RECHNUNGSHOF

Der Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften hat im Einklang mit den Vorschriften der Verträge (Artikel 45 c Absatz 4 EGKS-Vertrag, Artikel 248 Absatz 4 EG-Vertrag und Artikel 160 c Absatz 4 EAG-Vertrag) und der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (Artikel 88), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2799/98 des Rates vom 17. Dezember 1998, sowie mit den entsprechenden Vorschriften für die Europäischen Entwicklungsfonds seinen

JAHRESBERICHT

zum Haushaltsjahr 1998

(1999/C 349/01)

in seiner Sitzung vom 14. und 15. Oktober 1999 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Jan O. KARLSSON

(Präsident)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INHALT

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ANTWORTEN DER ORGANE

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ALLGEMEINE EINLEITUNG

0.1. Dieser Jahresbericht ist in der im letzten Jahr festgelegten Form erstellt - mit Kapiteln, welche die Einnahmen und die einzelnen Ausgabenbereiche gemäß den Rubriken der Finanziellen Vorausschau betreffen. In diesem Jahr erhielt die Weiterverfolgung der im Anschluß an frühere Berichte des Hofes getroffenen Maßnahmen größeres Gewicht, und der Hof beabsichtigt, diesem Aspekt in seinen künftigen Jahresberichten weiterhin besondere Beachtung zu schenken. Die den spezifischen Einnahmen- und Ausgabenbereichen gewidmeten Kapitel umfassen eine spezifische Beurteilung im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung; hierauf folgt ein Kapitel mit der eigentlichen Erklärung und den zugehörigen Erläuterungen. Im Anschluß daran werden die Bemerkungen des Hofes zu den Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten und achten Europäischen Entwicklungsfonds in einem gesonderten Abschnitt vorgelegt.

0.2. Der Hof legte auch weiterhin verstärkt den Schwerpunkt auf die Veröffentlichung der Prüfungsergebnisse in Form von Sonderberichten, die spezifische Fragen insbesondere aus dem Blickwinkel der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung behandeln. Damit verfolgt er die Absicht, die Aufmerksamkeit auf spezifische Bereiche zu lenken, in denen die Haushaltsführung der Gemeinschaft verbessert werden kann. Seit dem letzten Entlastungsverfahren wurden folgende Berichte veröffentlicht:

- Sonderbericht Nr. 1/99 über die Gewährung einer Beihilfe bei der Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke(1),

- Sonderbericht Nr. 2/99 über die Auswirkungen der Reform der GAP auf den Getreidesektor(2),

- Sonderbericht Nr. 3/99 über die Verwaltung und Kontrolle der Zinszuschüsse durch die Kommissionsdienststellen(3),

- Sonderbericht Nr. 4/99 über die im Rahmen des sechsten und siebten EEF an die überseeischen Länder und Gebiete gewährte Finanzhilfe(4).

Eine vollständige Liste der in den letzten fünf Jahren verabschiedeten Berichte und Stellungnahmen des Hofes findet sich in Anhang III dieses Berichts.

0.3. Zahlreiche Prüfungsfeststellungen in diesem Bericht bestätigen, daß die Kommission trotz der erzielten Reformen allzu oft die Verwendungsrate der jährlichen Mittelzuweisungen im Haushaltsplan auch weiterhin als wichtigsten Indikator für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung heranzieht. Dies kann nicht der beste Leistungsindikator sein. Die Gemeinschaftsorgane und insbesondere die Kommission erbringen mit der Durchführung der Politiken der Union zugunsten ihrer Bürger einen "Mehrwert", und der Erfolg der Kommissionstätigkeit sollte deshalb daran gemessen werden, inwieweit die politischen Vorgaben mit möglichst geringen Kosten verwirklicht werden. Die mittelbewirtschaftenden Stellen müssen sich folglich Leistungsziele hinsichtlich der Outputs, Ergebnisse und des für deren Erreichung erforderlichen Kostenaufwands setzen. Voraussetzung hierfür ist, daß für sämtliche Gemeinschaftstätigkeiten möglichst klare, genaue und meßbare Zielgrößen festgelegt sowie geeignete Hilfsmittel für die Messung ihrer Erreichung eingerichtet werden. Eine derartige Neuausrichtung der Kultur und Praxis der Finanzverwaltung muß im Mittelpunkt des Reformprozesses in diesem Bereich stehen.

0.4. Sofern die Kommission die laufende Verwaltung ihrer Programme den Mitgliedstaaten überläßt, ist sie gemäß Artikel 274 des Vertrags verpflichtet, sich zu vergewissern, daß diese Verwaltung in angemessener Weise erfolgt. Im Hinblick auf diese Bereiche wird in den Jahresberichten und Sonderberichten des Hofes regelmäßig auf ernsthafte und gelegentlich hartnäckige Mängel der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten hingewiesen. Will sie ihren Verpflichtungen gemäß Artikel 274 nachkommen, so muß die Kommission stärkere Anstrengungen unternehmen, um zu gewährleisten, daß derartige Mängel von den Mitgliedstaaten in geeigneter Form behoben werden.

0.5. Nicht nur im Bereich der Gemeinschaftsorgane ist eine Änderung der Finanzverwaltungskultur erforderlich. Obschon die Mitgliedstaaten nach Artikel 274 des Vertrags gehalten sind, mit der Kommission zusammenzuarbeiten, um sicherzustellen, daß die zugewiesenen Mittel nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden, und Artikel 280 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrügereien zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts die gleichen Maßnahmen wie zum Schutz der nationalen finanziellen Interessen zu ergreifen haben, waren in den Mitgliedstaaten viele schwerwiegende Mängel bei der Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsmittel zu verzeichnen, die in diesem Bericht aufgezeigt werden. Außerdem liegen Nachweise dafür vor, daß die Mitgliedstaaten häufig langsam reagieren, wenn sie vom Hof oder ihren eigenen Prüfern auf solche Mängel aufmerksam gemacht werden (siehe z. B. Ziffer 2.84).

0.6. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) wurde mit dem Ziel errichtet, die Betrugsbekämpfung zu intensivieren. Wie mit dessen Vorgängerin wird der Hof mit OLAF im Bereich der Betrugsbekämpfung und des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft weiter eng zusammenarbeiten und gleichzeitig seinen Prüfungsauftrag gegenüber dem OLAF weiterhin wahrnehmen [siehe Sonderbericht Nr. 8/98(5) des Hofes über die speziell mit der Betrugsbekämpfung befaßten Dienststellen der Kommission]. In seiner Stellungnahme Nr. 2/99(6) zum Vorschlag der Kommission zur Einrichtung von OLAF wies der Hof darauf hin, daß in dem Vorschlag auf eine Reihe der in seinem Sonderbericht aufgezeigten Mängel nicht eingegangen wurde.

0.7. Vor zehn Jahren äußerte der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 die Auffassung, daß das auf der Tagung des Europäischen Rates vom 11. und 12. Februar 1988 festgelegte Maßnahmenpaket offenbar einen bedeutenden Wendepunkt bildete, da es Reformen der Gemeinschaftsfinanzen in Aussicht stellte, und die Einführung des Systems der Haushaltsdisziplin dabei die wichtigste Reform war(7). Des weiteren bemerkte der Hof, daß die Verbesserung der internen Kontrollsysteme der Gemeinschaft eine grundlegende Voraussetzung für die erfolgreiche Durchsetzung der Reformen sei(8).

0.8. Jetzt, da die Gemeinschaft ihren mehrjährigen Ausgabenplan festsetzt, weist der Hof erneut auf die Notwendigkeit hin, als wichtigen Bestandteil des Prozesses der Verwaltungsreform grundlegende Verbesserungen der internen Kontrolle vorzunehmen. Wie der Hof in den entsprechenden Ziffern seiner Stellungnahme Nr. 4/97 zum Vorschlag der Kommission zur Änderung der Haushaltsordnung(9) ausführte, erfordert dies eine veränderte Gewichtung der Zuständigkeiten der Anweisungsbefugten, Finanzkontrolleure und Rechnungsführer, so daß die Anweisungsbefugten in den operationellen Generaldirektionen die volle Verantwortung für die Vornahme der Mittelbindungen und die Ausführung der Zahlungen tragen werden. In diesem Zusammenhang ist auch die Innenrevisionsfunktion in erheblichem Maße zu verstärken, während die persönliche Haftung der Finanzkontrolleure und Rechnungsführer geklärt werden sollte.

0.9. Gleichzeitig sollte die Kommission dafür Sorge tragen, daß den Anweisungsbefugten selbstverständlich keine zusätzlichen Aufgaben übertragen werden, ohne ihnen im Gegenzug ausreichende Ressourcen für die ordnungsgemäße Erfuellung dieser Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Eine verbesserte Kontrolle über ihre Personalressourcen würde der Kommission eine sachgerechtere Umsetzung und Zuweisung ihres Personals unter Berücksichtigung ihrer Organisation sowie der für spezielle Tätigkeiten benötigten Personalzahl und Fachkenntnis gestatten. Es ist ferner wichtig, daß Schlüsselfunktionen, welche die Politik der Kommission oder die Mittelbewirtschaftung betreffen, von Beamten wahrgenommen werden, die gegenüber dem Organ voll für ihre Arbeit verantwortlich sind. Auch wenn in diesem Bericht besondere Personalprobleme innerhalb der Kommission in den Bereichen Eigenmittel (siehe Ziffern 1.39 - 1.40), EAGFL (siehe Ziffern 2.75 - 2.76) und Außenhilfen (siehe Ziffern 5.77 - 5.79) aufgezeigt werden, so sind diese doch ein Hinweis auf ein allgemeines Problem, das im Zuge des Reformprozesses gelöst werden muß.

0.10. In seiner Zuverlässigkeitserklärung zur Rechnungsführung 1998 macht der Hof erneut auf Unzulänglichkeiten in den Finanzausweisen der Gemeinschaft aufmerksam: Einerseits handelt es sich um Mängel der Rechnungsführungssysteme, die dazu führen, daß die vorgelegten Daten in gewissen Punkten unrichtig und unvollständig sind. Andererseits bestehen nach wie vor Probleme auf jeder Verwaltungsebene, angefangen bei der Kommission über die zwischengeschalteten Stellen wie mitgliedstaatlichen Behörden bis hin zu den Endbegünstigten. Die Folge hiervon ist eine signifikante Anzahl wesentlicher und formaler Fehler, so daß der Hof ein weiteres Mal einen positiven Bestätigungsvermerk im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen der Kommission zugrunde liegenden Vorgänge verweigert.

0.11. Der Hof fordert die Kommission auf, den Reformprozeß im Bereich der Finanzverwaltung rasch fortzusetzen und zu vertiefen. Vor allem ersucht er die Kommission, einen überarbeiteten Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung zu erstellen, um den Empfehlungen der Stellungnahme Nr. 4/97 des Hofes voll und ganz Rechnung zu tragen. Damit sollten dann sowohl die Probleme hinsichtlich der Darstellung zufriedenstellender Finanzausweise behoben als auch ein Beitrag zur Straffung der für die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft geltenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme geleistet werden (siehe Ziffer 0.8). Da eine weitere grundlegende Neufassung der Haushaltsordnung erst in ferner Zukunft möglich sein wird, ist es wichtig, daß sich die derzeit in Angriff genommene Revision auf die nötige Fachkenntnis stützt, auch wenn dies ein längeres Verfahren bedeutet.

(1) ABl. C 147 vom 27.5.1999.

(2) ABl. C 192 vom 8.7.1999.

(3) ABl. C 217 vom 29.7.1999.

(4) ABl. C 276 vom 29.9.1999.

(5) ABl. C 230 vom 22.7.1998.

(6) ABl. C 154 vom 1.6.1999.

(7) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988, Ziffer 1.23.

(8) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988, Ziffer 1.24.

(9) ABl. C 57 vom 23.2.1998.

Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten und achten Europäischen Entwicklungsfonds

KAPITEL 1(1)

Eigenmittel

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ALLGEMEINE EINLEITUNG

1.1. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel konzentrierte sich der Hof bei seiner Prüfung auf die Verwaltung der Sicherheiten zur Deckung von Zollschulden sowie ihren Einsatz im Rahmen der Zollkontrolle und der zollamtlichen Abfertigung der Waren(2). Bei den auf der Mehrwertsteuer (MwSt.) und dem Bruttosozialprodukt (BSP) beruhenden Eigenmitteln richtete sich die Prüfung des Hofes bezüglich der Folgemaßnahmen zu seinen früheren Bemerkungen insbesondere auf die Bemessungsgrundlagen für die MwSt.-Eigenmittel im Hinblick auf die nationalen MwSt.-Einnahmen sowie die Kontrolle der Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.2. Tabelle 1.1 liefert einen Überblick über die Gemeinschaftseinnahmen des Jahres 1998, und Schaubild 1.1 ist folgendes zu entnehmen:

a) Die tatsächlichen Einnahmen beliefen sich im Jahre 1998 auf 84529,7 Mio. ECU und damit auf 101,05 % der veranschlagten Einnahmen. Dies entspricht einer Zunahme um 4,9 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1997 (80547,7 Mio. ECU).

b) Die traditionellen Eigenmittel abzüglich der Erhebungskosten (1567,9 Mio. ECU) beliefen sich auf 14110,7 Mio. ECU und machten damit 16,9 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Diese Einnahmen, die um 0,4 % unter denen des Haushaltsjahres 1997 lagen, setzten sich zusammen aus

Tabelle 1.1 - Einnahmen in den Haushaltsjahren 1997 und 1998 - Analyse der Ausführung des Haushaltsplans 1998

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Quellen:

Haushaltspläne 1998 und Haushaltsrechnungen für 1997 und 1998.

i) Zöllen mit einem Bruttovolumen von 13506,2 Mio. ECU, d. h. 86,1 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel (15678,5 Mio. ECU)(3);

ii) Agrarzöllen mit einem Bruttovolumen von 1102,2 Mio. ECU, d. h. 7 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

iii) Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttovolumen von 1070,1 Mio. ECU, d. h. 6,8 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel.

c) Die MwSt.-Eigenmittel beliefen sich unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (401,5 Mio. ECU) auf 33086,5 Mio. ECU(4) und machten damit 39,1 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Der Rückgang der tatsächlichen Einnahmen gegenüber dem Haushaltsjahr 1997 (34351,5 Mio. ECU) betrug unter Berücksichtigung der Kappung 3,7 %.

d) Die BSP-Eigenmittel beliefen sich unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (597,7 Mio. ECU) auf 35026 Mio. ECU(5) (wobei zu Beträgen in

Schaubild 1.1 - Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts

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NB:

(x %, y %):

- x %: Anteil an der Finanzierung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1998;

- y %: Veränderungen im Jahre 1998 gegenüber 1997.

