SONDERBERICHT Nr. 2/90 über Die Verwaltung und Kontrolle von Ausfuhrerstattungen zusammen mit den Antworten der Kommission (90/C 133/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags)

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0. Vorwort

1. Eines Morgens im Mai 1989 besuchten zwei Prüfer des Hofes im Rahmen der Untersuchung der Ausfuhrerstattungen den bundesdeutschen Hafen von Hamburg, um die körperlichen Kontrollen in bezug auf Getreidelieferungen zu prüfen. Den Prüfern wurde mitgeteilt, daß das sowjetische Schiff Kapitan Donilkin, das zum Zeitpunkt ihres Prüfbesuchs vor den Hafensilos festgemacht lag, im Rahmen einer gemeinschaftlichen Sondermaßnahme zur Entlastung des bundesdeutschen Marktes von überschüssigem bundesdeutschen Weizen mit Getreide beladen wurde. Bei der Beobachtung der Operation sahen die Prüfer, daß der Bug des Schiffes tatsächlich mit Getreide beladen wurde. Die beiden Prüfer beobachteten ferner, daß eine ähnliche Operation am Heck des Schiffes stattfand, nur daß bei näherem Hinsehen der dortige Getreidehaufen anscheinend im Volumen rasch abnahm, anstatt anzuwachsen. Das Getreide wurde nämlich in einer mehrtägigen Aktion über einen Hafensilo von den Laderäumen am Heck des Schiffes in die Laderäume am Bug des Schiffes umgeladen.

2. Später erfuhren die Prüfer, daß das Schiff zunächst in Dünkirchen mit französischem Weizen beladen worden war und dann auf dem Weg in die Sowjetunion in Hamburg festgemacht hatte, damit seine Weizenladung über einen Hafensilo gleichzeitig entladen und erneut geladen werden konnte. Bei weiteren Nachforschungen stellte sich heraus, daß dies nur eine von zahlreichen ähnlichen Operationen war, die in Hamburg und anderen bundesdeutschen Häfen entweder bereits stattgefunden hatten oder noch stattfinden sollten. Doch eine solche offensichtlich überfluessige Aktion, die hohe Hafen- und Silogebühren verursachte und sowohl für das Schiff als auch für die Mannschaft zeitaufwendig war, konnte eindeutig nicht durch normale Geschäftspraktiken begründet sein. Die Antwort liegt in der Tat anderswo.

3. Weizen, der in allen Mitgliedstaaten gleich definiert ist, kann überall in der Gemeinschaft an die Interventionslagerhaltung verkauft werden, wo immer das beste Geschäft erzielt werden kann. Dies hatte weitgehend dazu geführt, daß in den letzten Jahren bis zu 2 Mio Tonnen Weizen jährlich in die bundesdeutsche Interventionslagerhaltung gelangten. Im Oktober 1988 benachrichtigte das Bundesministerium für Landwirtschaft, das über diesen Trend besorgt war, die Kommission über seine Prognosen, die auf eine sich verschlechternde Situation im Jahre 1989 hindeuteten, da die bundesdeutsche Produktion den Inlandsbedarf überstieg und somit das Risiko bestand, daß "erhebliche Weichweizenmengen zur Intervention angeboten"würden (). Die Kommission stimmte dem bei und beschloß unter der Annahme, daß der Gemeinschaftsmarkt insgesamt den Überschuß nicht würde absorbieren können (), am 27. Januar 1989 eine Sondermaßnahme zur Entlastung des bundesdeutschen Marktes durch Gewährung einer Subvention für die Ausfuhr überschüssigen bundesdeutschen Weizens in Drittländer ().

4. Die Reaktion des Handels auf die Sondermaßnahme war lebhaft. Die ursprüngliche Obergrenze von 300 000 Tonnen wurde zunächst auf 500 000 Tonnen und später - nach der Aussetzung der allgemeinen freien Marktregeln für die Weizenausfuhr als weiteren Anreiz für Händler zur Inanspruchnahme der Sondermaßnahme - auf 700 000 Tonnen erhöht. Bis zum 16. März 1989 bestand kein Zweifel am Erfolg der Maßnahme, da alle 700 000 Tonnen zur Ausfuhr genehmigt worden waren, und zwar gegen Kosten von rund 47,67 Mio ECU, das entspricht 68 ECU pro Tonne.

5. Am 28. März erhielt die Kommission jedoch eine Telekopie von den bundesdeutschen Behörden, in der die Befürchtung geäussert wurde, daß der bis dahin im Rahmen der Sondermaßnahme körperlich ausgeführte Weizen (rund 470 000 Tonnen, wobei die ersten Schiffsladungen vollständig jedweder körperlichen Kontrolle entgangen waren) samt und sonders nicht bundesdeutschen Ursprungs gewesen sei. Ebensowenig sei der Weizen vom bundesdeutschen Markt genommen worden. Allem Anschein nach legten Schiffe auf dem Wege in die Sowjetunion und nach Polen mit französischem Weizen an Bord, den sie in französischen Häfen geladen hätten, in bundesdeutschen Häfen zum gleichzeitigen Entladen und Neuladen ihrer Fracht an, damit der Weizen als "aus der BR Deutschland ausgeführt" anerkannt würde und somit die Anspruchsberechtigung für die im Rahmen der Sondermaßnahme zahlbare Ausfuhrerstattung gegeben wäre.

6. Die Kommission, die sich rechtlich nicht befugt glaubte, die Anwendung einer Interventionsmaßnahme unter Hinweis auf den Ursprung des betreffenden Agrarerzeugnisses einzuschränken (trotz diesbezueglicher Präzedenzfälle im Zusammenhang mit spanischer Gerste und griechischem Hartweizen), hatte versucht, den Umfang der Sondermaßnahme zu begrenzen, indem sie zur Bedingung machte, daß der Weizen "aus der BR Deutschland" ausgeführt werden müsse. Diese Vorschrift hatte offensichtlich den doppelten Vorteil, daß damit die Rechtsanwälte befriedigt wurden und gleichzeitig die Kommission den bundesdeutschen Markt ins Visier nehmen konnte. In der Praxis schienen sich jedoch einige Händler von den mit der Ausfuhr von Weizen nicht bundesdeutschen Ursprungs über bundesdeutsche Häfen verbundenen zusätzlichen Kosten nicht abschrecken zu lassen. Einige Händler benötigten Ausfuhrlizenzen, um ein Ausfuhrgeschäft mit der Sowjetunion abschließend abwickeln zu können, andere wurden durch die überdurchschnittlichen Erstattungssätze angezogen.

7. Die Reaktion der Kommission am 6. April bestand darin, die im Rahmen der Sondermaßnahme verfügbare Menge um weitere 200 000 Tonnen auf insgesamt 900 000 Tonnen zu erhöhen und als Bedingung einen Proteinmindestgehalt von 12,5 % einzuführen. Die beiden Änderungen waren insofern miteinander verknüpft, als in diesem Stadium deutlich wurde, daß die Qualität der bundesdeutschen Weizenernte vermutlich die beste in der Gemeinschaft war und somit nur Weizen bundesdeutschen Ursprungs die Voraussetzung bezueglich des Proteingehalts erfuellen konnte. Unter den neuen Bedingungen wurden lediglich weitere 145 000 Tonnen abgesetzt. So zeigte sich, daß der zuvor prognostizierte Überschuß "erheblicher Weichweizenmengen" nun weit von der Realität entfernt war, denn der Gemeinschaftsmarkt erwies sich als gutes Absatzfeld für diesen qualitativ hochwertigen Weizen.

8. Die letzten Lieferungen im Rahmen dieses Programms wurden am 25. Mai genehmigt, als die Kommission Gebote für insgesamt 55 000 Tonnen zu Erstattungssätzen zwischen 51 und 54 ECU pro Tonne annahm. Am selben Tag wies die Kommission ein Angebot zur Ausfuhr von Weizen vom offenen Markt zu einem Erstattungssatz von etwas weniger als 40 ECU pro Tonne zurück, da sie beschlossen hatte, alle weiteren Verkäufe vom Markt mit Ausnahme der Verkäufe im Rahmen der bundesdeutschen Sondermaßnahme einzustellen.

9. Die Kommission kennt den Ursprung des im Rahmen der Sondermaßnahmen zur Entlastung des bundesdeutschen Marktes von überschüssigem bundesdeutschen Weizen ausgeführten Weizens nicht. Die Kommission glaubt, die Händler wüssten nicht, daß sie, um ihre Frachten französischen Weizens als "aus der BR Deutschland ausgeführt" anerkennen zu lassen, den Weizen über einen bundesdeutschen Hafensilo körperlich entladen und erneut laden lassen müssen (zu Kosten, die die Kommission auf bis zu 10 USD pro Tonne schätzt), und ließen deshalb bei der Abgabe ihrer Angebote für Erstattungen im Rahmen der Sondermaßnahme die Zusatzkosten ausser acht. Die Prognose des bundesdeutschen Landwirtschaftsministeriums und der Kommission bezueglich der "erheblichen Weichweizenmengen" vor den Toren der bundesdeutschen Interventionslager ging weit an der Realität vorbei (letztendlich wurden nur 800 000 Tonnen aufgekauft im Vergleich zu einer jährlichen Übernahme von 2 Mio Tonnen in den vergangenen Jahren).

10. Nach Schätzungen des Hofes, die sich auf eine Untersuchung von 60 % der ausgeführten Mengen stützen, wurden von den 845 000 Tonnen, für die schließlich eine Ausfuhrsubvention gewährt wurde, lediglich 130 000 bis 160 000 in der BR Deutschland geerntet. Die übrigen rund 700 000 Tonnen, hauptsächlich aus Frankreich, aber auch aus dem Vereinigten Königreich und Dänemark, wurden auf dem Weg in die Sowjetunion und nach Polen in bundesdeutschen Häfen umgeladen. Demgegenüber zitierte die Kommission eine Handelsquelle, nach der etwa 350 000 bis 400 000 Tonnen des ausgeführten Weizens in der BR Deutschland geerntet wurden. Die Begründung für diese Behauptung ist dem Hof unklar. Die Gesamtkosten der Sondermaßnahme zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts beliefen sich auf rund 57,5 Mio ECU.

1. Einleitung

1.1. In den vergangenen zwei Jahren hat die subventionierte Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse in Länder ausserhalb der Gemeinschaft die Interventionslagerhaltung als Hauptinstrument der Gemeinschaft zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts auf dem Binnenmarkt durch die Regulierung ihres internen Agrarpreisniveaus abgelöst. Die Ausfuhrware kann vom offenen oder "freien" Markt oder aber aus der Interventionslagerhaltung stammen. Die Subvention kann in Form einer Ausfuhrerstattung, eines Niedrigpreisverkaufs aus der Interventionslagerhaltung oder einer Kombination aus beiden gewährt werden. Durch die Subvention sollen die Ausführer in die Lage versetzt werden, im Wettbewerb auf den Weltmärkten mitzuhalten, wo die Preise (die teilweise durch Subventionen für andere Erzeuger beeinflusst sind) generell unter dem Gemeinschaftsniveau liegen. Die Erstattungssätze für ausgeführte Erzeugnisse sind von der exakten Klassifizierung der betreffenden Waren abhängig und können auch entsprechend dem Endbestimmungsland variieren.

1.2. Im Jahre 1988 wurde aus dem Gemeinschaftshaushalt die Ausfuhr - vom Markt oder aus Interventionsbeständen - von 24,8 Mio Tonnen Getreide, 0,8 Mio Tonnen Rindfleisch sowie 16,8 Mio Tonnen Milch und Milcherzeugnisse subventioniert, wobei sich die Ausfuhrerstattungen auf insgesamt 7 000 Mio ECU beliefen. Zusätzlich wurden aus dem Gemeinschaftshaushalt Verluste aus der Ausfuhr von Interventionsbeständen zu niedrigen Preisen gedeckt ().

1.3. Ein Grossteil der täglichen Verwaltungsarbeiten im Zusammenhang mit dieser Maßnahme ist an die Zahlstellen der Mitgliedstaaten delegiert. Auch die Zollstellen spielen eine entscheidende Rolle bei der Kontrolle von Ausfuhrvorgängen. Alle wichtigen Entscheidungen im Zusammenhang mit dieser Maßnahme werden von der Kommission getroffen. Die Kommission legt, üblicherweise nach Anhörung der Verwaltungsausschüsse (siehe Ziffer 2.3) für die jeweiligen Märkte, die Höhe der Subvention in jedem Fall fest, wobei sie hauptsächlich die Erstattungssätze festsetzt und die Mindestpreise für Niedrigpreisverkäufe aus der Interventionslagerhaltung bestimmt. Die Kommission hat ferner entscheidenden Einfluß auf Schlüsselparameter wie etwa den Zeitrahmen, die Menge und das Bestimmungsland der subventionierten Ausfuhren.

1.4. Die Ausfuhrerstattungssätze können im Wege einer Ausschreibung, im freien Ermessen entsprechend der angenommenen Preisdifferenz zwischen Weltmarkt und Gemeinschaft oder aber auf reiner Ad-hoc-Basis festgesetzt werden. Um die Ausfuhrerstattung in Anspruch nehmen zu können, muß der Händler sich in der Regel verpflichten, eine bestimmte Menge und Qualität von Erzeugnissen innerhalb einer gegebenen Frist in eine definierte Gruppe von Drittländern auszuführen. Die dem Händler von den Zahlstellen der Mitgliedstaaten im Namen der Kommission ausgestellte Lizenz ist der rechtliche Ausdruck des zwischen der Gemeinschaft und dem Händler geschlossenen Vertrages. In diesem Bericht wird nicht das Lizenzsystem als solches geprüft, doch da zahlreiche Bemerkungen in diesem Bericht die Kenntnis dieses Systems voraussetzen, ist es in Anhang I zusammenfassend beschrieben.

