INHALT "" ID="1">Allgemeine Einführung> ID="2">0.1 - 0.12"> ID="1">Kapitel 1 - Interne Verwaltung des ESPRIT-Programms> ID="2">1.1 - 1.96"> ID="1"> Verwaltungsstufen> ID="2">1.1 - 1.33"> ID="1"> Vorbereitung der Programme und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen> ID="2">1.1 - 1.6 "> ID="1"> Auswahl der Projekte und Aushandlung der Verträge> ID="2">1.7 - 1.16"> ID="1"> Überwachung der Arbeiten> ID="2">1.17 - 1.23"> ID="1"> Den Begünstigten übertragene Aufgabenbereiche> ID="2">1.24 - 1.33"> ID="1"> Schwerfälligkeit und Langsamkeit> ID="2">1.34 - 1.96"> ID="1"> Einleitung: Schnelligkeit, ein absolutes Muß> ID="2">1.34 "> ID="1"> Gegebenheiten: Schleppende Abläufe> ID="2">1.35 - 1.60"> ID="1"> Ursachen: Schwerfälligkeit und Komplexität> ID="2">1.61 - 1.96"> ID="1">Kapitel 2 - Das ESPRIT-Programm als strategisches Werkzeug> ID="2">2.1 - 2.81"> ID="1"> Einleitung> ID="2">2.1 "> ID="1"> Ziel der grenzueberschreitenden Zusammenarbeit> ID="2">2.2 - 2.8 "> ID="1"> Gute interne Zusammenarbeit, eine unerläßliche Voraussetzung für Erfolg> ID="2">2.2 - 2.3 "> ID="1"> Gegenseitige Zurverfügungstellung der Kenntnisse: Gemischte Bilanz> ID="2">2.4 - 2.8 "> ID="1"> Ziel der Zusammenarbeit Industrieunternehmen-Hochschulen-Forschungseinrichtungen> ID="2">2.9 - 2.12"> ID="1"> Beteiligung von Hochschulen und Forschungseinrichtungen> ID="2">2.9 - 2.10"> ID="1"> Rolle der Hochschulen beim Technologietransfer> ID="2">2.11 "> ID="1"> Analoge Funktion der Auftragsforschungsinstitute> ID="2">2.12 "> ID="1"> Ziel der Beteiligung der KMU> ID="2">2.13 - 2.17"> ID="1"> Bedeutung> ID="2">2.13 "> ID="1"> Zunehmende Beteiligung von KMU > ID="2">2.14 - 2.16"> ID="1"> Schwierigkeiten bei der Beteiligung von KMU> ID="2">2.17 "> ID="1"> Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts> ID="2">2.18 - 2.21"> ID="1"> Bedeutung> ID="2">2.18 - 2.19"> ID="1"> Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts> ID="2">2.20 "> ID="1"> Schwierigkeiten bei der Beteiligung der im Rahmen der Anstrengungen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts begünstigten Länder> ID="2">2.21 "> ID="1"> Gemeinschaftliche Anstrengungen zur besseren Beteiligung der KMU und Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts> ID="2">2.22 - 2.26"> ID="1"> Vielfältige Hilfestellungen> ID="2">2.22 - 2.23"> ID="1"> Partnervorschläge> ID="2">2.24 - 2.25"> ID="1"> Wünschenswerte Verbesserungen> ID="2">2.26 "> ID="1"> ESPRIT und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Elektronik- und Informatikindustrie> ID="2">2.27 - 2.74"> ID="1"> Noch unzureichende Nutzung der Ergebnisse> ID="2">2.29 - 2.45 "> ID="1"> Die IT-Industrie zwischen der Forschung und den übrigen gemeinsamen Politiken> ID="2">2.46 - 2.74"> ID="1"> Zusätzlichkeit > ID="2">2.75 - 2.81"> ID="1"> Nettobeitrag des ESPRIT-Programms> ID="2">2.75 "> ID="1"> Substituierungseffekte> ID="2">2.76 - 2.77"> ID="1"> Kosten der erzielten Zusatzeffekte> ID="2">2.78 - 2.79"> ID="1"> Qualitativer Beitrag von ESPRIT> ID="2">2.80 "> ID="1"> Alternative Verfolgung der verschiedenen Ziele> ID="2">2.81 "> ID="1"> Allgemeine Schlußfolgerung> ID="2">3.1 - 3.10" ID="2">Seite" ID="1">Antworten der Kommission> ID="2">36">

SONDERBERICHT Nr. 6/93 über die Europäischen Forschungs- und Entwicklungsprogramme auf dem Gebiet der Informationstechnologien (ESPRIT-Programme) zusammen mit den Antworten der Kommission (94/C 45/01)

ALLGEMEINE EINFÜHRUNG

Bedeutung des ESPRIT-Programms

0.1. Die unter "ESPRIT" (Abkürzung der englischen Bezeichnung "European Strategic Programme for Research in Information Technologies") laufenden Programme sind spezifische Forschungsprogramme auf Kostenteilungsbasis unter dem Dach der verschiedenen aufeinanderfolgenden FTE-Rahmenprogramme. Sie betreffen die "Informationstechnologie" (IT), d. h. die Gesamtheit der Techniken, die in folgenden Bereichen Anwendung finden:

- Mikrölektronik bzw. Herstellung von Halbleiterbauelementen;

- Herstellung von EDV-Geräten (Computer, Peripheriegeräte wie Drucker, Bildschirmgeräte usw.);

- Entwurf von Informationsverarbeitungssoftware und -systemen.

0.2. In Tabelle 1 sind die Forschungs- und Entwicklungsprogramme der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Informationstechnologie aufgeführt(1) ()(2) ()(3) ()(4) (). Nur die Programme 1984-1988 und 1987-1992 erhielten offiziell die Bezeichnung "ESPRIT". Der Einfachheit halber wird das Programm 1990-1994 im vorliegenden Bericht "ESPRIT III" genannt. Da sich diese verschiedenen Programme kontinuierlich aneinanderreihen, ist im Bericht, wenn der Bezug klar ist, allgemein vom "ESPRIT-Programm" die Rede. Das ESPRIT-Programm wurde zunächst von der Generaldirektion (GD) XIII (Telekommunikation, Informationsindustrie und Innovation, Direktion A) verwaltet. Durch Kommissionsbeschluß wurde die Direktion ESPRIT am 12. Mai 1993 in die GD III (Industrie) eingegliedert. Der grösste Teil dieses Berichts beschreibt die Programmsituation vor diesem Zeitpunkt.

0.3. Tabelle 1 zeigt ferner die hohen Beträge, die für diese Programme vorgesehen sind. Mit 1 600 Mio ECU macht ESPRIT II für sich allein fast 30 % des Finanzvolumens des zweiten Rahmenprogramms aus. Dagegen beläuft sich der Anteil des ESPRIT-Programms am Gesamtbetrag der in Europa für Forschung und Entwicklung (FuE) im IT-Sektor aufgewendeten Fördermittel lediglich auf etwa 5 %. Die Finanzierung aus privaten und öffentlichen Mitteln der Mitgliedstaaten überwiegt weiterhin. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die bei den drei aufeinanderfolgenden Programmen vorgesehene vorläufige Aufschlüsselung der Gemeinschaftsmittel nach grossen Forschungsbereichen.

0.4. Die grundlegenden Ziele der ESPRIT-Programme gemäß dem EWG-Vertrag, den Rahmenprogrammen und den spezifischen Programmen sind folgende:

a) "die wissenschaftlichen und technischen Grundlagen der europäischen Industrie" im Bereich der Informationstechnologie "zu stärken"(5) ();

b) Förderung einer wirklich europäischen Forschung durch grenzueberschreitende Zusammenarbeit im Rahmen von Forschungskonsortien auf Kostenteilungsbasis, d. h. durch Beteiligung von mindestens zwei nicht im selben Mitgliedstaat niedergelassenen Industrieunternehmen an jedem Konsortium(6) ();

c) Gewährleistung der Zusammenarbeit von Unternehmen, Hochschulen und Forschungseinrichtungen im Rahmen der Konsortien(7) ();

d) Sicherstellung einer weitreichenden Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) am Programm(8) ();

e) Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft; zu diesem Zweck Verstärkung der wissenschaftlichen und technologischen Infrastruktur und des wissenschaftlichen und technologischen Potentials überall in der Gemeinschaft und Gewährleistung der Beteiligung von in den am stärksten benachteiligten Gebieten niedergelassenen Partnern am Programm(9) ();

f) "Förderung der Entwicklung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit" der Industrie im IT-Sektor(10) ().

Kurze Systembeschreibung

0.5. Die Durchführung der ESPRIT-Programme fusst auf der Ausarbeitung des jeweiligen spezifischen Programms mit Festlegung der zu behandelnden Fachthemen und Angabe des Betrags, der schätzungsweise zur Ausführung der entsprechenden Arbeiten benötigt wird. Danach werden gemäß diesen Themen mehrere aufeinanderfolgende Abschnitte oder "Arbeitsprogramme" festgelegt, die jeweils die Grundlage für eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bilden, die im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht wird.

0.6. Die Bewerber bilden Konsortien aus Industrieunternehmen, Forschungseinrichtungen und Hochschulen. Die Kommission lässt die Vorschläge der Konsortien durch unabhängige Sachverständige begutachten und unterbreitet dem Verwaltungsausschuß des Programms (siehe Ziffer 0.10) ihre eigenen Bewertungen zur Stellungnahme. Sobald die Liste der ausgewählten Vorschläge festgelegt ist, schreitet die Kommission zur Aushandlung und Unterzeichnung der entsprechenden Verträge mit den Konsortien.

0.7. Die Vertragspartner teilen sich die Aufgaben und unterrichten einander in einer Reihe von Sitzungen von unterschiedlicher Art und in unterschiedlichen Zeitabständen über die erzielten Fortschritte. Die Kommission überwacht die laufenden Vorhaben zum einen durch die Prüfung der zahlreichen Berichte, die von den Konsortien verlangt werden, und zum anderen im Wege technischer Prüfungen, bei denen unabhängige Prüfer die Tätigkeit der Konsortien bewerten und verbindliche Empfehlungen aussprechen.

0.8. Die Vertragspartner sind verpflichtet, die Ergebnisse ihrer Forschungsarbeiten zu nutzen, und die Kommission verlangt, daß die Antragsteller ihre diesbezueglichen Absichten mitteilen. Da sich die Gemeinschaftsforschung jedoch grundsätzlich auf den vorwettbewerblichen Bereich beschränkt, wird die Nutzung der Ergebnisse nicht in die finanziellen Beteiligungen an den ESPRIT-Vorhaben einbezogen.

0.9. Die Kommission lässt Rechnungsprüfungen bei manchen Gemeinschaftsbeteiligungen und Bewertungen der Programme während ihrer Durchführung oder im nachhinein vornehmen.

0.10. Die Kommission wird von einer Reihe von Ausschüssen unterstützt, zwischen denen es im folgenden zu unterscheiden gilt:

- Die Kommission muß die Entwürfe der Maßnahmen, die sie treffen möchte, einem aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehenden Ausschuß, üblicherweise "Verwaltungsausschuß" (ESPRIT I und II), später "Informationstechnologie-Ausschuß" (ESPRIT III) genannt, unterbreiten. Im vorliegenden Bericht wird dieser Ausschuß der Einfachheit halber durchweg "Verwaltungsausschuß" genannt.

- Dem "Beratenden Ausschuß" von ESPRIT gehören wissenschaftliche Sachverständige und herausragende Unternehmerpersönlichkeiten der IT-Branche an. Er wird zu den wissenschaftlichen Aspekten des Programms konsultiert und beteiligt sich insbesondere am Projektauswahlverfahren.

- Der "ESPRIT-Bewertungsausschuß" nimmt Bewertungen der Programme während ihrer Laufzeit und im nachhinein vor.

Andererseits sollte die Rolle des aus Vertretern der zwölf Großkonzerne der europäischen Informatik- und Mikro- elektronikindustrie bestehenden "Lenkungsausschusses" nicht unterschätzt werden, der das ESPRIT-Programm konzipiert und gestaltet hat. Dieser Ausschuß auf privater Basis, dessen Einrichtung nicht auf den Beschluß zurückgeht, mit dem seinerzeit das Programm angenommen wurde, hat die Funktionsweise einer Arbeitsgruppe.

Prüfungsverfahren des Hofes

0.11. Die Erhebungen des Hofes erfolgten bei den zuständigen Kommissionsdienststellen sowie an Ort und Stelle im Rahmen von Prüfbesuchen in vier Mitgliedstaaten - Deutschland, Frankreich, Irland und Spanien -, in deren Verlauf zahlreiche Vertragspartner und die Verantwortlichen der zuständigen nationalen Verwaltungen besucht wurden.

0.12. Dabei wollte der Hof nicht nur die Qualität der Verwaltung der ESPRIT-Programme prüfen, sondern auch feststellen, inwieweit sie tatsächlich das "strategische" Werkzeug zur Erreichung der Ziele sind, die ihnen durch den EWG-Vertrag, die Rahmenprogramme und die Ratsbeschlüsse bzw. -entscheidungen über diese spezifischen Programme gesetzt sind. Auf eine eigene Bewertung der rein wissenschaftlichen und technischen Ergebnisse hat der Hof indessen verzichtet(11) ().

