Sonderbericht zur Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1994 zusammen mit der Antwort der Kommission, Antwort des Parlaments, Antwort des Rates, Antwort des Gerichtshofes, Antwort des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen

INHALT Ziffern

1. Bedingungen für die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung 1.1 - 1.44

Mandat des Hofes 1.3 - 1.4

Unter die DAS fallende Rechnungen und Vorgänge 1.5 - 1.8

Reichweite und Grenzen der DAS 1.9 - 1.26

Prüfungsnormen und Prüfungsmethodik des Hofes 1.27 - 1.44

2. Durchführung der Prüfung 2.1 - 2.22

Sachzwänge bei den Prüfungsarbeiten 2.1 - 2.10

Durchgeführte Prüfungsarbeiten 2.11 - 2.22

3. Prüfungsergebnisse 3.1 - 3.151

Allgemeine Schlußfolgerung 3.1

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung 3.2 - 3.100

Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge 3.101 - 3.151

4. Lehren, die aus der Zuverlässigkeitserklärung zu ziehen sind 4.1 - 4.17

Ergebnisse der DAS-Prüfung in bezug auf die den Ausgaben zugrunde- liegenden Vorgänge 4.1 - 4.4

Konsequenzen für die Qualität der Mittelbewirtschaftungssysteme der Gemeinschaft 4.5 - 4.8

Erforderliche Abhilfemaßnahmen 4.9 - 4.17

ANHÄNGE: Seite

Anhang I: Ermittlung des Finanzvolumens der schwerwiegenden formalen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Mittelbindungen 49

Anhang II: Kurzbeschreibung der schwerwiegenden Mittelbindungen Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Mittelbindungen 50

Anhang III: Ermittlung des Finanzvolumens der schwerwiegenden wesentlichen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen 51

Anhang IV: Kurzbeschreibung der schwerwiegenden wesentlichen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen 52

Anhang V: Ermittlung des Finanzvolumens der schwerwiegenden formalen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen 55

Anhang VI: Kurzbeschreibung der schwerwiegenden formalen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen 56

Anhang A: Abbildungen I bis VIII 57

KAPITEL 1 Bedingungen für die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung

1.0. INHALT Ziffern

Einleitung 1.1 - 1.2

Mandat des Hofes 1.3 - 1.4

Rechtsgrundlagen 1.3

Vom Hof beschlossene allgemeine Ziele 1.4

Unter die DAS fallende Rechnungen und Vorgänge 1.5 - 1.8

Reichweite und Grenzen der DAS 1.9 - 1.26

Globale Erklärung zur gesamten Rechnungsführung und sämtlichen zugrundeliegenden Vorgängen 1.9

DAS und andere Prüfungsarten 1.10 - 1.16

DAS und Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung 1.17 - 1.19

DAS und Aufdeckung vorsätzlich begangener Unregelmäßigkeiten 1.20 - 1.23

Prüfung der BSP- und MwSt.-Eigenmittel 1.24 - 1.26

Prüfungsnormen und Prüfungsmethodik des Hofes 1.27 - 1.44

Ein Prüfungsansatz, der die gesamte Rechnungslegung und sämtliche Vorgänge des Haushaltsjahres abdeckt 1.27

Experimentelle Methode 1.28

Systembewertung 1.29 - 1.31

Direktprüfung zugrundeliegender Vorgänge 1.32 - 1.35

Methoden der statistischen Stichprobenauswahl 1.36 - 1.37

Kriterien des Hofes 1.38

Definition und Behandlung der Fehler 1.39 - 1.43

Sonstige Prüfungshandlungen 1.44

EINLEITUNG

1.1. Nach dem Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union am 1. November 1993 gibt der Hof zum erstenmal eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge ab (nachstehend: "Zuverlässigkeitserklärung, DAS") (), die sich auf das Haushaltsjahr 1994 bezieht. Er hielt es daher für das Verständnis der Ergebnisse seiner Prüfungen und der daraus gezogenen Schlußfolgerungen für erforderlich, dem Leser in diesem ersten einleitenden Teil hinreichend detailliert zu erläutern, welchen Ansatz und welche Methoden er bei seinen Prüfungsarbeiten zur Stützung der DAS verfolgt hat.

1.2. Der Hof erstellt im übrigen weiterhin einen Jahresbericht und andere Sonderberichte, die ebenfalls vom Rat und dem Parlament im Rahmen des Entlastungsverfahrens zu berücksichtigen sind. Der Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 ist im ABl. C 303 vom 14.11.1995 veröffentlicht.

MANDAT DES HOFES

Rechtsgrundlagen

1.3. In Übereinstimmung mit den Verträgen () hat der Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften (nachstehend: "Hof") für das Haushaltsjahr 1994 die Rechnungsführung sowie die zugrundeliegenden Vorgänge betreffend die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union geprüft, um dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit dieser Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der entsprechenden Vorgänge vorzulegen ().

Vom Hof beschlossene allgemeine Ziele

1.4. Der Hof hat sich das Ziel gesetzt, auf der Grundlage der durchgeführten Prüfungsarbeiten eine Stellungnahme darüber abgeben zu können,

- ob der Jahresabschluß, nämlich die konsolidierte Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht, global zuverlässig ist, d. h., ob sie gemäß den Verträgen, der Haushaltsordnung und den diesbezüglichen Durchführungsbestimmungen sowie den für den öffentlichen Sektor geltenden allgemein anerkannten Rechnungsführungsgrundsätzen ein der Wirklichkeit entsprechendes Bild der Vermögenslage, der Finanzlage und des Ergebnisses der Vorgänge des am 31. Dezember 1994 abgeschlossenen Haushaltsjahres vermitteln;

- ob die zugrundeliegenden Vorgänge entsprechend den einschlägigen rechtlichen Bestimmungen im allgemeinen rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

UNTER DIE DAS FALLENDE RECHNUNGEN UND VORGÄNGE

1.5. Die untersuchten Rechnungen sind in Band IV - konsolidierte Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht sowie Erläuterungen - der Dokumente zusammengefaßt, die die Kommission den Entlastungsbehörden und - am 28. April 1995 - dem Rechnungshof vorgelegt hat ().

1.6. Die DAS bezieht sich auf die konsolidierte Rechnung aller unter den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union fallenden Maßnahmen, d. h. auf sämtliche Einnahmen und Ausgaben. Gemäß den Artikeln 78, 80 und 81 der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften () erstellt die Kommission Band IV der Gemeinschaftsrechnung, auf den sich die DAS bezieht (), sowie die Bände II und III, die detailliertere Angaben enthalten. Diese Rechnungen werden nicht veröffentlicht. In den als Anhang A beigefügten Abbildungen I bis VIII () sind die wichtigsten Angaben zur Ausführung des Haushaltsplans zusammengefaßt, die aus diesen Rechnungen für das Haushaltsjahr 1994 hervorgehen.

1.7. Die DAS bezieht sich auf die gesamte Rechnungsführung sowie auf die zugrundeliegenden Vorgänge bis zur Ebene der Zahlungspflichtigen und Endbegünstigten.

1.8. Mit der Zuverlässigkeitserklärung gibt der Hof eine Stellungnahme über die Substanz der Rechnungsführung, der Einnahmen und Ausgaben und der damit verbundenen konkreten Vorgänge ab. Bei den Ausgaben ist er daher aufgrund seiner Definition des Begriffs "zugrundeliegender Vorgang" zu der Auffassung gelangt, daß sich seine Prüfung bis auf die Ebene des Endbegünstigten der Gemeinschaftsmittel erstreckt und gegebenfalls auch die Prüfung der materiellen Aspekte der finanzierten Maßnahmen umfaßt. Bei den Einnahmen ist die Situation insofern anders, als das Prüfungsrecht bis zum Zahlungspflichtigen Beschränkungen unterliegt. So bezieht sich die Prüfung bei den traditionellen Eigenmitteln nicht auf die konkreten Vorgänge, sondern nur auf die Belege über die Feststellung der vom Zahlungspflich- tigen geschuldeten Beträge ().

REICHWEITE UND GRENZEN DER DAS

Globale Erklärung zur gesamten Rechnungsführung und sämtlichen zugrundeliegenden Vorgängen

1.9. Nach Maßgabe des Vertrags hat die DAS globalen Charakter. Sie dient weder zur spezifischen Beurteilung eines bestimmten operationellen oder geographischen Gebietes der Gemeinschaftstätigkeit noch sollen hierzu quantifizierte Schlußfolgerungen gezogen werden.

DAS und andere Prüfungsarten

1.10. Die DAS bezieht sich auf den derzeitigen Stand der Rechnungslegung 1994. Die Vorgänge, die in die vom Hof im Rahmen der DAS geprüften Bereiche fallen, werden möglicherweise auf der Grundlange der zur Zeit geltenden Vorschriften noch späteren Überprüfungen von seiten anderer Instanzen unterzogen, insbesondere anläßlich des Rechnungsabschlusses des EAGFL-Garantie.

1.11. Die den geprüften Rechnungen zugrunde liegenden Vorgänge können später von seiten verschiedener Dienststellen der Kommission und in bestimmten Fällen der Mitgliedstaaten überprüft werden, was im Laufe der folgenden Haushaltsjahre zu vielfachen Berichtigungen führen kann. Diese werden zum Zeitpunkt ihrer Durchführung in der Rechnung ausgewiesen. Die vom Umfang her wichtigsten Berichtigungen resultieren - manchmal erst viel später - aus dem im Rahmen des EAGFL-Garantie durchgeführten Verfahren für den Rechnungsabschluß der Zahlstellen. Dies sind jedoch nicht die einzigen Berichtigungen, denn solche Korrekturen können in allen Bereichen vorkommen (Eigenmittel, Strukturfonds, Forschung usw.). Der Umfang der im Rahmen der DAS festgestellten Fehler in den zugrundeliegenden Vorgängen kann eine Vorstellung vom Umfang der noch durchzuführenden Berichtigungen vermitteln. Durch die Möglichkeit solcher künftigen Berichtigungen wird der eigentliche Wert des vom Hof im Rahmen der DAS durchgeführten Bewertungsverfahrens nicht in Frage gestellt, denn es ist normal und sogar wünschenswert, daß solche Berichtigungen erfolgen und von den betreffenden Stellen und Behörden in der Rechnung derjenigen Haushaltsjahre ausgewiesen werden, in denen sie vorkommen.

1.12. Bei früheren Prüfungen anderer Prüfer wurden Unregelmäßigkeiten und Anomalien ermittelt, die der Hof nicht ohne weiteres im Rahmen der für die DAS angewandten statistischen Methode übernehmen kann. Er berücksichtigt sie jedoch bei seiner Endbewertung, insbesondere im Hinblick auf die traditionellen Eigenmittel.

1.13. Einige der anderen Prüfungen führen zur Ermittlung von Vorgängen, bei denen die Rechtmäßigkeit wie auch die Ordnungsmäßigkeit oder die Richtigkeit der Verbuchung aus dem einen oder anderen Grunde problematisch ist, was jedoch nicht immer sofort zu den entsprechenden Berichtigungsmaßnahmen führt (buchmäßige Berichtigungen, Wiedereinziehungen usw.). Dabei handelt es sich zum Beispiel um von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten mitgeteilte Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten (siehe zur Information Tabelle zu Ziff. 3.78) oder um Anomalien, die der Finanzkontrolleur der Kommission bei seinen Prüfbesuchen festgestellt hat.

1.14. Diese mutmaßlich unregelmäßigen Vorgänge werden nicht immer klar bestimmt und quantifiziert; sie beziehen sich häufig auf mehr oder weniger eindeutig ermittelte frühere Haushaltsjahre. Aus dem einen oder anderen Grunde können sie jedoch die Rechtmäßigkeit wie auch die Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge und die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung für 1994 beeinträchtigen. Der Hof ist der Auffassung, daß ihre Ermittlung durch das Gemeinschaftssystem durchaus als positiver Aspekt dieses Systems zu bewerten ist und zeigt sich eher darüber beunruhigt, daß die Weiterverfolgung derart schleppend vor sich geht (unzulängliche buchmäßige Darstellung, mangelhafte Beitreibungsverfahren usw.). Diese Informationen über mögliche Fälle von Unregelmäßigkeiten sind jedoch ebenfalls wichtige Indikatoren für den Umfang der Unregelmäßigkeiten auf der Ebene der zugrundeliegenden Vorgänge.

1.15. Der Hof untersucht, inwieweit die aus den Arbeiten anderer Prüfer resultierenden Informationen über Unregelmäßigkeiten, welche durch in Übereinstimmung mit den allgemein anerkannten Prüfungsnormen durchgeführte Prüfungsverfahren feststellbar sind (), global die Ergebnisse seiner eigenen Arbeiten erhärten, die sich ausschließlich auf die Rechnungsführung und Vorgänge des Haushaltsjahres 1994 beziehen. Die DAS beruht jedoch allein auf den Ergebnissen der Arbeiten, die der Hof unter eigener Kontrolle und nach seinen eigenen Bewertungskriterien durchgeführt hat, denn die Bedingungen, unter denen sich der Hof auf die Arbeiten anderer Prüfer stützen kann, sind noch nicht erfuellt. Im vorliegenden Fall sind die Angaben über diese anderen Arbeiten, die sich oft auf Vorgänge früherer Haushaltsjahre beziehen, außerdem oft nicht genau genug. Im übrigen können die Ergebnisse dieser Arbeiten nicht mit denen des Hofes kombiniert werden, die aufgrund ihrer statistischen Grundlage bereits für alle durch die Prüfung des Hofes abgedeckten Vorgänge des Haushaltsjahres repräsentativ sind, d. h. auch für Vorgänge, die im Rahmen anderer nicht vom Hof durchgeführter Prüfungen als fehlerhaft ermittelt wurden.

