SONDERBERICHT Nr. 1/96 über die Mittelmeerprogramme, zusammen mit den Antworten der Kommission (96/C 240/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

INHALT

Ziffern Seite

EINLEITUNG... 1-24 3

Rückblick... 1-4 3

Darstellung der Mittelmeerprogramme... 5-18 3

Verschiedenheit der Programme... 7-18 3

Bei der Durchführung angewandte Mittel... 19-20 4

Geänderter rechtlicher Rahmen und höhere Haushaltsmittel... 19-20 4

Vorgehen und Ziele des Hofes... 21-24 5

GLOBALES SYSTEM ZUR VERWALTUNG DER PROGRAMME... 25-84 5

Allgemeine Darstellung... 25-38 6

Die ARTM... 25-27 6

Funktionsweise der ARTM... 28-38 6

Prüfung der Anträge... 28-30 6

Vorbereitung und Aufbau der Finanzierungsbeschlüsse... 31-38 6

Analyse des Systems und seiner Funktionsweise... 39-84 7

Bemerkungen zur Übertragung von Befugnissen... 39-57 7

Rechtsgrundlage... 41 7

Zuständige Behörde... 42-43 8

Für die Befugnisübertragung geltende Bedingungen... 44-45 8

Regeln für die Vergabe öffentlicher Aufträge... 46-49 8

Vermischung von Interessen... 50-57 9

Bemerkungen zum haushaltstechnischen und finanziellen Aspekt der Programmdurchführung... 58-80 10

Grad der Ausführung des Haushaltsplans... 58-60 10

Kosten für die Verwaltung des Systems... 61 10

Kontrolle der Finanzdaten der ARTM... 62-63 10

Ordnungsmäßigkeit in bezug auf die Haushaltsgrundsätze... 64-70 10

Deckung von Verwaltungsausgaben durch operationelle Mittel... 64-65 10

Verstöße gegen den Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans... 66-70 11

Falsche Darstellung der Gemeinschaftskonten... 71-72 11

Verwendung der Reserven... 73-74 11

Kontenabschluß... 75-76 12

Schutz der Vermögensrechte der Kommission... 77-80 12

Bemerkungen zur Auswahl der Anträge... 81-84 12

Einsetzung der Ausschüsse... 81 12

Verfahren für die Auswahl der Ausschußmitglieder... 82 12

Bedarfsermittlung... 83-84 12

DURCHFÜHRUNG DER VORHABEN... 85-130 13

Einleitung... 85-86 13

Ergebnisse der Prüfungen am Sitz der Netze... 87-115 13

Bemerkungen zu den Finanzen und zur Rechnungsführung.. 87-96 13

Nicht förderungswürdige Ausgaben... 97-104 14

Erstattung der Personalausgaben... 98-100 15

Fehlen von Belegen... 101 15

Sonstige Anomalien... 102-104 15

Bemerkungen zur Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.. 105-108 16

Ausschreibungen... 105 16

Höhe der Tagegelder und zusätzlichen Vergütungen... 106-108 16

Lebensfähigkeit der Netze... 109 16

Auswirkungen der Vorhaben... 110-115 16

Ursachen für das Entstehen dieser Situation... 116-130 17

Schwachstellen bei der Konzeption der Programme... 117-123 17

Finanzierungsvolumen... 121-122 18

Einjahresrahmen... 123 18

Die Verwaltungsinstrumente.. 124-128 18

Nichtanwendbarkeit wichtiger Vertragsbestimmungen... 124-127 18

Unzulänglichkeit des Systems der Finanzkontrolle... 128 18

Grenzen der Überwachung durch die Büros für technische Hilfe... 129-130 18

SCHLUSSFOLGERUNGEN... 131-137 19

EMPFEHLUNGEN... 138-144 19

ANHÄNGE... 21

Antworten der Kommission... 27

EINLEITUNG

Zusammenfassung

Die Mittelmeerprogramme bestehen aus einer Palette von Maßnahmen der dezentralisierten Zusammenarbeit, die von zu Netzen zusammengeschlossenen Einrichtungen des öffentlichen oder privaten Sektors in der EU und den Mittelmeerländern durchgeführt werden. Sie decken folgende Bereiche ab: Gemeindeverwaltung (MED-Urbs), Hochschulwesen (MED-Campus), Medien (MED-Media), Forschung (MED-Avicena) und Wirtschaft (MED-Invest). Übergeordnetes Ziel dieser Programme ist es, das Entstehen von Partnerschaften zu fördern und den Wissens- und Erfahrungstransfer zwischen Einrichtungen in Europa und im Mittelmeerraum voranzutreiben. Die Gemeinschaft hat seit dem Start der Programme im Jahre 1992 bis 1994 Haushaltsmittel in Höhe von 75,8 Mio ECU für diese Maßnahmen bereitgestellt. Der Hof hat bei seiner Prüfung der Mittelmeerprogramme erhebliche Unregelmäßigkeiten und Fälle von Mißwirtschaft festgestellt, worüber er die Kommission umgehend informiert hat. Diese hat dem Hof mitgeteilt, daß sie dabei ist, Berichtigungsmaßnahmen zu ergreifen.

Damit die dezentralisierte Zusammenarbeit langfristig erfolgreich funktioniert, müssen die Verfahren für ihre Umsetzung ordnungsgemäß angewandt werden, wobei die angemessene Verwaltung und Kontrolle von Gemeinschaftsmitteln gewährleistet werden muß. Die Kommission muß dafür sorgen, daß sie ausreichende Mittel, insbesondere Personalmittel, für die Überwachung der Durchführung dieser Vorhaben zur Verfügung stellt.

Rückblick

1. Die Hilfen der Europäischen Union zugunsten von Drittländern des Mittelmeerraums (DMR) fügen sich von jetzt an in ein Gesamtkonzept ein, das als neue Mittelmeerpolitik (NMP) bezeichnet wird. Globale Ziele dieses Gesamtkonzepts sind auf der Wirtschaftsebene die Förderung des Entstehens einer Zone wirtschaftlichen Wohlstands rings um das Mittelmeer und auf der politischen Ebene die Unterstützung des Demokratieprozesses und des Prozesses der regionalen Integration in den DMR.

2. Der Hof hat sich dazu entschlossen, die Verwaltung der Haushaltsmittel zu prüfen, die für die drei großen Achsen der NMP bereitgestellt wurden, d. h. folgende Finanzierungen:

a) Finanzierung der flankierenden Maßnahmen zur Unterstützung des Strukturanpassungsprozesses in den DMR;

b) Finanzierung der multilateralen Hilfen;

c) Finanzierung des dritten und vierten Finanzprotokolls.

3. Kapitel 11 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1994 behandelt den ersten Teilbereich der NMP, und demnächst soll ein Bericht über die Durchführung der Finanzprotokolle ausgearbeitet werden. Der vorliegende Bericht dagegen betrifft ausschließlich die Mittelmeerprogramme, bei denen es sich um einen Teilaspekt der multilateralen Hilfen handelt.

4. Nachdem der Hof mit der Prüfung der Mittelmeerprogramme begonnen hatte, zeigte sich bereits in einem frühen Stadium, daß es erhebliche Unregelmäßigkeiten und Mängel bei der Finanzverwaltung und Durchführung der Mittelmeerprogramme gab. Deshalb konzentrierte der Hof seine Prüfungstätigkeit auf die durch Schwachstellen gekennzeichneten Bereiche. Darüber hinaus gelangte er zu der Ansicht, daß die Prüfungsfeststellungen die Ausarbeitung eines Sonderberichts rechtfertigten.

Darstellung der Mittelmeerprogramme

5. Die Mittelmeerprogramme sind Ausdruck des Willens der Gemeinschaft, eine multilaterale Zusammenarbeit mit den DMR und zwischen diesen aufzubauen. Sie wurden geschaffen, weil diese Politik nicht im Rahmen der Finanzprotokolle, bei denen es sich um bilaterale Abkommen zwischen einzelnen Staaten handelt, verwirklicht werden konnte.

6. Die Konzeption der Mittelmeerprogramme, die eine dezentralisierte Zusammenarbeit auf der Grundlage neuer Instrumente vorsieht, soll es ermöglichen, diese Hürden zu umgehen. Dabei sollen Partner beiderseits des Mittelmeers, die zu Netzen mit 4 bis 8 Netzteilnehmern zusammengeschlossen sind, von ihnen selbst ausgearbeitete Vorhaben durchführen. Bei diesen Partnern handelt es sich je nach Programm (siehe Ziffern 7 bis 18) um Gebietskörperschaften, Hochschulen, Unternehmen, Medienprofis oder Forschungszentren. Die Kommission gewährt den Netzen die zur Durchführung ihrer Vorhaben erforderliche finanzielle Unterstützung und technische Hilfe.

Verschiedenheit der Programme

7. Zur Familie der Mittelmeerprogramme gehörten bis 1994 MED-Urbs, MED-Campus, MED-Media, MED-Invest und MED-Avicena. Im Jahre 1995 kam ein sechstes Programm mit der Bezeichnung MED-Migration (ein Unterthema von MED-Urbs) hinzu. Parallel dazu wurden dieselben Konzepte und Verwaltungssysteme auch im Rahmen der PEACE-Programme zur Förderung des Friedensprozesses im Mittleren Osten angewandt.

MED-Urbs

8. Dieses Programm verfolgt verschiedene, einander ergänzende Ziele. Sie betreffen die Verbesserung der Lebensbedingungen der städtischen Bevölkerung, die Stärkung und allgemeine Verbreitung demokratischer Verfahren auf kommunaler Ebene, die Schaffung und Entwicklung von Verfahren der dezentralisierten Zusammenarbeit zwischen den kommunalen Körperschaften in den DMR sowie zwischen diesen und den entsprechenden Körperschaften in der Europäischen Union.

9. Im Zeitraum 1992 bis 1994 wurden für die MED-Urbs-Programme Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 22,3 Mio ECU zur Verfügung gestellt. Die mit Hilfe dieser Mittel finanzierten Vorhaben betrafen 17 Länder und 170 kommunale Körperschaften, davon 104 in der Europäischen Union und 66 in den DMR.

10. Diese Vorhaben decken so unterschiedliche Bereiche ab wie Umwelt, Städteplanung, kommunale Verwaltung, Verwaltung der Humanressourcen, wirtschaftliche Entwicklung, innerstädtischen Verkehr, Gemeindesteuern und kommunale Demokratie.

MED-Campus

11. Im Rahmen von MED-Campus werden Vorhaben der dezentralisierten Zusammenarbeit unterstützt, die von nördlich und südlich des Mittelmeers angesiedelten Hochschulen, die zu Netzen zusammengeschlossen sind, verwaltet werden. Diese Netze setzen sich aus verschiedenen Stufen zusammen, die einen Erfahrungsaustausch sowie einen Technologie- und Know-how-Transfer ermöglichen.

12. Die im Bezugszeitraum im Rahmen dieser Programme finanzierten 142 Vorhaben betrafen Fortbildungsmaßnahmen in den Bereichen Umwelt, Entwicklungsökonomie, Kultur und Verwaltung, für welche die Gemeinschaft Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 23,3 Mio ECU bereitgestellt hat.

MED-Media

13. MED-Media hat den Aufbau von Mediennetzen auf hohem Niveau zum Ziel, wobei die Zusammenarbeit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern im Medienbereich auf beiden Seiten des Mittelmeers gefördert werden soll.

14. Diese Programme wurden Anfang 1994 gestartet. Die Kommission hat zugunsten dieser Programme zwei Finanzierungsbeschlüsse im Gesamtbetrag von 11,1 Mio ECU gefaßt. Mit diesen Mitteln wurden etwa 60 Vorhaben unterstützt, die sich auf die vier Bereiche Fortbildung, Programmaustausch, Koproduktion, Seminare und Workshops konzentrieren.

MED-Invest

15. Ziel des MED-Invest-Programms, das über eine Mittelausstattung in Höhe von 10 Mio ECU verfügt, ist es, in den DMR ein günstiges Umfeld für die kleinen und mittleren Unternehmen zu schaffen und deren Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Dieses Programm gliedert sich in zwei Teilbereiche, die nachfolgend beschrieben werden.

16. Teilbereich A beinhaltet die Bereitstellung der bereits bestehenden Gemeinschaftsinstrumente und -programme, die ursprünglich zur Förderung der kleinen und mittleren Unternehmen in der Europäischen Union geschaffen wurden. Diese Instrumente dienen vereinfacht gesagt dazu, den Informationsaustausch und die Kontakte zwischen potentiellen Partnern zu erleichtern. Sie können die Form von Zusammenkünften haben, die als Euro-Partnerschaften bezeichnet werden, wenn sie in einem Land der Gemeinschaft stattfinden, und als Med-Partnerschaften, wenn sie in einem DMR stattfinden, bzw. als Med-Intreprise, wenn es sich um kleinere Zusammenkünfte handelt. Ferner kann es sich um die Schaffung von Berater- oder Vermittlernetzen handeln (BC-Net) sowie um die Einrichtung von Bureaux de Rapprochement des Entreprises (BRE) (Büros für Unternehmenskooperation) mit dem Ziel, potentielle Partner ausfindig zu machen. Seit dem Start des MED-Invest-Programms wurden vier Euro-Partnerschaften, zwei Med-Partnerschaften, 11 Med-Intreprise und zwei BCR/BC-Net finanziert.

17. Teilbereich B sieht anders als die übrigen Mittelmeerprogramme keine Gewährung von Zuschüssen für Netze vor, sondern die Vergütung von Dritten für technische Hilfe bei der Durchführung eines zuvor von der Kommission selbst definierten Vorhabens. Dies beinhaltet sowohl die Gründung spezialisierter Finanz- und Exportverwaltungsgesellschaften als auch die Einrichtung von Dienstleistungs- und Entwicklungsagenturen sowie schließlich Maßnahmen zur Förderung der Unternehmensgründungen. Die Durchführung dieses Programmteils begann mit erheblicher Verzögerung, da vom Zeitpunkt der Annahme des Finanzierungsbeschlusses durch die Kommission vom September 1992 an bis 31. Dezember 1994 nur drei Maßnahmen im Gesamtbetrag von 1,3 Mio ECU finanziert wurden.

