SONDERBERICHT Nr. 3/96 über die Fremdenverkehrspolitik und die Förderung des Fremdenverkehrs, zusammen mit den Antworten der Kommission (97/C 17/01)

INHALT

Ziffern Seite

EINLEITUNG .1 - 8 2

GEMEINSCHAFTSAKTIONEN ZUGUNSTEN DES FREMDENVERKEHRS UND DEREN FINANZIELLE BEDEUTUNG .9 - 15 3

Direkte Aktionen .9 - 11 3

Gemeinschaftstätigkeiten im Zusammenhang mit dem Fremdenverkehr .12 - 15 3

PROBLEME IM ZUSAMMENHANG MIT DEN DIREKTEN AKTIONEN ZUGUNSTEN DES FREMDENVERKEHRS .16 - 68 4

Sonderbericht des Rechnungshofs zum Europäischen Jahr des Tourismus .16 - 19 4

Entwicklungen seit Vorlage des Sonderberichts .20 - 29 4

Prüfung des Hofes .20 4

Interne Untersuchungen bei der Kommission .21 - 22 4

Untersuchungen in den Mitgliedstaaten .23 - 27 4

Wiedereinziehungsmaßnahmen .28 5

Zusammenarbeit des Hofes mit den zuständigen Dienststellen .29 5

Ergänzende Prüfungen des Hofes zum Europäischen Jahr des Tourismus .30 - 48 5

Allgemeiner Rahmen .30 - 32 5

Ergebnisse der zusätzlichen Kontrollen durch den Hof .33 - 48 6

Prüfungen des Hofes im Zusammenhang mit dem Aktionsplan zur Förderung des Tourismus .49 - 68 8

Einleitung .49 - 50 8

Probleme allgemeiner Art .51 - 56 8

Probleme im Zusammenhang mit den Verfahren für die Auswahl der Vorhaben .57 - 58 8

Probleme im Zusammenhang mit der Bewertung .59 - 62 9

Probleme im Zusammenhang mit den Aktionen zur Förderung des europäischen Fremdenverkehrs in Drittländern .63 - 66 9

Probleme im Zusammenhang mit den Verträgen .67 - 68 10

DER FREMDENVERKEHR UND DIE ANDEREN GEMEINSCHAFTSPOLITIKEN .69 - 92 10

Koordinierung der verschiedenen Kommissionsdienststellen .69 - 73 10

Allgemeiner Rahmen .69 - 70 10

Dienststellenübergreifende Konsultationen .71 - 73 11

Der EFRE und der Fremdenverkehr .74 - 92 11

Rolle des Fremdenverkehrs bei der Regionalentwicklung .74 11

Finanzierung der Vorhaben im Fremdenverkehrssektor .75 - 77 11

Ergebnisse der Prüfungen des Hofes .78 - 92 12

SCHLUSSFOLGERUNG .93 - 99 13

ANHANG . 15

Antworten der Kommission .18

EINLEITUNG

1. Das Europäische Parlament und der Rat haben bereits in den Jahren 1983 (1) bzw. 1984 (2) Entschließungen zu einer Fremdenverkehrspolitik der Gemeinschaft angenommen. Erste konkrete Aktion der Gemeinschaft zugunsten des Fremdenverkehrs war der Beschluß des Rates vom 21. Dezember 1988 (3), mit dem das Jahr 1990 zum "Europäischen Jahr des Fremdenverkehrs" erklärt wurde.

2. Seit Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union gehört der Fremdenverkehr gemäß Artikel 3 Buchstabe t) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu den Bereichen, in denen die Gemeinschaft Maßnahmen zur Erfuellung der ihr gemäß Artikel 2 zugewiesenen Aufgaben treffen kann. In Einklang mit der dem EG-Vertrag als Anhang beigefügten Erklärung Nr. 1, wonach die Regierungskonferenz (CIG) 1996 die Frage der Einfügung von Titeln über die in Artikel 3 Buchstabe t) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft genannten Bereiche in jenen Vertrag prüft, hat die Kommission am 3. April 1996 den diesbezüglichen Bericht vorgelegt (4).

3. Obwohl sich die wirtschaftliche Bedeutung des Fremdenverkehrs nur schwer genau zu beziffern läßt (5), stimmen die verfügbaren Statistiken und Analysen darin überein, daß diesem Sektor sowohl auf europäischer als auch auf internationaler Ebene große Bedeutung zukommt. Der Fremdenverkehr gehört zu den Wirtschaftszweigen, in denen über einen langen Zeitraum hinweg ein stabiles Wachstum zu verzeichnen war. Auf ihn entfallen durchschnittlich 5,5 % des BIP und 6 % der Gesamtbeschäftigung in der Union. Obwohl der Marktanteil Europas sowohl in bezug auf die Anzahl der Ankünfte als auch in bezug auf die Einnahmen tendenziell zurückgeht, bleibt Europa die wichtigste Macht im internationalen Tourismus (6).

4. Die Gemeinschaftsaktionen zugunsten des Fremdenverkehrs lassen sich in zwei Gruppen unterteilen, nämlich die im Gesamthaushaltsplan vorgesehenen spezifischen Aktionen (direkte Aktionen) und die Aktionen, die nur indirekt mit dem Tourismus zu tun haben oder bei denen der Tourismus eines der Instrumente für das Erreichen anderer Ziele darstellt (indirekte Aktionen).

5. Die direkten Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs, die weniger als 1 % des Finanzvolumens insgesamtausmachen, werden von der für Tourismus zuständigen Einheit der GD XXIII (Unternehmenspolitik, Handel, Tourismus und Sozialwirtschaft) verwaltet, während die indirekten Aktionen von den jeweils betroffenen Generaldirektionen verwaltet werden.

6. Im Jahre 1994 hat der Hof eine horizontale Prüfung im Bereich der Fremdenverkehrspolitik und der Politik zur Förderung des Fremdenverkehrs durchgeführt. Im Rahmen seiner ersten Vorortkontrolle bei der Kommission hat der Hof festgestellt, daß es schwerwiegende Unregelmäßigkeiten gegeben hatte, die zur Entlassung von zwei Bediensteten der GD XXIII geführt hatten, ohne daß die Kommission Informationen darüber weitergegeben hatte. Der Hof hat festgestellt, daß die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten mit den Schwachstellen in Zusammenhang stehen, auf die er in seinem 1992 vorgelegten Sonderbericht über das Europäische Jahr des Tourismus (EJT) hingewiesen hat (7).

7. Obwohl die ergänzende Analyse des EJT durch den Hof nur einen Teil der kofinanzierten Maßnahmen abdeckt (siehe Ziffer 32) und gegenwärtig noch Gerichtsverfahren laufen, hat der Hof beschlossen, bereits jetzt einen Sonderbericht vorzulegen, der den gegenwärtigen Stand der Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs verdeutlichen soll, wobei insbesondere die Schwachstellen bei den Verwaltungs- und Kontrollsystemen aufgezeigt werden.

8. Die mittlerweile in der Öffentlichkeit bekanntgemachten Unregelmäßigkeiten betrafen in erster Linie die direkten Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs. Aus diesem Grund und in dem Bemühen, der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 21. April 1994 zur haushaltstechnischen und finanziellen Abwicklung des EJT (8) Folge zu leisten, wird diesen Aktionen in diesem Bericht besondere Aufmerksamkeit eingeräumt.

GEMEINSCHAFTSAKTIONEN ZUGUNSTEN DES FREMDENVERKEHRS UND DEREN FINANZIELLE BEDEUTUNG

Direkte Aktionen

9. Ziel des EJT war es, die integrierende Funktion des Fremdenverkehrs bei der Schaffung eines Europas der Bürger zu nutzen und die wirtschaftliche und soziale Bedeutung des Fremdenverkehrsgewerbes hervorzuheben. Im Rahmen des EJT wurden aus dem Gemeinschaftshaushalt Ausgaben in Höhe von insgesamt 7,74 Mio ECU getätigt.

10. Unabhängig vom EJT hat die Haushaltsbehörde Mittel für Aktionen im Bereich des Fremdenverkehrs bereitgestellt (Haushaltslinie B2-710), die von 3 Mio ECU im Jahre 1989 auf 4,9 Mio ECU im Jahre 1992 angestiegen sind, sowie für die Förderung des europäischen Fremdenverkehrs in Drittländern (Haushaltslinie B7-830), die sich im Zeitraum 1992-1993 auf 1,75 Mio ECU beliefen (siehe Tabelle 1).

11. Der Rat hat am 13. Juli 1992 auf der Grundlage von Artikel 235 des Vertrags einen gemeinschaftlichen Aktionsplan zur Förderung des Tourismus für einen ab 1. Januar 1993 laufenden Dreijahreszeitraum angenommen (9). Die Haushaltsbehörde hat im Rahmen der Haushaltslinie B5-325 einen Gesamtbetrag in Höhe von etwa 21,7 Mio ECU für diesen Plan bereitgestellt (siehe Tabelle 1). Die im Anhang zum Ratsbeschluß genannten Prioritäten fanden Niederschlag in Studien und Pilotprojekten, insbesondere zu den Bereichen Landtourismus, Bildungstourismus, berufliche Fortbildung und Umwelt. Darüber hinaus wurden Maßnahmen zur Erhöhung der Attraktivität des Reiseziels Europa für Touristen aus weit entfernten Ländern finanziert. Für die Koordinierung des Aktionsplans mit den anderen Gemeinschaftspolitiken war die Kommission zuständig.

Gemeinschaftstätigkeiten im Zusammenhang mit dem Fremdenverkehr

12. Die Bedeutung des Fremdenverkehrs spiegelt sich auf der Ebene des Gesamthaushaltsplans insbesondere im Rahmen der Strukturfonds wider (siehe Tabelle 2), und zwar insbesondere im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).

13. Die gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) für den Zeitraum 1989-1993 sehen ausdrücklich einen finanziellen Beitrag der Gemeinschaft zugunsten des Fremdenverkehrs im Rahmen der Ziele Nr. 1, 2 und 5b vor, der sich auf 2 305,9 Mio ECU beläuft. Der im Rahmen der Ziele Nr. 1, 2, 5b und 6 für den Zeitraum 1994-1999 vorgesehene Gemeinschaftsbeitrag beläuft sich auf 7 284,9 Mio ECU. Hierzu kommen die Beträge für Maßnahmen zugunsten des Fremdenverkehrs im Rahmen der Ziele 3 und 4 sowie im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen und des Kohäsionsfonds und schließlich der indirekte Beitrag der sonstigen Programme oder Achsen zur Entwicklung des Fremdenverkehrs. Diese Beiträge lassen sich jedoch nicht genau beziffern.

14. Darüber hinaus wird die Europäische Investitionsbank (EIB) im Bereich der Förderung des Fremdenverkehrs tätig. Die direkten Finanzierungen der EIB (Einzeldarlehen und Mittel aus Globaldarlehen) zugunsten des Bereichs Fremdenverkehr und Freizeit beliefen sich im Zeitraum 1990-1994 auf 1 014,2 Mio ECU.

15. Ferner stehen im Rahmen verschiedener Gemeinschaftstätigkeiten Mittel zur Verfügung, die ausdrücklich oder implizit die Finanzierung von Vorhaben mit Auswirkungen auf den Fremdenverkehr vorsehen. Dazu gehören insbesondere die Bereiche Sozialpolitik, Umweltschutz, Verkehr, transeuropäische Netze, Forschung, Fortbildung und Erziehung, Zusammenarbeit und Kultur. Der Anteil der auf den Fremdenverkehr entfallenden Aktionen läßt sich jedoch nur in sehr wenigen Fällen genau ermitteln; er dürfte bei etwa 25 Mio ECU pro Jahr liegen. Bestimmte Maßnahmen in Bereichen wie Verkehr und Beschäftigung können erhebliche Auswirkungen auf die Entwicklung des Fremdenverkehrs haben, die jedoch nicht genau quantifiziert wurden.

PROBLEME IM ZUSAMMENHANG MIT DEN DIREKTEN AKTIONEN ZUGUNSTEN DES FREMDENVERKEHRS

Sonderbericht des Rechnungshofs zum Europäischen Jahr des Tourismus

16. Bereits im Jahre 1990 hat das Europäische Parlament seine Besorgnis über mögliche Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit Aktionen im Rahmen des EJT geäußert und den Hof um Stellungnahme dazu gebeten. Der Hof hat am 30. September 1992 einen Sonderbericht vorgelegt (10).

17. Trotz fehlender Transparenz und unzulänglicher Dokumentation in bezug auf die Ausgaben während des EJT konnten bei der Prüfung des Hofes "mehrere Feststellungen getroffen werden, die die Recht- und Ordnungsmäßigkeit einiger Ausgaben sowie die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der entsprechenden Mittel in Frage stellen. Die sich aus der Prüfung ergebenden Bemerkungen betreffen insbesondere:

a) die Verwaltungs- und Organisationsebene,

b) die bei der Vergabe und der Ausführung der Verträge angewandten Verfahren, die Gewährung von Zuschüssen und deren Verwendung durch die Begünstigten,

c) die Einhaltung der Haushalts- und Rechnungsführungsbestimmungen,

d) die Haushaltsführung in bezug auf das EJT insgesamt" (11).

18. Darüber hinaus hat der Hof auf die "unzureichenden Überprüfungen des Finanzkontrolleurs im Bereich der Mittelbindungen und der Zahlungen" hingewiesen (12).

19. In ihrer Antwort auf den Sonderbericht hat die Kommission die Probleme der fehlenden Transparenz und unzulänglichen Dokumentation nicht abgestritten. Sie vertrat jedoch die Ansicht, daß die vorgebrachten Bemerkungen die Einschätzung des Hofes nicht ausreichend rechtfertigten (13).

