SONDERBERICHT Nr. 16/98 über die Ausführung der Mittel für Strukturmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 1994-1999, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 347/02)

1. EINLEITUNG

1.1. Dieser Bericht behandelt die Ausführung der Gemeinschaftsmittel für Strukturmaßnahmen des Programmplanungszeitraums 1994-1999 in den Haushaltsjahren 1994-1997. Insbesondere wird die Mittelverwendung mit dem globalen Finanzrahmen verglichen, der nach dem Beschluß des Europäischen Rates von Edinburgh vom 11. und 12. Dezember 1992 und gemäß den Bestimmungen der Beitrittsakte für die drei neuen Mitgliedstaaten für den Zeitraum 1994-1999 für die Strukturmaßnahmen und Strukturfonds bereitgestellt wurde. Die sich aus dieser Mittelverwendung für die zukünftigen Finanzierungen ergebenden Folgen werden im Vergleich mit der Finanziellen Vorausschau analysiert. Die Ursachen der unzulänglichen Mittelausschöpfung und der Verzögerungen bei der Inanspruchnahme der bereitgestellten Mittel wurden mit Hilfe von den Mitgliedstaaten vorgelegten Fragebögen und bei Prüfungen an Ort und Stelle analysiert.

2. WICHTIGSTE BEMERKUNGEN

2.1. Global betrachtet kam der am 31. Dezember 1997 erreichte Durchführungsstand der Strukturmaßnahmen trotz der am Anfang des Zeitraums festgestellten Verzögerungen nahe an die ursprüngliche Planung heran. Je nach Bereich und Mitgliedstaat sind jedoch erhebliche Unterschiede zu verzeichnen (siehe Ziffern 3.1-3.4).

2.2. In den Jahren 1994 und 1995 wurde eine unzureichende Inanspruchnahme der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen festgestellt. Demgegenüber wurden 1996 und 1997 fast 100 % der Mittel in den wichtigsten Haushaltslinien, insbesondere der Mittel des EFRE, des ESF und des Kohäsionsfonds, verwendet. Die Verwendungsrate bei den Gemeinschaftsinitiativen (GI) war jedoch nach wie vor niedrig. Wegen mangelnder Zahlungsermächtigungen konnte die Kommission 1997 Zahlungsanträgen in Höhe von rund 1 500 Mio ECU nicht stattgeben (siehe Ziffern 3.5-3.7).

2.3. Zum Ausgleich der Verzögerungen bei der Ausführung der Verpflichtungsermächtigungen der Strukturfonds (SF) müssen im Haushaltsplan für 1999 über die ursprünglich in der Finanziellen Vorausschau geplanten Mittel hinaus zusätzliche 3 171 Mio ECU (das sind rund 2 % der Gesamtmittelausstattung der SF) vorgesehen werden. Aufgrund der insbesondere am Anfang des Zeitraums unzulänglichen Inanspruchnahme der Zahlungsermächtigungen wurden Eigenmittel unnötig eingesetzt. Ein Teil der Überschüsse der vorangehenden Haushaltsjahre ist hierauf zurückzuführen (siehe Ziffern 3.8-3.10).

2.4. Die in der Finanziellen Vorausschau festgelegten Ausgabenziele im Strukturbereich werden als jährliche Mittelbindungen in den Haushaltsplan der Gemeinschaft übernommen. Eines der Hauptanliegen der Kommission ist es, jedes Jahr das vorgesehene Mittelbindungsniveau zu erreichen. Die zur Erreichung dieses Ziels entwickelten Techniken, insbesondere die Änderungen der Finanzierungspläne, sind für die Kommission und die Mitgliedstaaten mit großem Aufwand verbunden. Die Finanzierungspläne werden als Grundlage für die notwendigen Mittelbindungen aufgestellt und geändert (siehe Ziffern 3.11-3.12).

2.5. Da es auf allen Ebenen der Verwaltung (gemeinschaftliche, nationale und regionale Ebene) an aktuellen und zuverlässigen materiellen und finanziellen Angaben über die Durchführung der Strukturmaßnahmen fehlt, ist ihre Begleitung schwierig. Der tatsächliche Durchführungsstand der Maßnahmen ist erst sehr spät bekannt. Einige Haushalts- und Rechnungsführungspraktiken sowie ein komplexes und schlecht geführtes Indexierungssystem erschweren die genaue Kenntnis der Lage noch zusätzlich. Die Bemühungen um Erstellung gemeinsamer Datenbanken sind gescheitert. Infolgedessen sind die von der Kommission in ihrer Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht als Verpflichtungen unter dem Strich enthaltenen Angaben unvollständig (siehe Ziffern 4.1-4.21).

2.6. Das Fehlen einer zuverlässigen Ausgabenplanung und die Mängel der Verfahren zur Erstellung der Haushaltsansätze zeigen sich darin, daß die Mittel einiger Haushaltslinien für Strukturmaßnahmen nicht ausgeschöpft wurden, während in anderen Haushaltslinien Mittel fehlten, so daß zwischen diesen Haushaltslinien umfangreiche Mittelübertragungen stattfanden (siehe Ziffern 5.1-5.10).

2.7. Die niedrige Verwendungsrate der Mittel am Anfang des Zeitraums war angesichts der Verzögerungen bei der Annahme des verordnungsrechtlichen Rahmens, der GFK und einzigen Programmplanungsdokumente und der Interventionsformen sowie angesichts der Fristen für die Durchführung der Aktionen vorhersehbar (siehe Ziffern 6.4-6.7).

2.8. Eine Analyse der Interventionsformen mit den geringsten Mittelverwendungsniveaus hat ergeben, daß die Durchführungsverzögerungen in erster Linie durch folgende Tatsachen oder Umstände verursacht werden:

- Unterschiede zwischen den gemeinschaftlichen Haushaltsverfahren und Verfahren der finanziellen Abwicklung und den entsprechenden nationalen Verfahren (Ziffern 6.8. und 6.10);

- Unsicherheiten bei der Anwendung von Grundbegriffen im Zusammenhang mit der Förderfähigkeit, z. B. des Begriffs rechtliche und finanzielle Verpflichtung (Ziffer 6.9);

- Schwierigkeiten bei der Umsetzung des integrierten Ansatzes (Ziffern 6.11-6.12, 6.15-6.16 und 6.19-6.20);

- Schwachstellen bei der finanziellen und materiellen Begleitung und Funktionsmängel der Begleitausschüsse (Ziffern 6.13 und 6.29);

- Koordinierungsmängel (Ziffern 6.17-6.18);

- Überschneidung von Programmplanungszeiträumen (Ziffer 6.21);

- Zeitaufwand für die Vorlage und Bearbeitung der Auszahlungsanträge (Ziffern 6.32-6.33);

- Optimismus der Finanzierungspläne, unzulängliche Vorausbeurteilung der Aktionen (insbesondere bei privaten Investitionen) und Langwierigkeit der Verwaltungsverfahren (Ziffern 6.34-6.39, 6.42 und 6.50-6.52);

- Umrechnungskursschwankungen (Ziffern 6.43-6.44);

- mangelnde Kenntnis der Vorschriften über die Förderfähigkeit auf seiten einiger Begünstigter (Ziffer 6.45);

- außergewöhnliche Umstände (Ziffern 6.46 und 6.53).

2.9. Angesichts der begrenzten Mittel, die der Kommission für die zahlreichen Programme zur Verfügung stehen, stellt der Hof fest, daß sie bei der Programmplanung, Verwaltung und Bewertung erhebliche Anstrengungen unternommen hat. Auf der Grundlage vereinfachter Förderkriterien und klar aufgeteilter Zuständigkeiten im Rahmen der Partnerschaft sollte die Kommission in allen Bereichen (Programmplanung, Bewertung, Organisation, Begleitung und Kontrolle) das grundlegende Reformkonzept einer echten ziel- und programmbezogenen Verwaltung fördern. Auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten sind die Anstrengungen zahlreicher mittelbewirtschaftender Stellen hervorzuheben. In den obengenannten Bereichen sollten die nationalen Systeme jedoch verstärkt werden. Die Funktionsweise einiger Begleitausschüsse ist ebenfalls verbesserungsbedürftig.

3. FINANZPLANUNG UND AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS IM BEREICH DER STRUKTURMASSNAHMEN

3.1. Im Jahre 1992 sah der Rat für den Zeitraum 1994-1999 einen Betrag von 141 471 Mio ECU für Verpflichtungen der Strukturfonds vor, zu denen 1995 4 747 Mio ECU für die drei neuen Mitgliedstaaten hinzukamen. Außerdem wurde vorgesehen, wie sich diese Beträge auf die einzelnen Jahre verteilen sollten (siehe Tabelle 1). Das komplexe Verfahren zur Aufteilung dieser Mittel auf die einzelnen Ziele, Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsinitiativen beruhte nicht immer auf objektiven Kriterien. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Gemeinschaftsinitiativen, bei denen das Verfahren im übrigen langwierig war (1).

3.2. Von den für den gesamten Zeitraum 1994-1999 im Rahmen der GFK der zwölf alten Mitgliedstaaten vorgesehenen Mitteln in Höhe von insgesamt 137 634,5 Mio ECU zu laufenden Preisen wurden zwischen 1994 und 1997 83 488,2 Mio ECU gebunden, d. h. 60,7 %. Gegenüber der Vorausschau für die ersten vier Jahre (85 411,4 Mio ECU) beläuft sich dieser Anteil auf 97,7 %. Die Zahlungen beliefen sich auf 61 995,3 Mio ECU, was 72,6 % der vorgesehenen Mittel entspricht (siehe Tabelle 2). Dieser Anteil kann angesichts der Startschwierigkeiten und der vorgesehenen Staffelung der Zahlungen als angemessen betrachtet werden. Im Normalfall wird nämlich für die Zahlungen an die Begünstigten ein zusätzlicher Zeitraum von zwei Jahren bewilligt; die Schlußberichte über die Durchführung müssen innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf dieses Zeitraums vorgelegt werden.

3.3. Im Rahmen der GFK der drei neuen Mitgliedstaaten wurden im Zeitraum 1995-1999 2 285,9 Mio ECU gebunden, was 89,8 % der für die ersten drei Jahre dieses Zeitraums programmierten Beträge entspricht. Die Zahlungen beliefen sich auf 1 636 Mio ECU, d. h. 64,3 % der Mittelansätze (siehe Tabelle 3). Diese niedrigeren Anteile sind darauf zurückzuführen, daß die neuen Mitgliedstaaten Verfahren für die Strukturfondsverwaltung einrichten mußten.

3.4. Im Vergleich zur ursprünglichen Planung ist die Ausführung der Maßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich weit vorangeschritten. Die Mittelbindungsrate schwankt zwischen 112,6 % und 71,2 %. Die Zahlungsraten liegen zwischen 90,7 % und 47,4 %. Von den einzelnen Zielen weist Ziel 1 (Z1) den besten Ausführungsstand auf (Mittelbindungsrate von 101,3 %), während die Ziele 5a (Bereich Fischerei) (75,4 %) und 5b (75,2 %) im Rückstand sind.

3.5. Für den Zeitraum 1994-1999 wurden für die GI Mittel in Höhe von 14 471,1 Mio ECU eingesetzt, von denen 9 078,6 Mio ECU auf die ersten vier Jahre entfallen sollten. Die Mittelbindungen beliefen sich auf 7 661,5 Mio ECU, d. h. 84,4 % des für diese Jahre zur Verfügung stehenden Gesamtbetrags, die Zahlungen auf 4 165,3 Mio ECU, d. h. 45,9 % (siehe Tabelle 4). Die insbesondere zu Beginn des Zeitraums festgestellten niedrigen Ausführungsraten sind auf die Verzögerungen bei der Annahme der Leitlinien und die Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung und Annahme der jeweiligen sehr zahlreichen Programme zurückzuführen. Der Hof hat bereits in seinen vorangehenden Jahresberichten (2) auf die Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung dieser Gemeinschaftsinitiativen hingewiesen.

3.6. Die Ausführungsraten der Verpflichtungsermächtigungen schwankten zwischen 91,1 % im Jahre 1994 und 98,4 % im Jahre 1996. Bei den Zahlungsermächtigungen entwickelten sich die Ausführungsraten von 72,5 % im Jahre 1994 und 80,3 % im Jahre 1995 auf 98,6 % im Jahre 1997. Die geringe Verwendungsrate der Zahlungsermächtigungen in den Jahren 1994 und 1995 führte dazu, daß ein erhebliches Volumen an Zahlungsermächtigungen annulliert wurde (1994 5 330 Mio ECU, 1995 4 425 Mio ECU) (siehe Tabelle 5). 1997 dagegen konnten Zahlungen in Höhe von rund 1 500 Mio ECU nicht getätigt werden, da in einigen Haushaltslinien, insbesondere des ESF und des EFRE, Mittel fehlten.

3.7. Die Tabelle verdeutlicht die Unterschiede bei der Ausführung der verschiedenen Strukturmaßnahmen. So weisen der EFRE und der Kohäsionsfonds bei den Verpflichtungsermächtigungen immer eine Verwendungsrate von nahezu 100 % auf, während die Mittel bei den GI - insbesondere 1994 und 1997 - nur unzureichend ausgeschöpft wurden (12,9 bzw. 61,4 %). Bei den Zahlungsermächtigungen des Kohäsionsfonds betrug die Verwendungsrate im Jahre 1994 52,5 % und erreichte 1995, 1996 und 1997 nahezu 100 %. Die Mittel aus dem EFRE und dem ESF wurden in den Jahren 1996 und 1997 fast völlig ausgeschöpft; 1994 und 1995 dagegen waren bei ihnen und bei den GI die meisten verfallenen Mittel zu verzeichnen.

