SONDERBERICHT Nr. 4/91 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und Isoglukose zusammen mit den Antworten der Kommission (91/C 290/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags) Der erste Teil umfasst eine Darstellung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker; im zweiten, dritten und vierten Teil werden die Ergebnisse der Verwaltung der bestehenden Organisation analysiert.

Im fünften Teil findet der eilige Leser die Schlußfolgerungen dieses Sonderberichts.

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1. DARSTELLUNG DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATION

Zucker und Isoglukose in der Gemeinschaft: landwirtschaftlicher und industrieller Aspekt

Allgemeines

1.1. Zucker ist seit jeher ein Grundnahrungsmittel. Er entspricht einer der vier Grundgeschmacksarten - süß, sauer, bitter und salzig. Der allgemeine Zuckerverbrauch beginnt Anfang des 19. Jahrhunderts mit der Entdeckung des Rübenzuckers und dem Beginn der industriellen Entwicklung im Bereich des Raffinierens von Rohrzucker. Der Zuckerverbrauch hat in den Industrieländern zwar einen Sättigungsgrad erreicht, doch gilt dies nicht für die armen Länder, wo der Zuckerverbrauch unmittelbar vom Einkommen einerseits und vom Zuckerpreis andererseits abhängt. Der durchschnittliche Zuckerverbrauch je Einwohner liegt weltweit derzeit bei rund 20 kg Weißzucker. Der Weltverbrauch insgesamt ist zwischen 1968 und 1988 um über 60 % angestiegen und nimmt insbesondere aufgrund des zunehmenden Verbrauchs in den Entwicklungsländern noch weiter zu. Der Durchschnittsverbrauch in der Gemeinschaft macht je Einwohner und Jahr rund 34 kg Weißzucker aus, wobei die nationalen Durchschnittswerte zwischen 25 kg (in Spanien) und 40 kg (im Vereinigten Königreich) liegen. Der Zuckerverbrauch je Einwohner ist in der Gemeinschaft generell mehr oder minder stabil, während sich die Ersatzstoffe auf dem Markt durchzusetzen beginnen. Es ist auch wichtig festzustellen, daß nur ein Teil des Zuckerverbrauchs den Zucker als Grundstoff betrifft; der grösste Teil der Verbrauchswerte entfällt nämlich auf Zucker, der in Nahrungsmitteln integriert ist. Das Verhältnis zwischen diesen beiden Verbrauchsarten ist von Land zu Land unterschiedlich; für die Gemeinschaft insgesamt entfallen etwa 1/3 auf den Direktverbrauch und 2/3 auf den Verbrauch in Form von verarbeiteten Erzeugnissen. Insbesondere bei den letztgenannten Erzeugnissen treten Ersatzstoffe an die Stelle von Zucker.

Landwirtschaftlicher Aspekt

1.2. Chemisch gesehen ist Zucker (Saccharose) ein Disaccharid, das zu gleichen Teilen aus Fruktose und Glukose besteht und in gemässigten Gebieten aus der Zuckerrübe oder in tropischen Gebieten aus Zuckerrohr gewonnen werden kann. Isoglukose ist eine Flüssigkeit, die chemisch die gleichen Eigenschaften aufweist und die (vorzugsweise) aus Maisstärke, aus Weizenstärke oder sogar aus Kartoffelstärke gewonnen wird. Der grösste Teil der Zuckerproduktion in Europa erfolgt auf der Grundlage des Zuckerrübenanbaus, nachdem die Zuckerrübe zur Zeit der Kontinentalsperre von Napoleon eingeführt wurde. In sehr kurzer Zeit erfuhr die Zuckererzeugung aus der Zuckerrübe in Europa eine spektakuläre Entwicklung. Seitdem ist die weltweite Zuckerwirtschaft in Abhängigkeit von den Klimazonen des Anbaus durch die Dualität von Zuckerrohr und Zuckerrübe gekennzeichnet, die den Zucker zu einem echten Welterzeugnis macht. Heute erfolgen etwa 63 % der weltweiten Zuckererzeugung auf der Grundlage von Zuckerrohr und 37 % auf der Grundlage der Zuckerrübe. Die Zuckerrübe ist eine Pflanze, die im Frühjahr angebaut und im Herbst geerntet wird. Dagegen unterliegt der Zuckerrohranbau einem Siebenjahreszyklus. Die Erträge aus beiden Kulturen sind stark von den klimatischen und meteorologischen Bedingungen abhängig. Die Zuckerrohrkulturen sind den tropischen Witterungsbedingungen ausgesetzt und können insbesondere durch Orkane in Mitleidenschaft gezogen werden. Die Erträge einer Zuckerrübenkultur schwanken dagegen sowohl hinsichtlich der Erntemenge je Hektar als auch hinsichtlich ihres Saccharosegehalts in Abhängigkeit von der Klimazone - der Norden Europas eignet sich für gute Ernten besser als der Süden - und schließlich auch in Abhängigkeit von den meteorologischen Bedingungen. Der letztgenannte Faktor kann zu guten oder schlechten Ernten führen, wobei die Ertragsschwankungen 15 bis 20 % ausmachen können. Der Ertrag der Zuckerrübenkultur ist aufgrund der Entwicklung der Biotechnologie und der Mechanisierung der Anbaubetriebe ständig im Ansteigen begriffen. Im Bereich der Biotechnologie haben die Einführung von Monogermsaatgut (mit dem die mühsame Arbeit der Vereinzelung entfiel) und die Zuechtung von gegen bestimmte Krankheiten resistenten Rübensorten zu einer spürbaren Ertragssteigerung beigetragen: in den letzten 20 Jahren lag die durchschnittliche Ertragssteigerung (Weißzucker je Hektar) in der Gemeinschaft bei etwa 1,2 % im Jahr.

Industrieller Aspekt: eine Schwerindustrie

1.3. Ein Hauptmerkmal des Zuckers besteht darin, daß ein industrieller Vorgang zwingend mit der landwirtschaftlichen Erzeugung des Rohstoffs verbunden ist. Weder die Zuckerrübe noch das Zuckerrohr sind im ursprünglichen Zustand genießbar; sie müssen über ein recht komplexes Extraktions- und Raffinationsverfahren erst zu Zucker verarbeitet werden, für das spezielle hochtechnologische Anlagen benötigt werden, die umfangreiche Investitionen voraussetzen. Eine moderne Zuckerfabrik, in der pro Tag etwa 10 000 Tonnen Rüben verarbeitet werden, setzt eine Investition in der Grössenordnung von 150 Mio ECU voraus. Damit handelt es sich im wahrsten Sinne des Wortes um eine Schwerindustrie, d.h. um komplexe technische Anlagen umfangreichen Ausmasses. Darüber hinaus stellt sich beim Rohstoff, nämlich der Zuckerrübe, das wirtschaftliche Problem der Transportkosten für die Beförderung von nicht verwertbarer Masse (es verbleiben zwischen 85 und 90 % minderwertige Rückstände). Daher müssen sich Zuckerrübenanbaufläche und Zuckerfabrik in räumlicher Nähe befinden; die zwischen ihnen liegende Entfernung sollte 50 km nicht überschreiten, höchstens aber 100 km betragen.

1.4. Das Enderzeugnis aus dem Zuckerrübenextraktions- und -raffinationsverfahren, nämlich die Weißzuckerkristalle, lassen sich weder von der Konsistenz her noch chemisch von den aus Zuckerrohr gewonnenen Kristallen unterscheiden. Der sogenannte goldbraune Zucker oder Rohzucker aus Zuckerrohr ist ein Zwischenerzeugnis im Gewinnungsverfahren aus Zuckerrohr, das im Hinblick auf seine Konservierung einmal vor Ort raffiniert worden ist und anschließend meist in die Abnehmergebiete befördert wird, um dort ein letztes Mal raffiniert zu werden. Diese Arbeitsteilung erklärt sich zunächst durch die Tatsache, daß der Rohzucker als Schüttgut leicht zu befördern ist; ausserdem sind die für das endgültige Raffinationsverfahren erforderlichen Anlagen äusserst teuer und setzen auch spezielle Kenntnisse für ihre Benutzung voraus; hinzu kommt traditionsgemäß der Wunsch nach wirtschaftlicher Kontrolle. So haben Raffinerien, die Rohzucker aus Zuckerrohr verarbeiten, wirtschaftlich einen grossen Vorteil gegenüber den Rübenzuk- kerfabriken, da sie kontinuierlich arbeiten können, während die Rübenzuckerfabriken nur in der "Saison" arbeiten, die in der Regel drei Monate im Jahr dauert. Die bräunlichen Verbrauchszuckerarten, wie der Zucker aus Raffinerierückständen und der braune Kandiszucker, können ebenso gut aus Zuckerrüben wie aus Zuckerrohr gewonnen werden: dabei handelt es sich um Raffinerieerzeugnisse, die sich vom Weißzucker nur in der Kristallisation und durch den Rückstand einer kleinen Menge Melasse (sirupartiges und unreines Nebenerzeugnis) unterscheiden.

1.5. Das Vorhandensein eines Industriekomplexes als integralem Bestandteil dieses im wesentlichen landwirtschaftlichen Produktionssektors hat mehrere wichtige Konsequenzen:

a)Erstens stellen die Zuckerfabriken eine relativ begrenzte Anzahl von obligatorischen Durchgangsstationen dar. Derzeit gibt es in der Gemeinschaft nicht mehr als 200 Zuckerfabriken, die im Eigentum von weniger als 100 Unternehmen stehen. Diese Besonderheit bietet für körperliche wie für finanzielle Kontrollen einen grossen Vorteil und erleichtert folglich die Einführung effizienter Marktsteuerungsinstrumente. Diese Konstellation erleichtert es den Unternehmen aber andererseits, sich zur Vertretung ihrer gemeinsamen Interessen zusammenzuschließen. Diese Stärke ist in den letzten Jahren durch eine Tendenz zur Konzentration noch ausgebaut worden.

b)Gleichzeitig trägt der technologische Fortschritt zur Modernisierung und zur Vergrösserung der durchschnittlichen Grösse der Produktionseinheiten bei, wodurch eine Steigerung der industriellen Produktivität möglich wird. Rechnet man hier noch die unter Ziffer 1.2 erwähnte Ertrags- und Ausbeutesteigerung in der Landwirtschaft hinzu, so macht die globale technische Produktivitätssteigerung der letzten 20 Jahre im Zuckersektor für die Länder der Gemeinschaft durchschnittlich 1,4 % pro Jahr aus.

c)Bei Isoglukose fällt die Verbindung zwischen dem industriellen und dem landwirtschaftlichen Element weniger ins Gewicht: Isoglukose ist nur eines von vielen anderen ebenfalls vermarkteten Derivaten der Stärke, die selbst ein Zwischenerzeugnis darstellt. Ferner tritt in diesem Zusammenhang das wirtschaftliche Problem der Beförderung von nicht verwertbarer Masse (siehe Ziffer 1.3) nicht in gleichem Umfang auf wie bei der Zuckerrübe, so daß auch der geographische Standort der Fabrik im Verhältnis zu den landwirtschaftlichen Erzeugungsflächen weit weniger zwingend ist.

d)Aus der Gegebenheit eines Industriekomplexes mit grossem Investitionsvolumen ergibt sich als weitere Konsequenz die Notwendigkeit eines vorausschauenden Managements: man kann das Produktionsniveau nicht von einem Jahr zum anderen anpassen, ohne die Unternehmen vor wirtschaftliche Probleme zu stellen. Will man die Produktion verändern, müssen die Änderungen mehrere Jahre im voraus angekündigt werden, so daß die Unternehmen diese Änderungen in ihren Modernisierungs- und Umstrukturierungsplanungen berücksichtigen können. Es drängt sich hier der Vergleich mit der Navigation eines grossen Öltankers auf: um eine Kursänderung zu erreichen, müssen die Manöver sehr frühzeitig eingeleitet werden.

e)Der Investitionsumfang ist ebenfalls ein Hinweis darauf, daß die Zuckerfabriken zu den Grossunternehmen der landwirtschaftlichen Verarbeitungs- und Nahrungsmittelindustrie gehören, die mitunter von einer weitgehenden Differenzierung geprägt sind. Diese Unternehmen sind insbesondere in den letzten Jahren zunehmend Gegenstand supranationaler Konzentrationsbewegungen.

Erzeugung und Verbrauch in der Gemeinschaft

1.6. In den 80er Jahren ist der Gesamtzuckerverbrauch in der Gemeinschaft relativ stabil: er beläuft sich auf etwa 9,5 Mio t Weißzucker vor und rund 10,9 Mio t nach dem Beitritt der beiden Länder der iberischen Halbinsel. Die derzeitige Produktion erreicht nahezu 14 Mio t; hinzu kommen rund 1,7 Mio t an Einfuhren. Verglichen mit dem internen Verbrauchsbedarf geben diese Mengen Anlaß zu Exporten in der Grössenordnung von 4,8 Mio t im Jahr. Tabelle 1 zeigt die Zuckerversorgungsbilanzen für die Gemeinschaft seit 1981.

Der gemeinsame Markt für Zucker und Isoglukose

Einführung einer gemeinsamen Marktorganisation

1.7. Mit der Schaffung der gemeinsamen Marktorganisation (GMO) im Jahre 1968 wurde die damalige nationale Zuckerpolitik der Mitgliedstaaten abgelöst. Dazu waren erhebliche Abstimmungsanstrengungen erforderlich, um die nationalen Unterschiede in diesem Politikbereich auszugleichen. Seit jeher wird dieser Sektor in allen Zuckererzeugerländern von den nationalen Behörden stark reguliert und protegiert. Da sich die natürlichen Bedingungen für die Produktion der Zuckerrübe von Land zu Land unterscheiden, gab es 1968 zwischen den Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Regulierungsmodalitäten und insbesondere sehr unterschiedliche institutionelle Preise. So war die italienische und die deutsche Erzeugung mit einer sehr viel höheren Preisgarantie ausgestattet als die der übrigen Länder, wobei die Hoechstdifferenz bis zu 50 % ausmachen konnte.

