DE Amtsblatt der Europäischen Union L 203/1

BESCHLUSS (EU) 2016/1208 DER KOMMISSION

vom 23. Dezember 2015

über die staatliche Beihilfe Italiens zugunsten der Banca Tercas (SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN))

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2015) 9526)

(Nur der italienische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1),

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Durch Presseberichte und die Websites der italienischen Bank Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA und des italienischen Einlagensicherungssystems Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (im Folgenden „FITD“ oder „Fonds“) hat die Kommission erfahren, dass der FITD Maßnahmen zur Unterstützung der Bank durchgeführt hat.

(2) Von der Kommission am 8. August und 10. Oktober 2014 an Italien übermittelte Auskunftsersuchen wurden am 16. September und 14. November 2014 beantwortet.

(3) Mit Schreiben vom 27. Februar 2015 (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“) unterrichtete die Kommission Italien über ihren Beschluss, wegen der Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einzuleiten.

(4) Der Einleitungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 24. April 2015 (2) veröffentlicht. Die Kommission hat alle Beteiligten aufgefordert, sich zu der Beihilfe zu äußern.

(5) Am 2. April 2015 ging eine Stellungnahme Italiens bei der Kommission ein.

(6) Am 22. Mai 2015 erhielt die Kommission Stellungnahmen von zwei Beteiligten, der Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA und der Banca Popolare di Bari SCpA (BPB).

(7) Am selben Tag gingen Stellungnahmen des FITD und der italienischen Zentralbank, Banca d'Italia, ein.

(8) Am 9. Juni 2015 leitete die Kommission diese Stellungnahmen mit der Bitte um Antwort an Italien weiter. Italien teilte der Kommission mit, dass es zu den Stellungnahmen nichts anzumerken habe.

(9) Am 13. August und 17. September 2015 fanden zwei Sitzungen mit Vertretern Italiens und der Beteiligten statt, auf denen Italien seine Argumente aus den zuvor übermittelten offiziellen Mitteilungen erläuterte.

2. HINTERGRUND

2.1. Tercas

(10) Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA ist die Holdinggesellschaft einer Bankengruppe (im Folgenden „Tercas“), die vorwiegend in der Region Abruzzen tätig ist. Ende 2011 hielt die Fondazione Tercas 65 % der Anteile und war damit Hauptanteilseignerin der Holdinggesellschaft.

(11) Ende 2011 gehörte auch die Banca Caripe SpA (im Folgenden „Caripe“), eine vorwiegend in der Region Abruzzen tätige Regionalbank, zu Tercas. Ende 2010 hatte Tercas eine Beteiligung von 90 % an der Bank erworben, und die Finanzberichte von Tercas wurden entsprechend konsolidiert. Tercas verfügte über ein Kapital von 50 Mio. EUR und Rücklagen von 311 Mio. EUR.

(12) Ebenfalls Ende 2011 wies Tercas eine konsolidierte Bilanzsumme von 5,3 Mrd. EUR, 4,5 Mrd. EUR Nettokundenkredite und 2,7 Mrd. EUR Kundeneinlagen aus und verfügte über 165 Zweigstellen und 1 225 Beschäftigte.

(13) Am 17. April 2012 empfahl die Banca d'Italia dem italienischen Minister für Wirtschaft und Finanzen nach einer Prüfung von Tercas (3), die Bankengruppe nach Artikel 70 des italienischen Bankengesetzes (Testo Unico Bancario) unter Sonderverwaltung zu stellen.

(14) Am 30. April 2012 ordnete der Minister für Wirtschaft und Finanzen an, Tercas unter Sonderverwaltung zu stellen (4). Die Banca d'Italia bestellte einen Sonderverwalter (commissario straordinario), der den Sachverhalt feststellen, Unregelmäßigkeiten beseitigen und nach Lösungen im Interesse der Einleger suchen sollte.

(15) Auf der Suche nach einer Lösung für die Probleme bei Tercas prüfte der Sonderverwalter verschiedene Möglichkeiten. Zunächst zog er zwei Optionen in Betracht: eine Rekapitalisierung von Tercas entweder durch die Fondazione Tercas (Hauptanteilseignerin von Tercas) oder durch den Credito Valtellinese (zu 7,8 % beteiligt). Beide Möglichkeiten wurden wieder verworfen.

(16) Im Oktober 2013 nahm der Sonderverwalter im Einvernehmen mit der Banca d'Italia Kontakt zur BPB auf, die vorbehaltlich einer Due-Diligence-Prüfung der Vermögenswerte von Tercas und Caripe bereit war, Tercas Kapital unter der Voraussetzung zuzuführen, dass das negative Eigenkapital von Tercas vollständig vom FITD gedeckt würde.

(17) Am 25. Oktober 2013 ersuchte der Sonderverwalter auf der Grundlage von Artikel 29 der FITD-Satzung (Statuto) den FITD um Unterstützung bis zu 280 Mio. EUR in Form einer Rekapitalisierung zur Deckung des negativen Eigenkapitals (Stand 30. September 2013) von Tercas und einer Verpflichtung des FITD zum Erwerb wertgeminderter Vermögenswerte.

(18) Auf einer Sitzung am 28. Oktober 2013 beschloss der Exekutivausschuss (Comitato di gestione) des FITD, die Unterstützung für Tercas nach Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe d des Bankengesetzes bis zu einem Betrag von 280 Mio. EUR zu gewähren. Der Beschluss über die Unterstützungsmaßnahme wurde vom Verwaltungsrat (Consiglio) des FITD am 29. Oktober 2013 festgestellt.

(19) Am 30. Oktober 2013 beantragte der FITD bei der Banca d'Italia die Genehmigung für diese Unterstützungsmaßnahme. Am 4. November 2013 erteilte die Banca d'Italia die Genehmigung. Letztlich hat der FITD diese Maßnahme jedoch nicht durchgeführt.

(20) Eine Due-Diligence-Prüfung der Vermögenswerte von Tercas endete am 18. März 2014 mit Uneinigkeit zwischen den Experten des FITD und der Bankengruppe (BPB), die von der Holdinggesellschaft Banca Popolare di Bari SCpA kontrolliert wird. Die Angelegenheit konnte geklärt werden, nachdem sich die Parteien auf ein Schlichtungsverfahren verständigt hatten, das ein von der Banca d'Italia bestellter Schlichter leitete. Im Zuge der Due-Diligence-Prüfung wurden weitere Wertminderungen von Vermögenswerten festgestellt.

(21) Am 1. Juli 2014 ersuchte der FITD die Banca d'Italia erneut, Unterstützung für Tercas zu genehmigen, jedoch zu geänderten Bedingungen.

(22) Die Banca d'Italia hat die Unterstützungsmaßnahme zu geänderten Bedingungen (5) am 7. Juli 2014 genehmigt.

(23) Die Banca d'Italia erteilte dem Sonderverwalter von Tercas die Genehmigung, für den 27. Juli 2014 eine außerordentliche Hauptversammlung einzuberufen, auf der Maßnahmen zur Deckung der während der Sonderverwaltung entstandenen Verluste sowie eine gleichzeitige Kapitalerhöhung von 230 Mio. EUR durch die BPB beschlossen werden sollten.

(24) Im Zeitraum 1. Januar 2012 bis 31. März 2014 beliefen sich die Verluste von Tercas auf 603 Mio. EUR. Nach einer Komplettabschreibung des verbleibenden Kapitals von 337 Mio. EUR belief sich das Nettoeigenkapital von Tercas am 31. März 2014 auf -266 Mio. EUR (6) und war somit negativ.

(25) Am 27. Juli 2014 beschloss die Aktionärsversammlung (7) von Tercas: 1. eine teilweise Deckung der Verluste, u. a. durch Herabsetzung des Kapitals auf null und Einziehung aller im Umlauf befindlichen Stammaktien, und 2. eine Kapitalerhöhung auf 230 Mio. EUR durch die Ausgabe neuer Stammaktien, die ausschließlich der BPB angeboten werden sollten. Die Kapitalerhöhung erfolgte am 27. Juli 2014; finanziert wurde sie teilweise unter Verrechnung eines Kredits in Höhe von 480 Mio. EUR, den die BPB Tercas am 5. November 2013 gewährt hatte.

(26) Im September 2014 rekapitalisierte Tercas seine Tochtergesellschaft Caripe durch eine Kapitalzufuhr von 75 Mio. EUR.

(27) Am 1. Oktober 2014 wurde die Sonderverwaltung für Tercas aufgehoben, und die BPB setzte eine neue Geschäftsführung ein.

(28) Am 30. September 2014, dem letzten Tag der Sonderverwaltung, verfügte Tercas über ein Gesamtvermögen von 2 994 Mio. EUR, Kundeneinlagen in Höhe von 2 198 Mio. EUR, erfüllte Nettokredite von 1 766 Mio. EUR, Wertberichtigungen für notleidende Kredite in Höhe von 716 Mio. EUR und ein Kernkapital (Tier 1) von insgesamt 182 Mio. EUR (8).

(29) Im März 2015 zeichnete die BPB eine neue Kapitalerhöhung für Tercas von 135,4 Mio. EUR (einschließlich 40,4 Mio. EUR für ihre Tochtergesellschaft Caripe) zur Deckung weiterer Verluste aus dem vierten Quartal 2014 und von Umstrukturierungskosten der Jahre 2015 und 2016 sowie zur Verbesserung der Kapitalquoten von Tercas.

2.2. BPB

(30) Die Banca Popolare di Bari SCpA ist die Holdinggesellschaft der Bankengruppe BPB. Die BPB ist vorwiegend in Süditalien tätig. Ende 2013 verzeichnete die BPB eine Bilanzsumme von 10,3 Mrd. EUR, Kundenkredite von 6,9 Mrd. EUR und Kundeneinlagen von 6,6 Mrd. EUR; sie verfügte über 247 Zweigstellen und 2 206 Beschäftigte und verzeichnete eine Kernkapitalquote von 8,1 % und eine Gesamtkapitalquote von 11 %.

(31) Im Dezember 2014 führte die BPB eine Kapitalerhöhung von 500 Mio. EUR durch; zu diesem Zweck wurden neue Aktien bis zu 300 Mio. EUR ausgegeben und ein nachrangiger Kredit (Tier 2) bis zu 200 Mio. EUR vergeben. Mit der Kapitalerhöhung wollte die BPB ihre durch die Übernahme von Tercas belasteten Kapitalquoten stärken.

2.3. Das italienische Einlagensicherungssystem und der FITD

(32) Nach Maßgabe der Richtlinie 94/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (9), die zu dem Zeitpunkt anzuwenden war, als der FITD seine Unterstützungsmaßnahme zugunsten von Tercas durchgeführt hat, darf ein Kreditinstitut Einlagen nur annehmen, wenn es einem amtlich anerkannten Einlagensicherungssystem angeschlossen ist (10). Nach Artikel 96 des italienischen Bankengesetzes müssen italienische Banken einem in Italien errichteten und anerkannten Einlagensicherungssystem angeschlossen sein. Genossenschaftsbanken (banche di credito cooperativo) schließen sich dem Einlagensicherungssystem an, das in ihrem Netz eingerichtet worden ist (11).

(33) Zurzeit gibt es zwei italienische Einlagensicherungssysteme: 1. Der am 10. Dezember 1996 als Einlagensicherungssystem anerkannte FITD ist ein privatrechtlich organisiertes Konsortium mit Pflichtmitgliedschaft (12). Bisher ist er das einzige in Italien etablierte und anerkannte Einlagensicherungssystem, das allen Banken außer Genossenschaftsbanken offensteht (13). Nach Artikel 2 der FITD-Satzung, die von der Banca d'Italia genehmigt wurde, treten italienische Banken mit Ausnahme von Genossenschaftsbanken dem Fonds bei. 2. Der Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo steht ausschließlich Genossenschaftsbanken offen, die zur Mitgliedschaft in diesem Einlagensicherungsfonds verpflichtet sind.

(34) Nach Artikel 96-bis des Bankengesetzes und Artikel 29 der FITD-Satzung kann der FITD unter bestimmten Voraussetzungen Mitglieder unterstützen, die unter Sonderverwaltung stehen.

(35) Solche Maßnahmen werden durch Pflichtbeiträge der Mitgliedsbanken ex post finanziert. Nach den maßgeblichen Bestimmungen der FITD-Satzung (14) bemisst sich die Höhe der Beiträge nach den Stammeinlagen der jeweiligen Bank. Die Beiträge werden nicht direkt in der FITD-Bilanz, sondern auf einem separaten Konto für die jeweilige Unterstützungsmaßnahme verbucht.

(36) Über die Durchführung von Unterstützungsmaßnahmen entscheiden die beiden Führungsgremien des FITD: 1. Der Verwaltungsrat (15) entscheidet mit absoluter Mehrheit der Mitglieder, die in der beschlussfassenden Sitzung anwesend sind. Der Vorsitzende wird von den Mitgliedern des Verwaltungsrates bestimmt. Die Zahl der ordentlichen Mitglieder bemisst sich nach den Stammeinlagen der jeweiligen Bank. Dadurch werden größere Einleger begünstigt, doch auch die Vertretung kleinerer Banken ist sichergestellt (16). Zurzeit gehören dem Verwaltungsrat 23 ordentliche Mitglieder an. Die meisten von ihnen sind Vertreter der größten Mitgliedsbanken (17); zurzeit entsenden Unicredit, Intesa Sanpaolo und Monte dei Paschi di Siena jeweils zwei Vertreter. Der Vorsitzende der Associazione Bancaria Italiana (ABI) ist ebenfalls Mitglied des Verwaltungsrates. 2. Das andere Führungsgremium ist der Exekutivausschuss (18), der mit einfacher Mehrheit der Mitglieder entscheidet, die in der beschlussfassenden Sitzung anwesend sind. Mitglieder sind der Vorsitzende des Verwaltungsrates, der stellvertretende Vorsitzende des Verwaltungsrates, der zugleich stellvertretender Vorsitzender des Exekutivausschusses ist, und sechs weitere Mitglieder des Verwaltungsrates.

