SONDERBERICHT Nr. 1/89 über das agromonetäre System zusammen mit den Antworten der Kommission (89/C 128/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

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1. EINLEITUNG

1.1. Dieser Bericht enthält die Ergebnisse einer Prüfung des agromonetären Systems durch den Rechnungshof. Besonderes Augenmerk wird auf die Auswirkungen des Systems auf den Gesamthaushaltsplan sowie auf das Ausmaß der Beeinflussung der ordnungsgemässen Verwaltung der gemeinsamen landwirtschaftlichen Marktsektoren gerichtet, die die Grundlage für das Funktionieren der gemeinsamen Agrarpolitik () bilden. Als Verständnishilfe für den Leser ist in Anhang VII ein Glossar beigefügt.

Gemeinsame Marktorganisationen und gemeinsame Preise

1.2. Ursprünglich beabsichtigte der Rat (), die Freiheit des Handelsverkehrs dadurch zu gewährleisten, daß das Preisniveau in jeder Währung in Ecu immer gleich bliebe.Dies bedeutete, daß die vom Rat in Ecu festgesetzten gemeinsamen Preise unter Anwendung landwirtschaftlicher Umrechnungskurse (der sogenannten grünen Kurse), die im Normalfall den Marktkursen entsprächen, in die Landeswährungen umgerechnet würden. Jeder Angleichung der Marktkurse würden entsprechende Änderungen der grünen Kurse folgen, um diese mit den Marktkursen auf einem Niveau zu halten.

1.3. Anläßlich der ersten Änderung der Währungsparitäten nach Einführung der gemeinsamen Preise in die GAP wurde jedoch mit dem Grundsatz einheitlicher Preise gebrochen. Als 1969 der FF ab- und die DM aufgewertet wurden, ließ der Rat eine Abweichung zwischen den grünen Umrechnungskursen und den Marktkursen zu. Zur Überbrückung dieser Abweichungen wurden Währungsausgleichsbeträge (WAB) eingeführt, damit die Wirkungen des schon bestehenden Systems gemeinsamer Preise bei der Durchführung der Interventionsregelung erhalten und der Handel auf einem gemeinsamen Preisniveau fortgesetzt werden konnten.

1.4. In den geltenden Verordnungen wird als vorrangiges Ziel des Währungsausgleichs die Gewährleistung des Funktionierens der gemeinsamen Agrarmärkte und damit des freien Handels genannt. In den Verordnungen heisst es:

(a)Um eine Gefährdung des Funktionierens der Marktorganisationen im allgemeinen und ihrer Interventionsregelung im besonderen zu verhindern und Schwierigkeiten aufgrund anormaler Preisänderungen und künstlicher Verlagerungen der Handelsströme zu vermeiden, ist die Anwendung von Währungsausgleichsbeträgen im Handel vorzusehen, die dem Unterschied zwischen Marktkurs und landwirtschaftlichem Umrechnungskurs entsprechen; dies wird im einzelnen ausgeführt.

(b)Die Anwendung der Währungsausgleichsbeträge muß auf die Fälle begrenzt sein, in denen ohne ihre Anwendung die Gefahr von Verzerrungen in der Interventionsregelung und/oder im Handel bestuende.

(c)Die Währungsausgleichsbeträge müssen auf das Niveau beschränkt werden, das zum Ausgleich der Auswirkung des Unterschieds zwischen landwirtschaftlichem Umrechnungskurs und Marktkurs auf die Preise von Grunderzeugnissen, für welche Interventionsmaßnahmen gelten, unbedingt erforderlich ist ().

1.5. Das agromonetäre System hat eine Reihe von Veränderungen erfahren, namentlich 1984 mit der Einführung des grünen Ecus und des switch-over-Systems (siehe Ziffer 2.8) und erst kürzlich, im Jahre 1987, durch den Beschluß des Rates, das switch-over-System beizubehalten und auf dem Verordnungswege Maßnahmen für den automatischen Abbau neuer, erst in Zukunft geschaffener WAB zu treffen (siehe Ziffer 2.9). Dies ist als ein Schritt hin zur allmählichen Abschaffung des Systems bis 1992 zu verstehen, wenn entsprechend dem gegenwärtigen Programm der Binnenmarkt verwirklicht sein soll.

Ziele der vom Hof durchgeführten Untersuchung

1.6. Die Untersuchung durch den Hof zielte darauf ab,

(a)festzustellen, inwieweit das agromonetäre System - vor und nach Einführung des switch-over-Systems - die ordnungsgemässe Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisationen, insbesondere durch die damit einhergehenden Auswirkungen auf die gemeinsamen Preise, beeinträchtigt hat bzw. noch beeinträchtigt;

(b)die haushaltsmässigen Auswirkungen des agromonetären Systems zu ermitteln und zu überprüfen, in welcher Weise diese im Haushaltsplan und in der Rechnungslegung der Gemeinschaften dargestellt werden.

1.7. Die Prüfung des Hofes, die mit Prüfbesuchen in Frankreich, dem Vereinigten Königreich und der BR Deutschland einherging, umfasste keine detaillierte Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten. Die Anwendung dieser Systeme obliegt den Zollbehörden und den Zahlstellen in den Mitgliedstaaten, und häufig handelt es sich um die gleichen Systeme, die zur Vereinnahmung der Agrarabschöpfungen und zur Zahlung von Ausfuhrerstattungen dienen. Als solche sind sie Gegenstand anderer ausführlicher Prüfungen des Hofes ().

Zusammenfassung der Ergebnisse

1.8. Die Ergebnisse der vom Hof durchgeführten Prüfung lassen sich wie folgt zusammenfassen:

(a)Die jährlichen Beschlüsse des Rates, mit denen das Niveau der Agrarpreise in Ecu festgesetzt wird, spiegeln nicht die tatsächliche Entwicklung der institutionellen Preise wider. Nach jeder Neufestsetzung im Rahmen des EWS führt nämlich die Anwendung des switch-over-Systems zur Vermeidung positiver WAB dazu, daß das gemeinsame Preisniveau entsprechend der stärksten Währung innerhalb des EWS, also der DM, ansteigt. Dieses Ansteigen des gemeinsamen Preisniveaus bleibt jedoch weitgehend verborgen (Ziffern 4.1 - 4.8). Die Auswirkungen dieses verborgenen Preisanstiegs schlagen in Form verdeckter Erhöhungen der Haushaltsausgaben zu Buche (Ziffern 6.11 - 6.18). Das switch-over-System hat also nicht zu einer besseren Verwaltung der Ausgaben im Rahmen der Agrarmärkte geführt. Darüber hinaus hat es zur Folge, daß sich die landwirtschaftlichen Umrechnungskurse noch weiter von den tatsächlichen Umrechnungskursen entfernten (Ziffern 4.2 - 4.3).

(b)Der Haushaltsplan und die Rechnungslegung vermitteln nur ein unvollständiges Bild der Auswirkungen des agromonetären Systems auf den Haushaltsplan. So hat der Hof beispielsweise anstatt der in Kapitel 28 des EAGFL-Haushaltsplans für 1987 ausgewiesenen 636,9 Mio ECU die gesamte Auswirkung auf Einnahmen- und Ausgabenhaushalt mit wenigstens 1 578,2 Mio ECU (auf der Basis von 10 Monaten) und mit 1 824,6 Mio ECU auf der Basis der gesamten 12 Monate beziffert. Das sind 7 % der Ausgaben im Rahmen des EAGFL (Ziffern 6.2 - 6.22). Der mit Abstand grösste Anteil dieser Belastung ergibt sich aus dem verborgenen Anstieg des gemeinsamen Preisniveaus aufgrund des switch-over-Systems. Die Auslegung der Buchhaltungsdaten wird dadurch besonders erschwert, daß die Auswirkungen des agromonetären Systems, einschließlich des switch-over-Systems, nicht in angemessener Weise aufgezeigt werden.

Die oben beschriebene Situation hat zur Folge, daß es nicht möglich ist, die tatsächliche Bedeutung der jährlichen Preisfestsetzungsbeschlüsse vollständig zu ermessen oder die von der Kommission vorgelegten Buchhaltungsdaten richtig zu deuten, solange man nicht über ausführliche Kenntnisse über die Auswirkungen des agromonetären Systems verfügt.

1.9. Das Vorhandensein grüner Kurse, die von den Marktkursen abweichen, und die dadurch notwendigen Maßnahmen zum Währungsausgleich behindern die Schaffung eines echten gemeinsamen Agrarmarktes in der Gemeinschaft. Wie die Kommission bereits festgestellt hat (), ist das agromonetäre System nicht mit dem Konzept des bis 1992 zu verwirklichenden europäischen Binnenmarktes vereinbar. Sollte das agromonetäre System nicht abgeschafft werden, so hieße dies, daß die Landwirtschaft der Gemeinschaft weiterhin gegen die Regeln von Angebot und Nachfrage, die sich in den tatsächlichen Wechselkursen widerspiegeln, abgeschirmt würde. Diese Regeln bestimmen das Niveau der Wirtschaftstätigkeit in anderen Bereichen der Wirtschaft und bilden die Grundlage für den europäischen Binnenmarkt. Eine Abschaffung des Systems setzt jedoch die Einigung auf ein wirklich gemeinsames Preisniveau, stärkere Währungskonvergenz zwischen den Mitgliedstaaten sowie eine Schwächung der Rolle der landwirtschaftlichen Stützpreise bei der Ermittlung der Marktpreise voraus. Ohne diese Voraussetzungen ist es unwahrscheinlich, daß das Ziel eines echten gemeinsamen Agrarmarktes verwirklicht werden kann.

2. GEDANKLICHES GERÜST DES AGROMONETÄREN SYSTEMS

Maßgebliche Verordnungen

2.1. Entsprechend der Entwicklung des agromonetären Systems mussten Verordnungen zur Regelung seiner Anwendung geschaffen werden. Diese Verordnungen wurden häufig geändert. Das jüngste Verordnungspaket wurde 1985, nach Einführung des switch-over-Systems, verabschiedet. Anhang I enthält eine Liste dieser Verordnungen.

Grüne Kurse und Währungsabweichungen

2.2. Das Europäische Währungssystem (EWS) mit dem Ecu als Währungseinheit bildet den währungspolitischen Hintergrund für das System der grünen Kurse und der WAB. Ausführliche Erklärungen dazu enthält Anhang II.

2.3. Ein echtes System gemeinsamer Preise zwischen den Mitgliedstaaten, bei dem die Preise in den Landeswährungen der einzelnen Mitgliedstaaten denselben Gegenwert in Ecu haben, würde voraussetzen, daß die grünen Kurse mit den Leitkursen und den Marktkursen schwanken. Seit der ersten Änderung der Währungsparitäten nach Einführung der gemeinsamen Preise waren die Mitgliedstaaten jedoch nicht bereit, die damit verbundenen Auswirkungen auf die institutionellen Preise und die Beihilfen in den jeweiligen Landeswährungen hinzunehmen. In einem Mitgliedstaat mit Währungsaufwertung würden diese Preise und Beihilfen dann nämlich - obwohl die Ecu-Beträge unverändert bleiben - bei der Umrechnung anhand des neuen Kurses fallen, d.h. die Agrareinnahmen würden sich entsprechend verringern. In einem Mitgliedstaat mit Währungsabwertung würden sich die in Landeswährung umgerechneten Ecu-Beträge erhöhen, d.h. es würde zu einer Erhöhung der Agrareinkünfte kommen, gleichzeitig würden jedoch die Verbraucherpreise einem inflationären Druck ausgesetzt.

2.4. Die Mitgliedstaaten waren deshalb bemüht, die Auswirkungen der Währungsschwankungen auf die Landwirtschaft abzuschwächen, indem sie die Anpassung der grünen Umrechnungskurse an die neuen tatsächlichen Paritäten verzögerten und den Wert der institutionellen Preise in den einzelnen Landeswährungen auf dem vorherigen Niveau hielten. Dadurch entstanden Währungsabweichungen zwischen den grünen Kursen und den Marktkursen. In Anhang III wird erläutert, wie diese Währungsabweichungen errechnet werden. Ziel war es, die grünen Kurse allmählich an die tatsächlichen Kurse anzupassen, und zwar in dem Masse, wie sich die wirtschaftlichen Folgen der Wechselkursneufestsetzung auf die Landwirtschaft niederschlagen. Es war jedoch nicht immer möglich, diesen Angleichungsprozeß abzuschließen, bevor sich aufgrund weiterer Neufestsetzungen abermals Abweichungen zwischen den grünen Kursen und den tatsächlichen Kursen ergaben.

2.5. Gäbe es keine Maßnahmen zur Überbrückung der Währungsabweichungen, so würde sich dies unmittelbar auf die Durchführung der Interventionsregelung und auf die Handelsströme auswirken. So würde beispielsweise ein Wirtschaftssubjekt in einem Mitgliedstaat, dessen Preise in Landeswährung unter dem Niveau der gemeinsamen Preise liegen (z.B. Frankreich mit einer abgewerteten Währung), höhere Preise erzielen, wenn er seine Erzeugnisse in einem anderen Mitgliedstaat, dessen Preise über dem Niveau der gemeinsamen Preise liegen (z.B. die BR Deutschland mit einer aufgewerteten Währung), zur Intervention verkaufen und die erhaltenen Devisen zum Marktkurs in seine eigene Währung umtauschen würde. Desgleichen würden Einfuhren in die Gemeinschaft durch jene Mitgliedstaaten geschleust, in denen die in Landeswährung umgerechneten Agrarabschöpfungen unter dem gemeinsamen Preisniveau liegen, während Ausfuhren in Drittländer durch jene Mitgliedstaaten geschleust würden, in denen die in Landeswährung umgerechneten Erstattungen über dem gemeinsamen Preisniveau liegen.

Währungsausgleichsbeträge

2.6. Damit die Auswirkungen auf die Interventionsregelung und auf die Handelsströme so gering wie möglich gehalten und das System gemeinsamer Preise dem Anschein nach gewahrt bleiben, sehen die agromonetären Verordnungen bei einer Differenz zwischen grünen Kursen und Marktkursen die Anwendung von WAB zur Überbrückung dieser Abweichung vor. In Mitgliedstaaten, deren grüne Kurse niedriger sind als die Marktkurse (d.h. deren Preise in Landeswährung über dem gemeinsamen Preisniveau liegen), finden die WAB in Form von Einfuhrabgaben und Ausfuhrbeihilfen Anwendung; sie werden in diesem Fall als positive WAB bezeichnet. In Mitgliedstaaten, deren grüne Kurse höher sind als die Marktkurse (d.h. deren Preise in Landeswährung unter dem gemeinsamen Preisniveau liegen), finden die WAB in Form von Einfuhrbeihilfen und Ausfuhrabgaben Anwendung; sie werden in diesem Fall als negative WAB bezeichnet.

