Sonderbericht Nr. 2/2000

über die Hilfen der Europäischen Union für Bosnien-Herzegowina zur Wiederherstellung des Friedens und des Rechtsstaates, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 85/02)

INHALT

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Einleitung

1. Der Sonderbericht Nr. 5/98 des Rechnungshofes(1) hatte ausschließlich die von der EU in den Jahren 1996 und 1997 im ehemaligen Jugoslawien durchgeführten Wiederaufbaumaßnahmen zum Gegenstand. In diesem Bericht blieben andere in diesem Zeitraum aus den Mitteln des Gesamthaushaltsplans in Bosnien-Herzegowina finanzierte Maßnahmen unberücksichtigt. Schon bei Abschluß der Friedensregelung im Dezember 1995 stellte die Europäische Union (EU) Mittel in beträchtlicher Höhe bereit, und zwar nicht nur für den Wiederaufbau, sondern auch zur Unterstützung des Büros des Hohen Repräsentanten (OHR)(2) und der Maßnahmen zur Wiederherstellung der Demokratie in Bosnien-Herzegowina. Diese Maßnahmen betrafen die Menschenrechte, die Medien sowie die Unterstützung der Wahlen. Die Maßnahmen im Bereich Menschenrechte und Medien wurden in den meisten Fällen von der Kommission direkt finanziert, während es sich bei der Unterstützung des OHR bzw. der Wahlen um Kofinanzierungen mit anderen Geldgebern handelte. Dieser Bericht enthält die Bemerkungen des Hofes, die sich aus der Prüfung dieser Bereiche in den Jahren 1998 und 1999 ergaben.

2. Diese Bemerkungen sind im Zusammenhang mit den von der EU gemäß den Beschlüssen des Europäischen Rates von Köln am 3. und 4. Juni 1999 für den Wiederaufbau des Kosovo zu ergreifenden Maßnahmen zu beurteilen. Für die Wiederherstellung des Rechtsstaates in dieser Region werden wahrscheinlich vergleichbare Maßnahmen wie in Bosnien getroffen, aus denen daher unbedingt Lehren gezogen werden müssen, vor allem bezüglich der Unterstützung der neuen lokalen oder internationalen Einrichtungen sowie der Kofinanzierungen mit den anderen Beteiligten, insbesondere der OSZE(3).

Zusammenfassung der wichtigsten Bemerkungen

3. Im Jahr 1998 wurde das Personal der Vertretung der Kommission in Bosnien-Herzegowina verstärkt, und Ende des Jahres sollte die finanzielle Abwicklung der Maßnahmen dorthin ausgelagert werden. Anfang 1999 war es der Kommission noch nicht gelungen, alle auf Antrag der Haushaltsbehörde neu geschaffenen Stellen zu besetzen (siehe Ziffer 11).

4. Obwohl die Kommission für mehr als die Hälfte der Ausgaben des OHR aufkommt, hat sie seit 1996 nicht alle gemäß dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung erforderlichen Kontrollen durchgeführt. So hätte sie dem OHR durch Festlegung eindeutiger Regeln mehr Vorgaben für den Entscheidungsprozeß im Finanzbereich an die Hand geben müssen (siehe Ziffer 16); überdies hätte sie sicherstellen müssen, daß die Grundprinzipien der internen Kontrolle auch auf die Verwaltungsstruktur des OHR Anwendung finden (siehe Ziffern 17 - 20). Die Vorschriften für die Rechnungslegung des OHR und die Erteilung der Entlastung des Hohen Repräsentanten blieben ungenau (siehe Ziffer 22). Mitte 1999 vertrat der Hohe Repräsentant die Auffassung, die zur Beseitigung der Unzulänglichkeiten der internen Kontrolle erforderlichen Abhilfemaßnahmen getroffen zu haben (siehe Ziffer 23).

5. Die Zuschüsse für die öffentlichen bosnischen Einrichtungen zur Wahrung der Menschenrechte erfolgten in Form von Projekten, was den Sachzwängen der Einrichtungen nicht entsprach und Verzögerungen bei der Bereitstellung der Mittel bewirkte. Die Finanzierung in Form von Haushaltsbeiträgen sowie die Einführung strikter Haushaltsverfahren wären im Sinne der Sensibilisierung dieser Einrichtungen für einen wirtschaftlichen Umgang mit öffentlichen Mitteln zweckmäßiger gewesen (siehe Ziffern 26 - 28).

6. Durch die Vielzahl der verfügbaren Haushaltslinien sowie - bis 1997 - das Fehlen einer klaren Strategie zur Erreichung der gesetzten Ziele wurde die Hilfe für die Entwicklung der Bürgergesellschaft häufig zur Deckung der Betriebsausgaben von Einrichtungen herangezogen, deren Fortbestehen nicht gewährleistet war und deren Ergebnisse nicht bewertet wurden. Das trifft auf den Großteil der über den Europarat bereitgestellten Unterstützung zu, während die Unterstützung des sozialen Bereichs sozusagen als Nebenwirkung dazu führte, daß dem Staat seine grundlegende Verantwortung abgenommen wurde. Die Hilfen zugunsten von Organisationen, deren Aufgabe die Sensibilisierung der öffentlichen Meinung für demokratische Werte war, erwiesen sich als die bessere Lösung, da das hohe persönliche Engagement der Begünstigten die unzureichende finanzielle Mittelausstattung wettmachen konnte (siehe Ziffern 29 - 34).

7. Bei ihrer wichtigsten Maßnahme im Bereich der Medien sah die Kommission sich aufgrund ihrer mangelnden technischen Kenntnis der Sachlage vor vollendete Tatsachen gestellt. Dies führte dazu, daß sie in Höhe von 2 Mio ECU nicht förderwürdiges Material finanzierte, und außerdem wurden die Betriebsausgaben einer Einrichtung übernommen, ohne sie einer ausreichenden Kontrolle zu unterziehen (siehe Ziffern 36 - 40).

8. Allgemein gilt, daß die Kontrolle der Finanzierungen im Bereich Menschenrechte und Demokratie in Bosnien-Herzegowina durch die Kommission, gemessen an den Erfordernissen des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, sehr zu wünschen übrig läßt. Die Kommission sollte ihre Kontrolle in diesem Bereich straffen (siehe Ziffern 42 - 44).

9. Bei der Unterstützung der Wahlen wirft die Zusammenarbeit mit der OSZE im Rahmen der GASP(4) auf der Ebene der Finanzkontrolle zahlreiche Probleme auf. Mittel werden für längere Zeiträume grundlos eingefroren, die Zuschußfähigkeit der Ausgaben wird seitens der Kommission nicht ausreichend kontrolliert, und der für die finanzielle Zusammenarbeit zwischen der Kommission und der OSZE zugrunde gelegte rechtliche Rahmen sollte unter dem Blickwinkel der neuen Befugnisse des Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen der Kommission grundlegend umgestaltet werden (siehe Ziffern 49 - 53).

10. Stellt sich heraus, daß nach Durchführung der Maßnahmen Beträge einzuziehen sind, leiten die anweisungsbefugten Dienststellen der Kommission die zur Beitreibung von Gemeinschaftsmitteln von Dritten erforderlichen Schritte erst spät ein (siehe Ziffern 57 - 59).

Vertretung der Kommission in Bosnien

11. Im Zuge vorangegangener Prüfungen hatte der Hof festgestellt, daß zahlreiche Probleme im Zusammenhang mit der Durchführung der Hilfe für den Wiederaufbau von Bosnien-Herzegowina ihren Grund in der zentralen Verwaltung (aus Brüssel) des Programms hatten und die Vertretung der Kommission vor Ort über völlig unzureichende Mittel verfügte. Seit Veröffentlichung des Sonderberichts Nr. 5/98 wurde das Personal der Vertretung der Kommission in Bosnien verstärkt. Die Vertretung in Sarajewo wird nunmehr von zwei örtlichen Büros - eines in Mostar(5), eines in Banja Luka(6) - mit jeweils vier Stellen unterstützt. Ende Februar 1999 waren die diesen Büros zugewiesenen zwei Stellen für örtliche TH-Bedienstete(7) und die Stelle für einen örtlichen Bediensteten(8) noch unbesetzt. Die Vertretung in Sarajewo umfaßte sechs A-Stellen, drei B-Stellen, drei C-Stellen, sieben Stellen für örtliche TH-Bedienstete sowie 21 Stellen für örtliche Bedienstete. Einige dieser Stellen waren noch nicht besetzt: eine A-Stelle, eine B-Stelle, eine Stelle für einen örtlichen TH-Bediensteten sowie fünf Stellen für örtliche Bedienstete. Außerdem standen zwei der vor Ort tätigen Beamten der Laufbahngruppe A im Begriff auszuscheiden. Der Hof hat bereits wiederholt darauf hingewiesen (siehe Ziffer 5.30 des Jahresberichts 1997(9)), daß die Kommission sich umgehend mit einem Instrumentarium ausstatten muß, damit - wie in den Mitgliedstaaten - die Stellen im Außendienst unverzüglich und nicht nur aufgrund freiwilliger Meldungen besetzt werden.

Beitrag der EU zu den Verwaltungsausgaben des Büros des Hohen Repräsentanten in Bosnien-Herzegowina

Einleitung

12. Der Auftrag des Hohen Repräsentanten besteht darin, die Umsetzung der zivilen Aspekte des am 21. November 1995 in Dayton paraphierten und am 14. Dezember 1995 in Paris unterzeichneten Friedensabkommens für Bosnien-Herzegowina zu überwachen. Sein Mandat wurde durch die Londoner Konferenz zur Umsetzung der Friedensregelung vom 8. und 9. Dezember 1995 sowie die Resolution 1031 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 15. Dezember 1995 bestätigt. Mit der Londoner Konferenz sollte die Hilfe der internationalen Gemeinschaft für die Umsetzung der Friedensregelung mobilisiert werden, insbesondere im Hinblick auf die Unterstützung des Hohen Repräsentanten. Gleichzeitig wurde ein "Peace Implementation Council (PIC)"(10) eingesetzt, in dessen Lenkungsausschuß Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Rußland, das Vereinigte Königreich, die Vereinigten Staaten, der Ratsvorsitz der Europäischen Union, die Europäische Kommission sowie die Organisation der Islamischen Konferenz vertreten sind. Dieser Lenkungsausschuß ist zuständig für die politische Ausrichtung der Umsetzung der Friedensregelung und unterrichtet den PIC über den Fortgang der Arbeiten.

13. Anläßlich der Londoner Konferenz war vereinbart worden, daß die Regierungen für die Gehälter für das von ihnen zum Büro des Hohen Repräsentanten (OHR) entsandte Personal aufkommen würden und der Lenkungsausschuß einen Haushaltsentwurf im Hinblick auf die Deckung der sonstigen Betriebskosten des OHR vorschlagen würde. Der PIC verpflichtete sich anschließend zur Bereitstellung der erforderlichen Mittel nach einem Verteilungsschlüssel, wie die Internationale Konferenz über das ehemalige Jugoslawien ihn verwendet hatte. Dieser Schlüssel sollte im Einvernehmen festgelegt werden: Die EU übernahm bereits einen Teil der Kosten für die Einsetzung des Hohen Repräsentanten und bereitete die Zahlung ihres Beitrags vor (siehe Ziffer 16).

Verwaltung und Mittelbewirtschaftung

14. Im Jahr 1996 wurde der Verwaltungshaushalt des OHR mit 8,4 Mio ECU veranschlagt, 1997 auf 16,5 Mio ECU und 1998 auf 22 Mio ECU angehoben. Im gleichen Zeitraum hat sich das Personal des OHR versiebenfacht und umfaßte im Februar 1999719 Bedienstete. Von Anfang an übernahm die EU 50,6 % der Verwaltungsausgaben des OHR.

