SONDERBERICHT Nr. 15/98 über die Bewertung der Strukturfonds-Interventionen in den Zeiträumen 1989-1993 und 1994-1999, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 347/01)

1. EINLEITUNG

1.1. Bei der Reform der Strukturfonds (SF) von 1988 wurden die Kommission und die Mitgliedstaaten zur Bewertung der europäischen strukturpolitischen Maßnahmen verpflichtet. Mit den 1993 im Rahmen der Überarbeitung der Strukturfondsreform geänderten Rechtsvorschriften (1994-1999) sowie mit den Standardklauseln der neuen gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) und der einzigen Programmplanungsdokumente (PPD) wurde diese Verpflichtung zur Bewertung noch verstärkt.

1.2. Bei der Bewertung, die für eine reibungslose Verwaltung der SF unerläßlich ist, handelt es sich gemäß den wichtigsten Verordnungsbestimmungen (1) um eine Beurteilung der Wirksamkeit unter drei Gesichtspunkten:

a) Gesamtauswirkung der Strukturmaßnahmen auf die in Artikel 130a des Vertrages genannten Ziele;

b) Gesamtauswirkung der in den GFK vorgesehenen Aktionen;

c) spezifische Auswirkung der einzelnen operationellen Maßnahmen (Programme und andere Interventionsformen).

1.3. Die Bewertung umfaßt hauptsächlich drei Phasen:

a) Bei der Vorausbeurteilung (2) werden einerseits die zu lösenden sozioökonomischen Probleme und die zu erreichenden Ziele korrekt ermittelt, andererseits wird die für diese Aufgabe angesichts der vorhandenen Mittel anzuwendende Strategie festgelegt.

b) Bei der Zwischenbewertung kann während der Durchführung eines Programms geprüft werden, ob die Ziele noch angemessen sind und der richtige Weg zur Erreichung der angestrebten Ergebnisse eingeschlagen wurde.

c) Bei der nach Beendigung des Programms durchgeführten Ex-post-Bewertung wird analysiert, ob die erzielten Ergebnisse und Wirkungen als positiv zu betrachten sind. Dabei ist zu beachten, daß die langfristigen Auswirkungen einer Strukturmaßnahme erst mehrere Jahre nach ihrem Abschluß erfaßt werden können.

1.4. In den Rechtsvorschriften in der geänderten Fassung von 1993 wird unterstrichen, daß die Bewertung sowohl den Mitgliedstaaten als auch der Kommission obliegt und in den Rahmen der Partnerschaft fällt (3). In diesem Zusammenhang ergriff die Kommission bei der Gestaltung und allgemeinen Koordinierung der Bewertung die Initiative. Außerdem legt sie nach Artikel 16 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 alle drei Jahre einen Bewertungsbericht vor, in dem die bei der Verwirklichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts erzielten Fortschritte und die entsprechenden Beiträge insbesondere der Fonds und der nationalen Kofinanzierung festgehalten sind.

2. PRÜFUNGSUMFANG

2.1. Allgemeines Ziel der Untersuchung des Hofes (4) war die Prüfung der im Bereich der Bewertung der Strukturmaßnahmen der Gemeinschaft auf der Ebene der Bewertungssysteme und -verfahren und auf methodischer Ebene erzielten Fortschritte. Die Prüfung bezog sich auf die Einzelheiten der sowohl seitens der Kommission als auch im Rahmen der Partnerschaft durchgeführten Bewertung der Strukturmaßnahmen. Außerdem wurden die rechtmäßige und ordnungsgemäße Verwendung der aus dem Haushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften für die Bewertung bereitgestellten Mittel sowie die Qualität der Mittelbewirtschaftung untersucht.

2.2. Ferner wurden die Techniken zur Bewertung der sozioökonomischen Auswirkungen der Strukturmaßnahmen beurteilt. Obwohl die Programme, die zu neuen wissenschaftlichen Ergebnissen führten, bei dieser Untersuchung nicht direkt bewertet werden sollten, werden doch einige dieser von Fachleuten festgestellten Ergebnisse angeführt, um das Verhältnis zwischen den eingesetzten wirtschaftspolitischen Instrumenten und den erzielten Ergebnissen besser auszuleuchten.

2.3. Spezifische Untersuchungen bezogen sich auf die Ex-post-Bewertungen der unter die Ziele 1 und 2 fallenden GFK und operationellen Programme (OP) des Programmplanungszeitraums 1989-1993 und auf die Zwischenbewertungen der GFK, PPD und OP des Programmplanungszeitraums 1994-1999. Es wurden sämtliche Ex-post-Bewertungen der unter Ziel 1 fallenden GFK des Zeitraums 1989-1993 sowie rund 20 % der unter Ziel 2 fallenden Ex-post-Bewertungsberichte der GFK 1989-1993 und 15 % der Zwischenbewertungsberichte der GFK 1994-1999 berücksichtigt, die nach ihrer geographischen Verteilung und der Art der Interventionen (GFK, PPD, OP) ausgewählt wurden. Im übrigen wurden 15 der 25 hauptsächlich makroökonomische Aspekte behandelnden Bewertungsberichte analysiert. Die Untersuchung fand in der Kommission und in acht Mitgliedstaaten (Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Niederlande, Portugal und Spanien) statt, wo die Bewerter und die Verantwortlichen in den zuständigen nationalen Behörden konsultiert wurden.

3. WICHTIGSTE BEMERKUNGEN

3.1. Die Entwicklung und breitere Anwendung der Bewertung vollzogen sich auf Betreiben der Kommission hauptsächlich im Programmplanungszeitraum 1994-1999, und zwar insbesondere im Rahmen des EFRE. Seit diesem Programmplanungszeitraum 1994-1999 wird die Bewertung systematisch in den beiden ersten Phasen (Ex-ante-Phase und Zwischenphase) durchgeführt und wird auch am Ende des Zeitraums (in der Ex-post-Phase) zur Anwendung kommen (siehe Ziffern 4.2-4.8).

3.2. Die Kommission kennt zwar die Höhe ihrer direkten Ausgaben für die Bewertung, ist jedoch nicht immer umfassend über die Ausgaben für die im Rahmen der Partnerschaft stattfindende Bewertung informiert (siehe Ziffern 4.9-4.11).

3.3. Die Kommission hat einen wichtigen Beitrag zur Verbreitung der Bewertungskultur geleistet, obwohl sie in ihrem Programm "Methoden zur Bewertung der strukturpolitischen Aktionen" (MEANS) nicht genau genug festgelegt hat, welche Bewertungsindikatoren und -methoden anzuwenden sind. Angesichts der Komplexität der mit der Bewertung verbundenen methodischen Aspekte gibt es keine einheitliche Methodik, die sich in jeder spezifischen Situation anwenden ließe. Die Kommission sollte jedoch in der Lage sein, einen methodischen Rahmen vorzugeben, der bei der Durchführung von an spezifische Situationen angepaßten Bewertungen eine angemessene Orientierungshilfe bildet (siehe Ziffern 4.12-4.13).

3.4. Die Qualität der Indikatoren steht in engem Zusammenhang mit der Zuverlässigkeit der bei der Begleitung der Interventionen ermittelten Angaben und der vorhandenen statistischen Datenbanken. Letztere fallen unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und sind oft unzulänglich; die Mitgliedstaaten sollten für qualitative Verbesserungen sorgen (siehe Ziffern 4.14-4.21).

3.5. Viele Bewertungen werden mit Verspätung abgeschlossen, so daß sich die Anpassungen der Programme entsprechend verzögern können. Im übrigen könnten die Bewertungsergebnisse zur Leistungsfähigkeit oder Wirksamkeit der Interventionsformen bei den Entscheidungen über die Änderung der Programmplanung bessere Berücksichtigung finden (siehe Ziffern 4.22-4.27).

3.6. Was die Objektivität der Bewertungen angeht, wird die Stimmigkeit und Zuverlässigkeit der Indikatoren oder der ihnen zugrunde liegenden Systeme von der Kommission nicht an Ort und Stelle kontrolliert (siehe Ziffern 4.29-4.30).

3.7. Die Verfahren zur Vergabe von Berateraufträgen im Bereich der Bewertung weisen auf Kommissionsebene noch erhebliche Schwachstellen auf. Die Auswahl der Berater wird nicht immer klar begründet. Die Lastenhefte sind im Hinblick auf die methodische Vorgehensweise, die Indikatoren und die Zielvorgaben sehr allgemein gehalten. Dadurch ergeben sich Verzögerungen und Störungen bei der Erstellung der Bewertungsberichte, eine uneinheitliche Analysequalität und bisweilen vage Empfehlungen (siehe Ziffern 4.31-4.36).

3.8. Die Anwendung der für die Ex-post-Bewertungen der Ziele 1 und 2 1989-1993 vorgesehenen Methoden wurde durch lückenhafte Statistiken, fehlende quantifizierte Ziele und Vorhersageindikatoren und eine ineffiziente Begleitung der Auswirkungen beeinträchtigt und erfolgte nicht immer mit der nötigen Strenge. Diese Bewertungen zeigten jedoch dennoch sowohl im Hinblick auf Durchführung, Ergebnisse und Auswirkungen der GFK, OP und Maßnahmen als auch im Hinblick auf die Programmplanung, Organisation, Begleitung, Koordinierung, Partnerschaft und Zusätzlichkeit eine ergänzende und verstärkende Wirkung der Strukturmaßnahmen der Gemeinschaft (siehe Ziffern 4.15-4.19, 5.1, 5.4 und 5.10-5.16).

3.9. Bei den partnerschaftlich im Rahmen der Begleitausschüsse vorgenommenen Zwischenbewertungen der SF-Interventionen des Zeitraums 1994-1999 wird den verschiedenen Bewertungszielen unterschiedliche Priorität gegeben. Die Untersuchung des materiellen und finanziellen Durchführungsstands nimmt jedoch bei allen Zwischenbewertungen einen wichtigen Platz ein. Die Bewertung der Auswirkungen wird insbesondere durch Probleme mit den Indikatoren und bei der modellmäßigen Erfassung der Auswirkungen beeinträchtigt. Der Nutzen dieser Bewertungen im Entscheidungsprozeß, bei der Verwaltung der Vorhaben, bei der Änderung der Programmplanung und bei der Vorbereitung zukünftiger Interventionen ist immer noch recht beschränkt (siehe Ziffern 4.16-4.21, 6.5, 6.7 und 6.14-6.26).

3.10. Speziell im Hinblick auf Ziel 2 (Z2) wurden bei der Bewertung insbesondere folgende Schwachstellen festgestellt:

a) Mißverhältnis zwischen dem Durchführungsstand der Programme und der Gemeinschaftsfinanzierung, da weiterhin erhebliche Mittel von einem Programm auf das nächste übertragen werden (in der Größenordnung von durchschnittlich 12 % beim Übergang vom Zeitraum 1994-1996 auf den Zeitraum 1997-1999) (siehe Ziffer 6.27).

b) Die Aufeinanderfolge der kurzen Programmplanungszeiträume ermöglicht keine optimale Nutzung der Bewertungsergebnisse (siehe Ziffer 4.23).

c) Bei der Ermittlung der Auswirkungen der Strukturinterventionen, insbesondere im Hinblick auf die Beschäftigung, werden indirekte Effekte noch nicht ausreichend gemessen (siehe Ziffern 5.12-5.15).

3.11. Die makroökonomischen Bewertungen führten insbesondere im Hinblick auf die Auswirkungen der Strukturmaßnahmen zu positiven Ergebnissen (Erhöhung des BIP, Auswirkungen auf Angebot und Nachfrage, Verbesserung der Beschäftigungslage und der Konvergenz, Wirksamkeit der GFK-Instrumente), obwohl die Programmplanungs-, Durchführungs- und Begleitsysteme Mängel aufwiesen (siehe Ziffern 7.1-7.14).

3.12. Die Bewertungen von Unterprogrammen oder Maßnahmen sind weiterhin unzulänglich. Im übrigen treten dabei wegen der Streuung und mangelnden Kohärenz vieler Maßnahmen und Unterprogramme technische Schwierigkeiten auf (siehe Ziffer 7.17).

4. ALLGEMEINE PROBLEME

Einleitung

4.1. Ziel der Bewertung ist die Ermittlung der sozioökonomischen Auswirkungen der durchgeführten Aktionen, d. h. die Untersuchung der erzielten Ergebnisse, ihr Vergleich mit den eingesetzten Mitteln und die Analyse der Kosten. Außerdem müssen all diese Punkte mit den entsprechenden Vorhersagen verglichen werden. Für diese Bewertungsaufgabe bedarf es einer guten statistischen Basis, quantifizierter Ziele, die auf der Grundlage eines Systems von Indikatoren erstellt wurden, und der Entwicklung eines methodischen und analytischen Rahmens. Gleichzeitig muß der Bewertung eine Analyse des Verhältnisses zwischen den eingesetzten Mitteln, den Endergebnissen und den Zwischenergebnissen zugrunde liegen. Der Hof hat auf all diesen Ebenen Mängel aufgedeckt, die den Nutzen der im Rahmen der Strukturfonds durchgeführten Bewertungen bisher beschränkt haben. Dabei konnten durchaus echte Fortschritte festgestellt werden, die zur Stärkung des Bewertungsverfahrens beitrugen.

4.2. Seit der Reform von 1988 fällt die Bewertung ausdrücklich in den Rahmen der Partnerschaft (Artikel 26 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 - mit genaueren Ausführungen in der geänderten Verordnung vom 20. Juli 1993). Im ersten Programmplanungszeitraum (bis 1995) wurden die Bewertungen jedoch in erster Linie auf Initiative der Kommission durchgeführt (5). Diese Bewertungen - insbesondere die Ex-post-Bewertungen - wurden durch unpräzise Entwicklungsstrategien und eine unbefriedigende Begleitung erschwert; im übrigen wurden sie im allgemeinen von den Begleitausschüssen nicht wirklich berücksichtigt oder ausführlich besprochen.