Tabelle 1 - FuE-Gemeinschaftsprogramme auf dem Gebiet der Informationstechnologien "" ID="1">Vorbereitungsphase für ein Forschungs- und Entwicklungsprogramm der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Informationstechnologien (1)> ID="2"> 1.1.1983 31.12.1984> ID="3">11,5"> ID="1">Europäisches Forschungs- und Entwicklungsprogramm auf dem Gebiet der Informationstechnologien (ESPRIT) (ESPRIT I) (2) (Erstes Rahmenprogramm)> ID="2"> 1.1.1984 31.12.1988> ID="3">750"> ID="1">Europäisches strategisches Forschungs- und Entwicklungsprogramm auf dem Gebiet der Informationstechnologien (ESPRIT) (ESPRIT II) (3) (Zweites Rahmenprogramm)> ID="2"> 1.12.1987 30.11.1992> ID="3">1 600"> ID="1">Spezifisches Programm für Forschung und technologische Entwicklung im Bereich der Informationstechnologien (1990-1994) (4) (Drittes Rahmenprogramm)> ID="2"> 8.7.1991 31.12.1994> ID="3">1 532 (5)"">

Tabelle 2 - Vorläufige Aufschlüsselung der Ressourcen (1) der ESPRIT-Programme nach IT-Forschungsbereichen "(%)">Forschungsbereiche"> ID="1">23> ACCV="2.1.2" ASSV="2" ID="2">32> ID="3">29"> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">17"> ID="1">20> ACCV="3.1.2" ASSV="3" ID="2">36"> ID="1"> "> ID="1">13> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">19"> ID="1"> "> ID="1">20> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">25"> ID="1">24> ID="2">32"> ID="3">10"> ID="1">100> ID="2">100> ID="3">100"">

KAPITEL 1 Interne Verwaltung des ESPRIT-Programms

VERWALTUNGSSTUFEN

Vorbereitung der Programme und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen

Konsultationsprozeß

1.1. Ein Programm, ausgearbeitet vom Kreis derer, die später aufgefordert werden, sich daran zu beteiligen - dies ist das neue Konzept, das für ESPRIT entwickelt und dann auf weitere Spitzentechnologie-Programme ausgedehnt wurde. Tatsächlich wird das ESPRIT-Programm durch Vertreter von Industrieunternehmen, Hochschulen und Forschungseinrichtungen ausgearbeitet. Die Konsultationen erfolgen in zwei Phasen. Zunächst erstellt eine kleine Anzahl "industrieller Arbeitsgruppen" der einzelnen Fachbereiche einen Programmentwurf. Anschließend veranstaltet die Kommission Workshops, die jeweils nur zwei oder drei Tage dauern, bei denen aber mehrere hundert Experten erheblich unterschiedlicherer Provenienz als bei den industriellen Arbeitsgruppen zusammenkommen. In diesen Workshops wird der von den Arbeitsgruppen erstellte Programmentwurf erörtert. Nur die industriellen Arbeitsgruppen haben direkten Einfluß auf den Programminhalt. Während der Workshops können kaum mehr als Details in den vorgelegten Plänen abgeändert werden.

Zeitplan für die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen

1.2. Die Programme ESPRIT I (Artikel 3 Absatz 1) und ESPRIT II (Artikel 6 Absatz 3) sehen die jährliche Erstellung eines Arbeitsprogramms vor. Bei ESPRIT II ist ausdrücklich festgelegt, daß die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen "auf der Grundlage der jährlichen Arbeitsprogramme" erstellt werden. Die Aufforderungen sollen also auch jährlich ergehen. Tatsächlich hat es weder für die Jahre 1987 und 1988 des Programms ESPRIT I noch für die Jahre 1988, 1990 und 1991 des Programms ESPRIT II Arbeitsprogramme oder allgemeine Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen gegeben.

1.3. Beim Programm ESPRIT III wird die Verbindung zwischen Arbeitsprogramm und Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen beibehalten, sie müssen jedoch nicht mehr jährlich vorgesehen werden (Artikel 5 Absatz 3). Diese Lockerung, durch die die Vorschriften mit der herrschenden Praxis in Einklang gebracht wurden, ist eine realistische Regelung, da die genannte Häufigkeit und Regelmässigkeit im Hinblick auf die verfügbaren Haushaltsmittel und die Möglichkeiten zur Aufgliederung des Programms in unterschiedlich gewichtige Phasen nicht gerechtfertigt ist.

Information über die Programme und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen

1.4. Jeder Antragsteller erhält detaillierte schriftliche Unterlagen über die Fachthemen der nächsten Aufforderung ( "Arbeitsprogramm") und die Art und Weise, wie ein Vorschlag zu präsentieren ist ( "Informationspaket"), bzw. kann sich die Unterlagen beschaffen. Ausserdem hat die Kommission grosse Anstrengungen unternommen, um die Zahl der Informationskanäle zu erhöhen. Sie selbst veranstaltet Informationstage und hat zudem die einzelnen Mitgliedstaaten ersucht, eine nationale Einrichtung als Verbindungsstelle für die Weitergabe von Gemeinschaftsinformationen an Einrichtungen und Unternehmen, die ESPRIT betrifft, fungieren zu lassen. Ferner hat die Kommission elektronische Kontaktmöglichkeiten geschaffen: EUROCONTACT ist eine Datenbank mit Angaben über effektive Antragsteller und potentielle Interessenten, die die Partnersuche erleichtert. EUROKOM ist ein System, das den Austausch schriftlicher Nachrichten auf elektronischem Wege ermöglicht (elektronische Post). Eine Reihe von Einrichtungen und Unternehmen (beispielsweise in Spanien und in Deutschland) sind bzw. bezeichnen sich dennoch als schlecht informiert.

1.5. Es besteht die Auffassung, daß die Unterrichtung nicht frühzeitig genug erfolgt. Die in Betracht kommenden Einrichtungen und Unternehmen erhalten über verschiedene Kanäle eine Flut von Broschüren, Periodika, Informationsblättern und Formularen. Anstatt mehr zu informieren, stiftet dieses Übermaß an Information Verwirrung, so daß sich für viele das Problem der "Information über die Information" stellt. Die Kommission sollte nach dem Prinzip "vielfältige Informationskanäle, einheitliche Dokumente" verfahren; sie sollte nicht jede Direktion und bisweilen sogar einzelne Referate ihre eigenen Publikationen herausbringen lassen. EUROKOM und EUROCONTACT könnten besser und in grösserem Umfang genutzt werden. EUROCONTACT liefert kaum mehr als den Namen und die Anschrift der erfassten Einrichtungen und Unternehmen. Darüber hinaus würden noch Angaben über ihre personellen und technischen Möglichkeiten sowie ihre Beteiligung an ESPRIT-Projekten benötigt.

1.6. Vor allem ist der Informationszugang in der Praxis nicht für alle gleich. Neue Antragsteller sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU)(12) () haben Schwierigkeiten, sich zu orientieren. Wer bei der Kommission bekannt ist und auf ihren Verteilerlisten steht und wer bereits an Arbeitsgruppen und Workshops zur Vorbereitung der Programme teilgenommen hat, ist im Vorteil.

Auswahl der Projekte und Aushandlung der Verträge

Bewirtschaftung der verfügbaren Mittel

1.7. Bei der ersten allgemeinen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen von ESPRIT II (1987/88) war das Verhältnis zwischen bewilligten und beantragten Gemeinschaftsbeteiligungen 1:5,4. Bei der er- sten allgemeinen Aufforderung im Rahmen von ESPRIT III (1991) betrug das Verhältnis 1:4,8(13) (). Bei spezifischen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen kann das Verhältnis sehr unterschiedlich sein; bei der Aufforderung im Bereich Mikrölektronik im Jahre 1989 lag es bei 1:2,8. In allen Fällen ist jedoch der Gesamtbetrag der Mittelanforderungen der registrierten Vorschläge erheblich höher als die verfügbaren Mittel. Dieser Sachverhalt ist an sich normal und sogar positiv - er zeugt vom Erfolg des Programms. Worauf es indessen entscheidend ankommt, ist die Frage, ob die Verfahren, mit denen die Kommission die Beschränkung der Gemeinschaftsbeteiligungen auf die Höhe der verfügbaren Mittel erreicht, optimal sind.

1.8. Häufig unterteilt die Kommission sehr grosse Vorhaben in mehrere aufeinanderfolgende Projektphasen. Zunächst wird nur die erste, einjährige Phase, die sogenannte "Definitionsphase", finanziert. So wurde im Vorschlag für das Projekt ITHACA für eine Laufzeit von fünf Jahren eine Beteiligung in Höhe von 42,7 Mio ECU beantragt, jedoch nur ein auf 12 Monate befristeter erster Vertrag über 5,5 Mio ECU geschlossen. Eine solche Aufgliederung der Beteiligungen gestattet im übrigen die rasche Einstellung erfolglos verlaufender Vorhaben.

1.9. In den Programmbeschlüssen bzw. -entscheidungen ist für die Projekte ein Beteiligungssatz von 50 % (für Hochschulen und Forschungseinrichtungen ggf. 100 % der Zusatzkosten) vorgesehen. Die Kommission hält sich zwar an den Satz von 50 %, veranschlagt aber die Kosten, die als Bemessungsgrundlage für diesen Satz dienen, bisweilen niedriger, als sie tatsächlich sind. So hatte die Kommission beim Projekt CIM-ALIVE für die einjährige Definitionsphase nur einen Gesamtetat von 4 Mio ECU angesetzt, so daß die Vertragspartner ihrerseits noch erhebliche zusätzliche Mittel aufbringen mussten.

1.10. In manchen Fällen "empfiehlt" die Kommission, zwei oder mehr Vorschläge zu einem Vorschlag zu vereinigen. Damit wird ein zweifaches Ziel verfolgt: technische Integration, aber auch Mitteleinsparungen, da der gemeinsame Projektetat niedriger ist als die Summe der getrennten Etats. Solche "Zwangsehen" führen häufig zu Konsortien, in denen keine Einigkeit herrscht und jeder Partner im stillen die Ausführung seines ursprünglichen Vorhabens verfolgt. Das Projekt ITHACA entstand durch die Fusion von zwei Vorhaben, die von zwei europäischen IT-Giganten betrieben wurden. Im ersten Jahr der Projektarbeiten war die Fusion indessen eher theoretisch als faktisch.

1.11. Die beiden wesentlichen Instrumente zur Reduzierung der beantragten Beteiligungen auf den verfügbaren Fördermittelbetrag sind jedoch die Ablehnung von Vorschlägen und die niedrigere Veranschlagung des Gesamt- etats bei den angenommenen Vorschlägen.

1.12. Bei den allgemeinen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen liegt das - weitgehend konstante - Verhältnis Bewilligungen/Anträge bei 1:4. Dadurch vervierfacht sich der Kostenaufwand für die Ausarbeitung von Vorschlägen - eine Belastung, die Grossunternehmen sicherlich verkraften können, die für KMU jedoch prohibitiv werden kann. Ausserdem ist die Bewilligungsrate bei den von KMU stammenden Vorschlägen niedriger als bei denen der Grossunternehmen, wo einer von zwei oder drei Vorschlägen angenommen wird.

1.13. Der vertraglich festgelegte Gesamtetat ist in sehr vielen Fällen gegenüber dem ursprünglich vorgeschlagenen gekürzt, oft in einschneidender Weise. Bei sieben angenommenen Vorschlägen, die der Hof unter diesem Gesichtspunkt prüfte, war der Gesamtetat in jedem Fall beschnitten worden, und zwar um 12 % bis 46 %. Beim Projekt ATMOSPHERE wurde der von den Antragstellern veranschlagte Gesamtetat auf ein Drittel gekürzt. Das Projekt BASE wurde um 75 % reduziert. Dies hat zur Folge, daß viele Antragsteller, weil sie von vornherein mit einer Kürzung rechnen, bedauerlicherweise ihre Kostenvoranschläge gewohnheitsmässig aufblähen. Die Kommission kann nicht umhin, zugleich Ablehnungen und Kürzungen vorzunehmen. Tabelle 3, die nachzeichnet, wie sie die beiden Verfahren in der Vergangenheit miteinander kombiniert hat, mag ihr in dem Bemühen, künftig grösstmögliche Ausgewogenheit zwischen den beiden Methoden zu erzielen, von Nutzen sein.

Bewertung der Vorschläge

1.14. Die den Gutachtern zugewiesene Rolle ist zu ausschließlich fachlich ausgerichtet. Die Auswahlkriterien betreffen die Förderungswürdigkeit des Vorschlags, seine fachliche Bedeutung, den vorgeschlagenen Ansatz und die vorgeschlagene Arbeitsweise sowie die vorgesehene Organisation. Der einzige Punkt, der den rein fachlichen Rahmen sprengt, sind die Aussichten für eine industrielle Nutzung. So haben die Gutachter weder die Solidität des Antragstellers in finanzieller und technischer Hinsicht zu berücksichtigen, noch inwieweit die veranschlagten Kosten im Hinblick auf die vorgesehenen Arbeiten angemessen sind oder nicht.

1.15. Die Gutachter bilden jedoch nur das erste "Sieb". Danach gibt es noch andere. Die Gutachter teilen die Vorschläge in drei Gruppen ein: Es wird eine beschränkte Liste ausgezeichneter Vorschläge aufgestellt, die auf alle Fälle angenommen werden sollten, und die übrigen Vorschläge werden zu etwa gleichen Teilen auf eine Liste "abzulehnender" Vorschläge und eine Liste "förderungswürdiger" Vorschläge gesetzt. Bei der Aufstellung der letztgenannten Liste nehmen die Gutachter keine Klassifizierung vor(14) (), und anders als beim Programm RACE unterbreiten sie sie dem Verwaltungsausschuß nicht selbst. Die Hälfte dieser "förderungswürdigen" Vorschläge, d. h. etwa ein Viertel aller Vorschläge, wird später bei der Prüfung durch den Beratenden Ausschuß von ESPRIT und den Verwaltungsausschuß und schließlich bei den Kommissionsentscheidungen noch abgelehnt. Die in diesem Stadium erfolgende Auswahl anhand einer Liste ohne Klassifizierung gestattet es der Kommission, neben den erforderlichen fachlichen Qualitäten auch eine ausreichende Beteiligung der KMU und der einzelnen Länder, insbesondere der im Rahmen der gemeinschaftlichen Anstrengungen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts begünstigten Länder, zu gewährleisten (siehe hierzu jedoch die Bemerkung in Ziffer 2.19).

Verfahren der Vertragsunterzeichnung

1.16. Die Unterzeichnung der Verträge, die bisher noch zuviel Zeit in Anspruch nimmt, könnte durch eine leichte Abwandlung des Verfahrens beschleunigt werden. Wenn die Kommission in den Schreiben, mit denen die zu unterzeichnenden Verträge übermittelt werden, künftig von der Weisung absähe, das etwas später ergehende Telex mit dem offiziellen Vertragsangebot abzuwarten, könnten die Vertragspartner die Verträge sofort unterzeichnen und zurücksenden, was einen erheblichen Zeitgewinn brächte und es der Kommission insbesondere ermöglichen würde, die gegenwärtig häufig zu spät erfolgenden Vorschußzahlungen rascher vorzunehmen.