Regelmässige Revisionen

1.8. Die den Zuckermarkt regelnde Grundverordnung wird regelmässig, im Prinzip alle fünf Jahre, einer Revision unterzogen. Eine Ausnahme bildet die erste Verordnung, die für eine Laufzeit von sieben Jahren vorgesehen war. Die zweite Verordnung vom 19.12.1974 sollte nach fünf Jahren, also mit Wirkung vom 1. Juli 1980 erneuert werden. Wegen der auf politischer Ebene aufgetretenen Verhandlungsprobleme konnte die dritte Regelung im Jahre 1980 nicht eingeführt werden. Sie trat nach einer einjährigen Verlängerung der Regelung 1975-1980 am 1. Juli 1981 in Kraft. Die anschließende Revision erfolgte wie vorgesehen im Jahre 1986, so daß die nächste Erneuerung der Grundverordnung zum 1. Juli 1991 fällig wird. Die Kommission hat jedoch am 6. August 1990 im wesentlichen vorgeschlagen, die Regelung 1986-1991 um zwei Jahre zu verlängern. Der Rat hat den Grundsatz der Verlängerung angenommen und in diesem Sinne die Verordnung Nr. 305/91 vom 4. Februar 1991 verabschiedet.

Beitritte

1.9. Die Revisionen der Zuckerregelung fielen mehr oder weniger mit den Beitritten neuer Länder in die Gemeinschaft zusammen, was nicht ohne Folgen blieb. Die zweite Verordnung von 1975 war stark durch den 1973 erfolgten Beitritt Dänemarks, Irlands und insbesondere des Vereinigten Königreichs in die Gemeinschaft geprägt. Die Revision von 1981 fiel mit dem Beitritt Griechenlands, die von 1986 mit den Beitritten Spaniens und Portugals zusammen. Desgleichen fand die Vorbereitung der für Juli 1991 vorgesehenen Erneuerung der Regelung zu dem Zeitpunkt statt, zu dem das Gebiet der ehemaligen DDR in den Anwendungsbereich der GMO Zucker integriert wurde. In allen Fällen wurde dem Zuckersektor in den politischen Verhandlungen ein besonderes Interesse zuteil, und in der Organisation des Marktes spiegeln sich die entsprechenden Konsequenzen wider.

Isoglukose

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1.10. Im Verlauf der 70er Jahre wurde Isoglukose in den Vereinigten Staaten und in Japan, später in Europa als Ersatzsüßstoff auf dem Markt eingeführt. Sobald eine gewisse Produktionskapazität in Europa erreicht war und die Isoglukose mit dem Zucker zu konkurrieren begann, wurden 1977 und 1979 die ersten restriktiven Maßnahmen gegen diesen Süßstoff eingeleitet. Isoglukose wurde von der Regelung für Stärke abgetrennt und in die GMO für Zucker aufgenommen. Die Isoglukoseerzeugung war seitdem durch eine Quotenregelung begrenzt.

Verwaltungsmechanismen des Systems

Produktionsquoten

1.11. Die Zuckerregelung ist von Anfang an (1968) durch eine Beschränkung der Preisgarantie gekennzeichnet, was seinerzeit für keine andere Regelung galt. Diese Beschränkung kommt in Form von Produktionsquoten zur Geltung. Die Zuteilung dieser Quoten wird in zwei Schritten vorgenommen. Zunächst wird für jeden Mitgliedstaat eine Hoechstquote festgelegt. Diese Quoten werden in der die GMO regelnden Grundverordnung festgehalten. Anschließend weisen die Mitgliedstaaten entsprechend den vom Rat diesbezueglich festgelegten Regeln den Unternehmen Quoten zu.

1.12. Die Hoechstquote besteht aus einer Grundquote oder A-Quote und aus einer Spezialisierungsquote oder B-Quote. In der ersten Verordnung von 1967 war die B-Quote auf 35 % der A-Quote festgelegt. Die B-Quote war ursprünglich als Spezialisierungsquote konzipiert, der in dieser Eigenschaft ein niedrigeres Preisniveau zugute kam, das sich aus der Verteilung der Abgaben ergab. Mit dieser zusätzlichen Erzeugung sollte gegebenenfalls eine schlechte Ernte in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft ausgeglichen werden; in der Regel war sie aber für die Ausfuhr bestimmt. Logischerweise war diese Produktion für Gebiete vorgesehen, in denen sie wirtschaftlich rentabel sein konnte.

1.13. Die über die Hoechstquote der einzelnen Unternehmen hinausgehenden Produktionsmengen (der sogenannte "C"-Zucker kommen nicht in den Genuß irgendeiner Gemeinschaftsgarantie und müssen innerhalb einer in der Verordnung vorgegebenen Frist voll zu Lasten des jeweiligen Unternehmens ausgeführt werden. Dieser Grundsatz wird jedoch durch die in der Verordnung vorgesehene Möglichkeit der Übertragung eines Teils des C-Zuckers auf das folgende Wirtschaftsjahr abgeschwächt, da die Überschußmenge auf diesem Wege im Vorgriff auf die Erzeugung des folgenden Wirtschaftsjahres angerechnet werden kann. Die betreffenden Mengen müssen dann für einen Zeitraum von 12 Monaten eingelagert werden. Diese Möglichkeit beschränkt sich auf eine Menge, die 20 % der A-Quote des Unternehmens entspricht. Sie ist mit der ständigen Verpflichtung für die Zuckererzeuger verbunden, einen Mindestlagerbestand von 5 % ihrer Jahreserzeugung an A-Zucker zu halten.

1.14. Das vorstehend beschriebene Instrument der Produktionsquoten war in der Grundverordnung für die erste Zuckerregelung als Übergangsmaßnahme vorgesehen. In der ersten Verordnung war ausdrücklich festgehalten, daß sie zum 1. Juli 1975 auslaufen würden. In wesentlichen Teilen wurde die Quotenregelung aber 1975, 1981 und 1986 verlängert und findet auch heute noch Anwendung. Seit ihrer Aufnahme in die Regelung der GMO Zucker ist die Isoglukose ein Bestandteil dieses Systems.

1.15. Die Grundverordnung sieht ferner für die Laufzeit der Regelung insofern eine gewisse Flexibilität vor, als die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer Zucker- und Isoglukosequoten unter Berücksichtigung der Gegebenheiten zu Beginn der Laufzeit der Regelung neu auf die Unternehmen verteilen können. Dieser Teil, der unter der Bezeichnung "Manövriermasse" bekannt ist, unterliegt derzeit einer Beschränkung auf 10 % der Hoechstquote.

Preise

1.16. Die Zuckerregelung unterscheidet sich hinsichtlich des Systems der institutionellen Preise kaum von den meisten übrigen Märkten. Sie kennt einen Richtpreis, einen Interventionspreis und einen Schwellenpreis. Eine wesentliche Besonderheit liegt jedoch in der Anwendung des Preissystems auf das Enderzeugnis, den Zucker, woraus der Preis für den landwirtschaftlichen Rohstoff, nämlich der Zuckerrübe, abgeleitet wird. Das derzeitige System ist durch folgende Hauptmerkmale gekennzeichnet:

a)Richtpreis für Weißzucker: er spiegelt den vom Rat als wünschenswert angesehenen Marktpreis wider; er wird für die jeweilige Standardqualität in der Phase "ab Fabrik" festgelegt.

b)Interventionspreis für Weißzucker: er liegt um 5 % niedriger als der Richtpreis und entspricht dem Preis, zu dem die Interventionsstellen den ihnen gelieferten Zucker abnehmen müssen.

c)Abgeleiteter Interventionspreis für Weißzucker: er findet in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft Anwendung, die als Zuckermangelgebiete gelten. Es ist ein leicht erhöhter Interventionspreis, der die Kosten für den Transport aus den Überschußgebieten in die Zuschußgebiete auffangen soll. Bei diesen Gebieten handelt es sich um drei Mitgliedstaaten, nämlich Irland, Italien und das Vereinigte Königreich. In Spanien und Portugal wird nach dem Beitritt dieser beiden Länder im Jahre 1986 vorübergehend ein höherer Preis angewandt.

d)Schwellenpreis: er ist gleich dem Richtpreis in Überschußgebieten zuzueglich der pauschal berechneten Kosten für den Transport vom Hauptüberschußgebiet (Nordfrankreich) zu dem am weitesten entfernten Gebiet mit einem Zuschußbedarf (Süditalien) sowie zuzueglich eines Pauschbetrags, der die Lagerkostenabgabe berücksichtigt. Dieser Preis dient insbesondere zur Festlegung von Abschöpfungen und Erstattungen, die in den Ziffern 1.17 und 1.18 behandelt werden.

e)Interventionspreis für Rohzucker: er wird vom Interventionspreis für Weißzucker abgeleitet, wobei eine pauschale Verarbeitungsspanne und ein Koeffizient Weißzucker/Rohzucker von 0,92 angewandt wird.

f)Mindestpreis für Zuckerrüben: er wird ausgehend vom Interventionspreis für Weißzucker festgelegt, und zwar unter Abzug von Pauschalbeträgen für die Verarbei- tungsspanne und gegebenenfalls für die Anlieferungs- kosten zur Zuckerfabrik, unter Hinzurechnung des Erlöses aus den Melasseverkäufen und unter Berück- sichtigung eines Standardrendements (130 kg Weiß- zucker je Tonne Zuckerrüben der Standardqualität, d.h. mit einem Zuckergehalt von 16 %). Die Zuckerrübenanbauer und die Zuckerhersteller haben die Möglichkeit, in ihren Branchenverträgen einen höheren Preis zu vereinbaren. Anstatt einen Preis für A-Zuckerrüben und einen Preis für B-Zuckerrüben festzulegen, können sie auch einen Mischpreis als Kombination für beide Arten festsetzen. Die Verordnung schreibt vor, daß die Branchenvereinbarungen sowie die Verträge zwischen Zuckerrübenverkäufern und -käufern mit Rahmenvorschriften in Einklang stehen müssen, insbesondere in bezug auf die Bedingungen für Kauf, Lieferung, Abnahme und Bezahlung der Zuckerrüben.

Diese Preise gelten als Grundlage für die Berechnung der Abschöpfungen, Erstattungen und Beihilfen, auf die in den folgenden Abschnitten näher eingegangen wird. Die Preise werden normalerweise vor Beginn des jeweiligen Wirtschaftsjahres festgelegt, das am 1. Juli beginnt und am 30. Juni endet. Die Verordnung sieht sogar vor, daß der Interventionspreis für das mit dem 1. Juli beginnende Wirtschaftsjahr vor dem 1. August des vorausgehenden Jahres festgelegt wird.

Sonstige Aspekte

Regelungen für die Einfuhr

1.17. Wie bei den übrigen Erzeugnissen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, sind Zucker und Isoglukose an den Grenzen der Gemeinschaft gegenüber Einfuhren aus Drittländern durch ein System von Einfuhrabschöpfungen geschützt. Die Abschöpfung wird als Differenz zwischen dem Schwellenpreis einerseits und einem cif-Preis andererseits berechnet, der dem günstigsten Ankaufspreis auf dem Weltmarkt entspricht. In der Praxis wird nur sehr wenig Zucker über das normale Verfahren in die Gemeinschaft eingeführt. Dies gilt aber nicht für die Melasse, einen sirupartigen Rückstand der Zuckerherstellung, der 40-50 % Zucker enthält und vorwiegend als Viehfutter verwendet wird. Die Gemeinschaft hat ein Melassedefizit von rund 3 Millionen Tonnen aufzuweisen; die entsprechenden Einfuhren werden über das Abschöpfungsverfahren abgewickelt. Es gibt jedoch von der normalen Einfuhrregelung erhebliche Ausnahmen: in jedem Jahr wird aus einer Reihe von AKP-Staaten eine vorwiegend aus Rohzucker bestehende Menge eingeführt, die in der Gemeinschaft raffiniert werden soll und etwa 1,3 Millionen Tonnen Weißzucker entspricht; auf diese Zuckermenge wird keine Einfuhrabschöpfung erhoben, und die Preisbedingungen sind den gemeinschaftlichen Garantiepreisen angeglichen (siehe Teil 2 und in Teil 3 die Ziffern 3.21-3.22). Darüber hinaus wird seit 1986 jährlich eine erhebliche Menge Rohzucker zu einem reduzierten Abschöpfungstarif eingeführt, um die Versorgung der portugiesischen Raffinerien sicherzustellen. Diese Möglichkeit ist im Beitrittsvertrag vorgesehen, und im Wirtschaftsjahr 1989/90 belief sich die eingeführte Menge auf 281 000 Tonnen Weißzuckeräquivalent.

Regelungen für die Ausfuhr

1.18. Wie bei den übrigen Märkten bestehen Regelungen für die Ausfuhr, mit denen die Differenz zwischen dem garantierten Gemeinschaftspreis und dem (normalerweise niedrigeren) Weltmarktpreis ausgeglichen werden soll; dies geschieht mit Hilfe von Ausfuhrerstattungen oder für den (sehr seltenen) Fall, daß der Weltmarktpreis höher liegen sollte, von Ausfuhrabschöpfungen. Für den Zucker sind zwei Verfahren vorgesehen, die den Handelserfordernissen entsprechen: das Verfahren der wöchentlichen Ausschreibung (Vorlage von Angeboten für Erstattungssätze in bezug auf bestimmte Mengen mit Kautionsleistung in den Mitgliedstaaten; Kommissionsbeschluß über den Hoechstbetrag nach Konsultation des Verwaltungsausschusses) sowie das Verfahren der Festsetzung in regelmässigen Zeitabständen (d.h. die Kommission legt ein- oder zweimal im Monat einen Satz fest, der je nach Entwicklung des Weltmarktpreises zwischenzeitlich angepasst werden kann). In der Praxis wird die Mehrzahl der Ausfuhren über die wöchentlichen Ausschreibungen abgewickelt. Der ordnungsgemässe Verlauf der Operationen wird über ein Ausfuhrlizenzsystem gewährleistet; die Ausfuhrlizenzen werden von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erteilt und hängen von der Stellung einer Kaution ab; diese Kaution wird bei Vorlage des Nachweises über die korrekte Ausführung innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenz freigegeben. Ein Lizenzverfahren ist ebenfalls für C-Zucker vorgesehen, für den zwar keinerlei Ausfuhrerstattung geltend gemacht werden kann, der jedoch innerhalb einer vorgeschriebenen Frist ausgeführt werden muß.

