ENTWURF EINER MITTEILUNG DER KOMMISSION ZU AUSLEGUNGSFRAGEN FREIER DIENSTLEISTUNGSVERKEHR UND ALLGEMEININTERESSE IM VERSICHERUNGSWESEN (97/C 365/04)

(Text von Bedeutung für den EWR)

Der Binnenmarkt wurde im Bereich des Versicherungswesens mit den Dritten Versicherungsrichtlinien des Rates 92/49/EWG und 92/96/EWG (1) verwirklicht. Sie sehen für Versicherungen ein einheitliches Zulassungs- und Finanzkontrollsystem durch den Mitgliedstaat vor, in dem sie ihren Sitz haben (Herkunftsmitgliedstaat). Ein Versicherungsunternehmen kann aufgrund dieser vom Herkunftsmitgliedstaat erteilten Zulassung überall in der Europäischen Gemeinschaft Versicherungsgeschäfte tätigen, und zwar sowohl im Rahmen des Niederlassungsrechts, d. h. durch die Gründung von Agenturen oder Zweigstellen in allen Mitgliedstaaten, als auch des freien Dienstleistungsverkehrs. Ein in einem anderen Mitgliedstaat tätiges Versicherungsunternehmen muß die dort für derartige Tätigkeiten aus Gründen des Allgemeininteresses geltenden Vorschriften beachten. Gemäß den beiden Richtlinien ist - auch im Rahmen des Niederlassungsrechts und des freien Dienstleistungsverkehrs ausschließlich der Herkunftsmitgliedstaat für die Aufsicht über die Tätigkeiten eines solchen Versicherungsunternehmens zuständig.

Im Gespräch mit zahlreichen Wirtschaftsteilnehmern konnte die Kommission feststellen, daß hinsichtlich der Auslegung grundlegender Begriffe wie des freien Dienstleistungsverkehrs und des Allgemeininteresses nach wie vor Unsicherheiten bestehen, die die reibungslose Anwendung der Dritten Versicherungsrichtlinien und den freien Dienstleistungsverkehr im Versicherungswesen der Union ernsthaft beeinträchtigen und geeignet sind, Versicherungsunternehmen davon abzuhalten, von den Grundfreiheiten des EG-Vertrags Gebrauch zu machen, deren Inanspruchnahme die dritte Richtliniengeneration gerade erleichtern soll.

Der vorliegende Mitteilungsentwurf ist der Beitrag der Kommission zu der Diskussion, die sie vor allem im Hinblick auf die Dritten Versicherungsrichtlinien des Rates 92/49/EWG und 92/96/EWG zum freien Dienstleistungsverkehr (Teil I) und zum Allgemeininteresse (Teil II) im Bereich des Versicherungswesens angeregt hat.

Diese Diskussion wurde bisher nur mit den Mitgliedstaaten, insbesondere im Rahmen des Versicherungsausschusses und des Sachverständigenausschusses "Auslegungsprobleme bei der Anwendung der Versicherungsrichtlinien", geführt.

Nach Auffassung der Kommission ist es nun an der Zeit, eine so breit wie möglich angelegte Anhörung zu diesen Auslegungsfragen durchzuführen. Sie fordert daher alle Interessierten auf, etwaige Stellungnahmen zu dem vorliegenden Mitteilungsentwurf innerhalb von vier Monaten nach Veröffentlichung des Entwurfs im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften schriftlich an folgende Anschrift zu richten:

Europäische Kommission

Generaldirektion XV, Referat C-2

Rue de la Loi/Wetstraat 200

B-1049 Brüssel

Fax: (32-2) 295 65 00

E-Mail: john.mogg@dg15.cec.be

Der Entwurf wird gegebenenfalls unter Berücksichtigung der eingegangenen Beiträge als Auslegungsmitteilung der Kommission veröffentlicht, um die Wirtschaftsteilnehmer und die Mitgliedstaaten über die Position zu informieren, die die Kommission einzunehmen gedenkt, falls ihr ein Problem zur Kenntnis gebracht werden sollte.

Nach Auffassung der Kommission empfiehlt es sich, an die vom Gerichtshof zur Niederlassungsfreiheit und zum freien Dienstleistungsverkehr aufgestellten Grundsätze zu erinnern und ihre Anwendung auf die Dritten Versicherungsrichtlinien zu erörtern. Diese Auslegung stützt sich sowohl auf den EG-Vertrag und die EG-Versicherungsrichtlinien als auch auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs (2).

Die Kommission veröffentlicht den vorliegenden Mitteilungsentwurf aus Gründen der Transparenz und zur Klarstellung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, für deren Einhaltung sie zu sorgen hat. Alle Beteiligten, nationalen Behörden, Wirtschaftsteilnehmer und Verbraucher können dem Mitteilungsentwurf jederzeit die Auffassung der Kommission zu den für den Versicherungssektor einschlägigen rechtlichen Rahmenbedingungen entnehmen.

Die Auslegungen und Erwägungen in diesem Mitteilungsentwurf betreffen ausschließlich spezielle Probleme des Versicherungssektors (3) und erheben nicht den Anspruch, alle möglichen Fälle abzudecken. Lediglich die häufigsten oder wahrscheinlichsten Fälle sollen erfaßt werden.

Sie entsprechen auch nicht unbedingt den mitunter stark abweichenden Auslegungen der Mitgliedstaaten und begründen keine neuen Verpflichtungen.

Sie greifen der möglichen Auslegung der angesprochenen Fragen durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, der in letzter Instanz für die Auslegung des EG-Vertrags und des abgeleiteten Rechts zuständig ist, nicht vor.

Ferner ist darauf hinzuweisen, daß die in diesem Mitteilungsentwurf enthaltenen Auslegungen zum Niederlassungsrecht und zum freien Dienstleistungsverkehr spätere Auslegungen unberührt lassen, die die Kommission gegebenenfalls im Hinblick auf die Entwicklung der Kommunikationstechnologien und ihres Einsatzes im Versicherungssektor vornimmt. Ziel der gemeinschaftlichen Politik für die Informationsgesellschaft ist die (auch grenzübergreifende) Förderung der von der Informationsgesellschaft angebotenen Dienstleistungen, vor allem im elektronischen Geschäftsverkehr (4). In Anbetracht der Entwicklung der Informationsgesellschaft wird es zweifellos immer wichtiger, die von den neuen Technologien gebotenen Möglichkeiten bei Versicherungs- und Finanzgeschäften auszunutzen. Der Einsatz dieser Technologien dürfte letztlich den Vertrieb von Versicherungsprodukten in der gesamten Gemeinschaft verändern.

Der Einsatz dieser neuen Technologien im Versicherungswesen wird nämlich von den derzeitigen Rechtsvorschriften für den einheitlichen Versicherungsmarkt noch nicht berücksichtigt.

Für die Auslegung der Versicherungsrichtlinien werden sich aus den von der Kommission unlängst auf dem Gebiet des elektronischen Geschäftsverkehrs ergriffenen Maßnahmen (5) und den Arbeiten des Versicherungsausschusses zu den technischen Auswirkungen des elektronischen Geschäftsverkehrs im Versicherungswesen neue Gesichtspunkte ergeben. Die Kommission ist daher der Ansicht, daß sie aufgrund der technologischen Entwicklung zu einem späteren Zeitpunkt gehalten sein könnte, ihre Auslegung zu ändern oder zu ergänzen.

TEIL I

I. ABGRENZUNG ZWISCHEN NIEDERLASSUNGSRECHT UND DIENSTLEISTUNGSFREIHEIT (6)

1. Dienstleistungsfreiheit

a) Vorübergehender Charakter der Dienstleistung

Der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs ist in den Artikeln 59 ff. EG-Vertrag festgeschrieben. Dieser Grundsatz ist nach Ablauf der Übergangszeit unmittelbar und unbedingt anwendbar geworden (7).

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs schließt der freie Dienstleistungsverkehr die Freiheit des Leistenden ein, sich zur Erbringung der Leistung in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben (Artikel 60 Absatz 3). Gleiches gilt für den Leistungsempfänger, der sich in den Mitgliedstaat des Leistungserbringers begibt. Die Dienstleistungsfreiheit kann allerdings auch ohne einen Ortswechsel des Leistungserbringers oder -empfängers in Anspruch genommen werden (8).

Der Begriff der Dienstleistung unterscheidet sich insofern grundlegend von dem Begriff der Niederlassung, als die Dienstleistung, wenn sie vom Leistungserbringer im Mitgliedstaat der Dienstleistung erbracht wird, vorübergehenden Charakter hat, während die Niederlassung eine dauerhafte Einrichtung im Aufnahmestaat voraussetzt.

Diese Unterscheidung ergibt sich schon aus dem EG-Vertrag, dessen Artikel 60 in Absatz 3 bestimmt, daß der Leistende zwecks Erbringung seiner Leistungen seine Tätigkeit "vorübergehend" in dem Mitgliedstaat ausüben kann, in dem die Leistung erbracht wird.

Nach der neuesten Rechtsprechung des Gerichtshofs ist der vorübergehende Charakter einer Dienstleistung nicht nur unter Berücksichtigung ihrer Dauer, sondern auch im Hinblick auf ihre Häufigkeit, regelmäßige Wiederkehr oder Kontinuität zu beurteilen (9).

b) Umgehungsverbot

Der Gerichtshof hat den Mitgliedstaaten das Recht zum Erlaß von Vorschriften zuerkannt, die verhindern sollen, daß der Erbringer einer Leistung, dessen Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Gebiet dieses Staates ausgerichtet ist, sich die durch Artikel 59 garantierte Freiheit zunutze macht, um sich den Berufsregelungen zu entziehen, die auf ihn Anwendung fänden, wenn er im Gebiet dieses Staates ansässig wäre (10). Es ist denkbar, so der EuGH, daß auf einen solchen Fall nicht das Kapitel über die Dienstleistungen, sondern das über das Niederlassungsrecht anwendbar ist (11).

Das Kriterium der Häufigkeit ist wichtig für die Feststellung, ob nicht durch die Inanspruchnahme des in Artikel 59 garantierten Rechts der Versuch einer "Umgehung" vorliegt. Für eine Definition der Dienstleistung ist dieses Kriterium allerdings nicht ausreichend, da auch eine Niederlassung nur gelegentlich tätig sein kann.

Diese Argumentation greift jedoch nur in den Fällen, in denen sich der Leistungserbringer in den Mitgliedstaat der Dienstleistung begibt (Artikel 60 Absatz 3).

Wenn ein Versicherungsunternehmen in seinem Gebiet ständig von Kunden aus anderen Mitgliedstaaten in Anspruch genommen wird, so ist darin keine Umgehung zu sehen, da kein Vorsatz des Dienstleistenden vorliegt.

2. Niederlassungsrecht

Ein Unternehmen, das in einem Mitgliedstaat ständig präsent und dort tätig ist, unterliegt grundsätzlich den im EG-Vertrag festgelegten Bestimmungen über das Niederlassungsrecht. Der Gerichtshof hat nämlich folgendes erklärt:

"Ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, der in stabiler und kontinuierlicher Weise eine Berufstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat ausübt, in dem er sich von einem Berufsdomizil aus u. a. an die Angehörigen dieses Staates wendet, fällt unter die Vorschriften des Kapitels über das Niederlassungsrecht und nicht unter die des Kapitels über die Dienstleistungen." (12)

In seinem Urteil in der Rechtssache Kommission/Deutschland vom 4. Dezember 1986 hat der Gerichtshof festgestellt (13),

". . . daß ein Versicherungsunternehmen eines anderen Mitgliedstaats, das in dem Mitgliedstaat, in dem es Dienstleistungen erbringt, eine ständige Präsenz aufrechterhält, den Bestimmungen des EWG-Vertrags über das Niederlassungsrecht unterliegt, auch wenn diese Präsenz nicht die Form einer Zweigniederlassung oder einer Agentur angenommen hat, sondern lediglich durch ein Büro wahrgenommen wird, das von dem eigenen Personal des Unternehmens oder von einer Person geführt wird, die zwar unabhängig, aber beauftragt ist, auf Dauer für dieses Unternehmen wie eine Agentur zu handeln."

Der Gerichtshof hat somit grundsätzlich anerkannt, daß ein Unternehmen, das sich im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats ständig eines Vermittlers bedient, um auf Dauer Tätigkeiten in diesem Mitgliedstaat auszuüben, den Anspruch auf den freien Dienstleistungsverkehr verlieren und dem Niederlassungsrecht unterliegen kann. Der Gerichtshof wollte damit eine mißbräuchliche Nutzung des freien Dienstleistungsverkehrs vermeiden, die auf eine Umgehung der Regeln abzielt, die im Aufnahmemitgliedstaat gelten würden, wenn das Unternehmen dort niedergelassen wäre (14).

Im Versicherungssektor ist die Gefahr einer mißbräuchlichen Inanspruchnahme der Dienstleistungsfreiheit jedoch seit der Angleichung der Rechtsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung von Versicherungstätigkeiten im Wege von EG-Richtlinien gebannt. Die Aufsichtsregeln für Versicherungsunternehmen sind überall gleich, unabhängig davon, wie die Tätigkeit ausgeübt wird (auf der Grundlage des Niederlassungsrechts oder des freien Dienstleistungsverkehrs).

