaltung der Grenzübergangsstellen, am schlechten Zustand des polnischen Straßennetzes und an Umweltbeschränkungen. Infolgedessen fielen 1998 insbesondere für Lastwagen immer noch sehr lange Wartezeiten an.

19. Das Programm von 1994 sah die Kofinanzierung (5,5 Mio. ECU) eines neuen Frachtterminals am großen Grenzübergang Swiecko-Frankfurt an der Oder vor. Die CBC-Finanzierung (15 %) diente als Überbrückungshilfe, nachdem den polnischen Behörden ihre eigenen Mittel zur Fertigstellung des Vorhabens ausgegangen waren. Das Vorhaben wurde Mitte 1995 über beschleunigte Verfahren abgeschlossen. Es hatte zur Folge, daß sich die Wartezeit für Lastwagen an der Grenze von 36 Stunden auf 10 - 12 Stunden verkürzte. Dies ist aber immer noch sehr lange, erheblich länger als das Projektziel von 30 Minuten. Die immer noch anfallenden Wartezeiten sind zum Teil auf ein weiteres Ansteigen des Verkehrsaufkommens an diesem Grenzübergang zurückzuführen; weitere Gründe für das nach wie vor lange Abfertigungsverfahren sind jedoch die Unterbesetzung des Terminals mit polnischen Zollbeamten und die Tatsache, daß die polnischen Behörden keine spezielle Zufahrtsstraße von der Grenze zum Terminal gebaut haben.

20. Der Abschluß von zwei weiteren großen Grenzübergangsvorhaben in Gubin (20,8 Mio. ECU) und Olszyna (15 Mio. ECU), die ebenfalls im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit Polen-Deutschland von 1994 finanziert wurden, dauerte wesentlich länger, obwohl sie laut Finanzierungsvereinbarung bis Dezember 1996 hätten abgeschlossen werden sollen. Olszyna wurde erst im Oktober 1998 abgeschlossen, und der Abschluß des Vorhabens in Gubin wurde neu für Mai 1999 festgelegt. Die Verzögerungen beruhen hauptsächlich darauf, daß die polnischen Behörden und die Kommission für die Vorbereitung der Ausschreibungsunterlagen und die Auftragsvergabe viel zu viel Zeit benötigten. Die Wartezeiten an diesen beiden Grenzübergängen lagen ebenfalls bei etwa zehn Stunden. Swiecko, Gubin und Olszyna gehörten im November 1998 zu den sechs Grenzübergangsstellen mit den längsten Übergangszeiten in Europa(6).

21. Durch zwei weitere abgeschlossene Vorhaben in Kolbaskowo (10 Mio. ECU) und Osinow Dolny (1,2 Mio. ECU) wurden die Zufahrtsstraßen zu diesen Grenzübergängen verbessert. Der Nutzen des Vorhabens von Osinow Dolny verringerte sich jedoch, da die deutschen Behörden den Grenzübergang aus Gründen des Umweltschutzes nicht, wie in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehen, für Lastwagen öffneten. Die gleichen Beschränkungen für Lastwagen drohen auch die Auswirkungen der großangelegten Maßnahmen zur Verbesserung der Straße zwischen der Grenze in Kostrzyn und Gorzow Wielkopolski (finanziert mit 9,4 Mio. ECU) zu verringern. Bei der Auswahl dieser Vorhaben durch einen deutsch-polnischen Gemeinsamen Programmierungs- und Monitoringausschuß (GPMA) hätte frühzeitig auf solche Beschränkungen hingewiesen werden müssen(7).

22. Die Auswirkungen der Verbesserungen an den Grenzübergängen verringern sich außerdem durch folgende weiteren Faktoren:

a) Rund die Hälfte der Lastwagen, die die deutsch-polnische Grenze überschreiten, befinden sich im Transit zu anderen Ländern östlich von Polen(8) und müssen an Polens Ostgrenze mit erheblichen Verzögerungen rechnen(9).

b) Das polnische Straßennetz ist nicht gut genug ausgebaut, und sein Zustand wird immer schlechter. Im Jahr 1997 waren nur 24 % der polnischen Hauptverkehrsstraßen in zufriedenstellendem Zustand(10).

c) Infrastrukturverbesserungen an den Grenzübergängen gingen nicht mit entsprechenden Verbesserungen der Grenzübergangsverwaltung einher(11).

23. Umfangreiche CBC-Mittel werden auch für die Finanzierung von Umgehungsstraßen für mehrere polnische Städte (Zielona Gora (3,3 Mio. ECU), Jelenia Gora (3,8 Mio. ECU), Gorzow (10 Mio. ECU), Pniewy (3,1 Mio. ECU)) verwendet. Diese Vorhaben sind zwar an sich nützlich, da sie zum Abbau von Verkehrsstauungen beitragen, haben jedoch angesichts der Entfernung der Städte zur Grenze (50 bis 150 km) kaum unmittelbare grenzüberschreitende Auswirkungen. Daher wäre es angemessener gewesen, sie im Rahmen des nationalen Phare-Programms zu finanzieren.

CBC-Verkehrsvorhaben Tschechische Republik-Deutschland

24. Im Rahmen des CBC-Programms Tschechische Republik-Deutschland wurden 28,3 Mio. ECU für den Verkehrssektor gebunden. Das größte bisher durchgeführte CBC-Verkehrsvorhaben ist die Modernisierung des Bahnhofs von Cheb (Eger) (12,9 Mio. ECU), des zweitgrößten Eisenbahngrenzübergangs zwischen der Tschechischen Republik und Deutschland. Dieses Vorhaben beruhte ursprünglich auf einer Vereinbarung zwischen der Deutschen Bahn und der tschechischen Eisenbahngesellschaft, nach der die Strecke Nürnberg - Prag vorrangig verbessert werden sollte. Aufgrund des Beschlusses der Deutschen Bahn von April 1996, sich statt dessen auf die Strecke Nürnberg - Dresden zu konzentrieren, entwickelte sich der Durchgangsverkehr durch Cheb nicht so stark, wie erwartet (siehe Karte Nr. 1). Die Phare-Investition führte also zu erheblichen Überkapazitäten: Die Fahrwegkapazität erhöhte sich um 32 %, während die Zahl der Züge gleichblieb; die Rangierkapazität erhöhte sich um 42 %, während die Zahl der umgeschlagenen Güterwaggons von 1995 - 1997 faktisch um 12 % zurückging.

Tschechisch-österreichische, slowenisch-österreichische und slowakisch-österreichische CBC-Verkehrsvorhaben

25. Das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit hatte im Rahmen von Programmen zwischen Phare-Ländern und Österreich wenig Auswirkungen auf den Verkehrssektor, obwohl diesem Sektor in den mehrjährigen Richtprogrammen (MRP) 1995 - 1999 der Phare-Länder Priorität eingeräumt wurde. So handelt es sich bei dem größten mit CBC-Mitteln finanzierten Verkehrsvorhaben (1,7 Mio. ECU) des tschechisch-österreichischen MRP (30 Mio. ECU) um einen 52 km langen Fahrradweg in der Gegend von Lipno, der an das österreichische Radwegenetz angeschlossen werden soll. Dieses Vorhaben wird zwar wahrscheinlich

Karte Nr. 1

Eisenbahnlinien im deutsch-tschechischen Grenzgebiet

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den Fremdenverkehr in der Gegend fördern, doch hat das CBC-Programm keinerlei Auswirkungen auf die im CBC-MRP Tschechische Republik-Österreich angeführten Probleme im Verkehrssektor. In diesem Richtprogramm hieß es, für die Wiederbelebung des ländlichen Grenzgebiets seien der Neuaufbau, die Modernisierung und der Ausbau des Straßen- und Eisenbahnsystems und die Erneuerung der Verbindung zwischen den tschechischen und österreichischen Verkehrssystemen in der Grenzregion von großer Bedeutung(12).

26. Die Verkehrsvorhaben im slowenisch-österreichischen Programm beschränkten sich ebenfalls weitgehend auf Fahrradwege, obwohl im mehrjährigen Richtprogramm vorrangig eine Modernisierung der Grenzübergänge und des damit verbundenen Straßennetzes vorgesehen war. In der Slowakei waren die Auswirkungen von zwei 1998 abgeschlossenen Vorhaben für neue lokale Grenzübergänge zu Österreich (0,4 Mio. ECU) noch ungewiß, da sich die beiden Länder noch auf eine Grenzöffnung an diesen Stellen einigen mußten. Wie bei dem in Ziffer 21 genannten Vorhaben hätten solche Angelegenheiten vor der Finanzierungsentscheidung auf GPMA-Ebene geklärt werden müssen.

CBC-Verkehrsprogramme Bulgarien-Griechenland, Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien-Griechenland, Albanien-Griechenland und Albanien-Italien

27. Bei den in Albanien, Bulgarien und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien eingerichteten Programmen über grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Griechenland sowie beim CBC-Programm Albanien-Italien sind rund drei Viertel der bereitgestellten Mittel für die Verbesserung der Straßen-/Eisenbahninfrastruktur bestimmt. Die Strecken verlaufen in erster Linie durch die diese Länder durchziehenden "Kreta-Korridore"(13) (siehe Tabelle 2) und sollen an neue, zum Teil mit Interreg-Mitteln finanzierte Investitionen in Griechenland und Italien angebunden werden.

28. Bis Ende 1998 war noch kaum mit der Durchführung begonnen worden. Dies lag vor allem daran, daß zu dem Zeitpunkt, als die Kommission die aus dem CBC-Programm zu bezuschussenden Vorhaben auswählte, erst sehr wenige Vorbereitungsarbeiten stattgefunden hatten und daß die nationalen und regionalen Behörden nur über geringe Verwaltungskapazitäten verfügten. Bei den ausgewählten Vorhaben handelt es sich im allgemeinen um Infrastrukturvorhaben von nationaler Bedeutung, die jedoch für die Bevölkerung der Grenzregionen selbst nur von beschränktem Nutzen sind. In mehreren Fällen lag die veranschlagte Rendite der Vorhaben unter der normalerweise für eine Finanzierung durch die Kommission erforderlichen Rendite oder war sehr ungewiß(14).

29. Für Bulgarien vereinbarten die Kommission, Griechenland und Bulgarien Mitte 1997 eine erhebliche Umstellung des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Griechenland. Daraufhin wurden die Mittel schwerpunktmäßig dafür eingesetzt, die wichtigste Straßen- und Eisenbahnstrecke zu verbessern, die durch den Verkehrskorridor von der griechischen Grenze im südwestlichen Zipfel Bulgariens ins 130 km nördlich gelegene Dupnica führt. Dupnica liegt ungefähr 30 km außerhalb des Grenzgebiets, das für eine CBC-Bezuschussung in Frage kommt. Man rechnete damit, daß mit den entsprechenden Bauarbeiten erst 1999 begonnen würde, d. h. fünf Jahre nach Anlaufen des CBC-Programms.

30. Im Jahre 1994 wurde anhand von Kostenvoranschlägen der bulgarischen Behörden in Höhe von 16 Mio. ECU berechnet, daß der interne Zinsfuß des Schienenverkehrsvorhabens nur 3,71 % betragen würde. Die Projektmittel wurden in der Folge auf 32,2 Mio. ECU aufgestockt, wodurch sich der interne Zinsfuß noch weiter verringerte. Die Kommission ist die einzige Geldgeberin, obwohl man hätte erwarten dürfen, daß ein Vorhaben dieser

Tabelle 2

Für Straßen- und Schienenvorhaben auf dem Balkan bereitgestellte CBC-Mittel (1994 - 1998)

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Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

Größe von einer internationalen Finanzinstitution kofinanziert würde. Das Schienenverkehrsvorhaben ist für die Bevölkerung der Grenzregion selbst nur von beschränktem Nutzen(15).

31. Ebenso ist das durch denselben Korridor verlaufende Straßenbauvorhaben (25 Mio. ECU) trotz der Unzulänglichkeit des regionalen Straßennetzes(16) für die Grenzregion selbst nur von beschränktem Nutzen. Die ersten 20 km Straße nach der Grenze werden nämlich wegen des geringen Verkehrsaufkommens nicht von den Instandsetzungsmaßnahmen erfaßt.

32. In der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien wurde das CBC-Programm ebenfalls umgestellt, so daß ungefähr 80 % der Mittel des mehrjährigen Richtprogramms 1996 - 1999 für den Ausbau der Straße von Skopje nach Thessaloniki verwendet werden. Die Verbesserungen sind wirtschaftlich kaum gerechtfertigt. 1998 schätzte die Europäische Investitionsbank den internen Zinsfuß in Abhängigkeit von den politischen Entwicklungen in der Bundesrepublik Jugoslawien auf zwischen 5 und 9 %. Der Hauptabschnitt liegt zwischen 48 und 66 km von der Grenze entfernt, was die grenzüberschreitenden Auswirkungen verringert.