1.16. So ergaben sich beispielsweise aus der Analyse der von der Kommission erstellten Kontrollberichte im sozialen Bereich Schwierigkeiten für den Rechnungshof, diese Arbeiten unverändert zu übernehmen. In diesen Berichten werden häufig unrichtige oder nicht zuschußfähige Ausgaben erwähnt, doch wird dazu nicht hinreichend genau das entsprechende Finanzvolumen quantifiziert. Im übrigen werden Fälle dargestellt, die noch mit den betreffenden Mitgliedstaaten kontradiktorisch besprochen werden müssen, bevor definitiv der Schluß auf Fehler gezogen werden kann. Allein die Analyse der den sozialen Bereich betreffenden Kontrollberichte ergibt ein Finanzvolumen von schätzungsweise 130 Mio. ECU für eventuelle Fehler, die Ende 1994 noch auszuräumen und generell den Ausgaben der vor 1994 liegenden Haushaltsjahre anzulasten waren. Eine deutlichere Identifizierung und Quantifizierung der Fehler in diesen Berichten sowie eine genaue Angabe der Haushaltsjahre, in denen die entsprechenden Ausgaben getätigt wurden, würde es dem Hof erleichtern, diese Arbeiten für die Zwecke der DAS zu berücksichtigen.

DAS und Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung

1.17. Mit der DAS selbst wird nicht beurteilt, inwieweit die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung eingehalten wurden. Eine solche Beurteilung wird vom Hof weiterhin im Rahmen seiner anderen Arbeiten vorgenommen, insbesondere im Rahmen des Jahresberichts und seiner sonstigen Sonderberichte.

1.18. Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge muß festgestellt werden, ob die Vorgänge mit den Gemeinschaftsregelungen und insbesondere mit der Haushaltsordnung übereinstimmen. Darin heißt es an mehreren Stellen, insbesondere in den Artikeln 2, 28 Absatz 2 f, 38 Absatz 1 d und 47 b, daß die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und insbesondere der Sparsamkeit sowie der Kosten-Nutzen-Relation eingehalten werden müssen. Daraus ließe sich folgern, daß die Einhaltung der Regeln der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung strenggenommen unter die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit fällt und vom Hof bei seinen Prüfungen im Hinblick auf die DAS einbezogen werden müßte.

1.19. Da insbesondere in den grundlegenden Rechtsvorschriften keine objektiven Bewertungskriterien festgelegt sind und da eine große Zahl komplexer Elemente zu erfassen ist, wurde bei den Prüfungszielen für die Erstellung der DAS - Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge - die allgemeine Bewertung der Haushaltsführung ausgeschlossen. Dieser Aspekt wird vom Hof weiterhin im Rahmen seiner anderen Arbeiten abgedeckt.

DAS und Aufdeckung vorsätzlich begangener Unregelmäßigkeiten

1.20. Gewisse vorsätzlich zu Lasten der Gemeinschaftsfinanzen begangene Unregelmäßigkeiten können von ihrer Natur her nicht mit Hilfe der nach allgemein anerkannten Prüfungsnormen durchgeführten üblichen Prüfungsverfahren aufgedeckt werden. Der Hof kann somit keine Gewähr übernehmen, daß derartige Fälle ausgeschlossen sind.

1.21. Die vom Hof im Rahmen der DAS durchgeführten Prüfungsarbeiten können jedoch zu Hinweisen auf Unregelmäßigkeiten führen - was bereits in einigen Fällen tatsächlich eingetreten ist. Die Aufdeckung solcher Fälle setzt voraus, daß sie

- Vorgänge betreffen, die in den vom Hof gewählten Stichproben enthalten sind

und

- von ihrer Natur her mit Hilfe der nach allgemein anerkannten Prüfungsnormen durchgeführten Prüfverfahren aufgedeckt werden können.

1.22. Die dabei aufgedeckten Unregelmäßigkeiten werden im Rahmen der Prüfung der Rechnungsführung als Fehler behandelt, die die Rechtmäßigkeit und die Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge und daher auch den Inhalt der DAS als solchen berühren. In jedem Falle behandelt der Hof diese Fälle außerhalb des Rahmens der DAS auf geeignetem Wege weiter.

1.23. In diesem Zusammenhang sorgt der Hof auch für die Weiterverfolgung anderer aufgedeckter Unregelmäßigkeiten, wie z. B. der im Bereich Tourismus ermittelten Fälle, die derzeit Gegenstand eines Rechtsverfahrens sind und die der Hof zu gegebener Zeit in einem künftigen Bericht zu behandeln beabsichtigt.

Prüfung der BSP- und MwSt.-Eigenmittel

1.24. Da es sich bei den statistischen Angaben, die den rund 80 % der Gemeinschaftseinnahmen bildenden BSP- und MwSt.-Eigenmitteln zugrunde liegen, um gesamtwirtschaftliche Daten handelt, hat sich der Hof darauf beschränkt zu prüfen, ob die Verfahren zur Ermittlung dieser Daten angemessen sind und ihre Zuverlässigkeit gewährleistet ist.

1.25. Wie der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1992 () dargelegt hat, gehen das makroökonomische BSP-Aggregat und die MwSt.-Bemessungsgrundlage nicht aus einer herkömmlichen Gesamtrechnung, sondern aus einem statistischen System der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung unter Einbeziehung makroökonomischer Daten hervor. Die in diesem Bereich durchgeführte Prüfung war im wesentlichen qualitätsbezogen: Ziel war es, die Qualität der Systeme und Verfahren zur Ermittlung dieser Art von Einnahmen zu bewerten.

1.26. Die Prüfung zielte insbesondere auf die Bewertung der Verfahren zur Ermittlung der BSP-Zahlen und der Berechnungsgrundlage für die MwSt. ab und wurde bei der Kommission und den zuständigen Zentralbehörden der Mitgliedstaaten vorgenommen. Die Prüfung erstreckte sich nicht auf die Richtigkeit der gesamtwirtschaftlichen Daten, die der Berechnung der BSP- und MwSt.-Eigenmittel zugrunde liegen, und somit bezieht sich die Aussage des Hofes im Rahmen der DAS nicht auf diesen Aspekt.

PRÜFUNGSNORMEN UND PRÜFUNGSMETHODIK DES HOFES

Ein Prüfungsansatz, der die gesamte Rechnungslegung und sämtliche Vorgänge des Haushaltsjahres abdeckt

1.27. Der Hof hat sich für eine Prüfungsmethodik entschieden, die mit den für den öffentlichen Sektor geltenden allgemein anerkannten Prüfungsnormen in Einklang steht (). Die Methode umfaßt insbesondere die Durchführung von Tests, die gewährleisten sollen, daß die Prüfungsergebnisse des Hofes eine statistische Gesamtrepräsentativität besitzen und auf einer soliden, durch Tatsachen gestützten Grundlage beruhen.

Experimentelle Methode

1.28. In Ermangelung gleichartiger Erfahrungen mit einer solchen Verpflichtung zur Abgabe einer Gesamterklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung wie auch über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge hat der Hof einen experimentellen Prüfungsansatz gewählt, bei dem an diese Arbeiten angepaßte Prüfungsverfahren eingesetzt wurden. Dabei geht es darum,

- zum einen diese Prüfungsverfahren zu testen und zu bewerten, um unmittelbar die entsprechenden Schlußfolgerungen ziehen und die im Hinblick auf spätere Prüfungen notwendig erscheinenden Verbesserungen vornehmen zu können,

und

- zum anderen den Hof in die Lage zu versetzen, im Bereich der Prüfung der Rechnungsführung aussagekräftige Ergebnisse zu erzielen, mit denen die DAS für das Haushaltsjahr 1994 untermauert wird.

Systembewertung

1.29. Seit seiner Errichtung hat sich der Hof hinsichtlich seiner Prüfungsarbeiten für die Analyse der internen Kontrollsysteme entschieden. Die Systemanalyse ermöglicht u. a. durch die geringere Anzahl an vertieften Prüfungen in bezug auf die Vorgänge einen effizienteren und sparsameren Ressourceneinsatz. Bei der Prüfung, die der DAS zugrunde liegt und sich auf den gesamten Haushaltsplan bezieht, ist es insbesondere in den komplexen Bereichen, in denen eine geteilte Bewirtschaftung mit den Mitgliedstaaten vorliegt, unmöglich, die Vielzahl der an der Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsvorgänge beteiligten Systeme und Untersysteme alljährlich vertieften Bewertungen zu unterziehen. Darüber hinaus mußte der Hof bei seinen bisher durchgeführten Systembewertungen allgemein bedeutende Unterschiede in der Qualität zahlreicher eingesetzter Systeme feststellen. Infolgedessen konnte der Hof bei der Bewertung der geprüften Gesamtpopulation seine Prüfungssicherheit nicht in relevantem Maße auf die Qualität dieser Systeme stützen.

1.30. Somit wurde als wirtschaftlichster Ansatz für die DAS eine Prüfung angesehen, die sich auf die zum Verständnis der von den ausgewählten Stichproben berührten Systeme (die ohnehin die wichtigsten der Prüfung des Hofes unterliegenden Tätigkeitsfelder abdecken) notwendige Minimalanalyse beschränkt; auch sollte nicht versucht werden, das Volumen der Tests nach Maßgabe der als zufriedenstellend befundenen Systeme zu verringern.

1.31. Selbstverständlich werden im Rahmen der spezifischen Prüfungen der Rechnungsführung, die turnusmäßig in ausgewählten Bereichen vorgenommen werden, weiterhin gründliche qualitative Systemanalysen und -bewertungen durchgeführt. Kommt der Hof aufgrund dieser Analysen und Bewertungen und der Ergebnisse der zur Stützung der DAS durchgeführten Arbeiten zu der Auffassung, daß er sich mit Blick auf die angestrebte umfassende Gewähr zum Teil auf von ihm für tauglich befundene Prüfungssysteme verlassen kann, wird er anschließend in den betreffenden Bereichen in der Lage sein, den Umfang der zu prüfenden Stichproben zu verringern.

Direktprüfung zugrundeliegender Vorgänge

1.32. Die Arbeiten zur Stützung der DAS umfassen insbesondere ein Programm zur Direktprüfung zugrundeliegender Vorgänge, mit dem sich der Hof von der Existenz und von der Rechtmäßigkeit und Ordnungs- mäßigkeit dieser Vorgänge sowie von der Richtigkeit der Erfassung der entsprechenden Buchungsvorgänge in den Rechnungen auf allen Ebenen der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel, d. h. von der zentralen Rechnungsführung der Kommission bis zur Ebene der Endbegünstigten bzw. Zahlungspflichtigen, überzeugen möchte.

1.33. Der Hof hat nach einer nachstehend erläuterten statistischen Stichprobenmethode Buchungsvorgänge in der zentralen Rechnungsführung der Gemeinschaftsorgane, insbesondere im EDV-Rechnungsführungssy- stem SINCOM der Kommission, ausgewählt. Im Falle der Vorgänge im Zusammenhang mit Ausgaben des EAGFL-Garantie wurde die Auswahl auf der Grundlage der monatlichen Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaten vorgenommen, auf denen die in der Rechnungsführung der Gemeinschaft verbuchten Daten beruhen.

1.34. Der Bezug zwischen den Daten in diesen Rechnungen und den zugrundeliegenden Vorgängen ist nicht immer unmittelbar ersichtlich. In den meisten Fällen entsprechen die verbuchten Daten einer Summe von Buchungen der vorgeschalteten Verwaltungsebenen und beziehen sich somit auf eine sehr stark gestreute Menge zugrundeliegender Vorgänge. Bei der Prüfung wurde ausgehend von der Ebene der Zentralverwaltung anhand einer Methode vorgegangen, mit deren Hilfe jeder einzelne Buchungsvorgang bis zur untersten Verwaltungsebene und damit der entsprechende, in der zentralen Rechnungsführung der Gemeinschaft ausgewählte zugrundeliegende Vorgang bis zur Ebene des Endbegünstigten bzw. Zahlungspflichtigen verfolgt werden kann.

1.35. Werden Programme von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gemeinsam gefördert, insbesondere im Bereich der Strukturfonds, wo der Hauptteil der Zahlungen in Form von Vorschüssen oder Abschlagszahlungen erfolgt, besteht - solange das Programm nicht abgeschlossen ist - häufig kein unmittelbarer Bezug zwischen der auf der Ebene der Kommission getätigten Zahlung und den Zahlungen an die Endempfänger. Um sich zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge äußern zu können, entnahm der Hof daher seine Zufallsstichprobe den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben und stützte sich dabei auf die jeweiligen Vorschußanträge.

Methode der statistischen Stichprobenauswahl

1.36. Für die statistische Stichprobenauswahl, die Schlußfolgerungen über die Prüfung sämtlicher Rechnungen und zugrundeliegenden Vorgänge im Zusammenhang mit der DAS ermöglicht, wurde die unter der Bezeichnung MUS ("Monetary Unit Sampling") bekannte Methode der wertbezogenen Stichprobenverfahren gewählt. Dieses im Finanzwesen übliche Stichprobenverfahren beruht auf der Wahrscheinlichkeit, daß sich eine Stichprobenauswahl proportional zum Umfang der Transaktionen ergibt.

1.37. Für die Ausgaben wurden gesonderte Stichproben gezogen, und zwar zum einen für die Mittelbindungen der Ausgaben - einschließlich nichtaufgehobener Mittelbindungen aus vorangegangenen Haushaltsjahren - und zum anderen die entsprechenden Zahlungen. Bei den Einnahmen wurde eine solche Stichprobe für die Einnahmen aus traditionellen Eigenmitteln gezogen. Wie bereits unter Ziffer 1.24 bis 1.26 ausgeführt, wurden die MwSt.- und BSP-Eigenmittel aufgrund ihrer Art Prüfungen unterzogen, die die Bewertung der Verfahren und Tests analytischer Art umfaßten.

Kriterien des Hofes

1.38. Der Hof hat sich als Mindestausgangsziel gesetzt, sofern die Ergebnisse seiner Arbeiten dies rechtfertigen, mit einem Konfidenzniveau von 95 % zu gewährleisten, daß etwaige Fehler, die die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung oder die Rechtmäßigkeit und Ordnungs- mäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge beeinträchtigen, insgesamt nicht mehr als 1 % des vom Hof zugrundegelegten Referenzbetrags, in diesem Falle des ursprünglichen Gesamthaushaltsplans (d. h. rund 70 000 Mio. ECU), ausmachen. Der sich daraus ergebende maximal zulässige Fehler liegt bei 700 Mio. ECU.