NB:

(x %):

- x %: Anteil an den traditionellen Eigenmitteln für das Haushaltsjahr 1998.

Quellen:

Haushaltspläne 1998 und Haushaltsrechnungen für 1997 und 1998.

einer Gesamthöhe von 271,7 Mio. ECU Vorbehalte gemacht wurden) und machten damit 41,4 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Sie liegen um 30,2 % höher als im vorhergehenden Haushaltsjahr (26891,7 Mio. ECU). Diese Einnahmequelle dient zum Ausgleich des Gemeinschaftshaushalts: Sie wird lediglich zur Deckung der Fehlbetrags zwischen den zu tätigenden Ausgaben und den anderen verfügbaren Eigenmitteln in Anspruch genommen.

e) Der verfügbare Überschuß aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr (959,96 Mio. ECU) und die sonstigen Einnahmen (1259,04 Mio. ECU) machten 2,6 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen aus. Dies entspricht einem Rückgang um 57,3 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1997.

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Traditionelle Eigenmittel

Geltende Rechtsvorschriften

1.3. Die spezifischen Rechtsvorschriften für die traditionellen Eigenmittel umfassen folgende Regelungen:

a) Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994(6) über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften sowie Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989(7) zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, zuletzt geändert durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996(8);

b) Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992(9) zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften sowie Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993(10) mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung über den Zollkodex der Gemeinschaften.

Prüfungsumfang

1.4. Die Prüfung der traditionellen Eigenmittel im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung basiert auf den Zöllen, die anhand der den Zollbehörden vorgelegten Zollanmeldungen zur Überführung von Waren in den zollrechtlich freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft festgestellt und in der Rechnungsführung (A-Buchführung) der Mitgliedstaaten ausgewiesen wurden. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge kann sich per definitionem nicht auf Einfuhren beziehen, die nicht zollamtlich angemeldet oder der zollamtlichen Überwachung entzogen sind. Im Rahmen ihres Arbeitsprogramms zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erstellt die Kommission jedes Jahr einen Bericht, mit dem eine Bestandsaufnahme der von den Mitgliedstaaten in eigenen Prüfungen ermittelten Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle vorgelegt wird. In ihrem letzten Bericht(11) bezifferte die Kommission den kumulierten Betrag der seit dem zweiten Halbjahr 1993, als die neue Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission eingeführt wurde, durch Unregelmäßigkeiten verlorengegangenen Zolleinnahmen mit 1000 Mio. ECU.

1.5. Der Hof trägt jedoch dem inhärenten Risiko vorschriftswidriger Einfuhren Rechnung. Im Rahmen seiner übrigen Aufgaben hat er spezifische Prüfungen zur Bewertung der Verfahren durchgeführt, die von den Mitgliedstaaten zur Erhebung der der Gemeinschaft zustehenden traditionellen Eigenmittel geschaffen worden sind. Die letzten Prüfungen befaßten sich mit dem Einsatz von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen(12).

1.6. Zusätzlich zu den in der Haushaltsrechnung als Einnahmen ausgewiesenen Beträgen (siehe Tabelle 1.2 und Ziffer 1.3) sind in der Vermögensübersicht noch nicht vereinnahmte, aber in einer gesonderten Buchführung (B-Buchführung) erfaßte Beträge ausgewiesen. Diese gesonderte Buchführung ist Sache der Mitgliedstaaten, die der Kommission diesbezügliche Vierteljahresübersichten zu übermitteln haben. Von zum 31. Dezember 1998 gegenüber den Mitgliedstaaten bestehenden Gesamtforderungen in Höhe von 1812,9 Mio. ECU (Band IV Kapitel 3 Posten VII.B.2 der konsolidierten Vermögensübersicht, S. 50) entfielen 1739,4 Mio. ECU auf von den Mitgliedstaaten festgestellte und in dieser gesonderten Buchführung ausgewiesene Zölle, Agrarzölle sowie Zucker- und Isoglukoseabgaben.

1.7. Der Saldo der B-Buchführung zum 31. Dezember 1998 (1739,4 Mio. ECU) hat gegenüber dem vorhergehenden Haushaltsjahr (1362 Mio. ECU) eine Nettozunahme um 377,4 Mio. ECU (+ 27,7 %) erfahren. Diese

Tabelle 1.2 - Veranschlagte und tatsächliche Eigenmittel im Haushaltsjahr 1998 nach Mitgliedstaaten

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Anmerkung:

Es wird darauf hingewiesen, daß bei Zöllen, Agrarzöllen sowie Zucker- und Isoglukoseabgaben die Mitgliedstaaten die Erhebung der zu entrichtenden Beträge für die Gemeinschaften gewährleisten.

Nettozunahme des Saldos ist auf folgendes zurückzuführen:

a) einen Anstieg der Neuzugänge in der gesonderten Buchführung der Mitgliedstaaten in Höhe von 671,5 Mio. ECU, der 49 % des Saldos des vorhergehenden Haushaltsjahres (1362 Mio. ECU) entspricht;

b) im Laufe des Haushaltsjahres erfolgte Einziehungen in Höhe von 199,2 Mio. ECU;

c) im Laufe des Haushaltsjahres beschlossene Annullierungen und Niederschlagungen in Höhe von 94,9 Mio. ECU.

1.8. Wie bei den vorhergehenden Haushaltsjahren prüfte der Hof auch diesmal die Verbuchungs- und Zentralisierungsverfahren für die traditionellen Eigenmittel.

Analyse der Prüfungsfeststellungen

1.9. Die Prüfung der Verbuchungs- und Zentralisierungsverfahren für die traditionellen Eigenmittel läßt den Schluß zu, daß bestimmte festgestellte Zollbeträge der Kommission nicht oder mit erheblicher Verspätung zur Verfügung gestellt wurden. Wegen der verspäteten Mittelbereitstellungen müssen von den betreffenden Mitgliedstaaten Verzugszinsen entrichtet werden.

1.10. Wie im Jahre 1997(13) sind die gesonderten Buchführungen der Mitgliedstaaten bisweilen mit erheblichen Fehlern behaftet, die sich auf die Genauigkeit des in der konsolidierten Vermögensübersicht ausgewiesenen Gesamtbetrags der Forderungen auswirken. Die Prüfungen des Hofes ergaben, daß bestimmte festgestellte Zollbeträge, die in der A-Buchführung erfaßt und bereitgestellt werden müßten, zu Unrecht in der gesonderten Buchführung belassen wurden. Einige Zollschulden wurden auch mit Verspätung in der gesonderten Buchführung erfaßt oder sind darin zweifach oder häufiger ausgewiesen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, daß alle Zölle und Agrarzölle, die festgestellt worden sind und für die keine Sicherheit geleistet wurde oder die angefochten wurden, korrekt, mit einem Betrag in entsprechender Höhe, in der gesonderten Buchführung ausgewiesen werden. Die in der Vermögensübersicht angegebenen Bruttobeträge sind möglicherweise zu niedrig veranschlagt. Andererseits steht praktisch fest, daß die tatsächlich einziehbaren Beträge zu hoch angesetzt sind. Aufgrund seiner Erfahrungen in den letzten Jahren schätzt der Hof, daß nur ungefähr 10 % der in der gesonderten Buchführung erfaßten Zollschulden tatsächlich einziehbar sind. Die Kommission sollte gemäß dem Rechnungsführungsgrundsatz der Vorsicht für einen Teil der in der gesonderten Buchführung ausgewiesenen Zollschulden Rückstellungen bilden, um den spezifischen Unwägbarkeiten im Zusammenhang mit ihrer Einziehung Rechnung tragen zu können.

Prüfungsergebnis

1.11. Die durchgeführten Prüfungen haben zufriedenstellende Gesamtergebnisse hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der im Rechnungsabschluß erfaßten zugrundeliegenden Vorgänge erbracht (siehe Ziffer 1.4). Die im allgemeinen geringfügigen Fehler, die bei der Prüfung der der Haushaltsrechnung zugrunde liegenden Vorgänge ermittelt wurden, betreffen zumeist die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit dieser Vorgänge, haben jedoch keine wesentlichen Auswirkungen auf die Richtigkeit der Haushaltsrechnung.

1.12. Die gesonderten Buchführungen der Mitgliedstaaten sind mit erheblichen Fehlern behaftet, die sich auf die Richtigkeit des in der konsolidierten Vermögensübersicht ausgewiesenen Gesamtbetrags der Forderungen auswirken.

MwSt.- und BSP-Eigenmittel

1.13. Im Bereich der MwSt.- und BSP-Eigenmittel ist wegen der Verwendung statistischer Daten bei der Festsetzung der Bemessungsgrundlagen keine Untersuchung der zugrundeliegenden Daten im Sinne einer Prüfung der Rechnungsführung möglich. Daher prüfte der Hof anhand der von der Kommission zugrunde gelegten MwSt.- und BSP-Daten, ob die Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten in den verschiedenen Phasen, von den ursprünglichen Mittelansätzen bis hin zur abschließenden Berichtigung für die betreffenden Haushaltsjahre, exakt berechnet wurden.

1.14. Der Hof hat - unter Berücksichtigung dieser Einschränkung - angemessene Sicherheit hinsichtlich der Zuverlässigkeit des von der Kommission eingerichteten Erhebungssystems für die MwSt.- und BSP-Eigenmittel erlangt. Abgesehen von einigen Problemen bei den Anpassungen betreffend die Bemessungsgrundlagen, deren Auswirkungen behoben worden sind, ermöglicht das System eine regelmäßige Eigenmittelentrichtung.

1.15. Trotz ihrer einschlägigen Initiativen erhält die Kommission nach wie vor nicht umgehend Kenntnis vom aktuellen Stand ihrer Guthaben in den Mitgliedstaaten. Dies kann Schwierigkeiten bei der Kassenführung verursachen(14).

NATIONALE MWST.-EINNAHMEN UND BEMESSUNGSGRUNDLAGEN FÜR DIE MWST.-EIGENMITTEL

Einleitung

1.16. Die Festsetzung der Bemessungsgrundlagen für die MwSt.-Eigenmittel richtet sich nach der Höhe der von den Mitgliedstaaten getätigten Einnahmen. Durch mangelnde Effektivität der nationalen Systeme bei der Bekämpfung von Steuerhinterziehungspraktiken kann es zu einer Verringerung dieser Einnahmen kommen. Auch durch unterschiedliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts kann sich ein Rückgang ergeben. Da es sich bei der MwSt. um eine Steuer handelt, die auf nationaler Ebene verwaltet wird, ist es Sache der Mitgliedstaaten, für ihre effektive, den einschlägigen Vorschriften entsprechende Erhebung innerhalb der festgesetzten Fristen zu sorgen.

1.17. Die MwSt. ist eine wichtige Finanzierungsquelle sowohl für die Staatshaushalte als auch für den Gemeinschaftshaushalt(15). Unterschiedliche Anwendung des gemeinsamen MwSt.-Systems kann zu Verzerrungen in den Wettbewerbsbedingungen für die Steuerpflichtigen der verschiedenen Mitgliedstaaten beitragen.

1.18. Der Hof hat die Überwachung der Entwicklung der MwSt.-Einnahmen der Mitgliedstaaten durch die Kommission sowie die Kontrolle der Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der MwSt. mit dem Gemeinschaftsrecht untersucht. Hierbei handelt es sich um Bereiche, die in der Vergangenheit wiederholt Gegenstand von Bemerkungen des Hofes waren(16).

Entwicklung der MwSt.-Einnahmen der Mitgliedstaaten

Feststellungen des Hofes

1.19. Im Anschluß an Prüfungsarbeiten im Bereich der MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr hatte der Hof auf eine erhebliche Verringerung der MwSt.-Einnahmen im Jahre 1993 hingewiesen(17). Dieser Rückgang ließ sich nicht vollständig mit technischen Faktoren oder Verfahrensgründen erklären. Es mußte daher festgestellt werden, ob die neue MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr, namentlich aufgrund einer Zunahme von Steuerhinterziehung und -umgehung, unmittelbar für MwSt.-Mindereinnahmen verantwortlich war.

1.20. In ihrer Antwort auf diese Bemerkungen des Hofes(18) kündigte die Kommission Maßnahmen an, die ihr eine bessere Überwachung der Entwicklung der Einnahmen der Mitgliedstaaten durch eingehende Prüfung der verfügbaren Informationen ermöglichen sollten. Vor allem wollte sie die Faktoren, mit denen sich diese Entwicklung erklären läßt, gründlicher untersuchen. Auch der Rat sprach sich wiederholt dafür aus, die Entwicklung der MwSt.-Daten, insbesondere im Zusammenhang mit dem innergemeinschaftlichen Handelsverkehr, eingehender zu prüfen(19).

1.21. Die bei der Überwachung der Entwicklung der MwSt.-Einnahmen durch die zuständigen Kommissionsdienststellen gewonnenen Ergebnisse werden nicht vollständig und koordiniert ausgewertet. Deshalb kann es vorkommen, daß mehrere Kommissionsdienststellen gleichartige Anfragen an die Mitgliedstaaten richten.