MED-Avicena

18. MED-Avicena ist Teil des Forschungsprogramms Avicena (1). Aufgrund der großen Anzahl von Anfragen für dieses Programm erwies sich im Jahre 1993, daß die im Rahmen der Haushaltslinie B7-5035 dafür bereitgestellten Finanzmittel nicht ausreichten. Daraufhin wurde ein Betrag in Höhe von 9 Mio ECU aus der Haushaltslinie B7-4080 entnommen, der zur Finanzierung von 15 zusätzlichen Vorhaben, an denen Partner aus den DMR beteiligt sind, diente. Diese Vorhaben wurden unter der Bezeichnung MED-Avicena mit einem gemeinsamen Mittelbetrag zusammengefaßt.

Bei der Durchführung angewandte Mittel

Geänderter rechtlicher Rahmen und höhere Haushaltsmittel

19. Am 29. Juni 1992 hat der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 1762/92 betreffend die Verwaltung der Finanzprotokolle mit den DMR angenommen sowie die Verordnung Nr. 1763/92 des Rates (2), die insbesondere die multilaterale Zusammenarbeit mit den DMR betrifft. Die letztgenannte Verordnung enthält die genaue Angabe des Finanzbetrags in Höhe von 230 Mio ECU, der nach dem Willen des Gesetzgebers für die multilateralen Hilfen bereitgestellt werden soll, sowie Angaben über spezifische Ziele, wie Umweltschutz, Maßnahmen von regionalem Interesse und Vorhaben zur Förderung der regionalen Integration.

20. Wie aus Anhang 1 hervorgeht, weicht die finanzielle Vorausschau der Kommission für den betreffenden Zeitraum deutlich vom Verordnungstext ab. Bei einem Vergleich dieser beiden Dokumente wird insbesondere folgendes deutlich:

a) Der Betrag der im Rahmen des Haushaltsverfahrens bereitgestellten Mittel ist wesentlich höher als in der Verordnung vorgesehen, nämlich 309,9 Mio ECU statt 230 Mio ECU.

b) Der Betrag für die Maßnahmen zur Förderung der regionalen Zusammenarbeit wurde verringert, und zwar von 85 bis 90 Mio ECU auf 64,1 Mio ECU.

c) Für die dezentralisierte Zusammenarbeit, d. h. für die Mittelmeerprogramme, wurden Haushaltsmittel in Höhe von 115,6 Mio ECU vorgesehen.

Vorgehen und Ziele des Hofes

21. Angesichts der Tatsache, daß die Verwaltung zwei Ebenen umfaßt, nämlich die Programm- und die Netz-Ebene, hat der Hof zunächst eine Analyse des zur Durchführung der Finanzierungsbeschlüsse für die Mittelmeerprogramme eingerichteten Systems vorgenommen. Anschließend hat er die Qualität der von der Agence pour les Réseaux Transméditerranées, ARTM (Agentur für die transmediterranen Netze), die mit der Verwaltung und Mittelbewirtschaftung der Programme betraut wurde, eingesetzten Instrumente beurteilt sowie die von den mit der Überwachung der Programme beauftragten Büros für technische Hilfe (BTH) geschaffenen Instrumente, um festzustellen, inwieweit sie der Kommission die wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel ermöglicht haben.

22. Angesichts der bereits bei der Prüfung des Systems und der Verwaltungsinstrumente festgestellten Mängel, hat der Hof eine repräsentative Stichprobe von etwa 30 Vorhaben anhand von Belegen und an Ort und Stelle bei den Netz-Koordinatoren geprüft. Diese Kontrollen ermöglichten eine Beurteilung der globalen Verwaltung des Netzes, der Förderungswürdigkeit der gemeldeten Ausgaben und der erzielten Ergebnisse. Sie erlauben auch eine Beurteilung der zugunsten der Netze geleisteten technischen Hilfe.

23. Der Hof hat erhebliche Unregelmäßigkeiten und Mängel bei der Finanzverwaltung der Mittelmeerprogramme sowohl im Planungs- als auch im Durchführungsstadium festgestellt. Er hat die Kommission so rasch wie möglich über diese Tatsache informiert, da umgehend Maßnahmen zur Behebung der höchst unbefriedigenden Situation getroffen werden mußten. Nachdem es zu Gesprächen mit dem zuständigen Kommissar und den Kommissionsdienststellen gekommen war, informierte die Kommission den Hof Ende November 1995 über eine Reihe von Maßnahmen, die sie zu treffen gedenkt (Ziffer 57).

24. Die in diesem Bericht vorgebrachte Kritik richtet sich nicht gegen den Gedanken der dezentralisierten Zusammenarbeit. Vielmehr ist die Art und Weise, wie dieser Gedanke umgesetzt wurde, unbefriedigend. Die festgestellten Mängel müssen jedoch beseitigt werden, wenn das Konzept selbst nicht in Frage gestellt werden soll.

GLOBALES SYSTEM ZUR VERWALTUNG DER PROGRAMME

Zusammenfassung

Da ihr keine ausreichenden Ressourcen für die Verwaltung der Mittelmeerprogramme zur Verfügung standen, hat die Kommission die Verwaltung und Mittelbewirtschaftung für diese Programme in Form von Unterverträgen an die ARTM vergeben. Bei der ARTM handelt es sich um eine Organisation ohne Erwerbszweck, die speziell zur Wahrnehmung dieser Aufgabe auf Initiative der Kommission gegründet wurde. Mit der technischen Überwachung wurden Büros für technische Hilfe beauftragt (bei denen es sich meist um Beraterbüros handelte). Die Art und Weise, in der diese Delegierung von Aufgaben erfolgte, und das Funktionieren der Verwaltungsmechanismen selbst haben zu einer Reihe schwerwiegender Unregelmäßigkeiten und Schwächen bei der Finanzverwaltung geführt:

- Die auf die ARTM übertragenen Befugnisse stellen faktisch eine Übertragung der Zuständigkeit der Kommission auf einen Dritten dar. Unabhängig davon, daß nicht feststeht, ob es im vorliegenden Fall eine Rechtsgrundlage für diese Übertragung gibt, ist dafür eine Grundsatzentscheidung erforderlich, die nur von der Kommission selbst getroffen werden kann. Diese Entscheidung liegt jedoch nicht vor.

- Aufträge wurden extrem häufig in direkter Absprache ohne ordnungsgemäße Ausschreibung vergeben.

- Die Art und Weise der Vertragsvergabe sowie die Mitwirkung derselben Beraterfirmen an der Konzeption der Programme, der Vorbereitung der Finanzierungsvorschläge, der Verwaltung der ARTM und der technischen Überwachung der Programme haben dazu geführt, daß es zu einer erheblichen Vermischung von Interessen kam, was eine angemessene Verwaltung der Gemeinschaftsmittel beeinträchtigte.

- Die Ressourcen und Verfahren, welche die Kommission zur Verfügung gestellt hat, um die Durchführung der Mittelmeerprogramme zu überwachen und ihre dezentralisierte Verwaltung zu kontrollieren, waren unzureichend. Nachdem sie die oben erwähnte ernsthafte Vermischung von Interessen erkannt hat, war sie lange nicht in der Lage, diese zu beenden.

- Sowohl auf der Ebene der Kommission als auch auf der Ebene der ARTM wurden schwerwiegende Mängel bei der Finanzverwaltung der Programme festgestellt.

Allgemeine Darstellung

Die ARTM

25. Für die Kommission stand von Anfang an fest, daß aufgrund ihrer unzureichenden Personalressourcen und der durch die Haushaltsordnung geschaffenen Zwänge eine direkte Verwaltung der Programme, deren Durchführung mit einer Vielzahl von Verwaltungsakten verbunden sein würde, nicht möglich sein würde.

26. Die Verwaltung dieses neuen Instruments stützte sich deshalb auf zwei zentrale Pfeiler, nämlich Weitervergabe der Programmverwaltung in Form von Unterverträgen an private Organisationen und Trennung der administrativen und finanziellen Aufgaben von der technischen Überwachung. Die administrativen und finanziellen Aufgaben wurden der ARTM übertragen, während jeweils ein anderes Büro für technische Hilfe mit der technischen Überwachung eines Programms betraut wurde. Grundgedanke dieser Aufgabenteilung war es, die Kommission mit Informationen aus verschiedenen Quellen zu beliefern, damit sie diese miteinander vergleichen kann.

27. Bei der ARTM handelt es sich um eine internationale Vereinigung des belgischen Rechts ohne Erwerbszweck (3). Sie wurde auf Initiative der Kommission geschaffen, die auch die gesamten Gründungskosten übernahm. Die von dieser Vereinigung zu treffenden Entscheidungen sollten deshalb grundsätzlich eng von der Kommission überwacht werden. Darüber hinaus stammen die Mittel der ARTM, abgesehen vom symbolischen Mitgliederbeitrag in Höhe von 1 000 FB pro Jahr, ausschließlich aus den Verträgen, welche sie von der Kommission erhält.

Funktionsweise der ARTM

Prüfung der Anträge

28. Die Durchführung der Programme beginnt mit der Veröffentlichung einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Amtsblatt der Gemeinschaften. Die Netze, die eine Gemeinschaftsfinanzierung erhalten wollen, reichen ihre Anträge ein. Anschließend werden diese Anträge vom zuständigen Büro für technische Hilfe zentralisiert. Dieses Büro prüft, ob die Bedingungen für die Förderungswürdigkeit durch die Gemeinschaft erfuellt sind, z. B. durch das Vorhaben abgedeckter Bereich, Herkunft und Anzahl der Netzpartner.

29. Nach Abschluß dieser Arbeit benennt die Kommission einen Auswahlausschuß (4), der sich zur Qualität der Angebote äußert. Ab dem zweiten Jahr des Programms behandelt der zuständige Auswahlausschuß zuerst die Anträge der Netze, die bereits eine erste Gemeinschaftsfinanzierung erhalten haben und eine weitere Gemeinschaftshilfe für eine Konsolidierungsphase beantragen. Erst danach berücksichtigt er die Anträge neuer Netze.

30. Der zuständige Ausschuß erstellt anschließend zwei Listen, in denen die Daten der Vorhaben und Netz-Koordinatoren sowie der an sie gewährte Kofinanzierungsbetrag aufgeführt werden. Die erste Liste enthält eine Aufstellung der als prioritär betrachteten Netze, während die zweite Liste eine Reserve mit den Netzen darstellt, die bei einem möglichen Ausfall von Vorhaben der ersten Gruppe finanziert werden könnten. Auf der Grundlage dieser Dokumente arbeiten die Kommissionsdienststellen den Finanzierungsvorschlag aus, der dem Mittelmeer-Ausschuß zur Stellungnahme vorgelegt wird (5).

Vorbereitung und Aufbau der Finanzierungsbeschlüsse

31. Gibt der Mittelmeer-Ausschuß eine positive Stellungnahme ab, so faßt die Kommission einen Finanzierungsbeschluß, mit dem das betreffende Programm genehmigt wird. Diese Beschlüsse umfassen neben der Finanzierung der Netze eine Finanzreserve zur Deckung der für die ordnungsgemäße Durchführung des Programms eventuell erforderlichen Maßnahmen. In einigen Fällen umfassen sie auch die Vergütung der ARTM und der Büros für technische Hilfe, in anderen Fällen wird diese Vergütung dagegen ganz oder teilweise auf der Grundlage einer globalen Mittelbindung direkt von der Kommission gezahlt.

32. Die GD IB bereitet einen Vorschlag für eine globale Mittelbindung über den im Finanzierungsbeschluß festgelegten Betrag vor. Nach Annahme des Mittelbindungsvorschlags erhält die ARTM nach Vorlage einer Bankgarantie eine erste Tranche in Höhe von 40 % des gebundenen Betrags. Von diesem Zeitpunkt an tritt die Besonderheit des zur Verwaltung und Mittelbewirtschaftung der Mittelmeerprogramme geschaffenen Systems zutage.

33. Die ARTM verfügt nämlich von diesem Zeitpunkt an über weitreichende Verwaltungsbefugnisse, welche von der Übersendung der Benachrichtigungsschreiben an die Begünstigten bis zur Unterzeichnung der Verträge über die Gewährung der Zuschüsse reichen und zu denen auch die Neuaushandlung von Verträgen mit den Bietern gehört, falls die gewährten Zuschüsse von den beantragten Beträgen abweichen. Die ARTM spielt eine nicht unerhebliche Rolle bei der Beurteilung der Förderungswürdigkeit der Ausgaben, insbesondere wegen der von ihr ausgearbeiteten und dem Mittelbindungsausschuß (comité d`engagement) (6) vorgelegten Berichte über die Vorhaben. Ferner obliegt ihr die Initiative, die Rückzahlung von Beträgen zu verlangen, die sie ihrer Ansicht nach zu Unrecht gezahlt hat.

34. Hier ist hervorzuheben, daß sämtliche im Rahmen der ersten beiden Programme MED-Urbs und MED-Campus abgeschlossenen Verträge nur von der ARTM und dem Vertreter der jeweiligen Leitungseinheit unterzeichnet wurden. Dasselbe gilt für die Verträge über die technische Hilfe, die direkt zwischen der ARTM und den leitenden Stellen der Büros für technische Hilfe abgeschlossen wurden. Ab dem zweiten Schub der Mittelmeerprogramme wurden diese Dokumente auch von einem Kommissionsbeamten unterzeichnet.

35. Andererseits wurden die an die ARTM überwiesenen Beträge von Anfang an auf einem Bankkonto verwahrt, und die Zahlungsmittel mußten von drei Personen gleichzeitig abgezeichnet werden, nämlich vom Direktor der ARTM und zwei Beamten der anweisungsbefugten Dienststelle.

36. Gemäß dem Vertrag muß der Netz-Koordinator der Agentur einen Zwischenbericht und einen Abschlußbericht über die Durchführung vorlegen. Diese beiden Dokumente setzen sich aus zwei Teilen zusammen. Der erste Teil ist rein deskriptiv, während es sich bei dem zweiten Teil um eine Reihe von Finanzübersichten handelt, die von der ARTM als Haushaltsrechnung betrachtet werden.