(37) Unterstützungsmaßnahmen in Form von Finanzierung und Garantien beschließt der Exekutivausschuss (19), während der Verwaltungsrat auf Vorschlag des Exekutivausschusses über den Erwerb von Kapitalbeteiligungen und andere technische Unterstützungsmaßnahmen entscheidet (20).

3. DIE MASSNAHMEN

(38) Die von der Banca d'Italia am 7. Juli 2014 genehmigte Unterstützung des FITD umfasst folgende Maßnahmen: 1. Maßnahme 1 : ein nicht rückzahlbarer Zuschuss in Höhe von 265 Mio. EUR zur Deckung des negativen Eigenkapitals von Tercas. 2. Maßnahme 2 : eine über drei Jahre laufende Garantie in Höhe von 35 Mio. EUR zur Deckung des Kreditrisikos im Zusammenhang mit bestimmten Forderungen von Tercas gegen […] (21). Diese Forderungen (zwei Kredite mit Tilgungsaufschub, die am 31. März 2015 fällig wurden) wurden bei Fälligkeit von den Schuldnern vollständig zurückgezahlt; damit lief die Garantie aus, ohne in Anspruch genommen worden zu sein. 3. Maßnahme 3 : eine Garantie bis zu 30 Mio. EUR zur Deckung zusätzlicher Kosten, die möglicherweise auf Steuerzahlungen im Rahmen von Maßnahme 1 anfallen würden. Mit diesen Steuerzahlungen wäre zu rechnen, wenn Maßnahme 1 nach italienischem Recht nicht als steuerbefreit gelten würde (*). Die Steuerbefreiung der Unterstützungsmaßnahmen des FITD musste nach Maßgabe der Rechtsvorschriften von der Europäischen Kommission genehmigt werden. In diesem Fall zahlte der FITD den gesamten Betrag von 30 Mio. EUR an Tercas aus, bevor die Kommission über die Steuerbefreiung entschieden hatte.

4. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS

(39) In ihrem Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die Maßnahmen, die nicht angemeldet worden waren, möglicherweise staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 AEUV beinhalten und dass Zweifel hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bestanden.

(40) Die Kommission stellte vorläufig fest, dass die Unterstützungsmaßnahmen des FITD dem italienischen Staat zuzurechnen waren und dass die Mittel des FITD der Kontrolle öffentlicher Stellen unterlagen. Der FITD handelte im öffentlichen Auftrag, denn Grundlage für die Anerkennung des FITD als obligatorisches Einlagensicherungssystem war das Bankengesetz; nach Artikel 96-bis durfte der FITD bei einer Liquidation auch auf andere Weise als durch Entschädigung der Einleger tätig werden. Die Errichtung des FITD wurde von der Banca d'Italia genehmigt. Wenn der FITD in anderen Fällen als bei Liquidationen oder auf andere Weise tätig wurde, musste er dazu die Genehmigung der Banca d'Italia und damit des italienischen Staates einholen.

(41) In der Frage, ob möglicherweise ein selektiver Vorteil gewährt wurde, stellte die Kommission fest, dass der FITD sich nicht wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhielt, da er einen nicht rückzahlbaren Zuschuss zur Deckung des negativen Eigenkapitals gewährte und für die zugunsten von Tercas bereitgestellten Garantien keine Gebühren erhob. Die Maßnahmen verhinderten einen Marktaustritt von Tercas, der ohne die Unterstützung vermutlich unumgänglich gewesen wäre.

(42) Die Kommission kam zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Maßnahmen selektiv waren, da sie nur für Tercas galten, und dass sie eine Wettbewerbsverfälschung verursachten, weil die Insolvenz und der Marktaustritt von Tercas verhindert wurden. Da Tercas im Wettbewerb mit ausländischen Unternehmen stand, war auch der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

(43) Falls es sich bei den Maßnahmen 1, 2 und 3 um Beihilfen handelte, wurde damit nach Einschätzung der Kommission gegen die Bestimmungen von Artikel 108 Absatz 3 AEUV verstoßen.

5. STELLUNGNAHMEN ITALIENS UND DER BETEILIGTEN

5.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat

5.1.1. Stellungnahme Italiens (22)

(44) Italien zufolge sind die hier in Rede stehenden Unterstützungsmaßnahmen nicht obligatorisch, denn über Zeitpunkt, Umfang und Auswahl der Maßnahmen entscheide allein der FITD. Zudem seien diese Maßnahmen nicht direkt mit den obligatorischen Aufgaben vergleichbar, die das Bankengesetz vorsieht. Sie seien vielmehr direkt auf einen anderen oder zumindest einen weiteren Zweck, nämlich Hilfe für Banken in Schwierigkeiten, ausgerichtet. Jede Übereinstimmung von Zielen in Bezug auf den Schutz von Einlegern sei rein zufällig. In diesem Zusammenhang sei der Verweis der Kommission auf das Urteil in der Sache Österreichisches Ökostromgesetz (23) verfehlt. Bei diesem Fall sei es um eine Steuerbefreiungsregelung gegangen, die per definitionem öffentlich-rechtlicher Natur gewesen sei und daher die Annahme gerechtfertigt habe, dass die Maßnahme dem Staat zuzurechnen war.

(45) Weiter führt Italien aus, die Auslegung der Kommission, wonach es sich bei jeder Unterstützungsmaßnahme eines Einlagensicherungssystems um eine staatliche Beihilfe handelt, lasse sich durch die Richtlinie 2014/49/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (24) (die von Italien noch nicht umgesetzt und deren Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen war, als die Maßnahmen beschlossen wurden) nicht begründen. Auch die die Bankenmitteilung 2013 (25) biete keine Begründung für die Auslegung der Kommission in diesem Punkt. Um festzustellen, ob eine Entscheidung über den Einsatz eines Einlagensicherungsfonds dem Staat zuzurechnen ist, müsse nach Randnummer 63 der Bankenmitteilung jeder Einzelfall geprüft werden. Artikel 11 der Richtlinie 2014/49/EU schreibe jedoch nicht generell vor, dass jede Maßnahme eines Einlagensicherungsfonds vorab mitgeteilt werden muss. Die vorherige Anzeige bei der Kommission sei nur dann erforderlich, wenn bei einer Prüfung in dem betreffenden Fall festgestellt wurde, dass es sich bei der Unterstützungsmaßnahme um eine Beihilfe handelt.

(46) Bei seiner Analyse der Zurechenbarkeit der FITD-Maßnahme zum Staat geht Italien von den Prüfkriterien im Urteil Stardust Marine (26) aus, die seiner Meinung nach im vorliegenden Fall aus folgenden Gründen nicht zutreffen. Erstens sei der FITD eine privatrechtliche Einrichtung. Sämtliche Entscheidungen würden in der Hauptversammlung und den Führungsgremien getroffen, denen ausschließlich Vertreter der Mitgliedsbanken angehörten und die vollkommen unabhängig agierten. Die Entscheidungen über Unterstützungsmaßnahmen würden vollkommen unabhängig getroffen. Eine aktive Beteiligung der Banca d'Italia oder irgendeiner anderen öffentlich-rechtlichen Einrichtung sei nicht vorgesehen. Dass ein Vertreter der Banca d'Italia an den Sitzungen der Führungsgremien des FITD teilnimmt, könne nicht als Hinweis auf eine aktive Beteiligung der Banca d'Italia am Entscheidungsprozess gewertet werden, da dieser Vertreter nur als passiver Beobachter teilnehme.

(47) Italien zufolge nimmt die Banca d'Italia aufgrund ihrer Befugnis, der FITD-Satzung und Satzungsänderungen zuzustimmen und jede getroffene Maßnahme zu genehmigen, keinen Einfluss auf die eigenständige Entscheidungsfindung des FITD, da es sich um eine reine Ex-post-Genehmigung durch die Banca d'Italia in ihrer Eigenschaft als Aufsichtsbehörde handele, die nach Maßgabe des Bankengesetzes für die Bewältigung von Krisen zuständig sei. Bei der Entscheidung der Banca d'Italia handele es sich um eine Ratifizierung, die sich auf eine rein formale nachträgliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer privaten Entscheidung beschränke, die in jeder Hinsicht bereits abgeschlossen sei. Dies werde durch die Fakten und insbesondere durch die Anordnung der Banca d'Italia zur Genehmigung der FITD-Maßnahme bestätigt, womit die Banca d'Italia kenntlich mache, dass sie keine Bewertung der Entscheidung des FITD vorgenommen hat. Zur Stützung seiner Argumentation macht Italien geltend, der vorliegende Fall weise Analogien zur Beihilfesache Sicilcassa (27) auf, in der die Kommission in Anbetracht der entscheidenden Beteiligung privater Einrichtungen zu dem Schluss kam, dass es sich bei der Maßnahme nicht um eine staatliche Beihilfe handelte.

(48) Italien zufolge lässt sich aus den von der Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss angeführten Argumenten nicht auf ein Eingreifen der Banca d'Italia in die Entscheidungsfindung des FITD schließen. Erstens könne ein Sonderverwalter, auch wenn er von der Banca d'Italia bestellt wird, keinen direkten Einfluss auf die Entscheidung des FITD über die Gewährung von Finanzmitteln für eine Bank in Schwierigkeiten nehmen. Vielmehr agiere er als Verwalter und gesetzlicher Vertreter der unter Sonderverwaltung stehenden Bank und nicht im Namen der Banca d'Italia, was bedeute, dass er alle privatrechtlichen Zuständigkeiten der aufgelösten Führungsgremien übernimmt. Zweitens bestreitet Italien, dass es irgendeinen Hinweis auf ein Eingreifen der Banca d'Italia gibt. Die Äußerung in einer Notiz des Generaldirektors des FITD vom 28. Mai 2014, dass der Vertreter der Banca d'Italia den Fonds aufgefordert habe, sich um eine ausgewogene Vereinbarung mit der BPB über die Deckung des negativen Eigenkapitals zu bemühen, sei als Wunsch und nicht als Befehl zu verstehen. Schließlich merkt Italien an, dass in keinem einzigen Protokoll, in dem es um die von den Führungsgremien des FITD getroffenen Entscheidungen über die Maßnahme zur Unterstützung von Tercas ging, eine Meinungsäußerung der Banca d'Italia zu finden sei, die den Eindruck vermitteln könnte, dass sie den Fonds beeinflusst hat.

5.1.2. Stellungnahme der Banca d'Italia (28)

(49) In ihrer Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss bestreitet die Banca d'Italia mit der folgenden Begründung, dass die Unterstützungsmaßnahmen des FITD dem Staat zuzurechnen sind: 1. Die vom FITD gewährte Unterstützung für Kreditinstitute erfolge nicht im öffentlich-rechtlichen Auftrag. 2. Die Banca d'Italia entscheide nicht gemeinsam mit dem FITD darüber, Unternehmen Unterstützung zu gewähren, weder generell noch im vorliegenden Fall, und sie prüfe auch nicht, ob der FITD gemäß irgendeinem ihm übertragenen öffentlich-rechtlichen Auftrag handelt. 3. Der vorliegende Fall unterscheide sich erheblich von den in Fußnote 28 des Einleitungsbeschlusses genannten staatlichen Beihilfemaßnahmen Dänemarks, Spaniens und Portugals, bei denen die Kommission festgestellt hat, dass die für Maßnahmen im Zusammenhang mit Einlagensicherungssystemen verwendeten Mittel öffentlichen Behörden zur Verfügung standen und dass die Maßnahmen folglich dem Staat zuzurechnen waren.

(50) Was den ersten Punkt betrifft, so besteht laut Banca d'Italia der einzige öffentliche Auftrag von Einlagensicherungssystemen darin, Einleger zu entschädigen. Nach Artikel 96-bis Absatz 1 letzter Satz des Bankengesetzes könne der FITD bei einer Liquidation gedeckte Einleger nicht nur direkt entschädigen, sondern auch auf andere Weise tätig werden. Diese Regelung könne weder als Hinweis darauf gesehen werden, dass Maßnahmen des FITD, bei denen es sich nicht um Entschädigungen für Einleger handelt, dem Staat zuzurechnen sind, noch als Übertragung eines öffentlichen Auftrags an den FITD gewertet werden. Die Bestimmung bedeute lediglich, dass auch andere Maßnahmen zulässig sind.

(51) Die Ausführungen in der Richtlinie 2014/49/EU über den Ausfall von Kreditinstituten sagten lediglich aus, dass es bei den Maßnahmen im Allgemeinen darum gehe, die Kosten der Maßnahme, die dem Einlagensicherungssystem entstehen, dadurch zu begrenzen, dass die notwendige Entschädigung von Einlegern und damit ein Bankenausfall vermieden werde. Da die Richtlinie 2014/49/EU nicht verlange, dass Einlagensicherungssysteme bei der Kommission angezeigt werden müssen, sei die Entscheidungsfreiheit hinsichtlich solcher Maßnahmen an sich noch kein Beweis für einen öffentlichen Auftrag des Einlagensicherungssystems.

(52) Der Banca d'Italia zufolge ist Artikel 29 der FITD-Satzung, wonach der FITD zur Unterstützung einer Bank unter Sonderverwaltung nur dann tätig werden kann, wenn die Sanierung Aussicht auf Erfolg hat und die Kosten voraussichtlich niedriger sein werden, als sie bei einer Liquidation wären, völlig anders auszulegen, als von der Kommission angenommen. Diese habe in ihrem Einleitungsbeschluss nämlich geltend gemacht, dass Italien seinem Einlagensicherungssystem gestattet hat, tätig zu werden, „um den Ausfall eines Kreditinstituts zu verhindern“.

