SONDERBERICHT Nr. 4/95 über die Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal von 1988 bis 1993, zusammen mit den Antworten der Kommission (95/C 345/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages)

INHALT

Ziffer Seite

ALLGEMEINE EINLEITUNG 3

TEIL I - SONDERPROGRAMM ZUR ENTWICKLUNG DER LANDWIRTSCHAFT IN PORTUGAL (PEDAP) 3

KAPITEL 1 - EINLEITUNG 1.1 - 1.4 3

KAPITEL 2 - DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS 2.1 - 2.9 4

KAPITEL 3 - VERWALTUNG DES PROGRAMMS 3.1.1 - 3.3.5 5

3.1. Auswahl der Vorhaben 3.1.1 - 3.1.2 5

3.2. Kontrolle durch die portugiesischen Behörden 3.2.1 - 3.2.10 6

3.3. Kontrolle durch die Kommission 3.3.1 - 3.3.5 7

KAPITEL 4 - BEWERTUNG DES PROGRAMMS 4.1.1 - 4.3.5 7

4.1. Verzögerungen bei der Durchführung 4.1.1 - 4.1.5 7

4.2. Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen 4.2.1 - 4.2.4 8

4.3. Auswirkungen anderer Politiken 4.3.1 - 4.3.5 9

KAPITEL 5 - SCHLUSSFOLGERUNGEN 5.1 - 5.9 10

TEIL II - WEITERE MASSNAHMEN DES EAGFL-AUSRICHTUNG 11

KAPITEL 6 - EINLEITUNG 6.1 - 6.4 11

KAPITEL 7 - MASSNAHMEN ZUR UNTERSTÜTZUNG DER VERARBEITUNG UND VERMARKTUNG LANDWIRTSCHAFTLICHER ERZEUGNISSE 7.1.1 - 7.2.18 12

7.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 7.1.1 - 7.1.6 12

7.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 7.2.1 - 7.2.18 13

Allgemeines 7.2.1. - 7.2.4 13

Bewertung der Beihilfeanträge, der vorgelegten Finanzdaten und der Rentabilitätsentwicklung 7.2.5 - 7.2.8 14

Angemessenheit der vorgelegten Absatzpläne 7.2.9 - 7.2.12 14

Angemessenheit des Absatzplans und Kontrolle der Kapazitätsbeschränkung bei einem Großprojekt 7.2.13 - 7.2.18 15

KAPITEL 8 - MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER AGRARSTRUKTUREN 8.1.1 - 8.2.13 17

8.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 8.1.1 - 8.1.5 17

8.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 8.2.1 - 8.2.13 17

Investitionsbeihilfen und Sonderzulagen für Junglandwirte 8.2.1 - 8.2.7 17

Ausgleichszulagen 8.2.8 - 8.2.13 19

KAPITEL 9 - IM RAHMEN VON ZIEL 1 DER STRUKTURFONDSREFORM GENEHMIGTE OPERATIONELLE PROGRAMME 9.1.1 - 9.2.16 20

9.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 9.1.1 - 9.1.4 20

9.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 9.2.1 - 9.2.16 20

OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit 9.2.2 - 9.2.4 21

OP zur Unterstützung dürregeschädigter Landwirte 9.2.5 - 9.2.7 21

OP zur Unterstützung unwettergeschädigter Landwirte 9.2.8 - 9.2.11 21

OP für forstwirtschaftliche Maßnahmen 9.2.12 - 9.2.16 23

KAPITEL 10 - VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION 10.1 - 10.11 24

KAPITEL 11 - SCHLUSSFOLGERUNGEN 11.1 - 11.12 25

Tabellen 1 und 2 28

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen 29

Anhänge I - VII 30

Antworten der Kommission 35

ALLGEMEINE EINLEITUNG

Im vorliegenden Bericht werden die Ergebnisse einer Sonderprüfung zusammengefaßt, die vom Hof im Zeitraum Juni-November 1994 gemäß einem Ersuchen des Präsidenten des Europäischen Parlaments vom Februar 1994 (1) um Prüfung der Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal seit 1988 durchgeführt wurde. Wie in Anhang I angegeben, beliefen sich die Mittelbindungen des EAGFL-Ausrichtung für Portugal im Berichtszeitraum auf 1 457 Mio. ECU. Die hauptsächlichen Ausgabenbereiche waren das Sonderprogramm zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal nach dem Beitritt zur Gemeinschaft (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal - PEDAP), Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstrukturen, Maßnahmen zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse und operationelle Programme (OP) im Rahmen von Ziel 1 (Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand) des anläßlich der Reform der Strukturfonds im Jahre 1988 aufgestellten Gesamtprogramms. Auf die genannten Maßnahmen, die alle durch diese Prüfung abgedeckt wurden, entfielen über 95 % der gesamten den EAGFL-Ausrichtung betreffenden Mittelbindungen für Ausgaben in Portugal während des Berichtszeitraums.

Wegen der spezifischen Zielsetzung des PEDAP - Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der portugiesischen Landwirtschaft - stand bei der dieses Programm betreffenden Prüfung vor allem die Untersuchung der Frage, inwieweit dieses Ziel erreicht wurde, im Mittelpunkt. Die Ergebnisse dieser Prüfung werden deshalb in Teil I dieses Berichts dargestellt, während die Prüfungsergebnisse im Hinblick auf die anderen Strukturmaßnahmen in Teil II wiedergegeben werden.

In den nachfolgenden Kapiteln werden die Beträge der für die einzelnen Projekte und Transaktionen genehmigten Gemeinschaftsbeihilfen in Escudos (ESC) angegeben und dahinter in Klammern lediglich als Anhaltspunkt dienende ECU-Beträge. Dies geschieht hauptsächlich deshalb, weil die Beihilfen in den Beschlüssen, mit denen die Projekte genehmigt wurden, in Escudos ausgewiesen waren. Eine genaue Ermittlung der entsprechenden Beträge in ECU ist schwierig, weil hierbei der amtliche Umrechnungskurs für den Monat zugrunde zu legen ist, in dem die Gemeinschaftsbeihilfen von der Kommission auszuzahlen waren. In Anhang II sind die Umrechnungskurse, die zu Beginn der einzelnen Jahre galten, und die durchschnittlichen Kurse im Verlauf der einzelnen Jahre sowie im Berichtszeitraum insgesamt aufgeführt. Die bei den einzelnen Projekten angegebenen ECU-Beträge, die lediglich als Anhaltspunkt dienen sollen, sind einfach nach dem durchschnittlichen Umrechnungskurs in diesem Zeitraum berechnet.

TEIL I SONDERPROGRAMM ZUR ENTWICKLUNG DER LANDWIRTSCHAFT IN PORTUGAL (PEDAP)

KAPITEL 1 EINLEITUNG

1.1. Die Beitrittsakte für Spanien und Portugal sah vor, auf dem gesamten portugiesischen Staatsgebiet ein spezifisches Programm zur Erleichterung der Eingliederung der portugiesischen Landwirtschaft in die Gemeinschaft durchzuführen. Mit diesem mit etwa 700 Mio. ECU ausgestatteten Programm, das sich über einen Zeitraum von 10 Jahren (vom 1. Januar 1986 bis zum 31. Dezember 1995) erstrecken sollte, wurde folgendes angestrebt:

- Verbesserung der gesamten strukturellen Situation des Agrarsektors, der Produktions- und Vermarktungsbedingungen, des Viehbestands und der Bodenstrukturen;

- Entwicklung der ländlichen und landwirtschaftlichen Infrastruktur, der landwirtschaftlichen Beratung, Ausbildung und Forschung;- Umstellung der Produktion;

- Korrektur der unausgewogenen Alterspyramide der landwirtschaftlichen Bevölkerung.

1.2. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 wurde das Sonderprogramm zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal - PEDAP) (2) gemäß der Beitrittsakte geregelt. In der Verordnung sind die Maßnahmen bezeichnet, die in Form von Unterprogrammen (3) finanziert werden können, und ein Kofinanzierungssatz für jede Maßnahme festgelegt. Diese Verordnung wurde dreimal geändert: 1987 (4), 1988 (5) und 1989 (6). Durch die Änderungsverordnung von 1987 wurde der PEDAP-Begleitausschuß eingesetzt und durch die von 1988 der EAGFL-Kofinanzierungssatz praktisch einheitlich auf 75 % festgelegt.

1.3. Obwohl das PEDAP 1986 beginnen sollte, wurden in jenem Jahr noch keine Gemeinschaftsbeihilfen ausgezahlt. Tabelle 1 zeigt, daß sich die von der Kommission von 1987 bis einschließlich 1994 im Rahmen des PEDAP getätigten Zahlungen auf insgesamt 538 Mio. ECU beliefen. Im Hinblick darauf, daß in den Jahren 1995 und 1996 ein Betrag von schätzungsweise 101,1 Mio. ECU ausgezahlt werden wird, ist es aus im wesentlichen der Kommission zuzuschreibenden Gründen unwahrscheinlich, daß der in der Beitrittsakte festgelegte Gesamtbetrag von 700 Mio. ECU (siehe 2.9) erreicht wird.

1.4. Der Hof hat mehrere Prüfbesuche bei den zuständigen Stellen der Kommission und der portugiesischen Behörden - in Lissabon und in den Regionen Alentejo, Beira Litoral, Madeira und Trás-os-Montes, wo etwa sechzig Projekte (aus 13 Unterprogrammen, auf die über die Hälfte des zum 31. Dezember 1993 genehmigten Gemeinschaftsbeitrags entfielen) geprüft wurden - durchgeführt. Die Regionen und Vorhaben wurden mit dem Ziel ausgewählt, die repräsentativsten Aspekte der landwirtschaftlichen Tätigkeit in dem fraglichen Zeitraum abzudecken.

KAPITEL 2 DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS

2.1. Die Unterprogramme wurden von den portugiesischen Behörden vorgelegt und nach Stellungnahme des Ständigen Ausschusses für Agrarstrukturen (der 1989 vom Ausschuß für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung (STAR-Ausschuß) abgelöst wurde) von der Kommission genehmigt. Seit Beginn der Umsetzung des PEDAP sind 32 Unterprogramme angenommen worden, bei denen später 93 Änderungen erfolgten. Diese Unterprogramme, bei denen das Prinzip der Zusätzlichkeit gewahrt werden muß, können sich über unterschiedliche Zeiträume auf einen Teil oder die Gesamtheit des portugiesischen Staatsgebiets erstrecken. Im Rahmen der genehmigten Unterprogramme wurden über 36 000 Vorhaben genehmigt, für deren Entwicklung und Verwaltung allein die portugiesischen Behörden zuständig sind. Der Gemeinschaftsbeitrag wurde den portugiesischen Behörden von der Kommission durch zwei Überweisungen pro Jahr ausgezahlt:

- ein Vorschuß, der 80 % der für ein Jahr vorgesehenen Ausgaben entsprach und im allgemeinen im Laufe des fraglichen Jahres ausgezahlt wurde;- der Restbetrag, der im Laufe des darauffolgenden Jahres entsprechend den tatsächlichen Ausgaben des fraglichen Jahres entrichtet wurde.

2.2. Ursprünglich wurde das PEDAP von den zentralen und regionalen Dienststellen des Landwirtschaftsministeriums verwaltet. Durch die am 1. Januar 1989 in Kraft getretene Strukturfondsreform wurde die Verwaltung des PEDAP sowie das Finanzierungssystem geändert. Seit 1993 ist das unabhängige Landwirtschaftsinstitut IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural) mit der Verwaltung des Programms betraut. Die Zahlungen werden vom IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas) getätigt.

2.3. Aus der Indexierung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) ergab sich eine gewisse Unstimmigkeit bei der Durchführung des PEDAP. Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 (7) - Grundverordnung der Reform - sieht die reale Verdoppelung der Strukturfonds zwischen 1987 und 1993 vor. Da der Gesamtfälligkeitsplan der Fonds in konstanten Preisen festgelegt wurde, hielt es die Kommission für notwendig, die jährlichen Mittelzuweisungen der GFK und der operationellen Programme (OP) durch Anwendung eines geeigneten Inflationskoeffizienten oder "Deflators" zu indexieren. Die Maßnahmen aus der Zeit vor der Reform, für die die Mittel - wie im Fall des PEDAP - in ECU zu den jeweiligen Preisen zugewiesen worden waren, sollten jedoch nicht indexiert werden. Trotz dieser Bestimmung wurde die Mittelausstattung des PEDAP ebenfalls indexiert.

2.4. Der GFK-Begleitausschuß sollte für die Verwendung der GFK-Mittel im vorgesehenen Rhythmus sorgen, indem er die Mittelzuweisungen für die einzelnen Programme in regelmäßigen Zeitabständen ihrem Ausführungstempo entsprechend anpaßte. Infolge dieser Regelung wurden die Mittelzuweisungen für das PEDAP zweimal abgeändert. Es ist jedoch schwierig, den für das PEDAP bestimmten Betrag über die gesamte Laufzeit des ersten GFK zu verfolgen und insbesondere die Unterlagen des Begleitausschusses mit dem GFK-Indexierungsdokument für 1991 zu vergleichen (da bei diesem Jahr die Auswirkungen der Indexierung und die Auswirkungen der vom Begleitausschuß beschlossenen Änderungen der Mittelzuweisung miteinander vermengt sind).

2.5. Es war vorgesehen, daß die mehrjährigen Aktionen, die vor der Verabschiedung der Strukturfondsreform bereits in Kraft waren, davon unberührt bleiben (8) und die Kommission gewisse Bestimmungen der Reform nur mit vorheriger Zustimmung des betreffenden Mitgliedstaats anwenden darf (9).

2.6. Die zweite Phase des forstwirtschaftlichen Unterprogramms sowie das agrar- und weidewirtschaftliche Unterprogramm für die Azoren, die in finanzieller Hinsicht Bestandteil des PEDAP waren, wurden jedoch 1991 in Form von OP gemäß der Strukturfondsreform angenommen. Die Kommission sandte die Entwürfe für diese beiden Unterprogramme mit der Begründung an das portugiesische Landwirtschaftsministerium zurück, daß "die Annahme der im Rahmen des PEDAP vorgelegten Unterprogramme künftig nach den Verfahren gemäß der Strukturfondsreform erfolgt".