37. Die Zahlung der zweiten und dritten Tranche an die Begünstigten hängt davon ab, ob der Mittelbindungsausschuß (comité d'engagement) für das jeweilige Programm seine Zustimmung zu den erwähnten Berichten erteilt oder nicht. Den Vorsitz in diesem Ausschuß, dem Vertreter der ARTM und des Büros für technische Hilfe angehören, führt der für das betreffende Programm zuständige Verwalter der Kommission. Die Entscheidung dieses Ausschusses hängt davon ab, welche Stellungnahme die ARTM und das Büro für technische Hilfe nach der Prüfung der erwähnten Berichte abgegeben haben. Die ARTM äußert sich zum finanziellen Aspekt der Berichte, während sich das Büro für technische Hilfe lediglich auf die technischen Aspekte bezieht.

38. Die als Anhang 2 beigefügte, von der ARTM ausgearbeitete Darstellung vermittelt einen Überblick über das Gesamtsystem und seine Funktionsweise.

Analyse des Systems und seiner Funktionsweise

Bemerkungen zur Übertragung von Befugnissen

39. Angesichts von Art und Umfang der auf die ARTM übertragenen Befugnisse handelt es sich um eine echte De-facto-Übertragung von Kommissionsbefugnissen auf eine dritte Einrichtung und nicht um einfache Verträge über die Lieferung von Leistungen und Dienstleistungen. Unabhängig von den Fragen, welche sich in bezug auf die Rechtsgrundlage für diese Befugnisübertragung ergeben (Ziffer 41), wurde sie vorgenommen, ohne daß die Kommission eine entsprechende Grundsatzentscheidung getroffen hat (Ziffer 42 ff). Ferner ist der Wortlaut der Befugnisübertragung zu beanstanden, weil die betreffenden Verträge in bezug auf die Verantwortung der ARTM und ihrer Verwalter nicht klar sind und keinerlei Aussage enthalten in bezug auf das Eigentum am Vermögen der ARTM und die Übertragung im Falle ihrer Auflösung, obwohl dieses Vermögen ausschließlich von der Kommission finanziert wurde. Darüber hinaus hat der Hof erhebliche Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung dieser Befugnisübertragung festgestellt (Ziffern 43 und 44).

40. Schließlich ist festzuhalten, daß diese De-facto-Befugnisübertragung trotz mehrmaliger Mahnungen aufrechterhalten wurde. So hat der Juristische Dienst der Kommission, nachdem er von der Dienststelle konsultiert worden war, die für die Durchführung der Mittelmeerprogramme zuständig ist, in einem Vermerk vom 2. Dezember 1992 darauf hingewiesen, daß ausschließlich die Beamten oder unter bestimmten Bedingungen die Zeitbediensteten Kontrollfunktionen ausüben können sowie Funktionen, bei denen im Namen einer Gemeinschaftspolitik, wozu auch die Ausführung des Haushaltsplans gehört, Befugnisse mit Ermessensspielraum bestehen (7).

Rechtsgrundlage

41. Die Rechtsgrundlage, auf die sich diese Befugnisübertragung stützt, ist nicht eindeutig klar. Während Artikel 105 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Haushaltsordnung, welcher die Verwaltung der Außenhilfen im allgemeinen betrifft, die Möglichkeit vorsieht, die Verwaltung "anderen Einrichtungen" zu übertragen, wird diese Möglichkeit in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1763/92 des Rates, die sich insbesondere auf die Mittelmeerprogramme bezieht, nicht erwähnt. Dieser Artikel enthält zwar einen ausdrücklichen Verweis auf Artikel 105 der Haushaltsordnung, sieht aber lediglich die Möglichkeit vor, daß die Kommission ihre Verwaltungsbefugnisse im Bereich der Zinsvergütungen und der Risikokapitalgeschäfte auf die EIB überträgt.

Zuständige Behörde

42. Bei der Entscheidung, die Verwaltung der Programme an eine externe Einrichtung zu übertragen, handelt es sich eindeutig um eine Grundsatzentscheidung, mit der wichtige Aussagen darüber verbunden sind, auf welche Weise eine Politik umgesetzt werden soll. Diese Entscheidung kann nur vom Kollegium der Kommissionsmitglieder getroffen werden (8) und muß genaue Bestimmungen über die Modalitäten der Befugnisübertragung, insbesondere im Bereich der Kontrolle und der Verantwortung des Anweisungsempfängers, beinhalten.

43. In ihren Antworten auf die Bemerkungen des Hofes argumentiert die Kommission, daß sich diese Regelung [mit der ARTM] aus den Finanzierungsbeschlüssen der Kommission für die Mittelmeerprogramme ergibt. Diese Beschlüsse sind jedoch nicht ausreichend und enthalten keine Definition der Bedingungen, die für die Ausübung der auf die ARTM übertragenen Kommissionsbefugnisse gelten sollen.

Für die Befugnisübertragung geltende Bedingungen

44. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil MERONI gegen die Hohe Behörde vom 13. Juni 1958, das seither für die diesbezügliche Rechtsprechung maßgeblich ist, die Bedingungen präzisiert, welche erfuellt sein müssen, um die Ordnungsmäßigkeit einer Befugnisübertragung zu gewährleisten. Eine dieser Bedingungen ist die Nichtübertragbarkeit von Befugnissen mit Ermessensspielraum. Demnach dürfen nur genau umgrenzte Ausführungsbefugnisse übertragen werden. Der Hof hat jedoch festgestellt, daß die Mittelbindungsausschüsse (comités d`engagement) die in den Finanzierungsbeschlüssen der Kommission eingesetzten Reservebeträge so verwendet haben, daß in mehreren Fällen eine Änderung der Finanzierungsbeschlüsse gegeben war (siehe Ziffern 73 und 74). Somit liegt eine Unregelmäßigkeit vor, entweder weil der betreffende Mittelbindungsausschuß (comité d`engagement) seine Befugnisse überschritten hat, oder weil die Kommission die Befugnisse mit Ermessensspielraum an eine andere Einrichtung übertragen hat. Im vorliegenden Fall handelte es sich um die Befugnis zur Änderung eines Finanzierungsbeschlusses, die nicht als eine klar umgrenzte Ausführungsbefugnis betrachtet werden kann.

45. Eine weitere durch das MERONI-Urteil geschaffene Bedingung besagt, daß auf den Anweisungsempfänger dieselben Regeln Anwendung finden wie auf die anweisende Stelle. Da die Kommission ihre Tätigkeit unter Wahrung ihrer vollständigen Unabhängigkeit auszuüben hat (9), hätte dies auch für die ARTM gelten müssen. Dies war jedoch nicht der Fall, wie die vom Hof aufgedeckten Fälle von Interessensvermischung zeigen, auf die in den Ziffern 50 bis 57 ausführlich eingegangen wird. Diese eindeutigen Verstöße machen das gesamte System der Befugnisübertragung fragwürdig. Tatsächlich behält die Kommission in ihrer Funktion als anweisende Stelle die Verantwortung für die Handlungen der ARTM, weshalb sie die betreffenden Verstöße hätte verhindern müssen. Dazu hätte sie im übrigen die Mittel gehabt, da sie die von der ARTM ausgearbeiteten Verträge und Banküberweisungen mit unterzeichnen mußte.

Regeln für die Vergabe öffentlicher Aufträge

46. Die ARTM wurde ausschließlich auf Initiative der Kommission gegründet und ganz von dieser finanziert. Ende Oktober 1992 hat die Kommission einen freihändig vergebenen Vertrag mit einer Beratergesellschaft über einen Betrag von 54 000 ECU abgeschlossen, der die Ausarbeitung einer Studie über die erforderliche Organisationsstruktur der künftigen Agentur betraf. Der von dieser Beraterfirma mit der Studie beauftragte Experte wurde später operationeller Leiter der ARTM.

47. Im Zeitraum von 1992 bis Dezember 1993 hat die Kommission die ARTM auf der Grundlage freihändig vergebener Verträge mit der Verwaltung und Mittelbewirtschaftung der Mittelmeerprogramme beauftragt. Im Juli 1994 erhielt die ARTM einen weiteren Vertrag im Anschluß an eine Ausschreibung. Die als Anhang 3 beigefügte Tabelle enthält eine ausführliche Übersicht über die betreffenden Vertragssummen und die bei der Vertragsvergabe angewandten Verfahren. Diese Situation stellt einen Verstoß gegen die Regeln für die Vergabe öffentlicher Aufträge dar. Zu dem Zeitpunkt, an dem sich die Kommission zur Durchführung von Ausschreibungen entschlossen hat, war es bereits nicht mehr möglich, die gleichen Ausgangsbedingungen für alle Bieter zu gewährleisten, da man ansonsten die Verschwendung der in den beiden vorangegangenen Jahren gesammelten Erfahrungen riskiert hätte. Die ARTM erhielt auch den Auftrag über die im Rahmen der Unterstützung des Friedensprozesses im Nahen Osten durchgeführten "Schwesterprogramme" auf der Grundlage freihändig vergebener Verträge. Dasselbe gilt für die technische Überwachung. Ein Beispiel dafür ist die technische Überwachung eines PEACE-Programms, mit der FERE Consultants im Rahmen eines freihändig vergebenen Vertrags vom 18. Januar 1995 betraut wurde.

48. Die Kommission hat die freihändige Vergabe der Aufträge an die ARTM (die eine Abweichung von Artikel 56 der Haushaltsordnung darstellt (10)) damit begründet, daß es auf dem Markt keine andere Organisation mit den erforderlichen Qualifikationen gab. Allerdings enthalten die Akten der Kommission keinerlei Hinweis, daß die mittelbewirtschaftende Stelle tatsächlich entsprechende Nachforschungen auf dem Markt betrieben hat. Die Tatsache, daß es bei der im Jahre 1994 durchgeführten Ausschreibung mehrere Bieter gab, scheint eher darauf hinzuweisen, daß es auch schon vorher eine ganze Reihe von Unternehmen mit entsprechender Qualifikation gab. Die ARTM verfügte weder über besondere fachliche Kompetenzen noch über besondere Kompetenzen im Bereich der Verwaltung und Finanzverwaltung, welche die Wahl der Kommission klar gerechtfertigt hätten.

49. Bis Dezember 1993 wurden die Verträge an die Büros für technische Hilfe ebenfalls in direkter Absprache vergeben. Wie aus der Tabelle in Anhang 3 hervorgeht, wurde fast die Hälfte der 12 im Bezugszeitraum vergebenen Verträge ohne Ausschreibung vergeben.

Vermischung von Interessen

50. Bis April 1995 waren zwei der vier Verwaltungsratsmitglieder der ARTM zugleich Leiter der Büros für technische Hilfe (nämlich von FERE Consultants und Ismeri), welche mit der Überwachung der Mittelmeerprogramme betraut waren.

51. Dieselben Büros für technische Hilfe haben an der Konzeption der Mittelmeerprogramme mitgewirkt, und zwar bis zum Stadium der Vorbereitung der Entwürfe für die Finanzierungsvorschläge, obwohl diese Aufgabe den Kommissionsdienststellen (11) obliegt. So hat FERE Consultants für die Mitwirkung an der Vorbereitung der MED-Urbs-Programme und an Teil B des MED-Invest-Programms einen Betrag von 323 000 ECU erhalten, während ISMERI Europa für die Mitwirkung an der Vorbereitung des MED-Campus-Programms einen Betrag von 199 960 ECU erhielt. Diese Aufträge wurden ebenfalls in direkter Absprache vergeben.

52. Die Bedingungen, unter denen die Vergabe der Aufträge erfolgte, sowie die Tatsache, daß dieselben Beratergesellschaften an der konzeptuellen Entwicklung der Programme, der Ausarbeitung der Finanzierungsvorschläge und der Überwachung der Programme beteiligt und außerdem im Verwaltungsrat der ARTM vertreten waren, haben zur Vermischung von Interessen geführt, die einer wirtschaftlichen Verwaltung der Finanzmittel der Gemeinschaft und der Gleichberechtigung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge entgegensteht. Hier sind zwei besonders schwerwiegende Fälle hervorzuheben:

a) Nach Zustimmung des Mittelbindungsausschusses (comité d'engagement) hat die ARTM Verträge in direkter Absprache an die Büros für technische Hilfe vergeben, die von zwei Verwaltungsratsmitgliedern der ARTM geleitet wurden (siehe Ziffer 34). Im ersten Fall handelt es sich um einen am 14. Dezember 1992 zwischen der ARTM und FERE Consultants geschlossenen Vertrag über einen Betrag von 547 750 ECU, im zweiten Fall um einen am 21. Dezember 1992 zwischen der ARTM und Ismeri geschlossenen Vertrag über einen Betrag von 748 900 ECU. In beiden Fällen hatten die Unterzeichner zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses mit der ARTM zwei der vier Verwaltungsratsposten bei der ARTM inne. Ferner ist zu erwähnen, daß die beiden durch die erwähnten Verträge begünstigten Firmen an den Sitzungen der Mittelbindungsausschüsse (comités d'engagement), welche die betreffenden Verträge genehmigt haben, teilnahmen.

b) Dieselben Büros für technische Hilfe erhielten im Rahmen der Durchführung des MED-Invest-Programms den Auftrag für die Durchführung von zwei Vorhaben, ohne daß eine Ausschreibung oder Auswahl stattgefunden hatte. Für die Durchführung dieser Aufgaben erhielten sie 270 000 ECU bzw. 405 000 ECU.

53. Aufgrund der Logik des von der Kommission ins Auge gefaßten Systems und der Situation der an diesem System beteiligten Stellen war von Anfang an klar, daß ein Risiko von Entgleisungen dieser Art bestand. Dieses Risiko war bereits während des Aufbaustadiums so offensichtlich, daß die Kommission das geplante System sofort einer Überprüfung hätte unterziehen müssen.

54. Bei der Vergabe der Aufträge für die Überwachung des MED-Urbs-Programms kam es zu einer anderen Art von Interessenskonflikten. Im Anschluß an eine im ersten Halbjahr 1994 durchgeführte Ausschreibung wurden der Conseil des Communes et Régions d'Europe, CCRE, (Rat der Gemeinden und Regionen Europas) und die Cités Unies Développement, CUD, mit der Überwachung des MED-Urbs-Programms betraut. Diese beiden Organisationen haben den Rechtsstatus einer Vereinigung ohne Erwerbszweck, die unter anderem das Ziel verfolgen, die Interessen ihrer Mitglieder zu vertreten. Die Tatsache, daß die Kommission diese beiden Organisationen beauftragt hat, die Durchführung eines Programms zu überwachen, dessen Hauptmerkmal die Zahlung von Zuschüssen an Gebietskörperschaften ist, kann zu einem Loyalitätskonflikt zwischen den vertraglichen Verpflichtungen des CCRE bzw. des CUD gegenüber der Kommission und ihren satzungsgemäßen Verpflichtungen gegenüber ihren Mitgliedern führen. Diese Situation birgt außerdem das Risiko, daß es gegenüber Gebietskörperschaften, die diesen beiden Vereinigungen nicht oder anderen Organisationen angehören, zu Diskriminierungen kommt.