3.8. Die Finanzielle Vorausschau wurde entsprechend den Durchführungsbedingungen der Strukturmaßnahmen angepaßt. Bei diesen Anpassungen wurden Mittel für Verpflichtungen der SF und des Kohäsionsfonds in Höhe von rund 3 171 bzw. 118 Mio ECU auf das Haushaltsjahr 1999 verschoben, wobei eventuell im Jahre 1998 nicht verwendete Mittel nicht berücksichtigt sind. Bei den Mitteln für Zahlungen schlagen sich die Anpassungen im Haushaltsjahr 1999 in der Größenordnung von insgesamt 1 405 Mio ECU nieder (siehe Tabellen 6 und 7). Angesichts der im Rahmen des Eigenmittelsystems und in der Interinstitutionellen Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin festgesetzten Hoechstbeträge können die erforderlichen Mittel in den Haushaltsplan 1999 eingestellt werden.

3.9. Für sämtliche Strukturfondsziele zusammengenommen wurden von den gebundenen Mitteln 74,2 % ausgezahlt, während sich der Anteil der Zahlungen bei den GI lediglich auf 54,4 % belief. Die Zahlungsrate schwankt von einem Mitgliedstaat zum anderen und bewegt sich für die SF insgesamt zwischen 88,4 % in Irland und 57,4 % in Italien (3).

3.10. Ein Vergleich der Ausführung des Haushaltsplans mit den jährlichen Vorausschätzungen zeigt, daß im Jahre 1994 für einige Länder und Ziele keine Mittelbindungen und Zahlungen vorgenommen wurden, da noch keine Intervention genehmigt worden war. Dies galt insbesondere für Ziel 2 (Z2) in Spanien, das sich als einziges Land nicht für die Vorlage von PPD entschieden hatte, und für Ziel 5b (Z5b) in Belgien. Die am Anfang des Zeitraums bei den Zahlungen festzustellenden Verzögerungen konnten 1996 und 1997 aufgeholt werden. So konnte der gegenüber den Vorausschätzungen erzielte Anteil der kumulierten Zahlungen für Z1 von 51,7 % im Jahre 1994 auf 77 % im Jahre 1997 gesteigert werden. Für Z2 und Z5b steigerte sich der Anteil von 44,7 auf 65,6 % bzw. von 34,5 auf 55 %. In Italien erhöhte sich dieser Anteil für Ziel 1 von 18,6 auf 55,5 % (4).

3.11. Bei sämtlichen Z2-Interventionen des Zeitraums 1994-1996 wurde eine Umstellung der Finanzierungspläne vorgenommen, die zu einer Konzentration der Mittel auf das letzte Jahr führte (siehe Tabelle 8). Zudem wurden erhebliche Strukturfondsmittel auf den Zeitraum 1997-1999 übertragen (5).

3.12. Die Gemeinschaftsvorschriften für die Mittelbewirtschaftung sind nicht so angelegt, daß sich eine genaue und direkte Verbindung zwischen den Mittelbindungen und Zahlungen und dem Durchführungsstand der Interventionen auf der Ebene der mittelbewirtschaftenden Stellen, Endbegünstigten oder Endempfänger (6) herstellen ließe. Dies liegt zum einen daran, daß die Mittel für den gesamten Zeitraum zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung gebunden werden können, wenn die bewilligte Gemeinschaftsbeteiligung nicht über 40 Mio ECU liegt. Zum anderen besteht ein immer geringerer Zusammenhang zwischen den getätigten Ausgaben und den ausgezahlten Gemeinschaftsmitteln. Die Umstellung der Finanzierungspläne führt dazu, daß neue Mittel ausgezahlt werden, obwohl die Interventionen nur langsam voranschreiten. Bei manchen Interventionen können die Mittelbindungen und sogar die Zahlungen zeitweise über den Vorausschätzungen liegen, weil die entsprechenden Anpassungen erst bei der ersten Finanzoperation nach einer Änderung vorgenommen werden. Schließlich geben die Finanzinformationen wegen der übermäßig langen Übermittlungswege immer weniger Auskunft über den tatsächlichen Stand der Interventionen. Zu den am 31. Dezember 1997 auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene an die Endbegünstigten geleisteten Zahlungen sind aufgrund der Mängel und Verzögerungen in den Begleitsystemen keine genauen Angaben verfügbar.

4. VORHANDENE INFORMATIONEN ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DER STRUKTURMASSNAHMEN

4.1. Die Analyse der Strukturmaßnahmen wird dadurch beeinträchtigt, daß die hierzu erforderlichen Angaben nicht immer aktuell und zuverlässig sind. Diese auf den verschiedenen Ebenen (gemeinschaftliche, nationale und regionale Ebene) festzustellenden Mängel betreffen insbesondere die Entwicklung der Programmplanung und die Durchführung der Interventionen an Ort und Stelle. Es fehlt ein Überblick darüber, auf welchem Stand sich die Programmplanung für die Strukturmaßnahmen in einem bestimmten Zeitraum befindet.

4.2. Wie vom Hof gefordert (7), begann die Kommission 1996, die Mehrjahresverpflichtungen für Strukturmaßnahmen in der Haushaltsrechnung und in der Vermögensübersicht als Verpflichtungen unter dem Strich auszuweisen. Die für das Haushaltsjahr 1997 vorgelegten Angaben erweisen sich jedoch immer noch als unvollständig (8). Die von den Kommissionsstellen ausgearbeitete Tabelle mit den Verpflichtungen unter dem Strich beruht nämlich auf der in der Finanziellen Vorausschau vorgesehenen Mittelausstattung für die SF, von der die kumulierten Mittelbindungen abgezogen werden. Diese Vorgehensweise ermöglicht es nicht, die Beträge, die infolge der bereits getroffenen Entscheidungen den bereits bestehenden rechtlichen Verpflichtungen entsprechen, von den noch zuzuweisenden Beträgen zu unterscheiden. Angaben zum Kohäsionsfonds wurden zum ersten Mal 1998 vorgelegt.

4.3. Die von der Kommission im Hinblick auf die Mittelbindungen in Jahrestranchen angewandte Praxis ist je nach Dienststelle unterschiedlich. Insbesondere werden die Mittelbindungen nach einer Änderung der Programmplanung nicht angepaßt und die Zahlungen zu Lasten der ältesten Mittelbindungen verbucht (9). Dies erschwert die Begleitung und führt dazu, daß Interventionen künstlich in Jahresabschnitte aufgegliedert werden, die dann bei der Durchführung wieder unberücksichtigt bleiben.

4.4. In seiner Stellungnahme Nr. 4/97 (10) empfahl der Hof den Verzicht auf die Mittelbindung für Strukturmaßnahmen in Form von Jahrestranchen, da sie eine Anomalie darstelle und vergessen lasse, "daß es bei mit getrennten Mitteln dotierten Mehrjahresmaßnahmen die Zahlungsermächtigungen sind, welche die Wahrung der Jährlichkeit des Haushaltsplans und die Ordnungsmäßigkeit der verausgabten Beträge von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr sicherstellen."

4.5. Die in den Strukturfondsverordnungen vorgesehene Mittelbindung in Form von Tranchen bildet eine bewußte Abweichung von den allgemeinen Bestimmungen der Haushaltsordnung. Mit dieser Mittelbindung in Tranchen wird die gegenwärtig bestehende paradoxe Situation aufrechterhalten, daß die Ausgabenziele in Form von jährlichen Mittelbindungen im Haushaltsplan der Gemeinschaft festgesetzt werden, diese Zielvorgaben jedoch tatsächlich bereits zu Beginn des Programmplanungszeitraums bei Annahme der Programme erreicht sind, weil dabei die Gesamtkosten der von der Gemeinschaft eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen festgelegt werden. Die Gesamtkosten ihrerseits sind schon vorab in der Finanziellen Vorausschau und in der Rahmenverordnung festgesetzt. Die Aufgabe der mittelbewirtschaftenden Stellen besteht folglich darin, diesen Sachverhalt mit der Mittelbindung im Haushaltsplan zu formalisieren, die sich also auf einen bloßen Buchungsvorgang beschränkt. Die Zahl der Vorgänge, die Komplexität der Berechnungen zu ihrer Aufgliederung nach Jahren und die Schwerfälligkeit der Verfahren zur Änderung der Finanzierungspläne für die Aktionen erfordern von den Dienststellen der Kommission und der Mitgliedstaaten jedoch den Einsatz eines erheblichen Teils ihrer Ressourcen.

4.6. Diese Maßnahmen erstrecken sich über die gesamte Laufzeit der Programme, gewinnen jedoch am Ende der einzelnen Programmzeiträume verstärkte Bedeutung, wenn der größte Teil der Finanzierungspläne umgestaffelt werden muß. Dieses bereits für den Zeitraum 1994-1996 bei Ziel 2 festgestellte Phänomen wird sich 1999 wiederholen - mit dem einzigen Ziel, alle vorgesehenen Mittel binden zu können.

4.7. Da die Verwaltung der Strukturmaßnahmen auf verschiedene Dienststellen der Kommission aufgeteilt ist, läßt sich die Gesamtsituation schwer in Erfahrung bringen. In jeder Dienststelle wurden Datenbanken eingerichtet, ohne daß Bindeglieder vorgesehen sind, die die Abstimmung und den Vergleich der Angaben ermöglichen. Hauptzweck dieser Datenbanken ist die Begleitung der Ausführung des Haushaltsplans in bezug auf den von der jeweiligen Dienststelle verwalteten Teil der Interventionen; für eine globale Begleitung sind sie nur sehr begrenzt nutzbar. Die Datenbank ARINCO hat den Vorteil, daß sie sich auf alle SF bezieht, ist jedoch nicht mehr zu gebrauchen, da sie keine Basisinformationen enthält, die verfügbaren Angaben mangelhaft sind und keine regelmäßigen Aktualisierungen vorgenommen werden.

5. HAUSHALTSVERFAHREN IM BEREICH DER STRUKTURMASSNAHMEN

5.1. Die Ausführung des Haushaltsplans im Hinblick auf die Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen wurde im einzelnen analysiert (11). Dabei wurden nicht nur die Mittelübertragungen im eigentlichen Sinne, sondern auch die innerhalb eines Haushaltspostens vorgenommenen "Umschichtungen" berücksichtigt. Für die GI oder ihre Bereiche wurde jeweils nur ein einziger Haushaltsposten eingerichtet. Die Beihilfen werden jedoch zu Lasten des EFRE, des ESF, des EAGFL-Ausrichtung oder des FIAF bereitgestellt, ohne daß sich dies im Haushaltsplan widerspiegelt. Bei der Ausführung der die GI betreffenden Posten nehmen die für die Verwaltung der einzelnen Fonds zuständigen Anweisungsbefugten jeweils interne Zuweisungen vor. Bei den "Umschichtungen" handelt es sich um Umstellungen zwischen den verschiedenen SF innerhalb der GI.

5.2. Das Ausmaß der Mittelübertragungen und "Umschichtungen", die jedes Jahr sowohl bei den Mittelbindungen als auch bei den Zahlungen mehrere Milliarden Ecu umfassen und fast sämtliche Posten betreffen, ist Zeichen für die fehlende Strenge der Haushaltsansätze. Die Tatsache, daß erhebliche Mittel nicht ausgeschöpft wurden, konnte dadurch ausgeglichen werden, daß an anderer Stelle zu viele Mittel verwendet wurden. Beispielsweise ist bei den Zahlungsermächtigungen des EFRE für Z2 im Jahre 1996 eine negative Mittelübertragung von 584,5 Mio ECU (33 %) und im Jahre 1997 eine positive Mittelübertragung von 874,6 Mio ECU (48 %) zu verzeichnen.

5.3. Dieser Sachverhalt beruht auf mehreren Umständen. Die Ansätze für Verpflichtungsermächtigungen entsprechen global den im Rahmen der Finanziellen Vorausschau festgesetzten jährlichen Zielen. Die Aufteilung dieser Mittel auf die einzelnen Haushaltslinien erfolgt auf der Grundlage der Finanzierungspläne der GFK und PPD.

5.4. Zur Erstellung der Zahlungsermächtigungsansätze werden auf die Verpflichtungsermächtigungen des Jahres und die noch abzuwickelnden Beträge bestimmte Prozentsätze angewandt, die nach der theoretischen und der bisherigen Zahlungsentwicklung berechnet werden.

5.5. Die Mittelansätze werden von der Kommission zu Beginn des vorangehenden Haushaltsjahres ausgearbeitet. Die ursprünglichen Mittelansätze im Haushaltsplan und die Aufteilung der Mittel auf die einzelnen Posten beruhen auf Schätzungen, von denen schon zu Beginn des Haushaltsverfahrens bekannt ist, daß sie wenig realistisch sind. Bis 1998 wurden keine Berichtigungsschreiben oder Vorentwürfe für Nachtrags- und Berichtigungshaushaltspläne erstellt, um der tatsächlichen Entwicklung der Interventionen und den kontinuierlichen Änderungen der Finanzierungspläne Rechnung zu tragen. Die Kommission nimmt Berichtigungen in Form von Mittelübertragungen vor.

5.6. Wegen der Verzögerungen bei der Annahme der Leitlinien zu den GI durch die Kommission zeigte sich 1994, daß die meisten Programme in diesem Jahr nicht genehmigt werden konnten. Dennoch wurden Mittel aus der Reserve (Kapitel B0-40 des Haushaltsplans) auf die Haushaltsposten der GI übertragen. Dies erwies sich als unnötig, denn am Ende des Haushaltsjahres 1994 waren nur 12,9 % der Mittelbindungen und 41,2 % der Zahlungen ausgeführt. Die Kommission hielt es für erforderlich, diese Beträge in den Haushaltsplan einzusetzen, obwohl von vornherein bekannt war, daß sie nicht verwendet werden konnten. Als Begründung führte sie unter Auslegung von Punkt 10 Absatz 2 der Interinstitutionellen Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens an, dies sei ein notwendiger Schritt für die Übertragung der nichtverwendeten Mittel auf spätere Jahre.