(53) Dass die Banca d'Italia Unterstützungsmaßnahmen des FITD genehmigen muss, bedeute nicht, dass der FITD ein Ziel im öffentlichen Interesse verfolgt. Sonst wären alle Bankenaktivitäten, die der Aufsicht der EZB oder der Banca d'Italia unterliegen, öffentlich-rechtliche Maßnahmen. Außerdem sei die Banca d'Italia nach Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates (29) verpflichtet, unabhängig vom Staat zu handeln.

(54) Zum zweiten Punkt sei festzustellen, dass die Banca d'Italia ihre Aufsichtsfunktion nur insoweit ausübe, als es um den Schutz von Einlegern, die Stabilität des Bankensystems und eine solide, vernünftige Verwaltung der Banken gehe (Artikel 5 des Bankengesetzes). Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe b des Bankengesetzes, wonach die Banca d'Italia die Tätigkeit der Sicherungssysteme koordiniert, indem sie Regeln für Bankenkrisen festlegt und Aufsichtsfunktionen wahrnimmt, bedeute nur, dass die Banca d'Italia ganz allgemein dafür zu sorgen habe, dass die Tätigkeit der Einlagensicherungssysteme mit ihrer Aufsichtsfunktion vereinbar sei. Diese Zuständigkeit beschränke sich auf die Genehmigung der getroffenen Maßnahmen.

(55) Da die Banca d'Italia unabhängig vom Staat agieren müsse, könne die Wahrnehmung ihrer Zuständigkeit für den FITD, wenn dieser Unterstützungsmaßnahmen für eine durchführt, nicht als staatliche Kontrolle der Verwendung von Mitteln oder als Bindung an einen öffentlichen Auftrag betrachtet werden. Der vorliegende Fall sei eindeutig mit dem Urteil Doux Élevage (30) vergleichbar.

(56) Außerdem führt die Banca d'Italia an, sie habe nichts zur Ausgestaltung oder Umsetzung der Unterstützungsmaßnahme des FITD beigetragen, und die Kontakte zwischen ihr und dem FITD, die dem förmlichen Antrag des FITD auf Genehmigung der Banca d'Italia vorausgingen, seien nicht als Beitrag zu diesen Maßnahmen anzusehen. Die Banca d'Italia habe lediglich ganz zu Anfang Hilfestellung gegeben, und zwar ausschließlich auf der Grundlage der gesetzlichen Parameter, die für das nachfolgende Genehmigungsverfahren maßgeblich waren.

(57) Dass die Banca d'Italia den Sonderverwalter bestellt und beaufsichtigt hat, sei in diesem Fall bedeutungslos, da die Aufgaben und Zielsetzungen eines Sonderverwalters sich nicht wesentlich von denen eines „normalen“ Geschäftsführers eines privaten Unternehmens in Schwierigkeiten unterscheide, sodass der Sonderverwalter nicht im Namen der Banca d'Italia gehandelt habe.

(58) Der Vertreter der Banca d'Italia, der an den Sitzungen des Verwaltungsrates und des Exekutivausschusses des FITD teilgenommen hat, habe dies lediglich als Beobachter ohne Stimmrecht getan. Dass eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem FITD und der BPB über das Ausmaß des negativen Eigenkapitals von Tercas durch einen von der Banca d'Italia bestellten Schlichter beigelegt wurde, sei irrelevant, da die Parteien selbst vollkommen unabhängig und im gegenseitigen Einvernehmen die Banca d'Italia gebeten hätten, eine Person vorzuschlagen, die sie dann als Schlichter bestellt hätten. Die BPB wäre wohl kaum einverstanden gewesen, die Banca d'Italia um die Benennung eines Schlichters zu ersuchen, wenn diese im FITD eine leitende und strategische Funktion gehabt hätte.

(59) Zum dritten Punkt wird angemerkt, dass sich der vorliegende Fall von den in Erwägungsgrund 44 des Einleitungsbeschlusses genannten Fällen unterscheide, in denen die Kommission festgestellt hat, dass es sich bei den Eingriffen eines Einlagensicherungssystems in die Umstrukturierung und Liquidation von Banken um staatliche Beihilfen handelte.

(60) Hinsichtlich der dänischen Abwicklungsregelung (31) sei Folgendes festzustellen: 1. Die Bedingungen für Unterstützungsmaßnahmen seien detailliert in nationalen Rechtsvorschriften geregelt. 2. Der für die Prüfung der Kosten der verschiedenen Optionen zuständige Ausschuss sei vom Minister für Wirtschaft und Finanzen eingesetzt worden. 3. Aufgabe dieses Ausschusses sei es gewesen zu prüfen, ob der Käufer in der Lage sein würde, die in Schwierigkeiten befindliche Bank zu betreiben, und ob die Lösung wirtschaftlich tragfähig wäre. 4. Die Entscheidung des Einlagensicherungssystems habe sich auf die Bewertung und Empfehlung des Ausschusses gestützt. 5. Der Verwaltungsrat des Einlagensicherungssystems sei vom Minister für Wirtschaft und Finanzen eingesetzt worden. 6. Die Vereinbarung zwischen der Käuferbank und dem Einlagensicherungssystem habe vom Minister genehmigt werden müssen.

(61) Im Fall der polnischen Abwicklungsregelung für Kreditinstitute (32) seien die vom Einlagensicherungssystem gebotenen Anreize Bestandteil der Regelung gewesen, die von den polnischen Behörden entwickelt und bei der Kommission als staatliche Beihilfe angemeldet worden war. Das Einlagensicherungssystem sei von der Regierung durch Stimmrechte im Verwaltungsrat des Fonds kontrolliert worden. In mehreren Fällen sei der Finanzminister berechtigt gewesen, einzugreifen und Entscheidungen zu treffen, die sich direkt auf die Funktionsweise des Fonds ausgewirkt hätten. Außerdem sei der vom Finanzminister bestellte Vorsitzende des Verwaltungsrates des Fonds bei Stimmengleichheit stimmberechtigt gewesen.

(62) Im Fall der Umstrukturierung von CAM und Banco CAM in Spanien (33) hätten die spanischen Behörden die finanzielle Unterstützung des Fonds für die geregelte Umstrukturierung von Banken (34) genutzt, der die Liquidation von Banken unterstützen sollte und vom Staat und vom staatlichen Einlagensicherungssystem kontrolliert wurde. Die Entscheidung des Fonds über diese Unterstützungsmaßnahme sei nicht unabhängig getroffen worden, sondern Teil eines umfassenden Umstrukturierungs- und Rettungsplans gewesen, der von den spanischen Behörden beschlossen und umgesetzt wurde.

5.1.3. Stellungnahmen anderer Beteiligter

(63) Zunächst wiesen die anderen Beteiligten — FITD, BPB und Tercas — ganz allgemein darauf hin, dass der öffentliche Charakter der Mittel und die Zurechenbarkeit zum Staat zwei Voraussetzungen seien, die beide erfüllt sein müssen. Private Mittel könnten nicht als öffentliche Mittel angesehen werden, nur weil eine Prüfung ergeben habe, dass die Verwendung dieser Mittel dem Staat zuzurechnen sei.

(64) Den drei Beteiligten zufolge irrte die Kommission, als sie feststellte, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen sei, dass Einlagensicherungssysteme staatliche Beihilfen gewähren, da sie im öffentlichen Auftrag handelten und unter behördlicher Aufsicht stünden. Nach Auffassung der Beteiligten steht in der Bankenmitteilung 2013 nichts davon, dass die Unterstützungsmaßnahmen von Einlagensicherungssystemen staatliche Beihilfen seien. Die Richtlinie 94/19/EG sage nichts über die Vereinbarkeit von alternativ zur Entschädigung von Einlegern getroffene Maßnahmen mit Vorschriften für staatliche Beihilfen, und die Richtlinie 2014/49/EU enthalte keine Bewertung hinsichtlich der Vereinbarkeit solcher Maßnahmen mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen.

(65) Die Beteiligten meinen, die Kommission sei zu dem vorläufigen Schluss gekommen, dass die Maßnahmen des FITD allein deshalb dem Staat zuzurechnen waren, weil sie gesetzlich vorgeschrieben waren. Der Gerichtshof habe in seinen Urteilen in den Sachen PreussenElektra (35) und Doux Élevage (36) jedoch ausdrücklich festgestellt, dass eine Maßnahme nicht allein aufgrund der Tatsache, dass sie nach nationalem Recht vorgeschrieben ist, den Charakter einer staatlichen Beihilfe hat. In der Sache Österreichisches Ökostromgesetz (37) habe das Gericht viele weitere Elemente berücksichtigt, die den Einfluss und die Kontrolle des Staates hinsichtlich der für die Kontrolle der betreffenden Maßnahme zuständigen Gesellschaft ÖMAG erkennen ließen.

(66) Die Beteiligten meinen, man müsse die italienischen Rechtsvorschriften und die Entscheidungsmechanismen des FITD in Bezug auf Unterstützungsmaßnahmen, die irreversible Bankenkrisen abwenden sollen, nur richtig interpretieren, um zu verstehen, dass die Begründungen der Kommission zur Stützung ihrer vorläufigen Schlussfolgerung, der FITD sei auf öffentlichen Auftrag hin tätig geworden worden, nicht stichhaltig seien. Sie beriefen sich darauf, dass nach Artikel 96-bis des Bankengesetzes lediglich vorgesehen sei, dass Einlagensicherungssysteme andere Arten und Formen von Maßnahmen anwenden können (38). Es seien keine obligatorischen Maßnahmen, was bedeute, dass die Maßnahme des FITD von seiner satzungsgemäßen Aufgabe losgelöst sei.

(67) Die drei Beteiligten weisen darauf hin, dass seit der Errichtung des FITD im Jahr 1987 und vor Inkrafttreten von Artikel 96-bis des Bankengesetzes andere Maßnahmen als die Entschädigung von Einlegern zur Verfügung gestanden hätten.

(68) Der FITD bezeichnet sich als eine privatrechtliche Einrichtung, die von ihren Mitgliedsbanken verwaltet werde und Maßnahmen umsetze, die den Mitgliedsbanken direkt zuzurechnen seien. Die dabei verwendeten Mittel gehörten nach wie vor den Mitgliedsbanken. Außerdem hätten die Führungsgremien des FITD, denen ausschließlich Vertreter der Mitgliedsbanken angehören, die Unterstützung für Tercas beschlossen. Aus schriftlichen Unterlagen gehe hervor, dass die Führungsgremien des FITD mögliche Alternativen und die Anwendung des Prinzips der geringsten Kosten sorgfältig geprüft haben, um die Interessen der Mitgliedsbanken durch Kostensenkung und Risikominderung besser zu schützen.

(69) Dem FITD zufolge hat sein Führungsgremium nach eigenem Ermessen entschieden, wann und wie Unterstützungsmaßnahmen getroffen werden sollten. Die einzige Vorgabe sei gewesen, dass die Maßnahme weniger kosten sollte als die Entschädigung der Einleger. Seine Unterstützungsmaßnahmen beschließe der FITD nicht aufgrund eines öffentlichen Auftrags. Die Satzung des FITD entspreche voll und ganz den maßgeblichen Rechtsvorschriften; dabei seien alternative Maßnahmen nicht einmal vorgesehen oder sogar ausdrücklich verboten. Keine öffentliche Einrichtung könne den FITD veranlassen, tätig zu werden. Durch die nachträgliche Genehmigung der Banca d'Italia solle lediglich sichergestellt werden, dass die beschlossene Maßnahme für die begünstigte Bank auch nach Einschätzung des Aufsichtsgremiums angemessen und mit dem erforderlichen Schutz der Einleger und der Stabilität des Bankensystems zu vereinbaren ist.

(70) Darüber hinaus weisen die drei Beteiligten darauf hin, dass die Mitgliedschaft im FITD in der Satzung nicht vorgeschrieben sei und dass die Banken auch ein alternatives Einlagensicherungssystem errichten könnten, dem sie sich anschließen. Speziell für Genossenschaftsbanken (39), die nicht dem FITD angehören, gebe es ein eigenes Einlagensicherungssystem, den Fondo di Garanzia dei Depositani del Credito Cooperativo.

(71) Den Beteiligten zufolge gibt es keine Einmischung vonseiten des Staates, weder bei der Benennung der Mitglieder für die Führungsgremien des FITD noch bei dessen Entscheidungsfindung. (Dass die Banca d'Italia als Beobachterin ohne Stimmrecht teilnimmt, habe keinen Einfluss auf die Entscheidungsfindung des FITD.) Sie weisen auf den Beschluss zur Rettung der dänischen Roskilde Bank (40) hin, in dem die Kommission festgestellt habe, dass eine Einrichtung, die eine Garantie bereitgestellt hatte, ihre Beschlüsse eigenständig gefasst hatte. Nach dieser Feststellung sei die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass bei der Garantie für eine in Schwierigkeiten befindliche Bank, die von einem Verbund aus inländischen Banken, der ausschließlich von diesen Banken finanziert wurde, um Finanzinstitute zu unterstützen, keine staatlichen Mittel beteiligt waren. Unter Verweis auf das Urteil EARL Salvat père et fils (41) vertreten die drei Beteiligten die Auffassung, dass es sich nur um staatliche Beihilfen handeln könne, wenn der Staat an den Entscheidungsgremien der Einrichtung beteiligt ist und auf deren Beschlüsse Einfluss nehmen kann.

