DE Amtsblatt der Europäischen Union L 250/38

BESCHLUSS (EU) 2015/1584 DER KOMMISSION

vom 1. Oktober 2014

in der Beihilfesache SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) zugunsten der Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. und mehreren Luftfahrtunternehmen, die am Flughafen Alghero tätig sind

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6838)

(Nur der englische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Am 22. Dezember 2003 ging bei der Kommission eine Beschwerde der italienischen Fluggesellschaft Air One S.p.A. („Air One“) ein, der zufolge die Betreiber mehrerer italienischer Flughäfen der Fluggesellschaft Ryanair Ltd. („Ryanair“) durch mehrere Verträge in Bezug auf deren Tätigkeit an den Flughäfen rechtswidrige Beihilfen gewährt haben. Dies gilt für die Flughäfen Alghero, Pescara und Rom, die von der Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. („So.Ge.A.AL“) bzw. von der SAGA S.p.A. und von der Aeroporti di Roma S.p.A. betrieben wurden, sowie für die Flughäfen Pisa, Treviso und Bergamo („Orio al Serio“).

(2) Mit Schreiben vom 11. Juni 2004 forderte Air One die Kommission zur Stellungnahme nach Artikel 265 AEUV bezüglich seiner Beschwerde auf und erhob beim Gericht eine Untätigkeitsklage. Das Gericht wies die Klage ab (2).

(3) Mit Schreiben vom 9. Juli 2004 leitete die Kommission eine nichtvertrauliche Fassung der Beschwerde an Italien weiter. Nach Gewährung einer Fristverlängerung seitens der Kommission gingen mit Schreiben vom 5. Oktober 2004 und vom 5. November 2004 Stellungnahmen Italiens zur Beschwerde ein.

(4) Mit Schreiben vom 14. März 2005 bat die Kommission um weitere Informationen. Nach einer Fristverlängerung durch die Kommission übermittelte Italien die gewünschten Informationen mit Schreiben vom 17. Juni 2005. Mit Schreiben vom 30. Juni 2005 übermittelte Italien der Kommission weitere Informationen.

(5) Mit Schreiben vom 21. November 2005 ersuchte Air One die Kommission, ihre Untersuchung auf die Flughäfen Bari und Brindisi auszudehnen. Mit Schreiben vom 18. Mai 2006 forderte Air One die Kommission förmlich auf, nach Artikel 265 AEUV Stellung zu nehmen. Die Kommission antwortete mit Schreiben vom 14. Juli 2006.

(6) Mit Schreiben vom 26. Oktober 2006 und vom 10. Januar 2007 beschränkte Air One seine Einwände gegen die mutmaßlichen Beihilfen auf die Verträge zwischen So.Ge.A.AL als Betreiberin des Flughafens Alghero und Ryanair. Am 12. Februar 2007 forderte Air One die Kommission auf, ihren Verpflichtungen nach Artikel 265 nachzukommen.

(7) Mit Schreiben vom 27. Juni 2006 und 30. November 2006 ersuchte die Kommission Italien um weitere Informationen. Diesen Ersuchen kam Italien durch das Schreiben vom 17. Januar 2007 teilweise nach. Mit Schreiben vom 19. Februar 2007 bat die Kommission Italien um weitere Informationen. Italien antwortete auf dieses Ersuchen mit Schreiben vom 16. März 2007 und vom 26. März 2007.

(8) Nach Prüfung der von Italien übermittelten Informationen beschloss die Kommission am 12. September 2007 die Einleitung des Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Entscheidung von 2007“). Die Entscheidung von 2007 wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme zu den in der Untersuchung geprüften Maßnahmen auf.

(9) Mit Schreiben vom 15. Oktober 2007 und 22. Oktober 2007 ersuchte Italien die Kommission um eine Fristverlängerung für die Stellungnahme zu der Bewertung, zu der die Kommission in ihrer Entscheidung von 2007 gelangt war. Mit Schreiben vom 23. Oktober 2007 gewährte die Kommission eine Fristverlängerung. Italien übermittelte seine Stellungnahme zur Entscheidung von 2007 am 14. November 2007.

(10) Am 12. Februar 2008 veröffentlichte die Kommission eine Berichtigung ihrer Entscheidung von 2007 (4).

(11) Am 18. Februar 2008 übermittelte Ryanair seine Stellungnahme zur Bewertung in der Entscheidung von 2007. Am selben Tag übermittelte So.Ge.A.AL ihre Stellungnahme. Diese wurde mit Schreiben von So.Ge.A.AL vom 16. Juni 2008 ergänzt. Am 20. Februar 2008 leitete Italien die Stellungnahme der Region Sardinien („Regione Autonoma della Sardegna“ = „RAS“) an die Kommission weiter.

(12) Die Stellungnahmen von Ryanair und So.Ge.A.AL wurden mit Schreiben vom 28. Februar 2008 an Italien weitergeleitet.

(13) Mit Schreiben vom 20. Juni 2008 ergänzte Air One seine ursprüngliche Beschwerde. Die Kommission leitete dieses Vorbringen am 10. Dezember 2008 zur Stellungnahme an Italien weiter. Mit Schreiben vom 15. Januar 2009 ersuchten die italienischen Behörden um eine Verlängerung der Frist für die Übermittlung der Stellungnahme zum Vorbringen von Air One. Die Kommission gewährte die Fristverlängerung mit Schreiben vom 20. Januar 2009. Am 13. Februar 2009 übermittelte Italien der Kommission seine Stellungnahme.

(14) Am 1. September 2008 beauftragte die Kommission die Ecorys Netherlands BV („Ecorys“) mit einer wirtschaftlichen Bewertung mehrerer laufender Untersuchungen in Beihilfesachen, darunter auch die Untersuchung betreffend den Flughafen Alghero. In der Analyse wurde unter anderem das Verhalten von So.Ge.A.AL als Flughafenbetreiberin und das Verhalten der örtlichen Behörden hinsichtlich der Verträge zwischen So.Ge.A.AL und verschiedenen Fluggesellschaften bewertet und geprüft, inwieweit die Verträge mit den am Flughafen Alghero tätigen Fluggesellschaften mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten vereinbar waren. Ecorys legte seinen Abschlussbericht („Ecorys-Bericht“) am 30. März 2011 vor.

(15) Mit Schreiben vom 5. März 2010 übermittelte Ryanair der Kommission weitere Informationen bezüglich aller Ryanair betreffenden anhängigen Untersuchungen in Beihilfesachen, darunter auch die Prüfung der Sachverhalte am Flughafen Alghero.

(16) Am 30. März 2011 schickte die Kommission ein Ersuchen um weitere Auskünfte an Italien. Mit diesem Schreiben leitete die Kommission auch die englische Fassung des Ecorys-Berichts an Italien weiter.

(17) Am 8. April 2011 schickte die Kommission Ryanair ein Ersuchen um weitere Auskünfte. Ryanair antwortete mit Schreiben vom 22. Juli 2011.

(18) Mit Schreiben vom 23. Mai 2011 und 30. Mai 2011 beantragte Italien eine Verlängerung der Frist zur Vorlage der von der Kommission am 30. März 2011 erbetenen Auskünfte. Mit diesem Schreiben ersuchte Italien außerdem um eine Übersetzung der englischen Fassung des Ecorys-Berichts ins Italienische. Am 1. Juni 2011 erneuerte Italien seine Bitte um eine Übersetzung. Am 1. August 2011 schickte die Kommission Italien die italienische Übersetzung des Ecorys-Berichts.

(19) Mit Schreiben vom 31. August 2011 und 9. September 2011 antwortete Italien (sowohl die RAS als auch das italienische Verkehrsministerium) auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 30. März 2011.

(20) Mit Schreiben vom 19. Oktober 2011 leitete die Kommission die Antwort von Ryanair vom 22. Juli 2011 an Italien weiter. Mit Schreiben vom 16. November 2011 ersuchte Italien um eine Verlängerung der Frist zur Übermittlung einer Stellungnahme. In diesem Schreiben bat Italien auch um die italienische Übersetzung des Berichts über die Prüfung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten (Market Economy Investor Principle Assessment Report = „MEOP-Bericht 2011“), der der Antwort von Ryanair als Anlage beigefügt worden war. Mit Schreiben vom 17. November 2011 gewährte die Kommission die gewünschte Fristverlängerung. Am 23. Januar 2012 schickte die Kommission Italien die italienische Übersetzung des MEOP-Berichts 2011. Am 15. Februar 2012 übermittelte Italien seine Stellungnahme zur Stellungnahme von Ryanair, insbesondere zum MEOP-Bericht 2011.

(21) Am 17. Februar 2012 übermittelte die Kommission Ryanair ein Auskunftsersuchen bezüglich einer Reihe anhängiger Untersuchungen in Fällen mutmaßlicher staatlicher Beihilfen, u. a. betreffend den Flughafen Alghero. Ryanair antwortete mit Schreiben vom 16. April 2012.

(22) Am 27. Juni 2012 weitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren auf weitere Maßnahmen Italiens aus, die nicht Gegenstand der Beschwerde von Air One waren („Beschluss von 2012“) (5). Der Beschluss von 2012 wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Äußerung zu den geprüften Maßnahmen auf.

(23) Italien übermittelte seine Stellungnahmen zum Beschluss von 2012 am 31. August 2012, 3. Oktober 2012, 19. Oktober 2012, 22. Oktober 2012 und 20. Februar 2013. Außerdem sind der Kommission Stellungnahmen der folgenden vier Beteiligten zugegangen: So.Ge.A.AL, Ryanair, Airport Marketing Services Ltd. („AMS“) und Unioncamere. Das Vorbringen von Ryanair enthielt einen aktualisierten Bericht zum Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten („MEOP-Bericht 2013“). Die Kommission leitete die Stellungnahmen Beteiligter an Italien weiter und gab Italien Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Die Anmerkungen Italiens zu den Stellungnahmen der betreffenden Beteiligten gingen am 6. September 2013 und am 13. November 2013 ein.

(24) Mehrere Vorbringen von Ryanair gingen am 20. Dezember 2013 sowie am 17., 24. und 31. Januar 2014 ein. Die Kommission leitete alle für den Flughafen Alghero relevanten Vorbringen am 9. Januar 2014 und am 5. Februar 2014 an Italien weiter. Am 24. Februar 2014 bat Italien um eine italienische Übersetzung der Vorbringen von Ryanair, die mit Schreiben der Kommission vom 5. Februar 2014 an Italien weitergeleitet worden waren. Mit Schreiben vom 8. April 2014 übermittelte die Kommission Italien die gewünschte italienische Fassung der Vorbringen von Ryanair.

(25) Mit Schreiben vom 23. Dezember 2013 bat die Kommission Italien um weitere Auskünfte zu den in der Untersuchung zu prüfenden Maßnahmen. Nach einer Verlängerung der ursprünglichen Frist beantwortete Italien das Ersuchen der Kommission vom 18. Februar 2014 teilweise. Am 4. März 2014 wurde Italien an seine Verpflichtung zur Übermittlung einer umfassenden Antwort auf alle Fragen erinnert, die die Kommission mit Schreiben vom 23. Dezember 2013 an Italien gerichtet hatte. Italien legte die gewünschten Informationen mit Schreiben vom 25. März 2014 vor.

(26) Am 14. März 2014 teilte die Kommission Italien und den Beteiligten des Verfahrens mit, dass am 20. Februar 2014 die neuen Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften („Luftverkehrsleitlinien von 2014“) angenommen worden waren (6), und bat Italien um eine Stellungnahme innerhalb von 20 Werktagen nach Veröffentlichung der Luftverkehrsleitlinien von 2014. Auf das Schreiben der Kommission vom 14. März 2014 hat Italien nicht geantwortet.

(27) Mit Schreiben vom 21. März 2014 ersuchte die Kommission Italien um Übermittlung weiterer Informationen. Nach einer Verlängerung der ursprünglichen Frist legte Italien am 25. April 2014 und am 8. Mai 2014 die gewünschten Informationen vor.

(28) Die Luftverkehrsleitlinien von 2014 wurden am 4. April 2014 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Sie traten an die Stelle der Leitlinien von 2005 für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen („Luftverkehrsleitlinien von 2005“) (7).

(29) Am 15. April 2014 wurde im Amtsblatt der Europäischen Union eine Mitteilung veröffentlicht, mit der Mitgliedstaaten und Beteiligte aufgefordert wurden, innerhalb eines Monats ab dem Datum der Veröffentlichung zur Anwendung der Luftverkehrsleitlinien von 2014 in dieser Sache Stellung zu nehmen. So.Ge.A.AL übermittelte ihre Stellungnahme am 8. Mai 2014. Die Stellungnahme von So.Ge.A.AL wurde am 22. Mai 2014 an Italien weitergeleitet.

(30) Mit Schreiben vom 26. Mai 2014 ersuchte die Kommission Italien um Übermittlung weiterer Informationen. Italien übermittelte die gewünschten Informationen am 10. Juni 2014, 28. Juli 2014, 20. und 27. August 2014 und am 1. und 19. September 2014.

(31) Mit Schreiben vom 11. September 2014 teilte Italien der Kommission mit, ausnahmsweise zu akzeptieren, dass dieser Beschluss ausschließlich in englischer Sprache angenommen wurde.

2. ALLGEMEINE INFORMATIONEN ZUM FLUGHAFEN ALGHERO

(32) Der Flughafen Alghero liegt im Nordwesten der italienischen Insel Sardinien. Ursprünglich wurde Alghero als Militärflughafen eingerichtet; 1974 wurde der Flughafen für den zivilen Verkehr geöffnet. Die Infrastruktur und die Einrichtungen des Flughafens stehen über die staatliche italienische Behörde für Zivilluftfahrt Ente Nazionale Aviazione Civile („ENAC“) in staatlichem Eigentum.

(33) Bezüglich der Entfernung zwischen dem Flughafen Alghero und den übrigen sardischen Flughäfen ist festzustellen, dass der Flughafen Alghero vom Flughafen Olbia 128 km, vom Flughafen Oristano 133 km, vom Flughafen Tortolì-Arbatax 225 km und vom Flughafen Cagliari 235 km entfernt ist (8). Nach Auskunft von Italien ist der Flughafen Alghero wegen seiner geografischen Lage und der besonderen Merkmale des Verkehrsnetzes (Straßen- und Schienenverkehr) nicht durch einen der genannten benachbarten Flughäfen substituierbar.