Nahrungsmittelhilfe

1.19. Die Gemeinschaft kann wie in anderen Agrarsektoren Weißzucker für Nahrungsmittelhilfe zur Verfügung stellen. Dieser Fall ist in einer Sonderregelung mit hauptsächlich humanitärer Zielsetzung erfasst, deren Umsetzung nach Regeln erfolgt, die für sämtliche Argarsektoren gelten. Für Zucker gelten in diesem Zusammenhang keine besonderen Regelungen. Die Ausgaben der Gemeinschaft für Zucker im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe belaufen sich auf durchschnittlich etwa 2 Mio ECU im Jahr, obgleich dieser Betrag in den Jahren 1990 und 1991 angestiegen ist.

Erstattungsregelung für die Produktion zugunsten der chemischen Industrie

1.20. Eine mit den Ausfuhrvorschriften mehr oder weniger vergleichbare Maßnahme, die zumindest die gleiche Zielsetzung des Absatzes von Überschüssen verfolgt, wurde eingeführt, um die Verwendung von Zucker in der chemischen und pharmazeutischen Industrie zu subventionieren. Diese Maßnahme bestand früher in anderer Form und wurde 1986 neu eingeführt. Sie hat die Gleichstellung der betreffenden Hersteller mit ihren aussereuropäischen Konkurrenten zum Ziel, die ihre Rohstoffe zum Weltmarktpreis beschaffen können. Gleichzeitig zielt diese Maßnahme darauf ab, den Zucker in der Gemeinschaft gegenüber stärkehaltigen Erzeugnissen konkurrenzfähig zu machen. Der Erstattungsbetrag wird vierteljährlich festgelegt; bei der Berechnung dieses Betrages wurden der Zuckerpreis, der Maispreis, die Produktionsbeihilfen für stärkehaltige Erzeugnisse sowie die Entwicklung des Zuckerpreises auf dem Weltmarkt berücksichtigt. Vom 1. Juli 1990 an wurde die Regelung vollständig vom Glukosemarkt abgekoppelt, und die Erstattungen werden ausschließlich auf der Grundlage der Zuckerpreise der Gemeinschaft und des Weltmarktes berechnet. Die verwaltungstechnische Durchführung dieser Maßnahme durch die zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten stützt sich auf ein Verfahren, das die Vorlage von Bescheinigungen für den Erstattungsanspruch in Verbindung mit der Stellung von Kautionen vorsieht, die nach Überprüfung der ordnungsgemässen Verwendung dieser Bescheinigungen wieder freigegeben werden.

Lagerhaltung

1.21. Die Zuckerregelung umfasst im Prinzip auch ein Interventionsinstrument in Form der öffentlichen Lagerhaltung. Praktisch kann jeder Zuckerhändler einer für diesen Zweck bestimmten Interventionsstelle Zuckermengen anbieten, die sie dem jeweiligen Fall entsprechend zum Interventionspreis oder zum abgeleiteten Interventionspreis ankaufen muß. Die Wirtschaftsteilnehmer nehmen diese Möglichkeit in der Praxis jedoch sehr selten in Anspruch. Die Zuckerregelung beinhaltet ein einzigartiges System zum Ausgleich der Lagerkosten, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, diese im Griff zu behalten. Im Rahmen dieses Systems werden den Lagerhaltern von Zucker, die in der Umgebung der Gewinnungs- und Verarbeitungsindustrie und des Großhandels angesiedelt sind, monatliche Vergütungen für Lagerkosten gezahlt. Letztere werden aus Abgaben finanziert, die bei den Zuckerherstellern für die im Rahmen ihrer Hoechstquote erzeugten Zuckermengen erhoben werden. Auch die auf das folgende Wirtschaftsjahr übertragenen C-Zuckermengen kommen während des obligatorischen Lagerzeitraums von 12 Monaten in den Genuß dieser Vergütungen für Lagerkosten. Die Höhe der Vergütung wird für jedes Wirtschaftsjahr vom Rat festgelegt, wobei die Finanzierungskosten, die Versicherungskosten und die technischen Kosten der Lagerung an sich berücksichtigt werden. Die Höhe der Abgabe wird für jedes Wirtschaftsjahr gemäß dem Verfahren des Verwaltungsausschusses von der Kommission festgelegt, und zwar so, daß die voraussichtliche Summe der Vergütungen und die voraussichtliche Höhe der Abgaben einander die Waage halten und eine eventuelle Differenz zwischen diesen beiden Beträgen, die sich aus dem vorherigen Zeitraum ergeben hat, aufgefangen wird. Finanziell handelt es sich aus einer mehrjährigen Sicht betrachtet also um ein geschlossenes und ausgewogenes System.

Das Finanz- und Haushaltssystem der gemeinsamen Marktorganisation

Eingliederungsplan

1.22. Im Haushaltsplan der Gemeinschaft finden sich spezifische Haushaltslinien für Zucker sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite. In Tabelle 2 sind die Haushaltsdaten für Zucker der Jahre 1990 und 1991 wiedergegeben. Der Vollständigkeit halber sollte diese Tabelle im Einnahmenteil die Einfuhrabschöpfungen und im Ausgabenteil die Ausfuhrerstattungen für den in verarbeiteten Erzeugnissen enthaltenen Zucker enthalten; diese Daten sind aber aus buchungstechnischer Sicht nicht isolierbar. In diesem Zusammenhang ist im übrigen darauf hinzuweisen, daß die Erläuterung zur Haushaltslinie 1119 - Ausgaben für "Sonstige Interventionen" nicht stimmt. Sie verweist auf Denaturierungsprämien, eine Maßnahme, die seit langem nicht mehr zur Anwendung kommt. In Wirklichkeit werden auf dieser Haushaltslinie bestimmte Beihilfen, insbesondere für die Raffinierung, verbucht.

Vorschriften über die Finanzierung

1.23. Nach der in den Ziffern 1.10-1.14 beschriebenen Quotenregelung ist die zweite grosse Besonderheit des Systems, die es seit seiner Konzeption charakterisiert, der Grundsatz der Mitverantwortung der Erzeuger bei der Finanzierung der durch den Absatz der Produktionsüberschüsse entstandenen Kosten. Im Unterschied zum Absatz von C-Zucker, für den die einzelnen Herstellerbetriebe auf eigene Rechnung sorgen, handelt es sich hierbei um eine wirkliche Teilung der Kosten, die sich aus der Erzeugung von für die Ausfuhr bestimmtem Quotenzucker, also im wesentlichen von B-Zucker ergeben. Zu diesem Zweck erheben die Mitgliedstaaten bei den Zuckerherstellern Produktionsabgaben, deren Einheitshöhe berechnet wird, indem die Gesamtkosten des Absatzes der Überschüsse durch die erzeugten Mengen dividiert werden, wobei jedoch eine gewisse Hoechstgrenze nicht überschritten werden darf. Im Prinzip ändert sich die Höhe der Abgabe von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr. Sie wird für jedes Wirtschaftsjahr vorläufig berechnet und danach entsprechend der tatsächlichen Entwicklung der Mengen und Kosten angepasst. Die Zuckerhersteller wälzen über den tatsächlich gezahlten Zuckerrübenpreis 60 % der Abgaben auf die Zuckerrübenerzeuger ab und tragen somit selbst 40 %.

1.24. Die Modalitäten dieses Systems sind im Laufe der Zeit Änderungen unterworfen worden. Anfänglich waren lediglich die produzierten Mengen betroffen, die die Grundquote der Gemeinschaft überstiegen, aber innerhalb der Grenzen der den einzelnen Unternehmen zugewiesenen Hoechstquoten blieben, d.h. B-Zucker. Die Höhe der Abgabe war in der für das System 1968/1975 maßgebenden Verordnung auf maximal 40 % des Interventionspreises festgesetzt worden. Mit der zweiten Zuckerverordnung wurde dieser Hoechstsatz auf 30 % herabgesetzt.

1.25. Wenn im übrigen die präferentiellen oder die normalen Zuckereinfuhren der Versorgung des gemeinsamen Marktes dienen - entweder zu gleichen Bedingungen wie sie für in der Gemeinschaft erzeugten Zucker gelten (normalerweise über 300 000 Tonnen) oder zu einem reduzierten Abschöpfungssatz (fast 300 000 Tonnen) bzw. zum normalen Abschöpfungssatz (im Vergleich zum Volumen des gemeinsamen Marktes eher bescheidene Mengen) -, haben diese Einfuhren zur Folge, daß die Mengen, die in Länder ausserhalb der Gemeinschaft, die ihren Selbstversorgungsgrad mehr als erreicht hat, auszuführen sind, dementsprechend ansteigen. Doch werden diese Ausfuhren - mit Fug und Recht - bei der Festsetzung der Produktionsabgaben nicht berücksichtigt, und die damit verbundenen Kosten gehen somit zu Lasten des Haushaltsplans.

1.26. In der Folge haben sich die Abgaben entsprechend den in den Ziffern 2.19 ff dargelegten Modalitäten entwickelt.

Ziele und Modalitäten der Erhebung

Frühere Bemerkungen des Hofes

1.27. Der Hof hat in der Vergangenheit bereits Bemerkungen in bezug auf den Zuckermarkt formuliert, insbesondere in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1985, 1986 und 1988. In seinen Berichten zu den Haushaltsjahren 1985 und 1986 untersuchte der Hof die Lage unter dem Aspekt der Eigenfinanzierung der sich aus dem Absatz der Produktionsüberschüsse ergebenden Kosten durch die Erzeuger, ein Mechanismus, der in der Zuckerverordnung von 1981 vorgesehen war, aber seine Zielsetzung nicht erreichte. Der Hof wies auf das Entstehen eines bedeutenden kumulierten Defizits in diesem Sektor hin und betonte die Notwendigkeit, dieses Defizit schnellstmöglich durch angemessene Abgaben zu beheben, die Bildung neuer Defizite zu vermeiden und die besondere Finanzlage im Haushaltsplan und in der Rechnungslegung klar auszuweisen. In seinem Bericht zum Haushaltsjahr 1988 unterbreitete der Hof seine Bemerkungen aufgrund der Prüfung der von einigen Mitgliedstaaten eingerichteten Verfahren zur Verwaltung und Kontrolle der Ausfuhrerstattungen sowie der Verbuchung der Einnahmen und Ausgaben durch die Kommission. Zur ersten Frage ist der Hof zu der Schlußfolgerung gelangt, daß zwischen den von den verschiedenen Mitgliedstaaten eingerichteten Systemen Unterschiede bestehen und daß die Kontrollen der Gemeinschaft unzureichend sind. Überdies legte der Hof eine Einschätzung vor, welche Kosten dem Gemeinschaftshaushalt dadurch entstehen, daß Ausfuhren von französischem oder belgischem Zucker über niederländische Häfen abgewickelt werden, um sie bei der niederländischen Zahlstelle anzumelden, wodurch sich der Ausführer einen Vorteil verschafft, der insbesondere auf Wechselkursunterschiede zurückzuführen ist. Was das System der zentralen Verbuchung angeht, das vom Hof insbesondere unter dem Blickwinkel des Zieles der Eigenfinanzierung untersucht wurde, so stellte der Hof fest, daß sich das Buchführungssystem, so wie es derzeit ausgelegt ist, nicht für eine nachgängige Prüfung im Hinblick auf die Verwirklichung dieses Zieles eignet. Eingehend auf die Anfrage des Rates in seinen Empfehlungen zur Entlastung 1988 und die entsprechende Entschließung des Parlaments wird dieses zuletzt genannte Problem in diesem Bericht ausführlich behandelt.

Ziele der Erhebung

1.28. In Anbetracht der Tatsache, daß die gemeinsame Marktorganisation für Zucker nun bereits seit mehr als 20 Jahren besteht und sich die vierte Regelung ihrem Ende zuneigt, beabsichtigte der Hof, im Rahmen der "Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung" (gemäß Artikel 206a Absatz 2 des EWG-Vertrages) eine Gesamtprüfung des Systems durchzuführen. Dem Hof ging es insbesondere um die Bewertung der Organisation des Marktes in wirtschaftlicher Hinsicht, und zwar vor allem unter Berücksichtigung der in den Artikeln 39 und 40 des Vertrags festgeschriebenen Grundsätze sowie der Grundsätze der Eindämmung der landwirtschaftlichen Überschüsse und der damit verbundenen Ausgaben, die sich im Laufe der 80er Jahre durchgesetzt haben. Er zeigt auf, welche Folgen die hervorgehobenen Merkmale für die öffentlichen Finanzen der Gemeinschaft haben. Mit Blick auf die nächste regelmässige Revision der Regelung (normalerweise vorgesehen für 1991, nunmehr - nach dem Beschluß, sie um zwei Jahre zu verlängern - auf 1993 verschoben) wird ein Kernpunkt in diesem Zusammenhang die Frage sein, welche Lehren aus den vergangenen Erfahrungen und der sich daraus ergebenden gegenwärtigen Lage für die Ausgestaltung der neuen Regelung zu ziehen sind.

Modalitäten der Erhebung

1.29. Um einen Überblick über die derzeitige Lage des Marktes und seine tatsächliche Funktionsweise zu gewinnen, besuchten die Prüfer des Hofes sämtliche zuckererzeugenden Länder der Gemeinschaft, d.h. alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Luxemburgs. Im Laufe dieser Prüfbesuche befragten sie Vertreter aller betroffenen Parteien, namentlich die Hersteller von Rübenzucker und die Raffinierer von Rohrzucker, die Isoglukose-Hersteller, die Zuckerrübenanbauer, die Händler und Ausführer von Zucker, die Vertreter der zucker- und/oder isoglukoseverwendenden landwirtschaftlichen Verarbeitungs- und Nahrungsmittelindustrie und der unter Gewährung von Produktionserstattungen zuckerverwendenden chemischen Industrie, die Verbraucherverbände, die mit der Verwaltung des Marktes auf nationaler Ebene betrauten einzelstaatlichen Dienststellen sowie die zuständigen Kommissionsdienststellen. Es wurden ebenfalls Gespräche mit Vertretern der Universitäten und internationalen Organisationen wie der ISO (Internationale Zuckerorganisation) geführt. Die statistischen und wirtschaftlichen Analysen beruhen im wesentlichen auf Daten, die bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, beim CEFS (Verband der europäischen Zuckerindustrie) und beim FIRS (Interventions- und Regulierungsfonds für den Zuckermarkt, französische mittelbewirtschaftende Stelle) sowie bei der ISO erhältlich waren. Darüber hinaus hat der Hof das Institut für Agrarpolitik und Marktlehre der Universität Kiel mit der Durchführung einer eingehenden Studie über die wirtschaftlichen Aspekte des C-Zuckers beauftragt.

