DE Amtsblatt der Europäischen Union L 289/1

BESCHLUSS DER KOMMISSION

vom 25. Januar 2012

über die Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen Post AG

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 184)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2012/636/EU)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. VERFAHREN

I.1. Beihilfeverfahren

I.1.1. Eröffnungsentscheidung 1999 und Negativentscheidung 2002

(1) 1994 reichte United Parcel Service (im Folgenden „UPS“) eine Beschwerde ein, in der das Unternehmen geltend machte, dass der Deutschen Bundespost POSTDIENST (im Folgenden „POSTDIENST“) rechtswidrige Beihilfen gewährt worden seien.

(2) Nachdem am 23. Oktober 1999 ein Beihilfeverfahren eröffnet worden war, (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung 1999“), übermittelte Deutschland am 16. September 1999 eine Stellungnahme. Nach der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung 1999 gingen bei der Kommission Stellungnahmen von 14 Beteiligten ein, die der Bundesregierung mit Schreiben vom 15. Dezember 1999 übermittelt wurden, um ihr Gelegenheit zu geben, dazu Stellung zu nehmen. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 1. Februar 2000, das bei seinem Eingang am 2. Februar 2000 registriert wurde.

(3) Die Kommission erließ am 19. Juni 2002 eine Negativentscheidung (3) (im Folgenden „Negativentscheidung 2002“), in der sie feststellte, dass die Preise des POSTDIENST und seiner Nachfolgerin Deutsche Post AG (im Folgenden „DPAG“, während POSTDIENST und DPAG im Folgenden zusammen als „Deutsche Post“ bezeichnet werden) für ihre Haus-zu-Haus-Paketdienste unter den leistungsspezifischen Zusatzkosten lagen und dass diese aggressive Preispolitik nicht Teil des öffentlichen Versorgungsauftrags der Deutschen Post war. Die dadurch entstandenen Verluste in Höhe von 572 Mio. EUR wurden unter Verstoß gegen die Artikel 106 und 107 AEUV letztlich aus staatlichen Mitteln finanziert, die der Deutschen Post in unterschiedlicher Form zuflossen (z. B. staatliche Ausgleichszahlungen von der Schwestergesellschaft Deutsche Bundespost TELEKOM (im Folgenden „TELEKOM“), staatliche Kreditgarantien und staatliche Unterstützung zur Finanzierung der Pensionen von Postbeamten (im Folgenden „Pensionssubvention“).

(4) Auf Aufforderung der Kommission forderte Deutschland die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe in Höhe von 572 Mio. EUR von der DPAG zurück. Die Deutsche Post legte gegen die Entscheidung Rechtsmittel bei den Unionsgerichten ein.

(5) Das Gericht der Europäischen Union (im Folgenden „Gericht“) erklärte in seinem Urteil aus dem Jahr 2008 (4) die Negativentscheidung 2002 für nichtig, weil die Kommission keine umfassende Analyse aller durch die Universaldienstleistungen bedingten Erlöse und Kosten vorgenommen hatte, um festzustellen, ob die Deutsche Post unter- oder überkompensiert worden war.

(6) Daraufhin zahlte Deutschland die zurückgeforderte staatliche Beihilfe von 572 Mio. EUR zuzüglich Zinsen an die Deutsche Post zurück.

(7) Am 2. September 2010 wies der Gerichtshof das von der Kommission gegen das Urteil des Gerichts (5) eingelegte Rechtsmittel zurück.

I.1.2. Weitere Beschwerden nach der Negativentscheidung 2002

(8) Am 13. Mai 2004 reichte UPS eine weitere Beschwerde ein, der zufolge der Deutschen Post nach der Negativentscheidung 2002 rechtswidrige Beihilfen gewährt wurden. UPS vertrat die Auffassung, dass in der Negativentscheidung 2002 nicht alle in der ursprünglichen Beschwerde aus dem Jahr 1994 aufgeführten Maßnahmen geprüft worden seien und die der Deutschen Post gewährten finanziellen Vorteile die nicht mit den Beihilfevorschriften vereinbare Beihilfe von 572 Mio. EUR deutlich übersteigen würden. Die Deutsche Post habe staatliche Mittel verwendet, um ihr Paketgeschäft auszubauen (z. B. durch Übernahme anderer Unternehmen) und ihren Tochtergesellschaften Postbank AG und Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (im Folgenden „DPEED“), die im Bankdienstleistungsbereich bzw. unter dem Markennamen DHL im Vertrieb von Paketdiensten für gewerbliche Kunden tätig waren, Dienstleistungen zu unangemessen niedrigen Verrechnungspreisen zu verkaufen.

(9) Die Kommission sandte Deutschland am 9. November 2004 und am 1. April 2005 Auskunftsersuchen zu. Deutschland übermittelte seine Antworten am 2. Dezember 2004 und am 3. Juni 2005.

(10) Am 16. Juli 2004 reichte die TNT Post AG & Co KG (im Folgenden „TNT“) eine Beschwerde ein, in der auch sie geltend machte, dass die Deutsche Post Dienstleistungen zu unangemessen niedrigen Verrechnungspreisen an die Postbank AG verkauft habe. TNT machte geltend, die Postbank AG habe lediglich die variablen Kosten für die erbrachten Dienstleistungen gezahlt, während die Deutsche Post die gemeinsamen Fixkosten für das Vertriebsnetz in vollem Umfang mit Erlösen aus ihrem Briefmonopol finanziert habe.

(11) Die Kommission sandte Deutschland am 11. November 2004 und am 25. April 2005 Auskunftsersuchen zu. Deutschland übermittelte seine Antworten am 17. Dezember 2004 und am 23. Juni 2005.

I.1.3. Ausweitungsentscheidung 2007

(12) Nachdem weitere Beschwerden bei der Kommission eingegangen waren, informierte diese Deutschland mit Schreiben vom 12. September 2007 (6) (im Folgenden „Ausweitungsentscheidung 2007“) über die Ausweitung des 1999 eröffneten Verfahrens. Mit der Ausweitungsentscheidung 2007 wurde das Ziel verfolgt, alle neu eingegangenen Informationen in das Verfahren aufzunehmen und alle möglicherweise durch die staatlichen Maßnahmen zugunsten der Deutschen Post bedingten Wettbewerbsverzerrungen eingehend zu prüfen (nähere Ausführungen zu den staatlichen Ausgleichszahlungen, staatlichen Garantien, Pensionssubventionen und zur Exklusivlizenz für die Erbringung von Briefdiensten befinden sich in Abschnitt I.1.14).

(13) Nach Auffassung der Kommission musste die Buchhaltung der Deutschen Post im Zeitraum 1990 bis 2007 genau rekonstruiert werden, um Klarheit über die Auswirkungen der staatlichen Maßnahmen auf die Erlöse und Kosten der verschiedenen von der Deutschen Post erbrachten Dienste zu erlangen.

I.1.4. Stellungnahme Deutschlands zur Ausweitungsentscheidung 2007

(14) Deutschland nahm am 14. Dezember 2007 Stellung und die Deutsche Post legte gegen die Ausweitungsentscheidung 2007 Rechtsmittel ein (siehe auch Abschnitt I.3.1).

I.1.5. Stellungnahmen der Beteiligten zur Ausweitungsentscheidung 2007 und Stellungnahme Deutschlands zu diesen Stellungnahmen

(15) Am 16. November 2007 übermittelten UPS und TNT ihre Stellungnahmen.

(16) Nachdem Deutschland am 20. Dezember 2007 eine Fristverlängerung beantragt hatte, legte die Bundesregierung am 12. März 2008 eine Stellungnahme zu den Stellungnahmen von TNT und UPS vor.

I.1.6. Auswahl eines externen Sachverständigen

(17) Am 23. Januar 2008 veröffentlichte die Kommission eine Ausschreibung für ein Gutachten, das der Kommission die Feststellung erleichtern sollte, ob die Deutsche Post im Zeitraum 1990-2007 für ihre Universaldienstverpflichtung möglicherweise überkompensiert wurde (7).

(18) Am 18. Juni 2008 schloss die Kommission einen Vertrag mit der WIK Consult GmbH, die auf die Kostenrechnung im Postsektor spezialisiert ist.

I.1.7. Stellungnahme Deutschlands zur angemessenen Dauer des Untersuchungszeitraums

(19) Mit Schreiben vom 10. Juni 2008 und 18. Juni 2008 sprach sich Deutschland gegen die von der Kommission gewählte Dauer des Untersuchungszeitraums (1990-2007) aus und vertrat die Ansicht, es reiche aus, die Untersuchung auf die Jahre 1990 bis 1994, in denen die staatlichen Ausgleichszahlungen gewährt wurden, zu beschränken; in diesem Zeitraum seien die Verluste höher gewesen als die staatlichen Ausgleichszahlungen, so dass die Deutsche Post keine Überkompensation erhalten habe. Nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (8) (im Folgenden „Gemeinschaftsrahmen 2005“), sei die Bereitstellung von Buchhaltungsdaten für den Zeitraum nach 1994 unverhältnismäßig, da der Zeitraum für die Berechnung von Überkompensationen auf vier Jahre begrenzt sei.

(20) Am 27. Juni 2008 übermittelte Deutschland ein Rechtsgutachten über die Verpflichtung der Kommission zur Einzelprüfung der staatlichen Ausgleichszahlungen, der staatlichen Garantien und der Pensionssubvention (9). Ferner machte Deutschland geltend, dass eine Prüfung der Buchhaltungsdaten nicht erforderlich sei, um die staatlichen Garantien und die Pensionssubvention zu beurteilen.

(21) Dieselbe Position vertrat Deutschland gegenüber den Dienststellen der Kommission auf den Treffen am 29. Mai 2008 und am 15. Juli 2008.

I.1.8. Auskunftsersuchen vom 17. Juli 2008

(22) Am 17. Juli 2008 richtete die Kommission ein Auskunftsersuchen an Deutschland, das alle zu prüfenden staatlichen Maßnahmen zum Gegenstand hatte und einen Fragebogen zu den Erlösen und Kosten der Deutschen Post im Zeitraum 1990-2007 umfasste. Das Auskunftsersuchen war in Zusammenarbeit mit der WIK Consult ausgearbeitet worden. Am 5. August 2008 ersuchte Deutschland um eine unbestimmte Fristverlängerung, da zunächst die Verfügbarkeit bestimmter Daten geprüft werden müsse.

I.1.9. Erinnerungsschreiben vom 12. und 22. August 2008

(23) Am 12. August 2008 erläuterte die Kommission, warum die Prüfung der Erlöse und Kosten der Deutschen Post für den Zeitraum 1990-2007 erfolgen musste, und bestand auf der Übermittlung der angeforderten Informationen.

(24) In seiner Mitteilung vom 14. August 2008 machte Deutschland erneut geltend, dass es keinen Grund für die Prüfung der Erlöse und Verluste der Deutschen Post für die Zeit nach 1994 gebe. Am 22. August 2008 behielt sich die Kommission für den Fall, dass Deutschland die angeforderten Informationen nicht übermitteln würde, das Recht vor, nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (10) die Auskunftserteilung anzuordnen.

(25) In der Mitteilung vom 29. September 2008 übermittelte Deutschland die Ergebnisse eines weiteren (letztlich am 2. Oktober 2008 zugestellten) Rechtsgutachtens, um seine Position zu stützen, dass eine Analyse der Buchhaltung nach 1994 nicht erforderlich und der Zeitraum 1990-1994 der angemessene Untersuchungszeitraum sei (11).

(26) Am 28. Oktober 2008 übermittelte Deutschland Informationen zu den staatlichen Garantien und zur Pensionssubvention.

I.1.10. Anordnung zur Auskunftserteilung vom 30. Oktober 2008

(27) Die Kommission akzeptierte Deutschlands Argumente nicht und bestand darauf, dass eine Analyse bis 2007 notwendig war, um die wettbewerbsrechtlichen Auswirkungen der gewährten staatlichen Maßnahmen in vollem Umfang zu würdigen. Im Anschluss an die beiden Erinnerungsschreiben vom 12. August 2008 und vom 22. August 2008 erließ die Kommission am 30. Oktober 2008 eine Anordnung zur Auskunftserteilung, mit der Deutschland förmlich aufgefordert wurde, alle erforderlichen Buchhaltungsdaten für den gesamten Zeitraum 1990-2007 vorzulegen.

(28) Deutschland und die Deutsche Post bestritten die Gültigkeit der Anordnung zur Auskunftserteilung (vgl. Abschnitt I.3.2).

(29) Am 27. November 2008 übermittelte Deutschland die angeforderten Buchhaltungsdaten für den Zeitraum 1990-1994. Am 5. und am 16. Dezember 2008 aktualisierte Deutschland die am 27. November 2008 übermittelten Buchhaltungsdaten.

I.1.11. Übermittlung von Buchhaltungsdaten für den Zeitraum 1990-2007

(30) Im Anschluss an ein Treffen zwischen dem deutschen Staatssekretär, Herrn Pfaffenbach, dem Vorstandsvorsitzenden der DPAG, Herrn Appel, und dem für Wettbewerbspolitik zuständigen Kommissionsmitglied am 6. Februar 2009 erklärten Deutschland und die Deutsche Post sich bereit, für den Zeitraum nach 1994 Buchhaltungsdaten bereitzustellen.

(31) Am 3. März 2009 übermittelte Deutschland einen ersten Satz an Buchhaltungsdaten für den gesamten Untersuchungszeitraum 1990-2007.

(32) Treffen zwischen der Deutschen Post und den Dienststellen der Kommission fanden am 3. März 2009 in Brüssel sowie am 12. März 2009, am 2. April 2009, am 28. Mai 2009, am 23. Juni 2009 und am 18. September 2009 in Bonn statt. Deutschland übermittelte die entsprechenden Ausführungen der Deutschen Post am 26. März 2009, am 7. Mai 2009 und am 22. Juni 2009.