In den gemeinschaftlichen Richtlinien für den Versicherungssektor wird unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs vom 4. Dezember 1986 jede ständige Präsenz eines Versicherungsunternehmens im Gebiet eines Mitgliedstaats einer Agentur oder Zweigniederlassung gleichgestellt, und zwar auch dann, "wenn diese Präsenz nicht die Form einer Zweigniederlassung oder Agentur angenommen hat, sondern lediglich durch ein Büro wahrgenommen wird, das von dem eigenen Personal des Unternehmens oder einer Person geführt wird, die zwar unabhängig, aber beauftragt ist, auf Dauer für dieses Unternehmen wie eine Agentur zu handeln" (15).

Die Kommission ist im Hinblick auf die neueste Rechtsprechung des Gerichtshofs (16) allerdings der Ansicht, daß sich der Mitgliedstaat der Dienstleistung nicht auf diese Rechtsprechung berufen kann, um jede ständige Präsenz eines Leistungserbringers in seinem Hoheitsgebiet einer Niederlassung gleichzustellen und dementsprechend das Niederlassungsrecht anzuwenden.

Der vorübergehende Charakter des freien Dienstleistungsverkehrs schließt zudem, wie der Gerichtshof unlängst eingeräumt hat, nicht aus, daß der Dienstleistende im Aufnahmemitgliedstaat über eine gewisse Infrastruktur verfügt (Büro, Praxis usw.), soweit dies für die Erbringung der Dienstleistung erforderlich ist (17). Dem Gerichtshof zufolge ist der vorübergehende Charakter der Dienstleistung in diesem Fall unter Berücksichtigung ihrer Dauer, Häufigkeit, regelmäßigen Wiederkehr und ihrer Kontinuität zu beurteilen (18).

3. Grauzone

Die Abgrenzung zwischen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit ist nicht immer einfach. Dies gilt insbesondere für solche Fälle, in denen sich das Versicherungsunternehmen in Ausübung seiner Geschäftstätigkeit im Mitgliedstaat der Leistung einer gewissen dauerhaften Infrastruktur bedient. Dabei handelt es sich vor allem um

a) den Einsatz selbständiger Vermittler;

b) die ständige Präsenz des eigenen Personals des Versicherungsunternehmens.

Gestützt auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs vertritt die Kommission hierzu folgende Auffassung:

a) Einsatz selbständiger Vermittler (19)

Das Problem besteht darin zu definieren, welche Regelung auf in Mitgliedstaat A ansässige selbständige Vermittler anzuwenden ist, die von in Mitgliedstaat B ansässigen Versicherungsunternehmen eingeschaltet werden können, um ihre Tätigkeiten in Mitgliedstaat A auszuüben, unter welchen Voraussetzungen der Einsatz solcher Vermittler gegebenenfalls einer Niederlassung gleichgestellt werden kann, statt dem freien Dienstleistungsverkehr zugeordnet zu werden, und welche rechtlichen Konsequenzen sich daraus ergeben.

In seinem Urteil in der Rechtssache De Bloos vom 6. Oktober 1976 (20) hat der Gerichtshof festgestellt, daß

". . . Zweigniederlassung und Agentur unter anderem wesentlich dadurch charakterisiert sind, daß sie der Aufsicht und Leitung des Stammhauses unterliegen."

Noch genauer hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Somafer vom 22. November 1978 (21) ausgeführt, daß

". . . mit dem Begriff der Zweigniederlassung, der Agentur oder der sonstigen Niederlassung ein Mittelpunkt geschäftlicher Tätigkeit gemeint ist, der auf Dauer als Außenstelle eines Stammhauses hervortritt, eine Geschäftsführung hat und sachlich so ausgestattet ist, daß er in der Weise Geschäfte mit Dritten betreiben kann, daß diese, obgleich sie wissen, daß möglicherweise ein Rechtsverhältnis mit dem im Ausland ansässigen Stammhaus begründet wird, sich nicht unmittelbar an dieses zu wenden brauchen, sondern Geschäfte an dem Mittelpunkt geschäftlicher Tätigkeit abschließen können, der dessen Außenstelle ist."

Der Gerichtshof hat daraus geschlossen, daß ein Alleinvertriebshändler, der weder der Aufsicht noch der Leitung einer Gesellschaft untersteht, nicht als eine Zweigniederlassung, eine Agentur oder eine sonstige Niederlassung angesehen werden kann.

In seinem Urteil in der Rechtssache Blanckaert und Willems vom 18. März 1981 (22) hat der Gerichtshof erklärt:

"Ist ein Handelsvertreter (Vermittlungsvertreter) in dem Sinne selbständig, daß er aufgrund seiner rechtlichen Stellung im wesentlichen frei seine Tätigkeit gestalten und die Arbeitszeit bestimmen kann, die er dem Unternehmer widmet, dessen Vertretung er übernimmt, kann ihm ferner der vertretene Unternehmer nicht untersagen, gleichzeitig mehrere auf dem gleichen Produktions- oder Vertriebssektor miteinander konkurrierende Unternehmer zu vertreten, und beschränkt er sich außerdem darauf, Aufträge an das Stammhaus weiterzuleiten, ohne an deren Abwicklung oder Ausführung beteiligt zu sein, so liegen die Merkmale einer Zweigniederlassung, einer Agentur oder einer sonstigen Niederlassung [. . .] nicht vor."

Generalanwalt Darmon führte in diesem Zusammenhang in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Shearson Lehman Hutton vom 27. Oktober 1992 (23) aus:

"Für den vorliegenden Fall ist meines Erachtens nicht das Verhältnis der Abhängigkeit oder Unterordnung gegenüber der in einem anderen Vertragsstaat ansässigen Gesellschaft (24) das entscheidende Qualifikationskriterium, sondern die Frage, ob die nachgeordnete Einrichtung zu geschäftlichen Verhandlungen mit Dritten befugt ist.

(24) Der Generalanwalt verwendete den Begriff des Vertragsstaats, da die fragliche Rechtssache das Brüsseler Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen betraf.

"In seinem Bericht über das Brüsseler Übereinkommen schließlich weist Herr Jenard darauf hin, daß eine Agentur oder Zweigniederlassung nur dann gegeben ist, "wenn die ausländische Gesellschaft durch eine Person vertreten ist, die die Fähigkeit hat, sie gegenüber Dritten zu verpflichten." (24)

Dieser Rechtsprechung zufolge müssen nach Auffassung der Kommission folgende Merkmale gleichzeitig vorliegen, damit die für eine Zweigniederlassung geltende Regelung auf das Verhältnis zwischen einem selbständigen Vermittler und einem Versicherungsunternehmen Anwendung finden kann:

i) Der Vermittler untersteht der Aufsicht und Leitung des Versicherungsunternehmens, das er vertritt.

ii) Er muß das Versicherungsunternehmen Dritten gegenüber verpflichten können.

iii) Er übt seine Tätigkeit auf Dauer aus.

Nur in den Fällen, in denen der selbständige Vermittler praktisch als Außenstelle des Versicherungsunternehmens auftritt, kann dies dazu führen, daß die Regelung für Zweigniederlassungen anzuwenden ist.

i) Der Vermittler untersteht der Aufsicht und Leitung des Versicherungsunternehmens, das er vertritt

Um feststellen zu können, ob diese Voraussetzung gegeben ist, muß geprüft werden, ob der Vermittler aufgrund seines Verhältnisses zum Versicherungsunternehmen über genügend Handlungsfreiheit verfügt, um seine Tätigkeit zu gestalten, seine Arbeitszeit, die er dem Versicherungsunternehmen widmen kann, zu bestimmen und nicht zuletzt um andere Konkurrenzunternehmen zu vertreten.

Hat der Vermittler einen ausschließlichen Auftrag von einem einzigen Versicherungsunternehmen erhalten, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, daß der Vermittler der Aufsicht und Leitung des Versicherungsunternehmens unterliegt.

Im Versicherungssektor kommt es jedoch häufig vor, daß ein Vermittler mehrere Versicherungsunternehmen, die miteinander im Wettbewerb stehen, gleichzeitig vertritt. In den meisten Fällen bezieht sich die Vertretung auf unterschiedliche Versicherungszweige.

Ein Vermittler, der für mehrere Versicherungsunternehmen tätig ist, von denen nur eines ihn mit der ausschließlichen Vertretung beauftragt hat, wäre damit einer Zweigniederlassung dieses Unternehmens gleichgestellt, sofern der Vermittler aufgrund des Auftrags der Aufsicht und Leitung dieses Unternehmens untersteht.

Damit der Vermittler einer Zweigniederlassung des Versicherungsunternehmens im Aufnahmemitgliedstaat gleichgestellt und auf die Tätigkeiten dieses Unternehmens das Niederlassungsrecht angewandt werden kann, müssen jedoch die zwei anderen vorstehend genannten Voraussetzungen ebenfalls vorliegen.

Das Vorstehende gilt unabhängig davon, ob der Vermittler eine natürliche oder eine juristische Person ist.

ii) Der Vermittler kann das Versicherungsunternehmen Dritten gegenüber verpflichten

Ob der Vermittler das Versicherungsunternehmen Dritten gegenüber verpflichten kann, bestimmt sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs danach, ob Dritte direkt mit dem Vermittler Verträge schließen können, ohne sich an das Versicherungsunternehmen selbst wenden zu müssen.

Das Recht, für das Unternehmen wirksame Verpflichtungen zu begründen, folgt in erster Linie aus dem Auftrag des Vermittlers, Versicherungsverträge im Namen und für Rechnung des im Aufnahmemitgliedstaats nicht niedergelassenen Versicherungsunternehmens zu schließen. Das Ziel einer Agentur oder Zweigstelle ist der Abschluß von Verträgen mit Dritten im Namen und für Rechnung des Versicherungsunternehmens, das durch diese Verträge direkt verpflichtet wird, da die Agentur als Außenstelle des Stammhauses auftritt.

Mitunter läßt sich jedoch auch an anderen Elementen der dem Vermittler übertragenen Vertretungsbefugnis erkennen, daß sich das Versicherungsunternehmen dem Versicherungsnehmer gegenüber direkt verpflichten will. Ein Versicherungsunternehmen kann von einem Vermittler sogar dann wirksam vertreten werden, wenn er nicht zum Abschluß von Verträgen befugt ist. Wenn der Vermittler z. B. im Namen des Versicherungsunternehmens ein Angebot machen kann, bei dem sich das Unternehmen lediglich das Recht vorbehält, den Vertrag selbst zu unterzeichnen, kann es durchaus verpflichtet werden. Kann das Versicherungsunternehmen jedoch das vom Vermittler unterbreitete und vom Versicherungsnehmer angenommene Angebot aufgrund des Vorbehalts zurückziehen, liegt keine Vertretungsbefugnis vor.

Ein Vermittler verfügt auch dann über die Befugnis zur Vertretung eines Versicherungsunternehmens, wenn er von ihm zur Schadensanerkennung und Schadensregulierung bevollmächtigt ist. Hiervon zu unterscheiden ist jedoch die reine Verwaltung von Schadensfällen, mit der gegebenenfalls die Auszahlung von Entschädigungsleistungen auf Anweisung des Versicherers verbunden sein kann.

Entscheidend für die Gleichstellung der ständigen Präsenz eines Vermittlers im Aufnahmemitgliedstaat mit einer Zweigniederlassung des Versicherers ist demnach der Ermessensspielraum, den sich der Versicherer gegenüber der vom Vermittler für Rechnung des Versicherers ausgeübten Tätigkeit vorbehält. Hieran läßt sich erkennen, ob der Versicherer durch eine Entscheidung des Vermittlers förmlich verpflichtet wird oder nicht.

Die Kommission ist der Ansicht, daß ein Versicherungsunternehmen, das Versicherungsverträge im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs abschließt, die Möglichkeit haben muß, sich im Mitgliedstaat der Dienstleistung bestimmter vor- oder nachgelagerter Infrastrukturen zu bedienen. So sollte ein Versicherungsunternehmen beispielsweise die Dienste folgender Personen und Einrichtungen in Anspruch nehmen können:

- eines inländischen Sachverständigen für die Bewertung der im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs zu deckenden Risiken;

- eines inländischen Sachverständigen für die Bewertung der Schadensfälle in bezug auf die Risiken, die durch im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs geschlossene Versicherungsverträge gedeckt sind;

- von Marktprospektoren, die keine Versicherungsverträge abschließen, sondern sich darauf beschränken, Versicherungsangebote an das Versicherungsunternehmen zur Genehmigung weiterzuleiten;

- inländischer Rechtssachverständiger oder Ärzte, die im Mitgliedstaat der Dienstleistung niedergelassen sind;

- einer ständigen Einrichtung für den Einzug der Versicherungsprämien für im Wege der Dienstleistungsfreiheit abgeschlossene Versicherungsverträge (z. B. ein Kreditinstitut, eine Factoring-Gesellschaft usw.);

- einer ständigen Einrichtung für die Entgegennahme und Weiterleitung von Schadensmeldungen an das Versicherungsunternehmen auf der Grundlage von im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs geschlossenen Verträgen, wobei das Versicherungsunternehmen selbst über die Übernahme oder Ablehnung der Regulierung entscheidet.