33. Bei den albanischen Programmen über grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Italien und Griechenland entfallen rund 70 % (64,6 Mio. ECU) der für 1994 - 1998 bereitgestellten CBC-Mittel auf Vorhaben zur Instandsetzung der wichtigsten Nationalstraßen, einschließlich der Zufahrtsstraßen zu den Häfen. Die CBC-Finanzierung und die Bereitstellung der Mittel aus dem nationalen Phare-Programm (18 Mio. ECU) gehören zu den insgesamt von mehreren Geldgebern (von denen Phare der größte ist) unternommenen Anstrengungen zur Rettung der vom Verfall bedrohten albanischen Straßen. Die ersten Bauarbeiten begannen jedoch erst 1998, und es kam zu erheblichen Verzögerungen bei der Durchführung. Die Verwendung von Mitteln aus dem CBC-Programm und aus dem nationalen Phare-Programm für dieselben Vorhaben deutet darauf hin, daß es sich nicht um speziell grenzüberschreitende Vorhaben handelt.

CBC-Verkehrsvorhaben in den baltischen Staaten

34. In den baltischen Staaten war der größte Teil der für den Verkehrssektor bereitgestellten Mittel zur Verbesserung der Hafeninfrastruktur (11,4 Mio. ECU) bestimmt. In Lettland sollte der Bau eines Kontrollturms (1,5 Mio. ECU) für ein Schiffsverkehrssystem (VTS) Anfang 1999 abgeschlossen sein. Die Verbesserungsbedürftigkeit der Schiffssicherheit in Lettland wird in der Stellungnahme der Kommission zum Antrag Lettlands auf Beitritt zur Europäischen Union unterstrichen(17). Das Vorhaben hat sich aufgrund einer Änderung der Projektziele, der geringen Erfahrung der lettischen Behörden mit der Vorbereitung des detaillierten Projektentwurfs und der Ausschreibungsunterlagen und der späten Vorschußzahlung der Kommission an den Auftragnehmer erheblich verzögert.

35. In Litauen werden im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Litauens einzigem Hafen, Klaipeda, Verbesserungen am Abfertigungsgebäude für den Fährverkehr finanziert (5 Mio. ECU). Nach erheblichen Verzögerungen, die insbesondere durch die unzulänglichen Leistungen des Auftragnehmers und die verspäteten Zahlungen der Kommission entstanden, sollte auch dieses Vorhaben Anfang 1999 abgeschlossen werden. Das Vorhaben ist angesichts der zu erwartenden erheblichen Zunahme des Güterverkehrs wirtschaftlich gerechtfertigt. Es ist jedoch festzustellen, daß ähnliche Vorhaben in Estland und Lettland mit Darlehen internationaler Finanzinstitutionen (IFI) finanziert wurden. Hier stellt sich die Frage, ob CBC-Zuschüsse für die Unterstützung von Vorhaben verwendet werden sollten, die einen unmittelbar kommerziellen Charakter haben (siehe Ziffer 65).

CBC-Telekommunikationsvorhaben

36. In Litauen und Albanien wurden CBC-Mittel für die Finanzierung von Telekommunikationsvorhaben verwendet. In Litauen wurde ein Glasfaserkabelnetz in der Region Klaipeda bezuschußt (2,7 Mio. ECU). Dieses Vorhaben gehört zu einem größeren nationalen Vorhaben, das hauptsächlich über ein EBWE-Darlehen finanziert wird (35 Mio. USD). 60 % des mit Phare-Mitteln finanzierten Vorhabens liegen außerhalb der für eine Förderung im Rahmen des CBC-Programms in Betracht kommenden Gebiete. Faktisch sind die grenzüberschreitenden Auswirkungen des Vorhabens zweitrangig. In Albanien wurden 1,7 Mio. ECU für die Kofinanzierung einer 500 km langen Untersee-Glasfaser-Telekommunikationsverbindung südlich nach Griechenland und nördlich nach Kroatien verwendet. Für die Verbindung nach Kroatien hätten keine CBC-Mittel bereitgestellt werden dürfen, da es in Albanien kein Programm über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Kroatien gibt. Außerdem ist Kroatien selbst zeitweilig aus dem Phare-Programm ausgeschlossen.

Umwelt

CBC-Umweltvorhaben im Ostseeraum

37. Der Umweltsektor erhält den Löwenanteil der CBC-Mittel in Estland und Lettland und hat auch im polnischen und litauischen CBC-Programm einen hohen Stellenwert. In den Umweltprojekten geht es hauptsächlich um die Säuberung der Ostsee. Die baltischen Staaten und Polen sind zusammen mit Rußland die Hauptverursacher der Ostseeverschmutzung.

38. Mit den diesem Gebiet zugewiesenen CBC-Mitteln wird zwar ein hochprioritäres grenzüberschreitendes Problem angegangen, doch lassen sich angesichts der im Vergleich zu den Erfordernissen geringen Mittelausstattung nur beschränkte Auswirkungen erwarten(18). Außerdem haben sich die Auswirkungen des Programms im Zeitraum 1994 - 1998 aufgrund von Durchführungsverzögerungen insbesondere in den baltischen Staaten noch verringert. Diese Verzögerungen lassen sich hauptsächlich darauf zurückführen, daß es den lokalen Behörden an Erfahrung mangelte und die Kommission die Programme bis Ende 1996, als sie in den baltischen Staaten Programmdurchführungseinheiten einrichtete, nur unzulänglich überwachte. Vor diesem Zeitpunkt lag die direkte Verantwortung für das Projektmonitoring bei den zentralen Kommissionsstellen, doch gibt es keinerlei Nachweis darüber, daß die Umweltvorhaben von Kommissionsbeamten besucht wurden.

39. In Lettland wurde im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit (1,9 Mio. ECU) die Fertigstellung einer Rohrleitung finanziert, um Abwässer von Jurmala nach Riga zu führen und dort entsprechend dem EU-Standard zu reinigen, statt sie in die Ostsee abzulassen. In Jurmala, einer Stadt mit 60000 Einwohnern an der Ostseeküste, entstehen rund 3 % der lettischen Abwässer. Rund 80 % des Vorhabens waren im Zeitraum 1989 - 1993 mit nationalen Mitteln durchgeführt worden; danach war das lettische Budget erschöpft. Der im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit finanzierte Teil des Vorhabens wurde 1998 mit zweijähriger Verspätung abgeschlossen, was insbesondere daran lag, daß der für die Erstellung der Ausschreibungsunterlagen verantwortliche Berater unzulängliche Arbeit leistete und die erste Ausschreibung annulliert wurde, weil die Kommission keine brauchbaren Leitlinien für die Bewertung der Angebote für Bauaufträge herausgegeben hatte.

40. Im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wurde auch ein Vorhaben zur Sammlung von Lettlands gefährlichen Abfällen finanziert (1,8 Mio. ECU). Das Vorhaben wurde gegen Ende 1998 abgeschlossen, ebenfalls zwei Jahre später als geplant. In diesem Fall beruht die Verspätung hauptsächlich auf der mangelhaften Durchführbarkeitsstudie des Beraters und darauf, daß sich die Auftragsvergabe infolge fehlender Leitlinien der Kommission verzögerte. Das Vorhaben bezog sich nur auf die Sammlung von 800 Tonnen Abfall, da diese Menge nach der im Rahmen von Phare finanzierten Durchführbarkeitsstudie dem nationalen Abfallgesamtvolumen entsprach. Nach Neuschätzung im Jahre 1998 beläuft sich die Gesamtabfallmenge auf 2000 Tonnen. Im übrigen waren zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes (Juni 1998) noch keinerlei Vorkehrungen für die Verbrennung des gesammelten Abfalls getroffen worden.

41. Ein ähnliches Vorhaben zur Entsorgung gefährlicher Abfälle wird in Estland finanziert (2,4 Mio. ECU), wo ein solches System vorher nicht existierte. Die erste Phase, der Bau von zwei Sammelstellen, sollte Anfang 1999 mit zweijähriger Verzögerung abgeschlossen werden. Hauptursachen für die Verzögerung waren lokale politische Interventionen, die fehlende Erfahrung der lokalen Behörden und das Fehlen angemessener Kommissionsleitlinien über die Durchführung des CBC-Programms. Wie in Lettland mußte das Problem der Verbrennung der gesammelten Stoffe noch gelöst werden.

42. In Litauen wird ein Projekt zur Verbesserung der Kläranlage im Küstenbad Palanga finanziert (1,2 Mio. ECU), wo die Verschmutzung durch die in die Ostsee eingeleiteten Abwässer fünf- bis siebenmal über den Normen der Europäischen Union liegt. Das Vorhaben hat sich wegen einer grundlegenden Umverteilung des Kommissionsbeitrags um drei Jahre verzögert, nachdem die Kommission erst zu einem späten Zeitpunkt erkannt hatte, daß die Arbeiten und Anlagen, die im Rahmen des CBC-Vorhabens bezuschußt werden sollten, bereits teilweise von den litauischen Behörden finanziert worden waren.

43. In Polen wurden seit 1995 etwa 40 Umweltvorhaben im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit finanziert, von denen Ende 1998 jedoch erst wenige abgeschlossen waren. Die meisten Vorhaben betreffen den Bau oder den Ausbau von Kläranlagen. Zwar verfügen 75 % von Polens 860 Städten über eine Kläranlage, doch haben 50 % der Kläranlagen keine ausreichende Kapazität(19). Für eine den Normen der Europäischen Union entsprechende Abwasserbehandlung sind Gesamtausgaben von schätzungsweise 10300 Mio. ECU erforderlich, was wiederum zeigt, daß das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit nur beschränkte Auswirkungen haben kann(20).

44. Zu den größten Umweltvorhaben in Polen gehörten Kläranlagen in Gubin (3,3 Mio. ECU) und Szczecin (Stettin) (3,5 Mio. ECU). Das Vorhaben in Gubin ist ein hervorragendes Beispiel für grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Die neue Kläranlage arbeitet nicht nur für Gubin, sondern auch für seine deutsche Partnerstadt Guben auf der anderen Seite der Neiße(21), wodurch sich die Projektinvestitionskosten und die Betriebskosten erheblich reduzieren. Obwohl das CBC-Vorhaben als Ganzes noch nicht abgeschlossen war, wurde die Kläranlage selbst im Mai 1998 eröffnet und sorgt nun für eine erheblich geringere Verschmutzung, die den EU-Normen entspricht. Dagegen war das Projekt in Szczecin zwar 1995 von der Kommission bewilligt worden (Gesamtkosten: 29,2 Mio. ECU), doch aufgrund von Verzögerungen bei der Fertigstellung des Projektentwurfs im Szczeciner Stadtradt immer noch nicht angelaufen.

CBC-Umweltvorhaben in der Tschechischen Republik

45. In der Tschechischen Republik besteht ebenfalls ein hoher Finanzierungsbedarf im Umweltsektor. Allein im Abwassersektor bedarf es eines Mitteleinsatzes von schätzungsweise 1400 Mio. ECU(22). CBC-Mittel werden insbesondere im stark verschmutzten, von der Elbe durchflossenen Nordböhmen an der Grenze zu Deutschland eingesetzt. Wie in anderen Ländern verringerten sich die Auswirkungen aufgrund von Durchführungsverzögerungen. Ende 1998 waren nur fünf Vorhaben abgeschlossen, die alle aus dem Haushalt 1994 finanziert worden waren. Ein Hauptverzögerungsgrund in der Tschechischen Republik war die Annahme eines neuen Gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, durch das alle Phare-Ausschreibungen 12 Monate lang - bis September 1997 - blockiert wurden.

46. Im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wurde eine Abwasserleitung finanziert (5,8 Mio. ECU), mit der Abwässer der Stadt Usti nad Labem (Aussig) (180000 Einwohner) einer neuerrichteten, mit tschechischen Mitteln finanzierten Kläranlage in der Nachbarstadt Nestemice zugeführt werden. Dadurch konnte die Verschmutzung der Elbe durch Usti 1998 erheblich verringert werden. Andererseits ist die Gesamtverschmutzung der Elbe in dieser Gegend wegen der Verschmutzung flußaufwärts, insbesondere durch Prag, im großen und ganzen gleich geblieben. Ein ähnliches Vorhaben für die Stadt Rumburk (14000 Einwohner), in das auch die deutsche Stadt Seifhennersdorf einbezogen war, wurde ebenfalls Ende 1997 abgeschlossen. In Nejdek wurde eine mit CBC-Mitteln (6,6 Mio. ECU) finanzierte Dampfleitung, die aus einer örtlichen Industrieanlage gespeist wurde, im Dezember 1997 fertiggestellt. Dies ermöglichte die Schließung von Braunkohleheizkraftwerken, wodurch die Luftverschmutzung in dieser Gegend erheblich reduziert wurde. Angaben zum Ausmaß der grenzüberschreitenden Auswirkungen liegen jedoch nicht vor.