2. GESAMTWIRTSCHAFTLICHE FOLGEN DER GEMEINSCHAFTSREGELUNG FÜR DEN BINNENMARKT

Geschichtlicher Überblick über die Entwicklung des Quotensystems

Erste Regelung für den Zuckermarkt (1968-1975)

2.1. Bei der Einrichtung der ersten Regelung für den Zuckermarkt, die 1968 in Kraft trat, wurde ein System der Produktionsquoten eingeführt, das sowohl die den Erzeugern gewährte Preisgarantie quantitativ einschränken als auch die Produktion geographisch eingrenzen sollte. In der Einleitung der Verordnung vom 18. Dezember 1967 führte der Rat aus, daß die Zuckererzeugung in der Gemeinschaft den Verbrauch in den letzten Jahren mehrfach überstiegen habe und die Lage auf dem Weltmarkt durch bedeutende Überschüsse gekennzeichnet sei. Er folgerte daraus, daß es angezeigt sei, Maßnahmen zur Einschränkung der Produktion vorzusehen und die regionale Spezialisierung der Erzeugung zu fördern (3). Die Einschränkung der Produktion erfolgte mit Hilfe von Grundmengen, die in der Verordnung für jeden Mitgliedstaat ausdrücklich festgesetzt wurden (4).

2.2. Diese Grundmengen basierten einerseits auf den in der Vergangenheit erzeugten Mengen und andererseits auf Verhandlungen, die ausgleichende Regelungen mit in anderen Sektoren geschlossenen Vereinbarungen beinhalteten. So wurden bestimmten Ländern, insbesondere Belgien und Italien, Quoten zugewiesen, die über dem mathematischen Wert ihrer erzeugten Bezugsmengen lagen. Schließlich war es Aufgabe der Mitgliedstaaten, folgende Quoten festzulegen:

a)eine Grundquote (A-Quote) für jede auf ihrem Hoheitsgebiet Zucker erzeugende Fabrik oder für jedes auf ihrem Hoheitsgebiet Zucker erzeugende Unternehmen, indem eine Formel angewandt wurde, nach der die durchschnittliche jährliche Zuckererzeugung jeder Fabrik oder jedes Unternehmens in einem bestimmten Referenzzeitraum in Bezug zur Gesamterzeugung des Mitgliedstaates sowie zu dessen verordnungsrechtlich bestimmter Grundmenge gesetzt wurde (4); für diese Grundquoten galten die garantierten Interventionspreise;

b)eine Hoechstquote für jede Fabrik oder jedes Unternehmen, für die eine Grundquote festgesetzt war, indem ein Koeffizient angewandt wurde, der zunächst auf 1,35 festgelegt wurde und später unter Berücksichtigung der Entwicklung der Erzeugung unter dem Aspekt der Spezialisierung einerseits und den Absatzmöglichkeiten andererseits berichtigt werden sollte.

2.3. Für die von jedem Erzeuger über seine Grundquote hinaus bis zur Hoechstquote erzeugte Zuckermenge (sogenannte B-Quoten) wurde eine Produktionsabgabe erhoben. Diese Abgabe wurde auf der Grundlage der Kosten für den Absatz von in der Gemeinschaft über die Garantiemenge hinaus erzeugtem Zucker global berechnet, durfte jedoch einen bestimmten Hoechstbetrag nicht übersteigen. Ferner sollte diese Abgabe teilweise auf die Zuckerrohr- oder Zuckerrübenerzeuger abgewälzt werden. Auf diese Art und Weise wurde der Grundsatz der begrenzten Mitverantwortung in das System aufgenommen.

2.4. Für die über die Hoechstquoten hinaus erzeugten Mengen (den C-Zucker) galten keine Garantiepreise, es sei denn, ein Erzeuger wollte einen Teil seiner die Quote überschreitenden Zuckerproduktion auf das folgende Wirtschaftsjahr übertragen. In diesem Fall wurde dieser Teil auf die Grunderzeugung jenes Wirtschaftsjahres angerechnet. Diese Möglichkeit wurde jedoch in der Verordnung von 1967 auf 10 % der Grundmenge beschränkt.

2.5. In dieser ersten Regelung wurden die über die Garantiemengen hinaus erzeugten Mengen als "Spezialisierungsproduktion" betrachtet. Diese Produktion sollte auf die Regionen ausgerichtet sein, in denen man unter Berücksichtigung des Abzugs der Abgabe vom Verkaufserlös rentabel produzieren konnte.

2.6. Die Tatsache, daß die Grundmengen und folglich auch die Hoechstmengen für die einzelnen Mitgliedstaaten festgesetzt wurden, hatte neben der Einschränkung der Produktion zur Folge, daß jedem Mitgliedstaat und somit jedem Unternehmen in einem Mitgliedstaat das Recht gesichert wurde, mindestens seine Grundmenge, die sich aus der Höhe seiner früheren Produktion ergab, zu garantierten Preisen zu erzeugen. Dieser verordnungsrechtliche Mechanismus bestand also darin, die Situation vor der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation zu konsolidieren und darüber hinaus eine Möglichkeit zur Steigerung der Produktionsmengen zu schaffen, deren Absatz zumindest teilweise von den Erzeugern zusätzlicher Mengen finanziert werden musste. Die zulässige Spezialisierungsmenge bewegte sich während der Geltungsdauer der ersten Regelung zwischen 30 und 45 % der Grundmenge.

2.7. Dieser Mechanismus der ersten Regelung wurde als Übergangsmaßnahme begriffen, die es während eines Zeitraums von sieben Jahren ermöglichen sollte, die Bedingungen des Zuckersektors der einzelnen Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaften anzugleichen und zu vereinheitlichen. Artikel 22 der Verordnung sah ausdrücklich vor, daß "die Vorschriften hinsichtlich einzelstaatlicher Grundmengen (und) ihrer Aufteilung auf Fabriken oder Unternehmen (...) mit Wirkung vom 1. Juli 1975 ausser Kraft treten".

2.8. Die Vereinheitlichung wurde durch ein gemeinsames Preisniveau vereinfacht, das für die Erzeuger in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten eindeutig vorteilhaft war. Hinzu kam die ebenfalls vorübergehende Erlaubnis, nationale Beihilfen in Fällen zu gewähren, wo dieser Preis trotzdem noch Probleme mit sich brächte, nämlich in Italien.

Zweite Verordnung für den Zuckermarkt und erste Erweiterung (1975-1981)

2.9. Zum Zeitpunkt der Ausarbeitung einer neuen für 1975 vorgesehenen Regelung für den Zuckermarkt in den Jahren 1973 und 1974 befand sich der Markt in einer ganz besonderen Lage, die durch das Zusammentreffen zweier bedeutender Faktoren gekennzeichnet war: die Erweiterung der Gemeinschaft um Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich und eine weltweite schwerwiegende Versorgungskrise.

2.10. Der Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten warf nicht nur hinsichtlich der geographischen Verteilung der Produktion und des Verbrauchs in Europa Probleme auf, sondern brachte auch das Phänomen der traditionellen Einfuhren von Rohrrohzucker durch das Vereinigte Königreich vorwiegend aus bestimmten Ländern des Commonwealth ins Spiel. Zwei Drittel des Zuckerverbrauchs in diesem Land, etwa 1,8 Mio Tonnen, wurden von britischen Raffinerien geliefert, die den im wesentlichen aus den ehemaligen Kolonien eingeführten Rohzucker verarbeiteten, und dieser Industriebereich wollte seine Tätigkeit auch nach dem Beitritt fortsetzen.

2.11. Im gleichen Zeitraum kam es zu einer Versorgungskrise. Am Ende einer Reihe aufeinanderfolgender Wirtschaftsjahre (Beginn: 1971), in denen weltweit weniger Zucker erzeugt als verbraucht wurde, lag der Umfang der Bestände am Ende des Wirtschaftsjahres deutlich unter ihrem Normalumfang (ca. 30 % des Verbrauchs verringert auf fast 20 % 1973/1974). Der Markt reagierte mit einem starken Anstieg der Preise, die im November 1974 das Fünffache ihres üblichen Standes erreichten. Diese Preissteigerung wurde durch die Ankaufspolitik der Vereinigten Staaten auf dem Weltmarkt gefördert, die zu jener Zeit 5 bis 6 Mio Tonnen Zucker pro Jahr einführten und die wegen eines Preisproblems nicht auf ihren Verbrauch verzichteten. Die Folge hiervon war, daß die exportierenden Staaten an die Meistbietenden verkauften, und so wurde ein Teil der gemäß dem "Commonwealth-Abkommen" Großbritannien zustehenden Mengen nicht geliefert. Dies führte zu einer Mangellage auf dem europäischen Markt, die durch Käufe zu den damals sehr erhöhten Preisen auf dem freien Markt behoben werden musste.

2.12. Die Revision der Regelung für den Zuckermarkt im Jahre 1975 stand ganz unter dem Zeichen der oben beschriebenen Versorgungskrise, die in der Tat aussergewöhnlich schwerwiegend war (siehe graphische Darstellung des Weltmarktpreises inTabelle 9). In Fachkreisen ist jedoch bekannt, daß der Weltmarkt in regelmässigen Abständen kurzzeitigen Krisen unterworfen ist. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission berücksichtigte die Tatsache, daß die Einfuhren aus dem Commonwealth ihre Fortsetzung in Form von präferentiellen Einfuhren gemäß einem zu diesem Zweck im Rahmen des Abkommens von Lomé erstellten Protokoll finden würden. Mit Ausnahme Australiens war es den ehemaligen Lieferstaaten in ihrer Eigenschaft als AKP-Staaten gestattet, die britischen Raffinerien mit Mengen an goldbraunem Zucker von etwa 1,3 Mio Tonnen in Weißzuckerwerten jährlich zu beliefern.

2.13. Ferner verzichtete die Kommission in ihrem Memorandum von Juli 1973 sowie in ihrem Vorschlag von Juli 1974 auf die vorgesehene Abschaffung des Quotensystems. Sie wollte dieses benutzen, um die Produktion in den Griff zu bekommen - insbesondere im Zusammenhang mit dem damals in Verhandlung stehenden internationalen Zuckerabkommen. Das Memorandum von Juli 1973 hatte einen besonders restriktiven Charakter: Es sah eine A-Quote von 8,4 Mio Tonnen (d.h. einen Binnenverbrauch von 9,8 Mio Tonnen abzueglich 1,4 Mio Tonnen Einfuhrverpflichtungen), eine B-Quote in Höhe von 15 % der A-Quote sowie den Entzug der Genehmigung zur Herstellung von C-Zucker vor. Die Gemeinschaft wäre somit zu einem Nettöinführer von 600 000 Tonnen Zucker geworden. Der von der Kommission im Juli 1974 eingebrachte Vorschlag war erzeugerfreundlicher. Er sah eine A-Quote von 8,54 Mio Tonnen, eine B-Quote in Höhe von 25 % der A-Quote sowie die Beschränkung der Herstellung von C-Zucker auf den Fall von Überschüssen auf dem Weltmarkt sowie die obligatorische Verwendung für Bedürfnisse des Binnenmarktes im Falle einer Mangellage vor.

2.14. Die Krise auf dem Weltmarkt, die ausbleibende Lieferung von Zucker aus bestimmten Ländern des Commonwealth, die wirksame Verteidigung ihrer Interessen durch die europäische Zuckerindustrie und zu optimistische Prognosen hinsichtlich der Entwicklung des Verbrauchs von seiten bestimmter Fachleute führten dazu, daß diese ursprünglichen Vorschläge verworfen wurden. Die neue vom Rat beschlossene Regelung war das genaue Gegenteil des Kommissionsvorschlags: eine A-Quote von mehr als 9 Mio Tonnen zusammen mit einer B-Quote von 45 % ohne eine in der Verordnung bestimmte Einschränkung für die ausserhalb der Quoten erzeugten Zuckermengen. Für die Verteilung der Quoten auf die einzelnen Mitgliedstaaten war deren jeweilige Produktion zwischen 1968 und 1973 maßgeblich. Angesichts des bedeutenden allgemeinen Anstiegs (+ 17 %) musste kein Mitgliedstaat Verluste in Kauf nehmen. In der gleichen Zeit wurde der Richtpreis, der 1974 um 12,3 % angehoben worden war, um den gestiegenen Energiekosten Rechnung zu tragen, um 15 % heraufgesetzt, was einen Gesamtanstieg des Preisniveaus von 29 % ergab. Schließlich wurde beschlossen, daß für Zuckereinfuhren aus AKP-Ländern der institutionelle Preis der Gemeinschaft gelten sollte und die Lieferkosten von den entsprechenden Ausführern getragen werden.

2.15. Gleichzeitig mit der Lösung des Problems der traditionellen Einfuhren von Rohrrohzucker durch das Vereinigte Königreich anhand der Zuteilung von präferentiellen Einfuhrquoten an AKP-Länder wurde in die Dänemark zugeteilte Produktionsquote für Rübenzucker eine zusätzliche Menge einbezogen, um die Fortsetzung der traditionellen Versorgung des norwegischen Marktes durch Dänemark sicherzustellen. Vor seinem Beitritt zum Gemeinsamen Markt lieferte Dänemark Zucker in einer Grössenordnung von 50 000 Tonnen jährlich an Norwegen. Da geplant war, daß Norwegen ebenfalls der Gemeinschaft beitreten würde, war bei den Beitrittsverhandlungen vorgesehen worden, daß Dänemark diese Menge weiterhin an Norwegen liefern würde. Die dänische Quote wurde dementsprechend festgesetzt, was für die dänische Zuckerindustrie bedeutete, daß diese Lieferungen, die immer zu in etwa mit den Weltmarktpreisen vergleichbaren Preisen getätigt worden waren, nunmehr zu den garantierten Gemeinschaftspreisen erfolgen würden. Als Norwegen nach dem Referendum der Gemeinschaft schließlich nicht beitrat, ist die dänische Quote nicht entsprechend berichtigt worden, und die Ausfuhren in ein Drittland, zu dem Norwegen von da an wurde, konnten in den Genuß von Ausfuhrerstattungen kommen. Dies verschaffte der dänischen Zuckerindustrie im Falle der fraglichen 50 000 Tonnen einen Vorteil, der dem Unterschied zwischen dem Weltmarktpreis und dem garantierten Preis der Gemeinschaft entspricht (siehe Ziffer 3.3).