Im übrigen ist eine ständige Präsenz im Mitgliedstaat der Dienstleistung lediglich dann mit einer Zweigniederlassung eines Versicherungsunternehmens gleichzustellen, wenn sich die Vollmacht auf die Ausübung von Tätigkeiten im Sinne des Gesellschaftszwecks, d. h. auf Versicherungstätigkeiten, bezieht. Wurde eine Person in einem anderen Mitgliedstaat zur Durchführung anderer Tätigkeiten als Versicherungsgeschäfte bevollmächtigt, so ist diese Vollmacht für die Beurteilung der Ausübung der Versicherungstätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat unerheblich. Das könnte z. B. bei einer mit der Verwaltung des Wertpapierbestands des Versicherungsunternehmens beauftragten Investmentgesellschaft der Fall sein oder bei einer Gesellschaft, die die zur Deckung der technischen Rückstellungen bestimmten Immobilien des Versicherungsunternehmens verwaltet.

iii) Der Vermittler übt seine Tätigkeit auf Dauer aus

Die Befugnis eines im Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Vermittlers, für ein Versicherungsunternehmen Verpflichtungen einzugehen, muß auf einer Vollmacht zur Ausübung einer dauerhaften, permanenten und nicht nur vorübergehenden Tätigkeit beruhen. An dieser Vollmacht zeigt sich, wie das Versicherungsunternehmen in dem Aufnahmemitgliedstaat Versicherungsgeschäfte tätigen will.

Schlußfolgerung:

Die Kommission ist der Auffassung, daß ein Versicherungsunternehmen, das die Dienste eines im Aufnahmemitgliedstaat dauerhaft ansässigen Vermittlers in Anspruch nimmt, nur unter den drei vorstehend genannten Voraussetzungen so anzusehen ist, als hätte es im Aufnahmemitgliedstaat eine Zweigniederlassung, mit allen sich daraus ergebenden rechtlichen Folgen. Das Versicherungsunternehmen hat dann das für die Eröffnung von Zweigstellen geltende Verfahren nach Artikel 10 der Ersten Richtlinien 73/239/EWG und 79/267/EWG in der durch Artikel 32 der Dritten Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG geänderten Fassung zu beachten (und dabei darauf hinzuweisen, daß die beabsichtigten Tätigkeiten über einen selbständigen Vermittler ausgeübt werden sollen). Der Vermittler wiederum muß seine Tätigkeit nach den im Aufnahmemitgliedstaat für Zweigniederlassungen geltenden Vorschriften des Allgemeininteresses ausüben.

Sind schließlich die Voraussetzungen für die Anwendung des Niederlassungsrechts auf ein Versicherungsunternehmen erfuellt, hat dies nicht zur Folge, daß der Vermittler selbst als dessen Zweigstelle anzusehen wäre. Eine Zweigstelle ist nämlich "eine Betriebsstelle, die einen rechtlich unselbständigen Teil eines Versicherungsunternehmens bildet . . ." (25), so daß ein selbständiger Vermittler nicht "Teil" eines Versicherungsunternehmens sein kann.

b) Ständige Präsenz des eigenen Personals des Versicherungsunternehmens

Hier sind zwei Fälle zu unterscheiden:

b.1) Das ständig im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats präsente Personal des Versicherungsunternehmens übt keine Versicherungstätigkeiten aus

In diesem Fall handelt es sich um eine allgemein als "Repräsentanz" bezeichnete Vertretung, deren Aufgabe lediglich darin besteht, Informationen zu beschaffen, Kontakte zu knüpfen und zu prüfen, ob eine Niederlassung rentabel sein könnte.

Diese Repräsentanzen sind als Einrichtungen "sui generis" anzusehen.

Sie sind nach Auffassung der Kommissionsdienststellen nicht als Zweigstellen zu bewerten, die nach Artikel 10 der Ersten Richtlinien in der durch die Dritten Richtlinien geänderten Fassung einer vorherigen Mitteilung bedürfen.

b.2) Das ständig präsente Personal übt Versicherungstätigkeiten aus

In diesem Fall ist die Situation eindeutig: Es wird davon ausgegangen, daß das Versicherungsunternehmen eine Zweigstelle betreibt, die seit dem 1. Juli 1994 gemäß den Ersten Richtlinien in der durch die Dritten Richtlinien geänderten Fassung einer vorherigen Mitteilung bedarf. War die Zweigstelle bereits vor dem 1. Juli 1994 in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Aufnahmelands tätig, gilt eine vorherige Mitteilung im Sinne von Artikel 10 der Ersten Richtlinien als erfolgt, so daß sich die Zweigstelle auf die erworbenen Rechte im Sinne von Artikel 52 Absatz 1 der Dritten Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 48 Absatz 1 der Dritten Richtlinie 92/96/EWG berufen kann.

II. ART DES VERFAHRENS DER MITTEILUNG ÜBER DIE ERÖFFNUNG EINER ZWEIGNIEDERLASSUNG ODER DIE AUFNAHME EINER TÄTIGKEIT IM RAHMEN DER DIENSTLEISTUNGSFREIHEIT

Nach Auffassung der Kommission dient das in den Dritten Koordinierungsrichtlinien (sowohl für Zweigniederlassungen als auch für die Erbringung von Dienstleistungen) vorgesehene Mitteilungsverfahren (26) lediglich der gegenseitigen Unterrichtung der Aufsichtsbehörden und nicht dem Verbraucherschutz. Die Mitteilung dürfte nach Ansicht der Kommission nicht als formelle Voraussetzung angesehen werden, die die Rechtsgültigkeit eines Versicherungsvertrags berührt.

III. WERBUNG FÜR DIENSTLEISTUNGEN DES VERSICHERUNGSUNTERNEHMENS

Versicherungsunternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat können gemäß den Dritten Versicherungsrichtlinien im Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder im Mitgliedstaat der Dienstleistung mit allen verfügbaren Kommunikationsmitteln für ihre Dienstleistungen werben; dabei haben sie etwaige für Form und Inhalt dieser Werbung geltende Bestimmungen, die aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, einzuhalten (27).

Die Kommission hält es nicht für zweckmäßig, das Recht auf Werbung (28) von der Bedingung abhängig zu machen, daß das in den Dritten Versicherungsrichtlinien (Artikel 34 ff.) für die Ausübung von Tätigkeiten im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit vorgesehene Mitteilungsverfahren eingehalten wurde.

Eine solche Verknüpfung wäre willkürlich, denn sie ist in den Dritten Versicherungsrichtlinien nicht vorgesehen. Die Artikel 34 ff. der Dritten Versicherungsrichtlinien machen nämlich nicht Werbetätigkeiten im Aufnahmemitgliedstaat von der Einhaltung des Mitteilungsverfahrens abhängig, sondern die erstmalige Ausübung von Versicherungstätigkeiten im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats.

Außerdem könnte eine derartige Verknüpfung von Werbung und Mitteilungsverfahren zu der unsinnigen Situation führen, daß ein Versicherungsunternehmen an die zuständigen Behörden all derjenigen Mitgliedstaaten eine Mitteilung übermittelt, in denen seine Werbung theoretisch empfangen werden kann, obwohl es gar nicht die Absicht hat, in all diesen Staaten Versicherungsgeschäfte zu tätigen.

Die Kommission ist daher in Einklang mit den Dritten Versicherungsrichtlinien der Auffassung, daß das in den Artikeln 34 ff. der Dritten Versicherungsrichtlinien vorgesehene Mitteilungsverfahren nicht für die Werbung gilt, unbeschadet des verwendeten Werbeträgers (Brief, Telefax, elektronische Datenübermittlung usw.). Die Mitteilungspflicht entsteht erst, wenn ein Versicherungsunternehmen auf dem Gebiet des Kunden im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit tätig werden möchte.

Die vorstehenden Bemerkungen betreffen lediglich den formellen Aspekt der Werbung, unbeschadet des Rechts der Mitgliedstaaten, in Einklang mit Artikel 41 der Dritten Versicherungsrichtlinien und vorbehaltlich sonstiger gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen auf ihrem Gebiet für die Einhaltung ihrer auf Gründen des Allgemeininteresses beruhenden Vorschriften über den Inhalt von Werbemitteilungen zu sorgen.

TEIL II

IV. DAS ALLGEMEININTERESSE IN DEN DRITTEN VERSICHERUNGSRICHTLINIEN - ANWENDBARKEIT DER REGELN DES ALLGEMEININTERESSES

Die Dritten Versicherungsrichtlinien enthalten in Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH zahlreiche Bezugnahmen auf den Begriff des Allgemeininteresses und sehen insbesondere vor, daß die aufgrund der einmaligen Zulassung tätigen Versicherungsunternehmen die im Aufnahmestaat aus Gründen des Allgemeininteresses erlassenen Vorschriften einzuhalten haben.

Dies ist entweder speziell für die Niederlassungsfreiheit (Artikel 32 Absatz 4 der Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 32 Absatz 4 der Richtlinie 92/96/EWG) vorgeschrieben oder allgemein sowohl für die Niederlassungsfreiheit als auch für die Dienstleistungsfreiheit (Artikel 28 und 41 der Richtlinie 92/49/EWG sowie Artikel 28 und 41 der Richtlinie 92/96/EWG).

Ein Aufnahmemitgliedstaat kann seit Inkrafttreten der Dritten Richtlinien (1. Juli 1994) ein aufgrund der einmaligen Zulassung tätiges Versicherungsunternehmen den gleichen auf dem Allgemeininteresse beruhenden Vorschriften unterwerfen, unabhängig davon, ob es im Rahmen der Niederlassungsfreiheit (über eine Zweigniederlassung) oder im freien Dienstleistungsverkehr tätig ist.

Der Hinweis in den Dritten Richtlinien auf den Begriff des Allgemeininteresses im Zusammenhang mit im Rahmen der Niederlassungsfreiheit ausgeübten Versicherungstätigkeiten (Zweigstellen) ging zwar über die damalige Rechtsprechung des EuGH hinaus, entsprach jedoch ihrer Tendenz.

Erst nach der Annahme der Dritten Versicherungsrichtlinien dehnte der Gerichtshof seine Rechtsprechung zum Allgemeininteresse von der Dienstleistungs- auch auf die Niederlassungsfreiheit aus.

1. Der Begriff des Allgemeininteresses

a) Grundsätze der Rechtsprechung (29)

Der Begriff des Allgemeininteresses wurde vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften erstmals im Rahmen des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs entwickelt.

In seinem Urteil im Fall Säger (30) führte der Gerichtshof hierzu aus:

"Jedoch darf der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrags nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und die für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten, und zwar nur insoweit, als dem Allgemeininteresse nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Leistungserbringer in dem Staat unterliegt, in dem er ansässig ist. Diese Anforderungen müssen insbesondere sachlich geboten sein, um die Einhaltung der Berufsregelungen und den Schutz der Empfänger von Dienstleistungen zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zum Erreichen dieser Ziele erforderlich ist."

Der Gerichtshof hat somit zunächst für den freien Dienstleistungsverkehr eine Reihe von Kriterien aufgestellt, die vorliegen müssen, damit der Aufnahmemitgliedstaat von dem Dienstleistungserbringer die Beachtung einer nationalen Maßnahme verlangen kann, durch die die Ausübung einer Tätigkeit im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt wird.

Diese restriktive Maßnahme muß danach:

- einem nicht harmonisierten Bereich zuzuordnen sein, d. h. Vorschriften, die die Berechnung der technischen Rückstellungen und der Solvabilitätsspanne, die Zugangsvoraussetzungen für die Versicherungstätigkeit, die Finanzkontrolle und die Versicherungsaufsicht betreffen, dürfen nicht mehr mit dem Allgemeininteresse eines Mitgliedstaats begründet werden; das mit den Richtlinien erreichte Harmonisierungsniveau bestimmt demnach das sogenannte "gemeinschaftliche Allgemeininteresse";

- im Allgemeininteresse liegen,

- nichtdiskriminierend,

- erforderlich und

- im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig sein;

- außerdem darf das Allgemeininteresse nicht bereits durch die Vorschriften geschützt sein, denen der Leistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist.

Diese Kriterien sind kumulativ. Eine nationale Maßnahme, die mit den Grundsätzen des freien Verkehrs vereinbar sein will, muß demnach alle genannten Voraussetzungen erfuellen. Liegt nur eines der Kriterien nicht vor, ist die betreffende Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar.

Der Gerichtshof hat den Begriff des Allgemeininteresses schrittweise auf das Niederlassungsrecht ausgedehnt (31). Anfangs ging es um die zur Aufnahme einer Tätigkeit erforderliche berufliche Qualifikation. Das Diskriminierungsverbot wurde dabei in zweifacher Hinsicht abgeschwächt:

- Die Vorschriften über die Gleichbehandlung verbieten, so der EuGH, auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale zum gleichen Ergebnis führen (32).

- Außerdem ist der EuGH schrittweise von seiner früheren, auf eine strikte Gleichbehandlung gerichteten Rechtsprechung abgewichen, zunächst hinsichtlich der für die Aufnahme einer Tätigkeit notwendigen beruflichen Qualifikation (33) und anschließend auch in bezug auf die Bedingungen für die Ausübung einer Tätigkeit im Wege der Niederlassungsfreiheit (34). Der Gerichtshof hat festgestellt, daß grundsätzlich jede Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gegen Artikel 52 EG-Vertrag verstößt, sofern sie nicht im Allgemeininteresse, erforderlich und verhältnismäßig ist.

Nach Erlaß der Dritten Versicherungsrichtlinien hat sich der Gerichtshof dann in zwei Urteilen endgültig zu dem Grundsatz bekannt, wonach sich die Niederlassungsfreiheit nicht auf die Beachtung des Diskriminierungsverbots beschränkt, sondern auch nichtdiskriminierende Behinderungen über die Anerkennung der beruflichen Befähigungsnachweise hinaus ausschließt (35).