1.5. Aus der Sicht des Gemeinschaftshaushalts kann festgestellt werden, daß das System der Festsetzung von Erstattungssätzen und der Erteilung von Lizenzen eine Grundlage für eine zentrale Kontrolle der Ausgaben bildet. Ferner wird damit der Kommission ein flexibles Mittel zur Verwaltung des Ausfuhrmarktes an die Hand gegeben. So kann die Kommission beispielsweise auf zuvor vereinbarte und veröffentlichte Erstattungssätze "Berichtigungsbeträge" anwenden, um Händler davon abzuhalten oder zu ermutigen, in bestimmten Situationen oder in ein spezi- fisches Bestimmungsland Ausfuhren zu tätigen.

1.6. Tabelle 1 zeigt die Entwicklung der Haushaltsausgaben für Ausfuhrerstattungen in den vergangenen zehn Jahren, und aus Tabelle 2 geht hervor, wie die Ausfuhrerstattungen die öffentliche Interventionslagerhaltung als zentrales Element des Preisgarantiesystems im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) überfluegelt haben. Ein charakteristisches Merkmal der Ausfuhrerstattungen, das aus den Tabellen nicht erkennbar ist, besteht darin, daß bei einigen Erzeugnissen der Wert der für eine einzige Ausfuhrsendung anfallenden Ausfuhrerstattung über dem vom Verbraucher im Drittland zu zahlenden Preis liegt. Zur Veranschaulichung seien folgende Beispielfälle (denen die im Wirtschaftsjahr 1986/87 geltenden Sätze zugrunde liegen) angeführt, die der Hof im Zuge seiner Prüfung vorfand:

(a)ein einzelner Container mit Rindfleisch zur Ausfuhr nach Libyen: Ausfuhrerstattung: 34 000 ECU Rechnungswert: 18 000 ECU

(b)eine Lieferung von 161 Tonnen Butteroil nach Abu Dhabi: Ausfuhrerstattung: 347 850 ECU Rechnungswert: 218 000 ECU

(c)ein Vertrag über die Ausfuhr von 450 Tonnen Butter in die Sowjetunion: Ausfuhrerstattung: 867 850 ECU Rechnungswert: 150 620 ECU

(d)ein Vertrag über die Lieferung von 2 000 Tonnen Milchpulver nach Algerien: Ausfuhrerstattung: 2 515 000 ECU Rechnungswert: 1 536 430 ECU

(e)eine Sendung Feta-Käse in den Iran: Ausfuhrerstattung: 2 720 000 ECU Rechnungswert: 2 511 000 ECU

Solche Fälle haben insofern eine Bedeutung für die Gemeinschaft und für die Rechnungsprüfer der Gemeinschaft, als die finanziellen Risiken derartiger Transaktionen potentiell für die Gemeinschaft grösser sind als für die Käufer.

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1.7. Mehr als 35 % der Ausgaben des EAGFL-Garantie werden in Form von Ausfuhrerstattungen getätigt, und über 70 % davon fallen in drei Marktsektoren an: Rindfleisch, Getreide und Milcherzeugnisse. Die Ausfuhrerstattungen in diesen drei Marktsektoren sind Gegenstand des vorliegenden Berichts. Die geprüften Aspekte sind erstens die zentrale Rolle der Kommission bei der Festlegung der Erstattungssätze und der Mindestpreise für Niedrigpreisverkäufe (Kapitel 2) und zweitens (Kapitel 3) die nationalen Kontrollen in bezug auf Ausfuhrsendungen in den hauptsächlich betroffenen Mitgliedstaaten, d.h. Dänemark, BR Deutschland, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich. Dieser zweite Teil des Berichts resultiert aus einer Ausdehnung von Prüfungsarbeiten, die der Hof in der Vergangenheit in bestimmten Ländern im Rindfleischsektor durchgeführt und zu denen er erste Schlußfolgerungen in seinem Jahresbericht zum Haushaltsbericht 1987 veröffentlicht hat, auf den Getreidesektor und den Sektor Milcherzeugnisse.

1.8. Im vorliegenden Bericht werden ferner frühere Bemerkungen über die nationalen Bestimmungen zur Einhaltung der Richtlinie 77/435/EWG des Rates vom 27. Juni 1977 () [jetzt ersetzt durch die Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 der Kommission] () aktualisiert, wonach die Mitgliedstaaten systematisch die Geschäftsunterlagen von Unternehmen, die im Rahmen der GAP Zahlungen erhielten oder zu leisten hatten, nachträglichen Prüfungen zu unterziehen haben. Diese Prüfungen stellen eine Ergänzung zu den üblicherweise vom Zoll und den Zahlstellen vorgenommenen Kontrollen dar.

1.9. Die im Zuge dieser Untersuchung hauptsächlich behandelten Fragen sind, ob

(a)die Verfahren der Kommission zur Festlegung der Erstattungssätze, einschließlich des Abschlusses von Sondergeschäften und der Schaffung von Absatzmöglichkeiten zu Niedrigpreisen, den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung entsprechen und wirksam sind;

(b)auf Gemeinschafts- und nationaler Ebene angemessene Kontrollen vorgesehen sind und funktionieren, um die Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit aller Gemeinschaftsausgaben für Ausfuhrerstattungen zu gewährleisten;

(c)angemessene unabhängige Kontrollen vorhanden sind und tatsächlich in bezug auf die Ausfuhrerstattungsvorgänge angewandt werden.

1.10. Der Hof bedauert den Ton, in dem die Kommission ihre Antworten auf die Bemerkungen des Hofes verfasst hat.

Tabelle 2 - Entwicklung der Ausgaben für Ausfuhrerstattungen, für die Intervention und für Verbrauchsbeihilfen für drei Haupterzeugnisse (Getreide, Milch und Milcherzeugnisse, Rindfleisch)

> ANFANG EINES SCHAUBILD>

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<?Ð7><?±><?þ><?×11><?©><?º>Ausfuhrerstattungen <?½> <?í><?ü><?ü><?»>Interventionslagerhaltung (öffentlich und privat, ausser Wertminderung) <?½> <?í><?ü><?ü><?»>Verbrauchsbeihilfen

<?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú><?×18><?©>Verbrauchsbeihilfen

<?Ð7><?±> <? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Interventionslagerhaltung

<?Ð7><?±><? 8><?×31><?ú><?×25><?©> Ausfuhrerstattungen

<?Â"ENDE EINES SCHAUBILD>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

Tabelle 5 - Verkäufe von Milchpulver (in 1 000 Tonnen) aus der Interventionslagerhaltung im Rahmen von Sonderverordnungen (1) im Wirtschaftsjahr 1987/88

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<?ü><?Ð7><?²>(1 <? >000 Tonnen)

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<?Dl70506><? 8><?þ><?ü><?©><?©><?¦><?Ð7><?±>April 1987 <?½> Mai <?¿> Juni <?¿> Juli <?¿> Aug. <?¿> Sept. <?¿> Okt. <?¿> Nov. <?¿> Dez. <?¿> Jan. 1988 <?¿> Febr. <?¿> März <?¿> April <?¿>

<?Ð7><?±><?þ><?ü><?©><?©><?¨>(<?ó>1<?ò>) <? ><?º>(a) <? >Verordnung (EWG) Nr. 727/87 vom 13. März 1987 (MMP zur Ausfuhr) <? ><?ö><?Ä4><?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ä> <?¼><?Ð7><?±> <?ü><?»>(b) <? >Verordnung (EWG) Nr. 2213/76 vom 10. September 1976 (MMP zum Verkauf ins Inland) <? ><?÷><?ö><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N><?ü><?ü>

<?Â"ENDE EINES SCHAUBILD>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

2. Verwaltung der Ausfuhren durch die Kommission

Rechtlicher Rahmen

2.1. Die Grundverordnungen für die gemeinsamen Marktorganisationen für Milch und Rindfleisch wurden im Juni 1968 veröffentlicht (). Die Verordnung für den EWG-Getreidemarkt stammt aus dem Jahre 1962. Die derzeitige Marktorganisation beruht auf der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 des Rates (). Alle drei Verordnungen sehen die Anwendung von Ausfuhrerstattungen zur Erleichterung der Ausfuhr von Erzeugnissen vor, bei denen die Weltmarktpreise unter dem Preisniveau innerhalb der Gemeinschaft liegen. Bei einem Grossteil der umfangreicheren Ausfuhrgeschäfte werden die Erstattungen im Wege der Ausschreibung festgelegt. In anderen Fällen kommen die von der Kommission veröffentlichten Sätze zur Anwendung. Diese Sätze bedürfen der regelmässigen Anpassung, aber die Kommission kann sie jederzeit aus eigener Initiative oder auf Antrag eines Mitgliedstaats ändern.

2.2. Die Ausfuhrerstattungssätze sind in der gesamten Gemeinschaft gleich hoch. Sie variieren je nach Erzeugnis und können entsprechend dem Bestimmungsland differenziert werden. Bei Getreide und Rindfleisch liegt eine starke Differenzierung vor, aber im Milchsektor ist dies nur bei Käse der Fall. Lizenzen sind für sämtliche Ausfuhren von Getreide, Rindfleisch, Butter und Magermilchpulver (MMP) erforderlich sowie bei allen übrigen Milcherzeugnissen, falls der Ausführer die Möglichkeit der Vorausfestsetzung () der Ausfuhrerstattung in Anspruch nimmt.

2.3. Die Verordnungen sehen ferner die Einsetzung von Verwaltungsausschüssen für die einzelnen Märkte, bestehend aus Vertretern der Mitgliedstaaten und einem Vertreter der Kommission als Vorsitzendem, vor. Die Kommission kann zwar die Höhe der Erstattungssätze jederzeit ändern, ist jedoch gehalten, den zuständigen Verwaltungsausschuß regelmässig zu den Erstattungssätzen zwecks Bestätigung oder Änderung zu hören. Der Ausschuß hat eine Stellungnahme abzugeben. Stimmt der Ausschuß gegen den Vorschlag, so muß die Kommission den Vorschlag dem Rat vorlegen, der innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen anderweitigen Beschluß erzielen muß.

2.4. Die Verordnungen (EWG) Nr. 876/68 des Rates, Nr. 885/68 und Nr. 2746/75 () enthalten allgemeine Vorschriften für die Gewährung von Ausfuhrerstattungen für Milch, Rindfleisch und Getreide. Bei der Festsetzung der Erstattungen sind für die drei Märkte im wesentlichen die gleichen Kriterien heranzuziehen, die in Anhang 2 zusammengefasst sind.

2.5. Der rechtliche Rahmen des Systems der Ausfuhrerstattungen hat sich seit der Gründung der Marktorganisationen weiterentwickelt. Es gibt zahlreiche Verordnungen über Ausfuhrlizenzen, die Vorausfestsetzung, Vorschußzahlungen, Verkäufe aus der Intervention im Wege von Ausschreibungen oder zu Festpreisen sowie eine Reihe marktspezifischer Verordnungen wie beispielsweise über das Entbeinen von Fleisch, über die Verarbeitung von Butter zu Butteroil und über Getreideköffizienten für Mehl.

Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (GATT)

2.6. Im Rahmen des GATT sind seit September 1986 zahlreiche Verhandlungen (als Uruguay-Runde bekannt) im Gange, deren Ziel unter anderem darin besteht, die Stütz- und Schutzmaßnahmen für die Landwirtschaft einzuschränken. Dies betrifft die Vereinigten Staaten und die EWG in bezug auf den Weltgetreidehandel, in dem sie nach wie vor mit subventionierten Ausfuhren konkurrieren. Im Rahmen des 1985 in den Vereinigten Staaten lancierten Ausfuhrförderungsprogramms (EEP) wurden bisher 102 Initiativen ergriffen, die auf 65 Länder abzielten und sich auf 12 Erzeugnisse bezogen.

2.7. Die Politik der Kommission besteht darin, die Subventionen auf die Agrarexporte aus den Vereinigten Staaten zu kompensieren, um traditionelle Märkte zu schützen und insbesondere im Milchsektor die Ausfuhr von Erzeugnissen mit hoher Wertschöpfung zu fördern. Gelegentlich führte die Kompensationspolitik zur Gewährung aussergewöhnlich hoher Erstattungssätze, beispielsweise für Weizen zur Ausfuhr nach Ägypten (siehe Ziffer 2.65) oder eine 20 %ige Erhöhung der Sätze für reinrassige Zuchtrinder (siehe Ziffer 2.40).

Festsetzung der Subventionshöhe

2.8. Der Politik der Gemeinschaft zur Subventionierung von Agrarausfuhren liegt die Hypothese zugrunde, daß es ohne die finanzielle Unterstützung der Ausführer zum Ausgleich der in der Regel bestehenden Kluft zwischen dem auf dem Weltmarkt erzielbaren Preisniveau und dem (höheren) Preisniveau innerhalb der Gemeinschaft nicht möglich wäre, die zur Stabilisierung der internen Marktpreise auf dem gewünschten Niveau erforderlichen Mengen an Getreide, Milcherzeugnissen und Rindfleisch auszuführen. Übersteigt das Niveau der finanziellen Unterstützung das für diesen Zweck notwendige Mindestmaß, erhalten die Ausführer (und - wegen der Auswirkungen auf die internen Preise - auch die Verbraucher innerhalb der Gemeinschaft) auf Kosten des Gemeinschaftshaushalts einen übergebührlichen Ausgleich. Das Dilemma für die Kommission besteht darin, das empfindliche Gleichgewicht zwischen Wirksamkeit (d.h. Ausfuhr überschüssiger Gemeinschaftserzeugnisse) und Sparsamkeit herzustellen.