Definition und Behandlung der Fehler

1.39. Als Fehler wird jeder Buchungsfehler bzw. jeder Vorgang betrachtet, der nicht gemäß den geltenden Rechtsvorschriften verbucht oder ausgeführt wurde. Angesichts der auf Gemeinschaftsebene bestehenden Schwierigkeit, eine präzise Grenze zwischen den Begriffen "Rechtmäßigkeit" und "Ordnungsmäßigkeit" zu ziehen, und angesichts der Tatsache, daß die Konsequenzen ihrer Nichteinhaltung im Rahmen der DAS identisch sind, wurde beschlossen, nicht zwischen diesen Begriffen zu unterscheiden und die Arbeiten so zu organisieren, daß ermittelt wird, ob die Vorgänge gleichzeitig "rechtmäßig und ordnungsmäßig" sind. Die zugrundegelegten Begriffe "Rechtmäßigkeit" und "Ordnungsmäßigkeit" beziehen sich auf die Einhaltung sämtlicher gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften und auf die Einhaltung aller sonstigen insbesondere in den Mitgliedstaaten geltenden nationalen Rechtsvorschriften, mit denen die Konformität mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gewährleistet werden soll.

1.40. Bei der Bearbeitung der Prüfungsergebnisse wurden Fehler danach klassifiziert, ob sie die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge oder die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung oder aber beides gleichzeitig beeinträchtigen. Darüber hinaus wurde in beiden Kategorien eine Unterklassifikation nach Fehlertyp vorgenommen. So wurde nach Fehlern unterschieden, die als wesentlich zu bewerten sind, da sie sich unmittelbar auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung oder auf den Wert der zugrundeliegenden Vorgänge auswirken, und solchen, die als formal zu bewerten sind, da sie sich nicht unmittelbar und meßbar zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts auswirken. In jeder der beiden Kategorien wurden die Fehler nach Analyse der einschlägigen Grundsätze und der festgestellten Fakten als schwerwiegende Fehler oder als weniger schwerwiegende Fehler eingestuft. Für Vorbehalte im Rahmen der DAS wurden nur als schwerwiegend eingestufte Fehler berücksichtigt. Die als weniger schwerwiegend beurteilten Fehler wurden den betroffenen mittelbewirtschaftenden Stellen, insbesondere in der Kommission und in den Mitgliedstaaten, zur Kenntnis gebracht (), damit die geeigneten Maßnahmen getroffen werden. Schließlich wurden die Fehler noch danach differenziert, ob sie ihren Ursprung auf der Ebene der Zentralverwaltung der Kommission hatten oder auf einer sonstigen Verwaltungsstufe, insbesondere in den Mitgliedstaaten.

1.41. Ausgehend von den Ergebnissen der Bearbeitung der Stichprobenergebnisse wurden in bezug auf sämtliche Rechnungen und Vorgänge der Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem Haushaltsjahr 1994 globale Schlußfolgerungen sowie Schlußfolgerungen nach Fehlertyp, Fehlerursprung und Schweregrad der Fehler gezogen. Anhand der zugrundegelegten Methode der statistischen Extrapolation wurde der wahrscheinlichste Fehler in bezug auf die Rechnungen und Vorgänge des Haushaltsjahres bewertet und der Betrag des größten und des kleinsten Fehlers nach Maßgabe des zugrundegelegten Konfidenzniveaus berücksichtigt.

1.42. Parallel zu diesen extrapolierten Ergebnissen wurde das Volumen der bekannten Fehler in bezug auf das Haushaltsjahr 1994 berücksichtigt. Hierbei handelt es sich um Fehler, die bei in den Stichproben enthaltenen Vorgängen oder aber bei außerhalb dieser Stichproben geprüften Vorgängen entdeckt wurden, sowie um Fehler, die im Rahmen anderer, nicht spezifisch DAS-bezogener Prüfungen des Hofes festgestellt wurden. Die von anderen Prüfungsinstanzen aufgedeckten Fehler wurden aus den in den Ziffern 1.12 bis 1.16 und 2.1 bis 2.3 angeführten Gründen nicht in die in diesem Bericht vorgelegten quantifizierten Prüfungsergebnisse aufgenommen.

1.43. Der Hof beabsichtigt so, mit dem Ergebnis seiner Arbeiten ein vollständiges, objektives und ausgewogenes Bild von der Ausführung des Haushaltsplans zu vermitteln. Dies entspricht dem vom Europäischen Parlament in seinen Bemerkungen zur Entlastung für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1993 () geäußerten Wunsch.

Sonstige Prüfungshandlungen

1.44. Ferner führte der Hof ergänzende Überprüfungen zu den wichtigsten horizontalen Aspekten der Ausführung des Haushaltsplans durch (Vermögensübersicht, EDV-Buchführung, Haushaltsrechnung).

KAPITEL 2 Durchführung der Prüfung

2.0. INHALT Ziffern

Sachzwänge bei den Prüfungsarbeiten 2.1 - 2.10

Verwendung der Arbeiten anderer Prüfer 2.1 - 2.3

Terminzwänge 2.4 - 2.6

Mangel an problemlos zugänglichen Angaben zu den zugrundeliegenden Vorgängen 2.7 - 2.10

Durchgeführte Prüfungsarbeiten 2.11 - 2.22

Prüfungsarbeiten in bezug auf die Einnahmen 2.11 - 2.12

Untersuchte Stichproben von Ausgabenvorgängen 2.13 - 2.17

Sonstige Arbeiten 2.18 - 2.22

Prüfung der allgemeinen Rechnung und der Vermögensübersicht sowie der konsolidierten Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1994 2.18 - 2.19

Globale Übereinstimmungsprüfungen 2.20

Überprüfung des EDV-Rechnungsführungssystems SINCOM 2.21 - 2.22

SACHZWÄNGE BEI DEN PRÜFUNGSARBEITEN

Verwendung der Arbeiten anderer Prüfer

2.1. Der Hof konnte sich bei seinen Arbeiten im Zusammenhang mit der DAS für das Haushaltsjahr 1994 nur in einigen Fällen auf die von anderen Prüfern - in den Gemeinschaftsorganen oder in den Mitgliedstaaten - durchgeführten Arbeiten stützen.

2.2. Im allgemeinen verfügt der Hof nämlich nicht immer über ausreichende Informationen über solche Arbeiten, d. h. über die damit abgedeckten Bereiche, die damit erzielten Ergebnisse und die daraus resultierenden Maßnahmen. Im übrigen erfuellten in den seltenen Fällen, in denen diese Informationen ausreichen, der bei diesen Arbeiten angewandte Prüfungsansatz und die Prüfungsverfahren im allgemeinen nicht die Bedingungen, die es dem Hof ermöglicht hätten, die Ergebnisse im Rahmen seiner für die DAS angewandten statistischen Auswertungen unverändert zu übernehmen (siehe insbesondere Ziffern 1.12 bis 1.16).

2.3. Hinsichtlich der Arbeiten der nationalen Kontrollbehörden (NKB) stellte sich heraus, daß sich der Prüfungsansatz für Gemeinschaftsausgaben von Land zu Land sowohl bezüglich der Zielsetzungen, Methoden, Prüfungsumfänge, Prüfungstiefe als auch bezüglich der Periodizität der Prüfungen erheblich voneinander unterscheiden. Da der Hof seine Zuverlässigkeitserklärung auf sämtliche Vorgänge des Gemeinschaftshaushalts in homogener Art und Weise beziehen muß, konnte er sich zur Vorlage der DAS 1994 nicht auf die Arbeiten der NKB stützen. Sollten sich die Arbeiten der NKB als mit den Zielen und der Methodik des Hofes vereinbar erweisen, wird der Hof versuchen, sich auf diese Arbeiten zu stützen, sofern ihm ein zufriedenstellender Zugang zu den zugrundeliegenden Unterlagen gewährt wird.

Terminzwänge

2.4. Für die Erstellung der DAS ist ein sehr enger Zeitplan vorgegeben. Dabei ist zu berücksichtigen, daß sich ein großer Teil der Mittelbindungen und Zahlungen des geprüften Haushaltsjahres auf das Ende des Haushaltsjahres konzentriert; auch ist dem Stichtag der Rechnungslegung und dem Zeitpunkt der Übermittlung des DAS-Berichtsentwurfs an die Kommission Rechnung zu tragen.

2.5. Die Prüfung im Hinblick auf die DAS besteht insbesondere in der Untersuchung einer repräsentativen Stichprobe von zugrundeliegenden Vorgängen, deren endgültige Identifikation erst nach der Abwicklung der letzten Mittelbindungen und Zahlungen nach Ablauf der in der Haushaltsordnung vorgesehenen Auslaufzeiträume (grundsätzlich 15. Januar n+1, bei bestimmten Vorgängen jedoch auch 31. Januar oder gar Ende Februar) möglich ist. Obwohl die Arbeiten bereits auf der Grundlage der vorläufigen Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht beginnen konnten, die die Kommission dem Hof zweckdienlicherweise bereits vorab zur Verfügung stellte, bezieht sich die Zuverlässigkeitserklärung darüber hinaus auf Jahresabschlüsse, deren endgültige Fassung dem Hof spätestens zum 1. Mai n+1 übermittelt wird.

2.6. Um die DAS gleichzeitig mit seinem Jahresbericht spätestens zum 15. November des Jahres n+1 vorlegen zu können, und zwar im Anschluß an ein kontradiktorisches Verfahren, in dem die dem Entlastungsbeschluß unterliegenden geprüften Stellen (die Kommission und die übrigen betroffenen Organe) sich zu den Ergebnissen seiner Arbeiten äußern können, mußte der Hof die DAS-Prüfung schwerpunktmäßig in den ersten Monaten des Jahres n+1 durchführen.

Mangel an problemlos zugänglichen Angaben zu den zugrundeliegenden Vorgängen

2.7. Vollständige Angaben zu den zugrundeliegenden Vorgängen auf der Ebene der Begünstigten (oder Zahlungspflichtigen) sind entweder selten oder nur mit großen Schwierigkeiten erhältlich. Sind sie verfügbar, dann nur in einem Format, das sich von einem Bereich oder Mitgliedstaat zum anderen erheblich unterscheidet. Dies führt nach Auffassung des Hofes zu einer deutlich verringerten Effizienz und Wirksamkeit der Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsmaßnahmen durch die Kommission oder durch nationale Stellen sowie der Prüfungen des Hofes.

2.8. Rund zwei Drittel der Ausgaben zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften beziehen sich auf Maßnahmen (insbesondere des EAGFL und der Strukturfonds), die von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam verwaltet werden. Bei rund einem Viertel der Eigenmittel der Gemeinschaft handelt es sich um Zollabgaben und Agrarabschöpfungen, die gewöhnlich als traditionelle Eigenmittel bezeichnet werden. Diese werden von den Mitgliedstaaten erhoben. Die der gemeinschaftlichen Rechnungslegung für diese Bereiche zugrunde liegenden Vorgänge verteilen sich über die ganze Gemeinschaft und werden in den Mitgliedstaaten von einer großen Zahl unterschiedlicher Stellen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene verwaltet.

2.9. Infolgedessen werden die sich auf diese Vorgänge beziehenden Angaben im Rahmen einer großen Zahl unterschiedlicher, gewöhnlich komplexer und nicht in jedem Fall EDV-gestützter Systeme verwaltet und in sehr unterschiedlicher Form geführt. Selbst in den Bereichen EAGFL-Garantie und Zollabgaben, in denen die Vorgänge definitionsgemäß voll und ganz Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft betreffen, werden die Daten in Systemen erfaßt, die für nationale Zwecke bestimmt sind und manchmal keinen klaren Bezug zu den Bescheinigungen gewährleisten, die der Kommission als Belege für eine Gemeinschaftsfinanzierung übermittelt werden. Im Bereich der Strukturfonds, in dem die Maßnahmen von öffentlichen Stellen der Mitgliedstaaten kofinanziert werden, gibt es oft keine vollständigen und kohärenten Angaben, bzw. ist es sehr schwer, solche Angaben zu erhalten. Unter diesen Umständen ist eine effiziente und wirksame Verwaltung und Rechnungsführung außerordentlich schwierig. Dies gilt auch für die Anwendung effizienter und wirksamer Kontroll- und Prüfungstechniken, wie zum Beispiel Verfahren auf der Grundlage von Risikoanalysen.

2.10. Es sollte nach Auffassung des Hofes möglich sein, die Datenerfassung der Mitgliedstaaten in bezug auf Gemeinschaftsmaßnahmen zu rationalisieren und solche Angaben in problemlos zugänglichen EDV-Systemen zu konsolidieren, die dem Bedarf der nationalen Verwaltungsstellen, der Kommission und des Hofes entsprechen würden. Im "Informationszeitalter" ist der Trend zu einer stärkeren Dezentralisierung und zu einer Verwaltung der Gemeinschaftsmaßnahmen, die mit den Mitgliedstaaten geteilt wird, kein Hindernis dafür, daß den für die tägliche Verwaltung und Prüfung dieser Maßnahmen zuständigen nationalen Stellen und den letztendlich Verantwortlichen, nämlich der Kommission und dem Rechnungshof, relativ detaillierte, vollständige Angaben zur Verfügung gestellt werden.

DURCHGEFÜHRTE PRÜFUNGSARBEITEN

Prüfungsarbeiten in bezug auf die Einnahmen

2.11. Die Eigenmittel werden in zwei große Kategorien unterteilt:

- die traditionellen Eigenmittel, die direkt beim Gemeinschaftszahlungspflichtigen erhoben werden und sich wiederum in zwei große Kategorien aufgliedern: die Zölle und Agrarabschöpfungen einerseits und die Abgaben im Zuckersektor andererseits;

- die MwSt.- und BSP-Eigenmittel, deren Höhe größtenteils von makroökonomischen statistischen Angaben bestimmt wird.

2.12. Für den gesamten Bereich der Eigenmittel wurde die Rechnungsführung der Kommission umfassenden Prüfungen im Hinblick auf ihre Zuverlässigkeit, Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit und Richtigkeit unterzogen. Bei den traditionellen Eigenmitteln wurde ergänzend nach denselben statistischen Stichprobenverfahren wie bei den Ausgaben eine Stichprobe von 119 Transaktionen ausgewählt, die bis auf die Ebene der zugrundeliegenden Vorgänge in den Mitgliedstaaten geprüft wurden. Wie bereits in Ziff. 1.24 bis 1.26 dargelegt, bezogen sich bei den MwSt.- und BSP-Eigenmitteln die Untersuchungen hingegen nur auf die Qualität der für ihre Ermittlung eingesetzten Verfahren.