2.7. Die erwähnte Entscheidung der Kommission kam den portugiesischen Behörden beim forstwirtschaftlichen Unterprogramm besonders ungelegen, weil sie sich dadurch gezwungen sahen, die Prüfung der zur Finanzierung vorgelegten Projekte auszusetzen. Diese Unterbrechung der Bewertungsverfahren wurde für notwendig erachtet, um die Finanzierung der bereits im Rahmen der ersten Programmphase genehmigten Projekte zu gewährleisten, die indessen nicht im Rahmen der zweiten Phase hätten finanziert werden können, weil die für die einzelnen Phasen bestimmten Finanzmittel streng getrennt waren. Trotz der Aussetzung der Projektgenehmigungen reichten die verfügbaren Mittel jedoch noch immer nicht aus, weshalb die Kommission - ohne Konsultierung des STAR-Ausschusses und ohne einen förmlichen Änderungsbeschluß in bezug auf die erste Phase - einen zusätzlichen Betrag von 51 Mio. ECU gewährte und damit die ursprünglich genehmigte Mittelzuweisung von 41 Mio. ECU für das Unterprogramm mehr als verdoppelte. Dieser nachträglich zugewiesene Mehrbetrag erwies sich sodann als zu hoch, woraufhin 13 Mio. ECU zugunsten eines OP ohne jeden Bezug zum PEDAP übertragen wurden. Wäre für die zweite Phase die übliche Form der PEDAP-Unterprogramme beibehalten worden, hätte die Fertigstellung der Vorhaben der ersten Phase aus der Mittelzuweisung der zweiten Phase finanziert werden und hätten Komplikationen dieser Art vermieden werden können. Die erwähnten Anpassungen zeigen einen deutlichen Mangel an Genauigkeit bei der Berechnung der für dieses Unterprogramm veranschlagten Mittel sowie bei der Überwachung der späteren Verwendung der Mittel.

2.8. Die portugiesischen Behörden, die mit der Umwandlung der Unterprogramme in OP keineswegs einverstanden waren, hatten wiederholt ihre Präferenz für die alten Verfahren zum Ausdruck gebracht und nachdrücklich auf die Probleme im Zusammenhang mit dem von der Kommission vorgeschriebenen System hingewiesen. Letztendlich willigte Portugal dann ein, das System der Kommission anzuwenden. Die Kommission machte jedoch später ihre Position insofern teilweise rückgängig, als auch nach der Annahme der zwei OP im Jahre 1991 noch drei Unterprogramme nach dem alten System genehmigt wurden.

2.9. Schließlich entschied die Kommission, daß Portugal nach dem 31. Dezember 1993 keine weiteren PEDAP-Vorhaben mehr einleiten könne, aber die Zahlungen für die bis zu diesem Zeitpunkt genehmigten Vorhaben noch bis zum 31. Dezember 1995 geleistet werden könnten. Diese Entscheidung stellt eine Verkürzung der vorgesehenen Geltungsdauer des PEDAP um zwei Jahre dar, denn nach allgemeiner Auffassung bezieht sich die durch Gemeinschaftsprogramme abgedeckte Zeitspanne auf die Mittelbindungen und nicht auf die Zahlungen. Die Verkürzung ist ein Verstoß gegen die Beitrittsakte, die eine am 31. Dezember 1995 endende Laufzeit von 10 Jahren vorsah.

KAPITEL 3 VERWALTUNG DES PROGRAMMS

3.1. Auswahl der Vorhaben

3.1.1. Die Stellungnahme des STAR-Ausschusses und die Entscheidung der Kommission zu den einzelnen von den portugiesischen Behörden vorgelegten Unterprogrammen ergehen aufgrund eines von der Kommission ausgearbeiteten Vorschlags, in dem die Art der vorgesehenen Maßnahmen, die Kriterien für die Förderungswürdigkeit und ihre Finanzierung dargelegt sind. Diese Vorschläge sind jedoch sehr knapp gefaßt und enthalten weder Angaben über die zu den Programmen vorgelegten Unterlagen noch eine Bewertung des Programminhalts oder der Zweckmäßigkeit und Durchführbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen.

3.1.2. Bei vielen Unterprogrammen wurde wegen der reichlich vorhandenen Mittel bei der Auswahl der Vorhaben nicht selektiv genug vorgegangen, mit dem Ergebnis, daß nur wenige Vorhaben abgelehnt wurden, weil neben den formellen Kriterien für die Förderungswürdigkeit nicht auch qualitative Kriterien angewendet wurden. So wurde in der Region Beira Litoral allen Genossenschaften, die ein förderfähiges PROAGRI-Projekt vorgelegt hatten, die Genehmigung dafür erteilt. Beim Unterprogramm für Bananenanbau wurden fast alle Vorhaben angenommen (nur 5 Ablehnungen gegenüber 77 Genehmigungen), ebenso wie die Projekte der Unterprogramme "Erzeugung von vegetativem Vermehrungsmaterial" und "Forschung". Dagegen wurden bei anderen Unterprogrammen wie z. B. in der Region Trás-os-Montes nur 30 % der Anträge für Olivenanbauprojekte positiv beschieden, und Anträge im Rahmen des forstwirtschaftlichen Unterprogramms wurden mangels verfügbarer Mittel abgelehnt. Zudem waren im Mai 1994 140 PROAGRI-Projekte genehmigt, bei weiteren 100 Anträgen stand die Entscheidung noch aus. Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß, während auf Madeira praktisch alle Elektrifizierungsanträge genehmigt wurden, in der Region Alentejo noch eine Warteliste von 3 000 Anträgen bestand, deren Genehmigung bei Beibehaltung des gegenwärtigen Bearbeitungstempos erst in fünf oder zehn Jahren erfolgen wird. Die vorstehenden Beispiele zeigen, daß die Mittelaufteilung zwischen den Unterprogrammen nicht optimal war, und stellen damit die Effizienz der Begleitausschüsse in Frage. Zwar ist einzuräumen, daß die Diskrepanzen bei der Projektauswahl bisweilen, wie im Fall von Madeira, durch die relative Autonomie der Regionen bedingt sind, aber die Mittelaufteilung unter den Regionen hätte sich durch eine umfassendere vorherige Bedarfsanalyse und die Festlegung klarerer Prioritäten vor der Genehmigung der einzelnen Unterprogramme wesentlich verbessern lassen.

3.2. Kontrolle durch die portugiesischen Behörden

3.2.1. Ordnungsgemäße Verwaltungsverfahren sollten zur Auflage machen, daß alle Projektanträge in angemessener Weise bewertet, Genehmigungen und Ablehnungen ausdrücklich begründet und die Entscheidungsgründe in den Aktenunterlagen der Verwaltungsstelle verzeichnet werden, die die Entscheidung getroffen hat. Diese Verpflichtung würde eine objektive Auswahl gewährleisten. Die vom Hof geprüften Akten enthielten indessen keine Bewertungsberichte, und die Genehmigungen bzw. Ablehnungen waren lediglich durch eine Unterschrift mit Datum in den Antragsformularen bescheinigt. Außerdem waren drei geprüfte Projekte, obwohl die Begünstigten den für Landwirtschaft zuständigen regionalen Stellen nahestanden oder angehörten, vor ihrer Genehmigung keiner unabhängigen Prüfung unterzogen worden.

3.2.2. Die Formblätter, in denen der Projektetat vermerkt war, waren häufig weder datiert noch abgezeichnet. Außerdem war insofern eine mangelnde Überwachung der Projektdurchführung zu verzeichnen, als die Verwaltungsstellen den ursprünglich gezahlten Jahresvorschuß bei ihren späteren Auszahlungsanträgen nicht immer in Abzug brachten und in ihren Aktenunterlagen keine näheren Angaben über die getätigten Zahlungen machten, was die Nachprüfung der finanziellen Abwicklung der Vorhaben erschwert.

3.2.3. Obwohl es sich allgemein um mehrjährige Vorhaben handelte, wurden sie entweder mit getrennten Jahresetats oder mit einem Gesamtetat für die ganze Laufzeit ausgestattet. Das zweite Verfahren ist vorzuziehen, da hierbei inflationsbedingte Abweichungen außer Betracht bleiben. Ein Vergleich zwischen den Jahresetats und den Ausgaben einer Seuchenschutzgemeinschaft in der Region Beira Litoral ergab, daß die Mittelansätze viel zu hoch waren. Statt der in den Etats vorgesehenen 484 Mio. ESC (etwa 2,7 Mio. ECU) betrugen die tatsächlichen Ausgaben 385 Mio. ESC (etwa 2,2 Mio. ECU) und lagen damit etwa 30 % über dem ursprünglich veranschlagten Gesamtbetrag (293 Mio. ESC bzw. etwa 1,6 Mio. ECU).

3.2.4. Bisweilen waren die Regionaldirektionen für Landwirtschaft, entgegen dem wichtigen internen Kontrollprinzip der Aufgabentrennung, Anweisungsbefugter und Zahlstelle in einem. So nahm die Regionaldirektion für Landwirtschaft von Madeira einerseits die Verwaltung des PEDAP wahr und erhielt andererseits vom IFADAP Mittel zur Auszahlung an die Begünstigten. Das gleiche System fand bei den Regionaldirektionen für Landwirtschaft auf dem portugiesischen Festland für eine Reihe öffentlicher Programme Anwendung, bei denen die Verwaltung der Projektträger und gleichzeitig für die Bezahlung der Auftragnehmer zuständig war.

3.2.5. In der autonomen Region Azoren war es das Regionalsekretariat für Landwirtschaft und Fischerei, das die Finanzierungsbeiträge des EAGFL-Ausrichtung vom IFADAP (Lissabon) erhielt und diese dann an die Regionaldelegation des IFADAP überwies, die ihrerseits die Begünstigten auszahlte. Bei Projekten, bei denen öffentliche Stellen die Begünstigten waren, übernahm das Regionalsekretariat die Vorfinanzierung der Zahlungen an die Begünstigten und ließ sie sich dann vom IFADAP erstatten.

3.2.6. In den vorgenannten Fällen (3.2.4 und 3.2.5) waren also die normalerweise getrennten Funktionen von Anweisungsbefugtem und Zahlstelle miteinander verquickt. Das allgemeine Verwaltungssystem für das PEDAP war dem der anderen Programme des EAGFL-Ausrichtung jedoch darin voraus, daß das als Zahlstelle benannte IFADAP nicht gleichzeitig die Funktion des Anweisungsbefugten wahrnahm, die den für Landwirtschaft zuständigen Stellen überlassen blieb. Allerdings konnten sich die mittelbewirtschaftenden Stellen nicht über eine negative Bewertung des IFADAP hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit einer Zahlung hinwegsetzen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß das IFADAP seit Beginn der Umsetzung des zweiten GFK an den Verwaltungsentscheidungen auf nationaler wie auf regionaler Ebene beteiligt ist, so daß die erwünschte Trennung zwischen Anweisungsbefugtem und Zahlstelle nicht mehr gewährleistet ist.

3.2.7. Manche Zahlungen werden vom IFADAP mit außerordentlich großen Verzögerungen vorgenommen. So hatte die Genossenschaft von Mangualde (Beira Litoral) ihren Vorschuß von 4,8 Mio. ESC (etwa 27 000 ECU) für 1994, der im Dezember 1993 hätte ausgezahlt werden sollen, trotz mehrerer Mahnungen im November 1994 noch nicht erhalten. Desgleichen wurde beim Elektrifizierungsprojekt Nr. 620-00-016 auf Madeira nach Zahlung eines 20 %igen Vorschusses der Restbetrag erst im November 1992, etwa drei Jahre nach Abnahme der Arbeiten, als einmalige Zahlung in Höhe von 35,6 Mio. ESC (etwa 200 000 ECU) entrichtet. Ferner fielen die Projektkosten für die landwirtschaftliche Berufsschule in Vila Nova de Foz Côa 52,8 % höher aus als veranschlagt, zum Teil wegen der Anwendung von Preisänderungsklauseln aufgrund von Zahlungsverzögerungen. Die Kostenüberschreitung belief sich auf etwa 0,3 Mio. ECU.

3.2.8. Nach den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften war der Vorschuß für ein Jahr vor dessen Ende abzurechnen. Gewöhnlich erfolgen diese Abrechnungen bei den letzten Zahlungen des Jahres, aber bisweilen werden die Vorschüsse erst von den abschließenden Zahlungen für das darauffolgende Jahr abgezogen. Es wäre besser, eine frühere Abrechnung der Vorschüsse vorzusehen, um zu gewährleisten, daß keine überschüssigen Barmittel für Projekte bereitgestellt werden, und das Risiko, daß Vorschußzahlungen nicht ordnungsgemäß bis zum Jahresende verrechnet werden, zu vermindern.

3.2.9. Das IFADAP zahlt die Begünstigten aufgrund eines Auszahlungsantrags aus, dem eine Aufstellung der Belege beigefügt ist, ohne diese Belege jedoch einzusehen (außer in seltenen Ausnahmen bei sehr großen Projekten auf Madeira). Derartige Verfahren sind unbefriedigend, weil die durch die Aufgabentrennung gewährleisteten unabhängigen Kontrollen nicht wirksam werden können.

3.2.10. Nur systematische nachgängige Kontrollen könnten die Schwächen der vorherigen Kontrolle (namentlich die ohne Belegprüfung erfolgenden Auszahlungen durch das IFADAP) wettmachen. Während das IFADAP jedoch angab, daß seine Dienststellen etwa 40 % der Vorhaben einiger anderer Programme des EAGFL-Ausrichtung kontrollierten, berief es sich auf seine begrenzten Zuständigkeiten bei der Verwaltung des PEDAP, um die Tatsache zu rechtfertigen, daß lediglich 3,3 % der etwa 33 700 für den Zeitraum 1986-1993 genehmigten Vorhaben überprüft wurden. Außerdem sandte das IFADAP bei den wenigen Vorhaben, die kontrolliert wurden, keine Prüfberichte an das IEADR, das sich auf die geringe Anzahl selektiver Kontrollen durch die für Prüfungen zuständige Generaldirektion des Landwirtschaftsministeriums verließ. Zudem gibt es außer einer einmaligen Evaluierung der strategischen Entscheidungen durch das Landwirtschaftsministerium wenig Anzeichen für eine Ex-post-Evaluierung der Unterprogramme.

