EMPFEHLUNG (EU) 2017/2338 DER KOMMISSION

vom 16. November 2017

für ein gemeinsames „Rückkehr-Handbuch“, das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 292,

in Erwägung nachstehender Gründe:

In der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (1) sind gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger festgelegt.

HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ABGEGEBEN:

Das Rückkehr-Handbuch sollte für die Schulung der für rückkehrbezogene Aufgaben eingesetzten Mitarbeiter sowie von Sachverständigen verwendet werden, die an dem mit der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 des Rates (4) eingeführten Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands in den Mitgliedstaaten beteiligt sind.

(1) Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. L 348 vom 24.12.2008, S. 98).

(2) Empfehlung C(2015) 6250 der Kommission vom 1. Oktober 2015 für ein gemeinsames „Rückkehr-Handbuch“, das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist.

(3) Empfehlung C(2017) 1600 der Kommission vom 7. März 2017 für eine wirksamere Gestaltung der Rückkehr im Rahmen der Durchführung der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates.

(4) Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 des Rates vom 7. Oktober 2013 zur Einführung eines Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands und zur Aufhebung des Beschlusses des Exekutivausschusses vom 16. September 1998 bezüglich der Errichtung des Ständigen Ausschusses Schengener Durchführungsübereinkommen (ABl. L 295 vom 6.11.2013, S. 27).

ANHANG

RÜCKKEHR-HANDBUCH

1. BEGRIFFSBESTIMMUNGEN 87

1.1. Drittstaatsangehöriger 87

1.2. Illegaler Aufenthalt 88

1.3. Rückkehr/Rückführung 90

1.4. Rückkehrentscheidung 90

1.5. Abschiebungsanordnung 91

1.6. Fluchtgefahr 91

1.7. Freiwillige Ausreise 93

1.8. Schutzbedürftige Personen 94

2. ANWENDUNGSBEREICH 94

2.1. „Grenzfälle“ – Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a 95

2.2. Besondere Garantien für „Grenzfälle“ 96

2.3. Strafrechts- und Auslieferungsfälle 97

3. GÜNSTIGERE BESTIMMUNGEN 98

4. SANKTIONEN BEI VERSTÖSSEN GEGEN DIE MIGRATIONSBESTIMMUNGEN 98

5. FESTNAHME UND VERPFLICHTUNG ZUM ERLASS VON RÜCKKEHRENTSCHEIDUNGEN 100

5.1. Festnahme während der Ausreisekontrolle 102

5.2. Adressaten einer von einem anderen Mitgliedstaat erlassenen Rückkehrentscheidung 102

5.3. Verhältnis zu den Dublin-Bestimmungen 103

5.4. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltsberechtigung eines anderen Mitgliedstaats 104

5.5. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige im Anwendungsbereich geltender bilateraler Abkommen zwischen Mitgliedstaaten 106

5.6. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltstitel/Aufenthaltsberechtigung aus humanitären (oder sonstigen) Gründen 107

5.7. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige mit anhängigem Verfahren zur Verlängerung eines Aufenthaltstitels/einer Aufenthaltsberechtigung 107

5.8. Sonderregelungen in den Richtlinien über legale Migration in Bezug auf die Rückübernahme zwischen Mitgliedstaaten in Fällen von Mobilität innerhalb der Union 108

6. FREIWILLIGE AUSREISE 108

6.1. Verlängerte Frist für die freiwillige Ausreise 109

6.2. Verpflichtungen bis zum Zeitpunkt der freiwilligen Rückkehr 110

6.3. „Kontraindikationen“ 110

6.4. Konforme Anwendung in der Praxis — Transit auf dem Landweg 111

6.5. Konforme Anwendung in der Praxis — Transit auf dem Landweg 112

6.6. Erfassung der freiwilligen Ausreise 113

7. ABSCHIEBUNG 113

7.1. Abschiebung auf dem Luftweg 115

7.2. Transit auf dem Luftweg 118

7.3. Gemeinsame Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg 118

7.4. Von der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache koordinierte Rückführungsmaßnahmen (Rückkehraktionen) 119

8. ÜBERWACHUNG VON RÜCKFÜHRUNGEN 119

9. AUFSCHUB DER ABSCHIEBUNG 120

10. RÜCKKEHR UNBEGLEITETER MINDERJÄHRIGER 121

10.1. Unterstützung durch geeignete Stellen 122

10.2. Übergabe an ein Familienmitglied, einen offiziellen Vormund oder eine geeignete Aufnahmeeinrichtung 123

11. EINREISEVERBOTE 123

11.1. EU-weite Wirkung 124

11.2. Nutzung des SIS II 125

11.3. Verfahrensbezogene Aspekte 125

11.4. Gründe für die Verhängung von Einreiseverboten 125

11.5. Dauer der Einreiseverbote 126

11.6. Aufhebung, Verkürzung und Aussetzung von Einreiseverboten 127

11.7. Sanktionen bei Nichteinhaltung eines Einreiseverbots 128

11.8. Konsultation zwischen den Mitgliedstaaten 128

11.9. Einreiseverbote, die vor dem 24.12.2010 verhängt wurden 129

12. VERFAHRENSGARANTIEN 130

12.1. Recht auf eine gute Verwaltung und auf Anhörung 130

12.2. Entscheidungen in Bezug auf die Rückkehr 131

12.3. Form der Entscheidungen und Übersetzung 133

12.4. Rechtsbehelfe 134

12.5. Sprachbeistand und unentgeltlicher Rechtsbeistand 135

13. GARANTIEN BIS ZUR RÜCKKEHR 137

13.1. Schriftliche Bestätigung 138

13.2. Längere Illegalität 138

14. INHAFTNAHME 139

14.1. Die Inhaftnahme rechtfertigende Umstände 139

14.2. Form und erste Überprüfung der Inhaftnahme 142

14.3. Regelmäßige Überprüfung der Inhaftnahme 142

14.4. Beendigung der Inhaftnahme 143

14.4.1. Fehlende hinreichende Aussicht auf Abschiebung 144

14.4.2. Erreichen der maximalen Haftdauer 144

14.5. Erneute Inhaftnahme von rückzuführenden Personen 146

14.6. Anwendung weniger intensiver Zwangsmaßnahmen nach Beendigung der Haft 146

15. HAFTBEDINGUNGEN 146

15.1. Anfängliche Ingewahrsamnahme 146

15.2. Grundsätzliche Nutzung spezieller Einrichtungen 147

15.3. Trennung von gewöhnlichen Strafgefangenen 148

15.4. Materielle Haftbedingungen 148

16. INHAFTNAHME VON MINDERJÄHRIGEN UND FAMILIEN 153

17. NOTLAGEN 155

18. UMSETZUNG, AUSLEGUNG UND ÜBERGANGSREGELUNGEN 156

19. QUELLEN UND REFERENZDOKUMENTE 157

20. ABKÜRZUNGEN 159

VORWORT

Das vorliegende Handbuch zum Thema Rückkehr/Rückführung gibt den für die diesbezüglichen Aufgaben zuständigen nationalen Behörden, d. h. der Polizei, den Grenzschutzbehörden und den Einwanderungsbehörden, dem Personal von Hafteinrichtungen und den Aufsichtsorganen, Orientierungshilfen für ihre Tätigkeit.

Es bezieht sich auf die Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger und stützt sich auf die diesbezüglichen Rechtsinstrumente der Union, in erster Linie auf die Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (1) („Rückführungsrichtlinie“). Rückkehrverfahren sind in der Praxis häufig mit anderen Arten von Verfahren (Asylverfahren, Grenzkontrollverfahren, Verfahren, die zu einer Einreise- oder Aufenthaltsberechtigung führen) verbunden, die in anderen einschlägigen Rechtsvorschriften der Union und der Mitgliedstaaten geregelt sind. In diesen Fällen sollten die Mitgliedstaaten eine enge Zusammenarbeit zwischen den an diesen Verfahren beteiligten Behörden gewährleisten.

Die erste Fassung des Handbuchs wurde im Oktober 2015 angenommen. (2) Die derzeitige Fassung, die 2017 überarbeitet wurde, stützt sich auf die Empfehlung der Kommission vom 7. März 2017 (3) und enthält zusätzliche Leitlinien, die den nationalen Behörden Aufschluss darüber geben, wie die Bestimmungen der Rückführungsrichtlinie im Hinblick auf wirksamere Rückkehrsysteme unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte anzuwenden sind.

Neben den entsprechenden Normen und Verfahren ist eine gestraffte und gut integrierte Organisation der Zuständigkeiten auf nationaler Ebene eine unerlässliche Voraussetzung für ein wirksames Rückkehrsystem. Dies bedeutet, dass es möglich sein muss, alle an rückkehrbezogenen Verfahren beteiligten Akteure (wie Strafverfolgungs- und Einwanderungsbehörden, aber auch die Justiz, Kindesschutzbehörden, medizinische und soziale Einrichtungen und das Personal von Hafteinrichtungen) zu mobilisieren und ihre Maßnahmen im Einklang mit ihren Aufgaben und Befugnissen zu koordinieren, um den jeweiligen Rückkehrfall bereichsübergreifend zügig und angemessen bearbeiten zu können. Die nationalen Rückkehrsysteme müssen auf die Unterstützung seitens einer ausreichend großen Zahl ausgebildeter und kompetenter Mitarbeiter zählen, die rasch — erforderlichenfalls rund um die Uhr — mobilisiert werden können, vor allem wenn die Belastung bei der Durchführung von Rückführungen zunimmt, und die im Bedarfsfall an den Außengrenzen der Union eingesetzt werden können, um dem Migrationsdruck mit Sofortmaßnahmen zu begegnen. Daher sollten die Systeme gewährleisten, dass kontinuierlich operative Informationen mit der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und den Mitgliedstaaten ausgetauscht werden, wobei auf die technische und operative Unterstützung seitens der Agentur in Anspruch zurückgegriffen werden kann.

Damit die Herausforderungen mithilfe der Systeme bewältigt werden können, sollten die Mitgliedstaaten die im Rahmen der Rückführungsrichtlinie mögliche Flexibilität bestmöglich nutzen und ihre Strukturen und Rückführungskapazitäten regelmäßig überprüfen und anpassen, um dem tatsächlichen Bedarf auch künftig wirksam Rechnung zu tragen.

Aus diesem Handbuch ergeben sich keine rechtlich bindenden Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten, und es werden auch keine neuen Rechte und Pflichten festgelegt. Als Grundlage diente weitestgehend die Arbeit der Mitgliedstaaten und der Kommission im Rahmen des Kontaktausschusses „Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG“ in den Jahren 2009-2017. Im Handbuch werden die Ergebnisse der in diesem Forum geführten Diskussionen, die nicht unbedingt einen Konsens unter den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Auslegung der Rechtsakte widerspiegeln, in systematischer, zusammengefasster Form wiedergegeben.

Der erläuternde Teil des Handbuchs wird durch Hinweise zu neuen Aspekten (zum Beispiel neue Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union, internationale Normen) ergänzt. Nur die Rechtsakte, auf denen dieses Handbuch beruht bzw. auf die es sich bezieht, entfalten eine verbindliche Rechtswirkung und können vor einem nationalen Gericht geltend gemacht werden. Eine rechtsverbindliche Auslegung des Unionsrechts kann nur der Gerichtshof der Europäischen Union vornehmen.

1. BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

1.1. Drittstaatsangehöriger

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 1, Schengener Grenzkodex (4) — Artikel 2 Nummer 5

Alle Personen, die nicht Unionsbürger im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 EG-Vertrag sind und die nicht das gemäß Unionsrecht bestehende Recht auf freien Personenverkehr nach Artikel 2 Nummer 5 des Schengener Grenzkodexes genießen.

Die folgenden Personengruppen gelten nicht als „Drittstaatsangehörige“:

— Personen, die Unionsbürger im Sinne von Artikel 20 Absatz 1 AEUV (früher Artikel 17 Absatz 1 EG-Vertrag) sind = Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaats (5);

— Personen, die die Staatsangehörigkeit eines EWR-Landes/die CH-Staatsangehörigkeit besitzen;

— Familienangehörige von Unionsbürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit gemäß Artikel 21 AEUV oder der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (6) wahrnehmen;

— Familienangehörige von EWR-/CH-Bürgern, die das gleiche Recht auf Freizügigkeit genießen wie Unionsbürger.

Alle anderen Personen (Staatenlose eingeschlossen) (7) sind als „Drittstaatsangehörige“ anzusehen.

Weitere Klarstellung:

— Familienangehörige von EU-/EWR-/CH-Bürgern, die ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, ein Recht auf Einreise und auf Aufenthalt mit dem Unionsbürger im Aufnahmestaat genießen, sind: a) der Ehegatte bzw. der Lebenspartner, mit dem der EU-/EWR-/CH-Bürger auf der Grundlage der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats eine eingetragene Partnerschaft eingegangen ist, sofern nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats die eingetragene Partnerschaft der Ehe gleichgestellt ist; b) die Verwandten in gerader absteigender Linie einschließlich derjenigen des Ehegatten oder des eingetragenen Lebenspartners, die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder denen von diesen Unterhalt gewährt wird; c) die Verwandten in gerader aufsteigender Linie einschließlich derjenigen des Ehegatten oder des eingetragenen Lebenspartners, denen von diesen Unterhalt gewährt wird. Zusätzlich zu den unter den Buchstaben a bis c genannten Personengruppen können andere Familienmitglieder unter bestimmten Umständen ebenfalls in den Genuss des Freizügigkeitsrechts nach dem Unionsrecht kommen, insbesondere wenn ihnen das Einreise- und Aufenthaltsrecht gemäß den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung von Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG gewährt wurde.