Untersuchte Stichproben von Ausgabenvorgängen

2.13. Der Hof hat für die Ausgaben wie für die traditionellen Eigenmittel eine Zufallsauswahl von Vorgängen, die er nach seiner statistischen Stichprobenmethode ermittelt hat, einer Direktprüfung unterzogen.

2.14. Bei den Ausgaben wurden in diesem Zusammenhang 1 432 zugrundeliegende Vorgänge auf letzter Ebene geprüft. Diese betreffen in 563 Fällen Zahlungen, in 632 Fällen im Laufe des Haushaltsjahres vorgenommene Mittelbindungen und in 237 Fällen zu Beginn des Haushaltsjahres noch abzuwickelnde Mittelbindungen. Die gewählte Methode der Auswahl proportional zum Finanzvolumen ergab bei Analysen des Hofes auch Stichproben, deren Struktur im Hinblick auf die Verteilung auf die Haushaltsbereiche oder geographischen Gebiete nahe an die Struktur der Gesamtpopulationen herankommt, aus denen sie gezogen wurden.

2.15. Die Prüfung bestand in der Untersuchung der Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit dieser Vorgänge sowie der Richtigkeit der buchmäßigen Erfassung der entsprechenden Rechnungsvorgänge auf allen Ebenen, auf denen die unter den Gemeinschaftshaushaltsplan fallenden Tätigkeiten verwaltet werden, d.h. von der zentralen Ebene der Verwaltung durch die Kommission erforderlichenfalls bis zur Ebene der Endbegünstigten.

2.16. Auf der Ebene der zentralen Verwaltung durch die Kommission deckte diese Prüfung einen großen Teil des Finanzvolumens der Vorgänge des Haushaltsjahres ab. So beläuft sich der Nettogesamtbetrag der untersuchten Zahlungen auf rund 21 500 Mio. ECU, was nahezu 36 % der Gesamtzahlungen des Haushaltsjahres entspricht. Bei den im Laufe des Haushaltsjahres vorgenommenen Mittelbindungen beläuft sich dieser Nettobetrag auf rund 30 000 Mio. ECU, was rund 44 % des Gesamtwerts der Mittelbindungen des Haushaltsjahres entspricht. Bei den aus früheren Haushaltsjahren noch abzuwickelnden Mittelbindungen bezogen sich die Arbeiten auf insgesamt rund 4 200 Mio. ECU, d.h. auf rund 15 % des Gesamtwerts der betreffenden Mittelbindungen.

2.17. Auf der Ebene der zugrundeliegenden Vorgänge liegt das tatsächlich geprüfte Finanzvolumen weit darunter, denn den meisten auf zentraler Ebene ausgewählten Vorgängen entsprechen zahlreiche zugrundeliegende Vorgänge, wovon jeweils mindestens einer der vertieften Prüfung unterzogen wurde.

Sonstige Arbeiten

Prüfung der allgemeinen Rechnung und der Vermögensübersicht sowie der konsolidierten Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1994

2.18. Um seine allgemeinen Prüfungsziele in diesem Bereich zu erreichen, nahm der Hof im wesentlichen folgende Überprüfungen vor:

- Untersuchung der aus der zentralen Stichprobe ausgewählten Zahlungsvorgänge innerhalb des Kassenmittelsystems und der allgemeinen Rechnungsführung;

- Untersuchung der wichtigsten der Aktiv- und Passivposten der Vermögensübersicht der Gemeinschaftsorgane und der konsolidierten Vermögensübersicht der Europäischen Union sowie einer Auswahl sonstiger Posten;

- Prüfung der Übereinstimmung der Angaben in der allgemeinen Rechnungsführung und der konsolidierten Vermögensübersicht mit den in der Nebenbuchhaltung oder in der Buchhaltung anderer Dienststellen ausgewiesenen Angaben.

2.19. Mit diesen Prüfungen wurde ermittelt, ob die Vermögensübersichten mit der Rechnungsführung übereinstimmen, die verschiedenen Aktiva und Passiva tatsächlich vorhanden sind, die Vorgänge rechtmäßig und ordnungsgemäß sind, die Jahresabschlüsse dem Grundsatz der Wahrheit entsprechen und die für den öffentlichen Sektor geltenden allgemein anerkannten Rechnungsführungsgrundsätze eingehalten wurden.

Globale Übereinstimmungsprüfungen

2.20. Der Hof hat erneut ein Computerprogramm eingesetzt, mit dem anhand der Dateien mit den grundlegenden Rechnungsführungsangaben die Abbildungen für den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 erstellt werden. Bei dieser Gelegenheit nimmt der Hof eine globale Abstimmung vor, die er im Rahmen der DAS dazu nutzen kann, die Vollständigkeit der in der Haushaltsrechnung der Kommission enthaltenen Angaben zu prüfen und sich davon zu überzeugen, daß diese Angaben mit den zugrundeliegenden Daten des zentralen Rechnungsführungssystems SINCOM übereinstimmen.

Überprüfung des EDV-Rechnungsführungssystems SINCOM

2.21. Im übrigen hat der Hof die vom EDV-Rechnungsführungssystem SINCOM erstellten Angaben über die Haushaltsausgaben überprüft. Hierzu hat er eine Reihe von Tests durchgeführt, mit denen ermittelt werden soll, daß die richtigen Daten in SINCOM erfaßt sind, daß diese Daten vom EDV-System und manuell von den dazu befugten Bediensteten korrekt bearbeitet wurden und daß sie in den Konten für Haushaltsausgaben der Kommission wirklichkeitsgetreu wiedergegeben sind.

2.22. Durch einen Vergleich der Ergebnisse seiner Tests sämtlicher SINCOM-Angaben mit den Ergebnissen der gleichen Tests, die sich auf die MUS-Stichproben bezogen, konnte sich der Hof im Rahmen dieser Arbeiten auch versichern, daß die MUS-Stichproben für das System, aus dem sie gezogen wurden, repräsentativ sind.

KAPITEL 3 Prüfungsergebnisse

3.0. INHALT Ziffern

ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNG 3.1

ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSFÜHRUNG 3.2 - 3.100

Konsolidierte Haushaltsrechnung 3.2

Vorbehalte bezüglich der konsolidierten Haushaltsrechnung 3.3 - 3.43

Verbuchung von Einnahmen und Ausgaben als negative Vorgänge 3.3 - 3.4

Verbuchung von Vorschuß- und Abschlagszahlungen 3.5 - 3.14

Nichtausweisung von Ausgaben des EAGFL-Garantie 3.15 - 3.17

Mittelbindungen, zu denen keine rechtlichen Verpflichtungen mehr bestehen 3.18 - 3.26

Sonstige Bemerkungen zur konsolidierten Haushaltsrechnung 3.27

Endgültige Aufstellung der Abschlußrechnungen 3.28 - 3.32

Rechnungsführungssystem SINCOM 3.33 - 3.41

Saldo des Haushaltsjahres 3.42 - 3.43

Konsolidierte Vermögensübersicht der Europäischen Union 3.44 - 3.100

Harmonisierung der Rechnungsführungsmethoden 3.47 - 3.51

Vermögensübersicht der Kommission 3.52 - 3.91

Bemerkungen zur Ausführung und zur Verbuchung der Zahlungen 3.52

Vorbehalte bezüglich der Sachanlagen (Brüssel, Luxemburg und Delegationen) 3.53 - 3.61

Gebäude in Brüssel 3.56

Vorschuß- und Abschlagszahlungen auf Sachanlagen (im Kauf befindliche Gebäude) 3.57 - 3.58

Bewegliche Gegenstände in Brüssel 3.59 - 3.60

Bewegliche Gegenstände außerhalb der Gemeinschaft 3.61

Bemerkungen zu den Beteiligungen und Darlehen 3.62

Bemerkungen zu den Bankkonten 3.63 - 3.69

Bankenbuchhaltung 3.63

Spezifisches Bankkonto 3.64 - 3.65

Kontrolle der Banksaldenabstimmung (NOSTRO) 3.66 - 3.69

Bemerkungen zu den Zahlstellen 3.70

Vorbehalte bezüglich der Forderungen an die Mitgliedstaaten 3.71 - 3.76

Getrennte Rechnungsführung für Zölle und Agrarabschöpfungen 3.71 - 3.73

Forderungen im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie 3.74 - 3.76

Bemerkungen zu den potentiellen Forderungen im Zusammenhang mit der Feststellung von betrügerischen Praktiken und Unregelmäßigkeiten 3.77 - 3.80

Vorbehalte bezüglich des tatsächlichen Umfangs der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen 3.81 - 3.90

Mehrjährige Entscheidungen und Verpflichtungen 3.82 - 3.84

Abweichender Buchungszeitraum des EAGFL-Garantie 3.85 - 3.87

Garantieleistung für einen Bankkredit 3.88 - 3.89

Mittelbindungen für Swapgeschäfte 3.90

Erläuterungen zur Vermögensübersicht 3.91

Vermögensübersichten der übrigen Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft 3.92 - 3.100

Vorbehalte bezüglich der Sachanlagen 3.92 - 3.99

Bankkonten 3.100

RECHTMÄSSIGKEIT/ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER ZUGRUNDELIEGENDEN VORGÄNGE 3.101 - 3.151

Die Einnahmen betreffende Vorgänge 3.101 - 3.121

Traditionelle Eigenmittel 3.101 - 3.113

Zölle und Agrarabschöpfungen 3.104 - 3.109

Abgaben im Zuckersektor 3.110 - 3.113

MwSt.- und BSP-Eigenmittel 3.114 - 3.121

MwSt.-Eigenmittel 3.115 - 1.116

Auf dem Bruttosozialprodukt (BSP) beruhende Eigenmittel 3.117 - 3.121

Bruttosozialprodukt (BSP) als Bemessungsgrundlage 3.117 - 3.119

BSP-Eigenmittel (zusätzliche Einnahmequelle) 3.120 - 1.121

Ausgabenvorgänge 3.122 - 3.151

Ausgabenvorgänge, für die der Hof keine Gewähr geben kann 3.122 - 3.136

Nichtprüfbarkeit von Ausgaben des EAGFL-Garantie 3.123 - 3.129

In Dänemark 3.123 - 3.126

Im Vereinigten Königreich 3.127 - 3.128

In Spanien 3.129

Fehlen eines geeigneten Prüfungspfades 3.130 - 3.132

Besonders unzuverlässige und fehlerträchtige Systeme 3.133 - 3.134

Mangelnde Gewähr aus verschiedenen Gründen 3.135 - 3.136

Fehler, die die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben beeinträchtigen 3.137 - 3.151

Fehler, die die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der im Laufe des Haushaltsjahres vorgenommenen Mittelbindungen beeinträchtigen 3.139 - 3.143

Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungen unter dem Aspekt der Wesentlichkeit 3.139

Formale Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Mittelbindungen 3.140 - 3.143

Fehler, die die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen 3.144 - 3.151

Wesentliche Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen 3.144 - 3.147

Formale Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen 3.148 - 3.151

ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNG

3.1. Der Hof vertritt folgende Auffassung:

i)Die Jahresabschlüsse zum 31. Dezember 1994 vermitteln ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben sowie der Finanzlage der Union. Ihr informativer Wert muß jedoch in mehreren wichtigen Punkten, die dem Hof Anlaß für Vorbehalte geben, verbessert werden.

ii)Die Prüfung der in den Jahresabschlüssen als traditionelle Eigenmittel ausgewiesenen Einnahmen hat keine signifikanten Fehler ergeben. Selbstverständlich kann keine Gewähr gegeben werden, daß sämtliche abgabenpflichtigen Einfuhren tatsächlich angemeldet wurden und zu den entsprechenden Einnahmen geführt haben.

iii)Im Bereich der Ausgaben sind bei den zugrundeliegenden Vorgängen in bezug auf die in der Rechnungslegung ausgewiesenen Zahlungen zu viele Fehler festzustellen, als daß der Hof allgemein Gewähr für deren Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit geben könnte.

ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSFÜHRUNG

Konsolidierte Haushaltsrechnung

3.2. Die konsolidierte Haushaltsrechnung vermittelt ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben der Union, gibt aber dennoch Anlaß zu den folgenden Vorbehalten.

Vorbehalte bezüglich der konsolidierten Haushaltsrechnung

Verbuchung von Einnahmen und Ausgaben als negative Vorgänge

3.3. Das Gesamtvolumen der Zahlungen wurde aufgrund der negativen Einnahmen und Zahlungen mit einem realen Betrag von 63 580,8 Mio. ECU ermittelt. Dem steht ein in der Haushaltsrechnung ausgewiesener Betrag von 60 304,8 Mio. ECU gegenüber.

3.4. Der Hof hat die Ausweisung von Einnahmen als negative Ausgaben und von Ausgaben als negative Einnahmen stets beanstandet. Auch wenn die entsprechenden Vorgänge in den Gemeinschaftsverordnungen vorgesehen sind und ihre negative Ausweisung - auf Initiative der Kommission - bei Annahme des Haushaltsplans gebilligt wird, beeinträchtigen sie doch den informativen Wert der Rechnungslegung. Vor allem werden weiterhin bestimmte Einnahmen und bewilligte Ausgaben als negative Beträge vorgelegt und auch verbucht, ohne daß der Leser der Haushaltsrechnung hierüber informiert würde. Im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans entfällt auf die negativen Einnahmen ein Betrag von 1 472,4 Mio. ECU (Erhebungskosten für die traditionellen Eigenmittel) und auf die negativen Ausgaben 1 803,6 Mio. ECU (negative Ausgaben des EAGFL-Garantie).

Verbuchung von Vorschuß- und Abschlagszahlungen

3.5. Buchführungsdaten bezüglich der 1994 in Form von Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen geleisteten Zahlungen in Höhe von 13 000 Mio. ECU sind in Band IV nicht gesondert ausgewiesen.