Tabelle 1

Entwicklung des Beitrags der EU zu den Verwaltungsausgaben des OHR

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15. Schon im Februar 1996 stellte die Kommission Mängel in der Verwaltung und Mittelbewirtschaftung des OHR fest. Tatsächlich zeigte sich ihre Vertretung in Sarajewo beunruhigt über die fehlenden Regelungen und Verfahren für Verwaltung und Rechnungsführung sowie über zahlreiche Probleme betreffend Zeichnungsberechtigungen, Buchführung, Handhabung der Bankkonten, Personalverwaltung und Auftragsvergabe.

16. Die Kommission kontrollierte die Verwaltung ihres Beitrags durch das OHR nicht ausreichend. Erst ab Ende 1998 unterstützte sie das OHR bei der Einführung von Verfahren und Regeln, die mit den für Haushaltsbelange geltenden Gemeinschaftsvorschriften vereinbar sind. Da die EU der mit Abstand wichtigste Geldgeber des OHR ist, hätte die im Lenkungsausschuß des PIC vertretene Kommission bereits 1996 darauf bestehen müssen, daß ein echtes Rechnungsführungssystem für die Verwaltung und Kontrolle aller dem OHR zur Verfügung gestellten Mittel eingerichtet wird.

17. Im Jahr 1998 beruhte die Mittelbewirtschaftung des OHR nicht auf einem System der Aufgabentrennung, das ein Minimum an interner Kontrolle ermöglicht. So verrechnete beispielsweise der Leiter der Finanzabteilung seine Dienstleistungen an das OHR im Wege eines Vertrags mit einer Firma, deren Geschäftsführer er war. Er kontrollierte folglich seine eigenen Rechnungen und veranlaßte anschließend selbst deren Auszahlung. Außerdem entschied er durch Aushandlung der Verträge mit externen Prüfern und Festlegung von Vorgaben und Umfang der Prüfung über die Kontrollmodalitäten für seine Verwaltung. Dies wäre Aufgabe des Lenkungsausschusses des PIC gewesen, oder zumindest seiner Finanzexpertengruppe, in der die EU vertreten war.

18. Zur Haushaltsführung ist anzumerken, daß die Aufstellung der Haushaltspläne für die Haushaltsjahre 1997, 1998 und 1999 nicht detailliert genug war, um dem Lenkungsausschuß eine ausreichende Überwachung der Ausführung zu ermöglichen. Sie wurden von keiner einzigen Analyse des tatsächlichen Bedarfs der einzelnen Abteilungen des OHR untermauert. Zur Rechnungsführung ist festzuhalten, daß die Zeichnungsberechtigungen für die Bankkonten zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes 1998 seit über einem Jahr nicht mehr gültig waren. Ferner wurde - obwohl die Kommission dies bereits im Februar 1996 gefordert hatte - Anfang 1999 noch immer kein Bestandsverzeichnis geführt. Das Fehlen dieses Bestandsverzeichnisses gibt um so mehr Anlaß zur Sorge, als es sich bei zahlreichen vom OHR benutzten Ausrüstungsgegenständen um transportables Material handelt. Öffentliche Aufträge gelangten nur selten zur Ausschreibung. Zahlungen erfolgten in Ermangelung von Verträgen gegen Vorlage einfacher Rechnungen. Ganz allgemein wurden die Forderungen unzureichend verfolgt. Es wurden durch die Aufteilung der Dienststellen zwischen Sarajewo und Brüssel bedingte Fehler bei der Berechnung und Überweisung der Bezüge festgestellt, was insbesondere auf die mangelnde Abstimmung zwischen Finanz- und Personalabteilung zurückzuführen war.

19. Zudem wurden wiederholt Mängel auf der Ebene der Verwaltung festgestellt. Die Einstellung, Einstufung und Verwaltung des Personals erfolgte nicht immer nach objektiven und kohärenten Kriterien. Die Zahlung der Miete bzw. von Mietzulagen für einzelne Bedienstete wurde nach Ermessen bewilligt. Manche Ausgaben zugunsten einiger abgeordneter oder im Vertragsverhältnis mit dem OHR tätiger Bediensteter hätten nie akzeptiert werden dürfen. Im Jahr 1998 gab es keine Aufgabenbeschreibung zu den Stellen im Stellenplan, und einigen Bediensteten war der genaue Umfang ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten nicht bekannt. Im Mai 1998 beschloß das OHR einseitig, ohne formelle Konsultation des Lenkungsausschusses, die Bezüge des Vertragspersonals im Auslandsdienst um 6,5 % zu erhöhen. Außerdem wurde der Zweck von Dienstreisen häufig nur kurz beschrieben und es wurden Mißbräuche in den Abrechnungen für Dienstreisen und Empfänge festgestellt.

20. Der Hohe Repräsentant - seit 1997 im Amt - verfügte über keinen Arbeitsvertrag, wodurch es zu Problemen bei der Festsetzung seiner Vergütung und der Berechnung seiner Zulagen kam. Die Verwaltung des OHR ersuchte die Kommission diesbezüglich zwar im September 1997 um eine Stellungnahme, erhielt jedoch keine Antwort. Im Jahr 1999 beanstandete die Kommission die vom OHR gewählte Lösung mit der Begründung, daß sie von ihr nicht ordnungsgemäß genehmigt worden war.

Zuständigkeitsbereiche der Organe

21. Der Vertrag über die Europäische Union schreibt in Artikel 18 Absatz 2 (bisher Artikel J.5)(11) fest, daß der Ratsvorsitz, der für die Durchführung der Gemeinsamen Aktionen verantwortlich ist, das Europäische Parlament zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden Weichenstellungen der GASP anhören und darauf achten muß, daß dessen Auffassungen gebührend berücksichtigt werden (Artikel 21, bisher Artikel J.7). Jeder Mitgliedstaat oder die Kommission kann den Rat mit einer Frage der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik befassen und ihm Vorschläge unterbreiten (Artikel 22 Absatz 1, bisher Artikel J.8 Absatz 3). Die Kommission wird in vollem Umfang an den Arbeiten im Bereich der GASP beteiligt (Artikel 27, bisher Artikel J.9), und da die Durchführung der Aktionen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts geht, obliegt ihr die Ausführung des Haushaltsplans (Artikel 28 Absatz 2, bisher Artikel J.11).

22. Die Geber hoben zwar stets die dem OHR zugedachte Rolle hervor, verlangten von ihm aber keinen Nachweis für seine Verwaltung. Die Beteiligung verschiedener Gemeinschaftsstellen an den Beschlüssen zur Finanzierung des OHR, die unklare Verteilung der Zuständigkeiten unter diesen Beteiligten sowie insbesondere das Fehlen einer kohärenten Strategie der Gemeinschaftsorgane waren die Ursache für die mangelnde Sorgfalt bei der Mittelbewirtschaftung. Zudem gab es im Frühjahr 1999 zwischen Rat, Mitgliedstaaten und Kommission noch immer keine Einigung über die Höhe des EU-Beitrags, die von anderen Gebern im übrigen beanstandet wurde.

Schlußfolgerung

23. Die Kommission versuchte 1996 zwar durchaus, das OHR in Verwaltungs- und Finanzfragen zu unterstützen, schaltete sich in der Folge jedoch allem Anschein nach aufgrund der politischen Tragweite der Maßnahmen des OHR vorzugsweise nicht mehr in seine Verwaltung ein. Die Kommission hätte jedoch - in Absprache mit dem Rat - anläßlich des Wechsels des Hohen Repräsentanten 1997 und der Ausweitung der Aufgaben und Ressourcen des OHR mehr Transparenz bei der Erstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Einführung geeigneter Regeln und Verfahren zur Sicherstellung einer verantwortungsbewußten Mittelbewirtschaftung und einer zuverlässigen Kontrolle fordern müssen. Im Juni 1999 war der Hohe Repräsentant der Auffassung, die für die vom Hof beanstandeten Mängel erforderlichen Abhilfemaßnahmen weitgehend getroffen zu haben. Eine Bewertung dieser Maßnahmen steht noch aus. Die festgelegten internen Regelungen wurden übrigens vom Lenkungsausschuß des PIC noch nicht gebilligt. Unbeschadet der Eigenverantwortung der Verwaltungsstellen des OHR vertritt der Hof die Auffassung, daß es gemäß Artikel 274 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zwar nicht Aufgabe der Kommission ist, von einer Einrichtung, deren Haushalt sie zu über 50 % finanziert, die Annahme von Vorschriften bzw. die Anwendung von Verfahren zu fordern, durch die eine verantwortungsbewußte Mittelbewirtschaftung und eine zuverlässige interne Kontrolle gewährleistet sind, daß sie eine derartige Vorgangsweise aber durchaus erwägen sollte.

Unterstützung der Menschenrechte und der Medien

24. In den Schlußfolgerungen des Rates vom 29. April 1997 zu den südosteuropäischen Ländern wurden der EU einige Hauptinterventionsbereiche zugewiesen; die Stärkung der Institutionen und der Bürgergesellschaft betrifft speziell Bosnien-Herzegowina. Die Kommission gewährt daher seit Beendigung der Feindseligkeiten direkte Unterstützung zugunsten

a) der in Bosnien durch die Friedensregelung für die Wahrung der Grundrechte geschaffenen Einrichtungen;

b) der Nichtregierungsorganisationen, die sich für friedliche Beziehungen zwischen den Volksgruppen einsetzen und die individuelle Not bekämpfen;

c) der Sicherstellung der Entwicklung von Medien, die unabhängig von nationalistisch orientierten Parteien sind.

25. Diese Maßnahmen wurden zum Teil aus der Haushaltlinie B7 - 7 (Demokratie) des Gesamthaushaltsplans der EU finanziert, zum Teil aus den Sondermitteln der Hilfe für das ehemalige Jugoslawien (B7 - 5201, B7 - 541 und B7 - 543) sowie zum Teil aus Mitteln des Phare-Programms (B7 - 5000) (Aufstellung siehe Tabelle 2). Eine Ende 1998 durchgeführte Prüfung zahlreicher Vorgänge im Stichprobenverfahren gab zu den nachstehend aufgeführten Bemerkungen Anlaß.

Tabelle 2

EU-Mittelbindungen für Bosnien-Herzegowina im Bereich Menschenrechte und Demokratie im Zeitraum 1995 - 1998

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Einrichtungen für die Wahrung der Grundrechte

26. Die Schlichtungsstellen arbeiten in Bosnien-Herzegowina auf zwei Ebenen. Die erste dieser Stellen wurde 1994 durch die Abkommen von Washington auf der Ebene der (kroatisch-muslimischen) Föderation Bosnien geschaffen. Die an die Menschenrechtskommission(12) gekoppelte zweite Stelle wurde 1995 durch das Abkommen von Dayton auf staatlicher Ebene eingesetzt und deckt sowohl das Staatsgebiet der Föderation als auch das der Republik Srpska ab.

27. Diese beiden Stellen erweisen sich bei der Schlichtung der zahlreichen Grundstücksstreitigkeiten zwischen Einzelpersonen und örtlichen Behörden als besonders nützlich, vor allem, wenn die Antragsteller einer ethnischen Minderheit angehören. In diesem Bereich sind die Ombudsmänner der Föderation vor Ort gut vertreten, und ihre Aktivitäten treten deutlicher zutage als die des nationalen Ombudsmannes, dessen tatsächliche Einsetzung sich aufgrund fehlender Mittel und der für die Ausarbeitung von Verfahren zur Prüfung der Beschwerden erforderlichen Zeit verzögerte.

