SONDERBERICHT Nr. 3/93 über die Durchführung der Maßnahmen zur Umstrukturierung, Modernisierung und Kapazitätsanpassung der Fischereiflotten der Gemeinschaft, zusammen mit den Antworten der Kommission (94/C 2/01)

1. EINLEITUNG

Allgemeiner Hintergrund

Der Fischereisektor in der Europäischen Gemeinschaft

Wirtschaftliche und haushaltsmässige Bedeutung

1.1. Von der weltweiten Gesamtfangmenge in Höhe von 99,5 Mio Tonnen Fischereierzeugnisse landeten die Fischereiflotten der Mitgliedstaaten den Statistiken der FAO zufolge (siehe Tabelle 1.1) im Jahre 1989 rund 7 Mio Tonnen an; dieses Volumen liegt deutlich unter der Fangmenge Japans, der Sowjetunion und Chinas (11 Mio. Tonnen), jedoch über der Fangmenge der Vereinigten Staaten.

1.2. Den von der Kommission herangezogenen Angaben(1) ()

zufolge belief sich die Fangmenge der gemeinschaftlichen Flotten im Jahre 1989 auf 5,74 Mio Tonnen mit einem geschätzten Wert von 6,2 Milliarden ECU. Diese Beträge bzw. Volumenangaben stellen rund 0,4 % des Bruttoinlandsprodukts der Gemeinschaft dar und entsprechen ungefähr 260 000 Arbeitsplätzen für Fischer (0,2 % der gesamten Erwerbsbevölkerung). Die Bedeutung und die Tragweite dieser Zahlen sind durch folgende Überlegungen zu relativieren:

a) Zum einen hängen von jedem Arbeitsplatz auf See im Vorfeld (Schiffbau und Wartung) und im nachgeordneten Bereich (Verarbeitung und Vermarktung der Fischereierzeugnisse) rund vier bis fünf Arbeitsplätze an Land ab.

b) Zum anderen sind die Fischereiaktivitäten entlang der Küste und insbesondere in Hafenorten konzentriert, wo sie unter Umständen in Ermangelung anderer Wirtschaftssparten hinsichtlich der Produktion, der Einkommen und der Beschäftigung eine Schlüsselstellung einnehmen.

c) Ferner unterscheidet sich ihre Bedeutung in bezug auf die Beschäftigung und den Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt sowohl absolut als auch relativ zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich. Der wertmässige Anteil der angelandeten Erzeugnisse am BIP und der zahlenmässige Anteil der Fischer an der gesamten Erwerbsbevölkerung liegen in Griechenland, Spanien und Portugal bei über 0,5 %, während sie in Belgien, der BR Deutschland, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich weniger als 0,1 % betragen(2) ()

.

1.3. Die von der Gemeinschaft im Zeitraum 1987-1990 für den Fischereisektor aufgewandten Haushaltsmittel beliefen sich auf 1 341 Mio ECU (229 Mio ECU im Jahre 1987 bzw. 446 Mio ECU im Jahre 1990). Dieser Gesamtbetrag umfasst

a) die Mittelbindungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation: 112 Mio ECU, d. h. durchschnittlich 28 Mio ECU pro Haushaltsjahr;

b) die im Bezugszeitraum deutlich gestiegenen Mittelbindungen im Zusammenhang mit der Politik der Fischereiabkommen: 459 Mio ECU (59 Mio ECU im Jahre 1987 bzw. 173 Mio ECU im Jahre 1990);

c) die für die Strukturpolitik eingesetzten Mittel in Höhe von 738 Mio ECU, die sich in zwei Hauptarten untergliedern lassen, nämlich

i) Mittel für die verschiedenen Beihilfeinstrumente zugunsten der Fischereiflotte: 435 Mio ECU (101 Mio ECU im Jahre 1987 und 133 Mio ECU im Jahre 1990);

ii) Mittel für die Aquakultur sowie für die Verarbeitung und Vermarktung von Fischereierzeugnissen: 303 Mio ECU (50 Mio ECU im Jahre 1987 und 100 Mio ECU im Jahre 1990);

d) ferner wurden im Zeitraum 1987-1990 rund 30 Mio ECU für Kontrolle, Überwachung, Erhaltung und Forschung in den Haushaltsplan eingestellt.

Im nachstehenden Bericht wird die Verwendung der für die drei wichtigsten Beihilfeinstrumente zugunsten der Fischereiflotte bestimmten Mittel untersucht. Für den Bau und die Modernisierung von Fischereifahrzeugen werden Direktzuschüsse gewährt, während die Beihilfe zur Kapazitätsanpassung in Form einer Erstattung an die Mitgliedstaaten abgewickelt wird.

Versorgung des Gemeinschaftsmarkts

1.4. Die Versorgung des Gemeinschaftsmarkts wird durch Anlandungen der die Gemeinschaftsflagge führenden Fischereiflotten sowie durch Einfuhren (2,6 Mio Tonnen im Jahre 1990) sichergestellt. Bei der Versorgung durch die Gemeinschaftsflagge führende Fischereifahrzeuge ist zu unterscheiden, ob die angelandeten Fischereiressourcen aus Gemeinschaftsgewässern oder aus Hoheitsgewässern von Drittländern oder aber aus Gewässern stammen, die internationalen Übereinkünften über die Ressourcenbewirtschaftung unterliegen. Was die Fangmengen aus Gemeinschaftsgewässern anbelangt, so hängen sie unmittelbar von den verfügbaren Ressourcen und den im Rahmen der Ressourcenbewirtschaftung getroffenen Entscheidungen ab.

1.5. Die über den Fischereisektor verfügbaren Informationen und insbesondere die Entwicklung der Fangstatistiken sowie die verschiedenen Mitteilungen der Kommission(3) ()

lassen - ohne eine gründliche Analyse nach Fanggebieten und Arten, bei der sich sehr unterschiedliche und sich gewiß im Laufe der Zeit wandelnde Bilder ergäben - die allgemeine Feststellung zu, daß die Situation der verfügbaren gemeinschaftseigenen Ressourcen hauptsächlich bei den Rundfischen in der Nordsee zu einem Rückgang der Fangmengen geführt hat. Wenn auch dieser volumenmässige Rückgang bisweilen durch eine erhebliche Preissteigerung mehr als wettgemacht wurde, so sieht sich der Fischereisektor, der die Bestände der Gemeinschaftsgewässer befischt, doch derzeit wirtschaftlichen Problemen unterschiedlicher Schwere und Art gegenüber, die zumindest teilweise mit der Situation der Bestände in Zusammenhang gebracht werden können.

1.6. Zur Kompensierung der Beschränkungen, die sich aufgrund der verringerten Nutzungsmöglichkeiten der Gemeinschaftsbestände ergeben, aber auch aus historischen Gründen und im Zusammenhang mit der Kooperationspolitik mit Drittländern hat die Gemeinschaft insbesondere im Laufe des vergangenen Jahrzehnts eine Politik der Fischereiabkommen entwickelt, die den Fischern der Gemeinschaft den Zugang zu Gewässern eröffnen soll, die internationalen Übereinkünften über die Ressourcenbewirtschaftung unterliegen, sowie zu Gewässern von Drittländern, deren ausschließliche Wirtschaftszone mit dem Abschluß der Seerechtskonvention der Vereinten Nationen (Montego Bay, 30. April 1982) erweitert wurde. In Ermangelung zuverlässiger Statistiken wird der Anteil der aufgrund von Übereinkünften in internationalen oder Drittlandsgewässern gefangenen Mengen auf ein Viertel der gesamten gemeinschaftlichen Fangmengen, die für den menschlichen Verzehr bestimmt sind, geschätzt.

1.7. Darüber hinaus tragen die Einfuhren in erheblichem Masse zur Versorgung des Gemeinschaftsmarkts und insbesondere des Verarbeitungs- und Vermarktungssektors für Fischereierzeugnisse bei. In diesem Bereich ist die Entwicklung in den vergangenen fünf Jahren durch eine annähernde Verdoppelung der Einfuhren sowohl in volumen- als auch in wertmässiger Hinsicht (siehe Tabelle 1.2) gekennzeichnet, während die Ausfuhren konstant blieben. So weist die Handelsbilanz der Gemeinschaft bei Fischereierzeugnissen für den menschlichen Verzehr beispielsweise im Jahre 1989 ein Defizit in Höhe von 1,4 Mio Tonnen mit einem Wert von fast 4,6 Milliarden ECU auf.

Rolle der Bewirtschaftung und Erhaltung der Ressourcen

Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik

1.8. Gemäß Artikel 38 Absatz 1 des EWG-Vertrags gehören die Fischereierzeugnisse zu den landwirtschaftlichen Erzeugnissen, und mit der gemeinsamen Politik werden im Fischereisektor die gleichen Ziele verfolgt, wie sie in Artikel 39 des Vertrags der gemeinsamen Agrarpolitik zugewiesen sind, d. h. sie stellt darauf ab,

a) die Produktivität durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;

b) den Erzeugern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;

c) die Märkte zu stabilisieren;

d) die Versorgung sicherzustellen;

e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

1.9. Im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) werden diese Ziele weitestgehend im Wege der Politik der Bewirtschaftung und Erhaltung der Fischereiressourcen verfolgt. Die Fischereiressourcen sind ein Gemeingut, d. h. sie gehören niemandem, und der Wettbewerb der Wirtschaftssubjekte um ihre Aneignung wird naturgemäß nur durch das Verhältnis zwischen dem Kosteneinsatz und dem erwarteten Gewinn beim Verkauf der Fänge begrenzt. Es gibt faktisch keinen Grund dafür, daß der Markt für eine bestimmte Art oder Bestandsgruppe einen ausgeglichenen Preis festlegt, der mit dem zulässigen Abfischungssatz, durch den der Fortbestand der betreffenden Ressourcen nicht gefährdet wird, vereinbar ist. Das Ziel der Politik der Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen besteht darin, die Bestände auf einem ausreichenden Niveau zu halten, damit das wirtschaftliche Überleben des Fischereisektors sichergestellt ist. Zur Erreichung dieses Ziels muß zum einen die Befischung der Bestände so begrenzt werden, daß mit dem praktizierten Abfischungssatz nicht die langfristige Existenz der Bestände gefährdet wird, und zum anderen die Fangkapazität so angepasst werden, daß das wirtschaftliche Überleben des Sektors gesichert ist.

1.10. Die wichtigsten Regelungen für die Bewirtschaftung und Erhaltung der Ressourcen sind folgende:

a) Verordnung (EWG) Nr. 170/83 des Rates vom 25. Januar 1983(4) ()

, mit der der Fischereiaufwand insbesondere durch die Begrenzung der Fänge im Wege der Festsetzung - grundsätzlich aufgrund wissenschaftlicher Gutachten - von zulässigen Gesamtfangmengen (ZGF) und deren Aufteilung in Form von nationalen Quoten auf die Mitgliedstaaten gesteuert werden soll;

b) technische Maßnahmen zur Ressourcenerhaltung, in deren Rahmen Vorschriften für die einzelnen Fanggründe, Gebiete, Arten und Fanggeräte festgelegt sind;

c) Kontrolle der Fangtätigkeit zur Sicherstellung der ordnungsgemässen Anwendung der Bestimmungen über die Ressourcenerhaltung.

1.11. Mit der Einführung all dieser Regelungen und dem intensiven Bemühen um ihre Verbesserung im Laufe der Jahre wurde zum einen der globalen bzw. unterschiedlichen Entwicklung der Ressourcenbestände in den gemeinschaftseigenen Gewässern Rechnung getragen und der nötige rechtliche Rahmen verliehen und zum anderen einer im Verhältnis zu den verfügbaren Beständen überhöhten Fangkapazität der Gemeinschaftsflotte begegnet.

Die Begriffe "Fangkapazität" und "Fischereiaufwand" und die Überkapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte

Der Begriff "Fangkapazität"

1.12. Die Kapazität einer Fischereiflotte lässt sich definieren als die Gesamtheit der Faktoren, die bei vollem Einsatz der Flotte zur Erzielung eines bestimmten Abfischungssatzes in einem Ressourcenbestand beitragen. Zu diesen Faktoren gehören in erster Linie die Anzahl und die Leistungsfähigkeit der Fahrzeuge, die sich anhand quantifizierbarer oder nicht quantifizierbarer Elemente genauer ermitteln lassen.

1.13. Unter den quantifizierbaren Elementen sind an erster Stelle die Länge, die Tonnage und die Antriebsleistung zu nennen. Wie wirksam und in welchem Masse diese Elemente zur Gesamtleistung beitragen, hängt weitestgehend von Faktoren ab, deren Einfluß schwerer zu messen ist, wie etwa Fanggeräte, Verwendung elektronischer Ausrüstungen und Sachverstand der Fischer. So kann die Kapazität einer Fischereiflotte ohne jede quantitative Veränderung (Anzahl der Fahrzeuge, Tonnage und Antriebsleistung) auf unterschiedliche Weise deutlich erhöht werden, insbesondere durch den Einsatz leistungsfähigerer Fanggeräte oder die Installation elektronischer Ausrüstungen, die die Ortung der Ressourcen erleichtern.

Der Begriff "Fischereiaufwand"

1.14. Der Begriff des Fischereiaufwands unterscheidet sich insofern vom Begriff der Fangkapazität, als zur Bewertung des erzielten Abfischungssatzes in bezug auf bestimmte Bestände die effektiven Modalitäten des Einsatzes der für die Fangkapazität maßgeblichen Faktoren bei der Fangtätigkeit herangezogen werden. So haben beispielsweise die Beschränkung der Dauer der Fangtätigkeit oder technische Vorgaben für die Fanggeräte (Maschengrösse, Art und Länge der Netze) direkte Auswirkungen auf den Fischereiaufwand.

1.15. Mit der Ressourcenbewirtschaftung anhand des Kriteriums des Fischereiaufwands wird naturgemäß beabsichtigt, die Auswirkungen einer möglicherweise unkontrolliert in vollem Umfang genutzten Fangkapazität auf die Fischereiressourcen zu begrenzen. Dementsprechend bedingt dieses Kriterium unweigerlich eine ganze Reihe von Kontrollmaßnahmen, mit denen gewährleistet werden soll, daß der Einsatz der bestehenden Fangkapazität auf ein vertretbares Maß beschränkt bleibt, bei dem der Fortbestand und die langfristige rationelle Nutzung der vorhandenen Fischbestände gesichert sind.

Überkapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte

1.16. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen ist davon auszugehen, daß Überkapazität gegeben ist, wenn der Bestand an Fischereiressourcen keinen vollen Einsatz der vorhandenen Flotte der Fischereifahrzeuge gestattet. Zwar sind restriktive Regelungen wie ZGF und Quoten, technische Vorgaben für Fanggeräte und Vorschriften, mit denen in bestimmten Fanggründen die Dauer der Fangtätigkeit (Tage auf See) begrenzt wird, in der Praxis unzweifelhafte Anzeichen für einen Kapazitätsüberschuß, er ist jedoch sehr schwer zu quantifizieren.

1.17. Hinter der globalen Feststellung eines Kapazitätsüberschusses stehen in den einzelnen Fanggründen sehr unterschiedliche Situationen, denn neben voll abgefischten oder sogar sehr stark überfischten Beständen gibt es auch weniger befischte Bestände. Ausserdem können Zustand und Höhe eines Bestands aufgrund noch weitgehend unbekannter biologischer und umweltbedingter Mechanismen im Zeitablauf erheblich variieren.

1.18. Wie dem auch sei, sowohl die Arbeiten der Wissenschaftler, die mit der Analyse des Zustands der mit Quoten belegten Bestände befasst sind, als auch die Schlußfolgerungen einer Gruppe unabhängiger Sachverständiger liefern den Beweis für eine erhebliche Überkapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte, die global für sämtliche Fanggründe der Gemeinschaft auf durchschnittlich rund 40 %(5) ()

veranschlagt wird. Wenn die dieser Situation zugrunde liegenden Faktoren auch unter der Vielzahl sehr unterschiedlicher Elemente zu suchen sind, die die Kapazität der Fischereiflotte bestimmen, einschließlich der öffentlichen Beihilfen, so ist doch festzustellen, daß der technische Wandel im Fischereisektor seit der Einführung der GFP so bedeutsam war, daß die Fang- und Ortungsinstrumente einen Perfektionsgrad erreicht haben, der zu einer Störung des traditionellen Gleichgewichts zwischen der Fangtätigkeit und den Ressourcen geführt hat, d. h. jeder Bestand ist nunmehr lokalisierbar und kann mit einer seit Beginn der Ausbeutung der Fischereiressourcen durch den Menschen noch nie dagewesenen Effizienz genutzt werden.

Rahmen der Strukturpolitik im Fischereisektor

Stellung der Strukturpolitik innerhalb der gemeinsamen Fischereipolitik (GFP)

1.19. Die Definition und die Umsetzung der Strukturpolitik im Fischereisektor hängen unmittelbar von Beschaffenheit und Menge der für die Ausbeutung durch die bestehende Fangkapazität verfügbaren Fischereiressourcen ab. Die Strukturpolitik, die für die Steuerung der Fangkapazität konzipiert ist und eingesetzt wird, ist zwangsläufig abhängig von der Bewertung des Zustands der Fischereiressourcen, ihrer mehr oder weniger grossen Verfügbarkeit und ihrer Zugänglichkeit. Gleichzeitig darf diese Politik nicht allein gemeinschaftsbezogen betrieben werden, denn die verschiedenen Fischereiflotten der Gemeinschaft stehen im Wettbewerb mit den Flotten in der übrigen Welt. Unter diesen Umständen muß eines der Ziele jeder Strukturpolitik darin bestehen, zur Stärkung der verschiedenen Fischereiflotten der Gemeinschaft beizutragen.

1.20. Bei Überkapazität kann das Ziel der Anpassung der Flotte an die vorhandenen Ressourcen auch mit dem Ziel der dringend notwendigen Stützung der Flotte zur Aufrechterhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit auf internationaler Ebene kollidieren. Ausserdem ist bei Überkapazität der Verringerung des Fischereiaufwands besondere Bedeutung beizumessen, damit der langfristige Fortbestand der Fischereiressourcen, d. h. die Grundlage jeglicher Fangtätigkeit, gesichert wird.

1.21. Jede Beschränkung des Fischereiaufwands auf rechtlichem Wege hat jedoch Konsequenzen auf zwei Ebenen:

a) Zum einen zieht die administrative Steuerung des Fischereiaufwands unweigerlich Kontrollkosten für die Allgemeinheit nach sich, die grundsätzlich um so höher sind, je umfangreicher die Fangkapazität ist, die ungenutzt bleiben soll.

b) Zum anderen beeinträchtigt die mit der Steuerung und Kontrolle des Fischereiaufwands notwendigerweise verbundene Unterauslastung der Fangkapazität trotz der Erhöhung der realen Preise, mit der der Rückgang der Fangmengen teilweise kompensiert wird, die wirtschaftlichen Ergebnisse der Fischereibetriebe, die dadurch über ein geringeres Modernisierungs- und Erneuerungspotential verfügen und in noch stärkerem Masse von öffentlichen Beihilfen abhängig werden.

1.22. Angesichts der vorstehenden Ausführungen muß im Rahmen der Strukturpolitik versucht werden, die Kapazität der bestehenden Fischereiflotte an das Volumen der nutzbaren Ressourcen anzupassen, ohne deren mittel- und langfristige Existenz zu gefährden; das heisst, das Kapazitätsziel für die Flotte sollte idealerweise so festgesetzt werden, daß die Flotte ihre Fangtätigkeit in vollem Umfang ausüben kann. Die Verwirklichung dieses Ziels ist um so notwendiger, als im Hinblick auf das Jahr 2002, wenn die derzeitige Gemeinschaftsregelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen(6) ()

ausläuft, sämtlichen Gemeinschaftsflotten der freie Zugang zu allen Gemeinschaftsgewässern eröffnet wird und zu diesem Zeitpunkt der Umfang der Gemeinschaftsflotte mit den nutzbaren Fischereiressourcen in Einklang stehen sollte.

1.23. Schließlich stellen die Möglichkeiten und Perspektiven, die sich den gemeinschaftlichen Fischereibetrieben in internationalen Gewässern und aufgrund der internationalen Fischereiabkommen bieten, sowie die unausweichlichen Sachzwänge und Entwicklungen, die sich zum einen aus dem Hinzukommen neuer Erzeugerländer und zum anderen aus der weltweiten Ausdehnung der Bemühungen um die Bewirtschaftung und Erhaltung der Ressourcen ergeben, Faktoren dar, die im Rahmen der Strukturpolitik insbesondere bei der Bewertung der Höhe der Kapazität der Fischereiflotte zu berücksichtigen sind. Darüber hinaus geht die Feststellung einer zunehmenden Einfuhrabhängigkeit der gemeinschaftlichen Verarbeitungsbetriebe für Meereserzeugnisse mit einer deutlichen Tendenz zur Standortverlegung von Fischereifahrzeugen einher, die durch die neuen Beihilfeinstrumente - gemischte Gesellschaften, zeitlich begrenzte Unternehmensvereinigungen sowie Maßnahmen zur Verlagerung der Fangtätigkeit - gefördert wird, die sich ebenfalls direkt auf die Kapazität auswirken(7) ()

. Die Entwicklung dieses Ansatzes ist weitgehend, jedoch nicht ausschließlich das Ergebnis der Feststellung der Überkapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte sowie des Aufkommens des neuen Seerechts und der sich daraus ergebenden Änderungen der Nutzungsbedingungen für die Fischereiressourcen. Im Hinblick darauf wird der Trend zur Nutzung der ausschließlichen Wirtschaftszonen durch die Anrainerstaaten oder durch Schiffe, die die Flagge der betreffenden Staaten führen, zu einer noch radikaleren Neubewertung der Stellung und Rolle der gemeinschaftlichen Fischereiflotten im Rahmen der weltweiten Fischproduktion und Fischereiflotte zwingen.

Rechtlicher Rahmen der Strukturpolitik im Fischereisektor

1.24. Seit 1971, d. h. seit Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2141/70 des Rates vom 20. Oktober 1970(8) ()

über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft, ist die Strukturpolitik Bestandteil der gemeinsamen Fischereipolitik. Anfangs waren die Zuschüsse aus dem EAGFL-Ausrichtung hauptsächlich für den Bau und die Modernisierung von Küsten- und Hochseeschiffen sowie für die Vermarktung und Verarbeitung der Fischereierzeugnisse bestimmt. Im Laufe der Jahre wurden diese Interventionen auf die Umstrukturierung der Küstenflotte und auf die Aquakultur ausgedehnt.

1.25. Die Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 2908/83 des Rates vom 4. Oktober 1983(9) ()

über eine gemeinsame Maßnahme zur Umstrukturierung, Modernisierung und Entwicklung der Fischwirtschaft und zur Entwicklung der Aquakultur stellte eine wichtige Etappe dar, denn von da an war das Aktionsfeld der Strukturpolitik im Fischereisektor in den Rahmen einer mittelfristigen Planung eingebettet: In den mehrjährigen Ausrichtungsprogrammen (MAP) sind für jeden Mitgliedstaat die zu erreichenden Kapazitätsziele festgelegt und die dafür einzusetzenden Mittel beschrieben. Gleichzeitig wurde mit der Richtlinie 83/515/EWG des Rates vom 4. Oktober 1983(10) ()

über bestimmte Maßnahmen zur Anpassung der Fangkapazitäten eine erste Mittelzuweisung zur Förderung der Kapazitätsstillegung eingeführt.

1.26. Die vom Rat im Jahre 1986, d. h. zur Zeit der letzten Erweiterung der Gemeinschaft, verabschiedeten Regelungen liegen ganz auf der Linie der Strategie der Fortsetzung und Vertiefung der gemeinsamen Strukturpolitik im Fischereisektor. So wird mit der Verordnung (EWG) Nr. 2930/86 des Rates vom 22. September 1986(11) ()

zur Definition der Angaben für Fischereifahrzeuge das Ziel verfolgt, die Bedingungen der Ausübung der Fischereitätigkeit in der Gemeinschaft durch die Definition und die Anwendung gleicher Regeln zur Bestimmung insbesondere der physischen Merkmale (Länge, Breite, Tonnage, Antriebsleistung) von Fischereifahrzeugen zu vereinheitlichen. Im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates vom 18. Dezember 1986(12) ()

über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Strukturen im Bereich der Fischerei und der Aquakultur werden, mit gewissen Anpassungen, sämtliche Bestimmungen der vorstehend genannten Texte aus dem Jahre 1983 sowie die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2909/83 des Rates vom 4. Oktober 1983(13) ()

über eine Regelung zur Förderung der Versuchsfischerei und der Zusammenarbeit in der Fischwirtschaft im Rahmen gemeinsamer Unternehmen zusammengeführt. Für die Durchführung der Maßnahmen im Rahmen der neuen Verordnung, deren Geltungsdauer vom 1. Januar 1987 an zehn Jahre beträgt, wurden für den Zeitraum 1987-1991 Ausgaben in Höhe von 800 Mio ECU veranschlagt, für die in dieser Zeit tatsächlich entsprechende Mittelbindungen vorgenommen wurden.

1.27. Wie bei der Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 vorgesehen, wurden anläßlich der Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 3944/90 des Rates vom 20. Dezember 1990(14) ()

, die mit Wirkung vom 1. Januar 1991 in Kraft trat, einige Durchführungsbestimmungen geändert. Zweck dieser Änderung der Rechtsvorschriften war es,

a) die Zuschüsse für den Neubau und die Modernisierung von Fischereifahrzeugen zu senken, ausser für Schiffe mit weniger als neun Metern Länge für die kleine Küstenfischerei, die nunmehr für Gemeinschaftszuschüsse in Frage kommen;

b) die Beihilfen zur Kapazitätsstillegung, insbesondere zum Abwracken von Fischereifahrzeugen, zu erhöhen;

c) den Fischereiaufwand in den Gemeinschaftsgewässern durch die Förderung von Maßnahmen zur Verlagerung der Fangtätigkeit und die Einrichtung gemischter Gesellschaften zu verringern, die die Standortverlegung bestimmter Fischereifahrzeuge der Gemeinschaftsflotte ermöglichen und gleichzeitig zur angestrebten Marktversorgung beitragen sollen.

1.28. Die verschiedenen Strukturhilfen, die der Fischereiflotte derzeit im Rahmen der GFP zuteil werden, lassen sich im Hinblick auf das Ziel der Umstrukturierung in zwei Hauptkategorien einteilen:

a) Hilfen zur Erneuerung und zur Diversifizierung der Einsatzformen der Flotte, um den Druck auf die verfügbaren gemeinschaftseigenen Ressourcen zu begrenzen. Hierzu gehören hauptsächlich die Beihilfen für die Versuchsfischerei, für Maßnahmen zur Verlagerung der Fangtätigkeit, für zeitlich begrenzte Unternehmensvereinigungen und für gemischte Gesellschaften;

b) Hilfen mit unmittelbarer Auswirkung auf die bestehende Kapazität. Diese umfassen die Beihilfen für den Bau von Fischereifahrzeugen, die Beihilfen zur Kapazitätsanpassung (Prämien für die endgültige Stillegung und die vorübergehende Stillegung) sowie die Modernisierungsbeihilfen.

Intensität und Grenzen der Tätigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Strukturpolitik im Fischereisektor

1.29. Bei öffentlichen Beihilfen im Rahmen der Strukturpolitik im Fischereisektor stellt die Kofinanzierung, d. h. die Kombination von nationalen und gemeinschaftlichen Haushaltsmitteln, das Grundprinzip dar. Bei den verschiedenen in der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 vorgesehenen Hilfsmaßnahmen wird die Höhe der Intervention aus dem Gemeinschaftshaushalt entsprechend dem zuschußfähigen Investitionsvolumen oder - bis zu einer bestimmten Obergrenze - entsprechend der von dem betreffenden Mitgliedstaat gewährten Hilfe bestimmt. Ausser bei der Kapazitätsstillegung müssen sich die nationalen Beihilfen innerhalb der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften festgelegten Grenzen bewegen, was jedoch nicht ausschließt, daß die Mitgliedstaaten bei bestimmten Maßnahmen ihre finanziellen Interventionen innerhalb einer bestimmten Spanne variieren können, sofern sie ein Gesamtvolumen an öffentlichen Beihilfen im Verhältnis zum zuschußfähigen Investitionsvolumen einhalten, dessen Festlegung der Gemeinschaft obliegt.