55. In einem Fall wurde ein Büro für technische Hilfe, das Finanzmittel für die Durchführung eines Vorhabens im Rahmen von Teil B des MED-Invest-Programms erhalten hatte, mit der Überwachung dieses Programms beauftragt, noch bevor die Kommission zu dem abschließenden Durchführungsbericht Stellung genommen hatte, welchen dieses Büro zu der betreffenden Operation vorgelegt hatte.

56. Nachdem die Kommission schließlich erkannt hatte, welche Risiken diese Situation in sich barg, beantragte sie, daß die Leiter der Büros für technische Hilfe, welche mit der Überwachung der Programme beauftragt worden waren, aus dem Verwaltungsrat der ARTM ausscheiden sollten. Aus den Sitzungsprotokollen des Verwaltungsrats der ARTM geht hervor, daß die betreffenden Personen den Aufforderungen der Kommission nicht Folge leisten wollten. Es dauerte mehr als anderthalb Jahre, bis sie schließlich nachgaben, allerdings unter Voraussetzungen, die zumindest als zweifelhaft bezeichnet werden müssen. Aus dem Sitzungsprotokoll der Generalversammlung vom 11. Oktober 1994 geht hervor, daß die beiden betreffenden Verwaltungsratsmitglieder nur unter folgenden Bedingungen zum Rücktritt bereit waren:

- Die Kommission sollte FERE Consultants mit der technischen Hilfe für das MED-Invest-Programm beauftragen.

- ISMERI EUROPA sollte erneut den Auftrag über die technische Hilfe für das MED-Campus-Programm erhalten.

Darüber hinaus knüpften die beiden Leiter der Büros für technische Hilfe ihren Rücktritt an die Forderung, einen Nachfolger ihrer Wahl vorschlagen zu können. Nachdem all diese Bedingungen erfuellt worden waren, legten die beiden Verwaltungsratsmitglieder schließlich im April 1995 ihr Amt nieder.

57. Angesichts des schwerwiegenden Charakters dieser Feststellungen hat der Hof die Kommission unverzüglich informiert, um sie in die Lage zu versetzen, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen und die Notwendigkeit rechtlicher Schritte gegen die Verantwortlichen zu prüfen. Ende November 1995 haben die zuständigen Kommissionsdienststellen dem Hof mitgeteilt, daß sie beabsichtigen, die mit der ARTM geschlossenen Verträge nach ihrem Auslaufen im Januar 1996 nicht zu verlängern und die ARTM aufzulösen. Ferner teilten sie dem Hof ihre Absicht mit, die Verträge mit den Büros für technische Hilfe ebenfalls nicht zu verlängern und eine Untersuchung einzuleiten mit dem Ziel, die Verantwortlichen festzustellen und in Zusammenarbeit mit dem Juristischen Dienst der Kommission die Notwendigkeit rechtlicher Schritte zu prüfen.

Bemerkungen zum haushaltstechnischen und finanziellen Aspekt der Programmdurchführung

Grad der Ausführung des Haushaltsplans

58. Eine Analyse der Verwendung der in der Haushaltslinie B7-4080 eingesetzten Mittel, welche der Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1763/92 auf der Ebene des Haushaltsplans entsprechen, zeigt, daß am 31. Dezember 1994 Mittelbindungen in Höhe von insgesamt 169,7 Mio ECU vorgenommen worden waren, die zu Zahlungen in Höhe von 62,4 Mio ECU geführt hatten.

59. Für die Durchführung der Mittelmeerprogramme waren Mittelbindungen in Höhe von 75,8 Mio ECU vorgenommen worden, davon 23,9 Mio ECU erst im Dezember 1994. Diese Mittelbindungen führten zu Zahlungen in Höhe von insgesamt 40,2 Mio ECU (wovon 39,2 Mio ECU an die ARTM gingen und 1 Mio ECU direkte Zahlungen an die Büros für technische Hilfe und an Experten darstellten).

60. Anhang 4 enthält eine ausführliche Analyse der verfügbaren Mittel und ihrer Verwendung. Daraus geht hervor, daß von den insgesamt verfügbaren 40,9 Mio ECU nur 33,3 Mio ECU ausgezahlt wurden, während ein Betrag von 7,6 Mio ECU bis 31. Dezember 1994 nicht verwendet worden war. Dieser Betrag, der fast 20 % der von der Kommission an die ARTM geleisteten Zahlungen entspricht, war wesentlich höher als der Kassenmittelbedarf für die Programme.

Kosten für die Verwaltung des Systems

61. Aus Anhang 4 geht ferner hervor, daß von den 33,3 Mio ECU, welche die ARTM ausgezahlt hat, nur 26,9 Mio ECU (80,8 %) auf Beteiligungen an Vorhaben entfielen. Der Restbetrag diente zur Vergütung der von der ARTM erbrachten Dienstleistungen (1,3 Mio ECU) bzw. der von den Büros für technische Hilfe erbrachten Dienstleistungen (3,7 Mio ECU) sowie zur Finanzierung von Ausschüssen (0,3 Mio ECU), Konferenzen (0,1 Mio ECU) und Evaluierungen (0,5 Mio ECU). Außerdem entfallen auf allgemeine Betriebskosten 0,2 Mio ECU für sonstige Kosten und 0,3 Mio ECU für Finanzierungskosten. Die Kosten für die Verwaltung der Programme belaufen sich somit insgesamt auf 6,4 Mio ECU, was mehr als 19 % der tatsächlich verwendeten Mittel entspricht. Diese Kosten für die Verwaltung der Programme umfassen nicht die spezifischen Kosten für das Funktionieren jedes einzelnen bezuschußten Netzes.

Kontrolle der Finanzdaten der ARTM

62. Die Durchführungsberichte, welche die ARTM der Kommission übermittelt, werden nicht direkt auf der Grundlage ihrer Rechnungsführung erstellt, sondern anhand von außerhalb der Rechnungsführung erfaßten Daten, die auf der Grundlage der Rechenblätter zusammengestellt werden, welche die Mitarbeiter der ARTM auf EDV führen.

63. Die Darstellung der Informationen in diesen außerhalb der Rechnungsführung bestehenden Unterlagen erfolgt nach anderen Regeln als die Darstellung der Informationen in der Rechnungsführung der ARTM, die von einem externen Sachverständigen erstellt wird. Der Hof hat eine Reihe von Abweichungen zwischen diesen beiden Informationsquellen festgestellt, die Anlaß für eine regelmäßige Analyse und Begründung hätten geben müssen. Der Hof hat jedoch keinen Hinweis gefunden, daß die ARTM oder die Kommission entsprechende Abstimmungen vorgenommen haben.

Ordnungsmäßigkeit in bezug auf die Haushaltsgrundsätze

Deckung von Verwaltungsausgaben durch operationelle Mittel

64. Die Tatsache, daß die Kommission die ARTM mit der Verwaltung und Mittelbewirtschaftung der Mittelmeerprogramme betraut hat, stellt eine Übertragung von Befugnissen der Kommission dar, auch wenn es sich hierbei um eine Unregelmäßigkeit handelt. Folglich hätten die Betriebskosten dieser Agentur vollständig aus den Verwaltungsmitteln der Kommission (Teil A des Haushaltsplans) finanziert werden müssen. Dasselbe gilt für die von externen Beraterbüros durchgeführten Arbeiten im Zusammenhang mit der Vorbereitung der Finanzierungsvorschläge. Wie aus Anhang 5 hervorgeht, hat die Prüfung der Rechnungsführung der Kommission und der im Zusammenhang mit der Durchführung der Mittelmeerprogramme an die ARTM und FERE Consultants vergebenen Verträge jedoch folgendes gezeigt:

a) Von dem Betrag in Höhe von 1 311 136 ECU, den die ARTM als Vergütung ihrer Leistungen erhalten hat, hat die Kommission 863 743 ECU zu Lasten der in der Haushaltslinie B7-4080 eingesetzten operationellen Mittel verbucht, was lediglich damit begründet wurde, daß in Teil A des Haushaltsplans keine ausreichenden Mittel zur Verfügung standen.

b) Dies gilt auch für die kumulierten Zahlungen in Höhe von 480 160 ECU an die Beraterfirmen, die an der Gestaltung und Ausarbeitung der Vorentwürfe für die Finanzierungsvorschläge für die Programme MED-Urbs, MED-Invest und MED-Campus beteiligt waren.

65. Hier handelt es sich um die Anwendung der als Minibudget bezeichneten Praxis. Die im Haushaltsplan enthaltenen Erläuterungen zur Haushaltslinie B7-4080 schließen jedoch die Verwendung der betreffenden Mittel für Ausgaben, die in den Bereich der Verwaltung dieser Aktionen oder der allgemeinen Verwaltung fallen, ausdrücklich aus.

Verstöße gegen den Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans

66. In einem Vermerk vom 3. März 1994 hat die Kommission die ARTM aufgefordert, die mit den Zahlungen der Kommission erwirtschafteten Zinsen von den Zahlungsanträgen an die Kommission abzuziehen.

67. Diese Praxis steht im Widerspruch zum Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans. Bei den betreffenden Zinsen handelt es sich um Einnahmen, die aus Mitteln der Gemeinschaft erwirtschaftet wurden. Diese Mittel sind solange Eigentum der Gemeinschaft, bis die bezuschußten Netze ihre vertraglichen Verpflichtungen erfuellt haben und damit Anspruch auf die Überweisung des an sie gewährten Zuschusses haben.

68. Diese Zinsen (siehe Anhang 4), die sich am 31. Dezember 1994 auf 707 900 ECU beliefen, stellen also eine Einnahme zugunsten des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften dar, die als solche ausgewiesen und an die Kasse des Rechnungsführers der Kommission überwiesen werden muß.

69. Aus Artikel 27 der Haushaltsordnung geht außerdem hervor, daß es sich bei diesen Zinsen nicht um Einnahmen der Art handelt, für die der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Wiederverwendung vorgesehen hat.

70. Die Kommission hat durch ihren Vermerk also fälschlicherweise eine Situation geschaffen, in der es keine klar getrennte Verbuchung der Zinserträge und der in den Finanzierungsbeschlüssen der Kommission festgelegten Beträge gab.

Falsche Darstellung der Gemeinschaftskonten

71. Bei den Zahlungen an die ARTM handelt es sich - ausgenommen die Beträge für die Vergütung der ARTM - rein buchungstechnisch um Vorschüsse und nicht um Zahlungen. Tatsächlich besteht erst ab dem Zeitpunkt eine Verbindlichkeit der Gemeinschaft gegenüber den Netzen und den Büros für technische Hilfe, ab dem diese einen Vertrag mit der ARTM unterzeichnet haben, unabhängig davon, ob dieser Vertrag von der Kommission gegengezeichnet wird oder nicht.

72. Die Zahlung, d. h. die Rechtshandlung, mit der sich die Gemeinschaft von ihrer Verbindlichkeit befreit, erfolgt in Form von Überweisungen, welche die ARTM im Namen der Kommission an die Begünstigten tätigt, nachdem sie sich vergewissert hat, daß diese ihre vertraglichen Pflichten erfuellt haben. Aus diesem Grund ist die Haushaltsrechnung der Kommission, in der alle Überweisungen an die ARTM als Zahlungen ausgewiesen werden, nicht korrekt. Diese Überweisungen hätten vielmehr als einfache Vorschüsse verbucht werden müssen. Der auf den Konten der ARTM befindliche Kassenmittelsaldo hätte am Ende jedes Haushaltsjahres auf die Vermögensübersicht der Gemeinschaft übertragen werden müssen.

Verwendung der Reserven

73. Jeder Finanzierungsbeschluß für ein Mittelmeerprogramm umfaßt einen Reservebetrag. Wie aus der in Anhang 6 enthaltenen Tabelle hervorgeht, haben die Programmverwalter diese Reservebeträge mehrmals geändert, wobei es sich bis auf eine Ausnahme stets um Erhöhungen handelte, die in einigen Fällen sogar erheblich waren. So wurde der Reservebetrag im Falle des ersten MED-Urbs-Programms von ursprünglich 110 000 ECU auf 699 277 ECU angehoben, d. h. er war schließlich 6,35 mal so hoch wie ursprünglich vorgesehen.

74. Eine derartige Erhöhung bedeutet letztlich eine Änderung des Finanzierungsbeschlusses der Kommission. Dies stellt in jedem Fall eine Unregelmäßigkeit dar, entweder weil der Mittelbindungsausschuß (comité d`engagement) seine Befugnisse überschritten hat oder weil die Kommission eine Befugnis, im freien Ermessen zu entscheiden, übertragen hat (siehe Ziffer 44).

Kontenabschluß

75. Die Finanzierungsbeschlüsse für die Mittelmeerprogramme betreffen Maßnahmen, deren Dauer grundsätzlich auf ein Jahr begrenzt ist. Der Abschluß der Konten, die einen Überblick über die Durchführung dieser Finanzierungsbeschlüsse vermitteln, zum vorgesehenen Zeitpunkt hätte der Kommission eine Bereinigung ihrer Finanzkonten erlaubt. Bis Mitte Juli 1995 hatte jedoch noch bei keinem Finanzierungsbeschluß ein kontradiktorischer Kontenabschluß durch die Kommission und die ARTM stattgefunden. Ferner hatte die Kommission die ARTM bis dahin nicht aufgefordert, mögliche Zinsen oder verfügbare Restbeträge an sie zurückzuüberweisen.

76. Die Überschreitung der ursprünglich vorgesehenen Frist von einem Jahr ist auf die erheblichen Verzögerungen bei der Durchführung der Programme zurückzuführen. Dies trifft insbesondere auf Teil B des MED-Invest-Programms zu, dessen Durchführungsgrad zwei Jahre nach dem Finanzierungsbeschluß erst bei 24,8 % lag.