5.7. In den nach Jahren gegliederten Finanzierungsplänen für die Interventionen sind die für den gesamten Mittelbindungsförderzeitraum vorgesehenen Ausgaben zusammengestellt. Daher liegt der Schluß nahe, daß es sich bei den Angaben in diesen Plänen um Mittelbindungsvoranschläge für die Aktionen handelt. Nach Änderungen werden in den geänderten Plänen jedoch für die abgelaufenen Jahre tatsächlich entstandene Ausgaben und für die verbleibenden Jahre neue Voranschläge ausgewiesen. Die Pläne erhalten daher einen Zwittercharakter: Tatsächlich enthalten sie statt Mittelbindungen und Zahlungen eine Mischung aus beiden Arten von Operationen. Die Angaben in den letzten Jahren des Mittelbindungsförderzeitraums werden dadurch künstlich aufgebläht, denn sie enthalten Zahlungsvoranschläge, die im Mitgliedstaat in zwei zusätzlichen, nicht in den Finanzierungsplänen enthaltenen Jahren vorgenommen werden können. Dadurch verringert sich der Nutzen dieser Pläne. Sie bilden jedoch ein Kernelement für die Erstellung des Vorentwurfs des Haushaltsplans.

5.8. Die Indexierungsmethode für die SF wurde für den Zeitraum 1994-1999 flexibler gestaltet (12). Die zusätzlichen Mittel aus der Indexierung der einzelnen GFK, PPD und GI müssen von den Kommissionsstellen spätestens am Anfang jedes Jahres berechnet werden. Dies geschieht durch Anwendung des für das jeweilige Jahr geltenden Indexierungssatzes auf die Beträge dieses Jahres und der folgenden Jahre. Diese Mittel können zur Aufstockung der Gemeinschaftsbeteiligung an bereits bestehenden Interventionen und/oder zur Finanzierung der neuen Aktionen verwendet werden. Die Mittelzuweisung wird von den Begleitausschüssen vorgeschlagen und von der Kommission beschlossen.

5.9. In der Praxis und angesichts der sich auf jeder Verfahrensstufe ergebenden Verzögerungen wurden die sich aus der Indexierung ergebenden Mittel nicht eingesetzt und waren daher bis zu einer förmlichen Entscheidung der Kommission nur theoretisch verfügbar. Sie wurden auch nicht buchmäßig erfaßt. Die vom Zeitraum 1994-1996 auf den Zeitraum 1997-1999 übertragenen Mittel im Rahmen von Ziel 2 wurden beispielsweise erst bei den 1997 und 1998 getroffenen Genehmigungsentscheidungen verwendet. Dadurch wird die Kenntnis des bei der Programmplanung erreichten Stands noch weiter erschwert.

6. VERZÖGERUNGEN BEI DER VERWENDUNG DER GEMEINSCHAFTSMITTEL AUF DER EBENE EINIGER EINZELNER INTERVENTIONSFORMEN

Allgemeine Bemerkungen

6.1. Im Rahmen dieser Untersuchung wurden auf der Grundlage der verfügbaren Unterlagen, insbesondere der Durchführungs- und Bewertungsberichte sowie der Protokolle der Begleitausschußsitzungen, die möglichen Gründe für die Verzögerungen bei der Verwendung der Gemeinschaftsmittel analysiert. Diese Gründe werden im folgenden in vier Kategorien eingeteilt: Programmplanung, Finanzierungswege, Bereitstellung der Mittel und Durchführung. Zur Abrundung der Untersuchung wurden Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten durchgeführt; außerdem wurde ausgewählten mittelbewirtschaftenden Stellen ein Fragebogen übermittelt. Eine Zusammenfassung der eingegangenen Antworten ist Tabelle 9 zu entnehmen. Zur Ausarbeitung dieses Fragebogens wurde ein Verzeichnis der tatsächlichen Gründe für die unzureichende Mittelinanspruchnahme erstellt. Abgesehen von Gründen struktureller Art, z. B. die große Zahl der Interventionen oder die Verzögerungen bei der Annahme der GI, wurden rund 40 Gründe ausgewählt. Der Fragebogen wurde den mittelbewirtschaftenden Stellen der 31 vom EFRE kofinanzierten Interventionsformen der Ziele 1 und 6 übermittelt, bei denen zum 31. Dezember 1996 (nach der Hälfte des Durchführungszeitraums) die geringste Inanspruchnahme der aus allen SF bereitgestellten Mittel zu verzeichnen war (13). Es ist zu unterstreichen, daß sich der Fragebogen folglich an eine bestimmte Unterpopulation richtet und daß sich die Antworten nicht extrapolieren und auf sämtliche Interventionen übertragen lassen. Obwohl die Stichprobe der untersuchten Programme nicht repräsentativ ist, sind die Ergebnisse der Befragung doch nützlich zur Veranschaulichung der bei der Mittelverwendung auftretenden Probleme.

6.2. Die meisten mittelbewirtschaftenden Stellen, die auf den Fragebogen antworteten, sahen in den Verspätungen bei der Annahme der GFK und PPD den Hauptgrund für die niedrigen Verwendungsraten der Gemeinschaftsmittel. Die sich auf die Strukturfonds beziehenden Verordnungstexte für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 wurden erst im Juli 1993 erlassen (14). Dies erschwerte den schon ab 1. Januar 1994 vorgesehenen Start der Interventionen, denn es blieben lediglich fünf Monate, um die Partnerschaft einzurichten, die Pläne im Rahmen der verschiedenen Ziele (15) auszuarbeiten und der Kommission vorzulegen, die Entscheidungen zu den GFK und gegebenenfalls den PPD auszuarbeiten und zu erlassen, die angemessenen Vorausbeurteilungen durchzuführen und die Anträge auf Beteiligung vorzulegen und zu genehmigen. Im übrigen konnten die Pläne im Rahmen der Ziele 2 und 5b nicht vor Aufstellung der Verzeichnisse der Fördergebiete ausgearbeitet werden, die die Kommission erst am 20. bzw. 26. Januar 1994 vorlegte (16).

6.3. Die Koordinierungsverordnung sah vor, daß, wenn zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat nichts anderes vereinbart wurde, die entsprechenden Pläne innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung (3. August 1993) oder nach Aufstellung der Verzeichnisse der Fördergebiete vorzulegen waren und die Kommission über die Genehmigung der GFK innerhalb von sechs Monaten nach Eingang dieser Pläne zu entscheiden hatte. Schließlich wurden die GFK und PPD des Ziels 1 im Sommer 1994 angenommen, die des Ziels 2 im Dezember 1994. Danach mußte den GFK im Wege der Annahme der OP, Globalzuschüsse und Einzelvorhaben konkrete Form gegeben werden. Dieser Vorgang konnte 1994 nicht abgeschlossen werden, obwohl dies wünschenswert gewesen wäre.

6.4. Außerdem sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß derselben Koordinierungsverordnung (17) dafür Sorge tragen, daß Aktionen, die mindestens zwei Dritteln der Beteiligung der Fonds für das erste Jahr des GFK entsprachen, von der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Entscheidung zu dem GFK genehmigt wurden. Dies war insbesondere im Rahmen von Ziel 1 in Italien und Ziel 2 in Spanien nicht der Fall.

6.5. Im übrigen waren zum 31. Dezember 1997 erhebliche Beträge der vorgesehenen Finanzierungsrahmen noch nicht verteilt, zu denen die sich aufgrund der Indexierung ergebenden Beträge hinzukamen. Für den Programmplanungszeitraum 1997-1999 wurden im Rahmen von Ziel 2 mehrere Entscheidungen über die Gewährung von Hilfen erst 1998 erlassen, was sich nicht mit Verzögerungen bei der Annahme der Verordnungen rechtfertigen läßt.

6.6. Die Schwerfälligkeit der Gemeinschaftsverfahren und der nationalen Verfahren, mit denen die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften gewährleistet werden soll, ist nach Ansicht der meisten mittelbewirtschaftenden Stellen ein weiterer wichtiger Grund für die Verzögerungen bei der Verwendung der Gemeinschaftsmittel.

6.7. Die Verbindung der nationalen Verfahren zur Ausführung des Haushaltsplans mit der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel im Rahmen von Mehrjahresprogrammen kann zusätzliche Zeit in Anspruch nehmen. Wenn die Verwaltung der Ausgabe nicht von der Herkunft der Mittel abhängt, wird die Schwerfälligkeit der Verfahren zur Ausführung des Haushaltsplans, die aufgrund der Kofinanzierung durch die Gemeinschaft erforderlich sind, nicht als wichtige Verzögerungsursache betrachtet. Wenn jedoch neue Verfahren eingeführt oder für die Verwaltung der von der Gemeinschaft stammenden Mittel und der nationalen Beteiligungen getrennte Unterlagen erstellt werden müssen, betrachten die mittelbewirtschaftenden Stellen diesen Faktor als wichtig bzw. sehr wichtig. Oft erfordert die Aufnahme der Gemeinschaftsmittel in die nationalen Verfahren zur Ausführung des Haushaltsplans lange Verwaltungsabläufe, was einem raschen und flexiblen Voranschreiten der Interventionen nicht förderlich ist. Werden die Mittel jeweils nach Vorhaben aufgenommen, müssen während der Durchführung des Vorhabens zahlreiche einzelne Haushalts- und Buchungsoperationen vorgenommen werden.

6.8. Die Bestimmungen über die finanzielle Abwicklung der Mehrjahresinterventionen der Strukturfonds beruhen auf den Gemeinschaftsverfahren zur Ausführung der getrennten Mittel. Sowohl auf gemeinschaftlicher als auch auf nationaler Ebene werden zwei verschiedene Zeiträume unterschieden: einer für die Vornahme der Mittelbindungen und einer für die Tätigung der Zahlungen. Sehr oft jedoch ist dieses Konzept der Mehrjahresverpflichtung in den Haushaltsverfahren, die in den Mitgliedstaaten von den öffentlichen Verwaltungen und von den Unternehmen angewandt werden, nicht vorgesehen.

6.9. Der Begriff rechtliche und finanzielle Verpflichtung auf nationaler Ebene und die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem diese Verpflichtung eingegangen wurde, sind Kernelemente für die Feststellung der Förderfähigkeit der Ausgabe (18). Die Bestimmung dieses Zeitpunkts ist für die mittelbewirtschaftenden Stellen mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden, die sich in der Praxis schwer lösen lassen. Dies führt zu Unsicherheiten. In einigen Fällen wurden zur sicheren Bestimmung des Mittelbindungszeitpunkts neue Verfahren eingeführt. In anderen Fällen finden innerhalb des Mitgliedstaats und zwischen diesem und der Kommission langwierige Gespräche statt. Dies führt zu manchmal entgegengesetzten Lösungen, die letztendlich mehr von den betroffenen mittelbewirtschaftenden Stellen als von klar festgesetzten Verfahren abhängen: Die einen weisen getätigte Ausgaben beim geringsten Zweifel hinsichtlich ihrer Förderfähigkeit zurück, die anderen lassen alle Ausgaben gelten und vertrauen darauf, daß bei etwaigen späteren Kontrollen die zulässigen von den unzulässigen Ausgaben getrennt werden.

6.10. Der Beginn des Förderzeitraums eines Programms ist der Zeitpunkt, ab dem die ersten Zahlungen getätigt werden können. Um sicherzustellen, daß sich die Kofinanzierung auf neue Aktionen und nicht auf bereits laufende oder gar abgeschlossene Vorhaben bezieht, müßte jedoch der Beginn der Mittelbindungen festgelegt werden. Für die Mittelbindungen wurde lediglich ein Endtermin festgelegt, was die eilige Durchführung der Ausgaben am Ende des Zeitraums erleichtert. Die Bestimmungen über die finanzielle Abwicklung sollten sich enger an die Verfahren der Mitgliedstaaten anlehnen und nicht von den Zielen eines programmgestützten Ansatzes abweichen.

6.11. Im Hinblick auf die Aufnahmefähigkeit der Gemeinschaftsmittel ist es nicht gleichgültig, ob bereits bestehende oder aber neue Strukturmaßnahmen kofinanziert werden. Bei Kofinanzierung bestehender Aktionen durch die Strukturfonds werden die Mittel rasch absorbiert; es kommt sogar vor, daß die Strukturfonds bereits getätigte Ausgaben erstatten. Wenn die Strukturfonds dagegen neue Aktionen kofinanzieren, schreitet die Durchführung wesentlich langsamer voran, da zunächst sämtliche Verfahren eingeleitet werden müssen.

6.12. Die Schwierigkeiten bei der Koordinierung einer großen Zahl mittelbewirtschaftender Stellen auf Ebene der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten führen insbesondere bei den Multifondsprogrammen zu Durchführungsverzögerungen. Dem integrierten Ansatz, der bei den Strukturbeihilfen stärker zum Tragen kommen sollte, liegt der Gedanke zugrunde, daß die Auswirkung verschiedener Maßnahmen größer ist, wenn sie nicht getrennt, sondern gebündelt durchgeführt werden. Die Multifondsprogramme ergeben sich jedoch oft durch Aneinanderreihung von Monofonds-Unterprogrammen, die unabhängig voneinander verwaltet werden und je nach Fonds sogar unterschiedlichen Durchführungsbestimmungen unterliegen. Dies gilt auch bei zahlreichen Programmen im Rahmen von GI, wo mehrere Fonds mit sehr geringen Beträgen beteiligt sind. Dadurch werden die Verfahren schwerfälliger, ohne daß die Wirkung tatsächlich verstärkt wird. Einige Mitgliedstaaten, die während des vorangehenden Zeitraums die Mängel des Multifondskonzepts feststellten, legten diese Art von Programmen nur noch beschränkt vor.

6.13. Die Begleitausschüsse müßten im Rahmen der Partnerschaft wesentlich an der Durchführung der Interventionen beteiligt sein. Wie der Hof bereits feststellte, muß ihre Arbeit noch wirksamer werden (19). Die Funktionsmängel sind auf ihre späte Einrichtung, die unzulängliche Zahl der Sitzungen, die Langwierigkeit der Verfahren zur Annahme der Entscheidungen oder eine nicht bedarfsgerechte Organisation (wenig Zeit zur Prüfung der Unterlagen oder zur Stellungnahme einer großen Zahl Teilnehmer) zurückzuführen. Im übrigen handelt es sich bei den Entscheidungen der Begleitausschüsse im allgemeinen lediglich um Vorschläge, die den nationalen Behörden und der Kommission vorgelegt werden und eine ausdrückliche Bestätigung erfordern, was wiederum langwierige Verfahren nach sich zieht.