1.22. Das Problem der Steuerhinterziehung und -umgehung wurde im Rahmen dieser Überwachung nur indirekt angesprochen. Obwohl die Kommission bereits über alle notwendigen Informationen verfügte, fragte sie bei den Mitgliedstaaten an, ob diese Untersuchungen zur Differenz zwischen theoretischen Einnahmen(20) und tatsächlich getätigten Einnahmen durchgeführt hätten.

1.23. Faktisch beschränkte sich die Überwachung durch die Kommission darauf, die von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben und Erläuterungen zur Differenz zwischen veranschlagten und tatsächlichen Einnahmen zur Kenntnis zu nehmen. Allein mit solchen Vergleichen läßt sich aber die Entwicklung der MwSt.-Einnahmen nicht erklären, geschweige denn eine vermutete Zunahme der Steuerhinterziehung und -umgehung bestätigen. Außerdem können Analysen, die ausschließlich auf Argumenten und Angaben der Steuerverwaltungen in den einzelnen Mitgliedstaaten beruhen, nicht zu vergleichbaren Schlußfolgerungen führen.

1.24. Die Antworten der Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten konnten beispielsweise den Eindruck entstehen lassen, als habe keine von ihnen eine Zunahme der Hinterziehungen im Zusammenhang mit der MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr festgestellt. Daraufhin hätten an sich - insbesondere in Anbetracht der der Kommission vorliegenden gegenteiligen Informationen über das Ausmaß dieses Phänomens - nähere Erläuterungen verlangt werden müssen. Im übrigen gibt es besorgniserregende Informationen über die Zunahme bestimmter Betrugsarten bei innergemeinschaftlichen Transaktionen. Es heißt sogar, daß das MwSt.-System insgesamt stark durch Hinterziehungen beeinträchtigt wird. Weitere einschlägige Arbeiten(21), darunter die des Hofes(22), haben gezeigt, daß das Problem der Steuerhinterziehung und -umgehung besondere Aufmerksamkeit erfordert.

1.25. Die erwähnte Forderung nach einer gründlicheren Untersuchung wurde von einer Dienststelle der Kommission erhoben, die nicht unmittelbar für die Überwachung der MwSt.-Einnahmen zuständig ist. Da die MwSt.-Regelung im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mehreren Quellen zufolge zu einer Zunahme der Hinterziehungen geführt hat, schloß diese Dienststelle auch nicht aus, daß die Unterschreitung der veranschlagten Einnahmenbeträge möglicherweise durch andere als konjunkturelle, d. h. durch strukturelle Faktoren bedingt war. Es wurde jedoch darauf hingewiesen, daß zusätzliche, nach Ländern aufgeschlüsselte Analysen erforderlich seien, um diese strukturellen Faktoren genauer zu erklären. Eine solche Analyse liegt bisher nicht vor.

Schlußfolgerung

1.26. Das ursprüngliche Ziel, die Faktoren, mit denen sich der Rückgang der MwSt.-Einnahmen der Mitgliedstaaten erklären läßt, eingehender zu untersuchen und etwaige strukturelle Probleme aufzuzeigen, wurde noch nicht erreicht. Was das Ausmaß der Steuerhinterziehung und -umgehung betrifft, so ist nach wie vor eine eigenständige, gründliche Analyse durch die Kommission auf der Basis eines abgestimmten Ansatzes ihrer Dienststellen erforderlich.

Kontrolle der Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht

Feststellungen des Hofes

1.27. Die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament und der Rat haben sich wiederholt für die korrekte und fristgerechte Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien in nationales Recht ausgesprochen(23) und die Kommission zu einer wirksamen Überwachung aufgefordert.

1.28. Nach Aussagen der Kommission zählt die Aufdeckung von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht zu ihren vorrangigen Aufgaben(24). Es wurden mehrere interne Vorschriften mit dem Ziel erlassen, für eine systematische Prüfung der nationalen Rechtsvorschriften zu sorgen. Insbesondere ist vorgesehen, daß die Prüfung der von den Mitgliedstaaten getroffenen nationalen Umsetzungsmaßnahmen oder späteren Regelungen zu einer Beurteilung der Übereinstimmung der nationalen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht durch die Kommissionsdienststellen und gegebenenfalls, bei einem von Amts wegen ermittelten Verstoßfall, zur Einleitung eines Verfahrens führt(25).

Prüfung der nationalen Rechtsvorschriften und Aufdeckung von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht im Steuerbereich

1.29. Die Prüfungen bei der Kommission haben ergeben, daß lediglich punktuelle Analysen der nationalen Rechtsvorschriften aufgrund von Beschwerden, im Rahmen von Streitverfahren oder bei der Ausarbeitung von Legislativvorschlägen vorgenommen werden.

1.30. Die nationalen MwSt.-Vorschriften, ob Basisrechtsakte oder spätere Änderungen, werden keiner systematischen, ordnungsgemäß dokumentierten Prüfung unterzogen, die es ermöglichen würde, ihre Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht festzustellen und etwaige Verstöße aufzudecken. Entgegen früheren Zusicherungen der Kommission(26) wurden bei externen Sachverständigen in Auftrag gegebene punktuelle Analysen nicht zur Aufdeckung etwaiger Verstöße in den nach Inkrafttreten der Übergangsregelung erlassenen nationalen Rechtsvorschriften genutzt.

1.31. Die eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren gehen im wesentlichen auf Beschwerden von Steuerpflichtigen zurück, bei denen es im allgemeinen um Doppelbesteuerungen oder nach Auffassung der Beschwerdeführer rechtswidrige Besteuerungen geht.

1.32. Bei einem derartigen Ansatz besteht die Gefahr eines lückenhaften Vorgehens der Kommission. Sie hat die Tendenz, ihr Hauptaugenmerk auf besondere Sachverhalte zu richten und sich nicht genug um Verstöße zu kümmern, die zu Nicht- oder Minderbesteuerung führen. Es liegt auf der Hand, daß Steuerpflichtige in solchen Fällen weniger darauf erpicht sind, sich von sich aus zu melden, es sei denn, sie können auf eine etwaige Wettbewerbsverzerrung zu ihren Ungunsten verweisen(27).

Beurteilung der Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht

1.33. Die Kommission nimmt trotz einer spezifischen internen Weisung(28) nach wie vor keine Beurteilungen der Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht vor, nicht einmal für interne Zwecke. Faktisch haben alle Rechtsvorschriften, die nicht Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens sind, als bis auf weiteres mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehende Bestimmungen zu gelten, solange kein solches Verfahren eingeleitet wird.

1.34. Das MwSt.-System ist durch eine Vielzahl auf unterschiedlichen Ebenen erlassener nationaler Rechts- und Verwaltungsvorschriften gekennzeichnet. Die Kommission sieht sich in der Praxis außerstande, sich all diese Rechtsakte zu beschaffen und somit prüfen zu können. Ungeachtet der Zusicherungen der Kommission im Jahre 1986(29) kommen nicht alle Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung zur Übermittlung der einschlägigen Rechtsvorschriften nach.

1.35. Trotzdem könnte die Kommission eine Beurteilung der Übereinstimmung der Basisrechtsakte der Mitgliedstaaten, die verfügbar sind, und ihrer späteren Änderungen mit dem Gemeinschaftsrecht vornehmen. Dies würde eine entsprechende Ausrichtung und Formalisierung der Prüfung der Rechtsvorschriften durch die einzelnen Kommissionsdienststellen ermöglichen.

1.36. Die seitens der Kommission geäußerten Befürchtungen, daß sie durch die Vornahme einer Beurteilung der Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht in ihrem Handlungsspielraum eingeengt werden könnte, sind unbegründet(30), da sich eine solche Beurteilung auf die geprüften Rechtsakte beschränken würde und die Angelegenheit wiederaufgenommen werden könnte, wenn sich neue Sachverhalte ergeben.

Verzögerungen bei den Vertragsverletzungsverfahren

1.37. Bei etwa der Hälfte der geprüften Dossiers(31) ist festzustellen, daß die gemäß den internen Vorschriften für Vertragsverletzungsverfahren vorgesehenen Fristen nicht eingehalten wurden. Die in den verschiedenen Verfahrensstufen beobachteten Verzögerungen liegen zwischen einigen Monaten und mehreren Jahren. Im Jahre 1996 wurden neue Verfahren zur Lösung dieses Problems festgelegt.

1.38. Für die Verzögerungen gibt es vielfältige Gründe. Sie sind auf anhaltende Divergenzen bei der Beurteilung durch die verschiedenen beteiligten Dienststellen, ausgesprochen langwierige Prüfungsverfahren und den Mitgliedstaaten eingeräumte Fristen zurückzuführen.

Arbeitsweise der Dienststellen

1.39. Für die Anpassung der MwSt.-Vorschriften an die Erfordernisse des Binnenmarktes und für Fragen ihrer Auslegung und Anwendung ist ein Referat zuständig, in dem nahezu die Hälfte der Bediensteten in höherer Funktion nicht auf Dauerplanstellen beschäftigt sind. Ihr Anteil ist erheblich größer als in den anderen Referaten der zuständigen Generaldirektion. Dadurch kann die Kontinuität in der Bearbeitung der Dossiers, insbesondere bei Legislativvorschlägen im Rahmen eines Mehrjahresprogramms, beeinträchtigt werden.

1.40. Diese befristet beschäftigten Mitarbeiter sind großenteils für einen Zeitraum von höchstens drei Jahren aus den nationalen Behörden abgeordnete Bedienstete. Ihnen werden unter Umständen, und sei es nur aus sprachlichen Gründen, auch Aufgaben übertragen, an denen die abordnende Behörde beteiligt ist.

1.41. Die Zuständigkeiten der Kommission auf einem derart sensiblen Gebiet wie dem Steuerbereich sollten durch einen Dienst wahrgenommen werden, der mehr Kontinuität und die Wahrung ihrer Befugnisse gewährleistet.

Schlußfolgerung

1.42. Die vollständige und getreue Umsetzung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in nationales Recht ist, wie die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament und der Rat ausdrücklich hervorgehoben haben, von wesentlicher Bedeutung für die innere Geschlossenheit und die Einheit des europäischen Aufbauwerks. Zu diesem Zweck ist die Kommission gemäß den Verträgen mit Befugnissen ausgestattet, deren volle Wahrnehmung für eine korrekte Anwendung des Gemeinschaftsrechts unerläßlich ist.

1.43. Im MwSt.-Bereich werden die nationalen Rechtsvorschriften jedoch keiner systematischen Prüfung und keiner Beurteilung in bezug auf ihre Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht unterzogen, nicht einmal für interne Zwecke. Dies hat zur Folge, daß die Anwendung des Gemeinschaftsrechts mangels einer diesbezüglichen Bestätigung im wesentlichen im Hinblick auf etwaige Reaktionen von Privatpersonen beurteilt wird.

1.44. Dieser Umstand ist ein Schwachpunkt in Anbetracht der Aufgaben, die der Kommission obliegen. Eine Vorprüfung der einschlägigen Rechtsvorschriften würde ihr die Möglichkeit geben, in stärkerem Maße vorbeugend und umfassend tätig zu werden und die erforderlichen Maßnahmen in besserer Kenntnis der jeweiligen Sachverhalte zu treffen. Dadurch würde die einheitliche Anwendung der MwSt.-Vorschriften gefördert.

1.45. Die Kommission ist sich im übrigen der Tatsache bewußt, daß die Unterschiede in der Auslegung und Anwendung der Vorschriften des gemeinsamen MwSt.-Systems gegenwärtig dessen Neutralität beeinträchtigen(32) und eine außerordentlich komplexe Situation schaffen(33).

1.46. Es wäre zweckmäßig, wenn die Kommission ihre seit langem aufgegebene Praxis, Berichte über das Funktionieren des gemeinsamen MwSt.-Systems als solchem vorzulegen, wiederaufnähme(34). Es erscheint in der Tat notwendig, die auf mehrere von ihr zu erstellende Dokumente verteilten punktuellen Analysen in regelmäßigen Zeitabständen durch eine Gesamtüberprüfung des MwSt.-Systems als Beitrag zu Überlegungen im Hinblick auf notwendige Korrekturmaßnahmen zu ergänzen.

(1) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 19.

(2) Im Rahmen dieser Prüfung sind z. Zt. noch Arbeiten im Gange.

(3) Nettovolumen der traditionellen Eigenmittel (14110,7 Mio. ECU) + Erhebungskosten (1567,9 Mio. ECU) = Bruttovolumen der traditionellen Eigenmittel (15678,5 Mio. ECU).

(4) MwSt.-Eigenmittel (33086,5 Mio. ECU) = MwSt.-Eigenmittel des Haushaltsjahres (32685 Mio. ECU) + Salden und Angleichungen zu vorangegangenen Haushaltsjahren (401,5 Mio. ECU).

(5) BSP-Eigenmittel (35026 Mio. ECU) = BSP-Eigenmittel des Haushaltsjahres (34428,3 Mio. ECU) + Salden und Angleichungen zu vorangegangenen Haushaltsjahren (597,7 Mio. ECU).

(6) ABl. L 293 vom 12.11.1994, S. 9.

(7) ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 1.

(8) ABl. L 175 vom 13.7.1996, S. 3.

(9) ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1.

(10) ABl. L 253 vom 11.10.1993, S. 1.

(11) Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1997, KOM(1998) 276 endg.

(12) Sonderbericht Nr. 13/98, ABl. C 375 vom 3.12.1998.

(13) Zuverlässigkeitserklärung zu den Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans 1997, Ziffern 8.13 - 8.14 (ABl. C 349 vom 17.11.1998).

(14) Sonderbericht Nr. 6/98 "Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel", Ziffer 3.58 (ABl. C 241 vom 31.7.1998, S. 68).

(15) Auf der Tagung des Europäischen Rates in Berlin (24./25. März 1999) wurde eine Verringerung des Anteils der MwSt.-Eigenmittel an der Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts ab 2002 beschlossen.