— Drittstaatsangehörige, deren Anspruch auf Anerkennung als Familienangehörige von Unionsbürgern, die gemäß Artikel 21 AEUV oder der Richtlinie 2004/38/EG das Unionsrecht auf Freizügigkeit genießen, von einen Mitgliedstaat abgelehnt wurde, können als Drittstaatsangehörige angesehen werden. Diese Personen können daher der Rückführungsrichtlinie unterliegen, und es sind die darin vorgesehenen Mindestnormen, Verfahren und Rechte anzuwenden. Im Hinblick auf einen möglichen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung, mit der die Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/38/EG abgelehnt wurde, vertritt die Kommission die Auffassung, dass für die Personen auch weiterhin — als günstigere Bestimmung im Sinne des Artikels 4 der Rückführungsrichtlinie — die Verfahrensgarantien nach Kapitel VI der Richtlinie 2004/38/EG gelten (beispielsweise in Bezug auf die Mitteilung und Begründung von Entscheidungen, die Frist zum freiwilligen Verlassen des Hoheitsgebiets und das Einlegen von Rechtsbehelfen).

1.2. Illegaler Aufenthalt

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 2, Schengener Grenzkodex — Artikel 6

Die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodexes oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats.

Diese sehr weit gefasste Begriffsbestimmung schließt alle Drittstaatsangehörigen ein, die nicht im Besitz einer Aufenthaltsberechtigung für einen Mitgliedstaat sind. Jeder Drittstaatsangehörige, der sich physisch im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats aufhält, befindet sich dort entweder legal oder illegal. Eine dritte Möglichkeit gibt es nicht.

Juristische Fiktionen nach nationalem Recht, wonach Personen, die sich physisch in speziell benannten Teilen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats (zum Beispiel in Transitbereichen oder bestimmten Grenzgebieten) aufhalten, als „nicht im Hoheitsgebiet aufhältig“ angesehen werden, sind in diesem Zusammenhang nicht relevant, da andernfalls die einheitliche Anwendung der EU-Rechtsvorschriften im Bereich der Rückkehr/Rückführung gefährdet würde. Allerdings können die Mitgliedstaaten beschließen, einige dieser Bestimmungen nicht auf diese Personengruppe anzuwenden (siehe Abschnitt 2).

Nach der 2016 erfolgten Kodifizierung des Schengener Grenzkodexes (SGK) gilt die Bezugnahme auf Artikel 5 SGK in Artikel 3 Nummer 2 der Rückführungsrichtlinie als Bezugnahme auf den derzeitigen Artikel 6 SGK.

Die folgenden Kategorien von Drittstaatsangehörigen beispielsweise gelten als in dem betreffenden Mitgliedstaat illegal aufhältig:

— Inhaber eines abgelaufenen Aufenthaltstitels oder Visums;

— Inhaber eines entzogenen Aufenthaltstitels oder Visums;

— abgelehnte Asylbewerber;

— Asylbewerber, deren Aufenthaltsrecht als Asylbewerber durch eine entsprechende Entscheidung beendet wird;

— Personen, denen an der Grenze die Einreise verweigert wurde;

— Personen, die im Zusammenhang mit einem irregulären Grenzübertritt aufgegriffen wurden;

— irreguläre Migranten, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufgegriffen wurden;

— Personen, die aufgegriffen wurden, als sie durch das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats durchreisen, um ohne entsprechende Berechtigung in einen anderen Mitgliedstaat zu gelangen;

— Personen ohne Aufenthaltsberechtigung für den Mitgliedstaat, in dem sie aufgegriffen wurden (auch wenn sie eine Aufenthaltsberechtigung für einen anderen Mitgliedstaat besitzen);

— Personen, die sich während der Frist für die freiwillige Ausreise im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten;

— Personen, deren Abschiebung aufgeschoben wurde.

Die folgenden Personengruppen gelten nicht als illegal aufhältig, da sie eine Aufenthaltsberechtigung für den betreffenden Mitgliedstaat haben (die befristet sein kann):

— Asylbewerber, die sich in dem Mitgliedstaat aufhalten, in dem sie bis zum Abschluss ihres Asylverfahrens aufenthaltsberechtigt sind;

— Staatenlose, die sich in dem Mitgliedstaat aufhalten, in dem sie nach nationalem Recht während eines Verfahrens zur Feststellung der Staatenlosigkeit aufenthaltsberechtigt sind;

— Personen, die sich in dem Mitgliedstaat aufhalten, in dem sie eine formelle Duldung genießen (sofern dieser Status nach nationalem Recht als „legaler Aufenthalt“ angesehen wird);

— Inhaber eines in betrügerischer Weise erlangten Aufenthaltstitels, solange dieser nicht aufgehoben oder entzogen wurde und weiterhin als gültiger Titel angesehen wird.

Weitere Klarstellung:

— Personen mit einem anhängigen Antrag auf einen Aufenthaltstitel können je nachdem, ob sie über ein gültiges Visum oder eine andere Aufenthaltsberechtigung verfügen oder nicht, legal oder illegal aufhältig sein.

— Voraussetzung für die Illegalität eines Aufenthalts ist weder eine Mindestdauer der Anwesenheit im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats noch die Absicht des Drittstaatsangehörigen zum illegalen Verbleib in diesem Hoheitsgebiet — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum (8) (Rn. 48).

— Personen mit einem Antrag auf Verlängerung eines bereits abgelaufenen Aufenthaltstitels sind illegal aufhältig, sofern das nationale Recht des Mitgliedstaats nichts anderes vorsieht (siehe auch Abschnitt 5.7).

— Drittstaatsangehörige, auf die das Rückkehrverfahren gemäß der Rückführungsrichtlinie angewandt wurde und die sich ohne einen Rechtfertigungsgrund für ihre Nichtrückkehr illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten (Verweis auf diesen Fall unter Rn. 48 des Urteils des EuGH in der Rechtssache C-329/11, Achughbabian (9)) sind illegal aufhältig. Der spezielle Verweis des EuGH im Urteil in der Rechtssache Achughbabian bezieht sich ausschließlich auf die Vereinbarkeit von nationalen Maßnahmen strafrechtlicher Art mit der Rückführungsrichtlinie. Das Urteil enthält keine Feststellungen zum Anwendungsbereich und zur Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie. Daher gilt weiterhin die allgemeine Regelung nach Artikel 2 Absatz 1, wonach eine Person entweder illegal aufhältig ist und die Rückführungsrichtlinie Anwendung findet oder die Person eine Aufenthaltsberechtigung hat und die Rückführungsrichtlinie keine Anwendung findet.

1.3. Rückkehr/Rückführung

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 3

Die Rückreise von Drittstaatsangehörigen — in freiwilliger Erfüllung einer Rückkehrverpflichtung oder erzwungener Rückführung — in

1. deren Herkunftsland oder

2. ein Transitland gemäß gemeinschaftlichen oder bilateralen Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen oder

3. ein anderes Drittland, in das der betreffende Drittstaatsangehörige freiwillig zurückkehren will und in dem er aufgenommen wird.

Diese Begriffsbestimmung enthält Beschränkungen in Bezug auf die Frage, was im Sinne der Umsetzung der Rückführungsrichtlinie als „Rückkehr“ akzeptiert werden kann und was nicht. Die Überstellung eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen in einen anderen Mitgliedstaat kann nach Unionsrecht nicht als „Rückkehr“ gelten. Im Rahmen von bilateralen Rückübernahmeabkommen oder der Dublin-Bestimmungen allerdings ist eine solche Vorgehensweise in Ausnahmefällen möglich, die daher, so wird empfohlen, nicht als „Rückkehr“ bezeichnet werden sollte, sondern als „Überstellung“.

Die Begriffsbestimmung impliziert auch, dass Mitgliedstaaten die Rückführung in ein Drittland nur unter den Umständen durchführen dürfen, die in einem der drei Unterpunkte erschöpfend aufgelistet sind. Daher ist es beispielsweise nicht möglich, einen Rückzuführenden ohne dessen Zustimmung in ein Drittland zu schicken, das weder das Herkunftsland noch das Transitland ist.

Weitere Klarstellung:

— Das „Herkunftsland“ im ersten Gedankenstrich bezieht sich auf das Land, dessen Staatsangehörigkeit der Drittstaatsangehörige besitzt; bei einem Staatenlosen ist dies in der Regel das Land seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts.

— Als „Transitland“ im zweiten Gedankenstrich kommt nur ein Drittland und nicht ein EU-Mitgliedstaat in Betracht.

— „Gemeinschaftliche oder bilaterale Rückübernahmeabkommen oder andere Vereinbarungen“ im zweiten Gedankenstrich beziehen sich ausschließlich auf Vereinbarungen mit Drittländern. Bilaterale Rückübernahmeabkommen zwischen Mitgliedstaaten sind in diesem Zusammenhang nicht relevant, können jedoch in bestimmten Fällen die Überstellung von irregulären Migranten in andere Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie ermöglichen (siehe Abschnitt 5.5).

— Die Formulierung „freiwillig zurückkehren will“ im dritten Gedankenstrich ist nicht gleichbedeutend mit freiwilliger Ausreise. In diesem Zusammenhang bezieht sich „freiwillig“ auf die Wahl des Ziellandes durch den Rückkehrer. Eine solche freiwillige Wahl des Ziellandes kann auch in Vorbereitung einer Abschiebung erfolgen, wenn beispielsweise der Rückzuführende statt des Transit- oder Herkunftslands ein anderes Drittland als Zielland bevorzugt.

— Bestimmung des Rückkehrlandes im Falle der Abschiebung: Wird eine Frist für die freiwillige Ausreise gewährt, so muss der Rückzuführende dafür sorgen, dass er der Rückkehrverpflichtung innerhalb der dafür festgesetzten Frist nachkommt, doch ist eine Bestimmung des Rückkehrlandes grundsätzlich nicht notwendig. Nur wenn die Mitgliedstaaten Zwangsmaßnahmen (Abschiebung) anwenden müssen, muss bestimmt werden, in welches Drittland die Person abgeschoben wird (siehe Abschnitt 1.5).

1.4. Rückkehrentscheidung

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 4 und Artikel 6 Absatz 6

Die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird.

Bei der Bestimmung des Begriffs „Rückkehrentscheidung“ liegt der Fokus auf zwei wesentlichen Elementen, die Bestandteil einer solchen Entscheidung sein müssen, nämlich

1. Feststellung der Rechtswidrigkeit des Aufenthalts und

2. Auferlegung einer Rückkehrverpflichtung.

Eine Rückkehrentscheidung kann darüber hinaus noch weitere Elemente enthalten, wie etwa ein Einreiseverbot, eine Frist für die freiwillige Ausreise und die Bestimmung des Rückkehrlandes. Wenn das Rückkehrland nicht angegeben ist, haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung im Einklang mit Artikel 5 der Rückführungsrichtlinie eingehalten wird.

Die Mitgliedstaaten verfügen hinsichtlich der Form, in der Rückkehrentscheidungen angenommen werden können (richterliche oder behördliche Entscheidung oder Maßnahme), über einen breiten Ermessensspielraum.

Rückkehrentscheidungen können als eigenständige Entscheidungen oder Maßnahmen erlassen werden oder aber zusammen mit anderen Entscheidungen wie einer Abschiebungsanordnung oder einer Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts (siehe Abschnitt 12.1).

Mit einer Rückkehrentscheidung wird zum einen die Rechtswidrigkeit des Aufenthalts in dem Mitgliedstaat festgestellt, der die Entscheidung erlässt, zum anderen die Verpflichtung zur Ausreise aus den Hoheitsgebieten der EU-Mitgliedstaaten und der assoziierten Schengen-Länder. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Artikel 11 Rückkehrentscheidungen mit Einreiseverboten einhergehen können, die EU-weit wirksam sind (bindend für alle Staaten, die durch die Rückführungsrichtlinie gebunden sind).

Weitere Klarstellung:

— Die flexible Auslegung des Begriffs „Rückkehrentscheidung“ schließt nicht aus, dass die Entscheidung über die Auferlegung der Rückkehrverpflichtung in Form eines Strafurteils und im Rahmen von Strafverfahren getroffen wird — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-430/11, Sagor (10) (Rn. 39).

1.5. Abschiebungsanordnung

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 5 und Artikel 8 Absatz 3

Behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme zur Vollstreckung der Rückkehrverpflichtung, d. h. zur tatsächlichen Verbringung aus dem Mitgliedstaat.

Eine Abschiebungsanordnung kann entweder zusammen mit einer Rückkehrentscheidung (einstufiges Verfahren) oder getrennt (zweistufiges Verfahren) erlassen werden. Es muss darauf hingewiesen werden, dass bei Anwendung des einstufigen Verfahrens im Falle der Gewährung einer Frist für die freiwillige Ausreise die Abschiebung nur dann erfolgt, wenn der Rückkehrverpflichtung nicht innerhalb der Frist für die freiwillige Ausreise nachgekommen wird.