4.3. Die Kommission sorgte zunächst vor allem für die Einrichtung ihres eigenen Bewertungssystems für sämtliche unter die fünf vorrangigen Ziele der Reform fallenden GFK (6). Zu den Kommissionsinitiativen im Zusammenhang mit der Entwicklung der Bewertung und der Bewertungsmethoden gehören insbesondere die Einrichtung der Fachgruppe "Bewertung der Regionalpolitik" im Jahre 1992 und auf methodischer Ebene die Einleitung des Programms "Methoden zur Bewertung der strukturpolitischen Aktionen" (MEANS) im Jahre 1994.

4.4. Für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 entwickelte die Kommission im Bereich der Bewertung neue Tatkraft, so daß nun in den beiden ersten Phasen (vor der Durchführung und während der Durchführung) und später in der Ex-post-Phase systematisch Bewertungen stattfinden.

4.5. Die Zwischenbewertung ist zwar in den Strukturfondsverordnungen nicht ausdrücklich vorgesehen, wurde jedoch ab 1995-1996 bei allen GFK, PPD und OP des Programmplanungszeitraums 1994-1999 durchgeführt. Sie fällt ganz konkret in den Rahmen der Partnerschaft und kann daher von den Begleitausschüssen zu einem Instrument der integrierten Verwaltung gemacht werden. Damit trägt sie zur weiten Verbreitung der Bewertungskultur bei. Die Kommission hat für die Durchführung der Zwischenbewertung in den Mitgliedstaaten schrittweise ein Verfahren entwickelt (7).

4.6. Dabei machte sie jedoch keine genauen Angaben zu den konkreten Verfahrensmodalitäten (genaue Beschreibung des Lastenhefts, Kriterien für die Auswahl des Bewerters, Struktur des Bewertungsberichts, Erfassung der Angaben, geforderte Qualitätsnormen, Zeitplan usw.).

4.7. Parallel organisierte die Kommission mehrere Veranstaltungen (8), die durch zahlreiche Veröffentlichungen ergänzt wurden. Diese Veranstaltungen, auf denen die Bewertungsfachleute mit den mittelbewirtschaftenden Stellen der Strukturfonds zusammentrafen, trugen dazu bei, die Bewertungskultur zu entwickeln und die mittelbewirtschaftenden Stellen für dieses Thema zu sensibilisieren. Die Bewertung wurde im wesentlichen als erfahrungsbedingter Lernprozeß dargestellt.

4.8. Die Kommission legte im Mai 1998 im Zusammenhang mit dem Vorentwurf des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1999 das Arbeitspapier "Bewertungsbilanz 1996/1997" vor. Darin beschreibt sie die 1996-1997 durchgeführten Bewertungstätigkeiten, listet die durchgeführten und laufenden Bewertungen auf und faßt die Ergebnisse der 1996-1997 durchgeführten Bewertungen zusammen.

4.9. Die Ausgaben für die Bewertung können entweder direkt von der Kommission übernommen oder in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten kofinanziert werden. Aus den Tabellen 1 und 2 gehen die für die Bewertung der beiden Programmplanungszeiträume 1989-1993 und 1994-1999 direkt von der GD XVI getätigten Ausgaben hervor.

4.10. Für den Zeitraum 1989-1993 beliefen sich die Ausgaben für die Bewertung auf ungefähr 10 Mio ECU (siehe Tabelle 1). Rund zwei Drittel dieser Ausgaben entfielen auf zwei Bereiche, für die die Kommission unmittelbar verantwortlich ist und in denen sie die Initiative ergreift: Auf die Gemeinschaftsinitiativen gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 entfielen 3,1 Mio ECU, auf die Querschnitt- und thematischen Bewertungen (z. B. KMU, Telekommunikation, Umwelt oder Humanressourcen) 3,2 Mio ECU. Für die Bewertung der Ziele 1 und 2 der Strukturfonds wurden jedoch nur relativ geringe Beträge bereitgestellt, da die Partnerschaft im Bereich der Bewertung in diesem Zeitraum noch nicht sehr weit entwickelt war. Der für die Bewertung des Zeitraums 1994-1999 bereitgestellte Betrag belief sich im April 1998 auf 25,2 Mio ECU (siehe Tabelle 2). Diese Erhöhung gegenüber dem vorangehenden Zeitraum ist auf die im Rahmen der Partnerschaft vorgenommene Entwicklung der Zwischenbewertung und der entsprechenden Methoden zurückzuführen.

4.11. Über die in diesem Zusammenhang von der Kommission und den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben, die sich seit 1996 erheblich erhöht haben, ist die Kommission nicht immer umfassend informiert, insbesondere wenn die Bewertungen unter die Maßnahme "technische Hilfe" der operationellen Programme fallen, die auch andere Ausgaben beinhalten kann. Speziell für die Zwecke der Bewertung könnte bereits in der Anfangsphase der Programmplanung ein bestimmter Betrag vorgesehen werden, wodurch die Bewertungskosten transparenter würden.

Bezugsrahmen

4.12. Im Entwicklungsprozeß der Bewertung spielt das Programm MEANS (1995-1998), für das insgesamt 2,8 Mio ECU bereitgestellt wurden, eine besondere Rolle (9). Ziel des angewandten Verfahrens ist es, durch Bestandsaufnahme der von den Mitgliedstaaten verwendeten Methoden und durch Ermittlung stichhaltiger Beispiele einheitliche und kohärente Methoden zu entwickeln. Bei diesem im wesentlichen zu Eigeninitiative anregenden empirischen Ansatz hat die Kommission nicht die Möglichkeit, die konkreten Modalitäten für die Durchführung der Bewertungsmethoden oder die Auswahl der Indikatoren, insbesondere der Indikatoren zur Messung der sozioökonomischen Auswirkungen im Bereich der Regionalentwicklung, festzulegen. Angesichts der Komplexität der mit der Bewertung verbundenen methodischen Aspekte gibt es keine einheitliche Methodik, die sich in jeder spezifischen Situation anwenden ließe. Die Kommission sollte jedoch in der Lage sein, einen methodischen Rahmen vorzugeben, der bei der Durchführung von an spezifische Situationen angepaßten Bewertungen eine angemessene Orientierungshilfe bildet.

4.13. Mit Hilfe der Ergebnisse des Programms MEANS wurde bisher insbesondere durch Einführung eines gemeinsamen Sprachgebrauchs der Grundstock für eine neue Bewertungsmethode gelegt; außerdem ermöglichten sie die partnerschaftliche Vorbereitung der Zwischenbewertung. Die Tabellen 3 und 4 zeigen den allgemein anerkannten Bewertungsansatz. Das Programm MEANS hat jedoch auf die Fragen zu den praktischen oder operationellen Aspekten der Bewertung noch keine gründlichen Antworten geliefert. So bleiben zwei grundlegende Fragen immer noch unbeantwortet: Welches System von Indikatoren ist für ein globales Urteil über ein Strukturprogramm der Gemeinschaft am angemessensten? Welcher Bewertungsansatz ist am besten geeignet, die sozioökonomischen Auswirkungen eines bestimmten Strukturprogramms im Rahmen der regionalen Entwicklung zu messen? Die Kommission ist noch nicht in der Lage, genaue Anweisungen zu erteilen, welche konkreten Techniken in einer bestimmten Bewertungssituation anzuwenden sind. Dieser Mangel beeinträchtigt insbesondere die Durchführung der Zwischenbewertungen der Interventionsformen des Programmplanungszeitraums 1994-1999.

Statistische Datenbanken und Angaben zu den verfolgten Zielen

4.14. Bei den Bewertungen, seien es nun Vorausbeurteilungen, Zwischenbewertungen oder Ex-post-Bewertungen, ergibt sich oft die Schwierigkeit, daß die Ziele - selbst die einzelner Maßnahmen - zu allgemein formuliert sind.

4.15. Aufgrund des Entwicklungsstands der vorhandenen statistischen Datenbanken werden Begleitung und Bewertung der von den Strukturfonds mitfinanzierten Programme und Maßnahmen gebremst. Es sind insbesondere folgende Schwachstellen festzustellen: Mangel an auf die jeweiligen Gebiete beschränkten statistischen Angaben, Fehlen statistischer Angaben zu bestimmten Aspekten und fehlende Übereinstimmung zwischen dem statistisch abgedeckten Zeitraum und dem für Begleit- und Bewertungszwecke erforderlichen Zeitraum.

Indikatoren

4.16. Zuverlässige und angemessene Indikatorsysteme sind für das Programmplanungsverfahren unerläßlich. Für die Zwecke der Bewertung müssen die Strukturprogramme Angaben über den finanziellen und materiellen Durchführungsstand sowie über die Ergebnisse oder die Leistungsfähigkeit der Aktionen beinhalten. Diese Indikatoren müssen den mittelbewirtschaftenden Stellen Auskunft über die unmittelbaren oder nachhaltigen Auswirkungen der durchgeführten Aktionen geben und außerdem die Messung der gegenüber den Gesamtzielen der Programme, z. B. regionales Wachstum oder Verringerung der Arbeitslosigkeit, erzielten Fortschritte ermöglichen.

4.17. Die Zuverlässigkeit der finanziellen Indikatoren steht in engem Zusammenhang mit der Zuverlässigkeit der bei der Kommission eingereichten Ausgabenbescheinigungen, die die entsprechende Gemeinschaftszahlung auslösen. Die materiellen Indikatoren werden oft als Zusatzinformationen angegeben und sind nur begrenzt zuverlässig. In den vorhandenen Datenbanken läßt sich die materielle Entwicklung der Maßnahmen nicht immer erfassen, und die mittelbewirtschaftenden Stellen werden von den Endbegünstigten nicht immer regelmäßig über den materiellen Durchführungsstand informiert. In der Zwischenbewertung des OP Lissabon und Vale do Tejo in Portugal sind materielle Indikatoren angegeben, die streng proportional den Ausgaben entsprechen, ohne daß irgendwelche Abweichungen aufgrund von Durchführungsverzögerungen oder anderen Problemen erwähnt werden. Die Mitgliedstaaten müßten ihre Begleitverfahren und die den Indikatoren zugrunde liegenden Datenbanken verbessern.

4.18. Die Messung der Ergebnisse und Auswirkungen auf der Ebene der Unterprogramme und Maßnahmen bzw. der Auswirkungen auf Programmebene wird dadurch erschwert, daß weder die Kausalzusammenhänge zwischen den verschiedenen Zielebenen und zwischen den Zielen und den Maßnahmen bzw. Vorhaben noch die horizontalen Ergänzungs- und Synergieeffekte zwischen den Maßnahmen und zwischen den Zielen klar ermittelt sind. Daher ist es schwierig, die spezifische Auswirkung einer Maßnahme auf die Regionalentwicklung oder die Auswirkung einer Investition auf die Nachfrage - und erst recht das Angebot - konkret zu bestimmen. In diesem Zusammenhang ist die Ermittlung von Indikatoren, die bei der Bewertung der Ergebnisse und der Auswirkungen als angemessene Hilfsmittel dienen können, im Hinblick auf die GFK 1994-1999 noch nicht abgeschlossen (siehe Ziffer 6.23).

4.19. Die Vorausbeurteilung der GFK ist eine wesentliche Grundlage für die späteren Bewertungen. Dabei müssen alle Ergebnis- und Wirkungsindikatoren bestimmt und quantifiziert werden, um die voraussichtlichen Auswirkungen des Programms beurteilen zu können und den Vergleich mit den tatsächlichen Auswirkungen zu ermöglichen. In diesem Zusammenhang war die zielbezogene Verwaltung nicht immer einheitlich und zufriedenstellend, was sich auf die für die Bewertung erforderlichen Indikatoren auswirkte. So enthält das italienische GFK 1994-1999 nur wenige Indikatoren, eine Tatsache, die spätere Bewertungen erschweren könnte. Das von der Kommission ohne größere Änderungen genehmigte portugiesische GFK 1994-1999 sieht dagegen zu viele Indikatoren (in der Größenordnung von 300) vor, was seine Bewertung ebenfalls komplizieren dürfte. Diese bei der Festlegung der Indikatoren zwischen den GFK zu verzeichnenden Unterschiede verdeutlichen die mangelnde Kohärenz bei der Programmplanung. Die zahlreichen allgemeinen und schlecht quantifizierbaren Ziele geben manchmal bei der Zwischenbewertung Anlaß dazu, das von der Kommission bei der Vorausbeurteilung genehmigte Indikatorsystem zu überprüfen, da die Indikatoren nicht genau genug festgelegt waren und sich nicht gut anwenden ließen.

4.20. Für die Strukturinterventionen und die sozioökonomischen Verhältnisse, auf die sie einwirken, gibt es viele unterschiedliche Indikatoren, die oft an dezentraler Stelle festgelegt werden. Die Kommission hat keine Verzeichnisse der Indikatoren erstellt, die sie im Bereich der Regionalentwicklung oder im Rahmen der verschiedenen Arten von Aktionen für unerläßlich und repräsentativ hält, obwohl einigen nationalen oder regionalen Stellen durchaus Teilverzeichnisse übermittelt wurden, die auch bereits Gegenstand von Gesprächen waren.

4.21. Die Ergebnis- und Wirkungsindikatoren sollten im Rahmen der Begleitung stärker quantifiziert werden, wobei auf die Zuverlässigkeit der Zahlenangaben zu achten ist. Diese Zuverlässigkeit ist nicht immer gegeben, so daß in einigen Fällen geschaffene Arbeitsplätze doppelt gezählt werden oder sich die Brutto- nicht von den Nettobeschäftigungseffekten unterscheiden lassen. Dies wurde beim Vergleich des Zwischenbewertungsberichts des OP Brandenburg mit den Sozialversicherungsstatistiken festgestellt.

Berücksichtigung der Bewertung

4.22. Der Beitrag der Bewertung zur wirksamen Verwendung der Gemeinschaftsmittel hängt zu einem großen Teil von ihrer inhaltlichen Qualität ab sowie davon, wann die Ergebnisse eingehen und wann die Änderung der Strategie beschlossen wird. Eine Reihe von Zwischenbewertungen der GFK, PPD und OP des Programmplanungszeitraums 1994-1999 wurde jedoch erst recht spät abgeschlossen, so daß sich eventuelle Anpassungen verzögern.