(34) Die Anzahl der Fluggäste am Flughafen Alghero stieg von 663 570 im Jahr 2000 auf über 1 Mio. im Jahr 2005 und fast 1,6 Mio. im Jahr 2013. Tabelle 1 Fluggastaufkommen am Flughafen Alghero Jahr Fluggäste 2000 663 570 2001 680 854 2002 803 763 2003 887 127 2004 997 674 2005 1 078 671 2006 1 069 595 2007 1 299 047 2008 1 379 791 2009 1 506 080 2010 1 387 287 2011 1 513 245 2012 1 512 954 2013 1 563 020

(35) Seit 2000 wird der Flughafen hauptsächlich von Ryanair genutzt. Neben Ryanair sind seit 2000 auf dem Flughafen noch weitere Fluggesellschaften tätig, darunter auch andere Billigfluglinien (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare und Alitalia) (9).

(36) Am Flughafen Alghero werden die von den Fluggesellschaften erhobenen Entgelte in der Regel aufgrund eines veröffentlichten Entgeltverzeichnisses ermittelt; die Entgelte setzen sich zusammen aus Start- und Landeentgelt, Passagierentgelt, Sicherheitsentgelt und den Entgelten für Gepäckkontrollen und für Bodenabfertigungsdienste.

3. BETRIEB DES FLUGHAFENS ALGHERO

3.1. So.Ge.A.AL

(37) So.Ge.A.AL wurde 1994 als Betreibergesellschaft des Flughafens Alghero gegründet. Das ursprüngliche Gesellschaftskapital in Höhe von 200 Mio. ITL (103 291,4 EUR) stand vollständig im Eigentum lokaler öffentlicher Stellen. Die Beteiligungsmehrheit lag (unmittelbar oder mittelbar über die Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A („SFIRS“)) bei der Region Sardinien (RAS, Regione Autonoma della Sardegna). Die SFIRS wurde als Investmentgesellschaft der RAS gegründet (10).

(38) Die Zusammensetzung des Gesellschaftskapitals von So.Ge.A.AL änderte sich zwar im Laufe der Jahre; seit 1994 stand die Gesellschaft jedoch immer zu 100 % im Eigentum der öffentlichen Hand: der Handelskammer Sassari, der Provinz Sassari, der Gemeinde Sassari, der Gemeinde Alghero, der RAS und der SFIRS S.p.A.

(39) 2010 verfügte die RAS über 80,20 % der Geschäftsanteile an So.Ge.A.AL; über die übrigen 19,80 % verfügte die SFIRS.

3.2. DIE BETRIEBSKONZESSION

(40) Am 28. Mai 2007 unterzeichnete So.Ge.A.AL mit der ENAC (Ente Nazionale per l'Aviazione Civile = staatliche italienische Behörde für Zivilluftfahrt) einen Vertrag über eine „umfassende“ Betriebskonzession (11) des Flughafens Alghero mit einer Laufzeit von 40 Jahren („Vertrag über die umfassende Konzession“) (12). Bis 2007 erfolgte der Betrieb des Flughafens Alghero durch So.Ge.A.AL nach Maßgabe einer „befristeten“ Betriebskonzession, die der Gesellschaft am 11. Februar 1999 erteilt worden war.

(41) In Italien wird die Konzession für den Betrieb eines Flughafens von der ENAC nach Prüfung der Tragfähigkeit des vorgelegten Geschäftsplans erteilt; der Geschäftsplan umfasst einen Aktionsplan, einen Investitionsplan und einen Finanzplan. Im Aktionsplan beschreibt der Flughafenbetreiber seine wirtschaftlichen Programmstrategien und seine Organisationsstruktur. Der Investitionsplan besteht aus einem kurzen Bericht über die geplanten Maßnahmen und über ihre technische, wirtschaftliche und verwaltungstechnische Machbarkeit. Im Finanzplan wird die Bilanz des Flughafenbetriebs erläutert.

(42) Nach Artikel 8 des Vertrags über die umfassende Konzession setzen sich die Einnahmen von So.Ge.A.AL wie folgt zusammen: a) Nutzungsentgelte der Flughäfen nach dem italienischen Gesetz Nr. 324 vom 5. Mai 1976 und später in Kraft getretenen Änderungen dieses Gesetzes; b) Lade- und Entladeentgelte für Luftfracht nach dem italienischen Gesetz Nr. 117 vom 16. April 1974; c) Konzessionsabgaben für Sicherheitsdienstleistungen nach dem italienischen Gesetz Nr. 248/2005 und später in Kraft getretenen Änderungen dieses Gesetzes; d) unmittelbare oder mittelbare Einnahmen aus dem Betrieb des Flughafens und aus der Nutzung des Flughafengeländes und der entsprechenden Einrichtungen durch Dritte nach dem italienischen Gesetzesdekret Nr. 18/1999.

(43) Für das Recht auf den Betrieb des Flughafens zahlen die Betreiber eine jährliche Konzessionsabgabe an die ENAC; der Betrag und die Bedingungen richten sich nach den jeweils geltenden Gesetzen (zur Festlegung der Konzessionsabgaben siehe Erwägungsgründe 155-157).

(44) Nach Artikel 12 des Vertrags über die umfassende Konzession legt der Flughafenbetreiber der ENAC ab dem Jahr der Konzessionserteilung jährlich einen Bericht über den Stand der Umsetzung des Aktionsplans vor. Außerdem legt der Flughafenbetreiber der ENAC jeweils spätestens sechs Monate vor Ablauf des vierjährigen Zeitraums der Konzession den Geschäftsplan (einschließlich des Investitionsplans und des Aktionsplans) für die nächsten vier Jahre zur Genehmigung vor. Wenn der Flughafenbetreiber diesen Verpflichtungen nicht nachkommt, werden Geldbußen verhängt.

(45) Nach Artikel 14bis des Vertrags über die umfassende Konzession wird in folgenden Fällen die Konzession entzogen und der Vertrag über die umfassende Konzession rechtswirksam beendet: i) die Fristen für die in Erwägungsgrund 44 genannten Maßnahmen wurden nicht eingehalten; ii) der Flughafenbetreiber befindet sich mit der Zahlung der fälligen Konzessionsabgaben mehr als zwölf Monate im Rückstand; iii) der Flughafenbetreiber ist zahlungsunfähig; oder iv) bis zum Ende des ersten Vierjahreszeitraums wird das vorgesehene wirtschaftlich-finanzielle Ergebnis nicht erreicht.

3.3. DER ÖFFENTLICHE AUFGABENBEREICH

(46) Mit Schreiben vom 18. Februar 2014 erklärte Italien, So.Ge.A.AL führe keine Tätigkeiten aus, die in den öffentlichen Aufgabenbereich fallen (13).

(47) So.Ge.A.AL wollte im Rahmen der Ausübung öffentlicher Befugnisse jedoch Räumlichkeiten und Flächen auf dem Flughafen zur Nutzung für bestimmte Dienstleistungen des Staates zur Verfügung stellen und die Kosten für die Instandhaltung und die Verwaltung der betreffenden Flächen übernehmen.

(48) Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 (14) änderte Italien seine Haltung und vertrat die Auffassung, dass die durch die Verwaltung der betreffenden Räumlichkeiten und Flächen auf dem Flughafen entstandenen Kosten dem öffentlichen Aufgabenbereich zuzurechnen seien. Bezüglich des Rechtsrahmens erklärte Italien, nach geltenden Rechtsvorschriften seien diese Kosten eindeutig von den Flughafenbetreibern zu tragen. Insbesondere sei der Flughafenbetreiber verpflichtet, der ENAC und anderen öffentlichen Einrichtungen (der Grenzpolizei am Flughafen (Polizia di Frontiera Aerea), der Zollbehörde, der Finanzpolizei, den USMAF (Uffici di sanità marittima, area e di frontiera = Gesundheitsämter für Häfen, Flughäfen und Grenzkontrollstellen), dem Italienischen Roten Kreuz, der Feuerwehr und der Polizei) bestimmte Flughafenbereiche zugänglich zu machen und die entsprechenden Verwaltungs- und Instandhaltungskosten zu übernehmen (15). Die Verpflichtung für Flughafenbetreiber, öffentlichen Einrichtungen Räumlichkeiten und Flächen auf Flughäfen zugänglich zu machen und für die betreffenden Kosten aufzukommen, sei im Rahmenvertrag für die Erteilung von Konzessionen für den Betrieb italienischer Flughäfen nach dem italienischen Erlass Nr. 12479 vom 20. Oktober 1999 des Ministeriums für Verkehr und Schifffahrt vorgesehen, der zur Umsetzung des Ministerialerlasses Nr. 521 von 1997 ergangen ist. Die entsprechenden Bestimmungen wurden in den Vertrag über die umfassende Konzession übernommen, der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c) für Flughafenbetreiber die Verpflichtung vorsieht, die der Zuständigkeit des Staates unterliegenden Tätigkeiten im Bereich der Rettungs- und Gesundheitsdienstleistungen auf dem Flughafen zu unterstützen. Nach Auskunft von Italien beliefen sich die So.Ge.A.AL durch die Instandhaltung der betreffenden Flächen im Zeitraum 2000-2010 entstandenen Betriebskosten auf insgesamt 2 776 073 EUR (16).

(49) Außerdem erklärte Italien, von der Gesamtinvestition in den neuen Terminal entfielen 1 284 133 EUR auf die Kosten der Einrichtung von Flächen, die So.Ge.A.AL öffentlichen Einrichtungen zur Verfügung zu stellen verpflichtet sei; daher seien auch diese Kosten als Kosten infolge der Übernahme von Tätigkeiten zu betrachten, die in den öffentlichen Aufgabenbereich fielen (siehe auch Erwägungsgrund 86).

3.4. VON So.Ge.A.AL GEZAHLTE KONZESSIONSABGABEN

(50) Die in den Jahren 2000-2010 von So.Ge.A.AL gezahlten Konzessionen (für das Recht zum Betrieb des Flughafens und zur Erbringung von Sicherheitsdienstleistungen) sind der folgenden Tabelle 2 zu entnehmen (17): Tabelle 2 Konzessionsabgaben von So.Ge.A.AL in den Jahren 1998-2010 (EUR) Beschreibung 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 An das Ministerium gezahlte Konzession für den Betrieb des Flughafens 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Konzessionsabgabe für die Erbringung von Sicherheitsleistungen — — — — — — — Gesamt 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Beschreibung 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gesamt Konzessionsabgabe für den Betrieb des Flughafens 473 836 119 197 171 019 232 130 267 009 171 005 2 643 514 Konzessionsabgabe für die Erbringung von Sicherheitsleistungen 7 092 37 324 45 439 48 205 52 618 48 571 239 249 Gesamt 480 928 156 539 216 458 280 335 319 627 219 575 2 882 763

3.5. FINANZIELLE LAGE VON So.Ge.A.AL

(51) In den Jahren 2000-2010 erzielte So.Ge.A.AL negative Finanzergebnisse. Nach Auskunft von Italien waren die schlechten Ergebnisse der Gesellschaft auf die Verzögerungen bei der Erteilung der „umfassenden“ Konzession für den Betrieb des Flughafens zurückzuführen. Nach Erteilung der Konzession habe die Wirtschaftskrise zu einem drastischen Rückgang der Fluggastzahlen geführt, der auch den Flughafenbetrieb beeinträchtigt habe.

(52) Im August 2011 übermittelte Italien der Kommission einen Bericht zur Bewertung der finanziellen Lage des Flughafens Alghero im Zeitraum 2000-2010 („Accuracy-Bericht“) (18). Dem Accuracy-Bericht zufolge erzielte So.Ge.A.AL in den einzelnen Jahren die folgenden Ergebnisse: Tabelle 3 Finanzergebnisse von So.Ge.A.AL 2000-2010 (in Tausend EUR) Jahr Ergebnis 2000 (32,2) 2001 (790,7) 2002 (47,3) 2003 (951,0) 2004 (2 981,7) 2005 (2 064,7) 2006 (1 108,2) 2007 (1 800,8) 2008 (4 577,3) 2009 (12 404,1) 2010 (1 847,2)

(53) Im Laufe der Untersuchung übermittelte Italien der Kommission die Jahresabschlüsse („Relazione sulla gestione del bilancio“) von So.Ge.A.AL für den Zeitraum 2000-2010 (19).

(54) Im Jahr 2001 bilanzierte So.Ge.A.AL einen Verlust von 1 530 960 048 ITL. Auch in den Jahren 2002 und 2003 wies der Abschluss von So.Ge.A.AL negative Ergebnisse aus.

(55) 2004 schloss So.Ge.A.AL mit einem Verlust von 2 981 688 EUR ab. In den Jahren 2005 und 2006 wurden ebenfalls Verluste erwirtschaftet. 2007 wurde ein Verlust von 1 801 000 EUR verbucht, obwohl der Gesellschaft am 3. August 2007 die „umfassende“ Konzession für den Betrieb des Flughafens erteilt worden war. Dem Jahresbericht 2007 zufolge verschlechterte sich die finanzielle Leistungsfähigkeit von So.Ge.A.AL 2007 aufgrund unvorhergesehener Ereignisse.

(56) 2008 verzeichnete So.Ge.A.AL einen Verlust von 4 577 000 EUR; für 2009 ergab sich ein Verlust von 12 404 126 EUR.

(57) Im Jahresbericht 2009 bemerkte So.Ge.A.AL, dass sie nach dem Vertrag über die umfassende Konzession von 2007 innerhalb von vier Jahren ab Erteilung der Konzession die Gewinnschwelle erreichen müsse. Angesichts der schlechten finanziellen Lage im Jahr 2009 schlug So.Ge.A.AL die Erstellung und die Annahme eines aktualisierten Geschäftsplans vor, den sie für erforderlich hielt, um die Prognosen eher auf die Marktentwicklungen abzustimmen. Insoweit wurde der von Roland Berger erstellte Geschäftsplan (siehe Erwägungsgründe 64-70) nicht als hinreichend zuverlässig betrachtet.

(58) Auch 2010 wurde ein Verlust von 1 847 165 EUR ermittelt. Das Verkehrsaufkommen entwickelte sich dem Bericht zufolge trotz der schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen aufgrund des Vulkanausbruchs, der zur zeitweisen Schließung des europäischen Luftraums geführt hatte, weiter positiv.

4. DIE GESCHÄFTSPLÄNE

(59) Seit 1999 hat So.Ge.A.AL mehrere Geschäftspläne erstellt; diese werden in den Erwägungsgründen 60-75 kurz zusammengefasst.