(72) Den drei Beteiligten zufolge vertritt der FITD die Interessen seiner Mitgliedsbanken. Die Banca d'Italia sei hinsichtlich der Maßnahmen des FITD lediglich befugt, ihrer allgemeinen Aufsichtspflicht nachzukommen und insbesondere die ordnungsgemäße Verwaltung der von ihr beaufsichtigten Gremien zu überwachen und die Interessen der Einleger zu schützen. Da die Aufgabe der Banca d'Italia generell darin bestehe, die Aktivitäten von Einlagensicherungssystemen durch die Regelungen für Bankenkrisen und ihre eigene Aufsichtstätigkeit zu koordinieren, sei dies kein Hinweis darauf, dass die Mittel des FITD ständig vom Staat kontrolliert werden.

(73) Dass die Banca d'Italia einen Sonderverwalter für eine Bank in der Krise benennt, sei kein Hinweis auf eine Verbindung zum öffentlichen Sektor, denn nach der gesetzlichen Regelung (Artikel 70 ff. Bankengesetz) sei dies eine reine Verfahrensfrage, und ihre Logik und ihre Grundlage seien durch die Besonderheiten des Sektors zu erklären. Zudem lasse sich mit der simplen Behauptung, eine Maßnahme verfolge Ziele im öffentlichen Interesse, keineswegs begründen, dass es sich dabei um staatliche Beihilfen handele (42).

(74) Die Befugnis der Banca d'Italia, einzelne Maßnahmen nach Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe d des Bankengesetzes und Artikel 3 Absatz 2 der FITD-Satzung zu genehmigen, entbinde den FITD nicht von seiner Pflicht zu einer unabhängigen Beurteilung, ob alternative Maßnahmen zu treffen sind, und wenn ja, über Zeitpunkt, Umfang und Form zu entscheiden. Bei der von der Banca d'Italia erteilten Genehmigung handele es sich um reine Ex-post-Kontrollen der vom FITD eigenständig beschlossenen Maßnahmen, die lediglich die Wahrung des allgemeinen Interesses sicherstellen sollen, für das die Banca d'Italia verantwortlich ist.

(75) Die drei Beteiligten verweisen auch auf den Beschluss über die Beihilfe für die Banco di Sicilia und die Sicilcassa (43), in dem die Kommission festgestellt habe, dass die Maßnahme des FITD zugunsten dieser Banken keine staatliche Beihilfe war, ohne die Rolle der Banca d'Italia hinsichtlich der Tätigkeit des FITD zu prüfen.

(76) Die drei Beteiligten meinen, dass die öffentliche Aufsicht über den FITD wie in der Sache Doux Élevage über eine rein formale Prüfung der Validität und Rechtmäßigkeit seines Vorgehens nicht hinausgehe; sie erstrecke sich nicht auf die Überprüfung der politischen Angemessenheit oder der Vereinbarkeit mit den Verfahrensweisen der Behörden. Wie in der Sache Doux Élevage entscheide der FITD selbst über die Verwendung seiner Mittel. Und auch in der Sache Pearle (44) habe der niederländische Staat bestätigt, dass die von Einrichtungen wie der HBA beschlossenen Regelungen zur Erhebung der Abgaben, um die es dabei ging, von den Behörden genehmigt werden mussten.

(77) Der FITD weist darauf hin, dass der Sonderverwalter zwar von der Banca d'Italia bestellt wurde, jedoch kein Vertreter der Aufsichtsbehörde sei. Der Sonderverwalter arbeite weitgehend im eigenen Ermessen und auf eigene Initiative. Er könne den FITD lediglich ersuchen, tätig zu werden, doch der FITD sei keineswegs dazu verpflichtet und frei in seiner Entscheidung, alternative Maßnahmen im Interesse seiner Mitgliedsbanken durchzuführen. Im vorliegenden Fall habe der Sonderverwalter die Hauptversammlung der Bank nicht abgelöst, die als Einzige zur Genehmigung außerordentlicher Maßnahmen befugt gewesen sei. Außerdem habe die Banca d'Italia ihre Genehmigung erst erteilt, nachdem der FITD eigenständig entschieden hatte, tätig zu werden. Diese Genehmigung der Banca d'Italia sei Teil ihrer normalen Aufsichtsfunktion. Der Vertreter der Banca d'Italia, der an den Sitzungen von Verwaltungsrat und Exekutivausschuss des FITD teilnimmt, sei lediglich Beobachter ohne Stimmrecht.

(78) Der Schlichter für die Meinungsverschiedenheit zwischen dem FITD und der BPB über die Höhe des negativen Eigenkapitals von Tercas sei nicht von der Banca d'Italia, sondern auf ihre Empfehlung von den Parteien selbst (FITD und BPB) bestellt worden. Durch die Bestellung eines Schlichters sollte der Streit beigelegt werden. Jede Entscheidung über die Kostenwirksamkeit der Maßnahmen aus Sicht der Mitgliedsbanken sei einzig und allein Sache des FITD gewesen.

(79) Die von der Kommission angeführten Fälle im Zusammenhang mit Einlagensicherungssystemen seien mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Die drei Beteiligten führen hierzu die gleichen Argumente wie Italien an. Sie fügen ergänzend hinzu, dass es bei der dänischen Abwicklungsregelung und der polnischen Abwicklungsregelung für Kreditinstitute um Maßnahmen gegangen sei, die von Einlagensicherungssystemen im Zusammenhang mit der Liquidation von Banken getroffen wurden, und nicht um präventive Maßnahmen, die auf eine langfristige Erholung der Banken abzielten.

5.2. Vorteil

5.2.1. Stellungnahme Italiens

(80) Italien zufolge wendet die Kommission den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers an, wie er im Zusammenhang mit den jüngsten Fällen von Bankenumstrukturierungen entwickelt wurde (Kriterium der Lastenverteilung). Dabei habe sie jedoch übersehen, dass das Kriterium der Lastenverteilung für die Bewertung der Rationalität des Verhaltens einer privaten Einrichtung irrelevant ist, weil es in erster Linie auf den Schutz der Interessen der Allgemeinheit (aller Steuerzahler) und nicht auf den Schutz der besonderen Interessen derer abziele, die unmittelbar von der insolventen Bank betroffen sind (zu denen der FITD gehört). Außerdem habe sich der FITD an den Grundsatz der geringsten Kosten gehalten. Bei der Entscheidung, zugunsten von Tercas tätig zu werden, habe sich der FITD um eine Lösung bemüht, die seine Mitgliedsbanken finanziell so wenig wie möglich belasten sollte. Dabei habe er sich auf das Gutachten einer angesehenen Beratungsfirma gestützt und lange Diskussionen im Verwaltungsrat und im Exekutivausschuss geführt.

(81) Italien meint, die Kommission habe für ihren Vergleich zwischen der Reorganisation von Tercas und dem Alternativszenario einer Liquidation nicht die richtigen Zahlen verwendet. Zum Vergleich zwischen Sanierung und Liquidation müsse zunächst der Posten […] abgezogen werden, dessen Risiko bei der Schätzung der Liquidationskosten nicht berücksichtigt worden sei. Nach Abzug dieses Betrages würde die Rettungsmaßnahme nicht mehr als 295 Mio. EUR kosten, während sich die Kosten für die Liquidation schätzungsweise auf 333 Mio. EUR belaufen würden. Nach der von Italien vorgenommenen Berechnung beträgt die tatsächliche Differenz zwischen den beiden Szenarien fast 40 Mio. EUR und nicht 3 Mio. EUR, wie es die Kommission in ihrer vorläufigen Einschätzung im Einleitungsbeschluss angegeben hat.

(82) Italien zufolge ist die Maßnahme des FITD auf jeden Fall mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar. Erstens habe der FITD von Tercas nicht verlangen können, den nachrangigen Gläubigern eine Lastenteilung über ihre jeweiligen vertraglichen Kreditvereinbarungen hinaus aufzubürden, die eine Abschreibung nur für den Fall der Liquidation vorsehen. Zweitens hätte eine Lastenverteilung auf nachrangige Gläubiger die Kosten für die Mitgliedsbanken des FITD ohnehin nicht senken können. Die Einschätzung der Kommission, dass sich die Kosten für die Mitgliedsbanken und dementsprechend für den FITD im Fall einer verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation (liquidazione coatta amministrativa) von Tercas verringert hätten, wenn nachrangige Gläubiger einen Teil der Verluste hätten tragen müssen, sei falsch. Italien stützt sich auf die Protokolle der Sitzungen von Verwaltungsrat und Exekutivausschuss des FITD und meint, durch die letztlich vom FITD getroffenen Maßnahmen sei das Risiko vermieden worden, dass auf Verluste der nachrangigen Gläubiger möglicherweise juristische Schritte gefolgt wären. Italien weist darauf hin, dass durch das Vorgehen des FITD negative Folgen für die Reputation des Bankensystems vermieden worden seien, die unvermeidlich gewesen wären, wenn im Falle einer verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation von Tercas nachrangige Kredite nicht hätten zurückgezahlt werden können.

(83) Nach Auffassung Italiens entsprach die Entscheidung des FITD, nachrangige Einleger nicht mit einzubeziehen, somit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Sie habe den FITD und seine Mitgliedsbanken vor weiteren Kosten bewahrt.

5.2.2. Stellungnahme der Banca d'Italia

(84) Der Kommission liegt keine Stellungnahme der Banca d'Italia zum selektiven Vorteil der getroffenen Maßnahmen vor.

5.2.3. Stellungnahmen anderer Beteiligter

(85) Unter dem Aspekt des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vertreten anderen drei Beteiligten hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen die Auffassung, es habe sich um eine vernünftige, fundierte Entscheidung für private Unternehmen wie den FITD und seine Mitgliedsbanken gehandelt. Diesen Beteiligten zufolge weist der vorliegende Fall Ähnlichkeit mit der Beihilfesache Sicilcassa auf, in der die Kommission in Anbetracht der entscheidenden Beteiligung privater Einrichtungen zu dem Schluss kam, dass es sich bei den Maßnahmen nicht um staatliche Beihilfen handelte. Wie in der Sache Sicilcassa habe der FITD auch hier gemäß den Rechtsvorschriften für Einlagensicherungssysteme die Entschädigung von Einlegern garantiert. Die Maßnahmen des FITD seien von den gleichen Führungsgremien nach den gleichen Kriterien beschlossen worden, und die Banca d'Italia habe die gleichen Funktionen innegehabt. Inzwischen gebe es in Italien keine staatlich kontrollierten Banken mehr, sodass dem FITD jetzt ausschließlich Privatbanken angehören. Deshalb könne der FITD nur als private Einrichtung handeln.

(86) Die drei Beteiligten haben frühere vom FITD durchgeführte alternative Maßnahmen und ihre wirtschaftliche Logik geprüft (45), darunter auch Fälle aus der Zeit, als die Teilnahme an einem Einlagensicherungssystem noch freiwillig war. Privatunternehmen hätten sich dafür entschieden, einem Einlagensicherungssystem beizutreten, auch als sie gesetzlich noch nicht dazu verpflichtet waren. Die Beteiligten weisen die These zurück, dass einem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber keine Kosten durch die Entschädigung von Einlegern entstehen würden und dass er weder nicht rückzahlbare Beiträge noch Garantien ohne Prämie leisten würde, wie es die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss festgestellt hat.

(87) Außerdem betonen die drei Beteiligten, dass die Vorgehensweise des FITD und seiner Mitgliedsbanken nicht abstrakt durch Verweis auf ein hypothetisches, nicht geregeltes Szenario bewertet werden dürfe, sondern nach Maßgabe der Vorschriften bewertet werden müsse, die für ihre Tätigkeit gelten. Wenn wie im vorliegenden Fall die vorgeschriebene Rückzahlung von Einlagen bis zu einem bestimmten Höchstwert bedeute, dass die für die Mitgliedsbanken kostengünstigste Maßnahme das negative Eigenkapital decken soll, wäre die Deckung des negativen Eigenkapitals aus Sicht eines privaten Wirtschaftsbeteiligten in einer Marktwirtschaft die vernünftigste Entscheidung.

(88) Die drei Beteiligten widersprechen der Kommission, die argumentiert hatte, dass im Falle einer verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation von Tercas die Kosten für die Entschädigung von Einlegern bei der Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht berücksichtigt werden dürften, da sie sich aus den Verpflichtungen des FITD als Einlagensicherungssystem zum Schutz von Einlegern im öffentlichen Interesse ergäben. Im Fall der Abwicklung der portugiesischen Banco Espíríto Santo (46) habe die Kommission ausgeführt, dass bei Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers die Kosten für die Entschädigung von Einlegern einbezogen werden müssten. Die Kommission könne den vorliegenden Fall auch nicht mit dem Urteil des Gerichtshofs in der Sache Land Burgenland (47) vergleichen, da der Gerichtshof in diesem Fall unterschieden habe, ob der Staat die Maßnahme in seiner Eigenschaft als Anteilseigner oder als Träger öffentlicher Gewalt getroffen habe.

(89) Die drei Beteiligten weisen darauf hin, dass die Maßnahmen nach dem Kriterium der geringsten Kosten gestaltet worden seien und dass ein angesehenes Wirtschaftsprüfungsunternehmen damit beauftragt worden sei, die kostengünstigste und am wenigsten riskante Lösung für die Mitgliedsbanken zu finden. Auf dieser Grundlage habe der FITD eine Reihe von Maßnahmen gestaltet, die es ihm ermöglichten, die Kosten für die Mitgliedsbanken erheblich zu senken, die mit einer Liquidation verbundenen Risiken abzuwenden und mögliche negative Externalitäten zu vermeiden, die eine verwaltungsbehördliche Zwangsliquidation von Tercas mit sich gebracht hätte.