Programmplanung

6.14. Die Verfahren zur Annahme der Programmplanungsunterlagen sind sowohl auf Gemeinschaftsebene (wo die meisten Generaldirektionen beteiligt sind) als auch auf nationaler Ebene (wo eine enge Abstimmung zwischen den verschiedenen Partnern gewährleistet werden muß) langwierig. Die benötigte Zeit kann durch die institutionellen und administrativen Strukturen der Mitgliedstaaten und durch die Wirksamkeit der Partnerschaft beeinflußt werden.

6.15. Verzögerungen in Italien lassen sich damit erklären, daß die Anpassung der eher auf eine projekt- als auf eine programmbezogene Verwaltung ausgerichteten nationalen und regionalen Verwaltungsstrukturen an die Strukturfondsreform Schwierigkeiten bereitete. Diese Strukturen und die jeweiligen Zuständigkeiten waren Gegenstand erheblicher Änderungen, was die Einrichtung einer wirksamen Partnerschaft, mit der die in den verschiedenen Programmplanungsphasen aufgetretenen Schwierigkeiten rasch beseitigt werden sollten, nicht erleichterte. Die Gemeinschaftsverfahren sind für die Verwaltung von Programmen ausgelegt und für die zügige Lösung von bei Einzelvorhaben auftretenden Problemen nicht geeignet.

6.16. Die Unzulänglichkeit einiger der Kommission vorgelegten Programme und die Bemühungen der Kommission, ihre Qualität zu verbessern, führten zu Verzögerungen bei der Annahme. In vielen Fällen stehen diese Verzögerungen jedoch in keinem Verhältnis zu den vorzunehmenden Verbesserungen. Sie ergeben sich eher aufgrund der Schwierigkeiten der Kommission, die Vielzahl der vorgeschlagenen Interventionsformen zu verwalten, die Koordination zwischen ihren Dienststellen zu gewährleisten und eine effiziente Kultur der Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten zu entwickeln. In einigen Fällen wurden die Modalitäten für die Durchführung von einzelnen Aktionen erst nach mehreren Monaten oder gar Jahren festgelegt, nachdem wenig wirksame Schriftwechsel und Gespräche stattgefunden hatten. Für Italien waren z. B. zum 31. Dezember 1994 von insgesamt vorgesehenen Zuschüssen in Höhe von 14 860 Mio ECU erst 5 130,3 Mio ECU bewilligt, und 1994 vorgelegte Programme wurden erst 1997 angenommen.

6.17. Der im April 1994 beantragte Globalzuschuß für Andalusien wurde im September 1995 bewilligt und die entsprechende Übereinkunft im Januar 1996 unterzeichnet. Im übrigen wurde die in der Entscheidung enthaltene Vorbehaltsklausel in bezug auf "Risikokapitalaktionen" erst im November 1997 aufgehoben.

6.18. Vorbehaltsklauseln hätten in vielen Fällen bei besserer Koordinierung innerhalb der Kommission oder zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vermieden oder eher aufgehoben werden können. Solche Klauseln werden auch aufgrund rein formaler Schwierigkeiten aufgenommen, wie z. B. bei ungenauer Bestimmung einer Beihilferegelung, die tatsächlich bereits von der Kommission genehmigt wurde. Die diesen Klauseln zugrunde liegenden Probleme blieben insbesondere bei den innovativsten Maßnahmen sehr lange (manchmal jahrelang) in der Schwebe, da keine wesentlichen Fortschritte erzielt wurden. Häufig wurden die betreffenden Aktionen aufgrund der Verzögerungen bei der Lösung der Probleme, die insbesondere im Rahmen der Ziel-2-Interventionen 1994-1996 auftraten, schließlich durch herkömmlichere Maßnahmen ersetzt.

6.19. Die Erstellung unrealistischer jährlicher Finanzierungspläne in den PPD/OP trug ebenfalls zu den niedrigen Mittelverwendungsraten bei. Im allgemeinen wurden diese Pläne in Anlehnung an die in der Finanziellen Vorausschau vorgesehene Entwicklung der jährlichen Mittelbindungen erstellt, ohne ihre Durchführbarkeit an Ort und Stelle zu berücksichtigen. Bereits bei Erstellung der Pläne war den mittelbewirtschaftenden Stellen der Programme bewußt, daß die in den Finanzierungsplänen vorgesehene jährliche Aufteilung nicht eingehalten werden konnte. Dies bestätigt sich durch die an diesen Plänen vorgenommenen umfangreichen Änderungen.

6.20. Im übrigen wurden zwei Aspekte mit erheblichen Auswirkungen auf die Abwicklung der Interventionen am Anfang des Zeitraums bei der Programmplanung vernachlässigt. Der erste Aspekt ist die verzögerte Annahme der Interventionen. Zwar begann bei den vor Ende April 1994 bei der Kommission eingereichten Anträgen die Zuschußfähigkeit der Ausgaben am 1. Januar 1994, doch konnte das Verfahren zur Auswahl der einzelnen Aktionen in den meisten Fällen erst nach Annahme der Programme wirklich anlaufen. Nur wenn eine Vorfinanzierung der Interventionen möglich war, konnten die Aktionen zur festgesetzten Zeit starten. Im Rahmen des Systems der Zahlung von Strukturfonds-Vorschüssen und des programmbezogenen Ansatzes ist als Normalfall jedoch eine Vorfinanzierung aus den SF vorgesehen.

6.21. Der zweite Aspekt betrifft den Abschluß der Interventionen der vorangehenden Zeiträume und die Überschneidungen der Mittelbindungs- und Zahlungszeiträume auf nationaler Ebene. So wurden während der ersten Jahre der neuen Programmgeneration Ausgaben, die im Rahmen beider Zeiträume förderfähig gewesen wären, dem Zeitraum 1989-1993 zugewiesen, um die noch nicht verwendeten Mittel auszuschöpfen. Dadurch verringerten sich die potentiellen Ausgaben der Generation 1994-1999. Dieser Aspekt war in den Mitgliedstaaten und Regionen, bei denen sich der Abschluß der vorangehenden Interventionen am längsten verzögerte, von erheblicher Bedeutung.

6.22. Es war vorgesehen, die Verfahren zur Änderung der PPD und der Interventionen der neuen Generation durch Erweiterung der Befugnisse der Begleitausschüsse zu vereinfachen. In der Praxis wurden neue Entscheidungen jedoch förmlich von der Kommission erlassen. Dieses schwerfällige Verfahren erfordert interdirektionale Konsultationen und bereitet die gleichen Schwierigkeiten wie die Annahme der GFK/PPD/OP. Aufgrund der Verzögerungen waren Änderungsvorschläge manchmal bereits überholt, ehe sie Gegenstand einer Entscheidung waren.

Finanzierungswege

6.23. Da die Finanzierungswege auf allen Ebenen (Gemeinschaftsebene, nationale Ebene, Ebene der Banken) sehr komplex sind, jedes Anweisungsverfahren erhebliche Zeit in Anspruch nimmt und eine große Zahl von Stellen beteiligt ist, dauert es sehr lange, bis die Gemeinschaftsmittel bei den Endbegünstigten ankommen. Diese Komplexität macht es außerdem schwierig, die Weiterleitung der Mittel zu überwachen. Der Hof hat wiederholt auf Schwierigkeiten aufgrund der Dauer und der Verschiedenheit der Zahlungswege hingewiesen (20).

6.24. Im Hinblick auf den Eingang der Mittel bei den Empfängern sieht die Koordinierungsverordnung vor, daß diese, sofern ihre Anträge die für die Auszahlung erforderlichen Bedingungen erfuellen, die Vorschüsse und Zahlungen so rasch wie möglich und in der Regel nicht später als drei Monate nach Eingang der Mittel bei dem Mitgliedstaat erhalten (21). Da diese Bedingungen nicht ausreichend definiert wurden, sind die Übermittlungsfristen im Rahmen der derzeitigen Verfahren sehr zufallsbedingt. In der Regel leisten die nationalen Behörden die Zahlungen an die Begünstigten im Rhythmus der Gemeinschaftszahlungen. Die Kriterien dieser Zahlungen und die Länge der Zahlungswege unterliegen jedoch Bedingungen, die sich der Kontrolle des Empfängers entziehen, beispielsweise der zur Auslösung der Gemeinschaftszahlung vorgeschriebenen Überschreitung der Ausgabenschwellen. In jedem Fall ist der Durchführungsstand der betreffenden Maßnahmen nicht das Hauptkriterium. Unter diesen Umständen wird es für die Begünstigten schwierig, eine Kassenmittelvorausschau zu erstellen.

6.25. Bei Verzögerungen bei der Durchführung einer Intervention passiert gleichzeitig zweierlei. Die Begünstigten, deren Maßnahmen normal voranschreiten, müssen wegen der Verspätungen der anderen Maßnahmen Nachteile hinnehmen und ihre Maßnahmen vorfinanzieren, wenn sie sie fortsetzen wollen. Die Begünstigten, deren Maßnahmen sehr langsam oder gar nicht voranschreiten, erhalten dagegen Vorschüsse, die sie noch nicht unbedingt benötigen. Die Frage der Verwendung der möglichen Zinserträge, die Endbegünstigte aufgrund dieser Mittel erzielen, wurde von der Kommission im Rahmen des Programms zur Verbesserung des Finanzmanagements (SEM 2000) (22) und im Vorschlag für die neue Strukturfondsverordnung behandelt. Es ist vorgesehen, daß die eventuellen Zinsen auf die Abschlagszahlungen der jeweiligen Intervention zugewiesen werden, um ihre Verwendung in Übereinstimmung mit den Zielen der Gemeinschaftsaktion zu gewährleisten.

6.26. Im Fall der Beihilferegelungen, bei denen die für die Gewährung der Beihilfen zuständigen Stellen als Endbegünstigte betrachtet werden, ist es im Rahmen der bestehenden Verfahren - insbesondere in einigen Ländern (wie Schweden und Finnland) - nur unter bestimmten Bedingungen möglich, Vorschußzahlungen an die Endbegünstigten zu leisten. Daher verbleiben Gemeinschaftsvorschüsse bis zur Beendigung der Arbeiten oder Investitionen bei der mittelbewirtschaftenden Stelle. Fällt ein erheblicher Teil der Interventionen unter die Beihilferegelungen, können diese Interventionen - auch in Anbetracht der unrealistischen jährlichen Finanzierungspläne - gemäß den Ansätzen der mittelbewirtschaftenden Stellen anhand der Entscheidungen über die Gewährung von Unternehmensbeihilfen erfolgen. Gemeinschaftsmittel werden jedoch bis zum Ende der Investitionen und zur Zahlung der bewilligten Beihilfen nur in geringem Maße verwendet.

6.27. Eine Analyse des Auszahlungsstands beim OP Sachsen-Anhalt zum 31. Dezember 1996 ergibt, daß sich die öffentlichen Ausgaben von rund 10 % des in den ursprünglichen Plänen vorgesehenen Betrags im Jahre 1994 auf 82 % im Jahre 1996 erhöhten. Dies entsprach rund 47 % der Gesamtsumme der Jahre 1994-1996 und 21 % des gesamten Programmvolumens (23). Betrachtet man jedoch die Entscheidungen über die Gewährung von Beihilfen, stellt man fest, daß das Programm in seiner Gesamtheit bereits fast vollständig durchgeführt war (84 %). Die Verzögerungen bei der Durchführung des Programms sind also nicht dadurch bedingt, daß es an zu finanzierenden Vorhaben fehlt, sondern vielmehr durch eine Programmplanung, bei der die Durchführungsfristen der Vorhaben und die Besonderheiten der kofinanzierten Aktionen nicht berücksichtigt wurden. Durch eine erhebliche Steigerung der Beihilfesätze im Jahre 1995 konnten die Mittel rascher zugewiesen werden.

6.28. Dadurch, daß sich die gemeinschaftlichen und nationalen Zahlungen auf das Ende des Haushaltsjahres konzentrieren und die Entscheidungen über die Interventionen, seien es nun ursprüngliche oder Änderungsentscheidungen, am Jahresende angenommen werden, ergeben sich negative Konsequenzen für die Begünstigten, die jährlichen Haushaltsplänen unterliegen: Die Erstellung von Ansätzen wird schwierig, oder erstellte Ansätze werden beeinträchtigt. Kommen die Mittel im folgenden Haushaltsjahr bei ihnen an, sind für die Aufnahme in ihre Haushaltspläne oft langwierige Haushaltsverfahren erforderlich. In einigen Mitgliedstaaten ist die haushaltsmäßige Erfassung dieser Mittel und ihre Verwendung nur dann gestattet, wenn ihr Eingang gewährleistet ist. In anderen Fällen werden die am Ende des Haushaltsjahres nicht verwendeten Mittel nicht automatisch übertragen.

6.29. Eine der größten Schwachstellen bei der Verwaltung der Interventionen ist die finanzielle und materielle Begleitung der durchgeführten Aktionen. Da diese sehr zahlreich und die Begünstigten weit verstreut sind, müssen wirksame Verfahren eingerichtet werden, die eine Begleitung der Aktionen und der diesbezüglichen Ausgaben nach Begünstigten und kofinanzierten Aktionen ermöglichen. Diese Verfahren dürften die Ausarbeitung der Ausgabenbescheinigungen erleichtern, die im übrigen auf der Grundlage einer geeigneten Buchführung erstellt werden müssen (24). Der Hof hat insbesondere im Rahmen der DAS festgestellt (25), daß diese Ausgabenbescheinigungen nicht immer zuverlässig sind, da die Verfahren für ihre Erstellung und Überprüfung nicht angemessen sind (26).

6.30. Nach Angaben der meisten Mitgliedstaaten sind die Schwierigkeiten bei der Erfassung der Finanzinformationen bei den Begünstigten ein wichtiger Faktor für die Verspätungen bei der Mittelverwendung. Diese Schwierigkeiten führen, abgesehen von Fehlern in den Ausgabenbescheinigungen, zu Verspätungen bei ihrer Erstellung und folglich beim Eingang der Mittel. Aufgrund derselben Schwierigkeiten und der Länge der Informationsübertragungswege können keine Verfahren eingerichtet werden, nach denen eine Ausgabenbescheinigung erstellt wird, sobald die Schwelle für die Auslösung der Zahlungen erreicht ist.

