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BERICHT DES RECHNUNGSHOFES DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN

aufgrund der Erklärung des Europäischen Rates vom 18 . Juni 1983

Der vorliegende Bericht wurde vom Hof auf Antrag des Ministerrats der Europäischen Gemeinschaften vom 25 . Juli 1983 gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags erstellt und in seiner Sitzung vom 6 . Oktober 1983 angenommen .

INHALT

* Ziffern * Seite *

1 . ALLGEMEINE VORBEMERKUNGEN * * 3 *

Einleitung * 1.1 * 3 *

Einnahmen der Gemeinschaft * 1.2 * 3 *

Ausgaben der Gemeinschaft * 1.3 * 3 *

2 . EAGFL-GARANTIE * * 4 *

Einleitung * 2.1 * 4 *

Mängel im System der Mittelbewirtschaftung * 2.2 * 4 *

Automatischer Charakter der Garantieausgaben * 2.2.1 - 2.2.3 * 4 *

Aufsplitterung der finanziellen Verantwortung für die Durchführung * 2.2.4 - 2.2.7 * 5 *

Schwachstellen des Systems der dezentralisierten Mittelbewirtschaftung * 2.2.8 - 2.2.9 * 5 *

Kostenelemente der Marktordnungspolitik * 2.3 * 6 *

Relative Haushaltskosten der einzelnen Marktorganisationen * 2.3.1 - 2.3.4 * 6 *

Mangelnde Kohärenz der relativen Preisniveaus * 2.3.5 - 2.3.7 * 7 *

Ungleichgewicht zwischen den Instrumenten zur Regulierung des Binnenmarktes und zur Regulierung der Aussenmärkte * 2.3.8 - 2.3.12 * 7 *

Mehrkosten durch Nichtanwendung der Gemeinschaftspräferenz * 2.3.13 * 8 *

Belastung durch Preisausgleichsbeihilfen * 2.3.14 - 2.3.17 * 8 *

Verscharfender Einfluß der agrar-monetären Maßnahmen * 2.3.18 - 2.3.19 * 9 *

Ergebnisse der Marktordnungspolitik * 2.4 * 9 *

Unterschiedlicher Umfang der Stützungsmaßnahmen für die Landwirtschaft in den einzelnen Ländern * 2.4.1 - 2.4.2 * 9 *

* Ziffern * Seite *

Vergleich der erreichten Ergebnisse mit den Zielen des EWG-Vertrags * 2.4.3 * 9 *

Gesamtergebnis * 2.4.4 - 2.4.5 * 10 *

Schlußbemerkungen : Handlungsspielraum und mögliche Einsparungen * 2.5 * 10 *

3 . STRUKTURFONDS * * 11 *

Einleitung * 3.1 * 11 *

EAGFL-Ausrichtung * 3.2 * 11 *

Unzulänglichkeiten bei der Verwendung der Zuschüsse für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse * 3.2.2 - 3.2.3 * 11 *

Mängel bei der Verwaltung , Kontrolle und Bewertung der Maßnahmen zur Förderung der Modernisierung der landwirtschafdichen Betriebe * 3.2.4 * 11 *

Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung der Maßnahmen zugunsten der benachteiligten Gebiete * 3.2.5 * 12 *

Abstimmung mit der Marktordnungspolitik * 3.2.6 - 3.2.7 * 12 *

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung * 3.3 * 12 *

Schwachstellen bei der Auswahl der geförderten Investitionen * 3.3.2 * 12 *

Ergänzender Charakter der Beteiligung des EFRE * 3.3.3 * 13 *

Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen * 3.3.4 * 13 *

Verfahren der beschleunigten Zahlungen * 3.3.5 * 13 *

Sozialfonds * 3.4 * 14 *

Fehlende Zielsetzungen und Kriterien * 3.4.1 - 3.4.4 * 14 *

Rolie der Mitgliedstaaten * 3.4.5 - 3.4.6 * 14 *

Mangelhafte Verwaltung der Beihilfen * 3.4.7 - 3.4.10 * 14 *

Abscließende Bemerkungen zu den Strukturfonds * 3.5 * 15 *

4 . ENTWICHLUNGSHILFE * * 15 *

Einleitung * 4.1 * 15 *

Begrenzte Wirkung der Hilfe * 4.2 * 16 *

Strukturelle Mängel der technischen und finanziellen Zusammenarbeit * 4.3 * 16 *

Rechtslücken und administrative Schwachstellen bei der Zusammenarbeit * 4.4 * 16 *

Nahrungsmittelhilfe * 4.5 * 17 *

5 . SCHLUSSBEMERKUNGEN * * 17 *

1 . ALLGEMEINE VORBEMERKUNGEN

1.1 . Einleitung

1.1.1 . Nach der am 18 . Juni 1983 vom Europäischen Rat in Stuttgart verabschiedeten Erklärung sollte der Europäische Rechnungshof ersucht werden , die Gemeinschaftsaktivitäten unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu prüfen und bis Ende 1983 einen entsprechenden Bericht vorzulegen . Dieser Bericht sollte in den künftigen Jahresberichten des Hofes fortgeschrieben werden . Am 25 . Juli wurde der Hof vom Ministerrat offiziell aufgefordert , diesem Ersuchen nachzukommen . Der Hof interpretiert das Ersuchen des Rates dahin gehend , daß von ihm nicht ein eigentlicher Prüfungsbericht , sondern vielmehr eine allgemeine Darlegung der Ansichten des Hofes über die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung im Bereich der verschiedenen Gemeinschaftstätigkeiten erwartet wird .

1.1.2 . Der Hof möchte bei dieser Gelegenheit darauf hinweisen , daß er sich bereits in seinen bisherigen Stellungnahmen , Jahresberichten und Sonderberichten deutlich zu zahlreichen Aspekten der im vorliegenden Bericht behandelten Probleme geäussert hat . Er bedauert in diesem Zusammenhang , daß es auf Ratsebene kein spezielles Verfahren gibt , das eine systematische Weiterbehandlung seiner Sonderberichte gewährleistet .

1.2 . Einnahmen der Gemeinschaft

1.2.1 . In den vergangenen zehn Jahren war viel von der finanziellen Unabhängigkeit die Rede , die die Gemeinschaften durch das System der eigenen Mittel erlangen sollten . In der Praxis wurde dieses System , was die Mehrwertsteuer anbelangt , jedoch nicht als eine so drückende Abgabenlast für den Steuerzahler wie die nationalen Steuern angesehen . Bei der Aufstellung des Gesamthaushaltsplans standen also weiterhin vorwiegend die Ausgaben im Vordergrund . Ausserdem gibt es auf europäischer Ebene keine Funktion , die der des Finanzministers in einer nationalen Regierung entspricht .

1.2.2 . Das System der eigenen Mittel hat daher das finanzielle Bewusstsein für die Wirksamkeit der Ausgabenpolitik der Gemeinschaften , die an die Stelle der einzelstaatlichen Politiken treten und zu einem köheren Gesamtwirkungsgrad auf europäischer Ebene führen soll , nicht besonders geschärft . Erst als die für die Mehrwertsteuer-Eigenmittel festgesetzte Hoechstgrenze von 1 % der Bemessungsgrundlage bedrohlich näherrückte , interessierte sich die Öffentlichkeit für die Frage , auf welche Weise die Ausgaben der Gemeinschaft wirkungsvoller eingesetzt werden könnten . Vorher hatte das Interesse nur dem Problem gegolten , wie die Einnahmen weiter erhöht werden könnten .

1.2.3 . Das gegenwärtige System hatte Sondervereinbarungen zur Folge , um die Nettobeiträge des Vereinigten Königreichs und seit neuerem auch der Bundesrepublik Deutschland zum Gesamthaushaltsplan zu begrenzen . Die praktische Durchführung dieser Vereinbarungen erfolgte in Form von neuen Programmen - hier sind zum Beispiel die zusätzlichen Maßnahmen zugunsten des Vereinigten Königreichs zu nennen - , mit denen lediglich ein Teil der Kosten bereits bestehender Programme auf den Gemeinschaftshaushalt abgewälzt wurde und die daher aus gemeinschaftlicher Sicht von geringem Nutzen waren .

1.2.4 . Ein weiteres Merkmal des Systems besteht darin , daß den Mitgliedstaaten 10 % der Zölle und Agrarabschöpfungen für die bei der Erhebung der Eigenmittel entstandenen Kosten erstattet werden . Dieser Prozentsatz basiert nicht auf den tatsächlichen Kosten .

1.3 . Ausgaben der Gemeinschaft

1.3.1 . Die Ausgaben werden in den nachstehenden Abschnitten dieses Berichtes behandelt . Abschnitt 2 befasst sich mit dem EAGFL-Garantie . Das Thema und die damit zusammenhängenden Probleme sind äusserst vielschichtig ; die Bemerkungen und Empfehlungen des Hofes erfordern daher zwangsläufig weitere eingehende Untersuchungen . Die grundlegenden Schlußfolgerungen sind in Ziffer 2.5.1 zusammengefasst .

1.3.2 . Abschnitt 3 enthält die Bemerkungen des Hofes zu den sogenannten Strukturfonds ( EAGFL-Ausrichtung , Fonds für regionale Entwicklung und Sozialfonds ) sowie abschließende Bemerkungen zu diesen drei Fonds ( Ziffern 3.5.1 bis 3.5.6 ) . Abschnitt 4 behandelt den Bereich der Entwicklungshilfe , der die Entwicklungsfonds und die Nahrungsmittelhilfe umfasst .

1.3.3 . In Abschnitt 5 sind die Schlußbemerkungen dieses Berichtes enthalten .

2 . EAGFL-GARANTIE

2.1 . Einleitung

2.1.1 . Öffentlichkeit und politische Instanzen sind bereits vor geraumer Zeit auf die hervorragende Stellung aufmerksam geworden , die die gemeinsame Agrarpolitik ( GAP ) im Rahmen der gesamten Gemeinschaftstätigkeit einnimmt , gleichzeitig und vor allem aber auch auf das beträchtliche Volumen der Garantieausgaben für die Landwirtschaft im Verhältnis zum Gesamtbetrag der finanziellen Interventionen der Gemeinschaften . Bei der Aufstellung der Haushaltspläne wurde zwar immer wieder versucht , den relativen Anteil dieser Ausgabenkategorie am Gesamthaushaltsplan einzuschränken , doch sind die in der Haushaltsrechnung ausgewiesenen tatsächlichen Ausgaben erst in den allerletzten Jahren unter den Schwellenwert von 70 % abgesunken .

2.1.2 . Die Bruttokosten der Marktordnungspolitik für die Landwirtschaft ( ohne Griechenland ) sind innerhalb von zehn Jahren von insgesamt 3 927 Millionen ECU im Jahr 1973 auf 11 717 Millionen ECU im Jahr 1982 gestiegen . Nominal betrachtet haben sie sich somit fast verdreifacht ( + 198 % ) . Bei den Nettokosten , die nach Abzug der vom Agrarsektor stammenden Eigenmittel ( Abschöpfungen , Zuckerabgaben ) verbleiben , beträgt die Steigerungsrate 183 % . Real gerechnet , d . h . unter Berücksichtigung einer durchschnittlichen Inflationsrate von 10,2 % pro Jahr , sinkt die Steigerungsrate auf 18 % ab , was einer jährlichen Kostensteigerung von 1,9 % entspricht .

2.1.3 . Diesen relativen Anstieg der Kosten der gemeinsamen Agrarpolitik muß man

a ) mit dem dafür aufgewandten Prozentsatz des BIP der Gemeinschaft - durchschnittlich 0,34 % im ersten und 0,44 % im zweiten Fünfjahreszeitraum ,

b ) mit den Gesamtausgaben für den Nahrungsmittelverbrauch innerhalb der Gemeinschaft vergleichen , an denen ihr durchschnittlicher Anteil im Zeitraum 1973 bis 1977 1,8 % und im Zeitraum 1978 bis 1982 2,2 % betrug .