3.6. Die im Rahmen der Durchführung des Gesamt- haushaltsplans der Gemeinschaften 1994 geleisteten Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen, die in späteren Jahren abzurechnen sind, belaufen sich bei Zahlungen zu Lasten der Titel B2 bis B7 (operationeller Haushaltsplan mit Ausnahme des EAGFL-Garantie) von insgesamt 22 825,8 Mio. ECU auf rund 13 000 Mio. ECU. Obwohl die Kommission einige zusätzliche Informationen in die Jahresabschlüsse für 1994 aufgenommen hat, wird daraus nicht deutlich, bis zu welchem Grade die Ausführung des Gesamthaushalts (auf der Ebene der Begünstigten) vorläufiger Art ist.

3.7. In weiten Bereichen der operationellen Ausgaben in Teil B des Gesamthaushaltsplans, insbesondere in den Bereichen Strukturfonds, Entwicklungshilfe sowie Forschung und Energie, wird ein Großteil der Zahlungen aus Haushaltsmitteln mit der Auflage getätigt, daß anschließend bestimmte Kriterien erfuellt werden müssen. Häufig bestehen sie aus Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen in Höhe eines festgelegten Prozentsatzes der für ein bestimmtes Vorhaben veranschlagten Ausgaben. In zahlreichen Fällen folgen auf eine anfängliche Abschlagszahlung weitere Abschlagszahlungen.

3.8. Ist die betreffende Maßnahme (auf Programm- oder Projektebene) abgeschlossen - häufig mehrere Jahre nach der ersten Abschlagszahlung - und wurden die jeweiligen Kriterien erfuellt, erfolgt die Abschlußzahlung, und die vorangegangenen Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen können als abgerechnet angesehen werden.

3.9. Die Kommission hat im Jahresabschluß 1994 in Band IV zwei Tabellen (Nr. 12 und 13) eingeführt, die Zusatzinformationen zu mehrjährigen Mittelbindungen liefern, zu denen noch Zahlungen zu leisten sind. In diesen Tabellen ist die Höhe der Ende 1994 noch nicht abgerechneten Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen (seit 1990) sowie die Höhe der im Laufe des Jahres abgerechneten (Abschlags- und Abschluß-) Zahlungen ausgewiesen.

3.10. Die erhebliche Höhe (mindestens 45 000 Mio. ECU) der bis Ende 1994 nicht abgerechneten Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen ist nicht unbedingt als ein Indiz für unzulängliche Mittelbewirtschaftung anzusehen. Aufgrund des für die Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel geltenden rechtlichen Rahmens sind vorläufige Ausgabenbeträge in dieser Höhe unvermeidlich. Diese Angaben konnten dadurch zugänglich gemacht werden, daß entsprechend den langjährigen Empfehlungen des Hofes in das Rechnungsführungssystem SINCOM Angaben zur Art der einzelnen Zahlungsvorgänge aufgenommen wurden.

3.11. Die Kommission führte diese Maßnahmen hauptsächlich zu dem Zweck ein, eine bessere Überwachung der Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen sicherstellen zu können. Derartige Maßnahmen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Probleme zu begrüßen, die der Hof zuletzt bei der Prüfung der Wiedereinziehung von der Gemeinschaft geschuldeten Beträgen aufdeckte ().

3.12. Die Aufnahme einiger Angaben zu noch nicht abgerechneten Abschlagszahlungen in den Jahresabschluß stellt zwar einen gewissen Fortschritt dar, der Hof vertritt jedoch die Ansicht, daß die derzeitige Darstellung und Ausweisung dieser Vorgänge noch nicht angemessen sind, denn der Jahresabschluß der Kommission enthält nicht sämtliche erforderlichen Angaben, anhand deren umfassend bewertet werden kann, inwieweit die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften im betreffenden sowie in den vorangegangenen Haushaltsjahren noch vorläufig ist.

3.13. Darüber hinaus sind folgende Angaben erforderlich:

i)Anteil der Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen an den in einem Haushaltsjahr geleisteten Zahlungen aus Mitteln des Haushaltsplans;

ii)"Entwicklung" nicht abgerechneter Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen im Laufe eines Haushaltsjahres;

iii)Ursprungsjahre der nicht abgerechneten Vorschuß- bzw. Abschlagszahlungen.

3.14. Zur Bereitstellung dieser Angaben müßte es möglich sein, die bereits in das Rechnungsführungssy- stem eingegebenen Daten zu verwenden. Anhand der nachstehenden Tabelle veranschaulicht der Hof, wie diese Angaben seiner Vorstellung nach in den Jahresabschlüssen auf der Ebene der Haushaltslinien und in bezug auf den gesamten Haushaltsplan dargestellt werden sollten.

Nichtausweisung von Ausgaben des EAGFL-Garantie

3.15. Ausgaben des EAGFL-Garantie für das Haushaltsjahr 1994 in Höhe von 45,8 Mio. ECU wurden in der Rechnungslegung nicht ausgewiesen. Der Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit wurde somit nicht eingehalten.

3.16. Zur Abdeckung einiger vorschriftsmäßig von den Mitgliedstaaten gemeldeter Ausgaben erstellte die Kommission Ende Dezember 1994 ein Dokument zur Beantragung von Mittelübertragungen von Kapitel B1-12 (Olivenöl) auf die Kapitel B1-16 (Wein), B1-37 (Rechnungsabschluß früherer Haushaltsjahre) und B1-40 (Einkommensbeihilfen). Wegen Verzögerungen im Verwaltungsablauf konnten die Mittelübertragungen nicht vor dem 31. Dezember 1994 (dem in Artikel 104 der Haushaltsordnung genannten Stichtag) bearbeitet werden. Infolgedessen war die Mittelausstattung der Haushaltslinien B1-1640, B1-370, B1-1623 und B1-1630 unzureichend.

3.17. Die Kommission verbuchte im Januar 1995 eine negative Mittelbindung in Höhe von 45 865 228,22 ECU als Korrektur für Vorschußzahlungen an Italien (18 519 746,48 ECU) und Frankreich (27 345 481,74 ECU). Diese beiden Länder meldeten 1994 die höchsten Ausgabenbeträge zu Lasten der unzureichend ausgestatteten Haushaltslinien. Als die Kommission im Februar 1995 im Rahmen eines "Ad hoc"-Rechnungsabschlusses beschloß, diese von Italien und Frankreich im Haushaltsjahr 1994 gemeldeten Ausgaben zu berücksichtigen, wurden sie zu Lasten der Haushaltslinie B1-3700 (Rechnungsabschluß früherer Haushaltsjahre) des Haushaltsplans 1995 verbucht.

Mittelbindungen, zu denen keine rechtlichen Verpflichtungen mehr bestehen

3.18. Die Haushaltsrechnung vermittelt kein wirklichkeitsgetreues Bild der rechtlichen Verpflichtungen der Europäischen Union zum Abschluß des Haushaltsjahres 1994, denn zu einigen Mittelbindungen bestehen keine rechtlichen Verpflichtungen mehr.

Tabelle 3.1 - Vorgeschlagene Darstellung (1) der Angaben zu den Abschlagszahlungen

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3.19. In der Haushaltsrechnung zum Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1994 ist das Volumen der zum 31. Dezember 1994 noch abzuwickelnden Mittelbindungen mit 34 942 Mio. ECU () beziffert. Ein Teil dieser Mittelbindungen, dessen genauen Wert der Hof nicht mit hinreichender Präzision ermitteln konnte, der jedoch nicht unerheblich sein dürfte, ist weiterhin in der Rechnungslegung ausgewiesen, ohne daß rechtliche Verpflichtungen dies begründen.

3.20. Der Hof hat nämlich analytische und Direktprüfungen an Mittelbindungen vorgenommen, bei denen ein hohes Risiko besteht, daß ihnen keine rechtlichen Verpflichtungen mehr gegenüberstehen. Hierbei handelt es sich um Mittelbindungen, die als "ruhend" bezeichnet werden, d. h. nach den Kriterien, die der Hof für sich aufgestellt hat, um Mittelbindungen von vor 1990, zu denen in drei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren - von 1992 bis 1994 - keine Verbuchung für eine Zahlung zu verzeichnen war.

3.21. Das Ergebnis der Analysen des Hofes lautet wie folgt:

- Die Zahl dieser ruhenden Mittelbindungen beläuft sich auf insgesamt 3 040 und entspricht einem finanziellen Gesamtvolumen von rund 1 185 Mio. ECU.

- Darunter befinden sich 664 Mittelbindungen, die mehr als zehn Jahre alt sind, d. h. vor 1985 vorgenommen wurden; das darauf entfallende Finanzvolumen beträgt rund 368 Mio. ECU.

- Darunter befinden sich auch 98 besonders alte Mittelbindungen, die mindestens 14 Jahre alt sind, d. h. vor 1981 vorgenommen wurden; das darauf entfallende Finanzvolumen beträgt rund 34 Mio. ECU.

3.22. Diese Mittelbindungen beziehen sich im wesentlichen auf Vorhaben im Rahmen der Strukturfonds und der Entwicklungszusammenarbeit.

3.23. Im Bereich der Entwicklungshilfe haben die Bemühungen der Kommission im Haushaltsjahr 1994 zur Aufhebung von 1 367 Mittelbindungen mit einem Gesamtwert von 177 Mio. ECU geführt, denen keine rechtliche Verpflichtung mehr gegenüberstand. Für seine Prüfung wählte der Hof 160 der zum 31. Dezember 1994 noch bestehenden ruhenden Mittelbindungen aus. Dabei stellte sich heraus, daß 66 Mittelbindungen mit einem Gesamtwert von rund 8,5 Mio. ECU keine Daseinsberechtigung mehr besitzen und die entsprechenden Mittel ebenfalls hätten freigestellt werden müssen.

3.24. Im Bereich der Strukturfonds weist der EAGFL-Ausrichtung 27 ruhende Mittelbindungen im Gesamtbetrag von rund 3 Mio. ECU auf. Im übrigen ergibt sich aus einer Analyse der Akten zu diesem Bereich, daß bei Maßnahmen, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 finanziert wurden, 438 Vorhaben im Gesamtbetrag von rund 54 Mio. ECU hätten abgeschlossen und deren Saldenbeträge freigestellt werden müssen.

3.25. Für den regionalen und sozialen Bereich wurden 1 872 bzw. 502 ruhende Mittelbindungen ermittelt, deren Gesamtbetrag sich auf 1 045 Mio. ECU bzw. 59 Mio. ECU beläuft.

3.26. Der Hof fordert die Kommission auf, die von ihr in einigen Bereichen wie etwa der Entwicklungszusammenarbeit begonnenen Anstrengungen zu verstärken und auszuweiten, damit umgehend geeignete Verfahren zur Sicherstellung einer systematischen periodischen Überprüfung derartiger Mittelbindungen eingerichtet werden, sowie alle Mittelbindungen aufzuheben, denen keine rechtlichen Verpflichtungen mehr gegenüberstehen.

Sonstige Bemerkungen zur konsolidierten Haushaltsrechnung

3.27. Die Überprüfungen des Hofes geben ihm ferner zu folgenden Bemerkungen Anlaß.

Endgültige Aufstellung der Abschlußrechnungen

3.28. Die Haushaltsrechnung spiegelt nicht genau den Betrag der ursprünglich in den Haushaltsplan eingesetzten Mittel wider, wie er im endgültig festgestellten Gesamthaushaltsplan für die Europäische Union ausgewiesen ist ().

3.29. In der Spalte 5/1 der Haushaltsrechnung sind als in den ursprünglichen Haushaltsplan eingesetzte Mittel nicht allein die Mittel des Haushaltsplans 1994 ausgewiesen, sondern die Beiträge der EFTA-Länder (siehe Tabelle E in Band II der Haushaltsrechnung).

3.30. Bei der Erstellung der Abbildungen für 1994 wurde ein kleiner Additionsfehler in Höhe von 307 000 ECU auf Seite 25 der Haushaltsrechnung, Band IV, in den Spalten "Insgesamt (verfügbare Mittel)" und "1994 vorgenommene Mittelbindungen" aufgedeckt. Der Fehler wirkt sich aber nicht auf die Gesamtsumme aus.

3.31. Wie der Hof anhand der geprüften Vorgänge festgestellt hat, ist die Haushaltsrechnung in ihrer Zuverlässigkeit nur sehr leicht durch Buchungsfehler zu Lasten des Haushaltsjahres oder durch fehlerhafte Wahl der Haushaltslinien beeinträchtigt.

3.32. Es wurden vom Hof nur wenige Fälle (etwa 10 Mittelbindungen und Zahlungen innerhalb der Stichprobenauswahl des Hofes und einige Vorgänge außerhalb der Stichprobe) ermittelt, die aufgrund der Art der festgestellten Problemstellung nur schwer zu extrapolieren sind. Dennoch ist dieses knappe Dutzend an Buchungsfehlern, die sich unmittelbar auf die Zuverlässigkeit der Haushaltsrechnung auswirken, in einer relativ begrenzten Stichprobenauswahl von Vorgängen (in der Größenordnung von tausend aus Mittelbindungen und Zahlungen gezogenen Stichproben) zu hoch, um die Auffassung vertreten zu können, die Haushaltsrechnung sei in dieser Hinsicht vollkommen zufriedenstellend.

Rechnungsführungssystem SINCOM

3.33. Die buchmäßige Erfassung der Haushaltsausgaben durch das EDV-Rechnungsführungssystem (SINCOM) erweist sich im allgemeinen als zuverlässig.

3.34. Die Haushaltslinien, die die Grundlage der Haushaltsrechnung bilden, stimmen im allgemeinen mit den Verbuchungslinien in der SINCOM-Buchungsplandatei überein. Es wurde auch überprüft, ob die für die ursprüngliche Umrechnung der Verpflichtungen und Zahlungen und für die monatliche Neubewertung verwendeten Wechselkurse den von der Kommission veröffentlichten offiziellen Kursen (ECU-Info und ABl.) entsprechen. Ferner wurde geprüft, ob die Programme zur Neubewertung der noch abzuwickelnden Mittelbindungen auf den entsprechenden verordnungsrechtlich festgelegten Sätzen beruhen und auf der Ebene der Mittelverwendung die erforderlichen Anpassungen nach sich ziehen. Die im SINCOM-System enthaltenen automatischen Kontrollen wurden überprüft, um sicherzustellen, daß die Beträge der getätigten Mittelbindungen und Zahlungen nicht über den Beträgen der genehmigten Mittel lagen. Die verbuchten Mittelbindungen und Zahlungen werden in Übereinstimmung mit den einschlägigen Vorschriften von den hierzu befugten Bediensteten angeordnet, mit Sichtvermerk versehen und verbucht.