(16) Entwicklung der MwSt.-Einnahmen, Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 1.92 - 1.103; Kontrolle der Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht, Jahresberichte zu den Haushaltsjahren 1983 (Ziffern 3.14 - 3.20), 1984 (Ziffern 3.19 - 3.22), 1986 (Ziffern 4.9 - 4.10), 1988 (Ziffern 4.4 - 4.15) und 1995 (Ziffer 1.68).

(17) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 1.92 - 1.103.

(18) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Antwort zu den Ziffern 1.95 - 1.97.

(19) Empfehlungen zur Entlastung für die Haushaltsjahre 1994 (Kapitel 1 Ziffer 4 dritter Absatz) und 1995 (Kapitel 1 Ziffer 2.2.1).

(20) Die theoretische MwSt. wird unter Zugrundelegung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ermittelt, die von den Mitgliedstaaten nach einem gemeinsamen Schema, dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG), erstellt werden. Die Arbeiten des Hofes in diesem Bereich haben ihren Niederschlag im Sonderbericht Nr. 6/98, Ziffern 4.8 - 4.19 (ABl. C 241 vom 31.7.1998), gefunden.

(21) Die Kommission ist sich der Tatsache bewußt, daß die Schattenwirtschaft ein erhebliches Problem für die derzeit geltenden Steuersysteme darstellt und sich offenbar im Laufe der letzten Jahrzehnte ausgeweitet hat [siehe KOM(97) 559 endg. vom 13. November 1997, S. 18, und KOM(98) 219 endg. vom 7. April 1998, S. 5].

(22) Sonderbericht Nr. 6/98 "Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel", Ziffern 4.16 - 4.19.

(23) Erklärung Nr. 19 der Staats- und Regierungschefs im Anhang zum Vertrag vom 7. Februar 1992; Entschließung des Europäischen Parlaments vom 9. Februar 1983 (ABl. C 68 vom 14.3.1983); Entschließungen des Europäischen Parlaments zu den Jahresberichten der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts betreffend die Jahre 1994 (ABl. C 65 vom 4.3.1996), 1995 (ABl. C 55 vom 24.2.1997), 1996 (ABl. C 56 vom 23.2.1998) und 1997 (ABl. C 177 vom 22.6.1999); Empfehlungen des Rates zur Entlastung für die Haushaltsjahre 1988 (Kapitel 4 Ziffer 1 zweiter Absatz) und 1995 (Kapitel 1 Ziffer 2.1); Tagung des Europäischen Rates in Amsterdam, 16./17. Juni 1997, Schlußfolgerungen des Vorsitzes - Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum, S. 9 und 10; Tagung des Europäischen Rates in Cardiff, 15./16. Juni 1998, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Ziffer 17.

(24) Bericht der Kommission über die Folgemaßnahmen zu den der Empfehlung des Rates zur Entlastung beigefügten Erläuterungen betreffend das Haushaltsjahr 1995 [KOM(97) 571 endg. vom 21. November 1997, S. 50].

(25) Manuel des procédures opérationelles (Handbuch der operationellen Verfahren), 7. aktualisierte Fassung, März 1995, S. 49.

(26) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Antwort zu Ziffer 1.68.

(27) Im Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend die Umwandlung des MwSt.-Ausschusses in einen Regelungsausschuß werden reale Möglichkeiten einer Doppelbesteuerung oder Nichtbesteuerung aufgezeigt [siehe KOM(97) 325 endg. vom 25. Juni 1997, S. 4 und 5].

(28) Siehe Ziffer 1.28.

(29) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1986, Antwort zu Ziffer 4.9.

(30) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988, Antwort zu Ziffer 4.8.

(31) Hierbei handelt es sich um alle zwischen 1995 und Juni 1998 abgeschlossenen sowie die zu diesem Zeitpunkt noch laufenden Fälle.

(32) KOM(97) 325 endg. vom 25. Juni 1997, S. 1 und 2.

(33) KOM(96) 328 endg. vom 22. Juli 1996, S. 10.

(34) Eine derartige Verpflichtung ist in Artikel 34 der Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 (ABl. L 145 vom 13.6.1977) vorgesehen.

Antworten der kommission

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Traditionelle Eigenmittel

Analyse der Prüfungsfeststellungen

1.9. Stellt die Kommission entweder im Zuge ihrer eigenen Kontrollen oder der Kontrollen des Rechnungshofes fest, daß traditionelle Eigenmittel verspätet zur Verfügung gestellt wurden, so werden gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 Verzugszinsen fällig.

Prüfungsergebnis

1.10 - 1.12. Die Kommission hält ebenso wie der Hof die gesonderte Buchführung der Mitgliedstaaten für verbesserungsbedürftig. Da dieser Bereich wegen der zugrundeliegenden Vorgänge mit einem hohen Risiko behaftet ist, gehört die systematische Kontrolle der Buchführungsverfahren zu den vorrangigen Punkten ihrer Jahreskontrollprogramme. Diese Kontrollen führen in der Regel dazu, daß die Mitgliedstaaten Berichtigungen vornehmen. Während es sich bei den meisten Irrtümern in der gesonderten Buchführung um punktuelle Ungenauigkeiten handelt, weist die buchmäßige Erfassung der Sicherheiten in einigen Mitgliedstaaten systematisch Fehler auf, die auf eine falsche Auslegung der Gemeinschaftsregelung, insbesondere von Artikel 6 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89, zurückzuführen sind. Die Kommission trägt dafür Sorge, daß die Bereinigung dieser Fehler in administrativer und finanzieller Hinsicht überwacht wird und hat bereits hohe Beträge eingefordert. Gegenüber Deutschland, das sich strikt weigert, seine Buchführungspraxis zu ändern, hat sie die zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 EG-Vertrag erforderlichen Maßnahmen getroffen.

Was die Richtigkeit des Saldos der gesonderten Buchführung betrifft, so bestätigt die Kommission, daß die tatsächlichen Forderungen der EU zu hoch veranschlagt sind, da dort seit langem auch Beträge ausgewiesen sind, deren Einziehung höchst fraglich ist. Der dem Rat zur Prüfung vorliegende Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89, der auf die Verstärkung des Verfahrens der Niederschlagung uneinbringlicher Forderungen abzielt, dürfte angemessene Lösungen herbeiführen. Da gegenwärtig jedoch keine Angaben vorliegen, die eine Identifizierung der einzelnen Beträge nach objektiven Kriterien ("Alter" der Forderungen usw.) ermöglichen, sieht sich die Kommission außerstande, genau zu berechnen, um welchen Betrag die Forderungen zu hoch veranschlagt wurden. Zudem sprechen diese Gründe beim gegenwärtigen Stand der Dinge gegen die Empfehlung, in der Vermögensübersicht Rückstellungen zu bilden. Die Kommission vertritt hingegen die Auffassung, daß gemäß dem vom Hof angeführten Rechnungsführungsgrundsatz der Vorsicht die Transparenz der Rechnungen dadurch verbessert werden könnte, daß in der Vermögensübersicht auf die möglicherweise überhöhte Veranschlagung von Forderungen hingewiesen wird.

MwSt.- und BSP-Eigenmittel

1.15. Die Kontoauszüge werden nicht elektronisch übermittelt, da die Haushaltsverwaltungen der Mitgliedstaaten - bis auf vier - nicht an SWIFT angeschlossen sind. Die Konten dieser vier Mitgliedstaaten werden gemäß Artikel 9 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 von der jeweiligen Zentralbank verwaltet.

Die Haushaltsverwaltung eines Mitgliedstaats übermittelt Transaktionsdaten auf elektronischem Wege. Die übrigen Haushaltsverwaltungen übermitteln Kontoauszüge per Post, Fax oder elektronischer Post, wobei Absende- bzw. Übermittlungsdatum unterschiedlich sind. Mitunter erfolgt die Bestätigung der Kommissionsguthaben sehr rasch, in anderen Fällen werden die Auszüge mit dem aktuellen Guthabensaldo erst nach Monatsende mitgeteilt.

Vorliegenden Informationen zufolge wird auf SWIFT-Ebene geprüft, inwieweit die nationalen Haushaltsverwaltungen angeschlossen werden können, zumal ihre Transaktionen mit der Kommission dadurch erheblich vereinfacht würden.

NATIONALE MWST.-EINNAHMEN UND BEMESSUNGSGRUNDLAGEN FÜR DIE MWST.-EIGENMITTEL

Entwicklung der MwSt.-Einnahmen der Mitgliedstaaten

Feststellungen des Hofes

1.21 - 1.22. Überwachung der Einnahmenentwicklung und dienststellenübergreifende Koordinierung:

Die Kommission wird vor Ende 1999 einen ersten Bericht über die Entwicklung der MwSt.-Einnahmen vorlegen, dessen Ausarbeitung von den beteiligten Dienststellen koordiniert wird.

1.23 - 1.25. Auswirkungen der Steuerhinterziehung und -umgehung:

Steuerhinterziehung und -umgehung sind zwei komplexe Materien.

Die Kommission ist sich dessen bewußt und hat zahlreiche Maßnahmen ergriffen, um die Mitgliedstaaten, die ja in erster Linie betroffen sind, für die gravierenden Auswirkungen zu sensibilisieren, die sich insbesondere für die nationalen Haushalte, aber auch für den Binnenmarkt ergeben.

Die Kommission hat die Verbesserung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit zu einem vorrangigen Ziel erklärt. In diesem Zusammenhang verweist sie auf die Berichte gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1553/89 sowie auf die Arbeiten im SCAF und im Rahmen der Fiscalis-Seminare.

Schlußfolgerung

1.26. Die Kommission hat die Entwicklung der MwSt.-Einnahmen geprüft. Sie weiß, daß zuverlässige und relevante externe Informationsquellen nahezu inexistent sind. Bedienstete ihrer Dienststellen haben sich daher zu Informationsbesuchen in die Mitgliedstaaten begeben, um die Gründe für diese Entwicklung in Erfahrung zu bringen.

Im Anschluß an diese Besuche ist ein Arbeitspapier erstellt und der Gruppe der stellvertretenden Generaldirektoren für indirekte Steuern vorgelegt worden, die ein Verfahren zur Überwachung der Einnahmenentwicklung festgelegt hat. Die Kommission wird der Gruppe vor Ende 1999 einen Bericht insbesondere über die Analyse der Entwicklung der MwSt.-Einnahmen der Mitgliedstaaten vorlegen.

Kontrolle der Übereinstimmung der nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht

Feststellungen des Hofes

Prüfung der nationalen Rechtsvorschriften und Aufdeckung von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht im Steuerbereich

1.29 - 1.32. Eine Ad-hoc-Gruppe hat im Zeitraum 1990 bis 1993 systematisch punktuelle Analysen der nationalen MwSt.-Vorschriften vorgenommen. Diese Maßnahme wurde erneut durchgeführt, um zu überprüfen, ob die Richtlinie 92/77/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Ergänzung des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems und zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG umgesetzt wurde. Das Ergebnis war im allgemeinen zufriedenstellend. Andererseits zeigte sich allerdings, daß eine systematische Analyse äußerst ressourcenintensiv, gemessen an der Zahl der aufgedeckten mutmaßlichen Verstöße hingegen im allgemeinen ergebnisarm ist.

Die Kommission setzt außerdem ihre Überlegungen über die Berücksichtigung der haushaltsmäßigen Auswirkungen dieser Verstöße fort.

Die meisten Verstöße werden aufgrund von Beschwerden Steuerpflichtiger aufgedeckt, da diese in erster Linie feststellen können, wie Rechtsvorschriften in der Praxis angewandt werden. Dies bedeutet indessen nicht, daß der Ansatz der Kommission lückenhaft ist; bei den angeführten Verstößen handelt es sich im Prinzip vielmehr darum, daß über das nach dem Gemeinschaftsrecht zulässige Maß hinaus besteuert wird.

Beurteilung der Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht

1.33 - 1.36. Bei der Vorbereitung der Kontrollen der MwSt.-Eigenmittel hat die Kommission die wichtigsten Änderungen der Rechtsvorschriften zu prüfen, um etwaige Nichtübereinstimmungen festzustellen. Mit den gegenwärtig verfügbaren Ressourcen ist eine systematische Beurteilung der Übereinstimmung nicht möglich.

In der Praxis wird mitunter gegen das Sekundärrecht oder gegen Durchführungsbestimmungen (Verwaltungsanweisungen) verstoßen, zu deren Mitteilung die Mitgliedstaaten rechtlich nicht verpflichtet sind.

Schlußfolgerung

1.42 - 1.46. Da es sich bei der MwSt. um eine Abgabe handelt, die auf nahezu sämtliche Verbrauchsgüter und Dienstleistungen erhoben wird, kann eben dies zu einer unterschiedlichen Anwendung führen.

Eine systematische Prüfung der nationalen Rechtsvorschriften wurde von einer Ad-hoc-Gruppe zwischen 1990 und 1993 bei den nach der Sechsten Richtlinie vorgesehenen allgemeinen Durchführungsbestimmungen im MwSt.-Bereich erstmals und bei der Einführung der Übergangsregelung erneut durchgeführt.

Dabei wurde deutlich, daß eine solche Prüfung äußerst personalintensiv ist, hinsichtlich der Aufdeckung mutmaßlicher Verstöße im allgemeinen jedoch nur minimale Ergebnisse zeitigt.

Die Kommission setzt im übrigen ihre Überlegungen über die Berücksichtigung der haushaltsmäßigen Auswirkungen dieser Verstöße fort.

Die zuständigen Dienststellen können angesichts der ihnen obliegenden umfangreichen Aufgaben im Bereich der Ausarbeitung, Auslegung und Anwendung der MwSt.-Gesetzgebung keine systematische Prüfung aller nationalen Rechtsvorschriften vornehmen, da sie nicht über genügend Personal verfügen.

Die Kommission hat 1994(1) in einem Bericht über das Funktionieren der MwSt.-Übergangsregelung die Hauptschwierigkeiten aufgelistet, denen sich sowohl die Steuerpflichtigen als auch die nationalen Steuerbehörden bei der Anwendung der Rechtsvorschriften gegenübersehen.