2.1.4 . Im EWG-Vertrag werden die Grundregeln für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes , insbesondere die Wettbewerbsvorschriften , eindeutig den spezifischen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik untergeordnet . Mit dieser Politik werden gleichzeitig mehrere Ziele verfolgt :

a ) Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft durch Rationalisierung der Landwirtschaftlichen Erzeugung ,

b ) Erhaltung eines angemessenen Lebenshaltungsniveaus für die Landwirte ,

c ) Stabilisierung der Märkte ,

d ) Sicherstellung der Versorgung ,

e ) Festsetzung von angemessenen Preisen im Sinne der Verbraucher .

Zum Teil ergänzen diese Zielsetzungen sich gegenseitig , zum Teil stehen sie zueinander in Widerspruch . Weder im Vertrag selbst noch in den daraus abgeleiteten Rechtsvorschriften sind die Rangfolge dieser Ziele sowie Kriterien festgelegt , anhand derer beurteilt werden könnte , inwieweit die Ziele tatsächlich verwirklicht worden sind .

2.2 . Mängel im System der Mittelbewirtschaftung

Automatischer Charakter der Garantieausgaben

2.2.1 . In der Praxis wurde bei den politischen Entscheidungen bald der Einkommensaspekt , bald der Sicherheitsaspekt stärker berücksichtigt . Dies zeigte sich anläßlich der Beschlüsse über die Verabschiedung der Grundverordnungen für die einzelnen Agrarmärkte wie auch der jährlichen Beschlüsse über die Festsetzung der Preise für das nächste Wirtschaftsjahr ( das im allgemeinen vom 1 . April bis zum 31 . März läuft ) , die beide in den Zuständigkeitsbereich des Agrarministerrats fallen . Die finanziellen Auswirkungen dieser Beschlüsse werden im Wege der Umdeutung der Vorschriften von Artikel 203 Absatz 4 des EWG-Vertrags als Ausgaben betrachtet , " die sich zwingend aus dem Vertrag oder den aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakten ergeben " , und in dieser Eigenschaft in den Haushaltsplan eingestellt . Chronologisch gesehen wird der Haushaltsplan daher von der Haushaltsbehörde zu einem Zeitpunkt verabschiedet , zu dem die Beschlüsse über die für das laufende Wirtschaftsjahr geltenden Vorschriften und Preise bereits gefasst sind , während die entsprechenden Beschlüsse für das folgende Wirtschaftsjahr fast immer die Aufstellung eines Berichtigungs - und Nachtragshaushaltsplans erfordern werden .

2.2.2 . Dieser " obligatorische " Charakter der Agrarausgaben hat eine zweifache Wirkung :

a ) zum einen kann die Haushaltsbehörde selbst weder für die Kohärenz der Agrarpolitik Sorge tragen noch irgendeinen Einfluß auf die Prioritätenwahl ausüben ;

b ) zum anderen stellt der Haushaltsplan einen nur wenig verbindlichen Rahmen für die Ausgaben des betreffenden Haushaltsjahres dar , da nur das Gesamtvolumen der Haushaltsansätze für den EAGFL-Garantie eine gewisse Obergrenze darstellt , während die Ausgaben der einzelnen Kapitel einfach getätigt und dann zu Lasten des Haushaltsplans verbucht werden .

Es wäre jedoch durchaus möglich , die Verbindlichkeit der Haushaltsansätze zu verstärken , zum Beispiel dadurch , daß die Erzeuger grundsätzlich zur Finanzierung aller Überschreitungen dieser Haushaltsansätze herangezogen werden .

2.2.3 . So gesehen erweist sich der Gesamthaushaltsplan allein als ein für die Bewirtschaftung der Agrarmärkte nicht geeigneter Rahmen . Man könnte ein System einführen , bei dem sich die Erzeuger bei jedem einzelnen Erzeugnis an der Finanzierung aller über die bewilligten Haushaltsmittel hinausgehenden Ausgaben beteiligen müssten . In diesem Fall würden die dem EAGFL-Garantie im Rahmen des Haushaltsverfahrens zugeteilten Mittel auf eine der Zahl der Marktorganisationen entsprechende Anzahl von Sonderkonten aufgeteilt . Auf jedem dieser Konten würden die verschiedenen , für den betreffenden Agrarmarkt typischen Finanzmittel zusammengefasst : Agrareigenmittel , Beiträge der Erzeuger , Mittelzuweisungen des EAGFL-Garantie .

Aufsplitterung der finanziellen Verantwortung für die Durchführung

2.2.4 . Die Durchführungsvorschriften zu den Grundverordnungen bzw . zu den Preisbeschlüssen des Agrarministerrats werden zum Teil von diesem Rat selbst erlassen , der sich damit die Möglichkeit des Eingriffs in die Mittelbewirtschaftung vorbehält ; zum Teil werden sie aber auch von der Kommission nach dem sogenannten Verfahren der Verwaltungsausschüsse ( 1 ) erlassen , die ihrerseits wiederum aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehen , die nach den gleichen Regeln wie der Rat abstimmen . In beiden Fällen kommt dieses Verfahren einer echten " Mitbestimmung " bei der laufenden Verwaltung der Agrarmärkte gleich , da Beschlüsse mit finanziellen Auswirkungen wie z . B . über die Höhe der Sätze für die Einfuhrabschöpfungen und Ausfuhrertattungen oder über die Zuschlagsmengen und Zuschlagspreise von öffentlichen Lagerbeständen in der Praxis in gemeinsamen Sitzungen von Sachverständigen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft gefasst werden .

2.2.5 . Diese " Mitbestimmung " erfolgt im günstigsten Fall nach für den jeweiligen Markt spezifischen Kriterien , meistens aber auf der Grundlage von Kompromissen zwischen den verschiedenen nationalen oder gruppenspezifischen Interessen , nicht jedoch nach einem in sich geschlossenen Gesamtkonzept für die europäische Landwirtschaft und noch viel weniger nach einem notwendigerweise globalen Konzept für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel . Die unter diesen Umständen beschlossenen Maßnahmen werden im allgemeinen zu " wohlerworbenen Rechten " und erhalten damit unwiderruflichen Charakter .

2.2.6 . Es gibt mehrere Mittel , durch deren - gemeinsamen oder getrennten Einsatz - diese Situation verbessert werden könnte . Hierzu gehören zunächst alle Maßnahmen , mit denen sich die in Artikel 205 des EWG-Vertrags vorgesehene Eigenverantwortlichkeit der Kommission bei der Ausführung des Haushaltsplans gegenüber den Agrarsachverstandigen stärken ließe . Ferner wären hier alle Faktoren , die den Einfluß der Finanzsachverständigen der Mitgliedstaaten auf die Agrarsachverständigen steigern , und ganz allgemein sämtliche Bestimmungen zu nennen , die eine regelmässige Überprüfung der " wohlerworbenen Rechte " unter dem Gesichtspunkt der Erfolgswirksamkeit der Maßnahmen ermöglichen .

2.2.7 . Der Hof möchte nachdrücklich darauf hinweisen , daß die Gemeinschaft ihre Agrarausgaben erst dann besser in den Griff bekommen kann , wenn zwei entscheidende Voraussetzungen erfuellt sind , nämlich

a ) die Änderung der Beschlußfassungsverfahren im Sinne der vorstehenden Vorschläge ,

b ) die Verbesserung der Informationsinstrumente der Kommission , damit eine besser aufeinander abgestimmte Definition der Ziele der Gemeinschaftstätigkeit und eine systematischere Auswerrung ihrer Ergebnisse gewährleistet ist .

Schwachstellen des Systems der dezentralisierten Mittelbewirtschaftung

2.2.8 . Die Durchführungsvorschriften für die Mittelbewirtschaftung weichen aufgrund des 1970 eingetührten Finanzierungssystems in wesentlichen Teilen von den entsprechenden Vorschriften für den Gesamthaushaltsplan ab . Bei diesem seiner Konzeption nach in sich schlüssigen System sind im Laufe der Jahre Mängel und Schwachstellen aufgetreten , die der Hof bereits in seinen verschiedenen Jahresberichten beanstandet hat :

a ) Die für die Ausgaben in den einzelnen Mitgliedstaaten erforderlichen Mittel werden diesen in Form von monatlichen Vorschüssen zur Verfügung gestellt , die sie selbst an die zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen verteilen ( gegenwärtig existieren 36 solche Einrichtungen , deren Zahl und Rechtsstatus sich häufig ändern , wobei die Entscheidung allein im Ermessen der Mitgliedstaaten liegt ) ; dieses Verfahren bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu überhohten , von der Kommission nur schwer nachprüfbaren Vorschussanträgen , die zur Bildung von hohen Kassenmittelbeständen auf Kosten der Gemeinschaft führen .

b ) Das System der globalen Vorschüsse bringt die Gefahr einer Mittelüberschreitung am Ende des Haushaltsjahres mit sich , da die Kommission erst mit einer gewissen Verzögerung über die tatsächlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten , insbesondere für Maßnahmen im Zusammenhang mit der öffentlichen Lagerhaltung , unterrichtet wird ; umgekehrt hat sich die Kommission mit dem System der vorweggenommenen Wertminderung der Lagerbestände vom Rat die Möglichkeit zur Verwendung der am Ende des Haushaltsjahres eventuell noch verfügbaren Mittel einräumen lassen .

c ) Erst fünf bis sechs Jahre statt nur ein Jahr nach dem betreffenden Haushaltsjahr , also mit beträchtlicher Verzögerung , nimmt die Kommission nach Prüfung der Operationen , die von den zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen durchgeführt worden sind , den Abschluß der Jahresrechnungen der Mitgliedstaaten vor , die dabei unter Umständen gewisse Beträge selbst übernehmen müssen . Mit der letzten Rechnungsabschlussentscheidung vom 14 . Januar 1983 würden die Rechnungen für die Haushaltsjahre 1976 und 1977 abgeschlossen , was bedeutet , daß nunmehr für 27 300 Millionen ECU der zwischen 1971 und 1982 insgesamt getätigten Ausgaben in Höhe von 81 700 Millionen ECU ein Rechnungsabschluß vorliegt . Diese Situation , die der Hof in seinem am 12 . Oktober 1982 verabschiedeten Sonderbericht ( 2 ) im einzelnen analysiert hat , zeigt deutlich eine Schwachstelle der internen Kontrolle - im weitesten Sinne dieses Wortes - des gesamten Agrarausgabensystems der Gemeinschaft : diese Kontrolle ist gegenwärtig streng aufgeteilt zwischen dem Finanzkontrolleur auf der einen Seite und den für die Verwaltung des EAGFL-Garantie zuständigen Dienststellen auf der anderen Seite , die für die Rechnungsabschlussprüfungen und für die Koordinierung der Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmässigkeiten verantwortlich sind , aber nicht über die Unabhängigkeit des Finanzkontrolleurs verfügen . Insgesamt gesehen besteht die Tendenz , daß sich die Rechnungsabschlussentscheidungen immer mehr von einem Urteil über die Qualität der Mittelbewirtschaftung zu einem mit den einzelnen Mitgliedstaaten ausgehandelten Kompromiß entwickeln .