4.1. DER GESCHÄFTSPLAN VON 1999

(60) Der Geschäftsplan von 1999 betrifft den Zeitraum 1999-2007 in zwei aufeinanderfolgenden Phasen: a) 1999-2001: In diesem Zeitraum plante So.Ge.A.AL insbesondere eine Kapitalerhöhung, die Einleitung ihrer Privatisierung, die Erlangung der „umfassenden“ Konzession, Investitionen in die Flughafeninfrastruktur, die Einrichtung neuer Linienflüge zweier Fluggesellschaften und die Entwicklung eines Plans für die Vermarktung und geschäftliche Entwicklung der Gesellschaft. b) 2002-2007: In dieser Phase sollte schwerpunktmäßig die geschäftliche Entwicklung auf Grundlage der verbesserten Flughafeninfrastruktur vorangetrieben werden.

(61) Im Geschäftsplan war die Erteilung der „umfassenden“ Konzession für das Jahr 1999 im Anschluss an eine Erhöhung des Gesellschaftskapitals von So.Ge.A.AL auf 6 Mrd. ITL vorgesehen.

(62) Der Geschäftsplan sah eine Diversifizierung der Flugverbindungen vor; das angestrebte Wachstum sollte vorrangig durch zwei rasch expandierende Billigfluglinien erzielt werden. Eine Fluggesellschaft sollte ab 1999 die Strecke Alghero — Mailand ab dem Flughafen Alghero bedienen; die zweite sollte im Jahr 2000 die Verbindung Alghero — London einrichten und im ersten Jahr drei Flüge wöchentlich zu ermäßigten Einführungspreisen anbieten.

(63) Für den Flughafen Alghero wurde ein Verkehrsaufkommen von 1 Mio. Fluggästen im Jahr 2004 prognostiziert, das infolge der Einrichtung neuer Verbindungen durch die beiden in Erwägungsgrund 62 genannten Fluggesellschaften auf bis zu 1,1 Mio. Fluggäste im Jahr 2007 ansteigen sollte; bei Erstellung des Geschäftsplans standen die beiden Fluggesellschaften noch in Verhandlungen mit So.Ge.A.AL über Verträge über Flughafendienstleistungen.

4.2. DER ROLAND-BERGER-PLAN

(64) Der im Jahr 2004 von der Unternehmensberatung Roland Berger für So.Ge.A.AL erstellte Geschäftsplan („Roland-Berger-Plan“) enthielt eine ausführliche Prognose für den Zeitraum 2004-2008 mit den folgenden wesentlichen Elementen: a) Ausweitung der Verbindungen mit Billigfluglinien von 20 % auf 44 % des gesamten Verkehrsaufkommens am Flughafen mit bis zu 620 000 Fluggästen im Jahr 2008; b) Steigerung der Non-Aviation-Einnahmen von 2,2 EUR/PAX auf 5 EUR/PAX (20); c) Steigerung der Einnahmen aus dem Aviation-Geschäft von 6,8 EUR/PAX im Jahr 2003 auf 7,47-7,75 EUR/PAX im Jahr 2008; d) Investitionen von 42,6 Mio. EUR in Infrastruktur und Ausstattung; davon sollten 41,3 Mio. EUR aus öffentlichen Mitteln aufgebracht werden.

(65) Um zu prüfen, wie sich der Flughafen Alghero auf dem Markt behauptete, wurden Referenzwerte vergleichbarer Flughäfen ermittelt: a) Dabei wurde festgestellt, dass die Einnahmen aus Abfertigungsdiensten und die Non-Aviation-Einnahmen (z. B. Einnahmen aus Parkplätzen, aus der Vermietung von Fahrzeugen und dem Verkauf von Kraftstoffen sowie aus Konzessionen für den Einzelhandels- und den Gastronomiebereich) unter dem branchenüblichen Durchschnitt lagen; die Ausgaben pro Fluggast bewegten sich zwischen der Hälfte und einem Drittel der auf anderen kleinen Flughäfen üblichen Ausgaben und betrugen weniger als ein Fünftel der Ausgaben auf großen Flughäfen; b) die schlechte Einnahmeentwicklung entsprach den Ausgaben pro Fluggast, vergleichbar dem Flughafen Apulien, der ebenfalls ein negatives Netto-Betriebsergebnis erzielte; c) die Betriebskosten hingegen waren ähnlich hoch wie die der leistungsfähigsten italienischen Flughäfen.

(66) Der Roland-Berger-Plan prognostizierte künftige betriebliche Erträge und Ausgaben des Flughafenbetreibers aufgrund von zwei Szenarien: Entwicklung des Flughafens nach Maßgabe einer „befristeten“ Konzession und Entwicklung bei einer „umfassenden“ Konzession. Für das erste Szenario („befristete“ Konzession) wurden bis 2008 weiterhin Verluste erwartet. Beim zweiten Szenario („umfassende“ Konzession) wurde davon ausgegangen, dass der Flughafen bei jährlichen Einnahmesteigerungen um durchschnittlich 7 % bereits 2005 die Gewinnschwelle erreichen würde (vor allen Dingen wegen der höheren Einnahmen im Non-Aviation-Bereich, wobei angenommen wurde, dass sich eine wirksame Vermarktung, ein effizienterer Betrieb der Parkflächen und ein effizienterer Kraftstoffverkauf positiv auf die betrieblichen Einnahmen auswirken würden). Finanzielle Auswirkungen auf den Flugbetrieb wurden von dem Szenario mit der „umfassenden“ Konzession nicht erwartet.

(67) Dem Roland-Berger-Plan zufolge waren die unzureichenden Einnahmen im Abfertigungsbereich vor allem auf das Billigflugsegment zurückzuführen. Es wurde angenommen, dass selbst bei optimistischer Bewertung im Abfertigungsbereich mittelfristig auch weiterhin Verluste erwirtschaftet würden. Die entgangenen Einnahmen bei der Abfertigung im Billigflugsegment wurden für 2008 auf 3,2 Mio. EUR geschätzt.

(68) Nach dem Roland-Berger-Plan versuchte der Flughafen zur Umkehrung des früheren Rückgangs und zum Erreichen der Gewinnschwelle in erster Linie, die Einnahmen mit sonstigen Geschäftstätigkeiten zu steigern, bis die Ausgaben pro Fluggast etwa im Bereich vergleichbarer Flughäfen liegen würden; angestrebt wurde eine Steigerung von 2,2 EUR auf 5 EUR pro Fluggast. Für den Zeitraum 2004-2008 wurde das Billigflugsegment als wesentliche Einnahmequelle im Non-Aviation-Bereich und als wichtigster Ansatz zur Reduzierung der Verluste im Flugbetrieb betrachtet. Für 2008 wurden 620 000 Fluggäste im Billigflugsegment erwartet.

(69) Im Roland-Berger-Plan wurde ferner festgestellt, dass eine Fortsetzung des Flughafenbetriebs mit einer „befristeten Konzession“ eine Rekapitalisierung von So.Ge.A.AL zum Ausgleich der Betriebsverluste erforderlich machen könnte.

(70) Der Roland-Berger-Plan wurde zweimal unter Berücksichtigung der aktuellen Branchenentwicklungen überarbeitet (2007 und 2008). In den überarbeiteten Fassungen wurden konkrete Maßnahmen zur Entwicklung des Flughafens im Zeitraum 2008-2011 vorgeschlagen; dazu sollten sowohl die Einnahmen aus dem Aviation-Geschäft — insbesondere im Bereich der Abfertigung — als auch die Non-Aviation-Einnahmen gesteigert werden.

4.3. DER GESCHÄFTSPLAN FÜR DIE ERTEILUNG DER KONZESSION

(71) Der für den Fall einer Erteilung der umfassenden Konzession erstellte Geschäftsplan von So.Ge.A.AL wurde im September 2005 genehmigt; dieser Plan prognostizierte Einnahmen und Kosten über den gesamten Zeitraum der Konzession für den Betrieb des Flughafens (40 Jahre) und ging davon aus, dass So.Ge.A.AL die Konzession 2006 erhalten würde.

(72) Für das jährliche Verkehrsaufkommen wurde eine kontinuierliche Steigerung um jährlich 4,5 % bis 2010 erwartet, für den Zeitraum 2011-2025 eine jährliche Steigerung um 2,6 % und für 2006-2025 eine jährliche Zunahme um 3,78 %. Gegen 2045 sollte das Aufkommen bei etwa 2,8 Mio. Fluggästen liegen. Die Non-Aviation-Einnahmen sollten von jährlich 2 929 000 EUR im Jahr 2006 auf 8 814 000 EUR im Jahr 2045 steigen. Entsprechend wurde davon ausgegangen, dass sich die Einnahmen aus dem Aviation-Geschäft von 9 288 000 EUR im Jahr 2006 auf 29 587 000 EUR am Ende des Zeitraums von 40 Jahren erhöhen würden. In den Prognosen wurde ein Rückgang der Einnahmen aus dem Aviation-Geschäft um 20 % erwartet, wenn der Flughafen das Grenzaufkommen von 2 Mio. Fluggästen erreichen und nach den EU-Vorschriften für Bodenabfertigungsdienste auf europäischen Flughäfen ein weiterer Anbieter von Abfertigungsdiensten hinzukommen würde (21).

(73) Zwischen 2006 und 2045 waren Kapitalausgaben in Höhe von 143,3 Mio. EUR vorgesehen. Der Plan enthielt ein detailliertes Investitionsprogramm für die Jahre 2006-2045; außerdem wurden jeweils die Finanzierungsquellen (private und öffentliche Geldgeber) genannt.

4.4. DER REORGANISATIONS- UND UMSTRUKTURIERUNGSPLAN VON 2010

(74) Der Reorganisations- und Umstrukturierungsplan von 2010 wurde im September 2010 auch von der RAS befürwortet. Der Plan sah eine umfassende Analyse der wirtschaftlichen Lage von So.Ge.A.AL im Zeitraum 2000-2010 vor; die Rentabilitätsschwelle sollte 2012 erreicht werden. Dabei wurde eine für 2010 vorgesehene Rekapitalisierung der Gesellschaft berücksichtigt.

(75) Dem Reorganisations- und Umstrukturierungsplan von 2010 zufolge war die bis zum Jahr 2010 anhaltende schlechte wirtschaftliche Entwicklung von So.Ge.A.AL auf die unzulängliche Verwaltung, die ineffiziente Bodenabfertigung, Mängel im Infrastrukturbereich und unzureichende Einnahmen aus dem Aviation- und dem Non-Aviation-Bereich zurückzuführen.

5. ZU UNTERSUCHENDE MASSNAHMEN

(76) Die folgenden Maßnahmen sind Gegenstand der eingeleiteten Untersuchung, die nach den Beschlüssen der Jahre 2007 und 2012 erweitert wurde: a) Maßnahmen zugunsten der Flughafenbetreiberin So.Ge.A.AL: — Kapitalzuführungen durch die RAS und sonstige öffentliche Anteilseigner; — Zuschüsse der RAS zu „Anlagen und Bauarbeiten“; — Bereitstellung staatlicher Mittel zur Finanzierung der Infrastruktur und der Ausstattung des Flughafens; b) potenzielle Unterstützung durch mehrere Verträge mit Fluggesellschaften, die den Flughafen seit 2000 nutzen.

5.1. MASSNAHMEN ZUGUNSTEN VON So.Ge.A.AL

5.1.1. Maßnahme 1 — Kapitalzuführungen

(77) Nach italienischem Recht müssen Flughafenbetreiber je nach Fluggastaufkommen über ein bestimmtes Mindestkapital verfügen (22): Bei Flughäfen mit einem Aufkommen von 300 000 bis 1 Mio. Fluggästen beträgt das erforderliche Mindestkapital 3 Mio. EUR; bei einem Fluggastaufkommen von 1-2 Mio. wurden 7,5 Mio. EUR verlangt. Im Laufe der Untersuchung erläuterte Italien, die von den öffentlichen Anteilseignern von So.Ge.A.AL vorgenommenen Kapitalzuführungen hätten in erster Linie der Wiederherstellung der durch die Verluste angegriffenen Eigenkapitalbasis des Unternehmens auf den nach italienischem Recht erforderlichen Betrag gedient.

(78) Nach den von Italien vorgelegten Informationen führten die öffentlichen Anteilseigner von So.Ge.A.AL in den Jahren 2000-2010 mehrfach frisches Kapital zu (23): Tabelle 4 Entwicklung des Eigenkapitals von So.Ge.A.AL Jahr Beschreibung Aktionärsversammlung von So.Ge.A.AL Kapitalzuführung (EUR) 2003 Kapitalzuführung zur Wiederherstellung der durch die Verluste angegriffenen Kapitalbasis und zur Erhöhung des Gesellschaftskapitals auf 7 754 000 EUR 9. Mai 2003 5 198 000 2005 Kapitalzuführung von 3 933 372,17 EUR zur Wiederherstellung der durch Verluste angegriffenen Kapitalbasis 29. April 2005 3 933 372,17 2007 Kapitalzuführung von 3 797 185 EUR zur Wiederherstellung der durch Verluste angegriffenen Kapitalbasis 31. Oktober 2007 3 797 185 2009 Kapitalzuführung von 5 649 535 EUR zur Wiederherstellung der durch Verluste angegriffenen Kapitalbasis 26. Januar 2009 5 649 535 2010 Kapitalzuführung von 12 508 306 EUR zur Wiederherstellung der durch Verluste angegriffenen Kapitalbasis 21. Mai 2010 12 508 306

5.1.2. Maßnahme 2 — Finanzierung der „Anlagen und Bauarbeiten“

(79) Den von Italien übermittelten Informationen zufolge erhielt So.Ge.A.AL in den Jahren 1998-2009 von der RAS Kapitalzuführungen für „Anlagen und Bauarbeiten“ im Umfang von insgesamt 6 540 269 EUR.

(80) In seinen Stellungnahmen zum Beschluss von 2012 erläuterte Italien, Hauptziel der Maßnahmen „Anlagen und Bauarbeiten“ sei die Modernisierung der Flughafeninfrastruktur gewesen. Italien verwies auf die allgemeine Definition des Begriffs der öffentlichen Bauaufträge („lavoro pubblico“) nach Artikel 2 Absatz 1 des italienischen Gesetzes Nr. 109 vom 11. Februar 1994 („Legge quadro in materia di lavori pubblici“) (24); nach dieser Definition umfasst der Begriff „das Bauen, den Abriss, die Sanierung, Renovierung und Instandhaltung von Gebäuden und Einrichtungen einschließlich Umweltschutzmaßnahmen und biotechnischer Anlagen“ (25). Italien erklärte, die in Rede stehenden Finanzmittel seien zur Finanzierung der Tätigkeiten am Terminal zur Fluggastabfertigung, zum Ausbau der Zufahrtsstraßen, zum Bau der Abstellflächen für die Flugzeuge und für die zum Flughafenbetrieb erforderlichen Einrichtungen verwendet worden.