28. In beiden Fällen war die Bereitstellung der finanziellen Unterstützung durch die Kommission schleppend. Sie erfolgte über Projekte und entsprach somit nicht den Sachzwängen der Haushaltsführung der Begünstigten. Im Falle öffentlicher Stellen wäre die direkte Zahlung degressiver Beiträge an ihre Haushalte eine bessere Lösung, sofern für deren Feststellung und Ausführung sowie den Rechnungsabschluß strenge, demokratische und transparente Verfahren gelten, die einen wirtschaftlichen Umgang mit den Mitteln gewährleisten. Um dies zu verwirklichen, ist eine enge Zusammenarbeit mit den anderen Gebern von entscheidender Bedeutung. Dieser Ansatz würde auch zur Stärkung der Institutionen der Begünstigten beitragen, da die Geber, insbesondere das OHR, die lokalen Behörden dadurch über die gesamte Dauer des Haushaltsverfahrens begleiten könnten.

Unterstützung der Bürgergesellschaft

29. Um ihrer Strategie im Bereich der Entwicklung der Bürgergesellschaft in Bosnien-Herzegowina(13) Kontur zu verleihen, schloß die Kommission im April 1996 einen Vertrag über 0,3 Mio ECU mit einer NRO. Obwohl den Ergebnissen der Studie zufolge zur besseren Strukturierung der Maßnahmen der Kommission die Errichtung einer "Stiftung für Demokratie" erforderlich war, war Ende 1998 noch immer keine derartige Stiftung ins Leben gerufen worden.

30. Die Hilfen der Kommission für die Bürgergesellschaft wurden auf zwei große Maßnahmenpakete aufgeteilt: zum einen die Förderung von Clubs für die Demokratie, zum anderen die gezielte Unterstützung für Projekte von NRO im Hinblick auf die Sensibilisierung der Öffentlichkeit für demokratische Werte, die Bekämpfung des Nationalismus und die Linderung individueller Not.

31. Die unter der Schirmherrschaft des Europarates oder von Vereinigungen (Demokratiebotschaften und Euroclubs) geschaffenen Clubs erhielten Zuschüsse zu den Betriebsausgaben, ohne daß Inhalt und Tragweite ihrer Aktivitäten genügend beachtet worden wären. Trotz der Höhe der bereitgestellten Mittel(14) wurden die Ergebnisse in der Folge nicht bewertet, so daß die Wirksamkeit der Maßnahmen nicht schlüssig beurteilt werden kann. Die Auflösung des Euroclubs Sarajevo im Oktober 1997 macht die Anfälligkeit derartiger Initiativen deutlich.

32. Verschiedene Hilfszahlungen gingen an NRO, deren Ziel die Bildung von Interessengruppen für die Stärkung des demokratischen Charakters der Behörden war. Diese Unterstützung wurde im allgemeinen für gut sichtbare, konkrete Maßnahmen eingesetzt, die - zumindest auf Zeit - die Denkweise der Menschen verändern könnten. Durch ihre Vernetzung können diese NRO auf die meinungsbildenden Kräfte einwirken, und ihre Maßnahmen fügen sich in die Zielsetzungen des "Demokratie"-Programms nahtlos ein.

33. Weitere Mittel wurden für Maßnahmen eingesetzt, die den Mängeln im Bereich der sozialen Einrichtungen des Staates(15) abhelfen sollen. Diese Unterstützung, deren vorrangiges Ziel die Linderung individueller Not ist, hat praktisch unmittelbar positive Auswirkungen. Sie kann, längerfristig gesehen, jedoch auch negative Folgen haben, wenn dem Staat dadurch seine Verantwortung abgenommen wird. Die Errichtung von sozialen Einrichtungen, die über Außenhilfen finanziert werden, sollte nicht parallel zu denen des Staates erfolgen, da dies mit dem Ziel der Stärkung der Institutionen, wie von der EU im Phare-Programm formuliert, nicht vereinbar ist. Die so gewonnenen Fachkenntnisse sollten vielmehr nach und nach in die für die Leistung dieser Dienste zuständigen staatlichen Einrichtungen integriert werden.

34. Im Rahmen des "Demokratie"-Programms erhielten auch die Lehrkräfte der Universität von Sarajevo beträchtliche Mittel in Form von Lohnzulagen. Diese Unterstützung wurde in der Folge im Rahmen des Programms "Europa für Sarajevo" (B7 - 545) fortgeführt, entspricht aber eher den Zielsetzungen des Tempus-Programms betreffend die Zusammenarbeit mit den osteuropäischen Ländern im Hochschulbereich als den Zielen des "Demokratie"-Programms.

35. Diese Streuung der Bemühungen ist auf die Vielzahl der verfügbaren Haushaltslinien sowie - bis 1997 - das Fehlen eines spezifischen Strategiepapiers betreffend die Unterstützung der Bürgergesellschaft in Bosnien zurückzuführen. Die Art und Weise, wie die Kommission mit von Dritten eingebrachten Projektvorschlägen verfährt, verstärkt dieses Phänomen der Streuung noch. Eine stärker richtungsgebende Haltung der Kommission mit Schwergewicht auf strategischen Zielen über eine Unterstützung von Maßnahmen, die auf eine Veränderung der Denkweise im öffentlichen Leben abzielen, würde zu mehr Kohärenz bei den Interventionen der EU beitragen.

Unterstützung der Medien

36. Die erste weitreichende Maßnahme der Kommission im Bereich Medien in Bosnien bestand in einem dem Finanzrahmen des Grundhilfeprogramms (B7 - 500) entnommenen Beitrag in Höhe von 2 Mio ECU, mit dem gemäß dem Aufruf des Hohen Repräsentanten kurz vor den allgemeinen Wahlen im Jahr 1996 eine nicht von den nationalistischen Parteien kontrollierte Fernsehstation errichtet werden sollte. Die Kommission unterstützte das OBN(16) weiter, wobei sie die erforderlichen Summen den Haushaltslinien B7 - 543 (1,7 Mio ECU im Jahr 1997) und B7 - 541 (1 Mio ECU im Jahr 1998) entnahm.

37. Ab Anfang 1996 wurde - unter der Schirmherrschaft von USAID(17) und der G.-Soros-Stiftung - von einer Expertengruppe, in der auch ein amerikanischer Hersteller von Übertragungsgerät vertreten war, die Errichtung eines unabhängigen TV-Netzes geprüft. Im Anschluß an die Vorlage des Berichts der Expertengruppe im März 1996 bestellte der für das Projekt zuständige technische Assistent das benötigte Übertragungsmaterial bei dem an der Studie beteiligten amerikanischen Hersteller. Ohne zu wissen, daß der Auftrag bereits erteilt worden war, verpflichtete sich die Kommission später (im Juli 1996), die Finanzierung des Ende August zu liefernden Materials sicherzustellen. Die von der Kommission verspätet in die Wege geleitete Aufforderung zur Abgabe von Angeboten auf dem europäischen Markt verlief ergebnislos, und es stellte sich heraus, daß ausschließlich der amerikanische Lieferant den Auftrag erfuellen konnte. Die Kommission griff daher auf dieses Angebot zurück. An diesem Beispiel wird deutlich, daß die Kommission durch ihre mangelnde technische Kenntnis der Sachlage in die Irre geführt wurde. Sie stand vor vollendeten Tatsachen, die sie veranlaßten, von den für die Auftragsvergabe geltenden Grundregeln abzuweichen. Da die Kommission um ihr verspätetes Eingreifen wußte, hätte sie darauf bestehen müssen, daß die 2 Mio ECU für andere Teile des Projekts verwendet werden. Im Jahr 1997 schieden zwei Begünstigte, die Material erhalten hatten, aus dem Netzwerk aus. Einer von ihnen entschädigte das OBN, der andere jedoch behielt das Übertragungsmaterial, ohne die Kosten dafür zu erstatten.

38. Der folgende Zuschuß wurde für die Finanzierung der laufenden Ausgaben des OBN, für die kein eng gefaßter Haushaltsrahmen vorhanden war, herangezogen. Aufgrund seiner wenig transparenten Verwaltungspraxis war der Projektleiter 1998 zur Einreichung seiner Kündigung gezwungen.

39. Ende 1998 war die Rechtsform des OBN in Bosnien nach wie vor nicht geklärt(18), und das Überleben des Unternehmens hing noch immer weitgehend von internationaler Finanzhilfe ab. Ein Wirtschaftsplan befand sich zwar in Ausarbeitung, doch ging man davon aus, daß das Unternehmen mindestens fünf Jahre brauchen würde, um finanziell lebensfähig zu sein. Die Geber sahen sich mit Privatisierungsbestrebungen konfrontiert, die der wirtschaftlichen Realität im Bereich der Medien in Bosnien nicht im mindesten entsprachen, hatten sich allerdings zu keinerlei Fortführung ihrer finanziellen Unterstützung für das OBN verpflichtet. Für die weitere Finanzierung dieser Maßnahme - aus seinen eigenen Mitteln - scheint das OHR und nicht die Kommission der ideale Ansprechpartner zu sein.

40. Anfang 1999 hatte das OBN eine Sendereichweite von 80 % auf bosnischem Gebiet. Die Nachrichtensendungen wurden allmählich wegen ihrer Qualität geschätzt, nachdem lange Zeit der Verdacht gehegt worden war, daß sie nur den bosnischen Standpunkt wiedergaben(19). An der Qualität der anderen Sendungen bestanden nach wie vor Zweifel, wodurch Prognosen zum Wachstumspotential der Einschaltquoten und somit - auf Zeit gesehen - zu den realen Möglichkeiten im Hinblick auf finanzielle Unabhängigkeit kaum möglich waren.

41. Die anderen Maßnahmen der Kommission im Bereich Medien (siehe Tabelle 2) betrafen Radiosender und Zeitungsverlage, die Zuschüsse zu den Betriebsausgaben erhielten, deren Größenordnung nicht immer begründet werden konnte. In der Tat entsprach die Kommission Anträgen von Begünstigten, ohne zuvor die Begründetheit dieser Anträge nach objektiven Kriterien zu bewerten. Im Verlauf der im November 1998 durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen war es nicht möglich, Belege für die Verwendung der gezahlten Beträge zu erhalten, da die Buchführung der verschiedenen Begünstigten nicht verfügbar war.

Abwicklung der Maßnahmen

42. Für zahlreiche Maßnahmen in Form von Projekten gibt es keine genauen Aufgabenbeschreibungen, die somit auch nicht als Überwachungsinstrument dienen können. Die Kommission sollte von den Begünstigten die Vorlage von in Einzelaktivitäten aufgegliederten Projektvorschlägen verlangen, in denen die gesteckten Ziele und die Instrumente zur Messung der erzielten Ergebnisse möglichst genau quantifiziert werden. Bei zahlreichen Projekten werden die gezahlten Vorschüsse nicht innerhalb der vorgesehenen Fristen abgerechnet, da die Begünstigten keine Berichte vorlegen.

43. Zwischen Zuschüssen zu Betriebsausgaben und der Finanzierung von Projekten ist klar zu unterscheiden. Die Kommission sollte Zuschüsse zu Betriebsausgaben erst gewähren, wenn sie sich vergewissert hat, daß in den begünstigten Einrichtungen nach transparenten Haushaltsverfahren, die angemessen kontrolliert werden, gearbeitet wird. An Privatunternehmen (Presse) sollte ein derartiger Zuschuß überhaupt nicht gezahlt werden, wenn ihre Abschlüsse nicht zugänglich sind und deren sachliche und rechnerische Richtigkeit nicht von einem unabhängigen Prüfer bestätigt wird.

44. Die Überwachung der Vertragsverfolgung für Bosnien-Herzegowina durch die mit den Bereichen Menschenrechte und Medien befaßten zentralen Stellen der Kommission läßt, gemessen an den Erfordernissen im Sinne des Grundsatzes der wirtschaftlichen Haushaltsführung, sehr zu wünschen übrig. Es wurde wiederholt festgestellt, daß die Begünstigten keine Durchführungsberichte vorgelegt hatten, daß nach der Zahlung von Vorschüssen der auf die Vertragssumme ausstehende Restbetrag - die Gründe dafür sind aus den Unterlagen nicht ersichtlich - nicht entrichtet worden war, daß von einzelnen Begünstigten die Erstattung zuviel gezahlter Beträge hätte gefordert werden müssen und daß die Vertragsgestaltung für die finanzierten Maßnahmen kaum geeignet war.