Der Gerichtshof hat mit seinem Urteil vom 30. November 1995 in der Rechtssache Gebhard (36) die von ihm bereits im freien Waren- und Dienstleistungsverkehr festgelegten Grundsätze zur Geltendmachung des Allgemeininteresses durch den Aufnahmestaat auf die Niederlassungsfreiheit ausgedehnt, indem er erklärte,

". . . daß nationale Maßnahmen, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten behindern oder weniger attraktiv machen können, vier Voraussetzungen erfuellen müssen: Sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist" (37).

Der Gerichtshof bekräftigte die genannte Rechtsprechung später in seinen Urteilen in den Rechtssachen "Bosman" (38) und "Futura" (39).

b) Der Begriff des Allgemeininteresses in den Dritten Versicherungsrichtlinien

In den Dritten Versicherungsrichtlinien wird mehrfach auf das Allgemeininteresse Bezug genommen.

b.1) Im Rahmen des Verfahrens zur Errichtung einer Zweigniederlassung verfügt der Aufnahmemitgliedstaat nach Eingang der vom Herkunftsmitgliedstaat übermittelten Unterlagen über eine Frist von zwei Monaten, um dem Versicherungsunternehmen die Bedingungen mitzuteilen, die für die Ausübung der betreffenden Tätigkeit im Mitgliedstaat der Zweigniederlassung aus Gründen des Allgemeininteresses gelten.

b.2) Was den Abschluß von Versicherungsverträgen anbelangt, darf der Mitgliedstaat der Verpflichtung bzw. der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, den Abschluß von Versicherungen (Schaden- oder Lebensversicherung) bei in anderen Mitgliedstaaten zugelassenen Versicherungsunternehmen - sei es im Wege einer Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs - nicht unterbinden, solange der Vertrag nicht im Widerspruch zu den in dem Mitgliedstaat der Verpflichtung bzw. in dem Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, geltenden Rechtvorschriften des Allgemeininteresses steht (Artikel 28 der Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 28 der Richtlinie 92/96/EWG).

Die vorgenannten Bestimmungen beziehen sich auf Tätigkeiten, die über eine Zweigniederlassung oder im freien Dienstleistungsverkehr ausgeübt werden. Sie gelten mit anderen Worten für alle Versicherungsunternehmen, die auf der Grundlage ihrer einmaligen Zulassung im Herkunftsstaat Versicherungsgeschäfte in anderen Mitgliedstaaten tätigen.

b.3) In Artikel 54 der Dritten Richtlinie Schadenversicherung (92/49/EWG) ist festgelegt, daß Mitgliedstaaten, in denen die gesetzliche Krankenversicherung ganz oder teilweise durch andere Krankenversicherungsverträge ersetzt werden kann, verlangen können, daß solche Verträge den spezifischen Rechtsvorschriften zum Schutz des Allgemeininteresses in bezug auf diesen Versicherungszweig entsprechen und daß die Versicherungsbedingungen vor deren Verwendung mitgeteilt werden (40).

b.4) Ein im Herkunftsmitgliedstaat zugelassenes Versicherungsunternehmen kann im Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder im Mitgliedstaat der Dienstleistung mit allen verfügbaren Kommunikationsmitteln für seine Dienstleistungen werben, sofern etwaige für Form und Inhalt dieser Werbung geltende Bestimmungen, die aus Gründen des Allgemeininteresses erlassen wurden, beachtet werden (Artikel 41 der Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 41 der Richtlinie 92/96/EWG).

Die Klarstellung in den Dritten Versicherungsrichtlinien, daß die Ausübung der Tätigkeiten im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs nur in den Bereichen durch das Allgemeininteresse des Aufnahmelands eingeschränkt werden kann, die noch nicht auf Gemeinschaftsebene harmonisiert wurden, entspricht der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs. Dieser hat, wie bereits erwähnt, entschieden, daß selbst eine nichtdiskriminierende Vorschrift des Aufnahmelands zugunsten des Dienstleistungserbringers unbeachtlich sein kann, sofern sich herausstellt, daß sie nicht auf dem Allgemeininteresse beruht oder daß dies zwar der Fall ist, die Vorschrift aber nicht erforderlich oder im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht verhältnismäßig ist.

Bei den Bedingungen für die Ausübung der Versicherungstätigkeit wird in den Dritten Richtlinien nicht zwischen Zweigniederlassung und Dienstleistung unterschieden (41). Die in den Richtlinien eingeführten Unterscheidungen betreffen im wesentlichen das Mitteilungsverfahren, das für die Errichtung einer Zweigniederlassung (Artikel 32 der Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 32 der Richtlinie 92/96/EWG) umfassender als für die Ausübung von Versicherungstätigkeiten im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ist (Artikel 34 ff. der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG).

Die Kommission ist der Ansicht, daß seit Inkrafttreten der Dritten Versicherungsrichtlinien bei der Würdigung der Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme, die eine der im Anhang der Ersten Richtlinien aufgeführten Versicherungstätigkeiten beschränkt, mit dem Gemeinschaftsrecht, unabhängig davon, ob diese Tätigkeiten durch eine Zweigniederlassung oder im freien Dienstleistungsverkehr ausgeübt werden, die Anforderungen des Begriffs des Allgemeininteresses berücksichtigt werden müssen.

Der Gemeinschaftsgesetzgeber wollte Zweigniederlassungen und Dienstleistungen nicht unterschiedlich behandeln (42). Im 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49/EWG und im 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 92/96/EWG heißt es:

"Der Mitgliedstaat, in dem die Verpflichtung eingegangen wird, hat darauf zu achten, daß alle in der Gemeinschaft angebotenen Versicherungsprodukte ungehindert auf seinem Hoheitsgebiet vertrieben werden können, soweit sie nicht den gesetzlichen Vorschriften, die in diesem Mitgliedstaat das Allgemeininteresse schützen, zuwiderlaufen."

Die Erwägungsgründe einer Richtlinie haben als Auslegungshilfen einen rechtlichen Wert. Sie geben Aufschluß über die Absichten des Gemeinschaftsgesetzgebers (43).

2. Voraussetzungen für die Anwendung von auf Gründe des Allgemeininteresses gestützten Vorschriften des Aufnahmelands

Diskriminierende Beschränkungen

Ist die in Rede stehende Beschränkung diskriminierend, kann sie im allgemeinen nur mit Artikel 56 EG-Vertrag begründet werden (öffentliche Sicherheit und Ordnung, öffentliche Gesundheit) (44). Wirtschaftliche Gründe zählen nicht hierzu (45). In diesem Fall kann das Allgemeininteresse daher nicht geltend gemacht werden.

Nichtdiskriminierende Beschränkungen

Anders ist die Lage hingegen, wenn es sich um eine nichtdiskriminierende Beschränkung handelt. Aus den Grundsätzen der Dritten Richtlinien, die der Rechtsprechung des EuGH zum Allgemeininteresse entsprechen, ist abzuleiten, daß jede nichtdiskriminierende nationale Maßnahme, mit der eine Versicherungstätigkeit eingeschränkt wird, für die die gegenseitige Anerkennung gilt und die im Wege einer Zweigniederlassung oder im freien Dienstleistungsverkehr ausgeübt wird, durch das Allgemeininteresse begründet werden, erforderlich und verhältnismäßig sein muß und sich mit den Vorschriften des Herkunftslands nicht überschneiden darf, damit sie gegenüber einem Versicherungsunternehmen aus der Gemeinschaft rechtmäßig geltend gemacht werden kann.

Der die Beschränkung vorschreibende Mitgliedstaat hat den Nachweis zu erbringen, daß die betreffende Maßnahme die genannten Voraussetzungen erfuellt.

Der Gerichtshof hat einige Beispiele für unter das Allgemeininteresse fallende Bereiche und die anzuwendenden Grundsätze genannt.

a) Bereiche, in denen das Allgemeininteresse geltend gemacht werden kann

Der Gerichtshof hat bisher anerkannt, daß folgende Bereiche - solange sie nicht harmonisiert sind - unter das Allgemeininteresse fallen können (46):

- Berufsregeln zum Schutz des Dienstleistungsempfängers (47),

- Schutz der Arbeitnehmer (48) einschließlich Sozialschutz (49),

- Verbraucherschutz (50),

- Wahrung des guten Rufs des nationalen Finanzsektors (51),

- Betrugsbekämpfung (52),

- Sozialordnung (53),

- Schutz des geistigen Eigentums (54),

- Erhaltung des historischen und künstlerischen nationalen Erbes (55),

- Kulturpolitik und Wahrung des Pluralismus im audiovisuellen Sektor (56),

- Steuerkohärenz (57),

- Sicherheit im Straßenverkehr (58),

- Schutz der Gläubiger (59) und

- Schutz der ordnungsgemäßen Rechtspflege (60).

Diese Liste ist nicht erschöpfend und kann vom Gerichtshof jederzeit ergänzt werden.

b) Anzuwendende Grundsätze

Eine nationale Maßnahme ist nicht bereits deshalb mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, weil sie eindeutig im Allgemeininteresse liegt. Der Aufnahmemitgliedstaat muß sich vielmehr auch an bestimmte Grundsätze halten.

Diese Grundsätze wurden vom Gerichtshof in seiner im Zuge dieser Mitteilung bereits erwähnten Rechtsprechung zum Allgemeininteresse herausgestellt (Diskriminierungsverbot, Überschneidungsverbot, Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit usw.). Es sei jedoch hervorgehoben, daß das Allgemeininteresse gemäß dieser Rechtsprechung lediglich eine Ausnahme zu den entscheidenden Grundsätzen des EG-Vertrags über die Verkehrsfreiheit in der Gemeinschaft darstellt und eng auszulegen ist, um eine übermäßige bzw. mißbräuchliche Anwendung dieser Ausnahmeregelung zu vermeiden.

Der Aufnahmemitgliedstaat muß daher sicherstellen, daß eine nationale Maßnahme, deren Einhaltung er vorzuschreiben gedenkt, im Allgemeininteresse liegt, erforderlich und verhältnismäßig ist (61).

In diesem Zusammenhang folgt daraus, daß die Aufnahme ganzer Bereiche des innerstaatlichen Rechts in die Liste der Bestimmungen, für die Gründe des Allgemeininteresses geltend gemacht werden, eine mißbräuchliche Inanspruchnahme des Begriffs durch einige Mitgliedstaaten darstellen könnte. Mehrere Mitgliedstaaten neigen beispielsweise dazu, ihr gesamtes Verbraucherschutzrecht, ihr Handels- und Steuerrecht oder ihr Wettbewerbsrecht als durch das Allgemeininteresse gebotene Vorschriften zu bezeichnen. Wenn jedoch die Mitgliedstaaten neue innerstaatliche Vorschriften erlassen oder die Bedingungen nach Artikel 32 Absatz 4 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG mitteilen, sind sie nach Auffassung der Kommission gemäß den Grundsätzen der Erforderlichkeit, des Überschneidungsverbots und der Verhältnismäßigkeit verpflichtet, diejenigen Vorschriften zu bezeichnen, die unter das Allgemeininteresse fallen könnten.

Ob nun ein Unternehmen über eine Zweigniederlassung oder im freien Dienstleistungsverkehr tätig ist - beide Fälle führen zu den gleichen Erwägungen und Fragen, sind im Ergebnis jedoch gegebenenfalls im Hinblick auf die Tätigkeitsform unterschiedlich zu behandeln.

Zum Beispiel kann die Verhältnismäßigkeit einer Beschränkung je nach Tätigkeitsform unterschiedlich berurteilt werden.

Zwischen dem Wesen der Dienstleistung und der Niederlassung bestehen eindeutige Unterschiede, denen zufolge eine Beschränkung eher gegenüber einem ständig in einem Hoheitsgebiet tätigen Unternehmen als verhältnismäßig angesehen werden kann als gegenüber einem dort nur zeitweise tätigen Unternehmen.

Der Gerichtshof hat im übrigen diese Unterscheidung bestätigt, indem er feststellte, daß sich der Dienstleistungserbringer in einem weniger restriktiven, weiteren Rechtsrahmen bewegen können muß als eine Zweigniederlassung.

Er hat nämlich stets darauf hingewiesen, daß ein Mitgliedstaat

"die Erbringung von Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet nicht von der Einhaltung aller Voraussetzungen abhängig machen darf, die für eine Niederlassung gelten, und damit den Bestimmungen des EWG-Vertrags, deren Ziel es gerade ist, die Dienstleistungsfreiheit zu gewähren, jede praktische Wirksamkeit zu nehmen" (62).

Artikel 60 Absatz 3 EG-Vertrag hat überdies nach ständiger Rechtsprechung nicht zur Folge,

"daß jede für die Staatsangehörigen dieses Staates geltende nationale Regelung, die normalerweise eine Dauertätigkeit von in diesem Staat ansässigen Unternehmen zum Gegenstand hat, in vollem Umfang und in gleicher Weise auf zeitlich begrenzte Tätigkeiten angewandt werden könnte, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen ausgeübt werden" (63).