In Anbetracht der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung darf die Abschiebung (die tatsächliche Verbringung aus dem Mitgliedstaat) nicht mit unbestimmtem Ziel erfolgen, sondern nur in ein benanntes Rückkehrland. Der Rückzuführende muss vorab über das Zielland der Abschiebung in Kenntnis gesetzt werden, sodass er etwaige Gründe für die Annahme, dass die Abschiebung in das vorgesehene Zielland gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung verstößt, vorbringen und vom Recht auf einen Rechtsbehelf Gebrauch machen kann. Die Kommission empfiehlt, dass das Rückkehrland entweder in der separaten Abschiebungsanordnung (zweistufiges Verfahren) genannt wird oder in der kombinierten Rückkehr- und Abschiebungsentscheidung (einstufiges Verfahren) angegeben wird, in welches Land im Falle der Nichterfüllung der Rückkehrverpflichtung die Abschiebung erfolgt, oder der Drittstaatsangehörige durch eine andere Entscheidung oder Maßnahme informiert wird.

1.6. Fluchtgefahr

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 7, Erwägungsgrund 6

Das Vorliegen von Gründen im Einzelfall, die auf objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass sich Drittstaatsangehörige einem Rückkehrverfahren durch Flucht entziehen könnten.

Das Vorhandensein (oder Nichtvorhandensein) einer „Fluchtgefahr“ entscheidet maßgeblich darüber, ob eine Frist für die freiwillige Ausreise gewährt wird und ob eine Inhaftnahme notwendig ist.

Bei der Bewertung der Fluchtgefahr müssen sich die Mitgliedstaaten auf objektive Kriterien des nationalen Rechts stützen. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-528/15, Al Chodor (11), in Bezug auf die Definition des Begriffs „Fluchtgefahr“ in Artikel 2 Buchstabe n (12) der Dublin-Verordnung, dessen Wortlaut im Wesentlichen mit der Begriffsbestimmung in Artikel 3 Nummer 7 der Rückführungsrichtlinie identisch ist, bestätigt dies indirekt. In diesem Urteil hat der EuGH festgestellt, dass diese objektiven Kriterien in zwingenden Vorschriften mit allgemeiner Geltung festzulegen sind und eine gefestigte nationale Rechtsprechung, mit der eine ständige Praxis bestätigt wird, nicht genügt. Außerdem kam der EuGH zu dem Schluss, dass die Inhaftnahme für rechtswidrig zu erklären ist, wenn solche Kriterien nicht in zwingenden Vorschriften mit allgemeiner Geltung enthalten sind.

Auch wenn die Mitgliedstaaten bei der Festlegung dieser Kriterien über einen weiten Ermessensspielraum verfügen, sollten sie folgende Kriterien als Anhaltspunkte für die Fluchtgefahr eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen gebührend berücksichtigen:

— fehlende Ausweispapiere;

— kein nachweisbarer oder kein fester Wohnsitz oder keine zuverlässige Anschrift;

— Verstoß gegen die Meldepflicht bei den zuständigen Behörden;

— ausdrückliche Erklärung, sich nicht an rückkehrbezogene Maßnahmen (wie eine Rückkehrentscheidung oder Maßnahmen zur Verhinderung der Flucht) halten zu wollen;

— Verurteilung wegen einer Straftat, auch wegen einer schweren Straftat in einem anderen Mitgliedstaat (13);

— laufende strafrechtliche Ermittlungen und Verfahren;

— Verstoß gegen eine Rückkehrentscheidung, einschließlich einer Verpflichtung zur Rückkehr innerhalb der Frist für die freiwillige Ausreise;

— früheres Verhalten (d. h. Flucht);

— unzureichende Finanzmittel;

— in einem anderen Mitgliedstaat ergangene Rückkehrentscheidung;

— Verstoß gegen die Verpflichtung, sich in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben, der ihnen einen gültigen Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung erteilt hat;

— illegale Einreise in das Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats oder assoziierten Schengen-Landes.

In den nationalen Rechtsvorschriften können weitere objektive Kriterien zur Ermittlung des Bestehens von Fluchtgefahr festgelegt werden.

Im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, müssen alle Entscheidungen nach Maßgabe der Rückführungsrichtlinie auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung getroffen werden. Die vorstehend aufgelisteten Kriterien sollten in jeder Phase des Rückkehrverfahrens im Rahmen der allgemeinen Bewertung der individuellen Situation herangezogen werden. Sie dürfen jedoch nicht die einzige Grundlage dafür bilden, dass automatisch von Fluchtgefahr ausgegangen wird, denn häufig führt eine Kombination aus mehreren der oben genannten Kriterien zu der Schlussfolgerung, dass Fluchtgefahr besteht. Jede automatische Schlussfolgerung, zum Beispiel dass eine illegale Einreise oder das Fehlen von Ausweispapieren auf Fluchtgefahr schließen lässt, ist zu vermeiden. Bei der Einzelfallprüfung müssen alle relevanten Faktoren berücksichtigt werden, darunter das Alter, der Gesundheitszustand und die sozialen Umstände der betreffenden Person, die sich möglicherweise unmittelbar darauf auswirken, dass der Drittstaatsangehörige fliehen könnte, und die in bestimmten Fällen durchaus zu der Schlussfolgerung führen können, dass keine Fluchtgefahr besteht, obwohl mindestens eines der im nationalen Recht festgelegten Kriterien erfüllt ist.

Zusätzlich zu den oben genannten Kriterien, die möglicherweise auf das Bestehen von Fluchtgefahr schließen lassen, und unbeschadet des Rechts des betreffenden Drittstaatsangehörigen auf Anhörung und seines Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf, können in den nationalen Rechtsvorschriften auch bestimmte, im Folgenden beispielhaft aufgeführte objektive Umstände als widerlegbare Annahme des Bestehens von Fluchtgefahr festgelegt werden (d. h. der Drittstaatsangehörige muss widerlegen, dass eine solche Gefahr trotz des Vorliegens dieser Umstände nicht besteht).

— Verweigerung der Kooperation bei der Identitätsfeststellung, Verwendung falscher oder gefälschter Ausweisdokumente, Vernichtung oder anderweitige Beseitigung vorhandener Dokumente oder Verweigerung der Abgabe von Fingerabdrücken;

— gewaltsame oder betrügerische Widersetzung gegen die Rückführung;

— Nichterfüllung einer zur Fluchtverhinderung verhängten Auflage (siehe Abschnitt 6.2);

— Verstoß gegen ein bestehendes Einreiseverbot;

— unerlaubte Sekundärmigration in einen anderen Mitgliedstaat.

Die Kommission schlägt vor, solche widerlegbaren Annahmen in die nationalen Rechtsvorschriften aufzunehmen.

1.7. Freiwillige Ausreise

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 8

Die Erfüllung der Rückkehrverpflichtung innerhalb der dafür in der Rückkehrentscheidung festgesetzten Frist.

„Freiwillige Ausreise“ gemäß den Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Rückkehr/Rückführung bedeutet die freiwillige Erfüllung der Verpflichtung zur Rückkehr in ein Drittland. Nicht eingeschlossen sind Fälle, in denen legal aufhältige Drittstaatsangehörige von sich aus beschließen, in ihr Heimatland zurückzukehren. Eine solche „wirklich“ freiwillige Rückkehr (Szenario 1 in der nachstehenden Abbildung) fällt nicht in den Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie, da sie legal aufhältige Drittstaatsangehörige betrifft. Die Ausreise von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, die noch nicht entdeckt oder aufgegriffen wurden (zum Beispiel Personen, die die zulässige Aufenthaltsdauer überschritten haben), kann als „freiwillige Ausreise“ gemäß der Definition gelten. Für diese Personen besteht bereits eine „abstrakte“ Rückkehrverpflichtung nach der Rückführungsrichtlinie, und gegen sie dürften eine Rückkehrentscheidung sowie ein Einreiseverbot erlassen werden, sobald die Behörden von ihrem illegalen Aufenthalt Kenntnis erlangen (spätestens bei der Ausreisekontrolle — siehe Abschnitte 5.1 und 11.3).

Die Rückführungsrichtlinie findet nur auf die Szenarien 2 und 3 Anwendung:

Begeben sich Personen gemäß Artikel 6 Absatz 2 (siehe Abschnitt 5.4) vom nationalen Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats, kann dies nicht als freiwillige Ausreise angesehen werden. Definitionsgemäß erfordert eine „freiwillige Ausreise“ stets die Ausreise in ein Drittland. Spezifische Regelungen zur Durchbeförderung auf dem Landweg durch Hoheitsgebiete anderer Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit einer freiwilligen Ausreise sind im Abschnitt 6.4 dargelegt.

1.8. Schutzbedürftige Personen

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 3 Nummer 9

Minderjährige, unbegleitete Minderjährige, Menschen mit Behinderungen, ältere Menschen, Schwangere, Alleinerziehende mit minderjährigen Kindern und Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben.

Anders als bei der im Asylrecht verwendeten Definition (siehe beispielsweise Artikel 21 der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (14) („Richtinie über die Aufnahmebedingungen“) oder Artikel 20 Absatz 3 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (15) („Anerkennungsrichtlinie“)) wird die Definition von schutzbedürftigen Personen in der Rückführungsrichtlinie als erschöpfend angesehen.

Die Notwendigkeit, der Situation von schutzbedürftigen Personen und ihren besonderen Bedürfnissen im Zusammenhang mit der Rückkehr besondere Aufmerksamkeit zu widmen, ist jedoch nicht auf die in Artikel 3 Nummer 9 ausdrücklich aufgeführten Kategorien von schutzbedürftigen Personen beschränkt. Die Kommission empfiehlt den Mitgliedstaaten, auch andere Fälle besonderer Schutzbedürftigkeit, wie sie im Asylrecht aufgeführt sind, zu berücksichtigen. Das betrifft Opfer von Menschenhandel oder weiblicher Genitalverstümmelung wie auch Personen mit schweren körperlichen Erkrankungen oder psychischen Störungen.

Die Notwendigkeit, besonderes Augenmerk auf die Lage schutzbedürftiger Personen zu richten, darf nicht auf die in der Rückführungsrichtlinie genannten Situationen (während der Frist für die freiwillige Ausreise, im Zeitraum der aufgeschobenen Rückführung und während der Inhaftnahme) beschränkt werden. Daher empfiehlt die Kommission den Mitgliedstaaten, im Rahmen der Prüfung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls den Bedürfnissen schutzbedürftiger Personen in allen Phasen des Rückkehrverfahrens mit der gebotenen Aufmerksamkeit zu begegnen.

2. ANWENDUNGSBEREICH

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 2 und Artikel 4 Absatz 4

Die Rückführungsrichtlinie hat einen breiten Anwendungsbereich und gilt für alle Drittstaatsangehörigen, die sich illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten. Derzeit sind die folgenden Mitgliedstaaten durch die Rückführungsrichtlinie gebunden:

— alle EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Irlands;

— die Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein.

Die Mitgliedstaaten können beschließen, die Richtlinie nicht auf bestimmte Kategorien von Drittstaatsangehörigen anzuwenden:

— „Grenzfälle“ gemäß Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Rückführungsrichtlinie (siehe Abschnitt 2.1) und

— „Strafrechtsfälle“ gemäß Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b der Rückführungsrichtlinie (siehe Abschnitt 2.2).

Beschließt ein Mitgliedstaat, von der Ausnahmeregelung Gebrauch zu machen und die Richtlinie in „Grenzfällen“ oder „Strafrechtsfällen“ nicht anzuwenden, muss dies im Voraus in den nationalen Umsetzungsvorschriften (16) eindeutig festgelegt werden, da der Beschluss andernfalls keine Rechtswirkung entfaltet. Es bestehen keine besonderen formellen Anforderungen an die Bekanntgabe eines solchen Beschlusses. Allerdings muss aus den nationalen Rechtsvorschriften — explizit oder implizit — klar hervorgehen, ob und in welchem Umfang ein Mitgliedstaat die Ausnahmeregelung anwendet.

Wenn ein Mitgliedstaat seinen Beschluss, die Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a oder b der Rückführungsrichtlinie anzuwenden, nicht im Voraus bekannt gemacht hat, können diese Bestimmungen nicht später in einzelnen Fällen als Begründung für die Nichtanwendung der Rückführungsrichtlinie herangezogen werden.

Nichts hindert die Mitgliedstaaten an einer Beschränkung der Ausnahmeregelung von Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a oder b der Rückführungsrichtlinie auf bestimmte Personengruppen (zum Beispiel nur Personen, die einem Einreiseverbot an Luft- oder Seegrenzen unterliegen), sofern dies in den nationalen Umsetzungsvorschriften klargestellt wird.