Dritte Verordnung für den Zuckermarkt und zweite Erweiterung (1981-1986)

2.16. Im Jahre 1979 unterbreitete die Kommission erneut restriktive Vorschläge mit Blick auf die 1980 vorgesehene Neugestaltung der Regelung. Diese Vorschläge standen im Zusammenhang mit der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik, deren Ziel der Abbau der Überschüsse aus der landwirtschaftlichen Produktion der Gemeinschaft ist. Die Kommission schlug vor, das Quotensystem ein letztes Mal und für einen Zeitraum, der strikt auf die folgenden fünf Wirtschaftsjahre begrenzt sein sollte, zu verlängern und gleichzeitig die Hoechstquote um 11 % herabzusetzen. Dies lief darauf hinaus, daß die Produktion den Verbrauch um 9 % überstieg, wobei die präferentiellen Einfuhren, die 14 % des Verbrauchs ausmachten und die strukturell vorgesehene Überversorgung auf 23 % brachten, nicht berücksichtigt wurden. Parallel dazu wurde eine Neuverteilung der Quoten unter den Mitgliedstaaten entsprechend ihrer jeweiligen Bezugsproduktion vorgeschlagen, einschließlich einer Neuverteilung der B-Quoten, die sich für die gesamte Gemeinschaft auf etwa 20 % der A-Quote beziehen, jedoch je nach Mitgliedstaat zwischen 0 und 25 % schwanken können sollte. Zwischenzeitlich war die Isoglukose-Erzeugung ebenfalls in das Quotensystem einbezogen worden, wobei jedoch die garantierte Hoechstmenge auf dem Niveau festgesetzt wurde, das in der Anlaufzeit dieses Industriebereichs erzielt worden war. Was die Finanzierung des Absatzes der Zuckerüberschüsse angeht, so wurde eine Begrenzung der Produktionsabgabe bei B-Zucker auf 40 % des Interventionspreises vorgeschlagen. Ferner war geplant, 10 % der ursprünglich zugeteilten Quoten - durch eine Umverteilung dieser von der Kommission zu verwaltenden "Manövriermasse" (siehe Ziffer 1.15) unter den Unternehmen - für die Umstrukturierung des Marktes zu verwenden, die quantitative Beschränkung für die Übertragung von C-Zucker auf das folgende Wirtschaftsjahr aufzuheben und die Lagerhaltungsbeihilfe für die übertragenen Mengen zu gewähren, die Gewährung nationaler Beihilfen in Italien und Frankreich (für die überseeischen Departements) zu gestatten und schließlich die regional unterschiedlich festgesetzten Preise für die Zuschußgebiete abzuschaffen.

2.17. Die in der vorangehenden Ziffer dargelegten Vorschläge lösten eine derart lebhafte Diskussion aus, daß die Verabschiedung der neuen Regelung nicht im Jahre 1980 erfolgen konnte und das Regelwerk des bestehenden Systems zunächst einmal einfach verlängert wurde. In der Folge trat, während die Diskussionen noch im Gange waren, erneut eine mit hohen Preisen auf dem Weltmarkt einhergehende Mangellage auf, so daß die Gemeinschaft zwischen April 1980 und März 1981 ihre Zuckerüberschüsse zu Preisen verkaufen konnte, die über dem Gemeinschaftspreis lagen, und Ausfuhrabschöpfungen einnahm, die einen Teil der früheren Ausgaben für den Absatz ausgleichen konnten.

2.18. Unter diesen Umständen konnte der Rat die neue Regelung im April 1981 schließlich verabschieden. Diese Regelung schloß als erstes einen neuen Mitgliedstaat, Griechenland, mit ein, dem eine seinem eigenen Verbrauch entsprechende Hoechstquote zugeteilt wurde, die ferner ungefähr der Höhe seiner Produktion in den vorangegangenen Jahren entsprach.

2.19. Im allgemeinen sah diese neue Regelung eine Konsolidierung der A-Quoten und eine Neuverteilung der B-Quoten vor, die Erhöhungen und Verringerungen auf nationaler Ebene bedeuteten, aber die durchschnittliche Quote auf 23,5 % der Grundquote gegenüber einer vorher erzielten durchschnittlichen Quote von 27,5 % herabsetzte. Die einzige nennenswerte Ausnahme bildete Italien, dessen Hoechstquote nicht nur auf der gleichen Höhe beibehalten wurde, sondern dem darüber hinaus eine Umwandlung von rund 90 000 Tonnen B-Quoten in A-Quoten gewährt wurde. Davon abgesehen wurden die neuen B-Quoten entsprechend der tatsächlichen Produktion von B-Zucker berechnet, wobei die Mindesthöhe bei 10 % der A-Quote lag. Die Gesamthöhe der B-Quoten wurde um 12 %, die Gesamthöchstquote um 1,8 % verringert. Die wesentlichste Neuerung der Verordnung von 1981 bestand in der Einführung des Grundsatzes der vollständigen Übernahme der Kosten für den Absatz ihrer Produktionsüberschüsse durch die Erzeuger. Zu diesem Zweck wurde die Produktionsabgabe auch auf A-Zucker ausgedehnt, mit einem prozentualen Anteil von 2 %, und die bereits bestehende B-Abgabe von 30 % wurde um diese 2 % und ab 1982/1985 zusätzlich um 7,5 % erhöht, d.h. sie belief sich nunmehr auf 39,5 %. Darüber hinaus war vorgesehen, daß der C-Zucker nicht obligatorisch einzulagern sei und daß die Italien eingeräumte nationale Beihilfe nach Gebieten differenziert und durch eine Genehmigung, Beihilfen mit dem Ziel der Verringerung der Lagerkosten zu gewähren, ergänzt werden solle. Es wurde eine "Manövriermasse" in die Verordnung aufgenommen, die jedoch nicht den Charakter eines gemeinschaftlichen Umverteilungsinstruments erhielt: die 10 % waren von jedem einzelnen Mitgliedstaat zu verteilen, mit der zusätzlichen Möglichkeit, die Zuckerquoten in Isoglukose-Quoten oder umgekehrt umzuwandeln.

2.20. Insgesamt hatte der Rat die restriktiven Vorschläge der Kommission dreimal abgelehnt. Hingegen hat der Grundsatz der vollständigen Mitverantwortung über den Weg der bei den Erzeugern zu erhebenden Abgaben Aufnahme in die Verordnung gefunden. Diese Abgaben wurden allerdings auf den institutionellen Preis, also letztendlich auf die Verbraucher abgewälzt.

Vierte Verordnung für den Zuckermarkt und dritte Erweiterung (1986-1991)

2.21. Als die fünfjährige Geltungsdauer der Regelung 1986 zum Ende kam, fiel deren Neufassung ein weiteres Mal mit einer Erweiterung der Gemeinschaft zusammen: die Regelung für den Zuckermarkt sollte mit Wirkung zum 1. Juli 1986 erneuert werden, während Spanien und Portugal dem Gemeinsamen Markt ab 1. Januar 1986 beigetreten waren.

2.22. Was Spanien betrifft, so wurde diesem Land, in dem sich Produktion und Verbrauch mehr oder weniger die Waage hielten, wo aber aufgrund der wenig leistungsfähigen wirtschaftlichen Produktionsbedingungen ein sehr hoher institutioneller Preis angewandt wurde, eine seinem Eigenverbrauch entsprechende Quote zugeteilt, einschließlich einer Mindestquote für B-Zucker in Höhe von 4 %, sowie ein Interventionspreis, der den gemeinsamen Interventionspreis um 15,9 % überstieg, diesem aber während einer Übergangszeit von sieben Jahren angeglichen werden sollte. Dieser Zeitraum gilt ebenfalls für die im Beitrittsvertrag eingeräumten nationalen Beihilfen.

2.23. Was Portugal angeht, so beriefen sich die Verhandlungspartner auf den Präzedenzfall des britischen Beitritts und erwirkten, daß die portugiesischen Raffinerien zumindest für eine Übergangszeit von sieben Jahren weiterhin Rohrrohzucker zu stark verringerten Einfuhrabschöpfungstarifen einführen konnten.

2.24. Mit Ausnahme einer geringen Quote für die autonome Region Azoren erhielt Portugal eine Quote von 60 000 Tonnen für Rübenzucker, dessen Erzeugung im festländischen Portugal, wo sie bisher unbekannt war, entwickelt werden sollte.

2.25. Spanien und Portugal wurden Isoglukose-Quoten zugeteilt, die über den für den Rest der Gemeinschaft geltenden Quoten lagen, da sich die dieses Surrogat herstellende Industrie zwischenzeitlich in diesen Ländern etabliert hatte.

2.26. Diese in den Beitrittsverträgen enthaltenen Bestimmungen wurden automatisch in die neue Verordnung für den Zuckermarkt eingebunden, die ansonsten die Regelung in ihrer bis dahin geltenden Fassung übernahm und nicht einmal eine Neuverteilung der A- oder B-Quoten verfügte. Die B-Quoten wurden somit institutionalisiert oder vielmehr nationalisiert. Die einzige Neuheit bestand in der Einrichtung einer Tilgungsabgabe: da die Produktionsabgaben auf maximal 2 % beziehungsweise 39,5 % des Interventionspreises für A-Zucker und B-Zucker festgesetzt worden waren und die Kosten für den Absatz der Überschüsse im Zeitraum 1981-1986 so hoch waren, daß der Ertrag aus den Abgaben sie nicht decken konnte, konnte der 1981 in die Verordnung aufgenommene Grundsatz der vollständigen Mitverantwortung nicht eingehalten werden. Der Rat beschloß, daß ein Betrag von 400 Mio ECU zur Deckung des entstandenen Defizits mit Hilfe einer linearen Anhebung der Abgaben wiedererlangt werden müsse. Dieser ad hoc beschlossene Ergänzungsbetrag wurde als Tilgungsabgabe bezeichnet und sollte für die Dauer der Regelung von 1986 bis 1991 gelten.

2.27. Ein Jahr später, als die Verantwortlichen erkannten, daß in bezug auf die Wirtschaftsjahre der neuen Regelung wieder ein Defizit im Entstehen war, wurde eine besondere Tilgungsabgabe eingeführt, die dazu bestimmt war, von einem Jahr auf das andere und für alle fünf Wirtschaftsjahre der Regelung einen Ausgleich zwischen den Ausgaben für den Absatz der Produktionsüberschüsse und den zu deren Finanzierung bestimmten Einnahmen herzustellen. So konnte das Produktionsniveau beibehalten werden, während die Folgen für den Haushaltsplan durch das System der Abgaben und Preise neutralisiert wurden.

Im Jahre 1991 beschlossene Verlängerung der Regelung

2.28. Das derzeit geltende System wurde erst kürzlich erneuert. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991 wird die Regelung in ihren wesentlichen Bestandteilen ab dem 1. Juli 1991 um zwei Jahre verlängert. Einmal mehr fiel die Erneuerung der Regelung zeitlich mit einer Erweiterung der Gemeinschaft zusammen. Während der Vorbereitungen für diese Revision der Regelung führten die politischen Ereignisse in Osteuropa im Jahre 1990 zur Herstellung der deutschen Einheit. Der Zuckersektor der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik war durch sehr geringe Ertrags- und Ausbeutewerte, veraltete Produktionsanlagen und einen relativ hohen Pro-Kopf-Verbrauch gekennzeichnet. Im Rahmen der politischen Verhandlungen über die Bedingungen der Einbeziehung der ehemaligen DDR in die gemeinsame Marktorganisation wurde eine Aufstockung der deutschen Hoechstquote um 847 000 Tonnen beschlossen. Diese Steigerung setzt sich aus 647 703 Tonnen der A-Quote und 199 297 Tonnen der B-Quote zusammen und entspricht der prozentualen Aufteilung in der BR Deutschland vor der Vereinigung.

Allgemeine Beurteilung der Entwicklung der Quotenregelung

2.29. Die historische Entwicklung der Produktionsquotenregelung für Zucker lässt erkennen, daß die Regelung eher als ein Instrument zur Befriedigung der unternehmerischen und nationalen Interessen in diesem Sektor denn als ein Mittel zur Produktionssteuerung eingesetzt wurde. Mit diesem System wurden nämlich die vor der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation bzw. vor dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten herrschenden Verhältnisse konsolidiert. Durch die nicht vorgesehene dauerhafte Anwendung der Regelung wurden Produktionsrechte für Quoteninhaber sowohl auf der Ebene der Industrieunternehmen und der landwirtschaftlichen Betriebe als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten begründet. Die verschiedenen Anpassungen und Erweiterungen des Systems führten zur Wahrung und Stärkung der erworbenen Besitzstände, ganz gleich, ob effizient produziert wird oder nicht, ob es sich um die Verarbeitung eigener landwirtschaftlicher Erzeugnisse oder eingeführter Rohstoffe oder aber um ein Substitutionserzeugnis ebenfalls aus eigener Erzeugung (Isoglukose) handelt, dessen Entwicklung nicht ermöglicht wurde.

Entwicklung der Bedingungen der Marktversorgung

Versorgungsüberschuß

2.30. Tabelle 3 veranschaulicht für die Gemeinschaft, wie sie sich schrittweise konstituiert hat, die Entwicklung der Versorgungskomponenten des Zuckermarkts. Hierbei ist festzustellen, daß die dritte Regelung (1981-1986) mit einem Durchschnittswert von 154 % den Versorgungsrekord hält, wobei sich der absolute Rekord im Wirtschaftsjahr 1981/1982 auf 173 % belief. Der Durchschnittswert für die letzten zehn Jahre beträgt 148 %. Mit diesen Durchschnittswerten weist der Zuckermarkt von allen Agrarmärkten die höchsten Überschüsse auf. Im zweiten Teil von Tabelle 3 (Spalten 6 bis 13) wird der Produktionsüberschuß berechnet und auf seine Ursachen hin analysiert: Produktion von Quotenzucker (A + B), Einfuhren und ausserhalb der Quoten erzeugter Zucker (C-Zucker). Beim Vergleich der Zahlen in der ersten und vierten Spalte (Produktions- und Verbrauchszahlen) ist festzustellen, daß es während der gesamten Dauer des Bestehens der GMO für Zucker nur zwei Jahre gab, in denen die Gemeinschaft die Selbstversorgungsschwelle nicht erreicht hat, nämlich in den Wirtschaftsjahren 1973/1974 und 1974/1975, d.h. zum Zeitpunkt des Beitritts des Vereinigten Königreichs, einem traditionellen Rohzuckerimporteur. Im Zuge der Revision im Jahre 1981 wurde dieser "Rückstand" mehr als wettgemacht, und über den übrigen Zeitraum hinweg wies die Gemeinschaft Überschüsse auf. Der Überschuß kann zwar je nach den meteorologischen und wirtschaftlichen Bedingungen schwanken, doch ist er, wie aus der Tabelle hervorgeht, in erster Linie auf eine strukturelle Diskrepanz zwischen den garantierten Produktionsquoten und dem Binnenverbrauch zurückzuführen (siehe Spalte 9 = 11,2 % in den ersten fünf Jahren der ersten Regelung, 11,8 % unter der zweiten Regelung, 21 % im Zeitraum 1981-1986 und 15,8 % seit 1986); zum Teil entsteht er auch durch Einfuhren, insbesondere zu präferentiellen Bedingungen (mit einem seit 1975 praktisch konstanten Anteil von 16 %, siehe Spalte 11) sowie durch die Produktion von C-Zucker, die stark schwankt, aber fast immer einen erheblichen und bisweilen sogar sehr erheblichen Anteil ausmacht (siehe Spalte 13). Hierbei ist zu betonen, daß die für die Erzeugung von A- und B-Zucker sowie die nicht quotenmässige Erzeugung angegebenen Mengen den nach der Übertragung von C-Zucker (oder eventuell B-Zucker) als A-Zucker des Folgejahres festgelegten Mengen entsprechen. Diese Zahlenangaben spiegeln somit ebenfalls wider, in welchem Ausmaß die Erzeuger von diesem Übertragungsmechanismus Gebrauch machen.