(81) Nach diesen Erläuterungen hat die Kommission in der diesem Beschluss zugrunde liegenden Untersuchung die Finanzierung von Maßnahme 2 („Anlagen und Bauarbeiten“) und Maßnahme 3 (Beihilfen für Infrastrukturinvestitionen) als aufeinanderfolgende Maßnahmen zur Finanzierung der Einrichtung und Modernisierung von Infrastrukturen und Einrichtungen gemeinsam geprüft.

5.1.3. Maßnahme 3 — Finanzierung der Infrastruktur und der Einrichtungen des Flughafens

(82) Aus Tabelle 5 sind die Infrastrukturinvestitionen in den Jahren 2000-2010 ersichtlich, die teilweise mit öffentlichen Mitteln finanziert wurden (26). Tabelle 5 Infrastrukturinvestitionen 2000-2010 Investitionen Datum der verbindlichen Zusage der öffentlichen Finanzierung Investitionskosten (EUR) Öffentliche Finanzierung (EUR) Herkunft der öffentlichen Mittel Neuer Abflugbereich 1994 109 773,59 109 774 RAS Umstrukturierung des Ankunftsbereichs („Ristrutturazione zona arrivi“) 1996 1 442 990,23 1 350 812 RAS Neuer Terminal 1997 17 325 483,05 15 012 344,72 ENAC Sanierung des Rollbahnbelags 1997 4 175 608,09 3 861 392 ENAC Sicherheitsstreifen 1998 429 894,54 417 102 RAS GESAMT — 23 483 749,50 20 751 424,72 ENAC Gepäckscanner 2003 208 782,99 191 082,99 ENAC Umstrukturierung des alten Terminals zur Fluggastabfertigung („Ristrutturazione vecchia aerostazione passeggeri“) 2003 2 406 862,57 1 623 967 ENAC Sanierung des Vorfelds 2003 7 499 177,02 6 905 599 ENAC Sanierung der Rollbahn 2003 7 287 065,75 6 755 162 ENAC Sanierung der Start- und Landebahn 2003 6 702 055,64 6 323 883 ENAC Perimeterschutzsystem 2003 6 073 054,61 5 951 919 ENAC Explosionsgeschützter Gabelstapler („Carrello antideflagrante“) 2004 76 001,29 76 000 ENAC GESAMT — 53 736 749,37 48 579 036,23 —

(83) Darüber hinaus gewährte die RAS So.Ge.A.AL in den Jahren 2000-2010 Direktzuschüsse für die Beschaffung von Einrichtungen und Ausrüstungen (interne Kommunikationssysteme, Software, Fahrzeuge usw.) in Höhe von insgesamt 4 680 281,44 EUR.

(84) Italien zufolge (27) wurde von den öffentlichen Mitteln vor dem Jahr 2000 (d. h. noch vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris) ein Betrag von insgesamt 25 431 706,16 EUR rechtskonform bereitgestellt (28). Dazu zählten insbesondere: a) die staatliche Finanzierung nach dem Beschluss des CIPE (29) vom 29. August 1997: Die Finanzmittel wurden zum Bau des neuen Terminals zur Fluggastabfertigung und zur Sanierung der Rollbahn verwendet; b) Finanzmittel, die So.Ge.A.AL von der Region nach Maßgabe des Rahmenvertrags zwischen der RAS und dem Verkehrsministerium vom 5. August 1996 sowie nach den italienischen Regionalgesetzen Nr. 2 vom 29. Januar 1994 und Nr. 9 vom 15. Februar 1996 gewährt wurden: Die Finanzmittel wurden für die Umstrukturierung des alten Terminals und für die Einrichtung von Sicherheitsstreifen verwendet. Nach diesen Regionalgesetzen wurden So.Ge.A.AL außerdem Mittel zur Finanzierung von Einrichtungen bereitgestellt.

(85) Italien zufolge war vor Erteilung der „umfassenden“ Konzession im Jahr 2007 der Staat für Infrastrukturinvestitionen zuständig; die Verantwortung des Flughafenbetreibers beschränkte sich auf die Durchführung der vom Staat genehmigten Infrastrukturarbeiten.

(86) Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 (30) erklärte Italien ferner, von der Gesamtinvestition in den neuen Terminal seien 1 284 133 EUR auf Tätigkeiten entfallen, die dem öffentlichen Aufgabenbereich zuzurechnen seien; die Kosten seien für den Bau der Terminalflächen angefallen, die So.Ge.A.AL öffentlichen Einrichtungen zur Verfügung zu stellen verpflichtet sei (siehe auch Erwägungsgrund 49).

5.2. MASSNAHMEN ZUGUNSTEN VON FLUGGESELLSCHAFTEN, DIE DIESEN FLUGHAFEN NUTZEN

(87) Die Untersuchung betrifft mehrere Verträge, die So.Ge.A.AL mit verschiedenen Fluggesellschaften geschlossen hat, die Flüge ab dem Flughafen Alghero anbieten; diese Verträge wurden in den Beschlüssen der Kommission von 2007 und 2012 als mögliche staatliche Beihilfen für die betreffenden Fluggesellschaften bewertet.

(88) Italien zufolge wurden diese Verträge mit Fluggesellschaften vom Generaldirektor (direttore generale) von So.Ge.A.AL ausgehandelt, der dann dem Verwaltungsrat (consiglio di amministrazione) über den Stand der Verhandlungen und über den Inhalt der Verträge berichtete. Der Verwaltungsrat von So.Ge.A.AL genehmigte die Bedingungen der Verträge vor der Unterzeichnung (31).

5.2.1. Maßnahme 4 — Verträge zwischen So.Ge.A.AL und Ryanair/AMS

(89) Seit 2000 wird der Flughafen Alghero hauptsächlich von Ryanair genutzt. Ryanair und die Ryanair-Tochter AMS haben mit So.Ge.A.AL zwei Arten von Verträgen unterzeichnet.

i) Airport Services Agreements („ASAs“ = Verträge über Flughafendienstleistungen)

(90) In den seit 2000 zwischen Ryanair und So.Ge.A.AL geschlossenen Verträgen über Flughafendienstleistungen („ASAs“ = Airport Services Agreements) sind die Bedingungen für die Tätigkeit von Ryanair am Flughafen Alghero und die Höhe der von der Fluggesellschaft zahlbaren Flughafenentgelte festgelegt. Ryanair hat sich verpflichtet, die vorgegebene Anzahl der Flüge und Fluggäste zu erreichen; dafür zahlt So.Ge.A.AL Ryanair eine Erfolgsprämie. Für den Fall, dass die vorgegebenen Ziele nicht vollständig erreicht wurden bzw. werden, wurden Bußgelder vereinbart.

ii) Verträge über Marketingdienstleistungen

(91) Die Verträge über Marketingdienstleistungen beziehen sich auf die Bewerbung des Zielflughafens Alghero auf der offiziellen Website von Ryanair. Seit 2006 wurden diese Verträge mit der 100 %igen Ryanair-Tochter AMS unterzeichnet; die Verträge über Marketingdienstleistungen wurden jeweils an den gleichen Tagen wie die von Ryanair unterzeichneten ASAs geschlossen.

(92) In den Erwägungsgründen 93 bis 109 fasst die Kommission die wesentlichen Bestimmungen der Verträge (der ASAs und der Verträge über Marketingdienstleistungen) zusammen, die So.Ge.A.AL mit Ryanair/AMS geschlossen hat.

5.2.1.1. Der ASA mit Ryanair von 2000

(93) Der erste ASA zwischen Ryanair und So.Ge.A.AL wurde am 22. Juni 2000 für einen Zeitraum von zehn Jahren geschlossen.

(94) Nach dem ASA von 2000 sollte Ryanair täglich mindestens einen Hin- und Rückflug zwischen London und Alghero anbieten und So.Ge.A.AL pro Turnaround […] ITL (32) zahlen. Außerdem sollte Ryanair jährlich einen Vertriebs- und Marketingplan vorlegen und über die auf dieser Strecke erzielten Ergebnisse und die Aussichten für die weitere Entwicklung berichten.

(95) So.Ge.A.AL verpflichtete sich gegenüber Ryanair zur Erbringung von Terminal- und Abfertigungsdiensten. Die Flughafenbetreiberin sollte einen monatlichen Betrag in Höhe des von Ryanair in Form der Abfertigungsentgelte zu zahlenden Betrags „zahlen oder gutschreiben“; im ersten Jahr der Vertragslaufzeit war eine Obergrenze vorgesehen. Außerdem verpflichtete sich So.Ge.A.AL, Ryanair jährlich einen bestimmten Festbetrag sowie einen zusätzlichen Betrag zu zahlen, wenn in den Flugplan von Ryanair ein zweiter Hin- und Rückflug aufgenommen würde.

5.2.1.2. Der ASA mit Ryanair von 2002

(96) Am 25. Januar 2002 unterzeichnete Ryanair einen zweiten ASA mit So.Ge.A.AL, der an die Stelle des ASA von 2000 trat und den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2012 abdeckte. Nach diesem Vertrag sollte Ryanair So.Ge.A.AL pro Turnaround einen Betrag von […] EUR für Abfertigungsdienste zahlen. Darüber hinaus sollte Ryanair Flughafenentgelte und Sicherheitsentgelte entsprechend der veröffentlichten Entgeltordnung zahlen.

(97) Am selben Tag unterzeichneten So.Ge.A.AL und Ryanair einen Vertrag über Marketingdienstleistungen, der denselben Zeitraum abdeckte wie der ASA von 2002. Ryanair verpflichtete sich zur Durchführung von Werbe- und Marketingmaßnahmen auf seiner Website und über sonstige von Ryanair selbst auszuwählende Medien, um in Absprache mit So.Ge.A.AL die Verbindung Alghero — London zu bewerben. Nach diesem Vertrag sollte So.Ge.A.AL für die zu erbringenden Marketingdienstleistungen für die erste tägliche Ganzjahresrotation auf jeder Strecke Zahlungen in Höhe von […] EUR und im zweiten Jahr von […] EUR für die zweite tägliche Sommerrotation auf jeder Strecke leisten.

5.2.1.3. Der ASA und der Vertrag über Marketingdienstleistungen mit Ryanair von 2003

(98) Am 1. September 2003 unterzeichnete So.Ge.A.AL mit Ryanair einen weiteren ASA über einen Zeitraum von elf Jahren (mit der Möglichkeit einer Verlängerung um weitere zehn Jahre), der an die Stelle des ASA von 2002 trat.

(99) Nach dem ASA von 2003 sollte Ryanair weiter Flüge nach London anbieten, und je nach Entwicklung des Fluggastaufkommens bei früheren Verträgen sollte Ryanair eine neue tägliche Verbindung nach Frankfurt-Hahn oder sonstigen Zielen im Streckennetz von Ryanair einrichten. Für Abfertigungsdienste sollte Ryanair So.Ge.A.AL pro Turnaround […] EUR zahlen. Ryanair sollte Flughafen- und Sicherheitsentgelte entsprechend der veröffentlichten Entgeltordnung zahlen.

(100) Am 1. September 2003 wurde zudem ein Vertrag über Marketingdienstleistungen unterzeichnet, der sich auf denselben Zeitraum wie der ASA von 2003 bezog. Nach diesem Vertrag sollte So.Ge.A.AL für Marketingdienstleistungen folgende Zahlungen leisten: i) […] EUR jährlich für die erste tägliche Ganzjahresrotation auf allen internationalen Strecken, ii) […] EUR für die zweite tägliche Sommerrotation auf allen internationalen Strecken und iii) einmalig eine Gebühr in Höhe von […] EUR für eine einführende Marketingmaßnahme jeweils für das erste Jahr einer Verbindung (mit Ausnahme der Verbindung nach London) sowie weitere […] EUR jeweils für das zweite und das dritte Jahr, in dem diese neuen Verbindungen angeboten werden sollten.

(101) Ryanair sollte die täglichen Linienflüge im Passagierverkehr zwischen Alghero und London aufrechterhalten und zusätzliche tägliche Passagierflüge zwischen Alghero und Frankfurt-Hahn und/oder beliebigen sonstigen Zielflughäfen im Ryanair-Netz einrichten („Flugdienste“). Außerdem sollte Ryanair in Absprache mit So.Ge.A.AL alle sonstigen Dienste und Tätigkeiten übernehmen, für die gewöhnlich Unternehmen zuständig sind, die in den Bereichen Werbung, Vertrieb und Öffentlichkeitsarbeit tätig sind; dies galt (u. a.) für die folgenden Dienstleistungen und Tätigkeiten: — Konzeption, Einrichtung, Erstellung, Entwicklung, Prüfung, Einführung, Wartung und Aktualisierung von Weblinks und die Ryanair-Website und Durchführung aller sonstigen Maßnahmen, die Ryanair für geeignet hält, Internet-Buchungen für Flüge mit Alghero als Start- und Zielflughafen zu bewerben bzw. bestehende Werbemaßnahmen aufrechtzuerhalten und/oder zu verstärken; — Konzeption von Werbung auf Englisch oder (gegebenenfalls) in einer sonstigen für das Medium Internet geeigneten Sprache und Durchführung von Maßnahmen in den Bereichen Vertriebsförderung und Öffentlichkeitsarbeit, die geeignet sind, über das Internet bei den Kunden Aufmerksamkeit zu wecken, aufrechtzuerhalten und/oder zu verstärken; — Konzeption, Einrichtung und Erstellung von Werbematerial oder Entwicklung sonstiger geeigneter Methoden zur Bewerbung der Flugdienste; — Konzeption, Einrichtung und Erstellung von Werbematerial oder Entwicklung sonstiger geeigneter Methoden zur Bewerbung des Flughafens Alghero im Vereinigten Königreich und in allen sonstigen Ländern, in denen Ryanair eine Verbindung im Zusammenhang mit den Flugdiensten einführt; — Unterrichtung der Presse über die Flugdienste und entsprechende Beeinflussung der Öffentlichkeit, um die Öffentlichkeit stärker mit der regionalen Umgebung des Flughafens von Alghero vertraut zu machen und zur Nutzung der angebotenen Verbindungen zu veranlassen; — Setzen eines Links auf der von So.Ge.A.AL genannten und mit Ryanair vereinbarten Website zum Internetauftritt von Ryanair, wenn diese Website nicht bereits eine Funktion zur direkten Buchung von Hotels oder Mietwagen beinhaltet.