Anwendung der WAB

2.7. Obwohl das System der grünen Kurse in allen Marktsektoren Anwendung findet, führt das Vorhandensein einer Währungsabweichung nicht zwangsläufig zu einem Ausgleich. Der für die Anwendung der WAB geltende Grundsatz besagt, daß sie nur in den Fällen gewährt bzw. erhoben werden sollen, "in denen ohne ihre Anwendung die Gefahr von Verzerrungen in der Interventionsregelung und/oder im Handel bestuende" (). In jenen Bereichen, in denen es keine Interventionsmaßnahmen gibt oder in denen keine Gefahr von Störungen im Handel besteht, finden die WAB keine Anwendung, selbst wenn eine Währungsabweichung besteht. In Tabelle 1 sind die Marktsektoren aufgeführt, in denen WAB angewendet werden.

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Der Grüne ECU und das switch-over-System

2.8. Die Erfahrungen seit der Einführung der WAB im Jahre 1969 zeigen, daß ein Abbau der positiven Währungsabweichungen bei jenen Mitgliedstaaten mit aufgewerteten Währungen wegen des damit verbundenen Sinkens der Preise in Landeswährung äusserst schwierig ist. Mit dem von einer Mehrheit der Ratsmitglieder im März 1979 angenommenen "Gentlemen's Agreement", welches vorsah, daß eine Verringerung der WAB nicht zu einem Sinken der Preise in Landeswährung führen sollte, während zugleich eine immer restriktivere Preispolitik als Folge des sich verschärfenden Problems der Überschussproduktion eingeschlagen wurde, wurde eigentlich nur die bereits bestehende Situation festgeschrieben. Im Jahre 1984 wurde deshalb ein Kunstgriff eingeführt, mit dessen Hilfe das Problem umgangen werden sollte, indem man die positiven WAB in negative umwandelte, wodurch die Entstehung neuer positiver WAB bei den Währungen mit festem Wechselkurs in Zukunft vermieden werden sollte. In Schaubild 1 ist anhand der einzelnen Schritte dargestellt, wie dieser Kunstgriff funktioniert; Anhang IVenthält eine Beschreibung des Systems. Das Hauptelement des Systems besteht in der Anwendung eines Berichtigungsfaktors auf die Leitkurse der Mitgliedstaaten, deren Währungen an der Wechselkursordnung des EWS teilnehmen, sowie auf die fiktiven Leitkurse der frei schwankenden Währungen.

Automatischer Abbau der WAB

2.9. Im Rahmen des im Juni 1987 angenommenen Preispakets für 1987/88 stimmte der Rat automatischen Maßnahmen zum Abbau neuer WAB, die durch künftige Wechselkursneufestsetzungen entstehen können, zu. Diese Maßnahmen gelten nicht für die bereits zum Zeitpunkt des Beschlusses bestehenden WAB. Die ausführlichen Bestimmungen () sind in Anhang IV wiedergegeben.

2.10. Die im Juni 1987 bezueglich neuer WAB gefassten Beschlüsse wurden durch weitere, vom Rat im Juni 1988 im Rahmen der Preisfestsetzung für 1988/89 angenommene Beschlüsse ergänzt, deren Ziel es ist, die verbleibenden negativen WAB jener Mitgliedstaaten, die enge Bandbreiten innerhalb des EWS einhalten (Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Luxemburg) in vier Etappen bis 1992 abzubauen, wobei zunächst zum 1. Januar 1989 etwa 25 % abgebaut werden sollen. Gleichzeitig hat sich der Rat verpflichtet, die Währungsabweichungen Italiens und der vier übrigen Mitgliedstaaten mit schwankenden WAB (Griechenland, Spanien, Portugal, Vereinigtes Königreich) abzubauen, ohne jedoch Einzelheiten festzulegen.

2.11. Ziel dieser beiden Beschlusspakete ist der vollständige Abbau aller tatsächlichen Währungsabweichungen bis 1992. Dieses Ziel könnte erreicht werden, falls die Beschlüsse ohne Einschränkungen angewandt werden, die Verpflichtung in bezug auf die Länder mit schwankenden WAB und in bezug auf Italien erfuellt wird und bis 1992 keine Währungsstörungen auftreten. Jede Wechselkursneufestsetzung nach Beginn des Wirtschaftsjahres 1990/91 würde bedeuten, daß die Währungsabweichungen in das Jahr 1993 übernommen würden.

3. AUSWIRKUNGEN DER GRÜNEN KURSE AUF DAS SYSTEM DER GEMEINSAMEN PREISE

Unterschiede hinsichtlich des gemeinsamen Preisniveaus

3.1. Weichen die grünen Kurse von den Marktkursen ab, so ergibt sich bei Umrechnung in die jeweiligen Landeswährungen ein unterschiedlicher Wert der in Ecu festgesetzten gemeinsamen Agrarpreise für die einzelnen Mitgliedstaaten. Das gemeinsame Preisniveau schwankt also von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, so daß man nicht mehr von einem wirklich gemeinsamen Niveau sprechen kann. Das Ausmaß dieser Unterschiede bei den gemeinsamen Preisen, das durch die tatsächliche Währungsabweichung zwischen den grünen und den tatsächlichen Kursen bemessen wird, wies seit Bestehen des agromonetären Systems und von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat starke Schwankungen auf. In bestimmten Zeitabschnitten waren die Abweichungen der meisten Mitgliedstaaten nur gering, während sie in anderen Perioden sehr groß waren. So betrug beispielsweise über den grössten Teil des Jahres 1978 hinweg die kombinierte tatsächliche Währungsabweichung zwischen den französischen und den deutschen grünen Umrechnungskursen mehr als 25 %. Das Niveau der institutionellen Agrarpreise in Landeswährung lag somit in der BR Deutschland um 25 % über dem Niveau in Frankreich. Bei der Einführung des switch-over-Systems im Jahre 1984 betrug die entsprechende Differenz etwa 17 %.

3.2. Als Folge der agromonetären Beschlüsse, die Teil der Preisfestsetzungsvereinbarungen für 1987/88 und 1988/89 waren, haben sich die Währungsabweichungen in den meisten Mitgliedstaaten beträchtlich verringert. Damit gingen auch die Unterschiede im Preisniveau zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten zurück. Wie in den Ziffern 4.5 - 4.6 erläutert, konvergierten sie in Richtung auf das Preisniveau der BR Deutschland.

3.3. Neben den Unterschieden hinsichtlich der gemeinsamen Preise zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten lässt sich seit 1984 innerhalb der Mitgliedstaaten eine immer grössere Zahl unterschiedlicher grüner Kurse für die einzelnen Marktsektoren feststellen. Diese Differenzierung der grünen Kurse sieht jedoch nicht in allen Mitgliedstaaten gleich aus. So fanden beispielsweise im März 1988 in der BR Deutschland drei unterschiedliche grüne Kurse Anwendung (Milch, Getreide, alle sonstigen Erzeugnisse). In Frankreich fanden sechs unterschiedliche grüne Kurse Anwendung (Milch, Schweinefleisch, Rindfleisch/Schaffleisch, sonstige tierische Erzeugnisse, Wein und sonstige pflanzliche Erzeugnisse), im Vereinigten Königreich waren es fünf (Schweinefleisch, Rindfleisch, Schaffleisch, sonstige tierische Erzeugnisse, alle pflanzlichen Erzeugnisse) und in Italien drei (Schweinefleisch, Getreide/Ölsaaten, alle sonstigen Erzeugnisse).

3.4. Aus den Unterschieden hinsichtlich des gemeinsamen Preisniveaus zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den Marktsektoren innerhalb der Mitgliedstaaten ergeben sich eine Reihe von Begleiterscheinungen:

(a)Es stellt sich die Frage, inwieweit die Mitgliedstaaten in der Lage sind, das System zugunsten einzelstaatlicher preispolitischer Ziele zu nutzen, die möglicherweise nicht mit den Gemeinschaftszielen, die auf das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisationen ausgerichtet sind, vereinbar sind.

(b)Unterschiedliche Preisniveaus beeinflussen möglicherweise die Ressourcenverteilung in der Landwirtschaft.

(c)Es entstehen direkte Konsequenzen für den Haushalt.

Die direkten Konsequenzen für den Haushalt werden in Kapitel 6 dieses Berichts ausführlich untersucht. Die beiden anderen Begleiterscheinungen werden in den nachfolgenden Ziffern erörtert.

Grüne Kurse und Preispolitik der Mitgliedstaaten

3.5. Formal beschließt der Rat Änderungen der grünen Kurse auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags. Dazu kommt es normalerweise einmal jährlich im Rahmen der Preisfestsetzungsbeschlüsse (). Das bedeutet, daß die einzelnen Mitgliedstaaten auf dem Wege von Verhandlungen beträchtlichen Einfluß auf das Niveau ihrer grünen Kurse nehmen können und so auch weiterhin ein hohes Maß an nationaler Kontrolle über das interne Niveau ihrer Preise behalten.

3.6. Zeitweise waren Mitgliedstaaten daran interessiert, dem Druck zum Abbau der Währungsabweichungen entgegenzuwirken. Bei positiven Abweichungen war dies dadurch begründet, daß dem einzelstaatlichen Ziel einer Vermeidung von Einkommenseinbussen für die Erzeuger Vorrang eingeräumt wurde (z.B. BR Deutschland, Vereinigtes Königreich zwischen 1980 und 1985). Im Falle negativer Abweichungen lag der Grund darin, daß die Mitgliedstaaten dem Ziel der Vermeidung einer Erhöhung der Nahrungsmittelpreise Vorrang einräumten (z.B. Vereinigtes Königreich in den 70er Jahren und von 1986 bis 1987, Frankreich in den ersten Jahren nach Einführung des agromonetären Systems).

3.7. In anderen Fällen strebten Mitgliedstaaten mit negativen Währungsabweichungen durch eine selektive Abwertung der grünen Kurse nach einer Sonderbehandlung für bestimmte Erzeugergruppen. Dazu kam es vor allen Dingen dann, wenn einzelne Mitgliedstaaten die Auswirkungen einer restriktiven Ecu-Preispolitik dadurch zu mildern versuchten, daß sie über eine Anpassung der grünen Kurse eine Erhöhung der Preise in Landeswährung anstrebten. So wurden beispielsweise 1986 und Anfang 1987 die Währungsabweichungen im Bereich der tierischen Erzeugnisse deutlicher verringert als im Bereich der Getreideerzeugnisse, weil man davon ausging, daß die Landwirte bei den tierischen Erzeugnissen eine grössere Beeinträchtigung ihrer Nettörträge hinnehmen mussten, während entsprechende Preiserhöhungen für die Getreideerzeuger nicht zu rechtfertigen gewesen wären.

3.8. Im Rahmen der Preisfestsetzung für 1988/89 wurden die ursprünglichen Kommissionsvorschläge für einen begrenzten Abbau der Währungsabweichungen nur für Griechenland von einer Reihe von Mitgliedstaaten mit negativen Währungsabweichungen nicht akzeptiert. Sie strebten einen wesentlich stärkeren Abbau ihrer eigenen Währungsabweichungen an und setzten sich mit dieser Forderung schließlich auch durch. Eines der erklärten Ziele war es, Fortschritte auf dem Weg zu einem vollständigen Abbau der Währungsabweichungen bis 1992 zu erzielen; gleichzeitig ging aus den Begründungen der betreffenden Mitgliedstaaten jedoch auch deutlich hervor, daß sie zu einem Zeitpunkt, da die gemeinsamen Preise in Ecu für ein weiteres Jahr eingefroren wurden, höhere Preise in den jeweiligen Landeswährungen für ihre Erzeuger anstrebten.

3.9. Aus Tabelle 2 und Schaubild 2 geht hervor, daß es den Mitgliedstaaten seit 1984 gelungen ist, mit Hilfe von Änderungen der grünen Kurse Preiserhöhungen in den jeweiligen Landeswährungen zu erzielen, während die Erhöhungen der gemeinsamen Preise in Ecu begrenzt wurden. Innerhalb der Zehnergemeinschaft sanken die gemeinsamen Preise in Ecu nach der Erhöhung 1983/84 geringfügig, während sie in den jeweiligen Landeswährungen aufgrund von Änderungen der grünen Kurse in jedem Jahr nominal deutlich stiegen. Einige Mitgliedstaaten wiesen erhebliche nominale Preiserhöhungen in Landeswährung auf. Sieht man von dem besonderen Fall Griechenlands ab, bei dem Angleichungen der Preisniveaus nach dem Beitritt eine Rolle spielten, so lässt sich für Frankreich, Irland und Italien für diesen Zeitraum ein nominaler Preisanstieg in den jeweiligen Landeswährungen von über 4 % pro Jahr feststellen.

3.10. Einerseits kann man damit argumentieren, daß die gemeinsamen Marktorganisationen angesichts der begrenzten wirtschaftlichen und monetären Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten seit 1969 ohne die aus der Anwendung der grünen Kurse resultierende Flexibilität des Systems der gemeinsamen Preise nicht funktioniert hätten. Wäre diese Flexibilität nicht durch das agromonetäre System ermöglicht worden, so hätte sie auf andere Art und Weise gewährleistet werden müssen, da die Belastungen für die gemeinsamen Marktorganisationen sonst zu groß geworden wären.

3.11. Weiterhin kann man argumentieren, daß mit der Differenzierung der grünen Kurse nach Marktsektoren keine neuen Grundsätze in das agromonetäre System eingeführt werden, sondern daß diese Differenzierung vielmehr eine Verfeinerung des Grundprinzips darstellt, wonach die landwirtschaftlichen Umrechnungskurse von den Marktkursen abweichen dürfen.