Überwachung der Arbeiten

Überwachungssystem

1.17. Die Vertragspartner äussern sich nahezu einhellig anerkennend über die Vorzuege des von der Kommission konzipierten und eingeführten Systems zur Überwachung der Projektdurchführung. Neben den periodischen Zwischenberichten ( "Fortschrittsberichte"), die die Konsortien dem mit der Überwachung des jeweiligen Vorhabens betrauten wissenschaftlich-technischen Projektbeauftragten der GD XIII zu übermitteln haben, und den verschiedenen Arbeitssitzungen, an denen häufig Kommissionsvertreter teilnehmen, wird alle sechs oder zwölf Monate eine Sitzung zur technischen Bestandsaufnahme abgehalten. Bei jeder dieser Sitzungen erstattet das Konsortium dem wissenschaftlich-technischen Projektbeauftragten und zwei oder drei von der Kommission ausgewählten unabhängigen Gutachtern mündlich Bericht über den Stand der Arbeiten und die künftigen Perspektiven. Jeder Gutachter erstellt daraufhin eine Situationsanalyse mit entsprechenden Empfehlungen. Bei der nächsten Bestandsaufnahme kontrollieren der wissenschaftlich-technische Projektbeauftragte und die Gutachter dann, ob den Empfehlungen Folge geleistet wurde. Wenn nicht, werden Sanktionsmaßnahmen, bisweilen bis hin zur Einstellung des Vorhabens, ergriffen.

Rolle der projektverwaltenden Dienststellen

1.18. Die Rolle, die die Dienststellen der GD XIII im Hinblick auf die Gewährleistung eines zufriedenstellenden Fortgangs der Vorhaben spielen, ist von erheblicher Bedeutung. In Spitzenzeiten, während der Abwicklung der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, sind diese Dienststellen jedoch überlastet, und darunter leidet die Projektüberwachung. Jeder wissenschaftlich-technische Projektbeauftragte hat bis zu zwanzig Vorhaben zu überwachen. Beim üblichen Arbeitsrhythmus mit zwei Sitzungen monatlich je Vorhaben ist dies kaum noch zu verkraften.

Auswahl der Gutachter

1.19. Die Unabhängigkeit der Gutachter gegenüber den jeweiligen Geschäftsinteressen der Vertragspartner ist ein entscheidendes Erfordernis, dem die Kommission Rechnung trägt. Ausserdem haben die Vertragspartner die Möglichkeit, die Ersetzung eines Gutachters durch einen anderen zu verlangen, was im Falle des Projekts LSVI geschehen ist.

1.20. Den Verfahren zur Auswahl sowohl der Gutachter für die Vorschläge und die technischen Bestandsaufnahmen als auch der Sachverständigen, die zur Teilnahme an Arbeitsgruppen und Workshops zur Erarbeitung der Programme und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen eingeladen werden, mangelt es an Transparenz. Diese Experten werden nach rein persönlichen Gesichtspunkten ohne Wissen ihrer Arbeitgeber hinzugezogen.

Wirksamkeit des Überwachungssystems

1.21. Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen zeitigt das Überwachungssystem im allgemeinen zufriedenstellende Ergebnisse. Falls bei Vorhaben eine kritische Entwicklung eintritt, werden bisweilen zusätzliche Prüfungen durchgeführt, wie z. B. bei den Projekten DMPC und EWS. Bei fehlerhafter Ausrichtung wird dem Konsortium bedeutet, daß das Vorhaben bei Nichtbeseitigung des festgestellten Mangels eingestellt werden könnte. Nach zweijähriger Laufzeit des auf vier Jahre angelegten Projekts CSIC ergab eine im Dezember 1987 durchgeführte Prüfung unter Berücksichtigung der Entwicklung der einschlägigen Techniken und des Marktes, daß die Hoffnungen, die das Konsortium und die Kommission in ein neues Verfahren zur Herstellung integrierter Schaltkreise gesetzt hatten, trügerisch waren. Das Projekt wurde um ein Jahr verkürzt und am 31. Dezember 1988 eingestellt. Desgleichen wurde das Projekt DASIQ aufgrund der durchgeführten Prüfungen bereits nach drei statt vier Jahren Laufzeit abgeschlossen. Ein Partner befand sich im Liquidationsverfahren, ein anderer war nicht in der Lage, die Arbeitszeit aufzubringen, zu der er sich verpflichtet hatte, und in zwei weiteren Arbeitsbereichen waren keine brauchbaren Fortschritte erzielt und den Empfehlungen der Gutachter nicht in ausreichendem Masse Folge geleistet worden.

1.22. Im allgemeinen ist der Ausgang der Prüfungen günstiger. Beim Projekt MINSTREL schied der Hauptvertragspartner nach einjähriger Laufzeit aus, die Kommission half dem Konsortium jedoch bei seiner Umstrukturierung und rettete das Projekt damit. Beim Projekt LSVI wurde auf eine Mahnung der Gutachter hin im Juli 1990 eine Sondersitzung einberufen, um die Vertragspartner zur Frage der Berücksichtigung der kommerziellen Erfordernisse und der Anforderungen von seiten der Endanwender zu hören, denen bis dahin zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden war. Auf diese Sitzung hin wurde dem Mangel abgeholfen.

1.23. In den vom Hof festgestellten Fällen mangelhafter technischer Überwachung kam es häufig zum Scheitern oder zumindest zu einer zeitweiligen Krise des betreffenden Vorhabens. Mit dem Projekt BWN waren in den 68 Monaten seiner Laufzeit etwa zehn wissenschaftlich-technische Projektbeauftragte befasst. Es wurde fast zwei Jahre unterbrochen; 20 Monate lang, von März 1987 bis November 1988, erfolgte keine Prüfung. Die nächste ließ ein weiteres Jahr auf sich warten, bis zum November 1989. Der Grund für diese zeitweilige Blockierung waren Meinungsverschiedenheiten über die inhaltliche Gestaltung des überarbeiteten technischen Anhangs. Ein Schei- tern des Vorhabens wurde aber letztlich verhindert. Das am 1. Januar 1989 begonnene Projekt KIWIS wurde erst 14 Monate später statt, wie vorgesehen, bereits nach sechs Monaten einer ersten Prüfung unterzogen. Sie offenbarte mangelhafte Beteiligung von seiten eines der Partner, was im April 1990 eine Mahnung erforderlich machte, auf die hin Abhilfe geschaffen wurde: Das Vorhaben wurde mit guten Ergebnissen abgeschlossen. Beim Projekt TOWARDS 3D INTEGRATION waren die Abstände zwischen den Prüfungen zu groß: Die erste erfolgte im Februar 1986, 14 Monate nach Projektbeginn, die zweite 15 Monate später und die letzte nach weiteren zehn Monaten. Für das vom Verwaltungsausschuß für fünf Jahre genehmigte Vorhaben wurde ein Dreijahresvertrag geschlossen, der wegen der wenig überzeugenden technischen Ergebnisse nicht verlängert wurde. Sechs- bis neunmonatige Abstände zwischen den Prüfungen erscheinen als zweckmässig.

Den Begünstigten übertragene Aufgabenbereiche

Beteiligung der Industrie an allen Verfahrensstufen

1.24. Die Arten von Unternehmen und Einrichtungen, die sich an den Projekten beteiligen - Industrieunternehmen, Hochschulen, Forschungseinrichtungen -, werden zur Mitwirkung an allen Programmentwicklungsphasen aufgefordert: bei der Erarbeitung der Programme in den Arbeitsgruppen und Workshops; in den Gruppen, die die Projektvorschläge bewerten; im Beratenden Ausschuß von ESPRIT, der namentlich bei der Auswahl der Vorschläge Stellungnahmen abzugeben hat; im ESPRIT-Bewertungsausschuß.

1.25. Diese Öffnung zur Industrie hin, eine der grossen Neuerungen des ESPRIT-Programms, ist eine wertvolle Errungenschaft. Sie hatte allerdings auch einige negative Auswirkungen. Die offizielle Regelung sieht vor, daß die industriellen Arbeitsgruppen Themen vorschlagen und daß sich die Kommission später, auf der Basis der ausgewählten Themen, im Wege der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen Projektideen unterbreiten lässt. Tatsächlich aber kommen viele Experten mit präzisen Projektvorstellungen ihres jeweiligen Unternehmens in die Arbeitsgruppen und versuchen, die Aufnahme der entsprechenden Themen ins Programm zu erreichen. Ausserdem haben die Experten, die bereits an Projekten oder in Arbeitsgruppen mitgewirkt haben, bessere Aussichten, in weitere Arbeitsgruppen berufen zu werden und auf die Themen der späteren Programme Einfluß zu nehmen. Hier liegt einer der Gründe, weshalb es den grossen Unternehmen gelingt, statt durchschnittlich für einen von vier für einen von zwei oder drei Vorschlägen eine Gemeinschaftsbeteiligung zu erwirken (siehe Ziffer 1.12).

Die Rolle der grossen Zwölf

1.26. Die "grossen Zwölf" sind die 12 europäischen Großkonzerne der IT-Branche, auf die die Kommission das ESPRIT-Programm von Anfang an gegründet hat(15) (). Beim Start von ESPRIT entfielen auf die grossen Zwölf etwa 85 % der Produktion der europäischen Elektronikindustrie.

1.27. Der - sehr plausible - Grundgedanke war der, eine verbindliche Verpflichtung der wichtigsten Unternehmen der Branche zur Zusammenarbeit und zur Teilnahme am Programm zu erzielen. So hatten die grossen Zwölf lange Zeit entscheidenden Anteil an der Konzipierung der grossen Etappen des ESPRIT-Programms. Sie hatten aus ihren Reihen einen "Lenkungsausschuß" gebildet, der ihre Mitwirkung am Programm organisieren sollte. Die industriellen Arbeitsgruppen, die die spezifischen Programme und die Jahresprogramme vorbereiteten, bestanden ausschließlich aus Vertretern der grossen Zwölf. Auch bei den vier industriellen Arbeitsgruppen, die ESPRIT II ausarbeiteten, war dies noch der Fall.

1.28. In der Phase der Bewertung und Auswahl der Vorschläge sind die grossen Zwölf ebenfalls recht stark vertreten. Bei der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Bereich Mikrölektronik im Jahre 1989 stammten 42 % der hinzugezogenen Gutachter aus ihren Reihen. Sechs der 19 Mitglieder des Beratenden Ausschusses von ESPRIT sind Vertreter von mehreren dieser 12 Konzerne.

1.29. Die grossen Zwölf sind die wichtigsten Hardware-Hersteller. Sehr grosse, kommerziell aussichtsreiche und durch fortgeschrittene Technologieintegration gekennzeichnete Projekte (engl. "technology integration projects", abgekürzt "TIP") wurden im Rahmen der Ausarbeitung des Programms ESPRIT II von den Zwölf aufgezeigt und in grossen Zuegen umrissen. An diesen Vorhaben wollten sich die grossen Zwölf alle beteiligen. In den Unterlagen zur Ausarbeitung des Programms findet sich ein vorbereitendes Papier vom 18. Februar 1986, in dem der Arbeitsanteil angegeben ist, den jeder von ihnen bei den einzelnen TIP übernehmen wollte. Von insgesamt 15 200 Mannjahren beanspruchten die grossen Zwölf in diesem Stadium 13 300, d. h. 87,5 % der Arbeit und somit auch der Gemeinschaftsmittel, für sich.

1.30. Eine Abfrage der Datenbank EPIC, die Angaben über alle ESPRIT-Projekte enthält, am 16. November 1990 ergab, daß die grossen Zwölf bis zu diesem Zeitpunkt 44,2 % der vom Verwaltungsausschuß bewilligten Gemeinschaftsbeteiligungen erhalten hatten. Die Vertragspartner der JESSI-Projekte, die die Doppelkennzeichnung ESPRIT/EUREKA(16) () haben, entstammen vorwiegend der Zwölfergruppe. Beim TIP ITHACA II wurden 63,5 % der Fördermittel für das erste Jahr Angehörigen der Gruppe zugewiesen. Bei den Projekten BICMOS I und II, bei denen es sich in Wirklichkeit um zwei Phasen ein und desselben Projekts handelt, hatten von den insgesamt sieben Partnern die zwei aus der Zwölfergruppe stammenden 98 % der Fördermittel erhalten (Stand vom 16. November 1990). Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß seinerzeit kein anderes europäisches Unternehmen die Technologie beherrschte, um die es bei diesem Vorhaben ging. Beim TIP BASE waren der Hauptvertragspartner und die anderen regulären Vertragspartner alle Angehörige der Zwölfergruppe und erhielten 100 % der Fördermittel, d. h. 28,675 Mio ECU.

1.31. Diese starke Beteiligung der Grossunternehmen ist nicht immer durch grössere Kreativität und ausgeprägteren Kooperationsgeist als bei den anderen Partnern gerechtfertigt. Das Projekt ARTIFACTS musste am 15. Mai 1990, nach 15 Monaten Laufzeit, mangels ausreichender Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Grossunternehmen eingestellt werden. Das TIP TROPICS wurde am 30. Juni 1990, nach 18monatiger Laufzeit, wegen des schleppenden Fortgangs der Arbeiten und des nachlassenden Interesses einiger Partner gestoppt. Vier der fünf Partner im Konsortium gehörten der Zwölfergruppe an. Sie hatten 91 % der Fördermittel erhalten.

Beteiligung der Anwenderbranchen

1.32. Die Hardware-Hersteller sind gegenüber den Software-Unternehmen überrepräsentiert. Vor allem die schwache Vertretung der Anwender war lange Zeit ein Mangel des ESPRIT-Programms. Dabei ist die Beteiligung der Anwender überaus wünschenswert. Während es beim Zusammenschluß mehrerer konkurrierender Hersteller im Rahmen eines Projekts zur Verweigerung der Zusammenarbeit oder Mitteilung der nutzbaren Ergebnisse kommen kann, eröffnet die Verbindung Hersteller-Anwender Möglichkeiten zu gegenseitiger Ergänzung und begünstigt die Überführung der Forschungsergebnisse in das Stadium der industriellen und kommerziellen Nutzung, wie das Projekt LITE zeigt, das die Erstellung eines elektronischen Katalogs der Informationsfluesse im Zusammenhang mit der Herstellung von Schneidwerkzeugen betrifft. Dem Konsortium gehören neben einem Gerätehersteller eine Spezialfirma für Unternehmensorganisation im Bereich Schneidwerkzeuge und eine auf KMU ausgerichtete Agentur für computergestützte Fertigungstechnik an: Auf diese Weise wird den Beziehungen Anbieter/Kunden Rechnung getragen.

Bemühen um mehr Ausgewogenheit

1.33. Der erwähnten Vorherrschaft der grossen Zwölf und unzureichenden Beteiligung der Anwender wird indessen schrittweise abgeholfen. Von ESPRIT I zu ESPRIT III ist der Fördermittelanteil der grossen Zwölf erheblich zurückgegangen. Bei der Vorbereitung des Programms ESPRIT III wurden die Anwender stärker einbezogen.