(33) Im Anschluss an diese Treffen und eine Reihe von Fragen, die die Dienststellen der Kommission am 4. Juni 2009 und am 30. Juli 2009 an die Deutsche Post richteten, übermittelte Deutschland am 9. Juli 2009, am 31. Juli 2009, am 17. August 2009, am 8. September 2009, am 10. September 2009 und am 15. Oktober 2009 aktualisierte Buchhaltungsdaten und weitere Klarstellungen.

(34) Am 16. und am 24. September 2009 übermittelten die Dienststellen der Kommission weitere Fragen, die Deutschland am 14. Oktober 2009 beantwortete.

I.1.12. Vorlage des WIK-Gutachtens

(35) Aufgrund von Verzögerungen bei der Bereitstellung der Buchhaltungsdaten musste der Vertrag mit der WIK Consult mehrmals verlängert werden. Am 9. November 2009 legte die WIK Consult schließlich ihr Gutachten (im Folgenden „WIK-Gutachten“) vor.

(36) Am 14. und am 21. Januar 2010 übermittelte Deutschland Anmerkungen zum WIK-Gutachten. Am 11. Februar 2010 legte Deutschland ein von KPMG erstelltes Gutachten (im Folgenden „KPMG-Gutachten“) über die Rechtsnatur der Ablieferungen (12), die die Deutsche Post bis 1995 an den Bund zahlen musste, und ein von Deloitte erstelltes Gutachten (13) (im Folgenden „Deloitte-I-Gutachten“) über die im WIK-Gutachten zugrunde gelegte Benchmark für den „angemessenen“ Gewinn vor.

(37) Am 23. April 2010 legte Deutschland eine weitere Deloitte-Studie (im Folgenden „Deloitte-II-Gutachten“) zur Höhe des angemessenen Gewinns vor, der bei den Universaldienstleistungen der Deutschen Post zugrunde zu legen ist.

(38) Am 9. August 2010 übermittelte Deutschland weitere Anmerkungen zur Berechnung der Überkompensation und zur Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bei der Würdigung der staatlichen Ausgleichszahlungen.

I.1.13. Stellungnahmen im Anschluss an die Nichtigerklärung der Negativentscheidung 2002

(39) Am 5. November 2010 übermittelte Deutschland ein weiteres Rechtsgutachten, in dem die Bedeutung des Urteils in der Rechtssache C-399/08 Kommission/Deutsche Post (vgl. Abschnitt I.3.5) für das laufende Beihilfeprüfverfahren behandelt wird (14).

I.1.14. Ausweitungsbeschluss 2011

(40) Mit Schreiben vom 10. Mai 2011 setzte die Kommission Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis, das 1999 eröffnete und 2007 ausgeweitete Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV auszuweiten, um die Pensionssubvention, die die Deutsche Post seit 1995 erhielt, eingehend zu prüfen (im Folgenden „Ausweitungsbeschluss 2011“).

(41) Nachdem Deutschland zunächst am 23. Mai 2011 eine Fristverlängerung beantragt hatte, übermittelte es am 29. Juli 2011 seine Stellungnahme sowie weitere Gutachten über die Notwendigkeit einer Überkompensationsrechnung zum Nachweis angeblicher Quersubventionierungen (15), über einen Vergleich der von der Deutschen Post effektiv getragenen Sozialkosten mit den marktüblichen Sozialkosten (16) sowie über die Höhe der über das Marktniveau hinausgehenden von der Deutschen Post getragenen Sozialkosten (17).

(42) Am 4. Oktober 2011 übermittelte UPS seine Stellungnahme. Free and Fair Postal Postal Initiative (im Folgenden „FFPI“) übermittelte am 5. Oktober 2011 eine Stellungnahme, der Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (im Folgenden „BIEK“) am 7. Oktober 2011. Die Kommission leitete die Stellungnahmen der Beteiligten am 13. Oktober 2011 an Deutschland weiter.

(43) Am 14. November 2011 nahm Deutschland zu den Stellungnahmen der Beteiligten Stellung.

(44) Am 18. November 2011 übermittelte die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen, bei dem es um Einzelheiten der Finanzierung der Pensionsansprüche nach 2007 ging. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 2. und vom 19. Januar 2012. Am 16. Dezember 2011 übermittelte die Kommission Deutschland ein Gutachten von Charles River Associates zum Thema Gewinn-Benchmarking (18) (im Folgenden „CRA-Gutachten“), zu dem Deutschland am 16. Januar 2012 Stellung nahm.

I.2. Verfahren nach Artikel 102 AEUV

(45) Auf der Grundlage der Beschwerde von UPS aus dem Jahr 1994 stellte die Kommission fest, dass die Deutsche Post im Zeitraum 1990-1995 mit ihrer auf Verdrängung ausgerichteten Preispolitik für Paketdienste im Business-to-Consumer-Segment gegen Artikel 102 AEUV verstoßen hatte. Gegen die Deutsche Post wurde eine Geldbuße von 24 Mio. EUR verhängt (19).

(46) Am 22. April 2004 reichte UPS auf der Grundlage von Artikel 102 AEUV eine weitere Beschwerde wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung durch die Deutsche Post ein. UPS zufolge hatte die Deutsche Post für ihre regulierten Briefdienste überhöhte Briefentgelte in Rechnung gestellt.

(47) Während ihrer Prüfung erhielt die Kommission am 5. November 2004 Unterlagen zur Entscheidung der deutschen Postregulierungsbehörde (im Folgenden „Postregulierungsbehörde“) über die Preisobergrenze für die regulierten Briefdienste der Deutschen Post für die Zeit ab dem 1. Januar 2003 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2002“). Mit Schreiben vom 13. Juni 2007 erklärte sich Deutschland mit der Verwendung dieser Unterlagen im Beihilfeverfahren einverstanden.

(48) Am 25. März 2008 beschloss die Kommission, das Kartellverfahren einzustellen, da es ihrer Auffassung nach unwahrscheinlich war, dass ein derartiger Verstoß gegen Artikel 102 AEUV nachgewiesen werden könnte (20).

I.3. Gerichtsverfahren

I.3.1. Rechtssache T-421/07 Deutsche Post AG/Kommission

(49) Die Deutsche Post focht die Ausweitungsentscheidung 2007 an und führte dabei aus, die Negativentscheidung 2002 habe das berechtigte Vertrauen geschaffen, dass die Kommission ihre Prüfungen nicht wieder aufnehmen würde.

(50) Am 8. Dezember 2011 wies das Gericht diese Anfechtung als unzulässig zurück (21).

I.3.2. Sache T-570/08 Deutsche Post AG/Kommission und Sache T-571/08 Deutschland/Kommission

(51) Deutschland und die Deutsche Post fochten die von der Kommission erlassene Anordnung zur Auskunftserteilung vom 30. Oktober 2008 an, da ihrer Auffassung nach im Rahmen dieser Anordnung irrelevante Informationen angefordert würden und die Anordnung für die Deutsche Post mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand verbunden sei.

(52) Am 16. Juli 2010 erklärte das Gericht beide Klagen für unzulässig, da weder die Verfahrensrechte der Deutschen Post noch die Verfahrensrechte Deutschlands durch den Erlass der Anordnung zur Auskunftserteilung verletzt worden seien.

I.3.3. Sache C-463/10 P Deutsche Post AG/Kommission und Sache C-475/10 P Deutschland/Kommission

(53) Am 27. September 2010 legten die Deutsche Post und Deutschland gegen das Urteil des Gerichts Rechtsmittel ein und vertraten weiterhin die Auffassung, dass die Anordnung zur Auskunftserteilung ihre Rechte verletzt habe. Am 13. Oktober 2011 hob der Gerichtshof das Urteil des Gerichts vom 16. Juli 2010 auf (22). Die Sache wurde deshalb an den Gerichtshof zurückverwiesen; das Verfahren ist noch anhängig.

I.3.4. Sache T-344/10 UPS/Kommission

(54) Am 20. August 2010 reichte UPS eine Klage beim Gericht ein und machte geltend, dass die Kommission in Bezug auf die beihilferechtliche Prüfung aus dem Jahr 2007 eine rechtswidrige Unterlassung begangen habe. Da seit der Ausweitungsentscheidung 2007 nahezu drei Jahre vergangen seien, habe die Kommission ausreichend Gelegenheit gehabt, die in Rede stehenden Maßnahmen zu prüfen und die faktischen und rechtlichen Umstände zu beurteilen, um einen abschließenden Beschluss zu erlassen und das Prüfverfahren abzuschließen. Das Verfahren ist noch anhängig.

I.3.5. Sache T-388/11 Deutsche Post AG/Kommission

(55) Am 22. Juli 2011 focht die Deutsche Post den Ausweitungsbeschluss 2011 mit der Begründung an, die Kommission habe sich offensichtlich geirrt, als sie die Pensionssubvention in ihrer vorläufigen Würdigung als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und als neue Beihilfe im Sinne des Artikels 108 Absatz 1 AEUV erachtete. Das Verfahren ist noch anhängig.

II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN MASSNAHMEN

(56) Die Deutsche Post hat seit 1989 staatliche Unterstützung in Form verschiedener Maßnahmen erhalten: — Staatliche Finanzierung von Pensionsansprüchen auf folgender Grundlage: — Personalrechtsgesetz 1994 (23) (im Folgenden „PostPersRG 1994“) — Staatliche Ausgleichszahlungen und Garantien auf folgender Grundlage: — Postverfassungsgesetz 1989 (24) (im Folgenden „PostVerfG 1989“) — Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (im Folgenden „PostUmwG 1994“) — Exklusivlizenz und Preisregulierung auf folgenden Grundlage: — Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (im Folgenden „PostG 1989“) — Postgesetz 1997 (im Folgenden „PostG 1997“)

II.1. Pensionssubvention vor dem Hintergrund der Sozialleistungen und Sozialbeitragsregelungen für Beamte und für Privatangestellte

(57) Die Pensionssubvention deckt seit dem Jahr 1995 einen großen Teil der Pensionszahlungen für die pensionierten Beamten der Deutschen Post ab. Um die Auswirkungen der Pensionssubvention in der Würdigung in vollem Umfang zu erfassen, werden in den folgenden Abschnitten die Sozialleistungen und Sozialbeiträge für Beamte näher beschrieben und mit den gesetzlichen Sozialversicherungen für privatrechtlich Beschäftigte (im Folgenden „Privatangestellte“) verglichen.

II.1.1. Sozialleistungen für Beamte

(58) Beamte haben Anspruch auf Altersversorgung sowie Unterstützung im Krankheits- und Pflegefall. Die Leistungen für die Beamten der Deutschen Post entsprechen den Leistungen, die allen anderen Beamten gewährt werden: — Die Höhe der Pension ist nach § 14 BeamtVG (27) im Voraus auf einen bestimmten Prozentsatz der letzten Dienstbezüge des Beamten festgesetzt. So erhalten z. B. Beamte, die im Jahr 2010 in den Ruhestand getreten sind und die erforderliche Anzahl von Jahren gearbeitet haben, eine Pension, die 71,75 % ihrer letzten Dienstbezüge entspricht. — Beamte haben Anspruch auf Erstattung von 50 % bis 70 % der Gesundheits- und Pflegekosten und müssen lediglich die darüber hinausgehenden Kosten selbst bestreiten. Die genaue Aufteilung der Gesundheitskosten hängt von verschiedenen Kriterien wie etwa der Anzahl der Kinder ab. Beamte können entweder eine freiwillige Zusatzversicherung abschließen oder ihren Anteil an den Gesundheitskosten selbst bezahlen.

II.1.2. Finanzierung der Sozialleistungen für POSTDIENST-Beamte im Zeitraum 1989-1994

(59) Nach der ersten Postreform im Jahr 1989 mussten POSTDIENST, TELEKOM und POSTBANK gemäß § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 die Pensionszahlungen und Gesundheitskosten für die pensionierten Beamten, die den jeweiligen Unternehmen auf der Grundlage der früheren Tätigkeiten der einzelnen Beamten zugeordnet worden waren, in vollem Umfang finanzieren. Nach dieser Bestimmung besteht der Anspruch der Beamten nach wie vor gegenüber dem Staat, der jedoch den gesamten Betrag von POSTDIENST, TELEKOM bzw. POSTBANK einfordern kann.

II.1.3. Finanzierung von Sozialleistungen für Beamte der DPAG seit 1995

(60) Im Rahmen der zweiten Postreform von 1994 wurden Beamte, die beim POSTDIENST gearbeitet hatten, nach § 2 Absatz 1 PostPersRG 1994 auf die DPAG übertragen. Dabei behielten die Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 ihren rechtlichen Status. Die DPAG übernahm nach § 1 Absatz 1 PostPersRG 1994 vom Bund alle dem Arbeitgeber obliegenden Rechte und Pflichten und nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 alle vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten.

(61) Nach § 15 PostPersRG 1994 wurde die Auszahlung der Pensions- und Gesundheitsleistungen an pensionierte Beamte von einem neu geschaffenen Pensionsfonds für die Beamten der Deutschen Post übernommen. Am 1. Juli 2001 wurden die Pensionsfonds für die Deutsche Post, die Deutsche Telekom AG und die Postbank AG in der Postbeamtenversorgungskasse (im Folgenden für den gesamten Zeitraum ab dem 1. Januar 1995 gemeinsam als „Pensionsfonds“ bezeichnet) zusammengeführt.

(62) Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 musste die Deutsche Post im Zeitraum 1995-1999 einen jährlichen Beitrag von 2,045 Mrd. EUR bzw. insgesamt 10,225 Mrd. EUR an den Pensionsfonds zahlen. Seit 2000 muss die Deutsche Post auf der Grundlage von § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 einen jährlichen Beitrag von 33 % der angefallenen Beamtenbezüge (d. h. Beiträge, die von 735 Mio. EUR im Jahr 2000 bis 540 Mio. EUR im Jahr 2010 reichten) an den Pensionsfonds entrichten.