CBC-Umweltvorhaben in Albanien, Bulgarien und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien

47. In Albanien, Bulgarien und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien wurden trotz der vorhandenen Umweltprobleme nur sehr wenige Mittel für den Umweltschutz vorgesehen, da Verkehrsvorhaben Priorität erhielten. Das größte Umweltvorhaben ist eine Anlage zur Wiederaufbereitung und Lagerung radioaktiver Abfälle beim Kernkraftwerk Kozloduy in Bulgarien (3,7 Mio. ECU). Dieses Vorhaben liegt nicht im bulgarisch-griechischen Grenzgebiet, sondern an Bulgariens Nordgrenze zu Rumänien. Dieses Gebiet kam 1994 - 1998 für eine Bezuschussung im Rahmen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit nicht in Betracht.

Wirtschaftliche Entwicklung und Entwicklung der Humanressourcen

48. In den meisten Ländern - die wichtigsten Ausnahmen sind Ungarn, die Slowakei und Slowenien - wurden für Vorhaben zur wirtschaftlichen Entwicklung und zur Entwicklung der Humanressourcen im Vergleich zu Verkehrs- und Umweltvorhaben nur verhältnismäßig wenige Mittel bereitgestellt. Außerdem wurden die meisten Vorhaben ab 1996 finanziert und sind daher noch nicht abgeschlossen. Die geringe Mittelausstattung beruht zum Teil auf der Schwierigkeit, entsprechende Vorhaben zu ermitteln, die sich beiderseits der Grenzen positiv auswirken. In manchen Fällen befinden sich die Regionen beiderseits der Grenzen im wirtschaftlichen Wettbewerb miteinander, was die Finanzierung solcher Vorhaben noch heikler macht.

49. Das größte Vorhaben in diesem Bereich ist die Errichtung des Collegium Polonicum in Slubice an der polnischen Grenze, das von den Universitäten von Frankfurt an der Oder und Poznan (Posen) mit CBC-Mitteln (16 Mio. ECU) und Interreg-Mitteln (3,2 Mio. DM) sowie einem polnischen Beitrag von ungefähr 8,9 Mio. ECU finanziert wurde. Ziel des Instituts ist die Förderung gemeinsamer Lehre und Forschung im Bereich deutscher, polnischer und europäischer Studien(23). Ende 1998 war der aus Phare-Mitteln finanzierte Bau von Studentenheimen für 267 Studenten abgeschlossen (4 Mio. ECU stammten aus dem CBC-Programm 1994).

50. In Ungarn wurden zur Fremdenverkehrsförderung erhebliche Mittel für die Schaffung eines Radwegenetzes eingesetzt, das an das ausgedehnte österreichische Netz angebunden werden sollte. Außerdem wurde in Szentgotthard-Heiligenkreuz (4,3 Mio. ECU) ein grenzüberschreitender Industriepark angelegt. Diese 1995 beschlossenen Vorhaben waren jedoch noch nicht abgeschlossen.

51. In der Slowakischen Republik haben sich die Auswirkungen eines Vorhabens zur Planung des Jarovce-Kittsee-Industrieparks (0,5 Mio. ECU) erheblich verringert. Die Durchführbarkeitsstudie und der Projektentwurf, die sich ursprünglich auf die Schaffung eines Industrieparks beiderseits der slowakisch-österreichischen Grenze beziehen sollten, wurden aufgrund mangelnder Zusammenarbeit der beiden Länder nur für die slowakische Seite erstellt.

Fonds für Kleinvorhaben

52. In den meisten Empfängerländern von CBC-Mitteln wurden Fonds für Kleinvorhaben eingerichtet, um im kleinen Rahmen erfolgende, persönliche Kontakte fördernde Aktivitäten und "sanfte" lokale Entwicklungsmaßnahmen zu unterstützen.

53. Seit 1996 wird das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Ostseeraum hauptsächlich im Wege solcher Vorhaben durchgeführt. So wurden 12 Mio. ECU lokalen Entwicklungsprojekten mit einem Volumen von bis zu 100000 ECU zugewiesen, an denen mindestens eine lokale Behörde der im Rahmen von Phare unterstützten baltischen Staaten und mindestens eine lokale Behörde eines EU-Staates beteiligt waren. Ein Auftragnehmer(24) wurde mit der Programmverwaltung beauftragt. Da sich die Einrichtung des Programms durch die Kommission jedoch verzögerte, wurde mit den ersten Vorhaben erst Mitte 1998 begonnen.

54. Außer in Albanien, Bulgarien und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien wurden Fonds für Kleinvorhaben auch in den anderen unter das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit fallenden Ländern eingerichtet, wenn auch nicht im selben Umfang wie in den baltischen Staaten(25). Bei diesen Vorhaben wurde im allgemeinen ein anderer Schwerpunkt gesetzt als bei den baltischen Fonds für Kleinvorhaben: Sie konzentrierten sich auf persönliche Kontakte fördernde Maßnahmen und kulturelle Aktivitäten. In den Grenzregionen wurden sie als Mittel zur grenzüberschreitenden Integration an der Basis sehr geschätzt. Die Durchführung erfolgte außerdem relativ rasch, da Projektauswahl und -genehmigung nicht so stark zentralisiert sind wie beim restlichen Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit. In Polen und in der Tschechischen Republik ist die Verwaltung der Fonds für Kleinvorhaben erfolgreich an die Euroregionen übertragen worden. Dabei handelt es sich um in den Grenzregionen eingerichtete Organisationen aus Vertretern der Kommunen, Bezirke, Handelskammern und ähnlichen Stellen.

Grundsätzliche Auswirkungen

Auswirkungen auf die lokale und regionale Entwicklung

55. In der CBC-Verordnung ist zwar festgelegt, daß die im Rahmen des CBC-Programms durchgeführten Vorhaben auf die "Förderung der Zusammenarbeit (...) im Interesse der lokalen Bevölkerung" abzielen sollten, doch wurde dies in der Praxis in unterschiedlichem Maße beachtet. In Ungarn und Slowenien hatten die Vorhaben von Anfang an einen starken lokalen Schwerpunkt, und in Polen, der Tschechischen Republik und Estland ging der Trend verstärkt in diese Richtung. Andererseits fehlte es in diesen Ländern an angemessenen regionalen Entwicklungsplänen für die fraglichen Grenzregionen, so daß die Vorhaben in vielen Fällen ad hoc ausgewählt wurden, ohne in eine allgemeine Regionalentwicklungsstrategie eingebunden zu sein.

56. In Bulgarien, der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien und Albanien wurden die potentiellen Auswirkungen der Programme auf die Regionalentwicklung durch die vorrangige Förderung großer nationaler Infrastrukturvorhaben erheblich eingeschränkt.

57. In Ländern(26), in denen die lokalen Verwaltungen in die Planung und Durchführung der CBC-Vorhaben einbezogen wurden, besteht eine der bisher wichtigsten Auswirkungen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit darin, daß diese Verwaltungen mit den Methoden und Verfahren der Europäischen Union vertraut gemacht werden. Dies ist eine wertvolle Vorbereitung für die zukünftige Verwaltung der Strukturfonds der Gemeinschaft.

58. Die Bereitstellung von CBC-Mitteln für das sogenannte ECOS-Ouverture-Programm, das 1991 von der Kommission eingerichtet wurde, um die interregionale Zusammenarbeit zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in Mittel- und Osteuropa und in den Mitgliedstaaten zu fördern (1994 - 1996: 10 Mio. ECU), hat die Fähigkeiten dieser Behörden in den Phare-Ländern ebenfalls verbessert.

59. In mehreren Ländern ist der an die Europäische Union angrenzende Landesteil im nationalen Vergleich nicht etwa unterentwickelt, sondern eine der wohlhabendsten Regionen des Landes. In den meisten Fällen waren die im Rahmen des CBC-Programms bezuschußten Grenzregionen wesentlich reicher als andere Grenzregionen in anderen Teilen der Phare-Länder. Dies gilt insbesondere für Ungarn, wo zwei der drei förderfähigen Bezirke die reichsten des Landes sind, und in geringerem Maße auch für Polen und die Slowakische Republik. Hier besteht ein deutlicher Unterschied zu den EU-Mitgliedstaaten, deren an die Phare-Länder angrenzenden Regionen im allgemeinen zu den ärmsten Landesregionen gehören. Das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wirkt sich positiv auf die förderfähigen Grenzregionen aus, ist aber nicht darauf ausgerichtet, zu einer Verringerung des regionalen Gefälles innerhalb der Phare-Länder beizutragen. Dieses Problem sollte mit spezifischen regionalpolitischen Instrumenten angegangen werden.

Grenzüberschreitende Auswirkungen des CBC-Programms

60. Bei der großen Mehrheit der CBC-Vorhaben läßt sich irgendeine Art von grenzüberschreitenden Auswirkungen ermitteln, obwohl es nicht immer leicht ist, diese zu messen. So haben beispielsweise alle Umweltvorhaben nahezu aus der Natur der Sache heraus auch grenzüberschreitende Auswirkungen. Die "Intensität" dieser Auswirkungen ist jedoch sehr unterschiedlich, und die Kommission hätte zu den prioritären Formen und zum erforderlichen Ausmaß der grenzüberschreitenden Auswirkungen genauere Angaben machen können.

61. Bei den Programmen über grenzüberschreitende Zusammenarbeit in den baltischen Staaten, zwischen Polen und den baltischen Staaten und Albanien und Italien verringerte sich das Ausmaß der grenzüberschreitenden Auswirkungen, weil die Meeresgrenzen eine Zusammenarbeit der lokalen Behörden und der Einwohner auf beiden Seiten der Grenzen erschwerten.

62. Die potentiellen grenzüberschreitenden Auswirkungen des CBC-Programms verringerten sich in Ermangelung integrierter, für beide Seiten der Grenzen geltender Entwicklungspläne. Außerdem wird die Entwicklung gemeinsamer Strategien in den meisten Fällen durch die unterschiedlichen Entwicklungsniveaus diesseits und jenseits der EU-Außengrenzen behindert.

63. Eine wichtige Auswirkung des Programms besteht in der verstärkten institutionellen Zusammenarbeit zwischen den Phare-Ländern und den EU-Mitgliedstaaten. In erster Linie entwickelte sich diese Zusammenarbeit durch die Einrichtung der in der CBC-Verordnung vorgesehenen Gemeinsamen Programmierungs- und Monitoringausschüsse. Die GPMA, deren Aufgabe es ist, CBC-Vorhaben auszuwählen und ihre Durchführung zu überwachen, bestehen aus Vertretern des EU-Mitgliedstaates und des angrenzenden Phare-Landes. Intensivere Kontakte auf niedrigerer Ebene entwickelten sich im allgemeinen im Rahmen der GPMA-Arbeitsgruppen und der grenzüberschreitenden Gremien, die mit der Identifizierung und Durchführung der CBC-Vorhaben beauftragt waren. Auf Projektebene wurde von den meisten Begünstigten bestätigt, daß die Vorhaben zu neuen Kontakten und/oder zum Ausbau bestehender Kontakte mit den entsprechenden Stellen auf der anderen Seite der Grenze geführt haben.

Auswirkungen des CBC-Programms im Hinblick auf die Kofinanzierung

64. Eine weitere positive Auswirkung des CBC-Programms bestand in den meisten Phare-Ländern darin, daß die CBC-Vorhaben aus den nationalen Haushalten kofinanziert wurden. Es war das erste Mal, daß im Rahmen des Phare-Programms eine systematische nationale Kofinanzierung stattfand. Dies ist ein wichtiger Schritt in Richtung der im Rahmen der EU-Strukturfonds vorgeschriebenen Kofinanzierung. Die CBC-Verordnung fördert eine solche Kofinanzierung (Artikel 4 Absatz 3), und die Kommission hat sich bemüht, eine Kofinanzierung von mindestens 25 % des Projektvolumens durchzusetzen. Lediglich Albanien, Bulgarien und die Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien haben diese Vorgabe nicht eingehalten. In Albanien war die Durchführung des Straßenprogramms gefährdet, weil auf albanischer Seite keine ausreichenden Mittel zur Finanzierung der Landenteignungen vorhanden waren.