Entwicklungen seit Vorlage des Sonderberichts

Prüfung des Hofes

20. Nachdem der Hof mit der Kommission die Modalitäten für den Zugang des Hofes zu den Akten über mutmaßliche Betrügereien und Unregelmäßigkeiten im Fremdenverkehrssektor ausgehandelt hatte, hat er geprüft, wie die Kommission diese Art von Akten seit Oktober 1994 behandelt hat. Der Hof enthält sich jedoch eines Kommentars über den Inhalt dieser Akten, um die laufenden Untersuchungen nicht zu stören. Ziel des Hofes ist es vielmehr, soweit wie möglich die Verwaltungssysteme zu beschreiben, vor deren Hintergrund die gegenwärtige Situation entstanden ist. Ferner möchte er die seit Vorlage seines Sonderberichts über das EJT erfolgte Verstärkung der Maßnahmen in den Bereichen Verwaltung und Haushaltsführung analysieren. Des weiteren möchte er seine neuen Prüfungsfeststellungen vorbringen, soweit sie die laufenden Verfahren nicht beeinträchtigen.

Interne Untersuchungen bei der Kommission

21. Die GD XXIII hat im Juni 1992 eine Mitteilung erhalten, mit der die Kopie eines Schreibens übermittelt wurde, das ein im Stadium der Vergabe befindliches Vorhaben betraf. Darin wurde auf eine Reihe von Sachverhalten aufmerksam gemacht, die auf eine unregelmäßige Situation schließen ließen. In einem anderen Fall hat die GD XXIII im Anschluß an interne Untersuchungen im Juni 1993 die Unterstützung der GD XX (Finanzkontrolle) bei einer Vorortprüfung erbeten. Im zweiten Halbjahr 1993 führten weitere Informationen dazu, daß eine breiter angelegte interne Untersuchung bei der GD XXIII stattfand. Die ersten Ergebnisse dieser Untersuchung wurden im Dezember 1993 mit dem Generalsekretariat der Kommission und der GD IX (Personal und Verwaltung) besprochen. Im März 1994 wurde der Leiter des Referats "Tourismus" im Interesse des Dienstes versetzt und schließlich im August 1994 seines Amtes enthoben. Ferner wurde der Vertrag mit einem in demselben Referat beschäftigten Zeitbediensteten aufgelöst. Parallel dazu wurden im Zeitraum Mai bis Juli 1994 die detaillierten Berichte über die interne Untersuchung bei der GD XXIII an die GD IX übersandt, mit Kopie an das Generalsekretariat und die GD XX.

22. Die GD XX hat 1994 eine Innenrevision bei der GD XXIII als Ganzes durchgeführt und die Tätigkeit des Referats "Tourismus" als Ganzes einer sektorbezogenen Prüfung unterworfen. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen haben gezeigt, daß die vom Hof bei seiner 1991 und 1992 durchgeführten Prüfung des EJT festgestellten Probleme noch nicht ausgeräumt worden waren.

Untersuchungen in den Mitgliedstaaten

23. Die für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung zuständige Einheit der Kommission (UCLAF) wurde erst im Juli 1994 mit einer Untersuchung befaßt. Angesichts der Art der vermuteten Unregelmäßigkeiten (Betrügereien, Korruption) gingen die Arbeiten der UCLAF sofort in Richtung einer Vorermittlung. Die UCLAF beteiligte sich an einer Reihe von Prüfbesuchen, welche die GD XX aufgrund der sektorbezogenen Prüfung der GD XXIII in den Mitgliedstaaten durchführte. Zusätzlich hat sich die UCLAF für einen Ansatz entschieden, der darauf abzielt, alle Probleme im Bereich des Fremdenverkehrs abzudecken.

24. Auf der Grundlage der Informationen, welche der UCLAF vorlagen, hat die Kommission im Dezember 1994 im Einklang mit Artikel 209a des Vertrags zwei Mitgliedstaaten angerufen, damit sie die nötigen Vorbereitungen treffen, um gegebenenfalls ein gerichtliches Informationsverfahren (Belgien) und eine Voruntersuchung (Frankreich) einzuleiten. Im Februar 1995 hat Herr McMillan Scott, Mitglied des Europäischen Parlaments, Klage bei den belgischen Justizbehörden erhoben. Im März 1995 wurde ein dritter Mitgliedstaat (Griechenland) aufgefordert, Voruntersuchungen durchzuführen.

25. Die belgischen Justizbehörden haben die Kommission im Februar und März 1995 gebeten, die Immunität von drei Kommissionsbediensteten aufzuheben und sieben Bedienstete, die Aufgaben im Fremdenverkehrsbereich wahrgenommen hatten, von der Verpflichtung zur Wahrung des Dienstgeheimnisses zu befreien. Des weiteren haben sie um Zugang zu allen Räumlichkeiten der Kommission ersucht, die aufgesucht werden mußten, um die Untersuchung durchführen zu können sowie um alle zweckdienlichen Unterlagen, die für die Untersuchung von Belang sein können. Die Kommission hat die Immunität und die Verpflichtung zur Wahrung des Dienstgeheimnisses für die betreffenden Bediensteten umgehend aufgehoben ebenso wie die Unverletzlichkeit der Gebäude.

26. Im März/April 1995 haben die belgischen Justizbehörden in den Räumlichkeiten der GD XXIII Durchsuchungen und Vernehmungen durchgeführt. Darüber hinaus hat die UCLAF im April 1995 gemeinsam mit der GD IX Maßnahmen getroffen, um sicherzustellen, daß die von der Anstellungsbehörde (AIPN) erteilten Genehmigungen es allen mit diesem Thema befaßten Mitarbeitern der UCLAF ermöglichten, als Zeugen auszusagen. Im Mai 1995 fand die erste Vernehmung statt. Im Anschluß an einen im Juli 1995 gestellten Antrag nahmen die Justizbehörden im August 1995 Einblick in die bei der GD XX vorliegenden Akten betreffend den Fremdenverkehrssektor. Überdies kam es zu einer späteren Übergabe dieser Dokumente durch die UCLAF. Im November 1995 haben die Behörden offiziell die Aufhebung der dienstlichen Schweigepflicht für die Personen beantragt, die in dem fraglichen Bereich tätig waren, damit sie als Zeugen aussagen konnten. Die Kommission hat diesem Antrag unverzüglich stattgegeben und die betreffenden Bediensteten und ehemaligen Bediensteten über die Entscheidung der AIPN informiert. Im Januar 1996 erging gegen drei Personen Haftbefehl, die später gegen Kaution freigelassen wurden.

27. Im Mai 1995 hat die Kommission den Anträgen der französischen und griechischen Justizbehörden auf Bereitstellung von Dokumenten unverzüglich Folge geleistet. Griechenland hat die erforderlichen Vorbereitungen für ein mögliches Gerichtsverfahren getroffen. Die UCLAF hat sich an Ort und Stelle davon überzeugt, daß den zuständigen Behörden alle den Fall betreffenden Informationen zur Verfügung standen. In Frankreich wurde zwischen Ende 1995 und Anfang 1996 gegen mehrere Personen Haftbefehl erlassen.

Wiedereinziehungsmaßnahmen

28. Bei den 1993 und 1994 von der GD XX durchgeführten Kontrollen, welche im Anschluß an das EJT durchgeführte Maßnahmen betrafen, wurden 43 Fälle ermittelt, in denen Einziehungen erforderlich waren. In 31 der betroffenen Fälle, die einzuziehende Beträge in Höhe von etwa 324 000 ECU betreffen, hat die GD XXIII noch keine Einziehungsanordnungen ausgestellt. Von den 12 Schreiben, mit denen die Erstattung von Beihilfen im Gesamtbetrag von 1 105 588 ECU gefordert wurde, wurden 11 erst ab Juli 1995 verschickt. Die Erstattungsanträge stützten sich auf die Begründung, daß nicht förderungswürdige Ausgaben getätigt wurden bzw. die durchgeführten Arbeiten oder vorgelegten Berichte zum Teil von schlechter Qualität waren. In den Fällen, in denen endgültige Zahlungen stattgefunden hatten, hätte die schlechte Qualität der Leistungen jedoch spätestens vor Abschluß der Akten erkannt werden müssen. Des weiteren hat die UCLAF auf der Grundlage der von der GD XXIII erhaltenen Informationen eine Liste mit den Stellen ausgearbeitet, gegenüber denen die Kommission noch offenstehende Forderungen hat. Diese Liste wurde im Januar 1996 an den Generalsekretär der Kommission, die Generaldirektoren der GD IX, der GD XX und des Juristischen Dienstes sowie an den Rechnungshof weitergeleitet. Bei einem auf dieser Liste aufgeführten Fall, der einen Betrag von 41 067 ECU betrifft, wurde keine Einziehungsanordnung ausgestellt.

Zusammenarbeit des Hofes mit den zuständigen Dienststellen

29. Seit September 1994, d.h. seitdem der Hof über die Probleme im Bilde ist, hat er eng mit der UCLAF und der GD XX zusammengearbeitet. Ferner hat der Hof einem von den belgischen Justizbehörden im März 1995 gestellten Ersuchen um Rechtshilfe stattgegeben, so daß die im Rahmen der laufenden Untersuchung offiziell befragten Beamten des Hofes als Zeugen aussagen konnten. Schließlich hat der Hof den zuständigen Behörden die Unterlagen, die er während seiner Kontrollen in dem von der Untersuchung betroffenen Bereich zusammengestellt hat, zur Verfügung gestellt ebenso wie die von ihm in Anschluß an diese Kontrollen erstellten Berichte.

Ergänzende Prüfungen des Hofes zum Europäischen Jahr des Tourismus

Allgemeiner Rahmen

30. Im Anschluß an die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 21. April 1994 zur haushaltstechnischen und finanziellen Abwicklung des Europäischen Jahres des Fremdenverkehrs (14) hat der Hof zusätzliche Prüfungen durchgeführt. Der Hof hat seine Prüfungen vor dem Hintergrund folgender Situation wiederaufgenommen:

- Die für Finanzkontrolle zuständige Dienststelle hat keine Untersuchung des EJT durchgeführt. Sie hat jedoch die in Ziffer 22 erwähnten Prüfungen durchgeführt, welche die GD XXIII im allgemeinen und das Referat "Tourismus" im besonderen betrafen.

- Bei ihren Prüfungen in den Räumlichkeiten der GD XXIII hat die GD XX das Fortbestehen derselben schwerwiegenden Probleme festgestellt, die der Hof bereits bei seiner ersten Prüfung aufgedeckt hatte (siehe Ziffern 17 und 18).

- Die Kommissionsdienststellen konnten mit Hilfe ihrer eigenen Untersuchungsmethoden und im Anschluß an Vorortkontrollen bei den Beihilfeempfängern Unregelmäßigkeiten aufdecken, die in Richtung von Betrügereien gingen.

31. Die Kommission hatte den Auftrag, das EJT in Absprache mit einem Lenkungsausschuß durchzuführen, der sich aus höchstens zwei Vertretern je Mitgliedstaat zusammensetzt und in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt. Die Mitgliedstaaten waren aufgefordert, Vorhaben zu ermitteln, deren Durchführung zu überwachen und der Kommission die Zahlungsanträge zu übermitteln. Obwohl der Beschluß des Rates (89/46/EWG) (15) keine nationalen Ausschüsse (NA) für die Durchführung des EJT vorsah, hat die Kommission stets die Bedeutung der NA hervorgehoben und deren Einsetzung als eine unverzichtbare Voraussetzung für den Erfolg des EJT betrachtet. Aus diesem Grund wurde in jedem Mitgliedstaat ein NA eingesetzt, dem die wichtigsten im Fremdenverkehrsbereich tätigen Partner des öffentlichen und des privaten Sektors angehörten.

32. Die Prüfungen des Hofes im Hinblick auf die Ausarbeitung des Sonderberichts über das EJT betrafen insbesondere die Verwaltung durch die Kommission und die vollständig aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Aktionen. Im Rahmen seiner ergänzenden Prüfungen hat der Hof Vorortkontrollen bei kofinanzierten Vorhaben durchgeführt. Diese Prüfungen fanden zuerst in Frankreich statt, dem Mitgliedstaat, der den größten Teil der Hilfen erhalten hatte (nämlich etwa 25 % des vorgesehenen Finanzrahmens von 2,5 Mio ECU).

Ergebnisse der zusätzlichen Kontrollen durch den Hof

Durchführung der kofinanzierten Vorhaben in Frankreich

33. Im Juli 1989 wurde der für die Durchführung des EJT in Frankreich zuständige nationale Ausschuß durch Erlaß des zuständigen Ministers eingesetzt. Dieser Ausschuß sollte die von den öffentlichen und privaten Stellen durchzuführenden Operationen und Programme analysieren, sie einer Vorauswahl unterziehen und sie koordinieren. Der NA hat keine Verfahrensregeln für seine Funktionsweise erlassen.

34. Im April 1990 kam es zur Gründung einer Vereinigung ohne Erwerbszweck, der Association pour la promotion de l'Année européenne pour le Tourisme (APAET), die gemäß ihrer Satzung Träger der im Rahmen des EJT durchgeführten Veranstaltungen sein sollte. Zu diesem Zweck vereinnahmte und verwaltete die APAET für Rechnung und unter Aufsicht des NA die Finanzmittel der Gemeinschaft sowie die aus anderen Quellen bereitgestellten Mittel. Dieses Verfahren war zwar in der Satzung der APAET vorgesehen, stützte sich jedoch nicht auf einen offiziellen Beschluß der zuständigen Behörden. Darüber hinaus wurden die Vorschriften des Finanzministeriums für die mit öffentlichen Mitteln geförderten Einrichtungen nicht beachtet. Die Funktionsweise der APAET und folglich auch die an die Vereinigung überwiesenen Vorschüsse unterlagen nicht den nationalen Haushaltsverfahren und den damit verbundenen Kontrollen.

35. Darüber hinaus fehlte eine ausreichende Präzisierung der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten des für den Fremdenverkehr zuständigen Ministeriums, des NA und der APAET. Dieser Mangel wurde weder auf der Ebene des Mitgliedstaats noch auf gemeinschaftlicher Ebene ausgeräumt und bestand während der gesamten Dauer des EJT.

