++++

SONDERBERICHT DES RECHNUNGSHOFES

über das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Schaffleisch

( 84/C 234/01 )

( Bemerkungen gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags )

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19 . Juli 1984 gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags angenommen . Er war vorher am 10 . April 1984 der Kommission zur Stellungnahme übermittelt worden , deren Antworten dem Bericht beigefügt sind .

INHALT

* Ziffern * Seite *

1 . Ziele der Marktorganisation für Schaffleisch * 1.1 * 2 *

2 . Ziele der vorliegenden Untersuchung * 2.1 * 2 *

3 . Erzeugung und Verbrauch von Schaffleisch * 3.1 bis 3.6 * 2 *

4 . Hauptmerkmale des Marktstützungssystems * 4.1 bis 4.2 * 3 *

5 . Referenzpreise und ihre Harmonisierung * 5.1 bis 5.4 * 3 *

6 . Berechnung der Prämie * 6.1 bis 6.5 * 3 *

7 . Wirksamkeit der Selbstbeschränkungsabkommen * 7.1 bis 7.6 * 4 *

8 . In der Grundverordnung vorgesehene Maßnahmen zur Lösung von Absatzproblemen * 8.1 bis 8.7 * 5 *

9 . Besondere Probleme in bestimmten Ländern * 9.1 bis 9.3 * 6 *

10 . Gesamtbeurteilung * 10.1 bis 10.7 * 6 *

ANLAGEN

I . Statistik des Gemeinschaftsmarktes - Schaf - und Ziegenfleisch * 8 *

II . Gemeinschaftlicher Schaffleischmarkt : Durchschnittliche Marktpreise nach Gebieten und Mitgliedstaaten ( 1981 - 1983 ) * 9 *

III . Bereitgestellte Haushaltsmittel und tatsächliche Zahlungen für Schaf - und Ziegenfleisch ( 1980 - 1983 ) * 10 *

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Durchführung der Verordnungen des Rates * 11 *

Spezifische Anmerkungen zur Gesamtbeurteilung des Rechnungshofes * 11 *

1 . Ziele der Marktorganisation für Schaffleisch

1.1 . Als die Marktorganisation für Schaffleisch geschaffen wurde , bestand eines ihrer vordringlichen Ziele darin , den Ausgleich zwischen den typischen Unterschieden der beiden Hauptmärkte , nämlich dem Vereinigten Königreich und Frankreich , zu erleichtern . Der Markt des Vereinigten Königreichs wird sehr stark durch die Einfuhr von billigem gefrorenem Schaffleisch beeinflusst , das hauptsächlich aus Neuseeland stammt . In der Präambel zur Grundverordnung ( EWG ) Nr . 1837/80 ( 1 ) wird jedoch als weiteres Ziel der gemeinsamen Marktorganisation für Schaffleisch die Verwirklichung eines auf einem gemeinsamen Preissystem beruhenden gemeinsamen Marktes angeführt . Man hoffte also auf längere Sicht offensichtlich darauf , daß die Verordnung die Errichtung eines gemeinsamen Marktes für Schaffleisch im Sinne des EWG-Vertrags und der gemeinsamen Agrarpolitik ermöglichen würde . Schließlich wurde in der Präambel noch die Notwendigkeit der Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft in diesem Bereich erwähnt .

2 . Ziele der vorliegenden Untersuchung

2.1 . Im Rahmen dieser Untersuchung soll anhand der bisher gesammelten Erfahrungen geprüft werden , inwieweit die Marktorganisation die angestrebten Ziele verwirklichen kann und welche Kosten durch sie anfallen . Als der Hof diese Untersuchung in einer so frühen Phase des Bestehens dieses neuen Marktes durchführte , trug er Artikel 34 der Ratsverordnung ( EWG ) Nr . 1837/80 Rechnung , in dem es heisst , daß die Kommission dem Rat vor dem 1 . Oktober 1983 ( 2 ) einen Bericht über das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation vorlegen soll , damit der Rat gegebenenfalls auf Vorschlag der Kommission vor dem 1 . April 1984 geeignete Maßnahmen ergreifen kann . Die Kommission legte mit ihren Preisvorschlägen für 1984 auch tatsächlich Änderungsvorschläge für die vorstehend erwähnte Verordnung vor , die vom Rat jedoch nicht angenommen wurden ( siehe Ziffer 6.4 ) . Angesichts dieser Sachlage möchte der Hof ganz besonders auf die im vorliegenden Bericht enthaltenen Bemerkungen hinweisen .

3 . Erzeugung und Verbrauch von Schaffleisch

3.1 . In der Mehrzahl der schaffleischerzeugenden Länder ist die Erzeugung für den Inlandsmarkt bestimmt . Lediglich Australien und Neuseeland machen hier eine Ausnahme , da sie zusammen annähernd 80 % der Weltgesamtausfuhr an Hammel - und Lammfleisch stellen . In der Gemeinschaft ist die Schaffleischerzeugung relativ unbedeutend ; sie entspricht nur etwa 4 % ihrer gesamten Fleischerzeugung .