45. Um diesen Mängeln abzuhelfen, sollte die Kommission - nach dem Muster des Phare-Programms - in Bosnien ein dezentrales System zur Finanzkontrolle im Bereich Menschenrechte, Demokratie und Medien einrichten. Auch die Ergebnisse müßten systematisch bewertet werden - zunächst durch die Projektverantwortlichen (task managers) und anschließend im Rahmen unabhängiger Bewertungen durch die spezialisierten Dienste des SCR(20).

Unterstützung der Wahlen

46. In Artikel II-1 Anhang 3 des Abkommens von Dayton wurde die OSZE mit der Durchführung der ersten Wahlen in Bosnien-Herzegowina betraut. Der "Peace Implementation Council" (Rat für die Umsetzung des Friedens) beauftragte die OSZE im Dezember 1997 in Bonn erneut mit der Durchführung der allgemeinen Wahlen 1998 (siehe Tabelle 3).

Tabelle 3

Stand der Rechnungsführung (in Sincom zugunsten der OSZE zum 31. Dezember 1998 ausgewiesene Mittelbindungen)

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47. Die EU leistete für jeden der vier zwischen September 1996 und September 1998 durchgeführten Wahlgänge Beiträge zu von der OSZE gebildeten "Freiwilligen Fonds". Die Gemeinschaftsmittel wurden entweder bei der Haushaltslinie zur Stützung der Demokratie und der Menschenrechte (B7 - 7001) abgerufen bzw. bei einer Haushaltslinie, die für die Aktionen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik eingerichtet ist (B8 - 013 bzw. B8 - 010).

48. Tabelle 3 gibt die Buchungen der Kommission in gekürzter Form wieder.

49. Für drei gemeinsame Aktionen des Rates wurden im Rahmen der Haushaltspläne 1996, 1997 und 199816 Mio ECU gebunden (die 1998 freigegebenen 1,1 Mio ECU nicht inbegriffen). Für alle drei Aktionen legte die Kommission die vorbereitenden Unterlagen vor. Das größte Manko dieser gemeinsamen Aktionen besteht in ihrer Unklarheit betreffend Art und Dauer der Unterstützung der OSZE(21). In der Regel wird in den gemeinsamen Aktionen ein Hoechstbeitrag der EU festgelegt, was darauf schließen läßt, daß es sich um einen Beitrag zu realen Kosten handelt. Da die Aktionen aber nicht mehr als einen Hinweis auf die Art der zuschußfähigen Ausgaben enthalten, ohne die Größenordnung festzusetzen, werden sie von der OSZE praktisch als Pauschalzuwendungen angesehen. Diese Auslegung stützt sich auf die Tatsache, daß die anderen Beitragszahler zu den Freiwilligen Fonds in der Mehrzahl für ihre Beiträge keinen speziellen Verwendungszweck angeben.

50. Zwar steht fest, wann die gemeinsamen Aktionen beginnen, allerdings nicht, wann sie enden. Obwohl in den Beschlüssen ein Abschlußbericht der Maßnahmen gefordert wird, arbeitet die Kommission(22) kein derartiges formelles Dokument aus, um Rechenschaft über die einzelnen Maßnahmen(23) abzulegen; auch wird dies vom Rat nicht verlangt. So hat die OSZE für die Finanzierung zukünftiger Aktionen überschüssige Mittel aus vorhergehenden Aktionen einbehalten.

51. Die Finanzierung durch die Kommission sollte sich auf möglichst zuverlässige Haushaltsvorausschätzungen stützen. Das traf auf die von der OSZE vorgelegten Haushaltspläne zu keiner Zeit zu, die sich vielmehr alle als weitgehend unrealistisch herausgestellt haben. Künftig sollte die Kommission sich von der Realitätsnähe der Vorausschätzungen der OSZE überzeugen.

52. Die zwischen der Kommission und der OSZE getroffenen Vereinbarungen stellten sich weder hinsichtlich der besonderen Beziehungen zwischen diesen beiden Institutionen noch hinsichtlich der Erfordernisse für eine wirtschaftliche Haushaltsführung als wirklich angemessen heraus:

a) Die Haushaltspläne haben nur indikativen Charakter; dies ist mit dem Gedanken, sich an bestimmten Ausgaben in bestimmter Höhe zu beteiligen, praktisch unvereinbar.

b) Sonstige Gelder von Dritten, die den gleichen wie den von der EU unterstützen Maßnahmen zugewiesen werden, werden nicht angegeben, obwohl ein Risiko der Doppelfinanzierung besteht.

c) Die Modalitäten für die Anpassung der in Ausführung befindlichen Haushaltsposten sind nicht immer präzisiert; dies trifft auch auf die Modalitäten für die Verwendung der Rückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben zu.

d) Die Spesensätze für die Beobachter sind im Falle von Abweichungen von den üblichen Regelungen der OSZE nicht explizit festgelegt; diese "Flexibilität" stiftet Verwirrung.

e) Für die Währungen sind keine Umrechnungskurse festgesetzt; die Kommission besteht auf Zahlung in Ecu, während die OSZE ihre Zahlungen zum Teil in US-Dollar (USD) leistet und ihre Abschlüsse in österreichischen Schilling (ATS) erstellt.

f) Die Höhe der gezahlten Vorschüsse (80 % für Maßnahmen zu Lasten der Mittel des Jahres 1996 und 60 % für Maßnahmen zu Lasten der Mittel des Jahres 1998) erwies sich als überzogen und führte zu einer Erhöhung des Kassenmittelbestandes der OSZE zu Lasten des Bestandes der Kommission. Da diese, bedingt durch die Finanzregelung der OSZE, die Einlage hoher Beträge nicht durch Einnahme von Zinsen ausgleichen konnte, hätte die Vorschußhöhe drastisch gesenkt werden müssen.

g) Die OSZE muß in ihren Abrechnungen nicht die Summe der pro Maßnahme bereitgestellten Mittel ausweisen bzw. die veranschlagten den tatsächlich aufgewendeten Mitteln gegenüberstellen.

53. Bei Fortsetzung der finanziellen Beziehungen der Kommission zur OSZE wäre es sinnvoll, eine entsprechende vertragliche Regelung auszuarbeiten, die den Erfordernissen, aber auch den Sachzwängen beider Institutionen besser entspricht(24). Insbesondere ist die Bedeutung der Haushaltspläne im Anhang zu den Finanzierungsvereinbarungen und der Vorgaben der Kommission in bezug auf die Rechnungsführung der OSZE sowie der Beibringung von Ausgabenbelegen festzuschreiben.

54. Die von der OSZE für die Wahlen vom September 1996 und September 1997 veranschlagten Mittel lagen deutlich über den tatsächlichen Ausgaben, und die Restbeträge wurden den folgenden Wahlen zugewiesen. Nach Abschluß der - ausschließlich aus Restbeträgen finanzierten - Wahlen vom November 1997 beliefen sich die von der Kommission freigegebenen Mittel noch immer auf 1,1 Mio ECU (siehe Tabelle 3). Nach den Wahlen vom September 1998 werden schätzungsweise mindestens 1,6 Mio ECU freigestellt werden können.

55. Die von der OSZE im Rahmen der GASP-Finanzierungen vorgelegten Durchführungsberichte enthalten nur eine summarische, mitunter recht knappe Beschreibung der durchgeführten Maßnahmen und erzielten Ergebnisse. Der Bericht über die Wahlen 1998 liefert in diesem Zusammenhang bessere Informationen als die Berichte zu den vorhergehenden Maßnahmen, gibt aber nicht an, welche Konsequenzen zu ziehen sind. Die vom Rechnungsführer der OSZE bestätigten Abschlüsse sind viel zu komprimiert, um sich für eine eingehende Prüfung zu eignen. Die OSZE sollte in den Finanzierungsvereinbarungen verpflichtet werden, eine Kopie ihrer Buchungen vorzulegen, damit die Kommission über eine relevante Prüfungsgrundlage verfügt. In Anbetracht der festgestellten Fehler sollten die Abrechnungen nicht vom Rechnungsführer der OSZE, sondern von einem unabhängigen Prüfer, der die Zulässigkeit der Ausgaben bescheinigt, bestätigt werden.

56. Die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung blieb trotz wiederholter Bemühungen der Kommission sehr begrenzt, da die EU-Teams - ohne besondere Kennzeichnung - in die der OSZE integriert wurden(25). Die Unterlagen der Kommission geben auch keinerlei Hinweis darauf, daß diese sich in diesem Bereich besonders engagiert hat, und die OSZE war allem Anschein nach ausschließlich auf die Sichtbarkeit ihrer eigenen Präsenz bedacht.

57. Die aus den für Menschenrechte und Demokratie (B7 - 7) veranschlagten Mitteln finanzierten Maßnahmen wurden von der Kommission ebenfalls weitgehend vernachlässigt (siehe Ziffer 44), und zwar sowohl hinsichtlich der erzielten Ergebnisse als auch der ausgezahlten Vorschüsse. Die Verträge wurden im Juli 1997 dahin gehend abgeändert, daß die Kommunalwahlen vom September 1997 Eingang fanden, die entsprechende Restsumme aus den 1996 geschlossenen Verträgen (500000 ECU) wurde jedoch nie abgerechnet. Zwei der drei vertraglich vorgesehenen Durchführungsberichte wurden dem Dossier nicht beigefügt, und die Zuschußfähigkeit der Ausgaben wurde nicht geprüft.

58. Insgesamt gesehen hat sich das von der Kommission eingerichtete Kontrollinstrumentarium als den Anforderungen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht gewachsen erwiesen. Die Verwendung der aus den Haushaltslinien für die Stützung der Demokratie und der Menschenrechte entnommenen Mittel wurde überhaupt nicht kontrolliert.

59. Zum 31. Dezember 1998 beliefen sich die verfügbaren Summen aus den von der EU an die OSZE sowohl im Rahmen der GASP als auch im Rahmen des "Demokratie"-Programms für die Wahlen in Bosnien-Herzegowina geleisteten Beiträgen auf rund 2 Mio ECU. Die von der OSZE wieder einzuziehenden Beträge können erst nach einer eingehenden Prüfung der Zuschußfähigkeit der Ausgaben vor Ort endgültig bewertet werden (siehe Ziffer 55).

60. Die Art der finanziellen Zusammenarbeit zwischen Kommission und OSZE ist von Grund auf zu prüfen (siehe Ziffer 53).

Schlussfolgerung

61. Bei der Prüfung der Bosnienhilfe zur Wiederherstellung des Rechtsstaates konnten zwei große Maßnahmenbereiche unterschieden werden: die Unterstützung des Betriebs von Einrichtungen oder Unternehmen und die Unterstützung von Einzelaktionen in Form von Projekten.