36. Der Beschluß des Rates (89/46/EWG) sah vor, daß die Kommission einen "lückenlosen Nachweis der tatsächlich entstandenen Kosten" für die im Rahmen des EJT durchgeführten Maßnahmen erhält. Trotz dieser Bestimmung und der vertraglichen Verpflichtung, die Belege mindestens fünf Jahre lang aufzubewahren, ließen sich die gemeldeten Ausgaben und Einnahmen nicht anhand der Rechnungsführung und der Akten zurückverfolgen, die von den zuständigen Dienststellen (für Fremdenverkehr zuständiges Ministerium, NA und APAET) geführt wurden. Darüber hinaus hat die APAET die Kommission nicht darüber informiert, daß sämtliche Belege und Rechnungen, die das EJT betrafen, verschwunden sind. Die APAET teilte dem für Fremdenverkehr zuständigen Ministerium in einem Schreiben mit, daß sich die Polizei geweigert hatte, den Verlust oder Diebstahl dieser Dokumente zu Protokoll zu nehmen, da es keinen Beweis für einen Einbruch gab.

37. Die Beihilfeanträge sind fester Bestandteil der zwischen der Kommission und den Begünstigten geschlossenen Verträge. Trotz der mangelnden Genauigkeit der Beihilfeanträge hat die GD XXIII keine zusätzlichen Erklärungen bei den Empfängern in Frankreich angefordert. Aus diesem Grund lassen sich die förderungswürdigen Ausgaben nur sehr schwer ermitteln. Noch dazu stimmen die in den Verträgen genannten Begünstigten und die tatsächlichen Mittelempfänger nicht immer überein. In keinem der geprüften Verträge wurden die Vertragspartner korrekt angegeben, und die GD XXIII hat Beihilfen an Einrichtungen überwiesen, mit denen keine vertraglichen Beziehungen existierten. In einem Fall führte die Tatsache, daß eine nicht direkt an dem Vorhaben beteiligte internationale Organisation als Träger angegeben wurde, dazu, daß eine zusätzliche Gemeinschaftsbeihilfe gewährt wurde (50 000 ECU). Schließlich ist festzustellen, daß die GD XXIII akzeptiert hat, daß Dokumente von Personen abgezeichnet wurden, ohne zuvor zu überprüfen, ob diese Personen entsprechend befugt waren.

38. In mehreren Fällen wurden Schreiben von nicht dazu befugten Bediensteten der GD XXIII unterzeichnet und an die zuständigen Stellen in Frankreich versandt. Zuweilen haben verschiedene Bedienstete der GD XXIII auf verschiedenen Ebenen nacheinander Schreiben mit denselben Informationen versandt. In fast allen geprüften Fällen wurde den Antragstellern die Gewährung der Beihilfe mitgeteilt, bevor der Finanzkontrolleur seinen Sichtvermerk erteilt hatte.

39. Das Formular betreffend die Gewährung einer Beihilfe sah vor, daß ein bescheinigter Kontoauszug oder ein Finanzausweis, der sich auf angemessen abgesicherte Belege stützt, vorgelegt werden sollte. Die Kommission hat lediglich in den Fällen, in denen Mahnungen wegen Überschreitung der vertraglich festgelegten Fristen versandt wurden, darauf bestanden, eine Zusammenstellung der Rechnungen oder der Rechnungskopien zu erhalten. Doch selbst in diesen Fällen wurden die Zahlungen angewiesen, nachdem lediglich eine Einnahmen- und Ausgabenbilanz vorgelegt worden war. Die Fristen für die Vorlage des Schlußberichts und der Einnahmen- und Ausgabenbilanz wurden in keinem Fall eingehalten. Es fanden keinerlei Analysen der Durchführungsberichte und der Einnahmen- und Ausgabenbilanzen und keine Vorortkontrollen statt. Selbst offensichtliche Unzulänglichkeiten wurden nicht festgestellt. Die gemeldeten Ausgaben ließen sich in keinem Fall zurückverfolgen, entweder weil es keinerlei Belege gab oder weil die vorgelegten Dokumente nicht förderungsfähige Ausgaben betrafen.

40. Die Kommission hat nicht präzisiert, welche Form die ihr vorzulegenden Durchführungsberichte und Einnahmen- und Ausgabenbilanzen haben sollen. Die ihr von den verschiedenen Einrichtungen vorgelegten Durchführungsberichte und Einnahmen- und Ausgabenbilanzen waren mit einer Ausnahme unvollständig oder nicht korrekt. Bei einer Maßnahme wurden dieselben Ausgaben zweimal erstattet, nämlich einmal direkt von der Kommission (4 000 ECU) und einmal von der APAET (30 000 FF, d. h. 4 567 ECU) (16). Ferner haben zwei verschiedene Einrichtungen mit derselben Postanschrift einmal bei der Kommission und einmal bei der APAET dieselben Rechnungen für zwei verschiedene Maßnahmen vorgelegt. Diese betrafen einen Gesamtbetrag von 167 034,52 FF (d. h. 25 427 ECU).

41. Ein Zeitbediensteter der Kommission, der innerhalb des Referats "Tourismus" der GD XXIII tätig war, hatte vor und während der Ausübung dieser Tätigkeit den Posten des ständigen Sekretärs eines nationalen Fremdenverkehrsverbands inne und war zugleich Mitglied einer Arbeitsgruppe des NA. Der betreffende nationale Verband hat im Rahmen des EJT und danach im Rahmen anderer direkter Aktionen Gemeinschaftsbeihilfen erhalten. Diese Interessenvermischung wurde jedoch weder auf der Ebene des Mitgliedstaats noch auf Gemeinschaftsebene erkannt, und es wurde keinerlei Versuch zur Behebung der Situation unternommen.

Einziehungsverfahren im Rahmen des EJT

42. In ihrer Antwort zum Sonderbericht des Hofes zum EJT nennt die Kommission 17 Verträge, bei denen Einziehungsverfahren über einen Gesamtbetrag von 146 412 ECU eingeleitet wurden; davon wurden 73 % tatsächlich wieder eingezogen.

43. Allerdings hat die GD XXIII bei dem Vertrag, der den höchsten Betrag auf dieser Liste betrifft (57 419 ECU, d. h. 39 % des Gesamtbetrags), keine Einziehungsanordnung ausgestellt. Vielmehr hat der betroffene Mitgliedstaat (Italien) diesen Betrag im Februar 1992 aus eigener Initiative erstattet. Die GD XXIII hat jedoch nicht um Übersendung von Unterlagen gebeten, um diesen Betrag zu überprüfen. Da sie den betreffenden Betrag nicht abgerechnet hat, wurde dieser den verschiedenen Einnahmen des Haushaltsplans 1994 hinzugefügt.

44. Drei der von der GD XXIII tatsächlich ausgestellten 16 Einziehungsanordnungen waren nicht korrekt. In einem Fall überstieg die Einziehungsanordnung die tatsächlich gezahlte Beihilfe (und zwar um einen Betrag von 3 000 ECU). In den beiden anderen Fällen waren die in den Einziehungsanordnungen genannten Beträge zu niedrig, weil von einem falschen Beihilfesatz ausgegangen wurde (die Differenz belief sich auf 3 755 ECU).

45. In drei weiteren Fällen im Gesamtbetrag von 21 362 ECU (24 % der einzuziehenden Beträge) wurden die Einziehungsanordnungen annulliert, nachdem die Vertragspartner zusätzliche Dokumente übermittelt hatten. Die Qualität der an die GD XXIII übermittelten Dokumente rechtfertigte jedoch nicht die Einstellung der Einziehungsverfahren.

46. Sechs Vertragspartner (von denen einer fünf Verträge erhalten hatte) haben die zu Unrecht erhaltenen Beihilfen im Gesamtbetrag von 55 863 ECU tatsächlich erstattet (das entspricht 63 % der einzuziehenden Beträge). Drei Einziehungsanordnungen im Gesamtbetrag von 8 857 ECU (10 % der einzuziehenden Beträge) konnten noch nicht abgewickelt werden, da die Vertragspartner nach unbekannt verzogen sind oder nicht mehr existieren.

Information der Kommission über die festgestellten Probleme

47. Der Hof hat alle Details über die oben beschriebenen Probleme an die Kommission weitergeleitet, damit sie diese Probleme gegebenenfalls in die laufenden Verfahren einbeziehen und die Wiedereinziehung der nicht förderungswürdigen Beträge veranlassen kann. Des weiteren wurde die Kommission aufgefordert, sämtliche im Rahmen des EJT kofinanzierten Maßnahmen im einzelnen zu überprüfen.

48. Ferner wurde der Anweisungsbefugte aufgefordert, die Begünstigten in einem persönlichen Anschreiben anzuhalten, die Belege und zweckdienlichen Unterlagen, die zur Kontrolle der bezuschußten Aktionen benötigt werden, über die üblichen Fristen hinaus aufzubewahren. Die GD XXIII ist dieser Aufforderung nachgekommen. Da ihre Akten nicht vollständig waren, konnte sie jedoch nicht gewährleisten, daß die Liste der Adressaten exakt mit der Liste der Beihilfeempfänger übereinstimmt.

Prüfungen des Hofes im Zusammenhang mit dem Aktionsplan zur Förderung des Tourismus

Einleitung

49. Angesichts der festgestellten Probleme hat die Kommission dem Parlament im Januar 1995 mitgeteilt, daß sie die Verfahren für die Auswahl, Überwachung und Bewertung der Vorhaben ab Anfang 1994 verstärkt hat. Gleichzeitig mit der Besetzung der Stelle des Leiters des Referats "Tourismus" im Juni 1994 wurde beschlossen, die Stelle eines stellvertretenden Leiters zu schaffen, um die Struktur dieser Dienststelle zu verstärken. Ferner wurde innerhalb der GD XXIII eine zentrale Einheit für die Verwaltung der Finanz- und Haushaltsangelegenheiten geschaffen.

50. Der Hof hat Ende 1995 eine vertiefte Prüfung der direkten Aktionen durchgeführt, die im Rahmen des Aktionsplans zur Förderung des Tourismus verwaltet und durch die Haushaltslinien B5-325 und B7-830 abgedeckt werden (siehe Tabelle 1).

Probleme allgemeiner Art

51. In der Anfangsphase des Aktionsplans (1993-1994) hatte die Kommission die Verfahren für die Auswahl der Vorhaben, die Finanzierungsmodalitäten und die Standardbestimmungen der Verträge noch nicht sorgfältig genug ausgearbeitet. Später hat die Kommission die Verwaltung der Vorhaben jedoch verbessert. So wurde in den Jahren 1994/95 insbesondere wesentlich seltener auf das Instrument der "Ad-hoc-Zuschüsse" zugrückgegriffen, auf das die internen Kontrollverfahren der Kommission weitgehend keine Anwendung finden und das deshalb mit einem hohen Risiko verbunden ist. Trotzdem wurden die im Sonderbericht über das EJT und die zu einem späteren Zeitpunkt von der GD XX festgestellten Probleme nicht ganz ausgeräumt.

52. Aufgrund des ständigen Personalmangels und der starken Personalfluktuation im Referat "Tourismus" müssen wichtige Akten von Zeitbediensteten und externem Personal verwaltet werden.

53. Ein Großteil der Unregelmäßigkeiten konnte von der GD XX und der UCLAF erst aufgrund von Vorortkontrollen festgestellt werden. Die GD XXIII hat ihrerseits trotz der ihr vorliegenden Hinweise zu wenig Kontrollen bei den Begünstigten durchgeführt.

54. Nach Schätzung der GD XXIII entfielen auf die im Jahre 1993 geschlossenen, problematischen Verträge mehr als 40 % der für das betreffende Jahr zugunsten des Fremdenverkehrs bereitgestellten Haushaltsmittel. Die GD XXIII vertrat ferner die Ansicht, daß einige dieser Verträge nur mit Hilfe von Ad-hoc-Regelungen gerettet werden konnten. Noch dazu sind die Akten über die Prüfung der Vorhaben häufig unvollständig. Bei einigen in den Jahren 1994 und 1995 unterzeichneten Verträgen enthalten die Beschlüsse über die Gewährung der Beihilfe keine ausreichend ausführlichen Angaben, so daß sich das Vertragsziel und die förderungswürdigen Ausgaben nicht genau ermitteln lassen.

55. Aufgrund der Schwachstellen innerhalb des Verwaltungssystems der GD XXIII war es möglich, daß der Anweisungsbefugte noch vor Erteilung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur rechtliche Verpflichtungen eingehen konnte, nachdem er zuvor fehlerhafte oder schlecht dokumentierte Mittelbindungsanträge vorgelegt hatte. In einem Fall waren für dieselbe Operation zwei Sichtvermerke erteilt worden, davon einer nachträglich. In einem anderen Fall wurde die rechtliche Verpflichtung eingegangen, bevor der Finanzkontrolleur seinen Sichtvermerk erteilt hatte. Der Finanzkontrolleur hat sich bereiterklärt, seinen Sichtvermerk im nachhinein zu erteilen, mit der Begründung, daß es sich dabei nicht um eine nachträgliche Befassung im engeren Sinne handele. Diese Haltung steht nicht im Einklang mit dem Grundsatz der vorherigen Erteilung des Sichtvermerks.

56. Die Durchführungsberichte und Finanzausweise wurden häufig mit Verspätung übermittelt. Die GD XXIII hat die Geltungsdauer der Verträge nur in Ausnahmefällen durch Nachtragsverträge verlängert. In den meisten Fällen hat die GD XXIII keine angemessene Dokumentation zu den förderungsfähigen Ausgaben gefordert. Die Analyse der übermittelten Dokumente war zuweilen oberflächlich. Außerdem sind die Entscheidungen über die förderungswürdigen Ausgaben in einigen Fällen fehlerhaft oder lassen sich nicht zurückverfolgen.