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Sicherstellung der Versorgung

2.31. In diesem Zusammenhang stellt sich möglicherweise die Frage, welcher Fehler, abgesehen von dieser institutionellen Entwicklung, bei der Produktionsplanung unterlaufen ist. Anders ausgedrückt: Wenn die Zuckerrübenanbauer der Gemeinschaft aufgrund der mit den Zuckerfabriken abgeschlossenen Verträge ihre Entscheidungen treffen, auf einem Teil ihres Ackerlandes Zuckerrüben anzubauen, wieviel bauen sie alle zusammen zuviel an? Wiederum anders ausgedrückt: Um wieviel könnte der Zuckerrübenanbau in der Gemeinschaft ohne Gefährdung der Versorgungssicherheit verringert werden?

2.32. Hierbei sind drei Faktoren zu berücksichtigen:

a)Der Status der präferentiellen Einfuhren lässt vorab die Frage aufkommen, ob diese Teil der Versorgungsstruktur des Marktes sind oder nicht. Zunächst einmal wurden diese Einfuhren im Rahmen des Abkommens von Lomé seit 1975 vereinbart; ferner sind in dem fraglichen Protokoll Sanktionen gegen Lieferländer vorgesehen, die ihre Lieferquote nicht erfuellen (Aufteilung dieser Quote auf die übrigen Vertragsstaaten), damit sich eine Unterversorgung wie im Jahre 1974 nicht so leicht wiederholen kann; und schließlich sind diese Einfuhren hinsichtlich der Preiskonditionen der europäischen Produktion gleichgestellt. Diese Einfuhren sind somit als Strukturelement der Marktversorgung anzusehen. Mit dieser Schlußfolgerung soll keineswegs einer wirtschaftlichen Bewertung dieser Regelung vorgegriffen werden, die an späterer Stelle erfolgt. Die Einfuhren Portugals werden nicht als Strukturelement des Marktes betrachtet, da sie weniger präzise definiert sind und im Beitrittsabkommen als Übergangsmaßnahmen aufgeführt sind. Somit beschränken wir uns hier auf die Einfuhren aus den AKP-Staaten im Rahmen der Abkommen von Lomé.

b)Die Witterungsbedingungen müssen berücksichtigt werden, die das Produktionsvolumen sehr stark beeinflussen.

c)Es ist eine stetige Ertragssteigerung aufgrund der Entwicklungen im Bereich der Biotechnologie und der industriellen Technologie zu berücksichtigen.

2.33. Angesichts der statistischen Angaben zu den vergangenen 20 Jahren erscheint es realistisch, eine Sicherheitsmarge von 8 % zur Berücksichtigung des Witterungsfaktors und eine stetige Ertragssteigerung von 1,5 % pro Jahr zugrunde zu legen. Tabelle 4, die eine Gegenüberstellung des Produktionsvolumens anhand der Ist-Erträge pro Jahr mit der anhand des Ist-Verbrauchs des jeweiligen Jahres berechneten Anbaufläche enthält, veranschaulicht, daß der Zuckerrübenanbau ohne weiteres um 20 % verringert werden könnte, ohne daß die Versorgungssicherheit gefährdet würde. Selbst bei Anwendung dieser Regel bestuende ein nahezu ständiger Überschuß fort, und etwaige Versorgungslücken könnten mit Hilfe der Übertragungs- und Sicherheitsbestände abgedeckt werden.

Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, Quotenverteilung und Verhalten der betroffenen Wirtschaftskreise

Begriff der Spezialisierung

Anwendung auf die Zuckerrübe und Einführung von Spezialisierungsquoten

2.35. Die Zuckerrübe ist eine Pflanze, die ein bestimmtes Maß an Feuchtigkeit und Sonneneinstrahlung sowie einen sehr fruchtbaren Boden benötigt. Deshalb gilt sie als eine typisch nordeuropäische Feldfrucht, die insbesondere in Gebieten nördlich der Loire angebaut wird. Somit werden die besten Ertrags- und Ausbeutewerte (global in Tonnen Weißzucker pro Hektar oder in den Komponenten Tonnen Zuckerrüben pro Hektar, Zuckergehalt und Extraktionsgrad ausgedrückt) in Frankreich, in den Niederlanden und in Belgien, gefolgt von Dänemark, dem Vereinigten Königreich und der BR Deutschland erzielt. Gleichwohl ist es möglich, daß einige Gebiete im Süden Europas die Bedingungen für eine technisch hinreichend effiziente Produktion erfuellen: dies ist beispielsweise in Griechenland der Fall.

2.36. In den ersten Zuckerverordnungen (siehe Ziffer 1.12) waren die B-Quoten als Spezialisierungsquoten ausgelegt. Die in diesem Rahmen erzeugten Mengen unterlagen der Mitverantwortungsabgabe mit dem doppelten Ziel, die Erzeugung in Gebiete zu verlagern, in denen sie zu einem niedrigeren Preis noch rentabel war, und gleichzeitig die Kosten für den Absatz der Produktionsmengen zu finanzieren. Die ursprüngliche Idee ging eindeutig in die Richtung von "Wanderquoten", die in den Gebieten verwirklicht werden könnten, in denen sie am besten zum Tragen käme.

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Tatsächliche Quotenverteilung

2.37. Wie an früherer Stelle gezeigt (siehe Ziffer 2.29), haben sich die Produktionsquoten in richtiggehende persönliche Besitzrechte verwandelt. Geht man ferner von der Festsetzung des institutionellen Preises durch die Gemeinschaftsbehörden auf einem relativ großzuegigen Niveau aus, so wird klar, daß der theoretisch geplante Spezialisierungsmechanismus notwendigerweise in der Realität das Ziel der Selektivität verfehlt hat. Das Interesse der unmittelbar betroffenen Parteien sowie der politischen Stellen auf nationaler Ebene, so hohe Quoten wie nur möglich zu erzielen und beizubehalten, ist im Hinblick auf die Sicherung der umfangreichen Investitionen in diesem Bereich und die Notwendigkeit der jederzeitigen Befriedigung eines elementaren Konsumbedarfs verständlich. Im Laufe der Jahre entstand im Zuge der aufeinanderfolgenden Neufassungen der Regelungen allmählich eine De-facto-Situation, in der auf die Stabilisierung der A-Quoten pro Mitgliedstaat eine ebensolche "Nationalisierung" der B-Quoten folgte. Dies wird in Tabelle 5 deutlich. Am Ende dieser Entwicklung stellt sich der gemeinsame Zuckermarkt in Form einer Vielzahl streng voneinander abgegrenzter Einzelsektionen als Sammelbecken der nationalen Märkte dar. Die A- und B-Quoten sind starr auf die einzelnen Mitgliedstaaten und sogar innerhalb der meisten Staaten starr auf bestimmte Unternehmen aufgeteilt. Diese Rigidität verhindert, daß die Erzeugung sich auf Gemeinschaftsebene in Richtung auf das wirtschaftliche Optimum entwickelt.

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"Nationalisierung" der Quoten

2.38. Diese strikte Aufteilung des Marktes hat Folgen, die der ursprünglichen Absicht der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zuwiderlaufen. So lässt sich die nationale Auffassung bezueglich der Organisation dieses Marktes gut anhand der Proteste einiger Mitgliedstaaten veranschaulichen, die sich darüber beschweren, daß das Verhältnis zwischen ihrer A-Quote und ihrer B-Quote nicht dem Verhältnis zwischen ihrem Inlandsverbrauch und ihren Ausfuhren entspricht, wobei die Ausfuhren einen geringeren Anteil an ihrer Produktion ausmachen als ihre B-Quote. Deshalb meinen sie, durch ihre Abgaben für die B-Quote die Ausfuhrkosten der übrigen Staaten zu finanzieren. Führte man diese Logik zu Ende, so gelangte man zu einer vollständigen Nationalisierung der Zuckerpolitik, wenn die Gemeinschaft darauf verzichtete, Produktionsabgaben zur Finanzierung der Ausfuhren zu erheben, und den Mitgliedstaaten die Finanzierung der Ausfuhrkosten für den Teil ihrer Produktion, der den Inlandsverbrauch überschreitet, überließe. Dann gäbe es überhaupt keinen Gemeinsamen Markt mehr.

Sonstige allgemeine Bestimmungen, die die Wirtschaftlichkeit betreffen

Mischpreise

2.39. Gemäß der Grundverordnung sind jährlich Mindestpreise für A-Zuckerrüben und B-Zuckerrüben festzusetzen. Diese Mindestpreise werden anhand des Grundpreises für Zuckerrüben unter Anwendung von Prozentsätzen, die grundsätzlich auf 98 % bzw. 68 % festgesetzt werden, berechnet. Der Grundpreis wiederum wird vom Interventionspreis für Weißzucker abgeleitet. In den zwischen den Zuckerrübenanbauern und den Zuckerfabriken abgeschlossenen Verträgen über die Lieferung von Zuckerrüben muß grundsätzlich zwischen den Zuckerrübenmengen, die zur Herstellung von A-Zucker, B-Zucker oder anderem als A- oder B-Zucker bestimmt sind, unterschieden werden.

2.40. Gleichwohl kann mit Zustimmung des Mitgliedstaates im Rahmen einer Branchenvereinbarung von dieser Verpflichtung abgewichen werden. Eine solche Ausnahmegenehmigung kann in der Praxis zur Anwendung eines einzigen Preises für sämtliche in dem Vertrag vorgesehenen Rübenmengen führen. In diesem Falle erhält der Zuckerrübenanbauer für seine A- und B-Zuckerrüben den gleichen Preis, den "Mischpreis"; damit entfällt die Unterscheidung zwischen den beiden Typen und somit auch die Möglichkeit, sich für oder gegen die Produktion von Spezialisierungsmengen zu entscheiden. In Fällen, in denen der Preis der B-Zuckerrübe ohnehin hinreichend attraktiv gewesen wäre, hätte dies keinen Unterschied gemacht. Bei landwirtschaftlichen Betrieben, die an der Grenze der Wirtschaftlichkeit stehen, könnte diese Praxis jedoch zur Erzeugung von B-Zuckerrüben führen, die andernfalls nicht erzeugt worden wären.

2.41. Dies gilt umso mehr, wenn die Möglichkeit der Einbeziehung einer Menge von C-Zuckerrüben im Vertrag ausdrücklich (z.B. in Form eines Prozentsatzes) oder implizit (unter Bezug auf die Anbaufläche oder die Zuckerrübenmenge) vorgesehen ist oder wenn ein degressives Preisschema auf Mengen angewandt wird, die über eine bestimmte Grundmenge hinausgehen. Diese Mischpreis-Regelung ist sowohl für die Verarbeitungs- als auch für die Erzeugerbetriebe bequem, denn für jede im Rahmen der Vertragsvereinbarung gelieferte Einheit bleiben die Kosten für die einen bzw. die Einkünfte für die anderen gleich, und somit brauchen sich die Erzeuger keine Gedanken über die relative Rentabilität des einen oder anderen Produktionsbestandteils zu machen.

2.42. Nichtsdestoweniger entsteht hierdurch für landwirtschaftliche Betriebe, die an der Grenze der Wirtschaftlichkeit stehen, insbesondere bei Einbeziehung einer C-Komponente, ein Anreiz zur Erzeugung zusätzlicher Mengen. Aus diesem Grunde war im Rahmen der ersten Zuckerverordnungen eine automatische Verringerung der B-Quote für Länder vorgesehen, die das Mischpreissystem anwandten. Damals wandten lediglich Belgien und die Niederlande Mischpreise an. Seit der Aufhebung der automatischen Quotensenkung im Jahre 1981 haben praktisch alle Länder (mit Ausnahme Dänemarks, der BR Deutschland und Frankreichs) Mischpreise für Zuckerrüben angewandt; mehrere Länder beziehen auch eine C-Zucker-Komponente ein.

2.43. Obwohl es schwierig ist, die Auswirkungen dieses Mechanismus auf die Produktion zu beziffern, handelt es sich hierbei offensichtlich um ein Element, das dem Grundsatz der Spezialisierung zuwiderläuft. Dadurch, daß der Mischpreis für Zuckerrüben den Unterschied zwischen den drei Garantiepreisniveaus, denen die Kategorien A, B und C entsprechen, verschleiert, verringert sich die Abschreckungswirkung, die dieses differenzierte Preisschema auf die am wenigsten leistungsfähigen Erzeuger haben sollte. Der Mischpreis führt dazu, daß Zucker produziert wird, der vom wirtschaftlichen Standpunkt aus betrachtet in einer gemeinschaftlichen Wirtschaftskonzeption nicht erzeugt werden sollte.