1.30. In jedem Falle können die Marktbeteiligten im Fischereisektor wie bei den entsprechenden Strukturmaßnahmen in der Landwirtschaft bei Fehlen einer nationalen Beihilferegelung nicht in den Genuß der Gemeinschaftsmaßnahmen kommen. Aus diesem Sachverhalt ergibt sich die - durch die Praxis bestätigte - Gefahr eines ungleichen Zugangs zu den Gemeinschaftshilfen, der sich je nach Beihilfeform und Mitgliedstaat entsprechend den in den einzelnen Mitgliedstaaten verfolgten Politiken unterschiedlich gestaltet.

Ziele und Umfang der Erhebung

Prüfungsfeld

1.31. Der Rahmen, innerhalb dessen die Strukturpolitik im Fischereisektor konzipiert und bei Bedarf angepasst wird, wird durch die Lage der Fischereiflotte und deren Entwicklung im Hinblick auf die verfügbaren Fischereiressourcen bestimmt. Mit dem notwendigerweise zu verfolgenden Ziel der Stärkung der Fischereiflotte im internationalen Wettbewerb ist das Ziel der Anpassung der bestehenden Kapazität an die Fangmöglichkeiten in Einklang zu bringen, wobei die Wahl der Maßnahmen und die Entscheidung, wie stark die jeweilige Aktion zu fördern ist, unbedingt auf einer guten Kenntnis der Ausgangslage der gemeinschaftlichen Fischereiflotte beruhen müssen.

1.32. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen wird in einem ersten Abschnitt der Erhebung die Prüfung der Umsetzung der Maßnahmen zur Verbesserung des Kenntnisstandes in bezug auf die Flotte und ihre Fangkapazität über den Zeitraum 1987-1991 hinweg behandelt. Hierbei richtete sich die Aufmerksamkeit in erster Linie auf die Zuverlässigkeit und das Ausmaß der Vereinheitlichung der Masseinheiten für die Kapazität, den gegenwärtigen Stand der Flottenkartei sowie die Verwaltungs- und Kontrollinstrumente, über die die Kommission verfügt.

1.33. Da die gesamte Strukturpolitik in bezug auf die Flotte im Rahmen mehrjähriger Ausrichtungsprogramme (MAP) umgesetzt wird, in denen die zu erreichenden Ziele und die notwendigen Mittel festgelegt sind, bezog sich die Untersuchung zweitens auf den Einsatz der MAP als Verwaltungsinstrumente für die Strukturpolitik, ihren gegenwärtigen Stand und ihre Angemessenheit in bezug auf die verfolgten Ziele.

1.34. Bei den verschiedenen im Rahmen der GFP eingesetzten Strukturhilfen bezogen sich die Prüfungen unter Berücksichtigung der in Ziffer 1.28 getroffenen Unterscheidung auf die Beihilfen mit unmittelbarer Auswirkung auf die bestehende Kapazität, wobei auf den Stand der Durchführung und den früheren Einsatz in fast allen Mitgliedstaaten eingegangen wurde. Nur die Vorhaben im Rahmen des speziell für die französischen überseeischen Departements(15) ()

verabschiedeten mehrjährigen Ausrichtungsprogramms, das auch den Ausbau der betreffenden Fischereiflotten vorsieht, blieben bei den Prüfungen unberücksichtigt. Der zweite Teil des vorliegenden Berichts ist den Zuschüssen für den Bau und die Modernisierung von Fischereifahrzeugen gewidmet, während im letzten Teil die Kapazitätsanpassungshilfen näher beleuchtet werden.

1.35. Der Einsatz dieser Beihilfen wurde im Hinblick auf das Globalziel der Kapazitätsanpassung geprüft, wie es aus den MAP hervorgeht, und auf das Ziel der Vereinheitlichung der Angaben über die gemeinschaftliche Fischereiflotte, wie es sich aus der Verordnung (EWG) Nr. 2930/86 ergibt, in der die Angaben für Fischereifahrzeuge definiert sind.

Ablauf

1.36. Die Erhebungen erfolgten sowohl in bezug auf Vorhaben zum Bau und zur Modernisierung von Fischereifahrzeugen als auch in bezug auf die Beihilfen zur Kapazitätsanpassung auf der Grundlage der Untersuchung der Prüfungs- und Zahlungsunterlagen der Kommission zu den im Zeitraum 1987-1990 finanzierten Maßnahmen. Die aus den Erhebungen abgeleiteten Bemerkungen und Feststellungen beruhen auf den Ergebnissen der Untersuchung von mehr als der Hälfte der im betreffenden Zeitraum unterstützten Vorhaben bei der Kommission. Ausgehend von der Prüfung dieser Unterlagen wurden in allen Mitgliedstaaten sowohl auf zentraler als auch auf lokaler Ebene Vorortkontrollen in bezug auf eine begrenztere Anzahl von Vorhaben durchgeführt.

1.37. Gemäß Artikel 206a Absatz 3 des EWG-Vertrags nahmen die obersten nationalen Kontrollbehörden Italiens, der Niederlande, Portugals und des Vereinigten Königreichs an den vom Hof vorgenommenen Prüfungen teil. Diese gemeinsamen Prüfungen wurden in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Kontrollbehörden vorbereitet und vor Ort durchgeführt. Sie stellen einen gemeinsamen Ansatz im Bereich des Vollzugs öffentlicher Ausgaben auf der Grundlage gemeinsamer Vorbereitungsarbeiten dar, wobei jede der beteiligten Institutionen unter Wahrung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten volle Ermessensfreiheit in bezug auf die Verwertung und Weiterverfolgung der Prüfungsergebnisse behält.

Ziele

1.38. Die Kontrollen dienten im wesentlichen dazu, in Erfahrung zu bringen, ob

a) der Einsatz der Beihilfen im Einklang mit den Rechtsvorschriften bezueglich der Vereinheitlichung der Masseinheiten für die Kapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte und mit dem Ziel der Erhaltung und der Bewirtschaftung der Ressourcen erfolgt ist;

b) mit der Ausführung der Ausgaben für die vorstehend genannten Beihilfen zur Verwirklichung des Globalziels der Anpassung der Kapazitäten der gemeinschaftlichen Fischereiflotte beigetragen wird;

c) der gleichzeitige Einsatz der Beihilfen zum Abbau und zur Schaffung von Kapazitäten angesichts der derzeitigen Überkapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte in sinnvoller Weise auf das Globalziel der Kapazitätsanpassung abgestimmt ist;

d) im Rahmen jeder Hilfsmaßnahme die effektiven Modalitäten für die Durchführung vor Ort so gestaltet sind, daß das vorgegebene Ziel unter Einhaltung sowohl der in den Rechtsvorschriften festgesetzten Bedingungen als auch der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung erreicht werden kann. 2. GEMEINSCHAFTLICHE KARTEI DER FISCHEREIFAHRZEUGE UND MEHRJÄHRIGE AUSRICHTUNGSPROGRAMME (MAP): INFORMATIONS- UND VERWALTUNGSINSTRUMENTE

Gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge

Die Kartei als Informationsinstrument bezueglich der gemeinschaftlichen Fischereiflotte

2.1. Bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 am 1. Januar 1987 beruhten die Konzeption und die Definition der Strukturpolitik für die Fischereiflotte auf von den Mitgliedstaaten gelieferten Statistiken und Informationen. In Artikel 5 der Verordnung ist vorgesehen, daß der Kommission die erforderlichen Angaben für die Erstellung und Führung der gemeinschaftlichen Fischereifahrzeugkartei zu übermitteln sind. Die konkrete Umsetzung dieses Ziels erfolgte mit der Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 163/89 der Kommission vom 24. Januar 1989(16) ()

über die Kartei für Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft. Nach Übermittlung der entsprechenden Angaben bzw. eigens zu diesem Zweck durchgeführten Erhebungen verfügt die Kommission nunmehr über ein Instrument, das seit der zweiten Jahreshälfte 1991 in zunehmendem Masse einsatzfähig geworden ist. Dadurch hat sich der Kenntnisstand in bezug auf Struktur und Kapazität der gemeinschaftlichen Fischereifahrzeugflotte deutlich verbessert.

2.2. Mit Hilfe der zur Erstellung der Gemeinschaftskartei vorgenommenen Erhebungs- und Kontrollarbeiten konnten bislang nicht erfasste Fangkapazitäten und Abweichungen von den der Kommission zuvor von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben nachgewiesen werden. Diese Erkenntnisse wurden jeweils im Rahmen der mehrjährigen Ausrichtungsprogramme (MAP) der betreffenden Mitgliedstaaten berücksichtigt. Bei der Einrichtung der gemeinschaftlichen Kartei für Fischereifahrzeuge wurde festgestellt, daß einige Angaben nicht zuverlässig waren. Ihre Berichtigung führte zur Revision der in den ursprünglichen Bestandsübersichten erfassten Kapazitäten und der Zielvorgaben einiger MAP für das Ende ihrer Laufzeit.

Begrenzter Nutzen der Gemeinschaftskartei

2.3. Die Gemeinschaftskartei, die als Hilfsmittel zur Erlangung präziser Kenntnisse über die Kapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotte und zur Verfolgung ihrer weiteren Entwicklung konzipiert wurde, ist bislang ein Instrument, dessen strukturpolitischer Nutzen wegen Unzulänglichkeiten, die die Gültigkeit seiner Angaben beeinträchtigen, und Lücken, derentwegen ihm bei der Überwachung und beim Einsatz der im Rahmen der Strukturpolitik gewährten Hilfen nur eine sehr geringe Rolle zukommt, begrenzt ist.

Uneinheitliche Masseinheit für die Tonnage

2.4. Bezueglich der bei den Fischereifahrzeugen angewandten Masseinheit für die Tonnage ergibt sich aus der Beschreibung der verschiedenen Masseinheiten in Anhang 1 des vorliegenden Berichts, daß die Gesamttonnage der Fischereiflotten sämtlicher Mitgliedstaaten eine ungenaue Zahl darstellt, da sie die Summe von Angaben ist, denen uneinheitliche Masseinheiten zugrunde liegen. Eine Vereinheitlichung anhand der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften definierten Masseinheit wird unweigerlich zu einer Änderung der gegenwärtig errechneten Gesamttonnage führen.

2.5. Bei Anwendung der Bestimmungen über die Masseinheiten für die Tonnage gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2930/86 hätten zumindest alle seit dem 1. Januar 1987 in Dienst gestellten Fahrzeuge und alle Fahrzeuge, an denen Änderungen vorgenommen wurden, unter Verwendung der gemeinschaftlichen Masseinheit für die Tonnage registriert werden können. Die herrschende Praxis hat jedoch nicht zu einer Harmonisierung bei der Erfassung der Kapazitäten auf der Grundlage eines einheitlichen Meßkriteriums für die Tonnage geführt. Einige Mitgliedstaaten (BR Deutschland, Dänemark, Niederlande) beziehen sich zwar auf die Tonnage-Masseinheit nach dem Londoner Übereinkommen, die übrigen Mitgliedstaaten verwenden dieses Maß jedoch nur bei Neufahrzeugen mit einer Länge von über 24 m, während Fahrzeuge mit geringeren Abmessungen, die den grössten Anteil ausmachen, weiterhin anhand der üblichen Kriterien erfasst wurden, die nach wie vor von einem Mitgliedstaat zum anderen variieren. So wurden beispielsweise zwei Fahrzeuge mit fast identischen physischen Merkmalen, die von der gleichen Werft für in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten ansässige Reeder gebaut worden waren, mit Tonnageangaben - jeweils in Bruttoregistertonnen (BRT) - registriert, die um 60 % differierten.

2.6. Die Tatsache, daß weiterhin Unterschiede in dieser Grössenordnung bestehen, stellt fraglos einen Mangel dar, der unverzueglicher Abhilfe bedarf. Aufgrund der bestehenden Rechtsvorschriften hätte die Kommission in der Lage sein müssen, für alle seit dem 1. Januar 1987 in Dienst gestellten Fischereifahrzeuge eine einheitliche Tonnageerklärung zu verlangen. Ferner sollte die Kommission angesichts der Bedeutung, die die angestrebte Vereinheitlichung der Tonnage-Masseinheit für die gemeinschaftliche Fischereiflotte insbesondere im Hinblick auf die Abwicklung der Fischereiabkommen und die Regelung des Gewässerzugangs im Rahmen eines Lizenzsystems hat, jede finanzielle Hilfe für ein Schiffbauvorhaben rigoros von der Berechnung der Tonnage nach Maßgabe der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften abhängig machen. Dieser Ansatz ließe sich auch bei Modernisierungsmaßnahmen praktizieren, wobei die - nur geringen - Kosten für die Neuvermessung des Fahrzeugs gegebenenfalls übernommen werden könnten.

Unsicherheitsmomente bezueglich des Kriteriums der Antriebsleistung

2.7. Obwohl die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften entsprechend den geltenden internationalen Normen eine präzise Definition für die Messung der Antriebsleistung von Fischereifahrzeugen enthalten, handelt es sich bei der in der Kartei für Fischereifahrzeuge aufgeführten Leistung entweder um die höchste Dauerleistung (ISO-Norm) oder um eine verringerte Leistung, die durch Drosselung oder eine bestimmten Verwaltungsvorschriften über die Leistungsbegrenzung entsprechende Einstellung des Motors erzielt wird.

2.8. Aus den Feststellungen anläßlich der Prüfung von Modernisierungs- und Bauvorhaben für Fischereifahrzeuge geht hervor, daß die Motordrosselung eine verbreitete Praxis darstellt, insbesondere beim Einbau eines neuen Motors, da sich möglicherweise kein Austauschmotor mit der gleichen Leistung wie beim ursprünglichen Motor findet. In diesem Falle ist die Zulassung gedrosselter Motoren aus praktischen Gründen gerechtfertigt; ausserdem kann dadurch der Wettbewerb zwischen den Motorenherstellern genutzt werden. Beim Bau eines neuen Fahrzeugs dagegen lässt sich der Einbau eines gedrosselten Motors nur mit dem Bestreben, die im Zuschussantrag angegebene Antriebsleistung einzuhalten, rechtfertigen.

2.9. Bei der Untersuchung stellte sich heraus, daß es sehr schwierig, wenn nicht unmöglich ist, zu überprüfen, ob die Drosselung auf einem im Einsatz befindlichen Schiff ständig aufrechterhalten wird, da jeder Motoreingriff technisch reversibel ist. Angesichts der Bedeutung, die dem Kriterium der Antriebsleistung bei der Bewertung der Zulässigkeit der Bau- und Modernisierungsvorhaben im Rahmen der Überwachung der Kapazitätsziele für die Gemeinschaftsflotte zukommt, sollte die Kommission bezueglich der Praxis der Motordrosselung einen strengeren Standpunkt einnehmen, d. h. bei unterstützten Vorhaben nur vom Motorenhersteller im Werk vorgenommene und ordnungsgemäß bescheinigte Eingriffe anerkennen, weil solche Drosselungen schwerer zu verändern sind.