4.23. Bei der Programmplanung für Ziel 2 wird es durch die aufeinanderfolgenden Programmplanungzeiträume, die kürzer sind als bei Ziel 1, sehr schwierig, zum Zeitpunkt der Programmplanungsentscheidungen über die Ergebnisse der Bewertungen zu verfügen, anhand deren Lehren aus der Vergangenheit gezogen und spätere Interventionen angepaßt werden können. Der Programmplanungs- und der Bewertungszyklus für Ziel 2 sind phasenverschoben. So erhielt die Kommission die endgültige Fassung des zusammenfassenden Ex-post-Bewertungsberichts für Ziel 2 für den Programmplanungszeitraum 1989-1993 im Sommer 1997. Zu diesem Zeitpunkt war die Vorausbeurteilung für die Programmplanung 1997-1999 im Gange und die Ex-post-Bewertung für den Zeitraum 1994-1996 noch nicht eingeleitet.

4.24. Die in den Bewertungsberichten angeführten Ergebnisse der Strukturprogramme ändern oft nichts an der Höhe der für diese oder die folgenden Programme bereitgestellten Haushaltsmittel. Die Bewertungen wurden bei der Entscheidungsfindung im ersten Programmplanungszeitraum nur sehr selten berücksichtigt, und Änderungen der Programmplanung waren überwiegend durch den Grad der Mittelausschöpfung begründet. So wurden auch die nützlichen Empfehlungen, die der Hauptberater bei der Ex-post-Bewertung der unter Ziel 1 fallenden GFK 1989-1993 aussprach, nicht beachtet (siehe Ziffer 5.7).

4.25. Die in Zwischenbewertungen oder Durchführungsberichten aufgeführten mehr qualitativen Aspekte Leistungsfähigkeit oder Wirksamkeit der Programme hatten keinen ausreichenden Einfluß auf die operationelle Verwaltung der Strukturfonds und auf die Übertragung größerer Verantwortung auf die an der Entwicklung der Programme beteiligten Partner.

4.26. Die Ergebnisse der Zwischenbewertung der PPD, GFK und OP des Ziels 2 (1994-1996) zeigen ebenso wie die Ergebnisse der Begleitung ein Mißverhältnis zwischen der geplanten Finanzierung und der Durchführung der Programme. Dadurch wird die Inanspruchnahme der Mittel zum Hauptanliegen, was darauf hinauslaufen kann, daß die Rolle der Bewertung bei der Analyse des betrachteten Gebiets - insbesondere hinsichtlich des logischen Zusammenhangs zwischen den Zielen, den zugewiesenen Mitteln und der Auswirkung der Strukturinterventionen - unterschätzt wird.

4.27. Die Schlußfolgerungen und Empfehlungen der Bewertungen verstehen sich für die mittelbewirtschaftenden Stellen der Interventionsformen oft von selbst, können jedoch für andere Partner von Nutzen sein. Dies gilt sowohl für die Ex-post-Bewertungen (siehe Ziffer 5.8) als auch für die partnerschaftlich vorgenommenen Zwischenbewertungen.

Objektivität der Bewertungen

4.28. Das Fehlen eines genauen Bezugsrahmens beeinträchtigt in den spezifischen Bewertungssituationen die Anwendung angemessener und objektiver Techniken, die eine leichte Kontrollierbarkeit der Ergebnisse und die Unabhängigkeit des Bewerters gewährleisten. Es kommt vor, daß die empfohlene Methode nicht objektiv begründet ist, daß der Bewerter seinen Ansatz zu bereitwillig den angetroffenen Schwierigkeiten anpaßt oder daß er die Wahl der Indikatoren von den verfügbaren Informationen abhängig macht.

4.29. Auch die Unabhängigkeit von den mittelbewirtschaftenden Stellen scheint, insbesondere hinsichtlich der Informationsbeschaffung (siehe Ziffer 6.11), nicht immer gewährleistet zu sein. In den Bewertungsberichten wird die Informationsquelle, auf die sich die Feststellungen gründen, jedoch nicht immer angegeben. Diese Schwachstelle kann die Zuverlässigkeit und Stichhaltigkeit der in den Bewertungsberichten vorgelegten Angaben zweifelhaft erscheinen lassen.

4.30. Die Objektivität müßte durch ein Kontrollsystem gewährleistet werden, das die Qualität der Indikatoren (Durchführungs-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren), die Zuverlässigkeit der Basisinformationen und den Grad der Anwendung der Methoden überwacht. Die Kommission analysiert die im Rahmen der Bewertung vorgelegten Angaben und Ergebnisse, überprüft jedoch nicht an Ort und Stelle, ob die in den Mitgliedstaaten eingerichteten Bewertungssysteme ordnungsgemäß funktionieren.

Von der Kommission vergebene Bewertungsaufträge

4.31. Bei der Prüfung der Vergabeverfahren für von der Kommission in Auftrag gegebene Bewertungen wurde eine Reihe von Schwachstellen festgestellt: unzulängliche Auswahlverfahren, zu vage gehaltene Lastenhefte, Verzögerungen und dürftige Qualität der Berichte.

4.32. Die Beurteilungs- oder Analyseelemente, auf deren Grundlage die Kommission den Berater auswählt, sind in den Protokollen der Sitzungen zu Ausschreibungsverfahren nicht immer genau angeführt. Bei seiner Prüfung konnte der Hof keine Gewähr erlangen, daß die besten Sachverständigen des jeweils angemessensten Fachgebiets ausgewählt wurden.

4.33. Für die Ex-post-Bewertungen der Ziel-1-GFK 1989-1993 und des Ziels 2 fiel die Wahl entweder auf einen Hauptberater, der durch andere nationale Berater unterstützt wurde, oder auf Beraterkoordinatoren, die die Aufträge zur Erstellung der Studien in der Folge an andere Berater weitergaben. In dieser Beraterkette behält die Kommission nicht unbedingt die Kontrolle über die Durchführungsmodalitäten der Bewertung, was jedoch zur Gewährleistung der Kohärenz, Einheitlichkeit und Qualität der Ergebnisse erforderlich ist.

4.34. Das Lastenheft enthält manchmal keine genaue Beschreibung der durchzuführenden Aufgaben und der zu erzielenden Ergebnisse. Die Vertragsbestimmungen sind sehr allgemein gehalten. Die Durchführungsmodalitäten der Bewertung werden häufig bis zu einer späteren Vereinbarung mit der Kommission, in der der methodische Rahmen festgelegt werden soll, offengelassen.

4.35. Bei der Vorlage der Berichte sind gegenüber dem vorgesehenen Zeitplan oft Verzögerungen festzustellen. So mußte der Bewertungsbericht zum GFK 1989-1993 für Ziel 1 den Vertragsbestimmungen zufolge zum 28. Februar 1995 vorgelegt werden, wurde jedoch erst im November 1995 fertiggestellt. Für den Fall einer Nichteinhaltung der vertraglich festgelegten Fristen hatte die Kommission keinerlei Sanktion vorgesehen. Dagegen leistete sie am 11. Juli 1995 gemäß Artikel 4 des Vertrags die Abschlußzahlung in Höhe von 40 %.

4.36. Da genaue und eindeutige Vertragsbedingungen über den zu verfolgenden methodischen Ansatz und die erwarteten Ergebnisse fehlen, können die Kommissionsstellen unterschiedlich auf die Berichte reagieren. So werden einige Berichte angenommen, obwohl sie lediglich einfache Beschreibungen oder vage Analysen des Nutzens der durchgeführten Maßnahmen enthalten, auf allgemeinen Behauptungen befragter Personen beruhen oder aber am Ende zu allgemeine Empfehlungen aussprechen. Im Fall der Ex-post-Bewertung des GFK 1989-1993 für Irland empfiehlt eine Dienststelle, den mit dem Berater abgeschlossenen Vertrag wegen der schlechten Qualität des Berichts aufzulösen, während der Bericht von einer anderen Dienststelle genehmigt wurde. Bei der Ex-post-Bewertung des GFK 1989-1993 für Portugal sind sich die zuständigen Dienststellen darin einig, daß in dem Bericht statt einer Bewertung lediglich die bereits von dem Mitgliedstaat vorgelegten Elemente der materiellen Durchführung wiederholt werden. Ebenso wird unterstrichen, daß der Ex-post-Bewertungsbericht zum GFK 1989-1993 für Spanien zu deskriptiv ist und nicht genügend Analysen enthält. Die Ex-post-Bewertung des GFK 1989-1993 für Nordirland wird als unvollständig betrachtet. Beim Ex-post-Bewertungsbericht zum GFK 1989-1993 für Italien werden Gliederung und Aufbau bemängelt. Der Bewertungsbericht zum GFK 1989-1993 für Griechenland enthält zwar Schlußfolgerungen zu den einzelnen Kapiteln, doch fehlt eine allgemeine Schlußfolgerung.

5. EX-POST-BEWERTUNGEN DER UNTER DIE ZIELE 1 UND 2 FALLENDEN GFK (1989-1993)

Einleitung

5.1. Die Bewerter stoßen oft auf folgende Schwierigkeiten:

a) Die ursprüngliche Programmplanung ging vor allem bei den Ziel-1-Regionen oft in aller Eile, ohne Vorausbeurteilung der Programme und insbesondere der entsprechenden wirtschaftlichen Grundlagen vonstatten.

b) Es fehlen quantifizierte Ziele und Ergebnisindikatoren.

c) Die statistischen Angaben über die sozioökonomische Lage vor bzw. nach der Strukturfonds-Intervention im Rahmen von Ziel 2, insbesondere die Angaben über Wirtschaftsstruktur, Investitionen und Bruttoregionalprodukt, sind lückenhaft. Die statistischen Instrumente decken nicht immer den ausgewählten Analysebereich ab (Gemeinde, Bezirk, Arbeitsmarktregion).

d) Einige Aktionen werden nicht beendet.

e) Die Entwicklung der sozioökonomischen Lage läßt sich zum Teil auch auf exogene Faktoren zurückführen.

f) Wenn die Bewilligung der Hilfen sich nicht ausreichend am regionalen oder lokalen Bedarf ausrichtet, sind die Vorhaben und die damit verfolgten Ziele heterogen.

g) Die spezifischen Auswirkungen der Maßnahmen und des Programms sind aufgrund der Fülle von Aktionen, die in einer Region oder einem Gebiet stattfinden, schwer zu ermitteln.

h) Indirekte Auswirkungen des Programms (insbesondere auf die Beschäftigung) lassen sich schwer messen, da bei der Einleitung der Programme kein entsprechendes Meßinstrument eingerichtet wurde und seit ihrer Beendigung keine vertiefte Untersuchung zu diesem Thema stattgefunden hat.

Ex-post-Bewertung der Ziel-1-GFK (1989-1993)

5.2. Die Ex-post-Bewertung der Z1-GFK wurde von einem zentralen Berater koordiniert und setzt sich zusammen aus Ex-post-Bewertungen der betreffenden GFK, die von Januar 1994 bis Juni 1995 von nationalen Beratern durchgeführt wurden. Der für die Koordinierung zuständige Berater entwickelte den methodischen Ansatz, der sowohl makroökonomische Analysemethoden als auch Methoden zur Analyse von Maßnahmen und Vorhaben umfaßt. Dieser Ansatz zielt darauf ab, die interne Logik und Strategie der GFK, OP und Maßnahmen zu analysieren, eine erste Bilanz der materiellen Ergebnisse und der Auswirkungen zu erstellen und schließlich die Durchführungsverfahren zu untersuchen. Er ist in Anhang I zusammengefaßt.

5.3. Obwohl die vorgeschlagene Methodik insgesamt kohärent ist, weist sie doch eine Reihe von Schwachstellen auf. So ist vorgesehen, daß sich die Analyse der internen Logik und Strategie der GFK, OP und Maßnahmen auf eine einheitliche Struktur von Zielen stützt, die mit einer Standardtätigkeitsbezeichnung verbunden ist. Dieser Ansatz dürfte zwar den Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen, führt jedoch nicht unbedingt zur Aufstellung einer Rangordnung der Ziele auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gesetzten Prioritäten und der Kriterien Rangfolge, Komplementarität, Austauschbarkeit und Synergieeffekte. Daher lassen sich bei diesem Ansatz nicht alle Unstimmigkeiten in der jedem GFK und OP eigenen Strategie aufdecken. Im übrigen ermöglichen die im Methodenpapier aufgeführten materiellen Indikatoren und Wirkungsindikatoren oft keine Beantwortung der einschlägigen Fragen zu den vorgesehenen und nicht vorgesehenen Auswirkungen.

5.4. Der Hof konnte im übrigen folgende Schwachstellen aufdecken:

a) Zur Feststellung der Entwicklung der sozioökonomischen Umgebung der GFK und OP wurde nicht immer die Ausgangslage, die durch die Gemeinschaftsintervention verändert werden sollte (1988-1989), mit der Lage nach Beendigung der Intervention (1993-1994) verglichen. Manchmal sind die Angaben, insbesondere die Angaben zu den regionalen Unterschieden, veraltet.

b) Die in den methodischen Vorgaben vorgesehene Rangordnung der Ziele wurde oft nicht ausreichend analysiert. Entweder war diese Rangordnung gar nicht vorgegeben oder sie beschränkte sich lediglich auf die für eine spezifische Prüfung ausgewählten OP und Maßnahmen, oder aber die Strukturierungskriterien wurden nicht systematisch angewandt. So wurde mit der Rangordnung für Ziele und Instrumente letztendlich doch nicht erreicht, daß sich Probleme hinsichtlich der Kohärenz und der Schlüssigkeit von Prioritäten und ihrer jeweiligen Gewichtung besser ermitteln lassen.

c) Die Gründe für die Anpassungen der GFK und OP wurden manchmal nicht vertieft analysiert.

d) Die finanzielle Abwicklung und die Durchführungsverfahren sowie der materielle Durchführungsstand werden in den Bewertungsberichten im allgemeinen ausreichend behandelt. In einigen Fällen wurden aber die Auswirkungen der Programme oder Maßnahmen nicht untersucht (ausgenommen die geschaffenen Arbeitsplätze) oder nicht quantitativ dargestellt. Quantifizierte Auswirkungen werden - wenn überhaupt - über makroökonomische Modelle ermittelt und beziehen sich auf die Erhöhung des BIP, die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Wettbewerbsfähigkeit. Dies zeigt die Unzulänglichkeit der im Rahmen der Begleitsysteme von den mittelbewirtschaftenden Stellen vorgelegten Angaben.

e) Bottom-up-Analysen ließen im allgemeinen keine Schlußfolgerungen zu den Auswirkungen auf Programmebene zu.

f) Der sich aus der Gemeinschaftsaktion ergebende zusätzliche Nutzen wird manchmal nur qualitativ dargestellt (z. B. Berücksichtigung des mit dem Programm verfolgten Ansatzes, Durchführung eines integrierten Ansatzes oder Auswirkung auf das Organisationsverfahren). Im übrigen wurde er nicht immer systematisch untersucht.

g) Die erwarteten langfristigen Auswirkungen wurden nicht oder nur in qualitativer Hinsicht behandelt.