2.9. Die Kommission benutzt zur Subventionierung der Ausfuhr von Agrarerzeugnissen zwei Hauptinstrumente: Niedrigpreisverkäufe aus der Intervention und das Angebot von Ausfuhrerstattungen für die Ausfuhr von Erzeugnissen vom freien Markt oder aus der Intervention. Die relative Bedeutung des jeweiligen Instruments variiert von Fall zu Fall, ebenso das Ausmaß der Beteiligung der Kommission. Für die drei geprüften Sektoren liegen veröffentlichte Erstattungssätze vor. Hierbei handelt es sich um die für jeden Händler jederzeit verfügbaren Sätze; diese werden bisweilen auch als "konstante Erstattungen" bezeichnet. Diese können auf verschiedene Weise erhöht oder gesenkt werden, beispielsweise durch "Berichtigungsbeträge", die für bestimmte Bestimmungsländer und Zeiträume gelten.

2.10. Für ihre Entscheidungen zu Erstattungssätzen kann die Kommission auf zwei externe Informationsquellen zurückgreifen. Zum einen sind dies die veröffentlichten oder in den Mitgliedstaaten verfügbaren Daten über die Preisniveaus in der Gemeinschaft und auf dem Weltmarkt. Zum anderen sind dies aus Ausschreibungen abgeleitete Anhaltspunkte für Marktpreise. Keine der beiden Quellen kann als vollkommen zuverlässig oder objektiv angesehen werden.

2.11. Letztlich ist das Urteil der Kommission bezueglich der Festsetzung des Erstattungssatzes und des Preisniveaus, zu dem Niedrigpreisverkäufe stattfinden, ausschlaggebend. Unabhängig von den der Kommission theoretisch zur Verfügung stehenden objektiven Mechanismen wäre es unrealistisch anzunehmen, daß diese Mechanismen hinreichend fein abgestimmt und elastisch wären, um im wesentlichen kaufmännisches Urteilsvermögen ersetzen zu können. Das verwaltungstechnische Problem der Kommission besteht in der Anwendung dieser Ermessensbefugnis bei gleichzeitiger Erfuellung der Erfordernisse der öffentlichen Rechenschaftspflicht. Die wichtigsten Anforderungen in diesem Zusammenhang sind nach Ansicht des Hofes, daß die Informationen in einer für die Erfordernisse der Verwaltung und der unabhängigen Kontrolle durch Dritte geeigneten Form bereitgehalten werden, daß bei der Festlegung von Erstattungssätzen und bei Niedrigpreisverkäufen Sparsamkeit geuebt wird und die entsprechenden Kosten zu Lasten des Haushaltsplans ermittelt und überwacht werden, daß die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen bewertet wird, um den Nutzen gegenüber der Planung zu ermitteln und festzustellen, ob Abhilfemaßnahmen erforderlich sind, und daß korrekte Verfahren zur Information und Konsultation der Händler angewandt werden.

2.12. Der Hof hat Entscheidungen der Kommission zur Festlegung von Ausfuhrerstattungen und Niedrigpreisverkäufen in den drei geprüften Marktsektoren untersucht. Bei seiner Prüfung befasste sich der Hof hauptsächlich mit Entscheidungen, die in den Jahren 1987 und 1988 getroffen wurden. Das Kontrollproblem, ob aus der Sicht des Rechnungshofes oder der Finanzkontrolle, besteht darin, mit hinreichender Gewißheit feststellen zu können, ob vernünftige Entscheidungen getroffen wurden. Grundsätzlich ist dies nur in Gesprächen mit den betroffenen Bediensteten, durch die Bewertung der angewandten Verfahren und eine Überprüfung der Unterlagen, in denen die Bewertung von Einzelfällen dokumentiert ist, ergründbar. Hierdurch sollte es möglich sein, eine klare Verknüpfung zwischen den Fakten zu dem jeweiligen Fall aus der Sicht der Kommission und der getroffenen Entscheidung in bezug auf einen angemessenen Erstattungssatz oder ein geeignetes Preisniveau für Niedrigpreisverkäufe herzustellen. Sind keine hinreichenden dokumentarischen Aufzeichnungen über diese wichtigen Entscheidungen vorhanden, können die Erfordernisse der Rechenschaftspflicht weder formal noch inhaltlich erfuellt werden.

2.13. Die Ausfuhrvorgänge, die Gegenstand dieses Kapitels sind, lassen sich grob in drei Typen einteilen. Zum einen gibt es die Standardvorgänge, bei denen Ausfuhrverkäufe vom freien Markt mit Hilfe veröffentlichter Ausfuhrerstattungen oder im Wege offener Ausschreibungen getätigt werden. Zum zweiten gibt es Niedrigpreisverkäufe aus Interventionsbeständen, bei denen die Höhe der Subvention (häufig eine Kombination aus niedrigem Preis und Ausfuhrerstattung) per Ausschreibung oder vorab von der Kommission festgelegt wird. Und ferner gibt es "Sondermaßnahmen", die zur Ausnutzung einer spezifischen Ausfuhrgelegenheit oder zur Angleichung an die Konditionen von Konkurrenzangeboten aus den Vereinigten Staaten oder von anderen Erzeugern eingeleitet werden. Diese Reihenfolge spiegelt sich in den drei nachstehenden Abschnitten wider (Ziffern 2.14 - 2.79), die die Feststellungen des Hofes zur Verwaltung der Ausfuhrsubventionen durch die Kommission in den drei geprüften Marktsektoren enthalten.

Milch

Einleitung

2.14. Der Ausfuhrmarkt für Milcherzeugnisse umfasst Massenerzeugnisse (namentlich Butter und MMP) sowie sogenannte Folgeerzeugnisse wie Käse, angereichertes Vollmilchpulver (VMP) und Kondensmilch. Der Markt als Ganzes ist durch das Fehlen eines anerkannten "Barometers" für die Weltmarktpreise gekennzeichnet. Tatsächlich bestimmen jedoch bei den Haupterzeugnissen die im Rahmen des GATT festgesetzten Mindestpreisniveaus die Basis für den Weltmarkt. Der Abbau der EG-Bestände an den beiden Massenerzeugnissen - Butter und MMP - war bemerkenswert. Dies wurde weitgehend durch Sonderabsatzprogramme (hauptsächlich für Butter) und vergünstigte Marktbedingungen zur Erleichterung der Ausfuhr (insbesondere für MMP) erzielt. Die Butterbestände, die sich Ende 1986 auf 1,3 Mio Tonnen beliefen, waren bis März 1989 auf 64 000 Tonnen und die MMP-Bestände waren vollkommen abgebaut worden.

2.15. Der Weltmarkt ist im wesentlichen zwischen der Gemeinschaft, Neuseeland und zu einem geringeren Anteil den Vereinigten Staaten aufgeteilt. Es herrscht harte Konkurrenz, wobei das New Zealand Dairy Board (die neuseeländische Molkereibehörde) geschäftlich direkt an den Ausfuhrvorgängen beteiligt ist und über die notwendigen Informationen zur Festsetzung der wettbewerbsfähigsten Ausfuhrsubventionen ohne Risiko der Unterschreitung der GATT-Mindestpreise verfügt.

2.16. Ein Problem der Kommission besteht darin, einen zuverlässigen Indikator für aktuelle Weltmarktpreise zu entwickeln und ständig auf dem neuesten Stand zu halten. Eine weitere Schwierigkeit der Kommission auf diesem unter starkem Wettbewerbsdruck stehenden Markt besteht darin, die Erfordernisse der Rechenschaftspflicht zu erfuellen, etwa durch Veröffentlichung der Erstattungssätze, ohne ausländische Konkurrenten auf ihre handelspolitischen Absichten aufmerksam zu machen (was offenkundige Risiken für den Erfolg ihrer Initiativen mit sich brächte).

Festsetzung der Subventionshöhe

Veröffentlichte Sätze

2.17. Die Schlüsselsätze sind diejenigen für Butter, MMP, VMP und bestimmte Käsesorten, von denen alle übrigen Sätze für Milcherzeugnisse abgeleitet werden. Die Sätze entsprechen der Differenz zwischen den Ansätzen der Kommission für Weltmarkt- und Gemeinschaftspreise. Der Gemeinschaftspreis wird wöchentlich anhand von Preisinformationen der Zahlstellen in den Mitgliedstaaten und der Weltmarktpreis anhand diverser Handels- und veröffentlichter Quellen berechnet. Der Hof stellte fest, daß einige Zahlstellen nicht stets die erforderlichen Informationen lieferten und es folglich Beispielfälle gab, in denen fälschlicherweise dieselben Preise über Monate hinweg benutzt wurden. Ferner stellte der Hof fest, daß die Kommission nicht für eine systematische Zusammenstellung, Analyse oder Aufzeichnung der Quellen für Weltpreise sorgte, obwohl für den internen Gebrauch ein wöchentlicher Bericht erstellt wird, der bedeutsame Ereignisse abdeckt und einige Preisangaben enthält.

2.18. Die Kommission behauptet, zur Berechnung der Erstattungssätze eine Standardmethode anzuwenden, die auf der Differenz zwischen den Weltmarktpreisen und den Gemeinschaftspreisen beruht. Die Prüfer des Hofes versuchten, die Berechnung der Erstattungssätze für Butter, Magermilchpulver und Cheddar, wie sie in der Verordnung (EWG) Nr. 701/89 der Kommission vom 17. März 1989 () veröffentlicht wurden, nachzuvollziehen. Die Ergebnisse der von den Prüfern durchgeführten Berechnungen sind Tabelle 3 zu entnehmen. Für die Berechnung dieser Sätze durch die Kommission selbst lagen keine Aufzeichnungen vor. Die veröffentlichten Erstattungssätze für Magermilchpulver und Butter basierten nämlich auf mündlichen Anweisungen des Kommissionsmitglieds. Die Prüfer stützten sich bei ihren Berechnungen unter anderem auf Informationen über die Weltmarktpreise, die in den "Dairy Market News" (Band 56, Nr. 13 vom 31. März 1989) veröffentlicht wurden. Dies war die einzige unabhängige Quelle mit Informationen über die Weltmarktpreise, die für diesen Zeitraum bei der Kommission zur Verfügung stand. Als Gemeinschaftspreis wurde der niedrigste für die vier Hauptausfuhrländer der Gemeinschaft festgestellte Preis ab Fabrik zugrunde gelegt.

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2.19. Angesichts der Schwierigkeiten, vor die sich die Prüfer gestellt sahen, als sie feststellen wollten, auf welcher Basis frühere Sätze festgesetzt worden waren, beschlossen sie, auch die zum Zeitpunkt der Prüfung zuletzt veröffentlichten Sätze [Verordnung (EWG) Nr. 1476/89 der Kommission vom 25. Mai 1989] () zu prüfen. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren keine Aufzeichnungen, auf die sich diese Sätze stützten, verfügbar. Nach einem Treffen mit dem Generaldirektor wurden diese Unterlagen später vorgelegt. Daraus ging hervor, daß zwischen den von der Marktabteilung vorgeschlagenen und den angenommenen Verringerungen für Butter, MMP und VMP nennenswerte Abweichungen bestanden.

Nichtveröffentlichte Sätze

2.20. Ende 1986 wurden die veröffentlichten Sätze der Kommission für bestimmte Ausfuhrmärkte häufig vom New Zealand Dairy Board unterboten, so daß die Lagerbestände an Butter und MMP hoch blieben (siehe Tabelle 4). Angesichts dieser Verkettung unglücklicher Umstände beschloß die Kommission, einen alternativen Ansatz zur Festsetzung der Erstattungssätze anzuwenden. Ziel dieses neuen Ansatzes war es, die niedrigen Transportkosten (die in den verfügbaren Preisangaben nicht immer vollständig ausgewiesen sind) der Ausführer innerhalb der Gemeinschaft infolge der relativ geringen Entfernung zu den Hauptausfuhrmärkten auszunutzen und möglichst wettbewerbsfähige Sätze ohne Unterschreitung der GATT-Mindestpreise festzusetzen. Um ihre handelspolitischen Absichten nicht öffentlich zu enthüllen, veröffentlichte die Kommission die Sätze nicht im Amtsblatt und machte sie nicht zum Gegenstand öffentlicher Ausschreibungen. Die Absicht der Kommission bestand darin, den praktischen Vorteil, den das New Zealand Dairy Board aufgrund seiner Stellung als Alleinausführer genoß, wettzumachen.

2.21. Die Kommission benötigte dringend den Kontakt zum Handel, um die für die Umsetzung der vorstehend beschriebenen Ziele erforderlichen Informationen zu erhalten. Sie wollte jedoch nicht direkt auftreten. Das angewandte Verfahren wies insofern eine oberflächliche Ähnlichkeit mit einer Ausschreibung auf, als die Interventionsstellen aufgefordert wurden, Angebote von Stammhändlern bezueglich der Erstattung, die sie für die Ausfuhr von MMP, Butter oder Butteroil in einzelne Bestimmungsländer verlangen würden, einzuholen. Die eingegangenen Angebote wurden wochenweise gesammelt und der Kommission übermittelt. Die Marktabteilung prüfte die Angebote und errechnete auf der Basis des aktuellsten US-Dollar-Wechselkurses einen Erstattungssatz, der nahe an den GATT-Mindestsätzen lag. Der Erstattungssatz/die Erstattungssätze wurde(n) in ein Entscheidungsdokument aufgenommen, das dem Kommissar zur Unterschrift vorgelegt wurde. Die unterzeichneten Entscheidungsdokumente wurden den Vertretern der Mitgliedstaaten zur Verteilung an die betreffenden Händler über die Interventionsstellen ausgehändigt. Diejenigen, die ein Handelsgeschäft einleiten wollten, beantragten auf dem üblichen Wege Lizenzen, aber die Vorausfestsetzung erfolgte anhand der nichtveröffentlichten Sätze. Die Händler waren nicht an die zuvor bei den Zahlstellen eingereichten Angebote gebunden. Diejenigen, deren Angebot einen höheren Satz enthalten hatte, waren ebenso zur Inanspruchnahme des nichtveröffentlichten Satzes berechtigt wie diejenigen, die kein Angebot abgegeben hatten. Umgekehrt erhielten diejenigen, die einen niedrigeren Erstattungssatz verlangt hatten, den (höheren) nichtveröffentlichten Satz.