6.31. Die Schwellen für die Auslösung der Gemeinschaftszahlungen sind den nationalen mittelbewirtschaftenden Stellen nicht immer bekannt. Im übrigen ist nach der Erfassung der Informationen zusätzliche Zeit für ihre Verarbeitung, Bescheinigung und Übermittlung erforderlich. In Sardinien wurden Zahlungsanträge nicht eingereicht, obwohl die Schwellen für die Auslösung der Zahlungen bei weitem überschritten waren. Die zum 31. März 1997 getätigten Ausgaben hatten ein Niveau erreicht, das die Auszahlung des Restbetrags 1994 und der beiden ersten Vorschüsse für 1995, insgesamt 68,8 Mio ECU, erlaubt hätte, doch wurde der Kommission erst im Oktober 1997 eine zusätzliche Ausgabenbescheinigung übermittelt.

6.32. Die Zahl der Fälle, in denen auf der Grundlage ein und derselben Ausgabenbescheinigung mehrere Zahlungen beantragt werden, bestätigt die Notwendigkeit, besser darüber zu wachen, daß die Mitgliedstaaten ihre Anträge gemäß Artikel 19 Absatz 3 der Koordinierungsverordnung nach einem auf das ganze Jahr verteilten Programm vorlegen. Im übrigen sollte die Kommission nach Eingang eines zulässigen Antrags innerhalb von zwei Monaten die Prüfung der Bescheinigungen vornehmen und die Zahlung anweisen. Diese Fristen werden jedoch insbesondere bei den Restzahlungen nicht immer eingehalten (27).

6.33. Durch den Gesamtzeitaufwand für die Weiterleitung und Verarbeitung der Angaben verzögert sich die Zahlung der Gemeinschaftsmittel. Ihr Verwendungsniveau ist nicht repräsentativ für den tatsächlichen Durchführungsstand der Intervention, der bei Erstellung der Jahresberichte oder bei den Sitzungen der Begleitausschüsse nur teilweise bekannt ist.

Bereitstellung der Mittel

6.34. Die Bereitstellung der nationalen, regionalen und privaten Beteiligungen nach dem vorgesehenen Zeitplan verursacht Schwierigkeiten, und zwar insbesondere dann, wenn die Vorausbeurteilungen der Aktionen unzureichend sind oder vorher keine Durchführbarkeitsstudien erstellt wurden, in denen den Verfahrenszeiten Rechnung getragen wird. Bei der konkreten Vorbereitung der Durchführung einiger Aktionen und beim Anlaufen der Verfahren zur Bereitstellung der Beteiligungen zeigt sich der Optimismus der Finanzierungspläne.

6.35. Die für die Bereitstellung der öffentlichen Mittel erforderliche Zeit wird oft unterschätzt. Daher sind Verzögerungen oder gar Blockierungen fast unvermeidlich, insbesondere bei Großvorhaben oder innovativen Maßnahmen, die im allgemeinen komplex sind. Verfügen die regionalen und lokalen Empfängerverwaltungen nicht über ein hohes Maß an Finanzautonomie, schlagen sich die Verzögerungen bei der Zahlung der nationalen Beteiligungen - wie vom Hof bereits festgestellt (28) - auf der Ebene der Durchführung der Aktionen nieder.

6.36. Grundlage des PPD Korsika waren große öffentliche Infrastrukturvorhaben, insbesondere die Straßenverbindung Ajaccio-Bastia sowie Vorhaben in den Bereichen Abwasseraufbereitung, Abfallbeseitigung und Wasserbau. Es kommt vor, daß zur Durchführung wichtiger Vorhaben noch keine Vereinbarung getroffen wurde (Straßenvorhaben) oder daß sich die Bereitstellung von Beteiligungen als schwierig erwies (öffentliches Gebäude). Dies führte zu Verzögerungen bei der Festsetzung der Finanzierungspläne und in einem Fall gar zur Aufgabe des ursprünglich vorgesehenen Vorhabens.

6.37. So wurde bei den Abfallbeseitigungsaktionen dieses PPD in Ermangelung ausreichender öffentlicher Beteiligungen für die Finanzierung von zwei Verbrennungsanlagen versucht, durch Beauftragung des privaten Sektors mit einer öffentlichen Dienstleistung private Beteiligungen zu gewinnen, d. h. der private Sektor sollte ein der Allgemeinheit zugute kommendes Vorhaben im Rahmen einer Betriebskonzession gewinnbringend durchführen. Aufgrund der Länge der Verhandlungen mit der Kommission (mehr als 15 Monate), in denen der Begriff der förderungswürdigen Ausgabe neu definiert werden sollte, und aufgrund von rechtlichen Schwierigkeiten konnten diese Aktionen jedoch nicht mehr in das PPD aufgenommen werden.

6.38. Die Gewinnung privater Beteiligungen ist schwer in den Griff zu bekommen, da sie von zahlreichen Faktoren abhängt. Sie setzt die hinreichende Ausgereiftheit der Vorhaben und eine genau ermittelte Rentabilität voraus. Bei Interventionen mit erheblicher privater Beteiligung werden die Investitionsvorhaben von der wirtschaftlichen Entwicklung beeinflußt, und ihr Voranschreiten ist weniger gut vorhersehbar. Dies gilt für die Programme im Rahmen von Ziel 2, die in Regionen mit rückläufiger industrieller Entwicklung durchgeführt werden.

6.39. Die gleichen Probleme treten bei den OP in den neuen deutschen Ländern auf, deren Schwerpunkt auf privaten Investitionen liegt. Eine während des Bewertungsverfahrens zum OP Sachsen-Anhalt durchgeführte Analyse der kofinanzierten Vorhaben ergab, daß 30 % der Vorhaben um rund zwei Jahre verspätet waren. Der Investitionsbetrag wurde bei 41 % der Vorhaben erheblich geändert (Aufstockung der Investitionen bei 27 % und Verringerung bei 14 %). Das Ausmaß dieser Änderungen und Verzögerungen deutet auch auf Mängel bei den Ex-ante-Beurteilungen der Vorhaben hin. Zu den Hauptgründen, die die Begünstigten zur Erklärung der wichtigsten Verzögerungen bei den Investitionen oder der Verringerung der Investitionen während der Durchführung anführten, gehören neben der Langwierigkeit der vor dem Beginn der Arbeiten erforderlichen Verfahren die Wirtschaftskonjunktur in ihrem Sektor, ihre Geschäftsentwicklung, Finanzierungs- und Liquiditätsprobleme und Verzögerungen durch Zulieferer und Leistungserbringer.

6.40. Die Haushaltsbeschränkungen insbesondere im Zusammenhang mit der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen zur Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion sind nach Ansicht der Behörden, die auf den Fragebogen geantwortet haben, kein wesentlicher Faktor für eine geringe Mittelinanspruchnahme. Zwischen diesen Beschränkungen und dem Niveau der Inanspruchnahme der Gemeinschaftsmittel, das seit 1994 ansteigt, konnte kein Zusammenhang ermittelt werden. Die Verfasser einer im Auftrag des Europäischen Parlaments zu diesem Thema ausgearbeiteten Studie gelangten zu der Feststellung, daß diese Entwicklung in den verschiedenen von ihnen betrachteten Fällen keinen direkten Einfluß auf die Mittelinanspruchnahme hatte (29).

6.41. Für diesen Sachverhalt lassen sich mehrere Gründe anführen. Einerseits bemühten sich die Behörden der Mitgliedstaaten, ihre Haushaltsanstrengungen bei den kofinanzierten Aktionen nicht zu verringern, um das Eintreffen der Gemeinschaftsmittel nicht zu verzögern. Andererseits ist es bei Programmänderungen durch den Austausch von Aktionen möglich, Vorhaben auszuwählen, für die nationale Beteiligungen verfügbar sind.

6.42. In das OP Sardinien wurden neue Vorhaben aufgenommen, die sich noch in der Ausarbeitung befanden. Bei dieser Vorgehensweise, die im übrigen dem Geist der Verordnungen am ehesten entspricht, hätten Finanzierungspläne aufgestellt werden müssen, die der Langwierigkeit der Verfahren Rechnung tragen. Aufgrund dieser Verfahren laufen Vorhaben oft erst mehrere Jahre nach der Entscheidung an. Die Schwierigkeiten bei der Absorption der Gemeinschaftsmittel beruhen nicht etwa darauf, daß es an nationalen öffentlichen Mitteln zugunsten der Regionalentwicklung in Sardinien fehlte. Der regionale Haushaltsplan sah für 1997 ein potentiell für die Kofinanzierung in Frage kommendes Ausgabenvolumen vor, das dem Volumen der im Programm für den gesamten Zeitraum 1994-1999 vorgesehenen öffentlichen Ausgaben entsprach.

6.43. Die Schwankungen beim Umrechnungskurs Landeswährung/Ecu wirken sich negativ auf die Inanspruchnahme der Gemeinschaftsmittel aus. Sie beruhen darauf, daß die Maßnahmen in Landeswährung durchgeführt werden und die Verbuchung der Interventionen und die Erstellung des jeweiligen Finanzierungsplans in Ecu erfolgt. Im Falle einer Abwertung muß die Ausgabe in Landeswährung erhöht werden, um die vorgesehenen Ecu-Beträge zu erreichen. Eine Aufwertung führt zu einer entsprechenden Verringerung der Gemeinschaftsbeteiligung, die mit nationalen Ausgaben ausgeglichen werden muß.

6.44. In beiden Fällen wird die Programmplanung beeinträchtigt. Wird nicht schnell reagiert, kann dies erhebliche Konsequenzen haben, insbesondere bei Umrechnungskursänderungen am Ende des Zeitraums. In Italien blieben wirksame Reaktionen aus, was sich negativ auf den Abschluß des vorangehenden Zeitraums auswirkte. In anderen Mitgliedstaaten waren Maßnahmen vorgesehen worden, mit denen die Auswirkungen dieser Umrechnungskursänderungen verringert werden sollten, z. B. Erstellung der Ausgabenbescheinigung in Ecu, raschere Erstellung der Ausgabenbescheinigung in Landeswährung oder Bildung eines Projektvorrats (overbooking).

Durchführung

6.45. Obwohl seit der Strukturfondsreform von 1988 bereits einige Zeit vergangen ist, sind die Gemeinschaftsvorschriften und -verfahren den Begünstigten immer noch nicht ausreichend bekannt. In Sardinien festgestellte Schwierigkeiten im Zusammenhang mit Kernelementen der Intervention, z. B. mit den Begriffen Verpflichtung/Mittelbindung, Endbegünstigter und Förderfähigkeit der Ausgaben, hätten begrenzt werden können, wenn diese Begriffe im Rahmen der Partnerschaft geklärt worden wären. Aufgrund der Mißverständnisse hinsichtlich der Bestimmung der förderfähigen Ausgaben, die dazu führten, daß statt der öffentlichen Ausgaben die Gesamtkosten berücksichtigt wurden, verzögerte sich die Ausführung der Gemeinschaftsmittel in Höhe von 38,3 Mio ECU.

6.46. In mehreren Fällen liegen die Verzögerungen in außergewöhnlichen Umständen begründet, z. B. der Umorganisation von Dienststellen, politischen Veränderungen, Naturkatastrophen oder Änderungen in der Verwaltungsumgebung. Einige dieser Umstände sind naturgemäß unvorhersehbar, während andere bei der Programmplanung hätten berücksichtigt werden müssen. Beispielsweise mußten die neuen Mitgliedstaaten ihre Verfahren und Dienststellen erheblich umstellen, um sich an die Verwaltungsregelungen für Gemeinschaftsprogramme anzupassen. Dies führte zu erheblichen Verzögerungen gegenüber einer Programmplanung, die erstellt wurde, als ob die mittelbewirtschaftenden Stellen und Verfahren von Beginn des Zeitraums an einsatzfähig gewesen wären. In Griechenland erforderte die Durchführung des OP Industrie 21 neue Rechts- oder Verordnungstexte.

6.47. Obwohl Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 über die Kürzung, Aussetzung und Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung selten angewandt wird, können sich dadurch doch direkte oder indirekte Auswirkungen auf das Voranschreiten der Programme ergeben. Beispielsweise wurde eines der verzögerten spanischen Programme (Kantabrien) dadurch beeinträchtigt, daß bei der Durchführung eines Großvorhabens im Zeitraum 1989-1991 nicht verwendete Beträge zurückgezahlt werden mußten (30). Im übrigen waren Verzögerungen bei diesem Programm auch darauf zurückzuführen, daß der regionale Haushaltsplan für 1994 erst im März 1995 angenommen wurde. Die Tranche für 1994 mußte schließlich gestrichen und die für 1995 beträchtlich gekürzt werden. Häufiger kommt es auch vor, daß die Kommission die Zahlungen "de facto" über mehrere Monate oder gar Jahre aussetzt, bis ihre Meinungsverschiedenheiten mit dem betreffenden Mitgliedstaat ausgeräumt sind (31).

6.48. Mehrere mittelbewirtschaftenden Stellen führen Beispiele an, in denen sich Verzögerungen ergaben, weil innerhalb der Kommission keine angemessene Koordinierung stattfand. Die unterschiedlichen Auslegungen verschiedener Dienststellen haben negative Auswirkungen auf die Verwaltung der Interventionen, doch sind den Mitgliedstaaten die Gründe für diese Verzögerungen nicht immer verständlich. Eine der größten Schwierigkeiten der mittelbewirtschaftenden Stellen des Multifonds-PPD Hainaut hing damit zusammen, daß drei Vorhaben zu Lasten des ESF und nicht zu Lasten des EFRE verbucht wurden, so daß die entsprechenden Mittel übertragen werden mußten; zudem bereiteten die unterschiedlichen Mittelbewirtschaftungssysteme der Fonds Schwierigkeiten (Mehrjahresansatz beim EFRE und beim EAGFL, jährlicher Ansatz beim ESF). Nach Aussage der betroffenen mittelbewirtschaftenden Stellen wurden die Zahlungen des ESF daher mit mehrmonatiger Verzögerung getätigt.