3.3. Kontrolle durch die Kommission

3.3.1. Die Publizität der Entscheidungen der Kommission zu den Unterprogrammen wurde mit der Zeit immer stärker eingeschränkt. Bis April 1989 wurden diese Entscheidungen im vollen Wortlaut im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Danach erschien nur noch ein Hinweis auf die erlassenen Entscheidungen, und seit Februar 1992 erfolgen auch keine Hinweise mehr. Es ist von entscheidender Bedeutung, daß die Kommission ihre diesbezügliche Politik im Interesse der erforderlichen Transparenz revidiert.

3.3.2. Bis 1988 war für das PEDAP eine eigene Haushaltslinie vorgesehen. Ab 1989 wurde es dagegen nicht einmal mehr in der Rubrik "Erläuterungen" erwähnt. Seit 1991 ist es, da das PEDAP in einer Haushaltslinie erfaßt ist, die noch zahlreiche andere Maßnahmen des EAGFLAusrichtung umfaßt, nicht mehr möglich, die betreffenden Haushaltsausgaben festzustellen. Diese Art der Darstellung der Haushaltsausgaben ist zwar für alle Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung vorgesehen, es ist jedoch im Hinblick auf die spezifischen Zielsetzungen des PEDAP besonders unzweckmäßig, die Ausgaben zu Lasten einer gemeinsamen Haushaltslinie zu verbuchen, die auch alle anderen unter das Ziel 1 fallenden Programme, ohne Trennung nach Ländern, umfaßt.

3.3.3. Ungeachtet der Entscheidung 88/169/EWG der Kommission vom 28. Januar 1988 (10) - die vorsieht, daß ab dem sechsten Jahr der Finanzierung der Seuchenschutzgemeinschaften 20 % der zuschußfähigen Ausgaben von den Begünstigten selbst zu tragen sind - wurden mit den Seuchenschutzgemeinschaften in Macedo de Cavaleiros (Trás-os-Montes) und Oliveira de Azeméis (Beira Litoral) Zusatzverträge geschlossen, um die Weiterfinanzierung dieser Gemeinschaften über ein sechstes Jahr, bis Ende 1993, mit einem Beihilfesatz von 85 % zu ermöglichen.

3.3.4. Begünstigte, die zur Entrichtung von Mehrwertsteuer (MwSt.) verpflichtet waren, konnten diese auch als zuschußfähige Ausgaben melden, während diejenigen, die sie sich erstatten lassen oder an andere weitergeben konnten, ihre Ausgaben ohne Steueraufschlag angeben mußten. Zwischen 1988 und 1993 herrschte indessen große Unklarheit darüber, welche Regelung für die Seuchenschutzgemeinschaften galt. Infolgedessen wurde die MwSt. manchmal in die als zuschußfähig anerkannten Ausgaben einbezogen, manchmal nicht. In allen Fällen, in denen sie einbezogen wurde, sollte die Kommission die portugiesische Regierung zur Rückzahlung auffordern.

3.3.5. Die Kommission leistet ihre Zahlungen an das IFADAP aufgrund von Ausgabenbescheinigungen, denen keinerlei Belege (nicht einmal eine Aufstellung der Projekte) beigefügt sind. Zudem werden diese Bescheinigungen vom IFADAP ohne Prüfung der jeweiligen Belege ausgestellt (siehe 3.2.9). Trotz der unzulänglichen nationalen Kontrollverfahren und der Tatsache, daß auf den verschiedenen Kontrollebenen keine Belege vorgelegt werden, hat die Kommission nur sehr wenige Prüfungen vor Ort vorgenommen. Bisher hat das Referat G-5 der GD VI lediglich zwei Prüfungen durchgeführt, die eine 1988 zusammen mit der GD XX, die andere 1993 in den beiden autonomen Regionen. Die Finanzkontrolle der Kommission führte 1992 zwei weitere Prüfbesuche durch. Die Ergebnisse der vorerwähnten Prüfungen decken sich weitgehend mit den Prüfungsfeststellungen des Hofes (Einzelheiten zu den früheren Prüfungsfeststellungen des Hofes siehe Anhang V Ziffer 2). Zudem wurde, obwohl das Protokoll zur Beitrittsakte bestimmt, daß die Kommission vor dem 1. Januar 1991 einen Evaluierungsbericht über die Durchführung des PEDAP vorzulegen hat, kein solcher Bericht erstellt.

KAPITEL 4 BEWERTUNG DES PROGRAMMS

4.1. Verzögerungen bei der Durchführung

4.1.1. Obwohl das PEDAP sofort nach dem Beitritt Portugals anlaufen sollte, wurden die ersten Unterprogramme erst im November 1986 genehmigt (11). In den meisten Fällen brauchte die Kommission außerordentlich viel Zeit für die Genehmigung der von Portugal vorgelegten Unterprogramme. Bei insgesamt 74 Unterprogrammen bzw. diesbezüglichen Änderungen wurden in 21 Fällen 3 bis 5 Monate, in 16 Fällen 6 Monate, in 27 Fällen 7 bis 10 Monate, in 9 Fällen 11 bis 14 Monate und in einem Fall 16 Monate benötigt. Diese langen Bearbeitungszeiten, die hauptsächlich auf die langsamen Genehmigungsverfahren der Kommission zurückzuführen sind, tragen in erheblichem Maße zu den Verzögerungen bei der Durchführung des PEDAP sowie zu seiner geringen Gesamtwirksamkeit bei.

4.1.2. Durch solche Verzögerungen entstand erhebliche Unklarheit über den Zeitraum, in dem die Ausgaben zuschußfähig sind. Die portugiesischen Vorschläge sind auf Mehrjahresbasis konzipiert, da die Entscheidungen der Kommission aber mit mehreren Monaten Verzögerung ergehen, verkürzen sie, obwohl sie gewöhnlich rückdatiert werden, die Durchführungszeit. Außerdem wird in den Entscheidungen nie das Enddatum des Förderzeitraums angegeben. Alles in allem konnten weder die Kommission noch die portugiesischen Behörden genau angeben, ob der verzögerte Start zu einer Verlängerung oder zu einer Verkürzung des Förderzeitraums führte.

4.1.3. Die meisten Unterprogramme für die beiden autonomen Regionen Madeira und Azoren konnten faktisch erst 1991 anlaufen, nachdem sich die Kommission bereit gefunden hatte, die vorgesehenen Hoechstbeträge für die Finanzierung in Richtbeträge umzuwandeln. In diesen beiden Inselregionen sind die Kosten nämlich häufig erheblich höher als auf dem portugiesischen Festland, so daß nur wenige Antragsteller an der Durchführung von Investitionsvorhaben auf der Basis der ursprünglichen finanziellen Bedingungen interessiert waren, die mit denen auf dem Festland übereinstimmten.

4.1.4. Zu den Verzögerungen von seiten der Kommission kommen noch die Verzögerungen bei der Durchführung der Unterprogramme durch die zuständigen portugiesischen Stellen. Die im Januar 1988 genehmigten Seuchenschutzgemeinschaften kamen erst 1990 richtig in Gang. Die Ausbildungszentren für landwirtschaftliche Berater, die in zwei Phasen errichtet werden sollten, wurden erst Ende 1994 fertiggestellt anstatt Ende 1992, wie ursprünglich vorgesehen. Die im Februar 1989 genehmigten neuen kollektiven Bewässerungssysteme sollten Ende 1993 fertiggestellt sein, aber bei den meisten der 52 Projekte hatten die Arbeiten zu diesem Zeitpunkt noch nicht einmal begonnen. Das Projekt für das Ausbildungszentrum für leitende Techniker in Coimbra, das bereits 1986 vorgesehen war, wurde erst in der zweiten Phase (1990-1992) des Unterprogramms "Personalausbildungszentren für landwirtschaftliche Berater" genehmigt und war im November 1994 noch nicht abgeschlossen. Desgleichen wurde der 1987 begonnene Wirtschaftsweg in Lousã (Beira Litoral) erst 1993 fertiggestellt.

4.1.5. Ungeachtet der für das PEDAP gesetzten ehrgeizigen Gesamtziele waren die innovativsten und dynamischsten Unterprogramme in der Minderzahl und wurden von den portugiesischen Behörden als letzte vorgelegt. Beispielsweise wurde das Unterprogramm für landwirtschaftliche Berufsschulen erst 1989 und das Unterprogramm für Forschung, experimentelle Entwicklung und Demonstration erst 1990 unterbreitet. Eine Änderung der Vorschriften für das Unterprogramm PROAGRI (das der Stärkung der Genossenschaften dienen sollte) im Dezember 1992 führte zur Verzögerung des Unterprogramms, da eine erhebliche Anzahl der laufenden Projekte neu festgelegt werden mußte. Nach dem Stand vom Mai 1994 sollten etwa 40 weitere Projekte die gleiche Behandlung erfahren. Das Unterprogramm NOVAGRI für "Umstrukturierung und Innovation" wurde erst 1991, mit den allerletzten Unterprogrammen, vorgelegt. Das Unterprogramm für Produktnormung und Absatzförderung führte nur zu einer sehr begrenzten Anzahl von Anträgen. Außerdem sah keines der Unterprogramme kollektive Maßnahmen zur Bodenreform vor, obwohl diese zu den globalen Zielsetzungen des PEDAP zählt. Die vorstehenden Beispiele zeigen, daß die Art von Reformen, die zur erfolgreichen Verwirklichung der globalen Ziele des PEDAP notwendig gewesen wären, nicht gerade enthusiastisch betrieben wurden.

4.2. Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen

4.2.1. Die Vergabe von Beihilfen an landwirtschaftliche Zwergbetriebe, die in keiner Weise lebensfähig sind, oder an Großbetriebe, die bereits leistungsfähig genug sind, um ihre Vorhaben ohne Zuschüsse zu verwirklichen, hat keinen erkennbaren Nutzeffekt. Bei sehr kleinen Betrieben wäre es nützlicher gewesen, Beihilfemittel für Flurbereinigung und kollektive Organisation einzusetzen, wenngleich solchen Reformen häufig eher psychologische und rechtliche als finanzielle Hindernisse im Wege stehen. Andererseits sind Grundbesitzer, die auf ihren Ländereien Verwalter einsetzen, im allgemeinen Großgrundbesitzer und finanziell unabhängig. Bei einer repräsentativen Stichprobe landwirtschaftlicher Betriebe, die vom Hof besucht wurden, wurden etwa 50 % von bezahlten Verwaltern bewirtschaftet und waren etwa 70 %, gemessen an der durchschnittlichen Betriebsgröße in der Region, als Großbetriebe einzustufen. Die Anwendung minimaler und maximaler Kriterien für die Förderungswürdigkeit hätte zu einer besseren Verwendung der begrenzten verfügbaren Mittel geführt.

4.2.2. Die portugiesischen Behörden haben erkannt, daß es dringend geboten ist, Landwirte fortzubilden und dafür zu gewinnen, ihre bisherigen Methoden zu ändern, u. a. durch die Betrauung mit bestimmten öffentlichen Dienstleistungsfunktionen. So wurde beispielsweise in der Region Beira Litoral das Ausbildungszentrum für Landwirte in Viseu, das vom PEDAP finanziert wird, einer Genossenschaft fünf Jahre lang unentgeltlich zur Nutzung überlassen. Die Genossenschaft hielt sich jedoch nicht an die Bestimmungen der getroffenen Vereinbarung. Sie reduzierte ihr Ausbildungsprogramm, und die Räumlichkeiten des Zentrums wurden statt für Unterrichtszwecke für verschiedene andere Aktivitäten genutzt, die in keinem Zusammenhang mit dieser öffentlichen Dienstleistungsfunktion standen. Dabei ließ sich die Genossenschaft sogar von anderen, ähnlichen Ausbildungseinrichtungen, die auf die Benutzung der Räumlichkeiten angewiesen waren, Miete zahlen.

4.2.3. Bei einer Reihe von Unterprogrammen werden neben Investitionen auch Betriebskosten finanziert. So wurden z. B. auf den Azoren im Rahmen des Unterprogramms "Ausbildungszentren für Landwirte" nicht nur die Errichtung der Gebäude und die Ausstattung, sondern auch die Gehälter und Unterrichtskosten finanziert. Im Rahmen des Unterprogramms PROAGRI werden neugeschaffene Arbeitsplätze finanziert: So entfielen in einer Genossenschaft in der Region Beira Litoral nahezu drei Viertel der Finanzierung auf regelmäßig wiederkehrende Betriebskosten (62,4 Mio. ESC bzw. etwa 0,2 Mio. ECU). Bei den im Rahmen des PEDAP finanzierten Ausgaben der Seuchenschutzgemeinschaften handelt es sich größtenteils um Betriebskosten, die in der Laufzeit des zweiten GFK weiterhin aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert werden. Diese Art der Zuweisung von Gemeinschaftsmitteln läuft schlicht auf eine fortgesetzte Bezuschussung des Staatshaushalts hinaus. Außerdem werden Anträge auf Ausgabenerstattung, denen ohne andere Belege als bloßen Erklärungen der Begünstigten entsprochen wird, trotz der erheblichen Beträge, um die es dabei geht, nie einer unabhängigen Kontrolle oder Rechnungsprüfung unterzogen. Auf die Empfehlungen des Hofes hin haben sich die portugiesischen Behörden verpflichtet, künftig für unabhängige Prüfungen Sorge zu tragen.

4.2.4. Der Bevölkerungsrückgang auf dem Lande (zwischen 1988 und 1991 hat sich die Bevölkerungszahl in den Küstengebieten um 6,6 % und in den Regionen im Landesinneren um 13,7 % verringert (12)) und die Überalterung der Landwirte, die häufig keinerlei Aussicht auf Ablösung durch die jüngere Generation haben, haben bedenkliche Ausmaße angenommen und erfordern äußerst wirksame Gegenmaßnahmen. Die meisten Unterprogramme sehen zwar eine vorrangige Förderung und günstigere finanzielle Bedingungen für Junglandwirte (unter 40 Jahren) vor, aber diese begrenzten Anreize können einem Problem von solch beträchtlichem Ausmaß bei weitem nicht gerecht werden.