Eine aus Gründen des Allgemeininteresses vorgeschriebene Beschränkung könnte daher gegenüber einer Zweigniederlassung verhältnismäßig, gegenüber einem Dienstleistungserbringer jedoch unverhältnismäßig sein.

c) Beispiele aus dem Versicherungsrecht

Nach diesen Ausführungen zum wesentlichen Inhalt des Begriffs "Allgemeininteresse" möchte die Kommission nunmehr darlegen, wie ihrer Auffassung nach dieses Konzept auf die Versicherungen angewendet werden sollte, und zur Veranschaulichung Beispiele nationaler Vorschriften geben, deren Einhaltung von den Behörden eines Aufnahmemitgliedstaats aus Gründen des Allgemeininteresses verlangt werden könnte. Diese Auslegung, dies sei noch einmal wiederholt, läßt die abschließende Auslegung des Gerichtshofs, der als letzte Instanz für die Auslegung des EG-Vertrags und des sekundären Gemeinschaftsrechts zuständig ist, unberührt. Solche Vorschriften könnten sich beziehen auf:

i) die vorherige Mitteilung der Versicherungsbedingungen;

ii) Kapitalisierungsgeschäfte von Versicherungsunternehmen;

iii) einheitliche obligatorische Bonus/Malus-Systeme;

iv) die Sprache des Versicherungsvertrags;

v) berufsständische Verhaltensregeln;

vi) technische Hoechstzinssätze für Lebensversicherungen;

vii) Standard- oder Mindestbedingungen bei Versicherungsverträgen;

viii) Selbstbeteiligungsklauseln in Versicherungsverträgen;

ix) die obligatorische Rückkaufs- und/oder Gewinnbeteiligungsklausel in Lebensversicherungsverträgen;

x) das Verbot des "cold calling".

i) Vorherige Mitteilung der Versicherungsbedingungen

Nach den Dritten Versicherungsrichtlinien ist jede vorherige materielle, systematische Kontrolle der Versicherungspolicen und Vertragsunterlagen unzulässig (64). Jede systematische vorherige Kontrolle - unabhängig davon, ob es sich um vorherige Genehmigung der Versicherungsbedingungen und der Tarife oder deren systematische Übermittlung mit konkludenter Zustimmung oder um die einfache Hinterlegung dieser Unterlagen vor deren Verwendung handelt - ist seit dem 1. Juli 1995 abgeschafft. Eine solche Kontrolle ist nur noch zulässig, wenn sie in den EG-Richtlinien ausdrücklich vorgesehen ist. Dies ist beispielsweise bei Haftpflichtversicherungen (z. B. Kfz.-Haftpflicht) (65) oder Krankenversicherungen der Fall, die an die Stelle der gesetzlichen Sozialversicherungen treten (66).

Um die Einhaltung der für Versicherungsverträge geltenden Bestimmungen zu überprüfen, ist den Mitgliedstaaten nach den Dritten Richtlinien nur eine nachträgliche, nicht systematische Kontrolle der Versicherungsbedingungen gestattet, ohne daß diese für das betreffende Versicherungsunternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf. Auf diese Weise können sich die Aufsichtsbehörden des Herkunfts- wie des Aufnahmemitgliedstaats vergewissern, daß ihre durch das Allgemeininteresse begründeten Bestimmungen für Versicherungsbedingungen in den in ihrem Gebiet verkauften Policen eingehalten werden. Da der Gemeinschaftsgesetzgeber für die Mitgliedstaaten bereits Systeme materieller Kontrollen und entsprechende Voraussetzungen für den Einsatz dieser Systeme festgelegt hat, ist dieser Bereich auf Gemeinschaftsebene bereits harmonisiert.

Dennoch fordern einige Mitgliedstaaten, in denen seit langem eine vorherige Kontrolle der Versicherungsbedingungen durchgeführt wird, nach wie vor die vorherige Mitteilung dieser Angaben. Die Aufsichtsbehörden dieser Mitgliedstaaten rechtfertigen ihr Vorgehen mit dem Verbraucherschutz und der Transparenz der auf dem Inlandsmarkt erhältlichen Produkte. In den meisten Fällen handelt es sich um die Vorlage einer Übersicht über die Versicherungsbedingungen.

Die Kommission ist der Ansicht, daß die Beibehaltung einer vorherigen, systematischen Kontrolle der Versicherungsbedingungen mit den Dritten Versicherungsrichtlinien nicht vereinbar ist. Die Mitgliedstaaten können sich dazu nicht auf das Allgemeininteresse berufen, weil die vom Gerichtshof genannten Voraussetzungen insofern nicht gegeben sind, als dieser Bereich bereits auf Gemeinschaftsebene harmonisiert wurde.

ii) Kapitalisierungsgeschäfte von Versicherungsunternehmen

Die Einführung einer einheitlichen behördlichen Zulassung für Versicherungsunternehmen durch die Dritte Lebensversicherungsrichtlinie 92/96/EWG hat zur Folge, daß Lebensversicherer ihre Tätigkeiten, für die sie im Herkunftsmitgliedstaat zugelassen sind, überall in der Gemeinschaft auf der Grundlage der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit ausüben können.

Die Zulassung erfaßt u. a. "Kapitalisierungsgeschäfte, denen ein mathematisches Verfahren zugrunde liegt, wobei gegen im voraus festgesetzte einmalige oder wiederkehrende Zahlungen bestimmte Verpflichtungen übernommen werden, deren Dauer und Höhe genau festgelegt sind", sofern sich diese Geschäfte aus einem Vertrag ergeben und der Kontrolle durch die Versicherungsaufsicht des Herkunftsmitgliedstaats unterliegen. Diese und alle anderen Geschäfte, die in den Anwendungsbereich der Lebensversicherungsrichtlinien fallen, können überall in der Gemeinschaft getätigt werden, also auch in einem Mitgliedstaat, in dem solche Geschäfte von den inländischen Versicherungsunternehmen nicht getätigt werden können, weil der Aufnahmemitgliedstaat sie beispielsweise als Bankgeschäfte ansieht und daher den Kreditinstituten vorbehält.

Nach Ansicht der Kommission gibt es daher keinen Grund, Kapitalisierungsgeschäfte zu untersagen, die den Kriterien der Ersten Lebensversicherungsrichtlinie 79/267/EWG (geändert durch die Richtlinie 92/96/EWG) entsprechen und in einem Mitgliedstaat von einem im Herkunftsmitgliedstaat hierfür zugelassenen Versicherungsunternehmen angeboten werden. Der Umstand, daß diese Aktivitäten im Aufnahmemitgliedstaat als Bankgeschäfte angesehen werden und inländischen Versicherungsunternehmen daher nicht gestattet sind, darf Versicherer aus anderen Mitgliedstaaten nicht daran hindern, diese Geschäfte zu betreiben, die von der einheitlichen behördlichen Zulassung aufgrund der Dritten Richtlinie (Lebensversicherung) 92/96/EWG erfaßt sind und auf die das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung Anwendung findet (67).

Bei der Ausübung dieser Tätigkeiten müssen die Kapitalisierungsgeschäfte, die im Aufnahmemitgliedstaat von einem Lebensversicherungsunternehmen angeboten werden, entsprechend jeder anderen Lebensversicherungstätigkeit den im Aufnahmemitgliedstaat geltenden, durch das Allgemeininteresse gerechtfertigten Vorschriften, insbesondere der für diese Art von Geschäften geltenden Steuerregelung oder den Werbebestimmungen, entsprechen.

iii) Bonus/Malus-Systeme bei der Kfz-Haftpflichtversicherung

In einigen Mitgliedstaaten ist gesetzlich sehr genau geregelt, welche Kriterien bei der Berechnung der Prämien für die Kfz-Haftpflicht zugrunde zu legen sind. Vorgesehen sind u. a. Koeffizienten für die Anhebung bzw. Senkung der Prämie (Bonus/Malus-System). Die Berechnung der jährlichen Prämie richtet sich nach der obligatorischen Einstufung in eine Tabelle, die sowohl beim Abschluß der Kfz-Haftpflichtversicherung als auch in der Folge Anwendung findet, wobei die Häufigkeit der vom Versicherungsnehmer verschuldeten Schadensfälle berücksichtigt wird. Die Versicherungsprämien können nicht ohne weiteres erhöht oder gesenkt werden; hierzu sind vielmehr die in den Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats festgelegten Kriterien zu beachten. Dabei handelt es sich aus versicherungstechnischer Sicht um Tarifierungsmechanismen, die sowohl dem Wortlaut als auch Sinn und Zweck der Dritten Richtlinie zuwiderlaufen.

Bonus/Malus-Systeme werden in Mitgliedstaaten, in denen sie verbindlich vorgeschrieben sind, in erster Linie damit begründet, daß sie der Unfallverhütung dienen. Autofahrer, die nach einem Unfall eine höhere Prämie zahlen müssen, würden anschließend vorsichtiger und konzentrierter fahren.

Die Dritte Schadensversicherungsrichtlinie 92/49/EWG hat jedoch nicht nur die Tariffreiheit und die Aufhebung der vorherigen, systematischen Kontrolle der Tarife und Versicherungsbedingungen eingeführt, sondern auch die ausschließliche Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats für die Finanzaufsicht (68).

Handelt es sich bei den obligatorischen Bonus/Malus-Systemen um Tarifbestimmungen, so liegt ein Verstoß gegen die Dritte Schadensversicherungsrichtlinie vor. Nach Ansicht der Kommission kann die Aufrechterhaltung dieser obligatorischen Systeme nicht mit dem Allgemeininteresse gerechtfertigt werden, da sie sich auf Bestimmungen beziehen, die auf Gemeinschaftsebene bereits geregelt worden sind.

iv) Sprache des Versicherungsvertrags

Einige Mitgliedstaaten verlangen, daß Versicherungsverträge, die in ihrem Hoheitsgebiet geschlossen oder ausgeführt werden, nur in der Landessprache abgefaßt sein dürfen. Andere Sprachen - unabhängig davon, ob es Gemeinschaftssprachen sind - dürfen nur für Übersetzungen verwendet werden, selbst wenn die Parteien auch die Urschrift des Vertrags lieber in einer anderen Sprache erstellen würden.

Zur Begründung dieser absoluten und unbedingten Forderung wird zum einen die Soveränität der Mitgliedstaaten in der Sprachenfrage und zum anderen der Verbraucherschutz sowie die Prozeßführung vor den Gerichten dieser Mitgliedstaaten angeführt.

Die Kommission stellt die sprachliche Souveränität der Mitgliedstaaten nicht in Frage (69).

Nach Ansicht der Kommission ist zwischen industriellen und gewerblichen Großrisiken einerseits und Massenrisiken andererseits zu unterscheiden. Im ersten Fall (industrielle und gewerbliche Großrisiken) ist der Verbraucherschutz als Argument nicht stichhaltig. Bei Massenrisiken und Individuallebensversicherungen müßten die sprachlichen Anforderungen auch gewissen anderen Aspekten Rechnung tragen. Als erstes müßten die Fälle berücksichtigt werden, in denen der Versicherungsvertrag nicht dem Recht des Mitgliedstaats unterliegt, in dem das Risiko belegen bzw. die Verpflichtung eingegangen worden ist. Wenn beispielsweise der Versicherungsnehmer Ausländer ist, sollte eine Ausnahme von dem Grundsatz vorgesehen sein, daß der Vertrag in der/den Amtssprache(n) des Mitgliedstaats des Risikos bzw. der Verpflichtung abgefaßt sein muß. Fünf Millionen Unionsbürger wohnen in einem anderen Mitgliedstaat als ihrem Heimatstaat. Diese Personen wären wahrscheinlich besser geschützt, wenn sie Verträge in ihrer Muttersprache abschließen könnten, statt in der Sprache des Mitgliedstaats, in dem sie wohnen oder in dem das zu versichernde Risiko belegen ist. Zweitens müßten Ausnahmeregelungen auch für den Fall gelten, daß ein Rechtsstreit aufgrund des Brüsseler Übereinkommens vom 27. September 1968 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Artikel 8, 9 und 10) in einem anderen Land als dem Mitgliedstaat der Verpflichtung anhängig wird.

v) Berufsständische Verhaltensregeln

Verhaltensregeln, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats der Europäischen Union gelten, finden grundsätzlich auch auf ausländische Versicherer Anwendung. Ein Verstoß gegen diese Regeln hat oft Sanktionen (meist wirtschaftlicher Art) zur Folge. Von den Mitunterzeichnern werden zur Begründung der Forderung der Einhaltung der Verhaltensregeln offenbar der Verbraucherschutz oder ein Beitrag zur Marktdisziplin angeführt.

Die Beschränkungen im Sinne der Artikel 48, 52 und 59 EG-Vertrag sind anderer Art als die im Sinne der Wettbewerbsregeln (Artikel 85 ff.). Im ersten Fall (Artikel 48, 52 und 59) handelt es sich um eine vertikale Beziehung zwischen einer privaten Einrichtung, von der die Beschränkungen ausgehen, und dem Mitgliedstaat: Der Staat überträgt einen Teil seiner Befugnisse auf eine private Einrichtung, die einen genau definierten Auftrag erhalten hat und berechtigt ist, Maßnahmen mit zwingendem Charakter gegenüber Privatpersonen zu ergreifen. Im zweiten Fall (Artikel 85 ff.) handelt es sich hingegen um eine horizontale Vereinbarung zwischen privatwirtschaftlichen Unternehmen: Die Beschränkung besteht ausschließlich aus der zwischen ihnen rechtlich oder faktisch getroffenen Vereinbarung. Der Staat kann diese Beschränkung lediglich tolerieren oder fördern (70).

Nach Ansicht der Kommission ist zwischen den von einer nationalen Behörde und den von den Berufsverbänden aufgestellten Verhaltensregeln zu unterscheiden. Bei ersteren ist von Fall zu Fall zu prüfen, ob sie mit den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag vereinbar sind, insbesondere wenn die Kriterien des Allgemeininteresse gegeben sind.