SCHWERFÄLLIGKEIT UND LANGSAMKEIT

Einleitung: Schnelligkeit, ein absolutes Muß

1.34. Nach Aussagen der Experten dauert eine Produktgeneration im Elektronikbereich zweieinhalb Jahre. Seit etwa zwanzig Jahren - und wahrscheinlich auch in den kommenden fünfzehn Jahren - beschleunigt sich der Prozeß der Miniaturisierung der integrierten Schaltkreise exponentiell alle drei Jahre um den Faktor 4. Während im Jahre 1970 1000 Transistoren bzw. Bit(17) () in einem integrierten Schaltkreis untergebracht werden konnten, sind es 1993 16 Millionen, und gegen das Jahr 2000 soll die Milliardengrenze erreicht werden. Daraus folgt, daß die Produkte sehr rasch veralten. Ob ein Hersteller, der ein neues Produkt auf den Markt bringt, Gewinne oder Verluste macht, hängt davon ab, ob die Markteinführung sechs Monate früher oder später erfolgt. Im Elektronik- und Informatikbereich ist Forschung nur fruchtbar in Verbindung mit einer entsprechenden Marktstrategie. Vor diesem Hintergrund kommt den Fristen, innerhalb welcher das ESPRIT-Programm ausgearbeitet und durchgeführt wird und seine Ergebnisse genutzt werden, entscheidende Bedeutung zu.

Gegebenheiten: Schleppende Abläufe

Durchführung der Programme

1.35. Es besteht ein deutlicher Gegensatz zwischen dem erwähnten Erfordernis der Schnelligkeit einerseits und der Langsamkeit in der administrativen wie der Entscheidungsphase, in der Konzeptions- wie der Durchführungsphase des ESPRIT-Programms andererseits.

Rahmenprogramme

1.36. Das zweite Rahmenprogramm hätte Ende 1986 verabschiedet werden sollen; es wurde neun Monate später beschlossen. Das dritte Rahmenprogramm wurde vom Rat erst am 23. April 1990 verabschiedet, aufgrund eines Vorschlags der Kommission, der bereits am 28. August 1989 vorgelegt wurde.

Spezifische Programme

1.37. Die Genehmigung von ESPRIT I erforderte etwa anderthalb Jahre. Zwischen dem Beginn der Vorbereitung von ESPRIT II und seiner Verabschiedung lagen eine zweijährige administrative Phase und eine neunmonatige politische Phase, von Juli 1985 bis April 1988. In der betreffenden Entscheidung ist dessenungeachtet der 1. Dezember 1987 als fiktiver Programmbeginn angegeben, was aber nicht verhinderte, daß er über ein Jahr nach dem Start der ersten Projekte liegt. Die Entscheidung über ESPRIT III wurde erst am 8. Juli 1991 erlassen, 14 1/2 Monate nach der Verabschiedung des dritten Rahmenprogramms und 18 Monate zu spät, um sich, wie eigentlich vorgesehen, mit der Laufzeit des Rahmenprogramms (1990-1994) zu decken. Deshalb ist die Durchführungsdauer von ESPRIT III verkürzt, auf dreieinhalb statt fünf Jahre. Dabei hatte die Kommission ihren Vorschlag für das spezifische Programm vorsorglich zur gleichen Zeit wie das Rahmenprogramm ausgearbeitet. Aufgrund eines besonders langwierigen interinstitutionellen Dialogs konnte die Verabschiedung des Programms erst über 13 Monate nach Vorlage des Vorschlags durch die Kommission erfolgen.

1.38. Schon das Verfahren der Zusammenarbeit zwischen Parlament und Rat gemäß der Einheitlichen Akte verzögerte seinerzeit die Verabschiedung von ESPRIT II um dreieinhalb Monate. Nichts deutet darauf hin, daß sich der interinstitutionelle Dialog in naher Zukunft beschleunigen könnte. Solche langen Fristen gefährden in einem Bereich wie dem IT-Sektor die Aussichten auf Verwirklichung des dem Programm gesetzten Ziels, die Entwicklung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Gemeinschaftsindustrie zu fördern.

1.39. Die Verzögerungen bei der Annahme eines spezifischen Programms unterbrechen den kontinuierlichen Verlauf der Forschungsarbeiten. Die Kommission schätzte seinerzeit, daß sich die Zahl der im Rahmen von ESPRIT I tätigen Forscher, die sich bis Mitte 1987 auf einem gleichbleibenden Niveau von 2 900 bis 3 000 eingependelt hatte, danach um etwa 60 pro Monat verringern würde(18) (). Die Ablösung durch die Arbeiten im Rahmen von ESPRIT II, die etwa um die gleiche Zeit hätte erfolgen sollen, ließ noch über ein Jahr auf sich warten. In der Zwischenzeit musste sich der Demobilisierungseffekt zwangsläufig verstärken und zur Auflösung von Arbeitsteams sowie zu Entlassungen führen.

Finanzierungsentscheidung und Aushandlung der Verträge

1.40. Während die Bewertung der Vorschläge rasch vonstatten geht (in knapp einem Monat), erfordern die Finanzierungsentscheidung und die Aushandlung und Unterzeichnung der Verträge sehr viel mehr Zeit. Die Aushandlung des Förderbetrags und der Projektdauer und die häufig verlangte Überarbeitung des technischen Anhangs beanspruchen mehrere Monate. Mittelkürzungen führen zu schwierigen Verhandlungen über ihre Umlegung auf die Partner. Beim Projekt BICMOS II vergingen zwischen der Überarbeitung des technischen Anhangs und der Vertragsunterzeichnung sechseinhalb Monate. Beim Projekt PROMPT dauerte es ein Jahr von der Einreichung des Vorschlags am 10. Juni 1988 bis zur Unterzeichnung des Vertrags nach schwierigen Verhandlungen am 26. Juni 1989.

1.41. Um den Beginn der Arbeiten bei längerer Verhandlungsdauer als von Konsortium und Kommission geplant, nicht allzusehr zu verzögern, verfährt die Kommission häufig in der Weise, daß sie den Vertrag über eine gewisse Zeitspanne rückwirkend gelten lässt, um das vorgesehene Datum seines Inkrafttretens trotz der erheblich später erfolgenden Unterzeichnung zu wahren.

1.42. Im Vertrag über das Projekt BWN wurden sechseinhalb Monate, beim Projekt TAO fast drei Monate und beim Projekt ATMOSPHERE sieben Monate Rückwirkung, vom 1. März bis zum 4. Oktober 1989, vorgesehen. Für den schleppenden Ablauf beim letztgenannten Vorhaben gab es zahlreiche Gründe: zweimalige Bewertung des Vorschlags, verzögerte Stellungnahme des Verwaltungsausschusses, langanhaltende Ungewißheit über die Zusammensetzung des Konsortiums, Unschlüssigkeit hinsichtlich der Art der Anbindung von zwei EUREKA-Projekten im ESPRIT-Konsortium, verspätetete Übermittlung des offiziellen Vertragsangebots, schleppende Unterzeichnung durch die Vertragspartner, ungewöhnlich langes Mittelbindungsverfahren. Es kommt selten vor, daß all diese Verzögerungsfaktoren bei ein und demselben Vorhaben gleichzeitig anzutreffen sind; häufiger treten sie einzeln auf. Der Vertrag über das Projekt VLSI DESIGN ACTION wurde am 11. Januar 1990 rückwirkend zum 1. Oktober 1989 unterzeichnet, tatsächlich hatte das Konsortium die Arbeiten jedoch bereits am 4. April 1989 aufgenommen, d. h. mit neunmonatigem, durch die vertraglich festgelegte Rückwirkung nur teilweise gedecktem Vorgriff auf den Vertragsabschluß.

1.43. Bei Projektverlängerungen wird häufig verspätet ein Zusatzvertrag mit Rückwirkung geschlossen. Beim Zusatzvertrag vom 13. Februar 1991 zum Vertrag über das Projekt BICMOS II betrug sie viereinhalb Monate. Die erste Phase des Projekts ATMOSPHERE endete am 28. Februar 1990. Der Verlängerungsvertrag wurde am 21. Februar 1991 unterzeichnet, mit fast einjähriger Verspätung, jedoch unter Wahrung der vertraglichen Kontinuität mit der ersten Phase. In all diesen nachträglich durch Rückwirkung gedeckten Zeiten arbeiten die Konsortien offensichtlich auf eigene Gefahr.

1.44. Durch eine Verfahrensänderung kam ein weiteres Verzögerungsmoment hinzu. Die Finanzierungsentscheidungen für die ausgewählten Forschungsprojekte waren lange Zeit vom Generaldirektor der GD XIII (bzw. je nach Programm von dem der GD XII) getroffen worden. Seit Anfang 1992 werden die Entscheidungen im schriftlichen Verfahren vom Kommissionskollegium getroffen, was vorübergehend zu einer zusätzlichen Verzögerung bei der Durchführung der spezifischen Programme um mehrere Wochen bis mehrere Monate führte. Die Verfahrensänderung war juristisch sicherlich gerechtfertigt (Finanzierungsentscheidungen dürfen in der Regel nicht an einen Beamten delegiert werden), die Kommission muß sich jedoch bemühen, Lösungen zu finden, die Ordnungsmässigkeit und Schnelligkeit miteinander in Einklang bringen.

Durchführung der Projekte

1.45. Die Laufzeit der Projekte beträgt sehr oft vier Jahre. Das ist viel Zeit, wenn es dabei um angewandte Forschung geht. EUREKA-Projekte haben im allgemeinen eine kürzere Laufzeit. So gibt es für ein Flugzeugreinigungssy- stem ein vierjähriges ESPRIT-Vorhaben und ein zweijäh- riges EUREKA-Vorhaben. Sehr viele Unternehmen, die Projekte mit kommerzieller Zielsetzung durchführen, können nicht so lange warten.

1.46. Hinzu kommt, daß zahlreiche Projekte später als vorgesehen zu Ende geführt werden. Verzögerungen in der Projektdurchführung nötigen die wissenschaftlich-technischen Projektbeauftragten zur Gewährung von "Gnadenfristen", die bei kurzer Dauer nicht gravierend sind, bei längerer Dauer jedoch auf ernste Schwierigkeiten des jeweiligen Projekts hindeuten. Das Projekt BICMOS II wurde für eine Laufzeit von 34 Monaten, vom 15. November 1988 bis zum 14. September 1991, genehmigt. Zunächst wurde ein auf 18 Monate befristeter erster Vertrag geschlossen, der also am 14. Mai 1990 enden sollte. Verzögerungen im Konsortium veranlassten die Kommission zur Verlängerung dieser ersten Projektphase bis zum 30. September 1990. Über einen Zusatzvertrag, seinerseits mit grosser Verspätung am 13. Februar 1991 unterzeichnet, wurde dann die zweite Projektphase bis zum 30. September 1992 finanziert. Letztlich wurde das Projekt also mit über einjähriger Verzögerung zu Ende geführt.

Nutzung der Ergebnisse

1.47. Zu allen vorgenannten Fristen, die theoretisch von der Gemeinschaft bestimmt werden, ist noch die Zeit für die industrielle Entwicklung (Übergang vom Prototyp zum Produkt) hinzuzurechnen, die erforderlich ist, um schließlich zum angestrebten Markterfolg zu gelangen, und die allein von den Vertragspartnern abhängt und mehrere Jahre in Anspruch nehmen kann, sofern es denn zu einer solchen industriellen Nutzung kommt.

Zahlungsfristen

1.48. Die Zahlungsverzögerungen sind gravierend. Sie führen vor allem bei Hochschulen und KMU zu Liquiditätsengpässen. Für letztere kann davon das wirtschaftliche Überleben abhängen. Mangelnde Liquidität verursacht Finanzkosten. Ein Konsortium musste wegen einer ausstehenden Zahlung, die am 1. Oktober 1990 fällig und beim Prüfbesuch des Hofes im April 1991 immer noch nicht geleistet war, einen Kredit in Höhe von 1 Mio ECU aufnehmen. Zudem vergrössern die Zahlungsverzögerungen die Wechselkursrisiken. Eine Hochschule hatte aus diesem Grund einen Verlust von 4 000 ECU zu verzeichnen.

1.49. Im Jahre 1985 äusserte sich die Kommission zuversichtlich, daß die Zahlungsfristen bei den ESPRIT-Arbeiten binnen kurzem von drei auf einen Monat verkürzt werden könnten(19) (). Die einige Jahre danach in den Mitgliedstaaten befragten Vertragspartner nennen jedoch Beispiele für viel längere Fristen, bis hin zu 15 Monaten.

1.50. Die Prüfung der Aktenunterlagen der Kommission führte zu den gleichen Ergebnissen: Fristen von vier Monaten (Projekt TAO), acht Monaten (Projekt ATMO- SPHERE), 13 Monaten (gleiches Projekt), 15 Monaten (Projekt TAO). Bei den abschließenden Zahlungen waren die Fristen noch viel länger: ein Jahr bei den Projekten EPSILON und HECTOR, zwei Jahre und drei Monate beim Projekt DASIQ, dreieinhalb Jahre beim Projekt TAO. Die Feststellung bezueglich der Zahlungsverzögerungen steht nicht im Widerspruch zu der hinsichtlich der zuegigen Ausführung der Haushaltsmittel (Ziffer 1.80). Erstens wirken sich die Zahlungsverzögerungen nicht nachteilig auf die Zeitfolge für die Mittelbindungen aus, vor allem aber wird bei einer realistischen Vorausschätzung der erforderlichen Zahlungsermächtigungen den üblichen Fristen bei der Ausführung der Zahlungen Rechnung getragen.

Statistische Messung der Fristen

1.51. Erhebungen der Kommission im Jahre 1990 und des Hofes im Jahre 1991 kommen zu den gleichen Ergebnissen. Die Untersuchung des Hofes zeigt, daß die durchschnittliche Zeitspanne zwischen dem Fälligkeitsdatum und der Auszahlung (Wertstellungsdatum des Bankauszugs der Kommission) bei Zwischenzahlungen 239 Tage und bei abschließenden Zahlungen 510 Tage beträgt. Bei den Vorschüssen liegen zwischen der Vertragsunterzeichnung und dem Wertstellungsdatum laut Bankauszug durchschnittlich 37 Tage.

1.52. Wie der anhand der Untersuchung des Hofes erstellten Tabelle 4 zu entnehmen ist, ist der Anteil der von der Kommission verschuldeten Verzögerungen grösser als der der Vertragspartner. In den nachstehenden Ziffern 1.53-1.60 sollen die Ursachen der langen Fristen und die dafür Verantwortlichen aufgezeigt werden. Die Untersuchung der Kommission lässt von ESPRIT I zu ESPRIT II nur eine begrenzte Beschleunigung erkennen: Bei Zwischenzahlungen wurde die Gesamtabwicklung von 283 auf 240 Tage verkürzt.