Probleme im Zusammenhang mit den Verfahren für die Auswahl der Vorhaben

57. Das Verfahren für die Auswahl der Vorhaben im Zusammenhang mit dem Aktionsplan stützte sich auf eine im Mai 1994 herausgegebene Ausschreibung und die damit verbundene Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen (17). Dieses Verfahren war nicht transparent; außerdem ergaben sich technische Probleme, insbesondere bei der Registrierung der Angebote. Im Rahmen der Vorauswahl wurden einige Koordinatoren von bereits angenommenen Angeboten aufgefordert, zusätzliche Informationen, z.B. Arbeits- und Zeitpläne und ausführlichere Haushaltspläne einschließlich einer Auflistung der Begünstigten, vorzulegen. Diese zur Bewertung der Angebote wesentlichen Informationen hätten entsprechend den Modalitäten für die Ausschreibung und die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bereits den ersten Vorschlägen beiliegen müssen. Im Jahre 1995 wurde ein besseres Auswahlverfahren angewandt, doch gibt es noch immer keine kohärente Praxis. So geht aus den Protokollen über die Öffnung der Angebote hervor, daß die GD XXIII bestimmte Bewerber erneut aufgefordert hat, zusätzliche Informationen nachzureichen, während andere Angebote ohne weitere Prüfung wegen Unvollständigkeit abgelehnt wurden.

58. Die allgemeinen Auswahlkriterien in den "Ausschreibungen und den Aufforderungen zur Einreichung von Angeboten" im Zusammenhang mit dem Aktionsplan der Gemeinschaft zur Förderung des Tourismus für die Jahre 1994 und 1995 sehen keine ausdrückliche Verpflichtung zur Ablehnung von Vorhaben vor, denen keine ausreichenden Informationen beiliegen. Dies steht im Falle der Ausschreibungen nicht im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 104 der Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung (18).

Probleme im Zusammenhang mit der Bewertung

59. Die beiden Jahresberichte der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß über Gemeinschaftsaktionen im Bereich des Fremdenverkehrs (19) (20) wurden mit einer Verspätung von 10 bzw. 19 Monaten gegenüber der in Artikel 5 des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 1992 (92/421/EWG) über die Durchführung eines Aktionsplans vorgesehenen Frist vorgelegt. Der dritte Jahresbericht, der im Juli 1995 hätte vorliegen müssen, wurde bislang noch nicht von der Kommission angenommen.

60. Der erste Bericht vom 6. April 1994 entsprach nicht dem Ratsbeschluß, da er keine Bewertung, sondern lediglich eine Beschreibung der Gemeinschaftstätigkeit mit Auswirkungen auf den Fremdenverkehr enthielt. Die Kommission hat selber darauf hingewiesen, daß "bei der Bewertung der Tätigkeiten eher deskriptiv vorgegangen (wurde)" (21). Im zweiten Bericht vom 5. Februar 1996 wurde nach Aussage der Kommission "versucht, die Auswirkungen (der indirekten Maßnahmen) auf den Tourismus einzuschätzen" (22). In bezug auf die direkten Maßnahmen hat sich die Kommission erneut auf eine reine Beschreibung beschränkt.

61. Im Hinblick auf die Ausarbeitung des in Artikel 6 des Ratsbeschlusses (92/421/EWG) geforderten Berichts zur Bewertung des Aktionsplans zur Förderung des Tourismus kam es im November 1994 zu einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen durch die GD XXIII. Im Januar 1995 hat der Vergabebeirat (CCAM) eine ablehnende Stellungnahme zur Vergabe der betreffenden Studie abgegeben. Er begründete dies damit, daß die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen nicht im Amtsblatt veröffentlicht worden und die Frist für die Einreichung der Angebote zu kurz war. Ferner war er der Ansicht, daß die Auswahl- und Vergabekriterien nicht klar voneinander unterschieden worden waren und nicht feststand, welche Kriterien für die Punktevergabe im Rahmen der Auswahl zugrunde gelegt worden waren. Um die Frist 30. Juni 1995 dennoch einhalten zu können, hat die GD XXIII einen zweiten Vorschlag präsentiert, der ebenfalls bei der Ausschreibung eingereicht worden war. Der Vergabebeirat hat dazu erneut eine ablehnende Stellungnahme abgegeben, die er damit begründete, daß sich der zweite Vorschlag nicht deutlich genug vom ersten unterschied und es keine ausreichende Begründung für die Dringlichkeit gab. Schließlich wurde im Juli 1995 eine neue Ausschreibung veröffentlicht, die im Oktober 1995 zu einer positiven Stellungnahme des Vergabebeirats führte. Der Vertragspartner hat seinen Abschlußbericht im Februar 1996 entsprechend der vertraglich festgesetzten Frist vorgelegt. Die Frist für die Übermittlung des Kommissionsberichts an den Rat wurde also um 8 Monate überschritten. Der Hof konnte den Bericht erst nach seiner Veröffentlichung einsehen (23).

62. Der Bewertungsbericht stützt sich auf eine Untersuchung der Ergebnisse der ersten beiden Durchführungsjahre des Aktionsplans (1993-1994), womit 55 % des Gesamtbetrags der Mittelbindungen abgedeckt werden. Der Bericht untersucht insbesondere die Wirksamkeit der im Rahmen des Aktionsplans durchgeführten Maßnahmen. Er enthält keine Analyse der Mechanismen, die bei den mutmaßlichen Betrügereien und Unregelmäßigkeiten zum Zuge kamen, doch werden ihre Auswirkungen auf die globale Durchführung des Aktionsplans berücksichtigt. Obwohl die Bewertung nicht dieselben Ziele verfolgt wie die externe Kontrolle, decken sich die in diesem Bewertungsbericht gemachten Feststellungen weitgehend mit den Bemerkungen des Hofes, auch wenn die Kritik des Hofes in einigen Fällen deutlicher ausfällt.

Probleme im Zusammenhang mit den Aktionen zur Förderung des europäischen Fremdenverkehrs in Drittländern

63. Das Europäische Parlament hat die Kommission wiederholt aufgefordert, in Drittländern eine Kampagne zur Förderung des Tourismus mit Reiseziel Europa durchzuführen (24). Der Aktionsplan zur Förderung des Tourismus umfaßte ein ähnliches Ziel. Seit 1992 enthält der Gesamthaushaltsplan eine spezifische Haushaltslinie zur Finanzierung dieser Fördermaßnahmen (Haushaltslinie B7-830 - siehe Tabelle 1); außerdem ermöglicht die Haushaltslinie B5-325 zur Förderung des Fremdenverkehrs die Finanzierung entsprechender Fördermaßnahmen.

64. Der von der GD XXIII für die Durchführung der Kampagne 1994 vergebene Vertrag wurde erst im Oktober 1994 abgeschlossen; der Vertragspartner begann jedoch bereits im Februar 1994, nach Unterzeichnung des Vertragsentwurfs, mit den Arbeiten. Im Jahre 1994 wurden die beiden ersten Zahlungen im Gesamtbetrag von 500 000 ECU zu Lasten der Haushaltslinie B7-830 getätigt. Im Jahre 1995 wurden die dritte Zahlung und die endgültige Zahlung (im Gesamtbetrag von 498 056 ECU) zu Lasten der Haushaltslinie B5-325 getätigt. Die zwischenzeitlichen Zahlungen erfolgten, obwohl der Vertragspartner keinen ausführlichen Ausgabenplan vorgelegt hat. Entgegen den Vertragsbestimmungen erfolgte die endgültige Zahlung, ohne daß die Ausgabenaufstellung von einem unabhängigen Prüfer bestätigt worden war.

65. Das Arbeitsprogramm der GD XXIII im Bereich Tourismus für das Jahr 1995 sah ebenfalls eine Kampagne zur Förderung des europäischen Fremdenverkehrs in Drittländern vor. Zur Finanzierung der geplanten Maßnahme hat die GD XXIII im August 1995 eine Übertragung von Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 1,9 Mio ECU aus der Haushaltslinie B5-325 auf die mit einem p.m.-Vermerk versehene Haushaltslinie B7-830 vorgeschlagen. Die GD XIX ist diesem Vorschlag nicht gefolgt, mit der Begründung, daß diese Haushaltslinie im Jahre 1996 nicht mehr operationell sein wird und die in Teileinzelplan B7 eingesetzten Haushaltslinien dazu dienen, Aktionen zugunsten von Drittländern zu finanzieren. Die beiden zuvor durchgeführten Fördermaßnahmen wurden jedoch zumindest teilweise aus der Haushaltslinie B7-830 finanziert.

66. Im Oktober 1995 hat die GD XXIII beschlossen, Mittel in Höhe von 1,9 Mio ECU aus der Haushaltslinie B5-325 auf die Haushaltslinie B5-320 (Anreize für Unternehmen - KMU) zu übertragen, da die im Rahmen des Aktionsplans vorgesehenen Mittel nicht vollständig für Maßnahmen zur Förderung des Tourismus in Drittländern verwendet werden konnten. Auf diese Weise wurden 21 % der im Haushaltsplan 1995 für direkte Aktionen zur Förderung des Fremdenverkehrs vorgesehenen Mittel für andere Zwecke verwendet.

Probleme im Zusammenhang mit den Verträgen

67. Im Rahmen der Verwaltung des "grand prix européen" für Tourismus und Umwelt hat die GD XXIII trotz der mangelnden Transparenz des 1993 angewandten Auswahlverfahrens und der Unzulänglichkeit der vom Vertragspartner vorgelegten Finanzdaten und Ergebnisse denselben Vertragspartner zur Vorlage eines Berichtigungshaushalts aufgefordert, der insbesondere aufgrund der Beteiligung fünf weiterer Länder des Europäischen Wirtschaftsraums erforderlich wurde. Der Vertragspartner hat seine Tätigkeit auf dieser neuen Grundlage fortgesetzt, obwohl der Vertrag am 31. Dezember 1994 ausgelaufen war. Im August 1995 hat die Kommission einen neuen Vertrag unterzeichnet, der es dem Vertragspartner ermöglichte, die im Zeitraum Januar bis August 1995 durchgeführten Arbeiten in den Vertrag einzubeziehen. Im Januar 1996 erfuhr die GD XXIII, daß der Vertragspartner seit September 1994 von einem Liquidationsverfahren betroffen war. In bezug auf die zusätzlichen Kosten in Höhe von 146 450 ECU bestand mangelnde Übereinstimmung zwischen der Mittelbindung, die vom Finanzkontrolleur mit seinem Sichtvermerk versehen und ordnungsgemäß zu Lasten der Haushaltslinie B5-325 verbucht worden war und der tatsächlich in der Rechnungsführung verbuchten Mittelbindung, die zu Lasten der Haushaltslinie B5-320 (Förderung für Unternehmen - KMU) gegangen war. Dieser Fehler sollte im Rahmen des Rechnungsführungssystems der Kommission eigentlich nicht vorkommen können.

68. Der Vertrag über die Ausarbeitung eines europäischen Verzeichnisses für den Fremdenverkehrssektor sah im Anhang vor, daß das endgültige Dokument von der Kommission als angenommen gilt, wenn sie dem Vertragspartner nicht innerhalb eines Monats nach Erhalt des Dokuments ausdrücklich ihre Bemerkungen mitteilt. Trotz heftiger Einwände der Fremdenverkehrsorganisationen und der zahlreichen Fehler im an die Kommission weitergeleiteten Entwurf des endgültigen Verzeichnisses, die zu einer Verlängerung der Frist geführt hatten, hat die GD XXIII dem Vertragspartner erst vier Monate nach Erhalt des Berichts mitgeteilt, daß sie dessen Qualität für inakzeptabel hielt. Im Anschluß an ein Schreiben des Vertragspartners, in dem es hieß, daß das Dokument als von der Kommission angenommen gelte, da sie nicht innerhalb eines Monats nach Erhalt reagiert habe, hat die GD XXIII neue Modalitäten ausgehandelt, um ein akzeptables Endprodukt zu erhalten, das es ihr erlauben würde, die gebundenen Mittel abzurechnen. Im August 1995, also acht Monate nach Auslaufen des ersten Vertrags, haben beide Vertragspartner einen Vertragsnachtrag unterzeichnet. Nachdem die Kommission das endgültige Dokument erhalten hat, hat sie die endgültige Zahlung vorgenommen, obwohl ihr die im Vertrag vorgesehene Kostenaufstellung nicht vorlag. Die vom Vertragspartner vorgelegte Abrechnung basierte auf Schätzungen und enthielt nicht förderungswürdige Ausgaben in Höhe von mehr als 50 % der Gesamtkosten, die sich auf 64 300 ECU beliefen.

DER FREMDENVERKEHR UND DIE ANDEREN GEMEINSCHAFTSPOLITIKEN

Koordinierung der verschiedenen Kommissionsdienststellen

Allgemeiner Rahmen

69. Da verschiedene GD für die Aktionen mit Auswirkungen auf den Fremdenverkehr zuständig sind, bedarf es unbedingt einer wirksamen Koordinierung. Die Kommission hatte bereits 1981 beschlossen, eine dienststellenübergreifende Gruppe für Tourismus einzusetzen (25), die für die Koordinierung der Fragen im Bereich des Fremdenverkehrs zuständig sein sollte. Parallel dazu finden die üblichen Konsultationsverfahren Anwendung, um die Zustimmung der verschiedenen betroffenen Dienststellen zu spezifischen Dossiers zu erhalten.

70. Im Rahmen der Vorbereitung des Aktionsplans zur Förderung des Tourismus hat die Kommission die GD XXIII im März 1991 beauftragt (26), für die Klärung, Koordinierung und Rationalisierung der Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich des Fremdenverkehrs zu sorgen. Diese Zuständigkeit ist auch in Artikel 3 des Beschlusses über den Aktionsplan enthalten.