Schutz der Vermögensrechte der Kommission

77. Die Prüfung der Vermögensübersichten der ARTM zeigt, daß sie im ersten Jahr ihres Bestehens einen Verlust in Höhe von 19 706 ECU zu verzeichnen hatte. Nach dem zweiten Tätigkeitsjahr weist die Vermögensübersicht für 1994 jedoch ein positives Ergebnis in Höhe von 36 224 ECU aus, nachdem die ARTM außerdem mit einer Reserve für Verluste und Lasten in Höhe von 74 000 ECU ausgestattet worden war.

78. Die ARTM hat den von der Kommission für die Gründung der Agentur verauslagten Betrag in Höhe von 51 847 ECU nicht zurückgezahlt, während sie den von FERE Consultants für denselben Zweck bereitgestellten Betrag in Höhe von 22 700 ECU erstattet hat.

79. In der Satzung der ARTM heißt es, daß im Falle ihrer Auflösung die Versammlung über ihr Vermögen bestimmt. Die Kommission hat sämtliche Kosten für die Gründung und Einsetzung der ARTM getragen und ist außerdem ihr einziger Geldgeber. Darüber hinaus ist die Tätigkeit der ARTM vollständig von den durch die Kommission verwalteten Programmen abhängig.

80. Die Kommission hätte deshalb einen besseren Schutz ihrer Interessen gewährleisten müssen, indem sie erstens die Rückzahlung der von ihr vorgestreckten Beträge sowie zweitens die Aufnahme einer Klausel in die Satzung der ARTM hätte fordern müssen, wonach das Vermögen der Agentur im Falle ihrer Auflösung an die Kommission fällt.

Bemerkungen zur Auswahl der Anträge

Einsetzung der Ausschüsse

81. Die Einsetzung der Ausschüsse erfolgte bei den einzelnen Programmen mit mehr oder weniger großer Verzögerung. So wurden die Zuschüsse für die ersten Programme im Rahmen von MED-Urbs, MED-Campus und MED-Invest bereitgestellt, bevor die Ausschüsse eingesetzt worden waren. Ende 1995 war für das MED-Invest-Programm noch immer kein Ausschuß eingesetzt worden.

Verfahren für die Auswahl der Ausschußmitglieder

82. Im allgemeinen werden die Mitglieder dieser Ausschüsse unter den fähigsten Personen auf ihrem Gebiet ausgewählt, die aufgrund ihrer Rechtschaffenheit und ihrer Befähigung die Garantie dafür bieten, daß sie oder die Organisation, der sie angehören, geeignete Empfänger von Gemeinschaftsbeihilfen im Rahmen der Programme sind. Unter diesen Umständen muß es klare Regeln und Verfahren für die Auswahl der Ausschußmitglieder geben sowie einen Verhaltenskodex, der dafür sorgt, daß es nicht zur Vermischung von Interessen kommt. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren diese beiden Bedingungen nicht erfuellt.

Bedarfsermittlung

83. Die Mehrzahl der Vorhaben, d. h. 28 der 30 im Rahmen der Stichprobe ausgewählten Vorhaben, wurden von europäischen Stellen vorgelegt. Keine der Akten enthielt Informationen von seiten der Kommissionsdelegation in dem betreffenden DMR, die es dem Auswahlausschuß erlaubt hätten, sich ein Bild vom prioritären Bedarf der Beihilfeempfänger in den DMR zu machen. So waren die im Rahmen der MED-Urbs-Programme angenommenen Vorhaben eher auf die Erfordernisse der im nördlichen Raum angesiedelten Städte ausgerichtet als auf die vorrangigen Bedürfnisse der südlichen Städte. Diese Schwäche taucht zwar beim MED-Campus- und beim MED-Avicena-Programm hin und wieder auf, doch wird sie weitgehend vermieden, da die großen Hochschulnetze wie UNIMED (Universités de la Mediterranée) und CUM (Communauté des Universités Méditerranéennes) Informationssysteme aufgebaut haben, welche es ihnen ermöglichen, den prioritären Bedarf ihrer Partner in den DMR zu ermitteln.

84. Die Tatsache, daß die Auswahlausschüsse eine positive Stellungnahme zu den Netzen abgeben und zugleich die Mittelausstattung der vorgelegten Vorhaben ändern können, hat zu erheblichen Verzögerungen bei der Durchführung der Vorhaben geführt. Diese Möglichkeit zwingt die ARTM nämlich dazu, nach der Annahme des Finanzierungsbeschlusses durch die Kommission, die Mittelausstattung mit dem Netz-Koordinator neu auszuhandeln. Die für den Auswahlprozeß benötigte Zeit und die Zeit, die erforderlich ist, weil der Mittelmeerausschuß vor Annahme des Finanzierungsbeschlusses eingeschaltet werden muß, führen dazu, daß es kaum möglich ist, ein Vorhaben innerhalb der Frist von einem Jahr ordnungsgemäß durchzuführen. Bei allen vom Hof vor Ort geprüften Vorhaben wurde das Problem des Zeitplans als eine der Hauptschwierigkeiten bei der Durchführung der Vorhaben bezeichnet.

DURCHFÜHRUNG DER VORHABEN

Zusammenfassung

Auf der Ebene der Netze und der Vorhaben selbst (der Hof hat eine Stichprobe von 30 Netzen geprüft) wurden zahlreiche Mängel und Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, die nachfolgend zusammengefaßt werden:

a) In den Bereichen Finanzen und Rechnungsführung:

- Die grundlegenden Voraussetzungen einer angemessenen Finanzverwaltung und Kontrolle öffentlicher Finanzmittel, die in den Verträgen zwischen der ARTM und den Netz-Koordinatoren festgelegt worden waren, wurden häufig nicht erfuellt. Dies gilt insbesondere für die Forderung nach einer getrennten Rechnungsführung für die Vorhaben, die Aufbewahrung von Belegunterlagen zur Untermauerung der gemeldeten Ausgaben und die Eröffnung eines getrennten Bankkontos für das Netz.

- Die Netzpartner sind ihrer Verpflichtung zur Kofinanzierung der Vorhaben häufig nicht nachgekommen.

- Es wurden nicht förderungsfähige Ausgaben finanziert. Dies geschah zum Teil systematisch (z. B. Erstattung der Kosten für das Personal kommunaler Behörden, obwohl diese Kosten bereits durch den Haushalt dieser Behörden abgedeckt wurden), zum Teil nur vereinzelt. Doch selbst wenn diese Einzelfälle nur geringe finanzielle Auswirkungen haben, sind sie Ausdruck für die Schwäche des Systems;

b) Im Bereich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung:

- Die Vergabe von Aufträgen auf der Grundlage von Ausschreibungen war eher die Ausnahme als die Regel.

- Da die ARTM nicht ausreichend über die nationalen Vorschriften informiert war, hat sie höhere Tagegelder und zusätzliche Vergütungen gezahlt als in diesen Vorschriften vorgesehen.

Die Kommission sollte systematischer Informationen über die Wirkung der Vorhaben einholen, wobei sie sich auf strenge Ergebnisevaluierungen anhand klar festgelegter Ziele stützen sollte. Bei vielen Maßnahmen lassen sich die Auswirkungen aufgrund der Art der Maßnahmen nur schwer bemessen. Um so wichtiger ist jedoch eine Evaluierung. Ausgehend von den gegenwärtig verfügbaren Daten und seinen eigenen Beobachtungen vertritt der Hof die Ansicht, daß die Wirkung der Mittelmeerprogramme noch zu beweisen ist.

Einige Schwächen bei der Durchführung der Programme sind auf Mängel bei der Konzeption der Programme zurückzuführen (z. B. unzureichende Autorität der Koordinatoren gegenüber den übrigen Netzpartnern, eingeschränkte Selbständigkeit der Netzpartner) sowie auf Mängel bei den Verwaltungsinstrumenten (insbesondere die Nichtanwendbarkeit wichtiger Vertragsbestimmungen) und auf die beschränkte Rolle der Büros für technische Hilfe.

Einleitung

85. Im Rahmen der Prüfungen anhand von Belegen und an Ort und Stelle bei den Koordinatoren der 30 ausgewählten Netze wurden zahlreiche Mängel und Unregelmäßigkeiten aufgedeckt. Unabhängig von den notwendigen Unterschieden zwischen den einzelnen Programmen und der aufgrund des mangelnden zeitlichen Abstands gebotenen Vorsicht besteht außerdem der Eindruck, daß die finanzierten Vorhaben global gesehen nur geringe quantitative Auswirkungen und schwer meßbare qualitative Auswirkungen haben.

86. Hierfür können nicht allein die Netzverwalter verantwortlich gemacht werden. Vielmehr ist auch auf Schwächen bei der Konzeption der Programme hinzuweisen sowie auf die Tatsache, daß die von der Kommission und der ARTM für die Verwaltung und Überwachung geschaffenen Instrumente ungeeignet sind.

Ergebnisse der Prüfungen am Sitz der Netze

Bemerkungen zu den Finanzen und zur Rechnungsführung

87. Der zwischen der Kommission, der ARTM und jedem einzelnen Netz-Koordinator geschlossene Vertrag schreibt die Einhaltung der im Vertrag festgelegten Mittelausstattung vor. Darüber hinaus enthält dieser Vertrag folgende Bedingungen:

a) Grundsatz der Kofinanzierung des Vorhabens durch die Kommission und die Netzpartner;

b) Eröffnung eines gesonderten Bankkontos für das Netz;

c) Führen einer Rechnungsführung für das Vorhaben gemäß den von der ARTM festgelegten Normen;

d) Aufbewahrung der Belege während eines Zeitraums von fünf Jahren;

e) Übermittlung einer Haushaltsrechnung zur Untermauerung der Durchführungsberichte.

88. Die Netze haben diese Verpflichtungen häufig nicht erfuellt. Von einigen Ausnahmen abgesehen (MED-Avicena 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3, MED-Media 5 und 6), haben die Netze keine eigene Rechnungsführung für die Vorhaben geführt. Die Vorgänge im Zusammenhang mit der Durchführung des unterstützten Vorhabens fanden Eingang in die allgemeine Rechnungsführung der Koordinierungseinheit oder erschienen gar nicht, falls die Mittel aus der Kasse eines anderen Netzpartners stammten. In fünf Fällen konnte keinerlei Rechnungsführung vorgelegt werden: Med-Campus 33, Med-Invest A3.09, Med-Campus 25, Med-Campus 126 und Med-Campus 179.

89. In bezug auf die Eröffnung eines gesonderten Bankkontos ist die Situation ähnlich. In der Praxis haben nur die Netze diese Verpflichtung erfuellt, welche eine dritte Einrichtung, im allgemeinen eine Vereinigung ohne Erwerbszweck, mit der Verwaltung der Programme betraut haben. Im Falle des Netzes MED-Urbs 39/40 wurde das Bankkonto entgegen den Vertragsbestimmungen in einem anderen Land eröffnet, als in dem Land, in dem der Netz-Koordinator seinen Sitz hatte. In mehreren Fällen wurden die Mittel auf ein Bankkonto überwiesen, das auf den Namen des Projektleiters eröffnet worden war, der unbeschränkten Zugang zu diesem Konto hatte (MED-Campus 126, MED-Campus 179 und MED-Media 6).

90. Was die Möglichkeit einer Übertragung der Verwaltung vom Netz-Koordinator auf eine dritte Einrichtung anbelangt, so kann die von den Verantwortlichen des Zusammenschlusses befolgte Praxis zumindest in einem Fall, nämlich dem des Netzes MED-Urbs 01, aus dem Blickwinkel der nationalen Rechtsprechung als Befugnisüberschreitung bezeichnet werden.

91. Ferner konnte keines der im Rahmen der Stichprobe ausgewählten Netze die Belege für alle bei der ARTM gestellten Erstattungsanträge vorlegen.

92. Schließlich gab es eine Reihe von Buchungsfehlern. So wurden die Honorare für die Netze MED-Media 29 und MED-Urbs 39/40 sowie im letztgenannten Fall auch einige Beförderungskosten und Tagegelder zu Lasten der Personalausgaben verbucht. Im Falle von MED-Urbs 30 wurden einige Kosten für die extrem häufige Inanspruchnahme von Beraterfirmen als Personalausgaben verbucht. Auf diese Weise wurden die Ausgaben für externe Berater wesentlich niedriger angegeben, als es der Wirklichkeit entsprach. Zählt man zu den fälschlicherweise als Personalausgaben verbuchten 33 495 ECU noch die 55 807 ECU hinzu, die korrekt als Ausgaben für externe Berater verbucht wurden, so entspricht der für diese Zwecke tatsächlich verwendete Betrag 22,6 % der gesamten Mittelausstattung des Netzes.

93. Aus dem Vorstehenden geht hervor, daß die Netze die ihnen aus den Verträgen mit der ARTM erwachsenden vertraglichen Verpflichtungen weitgehend nicht erfuellt haben und daß außerdem die Finanzunterlagen, auf die sich der Mittelbindungsausschuß (comité d'engagement) bei seinen Entscheidungen stützt, aus der Sicht der Rechnungsführung völlig wertlos sind und keinerlei Garantie für die Zuverlässigkeit bieten. Diese Situation wurde jedoch weder von den Verantwortlichen der Kommission noch von den Verantwortlichen der ARTM erkannt. Das Netz MED-Campus 33 stellt in diesem Zusammenhang einen Extremfall dar, da der Netz-Koordinator weder die Belegunterlagen aufbewahrt noch irgendeine Rechnungsführung erstellt hat.

94. Die aus dem Grundsatz der Kofinanzierung der Vorhaben durch die Kommission und die Netzmitglieder erwachsenden Verpflichtungen wurden weitgehend nicht erfuellt. Die Anhänge zu den ersten Verträgen enthielten eindeutige Vorgaben zu dieser Frage. Demnach war die ARTM verpflichtet, sich vor Überweisung der zweiten Tranche des Gemeinschaftszuschusses an die Netze zu vergewissern, daß der Netzkoordinator die von den einzelnen Netzpartnern bereitzustellenden Finanz- und Humanressourcen sowie die materiellen Mittel mobilisiert hatte (12). Die Prüfung des Hofes hat gezeigt, daß keines der im Rahmen von MED-Campus unterstützten Netze in der Lage war, einen Beschluß des Verwaltungsrats bzw. der Koordinierungseinheit oder der übrigen Netzpartner über die Gewährung eines Zuschusses vorzulegen. Im Falle von MED-Urbs konnte nur eine einzige der für die Koordinierung zuständigen Körperschaften, nämlich die Stadt BELFORT, dem Hof die Beschlüsse des Gemeinderats über die Gewährung eines Zuschusses für das Netz MED-Urbs 31 vorlegen.