Ein weiterer Bericht der Kommission aus dem Jahre 1996 "Ein gemeinsames MwSt.-System - Ein Programm für den Binnenmarkt"(2), enthält in Anhang B eine Bewertung des Funktionierens der MwSt.-Übergangsregelung. Da in der Zwischenzeit keine grundlegenden Veränderungen eingetreten sind, wird die Kommission vorerst keinen neuen Bericht vorlegen.

(1) KOM(94) 515 endg. vom 23.11.1994.

(2) KOM(96) 328 endg. vom 22.7.1996.

Kapitel 2(1)

Gemeinsame Agrarpolitik

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EINLEITUNG

2.1. Dieses Kapitel bezieht sich auf den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie), sowie auf die zu Lasten von Kapitel B2 - 51 verbuchten Ausgaben. Es umfaßt vier Teile zu folgenden Themen:

a) Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1998,

b) spezifische Beurteilung im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1998,

c) Rechnungsabschluß für die Haushaltsjahre 1994 und 1997,

d) Weiterverfolgung der im Rahmen eines früheren Berichts über Obst und Gemüse vorgebrachten Bemerkungen.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS FÜR DAS HAUSHALTSJAHR 1998

Mittel und Ausgaben des Haushaltsjahres

Verfügbare Mittel

2.2. Die für den EAGFL, Abteilung Garantie, im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1998 vorgesehenen ursprünglichen Mittel(2) beliefen sich auf 40737 Mio. ECU, wovon 500 Mio. ECU auf die Währungsreserve entfielen. Daneben waren in Kapitel B0 - 40 (vorläufig eingesetzte Mittel) 200 Mio. ECU für Haushaltslinien des Teileinzelplans B1 vorgesehen (siehe Tabelle 2.1).

2.3. Im Rahmen des Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans (BNH) Nr. 1/98(3) wurden die für die vier wichtigsten Titel des Teileinzelplans B1 ursprünglich vorgesehenen Mittelansätze um 900 Mio. ECU verringert und die in Kapitel B1 - 31 (Nahrungsmittelhilfe) eingesetzten Mittel um 400 Mio. ECU erhöht.

2.4. Im Verlauf des Haushaltsjahres wurden eine Reihe von Mittelübertragungen zwischen Posten (597,9 Mio. ECU), Artikeln (264,5 Mio. ECU) und Kapiteln (1234 Mio. ECU(4) vorgenommen (siehe Tabelle 2.2). Absolut gesehen machten diese Änderungen einen Betrag von 2096,4 Mio. ECU(5) aus, also 5,2 %(6) des ursprünglichen Mittelansatzes (gegenüber 11,8 % im Jahre 1997). Diese deutliche Verringerung des Gesamtvolumens der Mittelübertragungen im Jahre 1998 läßt sich damit erklären, daß bei den meisten Haushaltslinien die Ausgaben deutlich niedriger waren als die Mittelausstattungen (Mittelbindungen in Höhe von 510,9 Mio. ECU ohne die Währungsreserve mußten aufgehoben werden).

2.5. Die endgültigen Mittel (ohne Währungsreserve) beliefen sich auf 39659 Mio. ECU (dies bedeutet eine Verringerung um 578 Mio. ECU gegenüber den ursprünglichen Mittelansätzen) und lagen damit unter der von der Agrarleitlinie vorgegebenen Obergrenze (siehe Tabelle 2.3).

Höhe der Ausgaben

2.6. Die gebundenen Ausgaben des Teileinzelplans B1 beliefen sich auf 38748,1 Mio. ECU (siehe Tabelle 2.1). Weder die Währungsreserve noch die vorläufig eingesetzten Mittel wurden verwendet.

2.7. In der nachfolgenden Tabelle wird die Verteilung dieser Ausgaben und der entsprechenden Maßnahmen in drei Tranchen dargestellt:

Tabelle 2.1 - EAGFL-Garantie 1998: ursprüngliche Mittel, Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan, Mittelübertragungen und Ausgaben

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Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

Tabelle 2.2 - EAGFL-Garantie 1998: Änderungen des Betrags der ursprünglichen Mittel infolge eines Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans sowie von Mittelübertragungen

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Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

Tabelle 2.3 - Wichtigste Finanzdaten zum EAGFL-Garantie für das Haushaltsjahr 1998

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(*) Diese Ausgaben wurden zu 81,6 % in den ersten beiden Monaten des EAGFL-Rechnungsjahres getätigt, d. h. vor dem 1. Januar 1998.

2.8. Zum ersten Mal seit 1994 sind die Nettoausgaben des Teileinzelplans B1 im Vergleich zum vorhergehenden Haushaltsjahr gesunken (4,1 %) (siehe Tabelle 2.4). Die Bruttoausgaben sanken sogar um 5,3 %, da es bei den beiden Haupteinnahmequellen, nämlich Kapitel B1 - 37 (Rechnungsabschluß früherer Haushaltsjahre) und Posten B1 - 2071 (zusätzliche Abgabe für Milch) ebenfalls zu einer deutlichen Verringerung kam (212,8 Mio. ECU bzw. 333,3 Mio. ECU).

2.9. Aus den Tabellen 2.5 und 2.6 sind die nach Art und Mitgliedstaat aufgefächerten Ausgaben ersichtlich. Die Tabelle 2.7 enthält einen Gesamtüberblick über den Jahresabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, und in Schaubild 2.1 wird die Entwicklung der Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie, über einen Zeitraum von zehn Jahren dargestellt.

Haushaltsgrundsätze

2.10. Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans müssen nach bestimmten Haushaltsgrundsätzen erfolgen, damit die Beachtung der Wünsche der Haushaltsbehörde und die transparente Ausführung des Haushaltsplans gewährleistet werden. Bei der Verwaltung des EAGFL-Garantie wurden einige dieser Haushaltsgrundsätze(7), und zwar insbesondere die allgemeinen Grundsätze für den Gemeinschaftshaushalt, nicht ausreichend beachtet.

Grundsatz der Vollständigkeit

2.11. Gemäß diesem Grundsatz(8) dürfen die Einnahmen nicht zur Deckung bestimmter Ausgaben dienen

Tabelle 2.4 - EAGFL-Garantie 1998: Vergleich zwischen den ursprünglichen Mitteln und der Ausführung von 1994 bis 1998

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NB:

n.v.: nicht verfügbar.

Quellen:

Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1998, ABl. L 44 vom 16.2.1998;

Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1997, ABl. L 44 vom 14.2.1997;

Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1996, ABl. L 22 vom 29.1.1996;

Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1995, ABl. L 369 vom 31.12.1994;

Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1994, ABl. L 34 vom 7.2.1994;

Rechnungsabschluß der Kommission für die Haushaltsjahre 1994 - 1998.

Tabelle 2.5 - EAGFL-Garantie 1998: gebundene Ausgaben nach Kapitel und Art

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Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

Tabelle 2.6 - EAGFL-Garantie 1998 gebundene Ausgaben, nach Art und Mitgliedstaat

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

Tabelle 2.7 - EAGFL-Garantie 1998: Übersicht über den Rechnungsabschluß

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

(Non-Affektation), und es darf keine Verrechnung von Einnahmen und Ausgaben erfolgen. Dennoch enthält der Jahresabschluß des EAGFL-Garantie immer noch zahlreiche Negativbeträge, auch wenn diese im Haushaltsjahr 1998 deutlich zurückgegangen sind (um 2498,8 Mio. ECU gegenüber 4329,6 Mio. ECU im Jahre 1997) (siehe Tabelle 2.8). Von diesem Betrag in Höhe von 2498 Mio. ECU entfallen 1290,1 Mio. ECU auf Einnahmen (ohne Rechnungsabschluß), während 438,6 Mio. ECU auf Berichtigungen der Meldungen der Mitgliedstaaten durch die Kommission entfallen. Von diesen Beträgen müssen jene Beträge, die nicht einfach nur buchungstechnischen Korrekturen entsprechen, als Haushaltseinnahmen berücksichtigt werden. Die Kommission muß daher unbedingt diese gesamte Frage im Rahmen der Neugestaltung der Haushaltsordnung überprüfen.

2.12. Die Mitgliedstaaten sollen in ihren monatlichen Meldungen auch die Berichtigungen gegenüber vorherigen Meldungen angeben. Diese Berichtigungen sind nicht immer klar erkennbar, was insbesondere daran liegt, daß sie mit den Ausgaben des Monats verrechnet werden. Diese Praxis erschwert die Kontrolle der Meldungen und führt dazu, daß nicht gewährleistet werden kann, daß die Vorschüsse korrekt überwiesen wurden. Die Kommission sollte von den Mitgliedstaaten eine größere Transparenz ihrer monatlichen Meldungen fordern und gegebenenfalls eine Reform der betreffenden Verordnung vorschlagen.

Grundsatz der Jährlichkeit

2.13. Dieser Grundsatz besagt, daß die Ausgaben nur für ein Haushaltsjahr bewilligt werden und daß alle Ausgaben für ein Haushaltsjahr im betreffenden Haushaltsplan eingesetzt werden müssen. Bei den Ausgaben des EAGFL-Garantie gibt es jedoch einige Abweichungen vom Grundsatz der Jährlichkeit.

2.14. Als erstes ist festzuhalten, daß sich das landwirtschaftliche Haushaltsjahr (das sich vom 16. Oktober des Jahres n bis zum 15. Oktober des Jahres n + 1 erstreckt) nicht mit dem allgemeinen Haushaltsjahr deckt (das sich vom 1. Januar bis zum 31. Dezember erstreckt). Andererseits enthält Teileinzelplan B1 auch Ausgaben, die sich auf das Haushaltsjahr vom 1. Januar bis zum 31. Dezember beziehen und direkt von der Kommission ausgeführt werden (dies betraf 1998 Mittelbindungen in Höhe von 40,3 Mio. ECU und Zahlungen in Höhe von 24,8 Mio. ECU).

2.15. Überdies werden die Ausgaben des EAGFL-Garantie durch nichtgetrennte Mittel gedeckt, die für einen das Haushaltsjahr nicht überschreitenden Zeitraum genehmigt werden. Diese Art der Mittel eignen sich also nicht für Maßnahmen, die sich über mehrere Haushaltsjahre erstrecken, wie flankierende Maßnahmen, Fördermaßnahmen und (künftige) Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung. Diese Praxis führt dazu, daß die langfristigen finanziellen Verpflichtungen der Gemeinschaft zu niedrig bewertet werden.

Schaubild 2.1 - Entwicklung der EAGFL-Ausgaben nach Ausgabenart (1988 - 1998)

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Die Abstimmung mit den Spalten der Tabelle 2.5 sieht wie folgt aus:

(1) Intervention - direkte Zahlungen: Ausgleichszahlungen (Spalten 5 und 6) zuzüglich der Rücknahmen für Ackerkulturen (Linie B1 - 10 in Spalte 4).

(2) Ausfuhrerstattungen: Spalte 3.

(3) Strukturmaßnahmen: Ausrichtungsbeihilfen (Spalte 7) zuzüglich der Begleitmaßnahmen (Linie B1 - 50 in Spalte 17).

(4) Intervention - Lagerhaltung - Rücknahmen: private Lagerhaltung (Spalte 8) zuzüglich der öffentlichen Lagerhaltung (Spalten 11 bis 14) plus Rücknahmen mit Ausnahme der Rücknahmen für Ackerkulturen (Spalte 4 minus Linie B1 - 10) und minus der eingezogenen Milchabschöpfungen (Spalte 9).

Die übrigen Maßnahmen [Nahrungsmittelhilfe (Spalte 16) und sonstigen Ausgaben mit Ausnahme der Begleitmaßnahmen (Spalte 17 minus Linie B1 - 50 in derselben Spalte)] in Höhe von nur 556,6 Mio. ECU sind im Schaubild nicht dargestellt. Die Entwicklung dieser Beträge wäre wegen des gewählten Maßstabs nicht sichtbar.

Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

2.16. Schließlich beinhaltete die Mittelbewirtschaftung selbst Abweichungen vom Jährlichkeitsgrundsatz. So umfaßt der am 14. Dezember 1998 angenommene Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan (BNH) Nr. 1 eine Erhöhung der in Kapitel B1 - 31 eingesetzten Mittel um 400 Mio. ECU für eine Nahrungsmittelhilfe an Rußland. Diese Maßnahme konnte jedoch aus folgenden Gründen nicht im Haushaltsjahr 1998 durchgeführt werden:

a) Die betreffende Rechtsgrundlage wurde vom Rat erst am 17. Dezember 1998 angenommen;

b) die betreffenden Ausgaben, die dem Meldeverfahren unterliegen, hätten vor dem 15. Oktober 1998 getätigt und die Bestände vor dem 31. August 1998 bereitgestellt werden müssen.

2.17. Da 1998 kein Betrag gebunden und ausgezahlt werden konnte, beschloß die Haushaltsbehörde die Übertragung dieser Mittel auf das Haushaltsjahr 1999, wobei sie die Ausgabe von einem Haushaltsjahr auf das nächste verschob und von dem großen Handlungsspielraum profitierte, der durch die Nichtausschöpfung der 1998 verfügbaren Mittel entstand.

2.18. Umgekehrt wurde in dem weiter unten aufgeführten Fall (Rechnungsabschlüsse für die Haushaltsjahre 1994 und 1997, Ziffer 2.66) eine 1994 getätigte und gemeldete Ausgabe zu Lasten von 1995 verbucht, da die Mittelausstattung der Haushaltslinien im betreffenden Haushaltsjahr nicht ausreichte.

Fristen für die Verbuchung der Ausgaben

2.19. Die Agrarverordnungen sehen nicht immer präzise Fristen für die Ausführung der Ausgaben vor. In diesem Fall wird die Zuweisung zu einem Haushaltsjahr von der Zahlung und Meldung durch den Mitgliedstaat bestimmt und nicht von dem die landwirtschaftliche Ausgabe auslösenden Sachverhalt (Ernte, Ausfuhr usw.). Die Verbuchung dieser Ausgaben hängt also zu einem großen Teil von der Sorgfalt der Mitgliedstaaten ab.