5.2.1.4. Der ASA mit Ryanair von 2006 und der Vertrag über Marketingdienstleistungen mit AMS

(102) Am 3. April 2006 vereinbarten So.Ge.A.AL und Ryanair einen neuen ASA, der an die Stelle des ASA von 2003 trat, vom 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2010 in Kraft war und um fünf Jahre verlängert werden konnte.

(103) Zu diesem Vertrag wurde am 3. April 2006 eine Zusatzvereinbarung für den Zeitraum vom 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2010 geschlossen, in der die von Ryanair zu erreichenden Fluggastzahlen und die von So.Ge.A.AL zu zahlende Erfolgsprämie festgelegt wurden. Außerdem waren Bußgelder für den Fall vorgesehen, dass Ryanair die vereinbarten Fluggastzahlen nicht erreichen würde.

(104) Der Vertrag über Marketingdienstleistungen von 2006 wurde am 3. April 2006 mit AMS (und nicht mit Ryanair) geschlossen und betraf denselben Zeitraum wie der ASA. Grundlage des Vertrags war die Verpflichtung von Ryanair, bestimmte Verbindungen innerhalb der EU zu bedienen und bestimmte Fluggastzahlen zu erreichen. Für einen Betrag von EUR […] pro Jahr bot AMS So.Ge.A.AL Online-Werbedienste an.

5.2.1.5. Der ASA mit Ryanair von 2010 und der Vertrag über Marketingdienstleistungen mit AMS

(105) Anfang 2010 erklärten So.Ge.A.AL und Ryanair ihre Absicht, die Geschäftsbeziehung durch einen neuen Vertrag zu verlängern, und unterzeichneten am 10. März 2010 eine Absichtserklärung. In der Absichtserklärung heißt es: „[A]b März 2010 verhandeln Ryanair und So.Ge.A.AL nach Treu und Glauben über die erneute Vereinbarung der Bedingungen ihrer Partnerschaft.“

(106) Auf dieser Grundlage unterzeichneten So.Ge.A.AL und Ryanair am 20. Oktober 2010 einen neuen ASA, der an die Stelle des ASA von 2006 trat. In dem Vertrag wurden die neuen Entgelte und die Anreizstruktur für den Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2013 mit der Möglichkeit einer Verlängerung um fünf Jahre nach Ablauf des ursprünglichen Vertrags festgelegt.

(107) So.Ge.A.AL verpflichtete sich zur Zahlung von Erfolgsprämien bei Erreichen der Vorgaben für die Anzahl der Flüge und der Fluggäste; im Gegenzug verpflichtete sich Ryanair zur Zahlung von Abfertigungs- und Flughafenentgelten und zur Durchführung von Maßnahmen in den Bereichen Vertriebsförderung und Öffentlichkeitsarbeit.

(108) Am selben Tag wurde ein Vertrag über Marketingdienstleistungen mit einer Dauer von vier Jahren und der Möglichkeit einer Verlängerung um weitere vier Jahre unterzeichnet. AMS bot So.Ge.A.AL ein Paket mit Online-Werbediensten als Gegenleistung für die folgenden jährlichen Beträge an: […] EUR 2010, […] EUR 2011, […] EUR 2012 und […] EUR 2013. Ab 2006 wurde der Vertrag über Marketingdienstleistungen daran gekoppelt, dass Ryanair bestimmte Verbindungen innerhalb der EU bediente und bestimmte Fluggastzahlen erreichte.

(109) Auf Nachfrage seitens der Kommission nahm Italien nachträglich die Ex-ante-Rentabilitätsanalyse der Verträge mit Ryanair ausgehend von den Zusatzkosten und Einnahmen vor, die realistischerweise von einem marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten erwartet werden konnten, der sich zum Zeitpunkt des Abschlusses der einzelnen Verträge im untersuchten Zeitraum (2000-2010) in der Situation von So.Ge.A.AL befand („MEOP-Bericht 2014“) (33). Nach Auskunft von Italien betrachtete So.Ge.A.AL die Verträge mit Ryanair zum Zeitpunkt ihres Abschlusses als rentabel für den Flughafen.

5.2.2. Maßnahme 5 — Verträge mit anderen Fluggesellschaften

(110) Als der Beschluss von 2012 angenommen wurde, stellte die Kommission fest, dass So.Ge.A.AL offenbar auch anderen Fluggesellschaften Nachlässe auf Flughafenentgelte gewährt hatte. Der Kommission war zwar bekannt, dass So.Ge.A.AL Verträge über Marketingdienstleistungen auch mit anderen Fluggesellschaften geschlossen hatte; damals waren der Kommission aber noch keine hinreichenden Informationen über diese Verträge vorgelegt worden.

(111) Mit Schreiben vom 18. Februar 2014 übermittelte Italien der Kommission eine Rentabilitätsanalyse ausgehend von nachträglich ermittelten Daten zu den Verträgen mit Alitalia, Meridiana und Volare, um den Nachweis zu führen, dass diese Verträge aus Sicht des Flughafens wirtschaftlich gerechtfertigt waren. Eine Analyse des Vertrags mit Germanwings wurde damals nicht vorgelegt.

(112) Mit Schreiben vom 25. März 2014 übermittelte Italien der Kommission eine Analyse zur Rentabilität der von So.Ge.A.AL mit Air One/Alitalia, Meridiana, Volare und Germanwings geschlossenen Verträge, mit der nachgewiesen werden sollte, dass So.Ge.A.AL diese Verträge im Vorfeld als rentabel betrachten konnte.

(113) Am 10. Juni 2014 legte Italien der Kommission eine Analyse der erwarteten Rentabilität der Verträge über Abfertigungsdienste vor, die So.Ge.A.AL mit bmibaby, Air Vallée und Air Italy geschlossen hatte.

(114) Die in dieser Untersuchung geprüften Verträge, die So.Ge.A.AL mit anderen Fluggesellschaften als Ryanair geschlossen hatte, werden in den Erwägungsgründen 115-132 erläutert.

5.2.2.1. Verträge mit Germanwings, Volare, Meridiana und Alitalia

(115) So.Ge.A.AL hat Verträge über Abfertigungs- und Marketingdienstleistungen mit Germanwings, Volare, Meridiana und Alitalia geschlossen.

i) Germanwings

(116) Der Vertrag über Abfertigungsdienste zwischen Germanwings und So.Ge.A.AL wurde am 19. März 2007 unterzeichnet und sollte am 25. März 2007 in Kraft treten. Nach diesem Vertrag sollte Germanwings So.Ge.A.AL pro Turnaround einen Betrag von […] EUR für Abfertigungsdienste zahlen.

(117) Am 25. März 2007 unterzeichneten Germanwings und So.Ge.A.AL einen Vertrag über Marketingdienstleistungen, mit dem sich die Fluggesellschaft verpflichtete, bestimmte Verbindungen innerhalb der EU zu bedienen und bestimmte Fluggastzahlen und Frequenzen zu erreichen. Der Vertrag sollte vom 25. März 2007 bis zum 31. Oktober 2009 gelten. Allerdings war Germanwings nur im Jahr 2007 auf dem Flughafen Alghero tätig. Nach Auskunft von Italien entschied sich die Fluggesellschaft, ihren Betrieb auf dem Flughafen Alghero einzustellen, da die Auslastung nicht hoch genug war, um die Gewinnschwelle zu erreichen.

(118) Nach dem Vertrag über Marketingdienstleistungen sollte So.Ge.A.AL eine „Anschubfinanzierung“ von […] EUR an Germanwings zahlen, „um den Flughafen Alghero durch Einrichtung einer neuen Verbindung bei einer Steigerung des von Alghero abgehenden Passagierverkehrs zu unterstützen“.

(119) In dem Vertrag über Marketingdienstleistungen wurden auch die Erfolgsprämien festgelegt, die So.Ge.A.AL Germanwings zahlen sollte, wenn die Fluggesellschaft die Vorgaben für das Verkehrsaufkommen erreichen würde. Außerdem sah der Vertrag die Zahlung von Geldbußen von Germanwings an So.Ge.A.AL für den Fall vor, dass die Fluggesellschaft mehr als 10 % ihrer Flüge stornieren oder die Vorgaben für das Verkehrsaufkommen nicht erreichen sollte.

ii) Volare

(120) Am 29. November 2007 unterzeichnete Volare einen Vertrag über Abfertigungsdienste und einen Vertrag über Marketingdienstleistungen mit So.Ge.A.AL

(121) Der Vertrag über Abfertigungsdienste enthielt Vorgaben über die Fluggastzahlen und die Anzahl der Flüge pro Jahr, die die Fluggesellschaft erreichen sollte; außerdem wurden die entsprechenden von So.Ge.A.AL zu zahlenden Erfolgsprämien vereinbart.

(122) In dem Vertrag über Marketingdienstleistungen war ein jährliches Marketingentgelt von […] EUR vorgesehen, das die Flughafenbetreiberin als „Marketingbeihilfe im ersten Jahr der Geschäftstätigkeit“ zahlen sollte. Der Vertrag über Marketingdienstleistungen galt vom 28. Oktober 2007 bis zum 31. Oktober 2010.

iii) Meridiana

(123) Meridiana war am Flughafen Alghero in den Jahren 2000, 2001 und 2010 tätig.

(124) In den Jahren 2000 und 2001 bot Meridiana keine Linienflüge ab dem Flughafen Alghero an und beschränkte sich auf Charterflüge. Daher wurden zwischen So.Ge.A.AL und Meridiana auch keine förmlichen Verträge über Abfertigungsdienste geschlossen. Die Fluggesellschaft zahlte So.Ge.A.AL für alle Flughafendienstleistungen Entgelte nach der veröffentlichten Entgeltordnung.

(125) In den Jahren 2002-2010 bot Meridiana keine Flüge ab Alghero an. 2010 nahm Meridiana den Flugbetrieb am Flughafen auf und schloss mit So.Ge.A.AL einen Vertrag über Marketingdienstleistungen und einen Vertrag über Abfertigungsdienste.

(126) Der Vertrag über Abfertigungsdienste wurde am 28. April 2010 für den Zeitraum von April 2010 bis April 2011 unterzeichnet. Nach diesem Vertrag sollte Meridiana So.Ge.A.AL pro Turnaround einen Betrag von […] EUR für Abfertigungsdienste zahlen.

(127) Der Vertrag über Marketingdienstleistungen wurde am 20. Oktober 2010 für den Zeitraum von Juni 2010 bis Oktober 2010 unterzeichnet. Der Vertrag sah eine einmalige Zahlung von […] EUR (ohne MwSt.) vor, die So.Ge.A.AL Meridiana für die Einrichtung neuer Verbindungen von und nach Mailand, Verona und Bari im Sommer 2010 leisten sollte. Voraussetzung für die Zahlung war, dass Meridiana bestimmte Vorgaben hinsichtlich des Verkehrsaufkommens erfüllte. Nach Auskunft von Italien führte So.Ge.A.AL während des Zeitraums, für den der Vertrag mit Meridiana rückwirkend in Kraft trat, mit der Fluggesellschaft Verhandlungen über Bedingungen, die schließlich in ähnlicher Form in den unterzeichneten Vertrag aufgenommen wurden. Entsprechend übermittelte Italien der Kommission den Entwurf eines Vertrags vom 7. Juni 2010, der damals Gegenstand der Verhandlungen zwischen Meridiana und So.Ge.A.AL war.

iv) Air One/Alitalia

(128) Bis 2010 bestand keinerlei förmlicher Vertrag zwischen Air One/Alitalia und So.Ge.A.AL, und Air One/Alitalia zahlte die Flughafenentgelte für alle Flughafendienstleistungen. Bis 2010 erbrachte So.Ge.A.AL keine Bodenabfertigungsdienste für Air One/Alitalia.

(129) Ab 2010 erbrachte So.Ge.A.AL Bodenabfertigungsdienste für Air One/Alitalia. Aus diesem Grund unterzeichneten Air One/Alitalia und So.Ge.A.AL schließlich einen Vertrag über Abfertigungsdienste. Die beiden Parteien schlossen außerdem einen Vertrag über Marketingdienstleistungen anlässlich der Aufnahme internationaler Verbindungen ab dem Flughafen Alghero durch Air One/Alitalia.

(130) Der Vertrag über Marketingdienstleistungen wurde am 20. Oktober 2010 für den Zeitraum vom 7. Juni 2010 bis zum 30. September 2010 unterzeichnet. Italien legte der Kommission den Entwurf des Vertrags vor, über den Alitalia und So.Ge.A.AL damals (im Mai 2010) verhandelt hatten. Der unterzeichnete Vertrag sah eine einmalige Marketingzahlung in Höhe von […] EUR vor, die Air One/Alitalia für Marketingdienstleistungen zugunsten von So.Ge.A.AL in diesem Zeitraum erhalten sollte; außerdem war die Möglichkeit der Verlängerung des Vertrags bis 2011 und 2012 vorgesehen.

(131) Air One/Alitalia und So.Ge.A.AL unterzeichneten den Vertrag über Abfertigungsdienste am 30. November 2010 für einen Zeitraum von sechs Jahren und verständigten sich darauf, dass Air One/Alitalia So.Ge.A.AL Entgelte für die Abfertigung bei nationalen und internationalen Verbindungen zahlen sollte.

5.2.2.2. Verträge über Abfertigungsdienste mit anderen Fluggesellschaften

(132) Die Kommission prüfte auch die Verträge über Bodenabfertigungsdienste, die So.Ge.A.AL mit Air Italy, bmibaby und Air Vallée geschlossen hatte. Die Verträge wurden für Zeiträume von einem Monat (Air Vallée) bis zu über zwei Jahren (Air Italy) geschlossen und sahen die Zahlung von Abfertigungsentgelten durch die Fluggesellschaften vor. Tabelle 6 Verträge über Abfertigungsdienste mit Air Italy, bmibaby und Air Vallée Abschluss des Vertrags Fluggesellschaft Dauer 28.5.2008 Air Italy 1.6.2008-31.12.2010 29.7.2010 bmibaby 29.5.2010-30.9.2010 2010 Air Vallée 9.8.2010-30.8.2010

6. DER ECORYS-BERICHT

(133) Im Laufe der Untersuchung beauftragte die Kommission Ecorys damit, einen Bericht über die finanzielle Leistungsfähigkeit von So.Ge.A.AL zu erstellen und zu prüfen, ob sich die Flughafenbetreiberin beim Abschluss der Verträge mit den Fluggesellschaften wie ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsbeteiligter verhalten habe. Der Ecorys-Bericht wurde am 30. März 2011 vorgelegt.