Fehlen bestimmter sachdienlicher Angaben in der Kartei

2.10. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 163/89 über die Kartei für Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft sind der Kommission eine Reihe von Angaben über jedes Fahrzeug, mit dem Fischfang zu kommerziellen Zwecken betrieben wird, auf einem magnetischen Datenträger zu übermitteln. Diese Angaben beziehen sich insbesondere auf die technischen Merkmale des Fahrzeugs, seine Registrierung sowie die Art der Fanggeräte. Die Kartei umfasst zwar 21 verschiedene Informationsrubriken, doch es ist festzustellen, daß kein besonderer Vermerk für den Fall vorgesehen ist, daß der Motor eines Fahrzeugs gedrosselt wurde. Angesichts der Bedeutung, die dem Parameter der Antriebsleistung bei der Definition und für die Überwachung der Umsetzung der Politik der Kapazitätsanpassung beigemessen wird, sollten die Rechtsvorschriften dahin gehend ergänzt werden, daß Angaben über eine etwaige Drosselung in die Kartei aufzunehmen sind.

2.11. Ferner ergeben sich aus der Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für die geförderten Fahrzeuge bestimmte Verpflichtungen bezueglich der Versorgung des Gemeinschaftsmarktes mit Fisch, die im Falle der Nichteinhaltung die Rückzahlung des gewährten Gemeinschaftszuschusses rechtfertigen können (siehe auch Ziffer 2.45). Im Hinblick auf die offensichtlich notwendige Kontrolle und Überwachung der von den Zuschussempfängern eingegangenen Verpflichtungen hätte in Ermangelung anderer Kontrollmöglichkeiten auf Kommissionsebene im Rahmen der Kartei eine Möglichkeit zur Identifizierung der Fahrzeuge, für die ein Zuschuß gewährt wurde, vorgesehen werden sollen.

Mehrjährige Ausrichtungsprogramme (MAP)

Systembeschreibung

Definition

2.12. Im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 sind mehrjährige Ausrichtungsprogramme (MAP) umfassende Zielsetzungen mit einer Aufstellung der zu ihrer Durchführung erforderlichen Mittel, die es gestatten, im Rahmen einer langfristigen Gesamtperspektive die Entwicklung des Fischereisektors zu steuern (Artikel 2 Absatz 1). Die in dieser Verordnung vorgesehenen MAP bedürfen jeweils einer Genehmigungsentscheidung der Kommission und liegen ganz auf der Linie der MAP nach der Verordnung (EWG) Nr. 2908/83, deren Zielsetzungen zum 31. Dezember 1986 die Bezugsbasis für die Festlegung der zum Ende des Zeitraums vom 1. Januar 1987 bis zum 31. Dezember 1991 zu erreichenden Ziele waren.

2.13. Gemäß dem sechsten Erwägungsgrund der genannten Verordnung müssen sich die Strukturmaßnahmen im Rahmen dieser Programme vollziehen, die für jeden Mitgliedstaat die notwendige Kohärenz zwischen den gemeinschaftlichen und den einzelstaatlichen Maßnahmen sowie die Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Maßnahmen mit den Zielen der gemeinsamen Politik gewährleisten. Ferner müssen sich diese Programme mit den Zielen und den Instrumenten der Regionalpolitik verbinden lassen und es der Kommission ermöglichen, die strukturelle Ausgangssituation insgesamt zu beurteilen, um die einzusetzenden Mittel und die mittelfristig zu erreichenden Ziele bewerten und definieren zu können.

2.14. Während des gesamten Durchführungszeitraums sind die Mitgliedstaaten gehalten, der Kommission alle erforderlichen Informationen zu liefern und alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die fortlaufende Verwirklichung der MAP zu gewährleisten. Die Programme stellen somit das Bezugsinstrument dar, in dessen Rahmen die Strukturmaßnahmen der gemeinsamen Fischereipolitik festgelegt sind, und bilden gleichzeitig ein Hilfsmittel zur Beurteilung, inwieweit die gesteckten Ziele erreicht wurden.

Inhalt

2.15. Gemäß Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 sollten die mehrjährigen Ausrichtungsprogramme 1987-1991 für die Fischereiflotten zu jedem Mitgliedstaat einen Überblick über die Situation der Fischwirtschaft in der Gesamtwirtschaft und in der Wirtschaft der verschiedenen betroffenen Gebiete, die Ausgangslage der Flotte nach Schiffskategorien, nach Fischereizweigen und Gebieten sowie die voraussichtliche Entwicklung der Flotte und der während des Programmzeitraums erforderlichen Investitionen enthalten. Ferner sollten diese Programme Schätzungen bezueglich der voraussichtlichen Entwicklung der verfügbaren Fischbestände und des Marktes für Fischereierzeugnisse umfassen. Ausserdem sollten sie einen Überblick über die nach Abschluß des Programms vorgesehene Situation der Flotte und der Fangkapazität sowie über die zur Verwirklichung dieser Ziele einzusetzenden Mittel liefern.

Überwachungskriterien

2.16. Wie bereits bei den MAP für den Zeitraum 1983-1986 wird bei den MAP im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 die Kapazität der gemeinschaftlichen Fischereiflotten allein anhand der Kriterien Tonnage und Antriebsleistung gemessen. Für den Zeitraum 1987-1991 wurde mit den Entscheidungen der Kommission zu den von den Mitgliedstaaten vorgelegten Programmen für jede Flotte ein Endziel festgesetzt, das eine 3%ige Verringerung der Tonnage und eine 2%ige Verringerung der Antriebsleistung gegenüber dem im Rahmen des vorangegangenen Programms bis Ende 1986 zu erreichenden Ziel vorsah. Das globale Kapazitätsabbauziel sollte stufenweise erreicht werden, wobei das vorgesehene Tempo zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten leicht variierte. So sollte das in den ursprünglichen Entscheidungen festgelegte Abbauziel in Belgien, Dänemark, Griechenland, Irland und Portugal bis Ende 1988 zu 20 % und bis Ende 1990 zu 80 % verwirklicht sein, während in den übrigen Mitgliedstaaten (BR Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich) das Globalziel bis Ende 1988 zu 10 %, bis Ende 1989 zu 30 % und bis zum 31. Dezember 1990 zu 80 % erreicht sein sollte.

Durchführung

Verschiedene aufeinanderfolgende Entscheidungen

2.17. Eine erste Serie von elf am 11. Dezember 1987 getroffenen Genehmigungsentscheidungen zu MAP wurde zumindest einmal im Dezember 1988 geändert (die Entscheidungen betreffend Mitgliedstaaten, die Gegenstand einer dritten Entscheidung waren, wurden nicht oder ohne Änderungen im Jahre 1990 bzw. 1991 veröffentlicht) und in bezug auf Frankreich(17) ()

, Spanien(18) ()

und das Vereinigte Königreich(19) ()

im Zeitraum 1990/91 erneut geändert.

2.18. Die Tabellen 2.1 und 2.2 zeigen nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt die Kapazität nach Maßgabe der Ziele der MAP im Rahmen der vorangegangenen Verordnung, ausgedrückt in Tonnage und Antriebsleistung, die Zahlenangaben zum 1. Januar 1987 sowie die Ziele zum 31. Dezember 1991, wie sie für die einzelnen Mitgliedstaaten aus der ursprünglichen Genehmigungsentscheidung zu dem jeweiligen MAP und der letzten von der Kommission getroffenen Änderungsentscheidung hervorgehen. In den beiden letzten Spalten dieser Tabellen sind die am Ende des von den MAP abgedeckten Zeitraums 1987-1991 erzielten Ergebnisse sowie die Abweichungen gegenüber der Zielvorgabe ausgewiesen.

Anpassung an die veränderten Realitäten

2.19. Die erforderlichen Anpassungen an die jeweiligen Realitäten wurden durch wiederholte, über den gesamten Programmzeitraum erfolgende Änderungen der Genehmigungsentscheidungen zu den MAP der Mitgliedstaaten vorgenommen. So wurde beispielsweise die letzte Entscheidung bezueglich des Vereinigten Königreichs bzw. Spaniens weniger als sechs Monate vor Ende der Laufzeit des jeweiligen MAP getroffen. Bei Ablauf dieses Zeitraums stellte sich ferner heraus, daß die Kapazität der griechischen Küstenfischereiflotte noch zu aktualisieren ist. Diese Revisionen erklären sich im wesentlichen aus den nachstehend aufgeführten Sachverhalten.

2.20. Bei den ursprünglichen Entscheidungen vom 11. Dezember 1987 wurde von einem Stand zum 1. Januar 1987 ausgegangen, bei der die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2908/83 genehmigten, aber noch nicht bis zur Indienststellung abgeschlossenen Bauvorhaben nicht berücksichtigt waren. Angesichts dieser Abweichung war damit zu rechnen, daß während der ersten zwei Jahre der Laufzeit der MAP 1987-1991 bedeutende Kapazitäten in Dienst gestellt würden. Dadurch wurde das Zwischenziel zum 31. Dezember 1988 für fast alle betroffenen Mitgliedstaaten unerreichbar, um so mehr als die Rechts- und/oder Verwaltungsvorschriften für die Förderung des Kapazitätsabbaus (endgültige Stillegung) von den Mitgliedstaaten erst nach und nach erlassen wurden.

2.21. Es wurden noch weitere bestehende, im ursprünglichen Programm nicht erfasste Fangkapazitäten ermittelt, zum einen bei einer eingehenderen Erhebung der vorhandenen Fangkapazitäten in einigen Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 2.2) und zum anderen im Hinblick darauf, daß mit den neuen MAP die gesamte bestehende Fangkapazität abgedeckt werden sollte, während im Rahmen des vorangegangenen Programms im Falle einiger Mitgliedstaaten nur die Fangkapazität der Flotte mit einer Fangtätigkeit eines bestimmten Ausmasses berücksichtigt wurde.

2.22. Umgekehrt wurden im Zuge der verschiedenen aufeinanderfolgenden Entscheidungen Fangkapazitäten, die bei der den ursprünglichen Entscheidungen zugrunde liegenden Ausgangssituation berücksichtigt waren - insbesondere Fahrzeuge für Transportzwecke, für die Aquakultur und zum Fang von Weichtieren und Bivalvia -, bei allen Mitgliedstaaten, bei denen eine solche Unterscheidung getroffen werden konnte, aus der zur Festlegung des Endziels herangezogenen Fangkapazität ausgeschlossen. Der gleiche Ansatz wurde hinsichtlich der in Artikel 158 der Beitrittsakte betreffend den Zugang zu den Gewässern und Ressourcen in der sogenannten "Basisliste" eigens ausgewiesenen Fangkapazität der spanischen Flotte verfolgt. Die in dieser Liste aufgeführten Fahrzeuge stellen rund 10 % der im Rahmen des MAP berücksichtigten Gesamtkapazität dar.

2.23. Bei Berücksichtigung all dieser Faktoren ist davon auszugehen, daß die vollständige Erhebung der vorhandenen Fangkapazität im Zuge der Erstellung der Gemeinschaftskartei insbesondere im Falle Italiens, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs zu einer bedeutenden Berichtigung der beim MAP zugrunde gelegten, in Tonnage und Antriebsleistung ausgedrückten Fangkapazität nach oben geführt hat.

2.24. Im Falle Spaniens wird dieser Effekt jedoch durch den Ausschluß der mit der in Ziffer 2.22 erwähnten "Basisliste" abgedeckten Kapazität weitestgehend zunichte gemacht. Es sei darauf hingewiesen, daß diese Maßnahmen zur Neuerhebung und vollständigen Erfassung der bestehenden Fangkapazität, so nützlich sie auch waren, aufgrund der Art und Weise, wie die Erhebungen durchgeführt wurden, insbesondere im Falle Spaniens, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs dazu führten, daß auch Fangkapazität mit im Vergleich zu der zuvor berücksichtigten Kapazität relativ geringer Fangtätigkeit erfasst wurde. In diesen Mitgliedstaaten waren bei der zuvor ermittelten Fangkapazität Fischereifahrzeuge mit im Vergleich zur übrigen Flotte geringer und deutlich unterdurchschnittlicher Fangtätigkeit ausser Betracht geblieben.

2.25. Schließlich ist noch zu erwähnen, daß anhand der der Kommission vorliegenden Unterlagen nicht genau ermittelt werden kann, ob die mit den Änderungsentscheidungen zu den MAP genehmigten Kapazitätsanpassungen tatsächlich völlig ordnungsgemäß begründet und dokumentiert sind. Die Verfolgung der jeweiligen Entwicklung wurde insbesondere dadurch erschwert, daß zum einen in den Entscheidungen zu den MAP der Mitgliedstaaten Angaben zur Anzahl der Fischereifahrzeuge fehlen und zum anderen die Gemeinschaftskartei für Fischereifahrzeuge erst 1991, d. h. im letzten Jahr der Laufzeit der MAP, einsatzbereit war.

Zahlenangaben

2.26. Am Ende des von der Verordnung (EWG) Nr. 2908/83 abgedeckten Zeitraums sieht es so aus, als seien die Ziele der MAP 1983-1986 - bezogen auf die bei den ursprünglichen Genehmigungsentscheidungen der Kommission zu den MAP für den Zeitraum 1987-1991 zugrunde gelegten Ausgangssituationen zum 1. Januar 1987 (siehe Tabellen 2.1 und 2.2) - im grossen und ganzen eingehalten worden.

2.27. Bei den im Zeitraum 1988-1991 von der Kommission vorgenommenen Revisionen der Genehmigungsentscheidungen zu den MAP wurde zum 1. Januar 1987 über die bis dahin in den ursprünglichen Entscheidungen erfasste Kapazität hinaus eine zusätzliche Kapazität in Höhe von 1 243 372 KW (+ 16,2 %) bzw. 203 105 BRT (+ 10,4 %) ermittelt, wie aus dem Vergleich der Spalten (c) und (d) der Tabellen 2.1 und 2.2 hervorgeht. Unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die in der Basisliste erfassten Fahrzeuge sowie die Fischereifahrzeuge für Transportzwecke, für die Aquakultur und zum Fang von Weichtieren und Bivalvia aus der Zielgrösse für den Kapazitätsabbau ausgeschlossen wurden, wurde das Globalziel Ende 1991 um 520 000 KW (+ 7,2 %) bzw. 42 000 BRT (+ 2,2 %) nach oben berichtigt; dies entspricht einer Gesamtkapazität der Gemeinschaftsflotte von 1 906 537 BRT bzw. 7 764 512 KW.