Vorschüsse

1.53. Artikel 21 Absatz 2 Unterabsatz a) des Anhangs II zum Standardvertrag räumt mit der vorgesehenen Auszahlung des Vorschusses innerhalb von zwei Monaten nach Unterzeichnung des Vertrags eine zu lange Frist ein. Diese Frist wird im allgemeinen eingehalten, in Anbetracht der zahlreichen Verträge mit Rückwirkung (siehe Ziffern 1.41-1.43) ist jedoch der zeitliche Abstand zur tatsächlichen Aufnahme der Arbeiten häufig viel grösser.

Kostenaufstellungen

1.54. Vorbedingung für sämtliche Zahlungen ist die Übermittlung der geforderten Zwischenberichte und Kostenaufstellungen in dem auf den betreffenden Vertragszeitraum folgenden Monat. Tabelle 4 zeigt, daß die Vertragspartner diese Frist erheblich überschreiten. Beim Projekt HECTOR übermittelte der Hauptvertragspartner der Kommission die Kostenaufstellungen für den Zeitraum vom 1. Mai bis zum 31. Oktober 1989 erst am 3. April 1990, fünf Monate nach Fristablauf. Zudem waren die übersandten Unterlagen nicht vollständig; die Kostenaufstellungen einiger Partner standen am 25. Oktober 1990 noch aus. Die halbjährlichen Berichte zum Projekt BWN wurden mit ausserordentlich grosser Verspätung übermittelt: am 24. November 1989 die Berichte, die zum 31. August 1988 und zum 28. Februar 1989 fällig waren, am 15. November 1989 der Bericht, der zum 31. August des Jahres vorzulegen war.

Kommissionsinterne Fristen

1.55. Artikel 4 Absatz 2 des Standardvertrags sieht zwar vor, daß die Zahlungen innerhalb einer Frist von zwei Monaten erfolgen, sie beginnt jedoch erst mit der Genehmigung der Zwischenberichte und der Ausgabenaufstellungen zu laufen. Für die Genehmigung ist indessen keine Frist festgelegt. Der Vertrag sollte eine solche Frist vorsehen.

Tabelle 3 - Eliminierung der über die verfügbaren Mittel hinaus beantragten Beteiligungsbeträge (Anteil der abgelehnten Vorschläge und der Kürzungen der beantragten Beteiligungen bei den angenommenen Vorschlägen) "(Mio ECU)""" ID="1">9 171> ID="2">(100 %)> ID="3">560> ID="4">(100 %)> ID="5">6 830> ID="6">(100 %)> ID="7">1 092> ID="8">(100 %)"> ID="1">7 093> ID="2">(77 %)> ID="3">376> ID="4">(67 %)> ID="5">5 482> ID="6">(80 %)> ID="7">879> ID="8">(80 %)"> ID="1">1 232> ID="2">(14 %)> ID="3">80> ID="4">(14 %)> ID="5">602> ID="6">(9 %)> ID="7">115> ID="8">(11 %)"> ID="1">846 (1)> ID="2">(9 %)> ID="3">104 (1)> ID="4">(19 %)> ID="5">746 (2)> ID="6">(11 %)> ID="7">98 (2)> ID="8">(9 %)"> ID="2">(59 %)> ID="4">(43 %)> ID="6">(45 %)> ID="8">(54 %)"">

Tabelle 4 - Entstehung der langen Zahlungsfristen "(Tage)""" ID="1">103> ID="2">192"> ID="1">136> ID="2">318"> ID="1">239> ID="2">510"> ID="1">(110)> ID="2">(290)"> ID="1">((77))> ID="2">((261))""Quelle: Erhebung des Hofes.>

1.56. Nach Genehmigung der Kostenaufstellungen vergehen weitere acht Wochen in der Kommission, davon mehr als die Hälfte in der GD XIII; dazu kommt noch die Zeit, die die Banküberweisung beansprucht. In der Untersuchung der Kommission werden die Wartezeiten zwischen den einzelnen Verfahrensstufen beanstandet, die Langsamkeit des Aktenumlaufs mehr als die Dauer der Verwaltungsvorgänge selbst. Die GD XX (Finanzkontrolle) benötigt nur sechs Tage und hat beschleunigte Verfahren eingeführt (Übermittlung des Sichtvermerks auf EDV-Datenträger vor Übersendung der Papierkopie; Sichtvermerkserteilung nach Stichprobenkontrollen in den Dienststellen der GD XIII). Der Durchlauf durch die GD XIX (haushaltsmässige Verbuchung) ist zeitaufwendiger. Schießlich dauern auch die Banküberweisungen, vor allem in die Länder in Randlage, ungewöhnlich lange.

Abschließende Zahlungen

1.57. Der Entwurf für die abschließende Zahlung wird den Vertragspartnern zur Zustimmung übersandt. Häufig treten Störungen auf, die den Abschluß oder die Durchführung der Vereinbarung verzögern. Bisweilen liegt die Verantwortung dafür allein bei den Vertragspartnern: Ein Partner schuldet der Kommission Geld und blockiert damit die Auszahlung aller anderen Partner (Projekt TOWARDS 3D INTEGRATION). Der Hauptvertragspartner ist im Liquidationsverfahren, wodurch der Kommission ihr gewohnter Ansprechpartner genommen wird zu einer Zeit, da eine Vielzahl strittiger Fragen zu regeln sind (Projekt TAO). Manchmal ist die Kommission mitbeteiligt: Es kommt zu Streitigkeiten zwischen Kommission und Vertragspartnern (Projekte BWN und DASIQ). Die Rechnungsprüfung bei einem Vertragspartner, gegen den Forderungen aus anderen Projekten bestehen, verzögert die abschließende Zahlung (Projekt HECTOR). Nachdem bereits die Zustimmung aller Projektteilnehmer eingeholt ist, wird die Endabrechnung von einer Dienststelle in Frage gestellt (Projekt ITHACA I). Es sollte vermieden werden, zwei Phasen ein und desselben Projekts wie zwei aufeinanderfolgende Projekte zu behandeln, da bei der letzten Auszahlung der ersten Phase die gleichen Verzögerungen auftreten wie bei einer effektiven Abschlußzahlung (Projekte ITHACA I und II). Diesen Mängeln ließe sich indessen abhelfen, wenn die Kommission einige der in Betracht kommenden Vereinfachungen der Zahlungsverfahren einführen würde (siehe z. B. Ziffer 1.95).

Behandlung der Vertragspartner als solidarische Gemeinschaft

1.58. Der langsamste Vertragspartner bestimmt den Zeitplan für alle übrigen Partner. Das Fehlen eines Teilbetrags verhindert die Auszahlung der Gesamtsumme. In der Regel zahlt die Kommission alle Partner für einen bestimmten Zeitraum auf einmal aus. Im Falle des Projekts PCTE, das am 30. Juni 1988 abgeschlossen wurde, blockierten die strittige Zuweisung von 30 000 ECU an einen Partner und von 10 616 ECU an einen anderen Partner sowie erhebliche Überzahlungen in Höhe von insgesamt 457 953 ECU an zwei Partner die Auszahlung der den übrigen Partnern zustehenden Restbeträge, die sich zusammen auf 1 330 700 ECU beliefen. Die abschließende Zahlung erfolgte erst im März 1992.

1.59. Die Kommission könnte, wenn bestimmte Beträge strittig sind, unverzueglich die nicht strittigen Beträge auszahlen und, wenn ein Partner die Übermittlung seiner Kostenaufstellung zu lange hinauszögert, bereits das übrige Konsortium auszahlen. Am 2. Oktober 1989 beschloß die Kommission ein in diese Richtung gehendes Verfahren für den Fall, daß einer oder mehrere Partner zum Zeitpunkt der Endabrechnung ihr gegenüber noch Verbindlichkeiten haben. Seither wartet die Kommission nicht mehr die Ausführung der Wiedereinziehungen ab, bevor sie die abschließende Zahlung vornimmt, sondern zahlt diejenigen Partner, die Anspruch auf ihre Leistungen haben, unverzueglich aus, belastet sie jedoch mit den geschuldeten Beträgen der erstgenannten Partner. Nach Einziehung ihrer Forderungen nimmt die Kommission dann eine ergänzende Zahlung vor.

1.60. Der Fall des Projekts EPSILON veranschaulicht sowohl die Feststellung in Ziffer 1.58 (mögliche Teilzahlung im Hinblick auf die fällige Gesamtzahlung blockiert) als auch die in Ziffer 1.57 (Verzögerungen bei den abschließenden Zahlungen): Die letzte Zahlung der ersten Phase des Projekts sollte 508 239 ECU betragen. Bis zur - verspäteten - Unterzeichnung der Zusatzvereinbarung über die Vertragsverlängerung musste diese fällige Zahlung jedoch provisorisch als abschließende Zahlung unter Einbehaltung einer Sicherheit in Höhe von 20 % des Gesamtbetrags der Gemeinschaftsbeteiligung, also 400 000 ECU, behandelt werden. Die Auszahlung der 508 239 ECU hätte zudem die kumulierten Ausgaben für das Projekt auf 2 036 113 ECU erhöht bei einer bestehenden Mittelbindung von 2 000 000 ECU, d. h. eine begrenzte Mittelüberschreitung um 36 113 ECU bedingt. Die Kommission wartete die Unterzeichung der Zusatzvereinbarung und die damit verbundene zusätzliche Mittelbindung ab, um die fällige Zahlung auf einmal zu leisten, die deshalb erst sieben Monate nach Abschluß der ersten Phase erfolgte.

Ursachen: Schwerfälligkeit und Komplexität

Technische Abwicklung

Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung der Vorschläge

1.61. Die Ausarbeitung der Vorschläge erfordert einen erheblichen Zeit- und Kostenaufwand. Die Unterlagen, die den Antragstellern übermittelt werden, sind hervorragend gestaltet, aber sehr komplex. Manche Unternehmen, die diesen Aufwand gegen die Chancen im Auswahlverfahren abwägen, verzichten auf einen Vorschlag. Die Fristen für die Einreichung der Vorschläge sind sehr unterschiedlich. Seit ESPRIT I betrug die kürzeste Frist 47 Tage, die längste 126 Tage, bei einer durchschnittlichen Dauer von 80 Tagen. Dagegen erklären die meisten Antragsteller, daß die Ausarbeitung eines Vorschlags mindestens sechs Monate, bisweilen auch sehr viel mehr Zeit erfordert.

Schwerfälligkeit mancher Projekte

1.62. Die in EG-Kreisen vorherrschende Auffassung geht dahin, daß zum einen die Anzahl der Vertragspartner in den Konsortien verringert und zum anderen die Fördermittel auf eine kleinere Anzahl grösserer Projekte konzentriert werden sollten. Eben dies waren auch die beiden Empfehlungen, die im Bericht des ESPRIT-Bewertungsausschusses vom Mai 1989 ausgesprochen wurden(20) ()(21) (). In einer Entschließung vom 8. April 1986 hatte der Rat bereits für "eine Konzentration der Bemühungen und Mittel durch verstärkte Inangriffnahme ehrgeiziger Vorhaben" plädiert(22) (). Die beiden Empfehlungen müssen klar unterschieden werden.

a)Anzahl der Vertragspartner

1.63. Die Vertragspartner stimmen darin überein, daß die Anzahl der Partner im allgemeinen zu hoch ist und das Optimum zwischen drei und fünf liegt (ausgenommen werden nur die Normungsvorhaben, bei denen es im Gegenteil vorteilhaft ist, zahlreiche Partner aus vielen verschiedenen Ländern zu beteiligen). Bei den ESPRIT-Projekten wird diese für zweckmässig erachtete Zahl in der Regel überschritten: Bei ESPRIT I waren es durchschnittlich 5,8 Partner und bei der ersten allgemeinen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen von ESPRIT II sogar 9,5(1). Bei der ersten Aufforderung im Rahmen von ESPRIT III ging die durchschnittliche Partnerzahl wieder deutlich zurück. Hinter diesen Durchschnittswerten steht indessen ein breitgefächertes Zahlen- spektrum. Man findet Projekte mit neun Partnern (KIWIS), 12 Partnern (GENESIS), 14 Partnern (CNMA), 21 Partnern (EOC). Die Koordinierung solcher Vorhaben ist sehr schwierig. Deshalb wurde die Partnerzahl bei einer Reihe von Projekten im Verlauf der Arbeiten verringert: beim Projekt FCPN von zehn auf sieben; im Falle des Projekts ATMOSPHERE von sieben Vertragspartnern und zusammen 31 assoziierten Vertragspartnern und Untervertragspartnern(23) () in der ersten Phase auf fünf bzw. 14 in der zweiten Phase.

b)Höhe des Gesamtetats

1.64. Das Bestreben, die verfügbaren Mittel konzentriert einzusetzen, hat zum einen zur Einführung der TIP (siehe Ziffer 1.29) und zum anderen zur Beschränkung der Gemeinschaftsbeteiligungen an Vorhaben, deren geschätzte Gesamtkosten unter 5 Mio ECU liegen, geführt. (Im Rahmen von ESPRIT I dürfen sie nicht mehr als 25 %, im Rahmen von ESPRIT II nicht mehr als 30 % der jährlich insgesamt vorgesehenen Fördermittel erhalten.) Bei ESPRIT II war denn auch eine Vergrösserung des durchschnittlichen Projektvolumens zu verzeichnen. Die verhältnismässig wenigen Grossprojekte beanspruchen einen erheblichen Teil der Fördermittel. Nach Angaben der Kommission war bis zum 2. August 1991 bei den 648 Projekten der Programme ESPRIT I und II(24) () ungefähr die Hälfte der Fördermittel etwa hundert Projekten zugewiesen worden, die jeweils 6 Mio ECU oder mehr erhielten. Die rund fünfzehn TIP hatten bis zum 16. November 1990 215,2 Mio der im Rahmen von ESPRIT II insgesamt gewährten 1 455 Mio ECU, d. h. 14,8 %, in Anspruch genommen.