Die Verhaltenskodexe der Berufsverbände müssen gewöhnlich im Hinblick auf die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags (Artikel 85 und 86) geprüft werden. In diesem Fall, und vorbehaltlich einer Überprüfung der Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 85, Absatz 3, dürfte die Verpflichtung, den Verhaltensregeln zuzustimmen und/oder sie beachten, ausländischen Versicherern nicht automatisch auferlegt werden können, da diese nicht dem Verband angehören, der die Regeln erlassen hat, und keinen Einfluß auf Inhalt und Anwendungsmodalitäten nehmen konnten. Der Inhalt dieser Verhaltenskodexe wäre jedoch gegebenenfalls auch im Hinblick auf die Artikel 52 und 59 EG-Vertrag zu prüfen.

vi) Technische Hoechstzinssätze bei Lebensversicherungen

Die Dritte Richtlinie 92/96/EWG (Lebensversicherung) enthält die wesentlichen Koordinierungsvorschriften zur Berechnung der versicherungsmathematischen Rückstellungen.

Was die Definition der technischen Hoechstsätze anbelangt, ist in der Dritten Lebensversicherungsrichtlinie zum einen festgelegt (71), daß der Herkunftsmitgliedstaat einen maximalen Zinssatz festlegen kann, den die seiner Aufsicht unterstehenden Unternehmen zur Ermittlung der Grundlagen für die technischen Rückstellungen anwenden müssen. Zum anderen kann der Herkunftsmitgliedstaat von seinen Inlandsunternehmen verlangen, daß sie die für die Berechnung der Tarife und technischen Rückstellungen verwendeten technischen Grundlagen systematisch vorab mitteilen.

Die Kommission weist darauf hin, daß unter Berücksichtigung der Dritten Richtlinie und der Aufsichtsregelung, die die ausschließliche Zuständigkeit für die Finanzkontrolle dem Herkunftsmitgliedstaat des Versicherungsunternehmens überträgt, die Zweigniederlassungen der Versicherungsunternehmen und die Versicherer, die im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit tätig sind, nicht an die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats über die technischen Hoechstzinssätze gebunden sind. Wenn demnach der Aufnahmemitgliedstaat keine Aufsichtsbefugnisse hat, kann er weder die Beachtung seiner eigenen Aufsichtsregeln erzwingen noch deren Einhaltung mit Hilfe einer materiellen Kontrolle der Tarife überprüfen.

vii) Standard- oder Mindestbedingungen bei Versicherungsverträgen

Die Mitgliedstaaten, deren Rechtsvorschriften bei Versicherungsverträgen obligatorische Standard- oder Mindestbedingungen vorsehen, tragen als Begründung vor, dies diene dem Schutz der schwächeren Vertragspartei, sorge bei den Vertragsbeziehungen für ein ausgewogenes Verhältnis von Rechten und Pflichten und schütze Dritte im Falle eines Unfalls.

Die Kommission ist jedenfalls der Auffassung, daß ein Schutz der schwächeren Vertragspartei nur dann vorgeschrieben sein sollte, wenn er objektiv erforderlich ist, so z. B. bei Versicherungsverträgen, bei denen der Versicherungsnehmer ein natürliches oder durch seine Größe bedingtes besonderes Schutzinteresse hat, um dieses ausgewogene Vertragsverhältnis aufrechtzuerhalten. Ferner ist zu prüfen, ob diese Maßnahmen verhältnismäßig sind und ob nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats vorgeschriebene Standardklauseln von Versicherungsunternehmen anderer Mitgliedstaaten in der Praxis schwerer in ihre Versicherungsverträge aufgenommen werden können als von Versicherungsunternehmen des Aufnahmemitgliedstaats. Das wäre insbesondere dann der Fall, wenn die Versicherungsunternehmen daran gehindert würden, einen neuen Markt zu erschließen, weil sie gezwungen wären, für den betreffenden Markt ein völlig neues Versicherungsprodukt zu schaffen, anstatt eines anbieten zu können, das sie bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat verwenden.

Ferner sollte die Verpflichtung, in Versicherungsverträgen Standard- oder Mindestbedingungen vorzusehen, einer unterschiedlichen Formulierung der Versicherungsverträge nicht entgegenstehen.

viii) Obligatorische Selbstbeteiligung aufgrund nationaler Vorschriften

Die Mitgliedstaaten, in denen nationale Vorschriften eine obligatorische Selbstbeteiligung vorsehen, halten dies aus Gründen des Verbraucherschutzes für gerechtfertigt. Dadurch könnten nämlich die Versicherungsnehmer Versicherungsschutz zu einem vertretbaren Preis erhalten. Ohne ein solches System hingegen, das die Versicherten zwingt, einen Teil des Schadens selbst zu tragen, wären die Tarife unsinnig hoch, da der Versicherer für Bagatellschäden zur Leistung verpflichtet wäre. Außerdem argumentieren diese Mitgliedstaaten, die obligatorische Selbstbeteiligung trage zur Betrugsbekämpfung im Versicherungswesen bei, denn bei niedrigen Schadenswerten seien Betrugsfälle sehr häufig. Die obligatorische Regelung schütze also auch die Versicherer vor einer Häufung kleiner Schäden.

Aus beiden Argumenten ergibt sich eindeutig, daß die obligatorische Selbstbeteiligung in dem Bestreben eingeführt wurde, den Markt unter Kontrolle zu behalten und einen allzu starken Tarifwettbewerb der Versicherungsunternehmen zu vermeiden. Es stellt sich auch die Frage, ob der Zweck einer obligatorischen Selbstbeteiligung nicht eher darin besteht, die Betriebsergebnisse des Versicherers zu erhalten, der einer Häufung kleiner Schäden gegenübersteht, als die Interessen des Versicherungsnehmers oder die öffentliche Sittlichkeit zu schützen. Im Gemeinschaftsrecht fallen jedoch, wie gesagt, rein wirtschaftliche Erwägungen nicht unter das Allgemeininteresse (72).

Außerdem kann die unterschiedslose Anwendung dieser Vorschriften durch den Aufnahmemitgliedstaat genauso wie bei den obligatorischen Standard- oder Mindestbedingungen bei Versicherungsverträgen eine wettbewerbsbeschränkende Wirkung für Versicherungsunternehmen zur Folge haben, die im Rahmen der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit operieren, denn sie könnten nicht wie in ihrem Herkunftsmitgliedstaat Versicherungsverträge ohne derartige Selbstbeteiligungsklauseln anbieten.

Selbst wenn man jedoch die Einführung einer Selbstbeteiligungsklausel als eine auf verwaltungstechnischen Gründen beruhende Entscheidung der Versicherungsunternehmen zulassen wollte, wäre zu prüfen, ob eine Vorschrift, nach der eine obligatorische Selbstbeteiligung vorzusehen ist, mit den Zielen der Dritten Versicherungsrichtlinien in Einklang steht.

Es sollte daher den Versicherungsunternehmen freistehen, in den von ihnen angebotenen Verträgen eine Selbstbeteiligungsklausel vorzusehen oder nicht. Erfuellt ein Versicherungsunternehmen die Solvabilitätsanforderungen seines Herkunftsmitgliedstaats, der ihm die Zulassung erteilt hat und für die Aufsicht über das Unternehmen zuständig ist, sollte es ihm freistehen, den Versicherungsnehmern im Aufnahmemitgliedstaat Versicherungsverträge mit oder ohne Selbstbeteiligung (auf welche deutlich hinzuweisen ist) anzubieten, ohne hierzu durch nationale Vorschriften verpflichtet zu sein.

ix) Nationale Vorschriften über eine obligatorische Rückkaufs- und/oder Gewinnbeteiligungsklausel in Lebensversicherungsverträgen

Die Mitgliedstaaten tragen sehr unterschiedliche Argumente vor, um diese Vorschriften durch den Begriff des Allgemeininteresses zu rechtfertigen. Einige Mitgliedstaaten vertreten die Auffassung, die Verpflichtung, in einem Lebensversicherungsvertrag einen Rückkaufwert festzulegen, entspreche dem Interesse der Verbraucher. Im Rahmen dieser zumeist langfristigen Verträge seien die Verbraucher bei dieser Praxis flexibel und könnten frei über ihre Ersparnisse verfügen. In anderen Mitgliedstaaten hingegen, die sich für den Schutz des Versicherungsbestands der Versicherer und für ein langfristiges Sparen einsetzen, ist die vorzeitige Kündigung eines Lebensversicherungsvertrags durch den Versicherungsnehmer für diesen von Nachteil. Die Vorschriften, wonach den Versicherungsnehmern bei Lebensversicherungsverträgen eine Gewinnbeteiligung einzuräumen ist, werden von den betreffenden Mitgliedstaaten auch mit dem Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Versicherungsnehmer begründet.

Zwar wäre die Situation in jedem Mitgliedstaat einzeln zu prüfen, aber in jedem Fall sehen die in der Dritten Lebensversicherungsrichtlinie 92/96/EWG festgelegten versicherungsmathematischen Grundsätze vor, daß der Herkunftsmitgliedstaat für die Versicherungsunternehmen zum Zwecke der Bildung mathematischer Rückstellungen spezifische Vorschriften über den garantierten Rückkaufwert der Verträge und eine Gewinnbeteiligung erläßt. Außerdem ist in Anhang II der Dritten Richtlinie 92/96/EWG bestimmt, daß dem Versicherungsnehmer vor Abschluß des Vertrages oder während der Laufzeit des Vertrages u. a. die "Rückkaufswerte und beitragsfreien Leistungen und das Ausmaß, in dem diese Leistungen garantiert sind sowie die Methoden der Gewinnberechnung und Gewinnbeteiligung" mitzuteilen sind.

Es fragt sich daher, ob es objektiv erforderlich und im Hinblick auf das Ziel, die wirtschaftlichen Interessen der Versicherungsnehmer zu schützen, verhältnismäßig ist, wenn eine nationale Regelung des Aufnahmemitgliedstaats bestimmt, daß in allen auf seinem Hoheitsgebiet angebotenen Lebensversicherungsverträgen die Angabe des Rückkaufswerts und eine Gewinnbeteiligung vorzusehen ist. Vielleicht wäre es nämlich möglich, dieses Ziel durch eine weniger einschränkende Maßnahme zu erreichen, z. B. durch die Verpflichtung, den Versicherungsnehmer vor Vertragsschluß umfassend zu informieren.

x) Verbot des "cold calling"

Im Falle des "cold calling" hat der Gerichtshof bereits bei anderen Finanzprodukten festgestellt (73) daß diese auf dem Markt verbreitete Praxis verboten werden kann. Bei seiner Entscheidung ging es um eine niederländische Rechtsvorschrift, die die Aufrechterhaltung des guten Rufes des nationalen Finanzsektors und den Schutz des in ihn gesetzten Vertrauens zum Ziel hat. Auch der Verbraucherschutz wird häufig als Argument dafür genannt, diese Werbetechnik zu verbieten. Die Begründung des Gerichtshofs im niederländischen Fall ließe sich auch auf Versicherungsprodukte übertragen. Statt jedoch zu versuchen, eine allgemeine Regel bezüglich der Vereinbarkeit dieser Werbetechnik bei Versicherungsprodukten aufzustellen, sollte eher jeder Fall einzeln geprüft werden.

xi) Allgemeine Bemerkungen

Die Kommission weist nachdrücklich darauf hin, daß nationale Verbraucherschutzvorschriften - selbst wenn sie unter Hinweis auf das Allgemeininteresse geltend gemacht werden (was meistens der Fall ist) - und sonstige auf dem Allgemeininteresse beruhende Erwägungen stets die vom Gerichtshof festgelegten Kriterien erfuellen müssen. Führt die obligatorische Anwendung dieser Vorschriften im Aufnahmemitgliedstaat dazu, daß ausländischen Versicherern, die im Rahmen der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit tätig sind, die Deckung von im Aufnahmemitgliedstaat belegenen Risiken erschwert wird, ist die Rechtmäßigkeit dieser Vorschriften unter Berücksichtigung des Allgemeininteresses zu prüfen. Dabei ist in jedem Einzelfall zu untersuchen, welches die mit der jeweiligen nationalen Rechtsvorschrift verfolgten Ziele sind (Verbraucherschutz, Schutz von geschädigten Dritten, Gewährleistung der Versicherbarkeit des Risikos, indem es auf mehrere Schultern verteilt wird) und ob die in der vorliegenden Mitteilung genannten Voraussetzungen für die Verwendung des Begriffs "Allgemeininteresse" erfuellt sind.

3. Die Vorschriften des für Versicherungsverträge geltenden Rechts und der Begriff des Allgemeininteresses

Die Versicherungsrichtlinien (74) enthalten spezielle Vorschriften zur Bestimmung des auf Versicherungsverträge, die im europäischen Wirtschaftsraum belegene Risiken abdecken, anwendbaren materiellen Rechts (75). Nach den genannten Vorschriften, die sowohl für die über eine Niederlassung als auch im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs getätigten Geschäfte gelten, läßt sich das auf einen Versicherungsvertrag anwendbare materielle Recht bestimmen.

Generell läßt sich zusammenfassend sagen, daß die Parteien bei Schadenversicherungsverträgen betreffend "Großrisiken" gemäß Artikel 5 Buchstabe d) der Ersten Richtlinie 73/239/EWG über die Schadenversicherung (76) das auf den Versicherungsvertrag anwendbare Recht frei wählen können. Bei Massenrisiken und unter die Lebensversicherungsrichtlinien fallenden Verträgen kann der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist bzw. die Verpflichtung eingegangen wurde, die den Gegenstand des Vertrags bildet, den Vertrag aufgrund der erlassenen Vorschriften seinem eigenen Recht unterstellen. Bei Pflichtversicherungsverträgen auf dem Gebiet der Schadenversicherung kann der die Versicherungspflicht vorschreibende Mitgliedstaat die Anwendung seiner Rechtsvorschriften auf den betreffenden Versicherungsvertrag anordnen (77).