2.2.9 . Die notwendigen Reformen sind ohne weiteres mit der Beibehaltung eines grundsätzlich dezentralisierten Systems vereinbar , bei dem die Mitgliedstaaten für die Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahmen verantwortlich sind . Im Verhältnis zur derzeitigen Situation müssten jedoch in Zukunft zumindest die grössten Unterschiedlichkeiten auf der Ebene der zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen ausgeschaltet werden .

a ) Diese Einrichtungen müssten von der Kommission offiziell anerkannt werden , um allzu grosse Unterschiede zwischen ihren Befugnissen und ihrem Aufbau von einem Mitgliedstaat zum anderen zu vermeiden .

b ) Ferner müssten die Konten dieser Einrichtungen in Gemeinschaftskonten umgewandelt werden , die direkt und nicht auf dem Umweg über die Haushaltsverwaltungen der einzelnen Länder mit Gemeinschaftsmitteln ausgestattet werden .

c ) Schließlich müsste die Integration der nationalen wie auch der verschiedenen gemeinschaftlichen Kontrollen in ein einheitliches , wirtschaftlicheres und zuverlässigeres Gesamtsystem gewährleistet werden . Mit dieser Harmonisierung müsste eine stärkere Ausrichtung auf die Prüfung der Geschäftsunterlagen Hand in Hand gehen , wie sie in der leider erst teilweise angewandten Richtlinie 77/435/EWG vorgesehen ist .

2.3 . Kostenelemente der Marktordnungspolitik

Relative Haushaltskosten der einzelnen Marktorganisationen

2.3.1 . Die allgemeine Aufmerksamkeit gilt zumeist dem Gesamtvolumen der für die wichtigsten Agrarmärkte aufgewandten Haushaltsmittel . Am kostspieligsten waren dabei seit jeher :

a ) die Märkte für Milch , Zucker , Getreide und Fleisch ( zusammen 65 % der Ausgaben im Haushaltsjahr 1982 ) ;

b ) die Märkte für Olivenöl und Tabak ( zusammen 10 % im Haushaltsjahr 1982 ) ;

c ) in jüngster Zeit die Märkte für Ölsaaten , Obst und Gemüse sowie Wein ( zusammen 18 % im Haushaltsjahr 1982 ) .

2.3.2 . Betrachtet man dagegen die Stützungsrate ( d . h . das Verhältnis zwischen den Nettohaushaltskosten des betreffenden Agrarmarkts und dem Endwert des Erzeugnisses ) , so ergibt sich eine ganz andere Rangfolge der relativen Haushaltskosten der einzelnen Erzeugnisse : Der höchste Anteil entfällt auf Tabak , Olivenöl und Ölsaaten mit einer Rate von 40 bis 60 % , der niedrigste auf Zucker , Wein , Fleisch sowie Obst und Gemüse mit einer unter 10 % liegenden Rate , während Getreide und Milcherzeugnisse mit einer Stützungsrate von 10 bis 20 % eine mittlere Position einnehmen .

2.3.3 . Diese Abweichungen machen deutlich , daß sehr unterschiedliche Situationen bestehen , die im wesentlichen von der Qualität der eingesetzten Marktbeeinflussungs - und Interventionsinstrumente abhängen . Das vollkommenste Beispiel einer Marktordnung ist zweifellos der Zuckermarkt : die Nettokosten , mit denen er den Haushalt belastet ( 300 bis 500 Millionen ECU im Wirtschaftsjahr 1981/82 ) , entsprechen genau dem Finanzausgleich eines zugunsten der AKP-Staaten abgeschl * ssenen Einfuhrabkommens , und sein Garantiesystem umfasst die uneingeschränkte Anwendung des Mitverantwortungsprinzips , nach dem die Erzeuger mittels Beitragszahlungen zur Regulierung des Binnenmarktes beitragen und die Kosten für die Ausfuhr der Überschüsse in vollem Umfang übernehmen .

2.3.4 . Alle anderen Märkte dagegen sind mit verschiedenen , teilweise gleichzeitig auftretenden Mängeln behaftet :

a ) uneinheitliche Lenkung durch die Preise , da die Preisrelationen zwischen den einzelnen Erzeugnissen nicht mehr den gegenwärtigen Erfordernissen der Agrarwirtschaft entsprechen ;

b ) mangelndes Glei * hgewicht zwischen den Instrumenten zur Regulierung des Binnenmarktes ( öffentliche Interventionskäufe , gezielte Lagerhaltungsmaßnahmen , Rücknahmemaßnahmen ) und den Instrumenten zur Regulierung der Aussenmärkte ( System der Einfuhrabschöpfungen und Ausfuhrerstattungen ) .

Diese Mängel führen zu :

c ) bedeutenden Mehrkosten infolge der Nichtanwendung der Gemeinschaftspräferenz ;

d ) einer übermässigen Belastung durch die Preisausgleichsbeihilfen ;

und werden noch verstärkt durch :

e ) die Auswirkungen der Währungsausgleichsbeträge .

Mangelnde Kohärenz der relativen Preisniveaus

2.3.5 . Es stellt sich die Frage , ob die ursprünglichen Preisbeschlüsse , die anläßlich der Errichtung der wichtigsten Marktorganisationen ( Getreide 1966 , Milch 1968 , Fleisch 1968 ) gefasst wurden , noch der heutigen Situation auf dem Binnenmarkt und dem Weltmarkt entsprechen , da die Gesamtstruktur dieser Beschlüsse ( Relation zwischen den einzelnen Preisen ) seither nicht wesentlich geändert worden ist .

2.3.6 . Dagegen wurde die Situation auf den Märkten durch mehrere Ereignisse beeinflusst , von denen das wichtigste die Änderung der Agrarpolitik der Vereinigten Staaten im Jahr 1971 war , die ihre Stützungsmaßnahmen für landwirtschaftliche Grunderzeugnisse , insbesondere für Getreide , einschränkten und auf diese Weise mit einem Minimum an Kosten eine Steigerung der Einkommen der Milch - und Fleischerzeuger erreichen wollten . Diese Maßnahme hatte zwei Auswirkungen : Zum einen wurde der Unterschied zwischen den europäischen und den amerikanischen Getreidepreisen noch grösser und damit die Ausfuhr von europäischem Getreide in Überschußjahren noch teurer ; zum anderen wurden die landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse der Vereinigten Staaten ( Futtergetreide , Soja , sonstige Eiweisspflanzen usw . ) noch wettbewerbsfähiger und damit die Stützung der entsprechenden europäischen Erzeugnisse wie auch der Veredelungsprodukte ( Milch , Fleisch ) noch kostspieliger . Gleichzeitig zeichnete sich bei der gesamten europäischen Getreideerzeugung infolge des hohen Preisanreizes ab 1979/80 eine deutliche Tendenz zur Überproduktion ab , vor allem im Bereich der zum menschlichen Verbrauch bestimmten Produktionsmengen , was zwangsläufig zu einer weiteren Verstärkung der Preisunterschiede und zu Kostensteigerungen bei den Stützungsmaßnahmen der Gemeinschaft führte .

2.3.7 . Unter diesen Umständen stellte sich ab 1981 ( 3 ) die Frage , ob man nicht die Struktur des ganzen Systems in demselben Sinne wie die Amerikaner ändern , d . h . die Stützungspreise für europäisches Getreide an die ausserhalb der Gemeinschaft geltenden Stützungspreise anpassen und damit den relativen Preis für Getreide im Verhältnis zu den relativen Preisen für sämtliche auf der Basis von Getreide oder Getreideaustauscherzeugnissen erzeugten Veredelungsprodukte - Rindfleisch und Schweinefleisch , Eier und Gefluegel , Milch - senken sollte . Damit könnte ein neues Gleichgewicht zwischen allen betroffenen Agrarmärkten hergestellt werden , auf die gegenwärtig mehr als 60 % des Beitrags der Landwirtschaft zum BIP der Gemeinschaft entfallen und deren kumulierte Haushaltskosten 60 % der Ausgaben des EAGFL erreichen . Die durch diese Änderung des Systems zu erwartenden Einsparungen könnten natürlich nur nach und nach verwirklicht werden und lassen sich auch nur schwer beziffern , doch kann man sie auf der Basis des gegenwärtigen Haushalts auf mehrere Milliarden ECU schätzen .

Ungleichgewicht zwischen den Instrumenten zur Regulierung des Binnenmarktes und zur Regulierung der Aussenmärkte

2.3.8 . Dieses Ungleichgewicht zeigt sich vor allem bei zwei der grössten Märkte , die nunmehr beide strukturelle Überschüsse aufweisen , nämlich dem Milchmarkt und dem Fleischmarkt .

Milchmarkt

2.3.9 . Bei diesem Markt ( Bruttoausgaben 1982 : 3,8 Milliarden ECU ) war das 1977 eingeführte Mitverantwortungssystem nicht in der Lage , die erhoffte Begrenzung der Produktion herbeizuführen . Die Überschüsse - ob auf Lager genommen oder nicht - mussten zu Niedrigpreisen auf dem Auslandsmarkt abgesetzt ( Butter ) oder unter starkem Wettbewerbsdruck durch Einfuhrerzeugnisse als Futtermittel verkauft werden ( Magermilch ) . Die von den Erzeugern erhobene Mitverantwortungsabgabe in Höhe von 537 Millionen ECU ( im Haushaltsjahr 1982 ) hat eher noch zu zusätzlichen Ausgaben geführt , da ein Teil dieser Mittel für ein neues Aktionsprogramm verwendet worden ist , dessen Berechtigung nie nachgewiesen wurde .

2.3.10 . Die einzige wirksame Maßnahme , eine 1977 beschlossene Zusatzabgabe , die von den neue Überschüsse produzierenden Erzeugern erhoben werden sollte und ebenfalls jährlich Einnahmen in Höhe von 500 Millionen ECU erbracht hätte , kam nie zur Anwendung . Im übrigen muß hier darauf hingewiesen werden , daß jedes interne Abgabensystem , das zu steuerähnlichen Erträgen führt , hohe Verwaltungskosten auf nationaler Ebene und im Rahmen der Haushaltsordnung in ihrer gegenwärtigen Form haushaltsmässige Regelwidrigkeiten auf Gemeinschaftsebene nach sich zie * t , soweit diese Erträge von den Ausgaben abgesetzt und nicht im Einnahmenteil des Haushaltsplans ausgewiesen werden ( 4 ) .

Rindfleischmarkt

2.3.11 . Dieser Markt ( Ausgaben 1982 : 1,2 Milliarden ECU ) ist durch die Einfuhrabkommen über 400 000 Tonnen Fleisch pro Jahr ( verarbeitet oder nicht ) bereits seit längerer Zeit aus dem Gleichgewicht geraten . Die Auswirkungen hatten die Form einer Kettenreaktion :

a ) unausgesetzter Druck auf den weit unter dem Orientierungspreis gebliebenen Marktpreis ;

b ) Notwendigkeit der Ausfuhr der Überschüsse mit Verlust ;

c ) Umkehrung der Wirkung der Interventionen , die , anstatt eine Annäherung an den Orientierungspreis zu fördern , zu einer Entwertung der Fleischproduktion auf Kosten der Gemeinschaft führten , da alljährlich 300 000 Tonnen Fleisch mit Verlust wieder auf den Markt geworfen werden mussten .

2.3.12 . Die in letzter Zeit zu beobachtende Lockerung der Interventionsmechanismen hat offensichtlich zu einer Verbesserung dieser Situation beigetragen , die jedoch weiterhin durch die Notwendigkeit belastet bleibt , die Differenz zwischen Orientierungspreis und Marktpreis durch kostspielige Prämien von zweifelhaftem Nutzen abzudecken .