Die Mitgliedstaaten können beschließen, die Ausnahmeregelung in einer späteren Phase nach der ersten Umsetzung der Rückführungsrichtlinie in nationales Recht anzuwenden. Das darf jedoch keine nachteiligen Folgen für die Personen haben, auf die die Wirkungen der Richtlinie bereits anwendbar waren (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-297/12, Filev and Osmani (17): „Sofern … ein Mitgliedstaat … von dieser Möglichkeit noch keinen Gebrauch gemacht hat, … kann er sich nicht auf das Recht berufen, den persönlichen Anwendungsbereich dieser Richtlinie gemäß ihrem Art. 2 Abs. 2 Buchst. b gegenüber Personen einzuschränken, auf die die Wirkungen der Richtlinie bereits anwendbar waren.“)

2.1. „Grenzfälle“ – Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a

Für Personen, denen die Einreise verweigert wurde und die sich in einer Transitzone oder in einem Grenzgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten, gelten häufig besondere Regelungen: Aufgrund einer „juristischen Fiktion“ werden diese Personen zuweilen nicht als „im Hoheitsgebiet des (betreffenden) Mitgliedstaats aufhältig“ angesehen, und es finden bestimmte Regelungen Anwendung. In der Rückführungsrichtlinie wird dieser Ansatz nicht zugrunde gelegt, und es wird davon ausgegangen, dass jeder Drittstaatsangehörige, der sich physisch im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält, in ihren Anwendungsbereich fällt.

Es bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen zu beschließen, die Richtlinie nicht auf „Grenzfälle“ anzuwenden, die definiert werden als Drittstaatsangehörige,

— die einem Einreiseverbot nach Artikel 13 des Schengener Grenzkodexes (18) unterliegen oder

— die von den zuständigen Behörden in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenze eines Mitgliedstaats auf dem Land-, See- oder Luftwege aufgegriffen bzw. abgefangen wurden und die nicht anschließend die Genehmigung oder das Recht erhalten haben, sich in diesem Mitgliedstaat aufzuhalten.

Die Inanspruchnahme dieser Ausnahmeregelung kann beispielsweise zweckmäßig sein, wenn Mitgliedstaaten an den EU-Außengrenzen einem erheblichen Migrationsdruck ausgesetzt sind und dadurch wirksamere Verfahren gewährleistet werden können. In solchen Fällen empfiehlt die Kommission, von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch zu machen.

Nationale Verfahren für „Grenzfälle“ müssen den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts und den Grundrechten der betroffenen Drittstaatsangehörigen sowie den Garantien nach Artikel 4 Absatz 4 der Rückführungsrichtlinie Rechnung tragen (siehe Abschnitt 2.2).

Weitere Klarstellung:

— Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a setzt einen unmittelbaren zeitlichen und räumlichen Zusammenhang zum Überschreiten der Außengrenze voraus. Er betrifft somit Drittstaatsangehörige, die von den zuständigen Behörden zum Zeitpunkt des illegalen Überschreitens der Außengrenze selbst oder nach dem Übertritt in der Nähe dieser Grenze aufgegriffen oder abgefangen worden sind — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum (Rn. 72).

— Die folgenden Personengruppen beispielsweise gelten als „von den zuständigen Behörden in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenze … aufgegriffen bzw. abgefangen“, da noch ein UNMITTELBARER Zusammenhang zu dem illegalen Grenzübertritt besteht: — Personen, die irregulär mit einem Boot ankommen und bei ihrer Ankunft oder kurz danach aufgegriffen werden; — Personen, die nach dem Übersteigen eines Grenzzauns von der Polizei festgenommen werden; — irregulär Einreisende, die den Zug/Bus verlassen, der sie direkt in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gebracht hat (ohne vorherigen Zwischenaufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats).

— Die folgenden Personengruppen gelten nicht als „von den zuständigen Behörden in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenze … aufgegriffen bzw. abgefangen“, da kein UNMITTELBARER Zusammenhang mehr zu dem illegalen Grenzübertritt besteht: — irregulär Einreisende, die einige Zeit nach der irregulären Einreise im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufgegriffen werden; — irreguläre Migranten, die in einer Grenzregion aufgegriffen werden, sofern nicht noch ein unmittelbarer Zusammenhang mit dem illegalen Grenzübertritt besteht; — irreguläre Migranten, die einen aus einem Drittland kommenden Bus verlassen, wenn der Bus im Gebiet der EU bereits mehrmals gestoppt hat; — irreguläre Migranten, die nach einer früheren Ausweisung gegen ein noch gültiges Einreiseverbot verstoßen (sofern sie nicht in unmittelbarem Zusammenhang zu dem illegalen Grenzübertritt aufgegriffen werden); — irreguläre Migranten, die eine Binnengrenze überschreiten — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum (Rn. 69), Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie, der auf die Außengrenzen Bezug nimmt, und Artikel 14 SGK, der an den Außengrenzen Anwendung findet; — illegal aufhältige Drittstaatsangehörige, die die Hoheitsgebiete der EU-Mitgliedstaaten und der assoziierten Schengen-Länder verlassen — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum (Rn. 71).

— Praktische Beispiele für Fälle, auf die die Klausel „und die nicht anschließend die Genehmigung oder das Recht erhalten haben, sich in diesem Mitgliedstaat aufzuhalten“ zutrifft und für die die Ausnahmeregelung nicht gilt: — Irregulär Einreisende, die — nachdem sie an der Außengrenze aufgegriffen wurden — ein Bleiberecht als Asylbewerber erhalten, dürfen selbst dann, wenn sie nach endgültiger Ablehnung des Asylantrags erneut „illegal aufhältig“ werden, nicht als „Grenzfälle“ vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen werden. — Drittstaatsangehörige, die sich nach Einreiseverweigerung im Transitbereich eines Flughafens aufhalten (und damit vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen werden können), werden aus medizinischen Gründen in ein Krankenhaus überführt und erhalten für den Zeitraum des Krankenhausaufenthalts einen kurzfristigen nationalen Aufenthaltstitel (und nicht nur einen Aufschub der Abschiebung gemäß Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe a).

— Form, Inhalt und Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen in Bezug auf Drittstaatsangehörige, die gemäß Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a vom Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie ausgenommen sind, unterliegen dem nationalen Recht.

— Einreiseverweigerungen gemäß Artikel 14 SGK betreffen alle, die nicht die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 6 Absatz 1 SGK erfüllen.

— Personen, denen die Einreise im Transitbereich eines Flughafens oder an einer Grenzübergangsstelle im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verweigert wird, fallen in den Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie (da sie sich physisch bereits im Hoheitsgebiet aufhalten). Allerdings können die Mitgliedstaaten von der Ausnahmeregelung nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a Gebrauch machen, wonach es ihnen möglich ist zu beschließen, die Richtlinie nicht auf diese Fälle anzuwenden.

— Die in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a festgelegten Ausnahmen sind für „Grenzfälle“ nur dann anwendbar, wenn der Aufgriff an einer Außengrenze und nicht an einer Binnengrenze erfolgt — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum.

— Durch die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen werden Binnengrenzen nicht wieder zu Außengrenzen. Dieser Umstand berührt also nicht den Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie.

— „Grenzfälle“ und ähnlich gelagerte Fälle, die nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie von deren Anwendungsbereich ausgenommen werden können, sind nicht mit den in Artikel 12 Absatz 3 der Richtlinie genannten Fällen gleichzusetzen (vereinfachtes Verfahren im Falle der illegalen Einreise): Illegale Einreise (gemäß Artikel 12 Absatz 3) ist nicht gleichbedeutend mit den in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Rückführungsrichtlinie beschriebenen „Grenzfällen“ und ähnlich gelagerten Fällen. Beispiel: Ein illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, der drei Monate nach seiner illegalen Einreise im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufgegriffen wird, fällt nicht unter Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Rückführungsrichtlinie, möglicherweise jedoch unter Artikel 12 Absatz 3 dieser Richtlinie.

2.2. Besondere Garantien für „Grenzfälle“

Beschließt ein Mitgliedstaat, die Richtlinie nicht auf „Grenzfälle“ anzuwenden, muss er dennoch den Grundsatz der Nichtzurückweisung einhalten und — gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Rückführungsrichtlinie — sicherstellen, dass den betroffenen Personen nicht ein geringeres Maß an Schutz gewährt wird, als dies in den Artikeln der Richtlinie zu den folgenden Aspekten vorgesehen ist:

— Beschränkung der Anwendung von Zwangsmaßnahmen;

— Aufschub der Abschiebung;

— medizinische Notversorgung, erforderliche Behandlung von Krankheiten und Berücksichtigung der Bedürfnisse schutzbedürftiger Personen und

— Haftbedingungen.

Außerdem sei besonders darauf hingewiesen, dass die Garantien gemäß den Asylvorschriften der Union (insbesondere Zugang zum Asylverfahren) durch den Beschluss der Mitgliedstaaten, die Rückführungsrichtlinie nicht auf „Grenzfälle“ anzuwenden, in keiner Weise außer Kraft gesetzt werden. Aus dem Asylrecht der Union ergeben sich für die Mitgliedstaaten die folgenden wesentlichen Verpflichtungen:

— Bereitstellung von Informationen für Drittstaatsangehörige, die unter Umständen einen Antrag auf internationalen Schutz stellen möchten, zu den diesbezüglichen Möglichkeiten;

— Sicherstellung, dass der Grenzschutz und andere zuständige Behörden über die einschlägigen Informationen verfügen, das Personal für das Erkennen von Antragstellern ausreichend geschult sowie angewiesen ist, die Antragsteller darüber zu informieren, wo und wie Anträge auf internationalen Schutz gestellt werden können;

— Treffen von Sprachmittlungsvorkehrungen, soweit dies notwendig ist, um die Inanspruchnahme des Verfahrens zu erleichtern;

— Sicherstellung, dass Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen erbringen, effektiven Zugang zu Antragstellern an Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen, einschließlich Transitzonen, erhalten.

Weitere Klarstellung:

— Praktische Anwendung dieser Bestimmung im Falle der Einreiseverweigerung an der Grenze: Es bestehen zwei Möglichkeiten. Entweder hält sich die Person nach Einreiseverweigerung an der Grenze physisch im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats auf (zum Beispiel im Transitbereich eines Flughafens) oder sie hält sich nicht physisch im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats auf (zum Beispiel wenn ihr die Einreise an einer Landgrenze verweigert wird und sie sich noch im Hoheitsgebiet des Drittlandes befindet). Im ersten Fall werden die Garantien nach Artikel 4 Absatz 4 der Rückführungsrichtlinie angewandt; im zweiten Fall findet Artikel 4 Absatz 4 keine Anwendung.

— Die in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b der Rückführungsrichtlinie anerkannte — und in Artikel 19 Absatz 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechtecharta — GRC) sowie in Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verankerte — Achtung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung hat absoluten Charakter und darf unter keinen Umständen beschränkt werden, selbst wenn von Ausländern eine Gefahr für die öffentliche Ordnung ausgeht oder wenn sie eine besonders schwere Straftat begangen haben. Solche Personen können von der Anerkennung als Flüchtling oder der Gewährung subsidiären Schutzes ausgeschlossen, nicht jedoch an einen Ort rückgeführt werden, an dem sie möglicherweise gefoltert oder getötet werden.

2.3. Strafrechts- und Auslieferungsfälle

Die Mitgliedstaaten können beschließen, die Richtlinie nicht auf Drittstaatsangehörige anzuwenden,

— die nach einzelstaatlichem Recht aufgrund einer strafrechtlichen Sanktion rückkehrpflichtig sind,

— die nach einzelstaatlichem Recht infolge einer strafrechtlichen Sanktion rückkehrpflichtig sind oder

— gegen die ein Auslieferungsverfahren anhängig ist.

Weitere Klarstellung:

— Mit dieser Bestimmung werden die Strafrechtsfälle erfasst, die in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten normalerweise einen Straftatbestand erfüllen. — In der Rechtssache C-297/12, Filev und Osmani, stellte der EuGH ausdrücklich klar, dass Verstöße gegen die Vorschriften des nationalen Betäubungsmittelgesetzes und Verurteilungen wegen unerlaubten Handeltreibens mit Betäubungsmitteln unter Umständen Fälle darstellen, auf die die Ausnahmeregelung anwendbar ist. — In der Rechtssache C-329/11, Achughbabian, bestätigte der EuGH, dass diese Ausnahmeregelung, ohne das Ziel und die Verbindlichkeit der Rückführungsrichtlinie zu vereiteln, nicht auf Drittstaatsangehörige angewandt werden kann, die nur den Rechtsverstoß des illegalen Aufenthalts begangen haben. — Geringfügige migrationsbezogene Verstöße wie die bloße irreguläre Einreise oder der bloße irreguläre Aufenthalt können die Anwendung der Ausnahmeregelung nicht rechtfertigen.

— Auslieferungsverfahren stehen nicht unbedingt mit Rückkehrverfahren in Zusammenhang. Im Europäischen Auslieferungsübereinkommen von 1957 (19) wird die Auslieferung darauf begrenzt, „die Personen auszuliefern, die von den Justizbehörden des ersuchenden Staates wegen einer strafbaren Handlung verfolgt oder zur Vollstreckung einer Strafe oder einer Maßregel der Sicherung und Besserung gesucht werden“. Es kann jedoch Überschneidungen geben, und mit dieser Ausnahmeregelung soll eindeutig festgelegt werden, dass es den Mitgliedstaaten freigestellt ist, bei Rückführungen im Rahmen von Auslieferungsverfahren die in der Rückführungsrichtlinie enthaltenen Verfahrensgarantien nicht anzuwenden.