Regionalisierte Preise

2.44. Seit der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ist in den Rechtsvorschriften eine geographische Differenzierung der Interventionspreise vorgesehen (siehe Ziffer 1.16). Für Gebiete, die hinsichtlich der Zuckerversorgung als defizitär gelten, wird ein sogenannter "abgeleiteter" Preis festgesetzt, der dem gemeinsamen Interventionspreis zuzueglich 1,21 ECU/100 kg (für Irland und das Vereinigte Königreich) bzw. zuzueglich 1,94 ECU/100 kg (für Italien) entspricht, und zwar bezogen auf den im Wirtschaftsjahr 1990/1991 geltenden Interventionspreis von 53,01 ECU/100 kg. Das ursprüngliche Ziel dieser Regionalisierung des Interventionspreises bestand darin, die Zuckerhandelsströme von Überschußgebieten in Defizitgebiete zu lenken. Dementsprechend sollten die Preisaufschläge die jeweiligen Transportkosten widerspiegeln. Vergleicht man die Zahlen zur Erzeugung und zum Inlandsverbrauch, so weisen die betreffenden Länder heute keine (Irland) oder kaum noch (Italien) Defizite auf oder nur dann, wenn man die strukturelle Deckung eines Teils des Verbrauchs durch präferentielle Einfuhren ausser acht lässt (im Vereinigten Königreich) (sieheTabelle 6). Letztendlich führt der Preisaufschlag also dazu, daß die Produktion in Gebieten gefördert wird, in denen sie weniger wirtschaftlich ist, weil eine Verfälschung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses stattfindet.

Nationale Beihilfen

2.45. Obwohl in der ersten Grundverordnung durchaus bedacht wurde, daß die Verwirklichung eines Gemeinsamen Marktes auf der Grundlage eines gemeinsamen Preissystems durch die Gewährung gewisser Beihilfen in Frage gestellt und es sich daher empfehlen würde, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht zu vereinbarenden Beihilfen zu verbieten, wurden dort im Rahmen einer vorübergehenden Ausnahmeregelung nationale Beihilfen in Italien genehmigt. In der Verordnung selbst war ausdrücklich vorgesehen, daß diese Beihilfen am 30. Juni 1975, d.h. am Ende der ersten Regelung auslaufen würden. In der zweiten Verordnung wurden die diesbezueglich in der ersten Verordnung angeführten Erwägungsgründe jedoch lediglich wiederholt, insbesondere bezueglich der vorübergehenden Gewährung nationaler Beihilfen in Italien, die von da an als Anpassungsbeihilfen bezeichnet wurden. Aufgrund dieser Verordnung galt die Genehmigung für die Wirtschaftsjahre 1975/1976 bis 1979/1980.

2.46. In der Verordnung von 1981, mit der die dritte Regelung eingeführt wurde, heisst es wiederum, daß die Gewährung nationaler Beihilfen zu erlauben ist; dabei werden neben Italien auch die französischen überseeischen Departements aufgeführt und wird Italien berechtigt, zu den Anpassungsbeihilfen noch Beihilfen für die mit der Lagerhaltung verbundenen Zinskosten zu gewähren. Bei der Erneuerung der Regelung im Jahre 1986, die im wesentlichen eine Verlängerung bedeutete, wurde dieses System beibehalten und sogar um eine dem Vereinigten Königreich erlaubte nationale Beihilfe für Rohrzucker-Raffinerien erweitert, die mit einem Gemeinschaftsbeitrag von 25 % verbunden war. Darüber hinaus war im Beitrittsvertrag für Spanien vorgesehen, daß dieses Land den Zuckerrübenanbauern im Zeitraum vom 1. Januar 1986 bis 31. Dezember 1995 nationale Anpassungsbeihilfen gewähren dürfe. Was die für die französischen überseeischen Departements genehmigten nationalen Beihilfen angeht, so werden diese derzeit als Teil eines umfangreicheren Programms zur regionalen Umstrukturierung angesehen, und es ist dementsprechend geplant, diese Beihilfen aus der Zuckerregelung in den rechtlichen Rahmen des Programms Poseidom zu übernehmen.

2.47. Es ist festzustellen, daß zum einen die nationalen Beihilfen, die anfänglich als vorübergehende Ausnahmen galten, noch immer fortbestehen und zum anderen im Zuge der Erweiterungen der Gemeinschaft sogar die Tendenz bestand, daß weitere hinzukamen. Was ursprünglich nur eine vorübergehende Ausnahme darstellte, die es den betreffenden Gebieten ermöglichen sollte, ihren Rückstand aufzuholen, wurde im Laufe der Zeit zu einem Strukturelement der Regelung. Somit wird die Zuckerproduktion in einigen Gebieten künstlich aufrechterhalten, was in den folgenden Ausführungen noch genauer dargestellt wird. Es handelt sich hierbei nicht mehr um eine schrittweise Anpassung an die Marktverhältnisse entsprechend dem ursprünglichen Ziel der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, sondern vielmehr um ein Hemmnis für ein rationelleres Funktionieren des Zuckermarktes auf Gemeinschaftsebene.

Forderung nach Zuckerrübenquoten

2.48. Angesichts der in letzter Zeit verzeichneten Konzentrations- und Internationalisierungstendenzen in der Zuckerindustrie befürchten einige Zuckerrübenanbauer Verlagerungen der Zuckerproduktion. Im Hinblick auf die geographische Verknüpfung zwischen der Rohstofferzeugung und den Verarbeitungsbetrieben besteht die Gefahr, daß für sie der Zuckerrübenanbau verlorengeht. Zur Vermeidung dieser Entwicklung sprechen sie sich dafür aus, die Zuckerquoten in der Marktverordnung durch Zuckerrübenquoten zu ersetzen. Da es sich hierbei insbesondere um Erzeugerbetriebe in für den Anbau dieser Feldfrucht weniger geeigneten Gebieten handelt, würde die Verhinderung einer etwaigen Verlagerung der Produktion natürlich zur Beibehaltung weniger effizienter Produktionsformen beitragen.

Spezifische Probleme in einigen Mitgliedstaaten

Umstrukturierung in Italien

2.49. Der italienische Zuckersektor kommt, wie vorstehend erwähnt, in den Genuß von drei Sondermaßnahmen, die sich folgendermassen darstellen: ein 3,5 %iger Aufschlag auf den Interventionspreis im Rahmen des Systems der Regionalisierung der Preise; eine nationale Beihilfe zur Abdeckung der Differenz zwischen dem tatsächlichen Zinssatz und dem Pauschalsatz, der in der verordnungsrechtlich vorgesehenen Lagerhaltungsbeihilfe enthalten ist, sofern diese Spanne 3 % übersteigt; sowie die nationalen Anpassungsbeihilfen. Für letztere sieht die derzeit geltende Grundverordnung einen Hoechstsatz von 23,64 % des Interventionspreises für Weißzucker vor. Gleichwohl wird der Beihilfesatz seit dem Wirtschaftsjahr 1988/1989 schrittweise um 10 % pro Jahr abgebaut. Die Beihilfe wird in Form einer Produktionsbeihilfe gewährt. Im Rahmen des derzeitigen Systems wird sie zu 73 % an die Zuckerrübenanbauer weitergegeben, so daß 27 % der Verarbeitungsindustrie zugute kommen.

2.50. Diese Anpassungsbeihilfen wurden im Rahmen der aufeinanderfolgenden Verordnungen genehmigt, weil für die Zuckerrüben- und Zuckererzeugung in diesem Land ungünstige Klimaverhältnisse herrschen und es schwierig ist, bei einem Zuckerrübenanbau, der gegenüber den technologischen Entwicklungen zurückgeblieben ist, moderne Produktionsmethoden anzuwenden. Der Betrag der ursprünglich genehmigten Beihilfe diente in Wirklichkeit zur Abdeckung der Differenz zwischen den vor und nach der Einrichtung eines gemeinsamen Zuckermarktes geltenden institutionellen Preisen (im Jahre 1968 lag der Garantiepreis in Italien um 50 % über dem Garantiepreis in Frankreich).

2.51. Im Jahre 1983, als der italienische Zuckersektor angesichts der relativen Vorteile anderer Anbauerzeugnisse einen allgemeinen Einbruch erlitt, legte die italienische Regierung einen Umstrukturierungsplan vor, der aus dem Staatshaushalt finanziert werden und der Sanierung des Zuckersektors sowie der Steigerung seiner Wettbewerbsfähigkeit dienen sollte. Eines der Hauptziele bestand in der Verringerung der Zahl der Verarbeitungsbetriebe bei gleichzeitiger Erhöhung ihrer Kapazitäten und damit Verbesserung ihrer Effizienz. Dieser Plan wurde im Zeitraum von 1984 bis 1988 umgesetzt. Das technische Hauptziel, nämlich die Erzielung einer durchschnittlichen Verarbeitungskapazität pro Betrieb und Wirtschaftsjahr (von einer Dauer von durchschnittlich 64 Tagen), wurde nicht erreicht. Da der Zuckersektor in hohem Masse von den industriellen Verarbeitungskapazitäten abhängt, wurde der Plan ferner durch die nationalen industriepolitischen Vorgaben beeinträchtigt, die eine gewisse geographische Verteilung der Verarbeitungsstandorte vorsahen. Somit wurde dem italienischen Zuckersektor, der sich bereits gegenüber den übrigen Gebieten der Gemeinschaft in einer besonderen Situation befand, auch noch auf nationaler Ebene eine Sonderbehandlung zuteil. Insbesondere wurde der um die verschiedenen Komponenten erhöhte Preis nach drei Regionen - Norden, Zentrum und Süden - differenziert. Damit liegt der Garantiepreis im Süden, der für diesen Anbautyp am wenigsten geeigneten Region, am höchsten und im Norden, der am besten geeigneten Region, am niedrigsten, während er im Zentrum in der Mitte zwischen den beiden Eckwerten liegt. Bei einem Durchschnittsertrag von 5,7 Tonnen Weißzucker pro Hektar für ganz Italien (gegenüber 7,0 Tonnen auf Gemeinschaftsebene) werden im Norden 6,1 Tonnen/Hektar, im Zentrum 5,1 Tonnen und im Süden 4,5 Tonnen erzielt. Von der Gesamterzeugung entfallen 70 % auf den Norden, 15 % auf das Zentrum und 15 % auf den Süden.

2.52. Schließlich wurde die in der Verordnung vorgesehene Obergrenze für die Anpassungsbeihilfen in Italien in Höhe von 23,64 % des Interventionspreises für Weißzuk- ker für das Wirtschaftsjahr 1989/1990 auf 90 % bzw. für das Wirtschaftsjahr 1990/1991 auf 80 % dieses ursprünglichen Hoechstbetrags verringert. In ihrem Vorschlag für eine Revision der Regelung für die Wirtschaftsjahre 1991/1992 und 1992/1993 regte die Kommission die Fortsetzung dieses schrittweisen Abbaus durch Festsetzung der Obergrenzen auf 70 % bzw. 60 % des ursprünglichen Betrags im Rahmen der für das Wirtschaftsjahr 1988/1989 erteilten Ausnahmeregelung an. In der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991 wird schließlich eine Obergrenze von 70 % für die beiden betreffenden Wirtschaftsjahre festgesetzt.

2.53. Trotz des mässigen Erfolgs des nationalen Umstrukturierungsplans für den Zuckerrüben- und Zuckersektor leiten die italienischen Behörden gegenwärtig ein zweites Fünfjahresprogramm ein, dem im grossen und ganzen dieselben Leitlinien zugrunde liegen wie dem ersten. Angesichts der Tatsache, daß Italien trotz seiner Anstrengungen im Hinblick auf die Produktionskosten nach wie vor zu den ineffizientesten Zuckererzeugerstaaten gehört, stellt sich die Frage, ob die Umstrukturierung nicht auf die Konsolidierung und Sanierung des bisher sehr geringen Teils der Produktion ausgerichtet werden sollte, der sich im Gemeinschaftsrahmen als wirtschaftlich sinnvoll erweisen könnte.

Übergangsregelung für Spanien

2.54. Die Lage auf dem spanischen Zuckermarkt entsprach zum Zeitpunkt des Beitritts im Jahre 1986 in etwa derjenigen Italiens bei der Einführung der GMO für Zucker im Jahre 1968. Als südliches Land eignet sich Spanien wenig für den Anbau von Zuckerrüben; die Struktur der Zuckerrüben-Anbaubetriebe ist unmodern, während in der Verarbeitungsindustrie ein unterschiedlicher Modernisierungsgrad zu verzeichnen ist. Der durchschnittliche Gesamtertrag liegt bei 5,3 Tonnen Weißzucker je Hektar, d.h. deutlich unter dem europäischen Durchschnitt von 7,0 Tonnen. Im grössten Teil des Landes wird mehrkeimiges Saatgut verwendet, was das Vereinzeln erforderlich macht und somit einen umfangreichen Arbeitskräfteeinsatz auf den Zuckerrübenfeldern nach sich zieht. (Dieser Einsatz ist in den anderen Ländern entschieden geringer, weil Monogermsaatgut verwendet wird.)

2.55. Vor dem Beitritt lag der institutionelle Preis in Spanien fast 16 % über dem institutionellen Preis in der Gemeinschaft. Im Beitrittsvertrag wird Spanien ein um diese Spanne erhöhter Interventionspreis zugestanden, der durch Einfrieren des absoluten Niveaus in einem Übergangszeitraum von sieben Jahren abzubauen ist, wobei man von der damals üblichen Steigerung des gemeinschaftlichen Interventionspreises ausging. Sollte am Ende dieses Zeitraums immer noch eine Differenz bestehen, so ist allerdings die Möglichkeit vorgesehen, diesen Zeitraum um drei Jahre zu verlängern. Diese Möglichkeit ist nicht auszuschließen, denn der gemeinschaftliche Interventionspreis steigt nicht mehr jährlich im gleichen Rhythmus wie vor 1986.

2.56. Überdies wird Spanien im Beitrittsvertrag zur Gewährung umfangreicher Anpassungsbeihilfen für landwirtschaftliche Betriebe ermächtigt, die bis zu 23,64 % des Grundpreises für Zuckerrüben betragen dürfen. Diese Abweichung wird bis zum 31. Dezember 1995 gewährt. Schließlich erhielt Spanien eine knapp über dem eigenen Verbrauch liegende A- und B-Zuckerquote. Ausgehend von den Erfahrungen in Italien, könnten die Gemeinschaftsstellen gewährleisten, daß sich in Spanien keine ähnliche Entwicklung vollzieht, weil dies die optimale Entwicklung des Zuckermarktes noch stärker stören würde.