3.2 . Die Anlage I , die sowohl den Schaffleisch - als auch den Ziegenfleischmarkt umfasst , enthält die wichtigsten Gemeinschaftszahlen über Erzeugung , Verbrauch und Einfuhr . Abgesehen von 1981 waren die letzten Jahre durch eine stetige , wenn auch nur geringe Ausweitung der Erzeugung in der ganzen Gemeinschaft gekennzeichnet . Es wird damit gerechnet , daß sich diese Entwicklung im Rahmen der gegenwärtig geltenden Regelung fortsetzt .

3.3 . Der jährliche Verbrauch an Schaffleisch ist in der Gemeinschaft in den letzten 20 Jahren relativ konstant geblieben und lag zwischen 900 000 und 970 000 Tonnen . Die Entwicklung des Verbrauchs ließ eine gewisse Preisempfindlichkeit erkennen . Die Preiselastizität der Nachfrage wurde in Frankreich auf - 0,9 und im Vereinigten Königreich auf - 1,4 geschätzt ( 3 ) .

3.4 . In Anbetracht des relativ konstanten Verbrauchsniveaus und einer steigenden Erzeugung hat sich der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft von 61 % in den frühen siebziger Jahren über 69 % ( in den späten siebziger Jahren ) auf den gegenwärtigen Stand ( nach dem Beitritt Griechenlands ) von ungefähr 76 % erhöht . Da gegenwärtig , wenn das derzeitige Marktpreisniveau aufrechterhalten werden soll , nicht mit einem höheren Verbrauch zu rechnen ist und da die Erzeugung wahrscheinlich weiterhin steigen wird , kann davon ausgegangen werden , daß der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft in nächster Zukunft weiter ansteigen wird .

3.5 . Die Lücke zwischen Gemeinschaftsverbrauch und Gemeinschaftserzeugung wird durch Einfuhren gedeckt , die vor allem aus Neuseeland kommen . Ausserdem werden zwar geringere , aber dennoch bedeutende Mengen von lebenden jungen Lämmern aus osteuropäischen Ländern eingeführt . Die Kommission hat eine Reihe von Selbstbeschränkungsabkommen mit den wichtigsten Ausfuhrländern ausgehandelt . Diese Selbstbeschränkungsabkommen sehen folgende Jahreskontingente vor :

Ursprung * Erzeugnisart * Tonnen *

Neuseeland * Grösstenteils Gefrierfleisch * 245 000 *

Australien * Gefrierfleisch * 17 500 *

Argentinien * Gefrierfleisch * 23 000 *

Osteuropäische und sonstige Länder * Grösstenteils lebende Tiere * 34 500 *

* * 320 000 *

3.6 . Die im Rahmen der Selbstbeschränkungabkommen vorgesehenen Gesamtmengen sind weit höher als der Unterschied zwischen Gemeinschaftserzeugung und Gemeinschaftsverbrauch ; in den letzten Jahren lagen jedoch die tatsächlichen Einfuhren , vor allem aus Neuseeland , häufig unter den nach den Abkommen zulässigen Gesamtmengen . Die Kommission hat in ihrem Dokument KOM(83 ) 585 endgültig vorgeschlagen , über eine Herabsetzung der in den Abkommen vorgesehenen Mengen in Verbindung mit der Festsetzung eines Mindesteinfuhrpreises zu verhandeln .

4 . Hauptmerkmale des Marktstützungssystems

4.1 . Die Grundverordnung sieht ein Marktstützungssystem vor , das folgende Hauptmerkmale aufweist :

a ) Prämien für die Erzeuger zur Abedeckung des Unterschieds zwischen Marktpreisen und " Referenzpreisen " , die für die verschiedenen Gebiete der Gemeinschaft getrennt festgesetzt werden ( 4 ) ,

b ) Harmonisierung der Referenzpreise im Verlauf von vier Jahren auf dem Niveau des französischen Referenzpreises ; dies geschieht auf der Basis von Kriterien , die unterschiedliche jährliche Steigerungen der regionalen Referenzpreise vorsehen , damit sich die Unterschiede zwischen diesen Preisen allmählich verringern ,

c ) zwei verschiedene Formen von Prämien , d . h . eine Prämie für Mutterschafe und eine variable Schlachtprämie , wobei die letztere bisher nur in einem Gebiet angewandt wurde ,

d ) auf Ausfuhren aus einem Gebiet , in dem die variable Schlachtprämie gewährt wird , wird eine Abgabe in gleicher Höhe erhoben ( " clawback " bzw . Wiedereinziehung der Prämie ) ,

e ) die Mitgliedstaaten , die die variable Schlachtprämie nicht anwenden , können Interventionsaufkäufe vornehmen ( von dieser Möglichkeit wurde jedoch bisher in der Praxis noch kein Gebrauch gemacht ) ,

f ) Beschränkung der Einfuhren durch Selbstbeschränkungsabkommen ,

g ) Absatzmaßnahmen , die zwar in der Grundverordnung vorgesehen , aber bisher noch nicht angewandt worden sind .