62. Im Hinblick auf die Hilfen für den Betrieb von Einrichtungen entwickelte die Kommission weder einen der Situation angemessenen Ansatz noch eine angemessene Praxis und behandelte diesen Maßnahmentyp ähnlich wie Projekte. Dies führte zu Problemen, wobei Zahlungsverzögerungen seitens der Kommission sowie die fehlende Klarheit des Rechnungslegungsverfahrens der Begünstigten am schwerwiegendsten sind. Beabsichtigt die Kommission, sich an der Finanzierung von laufenden Maßnahmen zugunsten eines Begünstigten zu beteiligen, muß sie ihre Finanzhilfe in dessen reguläres Verwaltungssystem integrieren, nachdem sie sich zuvor überzeugt hat, daß ein globaler Mechanismus für die Rechnungslegung vorhanden ist und wirklich funktioniert. Handelt es sich um Einrichtungen wie das OHR oder die OSZE, ist es unumgänglich, daß die Kommission mit ihnen Rahmenvereinbarungen trifft, in denen - unter Berücksichtigung der der Verwaltung dieser Einrichtungen eigenen Mechanismen und Sachzwänge - die Modalitäten für die Bereitstellung und Kontrolle der Beiträge aus dem Unionshaushalt festgelegt werden. Im letzten Fall sind die Finanzierungen vorzugsweise als durchführbar und die Beiträge der EU als von den anderen Hilfszahlungen nicht trennbar anzusehen, d. h., die gesamte Verwaltung ist zu prüfen. Dazu sind die vorhandenen Kontrollmechanismen heranzuziehen und, wenn nötig, für deren Ausbau zu sorgen bzw. sich an ihrem Ausbau zu beteiligen.

63. Bei der in Form von Projekten geleisteten Unterstützung ist darauf zu achten, daß die zu ergreifenden Maßnahmen in den Aufgabenbeschreibungen präzise und mit ihrem Wert aufgeführt werden, damit die Projekthaushalte zu regelrechten Kontrollwerkzeugen werden und die Zuschußfähigkeit der Ausgaben somit nicht in Zweifel gezogen werden kann. Am Beispiel der Unterstützung des OBN wird besonders deutlich, wie es nicht laufen soll.

64. Um die Entwicklung der Bürgergesellschaft zu fördern, wäre es wünschenswert, daß die Kommission präzisere Leitlinien gemäß den von ihr selbst für den Balkan festgesetzten Prioritäten annimmt. Bei diesen Prioritäten handelt es sich um die Anwendung demokratischer Grundsätze, die Herstellung der Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung und den Schutz der Minderheiten. Die Kommission hat sich allzuoft darauf beschränkt, den Finanzierungsanträgen, die ihr am plausibelsten erschienen, zu entsprechen. Durch diese Vorgangsweise wurde die Unterstützung aufgesplittert und durchaus sinnvollen, aber nicht vordringlichen Maßnahmen häufig der Vorzug gegeben vor Maßnahmen, die die demokratische Arbeitsweise der Einrichtungen oder der staatlichen Stellen unmittelbarer hätten beeinflussen können. Schließlich müßte auf lokaler Ebene ein auf die Projekte in diesen verschiedenen Bereichen abgestimmtes Kontrollsystem eingerichtet werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. Januar 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Sonderbericht Nr. 5/98 über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien, ABl. C 241 vom 31.7.1998.

(2) Office of the High Representative (Büro des Hohen Repräsentanten), zuständig für die Umsetzung der zivilen Aspekte der Abkommen von Dayton.

(3) Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa.

(4) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.

(5) Föderation Bosnien-Herzegowina.

(6) Republik Srpska.

(7) Örtlicher Bediensteter für technische Hilfe im Auslandsdienst (im allgemeinen EU-Bürger) (Agent Local d'Assistance Technique).

(8) Örtlicher Bediensteter (Agent Local).

(9) ABl. C 349 vom 17.11.1998.

(10) Rat für die Umsetzung des Friedens.

(11) Die in Klammern angeführten Artikelbezeichnungen entsprechen dem Vertrag von Maastricht (7.2.1992).

(12) Diese Kommission umfaßt die Menschenrechtskammer und das "Office of the human rights of the ombudsman for Bosnia-Herzegovina".

(13) In einem gegebenen Land versteht man unter Bürgergesellschaft die Gesamtheit der berufsständischen und sonstigen Gruppierungen oder Vereinigungen, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, die Öffentlichkeit, ihre Vertreter bzw. die staatlichen Stellen mit den Fragen zu konfrontieren, die ihrer Ansicht nach für das Leben des Landes von Bedeutung sind.

(14) Euroclubs: 1,2 Mio ECU; Demokratiebotschaften: 0,2 Mio ECU.

(15) Beispielsweise Projekte für benachteiligte Personen (Kinder und alte Menschen) oder Projekte betreffend die Bereitstellung medizinischer und psychologischer Betreuung.

(16) Open Broadcasting Network (OBN).

(17) United States Agency for International Development.

(18) Ende November 1998 handelte es sich beim OBN um einen im Vereinigten Königreich eingetragenen Trust.

(19) Volksgruppe der Muslime gegenüber den Volksgruppen der Kroaten und Serben.

(20) Gemeinsamer Dienst für Außenbeziehungen.

(21) Siehe Stellungnahme Nr. 1/97 des Rechnungshofes zu den Bedingungen für die Ausführung der Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, Ziffer 30.

(22) Beispielsweise in Form einer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament (KOM-Dokument).

(23) Siehe Stellungnahme Nr. 1/97 des Rechnungshofes, Ziffer 31.

(24) Siehe Stellungnahme Nr. 1/97 des Rechnungshofes, Ziffern 40 und 49.

(25) Siehe insbesondere die Absichten zur stärkeren Sichtbarmachung der Präsenz der EU laut Artikel 3 Absatz 3 der Gemeinsamen Aktion 98/302/GASP vom 30. April 1998, ABl. L 138 vom 9.5.1998.

Antworten der Kommission

Einleitung

1. Der vorliegende Bericht bezieht sich auf den Zeitraum 1996 - 1998. Der vorhergehende Bericht Nr. 5/98 betraf die Wiederaufbaumaßnahmen im Zeitraum 1996 - 1997.

Es sei daran erinnert, daß die Kommission unter besonders schwierigen Bedingungen tätig werden mußte, da die politische Lage in der Region instabil war und die Anwendung der Friedensabkommen von einigen Parteien behindert wurde. Die geleistete Hilfe betraf daher eher die Unterstützung des Friedensprozesses und die Errichtung grundlegender Einrichtungen als Projekte im klassischen Sinne. Diese Unterscheidung ist im Hinblick auf eine korrekte Beurteilung der durchgeführten Maßnahmen wesentlich.

2. Aus den Erfahrungen in Bosnien-Herzegowina wurde für die Maßnahmen im Kosovo die Lehre gezogen, daß eine unmittelbare Präsenz vor Ort und die Fähigkeit, die dortige Verwaltung der Projekte, Verträge und Finanzen zu gewährleisten, von großer Bedeutung sind. Daher wurde im Kosovo bis zur Errichtung einer Wiederaufbauagentur bereits ab Juli eine Task Force von Beamten eingesetzt, die von Experten und lokalen Bediensteten unterstützt wurde.

Zusammenfassung der wichtigsten Bemerkungen

3. Das Konzept einer dezentralen Verwaltung durch die Vertretung in Bosnien-Herzegowina stellt eine radikale Veränderung der bisherigen Gepflogenheiten dar. Tatsächlich zum Tragen kommt die Dezentralisierung dadurch, daß die Vertretung als erste der Kommissionsdelegationen seit Anfang 1999 als Sincom-Antenne (Sincom = Buchhaltungssystem der Kommission) fungiert. Zuvor war das Personal der Vertretung verstärkt und ihr Aufbau so angepaßt worden, daß vor Ort die Verwaltung der Projekte und Finanzen sichergestellt werden kann. Seit Anfang 1999 hat die Kommission schrittweise die meisten freien Stellen besetzt, um eine verantwortliche Durchführung dieses "Pilotprojekts" der Dezentralisierung zu ermöglichen.

4. Nach Ansicht der Kommission sind für die Verwaltung des OHR und ihre möglichen Mängel primär die Aufsichtsstellen des OHR verantwortlich. Da die Strukturen und Entscheidungsprozesse vorgeschrieben sind, hat die Kommission seit jeher darauf gedrängt, daß die Verwaltung der Finanzen und Verträge, die Buchhaltung und die Verfahren strenger gehandhabt werden. 1999 hat das OHR die administrativen und finanziellen Regelungen erheblich verbessert. Die Kommission wird sich bei ihrem nächsten Kontrollbesuch vergewissern, daß die Regelungen auch tatsächlich angewandt werden.

5. Nach Auffassung der Kommission bietet eine Finanzierung in Form von Projekten eine größere Garantie für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel als ein Beitrag zum Haushalt.

6. Die Strategie zielte in der ersten Phase darauf ab, sowohl Projekte zu unterstützen, die zur Lösung der unmittelbaren Probleme beitragen, als auch Projekte mit institutioneller Wirkung.

7. Bei ihrer wichtigsten Maßnahme im Medienbereich hat die Kommission der Zielsetzung (Schaffung unabhängiger Pressekapazitäten rechtzeitig vor den ersten Wahlen) Vorrang vor verfahrenstechnischen Erwägungen (Vorschriften über die Herkunft der Ausrüstungen) eingeräumt. Das betreffende Projekt wird vom OHR noch heute als Stützpfeiler der Strategie für die unabhängigen Medien in Bosnien-Herzegowina angesehen.

8. Die Unterstützung von Initiativen, die der Schaffung eines Gegengewichts in Form unabhängiger Medien und der Ermutigung der Zivilgesellschaft nach Konflikten dienen, ist eine äußerst heikle Angelegenheit. Die Initiativen müssen zwangsläufig mit häufig schwachen Partnern durchgeführt werden, die nur begrenzt über die Fähigkeiten und die nötige Erfahrung für die Erstellung von Berichten in der von der Kommission geforderten Frist und Form verfügen. Die Follow-up-Kapazitäten der Kommission selbst sind wegen des chronischen Personalmangels begrenzt, der um so deutlicher spürbar wird, wenn ein Programm durchgeführt werden soll, das aus einer Vielzahl von kleineren Aufträgen besteht.

9. und 10. Die Zusammenarbeit mit der OSZE hat tatsächlich eine Reihe von Problemen bei der Berichterstattung und Finanzkontrolle aufgeworfen. Die zeitlich parallele Unterstützung bei der Wahlbeobachtung war ein verhältnismäßig neues Gebiet; dasselbe gilt für die gemeinsamen GASP-Aktionen, bei denen ein Gleichgewicht zwischen dem Beschluß des Rates und den Zuständigkeiten der Kommission für die Durchführung und die Finanzen gefunden werden mußte. Es kam zu einem gewissen Brachliegen von Mitteln, nachdem die Restbeträge der Mittelzuweisungen für bereits erfolgte Wahlen auf die nächsten Wahlen übertragen wurden. Diese Mittel lagen auf Konten der internationalen Organisation OSZE. Ende 1999 fand bei dieser eine Rechnungsprüfung statt, um die notwendigen Informationen für die Schließung der Konten für die betreffenden Transaktionen zusammenzutragen.

Die Bemerkungen des Rechnungshofs werfen die Frage auf, ob die Kommission künftig zur Projektdurchführung die einschlägigen politischen Kanäle, wie in den vorliegenden Fällen das OHR und die OSZE, nutzen sollte, deren Regeln und Verwaltungsmechanismen nicht unbedingt der Gemeinschaftspraxis entsprechen. Nach Ansicht der Kommission ist es unabdingbar, daß sich die Haushaltsbehörde zu dieser Frage äußert.

Vertretung der Kommission in Bosnien

11. Was die beiden vom Rechnungshof erwähnten A-Beamten betrifft, so wurde ihre Ersetzung sichergestellt, in einem Fall ohne Unterbrechung und im anderen mit einigen Monaten Unterbrechung, was jedoch im Rahmen der Rotation nicht ungewöhnlich ist.

Was die Besetzung der Posten des Außendienstes betrifft, so hat die Kommission am 8. April 1997 einen Beschluß(1) gefaßt, wonach die A-Beamten der Generaldirektion der Gruppe Außenbeziehungen ab dem Jahr 2000 zur Übernahme von Funktionen im Außendienst verpflichtet sind. Bisher konnte die Kommission jedoch die Beamtenposten in der Regel mit Hilfe des bestehenden Rotationsverfahrens besetzen.