5.5. Zum Z1-GFK für Spanien wurde sowohl von der Kommission als auch von den nationalen Behörden (mit Kofinanzierung durch die Gemeinschaft) jeweils eine Ex-post-Bewertung in Auftrag gegeben. Die beiden Studien wurden unabhängig voneinander getrennt erstellt, obwohl sie gleichzeitig durchgeführt wurden und dieselben Ziele verfolgten.

5.6. Im Hinblick auf Ergebnisse und Auswirkungen heben die Ex-post-Bewertungen das aufgrund der Z1-GFK materiell Erreichte, die in einigen nationalen Bewertungen aufgeführten makroökonomischen Auswirkungen und die Fortschritte im Bereich der Planung hervor, obwohl der programmbezogene Ansatz hier auf einige Hindernisse stieß (10). Außerdem unterstreichen sie den Beitrag der GFK in den Bereichen innovative Organisationsstrukturen, Mittelbewirtschaftung, Begleitung, Informationssysteme, Koordinierung und Partnerschaft, obwohl in jedem dieser Bereiche noch erhebliche Fortschritte erzielt werden müssen.

5.7. Die 1995 vom Hauptberater erstellte Zusammenfassung enthielt einige nützliche Empfehlungen, die von der Kommission nicht in vollem Umfang befolgt werden konnten. Eine dieser Empfehlungen lautete, bei der Ausarbeitung der Programme besser klarzustellen, welche gemeinschaftlichen Strukturinterventionen endogene Wachstumsfaktoren fördern und welche auf eine Wiederherstellung des regionalen Gleichgewichts oder die Wohlfahrtsmaximierung abzielen. Eine andere Empfehlung lautete, zwischen dem Vorrang der Infrastrukturinvestitionen und dem spezifischen regionalen Entwicklungsbedarf oder zwischen dem Kampf gegen die Arbeitslosigkeit und der nötigen Steigerung von Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit ein Gleichgewicht herzustellen. Schließlich wurde empfohlen, die Beschäftigung besser in der Regionalpolitik zu berücksichtigen.

5.8. Bei der von den nationalen Bewertern durchgeführten Ex-post-Bewertung des Ziel-1-GFK 1989-1993 ging es nicht so sehr um eine echte Bewertung der Auswirkungen der Strukturfonds als vielmehr um die Verbesserung der Begleit- und Verwaltungssysteme der Mitgliedstaaten.

Ex-post-Bewertungen zu Ziel 2 (1989-1993)

5.9. Die Ex-post-Bewertungen der Z2-Programme für den Zeitraum 1989-1993 wurden in den 60 Förderregionen von einem externen Bewerter koordiniert. Zu jeder Region wurde eine allgemeine Analyse vorgenommen, und zu 22 Regionen wurden vertiefte Studien erstellt. Hauptziel der Bewertungen war es, die Auswirkungen der Strukturinterventionen auf die in diesen Regionen stattfindende industrielle Umstellung zu analysieren und für die folgende Programmplanung Lehren daraus zu ziehen. Anhang II enthält eine Zusammenfassung des Bewertungskonzepts.

5.10. Obwohl ein gemeinsamer Rahmen vorgesehen wurde, sind die gewählten Ansätze sehr heterogen. Dies gilt insbesondere für die Prioritäten und die Genauigkeit der Analyse, die mal deskriptiv, mal kritisch ist, sowie die verwendeten Methoden und Techniken.

5.11. Die Analyse der Strategien und der Angemessenheit der GFK und OP sowie der Änderungen, die sie gegenüber dem sozioökonomischen Umfeld erfahren haben, führte selten zu einer am regionalen Entwicklungs- oder Umstellungskonzept orientierten Umstrukturierung der Ziele, Unterprogramme und Maßnahmen auf der Grundlage der Kriterien Rangordnung, Komplementarität und Austauschbarkeit. Viele Strategieanalysen, die von der Struktur der GFK und der OP ausgehen, decken nur Teilaspekte ab und betrachten die Strategie nicht sehr kritisch. Eine gut durchdachte Umstrukturierung sollte es aber ermöglichen, systematischer aufzudecken, wo die Strategie hinsichtlich der Kohärenz, der Gewichtung der Prioritäten, der Synergieeffekte, der Komplementarität und der Auswirkungen auf das jeweilige sozioökonomische Umfeld Schwachstellen aufweist.

5.12. Was die Auswirkungen der Strukturfonds-Interventionen angeht, sind die Bewerter auf der Grundlage einer Stichprobe von Vorhaben und der Untersuchung ihrer Ergebnisse, ihrer verstärkenden Wirkung und ihrer Zusätzlichkeit nicht in der Lage, die Beobachtungen auf der Maßnahmenebene und im Hinblick auf die sozioökonomischen Auswirkungen des Programms zu aggregieren.

5.13. Wenige Bewertungen stützten sich zur Ermittlung der Auswirkungen auf eine echte Kombination des Top-down- und des Bottom-up-Konzepts. Eine solche Kombination wurde insbesondere zur Bewertung der Z2-Interventionen zugunsten der Toskana angewandt. In diesem Fall ermöglichte das Top-down-Konzept auf der Grundlage eines biregionalen ökonometrischen Modells Toskana/restliches Italien die Schätzung der globalen Auswirkungen einer steigenden Nachfrage auf die Produktion in den einzelnen Sektoren, die Verbrauchsniveaus und die Wertschöpfung sowohl in der Toskana als auch im restlichen Italien. Anhand des Modells läßt sich außerdem abschätzen, welche Faktoren die Wirkung bei den einzelnen Interventionsarten (Infrastruktur, Dienstleistungen für Betriebe, Beihilfen für private Investitionen) vermehren und welche Beschäftigungseffekte sich ergeben (11). Zur Schätzung der direkten Auswirkungen auf die Beschäftigung wurden für die verschiedenen Interventionsarten Standardkoeffizienten angewandt. Bei diesem Top-down-Konzept wurden also die kurzfristigen direkten nachfragebezogenen Effekte betrachtet. Mit Hilfe des Bottom-up-Konzepts, das auf einer Stichprobe von Vorhaben und Maßnahmen beruht, lassen sich besser die langfristigen, stärker strukturierenden und indirekten Auswirkungen aufzeigen, die sich insbesondere auf das Angebot und die externen Einsparungen beziehen, mit denen sich die Produktionskosten verringern lassen. Obwohl sich diese Auswirkungen nicht so leicht isolieren und quantifizieren lassen und dieses Konzept es nicht ermöglicht, die Auswirkungen auf der Ebene der Maßnahmen und des Programms zu aggregieren (obwohl dies das Ziel der vertieften Bewertung war), bilden die qualitativen Überlegungen zur Wirksamkeit der Maßnahmen und zum Ausmaß der Zusätzlichkeit der Gemeinschaftsinterventionen eine nützliche Ergänzung zum Top-down-Konzept. Die Kombination der beiden Konzepte kann für die Analyse von echtem zusätzlichen Nutzen sein, insbesondere, wenn sie sich auf Modelltechniken oder formale Ansätze stützt.

5.14. Wirkungsbewertungen, die sich auf systematische Untersuchungen stützen (z. B. mehrere Untersuchungen zur Zusätzlichkeit der Maßnahmen oder Anwendung einer spezifischen Methode zur Schätzung der durch die Maßnahmen geschaffenen Nettoarbeitsplätze, bei der eine Versuchsgruppe mit einer Kontrollgruppe verglichen wird), sind ebenfalls rar. Solche Untersuchungen sind jedoch für die Bewertung der Auswirkungen von echtem zusätzlichen Nutzen. Die Wirksamkeit der Maßnahmen und Programme wäre besser bewertet worden, wenn die Bewerter zu einigen Ergebnisindikatoren statistische Untersuchungen durchgeführt hätten, wie dies im übrigen von ihnen manchmal gewünscht worden war. So findet man nicht immer Angaben über die Zahl von Unternehmen, die in den neuen, mit Unterstützung der Strukturfonds angelegten Industriegebieten angesiedelt wurden, oder über den Technologietransfer von Forschungsinstituten zu Unternehmen. Die im allgemeinen in den Bewertungskonzepten vorgesehenen Gespräche mit mittelbewirtschaftenden Stellen von Maßnahmen und Vorhaben führen nur selten zu genauen Angaben über den Durchführungsstand, die Ergebnisse und die Auswirkungen der Operationen.

5.15. Bei den Ergebnissen zu den geschaffenen Arbeitsplätzen ist nicht sicher, ob es sich um dauerhafte Arbeitsplätze handelt und inwieweit die Schaffung dieser Arbeitsplätze spezifisch auf die Strukturaktionen zurückgeführt werden kann. Im übrigen enthalten die Bewertungsberichte manchmal widersprüchliche Angaben.

5.16. Im Hinblick auf die Auswirkungen der Z2-Programme läßt sich aufgrund der Ex-post-Bewertungen insbesondere folgendes festhalten:

a) Durch die Z2-OP konnte die sozioökonomische Lage zwar nicht oft verbessert werden, doch trugen sie - insbesondere durch Erhaltung von Arbeitsplätzen (12) und Schaffung der Grundlagen für die Umstellung - zumindest dazu bei, eine weitere Verschlechterung dieser Lage zu verhindern. Die meisten Regionen bemühen sich nämlich um Diversifizierung ihrer Wirtschaft und ihrer Wirtschaftsstruktur und möglicherweise auch darum, sich von ihrem Image als reines Industriegebiet zu befreien.

b) Trotz des integrierten Ansatzes auf der Grundlage des Programmkonzepts handelt es sich bei den OP manchmal um eine geänderte Fassung bereits angewandter nationaler oder regionaler Strategien. Damit bilden sie nicht immer ein Programmplanungsinstrument.

c) Die gleichzeitige Durchführung von Z2-OP und Gemeinschaftsinitiativen führte zu Verwirrung und zur Überschneidung von Beihilfen.

d) Die Strukturfonds-Interventionen wirkten sich positiv auf Programmplanung, Durchführungsmodalitäten, Partnerschaft, Synergieeffekte, Koordinierung und Bewertung aus. Es wird jedoch oft betont, daß die mittelbewirtschaftenden Stellen und Aktionen des EFRE und des ESF nicht genügend zusammenwirken und zwischen ihnen kein ausreichender Austausch stattfindet.

e) Was das Zusätzlichkeitsprinzip angeht, ermöglichen die Strukturfonds den Vorstoß in neue Bereiche, die Verwirklichung von Vorhaben, die ohne Gemeinschaftsunterstützung nicht durchgeführt worden wären, die Beschleunigung der Durchführung oder die Verwirklichung ehrgeizigerer Vorhaben. Auch kann den ursprünglichen Vorhaben eine strukturelle Ausrichtung gegeben werden. Die Zusätzlichkeit kann bei den verschiedenen Maßnahmenarten (Infrastrukturbeihilfen, Dienstleistungen für Unternehmen, Beihilfen für private Investitionen) recht unterschiedlich ausfallen.

f) Die Strukturfonds wirken nicht oft als Hebel für den Einsatz privater Mittel; zumindest wird dieser Aspekt in den Bewertungen nicht behandelt.

g) In den Bewertungen wird hervorgehoben, daß der Zeitaufwand für vorbereitende Studien und Verhandlungen, Verwaltungsverfahren zur Annahme und Durchführung einiger Vorhaben sowie die Einbindung neuer nationaler Politikkonzepte oft unterschätzt wird.

5.17. Im Hinblick auf die Verwaltung geht aus den Bewertungen insbesondere hervor, daß sich einige Verfahren zur Begleitung der Programme als unzulänglich erwiesen und die während des Programmplanungszeitraums vorgenommenen internen Anpassungen im wesentlichen die Maximierung der Mittelausschöpfung und nicht etwa eine Revision der Regionalentwicklungsschwerpunkte betrafen.

6. ZWISCHENBEWERTUNGEN (1994-1999)

Entwicklung und Einbindung der Zwischenbewertungsgrundsätze

6.1. Die Zwischenbewertung, mit der die Begleitung verstärkt werden soll, ist in dem in allen GFK, PPD und sonstigen Interventionsformen enthaltenen Kapitel über die Durchführungsbestimmungen vorgesehen. Wie dort unterstrichen wird, gehört zu den Zwischenbewertungen eine kritische Analyse der bei der Begleitung erfaßten Angaben, die Erläuterung etwaiger Abweichungen gegenüber den verfolgten Zielen und die Abschätzung der von der Intervention erwarteten Ergebnisse. Die Zwischenbewertungen enthalten außerdem eine Stellungnahme über die Tauglichkeit der laufenden Intervention und die Schlüssigkeit der festgesetzten Ziele.

6.2. Während des Haushaltsjahres 1995 hob die Kommission in Mitteilungen an die Mitgliedstaaten hervor, die Zwischenbewertungen sollten den Begleitausschüssen angemessene Hinweise darauf geben, ob die Programme ordnungsgemäß ablaufen, etwaige Vorschläge für Umstellungen der Programme enthalten und ein unabhängiges objektives Bild vom Durchführungsstand vermitteln. In diesen Mitteilungen schlug die Kommission außerdem vor, sich in einer ersten Phase auf die Durchführungsbedingungen der Interventionsformen und insbesondere auf die Indikatoren, die Verwaltungsfähigkeiten der verantwortlichen Stellen und die Verfahren zur Auswahl der Vorhaben zu konzentrieren. In einer zweiten Phase sollten im Zwischenbewertungsbericht die Schlüssigkeit der Strategie und die Begründetheit der mit den durchgeführten Interventionen verfolgten Ziele, die Wirksamkeit des Programms (Vergleich der durchgeführten Maßnahmen und der ersten Ergebnisse mit den Zielen), die Effizienz des Programms, die ordnungsgemäße Anwendung der Gemeinschaftspolitiken (Umwelt, öffentliche Aufträge usw.) und die Ergebnisse in den Bereichen Beschäftigung und KMU behandelt werden, um notwendige Änderungen zu empfehlen und die Anpassung der Programmplanung zu bewirken.