(90) Zur Einschätzung, ob die Gesamtkosten der Unterstützungsmaßnahmen für den FITD niedriger waren, als sie bei der Liquidation von Tercas gewesen wären, meinen die drei Beteiligten, dass die Kommission die Kosten der Garantie zur Deckung des Kreditrisikos von Krediten mit Tilgungsaufschub für […] bei ihrer Kostenbewertung der Unterstützungsmaßnahme nicht hätte berücksichtigen dürfen. Sie seien nicht in die geschätzten Kosten eingeflossen, die dem FITD bei der Liquidation von Tercas entstanden wären. Entsprechend fehlerhaft sei die Berechnung der Kommission, wonach die Kostenersparnis durch die Maßnahme nur 3 Mio. EUR betragen habe. In dem […] Bericht, in dem die kostengünstigste und am wenigsten riskante Lösung für den FITD und seine Mitgliedsbanken aufgezeigt wurden, sei das mit den […] Krediten verbundene Risiko in Höhe von ca. 35 Mio. EUR bei einer verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation nicht berücksichtigt worden. Um die beiden Szenarien — Entschädigung der Einleger und alternative Maßnahmen — richtig miteinander zu vergleichen, müsse für den Vergleich zwischen Sanierung und Liquidation zunächst der Posten […] abgezogen werden, dessen Risiko bei der Schätzung der Liquidationskosten nicht berücksichtigt worden sei (48). Der Vergleich sei zwischen einer Zusage von maximal 295 Mio. EUR für die Rettungsmaßnahme und geschätzten Liquidationskosten von 333 Mio. EUR anzustellen (49). Deshalb beträgt die tatsächliche Differenz zwischen den beiden Szenarien nach Meinung der drei Beteiligten mindestens 38 Mio. EUR. Für diese Sicht spreche auch, dass die von der FITD-Garantie gedeckten Kredite tatsächlich an Tercas zurückgezahlt wurden (50). Der FITD habe die Garantie in Höhe von 35 Mio. EUR, die von der Kommission fälschlicherweise in ihre Berechnung der Kosten für die Maßnahme einbezogen worden seien, gar nicht ausbezahlt.

(91) Zur Bewertung der geringsten Kosten dürfe der Betrag von 30 Mio. EUR, der sich aus der Steuerbefreiung ergibt, nicht vollständig in die Kosten eingerechnet werden. Diese Kosten würden für den FITD nur dann anfallen, wenn die Kommission die Steuerbefreiung nicht genehmigen sollte.

(92) Die drei Beteiligten verweisen auf geschätzte Ausgaben in Höhe von 1,9 Mrd. EUR, die bei einer Liquidation angefallen wären und von denen nur ein Teil hätte zurückgefordert werden können (im […] Bericht auf 1,5 Mrd. EUR veranschlagt). Sie argumentieren, dass die 1,9 Mrd. EUR an Einlagen, die bei einer Liquidation durch das Einlagensicherungssystem nicht gedeckt gewesen wären, ein Risiko für die Mitgliedsbanken und das gesamte Bankensystem bedeutet hätten. Ein derartiges Risiko hätte möglicherweise enorme rechtliche Folgen und Auswirkungen auf die Reputation gehabt. Wenn Tercas zwangsweise abgewickelt worden wäre, hätten sich nach Einschätzung der Beteiligten die Aussichten auf Rückzahlung eines Teils der ursprünglichen Kosten von schätzungsweise 1,9 Mrd. EUR durch die Entschädigungsforderungen nachrangiger Gläubiger möglicherweise weiter verschlechtert.

(93) Der […] Bericht, auf dessen Grundlage der FITD die geringsten Kosten ermittelt hat, basierte auf der Bilanzsituation am 31. Dezember 2013. Den drei Beteiligten zufolge hat die BPB dem FITD aber am 31. Juli 2014 eine aktualisierte Bewertung der Folgen des Liquidationsszenarios an dem Tag vorgelegt, an dem die außerordentliche Aktionärsversammlung zur Rekapitalisierung von Tercas stattfand und die Unterstützungsmaßnahmen formal festgelegt wurden. In dieser aktualisierten Bewertung seien die Kosten auf [350-750] Mio. EUR veranschlagt worden. Die Differenz zwischen diesem Betrag und dem Schätzwert im Bericht auf der Grundlage der Situation am 31. Dezember 2013 sei auf die Umgruppierung von Bilanzposten, die am 31. Dezember 2013 als „erfüllt“ und am 31. Juli 2014 als „notleidend“ erfasst worden seien, sowie auf den gestiegenen Betrag der Einlagen zurückzuführen, die der FITD hätte zurückzahlen müssen.

(94) Die drei Beteiligten weisen das Argument der Kommission zurück, dass die genannten Kosten der Unterstützungsmaßnahmen für den FITD durch Abschreibung der nachrangigen Schuldtitel weiter hätten gesenkt werden können. Als der FITD einzugreifen beschlossen habe, sei ein Bail-in für nachrangige Schuldtitel gesetzlich nicht zulässig gewesen. Die Abschreibung von Schuldtiteln sei nach italienischem Recht nur bei einer verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation möglich. Wäre ein solches Bail-in versucht worden, hätten die Mitglieder des FITD sofort gewaltige Ausgaben ohne Aussicht auf Rückzahlung gehabt. Streitigkeiten mit nachrangigen Gläubigern hätten die Liquidationskosten und die Kosten für die Mitglieder des FITD durch den Wertverlust der abgewickelten Vermögenswerte in die Höhe getrieben. Der nachfolgende Spill-over-Effekt hätte sich negativ auf das Kundenvertrauen und auf die Reputation und die Stabilität des Bankensystems ausgewirkt. Außerdem meinen die drei Beteiligten, die Mehrheit der nachrangigen Gläubiger von Tercas seien einzelne Sparer und Einleger gewesen und der Sonderverwalter habe bereits die einzige mögliche Lastenverteilung gegenüber nachrangigen Gläubigern gewählt, die darin bestand, Kuponzahlungen auf die von der Banco Popolare Sc. gehaltenen Anleihen auszusetzen.

(95) Schließlich führen die drei Beteiligten an, dass der […] Bericht in seiner Analyse der geringsten Kosten nicht vom pessimistischsten Bewertungsszenario ausgegangen sei. Die geschätzten Liquidationskosten basierten a) auf der Möglichkeit, eine Partei zu finden, die bereit sein würde, im Falle der Liquidation einige Zweigstellen zu übernehmen, und b) auf der Freistellung von Beschäftigten, die nicht in andere Zweigstellen versetzt werden konnten, mit einer Abfindung in Höhe von zwölf Monatsgehältern für jeden Beschäftigten. Der […] Bericht, den der FITD als Grundlage für seine Entscheidung zum Eingreifen verwendete, basierte auf einem vorläufigen Szenario, doch es seien auch andere Worse-Case-Szenarien herangezogen worden.

(96) Außerdem sei anzunehmen, dass Tercas durch die Maßnahme des FITD kein Vorteil verschafft worden sei, da sie zusammen mit der Kapitalzufuhr für Tercas durch die BPB durchgeführt worden sei, die erheblichen Umfang hatte und mit der Maßnahme des FITD vergleichbar war.

(97) Insofern sei davon auszugehen, dass dies die Maßnahme mit den niedrigsten Kosten und den geringsten Risiken für die Mitgliedsbanken des FITD war.

5.3. Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt

5.3.1. Stellungnahme Italiens

(98) Der Kommission liegt keine Stellungnahme Italiens zur Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt vor.

5.3.2. Stellungnahme der Banca d'Italia

(99) Der Kommission liegt keine Stellungnahme der Banca d'Italia zur Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt vor.

5.3.3. Stellungnahmen anderer Beteiligter

(100) Die anderen drei Beteiligten meinen, dass die Maßnahmen auch dann mit dem Binnenmarkt vereinbar seien, wenn es sich um staatliche Beihilfen handeln sollte. Sie sind der Auffassung, dass Tercas dank des Umstrukturierungsplans langfristig seine Rentabilität wiederherstellen könne, dass das Eingreifen des FITD auf das notwendige Minimum beschränkt sei und dass die Maßnahmen jede mögliche Auswirkung auf die Wettbewerbsstruktur des Marktes begrenzen würden.

(101) Hinsichtlich der Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität meinen die drei Beteiligten, der Sonderverwalter habe das Ziel verfolgt, Mängel in der Organisation und im internen Kontrollsystem von Tercas zu beseitigen. Er habe sich auf Verwaltungsmängel (Kredit, Eigenmittelinvestitionen, Streitfälle) und auf die richtige Bewertung der damit verbundenen Risiken (zweifelhafte Ergebnisse, Abschreibungen, Rückstellungen) konzentriert. Er habe ein schrittweises Deleveraging durchgeführt, um den erheblichen Finanzierungsrückgang infolge der Reduzierung des Kundenstamms auszugleichen. Er habe Strukturen rationalisiert (Überarbeitung des Geschäftsmodells mit Schließung einiger Zweigstellen, Stellenstreichungen, Vereinfachung von Organisationsstrukturen, Verringerung der Verwaltungsausgaben), um auf struktureller Basis erhebliche Kosteneinsparungen zu erreichen. Die Rekapitalisierung von Tercas durch den FITD und die BPB sei der beste Weg gewesen, um den Liquiditätsengpass schnell zu beheben. Die BPB habe das mit der Sanierung von Tercas verbundene Risiko übernommen und erhebliche Gelder zugeschossen und andere Ressourcen bereitgestellt, um den Erfolg des Geschäftsplans zu sichern.

(102) Die BPB führt an, sie habe eine Interventionsstrategie gestützt auf Verbesserungen der Kredit- und Einlagenmargen (51), Kosteneinsparungen (52), Entwicklung von Gruppensynergien, sorgfältige Beobachtung der Kreditqualität, Optimierung der Verwaltung von wertgeminderten Forderungen durch den Verkauf notleidender Kredite, Stärkung von Liquiditätsprofilen (53) und Bereitstellung von Verwaltungsressourcen entwickelt. Die Strukturelemente des Sanierungsplans seien im Rahmen des BPB-Geschäftsplans für 2015-2019 entwickelt worden. Sie stellten eine zusammenhängende Abfolge von Maßnahmen zur Wiederherstellung der Rentabilität von Tercas dar. Das Fehlen eines detaillierten Umstrukturierungsplans sollte die Kommission nicht daran hindern, allgemeine Programme, die eine einheitliche Linie verfolgen, positiv zu bewerten (54).

(103) Die Maßnahme habe sich auf das notwendige Minimum beschränkt: 1. aus den in den Erwägungsgründen 90 bis 93 genannten Gründen; 2. weil es die einzige praktikable Option war und 3. weil sich der FITD nur teilweise an der Deckung des negativen Eigenkapitals und der Wiederherstellung der Mindestkapitalquoten beteiligt habe. Die drei Beteiligten meinen, dass es in Anbetracht des Umfangs der Verluste von Tercas keine kostengünstigeren Alternativen zur Übernahme von Tercas durch die BPB gegeben habe, obwohl sich der Sonderverwalter bemüht habe, andere Käufer zu finden (55). Dass versucht wurde, die Kosten auf das notwendige Mindestmaß zu reduzieren, werde auch dadurch bestätigt, dass sich die Beteiligten auf eine Schlichtung geeinigt haben, um Einigkeit über die tatsächliche Höhe des negativen Eigenkapitals von Tercas zu erzielen. Dadurch habe sich der von der BPB verlangte Gesamtbetrag von [300-800] Mio. EUR auf 265 Mio. EUR reduziert.

(104) Die Kosten der Maßnahme wurden durch eine Lastenverteilung weiter begrenzt. Durch eine Herabsetzung des Aktienkapitals auf null verloren die Anteilseigner ihre gesamten Investitionen. Zusätzlich wurden die Kuponzahlungen für nachrangige Anleihen nach Möglichkeit ausgesetzt. Den Beteiligten zufolge konnten aufgrund der Rechtslage keine anders gearteten Opfer von nachrangigen Gläubigern verlangt werden, da sie nach geltendem Gesetz nur im Fall der verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation zur gemeinsamen Verlustübernahme gezwungen werden können. Doch obwohl eine weitere Belastung der nachrangigen Gläubiger nicht möglich war, habe dies nicht zu höheren Kosten für die öffentlichen Stellen geführt, da ausschließlich private Beteiligte die Mittel für die Maßnahme aufgebracht hätten. Außerdem hätten Opfer der nachrangigen Gläubiger zusätzliche Kosten und erhebliche Risiken für die Mitgliedsbanken des FITD verursachen können. Die Zerschlagung von Tercas hätte Konsequenzen wie drohende Klagen der Kunden von Tercas und negative Folgen für die Reputation von Tercas und die allgemeine Stabilität des Bankensystems nach sich gezogen. Dass nachrangige Gläubiger nicht weiter belastet wurden, habe kein moralisches Risiko (Moral Hazard) bedeutet, da die Kosten für die Deckung des negativen Eigenkapitals vollständig vom Bankensystem aufgefangen wurden ohne zusätzliche Kosten für den Steuerzahler.

(105) Den drei Beteiligten zufolge stand die nicht erfolgte Umwandlung oder Abschreibung nachrangiger Schuldtitel im Einklang mit Randnummer 42 der Bankenmitteilung, aus der klar hervorgehe, dass Beiträge von Gläubigern kein obligatorischer Bestandteil der Lastenverteilung sind. Sie habe auch im Einklang mit Randnummer 45 der Bankenmitteilung gestanden, die eine Ausnahme vom Grundsatz der Umwandlung oder Abschreibung nachrangiger Schuldtitel erlaube, „wenn die Umsetzung dieser Maßnahmen die Stabilität des Finanzsystems gefährden oder zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führen würde“.

(106) Eine ausbleibende oder unzureichende Rendite halten die drei Beteiligten für akzeptabel, wenn sie wie hier durch eine tiefgreifende und breit angelegte Umstrukturierung ausgeglichen werde und in der Suche nach einem Käufer für die Bank in der Krise begründet sei.