1.65. Das Finanzvolumen ist jedoch - ausser bei Technologien, die unterhalb einer bestimmten kritischen Grössenordnung nicht realisierbar sind - in sich kein Kriterium für den Wert eines Vorhabens. Einige TIP verliefen erfolglos und wurden eingestellt wie etwa die Projekte CIM-ALIVE und TROPICS. Die Grossprojekte CSIC (Gesamtetat 20,4 Mio ECU) und ARTIFACTS (11,6 Mio ECU) wurden verkürzt. Die technischen Ambitionen des Projekts ATMOSPHERE (18,0 Mio ECU) wurden eingeschränkt. Die meisten TIP wurden, wenn sie auch nicht scheiterten, im Laufe der Zeit in eine Reihe kleinerer Projekte aufgespalten, so z. B. das Projekt GENESIS, weil das gemeinsame Interesse der Vertragspartner zweifelhaft war.

1.66. Im Programm ESPRIT III sind im Prinzip keine TIP mehr vorgesehen; sie wurden zugunsten des sehr viel aussichtsreicheren Konzepts der "zielorientierten Projekte" (siehe Ziffer 2.65) aufgegeben. Man kann sich allerdings fragen, ob sie nicht gegenwärtig unter der Bezeichnung "prioritäre Technologieprojekte" (PTP), einer Neuschöpfung, die auf der ESPRIT-Konferenz 1992 (23.-27. November) vorgestellt wurde, neu erstehen. Diese Vorhaben, gering an Zahl (22 Vorschläge, von denen drei finanziert wurden) und von erheblichem Volumen, werden direkt von den grossen Industriekonzernen festgelegt, die später die wichtigsten Teilnehmer werden - alles Merkmale, wie sie die TIP schon hatten. Einzig gültige Kriterien sollen die Bedeutung der zu untersuchenden Technik und das zu erwartende Verhältnis Kosten/Ergebnisse und Kosten/Nutzung der Ergebnisse sein.

Vielzahl vorgeschriebener Berichte

1.67. Es ist ganz normal, daß die Kommission von den Konsortien alle sechs oder 12 Monate einen Zwischenbericht und später einen Schlußbericht verlangt, es fragt sich jedoch, ob die nicht seltene Auflage, allmonatlich über die Projektverwaltung Bericht zu erstatten, nicht entschieden zu weit geht. All diese Berichte fordern einen zu hohen Arbeitsaufwand von seiten der Konsortien, und ausserdem stellt sich die Frage, wie die wissenschaftlich-technischen Projektbeauftragten die nötige Zeit finden sollen, um sie zu lesen. In der zweiten Phase des TIP ATMOSPHERE z. B. belief sich die Zahl der vorgesehenen Berichte aller Art auf 106 in zwei Jahren, mithin ein Bericht pro Woche. Bei den Berichten über die Projektverwaltung erscheint eine vierteljährliche Vorlage, wie sie bei anderen Vorhaben verlangt wird, sinnvoller.

Personalverwaltung

1.68. Die ESPRIT-Aktion wurde im Rahmen einer Task Force konzipiert und in Gang gesetzt, die mit dem Programm wuchs und schließlich zur Direktion A der GD XIII wurde, die sich dann innerhalb dieser GD zur personalstärksten Einheit entwickelte.

Wechselnder Personalbedarf, geringe Personalmobilität

1.69. Das für Personalangelegenheiten zuständige Referat der GD XIII steht heute vor einem nahezu ausweglosen Dilemma. Es muß stark schwankenden Personalanforderungen in bezug auf die fachlichen Qualifikationen und die benötigte Anzahl gerecht werden, weil die Forschungstätigkeit durch die Auflage spezifischer Programme bestimmt wird, die über einzelne fachspezifische Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ausgeführt werden und von begrenzter Dauer sind. Zur Bewältigung dieser wechselnden Anforderungen verfügt das Personalreferat über eine Vielzahl von Bediensteten in nicht weniger als fünfzehn verschiedenen Beschäftigungskategorien, die zumeist undurchlässig sind, das heisst, der Wechsel eines Bediensteten aus einer Kategorie in eine andere ist von zufälligen Umständen abhängig oder aber völlig unmöglich. Es gibt Gehaltsempfänger und Erbringer von Einzelleistungen, Vertragsbedienstete (Bedienstete auf Zeit oder Hilfskräfte) und Beamte; bei manchen Bediensteten gehen die Perso- nalausgaben zu Lasten von Teil A des Haushaltsplans (Verwaltungsmittel), bei anderen zu Lasten von Teil B (operationelle Mittel). Die aus Teil B bezahlten Beamten und Zeitbediensteten sind entweder dem administrativen oder dem wissenschaftlichen Bereich zugeordnet. Aus Untergliederungen oder Überschneidungen der erwähnten Beschäftigungskategorien ergeben sich verschiedene Unterkategorien.

Ursachen der Zersplitterung im Personalbereich

1.70. Die beschriebene Zersplitterung resultiert aus einer Reihe rechtlicher und haushaltsmässiger Regelungen, in denen sich jeweils ein schlüssiger Leitgedanke niedergeschlagen hat.

1.71. Der erste Leitgedanke ist, daß das im Bereich Forschung tätige Personal, da die Verwaltung der Forschung nach Zielen, d. h. nach Programmen, erfolgt, aus operationellen Mitteln bezahlt werden sollte.

1.72. Der zweite Leitgedanke ist, daß in Anbetracht der Durchführung der Forschungstätigkeit im Wege spezifischer Programme mit einer bestimmten Laufzeit dafür jeweils für den betreffenden Zeitraum verpflichtetes bzw. bei Programmende kündbares wissenschaftliches Personal eingesetzt werden sollte.

1.73. Der dritte Leitgedanke unterstreicht die Notwendigkeit, über ganz spezielle Regelungen in bezug auf Rekrutierung, Beschäftigungsdauer und Vergütung zu verfügen, um bestimmte spezifische Leistungen (begrenzte bzw. punktülle Bewertungs-, Untersuchungs- und Beratungsleistungen, "wissenschaftliche Besucher") in Anspruch nehmen zu können.

Derzeitige Beschaffenheit des Systems

1.74. Der erste Leitgedanke wird nur partiell umgesetzt, denn neben den aus Teil B des Haushaltsplans finanzierten Planstellen, die in den Erläuterungen zu den verschiedenen Haushaltslinien genannt sind, verfügt die GD XIII über in Teil A des Haushaltsplans ausgewiesene Planstellen (im Dezember 1991 insgesamt 323, davon 213 A- und B-Stellen). Für Dienstposten mit administrativem Charakter (bzw. in anderen Tätigkeitsbereichen als dem Bereich Forschung) ist eine solche Regelung gewiß gerechtfertigt, sie sollte dann jedoch auf sämtliche Stellen dieser Art ausgedehnt werden. Unter den in Teil B ausgewiesenen Planstellen findet man indessen sowohl die wissenschaftlichen und technischen Stellen als auch Verwaltungsstellen (279 im Dezember 1991).

1.75. Dem zweiten Leitgedanken wird nicht mehr gefolgt als dem ersten: Einige Beamtenstellen sind von Bediensteten besetzt, die in den wissenschaftlichen Dienststellen tätig sind. Zum anderen sind zahlreiche in Teil A und vor allem in Teil B des Haushaltsplans ausgewiesene Zeitstellen für Verwaltungsaufgaben zugewiesen (ca. 300 im Haushaltsjahr 1991). Die in Teil B ausgewiesenen Stellen wurden zwar 1991 in Dauerplanstellen umgewandelt, dies ändert jedoch kaum etwas an dem weiter oben angesprochenen Problem, da diese Stellen weiterhin mehrheitlich mit Zeitbediensteten besetzt sind. Die Kommission wollte Zeitbediensteten, ob wissenschaftliches Personal oder nicht, aus sozialpolitischen Erwägungen heraus nach einer bestimmten Beschäftigungsdauer auf Vertragsbasis Möglichkeiten zur Verbeamtung eröffnen. Diese Bediensteten können jedoch nicht auf ihrem jeweiligen Posten zu Beamten ernannt werden und werden im allgemeinen in andere GD versetzt, während im Gegenzug Beamte aus anderen GD manche der auf diese Weise frei gewordenen Stellen besetzen. Soweit die Gemeinschaft die Verbeamtung von Zeitbediensteten zulässt, sollte sie von der Kommission ohne Stellenwechsel der zu Beamten ernannten Bediensteten vorgenommen werden können.

1.76. Die GD XIII hält sich nicht immer an die in den Erläuterungen des Haushaltsplans vorgesehenen Zuweisungen der Planstellen von Teil B. So wurde in einem internen Vermerk vom 10. April 1989 zur "verwaltungsmässigen und finanziellen Abwicklung der FTE-Programme" ganz offen zugegeben, daß wegen des Mangels an Beamtenstellen für andere Tätigkeiten als die im Bereich Forschung einige Zeitstellen des Bereichs Forschung (Teil B des Haushaltsplans) von dort abgezogen und für die anderen Tätigkeiten zugewiesen worden waren. Beispielsweise wurden 21 dieser Stellen der Direktion XIII-D (Telekommunikationspolitik) zugewiesen.

1.77. Auch von dem vorstehend in Ziffer 1.73 dargelegten dritten Leitgedanken wird abgewichen: Die Anwendung der in dieser Ziffer genannten speziellen Beschäf- tigungsregelungen beschränkt sich nicht auf die besonderen Arten von Leistungen, derentwegen sie geschaffen wurden. Tatsächlich nutzt die GD XIII bestimmte Regelungen für Erbringer von Einzelleistungen zur Umgehung der haushaltsmässigen und rechtlichen Beschränkungen hinsichtlich der Personalstärke und -ausgaben im Bereich Forschung.

1.78. Da die Ausgaben für die Erbringer von Einzelleistungen zu Lasten von Teil B des Haushaltsplans gehen, führen diese Praktiken dazu, daß Beträge, die laut Programm und Haushaltsplan für Forschungsarbeiten bestimmt sind, für Verwaltungsaufgaben einbehalten werden. Sie verdeutlichen die viel weiter reichende allgemeine Tendenz der Kommission, in zunehmendem Masse operationelle Mittel zur Finanzierung von Verwaltungsausgaben (Minibudgets) einzusetzen. So hatte die GD XIII über eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im August 1991 versucht, die gesamte Verwaltung des Programms "European Software and Systems Initiative" (ESSI)(25) (), eines der grossen "zielorientierten Projekte" des Programms ESPRIT III im Unterauftrag einer Serviceorganisation zu übertragen. Andererseits muß man sehen, daß die GD XIII zu solchen Notlösungen greift, weil die bestehenden rechtlichen und haushaltsmässigen Beschränkungen nicht realistisch sind. Der Personalbestand der GD XIII hat sich zwar unterdessen erhöht, der Umfang der zu verwaltenden Mittel und die Zahl der zu überwachenden Projekte sind jedoch noch rascher gewachsen.

1.79. Um zu einem vernünftigeren, vor allem flexibleren Personalverwaltungssystem zu gelangen, müsste zu den in den Ziffern 1.71-1.73 dargelegten Leitgedanken zurückgekehrt und damit die Zahl der Beschäftigungsregelungen verringert werden. Dementsprechend sollten die in Teil B des Haushaltsplans nach Programmen zugewiesenen Planstellen, die mit Zeitbediensteten besetzt werden können, ausschließlich für wissenschaftliches und technisches Personal vorgesehen werden. Alle anderen Bediensteten, d. h. zum einen sämtliche Bediensteten der Laufbahngruppe A, die administrative und nicht wissenschaftliche horizontale Aufgaben wahrnehmen, und zum anderen sämtliche Bediensteten der Laufbahngruppen B, C und D, deren Tätigkeit keine speziellen wissenschaftlichen Qualifikationen erfordert, sollten aus Teil A des Haushaltsplans finanziert werden und unter den gleichen Bedingungen wie in jeder anderen Generaldirektion Beamtenstellen besetzen können (gegenwärtig gibt es im Bereich Forschung etwa 120 C-Stellen, die normalerweise für Zeitbedienstete bestimmt und grösstenteils tatsächlich mit solchen besetzt sind).

Mittelbewirtschaftung

Ordnungsgemässe Überwachung der Mittelverwendung

1.80. Die Verwendungsrate der endgültigen Verpflichtungsermächtigungen lag ausser 1984, 1985 und 1987 stets über 90 %. Die Verwendungsrate der endgültigen Zahlungsermächtigungen lag ausser 1984 und 1985 ebenfalls immer über diesem Prozentsatz, und wenn man zudem noch die Jahre 1986 und 1987 ausnimmt, sogar über 98 %. Diese Ergebnisse sind zufriedenstellend.

1.81. Dagegen finden sich bei den endgültig ausgeführten Beträgen, die jeweils in Anlage I zum Haushaltsplan genannt werden, in den Haushaltsplänen der letzten Jahre widersprüchliche Angaben. So soll sich der Gesamtbetrag der Zahlungen im Rahmen von ESPRIT I bis 1989 laut Haushaltsplan 1991 auf 663 887 035 ECU, laut Haushaltsplan 1992 dagegen auf 659 577 403 ECU belaufen haben. Der Gesamtbetrag der Zahlungen für ESPRIT II bis 1990 soll sich gemäß dem Haushaltsplan 1992 auf 711 456 814 ECU, gemäß dem Haushaltsplan 1993 jedoch auf 711 499 712 ECU belaufen haben. Die Haushaltsrechnung kann zur Feststellung der exakten Beträge nicht herangezogen werden, weil darin nicht immer zwischen den aufeinanderfolgenden Programmen unterschieden wird, die bisweilen in ein und derselben Haushaltslinie zusammengefasst sind.

Ermittlung der erstattungsfähigen Kosten

a)Überfluessige Mehrfachberechnungen

1.82. Der Betrag jeder Zwischenzahlung wird viermal festgestellt: Einmal durch das zuständige wissenschaftliche Referat und einmal durch das für Finanzen zuständige Referat XIII-E-1, und später bei der abschließenden Zahlung werden alle seit Projektbeginn erfolgten Zahlungen im Rahmen einer Gesamtprüfung nochmals kontrolliert, wobei die beiden vorgenannten Referate erneut nacheinander tätig werden. Wird ausserdem eine externe Rechnungsprüfung vorgenommen, so sind dies insgesamt fünf Kontrollen ein und derselben Ausgaben. Dieses Zurückverfolgen der Ausgaben bedeutet ganz offensichtlich einen erheblichen Arbeitsaufwand sowohl für die Vertragspartner als auch für die Kommission.

b)Tatsächliche Kosten und ursprünglich geschätzte Kosten

1.83. Da sich das derzeit geltende System auf die tatsächlichen Kosten gründet, schenkt die Kommission den in den Vorschlägen veranschlagten Kosten kaum Beachtung. Sie lässt sich die geschätzten Personalkosten und die Zusammensetzung der Gemeinkosten erst nach dem Auswahlverfahren von den Antragstellern mitteilen und unterzieht sie erst nach Unterzeichnung des Vertrags einer Bewertung. So kamen der Kommission beim Projekt EPSILON erst nach der Vertragsunterzeichnung Bedenken wegen des übertrieben hohen Gemeinkostensatzes, der von einem Vertragspartner angegeben worden war.