3.12. Andererseits ist es unbefriedigend, daß die Mitgliedstaaten das System der grünen Kurse zur Verfolgung einzelstaatlicher preispolitischer Ziele anwenden können, die im Widerspruch zu dem Gemeinschaftsinteresse gemeinsamer Preise stehen. Über mehrere Jahre hinweg war die Begrenzung der institutionellen Preise als Instrument zur Bekämpfung der Überschussproduktion und damit zur Verringerung der Haushaltskosten ein zentrales Element der gemeinsamen Agrarpolitik. Die mit einem Einfrieren der Ecu-Preise beabsichtigte Wirkung wird untergraben, wenn Mitgliedstaaten durch Abwertungen der grünen Kurse Preiserhöhungen erwirken können. So erzielten beispielsweise Frankreich und das Vereinigte Königreich nach dem in Ziffer 3.7 erwähnten begrenzten Abbau der negativen Abweichungen im Getreidesektor 1986 und Anfang 1987 im Rahmen des Preispakets für 1987/88 eine Verringerung ihrer Währungsabweichung um 5,5 % Prozentpunkte und im Zuge des Preispakets für 1988/89 eine weitere Verringerung um 1,5 Punkte (Frankreich) bzw. 3,2 Punkte (Vereinigtes Königreich) - und dies zu einem Zeitpunkt, da die Getreidepolitik der Kommission voll und ganz auf eine Verringerung des Produktionswachstums ausgerichtet war.

3.13. Was die Frage unterschiedlicher grüner Kurse für die verschiedenen Marktsektoren betrifft, so kann man dem in Ziffer 3.11 vorgebrachten Argument entgegenhalten, daß eine Differenzierung der grünen Kurse dazu führt, daß das agromonetäre System kein neutrales und für alle Marktsektoren gleichermassen geltendes Marktlenkungsinstrument mehr ist.

Auswirkungen auf die Ressourcenverteilung

3.14. Das Vorhandensein unterschiedlicher Preisniveaus in den Mitgliedstaaten und die Isolierung der Landwirtschaft von der übrigen Wirtschaft aufgrund des Systems der grünen Kurse und der WAB lassen darauf schließen, daß die normale Anwendung des Preismechanismus zu zahlreichen Verzerrungen im Bereich der Ressourcenverteilung führt. Nachfolgend werden einige Beispiele dafür genannt:

(a)In Aufwertungsländern führen grüne Kurse, die niedriger sind als die Marktkurse, dazu, daß die Agrarpreise über den tatsächlichen gemeinsamen Preisen liegen, wodurch sich die Agrareinkünfte erhöhen. Dies würde normalerweise zu mehr Investitionen und einer grösseren landwirtschaftlichen Produktion führen, als dies bei Marktkursen der Fall gewesen wäre. Das Gegenteil trifft auf die Abwertungsländer zu, wenn die grünen Kurse unter den Marktkursen gehalten werden. Führt dies zu dem Ergebnis, daß die Produktion in Teilen der Gemeinschaft, in denen zu höheren Kosten produziert wird, gefördert und in kostengünstigeren Gebieten zurückgedrängt wird, so verschärfen sich die regionalen Ungleichgewichte, und die Gemeinschaft bezahlt einen unnötig hohen Preis für ihre Nahrungsmittelerzeugung.

(b)Das System der WAB lässt eine ungleiche Behandlung der Agrarsektoren in den einzelnen Mitgliedstaaten zu, weil es nur auf bestimmte landwirtschaftliche Inputs Anwendung findet. Bei einer Abwertung steigen die Produktionskosten, da die Preise für nicht landwirtschaftliche Einfuhren steigen und sich die Lohnkosten innerhalb der Lohn-Preisspirale ebenfalls nach oben bewegen, während umgekehrt eine Aufwertung zu niedrigeren Produktionskosten führt. Bleiben die grünen Kurse unverändert, so steigen die landwirtschaftlichen Erträge in den Aufwertungsländern, während sie in den Abwertungsländern sinken. Dadurch wird wiederum die Verteilung landwirtschaftlicher Ressourcen zugunsten von Ländern mit Währungsaufwertung und höheren Preisniveaus gefördert.

(c)Bleiben die grünen Kurse konstant, so werden in Mitgliedstaaten mit Währungsaufwertung die landwirtschafliche Investitionstätigkeit und Produktion gegenüber der industriellen Investitionstätigkeit und Produktion gefördert, während die Mitgliedstaaten mit Währungsabwertung eine gegenteilige Entwicklung erfahren.

3.15. Andererseits haben Argumente, die sich auf die Funktionsweise der freien Marktwirtschaft stützen, im Hinblick auf die GAP nur bedingt Gültigkeit, da diese durch die zentrale Festsetzung der Preise und das Interventionssystem gekennzeichnet ist, das allen Erzeugern, unabhängig vom Niveau der Preise in Landeswährung und von Angebot und Nachfrage in der Gemeinschaft, die gleichen Absatzmöglichkeiten gewährleistet. Der Hof hat die von der Kommission verfasste Literatur und die sonstige zu diesem Thema verfügbare Fachliteratur im Hinblick auf die Frage geprüft, inwieweit das agromonetäre System Auswirkungen auf die Struktur der landwirtschaftlichen Erzeugung in der Gemeinschaft hat. Offensichtlich wurden kaum Anstrengungen zur Untersuchung der Auswirkungen dieses grundlegenden Faktors auf das Funktionieren der Marktorganisationen unternommen. Obwohl die Kommission vier Berichte über die wirtschaftlichen Auswirkungen des agromonetären Systems herausgegeben hat, nämlich 1978, 1979, 1984 und 1987 (), beschränken sich diese auf eine Reihe offizieller Statistiken für die einzelnen Marktsektoren und die Analyse dieser Angaben. In den 1978 und 1979 herausgegebenen Berichten interpretierte die Kommission die Statistiken dahingehend, daß die Mitgliedstaaten mit positiven WAB die Ressourcenverteilung zugunsten der Landwirtschaft förderten und ihren Anteil an der gesamten landwirtschaftlichen Erzeugung zu Lasten der Mitgliedstaaten mit negativen Währungsabweichungen vergrösserten. Diese Ergebnisse wurden jedoch in Frage gestellt (), und in jüngeren Berichten wurde diese Sichtweise weniger entschieden vertreten.

3.16. Die Beamten in den besuchten Mitgliedstaaten erklärten diesen Sachverhalt damit, daß das agromonetäre System nur einer von zahlreichen Faktoren sei, welche die Entwicklungen in der Landwirtschaft der Gemeinschaft beeinflussen, und daß es sehr schwierig, wenn nicht sogar unmöglich sei, die Auswirkungen des agromonetären Systems von allen anderen Faktoren zu trennen. Der Hof erkennt dies an, ist aber der Ansicht, daß sich die Kommission mehr um das Zusammentragen von Beweismaterial hätte bemühen sollen, welches die theoretische Hypothese über die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die gemeinsamen Marktorganisationen bestätigen oder widerlegen könnte.

4. DAS SWITCH-OVER-SYSTEM

Grundlagen des switch-over-Systems

4.1. Das switch-over-System wurde 1984 als Instrument zur Überwindung der Schwierigkeiten beim Abbau der positiven WAB in einer Phase eingeführt, in der Preiserhöhungen in Ecu streng eingeschränkt wurden. Das System hat tatsächlich die Entstehung neuer positiver WAB bei den Währungen mit festen Wechselkursen verhindert, zudem wurden die bereits vorhandenen positiven WAB in der BR Deutschland und in den Niederlanden abgebaut. Dafür musste jedoch folgender Preis gezahlt werden:

(a)noch grössere Kompliziertheit durch die Schaffung weiterer künstlicher Umrechnungswerte in Form des grünen Ecu;

(b)verborgene Erhöhungen des gemeinsamen Preisniveaus.

Künstliche Umrechnungswerte

4.2. Die Schaffung des grünen Ecus, bei dem die Leitkurse der einzelnen Währungen gegenüber dem Ecu mit dem Berichtigungsfaktor multipliziert werden, bedeutet, daß zusätzlich zu den bereits vorteilhaften grünen Kursen, die für die Umrechnung der in Ecu festgesetzten gemeinsamen Agrarpreise in die einzelnen Landeswährungen angewendet werden, weitere rein fiktive Umrechnungsgrössen geschaffen wurden.

4.3. Im Rahmen der vor dem switch-over-System geltenden Regelung war das Ziel eines Abbaus der Währungsabweichungen gleichbedeutend mit dem Ziel, die grünen Kurse den Marktkursen anzugleichen. Mit Einführung des Berichtigungsfaktors wurde das kurzfristige Ziel anders gesteckt. Es geht nun darum, die Währungsabweichungen zwischen den grünen Kursen und den künstlichen grünen Leitkursen abzubauen. In Situation 5 von Schaubild 1 beispielsweise würde ein Abbau der Währungsabweichungen bedeuten: 2,34113 DM = 7,85183 FF = 1 ECU (grün) anstelle von 2,05853 DM = 6,90403 FF = 1 ECU, was den Leitkursen des EWS entspräche. Sollten also irgendwann einmal alle Währungsabweichungen abgebaut worden sein, so würden die grünen Kurse noch immer nicht mit den tatsächlichen Wechselkursen übereinstimmen. Dazu wäre eine weitere Umrechnung erforderlich, die mit einem Beschluß des Rates zur Beseitigung des Berichtigungsfaktors verbunden sein müsste. Zu diesem Zweck müssten alle grünen Kurse um den Berichtigungsfaktor aufgewertet werden. Solange die Gemeinschaft jedoch nicht bereit ist, eine Verringerung der an die Empfänger gezahlten Beträge in Landeswährung hinzunehmen, d.h. solange sie sich an das "Gentlemen's Agreement" von 1979 hält, werden die gemeinsamen Preise in Ecu erhöht werden müssen. An diesem Punkt wird der durch das switch-over-System bedingte und zum gegenwärtigen Zeitpunkt weitgehend verborgene Anstieg des gemeinsamen Preisniveaus offensichtlich werden. In den nachfolgenden Ziffern werden die Auswirkungen des Berichtigungsfaktors auf das gemeinsame Preisniveau analysiert.

Auswirkungen des Berichtigungfaktors auf das gemeinsame Preisniveau

4.4. Die Aufwertung des Ecus für landwirtschaftliche Zwecke, also des grünen Ecus, die sich daraus ergibt, daß der Ecu mit dem Berichtigungsfaktor multipliziert wird, bedeutet eine effektive Erhöhung des Niveaus der gemeinsamen Agrarpreise. Der grüne Ecu findet keine Anwendung auf die Interventionspreise in Landeswährung, die nach wie vor durch die unveränderten grünen Kurse gegenüber dem tatsächlichen Ecu ausgedrückt werden. Die Unterschiede bezueglich des gemeinsamen Preisniveaus in den einzelnen Landeswährungen werden jedoch anhand der positiven und der negativen Währungsabweichungen gegenüber dem in Ecu festgesetzten gemeinsamen Preisniveau bemessen. Wird die Trennlinie angehoben, was durch die Anwendung des Berichtigungsfaktors geschieht, so erhöht sich das gemeinsame Preisniveau. Dies wird in Schaubild 1 deutlich. Betrachtet man die Lage in Situation 3, so würde sich bei einem Abbau der positiven WAB in Höhe von 7,8 Punkten und der negativen WAB in Höhe von 9,5 Punkten das gemeinsame Preisniveau zwischem dem FF und der DM folgendermassen darstellen: 1 ECU (grün) = 2,31728 DM = 7,10590 FF; dieses Verhältnis würde um 3,37 % über dem Verhältnis der Leitkurse liegen (1 ECU = 2,24184 DM = 6,87456 FF). Nach einer Neufestsetzung, bei der es zu einer Erhöhung des Berichtigungsfaktors und damit zu einer Erhöhung des gemeinsamen Preisniveaus kommt, werden die Auswirkungen des höheren Preisniveaus in dem Masse spürbar, wie die grünen Kurse später nach und nach abgewertet werden.

4.5. Da sich die DM als die stärkste und im Rahmen des EWS am deutlichsten aufgewertete Währung erwiesen hat, läuft die neue Berechnungsmethode in der Praxis darauf hinaus, daß die Entwicklung des Leitkurses des grünen Ecu an die Entwicklung des auf den Ecu bezogenen Leitkurses der DM gebunden ist. Nach jeder DM-Aufwertung hat sich das Niveau der gemeinsamen Agrarpreise erhöht. Bis Anfang 1988 war durch die kumulative Wirkung dieser Aufwertungen das Niveau der gemeinsamen Preise seit April 1984 um 13,7 % angehoben worden. Der grüne Ecu liegt also um 13,7 % über dem tatsächlichen Ecu, und nach jeder Neufestsetzung weicht der im Bereich der Landwirtschaft angewandte Ecu stärker vom tatsächlichen Ecu ab.

4.6. Diese Erhöhung des gemeinsamen Preisniveaus hat folgende Auswirkungen:

(a)Der Berichtigungsfaktor bewirkt eine automatische Anhebung des gemeinsamen Preisniveaus bei jeder Neufestsetzung, die mit einer Aufwertung der DM gegenüber dem tatsächlichen Ecu verbunden ist; die Erhöhung des Preisniveaus ist an die Bewertung der DM geknüpft, in der sich die wirtschaftliche Stärke der BR Deutschland und nicht die Erfordernisse der Landwirtschaft der Gemeinschaft widerspiegeln.

(b)Diese automatischen Erhöhungen des gemeinsamen Preisniveaus erfolgen unabhängig von den üblichen jährlichen Preisfestsetzungsverfahren für die Agrarmärkte.

(c)Die Erhöhung der gemeinsamen Preise auf diese Art und Weise anstatt durch eine offene politische Vereinbarung über die Anhebung der Ecu-Preise bedeutet, daß diese Erhöhungen weitgehend verborgen sind. Die im Rahmen der jährlichen Preisfestsetzungen beschlossenen Ecu-Preise spiegeln nicht mehr das tatsächliche Niveau der gemeinsamen Preise wider.