Dienststellenübergreifende Konsultationen

71. Die bei der GD XXIII vorhandenen Unterlagen ermöglichen es nicht, eine Übersicht über alle dienststellenübergreifenden Konsultationen bis Anfang 1994 zu erstellen. Diese Konsultationen gingen eher auf die persönliche Initiative der betroffenen Bediensteten zurück als auf die Anwendung systematischer Verfahren.

72. Das Referat "Tourismus" begann erst dann damit, sich systematisch an den Konsultationen im Zusammenhang mit den gemeinsamen Förderkonzepten (GFK), den operationellen Programmen (OP) und den Gemeinschaftsinitiativen (GI) zu beteiligen, nachdem eine andere Einheit, die unter anderem für die Ausarbeitung der Anworten der GD XXIII im Rahmen des Konsultationsverfahrens zu den Strukturfonds zuständig ist, im Mai 1994 einen entsprechenden Vermerk versandt hatte. Im Juni 1994 wurde innerhalb des Referats "Tourismus" eine Koordinierungsgruppe eingesetzt; außerdem wurden Bedienstete des Referats "Tourismus" zu Mitgliedern der begleitenden Ausschüsse ernannt, welche für die OP im Fremdenverkehrsbereich in verschiedenen Mitgliedstaaten zuständig sind.

73. Trotz dieser Verbesserungen ist die Koordinierung weiterhin unzureichend. So hat die GD VII (Verkehr) im März 1994 eine Konsultation der betroffenen Sektoren über die Frage der Kostenteilung für die computergestützten Reservierungssysteme durchgeführt. Die GD XXIII wurde erst im Dezember 1994 auf ausdrückliche Anfrage vom Ergebnis dieser Konsultation unterrichtet, obwohl sie wiederholt auf ihr Interesse an dieser Frage hingewiesen hatte. Darüber hinaus hat die GD VII es versäumt, die GD XXIII im Hinblick auf die Ausarbeitung des Entwurfs einer Kommissionsmitteilung über die Überlastung des Flugverkehrs zu konsultieren, obwohl dieses Thema für den Fremdenverkehrsbereich ebenfalls sehr wichtig ist. Die GD VII hat der GD XXIII erst im Juni 1995 das Abschlußdokument zur Zustimmung zugesandt.

Der EFRE und der Fremdenverkehr

Rolle des Fremdenverkehrs bei der Regionalentwicklung

74. Die Bedeutung des Fremdenverkehrs für die Entwicklung einer Region ergibt sich insbesondere aufgrund der damit verbundenen Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen sowie durch seinen Beitrag zur Diversifizierung der regionalen Wirtschaftstätigkeit und aufgrund der indirekten Auswirkungen der Fremdenverkehrsausgaben. In ihrem Bericht über Aktionen der Gemeinschaft zur Förderung des Tourismus hat die Kommission hinsichtlich der Regionalpolitik folgendes erklärt: "Es erweist sich als notwendig, einen eigenen Bericht über den Fremdenverkehrsbereich zu erstellen, damit nicht nur die positiven Auswirkungen erfaßt werden, sondern auch die Einschränkungen, die insbesondere beim Aufbau einer umfangreichen Infrastruktur auftreten" (27). Ein entsprechender Bericht wurde jedoch bislang nicht vorgelegt.

Finanzierung der Vorhaben im Fremdenverkehrssektor

75. Den Rahmen für die gemeinsame Anstrengung der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft zugunsten der prioritären Entwicklungsschwerpunkte, einschließlich des Fremdenverkehrs bilden die GFK und die in einem Dokument zusammengefaßten Programmplanungen (DOCUP). Für fast alle betroffenen Regionen wurden Maßnahmen zur Entwicklung des Fremdenverkehrs vorgesehen. Innerhalb dieses Rahmens sehen die OP entweder einen Schwerpunkt "Tourismus" vor oder beziehen sich sogar spezifisch auf diesen Sektor.

76. Die direkt den Fremdenverkehr betreffende Gemeinschaftsintervention im Rahmen aller GFK für den Zeitraum 1989-1993 umfaßte Mittel im Gesamtbetrag von 2 305,9 Mio ECU, was etwa 4 % der Gemeinschaftsbeteiligung insgesamt entspricht. Fast 86 % dieses Beitrags stammen aus dem EFRE, während auf den Sozialfonds (ESF) 5 % entfallen und auf den EAGFL-Ausrichtung 9 %. Für den Zeitraum 1994-1999 sind im Rahmen der GFK und der DOCUP Gemeinschaftsbeteiligungen in Höhe von 7 284,9 Mio ECU zugunsten des Fremdenverkehrs vorgesehen, was etwa 6 % der Gemeinschaftsbeteiligung entspricht. Diese Mittel stammen zu 61 % aus dem EFRE, zu 5 % aus dem ESF und zu 34 % aus dem EAGFL-Ausrichtung. Tabelle 2 enthält eine Übersicht über die Aufteilung dieser Beträge nach Zielen und Ländern.

77. Im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen ist ebenfalls die Finanzierung von Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs möglich. So wurden beispielsweise im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative LEADER I (1991-1994) etwa 40 % der verfügbaren Mittel in Höhe von 400 Mio ECU für Maßnahmen zugunsten des Landtourismus bereitgestellt. Die Bedeutung des Fremdenverkehrs im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative LEADER II (1995-1999) mit einem Mittelansatz von 1 400 Mio ECU steht noch nicht endgültig fest, doch ist davon auszugehen, daß sie nicht sinken wird. Des weiteren wurde ein großer Teil der im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative ENVIREG (1990-1993) bereitgestellten Mittel in Höhe von insgesamt 580 Mio ECU zur Finanzierung von Vorhaben in den Küstenregionen, in denen der Tourismus eine wichtige Rolle spielt, verwendet.

Ergebnisse der Prüfungen des Hofes

78. Im Jahre 1995 hat der Hof Prüfungen an Ort und Stelle in vier Mitgliedstaaten (Griechenland, Irland, Italien, Vereinigtes Königreich) durchgeführt, die sich auf die OP bezogen, die spezifisch die Förderung der Fremdenverkehrsentwicklung betrafen. Darüber hinaus hat der Hof in anderen Ländern Vorhaben mit Schwerpunkt Tourismus im Rahmen anderer OP oder Gemeinschaftsinitiativen geprüft.

Bemerkungen zu den Ausgabenmeldungen

79. Die der Kommission vorgelegten Ausgabenmeldungen sind nicht immer zuverlässig. So enthalten die von Italien vorgelegten Ausgabenmeldungen - mit Ausnahme der Vorhaben, für deren Durchführung ein Ministerium zuständig ist - systematisch die von den zwischengeschalteten Stellen an den Endbegünstigten geleisteten Vorschußzahlungen, statt der dem Endbegünstigten entstandenen Ausgaben. Diese von der Kommission akzeptierte Praxis weicht von den Forderungen ab, die im ursprünglichen Kommissionsbeschluß über die Annahme des OP zur Förderung des Fremdenverkehrs in Italien vom 14. Dezember 1990 enthalten sind, wonach die gemeldeten Ausgaben den tatsächlich entstandenen Ausgaben entsprechen sollten. Diese Praxis weicht sogar ab von den im Juni 1991 überarbeiteten Bestimmungen für die finanzielle Durchführung der verschiedenen Interventionsformen, die folgendes vorsehen: In begründeten Ausnahmefällen und zur Überwindung besonderer Schwierigkeiten kann die Kommission auf Antrag des Mitgliedstaats akzeptieren, daß sich die bescheinigten Ausgaben auf die Zahlungen an die Endbegünstigten beziehen (28).

80. Bei einem Vorhaben zur Restaurierung eines Palastes belaufen sich die vom Endbegünstigten tatsächlich geleisteten Zahlungen auf 1 783 Mio LIT (0,9 Mio ECU). Die Ausgabenmeldung enthält dagegen einen Betrag in Höhe von 2 250 Mio LIT (1,14 Mio ECU), der von der zwischengeschalteten Stelle an den Endbegünstigten gezahlt wurde. Die letzte Zahlung an den Endbegünstigten erfolgte im Februar 1992, während dieser etwa 10 % der von ihm getätigten Zahlungen erst im Jahre 1995 vornahm. Das bedeutet, der Empfänger hatte über mehr als drei Jahre einen Betrag in Höhe von 500 Mio LIT (0,25 Mio ECU) zur Verfügung, ohne ihn für das Vorhaben zu verwenden. Ein ähnliches Problem ergab sich im Zusammenhang mit dem Bau eines Jachthafens; die betreffende Ausgabenmeldung umfaßte einen Betrag von 3 500 Mio LIT (1,77 Mio ECU), während sich die tatsächlichen Zahlungen des Empfängers auf 3 230 Mio LIT (1,64 Mio ECU) beliefen.

81. Im Zusammenhang mit einem Vorhaben zur Sanierung eines touristischen Viertels in Irland zahlte die zwischengeschaltete Stelle aus dem EFRE einen Vorschuß in Höhe von 2 Mio IRL (2,52 Mio ECU) an den Endbegünstigten, ohne daß es eine nationale Beteiligung gab. Dennoch enthielt die der Kommission vorgelegte Ausgabenmeldung eine theoretische nationale Kofinanzierung in Höhe von 667 000 IRL (0,84 Mio ECU). Ebenfalls in Irland enthalten die Ausgabenmeldungen der verschiedenen "LEADER-Gruppen" keine Aufteilung auf die einzelnen am Globalzuschuß beteiligten Strukturfonds. Das nationale Ministerium erstellt für jede Gruppe eine Aufstellung der Ausgaben nach Fonds, die sich lediglich auf Schätzungen stützt.

82. Im Falle des Vereinigten Königreichs mußte eine Ausgabenmeldung zum OP Tourismus insgesamt viermal vorgelegt werden, da sie Abweichungen gegenüber dem zuvor eingereichten Durchführungsbericht enthielt. Die Kommission konnte den beantragten Vorschuß erst ein Jahr nach Vorlage des ersten Antrags zahlen. Der Restbetrag der Mittelbindung für das vorangegangene Jahr konnte nicht freigegeben werden, da der Mitgliedstaat den Jahresbericht für das betreffende Jahr nicht übermittelt hatte. Zum Zeitpunkt der Vorortkontrolle des Hofes war die zuständige Behörde nicht in der Lage, die Richtigkeit ihrer endgültigen Ausgabenmeldung nachzuweisen; außerdem lag der endgültige Durchführungsbericht nicht vor.

Bemerkungen zu spezifischen Vorhaben

83. Die Kommissionsbeschlüsse zu den OP sehen stets eine bestimmte Frist für die Vornahme der obligatorischen rechtlichen Verpflichtungen und der Mittelbindungen vor. Diese Bestimmungen werden jedoch nicht immer eingehalten. So hat beispielsweise die zuständige Stelle in Irland ein Jahr nach Ablauf der Frist für die Vornahme der Mittelbindungen die nicht verwendeten Mittel auf die Vorhaben verteilt, bei denen zusätzliche Kosten entstanden waren.

84. Bei sechs der sieben im Rahmen des OP Tourismus geprüften Vorhaben in Italien hat die Gemeinschaft Zahlungen für Kosten in Höhe von 26 100 Mio LIT (14,29 Mio ECU) geleistet, obwohl im Zusammenhang mit diesen Vorhaben Gerichtsverfahren liefen (und zwar wegen Abweichungen gegenüber den in der Vereinbarung genannten Bedingungen, wegen Verstößen gegen Umweltvorschriften und gegen Bestimmungen über den Schutz des historischen und kulturellen Erbes sowie wegen Enteignungen und Erteilung unrechtmäßiger Genehmigungen).

85. Weder die zuständige Behörde, noch die Kommission, noch der begleitende Ausschuß waren von den oben erwähnten Verfahren informiert worden. Die Kommission hat ihr Einverständnis mit den ihr vom Hof übermittelten Bemerkungen erklärt und mitgeteilt, daß sie die erforderlichen Schritte, insbesondere die Einziehung der betreffenden Mittel, in die Wege leiten wird.

86. Die Neuverteilung der Zuständigkeiten für die Durchführung des OP Tourismus hat zu Verzögerungen bei der Programmdurchführung und zu Koordinierungsproblemen geführt. Darüber hinaus hat sie eine Schwächung der Kontrollmodalitäten bewirkt.

87. In Irland hat die Regierung nach einer Entscheidung des "High Court" die Bauarbeiten für drei Besucherzentren in verschiedenen Nationalparks wegen fehlender Baugenehmigungen eingestellt; für diese Besucherzentren waren Zuschüsse aus dem EFRE in Höhe von 4 412 250 IRL (5,56 Mio ECU) gezahlt worden. Die Ausgaben für die bereits durchgeführten Arbeiten und für die Maßnahmen zur Sicherung der Baustellen wurden als förderungswürdige Ausgaben betrachtet. Dagegen wurden die Kosten, die aufgrund der Einstellung der Arbeiten entstanden, zu Lasten eines Verwahrkontos verbucht. Eines dieser Vorhaben zum Bau eines Besucherzentrums wurde aufgegeben, und die bereits errichteten Teile wurden abgerissen. Die Kommission wurde aufgefordert, die für die eingestellten Arbeiten geleisteten Zuschüsse wieder einzuziehen und eine Entscheidung über die Förderungswürdigkeit der anderen Ausgaben zu treffen.

88. Bei einer Reihe von Vorhaben enthielten die Durchführbarkeitsstudien eine zu hohe Schätzung der Besucherzahlen und der potentiellen Einnahmen. Die betreffenden Vorhaben sind nur lebensfähig, wenn sie zusätzliche Beihilfen erhalten. Für den Bau eines Vergnügungsparks wurden Zuschüsse gewährt, obwohl sich die unabhängigen Beurteilungsgremien in ihrer gemäß den Modalitäten für die Gewährung der Beihilfen abgegebenen Stellungnahme dagegen ausgesprochen hatten (der Zuschuß aus dem EFRE belief sich auf 1,867 Mio IRL, d. h. 2,35 Mio ECU und der nationale Kofinanzierungsbetrag auf 1,810 Mio IRL, d. h. 2,28 Mio ECU). Angesichts der wirtschaftlichen Probleme bei diesem Vorhaben (insbesondere zu niedrige Besucherzahlen und unzureichende Kapitalisierung) besteht die Gefahr, daß die Mittel als verlorene Investition betrachtet werden müssen.