65. In Artikel 6 Absatz 1 der CBC-Verordnung ist folgendes festgelegt: "Wenn der Zuschuß der Gemeinschaft (...) zur Finanzierung von einkommenswirksamen Aktivitäten dient, legt die Kommission im Benehmen mit den beteiligten Behörden die Regeln für die Finanzierung fest, die eine Kofinanzierung aus Projekterträgen oder die Rückzahlung der ursprünglichen Zuschüsse einschließen können." Obwohl zahlreiche CBC-Vorhaben faktisch zu Einnahmen führten, hat die Kommission keinerlei Maßnahmen zur Anwendung dieses Artikels getroffen, der also einfach ignoriert wird.

DIE AUSWIRKUNGEN DES CBC-PROGRAMMS BEEINFLUSSENDE FAKTOREN

66. Das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit zeigt fünf Jahre nach seinem Start und nach Bereitstellung von 820 Mio. ECU insbesondere auf Projektebene nur geringe Auswirkungen. In diesem Teil des Berichts sollen die Hauptgründe dafür ermittelt werden.

Einrichtung des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit

67. Die Einrichtung des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wurde im Juni 1993 vom Europäischen Parlament, vom Europäischen Rat und von der Europäischen Kommission beschlossen. Auf ausdrücklichen Wunsch des Parlaments wurde ein Programmbudget von 150 Mio. ECU festgelegt, obwohl die Kommission um eine Beschränkung auf 20 Mio. ECU bemüht gewesen war(27). Diese Erhöhung wurde ohne ausreichende Berücksichtigung der tatsächlichen Aufnahmefähigkeit der Phare-Länder vorgenommen.

68. Das Europäische Parlament vertrat die Ansicht, die Durchführung des CBC-Programms könne nach den gleichen Regeln erfolgen wie die von Interreg. Die CBC-Verordnung lehnt sich zwar möglichst eng an die Interreg-Verordnung an, doch läßt die Haushaltsordnung eine Harmonisierung der Verfahren nicht zu: Die Phare-Länder unterliegen den Bestimmungen von Titel IX der Haushaltsordnung, in denen für Gemeinschaftsausgaben außerhalb der Europäischen Union andere Programmauswahl- und Durchführungsverfahren vorgesehen sind. Dadurch wurde die Einrichtung gemeinsamer CBC- und Interreg-Vorhaben erheblich behindert.

69. Insbesondere wird das Interreg-Programm zwar für einen Zeitraum von fünf Jahren (1995 - 1999) von der Kommission genehmigt, doch fallen die Auswahl der Vorhaben und die Überwachung ihrer Durchführung unter die Verantwortung der Mitgliedstaaten. Demgegenüber kann das CBC-Programm nur über jährliche Mittelbindungen durchgeführt werden, und die Kommission ist für die Projektauswahl und die Überwachung der Durchführung zuständig.

70. Außerdem war es aufgrund des Territorialprinzips nicht möglich, Interreg-Mittel für die Kofinanzierung von CBC-Vorhaben in den Phare-Ländern einzusetzen oder Interreg-Programme in den Mitgliedstaaten mit CBC-Mitteln zu kofinanzieren, obwohl eine solche Kofinanzierung einer der Hauptgründe für die Einrichtung des CBC-Programms war.

71. Bei der Aufteilung des für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zur Verfügung stehenden Gesamtbudgets auf die einzelnen Phare-Länder in den beiden ersten Jahren der Programmdurchführung hat die Kommission die unterschiedliche Aufnahmekapazität der verschiedenen Länder, sowohl unter dem Aspekt der Verwaltungskapazität ihrer lokalen Behörden als auch unter dem der bestehenden Kooperationsstrukturen zwischen Phare-Ländern und benachbarten EU-Mitgliedstaaten, nicht ausreichend berücksichtigt. Mehrere Länder erhielten im Vergleich zu ihrer Ausstattung mit nationalen Phare-Mitteln übermäßig hohe Phare/CBC-Zuwendungen. Dies gilt insbesondere für die Tschechische Republik, wo die Mittelzuweisungen im Rahmen des CBC-Programms 43 % der Gesamtmittel ausmachen, die diesem Land für den Zeitraum 1995 - 1999 im Rahmen von Phare zugewiesen wurden.

72. In Bulgarien erwies sich die Aufnahmekapazität für Vorhaben mit tatsächlichen Auswirkungen auf die Grenzregionen als besonders gering. Dennoch war die Kommission bestrebt, die ursprünglich im mehrjährigen Richtprogramm vorgesehene Mittelzuweisung aufrechtzuerhalten. Nachdem 1996 und 1997 keine Mittelbindungen vorgenommen worden waren, wurden daher 1998 im Rahmen des CBC-Programms Bulgarien-Griechenland für Aktionen ohne offensichtliche grenzüberschreitenden Auswirkungen auf die Förderregionen 51 Mio. ECU gebunden.

73. Obwohl die Kommission das CBC-Budget außer 1997 jedes Jahr vollständig gebunden hat, wurde stets nur ein geringer Teil der Zahlungsermächtigungen verwendet (siehe Tabelle 3). Die niedrige Durchführungsrate ist zu einem großen Teil auf das Mißverhältnis zwischen der umfangreichen Mittelausstattung und der relativ geringen Zahl tatsächlich grenzüberschreitender, ausführungsbereiter Vorhaben zurückzuführen. Dies ist eine direkte Folge aus der Kommissionspolitik, die verfügbaren Mittel unter allen Umständen vollständig zu binden.

74. Die Kommission nahm zur Erstellung der mehrjährigen Richtprogramme für die Durchführung des CBC-Programms ausgiebig die Dienste einer Beraterfirma in Anspruch, obwohl die Programmplanung normalerweise in Zusammenarbeit mit den Behörden der Phare-Länder direkt von den Kommissionsstellen hätte vorgenommen werden müssen. Die regionalen und lokalen Behörden wurden bei der Ausarbeitung der Programme nicht angemessen konsultiert.

Tabelle 3

Verwendung der Mittel für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit (1994 - 1998)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

75. In mehreren Bereichen legte die Kommission die Verfahren zur Durchführung des CBC-Programms nicht ausreichend genau fest:

a) Die von der Kommission herausgegebenen wichtigsten Leitlinien zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit beschränken sich im wesentlichen auf die Programmierung der Hilfe und liegen nur als Entwurf vor. Daher ist die Anwendbarkeit dieses Dokuments unklar(28).

b) Während der größte Teil des Phare-Hauptprogramms beim Start des CBC-Programms über Dienstleistungsverträge durchgeführt wurde, erfolgt die Durchführung des CBC-Programms hauptsächlich über Bauaufträge. Leitlinien für Bauaufträge wurden jedoch erst im Januar 1998 erstellt(29).

c) Obwohl die Fonds für Kleinvorhaben im Rahmen des CBC-Programms seit 1995, als ihnen die ersten Mittel zugewiesen wurden, eine wichtige Rolle spielen, wurden Leitlinien für diesen Bereich erst im April 1997 herausgegeben.

Verwaltungsstruktur der Kommission

76. Zwar liegt die Gesamtverantwortung für die Außenhilfen laut Haushaltsordnung bei der Kommission (siehe Ziffern 68 - 69), doch sind die Verfahren zur Durchführung des CBC-Programms unnötig schwerfällig. Die Möglichkeit einer Befugnisübertragung auf die Kommissionsdelegationen in den Phare-Ländern entstand erst 1998. Diese fehlende Dezentralisierung steht im Widerspruch dazu, daß die meisten Empfängerländer das CBC-Programm in Übereinstimmung mit seinen Zielen dezentraler durchgeführt haben als die nationalen Phare-Programme. Die stärkere Einbeziehung der lokalen und regionalen Behörden in das CBC-Programm hätte mit einer entsprechend größeren Beteiligung der Kommissionsdelegationen einhergehen müssen.

77. In den baltischen Staaten und Slowenien wurde das CBC-Programm nach den zentralen Kommissionsverfahren durchgeführt, so daß alle Aufträge von den zentralen Kommissionsstellen genehmigt und unterschrieben werden mußten. In anderen Ländern, wo das sogenannte "dezentrale Durchführungssystem für das Phare-Programm" (decentralised implementation system, DIS) angewandt wurde, mußten alle von den Begünstigten unterzeichneten Aufträge von über 500000 ECU von den zentralen Kommissionsstellen gebilligt werden. Außerdem mußten alle Arbeitsprogramme (die Grundlage für Mittelüberweisungen von der Kommission an die Empfängerländer) nicht nur von den Delegationen, sondern auch von zwei verschiedenen Dienststellen in der GD I/A genehmigt werden. So benötigte die Kommission im Rahmen der polnischen Programme über grenzüberschreitende Zusammenarbeit durchschnittlich 80 Tage für die Billigung von Aufträgen und 73 Tage für die von Arbeitsprogrammen.

78. Trotz der wichtigen Rolle der Infrastrukturinvestionsvorhaben verfügten die Kommissionsdelegationen nicht über genügend einschlägig geschulte Ingenieure. So befanden sich beispielsweise unter den Bediensteten der Delegationen in Polen und Albanien keine qualifizierten Auslandsingenieure.

Durchführungsbedingungen in den Empfängerländern

79. Die bisherigen Auswirkungen des Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wurden auch durch ein ungünstiges Durchführungsumfeld in den Empfängerländern beeinträchtigt. In erster Linie warf das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit wegen seines multisektoralen und dezentralen Ansatzes in den Empfängerländern wesentlich mehr Koordinierungsschwierigkeiten auf als andere Phare-Programme.

80. Im Rahmen des dezentralen Durchführungssystems (DIS) wird das Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Programmdurchführungseinheiten (programme management units, PMU) überwacht. Obwohl man hätte erwarten können, daß Programmdurchführungseinheiten für die Regionalentwicklung, die bereits zur Verwaltung der nationalen Phare-Mittel eingerichtet worden waren, auch mit der Überwachung des CBC-Programms beauftragt würden, wurden speziell für das CBC-Programm neue PMU geschaffen. In Bulgarien und in der Tschechischen Republik begannen die PMU erst 1998 mit der Arbeit, obwohl für ihre Einrichtung bereits 1,1 Mio. ECU bzw. 1,5 Mio. ECU aufgewendet worden waren. Ungeachtet der Tatsache, daß die Vorhaben in den Grenzregionen stattfanden, hatten alle PMU ihren Sitz in den Hauptstädten. Dies hat die Effizienz und Wirksamkeit der Programmverwaltung oft beeinträchtigt.

81. Die Zentralregierungen in den Phare-Ländern haben, insbesondere in der Phase der Projektauswahl, in unterschiedlichem, in allen Fällen jedoch erheblichem Maße Einfluß auf das CBC-Programm genommen. Dies beginnt sich im Zuge der von den meisten Phare-Ländern eingeleiteten Reformen zur Dezentralisierung ihrer Verwaltungen erst in jüngster Zeit zu ändern. Daher hatte das Programm nicht die institutionellen Auswirkungen auf die lokalen Behörden, die möglich gewesen wären.

82. Bei aktiver Beteiligung lokaler und regionaler Behörden an der Verwaltung des CBC-Programms hat sich seine Durchführung infolge der begrenzten Managementerfahrung der meisten dieser Stellen zwangsläufig verlangsamt, was die Auswirkungen auf Projektebene verringerte. Um hier Abhilfe zu schaffen, hätte die technische Hilfe, die sich weitgehend auf die PMU in den Hauptstädten konzentrierte, zur Unterstützung der Programmdurchführung auf Projektebene viel stärker auch den lokalen und regionalen Behörden zugute kommen müssen.

83. Die Durchführung des CBC-Programms in Bulgarien und Albanien hat sich durch die wirtschaftlichen und politischen Krisen, die diese Länder 1996 bzw. 1997 durchmachten, erheblich verzögert.

Verwaltung der Projektstadien

Planung

84. Die Durchführung des CBC-Programms wurde durch die Sachzwänge jährlich bereitgestellter Haushaltsmittel behindert. So mußten Vorhaben oft in jährliche Abschnitte untergliedert werden, so daß die Finanzierung zukünftiger Projektabschnitte nicht gewährleistet war und eine Neuausschreibung der Aufträge erforderlich wurde. Außerdem werden die CBC-Mittel anders als bei Interreg nur auf nationaler und nicht auf regionaler Ebene zugewiesen. Dies beeinträchtigt die regionale Planung und Koordinierung mit Interreg.

85. Die jährlichen Mittelbindungen durch die Kommission erfolgen gewöhnlich gegen Ende des Haushaltsjahres, obwohl die GPMA die Vorhaben bei einigen Programmen, insbesondere Polen-Deutschland, im allgemeinen am Jahresanfang bewilligen.