(63) Die Pensionssubvention deckt nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 das verbleibende Defizit (d. h. die Differenz zwischen den Pensionszahlungen für die pensionierten Beamten und dem Beitrag der Deutschen Post zum Pensionsfonds). Die Pensionssubvention stieg von 151 Mio. EUR (1995) auf 3,203 Mrd. EUR (2010) und belief sich im Zeitraum 1995-2010 auf insgesamt 37,121 Mrd. EUR. Abbildung 1 Finanzierung des Pensionsfons (in Mio. EUR)

II.1.4. Gesetzliche Sozialversicherungen für Privatangestellte und Zusatzrentenversicherung für Privatangestellte der Deutschen Post

(64) Privatangestellte sind sozialversicherungspflichtig und müssen die folgenden vier Versicherungen abschließen: Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung (28). Die gesetzlichen Sozialversicherungssysteme für Privatangestellte sehen im Bereich der Renten- und Krankenversicherung einen anderen Versicherungsschutz vor als das für Beamte geltende System: — Die Höhe der Rente wird nicht als prozentualer Anteil des letzten Monatsgehalts, sondern des durchschnittlichen Lebensgehalts berechnet. — Die Ausgaben für die Kranken- und Pflegeversicherung sind voll abgedeckt.

(65) Auch bei der Finanzierung der Sozialleistungen bestehen wesentliche Unterschiede zu den für die Beamten geltenden Regelungen: Die gesetzlichen Sozialversicherungen für Privatangestellte werden durch im Laufe des Arbeitslebens des Angestellten geleistete Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge (im Folgenden „gesetzliche Sozialversicherungsbeiträge“) finanziert. Der Gesamtbeitragssatz wird formal in einen Arbeitnehmer- und einen Arbeitgeberanteil aufgeteilt, der jeweils etwa die Hälfte des Gesamtbetrags ausmacht. Der Arbeitgeber ist jedoch förmlich verpflichtet, den gesamten Beitragssatz an die Sozialversicherungen abzuführen. Abbildung 2 Beitragssätze für die gesetzliche Sozialversicherung in Prozent des Bruttogehalts von Privatangestellten (siehe auch den Anhang)

(66) Abbildung 2 zeigt, dass die Beitragssätze für die gesetzliche Sozialversicherung seit 1995 bei 38 % bis 42 % des Bruttogehalts (= Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil) lagen. Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteile an den Sozialversicherungsbeiträgen lagen bei 19 % bis 21 % des Bruttogehalts (eine detaillierte Zeitreihe ist im Anhang zu finden).

(67) Die Privatangestellten der Deutschen Post haben nicht nur von den gesetzlichen Sozialversicherungen, sondern auch von einer Zusatzrentenversicherung profitiert. Vor 1997 eingestellten Privatangestellten wurde eine Zusatzrentenversicherung angeboten, dank derer sie eine mit der Beamtenpension vergleichbare Rente erhalten würden. Die Zusatzrentenversicherung deckte somit die Differenz zwischen der gesetzlichen Sozialversicherungsrente der Privatangestellten, die einem bestimmten Prozentsatz des durchschnittlichen Lebensgehalts entspricht, und der Beamtenpension, die einem bestimmten Prozentsatz der letzten Dienstbezüge entspricht. Die genauen Bestimmungen sind in der Satzung der Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (im Folgenden „VAP“) festgelegt (29).

(68) Die Deutsche Post finanzierte die Zusatzrente für die pensionierten Privatangestellten bis 1997 durch einen Beitrag von rund [5 % bis 10 %] (30) des Bruttogehalts der aktiven Privatangestellten. Ab 1997 bildete die Deutsche Post Rückstellungen für die ausstehenden Verpflichtungen der VAP (siehe auch Beschreibung der Last # 4 in Abschnitt II.3.1.3)

(69) Ab 1997 wurde neu eingestellten Privatangestellten eine deutlich reduzierte Zusatzrentenversicherung angeboten, für die die Deutsche Post im Zeitraum 1997-2007 einen Betrag von [0 % und 5 %] des Bruttogehalts entrichtete.

II.2. Staatliche Ausgleichszahlungen und Garantien vor dem Hintergrund der Exklusivlizenz und der Universalpostdienstverpflichtungen der Deutschen Post

II.2.1. Exklusivlizenz bis 2007

(70) Vor 1998 war das Errichten und Betreiben von Einrichtungen zur entgeltlichen Beförderung von Briefsendungen nach § 2 PostG 1989 ausschließlich der Deutschen Post vorbehalten. Andere Postdienste wie die Beförderung von Paketen, Zeitungen oder Zeitschriften waren nicht der Deutschen Post vorbehalten und unterlagen dem Wettbewerb. Nach § 37 PostVerfG 1989 müssen die Gewinne aus diesen reservierten Briefdiensten zur Finanzierung der Verluste der im Wettbewerbsbereich angebotenen Universaldienstleistungen verwendet werden. Nach § 4 PTRegG 1994 (31) war der Bundesminister für Post und Telekommunikation für die Genehmigung der Entgelte für die reservierten Briefdienste zuständig.

(71) Mit Inkrafttreten des PostG 1997 im Jahr 1998 wurde der Umfang der der Deutschen Post vorbehaltenen Dienste schrittweise verringert. Nach § 51 PostG 1997 erstreckte sich die Exklusivlizenz der Deutschen Post 1997 auf die Beförderung von Briefsendungen und adressierten Katalogen mit einem Gewicht von weniger als 200 g, doch in der Folge wurde die Gewichtsgrenze schrittweise verringert und 2006 auf 50 g festgesetzt. Die Exklusivlizenz lief am 31. Dezember 2007 aus.

II.2.2. Universalpostdienstverpflichtung bis 2007

(72) Die Universaldienstverpflichtung wurde der Deutschen Post durch zwei Rechtsakte förmlich übertragen: — Mit der Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (im Folgenden „PPflLV“) wurde die Deutsche Post als Universalpostdiensteanbieter für Briefsendungen und Pakete bis zu einem Gewicht von 20 kg eingesetzt und mit der Erbringung der entsprechenden Dienste in ganz Deutschland zu einheitlichen Leistungsentgelten betraut. — Mit dem PostG 1997 und der begleitenden Durchführungsverordnung aus dem Jahr 1999 (33) (im Folgenden „Universaldienstleistungsverordnung 1999“) wurde die Betrauung der DPAG mit der Erbringung von Universaldienstleistungen verlängert.

(73) In § 11 PostG 1997 werden Universaldienstleistungen als ein Mindestangebot an Postdienstleistungen definiert, die flächendeckend zu erschwinglichen Preisen zu erbringen sind. Diese Dienstleistungen umfassen die Beförderung von Briefsendungen, adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 kg nicht übersteigt, sowie von Büchern, Katalogen, Zeitungen und Zeitschriften (im Folgenden „Universaldienstleistungen“).

(74) In der Universaldienstleistungsverordnung 1999 sind die Mindestqualitätsanforderungen für den Universaldienst festgelegt: — In Deutschland müssen bundesweit mindestens 12 000 stationäre Posteinrichtungen vorhanden sein. — Im Jahresdurchschnitt müssen 80 % der Briefsendungen und Pakete binnen bestimmter Fristen (ein Arbeitstag für Briefsendungen und zwei Arbeitstage für Pakete) ausgeliefert werden; zudem hat die Zustellung mindestens einmal werktäglich zu erfolgen. — Zwar gilt allgemein, dass die Preise für Universaldienstleistungen erschwinglich sein müssen, doch musste die DPAG einheitliche Preise für Briefdienste stellen, die sie im Rahmen der 2007 ausgelaufenen Exklusivlizenz erbringt. Allerdings hat die DPAG bei den reservierten Diensten eine gewisse Flexibilität bei Preisfestlegung, da sie individuelle Preisabsprachen mit Kunden treffen kann, die je Einlieferungsvorgang mindestens 50 Stück einliefern.

(75) Mit § 52 PostG 1997 wurde die Betrauung der DPAG mit der Erbringung der Universaldienstleistungen bis zum 31. Dezember 2007 — d. h. bis zur Aufhebung ihrer Exklusivlizenz für Briefdienste — verlängert. Seit dem Auslaufen der Exklusivlizenz ist kein Postbetreiber in Deutschland mit der Universaldienstverpflichtung betraut worden, was bedeutet, dass alle Anbieter von Postdiensten Universalpostdienste erbringen sollen („Marktkräfte“). Steht fest oder ist anzunehmen, dass eine Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht wird, so bietet das PostG 1997 rechtliche Mittel, um die Erbringung dieser Dienste zu gewährleisten.

(76) Wie dem WIK-Gutachten (vgl. Abbildung 3) zu entnehmen ist, entfielen rund 88 % der Gesamterlöse in den Jahren 1990 bis 2007 auf die Universaldienstleistungen. Der Großteil der Universalbriefdienste unterlag aufgrund der marktbeherrschenden Stellung der Deutschen Post einer Preisregulierung (vgl. Abschnitt II.2.1). Neben diesen regulierten Diensten, die rund 62 % der Gesamterlöse ausmachten, erbrachte die Deutsche Post im Wettbewerb mit anderen Anbietern die Universalpaketdienste (rund 15 % der Gesamterlöse) sowie weitere nicht preisregulierte Universalbriefdienste (rund 11 % der Gesamterlöse).

(77) Außerdem hat die Deutsche Post auch kommerzielle Dienste angeboten (z. B. Retailbankdienste für die Postbank, Vertriebsdienste für die Telekom, Zustellung von Postwurfsendungen). Mit den kommerziellen Dienstleistungen wurden im Zeitraum 1990-2007 rund 12 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet.

II.2.3. Staatliche Ausgleichszahlungen

(78) Die Deutsche Bundespost war seit ihrer Gründung im Jahr 1950 ein Sondervermögen des Bundes. Nach deutschem Verwaltungsrecht hat ein Sondervermögen keine vom Staat unabhängige Rechtspersönlichkeit, verfügt jedoch über einen eigenen Haushalt und haftet nicht für die allgemeinen Schulden des Staates.

(79) Die erste Postreform von 1989 sah vor, dass sich das Sondervermögen in drei Teilbereiche — POSTDIENST, POSTBANK und TELEKOM — gliedert, die als „öffentliche Unternehmen“ eingestuft wurden, aber noch keine vom Staat unabhängige Rechtspersönlichkeit besaßen.

(80) Nach § 37 Absätze 2 und 3 PostVerfG 1989 sollten die drei Unternehmen für die einzelnen Dienste in der Regel jeweils die vollen Kosten erwirtschaften, wobei zwischen den drei Unternehmen insoweit eine Querfinanzierung zulässig war, als die Verluste aus der Universaldienstverpflichtung entstanden. Auf dieser Grundlage erhielt der POSTDIENST von der TELEKOM im Zeitraum 1990-1993 insgesamt 2,844 Mrd. EUR zur Deckung seiner Verluste.

(81) Im Zuge der zweiten Postreform wurden die drei Teilbereiche des Sondervermögens zum 1. Januar 1995 in Aktiengesellschaften umgewandelt: Aus dem POSTDIENST wurde die DPAG, aus der POSTBANK die Postbank AG und aus der TELEKOM die Telekom AG. Nach § 2 Absatz 2 PostUmwG 1994 übernahm die Telekom AG alle Kreditverbindlichkeiten, die das Sondervermögen als Ganzes betrafen, aber ihr stand eine Rückgriffsforderung gegenüber der DPAG und der Postbank AG in dem Maße zu, in dem die Kreditverbindlichkeiten deren Rechtsvorgängern zuzurechnen waren.

(82) Nach § 7 PostUmwG 1994 erloschen jedoch die (aus § 2 Absatz 2 PostUmwG 1994 erwachsenden) Rückgriffsforderungen der Telekom AG gegenüber der DPAG in Höhe der aufgelaufenen Verluste des POSTDIENST am 31. Dezember 1994. Dies bewirkte einen Vermögenstransfer im Wert von 2,822 Mrd. EUR von der Telekom AG zur DPAG. Deutschland zufolge war dieser Transfer von der Telekom AG — wie die früheren Ausgleichszahlungen auf der Grundlage von § 37 Absatz 3 PostVerfG 1989 — für die DPAG für die Erfüllung ihrer Universaldienstverpflichtung unverzichtbar.

(83) Im Zeitraum 1990-1995 erhielt der POSTDIENST insgesamt 5,666 Mrd. EUR als Ausgleich für die Universaldienstverpflichtung.

II.2.4. Staatliche Garantie für die vor 1995 begebenen Schuldurkunden

(84) Seit 1953 stehen nach § 22 Absatz 4 PostVwG 1953 (34) Schuldurkunden der Deutschen Bundespost den Schuldurkunden des Bundes gleich. Als das PostVwG 1953 durch das PostVerfG 1989 aufgehoben wurde, wurde diese Bestimmung in § 40 PostVerfG 1989 übernommen.

(85) Nach der Gründung der drei Teilbereiche im Jahr 1989 begab der POSTDIENST die Schuldurkunden nicht eigenständig, sondern die POSTBANK verwaltete die entsprechenden Transaktionen eigenständig für alle Unternehmen der Deutschen Bundespost. Die Schuldurkunden wurden dann dem POSTDIENST, der TELEKOM und der POSTBANK nach ihrem jeweiligen Finanzbedarf zugewiesen.