6.3. Im übrigen schlug die Kommission vor, eine globale Bewertung durchzuführen und in einer späteren Phase thematische Bewertungen zu einem bestimmten Bereich oder einem bestimmten geographischen Gebiet vorzunehmen.

6.4. Einige Mitgliedstaaten, insbesondere Spanien (13), Frankreich (14), Irland (15) und die Niederlande (16), gaben ebenfalls einen festen Rahmen für die Zwischenbewertung vor. In all diesen Rahmenbestimmungen ist vorgesehen, daß sich die Zwischenbewertung auf folgende Aspekte beziehen sollte:

a) Entwicklung des sozioökonomischen Umfelds;

b) Analyse der Strategie und der internen und externen Kohärenz;

c) Durchführungsbedingungen - unter Einbeziehung der Programmplanung und der Auswahlkriterien, der Verwaltungsorganisation, des Begleitverfahrens und der Finanzierungswege für die Vorhaben;

d) Durchführung und erzielte Ergebnisse unter Berücksichtigung der vorgesehenen Ergebnisse;

e) erste Auswirkungen sowie Einschätzung der noch zu erwartenden Auswirkungen;

f) Kosten - zur Feststellung der Effizienz, d. h. des Verhältnisses zwischen eingesetzten Mitteln und Ergebnissen.

Abschließend sollte die Zwischenbewertung gegebenenfalls zu Vorschlägen für eine Änderung der vorgesehenen Prioritäten oder Aktionen führen.

6.5. Der Grundsatz der Partnerschaft wurde 1988 eingeführt und soll dazu beitragen, die Wirksamkeit der Strukturfonds zu gewährleisten. Er kommt aber im dezentralisierten Verwaltungssystem erst seit 1995 mit der Zwischenbewertung sämtlicher GFK 1994-1999 voll zum Tragen. Anläßlich dieser Zwischenbewertung wurden folgende Aufgaben der Begleitausschüsse festgelegt: Festsetzung der Bewertungsziele und der für die Gewährleistung eines insgesamt kohärenten Verfahrens zu erreichenden Qualitätsnormen, Anpassung des Lastenhefts an die jeweiligen regionalen Besonderheiten (unter Berücksichtigung der Bewertungsziele) und Auswahl der Bewerter anhand von Verzeichnissen der in die engere Wahl kommenden Bewerber, die nach öffentlicher Ausschreibung von den für die Bewertung verantwortlichen Personen (Mitglied des Begleitausschusses und Berichterstatter der Gemeinschaft) erstellt wurden. Dadurch, daß die Kausalanalyse der Strukturinterventionen partnerschaftlich erfolgte, trug die Zwischenbewertung zu einer echten Verstärkung der Partnerschaft bei. Die Tabellen 5 und 6 geben einen Überblick über die operationelle Durchführung der Zwischenbewertungen sowie über den wichtigen Beitrag, den die Mitgliedstaaten im Rahmen der Partnerschaft bei der Ermittlung der Strukturfondsauswirkungen leisteten.

6.6. Das Konzept der partnerschaftlich durchgeführten Zwischenbewertung hatte auch erheblichen Einfluß auf die institutionellen Strukturen und die nationalen und regionalen Traditionen in den zuständigen Verwaltungen. So konnte sich die Mehrjahresprogrammplanung, bei der die Bewertung zwecks Erstellung einer kritischen Bilanz der Strukturinterventionen und Vorbereitung der notwendigen Anpassungen unerläßlich ist, besser durchsetzen. Die Partnerschaft im Bereich Bewertung ist im Rahmen von Z1 besonders gut entwickelt.

6.7. Gegenwärtig besteht das Ziel der Zwischenbewertungsarbeiten darin, sämtlichen Partnern, vom Entwickler des Programms über die mittelbewirtschaftende Stelle bis hin zu den politisch Verantwortlichen, globale Antworten zu liefern. Sie führen zur Erstellung sehr umfangreicher Berichte, die Angaben aus dem Programm selbst, aus der Vorausbeurteilung, den jährlichen Durchführungsberichten, den Zwischen- oder den Ex-post-Bewertungen enthalten. Bei den Prüfungen wiesen einige Gesprächspartner jedoch darauf hin, daß nur ein Teil der Ergebnisse oder Empfehlungen bei der Entscheidungsfindung, der Verwaltung der Vorhaben, der Änderung der Programmplanung oder der Vorbereitung der folgenden Generation von Interventionen von echtem Nutzen ist.

Durchführungsverfahren

6.8. 320 der durchgeführten 389 Zwischenbewertungen betreffen die Ziele 1, 2, 5b und 6 (17). In mehreren Mitgliedstaaten hat sich die Durchführung dieser Bewertungen erheblich verzögert.

6.9. Ursprünglich sollte das Zwischenbewertungsverfahren in zwei getrennten Etappen durchgeführt werden. In der ersten Etappe sollten die Bewertbarkeit der einzelnen Faktoren und die damit zusammenhängenden Probleme ermittelt werden. Die zweite Etappe war die eigentliche Bewertung, die zur Erstellung eines Berichts führte. In der Praxis wurde dieses Schema nur selten angewandt.

6.10. Im allgemeinen bestand die Kommission darauf, daß die Zwischenbewertungen von externen Sachverständigen durchgeführt wurden, um einerseits die auf einem besonderen Know-how beruhende Glaubwürdigkeit und andererseits die Unvoreingenommenheit der Schlußfolgerungen über die Korrektheit der Strategie, die Stimmigkeit der sozioökonomischen Analysen und die objektive Quantifizierung der erwarteten Auswirkungen zu gewährleisten. Der Bewertungsbedarf im Bereich der Strukturfonds hat in wenigen Jahren ein Netz externer Berater entstehen lassen, die der Kommission und den Mitgliedstaaten bekannt sind. Dadurch entstand in diesem Bereich größeres Fachwissen, das sich jedoch auf einen bestimmten Markt beschränkt.

6.11. Bei den Prüfungen des Hofes an Ort und Stelle wurde festgestellt, daß die externen Berater in der Praxis nicht völlig unabhängig sind. Da die Bewerter nur über wenig Zeit verfügen und faktisch davon abhängig sind, daß ihnen die mittelbewirtschaftenden Stellen der Programme die nötigen Angaben zur Verfügung stellen, ist keine klare Trennung der Tätigkeiten gegeben. Die im Hinblick auf die Leistungsfähigkeit vorgelegten Ergebnisse beschränken sich zu oft auf eine Wiederholung und Aktualisierung der Angaben aus dem Begleitsystem, die als externer Beitrag ausgegeben werden.

6.12. Im übrigen wurde das übliche Verfahren einer öffentlichen Ausschreibung im Amtsblatt für die Auswahl eines Bewertungsberaters nicht immer angewandt. In den Niederlanden wurde eine beschränkte Zahl Berater, die auf einer Liste potentieller Bewerter standen, zur Abgabe eines Angebots aufgefordert. Die Auswahl wurde anschließend anhand dieser Angebote vorgenommen.

6.13. Obwohl die Kommission regelmäßig an den Sitzungen der Begleitausschüsse teilnimmt und dort die Möglichkeit hat, ihre Kriterien für die Auswahl von Beratern durchzusetzen, ist ihre Beteiligung an diesem Verfahren unterschiedlich. So ist die Kommission in Belgien, Griechenland und Portugal schon in den Fachgruppen oder im nationalen Ad-hoc-Ausschuß, von denen die Wahl des Beraters vorbereitet und die Durchführung der Bewertung begleitet wird, aktiv an der Auswahl des Bewerters beteiligt. In Frankreich dagegen wird die Kommission erst nach der Auswahl der beiden als am besten beurteilten Angebote offiziell informiert und erhält gleichzeitig vom Präfekten der Region, der als Auftraggeber fungiert, den endgültigen Vorschlag, zu dem sie etwaige Bemerkungen abgeben soll. In den Niederlanden ist die Kommission an den Arbeiten des nationalen Ad-hoc-Ausschusses, der die Vorausbeurteilungen, die Zwischenbewertungen und die Ex-post-Bewertungen für die unter die Ziele 1 und 2 fallenden Regionen steuert, und an den Arbeiten der Begleitausschüsse beteiligt, reagierte jedoch erst spät auf den Entwurf des Zwischenbewertungsberichts zum Z1-PPD Flevoland.

Priorität der einzelnen Bewertungsziele

6.14. Bei der Durchführung der Zwischenbewertungen wird den Bewertungszielen unterschiedliche Priorität gegeben. Nur die Prüfung des materiellen und finanziellen Durchführungsstands der Interventionen wird bei allen Zwischenbewertungen für besonders wichtig gehalten. Die Festsetzung der Prioritäten entspricht oft einem echten regionalen Bedarf, wie zum Beispiel im Fall Korsikas, wo der Schwerpunkt insbesondere auf der Behandlung von Problemen der Verwaltung, Begleitung und Verbindung von Bewertung und Begleitung liegt. Die Verfolgung einiger Bewertungsziele wird im übrigen durch technische Probleme beeinträchtigt, zum Beispiel Probleme bei der Messung der Wirkungsindikatoren.

6.15. Die Zwischenbewertungen legen oft nicht genügend Wert auf die kritische Beurteilung der eingeschlagenen Regionalentwicklungsstrategie, auf die Lebensfähigkeit der von den Strukturfonds finanzierten Vorhaben, auf die Kriterien für die Auswahl der Vorhaben und auf die Auswirkungen im Vergleich zu den spezifischen und allgemeinen Programmzielen.

6.16. Die ergänzende und verstärkende Wirkung der Gemeinschaftsinterventionen, deren Analyse ein Ziel der Ex-post-Bewertungen der Z1- und Z2-GFK des Programmplanungszeitraums 1989-1993 war, wird im Rahmen der Zwischenbewertungen nur in Ausnahmefällen behandelt.

6.17. Im allgemeinen ist in den Bewertungsverträgen vorgesehen, daß die Entwicklung des sozioökonomischen Umfelds, auf das die Gemeinschaftsintervention einwirkt, begleitet und aktualisiert wird. Dieser Aspekt wird in einigen Fällen systematisch (zum Beispiel für die Region Wallonien mit sehr detaillierten Übersichten), in anderen dagegen nur unzulänglich behandelt, was sich unmittelbar auf die Qualität und Aktualisierung der im allgemeinen bei der Zwischenbewertung durchgeführten Analysen von Stärken und Schwächen auswirkt.

6.18. Berücksichtigung und Beibehaltung der internen und externen Kohärenz aller Bestandteile der einzelnen Programme (Ziele des Programms, der Unterprogramme und der Maßnahmen, ergänzende Wirkung und Synergien zwischen den Zielen und zwischen den Maßnahmen) werden nur selten systematisch untersucht. So entfallen beim OP Brandenburg im Zeitraum 1994-1996 138 % bzw. 242 % der ursprünglichen Mittelansätze auf die finanziellen Verpflichtungen zugunsten der Schwerpunkte 1.1 (produktive Investitionen) und 1.2 (Infrastrukturmaßnahmen), ohne daß der Bewerter dies im Hinblick auf die Regionalentwicklungsstrategie begründete. Die Synergieeffekte werden manchmal analysiert, doch sind diese Analysen oft unvollständig. Dieser Aspekt sollte systematischer behandelt werden, insbesondere die Synergieeffekte zwischen den EFRE- und den ESF-Tätigkeiten.

6.19. Wenn ein ausdrückliches Ziel der Bewertung darin besteht, die Programmprioritäten und die Mittelzuweisung umzustellen, führen die Bewertungsarbeiten ebenfalls nicht immer zu einer globalen und kohärenten Darstellung der vorgeschlagenen Änderungen und zu einer Erläuterung der Gründe. Auch die Auswirkungen der vorgeschlagenen Erweiterungen oder Kürzungen von Maßnahmen werden nicht immer präzisiert.

6.20. Bei vielen der geprüften Bewertungen konnte der Bewerter nicht alle vertraglich vorgesehenen Ziele erfuellen, insbesondere im Hinblick auf die Bewertung der Auswirkungen. Die Zeitvorgaben und die verfügbaren Mittel standen ebenfalls nicht immer in angemessenem Verhältnis zu den Zielen.

Ansätze, Methoden und Techniken

6.21. Da die Bewertungsziele und -ansätze in den Verträgen oft sehr allgemein formuliert sind, bleiben die Ansätze, Methoden und Techniken oft den Bewertern überlassen, die sie manchmal während der Durchführung den angetroffenen Schwierigkeiten anpassen. So kommt es vor, daß die Bewerter die einzigen Angaben, die ihnen vorliegen, zu Indikatoren machen.

6.22. Die entwickelten Techniken und Methoden waren nicht immer auf die Bewertungsziele abgestimmt. Im übrigen wurde noch kein wirklicher Konsens über die angemessene methodische Vorgehensweise zur Bewertung der Regionalentwicklung erzielt. Die Kommission begnügt sich damit, allgemein formulierte Hinweise auf "die besten Verfahren" zu verteilen, ohne ihre Durchführung wirklich konkret zu koordinieren und zu vereinheitlichen. Diese Ungenauigkeit, die auf der unterschiedlichen Programmplanungs-, Durchführungs- und Bewertungspraxis der Mitgliedstaaten beruht, führt zu Bewertungsberichten von sehr unterschiedlicher Qualität und erschwert die Vergleichbarkeit der Ergebnisse auf europäischer Ebene.