2.28. Die im Anschluß an die Änderungen der Genehmigungsentscheidungen zu den MAP der Mitgliedstaaten vorgenommenen Berichtigungen entsprechen hinsichtlich der Tonnage fast der irischen Fischereiflotte und hinsichtlich der Antriebsleistung der bundesdeutschen (vor der Wiedervereinigung) und der niederländischen Flotte zusammengenommen. Auf die Schiffsneubauten bezogen entsprechen sie in KW mehr als 220 % und in BRT mehr als 60 % der im Zeitraum 1987-1990 bezuschussten Neubaukapazität. Anders ausgedrückt: Zur Beibehaltung des Kapazitätsniveaus, wie es sich aus der Summe der in den ursprünglichen Entscheidungen festgelegten Kapazitäten ergibt, wäre eine zusätzliche Stillegungsquote von 2,2 KW pro neu gebaute KW bzw. von 0,6 BRT pro neu gebaute BRT erforderlich gewesen. In dieser Feststellung kommt die kapazitätsbezogene Auswirkung des besseren Kenntnisstandes hinsichtlich der gemeinschaftlichen Fischereiflotten zum Ausdruck. Sie bedeutet jedoch auch, im nachhinein betrachtet, daß die in der Verordnung (EWG) Nr. 2908/83 bezifferten Kapazitätsziele für die MAP nicht erreicht wurden, denn die endgültigen Zahlen lagen erheblich über den Zielgrössen (um 3,4 % hinsichtlich der Tonnage bzw. um 7,8 % hinsichtlich der Antriebsleistung), wie aus dem Vergleich der Spalten (c) und (d) der Tabellen 2.1 und 2.2 unter Ausserachtlassung der ausgeschlossenen Kapazitäten hervorgeht.

2.29. Zum 31. Dezember 1991, d. h. am Ende der Laufzeit der MAP, wurden die Globalziele hinsichtlich der Tonnage insofern erreicht, als die Gesamttonnage um 2 % unter dem vorgegebenen Ziel liegt, während hinsichtlich der Antriebsleistung die Gesamtkapazität um einen Prozentpunkt über dem Zielwert liegt.

2.30. Diese Ergebnisse sind allerdings unter Berücksichtigung folgender Faktoren zu relativieren:

a) Rein zahlenmässig liegt das Ende 1991 ermittelte Kapazitätsniveau in KW unter Ausschluß bestimmter Kapazitäten (spanische Basisliste und Kapazität für den Fang von Bivalvia) im wesentlichen auf gleicher Höhe wie die Zielvorgabe für Ende 1986, wie aus dem Vergleich der Spalten (b) und (g) der Tabelle 2.2 hervorgeht.

b) Tatsächlich kann den Zahlenangaben aber wegen der in den Ziffern 2.4 - 2.9 erwähnten Abweichungen bezueglich der Masseinheiten für die Kapazität, solange ihnen nicht einheitliche und von einem Mitgliedstaat zum anderen gleichbleibende Masseinheiten zugrunde liegen, nur begrenzte Zuverlässigkeit beigemessen werden.

2.31. Schließlich dürfen die Gesamtergebnisse auch nicht die Tatsache verschleiern, daß es sich hierbei um die Summe äusserst unterschiedlicher Situationen in den einzelnen Mitgliedstaaten handelt. So geht beispielsweise aus den Spalten (h) und (i) der Tabellen 2.1 und 2.2 klar hervor, daß einige Mitgliedstaaten ihr Kapazitätsabbausoll deutlich erfuellt haben, während Belgien, Griechenland, Irland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich mehr oder weniger erheblich hinter den vorgegebenen Zielen zurückbleiben.

Fortbestehende Uneinheitlichkeit

2.32. Im Sinne der vorstehend genannten Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 sollten die MAP jeweils die ganze Fischereiflotte im Hinblick auf ihre Gesamtkapazität nach Tonnage und Antriebsleistung abdecken; bisher beziehen sich die MAP einiger Mitgliedstaaten jedoch nur auf einen Teil der Gesamtkapazität. So bleibt beispielsweise beim spanischen MAP die Kapazität der Basisliste ausser Betracht (siehe Ziffer 2.22), während im Rahmen des italienischen MAP nur Fischereifahrzeuge mit einer Lizenz berücksichtigt und mit dem niederländischen MAP nur Kapazitäten zum Fang quotengebundener Arten abgedeckt werden.

2.33. Wenn auch für die Flotten der Mitgliedstaaten jeweils ein globales Abbauziel hinsichtlich Tonnage und Antriebsleistung vorgegeben wurde, so treten bei der Prüfung des Inhalts der Kommissionsentscheidungen in bezug auf die einzelnen Mitgliedstaaten doch Ansätze mit sehr unterschiedlichem Präzisionsgrad zutage. Abgesehen vom Fall des Vereinigten Königreichs, wo nur ein Globalziel genannt wurde, sind in diesen Entscheidungen in unterschiedlichem Ausmaß Kapazitäten nach Flottenteilen, aufgeschlüsselt nach der Länge der Fahrzeuge, nach Gewässern oder nach Fischereizweigen, unter Angabe der Kapazität zu Beginn und am Ende des jeweiligen Zeitraums genannt. Diese Aufschlüsselung hat aus objektiver Sicht keinerlei bindenden Charakter, und in den Entscheidungen ist explizit eine gewisse, nicht quantifizierte Flexibilität vorgesehen. Infolgedessen könnte die Struktur einer Fischereiflotte gegebenenfalls in eine bestimmte Richtung verändert werden, die nicht unbedingt mit der Gesamtpolitik vereinbar ist, sofern nur das globale Abbauziel tatsächlich eingehalten wird.

Unzulänglichkeiten der derzeitigen Verwaltungsinstrumente

Grenzen der derzeitigen MAP

2.34. Um als wirksames Instrument zur Definition und Durchführung einer angemessenen Strukturpolitik im Fischereisektor dienen zu können, weisen die derzeitigen MAP zu grosse Unzulänglichkeiten auf, die allerdings durch einen differenzierteren und präziseren Ansatz behoben werden könnten. Ein solcher Ansatz müsste eine gewisse Gewichtung der Fangkapazität, eine Verknüpfung zwischen verfügbaren Fischereiressourcen und bestehenden Fangkapazitäten sowie eine Aufschlüsselung nach den verschiedenen Fanggebieten umfassen.

Gewichtung der Fangkapazität

2.35. Die Fangkapazität wird gegenwärtig ausschließlich anhand der Tonnage und der Antriebsleistung eines Fahrzeugs gemessen, es ist jedoch offenkundig, daß der technische Fortschritt im Bereich der Kennung und Ortung der Fischereiressourcen einen Effizienzzuwachs im Bereich des Fischereiaufwands mit sich gebracht hat, den einige Fischereifachleute je nach Fanggründen mit mehreren zig Prozent beziffern. Da im Rahmen der neuen Verordnung, die am 1. Januar 1991 in Kraft trat, die Anwendung der Bau- und Modernisierungszuschüsse auf Kleinfahrzeuge mit einer Länge von 5 bis 12 m, d. h. hauptsächlich auf Küstenschiffe, ausgedehnt wurde, ließe sich durch die Einbeziehung dieser Ausrüstungen ein genaueres Bild vom Potential dieser Flotte gewinnen und ihr Bedarf genauer ermitteln.

2.36. Desgleichen führt der erhöhte Perfektionsgrad der Fanggeräte, mit denen die Fischereifahrzeuge je nach Kategorie ausgestattet sind, zu grösserer Effizienz bei gleicher Fangkapazität nach Tonnage und Antriebsleistung.

2.37. Die Strukturpolitik hat insbesondere aufgrund der im Laufe der Jahre gewährten Modernisierungszuschüsse zu einer Angleichung des Ausrüstungsniveaus und zur Beschleunigung der Verbreitung des technischen Fortschritts geführt. Eine genauere Kenntnis des Ausrüstungsstands der Fischereifahrzeuge würde jedoch vermutlich eine gewisse Gewichtung der bestehenden Fangkapazität ermöglichen, und davon ausgehend ließen sich dann auf der Grundlage der Beurteilung der relativen Überkapazität eines bestimmten Flottenteils gezieltere Entscheidungen treffen.

Verknüpfung zwischen Fischereiressourcen und bestehender Fangkapazität

2.38. Die Verknüpfung zwischen den verfügbaren Fischereiressourcen und der sie befischenden Flottenkapazität setzt eine gute Kenntnis der Höhe und der Nutzungsmöglichkeiten der fraglichen Bestände sowie der Fischereifahrzeuge für den jeweiligen Fischereizweig voraus. Die Fangstatistiken und die jährlichen wissenschaftlichen Untersuchungen bestimmter Bestände lassen eine solche Gegenüberstellung zwar denkbar erscheinen, dieser Ansatz wird jedoch dadurch erschwert, daß es Fischereifahrzeuge gibt, die für verschiedene Fischereizweige einsetzbar sind, wenn auch unbestreitbar ist, daß aus einem dauerhaften Ungleichgewicht zwischen der Bestandshöhe einer Art und der ihr entsprechenden spezifischen Fangkapazität nützliche Lehren für die Durchführung einer diesbezueglichen Strukturpolitik gezogen werden können.

2.39. In diesem Sinne stellt jede Differenzierung der bestehenden Kapazität nach Fischereizweigen einen Fortschritt bei der Umsetzung der Strukturpolitik im Fischereisektor dar, setzt jedoch gleichzeitig eine bessere Kenntnis der Fänge nach Fanggebieten und Fischereizweigen voraus. Mit einem solchen Ansatz ließen sich trotz der allgemeinen Überkapazität Möglichkeiten zum Ausbau bestimmter Flottenteile ermitteln und könnte gegebenfalls eine viel selektivere Beihilfepolitik betrieben werden.

Aufschlüsselung nach grossen Fanggebieten

2.40. Zusätzlich zur Verknüpfung zwischen den bestehenden Ressourcen und der Fangkapazität, die bereits eine Verbindung zu spezifischen Fanggebieten voraussetzt, erscheint im Rahmen der einzelnen MAP eine Aufschlüsselung der Fangkapazität nach den Gewässern, in denen die Fangtätigkeit ausgeuebt wird, wünschenswert. Die derzeit gewährten Strukturhilfen beruhen weitestgehend auf objektiven Kriterien (physische Merkmale der Fahrzeuge) und tragen dem rechtlichen Status der Gewässer, in denen die Fangtätigkeit ausgeuebt wird, in keiner Weise Rechnung.

Abstimmung der Ziele der MAP mit den allgemeinen Leitlinien für die regionale Entwicklung

2.41. Die Politik zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen wird mit dem Ziel betrieben, den speziellen Bedürfnissen der Gebiete Rechnung zu tragen, deren Bevölkerung in besonderem Masse von der Fischerei und den damit verbundenen Gewerbezweigen abhängig ist. Im Rahmen der mit den MAP als Instrument zur Überwachung und Verwaltung der Strukturpolitik verfolgten Zielsetzung der Kapazitätsanpassung bzw. des Kapazitätsabbaus scheint dieses grundlegende Ziel jedoch nicht berücksichtigt zu werden, denn der Kapazitätsabbau wird in bezug auf die verschiedenen Fischereiflotten der Gemeinschaft, einschließlich derjenigen in Gebieten, denen ein besonderer Status zuerkannt wurde (Irland), in einheitlicher Weise gehandhabt.

Verknüpfung zwischen Gemeinschaftskartei und MAP

2.42. Die vorstehend genannte Verordnung (EWG) Nr. 163/89 sieht vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission alle Änderungen oder Berichtigungen im einzelstaatlichen Register der Fischereifahrzeuge monatlich, spätestens drei Monate nach der amtlichen Erfassung der betreffenden Vorgänge, mitteilen. Aus den Unterlagen der Kommission geht jedoch hervor, daß die Mitgliedstaaten ihre diesbezueglichen Verpflichtungen nur unzulänglich erfuellen. Ohne den notwendigen Zeitaufwand für die Einrichtung des Systems zu unterschätzen und die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Vereinheitlichung und der Funktionsweise der verschiedenen nationalen Systeme zu verkennen, ist doch zu beanstanden, daß die meisten Mitgliedstaaten zu Beginn des Jahres 1992 noch keinen magnetischen Datenträger übermittelt hatten, mit dessen Hilfe der Stand der Kartei für die Gemeinschaftsflotte zum 30. Juni 1991 hätte ermittelt werden können. Nach Ansicht des Hofes ist es im Hinblick auf die Überwachung und Verwaltung notwendig, daß dieser Rückstand schnellstmöglich aufgeholt wird, damit die Kartei ihre Funktion als operationelles Instrument im Dienste der Strukturpolitik in vollem Umfang erfuellen kann.

2.43. Die Entscheidungen über die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für Vorhaben zum Bau von Fischereifahrzeugen werden zwar getroffen, nachdem festgestellt wurde, daß sie den im Rahmen der MAP festgesetzten Zielen für die Kapazitätsentwicklung entsprechen (siehe Ziffer 3.5), die Kommission müsste sich jedoch anhand der Gemeinschaftskartei für Fischereifahrzeuge vergewissern können, daß die festgelegten Zwischenziele erreicht sind bzw. demnächst erreicht werden, bevor sie eine solche Entscheidung trifft.

2.44. Im Gegensatz zum derzeitigen Verfahren, bei dem die Entscheidungen in bezug auf Schiffsneubauten hauptsächlich im Rahmen der zweiten Tranche des jeweiligen Haushaltsjahres und nach Maßgabe der Meldungen der Mitgliedstaaten über den Stand der MAP getroffen werden, sollten solche Entscheidungen künftig im Rahmen der ersten Tranche, nach der durch Überprüfung der Kartei erhärteten Feststellung der Verwirklichung der für den vorangegangenen 31. Dezember festgelegten Zwischenziele, ergehen. In jedem Falle sollte die Gewährung von Zuschüssen, die eine positive Auswirkung auf die Kapazitätsentwicklung haben, ausdrücklich an die Erfuellung der Informationspflicht gegenüber der Kommission gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 163/89 geknüpft werden, insbesondere im Hinblick auf eine eventuelle Eingliederung solcher Zuschüsse in den Rahmen der Strukturfonds, die zu einer verstärkten Dezentralisierung der Zuständigkeiten im Bereich der Verwaltung der Gemeinschaftshilfen in Richtung der Mitgliedstaaten führen würde.