89. In Griechenland hat die nationale Tourismusorganisation Mittel aus dem OP Tourismus dazu verwendet, Arbeiten zur Behebung von Fehlern zu finanzieren, die bei früheren, im Rahmen anderer Programme finanzierter Arbeiten unterlaufen waren. So war es beispielsweise im Rahmen eines integrierten Mittelmeerprogramms zum Bau eines Jachthafens gekommen, ohne daß zuvor eine angemessene Analyse der Auswirkungen auf die Umwelt stattgefunden hatte. Nachdem es bei der Durchführung dieses Vorhabens zu Küstenerosionen gekommen war, wurde beschlossen, aus dem OP Tourismus Mittel für den Bau von zwei Schutzwällen zur Verfügung zu stellen. Diese Wälle wurden jedoch zum Teil durch Stürme zerstört, so daß Reparaturarbeiten in Höhe von 37 000 ECU erforderlich wurden, die ebenfalls aus dem OP Tourismus finanziert wurden. Ebenfalls im Rahmen der integrierten Mittelmeerprogramme wurde ein anderer Jachthafen errichtet, ohne daß die erforderliche Infrastruktur zur Verfügung gestellt worden war. Nach Beschwerden wurde der Bau eines Parkplatzes beschlossen, und dieses Vorhaben wurde ebenfalls in das OP Tourismus einbezogen. Nach Protesten wegen Umweltschutzbelangen wurde das Vorhaben unterbrochen. Aufgrund der Fristen und Kosten für die neuen Pläne stiegen die endgültigen Kosten für das Vorhaben um 58 % auf 172 Mio DR (0,58 Mio ECU).

90. Dieselbe nationale Tourismusorganisation besitzt auch eine Hotelkette. Für die Renovierung von 65 Bungalows einer Hotelanlage dieser Kette wurden Mittel im Rahmen der Maßnahme zur Förderung öffentlicher Investitionen, die Teil des OP Tourismus ist, zur Verfügung gestellt (527,5 Mio DR, d. h. 1,79 Mio ECU). Dieses Vorhaben wäre jedoch nur im Rahmen der Maßnahme zur Förderung privater Investitionen förderungsfähig gewesen, die speziell Investitionen im Hotelbereich betrifft. Die tatsächlich durchgeführten Arbeiten stimmen nicht mit den technischen Plänen überein, auf deren Grundlage die Verträge unterzeichnet wurden. Diese Pläne wurden nachträglich geändert. Zwei sogenannte "VIP-Bungalows" mit Luxusausstattung sind ausschließlich für die Nutzung durch den Staat vorgesehen. Angesichts dieser Lage sollten die Bedingungen für die Gewährung der Hilfe überprüft und die zu Unrecht gezahlten Mittel wieder eingezogen werden.

91. Im Falle einer anderen Investition im Hotelbereich konnte der Hof keine Prüfung durchführen, da die gesamte Dokumentation nach Aussage des Verantwortlichen für das Vorhaben bei einem Brand zerstört worden ist. Es konnte jedoch keinerlei Beweis für das Unglück vorgelegt werden.

92. In zwei Mitgliedstaaten (Italien und Griechenland) wurden die mit der Durchführung betrauten Stellen, bei denen Prüfbesuche stattgefunden hatten, zumeist erst dann darüber informiert, daß die von den nationalen Behörden gewährten Zuschüsse eine Kofinanzierung aus dem EFRE umfaßten, nachdem der Hof ein Prüfungsankündigungsschreiben versandt hatte. Die betreffenden Stellen waren deshalb nicht in der Lage, die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu gewährleisten. So wurden beispielsweise die Schilder, auf denen die Öffentlichkeit über die Gemeinschaftsbeihilfen informiert wird, entweder gar nicht oder zu spät aufgestellt.

SCHLUSSFOLGERUNG

93. Die internen Schritte innerhalb der Kommission im Zusammenhang mit den mutmaßlichen Betrügereien im Bereich der direkten Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs wurden verspätet eingeleitet. So hätte die GD XXIII auf der Grundlage der ihr im Juni 1992 zugegangenen Informationen insbesondere umgehend die zuständigen Kommissionsdienststellen informieren können. Die von der GD XXIII und der GD XX durchgeführten nachträglichen Kontrollen haben im Jahre 1994 das Vorliegen gravierender Unregelmäßigkeiten gezeigt, was zur Blockierung von Zahlungen und zu Wiedereinziehungsanträgen geführt hat. Die UCLAF wurde erst im Juli 1994 eingeschaltet. Die Arbeit der UCLAF ging sofort in Richtung einer Vorermittlung und führte Ende 1994/Anfang 1995 zu Untersuchungen in den Mitgliedstaaten, die Ende 1995/Anfang 1996 die Ausstellung von Haftbefehlen zur Folge hatten.

94. Die Kommission hat den Hof nicht über die festgestellten Unregelmäßigkeiten informiert. Der Hof erhielt aufgrund einer Kontrolle an Ort und Stelle Kenntnis von diesen Problemen. Allerdings erhielt der Hof seit Oktober 1994 die erforderlichen Dokumente, anhand derer er die Angelegenheit weiterverfolgen konnte.

95. Die Mängel und Unregelmäßigkeiten, die der Hof bereits 1992 festgestellt hatte, waren im Jahre 1995 noch immer nicht vollständig behoben und haben die Durchführung des Aktionsplans zur Förderung des Tourismus beeinträchtigt. Die Einsetzung eines "p.m.-Vermerks" in den Haushaltsplan 1996 für die direkten Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs ermöglicht es der Kommission, sich auf die laufenden Verträge zu konzentrieren und die notwendigen Maßnahmen für den ordnungsgemäßen Abschluß der Akten zu treffen.

96. In diesem Zusammenhang ist es unbedingt erforderlich, daß die GD XXIII über alle Dokumente verfügt, die sie zur Ermittlung der förderungswürdigen Ausgaben benötigt, und daß sie ihre Analyse gegebenenfalls durch Prüfungen an Ort und Stelle ergänzt. Darüber hinaus sollte eine globale Prüfung stattfinden, damit alle zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereingezogen werden.

97. Angesichts der ergänzenden Feststellungen des Hofes in bezug auf die im Rahmen des EJT kofinanzierten Maßnahmen wird die Kommission aufgefordert, die Akten in diesem Bereich erneut zu überprüfen, um sie gegebenenfalls in die laufenden Verfahren einzubeziehen.

98. Die Kommission muß ein zuverlässiges System zur Verwaltung der Haushaltsmittel für die direkten Aktionen zugunsten des Fremdenverkehrs aufbauen. In diesem Sinne sollte sie die Verfahren für die Auswahl, Überwachung, Bewertung und Kontrolle verstärken. Die für die Verwaltung der Finanz- und Haushaltsangelegenheiten zuständige zentrale Einheit der GD XXIII sollte wie geplant mit den für die Erfuellung ihrer Aufgaben erforderlichen Ressourcen ausgestattet werden.

99. Es müssen unbedingt Anstrengungen unternommen werden, um die verschiedenen Tätigkeiten mit Auswirkungen auf den Fremdenverkehr zu koordinieren. Dies gilt insbesondere für die Interventionen im Rahmen der Strukturfonds, denen aufgrund ihrer finanziellen Bedeutung eine Schlüsselrolle in diesem Bereich zukommt. Darüber hinaus müssen diese Interventionen einer spezifischen Bewertung unterzogen werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 7. November 1996 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Dezember 1983 zur Gemeinschaftspolitik im Fremdenverkehrsbereich, ABl. C 10 vom 16. Januar 1984, S. 281.

(2) Entschließung des Rates vom 10. April 1984 zu einer Fremdenverkehrspolitik der Gemeinschaft, ABl. C 115 vom 30. April 1984, S. 1.

(3) Beschluß des Rates 89/46/EWG, ABl. L 17 vom 21. Januar 1989, S. 53.

(4) SEK(96) 496 endg.

(5) UN-WTO, Empfehlungen zu den Fremdenverkehrsstatistiken, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. Die Welttourismusorganisation definiert den Tourismus als die während der Reise und des Aufenthalts zu Freizeit- und Geschäftszwecken bzw. aus anderen Motiven ausgeübten Aktivitäten von Personen, die sich während einer ununterbrochenen Dauer von weniger als einem Jahr an einem anderen Ort als ihrem gewöhnlichen Wohnort aufhalten.

(6) Welttourismusorganisation, "Tourism in 1994 - Highlights", Januar 1995, Madrid.

(7) Sonderbericht Nr. 4/92 des Europäischen Rechnungshofes über die Ausgaben für das Europäische Jahr des Tourismus.

(8) ABl. C 128 vom 9. Mai 1994, S. 340.

(9) Beschluß des Rates 92/421/EWG vom 13. Juli 1992, ABl. L 231 vom 13. August 1992, S. 26.

(10) Sonderbericht Nr. 4/92 des Europäischen Rechnungshofes über die Ausgaben für das Europäische Jahr des Tourismus.

(11) Ebenda, Ziffer 3.1.

(12) Ebenda, Ziffer 4.6.

(13) Ebenda, Antwort zu den Ziffern 3.1 und 3.2.

(14) ABl. C 128 vom 9. Mai 1994, S. 340.

(15) ABl. L 17 vom 21. Januar 1989, S. 53.

(16) Umrechnung in Ecu zum Wechselkurs vom Dezember 1995.

(17) ABl. C 122 vom 4. Mai 1994, S. 9.

(18) Verordung (Euratom, EGKS, EG) Nr. 3418/93 der Kommission vom 9. Dezember 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977, ABl. L 315 vom 16. 12. 1993.

(19) KOM(94) 74 endgültig vom 6. April 1994.

(20) KOM(96) 29 endgültig vom 5. Februar 1996.

(21) Siehe KOM(94) 74 endgültig vom 6. April 1994, Seite 5.

(22) Siehe KOM(96) 29 endgültig vom 5. Februar 1996, Seiten 6 und 7.

(23) KOM(96) 166 endgültig vom 30. April 1996.

(24) Siehe insbesondere die Entschließung zum Fremdenverkehr auf dem Weg in das Jahr 2000, ABl. C 44 vom 14. Februar 1994, S. 61, und die Entschließung im Anschluß an den Bericht von Frau Diez de Rivera, EP 209.8977 endg. vom 23. November 1994.

(25) SEK(81)1142 vom 17. Juli 1981.

(26) SEK(91)520/2 vom 22. März 1991.

(27) KOM(94)74 endgültig vom 6. April 1994, S. 60.

(28) Allgemeine Bedingungen für die verschiedenen Interventionsformen ("clauses générales s'appliquant aux formes d'intervention") vom 25. 7. 1991.

ANHANG

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ANTWORTEN DER KOMMISSION

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

Die Bemerkungen des Rechnungshofes beziehen sich auf drei allgemeine Aspekte, nämlich

i) das Europäische Jahr des Tourismus (EJT) - 1990,

ii) die Aufdeckung im Jahr 1993 schwerwiegender Unregelmäßigkeiten in bezug auf Darstellung, Durchführung und Verwaltung direkt von der Kommission finanzierter Fremdenverkehrsmaßnahmen,

iii) den Mangel an ausreichender Koordination der Maßnahmen zugunsten des Fremdenverkehrs, Fragen zu bestimmten Aktionen und die Notwendigkeit einer wirklichen Bewertung.

Abgesehen von Kommentaren zu einzelnen, in den Bemerkungen des Rechnungshofes aufgeworfenen Punkten ist die globale Antwort der Kommission wie folgt:

i) Das europäisches Jahr des Tourismus (EJT) - 1990

Die Schwierigkeiten, auf die die Kommission bei der Verwaltung des EJT stieß und die Mängel, die in diesem Zusammenhang festgestellt wurden, sind vollständig in dem Sonderbericht 4/92 des Hofes dargestellt; die Kritik wird von der Kommission anerkannt. Die neue Komponente, die in den jüngsten Bemerkungen des Rechnungshofes auftaucht, sind Anzeichen für schwerwiegende Unregelmäßigkeiten, die derzeit von nationalen Gerichtsbehörden untersucht werden. Die Kommission verfolgt die Entwicklungen und wird sicherstellen, daß die finanziellen Interessen der Gemeinschaft in vollem Maße geschützt werden.

In bezug auf die übrigen, im Rahmen des Europäischen Jahrs des Tourismus ergriffenen Maßnahmen hat die Kommission beschlossen, alle betroffenen Projekte zu überprüfen mit dem Ziel, sich zu vergewissern, daß die finanziellen Mittel der Gemeinschaft in Übereinstimmung mit den vorgeschriebenen Regeln und Verfahren ausgegeben wurden. Zu diesem Zweck werden um die 200 Projekte in 11 Mitgliedstaaten nochmals überprüft werden.

ii) Direkt von der Kommission finanzierte Maßnahmen zur Förderung des Tourismus (1991-1995)

Es ist zu bemerken, daß der Prozeß, der zu den jetzt in einigen Mitgliedstaaten laufenden gerichtlichen Untersuchungen führte, auf Initiative der Kommission eingeleitet wurde. Durch ihre Verbindung mit und aktive Beteiligung an diesen Gerichtsverfahren ist die Kommission wohl am besten geeignet, um die Interessen der Gemeinschaft zu verteidigen. Die Umstände, die die ersten Anzeichen für Unregelmäßigkeiten begleiteten und die zur Entlassung ehemaliger Beamten im Referat "Tourismus" führten, werden in den spezifischen Kommentaren behandelt.