86. In den meisten Fällen begann die Projektdurchführung erst ein bis zwei Jahre nach der Projektgenehmigung, da die Begünstigten zur Zeit der Genehmigung noch keine Ausschreibungsunterlagen erstellt hatten. In Polen und der Tschechischen Republik beispielsweise begann die Durchführung von Infrastrukturvorhaben durchschnittlich erst 20 bzw. 26 Monate nach der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung. In einigen Fällen, insbesondere bei den großen Straßenbauvorhaben in Albanien, waren die Durchführbarkeitsstudien zum Zeitpunkt der Projektgenehmigung noch nicht einmal abgeschlossen.

87. Obwohl im Rahmen des CBC-Programms im wesentlichen Infrastrukturvorhaben finanziert wurden, hat sich die Kommission bei den meisten dieser Vorhaben nicht um Kofinanzierungsmittel internationaler Finanzinstitutionen bemüht, wie dies bei der Genehmigung des Phare-Engagements im Infrastrukturbereich im Kopenhagener Beschluß des Rates von 1993 vorgesehen war.

Überwachung und Bewertung

88. Die Gemeinsamen Programmierungs- und Monitoringausschüsse spielten bei der Projektauswahl eine wichtige Rolle, waren jedoch im allgemeinen an der Überwachung der Projektdurchführung nur wenig beteiligt. Selten, veranlaßten sie, daß zur Erreichung der Programmziele, Berichtigungsmaßnahmen getroffen wurden.

89. Die Kommission wendet zur Überwachung und Bewertung der Vorhaben zwar formal die Methode des "logischen Rahmens"(30) an, doch gibt es nur selten präzise Indikatoren zur Messung der Projektergebnisse. Außerdem wird nie festgelegt, wer für die Ermittlung der Überwachungsangaben zuständig ist.

90. Die von Beratern für die Kommission erstellten jährlichen Überwachungs- und Bewertungsberichte zu allen Phare-Programmen, einschließlich des CBC-Programms, sind zwar nützlich, doch liegt der Schwerpunkt mehr auf den erbrachten Leistungen als auf den Auswirkungen. Die Kommission hat kein System zur Bewertung der Auswirkungen abgeschlossener Vorhaben eingerichtet, und bei der Gesamtbewertung des CBC-Programms im November 1998 wurde dieser Aspekt nicht angemessen behandelt (siehe Ziffer 7). Entgegen der Bestimmung in Artikel 11 der Verordnung legt die Kommission keinen jährlichen Bericht über die Durchführung des CBC-Programms vor.

Neue Phare-Verfahren

91. Im Jahr 1998 führte die Kommission mehrere Initiativen ein, die das im Rahmen von Phare durchgeführte CBC-Programm beeinflussen. In den neuen Leitlinien für das gesamte Phare-Programm(31) war für die Phare-Vorhaben eine Mindestgröße von 2 Mio. ECU festgelegt. Dies mag für nationale Phare-Projekte sinnvoll sein, läßt sich aber schlecht mit dem CBC-Ziel einer Förderung relativ kleiner lokaler Vorhaben, die von lokalen und regionalen Behörden verwaltet werden, in Einklang bringen.

92. Im Haushaltsplan 1999 werden zum erstenmal bis zu einem Drittel der Gesamtmittelausstattung des CBC-Programms für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Phare-Ländern bereitgestellt. Damit wurde die Wichtigkeit einer Mittelzuweisung an die relativ ärmeren, nicht an die Europäische Union angrenzenden Randgebiete anerkannt (siehe Ziffer 59). Das Problem des regionalen Ungleichgewichts innerhalb der einzelnen Phare-Länder sollte noch weiter untersucht werden, um festzustellen, welche anderen Instrumente erforderlich sind.

93. Ende 1998 wurde eine neue CBC-Verordnung verabschiedet(32). Damit soll die gemeinsame Programmplanung von CBC und Interreg verbessert werden. Das Hauptproblem der unterschiedlichen Durchführungsverfahren läßt sich so jedoch nicht beheben. Angesichts der CBC-Mehrjahresrichtprogramme 1995 - 1999 wären solch erhebliche Änderungen - sowohl die Verabschiedung der neuen Verordnung als auch die Mittelzuweisungen an Phare-Phare-Grenzgebiete - besser erst nach 1999 vorgenommen worden, um eine Störung der laufenden Programme zu vermeiden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

94. Nach Ansicht des Hofes hatte das Phare/CBC-Programm in den ersten fünf Durchführungsjahren bereits positive Auswirkungen auf institutioneller Ebene. Diese ergaben sich durch die Zusammenarbeit im Rahmen der Gemeinsamen Programmierungs- und Monitoringausschüsse und die für die Planung und Durchführung der CBC-Vorhaben erforderliche stärkere Zusammenarbeit der regionalen und lokalen Behörden. Die Auswirkungen der Vorhaben selbst waren jedoch im Zeitraum 1994 - 1998 weniger zufriedenstellend.

95. Positiv an dem Programm ist insbesondere folgendes:

a) Das Programm trug zu einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen den Phare-Ländern und den benachbarten EU-Mitgliedstaaten auf nationaler und im allgemeinen auch auf regionaler und lokaler Ebene bei.

b) In den meisten Ländern waren die regionalen und lokalen Behörden zunehmend stärker an der Planung und Durchführung des Programms beteiligt. Damit werden sie auf die spätere Verwaltung der Strukturfonds vorbereitet.

c) Die meisten Länder haben mindestens den im Programm vorgesehenen Mindestkofinanzierungsbeitrag von 25 % bereitgestellt.

d) Die eingerichteten Fonds für Kleinvorhaben erwiesen sich als erfolgreiche Neuerung zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit an der Basis.

In Albanien, Bulgarien und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien wurde das Programm jedoch ohne wesentliche Beteiligung lokaler und regionaler Behörden durchgeführt. Der nationale Kofinanzierungsbeitrag wurde nicht erbracht, und die Fonds für Kleinvorhaben wurden kaum eingesetzt.

96. Andererseits traten bei dem Programm folgende Schwierigkeiten auf:

a) Die Durchführung hat sich verzögert, so daß das Programm auf Projektebene bisher nur geringe Auswirkungen hatte. Hauptgründe hierfür sind:

i) die vom Europäischen Parlament viel zu üppig bemessene ursprüngliche Mittelausstattung des Programms und die Kommissionspolitik einer möglichst vollständigen Bindung der verfügbaren Mittel;

ii) die geringe Erfahrung der Behörden in den Empfängerländern, die nicht durch ausreichende Kommissionsleitlinien für die Programmdurchführung - insbesondere hinsichtlich der Bauaufträge - ausgeglichen wurde.

b) Einige Vorhaben haben nur geringe grenzüberschreitende Auswirkungen.

c) Bei einigen Vorhaben liegt der Schwerpunkt eher auf nationalen Prioritäten als auf dem spezifischen Interesse der örtlichen Bevölkerung in den Grenzgebieten.

d) Es gab nur wenige gemeinsame Vorhaben mit Interreg, was teilweise auf die Unvereinbarkeit der Durchführungsverfahren der beiden Programme zurückzuführen ist.

e) Bei der Einführung des Programms wurden von den Mitgliedstaaten und den Phare-Ländern keine gemeinsamen Pläne erstellt, die sich auf beide Seiten der Grenzen bezogen.

f) Das Programm trägt nicht zum Abbau des regionalen Gefälles innerhalb der Phare-Länder bei, da es sich bei den in seinem Rahmen unterstützten Regionen im allgemeinen schon um die wohlhabendsten Regionen der betreffenden Länder handelt. Die in Zukunft vorgesehene Zuweisung von bis zu einem Drittel der Mittelausstattung des Programms an andere Grenzgebiete dürfte zwar eine Verringerung der regionalen Unterschiede fördern, doch sind weiterhin spezifische regionalpolitische Instrumente erforderlich.

g) Die Programmverwaltungsverfahren waren sowohl in den Empfängerländern als auch innerhalb der Kommission zu stark zentralisiert.

h) In den neuen Phare-Leitlinien werden die Besonderheiten des CBC-Programms nicht ausreichend berücksichtigt.

97. Insgesamt vertritt der Hof die Ansicht, daß das CBC-Programm bei der Unterstützung der mittel- und osteuropäischen Länder durch die Europäische Union einen wirksamen Beitrag leisten kann, sofern die Kommission diese Mängel beseitigt.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. November 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. KARLSSON

Präsident

(1) Siehe Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1628/94 der Kommission vom 4. Juli 1994 über die Durchführung eines Programms über grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Ländern in Mittel- und Osteuropa und Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Rahmen der Aktion Phare, ABl. L 171 vom 6.7.1994, S. 14.

(2) Das Interreg-Programm wurde 1990 eingerichtet und verfügte für den Zeitraum 1990 - 1994 über eine Mittelausstattung von 1000 Mio. ECU. Dieser Betrag wurde für 1995 - 1999 auf 2400 Mio. ECU erhöht.

(3) Albanien, Bulgarien, die Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien (FYROM), Ungarn und die Slowakische Republik.

(4) Von der Kommission unabhängige Einrichtungen in den Grenzregionen in Österreich, der Tschechischen Republik, Deutschland und Polen, die für die Koordinierung der Projektplanung zuständig sind. Sie setzen sich zusammen aus Vertretern der Kommunen, Bezirke, Handelskammern und ähnlichen Stellen.

(5) Von 1990 bis 1994 stieg die Zahl der Grenzüberschreitungen von Lastwagen zwischen Deutschland und Polen von 606508 auf 1625617 (Polnisches Verkehrsministerium).

(6) Bericht des Internationalen Verbands der Straßentransporteure über die Wartezeiten an den Grenzen, November 1998.

(7) Die Vorhaben werden von Gemeinsamen Programmierungs- und Monitoringausschüssen, in denen die Kommission Beobachterstatus hat, ausgewählt und der Kommission anschließend zur endgültigen Genehmigung vorgelegt.

(8) Quelle: Polnisches Verkehrsministerium.

(9) Insbesondere in Kuznicka und Terespol an der Grenze zu Weißrußland (siehe die Berichte des Internationalen Verbands der Straßentransporteure (IRU) unter der Website: www.iru.org).

(10) Quelle: Polnisches Verkehrsministerium.

(11) Bewertung des Phare-Zollprogramms, PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) CBC-Mehrjahresrichtprogramm für die Tschechische Republik und Österreich, S. 19.

(13) Auf der zweiten Gesamteuropäischen Verkehrskonferenz, die 1994 auf Kreta stattfand, wurden zehn solcher Korridore für Mittel- und Osteuropa festgelegt.

(14) In der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 23. April 1997 (KOM(97) 172 endg.) über die Anbindung des Verkehrsinfrastrukturnetzes der Europäischen Union an die Nachbarstaaten heißt es, daß die Rendite bei von der Kommission finanzierten Infrastrukturvorhaben in Osteuropa "grundsätzlich bei mindestens 10 %" liegen sollte.

(15) Ungefähr die Hälfte der Gemeinden in den für eine CBC-Förderung in Betracht kommenden Gebieten sind nicht an das nationale Eisenbahnnetz angebunden (LACE-Phare-Vorhaben; Themenpapier: Bulgarien-Griechenland, 1997).

(16) 37 % der Gemeinden in der für eine CBC-Förderung in Frage kommenden Grenzregion haben keine Nationalstraßen, (LACE-Phare-Vorhaben, Themenpapier: Bulgarien-Griechenland, 1997).

(17) Bulletin der Europäischen Union, Beilage 10/97.

(18) Im umfassenden gemeinsamen Umweltaktionsprogramm der Helsinki-Kommission für die Ostsee, das sich auf den Zeitraum 1993 - 2012 bezieht, werden die Gesamtkosten für die Säuberung der Ostsee auf 18 Mrd. ECU veranschlagt.

(19) Bericht der GD XI über die Richtlinie zur Angleichung der Umweltvorschriften von Juni 1997.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", endg. Bericht von Mai 1997, Tabelle 4.14 (EDC, Irland).

(21) Die beiden Städte gehörten ursprünglich zusammen, wurden aber am Ende des Zweiten Weltkriegs geteilt.

(22) Bulletin der Europäischen Union, Beilage 10/97.

(23) Die wichtigsten Fachgebiete sind Recht, Wirtschaft, Geschichte, Philosophie und Sprachwissenschaft.

(24) Faktisch ein Büro für technische Hilfe (bureau d'assistance technique, BAT).

(25) Zwischen 2 und 3 % ihrer jeweiligen Mittelausstattung im Rahmen des CBC-Programms.

(26) Estland, Lettland, Tschechische Republik, Ungarn, Polen und Slowenien.

(27) Siehe Berichtigungsschreiben Nr. 1 zum Vorentwurf des Haushaltsplans 1994, SEK(93) 1588 endg., Brüssel, 8.10.1993.

(28) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit Phare-Interreg: Vorgeschlagene Leitlinien für die Mehrjahresplanung, August 1994.

(29) Handbuch über das dezentrale Durchführungssystem im Rahmen von Phare, Band 1.