(107) Zudem verursache die Maßnahme keine Beeinträchtigung des Binnenmarktes, denn: 1. die Tätigkeit von Tercas sei nur von geringem Umfang und in ihrer geografischen Reichweite begrenzt gewesen; 2. die BPB sei die einzige Wirtschaftsbeteiligte gewesen, die wirklich zu einer Kapitalzufuhr für Tercas bereit war, und die Kommission habe ausgeführt, dass der Verkauf einer von der vermuteten Beihilfe profitierenden Bank in Schwierigkeiten an einen privaten Marktteilnehmer im Rahmen eines offenen Verkaufsverfahrens eine Möglichkeit sei, potenzielle Wettbewerbsverfälschungen abzuschwächen (56); 3. der Umstrukturierungsplan für Tercas sei weitreichend genug gewesen und habe die Integration von Tercas in die BPB vorgesehen.

(108) Die Übernahme von Tercas durch die BPB sei die einzige machbare Option gewesen, um die Auflagen der italienischen Aufsichtsbehörde zu erfüllen und mögliche Wettbewerbsverfälschungen zu vermeiden. Außerdem habe die Umstrukturierung eine vollständige Rekapitalisierung von Tercas und eine erhebliche Kapitalerhöhung der BPB erforderlich gemacht.

(109) Schließlich erklären die anderen Beteiligten unter Berufung auf frühere Beschlüsse der Kommission (57), die Rekapitalisierung von Tercas und deren Aufgehen in der BPB nach der ohne Entschädigung erfolgten Deckung ihres negativen Eigenkapitals durch den FITD könne insoweit als gerechtfertigt angesehen werden, als dies eine Voraussetzung für die Gewährleistung der Übertragung der Vermögenswerte der Gesellschaft und eine tiefgreifende und umfassende Rekapitalisierung der Bank gewesen sei. Im vorliegenden Fall hätte keine andere Option die Überwindung der tiefen Krise von Tercas ermöglicht. Hätte der FITD auf einer Rendite bestanden, hätte sich die Eigenkapitalposition von Tercas weiter verschlechtert, was die Kosten für die Käuferbank erhöht hätte.

6. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN

6.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(110) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Alle diese Voraussetzungen müssen erfüllt sein. Im Folgenden wird die Kommission prüfen, ob dies bei den vom FITD getroffenen Maßnahmen der Fall war.

(111) Die in Erwägungsgrund 4 des Einleitungsbeschlusses genannte Steuerbefreiungsregelung ist von Italien nicht angemeldet worden. Da die Regelung nach den der Kommission vorliegenden Informationen in diesem Fall nicht angewandt wurde, wird sie von diesem Beschluss nicht erfasst.

6.1.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat

(112) Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, dass alle Finanzmittel öffentlicher Stellen, mit denen Unternehmen unterstützt werden, der Kontrolle über staatliche Beihilfen unterliegen, unabhängig davon, ob es sich um Anlagevermögen des öffentlichen Sektors handelt. Wo Pflichtbeiträge nach gesetzlichen oder anderen öffentlichen Vorschriften erhoben, verwaltet und verteilt werden, handelt es sich um staatliche Mittel, auch wenn sie nicht von den Behörden verwaltet werden (58). Der Umstand allein, dass Mittel aus privater Quelle finanziert werden, genügt nicht, um der Regelung den Charakter einer staatlichen Beihilfe zu nehmen. Ausschlaggebend ist nicht die ursprüngliche Herkunft der Mittel, sondern der Umfang der Beteiligung öffentlicher Stellen an der Festlegung der betreffenden Maßnahmen und ihrer Finanzierungsmodalitäten (59).

(113) Wie der Gerichtshof in den Sachen Ladbroke (60), Stardust Marine und Doux Élevage festgestellt hat, handelt es sich bei Mitteln, die ständig unter staatlicher Kontrolle und somit den Behörden zur Verfügung stehen, um staatliche Mittel.

(114) Im Fall Doux Élevage wurde die Tätigkeit einer Branchenorganisation aus Mitteln finanziert, die aus staatlich vorgeschriebenen Abgaben stammten. Wie der Gerichtshof feststellte, ließ dies nicht den Schluss zu, dass die Tätigkeit der Organisation dem Staat zuzurechnen war. Der Gerichtshof stellte fest, dass die betreffende Branchenorganisation selbst über die Verwendung der Mittel entschied, die ausschließlich den von ihr selbst bestimmten Zielen gewidmet waren und dass der Pflichtcharakter der Beiträge in diesem Fall nicht „von der Verfolgung konkreter, von den Behörden festgelegter und definierter politischer Ziele abhängig“ war. Der Staat hat lediglich die Validität und Rechtmäßigkeit der Erhebung von Beiträgen durch die Organisationen, d. h. den Verfahrensrahmen, kontrolliert. Auf die Verwaltung der Mittel durfte er keinen Einfluss nehmen.

(115) In der ständigen Rechtsprechung der Unionsgerichte ist eine Maßnahme somit dem Staat zuzurechnen und aus staatlichen Mitteln finanziert, wenn mehrere Indikatoren darauf hinweisen, dass der Staat nach den Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats Kontrolle und Einfluss ausübt, um sicherzustellen, dass bei der Verwendung der Mittel einer privaten Einrichtung das dieser Einrichtung übertragene politische Ziel verfolgt wird.

(116) In seinem Urteil in der Sache Stardust Marine stellte der Gerichtshof ebenfalls fest, dass sich die Zurechenbarkeit einer von einer unabhängigen, nicht staatlichen Einrichtung beschlossenen Beihilfemaßnahme zum Staat aus einer Reihe von Indikatoren ableiten lässt, die sich aus den jeweiligen Umständen ergeben. Ein solcher Indikator wäre beispielsweise, dass die betreffende Einrichtung die Entscheidung, die eine vermutete staatliche Beihilfe betrifft, nicht treffen könnte, ohne behördliche Anweisungen oder Vorschriften zu beachten. Unter bestimmten Voraussetzungen können auch andere Indikatoren für die Beurteilung, ob eine von einem Unternehmen beschlossene Beihilfemaßnahme dem Staat zuzurechnen ist, maßgeblich sein.

(117) Hinsichtlich der Maßnahmen, derentwegen die Kommission im vorliegenden Fall das förmliche Prüfverfahren eingeleitet hat, sei daran erinnert, dass der Unionsgesetzgeber mit der Richtlinie 94/19/EG Einlagensicherungssysteme mit der politischen Zielsetzung eingeführt hat, „die Stabilität des Bankensystems“ (61) zu schützen und zu erhöhen, und sie mit dem Schutz der Einleger (62) zu betrauen. Nach den Bestimmungen der Richtlinie 94/19/EG sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein oder mehrere Einlagensicherungssysteme zu schaffen, die Einleger bei Ausfall eines Kreditinstituts entschädigen sollen. Die Möglichkeit, andere Maßnahmen durchzuführen, ist in dieser Richtlinie nicht geregelt. Somit ist es den Mitgliedstaaten freigestellt, ob ihre Einlagensicherungssysteme über die reine Entschädigungsfunktion hinausgehen und die verfügbaren Gelder auf andere Weise verwenden können.

(118) Daran hat sich auch durch die Richtlinie 2014/49/EU nichts geändert, auch wenn solche alternative Maßnahmen dort genauer erläutert werden. Ziel der Maßnahmen muss es sein, den Ausfall eines Kreditinstituts zu verhindern, um nicht nur „die Kosten für die Entschädigung der Einleger“, sondern auch „die gesamtwirtschaftlichen Kosten des Ausfalls eines Kreditinstitutes“ und „andere negative Auswirkungen“ wie „negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität und das Vertrauen der Einleger“ (63) zu vermeiden.

(119) Nach den Bestimmungen der Richtlinie 2014/49/EU können die Mitgliedstaaten den Einlagensicherungssystemen gestatten, den Zugang von Einlegern zu gedeckten Einlagen (64) sowohl zur Unternehmensfortführung als auch im Zusammenhang mit Insolvenzverfahren zu wahren. Die Kommission weist darauf hin, dass im Gegensatz zu der in Erwägungsgrund 79 genannten Position der anderen Beteiligten alternative Maßnahmen eines Einlagensicherungssystems eine staatliche Beihilfe sein können, unabhängig davon, ob damit der Ausfall eines Kreditinstituts verhindert werden soll oder ob sie im Zusammenhang mit einer Liquidation getroffen werden.

(120) Sparguthaben und Einleger sind nach italienischem Recht besonders geschützt. Nach Artikel 47 der italienischen Verfassung muss die Republik Sparguthaben in jeglicher Form schützen (65). Die Banca d'Italia ist eine öffentlich-rechtliche Institution, und allein aus diesem Grund ist ihre Tätigkeit dem Mitgliedstaat zuzurechnen. Sie wird nicht aus dem Anwendungsbereich von Artikel 107 AEUV ausgenommen, nur weil sie verfassungsrechtlich unabhängig ist (66). Ihre Aufgabe darin besteht, die Stabilität des italienischen Bankensystems (67) und die Einleger zu schützen (68).

(121) Aus den oben genannten Gründen ist Artikel 96-bis des Bankengesetzes als Definition des öffentlichen Auftrags zum Schutz der Einleger zu verstehen, der für die in Italien anerkannten Einlagensicherungssysteme gilt. Der letzte Satz von Artikel 96-bis Absatz 1, wonach Einlagensicherungssysteme außer der Entschädigung von Einlegern auch andere Arten und Formen von Maßnahmen durchführen können, weist darauf hin, dass die italienischen Behörden ihren anerkannten Einlagensicherungssystemen die Verwendung der von den Mitgliedsbanken stammenden Mittel auch für andere Maßnahmen gestatten. Artikel 96-bis des Bankengesetzes ist somit die Grundlage für die Anerkennung des FITD als obligatorisches Einlagensicherungssystem in Italien und verleiht dem FITD zugleich die Befugnis, Unterstützungsmaßnahmen durchzuführen.

(122) So gesehen ist die Tatsache, dass der FITD ein privatrechtlich organisiertes Konsortium (69) ist, irrelevant, denn allein dadurch lässt sich nicht ausschließen, dass eine von einer solchen Einrichtung durchgeführte Beihilfemaßnahme dem Staat zuzurechnen ist, wie der Gerichtshof in der Sache Stardust Marine festgestellt hat. Die Ziele des FITD — Wahrung der allgemeinen Interessen seiner Mitglieder durch besseren Schutz der Einlagen und Schutz der Reputation des Bankensystems — entsprechen dem öffentlichen Interesse. Das bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass das Unternehmen Beschlüsse fasst, ohne die Anforderungen der öffentlichen Stellen zu berücksichtigen. Zudem muss der Einfluss des Staates nicht unbedingt auf einem rechtsverbindlichen Akt einer Behörde beruhen. Die Eigenständigkeit, über die das Unternehmen grundsätzlich verfügt, verhindert in der Praxis nicht die Einmischung des Staates.

(123) Auf jeden Fall hat die Banca d'Italia nach Maßgabe der Rechtsvorschriften der Union und nach italienischem Recht die Befugnis und die Mittel, dafür zu sorgen, dass alle Maßnahmen, die der FITD als Einlagensicherungssystem nach Maßgabe des Bankengesetzes durchführt, mit diesem öffentlichen Auftrag im Einklang stehen und zum Schutz der Einleger beitragen. Dies geht klar aus dem einleitenden Satz des Artikels 96-ter Absatz 1 des Bankengesetzes hervor, wo vor der Auflistung aller Befugnisse der Banca d'Italia hinsichtlich der italienischen Einlagensicherungssysteme steht, dass diese Befugnisse im Hinblick auf den Schutz der Einleger und die Stabilität des Bankengesetzes auszuüben sind.

(124) Im Unterschied zum Fall Doux Élevage, wo die Ex-post-Genehmigung durch die Behörde rein verfahrenstechnischer Art war, zeigt dies, dass die Banca d'Italia jede Maßnahme des FITD genehmigen und prüfen muss, ob sie mit dem öffentlichen Auftrag des FITD nach Maßgabe des Bankengesetzes in Einklang steht.

(125) Italien hat bestätigt, dass die umsichtige Bankenaufsicht nach dieser Argumentation als öffentliche Kontrolle angesehen werden müsste und die Mittel der Banken dementsprechend als öffentliche Mittel anzusehen wären (Erwägungsgrund 53), was eindeutig unerheblich ist. Die Kommission merkt dazu lediglich an, dass die Bankenaufsicht der Banca d'Italia nicht dazu dient, die Übereinstimmung mit einem öffentlichen Auftrag zu überprüfen, der den beaufsichtigten Banken erteilt worden ist.

(126) Der Vorrang des öffentlichen Auftrags und der damit zusammenhängenden öffentlichen Kontrollen wird in der FITD-Satzung (70) anerkannt. Danach müssen alle Unterstützungsmaßnahmen sämtlichen Bedingungen entsprechen, d. h., es muss eine begründete Aussicht auf Erholung bestehen und davon auszugehen sein, dass die Kosten für den FITD geringer sein werden, als sie es im Fall der Liquidation wären (Grundsatz der geringsten Kosten). Diese kumulativen Bedingungen bedeuten, dass der FITD nur dann Unterstützungsmaßnahmen beschließen darf, wenn er damit seinen öffentlichen Auftrag, den Schutz von Einlegern, erfüllen kann. Bestätigt wird dies durch die erforderliche Genehmigung der Banca d'Italia nach Maßgabe des Bankengesetzes.