6.23. So erweisen sich die zur Messung der Auswirkungen angewandten Techniken als lückenhaft, was insbesondere mit der Besonderheit und Komplexität der zu bewertenden Auswirkungen zusammenhängt:

a) Es wurde nicht immer nach Kräften versucht, noch angemessenere Indikatoren zu finden, so daß sich die vorgesehenen Indikatoren manchmal lediglich dazu eigneten, den materiellen und finanziellen Durchführungsstand festzustellen.

b) Die Zusammensetzung der Wirkungsindikatoren wurde nicht immer erläutert.

c) Die Bewertung der sozioökonomischen Auswirkungen oder der Regionalentwicklung wird allem Anschein nach durch die wachsende Zahl der Aktionen, Unterprogramme und Maßnahmen (Ziel 1) beeinträchtigt, während zahlreiche Programme zur Förderung der Umstellung und/oder der erneuten Belebung des Wirtschaftsgefüges (OP, Gemeinschaftsinitiativen, nationale Programme) zusammen eingesetzt werden können. Im übrigen beziehen sich die gemeinschaftlichen und die einzelstaatlichen Aktionen manchmal auf unterschiedliche Bereiche und werden zu unterschiedlichen Zeitpunkten eingeleitet. Schließlich sind die Ziele oft nicht quantifiziert und zu allgemein formuliert (18). In diesem Zusammenhang ist das Verhältnis zwischen den ermittelten sozioökonomischen Problemen und den Zielen der durchgeführten Maßnahmen, Unterprogramme und Vorhaben sowie das Verhältnis zwischen diesen Zielen nicht immer einleuchtend, zumal die den verschiedenen Ebenen eines Programms zugewiesenen materiellen Indikatoren und Wirkungsindikatoren den Erfordernissen der Bewertung des Programms nicht vollständig entsprechen. Ebenso erweist es sich als schwierig, die Ergebnisse jedes einzelnen Programms zu ermitteln und sie von den Resultaten anderer privaten, regionalen oder nationalen Aktionen zu trennen.

d) Die Anwendung von Modellen zur Abschätzung der zu erwartenden Auswirkungen auf der Grundlage der Halbzeitergebnisse und der noch erwarteten Ergebnisse ist weiterhin selten. Die Zwischenbewertung einiger nationaler GFK stützte sich auf ein Input-Output-Modell (Portugal) oder auf ein makroökonometrisches Modell (Irland, Spanien), während der Verwendung regionaler Modelle nur eine Randbedeutung zukommt. Das im Rahmen der Zwischenbewertung verwendete Entwicklungsmodell für die Provinz Hainaut (Belgien) ist daher erwähnenswert. Die modellmäßige Erfassung der Auswirkungen der Maßnahmen ist ebenfalls nicht sehr weit verbreitet, wobei der Bereich Verkehrsinfrastruktur eine Ausnahme bildet. Erwähnt werden sollte, daß im Rahmen der Vorausbeurteilung und der Zwischenbewertung des Vorhabens Expo 1998 (Portugal) das Input-Output-Modell angewandt wurde, doch sind die Vorhersagen mit Vorsicht zu betrachten.

e) Die veranschlagten Beschäftigungseffekte bleiben ebenfalls unsicher. Die Anwendung von Modellen und anderen Analyse- und Erhebungstechniken gibt nicht präzise genug Aufschluß darüber, wie viele Nettoarbeitsplätze geschaffen wurden (unter Berücksichtigung insbesondere der neuen Arbeitsplätze, die außerhalb der jeweiligen Aktion geschaffen worden wären, und der Substitutionseffekte) und wie dauerhaft die Arbeitsplätze sind. Außerdem erhält man dabei im allgemeinen keine Angaben darüber, wie viele geschaffene Arbeitsplätze nicht der Durchführung des Programms zuzuschreiben sind.

6.24. In einigen Bewertungsverträgen ist im Rahmen des Bottom-up-Konzepts die Durchführung von Erhebungen vorgesehen, die bei den an der lokalen Wirtschaftsentwicklung beteiligten Partnern und den Endbegünstigten, einschließlich der in den Genuß von Gemeinschaftsbeihilfen kommenden Unternehmen, stattfinden sollen, um den Beitrag des Gemeinschaftsprogramms quantitativ oder qualitativ zu beurteilen. Die Ergebnisse der Erhebungen sind manchmal angesichts der Zahl der antwortenden Unternehmen und Partner nicht repräsentativ; außerdem ist ihre Zuverlässigkeit nicht gewährleistet, da nicht immer Kontrollen stattfinden.

6.25. Im Hinblick auf die Ergebnis- und Wirkungsindikatoren ist folgendes festzustellen:

a) Es dauert oft lange, bis Angaben und Statistiken verfügbar sind.

b) Die vorhandenen Angaben beziehen sich auf geographische Gebiete, die nicht den Zielgebieten entsprechen.

c) Die Angaben zu den Unternehmen werden nicht auf der Ebene der Betriebsstätten erfaßt. Dies führt zu einer Verfälschung der lokalen Statistiken, wenn sich in dem Gebiet eine einzige Betriebsstätte befindet, das Unternehmen aber im gesamten Staatsgebiet noch über mehrere weitere Betriebsstätten verfügt.

d) Viele Statistikinstitute können die Gesamtangaben nicht detaillierter aufgliedern, um gezielt ein Gebiet, eine Region oder einen Problembereich zu betrachten.

6.26. Wenn der Bewerter, sei es nun zur Behebung eines Mangels oder als Ersatz für die vorgesehenen Indikatoren, Indikatoren vorlegt, die sich besser zur Wirkungsanalyse eignen, erläutert er diese nicht und läßt hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit Fragen offen. Außerdem weist er nicht immer auf die zu ihrer konkreten Anwendung noch erforderlichen Untersuchungen hin und legt auch keinen Kostenvoranschlag vor. Es ist ebenfalls hervorzuheben, daß die Indikatoren zu den Programmzielen ohne Angaben über entsprechende Zeitreihen nicht ohne weiteres quantifiziert werden können.

Durchführung der Ziel-2-Programme (1994-1996)

6.27. Die Ergebnisse der Zwischenbewertung und Begleitung der PPD, GFK und OP des Zeitraums 1994-1996 zeigen ein Mißverhältnis zwischen den geplanten Finanzierungen und der tatsächlichen Programmdurchführung. Trotz äußerst zahlreicher Anpassungen der Programme am Ende des Programmplanungszeitraums 1994-1996, die auf eine Ausschöpfung der finanziellen Beteiligungen abzielten, wurden durchschnittlich rund 12 % der Mittel des Programmplanungszeitraums 1994-1996 auf 1997-1999 übertragen. So ergibt sich die Gefahr, daß die Inanspruchnahme der Mittel zum Hauptanliegen wird und die Rolle der Bewertung möglicherweise unterschätzt wird, insbesondere im Hinblick auf die Kohärenz zwischen den Zielen, den bereitgestellten Mitteln und den Auswirkungen der Strukturinterventionen.

7. AUSWIRKUNGEN DER STRUKTURFONDS UND BEWERTUNGSMODELLE

Auswirkungen auf der Ebene der GFK und Programme

Ergebnisse der Modelle im Hinblick auf die Auswirkungen der Strukturfonds

7.1. Die für die makroökonomische Bewertung im Bereich der Strukturfonds verwendeten Modelle (siehe Anhang III) führen aufgrund ihrer jeweiligen Eigenheiten zur einer differenzierten Beurteilung folgender Auswirkungen der Strukturfonds:

a) Verwirklichung der Strukturfonds-Ziele im Hinblick auf das BIP-Wachstum, die tatsächliche Konvergenz des Pro-Kopf-BIP, Beschäftigung und Arbeitslosigkeit;

b) Einhaltung der Bedingungen für den Strukturfonds-Einsatz (z. B. Zusätzlichkeit der Mittel und Dauerhaftigkeit der Entwicklung, insbesondere im Hinblick auf die Eindämmung der Staatsverschuldung und die Kontrolle der Zahlungsbilanz, die Einkommensverteilung und den Umweltschutz);

c) Angebots- und Nachfrageeffekte;

d) Wirksamkeit der Strukturfonds-Instrumente (z. B. öffentliche Investitionen, Investitionen in Humanressourcen und Beihilfen an private Unternehmen).

BIP-Wachstum

7.2. Wie aus Tabelle 7 hervorgeht, zeigen die zur Bewertung der Strukturfonds-Auswirkungen verwendeten wichtigsten Modelle (HERMIN, OGM und DIO) für die Kohäsionsländer ein Wachstum des BIP und folglich eine Konvergenzentwicklung. Nach diesen Modellen beläuft sich das auf die Strukturmaßnahmen im Rahmen der GFK zurückzuführende kumulative Wirtschaftswachstum der Kohäsionsländer, ausgedrückt als reales Wachstum des BIP, in den Jahren 1994-1999 auf 5,5 % für Portugal, 5,9 % für Griechenland, 2,6 % für Spanien und 3,3 % für Irland. Diese Ergebnisse beruhen auf der Annahme, daß das Zusätzlichkeitsprinzip voll und ganz eingehalten wird; sie können sich folglich im Falle einer Nichteinhaltung ändern (siehe Ziffern 8.11-8.13). Im übrigen sind die Ergebnisse der verschiedenen makroökonomischen Modelle kohärent genug, um die Auswirkungen der GFK 1994-1999 auf das reale Wachstum des jährlichen BIP als plausibel anzusehen. Dennoch überwiegen kurzfristig weiterhin die Nachfrageeffekte, da sich Auswirkungen auf das Angebot erst viel später ergeben. In dem für die Region Hainaut verwendeten Regionalmodell HELM werden die Auswirkungen des PPD auf das jährliche Wachstum der Gesamtwertschöpfung im Zeitraum 1994-2002 mit 1,7 bis 2,5 % bewertet. Dagegen scheinen die Wachstumseffekte der Strukturfonds im Falle des Mezzogiorno in Italien sehr beschränkt zu sein, bzw. fast bei null zu liegen. Das QUEST-Modell der Kommission enthält Hypothesen für Unternehmen und Verbraucher und gibt Schätzwerte für die Wachstums- und Beschäftigungseffekte an, die niedriger liegen als bei den früheren Modellen. Die in diesem Modell gezeigten Verbesserungen beim Wachstumspotential und bei der Verringerung der Arbeitslosigkeit werden erst längerfristig sichtbar.

7.3. Die durchschnittliche Beschleunigung des auf die im Rahmen der GFK durchgeführten Strukturmaßnahmen zurückzuführenden jährlichen Wachstums geht aus Tabelle 8 hervor: Die Multiplikatoreffekte eines durch die GFK herbeigeführten einprozentigen BIP-Wachstums führen im Zeitraum 1994-1999 zu einem zusätzlichen jährlichen Wachstum von 0,2 bis 0,3 % für die Nachfrageseite und von höchstens 0,2 % für die Angebotsseite. Wirtschaftlich gesehen tragen die vom Modell HERMIN aufgezeigten, überwiegend die Nachfrageseite betreffenden Effekte, die bei Einstellung der Gemeinschaftsbeihilfen wegfallen würden, nur dann zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 130a des Vertrages bei, wenn sie mit dauerhaften, die Produktionskapazitäten der betreffenden Regionen verstärkenden Angebotseffekten einhergehen. Da sich die Angebotseffekte wesentlich später entwickeln als die Nachfrageffekte, werden die entsprechenden Multiplikatoreffekte möglicherweise unterschätzt.

Am Pro-Kopf-BIP gemessene tatsächliche Konvergenz

7.4. Die im Rahmen der Strukturfonds verwendeten Modelle verdeutlichen, daß ein Konvergenzprozeß nicht immer gewährleistet ist und einige GFK-Programme bestenfalls den Abbau von Unterschieden, aber kaum eine Konvergenzentwicklung bewirken.

7.5. Für Irland prognostizieren Bradley (HERMIN 1994) und Honohan (HERMIN 1997) die möglichen Auswirkungen der im Rahmen der GFK 1989-1993 und 1994-1999 gezahlten Beihilfen auf das Pro-Kopf-BIP. Nach Einschätzung von Bradley wird sich der Beitrag der GFK 1994-1999 im Angleichungsprozeß als geringfügig erweisen, während die GFK nach Ansicht von Honohan in diesem Prozeß eine erhebliche Rolle spielen. Der Vorhersage von Beutel (1997) zufolge wird Irland auch ohne das GFK 1994-1999, durch das sich die jährliche Wachstumsrate lediglich um 0,6 % erhöhe, zum restlichen Europa aufschließen. Ebenso würden sich die jährlichen Wachstumsraten Spaniens, Portugals und Griechenlands im Zeitraum 1994-1999 infolge der Strukturfonds um 0,4 %, 1,1 % und 1 % erhöhen. Dies wirkte sich in jedem Fall positiv auf die am Pro-Kopf-BIP gemessene reale Konvergenzentwicklung aus.

7.6. Die anhand des Modells OGM vorgenommenen Vorhersagesimulationen zur Annäherung des realen Pro-Kopf-BIP an den Unionsdurchschnitt führen zu Schätzungen, nach denen der Nettobeitrag der GFK zur Konvergenz in den Kohäsionsländern gering bleibt, obwohl die 1995 prognostizierten Trends für Irland zu pessimistisch ausfallen (siehe Tabelle 9).

7.7. Im Hinblick auf die Region Hainaut berücksichtigt das Modell HELM bei der Zwischenbewertung die Aspekte der realen Konvergenz. Die voraussichtliche jährliche Wachstumsrate der Region liegt dem Modell zufolge dank der Strukturfonds rund 1,4 bis 1,6 % über dem europäischen Durchschnitt, wodurch der Abstand zu anderen Regionen tatsächlich verringert werden könnte.

7.8. Diese Schätzungen verdeutlichen, daß sich die Strukturfonds-Beteiligungen angesichts der unterschiedlichen regionalen oder sektoriellen Produktionsstrukturen der unter Ziel 1 fallenden Mitgliedstaaten unterschiedlich auswirken. Sie bestätigen auch die Notwendigkeit einer besseren Programmplanung der Strukturfonds, damit die konvergenzorientierten Strukturfonds-Interventionen eine Verbesserung der Produktionskapazität der Wirtschaft ermöglichen.