Die Zweiten Versicherungsrichtlinien sehen ebenfalls spezielle Vorschriften zur Bestimmung des anwendbaren Rechts vor, wenn den Vertragsparteien die Rechtswahl zuerkannt wird und diese nicht ausdrücklich vorgesehen wurde oder sich nicht mit hinreichender Sicherheit aus den Vertragsklauseln ergibt. Sie sehen auch Vorschriften über die Anwendung des "Polizeirechts" des Gerichtsstandorts und des Mitgliedsstaats, in dem das Risiko belegen ist bzw. die Verpflichtung eingegangen wurde und über die "öffentliche Ordnung" vor (78).

Wendet ein Mitgliedstaat seine eigenen "zwingenden" materiellen Bestimmungen, sein "Polizeirecht" und seine "Vorschriften des öffentlichen Rechts" gemäß den in den Versicherungsrichtlinien enthaltenen Rechtskollisionsvorschriften auf Versicherungsverträge an und ergibt sich daraus eine Beschränkung, so kann die genannte Anwendung dem auf dem Allgemeininteresse basierenden Test unterzogen werden. Der Begriff des Allgemeininteresses ist somit eine Art Filter für die nationalen Rechtsvorschriften. Die Behörden der Mitgliedstaaten werden damit gezwungen, ihre nationalen Rechtsvorschriften auf die Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der Freizügigkeit des EG-Vertrags hin zu überprüfen.

Alle nationalen Rechtsvorschriften müssen - unabhängig von ihrem Anwendungsgebiet - mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein. In seinem Urteil vom 21. März 1972 befand der Gerichtshof deshalb,

"daß die Geltung des Gemeinschaftsrechts nicht davon abhängen kann, auf welchem Gebiet des innerstaatlichen Rechts es seine Wirkungen zeitigt" (79).

Das Gemeinschaftsrecht hat somit gegebenenfalls vor nationalen Bestimmungen des Privatrechts Vorrang.

Der Gerichtshof hatte auf diese Weise insbesondere die Vereinbarkeit nationaler Vorschriften des Privatrechts (80) und des Zivilprozesses zu prüfen (81).

Wie bereits erwähnt wurde, reicht es deshalb nicht aus, die gesamten Rechtsvorschriften für Versicherungsverträge des Aufnahmemitgliedstaats für zwingend zu erklären, damit die Behörden deren vollständige Beachtung vorsehen (82). Die genannten Vorschriften müssen außerdem die Anforderungen des Begriffs des Allgemeininteresses erfuellen, damit der Aufnahmemitgliedstaat ihre Einhaltung von den Versicherungsnehmern fordern kann, die ihre Tätigkeit durch eine Zweigniederlassung oder im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit ausüben.

Die Verbraucherschutzvorschriften haben erhebliche Chancen, den Test des Allgemeininteresses erfolgreich zu bestehen. Der Gerichtshof hat nämlich anerkannt, daß der Verbraucherschutz ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel darstellt, das Einschränkungen der Grundfreiheiten rechtfertigt. Es kann jedoch nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß der obengenannte Test bestanden wird. Wie bereits erläutert wurde, können mit dem erklärten Ziel des Verbraucherschutzes erlassene nationale Vorschriften einer Kontrolle durch den Gerichtshof unterzogen und gegebenenfalls "disqualifiziert" werden, z. B., wenn sie nicht erforderlich oder nicht verhältnismäßig sind.

Diese zusätzliche Beurteilungsstufe ist deshalb im Rahmen des Binnenmarkts unerläßlich, um sicherzugehen, daß nationale Maßnahmen bei fehlender Harmonisierung nicht einfach unter dem Deckmantel des Verbraucherschutzes beibehalten werden, um das Angebot abweichender oder in dem betreffenden Gebiet unbekannter Versicherungsdienstleistungen zu beschränken oder zu verhindern.

Könnte ein Mitgliedstaat nämlich die Nichtvereinbarkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat angebotenen Versicherungsprodukts mit seinen eigenen Rechtsvorschriften geltend machen, um das Inverkehrbringen des genannten Produkts in seinem Hoheitsgebiet zu stoppen, so würde er den Wettbewerb zwischen Versicherungsunternehmen behindern.

4. Mögliche Maßnahmen gegen nationale Vorschriften, die nach Auffassung des Aufnahmelands aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind

Ein Wirtschaftsteilnehmer (Versicherungsunternehmen, Vermittler oder Versicherungsnehmer), der eine nationale Vorschrift anfechten möchte, die für ihn seiner Ansicht nach eine ungerechtfertigte Beschränkung darstellt, muß normalerweise vor Gericht Klage erheben oder die Kommission informieren, z. B. durch Einlegen einer Beschwerde.

Ist z. B. ein Versicherungsunternehmen der Ansicht, daß die Vorschriften eines Mitgliedstaats, in dem es tätig werden möchte, Beschränkungen beinhalten (z. B. obligatorische Bestimmungen, die in jedem Vertrag enthalten sein müssen und von den im Herkunftsmitgliedstaat des Unternehmens üblichen Bestimmungen abweichen oder dort unbekannt sind), die nicht durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt werden können, ergeben sich verschiedene Möglichkeiten:

Zum einem kann das Unternehmen natürlich jeglichem Konflikt dadurch ausweichen, daß es seine Dienstleistungen in jeder Hinsicht den Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats anpaßt.

Bietet es jedoch Versicherungsprodukte an, die nicht genau den zwingenden Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats entsprechen, kann es von den nationalen Behörden oder von einem seiner Kunden verklagt werden. Das Versicherungsunternehmen muß dann seine gemeinschaftsrechtlichen Argumente gegebenenfalls vor einem nationalen Gericht geltend machen, um feststellen zu lassen, daß die Vorschrift, die der Mitgliedstaat ihm entgegenzusetzen gedenkt, nicht die vom Gerichtshof festgelegten Bedingungen erfuellt. Das nationale Gericht entscheidet über die Stichhaltigkeit des Vorbringens der Parteien, nachdem es dem Gerichtshof gegebenenfalls eine Frage zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 EG-Vertrag vorgelegt hat.

Das Versicherungsunternehmen kann jederzeit die Kommission informieren, die - sofern sie zu der Ansicht gelangt, daß die Beschränkungen unbegründet sind und daher gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen - gegen den betreffenden Mitgliedstaat ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 einleiten kann. In diesem Fall hätte die Kommission den Nachweis zu erbringen, daß die behauptete Verletzung vorliegt (83). Der Gerichtshof könnte gegebenenfalls als letzte Instanz darüber zu entscheiden haben, ob die nationale Vorschrift aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist oder nicht.

(1) Richtlinie 92/49/EWG (ABl. L 228 vom 11. 8. 1992, S. 1) und Richtlinie 92/96/EWG (ABl. L 360 vom 9. 12. 1992, S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 95/26/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 168 vom 18. 7. 1995, S. 7).

(2) Bei mehreren Auslegungsmöglichkeiten folgt die Kommission der Auslegung, die ihrer Ansicht nach dem EG-Vertrag am nächsten kommt. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist bei mehreren Auslegungsmöglichkeiten einer sekundärrechtlichen Bestimmung die Auslegung, bei der die Bestimmung mit dem EG-Vertrag vereinbar ist, derjenigen vorzuziehen, die zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem EG-Vertrag führt (vgl. EuGH, Urteil vom 4. 12. 1986, Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1986, S. 3755).

(3) Was den Bankensektor angeht, hat die Kommission die Mitteilung "Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse in der Zweiten Bankenrichtlinie" veröffentlicht (SEK(97) 1193 endg. vom 20. 6. 1997).

(4) Entschließung des Rates der Europäischen Union vom 8. 10. 1996 über die neuen Prioritäten für die Informationsgesellschaft; Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat "Mit Dienstleistungen Arbeitsplätze schaffen" (CSE(96) 6 endg. vom 27. 11. 1996); Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat der Europäischen Union und den Wirtschafts- und Sozialausschuß "Die ordnungspolitische Transparenz im Binnenmarkt" und "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur dritten Änderung der Richtlinie 83/189/EWG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften" (KOM(96) 392 endg. vom 30. 8. 1996).

(5) Mitteilung der Kommission "Europäische Initiative für den elektronischen Geschäftsverkehr" (KOM(97) 157 vom 15. 4. 1997). Auch beabsichtigt die Kommission, unverzüglich eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zu Fernverträgen über Finanzdienstleistungen vorzuschlagen.

(6) Die Begriffe "Mitgliedstaat der Dienstleistung", "Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist", "Herkunftsmitgliedstaat", "Mitgliedstaat der Zweigniederlassung" usw. werden im Rahmen dieser Mitteilung im Sinne der Richtlinien 88/357/EWG, 90/619/EWG, 92/49/EWG und 92/96/EWG verwendet.

Mitgliedstaat der Dienstleistung: der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d) der Richtlinie 88/357/EWG, wenn das Risiko von einem Versicherungsunternehmen oder einer Zweigniederlassung mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat gedeckt wird, oder der Mitgliedstaat der Verpflichtung im Sinne von Artikel 2 Buchstabe e) der Richtlinie 90/619/EWG, wenn die Verpflichtung von einem Versicherungsunternehmen oder einer Zweigniederlassung mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat eingegangen wird (Artikel 1 Buchstabe e) der Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 1 Buchstabe f) der Richtlinie 92/96/EWG).

Herkunftsmitgliedstaat: der Mitgliedstaat, in dem sich der Sitz des Versicherungsunternehmens befindet, das das Risiko deckt bzw. die Verpflichtung eingeht (Artikel 1 Buchstabe c) der Richtlinie 92/49/EWG und Artikel 1 Buchstabe d) der Richtlinie 92/96/EWG).

Zweigniederlassung: jede Agentur oder Zweigniederlassung eines Versicherungsunternehmens. Einer Agentur oder Zweigniederlassung gleichgestellt ist jede ständige Präsenz eines Unternehmens auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats, auch wenn diese Präsenz nicht die Form einer Zweigniederlassung oder Agentur hat, sondern lediglich aus einem einfachen, vom eigenen Personal des Unternehmens betriebenen Büro oder aus einer selbständigen Person besteht, die wie eine Agentur über eine dauerhafte Handlungsvollmacht verfügt (Artikel 1 Buchstabe b) der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG sowie Artikel 3 der Richtlinien 88/357/EWG und 90/619/EWG).

(7) Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, a.a.O.

(8) Verbundene Rechtssachen 262/82 und 26/83, Luisi und Carbone, Slg. 1984, S. 377; Rechtssache C-76/90, Säger, Slg. 1991, I-195.

(9) EuGH, Urteil vom 30. 11. 1995, Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, S. I-4195.

(10) EuGH, Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland a.a.O.; Urteil vom 3. 12. 1974, Rechtssache 33/74, Van Binsbergen, Slg. 1974, I-1299; Urteil vom 3. 2. 1993, Rechtssache C-148/91, Veronica, Slg. 1993, I-487; Urteil vom 5. 10. 1994, Rechtssache C-23/93, Slg. 1994, I-4795.

(11) Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, a.a.O., Randnummer 22; Rechtssache 33/74, Van Binsbergen, a.a.O., Randnummer 13.

(12) Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O.

(13) Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland a.a.O.

(14) Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland a.a.O., Randnummern 21, 22; Rechtssache C-148/91, Veronica, a.a.O.

(15) Artikel 1 Buchstabe b) der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG sowie Artikel 3 der Richtlinien 88/357/EWG und 90/619/EWG.

(16) Siehe insbesondere Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O.

(17) Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O. Im übrigen erklärte bereits der Generalanwalt in der Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, in seinen Schlußanträgen, die Bestellung eines Agenten oder Vermittlers (im Aufnahmemitgliedstaat) stelle nicht per se zwangsläufig eine Niederlassung dar.

(18) Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O.

(19) Der Begriff "selbständiger Vermittler" bezieht sich auf natürliche oder juristische Personen, die rechtlich gesehen - unbeschadet ihrer Form oder Bezeichnung - vom beauftragenden Versicherungsunternehmen unabhängig sind. Er gilt hier also nicht in dem engeren Sinne der Richtlinie des Rates 77/92/EWG (ABl. L 26 vom 31. 1. 1977), in der zwischen Versicherungsagenten (Personen, die im Namen und für Rechnung oder nur für Rechnung eines oder mehrerer Versicherungsunternehmen handeln) und Versicherungsmaklern (Personen, die zum Zweck der Herstellung eines Versicherungs- oder Rückversicherungsschutzes als Vermittler zwischen Versicherungsnehmern und frei von ihnen gewählten Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen auftreten, den Abschluß von Versicherungsverträgen vorbereiten und gegebenenfalls bei ihrer Verwaltung und Erfuellung, insbesondere im Schadensfall, mitwirken) unterschieden wird.

(20) Rechtssache 14/76, Slg. 1976, 3755. In diesem Urteil wie auch in den Urteilen, die in den Fußnoten 21, 22 und 23 zitiert werden, ging es um die Auslegung des Begriffs "Zweigniederlassung" im Brüsseler Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen.

(21) Rechtssache 33/78, Slg. 1978, 2183. Siehe auch das Urteil vom 6. April 1995 in der Rechtssache C-439/93, Lloyd's Register of Shipping/Société Campenon Bernard, Slg. 1995, I-961.