(134) Im Ecorys-Bericht wird festgestellt, dass das Verhalten von So.Ge.A.AL dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten entsprach. Nach Auffassung von Ecorys hatte sich die Geschäftsstrategie von So.Ge.A.AL ausgezahlt. Diese Strategie ging davon aus, dass die Flughafenbetreiberin einen Antrag auf die „umfassende“ Konzession für den Betrieb des Flughafens stellen werde, dass die Kapazität des Terminals ausgeweitet werde und dass mit Billigfluglinien Verträge zur Ausweitung des internationalen Flugverkehrs geschlossen würden. Ecorys gelangte zu dem Schluss, dass die Verträge mit Ryanair aus Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten eine vernünftige Entscheidung darstellten, da diese Verträge eine beträchtliche Steigerung des Verkehrsaufkommens gewährleisteten, die zu höheren Einnahmen sowohl aus dem Aviation-Geschäft als auch aus sonstigen Dienstleistungen führen würde. Ecorys zufolge konnte So.Ge.A.AL vernünftigerweise davon ausgehen, dass die Vorteile dieser Verträge die Zusatzkosten langfristig aufwiegen würden.

7. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS

7.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE FÜR So.Ge.A.AL

(135) Bezüglich der potenziellen Beihilfe für die Flughafenbetreiberin hat die Kommission festgestellt, dass die Entwicklung und der Betrieb der Flughafeninfrastruktur vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellte (34). Da die zu prüfenden Maßnahmen teilweise noch vor 2001 beschlossen wurden, gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass geprüft werden musste, ob die Maßnahmen auf rechtsverbindlichen Verpflichtungen beruhten, die vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (d. h. vor dem 12. Dezember 2000) (35) eingegangen wurden und folglich nicht den Beihilfevorschriften unterliegen.

(136) Außerdem stellt die Kommission fest, dass Finanzierungen von Tätigkeiten, die normalerweise der Zuständigkeit des Staates im Zusammenhang mit der Ausübung öffentlicher Befugnisse unterliegen, soweit sie sich auf die Deckung von Kosten beschränken und sich nicht auf sonstige wirtschaftliche Tätigkeiten erstrecken (36), nicht den Beihilfevorschriften unterworfen sind. Bei Annahme des Beschlusses von 2012 lagen der Kommission keine hinreichenden Informationen über den Charakter (wirtschaftlich oder nicht wirtschaftlich) der von So.Ge.A.AL durchgeführten Tätigkeiten und über die infrastrukturbezogenen Kosten vor, die durch die zu prüfenden Maßnahmen finanziert wurden; außerdem war die Kommission nicht hinreichend darüber unterrichtet, ob mit Tätigkeiten im öffentlichen Aufgabenbereich zwangsläufig bestimmte Kosten verbunden sind. Die Kommission forderte Italien auf, zu klären, welche Tätigkeiten als nicht wirtschaftliche Tätigkeiten zu bewerten wären und welche mit diesen Tätigkeiten in Zusammenhang stehenden Kosten gegebenenfalls durch die von der Untersuchung der Kommission betroffenen Maßnahmen finanziert wurden.

7.1.1. Maßnahme 1 — Kapitalzuführungen

(137) Die Kommission brachte ernsthafte Zweifel daran zum Ausdruck, dass die Kapitalzuführungen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten entsprechen. Sie stellte fest, dass So.Ge.A.AL seit 2000 kontinuierlich Verluste erwirtschaftet hatte und dass die finanzielle Leistungsfähigkeit von So.Ge.A.AL sich nach Erteilung der „umfassenden“ Konzession offenbar weiter verschlechterte. Dieser Befund stand offenbar im Widerspruch zur Darstellung Italiens, nach der die schlechten Ergebnisse der Gesellschaft in erster Linie darauf zurückzuführen sein, dass mit der Teilkonzession/befristeten Konzession nicht das vollständige Spektrum der möglichen Flughafendienstleistungen angeboten werden konnte.

(138) Außerdem stellt die Kommission fest, dass Italien die Überlegungen zur Begründung seiner Darstellung, dass die Maßnahmen von Rentabilitätsaussichten geleitet gewesen seien, damals erst im Nachhinein anstellte. Hinzu kommt, dass diese Analysen offenbar mit dem Gesamtnutzen, den die RAS aus einer Steigerung des Verkehrsaufkommens bezog, und insoweit auch mit Einnahmen in Zusammenhang standen, die ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber bei der Rentabilitätsanalyse einer Investition nicht berücksichtigen würde. Daher gelangte die Kommission vorläufig zu dem Schluss, dass die Kapitalzuführungen der Flughafenbetreiberin einen Vorteil gewährten und somit eine Betriebsbeihilfe für die Flughafenbetreiberin darstellten.

(139) Und schließlich gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass selbst wenn So.Ge.A.AL die Anforderungen der Leitlinien über Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten (37) erfüllen würde, Italien keine Informationen vorgelegt hat, aus denen die Kommission hätte schließen können, dass diese Beihilfe die in diesen Leitlinien vorgesehenen Anforderungen erfüllen würde.

7.1.2. Maßnahme 2 — Finanzierung der „Anlagen und Bauarbeiten“

(140) Die der Kommission vorgelegten Informationen zu den Zuschüssen für Anlagen und Bauarbeiten im Wert von 6 540 269 EUR, die die RAS So.Ge.A.AL im Zeitraum 1998-2009 gewährt hat, waren nicht hinreichend. Italien wurde ersucht, die Art der von der RAS subventionierten Kosten genauer anzugeben.

7.1.3. Maßnahme 3 — Investitionen in die Infrastruktur und in Einrichtungen des Flughafens

(141) Die Kommission hat festgestellt, dass So.Ge.A.AL von 2001-2010 einen Betrag von 3 042 887 EUR in Form von Entgelten für die Nutzung der Flughafeninfrastruktur an den Staat gezahlt hat und dass der Staat in den Jahren 2004-2010 Investitionen in Infrastrukturen im Umfang von 46 940 534 EUR und in Einrichtungen und Anlagen im Wert von 284 782 EUR finanziert hat.

(142) Nach der Erteilung der umfassenden Konzession für So.Ge.A.AL im Jahr 2007 wurde offenbar keine höhere Konzessionsabgabe erhoben. Daher ist die Kommission zu dem vorläufigen Schluss gelangt, dass die Konzessionsabgabe offenkundig in keinem Verhältnis zu den öffentlichen Finanzmitteln stand, die der Staat für Infrastrukturinvestitionen bereitstellte. Insoweit stellt die Kommission vorläufig fest, dass So.Ge.A.AL möglicherweise einen Vorteil erlangt hat, indem die Gesellschaft eine Konzessionsabgabe unterhalb des marktüblichen Niveaus gezahlt hat.

(143) Italien wurde ersucht, alle vorab erstellten Geschäftspläne vorzulegen, aus denen die Rentabilitätsaussichten von Infrastrukturinvestitionen deutlich werden, die am Flughafen Alghero von öffentlichen Einrichtungen getätigt wurden und die die Darstellung untermauern könnten, dass diese Investitionen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers genügten.

7.2. VORLÄUFIGE BEWERTUNG DER VEREINBARKEIT DER BEIHILFEN FÜR So.Ge.A.AL

(144) Die Kommission äußerte Zweifel an der Vereinbarkeit der zugunsten von So.Ge.A.AL gewährten Beihilfe mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV nach Maßgabe der Luftverkehrsleitlinien von 2005.

(145) Die Maßnahmen schienen zwar einem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse zu dienen; der Kommission wurden jedoch keine hinreichenden Informationen vorgelegt, nach denen sie hätte beurteilen können, ob die Infrastruktur am Flughafen Alghero erforderlich und dem gesetzten Ziel angemessen war. Außerdem hatte die Kommission nicht genügend Anhaltspunkte für die Bewertung der zu erwartenden mittelfristigen Nutzung dieser Infrastruktur. Und schließlich hatte die Kommission Zweifel daran, dass die Flughafeninfrastruktur den Fluggesellschaften diskriminierungsfrei zugänglich gemacht wurde.

(146) Da die Infrastrukturinvestitionen damals offenbar auf vertraglichen Verpflichtungen von So.Ge.A.AL gegenüber Ryanair beruhten, bezweifelte die Kommission zudem die Notwendigkeit jeglicher Beihilfen zur Finanzierung dieser Investitionen.

7.3. POTENZIELLE BEIHILFE FÜR DIE FLUGGESELLSCHAFTEN

(147) Die Kommission ist zu dem vorläufigen Schluss gelangt, dass die Beschlüsse über die Bedingungen für die Tätigkeit der Fluggesellschaften am Flughafen Alghero wahrscheinlich mit dem Einsatz staatlicher Mittel einhergingen und dem Staat zuzurechnen sind.

7.3.1. Maßnahme 4 — Verträge zwischen So.Ge.A.AL und Ryanair/AMS

(148) Die Kommission hat zunächst festgestellt, dass AMS eine 100 %ige Tochter von Ryanair ist, die speziell zur Erbringung von Marketingdienstleistungen auf der Website von Ryanair gegründet wurde und keine sonstigen Dienstleistungen erbringt. Daher ist die Kommission zu dem vorläufigen Schluss gelangt, dass bei der Prüfung auf die Gewährung eines selektiven Vorteils Ryanair und AMS als ein einziges Unternehmen betrachtet werden mussten. Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass das Verhalten von So.Ge.A.AL zusammen mit dem Verhalten der RAS und/oder anderer öffentlicher Anteilseigner von So.Ge.A.AL im zu prüfenden Zeitraum zu bewerten ist, wenn festgestellt werden soll, ob die Maßnahmen im Zusammenhang mit Ryanair/AMS marktkonform waren. Die Kommission ist zu dem Ergebnis gelangt, dass für eine Bewertung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten die ASAs und die Verträge über Marketingdienstleistungen sowie deren finanzielle Auswirkungen nicht getrennt voneinander betrachtet werden können und daher gemeinsam zu bewerten sind.

(149) Die Kommission erinnerte daran, dass Erwägungen bezüglich der regionalen Entwicklungen bei der Prüfung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten nicht berücksichtigt werden können. Außerdem stellte die Kommission fest, dass nach den ihr damals vorliegenden Informationen kein Geschäftsplan erstellt und keine Ex-ante-Analyse der Verträge mit Ryanair/AMS durchgeführt wurde, auf die sich die Entscheidung von So.Ge.A.AL zur Unterzeichnung dieser Verträge gegründet hätte.

(150) Daher brachte die Kommission Zweifel daran zum Ausdruck, dass sich So.Ge.A.AL und die RAS hinsichtlich ihrer Beziehung zu Ryanair/AMS wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhalten haben.

7.3.2. Maßnahme 5 — Verträge mit anderen Fluggesellschaften

(151) Die Kommission hat festgestellt, dass So.Ge.A.AL anderen Fluggesellschaften als Ryanair erhebliche Nachlässe auf Flughafenentgelte gewährt hat, beispielsweise bei Einführung neuer Verbindungen und bei Steigerung des Fluggastaufkommens. Die Kommission forderte Italien auf, im Vorfeld erstellte Geschäftspläne, Studien oder Unterlagen, in denen die Rentabilität der einzelnen Verträge mit den am Flughafen tätigen Fluggesellschaften für die Flughafenbetreiberin bewertet wurde, bzw. ansonsten die letzten vor Abschluss dieser Verträge erstellten Budgetprognosen von So.Ge.A.AL vorzulegen. Vor diesem Hintergrund brachte die Kommission Zweifel daran zum Ausdruck, dass sich So.Ge.A.AL und die RAS hinsichtlich ihrer Beziehung zu den am Flughafen tätigen Fluggesellschaften wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhalten haben.

8. STELLUNGNAHME ITALIENS

(152) Die Kommission stellt fest, dass Italien im Laufe der Untersuchung ergänzend zu den Antworten auf die Auskunftsersuchen der Kommission mehrere Vorbringen übermittelt hat. Die Kommission hat eine Verlängerung der in Artikel 6 Absatz 1 der Verfahrensordnung (38) vorgesehenen Frist von einem Monat gewährt, in der die Mitgliedstaaten nach einem Beschluss über die Einleitung der förmlichen Prüfung durch die Kommission ihre Stellungnahmen vorzulegen verpflichtet sind; auch innerhalb dieser verlängerten Frist hat Italien allerdings nur ein einziges Vorbringen übermittelt (das Schreiben vom 31. August 2012). Die Vorbringen Italiens vom 3. Oktober 2012, 19. Oktober 2012, 22. Oktober 2012 und 20. Februar 2013 wurden nach Ablauf der Frist übermittelt.

(153) In diesem Abschnitt werden daher nur die Erläuterungen behandelt, die Italien im Schreiben vom 31. August 2012 vorgetragen hat. Die in späteren Schreiben von Italien vorgebrachten Argumente, die für die Würdigung in dieser Sache von Bedeutung sind, wurden in den Abschnitten 3-5 erläutert.

8.1. POTENZIELLE BEIHILFE FÜR DEN FLUGHAFEN

i) Rückzahlung von Verlusten und Kapitalzuführungen

(154) Italien verwies darauf, dass die Flughafenbetreiber gesetzlich verpflichtet sind, bestimmte Kapitalschwellen einzuhalten. Italien zufolge sollte mit den in dieser Sache zu bewertenden Kapitalzuführungen die Kapitalbasis von So.Ge.A.AL wieder auf das erforderliche Niveau aufgestockt werden.

ii) Zur öffentlichen Finanzierung von Anlagen und Bauarbeiten

(155) Nach Auskunft von Italien beliefen sich die vor 2003 von den Flughafenbetreibern mit einer „umfassenden“ Konzession zu zahlenden Konzessionsabgaben nach dem italienischen Gesetz Nr. 324 vom 5. Mai 1976 in der geänderten Fassung auf 10 % der Nutzungsentgelte; das Entgelt für das Be- und Entladen der Flugzeuge war im italienischen Gesetz Nr. 117 vom 16. April 1974 festgelegt.