4.2 . Die Kosten der Marktorganisation haben sich von 53,0 Millionen ECU im Jahr 1980 auf über 250,0 Millionen ECU im Jahr 1982 und auf 306,0 Millionen ECU im Jahr 1983 erhöht ( siehe Anlage III ) .

5 . Referenzpreise und ihre Harmonisierung

5.1 . Die Referenzpreise wurden ursprünglich anhand der regionalen Marktpreise festgesetzt ( mit Ausnahme des Gebiets des Vereinigten Königreichs , für das niedrigere Preise festgesetzt wurden ) .

5.2 . Bei der Festsetzung der Referenzpreise werden folgende Kriterien berücksichtigt ( Verordnung ( EWG ) Nr . 1837/80 Artikel 3 Absatz 2 ) :

a ) die Marktlage bei Schaffleisch während des laufenden Jahres ,

b ) die Entwicklungsaussichten für Erzeugung und Verbrauch von Schaffleisch ,

c ) die Kosten der Schaffleischerzeugung ,

d ) die Marktlage bei anderen tierischen Erzeugnissen , insbesondere Rindfleisch ,

e ) die gesammelten Erfahrungen .

5.3 . Der Rat sah ein , daß die Harmonisierung der Referenzpreise , die für das Stützungsniveau ausschlaggebend sind , beim Schaffleischmarkt nicht sofort erreicht werden konnte , sondern über vier Jahre verteilt werden musste . Die Anlage II zeigt , wie sich die Referenz - und Marktpreise innerhalb der Gemeinschaft entwickelt haben , und verdeutlicht , daß die Harmonisierung der Referenzpreise im Verein mit den jährlichen Preisbeschlüssen des Rates zu einem Anstieg aller regionalen Referenzpreise führte , wobei sich die Unterschiede zwischen ihnen ( infolge des rascheren Anstiegs in den Gebieten mit niedrigeren Preisen ) allmählich verringerten . In fast allen Fällen stand dieser raschere Anstieg in keinem Zusammenhang mit den regionalen Marktpreisen .

5.4 . Die Harmonisierung der Referenzpreise ( die den entscheidenden Faktor für das Stützungsniveau darstellen ) ist daher ein kostspieliger Vorgang , der nahezu unabhängig von der Struktur der Marktpreise erfolgt . In der Praxis hängt jedoch jeder entscheidende Fortschritt auf dem Wege zur Verwirklichung eines gemeinsamen Marktes für Schaffleisch von der Harmonisierung der Marktpreise ab .

6 . Berechnung der Prämie

6.1 . Die Methode für die Berechnung des Gesamtbetrags an Prämien , auf den ein Gebiet Anspruch hat ( der " Finanzrahmen " ) , ist bei allen Gebieten dieselbe . Für jedes Gebiet wird auf der Grundlage der bisherigen Erzeugung und des Unterschieds zwischen Referenzpreisen und geschätzten Marktpreisen ein vorläufiger Finanzrahmen berechnet ( der sogenannte " theoretische Verlust " , ein Begriff , den es nur bei der Marktorganisation für Schaffleisch gibt ) . Erforderlichenfalls werden später auf der Grundlage der tatsächlichen Marktpreise Anpassungen vorgenommen . Jeder Mitgliedstaat kann frei über die Aufteilung des Gesamtbetrags entscheiden und entweder den Erzeugern eine jährliche Prämie für Mutterschafe gewähren , die nach der Zahl der von ihnen gehaltenen Mutterschafe berechnet wird , oder aber eine variable Schlachtprämie ( 5 ) für zum Verkauf angebotene Lämmer zahlen . Im letzteren Fall wird ein etwa verbleibender Restbetrag des Finanzrahmens in Form von Prämien für Mutterschafe verteilt . Da aus der Sicht der Erzeuger die Zahlung der variablen Prämie ähnliche Auswirkungen wie eine ständige Intervention hat , schließt die Grundverordnung für Gebiete , die diese Art von Prämie gewähren , Interventionsaufkäufe aus .

6.2 . Bisher wurde die variable Schlachtprämie lediglich in Gebiet 5 ( Großbritannien ) ( 6 ) angewandt . Beim System der variablen Schlachtprämie gewährt der Gemeinschaftshaushalt die Unterstützung , die in anderen Gebieten vom Verbraucher in Form von Marktpreisen aufgebracht werden muß , die höher als in Gebiet 5 sind . Bei Gebieten , in denen die Marktpreise unter dem Leitniveau ( 7 ) liegen ( wie dies in Gebiet 5 der Fall ist ) , ist die variable Prämie , die wöchentlich ausgezahlt wird , natürlich sehr attraktiv .