3. GÜNSTIGERE BESTIMMUNGEN

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 4

Obwohl mit der Rückführungsrichtlinie eine Harmonisierung der Rückkehrverfahren in den Mitgliedstaaten erreicht werden soll, bleiben günstigere Bestimmungen in bilateralen oder multilateralen internationalen Vereinbarungen von ihr ausdrücklich unberührt (Artikel 4 Absatz 1).

Ebenso unberührt bleiben „jede im gemeinschaftlichen Besitzstand auf dem Gebiet Asyl und Einwanderung festgelegte Bestimmung, die für Drittstaatsangehörige günstiger sein kann“ (Artikel 4 Absatz 2), sowie „das Recht der Mitgliedstaaten, Vorschriften zu erlassen oder beizubehalten, die für Personen, auf die die Richtlinie Anwendung findet, günstiger sind, sofern diese Vorschriften mit der Richtlinie im Einklang stehen“ (Artikel 4 Absatz 3).

Weitere Klarstellung:

— Da die Rückführungsrichtlinie darauf abzielt, gemeinsame Mindestnormen für die Achtung der Grundrechte des Einzelnen bei Rückkehrverfahren festzulegen, muss „günstiger“ stets als günstiger für die rückzuführende Person und nicht als günstiger für den ausweisenden/rückführenden Staat ausgelegt werden.

— Den Mitgliedstaaten steht es nicht frei, in den von der Rückführungsrichtlinie geregelten Bereichen strengere Normen anzuwenden. Siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-61/11, El Dridi (20) (Rn. 33): „… Richtlinie 2008/115/EG … gestattet es den Mitgliedstaaten jedoch nicht, in dem von ihr geregelten Bereich strengere Normen anzuwenden“.

— Verhängung einer Geldbuße statt Erlass einer Rückkehrentscheidung: Nach der Rückführungsrichtlinie ist es nicht möglich, einen Mechanismus festzulegen, wonach im Fall eines illegalen Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats je nach den Umständen eine Geldbuße verhängt oder die Ausweisung angeordnet wird, da die beiden Maßnahmen einander ausschließen (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-38/14, Zaizoune (21)).

— Die Anwendung von Teilen der Rückführungsrichtlinie auf Personen, die nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstaben a und b von ihrem Anwendungsbereich ausgenommen sind, ist mit der Richtlinie vereinbar und kann als durch Artikel 4 Absatz 3 abgedeckt gelten, da eine solche Praxis für den betreffenden Drittstaatsangehörigen günstiger wäre.

4. SANKTIONEN BEI VERSTÖSSEN GEGEN DIE MIGRATIONSBESTIMMUNGEN

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — in der Auslegung durch den EuGH in den Rechtssachen C-61/11, El Dridi, C-329/11, Achughbabian, C-430/11, Sagor, C-297/12, Filev und Osmani, C-38/14, Zaizoune, C-290/14, Celaj, C-47/15, Affum.

Es steht den Mitgliedstaaten frei, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen festzulegen, darunter Freiheitsentzug als strafrechtliche Sanktion bei Verstößen gegen die Migrationsbestimmungen, sofern diese Maßnahmen nicht die Anwendung der Rückführungsrichtlinie beeinträchtigen und sofern sie die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte gewährleisten, insbesondere derjenigen, die durch die GRC in der mit den entsprechenden Bestimmungen der EMRK im Einklang stehenden Auslegung garantiert sind. Welche Art von Verstößen gegen die Migrationsbestimmungen geahndet werden sollen, ist im nationalen Recht zu regeln.

Nichts hindert die Mitgliedstaaten daran, auch in anderen Mitgliedstaaten begangene Verstöße gegen die Migrationsbestimmungen im nationalen Strafrecht zu berücksichtigen und zu ahnden.

Verstoß gegen ein Einreiseverbot: Die Mitgliedstaaten können strafrechtliche Sanktionen gegen illegal aufhältige Drittstaatsangehörige vorsehen, die rückgeführt wurden und unter Verstoß gegen ein Einreiseverbot erneut in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einreisen. Eine solche strafrechtliche Sanktion ist nur unter der Voraussetzung zulässig, dass das gegen den Drittstaatsangehörigen verhängte Einreiseverbot mit den Bestimmungen der Richtlinie im Einklang steht. Zudem müssen die Grundrechte und das Genfer Abkommen (22) von 1951, insbesondere dessen Artikel 31 Absatz 1 (23) in vollem Umfang gewahrt bleiben (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-290/14, Celaj (24)).

— Die Rückführungsrichtlinie steht strafrechtlichen Sanktionen nicht entgegen, die nach den nationalen strafverfahrensrechtlichen Vorschriften gegen Drittstaatsangehörige verhängt werden, auf die das mit dieser Richtlinie geschaffene Rückkehrverfahren angewandt wurde und die sich ohne einen Rechtfertigungsgrund für ihre Nichtrückkehr illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten. Bei der Verhängung strafrechtlicher Sanktionen, mit denen die betreffenden Personen vom illegalen Verbleib abgehalten werden sollen, müssen die Grundrechte, insbesondere diejenigen, die in der EMRK gewährleistet sind, in vollem Umfang gewahrt bleiben (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-329/11, Achughbabian, Rn. 48 und 49); außerdem muss dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden.

— Die Kommission empfiehlt den Mitgliedstaaten, in den nationalen Rechtsvorschriften wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen vorzusehen (zum Beispiel Geldstrafen, Beschlagnahme von Dokumenten, Kürzung/Ablehnung von Leistungen/Zulagen, Verweigerung der Arbeitserlaubnis) bei Drittstaatsangehörigen, die die Rückkehr vorsätzlich behindern (beispielsweise durch Beseitigung von Reisedokumenten, Angabe falscher Personalien, Verhinderung der Identifizierung, wiederholte Weigerung, den Flug anzutreten), sofern diese Sanktionen nicht der Verwirklichung des mit der Rückführungsrichtlinie verfolgten Ziels zuwiderlaufen und die Grundrechte in vollem Umfang gewahrt bleiben.

— Kriminalisierung des bloßen illegalen Aufenthalts: Die Mitgliedstaaten dürfen nicht vor oder während Rückkehrverfahren allein wegen illegalen Aufenthalts eine Haftstrafe nach nationalem Strafrecht verhängen, da dies die Rückkehr verzögern würde (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-61/11, El Dridi). Die Rückführungsrichtlinie hindert die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran, andere Straftatbestände als solche, die nur eine illegale Einreise zum Gegenstand haben, mit einer Freiheitsstrafe zu ahnden, und zwar auch in Fällen, in denen das Rückkehrverfahren noch nicht abgeschlossen ist (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum, Rn. 65).

— Geldstrafen und Geldbußen: Die Verhängung einer (angemessenen) Geldstrafe bei illegalem Aufenthalt nach einzelstaatlichem Strafrecht ist als solche mit den Zielen der Rückführungsrichtlinie nicht unvereinbar, denn sie steht dem Erlass und der Durchführung einer Rückkehrentscheidung unter voller Beachtung der in der Richtlinie genannten Voraussetzungen nicht entgegen (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-430/11, Sagor). Eine nationale Regelung, die im Falle des illegalen Aufenthalts eine Geldbuße oder alternativ die Ausweisung vorsieht, ist mit der Rückführungsrichtlinie unvereinbar, da die beiden Maßnahmen einander ausschließen und damit die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigt wird (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-38/14, Zaizoune).

— Im Einklang mit Artikel 5 der Richtlinie 2009/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Sanktionen gegen Arbeitgeber (25) („Richtlinie über Sanktionen gegen Arbeitgeber“) drohen Arbeitgebern, die illegal aufhältige Drittstaatsangehörige ohne Erlaubnis beschäftigen, finanzielle Sanktionen, zu denen auch die Übernahme der Kosten der Rückführung der betreffenden Personen gehört, sofern Rückführungsverfahren durchgeführt werden. Die Mitgliedstaaten können beschließen, zumindest die durchschnittlichen Rückführungskosten bei den finanziellen Sanktionen zu berücksichtigen.

— Die unverzügliche Ausweisung nach einzelstaatlichem Strafrecht (in Fällen, die nicht nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b vom Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie ausgenommen sind — siehe Abschnitt 2.3.) ist nur zulässig, wenn im Urteil festgestellt wird, dass mit dieser Strafe alle Garantien der Rückführungsrichtlinie eingehalten werden (die Form der Rückkehrentscheidungen, rechtliche Garantien, frühzeitige Berücksichtigung der Möglichkeit der freiwilligen Ausreise betreffend usw.) (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-430/11, Sagor).

— Hausarrest nach einzelstaatlichem Strafrecht ist nur zulässig, wenn es Garantien dafür gibt, dass der Hausarrest die Rückkehr nicht behindert und dass er beendet wird, sobald die tatsächliche Verbringung des Betroffenen aus dem entsprechenden Mitgliedstaat möglich ist (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-430/11, Sagor).

Weitere Klarstellung:

— „Berechtigte Gründe für die Nichtrückkehr“ können — entweder Gründe außerhalb des Einflussbereichs des Rückzuführenden sein (wie etwa Verzögerungen bei der Übermittlung der erforderlichen Unterlagen durch Drittländer aufgrund mangelhafter Kooperation seitens der dortigen Behörden; Krisensituationen in den Rückkehrländern, die eine sichere Rückkehr unmöglich machen; Gewährung eines formellen Aufschubs der Rückkehr bestimmter Kategorien von Rückzuführenden) oder — Gründe im persönlichen Bereich des Rückzuführenden, die durch das Unionsrecht und das nationale Recht als rechtmäßig oder berechtigt anerkannt werden (zum Beispiel gesundheitliche Probleme oder familiäre Gründe, die zu einem Aufschub der Abschiebung führen, anhängige Beschwerdeverfahren mit aufschiebender Wirkung oder die Entscheidung zur Zusammenarbeit mit den Behörden als Zeuge). Allein der subjektive Wunsch nach einem Aufenthalt in der EU kann als solcher niemals als „berechtigter Grund“ gelten.

— „Nicht berechtigte Gründe für die Nichtrückkehr“ können Gründe innerhalb des Einflussbereichs des Rückzuführenden sein, die durch das Unionsrecht und das nationale Recht nicht als rechtmäßig oder berechtigt anerkannt werden (wie etwa mangelnde Kooperation bei der Beschaffung der Reisedokumente, mangelnde Kooperation bei der Offenlegung der Identität, Vernichtung von Dokumenten, Flucht oder Behinderung der Abschiebung).

5. FESTNAHME UND VERPFLICHTUNG ZUM ERLASS VON RÜCKKEHRENTSCHEIDUNGEN

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 6 Absatz 1

Die Mitgliedstaaten erlassen gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung zu erlassen, sofern nicht das Unionsrecht eine ausdrückliche Ausnahme vorsieht (siehe nachstehend beschriebene Ausnahmen). Den Mitgliedstaaten ist es nicht gestattet, den illegalen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen in ihrem Hoheitsgebiet zu tolerieren, ohne entweder ein Rückkehrverfahren einzuleiten oder eine Aufenthaltsberechtigung zu erteilen. Ziel dieser Verpflichtung der Mitgliedstaaten ist es, „Grauzonen“ zu verringern, die Ausbeutung illegal aufhältiger Personen zu verhindern und die Rechtssicherheit für alle Beteiligten zu verbessern.

Die Mitgliedstaaten müssen eine Rückkehrentscheidung erlassen, unabhängig davon, ob der betreffende Drittstaatsangehörige im Besitz eines gültigen Identitätspapiers oder Reisedokuments ist, und unabhängig davon, ob die Rückübernahme in ein Drittland möglich ist.

Rückkehrentscheidungen sollten zeitlich unbefristet gelten. Die zuständigen nationalen Behörden sollten Rückkehrentscheidungen vollstrecken können, ohne dass das Verfahren nach einer gewissen Zeit (beispielsweise nach einem Jahr) erneut in Gang gesetzt werden muss. Voraussetzung hierfür ist, dass sich die persönliche Situation des betreffenden Drittstaatsangehörigen faktisch oder rechtlich nicht wesentlich verändert hat (anderer Rechtsstatus, drohende Zurückweisung usw.). Das Recht des Drittstaatsangehörigen auf Anhörung und sein Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf bleiben davon unberührt.

Grundsätzlich gilt der Ort der Festnahme als maßgebliches Kriterium dafür, welcher Mitgliedstaat für die Durchführung von Rückkehrverfahren zuständig ist. Beispiel: Ist ein irregulärer Migrant über den Mitgliedstaat A (unentdeckt) in die EU eingereist und danach über die Mitgliedstaaten B und C (unentdeckt) in den Mitgliedstaat D weitergereist, wo er schließlich aufgegriffen wird, so ist Mitgliedstaat D für die Durchführung des Rückkehrverfahrens zuständig. Dieser Grundsatz bleibt von einer vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen zwischen Schengen-Staaten unberührt. Die Ausnahmen von dieser allgemeinen Regel sind in den Abschnitten 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 und 5.8 dargelegt.