Was die noch ausstehende Arbeit aus diesem Zeitraum betrifft, gibt es noch über 70 Fälle, die in bezug auf die Jahre 1991-1993 geprüft und abgeschlossen werden müssen. Es wird nicht erwartet, daß Projekte, die 1994 und 1995 bewilligt wurden, besondere Schwierigkeiten machen werden; die 1995 ausgewählten Projekte laufen noch und werden sorgfältig überwacht.

Die Mängel bezüglich Struktur und Verwaltung des Aktionsplans der Gemeinschaft zur Förderung des Tourismus (1993-1995) wurden in dem Kommissionsbericht über die Bewertung des Aktionsplans (KOM (96) 166 vom 30. 4. 1996) an den Rat und das Parlament, der von einem externen Gutachter erstellt wurde, herausgestellt und zugegeben. Es wurde anerkannt, daß Fortschritte bei der Verbesserung von Verfahren und Verwaltung gemacht wurden.

Um eine effiziente Verwaltung des für 1997/2000 vorgeschlagenen Tourismusprogramms (Philoxenia) sicherzustellen, sind vorbereitende Arbeiten in enger Abstimmung mit den neuen, für Überwachung und Kontakte zuständigen Referaten innerhalb der GD XXIII im Gange. Das Referat "Tourismus" wird unter Berücksichtigung der Bemerkungen des Hofes und des externen Gutachters umstrukturiert.

iii) Koordination und Bewertung

Aufgrund der Verschiedenartigkeit und Komplexität des Tourismus ist eine effiziente Koordinierung eine große Herausforderung im Hinblick auf Humanressourcen, Organisationsstrukturen und die erforderlichen technischen Kenntnisse. Die Kommission räumt ein, daß die Koordination der Maßnahmen im Bereich Tourismus innerhalb ihrer Dienststellen nicht ganz zufriedenstellend war. Sie gibt allen betroffenen Dienststellen die Anweisung, den Koordinationsprozeß zu erleichtern. Die Umstrukturierung innerhalb des Referats "Tourismus" der GD XXIII wird die Notwendigkeit berücksichtigen, sich verstärkt an indirekten Maßnahmen zugunsten des Tourismus zu beteiligen und die Wirksamkeit ihres Beitrags zur Arbeit anderer Generaldirektionen zu verbessern. Was die Bewertung anbelangt, so werden die innerhalb des Programms "Philoxenia" durchgeführten Maßnahmen einer vorherigen und nachherigen Bewertung unterzogen; die Frage der Bewertung indirekter Maßnahmen, die beispielsweise unter dem Strukturfonds durchgeführt werden, ist insofern komplexer, als es hierbei eher um eine Bewertung im Hinblick auf festgelegte Ziele im Bereich regionale Entwicklung/Kohäsion als unter dem Gesichtspunkt des Nutzens für den Tourismus geht. Die Kommission beabsichtigt dennoch, Techniken für eine Bewertung von Maßnahmen, die Auswirkungen auf den Tourismus haben, weiterzuentwickeln.

ÜBERPRÜFUNG UND FOLLOW-UP VON PROJEKTEN

Es werden besondere Vorkehrungen getroffen, um die noch anstehenden Arbeiten im Zusammenhang mit der Überprüfung der Projekte im Rahmen des EJT und Projekten von 1991-1993, bei denen eine weitere Untersuchung für nötig befunden wurde, durchzuführen. Ein Team wird unter der direkten Aufsicht eines Direktors der GD XXIII und in enger Zusammenarbeit mit den ebenfalls betroffenen Dienststellen (GD XIX, XX, Juristischer Dienst, UCLAF) arbeiten. Die Kommission wird sicherstellen, daß diese Aufgabe spätestens im Juni 1997 abgeschlossen wird; zu diesem Zeitpunkt wird dem Rechnungshof ein vollständiger Bericht übermittelt.

EINLEITUNG

6. Bei den ersten Untersuchungen vor Ort stellte der Rechnungshof fest, daß die Kommission bei ihren Kontrollen schwerwiegende Unregelmäßigkeiten entdeckt hatte und diese mit der Entlassung von zwei Mitarbeitern der GD XXIII sanktionierte.

Der vom Rechnungshof konstatierte Mangel an Informationen war darauf zurückzuführen, daß zu dieser Zeit eine Reihe von Kontrollen noch im Gange waren.

PROBLEME IM ZUSAMMENHANG MIT DEN AKTIONEN ZUGUNSTEN DES FREMDENVERKEHRS

Entwicklungen seit Vorlage des Sonderberichts

Interne Untersuchungen bei der Kommission

21. Die vom Hof erwähnte Information bestand aus einem Brief vom 15. Juni 1992 des Direktors einer Stelle zur Fremdenverkehrsförderung an ihre Mitglieder in der Europäischen Union, von dem eine Kopie an die Kommission übermittelt worden war. Diese Stelle, die sich an einem Aufruf zu Vorschlägen mit einem Vorhaben beteiligt hatte, behauptete, ein anderer Submittent sei nahe daran, aufgrund der Unterstützung des ehemaligen Leiters im Referat "Tourismus" ausgewählt zu werden. Der Brief stellte in Frage, daß die Absicht des Submittenten wirklich darin bestehe, die europäischen Touristikorganisationen zu unterstützen, wie dieser geltend machte, und ob er die Fähigkeit habe, die erforderliche Arbeit durchzuführen, ohne jedoch von Unregelmäßigkeiten zu sprechen.

Diese Informationen wurden aus zwei Gründen als nicht zuverlässig erachtet. Der erste Grund bestand darin, daß die Kommission im Rahmen eines Aufrufes zu Vorschlägen oft Schreiben dieser Art, die eine Beeinflussung der Entscheidung zum Ziel haben, erhält. Nicht selten versuchen solche Schreiben, Konkurrenzprojekte in Verruf zu bringen. Im Interesse eines normalen Ablaufs der Verfahren ist es nicht angemessen, solchen Schreiben derartige Beachtung zu schenken, daß in jedem Fall das UCLAF damit befaßt werden müßte. In diesem besonderen Fall stammten die Informationen von einer Organisation, die von der Kommission in zwei aufeinanderfolgenden Jahren direkte Beihilfen für die Werbung für Europa als Urlaubsziel erhalten hatte und die anscheinend schlecht vertrug, im Rahmen eines Aufrufs zu Vorschlägen im Wettbewerb mit anderen Submittenten zu stehen. Der zweite Grund bestand darin, daß die europäischen Touristikorganisationen schließlich dem anderen Submittenten ihre Unterstützung bestätigt hatten. Unter diesen Umständen war es daher nicht angebracht, den vorgebrachten Behauptungen eine besondere Bedeutung zuzumessen.

Der zweite Satz des Textes des Hofes ist richtig, betrifft jedoch einen anderen Fall, zu dem die Hinweise erst im Februar 1993 gegeben wurden.

Schließlich hat die interne Untersuchung der GD XXIII, die im dritten Satz von Ziffer 21 erwähnt ist, in Wirklichkeit erst 1994 begonnen. Die Gespräche mit dem Generalsekretariat und der GD IX im Dezember 1993 betrafen lediglich die weiteren, im Laufe des zweiten Quartals erhaltenen Informationen, die die GD XXIII veranlaßten , eine interne Untersuchung in die Wege zu leiten; die ersten greifbaren Ergebnisse dieser Untersuchung lagen erst nach der Versetzung im Interesse des Dienstes des Referatsleiters im Referat "Touristik" vor. Der erste Bericht, der 1994 von der GD XXIII an die GD IX übermittelt wurde, war noch sehr allgemein und enthielt nach Einschätzung der GD IX keine ausreichenden Hinweise.

Wiedereinziehungsmaßnahmen

28. In dem Bericht der GD XX wurden 31 Fälle ermittelt, in denen nach einer ersten Prüfung Einziehungen erforderlich schienen. In vielen Fällen ist eine gründlichere Untersuchung notwendig, um zu einer endgültigen Position zu gelangen. Diese Untersuchung wird im Zusammenhang mit einer globalen Prüfung ausstehender Maßnahmen im Tourismusbereich durchgeführt werden.

Ergänzende Prüfungen des Hofes zum Europäischen Jahr des Tourismus

Ergebnisse der zusätzlichen Kontrollen durch den Hof

Durchführung der kofinanzierten Vorhaben in Frankreich

33.-40. Wie in den allgemeinen Kommentaren angedeutet, wird die Kommission die notwendigen Untersuchungen im Hinblick auf alle Mitgliedstaaten durchführen und die geeignetsten Kanäle für die Wiedereinziehung der geschuldeten Beträge benutzen.

41. Der betroffene Bedienstete war zu jener Zeit ein abgeordneter nationaler Experte; er wurde besonders auf die Regeln im Fall von Interessenkonflikten hingewiesen.

Prüfungen des Hofes im Zusammenhang mit dem Aktionsplan zur Förderung des Tourismus

Einleitung

49. Das für die Verwaltung der Finanz- und Haushaltsangelegenheiten zuständige Referat wurde im April 1996 gegründet.

Probleme allgemeiner Art

53. Ohne die von der GD XXIII angestellten Nachforschungen, die zu den späteren Ermittlungen der GD XX und des UCLAF führten, wären die Unregelmäßigkeiten zu jener Zeit kaum aufgedeckt worden. Die GD XXIII ergriff die Initiative, gemeinsame Kontrollbesuche mit der GD XX zu organisieren, bis eine spätere Untersuchung des Referats "Tourismus" von der GD XX eingeleitet wurde und diese die Organisation von weiteren Besuchen übernahm.

54. Die Notwendigkeit, "ad hoc"-Vereinbarungen zu treffen, ging auf die Tatsache zurück, daß einige der Projekte von 1993 in bezug auf die rechtlichen Verpflichtungen der Begünstigten nicht adäquat waren und die Dienststellen sich daher darum bemühten, angemessene Vereinbarungen zu erzielen, um zu vertretbaren Ergebnissen zu gelangen. Die Verbesserungen bei den Verfahren für Auswahl und Management der Projekte von 1994 und 1995 wurden vom externen Gutachter und vom Hof anerkannt.

55. Das Verfahren für die Behandlung von Fällen des "Sichtvermerks im nachhinein" wurde in der Entscheidung der Kommission vom 1. April 1992 niedergelegt. Damit wird der zuständigen Finanzkontrolle die Möglichkeit gegeben, den Sichtvermerk für Mittelbindungen "a posteriori" zu erteilen, wenn die Umstände dies in der Praxis unumgänglich machen.

Was den ersten der beiden vom Hof angesprochenen Fälle angeht, so wurde hier von der Finanzkontrolle vor der Vertragsunterzeichnung ein gültiger Sichtvermerk erteilt.

Im zweiten Fall wurde der Mittelbindungsvorschlag der Finanzkontrolle vor der Vertragsunterzeichnung vorgelegt. Die Finanzkontrolle erteilte den Sichtvermerk angesichts zufriedenstellender Erläuterungen zu einer Reihe von Fragen, die sie aufgeworfen hatte; die Erläuterungen gingen nach der Vertragsunterzeichnung ein. Es handelte sich daher genau genommen nicht um einen "Sichtvermerk im nachhinein".

Probleme im Zusammenhang mit den Verfahren für die Auswahl der Vorhaben

57. Im Verfahren eines Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen sind Aufforderungen zum Nachreichen zusätzlicher Informationen oder genauerer Angaben zum Arbeits- und Zeitplan sowie eines detaillierteren Haushalts im Prinzip legitim, wenn sie dazu dienen, den Inhalt von Vorschlägen zu vervollständigen, unter der Bedingung, daß damit keine diskriminierende Wirkung verbunden ist. Es ist ebenfalls legitim, Vorschläge abzulehnen, wenn die darin enthaltenen Informationen von der Kommission als unvollständig betrachtet werden. Es ist zu bemerken, daß die im Amtsblatt veröffentlichte Bekanntmachung folgenden Hinweis enthält: "Die Kommission behält sich das Recht vor, zusätzliche Auskünfte zu den eingereichten Projekten einzuholen, sowie Projekte abzulehnen, wenn die Angaben unvollständig sind, oder wenn sie die erforderlichen Bedingungen nicht erfuellen". Die Kommission kann bestätigen, daß die Anforderung weiterer Informationen nach dem Endtermin für die Einreichung des Aufrufs zu Vorschlägen/Angeboten sich nur auf Vorschläge bezog. An alle Vorschläge, die die letzten Stadien der Auswahl erreichten, wurde die gleiche Aufforderung geschickt, und dieser Ansatz wurde von der Finanzkontrolle gebilligt. Dieses Vorgehen wurde bei keinem Angebot angewandt.

58. In der Tat sieht Punkt 3 der Bekanntmachung ausdrücklich vor, daß die Kommission berechtigt und nicht verpflichtet ist, Projekte im Falle fehlender Informationen abzulehnen. Dennoch ist die Kommission der Ansicht, daß ihre Freiheit, Klarstellungen oder Zusatzinformationen, die für eine Bewertung der Projekte als unverzichtbar erachtet werden, anzufordern, nicht im Widerspruch mit Artikel 104 der Verordnung der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung steht. Gemäß diesem Artikel werden nur die Angebote, die nicht mit den spezifischen Anforderungen der Ausschreibung übereinstimmen, ausgeschlossen. Dieser Artikel ist jedoch nicht auf Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen anwendbar.

Probleme im Zusammenhang mit der Bewertung

59. Da der Aktionsplan zur Förderung des Tourismus erst im Januar 1993 anlief, d. h. sechs Monate nach seiner Verabschiedung, wurden die Jahresberichte auf der Basis der Kalenderjahre erstellt.