4.3. Auswirkungen anderer Politiken

4.3.1. Vor dem Beitritt Portugals zur Gemeinschaft war seine Landwirtschaft stark geschützt. Die - wenn auch schrittweise - Öffnung seiner Grenzen hatte zwischen 1991 und 1993 erhebliche Auswirkungen. Beispielsweise war der Preis für Importkartoffeln in Portugal so niedrig, daß er nicht einmal die Transportkosten deckte. Das Unterprogramm für Saatkartoffeln wurde angesichts der aus anderen Mitgliedstaaten hereinströmenden Saatgutmengen eingestellt. Wie in der Region Beira Litoral gaben die Landwirte auch in der Region Trás-os-Montes die Getreideerzeugung fast völlig auf. Außerdem befindet sich Madeira im Hinblick auf die Bananen von den Kanarischen Inseln, aus Südamerika oder auch aus den AKP-Ländern in einer sehr schwachen Wettbewerbsposition. Die in Portugal zu verzeichnenden niedrigen Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten sind weitgehend darauf zurückzuführen, daß einige andere Erzeugerländer in der Gemeinschaft dem portugiesischen Markt nur marginale Bedeutung beimessen und ihn daher für den Absatz ihrer Produktionsüberschüsse zu Schleuderpreisen nutzen, während sie gleichzeitig ihre Hauptmärkte schützen.

4.3.2. Desgleichen hat die Entwicklung großer Einkaufszentren wegen ihres Bedarfs an beträchtlichen Mengen hochwertiger Erzeugnisse in Standardqualität nachteilige Auswirkungen auf die Vermarktung portugiesischer Agrarprodukte. Da die portugiesischen Agrarorganisationen noch nicht in effektiver Weise organisiert sind, importieren diese Einkaufszentren fast all ihre Waren. Zwar wurden im Rahmen des Unterprogramms NOVAGRI mit Verspätung Fördermaßnahmen für portugiesisches Obst eingeleitet, aber um bei der Suche nach Absatzmöglichkeiten für portugiesische Agrarerzeugnisse die erwünschten Ergebnisse zu erzielen, müssen derartige Fördermaßnahmen noch ganz erheblich ausgeweitet werden.

4.3.3. Darüber hinaus führte die auf die Erhaltung eines starken Escudo gerichtete Finanzpolitik zu außerordentlich hohen Zinssätzen (in einer Größenordnung von 17 % bis 21 %), wodurch gerade die dynamischsten Landwirte, die Kredite aufnahmen, um modernes Gerät anzuschaffen, besonders benachteiligt wurden.

4.3.4. Im übrigen werden die Landwirte - während einerseits beträchtliche Summen aus den Strukturfonds, insbesondere aus dem EAGFL-Ausrichtung, bereitgestellt wurden, um Portugal in die Lage zu versetzen, seinen Entwicklungsrückstand aufzuholen und die landwirtschaftlichen Einkommen durch Produktions- bzw. Produktivitätssteigerung zu erhöhen - durch andere Maßnahmen, in der Regel im Zusammenhang mit dem EAGFL-Garantie, von einer Erhöhung ihrer Produktion abgehalten, z. B. durch die Beschränkung der Anzahl der Schlachttiere, für die wie etwa im Fall von Schaf- und Ziegenfleisch Prämien zum Ausgleich der Einkommensverluste zu zahlen sind, die Beschränkungen durch die Quotenregelung für die Tabakverarbeitung, die Beschränkungen der Ausgleichszahlungen für Erzeuger hocheiweißhaltiger Produkte und die Prämien für Bananenerzeuger, die den Anbau einstellen. Diese Zielkonflikte zwischen den beiden Abteilungen des EAGFL belasten die portugiesische Landwirtschaft besonders stark und erschweren die Erreichung der erklärten Ziele der PEDAP-Maßnahmen in erheblichem Maße. Das portugiesische Defizit im Bereich der Agrar- und Ernährungswirtschaft wird ständig größer.

4.3.5. Zu alledem kommt noch hinzu, daß Portugal der Forderung der Kommission nach Verkürzung der im Beitrittsvertrag vorgesehenen Übergangszeit zum Schutz der Agrarmärkte entsprochen hat. In der Verordnung (EWG) Nr. 746/93 des Rates (13) vom 17. März 1993 wurde zwar eingeräumt, daß "sich die Gründung von Erzeugerorganisationen bzw. -gemeinschaften in Portugal weitgehend verzögert hat", jedoch grundsätzlich gefordert, daß "vorzeitig [. . .] ein großer Teil der Mechanismen abgeschafft wird, die vorübergehend [. . .] den portugiesischen Markt geschützt haben". Mit einer Reihe von Ratsverordnungen (14) wurde die sofortige Angleichung an den gemeinsamen Preis für verschiedene Erzeugnisse (Reis, Magermilchpulver, Olivenöl, Obst und Gemüse) vorgenommen. Zudem ist in der neuen GMO für Bananen (15) nicht mehr von der Übergangsregelung die Rede, in deren Genuß auf Madeira erzeugte Bananen vorher kamen. Die obenzitierte Verordnung (EWG) Nr. 746/93 sieht zwar eine Erhöhung der Zuschüsse zur Unterstützung der Erzeugerorganisationen vor, aber während sich der Abbruch der Übergangsperiode sofort auswirkt, werden die strukturbezogenen Ausgleichsbeihilfen erst mittel- oder langfristig zum Tragen kommen.

KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN

5.1. Wie in der allgemeinen Einleitung zu diesem Bericht erläutert, lag der Schwerpunkt bei der Prüfung des PEDAP durch den Hof vor allem auf einer Bewertung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in bezug auf die für das Programm bestimmten Gemeinschaftsmittel. In Anbetracht der spezifischen Zielsetzungen des PEDAP erscheint ein solcher Ansatz besonders geeignet, um festzustellen, ob die Mittel unter gebührender Berücksichtigung der Kriterien der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit verausgabt wurden.5.2. Im Hinblick auf alle drei genannten Kriterien gelangt der Hof zu dem Schluß, daß zwar bei einigen Unterprogrammen (z. B. bei den Seuchenschutzgemeinschaften) positive Ergebnisse erzielt wurden - wenn auch die finanzielle Kontrolle der betreffenden Aktionen keineswegs zufriedenstellend war (siehe 4.2.3) -, die Ergebnisse einiger wichtiger Unterprogramme jedoch dem Bedarf oder den Zielen nicht gerecht wurden (siehe Tabelle 2). Insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit der Maßnahmen waren die erzielten Gesamtergebnisse ziemlich enttäuschend.

5.3. Die Wirksamkeit des PEDAP wurde beeinträchtigt durch die mangelnde bzw. verspätete Entwicklung der dynamischsten und bestgeeigneten Initiativen, die zur Förderung eines fortschrittlicheren Handelns der Landwirte erforderlich waren. Dabei waren die Maßnahmen, die die breiteste Förderung und finanzielle Unterstützung erfuhren, allzu häufig eher auf die Beibehaltung der bestehenden Produktionsweisen gerichtet als auf Anreize zu einem grundlegenden Wandel in der Landwirtschaft. Dieser Ansatz konnte zwar den unmittelbaren Anforderungen der Landwirte bis zu einem gewissen Grad gerecht werden, sorgte jedoch nicht für die notwendige Dynamik zur Beseitigung der wesentlichen Strukturmängel.

5.4. Es ist besonders bedauerlich, feststellen zu müssen, daß für die notwendigen Maßnahmen für eine effiziente Neuordnung, Neuausrichtung und Umstrukturierung der landwirtschaftlichen Aktivitäten entweder nicht in ausreichendem Maße Sorge getragen wurde oder daß sie zu spät eingeleitet wurden, als nur noch begrenzte Mittel verfügbar waren. Eine effektive Neuordnung der landwirtschaftlichen Aktivitäten kann nur durch die Entwicklung einer dynamischeren und umfassenderen Genossenschaftsbewegung erreicht werden, über die sich die einzelnen Kleinerzeuger Zugang zu den entsprechenden Vermarktungskanälen erhoffen können. Zur Neuausrichtung des Agrarsektors ist zu bemerken, daß erst in einem verhältnismäßig späten Stadium der Durchführung des Programms in seiner Gesamtheit der erforderliche Nachdruck auf Forschungs- und Vermarktungsaktivitäten gelegt wurde (z. B. mit dem Unterprogramm NOVAGRI). Was die Flurbereinigung betrifft, so war im Rahmen des PEDAP nicht einmal ein Unterprogramm für Bodenreform vorgesehen, und das zu diesem Zweck angenommene operationelle Programm hatte bisher nur sehr begrenzten Erfolg (siehe Kapitel 9, Ziffern 9.2.2-9.2.4).

5.5. Zur Frage der Wirksamkeit ist zu bemerken, daß das PEDAP zwar die Möglichkeit zur Erzielung zahlreicher nützlicher, ja wesentlicher Ergebnisse bot, seine positive Wirkung jedoch aus mehreren, insbesondere den nachstehend genannten Gründen erheblich geschmälert wurde:

i) Verkürzung der geplanten Durchführungszeit aufgrund des verspäteten Starts (siehe Ziffer 4.1.1) und der vorzeitigen Beendigung (siehe Ziffer 2.9);

ii) Reduzierung des Finanzvolumens des Programms (siehe Ziffer 1.3);

iii) Verzögerungen bei der Inangriffnahme hinreichend dynamischer Maßnahmen (siehe Ziffer 5.3).

5.6. Hinzu kommt noch, daß die Sachzwänge, die sich aus den der Landwirtschaft im Rahmen der Ausgaben des EAGFL-Garantie auferlegten Produktionsbeschränkungen ergeben, die Möglichkeiten zur Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktivität in Portugal verringern. Außerdem hat die Öffnung des portugiesischen Agrarsektors für die Konkurrenz aus anderen Mitgliedstaaten die Wachstumsmöglichkeiten in diesem schlecht gerüsteten, anfälligen Wirtschaftsbereich noch weiter beschränkt.

5.7. Die Hauptverantwortung für die Durchführung solcher Programme liegt zwar bei den nationalen Behörden, aber die Kommissionsdienststellen, die über die Entwicklung der portugiesischen Landwirtschaft zu wachen haben, müssen auch einen Teil der Verantwortung für die in den Ziffern 5.2 und 5.5 beschriebene unbefriedigende Situation tragen.

5.8. Zur Frage der sparsamen Verwendung der Gemeinschaftsmittel ist zu bemerken, daß die Kommission zwar für eine effektive Begrenzung der Hoechstbeträge gesorgt hat, die für die einzelnen Unterprogramme ausgezahlt werden durften, daß aber die Entscheidung, die Verwendung von Haushaltsmitteln zur Finanzierung von Betriebskosten zu akzeptieren, nach Auffassung des Hofes unangemessen war. Insbesondere ist die Übernahme von bis zu 80 % der Betriebskosten für laufende Gehaltszahlungen und Verwaltungsaufwand der Seuchenschutzgemeinschaften und Ausbildungseinrichtungen als direkte Bezuschussung des Staatshaushalts anzusehen, die die ohnehin knappen Mittel, die für echte Strukturmaßnahmen zur Verfügung stehen, wesentlich verringert.

5.9. Trotz seiner Vorzüge konnte das PEDAP allein nicht sämtliche grundlegenden Probleme der portugiesischen Landwirtschaft lösen. Die unzulängliche Organisation, insbesondere im Bereich der Vermarktung (siehe Ziffer 4.3.2), die durch die Parzellierung der landwirtschaftlichen Kleinbetriebe gekennzeichnete Bodenstruktur und die geringe Produktivität gefährden den portugiesischen Agrarsektor. Die landwirtschaftlichen Einkommen gehen rascher als in den anderen Mitgliedstaaten zurück. Das Durchschnittsalter der Landwirte ist hoch, und ihre Ablösung durch Jüngere ist nicht gewährleistet (siehe Ziffer 4.2.8). Diese prekären Verhältnisse werden dem Druck der leistungsstarken Agrarsektoren in einigen anderen Mitgliedstaaten wie auch in Drittländern möglicherweise nicht standhalten können (siehe Ziffer 4.3.1). Infolgedessen ist eine besorgniserregende Entvölkerung eines beträchtlichen Teils der landwirtschaftlichen Gebiete zu verzeichnen, die schwerwiegende Probleme für die nationale und regionale Entwicklung mit sich bringt (siehe Ziffer 4.2.6).

TEIL II WEITERE MASSNAHMEN DES EAGFL-AUSRICHTUNG

KAPITEL 6 EINLEITUNG

6.1. Um mit der Prüfung einen möglichst weiten Bereich abzudecken, wurde beschlossen, drei Regionen zu besuchen. Folgende Gebiete wurden im Hinblick auf ihre unterschiedlichen Merkmale für diesen Teil der Prüfung ausgewählt: Ribatejo e Oeste (intensive Landwirtschaft mit Betriebsgrößen nahe dem Landesdurchschnitt von 7 Hektar), Entre-Douro-e-Minho (kleine komplexe Familienbetriebe, wo die Landwirtschaft häufig als Nebenerwerb dient) und Alentejo (extensive Landwirtschaft, wo Betriebe mit einer Fläche von bis zu 1 000 Hektar, sogenannte "latifundia", keine Seltenheit sind). Bei den zur Prüfung ausgewählten Maßnahmen entfielen auf diese Regionen zusammen etwa 55 % der Gesamtausgaben (Mittelbindungen) im Berichtszeitraum 1988-1993.

6.2. Die Prüfung basierte auf einem systemgestützten Ansatz, der insbesondere eine Bewertung der Gesamtzuverlässigkeit des für die Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsmittel eingerichteten internen Kontrollsystems vorsah. Er umfaßte eine Prüfung der nationalen Verfahren und diesbezügliche Kontrollen bei einer Vielzahl von Operationen (321) - sowohl einzelnen Zahlungen als auch ganzen Projekten -, die im Stichprobenverfahren ausgewählt wurden, sowie die materielle Überprüfung einer begrenzten Anzahl (21) bezuschußter Projekte an Ort und Stelle, um die korrekte Durchführung der geförderten Projekte und die Einhaltung der an die Inanspruchnahme von Gemeinschaftshilfe geknüpften Bedingungen durch die Begünstigten zu kontrollieren. Ziel der Prüfung war es, eine repräsentative Auswahl von Transaktionen zu kontrollieren, anstatt sich auf spezifische Transaktionen zu konzentrieren, bei denen die Berechtigung zur Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbeihilfen bereits in Frage gestellt worden war.