2.22. Die ersten nichtveröffentlichten Sätze (für MMP, Butter und Butteroil) wurden in der Entscheidung 86/2508 EWG für den Zeitraum vom 18. Dezember 1986 bis 5. Januar 1987 festgelegt. Im Jahre 1987 folgten weitere 32 und im Jahre 1988 weitere 17 Entscheidungen; danach wurde das Verfahren aufgehoben. Die Zahl der auf diese Weise festgelegten besonderen Sätze belief sich auf 108. Die durchschnittliche Geltungsdauer dieser Sätze betrug acht Tage, und der durchschnittliche Aufschlag gegenüber den veröffentlichten Sätzen belief sich auf:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Einige Entscheidungen bezogen sich auf ein einziges Bestimmungsland (Algerien, Mexiko, Indien). In den Akteneintragungen zu diesen Entscheidungen wird zwar die Methode erklärt, nach denen die Berechnungen erfolgen, es fehlen aber Angaben über die zugrundegelegten Preise und die Art der erhaltenen Angebote.

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2.23. Obwohl die Kommission dazu tendierte, Sätze an der Untergrenze der sich aus den eingegangenen Angaben ergebenden Spanne zu akzeptieren oder festzulegen, ist es wegen des Fehlens von Arbeitsunterlagen unmöglich, die Sparsamkeit der Gesamtaktion zu beurteilen. Nach den Berechnungen des Hofes wurden etwa 300 000 Tonnen MMP und 450 000 Tonnen Butter/Butteroil unter Gewährung nichtveröffentlichter Sätze ausgeführt.

Sonderverkäufe

2.24. Hierbei handelt es sich um einmalige Verkäufe von Massenerzeugnissen, die zur Ausnutzung einer spezifischen Ausfuhrgelegenheit oder zur Angleichung an die Konditionen von Konkurrenzangeboten anderer Erzeuger veranstaltet werden. Im Milchsektor finden Sonderverkäufe nur in Ausnahmefällen statt und dienen ausschließlich zum Absatz von Interventionsbeständen, d.h. MMP und Butter. Im Prüfungszeitraum fanden drei Sonderausfuhraktionen statt, von denen die folgenden beiden erwähnenswert sind:

(a)Verordnung (EWG) Nr. 765/86 der Kommission (): Verkauf von Butter aus Beständen der Interventionsstellen für die Ausfuhr nach Indien, Pakistan, in die Mongolei und in die Sowjetunion;

(b)Verordnung (EWG) Nr. 727/87 der Kommission (): Sonderverkauf zur Ausfuhr von MMP aus öffentlichen Beständen.

2.25. Die erstgenannte Aktion lässt die Schwierigkeiten der Kommission erkennen, wenn sie sich zur Festlegung eines angemessenen Erstattungssatzes auf Ausschreibungen verlassen muß, wenn ein bestimmter Ausfuhrmarkt nur über einen einzigen Händler zugänglich ist, wie etwa im Falle zahlreicher Geschäfte mit osteuropäischen Staaten. Die zweite Aktion, die auf einem Markt mit einer Vielzahl von Händlern stattfand, lässt die möglichen Folgen einer Vorgehensweise erkennen, bei der die Preise nicht durch die Marktkräfte bestimmt werden, wie dies etwa durch offene Ausschreibungen ermöglicht wird.

Verordnung (EWG) Nr. 765/86 der Kommission: Butter für die Sowjetunion

2.26. Die hohen Butter- und MMP-Bestände in der Interventionslagerhaltung der Gemeinschaft lösten Erwartungen aus, wonach die Kommission demnächst zu niedrigen Preisen verkaufen werde. Durch diese Erwartungen wurden die Weltmarktpreise nach unten gedrückt. Dieses Phänomen wurde im Rahmen des GATT anerkannt, woraufhin der Gemeinschaft, um den Weltbuttermarkt von dieser besonderen Bürde zu entlasten, eine Sondergenehmigung zum Abschluß von Sonderabsatzvereinbarungen mit bestimmten Drittländern zu Preisen, die deutlich unter den GATT-Mindestsätzen lagen, erteilt wurde. Daraufhin wurde im März 1986 die Verordnung (EWG) Nr. 765/86 für hochsubventionierte Butterverkäufe an Indien, Pakistan, die Mongolei und die Sowjetunion verabschiedet.

2.27. Ende Februar 1986 beliefen sich die Interventionsbestände der EWG auf 1,15 Mio Tonnen. Bis zum 31. Dezember 1986 erfolgten die Verkäufe im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 765/86 im Wege der Ausschreibung zu einem Preis, der bei knapp 70 % des Interventionspreises lag. Daneben wurden veröffentlichte Ausfuhrerstattungssätze angewandt. Die Kombination aus niedrigem Preis und der Erstattung bewirkte, daß die Butter tatsächlich unter dem GATT-Mindestpreis von 1 000 USD/Tonne verkauft wurde. Die Sondergenehmigung hätte am 31. Dezember 1986 auslaufen sollen [siehe Verordnung (EWG) Nr. 3535/86 der Kommission] (), doch da die Sowjetunion den Ankauf in der Annahme verzögerte, noch niedrigere Preise erzielen zu können, wurden in dem betreffenden Jahr nur 105 000 Tonnen verkauft. Da die Maßnahme relativ geringen Erfolg zeitigte, wurde im Rahmen des GATT vereinbart, die Genehmigung für bereits mit der Sowjetunion geschlossene Verträge weiterhin gelten zu lassen. Nur eine Firma hatte einen derartigen Vertrag.

2.28. Ab dem 1. Januar 1987 wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 155/87 der Kommission () der Kombination aus Ausfuhrerstattungen und niedrigen Preisen ein Ende bereitet. Statt dessen wurde einfach eine Ausfuhrsubvention in Form von Niedrigpreisverkäufen gewährt, bei denen die Preise um einen Betrag reduziert wurden, der mehr oder weniger der zuvor zahlbaren Erstattung entsprach. Die Preise wurden weiterhin im Wege monatlicher Ausschreibungen festgelegt, auch wenn die Kommission nur mit einem einzigen Händler zu tun hatte.

2.29. Der Hof prüfte die bei der bundesdeutschen Interventionsstelle eingegangenen Angebote. Die Kommission lehnte sämtliche auf die Ausschreibung vom 27. Januar 1987 hin, aufgrund der erstmalig keine Ausfuhrerstattungen gezahlt wurden, eingereichten Angebote ab. Bei der nächsten Ausschreibung (am 10. Februar 1987) lag ein bundesdeutsches Angebot um 20 ECU/Tonne höher als fünf andere Angebote aus der BR Deutschland und entsprach genau den von vier französischen und einem niederländischen Unternehmen gebotenen Sätzen. Bei späteren Ausschreibungen waren die bundesdeutschen Angebote einheitlich. Eine Prüfung der Aufzeichnungen der Kommission ergab, daß dies auch bei den in anderen Mitgliedstaaten eingereichten Angeboten der Fall war. Die Angebote wurden vom Vertragsnehmer veranlasst. Lizenzen für 610 000 Tonnen wurden zu einem Durchschnittspreis von 215 ECU/Tonne erteilt, was Subventionen in Höhe von über 90 % des Interventionspreises entspricht. Im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 765/86 wurden insgesamt 715 300 Tonnen verkauft.

Verordnung (EWG) Nr. 727/87 der Kommission vom 13. März 1987: MMP zur Ausfuhr

2.30. Im Rahmen dieser Verordnung wurden 261 381 Tonnen MMP zu dem von der Interventionsstelle am Verkaufstag angewandten Rückkaufpreis abzueglich 30 ECU pro Tonne verkauft. Ferner kamen die geltenden Ausfuhrerstattungen zur Anwendung. 92 % der Verkäufe stammten aus bundesdeutschen Interventionsbeständen.

2.31. Der Verkauf verlief bis Dezember 1987, als 83 000 Tonnen (dies entspricht der dreifachen Gesamtmenge des Vormonats) abgesetzt wurden, schleppend. Die Kommission reagierte auf diese Steigerung nicht, obwohl ihr die Verkaufssituation bekannt war. Im Januar 1988 erreichten die monatlichen Verkäufe 91 000 Tonnen, und ein ähnlicher Aufschwung war bei den MMP-Verkäufen auf dem Inlandsmarkt zum Interventionspreis zu beobachten [Verordnung (EWG) Nr. 2213/76 der Kommission] () (siehe Tabelle 5).

2.32. In der Sitzung des Verwaltungsausschusses am 22. Januar 1988 wurde beschlossen, die Verkäufe zum Interventionspreis abzueglich 30 ECU/Tonne auszusetzen, weil die Händler dadurch zur Spekulation verleitet werden könnten. Somit wurde der Preis auf das für Inlandsverkäufe im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2213/76 geltende Niveau angehoben. Zu dem höheren Preis wurden keine weiteren Verkäufe zur Ausfuhr getätigt, aber die Verkäufe für den Gemeinschaftsmarkt gingen in raschem Tempo weiter: allein im April verließen 138 000 Tonnen die Interventionslager. In den ersten vier Monaten des Jahres 1988 sanken die Lagerbestände von 473 000 auf rund 100 000 Tonnen.

2.33. Die Verordnung (EWG) Nr. 727/87 verursachte Kosten in Höhe von 265,8 Mio ECU für Erstattungen; hinzu kommen 7,8 Mio ECU aufgrund der Preissenkung für die Verkäufe aus der Intervention. Das Ziel der Kommission bestand in einem schnellstmöglichen Abbau der MMP-Bestände durch eine Förderung der Ausfuhren in Drittländer. Dementsprechend wurde der Preis für Verkäufe aus der Intervention anhand der vorhandenen Preisinformationen und im freien Ermessen festgelegt. Infolge einer deutlichen, anhaltenden Verbesserung der Lage auf dem Weltmarkt und dem Gemeinschaftsmarkt erwies sich der Preis für Verkäufe aus der Intervention rasch als viel zu niedrig. Die Kommission nutzte jedoch die veränderte Marktlage nicht aus und verkaufte weiterhin MMP zu niedrigen Preisen zur Ausfuhr, als dies längst nicht mehr notwendig war. Angesichts der starken Nachfrage nach MMP auf dem Binnenmarkt () ist es unwahrscheinlich, daß der Absatz von MMP aus der Intervention in Drittländern überhaupt gerechtfertigt war.

Rindfleisch

Einleitung

2.34. Mit einem Anteil von 20 % an der weltweiten Ausfuhr von Rindfleisch ist die Gemeinschaft einer der Marktführer. Ab dem Jahre 1984 erhöhte sich das normale Angebot an Fleisch auf dem Binnenmarkt der Gemeinschaft nach der Einführung der Milchquotenregelung durch die Schlachtung von Milchkühen. Seit 1987 führte eine Reduzierung der Rinderzahl und folglich des Zuchtbestandes zu einer allgemeinen Verringerung von 4,5 % im Jahre 1988. Für das Jahr 1989 ist ein weiterer Rückgang von etwa 3 % vorgesehen. Die Gesamterzeugung von Rindfleisch lag 1987 bei 8,1 Mio Tonnen und 1988 bei 7,7 Mio Tonnen. Der Gesamtverbrauch in der Gemeinschaft beträgt grob gerechnet etwa 7,5 Mio Tonnen. Unter Berücksichtigung der Einfuhren von annähernd 0,5 Mio Tonnen erwirtschaftet die Gemeinschaft einen jährlichen Überschuß in der Grössenordnung von 1 Mio Tonnen. Die Ausfuhrsubventionen der Gemeinschaft können erhebliche Auswirkungen auf die Weltpreise in diesem Markt haben. Im Jahre 1987 wurden 909 000 Tonnen hauptsächlich in den Nahen Osten (28 %) und nach Ägypten (20 %) ausgeführt. Im Jahre 1988 gingen die Ausfuhren auf 789 000 Tonnen zurück. Die Verkäufe von Rindfleisch aus Interventionsbeständen betrugen 535 000 Tonnen, die Fleischausfuhren vom offenen Markt beliefen sich auf 186 000 Tonnen, und die restlichen Ausfuhren (8 %) erfolgten in Form von Fleischerzeugnissen oder Lebendvieh. Im Jahre 1988 kauften zehn Länder 74 % aller Ausfuhren, wobei Ägypten, der Iran und Polen mit Mengen von weit über 100 000 Tonnen zu den wichtigsten Käufern zählen.

2.35. Charakteristisch für den Ausfuhrmarkt der EWG ist eine kleine Anzahl grosser Handelsunternehmen. Im Falle von Ausfuhren in osteuropäische Staaten ist die Anzahl der betroffenen Marktteilnehmer noch geringer. In Anbetracht des damit verbundenen hohen finanziellen Risikos und der Notwendigkeit, Sicherheiten für Transaktionen zu hinterlegen, die in der Regel bedeutende Beträge betreffen, sind kleinere Handelsunternehmen lediglich in der Lage, indirekt an den Verkäufen im Wege einer Ausschreibung teilzunehmen, indem sie von den grösseren Unternehmen Ausfuhrrechte (in Form von Unterlizenzen) erwerben. Verkäufe vom offenen Markt bieten mehr Raum für kleinere Handelsunternehmen und für mehr Wettbewerb.