4.7. Das switch-over-System ist ein technischer Kunstgriff, der es ermöglicht hat, die positiven WAB abzubauen und gleichzeitig den Anschein einer restriktiven gemeinsamen Preispolitik zu wahren. In Wahrheit hat dieses System es aber nicht erlaubt, die positiven WAB ohne jegliche Erhöhung der gemeinsamen Preise abzubauen; tatsächlich steht seine Funktionsweise in vollem Einklang mit dem Gentlemen's Agreement von 1979. Der Abbau der positiven WAB wurde in den meisten Fällen durch die Erhöhung des gemeinsamen Preisniveaus ausgeglichen (). Wie in den Ziffern 4.2 - 4.3 erläutert, wird dies dann voll sichtbar werden, wenn alle Währungsabweichungen abgebaut worden sind und es erforderlich wird, die grünen Kurse an die Marktkurse anzupassen und die Ecu-Preise zu erhöhen, damit der Wert dieser Ecu-Preise in den Landeswährungen erhalten bleibt. Nach Ansicht des Hofes ist eine der wesentlichen Folgen des switch-over-Systems darin zu sehen, daß die tatsächlichen Entwicklungen im Bereich der gemeinsamen Agrarpreise verdeckt wurden.

4.8. In Kapitel 6 dieses Berichts werden die Auswirkungen auf den Haushaltsplan durch die mit dem Berichtigungsfaktor verbundene Erhöhung des gemeinsamen Preisniveaus erörtert (Ziffern 6.14 - 6.20).

5. BERECHNUNG UND ANWENDUNG DER WAB

Einleitung

5.1. Um beurteilen zu können, ob die WAB selbst in ihren Auswirkungen auf die ordnungsgemässe Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisationen neutral sind, ist es notwendig zu untersuchen, ob die Art der Berechnung und Anwendung der WAB den in Ziffer 1.4 dargelegten Zielen des Währungsausgleichs entspricht. Alles in allem sollten die WAB so angewandt werden, daß die Marktorganisationen und insbesondere die zugehörigen Interventionssysteme ohne Verzerrungen oder Benachteiligungen funktionieren können und die Handelsströme nicht beeinträchtigen.

Berechnungsgrundlage für WAB

5.2. Das der Anwendung der WAB zugrundeliegende Prinzip lautet, daß alle einen Mitgliedstaat betreffenden Ein- und Ausfuhren auf einem gemeinsamen Preisniveau getätigt werden sollen. Als Niveau wird dasjenige gewählt, auf dem das Interventionssystem den Markt stützt. Ausgangspunkt für die Berechnung der WAB ist daher der Interventionspreis. Im Falle des Rindfleischsektors lagen die Marktpreise lange Zeit unter dem Interventionspreis; deshalb wurde im Jahre 1984 beschlossen, zur Berechnung der WAB 85 % des Interventionspreises anzusetzen. Seit 1987 gab es Änderungen an den Interventionssystemen im Rindfleisch-, Milch- und Getreidesektor, die zu Preisniveaus unterhalb der gestützten Interventionspreise führten. Dementsprechend kam es in diesen Sektoren zu einer Anpassung der als Berechnungsgrundlage für die WAB herangezogenen Interventionspreise nach unten.

5.3. In Tabelle 1 sind die am Jahresanfang 1988 verwendeten Berechnungsgrundlagen aufgeführt. Für einige Sektoren gelten verschiedene weitere Berichtigungen (beispielsweise bleiben die in den Interventionspreisen für Magermilchpulver und Butter enthaltenen Beträge zu den Verarbeitungskosten bei der Berechnung der WAB für andere Milcherzeugnisse unberücksichtigt).

5.4. Auf aus den Grunderzeugnissen gewonnene Folgeerzeugnisse werden einheitliche technische Ausbeuteköffizienten angewandt. Diese entsprechen in vielen Fällen den für die Berechnung der Einfuhrabschöpfungen verwendeten Koeffizienten, doch bei bestimmten Getreidearten (Mais und Folgeerzeugnisse) wurden aufgrund von Urteilen des Gerichtshofs, wonach die Koeffizienten für Einfuhrabschöpfungen zu einer Überkompensierung führten und Verzerrungen der Handelsströme Vorschub leisteten, gesonderte Koeffizienten eingeführt.

5.5. Das Berechnungssystem für die WAB hat zwangsläufig pauschalen Charakter. In den meisten Fällen, in denen das Niveau der Marktpreise in direkter Beziehung zu dem vom Interventionssystem gestützten Preisniveau steht, wobei die Berechnung der WAB auf dem Interventionspreis basiert, der so angepasst wurde, daß er das tatsächliche Niveau des Stützpreises widerspiegelt, funktioniert das System relativ gut und führt in der Regel nicht zu Marktverzerrungen. Ferner scheinen zumindest gegenwärtig die für Folgeerzeugnisse verwendeten technischen Koeffizienten keine Probleme zu bereiten. Dies heisst nicht unbedingt, daß die Koeffizienten in jedem Falle korrekt sind, doch die Wirtschaftssubjekte erkennen die Notwendigkeit eines einheitlichen Systems an und fechten nur selten die von der Kommission angewandten Koeffizienten an, solange keine ernsthaften Anomalien auftreten.

5.6. Schwierigkeiten traten jedoch dort auf, wo der Einfluß des Interventionssystems auf die Marktpreise beschränkt ist oder wo Marktentwicklungen durch andere Faktoren als das System der Marktstützung beeinflusst werden. Einer der in dieser Hinsicht problematischsten Sektoren war der Schweinefleischsektor.

WAB im Schweinefleischsektor

5.7. Die Berechnungsgrundlage für WAB im Schweinefleischsektor änderte sich mehrmals und fiel von 92 % des Grundpreises im Jahre 1971 auf 35 % des Grundpreises im Jahre 1987. Darüber hinaus wurde im Juni 1987 beschlossen, keine weiteren Erhöhungen der WAB im Schweinefleischsektor zuzulassen, und zur Erreichung dieses Ziels wurde die Kommission ermächtigt, die landwirtschaftlichen Umrechnungskurse entsprechend anzupassen. Zur Vermeidung von Handelsverzerrungen gilt dies nur so lange, wie die Differenz zwischen den Währungsabweichungen im Getreide- und Schweinefleischsektor nicht mehr als 8 % beträgt. Nach den Preisbeschlüssen für das Wirtschaftsjahr 1988/89 lagen infolge dieser Politik die WAB für Schweinefleisch in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Griechenlands, Irlands, Italiens und des Vereinigten Königreichs bei Null.

5.8. Das bisher vorherrschende Argument war das, mit dem am energischsten die französischen Behörden versuchten, die WAB in diesem Sektor zu senken bzw. ganz abzuschaffen. Danach wäre Schweinefleisch nicht als Grunderzeugnis, sondern als Getreidefolgeerzeugnis zu behandeln. Somit würden die WAB lediglich als Ausgleich für den Getreideanteil an der Schweinefleischerzeugung gezahlt. Die Probleme in diesem Sektor haben jedoch strukturelle Ursachen. In den Niederlanden, in Nord- deutschland und in Flandern wird eine intensive Schweinefleischerzeugung zu niedrigen Kosten pro Erzeugungseinheit und unter hohem Einsatz preisgünstiger Getreidesubstitute (Soja, Tapioka) betrieben, die über Rotterdam und Hamburg eingeführt werden und nicht WAB-pflichtig sind. Die französische Schweinefleischerzeugung konzentriert sich auf den Nordwesten (Bretagne), der von den wichtigsten französischen Handelsplätzen weiter entfernt ist als es die niederländischen und belgischen Haupterzeugungsgebiete sind; der Getreideanteil am Schweinefutter ist höher. Der vergleichsweise Vorteil der niederländischen, deutschen und belgischen Erzeuger wurde durch das agromonetäre System noch verstärkt, da die (bei der Ausfuhr gewährten) WAB in den Niederlanden und in der BR Deutschland positiv und die negativen WAB in Belgien niedriger als in Frankreich waren. Obwohl es keine schlüssigen Beweise dafür gab, daß das durch die Behandlung von Schweinefleisch als Grunderzeugnis entstandene WAB-Niveau die Ursache für die Schwierigkeiten der französischen Schweinefleischerzeugungsbetriebe in den 80er Jahren war, wurde vereinbart, die WAB zu senken, indem man der Berechnung eine einheitliche Getreidekomponente zugrunde legte. Diese spiegelt sich in den derzeit angewandten 35 % des Grundpreises wider.

5.9. Diese Lösung führt jedoch wegen des sehr unterschiedlichen Getreideanteils an den Schweinefuttermitteln in den einzelnen Mitgliedstaaten keineswegs zu einem neutralen WAB-Niveau. So wurde geschätzt (), daß im Jahre 1983 Getreide in Dänemark 37,2 %, in Frankreich 28,3 %, in der BR Deutschland 11,7 % und in den Niederlanden 8,4 % der Erzeugungskosten für Schweinefleisch ausmachte. Daten der Kommission () zeigen, daß im Jahre 1985 der Einsatz von Getreide zur Erzeugung von Mischfuttermitteln (für alle Tierarten) in Frankreich 46,8 %, in der BR Deutschland 24,6 % und in den Niederlanden 15,2 % betrug.

5.10. Die im Juni 1987 vom Rat getroffenen Beschlüsse, wonach neue WAB für Schweinefleisch vermieden werden sollen, indem die grünen Kurse für Schweinefleisch solange angeglichen werden wie die Differenz zwischen den Währungsabweichungen für Getreide und Schweinefleisch nicht mehr als 8 % beträgt, stellen einen weiteren Versuch dar, die Wettbewerbsposition derjenigen Schweinefleischerzeuger zu schützen, die einen höheren Getreideanteil im Futter aufzuweisen haben.

5.11. Das Beispiel des Schweinefleischsektors verdeutlicht, wie schwierig es ist, das WAB-System zufriedenstellend anzuwenden, solange der Markt nicht einem strengen Interventionssystem unterliegt. Angesichts der strukturellen Entwicklungen in diesem Sektor stellt weder die Lösung, Schweinefleisch als Grunderzeugnis zu behandeln, noch die Lösung, Schweinefleisch als Getreidefolgeerzeugnis zu behandeln, eine geeignete Formel dar. Die in den vergangenen Jahren de facto verfolgte Politik, die mit den Interessen der von Währungsabwertungen betroffenen Schweinefleischerzeuger übereinstimmte, bestand darin, die WAB für Schweinefleisch vollständig abzuschaffen.

Freimargen

5.12. Von den errechneten WAB wird ein Pauschalbetrag abgezogen, der als Freimarge bezeichnet wird. Dies bedeutet, daß die Währungsabweichung zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten nicht vollständig abgedeckt wird. Betrachtet man zwei Mitgliedstaaten, von denen einer positive und der andere negative WAB aufweisen, so kumulieren sich die Freimargen. Zweck der Freimargen ist es, etwaige Überkompensierungen bei der Berechnung von WAB zu vermeiden, obwohl dies, da es sich um eine Pauschale handelt, allenfalls annäherungsweise erreicht werden kann. Die Kommission suchte im Jahre 1987 nach einem flexibleren Ansatz mit breiteren Freimargen für Sektoren, in denen der Einfluß des Interventionssystems auf den Markt beschränkt war. Sie betrachtete dies als einen Schritt vorwärts auf dem Weg zu einem weiteren allmählichen Abbau des Systems. Obwohl jedoch der Rat breiteren Freimargen für einige spezifische Sektoren zustimmte, bei denen anzunehmen war, daß sich keine künstlichen Handelsströme ergeben würden (z.B. Olivenöl), waren die Mitgliedstaaten nicht bereit, die Generalvollmacht des Rates, über die Höhe der Freimargen zu beschließen, auf die Kommission zu übertragen.

5.13. Der Hof hat eine Anzahl von Fällen geprüft um herauszufinden, ob die Freimargen (und somit die nicht abgedeckten Währungsabweichungen) künstliche Handelsströme gefördert haben. Es gibt zwar anscheinend keine realen Anhaltspunkte dafür, daß Freimargen systematisch zu solchen künstlichen Strömen führen, doch es gibt Einzelfälle, die das Ausmaß des Problems erkennen lassen. Ein Beispiel aus jüngster Zeit bezieht sich auf den deutlichen Anstieg der Ausgaben für Ausfuhrerstattungen in den Niederlanden. Tabelle 3 zeigt, daß es in den Sektoren Getreide, Zucker sowie Milch und Milcherzeugnisse zu einem sehr starken Anstieg der in der ersten Jahreshälfte 1988 von den niederländischen Zahlstellen geleisteten Ausfuhrerstattungen gegenüber der ersten Jahreshälfte 1987 kam. Gleichzeitig sanken die von Frankreich für Getreide und Milcherzeugnisse sowie die von Belgien für Getreide und Zucker gezahlten Ausfuhrerstattungen erheblich. Obwohl schon immer die Tendenz bestand, Ausfuhren durch währungsstarke Mitgliedstaaten zu befördern, waren die Zuwachsraten im Jahre 1988 aussergewöhnlich hoch. Die niederländischen Behörden stellten eine deutliche Zunahme von Fällen fest, in denen Ausfuhrerstattungen an Firmen mit Sitz ausserhalb der Niederlande und ohne Zweigniederlassungen in den Niederlanden gezahlt wurden. Im Zeitraum von Januar bis April 1988 wurden von den niederländischen Interventionsstellen 60 % der Ausfuhrerstattungen im Zuckersektor an solche Firmen gezahlt, während der Prozentsatz im Vergleichszeitraum 1987 lediglich bei 7 % lag.

5.14. Als Einzelfall wurde ein Handelsgeschäft beobachtet, bei dem Waren in Antwerpen/Belgien verladen und auf der Schelde nach Vlissingen verschifft wurden, wo sie zur Ausfuhr angemeldet und zollamtlich abgefertigt wurden, wobei die Ausfuhrerstattungen in HFL anfielen. In einem anderen Fall wurden Schiffe in Dünkirchen/Frankreich beladen, die dann zur Ausfuhrabfertigung nach Vlissingen fuhren. Die Gründe hierfür sind unter anderem:

(a) sowohl französische als auch belgische Firmen können bei der Ausfuhr über die Niederlande rund 3 %-3,5 % mehr Ausfuhrerstattungen in Landeswährung erzielen. Dies wird in Anhang VI für Getreideausfuhren im Juni 1988 dargestellt. Bei Milcherzeugnissen war der Vorteil etwas grösser, bei Zucker etwas geringer;

(b)die niederländischen Zahlstellen zahlen die Ausfuhrerstattungen rascher als in den anderen Mitgliedstaaten aus, so daß den Ausführern bei der Ausfuhr über die Niederlande niedrigere Finanzierungskosten entstehen.