6.3. Die Prüfung wurde in der Zentrale und bei ausgewählten Regionalstellen der für die Verwaltung des EAGFL-Ausrichtung in Portugal benannten Zahlstelle, des IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas), durchgeführt. Ferner wurden Verwaltungsstellen auf zentraler und regionaler Ebene, die für die zur Prüfung ausgewählten spezifischen Maßnahmen zuständig waren, besucht. Die wichtigsten Stellen waren das IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural), das IMAIAA (Instituto dos Mercados Agrícolas e Indústria Agro-Alimentar), die Regionaldirektionen für Landwirtschaft (RDL) und das Institut für Forstwirtschaft.

6.4. Die Prüfung umfaßte insbesondere folgende Maßnahmen:

i) Prüfung der Projektgenehmigungsverfahren im Hinblick auf die Gewährung gemeinschaftlicher und nationaler Beihilfen;

ii) Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren, die auf zentraler und lokaler Ebene angewendet wurden, um sicherzustellen, daß die genehmigten Projekte in vollem Umfang so durchgeführt wurden, wie es vor der Auszahlung der Beihilfen geplant war;

iii) Prüfung der Verfahren zur endgültigen Genehmigung und Auszahlung der Gemeinschaftsbeihilfen;

iv) gegebenenfalls Bewertung der laufenden Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die an die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen geknüpften Bedingungen weiterhin eingehalten werden;

v) Abstimmung der von den portugiesischen Zentral- und Regionalbehörden gemeldeten Auszahlungsbeträge mit den in den Kommissionsregistern verzeichneten Beträgen;

vi) bei den zur Prüfung ausgewählten OP Bewertung der Kontrolle von portugiesischer Seite und durch die Kommission.

KAPITEL 7 MASSNAHMEN ZUR UNTERSTÜTZUNG DER VERARBEITUNG UND VERMARKTUNG LANDWIRTSCHAFTLICHER ERZEUGNISSE

7.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren

7.1.1. Vor der Reform der Strukturfonds im Jahre 1988 waren diese Maßnahmen durch die Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates (16) geregelt. Gemäß dieser Verordnung sollten die Mitgliedstaaten spezifische Programme zur Entwicklung der Agrarmärkte und vor allem für gemeinsame Maßnahmen zur Erleichterung der Entwicklung oder Rationalisierung von Unternehmen ausarbeiten, die im Bereich der Bearbeitung, Verarbeitung oder Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse tätig sind. Einzelhandelstätigkeiten waren von den der Kommission zur Genehmigung vorzulegenden Projekten ausgenommen.

7.1.2. Die portugiesischen Behörden gaben 1984/85 im Hinblick auf die Ausarbeitung solcher Programme eine umfassende Studie über den Stand der Verarbeitungsanlagen für landwirtschaftliche Erzeugnisse in Portugal in Auftrag. Die Studie erstreckte sich auf Aspekte wie die Leistungsfähigkeit der vorhandenen Verarbeitungsanlagen und ihren Zustand unter technischen und hygienischen Gesichtspunkten. Die Ergebnisse der Studie, die die wichtigsten Agrarmärkte abdeckte, dienten als Grundlage für die Aufstellung der spezifischen Programme gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates sowie der später im Rahmen der Strukturfondsreform vorgesehenen Sektorpläne.

7.1.3. Die portugiesischen Behörden legten der Kommission 10 spezifische Programme zur Genehmigung vor. Danach wurden für insgesamt 235 Einzelprojekte Gemeinschaftszuschüsse gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 beantragt und Gemeinschaftsmittel in Höhe von insgesamt 94 Mio. ECU genehmigt. Der Hoechstsatz für die Zuschüsse betrug 50 % der zuschußfähigen Ausgaben, unter der Bedingung, daß der Mitgliedstaat eine nationale Mindestbeteiligung in Höhe von 5 % der genehmigten zuschußfähigen Ausgaben erbrachte; der noch verbleibende Differenzbetrag war von den Projektträgern entweder durch Bankdarlehen oder aus Eigenmitteln aufzubringen. Der von den Trägern bezuschußter Vorhaben zu leistende Mindestbeitrag war auf 25 % der zuschußfähigen Kosten festgelegt. Mit der Bewertung der Förderungswürdigkeit der Projekte wurde das IFADAP beauftragt; die endgültige Genehmigung wurde von der Kommission erteilt.

7.1.4. Seit der Reform der Strukturfonds ist die Gemeinschaftshilfe für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates (17) geregelt. Mit der Annahme dieser Verordnung wurde die Zuständigkeit für die Genehmigung der spezifischen Projekte, die in die im Rahmen der Sektorpläne ausgearbeiteten operationellen Programme aufgenommen werden sollten, den benannten nationalen Behörden übertragen. Dessen ungeachtet blieb die Kommission für die endgültige Genehmigung sowohl der Sektorpläne als auch der im Einklang damit angenommenen einzelnen operationellen Programme zuständig, obwohl die Angaben, die ihr zu diesem Zweck geliefert wurden, von allgemeinerer Art waren als in der Vergangenheit.

7.1.5. Die portugiesischen Behörden legten insgesamt 12 Sektorpläne (18) vor, die die wichtigsten Aktivitäten des portugiesischen Agrarsektors abdeckten und von der Kommission genehmigt wurden. Im Berichtszeitraum wurden 15 operationelle Programme genehmigt, die 301 Einzelprojekte umfassen; die insgesamt genehmigte Gemeinschaftsbeteiligung belief sich auf 137 Mio. ECU.

7.1.6. Das IFADAP ist an erster Stelle zuständig für die Entgegennahme von Zuschußanträgen für die vorgenannten Maßnahmen sowie für die Bewertung und Genehmigung von Projekten, für die Überwachung ihrer Durchführung und für die Auszahlung der Gemeinschaftszuschüsse sowie der nationalen Beihilfen. Das IFADAP hat etwa 500 Bedienstete, die in der Zentrale in Lissabon und 7 Regionaldirektionen sowie 2 Regionaldelegationen auf Madeira und den Azoren in einem Netz von 20 Regionalstellen tätig sind. Das IMAIAA ist für die fachliche Bewertung der Projekte zuständig; es hat etwa 200 Mitarbeiter, von denen 50 auf die Bewertung der Förderungswürdigkeit und der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit von Projekten spezialisiert sind, für die staatliche und Gemeinschaftshilfe beantragt wird.

7.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes

Allgemeines

7.2.1. In den drei besuchten Regionen wurden insgesamt 65 mit Gemeinschaftszuschüssen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse geförderte Projekte geprüft. Zwölf der Projekte, für die Gemeinschaftszuschüsse in Höhe von insgesamt 1 506 Mio. ESC (8,43 Mio. ECU) gewährt wurden, waren im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates und 53 Projekte, für die Gemeinschaftszuschüsse in einer Gesamthöhe von 6 482 Mio. ESC (36,27 Mio. ECU) bereitgestellt wurden, im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates genehmigt worden.

7.2.2. In den drei besuchten Regionen wurde festgestellt, daß die allgemeinen und verwaltungsmäßigen Kontrollverfahren, die dort Anwendung fanden, im großen und ganzen mit den Verwaltungsanweisungen des IFADAP in Einklang standen. Dennoch erwies sich, daß bestimmte, für das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems wesentliche Elemente fehlten oder nicht in allen Fällen ausreichend kontrolliert wurden. Die Schwachstellen im System waren weitgehend auf die geringen personellen Mittel zurückzuführen, die den Regionalstellen des IFADAP zur Verwaltung der Beihilferegelung zur Verfügung standen; in jeder der besuchten Regionen war dafür nur ein einziger Vollzeitbediensteter zuständig. Daher bestanden nur begrenzte Möglichkeiten für eine gründliche Analyse der vorgelegten Zuschußanträge und Auszahlungsanträge. Die Möglichkeiten für eingehende Überprüfungen der Zuschußanträge an Ort und Stelle waren gleichermaßen beschränkt.

7.2.3. Die wichtigsten Bemerkungen, die sich hierzu ergeben, sind folgende:

i) Die Antragssteller mußten keine geprüften Rechnungsabschlüsse für frühere Jahre vorlegen, außer in den Fällen, die durch Artikel 262 des "Código das Sociedades Comerciais" geregelt sind, aber auch diese Vorschrift wurde nicht immer eingehalten. Daher war keine unabhängige Prüfung der Zuverlässigkeit der Zahlenangaben möglich, die zum Nachweis der Lebensfähigkeit der Zuschüsse beantragenden Unternehmen vorgelegt wurden.

ii) Außerdem war bei 5 der geprüften Projekte (19) aufgrund der im Zuschußantrag angegebenen früher erzielten bzw. geplanten Ergebnisse mit einer Gefährdung der Lebensfähigkeit des Vorhabens zu rechnen. Dennoch wurden die Projekte ohne spezifische Bedingungen im Hinblick auf diese Ergebnisse genehmigt. Es werden häufig (in Anbetracht früherer Ergebnisse) unrealistische und durch nichts untermauerte Projektionen künftiger Ergebnisse vorgelegt und ohne ausreichende Beurteilung ihrer Realisierbarkeit akzeptiert.

iii) Bei den geprüften Projekten zeigte sich, daß den IFADAP-Stellen zwar alle Rechnungen und Zahlungsbelege für die beanspruchten Beträge zur Kontrolle vorgelegt werden, aber nur sehr wenige dieser Rechnungen und Zahlungen (in den meisten Fällen nur 2 oder 3) bei Besuchen an Ort und Stelle anhand der Buchführung des Unternehmens nachgeprüft werden. Dadurch besteht das Risiko, daß ursprünglich ausgezahlte, später jedoch zurückgezahlte und von den Begünstigten nicht als solche gemeldete Beträge unentdeckt bleiben.

iv) Insgesamt mangelte es an Selektivität bei der Genehmigung der Projekte, die allein anhand bestimmter formaler Kriterien für die Förderungswürdigkeit erteilt wurde und nicht aufgrund strengerer kommerzieller Kriterien zur Gewährleistung der langfristigen Lebensfähigkeit des jeweiligen Vorhabens.

v) Insbesondere wurde nicht sorgsam geprüft, ob die durch die Projekte bedingte Mehrproduktion, wie vorausgesagt, Absatz finden würde bzw. ob das betreffende Unternehmen einen richtiggehenden Absatzplan hatte und nicht nur vage formulierte Erwartungen, lokale Absatzmöglichkeiten oder Exportmärkte zu finden.

vi) In einigen Sektorplänen, z. B. für Schlachthäuser, Tomatenverarbeitung oder Olivenölgewinnung, war die Gewährung von Zuschüssen für neue Produktionskapazitäten an die Forderung geknüpft, daß sich die Gesamtproduktionskapazität dadurch nicht erhöhen dürfte. In den geprüften Unterlagen fand sich jedoch kein Beleg dafür, daß die Einhaltung dieser wichtigen Vorschrift überprüft bzw. diese Bedingung in allen Fällen eingehalten worden war.

vii) In einigen Sektoren, namentlich bei Obst und Gemüse, waren die Erzeuger bei ihren Bemühungen, Absatzmöglichkeiten für ihre Produkte zu finden, auf Schwierigkeiten gestoßen. Diese Probleme wurden zweifellos verschärft durch die Öffnung des portugiesischen Marktes für den innergemeinschaftlichen Handel, aber manche Schwierigkeiten waren auch darauf zurückzuführen, daß die herkömmlichen Vermarktungsformen nicht an die aktuellen Markterfordernisse angepaßt wurden. Die portugiesischen Erzeuger haben dadurch offensichtlich bedeutende Marktanteile verloren, z. B. aufgrund ihrer Unfähigkeit, die neuerrichteten Supermarktketten zu beliefern. Es erscheint daher dringend geboten, die Schaffung neuer Vermarktungssysteme für landwirtschaftliche Erzeugnisse durch die Annahme eines darauf abgestellten Sektorplans zu fördern.

viii) Obwohl Investitionsvorhaben, bei denen mehr als 6 Monate vor Eingang des Beihilfeantrags bei der Kommission mit den Arbeiten begonnen wurde, ausdrücklich von der Gewährung von Gemeinschaftshilfe ausgeschlossen sind, gibt es keine Vorschrift, wonach vor der Genehmigung von Projekten Besuche vor Ort durchzuführen sind, um die Erfuellung dieser Bedingung zu überprüfen. Damit wird auch auf eine wertvolle Möglichkeit verzichtet, sich ein konkreteres Urteil über die Lebensfähigkeit des vorgeschlagenen Projekts und den kommerziellen Weitblick der Projektträger zu bilden.

7.2.4. Die Beispiele in den nachfolgenden Ziffern veranschaulichen einige der Schwachstellen, die in den vorstehenden allgemeinen Bemerkungen aufgezeigt wurden.

Bewertung der Beihilfeanträge, der vorgelegten Finanzdaten und der Rentabilitätsentwicklung

7.2.5. Das IMAIAA lieferte statistische Angaben, wonach von seinen Dienststellen bisher 106 Anträge, die 16 % der vom IFADAP insgesamt vorgelegten Anträge entsprachen, aus fachlichen Gründen abgelehnt wurden, bei den besuchten Regionalstellen des IFADAP waren jedoch keine derartigen Angaben verfügbar. Dies wurde damit erklärt, daß Ablehnungen auf regionaler Ebene sehr selten seien, weil alles unternommen werde, um Antragsteller zu veranlassen, zweifelhafte Beihilfeanträge noch einmal zu überarbeiten, um sie annehmbar zu machen.