(86) Nach 1995 trug Deutschland gemäß § 2 Absatz 4 PostUmwG 1994 weiterhin die Gewährleistung für die Erfüllung aller Verbindlichkeiten, die von der Deutschen Bundespost vor dem Jahr 1995 eingegangen und dann POSTDIENST, TELEKOM und POSTBANK zugewiesen worden waren. Deutschland trug jedoch keinerlei Gewährleistung für Schuldurkunden, die die DPAG zu einem späteren Zeitpunkt emittiert hat.

II.3. Erlöse der regulierten Dienste als zusätzlicher Ausgleich für Pensionskosten und Nettokosten der Universaldienste

(87) Im PostG 1997 wird außerdem die Bundesnetzagentur (im Folgenden „Postregulierungsbehörde“) mit der Aufsicht über die reservierten und liberalisierten Briefmärkte betraut. Nach § 19 PostG 1997 ist die Postregulierungsbehörde für die Regulierung der Entgelte zuständig, die die Deutsche Post auf den Briefmärkten erhebt, auf denen sie eine marktbeherrschende Stellung innehat. Die Deutsche Post hatte nicht nur im Bereich der reservierten Dienste (nach § 51 PostG 1997), sondern auch bei nahezu allen anderen Briefdiensten, die bereits für den Wettbewerb geöffnet worden waren, eine marktbeherrschende Stellung inne. Preisregulierung kann entweder ex ante durch Festlegung einer Maßgröße oder ex post im Rahmen von Preiskontrollen erfolgen.

(88) Aus den Marktuntersuchungen der Postregulierungsbehörde geht hervor, dass die Deutsche Post auf den Märkten für regulierte Briefdienste durchschnittlich einen Marktanteil von 90 % bis 97 % hatte. In ihrem letzten Bericht beklagt die Postregulierungsbehörde, dass es mit der 1997 eingeleiteten allmählichen Öffnung der Märkte nicht gelungen ist, einen funktionsfähigen Wettbewerb auf dem deutschen Briefmarkt zu schaffen (35).

(89) Mit den regulierten Briefdiensten wurde der Großteil der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet (z. B. rund 62 % ihrer Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007 (siehe Abbildung 3) und rund 56 % der im Zeitraum 2008-2010 erwirtschafteten Gesamterlöse).

(90) Alle anderen Universaldienste und kommerziellen Dienste, die nicht unter die §§ 19-27 PostG 1997 (36) über die Entgeltregulierung fallen, werden im Folgenden als „nicht preisregulierte Dienste“ bezeichnet

(91) Für die preisregulierten Briefdienste ist in § 20 Absätze 1 und 2 PostG 1997 festgelegt, dass die Entgelte sich an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben. Wann immer sachlich gerechtfertigt, muss die Postregulierungsbehörde unter anderem Folgendes angemessen berücksichtigen: — die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und — die Kosten für die Renten- und Krankenversicherungsleistungen für die vom POSTDIENST übernommenen Angestellten.

(92) Mit § 57 PostG 1997 und der Allgemeinen Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie vom 27. März 2000 wurden die regulierten Preise bis zum 31. Dezember 2002 auf dem Niveau von 1997 eingefroren.

II.3.1. Maßgrößenentscheidung 2002

(93) Die allererste Entscheidung der Postregulierungsbehörde zur Obergrenze für regulierte Briefentgelte für den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2002“) erging erst 2002. Die sogenannte „Preis-Cap-Regulierung“ ist ein Verfahren zur Regulierung der Preise eines Bündels von Dienstleistungen, bei dem, anstatt die Einzelpreise für jede Dienstleistung zu kontrollieren, der gewichtete Durchschnitt aller Preise in dem betreffenden Bündel als Obergrenze festgelegt wird. Nach § 19 PostG 1997 bezog sich die Ex-ante-Maßgrößenfestlegung auf alle Postdienstleistungen, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehatte.

(94) Für die Zwecke der Maßgrößenentscheidung 2002 übermittelte die Deutsche Post der Postregulierungsbehörde erstmals eine regulatorische Erlös- und Kostenrechnung (im Folgenden „REK 2002“), die den Zeitraum 1998-2006 abdeckte. Die REK basierte auf den bis 2001 erwirtschafteten Ergebnissen und auf Vorausschätzungen für die folgenden Jahre.

(95) Im Jahr 2002 machte die Deutsche Post sogenannte „Lasten“ für die Universaldienstverpflichtung sowie für die Beschäftigung der vom POSTDIENST übernommenen Beamten und Privatangestellten geltend. Bei diesen Lasten handelt es sich um die Kosten, die der Deutschen Post zufolge ohne die Universaldienstverpflichtung und ohne die Übernahme der Beschäftigten und der Infrastruktur von POSTDIENST nicht entstanden wären (vgl. die ausführliche Liste in Tabelle 1). Tabelle 1 Im Rahmen der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigte Lasten (in Mio. EUR, Nominalwerte) # Lasten aus der Maßgrößenentscheidung 2002 Durchschnittliche Last (1998-2006) in Mio. EUR % 1 Nicht wettbewerbsübliche Gehaltskosten […] […] 2 Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten […] […] 3 Infrastrukturlast Filialen […] […] 4 Zusatzrentenversicherung für Angestellte (VAP) […] […] 5 Infrastrukturlast Fracht […] […] 6 Sozial- und Gesundheitskosten (BAnstPT) […] […] 7 Personalrestrukturierung […] […] 8 Deckung des Defizits der Beamtenkrankenversicherung […] […] Durchschnittliche Gesamtlast […] 100 %

(96) Die Postregulierungsbehörde akzeptierte schließlich die Argumentation der Deutschen Post, dass der Deutschen Post diese Lasten ohne die Universaldienstverpflichtung (Last # 3 und 5, Universaldienstkosten) bzw. ohne die Verpflichtung zur Übernahme der Beamten und Privatangestellten von POSTDIENST (Last # 1, 2, 4, 6, 7 und 8) nicht entstanden wären. Die Postregulierungsbehörde genehmigte daraufhin höhere regulierte Briefentgelte, damit die für den Zeitraum 2002-2006 geltend gemachten durchschnittlichen jährlichen Lasten von […] Mrd. EUR aus den mit den regulierten Briefdiensten erzielten Erlösen finanziert werden konnten. Nach der Maßgrößenentscheidung 2002 werden 100 % der Lasten den Preisen zugewiesen, für die ex ante eine Maßgröße festgelegt wird.

II.3.1.1. Nicht wettbewerbsübliche Grundgehälter (Last # 1)

(97) Last # 1 entspricht dem geltend gemachten Teil der Grundgehälter der Postmitarbeiter, der über den Branchendurchschnitt hinausgeht. Die Deutsche Post legte die Gehälter, die mit den Gewerkschaften in einem Entgelttarifvertrag (im Folgenden „ETV“) für nach 2002 neu eingestellte Mitarbeiter vereinbart worden waren als Benchmark für die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter zugrunde. Bei der Berechnung von Last # 1 wird diese Benchmark jedoch für alle Mitarbeiter verwendet. Zudem wird sie in den übermittelten Kosten- und Leistungsrechnungen rückwirkend bis 1998 zugrunde gelegt.

II.3.1.2. Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten (Last # 2)

(98) Die Postregulierungsbehörde stimmte auch dem Argument der Deutschen Post zu, sie habe für ihre Privatangestellten und Beamten Sozialversicherungsbeiträge tragen müssen, die über denen lagen, die Wettbewerber aus der Privatwirtschaft üblicherweise für ihre Privatangestellten tragen müssten.

(99) Die Deutsche Post geht bei ihren Berechnungen von einem Sozialversicherungsbeitragssatz aus, den sie sowohl für die Beamten als auch für die Privatangestellten als „wettbewerbsüblich“ erachtet (im Folgenden „REK-Beitragssatz“). Dieser REK-Beitragssatz ist definiert als Summe aus — dem Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen für einen Privatangestellten (rund 19 % bis 21 %, was – wie in Abbildung gezeigt – in etwa der Hälfte des gesamten Sozialversicherungsbeitragssatzes entspricht), — dem Beitrag zur Unfallversicherung ([0 % bis 5 %]; bei der Deutschen Post ist dieser Beitrag seit 2001 im REK-Beitragssatz enthalten), und — dem Beitrag zur Zusatzrentenversicherung ([0 % bis 5 %]; bei der Deutschen Post ist dieser Beitrag seit 1997 im REK-Beitragssatz enthalten, weil ein Beitrag zur Zusatzrentenversicherung in dieser Höhe als „wettbewerbsüblich“ erachtet wird. Dieser Satz stützt sich auf die Zusatzrentenversicherung, die die Deutsche Post seit 1997 neu eingestellten Privatangestellten anbietet).

(100) Aus den regulierten Erlösen werden alle über den REK-Beitragssatz hinausgehenden Sozialversicherungsbeiträge (im Folgenden „nicht wettbewerbsübliche Sozialversicherungsbeiträge“) finanziert. Tabelle 2 zeigt am Beispiel der Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialversicherungsbeiträge für Beamte im Jahr 2001, dass die tatsächlichen Sozialversicherungsbeiträge für Beamte fast doppelt so hoch waren wie die auf den REK-Beitragssatz gestützten und als „wettbewerbsüblich“ eingestuften Sozialversicherungsbeiträge. Tabelle 2 Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte im Jahr 2001 nach der REK 2002 (in Mio. EUR) % der angefallenen Bezüge (1) Beitragssatz für den Pensionsfonds 33 % (2) Summe der Beamtenbezüge […] (3) = (1)*(2) Beitrag zum Pensionsfonds […] (4) Gesundheitskosten […] (5) = (3)+(4) Angefallene Sozialkosten […] [40 % bis 45 %] (6) Arbeitgeberanteil Sozialversicherungsbeiträge 20,43 % (7) Unfallversicherung […] (8) Zusatzrentenversicherung […] (9) = (6)+(7)+(8) REK-Beitragssatz […] (10) = (2)*(9) REK-Benchmark Sozialkosten […] [20 % bis 25 %] (11) = (5)-(10) Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten […] [15 % bis 20 %]

(101) Die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge umfassen den von der Deutschen Post entrichteten Beitrag von 33 % der angefallenen Gehälter der aktiven Beamten (bzw. jährliche Pauschalzahlungen von 2,045 Mrd. EUR im Zeitraum 1995-1999) zum Pensionsfonds sowie die Beiträge zu den Gesundheitskosten der Beamten. 2001 beliefen sich die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge insgesamt auf [40 % bis 45 %] der angefallenen Beamtenbezüge.

(102) Obwohl der Sozialversicherungsbeitragssatz als Prozentsatz des Bruttogehalts der Privatangestellten (Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil am Sozialversicherungsbeitrag) definiert ist, berechnet die Deutsche Post die REK-Benchmark, indem sie den REK-Beitragssatz von [20 % bis 25 %] mit den angefallenen Beamtengehältern multipliziert.

II.3.1.3. Zusatzrentenversicherung für Privatangestellte (Last # 4)

(103) Last # 4 soll einen Ausgleich für die Bildung von Rückstellungen für die vor 1997 aus der Zusatzrentenversicherung VAP für die Privatangestellten der Deutschen Post erwachsenen Verbindlichkeiten schaffen.

(104) Wie in Abschnitt II.1.4 erläutert, wurden den vor dem Jahr 1997 eingestellten Privatangestellten der Deutschen Post Zusatzrentenversicherungen angeboten, um ihnen eine Rente zu gewährleisten, die mit der Beamtenpension vergleichbar war. Der POSTDIENST hat jedoch keine entsprechenden Rückstellungen für die künftigen Rentenzahlungen gebildet. Erst nach Gründung der DPAG wurden in der Bilanz Rückstellungen in Höhe von 8,153 Mrd. EUR gebildet.

II.3.1.4. Sonstige nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten (Lasten # 6, 7 und 8)

(105) Last # 6 umfasst den Beitrag der Deutschen Post zur Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), die bestimmte Sozialleistungen (z. B. Sozialwohnungen) für vom POSTDIENST übernommene Beamte und Privatangestellte erbringt. Last # 7 bezieht sich auf die Beiträge der Deutschen Post zur Deckung des Defizits der Krankenversicherung für die Beamten. Last # 8 (Personalrestrukturierung) betrifft sowohl Beamte als auch Privatangestellte.

II.3.1.5. Universaldienstlasten (# 3 und 5)

(106) Diese Lasten spiegeln die Kosteneinsparungen wider, die die Deutsche Post hätte erzielen können, wenn sie ihr Filial- und Paketnetz an kommerziellen Erwägungen ausgerichtet hätte. Die Kosteneinsparungen werden beispielsweise anhand der kontrafaktischen Zahl der Filialen, die die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung betreiben würde, berechnet.

II.3.2. Maßgrößenentscheidungen 2007 und 2011

(107) Am 7. November 2007 genehmigte die Postregulierungsbehörde die Maßgröße für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2011 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2007“). Am 14. November 2011 genehmigte sie die für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2013 geltende Maßgröße (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2011“).

(108) Seit der Maßgrößenentscheidung 2007 werden die Preise für den Versand von mehr als 50 Briefen nicht mehr ex ante kontrolliert, sondern sind Gegenstand einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG 1997 (37). Die Preise für alle anderen Postdienste, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat, werden weiterhin nach § 19 PostG 1997 ex ante genehmigt.

(109) Die Kommission bezeichnet im Rahmen dieses Beschlusses Dienste, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat und die entweder einer Ex-ante-Preiskontrolle nach § 19 PostG 1997 oder einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG 1997 unterliegen, als „preisregulierte Dienste“. Alle anderen Dienste, bei denen die Deutsche Post keine beherrschende Stellung innehat und die keiner Preiskontrolle unterliegen, werden als „nicht preisregulierte Dienste“ bezeichnet.