5.15. Händler, die auf diesem Wege Ausfuhren in Drittländer durch die Niederlande leiten, nutzen eine nicht abgedeckte Währungsabweichung aus, die folgendermassen entsteht:

(a)die addierten Freimargen für die beiden betroffenen Staaten: bei Getreide bleiben 0,9 Punkte von der Freimarge von 1,0 Punkten für die Niederlande ungedeckt; hinzu kommen 1,5 Punkte für Frankreich (insgesamt 2,4 Punkte) plus 0,5 der 1,5 Punkte für Belgien (insgesamt 1,4 Punkte);

(b)zusätzliche Teile der Währungsabweichung, die wegen der Rundung und der Anwendung der Nichtkumulierungsregel (siehe Anhang III) nicht durch WAB abgedeckt wird. Bei Getreide fallen im Falle Frankreichs lediglich die 0,029 Punkte aus Rundungsgründen an; bei Milcherzeugnissen dagegen blieben in den Niederlanden zusätzlich 0,385 Punkte wegen der Nichtkumulierungsregel ungedeckt;

(c)zusätzliche Teile der Währungsabweichung, die durch das Ausmaß der tatsächlichen Differenz zwischen den Marktkursen und den Leitkursen entsteht: in diesem Falle 0,9 Punkte zwischen den Niederlanden und Frankreich sowie 1,7 Punkte zwischen den Niederlanden und Belgien; dies ist eine Folge des EWS und nicht des agromonetären Systems.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

5.16. Nach Ansicht des Hofes ist es unbefriedigend, daß die im Rahmen des agromonetären Systems angewandten Kurse Dreiecksgeschäften dieser Art Vorschub leisten. Ferner hegt der Hof einige Zweifel bezueglich der Rechtmässigkeit der von den Händlern angewandten Verfahren zur Erlangung von Ausfuhrerstattungen auf diesem Wege und untersucht diesen Gesichtspunkt im Zuge seiner Prüfung der Ausfuhrerstattungen näher. Deshalb ist es wichtig, daß, sobald solche Gelegenheiten entdeckt werden, entsprechende Maßnahmen eingeleitet werden, um die Kurse zu ändern und die Gelegenheit zu unterbinden. Einen wichtigen Schritt in diese Richtung würde die Aufwertung der niederländischen grünen Umrechnungskurse für die betreffenden Erzeugnisse zur Beseitigung der nicht abgedeckten Währungsabweichungen darstellen. Das Preispaket für 1988/89 enthielt zwar eine Aufwertung der grünen Umrechnungskurse für Milcherzeugnisse um 1,0 Punkte ab dem 25. Juli 1988, doch es wurden keine weiteren Beschlüsse in bezug auf die nicht abgedeckten Währungsabweichungen getroffen.

5.17. Eine wichtige Folge hiervon besteht darin, daß die in den Niederlanden gezahlten Ausfuhrerstattungen mehr Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts verursachen, als wenn sie in Frankreich und Belgien gezahlt würden. Dies wird in Kapitel 6, Ziffern 6.19 - 6.20, erläutert.

5.18. Der Hof prüfte ferner, ob der massive Strom von Magermilchpulver aus anderen Mitgliedstaaten in bundesdeutsche Interventionslager insbesondere im Jahre 1986 auf ähnliche Faktoren zurückzuführen ist. Allem Anschein nach erklärt sich dieser Strom jedoch hauptsächlich durch andere Faktoren (), insbesondere dadurch, daß die Vorfinanzierungskosten für der Intervention zugeführte Erzeugnisse in der BR Deutschland niedriger waren.

5.19. Der Hof gelangt deshalb zu der Schlußfolgerung, daß die Tatsache, daß es zu keinen systematischen Verzerrungen kommt, zeigt, daß die mit den Freimargen eingeleitete Abkehr von den Grundsätzen des Währungsausgleichs gerechtfertigt ist. Die Tatsache, daß infolgedessen spezifische Fälle von künstlichen Handelsströmen auftreten, bedeutet allerdings, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten jeweils sofort nach deren Aufdeckung handeln müssen.

5.20. Der in den Ziffern 5.13 - 5.17 beschriebene Fall beleuchtet ein spezifisches Problem im Zusammenhang mit den Freimargen, das mit dem Trend zu deren Erhöhung für bestimmte Erzeugnisse an Bedeutung gewinnt: der Abbau der WAB wird möglich, aber es bleibt eine Abweichung zwischen den grünen Kursen und den Markt- bzw. den Leitkursen bestehen. Deshalb muß sichergestellt werden, daß der Abbauprozeß sich auf die tatsächliche Währungsabweichung und nicht nur auf die angewandte Abweichung bezieht.

Verarbeitungserzeugnisse

5.21. WAB werden auf eine Reihe von Verarbeitungserzeugnissen angewendet, die Mischungen aus Milch und Milchprodukten, Zucker sowie Getreide enthalten (diese werden als nicht unter Anhang II fallende Erzeugnisse bezeichnet, da sie im Anhang II des EWG-Vertrags nicht spezifisch aufgeführt sind). Diese Erzeugnisse umfassen Artikel wie Backwaren und Süßwaren. Die WAB werden auf der Grundlage der WAB für die in den Enderzeugnissen enthaltenen Grunderzeugnisse abzueglich 10 % berechnet. Hierzu werden Pauschalmengen an Grunderzeugnissen zugrundegelegt.

5.22. Diese Regelung deckt eine Vielzahl von Erzeugnissen ab, wobei die wertmässigen Anteile der Grunderzeugnisse am Enderzeugnis schwanken. Gemäß dem Grundsatz, wonach WAB nur dort anzuwenden sind, wo sie wirtschaftliche Auswirkungen haben, wurden verschiedene Versuche unternommen, Schwellenwerte festzusetzen, bei deren Unterschreiten die WAB nicht anwendbar sind. Seit Juni 1987 werden WAB, deren Wert 3 ECU/100 kg nicht übersteigt, nicht mehr angewandt. Die Bestimmung stellt zwar eine Verbesserung gegenüber der vorherigen Regelung dar, die in ihren Auswirkungen überaus komplex und willkürlich war, doch es ist fraglich, ob der Schwellenwert hoch genug ist. Die Wettbewerbslage auf dem Markt für Erzeugnisse mit hohem Veredelungsanteil und hoher Wertschöpfung wird von der agromonetären Situation der verarbeiteten Grunderzeugnisse nicht wesentlich beeinflusst. WAB sollten nur dort angewandt werden, wo ihr Fehlen nachweislich zu Handelsverzerrungen führen würde. Die Verwaltungsvorschriften für WAB für Verarbeitungserzeugnisse sind überaus aufwendig und sollten nach Möglichkeit vermieden werden.

Fehlen von WAB in bestimmten Sektoren

5.23. Wie in Ziffer 2.7 erwähnt, werden trotz des Bestehens grüner Kurse nicht in allen Sektoren WAB angewandt. Gemäß den dem System zugrunde liegenden Prinzipien ist dies beabsichtigt, weil keine Gefahr von Störungen des Marktstützungssystems oder des Handelsverkehrs besteht. Dieses Argument wird nachstehend anhand des Reis- und des Schaffleischsektors beleuchtet.

Reis

5.24. In seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1978, 1980 und 1985 () machte der Hof auf das Problem des Dreieckshandels im Reissektor infolge des Fehlens von WAB aufmerksam. Der Hof entdeckte Reislieferungen aus Drittländern, die über Mitgliedstaaten in die Gemeinschaft eingeführt wurden, in denen der Einfuhrzoll wegen eines überbewerteten grünen Kurses niedrig war, und die anschließend nach dem tatsächlichen Bestimmungsort in anderen Mitgliedstaaten wieder ausgeführt wurden. Dadurch gingen Eigenmittel verloren (schätzungsweise 1,5 Mio ECU im Jahre 1984 und 2,0 Mio ECU im Jahre 1985).

5.25. Obwohl es klare Beweise für derartige Handelsgeschäfte gab - die Auswirkungen waren so auffällig, daß sie in den amtlichen Statistiken der Gemeinschaft deutlich erkennbar waren -, weigerten sich die Kommission und die Mitgliedstaaten bis 1986, tätig zu werden. Dann kam es wegen der Abwertung des UKL und der stark erweiterten negativen Währungsabweichung zu einem Strom grosser Mengen von für die BR Deutschland und die Niederlande bestimmtem Reis durch das Vereinigte Königreich. Die Einfuhren von Langkorn-Schälreis aus dem Vereinigten Königreich stiegen von 77 Tonnen im Jahre 1985 auf 27 262 Tonnen im Jahre 1986 in bezug auf die BR Deutschland und von 20 Tonnen auf 30 636 Tonnen in bezug auf die Niederlande. Der Hof schätzt den damit verbundenen Ausfall an Eigenmitteln auf 3,7 Mio ECU. Als schließlich Maßnahmen eingeleitet wurden, geschah dies interessanterweise nicht in Form einer Einführung von WAB. Stattdessen wurde ein spezieller Umrechnungskurs, der im Grunde genommen dem Marktkurs entsprach, zur Berechnung der Abschöpfungen für den Reis eingeführt. Dies bedeutet, daß keine nicht abgedeckte Währungsabweichung mehr besteht.

Schaffleisch

5.26. Für Schaffleisch gelten Interventionsvorschriften (), und WAB sind grundsätzlich anwendbar. In der Praxis waren jedoch die Unannehmlichkeiten infolge von Währungsschwankungen und insbesondere des Drifts des Vereinigten Königreichs von einer positiven zu einer negativen Währungsabweichung nicht überzeugend genug, um die Anwendung von WAB in diesem Sektor durchzusetzen.

5.27. Die Erzeugung von Schaffleisch konzentriert sich auf Frankreich, Irland und das Vereinigte Königreich, wobei die wichtigsten innergemeinschaftlichen Handelsströme von Irland und vom Vereinigten Königreich nach Frankreich führen. Während das Vereinigte Königreich eine positive Währungsabweichung aufzuweisen hatte, beeinträchtigte das Fehlen von WAB die Wettbewerbsposition für Ausfuhren nach Frankreich, doch die Entstehung einer beträchtlichen negativen Währungsabweichung seit 1986 führte dazu, daß durch die Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich Druck auf den französischen Markt ausgeuebt werden. Dem wurde nicht mit der Einführung von WAB, sondern mit anderen Maßnahmen begegnet, insbesondere den "clawback"-Regelungen für Ausfuhren bestimmter Arten britischen Schaffleischs.

Komplexität des WAB-Systems

5.28. Die Kommission hat selbst eingeräumt (), daß das System ausserordentlich komplex geworden ist und daß Änderungen ihm in zunehmendem Masse jegliche Transparenz genommen haben. Das Problem der Komplexität besteht auf zahlreichen Ebenen, d.h. im begrifflichen Bereich, in den Regeln zur Berechnung der WAB, in der täglichen Anwendung des Systems mit seiner Vielzahl von einzelnen Prozentsätzen und Tarifnummern sowie Verfahrens- und Kontrollvorschriften.

5.29. Auf begrifflicher Ebene wurde das System im Zuge seiner Entwicklung immer komplexer, und die Einführung des switch-over-Systems mit dem Berichtigungsköffizienten und dem grünen ECU hat zur Folge, daß nur wenige Personen ausser den Fachleuten in der Kommission, in den Behörden der Mitgliedstaaten und im Handel verstehen, was das System nunmehr bedeutet. Wie in den Ziffern 4.4 - 4.7 gezeigt,stellt in diesem Zusammenhang die fehlende Transparenz bezueglich des Systems des gemeinsamen Preisniveaus einen wesentlichen Kritikpunkt dar.

5.30. Die Regeln zur Berechnung der WAB und zum Abbau der WAB gemäß der im Juni 1987 getroffenen Vereinbarung sind im einzelnen ebenfalls komplex, und ihre Beherrschung erfordert ein hohes Maß an Fachwissen und Sorgfalt. Die Wichtigkeit der Beherrschung ergibt sich jedoch aus der Vielzahl von Stellen - Ministerien, Handelskammern, Handelsunternehmen -, die eigene Computer-Modelle betreiben, um die amtlichen Berechnungen der Kommission, insbesondere der wöchentlichen Änderungen der variablen WAB-Sätze, nachzuvollziehen. Das Problem der Komplexität auf dieser Ebene sollte jedoch nicht überbewertet werden. Nur wenige Personen brauchen die feinen Einzelheiten der Berechnungsweise zu kennen, die meisten von dem System Betroffenen müssen lediglich wissen, wie die Ergebnisse anzuwenden sind.

5.31. Bezueglich der Komplexität in der täglichen Anwendung trifft es zu, daß es Tausende von Prozentsätzen gibt und die Anwendung des Systems für kleinere Händler, die nur gelegentlich damit befasst sind, schwierig ist. Dies heisst jedoch nicht, daß das System komplexer ist als andere EG-Maßnahmen im Agrarbereich, und es ist problemlos anwendbar, da es in mehrerlei Hinsicht ideal für die EDV geeignet ist. Die Kontrollvorschriften sind nicht strenger als die üblichen materiellen und administrativen Kontrollen im Agrarhandel, zu dem sie gehören.

5.32. Insgesamt gesehen muß allerdings eingeräumt werden, daß das agromonetäre System undurchsichtig, komplex und schwer verständlich ist. Dies ist unumgänglich, nachdem der Beschluß zugunsten eines Währungsausgleichs einmal getroffen wurde, aber es ist unbefriedigend, daß die Gemeinschaftsregelungen zur Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisationen ein solches Maß an Komplexität erreichen. Ferner gilt: je grösser die Komplexität, desto wahrscheinlicher wird es, daß Fehler begangen und Versuche zur Manipulation der Vorschriften unternommen werden - mit den sich daraus ergebenden finanziellen Verlusten zu Lasten der Gemeinschaft (siehe beispielsweise den unter den Ziffern 5.18 - 5.19 beschriebenen Fall der Reiseinfuhren).