95. In der Praxis beschränkte sich die Beteiligung der Netzpartner im allgemeinen auf die Bereitstellung materieller Ressourcen und auf die direkte Bezahlung einiger Ausgaben. Die entsprechenden Beträge konnten jedoch nicht nachträglich nachgewiesen werden, weil die Netzkoordinatoren keinerlei Belege über die gemeldeten Beträge besaßen und diese auch nicht von ihren Partnern beschaffen konnten. Das bedeutet, im allgemeinen ist die Europäische Gemeinschaft der einzige Mittelgeber. Anstatt die Netzkoordinatoren zur Erfuellung ihrer vertraglichen Verpflichtungen aufzufordern, haben die mittelbewirtschaftenden Stellen bei der ARTM und der Kommission die späteren Musterverträge dahin gehend geändert, daß die Verpflichtung zur Kofinanzierung verwischt wurde. Auf diese Weise haben sie darauf verzichtet, einen der Grundgedanken, die bei der Schaffung der Mittelmeerprogramme im Vordergrund standen, umzusetzen.

96. Eine Analyse der Finanzfluesse läßt sogar darauf schließen, daß der Gemeinschaftszuschuß bei einigen Vorhaben höher war als der tatsächliche Mittelabfluß (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 und MED-Media 6).

Nicht förderungswürdige Ausgaben

97. Einige der Feststellungen des Hofes haben systematischen Charakter, während andere nur eine begrenzte Anzahl von Netzen betreffen. Nachfolgend wird zunächst auf die Feststellungen mit systematischem Charakter eingegangen.

Erstattung der Personalausgaben

98. Im Rahmen des Programms MED-Urbs haben die kommunalen Körperschaften systematisch die Erstattung von Kosten zur Vergütung der Arbeitszeit der mit der Vorhabensdurchführung befaßten Beamten und Bediensteten bei der ARTM beantragt. Die von diesen Mitarbeitern erbrachten Leistungen sind Teil der Zuständigkeit der betreffenden Körperschaft und werden durch deren Verwaltungshaushalt abgedeckt. Während es also durchaus denkbar ist, daß die Kommission einen Teil der Kosten für zusätzliche Vergütungen übernimmt, die der Motivation des Personals oder der Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte bei hoher Arbeitsbelastung dienen, ist die vollständige Erstattung der Kosten für die Arbeitszeit der betreffenden kommunalen Bediensteten nicht durch die Gemeinschaft förderungswürdig.

99. Da die betreffenden Körperschaften keine Beschlüsse vorlegen konnten, aus denen die Gewährung einer zusätzlichen Vergütung oder die Einstellung von zusätzlichem Personal für das Vorhaben hervorging, muß man die Schlußfolgerung ziehen, daß die Gemeinschaftsmittel in Wirklichkeit zur Refinanzierung der Haushalte der betreffenden Netzteilnehmer dienten.

100. In diesem Zusammenhang erinnert der Hof daran, daß die Kommission im September 1992 im Rahmen des EFRE ein Handbuch mit den Finanzverfahren herausgegeben hat, in dem die Grundsätze für die Kofinanzierungen der Gemeinschaft im Rahmen der regionalen Zusammenarbeit definiert werden. Im zweiten Satz von Ziffer 4.2 dieses Dokuments wird darauf hingewiesen, daß die Europäische Gemeinschaft weder die Investitionen (Ankauf von Maschinen, Mobiliar oder Sonstigem) noch die Gehälter der Beamten oder ständigen Bediensteten der Körperschaften oder sonstiger Einrichtungen als förderungswürdige Ausgaben im Rahmen der Kofinanzierung betrachtet.

Fehlen von Belegen

101. Bei 16 der 32 im Rahmen der Stichprobe ausgewählten Vorgänge waren die Koordinatoren nicht in der Lage, die Belege für die betreffende Ausgabe vorzulegen. Gemäß den Bestimmungen über die Verwendung der Gemeinschaftsmittel hätten diese Maßnahmen demnach nicht akzeptiert werden dürfen.

Sonstige Anomalien

102. Die darüber hinaus aufgedeckten punktuellen Fälle von nichtförderungsfähigen Ausgaben haben zwar weder große Auswirkungen auf den Haushalt noch systematischen Charakter, machen aber die Schwäche des Kontrollsystems deutlich.

103. In diesem Zusammenhang sind folgende Fälle zu nennen:

a) Im Rahmen von MED-Urbs 30 wurde ein Betrag in Höhe von 31 705 ECU, was 15,5 % des Gesamtbetrags des Gemeinschaftszuschusses für das Netz entspricht, für nichtförderungswürdige Ausgaben verwendet. Dazu gehören die Kosten für die Ausarbeitung eines Angebots durch eine Beraterfirma, dessen Ziel der Erhalt einer weiteren Finanzierung durch die Kommission war (18 125 ECU); sie umfassen auch die Kosten für die Ausarbeitung eines einfachen Terminkalenders, der im übrigen nie aktualisiert wurde, sowie für die Ausarbeitung eines vierseitigen Leitfadens, der lediglich eine Vorstellung der Mittelmeerprogramme enthält und keinerlei Verwaltungsinstrument darstellt (9 350 ECU); dazu kommen die Kosten für ein Rechtsgutachten, für das sich keinerlei Nachweis finden ließ (4 230 ECU) und schließlich die Kosten für eine Dienstleistung des Netz-Koordinators, die erstattet wurden, bevor diese Dienstleistung tatsächlich erbracht worden war und der Gemeinderat seine für die Unterzeichnung des Vertrags erforderliche Zustimmung gegeben hatte.

b) MED-Urbs 38: Einzige konkrete Aktion im Rahmen dieses Netzes war ein Fortbildungsseminar für eine sehr spezifische handwerkliche Tätigkeit, an dem einige kommunale Bedienstete teilnahmen und das im übrigen keinerlei praktische Konsequenzen hatte. Darüber hinaus wurden die Ausgaben für die Entwicklung und Einrichtung eines Rechnungsführungssystems finanziert, für das der Hof keinerlei Nachweis gefunden hat (13 905 ECU). Schließlich kommt noch hinzu, daß der Verantwortliche für das Vorhaben von dem Konto, das auf seinen Namen eröffnet worden war, Mittel entnommen hat, um verschiedene Spesen zu bezahlen.

c) MED-Campus 55: Die ARTM hat einen Vertrag mit einer Person abgeschlossen, die entweder direkt oder über ihren Ehegatten mehrere, an der Durchführung des Vorhabens beteiligte, Einheiten mit Rechtspersönlichkeit kontrollierte. Zwei dieser Einheiten benutzen dieselben Räumlichkeiten und dasselbe Material und lassen ihre Bücher von demselben Rechnungsführer führen. Fast das gesamte Personal wird jedoch von einer dieser beiden Einheiten bezahlt. Diese Struktur ermöglicht es, daß eine Einheit der jeweils anderen Einheit Leistungen in Rechnung stellt und deren Erstattung bei der ARTM beantragt, ohne daß überprüft werden kann, ob diese Leistungen tatsächlich erbracht wurden. Weder die ARTM noch die Kommission waren über diese Situation informiert. Ferner konnten keinerlei Arbeitsbögen vorgelegt werden, die eine Überprüfung der tatsächlich für das Netz aufgewandten Arbeitstage erlaubt hätten, obwohl der ARTM für jeden Arbeitstag pro Mitarbeiter ein Betrag von 745 ECU in Rechnung gestellt wurde. Dasselbe Netz hat bei der ARTM die Erstattung von 12 148 ECU für die Ausarbeitung der Durchführungsberichte beantragt, obwohl es sich dabei um eine durch die Honorare abgedeckte vertragliche Verpflichtung handelte.

104. Aus den vorstehend beschriebenen Feststellungen geht hervor, daß zugunsten der Vorhaben Zahlungen geleistet wurden, die nicht begründet waren, weshalb die Kommission grundsätzlich für ihre Wiedereinziehung sorgen müßte. Der insgesamt wiedereinzuziehende Betrag kann jedoch erst beziffert werden, nachdem eine ausführliche Prüfung auf der Ebene der Netze stattgefunden hat. Es ist Sache der Kommission, über ihr Vorgehen in dieser Frage zu entscheiden.

Bemerkungen zur Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung

Ausschreibungen

105. Die Aufträge wurden häufig in direkter Absprache vergeben, insbesondere im Rahmen des Programms MED-Urbs. Darüber hinaus haben die Netzkoordinatoren keinerlei Kontrolle in bezug auf die von den übrigen Netzteilnehmern getroffene Auswahl. So hat im Falle von MED-Urbs 31 ein Netzteilnehmer dem Verantwortlichen des Vorhabens bestimmte Vertragspartner aufgezwungen, ohne nachzuweisen, daß zuvor eine Ausschreibung stattgefunden hatte.

Höhe der Tagegelder und zusätzlichen Vergütungen

106. Die von der ARTM gewährten Tagegelder waren systematisch höher als die von den europäischen Netzteilnehmern erhobenen Tagegelder, deren Höhe häufig durch nationale Rechtsvorschriften festgelegt wird. Der von der ARTM gezahlte Überschuß diente deshalb häufig nicht zur Vergütung der Dienstleistung, sondern zur Refinanzierung des Haushalts der Koordinierungseinheit für das betreffende Netz.

107. Was die zusätzlichen Vergütungen anbelangt, so haben die zu den Gebietskörperschaften vorgebrachten Bemerkungen auch für die Hochschulen Geltung. Im allgemeinen sehen die nationalen Rechtsvorschriften die Möglichkeit vor, daß eine Hochschuleinrichtung mit einer Lehrkraft einen Vertrag über das Erbringen einer bestimmten Anzahl zusätzlicher Stunden abschließt. In diesen Rechtsvorschriften wird die Vergütung je Stunde festgelegt sowie die maximale Anzahl der genehmigten zusätzlichen Stunden.

108. Da der ARTM diese Vorschriften häufig nicht bekannt waren, hat sie wiederholt Beträge erstattet, die über diese Hoechstbeträge hinausgingen und zumeist auch höher waren als die Beträge, die den im Erstattungsantrag genannten Begünstigten gezahlt worden waren.

Lebensfähigkeit der Netze

109. Da das Funktionieren der Netze MED-Urbs, MED-Campus und MED-Media fast ausschließlich von der Kommission finanziert wird, ist zweifelhaft, ob diese Netze auch dann funktionieren können, wenn kein Gemeinschaftszuschuß mehr gezahlt wird. Tatsächlich funktionierten die Netze, die keine Zuschüsse der Kommission mehr erhielten, nicht mehr. Ein wichtiges Kriterium bei der Auswahl der Netze sollte deshalb deren Fähigkeit sein, selbständig Mittel für gemeinsame Vorhaben freizusetzen. Die Kofinanzierung durch die Gemeinschaft sollte eine Anstoßwirkung haben, die gegebenenfalls durch eine zweite Finanzierung verstärkt wird. Auf die Dauer müssen die Netze jedoch selbst zur Finanzierung in der Lage sein. Die Kommission muß sich im Rahmen des Auswahlverfahrens davon überzeugen, daß die Mittelmeernetze diese Fähigkeit besitzen, da ihre Existenz andernfalls nur von begrenzter Dauer oder völlig bedeutungslos sein wird.

Auswirkungen der Vorhaben

110. Die Bemessung der tatsächlichen Wirkung der im Rahmen der Mittelmeerprogramme finanzierten Maßnahmen ist aus folgenden Gründen schwierig:

a) Für die verschiedenen Maßnahmen in den einzelnen Bereichen werden nur begrenzte Mittel zur Verfügung gestellt, und häufig läßt sich die Wirkung dieser Maßnahmen nicht von anderen, sie beeinflussenden Faktoren trennen.

b) Bei einigen dieser Maßnahmen, wie zum Beispiel bestimmten Fortbildungskursen, Seminaren und Treffen mit dem Ziel eines Wissens- und Know-how-Transfers werden keine konkreten Ergebnisse erzielt. Bei anderen Maßnahmen, z. B. im Zusammenhang mit der Auswahl von Vorhaben und der Ausarbeitung von Plänen für konkrete Durchführungen, werden zwar Zwischenergebnisse erzielt, doch führen diese nicht unbedingt zu einem Endergebnis.

c) Schließlich gibt es Maßnahmen im Rahmen von Programmen mit allgemeinen Zielsetzungen, die Teil eines langfristigen Prozesses sind, der darauf abzielt, Entwicklungen zu beeinflussen und Mentalitäten zu ändern. Zu diesen allgemeinen Zielsetzungen gehören die Reform der öffentlichen Verwaltung, die Stärkung der Demokratie sowie die Förderung der Zusammenarbeit zwischen Medienprofis in Europa und den Mittelmeerländern.

Unter diesen Umständen ist es unbedingt erforderlich, daß die spezifischen Ziele jeder einzelnen Maßnahme sorgfältig definiert werden, damit erkennbar wird, auf welche Weise die betreffenden Maßnahmen zum Erreichen der übergeordneten Ziele beitragen sollen. Es sollten objektiv überprüfbare Indikatoren für eine Evaluierung der Ergebnisse festgelegt werden.

111. In den beiden 1994 erstellten Evaluierungsberichten über das erste Durchführungsjahr von MED-Urbs und MED-Media (13) werden Schwächen bei der Formulierung und der Priorität der Programmziele sowie bei ihrer Umsetzung in spezifische und präzise Zielsetzungen hervorgehoben. Obwohl sich der Evaluierungsbericht zum MED-Campus-Programm anders als die beiden anderen Evaluierungsberichte in erster Linie auf die Art und Weise der Programmumsetzung konzentriert, enthält auch dieser Bericht Hinweise auf ähnliche Schwächen (14).