(110) Die Deutsche Post machte weiterhin die Lasten, die ihr durch nicht wettbewerbsübliche Lohn- und Sozialkosten infolge der Übernahme der POSTDIENST-Mitarbeiter entstanden sind (z. B. durchschnittlich […] Mio. EUR seit 2008 für Last # 2 — nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten), sowie Lasten aufgrund der Universaldienstverpflichtung geltend. Wie bereits bei der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigte die Postregulierungsbehörde erneut, dass diese Lasten aus regulierten Erlösen getragen werden, und legte daher eine entsprechend höhere Maßgröße fest. Die Anerkennung dieser Lasten durch die Postregulierungsbehörde in den Maßgrößenentscheidungen 2002, 2007 und 2009 bleibt daher in Bezug auf die nicht preisregulierten Dienste unverändert.

II.4. Finanzergebnisse der DPAG

(111) Die Finanzergebnisse der DPAG für die Jahre 1995-2006 sind in Abbildung 2 der Ausweitungsentscheidung 2007 aufgeführt. Während die Ergebnisse in den Jahren 1995-1999 gemischt ausfielen (in einigen Jahren wurden Verluste eingefahren, in anderen Gewinne erzielt), konnte die DPAG in den Jahren 2000-2006 konstant Gewinne zwischen 1 und 2 Mrd. EUR vor Steuern vorweisen.

(112) In den Jahren 2007-2010 erzielte die DPAG die folgenden Nettogewinne: 1,8 Mrd. EUR (2007), – 2,0 Mrd. EUR (2008), 0,7 Mrd. EUR (2009) und 2,6 Mrd. EUR (2010).

(113) Die veröffentlichen Bilanzen der DPAG bieten nicht die Möglichkeit, die Gewinne den verschiedenen Diensten zuzuordnen. Daher lässt sich anhand der veröffentlichten Bilanzen nicht feststellen, ob die preisregulierten Universaldienste insgesamt defizitär waren oder Gewinne erwirtschafteten.

III. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS

(114) Wie das Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache T-421/07 (38) bestätigte, sind alle untersuchten Maßnahmen seit der Eröffnungsentscheidung 1999 Gegenstand des Verfahrens, das mit der Ausweitungsentscheidung 2007 fortgesetzt wurde.

III.1. Pensionssubvention

(115) Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurde festgestellt, dass die Pensionssubvention eine neue Beihilfe darstellt, weil die Deutsche Post vor der Pensionsreform im Jahr 1995 die Pensionskosten vollumfänglich aus Eigenmitteln finanzieren musste. Zudem wurde im Ausweitungsbeschluss 2011 das auf das Combus-Urteil (39) gestützte Vorbringen Deutschlands, die Pensionssubvention sei keine Beihilfe, zurückgewiesen.

(116) Bei der Prüfung, ob die Pensionssubvention als Ausgleich für Pensionsaltlasten mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (z. B. im Einklang mit dem Beschluss der Kommission zur französischen La Poste (40) (im Folgenden „La-Poste-Entscheidung“)), wurde im Ausweitungsbeschluss 2011 berücksichtigt, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten nicht nur durch die Pensionssubvention, sondern auch aus den regulierten Erlösen (z. B. Last # 2 –nicht marktübliche Sozialversicherungsbeiträge) ausgeglichen wurden.

(117) Die im Ausweitungsbeschluss 2011 angestellten Berechnungen, bei denen beide Ausgleichselemente berücksichtigt wurden, ergaben, dass die Deutsche Post tatsächlich Sozialversicherungsbeitragssätze anwenden konnte, die 10 bis 14 Prozentpunkte unter den gesetzlichen Gesamtsozialversicherungsbeitragssätzen (Arbeitgeber- + Arbeitnehmeranteil) privater Wettbewerber lagen.

(118) Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurden daher Zweifel daran geäußert, dass die Pensionssubvention als Augleich für Pensionsaltlasten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.

III.2. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen

(119) Deutschland stützt sich auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV, um die Vereinbarkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen und der staatlichen Garantie als Ausgleich für die Universaldienstverpflichtung zu begründen:

(120) Auf der Grundlage des Altmark-Urteils (41) vertrat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung 2007 die Auffassung, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen und die staatliche Garantie staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen.

(121) Die Kommission äußerte in der Ausweitungsentscheidung 2007 Bedenken, ob die staatlichen Ausgleichszahlungen und Garantien für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtungen erforderlich und dem Zweck angemessen waren. Nach Auffassung der Kommission musste insbesondere die Kostenallokation auf die Universaldienste bzw. die kommerziellen Dienste nach den im Gemeinschaftsrahmen 2005 verankerten Grundsätzen geprüft werden. Zudem hatte sie Bedenken bezüglich der Ermittlung eines angemessenen Gewinns, bei der die durchschnittliche Rentabilität der Branche und die Risikopositionen der Deutschen Post zu berücksichtigen waren.

IV. WIK-GUTACHTEN

(122) Das WIK-Gutachten wurde zur Unterstützung der Kommission bei der Prüfung der Rechnungslegung der Deutschen Post für den Zeitraum 1990-2007 in Auftrag gegeben, um festzustellen, ob die Deutsche Post für ihre Universaldienstverpflichtungen überkompensiert worden war. Der WIK Consult GmbH wurden insbesondere die folgenden Aufgaben übertragen: — Ermittlung der Benchmark für den angemessenen Gewinn, — Prüfung der internen Kostenallokation und Verrechnungspreisvereinbarungen und — Berechnung der Überkompensation für die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung.

IV.1. Beschreibung der regulatorischen Erlös- und Kostenrechnung 2009

(123) Im Anschluss an die von der Kommission am 30. Oktober 2008 erlassene Anordnung zur Auskunftserteilung übermittelte Deutschland 2009 schließlich einen vollständigen REK-Satz für den Zeitraum 1990-2007 (im Folgenden „REK 2009“).

IV.1.1. Die Erlöse

(124) Die Erlöse der Deutschen Post können nach den folgenden drei weitgefassten Kategorien aufgeschlüsselt werden: — Regulierte Universalbriefdienste (62 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007) Die preisregulierten Briefdienste umfassen alle Universaldienstleistungen, die auf Märkten erbracht werden, auf denen die Deutsche Post marktbeherrschend war, einschließlich der Dienstleistungen, bei denen sie von der Gewährung der Exklusivlizenz profitierte. Mit diesen Dienstleistungen wurden im Zeitraum 1990-2007 62 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet (42). — Nicht regulierte Universaldienste (26 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007) Die Universalpaketdienste sind stets auf den für den Wettbewerb geöffneten Märkten erbracht worden, auf denen die Deutsche Post nur einen durchschnittlichen Marktanteil von 30 % hatte. Im Zeitraum 1990-2007 entfielen 15 % der Gesamterlöse der Deutschen Post auf die Universalpaketdienste. Mit den nicht preisregulierten Universalbriefdiensten (z. B. Kataloge, grenzüberschreitende Post) wurden rund 11 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt. — Nicht regulierte kommerzielle Dienste (12 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007) Die Deutsche Post hat ihr Filialnetz nicht nur für den Vertrieb von Postdiensten, sondern auch für den Verkauf von Produkten und Dienstleistungen der Postbank AG und – in geringerem Maße – der Deutschen Telekom genutzt. Mit diesen kommerziellen Vertriebsdiensten wurden rund 6 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt. Die kommerziellen Paket- und Briefdienste (z. B. adressierte Werbesendungen) schlagen mit rund 4 % der Gesamterlöse der Deutschen Post zu Buche. Ferner erbrachte die Deutsche Post eine Reihe verschiedener Dienstleistungen, z. B. in ihrer Funktion als Holding für in anderen Geschäftsfeldern tätige internationale Tochtergesellschaften (z. B. DANZAS, DHL). Mit diesen sonstigen kommerziellen Vertriebsdiensten wurden rund 2 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt. Abbildung 3 Durchschnittlicher Anteil an den Erlösen im Zeitraum 1990-2007 (auf der Grundlage von Nominalwerten)

(125) Gegenstand des WIK-Gutachtens sind lediglich kommerzielle Dienstleistungen, die von der juristischen Person DPAG und dem Vorgängerunternehmen POSTDIENST in Verbindung mit dem Universaldienst erbracht wurden. Kommerzielle Dienstleistungen (z. B. das weltweite Expressgeschäft von DHL), die von anderen juristischen Personen innerhalb von Deutsche Post World Net (im Folgenden „DPWN“) erbracht wurden, waren nicht Gegenstand des Gutachtens.

IV.1.2. Die Berechnung der Lasten in der REK 2009

(126) Im Gegensatz zu den REK, die die Deutsche Post der Regulierungsbehörde für die Maßgrößenentscheidungen 2002, 2007 und 2011 vorlegte, enthält die REK 2009, die nie der Postregulierungsbehörde übermittelt wurde, einen wesentlich höheren Lastenbetrag, den die Deutsche Post den regulierten Diensten zuordnet.

(127) Auf der Grundlage der REK 2009 macht die Deutsche Post eine durchschnittliche Last von […] Mrd. EUR für den Zeitraum 1990-2006 geltend; in der REK 2002 waren es […] Mrd. EUR. Abbildung 4 Vergleich der Universaldienstlasten nach der REK 2009 mit den im Rahmen der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigten Lasten (Jahresdurchschnitt, Nominalwert in Mio. EUR) […]

(128) Während bei Last # 2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten) und Last # 4 (Zusatzrentenversicherung) keine wesentlichen Unterschiede zwischen der REK 2002 und der REK 2009 bestehen, hat sich Last # 1 (nicht wettbewerbsübliche Grundgehälter) fast […]. Anders als in der REK 2002 legt die Deutsche Post nun nicht mehr die ETV-Gehälter als Benchmark für „wettbewerbsübliche“ Gehälter zugrunde, sondern den Mindestlohn für den Postsektor, der auf der Grundlage einer Verordnung des Bundesministeriums für Arbeit aus dem Jahr 2007 basiert (im Folgenden „Mindestlohn 2007“). Diese Verordnung wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht für rechtswidrig erklärt und wurde daher nie rechtswirksam.

(129) Außerdem macht die Deutsche Post in der REK 2009 „Infrastruktur Brief“ als neue Last geltend, die die mit dem 6. Ausliefertag verbundenen inkrementellen Kosten (im Durchschnitt […] Mio. EUR pro Jahr) umfasst. Die Berechnung stützt sich auf die kontrafaktische Annahme, dass die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung nur an fünf statt an sechs Tagen Post zugestellt hätte.

(130) Last # 3 – Infrastrukturlast Filialen – wird anders als in der REK 2002 berechnet. Sie umfasst nun die mutmaßlichen Kosteneinsparungen, die hätten erzielt werden können, wenn alle Postämter ab 1990 als Agenturen betrieben worden wären. Last # 3 wird anhand des Entgelts berechnet, das die Deutsche Post im Jahr 2007 Dritten für Vertriebsdienste gezahlt hat.

IV.1.3. Die Gewinnspannen in der REK 2009

(131) Die Allokation der Lasten zu den preisregulierten Universalbriefdiensten entlastet die nicht regulierten Dienste erheblich von Kosten wie z. B. Lohn- und Sozialkosten. Diese Reallokation führt zu deutlich positiven Gewinnspannen von rund [15 % bis 25 %] bei den kommerziellen Diensten und zu Verlusten von fast [0 % bis 10 %] bei den preisregulierten Briefdiensten.

(132) Die Deutsche Post weist in ihren Jahresabschlüssen sehr hohe Gewinne für ihre Briefsparte aus (siehe auch Abschnitt V.3), die jedoch durch die von den nicht preisregulierten auf die preisregulierten Dienste übertragenen Lasten mehr als aufgezehrt werden. Abbildung 5 Durchschnittliche Umsatzrenditen auf der Grundlage der REK 2009 […]

IV.2. Benchmarking zur Ermittlung des angemessenen Gewinns

IV.2.1. Wertschöpfungskette der Deutschen Post: Lowtech-Geschäft und geringes Geschäftsrisiko

(133) Zur Vorbereitung des Benchmarkings zur Ermittlung des „angemessenen“ Gewinns und der Bewertung der Kostenallokation ist eine Analyse der Wertschöpfungskette und der eingegangenen Geschäftsrisiken erforderlich. Nur wenn die Funktions- und Risikoeigenschaften bekannt sind, kann nach einer Gruppe „vergleichbarer“ Unternehmen gesucht und eine Benchmark für den der Deutschen Post zugewiesenen angemessenen Gewinn berechnet werden.

IV.2.1.1. Die Wertschöpfungskette eines Lowtech-Geschäftsbereichs

(134) Die Wertschöpfungskette der Deutschen Post lässt sich in zwei Hauptfunktionen einteilen: — bundesweites Zustellnetz für die Zustellung von Briefsendungen und Paketen, — bundesweites Postfilialnetz.

(135) Die Logistik eines Brief- und Paketnetzes ist ein Lowtech-Geschäftsbereich, der keine umfangreichen Forschungs- oder Entwicklungstätigkeiten erfordert. Daher arbeiten alle anderen Betreiber in der Branche in einer vergleichbaren, standardisierten Weise. Derartige Tätigkeiten werden oft als „Routinefunktionen“ bezeichnet. Der Routinecharakter dieser Tätigkeiten ist auch daran abzulesen, dass sie von der Deutschen Post in hohem Maße ausgelagert worden sind. Dies gilt auch für die über das bundesweite Filialnetz erbrachten Vertriebsdienstleistungen, die ebenfalls zunehmend ausgelagert worden sind.

(136) Neben diesen Routinefunktionen sind die wichtigsten immateriellen Werte der Deutschen Post der Kundenstamm, der Markenname und die starke Marktposition, vor allem auf den Briefmärkten. Im WIK-Gutachten wird jedoch die Auffassung vertreten, dass diese immateriellen Werte im Wesentlichen nicht den Anstrengungen oder Investitionen der Deutschen Post zu verdanken sind, sondern in deutlich stärkerem Maße auf ihre frühere Exklusivlizenz zurückzuführen sind. So musste die Deutsche Post keine umfangreichen Marketing-Investitionen tätigen, sondern konnte sich bis 2007 auf ihre rechtlich garantierte Marktposition verlassen. Daher sollte der Deutschen Post für diese immateriellen Werte kein Entgelt zugestanden werden.