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Versorgung des portugiesischen Marktes

2.57. Traditionell führte Portugal braunen Rohrzucker aus seinen ehemaligen Kolonien und später auch vom freien Weltmarkt ein, der dann im Inland raffiniert wurde. Die autonome Region Azoren unterhielt einen kleinen lokalen Zuckerrübenanbau und war Selbstversorger. Bei seinem Beitritt berief sich Portugal auf das Vereinigte Königreich als Präzedenzfall und forderte das Recht, weiterhin Rohzucker zur Versorgung seiner Raffinerien einführen zu dürfen. Gemäß dem Beitrittsvertrag darf Portugal die zur Deckung seines Eigenbedarfs erforderlichen Mengen an Rohzucker zu einem ermässigten Einfuhrabschöpfungstarif einführen, sofern es den erforderlichen Rohzucker nicht in der Gemeinschaft findet (rund 300 000 Tonnen jährlich).

2.58. Im Vertrag ist über einen am 1. Januar 1986 beginnenden Zeitraum von sieben Jahren die Ermächtigung vorgesehen, zunächst 75 000 Tonnen jährlich aus vier namentlich genannten AKP-Ländern einzuführen. Da die Rohzuckerlieferungen mit Ursprung in der Gemeinschaft, vor allem aus den französischen überseeischen Departements und ein kleiner Teil aus dem französischen Mutterland, im Vergleich zum tatsächlichen Bedarf relativ gering sind, muß ein grosser Teil vom freien Weltmarkt eingeführt werden, wobei der ermässigte Einfuhrabschöpfungstarif angewandt wird. Soweit diese Bestimmungen im grossen und ganzen nur die vor dem Beitritt bestehende Lage im Hinblick auf die Versorgung des portugiesischen Marktes reproduzieren, verbessern sie in keiner Weise die Organisation der gemeinschaftlichen Zuckerwirtschaft.

2.59. Beim Beitritt wurde Portugal mit der Zuteilung einer Zuckerrübenquote von 60 000 Tonnen ein weiteres Zugeständnis gemacht. Diese Menge soll den erwarteten Anstieg des Inlandsverbrauchs decken, der jedoch in Wirklichkeit bei weitem nicht erreicht wurde. Da es nun im festländischen Portugal noch nie einen Zuckerrübenanbau gab, muß dieser vollständig entwickelt werden, wobei der erste Schritt der Bau einer Verarbeitungsfabrik ist. Die einzige in Portugal bekannte Zuckerrübenerzeugung erfolgt in der autonomen Region Azoren, wo sie aber in den letzten Jahren zurückgegangen ist, weil die Milcherzeugung den dort ansässigen Landwirten bessere Zukunftsaussichten bietet. Versuche, den Anbau von Zuckerrüben auf dem portugiesischen Festland in Gang zu bringen, erweisen sich als besonders schwierig. Derzeit werden nur einige tausend Tonnen erzeugt, die mit der Bahn nach Spanien verfrachtet, dort raffiniert und dann nach Portugal zurücktransportiert werden. Die Pläne zum Bau einer Fabrik ruhen zur Zeit, weil die nationalen Stellen die Möglichkeit einer Unterstützung durch die Strukturfonds der Gemeinschaft prüfen, um die Finanzlast zu vermindern. Insgesamt betrachtet ist die Zuteilung einer Zuckerrübenquote an das festländische Portugal offensichtlich wenig realistisch.

Rübenzuckererzeugung in Griechenland

2.60. Mit dem 1981 wirksam werdenden Beitritt Griechenlands zur Gemeinschaft, der folglich fast mit der gründlichen Revision der Regelung in diesem Jahr zusammenfiel, wurde dem Land eine Quote von 319 000 Tonnen zugeteilt, die etwa der Höhe des Inlandsverbrauchs entsprach. Zwar liegt das Land im Mittelmeerraum, doch hat es eine ganz andere technische Leistungsfähigkeit als die übrigen Mittelmeerländer und ist eher mit einer durchschnittlichen Region des Nordens vergleichbar. Tabelle 7 zeigt Griechenland an erster Stelle bei der Erzeugung von Zuckerrüben in Tonnen je Hektar und gerade über dem Durchschnitt beim Zuckerertrag je Hektar, was sich durchaus mit den Ergebnissen aus Deutschland vergleichen lässt und Griechenland noch vor Dänemark und dem Vereinigten Königreich plaziert.

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2.61. Der Grund dafür liegt zum einen in einer Verknüpfung strukturbedingter Umstände und zum anderen in der besonderen Organisation der Agrarindustrie. Die Zuckerrüben werden in verschiedenen Mündungsgebieten im Norden des Landes mit äusserst fruchtbaren Böden, einem sinnvollen Bewässerungsnetz und kontinentalem Mikroklima angebaut. Der griechische Zuckersektor ist noch nicht alt und wurde im Zuge eines 1960 gestarteten Programms zur Entwicklung des agroindustriellen Sektors rationell aufgebaut. Sowohl die industrielle Technik als auch die landwirtschaftlichen Anbaumethoden wurden systematisch im Ausland erforscht und nach Griechenland übertragen. Kennzeichnend für diesen Sektor sind sehr enge Beziehungen zwischen der Industrie und den Landwirten hinsichtlich Beratung, Auswahl von Saatgut, Düngemitteln und Pestiziden, Verhütung von Krankheiten und Maschinenbetrieb. Erst dieses äusserst koordinierte Vorgehen hat die erwähnten technischen Leistungen möglich gemacht.

2.62. Unter wirtschaftlichem Gesichtspunkt lässt sich die tatsächliche Leistungsfähigkeit nicht so leicht beurteilen, weil die griechische Zuckerindustrie über die staatliche Agrarbank praktisch in der Hand des Staates ist und die wirtschaftlichen und finanziellen Arbeitsbedingungen des Unternehmens es nicht ermöglichen, dessen Rentabilität schlüssig zu bestimmen. Neben der bereits erwähnten agrarwissenschaftlichen und logistischen Unterstützung konnte als weitere Vergünstigung für die griechischen Zuckerrübenanbauer festgestellt werden, daß sie für ihre Zuckerrüben einen um 15 bis 20 % über dem vorgeschriebenen Mindestpreis (zu dessen Festsetzung siehe Ziffer 1.16 f) liegenden Preis erzielen. Folglich ist es schwierig, eine sichere Aussage über die tatsächliche Wirtschaftlichkeit der griechischen Zuckerproduktion zu machen.

Isoglukose

2.63. Die Technik zur Herstellung von Isoglukose ist inzwischen so weit fortgeschritten, daß dieses Substitutionserzeugnis aus europäischen Getreidesorten gewonnen werden kann. Bei seiner Einführung Anfang der siebziger Jahre war der Rohstoff noch Qualitätsmais, der aus den USA eingeführt werden musste. Das auf einer japanischen Erfindung beruhende Verfahren wurde in den Vereinigten Staaten weiterentwickelt, die damals vor allem aus Mittel- und Südamerika 5 Mio Tonnen Zucker einführten. Mit der Herstellung von Isoglukose aus Mais, von dem die USA damals wie heute Überschüsse erzeug(t)en, konnte die Einfuhr von Zucker, der wiederum Mangelware ist, um 4 Mio Tonnen auf 1 Mio Tonnen gesenkt werden.

2.64. Isoglukose wird bei der Herstellung von Lebensmitteln verwendet, für die ein fluessiges Süssungsmittel benötigt wird, also in Erfrischungsgetränken, Joghurt, Konfitüre, Speiseeis usw. In den USA liegt der Anteil dieser Erzeugnisse am Verbrauch von Süssungsmitteln bei 30 bis 40 %. In Europa liegt ihr Marktanteil zwischen 20 und 30 %, was rund 2,5 Mio Tonnen Zucker entspricht. In den USA nimmt die Isoglukose den genannten Marktanteil effektiv wahr: Einfuhren werden vermieden, und die Maisüberschüsse können günstig verbraucht werden. In Europa dagegen war die Lage in den siebziger Jahren genau umgekehrt: die Gemeinschaft hatte einen Zuckerüberschuß und musste amerikanischen Qualitätsmais zur Herstellung von Isoglukose einführen. Trotzdem war die Isoglukoseherstellung aufgrund des Preisverhältnisses zwischen den beiden Rohstoffen bereits vorteilhaft. Später wurde die Technik so weit entwickelt, daß die Erzeugung auch aus anderen, minderwertigeren Getreidesorten erfolgen konnte. Eine der grössten Produktionsformen beruht heute beispielsweise in Belgien vollständig auf belgischem Weizen, und zwar zu einem deutlich niedrigeren Gestehungspreis als für Zucker. Die Wahl hat sich also auf die zwischen zwei Rohstoffen mit Ursprung in der europäischen Landwirtschaft reduziert.

2.65. Die Lobbyisten der Zuckerindustrie erreichten im Jahre 1979, nachdem bereits einige restriktive Maßnahmen ergriffen worden waren, daß die Isoglukose in die gemeinsame Marktorganisation für Zucker aufgenommen wurde. Ausgehend von einer Referenzerzeugung der vorhergehenden Jahre wurde eine Produktionsquote festgelegt, ohne daß die künftige Produktionskapazität von damals noch im Bau befindlichen Anlagen berücksichtigt wurde. Damit wurde die Isoglukoseerzeugung auf rund 2 % der globalen Hoechstquote (A + B, Zucker und Isoglukose) begrenzt, womit sie weit unter ihren Möglichkeiten bleibt. Gleichzeitig wurde die Isoglukose auch den Produktionsabgaben unterworfen, obwohl das Erzeugnis praktisch nicht ausgeführt wird. Als Griechenland und später Spanien und Portugal der EG beitraten, wurden anteilsmässig geringfügig höhere Isoglukosequoten gewährt, weil dort vor Inkrafttreten der Gemeinschaftsregelung eine Referenzerzeugung stattgefunden hatte. Die heutige Aufteilung der Isoglukosequoten im Vergleich zu den Zuckerquoten ist Tabelle 8 zu entnehmen.

2.66. Warum der Zuckersektor daran interessiert ist, die Isoglukoseerzeugung so gering wie möglich zu halten, ist leicht verständlich: dieses Erzeugnis bietet ein weitaus günstigeres Verhältnis von "Süßkraft/Produktionskosten" als Zucker und ist deshalb ein gefährlicher Konkurrent. Wenn dies schon für Belgien gilt, das gute Voraussetzungen für den Zuckerrübenanbau bietet und für die Erzeugung hochwertiger Getreidesorten weniger geeignet ist, so trifft dies umso mehr für die Länder Südeuropas zu, in denen für den Zuckerrübenanbau meist keine besonders guten Bedingungen herrschen, wo aber Getreide erster Güte (wie z.B. Mais) angebaut werden kann. Unter makro-ökonomischem Gesichtspunkt würde man daher erwarten, daß in Südeuropa die Isoglukoseherstellung aus Getreide gefördert wird, um den wirtschaftlich unrentableren Zuckerrübenanbau zu ersetzen.

2.67. Erstaunlicherweise verschieben sich aber weder anläßlich der Revisionen der Regelung die Quoten in diese Richtung, noch nutzen die einzelstaatlichen Behörden ihre Manövriermasse von 10 % der Zuckerquoten, die sie in Isoglukosequoten umwandeln können (siehe Ziffern 1.15, 2.16 und 2.19), zur Förderung dieser Erzeugung. Es muß festgestellt werden, daß die zuständigen Behörden der Länder, die für die Entwicklung eines solchen Erzeugnisses am geeignetsten sind, es in Wirklichkeit unterlassen, diese zu ermöglichen. Manchmal tun sie sogar genau das Gegenteil. So blockierte die griechische Regierung mehr als zwei Jahre lang einen Teil der griechischen Isoglukosequote, die nach dem Konkurs des darüber verfügenden Unternehmens frei wurde; sie weigerte sich zunächst, die Quote dem anderen griechischen Produktionsbetrieb für Isoglukose zuzuschlagen, der Produktionsüberkapazitäten besitzt, und teilte sie stattdessen dem griechischen Zuckerbetrieb zu, der aber nicht die notwendigen Anlagen besitzt. Das Ergebnis ist, daß diese Isoglukosequote in der Zwischenzeit ungenutzt geblieben ist. Die Isoglukose dient hier als typisches Beispiel für die Hindernisse, die absichtlich gegen die Rationalisierung des Marktes aufgebaut werden.

Schlußbemerkung

2.68. Die in diesem Kapitel aufgeführten einzelnen Aspekte machen deutlich, daß Europa noch weit von den Forderungen in Artikel 39 EWG-Vertrag nach Marktregulierung und Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung entfernt ist. De facto sind damit überdies die Grundsätze eines in Artikel 40 des Vertrages genannten gemeinsamen Marktes mattgesetzt. So ist das System der nationalen Quoten zum Selbstzweck geworden: es schafft Produktionsrechte, während kein tatsächlicher Bedarf besteht und führt zur Entwicklung einer Erzeugung, deren wirtschaftliche Lebensfähigkeit zweifelhaft ist. Dies hat spürbare Auswirkungen auf die Verbraucherpreise und den Finanzausgleich der Regelung, d.h. letztendlich auf ihre Wirtschaftlichkeit. Vor einer näheren Erläuterung dieser Folgen sind die äusseren Aspekte des Systems zu prüfen.

3. INTERNATIONALE MAKRO-ÖKONOMISCHE ASPEKTE UND WELTZUCKERMARKT

Weltmarkt

Merkmale des Weltmarktes

3.1. Seit einigen Jahren werden weltweit rund 105 Mio Tonnen Rohzucker erzeugt. Etwa drei Viertel des erzeugten Zuckers werden in den Erzeugerländern verbraucht, so daß folglich rund 27 Mio Tonnen für den Weltmarkt übrigbleiben. Teilweise erfolgt der Handel über bilaterale Vorzugsabkommen, wie zwischen der UdSSR und Kuba, den USA und Mittel- und Südamerika oder der EWG und den AKP-Ländern. Zieht man diesen kontrollierten Handel ab, so bleiben für den freien Weltmarkt noch rund 18 Mio Tonnen Rohzucker jährlich. Dieser Weltmarkt verteilt sich jeweils ungefähr zur Hälfte auf Rohzucker und auf Weißzucker. Abgewickelt wird der Handel über die drei Börsen New York, Paris und London. Es handelt sich dabei um Terminmärkte, an denen das Gesamtvolumen der Börsengeschäfte weitaus grösser ist als das tatsächliche Volumen der später gelieferten