Festsetzung der Subventionshöhe

2.36. Im Falle von Ausfuhren vom offenen oder "freien" Markt setzt die Kommission die Erstattungssätze in der Regel unter Berücksichtigung verfügbarer Preisinformationen fest. Diese Sätze werden sodann im Amtsblatt veröffentlicht. Im Falle von Verkäufen aus Interventionsbeständen wird die Höhe der Subventionen im Wege von "Kleinst-Ausschreibungen" bestimmt, die auf einem öffentlich bekanntgegebenen Mindestpreis beruhen, der nicht unterschritten werden darf. Jedoch können unter gewissen Umständen zusätzlich Erstattungen gewährt werden.

2.37. Da ein Index der Weltpreise sowie der Preise in der Gemeinschaft fehlt, greift die Kommission auf eigene Indikatoren zurück, die sich auf die verfügbaren Preisinformationen stützen. In der Praxis übermitteln die Interventionsstellen der Mitgliedstaaten der Kommission jede Woche per Telex Einzelangaben über nationale Erzeugerpreise. Informationen über die Weltmarktpreise werden hauptsächlich von in Drittländern tätigen Handelsunternehmen erhalten, doch können sie auch Veröffentlichungen von Erzeugervereinigungen entnommen werden.

Veröffentlichte Sätze

2.38. Die Sätze für die vielen verschiedenen Qualitäten und Teilstücke von Fleisch, einschließlich der Sätze für Lebendvieh und für Verarbeitungserzeugnisse, haben eine gemeinsame Grundlage, da sie alle von dem Satz abgeleitet werden, der für den ganzen Schlachtkörper gilt und der den von der Kommission schätzungsweise ermittelten Unterschied zwischen den Preisen in der Gemeinschaft und den Weltmarktpreisen widerspiegelt. Der Satz für Vorderviertel entspricht 70-80 % des Satzes für den Schlachtkörper, ausgedrückt in ECU pro Tonne, und der Satz für Hinterviertel entspricht 120-130 %. Der Satz für Lebendvieh beläuft sich auf etwa 59 %.

2.39. Bei einigen Sätzen liegt die ursprüngliche Festlegung Jahre zurück, und in der Folge waren diese Sätze Gegenstand regelmässiger oder ad hoc vorgenommener Anhebungen. So wurden beispielsweise im November 1986 alle Sätze für Fleisch um durchschnittlich 10 % verringert mit dem Ziel, die Haushaltsausgaben für Ausfuhrerstattungen zu begrenzen. Diese Verringerung hatte keine spürbaren Auswirkungen auf den Ausfuhrhandel.

2.40. Bei der Festlegung der Sätze für bestimmte Ausfuhrmärkte muß die Kommission unter Umständen nicht nur den Unterschied zwischen den Weltpreisen und den in der Gemeinschaft geltenden Preisen berücksichtigen, sondern auch die Höhe eventueller Ausfuhrsubventionen, die von ausländischen Konkurrenten gewährt werden (was sich auf die offiziellen Preise nicht unbedingt niederschlägt). Angesichts offensiver Initiativen von Konkurrenten auf dem Weltmarkt hat die Kommission keine Wahl, als die Sätze entsprechend zu erhöhen, damit das Ausfuhrvolumen nicht verringert wird. Eine derartige Lage trat im Jahre 1988 ein, als der Erstattungssatz für reinrassige Zuchtrinder infolge des Ausfuhrförderungsprogramms der Vereinigten Staaten (EEP) sowie Österreichs Sondersubvention bei Ausfuhren nach Spanien um 20 % erhöht wurde.

2.41. In Anbetracht sich ergebender Möglichkeiten der Ausfuhr in Drittländer nahm die Kommission gültige veröffentlichte Sätze bisweilen als Grundlage und erhöhte sie so lange, bis sich eine stimulierende Wirkung für die Ausfuhren einstellte. Im Oktober 1988 traten zwei Fälle dieser Art auf:

(a)Der eine Fall betrifft für die Vereinigten Staaten bestimmtes gefrorenes Fleisch ohne Knochen. Die Erstattung wurde von 90 ECU/100 kg auf 100 ECU im März 1988 und auf 112 ECU im Oktober 1988 angehoben. Der Grund hierfür lag darin, die Ausfuhren zu stimulieren, um die mit den USA vereinbarte Quote von jährlich 5 000 Tonnen zu erreichen. Die erste Anhebung erwies sich als unzureichend. Im Zeitraum von Oktober bis Dezember beliefen sich die Ausfuhren auf insgesamt 3 590 Tonnen.

(b)In Anbetracht einer Möglichkeit, nach dem Waffenstillstand zwischen Iran und Irak etwa 120 000 Tonnen in den Iran, nach Algerien und Tunesien auszuführen, wurde der Satz für Frischfleisch von männlichen Rindern (halbe Schlachtkörper), das für Nordafrika, den Balkan und den Nahen Osten bestimmt war, um 10 % von 152,5 auf 168 ECU/100 kg erhöht. Bis Ende Mai 1989 waren 123 000 Tonnen verkauft worden. Am 26. Juni 1989 wurde der Erstattungssatz bis auf das vor Oktober 1988 geltende Niveau gesenkt.

2.42. Beide Maßnahmen zeitigten die gewünschten Wirkungen. Es kann jedoch nicht mit Sicherheit gesagt werden, ob die im Wege dieser Verkäufe abgesetzten Mengen nicht zu geringeren Kosten für den Haushalt in andere Länder hätten ausgeführt (oder auf dem Markt der Gemeinschaft verkauft) werden können, wenn man sich die Tatsache vergegenwärtigt, daß die Interventionsbestände an Rindfleisch in dem Zeitraum von 18 Monaten bis zum Juni 1989 um annähernd 700 000 Tonnen abgenommen haben (siehe Tabelle 4).

Verkäufe aus Interventionsbeständen

2.43. Im Gegensatz zur bisherigen Politik der Verkäufe zu festen Preisen geht die derzeitige Politik der Kommission dahin, die Durchführung von Ausschreibungen in diesem Markt zu begünstigen. Die von der Kommission gewählte Form der Ausschreibung ist ein zweistufiges System (das sogenannte "mini-tender"-Verfahren gemäß den Kommissionsverordnungen (EWG) Nr. 2173/79 () und Nr. 2539/84) (), wonach Angebote erfolgen sollen, die über dem Mindestpreis liegen. Der Mindestpreis wird in der Verordnung, die den Verkauf ankündigt, offiziell bekanntgegeben. Die nach Erteilung des Zuschlags verbleibenden Fleischmengen werden zu diesem Mindestpreis zum Verkauf angeboten. In der Praxis fungiert der Mindestpreis als Vorbehaltspreis, da er die zulässige Mindesthöhe für den Angebotspreis festsetzt. Der Hof stellte fest, daß im Jahre 1989 20 bis 35 % der angebotenen Mengen im Wege von Ausschreibungen verkauft wurden und daß diese Verkäufe entweder zum Mindestpreis oder zu knapp darüber liegenden Preisen getätigt wurden. Der Hof sieht ein, daß ein Verfahren, bei dem der mit einer Ausschreibung verbundene Aufwand verringert wird, aus der Sicht der Händler attraktiv ist; er ist jedoch der Ansicht, daß ein auf mehr Wettbewerb ausgerichtetes Verfahren sowohl für die Haushalts- als auch für die Ausfuhrpolitik von Vorteil wäre. Nach Ansicht des Hofes ist die Veröffentlichung von Mindestpreisen von zweifelhaftem Wert.

2.44. Die Verordnung (EWG) Nr. 2173/79 (Artikel 6) verlangt, daß zwischen dem Tag der Bekanntmachung im Amtsblatt und dem Ablauf der Frist für die Abgabe von Angeboten bei den Interventionsstellen ein Zeitraum von mindestens 14 Tagen liegt. Dieser Artikel gilt nicht für das "mini-tender"-Verfahren. Der Anhang zu der Verordnung, in der die Verkäufe angekündigt werden, gilt als Bekanntmachung. Im Jahre 1987 waren in vier Fällen lediglich zwei Tage verstrichen. Für das Jahr 1988 lag der Durchschnitt bei fünf Tagen, doch war eine Verordnung am Tage des Annahmeschlusses veröffentlicht worden und eine andere nur einen Tag vorher. Nach Angaben der Kommission geben die Mitglieder des Verwaltungsausschusses Einzelheiten über bevorstehende Ausschreibungen unmittelbar nach ihren Zusammenkünften an die Interventionsstellen weiter, und die öffentliche Bekanntmachung stellt lediglich die Erfuellung einer rechtlichen Forderung dar. Dies hat zur Folge, daß den Interventionsstellen die Aufgabe zukommt, eventuelle Interessenten zu benachrichtigen, was eine unnötige Beschränkung des Wettbewerbs bedeuten kann.

Sonderverkäufe

2.45. Seit 1986 hat es vier Sonderverkäufe im Wege von Ausfuhren gegeben, davon sind lediglich zwei im Hinblick auf die verkauften Mengen von Bedeutung:

(a)Verordnung (EWG) Nr. 1812/86 der Kommission (): 200 000 Tonnen Rindfleisch für Brasilien;

(b)Verordnung (EWG) Nr. 2415/88 der Kommission (): 206 000 Tonnen Rindfleisch für osteuropäische Staaten.

Zu diesen beiden Verkaufsgeschäften kann der Hof die folgenden Bemerkungen aufführen.

Brasilien

2.46. Es ergab sich eine Möglichkeit, 200 000 Tonnen Rindfleisch aus Interventionsbeständen der Gemeinschaft nach Brasilien auszuführen. Abgesehen von der Festsetzung einer maximal zulässigen Menge für die Ausfuhr in Höhe von 200 000 Tonnen ist unklar, inwieweit die Kommission auf den Geschäftsablauf Einfluß genommen hat. Offensichtlich hat sie nicht versucht, sich zuvor mit dem einzigen brasilianischen Einführer über die Preise zu einigen; vielmehr erfolgte die Preisfestsetzung im Wege von Ausschreibungen zwischen dem Einführer und den einzelnen Ausführern. Die Verhandlungsposition der Kommission ist im ersten Fall natürlich weitaus stärker als im zweiten, was erhebliche Folgen für den Haushalt mit sich bringt.

2.47. Am 12. Juni 1986 wurde eine Ausschreibung im Amtsblatt bekanntgemacht. Die Verordnung sah vor, daß die Maßnahme Bestände aus mindestens drei Mitgliedstaaten betreffen muß, und es wurde bestimmt, daß mindestens 40 % aus italienischen Interventionslagerbeständen stammen mussten. Die Kommission bezweckte damit offensichtlich, die Bestände in den einzelnen Mitgliedstaaten auf ein in etwa gleiches Niveau zu reduzieren, indem sie das durch den grossen Umfang der italienischen Lagerbestände verursachte Ungleichgewicht korrigierte.

2.48. Die Mindestangebotsmenge war auf 10 000 Tonnen festgesetzt, und es war keine Hoechstgrenze angegeben. Die Ausfuhrsubvention bestand vollständig aus einem Niedrigpreisverkauf. Der Verkauf der ersten 100 000 Tonnen war an die Bedingung geknüpft, daß die Kommission als Ausgleich für Handelseinbussen der Einfuhr von 5 000 Tonnen Rindfleisch ("Hilton beef") aus Brasilien, 2 000 Tonnen Rindfleisch aus Argentinien und 1 000 Tonnen aus Uruguay zustimmt. Der Wert des eingeführten Rindfleisches auf dem europäischen Markt wird auf etwa 30 Mio ECU veranschlagt.

2.49. In der ersten Runde (26. Juni 1986) wurden sämtliche Angebote abgelehnt. Alle Angebote für die zweite Runde (9. Juli 1986) über eine Gesamtmenge von 100 000 Tonnen wurden angenommen, von dem Angebot über 170 000 Tonnen in der dritten Runde (13. August 1986) lediglich 100 000 Tonnen. Für die zweite und dritte Runde setzte die Kommission für jeden Mitgliedstaat eigene Preise fest. Als Richtpreis legte sie den Preis zugrunde, den offenbar die Vereinigten Staaten kurz vorher in einem Verkaufsgeschäft über eine vergleichbare Menge Rindfleisch mit Brasilien erzielten. In beiden Runden war der italienische Preis der niedrigste. Dies steht im Einklang mit dem Bemühen der Kommission, Verkäufe aus den Interventionsbeständen Italiens zu fördern, auch wenn die Verordnung (EWG) Nr. 2388/86 des Rates vom 29. Juli 1986 () die Forderung von ursprünglich 40 % auf 30 % verringerte.

2.50. Aus der Analyse der eingegangenen Angebote geht klar hervor, daß sich die Händler abgesprochen haben. Es gab Angebote von verschiedenen Händlern, die für jeden betroffenen Mitgliedstaat identisch waren. Es sollte auch erwähnt werden, daß ein Unternehmen der Kommission bereits vor der offiziellen Bekanntmachung des Verkaufs einen Vorschlag zur Ausfuhr von 100 000 Tonnen Rindfleisch aus Interventionsbeständen nach Brasilien vorlegte. Im Laufe der Ausschreibungsverfahren erhielt dasselbe Unternehmen einen Zuschlag in Höhe von 45 000 Tonnen zur Ausfuhr; den gleichen Zuschlag erhielt ein anderes Unternehmen, das für jede Ausschreibungsrunde Angebote in gleicher Höhe einreichte.