2.20. In die im Oktober 1997 gemeldeten Ausgaben (für das Haushaltsjahr 1997) bezog ein Mitgliedstaat 47,1 Mio. ECU für die öffentliche Lagerhaltung von Alkohol im Zeitraum 1990 - 1995 ein. Da der Kommission keine ausreichenden Gründe vorlagen, um diese Ausgabe abzulehnen, sie diese aber dennoch prüfen wollte, wurde im Haushaltsjahr 1997 ein Vorschuß gewährt. Die von der

Tabelle 2.8 - EAGFL-Garantie 1998: gebundene Ausgaben nach Kapitel und Vorzeichen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungsabschluß der Kommission.

Kommission innerhalb von zwei Monaten vorzunehmende endgültige Verbuchung erfolgte aber erst Ende Dezember 1998.

2.21. Im Jahre 1997 führten die Mitgliedstaaten verschiedene Kontroll- und Präventivmaßnahmen durch, für die es keine vollständige Rechtsgrundlage gab [Fehlen von zwei Durchführungsverordnungen(9), was den Mitgliedstaaten die Meldung der getätigten Ausgaben und der Kommission deren Erstattung ermöglichte]. Für diese Ausgaben (9,2 Mio. ECU) wurde im Laufe des Haushaltsjahres 1997 eine Mittelbindung vorgenommen, die ihrerseits auf das Haushaltsjahr 1998 übertragen wurde. Anders als im vorher erwähnten Fall wurde die Auszahlung des Vorschusses auf Februar 1998 verschoben, und die endgültige Zahlung im Oktober 1998 verbucht.

2.22. Die beschriebenen Vorgehensweisen führten zu Ausgabenverbuchungen, die nicht kohärent genug sind, um die langfristige Transparenz und Vergleichbarkeit der Ausgaben des EAGFL-Garantie zu gewährleisten.

Haushaltsführung

Vorschüsse und Ausgaben

2.23. Die Ausgaben des EAGFL-Garantie werden von den Zahlstellen der Mitgliedstaaten durchgeführt. Diese Ausgaben sind im darauffolgenden Monat Gegenstand einer monatlichen Ausgabenmeldung, auf deren Grundlage die Kommission den Mitgliedstaaten die Mittel in Form von Vorschüssen erstattet. Nach Ablauf des Haushaltsjahres wird anhand des Rechnungsabschlusses (siehe Ziffern 2.60 - 2.102) festgestellt, wie hoch die endgültigen Ausgaben zu Lasten der Union sind.

2.24. Die Mitgliedstaaten können nur dann einen Vorschuß erhalten, wenn die Ausgabe tatsächlich in dem Monat erfolgte, für den sie gemeldet wurde (die Zahlung erfolgt entweder per Scheck, wobei sie zum Ausgabedatum des Schecks als getätigt gilt - was für die Mitgliedstaaten vorteilhaft ist - oder durch Überweisung). Zu diesem Zeitpunkt wird nicht kontrolliert, ob der Gesamtbetrag der Zahlungen gerechtfertigt ist. Der Hof hat jedoch festgestellt, daß die Zahlstellen in einigen Fällen keine genaue Liste mit den Transaktionen zur Untermauerung der gemeldeten Beträge vorlegen konnten.

2.25. Bestimmte Aspekte der Meldungen (Zuverlässigkeit der Voranschläge, gemeldete Mengen), die eine gewisse Überwachung der Ausgaben ermöglichen würden, werden wenig kontrolliert. Die teilweise oder vollständige Zurückweisung von Ausgaben, die von den Mitgliedstaaten zu spät gemeldet wurden, läßt sich wegen der komplizierten Rechtsvorschriften schwer in die Praxis umsetzen. Im Jahre 1998 haben die Mitgliedstaaten Ausgaben in Höhe von 38744,2 Mio. ECU gemeldet; bei 36,1 Mio. ECU wurde die Finanzierung abgelehnt.

2.26. Bei 35,7 % der Ausgaben gibt es keine Zahlungsfristen. Allerdings wurden bei der Ausführung dieser Maßnahmen (z. B. Fördermaßnahmen, flankierende Maßnahmen) Verzögerungen festgestellt. Auch kann sich die Kommission nicht davon überzeugen, ob der Mitgliedstaat in der vorgesehenen Frist auf den Antrag eines Begünstigten reagiert bzw. den Zeitplan für die Durchführung eingehalten hat (Nahrungsmittelhilfe).

2.27. Damit die Kommission den Finanzierungsbedarf vorhersehen kann, müssen ihr Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten vorliegen. Die Zuverlässigkeit der von bestimmten Mitgliedstaaten übermittelten Vorausschätzungen ist jedoch unzureichend, und zwar insbesondere zum Ende des Haushaltsjahres, also zu einem Zeitpunkt, an dem präzise Angaben besonders wichtig sind. Gegenwärtig sehen die Verordnungen in dieser Frage jedoch keinerlei Sanktionen vor.

2.28. Das positive Ergebnis im Zusammenhang mit der Entwicklung der Dollar/ECU-Parität (278 Mio. ECU) hatte zur Folge, daß die Währungsreserve um 78 Mio. ECU aufgestockt wurde (abzüglich der Marge von 200 Mio. ECU). Diese Mittelübertragung in Höhe von 78 Mio. ECU erfolgte jedoch zu Lasten von Kapitel B1 - 15 (Obst und Gemüse) und nicht zu Lasten der Haushaltslinien, auf die sich die Entwicklung der ECU/Dollar-Parität tatsächlich auswirkt (Getreide und Zucker).

Rahmen für die Mittelbewirtschaftung

Agrarverordnungen

2.29. Die Agrarverordnungen sind kompliziert und decken mehrere hundert Maßnahmen ab. Die Mittelbewirtschafter des EAGFL-Garantie müssen eine Vielzahl von Bestimmungen anwenden, für die nicht immer eine klare bzw. festgelegte hierarchische Ordnung gilt und die manchmal sogar im Widerspruch zur allgemeinen Haushaltsordnung stehen. Die Konsolidierung der Agrarverordnungen und die Bemühungen der Kommission um deren Vereinfachung sind ein Schritt in die richtige Richtung, doch sind weitere Anstrengungen erforderlich.

Haushaltseingliederungsplan

2.30. Die Ausgaben des Teileinzelplans B1 werden entsprechend einem im Rahmen des Haushaltsverfahrens festgelegten Haushaltseingliederungsplan unterteilt in Titel, Kapitel, Artikel und Posten(10). Da das Rechnungsjahr des EAGFL-Garantie zeitlich verschoben ist, werden die Ausgaben zwischen dem 16. Oktober und dem 31. Dezember getätigt und gemeldet, bevor der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr, auf das sie sich beziehen, angenommen wurde. Dies führt manchmal zu praktischen Problemen.

2.31. Der Haushaltseingliederungsplan für 1998 (191 Posten) ist im wesentlichen vergleichbar mit dem für 1997. Er erscheint sehr unausgeglichen, da 93,8 % der Ausgaben zu Lasten von nur 59 Posten verbucht wurden; 40 % der Ausgaben wurden zu Lasten von fünf Posten verbucht und 0,3 % zu Lasten von 41 Ausgabenposten. 29 Posten umfaßten mehr Einnahmen als Ausgaben.

2.32. Die Finanzvorschriften für die Landwirtschaft sehen einen ausführlicheren Eingliederungsplan für Rechnungsführungszwecke vor. Dieser Eingliederungs plan (979 Unterposten, in denen 1998 Bewegungen stattfanden) sollte aus folgenden Gründen verbessert werden:

a) Die jeweilige Rechtsgrundlage wird nicht systematisch angegeben;

b) es läßt sich nicht immer feststellen, ob es sich um die Zahlung eines Vorschusses oder eines Restbetrags handelt, und die Aufschlüsselung nach den betreffenden Rechnungsjahren ist nicht immer möglich. Dadurch werden Vergleiche zwischen verschiedenen Haushaltsjahren erschwert.

EDV-gestützte Verwaltungssysteme

2.33. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997(11) hatte der Hof die Organisation der EDV-gestützten Verwaltungssysteme AGREX und Sincom beanstandet. Zwar wurde das den Jahreswechsel zum Jahr 2000 betreffende Problem untersucht, doch wurden nicht alle Schwachstellen des Systems ausgeräumt. So enthielt das AGREX-System erneut falsche Informationen in bezug auf Daten oder Beträge. Beispielsweise beläuft sich der Gesamtbetrag der Berichtigungen aufgrund von Überschreitungen der Zahlungsfristen gemäß den dem Hof vorgelegten Dokumenten mal auf 7,4 Mio. ECU und mal auf 13,9 Mio. ECU. Aus den im AGREX-System gespeicherten Informationen ergibt sich wiederum ein anderer Betrag der Zurückweisungen, deren Begründung sich noch dazu nicht nachvollziehen ließ.

2.34. Die Kommission muß sich mit einem tatsächlich für die Analyse und Kontrolle der Agrarausgaben geeigneten EDV-Instrument ausstatten.

Schlußfolgerung

2.35. Die Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1998 im Bereich des EAGFL-Garantie war gekennzeichnet durch zahlreiche Änderungen bei den ursprünglichen Mittelansätzen, eine unterschiedliche Verwendungsrate (die im allgemeinen unter den ursprünglichen Mittelansätzen lag) und eine Reihe von Verstößen gegen die Haushaltsgrundsätze. Angesichts der mangelnden Transparenz der Rechnungsabschlüsse und der begrenzten Möglichkeiten für eine wirksame Kontrolle der monatlichen Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten sollte der gesamte Rahmen für die haushaltstechnische Bewirtschaftung der Agrarausgaben verbessert werden (EDV-Systeme, Verfahren, verordnungsrechtlicher Rahmen). Diese Verbesserung ist noch dringlicher angesichts der bevorstehenden Erweiterung und der Übertragung von Strukturmaßnahmen auf den EAGFL-Garantie.

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Einleitung

2.36. Fast die Hälfte der mit der Gemeinsamen Agrarpolitik verbundenen Ausgaben wird von den Interventionsstellen der Mitgliedstaaten getätigt. Die Kommission überweist ihnen monatlich einen Betrag, dessen Höhe ausgehend vom Gesamtbetrag der gemeldeten Zahlungen der letzten beiden Vormonate festgesetzt wird. Diese Zahlungen werden vorbehaltlich eventueller Korrekturen anläßlich des Rechnungsabschlusses nach Abschluß des Haushaltsjahres als Ausgaben verbucht.

2.37. Nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen bezüglich des Rechnungsabschlußverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission bis zum 10. Februar des Jahres, das auf das betreffende Haushaltsjahr folgt, die Jahresrechnungen zusammen mit einer Bescheinigung über deren Vollständigkeit, Richtigkeit und Genauigkeit. Die Bescheinigung ist bis zum 31. Januar von einer von der Zahlstelle unabhängigen Stelle auf der Grundlage einer den international anerkannten Rechnungsprüfungsgrundsätzen entsprechenden Prüfung der Verfahren und einer Stichprobe von Geschäftsvorgängen auszustellen. Aufgrund dieser Bescheinigung nimmt die Kommission vor dem 30. April den Rechnungsabschluß für das am 15. Oktober des Vorjahres abgeschlossene Haushaltsjahr vor. Unbeschadet dieses Rechnungsabschlusses kann die Kommission Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, zu einem späteren Zeitpunkt ausschließen. Dafür stehen ihr allerdings nur vierundzwanzig Monate zur Verfügung, Unregelmäßigkeiten oder Verfahren gemäß Artikel 88 (staatliche Beihilfen) oder Artikel 226 des Vertrags von Amsterdam (Vertragsverletzungsverfahren) ausgenommen.

2.38. Die Ausgaben der GAP entsprechen im wesentlichen der Mittelausstattung in Teileinzelplan B1 des Gesamthaushaltsplans der Union. Die Zahlungen beliefen sich für das Haushaltsjahr 1998 auf 38810 Mio. ECU (siehe Ziffern 2.2 - 2.35).