Mehrkosten durch Nichtawendung der Gemeinschaftspräferenz

2.3.13 . Die Gesamtheit der Mehrkosten , die durch die Nichtanwendung der Gemeinschaftspräferenz entstehen , lässt sich zahlenmässig erfassen ; die wichtigsten Posten einer derartigen Aufstellung betreffen - abgesehen von den AKP-Zuckereinfuhren - den Milchsektor ( neuseeländische Butter , Käse , mit Butter konkurrierende Fette ) , den Rindfleisch - und Schaffleischsektor ( abschöpfungsfreie Kontingente ) , den Olivenöl - und Ölsaatensektor ( mit diesen Erzeugnissen konkurrierende Fette und Öle ) sowie - mit Auswirkung auf mehrere Agrarmärkte - die Einfuhren von Getreideaustauscherzeugnissen . Der Gesamtbetrag der durch Nichtanwendung der Gemeinschaftspräferenz entstehenden Mehrkosten , der einerseits aus Einnahmenausfällen und andererseits aus den durch die Nichtanwendung bedingten zusätzlichen Ausgaben besteht , wird auf 2 bis 4 Milliarden ECU geschätzt .

Belastung durch Preisausgleichsbeihilfen

2.3.14 . Kennzeichnend für eine Reihe der vom EAGFL-Garantie finanzierten Maßnahmen ist die Tatsache , daß sie sich nur sehr geringfügig auf das Marktgleichgewicht auswirken , dabei jedoch beträchtlich Kosten verursachen . Der Hof hat diesen Sachverhalt bereits mehrfach in seinen Jahresberichten und Sonderberichten beanstandet ; seine Bemerkungen bezogen sich dabei vor allem auf die verschiedenen Absatzbeihilfen für Milcherzeugnisse ( Milchverteilung an die Schulen , Butterlieferungen an die Streitkräfte , Operation Weihnachtsbutter und sonstige Absatzbeihilfen für Butter auf dem Binnenmarkt , Absatzbeihilfen für Magermilch in fluessiger und in Pulverform sowie in Form von Kasein ) . Dabei hat sich gezeigt , daß diese Maßnahmen ( 1,8 Milliarden ECU im Haushaltsjahr 1982 ) in vielen Fällen nur zu kostenaufwendigen und schwer wieder rückgängig zu machenden Transfers zugunsten bestimmter Privatverbraucher oder industrieller Abnehmer führten , ohne eine merkliche Gesamtzunahme des Verbrauchs zu bewirken .

2.3.15 . Der Hof weist ausserdem auf eine gewisse Anzahl weiterer Maßnahmen hin , deren Nutzen gemessen an den dadurch verursachten Haushaltskosten auf den ersten Blick besonders gering erscheint , zum Beispiel :

a ) die Beihilfe für die Hersteller von Pflanzenstärke , die gegenüber den mit ihr in Wettbewerb stehenden Produkten auf Erdölbasis wieder wettbewerbsfähig geworden ist ( 135 Millionen ECU im Haushaltsjahr 1982 ) ;

b ) die Beihilfe für Hartweizen , deren einziges Ziel die Senkung der Teigwarenpreise ist ( 165 Millionen ECU im Haushaltsjahr 1982 ) ;

c ) die Prämie für Tabak , mit der durch Zahlung des dreifachen Weltmarktpreises eine Stützung der Einkommen einer kleinen Gruppe von Erzeugern gewährleistet werden soll ( 575 Millionen ECU im Haushaltsjahr 1982 ) .

2.3.16 . Ganz allgemein betrachtet ist das Gesamtvolumen dieser Preisausgleichsbeihilfen beträchtlich ( 5,5 Milliarden ECU im Haushaltsjahr 1982 ) . In ihrer grossen Zahl ( laufend rund 100 Maßnahmen ) dürfte eher der Wunsch nach einer gruppenspezifischen oder geographischen Umverteilung als das Streben nach einer rationellen Organisation der Agrarmärkte zum Ausdruck kommen . Ein weiterer Grund für die Vielzahl derartiger Maßnahmen sind die vorstehend erwähnten Mängel im Bereich der Garantiesysteme , die Preisstruktur sowie die Nichtanwendung der Gemeinschaftspräferenz .

2.3.17 . Diese Maßnahmen sind die Ursache der Hauptschwierigkeiten , die bei der Mittelbewirtschaftung und Kontrolle sowohl unter dem Aspekt der reinen Ordnungsmässigkeit als auch in der Frage der Bewertung der erzielten Ergebnisse auftreten , die gemessen an den hohen Verwaltungskosten der Mitgliedstaaten meist äusserst gering sind . Diese Ausgabenkategorie müsste daher einer ganz besonders strengen und kritischen Prüfung unterzogen werden . Jeder Abbau einer solchen Maßnahme wird unvermeidlicherweise die Interessen irgendeiner Erzeuger - oder Verbrauchergruppe verletzen . Durch die Einführung der in Ziffer 2.3.7 beschriebenen Preisstrukturen und Preisniveaus dürfte sich jedoch die Mehrzahl dieser Probleme lösen lassen .

Verschärfender Einfluß der agrar-monetären Maßnahmen

2.3.18 . Das Funktionieren sämtlicher Agrarmärkte wird durch das Phänomen der Währungsausgleichsbeträge ( WAB ) beeinflusst , deren langfristige Anwendung sich in nunmehr allgemein bekannter Weise nachhaltig auf die Struktur der europäischen Landwirtschaft ausgewirkt hat , wobei jedoch im allgemeinen übersehen wird :

a ) daß es sich dabei um ein System der Erhebung von Abgaben bzw . Gewährung von Beihilfen im Gesamtumfang von 1 bis 2 Milliarden ECU handelt ;

b ) daß dieses System starke Anreize zu Spekulationen und/oder betrügerischen Praktiken bietet , gleichzeitig aber nur sehr schwer zu überwachen ist , wenn übermässig scharfe Kontrollen an den Grenzen , einschließlich der innergemeinschaftlichen Grenzen , vermieden werden sollen ;

c ) daß sich die Nettohaushaltsbelastung durch dieses System in den letzten Jahren je nach dem Tempo der Anpassung der grünen Währungen an die Schwankungen der tatsächlichen Währungen zwischen einem Niveau von 700 bis 800 Millionen ECU im Zeitraum 1977 bis 1979 und einem Niveau von 200 bis 300 Millionen ECU im Zeitraum 1980 bis 1982 bewegt hat .

2.3.19 . Die einzige Lösung für die verschiedenen Aspekte des Problems der Währungsausgleichsbeträge besteht in der Einführung eines Systems zum raschen automatischen Abbau dieser Maßnahmen . Die mit diesem Automatismus verbundenen Anpassungszwänge würden sich ihrerseits auf alle anderen Beschlüsse im Bereich der Agrarpolitik und insbesondere auf die jährlichen Preisbeschlüsse auswirken , diesmal jedoch im Sinne der Rückkehr zu einem einzigen Markt .

2.4 . Ergebnisse der Marktordnungspolitik

Unterschiedlicher Umfang der Stützungsmaßnahmen für die Landwirtschaft in den einzelnen Ländern

2.4.1 . Es erscheint interessant , einen Vergleich zwischen der Grössenordnung der für die einzelnen Mitgliedstaaten aufgewandten Gemeinschaftsmittel und dem Bruttoproduktionswert der Landwirtschaft des jeweiligen Mitgliedstaats anzustellen . Die Stützungsrate für die Landwirtschaft ( d . h . das Verhältnis zwischen den Gemeinschaftsausgaben für einen Mitgliedstaat und dem Beitrag seines Sektors Landwirtschaft zum BIP ) unterscheidet sich nämlich beträchtlich von einem Land zum anderen , denn in den letzten fünf Jahren , für die Angaben vorliegen , d . h . im Zeitraum 1977 bis 1981 , erreichte sie in vier Ländern ( in der Reihenfolge Belgien , Niederlande , Irland , Dänemark ) rund 30 % , in der Bundesrepublik und im Vereinigten Königreich nur 15 bis 20 % , in Frankreich und Luxemburg 13 % und in Italien schließlich 8 % .

2.4.2 . Auch wenn die für ein Land getätigten Ausgaben nicht immer nur der Landwirtschaft dieses Landes selbst zugute kommen , geben derart ausgeprägte Abweichungen doch zu der Überlegung Anlaß , inwieweit die Marktordnungspolitik der tatsächlichen Situation der Agrarsektoren der einzelnen Länder angemessen ist .

Vergleich der erreichten Ergebnisse mit den Zielen des EWG-Vertrags

2.4.3 . Da keine Kriterien festgesetzt wurden , die einen Vergleich der Ergebnisse der gemeinsamen Agrarpolitik mit den in Artikel 39 des EWG-Vertrags aufgestellten Zielen ( vgl . Ziffer 2.1.4 ) ermöglichen würden , lassen sich die Leistungen der europäischen Landwirtschaft nur durch eine Prüfung der wichtigsten Entwicklungstendenzen in diesem Sektor während der letzten zehn Jahre und insbesondere durch einen Vergleich mit anderen Industriestaaten feststellen :

a ) Produktivität der Landwirtschaft : Die Zahl der in der Landwirtschaft beschäftigten Erwerbstätigen hat in den letzten 20 Jahren kontinuierlich abgenommen , wobei sich diese Tendenz in den letzten 10 Jahren etwas abgeschwächt hat , während die Gesamtproduktion der Gemeinschaft weiter angestiegen ist . Die physische Produktivität ist also gestiegen , und zwar in eher rascherem Tempo als in vergleichbaren Ländern .

b ) Landwirtschaftliches Einkommen : Das landwirtschaftliche Pro-Kopf-Einkommen ist zwischen 1973 und 1978 stabil geblieben . Anschließend ist ein leichter Rückgang und ab 1982 erneut eine steigende Tendenz festzustellen , während es nie zu so ausgeprägten Schwankungen kam wie in einzelnen anderen Ländern , z . B . in Australien und Neuseeland

c ) Stabilisierung der Märkte : Dieser Aspekt lässt sich nur schwer von den übrigen Aspekten trennen , und man muß ihn natürlich für jeden einzelnen Markt gesondert prüfen . Bei den Erzeugnissen , die normalerweise am stärksten internationalen Spekulationen ausgesetzt sind wie Zucker und Getreide , konnte dieses Ziel verwirklicht werden ; in geringerem Masse ist dies auch bei den übrigen Erzeugnissen der Fall , bei denen das Marktgleichgewicht sowohl von den Gegebenheiten des jeweiligen Wirtschaftsjahres als auch von den internationalen Kräfteverhältnissen abhängig ist , die eher politischen als kommerziellen Charakter haben , was insbesondere für Milcherzeugnisse , Fette und Getreideaustauscherzeugnisse gilt .

d ) Sicherstellung der Versorgung ( und damit auch ausgeglichene Handelsbilanz ) : Bei der Mehrzahl der Agrarmärkte konnte ein stärkerer Selbstversorgungsgrad erreicht werden ; die normale Folge hiervon ist die Gefahr begrenzter Überschüsse , die unter Umständen nur schwer auf dem Weltmarkt abgesetzt oder vorübergehend aus dem Markt genommen werden können ; allerdings kann auch die anomale Folge eintreten , daß es bei der Versorgungsbilanz der Gemeinschaft ( Produktion plus Einfuhren ) zu strukturellen Überschüssen kommt . In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen , daß sich die tierische Produktion ( Milch , Fleisch ) durch die von ihr verwendeten Vorprodukte ( Futtermittel ) in Richtung auf eine immer stärkere Einfuhrabhängigkeit der Gemeinschaft entwickelt hat .

e ) Verbraucherpreis : Angesichts der im Durchschnitt zu beobachtenden Stagnation des Verbrauchs und der allmählichen Angleichung der Verbrauchsgewohnheiten , die eine Folge der Öffnung der Märkte ist , ist bei den Verbraucherpreisen für Nahrungsmittel innerhalb der Gemeinschaft eine dem generellen Preisanstieg entsprechende Entwicklung zu verzeichnen , während diese Kategorie von Preisen in den übrigen ÖCD-Ländern im allgemeinen rascher als die Preise für sonstige Güter und Dienstleistungen gestiegen ist .