7.2.6. Ein Projekt mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 373 Mio. ESC (2,09 Mio. ECU) und einer genehmigten Gemeinschaftsbeteiligung von 102 Mio. ESC (0,57 Mio. ECU) sah die Errichtung eines fleischverarbeitenden Betriebs vor. Das betreffende Unternehmen gab in seinem Antrag für den Zeitraum 1984-1986 kumulierte Verluste in Höhe von 80 Mio. ESC (0,44 Mio. ECU) an, legte für 1987-1989 keine finanziellen Ergebnisse vor, veranschlagte für 1990 einen Verlust von 31 Mio. ESC (0,17 Mio. ECU) und erst für 1992 wieder Gewinne [31 Mio. ESC (0,17 Mio. ECU)]. Die genannten Zahlen deuteten auf eine prekäre finanzielle Lage hin, durch die die Lebensfähigkeit des vorgeschlagenen Projekts von vornherein gefährdet war. Außerdem war der Zuschußantrag 1987 ausgearbeitet worden, aber obwohl das Projekt von der Kommission erst 1991 endgültig genehmigt wurde, wurden offenbar keine aktualisierten Zahlenangaben nachgefordert. Die lange Verzögerung bei der Genehmigung des Projekts und die Tatsache, daß keine aktuellen Finanzdaten eingeholt wurden, verstoßen gegen die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates, nach denen das Projekt ursprünglich vorgelegt wurde. Nach Angaben der portugiesischen Behörden wurde das Projekt im Mai 1994 beendet und die abschließende Zahlung im Rahmen des Gemeinschaftszuschusses im Oktober 1994 geleistet.

7.2.7. Die Rechnungsabschlüsse, die zu einem genehmigten Projekt [Gemeinschaftsbeteiligung 323 Mio. ESC (1,81 Mio. ECU)] vorgelegt wurden, das den Bau einer Olivenölgewinnungsanlage betrifft, weisen für das erste Jahr einen Betriebsverlust von 40 Mio. ESC (0,2 Mio. ECU) aus. Nach Angaben des zuständigen Bediensteten wurden diese veranschlagten Verluste möglicherweise auf der Basis einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung anstatt auf der Basis einer Ertrags- und Aufwandsrechnung ermittelt. Solche Buchführungspraktiken stellen die Zuverlässigkeit der übrigen zu dem Projekt gelieferten Finanzdaten in Frage. Außerdem fand sich in den Unterlagen kein Nachweis dafür, daß die Vorschriften hinsichtlich der Ölgewinnungsgesamtkapazität, die laut Sektorplan nicht erhöht werden darf, eingehalten wurden.

7.2.8. Ein Projekt, das die Errichtung von Lagerungs- und Sortiereinrichtungen für heimisches Obst betrifft und ein Gesamtinvestitionsvolumen von 187 Mio. ESC (1,05 Mio. ECU) mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 90 Mio. ESC (0,5 Mio. ECU) aufweist, steht vor ernsten finanziellen Schwierigkeiten, die daran zweifeln lassen, ob das Projekt von Anfang an insgesamt lebensfähig war. Außerdem ergab ein Prüfbesuch vor Ort, daß das betreffende Unternehmen die Anlagen für andere Zwecke nutzt, als vorgesehen, so gelegentlich auch zum Abpacken von Importgemüse. Somit wird eine wesentliche Bedingung für die Inanspruchnahme der Gemeinschaftshilfe nicht eingehalten.

Angemessenheit der vorgelegten Absatzpläne

7.2.9. Ein geprüftes Projekt betraf den Aufbau eines Unternehmens zur Herstellung und Vermarktung von Wein. Das Gesamtinvestitionsvolumen belief sich auf 262 Mio. ESC (1,47 Mio. ECU) mit einer genehmigten Gemeinschaftsbeteiligung von insgesamt 131 Mio. ESC (0,74 Mio. ECU). Die verfügbaren Aktenunterlagen ließen eine oberflächliche Analyse der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit des Projekts erkennen und enthielten vor allem keine angemessene Bewertung der Absatzmöglichkeiten, die hier nur ganz allgemein bezeichnet waren (Binnenmarkt), oder der Realisierbarkeit der veranschlagten Verkäufe bzw. finanziellen Ergebnisse. Wenn die portugiesischen Behörden später auch mitteilten, daß das Projekt mit Erfolg durchgeführt worden sei, ändert dies nichts an der Tatsache, daß seine ursprüngliche Bewertung nicht umfassend genug war.

7.2.10. Ein anderes Projekt mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 804 Mio. ESC (4,5 Mio. ECU) und einer genehmigten Gemeinschaftsbeteiligung von 215 Mio. ESC (1,2 Mio. ECU) sollte der Errichtung von Lagerungs- und Sortiereinrichtungen für Kartoffeln dienen. Ungeachtet der ehrgeizigen Ausmaße des Vorhabens, das gleich zu Betriebsbeginn einen Durchsatz von etwa 30 000 t/Jahr vorsah, wurde kein Absatzplan angefordert bzw. vorgelegt. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren zwar noch keine Zuschußzahlungen erfolgt, aber der für das Projekt genehmigte Gemeinschaftshilfebetrag stellt eine rechtsverbindliche Verpflichtung zur Auszahlung des Zuschusses dar. Die portugiesischen Behörden haben inzwischen mitgeteilt, daß die Verzögerung beim Anlaufen des Projekts durch Schwierigkeiten des Projektträgers mit der Aufbringung seines Eigenanteils für die Projektfinanzierung bedingt war - ein entscheidender Punkt, der vor Genehmigung des Zuschusses für das Vorhaben hätte geklärt werden sollen. In diesem speziellen Fall haben möglicherweise die niedrigen Sätze des gewährten Gemeinschaftszuschusses und der nationalen Beihilfe (26,7 % bzw. 8,2 %) zu den genannten Finanzschwierigkeiten beigetragen. Wenn die Lebensfähigkeit solch großer Investitionsvorhaben zweifelhaft ist, ist es besser, die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen und nationalen Beihilfen abzulehnen, als unzureichende Beträge zu genehmigen. Der Hof empfiehlt, in Anbetracht der Verzögerungen bei der Durchführung dieses Vorhabens und der finanziellen Schwierigkeiten des Projektträgers eine erneute Bewertung der Lebensfähigkeit des Projekts vorzunehmen.

7.2.11. Ein weiteres Projekt betraf eine Finanzierungshilfe für ein neues Genossenschaftsunternehmen, das binnen kurzem 3 000 t Obst verarbeiten und auf dem lokalen Markt absetzen sollte, ohne daß nähere Angaben darüber gemacht wurden, wie dies erreicht werden sollte. Das Projekt hatte ein Gesamtinvestitionsvolumen von 593 Mio. ESC (3,32 Mio. ECU) mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von insgesamt 296 Mio. ESC (1,66 Mio. ECU).

7.2.12. Für die Sortierung und Vermarktung von Kiwis wurde ein Investitionsvorhaben im Wert von 300 Mio. ESC (1,68 Mio. ECU) mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von insgesamt 148 Mio. ESC (0,83 Mio. ECU) genehmigt. Es ist eines von mehreren in diesem sich neu entwickelnden Sektor genehmigten Investitionsvorhaben, bei denen in keinem Fall klare Angaben über Absatzmöglichkeiten gemacht wurden und das Hauptaugenmerk statt dessen den ständig wachsenden Produktionskapazitäten der europäischen Erzeuger galt, mit vagen Hinweisen auf allgemein bestehende Aussichten auf Absatzsteigerung. Die übertriebenen Absatzerwartungen haben sich in diesem Fall trotz des hohen portugiesischen Importbedarfs in diesem Sektor nicht erfuellt, mit dem Ergebnis, daß sich dieses und andere Kiwi-Projekte inzwischen in ernsten finanziellen Schwierigkeiten befinden, die zum Zusammenbruch der betreffenden Unternehmen und zum Verlust der gewährten Gemeinschaftszuschüsse führen.

Angemessenheit des Absatzplans und Kontrolle der Kapazitätsbeschränkung bei einem Großprojekt

7.2.13. Zwei zusammenhängende bezuschußte Vorhaben für den Bau eines neuen Schlachthofes mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von etwa 2 000 Mio. ESC (11,19 Mio. ECU) und einer Gemeinschaftsbeteiligung von 913 Mio. ESC (5,11 Mio. ECU) geben Anlaß zu einer Reihe spezifischer Bemerkungen:

i) Das Vorhaben wurde der Kommission vom IFADAP in Form von zwei Projektphasen vorgelegt - die erste 1989 im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates, die zweite 1992 im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates. Obwohl die lokale IFADAP-Stelle mit der Begründung, in der Region stehe bereits ausreichende Kapazität zur Verfügung und die erklärten Absichten des Gesellschafters mit der Aktienmehrheit lägen nicht im vollen Interesse des Vorhabens (20), eine Zurückstellung der zweiten Projektphase empfahl, wurde das Vorhaben vom IFADAP-Verwaltungsrat genehmigt. Tatsächlich wurde das Vorhaben durch Verschiebung der ersten Phase bis zur Erteilung der Genehmigung für die zweite Phase dann als Ganzes durchgeführt.

ii) Wenngleich das Projekt die verfügbare Kapazität erheblich vergrößerte, fand sich in den vorgelegten Unterlagen kein Nachweis für die Kontrolle und Einhaltung der im Sektorplan enthaltenen Bedingung, daß es nicht zu einer Erhöhung der Gesamtkapazität kommen durfte. Auch spätere Gespräche mit nationalen und Gemeinschaftsbediensteten brachten in diesem Punkt keine Klärung.

iii) Das von den Projektträgern vorgelegte Vorhaben enthielt keine klaren Angaben über die Lieferquellen für das Schlachtvieh und die Entwicklung von Absatzmöglichkeiten für die Fleischproduktion, sondern lediglich einen anfänglichen Plan, Schlachtungen für den lokalen Markt vorzunehmen und dadurch die Mittel des Unternehmens für die Erschließung zusätzlicher Märkte zu verstärken. Es ist verwunderlich, daß ein solch großes Vorhaben für einen Stundendurchsatz von 60 Rindern, 240 Schafen und 240 Schweinen und mit einem solch hohen Investitionsvolumen aufgrund derart vager Produktions- und Absatzpläne genehmigt wurde. Hierbei ist anzumerken, daß, da die erste Phase dieses Projekts im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates genehmigt wurde, die Kommission für die endgültige Genehmigung zuständig war. Weitere Bemerkungen siehe Ziffer 7.2.16 iv).

iv) Ein Prüfbesuch bei dem Unternehmen ergab folgendes:

a) Der Schlachthof arbeitet mit etwa 50 %iger Kapazitätsauslastung und bietet in erster Linie Schlachtmöglichkeiten für örtliche Metzger.

b) Nach Auskunft der Leitung des Unternehmens waren seine Schwierigkeiten darauf zurückzuführen, daß die lokalen Schlachthöfe, an deren Stelle seine Anlage treten sollte, weiterarbeiteten, was auf eine Erhöhung der Gesamtkapazität entgegen den Bestimmungen des Sektorplans schließen läßt.c) Im Rahmen des Projekts wurden zwei Zerlegungs- und Ausbeinungsräume nach dem neuesten Stand der Technik gebaut und eingerichtet, die bisher nie benutzt wurden. Dies ist nicht verwunderlich, da sich die Nutzung der Produktionskapazität am Schlachtbedarf der örtlichen Metzger ausrichtet.

d) Nach Angaben von IMAIAA-Mitarbeitern schien die Lebensfähigkeit dieses Projekts von Anfang an gewährleistet, weil unter den Projektträgern eine Reihe fleischverarbeitender Betriebe waren, die sich verpflichteten, die Einrichtungen des neuen Schlachthofs für ihren Schlachtbedarf zu nutzen (21). Unter diesen Umständen erscheint es bedenklich, daß diese Projektträger später nicht zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen veranlaßt wurden.

7.2.14. Hinsichtlich der Einrichtung moderner Schlachtanlagen ist anzumerken, daß die portugiesischen Behörden ein Programm zur Schaffung eines landesweiten Schlachthofnetzes (Rede Nacional de Abate) in die Wege geleitet haben, das vor dem Beitritt zur Gemeinschaft vereinbart wurde. Dieses Programm, das vom IROMA (Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas) durchgeführt wurde, wurde auch vor dem Beitritt begonnen. Insgesamt wurden für 31 Schlachthöfe Gemeinschaftszuschüsse gewährt, wie Anhang III zu entnehmen ist. Die verfügbaren Belege lassen jedoch darauf schließen, daß die Gesamtkapazität nicht genau überwacht und kontrolliert wurde und die Weiterbetreibung bestehender Einrichtungen neben den neuen Anlagen zugelassen wurde. Eine Reihe bezuschußter Schlachthöfe stehen heute wegen unzulänglicher Vermarktungssysteme oder Überkapazität in den betreffenden Sektoren vor wirtschaftlichen Schwierigkeiten.

7.2.15. Wie aus den vorstehenden Ziffern hervorgeht, war es ein wesentlicher Mangel der Verwaltungsverfahren, daß die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Projekte nicht immer ausreichend geprüft wurde.

7.2.16. Dieser unbefriedigende Sachverhalt ist auf folgende Gründe zurückzuführen:

i) Die wenigen für die Beurteilung der Projekte zuständigen Mitarbeiter in den IFADAP-Regionalstellen können in der verfügbaren Zeit keine ausreichend gründlichen Bewertungen vornehmen und haben möglicherweise weder die erforderlichen beruflichen Voraussetzungen noch eine angemessene Ausbildung in diesem wichtigen Bereich erhalten. Um diesen Mängeln abzuhelfen, ist eine verstärkte Mitwirkung der zentralen IFADAP-Stellen zur zusätzlichen fachlichen Unterstützung von entscheidender Bedeutung.

ii) In der Anfangsphase der Entwicklung des portugiesischen Marktes nach dem Beitritt zur Gemeinschaft erschien sein Verarbeitungs- und Vermarktungsbedarf so groß, daß für alle förderungswürdigen Projekte mit sicheren Absatzmärkten gerechnet wurde. Vorhandene Absatzmöglichkeiten für bestimmte Erzeugnisse können jedoch an sich noch keine Gewähr für den Erfolg eines Industrieprojekts bieten.

iii) Obwohl die spezifischen Zuständigkeiten der IFADAP- und der IMAIAA-Stellen bei der Projektbewertung in den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgelegt sind, mangelte es bei ihrer Ausübung offenbar an der nötigen Klarheit. Das IFADAP verließ sich weitgehend auf die Billigung der Vorhaben durch das IMAIAA, das seinerseits der Auffassung war, seine Kompetenzen in bezug auf die vorgelegten Projekte beschränkten sich ausschließlich auf deren fachliche Bewertung.

iv) Auch bezüglich der jeweiligen Zuständigkeiten der nationalen Behörden und der Kommission bestand erhebliche Unklarheit, insbesondere im Hinblick auf die Projekte, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates genehmigt wurden. In diesen Fällen waren die portugiesischen Behörden der Auffassung, die letzte Verantwortung für die Genehmigung oder Ablehnung eines Projekts liege bei der Kommission. Diese wiederum verließ sich in Anbetracht der geringen personellen Mittel, die ihr zur Durchführung detaillierter Bewertungen der vorgelegten Projekte zu Gebote stehen, in starkem Maße auf die vorherige Genehmigung der einzelnen Projekte durch die nationalen Behörden.