Osteuropäische Staaten

2.51. Es ist dem Hof nicht möglich gewesen, Kenntnis über den Inhalt eines Abkommens mit der Sowjetunion zu erlangen, in dem der Verkauf von 110 000 Tonnen Butter offensichtlich an den Verkauf von 200 000 Tonnen Rindfleisch (ein im Juli 1988 festgelegtes Ziel) geknüpft wurde. Die Butterlieferung erfolgte im August, doch hat kein Rindfleischverkauf stattgefunden. In Anbetracht des grossen Umfangs an Interventionsbeständen zu jenem Zeitpunkt (770 000 Tonnen im Juni 1988) beschloß die Kommission, ein Ausschreibungsverfahren über den Verkauf zu eröffnen. Diese Ausschreibung wies die folgenden besonderen Merkmale auf:

(a)Die Ausfuhr musste in osteuropäische Staaten erfolgen (Bulgarien, Tschechoslowakei, Ungarn, Polen, Rumänien, Sowjetunion und Jugoslawien).

(b)Es wurde eine hohe Mindestangebotsmenge (25 000 Tonnen) festgesetzt.

(c)Die Menge, die aus Beständen eines einzelnen Mitgliedstaates verkauft wurde, durfte 50 % nicht überschreiten.

2.52. Es ist nicht ersichtlich, warum der Verkauf auf osteuropäische Staaten beschränkt war. Laut Kommissionsaufzeichnungen kam der erste Hinweis auf ein Interesse eines osteuropäischen Staates am Verkauf aus Polen, und zwar zwei Wochen nach dem Tag der Bekanntmachung der Ausschreibung. Die Verordnung gibt an, daß die hohe Mindestangebotsmenge "aus Gründen der Kontrolle" festgesetzt wurde. Die Folge davon war, daß mittlere und kleinere Unternehmen vom Ausschreibungsverfahren ausgeschlossen wurden. So wurde mit der Einführung der Forderung, Angebote über mindestens 25 000 Tonnen in zwei Mitgliedstaaten [Verordnung (EWG) Nr. 2602/88 der Kommission vom 19. August 1988] () einzureichen, die Mindestangebotsmenge nach der ersten Vergabe verdoppelt. Trotz wiederholter Anfragen von seiten der Händler, diese Mindestmenge zu verringern, beschloß die Kommission, daran festzuhalten. Die 50 %-Grenze sollte den Absatz von hormonbehandeltem Fleisch erleichtern.

2.53. Für die erste Vergabe reichte lediglich ein Unternehmen Angebote ein (eines bei der französischen Interventionsstelle und eines bei der bundesdeutschen Interventionsstelle). Beide Angebote wurden als zu niedrig abgelehnt: der Durchschnittswert liegt bei 1 385 ECU/Tonne. Im zweiten Vergabeverfahren erhöhte dasselbe Unternehmen seine Angebote auf durchschnittlich 1 397,5 ECU/Tonne und erhielt den Zuschlag. Für die dritte Runde gingen keine Angebote ein. Für die darauffolgende Vergabe (10. Oktober 1988) lagen von einem zweiten Unternehmen Angebote vor, die mit denjenigen des ersten Unternehmens identisch waren, wiederum also zu einem durchschnittlichen Preis von 1 397,5 ECU/Tonne. Keine Angebote gingen für die Vergabe am 8. November 1988 ein. Auch in der sechsten Runde (13. Dezember 1988) arbeiteten die beiden Unternehmen offenkundig zusammen, da sie Angebote in gleicher Höhe einreichten. Es wurden nur die französischen Angebote angenommen zu einem Preis von 1 351 ECU/Tonne. Im Januar 1989 fand eine abschließende Vergabe statt, für die die beiden Unternehmen erneut Angebote in gleicher Höhe für insgesamt 100 000 Tonnen unterbreiteten. Die in der BR Deutschland eingegangenen Angebote (50 000 Tonnen) lagen bei 1 410 ECU/Tonne, also 4 ECU/Tonne höher als die erfolgreichen Angebote aus Runde zwei und vier. Dennoch lehnte die Kommission sämtliche Angebote ab mit der Begründung, daß die beabsichtigte Menge von 200 000 Tonnen erreicht sei und mit dem Verwaltungsausschuß vereinbart worden sei, keine weiteren Angebote anzunehmen, ohne die Möglichkeit der Verringerung der Mindestangebotsmenge zu diskutieren.

2.54. Insgesamt wurden 206 000 Tonnen Rindfleisch verkauft. Die Kommission kann nicht mit Gewißheit angeben, wie groß die Menge ist, die in jedes Land ausgeführt wurde, doch wird davon ausgegangen, daß mindestens die Hälfte nach Polen und etwa 40 000 Tonnen in die Sowjetunion geliefert wurden. Wie im Falle der Ausfuhr von Rindfleisch nach Brasilien war dieser Sonderverkauf erfolgreich, da das Ziel, eine bestimmte Menge auf diesem Wege abzusetzen, voll und ganz erreicht werden konnte. Berücksichtigt man jedoch die gewährte Ausfuhrerstattung (895 ECU/Tonne), wurde das Rindfleisch zu einem Nettopreis von 500 ECU/Tonne verkauft, und dies zu einem Zeitpunkt, als beim Verkauf von Hintervierteln an Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft ein Preis erzielt wurde, der viermal so hoch war wie der Verkaufspreis für Ausfuhren in die osteuropäischen Staaten.

Getreide

Einleitung

2.55. Während die Gesamterzeugung der Welt in der letzten Zeit dazu tendierte, unter den derzeitigen Verbrauch zu sinken, verzeichnet die Produktivität in der EWG steigende Tendenz und wird wahrscheinlich ungeachtet der Verringerungen der Garantiepreise und der Einführung von Flächenstillegungsmaßnahmen um etwa 2 bis 3 % pro Jahr ansteigen. Die wichtigsten getreideerzeugenden Länder der EWG sind Frankreich, die BR Deutschland, Spanien, Italien und das Vereinigte Königreich. Im Jahre 1988 belief sich die Getreideerzeugung auf etwa 162,5 Mio Tonnen. Die Schätzungen für 1989 bewegen sich in der Grössenordnung von 160,5 Mio Tonnen. Der Binnenverbrauch wird im Zeitraum von 1989 bis 1995 voraussichtlich um 4 auf 7 Mio Tonnen sinken.

2.56. Schätzungen zufolge belief sich der Welthandel bei Weizen und Getreide im Verlaufe der Jahre 1988/89 auf etwa 200 Mio Tonnen, was 16 % der Welterzeugung entspricht. Obwohl sich der Anteil der EWG an Getreideausfuhren im Verlaufe der Jahre 1988/89 auf 15 % erhöhte, sind die Vereinigten Staaten mit einem Anteil von 50 % am gesamten Handel in diesem Markt vorherrschend. Die Getreidebörse von Chicago bestimmt den Markt, und die Preise sind daher eng an den Wert des Dollar gebunden. Der Getreideueberschuß der Gemeinschaft beträgt für die Jahre 1988/89 etwa 30 Mio Tonnen. Mit Ausnahme von Hirse und Mais ist bei allen anderen Erzeugnissen die Selbstversorgung sichergestellt. Die grössten Abnehmer der EWG sind die Sowjetunion, China, Algerien und seit kurzem Polen und Ägypten.

2.57. Der Ausfuhrmarkt bei Getreide wird von einer noch geringeren Anzahl und noch grösseren Handelsunternehmen beherrscht, als dies im Rindfleischmarkt der Fall ist. Dazu gehören multinationale Unternehmen mit einem weitverzweigten Netz, das sich auf alle Mitgliedstaaten erstreckt, in denen Getreide für die Ausfuhr erzeugt wird. Sie verfügen häufig über Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften in Nicht-EWG-Staaten. Derartige Unternehmen können daher Handelsgeschäfte zwischen ihren einzelnen Unternehmensteilen tätigen, und dies ist auch der Fall. Es kann daher vorkommen, daß einer in der Gemeinschaft tätigen Tochtergesellschaft eine Ausfuhrerstattung gewährt wird für Ausfuhren zugunsten einer anderen Tochtergesellschaft desselben Unternehmens, die in einem Land ausserhalb der EWG ansässig ist. Vom rechtlichen Standpunkt aus gesehen ist dies durchaus zulässig. Ausfuhrerstattungen sind dann zahlbar, wenn Getreide die EWG verlässt, um in einem Drittland in den Verkehr gebracht zu werden. Eine Forderung, welche besagt, daß die Erzeugnisse den Eigentümer wechseln müssen, besteht nicht.

Festsetzung der Subventionshöhe

2.58. Annähernd 90 % aller Getreideausfuhren aus der EWG sind das Ergebnis von Ausschreibungen. Diese Ausschreibungen können zweierlei zum Gegenstand haben:

(a)den Preis, zu dem Interventionsbestände aufgekauft werden,

(b)die Ausfuhrerstattung.

Die übrigen Ausfuhren finden entweder unter Zugrundelegung der veröffentlichten Erstattungssätze statt, obwohl diese häufig durch (ebenfalls öffentlich bekanntgemachte) "Berichtigungsbeträge" erhöht werden, oder es werden besondere Sätze herangezogen. Die verschiedenen Möglichkeiten werden nachstehend im einzelnen beschrieben.

Veröffentlichte Sätze

2.59. Die grundlegenden veröffentlichten Sätze finden sowohl auf Verkäufe aus Interventionsbeständen als auch auf Verkäufe vom freien Markt Anwendung. Im Verlaufe der vergangenen zwei Jahre schwankten sie bei den wichtigsten Getreideerzeugnissen zwischen 20 und 60 ECU/Tonne. Ihre Festsetzung ist eine Ermessensentscheidung (d.h. sie werden nicht unter Zuhilfenahme einer Formel berechnet). In der Praxis werden die grundlegenden veröffentlichten Sätze selten angewandt. Die tatsächlichen Sätze für Ausfuhren vom freien Markt und für Ausfuhren von Interventionsbeständen werden im Wege von Ausschreibungen festgesetzt, wobei in bestimmten Fällen Berichtigungsbeträge hinzugerechnet werden.

Berichtigungsbeträge

2.60. Berichtigungsbeträge sind Zu- oder Abschläge bei den veröffentlichten Sätzen für spezifische Bestimmungsorte und stellen ein besonderes Charakteristikum der Verwaltung des Getreidemarktes dar. Sie können ebenfalls auf im Wege von Ausschreibungsverfahren ermittelte Erstattungssätze angewendet werden, und im allgemeinen werden sie in diesem Zusammenhang verwendet. Die Kommission ist der Auffassung, daß der Vorteil von Berichtigungsbeträgen gegenüber besonderen Sätzen darin besteht, daß sie ein flexibles Instrument darstellen, um auf die Entwicklungen in den unterschiedlichen Märkten zu reagieren.

2.61. Die Berichtigungsbeträge werden in der Regel wöchentlich bekanntgegeben, doch können sie sich in kürzeren Zeitabständen ändern. Sie dienen einem doppelten Zweck:

(a)Sie sollen Ausfuhren in ein spezifisches Bestimmungsland begünstigen (positive Berichtigungsbeträge).

(b)Sie sollen gewährleisten, daß Ausfuhren vorzugsweise zu einem früheren als zu einem späteren Zeitpunkt stattfinden (negative Berichtigungsbeträge).

2.62. Im Verhältnis zu der eigentlichen Ausfuhrerstattung sind die positiven Berichtigungsbeträge im allgemeinen niedrig, charakteristisch sind hier Beträge von 3 oder 4,5 ECU/Tonne. Das Prüferteam stellte jedoch fest, daß die Ausnahmen erhebliche Folgen für den Haushalt mit sich brachten. So wurde beispielsweise im September 1987 ein Berichtigungsbetrag von 20 ECU/Tonne für die Ausfuhr von 850 000 Tonnen Gerste und 650 000 Tonnen Futterweizen in die Sowjetunion gewährt. In einem ähnlichen Fall wurde ein Berichtigungsbetrag von 30 ECU/Tonne für die 900 000 Tonnen Weizen gewährt, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 395/89 der Kommission (siehe Ziffer 2.76) in die Sowjetunion ausgeführt wurden. Die Kosten dieser beiden Berichtigungsbeträge allein beliefen sich auf 57 Mio ECU. Die allgemeine Gesamthöhe der Berichtigungsbeträge kann nicht ermittelt werden, da die Kommission über diesbezuegliche Angaben nicht verfügt.

2.63. Die negativen Berichtigungsbeträge sind mit P30, P40 oder P50 ECU/Tonne wesentlich höher. Sie werden charakteristischerweise zwei oder drei Monate nach Bekanntmachung wirksam und sollen einen Anreiz für den Händler darstellen, sein Getreide früher als zu dem auf der Ausfuhrlizenz vermerkten Ablauftermin auszuführen. Negative Berichtigungsbeträge haben ferner den Zweck, das Spekulieren mit Lizenzen unter Händlern einzuschränken.

2.64. Grössere Abnehmer erzielen häufig bessere Sätze, so ist beispielsweise für Ausfuhren in die Sowjetunion ein Berichtigungsbetrag von 4,5 ECU/Tonne zur Regel geworden. Derselbe Berichtigungsbetrag wurde am 23. Dezember 1988 für Ausfuhren nach China gewährt, als Lizenzen für 1,3 Mio Tonnen beantragt wurden; er galt nur einen Tag.

Besondere Sätze

2.65. Die Märkte für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus Getreide unterliegen besonderen Einschränkungen oder sind dem harten Wettbewerb zwischen den Vereinigten Staaten und der Gemeinschaft ausgesetzt. So zahlten im Falle von Mehl die Vereinigten Staaten beispielsweise im August 1988 Zuschläge von etwa 100 USD pro Tonne. Die gemeinschaftlichen Erstattungssätze für Mehl basieren auf den Koeffizienten, die auf die Sätze für Weizen angewandt werden und die je nach Aschegehalt variieren. Die grundlegenden Koeffizienten für Mehl sind in der Verordnung (EWG) Nr. 162/67 der Kommission () niedergelegt. Bei Mehl gelten zwei Koeffizienten für den Welthandel, und zwar 1,51 bei einem Aschegehalt von weniger als 521 mg je 100 g und 1,43 bei einem Aschegehalt von 521 mg je 100 g oder darüber. Seit 1985 legt die Kommission einen sogenannten international vereinbarten Durchschnittsköffizienten von 1,40 zugrunde. Unter Berücksichtigung eines Koeffizienten von 1,40, der auf die im Wege der Ausschreibung im August 1988 ermittelten Erstattungssätze für Weizen Anwendung fand, erhält man einen Erstattungssatz von annähernd 85 ECU/Tonne. Um die amerikanischen Subventionen auszugleichen, ist der Erstattungssatz für einige Bestimmungsländer erhöht worden. Der tatsächliche Satz für Ausfuhren nach Ägypten lag beispielsweise bei 116,8 ECU/Tonne.