(127) Außerdem verleiht das Bankengesetz der Banca d'Italia weitreichende Befugnisse in Bezug auf Einlagensicherungssysteme: 1. Nach Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe d des Bankengesetzes muss die Banca d'Italia die Maßnahmen der Einlagensicherungssysteme genehmigen. 2. Nach Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe b des Bankengesetzes muss die Banca d'Italia die Tätigkeit der Einlagensicherungssysteme mit den Regeln für Bankenkrisen und ihrer eigenen Aufsichtstätigkeit in Einklang bringen (71). 3. Nach Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe a des Bankengesetzes muss die Banca d'Italia Einlagensicherungssysteme anerkennen und ihre Satzung genehmigen, sofern die Systeme keine Elemente aufweisen, die zu einer unausgewogenen Verteilung der Insolvenzrisiken im Bankensystem führen könnten (72). 4. Nach Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe h des Bankengesetzes kann die Banca d'Italia Regelungen zur Durchführung der Bestimmungen in Abschnitt IV Bankengesetz zu Einlagensicherungssystemen festlegen (73).

(128) Abgesehen von diesen Befugnissen, die das Bankengesetz der Banca d'Italia gegenüber dem FITD einräumt, kommen nur unter Sonderverwaltung stehende Banken für Unterstützungsmaßnahmen des FITD in Betracht (74). Eine Bank wird auf Vorschlag der Banca d'Italia durch Anordnung des Ministeriums für Wirtschaft und Finanzen unter Sonderverwaltung gestellt. Ab diesem Zeitpunkt kann der FITD gemäß seiner Satzung im Falle von unter Sonderverwaltung gestellten Mitgliedsbanken, die in Italien Geschäfte betreiben dürfen, tätig werden (75). Nur der Sonderverwalter der Bank kann den FITD ersuchen, tätig zu werden. Seinem Ersuchen muss eine Aktionärsversammlung der Bank zustimmen. Der Sonderverwalter ist eine Amtsperson, die das öffentliche Interesse vertritt. Er wird von der Banca d'Italia bestellt und beaufsichtigt. Die Banca d'Italia kann den Sonderverwalter abberufen oder ersetzen (76) und Anweisungen für bestimmte Sicherungen und Einschränkungen hinsichtlich der Verwaltung der Bank erteilen (77). Der FITD wird folglich auf Betreiben einer Amtsperson unter Aufsicht der Banca d'Italia tätig.

(129) Hinsichtlich der Befugnis zur Genehmigung von Maßnahmen des Einlagensicherungssystems stellt die Kommission fest, dass dazu ein Verwaltungsakt erforderlich ist, der dem Inkrafttreten der zu genehmigenden Maßnahme zwangsläufig vorausgehen muss. Andernfalls wäre die Wahrnehmung der Befugnisse der Banca d'Italia in Bezug auf Maßnahmen des FITD zur Sicherung der Stabilität des Finanzsystems und zum Schutz von Einlegern wirkungslos. In der Praxis muss die Genehmigung zu einem Zeitpunkt erfolgen, zu dem der FITD die vorgeschlagene Maßnahme noch überprüfen und ändern kann, falls die Banca d'Italia Einwände haben sollte. Es ist keinesfalls davon auszugehen, dass die Genehmigung erst nach dem Beschluss des FITD zum Eingreifen erteilt wird (wie es Italien, der FITD, Tercas und die BPB angegeben haben (78)). Dass die Banca d'Italia als Beobachterin an sämtlichen Sitzungen des Verwaltungsrates und des Exekutivausschusses des FITD (79) teilnimmt, ist in diesem Zusammenhang von entscheidender Bedeutung (im Gegensatz zu den Ausführungen von Italien, FITD, Tercas und BPB (80)), denn es ist davon auszugehen, dass die Banca d'Italia dadurch die Möglichkeit hat, schon zu einem frühen Zeitpunkt Bedenken gegen geplante Maßnahmen zu äußern.

(130) Zusammenfassend ist festzustellen, dass die öffentlichen Stellen durch ihr Ersuchen und kraft ihrer Befugnis zur Genehmigung Einfluss auf die Maßnahme nehmen können, bevor endgültig darüber entschieden wird. Durch ihre Teilnahme an allen beschlussfassenden Sitzungen, auf denen sie Bedenken äußern können, ist ihr Einfluss verfahrenstechnisch gesichert. Trotzdem und obwohl die Genehmigung der Banca d'Italia im Prinzip als Ex-ante- und nicht als Ex-post-Genehmigung anzusehen ist (81), weist die Kommission darauf hin, dass auch eine Ex-post-Kontrolle zu den Indikatoren für Zurechenbarkeit gehören kann, auf die in der Sache Stardust Marine eingegangen wurde.

(131) Die Befugnisse der öffentlichen Stellen wurden in Verbindung mit der Annahme der in Rede stehenden Unterstützungsmaßnahmen wahrgenommen: 1. Aus den von Italien an die Kommission übermittelten Unterlagen geht hervor, dass die Banca d'Italia die besonderen Maßnahmen für Tercas zum Schutz der Interessen von Einlegern und Kunden im Sinne von Artikel 96-ter Absatz 1 Buchstabe d des Bankengesetzes genehmigt hat (82). Somit hat die Banca d'Italia die besonderen Maßnahmen des FITD im Sinne der entsprechenden Bestimmungen des öffentlichen Rechts genehmigt. 2. Die Verhandlungen zwischen der BPB und dem Sonderverwalter von Tercas wurden in Koordination mit der Banca d'Italia geführt (83). 3. Die Banca d'Italia ersuchte den FITD, sich um eine ausgewogene Vereinbarung mit der BPB über die Deckung des negativen Eigenkapitals von Tercas zu bemühen und dabei auf mögliche negative Auswirkungen der Liquidation von Tercas und ihrer Tochtergesellschaft Caripe zu achten (84).

(132) Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass anders als in der Sache Doux Élevage, in der, wie der Gerichtshof festgestellt hat, Ziel und Zweck der Maßnahme allein von der Einrichtung selbst festgelegt wurden, im vorliegenden Fall Ziel und Zweck der Maßnahme ganz sicher nicht allein vom FITD selbst festgelegt worden sind. Sie wurden bis ins Detail durch den öffentlichen Auftrag nach Maßgabe des Bankengesetzes festgelegt und im Wesentlichen von den Behörden kontrolliert. Der FITD kann zwar beschließen, dass er nicht einzugreifen wird, doch davon bleibt die Schlussfolgerung der Kommission hinsichtlich der vom FITD durchgeführten Maßnahme unberührt.

(133) Zusätzlich zu der oben aufgezeigten erheblichen öffentlichen Kontrolle weist die Kommission auf den Pflichtcharakter der Beiträge zu den für die Maßnahme des FITD verwendeten Mitteln hin.

(134) Wie in Abschnitt 2.3 beschrieben, ist die Mitgliedschaft im FITD für italienische Banken zwingend vorgeschrieben (85). Insofern ist der Hinweis auf den Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (siehe Erwägungsgrund 70), der die angebliche Freiwilligkeit der Mitgliedschaft im FITD bestätigen sollte, falsch, denn italienische Genossenschaftsbanken müssen laut Bankengesetz (86) ein eigenes Einlagensicherungssystem für ihr Bankennetz schaffen. Das bedeutet, dass Genossenschaftsbanken nicht Mitglied des FITD sein können, während andere Banken nicht dem Fondo di Garanzia dei Depositani del Credito Cooperativo angehören können, sondern Mitglied des FITD sein müssen. Von daher ist die Bestimmung der FITD-Satzung (87), die es den Mitgliedsbanken erlaubt, ihre Mitgliedschaft zu beenden, worauf die Beteiligten in ihrer Stellungnahme hingewiesen haben (siehe Erwägungsgrund 70), eine rein theoretische Möglichkeit, die sich nicht realisieren lässt, weil diese Banken keinem anderen anerkannten Einlagensicherungssystem beitreten können.

(135) Außerdem entscheiden die Führungsgremien des FITD über die Durchführung von Unterstützungsmaßnahmen. Ungeachtet ihrer eigenen Interessen können die Mitgliedsbanken weder gegen eine solche Entscheidung votieren noch die Beteiligung an solchen Maßnahmen verweigern (88), und sie sind verpflichtet, sich an der Finanzierung der beschlossenen Maßnahme beteiligen. Dass diese Mittel nicht in der Bilanz des FITD, sondern in separaten Konten erfasst werden, ist eine reine Formsache, da die Mittel direkt vom FITD verwaltet werden.

(136) Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme dem FITD und nicht seinen Mitgliedern zuzurechnen ist und dass die Mittel für die Maßnahmen Mittel des FITD und nicht der Mitgliedsbanken sind.

(137) Da sowohl die Mitgliedschaft im FITD als auch die Beiträge für die vom FITD beschlossenen Unterstützungsmaßnahmen obligatorisch sind, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Banken in Italien mit Ausnahme von Genossenschaftsbanken nach italienischem Recht nur dann tätig sein dürfen, wenn sie sich an den Kosten der Unterstützungsmaßnahmen des FITD beteiligen. Die Mittel zur Finanzierung solcher Unterstützungsmaßnahmen werden ganz eindeutig nach Maßgabe gesetzlicher und anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften erhoben, verwaltet und verteilt und haben somit öffentlichen Charakter.

(138) Deshalb kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass im vorliegenden Fall die italienischen Behörden sowohl theoretisch als auch praktisch eine ständige Kontrolle der Verwendung der Mittel des FITD hinsichtlich der Einhaltung öffentlicher Ziele ausüben und Einfluss auf die Verwendung dieser Mittel durch den FITD nehmen.

(139) Da die öffentlichen Stellen formal befugt sind, sowohl Maßnahmen zu verlangen als auch die getroffene Maßnahme hinsichtlich des öffentlichen Auftrags im Grundsatz zu genehmigen (Erwägungsgrund 126), kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Rolle der Banca d'Italia keineswegs als reine Information oder formale Kontrolle der Validität und Rechtmäßigkeit angesehen werden kann (89).

(140) So hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Sache Doux Élevage insbesondere darauf hingewiesen, dass der Pflichtcharakter der Beiträge in dem Fall nicht „von der Verfolgung konkreter, von den Behörden festgelegter und definierter politischer Ziele abhängig“ gemacht werden konnte. Die Maßnahmen des FITD sind aber von konkreten, von den Behörden festgelegten, definierten und kontrollierten politischen Zielen abhängig, zu denen insbesondere der Schutz der Einleger zählt.

(141) Die hier in Rede stehenden Maßnahmen unterliegen der Aufsicht der Banca d'Italia und werden folglich u. a. im Hinblick auf die Ziele der Banca d'Italia einschließlich der Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems überwacht. Es sei noch einmal erinnert an: 1. die Bedeutung der Rolle der Banca d'Italia für den Erhalt der Stabilität des italienischen Bankensystems und den Schutz der Einleger; 2. die umfangreichen Befugnisse der Banca d'Italia, dafür zu sorgen, dass der FITD diese Anforderungen berücksichtigt.

(142) Die in den Erwägungsgründen 127 bis 131 genannten Sachverhalte (Rechtsvorschriften, wonach der FITD einer strengen Kontrolle unterworfen ist, und wirksame Koordinierung durch die Banca d'Italia, die sicherstellen soll, dass der FITD zu wichtigen politischen Zielen beiträgt) machen deutlich, dass der FITD im Vergleich zu anderen privatrechtlichen Konsortien nach italienischem Recht einen besonderen Status hat und dass sein durch seinen öffentlichen Auftrag bestätigter Zweck deutlich z. B. über den des CIDEF (90) hinausgeht, der im Urteil Doux Élevage beurteilt wurde. Ein derartiger Sonderstatus ist nach den Kriterien des Urteils in der Sache Stardust Marine ein guter Indikator für die Zurechenbarkeit zum Staat.

(143) In Anbetracht der genannten Sachverhalte zeigen Inhalt, Ausrichtung und Ziel der Maßnahmen, wie unwahrscheinlich es ist, dass die Behörden an der Annahme der Maßnahmen gänzlich unbeteiligt sein sollen. Die Maßnahmen haben einem Unternehmen dank der öffentlichen Unterstützung durch die in Erwägungsgrund 38 genannten Maßnahmen 1, 2 und 3 zum Schutz der Einleger und der Stabilität des italienischen Bankensystems nicht nur einen Wettbewerbsvorteil verschafft, sondern es auch vor dem Ausfall bewahrt.

(144) Die Kommission sieht daher genügend Hinweise darauf, dass die Maßnahme dem Staat zuzurechnen ist und mit öffentlichen Mitteln finanziert wird.

(145) Auch wenn einige der von der Kommission berücksichtigten Elemente für sich genommen nicht ausreichen, um die Zurechenbarkeit der Maßnahmen zum Staat zu bestätigen, belegen sie doch in ihrer Gesamtheit, wie aus den Erwägungsgründen 118 bis 144 ganz klar hervorgeht, dass die von der Kommission geprüften Maßnahmen des FITD dem Staat zuzurechnen sind.

(146) In Bezug auf die von Italien und den Beteiligten vorgebrachten Stellungnahmen zum Beschluss der Kommission zur Beihilfe für die Banco di Sicilia und die Sicilcassa sei zunächst daran erinnert, dass das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ein objektiver Tatbestand ist und nicht aufgrund der angeblichen Vorgehensweise der Kommission in ihren Beschlüssen festgestellt werden kann. Dies gilt selbst dann, wenn sich diese Vorgehensweise nachweisen ließe. Zu dem Zeitpunkt, als die Unterstützungsmaßnahmen für Tercas genehmigt wurden, hatte die Kommission die Voraussetzungen, die gegeben sein müssen, damit die von einem Einlagensicherungssystem gewährte Unterstützung als staatliche Beihilfe gelten kann, anders als im Jahr 1999 bereits sehr detailliert ausgearbeitet und veröffentlicht.