3.35. Das System ist so aufgebaut, daß angemessen ermittelt werden kann, in welchen Fällen der Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs verweigert wurde, sich die Kommission nach Verweigerung des Sichtvermerks darüber hinweggesetzt oder entschieden hat, sich über eine Sichtvermerksverweigerung nicht hinwegzusetzen. Die Zahlungen sind ordnungsgemäß zu Lasten des Haushaltsjahres verbucht, in dem sie buchmäßig erfaßt werden.

3.36. Die Differenzen zwischen den Buchungseinträgen der Mittelbindungen und den Mittelbindungssalden sind praktisch gleich null. Die Salden der einzelnen Mittelbindungen sind in der Hauptdatei, die für die Erstellung der Haushaltsrechnung verwendet wird, ordnungsgemäß ausgewiesen.

3.37. Die Prüfungen des SINCOM-Systems geben dennoch Anlaß zu folgenden Bemerkungen:

3.38. Die im Rahmen des zweiten Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans für 1994 in SINCOM eingegebenen Beträge stimmen mit der von der Haushaltsbehörde genehmigten Mittelausstattung nicht überein. Bei einigen Beträgen wurden erhebliche Abweichungen festgestellt.

3.39. Eine aus den SINCOM-Dateien abgerufene Liste der Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne für 1994 wurde zu 100 % mit den im Amtsblatt veröffentlichten Haushaltsplänen verglichen. Bei 77 Haushaltslinien wurden aufgrund eines Fehlers bei der Veröffentlichung Abweichungen bei den Beträgen festgestellt. Folglich lag den für diese Verpflichtungen und Zahlungen angesetzten genauen Beträgen nicht die formelle Rechtsgrundlage in der Form des im Amtsblatt veröffentlichten Haushaltsplans zugrunde.

3.40. Bei den Mittelübertragungen, für die die Genehmigung der Haushaltsbehörde erforderlich ist, konnten einige in SINCOM ausgewiesene Beträge nicht mit den dem Hof verfügbaren Unterlagen in Einklang gebracht werden.

3.41. Verglichen wurden ferner eine aus SINCOM abgerufene Liste mit Einzelheiten über Mittelübertragungen und die verfügbaren Unterlagen über die von der Haushaltsbehörde genehmigten oder ihr mitgeteilten Übertragungen. Bei drei dieser Mittelübertragungen konnten keine befriedigenden Ergebnisse erzielt werden.

Saldo des Haushaltsjahres

3.42. Aus der Berechnung des Ergebnisses der Ausführung des Haushaltsplans 1994 der Europäischen Union (Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht über die Haushaltsvorgänge zum Haushaltsjahr 1994, Band II, Seite 11) geht hervor, daß im Saldo des Haushaltsjahres ein Betrag von 2,1 Mio. ECU enthalten ist. Dieser Betrag entspricht dem Ergebnis der Beteiligung der EFTA-Länder am Unionshaushalt, die Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraumes sind. Er stellt die Differenz zwischen den geleisteten Beiträgen (90,7 Mio. ECU) einerseits und den entsprechenden Ausgaben des Haushaltsjahres zu Lasten dieses Titels (88,6 Mio. ECU) andererseits dar.

3.43. Mangels detaillierter Anweisungen für die buchmäßige Behandlung dieses Restbetrags von 2,1 Mio. ECU hätten die für die Rechnungsführung zuständigen Stellen der Kommission aus Gründen der Vorsicht diesen Betrag einzeln in einem geeigneten Passivkonto der Vermögensübersicht ausweisen müssen, bis die EFTA-EWR-Konten ausgeglichen sind, statt ihn im Saldo des Haushaltsjahres zu erfassen.

Konsolidierte Vermögensübersicht der Europäischen Union

3.44. Die konsolidierte Vermögensübersicht der Europäischen Union, für die allein die Kommission verantwortlich ist, vermittelt ein korrektes Bild der Finanzlage der Union. Dennoch gibt sie Anlaß zu den nachstehenden Vorbehalten.

3.45. Die Prüfung der konsolidierten Vermögensübersicht besteht hauptsächlich in der Überprüfung der arithmetischen Richtigkeit sowie der richtigen Zusammenfassung der Vermögensübersichten der einzelnen Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen, die der Konsolidirung unterliegen. Bei diesen Kontrollen wurden keine Anomalien festgestellt.

3.46. Eventuelle Bemerkungen des Hofes zu den Vermögensübersichten der Kommission und der übrigen Gemeinschaftsorgane wirken sich naturgemäß ebenfalls auf die konsolidierte Vermögensübersicht aus.

Harmonisierung der Rechnungsführungsmethoden

3.47. Eine einheitliche Darstellung der Jahresabschlüsse und die Anwendung identischer Rechnungsführungsmethoden und Evaluierungsregeln seitens der verschiedenen, der Konsolidierung unterliegenden Stellen sind u. a. Bedingungen, die vor der Durchführung der Konsolidierung erfuellt sein müssen. Im Kontext der gemeinschaftlichen Rechnungslegung obliegt die Befugnis, Rechnungsführungsmethoden festzulegen (gemäß Artikel 21 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977), der Kommission.

3.48. Nun wurde festgestellt, daß die in den Jahresabschlüssen enthaltenen Informationen nicht immer einheitlich sind oder daß Durchführungsregelungen für bestimmte Vorgänge fehlen.

3.49. So könnte die getrennte Ausweisung des EDV-Materials in der Vermögensübersicht einiger Organe zu Lesefehlern bei dieser Vermögensübersicht führen. Diese neue Darstellung wurde nämlich nur von der Kommission und dem Europäischen Parlament vorgenommen. Überdies ist anzumerken, daß selbst auf Ebene der Kommission diese Darstellung nicht einheitlich ist, denn das EDV-Material des gemeinsamen Rechenzentrums ist beispielsweise unter den Büromöbeln erfaßt. Folglich ist der Betrag, der in der Vermögensübersicht für Material und Büromöbel ausgewiesen ist, überbewertet, der für EDV-Material ausgewiesene Betrag dagegen unterbewertet. Der Hof räumt ein, daß diese neue Art der Darstellung eine Verbesserung der Information bedeutet. Dennoch muß die Kommission die übrigen Organe und Einrichtungen anhalten, ebenso zu verfahren.

3.50. Es fehlen Anweisungen für die Darstellung von Verträgen für Immobilien, die oft mit einer Kaufoption und entsprechenden Eigentumsrechten (z. B. Erbpacht oder Leasing) oder vergleichbaren Rechten verbunden sind. Folglich sind diese Vorgänge nicht immer in der Rechnungslegung erfaßt, und zwar weder in der Vermögensübersicht noch in den Erläuterungen (siehe Ziffern 3.97 bis 3.99).

3.51. Da die verschiedenen Organe zunehmend auf diese Formen der Finanzierung zurückgreifen, wird die Kommission aufgefordert, von ihrer Befugnis nach Artikel 21 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung Gebrauch zu machen und Regelungen für die buchmäßige Behandlung solcher mit bestimmten Eigenschaften ausgestatteten Vorgänge zu erlassen, damit diese in Zukunft in den Jahresabschlüssen angemessen erfaßt werden.

Vermögensübersicht der Kommission

Bemerkungen zur Ausführung und zur Verbuchung der Zahlungen

3.52. Bei der Prüfung der im Rahmen der zentralen Stichprobe ausgewählten Zahlungsvorgänge, bei denen es tatsächlich zu Auszahlungen kam, wurden auf zentraler Ebene - im Kassenmittelsystem, in der Bankenbuchhaltung, in der Hauptbuchhaltung und im Abstimmungssy- stem für die Banksalden (NOSTRO) - keine Fehler festgestellt, die in der Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung zu erwähnen wären. Bei den ausgewählten Vorgängen, die auf zentraler Ebene keine Mittelbewegung verursacht haben, wie etwa den meisten Vorgängen im Rahmen des EAGFL-Garantie, die eine Verrechnung von Vorschüssen darstellen, wurde die Erfassung in der Hauptbuchhaltung überprüft.

Vorbehalte bezüglich der Sachanlagen (Brüssel, Luxemburg und Delegationen)

3.53. Der Hof äußert einen Vorbehalt zu dem in der Vermögensübersicht der Kommission für die beweglichen Vermögenswerte in Brüssel und Luxemburg angegebenen Wert (254,2 Mio. ECU).

3.54. Der Hof hat eine wertbezogene Kontrolle des beweglichen und unbeweglichen Vermögensbestands der Kommission vorgenommen. Die Untersuchung betraf Güter im Wert von rund 445 Mio. ECU, die in Brüssel und Luxemburg gehalten werden, sowie in den Außenbüros der Gemeinschaft und bei den Delegationen außerhalb der Gemeinschaft.

3.55. Es handelt sich dabei um im Eigentum befindliche Gebäude (134 Mio. ECU), um Vorschüsse und Abschlagszahlungen, die auf Sachanlagen geleistet wurden (12,1 Mio. ECU), um Fahrzeuge (11,2 Mio. ECU), um EDV-Material (151,5 Mio. ECU) und sonstige bewegliche Gegenstände (136,4 Mio. ECU). Die Gesamtzahl der beweglichen Gegenstände beläuft sich auf rund 450 000. Die vom Hof durchgeführten Arbeiten ergaben folgende Feststellungen (Einzelheiten sind Kapitel 13 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1994 zu entnehmen) ():

Gebäude in Brüssel

3.56. Insgesamt ist der Wert der in Brüssel zum 31.12.1994 gehaltenen unbeweglichen Vermögenswerte mit den in der Vermögensübersicht ausgewiesenen Beträgen und den Erläuterungen zur Vermögensübersicht zuverlässig angegeben. Ausgenommen ist der für die Instandsetzung des BREYDEL-Gebäudes veranschlagte Betrag, für den eine bessere Begründung gegeben werden sollte. Zwischen dem in der Vermögensübersicht ausgewiesenen Betrag (8,5 Mio. ECU) und den in SINCOM erfaßten Zahlungen (10,0 Mio. ECU) besteht eine Abweichung von etwa 1,5 Mio. ECU.

Vorschuß- und Abschlagszahlungen auf Sachanlagen (im Kauf befindliche Gebäude)

3.57. Der Hof begrüßt die Umstellung der Buchungsmethoden, die durch die Einführung des Postens "Vorschüsse und Abschlagszahlungen auf Sachanlagen" (mit der Gegenbuchung auf der Passivseite unter Position "Eigenkapital") in der Vermögensübersicht der Kommission verwirklicht wurde.

3.58. Demgegenüber muß die Kommission geeignete Maßnahmen treffen, um künftig für die exakte Ausweisung der betreffenden Beträge sorgen zu können. Zum 31. Dezember 1994 belief sich der genaue Wert der betreffenden Anlagen auf rund 18,8 Mio. ECU (und nicht 12,1 Mio. ECU).

Bewegliche Gegenstände in Brüssel

3.59. Der Hof hat keine Gewähr, daß die in der Vermögensübersicht ausgewiesenen Beträge für bewegliche Gegenstände ein wirklichkeitsgetreues Bild des beweglichen Vermögensbestandes vermittelt, der von der Kommission in Brüssel und in Luxemburg gehalten wird.

3.60. Da keine Gewähr für das Vorhandensein zahlreicher Güter - mangels zuverlässiger Informationen über ihren Standort und wegen der praktisch unmöglichen Kontrolle des Wertes der in der Datenbank SYSBIEN erfaßten Güter - gegeben werden kann, war lediglich dieser Tatbestand festzustellen. In der Vermögensübersicht ist der Wert des ähnlich zweifelhaften Vermögens mit 254,2 Mio. ECU ausgewiesen (Material und Mobiliar sowie EDV-Material).

Bewegliche Gegenstände außerhalb der Gemeinschaft

3.61. Die Bestandsverzeichnisse der bei den Delegationen außerhalb der Gemeinschaft gehaltenen Güter (30,2 Mio. ECU) bereiten stets dieselben Probleme, die der Hof seit 1979 immer wieder in seinen Jahresberichten beanstandet hat (). Bis in die jüngste Zeit sind in keiner Phase des Übermittlungsverfahrens der Daten, das bei den Delegation beginnt und beim Rechnungsführer der Kommission endet, die erforderlichen Überprüfungen vorgenommen worden. Trotz einiger zwischenzeitlich vorgenommener Berichtigungen ist der Hof angesichts der aufgedeckten Anomalien nicht in der Lage, Sicherheit bezüglich des Wertes des von den Delegationen gehaltenen Vermögens zu erlangen.

Bemerkungen zu den Beteiligungen und Darlehen

3.62. Die Aufteilung der Beträge im Zusammenhang mit dem Finanzinstrument EC-Investment Partners auf Beteiligungen (15,2 Mio. ECU) und Darlehen (54,3 Mio. ECU) entspricht nicht der Realität. Die genauen Beträge der Beteiligungen und der Darlehen liegen um 4,3 Mio. ECU unter bzw. über den in der Vermögensübersicht ausgewiesenen Beträgen.

Bemerkungen zu den Bankkonten

Bankenbuchhaltung

3.63. Die diesbezüglichen Bemühungen der Kommission haben positive Wirkungen gezeitigt. Der Kommission ist es gelungen, die Rückstände in der Bankenbuchhaltung aufzuholen und monatliche Abstimmungen mit Erläuterungen der Abweichungen zwischen den Zahlen- angaben in der (Neben-) Buchführung der Bankkonten und der Hauptbuchhaltung einzurichten. Zum 31. Dezember 1994 wurden die Banksalden in beiden Buchhaltungen mit identischen Beträgen ausgewiesen.

Spezifisches Bankkonto

3.64. Ein Bankkonto der Kommission mit einem relativ niedrigen Saldo ist in der Rechnungslegung nicht ausgewiesen.

3.65. Im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993 (Ziffer 14.122) wurde auf das Bestehen eines spezifischen Bankkontos hingewiesen, das die Kommission im Jahre 1991 zum Vollzug eines Pfändungsbeschlusses für die Miete eines Gebäudes bei einer belgischen Bank eröffnet hatte und in der Rechnungslegung der Kommission nicht erschien. Obwohl die Kommission in ihren Antworten zugesagt hatte, dieser Bemerkung künftig Rechnung zu tragen, sind dieses Bankkonto (8 Mio. BFR, d. h. 0,2 Mio. ECU) sowie der entsprechende Forderungsbetrag noch immer nicht in der Rechnungslegung ausgewiesen.