6.49. Voraussetzung für die Zahlung des Restbetrags jeder Mittelbindung ist die Erstellung des Jahresberichts über die Durchführung, der der Kommission zu übermitteln ist und von ihr genehmigt werden muß. Diese Etappen führen immer noch zu Verzögerungen. Manchmal kann die Restzahlung nicht vorgenommen werden, weil die betreffenden Behörden den erforderlichen Jahresbericht nicht vorgelegt haben oder die Qualität dieses Berichts unzulänglich ist.

6.50. Häufig beeinträchtigt die Verzögerung oder das Scheitern einer Maßnahme oder eines Vorhabens, auf die/das ein großer Teil der OP-Finanzierung entfällt, die gesamte Intervention. Ihre finanzielle Abwicklung verzögert sich bis zum Abschluß der Änderungsverfahren. In Sardinien war mit der Durchführung von zwei Vorhaben, auf die 28 % bzw. 35 % der Gesamtkosten entfielen, nach der Hälfte des Zeitraums noch nicht begonnen worden. Das Programm wurde schließlich erst im Dezember 1997 geändert, obwohl die verschiedenen Partner bereits zu Beginn der Durchführung einen Änderungsbedarf festgestellt hatten.

6.51. Bei den Aktionen und Einzelvorhaben treten häufig Schwierigkeiten auf, durch die sich ihr Start gegenüber den Vorausschätzungen der Begünstigten verzögert. Da Durchführbarkeitsstudien fehlen und die mittelbewirtschaftenden Stellen diese Vorausschätzungen ohne Überprüfung ihrer Plausibilität akzeptieren, wird derart optimistischen Ansätzen Vorschub geleistet. Nur selten treten bei den Enteignungsverfahren, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oder bei der Umweltverträglichkeitsprüfung keine Verzögerungen auf.

6.52. Eine detaillierte Analyse der OP Sardinien und Korsika führte zu der Feststellung, daß die Verzögerungen bei der Durchführung darauf beruhten, daß die Verfahren einige Zeit erforderten oder zwischen den verschiedenen Partnern ein Einvernehmen erzielt werden mußte. Bei der wichtigsten Maßnahme des OP Sardinien "Gasanlage" hatte das Vorhaben wegen technischer Schwierigkeiten, die seiner Durchführung im Wege standen, und wegen Schwierigkeiten bei der Festlegung des Finanzierungsplans mit den Partnerbanken noch nicht endgültig aufgestellt werden können. Die Maßnahme wurde schließlich bei der Änderung des Programms im Dezember 1997 gestrichen.

6.53. Im übrigen sind auch andere Ursachen für Verzögerungen und Kostensteigerungen keine Seltenheit, wie z. B. das Auftreten unvorhergesehener technischer Schwierigkeiten, Unternehmenskonkurse, notwendige Zusatzarbeiten usw. Die angesichts dieser Umstände oder aufgrund von Änderungen der Prioritäten durchgeführten Verfahren zur Änderung der Maßnahmen sind langwierig und tragen daher zur Verlängerung der Verzögerungen bei. Wenn bei den Kontrollen vorschriftswidrige Ausgaben festgestellt werden, können sich ebenfalls Verzögerungen ergeben, da diese Ausgaben in den Ausgabenbescheinigungen gestrichen und durch Ausgaben alternativer Vorhaben ersetzt werden müssen. Dies war in Sachsen-Anhalt der Fall, wo ein großes Investitionsvorhaben im Volumen von rund 12 Mio ECU infolge einer Prüfung des Hofes ersetzt werden mußte.

7. SCHLUSSFOLGERUNG

7.1. Zur Vermeidung einer unzureichenden Mittelinanspruchnahme und zur Verringerung des Umfangs der Mittelübertragungen bedarf es besser ausgearbeiteter Haushaltsansätze.

7.2. Die Bestimmungen über die Ausführung des Haushaltsplans im Bereich der Strukturmaßnahmen, insbesondere die Bestimmungen über die Mittelbindung nach Jahrestranchen, sollten überarbeitet werden, damit die Kohärenz sämtlicher Haushaltsbestimmungen mit der Haushaltsordnung gewährleistet ist.

7.3. Ziel der Überarbeitung sollten einfachere, transparentere und weniger aufwendige Bestimmungen über die Ausführung des Haushaltsplans und die finanzielle Abwicklung im Bereich der Strukturmaßnahmen sein. Die von der Kommission am 18. März 1998 vorgelegten Vorschläge für neue Strukturfondsverordnungen sehen in diesem Bereich insbesondere durch Einführung neuer Bestimmungen für die Mittelbindung nach Tranchen und die Indexierung eine Vereinfachung vor.

7.4. Bisher werden bei der finanziellen Planung der GFK und der Interventionsformen der Strukturmaßnahmen die in der Finanziellen Vorausschau enthaltenen jährlichen Ausgaben übernommen. Bei diesem Ansatz läßt sich die Durchführbarkeit an Ort und Stelle nur sehr schwer berücksichtigen; er führt zu einem unklaren Bild von der Durchführung der Interventionen. Die Finanzierungspläne sind von geringem praktischen Nutzen und werden mehrfach geändert, ohne dadurch die tatsächlichen Vorausschätzungen für die Durchführung der Maßnahmen besser widerzuspiegeln. Die Konzentration der für die einzelnen Jahre bereitgestellten Beträge auf die letzten Jahre des Programmplanungszeitraums könnte zu Schwierigkeiten beim Abschluß der Interventionen des Zeitraums 1994-1999 führen, wodurch sich der beim Abschluß der Interventionen der vorangehenden Zeiträume festgestellte Sachverhalt wiederholen würde (32). Mit Blick auf den neuen Zeitraum 2000-2006 sind erhebliche Anstrengungen erforderlich, damit gewährleistet ist, daß die Programmplanung wirklich sinnvoll ist und auf einem realistischen Zeitplan beruht.

7.5. Eine Verbesserung der Informationssysteme bei der Kommission und in den Mitgliedstaaten sollte es ermöglichen, daß sämtliche Partner jederzeit zuverlässig über den aktuellen Stand der von der Gemeinschaft kofinanzierten Interventionen und Aktionen informiert sind (33). Die in den jüngsten Vorschlägen für Strukturfondsverordnungen vorgesehene Verpflichtung zur Ausarbeitung von Durchführungsberichten nach Kalenderjahr und nicht mehr nach Tranche ist ein positiver Ansatz, der jedoch nicht ausreicht, wenn die Angaben dieser Berichte nicht besser analysiert und verwendet werden. Eine größere Transparenz bei den Strukturfondsfinanzierungen sollte ein vorrangiges Ziel sein, und daher müßten die EDV-Techniken besser ausgenutzt werden.

7.6. Um die Modalitäten der Zahlung der Mittel an die Begünstigten transparenter zu machen, sollte sich die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten bemühen, die Zahlungswege zu verbessern und die Zahlungsdauer auf allen Ebenen zu verkürzen, wie dies bereits in einem diesbezüglichen Bericht aus dem Jahre 1992 von der Finanzkontrolle empfohlen wurde (34). Bei häufigerer Verwendung des Kontos, das bei den nationalen Haushaltsverwaltungen für die Bereitstellung der Eigenmittel für die Kommission eingerichtet wurde (35), könnte die Zahl der Vorgänge und der zwischengeschalteten Stellen bei den Überweisungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten verringert werden.

7.7. Die Gründe für die bei der Inanspruchnahme der Gemeinschaftsmittel festgestellten Verzögerungen lassen noch Verbesserungsmöglichkeiten bei den SF-Verwaltungssystemen erkennen. Programmplanung, Vorausbeurteilung und Analyse der Durchführbarkeit der Interventionen und der darunter fallenden Aktionen und Vorhaben sind weiterhin unzulänglich. Die Verarbeitung der Finanzdaten bleibt auf allen Verwaltungsebenen langwierig. Bei der Planung der Aktionen wird die Durchführungsdauer der erforderlichen Verfahren oft unterschätzt. Die gemeinschaftlichen Verwaltungsverfahren sind im allgemeinen aufwendig und langwierig und lassen sich insbesondere auf der Haushaltsebene noch schlecht mit den nationalen Verfahren kombinieren. Angesichts der festgestellten Mängel sollte die Partnerschaft verstärkt und die Rolle und Funktionsweise der Begleitausschüsse überprüft werden.

7.8. Trotz der in diesem Bericht festgestellten Schwachstellen ist hervorzuheben, daß die Kommission und viele nationale mittelbewirtschaftenden Stellen erhebliche Anstrengungen unternommen haben. Diese sollten insbesondere im Rahmen der Partnerschaft noch verstärkt werden, um die Verwaltung der Strukturmaßnahmen noch weiter zu verbessern.

Dieser Sonderbericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 23. September 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

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(1) Die entsprechenden Angaben sind in einem Bündel von Anhängen zu diesem Bericht enthalten, das auf Anfrage beim Europäischen Rechnungshof erhältlich ist (siehe Tabelle 10).

(2) Siehe Jahresbericht des Europäischen Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1995 - KMU, Leader und Adapt; Jahresbericht des Europäischen Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1994 - Interreg.

(3) Dies sind z. B. Auftragnehmer im Rahmen von Aktionen, für die die Endbegünstigten verantwortlich zeichnen, oder Unternehmen, die in den Genuß von Beihilferegelungen kommen.

(4) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1994, Ziffern 5.7 und 5.113.

(5) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1997, Kapitel 8 - Zuverlässigkeitserklärung, Ziffer 8.58.

(6) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 21.4 - DAS-Bericht 1995, Band I, Ziffern 3.34-3.35.

(7) Stellungnahme Nr. 4/97 des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften zu einem Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, Ziffer 2.16 des Anhangs.

(8) Verordnung (EG) Nr. 402/94 der Kommission vom 23. Februar 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1866/90 über die Einzelheiten der Verwendung des Ecu beim Haushaltsvollzug für die Strukturfonds.

(9) Es gingen 54 Antworten auf den Fragebogen ein. Diese Zahl ist höher als die der ausgewählten 31 Interventionen, da bei einigen Interventionen mehrere Partner getrennt antworteten. Z1 wurde wegen seines Umfangs (auf dieses Ziel entfallen mehr als zwei Drittel des Gesamtfinanzierungsrahmens der SF) und wegen der Beteiligung aller Fonds ausgewählt, Z6 wegen seiner Analogie zu Z1. Die Analyse von Z2 wurde anhand von Unterlagen vorgenommen.

(10) Verordnungen (EWG) Nr. 2080/93, (EWG) Nr. 2081/93, (EWG) Nr. 2082/93, (EWG) Nr. 2083/93, (EWG) Nr. 2084/93 und (EWG) Nr. 2085/93 vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193 vom 31.7.1993).

(11) Regionalentwicklungspläne (Z1); Pläne zur regionalen und sozialen Umstellung (Z2); Pläne zur Entwicklung des ländlichen Raums (Z5b); Pläne im Rahmen der Ziele 3 und 4.

(12) Entscheidungen 94/169/EG und 94/197/EG der Kommission.

(13) Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88.

(14) Der Begriff Verpflichtung wurde im April 1997 erneut in den Arbeitsblättern zur Förderfähigkeit (Nr. 3) präzisiert. Die "rechtlich bindenden Vereinbarungen" und die "erforderlichen Mittelbindungen" werden definiert als die Entscheidungen der Endbegünstigten zur Durchführung der förderfähigen Maßnahmen und die Bereitstellung der entsprechenden öffentlichen Mittel (ABl. L 146 vom 5.6.1997, S. 1).

(15) Zuletzt im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffern 7.15-7.19 und 7.59.

(16) Beispielsweise Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 6.5.

(17) Artikel 21 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88.

(18) Siehe Arbeitsblatt 8 zur Förderfähigkeit (SEM 2000).

(19) Siehe "Zwischenbewertung des Einsatzes der EU-Strukturfonds in Sachsen-Anhalt für den Zeitraum 1994 bis 1996" - Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Europaangelegenheiten - Sachsen-Anhalt.

(20) Die Bestimmungen über die finanzielle Abwicklung der in den GFK und PPD enthaltenen Interventionen sehen die Verwendung getrennter Buchführungssysteme vor.

(21) Jahresbericht des Europäischen Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 6.25. Berichte des Europäischen Rechnungshofes zu den Zuverlässigkeitserklärungen für die Haushaltsjahre 1996, 1995 und 1994.

(22) Mit der neuen Verordnung (EG) Nr. 2064/97 vom 15. Oktober 1997 soll die Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen besser definiert werden (ABl. L 290 vom 23.10.1997, S. 1).

(23) Siehe Sonderbericht über den Abschluß der Interventionsformen des EFRE.

(24) Siehe z. B. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffern 7.52-7.57.

(25) Einflußfaktoren bei der Inanspruchnahme von Strukturfondsmitteln, Europäisches Parlament, Generaldirektion Wissenschaft, Juni 1997.

(26) Siehe Jahresbericht des Europäischen Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1994, Ziffer 4.74.

(27) Siehe Jahresberichte des Rechnungshofes zu den Haushaltsjahren 1994 und 1995, Ziffern 5.42-5.44 und 6.16-6.19.

(28) Sonderberichte über den Abschluß der Interventionen des EFRE und der Maßnahmen im Rahmen von Ziel 5b.

(29) Ziel sollte insbesondere die Bereitstellung genauerer und leicht zugänglicher Angaben über die finanzierten Vorhaben sein (Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1997, Kapitel 8 - Zuverlässigkeitserklärung, Ziffer 8.66).

(30) SEK(92) 1912 endg. vom 5. November 1992. Abschlußbericht über die Zahlungswege für die Weiterleitung der Strukturfonds-Zahlungen an die Mitgliedstaaten.