(22) Rechtssache 139/80, Slg. 1981, 819.

(23) Rechtssache C-89/91, Slg. 1993, I-165.

(24) ABl. C 59 vom 5. 3. 1979, S. 1.

(25) Vgl. die entsprechende Definition des Begriffs "Zweigstelle" in Artikel 1 Nummer 3 der Zweiten Bankenrichtlinie 89/646/EWG (ABl. L 386 vom 30. 12. 1989) und Artikel 1 Nummer 8 der Richtlinie 93/22/EWG über Wertpapierdienstleistungen (ABl. L 141 vom 11. 6. 1993).

(26) Zum Verfahren für die Eröffnung einer Zweigniederlassung vgl. Artikel 10 der Ersten Richtlinie 73/239/EWG, geändert durch Artikel 32 der Richtlinie 92/49/EWG (Nichtlebensversicherung), und Artikel 10 der Ersten Richtlinie 79/267/EWG, geändert durch Artikel 32 der Richtlinie 92/96/EWG (Lebensversicherung).

Zum Verfahren für im Rahmen dieser Richtlinien erbrachte Dienstleistungen vgl. die Artikel 14, 16 und 17 der Richtlinie 88/357/EWG, geändert durch die Artikel 34, 35 und 36 der Richtlinie 92/49/EWG (Nichtlebensversicherung), und die Artikel 11, 14 und 17 der Richtlinie 88/357/EWG, geändert durch die Artikel 34, 35 und 36 der Richtlinie 92/96/EWG (Lebensversicherung).

(27) Artikel 41 der Dritten Richtlinie 92/49/EWG (Nichtlebensversicherung) und Artikel 41 der Dritten Richtlinie 92/96/EWG (Lebensversicherung).

(28) Werbung ist "jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern" (Richtlinie 84/450/EWG vom 10. September 1984 über irreführende Werbung (ABl. L 250 vom 19. 9. 1984, S. 17)).

(29) Die Analyse der Kommission stützt sich auf die bestehende Rechtsprechung und kann sich natürlich durch deren Fortentwicklung ändern.

(30) EuGH, Urteil vom 25. 7. 1991, Rechtssache C-76/90, Säger, Slg. 1991, I-4221.

(31) Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O.

(32) Siehe z. B. EuGH, Urteil vom 12. 4. 1994, Rechtssache C-1/93, Halliburton, Slg. 1994, I-1137, Randnummer 15; EuGH, Urteil vom 13. 7. 1993, Rechtssache C-330/91, Commerzbank, Slg. 1993, I-4017.

(33) EuGH, Urteil vom 7. 5. 1991, Rechtssache C-340/89, Vlassopoulou, Slg. 1991, I-1137; siehe auch Urteil vom 7. 5. 1992, Rechtssache C-104/91, Colegio Oficial, Slg. 1992, I-3003.

(34) EuGH Urteil vom 31. 3. 1993, Rechtssache C-19/92, Kraus, Slg. 1993, I-1663, Randnummer 2.

(35) Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O., Urteil vom 15. 12. 1995, Rechtssache C-415/93, Bosman, Slg. 1995, I-4921.

(36) Rechtssache C-55/94, Gebhard, a.a.O.

(37) Das Gebhard-Urteil betrifft einen Bereich (Zugang zur Anwaltstätigkeit), in dem die Harmonisierung der Bedingungen für die Aufnahme und Ausübung der Berufstätigkeit im Vergleich zu denen für die Ausübung von Versicherungstätigkeiten sehr begrenzt ist. Im Versicherungssektor ist die Harmonisierung sehr weit gediehen, so daß die Möglichkeiten, auf Vorschriften zurückzugreifen, die auf Gründen des Allgemeininteresses beruhen, sehr viel geringer sind.

Im Bereich des Versicherungsvertragsrechts, das im Rahmen des sekundären Gemeinschaftsrechts noch nicht harmonisiert ist, haben die Mitgliedstaaten hingegen einen viel größeren Ermessensspielraum. Gerade in diesem Bereich ist mit einem Rückgriff auf Vorschriften zu rechnen, die sich auf das "Allgemeininteresse" stützen.

(38) Rechtssache C-415/93, Bosman, a.a.O.

(39) Urteil vom 15. 5. 1997, Rechtssache C-250/95, Futura, noch nicht veröffentlicht.

(40) In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Krankenversicherung nach Artikel 54 Absatz 2 der Dritten Richtlinie 92/49/EWG in technischer Hinsicht nach Art der Lebensversicherung zu betreiben ist, wenn bestimmte Voraussetzungen gegeben sind.

Ferner können die Mitgliedstaaten von jedem Versicherungsunternehmen verlangen, bei der Pflichtversicherung von Arbeitsunfällen die spezifischen innerstaatlichen Bestimmungen einzuhalten; hiervon ausgenommen sind die Vorschriften über die Finanzaufsicht, für die ausschließlich der Herkunftsmitgliedstaat zuständig ist (Artikel 55 der Richtlinie 92/49/EWG).

(41) Der Grundsatz der einmaligen Zulassung und der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat läßt die Anwendung von Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats aus anderen Bereichen wie dem Steuerrecht, Sozialversicherungsrecht oder Arbeitsrecht, die eine nach dem Modus der Geschäftstätigkeit (freier Dienstleistungsverkehr oder Zweigniederlassung) differenzierte Behandlung von Unternehmen aus der Gemeinschaft vorsehen, unberührt. Die Vereinbarkeit dieser Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht ist in jedem Fall stets nach den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien, insbesondere in bezug auf das Allgemeininteresse (Diskriminierungsverbot, Überschneidungsverbot, Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit usw.), zu beurteilen.

(42) Die unterschiedslose Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Zweigniederlassungen und Dienstleistungserbringer gibt es nicht erst seit Erlaß der Dritten Versicherungsrichtlinien, sondern findet sich auch in anderen Richtlinien über Finanzdienstleistungen: Zweite Bankenrichtlinie (89/646/EWG (ABl. L 386 vom 30. 12. 1989), zuletzt geändert durch die Richtlinie 92/30/EWG (ABl. L 110 vom 28. 4. 1992, S. 52); Richtlinie 93/22/EWG über Wertpapierdienstleistungen (ABl. L 141 vom 11. 6. 1993, S. 27).

(43) Siehe u. a. EuGH, Urteil vom 11. 4. 1973, Rechtssache 76/72, Michel, Slg. 1973, 457; Urteil vom 26. 3. 1996, Rechtssache C-238/94, García, Slg. 1996, I-1673.

(44) Vgl. EuGH, letztes Urteil vom 4. 5. 1993, Rechtssache C-17/92, Federación de Distribuidores Cinematográficos, Slg. 1993, I-2239.

(45) Rechtssache 352/85, Slg. 1988, 2085; Rechtssache C-17/92, Slg. 1993, I-2239; Rechtssache C-483/93, Svenssonn, Slg. 1995, I-3955.

(46) Dieser Liste sind um so mehr noch die in Artikel 56 genannten Bereiche hinzuzufügen, d. h. die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit.

(47) EuGH, Urteil vom 18. 1. 1979, verbundene Rechtssachen 110/78 und 111/78, Van Wesemael, Slg. 1979, 35.

(48) EugH, Urteil vom 17. 12. 1981, Webb, a.a.O.

(49) Urteil vom 28. 3. 1996, Rechtssache C-272/94, Guiot, Slg. 1996, I-1905.

(50) Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, a.a.O.

(51) EuGH, Urteil vom 10. 5. 1995, Rechtssache C-384/93, Alpine Investments BV/Minister van Financien, Slg. 1995, I-1141.

(52) EuGH, Urteil vom 24. 3. 1994, Rechtssache C-275/92, Schindler, Slg. 1994, I-1039.

(53) Ebenda.

(54) EuGH, Urteil vom 18. 3. 1980, Rechtssache 62/79, Coditel, Slg. 1980, 881.

(55) EuGH, Urteil vom 26. 2. 1991, Rechtssache C-180/89, Kommission/Italien, Slg. 1991, I-709.

(56) EuGH, Urteil vom 25. 7. 1991, Rechtssache C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Slg. 1991, I-4007; Rechtssache C-353/89, Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-4069; Urteil vom 3. 2. 1993, Rechtssache C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, a.a.O).

(57) EuGH, Urteil vom 28. 2. 1992, Rechtssache C-204/90, Bachmann, Slg. 1992, I-249.

(58) EuGH, Urteil vom 5. 10. 1994, Rechtssache C-55/93, Johannis Gerrit, Slg. 1994, I-4837.

(59) Rechtssache C-3/95, Urteil vom 12. 12. 1996, Reisebüro Broede, noch nicht veröffentlicht.

(60) Ebenda.

(61) Vgl. im Zusammenhang mit dem freien Warenverkehr die Urteile vom 6. 5. 1986 in der Rechtssache 304/84, Muller, Slg. 1986, 1511, Randnummer 25 und vom 14. 7. 1994 Rechtssache C-17/93, Van der Veldt, Slg. 1994, I-3537.

(62) Rechtssache C-76/90, Säger, a.a.O. Siehe auch EuGH, Urteil vom 26. 2. 1991, Rechtssache C-198/89, Kommission/Griechenland, Slg. 1991, I-735.

(63) Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, a.a.O. Siehe auch EuGH; Urteil vom 17. 12. 1981, Rechtssache 279/80, Webb, Slg. 1981, 3305.

(64) Artikel 6 Absatz 3, Artikel 29 und Artikel 39 der Richtlinie 92/49/EWG sowie Artikel 5 Absatz 3, Artikel 29 und Artikel 39 der Richtlinie 92/96/EWG.

(65) Artikel 30 Absatz 2 der Richtlinie 92/49/EWG.

(66) Artikel 54 Absatz 1 der Richtlinie 92/49/EWG.

(67) Diese Schlußfolgerung gilt entsprechend auch für andere Tätigkeiten im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Ersten Richtlinie 79/267/EWG (Lebensversicherung) sowie der Punkte V (Tontinengeschäfte) und VII (Verwaltung von Pensionsfonds) des Anhangs der Ersten Richtlinie.

(68) Artikel 6 Absatz 3, Artikel 29 und Artikel 39 der Richtlinie 92/49/EWG sowie Artikel 5 Absatz 3, Artikel 29 und Artikel 39 der Richtlinie 92/96/EWG.

(69) Siehe Punkt 2 der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament betreffend den Sprachengebrauch für die Information der Verbraucher in der Gemeinschaft", (KOM(93) 456 endg. vom 10. 11. 1993).

(70) Rechtssache 229/83, Centres distributeurs E. Leclerc, Slg. 1985, 1; Rechtssache 83/231, H. Cullet, Slg. 1985, 305; Rechtssache 209 bis 213/84, Asjes, Slg. 1986, 1425. Urteil vom 17. 6. 1997, Rechtssache C-70/95, Sodemare, noch nicht veröffentlicht.

(71) Vgl. Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe B der Ersten Richtlinie 79/267/EWG, geändert durch Artikel 18 der Dritten Richtlinie 92/96/EWG.

(72) Vgl. Fußnote 46.

(73) Siehe oben, Fußnote 52.

(74) Vgl. Schadenversicherung: Artikel 7 und 8 der Zweiten Richtlinie 88/357/EWG, geändert durch die Dritte Richtlinie 92/49/EWG.

Lebensversicherung: Artikel 4 der zweiten Richtlinie 90/619/EWG.

(75) Das Übereinkommen von Rom über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (ABl. L 266 vom 9. 10. 1980, S. 1) schließt von seinem Anwendungsbereich die Versicherungsverträge aus, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten belegene Risiken abdecken (Artikel 1 und 3).

(76) Artikel 5 Buchstabe d), der Richtlinie 73/239/EWG, eingeführt durch die Richtlinie 88/357/EWG, diesbezüglich geändert durch die Richtlinie 90/618/EWG (ABl. L 330 vom 29. 11. 1990, S. 44).

(77) Artikel 8 Absatz 4 der Zweiten Richtlinie 88/357/EWG.

(78) Schadenversicherung: Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe h) der Zweiten Richtlinie 88/357/EWG.

(79) Urteil vom 21. 3. 1972, Rechtssache 82/71, SAIL, Slg. 1972, 119. Siehe auch Urteil Hubbard vom 1. 7. 1993, Rechtssache C-20/92, Slg. 1993, I-3777.

(80) Urteil vom 30. 3. 1993, Rechtssache C-168/91, Konstantinidis, Slg. 1993, I-1191; Urteil vom 24. 1. 1991, Rechtssache C-339/89, Alsthom Atlantique, Rechtssache C-339/89, Slg. 1991, I-107, Urteil vom 13. 10. 1993, Rechtssache C-93/92, Motorradcenter, Slg. 1993, I-5009.

(81) Siehe diesbezüglich die Urteile vom 10. 2. 1994, Rechtssache C-398/92, Mund & Fester, Slg. 1994, I-467, vom 26. 9. 1996, Rechtssache C-43/95, Data Delecta, Slg. 1996, I-4661, vom 1. 2. 1996, Rechtssache C-177/94 Perfili, Slg. 1996, I-161. Siehe auch das Urteil in der Rechtssache C-20/92, Hubbard (Fußnote 65).

(82) Siehe Ziffer 2 Buchstabe b).

(83) Urteil vom 17. 11. 1992, Rechtssache C-157/91, Kommission/Niederlande, Slg. 1992, I-5899.