6.3 . Gebiet 5 ist ferner , wie weiter unten dargestellt wird , der grösste Importeur des Schaffleischmarkts . Während die Harmonisierung einen steigenden Referenzpreis gewährleistet , führen die besonderen Merkmale dieses Gebiets dazu , daß die Marktpreise unbeeinflusst bleiben . Durch die Wiedereinziehung der Prämie ( clawback ) , die ein bestimmtes Gebiet des Gemeinsamen Marktes von den übrigen Gebieten isolieren soll , fällt zwar jeder Anreiz für eine Harmonisierung der Marktpreise zwischen den verschiedenen Gemeinschaftsgebieten weg , doch stellt sie einen entscheidenden Mechanismus zur Verhinderung einer weiteren Aufsplitterung des Gemeinschaftsmarkts dar , solange mit diesem System eine Harmonisierung der Preise auf dem französischen P * isniveau angestrebt wird . Die beiden Schlüsselfaktoren für die den Gemeinschaftshaushalt belastenden Ausgaben wirken sich daher bei dem derzeit angewandten System in gegenläufiger Richtung aus : So lag beispielsweise 1983/84 der Referenzpreis für das Gebiet 5 um etwa 40 % über dem Referenzpreis , der 1980/81 bei Errichtung des gemeinsamen Marktes für Schaffleisch festgesetzt worden war , während die durchschnittlichen Marktpreise für das Wirtschaftsjahr 1983/84 um etwa 40 ECU je 100 kg unter dem durchschnittlichen Marktpreis für das Kalenderjahr 1981 lagen .

6.4 . In Dokument KOM(83 ) 585 endgültig hat die Kommission einige Vorschläge zur Begrenzung der Kosten für die variable Schlachtprämie vorgelegt . Die Kommission schlug vor , lediglich dem Gebiet 5 eine Prämie als Übergangsmaßnahme zu gewähren und den Betrag der Prämie je Tier auf einen bestimmten Prozentsatz des Leitpreises zu begrenzen ( ursprünglich vorgeschlagener Hoechstsatz : 25 % ) . Der Rat nahm zwar die Vorschläge der Kommission zur Kenntnis , beschloß jedoch bei der Festsetzung der Preise für das Wirtschaftsjahr 1984/85 , die Höhe der variablen Schlachtprämie erst dann zu begrenzen , wenn mit Neuseeland und anderen Drittländern ein Mindesteinfuhrpreis ausgehandelt werden kann .

6.5 . Die Anlage III enthält Zahlangaben über die Haushaltskosten dieser Regelung und zeigt , welch grosse Bedeutung der variablen Prämie in diesem Zusammenhang zukommt .

7 . Wirksamkeit der Selbstbeschränkungsabkommen

7.1 . Die in Anlage I wiedergegebenen Marktstatistiken zeigen deutlich , daß die Höhe der Einfuhren , die zu weit unter den Referenzpreisen liegenden Preisen getätigt werden , die Möglichkeit der Verwirklichung eines harmonisierten Marktes nachteilig beeinflusst . Alles weist darauf hin , daß der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft steigen und damit die Marktnachfrage nach Einfuhren sinken wird . Eine der Auswirkungen der Marktorganisation für Schaffleisch bestand darin , daß das Vertrauen der Erzeuger in die Marktaussichten zunahm und in den meisten Gebieten zu bescheidenen Produktionsausweitungen führte , wobei in einigen Gebieten ( insbesondere im Vereinigten Königreich und in Irland ) mit anhaltenden Produktionssteigerungen zu rechnen ist .

7.2 . Es ist nicht möglich , ein Urteil über das Funktionieren des Schaffleischmarkts abzugeben , ohne den entscheidenden Einfluß der Selbstbeschränkungsabkommen genau zu untersuchen . Diese Abkommen wirken sich auf etwaige Absatzprobleme aus , da die Gemeinschaft in diesem Zusammenhang bestimmte Verpflichtungen im Hinblick auf den Absatz von Interventionsbeständen und die Gewährung von Ausfuhrerstattungen einge gangen ist .

7.3 . Ihre bisher wichtigste Auswirkung ist jedoch die Festsetzung der Hoechstmenge von 320 000 Tonnen . Selbst wenn der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft konstant bliebe ( alle Anzeichen weisen jedoch auf die entgegengesetzte Entwicklung hin ) , würde diese Hoechstmenge über der Marktnachfrage liegen , sofern die Ausfuhrländer , insbesondere Neuseeland , eine aggressivere Politik im Hinblick auf die Ausnutzung der zulässigen Kontingente betreiben sollten .

7.4 . Bei der Errichtung des gemeinsamen Marktes für Schaffleisch im Jahr 1980/81 blieben die Einfuhren weit unter den Kontingenten der Selbstbeschränkungsabkommen , und der Markt konnte ohne wesentliche Störungen funktionieren . Diese Marktstabilität wurde jedoch im Laufe des Jahres 1982 gestört , in dem die Ausfuhrländer , die die Abkommen unterzeichnet hatten , ihre Kontingente zunehmend in Anspruch nahmen . Die Abkommen enthalten zwar Schutzklauseln zugunsten der Gemeinschaft , doch können diese nicht angewandt werden , solange sich " die herkömmlichen Angebotsformen " nicht ändern . Dies ist die Quelle , von der sehr grosse Gefahren für die Stabilität des gemeinschaftlichen Schaffleischmarkts ausgehen .

7.5 . Da Neuseeland der Hauptlieferant im Rahmen der Selbstbeschränkungsabkommen ist , erscheint es besonders wichtig , die Entwicklungstendenzen der Einfuhren aus diesem Land in den letzten Jahren zu analysieren .

7.6 . Die Einfuhren aus Neuseeland wiesen in den Jahren unmittelbar vor der Errichtung des gemeinsamen Schaffleischmarkts eine rückläufige Tendenz auf und beliefen sich 1981 auf 182 000 Tonnen . Im Jahr 1982 nahmen sie dann sehr stark zu , nämlich auf 224 000 Tonnen ( 8 ) , was über 90 % des im Selbstbeschränkungsabkommen vorgesehenen Kontingents entspricht . Der Grund hierfür wurde in den Schwierigkeiten Neuseelands auf den nahöstlichen Märkten vermutet , auf denen die Nachfrage nach Schaffleisch in den letzten Jahren beträchtlich zugenommen hatte , auf denen die neuseeländischen Exporteure aber auch auf Zahlungsschwierigkeiten stießen , die sie dazu veranlassten , sich wieder stärker ihren traditionellen europäischen Absatzmärkten zuzuwenden . Die meisten Ausfuhren aus Neuseeland gingen nach Großbritannien . Gegenwärtig werden Frankreich und Irland im Rahmen der Selbstbeschränkungsabkommen als empfindliche Zonen anerkannt , bei denen die Einfuhren auf genau festgelegte Mengen beschränkt sind . Auch einige andere Mitgliedstaaten äusserten Bedenken über die Auswirkungen , die die Einfuhren vor allem zu bestimmten Zeiten haben .

8 . In der Grundverordnung vorgesehene Maßnahmen zur Lösung von Absatzproblemen

8.1 . Die einschlägigen Verordnungsvorschriften müssen in Verbindung mit dem Wortlaut der Selbstbeschränkungsabkommen interpretiert werden . Die Verordnung sieht folgende Möglichkeiten für die Behandlung von Marktüberschüssen vor :

Ausfuhrerstattungen

8.2 . Nach Artikel 17 der Grundverordnung können Ausfuhrerstattungen gewährt werden , " um die Ausfuhr der ... Erzeugnisse zu ermöglichen " .

8.3 . Nach den Selbstbeschränkungsabkommen müssen derartige Stützungsmaßnahmen auf " den traditionellen Anteil ... am Welthandel " beschränkt werden . Aufgrund eines Zugeständnisses , das jedes Jahr bei den Preisverhandlungen erneuert wird , unterliegen die Ausfuhren aus dem Gebiet 5 nach Drittländern jedoch keiner Wiedereinziehung der Prämie ( clawback ) .

Interventionslagerhaltung

8.4 . Die Erfahrungen mit anderen Märkten haben gezeigt , daß sich die Marktpreise , sobald einmal Interventionsankäufe getätigt worden sind , nicht mehr von diesem Niveau erholen . Die Notwendigkeit , Interventionsbestände einzufrieren , würde das Problem ausserdem nur noch vergrössern , weil damit die Möglichkeit geschaffen würde , zusätzliche Mengen von diesem billigeren Fleisch auf den Gemeinschaftsmarkt zu bringen , womit die Marktpreise des in der Gemeinschaft erzeugten frischen Schaffleischs noch grösserem Druck ausgesetzt wären .

8.5 . Es liegt allerdings auf der Hand , daß in . Falle eines beträchtlichen Überschusses an Schaffleisch in der Gemeinschaft die einzige wirksame Maßnahme zur Beseitigung einer solchen Situation in Interventionsankäufen bestehen würde . Alle Anzeichen weisen jedoch darauf hin , daß eine derartige Maßnahme mit einer sehr grossen Belastung für den Gemeinschaftshaushalt verbunden wäre .

8.6 . Die Gemeinschaft müsste zusätzlich zu den Kosten für Interventionsankäufe auch noch die Prämien für Mutterschafe zahlen . Dies ist die übliche Stützungsmaßnahme in einem Gebiet , das die variable Schlachtprämie nicht anwendet , wobei sich allerdings die Gesamtkosten der Prämie für Mutterschafe gemäß der Verordnung auf den Unterschied zwischen Interventions - und Referenzpreisen beschränken würden . Im Hinblick auf die Organisation des Schaffleischmarkts können Interventionsankäufe deshalb nur als ein sehr kostspieliges letztes Mittel angesehen werden .

8.7 . Das gleiche gilt für die private Lagerhaltung , die zwar als Möglichkeit in der Verordnung vorgesehen , vom kommerziellen Standpunkt aus jedoch nicht attraktiv ist , soweit nicht sehr hohe Beihilfebeträge zur Verfügung stehen .

9 . Besondere Probleme in bestimmten Ländern

9.1 . Italien und Griechenland sind bei der Festsetzung des Prämienbetrags nicht gezwungen , den " Finanzrahmen " einzuhalten . Diese beiden Gebiete können ungeachtet des Inlandspreisniveaus die gleichen Prämien für Mutterschafe anwenden , wie sie für das Gebiet 2 ( Frankreich ) festgelegt sind , " wenn die Begünstigten der zuständigen Behörde nachgewiesen haben , daß die Lämmer dieser Mutterschafe nicht vor dem Lebensalter von zwei Monaten geschlachtet worden sind " ( 9 ) .

9.2 . Es gibt kein Anzeichen dafür , daß die Marktpreise für diese Kategorie von Lämmern nicht durch das im Rahmen der Marktorganisation vorgesehene Preismeldesystem erfasst werden können . Diese Abweichung vom Grundkonzept der Ratsverordnung ( EWG ) Nr . 1837/80 , nach dem die Prämien den Erzeugern einen Ausgleich für den Unterschied zwischen den regionalen Refernzpreisen und den Marktpreisen gewähren sollen , ist daher nur schwer erklärlich . Wenn diese Maßnahme im Wirtschaftsjahr 1983/84 möglicherweise zum ersten Mal angewandt wird , werden dabei wahrscheinlich stärkere Kontrollelemente vorgesehen werden müssen , als sie bei den Zahlungs - und Kontrollsystemen anderer Gebiete erforderlich sind .

9.3 . Unter den ursprünglichen Bedingungen führte die Anwendung der variablen Prämie ( mit der Möglichkeit der Wiedereinziehung ) in Nordirland zu grossen Problemen , da Erzeugnisse in den südlichen Teil der Insel geschmuggelt wurden , um sie zu den dort geltenden höheren Preisen abzusetzen und gleichzeitig die Wiedereinzeihung der Prämie zu vermeiden . Um derartige Praktiken zu verhindern , wurde Nordirland ab 1982 zu einem gesonderten Gebiet erklärt , in dem nur die Prämie für Mutterschafe angewandt wurde . Damit fiel zwar der Hauptanreiz für den illegalen grenzueberschreitenden Handel weg , doch gibt es immer noch einige Schwierigkeiten , da zwischen den Preisen in den beiden Teilen der Insel weiterhin grosse Unterschiede bestehen . Ausserdem hat die neue Regelung neue Möglichkeiten für illegalen Handel zwischen Nordirland und dem restlichen Teil des Vereinigten Königreichs eröffnet .

10 . Gesamtbeurteilung

10.1 . Mit der Grundverordnung wurde versucht , die natürlichen Unterschiede abzubauen , die zwischen den Gebieten auf dem Kontinent auf der einen Seite und dem Vereinigten Königreich ( und in geringerem Grad auch Irland ) auf der anderen Seite bestanden . Der Lösungsansatz der erlassenen Rechtsvorschriften für die grundlegenden Probleme beschränkte sich jedoch darauf , Stützungsmaßnahmen der Gemeinschaft vorzusehen , mit denen der Preisunterschied zwischen den Regionen , die unterschiedliche Systeme anwenden , ausgeglichen werden sollte , während sich an den entscheidenden Unterschieden nichts geändert hat . Die Entwicklung der Marktpreise in den zwei Hauptgebieten seit Einführung der Marktordnung zeigt dieses Problem überdeutlich :

Durchschnittliche Marktpreise

* ( in ECU je 100 kg ) *

Wirtschaftsjahr * Vereinigtes Königreich ( ab 1982/83 nur Großbritannien ) * Frankreich *

1981/82 * 286 * 376 *

1982/83 * 260 * 408 *

1983/84 ( die sechs Monate bis November 1983 ) * 214 * 423 *

10.2 . Die Referenzpreise sind infolge der Harmonisierungsmaßnahmen im gleichen Zeitraum im Vereinigten Königreich von 329 auf 416 ECU je 100 kg und in Frankreich von 371 auf 432 ECU je 100 kg gestiegen . Dies bedeutet :

a ) daß die Harmonisierung von regionalen Referenzpreisen nur in der Theorie zu einem harmonisierten Markt führt ,

b ) daß eine Lösung , bei der versucht wird , die Unterschiede zwischen den Systemen durch einen solchen Einsatz von Gemeinschaftsmitteln auszugleichen , keine Anreize für eine tatsächliche Harmonisierung der Preise bietet .

10.3 . Gleichzeitig konnte auch der durch die Einfuhr verursachte externe Druck auf den Markt nicht mit Hilfe der Selbstbeschränkungabkommen abgebaut werden , da :

a ) die in diesen Abkommen festgesetzten Kontingente zu groß waren , vor allem , wenn man dem ständig zunehmenden Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft Rechnung trägt ,

b ) die Abkommen die Möglichkeiten der Gemeinschaft hinsichtlich des Absatzes etwaiger künftiger Lagerüberschüsse sehr stark einengen ( vgl . Ziffer 8.3 ) .

10.4 . Interventionsankäufe sind bisher noch nicht getätigt worden , doch zeigen die in Ziffer 3.3 angeführten Schätzungen für die Preiselastizität , daß es zu einem starken Verbrauchsrückgang insbesondere im Vereinigten Königreich kommen könnte , wenn es im Rahmen der Regelung gelingt , eine Harmonisierung der Marktpreise auf dem französischen Preisniveau herbeizuführen . Sollten sich daher die Preise im Vereinigten Königreich plötzlich stark erhöhen , so besteht die Gefahr , daß sich der gegenwärtige starke Einfuhrbedarf dieses Gebiets allmählich in sein Gegenteil , d . h . in einen Überschuß , verwandelt und daß dann Interventionsmaßnahmen oder andere Absatzmaßnahmen nötig werden . Diese Gefahr wäre noch grösser , wenn keine Schritte zur Eindämmung der Einfuhren unternommen würden .

10.5 . Es liegt auf der Hand , daß Interventionsankäufe und/oder Beihilfen zur privaten Lagerhaltung den Gemeinschaftshaushalt schwer belasten würden .

10.6 . Wie bereits weiter oben dargelegt , hat sich das Funktionieren des Marktes im Rahmen der geltenden Regelung wie folt ausgewirkt :

a ) Die Marktpreise konnten in keinem der Gebiete mit den Referenzpreisen Schritt halten ; eine Ausnahme bilden nur die Gebiete 1 ( Italien ) und 7 ( Griechenland ) , doch sogar in diesen beiden Gebieten wurde bereits die Forderung nach Schutzmaßnahmen laut ;

b ) im grössten Erzeugungsgebiet sind die Marktpreise deutlich gefallen , was wiederum ernste Auswirkungen auf die anderen Gebiete hat ;

c ) die Regelung hat nichts dazu beigetragen , um eine allgemeine Marktstabilität zu gewährleisten , denn es ist zweifelhaft , ob das System überhaupt in der Lage ist , die potentiellen Probleme zu vernünftigen Kosten zu lösen .

10.7 . Unter diesen Umständen muß man zwangsläufig zu der Schlußfolgerung gelangen , daß die Gemeinschaft keinen Einfluß mehr auf eine wirksame Regulierung des Schaffleischmarkts hat . Dessenungeachtet wird der Gemeinschaftshaushalt mit hohen Kosten für die Unterstützung dieses Systems belastet , und alles weist darauf hin , daß diese Kosten in den kommenden Jahren noch steigen werden . Zusammenfassend muß daher festgestellt werden , daß sich die Bestimmungen der gemeinsamen Marktorganisation für Schaffleisch nur schwer mit den Grundsätzen einer ordnungsgemässen Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel vereinbaren lassen .

Die vorliegenden Bemerkungen wurden vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19 . Juli 1984 angenommen .

Luxemburg , den 27 . Juli 1984

Für den Rechnungshof

Pierre LELONG

Präsident

( 1 ) ABl . Nr . L 183 vom 16 . 7 . 1980 .

( 2 ) Dieser Bericht wurde am 31 . Oktober 1983 unter der Dok . Nr . KOM(83 ) 585 endg . vorgelegt .

( 3 ) Quelle : Agra Europe , Sonderbericht Nr . 15 , " The International Trade in Lamb and Mutton " ( September 1982 ) .

( 4 ) Die Gebiete sind wie folgt festgesetzt :

Gebiet 1 : Italien ; Gebiet 2 : Frankreich ; Gebiet 3 : Belgien , Dänemark , Bundesrepublik Deutschland , Luxemburg , Niederlande ; Gebiet 4 : Irland ; Gebiet 5 : Großbritannien ; Gebiet 6 : Nordirland ; Gebiet 7 : Griechenland .

( 5 ) Seit Beginn des Wirtschaftsjahres 1984/85 ist diese Prämie auf das Gebiet 5 beschränkt .

( 6 ) Bis 1982/83 wurde die Schlachtprämie im gesamten Vereinigten Königreich angewandt .

( 7 ) Als Leitpreis wird der Interventionspreis jener Gebiete bezeichnet , in denen das System der variablen Prämie angewandt werden kann .

( 8 ) 1983 gingen die Einfuhren allerdings wieder etwas zurück .

( 9 ) Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1837/80 , ABl . Nr . L 183 vom 16 . 7 . 1980 ( für Italien ) und Verordnung ( EWG ) Nr . 1195/82 , ABl . Nr . L 140 vom 20 . 5 . 1982 ( Erweiterung der Maßnahme auf Griechenland ) .

ANLAGE I

Statistik des Gemeinschaftsmarktes - Schaf - und Ziegenfleisch

* Belgien/Luxemburg * Dänemark * Bundesrepublik Deutschland * Griechenland * Frankreich * Irland * Italien * Niederlande *

1980 * Erzeugung * 4 * 1 * 20 * 119 * 174 * 39 * 55 * 25 *

* Verbrauch * - 22 * - 2 * - 52 * - 128 * - 218 * - 28 * - 83 * - 8 *

* Unterschied * - 18 * - 1 * - 32 * - 9 * - 44 * 11 * - 28 * 17 *

* Innergemeinschaftlich : * * * * * * * * *

* Einfuhren * 17 * - * 23 * - * 46 * 3 * 6 * 1 *

* Ausfuhren * - 7 * - * - 12 * - * - 2 * - 16 * - * - 20 *

* Unterschied * - 8 * - 1 * - 21 * - 9 * - * - 2 * - 22 * - 2 *

* Einfuhren aus Drittländern * 7 * 2 * 19 * 5 * 2 * - * 24 * 2 *

* ( davon Neuseeland ) * ( 1 ) * ( 2 ) * ( 5 ) * ( 3 ) * ( - ) * ( - ) * ( 2 ) * ( 1 ) *

* Ausfuhren nach Drittländern * - * - * - * - * - 1 * - * - 1 * - *

* Bestandsveränderungen * + 1 * - 1 * + 2 * + 4 * - 1 * + 2 * - 1 * - *

1981 * Erzeugung * 4 * 1 * 19 * 120 * 175 * 40 * 55 * 20 *

* Verbrauch * - 18 * - 3 * - 47 * - 130 * - 223 * - 27 * - 83 * - 7 *

* Unterschied * - 14 * - 2 * - 28 * - 10 * - 48 * 13 * - 28 * 13 *

* Innergemeinschaftlich : * * * * * * * * *

* Einfuhren * 14 * - * 8 * - * 49 * 1 * 5 * 1 *

* Ausfuhren * - 3 * - * - 4 * - * - 4 * - 18 * - * - 15 *

* Unterschied * - 3 * - 2 * - 24 * - 10 * - 3 * - 4 * - 23 * - 1 *

* Einfuhren aus Drittländern * 2 * 2 * 23 * 9 * 7 * - * 20 * 1 *

* ( davon Neuseeland ) * ( 1 ) * ( 2 ) * ( 7 ) * ( 5 ) * ( 3 ) * ( - ) * ( 4 ) * ( 1 ) *

* Ausfuhren nach Drittländern * - * - * - * - * - 1 * - * - 1 * - *

* Bestandsveränderungen * + 1 * - * + 1 * + 1 * - 3 * + 4 * + 4 * - *

1982 * Erzeugung * 4 * 1 * 21 * 119 * 175 * 40 * 56 * 21 *

* Verbrauch * - 19 * - 3 * - 51 * - 129 * - 228 * - 28 * - 83 * - 9 *

* Unterschied * - 15 * - 2 * - 30 * - 10 * - 53 * 12 * - 27 * 12 *

* Innergemeinschaftlich : * * * * * * * * *

* Einfuhren * 14 * - * 8 * - * 48 * 1 * 8 * - *

* Ausfuhren * - 3 * - * - 3 * - * - 6 * - 16 * - * - 13 *

* Unterschied * - 4 * - 2 * - 25 * - 10 * - 11 * - 3 * - 19 * - 1 *

* Einfuhren aus Drittländern * 3 * 2 * 26 * 13 * 7 * - * 22 * 1 *

* ( davon Neuseeland ) * ( 2 ) * ( 1 ) * ( 6 ) * ( 6 ) * ( 3 ) * ( - ) * ( 4 ) * ( 1 ) *

* Ausfuhren nach Drittländern * - * - * - * - * - 1 * - * - * - *

* Bestandsveränderungen * + 1 * - * - 1 * - 3 * + 5 * + 3 * - 3 * - *

1983 * Erzeugung * 5 * 1 * 21 * 120 * 176 * 42 * 52 * 19 *

* Verbrauch * - 22 * - 3 * - 2 * - 140 * - 231 * - 26 * - 83 * - 7 *

* Unterschied * - 17 * - 2 * - 31 * - 20 * - 55 * 16 * - 31 * 12 *

* Innergemeinschaftlich : * * * * * * * * *

* Einfuhren * * * * * * * * *

* Ausfuhren * * * * * * * * *

* Unterschied * * * * * * * * *

* Einfuhren aus Drittländern * * * * * * * * *

* ( davon Neuseeland ) * * * * * * * * *

* Ausfuhren nach Drittländern * * * * * * * * *

* Bestandsveränderungen * * * * * * * * *

Anmerkung : Die Zahlenangaben für 1983 sind vorläufiger Art und unvollständig .