(31) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89, Artikel 9.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

2. WICHTIGSTE BEMERKUNGEN

Nach Auffassung der Kommission vermittelt diese Zusammenfassung der Bemerkungen des Rechnungshofes einen übertrieben negativen Eindruck von der Funktionsweise der Strukturfonds. Der Hof konzentriert sich allzusehr auf die bei der Verwaltung eines Fonds unvermeidlichen Mängel und Schwachstellen und läßt dabei außer acht, daß auf jedes Programm mit Abwicklungsproblemen eine Vielzahl von Programmen kommt, die reibungslos verlaufen und eindeutige, allgemein anerkannte Vorteile mit sich bringen.

Die erfolgreiche Inanspruchnahme der Fonds setzt voraus, daß zunächst verbindliche Regeln aufgestellt werden, an denen sich sodann die gesamte Planung, die Festlegung der Programminhalte sowie die Durchführung und laufende Überwachung der Programme, die haushaltsmäßige Abwicklung, das Finanzmanagement und schließlich die Bewertung orientieren. Es müssen finanzielle Vorgaben eingehalten und gleichzeitig qualitativ hochwertige "Produkte" garantiert werden. An den damit verbundenen Arbeiten ist eine Vielzahl von Personen auf verschiedenen Aktionsebenen beteiligt; schließlich haben wir es mit Hunderten von Programmen und Hunderttausenden von Projekten zu tun.

Die Kommission tut ihr möglichstes, um eine ordnungsgemäße Durchführung der laufenden Programme zu gewährleisten, und setzt sich aktiv dafür ein, daß in den Mitgliedstaaten effiziente Management- und Kontrollsysteme eingeführt und angewandt werden. Im Lichte der bisher gewonnenen Erfahrungen hat sie außerdem für den neuen Planungszeitraum ab 2000 eine Reihe von Verfahrensänderungen vorgeschlagen, die in Schlüsselbereichen wie Programmierung, Partnerschaften, Finanzmanagement, Kontrolle und Bewertung angesiedelt sind. Mit diesen Änderungen wird im wesentlichen eine Vereinfachung, Dezentralisierung und allgemeine Klärung der Zuständigkeiten angestrebt; außerdem soll dadurch die Wirksamkeit der Strukturfondstransaktionen insgesamt erhöht werden.

2.2. Die unzulängliche Mittelausschöpfung in den Jahren 1994 und 1995 war auf Anlaufprobleme zu Beginn des neuen Programmplanungszeitraums zurückzuführen. Besonders schwierig gestaltete sich der Haushaltsvollzug im Bereich der Gemeinschaftsinitiativen, zweifellos vor allem wegen der großen Zahl solcher Initiativen und Initiativprogramme; zwischenzeitlich sind jedoch deutliche Verbesserungen zu verzeichnen. Die 1997 aufgetretenen Deckungslücken bei den Zahlungsermächtigungen sind dadurch bedingt, daß die Haushaltsbehörde die von der Kommission vorgeschlagenen Ansätze gekürzt und jede spätere Aufstockung im Wege der Übertragung abgelehnt hat.

2.3. Der vom Hof beschriebene Sachverhalt veranschaulicht die Schwierigkeit, den Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit mit dem den Strukturfonds zugrunde liegenden Prinzip der Mehrjahresplanung in Einklang zu bringen. In diesem Zusammenhang sei auch daran erinnert, daß der Umfang der Mittelbindungen und Zahlungen auf Gemeinschaftsebene weitgehend von der Programmdurchführung vor Ort und der konkreten Inanspruchnahme der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten abhängt. Dies sind jedoch Faktoren, die nicht ohne weiteres genau vorhersehbar und damit auch nur schwer mit den Zeitzwängen der gemeinschaftlichen Haushaltsverfahren zu vereinbaren sind.

2.4. Die Kommission hat für den kommenden Planungszeitraum die Einführung eines Systems vorgeschlagen, in dem die Bindung der jährlichen Mitteltranchen der Programme jeweils automatisch erfolgt.

2.5. Informationen über die Durchführung der Maßnahmen sind in den Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten sowie in den jährlichen Fortschrittsberichten zu den einzelnen Programmen enthalten; in bestimmten Fällen sind sie auch den Jahresabschlüssen zu entnehmen. Die Kommission übernimmt die entsprechenden Daten in ihren Jahresbericht über die Ausführung der Strukturfondsmittel. Für den neuen Planungszeitraum hat die Kommission ein stark vereinfachtes Indexierungssystem vorgeschlagen; des weiteren wird derzeit ein neues gemeinsames Informationssystem erarbeitet.

Die Informationsdaten, die die Kommission in der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht als "Verpflichtungen unter dem Strich" ausweist, können gewisse Interpretationsprobleme aufwerfen. (Ausführlichere Erläuterungen hierzu siehe Ziffer 4.2.)

2.6. Eine präzise Vorausschätzung der Haushaltsausgaben ist kaum möglich angesichts des Mehrjahrescharakters der Maßnahmen und des äußerst unterschiedlichen Durchführungsstandes der einzelnen Programme vor Ort. Kommission und Mitgliedstaaten arbeiten jedoch im Rahmen von SEM 2000 aktiv zusammen, um die Ausgabenschätzungen soweit realistisch möglich zu verbessern.

2.8. Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß die in diesem Abschnitt aufgeführten Gründe für Verzögerungen durchweg einer Analyse von besonders schleppend verlaufenden Programmen entnommen waren. Die betreffenden Probleme sollten daher nicht verallgemeinert werden. Eine Reihe dieser Probleme dürfte im Zuge der jüngsten Maßnahmen der Kommission (z. B. der Einführung verbindlicher Förderfähigkeitskriterien) oder durch ihre Änderungsvorschläge zum Vorschriftsrahmen für den neuen Planungszeitraum ohnehin ganz oder teilweise behoben werden. Andere erfordern zu ihrer Lösung eine effizientere Gestaltung der Verfahrensabläufe auf verschiedenen Ebenen. Wieder andere (wie z. B. die Frage der Überschneidung von Planungszeiträumen, die Diskrepanzen zwischen bestimmten gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Verfahren oder Wechselkursschwankungen) müssen als gegeben hingenommen und von den zuständigen Instanzen bestmöglich kompensiert werden.

2.9. Die Kommission wird sich weiterhin in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten für eine möglichst effiziente Verwaltung der Strukturfondsprogramme einsetzen.

3. FINANZPLANUNG UND AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS IM BEREICH DER STRUKTURMASSNAHMEN

3.1. Die Aufteilung der Strukturfondsmittel zwischen Förderzielen, Gemeinschaftsinitiativen und Mitgliedstaaten stellt eine technisch aufwendige und politisch sensible Operation dar, die nach Auffassung der Kommission effizient, vorschriftsgemäß und - angesichts des damit verbundenen Arbeitsvolumens - innerhalb eines durchaus akzeptablen Zeitrahmens abgewickelt wurde.

3.5.-3.7. Die Kommission räumt ein, daß die Durchführung der Gemeinschaftlichen Initiativprogramme insgesamt zu schleppend verlief, möchte jedoch darauf hinweisen, daß für diese Programme häufig völlig neue Managementstrukturen geschaffen werden mußten; so war beispielsweise für die Programme URBAN und INTERREG II die Einrichtung neuer Lokalpartnerschaften erforderlich. Die Verzögerungen waren teilweise auch dadurch bedingt, daß von den Mitgliedstaaten eine sehr große Zahl von Programmvorschlägen eingereicht wurde (im Falle einzelner Mitgliedstaaten ein Programm für jede Initiative und jede Zielregion). Viele davon wurden mit Verspätung vorgelegt, und ein relativ hoher Prozentsatz genügte nicht den qualitativen Mindestanforderungen. Mit der Annahme der Initiativprogramme 1995 und 1996 konnte jedoch die Verwendungsrate bei den Verpflichtungsermächtigungen dieser beiden Haushaltsjahre deutlich verbessert werden.

Die Kommission hat angeregt, im nächsten Programmplanungszeitraum nur noch drei Gemeinschaftsinitiativen durchzuführen, und wird sich dafür einsetzen, daß die bisherige Zahl der einzelnen Programme entsprechend reduziert wird.

Zu der 1997 aufgetretenen Deckungslücke bei den Zahlungsermächtigungen ist anzumerken, daß die ursprünglich von der Kommission vorgeschlagenen Ansätze von der Haushaltsbehörde beträchtlich gekürzt worden waren. Trotz der Unzulänglichkeit der endgültig in den Haushaltsplan eingesetzten Mittelbeträge hat die Haushaltsbehörde eine Übertragung von Zahlungsermächtigungen zum Jahresende 1997 abgelehnt.

3.8. Der Betrag von 3 171 Mio. ECU entspricht nur etwa 2 % des Gesamtmittelansatzes für den Zeitraum 1994-1999. Die Mittel für Zahlungen in Höhe von 1 405 Mio. ECU sind auf die globale (theoretische) Finanzielle Vorausschau bezogen; dieser Betrag steht nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit den Strukturmaßnahmen des Haushalts 1999.

3.11. Die Durchführung der Fördermaßnahmen für Ziel 2 erfolgte, wie in der Strukturfondsverordnung vorgeschrieben, in zwei Phasen (1994-1996 und 1997-1999). Dadurch kam es zu einer künstlichen Ausgabenkonzentration bei der letzten Tranche der ersten Phase, was bei einer über den Gesamtzeitraum 1994-1999 gestaffelten Planung hätte vermieden werden können. Die auf die Anschlußphase 1997-1999 transferierten Mittel machen allerdings ohnehin nur 12 % des Gesamtansatzes für Ziel 2 im Zeitraum 1994-1996 aus.

3.12. Die Bewirtschaftung erfolgt nach dem Grundsatz der Proportionalität zwischen den vor Ort getätigten Ausgaben für eine Intervention einerseits und dem Volumen der auf Gemeinschaftsebene für diese Intervention gebundenen und ausgezahlten Mittel andererseits. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Mittelbindungen und die zur Kofinanzierung von Maßnahmen von der Kommission geleisteten Vorschußzahlungen verschiedener Größenordnung niemals den genauen Durchführungsstand der betreffenden Maßnahmen widerspiegeln, sondern lediglich ein indikatives Bild hiervon vermitteln können. Die Vorschläge der Kommission für eine Neufassung des Vorschriftsrahmens im kommenden Programmplanungszeitraum umfassen u. a. auch die Regel, künftig nach der ersten Pauschalzahlung keine weiteren Vorschüsse mehr zu leisten, sondern nur noch die von den Mitgliedstaaten nachweislich verausgabten Beträge zu erstatten. Auf diese Weise würde ein realistischerer Bezug zwischen den von der Kommission getätigten Zahlungen und den vor Ort erzielten Ergebnissen hergestellt. Des weiteren wurde vorgeschlagen, auch bei Programmen mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 40 Mio. ECU und darunter die Mittel künftig nicht mehr global, sondern - wie bei den größeren Programmen üblich - in jährlichen Tranchen zu binden.

In ihren Jahresberichten übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission Informationen über die Abwicklung der Interventionen und die dabei vor Ort erzielten Fortschritte. Um ihren Aufgaben nachzukommen, benötigt die Kommission keine detaillierten Angaben zum genauen Durchführungsstand jedes einzelnen Projekts.

4. VORHANDENE INFORMATIONEN ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DER STRUKTURMASSNAHMEN

4.1. Die auf den verschiedenen Managementebenen funktionierenden Informationssysteme sind nach Auffassung der Kommission zwar durchaus verbesserungsfähig, vermitteln den Operateuren jedoch alle für sie erheblichen Informationen. Die Kommission bietet den Mitgliedstaaten konkrete technische Unterstützung bei der Verbesserung dieser Systeme an.

Für den kommenden Programmplanungszeitraum schlägt die Kommission vor, im Gegenzug zur Dezentralisierung der Abwicklung der Interventionen hin zu den Mitgliedstaaten die Begleitungs-, Informations- und Kontrollsysteme entsprechend auszubauen.

4.2. Das Konzept der "Verpflichtungen unter dem Strich" bei der Ausweisung der Strukturmaßnahmen bedarf einer strikteren Definition. Nach Auffassung der Kommission leiten sich die grundsätzlichen Verpflichtungen in diesem Bereich unmittelbar aus der in Edinburgh beschlossenen Mittelzuweisung, den Strukturfonds- und Kohäsionsfondsverordnungen und der Interinstitutionellen Vereinbarung ab. Die genannten "Verpflichtungen unter dem Strich" lassen sich somit als die Gesamtmittelausstattung für die Strukturfonds (einschließlich Indexierung), abzüglich der bereits verausgabten Mittel, definieren. Dieser Betrag bildet die Obergrenze und gleichzeitig eine Zielvorgabe für einschlägige Verpflichtungen, wobei eventuelle spätere Aufhebungen bestehender Mittelbindungen eine unbekannte Größe darstellen.

Der Hof wünscht außerdem eine Abgrenzung gegenüber den "rechtlichen Verpflichtungen". Dies würde bedeuten, daß von dem vorgenannten Betrag (i) die Indexierung (soweit die Mitgliedstaaten von ihren diesbezüglichen Möglichkeiten auf Ebene der spezifischen Programme Gebrauch machen) und (ii) alle auf Programmebene noch zuzuweisenden Beträge (z. B. Reserven) in Abzug zu bringen wären. Zum Ende des Programmplanungszeitraums ergäben sich so zwar relativ geringfügige Beträge, die aber dennoch Verpflichtungen für die Strukturfonds darstellen. Erschwerend kommt hinzu, daß ständig Neuzuweisungen auf Programmebene stattfinden, was eine "bottom-up"-Berechnung der genauen Höhe der Verpflichtungen unter dem Strich zu einem bestimmten Zeitpunkt praktisch unmöglich macht.

Ein weiteres Problem bei der Ermittlung und Überprüfung des Betrags dieser Verpflichtungen unter dem Strich zu einem bestimmten Zeitpunkt liegt darin, daß nur Mittelbindungen und Zahlungen, nicht aber die ursprüngliche Programmdotation buchmäßig erfaßt werden. Auch dies könnte Interpretationsfragen aufwerfen.