Gesamtergebnis

2.4.4 . Die vorstehenden Ausführungen zeigen , daß die Verbesserung des Selbstversorgungsgrades der Gemeinschaft bei den meisten Erzeugnissen weder auf Kosten der Verbraucher noch zum ausschließlichen Nutzen der Erzeuger , sondern um den Preis einer relativen Erhöhung der Haushaltsbelastung erreicht worden ist . Zur Frage der Einfuhrabhängigkeit ist festzustellen , daß es hier eher zu Verschiebungen als zu einer tatsächlichen Verringerung dieser Abhängigkeit kam .

2.4.5 . Schließlich hat sich gezeigt , daß 1981 70 % der Garantiemittel an Unternehmen ausgezahlt wurden , die die Landwirtschaft mit Vorprodukten beliefern oder ihre Erzeugnisse verarbeiten . Diese Entwicklung , die die Einbeziehung der Landwirtschaft in einen immer komplexeren Verarbeitungsprozeß deutlich macht , ist Ausdruck einer zunehmenden Veredelung der landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse . Die Interventionsmechanismen müssten dieser Tatsache selbstverständlich Rechnung tragen , um zu gewährleisten , daß die Maßnahmen auch tatsächlich den vorgesehenen Empfängergruppen , nämlich den Landwirten bzw . den Verbrauchern , zugute kommen .

2.5 . Schlußbemerkungen : Handlungsspielraum und mögliche Einsparungen

2.5.1 . Die zuständigen politischen Instanzen der Gemeinschaft verfügen im Rahmen der Ziele und Grundprinzipien der gemeinsamen Agrarpolitik wahrscheinlich über einen weitaus grösseren Handlungsspielraum , als gemeinhin angenommen wird . Auf der einen Seite wird die grundlegende Tendenz zur weiteren Aufblähung der für die Landwirtschaft entstehenden Kosten und zu einem langsameren Anstieg ihrer Leistungen sichtbar : Diese Tendenz hat sich in der zweiten Hälfte des zweiten Zehnjahreszeitraums auf Ebene der Haushaltskosten immer stärker bemerkbar gemacht . Auf der anderen Seite gibt es jedoch eine ganze Reihe von Lösungen , zum Beispiel :

a ) Ausbau des Mitverantwortungsprinzips und gleichzeitige Begrenzung der Garantien ;

b ) Neufestsetzung der Preisrelationen ;

c ) Anwendung der Gemeinschaftspräferenz in Bereichen , in denen sie nicht voll angewandt wird ;

d ) rasche automatische Anpassung der grünen Währungen , um die Belastung des Haushalts durch die Währungsausgleichsbeträge in Grenzen zu halten und durch den freien Wettbewerb die Rückkehr zum wirtschaftlichen Gleichgewicht zu fördern ;

e ) Überprüfung und systematische Beschneidung der direkten Preisausgleichsbeihilfen , soweit diese wirkungslos sind oder zur Entstehung von Differentialrenten führen .

Die Auswirkungen dieser einzelnen Lösungen auf den Haushalt lassen sich zwar nicht in vollem Umfang kumulieren , dürften jedoch insgesamt mit Sicherheit einen hohen Prozentsatz der derzeit aufgewandten 16 bis 18 Milliarden ECU ausmachen .

3 . STRUKTURFONDS

3.1 . Einleitung

3.1.1 . Die drei allgemein als Strukturfonds bezeichneten Fonds sind der EAGFL-Ausrichtung , der Fonds für regionale Entwicklung und der Sozialfonds .

3.1.2 . Nach Artikel 39 des EWG-Vertrags hat die gemeinsame Agrarpolitik unter anderem das Ziel , " die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts , Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren , insbesondere der Arbeitskräfte , zu steigern " . Um zur Verwirklichung dieses Ziels beizutragen , beteiligt sich der EAGFL-Ausrichtung finanziell an sogenannten " horizontalen " Maßnahmen , die die gesamte Gemeinschaft betreffen , sowie an " regionalen " Maßnahmen , die sich auf bestimmte Regionen der Gemeinschaft beschränken . Die im Haushaltsplan 1983 bewilligten Verpflichtungsermächtigungen belaufen sich auf 802,2 Millionen ECU .

3.1.3 . Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung ( EFRE ) , der durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 724/75 des Rates vom 18 . März 1975 errichtet worden ist , soll es ermöglichen , die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft zu korrigieren , insbesondere jene , die auf eine vorwiegend landwirtschaftliche Struktur , industrielle Wandlungen und strukturbedingte Unterbeschäftigung zurückzuführen sind . Die im Haushaltsplan 1983 bewilligten Verpflichtungsermächtigungen belaufen sich auf 2 010,0 Millionen ECU .

3.1.4 . Der Europäische Sozialfonds wurde durch Artikel 123 des EWG-Vertrags geschaffen , " um die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Gemeinsamen Markt zu verbessern und damit zur Hebung der Lebenshaltung beizutragen " und um " innerhalb der Gemeinschaft die berufliche Verwendbarkeit und die örtliche und berufliche Freizuegigkeit der Arbeitskräfte zu fördern " . Das derzeitige , seit 1 . Januar 1977 geltende System , das nächstes Jahr ersetzt wird , beruht auf vom Rat erlassenen Rechtsvorschriften und besteht im wesentlichen in der Finanzierung der Berufsausbildung bestimmter Kategorien von Arbeitsuchenden , die gemeinsam mit den Mitgliedstaaten erfolgt . Die im Gemeinschaftshaushalt 1983 hierfür vorgesehenen Verpflichtungsermächtigungen belaufen sich auf 1 696,5 Millionen ECU .

3.1.5 . Obwohl sich die für die Strukturfonds bereitgestellten Mittel im Laufe der letzten Haushaltsjahre beträchtlich erhöht haben und von insgesamt 1 442,1 Millionen RE im Jahr 1977 auf 4 508,6 Millionen ECU im Jahr 1983 gestiegen sind , wurden ihre Bewirtschaftungsbedingungen , wie die Ausführungen der folgenden Abschnitte zeigen , dieser Entwicklung nicht angepasst .

3.2 . EAGFL-Ausrichtung

3.2.1 . Die nachstehenden Ausführungen beziehen sich vor allem auf zwei besonders typische horizontale Maßnahmen : die Verordnung ( EWG ) Nr . 355/77 des Rates zur Verbesserung der Verarbeitungs - und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse und die Richtlinie 72/159/EWG des Rates über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe . Sie umfassen auch einige allgemeine Bemerkungen zu den regionalen Maßnahmen .

Unzulänglichkeiten bei der Verwendung der Zuschüsse für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse

3.2.2 . Nach den geltenden Bestimmungen müssen die Investitionsvorhaben , an denen sich der Fonds finanziell beteiligt , Bestandteil von Sonderprogrammen sein .

a ) Die vom Hof geprüften Programme enthalten meist eine eingehende Analyse der Lage der betreffenden Produktionssektoren sowie eine Darlegung der erforderlichen Neuausrichtung und der globalen Zielsetzungen . Dagegen sind die Angaben über den Bedarf an Arbeitskräften sowie an technischen und finanziellen Mitteln so vage gehalten , daß es nicht möglich ist , etwas über Art und Umfang der zu finanzierenden Vorhaben , die Produktionsverfahren oder die angestrebten Auswirkungen auf die landwirtschaftlichen Betriebe zu erfahren .

b ) Die Festlegung von Auswahlkriterien durch die Kommission ermöglicht es , die Maßstäbe für die Auswahl der Vorhaben zu verfeinern . In den jedes Jahr neu festgelegten Kriterien werden jedoch vor allem die Produktionsarten aufgeführt , die für eine Beteiligung des Fonds nicht in Frage kommen , und nicht die mit Vorrang zu fördernden Vorhaben ; sie stellen somit kein optimales Orientierungs - und Auswahlinstrument für die Vorhaben dar .

3.2.3 . Eine Reihe von Begünstigten legt der Kommission nicht den Bericht über die finanziellen Ergebnisse des finanzierten Vorhabens vor , der normalerweise in der vorgeschriebenen einheitlichen Form innerhalb von zwei Monaten übermittelt werden muß . Die Angaben dieser Berichte sind jedoch für die Beurteilung der Frage , ob sich die Vorhaben in ausreichender Weise in den wirtschaftlichen Gesamtrahmen einfügen , unerläßlich . Die Kommission nimmt ihrerseits keine systematische Auswertung der ihr übermittelten Angaben vor .

Mängel bei der Verwaltung , Kontrolle und Bewertung der Maßnahmen zur Förderung der Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe

3.2.4 . Die Richtlinie 72/159/EWG benutzt den Betriebsentwicklungsplan als grundlegendes Instrument zur Forderung und Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe sowie zur Verbesserung ihrer Einkommen und sieht die Gewährung von Beihilfen für die Durchführung solcher Entwicklungspläne vor .

a ) Das Förderungssystem setzt eine detaillierte Betriebsbuchführung sowie gewisse Fachkenntnisse des Inhabers in Betriebsführung voraus . Es hat somit einen relativ technischen Charakter , vor allem , wenn man bedenkt , daß es für eine weniger begünstigte Kategorie von Erwerbstätigen bestimmt ist .

b ) Ohne Unterstützung durch das entsprechende administrative und technische Fachpersonal können die Betriebsinhaber nicht abschätzen , welche Möglichkeiten die verschiedenen landwirtschaftlichen Produktionsarten mittelfristig unter dem Gesichtspunkt der Rentabilität der geplanten Investitionen bieten . Die Richtlinie kann folglich nur in jenen Regionen , in denen derartige Fachkräfte vorhanden sind , positive Wirkungen zeitigen .

c ) Trotz entsprechender Bemühungen der einzelstaatlichen Verwaltungen und der Berufsverbände ist es noch nicht gelungen , eine brauchbare Methode zur Messung und Bewertung des Erfolgs der Betriebsentwicklungspläne zu erarbeiten . Die Durchführung der Entwicklungspläne wird von allzu vielen externen Faktoren wie zum Beispiel der Entwicklung der Preise und der Lebenshaltungskosten beeinflusst , so daß es nicht möglich ist , die tatsächlichen Ergebnisse mit den Vorausschätzungen zu vergleichen . Der Betriebsentwicklungsplan stellt daher ein Entwicklungsinstrument dar , dessen Wirkungen nur bedingt nachprüfbar sind .

Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung der Maßnahmen zugunsten der benachteiligten Gebiete

3.2.5 . Im Laufe der letzten Haushaltsjahre ist es zu einer beträchtlichen Zunahme der Zahl der Maßnahmen zugunsten von benachteiligten Gebieten gekommen . Es handelt sich dabei insbesondere um Infrastrukturvorhaben , aber auch um Maßnahmen in der Forstwirtschaft , auf dem Gebiet der Ausbildung und in anderen Bereichen , die eine Förderung der Landwirtschaft zum Ziel haben . Die Ratsverordnungen , mit denen diese Maßnahmen beschlossen wurden , regeln die Zielsetzung , die allgemeinen Bedingungen der Beteiligung des Fonds sowie die vorgesehene Dauer der Maßnahmen ; im Hinblick auf die Durchführung der Finanzierung sehen sie ausserdem normalerweise vor , daß die beteiligten Mitgliedstaaten entsprechende Programme ausarbeiten und der Kommission zur Genehmigung vorlegen müssen .

a ) Die immer grössere Zahl derartiger Maßnahmen bringt die Gefahr einer zu starken Aufsplitterung der Interventionen der Gemeinschaft mit sich , vor allem angesichts der sehr begrenzten Finanzmittel , die dem EAGFL-Ausrichtung zur Verfügung stehen .

b ) Die Ausarbeitung der in den Verordnungen vorgesehenen Programme stellt oft nicht mehr als eine Stilübung dar . Die Kommission steht dann vor der Alternative , entweder ein Programm zu genehmigen , das sehr ungenau formuliert und in der Praxis für die Durchführung der Finanzierung von nur geringem Nutzen ist , oder aber die erforderliche Anlaufzeit für die Maßnahmen beträchtlich zu verlängern , bis die notwendigen Verbesserungen an dem Programm vorgenommen worden sind .

c ) Die Wirksamkeit der Programme hängt ferner davon ab , ob die in den Mitgliedstaaten mit der Durchführung betrauten Stellen über die hierfür erforderlichen finanziellen , technischen und administrativen Mittel verfügen . Diese Bedingung ist bisher nicht immer erfuellt worden , und in einigen Fällen mussten sogar Vorschüsse für die Finanzierung von Vorhaben , die zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gewährt , aber nicht verwendet worden waren , wegen beträchtlicher Verzögerungen bei der Durchführung der Arbeiten an die Kommission zurückgezahlt werden .

Abstimmung mit der Marktordnungspolitik

3.2.6 . Bei der Festlegung der Ziele und der Durchführungsmaßnahmen dürfte das Bestreben , die Agrarstrukturen zu beeinflussen , um eine bessere Ausrichtung der Produktion auf die Erfordernisse des Binnenmarkts und des Weltmarkts herbeizuführen , für sich allein nicht ausreichen . Es gibt im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung praktisch kein klar und eindeutig formuliertes Programm , das den landwirtschaftlichen Betrieben dabei helfen würde , sich von den Überschussproduktionen abzuwenden . Die einzigen Maßnahmen in diesem Sinne , die je versucht wurden , sind gescheitert , weil ihre Ziele nicht detailliert genug festgelegt und die Begünstigten nicht streng genug ausgewählt worden waren .

3.2.7 . Im Gegenteil , viele Investitionen im Bereich der verschiedensten landwirtschaftlichen Produktionen ( Milcherzeugnisse , Weinbau ) sind finanziert worden , ohne daß dabei den nachteiligen Auswirkungen auf das Marktgleichgewicht Rechnung getragen wurde . So wäre es vielleicht besser gewesen , ein System von Entschädigungen für die Schließung von Molkereien in Verbindung mit einer angemessenen Unterstützung der Erzeuger in bestimmten , aufgrund der besonderen Merkmale ihrer Erzeugung ausgewählten geographischen Gebieten einzuführen , statt Zuschüsse für die Neuschaffung oder den Ausbau von bereits überschüssigen Kapazitäten zu gewähren . Die Weiterentwicklung der Ausrichtungspolitik muß im Rahmen der Wiederherstellung des Gleichgewichts aller Märkte und Agrarproduktionen erfolgen .

3.3 . Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

3.3.1 . Die nachstehenden Ausführungen befassen sich vorwiegend mit bestimmten Faktoren , von denen die Wirksamkeit der Interventionen des EFRE abhängig ist , insbesondere die der sogenannten " quotengebundenen " Maßnahmen , auf die 95 % aller Beihilfen entfallen und mit denen Investitionen gefördert werden , die Teil eines regionalen Entwicklungsprogramms sind .

Schwachstellen bei der Auswahl der geförderten Investitionen

3.3.2 . Wenn die Interventionen eine positive Wirkung haben sollen , ist es notwendig , sie auf bestimmte , als vorrangig eingestufte Bereiche zu konzentrieren . Die Wirtschaftsteilnehmer müssen über Informationen verfügen , die sie für ihre eigenen Entscheidungen berücksichtigen können . Ziele , Interventionsbedingungen und Höhe der Fondsmittel müssen genau festgelegt werden . In der Praxis wurde jedoch folgendes festgestellt :

a ) Die von den Mitgliedstaaten ausgearbeiteten Entwicklungsprogramme werden der Kommission nicht zur Genehmigung vorgelegt , sondern ihr lediglich deshalb übermittelt , damit sie die vorrangig für eine Beteiligung des Fonds in Frage kommenden Bereiche bestimmen kann . Wegen ihres ziemlich allgemeinen Charakters sind die Programme für die Beurteilung und Auswahl der Vorhaben nur von geringem Nutzen .

b ) Auf Ebene der Kommission führte die Prüfung der Entwicklungsprogramme nicht zur Bestimmung der vorrangig für eine Beteiligung des Fonds in Frage kommenden Bereiche . Es wurden keine Kriterien für die Auswahl der tatsächlich zu fördernden Investitionen unter den als förderungswürdig angesehenen Vorhaben festgelegt . Über die gegebenenfalls durchgeführten Vorprüfungen sowie über die Gründe für die schließlich getroffene Auswahl liegen kaum Angaben vor .

c ) Die Tendenz der Mitgliedstaaten , nicht viel mehr Beihilfeanträge vorzulegen , als ihrer Quote an den Finanzzuweisungen des Fonds entspricht , hat zur Folge , daß es auf Gemeinschaftsebene nur noch zu einem sehr begrenzten Auswahlvorgang kommt . Es müssten geeignete Vorschriften erlassen werden , um sicherzustellen , daß auf Ebene der Gemeinschaft eine echte Auswahl zwischen einer grösseren Anzahl von Vorhaben stattfindet .

d ) Bei den sogenannten " nichtquotengebundenen " Aktionen besteht ein engerer Zusammenhang zwischen den geförderten Investitionen und den Gemeinschaftspolitiken . Bei der tatsächlichen Inangriffnahme dieser Aktionen ist es jedoch zu allzu grossen Verzögerungen gekommen ( 1982 , also vier Jahre nach Einführung dieser Aktionen , waren die für Verpflichtungen verfügbaren Mittel erst zu etwa 22 % verwendet worden ) ; ausserdem treten bei ihrer Bewirtschaftung Hindernisse auf , die vorwiegend auf die Schwierigkeit zurückzuführen sind , die einzelnen Vorhaben wirklich getrennt zu erfassen .

Ergänzender Charakter der Beteiligung des EFRE

3.3.3 . Die Beteiligung des Fonds darf die Mitgliedstaaten nicht veranlassen , ihre Anstrengungen auf dem Gebiet der regionalen Entwicklung zu verringern ; sie soll diese Anstrengungen vielmehr ergänzen . Der Sinn der Beteiligung des EFRE würde nämlich in sein Gegenteil verkehrt , wenn diese Beteiligung eine Verminderung der von den einzelstaatlichen Behörden für die gleichen Interventionsarten bewilligten Zuschüsse zur Folge hätte . Die von den Mitgliedstaaten übermittelten Unterlagen enthalten jedoch keinerlei Informationen , anhand deren festgestellt werden könnte , ob die Beihilfe der Gemeinschaft tatsächlich nur ergänzenden Charakter hat . Es finden sich weder Angaben über das Gesamtvolumen noch Angaben über die Entwicklung der Höhe der Finanzbeiträge , die die einzelstaatlichen Behörden zur Förderung der verschiedenen Gebiete bereitgestellt haben .

Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen

3.3.4 . Eines der Ziele des EFRE besteht darin , einen Beitrag zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen zu leisten . Die Bewilligung einer Beihilfe aus dem Fonds wird insbesondere von den direkten oder indirekten Auswirkungen der Investition auf die Beschäftigungslage abhängig gemacht , und bei Industrie - , Handwerks - oder Dienstleistungsbetrieben ist ein Vorhaben nur dann förderungswürdig , wenn dadurch mindestens zehn Arbeitsplätze geschaffen oder erhalten werden .

a ) Vorausschätzungen über Arbeitsplatzzahlen besitzen nur sehr relativen Wert , weil sie sowohl im Unternehmen selbst als auch aus dessen wirtschaftlichem Umfeld durch zahlreiche Variablen beeinflusst werden , deren Entwicklung und Wechselwirkung grossenteils zufallsbedingt sind .

b ) Bei den Infrastrukturvorhaben , die den bei weirem überwiegenden Teil der finanzierten Maßnahmen ausmachen , enthalten die Akten des Fonds keinerlei Vorausschätzungen oder sonstige Angaben über die Auswirkungen der Investition auf die Beschäftigungslage . Dasselbe gilt praktisch auch für die indirekten Auswirkungen von Investitionen in Industriebetrieben .

c ) Die in den Akten des Fonds enthaltenen Vorausschätzungen oder Informationen über den Beschäftigungseffekt beziehen sich lediglich auf die direkten Auswirkungen der Investitionen in Industrie - , Handwerks - oder Dienstleistungsbetrieben und haben die Form von Angaben über die Zahl der Arbeitsplätze , die der Beihilfeempfänger schaffen oder erhalten will . Diese Zahl entspricht nicht dem globalen Nettobeschäftigungseffekt , den die Investition auf die Gesamtheit der Unternehmen der betreffenden Region ausüben kann , und ist daher nur von geringem Aussagewert .

Verfahren der beschleunigten Zahlungen

3.3.5 . Das 1979 eingeführte System der beschleunigten Zahlungen ermöglicht es , den Mitgliedstaaten die von ihnen geleistete staatliche Beihilfe bis zu höchstens 75 % der Gemeinschaftsbeteiligung zurückzuerstatten , sofern mindestens 30 % der Zahlungen , die die Grundlage der Beteiligung des Fonds darstellen , bereits getätigt worden sind . Eine vom Hof durchgeführte Untersuchung hat gezeigt , daß dieses Verfahren in keiner Weise zu einer Verkürzung der Durchführungsdauer der Vorhaben beigetragen hat . Auch die Zahl der endgültig abgeschlossenen Beihilfeakten hat sich keineswegs erhöht , sondern zeigt eher rückläufige Tendenz .

3.4 . Sozialfonds

Fehlende Zielsetzungen und Kriterien

3.4.1 . Die Ziele des Sozialfonds waren ursprünglich in Artikel 125 des EWG-Vertrags selbst festgelegt worden . Sie entsprachen den Erfordernissen einer Vollbeschäftigungssituation . Durch unter Beteiligung der Gemeinschaft finanzierte Berufsumschulungsmaßnahmen und Umsiedlungsbeihilfen sollte die Freizuegigkeit der Arbeitskräfte innerhalb der Gemeinschaft gefördert werden . Dagegen hat sich der Rat , was die Zielsetzungen anbelangt , bei der seit 1977 geltenden derzeitigen Regelung darauf beschränkt , die Kategorien von Begünstigten sowie die Art der erstattungsfähigen Ausgaben - es sind nur solche Ausgaben erstattungsfähig , die mit der Aktion in direktem Zusammenhang stehen - sowie den Vomhundertsatz der Gemeinschaftsbeteiligung festzulegen ( normalerweise 50 % , bei Vorhaben in den sechs vorrangigen Regionen 55 % ) .

3.4.2 . Die Kommission legt ihrerseits jedes Jahr die Kriterien fest , die sie bei der Auswahl der einzelstaatlichen Anträge anwenden wird . Diese als " Leitlinien " bezeichneten Kriterien können gewisse Beteiligungsbereiche ausschließen , die nach der Verordnung eigentlich zuschußfähig sind . Bei den Kriterien spielen drei Faktoren eine Rolle : die Kategorien von Begünstigten , die Beteiligungsbereiche und vor allem die Zugehörigkeit zu bestimmten Regionen .