Weitere Klarstellung:

— Eine nach nationalem Recht bei illegalem Aufenthalt fällige Geldbuße kann zusammen mit einer Rückkehrentscheidung verhängt werden. Sie ist jedoch in keinem Fall ein Ersatz für die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Erlass einer Rückkehrentscheidung und zur Durchführung der Abschiebung (siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-38/14, Zaizoune).

— In einer Rückkehrentscheidung ist anzugeben, dass der betreffende Drittstaatsangehörige im Einklang mit der Definition von „Rückkehr“ (siehe Abschnitt 1.3) aus dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, der die Entscheidung erlassen hat, in ein Drittland ausreisen beziehungsweise die Hoheitsgebiete der EU-Mitgliedstaaten und der assoziierten Schengen-Länder verlassen muss. Eine unzureichende Klarheit hinsichtlich dieser Verpflichtung des Drittstaatsangehörigen kann die unbeabsichtigte Folge eines Risikos unerlaubter Sekundärmigration haben.

— Rückkehrentscheidungen gemäß der Rückführungsrichtlinie müssen auch dann getroffen werden, wenn dem Rückkehrverfahren ein Rückübernahmeabkommen zugrunde liegt: Die Anwendung von Rückübernahmeabkommen mit Drittländern (Regelung der Beziehungen zwischen EU-Mitgliedstaaten und Drittländern in dieser Frage) hat keine Auswirkungen auf die uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Rückführungsrichtlinie (Regelung der Beziehung zwischen rückführendem Staat und Rückzuführendem) in jedem einzelnen Rückkehrfall. So wird bei der Anwendung von Rückübernahmeabkommen der Erlass einer Rückkehrentscheidung vorausgesetzt.

— Das nationale Recht kann vorsehen, dass ein Drittstaatsangehöriger bei illegalem Aufenthalt zum Verlassen des Hoheitsgebiets der EU verpflichtet ist. Eine solche abstrakte rechtliche Verpflichtung ist kein Ersatz für eine Rückkehrentscheidung. Sie muss vielmehr in jedem einzelnen Fall durch eine individualisierte Rückkehrentscheidung konkretisiert werden.

— Die einschlägigen IT-Systeme der Union wie das Schengener Informationssystem (SIS II), Eurodac und das Visa-Informationssystem (VIS) sollten von den zuständigen nationalen Behörden vollumfänglich genutzt werden, um die Identifizierung und Einzelfallprüfung zu vereinfachen sowie die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei Rückkehr- und Rückübernahmeverfahren zu erleichtern und zu unterstützen.

— Im Hinblick auf die Erfüllung ihrer Verpflichtung zum Erlass von Rückkehrentscheidungen sollten die Mitgliedstaaten effiziente und angemessene Maßnahmen für das Ausfindigmachen, Aufspüren und Aufgreifen von Drittstaatsangehörigen, die sich illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, festlegen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 13 Absatz 1 SGK verpflichtet sind, Drittstaatsangehörige, die die Außengrenzen unerlaubt überschritten haben und über kein Aufenthaltsrecht in der EU verfügen, aufzugreifen und Rückkehrverfahren zu unterziehen. Artikel 14 der Richtlinie über Sanktionen gegen Arbeitgeber sieht ferner vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass in ihrem Hoheitsgebiet wirksame und angemessene Inspektionen durchgeführt werden, bei denen kontrolliert wird, ob Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigt werden.

Festnahmepraktiken — Wahrung der Grundrechte

Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Erlass einer Rückkehrentscheidung gegen alle in ihrem Hoheitsgebiet illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen gilt vorbehaltlich der Wahrung der Grundrechte und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Erwägungsgrund 24). So kann das rechtmäßige Ziel der Bekämpfung der illegalen Migration gegen andere rechtmäßige staatliche Interessen abgewogen werden, wie etwa Aspekte des öffentlichen Gesundheitswesens, das Interesse des Staates an der Kriminalitätsbekämpfung, das Interesse an einer umfassenden Geburtenregistrierung, die Achtung des Wohls des Kindes (speziell hervorgehoben in Erwägungsgrund 22), das Genfer Abkommen (auf das in Erwägungsgrund 23 hingewiesen wird) sowie andere durch die GRC anerkannte relevante Grundrechte.

Die Kommission verweist auf die von der Agentur für Grundrechte 2012 in ihrem Dokument „Apprehension of migrants in an irregular situation — fundamental rights considerations“ (Aufgriff von Migranten in einer irregulären Situation — grundrechtliche Erwägungen) (Ratsdokument 13847/12) dargelegten Erwägungen, die als Orientierungshilfe dafür dienen sollten, wie Festnahmen unter Achtung der Grundrechte der betroffenen Drittstaatsangehörigen erfolgen können und gleichzeitig die Wirksamkeit der Rückkehrverfahren gewährleistet werden kann. Praktiken der Mitgliedstaaten, die dieser Orientierungshilfe Rechnung tragen, können als mit der Verpflichtung zum Erlass von Rückkehrentscheidungen gegen illegal aufhältige Drittstaatsangehörige nach Artikel 6 Absatz 1 der Rückführungsrichtlinie vereinbar angesehen werden:

Zugang zu Gesundheitsleistungen:

Migranten in einer irregulären Situation, die medizinische Hilfe suchen, sollten in oder in der Nähe von medizinischen Einrichtungen nicht festgenommen werden.

Von medizinischen Einrichtungen sollte nicht verlangt werden, dass sie die persönlichen Daten von Migranten den Strafverfolgungsbehörden für die Zwecke einer eventuellen Rückkehr/Rückführung zur Verfügung stellen.

Zugang zu Bildung:

Migranten in einer irregulären Situation sollten in oder in der Nähe der Schule, die ihre Kinder besuchen, nicht festgenommen werden.

Von Schulen sollte nicht verlangt werden, dass sie die persönlichen Daten von Migranten den Strafverfolgungsbehörden für die Zwecke einer eventuellen Rückkehr/Rückführung zur Verfügung stellen.

Religionsfreiheit:

Migranten in einer irregulären Situation sollten in oder in der Nähe anerkannter religiöser Einrichtungen bei der Ausübung ihrer Religion nicht festgenommen werden.

Geburtenregistrierung:

Migranten in einer irregulären Situation sollten die Geburt ihrer Kinder registrieren lassen können und eine Geburtsurkunde für sie erhalten, ohne dass die Gefahr der Festnahme besteht.

Von Standesämtern sollte nicht verlangt werden, dass sie die persönlichen Daten von Migranten den Strafverfolgungsbehörden für die Zwecke einer eventuellen Rückkehr/Rückführung zur Verfügung stellen.

Zugang zur Justiz:

Im Interesse der Kriminalitätsbekämpfung können die Mitgliedstaaten neue Möglichkeiten ins Auge fassen, wie Opfer und Zeugen Straftaten zur Anzeige bringen können, ohne eine Festnahme befürchten zu müssen. In diesem Zusammenhang sind die folgenden bewährten Verfahren zu erwägen:

— Einführung der Möglichkeit der anonymen oder halbanonymen Anzeigeerstattung oder anderer wirksamer Arten der Anzeigeerstattung;

— Angebote für Opfer und Zeugen schwerer Straftaten, sich über Dritte (wie Migrantenbeauftragte, speziell eingesetzte Beamte) an die Polizei zu wenden;

— Festlegung von Voraussetzungen, unter denen Opfern oder Zeugen von Straftaten, einschließlich häuslicher Gewalt, Aufenthaltstitel nach den in der Richtlinie 2004/81/EG des Rates (26) und der Richtlinie 2009/52/EG festgelegten Normen erteilt werden können;

— Berücksichtigung einer möglicherweise notwendigen Abkopplung des Einwandererstatus von Gewaltopfern vom Inhaber des eigentlichen Aufenthaltstitels, der gleichzeitig auch der Täter ist;

— Erarbeitung von Broschüren in Zusammenarbeit mit Arbeitsaufsichtsbehörden und anderen zuständigen Stellen, um am Arbeitsplatz festgenommene Migranten systematisch und objektiv über Möglichkeiten der Beschwerdeführung gegen ihre Arbeitgeber nach der Richtlinie 2009/52/EG zu informieren, und in diesem Zusammenhang Schritte zur Sicherung entsprechenden Beweismaterials.

Migranten in einer irregulären Situation, die Rechtsbeistand suchen, sollten in oder in der Nähe von Gewerkschaftseinrichtungen oder anderen Stellen, die derartige Unterstützung bieten, nicht festgenommen werden.

Außerdem empfiehlt die Kommission, dass Drittstaatsangehörige in einer irregulären Situation, die öffentliche Verwaltungen zwecks Registrierung von Anträgen auf internationalen Schutz oder auf Zuerkennung des Status der Staatenlosigkeit aufsuchen möchten, in diesen Einrichtungen oder in deren Nähe nicht festgenommen werden sollten.

Sonderfälle:

5.1. Festnahme während der Ausreisekontrolle

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 6

Nach einer Einzelfallprüfung und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit kann eine Rückkehrentscheidung unter bestimmten Umständen auch dann erlassen werden, wenn ein illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger an der EU-Außengrenze beim Verlassen des EU-Hoheitsgebiets aufgegriffen wird. Gerechtfertigt könnte dies in Fällen sein, in denen bei der Ausreisekontrolle eine beträchtliche Überschreitung der zulässigen Aufenthaltsdauer oder ein illegaler Aufenthalt festgestellt wird. In diesen Fällen können die Mitgliedstaaten bei Kenntnisnahme eines illegalen Aufenthalts ein Rückkehrverfahren einleiten und dieses „in absentia“ bis zum Erlass einer Rückkehrentscheidung führen, die mit einem Einreiseverbot einhergeht, wobei die in den Abschnitten 11.3 und 12 genannten Verfahrensgarantien zu wahren sind.

Obwohl in einem solchen speziellen Fall die betreffende Person ohnehin im Begriff ist, die EU zu verlassen, ist der Erlass einer Rückkehrentscheidung dennoch sinnvoll, da die Mitgliedstaaten gleichzeitig ein Einreiseverbot erlassen und somit einer erneuten Einreise und der möglichen Gefahr eines illegalen Aufenthalts vorbeugen können.

Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, Verfahren festzulegen, die für spezielle Fälle den Erlass von Rückkehrentscheidungen und — gegebenenfalls — Einreiseverboten direkt am Flughafen oder an anderen Außengrenzübergangsstellen oder — im Falle von Einreiseverboten — in absentia (siehe Abschnitt 11.3) ermöglichen.

Hat ein Drittstaatsangehöriger die gemäß Visum oder Aufenthaltstitel zulässige Aufenthaltsdauer in einem ersten Mitgliedstaat überschritten und verlässt er die Union über einen zweiten Mitgliedstaat/Transitmitgliedstaat, so müssen die Rückkehrentscheidung und das Einreiseverbot vom zweiten Mitgliedstaat erlassen werden (die Person, die die zulässige Aufenthaltsdauer überschritten hat, ist normalerweise auch im zweiten Mitgliedstaat im Sinne der Rückführungsrichtlinie „illegal aufhältig“).

5.2. Adressaten einer von einem anderen Mitgliedstaat erlassenen Rückkehrentscheidung

Rechtsgrundlage: Richtlinie 2001/40/EG des Rates (27)

Zur Erinnerung/Erläuterung: Die Auswirkungen einer von einem Mitgliedstaat erlassenen Rückkehrentscheidung in einem anderen Mitgliedstaat waren Gegenstand eines separaten Kapitels V im Vorschlag der Kommission für die Rückführungsrichtlinie von 2005 („Ergreifung in anderen Mitgliedstaaten“). Dieses Kapitel wurde jedoch ebenso wie Artikel 20 des Kommissionsvorschlags, der die Aufhebung der Richtlinie 2001/40/EG vorsah, im Zuge der Verhandlungen gestrichen, und die Richtlinie 2001/40/EG blieb in Kraft. Die Richtlinie 2001/40/EG ermöglicht ausdrücklich die Anerkennung einer Rückführungsentscheidung, die von einer zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats gegenüber einem Drittstaatsangehörigen erlassen wurde, der sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufhält. In Artikel 6 der Rückführungsrichtlinie wird eine solche Anerkennung einer Rückführungsentscheidung durch einen zweiten Mitgliedstaat gemäß der Richtlinie 2001/40/EG nicht ausdrücklich erwähnt. Bei einer wörtlichen Auslegung von Artikel 6, wonach in einem solchen Fall der anerkennende Mitgliedstaat auch eine vollständige zweite Rückkehrentscheidung gemäß der Richtlinie 2008/115/EG erlassen müsste, würde die Richtlinie 2001/40/EG jeglichen zusätzlichen Nutzen verlieren. Es musste daher eine Auslegung gefunden werden, die das weitere Nebeneinanderbestehen der beiden Richtlinien und damit auch den Fortbestand der Richtlinie 2001/40/EG sinnvoll macht.

Wenn Mitgliedstaat A eine Person aufgreift, gegen die bereits in Mitgliedstaat B eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, hat Mitgliedstaat A die folgenden Möglichkeiten:

a) Erlass einer neuen Rückkehrentscheidung nach Artikel 6 Absatz 1 der Rückführungsrichtlinie oder

b) Überstellung der Person in Mitgliedstaat B im Rahmen eines bestehenden bilateralen Abkommens nach Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie oder

c) Anerkennung der von Mitgliedstaat B gemäß der Richtlinie 2001/40/EG erlassenen Rückführungsentscheidung.