4.3. Die Kommission hat ihre diesbezüglichen Verwaltungs- und Rechnungsführungspraktiken in den Antworten erläutert und begründet, die sie dem Hof auf Ziffer 21.4 seines Jahresberichts 1996 und auf Ziffern 3.34-3.35 seines DAS-Berichts 1995 erteilt hat. Die "Standardklauseln" gestatten ausdrücklich zwei Methoden für die Abrechnung von Jahrestranchen. Der Grundsatz der Jährlichkeit des Gemeinschaftshaushalts führt zwangsläufig zu einer gewissen Unnatürlichkeit bei der haushaltstechnischen Behandlung der mehrjährig angelegten Strukturfondsprogramme.

4.4. Bei der Kommission wird derzeit ein Vorschlag für eine tiefgreifende Überarbeitung der Haushaltsordnung vorbereitet. Dadurch wird der Stellungnahme des Hofes Nr. 4/97 in vollem Umfang Rechnung getragen.

4.5.-4.6. Die Zuteilung fester Rahmenbeträge für die Strukturmaßnahmen (Strukturfonds und Kohäsionsfonds) ist in den Grundverordnungen zu diesen Gemeinschaftsinstrumenten sowie in der Interinstitutionellen Vereinbarung festgeschrieben. Spezifische Haushaltsverfahren gewährleisten die tatsächliche Bereitstellung der betreffenden Mittel. Die Bewirtschaftung im Wege von Verpflichtungsermächtigungen stellt die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften sicher.

Die Festlegung des Finanzrahmens erfolgt jeweils bei Annahme des Beschlusses über die Gewährung einer Gemeinschaftsunterstützung für die betreffenden Programme und Projekte. Die Mittelbindungen stellen hierbei - wie auch bei allen anderen aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen - eine verbindliche Begrenzung der für eine bestimmte Maßnahmen verausgabbaren Beträge dar. Die mit den spezifischen Finanzvorschriften für die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds eingeführte Neuerung besteht darin, daß diese Begrenzung nicht starr ist, sondern mit der Bindung der einzelnen Ausgabentranchen einer zeitlichen Entwicklung unterliegt. Neufestsetzungen der Finanzierungspläne einzelner Programme dienen dazu, die Planung der Interventionen nach Maßgabe der tatsächlichen Durchführungsbedingungen anzupassen. Dank solcher Anpassungen kann die vorschriftsgemäße Inanspruchnahme des gesamten Finanzbeitrags der Gemeinschaft gewährleistet werden.

Die vorgeschlagenen neuen Regelungen für den kommenden Planungszeitraum beinhalten eine echte Vereinfachung des Systems insofern, als die Mittelbindungen alljährlich automatisch vorgenommen und die Zahlungen nur noch nach Maßgabe der tatsächlich verausgabten Beträge geleistet würden. Durch ein derartiges automatisches Mittelbindungsverfahren würde die Notwendigkeit der Neufestsetzung zu Ende des Planungszeitraums entfallen.

4.7. Die Kommission bemüht sich, ARINCO künftig durch ein leistungsfähigeres System zu ersetzen. Doch bereits im Verlauf des gegenwärtigen Programmplanungszeitraums konnten die federführenden Dienststellen jederzeit alle Informationsdaten abrufen, die sie zur Begleitung der Strukturfondsmaßnahmen für die in ihre Zuständigkeit fallenden Ziele benötigten. Die Gesamtergebnisse sind den Jahresberichten über die jeweiligen Strukturfonds zu entnehmen.

5. HAUSHALTSVERFAHREN IM BEREICH DER STRUKTURMASSNAHMEN

5.1.-5.2. Mittelübertragungen sind ein völlig normaler Bestandteil des Haushaltsvollzugs im Bereich der Strukturfonds. Prozentual betrachtet hält sich das Volumen dieser Übertragungen nach Auffassung der Kommission in durchaus vertretbaren Grenzen. Umfangreichere Mittelumschichtungen wurden jeweils - zusammen mit den entsprechenden Belegen - der Haushaltsbehörde zur Genehmigung vorgelegt. In den Haushaltsjahren 1994 und 1995 waren Mittelübertragungen größeren Ausmaßes im wesentlichen durch folgende Faktoren bedingt:

1) Die Aufteilung der Mittel auf die einzelnen Fonds, und damit auch auf die jeweiligen Haushaltskapitel, war nicht im voraus bekannt;

2) die Genehmigung der Interventionsbeschlüsse für die einzelnen Förderziele erfolgte in unterschiedlichem Zeitrhythmus.

Bei der Erstellung der Ausgabenvoranschläge für den Haushaltsvorentwurf (HVE) müssen zahlreiche, häufig schwer vorhersehbare Einflußfaktoren berücksichtigt werden, wie z. B. der Zeitpunkt, zu dem die Genehmigungsverfahren für die Finanzierungsbeschlüsse zum Abschluß gebracht werden, oder die voraussichtliche zeitliche Abwicklung der genehmigten Interventionen. Der vom Hof gewählte Beispielfall der GFK/PPD für Ziel 2 zeigt deutlich, daß die unzulängliche Mittelausschöpfung bei den Maßnahmen 1996 im Zeitpunkt der Aufstellung der Haushaltsvoranschläge für 1997 noch nicht abzusehen war.

Der globale Haushaltsansatz für die Verpflichtungsermächtigungen ist vorab festgelegt. Aufgabe der Kommission ist es, mittels möglichst zuverlässiger Vorausschätzungen eine optimale Verteilung der verfügbaren Mittel auf die verschiedenen Haushaltslinien zu gewährleisten.

Im Rahmen von SEM 2000 hat die Kommission in Absprache mit den Finanzministern der Mitgliedstaaten ein "Haushaltsnetzwerk" eingerichtet, mit dessen Hilfe die Ausgabenvorausschätzungen verbessert werden sollen. Die Kompliziertheit und Flexibilität (Vielzahl der den Mitgliedstaaten offenstehenden Optionen) des derzeitigen Systems bringt jedoch zwangsläufig gewisse Unsicherheitselemente bei den Haushaltsprognosen mit sich, denen u. a. durch Mittelübertragungen abgeholfen werden muß.

5.3. Bei der Aufstellung des HVE für die Strukturfonds werden die aktualisierten Finanzierungspläne zugrunde gelegt. Seit dem Haushaltsverfahren für 1995 (Beginn: Frühjahr 1994) konnten daher bereits erfolgte und teilweise sogar noch laufende Änderungen mit in die Planung einbezogen werden.

5.4. Bei der Veranschlagung der Zahlungsermächtigungen stützt sich die Kommission auf verschiedene "bottom-up"- und "top-down"-Methoden, die sich durchaus nicht auf eine einfache "Anwendung von Prozentsätzen" beschränken. Sie geht dabei wie folgt vor:

- nach Haushaltslinien aufgeschlüsselte Ermittlung des Bedarfs an Zahlungsermächtigungen für die Erledigung noch bestehender Mittelbindungen der Vorjahre und die Abwicklung der im laufenden Haushaltsjahr neu eingegangenen Verpflichtungen;

- spezifische Vorausschätzungen der einzelnen Mitgliedstaaten im Wege des unter Ziffern 5.1. und 5.2 genannten Haushaltsnetzes;

- Extrapolierung und Analyse der längerfristigen Entwicklung von Mittelbindungen und entsprechenden Zahlungen;

- Pauschalberichtigung eventueller überhöhter Ansätze bei der "bottom-up"-Methode;

- Pauschalanpassung zur Berücksichtigung allgemeiner Haushaltszwänge.

5.5. Die Kommission weist nochmals ausdrücklich darauf hin, daß Mittelübertragungen ein durchaus legitimes Instrument zur Anpassung der Haushaltsansätze an veränderte Durchführungsbedingungen darstellen.

5.7. Die Programmverwalter sind sich des Zwittercharakters der Finanzierungspläne wohl bewußt, halten sie aber dennoch für ein nützliches und notwendiges Hilfsmittel bei der Planung und Abwicklung der Programme.

5.8.-5.9. Die Kommission informiert die Mitgliedstaaten über die Höhe der zur Verfügung stehenden Finanzmittel nach Indexierung. Jeder Mitgliedstaat unterbreitet in eigener Initiative Vorschläge für die Zuweisung dieser zusätzlichen Mittel, entweder für bereits laufende oder für neu einzuleitende Maßnahmen.

Dieses System hat nach Ansicht der Kommission bislang immer zufriedenstellend funktioniert. Doch obwohl die Indexierungsmethode bereits für den Zeitraum 1994-1999 im Vergleich zu den Vorjahren deutlich vereinfacht worden war, ist ihre Anwendung nach wie vor zu kompliziert. Die Kommission hat daher vorgeschlagen, ab Beginn des neuen Programmplanungszeitraums die nächsten GFK, PPD und GI in jeweiligen Preisen zu formulieren und zu genehmigen.

6. VERZÖGERUNG BEI DER VERWENDUNG DER GEMEINSCHAFTSMITTEL AUF DER EBENE EINIGER EINZELNER INTERVENTIONSFORMEN

Allgemeine Bemerkungen

6.1. Die Kommission weist bezüglich der Bemerkung des Hofes zur mangelnden Repräsentativität der Ergebnisse ihrer Fragebogenaktion ausdrücklich darauf hin, daß diese Fragebogen an die Verwalter der 31 Programme mit der schleppendsten Durchführung (etwa 3 % des Gesamtvolumens) übersandt wurden. Diese Tatsache ist bei der Lektüre des Rechnungshofberichts unbedingt im Auge zu behalten.

6.2.-6.5. Das beträchtliche Volumen der zu vergebenden Finanzmittel und die Vielzahl der eingereichten Programmentwürfe - von denen eine ganze Reihe nach Auffassung der Kommission nicht den Qualitätsanforderungen entsprach - hatten einen bedeutenden Mehraufwand an Zeit und Arbeit zur Folge, um die Erfuellung der in den Verordnungen vorgeschriebenen Förderkriterien (präzise Quantifizierung der Ziele, vorherige Umweltverträglichkeitsprüfung, Beachtung des Zusätzlichkeitsprinzips) gewährleisten zu können.

6.6.-6.8. Es steht außer Zweifel, daß die einzelstaatlichen Verfahren für die Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen die Mittelverwendungsrate beeinflussen. Diese Verfahren müssen jedoch den Gemeinschaftsvorschriften angemessen Rechnung tragen.

6.9. Die in den Verordnungen festgelegte ursprüngliche Förderfähigkeitsfrist gilt nur für die von den Endbegünstigten tatsächlich getätigten Ausgaben. Maßgeblich ist der Zeitpunkt, zu dem der entsprechende Beihilfeantrag des Mitgliedstaates bei der Kommission eingegangen ist. Der endgültig verbindliche Mittelbindungszeitpunkt ist in dem jeweiligen Kommissionsbeschluß zur Genehmigung der Intervention ausdrücklich angegeben; er gilt für rechtliche wie auch finanzielle Verpflichtungen.

Der Begriff der "Gültigkeit der Mittelbindung auf Ebene der Mitgliedstaaten" wurde in einem Informationsbogen zur Förderfähigkeit von Ausgaben definiert, den die Kommission in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden erstellt hat. Das von der Kommission für den kommenden Programmplanungszeitraum vorgeschlagene neue Zahlungssystem führt dazu, daß die bisherige Ausschlußfrist für einzelstaatliche Mittelbindungen künftig hinfällig wird.

6.10. Es trifft zu, daß nur ein End-, aber kein Anfangstermin für Mittelbindungen existiert. Die Kommission hat jedoch verbindliche Förderfähigkeitskriterien für Ausgaben festgelegt, die aufgrund von Mittelbindungen getätigt wurden, die zeitlich vor dem Beginn der betreffenden Intervention, d. h. vor Eingang des Beihilfeantrags bei der Kommission, liegen (siehe Punkt 1.4 des Informationsbogens Nr. 2 zur Förderfähigkeit von Ausgaben).

6.11. Die Kommission kann über die Strukturfonds nicht ausschließlich laufende oder aber neue Maßnahmen kofinanzieren; sie muß sich vielmehr gleichzeitig für den Ausbau der bereits existierenden Maßnahmen und die Einleitung von neuen, gemeinschaftspolitischen Prioritäten entsprechenden Aktionen einsetzen.

6.12. Die Kommission stimmt zu, daß die bei Multifondsprogrammen erforderliche Koordinierung oft nur unter Schwierigkeiten gewährleistet werden kann; ihrer Ansicht nach sind in dieser Hinsicht jedoch deutliche Verbesserungen erzielt worden.

6.13. Die Begleitausschüsse, die von den Mitgliedstaaten eingerichtet werden, welche auch den Vorsitz führen, sind von ihrer Art und Funktion her zu unterschiedlich, als daß generelle Aussagen über ihre Effizienz gemacht werden könnten; die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, daß ihre Arbeitsweise sich in vielen Fällen gebessert hat. Diese Ausschüsse spielen auf jeden Fall eine wichtige Rolle bei der Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen.

Im Zuge der für den kommenden Programmierungszeitraum geplanten Reform der Fondsverordnungen schlägt die Kommission vor, die Beschlußfassung über die praktische Abwicklung der Interventionen zu dezentralisieren. Die Verfahren auf mitgliedstaatlicher Ebene dürften sich dadurch beträchtlich vereinfachen lassen.

Programmplanung

6.14.-6.16. Die italienischen Behörden hatten erhebliche Probleme bei der Umstellung auf das Programmkonzept der Strukturfonds; dadurch kam es zu entsprechenden Verzögerungen bei der Genehmigung und Durchführung der Programme vor Ort. Die Kommission hat daher im Juli 1995 mit den zentralen und regionalen Verwaltungsbehörden eine Übereinkunft getroffen, um die Verwaltung der Strukturfondsmittel in Italien effizienter zu gestalten.

Bei einzelnen Programmen gestalteten sich die Verhandlungen sehr zeitaufwendig, was im wesentlichen auf Schwachstellen und Mängel in den Vorschlägen zurückzuführen war. Zwei 1994 unter Federführung der GD XVI vorgelegte Programme (INTERREG II Italien-Österreich und Italien-Slowenien) wurden erst 1997 angenommen. Die Kommission räumt ein, daß die betreffenden Programmverhandlungen trotz der bestehenden S