Probleme im Zusammenhang mit den Aktionen zur Förderung des europäischen Fremdenverkehrs in Drittländern

65. Der von der GD XXIII eingereichte Vorschlag für eine Übertragung beinhaltete eine Verschiebung von Ermächtigungen zwischen verschiedenen Rubriken innerhalb der finanziellen Vorausschau. Da die Verpflichtung besteht, die Obergrenzen der finanziellen Vorausschau einzuhalten, wird eine solche Übertragung nur äußerst selten und unter außergewöhnlichen Umständen vollzogen, die in diesem Fall nicht vorlagen. Die auf diese Weise freigewordenen Mittel wurden also für andere Zwecke verwendet.

Probleme im Zusammenhang mit den Verträgen

67. Es ist zu bemerken, daß die Kommission immer noch 50 % des vereinbarten Vertragspreises zurückhält. Dieser Betrag wir nur unter der Bedingung gezahlt, daß die vor kurzem eingereichten detaillierten Geschäftsbücher in Ordnung sind.

Die Verbuchung dieser Mittelbindung zu Lasten der Haushaltslinie B5-320 (Anreize für Unternehmen) anstelle der Linie B5-325 (Gemeinschaftliche Fremdenverkehrspolitik) war in der Tat ein Fehler, der nicht von den verschiedenen Dienststellen der Kommission aufgedeckt wurde. In jedem Fall könnte sich diese Art von Fehler, der auf der Grundlage der erstellten Belege nicht offensichtlich hervortrat, heute insofern nicht mehr wiederholen, als die gesamte Transaktion jetzt in SINCOM realisiert wird und das System jede Anomalie bei den Mittelbindungen oder bei der Anzahlungsanordnung entdecken würde.

68. Die Vertragsbestimmung, nach der Berichte als angenommen gelten, wenn die Kommission dem Vertragspartner nicht innerhalb eines Monats nach Erhalt des Dokuments ausdrücklich ihre Bemerkungen mitteilt, wurde 1994 gestrichen. Im erwähnten Fall bezog sich der Vertrag auf die Durchführung einer bestimmten Aufgabe auf der Basis eines vereinbarten Preises.

DER FREMDENVERKEHR UND DIE ANDEREN GEMEINSCHAFTSPOLITIKEN

Koordinierung der verschiedenen Kommissionsdienststellen

Dienststellenübergreifende Konsultationen

73. In bezug auf die Frage der Kostenteilung für die computergestützten Reservierungssysteme (SIR) ist zu bemerken, daß die Sitzung vom März 1994 keine Konsultationssitzung der betreffenden Sektoren war, sondern eine Informationssitzung über die Auslegung einer bestehenden Klausel des Verhaltenskodex der SIR, an der nur der Juristische Dienst beteiligt werden mußte. Trotzdem wurde die GD XXIII voll bei der Frage der Ausweitung des Verhaltenskodex der SIR auf die Reisebüros hinzugezogen.

Was den Entwurf einer Kommissionsmitteilung über die Überlastung des Flugverkehrs angeht, so stimmt es, daß die GD XXIII zum ersten Entwurf nicht konsultiert wurde. Es hat jedoch spätere Kontakte zwischen den beiden zuständigen Generaldirektionen gegeben. Bei der Vorbereitung des Weißbuchs "Flugverkehrsmanagement" Ende 1995 wurde die GD XXIII rechtzeitig an den Erörterungen der GD VII beteiligt.

Der EFRE und der Fremdenverkehr

Ergebnisse der Prüfungen des Hofes

Bemerkungen zu den Ausgabenmeldungen

79. Das OP Tourismus 1990-1993 für Italien wurde am 14. Dezember 1990 verabschiedet, jedoch erst unter den geänderten finanziellen Bestimmungen vom Juni 1991 implementiert. Um bestimmte Kommissionszahlungen freizusetzen (die Vorschüsse auf die einzelnen Raten), beschloß die Kommission auf Antrag der Mitgliedstaaten und in Übereinstimmung mit den zitierten Bedingungen, die Ausgabenmeldungen mit den an die Endbegünstigten geleisteten Zahlungen gleichzusetzen. Beim Saldo müssen sich jedoch die angemeldeten Ausgaben auf die von den Endbegünstigten geleisteten Zahlungen beziehen und durch quittierte Rechnungen oder Belege von ähnlicher Beweiskraft nachgewiesen sein.

Aus Sicht der Kommission steht dies nicht im Widerspruch mit den geltenden finanziellen Bestimmungen.

80. Die italienischen Behörden haben sich verpflichtet, Kontrollen durchzuführen, um Fälle zu identifizieren, in denen die gemeldeten Ausgaben nicht mit den tatsächlich getätigten Ausgaben der Endbegünstigten übereinstimmen und die der Kommission bescheinigten Beträge entsprechend zu korrigieren. Diese Angelegenheit wurde vom Vertreter der Kommission in den Sitzungen des Begleitausschusses vom Oktober 1995 und Juni 1996 zur Sprache gebracht.

Was den Fall des Endbegünstigten betrifft, der drei Jahre lang einen Teil der Vorschüsse behielt, ohne sie für das Vorhaben zu verwenden, so wurde die Kommission informiert, daß dies durch Verspätungen bei der Durchführung des Projekts bedingt war, nachdem gewisse Phasen von der Aufsichtsbehörde wegen Nichtbeachtung der Bestimmungen zum Schutz des historischen und kulturellen Erbes ausgesetzt wurden.

81. Im ersten Fall wurde die Kommission vom Irischen Ministerium für Tourismus und Handel informiert, daß der Fehler in den Buchungsunterlagen und der Ausgabenmeldung im März 1994 korrigiert wurde, als er von der Mittlerorganisation (Bord Failte) entdeckt wurde.

Was die Nichtaufteilung der gemeldeten Ausgaben auf die verschiedenen Strukturfonds durch die "LEADER-Gruppen" und die ungefähre Aufstellung dieser Ausgaben bei der Anmeldung bei der Kommission angeht, so hat das Irische Ministerium für Landwirtschaft, Nahrungsmittel und Forstwirtschaft der Kommission inzwischen eine detaillierte Aufstellung der tatsächlichen Ausgaben nach Gruppen und Fonds vorgelegt. Im Juni 1996 bat die Kommission das Ministerium um eine ausdrückliche Bestätigung der Richtigkeit der Ausgabenaufstellung in der letzten Meldung. Bis zur Klärung dieses Punktes wird die letzte Zahlung im Rahmen dieses Programms ausgesetzt.

82. Die Kommission fand eine Reihe von Unstimmigkeiten in den Ausgabenmeldungen des OP Tourismus für Nordirland und hat um die erforderlichen Korrekturen gebeten. Alle Jahresberichte sind bei der Kommission eingegangen und wurden von ihr angenommen; ein Entwurf des Schlußbericht wurde in Empfang genommen und ist in Diskussion. Wegen Schwächen bei der Rechnungslegung wurden vor kurzem Untersuchungen beim Northern Ireland Tourist Board durch das UK National Audit Office durchgeführt. Die Schlußzahlung aus diesem Programm wird solange ausgesetzt, bis die Probleme bei der Rechnungsführung geklärt sind und der Schlußbericht von den Kommissionsdienststellen angenommen ist.

Bemerkungen zu spezifischen Vorhaben

83. Das Irische Ministerium für Tourismus und Handel hat erklärt, daß die nicht verwendeten Mittel (geringfügige Einsparungen) bei einer Reihe von Projekten nach Ablauf der Frist für Mittelbindungen auf Vorhaben umverteilt wurden, bei denen zusätzliche Kosten entstanden waren, ohne daß damit jedoch der Gesamtbetrag geändert wurde. Im Juni 1996 forderte die Kommission das Ministerium auf, zu überprüfen, ob die in der Schlußaufstellung angegebenen Endausgaben sich nur auf rechtmäßige Mittelbindungen vor dem Schlußtermin für Mittelbindungen bezögen. Bis zur Klärung dieses Punktes wird die Schlußzahlung aus diesem Programm ausgesetzt.

84.-86. Die Kommission verfolgt die vom Hof erwähnten Fälle, besonders im Rahmen des Begleitausschusses, wo sie regelmäßig über die Situation informiert wird. Der Jahresbericht zum Stand des Programms, den die Kommission angefordert hatte, wurde dem Begleitausschuß bei der Sitzung vom 13. Juni 1996 vorgelegt. Er enthält, unter anderem, die entsprechenden Zahlen zur finanziellen Lage und dem konkreten Stand der Projekte sowie eine Darstellung der Situation im Hinblick auf eventuelle juristische Probleme. Wenn nötig, werden die italienischen Behörden aufgefordert, die betreffenden Beihilfen zu kürzen.

87. Seit der Prüfung des Hofes hat von den drei genannten Projekten eines die Planungserlaubnis erhalten und ist angelaufen. Die beiden anderen wurden eingestellt. Am 2. August 1996 leitete die Kommission das in Artikel 24 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 vorgesehene Verfahren ein, das unter bestimmten Umständen die Annullierung von Beihilfen ermöglicht.

88. Bei Projekten dieser Art im öffentlichen Sektor wird nicht erwartet, daß sie erhebliche Gewinne machen, sondern daß sie als Anreiz für private Investitionen, die keine Beihilfen erhalten, dienen. Die Kommission weiß, daß mehrere dieser Projekte eine zentrale Rolle bei der Mobilisierung bedeutender, nicht mit Beihilfen unterstützter Investitionen gespielt haben, in Gegenden, die sonst keine solche Investition angezogen hätten.

Was das Projekt des Vergnügungsparks angeht, das in finanzielle Schwierigkeiten geriet und schließlich seine Aktivitäten einstellte, so wurde von der Kommission ein vollständiger Bericht über den Verlauf der Angelegenheit und die Finanzen angefordert.

89. Im ersten Fall gab es, als dieses Jachthafenprojekt im Rahmen des integrierten Mittelmeerprogramms angenommen wurde, keine Studie über die Auswirkungen auf die Umwelt, da dies zu diesem Zeitpunkt nicht vorgeschrieben war. Die Verhütung der Küstenerosion machte weitere Arbeiten notwendig (Bau von zwei Schutzwällen), die unter dem Operationellen Programm Tourismus als weitere Phase des Jachthafenprojekts finanziert wurden. Doch vor Abschluß der Arbeiten an den Schutzwällen verursachten außergewöhnliche Wetterbedingungen Küstenschäden, für deren Reparaturen ein Betrag von 37 000 ECU erforderlich war.

Im zweiten Fall beliefen sich die Endkosten des Projekts auf 172 Mio. DR (0,58 Mio. ECU), aber nur 149 Mio. DR (0,50 Mio. ECU) wurden als zuschußfähig im Rahmen einer EFRE-Kofinanzierung anerkannt.

90. Der maximale Beihilfesatz, der dem gewinnorientierten Projekt zur Renovierung von Bungalows einer Hotelanlage gewährt wurde, wurde von den griechischen Behörden in ihrer Antwort auf den Bericht des Rechnungshofs nicht vollständig geklärt. Die Kommission hat die Angelegenheit beim Ministerium für Volkswirtschaft aufgegriffen und um eine vollständige Rechtfertigung gebeten; wenn diese nicht erbracht wird, wird die Beihilfe reduziert. Zwischenzeitlich bleibt die Schlußzahlung aus dem Programm ausgesetzt. Man sollte dennoch berücksichtigen, daß die Griechische Organisation für Tourismus eine Organisation des öffentlichen Sektors ist und nicht eine private, kommerziell ausgerichtete Firma; es scheint daher, daß das betreffende Projekt eine öffentliche und nicht eine private Investition darstellt.

Die durchgeführten Arbeiten entsprechen den revidierten technischen Plänen (Renovierung von 65 anstatt der anfangs geplanten 54 Bungalows). Die Revision macht ebenfalls eine Änderung der ursprünglichen Verträge erforderlich. Der Kommission wurde von den griechischen Behörden mitgeteilt, daß zwei "VIP-Bungalows" nicht ausschließlich dem Staat zur Verfügung stehen, sondern für Kunden vorgesehen sind.

91. Die Kommission hat mit dem griechischen Ministerium für Volkswirtschaft die Frage der fehlenden Belege für die Ausgaben im Zusammenhang mit dieser Hotelinvestition aufgegriffen und gefragt, warum der Bericht über den Brand den Rechnungsprüfern des Hofes nicht vorgelegt wurde. Das Ministerium hat der Kommission mitgeteilt, daß es momentan eine formelle amtliche Untersuchung mit Zeugenaussagen aller betroffenen Personen und Vorortkontrollen durchführt.

92. In Griechenland wurden 1994 (vor der Prüfung durch den Hof) im Anschluß an einen Beschluß des Begleitausschusses von dessen Vorsitzendem Briefe an alle privaten Begünstigten verschickt, in denen diese über die Kofinanzierung durch die Gemeinschaft informiert wurden.

Was den Fall Italien angeht, so ist zu bemerken, daß die Kommission seit Beginn des Programms die nationalen Behörden, besonders im Rahmen der Begleitausschüsse, immer wieder auf ihre Verpflichtung hinsichtlich von Informations- und Werbemaßnahmen für die Interventionen des Strukturfonds hinweist. Die zuständigen Behörden haben auf den letzten Sitzungen des Begleitausschusses über die bei den Endbegünstigten ergriffenen Maßnahmen informiert, um sicherzustellen, daß die geltenden Bestimmungen eingehalten werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

93. Es ist heute, nach einer tiefergehenden Zusatzuntersuchung klar, daß der betreffende Vertragspartner nicht alle Verpflichtungen bei der Durchführung seines Projekts in Höhe von 500 000 ECU erfuellt hat. Der Inhalt der im Juni 1992 erhaltenen Information und die Begleitumstände erlaubten jedoch nicht, auf ein solches Resultat zu schließen (siehe Antwort auf Ziffer 21). Es ist ferner zu berücksichtigen, daß die GD XXIII die Initiative für die Untersuchungen ergriffen hat, die zur Annullierung der Schlußzahlung von 100 000 ECU sowie zu einem jetzt auf 82 817,53 ECU geschätzten Einziehungsbetrag führten.