Erkennt Mitgliedstaat A die von Mitgliedstaat B gemäß der Richtlinie 2001/40/EG erlassene Rückführungsentscheidung an, so ist er dennoch verpflichtet, bei Vollstreckung der anerkannten Rückkehrentscheidung die in der Rückführungsrichtlinie vorgesehenen Garantien für den Fall einer solchen Vollstreckung (Abschiebung) anzuwenden.

Die gegenseitige Anerkennung von Rückkehrentscheidungen kann bei bestimmten Konstellationen einen erheblichen zusätzlichen Nutzen haben, insbesondere im Zusammenhang mit der Durchbeförderung von Rückzuführenden auf dem Landweg (siehe Abschnitt 6.4). Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, von der Option der gegenseitigen Anerkennung Gebrauch zu machen, wenn dies dazu beiträgt, die Rückkehrverfahren zu beschleunigen und den Verwaltungsaufwand zu reduzieren.

5.3. Verhältnis zu den Dublin-Bestimmungen

Rechtsgrundlage: Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (28) („Dublin-Verordnung“) — Artikel 19 und 24

In Artikel 6 der Rückführungsrichtlinie wird nicht ausdrücklich der Fall erwähnt, dass ein zweiter Mitgliedstaat die von der Dublin-Verordnung gebotene Möglichkeit nutzt und einen ersten Mitgliedstaat um Wiederaufnahme eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen ersucht. Bei einer wörtlichen Auslegung von Artikel 6, wonach in einem solchen Fall der ersuchende (zweite) Mitgliedstaat auch eine vollständige Rückkehrentscheidung gemäß der Richtlinie 2008/115/EG erlassen müsste, würden die einschlägigen Dublin-Bestimmungen ihren zusätzlichen Nutzen verlieren. In der Dublin-Verordnung wird ausdrücklich auf diese Problematik eingegangen. So enthält sie eindeutige Bestimmungen über die Anwendung von Rückführungsrichtlinie und Dublin-Verordnung.

Die Fälle, in denen Drittstaatsangehörige Asyl beantragt und als Asylbewerber im zweiten Mitgliedstaat eine Aufenthaltsberechtigung erhalten haben, fallen nicht in den Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie, da die Drittstaatsangehörigen aufgrund dieser Aufenthaltsberechtigung im zweiten Mitgliedstaat nicht als „illegal aufhältig“ gelten können.

Andererseits fallen die Fälle, in denen Drittstaatsangehörige kein Asyl beantragt und keine Aufenthaltsberechtigung als Asylbewerber im zweiten Mitgliedstaat erhalten haben, grundsätzlich in den Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie. Die folgenden Situationen (29) sind vorstellbar:

a) Der Drittstaatsangehörige hat im ersten Mitgliedstaat den Asylbewerberstatus (laufendes Verfahren, noch keine endgültige Entscheidung): Die Dublin-Verordnung findet Anwendung, da grundsätzlich für jeden Drittstaatsangehörigen, der in einem der Mitgliedstaaten einen Asylantrag stellt, der Bedarf an internationalem Schutz von einem einzigen Mitgliedstaat umfassend zu bewerten ist. Es ist nicht möglich, dass ein Mitgliedstaat die Rückführung dieses Drittstaatsangehörigen in ein Drittland vornimmt; vielmehr kann er ihn in den nach der Dublin-Verordnung zuständigen Mitgliedstaat zurück- oder ausweisen, damit sein Anspruch dort geprüft wird.

b) Der Drittstaatsangehörige hat seinen Asylantrag im ersten Mitgliedstaat zurückgenommen: Hat die Rücknahme des Antrags zu einer Ablehnung des Antrags geführt (gemäß Artikel 27 oder 28 der neu gefassten Asylverfahrensrichtlinie), so können die nachstehend unter Buchstabe c erläuterten Vorschriften (Wahl zwischen Dublin-Bestimmungen und Rückführungsrichtlinie) Anwendung finden. Hat die Rücknahme des Antrags nicht zu einer Ablehnung des Antrags geführt, hat die Dublin-Verordnung Vorrang (als „lex specialis“), da grundsätzlich für jeden Drittstaatsangehörigen, der in einem der Mitgliedstaaten einen Asylantrag stellt, der Bedarf an internationalen Schutz von einem einzigen Mitgliedstaat umfassend zu bewerten ist.

c) Dem Drittstaatsangehörigen liegt im ersten Mitgliedstaat eine rechtskräftige Entscheidung über die Ablehnung seines Antrags vor: Entweder die Dublin-Verordnung oder die Rückführungsrichtlinie kann angewandt werden. Die Wahl zwischen diesen beiden Möglichkeiten ist in Artikel 24 Absatz 4 der Dublin-Verordnung ausdrücklich vorgesehen, und es wird klärend hinzugefügt, dass von dem Zeitpunkt an, ab dem sich die Behörden für ein Wiederaufnahmegesuch nach der Dublin-Verordnung entscheiden, die Anwendung der Rückführungsrichtlinie und der Rückkehrverfahren ausgesetzt ist und nur die Dublin-Bestimmungen Anwendung finden (das betrifft auch die Bestimmungen über die Inhaftnahme und über Rechtsbehelfe).

d) Der Drittstaatsangehörige ist (nach Ablehnung oder Rücknahme eines Asylantrags) bereits erfolgreich aus dem ersten Mitgliedstaat in ein Drittland rückgeführt/abgeschoben worden: Für den Fall seiner Wiedereinreise in das Hoheitsgebiet der EU ist in der Dublin-Verordnung in Artikel 19 Absatz 3 festgelegt, dass der erste Mitgliedstaat für den Drittstaatsangehörigen nicht mehr zuständig ist — daher kann keine Überstellung in diesen Mitgliedstaat vorgenommen werden. Somit findet die Rückführungsrichtlinie Anwendung.

Praktische Beispiele:

— Eine Person, die in Mitgliedstaat A internationalen Schutz beantragt hat, reist ohne Berechtigung in einen benachbarten Mitgliedstaat B (und überquert dabei Binnengrenzen), wo der Betreffende von der Polizei aufgegriffen wird. Gemäß der Dublin-Verordnung wird die betreffende Person aus dem Mitgliedstaat B in den Mitgliedstaat A überstellt. Sollte Mitgliedstaat B in dieser Situation eine Rückkehrentscheidung gegen diese Person wegen illegalen Aufenthalts in seinem Hoheitsgebiet erlassen? — Die Dublin-Bestimmungen haben Vorrang. Von Mitgliedstaat B kann keine Rückkehrentscheidung erlassen werden.

— Ist es Mitgliedstaat A (im oben beschriebenen Szenario) gestattet, selbst eine Rückkehrentscheidung zu erlassen (zusammen mit einem Einreiseverbot, das bis zum Abschluss des Asylverfahrens ausgesetzt wird)? — Nein. Solange die Person als Asylbewerber das Recht auf Aufenthalt in Mitgliedstaat A besitzt, ist sie im Sinne der Rückführungsrichtlinie dort nicht illegal aufhältig, und Mitgliedstaat A kann keine Rückkehrentscheidung erlassen.

— Ein Drittstaatsangehöriger, dem von Mitgliedstaat A internationaler Schutz gewährt wurde, hält sich illegal in Mitgliedstaat B auf (zum Beispiel Überschreitung der zulässigen Aufenthaltsdauer um 90 Tage). Ist die Rückführungsrichtlinie in solchen Fällen anwendbar? Wie wird vorgegangen, wenn die Person eine freiwillige Rückkehr in den ersten Mitgliedstaat, der den Schutz gewährt hat, verweigert? — Die Dublin-Verordnung enthält keine Bestimmungen über die Wiederaufnahme von Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz. Daher ist die in Artikel 6 Absatz 2 der Rückführungsrichtlinie vorgesehene allgemeine Regelung anzuwenden. Das bedeutet, dass Mitgliedstaat B die Person auffordern muss, in Mitgliedstaat A zurückzukehren und — falls die Person dem nicht freiwillig nachkommt — den Erlass einer Rückkehrentscheidung in Betracht ziehen muss, wobei alle von der Rückführungsrichtlinie gewährten Garantien, insbesondere der Grundsatz der Nichtzurückweisung, zu berücksichtigen sind. Unter bestimmten Umständen, wenn die Rückkehr/Abschiebung in ein Drittland nicht möglich ist und die „Überstellung“ in einen anderen Mitgliedstaat als „günstigere Maßnahme“ (siehe Abschnitt 3) anzusehen ist, kann Mitgliedstaat B die „Überstellung“ der Person in Mitgliedstaat A vollstrecken. Die Verfahren zur „Überstellung“ illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger in einen anderen Mitgliedstaat sind im nationalen Recht geregelt.

— Ein Drittstaatsangehöriger, dem nach irregulärer Einreise in Mitgliedstaat A die Fingerabdrücke abgenommen wurden und der in Mitgliedstaat A kein Asyl beantragt hat, wird später in Mitgliedstaat B aufgegriffen. Kann Mitgliedstaat B die Person gemäß den Dublin-Bestimmungen nach Mitgliedstaat A überstellen? — Nein. Da kein Zusammenhang mit einem Asylverfahren besteht, findet die Dublin-Verordnung nicht Anwendung.

5.4. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltsberechtigung eines anderen Mitgliedstaats

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 6 Absatz 2

Drittstaatsangehörige, die sich illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten und Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels oder einer sonstigen Aufenthaltsberechtigung eines anderen Mitgliedstaats sind, sind zu verpflichten, sich unverzüglich in das Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats zu begeben. Kommen die betreffenden Drittstaatsangehörigen dieser Verpflichtung nicht nach, oder ist die sofortige Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit geboten, so findet Absatz 1 Anwendung.

Diese Bestimmung — die eine ähnliche Regelung in Artikel 23 Absätze 2 und 3 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) (30) ersetzt — sieht vor, dass keine Rückkehrentscheidung gegen einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen erlassen werden sollte, der über einen gültigen Aufenthaltstitel eines anderen Mitgliedstaats verfügt. In solchen Fällen sollte der Drittstaatsangehörige zunächst verpflichtet werden, unverzüglich in den Mitgliedstaat zurückzukehren, in dem er über eine Aufenthaltsberechtigung verfügt. Nur wenn der Betreffende dieser Aufforderung nicht nachkommt oder wenn eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die nationale Sicherheit besteht, ist eine Rückkehrentscheidung zu erlassen.

Weitere Klarstellung:

— Die Form, in der die Aufforderung, „sich unverzüglich in das Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats zu begeben“, ergeht, sollte im Einklang mit dem nationalen Recht festgelegt werden. Es wird empfohlen, Entscheidungen schriftlich und mit einer Begründung zu erlassen. Zur Vermeidung von Unklarheiten sollte die Entscheidung nicht als „Rückkehrentscheidung“ bezeichnet werden.

— Frist für die Rückkehr in den anderen Mitgliedstaat: Es lässt sich nicht generell angeben, wie viel Zeit zwischen der Aufforderung zur Rückkehr in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats und dem Erlass einer Rückkehrentscheidung nach Artikel 6 Absatz 1 vergehen sollte. Ein angemessener Zeitrahmen sollte im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften festgelegt werden, und zwar unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände, des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sowie der Tatsache, dass in der betreffenden Bestimmung von „unverzüglich“ die Rede ist. Die Zeit zwischen der Aufforderung zur Rückkehr in den anderen Mitgliedstaat und dem Erlass einer Rückkehrentscheidung nach Artikel 6 Absatz 1 darf auf die spätere Frist für die freiwillige Ausreise nicht angerechnet werden, da diese Frist Bestandteil der Rückkehrentscheidung ist und erst mit deren Erlass beginnt.

— Kontrolle der Ausreise in den anderen Mitgliedstaat: Im Unionsrecht ist nicht konkret festgelegt, wie die Erfüllung der Rückkehrverpflichtung zu kontrollieren ist. Die Mitgliedstaaten sollten im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften sicherstellen, dass ihre Entscheidungen angemessen nachverfolgt werden.

— Überprüfung der Gültigkeit von Aufenthaltstiteln/Aufenthaltsberechtigungen eines anderen Mitgliedstaats: Derzeit gibt es kein zentrales System für den diesbezüglichen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten werden daher aufgefordert, im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften und bilateralen Kooperationsvereinbarungen bilateral zusammenzuarbeiten und einander alle relevanten Informationen unverzüglich mitzuteilen. Bestehende nationale Kontaktstellen (zum Beispiel die Stellen, die in Anhang 2 des Schengen-Handbuchs (31) aufgeführt sind) können ebenfalls für diesen Zweck genutzt werden.