Beitrag der EU zu den Verwaltungsausgaben des Büros des Hohen Repräsentanten in Bosnien-Herzegowina

Verwaltung und Mittelbewirtschaftung

14. Mit dem vom Rat (Energie) am 11 Mai 1999 angenommenen Beschluß wurde der Beitrag der EU ab dem Haushaltsplan 1999 auf 53 % erhöht, wobei folgende Voraussetzungen zu erfuellen sind:

a) keine Nettoerhöhung des Beitrags der EU für 1999,

b) Nettoverringerung des OHR-Haushalts für das Jahr 2000,

c) keine rückwirkende Kostenübernahme.

15. und 16. Seit 1995 hat die Kommission im Rahmen der Überwachung der Verwaltung des OHR Maßnahmen ergriffen, die der jeweiligen Sachlage schrittweise angepaßt wurden. Hier ist vor allem folgendes zu nennen:

a) Einführung einer spezifischen vertraglichen Vorkehrung durch die Kommission, da das OHR keine Rechtspersönlichkeit besitzt; dabei wird ausdrücklich Bezug auf die Finanzordnung genommen (Schriftwechsel in den Jahren 1995, 1996, 1997 und 1998);

b) politische Unterstützung durch die Kommission bei den belgischen Behörden, um das Statut der OHR in Belgien zu regeln (März 1997);

c) Organisation eines Kontrollbesuchs im April 1996 unter Teilnahme des Finanzkontrolleurs der Kommission;

d) Veranstaltung zahlreicher Sitzungen (eine im Beisein des Rechnungshofs im März 1995), um das OHR in Haushalts- und Finanzfragen zu unterstützen und einen geeigneten Kofinanzierungsmechanismus auszuarbeiten und die Anwendung der Regeln für die Auftragsvergabe vorzubereiten;

e) Übermittlung eines ausführlichen Aide-Mémoire an das OHR zur Durchführung der GASP-Beiträge (zuletzt im Januar 1999 aktualisiert).

17. Der Finanzdirektor des OHR wurde 1999 abgelöst. Darüber hinaus forderte die Kommission im Januar 1999 anläßlich eines Kontrollbesuchs vom OHR, eine Ausschreibung für neue Rechnungsprüfer durchzuführen.

18. Nach Ansicht der Kommission hat sich das OHR nach und nach bemüht, den Finanzexperten ausführliche Haushaltspläne vorzulegen und ihren Forderungen nachzukommen. Darüber hinaus hat das OHR auch ausführliche Angaben zu bestimmten Fragen der Finanzexperten vorgelegt (z. B. Fragen hinsichtlich der Einstellung von Personal). 1999 hat die Organisation das Bestandsverzeichnis aktualisiert und die Nutzung der Ressourcen verbessert (z. B. Verkehrspolitik). Die Brüsseler Dienststellen werden schrittweise nach Sarajevo verlegt, da bestimmte Aufgaben seit kurzem vor Ort ausgeführt werden können (z. B. Reisebüro). Langfristig wird das OHR in Brüssel nur noch minimal vertreten sein.

19. Seit Anfang 1999 hat das OHR der Einführung strenger Vorschriften für seine Dienststellen besondere Aufmerksamkeit gewidmet: Personal, Transport, Reisen, Auftragsvergabe, Finanzvorschriften. Die Kommission bestand im Herbst 1998 bei der Vorbereitung des Haushalts 1999 auf einer besseren Kontrolle der Einstellungen und konnte die übrigen Geber von der Notwendigkeit überzeugen, hierfür folgendes Verfahren einzuführen: Zunächst muß das OHR auf entsandtes Personal zurückgreifen, dann auf Einstellungen auf lokaler Ebene, und erst, wenn keine andere Möglichkeit gefunden wird, kann ausländisches Personal unter Vertrag genommen werden. Folglich werden die Einstellungen seit Herbst 1998 stärker von den Finanzexperten kontrolliert, um vor allem Erhöhungen der Lohn- und Gehaltsmasse zu verhindern. Der Haushaltsplan 1999 sieht eine Verringerung der Lohn- und Gehaltskosten vor, und die Kommission hat darauf bestanden, daß diese Bemühungen in der Haushaltsplanung des OHR für das Jahr 2000 fortgesetzt werden. Die Zahlung von Mietzuschüssen wurde auf der Ebene der Finanzexperten geregelt, die darauf drangen, daß die Heimatbehörden der entsandten Personen das Lancaster-House-Abkommen (8./9. Dezember 1995) strikt befolgen.

Diese Maßnahmen wurden in dem vom Lenkungsausschuß am 29. Oktober 1999 förmlich angenommenen Haushaltsplan 2000 konkret festgeschrieben.

20. Die Kommission beteiligte sich sehr aktiv an der Festlegung der Bezüge des Hohen Repräsentanten des OHR im Jahr 1995 und an dem Beschluß, diese an die Bezüge eines Kommissionsmitglieds mit ähnlicher familiärer Situation anzugleichen. Man war zu dem Schluß gelangt, daß die Bezüge den Aufgaben sowie dem Umfang der Verantwortung und der mitgebrachten Erfahrung Rechnung tragen müssen.

1997 war es aufgrund der politischen Sachzwänge nötig, so schnell wie möglich zu handeln, was zu einigen voreiligen Beschlüssen führte, die die Kommission wegen der politischen Brisanz des Dossiers und des Status der betreffenden Persönlichkeiten nicht anfechten konnte. Wegen der anfangs fehlenden Rechtspersönlichkeit des OHR und der Notwendigkeit, rasch zu handeln, um dessen Errichtung angesichts der äußerst schwierigen lokalen Gegebenheiten zu erleichtern, stützten sich die vertraglichen Beziehungen zwischen der Kommission und dem Hohen Repräsentanten auf einen Briefwechsel.

Dennoch nahm die Kommission die Ernennung des dritten Hohen Repräsentanten Mitte 1999 zum Anlaß, die Frage erneut zu prüfen, um gemeinsam mit dem OHR besser durchdachte, gerechtere und transparentere Lösungen zu finden (siehe Ziffern 18 - 19).

Zuständigkeitsbereiche der Organe

22. Die Geber überwachen die Verwaltung des OHR immer sorgfältiger, da sie ihm bedeutende Aufgaben übertragen, die mit erheblichen Kosten verbunden sind. Die einzelnen Dienste des OHR (siehe Ziffer 19) haben nun ihre eigenen Strategien festgelegt. Die Geber beabsichtigen, deren Anwendung unter dem neuen Hohen Repräsentanten zu überwachen (zur Höhe des Beitrags der EU siehe Ziffer 14). Bei der Vorbereitung des Haushalts 2000, der am 29. Oktober 1999 vom Lenkungsausschuß in Sarajevo förmlich angenommen wurde, wurden erhebliche Rationalisierungsanstrengungen unternommen.

Schlußfolgerung

23. Die Kommission erinnert daran, daß das OHR dem PIC (Peace Implementation Council) und seinem Lenkungsausschuß untersteht. Die Gemeinschaft trägt aus ihrem Haushalt mit 50 - 53 % zum Haushalt des OHR bei. Die Unterstützung erfolgt im Rahmen der vom Rat verabschiedeten Gemeinsamen Aktionen der GASP. In diesem Zusammenhang ist es der Kommission gelungen, schrittweise eine größere Transparenz und Strenge bei der Verwaltung des OHR einzuführen. Das OHR ist den von der Kommission vor allem nach einem Besuch im Januar 1999 abgegebenen Empfehlungen in zufriedenstellender Weise nachgekommen. Für Ende 1999 war eine erneute Kontrolle der Anwendung dieser Empfehlungen vorgesehen, die jedoch wegen der Unabkömmlichkeit des OHR auf März 2000 verschoben wurde.

Was die technischen Maßnahmen und internen Regelungen des OHR betrifft, so ist die Kommission der Ansicht, daß der Rechnungshof sie damit für Aufgaben verantwortlich macht, für die die Verwaltungsorgane des OHR zuständig sind.

Unterstützung der Menschenrechte und der Medien

Einrichtungen für die Wahrung der Grundrechte

27. Das aufgrund des Abkommens von Dayton errichtete Büro des Menschenrechtsbeauftragten wird seit 1996 im Rahmen der Programme Phare und Obnova unterstützt. Die Kommission hat vor allem über ihr Büro in Sarajevo enge Arbeitsbeziehungen zu dieser Einrichtung sowie zu dem Büro des Hohen Repräsentanten entwickelt, der eine Schlüsselfunktion bei der Koordinierung der Unterstützung der sogenannten Dayton-Einrichtungen ausübt.

28. Die Unterstützung der EG erfolgt tatsächlich über Projektvorschläge, die eine umfassende Aufschlüsselung von Kosten und Zahlungen gegen Vorlage von Fortschrittsberichten beinhalten. Die Kommission ist sich bewußt, welchen Schwierigkeiten sich Einrichtungen wie das Büro des Menschenrechtsbeauftragten bei der Mittelbewirtschaftung gegenübersehen. Die von der Kommission gewählte Lösung zielt jedoch darauf ab, ein Hoechstmaß an Transparenz und Rechenschaftspflicht für die Beiträge von Phare und Obnova sicherzustellen. Die Kommission pflichtet dem Rechnungshof darin bei, daß die lokalen Behörden bei der Errichtung tragfähiger Einrichtungen begleitet werden müssen, möchte jedoch diesbezüglich das OHR wieder in seine Rolle einsetzen. Der Rechnungshof schlägt die Zahlung direkter Beiträge zu den Haushalten der öffentlichen Einrichtungen der Region vor. Dies steht jedoch im Widerspruch zu dem bisherigen Vorgehen der Kommission, die die Unterstützung spezifischer Maßnahmen vorzieht und nur in wenigen Ausnahmefällen globale Beiträge zu den Haushalten der Begünstigten gestattet. Die Kommission hat diese Lösung gewählt, um eine ordnungsgemäße Verwaltung und Kontrolle zu gewährleisten.

Unterstützung der Bürgergesellschaft

29. Die Kommissionsdienststellen haben das Projekt zur Errichtung einer Stiftung für Demokratie in Bosnien-Herzegowina eingehend geprüft.

Mit dem Projekt sollen Ziele verwirklicht werden, die weitgehend auch von der Internationalen Gemeinschaft und insbesondere der Europäischen Kommission angestrebt werden.

Mit der Unterstützung dieses Projekts (gemeinsam mit einer zwischenstaatlichen Organisation) ist die Kommission einer Anregung des Europäischen Parlaments gefolgt.

Die Kommission hat die inzwischen gegründete Stiftung (die in den Niederlanden registriert wurde, da in Bosnien-Herzegowina kein Gesetz über Vereinigungen und Stiftungen existiert) gebeten, einige Aspekte ihres Finanzierungsvorschlags zu überarbeiten.

Die Stiftung hat daraufhin ein geändertes Projekt vorgelegt, das die Kommission nun prüft, damit die für die Finanzierung erforderlichen internen Verfahren eingeleitet werden können.

31. Der Rechnungshof kritisiert die Unterstützung von Clubs (Demokratiebotschaften und Euroclubs), die unter der Schirmherrschaft des Europarates gegründet wurden, und beanstandet, daß die Ergebnisse nicht bewertet wurden. Wenngleich eingeräumt werden muß, daß diese Unterstützung nicht in allen Fällen zu positiven Ergebnissen geführt hat, ist darauf hinzuweisen, daß es sich um Solidaritätsmaßnahmen handelte, die in einigen Fällen - wie in Tuzla - zu guten Erfolgen geführt haben.