Sonstige Unzulänglichkeiten im Verwaltungsbereich

2.45. Gemäß Artikel 38 der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 müssen Fischereifahrzeuge, für die ein Bau- oder Modernisierungszuschuß gewährt wurde, während eines Zeitraums von zehn Jahren (bzw. fünf Jahren bei Modernisierungen) für die Versorgung des Gemeinschaftsmarktes eingesetzt werden; bei Gewährung einer Prämie für die endgültige Stillegung innerhalb dieses Zeitraums oder bei Nichteinhaltung der eingegangenen Verpflichtung aus anderen Gründen ist der bezogene Gemeinschaftszuschuß zurückzuzahlen. Die Kommission verfügt allerdings nicht über ein Instrument zur Überwachung der eingegangenen Verpflichtungen und ist derzeit nicht in der Lage, in der "Strukturkartei", in der die gewährten Zuschüsse erfasst sind, allein anhand des Schiffsnamens ein bestimmtes Vorhaben wiederzufinden, für das ein Zuschuß gewährt wurde. Insbesondere angesichts der Tatsache, daß in vielen Fällen der Gemeinschaftszuschuß höher ist als der vom jeweiligen Mitgliedstaat gezahlte Zuschuß, könnten die Gemeinschaftsinteressen durch eine Verknüpfung der der Kommission zur Verfügung stehenden Karteien besser gewahrt werden.

2.46. In gleicher Weise müsste mit Hilfe interner Kontrollen ermittelt werden können, welche Fahrzeuge und Empfänger bereits früher einen Modernisierungs- oder Bauzuschuß erhalten haben, um beispielsweise zu vermeiden, daß ein und dasselbe Fahrzeug Gegenstand eines Modernisierungszuschusses sein und einige Monate später ohne vorherige Stornierung des ersten Zuschusses im Gegenzug zu einem Neubauvorhaben als stillgelegt gemeldet werden kann (Vorhaben It 83/87/1 und Mod It 196/86).

2.47. Im Interesse der wirtschaftlichen Verwaltung der Gemeinschaftsmittel sollte auch die Rückzahlung eines Teils eines zuvor gewährten Bau- oder Modernisierungszuschusses vorgesehen werden, wenn vor Ablauf der fünf- bzw. zehnjährigen Frist eine neue Modernisierungsmaßnahme durchgeführt wird, in deren Rahmen ein Teil der zuvor bezuschussten Ausrüstung entfernt wird.

2.48. Ferner sollte die Aufnahme eines aus einem anderen Staat stammenden Fahrzeugs in die Kartei nur nach genauer Rekonstruktion des Werdegangs des betreffenden Fahrzeugs erfolgen können, damit in jedem Falle sichergestellt werden kann, daß das fragliche Fahrzeug nicht irgendwann vorher der Fangtätigkeit in den Gemeinschaftsgewässern entzogen wurde, weil eine Prämie für die endgültige Stillegung gewährt oder es im Gegenzug zu einem Bauvorhaben stillgelegt wurde. Die vom Hof durchgeführten Prüfungen haben diesbezueglich insbesondere in Irland und im Vereinigten Königreich ergeben, daß Fischereifahrzeuge aus anderen Mitgliedstaaten registriert wurden, ohne daß die für das Register zuständige Behörde den Namen und die Registernummer des Schiffes im Ursprungsstaat kannte bzw. mitteilen konnte. Unter diesen Umständen ist es insbesondere, wenn der Ursprungsstaat eine Kapazitätsabbauregelung praktiziert, nicht möglich, sicherzustellen, daß die für die Gewährung der Prämie für die endgültige Stillegung zur Auflage gemachte Bedingung der endgültigen Einstellung der Fangtätigkeit in den Gemeinschaftsgewässern tatsächlich auf Dauer eingehalten wird. Das System zur Überwachung der Fischereifahrzeuge bedarf ebenfalls der Verbesserung, damit nicht Fahrzeuge, die die Flagge eines Mitgliedstaates führen und vorübergehend von Reedern eines anderen Mitgliedstaates gechartert werden, letztlich weder im MAP des einen noch dem des anderen beteiligten Mitgliedstaates berücksichtigt werden, obwohl die betreffenden Fahrzeuge eine Fangtätigkeit in den Gemeinschaftsgewässern ausgeuebt haben.

2.49. Schließlich sind auch Maßnahmen zu treffen, damit die Empfänger öffentlicher Zuschüsse bei einem überstürzten Verkauf bezuschusster Schiffe, aus welchem Grund auch immer, keinen Gewinn erzielen können, wie dies insbesondere bei dem Vorhaben Es 99/87/1 der Fall war, bei dem sich der Reeder gegenüber dem von ihm persönlich investierten Betrag einen Wertzuwachs von 154 % sicherte.

2.50. Die Informations- und Überwachungssysteme für die Finanzhilfen für Fischereifahrzeuge sollten es der Kommission ermöglichen, eine integrierte und eng mit den MAP verknüpfte Verwaltung zu gewährleisten. Sie sollte in der Lage sein, in allen Fällen festzustellen, ob die Bedingungen für die Zuweisung der Hilfen tatsächlich eingehalten werden. Die Einrichtung eines solchen integrierten Systems bildet eine der Voraussetzungen dafür, daß die gemeinsame Strukturpolitik bei der von der Kommission beabsichtigten Eingliederung der derzeitigen Finanzinstrumente in die Strukturfonds auf Gemeinschaftsebene unter Kontrolle gehalten werden kann. 3. BAU- UND MODERNISIERUNGSZUSCHÜSSE FÜR FISCHEREIFAHRZEUGE

Verknüpfung der Zuschüsse mit den MAP

Vorrang der Gemeinschaftsentscheidung

3.1. Gemäß dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 festgelegten rechtlichen Rahmen müssen sich Maßnahmen zum Bau und zur Modernisierung von Fischereifahrzeugen in den Rahmen der mehrjährigen Ausrichtungsprogramme einfügen (Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe a) und Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe b)). Zwar ist nirgends ausdrücklich geregelt, welche Instanz (Mitgliedstaat oder Kommission) zu prüfen hat, ob die Vorhaben sich in den Rahmen der MAP einfügen, in Artikel 5 Absatz 1 der genannten Verordnung wird jedoch die Kommission mit der Überwachung der Durchführung der MAP anhand der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen beauftragt. Die Gewährung eines Gemeinschaftszuschusses für ein Vorhaben durch die Kommission kann somit erst nach Überprüfung der Übereinstimmung des fraglichen Vorhabens mit den Zielen des jeweiligen MAP ins Auge gefasst werden.

3.2. Ferner sieht die Verordnung für die Bestimmung der Zuschußhöhe sowohl für Bauvorhaben (Artikel 7 Absatz 1) als auch für Modernisierungsvorhaben (Artikel 10 Absatz 1) vor, daß "für jedes Vorhaben... im Verhältnis zu der für einen Zuschuß in Betracht gezogenen Investition bei dem Zuschuß... sowie bei der finanziellen Beteiligung des betreffenden Mitgliedstaats die in Anhang II angegebenen Sätze einzuhalten" sind.

3.3. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kann die finanzielle Beteiligung des jeweiligen Mitgliedstaates nur proportional zur Höhe der von der Kommission für die Gewährung eines Zuschusses berücksichtigten Investition erfolgen, d. h. die finanzielle Intervention des Mitgliedstaates ist nach den vorliegenden Bestimmungen von der Anerkennung der Übereinstimmung des Vorhabens mit den Zielen des MAP abhängig und hat sich bezueglich der Höhe der auszuzahlenden nationalen Beihilfe nach dem Betrag zu richten, der sich aus den in Anhang II der Verordnung festgelegten, auf den von der Kommission für die Zuschußgewährung berücksichtigten Investitionsbetrag bezogenen Sätzen ableitet.

Berücksichtigung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts im Rahmen der nationalen Beihilferegelungen

3.4. Aus der Prüfung der im Zeitraum 1987-1990 durchgeführten Vorhaben geht hervor, daß die in der BR Deutschland, in Frankreich, Irland und im Vereinigten Königreich bestehenden nationalen Beihilferegelungen für den Bau und die Modernisierung von Fischereifahrzeugen (im Fall des Vereinigten Königreichs für die der zuständigen Behörde bis April 1990 vorgelegten Vorhaben) so angelegt sind, daß ein nationaler Zuschuß gewährt wird, bevor sich die Kommission überhaupt zu den fraglichen Vorhaben geäussert hat. Infolgedessen konnten insbesondere im Falle des Vereinigten Königreichs Schiffbauvorhaben in den Genuß von nationalen Zuschüssen aus öffentlichen Mitteln kommen, obwohl die in den MAP festgelegten Kapazitätsabbauziele nicht erreicht waren, wodurch diese in noch weitere Ferne rückten.

Unzulänglichkeiten im Entscheidungsverfahren der Kommission

3.5. Wenn die Kommission mit Anträgen zu Vorhaben befasst wird, die sich auf die Flottenkapazität auswirken, werden diese grundsätzlich anhand der der Kommission vorliegenden Angaben im Hinblick auf die Einhaltung der in den MAP des betreffenden Mitgliedstaates festgelegten Kapazitätsziele geprüft. Die bis einschließlich 1989 geuebte Praxis - von dem für 1988 verhängten generellen Baustopp einmal abgesehen - führte dazu, daß Vorhaben mit unterschiedlichen Begründungen, hauptsächlich wegen unzureichender Haushaltsmittel, abgelehnt wurden. So wurden im Rahmen der zweiten Serie von Entscheidungen im Jahre 1989 bis auf drei alle vom Vereinigten Königreich vorgelegten Vorhaben wegen unzureichender Haushaltsmittel abgelehnt. Ebenso wurden von Irland eingereichte Anträge für Modernisierungsvorhaben, die zu einer Erhöhung der Antriebsleistung führen sollten, mit dieser Begründung abgelehnt, obwohl sie vor allem nicht mit den strukturpolitischen Zielen vereinbar waren (siehe Ziffer 5.12 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1990)(20) ()

. Angesichts des angeführten Ablehnungsgrundes hatten die nationalen Behörden Anlaß zu der Annahme, sie seien im Recht, wenn sie für die fraglichen Vorhaben eine öffentliche Finanzhilfe gewährten, während die rund 30 Vorhaben bei Begründung der Ablehnung mit der Nichtübereinstimmung mit den strukturpolitischen Zielen von jeglicher öffentlichen Hilfe ausgeschlossen gewesen wären.

3.6. Bei einem Entscheidungsverfahren, mit dem zum einen allein von nationaler Seite gewährte Finanzhilfen für mit den strukturpolitischen Zielen nicht im Einklang stehende Vorhaben vermieden werden könnten und bei dem zum anderen das mit der derzeitigen Verordnung verfolgte Ziel der Kapazitätssteuerung einbezogen würde, müsste die Kommission bei jedem Investitionsvorhaben, das sich auf die Kapazität auswirkt, auf zwei Ebenen tätig werden:

a) Erklärung, daß sich das Vorhaben in den Rahmen des MAP einfügt, und Festsetzung der für eine finanzielle Beteiligung in Betracht gezogenen Investitionshöhe (Tätigwerden auf der Ebene der Festlegung und Umsetzung der Strukturpolitik);

b) Zuweisung eines Zuschusses im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten (Tätigwerden auf der Ebene und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel).

Sofern sich die Kommission im Hinblick auf das betreffende MAP positiv zu dem Vorhaben äussert, wäre eine Beteiligung mit (nationalen und gemeinschaftlichen oder nur nationalen) öffentlichen Mitteln möglich, und die Vereinbarkeit mit den strukturpolitischen Zielen wäre auf Gemeinschaftsebene anerkannt.

3.7. Bezueglich der Modernisierungszuschüsse hat die Kommission, nachdem sie Vorhaben, die eine Kapazitätserhöhung (nach Tonnage und Antriebsleistung) bewirkten, von jeglicher Beteiligung ausgeschlossen hatte, in ihren letzten internen Leitlinien eine flexiblere Haltung eingenommen, indem sie eine Kapazitätserweiterung zulässt, sofern im Gegenzug zu dem betreffenden Vorhaben eine Kapazitätsstillegung erfolgt oder die Ziele des MAP bereits erreicht sind. Mit diesem Ansatz wird sichergestellt, daß die Modernisierungszuschüsse für die Endziele der MAP ohne Konsequenzen bleiben. Der Druck auf die Fischereiressourcen ergibt sich nämlich nicht nur aus der Kapazität, wie sie im Rahmen der MAP definiert ist, sondern auch aus dem Fischereiaufwand, d. h. aus sämtlichen Faktoren, die zur Erhöhung der Effizienz der Fischerei beitragen. In diesem Sinne tragen die Modernisierungsvorhaben zur Erhöhung des Fischereiaufwands bei, selbst wenn keinerlei quantitative Erhöhung der Fangkapazität stattfindet. Im Interesse der Kohärenz bei der Umsetzung der Strukturpolitik sollte die Kommission eine Verknüpfung zwischen den MAP und der Zuweisung von Modernisierungszuschüssen herstellen, die ebenso wie die seit 1990 für die Bauvorhaben bestehende Verknüpfung beschaffen ist, d. h. Finanzhilfen werden nicht für Vorhaben gewährt, die zur Erhöhung des Fischereiaufwands führen, solange die Ziele des MAP des jeweiligen Mitgliedstaats nicht erreicht sind.

Prüfung der Zuschussanträge für Bauvorhaben

Prüfung der Zuschussanträge

3.8. Die Anträge auf eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an Bauvorhaben werden bei der Kommission über den jeweiligen Mitgliedstaat aufgrund der Prioritäten im Rahmen des MAP eingereicht. Zweimal jährlich, spätestens am 30. Juni und am 31. Dezember, entscheidet die Kommission über die ihr vorgelegten Zuschussanträge. In der Praxis veranlasste die mit der Überwachung der MAP hergestellte Verknüpfung die Kommission mehrfach dazu, die Entscheidungen über Bauzuschüsse aufzuschieben. So wurden beispielsweise im Jahre 1988 die Entscheidungen über Neubauvorhaben nur für Portugal und die französischen überseeischen Departements getroffen, während sie in den folgenden Jahren hauptsächlich im Rahmen der zweiten Tranche des jeweiligen Haushaltsjahres ergingen, wobei der Aufschub meistens mit dem Fehlen verfügbarer Informationen über den Stand der Durchführung der MAP begründet wurde.