(30) Managementinstrument zur integrierten Planung, Begleitung und Bewertung der Vorhaben.

(31) Beschluß der Kommission über die Leitlinien für die Durchführung des Phare-Programms in den Beitrittsländern, 1998 - 1999, SEK(1998) 1012 endg., Brüssel, 15.6.1998.

(32) Verordnung (EG) Nr. 2760/98 der Kommission vom 18. Dezember 1998 über die Durchführung eines Programms über grenzübergreifende Zusammenarbeit im Rahmen des Phare-Programms, ABl. L 345 vom 19.12.1998, S. 49.

ANHANG I

GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT IN DEN EINZELNEN LÄNDERN UND INTERVENTIONSBEREICHEN (1994 - 1998)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Desirée, Stand vom 31.12.1998.

ANHANG II

BILATERALE PHARE/CBC-PROGRAMME

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1. Ostseeraum

2. Polen/Ostseeraum

3. Polen/Deutschland

4. Tschechische Republik/Deutschland

5. Tschechische Republik/Österreich

6. Slowakei/Österreich

7. Ungarn/Österreich

8. Slowenien/Österreich

9. Slowenien/Italien

10. Bulgarien/Griechenland

11. FYROM/Griechenland

12. Albanien/Griechenland

13. Albanien/Italien

ANHANG III

VERZEICHNIS DER AN ORT UND STELLE GEPRÜFTEN CBC-VORHABEN

(Stand: 31. Dezember 1998)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Die Kommission begrüßt die insgesamt positiven Schlußfolgerungen des Hofs zum Phare-Programm über grenzübergreifende Zusammenarbeit (CBC-Programm; cross-border cooperation) zwischen 1994 und 1998. Nichtsdestoweniger hat die Kommission angesichts der Ergebnisse der Programmausführung in dem genannten Zeitraum bereits Schritte zu einer Reform des Programms eingeleitet, insbesondere durch eine Änderung der CBC-Verordnung.

Die Antworten der Kommission gliedern sich in zwei Abschnitte:

- Kommentare zu den Bemerkungen des Hofs;

- Beschreibung der Maßnahmen im Rahmen der neuen Verordnung und der neuen Leitlinien für das Phare-Programm, die den meisten Empfehlungen des Hofs Rechnung tragen.

Kommentare zu den Bemerkungen des Hofs

a) Verzögerungen bei der Ausführung des Programms (Ziffern 10, 67, 71, 72, 75 und Schlußfolgerung in Ziffer 96a))

Die Kommission stimmt dem Hof darin zu, daß die Haushaltsbehörde auf Veranlassung des Europäischen Parlaments einen allzu hohen Anteil der Gesamtmittelausstattung für das Phare-Programm in die neue Haushaltslinie für das CBC-Programm eingesetzt hat(1) (Ziffern 10 und 67).

Andererseits sind wir jedoch der Meinung, daß es angesichts des innovativen Charakters des CBC-Programms und der begrenzten Verwaltungserfahrung der Empfängerländer unvermeidlich war, daß das Programm nur langsam angelaufen ist, was zu Verzögerungen bei der Ausführung geführt hat.

- Die Kommission mußte eine neue Verordnung ausarbeiten, um die förderwürdigen Grenzregionen sowie Maßnahmen, verantwortliche Institutionen, Programmierungs- und Ausführungsverfahren usw. zu definieren;

- die Phare-Länder mußten neue Strukturen schaffen mit Zuständigkeit für das CBC-Programm auf nationaler und manchmal auch regionaler Ebene;

- zwischen den in Betracht kommenden Phare-Ländern und den benachbarten EU-Mitgliedstaaten mußten Verwaltungsstrukturen bilateralen Zuschnitts geschaffen werden;

- die Phare-Länder mußten in Konsultationen mit den Mitgliedstaaten und der Kommission entsprechende Projekte identifizieren usw.

Es ist zu bedenken, daß die Kommission die Verordnung über das Phare-CBC-Programm am 4. Juli 1994 verabschiedet und informelle Leitlinien für eine Mehrjahresprogrammierung für den Zeitraum 1995 - 1999 bereits im August 1994 vorgelegt hat. Außerdem hat die Kommission den vollen Betrag der für die einzelnen Länder vorgesehenen Mittelausstattung nur dann gebunden, wenn Projekte von akzeptablem Niveau vorgeschlagen wurden.

Die Dotation für die einzelnen Länder wurde ursprünglich anhand objektiver Kriterien wie Bevölkerung und Länge der Grenze festgelegt. Jedoch wurden verschiedentlich die Jahresbeträge gekürzt, weil die betreffenden Länder nicht in der Lage waren, rechtzeitig geeignete Projekte vorzuschlagen (z. B. im Fall Bulgariens und der Slowakischen Republik 1996 und 1997). Ab dem dritten Jahr des CBC-Programms hat die Kommission die jeweilige Aufnahmefähigkeit berücksichtigt. Bezüglich der Leitlinien ist zu sagen, daß die Verordnung (EG) Nr. 1628/94 vom 4. Juli 1994 auf der Rechtsgrundlage der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates über das Phare-Programm erlassen wurde, so daß die auf letzterer basierenden allgemeinen Leitlinien für das Phare-Programm auch für das CBC-Progamm gelten und eine rechtliche Verpflichtung zum Erlaß neuer Leitlinien nicht bestand. Die CBC-Verordnung ist selbst hinreichend genau formuliert. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß für die Ausführung des CBC-Programms wie für alle anderen Phare-Programme das Handbuch für ein dezentrales Durchführungssystem (Decentralised Implementation System, DIS) zugrunde zu legen ist. Mit den im August 1994 erlassenen zusätzlichen Verwaltungsanweisungen wurden hinreichend klare Angaben darüber geliefert, wie die Mehrjahres-Richtprogramme für den Zeitraum 1995 - 1999 und die darauf basierenden Rahmenabkommen zwischen den Partnern mit den vereinbarten Zielen und Prioritäten der Zusammenarbeit und der Einsetzung gemischter Programmierung- und Monitoring-Ausschüsse vorzubereiten waren. Ferner gab die Kommission genaue Hinweise für die Einrichtung gemeinsamer Fonds für Kleinvorhaben, die operationell werden sollten, sobald die Phare-Länder die notwendigen Kapazitäten für eine dezentrale Verwaltung geschaffen hätten, d. h. Anfang 1997. Wegen der Besonderheiten der grenzübergreifenden Zusammenarbeit erwies sich die Ausführung der Programme jedoch als schwieriger und zeitraubender als erwartet. Trotz intensiver Bemühungen um eine Beschleunigung der Auftragsvergabe ist die Ausführungsrate niedriger als bei anderen Phare-Programmen (Ende 1998 lag die Ausführungsrate für das CBC-Programm bei 47 %, verglichen mit 67 % für die Phare-Länderprogramme). Dies erklärt sich in erster Linie aus den besonderen Schwierigkeiten der grenzübergreifenden Zusammenarbeit. Viele Programme an den Außengrenzen wie an den Binnengrenzen haben sich verzögert. Zu bedenken ist auch, daß die Partner zum Teil über keine oder nur geringe Verwaltungserfahrung im Bereich der Zusammenarbeit verfügen. In Grenzgebieten, in denen das Phare- und das Interreg-Programm zusammentreffen, kommt hinzu, daß wegen der unterschiedlichen Rechtsgrundlagen unterschiedliche Verfahren nebeneinander laufen, was in den Ziffern 68, 69 und 70 des Berichts auch anerkannt wird.

Um die mangelnde Verwaltungserfahrung in den Empfängerländern auszugleichen, hat die Kommission bereits im Anfangsstadium der Programmausführung beträchtliche Mittel für technische Hilfe bereitgestellt, nicht nur im Rahmen von Einzelprogrammen, sondern auch durch horizontale Programme.

b) Geringe grenzübergreifende Auswirkungen einiger Vorhaben (Ziffern 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 91 und Schlußfolgerung in Ziffer 96b))

Die Kommission pflichtet der Ansicht des Hofs bei, daß "sich bei der großen Mehrheit der CBC-Vorhaben... irgendeine Art von grenzüberschreitenden Auswirkungen ermitteln läßt, obwohl es nicht immer leicht ist, diese zu messen" (Ziffer 60).

Die Kommission räumt ein, daß diese Auswirkungen in ihrer Intensität sehr unterschiedlich sind. Bevor Vorschläge für ein CBC-Projekt im Rahmen von Phare bei der Kommission eingereicht werden, werden die grenzübergreifenden Auswirkungen von den gemischten Programmierungs- und Monitoring-Ausschüssen und oft auch von deren sektoriellen Arbeitsgruppen erörtert und bewertet; diese richten dann gemeinsam entsprechende Empfehlungen an die zuständigen Behörden der Phare-Länder. Anschließend werden die grenzübergreifenden Auswirkungen von der Kommission geprüft und evaluiert, wie aus den Projektbeschreibungen und 'logframe'-Matrices ersichtlich wird. Die Kommission räumt ein, daß in einigen Fällen die Vorbereitung der erforderlichen Unterlagen durch die Partnerländer verbessert werden muß, was im übrigen auf das gesamte Phare-Programm zutrifft; sie wird daher, soweit erforderlich, weiterhin technische Hilfe leisten.

In dem Bericht heißt es (Ziffer 9), daß die "Durchführung... beim polnisch-deutschen Programm am weitesten vorangeschritten [ist]. Allerdings ist eines der Hauptprobleme, das mit dem Programm angegangen werden sollte, die langen Wartezeiten an den Grenzübergängen, immer noch nicht beseitigt... Bei den Programmen Albanien-Griechenland [...], Albanien-Italien [...], Bulgarien-Griechenland [...] und Slowakische Republik-Österreich [...] traten erhebliche Schwierigkeiten auf". Die Kommission ist ebenfalls der Ansicht, daß das CBC-Programm Polen-Deutschland am erfolgreichsten war, obwohl es 1994 unter schwierigen Bedingungen angelaufen ist und in den ersten Jahren Verzögerungen eintraten. Bei der Beurteilung der nach wie vor langen Wartezeiten an den Grenzübergängen ist der erhebliche Anstieg des Verkehrsaufkommens an den Grenzübergängen zur EU insgesamt zu berücksichtigen. An den deutsch-polnischen Grenzübergangsstellen hat sich das Verkehrsaufkommen bei Personenwagen versiebenfacht, bei Lastwagen verdreifacht. Es ist nicht zu erwarten, daß dieses Problem mit Hilfe der begrenzten Mittel des CBC-Programms gelöst werden kann. Wie in den Ziffern 21 (Vorhaben von Osinow Dolny) und 24 (Bahnhof von Cheb (Eger)) erwähnt ist, trifft in einigen Fällen die Mitgliedstaaten die Schuld an den geringen grenzübergreifenden Auswirkungen der CBC-Projekte. Im Fall des Vorhabens Bahnhof Cheb bemüht sich nach einer Änderung der Elektrifizierungspläne der Deutschen Bahn jetzt die tschechische Eisenbahngesellschaft um eine Auslastung der Kapazitäten des Bahnhofs Cheb durch Verlagerung von Verkehrsdiensten von weniger leistungsfähigen Anlagen der Region und vielleicht sogar von Dresden nach Cheb. Nach der Kommission vorliegenden Angaben soll die Elektrifizierung auf deutscher Seite nach wie vor durchgeführt werden, allerdings zu einem späteren Zeitpunkt.

Was die Verkehrsvorhaben (Straßen- und Eisenbahnverkehr) im Grenzgebiet zwischen Bulgarien und Griechenland anbetrifft, deren Ausführung sich erheblich verzögerte (Ziffern 28 und 29), so sind die Verträge jetzt unterzeichnet worden, und die Arbeiten werden in Kürze anlaufen. Nach Ansicht der Kommission werden diese Projekte wesentliche Auswirkungen auf die internationalen, nationalen und lokalen Verkehrsverbindungen haben. Insbesondere das Vorhaben zur Modernisierung der Eisenbahn wird sich entscheidend zugunsten der lokalen Bevölkerung auswirken. Auch den Straßenverkehrsvorhaben wird eine wichtige strategische Rolle in der Wirtschaftsentwicklung der gesamten Region zukommen.

Die Kommission pflichtet der Feststellung des Hofs bei, daß Fahrradwege kaum zur Behebung von Verkehrsproblemen im Rahmen der Programme zwischen Österreich und den angrenzenden Phare-Ländern beitragen können (Ziffer 23). In Zukunft werden derartige Vorhaben, die den Fremdenverkehr in der Gegend fördern können, nur noch im Rahmen von Fonds für Kleinvorhaben finanziert.