112. Die Wirkung der Programme ließ sich also nur schwer bemessen. Im Evaluierungsbericht zu MED-Urbs werden einige positive Ergebnisse bei einzelnen geprüften Vorhaben hervorgehoben. Der Evaluierungsbericht zu MED-Media enthält dagegen die Schlußfolgerung, daß das Programm nach dem ersten Durchführungsjahr nur geringe Auswirkungen hatte, jedoch Lehren für die Zukunft gezogen wurden. Der Bericht zu MED-Campus betraf nicht die Vorhaben selbst.

113. Die Ergebnisse der drei Evaluierungsberichte haben die Kommission zu einer genaueren Formulierung der Programme und Vorhaben veranlaßt. Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof war jedoch noch keine Aussage darüber möglich, ob die Wirkung der Programme dadurch deutlich verstärkt werden konnte.

114. Wie bereits in Ziffer 4 hervorgehoben, konzentrierte sich die Prüfung des Hofes auf die schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten und Schwächen bei der Finanzverwaltung, auf die der Hof bereits zu Beginn seiner Untersuchung gestoßen ist. Unabhängig davon hat der Hof jedoch auch eine Reihe von Mängeln in bezug auf die Wirkung der Maßnahmen festgestellt:

a) Während der ersten beiden Programmjahre befand sich die Mehrzahl der Netzkoordinatoren und der Organisationen, die im Rahmen der Netze tätig waren, in Europa, und der Großteil der von der Kommission bereitgestellten Mittel wurde in Europa verbraucht.

b) Die Handlungsfreiheit bestimmter an den Netzen beteiligter lokaler Behörden wurde dadurch eingeschränkt, daß sie gar keine oder nur eine teilweise rechtliche und/oder finanzielle Autonomie gegenüber der Zentralregierung besitzen. Unter diesen Umständen hängt die Wirksamkeit der Maßnahmen, insbesondere wenn Investitionen erforderlich sind, von der Zustimmung und Unterstützung der Zentralregierung ab, obwohl diese ursprünglich nicht einbezogen werden sollte.

c) Die Maßnahmen, die eine Kontaktaufnahme zwischen den Berufsgruppen eines Sektors zum Inhalt hatten, wurden zweifellos mit Begeisterung begrüßt. Die positive Bewertung dieser Sitzungen, Seminare und sonstigen Aktionen durch die Teilnehmer bedeutet jedoch nicht unbedingt, daß sie die angestrebte Wirkung hatten. Hier ist eine systematischere Bewertung erforderlich.

d) Wie bereits in Ziffer 110 erwähnt, ist die Lebensfähigkeit einiger Netze ohne Unterstützung der Kommission unsicher.

115. Die Wirkung der Mittelmeerprogramme ist also noch zu beweisen. Obwohl das Konzept einer dezentralisierten Zusammenarbeit dieser Art sicherlich innovativ und attraktiv ist, muß präzise formuliert werden, wie die Ziele aussehen sollen und wie sie zu erreichen und zu bemessen sind. Ferner ist zu präzisieren, wie das Erreichen dieser Ziele bemessen werden soll.

Ursachen für das Entstehen dieser Situation

116. Für das Entstehen dieser Situation gibt es verschiedene Ursachen. Hier ist nicht nur auf die Mängel bei der Verwaltung der Netze hinzuweisen, sondern auch auf die Schwachstellen bei der Konzeption der Programme und Überwachungsinstrumente.

Schwachstellen bei der Konzeption der Programme

117. Dem Konzept der Netze liegt das Bestreben zugrunde, Möglichkeiten für eine multilaterale Zusammenarbeit zwischen den Ländern südlich und nördlich des Mittelmeers zu schaffen. Mit diesem Konzept sollten die auf der Regierungsebene bestehenden Blockierungen umgangen und ein Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen europäischen Partnern und Partnern im südlichen Mittelmeerraum auf der Basis der Gleichberechtigung geschaffen werden.

118. Die konkrete Durchführung eines Vorhabens setzt jedoch voraus, daß alle Partner über eine tatsächliche rechtliche und finanzielle Autonomie verfügen. Wie bereits in Ziffer 115 erwähnt, üben die Regierungen der DMR jedoch im allgemeinen eine mehr oder weniger starke Aufsicht über die Gebietskörperschaften aus. Das gleiche gilt für die Pressefreiheit. Diese Zwänge haben eindeutige Auswirkungen auf die Ergebnisse von Programmen wie MED-Urbs und MED-Media. Zur Veranschaulichung kann hier auf die Netze MED-Urbs 29 und MED-Media 15 verwiesen werden, bei denen die Partner in einem südlichen Mittelmeerland die Genehmigung des Innenministeriums einholen mußten, bevor sie dem Netzkoordinator eine Telekopie übermitteln konnten. In bezug auf diesen Aspekt ist die Situation bei den anderen Mittelmeerprogrammen günstiger.

119. Eine zweite Einschränkung ergibt sich aus dem Status der Netze. Mit Ausnahme bestimmter Netze von MED-Avicena sind die verschiedenen Netzteilnehmer lediglich dadurch miteinander verbunden, daß sie einen nicht rechtsfähigen Verein bilden. Der Netzkoordinator verfügt also über keinerlei rechtliche Mittel, um die Netzpartner zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen aufzufordern. Im übrigen werden diese Verpflichtungen lediglich in dem Vertrag aufgeführt, den die ARTM bzw. die Kommission mit dem Koordinator abschließt. Die übrigen Netzteilnehmer werden durch diesen Vertrag nicht gebunden und ihre Verpflichtung besteht lediglich in Form eines zumeist sehr vage formulierten Schreibens.

120. Eine dritte Einschränkung ergibt sich aus den Verwaltungskosten für das Funktionieren des Netzes, welche die Durchführung regelmäßiger Sitzungen mit Partnern, die geographisch weit voneinander entfernt sind, beinhaltet. Die Zahl dieser Sitzungen ist unterschiedlich hoch, bei den vom Hof geprüften Netzen fanden jedoch selten weniger als 2 oder 3 Sitzungen pro Jahr statt. Im Falle des Programms MED-Urbs waren an den Sitzungen entweder gleichzeitig oder getrennt sowohl Abgeordnete als auch Fachleute beteiligt, was zwangsläufig zu einem Anstieg der Kosten geführt hat. Zu den eigentlichen Seminaren im Rahmen der Netze kamen noch eine oder mehrere Programmkonferenzen hinzu. Die bei den Prüfungen an Ort und Stelle befragten Verantwortlichen für die Vorhaben kritisierten im allgemeinen die große Häufigkeit dieser Konferenzen. Diese Konferenzen haben dazu geführt, daß für das Vorhaben selbst nur noch das Minimum an Finanzmitteln vorhanden war. In Extremfällen kann die Aufrechterhaltung der Existenz des Netzes zum Selbstzweck werden. Neben den zahlreichen Beanstandungen in bezug auf die Verwaltung war dies beim Netz MED-Urbs 38 praktisch der Fall (siehe Ziffer 103 b).

Finanzierungsvolumen

121. Jeder Finanzierungsbeschluß betrifft eine relativ große Anzahl von Begünstigten. Da sich das Finanzvolumen für jedes einzelne Programm nur auf einige Millionen ECU beläuft, beschränkt sich der pro Netz gewährte Zuschuß notwendigerweise auf einige hunderttausend bzw. sogar nur einige zehntausend ECU.

122. Dieser relativ bescheidene Betrag ist an sich kein Hindernis, falls das finanzierte Vorhaben eine Fortbildungsmaßnahme, eine Durchführungsstudie oder eine andere Maßnahme mit begrenztem Ausmaß betrifft. Bei der Finanzierung von Studien dieser Art muß die Kommission jedoch darauf achten, daß die Begünstigten anschließend die für den Abschluß der geplanten Maßnahmen erforderlichen Finanzmittel aus anderen Finanzierungsquellen erhalten können. Ferner muß sie darauf achten, daß die örtliche Regierung die Maßnahme nicht blockiert. Als Beispiel kann das Netz MED-Urbs 30 angeführt werden, bei dem eine Maßnahme ins Auge gefaßt wurde, deren Durchführungskosten sich auf etwa 230 Mio ECU belaufen hätten. Hier sind Zweifel angebracht, ob das Netz in der Lage sein wird, eine Summe in dieser Höhe zu beschaffen und ob die begünstigte Stadt sowohl rechtlich als auch finanziell befugt ist, eine Verpflichtung über diesen Betrag einzugehen.

Einjahresrahmen

123. Der mit den Auswahlprozessen verbundene Zeitaufwand sowie der Zeitaufwand, der dadurch entsteht, daß der Mittelmeerausschuß vor dem Finanzierungsbeschluß eingeschaltet werden muß, haben zur Folge, daß es fast unmöglich ist, die Vorhaben innerhalb des ursprünglich für die Mittelmeerprogramme vorgesehenen zeitlichen Rahmens von einem Jahr ordnungsgemäß durchzuführen. Bei allen Netzen, bei denen Prüfbesuche stattfanden, wurde die Frage des Zeitplans als eine der Hauptschwierigkeiten bei der Durchführung der Vorhaben bezeichnet. Diese Schwierigkeit ist bei den MED-Campus-Netzen aufgrund der sich aus dem Hochschuljahr ergebenden Zwänge besonders bedeutsam.

Die Verwaltungsinstrumente

Nichtanwendbarkeit wichtiger Vertragsbestimmungen

124. Wie bereits erwähnt, wurden die Vertragsbestimmungen, auf die sich das Überwachungssystem der ARTM stützen sollte, von den Netzen im allgemeinen nicht beachtet. Diese Tatsache ist weniger auf den bösen Willen der verwaltenden Stellen zurückzuführen, als darauf, daß ihnen die Beachtung dieser Bestimmungen aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften rechtlich unmöglich war.

125. Dennoch können die Koordinatoren nicht von jeglicher Verantwortung freigesprochen werden, da sich bei den Prüfbesuchen an Ort und Stelle gezeigt hat, daß sie über diesen rechtlichen Konflikt und die daraus resultierende Unmöglichkeit der Einhaltung der betreffenden Bestimmungen voll im Bilde waren. Dies hat sie jedoch nicht daran gehindert, die Verträge zu unterzeichnen, mit denen sie theoretisch eine Verpflichtung eingegangen sind. Noch dazu wurden diese Widersprüche niemals offiziell gegenüber der ARTM und/oder der Kommission zur Sprache gebracht.

126. Das Personal der ARTM ist aufgrund seiner Zusammensetzung, seiner Anzahl und seines Profils nicht in der Lage, alle rechtlichen Zwänge zu erkennen, denen die Netzverwalter unterliegen, da diesen Netzen Teilnehmer aus den verschiedenen Ländern der Europäischen Union und des südlichen Mittelmeerraums angehören. Die Kommission muß jedoch über diese Zwänge informiert sein, da sie verpflichtet ist, sich von der globalen Rechtmäßigkeit der von ihr durchgeführten Aktionen zu überzeugen und auch über die erforderlichen Befugnisse verfügt. Dies allein wäre bereits ein ausreichender Grund, wenn nicht die Rechtmäßigkeit, so doch zumindest die Seriosität der Übertragung von Kommissionsbefugnissen auf die ARTM anzuzweifeln.

127. Die Tatsache, daß die Koordinatoren der Vorhaben Verträge unterzeichnet haben, deren Bestimmungen sie nicht einhalten konnten, läßt sich zum Teil sicher damit erklären, daß davon ausgegangen werden konnte, daß die Bestimmung über die Zuständigkeit des Zivilgerichtshofs in Brüssel im Falle von Streitigkeiten keine Anwendung finden würde. Tatsächlich erscheint es wenig einleuchtend, daß dieses Gericht für Verträge zuständig sein soll, welche die Durchführung einer Gemeinschaftspolitik betreffen und bei denen ein Vertragspartner eine Einrichtung des öffentlichen Rechts eines Mitgliedstaats der Europäischen Union sein kann.

Unzulänglichkeit des Systems der Finanzkontrolle

128. Neben der Unzuverlässigkeit der Finanzinformationen, auf die bereits weiter oben eingegangen wurde, weist die finanzielle Überwachung durch die ARTM eine weitere erhebliche Schwachstelle auf. Diese Finanzkontrolle besteht im wesentlichen aus einem Vergleich zwischen den Ausgabenübersichten, welche die Netzkoordinatoren weiterleiten, und den Haushaltsbögen, die den Verträgen beigefügt werden. Diese beiden Dokumente wurden so aufgebaut, daß sie sich leicht vergleichen lassen. Da die eingesetzten Beträge nicht durch Belegdokumente abgestützt werden, ermöglicht dieser Vergleich lediglich eine Beurteilung der Wahrscheinlichkeit der Beträge, aber keinerlei Aussage über ihre Echtheit und Genauigkeit.

Grenzen der Überwachung durch die Büros für technische Hilfe

129. Mit der Einschaltung der Büros für technische Hilfe sollen zwei Ziele erreicht werden, nämlich Unterstützung der Netze und Information der Kommission über die Durchführung der Vorhaben. Gemessen an dieser doppelten Zielsetzung sind die Leistungen der Büros für technische Hilfe, unabhängig von den Abweichungen zwischen den einzelnen Programmen, insgesamt gesehen mittelmäßig, und dies, obwohl sie mit hohen Kosten verbunden sind. Im Gegensatz dazu zeichnet sich die Überwachung der Programme im Rahmen von MED-Avicena, die direkt von der Kommission wahrgenommen wird, durch ihre Qualität aus.

130. Die mit den Büros für technische Hilfe geschlossenen Verträge sehen nicht vor, daß sich diese zur Begründetheit der Beträge, deren Erstattung beantragt wird, äußern müssen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

131. Bei der Schaffung des Systems zur Verwaltung und Mittelbewirtschaftung der Mittelmeerprogramme haben die Kommissionsdienststellen die innerhalb des bestehenden Verordnungsrahmens vorhandenen Möglichkeiten und die sich aus ihren Vorschlägen ergebenden Konsequenzen nicht sorgfältig genug geprüft. Aus diesem Grund funktionierten grundlegende Verwaltungsverfahren der Kommission, mit denen das Entstehen nicht ordnungsgemäßer Situationen vermieden werden soll, nicht richtig (Ziffern 39-45).