(156) Seit 2003 wurden die jährlichen Konzessionsabgaben nach WLU des Flughafens (Work Load Units = Verkehrseinheiten) ermittelt; diese wiederum wurden ausgehend von den jährlich vom Ministerium für Infrastruktur und Verkehr und der ENAC (Ente Nazionale Aviazione Civile) jährlich veröffentlichten Verkehrszahlen festgesetzt.

(157) Nach dem italienischen Gesetz 296 vom 27. Dezember 2006 wurde die jährliche Konzessionsabgabe für Flughafenbetreiber erhöht, um für das italienische Finanzministerium die folgenden Einnahmen sicherzustellen: 3 Mio. EUR 2007, 9,5 Mio. EUR im Jahr 2008 und 10 Mio. EUR im Jahr 2009.

8.2. POTENZIELLE BEIHILFE FÜR DIE FLUGGESELLSCHAFTEN

(158) Zur potenziellen Beihilfe für die am Flughafen Alghero tätigen Fluggesellschaften hat sich Italien innerhalb der Frist nicht geäußert, in der die Mitgliedstaaten nach einem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens durch die Kommission nach Maßgabe von Artikel 6 Absatz 1 der Verfahrensverordnung ihre Stellungnahme übermitteln müssen.

9. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN

(159) Die Kommission stellt fest, dass die Stellungnahmen von Beteiligten vielfältige Sachvorträge enthalten. In den zahlreichen Vorbringen an die Kommission hat Ryanair beispielsweise die zugrunde liegenden Prinzipien und Annahmen erläutert, von denen die Analyse der Kommission nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten nach Auffassung von Ryanair ausgehen müsse. So.Ge.A.AL zufolge sprechen zahlreiche Gründe dafür, dass die zu prüfenden Maßnahmen zugunsten von So.Ge.A.AL als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten sind.

9.1. STELLUNGNAHMEN VON So.Ge.A.AL

9.1.1. Potenzielle Beihilfe für die Flughafenbetreiberin

i) Zur wirtschaftlichen Tätigkeit

(160) So.Ge.A.AL betont, dass die ihr zur Deckung der mit der Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen des öffentlichen Aufgabenbereichs gewährten öffentlichen Finanzmittel keine staatliche Beihilfe darstellten. Allerdings hat So.Ge.A.AL die Art oder den Umfang dieser Kosten nicht im Einzelnen erläutert.

(161) So.Ge.A.AL ist der Auffassung, dass alle in dieser Sache zu prüfenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Finanzierung der Infrastruktur sowie von Ausstattungen und „Anlagen und Bauarbeiten“ noch vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris legal in Auftrag gegeben wurden und daher nicht Gegenstand einer Beihilfeprüfung sein dürften. Bezüglich des Zeitraums nach dem 12. Dezember 2000 erinnert sich So.Ge.A.AL, dass Italien bereits Beweismittel dafür vorgelegt hatte, dass bestimmte Tätigkeiten der Flughafenbetreiberin nicht wirtschaftlicher Art waren. Daher müsse die Kommission die in Rede stehenden öffentlichen Finanzmittel zum Teil den Kosten der Erbringung nicht wirtschaftlicher Tätigkeiten zuordnen.

(162) Außerdem macht So.Ge.A.AL geltend, der Beschluss von 2012 sei im Hinblick auf Art und Umfang der mutmaßlichen Beihilfe für die Flughafenbetreiberin nicht klar. Insbesondere sei nicht klar, ob die Kommission beabsichtigt habe, die Finanzierung der Infrastrukturarbeiten insgesamt als staatliche Beihilfe zu bewerten oder — alternativ — festzustellen, dass nur die Differenz zwischen der marktbezogenen Konzessionsabgabe, die So.Ge.A.AL dem Staat für die verbesserte Infrastruktur hätte zahlen müssen, und der tatsächlich von der Flughafenbetreiberin gezahlten Abgabe als Beihilfe zu betrachten sei. Der erstgenannte Fall sei nicht mit der Tatsache vereinbar, dass der Staat während der gesamten maßgeblichen Zeit Eigentümer der Flughafeninfrastruktur gewesen sei. Daher könne So.Ge.A.AL nicht als Begünstigte der Investitionsbeihilfe betrachtet werden. Auch wenn die Kommission den alternativen Fall feststelle, sei So.Ge.A.AL jedoch keinesfalls ein ihr nicht zustehender wirtschaftlicher Vorteil zugutegekommen.

ii) Keine Verfälschung des Wettbewerbs

(163) So.Ge.A.AL betont, dass es infolge der ihr gewährten öffentlichen Finanzmittel nicht zu einer Verfälschung des Wettbewerbs kommen könne. Wegen des abgelegenen Standorts überschneide sich der Einzugsbereich (39) des Flughafens Alghero in keiner Weise mit dem Einzugsbereich eines anderen Flughafens in Italien oder in anderen Mitgliedstaaten. In Anbetracht der Entfernungen zwischen den einzelnen Flughäfen auf der Insel und des Fehlens zuverlässiger Verbindungen auf dem Landweg konkurriere der Flughafen auch nicht mit anderen Flughäfen auf Sardinien. Auf den drei sardischen Flughäfen würden unterschiedliche Flugverkehrsarten bedient. Außerdem stehe der Luftverkehr hinsichtlich des auf der Insel ankommenden und des von der Insel abgehenden Verkehrs nicht in Konkurrenz mit einem sonstigen Verkehrsträger.

(164) So.Ge.A.AL widerspricht der Argumentation der Kommission in ihrem Beschluss von 2012, dass mehrere Flughafenbetreiber um die Verwaltung der Infrastruktur des Flughafens konkurrierten. So.Ge.A.AL wurde die erste „Teilkonzession“ (40) für den Betrieb des Flughafens 1995 und somit lange vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris erteilt. Seit 1995 habe sich So.Ge.A.AL auf die Verwaltung der Infrastruktur des Flughafens beschränkt; ihre Tätigkeit stehe daher nicht in Konkurrenz zur Tätigkeit irgendeines sonstigen Flughafenbetreibers.

iii) Keine wirtschaftlichen Vorteile für So.Ge.A.AL

(165) So.Ge.A.AL zufolge genügen die Kapitalzuführungen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Nach Auffassung von So.Ge.A.AL sind die wirtschaftlichen Beweggründe für die Maßnahmen in beiden Zeiträumen getrennt voneinander zu bewerten: zum einen für den Zeitraum vor und zum anderen für den Zeitraum nach Erteilung der „umfassenden“ Konzession für So.Ge.A.AL im Jahr 2007.

(166) So.Ge.A.AL macht geltend, die vor 2007 vorgenommen Rekapitalisierungen seien aufgrund der Notwendigkeit erfolgt, insbesondere angesichts der Erteilung der „umfassenden“ Konzession, die die Gesellschaft bereits am 18. Januar 1999 besessen habe, die eigene Geschäftstätigkeit zu schützen. Nach den zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Kapitalzuführung verfügbaren Informationen sei die Aussicht auf die Erteilung der „umfassenden“ Konzession für die Anteilseigner von So.Ge.A.AL insoweit von entscheidender Bedeutung gewesen, als sie der Gesellschaft ermöglicht hätten, in vollem Umfang Nutzen aus dem Flughafenbetrieb zu ziehen und damit ihre Einnahmen im Aviation- und im Non-Aviation-Bereich zu steigern. Für öffentliche Anteilseigner gebe es keine realistische Alternative zur Rekapitalisierung der Gesellschaft, und dies sei auch gerechtfertigt gewesen, da die Verzögerung bei der Erteilung der Konzession auf äußere Faktoren zurückzuführen gewesen sei, die der Gesellschaft nicht zugerechnet werden könnten. So.Ge.A.AL ist der Auffassung, die Kommission müsse dies bei ihrer Bewertung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten berücksichtigen. Außerdem seien die Maßnahmen auch in Anbetracht der prognostizierten Zunahme der Fluggastzahlen infolge der seit 1999 verfolgten Strategie des Angebots von Billigflügen angemessen.

(167) Anlass für die Kapitalzuführungen der Jahre 2009 und 2010 sei die Notwendigkeit gewesen, die Handlungsfähigkeit der Flughafenbetreiberin insbesondere angesichts der besseren Rentabilitätsaussichten infolge der Erteilung der „umfassenden“ Konzession zu schützen. Dass So.Ge.A.AL auch nach Erteilung der Konzession noch nicht wieder rentabel geführt werden konnte, habe daran gelegen, dass sich das tatsächliche Marktszenario deutlich von der Prognose unterschieden habe; dieses Szenario (d. h. die rückläufige Konjunktur und die damit einhergehenden wirtschaftlichen Herausforderungen für internationale Airlines) habe die Entwicklung des Luftverkehrs in diesem Zeitraum erheblich beeinträchtigt. Bei So.Ge.A.AL sei das Fluggastaufkommen entsprechend um 1,8 % zurückgegangen. Außerdem macht So.Ge.A.AL geltend, das Verkehrsaufkommen habe sich nicht wie erwartet entwickeln können, weil sich die Durchführung von Infrastrukturarbeiten verzögert habe. (Mit der Durchführung hätte bereits 2004 begonnen werden sollen; tatsächlich wurden die betreffenden Arbeiten aber erst 2009 aufgenommen.) Und schließlich sei zu berücksichtigen, dass die ENAC trotz der entsprechenden förmlichen Anfrage von So.Ge.A.AL die Flughafenentgelte nicht angehoben habe.

(168) Vor diesem Hintergrund entwickelte So.Ge.A.AL Korrekturmaßnahmen zur Wiederherstellung des wirtschaftlichen Gleichgewichts, beispielsweise durch Reorganisation ihrer Tätigkeiten, durch eine Senkung ihrer Betriebskosten und durch Investitionen in die Infrastruktur. Diese Maßnahmen werden im Reorganisations- und Umstrukturierungsplan von 2010 eingehend bewertet.

(169) So.Ge.A.AL weist die Feststellung der Kommission zurück, dass keine Analyse durchgeführt worden sei, bevor die Maßnahmen umgesetzt wurden. Die öffentlichen Anteilseigner von So.Ge.A.AL hätten die in Rede stehenden Maßnahmen auf der Grundlage eines im Vorfeld erstellten Geschäftsplans durchgeführt. Diesbezügliche Beweismittel seien die Unterlagen, die der Kommission im Laufe der Untersuchung vorgelegt wurden, insbesondere: a) der Geschäftsplan von So.Ge.A.AL vom 15. März 1999, b) das Protokoll der Sitzung des Verwaltungsrats von So.Ge.A.AL vom 8. April 2000, c) der Geschäftsplan vom September 2005 zur Erlangung der auf 40 Jahre befristeten Konzession, d) der Roland-Berger-Plan in der 2007 und 2009 aktualisierten Form, e) das Reorganisations- und Umstrukturierungsprogramm 2010-2012 und f) der Accuracy-Bericht.

(170) So.Ge.A.AL verweist ferner darauf, dass die Vereinbarkeit der Kapitalzuführungen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten bereits im Ecorys-Bericht und im Accuracy-Bericht sowie im Roland-Berger-Plan festgestellt worden sei.

(171) Daher habe die Kommission den spezifischen Charakter des Luftverkehrssektors in Italien vor dem Hintergrund der geltenden italienischen Rechtsvorschriften nicht angemessen berücksichtigt. In ihrer Bewertung der Situation vor und nach Erteilung der umfassenden Konzession für So.Ge.A.AL hätte die Kommission berücksichtigen müssen, dass die Rekapitalisierungen auf einer Rechtspflicht beruhten; bei einem Verstoß gegen diese Rechtspflicht wäre die Konzession widerrufen worden. Aus diesem Grund hätten die Anteilseigner von So.Ge.A.AL die kostenwirksamste Option gewählt und sich für die Rekapitalisierung der Gesellschaft entschieden.

(172) Da die Kapitalzuführungen für die öffentlichen Anteilseigner mittelfristig einen Gewinn gewährleisteten, haben die öffentlichen Anteilseigner sich bei den Kapitalzuführungen nach Auffassung von So.Ge.A.AL verhalten, wie dies ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsbeteiligter unter ähnlichen Umständen auch getan hätte. So.Ge.A.AL zufolge werden durch die Geschäftstätigkeit am Flughafen Steuereinnahmen erwirtschaftet, die den Umfang der gewährten öffentlichen Finanzierung übersteigen.

(173) Ferner macht So.Ge.A.AL geltend, die Kapitalzuführungen verschafften der Flughafenbetreiberin keinen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne des Altmark-Urteils (41). Der Betrieb des Flughafens sei insgesamt als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse („DAWI“) zu betrachten, da die Erreichbarkeit der Insel gewährleistet werden müsse; daher stellten die zu prüfenden Kapitalzuführungen einen Ausgleich für die Erbringung einer DAWI durch den Flughafen dar.

(174) So.Ge.A.AL sei nach Maßgabe des Vertrags über die umfassende Konzession mit der Erbringung der DAWI beauftragt worden. Die So.Ge.A.AL vor 2007 erteilten Teilkonzessionen könnten ebenso als öffentlicher Auftrag betrachtet werden. Außerdem stellt So.Ge.A.AL fest, dass die Flughafenbetreiber rein rechtlich verpflichtet sind, bestimmte Auflagen hinsichtlich des Betriebs der Flughäfen einzuhalten, bei denen zwangsläufig auch das öffentliche Interesse berücksichtigt werde. Diese Auflagen stünden mit der Garantie einer hinreichenden Qualität der Dienste, mit der Einhaltung von Sicherheitsstandards und mit der Kontinuität und der Regelmäßigkeit der Dienste in Zusammenhang.

(175) Das zweite und das dritte Kriterium des Altmark-Urteils seien insoweit erfüllt, als So.Ge.A.AL einen Ausgleich nur erhalten habe, soweit dies zur Deckung der entstandenen Verluste erforderlich gewesen sei, d. h. in dem Umfang, der benötigt wurde, um nach Deckung der betreffenden Verluste die rechtlich vorgeschriebene Kapitalausstattung wiederherzustellen. Außerdem seien Flughafenbetreiber rechtlich zur getrennten Buchführung über die Kerntätigkeiten und über die nicht zum Kerngeschäft zählenden Tätigkeiten verpflichtet.