Angesichts der guten Ergebnisse des Phare-CBC-Programms im Grenzgebiet zwischen Polen und Deutschland - im Vergleich zu anderen Grenzgebieten, in denen die Partnerländer bis 1998 üblicherweise eine Vielzahl relativ kleiner Vorhaben ausgewählt haben - kann die Kommission der Auffassung des Hofs (Ziffer 12), daß das "CBC-Programm sich auf relativ kleine Vorhaben mit starken lokalen/regionalen und grenzüberschreitenden Auswirkungen konzentrieren" sollte, nur teilweise zustimmen. Nach unseren Erfahrungen zeigt sich deutlich, daß mehr noch als bei den allgemeinen Phare-Programmen in diesen Ländern die Kapazitäten für die Verwaltung zahlreicher kleinerer Vorhaben fehlen, insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene, was zu wachsenden Verzögerungen führt. Die Kommission ist daher nach wie vor fest entschlossen, unter anderem durch die Festsetzung eines Mindestvorhabenbetrags von 2 Mio. EUR für eine angemessene Konzentration der Mittel und entsprechend fühlbare Auswirkungen zu sorgen, obwohl dieser Grundsatz natürlich in einigen Fällen flexibel gehandhabt werden wird.

Andererseits befürwortet die Kommission jedoch auch die Einrichtung von Fonds für Kleinvorhaben, damit die lokalen Entscheidungsträger vor Ort Kleinvorhaben beschließen und so die notwendige Verwaltungserfahrung erwerben können. Wie vom Hof vorgeschlagen (Ziffer 13), sollen die Fonds für Kleinvorhaben stärker genutzt werden: bis zu 20 % der einem Land zugewiesenen Mittel können für diesen Zweck verwendet werden (im Haushaltskommentar des Europäischen Parlaments war von 10 % die Rede); außerdem wurde der Hoechstbetrag je Vorhaben von 50000 auf 300000 EUR angehoben. In mehreren Fällen haben die Euroregionen bei der Verwaltung von Fonds für Kleinvorhaben wertvolle Hilfe geleistet, und die Kommission befürwortet eine Ausweitung ihrer Rolle in anderen Grenzgebieten (wie in Ziffer 13 vorgeschlagen), soweit dies möglich ist.

Die Kommission hat auch die Ausdehnung des LACE-Netzes unterstützt, das unter anderem auf eine Verbesserung der Verwaltungskapazitäten auf lokaler Ebene abzielt. Die Kommission räumt ein, daß an Meeresgrenzen, die ebenfalls für eine Unterstützung durch das CBC-Programm in Betracht kommen, möglicherweise die grenzübergreifenden Auswirkungen geringer sind (Ziffer 61). Zu berücksichtigen ist dabei auch, daß es kein schwedisches Interreg-Programm gibt. Im Rahmen des CBC-Programms für die baltischen Staaten wurde seit 1995 ein sogenanntes "transnationales" Konzept verfolgt, nach dem die vier Mitgliedstaaten und die vier Phare-Länder, die an die Ostsee angrenzen (gemeinsam mit Rußland als Beobachter) über eine Mehrjahres-Strategie für die Region verhandelt und Einigung über Projektvorschläge erzielt haben, die dann der Kommission vorgelegt wurden. Auf diese Weise konnten Investitionsvorhaben, insbesondere im Verkehrs- und Umweltbereich, unterstützt werden, die der gesamten Ostseeregion zugute kommen. Dank der Einrichtung einer Phare-Fazilität für den Ostseeraum im Jahr 1996 wurde die Möglichkeit geschaffen, in größerem Umfang "sanfte" Kleinvorhaben auszuwählen, die aufgrund von Vorschlägen der "Basis" entwickelt worden waren.

Ein Sektor, in dem sich an Meeresgrenzen nur ein "transnationales" Konzept bewähren kann, ist der Telekommunikationssektor (beispielsweise die in Absatz 36 erwähnte Untersee-Glasfaser-Telekommunikationsverbindung in Litauen). Aber auch an einigen Landgrenzen wurde in Ausnahmefällen ein "transnationales" Konzept zugrunde gelegt, zum Beispiel bei der Untersee-Glasfaser-Kabelverbindung im Rahmen des Vorhabens Adria I, das von einem internationalen Konsortium durchgeführt wurde und dessen Albanien betreffender Teil aus dem Phare-CBC-Programm 1995 für Albanien und Griechenland kofinanziert wurde; in Anbetracht der bedeutenden Auswirkungen dieses von Albanien und Griechenland nachdrücklich befürworteten und gemeinsam vorgeschlagenen Vorhabens auf internationaler, nationaler und lokaler Ebene (durch verbesserte Telekommunikationsverbindungen zwischen den Regionen beiderseits der Grenze) hat sich die Kommission bereit erklärt, einen Beitrag zu leisten. Die 1,7 Mio. ECU wurden zur Finanzierung des Anteils der albanischen Telecom an dem internationalen Gesamtbeitrag zu dem 500 km umfassenden Projekt Adria I verwendet. Mit dieser Mittelzuweisung aus dem CBC von 1995 wurden somit 8 % des Abschnitts 2 Dubrovnik-Dures und 14,2 % des Abschnitts 3 finanziert. Diese Mittel dienten folglich ausschließlich zur Finanzierung desjenigen Teils der Glasfaserkabelverbindung, der durch albanische Hoheitsgewässer verläuft. Die Kommission pflichtet dem Hof bei, daß die Entwicklung gemeinsamer Strategien für die gesamte Grenzregion in den meisten Fällen schwierig war (Ziffer 62). Während der Vorbereitung der CBC-Mehrjahres-Richtprogramme und der operationellen Interreg-Programme für den Zeitraum 1995 - 1999 fanden jedoch in den meisten Grenzgebieten intensive Konsultationen zwischen den Phare-Ländern und den benachbarten Mitgliedstaaten statt, in deren Verlauf gemeinsame Prioritäten festgelegt werden konnten, wenngleich in der unterschiedlichen Gewichtung dieser Prioritäten die Unterschiede in der Wirtschaftsentwicklung zum Ausdruck kamen.

In Ziffer 74 des Berichts heißt es zu den "Faktoren, die die Auswirkungen des CBC-Programms beeinträchtigen", daß die "Kommission... zur Erstellung der mehrjährigen Richtprogramme für die Durchführung des CBC-Programms ausgiebig die Dienste einer Beraterfirma in Anspruch [nahm]". Nach dem Wortlaut des betreffenden Vertrags (Vertrag Nr. 940856 und Zusatzvertrag 950726) mit der Firma LRDP hatte diese Firma die Aufgabe, den für eine Förderung in Betracht kommenden MOEL bei der Identifizierung von vorrangigen Gebieten und Sektorprioritäten für das CBC-Programm im Zeitraum 1995 - 1999 zu helfen; sie leistete den betreffenden nationalen und regionalen Behörden technische Unterstützung bei der Ausarbeitung der Phare-CBC-Mehrjahres-Richtprogramme.

c) Unterstützung von nationalen Prioritäten statt der spezifischen Interessen der örtlichen Bevölkerung (Schlußfolgerungen in Ziffer 96c))

In dem Bericht des Hofs heißt es, daß "bei einigen Vorhaben... der Schwerpunkt eher auf nationalen Prioritäten als auf dem spezifischen Interesse der örtlichen Bevölkerung in den Grenzgebieten [liegt]" (Ziffer 96c) und "daß Vorhaben, die in erster Linie der Bevölkerung in den Grenzregionen zugute kommen, [keine] ausreichende Priorität eingeräumt wurde" (Ziffer 12).

Die Kommission räumt ein, daß zumindest im Anfangsstadium des Programms - allerdings je nach Land in unterschiedlichem Maße - nationale Prioritäten bei der Ausarbeitung der Projektvorschläge berücksichtigt wurden. Dies steht als solches nicht im Widerspruch zu der Kommissionsverordnung (EG) 1628/94, in deren Artikel 4 Absatz 1 Ziffer ii) es heißt, daß Projekte in Betracht kommen, "die von den jeweils beteiligten Ländern genehmigt sind, die sich beiderseits der Grenze auswirken, die zur Strukturentwicklung in den Grenzregionen beitragen und die Zusammenarbeit zwischen den ostmitteleuropäischen Ländern und der Gemeinschaft in ihrer Gesamtheit fördern...". Auch die Tatsache, daß große Investitionsvorhaben im Bereich des Verkehrs zur Ergänzung der Transeuropäischen Netze (gemäß Artikel 5 Absatz 1 siebter Gedankenstrich der Verordnung (EG) 1628/94) auf landesweiter Ebene beschlossen wurden, bedeutet nicht, daß diese Projekte nicht auch auf lokaler Ebene positive Auswirkungen haben; die beiden Aspekte sind nämlich komplementär, da diese Vorhaben (beispielsweise an den Grenzen zwischen Bulgarien und Griechenland oder zwischen Polen und Deutschland) zur Wirtschaftsentwicklung in den betreffenden Grenzgebieten beitragen.

Obgleich die Mitwirkung der regionalen und lokalen Behörden bei der Ausarbeitung und Durchführung von grenzübergreifenden Projekten in den meisten Ländern im Laufe der Zeit immer mehr an Bedeutung gewonnen hat, stimmt die Kommission dem Hof darin zu, daß die künftige Erarbeitung integrierter Regionalentwicklungsstrategien zur Konsolidierung dieses Trends beitragen muß.

d) Es gäbe nur wenige gemeinsame Vorhaben mit dem Interreg-Programm (Ziffer 11 und Schlußfolgerungen in Ziffer 96d))

Die Kommission räumt ein, daß es nur in wenigen Fällen wirklich zu gemeinsamen Vorhaben kam. Unterschiedliche Prioritäten auf beiden Seiten der Grenzen infolge der beträchtlichen Unterschiede in der Wirtschaftsentwicklung waren der Hauptgrund dafür. Soweit gemeinsame Vorhaben identifiziert wurden, erwiesen sich die Verfahrensunterschiede aufgrund der unterschiedlichen Rechtsgrundlagen von Phare und Interreg sowie aufgrund der Haushaltsordnung als hinderlich bei Projekten, für die ein einheitliches Vergabeverfahren, ein einziger Auftrag und eine gemeinsame Durchführung erforderlich wären. Solche Unterschiede sind zum Beispiel die vorherige Genehmigung des Projekts durch die Kommission, die bei Phare (nicht hingegen bei Interreg) erforderlich ist, die Jährlichkeit des Phare-Haushalts gegenüber einer Mehrjahres-Dotation für Interreg sowie die Sonderregeln für die Auftragsvergabe, die gemäß Titel IX der Haushaltsordnung im Falle des Phare-Programms gelten. Es war der Kommission nicht möglich, diese Probleme im Rahmen der neuen Phare-CBC-Verordnung vom Dezember 1998 zu lösen, die eine Verordnung der Kommission ist. Eine Lösung kann nur durch eine Änderung der Haushaltsordnung gefunden werden.

e) Keine gemeinsamen Pläne für beide Seiten der Grenze (Ziffern 55, 62, 94 und Schlußfolgerung in Ziffer 96e))

Die Kommission gibt zu, daß wirklich gemeinsame, für beide Seiten der Grenze geltende Pläne in der Anlaufphase des Programms nicht erstellt worden sind. Wie bereits erwähnt, sind jedoch für den Zeitraum 1995 - 1999 die Mehrjahres-Programmierungsdokumente (Mehrjahres-Richtprogramme für Phare-CBC, operationelle Programme für Interreg) in enger Zusammenarbeit zwischen Vertretern der Phare-Länder und der benachbarten Mitgliedstaaten erstellt worden. Daher sind in beiden Arten von Dokumenten wechselseitige Hinweise auf Besonderheiten, Stärken und Schwächen der Grenzregionen, bereits eingeleitete CBC-Vorhaben, Ziele und gemeinsame Prioritäten (wenn auch mit unterschiedlicher Gewichtung) enthalten. Die Ausarbeitung gemeinsamer Regionalentwicklungspläne für die fraglichen Grenzregionen ist eine der wichtigsten Neuerungen der neuen Phare-CBC-Verordnung.

f) Das Programm trägt nicht zum Abbau des regionalen Gefälles innerhalb der Phare-Länder bei (Ziffer 59 und Schlußfolgerung in Ziffer 96f))

In dem Bericht heißt es: "Das Programm trägt nicht zum Abbau des regionalen Gefälles innerhalb der Phare-Länder bei, da es sich bei den in seinem Rahmen unterstützten Regionen im allgemeinen schon um die wohlhabendsten Regionen der betreffenden Länder handelt."