Kontrolle der Banksaldenabstimmung (NOSTRO)

3.66. Die am Jahresende vorgenommenen Banksalden- abstimmungen geben dem Hof Anlaß zu einigen Bemerkungen.

3.67. In diesem Jahr war die Auswertung der Banksaldenabstimmungen zum Jahresende erneut schwierig.

3.68. Bei einer Vielzahl von Bankkonten entsprach der Banksaldo und/oder der Buchsaldo in NOSTRO nicht dem Saldo am Jahresende. (Siehe auch den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 14.112 a).)

3.69. Der Hof ersucht die Kommission dringend, künftig auf eine bessere Koordinierung der Jahresabschlußarbeiten in diesem Bereich zu achten, und zwar nicht nur, um die vom Hof vorzunehmenden Prüfungsarbeiten, sondern insbesondere, um die Jahresabschlußarbeiten ihrer eigenen Dienststellen zu erleichtern.

Bemerkungen zu den Zahlstellen

3.70. Der im Zusammenhang mit den Finanzprotokollen mit den Ländern des südlichen Mittelmeerraumes ausgewiesene Betrag (7,5 Mio. ECU) der Zahlstellen gibt die in diesen Ländern zum Jahresabschluß verfügbaren Gemeinschaftsmittel nicht korrekt wieder.

Vorbehalte bezüglich der Forderungen an die Mitgliedstaaten

Getrennte Rechnungsführung für Zölle und Agrarabschöpfungen

3.71. Wegen des Umfangs der im Bereich der getrennten Buchführung für Zölle und Agrarabschöpfungen aufgedeckten Fehler und Probleme kann der in der Vermögensübersicht ausgewiesene Betrag von rund 577 Mio. ECU nicht als zuverlässig angesehen werden.

3.72. Hierbei handelt es sich um eine quartalsweise übermittelte Buchführung. Sie betrifft insbesondere Zölle und Agrarabschöpfungen, die entweder von den Mitgliedstaaten noch nicht eingezogen und durch keine Sicherheit gedeckt waren bzw. für die zwar eine Sicherheit bestand, die aber angefochten wurden.

3.73. Die von den Mitgliedstaaten unterhaltenen getrennten Buchführungen, auf die sich die Angaben der Kommission stützen, weisen zahlreiche Fehler und Lücken auf, wobei der Hauptmangel in der fehlenden Vollständigkeit besteht. So war beispielsweise in Belgien bei der Zollstelle in Antwerpen ein Betrag im Zusammenhang mit einem Betrugsfall mit einem Volumen von 49 Mio. ECU, der aufgedeckt und dem Zahlungspflichtigen mitgeteilt worden war, am Ende des Haushaltsjahres 1994 noch nicht verbucht worden. Bei Überprüfungen in verschiedenen Mitgliedstaaten wurden diverse Mängel im Bereich der getrennten Buchführungen festgestellt, insbesondere im Vereinigten Königreich, wo die nationalen Behörden die betreffenden Dienststellen im Anschluß an die durchgeführten Kontrollen aufgefordert haben, die erforderlichen Verbesserungen vorzunehmen.

Forderungen im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie

3.74. Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie für die Haushaltsjahre 1989 bis 1991 in Höhe von rund 2 000 Mio. ECU sind in der Rechnungslegung nicht ausgewiesen.

3.75. Die Entscheidungen der Kommission vom 30. November 1994 () und vom 21. Dezember 1994 () führten zu negativen Berichtigungen in Höhe von insgesamt rund 2 000 Mio. ECU, die zu drei Vierteln Milchquoten in Spanien, Griechenland und Italien betrafen. Diese Berichtigungen entsprechen einzuziehenden Haushaltseinnahmen und werden im Verlauf der Haushaltsjahre 1995 bis 1998 vorgenommen, indem in den monatlichen Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten für die betreffenden Haushaltsjahre negative Ausgaben aufgeführt werden.

3.76. Der Hof wiederholt seine Kritik gegenüber dieser Praxis, die im Widerspruch zur Haushaltsordnung steht. Da es sich um noch einzuziehende Einnahmen handelt, hätte die Kommission die Bestimmungen nach Artikel 28 der Haushaltsordnung anwenden und einen Forderungsvoranschlag erstellen müssen. Dieses Verfahren hätte es ermöglicht, die Forderungen unter den Aktiva in die Vermögensübersicht aufzunehmen und damit eine bessere Transparenz der gemeinschaftlichen Rechnungslegung zu gewährleisten.

Bemerkungen zu den potentiellen Forderungen im Zusammenhang mit der Feststellung von betrügerischen Praktiken und Unregelmäßigkeiten

3.77. Hinsichtlich der potentiell einzuziehenden Beträge im Zusammenhang mit bekannten Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten sollten die in den Jahresabschlüssen der Kommission in der Rubrik "potentielle Forderungen" enthaltenen Angaben verbessert werden, um dem Leser der Jahresabschlüsse einen Gesamtüberblick über die potentiellen Forderungen dieser Art zu vermitteln. Die Rubrik "potentielle Forderungen" bezieht sich nur auf die von den Mitgliedstaaten bezüglich des EAGFL-Garantie gemeldeten Fälle. Die Fälle bezüglich der Eigenmittel, die im übrigen größtenteils bereits in der Vermögensübersicht im Rahmen der B-Buchführung ausgewiesen sind, fehlen hier ebenso wie auch die Fälle bezüglich der Strukturfonds, die nirgends erscheinen. Die gemeldeten Fälle im Zusammenhang mit den Eigenmitteln und den Strukturfonds bringen potentielle Einziehungen zugunsten der Union in Höhe von mindestens 500 Mio. ECU mit sich.

In diesem Bericht sind folgende Angaben enthalten:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

3.78. Im Jahresbericht 1994 über die Betrugsbekämpfung () liefert die Kommission finanzielle Angaben zu Betrugsfällen im Bereich des EAGFL-Garantie, der Eigenmittel und der Strukturfonds. Diese Angaben beziehen sich lediglich auf die Haushaltsjahre 1991-1994 und können nicht die Angaben ersetzen, die in Band IV der Haushaltsrechnung der Union erfaßt sind (EAGFL-Garantie: Forderungen zum 31.12.1994 auf der Grundlage der seit Bestehen des EAGFL-Garantie gemeldeten Betrugsfälle), bzw. die in dem die potentiellen Forderungen betreffenden Teil des Bandes IV der Rechnungslegung der EU erfaßt sein sollten (Eigenmittel und Strukturfonds), denn sie beziehen nicht die Fälle von vor 1991 ein, zu denen noch Einziehungen vorzunehmen sind. Jedenfalls stellt der Bericht über die Betrugsbekämpfung keine Rechnungslegung, sondern eine Beschreibung dar, die von einer in jüngster Zeit eingerichteten Koordinationsstelle, der UCLAF, auf der Grundlage von Angaben erstellt wurde, die hauptsächlich von den Mitgliedstaaten geliefert wurden.

3.79. Diese Angaben sind unzureichend und fuellen nicht die Lücken des Teils "potentielle Forderungen" des Bands IV, der zum 31. Dezember 1994 einen von den Mitgliedstaaten einzuziehenden Betrag in Höhe von lediglich 1 140,16 Mio. ECU im Bereich des EAGFL-Garantie ausweist und erläutert (Band IV, Seite 54, Tabelle 2).

3.80. Darüber hinaus ist nicht davon auszugehen, daß die von den Mitgliedstaaten gelieferten Angaben zu 100 % korrekt und vor allem vollständig sind. Vieles deutet darauf hin, daß in der Darstellung der Kommission die wirkliche Dimension des Phänomens der gemeldeten Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten weitgehend unterschätzt wird. Dieser Zweifel wird durch die Tatsache genährt, daß beispielsweise einige Regelungen für die Mitteilungsverfahren auf der Ebene der Mitgliedstaaten erst vor kurzer Zeit in Kraft getreten sind oder die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichten, ihre Mitteilungen bezüglich der Weiterverfolgung regelmäßig zu aktualisieren, und im Bereich der Strukturfonds einige Mitgliedstaaten (Italien, Belgien) seit 1990 keinerlei Mitteilungen übermittelt haben. Dieser Zweifel fußt auch auf dem Zustand des Systems zur finanziellen Überwachung der Betrugsfälle sowie der Erhebungs- und Einziehungsbedingungen, die die Kommission selbst für unzureichend hält ().

Vorbehalte bezüglich des tatsächlichen Umfangs der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen

3.81. Verschiedene potentielle Verpflichtungen der Europäischen Union in Höhe von mindestens 88 000 Mio. ECU sind weder in der Vermögensübersicht noch in den Anhängen zu den außerhalb der Vermögensübersicht verwalteten Verpflichtungen ausgewiesen.

Mehrjährige Entscheidungen und Verpflichtungen

3.82. Die Durchführung der Strukturfonds erfolgt im Rahmen von zuvor mit den betroffenen Mitgliedstaaten abgeschlossenen Vereinbarungen, d. h. im Rahmen von Entscheidungen der Kommission, durch die operationelle Programme für die Strukturfonds genehmigt werden. Diese Rechtsakte verpflichten die Europäische Union gegenüber den beteiligten Dritten und legen für einen Mehrjahreszeitraum den Gesamtumfang des Gemeinschaftsbeitrags fest. Entsprechend der auf mehrere Haushaltsjahre verteilten Bindung und Durchführung der Jahrestranchen müßten die Jahresabschlüsse - im Hinblick auf die wirklichkeitsgetreue und vollständige Abbildung - den Betrag solcher Mittelbindungen unter den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen oder im Anhang von Band IV über die potentiellen Aufwendungen und Verpflichtungen der Europäischen Union ausweisen, für die noch keine entsprechende buchmäßige Mittelbindung vorgenommen wurde.

3.83. Die zweite Phase der Strukturfondsreform begann 1994. Mit den in diesem Jahr ergangenen Entscheidungen wird folglich das gesamte Finanzvolumen für den ganzen Zeitraum dieser zweiten Phase festgelegt, nämlich für 1994-1999.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

3.84. Für die drei Strukturfonds sehen die im Jahr 1994 erlassenen Entscheidungen die Vergabe eines Beteiligungsbetrags von insgesamt über 84 765 Mio. ECU vor. Für die Tranchen von 1994 wurden im Verlauf des Haushaltsjahres Mittelbindungen in Höhe von etwas mehr als 13 348 Mio. ECU vorgenommen. Folglich belaufen sich die zum Abschluß des Haushaltsjahres bestehenden und in den nächsten Haushaltsjahren zu realisierenden Verpflichtungen auf über 17 417 Mio. ECU.

Abweichender Buchungszeitraum des EAGFL-Garantie

3.85. Die rechtlichen Verpflichtungen der Europäischen Union gegenüber den Mitgliedstaaten in Höhe von etwa 16 083 Mio. ECU zu Lasten der von ihnen im Rahmen des EAGFL-Garantie zwischen dem 16. Oktober und dem 31. Dezember 1994 geleisteten Zahlungen sind nicht als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Verpflichtungen ausgewiesen.

3.86. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates, zuletzt geändert durch die VO (EG) Nr. 1287/95 (), werden die von den Mitgliedstaaten für Maßnahmen des EAGFL-Garantie zwischen dem 16. Oktober und dem 31. Dezember 1994 getätigten Ausgaben im Laufe des Haushaltsjahres 1995 zurückgezahlt.

3.87. Vorbehaltlich des noch anstehenden Rechnungsabschlußverfahrens sind diese Ausgaben für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union irreversibel. Der Betrag müßte also als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Verpflichtung in der Rechnungslegung zum Haushaltsjahr 1994 erscheinen. Dies ist für eine vollständige und wirklichkeitsgetreue Information um so notwendiger, als mit Inkrafttreten der Neuen Gemeinsamen Agrarpolitik, insbesondere im Bereich der Anbaukulturen, die von den Mitgliedstaaten im fraglichen Zeitraum getätigten Ausgaben ein beträchtliches Volumen annehmen. So beläuft sich ihr Gesamtbetrag auf 43 % der Haushaltsmittel 1995 für den EAGFL-Garantie. Diese Bemerkung berührt nicht die Gültigkeit der in der Haushaltsrechnung erfaßten Ausgabenbeträge des Jahres 1994, soweit darin die von den Mitgliedstaaten zwischen dem 16. Oktober 1993 und 31. Dezember 1993 getätigten Zahlungen enthalten sind.

Garantieleistung für einen Bankkredit

3.88. Die Gemeinschaft hat die Garantie für ein Darlehen in Höhe von 500 Mio. ECU übernommen, das der ehemaligen Sowjetunion von einem Bankenkonsortium gewährt wurde, um die Einfuhr von Agrarerzeugnissen und Nahrungsmitteln zu finanzieren (). Das damit verbundene Risiko der Gemeinschaft ist nicht unter den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen erfaßt. Die Sicherheit der Gemeinschaft deckt bis zum Betrag von 500 Mio. ECU und zur Höhe von 98 % eventuelle Kapital- und Zinsverluste bei Zahlungsausfall des Schuldners ab. Zum 31. Dezember 1994 waren aus dieser Maßnahme Kapitalleistungen in Höhe von 132,6 Mio. ECU aufgelaufen.

3.89. Anders als bei der Erstattungsgarantie für die von der EIB aus ihren eigenen Mitteln an Drittländer gewährten Darlehen und der Rückzahlungsgarantie für die von den Europäischen Gemeinschaften aufgenommenen Anleihen ist die Rückstellung für das vom Bankenkonsortium gewährte Darlehen nicht als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Verpflichtung erfaßt.