3.4.3 . Diese " Leitlinien " werden bei dem von der Kommission erstellten Vorentwurf des Haushaltsplans berücksichtigt . Die Änderungen , die gegebenenfalls anschließend vom Rat und vom Parlament vorgenommen werden , haben jedoch nicht automatisch eine Anpassung der Leitlinien zur Folge . Diese verlieren somit einen Teil ihrer ursprünglichen Bedeutung . Der durch die Haushaltsmittel gesetzte Finanzrahmen kann ausserdem nur dadurch eingehalten werden , daß die Kommission bei den Anträgen der einzelnen Mitgliedstaaten eine " gewichtete Kürzung " vornimmt . Diese Kürzung wird auf der Grundlage der sozioökonomischen Daten der einzelnen Mitgliedstaaten und ohne Berücksichtigung der sektoriellen Gegebenheiten vorgenommen . Der Gemeinschaftscharakter dieses Verfahrens sowie seine Wirksamkeit auf Sektorebene werden dadurch stark beeinträchtigt .

3.4.4 . Diese kurze Beschreibung zeigt deutlich , daß der vom Fonds finanzierten Sozialpolitik weder im Bereich der Zielsetzungen noch im Bereich der einzelnen Maßnahmen , die in engem Zusammenhang mit diesen Zielen stehen müssen , eine gemeinschaftliche Definition zugrunde liegt . In Wirklichkeit handelt es sich um nationale Maßnahmen und nicht um Maßnahmen , die auf Initiative der Gemeinschaft durchgeführt werden .

Rolle der Mitgliedstaaten

3.4.5 . Bei den in den Mitgliedstaaten finanzierten Aktionen muß danach unterschieden werden , ob es sich um der Öffentlichen Hand im Rahmen der nationalen Gesetzgebung übertragene Aufgaben handelt oder nicht . Im ersteren Fall kann die Beteiligung der Gemeinschaft nicht als echter Anreiz wirken . Es handelt sich dann lediglich um die Rückerstattung von Mitteln für Maßnahmen , die der Mitgliedstaat ohnehin hätte finanzieren müssen . Dies gilt dagegen nicht für Maßnahmen , deren Initiatoren öffentliche oder private Einrichtungen sind , die Finanzautonomie besitzen . Nur in diesen Fällen hat die Beteiligung der Gemeinschaft ergänzenden Charakter .

3.4.6 . Die Harmonisierung der einzelstaatlichen Rechts - und Verwaltungsvorschriften für die vom Sozialfonds finanzierten Maßnahmen könnte die Konzentration der Zuschüsse auf die von der Gemeinschaft als vorrangig eingestuften Beteiligungsbereiche erheblich erleichtern . Leider fehlt es an einer solchen Harmonisierung , was die Mitgliedstaaten dazu veranlasst , unter den Vorhaben , die nach den Gemeinschaftsleitlinien zuschußfähig sind , selbst jene Vorhaben auszuwählen , bei denen sie mit den grössten Zuschüssen rechnen können , und für diese dann in willkürlicher Reihenfolge Anträge vorzulegen .

Mangelhafte Verwaltung der Beihilfen

3.4.7 . Nach den für den Fonds geltenden Rechtsvorschriften hat die Kommission die Aufgabe , ihre Leitlinien der wirtschaftlichen und sozialen Lage der Gemeinschaft anzupassen . Soweit dem Hof bekannt ist , werden jedoch keine systematischen Untersuchungen in diesem Sinne durchgeführt . Selbst die vom Fonds finanzierten " Voruntersuchungen und Modellvorhaben " werden weder systematisch noch vollständig ausgewertet .

3.4.8 . Die laufende Überwachung der Abwicklung der Vorhaben ist nicht gewährleistet . Die Kommission begnügt sich damit , gegen Vorlage einer einfachen Bestätigung des Mitgliedstaats , daß das Vorhaben einen bestimmten Durchführungsstand erreicht hat , die entsprechenden Vorschüsse auszuzahlen . In der Abschlussphase stützt sich die Prüfung der Zahlungsanträge im wesentlichen auf einen Durchführungsbericht , mit dem die Erstattungsfähigkeit der Ausgaben nachgewiesen werden soll . Bei dieser Gelegenheit wird jedoch kein Versuch unternommen , die Auswirkungen und die Kostenwirksamkeit der finanzierten Aktionen zu bewerten .

3.4.9 . Der Hof hat ferner festgestellt , daß das System , mit dem den Mitgliedstaaten die Verantwortung für die Bewirtschaftung der Mittel übertragen wurde , nicht überwacht und auch niemals im Hinblick auf seine Zuverlässigkeit überprüft worden ist . Ebensowenig hat die Kommission die vorgeschriebenen nachträglichen Bewertungen durchgeführt , um ihre Politik gegebenenfalls der Lage auf dem Arbeitsmarkt anzupassen .

3.4.10 . Angesichts der praktischen Notwendigkeit , gemeinsame Bedingungen für die Zuschußfähigkeit zu definieren , hat sich die Kommission damit begnügt , die in den einzelnen Mitgliedstaaten verwendeten Definitionen anzuerkennen , beispielsweise was die Beurteilung des öffentlichen oder privaten Charakters der begünstigten Einrichtungen oder die Definition der Begriffe " jugendlicher Arbeitsloser " , " von Arbeitslosigkeit bedrohte Personen " , " Wanderarbeitnehmer " und " Behinderte " anbelangt .

3.5 . Abschließende Bemerkungen zu den Strukturfonds

3.5.1 . Charakteristisch für die derzeitige Situation ist das Fehlen von genau und eindeutig festgelegten Zielen in einer beträchtlichen Anzahl von Fällen . Nach und nach wurden über den Regionalfonds hinaus auch in den EAGFL-Ausrichtung und den Sozialfonds regionale Elemente aufgenommen . Dieses Phänomen , das zu einer ungenauen Abgrenzung zwischen der eigentlichen Regionalpolitik auf der einen Seite und den regionalen Aspekten der sektorspezifischen Politiken auf der anderen Seite führt , erklärt die allzu ungenaue Formulierung vieler Zielsetzungen . Die Folge davon ist , daß die Durchführungsmaßnahmen den Zielen häufig in nur sehr unzulänglichem Masse gerecht werden .

3.5.2 . Durch diesen Mangel an genauen Zielen ist es für den Rat oft schwierig , in seinen Verordnungen geeignete Instrumente und Kriterien festzulegen . Die Kommission hat ihrerseits nicht immer von der ihr gebotenen Möglichkeit Gebrauch gemacht , die Kriterien für die Zuschußfähigkeit von Vorhaben durch Vorschriften über die Dringlichkeitsfolge zu vervollständigen . Unter diesen Umständen ist der zusätzliche Charakter der Gemeinschaftsbeihilfen nicht mehr gewährleistet , so daß das System zu einem Mechanismus für die teilweise Erstattung der Haushaltsausgaben der einzelnen Mitgliedstaaten entartet .

3.5.3 . Die Kommission strebt in erster Linie eine maximale Nutzung der verfügbaren Haushaltsmittel an . Durch ihre allzu ausschließliche Konzentration auf die laufende Haushaltsführung vernachlässigt sie die Überwachung der Tätigkeit der Strukturfonds in den einzelnen Mitgliedstaaten und besitzt daher auch nicht genügend Informationen , um die Ergebnisse der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft genau beurteilen zu können . Eine systematische Bewertung der Resultate der von ihr durchgeführten Politiken findet also nicht statt .

3.5.4 . Das Problem der Koordinierung stellt sich in drei Bereichen : auf der Ebene der Zielsetzungen , der einschlägigen Rechtsvorschriften und der Verwaltung der Mittel . Insbesondere in der Phase der praktischen Durchführung müsste mit Hilfe geeigneter Verfahren verhindert werden , daß es zu einander widersprechenden Auswirkungen und zu Mehrfachfinanzierungen kommt . Die Kommission bemüht sich zur Zeit um eine derartige Koordinierung , allerdings ohne ausreichende Kenntnis der regionalen Gegebenheiten .

3.5.5 . Insgesamt betrachtet ist die Bilanz , die man gegenwärtig hinsichtlich der Bewirtschaftung der Mittel der Strukturfonds ziehen kann , deshalb besonders enttäuschend , weil sich gerade dieser Bereich hervorragend für die Einführung eines leistungsfähigen Systems der Mittelbewirtschaftung eignen würde , bei dem Kommission und Mitgliedstaaten im Rahmen einer ins einzelne gehenden Mehrjahresplanung von der Beschlussphase bis zur Phase der Überwachung der praktischen Durchführung zusammenarbeiten .

3.5.6 . Bei der Anwendung einer solchen konzertierten Politik müsste an erster Stelle darauf geachtet werden :

a ) daß der Rat auf Vorschlag der Kommission klar definierte Ziele aufstellt ;

b ) daß die Kommission genaue Kriterien für die Gewährung der Gemeinschaftszuschüsse festlegt ;

c ) daß die Kommission eine systematische Bewertung der von der Gemeinschaft geförderten Vorhaben durchführt .

4 . ENTWICKLUNGSHILFE

4.1 . Einleitung

4.1.1 . Die Gemeinschaft hat eine ganze Reihe von Abkommen geschlossen , mit denen ein neues Modell für die Beziehungen zwischen entwickelten Ländern und Entwicklungsländern geschaffen werden soll . Die Entwicklungshilfe , die aus den Europäischen Entwicklungsfonds oder dem Gemeinschaftshaushalt finanziert wird , besitzt in höchstem Masse alle Merkmale einer echten Gemeinschaftspolitik . Sie wird gemeinsam mit den Empfängerländern im Rahmen entsprechender Mehrjahresprogramme festgelegt und dann zu einem grossen Teil von den Organen der Gemeinschaft durchgeführt , finanziert und überwacht .

4.1.2 . Diese Entwicklungshilfe wird von den Empfängerländern sehr geschätzt , weil sie - ohne irgendwelche politischen Auflagen - wertvolle Devisen ins Land bringt und im allgemeinen mit einer wirksamen technischen Hilfe verbunden ist . Im Haushaltsjahr 1982 belief sie sich auf 1,6 Milliarden ECU , d . h . auf 10 % der gesamten Hilfe der Mitgliedstaaten der EWG ; davon entfielen 893 Millionen ECU auf die technische und finanzielle Zusammenarbeit und 707 Millionen ECU auf die Nahrungsmittelhilfe .

4.1.3 . Da die Anzahl der Länder , die von der Gemeinschaft Entwicklungshilfe erhalten , weiter gestiegen ist und der Wert der insgesamt verfügbaren Mittel durch die Inflation immer geringer wird , müssen die für die Verwaltung der Entwicklungshilfemittel verantwortlichen Stellen äusserst sorgfältig darauf achten , diese Mittel optimal einzusetzen und nichts davon nutzlos zu vergeuden .

4.2 . Begrenzte Wirkung der Hilfe

4.2.1 . Im wichtigsten Bereich der Entwicklungshilfe , der technischen und finanziellen Zusammenarbeit , ist es , wie ein globaler Vergleich der Ergebnisse mit den ursprünglich gesetzten Zielen zeigt , weder gelungen , die Volkswirtschaften der Empfängerländer durch die Entwicklung landwirtschaftlicher Exportkulturen stärker in den Weltmarkt einzugliedern , noch , wettbewerbsfähige Industrien zu schaffen . Ebensowenig ist es mangels entsprechender Mittel gelungen , negative strukturelle Phänomene wie das Vordringen der Wüsten , die Abholzung der Wälder , die Erschöpfung der Böden und die Slumbildung in städtischen Ballungsgebieten , die die natürliche und soziale Umwelt des Menschen in diesen Regionen gefährden , wirksam zu bekämpfen .