Die Kommission räumt ein, daß das Phare-CBC-Programm im Zeitraum 1994 - 1998 nicht als Teil einer umfassenderen Regionalentwicklung gesehen wurde und eine bessere Eingliederung in den Gesamtrahmen der Heranführungsstrategie erforderlich gewesen wäre. Außerdem mußte die zunächst unausgewogene Verteilung der Haushaltsmittel zwischen dem Phare-CBC-Programm und den anderen Prioritäten der Heranführungsstrategie sowie zwischen verschiedenen Regionen ein und desselben Bewerberlandes korrigiert werden. Die Kommission hat daher den geographischen Geltungsbereich des Programms ausgeweitet. Heute gelten die Maßnahmen des CBC-Programms nicht mehr nur für die Grenzgebiete zwischen den Phare-Ländern und der EU, sondern können auch in den - häufig ärmeren - Grenzregionen zwischen den verschiedenen Beitrittskandidaten durchgeführt werden. Auf diese Weise können sich diese Gebiete auf eine künftige Beteiligung am Interreg-Programm vorbereiten; außerdem konnte Rumänien in das Programm einbezogen werden.

Die Kommission pflichtet dem Bericht (Ziffer 96f) auch darin bei, daß neben dem CBC-Programm weiterhin spezifische regionalpolitische Instrumente erforderlich sind, und hat die Bewerberländer aufgefordert, nationale Entwicklungsprogramme aufzustellen, in deren Rahmen ab dem Jahr 2000 Investitionen zur Verbesserung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts aus Phare-Mitteln kofinanziert werden können.

g) Die Programmverwaltungsverfahren waren sowohl in den Empfängerländern als auch innerhalb der Kommission zu stark zentralisiert (Ziffern 14, 76, 77, 78 und Schlußfolgerung in Ziffer 96g))

Das Phare-CBC-Programm war in den Dezentralizierungsprozeß einbezogen, der 1999 wesentlich beschleunigt wurde; außerdem trat das "dezentrale Durchführungssystem für das Phare-Programm" (decentralised implementation system, DIS)) sowohl für das CBC-Programm als auch für das allgemeine Phare-Programm in Kraft, so daß die Delegationen beispielsweise für die Genehmigung der Ausschreibungsunterlagen in beiden Fällen ähnliche Befugnisse haben. Zu dem Vorschlag des Hofs (Ziffern 14 und 76 bis 78), "daß die Kommissionsdelegationen über qualifizierte Bedienstete (insbesondere Ingenieure) verfügen sollten", ist zu bemerken, daß die Verstärkung der Delegationen durch die Versetzung von Personal im Rahmen der Dezentralisierung an ihre Grenzen gestoßen ist. Angesichts der geringen Bereitschaft der Haushaltsbehörden, der Kommission zusätzliches Personal zu bewilligen, ist es unwahrscheinlich, daß die Delegationen weiteres Personal erhalten können. Allerdings können die Delegationen Ingenieurdienstleistungen in gewissem Umfang im Rahmen der STAP-Mittel (Technische Hilfe für Programme) in Anspruch nehmen.

Bei einer weitergehenden Dezentralisierung von Managementaufgaben von der Kommission zu den beitrittswilligen Ländern sind die rechtlichen Verpflichtungen des Titels IX der Haushaltsordnung zu berücksichtigen, insbesondere diejenigen, die sich auf die Verantwortung der Kommission beziehen. Im Einklang mit der Ratsverordnung (EG) 1266/1999 über die Koordinierung der Heranführungshilfe kann die dezentrale Verantwortung für die Verwaltung der Hilfe den beitrittswilligen Ländern nur unter der Voraussetzung übertragen werden, daß sie bestimmte Mindestkriterien erfuellen (klare Verwaltungsstrukturen, effektive interne Kontrollen, verläßliche nationale Finanzkontrollen, mit den Erfordernissen des Titels IX der Haushaltsordnung zu vereinbarende Regeln für das öffentliche Beschaffungswesen usw....)

Eine weitergehende Dezentralisierung von Managementaufgaben innerhalb der Bewerberländer wird wesentlich davon abhängen, daß in diesen Ländern die Rechtsgrundlagen für eine Regionalpolitik geschaffen und regionale und lokale Verwaltungen aufgebaut werden. Trotz generell zu verzeichnender Fortschritte variiert das Tempo der Reformen sehr stark von einem Land zum anderen.

h) In den neuen Phare-Leitlinien werden die Besonderheiten des CBC-Programms nicht ausreichend berücksichtigt (Ziffern 91, 92, 93 und die Schlußfolgerung in Ziffer 96h))

In Absatz 91 des Berichts wird kritisiert, daß in den 1998 veröffentlichten neuen Leitlinien für das gesamte Phare-Programm für CBC-Vorhaben eine Mindestgröße von 2 Mio. EUR festgelegt worden ist. Wie bereits unter b) ausgeführt wurde, wird die Kommission an diesem Schwellenwert festhalten. Jedoch ist im Entwurf der neuen Leitlinien für den Zeitraum 2000 - 2006 vorgesehen, die 2-Millionen-Grenze für die Mindestgröße von Phare-Projekten im Falle des CBC-Programms flexibel anzuwenden.

In dem Bericht heißt es (Ziffer 93): "Solch erhebliche Änderungen - sowohl die Verabschiedung der neuen Verordnung als auch die Mittelzuweisungen an Phare-Phare-Grenzgebiete - wären in Anbetracht der Mehrjahres-Richtprogramme für den Zeitraum 1995 - 1999 besser erst am Ende des Programmplanungszeitraums 1995 - 1999 vorgenommen worden."

Die Kommission hielt es aufgrund des 1998 veröffentlichten Evaluierungsberichts über das CBC-Programm und im Hinblick auf die Erweiterung für dringend, nach ausführlichen Gesprächen mit den Phare-Ländern und den Mitgliedstaaten die in der neuen Verordnung vorgesehenen Änderungen einzuführen. Die neue Verordnung ist von den für die Außenbeziehungen und die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen gemeinsam ausgearbeitet worden, um für eine möglichst weitgehende Abstimmung mit dem Interreg-Programm zu sorgen, und ist von den beiden zuständigen Mitgliedern der Kommission gemeinsam vorgeschlagen worden. Die Kommission hat auch dem Haushaltskommentar des Europäischen Parlaments für 1999 Rechnung getragen. Außerdem ist es nicht zu Störungen der laufenden Programme an den Grenzen zur EU gekommen, auch wenn die Zuwendungen für diese Grenzgebiete etwas gekürzt wurden, wenn man bedenkt, daß die von den Haushaltsbehörden beschlossene Gesamtmittelausstattung für eine Vielzahl von Grenzgebieten unverändert geblieben ist.

VERBESSERUNGSMASSNAHMEN

Aufgrund der von der Kommission in Auftrag gegebenen externen Evaluierung des Phare-CBC-Programms für 1994 - 1998 und nach gründlichen Erörterungen mit den Phare-Ländern und den Mitgliedstaaten im Phare-Verwaltungsausschuß hat die Kommission im Dezember 1998 die neue CBC-Verordnung erlassen. An wesentlichen Verbesserungen der neuen Verordnung sind zu nennen:

- Das Phare-CBC-Programm wird eingebunden in eine umfassendere Regionalentwicklungspolitik im Kontext der Heranführungsstrategie;

- das Programm wird auf die Grenzgebiete zwischen den Phare-Ländern ausgedehnt, damit sich diese auf ihre spätere Beteiligung an Interreg-Projekten vorbereiten können; außerdem wird dadurch Rumänien in das Programm einbezogen;

- in allen Grenzgebieten werden gemischte Kooperationsausschüsse (Joint Cooperation Committees, JCC) eingesetzt, denen Vertreter der Nachbarländer und Vertreter der Kommission angehören werden;

- diese gemischten Ausschüsse werden ein gemeinsames Planungsdokument mit einer Mehrjahres-Programmierung ausarbeiten, das gemeinsame Entwicklungsstrategien und -prioritäten für jede der Regionen enthält, die zunehmend als wirtschaftliche, soziale und geographische Einheiten angesehen werden. Auf der Grundlage dieser gemeinsamen Planungsdokumente wird dann einmal im Jahr gemeinsam eine Projektauswahl getroffen;

- in jeder der Grenzregionen können gemeinsame Fonds für Kleinvorhaben eingerichtet werden, denen ein begrenzter Teil der Mittel zugewiesen werden kann.

Die mit der neuen Phare-CBC-Verordnung einführten Verbesserungen sowie die neue Ausrichtung in den Phare-Leitlinien werden zusammen mit einer weitergehenden Dezentralisierung der Programmausführung dazu beitragen, die in dem Bericht angesprochenen Schwierigkeiten zu beheben.

a) Das Ausführungstempo hat sich in den meisten Fällen beschleunigt. Wie im Falle des allgemeinen Phare-Programms werden auch die aus dem CBC-Programm unterstützten Projekte von der Kommission erst dann genehmigt, wenn sie Ausführungsreife erlangt haben. Soweit nach wie vor Probleme bezüglich der Aufnahmefähigkeit bestehen, wird dies bei den künftigen Mittelzuweisungen berücksichtigt; die Verteilung der Gelder zwischen den Grenzregionen ist jetzt ausgewogener, nachdem die Phare-Phare-Grenzgebiete 1999 als förderwürdig anerkannt wurden und erstmals (wenn auch geringe) Zuwendungen erhielten. Da sich die neuen Phare-Leitlinien auch auf das CBC-Programm beziehen, dürfte die neue CBC-Verordnung, ergänzt durch die Anweisungen für die Ausarbeitung der gemeinsamen Planungsdokumente und die überarbeiteten Leitlinien zu den Fonds für Kleinvorhaben, hinreichend Anleitung bieten. Außerdem gewinnen die Verwaltungen in den Empfängerländern mit fortschreitender Durchführung des CBC-Programms an Erfahrung; besondere Aufmerksamkeit wird dabei den neuen Grenzgebieten gewidmet, in denen CREDO- und LACE-Programme durchgeführt werden können.

b) Die grenzübergreifenden Auswirkungen der Projekte sollten sich verstärken, da diese Projekte auf gemeinsamen Mehrjahres-strategien basieren werden, die für die betreffenden Grenzregionen als wirtschaftliche und soziale Einheiten entwickelt werden. Außerdem werden die gemischten Kooperationsausschüsse einmal im Jahr gemeinsame Projektvorschläge ausarbeiten. Die Kommission wird weiterhin die grenzübergreifenden Auswirkungen jedes der Vorhaben beurteilen, die von den JCC identifiziert und von dem betreffenden Phare-Land vorgeschlagen worden sind. Jedoch sollten die grenzübergreifenden Auswirkungen auf Programm- und nicht auf Projektebene bewertet werden.

c) Da die CBC-Programme auf gemeinsamen Planungsdokumenten in mehrjährigem Rahmen basieren werden, die gemeinsame Entwicklungsstrategien und -prioritäten für die betreffenden Grenzgebiete enthalten, und außerdem in den gemischten Kooperationsausschüssen Vertreter regionaler und lokaler Körperschaften mitarbeiten, sollten die nationalen Entwicklungsprioritäten bei der grenzübergreifenden Zusammenarbeit stärker in den Hintergrund treten. In dem Maße, wie in den Bewerberländern regionale Strukturen und Zuständigkeiten geschaffen werden, werden auch die regionalen und lokalen Behörden vermehrt in die Ausarbeitung integrierter Regionalentwicklungspläne eingebunden.

d) Obwohl in der neuen Phare-CBC-Verordnung eine wirkliche gemeinsame Planung vorgesehen ist, die zur Folge haben würde, daß mehr und mehr Vorhaben gemeinsam durch die CBC- und Interreg-Programme unterstützt werden, dürften solche Fälle wegen der erwähnten Unterschieden zwischen den beiden Grundverordnungen eher Ausnahmen bleiben.

e) Im Jahr 2000 werden gemeinsame Planungsdokumente für die Gebiete beiderseits der jeweiligen Grenzen erstellt werden. Diese enthalten eine genaue Lagebeschreibung, eine langfristige Strategie für die grenzübergreifende Zusammenarbeit, die wichtigsten Prioritäten und Maßnahmen im Rahmen dieser Zusammenarbeit, einen indikativen Finanzierungsplan für 2000 - 2002 in einem Zeitrahmen von sieben Jahren, ein Verfahren für die gemeinsame Projektauswahl sowie Bestimmungen über die Einrichtung gemeinsamer Fonds, die Projektausführung und institutionelle Fragen.

f) Da das Phare-CBC-Programm überdies in eine umfassendere Regionalentwicklungspolitik eingebunden werden soll - unter Beachtung der spezifischen Erfordernisse der grenzübergreifenden Zusammenarbeit - und die Gebiete an den Grenzen zwischen den beitrittswilligen Ländern einbezogen worden sind (eine Ausdehnung auf die künftigen Außengrenzen