Betrügerische Praktiken und Unregelmässigkeiten

5.33. Betrügerische Praktiken und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit WAB können sowohl im innergemeinschaftlichen Handel als auch im Drittlandshandel auftreten. Im Drittlandshandel bilden allerdings die Ausfuhrerstattungen und die Einfuhrabschöpfungen die Hauptursache für betrügerische Praktiken und Unregelmässigkeiten, wobei das Element der WAB lediglich eine nebensächliche Rolle spielt. Der vorliegende Abschnitt befasst sich somit ausschließlich mit betrügerischen Praktiken und Unregelmässigkeiten im innergemeinschaftlichen Handel.

5.34. In Tabelle 4 sind einige Fälle von betrügerischen Praktiken oder Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit WAB im innergemeinschaftlichen Handel dargestellt, die von Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 des Rates () gemeldet wurden. Das Gesamtvolumen dieser 142 Fälle beläuft sich auf schätzungsweise 11,5 Mio ECU. Anfang September 1988 galten 95 dieser Fälle als abgeschlossen, wobei 1,5 Mio ECU (13 % des Gesamtvolumens) wiedereingezogen wurden.

5.35. Die Tabelle lässt erkennen, daß 58 der 142 gemeldeten Fälle das Vereinigte Königreich betreffen. Fast alle diese Fälle beziehen sich auf Probleme an der Grenze zwischen Nordirland und Irland. In den Jahren 1980 und 1981, als das Vereinigte Königreich hohe positive WAB aufzuweisen hatte, wurden unter Umgehung der bei der Einfuhr fälligen WAB Schweine und Rinder über die Grenze nach Nordirland geschmuggelt und dann auf legalem Wege nach Irland reexportiert, wobei ein Anspruch auf Zahlung der WAB entstand. In einigen Fällen wurde die Prozedur mit denselben Tieren mehrmals wiederholt. Dieses "Karussell"-Spiel wurde durch die Einführung verbesserter Kontrollen unterbunden; darüber hinaus wurde das Schmuggeln immer weniger lukrativ, weil die Währungsabweichungen zwischen dem Vereinigten Königreich und Irland zurückgingen. In der Folge erfuhr das Pfund Sterling im Jahre 1986 eine starke Abwertung, die zu einer grossen negativen Abweichung führte und erhebliche Disparitäten im Bereich der WAB zwischen den beiden Ländern mit sich brachte. In Nordirland gezuechtete Rinder wurden unter Hinterziehung der WAB bei der Einfuhr über die Grenze geschmuggelt und in Irland geschlachtet; das Fleisch wurde anschließend legal nach Großbritannien ausgeführt, wobei hohe WAB-Erstattungen anfielen. Nach Schätzungen () führte dieser Schwarzhandel zu Nettogewinnen von 100 UKL (150 - 160 ECU) pro Stück Vieh, die aus dem Gemeinschaftshaushalt bezahlt wurden. Zur Unterbindung dieses Handels wurden von den Zollbehörden des Vereinigten Königreichs und Irlands im November 1986 Sondereinsatzgruppen zur Überwachung der Grenze im Hinblick auf die Verhinderung der Schwarzhandelsgeschäfte eingerichtet. Obwohl die Anzahl der gemeldeten Fälle zurückging, erscheint es angesichts der schwierigen Sicherheitsprobleme an der Grenze und des Fortbestehens der Währungsabweichungen zwischen den beiden Ländern unwahrscheinlich, daß diese Geschäfte vollkommen unterbunden wurden. Die Nachforschungen des Hofes haben jedoch ergeben, daß die irischen und britischen Zollbehörden alle geeigneten Schritte zur Verhinderung unzulässiger Handelsgeschäfte unternehmen.

5.36. Das vorstehend beschriebene Problem ist das extremste Beispiel für die Art betrügerischer Praktiken, denen durch die Existenz grosser agromonetärer Disparitäten auf beiden Seiten einer Grenze Vorschub geleistet wird, über die hinweg zahlreiche Handelsgeschäfte laufen und eine enge wirtschaftliche Verflechtung besteht. Solange solche Disparitäten bestehen, wird es unweigerlich ein bestimmtes Maß an betrügerischen Praktiken geben, von denen wahrscheinlich nur die spektakulärsten aufgedeckt werden.

6. HAUSHALTSMÄSSIGE AUSWIRKUNGEN DER GRÜNEN UMRECHNUNGSKURSE UND DER WAB

Einleitung

6.1. Bei einem politischen Instrument, das eine so zentrale Stellung in der Funktionsweise der gemeinsamen Agrarpolitik einnimmt, ist es wichtig, daß Haushaltsplan und Rechnungslegung ein klares und umfassendes Bild der haushaltsmässigen Auswirkungen des agromonetären Systems als Ganzen abgeben. Auch die Bedeutung der Daten in der Rechnungslegung sollte klar und unzweideutig sein, damit sie leicht und unmißverständlich interpretierbar sind. Dies ist gegenwärtig jedoch nicht der Fall:

(a)Die in Kapitel 28 des Gesamthaushaltsplans, dem einzigen Teil des Haushaltsplans, in dem die Wirkung der WAB konkret ausgewiesen ist, eingestellten Beträge decken nur einen Teil der direkten haushaltsmässigen Kosten ab; insbesondere die Auswirkung der WAB auf die Einfuhrabschöpfungen und die Ausfuhrerstattungen ist in keiner Haushaltslinie spezifisch ausgewiesen.

(b)Die haushaltsmässigen Auswirkungen der Anwendung grüner Umrechnungskurse bei Zahlungen aus dem Haushalt (oder Agrareinnahmen) und die Anwendung von Marktkursen bei der Einstellung der Beträge im Haushaltsplan werden verschleiert; neben dem damit verbundenen Mangel an Transparenz wird dadurch die Interpretation der Rechnungslegungsdaten erschwert.

In den folgenden Abschnitten erläutert der Hof die Ergebnisse einer Bewertung der vollständigen - direkten und indirekten - haushaltsmässigen Auswirkungen des agromonetären Systems. Ferner werden die haushaltsmässigen Kosten des switch-over-Systems analysiert.

Direkte haushaltsmässige Auswirkungen der WAB

6.2. Tabelle 5 enthält eine Aufstellung der direkten haushaltsmässigen Auswirkungen der WAB sowie der Haushaltslinien, in denen die betreffenden Beträge eingestellt sind, und gibt an, ob sie in der Rechnungslegung gesondert ausgewiesen werden. Daraus geht hervor, daß die einzigen gesondert ausgewiesenen Angaben über die direkten haushaltsmässigen Kosten der WAB diejenigen sind, die in Kapitel 28 des Gesamthaushaltsplans eingesetzt sind, wobei auch diese nur ein unvollständiges Bild ergeben. Die WAB für den innergemeinschaftlichen Handel sind vollständig ausgewiesen, die WAB für den Handel mit Drittländern bleiben jedoch fast vollkommen unsichtbar.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

6.3. Aufgrund der Veröffentlichung der Stellungnahme des Hofes von Juli 1980 () betreffend die WAB nahm die Kommission eine Änderung im Haushaltseingliederungsplan vor, um die haushaltsmässigen Gesamtauswirkungen der WAB deutlicher aufzuzeigen. Dieser Versuch war jedoch nicht weitreichend genug, und einige der wesentlichsten Argumente der Stellungnahme des Hofes blieben unberücksichtigt. So werden etwa, wie in Tabelle 5 gezeigt, alle WAB, die sich auf Einfuhrabschöpfungen beziehen, unter diesen Abschöpfungen in Kapitel 10 des Einnahmenhaushalts ausgewiesen. Hierunter fallen sowohl positive WAB, die zur Abschöpfung hinzukommen - z.B. im Falle der BR Deutschland - als auch negative WAB, die den Abschöpfungsbetrag verringern - z.B. im Falle Griechenlands. Die einzige diesbezuegliche Ausnahme besteht dort, wo der von der Einfuhrabschöpfung abgezogene negative WAB die Abschöpfung selbst übersteigt, so daß dem Einführer ein Nettobetrag zusteht. Fälle von Nettoauszahlungen von WAB werden in Haushaltslinie 2810 ausgewiesen, während unter Einfuhrabschöpfungen nichts verbucht wird. Die Ausweisung von WAB und Einfuhrabschöpfungen ist in dieser Form unbefriedigend, denn dies bedeutet, daß die Auswirkungen der WAB grösstenteils unbekannt bleiben und daß ferner die über die Einfuhrabschöpfungen verfügbaren Daten nicht die daraus erwachsenden Bruttöinkünfte erkennen lassen.

6.4. Daneben werden die auf Ausfuhren aus währungsschwachen Mitgliedstaaten erhobenen negativen WAB, die die Ausfuhrerstattungen vermindern, ebenfalls nicht gesondert ausgewiesen. Die Nettoausfuhrerstattung abzueglich der erhobenen WAB wird für jeden Marktsektor im entsprechenden Kapitel des Haushaltsplans für den EAGFL ausgewiesen. Falls die WAB die Erstattungen übersteigen, wird keine Erstattung eingetragen, und der Nettoüberschuß wird in Kapitel 10 als Agrarabschöpfung ausgewiesen. Dies entspricht nicht der Praxis, wonach positive WAB, die zu den Ausfuhrerstattungen zugunsten währungsstarker Mitgliedstaaten hinzukommen, in Haushaltslinie 2811 von den Erstattungen getrennt ausgewiesen werden. Somit wird nicht nur ein weiterer bedeutender Teil der haushaltsmässigen Auswirkungen der WAB nicht im Haushalt ausgewiesen, sondern es bleiben auch die Gesamtkosten der Ausfuhrerstattungen unbekannt.

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6.5. Der Hof hat versucht, die direkten haushaltsmässigen Gesamtkosten der WAB zu schätzen, einschließlich

(a)der in Kapitel 28 der Jahresrechnung ausgewiesenen Beträge;

(b)der von den Ausfuhrerstattungen abgezogenen WAB;

(c)der zu den Einfuhrabschöpfungen addierten bzw. von diesen abgezogenen WAB.

In der Jahresrechnung ausgewiesene Beträge

6.6. In Tabelle 6 sind die in Kapitel 28 der Jahresrechnung für den Zeitraum von 1983 bis 1987 ausgewiesenen Beträge aufgeführt. Daraus geht hervor, daß im Jahre 1987 die Bruttoausgaben 1 300,9 Mio ECU betrugen, denen "negative Ausgaben" - d.h. Einkünfte - aus vereinnahmten WAB in Höhe von 664,0 Mio ECU gegenüberstanden, wodurch sich ein Saldo von 636,9 Mio ECU ergibt. Bei auschließlicher Betrachtung der im innergemeinschaftlichen Handel anfallenden WAB, die als einziger Teil der haushaltsmässigen Kosten der WAB vollständig ausgewiesen sind, ergeben sich Bruttoausgaben in Höhe von 1 073,9 Mio ECU, denen Einkünfte in Höhe von 664,0 Mio ECU gegenüberstanden, wodurch sich ein Saldo von 409,9 Mio ECU an Nettoausgaben ergibt.

6.7. Aus der Tabelle wird deutlich, daß es im Bereich der einzelnen Haushaltslinien und der Nettosummen in Abhängigkeit vom Umfang der Währungsabweichungen von Jahr zu Jahr zu beträchtlichen Schwankungen kommt. So spiegelt beispielsweise der Rückgang der Nettoausgaben in den Jahren 1984 und 1985 das Ausmaß des Erfolgs beim Abbau der WAB nach der Einführung des switch-over-Systems wider, doch in den Jahren 1986 und 1987 folgte eine Periode relativer Währungsinstabilität mit grösseren negativen Währungsabweichungen, was in den in den Rechnungen ausgewiesenen Beträgen zum Ausdruck kommt.

Von Ausfuhrerstattungen abgezogene WAB

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6.8. Bezueglich der haushaltsmässigen Auswirkungen der von den Ausfuhrerstattungen abgezogenen WAB liegen der Kommission keine Angaben über die tatsächlichen Beträge vor, weil die Mitgliedstaaten aufgrund der derzeitigen Buchhaltungsanweisungen von der Kommission dazu verpflichtet sind, für die Erstattungen Nettobeträge abzueglich der WAB zu melden. Während seines Prüfbesuchs im Vereinigten Königreich und in Frankreich stellte der Hof fest, daß die Interventionsstellen in ihren internen Buchhaltungssystemen über mehr oder weniger leicht zugängliche Bruttoangaben verfügen, d.h. die Summe der Ausfuhrerstattungen getrennt von der Summe der WAB, und daß es ohne grossen Verwaltungsaufwand möglich wäre, die Bruttodaten zu melden. Für die Prüfung durch den Hof war es allerdings nicht möglich, sämtliche Bruttodaten der einzelnen Mitgliedstaaten zusammenzutragen; deshalb wurde statt dessen eine Schätzung auf der Grundlage der Arbeiten der Kommission zur Vorbereitung des Haushaltsplans vorgenommen. Die Kommission setzt für jeden Sektor, in dem WAB zur Anwendung kommen, einen geschätzten Betrag fest, um den die prognostizierten Ausfuhrerstattungen zu vermindern sind. Dies geschieht mit Hilfe von Vergangenheitsdaten über die tatsächlichen Handelsströme, verknüpft mit den jeweils neuesten agromonetären Parametern und Währungsparametern. Nach der letzten Schätzung für den Haushaltsplan 1987, der von den Dienststellen der Kommission Ende August 1987 () erarbeitet wurde, belief sich der geschätzte Betrag, um den die Ausfuhrerstattungen vermindert werden sollten, auf 216 Mio ECU. Für den Haushaltsplan 1988 belief sich der geschätzte Betrag auf 111 Mio ECU ().

Zu Einfuhrabschöpfungen addierte bzw. von diesen abgezogene WAB

6.9. Auch hier liegen bei der Kommission keine Angaben über die tatsächlichen Beträge der WAB vor, die von den Mitgliedstaaten zu den Einfuhrabschöpfungen addiert bzw. von diesen abgezogen wurden. Die Kommission legt im Rahmen des Vorentwurfs des Haushaltsplans einen Schätzwert fest, der auf Einfuhrprognosen, Prognosen über die durchschnittlichen Abschöpfungssätze und WAB-Sätze, die den Vorschlägen der Kommission bezueglich des Abbaus der WAB entsprechen, basiert. Für den Haushaltsplan 1987 wurde hinsichtlich des Nettöffekts der zu den Einfuhrabschöpfungen addierten bzw. von diesen abgezogenen WAB eine Verringerung der Abschöpfungen in Höhe von 36 Mio ECU () und für das Haushaltsjahr 1988 eine Verringerung um 57,5 Mio ECU () prognostiziert.