1.84. Es kommt vor, daß die Vertragspartner, wenn sie ihre Kostenaufstellungen vorzulegen haben, noch nicht wissen, wie hoch ihre tatsächlichen Kosten sind, da die Rechnungslegung für das betreffende Finanzjahr noch nicht erfolgt ist, und deshalb bei ihren Angaben einstweilen von den ursprünglich geschätzten Kosten ausgehen, so daß später eine Berichtigung vorgenommen werden muß (Feststellung der externen Rechnungsprüfung bei einem Vertragspartner des Projekts COSMOS).

c)Personalkosten

1.85. Die Vertragspartner finden die Vorschriften für die Berechnung der Personalkosten nicht klar und fordern vereinfachte Regelungen. Die diesbezueglichen Mißverständnisse führen zu einem langwierigen Hin und Her zwischen Kommission und Vertragspartnern.

1.86. In Anbetracht der grossen Unterschiede zwischen den von den Vertragspartnern angegebenen Mannstunden-Kosten ist die mit den genannten minutiösen Kontrollen angestrebte Präzision letztlich illusorisch. Über 50%ige Kostendifferenzen zwischen den beteiligten Ländern sind sicherlich auf objektiv gegebene wirtschaftliche Unterschiede zurückzuführen. Aber auch bei Vertragspartnern aus ein und demselben Land sind erhebliche Diskrepanzen zu verzeichnen. So gab ein Vertragspartner für seine Beteiligung an drei Forschungsvorhaben unterschiedliche Personalkosten an, was die Kommission zur Einleitung einer Rechnungsprüfung veranlasste (Projekt ATMO- SPHERE). Im Falle der Hochschulen und mancher Forschungseinrichtungen werden Kosten, die der Vertragspartner unter Zugrundelegung eines Mannmonate-Pauschaltarifs berechnet hat, der ihm von der Zentrale der betreffenden Hochschule oder Forschungseinrichtung genannt wurde, von der Kommission ganz exakt als "tatsächliche" Kosten verbucht.

d)Gemeinkosten

1.87. Ebenso illusorisch ist die Genauigkeit der Berechnung der zu erstattenden Gemeinkosten. Ausser in den - sehr seltenen - Fällen einer 100%igen Finanzierung der Grenzkosten ist gemäß den Verträgen ein als Aufschlag auf die Personalkosten berechneter Anteil an den Gemeinkosten erstattungsfähig. Wollte man diesen Anteil exakt bestimmen, so müssten eingehende Untersuchungen in der Betriebsbuchführung des betreffenden Vertragspartners vorgenommen werden - ein Terrain, auf das sich die wissenschaftlich-technischen Projektbeauftragten von der GD XIII nicht vorwagen. Der vom Vertragspartner angegebene Prozentsatz wird von der Kommission akzeptiert, wenn er ihr angemessen erscheint; andernfalls wird noch darüber verhandelt. Bei den Gemeinkosten läuft somit die herrschende Praxis ungeachtet des Prinzips der Zugrundelegung der tatsächlichen Kosten eher auf die Aushandlung eines Pauschalsatzes hinaus. Der als erstattungsfähig anerkannte Gemeinkostensatz kann bis zu 80 % oder 100 % der Personalkosten ausmachen. Es sind demnach ganz erhebliche Beträge, bei denen keine genaue Berechnung erfolgt.

In Betracht zu ziehende Verbesserungen und Vereinfachungen

a)Zahlungsrhythmus

1.88. Die Zahlungen erfolgen teils halbjährlich, teils jährlich. Bei Vorhaben mit kurzer Laufzeit (ein bis zwei Jahre), namentlich in der Definitionsphase, die häufig für den weiteren Fortgang der Vorhaben entscheidend ist, rechtfertigt eine sorgfältige Überwachung Berichte und Zahlungen in halbjährlichen Abständen. Im grossen und ganzen sehen die Verträge eine solche Regelung vor. Aber auch bei vielen Projekten mit längerer Laufzeit erfolgt eine Untergliederung in sechsmonatige Abschnitte. Bei ihnen wären nach der Definitionsphase Abschnitte von einem Jahr ausreichend.

b)Indirekte Zahlungen

1.89. Während die Kommission bei den Verträgen von der nacheinander erfolgenden Unterzeichnung durch die einzelnen Vertragspartner zur parallelen, gleichzeitigen Unterzeichnung durch alle Partner übergegangen ist, hat sie bei den Zahlungen den umgekehrten Weg beschritten. Zur Zeit von ESPRIT I zahlte sie die einzelnen Vertragspartner getrennt aus. Seit ESPRIT II zahlt sie das ganze Konsortium en bloc über den Hauptvertragspartner aus, der beauftragt wird, die Aufteilung unter den Partnern vorzunehmen.

1.90. Das neue Verfahren erleichtert der Kommission ihre Aufgabe, erschwert die des Hauptvertragspartners jedoch bisweilen. Bei den an ihn gerichteten Überweisungen liefert die Kommission nicht immer die erforderlichen Angaben, aus denen zu ersehen ist, um welches Projekt es sich handelt und wofür die Zahlung erfolgt, noch wie sie unter den Partnern aufzuteilen ist. Dies führt zu Zeitverlusten für den Hauptvertragspartner, die mittelbar auch die anderen Partner treffen.

1.91. Hier ließe sich von seiten der Kommission leicht Abhilfe schaffen. Sie könnte in der Richtung Partner-GD XIII, d. h. beim Einholen der Berichte und der Kostenaufstellungen, das indirekte System beibehalten, aber jeden Partner direkt auszahlen, da sie ohnehin berechnet, welcher Betrag den einzelnen Partnern zusteht. Durch die beschleunigte Auszahlung der regulären Vertragspartner käme eine solche Neuregelung auch den assoziierten Vertragspartnern und Untervertragspartnern zugute, die im Wege einer weiteren Aufteilung nach den regulären Vertragspartnern ausgezahlt werden und daher von den Verzögerungen am stärksten betroffen sind.

1.92. Das bestehende System kann in manchen Fällen eine angemessene Auszahlung der Partner behindern. Beim Projekt TAO war der Hauptvertragspartner aufgrund seiner Funktion als beauftragte Zahlstelle bei den Streitigkeiten mit mehreren seiner Untervertragspartner Partei und Richter in einem. Wenn der Hauptvertragspartner in die Liquidation eintritt (wie im Falle der Projekte TAO und SUPERDOC) oder ausscheidet, geraten die noch nicht ausgezahlten Partner in Schwierigkeiten. Solche Fälle sind gar nicht so selten.

c)Pauschalierung

1.93. Die Pauschalierung kann sehr unterschiedliche Formen annehmen, deren gemeinsames Merkmal darin besteht, daß ein oder mehrere Kostenfaktoren (Preis, Menge oder beides) vertraglich in einer a priori für "angemessen" erachteten Höhe festgelegt werden, von der dann bei der Bestimmung der auszuzahlenden Beträge ausgegangen wird. Bei Pauschalierung wird auf eine Auszahlung entsprechend den tatsächlich anfallenden Kosten verzichtet. Die Pauschalierung wurde als ein Wundermittel gepriesen, um endlich zu einer wirklichen Vereinfachung der Zahlungsverfahren zu gelangen. Sie wurde der Kommission durch einen externen Berater in einem Bericht von 1990(26) () empfohlen. Auch der Hof befürwortete in seinem Jahresbericht 1990(27) () ein Vorgehen in dieser Richtung. Daraufhin begann die Kommission mit der Prüfung der in Betracht kommenden Modalitäten eines solchen Konzepts, bisher haben ihre Bemühungen jedoch noch keine Ergebnisse gezeitigt.

d)Weitere Vereinfachungen

1.94. Die Kommission sollte indessen ihre Überlegungen zur Vereinfachung des gegenwärtigen Systems fortsetzen. Dabei wären namentlich zwei alternative Wege denkbar. Der erste wäre die Verlagerung der Schwierigkeiten der Kostenberechnung an das Projektende, der zweite im Gegenteil eine Entlastung der gegenwärtig so schwerfälligen Schlussphase.

1.95. Bei Beschreiten des ersten Weges müssten alle Konsequenzen aus der Tatsache gezogen werden, daß die periodischen Zahlungen lediglich Abschlagzahlungen sind, und bei diesen Zwischenterminen von jeder genauen Berechnung der erstattungsfähigen Kosten abgesehen werden. Genaue, vollständige Berechnungen würden demnach nur in der Endphase vorgenommen. Bei Beschreiten des zweiten Weges würde die Kommission den Vertragspartnern periodisch (z. B. jährlich) Entlastung erteilen, auf die man später nie wieder zurückkommen würde. In diesem Falle wäre die abschließende Zahlung nurmehr die letzte periodische Zahlung, die nicht schwieriger zu berechnen wäre als alle übrigen. Aus der Erwägung heraus, daß die Zeit der Ungewißheit bezueglich der erstattungsfähigen Projektkosten nicht verlängert werden sollte, gilt die Präferenz des Hofes dem zweiten Weg. Ausserdem müsste auch die nacheinander erfolgende Kontrolle durch das wissenschaftliche Referat und das für Finanzen zuständige Referat XIII-E-1 rationeller gestaltet werden.

1.96. Die Durchführung eines Projekts hat kaum Auswirkungen auf die Höhe der Gemeinkosten. Unter diesen Umständen stellt ihre Finanzierung durch die Gemeinschaft so etwas wie einen nicht zweckgebundenen, nach freiem Ermessen festgelegten Betriebszuschuß, zusätzlich zur Beteiligung an den eigentlichen Projektkosten, dar. Es wäre daher in Betracht zu ziehen, die Beteiligung an den Gemeinkosten abzuschaffen oder doch zumindest auf einen geringen, pauschalen Prozentsatz der als erstattungsfähig anerkannten Direktkosten zu beschränken.

KAPITEL 2 Das ESPRIT-Programm als strategisches Werkzeug

EINLEITUNG

2.1. Das ESPRIT-Programm ist ein gutes strategisches Werkzeug, wenn es die Erreichung der ihm gesetzten grundlegenden Ziele ermöglicht. Diese Ziele wurden in Ziffer 0.4 genannt. Wie in Ziffer 0.12 dargelegt, sieht der Hof von einer eigenen Bewertung der wissenschaftlichen und technischen Ergebnisse des ESPRIT-Programms (Ziffer 0.4 Buchstabe a) ab. Nach dem Urteil der Experten wurde eine Vielzahl nützlicher Resultate erzielt. Das vorliegende Kapitel behandelt die Verfolgung der übrigen in Ziffer 0.4 genannten Ziele und enthält zudem Erläuterungen zur Zusätzlichkeit von ESPRIT, die, wenngleich in den grundlegenden Rechtstexten nicht genannt, ganz offensichtlich ein weiteres Ziel darstellt.

ZIEL DER GRENZUEBERSCHREITENDEN ZUSAMMENARBEIT

Gute interne Zusammenarbeit, eine unerläßliche Voraussetzung für Erfolg

2.2. Das Prinzip der grenzueberschreitenden Zusammenarbeit ist verbindlich vorgeschrieben und wird von der Kommission durchweg eingehalten. Es gilt im übrigen nicht nur für ESPRIT, sondern für die gesamte gemeinschaftliche Forschung auf Kostenteilungsbasis. Die vom Hof befragten Vertragspartner und anderen Beteiligten sind sich einig über die Vorzuege der grenzueberschreitenden Zusammenarbeit, wie sie durch ESPRIT verwirklicht wurde. Zahlreiche Beispiele belegen, daß der Wert der Ergebnisse eines Projekts in hohem Masse von der Qualität der Leitung des Konsortiums und der guten Zusammenarbeit zwischen den Partnern abhängt. Die Persönlichkeit des vom Hauptvertragspartner bestimmten Koordinators ist von entscheidender Bedeutung. Die Projekte BASE, DMPC, BICMOS II, PROMPT und BASIC GOODS haben sich in zufriedenstellender Weise entwickelt und versprechen gute Ergebnisse: Sie alle hatten den Vorteil einer guten Leitung und guter Zusammenarbeit zwischen den Partnern. Die Koordinierung des Projekts ATMOSPHERE war anfangs nicht besonders gut, verbesserte sich jedoch später deutlich, vor allem bei einem Wechsel des Hauptvertragspartners, woraufhin das Projekt zu immer gezielteren und dienlicheren Arbeiten führte.

2.3. Ist die Projektleitung dagegen schwach, so spaltet sich das Konsortium leicht in einzelne Gruppen auf, und das gemeinsame Ziel tritt in den Hintergrund. So mussten die Zielsetzungen des Projekts BWN wegen einer in seinem Verlauf eingetretenen krisenhaften Entwicklung, namentlich weil der in technischer Hinsicht brillante Projektleiter bei der Planung der Arbeiten grosse Schwächen gezeigt hatte, eingeschränkt werden. Die Zusammenarbeit unter den Partnern hatte sich verschlechtert, die Berichte wurden verspätet oder gar nicht vorgelegt, ein Partner war ausgeschieden, und das Vorhaben hatte sich de facto in zwei nur unzulänglich miteinander verbundene Teilprojekte aufgespalten. Das partielle Scheitern und die überstürzte Einstellung des Projekts DASIQ wurden durch die Liquidation des Unternehmens eines der Partner verursacht, die noch verschlimmert wurde durch das Verhalten seiner Muttergesellschaft, die sich nicht an ihre Zusage hielt, bei Nichterfuellung durch das Tochterunternehmen dessen Verpflichtungen zu übernehmen. Beim Projekt TAO gab der Hauptvertragspartner seine Koordinatorfunktion an einen anderen Vertragspartner ab. Die Wahl erwies sich als wenig glücklich. Zwischen einigen Untervertragspartnern und dem neuen Koordinator, dessen Unternehmen in der Folge liquidiert wurde, kam es zu einer Reihe von Streitigkeiten, die bis heute noch nicht entschieden sind. Ein anderer Partner übertrug alle ihm obliegenden Aufgaben einem Untervertragsnehmer. Daraufhin machte das Projekt viel zu langsame Fortschritte. Es wurde seinen Zielsetzungen trotzdem noch einigermassen gerecht, allerdings nur dank einer Verlängerung um 14 Monate.