2.66. Bei Grieß wird die Erstattung mit Hilfe eines Koeffizienten, der sich auf seinen Getreidegehalt stützt, berechnet. Der offizielle Koeffizient liegt bei 1,58 [Verordnung (EWG) Nr. 162/67], doch wendet die Kommission seit dem Jahre 1985 einen Koeffizienten von 1,67 an. Bei der Ausfuhr von Grieß nach Algerien (wo man ihn zur Herstellung von Kuskus verwendet) wird ein besonders günstiger Erstattungssatz gewährt. Der Hauptlieferant ist Italien. Die Verordnung (EWG) Nr. 330/89 der Kommission vom 9. Februar 1989 () setzte eine Erstattung von 230 ECU/Tonne für den Export von Grieß nach Algerien fest; dies bedeutet gegenüber dem Satz, der bei Anwendung des offiziellen Koeffizienten von 1,58 erzielt worden wäre, eine Erhöhung um 51 ECU/Tonne. Nach Maßgabe dieser Verordnung genehmigte die Kommission die Erteilung von Ausfuhrlizenzen für 300 000 Tonnen [Verordnung (EWG) Nr. 355/89 der Kommission vom 13. Februar 1989] (). Wären alle Lieferungen im Rahmen dieser Verordnung nach Algerien gegangen [dies ist wahrscheinlich, wenn auch nicht sicher ()], so würden sich die zusätzlichen Kosten für diese Ausfuhren auf 15 Mio ECU belaufen. Im Zusammenhang mit der Ausfuhr der obengenannten 300 000 Tonnen erhielt die Kommission Anträge auf Erteilung von Ausfuhrlizenzen für eine Gesamthöhe von 5,01 Mio Tonnen. Diese Anträge wurden von den beiden Unternehmen gestellt, die den Ausfuhrmarkt für Grieß von Italien nach Algerien beherrschen. Die Anträge wurden in dem Bewusstsein eingereicht, daß die Kommission die angenommenen Mengen herabsetzen wird. In der Vergangenheit hat es der Rat abgelehnt, die Genehmigung für die Ausschreibung von Verarbeitungserzeugnissen zu erteilen, die Anlaß zu Wettbewerb gegeben hätte.

Ausschreibungen

Freier Markt

2.67. Ausschreibungsverfahren werden von der Kommission eröffnet, um einen Produktionsüberschuß abzusetzen, der aus der Ernte des laufenden Jahres resultiert, und um damit die Notwendigkeit von Interventionsaufkäufen zu einem späteren Zeitpunkt im Wirtschaftsjahr einzuschränken oder auszuschließen. In der Regel wird für jede Getreidesorte lediglich einmal im Jahr ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt, es sei denn, es gelingt nicht, im Rahmen dieser ersten Ausschreibung das gewünschte Absatzvolumen zu erzielen. Die Getreidemengen, die im Wege einer Ausschreibung zum Verkauf angeboten werden, können eine Grössenordnung von 100 000 Tonnen bis zu mehreren Millionen Tonnen annehmen. Üblicherweise legt die Kommission zu Beginn des Wirtschaftsjahres den Schwerpunkt auf diese Tätigkeit und räumt ihr Vorrang gegenüber Interventionsverkäufen zum Zwecke der Ausfuhr ein. Es finden wöchentliche Zuschlagserteilungen statt. Angebote können bei den zuständigen einzelstaatlichen Stellen eingereicht werden, welche diese unter Wahrung der Anonymität an die Kommission weiterleiten. Der Verwaltungsausschuß für Getreide tritt an jedem Donnerstagnachmittag zusammen, um die Angebote zu prüfen, und die Kommission entscheidet sodann, ob eine Hoechstgrenze für den Erstattungssatz, den sie zu zahlen bereit ist, festzusetzen ist, und wenn ja in welcher Höhe.

2.68. Alle Angebote, die diesem Satz entsprechen oder darunter liegen, werden unter Berücksichtigung der verfügbaren Mengen angenommen. Liegt das Angebot eines Händlers unter der festgesetzten Hoechstgrenze, so erhält dieser den Zuschlag lediglich in der Höhe des Angebots. In den Jahren 1987/88 versuchte die Kommission, eine Gesamtmenge von 11,3 Mio Tonnen Getreide vom freien Markt im Wege von Ausschreibungen zu verkaufen und erzielte 8,5 Mio bzw. 75 %.

2.69. Zur nochmaligen Überprüfung der Ergebnisse von Ausschreibungen auf dem freien Markt berechnet die Kommission einen Richtsatz für die Erstattung, der sich auf die theoretischen Erstattungen stützt, die bei Ausfuhren von Weizen und Gerste über französische und britische Häfen fällig werden. Die Berechnung erfolgt auf der Grundlage des letzten FOB-Preises, der dem endgültigen Hafenpreis angepasst wurde. Dieser Preis wird mit dem üblichen Weltmarktpreis verglichen, und der mittels Währungsköffizient angepasste Unterschied ist dann der Richtsatz für die Erstattung. Doch kann die Kommission beschließen, höhere Obergrenzen für die Erstattungssätze festzulegen - dies hat sie auch häufig getan - gewöhnlich mit dem Ziel, den von den Vereinigten Staaten im Rahmen des Ausfuhrförderungsprogramms angebotenen Subventionen entgegenzuwirken.

Verkäufe aus Interventionsbeständen

2.70. Ausschreibungsverfahren können auf Initiative der Kommission oder auf Antrag eines Mitgliedstaates eröffnet werden. Ausschreibungen werden im Amtsblatt in Form von Verordnungen veröffentlicht und geben Aufschluß über die nach Depot/Lagerhaus aufgeschlüsselten Lagerbestände. Die Händler sind aufgefordert, Angebote für diese Lose abzugeben mit Preisen für die Lieferung, aber ohne die Entladung am angegebenen Hafen (ECU pro Tonne). Mutatis mutandis sind die Vergabeverfahren dieselben wie bei den Ausschreibungen auf dem freien Markt. Der veröffentlichte Erstattungssatz wird allen Zuschlagsempfängern gezahlt, d.h. Händlern, die Angebote einreichten, die über dem von der Kommission festgesetzten Mindestpreis lagen oder ihm entsprachen. In den Jahren 1987/88 wurden Ausschreibungsverfahren über eine Gesamtmenge von 7,2 Mio Tonnen eröffnet, wobei 6,1 Mio Tonnen laut Angaben der Kommission Gegenstand von "Verkäufen" waren.

Angebote

2.71. Der Hof prüfte eine Stichprobenauswahl an Angeboten, die im Rahmen von Ausschreibungen für den freien Markt und für Interventionsbestände eingereicht worden waren, bei der Kommission und nahm eine eingehende Untersuchung dieser und weiterer Angebote bei drei Interventionsstellen vor - BALM (BR Deutschland), ONIC (Frankreich) und IBAP (Vereinigtes Königreich). Der Hof formuliert in diesem Zusammenhang die folgenden Bemerkungen:

(a)Abgabefristen: Die Verordnungen legen Abgabefristen für die Einreichung von Angeboten bei den Zahlstellen fest - donnerstags 10.00 Uhr (Ortszeit Brüssel) für Verkäufe vom freien Markt und mittwochs 13.00 Uhr für Verkäufe aus Interventionsbeständen. In einigen Fällen war es den Prüfern des Hofes nicht möglich zu überprüfen, wann die Angebote eingegangen waren, da die Fernschreiben entweder keine Zeitangabe und/oder kein Datum oder aber eine falsche Zeitangabe oder ein falsches Datum enthielten. Ferner wurde die Abgabefrist bei den einzelnen Zahlstellen unterschiedlich ausgelegt. Dies führte dazu, daß einer der wichtigsten Grundsätze von Ausschreibungen (Gleichbehandlung der Bieter) nicht beachtet worden war und daß der Hof nicht in der Lage war, festzustellen, ob die Angebote innerhalb der festgesetzten Zeit eingegangen waren und für eine Berücksichtigung durch die Kommission in Frage kamen.

(b)Ablehnung von Angeboten: Im Zusammenhang mit der Verordnung (EWG) Nr. 2735/87 () (Verkauf von Brotweizen aus Interventionsbeständen) reichten drei Händler Angebote bei der BALM für die Vergabe am 9. Dezember 1987 ein. Das niedrigste dieser Angebote (53,25 ECU/Tonne) wurde angenommen, während Angebote zu höheren Preisen (55,13 und 56,33) abgelehnt wurden. Das niedrigste Angebot bezog sich auf Ausfuhren in die Sowjetunion, und die übrigen Angebote betrafen andere Drittländer. Die Kommission ist rechtlich nicht verpflichtet, dem Meistbietenden den Zuschlag zu erteilen, und in diesem Fall entschied sie, dies nicht zu tun. Die Kommission hatte offensichtlich beschlossen, eine Prämie für Ausfuhren in die Sowjetunion zu zahlen, da sie ein wichtiger Handelspartner ist, der von den amerikanischen Initiativen im Rahmen des Ausfuhrförderungsprogramms betroffen ist.

(c)Übertragung von Lizenzen: Obwohl es bisweilen zu Übertragungen von Lizenzen im Rindfleischsektor kommt, ist der Handel mit Lizenzen verglichen mit der Situation im Getreidesektor, wo Ausfuhrlizenzen zu einer regelrechten "Ware" geworden sind, maßvoll. Häufig übernehmen grosse Handelsunternehmen die Rolle von "Maklern". Sie selbst führen das Getreide, für das sie einen Anspruch auf Erstattung erworben haben, nicht aus (möglicherweise besitzen sie es gar nicht). Haben diese Unternehmer nach dem Abschluß erfolgreicher Angebote für ausgeschriebenes Getreide das Recht auf Beantragung von Ausfuhrlizenzen erworben, so können sie diese Rechte anderen Händlern in Form von "Auszuegen" oder Unterlizenzen übertragen. So können Händler in dem Bewusstsein, später die Möglichkeit des Erwerbs von Unterlizenzen zu einem mit dem Zuschlagsempfänger vereinbarten Preis zu haben, Angebote für hohe Ausfuhrerstattungssätze, von denen sie wissen, daß sie wenig Aussicht auf Erfolg haben, abgeben. Der Hof stellte fest, daß es sich bei denjenigen, die diese Auszuege erhalten, häufig um Händler handelt, deren Angebote im Rahmen der Ausschreibung abgelehnt worden waren.

2.72. Eine weitere Gefahr, die sich aus dem Fehlen echter Wettbewerbsbedingungen in diesem Markt ergibt, besteht darin, daß ein Händler wenig Anreiz hat, den besten Preis von seinem Kunden zu erzielen, da er weiß, daß die Kommission eine Erstattung in ausreichender Höhe zahlen muß, um ihm, wenn sie möchte, daß das Getreide ausgeführt wird, die Ausfuhr rentabel zu machen. Vor diesem Hintergrund zahlt der Verkäufer des Drittlandes weniger, als er sonst gezahlt hätte, und die Gewinnspanne des Händlers wird dadurch gedeckt, daß ihm eine grössere Erstattung gewährt wird, als unter normalen Wettbewerbsbedingungen erforderlich wäre.

Sonderverkäufe

2.73. Im Jahre 1987 wurden zwei besondere Ausfuhrmaßnahmen durchgeführt mit dem Ziel, die Überführung von Erzeugnissen in die Interventionslagerhaltung zu vermeiden: Die eine Maßnahme betraf 200 000 Tonnen Mais und die andere 1,2 Mio Tonnen Gerste; in beiden Fällen handelte es sich um Ausfuhren aus Spanien. Im Jahre 1988 wurden vier Maßnahmen ergriffen:

(a)100 000 Tonnen Brotweizen wurden aus der BR Deutschland ausgeführt [Verordnung (EWG) Nr. 633/88 der Kommission] (). Ursprünglich war diese Maßnahme auf Polen als Bestimmungsland beschränkt. Die Verordnung wurde später dahingehend geändert, daß sie alle Zonen umfasst. Die darauffolgenden Verkäufe wurden mit Erstattungen von 112,50 ECU und 109,89 ECU/Tonne getätigt, und dies zu einem Zeitpunkt, als bei Verkäufen vom freien Markt ein Erstattungssatz von 104 ECU/Tonne Anwendung fand. Die angebotenen Mengen konnten vollständig verkauft werden.

(b)Es sollten 200 000 Tonnen Weizen nach Algerien und/oder Tunesien ausgeführt werden [Verordnung (EWG) Nr. 2191/88 der Kommission] (). Diese Maßnahme stieß auf kein Interesse und wurde abgebrochen.

(c)Eine weitere Maßnahme betraf 1 Mio Tonnen in Spanien erzeugter Gerste [Verordnung (EWG) Nr. 2444/88 der Kommission] (). Diese Maßnahme bestimmte, daß die Gerste in Spanien erzeugt worden sein musste, um für eine Erstattung in Frage zu kommen, und 407 300 Tonnen wurden verkauft.