7.2.17. Ungeachtet der festgestellten Unzulänglichkeiten und der möglichen Unklarheit hinsichtlich der Aufgabenverteilung bei den Verfahren, die auf die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates genehmigten Projekte Anwendung finden, ist klar, daß nach Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates die Hauptverantwortung bei den nationalen Behörden lag. Die Ergebnisse dieser Prüfung zeigen, daß die derzeitigen Regelungen für die Genehmigung der Projekte und die Kontrolle ihrer Durchführung wesentlich verbessert werden müssen.

7.2.18. Die portugiesischen Behörden haben in ihrer Antwort eingeräumt, daß der Bewertung des Absatzpotentials neuer Projekte beim ersten gemeinschaftlichen Förderkonzept nicht immer genug Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Sie haben sich verpflichtet, bei der Umsetzung des zweiten gemeinschaftlichen Förderkonzepts strengere Bewertungskriterien einzuführen.

KAPITEL 8 MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER AGRARSTRUKTUREN

8.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren

8.1.1. Ursprünglich waren die verschiedenen Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstrukturen in der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates (22) geregelt. Mit Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates (23) wurden die Maßnahmen verstärkt und erweitert.

8.1.2. Die wichtigsten in die Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates aufgenommenen Maßnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

- Stillegung von Ackerflächen (Artikel 2);

- Extensivierung der Erzeugung (Artikel 3);

- Umstellung der Erzeugung auf nicht überschüssige Erzeugnisse (Artikel 4);

- Beihilfensystem für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben (Artikel 5):

- Investitionsbeihilfen in Form von Kapitalzuschüssen oder Zinsvergütungen (Artikel 7),

- Beihilfen für die erste Niederlassung von Junglandwirten unter 40 Jahren (Artikel 10),

- zusätzliche Investitionsbeihilfen für Junglandwirte (Artikel 11);

- flankierende Maßnahmen zugunsten landwirtschaftlicher Betriebe:

- Regelung zur Förderung der Einführung einer Buchführung,

- Beihilfen für anerkannte Zusammenschlüsse,

- Beiträge zur Deckung der Betriebskosten landwirtschaftlicher Vereinigungen (Artikel 15);

- Sondermaßnahmen in Form von Ausgleichszulagen zur Unterstützung der Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (Artikel 19);

- forstwirtschaftliche Maßnahmen in landwirtschaftlichen Betrieben (Artikel 25);

- Anpassung der Berufsbildung an die Bedürfnisse der modernen Landwirtschaft (Artikel 28).

Mit Ausnahme der aus dem EAGFL-Garantie finanzierten Maßnahmen zur Stillegung von Ackerflächen werden die genannten Maßnahmen aus den Haushaltsmitteln des EAGFL-Ausrichtung finanziert.8.1.3. Die Ausgaben, die im Berichtszeitraum für die genannten Maßnahmen in Portugal getätigt wurden, beliefen sich auf 468 Mio. ECU. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auf die Ausgaben im Rahmen der Investitionsbeihilfen (Artikel 7), der Beihilfen für die erste Niederlassung von Junglandwirten (Artikel 10), der zusätzlichen Investitionsbeihilfen für Junglandwirte (Artikel 11) und der Ausgleichszulagen (Artikel 19). Die geprüften Maßnahmen, auf die etwa 90 % der Gesamtausgaben gemäß den Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und (EWG) Nr. 2328/91 im Berichtszeitraum entfielen, werden vom IFADAP verwaltet, das auch als Zahlstelle benannt ist.

8.1.4. Um für eine Investitionsbeihilfe in Betracht zu kommen, muß ein Landwirt folgende Voraussetzungen erfuellen:

a) Betreibung der landwirtschaftlichen Tätigkeit als Hauptberuf unter Erwirtschaftung von mindestens 50 % seiner Gesamteinnahmen aus dieser Tätigkeit;

b) ausreichende berufliche Qualifikation und Erfahrung;

c) Vorlage eines Plans für die materielle Verbesserung seines Betriebs;

d) Verpflichtung zu einer einfachen Buchführung.

8.1.5. Die Regionaldirektionen des Landwirtschaftsministeriums (RDL) bescheinigen die Förderungswürdigkeit der Antragsteller, sofern diese die unter Buchstabe a) und Buchstabe b) genannten Voraussetzungen erfuellen.

8.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes

Investitionsbeihilfen und Sonderzulagen für Junglandwirte

8.2.1. In den besuchten Regionen wurden etwa 90 Akten zu Investitionsvorhaben geprüft. Je nach den persönlichen Verhältnissen der einzelnen Begünstigten wurde zusätzlich zu der in Artikel 7 der Verordnung vorgesehenen Grundinvestitionsbeihilfe noch eine Beihilfe für die erste Niederlassung von Junglandwirten (Artikel 10) und/oder eine zusätzliche Beihilfe für Junglandwirte (Artikel 11) gewährt.

8.2.2. Zur Bescheinigung der Förderungswürdigkeit der Antragsteller durch die RDL wurde folgendes festgestellt:

i) Den RDL liegen keinerlei Angaben vor, aufgrund deren sie bescheinigen könnten, daß die landwirtschaftlichen Einkünfte die Haupteinnahmequelle der Antragsteller sind.

ii) Die Bestimmung, wonach Antragsteller über die erforderliche Ausbildung oder Erfahrung verfügen müssen, wird großzügig ausgelegt - auch hier ohne ausreichende Informationen -, so daß die Förderungswürdigkeit der Begünstigten in einigen überprüften Fällen zweifelhaft war, insbesondere, wo es um Neulinge im Agrarsektor ging.

8.2.3. Ein anschauliches Beispiel für die mangelhafte Anwendung des letztgenannten Förderkriteriums ist der folgende Fall eines Weinerzeugers. Der Antragsteller, der von Beruf Lehrer war und in Porto lebte, übernahm nach dem Tod eines Onkels den etwa 60 km von Porto entfernt liegenden Familienbetrieb. Der zuständige Sachbearbeiter des IFADAP äußerte seine Verwunderung über den plötzlichen Berufswechsel und Zweifel, ob der Antragsteller über ausreichende Erfahrung im Agrarbereich verfügte, um die Bedingungen der Beihilferegelung zu erfuellen. Die Regionaldirektion Landwirtschaft bescheinigte jedoch, ohne daß ihr dafür irgendwelche Belege vorlagen, daß der Antragsteller mehr als 4 Jahre Erfahrung in der Landwirtschaft habe. Dementsprechend wurde der Antragsteller von der Verpflichtung entbunden, einen Grundlehrgang in Landwirtschaft zu absolvieren. Er nahm zwar an einem Kurzlehrgang über Weinerzeugung teil, und ein Prüfbesuch an Ort und Stelle ergab, daß das Projekt in zufriedenstellender Weise durchgeführt worden war, aber die lasche Handhabung der Bedingungen für die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbeihilfen in diesem und in anderen Fällen gibt Anlaß zur Besorgnis. Außerdem wurde in mehreren vom Hof geprüften Fällen festgestellt, daß die Akten geschlossen wurden, ohne daß ein Nachweis für die erfolgreiche Absolvierung der vorgeschriebenen Ausbildung erbracht worden war.

8.2.4 Zu den vom IFADAP angewandten Verwaltungs- und Kontrollregelungen ergeben sich folgende allgemeine Bemerkungen:

i) Die nationalen Rechtsvorschriften für die Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahmen sehen auch zusätzliche, ausschließlich aus dem Staatshaushalt finanzierte Maßnahmen vor, die anderen Kriterien für die Förderungswürdigkeit unterliegen. Diese Vermengung der Förderkriterien kompliziert die Kontrollaufgabe (siehe Ziffer 8.2.7), die noch zusätzlich erschwert wird durch die auf seiten der Kommission zu verzeichnenden Verzögerungen bei der Genehmigung der häufigen Änderungen der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften.

ii) In Anbetracht der Natur der Förderkriterien, die für diese Gemeinschaftsbeihilfen gelten, müssen, um ihre Erfuellung zu gewährleisten, unbedingt zahlreiche materielle Kontrollen durchgeführt werden. Die Übertragung der hauptsächlichen Verwaltungs-und Kontrollaufgaben auf die Regionalstellen desIFADAP mit ihrer im Verhältnis zu den zahlreichen eingehenden Beihilfeanträgen geringen Personalausstattung hat zur Folge, daß sich die Prüfung der Anträge größtenteils auf Belegkontrollen beschränkt. Immerhin wurde bei der begrenzten Anzahl von Anträgen, bei denen materielle Kontrollen durchgeführt wurden (laut IFADAP 38 %), in etwa 5 % der geprüften Fälle Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, die eine Vielzahl von Vertragsauflösungen (807) zur Folge hatten. Dies zeigt, daß eine Ausweitung derartiger Kontrollen zu wünschen wäre.

iii) In 2 geprüften Fällen, die die Erstniederlassung von Junglandwirten betrafen, war dem Antragsteller von einem Familienmitglied mit einem Minimum an Formalitäten unentgeltlich eine sehr kleine Parzelle (1 ha) übertragen worden. Abgesehen von der Unzweckmäßigkeit solcher Praktiken - die die Aufsplitterung landwirtschaftlicher Betriebe in nicht lebensfähige Kleinbetriebe fördern, der man mit anderen Gemeinschaftsmaßnahmen entgegenzuwirken versucht - wurden in diesen beiden Fällen die vertraglichen Bedingungen, an die die Inanspruchnahme der Gemeinschaftsbeihilfe geknüpft war, nicht voll eingehalten, was darauf hindeutet, daß die genannten Regelungen hauptsächlich getroffen wurden, um möglichst viel Gemeinschaftshilfe zu erhalten. Seit 1991 werden solche unentgeltlichen Übertragungen von den portugiesischen Behörden nicht mehr akzeptiert.

iv) Wie bei anderen Maßnahmen wird den Vermarktungsaspekten der bezuschußten Investitionsvorhaben nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt. Folglich sind zwar die Produktionskapazitäten der geförderten Vorhaben oft klar festgelegt, aber das Fehlen sorgfältig ausgearbeiteter Absatzpläne zur Sicherung entsprechender Absatzwege für die - häufig leicht verderblichen - Erzeugnisse führt dazu, daß die Möglichkeiten mancher geförderten Projekte nicht voll ausgeschöpft werden. In manchen Fällen können die mangelnde Aufmerksamkeit für diesen wesentlichen Faktor und die einseitige Ausrichtung auf lokale Märkte die Lebensfähigkeit der Projekte insgesamt gefährden (siehe Ziffer 8.2.5).

v) In drei Fällen hatten die Begünstigten entgegen den Gemeinschaftsbestimmungen für mehr Projekte als die maximal zulässigen zwei Vorhaben in sechs Jahren Beihilfen erhalten. Nach Angaben der portugiesischen Behörden wurden die zusätzlichen Vorhaben nach nationalen Rechtsvorschriften mit staatlichen Mitteln finanziert, worin sich ein weiteres Mal die Inkompatibilität der nationalen und gemeinschaftlichen Kriterien für die Förderungswürdigkeit zeigt (siehe Unterabsatz i)).

vi) In 5 geprüften Akten bestanden beträchtliche Unterschiede zwischen den Flächen, die im Hinblick auf die Beihilfen ausgewiesen waren, und den Flächenangaben für andere nationale Maßnahmen (z. B. Steuernachlaß für Dieselkraftstoff) und Gemeinschaftsmaßnahmen (z. B. Ausgleichszulagen). Solche Abweichungen waren jedoch nicht untersucht worden.

vii) In 7 Fällen fehlte es an der notwendigen Kontrolle der Erfuellung aller Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen, insbesondere der vorgeschriebenen Absolvierung von Ausbildungslehrgängen oder der fristgerechten Vorlage weiterer wichtiger Dokumente (z. B. Befähigungsnachweise). Außerdem wurde praktisch in allen Fällen die Erfuellung der Bestimmung über die Unterhaltung eines Buchführungssystems nicht überprüft. Hinsichtlich der Verpflichtung zur Unterhaltung eines Buchführungssystems stützen sich die portugiesischen Behörden auf das bestehende allgemeine Stichprobenkontrollsystem und das Verfahren, wonach ein zweites Projekt eines Begünstigten nur bei Nachweis eines Buchführungssystems akzeptiert wird.

Die portugiesischen Behörden und die Kommission wurden umfassend über die einzelnen vorerwähnten Fälle unterrichtet, verbunden mit der Empfehlung, geeignete Folgemaßnahmen zu treffen.

8.2.5. Der folgende Fall veranschaulicht die unzureichende Beachtung der Vermarktungsaspekte bezuschußter Vorhaben. Das fragliche Projekt mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 59 Mio. ESC (0,33 Mio. ECU) betraf die Errichtung von Gewächshäusern, hauptsächlich zur Erzeugung von Tomaten und Kopfsalat. Ein Prüfbesuch an Ort und Stelle ergab zwar, daß das Projekt ordnungsgemäß durchgeführt und die Produktionskapazität richtig festgelegt worden war, aber die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Vermarktung der Erzeugnisse waren auch hier unterschätzt worden. Aufgrund des fast gleichzeitigen Reifwerdens sehr großer Mengen der leicht verderblichen Erzeugnisse ergaben sich erhebliche Probleme bei der Suche nach Absatzmöglichkeiten auf dem lokalen Markt - dem einzigen Markt, der in diesem Fall genutzt wurde. Es muß unbedingt dafür gesorgt werden, daß in solchen Fällen bessere Vermarktungssysteme zur Verfügung stehen, um drohende Produktionsverluste zu verringern und dadurch die langfristige Lebensfähigkeit der Investitionsvorhaben unter kommerziellen Gesichtspunkten zu sichern.