Gegenseitige Zurverfügungstellung der Kenntnisse: Gemischte Bilanz

Gegenseitige Zurverfügungstellung der Kenntnisse innerhalb des Konsortiums

2.4. Gemäß dem Standardvertrag ist jeder Partner verpflichtet, den anderen Partnern seine Kenntnisse zur Verfügung zu stellen, und zwar sowohl diejenigen, die er durch seine Arbeiten im Rahmen des Projekts gewonnen hat, als auch alle anderen Kenntnisse, die zur erfolgreichen Ausführung des Projekts erforderlich sind (Artikel 16 Unterabsätze 1.1 und 2.1 des Anhangs II zum Standardvertrag). Soweit es sich um Kenntnisse handelt, die im Rahmen des Projekts erarbeitet wurden, hat diese Mitteilung gebührenfrei zu erfolgen. Die Notwendigkeit der gegenseitigen Zurverfügungstellung projektdienlicher Informationen ist unbestreitbar.

2.5. Nach dem Standardvertrag besteht bislang noch ein gewisses Risiko ungerechtfertigter Ungleichbehandlung der verschiedenen Arten von Partnern(28) (). Ein Untervertragspartner, der lediglich Aufträge gegen Bezahlung durch einen Vertragspartner ausführt und keinen Beitrag zur Projektfinanzierung leistet, hat keinerlei Anrecht auf die Projektergebnisse, was ganz normal ist. Die Kommission wollte demgegenüber die Möglichkeit eröffnen, eine Zwischenstellung mit stärkerer Beteiligung einzunehmen - die der assoziierten Vertragspartner. Diese arbeiten ebenfalls für einen Vertragspartner, der ihnen gegenüber als Auftraggeber fungiert, und gehören aus diesem Grund auch nicht zu den Vertragsunterzeichnern. Im Unterschied zu den Untervertragspartnern tragen sie jedoch zur Projektfinanzierung bei und müssen aus diesem Grund selbstverständlich gewisse Anrechte auf die Ergebnisse erhalten. Der Standardvertrag enthält jedoch nur eine ungenaue Definition ihrer Rechte auf Zugang zu den Kenntnissen und ihrer Pflichten hinsichtlich der Nutzung der Ergebnisse. Diese Rechte und Pflichten müssten im Standardvertrag noch genauer festgelegt werden.

2.6. Das am 17. Oktober 1989 von der Kommission unterzeichnete Protokoll kann diesbezueglich nicht als ausreichende Regelung angesehen werden. Es macht zwar die Abhängigkeit der Rechte der assoziierten Vertragspartner vom Umfang ihres Beitrags zur Finanzierung und zu den Arbeiten des Projekts deutlich, verharrt aber eher in Leitprinzipien, als daß es die fraglichen Rechte genau definiert. Ausserdem hat es lediglich in bezug auf das Konsortium des Projekts ITHACA Vertragscharakter, bei dem seinerzeit eine unbillige Situation eingetreten war, gegen die die Kommission vorgehen wollte. Für die anderen Konsortien hat es nur den Charakter interner Kommissionsvorschriften. Die Konsortialverträge werden vor ihrem Abschluß der Kommission zur Billigung unterbreitet, die grundsätzlich von Fall zu Fall über die Fairneß der vorgesehenen Klauseln im Sinne des Protokolls wacht. Seine Bestimmungen müssten jedoch genauer formuliert und zu echten Vertragsklauseln erhoben werden.

Zusammenarbeit ausserhalb des Konsortiums

2.7. Nach dem Standardvertrag ist ein Vertragspartner nicht nur verpflichtet, seine Kenntnisse den Projektpartnern zur Verfügung zu stellen, sondern auch anderen Vertragspartnern innerhalb des ESPRIT-Programms und der übrigen gemeinschaftlichen FuE-Programme (Artikel 16 Unterabsätze 1.2 und 2.2 des Anhangs II). Abgesehen von der Gefahr, daß diese Verpflichtung blosse Theorie bleibt, vor allem bei grossen Unternehmen und Einrichtungen, wird sie von vielen Vertragspartnern für überzogen gehalten, was durchaus zu verstehen ist. Sie sind der Auffassung, daß aus einem Projekt heraus entstandene Erfindungen im Gegenteil gegenüber Dritten geschützt werden müssen, wobei ein Vertragspartner eines anderen Projekts bzw. Programms in diesem Sinne als "Dritter" zu betrachten ist. Der Standardkonsortialvertrag, der von den grossen Elektronikunternehmen für Vorhaben, an denen sie sich beteiligen, festgelegt wurde, enthält mit Einverständnis der Kommission eine ausdrückliche Präferenzklausel zugunsten der Partner gegenüber Dritten für die Nutzung der im Rahmen des Projekts erarbeiteten Kenntnisse (Artikel 8 Absatz 1). Die Kompliziertheit der Bestimmungen des Standardvertrags bezueglich des geistigen Eigentums ist derart groß, daß sie paradoxerweise die Aufnahme mehr oder minder abweichender Klauseln in die Konsortialverträge erleichtert.

2.8. Bisweilen empfiehlt die Kommission dem Konsortium eines ESPRIT-Projekts, mit einem anderen, verwandten Projekt des ESPRIT-Programms, eines anderen Gemeinschaftsprogramms oder des EUREKA-Programms zusammenzuarbeiten. Nicht selten wird diese Zusammenarbeit jedoch vernachlässigt. So wurde die Kooperation zwischen dem Projekt EPSILON und dem Projekt LOKI sowie anderen Projekten im Bereich "Wissens- und Informationsspeicherung" von der Kommission als äusserst zweckmässig angesehen. In den Unterlagen des Projekts EPSILON findet sich keinerlei Hinweis darauf, daß diese Zusammenarbeit aufgenommen wurde. Das Konsortium des Projekts TAO ist auf die wiederholten Vorschläge der Kommission, das Projekt ONCOCIN der Universität Standford (Vereinigte Staaten) zu prüfen, nicht eingegangen. Ferner war vorgesehen, das Projekt TAO mit dem EUREKA-Projekt Nr. 150 zu kombinieren, da die beiden Vorhaben grosse Bereiche aufweisen, die einander überschneiden. Den Aktenunterlagen ist nicht zu entnehmen, inwieweit diese Komplementarität realisiert wurde.

ZIEL DER ZUSAMMENARBEIT INDUSTRIEUNTERNEHMEN-HOCHSCHULEN FORSCHUNGSEINRICHTUNGEN

Beteiligung von Hochschulen und Forschungseinrichtungen

2.9. Die Beteiligung von Hochschulen und Forschungseinrichtungen an ESPRIT-Projekten ist, wenngleich sie deutlich in der Minderheit sind, doch beachtlich und im Steigen begriffen, wie eine Abfrage der Datenbank EPIC am 1. April 1992 ergab. Die Zahl der Beteiligungen von Hochschulen machte bei ESPRIT II 30,0 % der Gesamtzahl der Beteiligungen aus mit 13,6 % Anteil an den Fördermitteln, gegenüber 19,4 % mit 9,1 % Fördermittelanteil bei ESPRIT I. Die Zahl der Beteiligungen von Forschungseinrichtungen entsprach bei ESPRIT II 16,0 % der Gesamtzahl der Beteiligungen mit 11,5 % Anteil an den Fördermitteln, gegenüber 12,0 % mit 8,3 % Fördermittelanteil bei ESPRIT I (die übrigen waren Beteiligungen von Unternehmen).

2.10. Die Hochschulen fungieren häufig als Sammel- und Verbreitungsstellen für Informationen über die Programme und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen. Einige Großforschungsstätten tun dies ebenfalls. Manchmal informieren sie nicht nur, sondern unterstützen darüber hinaus kleine Unternehmen bei der Ausarbeitung der Vorschläge. Ein irisches Hochschulforschungsinstitut veranstaltete zugunsten seiner Partner im Rahmen von ESPRIT-Projekten Lehrgänge, die zur Erhöhung der Zahl der Diplominhaber im Bereich Elektronik beitrugen. Das Projekt VLSI Design Action ist selbst ein gewaltiger Multiplikator, der über rund 120 Universitäten und andere Hochschulen modernste Erkenntnisse im Bereich der Mikrölektronik verbreitet - ein wertvolles Projekt in Anbetracht des Mangels an Elektronikingenieuren, der in Europa herrscht.

Rolle der Hochschulen beim Technologietransfer

2.11. Zahlreiche Universitäten betreiben inzwischen kommerzielle Forschung auf der Basis von Verträgen mit Industrieunternehmen, was beweist, daß man ihr u. a. durch die ESPRIT-Projekte gewonnenes Know-how ernst nimmt und zu schätzen weiß. Viele von ihnen haben zu diesem Zweck ein selbständiges Institut oder sogar eine entsprechende Firma eingerichtet. In Irland hat eine Universität ein Staatliches Zentrum für Software Engineering geschaffen; eine andere Hochschuleinrichtung hat ein Netz von Filialunternehmen zur Weiterentwicklung und Vermarktung des gewonnenen Know-how geschaffen. Fast alle spanischen Universitäten haben eine eigene Technologietransferstelle. Das gleiche Phänomen ist in Deutschland und Frankreich zu beobachten. Viele Forschungseinrichtungen haben ähnliche Aktivitäten zur Verwertung ihrer Kenntnisse entwickelt.

Analoge Funktion der Auftragsforschungsinstitute

2.12. Die Beteiligung von Auftragsforschungsinstituten am ESPRIT-Programm ist von grossem Vorteil. Als Mittler zwischen den Anforderungen der Industrieunternehmen und dem jeweils neuesten Technologieangebot, über das sie sich insbesondere im Rahmen der ESPRIT-Projekte ständig auf dem laufenden halten, tragen diese Institute über kommerzielle Verträge ausserhalb des Rahmens der Gemeinschaftsforschung zur Förderung der Zusammenarbeit Hersteller-Anwender bei und fuellen damit eine bei ESPRIT von jeher bestehende Lücke. Ihre sektorübergreifende Fachkompetenz begünstigt fruchtbare technologische Querverbindungen. Mit ihrem spezifischen Beitrag werden die strengen Grenzen des vorwettbewerblichen Bereichs überschritten, was dem ESPRIT-Programm theoretisch verwehrt ist. Solche Institute sind also ihrer Natur nach dazu berufen, die Nutzung der gemeinschaftlichen Forschungsergebnisse zu betreiben, ohne daß in diesem Stadium der Gemeinschaftshaushalt belastet wird, was gegenüber einer von der Gemeinschaft finanzierten Verwertung der Ergebnisse, z. B. im Rahmen des Programms VALÜ, einen Vorteil im Sinne der Subsidiarität darstellt. Aus all diesen Gründen sollte die Kommission prüfen, wie sich diese Institute künftig in stärkerem Masse zunächst in die ESPRIT-Projekte und später in die Nutzung ihrer Ergebnisse einbeziehen lassen.

ZIEL DER BETEILIGUNG DER KMU

Bedeutung

2.13. Die Dynamik der KMU berechtigt dazu, erhebliche Erwartungen in sie zu setzen. Da sie nur über begrenzte Mittel verfügen, müssen ihre Forschungsaktionen rasch kommerzielle Resultate erbringen. Somit sind sie notwendigerweise Kräfte, von denen die geforderte Nutzung der Forschungsergebnisse erwartet werden kann. Zum Thema Arbeitsstationen wurden zur gleichen Zeit zwei Vorhaben in Angriff genommen: das Projekt SPIRIT, bei dem das Konsortium aus kleineren Unternehmen bestand, und das Projekt EWS, an dem sich grosse Unternehmen beteiligten. Dabei erwiesen sich die kleineren Unternehmen als viel dynamischer, und ihr Projekt wurde weitergeführt, während das Projekt EWS zwar kein Misserfolg war, aber nicht verlängert wurde. Wenn sich die Verwertungsaussichten für seine Ergebnisse nun endlich zu konkretisieren scheinen, ist dies einer Reihe von KMU zu verdanken, die gegenwärtig auf die von den grossen Unternehmen vernachlässigten Ergebnisse zurückgreifen in der Absicht, ein Industriekonsortium zu bilden. Ausserdem ist die Schaffung eines dichten, dauerhaften Netzes technisch fortgeschrittener KMU eine unerläßliche Voraussetzung für das Wachstum grösserer Unternehmen.

Zunehmende Beteiligung von KMU

2.14. Die Beteiligung von KMU an ESPRIT-Projekten ist beträchtlich und mit der Zeit gewachsen. Bei einer Abfrage am 1. April 1992 gab die Datenbank EPIC 653 Projekte mit KMU-Beteiligung an (ESPRIT I und II). In 68,1 % der Fälle war mindestens ein solches Unternehmen beteiligt. In 22,8 % der Fälle stammte der Hauptvertragspartner aus den Reihen der KMU. Von ESPRIT I zu ESPRIT II stieg der Anteil der KMU-Beteiligungen an der Gesamtzahl der Beteiligungen sämtlicher Vertragspartner aller Projekte von 18,2 % auf 23,1 % und der Anteil der KMU an den gewährten Fördermitteln von 15,2 % auf 20,1 %. Bei den jüngsten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen lag dieser Anteil noch höher.

2.15. Allerdings zeigt dieser Anstieg vor allem, daß die Anzahl der im europäischen IT-Sektor tätigen KMU stark im Wachsen begriffen ist; der Anteil der KMU dieses Sektors, die beim ESPRIT-Programm mitwirken, ist jedoch nach wie vor sehr gering (etwa ein Zehntel).

2.16. Dieser Anteil muß seinerseits differenziert betrachtet werden im Hinblick auf die Tatsache, daß der "KMU"-Charakter eines grossen Teils der Firmen, die Filialen von Grossunternehmen oder gar eines Unternehmens aus der Gruppe der grossen Zwölf sind oder Ableger von ganz unterschiedlichen grossen Einrichtungen - Universitäten oder anderen Hochschulen, Forschungseinrichtungen -, mehr scheinbar als tatsächlich gegeben ist. Einige KMU wurden auf Betreiben eines Ministeriums eingerichtet, das in manchen Fällen weiterhin der Hauptkunde ist. Solche Erscheinungen verfälschen die Einschätzung des wirklichen Anteils der KMU am ESPRIT-Programm. Von daher gesehen macht das Ziel einer starken Programmbeteiligung der KMU noch weitere Anstrengungen erforderlich.

Schwierigkeiten bei der Beteilig