IV.2.1.2. Geringes Risiko aufgrund staatlicher Maßnahmen

(137) Aus mehreren Gründen war die Deutsche Post sowohl im Bereich der regulierten als auch im Bereich der nicht regulierten Dienste einem geringeren Risiko ausgesetzt als ihre Wettbewerber:

(138) Erstens war die Deutsche Post bis 2007 durch ein gesetzliches Briefmonopol geschützt. Außerdem profitierte die Deutsche Post bei allen regulierten Briefdiensten von einem Marktanteil von 90 % und einem entweder nicht vorhandenen oder nur geringen Wettbewerb. Mit den preisregulierten Diensten erwirtschaftete die Deutsche Post nahezu zwei Drittel der Erlöse.

(139) Zweitens genehmigte die Postregulierungsbehörde eine Preisobergrenze für regulierte Briefdienste. Diese Obergrenze wurde oberhalb der Kosten eines effizienten Unternehmens angesetzt, unter anderem um angeblich nicht wettbewerbsübliche Kosten im Bereich der nicht preisregulierten Dienste auszugleichen. Kein Wettbewerber der DPAG verfügte über eine Exklusivlizenz oder eine marktbeherrschende Stellung, die ihm die Querfinanzierung von Sozialkosten ermöglicht hätte. Deshalb hat die Exklusivlizenz bzw. die marktbeherrschende Stellung nicht nur im Bereich der regulierten, sondern auch im Bereich der nicht preisregulierten Universaldienstleistungen und kommerziellen Dienstleistungen zu einer erheblichen Verringerung der Geschäftsrisiken geführt.

(140) Drittens haben andere staatliche Maßnahmen sowohl im Bereich der Universaldienstleistungen als auch im Bereich der kommerziellen Dienstleistungen ebenfalls zu einer erheblichen Verringerung des Risikos geführt: So haben die staatlichen Ausgleichszahlungen die Verluste Anfang der 90er Jahre aufgefangen, und die staatliche Garantie hat es der Deutschen Post erlaubt, trotz ihrer schwierigen Finanzsituation Anfang der 90er Jahre bis 1995 zum selben Zinssatz wie der Bund Kapital aufzunehmen.

(141) Insgesamt war die Deutsche Post mit wesentlich geringeren Markt- und Kostenrisiken konfrontiert als ihre Wettbewerber, da sie ihren Kundenstamm nicht selbst aufbauen musste und Kostensteigerungen durch eine Erhöhung der regulierten Entgelte weitergeben konnte. Auf der Grundlage dieser Argumente kommt das WIK-Gutachten zu dem Schluss, dass Postgesellschaften, die nur Routinefunktionen ausüben (z. B. nicht in erheblichem Maße in Marketing und Markennamen investieren) und keinem hohen Geschäftsrisiko ausgesetzt sind (z. B. über langfristige Verträge verfügen), sich am besten als vergleichbare Wettbewerber eignen.

IV.2.2. Quantifizierung von Benchmarks für den angemessenen Gewinn

(142) Auf der Grundlage der Ergebnisse der Funktions- und Risikoanalyse wurde im Rahmen des WIK-Gutachtens in Finanzdatenbanken (z. B. auch ORBIS-Datenbank, die rund 10 Mio. Unternehmen weltweit umfasst) nach vergleichbaren Postunternehmen gesucht. Mit kontrollierten Schritten der quantitativen und qualitativen Auswahl werden vergleichbare Unternehmen ermittelt, die auf Wettbewerbsmärkten Postdienstleistungen anbieten.

(143) Für das WIK-Gutachten wurde eine Gruppe von 26 Vergleichsunternehmen ausgewählt, die hauptsächlich im Bereich der Paketdienste tätig sind und die typischen Routinetätigkeiten von Postdienstleistern ausüben. Alle vergleichbaren Wettbewerber kamen aus dem Wirtschaftszweig „Post- und Kurierdienste“ (NACE-Code (43) 641).

(144) In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die Zahl der vergleichbaren Wettbewerber begrenzt ist, weil private Unternehmen aufgrund der Exklusivlizenz des etablierten Betreibers, die für einen beträchtlichen Teil der Briefdienste galt, bislang kaum in größerem Umfang Briefdienste erbracht haben. Außerdem werden im WIK-Gutachten etablierte Postdienstleister aus anderen Ländern als Vergleichsunternehmen ausgeschlossen, weil sie — wie die Deutsche Post — durch Exklusivlizenzen geschützt und nicht in erster Linie auf Wettbewerbsmärkten tätig waren.

(145) Zur Ermittlung des „angemessenen“ Gewinns wird im WIK-Gutachten die Umsatzrendite (return-on-sales, im Folgenden „ROS“) verwendet, die dem Buchgewinn (Ergebnis vor Zinsen und Steuern (EBIT)) geteilt durch den Umsatz entspricht. Zudem wird im WIK-Gutachten die Eigenkapitalrendite (return-on-asset; im Folgenden „ROA“) berechnet (z. B. EBIT als Prozentsatz des Gesamtkapitals). um über eine kapitalbasierte Benchmark für die Ermittlung des angemessenen Gewinns zu verfügen Tabelle 3 Benchmarks ROS und ROA aus dem WIK-Gutachten Umsatzrendite (ROS) Eigenkapitalrendite (ROA) Median 3,48 % 7,33 % Obergrenze (75. Perzentil) 6,77 % 13,41 %

(146) Aus der Stichprobe ergibt sich, dass der ROS-Median im wettbewerblichen Teil des Postsektors im Zeitraum 1998-2007 bei 3,48 % lag. Das WIK-Gutachten beinhaltet jedoch nicht nur den Median der Rendite, sondern auch eine Obergrenze für den angemessenen Gewinn, nämlich das dritte Quartil des Gewinns der vergleichbaren Wettbewerber, das bei einem ROS von 6,77 % liegt. Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass 75 % der vergleichbaren Wettbewerber einen Gewinn erzielen, der unterhalb eines ROS von 6,77 % liegt (44).

(147) Bezüglich der Umsatzrenditen ist dem WIK-Gutachten ein ROA-Median von 7,33 % und eine Obergrenze von 13,41 % zu entnehmen.

(148) Da die Deutsche Post einem wesentlich geringeren Risiko ausgesetzt ist als die Vergleichsunternehmen, die auf wettbewerbsintensiven Märkten (z. B. Markt für Expresspakete) tätig sind, wird im WIK-Gutachten die Auffassung vertreten, dass der ROS-Median von 3,48 % eine vorsichtige und konservative Benchmark für den angemessenen Gewinn der Deutschen Post darstellt und die Verwendung eines höheren Wertes im Bereich bis zum dritten ROS-Quartil von 6,77 % nicht zu empfehlen ist. Es sei sogar eine geringere Benchmark vertretbar, da der ROS-Median von 3,48 % sich in einer ROA von 7,33 % niederschlage, die immer noch deutlich über dem risikolosen Zinssatz liege.

IV.3. Prüfung der Kostenallokation

(149) Im WIK-Gutachten wird die in der REK 2009 vorgenommene Lastenzuweisung bemängelt, weil die ROS-Margen von rund [15 % bis 25 %] der kommerziellen Dienste deutlich über dem Branchendurchschnitt (45) liegen. Da private Wettbewerber trotz erheblich geringerer Gewinnspannen rentabel arbeiten, wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass den kommerziellen Diensten der Deutschen Post ein höherer Kostenanteil zugeordnet werden sollte, und deshalb von entsprechend geringeren Lasten der regulierten Dienste ausgegangen.

(150) Das WIK-Gutachten kommt daher zu dem Ergebnis, dass alle kommerziellen Dienste trotz der von ihnen zu tragenden Kosten immer noch einen Gewinn erzielen, der dem ROS-Median von 3,48 % der Wettbewerber entspricht. Folglich legt das Gutachten für die regulierten Dienste für den Zeitraum 1990-2007 eine um […] Mio. EUR geringere durchschnittliche jährliche Last zugrunde.

(151) Da ein großer Teil der kommerziellen Vertriebsdienste für die verbundenen Unternehmen Postbank und Telekom erbracht wurde, wird im WIK-Gutachten auch untersucht, ob die den beiden Unternehmen in Rechnung gestellten Endpreise marktgemäß waren und somit als geeignete Benchmark für die Kosten erachtet werden können, die von den kommerziellen Vertriebsdiensten getragen werden sollten. Ausgehend von den verfügbaren Nachweisen wird im WIK-Gutachten die Auffassung vertreten, dass die Verträge zwischen der Deutschen Post und den beiden verbundenen Unternehmen die Konditionen widerspiegeln, denen unabhängige Dritte ebenfalls zugestimmt hätten. Da POSTBANK und TELEKOM zu Beginn der 90er Jahre im Grunde nicht die Möglichkeit hatten, externe Vertriebsnetze zu nutzen, einigten sie sich darauf, die anfallenden Kosten zu teilen. Als Postbank und Telekom aber in späteren Jahren leichter andere Vertriebsnetze finden konnten und die Kosten des Universaldienstnetzes sanken, wurde der Vertrag geändert und eine erlösgebundene Provisionsgebühr vereinbart, die mehr einem typischen Vertrag für die Erbringung von Vertriebsdiensten entsprach (46).

IV.4. Anpassung der REK 2009

(152) Im WIK-Gutachten werden nach der folgenden Methode mehrere Anpassungen der REK 2009 vorgenommen: Tabelle 4 Berechnungsmethode des WIK-Gutachtens für die jährlichen überhöhten Gewinne auf der Grundlage der REK 2009 Erlöse der Universaldienstleistungen – Kosten der Universaldienstleistungen – Angemessener Gewinn + Staatliche Ausgleichszahlungen Überhöhte Gewinne

IV.4.1. Anpassung der Erlöse aus dem Universaldienst

(153) Die Deutsche Post verkaufte einen großen Teil ihres Immobilienbestands (z. B. Immobilien, die aufgrund der Restrukturierung des Postbetriebs nicht mehr benötigt wurden). Diese Erlöse sollten dem Universaldienst zugewiesen werden, da er der Hauptnutzer dieser Vermögenswerte war und sie an die kommerziellen Dienste vermietet hat.

(154) Aufgrund dieser Anpassung steigen die Erlöse aus dem Universaldienst im gesamten Zeitraum 1990-2007 jährlich um durchschnittlich […] Mio. EUR.

IV.4.2. Anpassung der Kosten für die Erbringung der Universaldienstleistungen

IV.4.2.1. Auflösung der Kostenrechnung

(155) Die REK 2009 löst die internen Leistungsverrechnungen nicht korrekt auf: Beim Universaldienst ist der erwirtschaftete Gesamtgewinn nicht angegeben, da Gewinne aus bestimmten Funktionen (z. B. Filialen) nicht nach Universaldienstleistungen und kommerziellen Dienstleistungen (z. B. Kosten für die einzelnen Dienste) aufgeschlüsselt, sondern zusammengefasst und als kommerzielle Gewinne ausgewiesen sind. Die Deutsche Post konnte deshalb keine getrennten Bücher vorlegen, wie es nach der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (47) vorgeschrieben ist.

(156) Während die Deutsche Post für die Jahre bis 1997 eine approximative Auflösung der internen Kostenrechnung vorgelegt hat, musste im WIK-Gutachten die Kostenrechnung für die Jahre nach 1997 korrigiert werden; falsch unter Universaldiensten „geparkte“ Kosten wurden in die Kostenrechnung für die kommerziellen Dienste verschoben.

(157) Mit der entsprechenden Korrektur sinken die jährlichen Universaldienstkosten im Zeitraum 1998-2007 um durchschnittlich […] Mio. EUR.

IV.4.2.2. Anpassung der Zuteilung der Lasten auf preisregulierte und nicht preisregulierte Dienste

(158) Wie bereits dargelegt, wird im WIK-Gutachten nicht jede Last getrennt korrigiert. Stattdessen werden bei der Neuberechnung die Endpreise der kommerziellen Dienste zugrunde gelegt, die als solide Benchmark für die Branchendurchschnittskosten erachtet wurden. Folglich werden alle überhöhten Gewinne aus den kommerziellen Diensten (48) für die Finanzierung der ursprünglich geltend gemachten Lasten verwendet. Im gesamten Zeitraum 1990-2007 sinken die Lasten jährlich im Durchschnitt um […] Mio. EUR.

IV.4.2.3. Erfolgsneutrale Kosten für die Zusatzrentenversicherung (Last # 4)

(159) Mit Last # 4, der Zusatzrentenversicherung, hat die Deutsche Post Kosten auf sich genommen, die nicht in ihren Jahresabschlüssen aufgeführt sind. Da die ROS-Benchmark auf der Grundlage der REK der „vergleichbaren Wettbewerber“ ermittelt wird, können für die Kostenrechnung der Deutschen Post nur die Kosten berücksichtigt werden, die auch nach nationalen Rechnungslegungsstandards oder den Internationalen Rechnungslegungsstandards (IAS) zulässig sind. Deshalb können zusätzliche Kosten, die normalerweise nicht in IAS-Erklärungen aufgenommen werden, nicht als Kostenposten akzeptiert werden und müssen aus der festgelegten Gewinnspanne (Benchmark) finanziert werden.

(160) Mit der entsprechenden Anpassung sinken die Kosten für Last # 4 (Zusatzrentenversicherung) im gesamten Zeitraum 1990-2007 jährlich um durchschnittlich […] Mio. EUR.