33. Die Kommission schließt sich der Feststellung des Rechnungshofs hinsichtlich der unmittelbaren positiven Auswirkungen an. Das längerfristige Ziel besteht - im Einklang mit der Anmerkung des Hofs - darin, die sozialen Dienste zu stärken, die in den Zuständigkeitsbereich der Behörden des jeweiligen Landesteils fallen.

34. Die Unterstützung zugunsten der Universität von Sarajevo im Rahmen des Programms "Europa für Sarajevo" sollte die Initiativen "Demokratieprogramm" und "Tempus" ergänzen. Ein Auftrag im Wert 750000 EUR wurde an den World University Service vergeben, der unmittelbare Unterstützung für den Aufbau der Universität leisten sollte. Darüber hinaus wurden 3,1 Mio. EUR für die Rehabilitierung der Gebäude der Fakultäten Philosophie, Jura, Medizin und Mathematik bereitgestellt, die nicht über das Demokratieprogramm oder Tempus hätte finanziert werden können.

35. Die Strategie der Kommission bestand darin, ihre Bemühungen zunächst zu diversifizieren, und zwar nicht nur in bezug auf die Interventionsbereiche, sondern auch in bezug auf die verwendeten Instrumente. Die Bemühungen können sich nun schrittweise wieder stärker auf die Einrichtungen des öffentlichen Lebens konzentrieren.

Unterstützung der Medien

37. Der damalige Hohe Repräsentant hatte aus politischen Gründen gewünscht, daß das OBN (Open Broadcast Network) vor den Wahlen vom September 1996 Sendungen ausstrahlen konnte. Dies führte dazu, daß das Netz der unabhängigen Sender im Frühling und Sommer 1996 sehr rasch aufgebaut wurde (normalerweise dauert es bis zur Inbetriebnahme eines Senders mindestens 12 bis 18 Monate). Es ist richtig, daß die Kommission, die beschlossen hatte, das OBN aufgrund der politischen Bedeutung des Projekts zu unterstützen, dabei jedoch nur über sehr kurze Fristen verfügte und vor dem Problem stand, daß sie den Gemeinschaftsbeitrag nicht von den normalerweise für Phare geltenden Regeln abhängig machen konnte. Aufgrund der Dringlichkeit räumte die Kommission den Zielsetzungen der Maßnahme (Beitrag zum Aufbau einer unabhängigen Presse rechtzeitig vor den Wahlen) Vorrang vor verfahrenstechnischen Überlegungen (Vorschriften über die Herkunft von Ausrüstungen) ein.

38.- 40. Dieses Projekt war, verglichen mit den üblicherweise von der Kommission unterstützen Projekten, von Anfang an untypisch: Ursprünglich handelte es sich um eine politisch motivierte und durch öffentliche Mittel finanzierte Initiative der internationalen Gemeinschaft, und anschließend sollte daraus ein bosnischer Privatsender entstehen.

Hinzu kam, daß das OBN rentabel sein mußte, während die bosnische Wirtschaft - und in der Folge der Medienmarkt (Mittel von privaten Werbekunden) - sehr schwach ist. Die wechselnden Unternehmensführungen des OBN legten der Kommission eine Reihe von Geschäftsplänen vor. Tatsächlich wird das OBN auf sehr kurze Sicht sicherlich nicht rentabel sein, zumal dieser Sender unter besonders schwierigen Bedingungen und in einem ungewissen wirtschaftlichen Umfeld gegründet wurde.

Dieser Mangel an kurzfristiger Rentabilität stellt jedoch nicht in Frage, daß es politisch richtig war, diesen Sender zu unterstützen, der seine wirtschaftliche Lebensfähigkeit langfristig mit Hilfe privater Werbekunden (lokal, regional oder international) sicherstellen muß, statt sich finanziell noch stärker vom OHR oder internationalen Gebern abhängig zu machen. In politischer Hinsicht würde eine direkte und ausschließliche Finanzierung durch das OHR möglicherweise noch weiter dazu beitragen, daß das OBN von der bosnischen Öffentlichkeit als von der internationalen Gemeinschaft abhängiger Fernsehsender wahrgenommen wird. Das betreffende Projekt war als Stützpfeiler der internationalen Strategie für Bosnien-Herzegowina gedacht und wird vom OHR auch weiterhin als solcher angesehen. Darüber hinaus hat diese Strategie des OHR die Zustimmung der gesamten internationalen Gemeinschaft erhalten, denn die Notwendigkeit einer politischen und finanziellen Unterstützung dieses Senderverbunds wurde in sämtlichen Schlußfolgerungen der Peace Implementation Conferences(2) seit der Konferenz von London im Dezember 1996 hervorgehoben(3). Von der politischen Bedeutung des Projekts zeugt, daß die Internet-Seite des OHR direkten Zugang zu Informationen über das OBN bietet.

41. Bereits 1994 (als der Krieg in Bosnien noch nicht beendet war) beschloß die Kommission, die unabhängigen Medien in Bosnien-Herzegowina zu unterstützen. Die Projekte wurden vor allem während des Krieges anhand fachlicher und politischer Kriterien ausgewählt. Die Überwachung bestimmter Verträge blieb anschließend nicht ohne Probleme, da gute Journalisten oder Chefredakteure (die sich angesichts der Lage in Bosnien-Herzegowina körperlichen Gefahren aussetzen) nicht unbedingt auch gute Finanzverwalter sind. Ein Vertrag von 1994 beispielsweise, der die Unterstützung der Wochenzeitung Dani zum Gegenstand hatte, wurde aufgrund der Schwierigkeiten, einen Finanzbericht zu erlangen, erst jetzt abschließend bearbeitet. Dessen ungeachtet ist Dani auf Ebene der unabhängigen Presse in Bosnien-Herzegowina noch heute führend.

Abwicklung der Maßnahmen

42. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, der zu Recht darauf hinweist, daß die Aufgabenbeschreibungen in der Regel nicht als Überwachungsinstrument verwendet werden konnten. Die Kommission wird sich um Abhilfe bemühen, indem sie gegebenenfalls angemessene Rückforderungen vornimmt.

43. Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß die Arbeitsbedingungen vor Ort gelegentlich unvermeidliche Schwierigkeiten und Risiken mit sich bringen, vor allem, wenn es darum geht, zu Stabilisierungs- und Friedensprozessen beizutragen.

Was die Zuschüsse für Presseunternehmen betrifft, so war es angesichts der in Ziffer 41 erläuterten Umstände, unter denen die Auswahl erfolgte, nicht möglich, von Prüfern testierte Abschlüsse vorzulegen.

44. Die Kommission bedauert, daß seinerzeit bestimmte Dossiers nicht mit ausreichender Sorgfalt von den zentralen Stellen in Brüssel überwacht werden konnten. Wie der Rechnungshof richtig feststellt, bestand das Grundproblem darin, daß die Begünstigten die Durchführungsberichte zu spät vorlegten. Die meisten Begünstigten waren kleine NRO oder lokale Presseeinrichtungen, die vor Ort keine Partner fanden, die sie bei der Überwachung ihrer Projekte beraten konnten.

45. Die dezentrale Verwaltung mit Hilfe der Delegationen dürfte künftig eine bessere Überwachung sämtlicher Projekte ermöglichen. Die Verwaltung von Brüssel aus wurde durch den Mangel an Personal beeinträchtigt, der um so deutlicher zu spüren ist, wenn es um die Verwaltung eines aus zahlreichen kleineren Projektaufträgen bestehenden Programms geht.

Unterstützung der Wahlen

46.- 49. Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß die vorbereitenden Unterlagen aus den Beobachtungsprojekten einschließlich der Aufstellung der Kosten aus den OSZE-Wahlbudgets bestanden. Diese Unterlagen waren bereits in Wien von den EU-Mitgliedstaaten in ihrer Funktion als OSZE-Mitglieder gebilligt worden. Der Rat vertrat die Auffassung, daß die OSZE-Unterlagen eine solide Grundlage für die Ausarbeitung gemeinsamer Aktionen boten.

Bei der Unterstützung der Wahlen in Bosnien-Herzegowina handelte es sich nicht um einen Standardvertrag oder ein Standardprojekt der finanziellen und technischen Zusammenarbeit. Die gemeinsamen Aktionen waren nicht als Haushaltsstützung für die OSZE konzipiert, sondern zielten darauf ab, die Beteiligung der EU an der OSZE in der Nachkriegssituation zu erleichtern.

Um ihre Wirksamkeit zu gewährleisten, mußte die Unterstützung der EU für den Dayton-Friedensprozeß (es bestand keine Alternative zur Inanspruchnahme der OSZE) hinsichtlich Art und Dauer aus folgenden Gründen flexibel sein:

i) Art des Prozesses in Bosnien-Herzegowina: sofortige Konfliktlösung

Die Wahlbeobachtung stellte vor allem eine Komponente des dynamischen Konfliktlösungsprozesses dar. Eine Reihe von Schlüsselelementen dieses Prozesses mußte parallel zu den Vorbereitungen auf die Wahlen mit den Parteien des Dayton-Abkommens ausgearbeitet, ausgehandelt und vereinbart werden. Dies betraf weite Teile der Struktur des Wahlvorgangs und die zeitliche Abwicklung einiger seiner wesentlichen Komponenten. Schlug alles andere fehl, so mußte der OSZE-Vorsitzende der provisorischen Wahlkommission oft in letzter Minute Gebrauch von seiner außerordentlichen Entscheidungsbefugnis machen. Die sofortige Problemlösung und Entscheidungsfindung bildeten feste Bestandteile des Wahlprozesses.

ii) Bereitstellung von Beobachtern durch die Mitgliedstaaten

Die Bereitstellung von Beobachtern aus der EU lag ausschließlich in der Hand der Mitgliedstaaten, auf die ein bestimmter Anteil der OSZE-Beobachter insgesamt entfallen sollte. Es war eine gewisse Haushaltsflexibilität erforderlich, um einer etwaigen Über- oder Unterversorgung mit Beobachtern und der Länge ihres Aufenthalts gerecht zu werden. Die letztliche Zusammensetzung der Nationalitäten hatte Auswirkungen auf die Reisekosten insgesamt. So hätten beispielsweise mehr Beobachter aus Skandinavien und weniger aus Italien die Reisekosten insgesamt erhöht.

iii) Bereitstellung und Kosten der Unterstützung von Wahlbeobachtern durch die OSZE

Die Kommission verfügte über keine unabhängigen Quellen, um sich ein Bild über die Kosten der Unterstützung der Wahlbeobachter vor Ort zu verschaffen. Daher mußte sie sich auf die OSZE-Schätzungen verlassen, die die Mitgliedstaaten auf der OSZE-Konferenz in Wien bereits gebilligt hatten. Angesichts der Art der Kosten für die Unterstützung war eine gewisse Flexibilität bei der Erstellung des Mittelansatzes der EU geboten. Die Kosten der von der OSZE zu leistenden Unterstützung wurden in österreichischen Schilling veranschlagt, während einige der Ausgaben vor Ort in US-Dollar zu zahlen sein würden. Wegen der Wechselkursunsicherheit war Flexibilität angebracht.

Für die Zahlungen der EU wurde ein Hoechstbetrag festgesetzt, um die finanzielle Flexibilität, die für wirksame Maßnahmen der Beobachter im Rahmen der gemeinsamen Aktion der EU erforderlich war, zu begrenzen.

iv) Wahrnehmung durch die OSZE

Die Kommission machte bei allen Kontakten mit der OSZE deutlich, daß die EU-Finanzierung keinen Pauschalbetrag darstellte, sondern speziell für die Unterstützung der Wahlbeobachter im Rahmen der gemeinsamen EU-Aktion bereitgestellt wurde.