8.2.6. In 4 Fällen, die im Verlauf der Prüfung untersucht wurden - u. a. in dem in Ziffer 8.2.7 geschilderten Fall und bei einem Prüfbesuch an Ort und Stelle -, wurde befunden, daß die ausgezahlten Gemeinschaftsbeihilfen wiedereingezogen werden sollten, weil die Begünstigten die vorgeschriebenen Bedingungen nicht erfuellt oder die Projekte nicht in Übereinstimmung mit den genehmigten Plänen durchgeführt hatten. Die portugiesischen Behörden und die Kommission wurden im einzelnen über diese Fälle unterrichtet.

8.2.7. In einem Fall, bei dem Projekt Nr. 88.63.6261.5, für das am 16. August 1988 eine Gemeinschaftsbeihilfe gewährt wurde, hatte die lokale IFADAP-Stelle bei einem Besuch vor Ort festgestellt, daß die an die Gemeinschaftsbeteiligung geknüpften Bedingungen nicht eingehalten worden waren, und daraufhin die Wiedereinziehung der ausgezahlten Beihilfe empfohlen. Obwohl die Gemeinschaftshilfe in diesem Fall am 8. Oktober 1992 durch das IFADAP annulliert wurde, wurden die bereitgestellten Beihilfemittel vom Begünstigten nicht zurückgezahlt, sondern statt dessen am gleichen Tag in eine nationale Beihilfe umgewandelt. Maßnahmen dieser Art sind nicht dazu angetan, Begünstigte von der Nichterfuellung der an die Gewährung der Beihilfen geknüpften Bedingungen abzuhalten, und laufen den Zielsetzungen der Fördermaßnahmen - namentlich der Verbesserung der Agrarstrukturen, in diesem speziellen Fall der Niederlassung von Junglandwirten - zuwider.

Ausgleichszulagen

8.2.8. Artikel 17 der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates bestimmt folgendes: "In den Gebieten, die im Gemeinschaftsverzeichnis der benachteiligten landwirtschaftlichen Gebiete im Sinne der Richtlinie 75/268/EWG (24) aufgeführt sind, können die Mitgliedstaaten [. . .] eine jährliche Zulage zum Ausgleich der ständigen natürlichen Nachteile gemäß Artikel 3 der genannten Richtlinie in den Grenzen und unter den Bedingungen der Artikel 18 und 19 der vorliegenden Verordnung gewähren." Die zu zahlenden Ausgleichszulagen berechnen sich nach Maßgabe des Umfangs des in einem bestimmten Betriebszeitraum gehaltenen Viehbestands oder nach Maßgabe der bewirtschafteten Fläche. Bei der Zahlung der Ausgleichszulagen dürfen ein Hoechstbetrag je Hektar sowie ein Hoechstbetrag je Betrieb nicht überschritten werden.

8.2.9. In Portugal ist nahezu das gesamte Land als benachteiligtes landwirtschaftliches Gebiet ausgewiesen, jedoch mit unterschiedlichen Schweregraden der natürlichen Nachteile. Die Beihilferegelung wird von den RDL verwaltet und kontrolliert, die Auszahlung der genehmigten Beträge erfolgt durch das IFADAP.

8.2.10. Im Berichtszeitraum beliefen sich die Mittelbindungen für Ausgleichszulagen auf 176 Mio. ECU bzw. 12 % der gesamten Mittelbindungen der Gemeinschaft für Portugal (siehe Anhang I). Auf regionaler Ebene entfielen die meisten Ausgaben auf Trás-os-Montes (30 %) und Entre-Douro-e-Minho (21 %) im Norden, Beira (Beira Litoral und Beira Interior) (20 %) im Zentrum, Alentejo (13 %) im Süden und die Azoren (12 %), auf die übrigen Regionen dagegen nur geringfügige Ausgabenbeträge.

8.2.11. Wie in Anhang IV dargestellt, gab es in den einzelnen Jahren erhebliche Unterschiede bei der Gesamtzahl der Begünstigten, der Gesamtzahl der Großvieheinheiten (GVE) und Flächeneinheiten (ha), für die Beihilfen beantragt wurden, und bei den insgesamt ausgezahlten Beträgen. Besonders große Unterschiede wurden zwischen 1988 und 1989 sowie zwischen 1992 und 1991 bzw. 1993 festgestellt.

8.2.12. Da der Hof im Jahre 1990 bereits eine umfassende Prüfung in diesem Bereich durchgeführt hatte, beschränkten sich die Untersuchungen im Rahmen der jetzigen Prüfung auf Belegkontrollen bei einer kleinen Stichprobe von 62 Transaktionen im Zusammenhang mit Zahlungen im Jahre 1993 in den Regionen Entre-Douro-e-Minho (37 Transaktionen) und Alentejo (25 Transaktionen).

Hierzu ergeben sich folgende Bemerkungen:

i) Die Zahlungsunterlagen enthielten nur ein Minimum an Belegen zu den landwirtschaftlich genutzten Flächen, für die die Zulagen gezahlt wurden, bzw. dem Viehbestand, aufgrund dessen die Zahlungen erfolgten. Außerdem bestanden große Unterschiede zwischen den in den einzelnen Regionen verfügbaren Belegen.ii) Obwohl die Antragsteller in der Region Alentejo gehalten sind, zum Zeitpunkt der Antragsbestätigung die Gesundheitsausweise der Tiere (ausgenommen Schafe und Ziegen) vorzulegen, finden sich in den Aktenunterlagen keine Angaben, anhand deren sich überprüfen ließe, daß diese Belege vorgelegt wurden, oder ersichtlich wäre, welche Kontrollen durchgeführt wurden.

iii) Den Prüfern wurde zwar mitgeteilt, daß stichprobenweise materielle Kontrollen in bezug auf die Ausgleichszulagen durchgeführt werden, wie in den einschlägigen Gemeinschaftsregelungen vorgeschrieben, aber es wurden keine genauen statistischen Angaben geliefert. Außerdem fand sich in den zur Prüfung ausgewählten Unterlagen kein Nachweis dafür, daß materielle Kontrollen erfolgt waren.

iv) Obwohl es gewisse Möglichkeiten zur Überprüfung der allgemeinen Angemessenheit der Beihilfeansprüche gibt (namentlich die Ergebnisse von materiellen Kontrollen und Tests, die im Rahmen von Programmen zur Seuchenausrottung von den Veterinärdiensten durchgeführt werden), wird davon kein Gebrauch gemacht. Dabei würde insbesondere die Zugriffsmöglichkeit auf die anhand dieser tierärztlichen Untersuchungen erstellte Datenbank bei der Bearbeitung der Anträge auf Ausgleichszulagen eine automatische Überprüfung ihrer Plausibilität gestatten und die Zuverlässigkeit des Systems erheblich verbessern.

v) Die Einrichtung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, wie es die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 des Rates (25) vorschreibt, wird die Möglichkeit bieten, die Kontrolle der Ausgleichszulagen zu verbessern. Das Fehlen eines Katasters, insbesondere für Nordportugal und die Inseln, dürfte die Einrichtung eines zuverlässigen integrierten Kontrollsystems jedoch erheblich verzögern.

vi) Die Versuche, die der Kommission gemeldeten Beträge mit den Beträgen in den auf regionaler Ebene zugänglich gemachten EDV-mäßig erfaßten Unterlagen abzustimmen, gestalteten sich äußerst schwierig. Insbesondere wurde für 1993 eine Reihe erheblicher Differenzen zwischen den Gesamtbeträgen, die der Kommission vom IFADAP gemeldet wurden, und den bei den besuchten IFADAP-Regionalstellen und RDL-Stellen verfügbaren Daten festgestellt. Gemäß den späteren Erläuterungen des IFADAP betrafen einige der Differenzen von der IFADAP-Zentrale vorgenommene Berichtigungen, die den lokalen Stellen nicht mitgeteilt wurden. Andere Differenzen waren offensichtlich auf 1993 getätigte Zahlungen für frühere Jahre zurückzuführen, die in dem der Kommission vorgelegten Erstattungsantrag nicht getrennt ausgewiesen waren.

8.2.13. Die Prüfung des Hofes in diesem Bereich war zwar notwendigerweise begrenzt, aber ihre Ergebnisse zeigen, daß Verwaltung und Kontrolle der Beihilferegelung erheblich verbessert werden müssen. In diesem Zusammenhang deutet nichts darauf hin, daß die vom Hof in Kapitel 9 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1990 aufgezeigten Schwachstellen beseitigt wurden (siehe Anhang V).

KAPITEL 9 IM RAHMEN VON ZIEL 1 DER STRUKTURFONDSREFORM GENEHMIGTE OPERATIONELLE PROGRAMME

9.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren

9.1.1. Zur Durchführung der Strukturfondsreform wurde ganz Portugal zum unter das Ziel 1 - Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand - fallenden Gebiet erklärt.

9.1.2. Im Berichtszeitraum wurden in diesem Rahmen 23 OP mit einer Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft von nahezu 229 Mio. ECU in Form von Mittelbindungen genehmigt (siehe Anhang VI).

9.1.3. Im Rahmen der Prüfung des Hofes wurden vier der wertmäßig bedeutendsten OP untersucht:

- das OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit,

- das OP zur Unterstützung dürregeschädigter Landwirte,

- das OP zur Unterstützung unwettergeschädigter Landwirte,

- das OP für forstwirtschaftliche Maßnahmen.

Auf diese vier OP zusammen entfielen 167 Mio. ECU bzw. 73 % der gesamten Mittelbindungen für Maßnahmen im Rahmen von Ziel 1. Die Gemeinschaftsbeihilfe für diese OP lag zwischen 50 % und 75 % der zuschußfähigen Ausgaben; die restlichen Beträge wurden aus dem Staatshaushalt finanziert.

9.1.4. Die zur Prüfung ausgewählten Maßnahmen werden von verschiedenen nationalen Stellen verwaltet und kontrolliert: die Strukturmaßnahmen von den Dienststellen des IEADR, die Zinsvergütungen vom IFADAP und die Maßnahmen im Rahmen des forstwirtschaftlichen OP vom Institut für Forstwirtschaft. Das IFADAP fungiert dabei als Zahlstelle für alle OP-Ausgaben.

9.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes

9.2.1. Im Rahmen der Prüfung des Hofes erfolgte eine Bewertung der bestehenden Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die zur Prüfung ausgewählten Maßnahmen. Insgesamt wurden 103 Zahlungsdossiers geprüft: 40 zum OP gegen Unwetterschäden, 44 zum OP gegen Dürreschäden, 18 zu forstwirtschaftlichen Maßnahmen, darunter 10 Zahlungen, die nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates getätigt wurden, und eine kollektive Maßnahme zur Bodenreform. Acht der geprüften Projekte wurden zusätzlich an Ort und Stelle kontrolliert.

OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit

9.2.2. Es wurde festgestellt, daß die diesem OP zugewiesenen Finanzmittel erheblich gekürzt wurden, von anfangs 24,5 Mio. ECU auf 14,7 Mio. ECU, und das Kernstück des ursprünglichen OP, die Maßnahme zur Bodenreform, finanziell nahezu halbiert wurde, von 18,4 Mio. ECU auf 10,9 Mio. ECU. Gleichzeitig wurde jedoch die Gemeinschaftsbeteiligung an dem Programm von 65 % auf 75 % erhöht. Eine noch stärkere Reduzierung wurde bei der Durchführung des Programms festgestellt; von den ursprünglich geplanten 70 Aktionen waren laut Durchführungsbericht 1993 lediglich 20 in Angriff genommen worden. Diese wesentliche Einschränkung der Aktivitäten ist verwunderlich in Anbetracht des allgemein anerkannten, spürbaren Bodenreformbedarfs in Portugal, insbesondere in den nördlichen Regionen.

9.2.3. Die geprüfte kollektive Bodenreform-Maßnahme wurde bei Valença in der Region Entre-Douro-e-Minho durchgeführt. Sie sah die Neugliederung von 296 ha Land vor und war zum Zeitpunkt der Prüfung weitgehend abgeschlossen. Generell wurde festgestellt, daß das Projekt in zufriedenstellender Weise durchgeführt worden war, was zweifellos durch die einheitliche Beschaffenheit des in einer Ebene an den Ufern eines großen Flusses gelegenen Landes erleichtert wurde. Allerdings wurde beobachtet, daß eine erhebliche Anzahl der neuen Parzellen jeweils nur eine Gesamtfläche von weniger als einem Hektar aufwies, wodurch die Wirksamkeit der Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Förderung einer mechanisierten Bewirtschaftung der neugegliederten Ländereien insgesamt gemindert wurde.

9.2.4. Die Gesamtkosten der kollektiven Maßnahme bei Valença beliefen sich ohne die Kosten für Vorstudien und die allgemeine Projektvorbereitung auf 356 Mio. ESC (2 Mio. ECU), was einem durchschnittlichen Kostenaufwand von 1,2 Mio. ESC (0,007 Mio. ECU) je Hektar entspricht. In Anbetracht der relativen Einfachheit des Projekts erscheinen die genannten angefallenen Kosten im Verhältnis zu den in Anhang VII angegebenen geschätzten Kosten für drei weitere derzeit laufende Vorhaben ungewöhnlich hoch.

OP zur Unterstützung dürregeschädigter Landwirte

9.2.5. Dieses OP sollte bei der Bewältigung der Probleme im Zusammenhang mit der langanhaltenden Dürre helfen, von der Portugal 1991 heimgesucht wurde. Sie führte für viele Landwirte zum Verlust ihrer Ernte und setzte sie damit außerstande, aufgenommene Schulden zurückzuzahlen. Deshalb wurde ein erheblicher Prozentsatz der für das OP bereitgestellten Mittel (88 % des Gesamtbetrags von 39 Mio. ECU) für die Zahlung von Zinsvergütungen vorgesehen. Weitere wesentliche Bestandteile des OP waren:

- Maßnahmen zur Förderung des Anbaus von Sorghum und

- Maßnahmen zur Förderung der Wasserspeicherung.

9.2.6. Hinsichtlich der Maßnahmen zur Förderung des Sorghumanbaus wurde folgendes festgestellt:

- Es wurden nur sehr begrenzte Kontrollen vor Ort durchgeführt, um zu überprüfen, ob die Begünstigten die für die Maßnahmen vorgeschriebenen Bedingungen eingehalten hatten.

- Während einige Begünstigte zur Begründung ihres Anspruchs auf Gemeinschaftsbeihilfe Rechnungen von Saatguthändlern