(147) Zum Zeitpunkt ihres Sicilcassa-Beschlusses hatte die Kommission ihre Bewertung der Zurechenbarkeit zum Staat noch gar nicht auf die Feststellungen der Unionsgerichte im Urteil Stardust Marine und in nachfolgenden Urteilen abgestimmt.

(148) Im Gegensatz zu dem, was Italien und die Beteiligten in ihren Stellungnahmen dargelegt haben, enthalten die Beschlüsse der Kommission zu Maßnahmen von Einlagensicherungssystemen (91) genügend Hinweise darauf, dass die Maßnahme des FITD eine staatliche Beihilfe darstellt. Nach den obigen Ausführungen können sich Italien und die Beteiligten keinesfalls auf den Sicilcassa-Beschluss stützen.

6.1.2. Selektiver Vorteil, der den Wettbewerb verfälscht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt

(149) Durch die Unterstützungsmaßnahmen des FITD wurde Tercas ein selektiver Vorteil gewährt. Der FITD verhielt sich nicht wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber. Kein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsbeteiligter würde sich auf die Maßnahmen 1, 2 und 3 einlassen, die keinerlei Rendite erwarten lassen oder ermöglichen. Hieran wird deutlich, dass der FITD nicht als marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber aufgetreten ist, sondern als Einrichtung, die einen öffentlichen Auftrag erfüllt (92). Alle drei Maßnahmen sind reine Hilfsmaßnahmen ohne Vergütung und ohne Rendite. Durch die Kombination dieser Maßnahmen wurde erreicht, dass Tercas nicht aus dem Markt ausgeschieden ist, was ohne diese Unterstützung vermutlich der Fall gewesen wäre. Damit wurde Tercas ein selektiver Vorteil verschafft.

(150) Selbst wenn die Maßnahmen im Hinblick auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers in einer vergleichbaren Situation geprüft werden müssten, müsste der betreffende Mitgliedstaat der Kommission auf jeden Fall objektive und überprüfbare Nachweise dafür vorlegen, dass der Beschluss auf der Grundlage einer wirtschaftlichen Prüfung getroffen wurde, wie sie ein vernünftiger privater Wirtschaftsbeteiligter in einer ähnlichen Situation vorgenommen hätte, um die künftige Rentabilität der Maßnahme zu bewerten. Im vorliegenden Fall wurden der Kommission keine Nachweise vorgelegt, dass der FITD einen Geschäftsplan oder eine Berechnung der Rendite des investierten Kapitals verlangt hätte, obwohl dies die grundlegenden Anforderungen an jede Investitionsentscheidung eines privaten Wirtschaftsbeteiligten sind.

(151) Italien und die Beteiligten machen geltend, dass diese Maßnahmen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers (93) vereinbar waren, zumal die Maßnahme es dem FITD ermöglicht habe, die Kosten zu begrenzen, die ihm andernfalls bei einer verwaltungsbehördlichen Zwangsliquidation von Tercas durch die Entschädigung der Einleger entstanden wären.

(152) Außerdem legen die Beteiligten dar, die Maßnahmen des FITD bewegten sich im Rahmen der privaten Autonomie der Mitgliedsbanken.

(153) Nach Einschätzung der Kommission sind die Maßnahmen eindeutig dem FITD, der von den Behörden kontrolliert wird (siehe Erwägungsgründe 134 bis 136), und nicht den Mitgliedsbanken zuzurechnen. Jeder Vergleich mit Maßnahmen des FITD zu der Zeit, als die Mitgliedsbanken noch nicht gesetzlich verpflichtet waren, ihm beizutreten, ist irrelevant, da die Mitgliedsbanken jetzt keine Möglichkeit mehr haben, sich gegen einzelne Maßnahmen zu entscheiden, wie in den Erwägungsgründen 134 und 135 erläutert wurde. Erschwerend kommt noch der Mechanismus der Entscheidungsfindung beim FITD hinzu, der in Erwägungsgrund 36 erläutert wurde. Er verleiht großen Banken so starkes Gewicht (94), dass Beschlüsse über durchzuführende Maßnahmen auch gegen die Mehrheit der Mitgliedsbanken getroffen werden können.

(154) Die fraglichen Kosten entstehen somit aus den Verpflichtungen des FITD als Einlagensicherungssystem, das in öffentlichem Auftrag zum Schutz der Einleger tätig wird. Kein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber müsste die aus einem öffentlichen Auftrag erwachsenden Verpflichtungen erfüllen und beispielsweise im Fall der Liquidation von Tercas Einleger entschädigen. Nach ständiger Rechtsprechung können die aus einem öffentlichen Auftrag erwachsenden Verpflichtungen bei der Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht berücksichtigt werden (95).

(155) Abgesehen von den Verpflichtungen des FITD im Rahmen seines öffentlichen Auftrags kommt die Kommission zu dem Schluss, dass keine der drei Maßnahmen von einem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber beschlossen worden wären. Dass es keinen Geschäftsplan und überhaupt keine Aussicht auf eine Investitionsrendite gab, trägt entscheidend zu dieser Einschätzung bei und kann daher die Schlussfolgerung nur bestätigen.

(156) Die BPB und Tercas machen geltend, die Maßnahme des FITD sei als Ergänzung zum Beitrag der BPB als einer privaten Wirtschaftsbeteiligten anzusehen. Die Kommission weist darauf hin, dass solche Parallelinvestitionen unter vollständig gleichen Bedingungen für den privaten und den öffentlichen Koinvestor erfolgen müssen. Diese Voraussetzung ist hier ganz eindeutig nicht erfüllt. Die Tercas ist vollständig in das Eigentum der BPB übergegangen, während der FITD für seine Investition keine Gegenleistung erhielt.

(157) Aus den in den Erwägungsgründen 149 bis 156 genannten Gründen verschafften die vom FITD zugunsten von Tercas getroffenen Maßnahmen Tercas einen Vorteil, nämlich einen nicht rückzahlbaren Beitrag zur Deckung seines negativen Eigenkapitals, eine kostenfreie Garantie für Kreditforderungen gegen […] und einen an Bedingungen geknüpften, nicht rückzahlbaren Zuschuss zur teilweisen Entlastung von Tercas von seinen Steuerverbindlichkeiten nach den zum damaligen Zeitpunkt geltenden Steuervorschriften. Durch die Gesamtheit dieser Maßnahmen wurde der Marktaustritt von Tercas vermieden. Unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen wären Tercas diese Maßnahmen nicht zuteil geworden.

(158) Nach Einschätzung der Kommission handelt es sich um selektive Maßnahmen, da sie ausschließlich Tercas zugutekamen. Solche Unterstützungsmaßnahmen stehen nur Banken unter Sonderverwaltung und auch ihnen nur im Einzelfall zur Verfügung. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die in diesem Beschluss geprüften Maßnahmen einzig und allein auf Tercas ausgerichtet waren, um dessen Marktaustritt zu verhindern, und es sich folglich um selektive Maßnahmen handelte.

(159) Die Vorteile, die Tercas vom FITD gewährt wurden, haben den Ausfall und den Marktaustritt von Tercas verhindert und somit den Wettbewerb verfälscht. Da Tercas im Wettbewerb mit ausländischen Unternehmen steht, ist auch der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

(160) Im Rahmen von Maßnahme 1 erhielt Tercas 265 Mio. EUR in Form eines nicht rückzahlbaren Zuschusses zur Deckung des negativen Eigenkapitals ohne jeden rückzahlbaren Anteil. Die Kommission betrachtet den gesamten Betrag von 265 Mio. EUR als Beihilfeelement.

(161) Im Rahmen von Maßnahme 2 wurde die Garantie von 35 Mio. EUR für die Dauer von drei Jahren zur Deckung des Kreditrisikos im Zusammenhang mit bestimmten Forderungen von Tercas gegen […] gewährt. Nach Maßgabe der Mitteilung der Kommission über Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (96) wird zur Berechnung des Beihilfeelements das Brutto-Subventionsäquivalent als Differenz zwischen dem marktüblichen Entgelt und dem zum damaligen Zeitpunkt tatsächlich gezahlten Entgelt ermittelt.

(162) Der Kommission liegen keine Informationen darüber vor, welches Entgelt ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber für die Absicherung der Kreditforderung gegen […] oder der Kreditwürdigkeit von […] verlangt hätte. Da die Forderung zum damaligen Zeitpunkt erfüllt war und der Kredit termingerecht zurückgezahlt wurde, kommt die Kommission unter Berücksichtigung der sehr viel höheren Beihilfebeträge im Rahmen der Maßnahmen 1 und 3 zu dem Schluss, dass der geschätzte Beihilfebetrag in diesem Fall geringer angesetzt werden kann.

(163) Dazu kann als Benchmark der Durchschnittswert eines dreijährigen Credit Default Swap (97) zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung für die größten italienischen Nichtfinanzinstitute mit aktiv gehandelten CDS zugrunde gelegt werden. Dieser Durchschnittswert beläuft sich auf 53 Basispunkte (98). Da die Garantie Forderungen von 35 Mio. EUR deckte und nur über neun Monate lief, beträgt der Barwert der Garantieprämie 0,14 Mio. EUR. Die Vereinbarungen sahen keine Prämie für den FITD vor, die davon abgezogen werden könnte. Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfe 0,14 Mio. EUR beträgt.

(164) In Bezug auf Maßnahme 3 stellt die Kommission fest, dass die Steuerbefreiung nach italienischem Recht der Europäischen Kommission mitgeteilt und von ihr genehmigt werden muss. Da die Kommission zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe oder danach keinen Beschluss in Bezug auf Maßnahme 3 getroffen hat, muss davon ausgegangen werden, dass die Garantie verfallen ist. Da die Steuerbefreiung der Kommission nicht förmlich mitgeteilt worden ist, durfte sie auch nicht angewandt werden. Folglich kann die Kommission die Maßnahme nicht als Garantie, sondern nur als einen weiteren nicht rückzahlbaren Zuschuss ohne Vergütung betrachten. Die Kommission betrachtet den gesamten Betrag von 30 Mio. EUR als Beihilfeelement.

6.1.3. Schlussfolgerungen hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe

(165) Aus den in den Erwägungsgründen 149 bis 164 genannten Gründen kommt die Kommission zu dem Schluss, das Maßnahme 1 (nicht rückzahlbarer Zuschuss von 265 Mio. EUR), Maßnahme 2 (Garantie für 35 Mio. EUR Kreditforderungen gegen […] mit einem Beihilfeelement von 0,14 Mio. EUR) und Maßnahme 3 (ein weiterer nicht rückzahlbarer Zuschuss von 30 Mio. EUR) mit einem Gesamtbetrag von 295,14 Mio. EUR eine vom FITD gewährte staatliche Beihilfe war, die Tercas einen selektiven Vorteil verschafft und damit den Wettbewerb verfälscht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt hat. Der selektive Vorteil wurde aus staatlichen Mitteln durch die Maßnahme des FITD gewährt, die aus den in den Erwägungsgründen 112 bis 148 genannten Gründen dem Staat zuzurechnen ist. Die Beihilfe wurde am 7. Juli 2014 gewährt.

6.2. Die Begünstigte der Beihilfe

(166) Die Kommission weist noch einmal darauf hin, dass die drei genannten Maßnahmen in ihrer Gesamtheit Tercas einen Vorteil verschaffen. Sie kommt zu dem Schluss, dass die Maßnahmen die Wirtschaftstätigkeit von Tercas begünstigt haben, weil sie den Marktaustritt von Tercas verhindert und die Fortsetzung seiner Wirtschaftstätigkeit innerhalb der BPB als dem übernehmenden Unternehmen ermöglicht haben.

(167) Um festzustellen, ob der Verkauf der Bank mit staatlichen Beihilfen für die Käuferin verbunden war, muss die Kommission nach Randnummern 79, 80 und 81 der Bankenmitteilung 2013 und Randnummer 20 der Umstrukturierungsmitteilung (99) prüfen, ob bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Sie muss insbesondere prüfen, i) ob der Verkauf in einem offenen, bedingungs- und diskriminierungsfreien Verfahren durchgeführt wurde; ii) ob der Verkauf zu Marktkonditionen erfolgt ist; iii) ob das Kreditinstitut oder der Staat einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betreffenden Vermögensgüter und Verbindlichkeiten festgesetzt hat.

(168) Wie im Einleitungsbeschluss ausgeführt wurde, hat die Kommission keine Hinweise darauf, i) dass der Verkauf nicht in einem offenen, bedingungs- und diskriminierungsfreien Verfahren durchgeführt wurde; ii) dass der Verkauf nicht zu Marktkonditionen erfolgt ist; iii) dass es die italienischen Behörden versäumt haben, einen möglichst hohen Verkaufspreis für Tercas festzusetzen.

(169) Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die einzige Begünstigte der Beihilfemaßnahme Tercas ist und dass die BPB als Käuferin keine Beihilfe erhalten hat.

7. RECHTMÄSSIGKEIT DER BEIHILFE

(170) Nach den obigen Ausführungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die festgestellten Maßnahmen eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalten und unter Verstoß gegen die Anmeldepflicht und das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt wurden. Deshalb betrachtet die Kommission die Tercas gewährten Maßnahmen als rechtswidrige staatliche Beihilfe.

8. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT

8.1. Rechtliche Grundlage für die Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt

(171) Italien hat nicht behauptet, dass die Maßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Keine der Bestimmungen des Artikels 107 Absatz 2 AEUV trifft zu. Ebenso wenig treffen Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a und Buchstabe d zu, während Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c restriktivere Bedingungen vorsieht als Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b, den die Kommission auf Finanzinstitute in Schwierigkeiten anwendet. Deshalb wird die Kommission die Vereinbarkeit der Maßnahme des FITD ausschließlich anhand der letztgenannten Bestimmung prüfen.

(172) Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV kann die Kommission eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansehen, wenn sie „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitglieds