SONDERBERICHT Nr. 4/90 über die integrierten Mittelmeerprogramme (IMP) zusammen mit den Antworten der Kommission (90/C 298/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

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1. Einleitung

1.1. In der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 des Rates vom 23. Juli 1985 () über die integrierten Mittelmeerprogramme wird als Ziel dieser Programme die Verbesserung der sozio-ökonomischen Strukturen bestimmter südlicher Regionen der Gemeinschaft in Griechenland, Italien und Frankreich festgelegt. Damit soll diesen Regionen ermöglicht werden, sich unter den bestmöglichen Bedingungen an die durch den Beitritt Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft geschaffene neue Lage anzupassen.

1.2. Dem Wortlaut der Verordnung zufolge erstrecken sich die für längstens sieben Jahre vorgesehenen Maßnahmen insbesondere auf Investitionen im Produktivsektor, die Schaffung von Infrastrukturen sowie die Nutzbarmachung der menschlichen Ressourcen. Diese Maßnahmen müssen die bereits aus den bestehenden Strukturfonds finanzierten Maßnahmen, die in den betroffenen Regionen weiter normale Anwendung finden, verstärken und ergänzen. Die integrierten Mittelmeerprogramme werden durch Regionalbehörden oder andere Behörden ausgearbeitet, die von jedem betroffenen Mitgliedstaat benannt werden, und werden der Kommission zur Prüfung und Kofinanzierung vorgelegt.

1.3. In Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 ist festgelegt, daß die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an der Durchführung der IMP gewährleistet wird durch:

- eine Beteiligung der Strukturfonds (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, Europäischer Sozialfonds, Abteilung "Ausrichtung" des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) in Höhe von 2 500 Mio ECU;

- zusätzliche Haushaltsmittel in Höhe von 1 600 Mio ECU aus einer spezifischen Haushaltslinie mit der Bezeichnung "Integrierte Mittelmeerprogramme - zusätzlicher Beitrag";

- Darlehen, die von der Europäischen Investitionsbank (EIB) aus den eigenen Mitteln und den Mitteln des neuen Gemeinschaftsinstruments gewährt werden können, in Höhe von ingesamt rund 2 500 Mio ECU.

Von den Haushaltsmitteln in Höhe von 4 100 Mio ECU müssen 2 000 Millionen ECU den von Griechenland vorgelegten IMP zugewiesen werden.

1.4. Das Hauptmerkmal der IMP ist eine sich über mehrere Jahre erstreckende Programmierung der einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Maßnahmen in den betroffenen Regionen auf dem Wege der Erstellung von Entwicklungsprogrammen mit voneinander abhängigen und sich ergänzenden Maßnahmen, die alle Sektoren der Wirtschaft betreffen. Ziel ist die Integration aller eingesetzten einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Mittel, um ihre Wirkung zu vergrössern.

1.5. Die prozentuale Beteiligung der Gemeinschaft an der Finanzierung der IMP-Aktionen (Zuschüsse aus den Strukturfonds und zusätzlicher Beitrag zusammen) darf 70 % der Gesamtkosten des Vorhabens oder der Aktion nicht übersteigen. Diese Beteiligung kann im Falle von Griechenland für Infrastrukturen, die von besonderem Interesse sind und teilweise durch Darlehen finanziert werden, überschritten werden. Im Falle Frankreichs und Italiens darf jedoch die Beteiligung der Gemeinschaft nicht grösser sein als 10 Punkte der für die Fonds angewandten Hoechstsätze, und wenn sie nur aus der unter dem zweiten Gedankenstrich von Ziffer 1.3 genannten spezifischen Haushaltslinie finanziert wird, darf sie den für den EFRE geltenden Hoechstsatz nicht übersteigen.

1.6. Im übrigen muß die Durchführung der IMP auf der geeigneten geographischen Ebene stattfinden und Gegenstand von Programmverträgen zwischen den Beteiligten (Kommission, Mitgliedstaaten, Regionalbehörden oder jede andere von dem Mitgliedstaat benannte Behörde) sein, in denen ihre jeweiligen Verpflichtungen näher bestimmt werden. Für jedes IMP wird von der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat einvernehmlich ein Lenkungsausschuß eingesetzt, der die mit der Durchführung des Programms beauftragten Stellen unterstützt.

1.7. Dieser Bericht beruht auf den Ergebnissen der vom Hof in den Dienststellen der Kommission sowie in mehreren Regionen der drei betroffenen Mitgliedstaaten (Kreta, Zentrum und Osten Griechenlands, Languedoc-Roussillon, Toskana, Kalabrien) durchgeführten Prüfungen. Er folgt einer Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13. Juni 1985, in der der Rechnungshof dazu aufgefordert wurde, nach dem dritten Durchführungsjahr der IMP einen Sonderbericht über die Effizienz dieser Programme vorzulegen ().

1.8. Im ersten Teil dieses Berichts wird die Ausarbeitung und der Inhalt der Beschlüsse selbst behandelt, und ein zweiter Teil ist der Anfangsphase der Durchführung gewidmet.

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2. Erster Teil: die IMP-Beschlüsse

2.1. Allgemeine Lage der IMP-Beschlüsse

2.1.1. Die allgemeine Lage der 29 IMP ist in Tabelle 1 dargestellt, in der für jedes Programm das Datum der Vorlage bei der Kommission, das Datum ihres Beschlusses, der Programmzeitraum, das Vertragsdatum, die Gesamtbeträge der Kosten und der Gemeinschaftszuschüsse sowie die veranschlagten Darlehen nach dem Stand vom 31. Dezember 1989 aufgeführt werden.

2.1.2. Nach Ländern aufgeschlüsselt werden die Kosten, die Zuschüsse und die Darlehen am 31. Dezember 1989 folgendermassen veranschlagt (in Mio ECU):

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Hinsichtlich der Darlehen der EIB sei auf die Erläuterungen in Ziffer 2.7 verwiesen.

2.1.3. Die Voranschläge für Kosten und Beteiligungen stammen aus verschiedenen Beschlußserien, wobei im übrigen für jedes der drei Länder eine unterschiedliche Finanzplanung angenommen wurde. Für die französischen IMP wurden die Zuschüsse ursprünglich nur für die Jahre 1986 bis 1988 gewährt (360,6 Mio ECU); für den darüber hinausgehenden Zeitraum wurden Ende 1989 neue Beschlüsse gefasst, die eine Beteiligung von 422 Mio ECU beinhalten. Bei den griechischen IMP wurde von Anfang an eine Beteiligung für den gesamten Zeitraum bewilligt; die Maßnahmen wurden jedoch nur für die Jahre 1986 bis 1988 (1985 bis 1987 im Falle von Kreta) einzeln aufgeführt, was für die darauffolgenden Jahre eine Revision erforderlich gemacht hat; diese wurde auch 1989 vorgenommen und drückte sich in einer zusätzlichen Beteiligung von 159,2 Mio ECU aus. Für die italienischen IMP wurden die Finanzierungen für den gesamten Zeitraum veranschlagt, wobei jedoch die Möglichkeit noch zu beschließender Zusatzmaßnahmen besteht.

2.1.4. Die insgesamt zugewiesene Beteiligung von 3 779,8 Mio ECU entspricht 92,2 % des in Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 vorgesehenen Gesamtbetrags von 4,1 Milliarden ECU. Am 31. Dezember 1989 bestand eine Reserve von 320,2 Mio ECU, d.h. 307,8 Mio ECU für die Zusatzmaßnahmen der italienischen IMP und 12,4 Mio ECU, die den griechischen IMP noch zugeteilt werden mussten.

2.1.5. Zusätzlich zu den Zeiträumen von 6 bis 18 Monaten, die zwischen der Annahme der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 und der Vorlage der Programme durch die Mitgliedstaaten lagen, sind die Zeiträume für die Prüfung und die Genehmigung dieser Programme verstrichen. Das Ergebnis war ein verzögerter Beginn der Durchführung der Aktion, der sich in der geringen Verwendung der Haushaltsmittel aus der spezifischen Linie 551 in den Haushaltsjahren 1985 bis 1987 ausdrückt (siehe Ziffer 3.1) und nur sehr geringfügig durch die Rückwirkung der Beschlüsse ausgeglichen wurde.

2.1.6. Jedes IMP ist im allgemeinen in etwa 50 Maßnahmen unterteilt, die wiederum in verschiedene, im wesentlichen den Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft, Fremdenverkehr, gewerbliche Wirtschaft und Handwerk, interne Gebiete und Infrastruktur entsprechende Unterprogramme aufgegliedert sind. Ein Unterprogramm befasst sich darüber hinaus mit den Hilfen für die Organisation und Verwaltung des IMP selbst.

2.1.7. Jede Maßnahme umfasst eine veränderliche Anzahl von Vorhaben oder anderen Operationen, die im allgemeinen nicht einzeln im Programm ausgewiesen sind und deren Auswahl oder Definition Sache der mit der Durchführung des IMP beauftragten Stellen ist. Für jede Maßnahme liefern die Ablaufbogen die Informationen über die für die Aktion vorgesehene Abwicklung (Inhalt, Zeitplan, Stand- ort, beteiligte Parteien), den Finanzierungsplan und die Bewertung (Indikatoren der physischen körperlichen Überwachung und in vielen Fällen Indikatoren der sozio-ökonomischen Auswirkung).

2.1.8. Für jede Maßnahme sind im Programm die im allgemeinen nach Jahren gegliederten voraussichtlichen Gesamtkosten des Programms, die Höhe und die Herkunft der Gemeinschaftsfinanzierung, der Anteil der einzelstaatlichen öffentlichen Finanzierung sowie die private Finanzierung angegeben. Jeder Maßnahme wird die Beteiligung eines oder gar mehrerer Gemeinschaftsfonds oder die der Haushaltslinie 551, die allein oder in Verbindung mit den Fonds eingesetzt wird, zugewiesen. Hinsichtlich der Mittel aus dieser Linie sieht Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 vor, daß sie insbesondere für eine Finanzierung über die in den Bestimmungen über die Fonds vorgesehenen Schwellen hinaus oder für die Betätigung über die geographischen Grenzen dieser Fonds und die ihnen eigenen qualitativen und quantitativen Beschränkungen hinaus in Anspruch genommen werden können.

2.2. Funktionseigenständigkeit der verschiedenen Finanzinstrumente

2.2.1. Nach den Finanzierungsquellen aufgegliedert stellen sich die in den Programmen vorgesehenen Gemeinschaftsbeihilfen am 31. Dezember 1989 insgesamt folgendermassen dar (in Mio ECU):

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2.2.2. Die Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 legt in Artikel 3 fest, daß die Verwendung der verschiedenen Fonds unter Einhaltung der einschlägigen Regeln, insbesondere hinsichtlich der Kriterien für die Förderungswürdigkeit und die Priorität sowie der Sätze für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfolgt. In Artikel 12 dieser Verordnung wird ausgeführt, daß die Zuschüsse in den Formen gewährt werden, die in den Bestimmungen über die jeweiligen Fonds vorgesehen sind, wenn die Finanzierung über die Fonds erfolgt. In Artikel 14 wird hinzugefügt, daß die Mittelbindungen im Haushaltsplan, die Vorschüsse und Zahlungen in der für jedes Finanzinstrument festgelegten Weise abgewickelt werden. (Hinsichtlich der für die Haushaltslinie 551 geltenden Bestimmungen sei auf Ziffer 3.2. verwiesen).

2.2.3. Unter diesen Bedingungen hat sich der Beitrag der Fonds an der Durchführung der IMP unter vollständiger Wahrung der Funktionseigenständigkeit der verschiedenen Finanzinstrumente vollzogen. Obwohl die Integration sehr unterschiedliche Situationen umfasst, die von der Koordinierung der Tätigkeiten bis zur einfachen gegenseitigen Information der für die Verwaltung zuständigen Stellen gehen, erreicht sie jedoch bei der Planung und bei der Durchführung der IMP nie eine hierarchische Gliederung der für ein und dasselbe Ziel bereitgestellten Mittel.

2.3. IMP-Beschlüsse und für jeden Fonds spezifische Beschlüsse

2.3.1. Das Verfahren zur Vorbereitung der Beschlüsse und zur Gewährung der Hilfen hat sich als vielschichtig erwiesen, da es eine Phase für das gesamte IMP, für die speziell die Generaldirektion "Koordinierung der strukturpolitischen Instrumente" zuständig ist, und eine den Verwaltungsstellen der einzelnen Fonds eigene individuelle Phase umfasst. Aufgrund der Funktionseigenständigkeit der verschiedenen Fonds variiert diese Phase selbstverständlich von Fonds zu Fonds.

2.3.2. Beim EFRE wurde der IMP-Beschluß innerhalb eines Zeitraums von zwei Wochen bis zu vier Monaten durch die Genehmigung eines entsprechenden nationalen

Programms von gemeinschaftlichem Interesse (NPGI) vervollständigt, eine Genehmigung, die also hauptsächlich auf Bestimmungen der Verordnungen zurückzuführen ist.

2.3.3. Bei der Abteilung "Ausrichtung" des EAGFL unterlagen die Vorhaben und anderen Tätigkeiten, selbst wenn sie im IMP einzeln aufgeführt und definiert waren, einem gesonderten Bearbeitungs- und Beschlußverfahren, das nach der Genehmigung des integrierten Programms oft noch über ein Jahr dauerte.

2.3.4. Beim Sozialfonds schließlich ist die Spezifizierung der Operationen im IMP sehr unbestimmt und die Festlegung der Vorhaben findet hauptsächlich Jahr für Jahr im Rahmen des gewöhnlichen Bearbeitungs- und Beschlußverfahrens über die Beteiligung des Fonds statt. Hinsichtlich der Darlehen sei auf Ziffer 2.7. verwiesen.

2.3.5. Die Annahme der IMP hat also nicht dazu geführt, einheitlichere Bearbeitungs- und Genehmigungsformen und -modalitäten zu suchen. Die Erfassung der finanziellen Informationen hinsichtlich der IMP und ihre Bearbeitung ist je nach Instrument verschieden und bezieht sich mal auf nach Vorhaben gegliederte Daten, mal auf Daten für eine Maßnahme insgesamt. Die Lage ist von Fonds zu Fonds sehr unterschiedlich, und die für die Verwaltung des Sozialfonds und des EAGFL-Ausrichtung zuständigen Dienststellen der Kommission verfügen nicht über spezifische Akten für die IMP-Interventionen. Es ist im übrigen manchmal auf Gemeinschaftsebene und sogar auf nationaler Ebene schwierig, die zum integrierten Konzept gehörenden Maßnahmen zu bestimmen. Tatsächlich sind die Informationen zur Unterscheidung der zu den IMP und der nicht zu den IMP gehörenden Aktionen, die sich im selben Gebiet und manchmal im Rahmen derselben Maßnahme auf dieselbe Art von Tätigkeit beziehen, nicht immer verfügbar.

2.4. Erhöhung der Beihilfen zugunsten der IMP-Regionen

2.4.1. In Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 ist festgelegt, daß die realen Erhöhungen der Mittelzuweisungen an die Strukturfonds im Zeitraum 1986 bis 1992 zur Finanzierung der IMP beitragen, jedoch ohne daß sich dies nachteilig auf die Transfers dieser Fonds zugunsten anderer vorrangiger oder weniger wohlhabender Regionen auswirkt. Der Anstieg der Beihilfen in den IMP-Regionen hätte insbesondere aufgrund des Mittelbetrags der zusätzlichen Haushaltslinie grösser sein müssen als der Anstieg der Strukturfonds.

2.4.2. Es ist bedauerlich, daß die über die einzelnen Fonds verfügbaren Informationen wenig einheitlich und nicht ausreichend nach den Regionen aufgegliedert sind, so daß ein genauer Vergleich der den verschiedenen durch Maßnahmen mit struktureller Zweckbestimmung begünstigten Regionen vor und während des IMP-Zeitraums bewilligten Gesamtbeihilfen nicht möglich ist. Die Kommission ermittelte Daten und veröffentlichte diese im Anhang zu ihrem IMP-Tätigkeitsbericht für 1987. Diese Daten sind jedoch als Grundlage für verläßliche Vergleiche zu unvollständig.

2.4.3. Genauere Vergleiche können nur für Griechenland und in gewissem Masse für Italien angestellt werden, in denen die IMP das gesamte oder einen sehr grossen Teil des Staatsgebiets abdecken. Für diese beiden Länder stellt sich die Entwicklung der Mittelbindungen der gemeinschaftlichen Strukturfonds (einschließlich der Linie 551) gegenüber der entsprechenden Entwicklung für die ganze Gemeinschaft, in ihrer Zusammensetzung als Europa der Zehn, folgendermassen dar:

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2.4.4. In den betroffenen Regionen hat also die Durchführung der integrierten Programme eine gewisse Stagnation der Beihilfen mit struktureller Zweckbestimmung im Zeitraum nach der Erweiterung der Gemeinschaften nicht verhindert, da sich eine gegenüber der Entwicklung für die Zehnergemeinschaft höhere Steigerung praktisch erst seit 1988 für Griechenland feststellen lässt. Für Italien war die Entwicklung der Mittelbindungen der gemeinschaftlichen Strukturfonds, einschließlich der Haushaltslinie 551, wesentlich niedriger als die Zunahme der entsprechenden Mittelbindungen für die gesamte Zehnergemeinschaft.

2.5. Vorbereitung der Programme

2.5.1. Die Vorbereitung der Programme in den Mitgliedstaaten und ihre Prüfung auf Gemeinschaftsebene fand unter schwierigen Bedingungen statt. Die IMP setzten eine bereichsübergreifende Verwaltung von innovativem Charakter voraus. Darüber hinaus waren die eingesetzten Informationen und Organisationen manchmal wenig wirkungsvoll, wie aus den folgenden Abschnitten ersichtlich wird.

2.5.2. Die Erwartungen der Regionen entsprachen nicht immer den finanziellen Realitäten. Die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Anträge sahen Ausgaben in Höhe von insgesamt 14 246 Mio ECU und einen Beitrag aus dem Haushalt der Gemeinschaft von 6 112 Mio ECU vor, während in der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 ein Betrag von 4 100 Mio ECU veranschlagt worden war.

2.5.3. Es war daher nötig, das Ausmaß der vorgelegten Anträge neu festzulegen und zu einer beträchtlichen Verminderung der vorgeschlagenen Aktionen zu gelangen. Die Verminderung schloß sich oft an eine ähnliche Anpassung an, die in den Mitgliedstaaten bereits zwischen der regionalen und der zentralen Ebene stattgefunden hatte: In Italien war die Gesamtheit der ursprünglichen Vorschläge der Regionen, die Anträge auf Gemeinschaftsbeihilfen in Höhe von fast 5 Milliarden ECU erfordert hätten, zur Übermittlung an die Kommission bereits um die Hälfte vermindert worden.

2.5.4. Daraus ergaben sich laufende Prüfungen und Bearbeitungen, um manchmal das zu realisieren, was auf anderen Verwaltungsebenen bereits hätte durchgeführt werden müssen.

2.5.5. Es wäre sicherlich schwierig gewesen, von Anfang an jedem IMP eine voraussichtliche Dotierung zu geben.

Tatsächlich heisst es in Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85, daß bei der Gewährung der Gemeinschaftsbeteiligung ebenfalls verschiedene mit qualitativen Aspekten der Programme und der Bedeutung der einzelstaatlichen Leistung zusammenhängende Elemente berücksichtigt werden.

2.5.6. Dennoch hätte die Festlegung von als Richtwert dienenden Hoechstgrenzen die Ausarbeitung von nicht sehr realistischen Programmen verhindern können und den beschränkten Möglichkeiten der Kommission, die gleichzeitig 29 IMP zu prüfen hatte, besser entsprochen. Die Festlegung solcher Beträge wäre um so angemessener gewesen, als in der Praxis die Besorgnis um die verfügbaren Mittel das Grundelement für die Festlegung der Beihilfe darstellte und nicht so sehr der eigentliche Wert der Programme. In jedem Fall ermöglichte das Bestehen einer Reserve spätere Umgestaltungen, da nicht alle Zuschüsse schon am Anfang der Programme zugewiesen wurden.

2.5.7. Die Komplexität der Prüfungen und Bearbeitungen hat die Dauer der Genehmigungsverfahren der IMP verlängert. Die verschiedenen Programmvorschläge wurden der Kommission zwar von den Mitgliedstaaten gemäß den Bestimmungen von Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 vor Ende des Jahres 1986 vorgelegt, die Genehmigungsbeschlüsse und die Unterzeichnung der Verträge zogen sich dann jedoch über zwei Jahre bis November 1988 hin.

2.5.8. Die Beschlüsse über die Genehmigung der IMP galten rückwirkend bis zum Datum, an dem der Mitgliedstaat das Programm bei der Kommission vorgelegt hat, und bei einigen griechischen Programmen sogar noch darüber hinaus, da hierbei ein vom Mitgliedstaat vorgeschlagenes Datum aufgenommen wurde. Die Zeiträume der Rückwirkung ermöglichen es, bestimmte Konsequenzen der Verzögerungen abzuschwächen, aber sie haben nicht zur Klarheit der Lage beigetragen, sondern führten vielmehr dazu, die Verwirklichung der Arten von Vorhaben zu begünstigen, die am wenigsten von der Gemeinschaftsfinanzierung abhängen.

2.6. Konzept der Wechselwirkung und der gegenseitigen Ergänzung der Hilfen

2.6.1. Mit dem Ziel der Wechselwirkung und der Ergänzung sollte die Wirksamkeit der Hilfen durch eine bessere Verknüpfung der von den verschiedenen Gemeinschaftsinstrumenten finanzierten Operationen vergrössert werden. Dies Ziel ist von den betroffenen gemeinschaftlichen, nationalen und lokalen Behörden unterschiedlich aufgefasst worden. Es wurden Fortschritte erzielt hinsichtlich der besseren gegenseitigen Kenntnis der Tätigkeiten der verschiedenen Verwaltungsstellen, doch das Bemühen um Interventionsformen zur besseren Zusammenarbeit und zur Verstärkung der Koordinierung, Ergänzung und Abstufung der eingesetzten Mittel machte wenig Fortschritte.

2.6.2. Der wesentliche Teil der Programme beruht insbesondere in quantitativer Hinsicht auf der Aneinanderreihung und Weiterverfolgung von bereits bestehenden Aktionen. Es wurden auf Gemeinschaftsebene und auf zentraler Ebene der Mitgliedstaaten Anstrengungen unternommen, um das Ineinandergreifen dieser Aktionen zu verbessern und neue Aspekte einzuführen. Aber diese Anstrengungen haben sich im wesentlichen in zahlreichen Sitzungen, Diskussionen und Informationen ausgedrückt, die eine Entwicklung der Partnerschaft darstellen, aber deren wirklicher Einfluß auf die Bedingungen der eigentlichen Verwaltung noch sicherzustellen ist.

2.6.3. Selbst auf Gemeinschaftsebene wurden nicht alle sich auf ein Gebiet beziehenden Aktionen bei der Ausarbeitung des IMP berücksichtigt. Dies gilt beim EFRE für die Verordnungen STAR und VALOREN (), die nicht beachtet wurden, selbst wenn sie dieselben Empfänger betrafen wie die IMP. Dies gilt ebenfalls im Bereich der Landwirtschaft für die Ausgleichszulagen für Berggebiete oder andere benachteiligte Gebiete sowie im sozialen Bereich für die Verordnung (EWG) Nr. 815/84 (), die dazu bestimmt war, in Griechenland medizinische Zentren und Zentren der beruflichen Bildung zu finanzieren, ähnlich wie bestimmte Investitionen in den IMP.

2.6.4. Selbst hinsichtlich der traditionellen Fonds wurde in den IMP nicht die Gesamtheit der sich auf dasselbe Gebiet beziehenden Operationen zusammengefasst. Nicht in den IMP enthaltene Finanzierungen wurden weiterhin Gebieten zugewiesen, die Gegenstand eines integrierten Programms waren, wobei die Beträge manchmal die der IMP überschritten. Es ist keine Seltenheit, daß dieselbe Operation oder dieselbe Infrastruktur (Strassen, Wasserbauarbeiten usw.) zur gleichen Zeit Beihilfen der Gemeinschaft im Rahmen eines IMP und eine traditionelle Gemeinschaftsbeihilfe bezieht, die nicht im integrierten Konzept berücksichtigt wurde.

2.6.5. Auf regionaler und lokaler Ebene drückten sich die Konzepte der Wechselwirkung und Ergänzung der Beihilfen auf operationeller Ebene nicht durch klare Zielsetzungen und Prioritäten aus. Auf lokaler Ebene ist das Ziel der Ausgabe (Infrastrukturen, industrielle Investitionen, Forschung und Innovation usw.) praktisch das, was im durch die Gemeinschaft förderungswürdigen nationalen System angegeben wurde. Es handelt sich im allgemeinen um sektorale Ziele, die bisher vom Verfahren der integrierten Programme nur wenig beeinflusst wurden.

2.6.6. Das Bemühen um eine Verbesserung der Wechselwirkung und Ergänzung der Beihilfen ist ein ehrgeiziges Ziel, und in vielen Fällen setzt seine Verwirklichung eine Entwicklung der Gewohnheiten und Mentalitäten der Verwaltungsstellen voraus. In der gegenwärtigen Lage hat das Verfahren eine bessere Sensibilisierung hinsichtlich des Problems der Wechselwirkungen ermöglicht, doch die Umsetzung in die Praxis bleibt beschränkt.

2.7. Zuschüsse und Darlehen

2.7.1. In Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 wurde die Höhe der von der EIB zu vergebenden Darlehen für sieben Jahre auf maximal 2 500 Mio ECU geschätzt. Die in den Programmen aufgeführten Voranschläge für die Verwendung, die am 31. Dezember 1988 insgesamt 1 537,9 Mio ECU ausmachen, sind von sehr unterschiedlicher Art. Bei den griechischen IMP handelt es sich um globale Voranschläge, die jedoch in Finanzierungspläne aufgenommen wurden, in denen der durch die Darlehen zu finanzierende Anteil der Programme angegeben ist. Bei den französischen und italienischen Programmen hingegen erscheinen die Voranschläge für Darlehen nur als Globalbeträge, die nicht in die Finanzierungspläne aufgenommen wurden, und es besteht keine Verbindung zwischen den Kosten der einzelnen Programme und dem durch Darlehen zu finanzierenden Anteil, wobei die Nutzung dieser Darlehen nicht auf die unter den globalen Programmumfang fallenden Vorhaben beschränkt ist.

2.7.2. Der Tätigkeitsbericht der Kommission über die IMP von 1988 gibt als Richtwert einen Voranschlag für die Globalverwendung der Darlehen von 1 542 Mio ECU an, wovon 180 Mio ECU auf Frankreich (nur für die erste Phase der Programme), 655 Mio ECU auf Griechenland und 707 Mio ECU auf Italien entfallen. Die tatsächliche Verwendung war am 31. Dezember 1988 wesentlich geringer. Sie betrug für Frankreich 58,5 Mio ECU gegenüber den veranschlagten 180 Mio ECU und für Griechenland 35,1 Mio ECU gegenüber einem Voranschlag für den Zeitraum von 1986 bis 1988 von 254 Mio ECU, während für Italien ein Betrag von 40,3 Mio ECU aus Globaldarlehen zugewiesen wurde. Die Rolle der Darlehen in den IMP erscheint daher sehr gering.

2.7.3. Die IMP hätten die Gelegenheit für eine bessere Integration der Gemeinschaftsverwaltungen im Bereich der Zuschüsse und Darlehen bieten können, doch tatsächlich wurde in dieser Richtung keinerlei Fortschritt erzielt. Die Einbeziehung der Darlehen in die Programme, die sogar nur vereinzelt stattfand, hat einen formellen Charakter und äussert sich nicht in einem gemeinsamen Ansatz bei der Ausarbeitung der jeweiligen Kriterien für die Gewährung der Zuschüsse und Darlehen, ebensowenig wie bei dem Bemühen um Formeln zur bestmöglichen Kombination der beiden Finanzierungsquellen.

2.7.4. Viele Darlehen werden im übrigen im Rahmen von bereits vorher bestehenden Systemen für Globaldarlehen gewährt, die von nationalen oder regionalen Finanzinstituten verwaltet werden, die oft nicht wissen, ob eine finanzierte Operation Bestandteil eines IMP ist oder nicht. Derartige Globaldarlehen lassen sich nur schwer mit dem Konzept eines integrierten Mittelmeerprogramms in Einklang bringen.

2.8. Für die Durchführung der Programme vorgesehene Zeiträume

2.8.1. In einem Fälligkeitsplan sind für jede Maßnahme die vorgesehenen jährlichen Ausgaben der Gemeinschaft in Form von Mittelbindungen und Zahlungen aufgeführt. Dieser Fälligkeitsplan umfasst allenfalls die erste Durchführungsphase der IMP (1986 bis 1988), da wie bereits erwähnt im Zeitraum danach die Lage je nach dem betreffenden Mitgliedstaat variiert.

2.8.2. Die Zeitangaben im Programm sind nur von sehr relativer Bedeutung, da der Zeitraum der Förderungswürdigkeit für jeden Fonds nach den einschlägigen Regeln festgelegt wird. Dieser Zeitraum kann sich demzufolge von der Dauer des IMP unterscheiden, die in der Praxis vor allem für die Finanzierungen aus der Haushaltslinie 551, deren Rolle in einem späteren Teil dieses Berichts untersucht wird, zutrifft.

2.8.3. Für sämtliche französischen und griechischen Programme und bei den langen Zeiträumen der Rückwirkung (siehe Ziffer 2.5.8) wurde der Vertrag, mit dem sich die betroffenen Behörden rechtlich verbindlich zur Durchführung des IMP verpflichten, erst etwa anderthalb Jahre nach Beginn des Durchführungszeitraums unterzeichnet. Demnach erfolgte die Durchführung - soweit sie möglich war - in der Zwischenzeit, ohne daß sie von Anfang an formell unter die IMP-Bestimmungen fiel. Ähnliche Verzögerungen und Rückwirkungen traten auch beim Beginn der zweiten Phase auf, die zum 1. Januar 1988 bzw. zum 1. Januar 1989 für das Programm für Kreta zum einen und für die anderen griechischen Programme und die französischen Programme zum anderen vorgesehen war, jedoch erst Ende 1989 formell festgelegt wurde, wobei sich der Übergang in der Zwischenzeit auf pragmatische Weise vollzog.

2.8.4. Das Ende des Vertragszeitraums ist ebenfalls nicht auf einheitliche Art festgelegt. Bei den französischen und italienischen Programmen läuft der Vertrag "in dem Moment aus, in dem die Kommission die Abrechnung der Zuschüsse aus dem Haushalt der Gemeinschaft feststellt", während es sich bei den griechischen Programmen um "den Moment der Abwicklung der für das IMP im Haushaltsplan gebundenen Mittel" handelt. Die beiden Formeln sind mehrdeutig und knüpfen das Ende des Vertrags nicht an die ordnungsgemässe Durchführung der Operationen des Programms.

2.8.5. Hinsichtlich der Deckung des Mittelbedarfs ist in Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 festgelegt, daß die jährlich den Fonds zugewiesenen Haushaltsmittel die finanzielle Beteiligung der Fonds "von 1986 bis 1992" gewährleisten. In Artikel 19 dieser Verordnung wird hinzugefügt, daß ihre Geltungsdauer "am 31. Dezember 1993, dem Endtermin für die Mittelbindungen im Rahmen der IMP", endet. Für die Zeit nach 1993 gibt es insbesondere hinsichtlich der Mittel und der Zahlungsfristen keine Bestimmungen, was eine gewisse mangelnde Vorausschau der in der Durchführungsphase der Programme möglichen Schwierigkeiten unter Beweis stellt.

2.8.6. Die obengenannten Fristen bleiben im übrigen wahrscheinlich ohne praktische Auswirkung für die Mittelbindungen zu Lasten der Fonds, da für diese die Geltungsdauer der Beteiligungen den jedem Fonds eigenen Funktionsregeln unterliegt. Demgegenüber ist für die Mittelzuweisungen aus der Haushaltslinie 551 in der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 keine ähnliche Frist für die Einsetzung in den Haushaltsplan vorgesehen.

2.8.7. Eine wesentlich strengere Festlegung der Durchführungszeiträume und der Konsequenzen aus ihrer etwaigen Überschreitung hätte wahrscheinlich dazu beigetragen, die Durchführung der IMP besser zu beherrschen. Wie die Erfahrung aus den in der folgenden Ziffer dieses Berichts behandelten vorbereitenden Pilotaktionen zeigt, darf die Gefahr nicht unterschätzt werden, daß am Ende des für die Durchführung der IMP vorgesehenen Zeitraums Mittelbindungen zu Lasten des noch nicht verwendeten Teils des Finanzrahmens auf der Ebene der verschiedenen Fonds weiterhin eingegangen werden, ohne in die Durchführung des integrierten Programms einbezogen zu sein.

2.9. Erfahrung aus den vorbereitenden Pilotaktionen für die IMP

2.9.1. Um zur Lösung der bei der Planung und Verwirklichung der IMP auftretenden Schwierigkeiten beizutragen, hatte die Gemeinschaft in den Haushaltsjahren 1983 und folgenden verschiedene Studien ausgearbeitet und ein Paket von Operationen mit Versuchscharakter, die sogenannten vorbereitenden Pilotaktionen für die IMP, durchgeführt.

2.9.2. Im Prinzip hätten die Pilotaktionen 1985 abgeschlossen werden sollen, um die daraus zu ziehenden Lehren rechtzeitig bei der Vorbereitung der IMP ausnutzen zu können. Tatsächlich war Ende 1989 für 16 von insgesamt 25 Aktionen die Finanzlage noch nicht bereinigt, und bei den Aktionen, die 1988 und 1989 als abgeschlossen betrachtet wurden, geschah dies auf der Grundlage der von den zuständigen Regionalbehörden übermittelten Begründungen, die sich nur auf die Ausgaben aus der im Haushaltsplan für einen zusätzlichen Beitrag eröffneten spezifischen Haushaltslinie (Linie 550) bezogen. Ein solches Verfahren stellt den integrierten Charakter der Pilotaktion auf den Kopf. Diese wird tatsächlich als abgeschlossen betrachtet, ohne daß die erforderlichen Informationen über die Verwirklichung der verschiedenen Komponenten der Aktion, die von den einzelnen Fonds finanziert werden, verfügbar sind.

2.9.3. Ein Informationsaustausch zwischen den Verwaltungsstellen der Kommission hinsichtlich der Pilotaktionen war praktisch nicht vorhanden, und der Rechnungshof hat in seinem Sonderbericht über den integrierten Ansatz () unterstrichen, daß sich die Verwaltung dieser Maßnahmen immer mehr allein auf die aus Mitteln der spezifischen zusätzlichen Haushaltslinie finanzierten Maßnahmen beschränkt hat.

2.9.4. Auf den Gebieten der Integration der Interventionen, der Bereitstellung von Daten von seiten der verschiedenen gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder lokalen Behörden, der Genauigkeit und des Austauschs von Informationen, der Länge und der Einhaltung der Verfahren und Fristen, der Komplexität des Beschlußfassungssy- stems sowie beim Finanzsystem für Vorschüsse, Rückerstattungen und haushaltsmässige Deckung haben die vorbereitenden Pilotaktionen eine Reihe von Schwierigkeiten verdeutlicht, die sich bei der Verwaltung der IMP in grösserem Ausmaß wohl erneut stellen werden.

2.9.5. Diese Schwierigkeiten haben jedoch kaum dazu geführt, durch rechtzeitige Verabschiedung der notwendigen Bestimmungen auf den angemessenen Ebenen die Bedingungen der integrierten Verwaltung zu verbessern. Die Ergreifung der auf der Ebene der IMP notwendigen Maßnahmen wurde zu oft den Lenkungsausschüssen übertragen, die selbst nicht über wirkliche Aktionsmöglichkeiten zur deutlichen Veränderung der Lage verfügten.

3. Zweiter Teil: Anfangsphase der Durchführung der IMP

3.1. Mittelbindungen und Zahlungen der Gemeinschaft

3.1.1. In den Tabellen 2 und 3 sind die für die IMP bis Ende 1989 vorgenommenen Mittelbindungen und Zahlungen der Gemeinschaft zusammengefasst. Ende 1986 erreichten die Mittelbindungen 33,1 Mio ECU. Ende des folgenden Jahres beliefen sie sich auf 441,33 Mio ECU, d.h. 86 % des für den 31. Dezember 1987 vorgesehenen Betrags. Ende 1988 ergab sich ein kumulierter Gesamtbetrag von 1 077,31 Mio ECU, d.h. etwas weniger als 91 % der für diesen Zeitpunkt in den Programmen vorgesehenen Mittelbindungen. Ende 1989 erreichten die gesamten Mittelbindungen 1 546,86 Mio ECU, d.h. 77 % der entsprechenden Veranschlagung.

3.1.2. Bei den Zahlungen belief sich der Betrag am 31. Dezember 1986 auf 14,86 Mio ECU und am 31. Dezember 1987 auf 235,72 Mio ECU, d.h. 81 % der für diesen letzteren Zeitpunkt vorgesehenen Zahlungen; am 31. Dezember 1988 belief er sich auf insgesamt 606,04 Mio ECU und am 31. Dezember 1989 auf 949,89 Mio ECU, d.h. 80 % bzw. 72 % der in den verschiedenen IMP für Ende 1988 und Ende 1989 vorgesehenen Gesamtzahlungen.

3.1.3. Die Voranschläge wurden sowohl für die Mittelbindungen als auch für die Zahlungen während der Vorbereitung der Programme erstellt und erscheinen in den Fälligkeitsplänen der verschiedenen Verträge. Der Vergleich dieser Voranschläge mit den Verwirklichungen zeigt infolgedessen nicht deutlich, welche Verschiebung sich beim Start der IMP ergeben hat. Diese Verschiebung wird durch die Nichtausschöpfung der Haushaltsmittel aus der Linie 551 vor allem in den beiden ersten Haushaltsjahren ihrer Einsetzung (1985 und 1986 für die Verpflichtungsermächtigungen, 1986 und 1987 für die Zahlungsermächtigungen) (siehe Tabelle 4) verdeutlicht.

3.1.4. Tabelle 4 zeigt, daß von insgesamt 360 Mio ECU an Verpflichtungsermächtigungen, die in den Haushaltsplänen von 1985 und 1986 für die Linie 551 gewährt wurden, ein Betrag von 30 Mio ECU auf andere Haushaltslinien übertragen wurde, 104,5 Mio ECU annulliert wurden und 210 Mio ECU Ende 1986 noch verfügbar waren, da die Verwendung nur 15,5 Mio ECU betrug. Hinsichtlich der Zahlungsermächtigungen derselben Linie betrugen die Transfers bei einem Gesamtbetrag von 285,7 Mio ECU aus den Haushaltsplänen von 1986 und 1987 100 Mio ECU, die Annullierungen 6,5 Mio ECU, die Zahlungen, am 31. Dezember 1987, 111,5 Mio ECU, und 67,7 Mio ECU wurden auf 1988 übertragen.

3.1.5. Die Mittelbindungen und Zahlungen am 31. Dezember 1989 machen jeweils etwa 37,7 % und 23,2 % der in der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 für den gesamten IMP-Zeitraum vorgesehenen Gesamtbeteiligung von 4 100 Mio ECU aus. Sie gliedern sich folgendermassen auf die verschiedenen Finanzinstrumente auf (in Mio ECU):

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3.1.6. 1989 erreichten die Mittelbindungen und die Zahlungen für die IMP insgesamt 469,6 Mio ECU bzw. 343,9 Mio ECU, was gegenüber dem Vorjahr, in dem sie 636,0 und 370,3 Mio ECU erreicht hatten, eine Verringerung darstellt. Hinsichtlich der italienischen IMP ist die Lage äusserst besorgniserregend, da für diese Programme für den Zeitraum vom Beginn der IMP bis zum 31. Dezember 1989 lediglich insgesamt 193,9 Mio ECU bzw. 91,6 Mio ECU gebunden bzw. gezahlt worden sind.

3.2. Auswirkung der Modalitäten für Mittelbindungen und Zahlungen

3.2.1. Die Durchführungsraten der Zahlungen gegenüber den entsprechenden Mittelbindungen der Programme werden von den für die Haushaltslinie 551 sowie für die EFRE-Programme angewandten Verbuchungsmodalitäten beeinflusst. Die Daten dieser beiden Finanzinstrumente machten am 31. Dezember 1989 etwa 74 % der Mittelbindungen und 73 % der Zahlungen aus.

3.2.2. Die geltenden Bestimmungen sehen tatsächlich sowohl für die Linie 551 als auch für die EFRE-Programme ein Verfahren zur Verbuchung der Mittelbindungen auf der Grundlage der in den Programmen festgelegten globalen Jahrestranchen vor, sowie die Möglichkeit umfangreicher Vorschußzahlungen, die für die Linie 551 50 % und für den EFRE in einigen Fällen bis zu 80 % der Mittelbindung erreichen können. Das Vorschußsystem, das seit 1989 für alle Strukturfonds gilt, bewirkt, daß vor allem zu Beginn der Durchführung die verbuchten Beträge manchmal sehr stark vom wirklichen Stand der vor Ort geleisteten Investitionen abweichen.

3.2.3. Ende 1989 entsprach bei Gesamtzahlungen in Höhe von 339,6 Mio ECU zu Lasten der Linie 551 nur ein Betrag von 85,2 Mio ECU, d.h. 25 %, ausgezahlten Jahrestranchen, während der Rest aus Vorschüssen bestand. Für den EFRE betrug der Satz bei Gesamtzahlungen von 356,4 Mio ECU etwas mehr als 56 %.

3.2.4. Das Verfahren der Mittelbindungen nach Jahres- tranchen wurde bereits mehrfach vom Hof beanstandet,

insbesondere in seinem Sonderbericht über die nicht quotengebundenen Maßnahmen (). Dieses Verfahren führt zur Ausarbeitung von Finanzdokumenten, in denen die Gesamtheit der mit den gewährten Programmen verbundenen Ausgaben nicht berücksichtigt wird; es wird lediglich den Jahrestranchen dieser Programme im Verlauf ihrer Durchführung Rechnung getragen.

3.2.5. Die Anomalie der gegenwärtigen Lage hinsichtlich der Verbuchung der Mittelbindungen wird ebenfalls durch den Fall der IMP-Regionen deutlich, die seit dem 1. Januar 1989 infolge der Reform der Strukturfonds nicht mehr als "Gebiete mit Entwicklungsrückstand" (d.h. Latium sowie die französischen IMP-Gebiete mit Ausnahme von Korsika) betrachtet werden. Unter Berücksichtigung der laufenden Programme verbucht die Kommission nach dem 1. Januar 1989 für diese Gebiete weiterhin Mittelbindungen zu Lasten des EFRE, mit der Begründung, daß sich diese auf die "Entwicklung der ländlichen Gebiete" beziehen, wenn die Region in dieser Hinsicht förderungswürdig ist, oder daß es sich um "aussergebietliche" Mittelbindungen handelt, wenn die Regionen unter keines der Förderungsziele des EFRE fällt. In Wirklichkeit handelt es sich um Verpflichtungen, die vor dem 1. Januar 1989 eingegangen wurden und die zum damaligen Zeitpunkt zu einer Verbuchung der entsprechenden Mittelbindungen hätten führen müssen.

3.3. Schwierigkeiten hinsichtlich der Lenkungsausschüsse und der Einsetzung des Überwachungssystems

3.3.1. Das System für die Überwachung der Maßnahmen räumt dem für jedes Programm geschaffenen Lenkungsausschuß breiten Raum ein. Der Lenkungsausschuß tritt in der vom Programm betroffenen Region zusammen; seine Zusammensetzung wird im Programmvertrag festgelegt und beinhaltet insbesondere einen Verantwortlichen für jedes Unterprogramm, einen Vertreter der Kommission und gegebenenfalls der EIB; zur Durchführung seiner Aufgaben stützt sich der Ausschuß auf die Verwaltungsstrukturen der Region.

3.3.2. Dieser Ausschuß ist das wichtigste Organ für Begegnungen der verschiedenen an der Durchführung des IMP beteiligten Instanzen und spielt daher beim Informationsaustausch sowie bei der Verwaltung sowohl des gesamten Programms als auch jeder Einzelmaßnahme dieses Programms eine wichtige Rolle. Es ist seine Aufgabe, direkte Impulse zu geben und die ordnungsgemässe Durchführung des IMP zu fördern, Stellungnahmen abzugeben und Vorschläge zu machen.

3.3.3. Indessen haben die Lenkungsausschüsse, die als Beratungs- und Vorschlagsinstanzen angelegt sind, nicht immer die Mittel und die Machtbefugnisse, den Stand der Operationen genau und vollständig genug zu verfolgen und über die Debatten hinaus die Tätigkeit der verschiedenen betroffenen Instanzen wirklich zu beeinflussen. Die Durchführung der IMP ist Sache einer Vielzahl von Stellen und hängt oft in Abstufungen von mehreren Verwaltungsebenen ab, deren Beteiligung an den Arbeiten der Ausschüsse sich im allgemeinen als ungleich erweist.

3.3.4. Die Informationskreisläufe und die Weitergabe von Unterlagen zwischen diesen Behörden und Dienststellen hängen oft von Gewohnheiten, Umständen, ja sogar von Satzungsbestimmungen der betroffenen Organe ab, die die Art, die Häufigkeit und den Inhalt der vorzulegenden Begründungen festlegen. Die Weiterentwicklung derartiger Verfahren, selbst wenn sie mit den Erfordernissen der IMP nicht vereinbar sind, ist langwierig, und sie bleiben von den Arbeiten der Lenkungsausschüsse, selbst wenn diese gemeinsame Prüfungen und Überlegungen befürworten, fast unbeeinflusst. Nach den ersten Sitzungen beraumten verschiedene Ausschüsse ihre Treffen in grösseren Abständen an, und das zu einem Zeitpunkt, an dem im Gegenteil die Koordinationsbemühungen hätten verstärkt werden müssen. Die Protokolle der Sitzungen zeigen die wachsende Schwierigkeit, von den Verwirklichungen Kenntnis zu erhalten und sie voranzutreiben, und zwar selbst in den Fällen, in denen die Ursache für diese Schwierigkeiten herauskristallisiert wurde.

3.3.5. Als Instanz, bei der die Informationen der verschiedenen Verwaltungsstellen zusammenkommen müssen, ist der Lenkungsausschuß maßgeblich am Funktionieren des sogenannten "Überwachungssystems" beteiligt. In den Programmverträgen ist diesbezueglich vorgesehen, daß am Ende jedes Vierteljahres von den verschiedenen Verantwortlichen der Unterprogramme der Stand der Mittelbindungen und Zahlungen angegeben wird. Eine ähnliche Aufstellung ist dem Lenkungsausschuß am Ende jedes Halbjahres zu übermitteln, in der für jede Maßnahme die Veränderungen gegenüber den Voranschlägen darzustellen und die grösseren Abweichungen zu begründen sind. Das Überwachungssystem sollte ausserdem Indikatoren über den Stand der Abwicklung sowie eine Evaluierung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der verwirklichten Programmpunkte beinhalten.

3.3.6. Dieses System, das dank der EDV eine beinahe sofortige Überwachung durch alle Beteiligten hätte erlauben sollen, ist bisher nur zu einem kleinen Teil verwirklicht worden. Die den Regionen für die Überwachung zur Verfügung gestellten Datenverarbeitungsprogramme mussten angepasst werden, um lokale, materielle oder organisatorische Bedürfnisse zu berücksichtigen, wodurch ihre Verwendung verzögert oder eingeschränkt wurde. Im übrigen muß der das Voranschreiten und die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der verwirklichten Ziele betreffende Teil der Überwachung noch vollständig durchgeführt werden, und somit wurde die Verpflichtung, zu diesem Thema Daten zu sammeln und zu übermitteln, bisher nicht eingehalten.

3.4. Unzuverlässigkeit der verfügbaren Daten

3.4.1. Bei allen vom Hof an Ort und Stelle geprüften Programmen erwiesen sich die aus Büchern oder über EDV verfügbaren Daten als unbefriedigend. Die Zahl und die Verschiedenartigkeit der an verschiedene Verwaltungsebenen gebundenen Maßnahmen, die Dauer der Verzögerungen und Rückwirkungszeiträume sowie die Möglichkeit, bei der Durchführung innerhalb gewisser Grenzen und unter bestimmten Voraussetzungen die Wahl und den Inhalt der zu finanzierenden Vorhaben zu verändern, tragen zur Entstehung unzuverlässiger Daten oder von Daten, die uneinheitliche Konzepte betreffen, bei.

3.4.2. Bei den Wasserleitungs- und Strassenbauvorhaben im Zentrum und Osten Griechenlands war es bei den Überprüfungen des Hofes an Ort und Stelle nicht möglich, die vom Lenkungsausschuß und den zuständigen ministeriellen Stellen übermittelten Daten mit der Buchführung der betroffenen städtischen Behörden, die eine Begründung dafür hätten liefern sollen, in Einklang zu bringen. Dies galt auch für bestimmte Arten von sich auf dieselben Regionen beziehenden Ausgaben zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen. Bei fortlaufenden oder sich wiederholenden Arbeiten kann sich das Ausmaß und die Dauer der berücksichtigten Arbeiten je nach den Behörden unterscheiden oder Gegenstand nicht dokumentierter Schätzungen sein.

3.4.3. Ebenfalls in Griechenland haben die Prüfungen des Hofes an Ort und Stelle den Fall ergeben, daß Beträge als gezahlt betrachtet wurden, während es sich um einer Hafenbehörde geleistete Vorschüsse handelte, die zum Zeitpunkt der Kontrolle seit mehr als einem Jahr ungenutzt waren (Hafen von Chania: 20 Mio Drachmen am 31.12.1986, 29,2 Mio am 31.12.1987). Für Vorhaben im Innovationsbereich wurden die Gesamtkosten als öffentliche Ausgabe betrachtet, für die eine Rückzahlung von 70 % zu Lasten der Gemeinschaft geht, während 30 % der Kosten von den begünstigten Privatunternehmen finanziert wurden (Kreta: 30 % von 22,9 Mio Drachmen für 1986 und 1987). Ähnliche Ausgaben lassen sich für die anderen Haushaltsjahre und die anderen griechischen IMP feststellen. Bei einem Vorhaben zum Bau und zur Ausstattung von Labors erwies sich ein erheblicher Teil der Ausgaben als Sachausgaben für dieses Vorhaben (Kreta: 128,7 Mio Drachmen von 344,8 Mio Drachmen). Bei verschiedenen griechischen IMP stellte der Hof fest, daß unter den Kosten für die Durchführung und im besonderen unter den "Ausgaben im Bereich der Unterrichtung der Endbegünstigten" der Kauf eines Radiozwischensenders (3,9 Mio Drachmen), Autoreparaturkosten (0,6 Mio Drachmen) und sogar die Gewährung von Subventionen aufgeführt waren. In einem anderen Fall in Italien entsprach eine Investitionsausgabe (2 000 Mio Lire) in Wirklichkeit der regionalen Beteiligung am Grundkapital einer Institution, um deren Finanzstruktur zu sanieren.

3.4.4. Die auf Gemeinschaftsebene verfügbaren Unterlagen erlauben keine diesbezueglichen Prüfungen. Die Kontrollen der Kommission an Ort und Stelle sind sehr beschränkt; zusammengefasste Kontrollen der verschiedenen Verwaltungsstellen werden weder von den anweisungsbefugten Stellen der Kommission noch von denen der Mitgliedstaaten organisiert. Für die Ausgaben zu Lasten der Linie 551 sind bis Anfang 1990 Kontrollen an Ort und Stelle vom Finanzkontrolleur der Kommission, jedoch nicht von den Verwaltungsstellen durchgeführt worden. Im übrigen haben sich die Zuständigkeiten der Generaldirektionen der Kommission für die Koordinierung der IMP grundlegend geändert, da diese bis Ende 1988 bei der GD XXII "Koordinierung der strukturpolitischen Instrumente" lag und seit 1989 in den Aufgabenbereich der GD XVI "Regionalpolitik" fällt.

3.4.5. Der Hof hat ebenfalls festgestellt, daß bei den französischen IMP die Ausgaben, die Ende 1988 als vorgenommen angegeben wurden, in Wirklichkeit von der Kommission auf der Grundlage von voraussichtlichen Anteilen an der Verwirklichung berechnet worden waren. Derartige Methoden tragen zusammen mit der Vielfalt der Situationen, den Etappen bei der Übermittlung der Unterlagen, dem globalen Charakter dieser Unterlagen, den Lücken bei der Kontrolle, den zeitlichen Verzögerungen zwischen der Verwaltung an Ort und Stelle und der Prüfung dieser Verwaltung auf Kommissionsebene nicht zur Schaffung von exakten Daten bei.

3.5. Zusätzlicher Beitrag aus der spezifischen Haushaltslinie

3.5.1. Der zusätzliche Beitrag aus der Linie 551, der fast 40 % der gesamten Beteiligung der Gemeinschaft ausmacht, stellt eine wichtige Besonderheit der IMP-Planung dar, da er als ergänzender Faktor die Integration und die Wirksamkeit der Interventionen vergrössern kann.

3.5.2. Zu etwa 70 % (95 % in Frankreich und in Italien) wurde der zusätzliche Beitrag allein gewährt, wenn Operationen aufgrund ihrer Art oder ihrer Lokalisierung nicht von den anderen Finanzinstrumenten finanziert werden konnten. Der übrige Teil wurde vor allem in Griechenland als Ergänzung zu den Zuschüssen aus einem oder mehreren Fonds vergeben, um entweder den Anteil der Beteiligung zu vergrössern oder andere Arten von Kosten als die mit traditionellen Finanzierungen bestreitbaren Kosten abzudecken.

3.5.3. Im Stadium der Programmbeschlüsse wurde versucht, durch Verknüpfung der Instrumente eine gewisse Integration zu erreichen. Bei der Durchführung hat sich dieses Bemühen jedoch mehr abgeschwächt. Die Zahlungen aus der Linie 551, die bisher im wesentlichen die Form von Globalvorschüssen angenommen haben, wurden unabhängig von den Fonds getätigt. Es steht im übrigen nicht fest, daß die geleisteten Vorschüsse auch wirklich für die aus der Linie 551 zu finanzierenden Maßnahmen verwendet werden, und die Prüfungen des Hofes an Ort und Stelle haben in Italien den Fall ergeben, daß Vorschüsse (4,9 Mio ECU am 31. Dezember 1988), die hauptsächlich für Investitionen im Produktivbereich gewährt worden waren, vor allem für Arbeiten zum Forstschutz eingesetzt worden waren.

3.5.4. Die Erhöhung des Anteils der Zuschüsse, die Erweiterung der förderungsfähigen Gebiete und die Abschwächung der für Gemeinschaftszuschüsse nötigen Bedingungen sind ebenfalls mit Risiken verbunden und können insbesondere dem allgemeinen Ziel einer grösseren Konzentration der Hilfe zuwiderlaufen. Derartige Änderungen von begrenzter Dauer können auf die Arbeitsweise der Fonds negative Auswirkungen haben. So besteht z.B. die Gefahr, daß Zuschüsse, die in Frankreich zu Lasten der Mittel aus der Linie 551 für die Modernisierung von landwirtschaftlichen Betrieben gewährt wurden, obwohl die Begünstigten nicht die vom EAGFL-Ausrichtung für derartige Leistungen geforderten Bedingungen erfuellen, das traditionelle System an Attraktivität verlieren lassen, auch wenn die zeitlich begrenzten Maßnahmen der IMP nicht mehr bestehen. Daraus ergibt sich eine uneinheitliche Situation, die aufmerksam beobachtet werden sollte.

3.5.5. In Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 wurde als eine der möglichen Verwendungen der besonderen Mittel aus der Haushaltslinie 551 die Möglichkeit vorgesehen, "rückzahlbare Beihilfen zur Finanzierung von Investitionen im produktiven Sektor zu gewähren". Bisher wurden diese Bestimmungen noch nicht verwirklicht.

3.6. Finanzierungsschwierigkeiten

3.6.1. Die Durchführung der IMP ist auf nicht unerhebliche finanzielle Schwierigkeiten gestossen. Obwohl die Vorschüsse der Gemeinschaft nach den Zeitpunkten der Beschlüsse innerhalb normaler Fristen ausgezahlt wurden, hatten die Verzögerung und der Rückwirkungseffekt bei der Annahme dieser Beschlüsse im allgemeinen zur Folge, daß praktisch das erste Jahr des Programms und manchmal sogar ein zweites Jahr vor Eingang der ersten Finanzierungen der Gemeinschaft verstrichen war. Im übrigen sind die Finanzwege zur Übermittlung der Zuschüsse auf regionale Ebene im allgemeinen von vollkommen unnormaler Länge und umfassen einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten.

3.6.2. In Griechenland fand die Durchführung der IMP vor dem Hintergrund des Abbaus des nationalen Haushaltsdefizits und damit einer erheblichen Kürzung der Mittel statt, vor allem wenn man die jährliche Abwertung der Drachme berücksichtigt. Die zusätzliche Leistung der Gemeinschaft, die sich in den IMP ausdrückt, setzt nun aber eine gewisse Steigerung der entsprechenden nationalen Mittelzuweisungen für die Vorhaben voraus. In der gegenwärtigen Lage hängt das unmittelbare Ergebnis der Durchführung der IMP in diesem Mitgliedstaat eher von Haushaltsübertragungen ab, ohne einen wirklichen Anstieg der Leistungen im Bereich der strukturellen Investitionen auszudrücken. Das Programm der öffentlichen Investitionen des Mitgliedstaats steigerte sich in den Jahren 1985 - 1988 nur in mit der Abwertung der Drachme vergleichbarem Masse.

3.6.3. Erhebliche Finanzierungsschwierigkeiten sind auch in Italien in den Regionen ausserhalb des Mezzogiorno aufgetreten, und zwar deshalb, weil eine klare Definition darüber fehlt, von welcher Stelle die nichtgemeinschaftlichen öffentlichen Finanzierungen für die Durchführung der IMP kommen sollten. Die betroffenen Regionen sind der Ansicht, daß es sich um ausserordentliche zusätzliche Mittel handeln muß, die ihnen aus dem nationalen Haushaltsplan zur Verfügung zu stellen sind. Die Zentralbehörde ist im Gegensatz dazu der Auffassung, daß die Mittel zumindest zu einem grossen Teil aus den gewöhnlichen Mittelzuweisungen für die Finanzierung der regionalen Haushaltspläne entnommen werden müssen.

3.6.4. Über dieses Problem wurde bei der Vorbereitung der Programme keine Entscheidung gefällt, und es scheint dabei nicht einmal angegangen worden zu sein, wodurch das Anlaufen der Operationen, auch unter Berücksichtigung der Verzögerungen bei der Annahme der nationalen und regionalen Haushaltspläne, erheblich behindert wurde. Eine Aufteilung von 55 % zu Lasten der Regionen und 45 % zu Lasten des Staates wurde schließlich erst Ende 1989 beschlossen.

3.7. Wirksamkeit der IMP

3.7.1. Eines der Ziele der Finanzierung durch Programme im allgemeinen und der IMP im besonderen ist die Verstärkung der Wirksamkeit der Hilfe, und es wurden infolgedessen Evaluierungsverfahren vorgesehen, um sich von den Ergebnissen der Interventionen zu überzeugen. Da die Beschlüsse über die zu verwirklichenden Operationen und Vorhaben den nationalen und regionalen Behörden unterliegen, soll sich die Tätigkeit der Gemeinschaftsstellen konzentriert mehr auf die Kenntnisnahme der von diesen Operationen und Vorhaben hervorgerufenen Veränderungen und auf ihren Einfluß bei der Entwicklung richten.

3.7.2. Für jede IMP-Maßnahme beinhaltet das Programm zumindest im Entwurf Indikatoren der Auswirkungen. Es handelt sich um oft auf den materiellen Aspekt der verwirklichten Leistungen beschränkte Elemente, die jedoch präzisiert und vervollständigt einen ersten Ansatz für die Bewertung der Ergebnisse liefern können. Auf praktischer Ebene, wie in Ziffer 3.3.6 dargestellt, werden solche Daten jedoch noch nicht in organisierter Form gesammelt und findet das System demnach keine Anwendung. Der Kommission und den Verwaltungen der Mitgliedstaaten entzieht sich also ein wichtiges Informationsinstrument hinsichtlich der Verwirklichung der Operationen.

3.7.3. Jedes IMP sah ebenfalls die Benennung einer unabhängigen, einvernehmlich von den Partnern des Programms ernannten Evaluierungsstelle vor, die damit beauftragt werden sollte, jährlich einen Bericht über die Verwirklichung der Maßnahmen und ihre Auswirkungen auszuarbeiten. Bei den griechischen IMP fand die Benen- nung der Evaluierungsinstanzen im März, April und Mai 1989 statt, während sie sich bei den französischen IMP von August 1988 bis Juni 1989 hinzog. Bei den italienischen IMP wurden sieben Evaluierungsstellen im Jahre 1989 benannt, und acht weitere mussten am 31. Dezember 1989 noch benannt werden. Zu diesem Zeitpunkt war ein erster Bericht über die griechischen und über einige französische IMP verfügbar.

3.7.4. Durch die zeitliche Verschiebung zwischen den Benennungen der Evaluierungsstellen und dem Zeitpunkt des Anlaufens der Programme hat das System einen Teil seiner Zweckmässigkeit eingebüsst, und zwar insbesondere hinsichtlich der Schwierigkeiten in der Anfangsphase und der Maßnahmen, die rechtzeitig zu treffen sind, um die zur Fortsetzung der Arbeiten erforderlichen Anpassungen zu ermöglichen. Bei der Prüfung der ersten Berichte zeigt sich, daß dem Inhalt der Unterlagen besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden muß, um dafür zu sorgen, daß sie dem Evaluierungsziel wirklich entsprechen und nicht die Tendenz haben, sich auf eine Analyse der Finanzverwaltung zu beschränken.

3.7.5. Der Hof hat es sich vor allem, insbesondere bei seinen Prüfungen an Ort und Stelle, zur Aufgabe gemacht, zu untersuchen, ob die Verwirklichung der Programme sich unter den den vorgesehenen Zielen entsprechenden Bedingungen vollzog. Die in diesem Zusammenhang gemachten Feststellungen zeigen, daß die neuen Maßnahmen oder diejenigen, die neuere Aspekte der Umstellung mit sich bringen, oft auf Schwierigkeiten stossen, die die erhofften Ergebnisse wieder in Frage stellen könnten. Bei den traditionellen Infrastrukturen schreiten die Operationen schneller voran, während die im integrierten Konzept festgelegten flankierenden Maßnahmen auf der Stelle treten.

3.7.6. Umfangreiche Bewässerungsprojekte auf Kreta hatten das Ziel einer Umstellung des Anbaus, um die Erzeugung des auf dem Markt überschüssigen Olivenöls zugunsten wettbewerbsfähiger Obst- oder Gartenbauerzeugnisse mit besseren Absatzmöglichkeiten zu verringern. Die vom Hof geprüften Wasserauslässe und bewässerten Flächen dienten vor allem Olivenpflanzungen, was einen den Zielen des Programmes genau entgegengesetzten Effekt zu haben droht. Für die für den Zeitraum von 1986 bis 1992 ursprünglich auf mehr als 2 000 ha veranschlagten Avocadopflanzungen wurden die Vorausschätzungen schließlich um fast 40 % verringert; Ende 1987 wurden die verwirklichten Pflanzungen auf etwa 40 ha geschätzt, und die Aussichten waren weiterhin nicht sehr ermutigend.

3.7.7. Ebenfalls auf Kreta sah eine der Maßnahmen des Programms Beihilfen für den Bau oder die Modernisierung von Hotels in nicht saturierten Gebieten mit Fremdenverkehrspotential vor. Die Vorhaben, die der Hof geprüft hat, waren jedoch nur vereinzelt in Gebieten im Landesinnern angesiedelt, um dort zur Entwicklung von neuen Tätigkeitsarten beizutragen; die Mehrheit wurde in Küstengebieten mit bereits äusserst starker Fremdenverkehrstätigkeit durchgeführt, wo sie die für diese Art von Investitionen typischen kurzfristigen Spekulationstendenzen zu verstärken drohen.

3.7.8. Für eine im Languedoc-Roussillon gebaute Anlage zur Verarbeitung von Ölsaaten und Ölkuchen für Viehfutter sah das Programm vor, daß die zu verarbeitenden Ölsaaten und ölhaltigen Früchte aus lokaler oder zumindest gemeinschaftlicher Erzeugung stammen mussten. Dies sollte dazu dienen, die Einfuhren in die Gemeinschaft nicht zu steigern und trug auch dem Bestreben Rechnung, mit den in der Umgebung bereits bestehenden grossen Verarbeitungskapazitäten, in denen hauptsächlich eingeführte Erzeugnisse verarbeitet wurden, nicht ungerechtfertigt in Wettbewerb zu treten. Zum Zeitpunkt des Besuchs des Hofes bot die Erzeugung von Ölsaaten und ölhaltigen Früchten in dieser Gegend keine Steigerungsperspektiven, und es ließ alles darauf schließen, daß die Verwendung der Investition nicht unter Einhaltung der ursprünglich vorgesehenen Bedingungen möglich war.

3.7.9. Die Maßnahmen zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen beinhalten Hilfen für die Entwicklung von neuen Formen der Finanzbeziehungen zwischen den Marktbeteiligten, wie z.B. das "Franchising" oder das "Factoring". In verschiedenen italienischen Regionen wurde die Inanspruchnahme dieser Hilfen an öffentliche, von den Regionen geschaffene Stellen vergeben und ihnen vorbehalten. Eine solche Initiative droht, die Bildung eines geschützten Sektors für Finanzoperationen zu verstärken, anstatt durch den verstärkten Einsatz von neuen, den verschiedenen Marktbeteiligten offenstehenden Formen der Finanztätigkeit zur allgemeinen Entwicklung des Marktes beizutragen.

3.7.10. Eine der Maßnahmen des griechischen IMP für die "Informationstechnologien" hatte das Ziel, für einige Hundert landwirtschaftliche Genossenschaften ein Datennetz aufzubauen. Das Programm sah ebenfalls vor, mit der Hilfe des Sozialfonds für die entsprechende Ausbildung des Personals zur Benutzung der Anlagen zu sorgen. In der vom Hof besuchten Genossenschaft blieben die Geräte auch mehrere Monate nach der Lieferung ungenutzt, da das Personal nicht die zur Bedienung erforderliche Ausbildung erhalten hatte. Es war keinerlei Sofortmaßnahme vorgesehen, um diesem Mangel an Ausbildung abzuhelfen. Bei Benachrichtigung der mit der Durchführung der Maßnahme beauftragten Zentralstelle gab diese an, daß sie in einigen Fällen zur Behebung einer solchen Situation versucht hatte, das nicht benutzte Material an andere Einrichtungen weiterzuleiten, die vermutlich davon Gebrauch machen würden, daß jedoch dabei ein Streit über das Eigentum der Geräte entstanden sei.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Die IMP stellten mit Sicherheit einen nützlichen Bezugs-, Verbindungs- und Informationsrahmen dar und haben es ermöglicht, die Verwaltungsstellen für die Notwendigkeit, die Wirksamkeit der Hilfen zu verbessern, zu den gesteckten Zielen Überlegungen anzustellen und in diesem Sinne Anstrengungen zu unternehmen, aufgeschlossener zu machen.

4.2. In den Programmen wird ein gewisses Streben nach Verknüpfung, Ergänzung und sogar Neuerung deutlich, um über eine Gestaltung hinauszugehen, die nur in der einfachen Aneinanderreihung bereits vorhandener Maßnahmen bestanden hätte. Die Integrierung aller eingesetzten Mittel zur Verstärkung ihrer Wirksamkeit war eines der Hauptziele der IMP. Unter diesem Gesichtspunkt bleiben die Veränderungen jedoch gering, insbesondere was die Verbindung zwischen den Fonds und zwischen den Zuschüssen aus diesen Fonds und den Darlehen der EIB betrifft.

4.3. Derartige Unzulänglichkeiten wurden nicht einmal teilweise durch einen schnellen Start der Operationen ausgeglichen, denn die IMP wurden nur mit grossen Verzögerungen eingesetzt. Im übrigen tritt 1989 bei der finanziellen Abwicklung eine erneute Verlangsamung auf, und es muß festgestellt werden, daß die Dauer der Durchführungszeiträume unklar und in mancher Hinsicht widersprüchlich festgelegt ist.

4.4. Ein Teil der Probleme lässt sich durch die Komplexität des IMP-Systems erklären, in dem mehrere Verfahren übereinandergelagert sind und das zu viele Programme und Maßnahmen umfasst. Die Schwierigkeiten der Durchführung dieses Systems wurden anscheinend unterschätzt. Die Auswahl einer geringeren Zahl von Maßnahmen hätte es ermöglicht, die Interventionen besser zu konzentrieren und sich besser von den Ergebnissen zu versichern. Eine solche Auswahl wäre um so angebrachter gewesen, als die IMP nach Auffassung der Kommission nicht an die Stelle der Verwaltung der verschiedenen traditionellen Instrumente getreten sind, die ihre Operationen in denselben Gebieten wie die IMP und unabhängig von diesen Programmen weiterführen.

4.5. In der Durchführungsphase sind die von den IMP erwarteten Fortschritte bisher wenig spürbar, da das vorgesehene System nur sehr unvollkommen angewandt wurde. Die Verfolgung der Operationen funktioniert langsam, ist uneinheitlich und wird von den Verwaltungsstellen der Kommission nicht genügend überwacht. Es müssen grosse Fortschritte erzielt werden, um zu gegebener Zeit eine ausreichende Kenntnis der finanzierten Vorhaben und Operationen und insbesondere ihrer genauen Art und Lokalisierung zu erhalten.

4.6. Was das Evaluierungssystem angeht, das im übrigen zum grössten Teil von der ausreichenden Kenntnis der Operationen abhängt, muß für seine Durchführung und dafür, daß sich diese unter zufriedenstellenden Bedingungen vollzieht, noch alles Nötige unternommen werden, und zwar sowohl hinsichtlich der Auswirkungsindikatoren und ihrer Verwendung als auch hinsichtlich der Tätigkeit der Bewerter.

4.7. Eine echte Partnerschaft zwischen der Kommission und den Regionalbehörden erfordert besser festgelegte Beziehungen, d.h. eine wirkliche Zusammenarbeit, wenn man zwischen der Gemeinschaft und den lokalen Verwaltungsstellen auseinanderstrebende Orientierungen und Auffassungen vermeiden will, die sich am Ende in einer Verringerung der Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Instrumente niederschlagen können.

4.8. Fast fünf Jahre nach der letzten Erweiterung der Gemeinschaft befinden sich ein erheblicher Teil der Aktionen und insbesondere alle italienischen Programme noch in der Anlaufphase, während die IMP zur Lösung der mit dieser Erweiterung verbundenen Probleme beitragen sollten.

4.9. Mit den erforderlichen Anpassungen finden sich mehrere für die Verwaltung der IMP vorgesehene Elemente, wie die Überwachung, die Evaluierung und die Partnerschaft, in dem durch die Reform der Strukturfonds geschaffenen System wieder. Eine rasche Lösung für die bei der Verwirklichung der IMP auftretenden Schwierigkeiten stellt infolgedessen ein wesentliches Element für den Erfolg dieser Reform dar.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 27. September 1990 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof Aldo ANGIOI Präsident

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ANTWORTEN DER KOMMISSION

VORBEMERKUNG

Anläßlich dieses Berichts möchte die Kommission betonen, daß die Einführung der IMP für die Strukturinterventionen einen qualitativen und innovatorischen Sprung gegenüber früher bedeutet.

Die vorgesehenen Mechanismen sollen eine Transparenz der Verwaltung gewährleisten, die die Erarbeitung geeigneter Lösungen für die Probleme, die sie erkennen lässt, ermöglicht. Gleichzeitig trägt sie auch dazu bei, die Schwierigkeiten, die bei der Durchfürung der IMP möglicherweise aufgetreten sind, deutlich herauszustellen.

Die Kommission betont, daß die IMP Gelegenheit gegeben haben, das Konzept zu erproben, das mit der Reform der Strukturfonds offiziell eingeführt wurde, und daß sie vor der Festlegung und Anwendung einer neuen rechtlichen Rahmenregelung eingeleitet wurden. Dank der mit den IMP gemachten Erfahrung konnte die neue Strukturfondsregelung besser auf die im Rahmen der IMP aufgetretenen Probleme zugeschnitten werden. Daher liefert die Durchführung der IMP für die Verwirklichung der Reform der Strukturfonds unentbehrliche Anhaltspunkte.

2. Erster Teil: die IMP-Beschlüsse

2.1. Allgemeine Lage der IMP-Beschlüsse

2.1.5. Die der Kommission für die Prüfung zur Verfügung stehenden Fristen wurden dadurch eingeengt, daß manche Programme unvollständig waren oder die nationalen bzw. regionalen Partner nur schleppend auf die von der Kommission bei der Prüfung geäusserten Wünsche nach zusätzlichen Informationen reagierten.

Die Kommission, die an die Programme Anforderungen in bezug auf Qualität und Innovationscharakter stellte, konnte die Prüfung der Programme nicht immer beschleunigen. Die Beschlüsse der Kommission über den Inhalt der Programme gingen dem Abschluß der förmlichen Verfahren (Programmverträge) mitunter mehrere Monate voraus; die regionalen und nationalen Behörden wurden hiervon im Rahmen der sehr engen Partnerschaft, in dem die Prüfung erfolgte, in Kenntnis gesetzt.

2.2. Funktionseigenständigkeit der verschiedenen Finanzinstrumente

2.2.2 2.2.3. Die Kommission nimmt Kenntnis von der Bemerkung des Rechnungshofs zu den Auswirkungen, die die Funktionseigenständigkeit der verschiedenen Finanzinstrumente im Sinne von Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 288/85 auf die Integration hat. Trotz dieses Nachteils hat die zusätzliche Haushaltslinie 551 jedoch dadurch eine stärkere Integration ermöglicht, daß die auf ein besonderes Ziel ausgerichteten Maßnahmen verstärkt bzw. ergänzt wurden.

2.3. IMP-Beschlüsse und für jeden Fonds spezifische Beschlüsse

2.3.2 2.3.4. Die Kommission betont, daß es keine Vorschriften für die Koordinierung der Fonds gab, wie dies im Rahmen der Reform der Strukturfonds der Fall ist, und daß die Bemerkungen des Rechnungshofes auf der normalen Anwendung der geltenden Regelung beruhen.

2.3.5. Im Gegensatz zu den aus der Reform des Strukturfonds hervorgegangenen Vorschriften, die für den zweiten Teil der IMP gelten, hat die IMP-Regelung die für die einzelnen Strukturfonds und Finanzinstrumente der Gemeinschaft geltenden Beschlußfassungsverfahren nicht geändert. Was das Fehlen einheitlicherer Bearbeitungs- und Genehmigungsformen und -modalitäten anbelangt, so macht die Kommission folgendes geltend:

- Für die Prüfung der Programme war eine mit der Federführung betraute Dienststelle zuständig;

- es wurden Koordinierungsstrukturen (Fachgruppe IMP - Interdirektionale Koordinierungsgruppe) geschaffen;

- die Programme wurden stets gemeinsam mit allen beteiligten Dienststellen ausgehandelt;

- die Vorlage der den einzelnen Fonds zuzuordnenden Maßnahmen erfolgte in standardisierter Form.

Unabhängig von der Aufmachung der Dossiers werden die IMP-Aktionen jedoch, obgleich sie nach Vorhaben oder Begünstigten nicht einzeln aufgeführt werden, da es sich um ein Programmkonzept handelt, vom ESF und vom EAGFL-Ausrichtung ausgewiesen. Ausserdem führen die Lenkungsausschüsse regelmässig eine Analyse des Stands der materiellen und finanziellen Durchführung der unter eine Maßnahme fallenden Aktionen durch, wodurch eine Unterscheidung der zu den IMP und der nicht zu den IMP gehörenden Aktionen erleichtert wird.

2.4. Erhöhung der Beihilfen zugunsten der IMP-Regionen

Die Kommission ist der Ansicht, daß anhand der Tätigkeitsberichte über die IMP und die Interventionen der einzelnen Strukturfonds, die gegebenenfalls durch die Informationen der Dienststellen ergänzt werden, eine Beurteilung der Entwicklung der Strukturinterventionen der Gemeinschaft in den von den IMP betroffenen Regionen möglich sein dürfte.

Sie ist der Ansicht, daß - abgesehen von dem Beitrag der Haushaltslinie 551 - ein Anstieg der Zuschhüsse in den IMP-Regionen, der grösser wäre als das Wachstum der Strukturfonds für die Zehnergemeinschaft, zu einem Transfer der Fonds-Zuschüsse zugunsten anderer vorrangiger oder weniger wohlhabender Regionen geführt hätte, was Artikel 11 der IMP-Verordnung zuwider läuft.

Die Kommission stellt im übrigen fest, daß sich die Interventionen der Strukturfonds im Falle Griechenlands rascher erhöht haben als im Gesamtrahmen der Strukturfonds, und zwar trotz des griechischen Stabilisierungsplans für den Zeitraum 1985-1987, der das Niveau der nationalen Ausgaben und damit die Inanspruchnahme der Gemeinschaftsmittel beeinflusst hat.

2.5. Vorbereitung der Programme

2.5.1 2.5.6. Die finanzielle Anpassung, die bei der Vorbereitung und Aushandlung der Programme vorgenommen werden musste, hat zu gewissen Verzögerungen sowie zu schiedsrichterlichen Entscheidungen geführt. Die Kommission macht geltend, daß es bei der Bearbeitung der Programme nicht nur im ihre finanzielle Neuausrichtung, sondern auch um die genauere Festlegung der Ziele, die Ermittlung sowie die Qualität und Reife der Maßnahmen ging, die diesen Zielen am besten gerecht werden.

Der Finanzrahmen für die einzelnen IMP wurde im wesentlichen auf dieser Grundlage festgesetzt. Wenn - wie der Rechnungshof meint (Ziff. 2.5.6) - von Anfang an eine als Richtschnur dienende Hoechstgrenze für die einzelnen Programme festgelegt worden wäre, hätte dies die qualitative Tragweite der Programme beeinträchtigt. Ihr integrierter Charakter wurde dank doppelter Bemühungen um Konzentration der verfügbaren Mittel auf bestimmte Prioritäten und um Konzentration auf geographischer Ebene gewahrt.

2.5.7 2.5.8. Die Rückwirkung der Programme galt nur bei bestimmten vom EFRE finanzierten Aktionen gemäß den Bestimmungen der EFRE-Verordnung über den Zeitpunkt der Vorlage der Programme hinaus. In den anderen Fällen hatte die Rückwirkung, die den Zeitraum zwischen der Vorlage der Programme und ihrer Genehmigung umfasste und dabei mit der Verordnung, insbesondere Artikel 12 der Verordnungen des sogenannten Mittelmeerpakets des EAGFL-Ausrichtung in Einklang stand, keine nennenswerten finanziellen Auswirkungen, denn die Kommission hat dafür Sorge getragen, daß es sich bei den betreffenden Tranchen um geringe, mit einem effektiven Anlaufen der Programme vereinbare Beträge handelt.

Die Kommission konnte die komplizierten Bestimmungen der vom Rat verabschiedeten IMP-Verordnung nur einhalten, auch wenn einige von ihnen, insbesondere auf dem Gebiet der Bearbeitung und Durchführung, unerwünschte Auswirkungen auf das betreffende Haushaltsjahr hatten. Auf Initiative der Kommission wird die zweite Phase der IMP auf der Grundlage harmonisierter Verfahren, die das Ergebnis der Reform der Strukturfonds sind, genehmigt werden.

2.6. Konzept der Wechselwirkung und der gegenseitigen Ergänzung der Hilfen

2.6.2. Die Kommission nimmt davon Kenntnis, daß der Rechnungshof einräumt, daß auf Gemeinschaftsebene und auf zentraler Ebene der Mitgliedstaaten Anstrengungen unternommen wurden, um das Ineinandergreifen der Aktionen zu verbessern und neue Aspekte einzubeziehen. Sie weist darauf hin, daß die Sitzungen, Erörterungen und Informationen zu derartigen Verbesserungen, auch auf der Ebene der Verwaltung, beigetragen haben.

2.6.3 2.6.4. Die IMP haben nicht alle sonstigen Interventionsformen zugunsten der betreffenden Regionen in sich vereint, sondern unter Berücksichtigung ihrer finanziellen Beschränkungen eine Form der Intervention neben den anderen herkömmlichen Interventionen der Strukturfonds und der Gemeinschaftsinstrumente gebildet. Zu den besonders aufgeführten Fällen ist zu sagen, daß die Verordnung (EWG) Nr. 815/84 die Errichtung von Berufsbildungszentren für Athen und den Ausbau der psychiatrischen Krankenhäuser betrifft, die nicht unter die IMP-Ziele aufgenommen wurden. Im Falle der Aktionen STAR und VALOREN wurden spezifische und sektorale Ziele angestrebt, wobei es nicht zu einer Überschneidung mit den IMP-Aktionen kommt. Bei den IMP wurden in der Regel im Rahmen der flankierenden Maßnahmen sonstige im Rahmen der normalen Fonds-Tätigkeit finanzierte Aktionen erwähnt, die zur Verwirklichung der IMP-Ziele beitragen. Die Kommission weist darauf hin, daß sie in jeder Hinsicht Vorkehrungen getroffen hat, damit die Zuschüsse einander ergänzen, Doppelfinanzierung aber vermieden wird.

2.6.5 2.6.6. Das integrierte Konzept schließt sektorale Zielsetzungen nicht aus, doch wurden diese im Rahmen der Programme in bezug auf ihre Definition (Interventionen auf dem Gebiet der Finanztechnik) und in bezug auf ihre lokale Anwendung (Festlegung von Schwerpunktgebieten) nuancierter gestaltet. Es trifft zu, daß das Streben nach Komplementarität der Zuschüsse ein Umdenken erforderlich macht, das nach Ansicht der Kommission durch einen einheitlichen Beschlußfassungsprozeß und Koordinierungsmaßnahmen auf regionaler und nationaler Ebene bei der Ausarbeitung der Programme mit dem Ziel, Kohärenz zwischen den Mitteln und den Prioritäten zu gewährleisten, erleichtert würde. Diesem Prinzip standen auch die Vielzahl der Entscheidungszentren und die Aufsplitterung der spezifischen Zuständigkeiten einer jeden Bewirtschaftungsstelle entgegen.

2.7. Vorschüsse und Darlehen

Die Voranschläge für die Verwendung der EIB-Darlehen wurden bei der Bearbeitung der Programme für die einzelnen Maßnahmen geprüft. Eine stärkere Inanspruchnahme der EIB stösst auf objektive Schwierigkeiten, die mit der Attraktivität ihrer Darlehen, der Deckung des Wechselkursrisikos und der Zinsvergütung für die nationalen Darlehen zusammenhängen. Darüber hinaus erscheint der Betrag der EIB-Darlehen, der im übrigen gemäß der IMP-Verordnung ein Richwert ist, als zu hoch angesetzt.

Im Rahmen der IMP waren Darlehen aus mehreren Gründen nicht gefragt:

- Besonders bescheidener Umfang der Investitionen;

- spezifischer Charakter der IMP-Programme. Sie sind stark auf bestimmten Arten von lokalen Entwicklungsmaßnahmen (berufliche Bildung, KMU-Beratung usw.) ausgerichtet, in die sich eine Aktion der EIB schwerlich einfügen könnte, da nicht immer wirklich förderungswürdige Investitionen erkennbar sind;

- Art der finanzierten Vorhaben, die in der Regel hohe Zuschüsse aus dem Haushaltsplan erforderlich machen.

2.8. Für die Durchführung der Programme vorgesehene Zeiträume

2.8.4 2.8.5. Die in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 angegebene Hoechstdauer der IMP betrifft die Dauer der Planung. Somit ist gemäß Artikel 11 der vorgenannten Verordnung das Jahr 1992 das letzte Haushaltsjahr, für das eine Mittelausstattung zu Lasten der Strukturfonds und/oder der zusätzlichen Haushaltslinie 551 vorgesehen ist. Der Termin 1992 gilt also weder für die finanzierungsfähigen Ausgaben noch für die Verpflichtungen und Zahlungen. Der Termin 31.12.1993 bezieht sich gemäß Artikel 19 auf die Mittelbindungen; die Abwicklung erfolgt gemäß den Vorschriften der Fonds und der geltenden Haushaltsordnung. Die Kommission hat im übrigen mitgeteilt, daß sie die Absicht hat, die Programme nicht zu verlängern. Die in den Programmverträgen angegebene Dauer bezieht sich auf den Mechanismus zur Überwachung der IMP.

2.9. Erfahrung aus den vorbereitenden Pilotaktionen für die IMP

Die Kommission hatte bereits Gelegenheit, dem Rechnungshof ihren Standpunkt zu den vorbereitenden Aktionen darzulegen. Sie möchte in diesem Zusammenhang auf folgendes hinweisen:

(a)Die Pilotaktionen dürfen nicht dem IMP gleichgestellt werden, das es sich um die Erprobung eines integrierten Konzepts ohne Ad-hoc-Rechtsgrundlage handelt;

(b)auf der Grundlage dieser Erfahrung wurden gezielte Initiativen ergriffen, um die bei den Pilotaktionen festgestellten Mängel nach Möglichkeit zu beheben, und zwar insbesondere:

- Schaffung einer Fachgruppe IMP im Rahmen der interdirektionalen Koordinierungsgruppe,

- Schaffung der Struktur des Lenkungsausschusses und seiner Instrumente (Überwachung, Bewertung),

- Einrichtung einer Kontrollstelle für die IMP im Rahmen der GD XX,

- straffere und transparentere Verwaltung der Programme.

Was insbesondere die Beschaffung und Aufbereitung der Finanzdaten anbelangt, so haben die Kommissionsdienststellen auf lokaler Ebene ein Überwachungssystem eingerichtet und unlängst ein Informationsaustauschsystem entwickelt, das auf der Grundlage der Angaben über die IMP-Aktionen eine koordinierte Verwaltung gewährleistet.

Bei den neuen Programmen im Rahmen der Reform der Strukturfonds sind zur Verbesserung der Information auf der Grundlage der früheren Erfahrungen (Pilotaktionen und IMP) insbesondere folgende Maßnahmen vorgesehen:

- Einführung eines Informationsaustauschsystems zwischen den Dienststellen unter der Verantwortung der federführenden Dienststelle; das rechnergestützte System wird den bewirtschaftenden Dienststellen Zugang zu allen Informationen über die einzelnen Interventionen verschaffen;

- Koordinierung auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten unter der Verantwortung der federführenden Dienststelle, die alle Vorkehrungen in Bereichen wie Umweltschutz, öffentliches Auftragswesen usw. trifft.

2.9.5. Die Kommission kann den Schlußfolgerungen des Rechnungshofs, daß die festgestellten Schwierigkeiten kaum zu einer Verbesserung der Lage geführt haben, nicht zustimmen. Was die Bemerkung zu den Lenkungsausschüssen anbelangt, so verweist sie auf die Antworten zu Ziffer 3.3.

3. Zweiter Teil: Anfangsphase der Verwirklichung der IMP

3.2. Auswirkungen der Modalitäten für Mittelbindungen und Zahlungen

3.2.2 bis 3.2.4. Im Zusammenhang mit den Modalitäten der Mittelbindungen und Zahlungen ist darauf hinzuweisen, daß es sich bei den bereits ausgezahlten Tranchen um die ersten Jahre der Durchführung der Programme (1986 und 1987) handelt, die mit geringen Beträgen ausgestattet waren.

Der Bemerkung des Rechnungshofs zu dem Verfahren der Mittelbindungen nach Jahrestranchen kann die Kommission nicht zustimmen; sie weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß sie bei der Genehmigung der Programme die Zuschußbeträge, die sie für die einzelnen Programme vorsieht, sowie ihre Absicht, Mittelbindungen vorzunehmen, bekannt gibt. Nach der ersten Mittelbindung im Zusammenhang mit dem Genehmigungsbeschluß sind die nachfolgenden Mittelbindungen eine Frage administrativer Schritte, die vom Stand der Durchführung und von den Fortschritten bei der Verwirklichung der Programme abhängen. Dagegen sind Schwierigkeiten auf nationaler Ebene zu verzeichnen, wo die Haushaltsverfahren nicht immer die mehrjährige Verfügbarkeit der nationalen Mittelbeiträge gewährleisten.

3.2.5. Im Zusammenhang mit den Anomalien bei der Verbuchung der Mittelbindungen möchte die Kommission betonen, daß die Reform der Strukturfonds gemäß den Vorschriften die Weiterführung der Mehrjahresaktionen, die vor ihrem Inkrafttreten genehmigt wurden, nicht beeinträchtigt. Infolgedessen werden aus den Strukturfonds finanzierte Aktionen, die seit dem 1. Januar 1989 in im Rahmen der Ziele 1, 3 und 5 b der Reform förderungswürdigen Gebieten liegen, den für diese Ziele vorgesehenen Fördermitteln angelastet, da der Beitrag der Fonds zur Verwirklichung der IMP nicht Zusatzcharakter hat. Die in nicht mehr förderungswürdigen Gebieten durchgeführten Aktionen werden im Rahmen der Übergangsmaßnahmen finanziert.

3.3. Schwierigkeiten hinsichtlich der Lenkungsausschüsse und der Einsetzung des Überwachungssystems

3.3.3 3.3.4. Bei der Einsetzung der Lenkungsausschüsse hat die Kommission nicht versucht, einen neuen Verwaltungsoberbau zu schaffen oder das bereits bestehende Verwaltungssystem zu ändern. Dank ihrer Zusammensetzung und ihrer Befugnisse sind die Lenkungsausschüsse wertvolle Steuerungsinstrumente, die nicht nur die Aufgabe haben, Impulse zu geben, sondern auch die Befugnis besitzen, im Rahmen gewisser Grenzen Programme zu beschließen und zu ändern. Auf Initiative der Kommission wurden den Lenkungsausschüssen im Rahmen der technischen Hilfe konkrete Hilfsmittel zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt. Dazu gehören die EDV-Ausrüstung der einzelnen Ausschußsekretariate, die Ausarbeitung eines Überwachungssystems und Maßnahmen zur Unterstützung bei der effektiven Einführung dieses Systems sowie die einvernehmliche Benennung einer unabhängigen Evaluierungsstelle. Darüber hinaus hat die Kommission auch Initiativen ergriffen, um Rolle und Befugnisse des Vorsitzenden und der Mitglieder der Lenkungsausschüsse, vor allem in Griechenland, zu stärken und um ihre Schulung sowie die Information der Endbegünstigten zu gewährleisten (unterstützende Maßnahmen).

3.3.5 3.3.6. Die Informatisierung der Überwachungssysteme - die im übrigen weit fortgeschritten ist - kann nicht sehr kurzfristig erfolgen; die damit verbundenen Schwierigkeiten werden daher in rückständigen Regionen wie den IMP-Regionen zwangsläufig noch verstärkt.

Gegen die Anwendung dieser Mechanismen bestanden aufgrund ihres innovatorischen Charakters sowie der Transparenz der Mittelbewirtschaftung, die sie gewährleisten, mitunter Bedenken.

3.4. Unzuverlässigkeit der verfügbaren Daten

3.4.1 3.4.4. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, daß bei den Überprüfungen vor Ort festgestellt wurde, daß die von gewissen Lenkungsausschüssen beigebrachten Belege dem Inhalt der Maßnahmen nicht entsprachen. Sie weist darauf hin, daß die Zahl der im Falle der IMP durchgeführten Kontrollen nicht begrenzter ist al im Falle der Fonds-Interventionen. Für die Linie 551 wurde im Rahmen der GD XX eine besondere Kontrollstelle geschaffen, die zahlreiche Kontrollen durchgeführt hat, denen die bewirtschaftenden Dienststellen im Hinblick auf eine qualitative Verbesserung des Systems Rechnung tragen.

3.4.5. Die Kommission betont, daß gewisse Daten betreffende die französischen IMP im Rahmen des Berichts anhand vorläufiger Prozentsätze der Verwirklichung berechnet wurden und daß sie keine finanzielle oder buchungstechnische Tragweite haben. Es handelt sich um Daten, die später angepasst werden können.

3.5. Zusätzlicher Beitrag aus der spezifischen Haushaltslinie

3.5.3. In dem erwähnten Fall beruht die Verwendung von Mitteln der zusätzlichen Haushaltslinie für die Finanzierung von im Rahmen des EAGFL förderungswürdigen Forstschutzarbeiten auf einem Verwaltungsirrtum, der auf nationaler Ebene begangen wurde. Um hier Abhilfe zu schaffen, sehen die IMP Einziehungsverfahren vor. Ausserdem enthalten die Programme Anpassungsklauseln, wonach Änderungen vorgenommen werden können, falls die Ausführung der einzelnen Maßnahmen von den ursprünglichen finanziellen Vorausschätzungen abweicht.

3.5.4 und 3.5.5. Die Erhöhung der Zuschußsätze gestattet eine Differenzierung je nach Priorität der Maßnahme und Finanzkraft des Mitgliedstaates und des Trägers der Aktion. Daher liegen die Zuschußsätze zwischen 10 und 70 %.

Die Kommission ist der Ansicht, daß "die Abschwächung der für Gemeinschaftszuschüsse nötigen Bedingungen" die Integration von Aktionen gewährleisten kann, die einander ergänzen und unmittelbarer zur Verwirklichung eines Ziels beitragen. So haben die Kommission und ihre Partner beispielsweise festgestellt, daß die Diversifizierung der landwirtschaftlichen Nutzung mitunter eine Modernisierung der landwirtschaftlichen Kleinbetriebe sowie Vermarktungs- und Förderungsmaßnahmen erforderlich macht, die im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung nicht förderungswürdig sind.

Mit Hilfe der Mittel der zusätzlichen Haushaltslinie 551 konnten in diesem Fall die Integration und das Zusammenwirken der Maßnahmen, die zur Verwirklichung der Umstellungsziele beitragen, optimiert werden.

Im übrigen wurden die Differenzierung der Zuschußsätze sowie die Erweiterung der Bedingungen für die Förderungswürdigkeit durch die Reform der Strukturfonds festgeschrieben.

3.6. Finanzierungsschwierigkeiten

Besorgt über die Verzögerungen bei der Verwirklichung mehrerer IMP hat die Kommission die betreffenden einzelstaatlichen Behörden wiederholt an ihre Verpflichtungen aus den IMP-Verträgen gemahnt; in diesen Verträgen verpflichten sich die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Verwaltungs- und Finanzmaßnahmen zu treffen, um eine wirksame und zuegige Durchführung der IMP zu erleichtern.

Die Kommission erinnert ferner daran, daß das Problem der Additionalität erst in der Regelung, die aus der Reform der Strukturfonds hervorgegangen ist, ausdrücklich vorgesehen wurde.

Im Zusammenhang mit den Finanzwegen (Ziff. 3.6.1) weist die Kommission auf die Initiativen hin, die sie ergriffen hat, um die Übermittlung der Zuschüsse und das Funktionieren der Finanzwege zu verbessern:

- In Italien und Frankreich werden Mechanismen wie revolvierende Fonds oder Kassenmittelfonds in Anspruch genommen;

- in Griechenland wurden das Programm der öffentlichen Arbeiten in den Haushaltsplan und in Italien die IMP auf der Ebene der einzelnen Maßnahmen in die regionalen Haushaltspläne eingesetzt;

- in Frankreich wurde eine Haushaltslinie beim Innenministerium geschaffen, um einen raschen Transfer der Zuschüsse an die Regionen zu gewährleisten;

- auch während der Bearbeitungsphase wurden bei den italienischen Behörden zahlreiche Schritte unternommen, um die Verfügbarkeit des nationalen Mittelbeitrags sicherzustellen.

3.7. Wirksamkeit der IMP

3.7.1 3.7.2. Die Kommission ist der Ansicht, daß sich die Auswirkungen der IMP auf die Entwicklung erst drei bis fünf Jahre nach Abschluß der IMP beurteilen lassen. Dagegen sollen bei der Evaluierung, die im Zuge der Verwirklichung der Programme (laufende Evaluierung) vorgenommen wird, vor allem die Unterschiede zwischen Planung und Verwirklichung ermittelt und die notwendigen Korrekturmaßnahmen empfohlen werden.

Neben dem Überwachungssystem, dem eine Reihe materieller und finanzieller Indikatoren zugrunde liegt, wurde schrittweise ein ständiges Evaluierungssystem als signifikante Neuerung im Rahmen der Verwaltung der IMP eingeführt; zahlreiche Faktoren zeugen von seiner Nützlichkeit für eine effiziente Durchführung der IMP.

3.7.3 3.7.4. Die Benennung einer unabhängigen Evaluierungstelle im Rahmen der Strukturpolitiken hat ein Umdenken auf nationaler und lokaler Ebene erforderlich gemacht. Diese fachorientierten Stellen werden aufgrund öffentlicher Ausschreibungen benannt.

Zu den Berichten ist zu sagen, daß die Kommission nach den ersten vorliegenden Dokumenten die Initiative ergriffen hat, ein Seminar in den einzelnen Ländern abzuhalten, um ein methodisches Evaluierungsschema zu erarbeiten.

3.7.6 3.7.10. Was die Feststellungen im Zusammenhang mit den erwähnten fünf Aktionen anbelangt, so kann die Kommission die festgestellten Tatbestände technisch genau erläutern. Generell müssten diese Feststellungen auch in einem umfassenderen Rahmen gesehen werden, bei dem berücksichtigt wird, daß diese Vorhaben zur Verwirklichung von Zielen beitragen, für deren Erreichung sieben Jahre geplant sind. Erst auf längere Sicht wird es möglich sein, die Begründetheit und Übereinstimmung der Aktionen mit den Zielen des Programms endgültig zu beurteilen.

4. Schlußfolgerungen

Ergänzend zu den Antworten auf die einzelnen Bemerkungen des Rechnungshofs möchte die Kommission auf folgendes hinweisen.

Wie der Rechnungshof ist die Kommission besorgt über erhebliche Verzögerungen bei der Verwirklichung mehrerer IMP, insbesondere in Süditalien. Hier ergreift sie die Initiativen, die ihr geeignet erscheinen, um Abhilfe zu schaffen.

Zu den Bemerkungen des Rechnungshofes unter Ziff. 4.9 ist folgendes zu sagen:

Mit den IMP wurden Elemente wie Partnerschaft, Planung, Begleitung und Evaluierung eingeführt, die im Rahmen der Reform der Strukturfonds übernommen wurden. Allerdings muß eingeräumt werden, daß aufgrund des ehrgeizigen und innovatorischen Konzepts der IMP sowie durch die Einführung von Mechanismen zur Gewährleistung einer transparenteren und rationelleren Verwaltung gewisse Schwierigkeiten aufgetreten sind, die damit zusammenhängen, daß es eine gewisse Zeit dauert, bis die Verwaltungen auf gemeinschaftlicher, nationaler und regionaler Ebene ihr Verhalten ändern. Die Kommission unterstreicht den Innovationscharakter des IMP-Experiments in bezug auf die Interventionen der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und der Regionen. Sie unterstreicht ferner den Innovationscharakter des IMP-Experiments in bezug auf die Struktur- interventionen der Gemeinschaft und die Tatsache, daß die IMP ohne ein so präzises und weitentwickeltes Regelwerk, wie es bei der Reform der Strukturfonds zugrundegelegt wurde, eingeführt wurden.

Gleichwohl ist die Kommission der Ansicht, daß die Lösungen, die schrittweise für die Schwierigkeiten bei der Durchführung der IMP gefunden werden, zur Verwirklichung der IMP und zur Erleichterung der Durchführung der Reform der Strukturfonds beitragen werden. Es handelt sich insbesondere um die Verstärkung der Evaluierung (ex-ante, laufend, ex-post), die Begleitung auf zwei Ebenen (GFK und operationelle Interventionen), die koordinierte Verwaltung der Strukturinterventionen, den Informationsaustausch zwischen den Bewirtschaftungsstellen und die Ausarbeitung ausgereifterer Verwaltungssysteme für die Generaldirektionen, die die Fonds verwalten. Erwähnt sei ferner der Ausbau des rechtlichen Rahmens für die Begleitung, die Evaluierung und die Partnerschaft.

Schließlich möchte die Kommission darauf hinweisen, daß die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, auf das sie aus politischen Gründen, aber auch wegen seiner wirtschaftlichen Effizienz besonderen Wert legt, eine genauere Festlegung der Rolle und der Verantwortlichkeiten der einzelnen Partner erforderlich macht. Für die Durchführung der Programme sind die nationalen und regionalen Behörden zuständig; infolgedessen kann die Kommission im Falle von Versäumnissen oder Schwachstellen bei der Verwirklichung der ursprünglich geplanten Ziele und Aktionen nicht an deren Stelle treten. Die gegenwärtig eingesetzten Mechanismen wie Begleitung und Evaluierung lassen diese Schwierigkeiten deutlich erkennen, so daß es nunmehr Sache der Verantwortlichen für die Durchführung der Programme ist, sich ihrer Verantwortung zu stellen.

() Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 des Rates vom 23. Juli 1985, ABl. L 197 vom 27.6.1985, S. 1.

() Entschließung vom 13. Juni 1985 mit der Stellungnahme des Europäischen Parlaments zum Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über die Integrierten Mittelmeerprogramme (Ziffer 18), ABl. C 175 vom 15.7.1985, S. 261.

() Verordnungen (EWG) Nr. 3300/86 und 3301/86 des Rates vom 27. Oktober 1986 zur Einführung der Gemeinschaftsprogramme STAR und VALOREN, ABl. L 305 vom 31.10.1986, S. 1 und S. 6.

() Verordnung (EWG) Nr. 815/84 vom 26. März 1984 über eine ausserordentliche Finanzhilfe für Griechenland im sozialen Bereich, ABl. L 88 vom 31.3.1984, S. 1.

() Sonderbericht des Rechnungshofes über den integrierten Ansatz, ABl. C 188 vom 18.7.1988, S. 1.

() Sonderbericht des Rechnungshofes über die spezifischen nicht quotengebundenen Gemeinschaftsmaßnahmen, ABl. C 262 vom 20.10.1986, S. 1, Ziffern 2.11 bis 2.13.