Beschäftigung und Arbeitslosigkeit

7.9. In Tabelle 10 sind die Bewertungsergebnisse zu den Auswirkungen der Strukturfonds auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit zusammengefaßt. Alle Studien gelangen zu dem Ergebnis, daß die GFK zur Schaffung von Nettoarbeitsplätzen führen. Diese neuen Arbeitsplätze entstehen häufig im Sektor nichthandelbare Dienstleistungen, während sich die Produktivitätseffekte der GFK hauptsächlich auf den industriellen Sektor konzentrieren. Schließlich geht aus einigen Studien hervor, daß industrielle Arbeitsplätze aufgrund einer erhöhten Arbeitsproduktivität abgebaut werden.

Wirksamkeit der GFK-Instrumente

7.10. Aus den HERMIN-Bewertungen für Spanien, Irland und Portugal geht hervor, daß die Beihilfen für öffentliche Investitionen, insbesondere im Infrastrukturbereich, zu mehr Wachstum führen als die Beihilfen für Investitionen in Humanressourcen (ausgenommen Spanien) und für private Investitionen. Dies wird anhand von Tabelle 11 deutlich, in der für die einzelnen Bereiche das BIP-Wachstum aufgeführt ist, das sich durch eine einprozentige Erhöhung des GFK-Anteils am kumulierten BIP des Zeitraums 1994-1999 ergibt. Die HERMIN-Studie für Griechenland gelangt ebenfalls zu der Schlußfolgerung, daß die Infrastrukturinvestitionen ("hard infrastructure") im Rahmen der GFK stärker zum BIP-Wachstum beitragen als Investitionen in Humanressourcen. Die Anwendung des Modells OGM (Pereira 1991) zur Bewertung der Auswirkungen des Austauschs von Beihilfen für private Investitionen oder für Investitionen in Humanressourcen durch zusätzliche Beihilfen für Infrastrukturinvestitionen zeigt eine Verbesserung des durch die Strukturfonds bewirkten BIP-Wachstums und des Konvergenzprozesses.

Verpflichtung zur Zusätzlichkeit und Kofinanzierung

7.11. Anhand der Modelle läßt sich außerdem die Bedeutung der Zusätzlichkeit und der öffentlichen Kofinanzierung bewerten. So gelangt Honohan (HERMIN, 1997) zu der Einschätzung, daß die Auswirkungen des GFK auf die Wachstumsrate der irischen Wirtschaft ohne die Verpflichtung zur öffentlichen Kofinanzierung um 1 % niedriger gewesen wären und auch die Beschäftigung weniger stark angewachsen wäre. Dagegen würden sich Honohan zufolge der Anteil der Staatsverschuldung am BIP und der Zahlungsbilanzüberschuß stärker verringern, wenn keine öffentliche Kofinanzierung vorgeschrieben wäre. In Portugal führt die Kofinanzierungsverpflichtung nach der HERMIN-Bewertung zu einem zusätzlichen BIP-Wachstum von insgesamt 1,3 %, bewirkt jedoch gleichzeitig eine weniger positive Entwicklung bei der Staatsverschuldung.

7.12. In der HELM-Bewertung für die Region Hainaut wird der Zusätzlichkeit große Bedeutung beigemessen. Das durchschnittliche Wertschöpfungswachstum im Zeitraum 1994-1999 beläuft sich nach dieser Bewertung in den drei Szenarien - Regionalpolitik mit PPD, Fortsetzung der Regionalpolitik ohne Gemeinschaftsbeihilfe, Regionalpolitik abzüglich des PPD - auf 2,5 %, 1,7 % bzw. 0,1 %; außerdem wird davon ausgegangen, daß die Wachstumsrate der Beschäftigung von 0,8 % auf 0,2 % sinken würde. Die Lage der Industrie würde sich ebenfalls erheblich verschlechtern. Die HELM-Bewertung führte durch Zugrundelegung verschiedener Zuschußsätze auch zu der Feststellung, daß der Investitionsbeihilfesatz nicht dem Investitionsanreiz entspricht und daß zahlreiche Investitionen auch bei niedrigeren Beihilfeniveaus durchgeführt worden wären.

Dauerhafte Entwicklung

7.13. Aus Tabelle 10 geht hervor, daß die Auswirkungen der Strukturfonds auf die Handelsbilanz, die Leistungsbilanz oder die Staatsverschuldung nicht immer bewertet werden. Die verschiedenen Studien gelangen im übrigen zu unterschiedlichen Schlußfolgerungen. So bewirkt der auf die GFK zurückzuführende Wirtschaftsaufschwung in einigen Fällen durch die Steuereinnahmen eine Verbesserung der öffentlichen Finanzen, während die GFK nach anderen Modellen Haushaltsdefizite verursachen.

Rolle der makroökonomischen Bewertung im Strukturfonds-Entscheidungsprozeß

7.14. Angesichts der kurzfristigen Auswirkungen der Strukturfonds auf die Nachfrage neigen die Zwischenbewertungen dazu, die Schwierigkeiten der Behörden mit der Ausschöpfung der Gemeinschaftsmittel zu überschätzen und die längerfristigen Auswirkungen auf das Angebot zu unterschätzen. Daher können die Umstellungen oder Umprogrammierungen der OP und GFK in die falsche Richtung gehen. Es besteht nämlich die Gefahr, daß Maßnahmen oder Vorhaben, bei denen die Gemeinschaftsmittel nicht schnell genug in Anspruch genommen werden, insbesondere in komplexen Durchführungsbereichen wie im innovativen Bereich oder bei neuen Technologien, zugunsten von wesentlich weniger produktiven, bereits bestehenden Strukturen gestrichen werden, ohne daß den makroökonomischen Aspekten einer nachhaltigen Entwicklung immer Rechnung getragen wird.

7.15. In diesem Zusammenhang sind ergänzende makroökonomische Bewertungen zu den Aspekten Nachhaltigkeit, Wachstum und Konvergenz vor jeder Entscheidung über die ursprüngliche Programmplanung oder ihre Umstellung unerläßlich. In zahlreichen Fällen, z. B. in Spanien, Griechenland oder den neuen deutschen Ländern, fanden jedoch im Rahmen der Zwischenbewertung bereits ohne gründliche makroökonomische Analyse Änderungen der Programmplanung statt. Für die Z1-Regionen in Deutschland wurde bei der Zwischenbewertung keine makroökonomische Wirkungsanalyse vorgenommen.

Auswirkungen auf der Ebene der Unterprogramme, Maßnahmen und Vorhaben

7.16. Obwohl die Unterprogramme und Maßnahmen die treibende Kraft der Strukturfonds-Planung sind, finden auf dieser Ebene sehr wenige Bewertungen statt. Diese Schwierigkeiten bei der Wirkungsmessung lassen sich u. a. auf die Streuung, die fehlende Festlegung und Kohärenz vieler Unterprogramme und Maßnahmen sowie auf die unzulängliche Quantifizierung ihrer spezifischen Ziele zurückführen.

7.17. Dieser Mangel erschwert die Ermittlung und Messung der Synergie- und Ergänzungseffekte zwischen den Maßnahmen oder zwischen verschiedenen Programmen. Im übrigen ist der Zusammenhang zwischen den allgemeinen Zielen des Programms und den spezifischen Zielen der Unterprogramme oder Maßnahmen sehr oft unklar. So wurde in den Zwischenbewertungsberichten auf zahlreiche Kohärenzprobleme in den Programmen des Z1-GFK 1994-1999 hingewiesen.

7.18. Im übrigen eignen sich nur wenige Techniken zur Messung der Wirkung eines Unterprogramms oder einer spezifischen Maßnahme. Anhand der vorstehend beschriebenen makroökonomischen Modelle läßt sich die Wirksamkeit der wichtigsten GFK-Instrumente - öffentliche Investitionen, private Investitionen und Investitionen in Humanressourcen - nur hinsichtlich ihres jeweiligen Beitrags zum BIP-Wachstum bewerten. Da sich die Infrastrukturausgaben ergänzend für das Privatkapital auswirken, ergeben sich in diesem Bereich offenbar auch höhere Erträge; die Infrastrukturmaßnahmen beschleunigen anscheinend die Konvergenzentwicklung stärker als andere Investitionsformen (siehe Tabelle 11).

7.19. Die Wahl der Maßnahmen oder Unterprogramme des Programms und ihre Finanzierung ist jedoch im Hinblick auf das bei der Regionalentwicklung erzielte nachhaltige endogene Wachstum nicht ohne Bedeutung. Die von der Kommission oder den Mitgliedstaaten partnerschaftlich auf der Ebene der Unterprogramme oder Maßnahmen durchgeführten Bewertungsarbeiten bilden im übrigen noch keine ausreichende Grundlage für die Untersuchung der sich aus einer spezifischen Maßnahme für andere Gebiete oder Sektoren ergebenden Folgen oder für den Vergleich mit anderen Maßnahmen ähnlicher Zielsetzung. Außerdem muß bei der Wirkungsanalyse der Maßnahmen oder Unterprogramme auch die ursprüngliche Abwägung zwischen Wachstum und Gleichbehandlung der Regionen, durch die eine Vorentscheidung getroffen wurde, berücksichtigt werden, um die erwarteten und die erzielten Effizienzgewinne zu gewichten.

7.20. Auf der Ebene der Vorhaben wird grundsätzlich zur Genehmigung der Finanzierung eines Vorhabens eine Analyse der Kosten und Vorteile durchgeführt. Diese Analyse ist in Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2083/93 (EFRE) für Großvorhaben mit Gesamtkosten von über 25 Mio ECU bei Infrastrukturvorhaben und über 15 Mio ECU bei produktiven Investitionen vorgeschrieben. Diese Vorausbeurteilungen der Großvorhaben finden bei der Bearbeitung der Anträge auf Gemeinschaftsbeteiligung statt und sind ausschlaggebend für die Festlegung des Finanzrahmens. Diesbezügliche Ex-post-Bewertungen sind in den Strukturfondsverordnungen jedoch nicht vorgesehen. Die Kommission kann daher nicht verlangen, daß zur Überprüfung, ob die eingesetzten Gemeinschaftsmittel auch tatsächlich die erwarteten sozialen und wirtschaftlichen Vorteile nach sich gezogen haben, Ex-post-Bewertungen durchgeführt werden. Durch diese Schwachstelle im Bewertungsverfahren für Großvorhaben wird das gesamte Bewertungskonzept in diesem Bereich unwirksam, denn eine Vorausbeurteilung ist nur dann sinnvoll, wenn später tatsächlich eine Ex-post-Bewertung stattfindet. Außerdem ließen sich mit diesen mikroökonomischen und sektorbezogenen Studien auch die potentiellen Auswirkungen der Strukturfonds auf die Produktivität beurteilen, was sie zu einem leistungsfähigen Instrument für die kurz- und mittelfristige Analyse dieser Auswirkungen machen könnte.

7.21. Synergien und Ergänzungswirkungen müssen bei der Bewertung der Vorhaben ebenfalls berücksichtigt werden. Sie werden noch nicht ausreichend bzw. nur oberflächlich bewertet. Um die voraussichtlichen Auswirkungen nicht zu verringern, müssen die Synergie- und Ergänzungseffekte der Vorhaben unbedingt abgestimmt werden.

7.22. Bei der Zwischenbewertung werden oft Probleme der Programmverwaltung behandelt, während die Kriterien, auf deren Grundlage die Vorhaben ausgewählt wurden (z. B. Nachhaltigkeit des Vorhabens oder Beitrag des Vorhabens zur Regionalentwicklung), vernachlässigt werden. Das Programmverwaltungssystem muß jedoch gewährleisten, daß die Projektauswahlkriterien zu optimalen Programmergebnissen führen. Insbesondere sind Vorhaben zu vermeiden, die im Bereich der Entwicklung von sehr geringem zusätzlichen Nutzen sind, selbst wenn sie den Vorteil haben, daß die Mittel sehr rasch verwendet werden können. Das Auswahlverfahren für die Vorhaben muß zur Gewährleistung seiner Kontrolle und Bewertbarkeit transparenter gestaltet werden.

8. SCHLUSSFOLGERUNG

8.1. Die Bewertung der Strukturinterventionen der Gemeinschaft ist eine sich aus den Beschlüssen des Rates ergebende rechtliche Verpflichtung und findet zur Zeit im Rahmen der Partnerschaft weitreichende Anwendung. Sie ist zu einer Entscheidungshilfe für die Konzeption und Verwaltung der Interventionen geworden und trägt zu einer besseren Kenntnis von Auswirkungen und Nutzen der Interventionen bei. Für den Zeitraum 1994-1999 wurden im Laufe des Jahres 1997 von den Begleitausschüssen (19) mehr als 250 Halbzeitbewertungen fertiggestellt.

8.2. Mit der Revision der Strukturfondsreform erreicht die Bewertung ein Reifestadium, das schon jetzt durch bessere methodische Vorgaben konsolidiert werden sollte. Nachdem die Ergebnisse des MEANS-Programms nicht zufriedenstellend ausfielen, bedarf es noch erheblicher Anstrengungen, um Bewertungsmethoden festzulegen, die sich am besten zur Messung der sozioökonomischen Auswirkungen regionaler Entwicklungsprogramme eignen.

8.3. Besondere Anstrengungen auf allen Ebenen sollten auch den Indikatoren gelten - unter den Gesichtspunkten Schlüssigkeit, Art der Informationserfassung und entstehende Kosten. Auch die qualitativen Aspekte sollten förmlich festgelegt werden. Ohne erneute Fortschritte in diesen Bereichen droht das Bewertungsverfahren zu stagnieren.

8.4. Das gleiche gilt für die statistischen Datenbanken, deren Mängel die Aussagekraft der Indikatoren fraglich erscheinen lassen und das Begleit- und Bewertungsverfahren erheblich beeinflussen.

8.5. Die Vielzahl der derzeit angewandten mehr oder weniger angemessenen Indikatoren wirkt sich nachteilig auf die Qualität der Bewertung aus und verhindert ihren praktischen Einsatz. Unter Berücksichtigung der sich durch die Regionalisierung der Angaben ergebenden Besonderheiten und der materiellen Möglichkeiten der Datenerfassung sollte eine sorgfältige Auswahl einer kleinen Zahl von Wirkungsindikatoren getroffen werden, die zur Begründung oder Umstellung eines strukturpolitischen Konzepts unerläßlich sind. Die Zuverlässigkeit dieser Indikatoren müßte kontrolliert werden. Die Vergleichbarkeit der Indikatoren und ihre Aggregation auf europäischer Ebene sind verbesserungsbedürftig.