Indirekte haushaltsmässige Auswirkungen des agromonetären Systems

6.10. Neben den direkten haushaltsmässigen Auswirkungen der WAB entstehen Kosten zu Lasten des Haushaltsplans aufgrund der Anwendung der grünen Kurse, aufgrund derer die in ECU festgesetzten gemeinsamen Preise bei der Umrechnung in Landeswährungen unterschiedliche Werte erhalten. Dies ist die haushaltsmässige Auswirkung der unterschiedlichen Niveaus der gemeinsamen Preise in den einzelnen Mitgliedstaaten.

Koeffizient für doppelte Umrechnungskurse

6.11. Diese haushaltsmässigen Auswirkungen sind auf das Verfahren zurückzuführen, wonach bei der Zahlung eines in ECU ausgedrückten institutionellen gemeinsamen Preises aus dem Haushalt an einen Begünstigten dieser Preis anhand des landwirtschaftlichen Umrechnungskurses in die jeweilige Landeswährung umgerechnet wird, während er bei der rechnungsmässigen Verbuchung anhand von Marktkursen () wieder in ECU umgerechnet wird. So erhielt beispielsweise im Mai 1988 ein Begünstigter in der BR Deutschland unter Anwendung der geltenden grünen Kurse auf eine Beihilfe von 100 ECU für Magermilchpulver, das zur Beimischung zu Tierfutter bestimmt war, bei der rechnungsmässigen Verbuchung DM zu einem Gegenwert von 115,15 ECU; ein Begünstigter in Frankreich erhielt FF zum Gegenwert von 106,26 ECU und ein Begünstigter im Vereinigten Königreich UKL im Gegenwert von 99,22 ECU. Dies ist in Anhang V dargestellt. Somit liegen in diesem Beispiel die Kosten zu Lasten des Haushalts für die in der BR Deutschland gezahlte Hilfe um 16 % höher als die für die im Vereinigten Königreich gezahlte Hilfe. Aus demselben Grund ist ein Agrareinnahmeposten, wie etwa Zuckerabschöpfungen, der in der BR Deutschland anfällt, haushaltsmässig 16 % mehr wert als der gleiche Einnahmeposten im Vereinigten Königreich.

6.12. Die haushaltsmässigen Auswirkungen der unterschiedlichen Preisniveaus in den einzelnen Mitgliedstaaten lassen sich durch den "Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse" darstellen, der folgendermassen definiert ist:

Koeffizient für doppelte Umrechnungs- = kurse 1 ECU, der anhand des grünen Kurses in eine Landeswährung umgerechnet wird 1 ECU, der anhand eines bestimmten Marktkurses in eine Landeswährung umgerechnet wird

Ein Koeffizient für doppelte Umrechnungskurse existiert somit für jeden Mitgliedstaat und für jeden Markt, für den es einen gesonderten grünen Kurs gibt.

6.13. Im Rahmen des agromonetären Systems, wie es vor 1984 und der Einführung des switch-over-Systems existierte, hatten die Mitgliedstaaten mit positiven WAB und einem Preisniveau in Landeswährung über dem Niveau der gemeinsamen Preise einen Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse von über eins: d.h., der Koeffizient führte zu einer Steigerung der Haushaltsausgaben. Andererseits hatten die Mitgliedstaaten mit negativen WAB und einem Preisniveau in Landeswährung unter dem Niveau der gemeinsamen Preise einen Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse von weniger als eins, so daß dieser zu einer Verringerung der Haushaltsausgaben in Ecu führte. Von den haushaltsmässigen Auswirkungen her gesehen standen somit der erhöhten Haushaltsbelastung aufgrund des höheren Preisniveaus in den währungsstarken Mitgliedstaaten verminderte Haushaltsbelastungen in den währungsschwachen Mitgliedstaaten gegenüber. Je grösser die Abweichungen zwischen grünen Kursen und Leitkursen oder Marktkursen, desto stärker sind die Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse auf den Haushalt.

Einfluß des switch-over-Systems auf den Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse

6.14. Die Einführung des switch-over-Systems, die es der Gemeinschaft ermöglichte, das Interesse der BR Deutschland an der Aufrecherhaltung des Binnenpreisniveaus mit dem Interesse der Gemeinschaft an der Vermeidung neuer positiver WAB zu vereinbaren, wirkte sich jedoch nachhaltig auf das Verhältnis zwischen den grünen Kursen und den Marktkursen und somit auf die Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse aus. Im Falle der BR Deutschland und der Niederlande, deren Koeffizienten vor der Einführung des switch-over-Systems grösser als eins waren, erhöhten sich bei jeder Wechselkursneufestsetzung, die mit einer Aufwertung der DM und des HFL verbunden war, die Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse. Diese wurden erst gesenkt, als die im April 1984 bestehenden positiven Abweichungen durch die Aufwertung der zugehörigen grünen Kurse abgebaut wurden. Im Falle der Mitgliedstaaten mit negativen Abweichungen erhöhte sich der Koeffizient für doppelte Umrechnungskurse in dem Masse, wie die "natürlichen" und "künstlichen" Abweichungen abgebaut wurden (). Die grünen Kurse für diese Mitgliedstaaten werden in Richtung auf den grünen Leitkurs (den um den Berichtigungsfaktor bereinigten Leitkurs) abgewertet, was bedeutet, daß bei einer Abwertung des grünen Kurses bis unter den Leitkurs bei diesen Mitgliedstaaten die Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse auch über eins liegen können.

Wie Fall 5 in Schaubild 1 zeigt, ergibt sich somit als Resultat des switch-over-Systems, daß bei jeder Wechselkursneufestsetzung und den nachfolgenden Abwertungen der grünen Kurse die grünen Kurse für Mitgliedstaaten sowohl mit negativen als auch mit positiven Währungsabweichungen sich immer stärker von den tatsächlichen Wechselkursen entfernen, wodurch sich der Koeffizient für doppelte Umrechnungskurse erhöht.

6.15. In Tabelle 7 sind die Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse bei Getreide, Milch und Milcherzeugnissen für alle Mitgliedstaaten zum Stand Mai 1988 dargestellt. Daraus wird ersichtlich, daß lediglich die Koeffizienten für das Vereinigte Königreich und Griechenland kleiner als eins sind.

6.16. Die verstärkten Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse im Rahmen des switch-over-Systems spiegeln die Auswirkung der effektiven Erhöhung des Niveaus der gemeinsamen Preise infolge des Berichtigungsfaktors auf die Haushaltsausgaben wider. Gemäß den vor April 1984 geltenden Vorschriften führte eine vom Rat verabschiedete Erhöhung der gemeinsamen Preise in ECU unmittelbar zu einer Steigerung der Haushaltsausgaben, ohne den doppelten Umrechnungskurs zu beeinflussen. Gemäß den derzeitigen Vorschriften im Rahmen des switch-over-Systems beeinflusst die Erhöhung der gemeinsamen Preise durch eine Erhöhung des Berichtigungsfaktors zum Zeitpunkt einer Wechselkursneufestsetzung die ECU-Preise nicht, führt jedoch zu einer Ausgabenerhöhung über die Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse, und zwar unmittelbar für die BR Deutschland und die Niederlande und in Abhängigkeit von der Abwertung der grünen Kurse für die Mitgliedstaaten mit negativen Abweichungen. Die Abwertung eines grünen Kurses bei unveränderten Marktkursen wirkt sich somit folgendermassen aus:

(a)Sie führt zu einer Erhöhung des Niveaus der gemeinsamen Preise in Landeswährung für die Begünstigten in dem betreffenden Mitgliedstaat.

(b)Sie führt zu einer Verminderung der negativen Währungsabweichung und hat damit positive haushaltsmässige Auswirkungen im Hinblick auf Ausfuhren und negative in bezug auf Einfuhren.

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(c)Sie führt zu einer Erhöhung des Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse und damit zu einer direkten Steigerung der Haushaltsausgaben.

Der letztgenannte Punkt enthält ein wichtiges Argument in bezug auf Anträge von Mitgliedstaaten auf Abwertung ihrer grünen Umrechnungskurse und die Notwendigkeit eines Abbaus der negativen Währungsabweichungen zur Erzielung eines einheitlichen Niveaus der gemeinsamen Preise in der gesamten Gemeinschaft. Im Zusammenhang mit der Festsetzung der Preise für 1988/89 schätzte die Kommission, daß der Abbau der Währungsabweichungen der Mitgliedstaaten mit negativen WAB um 1 Prozentpunkt einen Nettöffekt auf den Haushalt in Form zusätzlicher Ausgaben in Höhe von 220 Mio ECU haben würde. Allein durch die Auswirkung der doppelten Umrechnungskurse würden sich die Ausgaben um 210 Mio ECU erhöhen. Im Zuge der Begrenzung der Agrarausgaben im Rahmen der derzeitigen Haushaltsdisziplin stellt dies ein zusätzliches Problem dar.

Auswirkungen auf den Haushalt im Jahre 1987

6.17. Die Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse betreffen alle Haushaltslinien im Ausgabenhaushalt des EAGFL sowie Kapitel 10 "Agrarabschöpfungen" im Einnahmenhaushalt. Diese Auswirkung wird jedoch nicht getrennt ausgewiesen. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1978 () beanstandete der Hof die Tatsache, daß weder aus dem veröffentlichten Haushaltsplan noch aus der Rechnungslegung die Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse ermittelt werden können. In ihrer Antwort argumentierte die Kommission, daß die Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse sich wegen der Verringerung der Währungsabweichungen langsam abschwächten. Dies war vielleicht im Rahmen des vor April 1984 geltenden Systems der Fall, doch im Rahmen des switch-over-Systems werden die Auswirkungen immer bedeutsamer und sollten eindeutig erkennbar sein.

6.18. Der Hof hat die Auswirkungen auf die Ausgabenrechnung des EAGFL () für das Jahr 1987 errechnet. Für die in den offiziellen Rechnungen erfassten 10 Ausgabenmonate beliefen sich die Auswirkungen auf 1 137,5 Mio ECU. Bei Berücksichtigung der gesamten 12 Monate des Jahres 1987 erhöhen sich die Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse auf 1 365,1 Mio ECU. In beiden Fällen machen diese Beträge 5 % der Gesamtausgaben aus.

Zu den Agrarabschöpfungen in Kapitel 10 des Einnahmenhaushalts liegen für die einzelnen Märkte keine ausreichend spezifizierten Daten für eine detaillierte Berechnung der Auswirkungen vor. Auch hier ist es notwendig, auf haushaltstechnische Prognosedaten zurückzugreifen. Für 1987 prognostizierte die Kommission im Bereich der Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse eine Erhöhung der Haushaltseinnahmen um 50 Mio ECU und für 1988 um 100 Mio ECU.

Für die Zuckerabschöpfungen in Kapitel 11 des Einnahmenhaushalts belaufen sich die aus der Rechnungslegung errechneten Auswirkungen des Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse auf 108,5 Mio ECU für die gesamten 12 Monate des Jahres 1987.

Haushaltsmässige Auswirkungen künstlicher Handelsströme

6.19. In den Ziffern 5.13 - 5.17 wird erläutert, wie die Existenz der nicht abgedeckten Währungsabweichungen, die teilweise durch die Struktur des agromonetären Systems bedingt sind, die Ausfuhr von Zucker, Getreide und Milcherzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten, z.B. Frankreich und Belgien, in Drittländer über die Niederlande gefördert hat mit dem Ziel, die in HFL gezahlten Ausfuhrerstattungen zu erhalten. Diese Situation führt unmittelbar zu einer Erhöhung der Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts wegen des höheren Preisniveaus in den Niederlanden im Vergleich zu Belgien oder Frankreich, was sich im Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse widerspiegelt.

Aus den Daten in Anhang VI (Abschnitt 3, Haushaltsmässige Auswirkungen) geht hervor, daß im Juni 1988 bei der Ausfuhr von Getreide aus Frankreich eine Ausfuhrerstattung abzueglich des bei der Ausfuhr anfallenden WAB in Höhe von 100 ECU zum gemeinsamen ECU-Preisniveau mit 101,47 ECU zu Buche geschlagen hätte, falls die Ausfuhr unmittelbar aus Frankreich erfolgt wäre. Wäre das Getreide allerdings zunächst in die Niederlande und dann in Drittländer ausgeführt worden, so daß die Ausfuhrerstattung in HFL angefallen wäre, hätte sich der zu verbuchende Betrag auf 106,06 ECU belaufen und wäre damit um 4,5 % höher gewesen. Die entsprechenden Zahlenwerte für Getreideausfuhren aus Belgien hätten 110,64 ECU bei direkter Ausfuhr bzw. 114,27 ECU bei der Ausfuhr über die Niederlande betragen; dies entspricht einer Differenz von 3,2 %.

6.20. Zur Beurteilung der entsprechenden haushaltsmässigen Auswirkungen in den Bereichen Getreide, Zucker und Milcherzeugnisse über einen bestimmten Zeitraum hinweg ist von bestimmten Annahmen bezueglich der Normalniveaus bei Ausfuhren aus den betroffenen Staaten auszugehen. Aus Tabelle 3 lässt sich die Hypothese ableiten, daß zumindest die monatlichen Zusatzausgaben in der ersten Jahreshälfte 1988 für Ausfuhrerstattungen in den Mitgliedstaaten für Getreide (+ 65 Mio HFL), Zucker (+ 80 Mio HFL) und Milcherzeugnisse (+ 100 Mio HFL) alle über dem "normalen" Niveau lagen. Unter der Annahme, daß diese Ausgaben normalerweise in Mitgliedstaaten wie Frankreich oder Belgien gezahlt hätten werden sollen, gelangt der Hof zu einem Schätzergebnis, wonach die Ausgaben des EAGFL für die erste Jahreshälfte 1988 dadurch, daß die Erstattungen in HFL gezahlt wurden, um mindestens 25 Mio ECU stiegen.