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

2.39. Die Prüfung der Systeme für die Ausgabenverwaltung bei der Kommission ergab keine Fakten, mit denen die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung insgesamt in Frage zu stellen wäre. Jedoch ist es fast unmöglich, in der Rechnungsführung die negativen Ausgaben zu identifizieren, da diese bei Kontenbewegungen anläßlich von Korrekturen, die auf Veranlassung der Mitgliedstaaten eingegeben werden, kumuliert werden. Die Prüfung der Posten des EAGFL-Garantie im konsolidierten Rechnungsabschluß zum 31. Dezember 1998 ergab keine nennenswerten Anomalien, ausgenommen die Haushaltsrechnung (hinsichtlich der Wertminderung der Agrarlagerbestände) und die nachstehenden Punkte zu den Verpflichtungen unter dem Strich, die sich auf die Vermögensübersicht auswirken:

a) In der Haushaltsrechnung war die Wertminderung der Agrarlagerbestände auf der Grundlage einer Vorausschätzung und nicht anhand des tatsächlichen Lagerbestands eingestellt. Es wäre wünschenswert, daß die Kommission ihre Bewertung auf den realen Lagerbestand stützt (dieses Problem stellt sich auch bei den Verpflichtungen unter dem Strich - siehe Ziffer 2.39 b iii);

b) Verpflichtungen unter dem Strich (Aktiva):

i) der Betrag unter dem Posten "Potentielle Forderungen in Verbindung mit betrügerischen Praktiken und Unregelmäßigkeiten im Bereich EAGFL-Garantie" (1747 Mio. ECU) ist nicht korrekt bewertet, da die Informationen von der UCLAF noch nicht auf den aktuellen Stand gebracht sind;

ii) auch der Betrag in Höhe von 862,5 Mio. ECU unter dem Posten "Potentielle Forderungen an die Begünstigten", bei denen es um Rückforderungen an die Zahlstellen geht, gibt kein den Gesamtforderungen entsprechendes Bild wieder, da die Forderungen an Deutschland für 1998 noch nicht erfaßt sind (der Mitgliedstaat hat die Daten nicht rechtzeitig vorgelegt). Überdies wurde bei der Valorisierung der Beträge der Umrechnungskurs vom 10. November 1998 zugrunde gelegt, nicht aber der anzuwendende Kurs vom Datum des Rechnungsabschlusses, nämlich zum 31. Dezember 1998 (womit die Mittelausstattung dieser Rubrik um 0,2 Mio. ECU erhöht worden wäre). Umgekehrt sind viele seit mehreren Jahren in dieser Rubrik geführte Forderungen aller Voraussicht nach nicht einziehbar und sollten daher von diesem Saldo abgezogen werden (siehe Ziffer 2.94);

iii) ferner wurden bei der Bewertung der "Potentiellen Nettogewinne aus dem Absatz von Agrarlagerbeständen" in Höhe von 307,9 Mio. ECU nicht die tatsächlich zum 30. September gelagerten Bestände berücksichtigt, sondern Informationen, die Ende August/Anfang September eingegangen waren (dieses Problem stellt sich auch bei der Haushaltsrechnung - siehe Ziffer 2.39 a);

c) Verpflichtungen unter dem Strich (Passiva):

i) die "Potentiellen Aufwendungen im Zuge des EAGFL-Rechnungsabschlusses Garantie bis zur Entscheidung des Gerichtshofes" (350,4 Mio. ECU) enthalten einen Betrag von 15,8 Mio. ECU - der von diesem Saldo hätte abgezogen werden müssen (nachdem die Entscheidung des Gerichtshofes vor dem Rechnungsabschluß erging) -, nicht aber die potentiellen Aufwendungen für einen Rechtsstreit in Höhe von 0,3 Mio. ECU;

ii) die fehlenden Beträge, über die noch im Rahmen einer Empfehlung der Schlichtungsinstanz oder einer Stellungnahme der Mitgliedstaaten entschieden werden muß, sollten unter einer Rubrik "Potentielle Aufwendungen im Zuge des EAGFL-Rechnungsabschlusses Garantie" ausgewiesen werden.

2.40. Daher wiederholt der Hof seine frühere Bemerkung über die Notwendigkeit, Verpflichtungen unter dem Strich für Verbindlichkeiten oder bestimmte einziehbare Forderungen in der Vermögensübersicht auszuweisen(12).

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge

Wesentliche Fehler

2.41. Die Fehlerquote, die den Wert der gesamten Agrarausgaben beeinträchtigen kann, ist immer noch zu hoch. Die Hälfte der Fehler wurde von den Endbegünstigten verursacht. In den meisten Fällen sind die Fehler auf leicht überhöhte Flächenangaben oder zu hohe Stückzahlangaben beim Viehbestand zurückzuführen. Solchermaßen überhöhte Erklärungen wurden in fast allen Mitgliedstaaten ermittelt.

2.42. Die anderen bei den Endbegünstigten festgestellten wesentlichen Fehler ergeben sich einerseits aus Inkohärenzen oder aus unzureichenden Belegen für die Einhaltung der Beihilfebedingungen, wie die nachfolgenden Beispiele veranschaulichen:

a) Abweichungen zwischen gezahlten Mengen und gepreßten Olivenölmengen (Portugal),

b) Alkohollagerung (Italien),

c) Verarbeitungsbeihilfe für Butterfett (Frankreich),

d) Sonderprämie für Rindfleisch (Vereinigtes Königreich).

2.43. Einige der wesentlichen Fehler konnten auch bei den Zahlstellen festgestellt werden. Diese Fehler sind überwiegend auf eine mangelhafte Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zurückzuführen, wie die nachstehenden Beispiele veranschaulichen:

a) Nichteinhaltung der festgelegten Sätze für Vorschüsse auf Beihilfen an Erzeugerorganisationen von Obst und Gemüse (Italien);

b) Fehlen einer Sanktion für eine regelwidrige Erklärung zur Beantragung der Mutterkuhprämie (Spanien);

c) an stark benachteiligte Personen wurde Nahrungsmittelhilfe in Mengen ausgegeben, die von den in den Erklärungen angegebenen Mengen abwichen (Portugal und Griechenland);

d) offenbar unbegründete Ablehnung der Förderung eines Teils einer gemeldeten Fläche trotz korrekter Erklärung, die für eine Beihilfe zur Erhaltung von Weinbauflächen im Rahmen des Programms Poseican durchaus in Betracht kam (Spanien);

e) überhöhte Wertangabe für ein im Rahmen des BSE-Rinderbeseitigungsprogramms geschlachtetes Tier (Vereinigtes Königreich).

Wesentliche systematische Fehler

2.44. Bei wesentlichen systematischen Fehlern handelt es sich um wesentliche Fehler, die eine Kategorie von Ausgaben allgemein ganz oder teilweise beeinträchtigen.

2.45. Für das Wirtschaftsjahr 1997/98, das dem Haushaltsjahr 1998 zuzurechnen ist, hat Italien der Kommission nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen die Daten übermittelt, die es ihr ermöglicht hätten, die geschuldete Zusatzabgabe für Überschreitung der Milchquoten zu berechnen. Daraufhin wurden negative Ausgaben von rund 220,6 Mio. ECU zugunsten der Gemeinschaft nicht erfaßt. Dieser Betrag hätte abzüglich der EAGFL-Vorschußzahlungen an Italien für die Milcherzeugung verbucht werden müssen und kann nun erst im folgenden Haushaltsjahr wiedereingezogen werden. Damit wird der Grundsatz der Spezialität des Haushaltsjahres verletzt. Zudem verschafft auch die Befreiung von der Zahlung der Quotenabgabe einigen Landwirten einen Wettbewerbsvorteil.

2.46. Zwei systematische Fehler wurden durch eine schlechte Umsetzung oder Auslegung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften verursacht. In Frankreich wurde im Durchführungserlaß zu den Beihilfen für Kleinerzeuger von Mais (nicht unter die Grundfläche für Mais fallende Erzeuger) als durchschnittlicher zu vergütender Ertrag der regionale Durchschnittsertrag für Brache statt des Durchschnittsbetrags für Getreide angesetzt. Daher wurden die Ausgaben zu Lasten des Haushaltsjahres 1998 um 0,3 Mio. ECU zu hoch bewertet. In Griechenland wurde per Gesetz eine Zwangsabgabe zur Finanzierung eines Versicherungsfonds (2 %, später 3 % ab 1. Januar 1998) eingeführt, die sich belastend auf die Erzeugerbeihilfen der Gemeinschaft für Tabak, Olivenöl und Baumwolle auswirkt. Diese Abgabe hat systematischen Charakter, doch ist sie in keiner Durchführungsregelung für die entsprechenden Märkte vorgesehen. Damit wurden von den Gemeinschaftsbeihilfen für diese drei Märkte 29,5 Mio. ECU zu Unrecht einbehalten.

2.47. Ebenso trat auf der Ebene der örtlichen Verwaltung ein systematischer Fehler in der Region Messinia (Griechenland) zutage. Dort wurden zugunsten der örtlichen Genossenschaft, des örtlichen Genossenschaftsverbands und des örtlichen Erzeugerverbands Beihilfebeträge einbehalten(13), obwohl die Verordnungen keinerlei Möglichkeit für solche Abzüge vorsehen.

Formale Fehler

2.48. Formale Fehler wirken sich nicht auf den Wert der geprüften Vorgänge aus. Sie sind auf die Nichteinhaltung von Verordnungsbestimmungen zurückzuführen und häufig Ursache für Mängel in den Verwaltungssystemen. Ein Siebtel der Vorgänge ist mit einem formalen Fehler behaftet.

2.49. Hinsichtlich der Verwaltung der Zahlungen bei der Kommission hat sich bei der Analyse der monatlichen Auszahlungsanordnungen gezeigt, daß in 50 % der Fälle (Gesamtvolumen 27800 Mio. ECU) der Sichtvermerk für diese Auszahlungsanordnungen außerhalb der vorgeschriebenen Fristen erteilt wurde.

2.50. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten:

a) Entweder fehlen die vorgeschriebenen Verzeichnisse für die Tierprämien (Portugal, Irland) bzw. für die Lagerung von Weinen und Traubenmosten (Portugal) wegen der verzögerten Einführung nationaler Durchführungsregelungen ganz, oder sie sind fehlerhaft.

b) Das Mindestmaß an vorgeschriebenen Kontrollen wird bei den Ausfuhrerstattungen (Belgien) und bei der Baumwollerzeugung (Griechenland) nicht eingehalten.

c) Die Umsetzung der Vorschriften zur Kontrolle und Bewertung von Lagerbeständen ist mangelhaft, und die EDV-Buchführung für die Alkohollagerbestände ist nicht einsatzfähig (Italien).

2.51. Auf der Ebene der örtlichen Verwaltung betreffen diese Fehler im wesentlichen folgende Punkte:

a) Ausfuhrpapiere sind hinsichtlich der Ausfuhrerstattungen nicht vorschriftsgemäß (Schweden).

b) Die hinsichtlich der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl gemeldeten Parzellen sind nur annähernd identifizierbar (Spanien).

c) An die Winzer auf den Kanarischen Inseln wurden im Rahmen der Beihilfen für die Erhaltung von Weinbergen Direktzahlungen geleistet, die ausschließlich Erzeugerorganisationen hätten gewährt werden dürfen (Spanien).

d) Es besteht die Gefahr überhöhter Beihilfeerklärungen im Bereich der Erzeugerbeihilfen für Baumwolle infolge veralteter topographischer Verzeichnisse (teilweise aus dem Jahr 1938), die Betriebsanlagen neueren Datums nicht berücksichtigen (Griechenland).

2.52. Fehler auf der Ebene der Endbegünstigten sind zurückzuführen auf:

a) die fehlerhafte Führung der Viehbestandsregister insbesondere für die Rindfleischerzeugung (Irland, Spanien, Vereinigtes Königreich);

b) die verspätete Übermittlung der Unterlagen zur Übernahme in die Erzeugung (Spanien), die Inkohärenz der Preßverzeichnisse bzw. das Fehlen von Belegen für den Ausgang aus dem Produktionsbetrieb im Olivenölbereich (Portugal).

Sonstige Fehler

2.53. In eine andere Kategorie fallen Fehler allgemeiner Art, die in Irland und im Vereinigten Königreich ermittelt wurden. Ursache für zwei Fehler in Irland sind Buchungsfehler bei Abschlußbuchungen, die auf Fehlbuchungen zurückzuführen waren. Da die monatliche Meldung für denselben Zeitraum nicht berichtigt wurde, weisen die der Kommission übermittelten Salden einiger Haushaltslinien Fehler auf und decken sich nicht mit der Rechnungsführung des Mitgliedstaates, selbst wenn der Gesamtbetrag der Ausgaben korrekt bleibt. Im übrigen wurde festgestellt, daß die irischen Behörden anstehende Einziehungen für Rinderprämien unabhängig von der betreffenden Haushaltslinie bei den nächsten Zahlungen im Rahmen dieses Haushaltskapitels verbucht hatten. Folglich sind falsche Saldenbeträge ausgewiesen, selbst wenn der Betrag der Gesamtausgaben bei diesem Kapitel korrekt bleibt. Überdies wurden im Vereinigten Königreich aufgrund von EDV-Problemen bei den Ausfuhrerstattungen unbelegte Buchungsvorgänge automatisch in der Rechnungsführung erstellt, wiewohl auch in diesem Fall der Gesamtbetrag der Ausgaben korrekt bleibt.

Rechnungsabschluß 1998

2.54. Die Rechnungsabschlüsse von fünf Zahlstellen [SOAEFD (Vereinigtes Königreich), Ofival und ACCT (Frankreich), Bremen (Deutschland) und Dänemark] wurden nach dem Stichtag vom 10. Februar übermittelt. Dennoch war die Kommission in der Lage, die Rechnungsabschlußentscheidung für 1998 fristgemäß zum 30. April 1999 auszustellen. Das Volumen der finanziellen Korrekturen belief sich auf 1,5 Mio. ECU. Im Verlauf des Haushaltsjahres vorgenommene Abzüge von Vorschüssen und verspätete Zahlungen in Höhe von 37 Mio. ECU werden ebenso wie weitere Beträge, für die eine Nichtübereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften festgestellt wird, im Rahmen einer anschließenden Konformitätsentscheidung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 729/70(14) des Rates behandelt.

2.55. Die Kommission hatte die Rechnungsabschlüsse von 13 Zahlstellen ursprünglich mit Vorbehalten oder Bestätigungseinschränkungen versehen, hob diese später aber wieder auf, außer bei vier Zahlstellen [Dänemark, Niedersachsen (Deutschland), Kantabrien (Spanien) und Ofival (Frankreich)], bei denen gemeldete Ausgaben in Höhe von 2452 Mio. ECU aus der Rechnungsabschlußentscheidung herausgenommen wurden. Dänemark wurde davon in Kenntnis gesetzt, daß die interne Stelle für Innenrevision nicht mehr als bescheinigende Stelle anerkannt wird. In Niedersachsen hatte die bescheinigende Stelle eine große Anzahl von monetären Fehlern festgestellt, die noch eingehender überprüft werden. Die Ausgaben für Kantabrien wurden im zweiten Jahr in Folge vom Rechnungsabschlußverfahren abgetrennt, was z. T. auf die geringe Qualität der Berichte der bescheinigenden Stelle zurückzuführen ist. Die bescheinigende Stelle für Ofival ermittelte eine große Anzahl von Mängeln im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen, Kälberprämienregelungen und der Sonderprämie für Rindfleisch, denen die Kommission weiter nachgehen wird.