— Die Formulierung „Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung“ (32) ist sehr weit auszulegen und umfasst jeglichen Status und jegliche Berechtigung, mit denen ein Mitgliedstaat das Recht auf legalen Aufenthalt gewährt und nicht nur den vorübergehenden Aufschub einer Rückkehr/Abschiebung anerkennt. Erfasst sind: — Langzeitvisa (gewähren eindeutig eine Aufenthaltsberechtigung); — befristete Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen (sofern dadurch eine Aufenthaltsberechtigung und nicht nur ein Aufschub der Rückkehr gewährt wird); — abgelaufene Aufenthaltstitel auf der Grundlage eines nach wie vor gültigen internationalen Schutzstatus (dieser Status besteht unabhängig von der Gültigkeit des Dokuments, das ihn ausweist); — gültige Visa in ungültigen (abgelaufenen) Reisedokumenten — entsprechend den einschlägigen Rechtsvorschriften der Union dürfen keine Visa erteilt werden, deren Gültigkeitsdauer über die Gültigkeitsdauer des Reisepasses hinausgeht. Ein gültiges Visum in einem abgelaufenen Reisepass dürfte also in der Praxis gar nicht vorkommen. Ist dies dennoch der Fall, so sollte der betreffende Drittstaatsangehörige nicht übermäßig benachteiligt werden. Ausführliche Angaben zu den entsprechenden Visabestimmungen finden sich in Teil II Nummern 4.1.1 und 4.1.2 des aktuellen Visahandbuchs (33). Nicht erfasst sind: — abgelaufene Aufenthaltstitel auf der Grundlage eines abgelaufenen Aufenthaltsstatus; — falsche, gefälschte oder verfälschte Reisepässe oder Aufenthaltstitel; — Bescheinigungen über einen vorübergehenden Aufschub der Abschiebung; — Duldung (sofern die Duldung keine Aufenthaltsberechtigung einschließt).

— Grundsätzlich keine Abschiebung in andere Mitgliedstaaten: Erklärt sich ein Drittstaatsangehöriger nicht gemäß Artikel 6 Absatz 2 zur freiwilligen Rückkehr in den Mitgliedstaat bereit, für den er einen Aufenthaltstitel besitzt, so gelangt Artikel 6 Absatz 1 zur Anwendung, und es wird eine Rückkehrentscheidung erlassen werden, die eine direkte Rückkehr in ein Drittland vorsieht. Eine erzwungene Überstellung in den anderen Mitgliedstaat ist nicht möglich, essei denn, ein bestehendes bilaterales Abkommen zwischen Mitgliedstaaten, das bereits am 13. Januar 2009 in Kraft war, sieht diese Möglichkeit ausdrücklich vor (siehe Abschnitt 5.5) oder unter bestimmten Umständen ist die Rückkehr/Abschiebung in ein Drittland nicht möglich und der Mitgliedstaat, der den Aufenthaltstitel erteilt hat, ist zur Rücknahme der Person bereit.

— Kein Erlass von EU-Einreiseverboten bei Anwendung von Artikel 6 Absatz 2: Bei Überstellung eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen in einen anderen Mitgliedstaat gemäß Artikel 6 Absatz 2 kann kein EU-Einreiseverbot gemäß Artikel 11 erlassen werden, da Artikel 11 nur im Zusammenhang mit dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gilt und im Falle einer „Überstellung“ in einen anderen Mitgliedstaat nicht anwendbar ist. Zudem ist es aus praktischer Sicht nicht sinnvoll, ein EU-Einreiseverbot zu verhängen, wenn sich der Betreffende in einem anderen Mitgliedstaat weiterhin legal aufhält.

— Notwendigkeit der sofortigen Ausreise aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit: Unter den außergewöhnlichen Umständen, auf die Artikel 6 Absatz 2 Satz 2 zweiter Fall Bezug nimmt, muss gegen die Person unverzüglich eine Rückkehrentscheidung erlassen werden und die Abschiebung in ein Drittland erfolgen. Der Mitgliedstaat, in dem der Person ein Aufenthaltsrecht gewährt wurde, sollte darüber in Kenntnis gesetzt werden.

Praktisches Beispiel:

— Welche Bestimmungen der Rückführungsrichtlinie sollten in Bezug auf Drittstaatsangehörige angewandt werden, die in Mitgliedstaat A aufgegriffen werden, einen gültigen Aufenthaltstitel des Mitgliedstaats B besitzen und für die im SIS eine von Mitgliedstaat C eingegebene Ausschreibung (Einreiseverbot) vorliegt? — Mitgliedstaat A sollte Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie anwenden und den Betreffenden zur Rückkehr in Mitgliedstaat B auffordern. Das Nebeneinanderbestehen eines von Mitgliedstaat C verhängten Einreiseverbots und eines Aufenthaltstitels von Mitgliedstaat B muss bilateral zwischen diesen beiden Mitgliedstaaten im Einklang mit Artikel 25 Absatz 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens geklärt werden.

5.5. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige im Anwendungsbereich geltender bilateraler Abkommen zwischen Mitgliedstaaten

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 6 Absatz 3

— Eine indikative Liste geltender bilateraler Rückübernahmeabkommen zwischen Mitgliedstaaten ist abrufbar unter: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

Die Mitgliedstaaten können davon absehen, eine Rückkehrentscheidung gegen illegal in ihrem Gebiet aufhältige Drittstaatsangehörige zu erlassen, wenn diese Personen von einem anderen Mitgliedstaat aufgrund von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Richtlinie (13. Januar 2009) geltenden bilateralen Abkommen oder Vereinbarungen wieder aufgenommen wird. In einem solchen Fall wendet der Mitgliedstaat, der die betreffenden Drittstaatsangehörigen wieder aufgenommen hat, Absatz 1 an.

Diese Bestimmung sieht — als Ausnahme und in Form einer „Stillstandsklausel“ — für Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, aufgrund von am 13. Januar 2009 geltenden bilateralen Abkommen oder Vereinbarungen irreguläre Migranten in andere Mitgliedstaaten zu überstellen.

Zur Erinnerung/Erläuterung: Diese Bestimmung wurde in einer späten Phase der Verhandlungen in die Rückführungsrichtlinie aufgenommen, nachdem einige Mitgliedstaaten nachdrücklich darum ersucht hatten. Sie machten geltend, dass sie durch die Richtlinie nicht zur Änderung bewährter Vorgehensweisen verpflichtet werden dürften, wonach illegal aufhältige Drittstaatsangehörige auf der Grundlage bilateraler Abkommen von anderen Mitgliedstaaten wieder aufgenommen bzw. in diese überstellt würden.

Das Prinzip, auf dem die Rückführungsrichtlinie beruht, ist die direkte Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger aus der EU in ein Drittland. Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie sieht also eine Ausnahme vor, die nur die Verpflichtung des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet sich der Drittstaatsangehörige befindet, zum Erlass einer Rückkehrentscheidung betrifft. Diese Verpflichtung fällt dann dem Mitgliedstaat zu, der den Betreffenden wieder aufnimmt. Er enthält nicht eine Ausnahme vom Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie, die zu den in Artikel 2 Absatz 2 genannten Ausnahmen hinzukommt — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum (Rn. 82 bis 85).

Weitere Klarstellung:

— Nachfolgende Anwendung bilateraler Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten A-B und B-C: Die Rückführungsrichtlinie, insbesondere Artikel 6 Absatz 3, untersagt nicht ausdrücklich eine Wiederaufnahme nach dem Dominoprinzip auf der Grundlage geltender bilateraler Abkommen. Wichtig ist jedoch, dass letztlich von einem einzigen Mitgliedstaat ein vollständiges Rückkehrverfahren gemäß der Richtlinie durchgeführt wird. Da diese Art von nachfolgenden Verfahren mit hohen Verwaltungskosten und mit zusätzlichen Unannehmlichkeiten für die Rückzuführenden verbunden ist, sollten die Mitgliedstaaten nach Möglichkeit von dieser Praxis absehen.

— Keine EU-weiten Einreiseverbote bei Anwendung von Artikel 6 Absatz 3: Bei Überstellung eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen in einen anderen Mitgliedstaat gemäß Artikel 6 Absatz 3 kann kein EU-Einreiseverbot gemäß Artikel 11 erlassen werden, da Artikel 11 nur im Zusammenhang mit dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gilt und im Falle einer einfachen „Überstellung“ in einen anderen Mitgliedstaat nicht anwendbar ist. Zudem ist es aus praktischer Sicht nicht sinnvoll, ein EU-Einreiseverbot zu verhängen, wenn der Betreffende die EU noch nicht verlässt. Zur Möglichkeit des Erlasses von rein nationalen Einreiseverboten unter außergewöhnlichen Umständen gemäß Artikel 25 Absatz 2 SDÜ wird auf Abschnitt 11.8 verwiesen.

— Entscheidung zur Überstellung des Drittstaatsangehörigen in einen anderen Mitgliedstaat: Eine solche Entscheidung stellt eine der Maßnahmen dar, die die Rückführungsrichtlinie zur Beendigung des illegalen Aufenthalts vorsieht; sie ist ein vorbereitender Schritt für die Abschiebung des Betreffenden aus dem Gebiet der Union. Die Mitgliedstaaten müssen daher diese Entscheidung mit der gebotenen Sorgfalt und innerhalb kürzester Frist erlassen, damit die Überstellung in den für das Rückkehrverfahren zuständigen Mitgliedstaat so schnell wie möglich erfolgt — siehe Urteil des EuGH in der Rechtssache C-47/15, Affum (Rn. 87).

— Da der Begriff „Rückkehr“ gemäß der Rückführungsrichtlinie stets die Rückkehr in ein Drittland beinhaltet, ist es empfehlenswert, diese Art der nationalen Entscheidung „Überstellungsentscheidung“ und nicht „Rückkehrentscheidung“ zu nennen.

— Stillstandsklausel: Artikel 6 Absatz 3 ist eine ausdrückliche „Stillstandsklausel“. Die Mitgliedstaaten können die darin gebotene Option nur in Bezug auf bilaterale Rückübernahmeabkommen anwenden, die vor dem 13. Januar 2009 in Kraft getreten sind. Abkommen, die nach dem 13. Januar 2009 neu verhandelt oder verlängert wurden, können auch weiterhin unter Artikel 6 Absatz 3 fallen, wenn das neu verhandelte/verlängerte Abkommen eine Änderung des bereits bestehenden Abkommens darstellt und als solche klar ausgewiesen ist. Handelt es sich bei dem neu verhandelten/verlängerten Abkommen um ein Aliud (ein vollständig neues Abkommen mit anderem Inhalt) wäre Artikel 6 Absatz 3 darauf nicht mehr anwendbar.

— Rückübernahmeabkommen zwischen Schengen-Mitgliedstaaten und dem Vereinigten Königreich: Für die Auslegung von Artikel 6 Absatz 3 ist das Vereinigte Königreich als Mitgliedstaat zu betrachten.

5.6. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltstitel/Aufenthaltsberechtigung aus humanitären (oder sonstigen) Gründen

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 6 Absatz 4

Die Mitgliedstaaten können jederzeit beschließen, illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen wegen Vorliegen eines Härtefalls oder aus humanitären oder sonstigen Gründen einen eigenen Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung zu erteilen. In diesem Fall wird keine Rückkehrentscheidung erlassen. Ist bereits eine Rückkehrentscheidung ergangen, so ist diese zurückzunehmen oder für die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels oder der sonstigen Aufenthaltsberechtigung auszusetzen.

Den Mitgliedstaaten steht es frei, illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen — jederzeit — einen Aufenthaltstitel oder eine Aufenthaltsberechtigung zu erteilen. In einem solchen Fall sind alle anhängigen Rückkehrverfahren einzustellen, und eine bereits erlassene Rückkehrentscheidung oder Abschiebungsanordnung ist — je nach Art des Aufenthaltstitels — zurückzunehmen oder auszusetzen. Gleiches gilt in Fällen, in denen Mitgliedstaaten ein Aufenthaltsrecht gewähren müssen, beispielsweise nach Stellung eines Asylantrags.

Die Entscheidung über die Vorgehensweise (Rücknahme oder Aussetzung der Rückkehrentscheidung) liegt bei den Mitgliedstaaten, wobei die Art und die voraussichtliche Gültigkeitsdauer des erteilten Aufenthaltstitels bzw. der erteilten Aufenthaltsberechtigung zu berücksichtigen sind und die Wirksamkeit der Rückkehrverfahren gewährleistet werden muss. Nach dem Urteil des EuGH in der Rechtssache C-601/15, J. N. (34) (Rn. 75 bis 80) sollte ein Mitgliedstaat, wenn er einem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz beantragt hat und gegen den vor Stellung dieses Antrags bereits eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, die Berechtigung zum Verbleib in seinem Hoheitsgebiet erteilt hat, die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung aussetzen (und nicht die Entscheidung zurücknehmen), bis über den Antrag auf internationalen Schutz entschieden worden ist (siehe auch Abschnitt 7).

5.7. Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige mit anhängigem Verfahren zur Verlängerung eines Aufenthaltstitels/einer Aufenthaltsberechtigung

Rechtsgrundlage: Rückführungsrichtlinie — Artikel 6 Absatz 5

Ist ein Verfahren anhängig, in dem über die Verlängerung des Aufenthaltstitels oder einer anderen Aufenthaltsberechtigung von illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältigen Drittstaatsangehörigen entschieden wird, so prüft dieser Mitgliedstaat unbeschadet des Absatzes 6, ob er vom Erlass einer Rückkehrentscheidung absieht, bis das Verfa