8.6. Damit die Bewertungen im Entscheidungsprozeß und bei der operationellen Verwaltung der Strukturfonds in vollem Umfang berücksichtigt werden können, ist zu gewährleisten, daß sie transparent und objektiv sind, bedarfsgerechte Ziele verfolgen und zu einem angemessenen Zeitpunkt fertiggestellt werden.

8.7. Zur Gewährleistung objektiver Bewertungsergebnisse muß die Unabhängigkeit der Bewerter gegenüber den mittelbewirtschaftenden Stellen und den zuständigen Behörden gewahrt bleiben.

8.8. Die Verwendung eines gemeinsamen Bezugsrahmens würde die Verständlichkeit und Vergleichbarkeit der Bewertungsberichte und den Erfahrungsaustausch erleichtern.

8.9. Für jede Bewertung sollten besser umsetzbare Ziele festgelegt werden. Der Auftrag und das Lastenheft, die im allgemeinen von der Kommission genehmigt werden, sollten klare Angaben darüber enthalten, welche Methoden jeweils am besten für regionale, sektorielle oder nationale Aspekte oder für spezifische kurz- oder langfristige Effekte geeignet sind. Die Stärken und Schwächen aller anderen Methoden sollten mit den Methoden der Kommission verglichen werden. Ebenso sollte der Bezugsrahmen für jede Bewertung eine von der Kommission vorgeschlagene Mindestliste von Indikatoren zur Messung der Leistungsfähigkeit der Programmziele enthalten, um eine für Analysezwecke unerläßliche Kohärenz zu gewährleisten. Natürlich können zur Vervollständigung und Verfeinerung dieser Analyse auch andere Indikatoren der sozioökonomischen und strukturellen Lage verwendet werden.

8.10. Angesichts der vielen unterschiedlichen Bewertungskonzepte sollte die Kommission den Bewertern in der Ausschreibungsphase eine wesentlich bessere Erläuterung ihres jeweiligen Ansatzes abverlangen, insbesondere im Hinblick auf die Art der zu messenden Auswirkungen und auf die Dauer dieser Auswirkungen. Dadurch wäre sie in der Lage, zu beurteilen, inwieweit die eingesetzten Methoden alle Aspekte einbeziehen. Außerdem sollte die Bewertung eine detaillierte Analyse der Zusammenhänge zwischen Programmzielen und Schwerpunkten und Durchführungsmaßnahmen enthalten und unbedingt eine Rangfolge für Ziele, Ergebnisse und Durchführung der Programme, Schwerpunkte und Maßnahmen vorgeben.

8.11. In diesem Zusammenhang sollten die Bewertungen und insbesondere die Zwischenbewertungen eine besser auf die Empfänger abgestimmte Gliederung enthalten, durch die ihre Wirksamkeit erhöht und den spezifischen Erwartungen besser entsprochen werden könnte. Ebenso sollte eine bessere Kostenkontrolle angestrebt werden, denn der Kommission sind die Kosten der im Rahmen der Partnerschaft durchgeführten Bewertungen nicht immer bekannt.

8.12. Die Kommission sollte auch angeben, auf welchen Aspekten der Regionalpolitik das Hauptaugenmerk der Bewertung liegen sollte: Zusätzlichkeit, Konvergenz, Partnerschaft, Konzentration, Beschäftigung, endogene Wirtschaftsentwicklung und soziale Wohlfahrt. Das Pro-Kopf-BIP darf nicht der einzige Maßstab zur Bewertung der Wirksamkeit der Strukturinterventionen sein.

8.13. Die Einschätzung der Effekte und Auswirkungen und der verstärkenden Wirkung der Gemeinschaftsaktion sollte sich auf nationale und regionale Entwicklungsmodelle und auf maßnahmenbezogene Wirkungsmodelle stützen.

8.14. Die makroökonomischen Ergebnisse der Strukturmaßnahmen sollten unter Berücksichtigung der Unzulänglichkeiten der angewandten Modelle, der Nebenwirkungen der Maßnahmen und ihrer Gesamtauswirkungen auf die soziale Wohlfahrt verfeinert werden.

8.15. In makroökonomischen Modellen wird eine grundlegende Unterscheidung zwischen den kurzfristigeren Nachfrageeffekten und den strukturellen Anpassungen des Angebots getroffen. Bei der Planung der Strukturfonds-Interventionen sollte stärkeres Gewicht auf eine Verbesserung der Produktionskapazität der Wirtschaft gelegt werden, um die Dauerhaftigkeit der Auswirkungen zu gewährleisten und eine zu große Abhängigkeit von der Nachfrage - durch die sich die Gemeinschaftshilfe langfristig als unerläßlich erweisen würde - zu vermeiden.

8.16. Da sich die Angebotseffekte erst längerfristig einstellen, werden bei der Zwischenbewertung im allgemeinen eher die Nachfrageeffekte betrachtet. Die Kommission sollte sich bemühen, Instrumente zu entwickeln, mit denen sich die Auswirkungen auf die Wirtschaftsstruktur begleiten und bewerten lassen.

8.17. Die makroökonomischen Modelle lassen auch erkennen, daß sich eine auf Wirtschaftswachstum ausgerichtete Politik nicht immer mit einer dauerhaften Entwicklung vereinbaren läßt. Das Verhältnis zwischen den Wachstums- und den Dauerhaftseffekten sollte noch genauer analysiert und bei der Planung der Strukturfonds-Interventionen systematisch berücksichtigt werden.

8.18. Die Auswirkungen der Verpflichtung zur Zusätzlichkeit und zur öffentlichen Kofinanzierung sind nicht leicht abzugrenzen und werden nicht immer untersucht. Dieser Aspekt müßte systematischer und gründlicher analysiert werden.

8.19. Die Bewertung als solche soll nicht an die Stelle des politischen Entscheidungsprozesses treten, bei dem weitergehende Erwägungen einbezogen werden; als Hilfsmittel für eine wirtschaftliche und wirksame Verwaltung der Strukturinterventionen der Gemeinschaft, bei der den sozioökonomischen Ergebnissen Rechnung getragen wird, ist sie jedoch unerläßlich.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 23. September 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

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(1) Dies sind insbesondere

a) Artikel 6 der Rahmenverordnung (Verordnung (EWG) Nr. 2052/88, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93) über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander;

b) Artikel 26 der Koordinierungsverordnung für die Strukturfonds (Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93).

(2) Die Vorausbeurteilung wird manchmal auch als "Ex-ante-Bewertung" bezeichnet. In diesem Bericht verwendet der Hof den Verordnungsterminus "Vorausbeurteilung".

(3) Die Gemeinschaftsaktion stellt eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen dar. Sie kommt zustande durch eine als "Partnerschaft" bezeichnete enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem Mitgliedstaat, den regionalen und lokalen Behörden, den sonstigen zuständigen Behörden, den Wirtschafts- und Sozialpartnern und den sonstigen zuständigen Einrichtungen. Die Partnerschaft gestaltet sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner.

(4) In seinen Jahresberichten insbesondere zu den Haushaltsjahren 1990 (Kapitel 7), 1993 (Kapitel 6, 7, 8 und 9) und 1994 (Kapitel 4) hat der Hof im Hinblick auf den Programmplanungszeitraum 1989-1993 bereits auf zahlreiche Mängel im Bereich der Bewertung hingewiesen.

(5) Es handelt sich um folgende Bewertungen:

a) Programmplanungszeitraum 1989-1993:

- Vorausbeurteilungen der Z1- und Z5b-GFK (1990-1991),

- Ex-post-Bewertungen der Z1-GFK (1994-1995),

- Ex-post-Bewertungen der Z2-GFK (1996-1997),

- thematische Bewertungen (KMU, Telekommunikation);

b) Programmplanungszeitraum 1994-1999:

- Vorausbeurteilungen der regionalen Entwicklungspläne für Ziel 1,

- Vorausbeurteilungen der unter Z5b fallenden Programme,

- Vorausbeurteilungen der unter Z2 fallenden PPD (1994-1996),

- Vorausbeurteilungen der unter Z2 fallenden PPD (1997-1999),

- kritische Analysen der unter Z1 fallenden PPD und GFK (1995).

Außerdem gab die Kommission für die einzelnen Mitgliedstaaten Bewertungen der Auswirkungen der europäischen Strukturpolitik auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Union in Auftrag.

(6) Vermerk der GD XXII vom 14. März 1991.

(7) a) 1994 erarbeitete sie die ersten Auftragsbedingungen für die Zwischenbewertung der unter Ziel 1 fallenden GFK und Interventionsformen. Darin wird bestätigt, daß die Zwischenbewertung den Begleitausschüssen bei der Entscheidungsfindung hilft und partnerschaftlich vorgenommen wird. Außerdem sind die Durchführungsmodalitäten festgelegt, insbesondere das Profil des Bewertungsteams und seine Aufgaben.

b) 1995 verteilte sie allgemeine Leitlinien für die Begleitung und die Zwischenbewertungen im Bereich der Strukturfonds der Gemeinschaft. Darin sind die Analyseelemente (globale und spezifische Ziele, Indikatoren) sowie das Verhältnis zwischen Begleitung und Zwischenbewertung definiert.

c) 1995 übermittelte sie den Mitgliedstaaten Schreiben, in denen sie an die Verpflichtung zur Zwischenbewertung erinnerte und erneut die gewünschten Durchführungsmodalitäten darlegte.

(8) Unter anderem waren dies folgende Veranstaltungen:

a) Konferenz über die Bewertung der europäischen Regionalpolitik (Brüssel, 16. November 1995), auf der hauptsächlich die Ergebnisse der Ex-post-Bewertungen für Z1 1989-1993 und der Vorausbeurteilungen 1994-1999 behandelt wurden;

b) europäische Konferenz über die Bewertungsmethoden für die Strukturfonds-Interventionen (Berlin, 2. und 3. Dezember 1996), auf der im wesentlichen die Probleme der Bewertung der Auswirkungen auf mikroökonomischer, makroökonomischer und thematischer Ebene erörtert wurden;

c) Konferenz in Sevilla von März 1998, die den partnerschaftlichen Erfahrungsaustausch im Bereich Bewertung fördern sollte.

(9) Dieses Programm wird gemeinsam von der Kommission und einem externen Berater verwaltet, für dessen Beteiligung jährlich 932 000 ECU aus der Haushaltslinie B2-1 8 2 0 bereitgestellt werden.

(10) Der programmbezogene Ansatz wurde durch folgende Faktoren beeinträchtigt:

i) kurze Planungsfristen, die insbesondere keine Vorausbeurteilung ermöglichten;

ii) Fehlen konkreter Ziele sowie quantifizierter Durchführungs-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren;

iii) administrative Zwänge, die insbesondere dann auftraten, wenn die Unterprogramme eines Programms von verschiedenen Stellen verwaltet wurden oder wenn sich sektorielle und regionale Konzepte überschnitten;

iv) Schwachstellen in den Gemeinschaftsvorschriften, die insbesondere dazu führten, daß Vorhaben, die für die Z1-OP abgelehnt wurden, im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen genehmigt wurden;

v) projektbezogener Ansatz des Kohäsionsfonds, der einer einheitlichen Anwendung des programmbezogenen Ansatzes ebenfalls nicht förderlich ist.

(11) Dabei handelt es sich jedoch nicht um die Schaffung von Arbeitsplätzen, da dem ökonometrischen Modell die Hypothese der Vollbeschäftigung zugrunde liegt und die Unternehmen bei schwacher Konjunktur Produktionsüberkapazitäten haben.

(12) Im achten Jahresbericht über die Strukturfonds wird ein beträchtlicher Leverage-Effekt festgestellt, der sich auf Bruttoergebnisse wie die Schaffung von Arbeitsplätzen oder die Gründung von Unternehmen bezieht.

(13) "Evaluación intermedia de programas operativos regionales del objetivo nº 2 (fase 1994-1996). Orientaciones sobre contenidos comunes a recoger en los pliegos de condiciones técnicas", 23. Mai 1996.

(14) DATAR, Calendrier réglementaire et administratif.

(15) "General criteria to underpin Terms of Reference for Mid-Term Evaluation of Operational Programmes/Community Initiatives".

(16) "Evaluatiekader voor de programma's van de Europese Structuurfondsen, Terp Advies-CBEA Pieter van Run", Dezember 1997.

(17) 36 dieser 320 Zwischenbewertungen wurden an Ort und Stelle und/oder bei der Kommission geprüft.

(18) Beispielsweise heißt es: Belebung des ländlichen Raums, Verstärkung des regionalen Wirtschaftsgefüges, Strukturänderungen im Zusammenhang mit der Regionalentwicklung.

(19) In den Begleitausschüssen sind die betroffenen nationalen Stellen und die Kommission vertreten.

ANHANG I

ZUSAMMENFASSUNG DER METHODEN FÜR DIE EX-POST-BEWERTUNG DER ZIEL-1-GFK DES ZEITRAUMS 1989-1993

1. Die Ex-post-Bewertung der Ziel-1-GFK des Zeitraums 1989-1993 hatte folgende ausdrückliche Ziele:

a) Beurteilung der GFK-Strategie und der mit den GFK verfolgten Ziele und Gewinnung von Erkenntnissen für zukünftige Aktionen; Analyse der sich für die ursprünglich festgesetzten Ziele ergebenden Folgen aus einer Neufestlegung und Anpassung der Interventionen während des Durchführungszeitraums;

b) Erstellung einer ersten Bilanz der materiellen Ergebnisse der wichtigsten Aktionen auf der Ebene der GFK und der OP und erste Beurteilung ihrer Auswirkungen;

c) Analyse der Wirksamkeit der Durchführungsverfahren und Ermittlung der daraus für etwaige zukünftige Anpassungen zu ziehenden Lehren.

2. Der Hauptberater, dem die Koordinierung der von anderen Beratern in den jeweiligen Mitgliedstaaten durchgeführten Bewertungen oblag, erarbeitete folgende methodische Ansätze:

a) Zur Erreichung des ersten Ziels, d. h. zur Bewertung der internen Logik der GFK und OP und ihrer Anpassungen seit 1989 und s