4.2.2 . Dagegen bildete diese Hilfe einen nützlichen Beitrag zur Entwicklung bestimmter Sektoren in den Empfängerländern , vor allem des Gesundheitswesens und des Bildungswesens sowie der Infrastrukturanlagen im Verkehrs - und Nachrichtenwesen . Die positiven Auswirkungen für die Landwirtschaft lassen sich schwerer messen , doch haben sie sich mit dem Übergang zum Konzept der integrierten Vorhaben , die die menschlichen Aspekte stärker berücksichtigen und der Notwendigkeit einer vorrangigen Versorgung mit Nahrungsfrüchten Rechnung tragen , auf jeden Fall erhöht .

4.3 . Strukturelle Mängel der technischen und finanziellen Zusammenarbeit

4.3.1 . Die Planung der Hilfe , die im Rahmen der bereitgestellten Gesamtbeträge und getrennt nach Ländern erfolgt , geht eher von Kriterien einer gerechten Verteilung auf die verschiedenen Länder und geographischen Räume als von einer kritischen Bewertung des Nutzens der einzelnen in Frage kommenden Vorhaben aus . Ausserdem misst die Kommission der Evaluierung der Vorhaben - sei es im Rahmen der Vorstudien , sei es bei den nachträglichen Kontrollen - nicht die gleiche Bedeutung bei , wie dies die Weltbank und die Internationale Entwicklungsorganisation ( IDA ) tun .

4.3.2 . Die Verwaltung der Gemeinschaftshilfe ist durch bürokratische Schwerfälligkeit , zu lange Prüfungszeiten für die Anträge , eine Vielzahl von Entscheidungsträgern sowie das Fehlen einer Datenbank gekennzeichnet , mit deren Hilfe sich aus den guten oder schlechten Erfahrungen , die bei der Durchführung gleichartiger Vorhaben in der Vergangenheit gesammelt werden konnten , Nutzen ziehen ließe .

4.3.3 . Die Gemeinschaft hat die Tendenz , die finanzielle und administrative Leistungsfähigkeit der Empfängerländer , insbesondere der ärmsten AKP-Länder , im Hinblick auf die Identifizierung , Mitfinanzierung und laufende Unterhaltung der Vorhaben zu überschätzen . Wenn sich die derzeitige Entwicklung fortsetzt , wird ein immer grösserer Teil der Gemeinschaftshilfe von vornberein für die laufenden Kosten der in der Vergangenheit finanzierten Vorhaben abgezweigt werden müssen .

4.4 . Rechtslücken und administrative Schwachstellen bei der Zusammenarbeit

4.4.1 . Im Gegensatz zur Weltbank und zur Internationalen Entwicklungsorganisation , die sich weigern , irgendwelche nationalen Abgaben in die Finanzierung von Entwicklungshilfevorhaben einzubeziehen , zahlt die Gemeinschaft nach wie vor in verschiedener Form Gebühren , Steuern und sonstige Finanzabgaben , die die Regierungen der Empfängerländer erheben . Diese Rechtslücke , die auch bezueglich der Mittelmeer-Abkommen besteht , müsste durch globale Verhandlungen und eine Gesamtvereinbarung geschlossen werden , die die Befreiung sämtlicher Leistungen der Gemeinschaft von nationalen Abgaben vorsieht und an die Stelle aller bisherigen partiellen Vereinbarungen und empirischen Lösungen tritt .

4.4.2 . Im Hinblick auf eine bessere Nutzung der verfügbaren Mittel müsste die Gemeinschaft für eine Verringerung der Fälle von Mehrfachfinanzierung oder unzureichender Abstimmung der einzelnen Vorhaben Sorge tragen , die auf eine mangelnde Koordinierung der Entwicklungshilfemaßnahmen zurückzuführen sind , wie sie der Hof sowohl zwischen den Institutionen der Gemeinschaft selbst als auch gegenüber der bilateralen und multinationalen Hilfe feststellen konnte .

4.4.3 . Was die aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierte Hilfe anbelangt , die in zunehmendem Masse im Auftrag der Gemeinschaft von der Europäischen Investitionsbank verwaltet wird , so ist diese nicht automatisch an den Grundsatz des Liefervorrangs der Gemeinschaft gebunden und wird von den Gemeinschaftsorganen nicht ausreichend überwacht ; ausserdem berechnet die Investitionsbank höhere Gebühren , als von anderen internationalen Entwicklungsbanken für ähnliche Leistungen verlangt werden .

4.4.4 . Bei den Kooperationsabkommen mit den Mittelmeerländern sind infolge verwaltungstechnischer Schwierigkeiten beträchtliche Verzögerungen und eine unzureichende Verwendung der verfügbaren Mittel zu verzeichnen . Diese Schwierigkeiten sind unter anderem darauf zurückzuführen , daß der seit 1978 vorliegende Entwurf einer Finanzregelung für die Durchführung des Protokolls Nr . 1 zu den Kooperationsabkommen mit den Maghreb - und Maschrikländern sowie der mit Malta und Zypern abgeschlossenen Protokolle immer noch nicht verabschiedet ist .

4.4.5 . Schließlich ist auch zu bedauern , daß sich die Kommission und die Mittelmeerländer bisher nicht über die Festlegung eines gemeinsamen allgemeinen Lastenheftes für die von der Gemeinschaft finanzierten Aufträge einigen konnten , so daß es durch das Nebeneinanderbestehen von Gemeinschaftsvorschriften und einzelstaatlichen Vorschriften weiterhin zu Rechtskonflikten und Zeitverlusten kommt .

4.5 . Nahrungsmittelhilfe

4.5.1 . Das Nahrungsdefizit der Empfängerländer dieser Hilfe ist in sehr vielen Fällen die Folge einer zentralistischen Politik , die die Mobilisierung des Produktionspotentials hemmt und verhindert , daß aus Naturalwirtschaften Verkehrswirtschaften werden . Daher muß jede Strategie , mit der ein höherer Selbstversorgungsgrad der AKP-Länder - insbesondere der Länder mit tropischem oder subtropischem Klima - mit Nahrungsmitteln herbeigeführt werden soll , den politischen und strukturellen Hindernissen Rechnung tragen , die sich der vollen Entfaltung entsprechender Initiativen im Bereich der Produktion und Vermarktung entgegenstellen .

4.5.2 . Zumindest im Anfangsstadium muß der Verbreitung einfacher Verfahren Vorrang gegeben werden ; dies gilt zum Beispiel für kleine Bewässerungsvorhaben , für den Einsatz von Tieren für die Feldbestellung und für die Bodendüngung mit Hilfe der seit Jahrhunderten bewährten Düngungsmethoden der asiatischen Bauern , denen es auf diese Weise gelingt , auf einer vergleichbaren Fläche ein Vielfaches der afrikanischen Bevölkerung zu ernähren .

4.5.3 . Der Hof erinne * daran , daß er seit 1978 und insbesondere auch in seinem Sonderbericht über die Nahrungsmittelhilfe die Haushaltsbehörde und die Kommission immer wieder auf eine Reihe elementarer technischer Mängel hingewiesen hat , deren Behebung die nutzlose Vergeudung von Mitteln merklich eingedämmt und dazu beigetragen hätte , die Not der betroffenen Bevölkerung im entscheidenden Augenblick zu lindern . Ferner möchte der Hof noch darauf hinweisen , daß die Läs * igkeit , die gegenüber der vorgesehenen Verwendung der Gegenwertmittel geuebt wird , zu der sich die Empfängerländer beim Bezug der zum Wiederverkauf bestimmten Nahrungsmittelhilfen oder beim Erhalt von Stabex-Transfers verpflichtet hatten , in sehr vielen Fällen den in den entsprechenden Abkommen vorgesehenen Multiplikatoreffekt der Hilfe verhindert hat .

5 . SCHLUSSBEMERKUNGEN

5.1 . Der Hof hat in diesem Bericht nicht nur auf die Unzulänglichkeiten aufmerksam gemacht , die seiner Auffassung nach die Haushaltsführung im Bereich der Gemeinschaftstätigkeiten beeinträchtigen , sondern auch spezifische Vorschläge zur Verbesserung dieser Situation vorgelegt . Es handelt sich dabei um zwei Arten von Vorschlägen . Die erste Art , die sich hauptsächlich auf die Garantieausgaben für die Landwirtschaft bezieht ( vgl . Ziffer 2.5 ) , zeigt Möglichkeiten auf , wie erhebliche Einsparungen erzielt werden könnten , ohne die Wirkung der betreffenden Maßnahmen zu behindern . Die zweite Art von Vorschlägen betrifft Mittel und Wege , um das gegenwärtige Ausgabenvolumen wirkungsvoller einzusetzen . Dies gilt insbesondere für die Strukturfonds und die Entwicklungshilfe . Es wird ständig gefordert , die für diese Bereiche bestimmten Mittel zu erhöhen , doch nach Auffassung des Hofes ist diese Forderung zumindest teilweise auf die Tatsache zurückzuführen , daß mit den gegenwärtig eingesetzten Mitteln nicht die bestmöglichen Wirkungen erzielt werden . Wenn die Wirksamkeit dieser Mittel gesteigert werden könnte ( vgl . Ziffern 3.5.1 bis 3.5.6 ) , würden vielleicht auch die Forderungen nach Erhöhung dieser Ausgaben abnehmen .

5.2 . Man kann ferner die Frage aufwerfen , wie viele der aus Gemeinschaftsmitteln finanzierten Tätigkeiten echte Gemeinschaftspolitiken darstellen . In einigen Bereichen tut die Gemeinschaft nicht viel mehr , als einen Teil der Kosten für Maßnahmen zu übernehmen , die ausschließlich im nationalen Interesse liegen ( vgl . u . a . Ziffer 3.3.2 Buchstabe c ) und Ziffern 3.4.4 bis 3.4.6 ) . Selbst beim EAGFL-Garantie , bei dem im allgemeinen eine gemeinsame Politik verfolgt wird , geht es bei einigen Kategorien von Ausgaben lediglich um nationale und lokale Interessen ( vgl . Ziffern 2.2.5 , 2.3.14 , 2.3.15 und 2.3.16 ) .

5.3 . Der Hof möchte diesen Überblick über die Haushaltsführung in der Gemeinschaft mit dem Hinweis auf eine ständig wiederkehrende Schwierigkeit beschließen , die in den meisten grösseren Tätigkeitsbereichen auftritt . Obwohl die Kommission nach Artikel 205 des EWG-Vertrags ( und den anderen einschlägigen Rechtsvorschriften ) allein für die Ausführung des Haushaltsplans verantwortlich ist , wird diese Aufgabe in der Praxis von der Kommission und den einzelstaatlichen Verwaltungen bzw . den Verwaltungsausschüssen , die die Mitgliedstaaten rechtswirksam vertreten , gemeinsam wahrgenommen . Damit ist nicht mehr klar erkennbar , wer eigentlich die Verantwortung für die finanziellen Folgen der betreffenden Maßnahmen und Beschlüsse trägt .

Der Wortlaut des vorliegenden Berichtes wurde vom Hof in seiner Sitzung vom 6 . Oktober 1983 angenommen .

Für den Rechnungshof

Pierre LELONG

Präsident

( 1 ) 19 Verwaltungsausschüsse ( vgl . Liste im ABl . Nr . I . 19 vom 24 . 1 . 1983 , S . 314 ) .

( 2 ) ABl . Nr . C 313 vom 29 . 11 . 1982 .

( 3 ) Vgl . KOM(81 ) 608 endg . : Leitlinien für die europäische Landwirtschaft , Ziffern 59 bis 64 .

( 4 ) Vgl . insbesondere den 1980 vom Hof veroffentlichten Sonderbericht sowie die Jahresberichte zu den Haushaiesjahren 1979 , 1980 und 1982 .