50. Nach Ansicht der Kommission wird das Fehlen eines Ablaufdatums für die gemeinsame Aktion ausreichend durch den oben bereits begründeten Bedarf an Flexibilität gerechtfertigt. Was die Bewertung der Aktion betrifft, so heißt es in Artikel 5 der Gemeinsamen Aktion vom 10. Juni 1996 (96/406/GASP): "Der Rat prüft den Stand der Umsetzung dieser Gemeinsamen Aktion". Die Mitgliedstaaten hatten die Möglichkeit, eine solche Prüfung im Rahmen der OSZE vorzunehmen.

51. Hierzu möchte die Kommission feststellen, daß sie sich auf die seinerzeit einzigen verfügbaren Kostenangaben gestützt hat, die von den Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als OSZE-Mitglieder in Wien bereits gebilligt worden waren. Eine unabhängige Überprüfung war innerhalb des Zeitrahmens kaum realisierbar.

Um derartige Situationen zu vermeiden, möchte die Kommission die Haushaltsvorausschätzungen für die gemeinsamen Aktionen verbessern und hat daher einen spezifischen Finanzbogen für die GASP entworfen, um sowohl die voraussichtlichen Einzelkosten als auch die Bedingungen für die Durchführung der vom Rat verabschiedeten gemeinsamen Aktion genauer zu definieren.

52. Es ist hervorzuheben, daß die Zuständigkeit der Kommission in diesem Bereich durch keinerlei Autonomie untermauert wird, und zwar weder hinsichtlich der Auswahl des Begünstigten (die vom Rat getroffen wird) noch hinsichtlich der Höhe und der Zusammensetzung des Haushalts, die von der OSZE festgelegt werden. Darüber hinaus verfügen die Kommissionsdienststellen nicht über das Sachwissen für die Beurteilung der Stichhaltigkeit der Haushaltsvorausschätzungen, während innerhalb der OSZE spezielle Stellen mit dieser Art von Aufgaben betraut sind.

a) Die Kommission weist darauf hin, daß unter den gegebenen Umständen Flexibilität erforderlich war. Die beigefügten Haushaltspläne entsprachen dem Sinn und Zweck der gemeinsamen Aktion für die vom Rat erlassenen Beschlüsse. Der Hoechstbetrag war jeweils in den Vereinbarungen selbst festgelegt.

b) Die Kommission möchte hervorheben, daß die Beobachter im Rahmen der gemeinsamen Aktion der EU die einzigen Empfänger der entsprechenden Mittel waren und ausschließlich über diese Aktion finanziert wurden. Der von der Kommission entworfene Finanzbogen enthält eine Tabelle mit den übrigen Beiträgen, um eine Gesamtübersicht über die Finanzierungen und Sachleistungen zu ermöglichen, die im Rahmen einer gemeinsamen Aktion oder eines GASP-Beschlusses des Rates eingebracht werden.

c) und e) Um die Wiederholung einer solchen Situation zu vermeiden, werden die Bemerkungen des Rechnungshofs in den neuen von der Kommission erstellten Verträgen systematisch berücksichtigt.

d) Die Vorausschätzungen stützten sich auf die individuellen Kosten, die die Kommission bei Erhalt der Finanzberichte geprüft hat.

f) Aufgrund offenbar gerechtfertigter Anträge der OSZE wurde angesichts der Dringlichkeit und der politischen Bedeutung der ersten Wahlen ein Vorschuß von 80 % gewährt. Dieser Prozentsatz wurde anschließend drastisch gesenkt (auf 60 %), da die Kommission vor allem anhand der Finanzberichte der OSZE über die ersten beiden Beiträge feststellte, daß die Vorausschätzungen der Organisation im Vergleich zu den getätigten Ausgaben zu hoch lagen.

g) Die Kommission wird prüfen, inwieweit die Abrechnungen, die die OSZE ihr vorzulegen hat, verbessert werden können. Die geplante Rechnungsprüfung wird zur Klärung dieser Frage beitragen.

53. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofs über ihre Beziehungen zur OSZE, die in dieselbe Richtung zielt wie ihre eigenen Bemühungen, zur Kenntnis.

54. Die Kommission hat einen unabhängigen Experten beauftragt, ab Ende 1999 sämtliche an die OSZE gezahlten Beiträge vor Ort zu prüfen. Die möglicherweise erforderlichen Freistellungen werden anhand der Ergebnisse dieser Prüfung vorgenommen.

55. Da es nicht Aufgabe des Rechnungsprüfers der OSZE ist, die vom Rechnungsführer der OSZE vorgelegten Abrechnungen zu prüfen, werden letztere von dem von der Kommission beauftragten unabhängigen Experten vor Ort geprüft werden.

56. Die OSZE verfügte über ein politisches Mandat für die Wahlbeobachtung, das ihr die internationale Gemeinschaft erteilt hatte. Es hat sich als schwierig erwiesen, vor Ort die gewünschte politische Sichtbarkeit der EU zu verwirklichen. Dennoch hat die Kommission ihr Möglichstes getan, um den europäischen Kontinent über die Aktionen der EU in Bosnien-Herzegowina zu informieren.

57. und 58. Die Maßnahmen, die aus den 1996 für Menschenrechte und Demokratie gewährten Mitteln finanziert wurden, wurden Mitte 1997 neu definiert und die entsprechenden Verträge mit Zusätzen versehen, um auch die Kommunalwahlen vom Herbst 1997 erfassen.

Die betreffenden Verträge konnten aus verschiedenen Gründen nicht abschließend bearbeitet werden. So hat die Kommission trotz mehrerer an die OSZE gerichteter Aufforderungen immer noch nicht die abschließenden Berichte erhalten; darüber hinaus entstand eine gewisse Verwirrung wegen bestimmter Zwischenberichte, die verspätet von der OSZE vorgelegt wurden. Die Mitte 1998 erfolgte Neuverteilung der Aufgaben - und damit des Personals und der Dossiers - zwischen den für Außenbeziehungen zuständigen GD und dem SCR hat die abschließende Bearbeitung der Verträge zusätzlich verzögert: Darüber hinaus war es wegen der allgemeinen Personalknappheit in den für Außenbeziehungen zuständigen Diensten nicht möglich, auf alle Prioritäten gleich schnell zu reagieren.

Die Kommission bereitet für Ende 1999 und Anfang 2000 eine vollständige Rechnungsprüfung vor, die ein unabhängiger Experte beim Sitz der OSZE in Wien vornehmen wird, um die OSZE-Aktionen zu prüfen, die aus den für die GASP und für Demokratiemaßnahmen vorgesehenen Mitteln des Gemeinschaftshaushalts finanziert wurden.

59. Die Kommission hat über die Verwendung der Gemeinschaftszuschüsse im Jahr 1996 Berichte erhalten, auf deren Grundlage sie die Verträge im Hinblick auf die Wahlen im Jahr 1997 änderte. Es ist richtig, daß die Kommission immer noch nicht die abschließenden Berichte über diesen geänderten Abschnitt der Verträge erhalten hat. Die von der OSZE vorgelegten Berichte sind zu kurz gefaßt, um die getätigten förderfähigen Ausgaben und die noch abzuwickelnden Mittelbindungen zu ermitteln. Daher ist es auch Ziel der geplanten Rechnungsprüfung, einen umfassenden Überblick darüber zu vermitteln, wie die OSZE ihren vertraglichen Verpflichtungen nachgekommen ist und wie es um die noch abzuwickelnden Mittelbindungen bestellt ist.

60. Die Kommission teilt die Meinung, daß die finanzielle Zusammenarbeit mit der OSZE überprüft werden muß. Dazu wird die Rechnungsprüfung beitragen.

Die Bemerkungen des Rechnungshofs betreffen jedoch einen breiteren Problemkreis. Es stellt sich die Frage, inwiefern die Kommission die für die Projektdurchführung politisch am besten geeigneten Kanäle nutzen kann, wie im vorliegenden Fall das OHR und die OSZE oder in anderen Zusammenhängen sonstige internationale Einrichtungen mit spezifischem Mandat, deren Verwaltungsregeln und -verfahren jedoch nicht notwendigerweise der Gemeinschaftspraxis entsprechen.

Die Kommission würde in dieser Hinsicht gerne klare Leitlinien von der Haushaltsbehörde erhalten. Sie kann nicht immer wieder der Situation ausgesetzt werden, daß sie Aufgaben bewältigen muß, die ihre Kompetenzen überschreiten.

Schlussfolgerung

62. Die Kommission nimmt die Empfehlung des Rechnungshofs zur Kenntnis, der in bestimmten Fällen eine laufende Finanzierung anstelle der Projektfinanzierung vorziehen würde. Sie stellt fest, daß der Hof diese Finanzierungsart von einem Mechanismus für die Rechnungslegung abhängig macht bzw. die Kommission auffordert, erforderlichenfalls zur Verstärkung bestehender Kontrollmechanismen beizutragen. Die Kommission hält die Argumentation des Rechnungshofs für stichhaltig, möchte jedoch anmerken, daß es unrealistisch wäre zu erwarten, daß diese Bedingungen bei Maßnahmen in aus dem Gleichgewicht geratenen Gesellschaften ohne weiteres erfuellt werden können. Darüber hinaus sind die Aufgaben, die der Kommission übertragen werden können, begrenzt; dies gilt insbesondere für die Einführung angemessener Verfahren bei anderen internationalen Organisationen.

63. Die Kommission teilt grundsätzlich die Ansicht, daß die Aufgabenbeschreibungen und die Projekthaushalte überwacht werden müssen, und bemüht sich, die betreffenden Instrumente zu verbessern, wie bereits in Ziffer 43 ausgeführt.

Was die Unterstützung des OBN betrifft, so weist die Kommission erneut darauf hin, daß das OBN trotz der aufgetretenen Schwierigkeiten weiterhin als Stützpfeiler der Strategie des OHR in Bosnien-Herzegowina angesehen wird.

64. Die Entwicklung der Zivilgesellschaft muß notwendigerweise in mehreren Phasen erfolgen, um den spezifischen Umständen Rechnung zu tragen. Was die Balkanländer betrifft, so sollte das Hauptgewicht in der Nachkriegsphase auf die Unterstützung der Errichtung von Interessengruppen und ihre verschiedenen Initiativen gelegt werden, während die Prioritäten in späteren Phasen je nach Entwicklungsstand in den einzelnen Bereichen festgelegt werden können.

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission in ihrer Aufforderung zur Einreichung von Projektvorschlägen im Rahmen des Kapitels B7 - 70 als thematische Prioritäten des Jahres 1999 für die Haushaltslinie B7 - 700 (Nachfolgerepubliken des ehemaligen Jugoslawien) folgendes festgelegt:

- Aufbau der Demokratie, des Rechtsstaats und der Zivilgesellschaft, Friedensprozeß, Abbau der Spannungen zwischen den ethnischen Gruppen und Dialog zwischen ihnen;

- gleichberechtigte Beteiligung von Frauen an Entscheidungsprozessen;

- Förderung freier und unabhängiger Medien und der Pressefreiheit;

- Unterstützung der anfälligsten Gruppen.

(1) Beschluß SEK(97) 605 vom 8.4.1997.

(2) Konferenzen zur Umsetzung des Friedensabkommens (PIC), auf denen Frankreich, Kanada, Deutschland, Italien, Japan, Rußland, das Vereinigte Königreich, die Vereinigten Staaten, der Vorsitz der EU, die Europäische Union, die Vereinten Nationen, die UNHCR, die OSZE und die NATO vertreten sind.

(3) "Der Rat erkennt die vordringliche Bedeutung der Problematik der unabhängigen Medien und die Notwendigkeit an, zur Finanzierung der zweiten Phase des Projekts 'Open Broadcast Network' im Rahmen des zweijährigen Konsolidierungsplans beizutragen. Der Rat begrüßt die Verstärkung der Rolle des Büros des Hohen Repräsentanten bei der Koordinierung der Hilfe für die unabhängigen Medien." Zu den Schlußfolgerungen der späteren PIC siehe die Web-Site des OHR (http://www.ohr.int/pic.htm).