3.9. In einigen Fällen führt dies dazu, daß die Gemeinschaftsentscheidung im Verhältnis zum Baubeginn sehr spät oder gar erst nach der kompletten Fertigstellung ergeht. Ein Zuschussantrag muß, um zulässig zu sein, bei der Kommission vor der Indienststellung des Fahrzeugs eingegangen sein. Da nicht jedem Antragsteller automatisch ein Zuschuß gewährt wird, genügt diese Voraussetzung für die Zulässigkeit nicht zur Herstellung einer effektiven Verknüpfung zwischen der Gemeinschaftsentscheidung über die Zuschußgewährung und der Durchführung der Investition. Im Falle einer verspäteten Entscheidung besteht die Wirkung der Strukturpolitik allein in einem nachträglich gewährten Zuschuß zu einer bereits getätigten Investition, während die Kommission angesichts des besonderen Umfelds dieser Strukturpolitik das Ziel verfolgen sollte, über die gewährten Zuschüsse sowohl auf den Investitionszeitpunkt als auch auf die Investitionsentscheidung Einfluß zu nehmen.

3.10. Damit eine wirkliche Verknüpfung zwischen der Investitionsentscheidung und der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft hergestellt wird, und vorbehaltlich der Bemerkung in Ziffer 2.43 sollte der Zuschuß nur für Vorhaben im Zusammenhang mit Fahrzeugen gewährt werden, die nicht vor Ablauf der Einreichungsfrist für die Zuschussanträge in bezug auf die Tranche, in deren Rahmen die Entscheidung über die Zuschußgewährung getroffen wird, in Dienst gestellt wurden.

3.11. Während die Verordnung (EWG) Nr. 4028/86, auf deren Grundlage die Bauzuschüsse gewährt werden, am 1. Januar 1987 in Kraft trat, wurden zahlreiche interne Vorschriften zur Bewertung der Zulässigkeit und der Übereinstimmung mit den Zielen des MAP sowie Bestimmungen zur Ermittlung des für die Gewährung einer finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft in Betracht gezogenen Investitionsbetrags erst später erlassen und den Mitgliedstaaten erst im Frühjahr 1991 formal mitgeteilt.

3.12. Dieser Sachverhalt hat zu einer gewissen Heterogenität bei der Prüfung der Zuschussanträge für Bauvorhaben geführt, wie die nachfolgenden Bemerkungen veranschaulichen:

a) Zu Vorhaben, die der Kommission aufgrund absolut identischer Voranschläge unterbreitet worden waren, wurden Zuschussentscheidungen getroffen, bei denen ein unterschiedlicher Betrag als für die Gemeinschaftsbeteiligung maßgeblich festgesetzt wurde (Beispiele: Es 166 und 173/87/1; It 99 und 100/89/2).

b) Bei einigen Vorhaben (Vorhaben F/1987) wurde keinerlei Aufschlag für Unwägbarkeiten und Unvorhergesehenes berücksichtigt, obwohl ein solcher beantragt worden war und in der Regel stets gewährt wird.

c) Umgekehrt wurde für das Vorhaben P 54/87/1 (gewährter Gemeinschaftszuschuß: 342 000 ECU) ein Aufschlag für Unvorhergesehenes und Preisrevisionen gewährt, obwohl aus der der Kommission vorliegenden Akte nicht hervorgeht, daß der Begünstigte einen diesbezueglichen Antrag gestellt hat. Infolgedessen wurde eine zu hohe Mittelbindung zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts vorgenommen, die später zu einer Mittelfreistellung in Höhe von 14 % des gebundenen Betrags führte.

d) Für ein Vorhaben (Es 190/87/1, gewährter Gemeinschaftszuschuß: 328 000 ECU) wurde ein Gemeinschaftszuschuß gewährt, obwohl der Begünstigte zu seinem Zuschussantrag keinen Voranschlag eingereicht hatte.

e) In einigen Fällen (z. B. It 47/87/1, UK 235/89/2) sind die in der Antragsakte enthaltenen Angaben bezueglich der Tonnage und der Antriebsleistung des Fahrzeugs, dessen Bau geplant ist, ungenau oder untereinander widersprüchlich, so daß es zum Zeitpunkt der Fertigstellung des Vorhabens nicht möglich ist, die Einhaltung der der Entscheidung zugrunde liegenden Kriterien zu überprüfen (siehe Ziffern 3.26 und 3.51 - 3.52).

3.13. Allgemein ist zu beobachten, daß bei der Festlegung des für die Zuschußgewährung in Betracht zu ziehenden Betrags bei den einzelnen Vorhaben die als für einen Gemeinschaftszuschuß nicht in Frage kommend erachteten Beträge nicht immer klar begründet werden. Eine solche Begründung sollte in genauer Form nach Posten und Unterposten erstellt werden und als Anlage zu der dem Finanzkontrolleur zur Erteilung des Sichtvermerks vorgelegten Unterlage verbleiben, damit zum Zeitpunkt der Abschlußzahlung die als nicht in Frage kommend erachteten Beträge tatsächlich von der Bemessungsgrundlage für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft ausgeschlossen werden können.

Verknüpfung der Schiffbauhilfen mit der Schiffbauprämie

3.14. Während in den im Rahmen der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2908/83 verabschiedeten "Leitlinien für die Prüfung der einzelstaatlichen Beihilfen auf dem Fischereisektor"(21) ()

die in Form von Schiffbauprämien gewährten Beihilfen nicht explizit erwähnt sind und dort lediglich daran erinnert wird, daß die nationalen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nur vereinbar sind, wenn ihr Satz, gemessen in Subventionsäquivalent, den globalen Satz der gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für den Fischereisektor zulässigen Subventionen nicht überschreitet, wird in den diesbezueglich verabschiedeten neuen Leitlinien(22) ()

die Gewährung einzelstaatlicher Beihilfen im Rahmen der sechsten Richtlinie über den Schiffbau für für die Gemeinschaftsflotte bestimmte Fischereifahrzeuge ausdrücklich ausgeschlossen.

3.15. Angesichts des Datums der Veröffentlichung der betreffenden Leitlinien (8. Dezember 1988) konnten für die im Jahre 1987 im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 bezuschussten Bauvorhaben noch Schiffbauprämien gewährt werden, und in den Antragsakten konnte noch auf die Existenz einer Schiffbauprämie Bezug genommen werden, was insbesondere im Falle spanischer Bauvorhaben geschah.

3.16. Bei der Untersuchung der Prüfungsunterlagen zu den fraglichen Vorhaben zeigte sich, daß in sehr vielen Fällen bei der Beurteilung der Konformität der Vorhaben der Betrag der Schiffbauprämie, deren Gewährung geplant war, nicht berücksichtigt wurde und daß insbesondere für zahlreiche Vorhaben ein Zuschuß gewährt wurde, obwohl aus der Antragsakte explizit hervorging, daß die finanzielle Beteiligung des Mitgliedstaates prozentual den in Anhang II der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 festgelegten Hoechstsatz im Verhältnis zu dem für die Gewährung einer finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft maßgeblichen Betrag überstieg (siehe insbesondere die spanischen Vorhaben 95, 97, 100, 103, 116, 173, 177 und 179/87). Anomalien dieser Art hielten noch im Rahmen der Tranche 1989/2 an (Vorhaben 142 und 451). Ganz gleich, ob man davon ausgeht, daß nur tatsächlich zu Lasten des Begünstigten gehende Ausgaben oder sämtliche Ausgaben im Rahmen des Vorhabens (einschließlich der Schiffbauprämie) für einen Gemeinschaftszuschuß in Frage kommen, wird in all diesen Fällen deutlich, daß der in der Prüfungsakte genannte Gesamtbetrag der öffentlichen Beihilfen im Verhältnis zu dem als zuschußfähig erachteten Investitionsbetrag die in den Rechtsvorschriften festgelegten Schwellenwerte übersteigt. Im Verhältnis zu den veranschlagten Kosten zu Lasten des Begünstigten übersteigt der Betrag des Gemeinschaftszuschusses den Betrag, der hätte zugewiesen werden müssen, wenn nur die tatsächlich zu Lasten des Begünstigten gehenden veranschlagten Kosten berücksichtigt worden wären, bisweilen um 20 %.

Bedeutung des Kriteriums der verbundenen Kapazitätsstillegung

3.17. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 (Artikel 8 Absatz 2) stellt die Verknüpfung der Stillegung eines in Betrieb stehenden Fischereifahrzeugs mit der Durchführung eines Bauvorhabens nur ein Prioritätskriterium dar. Die strukturelle Lage der Überkapazität, die die Gemeinschaftsflotte kennzeichnet, hat die Kommission dazu veranlasst, immer deutlicher für jedes neue Vorhaben eine Kapazitätsstillegung zu verlangen. Somit ist das Volumen der stillgelegten Kapazität im Verhältnis zur neu geplanten Kapazität vorbehaltlich der allgemeinen Vereinbarkeit mit den MAP zunehmend eines der Hauptkriterien für die Auswahl der Vorhaben geworden.

3.18. Selbst wenn im Zeitraum 1987-1990 global gesehen auf sämtliche Bauvorhaben hinsichtlich der Kapazität eine Tonnage, die kaum unter der stillgelegten Tonnage lag, und eine zusätzliche Antriebsleistung in Höhe von rund 10 % entfielen, zeigt sich bei der Prüfung der Tabellen 3.3 und 3.4, daß nur die Vorhaben im Rahmen der Tranche für 1987 mit einer Stillegungsquote in der Grössenordnung von 60 % genehmigt wurden, während die Stillegungsquote seither fast immer über 1 liegt.

3.19. Hinsichtlich der Stillegungsquote bestehen allerdings erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten; Spanien und Portugal weisen eine Stillegungsquote von über 1 auf, während die in der BR Deutschland, in Irland und im Vereinigten Königreich finanzierten Bauvorhaben mit Stillegungsquoten in Höhe von unter 50 % im Verhältnis zur neu geplanten Kapazität einhergingen. Diese Abweichungen sind zwar weitestgehend auf die besonderen Umstände der einzelnen Vorhaben zurückzuführen, lassen sich jedoch auch durch die nachstehend dargelegten Unterschiede im Ansatz erklären:

a) Im Rahmen einiger nationaler Regelungen, die im Laufe der Jahre genauer auf das Ziel des Kapazitätsabbaus abgestimmt wurden, kann für einen Neubau eine öffentliche Beihilfe nur gewährt werden, wenn eine gleichwertige Kapazitätsstillegung (in Tonnage oder Motorleistung oder auch in Tonnage und Motorleistung, je nach den spezifischen Schwierigkeiten, auf die der betreffende Mitgliedstaat bei der Erreichung seiner Ziele in bezug auf den Kapazitätsabbau stösst) vorgeschlagen wird. In einem Umfeld, das eine Stillegungsquote von über 1 vorsieht, werden Neubauten zu einem wichtigen Instrument zur Erreichung der Ziele des MAP.

b) Mitgliedstaaten, die Programme zum Kapazitätsabbau mittels der Zahlung von Prämien für die endgültige Stillegung durchführen, erzielen möglicherweise einen hinreichend grossen Vorsprung gegenüber den in ihrem MAP festgesetzten Kapazitätszielen, so daß sie den Neubau von Fahrzeugen ohne eine damit verbundene Kapazitätsstillegung zulassen können.

3.20. Die Forderung nach einer Kapazitätsstillegung in Verbindung mit jedwedem Neubau schafft jedoch auch Probleme, die die Wirksamkeit der verfolgten Strategie beeinträchtigen.

3.21. Zum einen ist die mit einer bestimmten Fangkapazität entfaltete tatsächliche Fangtätigkeit nicht nur von der eigentlichen Kapazität des Fahrzeugs, sondern auch, und in immer stärkerem Masse, von den vorliegenden Fanggenehmigungen abhängig. Somit sollte die Zuweisung eines Zuschusses nicht nur mit der stillgelegten Kapazität, sondern auch mit der Bewertung und Feststellung der Fangrechte und -lizenzen, über die das neue Fahrzeug verfügen wird, verknüpft werden. In dieser Hinsicht ist das Prioritätskriterium der Kommission unter Berücksichtigung der von dem betreffenden Mitgliedstaat angegebenen Prioritätsfolge für die Zuschussanträge entsprechend den tatsächlichen Fangmöglichkeiten des neuen Fahrzeugs zu gewichten.

3.22. Zweitens hätte die Forderung nach einer Kapazitätsstillegung in Verbindung mit einem Neubau strikt mit dem Besitz und vor allem mit der tatsächlichen Nutzung des stillgelegten Fahrzeugs durch den Begünstigten des Neubauvorhabens verknüpft werden müssen. In der Regel verlangt die Kommission, daß das der Fischereitätigkeit entzogene Fahrzeug mindestens ein Jahr im Besitz des Begünstigten gewesen ist; in Wirklichkeit zeigen jedoch die nach Aktenlage vorgenommenen Prüfungen, daß diesem Erfordernis vielfach nicht Rechnung getragen wurde. Auf diese Weise ist mancherorts ein regelrechter Markt entstanden, auf dem Tonnage und Antriebsleistung abgetreten werden, damit die Begünstigten die Bedingung einer Kapazitätsstillegung in Verbindung mit einem Neubau oder zusätzlicher Art erfuellen können. Beispiele für diesbezuegliche Extremfälle beziehen sich auf Transaktionen oder Kapazitätsstillegungen im Gegenzug zu Neubauten im Zusammenhang mit Fischereifahrzeugen, die Schiffbruch erlitten haben, bisweilen sogar vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 (Beispiele: P 11/88/2, Gr 19/89/1 und 157/89/2).