Geschätzte haushaltsmässige Gesamtauswirkungen des agromonetären Systems im Jahre 1987

6.21. In Tabelle 8 sind die geschätzten direkten und indirekten haushaltsmässigen Gesamtauswirkungen des agromonetären Systems auf die Haushaltsrechnung 1987 mit 1 578,2 Mio ECU für 10 Monate bzw. 1 824,6 Mio ECU für das ganze Jahr beziffert. Dies entspricht in beiden Fällen 7 % der Gesamtausgaben. Dieser Schätzwert besteht zwar aus einer Mischung von Beträgen, die tatsächlich als Ausgaben gemeldet wurden, aus Haushaltsprognosen und Berechnungen auf der Grundlage der gemeldeten Beträge, lässt jedoch die Grössenordnung der Gesamtauswirkungen erkennen, wie sie im Haushalt und in der Rechnungslegung deutlich ausgewiesen werden sollten. Den bei weitem grössten Einzelbetrag machen die Auswirkungen des Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse aus.

6.22. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission, solange das agromonetäre System fortbesteht, sicherstellen, daß die Auswirkungen des Systems in der Rechnungslegung deutlich ausgewiesen werden, insbesondere:

(a)Im Drittlandshandel sollten die Bruttowerte für WAB und Ausfuhrerstattungen getrennt ausgewiesen werden.

(b)Desgleichen sollten die Bruttowerte für WAB und Einfuhrabschöpfungen getrennt ausgewiesen werden.

(c)Die tatsächlichen Auswirkungen des Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse sollten durch einen Begleitvermerk zur Rechnungslegung deutlich ausgewiesen werden.

Klarheit der Angaben in der Rechnungslegung

6.23. Dadurch, daß die Auswirkung der doppelten Umrechnungskurse nicht getrennt ausgewiesen wird, ist eine vergleichende Analyse der Haushaltsausgaben der einzelnen Mitgliedstaaten irreführend. In Ziffer 6.11 wurde aufgezeigt, wie im Mai 1988 ein Ausgabenposten in der BR Deutschland 16 % mehr Ausgaben zu Lasten des Haushalts verursachte als die gleiche Transaktion im Vereinigten Königreich. Daher ist es nicht möglich, die Ausgaben der einzelnen Mitgliedstaaten aus einer Haushaltslinie miteinander zu vergleichen und daraus beispielsweise relative Aktivitätsniveaus abzuleiten. Hierdurch wird der Wert der Rechnungslegung als Informationsquelle erheblich gemindert.

Haushaltsmässige Auswirkungen des switch-over-Systems

6.24. Einen Hauptaspekt bei der Betrachtung der haushaltsmässigen Auswirkungen des agromonetären Systems bilden die Auswirkungen des switch-over-Systems auf die Haushaltsausgaben. Eine Bewertung in diesem Bereich ist komplex und hängt von den vorgegebenen Annahmen ab. Der Vergleich ist mit der Situation zu ziehen, die eingetreten wäre, wenn das switch-over-System nicht eingeführt worden und das vor April 1984 geltende System in Kraft geblieben wäre. Zu den beiden Systemen sind jeweils folgende Elemente zu berücksichtigen:

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(a)zum switch-over-System:

(i) die direkten Kosten der tatsächlich angewandten WAB;

(ii) die Kosten der Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse einschließlich der Erhöhung der Haushaltsausgaben infolge der Auswirkung des Berichtigungsfaktors auf die Kurse;

(iii)die Auswirkungen auf die Höhe der Ausfuhrerstattungen und der Einfuhrabschöpfungen infolge der Zunahme der Abweichungen zwischen dem Niveau der Weltmarktpreise und dem Niveau der Gemeinschaftspreise aufgrund des Berichtigungsfaktors;

(b) zu dem vor April 1984 geltenden System:

(i) die Kosten der Erhöhung der gemeinsamen ECU-Preise, die vom Rat wegen der fehlenden Auswirkungen des Berichtigungsfaktors auf das Niveau der gemeinsamen Preise in den einzelnen Landeswährungen verabschiedet worden wäre;

(ii)die WAB und die grünen Umrechnungskurse, die angewandt worden wären, falls durch Aufwertungen der grünen DM-Umrechnungskurse die bestehenden positiven WAB gesenkt oder keine neuen eingeführt worden wären, was zu einer Senkung der institutionellen DM-Preise geführt hätte;

(iii)die Kosten der Auswirkungen der doppelten Umrechnungskurse unter Berücksichtigung der grünen Umrechnungskurse, die angewandt worden wären (siehe (ii)).

6.25. Die zentrale Annahme, die das Ergebnis der Beurteilung bestimmt, bezieht sich auf die Erhöhungen der ECU-Preise, die vom Rat verabschiedet worden wären. In diesem Zusammenhang lässt sich anführen, daß im Rahmen des Gentlemen's Agreement Erhöhungen der ECU-Preise in einer Höhe notwendig gewesen wären, daß die DM-Preise unverändert bleiben könnten. Dies hätte bedeutet: Erhöhungen von über 3 % Anfang 1984/85, von über 5 % Anfang 1985 (), von über 8 % für 1986/87 und über 1 % für 1987/88. Ausgehend von dieser Annahme lässt sich anhand detaillierter Berechnungen zeigen, daß die haushaltsmässigen Auswirkungen der beiden Systeme annähernd gleich sind.

6.26. Die Alternativannahme hierzu besteht darin, daß die Erhöhungen der ECU-Preise wegen des Drucks zugunsten einer restriktiven Preispolitik geringer ausgefallen wären. Hierdurch hätten sich DM-Preise ergeben, die unter den derzeit angewandten lägen, jedoch vielleicht teilweise durch Einkommensbeihilfen ausgeglichen werden müssten. Unter diesen Umständen wäre es wahrscheinlich zu einer geringeren Ausgabensteigerung im Bereich des EAGFL gekommen. Unter dieser Annahme führte der automatische Preissteigerungseffekt des Berichtigungsfaktors zu einer Erhöhung der Haushaltsausgaben.

7. WICHTIGSTE SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

7.1. Im vorliegenden Bericht werden ernste Mängel im Bereich des agromonetären Systems in seiner derzeitigen Form aufgezeigt. Diese sind nachstehend zusammen mit den Empfehlungen des Hofes zusammengefasst.

Switch-over-System

7.2. Durch das switch-over-System, d.h. durch den grünen ECU, wurden die Bemühungen der Gemeinschaft um die Durchsetzung einer strengeren Haushaltsdisziplin im Bereich der Agrarausgaben dadurch untergraben, daß es seit 1984 weitgehend unsichtbar zu einer Erhöhung des tatsächlichen Preisniveaus um 13,7 % führte. Folglich wird das gemeinsame Preisniveau nicht mehr tatsächlich vom Rat in der jährlichen Preisfestsetzungsrunde festgelegt. Statt dessen orientiert sich das gemeinsame Preisniveau nun an der Bewertung der DM, die die industrielle Leistungskraft der BR Deutschland, nicht aber die Erfordernisse der Landwirtschaft der Gemeinschaft widerspiegelt. Vor diesem Hintergrund führt der Abbau der Währungsabweichungen zu einer Angleichung der Agrarpreise in allen Mitgliedstaaten an das in der BR Deutschland geltende Preisniveau (Kapitel 4).

7.3. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission bei der nächstmöglichen Gelegenheit Vorschläge zur Abschaffung des switch-over-Systems und des grünen ECU vorlegen. Mit der Abschaffung des switch-over-Systems sollte nicht bis zum vollständigen Abbau der Währungsabweichungen gewartet werden. Um Klarheit zu schaffen, sollte die seit 1984 durch die Wirkung des switch-over-Mechanismus entstandene tatsächliche Erhöhung des gemeinsamen Preisniveaus unverzueglich offen gelegt werden.

Haushaltsmässige Auswirkungen

7.4. Aus dem Haushaltsplan bzw. der Rechnungslegung in ihrer derzeitigen Form sind die tatsächlichen haushaltsmässigen Auswirkungen des agromonetären Systems nicht erkennbar. Wegen des Mangels an Klarheit ist eine aussagekräftige Auslegung der Buchhaltungsdaten nicht möglich. Nicht nur die direkten Auswirkungen der WAB sind im Haushaltsplan nicht vollständig feststellbar, sondern auch die Folgen der tatsächlichen Erhöhung der Agrarpreise durch die Anwendung des switch-over-Systems sind nicht ausgewiesen (Kapitel 6).

7.5. Der Hof empfiehlt, daß aus der Rechnungslegung die Auswirkungen des agromonetären Systems, solange es weiterhin angewandt wird, und insbesondere folgende Angaben klar hervorgehen sollten:

(a) Im Drittlandshandel sollten Bruttowerte für WAB und Ausfuhrerstattungen angegeben und getrennt ausgewiesen werden.

(b)Gleichermassen sollten Bruttowerte für WAB und Einfuhrabschöpfungen angegeben und getrennt ausgewiesen werden.

(c)Die tatsächliche Auswirkung des Koeffizienten für doppelte Umrechnungskurse sollte in einem Begleitvermerk zur Rechnungslegung deutlich ausgewiesen werden, um vergleichende Analysen der Buchhaltungsdaten ohne die Gefahr von Verwirrungen durch die Anwendung unterschiedlicher Wechselkurse bei der Ausführung von Zahlungen und deren Verbuchung im Haushaltsplan zu ermöglichen.

Preispolitik der Mitgliedstaaten

7.6. Dadurch, daß die Mitgliedstaaten nach wie vor in starkem Masse Einfluß auf das Niveau ihrer grünen Umrechnungskurse nehmen und damit ein beträchtliches Maß an nationaler Kontrolle über das Binnenniveau ihrer Preise ausüben, konnten sie bisher auf nationaler Ebene preispolitische Ziele verfolgen, die nicht immer mit den Zielen der Gemeinschaft übereinstimmten (Ziffer 3.12).

7.7. Das Bestehen unterschiedlicher grüner Umrechnungskurse für verschiedene Marktsektoren bedeutet, daß das agromonetäre System kein neutrales Marktlenkungsinstrument ist, das alle Marktsektoren in gleicher Weise beeinflusst (Ziffer 3.13).

7.8. Nach Ansicht des Hofes sollte der Prozeß des Abbaus der Währungsabweichungen als Teil des Prozesses der Abschaffung des agromonetären Systems im Einklang mit den gemeinschaftlichen Prioritäten für eine Rückkehr zu einem wirklich gemeinsamen Preissystem vonstatten gehen. Ferner ist er der Meinung, daß die Ziele im Zusammenhang mit dem Abbau nach Möglichkeit die Abschaffung der unterschiedlichen grünen Umrechnungskurse bei der nächstmöglichen Gelegenheit beinhalten sollten.

Berechnung und Anwendung der WAB

7.9. Im Zusammenhang mit den Einzelheiten der Berechnung und Anwendung der WAB hat es sich in zahlreichen Bereichen als schwierig erwiesen, das agromonetäre System als neutrales Marktlenkungsinstrument beizubehalten.

Schweinefleisch

7.10. Dieser Sektor liefert ein Beispiel für Fälle, in denen Marktentwicklungen durch andere Faktoren als das Marktstützungssystem beeinflusst werden. In solchen Fällen hat sich die Anwendung von WAB als problematisch erwiesen (Ziffern 5.7 - 5.11).

Nichtabgedeckte Währungsabweichungen und Dreiecksgeschäfte

7.11. In mehreren Fällen haben nicht abgedeckte Währungsabweichungen - beispielsweise wegen des Fehlens von WAB (Reissektor) oder wegen bestehender Freimargen - Dreiecksgeschäften Vorschub geleistet. Ein Beispiel aus jüngster Zeit bezieht sich auf den deutlichen Anstieg von Ausfuhren in Drittländer, die aus anderen Mitgliedstaaten durch die Niederlande geleitet wurden, wobei zusätzliche Kosten zu Lasten des Haushaltsplans entstanden (Ziffern 5.12 - 5.17 und 6.19 - 6.20) (siehe auch Ziffern 5.24 - 5.25 bezueglich der Verluste zu Lasten des Haushaltsplans bei Reisabschöpfungen).

7.12. Der Hof empfiehlt, daß die Kommission und der Rat umgehend tätig werden, um diese Anomalien sofort nach deren Feststellung zu unterbinden. Im Falle der Reislieferungen wurden erst im Jahre 1986 Maßnahmen eingeleitet, obwohl der Hof in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1978, 1980 und 1985 wiederholt den Nachweis erbracht hatte, daß der Gemeinschaft dadurch Eigenmittel verlorengingen.

Komplexität

7.13. Die Regelungen im agromonetären Bereich sind insbesondere seit der Einführung des switch-over-Systems und der Bestimmungen für den automatischen Abbau äusserst komplex und schwer verständlich. Dies ist nicht nur als solches unerwünscht, sondern erleichtert auch Manipulationsversuche, die mit finanziellen Verlusten für die Gemeinschaft verbunden sind (Ziffern 5.28 - 5.32).

Perspektiven für eine vollständige Abschaffung des agromonetären Systems

7.14. Das derzeitige Ziel des Rates und der Kommission besteht darin, das agromonetäre System bis 1992 abzuschaffen, damit ein echtes System gemeinsamer Preise gemäß der ursprünglichen Absicht in Funktion treten kann. Die Entscheidungen von Juni 1987 und 1988 über den Abbau der Währungsabweichungen bilden diesbezueglich ein zentrales, wenn auch noch ergänzungsbedürftiges Element. Der Hof unterstützt dieses Ziel, erkennt jedoch an, daß hierbei beträchtliche Schwierigkeiten zu überwinden sind.

7.15. Seit 20 Jahren werden die gemeinsamen landwirtschaftlichen Marktorganisationen durch das agromonetäre System beeinträchtigt. Doch das System selbst ist eine Folge der immanenten Unvereinbarkeit zwischen einer Politik der Stützung der Landwirtschaft, die auf gemeinsamen institutionellen Preisen mit beträchtlichem Einfluß auf die Marktpreise beruht, und unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Tendenzen der Mitgliedstaaten.

7.16. Die Auswirkungen der Entscheidung über den Abbau des agromonetären Systems im Zusammenhang mit den Zielsetzungen des Binnenmarktes sind bedeutsam. Es liegt auf der Hand, daß ein echter gemeinsamer Binnenmarkt sich nicht mit der Tatsache vereinbaren lässt, daß von den Marktkursen abweichende grüne Umrechnungskurse sowie WAB angewandt werden. In der Praxis kann beispielsweise ein WAB-System nicht ohne Grenzkontrollen zur Prüfung, ob die Waren, für die WAB erhoben oder gezahlt werden, tatsächlich beförd