IV.4.3. Korrektur von Kapitalkosten in angemessenen Gewinn

(161) Die Deutsche Post nahm Kapitalkosten in die REK 2009 auf, die ursprünglich nicht in der REK enthalten waren, z.B. Kosten für […] und […]. Im WIK-Gutachten werden sowohl die Kosten für […] als auch […] gestrichen und durch die Benchmark für den angemessenen Gewinn ersetzt.

IV.4.3.1. Zeitraum 1996 bis 2007

(162) Der angemessene Gewinn wird auf der Grundlage der korrigierten Erlöse aus den Universaldienstleistungen und der ROS-Benchmark von 3,48 % ermittelt, wodurch sich ein jährlicher angemessener Gewinn von durchschnittlich […] Mio. EUR ergibt. Die durchschnittlichen jährlichen Kapitalkosten von […] Mio. EUR (Zinskosten von […] Mio. EUR und höhere regulatorische Abschreibungen von […] Mio. EUR) werden aus der REK 2009 gestrichen.

(163) Besonders beachtenswert ist, dass der angemessene Gewinn, der anhand der ROS-Benchmark von 3,48 % berechnet wird, im Vergleich zu der REK 2009 in absoluten Zahlen höher ist als die von der Deutschen Post geltend gemachten Kapitalkosten (z. B. Zinskosten, die auf der Grundlage einer internen ROS von rund […] des eingesetzten Eigenkapitals berechnet wurden und auf den Marktwert gestützte höhere Abschreibungskosten).

IV.4.3.2. Zeitraum 1990 bis 1995

(164) Nach § 63 Absatz 1 PostVerfG musste die Deutsche Post bis 1995 sogenannte Ablieferungen (49) an die Bundesregierung zahlen, die sich auf rund 5,838 Mrd. EUR bzw. 8 % der Umsätze beliefen. Im Gegenzug wurde die Deutsche Post aber nach § 63 Absatz 4 PostVerfG von der Verpflichtung entbunden, über die Ablieferungen hinausgehende Dividenden auszuschütten.

(165) Im WIK-Gutachten wird daher ausdrücklich darauf verzichtet, für den Zeitraum bis 1995 zusätzlich einen „angemessenen Gewinn“ zu berücksichtigen, weil die Ablieferungen die Eigenkapitalkosten der Deutschen Post bereits vollständig abdeckten. Folglich werden die durchschnittlichen jährlichen Kapitalkosten der Deutschen Post von […] Mio. EUR (Zinskosten von […] Mio. EUR und regulatorische Mehrabschreibungen von […] Mio. EUR) aus der REK 2009 gestrichen und die Universaldienstkosten entsprechend gesenkt.

IV.4.4. Schlussfolgerungen

(166) Die REK 2009 und das WIK-Gutachten zeigen beide, dass bis 1996 die Erlöse aus den Universaldiensten nicht ausreichten, um die Universaldienstkosten zu decken. Während die Deutsche Post nach der REK 2009 sogar unter Berücksichtigung der staatlichen Ausgleichszahlungen noch ein kumuliertes Defizit für den gesamten Zeitraum bis 2007 auswies, kommt das WIK-Gutachten dennoch zu dem Schluss, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen so hoch waren, dass die Deutsche Post 1997 die Gewinnschwelle erreichen konnte.

(167) Nach der REK 2009 ist die Rentabilität der Universaldienste bis 1999 kaum gestiegen und erst ab dem Jahr 2000 festzustellen, dass die Erlöse aus den Universaldiensten im Durchschnitt die Kosten decken. Das WIK-Gutachten zeigt dagegen ab dem Jahr 2000 erhebliche Gewinne bei den Universaldiensten auf, die deutlich über dem ROS-Median von 3,48 % liegen, obwohl bei den Universalpaketdiensten nur unterdurchschnittliche Umsatzrenditen von […] erzielt wurden (siehe Abbildung 6). Abbildung 6 Vergleich der jährlichen überhöhten Gewinne der Universaldienste im Zeitraum 1990-2007 (in Mio. EUR, Nominalwerte)

V. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN

(168) Die Beteiligten übermittelten Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung 1999, der Ausweitungsentscheidung 2007 und dem Ausweitungsbeschluss 2011. In diesem Abschnitt sind die wichtigsten Ausführungen zu den beiden Entscheidungen und dem Beschluss zusammengefasst.

V.1. Exklusivlizenz für die Verwendung der vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen

(169) TNT bezweifelt, dass die Deutsche Post ein Entgelt für die Exklusivlizenz für die Verwendung der vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen gezahlt hat. Laut § 43 PostG 1997 sei die Befugnis, Postwertzeichen mit dem Aufdruck „Deutschland“ auszugeben, dem Bundesministerium der Finanzen vorbehalten. Ein Postdienstleister, der die Verwendung solcher Postwertzeichen beantragt, muss ein Entgelt zahlen und die Auslagen übernehmen. Nach § 54 PostG 1997 verfügte die Deutsche Post AG bis zum 31. Dezember 2007 über die Exklusivlizenz für vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebene Postwertzeichen.

(170) Sollte die Deutsche Post die vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen tatsächlich unentgeltlich verwendet haben, dann würde dies, so das Vorbringen von TNT, eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellen.

(171) Die Kommission stellt fest, dass in der Eröffnungsentscheidung 1999, der Ausweitungsentscheidung 2007 und dem Ausweitungsbeschluss 2011 nicht auf diese Maßnahme eingegangen wurde. Deshalb ist sie nicht Gegenstand dieses Beschlusses.

V.2. Pensionssubvention

(172) Nach Auffassung von UPS wurde der Deutschen Post ein Vorteil zuteil, da sie von den vor 1995 bestehenden Zahlungsverpflichtungen teilweise entbunden wurde. Da normale Betreiber ihre Pensionskosten selbst tragen müssten, habe sich die Deutsche Post gegenüber ihren Wettbewerbern in einer besseren Position befunden. Des Weiteren stimmt UPS der Argumentation der Kommission zu, dass die in Rede stehende Beihilfe nicht als bestehende Beihilfe betrachtet werden kann, da sich die Position der Deutschen Post grundlegend geändert habe und neue gesetzliche Bestimmungen eingeführt worden seien, nach denen die Deutsche Post zum Teil von ihrer Verpflichtung entbunden wird, die Kosten für die Pensionen ihrer Beamten zu übernehmen. Nach Auffassung von UPS können derartig grundlegende Änderungen eines Systems nicht als einfache Änderungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art gelten.

(173) UPS begrüßt das vorläufige Ergebnis der Kommission, dass die Pensionssubvention nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden kann. In Anbetracht der dauerhaften Rentabilität sowie der Exklusivlizenz der Deutschen Post stelle sich die berechtigte Frage, ob eine Entlastung für geltend gemachte Altlasten wirklich erforderlich sei. Zudem stehe die gewährte Zuwendung nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem von Deutschland geltend gemachten Ziel von gemeinsamem Interesse, insbesondere da die Altlasten sowohl durch höhere Briefentgelte und die Pensionssubvention ausgeglichen würden. UPS hebt hervor, dass die Beweislast für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bei der Bundesregierung liege. Deutschland habe die Verhältnismäßigkeit der Vorteile, die der Deutschen Post aus der Maßnahme erwachsen, bislang nicht genau ausgeführt.

(174) UPS zufolge konnte sich die Deutsche Post aufgrund der Beihilfe nicht nur in Deutschland, sondern auch auf anderen europäischen Märkten, auf denen es mit anderen Postdienstleistern wie UPS im Wettbewerb steht, besser positionieren. Da die Deutsche Post ihre Position im kommerziellen Bereich mit Hilfe der Pensionssubventionen zum Nachteil anderer Beteiligter habe ausbauen können, sei die Wettbewerbsverzerrung zulasten der Wettbewerber der Deutschen Post ausgefallen.

(175) UPS verlangt von der Kommission, dass sie alle Zuwendungen zur Finanzierung von Pensionsansprüchen, die im Beschluss 2011 zur Ausweitung des förmlichen Prüfverfahrens für den Zeitraum 2007-2011 genannt sind, auch auf deren Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit prüft und außerdem untersucht, ob die Deutsche Post auch jetzt noch staatliche Beihilfen erhält, die nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV rechtswidrig wären.

(176) Ferner fordert UPS die Kommission auf, ausführlicher darzulegen, wie sie zu dem Schluss gekommen ist, dass die der Deutschen Post gewährten Beihilfen nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Insbesondere bittet UPS um Übermittlung einer Kopie des WIK-Gutachtens, damit sich UPS ein Bild davon machen könne, inwieweit die Ergebnisse des WIK-Gutachtens für die Würdigung der Pensionssubvention im Ausweitungsbeschluss 2011 herangezogen wurden.

V.3. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen

(177) UPS unterstützt voll und ganz die Kommissionsuntersuchung und stimmt der in der Ausweitungsentscheidung 2007 vorgenommenen Würdigung des Ausgleichs für die Erbringung von Universaldienstleistungen uneingeschränkt zu. Darüber hinaus übermittelte UPS eine aktualisierte Fassung (50) des NERA-Expertenberichts vom Oktober 2006 (51), auf den die Kommission in Randnummer 58 der Ausweitungsentscheidung 2007 Bezug nimmt.

(178) Während im NERA-Expertenbericht von 2006 für die Zeit nach 1999 die durchschnittliche Kapitalrendite für die Briefsparte von DPWN auf über 20 % geschätzt wurde (52), heißt es in der überarbeiteten Fassung des Gutachtens, dass die Kapitalrendite im Zeitraum 2000-2005 sogar über 50 % gelegen habe. Für die Zeit von 2003 bis 2005 sei die Kapitalrendite sogar auf über 100 % geschätzt worden. UPS kommt zu dem Schluss, dass die Gewinne der extrem gewinnbringenden regulierten Briefsparte mehr als genügt hätten, um die Verluste des Universaldienstes zu decken.

(179) Des Weiteren sei, so UPS, die Kostenrechnung der Deutschen Post keine gute Grundlage für eine Analyse und Einschätzung der Rentabilität und der Lasten des reservierten Bereichs. Deshalb müsse eine eingehende Analyse der Kostenallokation auf regulierte Dienste, Universaldienste und kommerzielle Dienste vorgenommen werden. Alle Vorteile, die der Deutschen Post zur Deckung ihrer Altlasten gewährt wurden, wie z. B. Kapitalzuführungen Deutschlands für die Deutsche Post im Jahr 1995 sowie Übertragung von Vermögenswerten in Form von Immobilien und Infrastruktur, müssten bei der Ermittlung des Beihilfebetrags und des Umfangs der Überkompensation berücksichtigt werden.

(180) Für die mit den verbundenen Unternehmen getroffenen Vereinbarungen über die internen Verrechnungspreise müsse, so UPS, im Einklang mit dem Chronopost-Urteil (53) weiterhin der Grundsatz des Fremdvergleichs (arm's length principle) gelten. Deshalb müsse die Kommission den Vertrag zwischen der Deutschen Post und DPEED insbesondere mit Blick auf die dort verankerten Preisvereinbarungen prüfen.

V.4. Überhöhte Briefentgelte

(181) Der Ausweitungsbeschluss 2011 hat die volle Unterstützung der FFPI gefunden: FFPI zufolge gehören gesetzliche und administrative Änderungen, die höhere Pensionskosten zur Folge haben, zum normalen Geschäftsrisiko, das sich auch auf die Rentabilität eines Unternehmens auswirken kann. Da Unternehmen, die unter normalen Marktbedingungen arbeiten, solche Mehrkosten aus Eigenmitteln finanzieren müssen, hätte auch die Deutsche Post keine Pensionssubventionen von Deutschland erhalten dürfen.

(182) Des Weiteren weist die FFPI darauf hin, dass die Deutsche Post in ihrem Geschäftsbericht 2000 die Bedeutung der Reform ihrer Altersversorgung besonders unterstrichen und in diesem Rahmen erklärt habe, dass der für den Postversand für Geschäftskunden verzeichnete Anstieg des EBITA (Betriebsergebnis vor Steuern, Zinsen und Abschreibungen) um 98,6 % vor allem auf das geringere Beitragsvolumen für den Beamtenpensionsfonds zurückzuführen sei. Folglich dürfe die Rentenreform nicht als von untergeordneter Bedeutung oder als vorwiegend verwaltungstechnischer Art betrachtet werden.

(183) Aus einer von der FFPI von 2001 bis 2008 durchgeführten Studie geht hervor, dass das 2009 geltende deutsche Porto für den Standardbrief bis 20 Gramm im Spitzenfeld lag. Demgegenüber lag das Porto für den Versand von Paketen bis 500 g im niedrigeren Bereich, was auf eine Quersubventionierung hindeute.

(184) Die FFPI ist davon überzeugt, dass die Unterstützung der Deutschen Post nicht darauf abzielte, das Wachstum des deutschen Postmarktes bzw. bestimmter Postdienste anzukurbeln. Während des Untersuchungszeitraums sei die Deutsche Post ein rentables Unternehmen gewesen, das seine Führungsposition auf dem deutschen Markt sowie seine Leistungsfähigkeit und seine Geschäftstätigkeit ausbauen konnte. Deshalb sollten die Pensionssubventionen nicht als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden.

V.5. Gewinnspannen

(185) Die Praxis der Deutschen Post, ihre vorherrschende Stellung auf bestimmten Briefmärkten zur Querfinanzierung der Kosten von Brief- und Paketdiensten zu nutzen, die auf wettbewerbsintensiveren Märkten erbracht werden, ist nach Auffassung des BIEK zulasten anderer Postdienstleister gegangen. Da die Deutsche Post auf den Märkten, für die sie über die Exklusivlizenz verfügte und bei denen ihr Marktanteil weiterhin bei über 90 % liege, ihre Preise erhöhen könne, sei die Deutsche Post in der Lage, die Kosten auf wettbewerbsintensiveren Märkten querzufinanzieren.