Mittelbindungen für Swapgeschäfte

3.90. Die Mittelbindungen für Swapgeschäfte in Devisen und Umrechnungssätzen (einzuziehen 975 Mio. ECU, auszuzahlen 996,2 Mio. ECU), die in den regulären Bilanzierungskonten der Zahlungsbilanz ausgewiesen sind, erscheinen nicht bei den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen der Kommission, obwohl die Bilanz dieses Finanzinstruments in der Vermögensübersicht der Kommission konsolidiert wurde. Dies gilt gleichermaßen für die Swapgeschäfte der NGI- und Euratom-Finanzinstrumente, bei denen diese Verpflichtungen in den jeweiligen Jahresabschlußrechnungen mit denselben Fehlern behaftet sind.

Erläuterungen zur Vermögensübersicht

3.91. Generell war eine qualitative Verbesserung der Erläuterungen zur Vermögensübersicht der Kommission festzustellen. Die Kommission wird dennoch gebeten, ihre Bemühungen in diesem Bereich fortzusetzen.

Vermögensübersichten der übrigen Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft

Vorbehalte bezüglich der Sachanlagen

3.92. Der Hof äußert Vorbehalte bezüglich des Wertes (121,1 Mio. ECU) der beweglichen Vermögenswerte, die in den jeweiligen Vermögensübersichten mehrerer Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft ausgewiesen sind.

3.93. Beim Europäischen Parlament entspricht der Betrag in der Vermögensübersicht (86,9 Mio. ECU) nicht dem in der Datenbank IMMO, die als Inventarbuch dient, erfaßten Betrag. Die Berichtigungen im Anschluß an die letzte - 1994 abgeschlossene - dreijährige körperliche Bestandsaufnahme wurden zudem in die Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1994 noch nicht aufgenommen.

3.94. Beim Rat wurden die Berichtigungen im Anschluß an die letzte - 1994 abgeschlossene - dreijährige körperliche Bestandsaufnahme in den in der Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1994 ausgewiesenen Betrag (28,6 Mio. ECU) noch nicht aufgenommen. Sie betreffen nach Angaben des Rates rund 1 250 Sachwerte, die noch im Bestandsbuch geführt werden, deren Vorhandensein aber nicht festgestellt werden konnte.

3.95. Beim Wirtschafts- und Sozialausschuß (WSA) und beim Ausschuß der Regionen beruht der wie in den anderen Organen von der Dienststelle für Vermögenswerte berechnete und in der Vermögensübersicht ausgewiesene Betrag nicht auf den Bestandsbüchern. Die bei den Bestandsbüchern festgestellten Mängel (z. B. Eintragungen in unterschiedlichen Währungen ohne Umrechnung in ECU, fehlende Saldierung, leere Seiten) machen eine Abstimmung mit den buchmäßig erfaßten Zahlen fast unmöglich. Zudem wurde beim WSA seit mindestens 12 Jahren keine körperliche Bestandsaufnahme vorgenommen.

3.96. Die Vermögensübersichten bzw. die Erläuterungen zu den Vermögensübersichten des Europäischen Parlaments, des Rates und des Gerichtshofs geben weder hinreichend Aufschluß über bestehende Vermögenstitel oder wichtige vergleichbare Ansprüche (292 Mio. ECU) noch über die entsprechenden Verbindlichkeiten für Gebäude (1 823 Mio. ECU).

3.97. Das Parlament hat zwei Erbpachtverträge mit Kaufoption (Laufzeit 27 bzw. 20 Jahre) abgeschlossen, die einerseits ein Gebäude in Brüssel (1 000 Mio. ECU plus Zinsen) betreffen, zum anderen ein Gebäude in Straßburg (443 Mio. ECU plus Zinsen). Weder in der Vermögensübersicht noch in den diesbezüglichen Erläuterungen finden sich dazu Angaben.

3.98. Der Rat hat für den Bau des Gebäudes "Consilium" in Brüssel zum 31. Dezember 1994 Vorschüsse in Höhe von 292 Mio. ECU gezahlt, bei zum 31. Dezember 1993 geschätzten Endkosten von 332 Mio. ECU. Diese Vorschüsse, die verbucht, aber nicht in der Vermögensübersicht wiedergegeben sind, sowie die Mittelbindung für den Restbetrag von rund 40 Mio. ECU wurden bei den außerhalb des Haushaltsplans geführten Verpflichtungen nicht ausgewiesen, was im Gegensatz zu der von der Kommission geübten Praxis steht (siehe Ziffer 3.57).

3.99. Der Gerichtshof hat am 15. November 1994 ein Abkommen mit dem Staat Luxemburg über seine Gebäude abgeschlossen. Dieses Abkommen führt keinen Namen, weist aber die wesentlichen Merkmale eines Leasing-Vertrags auf und enthält eine Eigentumsabtretungsklausel. Mit diesem Abkommen verpflichtete sich der Gerichtshof, eine jährliche Vergütung spätestens bis zum 31. Dezember 2015 in Höhe von 634 Mio. BEF zu zahlen. Das Eigentum an den Gebäuden geht voll auf den Gerichtshof an dem Tag über, an dem der Gesamtbetrag der entrichteten Vergütungszahlungen dem Gestehungspreis dieser Gebäude für den luxemburgischen Staat entspricht. Die Endabrechnung über den gesamten Verkaufspreis unter Berücksichtigung aller bereits geleisteten Miet- oder Vergütungsleistungen des Gerichtshofs wird von einem unabhängigen Experten vorgenommen. Finanzverpflichtungen aus diesem Abkommen (deren Höhe unter Berücksichtigung lediglich der Vergütungsleistungen bis 2015 auf 340 Mio. ECU veranschlagt werden können) sind weder in der Rechnungslegung noch in den Erläuterungen aufgeführt.

Bankkonten

3.100. Der Hof kann sich über die Zuverlässigkeit der Sichtkonten (0,9 Mio. ECU) unter den Aktiva der Vermögensübersicht des WSA nicht äußern, da zum 31. Dezember 1994 keine Bankabstimmungen erfolgten.

RECHTMÄSSIGKEIT/ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER ZUGRUNDELIEGENDEN VORGÄNGE

Die Einnahmen betreffende Vorgänge

Traditionelle Eigenmittel

3.101. Bei den traditionellen Eigenmitteln wurde bei den Prüfungen anhand einer Stichprobe von zugrundeliegenden Vorgängen in den Mitgliedstaaten nichts ermittelt, was die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der entsprechenden Einnahmen fraglich erscheinen ließe. Ebensowenig konnten wesentliche Fehler aufgedeckt werden, die erheblich genug wären, den Haushaltsplan der Gemeinschaft auf der Ebene der festgestellten und eingezogenen Forderungen zu beeinträchtigen. Es ist jedoch klarzustellen, daß die vom Hof ausgewählte Stichprobe nicht aus der Gesamtpopulation gezogen werden kann, denn selbstverständlich führt keine Dienststelle Listen über der Zollbehörde nicht gemeldete Einfuhren. Das gleiche Problem stellt sich insbesondere bei den mit einer Anmeldepflicht versehenen Steuern. Es ist daher nicht möglich, die traditionellen Eigenmittel auf ihre Vollständigkeit hin zu beurteilen.

3.102. Die Prüfungen im Bereich der traditionellen Eigenmittel umfaßten Überprüfungen im Hinblick auf die Funktionsweise der Systeme, die auf nationaler Ebene zur zentralen Erfassung der zugrundeliegenden Vorgänge eingerichtet wurden.

3.103. Es ist darauf hinzuweisen, daß die Stichprobe zugrundeliegender Vorgänge auf der Grundlage der an die Kommission abgeführten Beträge ausgewählt wurde. Mit diesem Ansatz lassen sich somit Fälle der Befreiung von Zollabgaben oder der Anwendung eines Nullsatzes und vor allem nichtangemeldete Vorgänge nicht beurteilen. Im Rahmen der Prüfung von Zolleinnahmen und Agrarabschöpfungen wurde dieser Nachteil bei den abgabebefreiten oder mit einem Nullsatz belegten Einfuhren auf empirischem Wege ausgeglichen, indem neben den Vorgängen, die zur Einziehung von Forderungen geführt hatten, auch Vorgänge analysiert wurden, bei denen keine Abgaben oder Abschöpfungen erhoben worden waren.

Zölle und Agrarabschöpfungen

3.104. Die Prüfung der im Rahmen der Stichprobe ausgewählten Vorgänge und die anderer zufällig ausgewählter Vorgänge haben keine größeren Probleme im Hinblick auf die Zuverlässigkeit und den Wahrheitsgehalt der Rechnungsführung ergeben. Die festgestellten Probleme betreffen in erster Linie die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit, und zwar insbesondere die Einhaltung der Fristen für die Bereitstellung der Mittel.

3.105. Der wahrscheinlichste kumulierte Betrag der schwerwiegenden Fehler in bezug auf Zölle und Agrarabschöpfungen ist niedrig und liegt in der Größenordnung von 10 Mio. ECU.

3.106. Die Prüfungen bezüglich der im Rahmen der DAS ausgewählten Vorgänge ergaben verschiedene Probleme, insbesondere im Hinblick auf die Fristen für die Bereitstellung der Mittel. So konnten in Dänemark in den beiden besuchten Zollämtern systematische Verspätungen bei rund 10 % der festgestellten Einnahmen verzeichnet werden. In einigen Zollämtern in Griechenland werden die am letzten Tag eines Monats erzielten Einnahmen systematisch als Einnahmen des nächsten Monats erfaßt. In den Niederlanden kommt es bei der Erfassung der festgestellten Forderungen in Sammelzollanmeldungen manchmal zu Verzögerungen. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten an die Einhaltung der Fristen für die Bereitstellung der Mittel erinnern und dafür Sorge tragen, daß die fälligen Verzugszinsen eingefordert werden.

3.107. Das größte Risiko im Bereich der Zolleinnahmen und Abschöpfungen ist möglicherweise das der Nichtanmeldung von Vorgängen, die definitionsgemäß weitestgehend nicht von den im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung geführten Untersuchungen abgedeckt wird. Der Betrag der Unregelmäßigkeiten, die der Kommission von den Mitgliedstaaten gemeldet werden, sowie die Beträge der nicht mitgeteilten Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Versandverfahrens belaufen sich auf rund 300 Mio. ECU; dies entspricht etwa 2 % der eingezogenen Zölle und Agrarabschöpfungen. Das Ausmaß dieses Phänomens im Bereich der traditionellen Eigenmittel macht eine Straffung der Systeme zur Vorbeugung und Aufdeckung von Betrugsfällen unabdingbar.

3.108. Es ist festzustellen, daß praktisch jeder Einfuhrbetrug automatisch mit Betrug bei der Einfuhrumsatzsteuer verbunden ist, was sich letztendlich auf die MwSt.-Eigenmittel auswirkt. Diese Auswirkung, die auf etwa 60 Mio. ECU geschätzt werden kann, bleibt jedoch relativ unbedeutend.

3.109. Letztendlich übertragen sich die Auswirkungen der Fehler und Betrugsfälle auf die BSP-Eigenmittel als zusätzliche Einnahmequelle.

Abgaben im Zuckersektor

3.110. Die zu untersuchende Stichprobe umfaßte neun Vorgänge, von denen einer, der einen Abgabenschuldner auf der Ile de la Réunion betraf, nicht über die Zahlstelle hinaus geprüft werden konnte. Von den acht tatsächlich bis zum Abgabenschuldner untersuchten Vorgängen können drei als fehlerhaft angesehen werden.

3.111. Der erste Fehler betrifft die vom Vereinigten Königreich gezahlten Salden der Produktionsabgaben. Gegenüber der in den Rechtsvorschriften vorgesehenen Frist, wonach die Beträge im Oktober festzustellen und im Dezember an die Kommission zu überweisen sind, erfolgt die Zahlung mit einmonatiger Verspätung. Es wurde festgestellt, daß der Saldo für 1993 in Höhe von 15 952 344 ECU tatsächlich erst im Januar 1994 an die Kommission überwiesen wurde. Dies führt zu einer zu hohen Veranschlagung der Einnahmen von 1994 in Höhe dieses Saldos. Dies wiederholte sich offenbar 1994, als ein normalerweise im Dezember 1994 zu zahlender Betrag von 14 974 768 ECU erst im Januar 1995 gezahlt wurde. Außerdem wurde der 1994 geschuldete Betrag nicht als noch einzuziehende festgestellte Forderung in der Vermögensübersicht der Kommission erfaßt. Im übrigen müßten diese verspäteten Zahlungen zur Erhebung von Verzugszinsen führen.

3.112. Die Prüfung der von Frankreich im Dezember 1994 gezahlten Abgabensalden hat ergeben, daß die Ergänzungsabgaben, die unter einem besonderen Haushaltsposten (Posten 1160) zu verbuchen sind, tatsächlich aber unter dem Posten 1100 verbucht waren, der die Produktionsabgaben für Zucker betrifft. Durch diesen Buchungsfehler werden die in Posten 1100 eingestellten Einnahmen um 32 011 134 ECU überbewertet und die Einnahmen unter Posten 1160 um den gleichen Betrag gemindert.

3.113. In Spanien war ein Lager nicht behördlich zugelassen worden und stand somit nicht im amtlichen Verzeichnis der genehmigten Lager. Folglich hätten die ausgehend von diesem Lager getätigten Absatzmaßnahmen für Zucker nicht zur Erhebung von Lagerabgaben führen dürfen (andererseits auch nicht zur Vergütung von Lagerkosten).

MwSt.- und BSP-Eigenmittel

3.114. Die MwSt.- und BSP-Eigenmittel geben keinen Anlaß zu Bemerkungen des Hofes im Hinblick auf die Zuverlässigkeit der Berechnungen und auf die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit der zur Ermittlung der grundlegenden Daten angewandten Verfahren.

MwSt.-Eigenmittel

3.115. Die Prüfungen bezogen sich auf:

- die Berechnung des einheitlichen Satzes und der verschiedenen mit seiner Festlegung verbundenen Elemente sowie der sich daraus ergebenden Zwölftel;

- die Untersuchung der Übersichten zum Haushaltsjahr 1993, die die MwSt.-Einnahmen des Haushaltsjahres 1994 über das Saldenverfahren beeinflussen;

- die Einziehung und buchmäßige Erfassung der Zwölftel, Salden und Anpassungen;

- die korrekte Umsetzung der die Harmonisierung zwischen den Mitgliedstaaten betreffenden einschlägigen MwSt.-Richtlinien in nationale Rechtsvorschriften.