132. Die von der Kommission eingerichteten Mechanismen und Verfahren zur Überwachung der Durchführung der Mittelmeerprogramme und zur Kontrolle ihrer dezentralisierten Verwaltung waren unzulänglich und mangelhaft. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß keine ausreichenden Ressourcen für diese Aufgabe bereitgestellt wurden.

133. Bei der Durchführung der Mittelmeerprogramme kam es zu schwerwiegenden Interessensvermischungen, ohne daß die Kommission dem rechtzeitig einen Riegel vorgeschoben hat (Ziffern 50-57). Die Gefahr des Entstehens von Situationen dieser Art war bereits von Anfang an offensichtlich, was die Kommission zu einer Infragestellung des Systems hätte veranlassen müssen.

134. Die Vergabe der Verträge erfolgte extrem häufig in direkter Absprache ohne angemessene Auswahlverfahren. Die Vergabe von Verträgen in direkter Absprache ist für die gesamte Struktur der Mittelmeerprogramme kennzeichnend. Sie war eine der Ursachen für das Entstehen der oben erwähnten Interessenskonflikte (Ziffern 46-49).

135. Bei der Finanzverwaltung der Mittelmeerprogramme wurden auf allen Ebenen ernsthafte Mängel und Unregelmäßigkeiten festgestellt (Ziffern 62-63; 64-80).

136. Auf der Ebene der Netzkoordinatoren und der Vorhaben selbst wurden die grundlegenden Erfordernisse einer angemessenen Finanzverwaltung und Kontrolle öffentlicher Finanzmittel häufig nicht erfuellt. Die in den Verträgen zwischen der Kommission, der ARTM und den Netzkoordinatoren festgelegten Bedingungen wurden häufig nicht beachtet, was zum Teil darauf zurückzuführen ist, daß sie nach dem nationalen Recht nicht anwendbar sind (Ziffern 87-108; 124-127).

137. Ausgehend von den gegenwärtig verfügbaren Daten und seinen eigenen Beobachtungen gelangt der Hof zu der Auffassung, daß die Wirkung der Mittelmeerprogramme noch zu beweisen ist.

EMPFEHLUNGEN

138. Die Kommission sollte umgehend Maßnahmen treffen, um diese Programme anders zu formulieren und eine andere Art der Verwaltung und Durchführung zu gewährleisten. Der Hof begrüßt es daher, daß die Kommission als Reaktion auf die Feststellungen des Hofes eine Reihe von Maßnahmen zu treffen gedenkt, die in diese Richtung weisen.

139. Es sollten erst dann wieder neue Programme oder Instrumente eingeführt werden, wenn die erforderlichen Ressourcen für ihre Verwaltung zur Verfügung stehen und eine angemessene Evaluierung der für ihre Umsetzung geschaffenen Strukturen und Verfahren stattgefunden hat.

140. Die Kommission muß sicherstellen, daß sie keine von ihr selbst wahrzunehmenden Funktionen und Verantwortlichkeiten an externe Einrichtungen, welche an der Durchführung von Programmen mitwirken, überträgt. So muß insbesondere die Verantwortung für die Durchführung der Programme und die Verwendung der dafür bereitgestellten Haushaltsmittel bei der Kommission bleiben. Die Einschaltung externer Einrichtungen sollte nicht zu einem Kontrollverlust führen.

141. Eine bessere Durchführung der Vorhaben ist nur möglich, wenn das Konzept und der Status der Netze deutlich gestärkt werden. Die Verpflichtungen der Netzteilnehmer sollten in einem Vertrag festgelegt werden, und die Gewährung von Zuschüssen für die Netze sollte von der Einhaltung dieser Verpflichtungen abhängig gemacht werden. Die Netze sollten allgemein über eine eigene Rechtspersönlichkeit und Finanzautonomie verfügen, so daß ein spezifisches Bankkonto eingerichtet und eine durch Belege untermauerte Finanzbuchhaltung geführt werden können.

142. Es sollte dafür Sorge getragen werden, daß die Konten aller an der Durchführung der Programme auf den verschiedenen Ebenen beteiligten Organisationen alljährlich von einem unabhängigen, externen Prüfungsgremium aus dem privaten oder öffentlichen Sektor geprüft werden.

143. Die Kommission muß die langfristige Lebensfähigkeit der Netze genauer prüfen. Sie sollte eine klare Entscheidung treffen, ob sie den Grundsatz der Kofinanzierung beibehalten will oder nicht. Wenn ja, muß sie dafür sorgen, daß die Netzteilnehmer auch tatsächlich Zahlungen leisten.

144. In bezug auf die Durchführung der Mittelmeerprogramme hat der Hof festgestellt, daß die betroffenen Kommissionsdienststellen nicht über ausreichende Ressourcen, insbesondere Personalressourcen, verfügen, um die ihnen übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß erfuellen zu können. Der Hof muß deshalb die Empfehlung wiederholen, die er bereits in den Schlußfolgerungen von Kapitel 10 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1994 vorgebracht hat (15): "Die Kommission (sollte) darlegen, ob sie ihrer Einschätzung nach über ausreichende personelle Mittel verfügt, um ihren Pflichten nachzukommen, ohne systematisch der öffentlichen Gewalt obliegende Aufgaben Dritten oder nicht dem Statut unterliegendem Personal zu übertragen". Darüber hinaus fühlt sich der Hof verpflichtet, die Haushaltsbehörde auf die Risiken aufmerksam zu machen, denen die ordnungsgemäße Verwendung der öffentlichen Finanzmittel und die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaft sowie zuweilen die Rechtmäßigkeit der Mitgliedstaaten dadurch ausgesetzt werden, daß die Kommission einerseits über die GD IB immer mehr und immer kompliziertere Aufgaben im Zusammenhang mit der Durchführung der in ihre Verwaltung fallenden Gemeinschaftspolitiken wahrnehmen muß, andererseits aber nicht über genügend Mittel für die Erfuellung dieser Aufgaben verfügt. Vor dem Hintergrund der erheblichen Aufstockung der im Rahmen der Mittelmeerprogramme an die Drittländer im Mittelmeerraum gewährten Finanzmittel verdient dieser Aspekt Beachtung.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg in seiner Sitzung vom 30. Mai 1996 angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit mit den Maghreb-Staaten und anderen Ländern des Mittelmeerraums in Bereichen wie Gesundheit und Umweltschutz.

(2) ABl. Nr. L 181 vom 1.7.1992, s. 5.

(3) Sie unterliegt dem Gesetz vom 25.10.1919.

(4) Im Rahmen der MED-Campus-Programme trägt der Auswahlausschuß die Bezeichnung Wissenschaftlicher Ausschuß. Diese Ausschüsse setzen sich aus acht Personen mit besonderen Kenntnissen in dem betreffenden Bereich zusammen.

(5) Dieser Ausschuß ist in Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1762/92 des Rates und in Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1763/92 des Rates vom 29.6.1992 vorgesehen.

(6) Der für die Mittelbindung zuständige Ausschuß, der sich aus Vertretern der ARTM und des Büros für technische Hilfe zusammensetzt und in dem der für das jeweilige Programm zuständige Verwalter der Kommission den Vorsitz führt, stellt faktisch einen Verwaltungsausschuß dar.

(7) Im übrigen hat die GD IB diese Stellungnahme nicht abgewartet, da sie bereits am 25.11.1992 den ersten Vertrag mit der ARTM unterzeichnet hat. Der Vergabebeirat hat die GD IB in seiner Stellungnahme vom 6.12.1993 ebenfalls auf seine Bedenken in dieser Frage hingewiesen.

(8) Urteil des Gerichtshofs vom 23. September 1986, Rechtssache 5/85, AKZO CHEMIE gegen Kommission, Samml. S. 2585, 2614 ff.

(9) Siehe zum Beispiel Artikel 157 Absatz 2 des EG-Vertrags und Artikel 12 Absatz 2 des Beamtenstatuts.

(10) Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Dezember 1977.

(11) Handbuch mit den operationellen Verfahren der Kommission, Ziffer 9.2, Seite 17-18.

(12) Titel II Anhang 1 Artikel 3.

(13) "Evaluation à mi-parcours du Programme MED-Urbs" (Zwischenevaluierung des Programms MED-Urbs), ABATON s.r.l., Italien Oktober 1994, und "MED-Media pilot phase evaluation (Evaluierung der Pilotphase von MED-Media), SPAN Consultants B.V, 6. Oktober 1994.

(14) "Rapport d'évaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus" (Bericht über die Systemevaluierung der Pilotphase des Programms MED-Campus), Euro-Perspective, 15. Juli 1993.

(15) Ziffer 10.70 von Kapitel 10 "Maßnahmen zugunsten der Länder in Mittel- und Osteuropa, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei".

ANHANG 1

NEUE MITTELMEERPOLITIK ZUSAMMENARBEIT MIT DEN DMR INSGESAMT

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ANHANG 2

DARSTELLUNG DES VERWALTUNGSSYSTEMS (1)

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(1) Quelle: ARTM.

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ANHANG 3

AUSWERTUNG DER UNTERLAGEN VERGABE DER VERTRAEGE FÜR DIE VERWALTUNG DER NETZE

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ANHANG 4

GLOBALE ÜBERSICHT ÜBER DIE MITTELVERWENDUNG IM RAHMEN DER MITTELMEERPROGRAMME ZUUM 31. DEZEMBER 1994

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ANHANG 5

FINANZIERUNG DER VERTRAEGE MIT DER ARTM

(ZAHLUNGEN)

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ANHANG 6

MITTELMEERPROGRAMME - ARTM

ÄNDERUNGEN DES RESERVEBETRAGS

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ANTWORTEN DER KOMMISSION

Einleitung

1. Die vorläufigen Bemerkungen des Rechnungshofs zur dezentralisierten Zusammenarbeit im Rahmen der Mittelmeerprogramme werfen wichtige Fragen in bezug auf die Rechtmäßigkeit des Systems zur Verwaltung der Programme, die Art und Weise, in der dieses System während der Anlaufphase eingerichtet wurde, bestimmte Interessenkonflikte und das Ausmaß der von der Kommission ausgeübten Kontrolle der mit bestimmten Aufgaben im Zusammenhang mit der Durchführung der Programme beauftragten Einrichtungen auf.

Die Antwort der Kommission umfaßt folgende Abschnitte:

1. Allgemeine Bemerkungen

2. Getroffene Maßnahmen

3. Neue allgemeine Rahmenregelung

4. Kommentare zu einzelnen Punkten

Nach einer Reihe allgemeiner Bemerkungen zum Bericht des Rechnungshofs werden die Maßnahmen erläutert, die im Hinblick auf eine straffere Verwaltung aller Mittelmeerprogramme getroffen wurden. Anlaß für diese Maßnahmen waren die stetig zunehmende Zahl von Projekten im Rahmen der Mittelmeerprogramme und die Tatsache, daß die dezentralisierte Zusammenarbeit von den Außenministern der Europäischen Union und den Partnerländern im Mittelmeerraum auf der Europa-Mittelmeer-Konferenz in Barcelona im November 1995 politisch unterstützt wurde.

Im Anschluß daran werden die Grundsätze der neuen Rahmenregelung erläutert, deren Schaffung die Kommission vorschlägt. Kommentare zu einzelnen vorläufigen Bemerkungen des Hofs zu den Mittelmeerprogrammen finden sich im Anhang.

Allgemeine Bemerkungen

2. Die ersten Mittelmeerprogramme wurden 1992 aufgestellt. Sie entsprachen dem gemeinsamen politischen Anliegen der Kommission, des Rates und des Parlaments, in die neue Mittelmeerpolitik ein Element regionaler Zusammenarbeit aufzunehmen und die Belange der Zivilgesellschaft zu berücksichtigen. Die Kommission war sich der Tatsache bewußt, daß sie in Anbetracht der Vielzahl von Operationen, die mit der Durchführung der Programme verbunden sind, nicht genügend personelle Mittel zu ihrer Verfügung hatte, um allen Aspekten der Verwaltung der Programme gerecht werden zu können.

Daher wurde beschlossen, eine Reihe von Aufgaben im Zusammenhang mit der Verwaltung der Programme einer unabhängigen Einrichtung (der Agentur für die Transmediterranen Netze - ARTM) zu übertragen, gleichzeitig aber sicherzustellen, daß alle wichtigen Beschlüsse unter Aufsicht der Kommission gefaßt werden.

Der Rechnungshof legt Artikel 105 der Haushaltsordnung in Verbindung mit der Verordnung (EWG) Nr. 1763/92 anders aus als die Kommission. Nach Auffassung der Kommission gilt Artikel 105 auch für den Fall des ARTM-Vertrags, aufgrund dessen bestimmte Verwaltungsaufgaben dieser Agentur unter Aufsicht der Kommission übertragen wurden. Das diesbezügliche Verfahren ergibt sich aus den von der Kommission nach Anhörung des Mittelmeer-Ausschusses gefaßten Finanzierungsbeschlüssen. Das für Beschlüsse der Kommission geltende Kollegialprinzip blieb folglich voll und ganz gewahrt.

3. Die Kommission räumt jedoch ein, daß es während der Aufstellung der Programme und der Anlaufphase zu einigen unerwünschten Situationen kam. Die Kommissionsdienststellen arbeiteten bei der Aufstellung der neuen Programme und bei der Veranschlagung der Kosten unter äußerstem Zeitdruck: Der Rat hatte 1991 die neue Mittelmeerpolitik für die Jahre 1992-1996 im Prinzip befürwortet, aber die Durchführungsverordnung ((EWG) Nr. 1763/92) wurde erst Ende Juni 1992 erlassen. Daher betrauten die Kommissionsdienststellen einen Berater, dessen Kenntnisse und Erfahrungen ihnen bekannt waren, mit der Aufgabe und übernahmen diesen Berater auch als Manager der Agentur (ARTM) für die Dauer der Anlaufphase. Die zwei Beraterfirmen FERE und Ismeri, die die Vorstudien für die Mittelmeerprogramme erstellten, waren in Anbetracht ihrer Fachkenntnisse auch an der Errichtung der ARTM beteiligt.

4. Die Kommission war sich darüber im klaren, daß an die Stelle dieser außerordentlichen Maßnahmen reguläre Verfahren treten mußten. Im Hinblick auf die Verwaltung der Programme leitete die Kommission ein Konsultationsverfahren ein; daraufhin wurde am 30. März 1994 eine Ausschrei