Schlußfolgerung

2.56. Vorbehaltlich der Ziffer 2.39 vertritt der Hof die Auffassung, daß die Rechnungsführung des EAGFL-Garantie insgesamt zuverlässig ist. Bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge stellt der Hof fest, daß für das Haushaltsjahr 1998 die Fehlerquote immer noch erheblich ist und bei weitem die akzeptable Hoechstquote überschreitet (siehe Ziffern 2.41 - 2.43). Die zu hohe Fehlerquote weist erneut auf die Notwendigkeit von Verbesserungen hin.

2.57. Zur Verbesserung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sollte die Kommission folgende Schritte unternehmen:

a) Alle wahrscheinlichen Verbindlichkeiten und alle Forderungen - die im Grundsatz feststehen, die fällig und auch einziehbar sind - sollten in der Vermögensübersicht (und nicht unter dem Strich) ausgewiesen werden;

b) die notwendigen Kontrollen sollten durchgeführt werden, damit Ausgabenbereiche wie die zusätzliche Milchabgabe nicht außer acht gelassen werden.

2.58. Zur Verringerung der Fehlerhäufigkeit in bezug auf die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge sollte sich die Kommission davon überzeugen, daß die Umsetzung der gemeinschaftlichen Verordnungen in nationale Durchführungsvorschriften korrekt ist und darauf achten, daß die Dokumente und Berichte, die die Mitgliedstaaten vorlegen müssen, ihr rechtzeitig übermittelt werden, damit die erforderlichen Kontrollen noch sinnvoll vorgenommen werden können.

2.59. Schließlich sollten die Mitgliedstaaten sich durch die bei den Endbegünstigten festgestellte Anzahl und Art der wesentlichen Fehler veranlaßt sehen, ihre Kontrollmaßnahmen zu verstärken.

RECHNUNGSABSCHLUSS FÜR DIE HAUSHALTSJAHRE 1994 UND 1997

Einleitung

2.60. Im Verlauf des Jahres 1998 traf die Kommission die Rechnungsabschlußentscheidungen für 1994 und 1997. Die Rechnungsabschlußentscheidung für 1994 unterliegt noch dem alten System jährlicher Rechnungsabschlußentscheidungen einschließlich der Konformitätsentscheidung, das ab 1996 durch ein neues Verfahren ersetzt wurde, dem zufolge in jedem Jahr eine Rechnungsabschlußentscheidung sowie mehrere Jahre abdeckende Konformitätsentscheidungen auf einer Ad-hoc-Basis getroffen werden(15). Ende 1998 hatte die Kommission noch keine Konformitätsentscheidungen nach den neuen Verfahren getroffen. Einzelheiten zum neuen Verfahren können dem Sonderbericht des Hofes Nr. 21/98, mit dem der Rechnungsabschluß 1996 geprüft wurde, entnommen werden(16).

2.61. Der Hof hat die Entscheidungen in bezug auf die EAGFL-Jahre 1994 und 1997 einer Prüfung unterzogen. Die Prüfungsarbeiten im Zusammenhang mit der Entscheidung für 1994 beschränkten sich auf die Kommission. Im Hinblick auf den Rechnungsabschluß für 1997 wurden - in einigen Fällen gemeinsam mit den Kommissionsdienststellen - Prüfbesuche in sieben Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Portugal, Spanien, Vereinigtes Königreich) durchgeführt. Der Hauptakzent dieser Prüfbesuche lag auf der Tätigkeit der bescheinigenden Stellen, doch wurden auch einige Zahlstellen besucht. Der Hof führt sein Prüfbesuchsprogramm mit Blick auf eine Beurteilung der neuen mit Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates(17) eingeführten Rechnungsabschlußverfahren fort.

2.62. Das Ziel der Prüfung des Hofes bestand darin festzustellen, ob diese Rechnungsabschlußentscheidungen auf einer soliden Grundlage stehen und ob geeignete Schritte eingeleitet wurden, um die von den bescheinigenden Stellen festgestellten Mängel zu beheben und sämtliche zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereinzuziehen.

Rechnungsabschluß 1994

Berichtigungen und sonstige Anpassungen

Allgemeines

2.63. Die nach Maßgabe des alten Systems erfolgte Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission für 1994 erging am 6. Mai 1998(18). Rund 308 Mio. ECU (Tabelle 2.9), hauptsächlich die öffentliche Lagerhaltung, Ackerkulturen, Ausfuhrerstattungen und die Sektoren der Fleischerzeugung betreffende Ausgaben (Tabelle 2.10), wurden nicht anerkannt. Auf drei Mitgliedstaaten (Frankreich, Italien und das Vereinigte Königreich) entfielen 75 % des Gesamtbetrags der nicht anerkannten Ausgaben.

Tabelle 2.9 - Übersichten zu den Rechnungsabschlußentscheidungen für 1994 und 1997

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Quelle:

Anhang 20 des 24. Finanzberichts.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Tabelle 2.10 - Berichtigungen und Abtrennungen nach Kategorie (1993 und 1994)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.64. Der für 1994 nicht anerkannte Betrag lag mehr als die Hälfte unter den in bezug auf die Jahre 1992 und 1993 nicht anerkannten Beträgen (788,2 Mio. ECU bzw. 754,7 Mio. ECU). Dies war im wesentlichen durch die niedrigeren Berichtigungen im Milchsektor bedingt. Da Fälle der Nichteinhaltung der Milchquoten weniger häufig auftraten, beliefen sich die Berichtigungen auf 27,9 Mio. ECU im Jahre 1994 verglichen mit 263,7 Mio. ECU im Vorjahr(19). Auch die Berichtigungen im Olivenölsektor lagen mit 2,2 Mio. ECU für 1994 gegenüber 112,7 Mio. ECU für 1993 wesentlich niedriger, doch wurden Ausgaben in Höhe von 426,8 Mio. ECU vom Rechnungsabschluß abgetrennt(20). Die Berichtigungen für Ausfuhrerstattungen sanken von 216,5 Mio. ECU für 1993 auf 68,2 Mio. ECU für 1994, was auf die geringere Zahl umfassender Ad-hoc-Berichtigungen zurückzuführen ist.

2.65. Rund 6 % (1876 Mio. ECU) der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben wurden vom Rechnungsabschluß abgetrennt, wobei der Großteil Vorschüsse im Sektor Ölsaaten betrifft, die im darauffolgenden EAGFL-Jahr abgeschlossen werden, wenn die Abschlußzahlung erfolgt. Im Hinblick auf dieses von der Kommission für 1993 angenommene Verfahren hält der Hof an seiner im Sonderbericht zum Rechnungsabschluß für dieses Jahr(21) dargelegten Auffassung fest, nach der die zu einem bestimmten Jahr gehörenden Ausgaben auch in der dieses Jahr betreffenden Entscheidung abgeschlossen werden sollten.

2.66. Überdies nahm die Kommission wegen der unzureichenden Mittelausstattung der Haushaltslinien für verschiedene Weinbaumaßnahmen für 1994 an den von Frankreich und Italien für das Rechnungsjahr 1994 gemeldeten Beträgen einen Abzug von rund 46 Mio. ECU vor und verbuchte diesen Betrag zu Lasten des EAGFL-Jahres 1995. Dies stellt einen Verstoß gegen den Jährlichkeitsgrundsatz dar.

Anwendung von Pauschalsätzen

2.67. Wie der Hof in seinen früheren Berichten feststellte(22), ist die Anwendung von Pauschalberichtigungen nur in den Fällen erforderlich, wo das tatsächliche finanzielle Ausmaß der Systemmängel nicht ermittelt werden kann. Die Kommission wendet zur Ermittlung eines Berichtigungsbetrags Pauschalsätze in Höhe von 2 %, 5 %, 10 % oder 25 % an, wenn während einer Prüfung Systemmängel festgestellt werden. So findet beispielsweise der Satz von 2 % Anwendung, wenn die Schlüsselkontrollen zufriedenstellend sind, die Nebenkontrollen aber teilweise oder vollständig unwirksam sind. Der Satz von 25 % wird dann angewandt, wenn in einem Mitgliedstaat oder in einer seiner Regionen für eine Maßnahme kein Kontrollsystem besteht und Anzeichen für häufige Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle vorliegen (siehe Tabelle 2.11). Pauschalsätze können bis zu einer Verbesserung der Lage auch in den Folgejahren angewandt werden. Die Festlegung des anzuwendenden Satzes war zwangsläufig in gewisser Weise subjektiv(23). Pauschalberichtigungen werden von den Mitgliedstaaten häufig an die Schlichtungsstelle verwiesen. Von den 28 der Schlichtungsstelle zwischen Februar 1997 und März 1998 vorgelegten Fällen in

Tabelle 2.11 - Berichtigungen: Anwendung von Pauschalsätzen

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Verbindung mit den Ausgaben für 1994 betrafen 18 Fälle Pauschalberichtigungen in Höhe von 136,5 Mio. ECU, wovon sechs zu Kürzungen in Höhe von 8,9 Mio. ECU führten.

2.68. In bezug auf das EAGFL-Jahr 1994 ist der 25 %-Satz lediglich in drei Fällen im Hinblick auf abgegrenzte geographische Gebiete (Korsika, Sizilien und Kalabrien) oder kleine Regelungen wie die Erzeugungsbeihilfe für Faserlein im Vereinigten Königreich zur Anwendung gekommen, und die betreffenden Beträge haben 10 Mio. ECU nicht überschritten. Italien und das Vereinigte Königreich legten ihre Fälle der Schlichtungsstelle vor, die zu der Schlußfolgerung gelangte, der 25 %-Satz sei zu hoch gegriffen. Die Kommission behauptete allerdings ihre Position.

2.69. Die 1993 und 1994 für die Wirtschaftsjahre bis 1992/93 für Spanien und Griechenland im Zusammenhang mit der Erzeugerbeihilfe bei Olivenöl angewandten Pauschalberichtigungen in Höhe von 10 % wurden von der Kommission für spätere Wirtschaftsjahre auf 5 % gekürzt. Die Kommission begründete dies mit Verbesserungen bei der Tätigkeit der Olivenölagenturen. In bezug auf Spanien akzeptierte die Kommission die von den nationalen Behörden übermittelten Zahlenangaben, aus denen hervorging, daß die verarbeitete Gesamtmenge die Menge überschritt, für welche die Erzeugerbeihilfe gezahlt wurde. Die von Griechenland für die Wirtschaftsjahre 1993/94 und 1994/95 übermittelten Zahlen wurden von der Kommission akzeptiert, obwohl sie als nicht zuverlässig erachtet wurden. Die Kommission billigte auch den Standpunkt Spaniens, nach dem die Hauptkontrolle von der Olivenölagentur in den Ölmühlen durchgeführt wird und das Risiko für den Fonds geringer ist.

2.70. Darüber hinaus wird im zusammenfassenden Bericht der Kommission für 1994 aufgezeigt, daß z. B. folgende erhebliche Mängel fortbestehen:

a) Die nationalen Behörden verhängen keine Sanktionen.

b) Zwischen der durch die Olivenölagentur ermittelten Anzahl der Bäume und der Anzahl der gemeldeten Bäume gibt es erhebliche Abweichungen (Vor-Ort-Kontrollen der Olivenölagenturen bei den Erzeugern sind nach wie vor begrenzt; für 1993/94 fanden solche Kontrollen nur bei 0,37 % bzw. 0,23 % der Erzeuger in Griechenland bzw. Spanien statt).

c) Die Ölkartei und ein EDV-System wurden nicht eingerichtet oder sind unwirksam. Nach Auffassung des Hofes stellten die von der Kommission akzeptierten und in den Antworten dargelegten Argumente vor dem Hintergrund der fortbestehenden Systemmängel keine angemessene Begründung für die Anwendung eines gekürzten Pauschalsatzes dar.

Berichtigungen wegen verzögerter Wiedereinziehungen

2.71. Bis zum Wirtschaftsjahr 1992/93 beinhaltete der Betrag der von den Mitgliedstaaten an den EAGFL entrichteten zusätzlichen Milchabgaben nicht die Gelder, die Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten waren. Mit Wirkung ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 beschloß die Kommission, für alle zum April 1997 in den Mitgliedstaaten nicht eingezogenen Beträge Berichtigungen vorzunehmen. In der Entscheidung für 1994 wurde ein Gesamtbetrag von 20 Mio. ECU berichtigt, wovon sich 86 % für die Wirtschaftsjahre von 1988/89 bis 1991/92 auf Frankreich bezogen.

Fehlende oder unangemessene Berichtigungen

2.72. Es erfolgte keine Berichtigung wegen Mängeln in der Verwaltung der Erzeugerbeihilferegelung bei Olivenöl in Portugal, wohingegen in bezug auf Spanien und Griechenland wegen vergleichbarer Schwächen erhebliche Berichtigungen stattfanden (21,2 Mio. ECU bzw. 14,5 Mio. ECU).

2.73. In Italien wandten die Behörden bei der Berechnung der Prämien für die endgültige Aufgabe von Rebflächen den falschen grünen Kurs an. Da die Kommission diesen Kurs vorher genehmigt hatte, sah sie sich außerstande, den auf dem Spiel stehenden Betrag in Höhe von schätzungsweise 8 bis 10 Mio. ECU einzuziehen.

2.74. Der von der Kommission aufgrund der Feststellungen des Hofes im Hinblick auf die Ausfuhren von Fetakäse aus Dänemark(24) nicht anerkannte Betrag ist unzureichend. Die Bemerkungen des Hofes bezogen sich auf die Entscheidung der dänischen Behörden, die Ergebnisse von zwischen 1990 und 1994 im Rahmen nationaler Verfahren durchgeführten Laboranalysen in bezug auf Fetakäse nicht zu berücksichtigen. Obwohl diese für andere Zwecke als Ausfuhrerstattungen bestimmt waren, nehmen sie hinsichtlich des Fett- und Wassergehalts auf dieselben Parameter Bezug, wie sie bei Bestimmung der Erstattungsfähigkeit im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen gelten. Die mangelnde Beachtung der Parameter konnte die