3.23. Ferner sollte für jedes Fischereifahrzeug, das der Fischereitätigkeit entzogen wird, eine tatsächliche Fangtätigkeit nachzuweisen und ordnungsgemäß dokumentiert sein. Die vorgenommenen Prüfungen lassen jedoch erkennen, daß eine erhebliche Anzahl von Vorhaben durchgeführt wurde, ohne daß die Unterlagen der Kommission Nachweise über die mit den der Fischereitätigkeit entzogenen Fahrzeugen tatsächlich gefangenen Mengen enthielten. In diesen Fällen trägt das neue Fischereifahrzeug in Wirklichkeit zu einer weiteren Verstärkung der Überkapazität der Flotte bei (Beispiele: Es 88/87/1, P 10, 11 und 12/88/2; 11, 18 und 19/87/1; UK 151/87/1 und Italien 262/89/2).

3.24. Darüber hinaus sehen die Bestimmungen für stillgelegte Fahrzeuge vor, daß die Stillegung durch Abwracken, durch Einsatz des Fahrzeugs für eine andere Tätigkeit als die Fischerei oder aber in Form der Ausfuhr ausserhalb der Gemeinschaftsgewässer erfolgen kann. Die Angaben in den Zuschussanträgen bezueglich der endgültigen Verwendung des der Fischereitätigkeit entzogenen Fahrzeugs nach der Indienststellung des Neufahrzeugs sind nicht bindend, d. h., daß ein solches Fahrzeug durchaus ausgeführt werden kann, obwohl ursprünglich seine Abwrackung vorgesehen war (Beispiele: Es 166, 173, 177/87/1, 438/89/1; P 21/87/1). In diesem Fall kommt es bei Berücksichtigung mehr oder weniger realer Standortverlagerungen durch Umflaggen mit einer Billigflagge zu einer Verschärfung des Wettbewerbs ausserhalb der Gemeinschaftsgewässer gegenüber den Fischereifahrzeugen, die die Flagge eines Gemeinschaftsstaates führen.

3.25. Überdies weist jede neu in Dienst gestellte Kapazität nach dem Bau bei gleicher Tonnage und Antriebsleistung wie die stillgelegte Kapazität eine weitaus höhere Wirksamkeit als die von ihr ersetzten Einheiten auf. Ohne daß präzise Zahlenangaben vorliegen, lässt sich feststellen, daß ein identischer Ersatz unzweifelhaft in einem stärkeren Druck auf die Ressourcen zum Ausdruck kommt. Die Berücksichtigung dieser Feststellung führt zu dem Schluß, daß eine deutlich über 1 liegende Stillegungsquote notwendig ist, damit der Bauzuschuß mit dem Ziel der Beibehaltung eines gleich starken Drucks auf die Ressourcen vereinbar bleibt.

Inhalt der Kommissionsentscheidungen

3.26. Im Vergleich zu den Kapazitätskriterien (Tonnage und Antriebsleistung), die die Bezugseinheiten für die operationalen Ziele der im Fischereisektor verfolgten Strukturpolitik darstellen, sind die Kommissionsentscheidungen über die Zuweisung der Zuschüsse erstaunlich unpräzise. Bereits auf formaler Ebene sind sie durch eine bemerkenswerte Mehrdeutigkeit bezueglich der Antriebsleistung des der Fischereitätigkeit entzogenen Fahrzeugs gekennzeichnet, denn es wird nicht ausdrücklich präzisiert, ob es sich um Kilowatt oder Pferdestärken handelt. Hinsichtlich der physischen Merkmale des Vorhabens, dessen Durchführung geplant ist, wird in der Entscheidung lediglich die Länge zwischen den Loten als für die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung maßgebliche Grösse genannt. Die Entscheidung enthält dagegen keinerlei andere Angaben bezueglich der Tonnage oder der Antriebsleistung des geplanten Fahrzeugs. Da es sich hierbei um Aspekte handelt, deren Beachtung im Hinblick auf die quantitativen Indikatoren im Rahmen der Strukturpolitik wesentlich ist, sollten diese - und sei es nur um der Transparenz und der Klarheit willen - in der dem Begünstigten und dem Mitgliedstaat übermittelten Entscheidung aufgeführt sein. In zahlreichen Fällen sind die Feststellungen des Hofes anläßlich der Prüfung der Durchführung der Vorhaben und Zahlungen (siehe Ziffern 3.49 und 3.54) auf die Nichteinhaltung der in den Zuschussanträgen erwähnten physischen Merkmale bei der Umsetzung zurückzuführen.

Ausführung des Haushaltsplans

3.27. Im Zeitraum 1987-1990 gewährte die Kommission Zuschüsse in Höhe von 177,3 Mio ECU für den Bau von 672 Fischereifahrzeugen, auf die eine Tonnage in Höhe von 69 800 BRT und eine Antriebsleistung von 238 000 kW entfallen; dies entspricht einer Erneuerung von rund 3 % der Gesamtkapazität der Gemeinschaftsflotte. In Tabelle 3.1 ist der Stand der bezuschussten Vorhaben nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt dargestellt; dabei ist die relative Bedeutung der verschiedenen Fischereiflotten im gegenseitigen Vergleich ersichtlich. Nur zwei Mitgliedstaaten, nämlich Dänemark und die Niederlande, verfügen nicht über eine öffentliche Beihilferegelung für den Bau von Fischereifahrzeugen.

3.28. Zu Beginn des Haushaltsjahres 1992 lässt sich der anhand der Rechnungsführung der Kommission festgestellte Stand der Durchführung all dieser Vorhaben (siehe Tabellen 3.1 und 3.2) durch folgende Angaben charakterisieren:

a) Von den 672 ausgewählten Vorhaben sind 307 abgeschlossen, auf 38 wurde verzichtet, und 327 sind noch durchzuführen bzw. abzuschließen.

b) Von den vorgenommenen Mittelbindungen in Höhe von 177,3 Mio ECU wurden 95,2 Mio ECU ausgezahlt sowie 1,7 Mio ECU als Restbeträge von Vorhaben und 7,4 Mio ECU aufgrund von Verzichten freigestellt.

c) Die Durchführungsrate bei den im Rahmen der Tranchen im Zeitraum 1987-1990 bezuschussten Vorhaben beläuft sich nach Maßgabe der getätigten Zahlungen auf insgesamt 54 % der Mittelbindungen.

3.29. Diese Gesamtübersicht spiegelt in Wirklichkeit eine je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedliche Durchführungsrate für die Vorhaben wider (Irland 29 %, Italien 35 %, Portugal 41 %, Frankreich, BR Deutschland, Vereinigtes Königreich und Belgien über 65 %); diese Quote liegt in Wirklichkeit wegen der je nach den Mitgliedstaaten unterschiedlichen Frist zwischen der Indienststellung des Fahrzeugs und der Ausführung der Restzahlung etwas höher.

Tabelle 1.1 - Weltweite Produktion von Fischereierzeugnissen "(Tonnen)">(1)"> ID="1">65 683 888> ID="2">72 112 032> ID="3">92 739 840> ID="4">94 248 528> ID="5">98 662 240> ID="6">99 534 584"> ID="1">(23 821 456)> ID="2">(20 936 976)> ID="3">(29 626 640)> ID="4">(28 309 728)> ID="5">(31 111 344)> ID="6">(30 320 000)"> ID="1">6 643 877> ID="2">6 703 961> ID="3">7 033 504> ID="4">6 921 528> ID="5">7 188 630> ID="6">6 956 688"> ID="1">(1 142 249)> ID="2">(2 237 420)> ID="3">(1 867 894)> ID="4">(1 967 956)> ID="5">(2 272 274)> ID="6">(2 126 448)"> ID="1">7 332 640> ID="2">9 515 640> ID="3">11 259 955> ID="4">11 159 617> ID="5">11 332 101> ID="6">11 310 091"> ID="1">(1 369 798)> ID="2">(2 341 1165)> ID="3">(2 929 396)> ID="4">(2 810 429)> ID="5">(2 810 607)> ID="6">(2 718 766)"> ID="1">3 358 400> ID="2">4 235 348> ID="3">8 000 063> ID="4">9 346 222> ID="5">10 358 678> ID="6">11 219 994"> ID="1">(10 500)> ID="2">(0)> ID="3">(272 500)> ID="4">(255 999)> ID="5">(293 500)> ID="6">(312 500)"> ID="1">9 359 600> ID="2">10 433 997> ID="3">11 976 274> ID="4">11 848 582> ID="5">11 967 051> ID="6">11 174 464"> ID="1">(2 061 992)> ID="2">(3 137 039)> ID="3">(5 070 592)> ID="4">(5 063 573)> ID="5">(5 438 728)> ID="6">(4 482 781)"> ID="1">2 879 900> ID="2">3 793 612> ID="3">5 166 619> ID="4">5 986 120> ID="5">5 936 618> ID="6">5 744 318"> ID="1">(1 110 997)> ID="2">(1 107 646)> ID="3">(1 210 764)> ID="4">(1 360 629)> ID="5">(1 208 471)> ID="6">(1 259 474)"> ID="1">10 506 100> ID="2">2 708 612> ID="3">5 613 977> ID="4">4 583 600> ID="5">6 637 106> ID="6">6 831 465"> ID="1">(10 298 799)> ID="2">(1 726 210)> ID="3">(5 077 719)> ID="4">(4 004 388)> ID="5">(6 099 999)> ID="6">(6 199 682)"> ID="1">1 487 000> ID="2">2 816 768> ID="3">5 571 638> ID="4">4 814 641> ID="5">5 209 883> ID="6">6 454 142"> ID="1">(1 308 100)> ID="2">(2 445 086)> ID="3">(5 082 888)> ID="4">(4 278 188)> ID="5">(4 605 702)> ID="6">(5 760 602)""N.B.: Die Zahlenangaben in Klammern beziehen sich auf die Verwendung zu anderen als Nahrungszwecken.

Quelle: FAO, Fisch und Fischereierzeugnisse, Rom, Juli 1991.>

Tabelle 1.2 - Einfuhren und Ausfuhren von Fischereierzeugnissen zum menschlichen Verzehr von und nach ausserhalb der Gemeinschaft """ ID="1">1 352> ID="2">3 188> ID="3">1 410> ID="4">3 576> ID="5">1 663> ID="6">4 145> ID="7">1 896> ID="8">4 782> ID="9">2 141> ID="10">5 384> ID="11">2 287> ID="12">5 814> ID="13">2 599> ID="14">6 433"> ID="1">649> ID="2">907> ID="3">713> ID="4">1 086> ID="5">854> ID="6">1 228> ID="7">791> ID="8">1 211> ID="9">789> ID="10">1 169> ID="11">888> ID="12">1 249> ID="13">890> ID="14">1 204"> ID="1"> 703> ID="2"> 2 281> ID="3"> 697> ID="4"> 2 490> ID="5"> 809> ID="6"> 2 917> ID="7"> 1 105> ID="8"> 3 571> ID="9"> 1 352> ID="10"> 4 215> ID="11"> 1 399> ID="12"> 4 565> ID="13"> 1 709> ID="14"> 5 229""N.B.: Vol. = Volumen in 000 Tonnen

Wert = Wert in Mio ECU

Bemerkungen: Einfuhr/Ausfuhr-Bilanz = 03 + 1 604 + 1 605 (= Fisch zum menschlichen Verzehr mit Ausnahme von Teigwaren).

Einfuhren/Ausfuhren: Quelle = COMEXT 18.10.1991.

1984-1990: Alle Zahlenangaben beziehen sich auf die Zwölfergemeinschaft.

Quelle: Bericht 1991 der Kommission (Anhang 6).>

Tabelle 2.1 - Entwicklung der Tonnagekapazität und -ziele der Fischereiflotten der Gemeinschaft (Einheit: BRT) ">(2)(3)"> ID="1">22 000> ID="2">22 000> ID="3">22 846> ID="4">25 165> ID="5">21 340> ID="6">21 340> ID="7">27 089> ID="8">+5 749> ID="9">+26"> ID="1">123 091> ID="2">122 879> ID="3">136 488> ID="4">136 680> ID="5">119 400> ID="6">119 188> ID="7">110 332> ID="8"> 8 856> ID="9"> 7"> ID="2">[212](1)> ID="4">[212](1)"> ID="1">78 479> ID="2">78 479> ID="3">49 900> ID="4">51 500> ID="5">48 200> ID="6">49 200> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[2 200](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">76 950> ID="7">69 991> ID="8"> 6 959> ID="9"> 9"> ID="1">134 659> ID="2">134 659> ID="3">137 761> ID="4">137 761> ID="5">130 619> ID="6">130 946> ID="7">131 970(4)> ID="8">+1 024> ID="9">+1"> ID="1">668 668(5)> ID="2">613 530> ID="3">663 158> ID="4">631 838> ID="5">648 607> ID="6">604 757> ID="7">567 568> ID="8"> 37 189> ID="9"> 6"> ID="2">[5 628](1)> ID="4">[8 337](1)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="1">192 807> ID="2">207 839(7)> ID="3">191 028> ID="4">209 560> ID="5">187 023> ID="6">201 604> ID="7">184 495> ID="8"> 17 109> ID="9"> 8"> ID="4">[15 271](1)"> ID="1">45 300> ID="2">45 300> ID="3">53 065> ID="4">58 845> ID="5">43 941> ID="6">43 941> ID="7">50 693> ID="8">+6 752> ID="9">+15"> ID="1">257 767> ID="2">275 255> ID="3">262 717> ID="4">302 986> ID="5">250 000> ID="6">268 198> ID="7">268 187> ID="8"> 11> ID="9">-"> ID="1">66 800> ID="2">66 800> ID="3">77 500> ID="4">82 400> ID="5">64 796> ID="6">64 796> ID="7">82 400> ID="8">+17 604> ID="9">+27"> ID="4">[13 500](1)"> ID="1">215 608(5)> ID="2">215 930> ID="3">210 525> ID="4">208 670> ID="5">209 140> ID="6">209 540> ID="7">182 829> ID="8"> 26 711> ID="9"> 12"> ID="4">[523](1)"> ID="1">146 000> ID="2">198 977> ID="3">148 403> ID="4">206 934> ID="5">141 620> ID="6">193 027> ID="7">217 273> ID="8">+24 246> ID="9">+12"> ID="1">1 951 179> ID="2">1 983 648> ID="3">1 953 391(8)> ID="4">2 052 339> ID="5">1 864 686> ID="6">1 906 537> ID="7">1 892 627> ID="8"> 41 660> ID="9"> 2"> ID="2">[5 840](1)> ID="4">[40 043](1)> ID="6">1 934 287(3)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="2">2 055 362> ID="4">2 156 496""Quellen: Kommission und Mitgliedstaaten

>

Tabel