(176) Und schließlich macht So.Ge.A.AL geltend, dass auch das vierte Altmark-Kriterium erfüllt sei; diesbezüglich trägt die Gesellschaft jedoch keine wesentlichen Beweismittel vor.

iv) Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt

(177) Nach Auffassung von So.Ge.A.AL muss die Kommission bei der Prüfung der Vereinbarkeit der potenziellen Beihilfe für den Flughafen mit dem Binnenmarkt Folgendes berücksichtigen: a) die Leitlinien für Regionalbeihilfen, b) die Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen, c) Artikel 106 Absatz 2 AEUV und d) die Luftverkehrsleitlinien von 2014.

(178) Erstens erläutert So.Ge.A.AL, die zu bewertenden Maßnahmen seien für den Flughafen Alghero als Ausgleich für den Nachteil bewilligt worden, der sich aus der Insellage der Region Sardinien ergibt. Daher müsse die Kommission die Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären.

(179) Zweitens macht So.Ge.A.AL geltend, alle zu bewertenden Maßnahmen seien für eine Umstrukturierung von So.Ge.A.AL bewilligt worden, um die Wiederherstellung ihrer Rentabilität sicherzustellen. In diesem Sinne erklärte So.Ge.A.AL bezüglich der Kapitalzuführungen der Jahre 2009 und 2010, sie habe einen Umstrukturierungsplan erstellt (den Reorganisations- und Umstrukturierungsplan von 2010), in dem zum einen die Faktoren benannt worden seien, die sich in der Vergangenheit nachteilig auf die Gesellschaft ausgewirkt hätten, und zum anderen Abhilfemaßnahmen zur Kostensenkung und eine Änderung der Geschäftspolitik vorgeschlagen worden seien. Nach diesem Plan sollte So.Ge.A.AL einen beträchtlichen Eigenbeitrag zu dieser Umstrukturierung leisten.

(180) Drittens macht So.Ge.A.AL bezüglich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV geltend, der Ausgleich, der ihr für die Erbringung von DAWI gewährt worden sei, habe regelmäßig unter der in der DAWI-Entscheidung von 2005 in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a genannten Obergrenze (42) von 30 Mio. EUR pro Jahr gelegen, und der Umsatz der Gesellschaft habe weniger als 100 Mio. EUR betragen. Vor 2004 sei auch die nach der DAWI-Entscheidung von 2005 in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d vorgesehene Obergrenze von 1 Mio. Fluggästen nicht überschritten worden. Ebenso würden die Bestimmungen der Artikel 4, 5 und 6 der DAWI-Entscheidung von 2005 eingehalten, da der Gesellschaft der Ausgleich in Verbindung mit ordnungsgemäß definierten DAWI gewährt worden sei, die So.Ge.A.AL mit einem oder mehreren öffentlichen Aufträgen übertragen worden seien; zudem habe dieser Ausgleich den Umfang nicht überschritten, der für die Erbringung der DAWI erforderlich gewesen sei.

(181) Viertens erklärt So.Ge.A.AL, dem Flughafen gewährte Beihilfen für Infrastrukturinvestitionen sowie für die Ausstattung und Anlagen und Bauarbeiten müssten nach Maßgabe der Luftverkehrsleitlinien von 2014 bewertet werden. Die in Rede stehende Infrastruktur stehe im Verhältnis zum verfolgten Ziel, und es bestehe mittelfristig das Potenzial für eine Nutzung im Sinne der Luftverkehrsleitlinien von 2014. Außerdem sei die Infrastruktur den Fluggesellschaften diskriminierungsfrei zur Verfügung gestellt worden. Und schließlich sei auch der Handel nicht in einem Umfang beeinträchtigt worden, der dem gemeinsamen Interesse zuwidergelaufen wäre; die öffentliche Finanzierung sei erforderlich und verhältnismäßig gewesen.

9.1.2. Maßnahmen zugunsten von am Flughafen tätigen Fluggesellschaften

(182) Die Kommission bewerte So.Ge.A.AL und die RAS bei der Prüfung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten zu Recht gemeinsam. Mit der Annahme der in Rede stehenden Maßnahmen hätten sich die RAS und So.Ge.A.AL so verhalten, wie dies ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsbeteiligter unter vergleichbaren Umständen auch getan hätte. So.Ge.A.AL habe durch die Unterstützung, die die RAS Fluggesellschaften im Bereich der Vermarktung gewährt habe, keinen wirtschaftlichen Vorteil erlangt. Die zu bewertenden Zahlungen seien von der Flughafenbetreiberin nur weitergeleitet worden und letztlich den Fluggesellschaften zugekommen.

(183) Die Beihilfe, die am Flughafen Alghero tätigen Fluggesellschaften in Form niedrigerer Flughafenentgelte oder in Form von Marketingbeihilfen gewährt worden sei, müsse nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a bzw. c AEUV sowie nach Maßgabe der Luftverkehrsleitlinien von 2005 als mit dem Binnenmarkt vereinbart bewertet werden.

(184) Zur Begründung dieser Schlussfolgerung erläutert So.Ge.A.AL, die potenzielle Beihilfe sei Gesellschaften gewährt worden, die von einem Mitgliedstaat eine Lizenz zur Erbringung von Flugdiensten im Zusammenhang mit Verbindungen zwischen Regionalflughäfen der Kategorien C oder D der Luftverkehrsleitlinien von 2005 und einem sonstigen Flughafen innerhalb der Union erhalten hätten. Die Finanzierung sei nicht für Verbindungen gewährt worden, die Gegenstand von Gemeinwohlverpflichtungen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (43) gewesen seien, und in den Verträgen mit den Fluggesellschaften seien Geldbußen für den Fall vorgesehen gewesen, dass diese ihren Verpflichtungen nicht nachgekommen wären.

(185) Die in Rede stehenden Zuschüsse seien Fluggesellschaften zwar über einen längeren Zeitraum und mit stärkerer Intensität gewährt worden als nach den Luftverkehrsleitlinien von 2005 zulässig; die Verträge mit Fluggesellschaften hätten aber höchstens drei Jahre gedauert und die Luftverkehrsleitlinien von 2005 sähen hinsichtlich der Beihilfeintensität für benachteiligte Regionen auch Ausnahmen vor.

9.1.3. Anwendbarkeit der Luftverkehrsleitlinien von 2014

(186) In den Stellungnahmen zur Anwendbarkeit der Luftverkehrsleitlinien von 2014 weist So.Ge.A.AL darauf hin, dass keine der zu prüfenden Maßnahmen zugunsten des Flughafens als staatliche Beihilfe einzustufen sei. Wenn die Kommission jedoch zu der Schlussfolgerung gelangen solle, dass eine oder mehrere dieser Maßnahmen Betriebsbeihilfen für So.Ge.A.AL darstellen, wären So.Ge.A.AL zufolge alle Bedingungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Luftverkehrsleitlinien von 2014 erfüllt.

10. STELLUNGNAHMEN ANDERER BETEILIGTER

(187) Ryanair, AMS und Unioncamere übermittelten ihre Stellungnahmen im Laufe der Untersuchung.

10.1. STELLUNGNAHMEN VON RYANAIR

(188) Ryanair übermittelte seine Stellungnahme zum Beschluss von 2012 am 12. März 2013. In der Stellungnahme bezog sich Ryanair auf seine Vorbringen in dieser Sache aus der Zeit noch vor Annahme des Beschlusses von 2012 sowie auf mehrere weitere Vorbringen bezüglich verschiedener Untersuchungen im Zusammenhang mit einer potenziellen Beihilfe für Ryanair.

(189) Die wesentlichen Punkte der Stellungnahmen von Ryanair in diesen Vorbringen werden in den Erwägungsgründen 190-226 zusammengefasst.

i) Stellungnahme zu AMS

(190) Ryanair weist die vorläufige Schlussfolgerung der Kommission zurück, dass Ryanair und AMS als ein einziges Unternehmen zu betrachten seien und dass die ASAs und die Verträge über Marketingdienstleistungen sowie die jeweiligen finanziellen Folgen bei der Prüfung auf das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils gemeinsam zu bewerten seien.

(191) Weder die Eigentümerstruktur von AMS noch der Zweck des Unternehmens würden für diese Schlussfolgerung sprechen. Die mit Ryanair geschlossenen ASAs und die mit AMS geschlossenen Verträge über Marketingdienstleistungen seien getrennte und voneinander unabhängige Verträge; sie bezögen sich auf unterschiedliche Dienstleistungen und unterlägen keinerlei vertraglichen oder sonstigen Beziehungen zwischen den Verträgen, die eine Bewertung der Verträge als eine einzige Reihe von Maßnahmen rechtfertigen würden.

(192) Die Verträge über Marketingdienstleistungen seien So.Ge.A.AL als Abnehmer von Werbedienstleistungen zugutegekommen. Sie hätten eine Investition zur Förderung der Marke des Flughafens dargestellt und zu einer Steigerung der am Flughafen ankommenden Fluggäste und entsprechend zu einer Steigerung der Non-Aviation-Einnahmen beigetragen. Damit habe man nicht beabsichtigt, den Ladefaktor oder den Ertrag bei den von Ryanair bedienten Verbindungen zu steigern, und die Verträge seien auch nicht an von Ryanair erwartete Vorteile dieser Flughafenwerbung auf der Website Ryanair.com gebunden gewesen.

(193) Außerdem sei der Abschluss eines Vertrags über Marketingdienstleistungen mit AMS keine Bedingung dafür gewesen, dass Ryanair Verbindungen mit Alghero als Start- oder Zielflughafen angeboten habe. Viele der von Ryanair bedienten Flughäfen schlössen nämlich keine Verträge mit AMS. Im Allgemeinen solle durch die erforderliche spezifische Vermarktung die mit einem Flughafen verbundene Marke aufgebaut und der Anteil der ankommenden Fluggäste an weniger bekannten Flughäfen gesteigert werden, deren Marke nicht wahrnehmbar sei und bei denen der ankommende Verkehr erhöht werden müsse.

(194) Insoweit sei es durchaus vernünftig, dass ein solcher Flughafen Mittel für einen entsprechenden Zweck aufwende. Dass diese Werbung möglicherweise auch Ryanair zugutekommen könne, sei für den Flughafen in wirtschaftlicher Hinsicht unerheblich. Ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber würde eine Investition nicht einfach deshalb unterlassen, weil vom Wachstum des eigenen Unternehmens auch andere Parteien einen Vorteil haben könnten.

(195) Die Verträge von Ryanair mit So.Ge.A.AL seien normale Handelsverträge gewesen, die dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten genügt hätten. Entsprechendes gelte für die Verträge von AMS mit So.Ge.A.AL; AMS schließe Verträge über Marketingdienstleistungen zu gleichen Preisen und mit vergleichbarem Umfang mit öffentlichen und mit privaten Flughäfen, Fremdenverkehrseinrichtungen, Autovermietern, Websites für Hotelreservierungen, Versicherungsgesellschaften und Anbietern von Telekommunikationsdiensten (44).

(196) Diese Sichtweise deckt sich mit der Argumentationslinie von Ryanair in anderen Vorbringen gegenüber der Kommission im Laufe der Untersuchung. In diesen anderen Vorbringen widerspricht Ryanair der Bewertung der Kommission, nach der Zahlungen an AMS als Kosten des Flughafens betrachtet wurden. Nach Auffassung von Ryanair wurde bei dieser Bewertung der Wert der Dienstleistungen von AMS für den Flughafen außer Acht gelassen (45). Durch den Kauf von Werbeflächen könnten Flughäfen den Anteil der mit Ryanair-Flügen ankommenden Passagiere erhöhen, und ankommende Passagiere würden eher mehr für Waren und Dienstleistungen im Non-Aviation-Bereich ausgeben als abfliegende Passagiere. Sich so zu verhalten, sei also für die Flughäfen sinnvoll (46). Ryanair ist der Überzeugung, bei der Prüfung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten müsse die Inanspruchnahme von Marketingdienstleistungen zu marktüblichen Preisen unabhängig von sonstigen vertraglichen Verträgen zwischen Flughäfen und Fluggesellschaften betrachtet werden. Wenn die Kommission darauf bestehen sollte, die Verträge mit AMS und die Verträge mit Ryanair über Flughafendienstleistungen einer gemeinsamen Prüfung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten zu unterziehen, dürfe der Wert der von AMS gegenüber dem Flughafen erbrachten Dienstleistungen nicht außer Acht gelassen werden.

ii) Zurechenbarkeit/staatliche Mittel

(197) Ryanair macht geltend, die Bewertung der Kommission, nach der die öffentlichen Stellen an der Einführung der zu prüfenden Maßnahmen unter Beteiligung von Ryanair und AMS beteiligt waren, sei nicht durch entsprechende Beweismittel untermauert worden. Es könne nicht davon ausgegangen werden — und es sei auch noch nicht nachgewiesen worden —, dass die öffentlichen Stellen tatsächlich an der Einführung der Maßnahmen beteiligt waren.

(198) Das Argument, dass So.Ge.A.AL vollständig im Eigentum öffentlicher Stellen stehe, die in den Entscheidungsprozess von So.Ge.A.AL eingegriffen hätten, sei insoweit nicht stichhaltig, als es sich ausschließlich auf ein einziges, die Organe der Gesellschaft betreffendes Kriterium stütze, nämlich die Bestellung des Verwaltungsrats von So.Ge.A.AL durch die öffentlichen Anteilseigner. Auch der Vertrag von 2002, in dem sich Sardinien zur Zusammenarbeit mit Ryanair verpflichtet hatte, um den Fremdenverkehr und die Beschäftigungsquote in der Region zu fördern, beweise nicht, dass öffentliche Stellen in irgendeiner Weise nach Unterzeichnung dieses Vertrags an der Einführung der von So.Ge.A.AL im Hinblick auf Ryanair oder AMS getroffenen Maßnahmen beteiligt gewesen wären. Dass So.Ge.A.AL und Sardinien in den Jahren 2004, 2005, 2006 und 2007 aufeinanderfolgende Verträge über gemeinsame Zahlungen für Marketingdienstleistungen geschlossen haben, spreche nur für die Feststellung, dass Sardinien So.Ge.A.AL finanziere, nicht aber dafür, dass Sardinien So.Ge.A.AL Weisungen für sein Verhalten gegenüber Ryanair oder AMS erteilen würde.

(199) Ryanair sei nicht über Verträge zwischen So.Ge.A.AL und der RAS unterrichtet und dafür auch nicht zuständig; es habe weder zu solchen V