(186) Des Weiteren bringt der BIEK vor, dass die Deutsche Post trotz der von ihr geltend gemachten Altlasten erheblich höhere Gewinne erwirtschaftet habe als vergleichbare Unternehmen in anderen europäischen Staaten; dafür sprächen u. a. die ROS-Margen von 10 % bis 20 % im inländischen Versand. Diese Gewinnspanne könne eventuell sogar nach unten verzerrt sein, da der nationale Versand auch Paketdienste umfasse, bei denen die Gewinnspanne im Durchschnitt niedriger sei als bei Briefdiensten.

(187) Bezüglich der von der Deutschen Post geltend gemachten höheren Gehaltskosten weist der BIEK darauf hin, dass die Deutsche Post Durchschnittslöhne des Transportgewerbes als Benchmark für die Berechnung der von ihr im Vergleich zu ihren Wettbewerbern zu tragenden Gehälter herangezogen habe. Der BIEK macht geltend, die Kommission habe zwar diese Zahlen in ihrem Ausweitungsbeschluss 2011 als Benchmark für ihre Berechnungen zugrunde gelegt, müsse allerdings bedenken, dass die Wettbewerber der Deutschen Post Gehälter zahlen, die mindestens 15 % über diesen Durchschnittsgehältern liegen. Die von der Deutschen Post geltend gemachten zusätzlichen Gehaltskosten seien folglich wesentlich niedriger als behauptet. Dem BIEK zufolge ist die restliche Differenz in den Gehaltskosten nicht den Altlasten, sondern vielmehr der Größe und der marktbeherrschenden Stellung der Deutschen Post zuzuschreiben.

(188) Zudem seien, so der BIEK, die Altlasten der Deutschen Post, einschließlich der Pensionskosten, mehr als genug durch die höheren regulierten Briefentgelte ausgeglichen worden. Die von der Kommission zu würdigenden Beihilfemaßnahmen hätten dazu geführt, dass es bislang für Briefdienste im Grunde keinen Wettbewerb gebe und der Wettbewerb bei Paketdiensten erheblich verzerrt sei.

VI. STELLUNGNAHMEN DEUTSCHLANDS

VI.1. Stellungnahme zur Pensionssubvention

VI.1.1. Kein finanzieller Vorteil aufgrund des Ausgleichs für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten

(189) Unter Bezugnahme auf das Combus-Urteil (54) vertritt Deutschland die Auffassung, dass staatliche Zahlungen, die im Rahmen der Privatisierung an ehemals in staatlichem Eigentum befindliche Universaldiensterbringer als Ausgleich für Pensionskosten gewährt werden, die über das normalerweise von privaten Wettbewerbern getragene Maß hinausgehen, keine Beihilfe darstellen.

(190) Deutschland stimmt der Kommission zu, dass die Sozialkosten der Deutschen Post mit den Sozialkosten der Wettbewerber verglichen werden sollten. Dieser Vergleich sollte jedoch bereits auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 1 AEUV und nicht erst später im Zuge der Prüfung der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgenommen werden.

VI.1.2. Kein finanzieller Vorteil im Vergleich zur Lage vor 1995

(191) Nach Auffassung Deutschlands wurde der Deutschen Post durch die Pensionssubvention keine Entlastung von Kosten gewährt, die sie normalerweise aus Eigenmitteln hätte tragen müssen. Der Deutschen Post sei folglich kein Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erwachsen. Die Deutsche Post sei, so Deutschland, weder rechtlich verpflichtet noch wirtschaftlich in der Lage gewesen, vor und nach 1995 die Ruhegehälter der Beamten zu zahlen.

(192) Deutschland macht erstens geltend, dass nach § 46 PostVerfG 1989 die von der Deutschen Post im Jahr 1989 übernommenen Beamten weiterhin im Dienst des Bundes stünden. Auch nach der zweiten Postreform von 1995 stünden die Beamten der Deutschen Post nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 und dem neu in das Grundgesetz eingefügten Artikel 143b weiterhin im Dienste des Bundes.

(193) Da die Bundesregierung immer ausschließlicher Schuldner der Pensionsansprüche der Beamten gewesen sei, habe für die Deutsche Post folglich niemals die rechtliche Pflicht bestanden, ihre Eigenmittel zu verwenden.

(194) Auch wenn für die Deutsche Post nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 die Verpflichtung zur Finanzierung der Versorgungsansprüche der Beamten bestand, hält Deutschland daran fest, dass diese versorgungsrechtliche Regelung (ebenso wie die Verpflichtung nach § 63 PostVerfG 1989 zur Zahlung von Ablieferungen) „im Innenverhältnis“ bestand und der Erschließung von Einnahmequellen für den Bundeshaushalt diente. Sie begründe keine Verpflichtung der Deutschen Post gegenüber den Beamten.

(195) Auch nach der zweiten Postreform von 1995 war der Bund nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 und §§ 14 und 16 PostPersRG 1994 weiterhin der ausschließliche Schuldner gegenüber den versorgungsberechtigten Beamten. Die nach § 16 Absatz 1 PostPersRG bestehende Verpflichtung der Deutschen Post, Beiträge an die Postbeamtenversorgungskasse zu leisten, habe deshalb, wie auch die Verpflichtung nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989, lediglich den Bundeshaushalt entlastet. Sie änderten nichts an der alleinig dem Bund obliegenden Versorgungsverpflichtung.

(196) Zivilrechtlich wäre es für die Bundesregierung auch nicht möglich gewesen, ihre Finanzierungsverpflichtung für die Versorgungsansprüche der Beamten auf die 1995 neu gegründete DPAG zu übertragen. Bei Übertragung bestehender Pensionsverbindlichkeiten auf eine rechtlich unabhängige Tochtergesellschaft trage die Muttergesellschaft nach den Grundsätzen des Zivilrechts weiterhin die Zahlungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche Dritter.

(197) Des Weiteren macht Deutschland geltend, dass die Deutsche Post zu keinem Zeitpunkt über ausreichende Eigenmittel verfügt habe, um die Pensionslasten zu finanzieren. Einerseits habe der POSTDIENST vor 1995 immer Defizite aufgewiesen, die der Bund durch Transfers in Höhe von 5,6 Mrd. EUR ausgleichen musste. Andererseits betrugen zum Zeitpunkt, als der POSTDIENST 1995 in die DPAG umgewandelt wurde, die aufgelaufenen Pensionsverbindlichkeiten rund […] Mrd. EUR. Mit derartigen Verbindlichkeiten auf der Passivseite der Bilanz sei es nicht möglich gewesen, die DPAG als privatrechtliches Unternehmen zu gründen, da die Bundesregierung keine entsprechende Kapitalausstattung bereitgestellt habe, die der DPAG die nötige wirtschaftliche Tragfähigkeit verliehen hätte.

VI.1.3. Die Pensionssubvention ist eine bestehende Beihilfe nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV

(198) Sollte die Pensionssubvention als staatliche Beihilfe eingestuft werden, so ist diese nach Ansicht Deutschlands nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfe zu betrachten, da der Staat seit 1953, d. h. seit Inkrafttreten der einschlägigen Bestimmung im deutschen Grundgesetz, ausschließlicher Schuldner und Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten ist. Deutschland hält an der Auffassung fest, weder die erste Postreform von 1989 noch die zweite Postreform von 1995 habe etwas an dieser Versorgungs- und Finanzierungsverpflichtung des Staates geändert. Die Deutsche Post sei, so Deutschland, weder vor noch nach 1995 rechtlich verpflichtet und wirtschaftlich in der Lage gewesen, die Ruhegehälter der Beamten zu zahlen.

(199) Des Weiteren verweist Deutschland auf eine Erklärung der Kommission vor dem Gericht in der Rechtssache T-266/02. Deutschland zufolge geht aus Randnummer 54 des Urteils klar hervor, die Kommission „sei im Rahmen der angefochtenen Entscheidung davon ausgegangen, dass allein die Transferzahlungen der DB-Telekom der Klägerin einen Vorteil verschafft hätten“ (55).

(200) Deutschland schließt aus dieser Erklärung, dass die Kommission damit auch in Bezug auf die Pensionssubvention das Vorliegen eines finanziellen Vorteils verneint hat. Für Deutschland hatte die Kommission damit im Sinne von Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 entschieden, „keine Einwände zu erheben“. Außerdem würde nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer ii der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 eine solche Positiventscheidung bedeuten, dass es sich bei der Pensionssubvention um eine bestehende Beihilfe handele.

VI.1.4. Die Pensionssubvention ist ein nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbarer Ausgleich für Altlasten

(201) In Anbetracht der Argumentation der Kommission in der La-Poste-Entscheidung vertritt Deutschland die Auffassung, die Pensionssubvention sei nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar und begründet dies wie folgt: — Die Deutsche Post hat Sozialbeiträge erbracht, die durchweg über dem Arbeitgeberbeitrag zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung gelegen haben. — Der von der Kommission ermittelte komparative Vorteil ist insofern nicht richtig, als der Berechnung die Annahme zugrunde liegt, dass die preisregulierten Dienste die geltend gemachte Last # 2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialbeiträge) decken. La Poste hat – wie andere etablierte Postunternehmen – ihre Sozialkosten auch über höhere Briefentgelte refinanziert, was die Kommission allerdings in ihrer La-Poste-Entscheidung nicht berücksichtigt hat. — Obwohl Deutschland prinzipiell zustimmt, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten die geltend gemachten Lasten decken sollten, hat die Kommission weder bewiesen, dass die Regulierungsbehörde dem Ansuchen der Deutschen Post stattgab, die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus den regulierten Erlösen zu finanzieren, noch dass die regulierten Erlöse wirklich hoch genug waren, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu finanzieren.

(202) Des Weiteren weist Deutschland darauf hin, dass die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss zu Royal Mail (56) betont habe, wie wichtig es sei, im Interesse einer weiteren kohärenten Beschlusspraxis die Pensionskosten früherer Staatsunternehmen nach kohärenten Kriterien zu würdigen. Folglich müsse die Kommission auch ihre La-Poste-Entscheidung und ihre vorläufige Würdigung im Falle von Royal Mail berücksichtigen. Bei Royal Mail habe die Kommission keine Einwände gegen den Ausgleich für Rentendefizite erhoben, obwohl aus dem Hooper-Bericht 2008 hervorgehe, dass die Pensionskosten der Royal Mail zum Teil mit Hilfe höherer regulierter Briefentgelte gedeckt worden seien.

VI.1.4.1. Grundlage der Benchmark sollten die wettbewerbsüblichen Sozialkosten sein

(203) Deutschland macht unter Berufung auf das Gutachten von Professor Ehlermann vom 19. Juli 2011 (57) geltend, dass der Kommission bei der Berechnung der Benchmark für die Sozialkosten der Deutschen Post zwei Fehler unterlaufen seien.

(204) Deutschland zufolge dürfe der Arbeitnehmeranteil nicht in die Benchmark einfließen, da in der Privatwirtschaft ein Arbeitgeber nicht gesetzlich verpflichtet ist, den Arbeitnehmeranteil zu übernehmen. Ein Arbeitgeber würde nur aus verwaltungstechnischen Gründen die Zahlung der gesamten Sozialbeiträge übernehmen, sei jedoch gesetzlich nicht dazu verpflichtet. Die Berücksichtigung des Arbeitnehmeranteils bei der Benchmark würde auch der bisherigen Beschlusspraxis zuwiderlaufen (vgl. La-Poste-Entscheidung).

(205) Als Grundlage für die Berechnung der Benchmark für die Sozialkosten sollten die marktüblichen Gehälter (58) herangezogen werden, da die Gehälter der Beamten erheblich über dem Marktdurchschnitt gelegen hätten.

VI.1.4.2. Erlöse aus regulierten Diensten reichen nicht zur Deckung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus

(206) Deutschland unterstreicht an erster Stelle, dass die Annahme einer vollständigen Deckung der Last # 2 aus den preisregulierten Erlösen rein hypothetischer Art sei, da es nicht möglich sei festzustellen, ob die regulierten Preise tatsächlich erhöht wurden, um die nicht wettbewerbsüblichen Kosten auszugleichen. Einerseits sei der Marktgrößenentscheidung 2002 nicht zu entnehmen, ob und in welchem Umfang die Postregulierungsbehörde die geltend gemachten Lasten für nicht wettbewerbsübliche Kosten berücksichtigt habe. Andererseits seien die Preise bis 2002 auf dem 1997 genehmigten Niveau gehalten worden; es sei nicht möglich festzustellen, ob diese Preise einen Ausgleich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten der nicht regulierten Dienste enthielten.

(207) Deutschland macht geltend, es reiche nicht aus darzulegen, dass für den nicht preisregulierten Bereich niedrigere Sozialbeitragssätze galten als für Wettbewerber. Es müsse ebenfalls geprüft werden, ob die regulierten Dienste tatsächlich in der Lage waren, die geltend gemachten, nicht wettbewerbsüblichen Soziallasten aus ihren Erlösen zu finanzieren.

(208) Ein finanzieller Vorteil für die Deutsche Post aufgrund des Ausgleichs für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten bestünde nur dann, wenn die an die Deutsche Post gezahlten Ausgleichsleistungen höher wären als die von der Deutschen Post insgesamt getragenen Sozialkosten für ihre Beamten.

(209) Deutschland bedauert das Fehlen einer umfassenden Berechnung, aus der ersichtlich würde, ob insgesamt eine Über- oder eine Unterkompensation der Deutschen Post für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für die Beamten vorliegt. Deutschland unterstreicht, dass eine solche Berechnung erforderlich sei, um feststellen zu können, ob ein finanzieller Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV besteht.

a) Laut Expertengutachten liegt eine Unterkompensation für die nicht wettbew