(d)Im Falle von 600 000 Tonnen Hartweizen aus Griechenland [Verordnung (EWG) Nr. 2751/88 der Kommission] () wurden 300 000 Tonnen verkauft; dabei wurde für 250 000 Tonnen ein Hoechsterstattungssatz von 130 ECU/Tonne gewährt, während gleichzeitig Verkäufe auf dem freien Markt zu 122 - 123 ECU/Tonne getätigt wurden. Die Begründung für die zusätzlichen Kosten ist nicht stichhaltig.

2.74. Im Verlaufe des Jahres 1989 wurden drei Sondermaßnahmen eingeführt. Es wurde erneut ein Ausschreibungsverfahren für in Spanien erzeugte Gerste (300 000 Tonnen) eröffnet. Die beiden anderen Maßnahmen betreffen jeweils 900 000 Tonnen Weichweizen. Eine dieser Maßnahmen wird im Vorwort zu diesem Bericht behandelt. Auf die andere Maßnahme wird nachstehend im Detail eingegangen.

Ausschreibung der Erstattung für die Ausfuhr von Weichweizen in die Sowjetunion

2.75. Im November 1988 unterzeichneten einige Handelsunternehmen einen Vertrag über die Ausfuhr von 1,5 Mio Tonnen Weizen in die Sowjetunion, der im Zeitraum von Januar bis März 1989 geliefert werden sollte. Es gibt keinen Hinweis dafür, daß die Kommission in diesem Stadium an den Verhandlungen beteiligt war. Die Weltmarktpreise waren zu dieser Zeit relativ niedrig, was sich in dem mit der Sowjetunion abgeschlossenen Vertrag widerspiegelte. Es wird davon ausgegangen, daß ein Preis vereinbart worden war, der um 5 - 10 USD/Tonne unter den Weltmarktpreisen lag. Die Handelsunternehmen nahmen an, daß die Weltmarktpreise weiterhin fallen würden. Dennoch kauften sie im Hinblick darauf, später Ausfuhrlizenzen zu höheren Erstattungssätzen zu erwerben, Getreide auf dem Binnenmarkt auf. Entgegen den Erwartungen erholte sich der Getreidemarkt, die Preise auf dem Weltmarkt stiegen an, und die Angebote der Handelsunternehmen für die Ausfuhrerstattungen im Rahmen der Ausschreibung für Weizen vom freien Markt [Verordnung (EWG) Nr. 2470/88 der Kommission] () erwiesen sich als nicht konkurrenzfähig und wurden abgelehnt. Im Dezember wurden Lizenzen für etwa 2,2 Mio Tonnen erteilt, wobei ein für China und die Sowjetunion gültiger Berichtigungsbetrag von 4,5 ECU/Tonne angewendet wurde. Diese Lizenzen gingen an Handelsunternehmen, deren Angebote im Rahmen von Ausschreibungen zur Festsetzung von Ausfuhrerstattungen für den freien Markt berücksichtigt worden waren, doch handelte es sich hierbei nicht um diejenigen Unternehmen, die den Vertrag über die Ausfuhr in die Sowjetunion unterzeichnet hatten - eine Tatsache, von der die Kommission nur in der Folge Kenntnis erlangte. Auch konnten die vom Vertrag betroffenen Handelsunternehmen keine Lizenzen auf dem Markt erwerben. Sie waren aus diesem Grund nicht in der Lage, ihren Lieferverpflichtungen aufgrund des Vertrages mit der Sowjetunion nachzukommen, und das Getreide verblieb somit in den Silos einiger grosser Häfen, wo es Lagerkapazitäten blockierte, da es auf die wartenden sowjetischen Schiffe nicht verladen werden konnte (von denen einige leer ausliefen).

2.76. Im Januar 1989 war die Kommission bereit, das "Lizenzdefizit" durch eine besondere Verordnung zu beheben. Am 16. Februar wurde in der Verordnung (EWG) Nr. 395/89 der Kommission () eine Ausschreibung über 900 000 Tonnen zum Zwecke der Ausfuhr in die Sowjetunion bekanntgegeben. Zur gleichen Zeit wurde die Sowjetunion als zulässiges Bestimmungsland für die Ausschreibung vom freien Markt ausgenommen [Verordnung (EWG) Nr. 2470/88 der Kommission].

2.77. Der Zuschlag für 900 000 Tonnen ging an den einzigen Bieter im Vergabeverfahren vom 23. Februar 1989; an diesem Tag wurde ein Berichtigungsbetrag von 30 ECU gewährt, was einen tatsächlichen Satz von 71 ECU/Tonne ergab. Der besondere Berichtigungsbetrag wurde am Tag der Vergabe bekanntgegeben. Zum gleichen Zeitpunkt wurde ein Angebot von 61,9 ECU/Tonne im Rahmen der Ausschreibung für den freien Markt als zu hoch abgelehnt [Verordnung (EWG) Nr. 2470/88 der Kommission].

2.78. Es war dem Hof nicht möglich, eine zufriedenstellende Begründung für den von der Kommission angewendeten Berichtigungsbetrag von 30 ECU zu erhalten oder zu ermitteln, wie das Ausfuhrgeschäft vereinbart worden war. Die Kommission nimmt an, daß das Handelsunternehmen trotz des besonders günstigen Satzes bei diesem Geschäft Verluste hinnehmen musste.

Planung und Überwachung von Ausfuhrverkäufen

2.79. Zu Beginn jedes Jahres erstellt die Kommission eine Bestandsübersicht. Für das Getreidewirtschaftsjahr 1988/89 wird auf Tabelle 6 verwiesen. Diese Tabelle enthält die Gesamtmengen, die die Grundlage für eine Schätzung der in Verbindung mit den geplanten Ausfuhren entstehenden Finanzkosten bilden. Ausgehend von einem durchschnittlichen Ausfuhrgeschäft und von den geltenden Erstattungssätzen schätzte die Kommission die voraussichtlichen Kosten für Erstattungen.

2.80. Die Kommission erstellt die in Ziffer 2.17 erwähnten internen wöchentlichen Berichte, in denen sämtliche, auch ausserhalb des Verwaltungsausschusses getroffenen Entscheidungen aufgeführt sind. Sie enthalten auch Hinweise auf alle bedeutenden Vorkommnisse in den entsprechenden Märkten. Die Mitgliedstaaten übermitteln in regelmässigen Abständen Berichte über die Mengen, für die Lizenzen beantragt bzw. erteilt wurden.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.81. Die Kommission ist darauf angewiesen, daß die Mitgliedstaaten sie über den jeweiligen Stand der Verkäufe auf dem laufenden halten. In der Vergangenheit ist dies nicht immer der Fall gewesen. Die Kommission sah sich wiederholt veranlasst, um Information anzufragen, die oftmals mündlich erfolgte. Nach Einführung der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 (), die sich auf den Rind- und Kalbfleischsektor bezieht, hat sich die Situation in diesem Markt verbessert. Die Mitgliedstaaten sind nunmehr verpflichtet, der Kommission Angaben über die nach Verkaufsverordnung aufgeschlüsselten Mengen, die aus Interventionsbeständen verkauft wurden, zu übermitteln. Bei den sogenannten "mini-tender"-Verfahren werden jedoch keine Angaben über die Aufteilung von Verkäufen im Wege von Ausschreibungen und Verkäufen zu festen Preisen übermittelt, und die Preise werden nicht mitgeteilt. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2377/80 der Kommission vom 4. September 1980 () [geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3988/87 der Kommission vom 22. Dezember 1987 ()], sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, jede Woche Angaben über die Mengen zu machen, für die Lizenzen erteilt wurden. Diese Informationen werden für 14 Gruppen von Codes der Kombinierten Nomenklatur gemacht, weshalb es der Kommission nicht möglich ist, die Ausfuhr bestimmter Teilstücke innerhalb der einzelnen Gruppen zu überwachen.

Entscheidungsfindungsprozeß

2.82. Bisher legte die Kommission den Verwaltungsausschüssen Vorschläge vor, denen keine vollständigen Informationen über die finanziellen Folgen zugrunde lagen, d.h. es gab keine Berücksichtigung der Auswirkungen, die ein Anstieg (oder ein Rückgang) der Erstattungssätze sowie beim Verkauf entstandene Verluste infolge der Festsetzung von Mindestpreisen auf den Haushaltsplan haben können. Die Kommission ist sich dieses Versäumnisses bewusst, und es sind Schritte unternommen worden, um sich des Problems anzunehmen. Beim Verwaltungsausschuß werden Vorschläge nunmehr zusammen mit einer Pro-forma-Erklärung über die finanziellen Folgen der entsprechenden Maßnahme eingereicht. Dies umfasst einen Abschnitt über die Finanzierung und die Auswirkungen auf das darauffolgende Haushaltsjahr. Die Marktabteilung muß diese Erklärung drei Tage vor dem für die Prüfung der Maßnahme angesetzten Zeitpunkt durch den Verwaltungsausschuß vervollständigen. Dieses Dokument ist erst vor kurzem eingeführt worden und existierte noch nicht im Zusammenhang mit den vom Hof überprüften Transaktionen für die Jahre 1987 und 1988.

2.83. Innerhalb der Dienststellen der Kommission ist es in erster Linie (wenn auch nicht ausschließlich) Aufgabe der zuständigen Marktabteilungen der GD VI, Maßnahmen im Zusammenhang mit der Subventionierung von Ausfuhren einzuleiten und durchzuführen. Der Finanzkontrolleur wird in der Folge tätig, ist bei den Zusammenkünften des Verwaltungsausschusses zugegen und hat gelegentlich schon nachträglich Fragen zu besonderen Entscheidungen erhoben. Auf externer Ebene stellen die Verwaltungsausschüsse im Prinzip ein Forum für die fachmännische Prüfung von Kommissionsvorschlägen durch die Vertreter der Mitgliedstaaten dar, doch ist es schwierig, eine Aussage über deren Effektivität zu machen. Es gibt keine umfassenden Protokolle über die Diskussionen, die einzige Aufzeichnung besteht in einer zusammenfassenden Übersicht über die getroffenen Beschlüsse.

2.84. Die Kommission hat die Absicht, ein EDV-Programm einzusetzen, um einige ihrer Beschlüsse (die nach Anhörung des Verwaltungsausschusses getroffen wurden) im Zusammenhang mit dem Getreidemarkt weiterzuverfolgen. Das Programm wird auf der Grundlage eines im Zuckermarkt schon bestehenden Modells erstellt. Anhand des Programmes wird es möglich sein, die Ergebnisse der wöchentlichen Ausschreibungen auszuwerten und eine kontinuierliche Weiterverfolgung der aufgrund dieser Beschlüsse sich ergebenden finanziellen Verpflichtungen sicherzustellen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes jedoch war das System aufgrund von Programmierungsschwierigkeiten nicht funktionsfähig.

Schlußfolgerungen

Kosten der Politik

2.85. Die Zahlung von Subventionen für Ausfuhren ist eines der wichtigsten Instrumente, die der Kommission zur Verwaltung der Agrarmärkte zur Verfügung stehen. Es stellt auch ein komplexes und kostenintensives Instrument dar, da rund ein Drittel der gesamten Haushaltsausgaben der Gemeinschaft für Ausfuhrsubventionen getätigt werden (d.h. Erstattungen plus Niedrigpreisverkäufe). Die Tatsache, daß sich das Ausfuhrsubventionssystem im Laufe der Zeit zu einem derart komplexen Gebilde entwickelt hat, steht in krassem Gegensatz zu den entsprechenden grundlegenden Rechtsvorschriften. Hinsichtlich der Ziele der Ausfuhrerstattungen enthalten die Verordnungen allgemeine Absichtserklärungen. In den grundlegenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft ist die Heranziehung von Niedrigpreisverkäufen als Instrument der Ausfuhrförderung nicht vorgesehen.

2.86. In der Praxis hat sich das Ausfuhrerstattungssystem zu einem Hauptinstrument zur Marktlenkung für den Binnenmarkt entwickelt. Darüber hinaus hat sich das Ausfuhrsubventionssystem zu einem flexiblen Instrument der Handels- und Aussenpolitik entwickelt. Beide Entwicklungen bergen Gefahren für den Gemeinschaftshaushalt. Im ersten Fall besteht die Gefahr (veranschaulicht durch das Beispiel der Ausfuhrinitiative bei der Sondermaßnahme für bundesdeutschen Weizen und MMP) darin, daß Haushaltsmittel dazu verwendet werden, um die Ausfuhr von Erzeugnissen zu finanzieren, die der Binnenmarkt hätte auffangen können. Somit hat das Ausfuhrsubventionssystem die Tendenz, die Preise in einigen Märkten der Gemeinschaft zu erhöhen, und ist neben dem niedrigen Dollarkurs ein Faktor, der dazu beiträgt, daß die Weltmarktpreise in anderen Märkten, beispielsweise im Rindfleischsektor, fallen. Dies hat zur Folge, daß die Kluft, die durch dieses System überbrückt werden sollte, noch grösser wird und damit die Kosten der Absatzmaßnahmen ansteigen.

2.87. Im zweiten Fall besteht die Gefahr darin, daß die Kommission dadurch, daß sie bestimmte Ausfuhren an gewisse geographische Voraussetzungen knüpft (z.B. die Festlegung eines bestimmten Landes als Bestimmungsort oder Herkunftsort), das Interesse der Händler dämpft und damit die Kosten für den Gemeinschaftshaushalt erhöht. Das Vorwort sowie einige in diesem Kapitel angesprochene Fälle lassen zunächst einmal darauf schließen, daß es sich bei dieser Gefahr um eine reale Gefahr handelt, z.B. Zif- fern 2.42, 2.73 (a) und (b), 2.77.

2.88. Die Verwaltung der subventionierten Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen durch die Kommission stellt in der Tat einen Verantwortungsbereich für eine Handelstätigkeit internationalen Ausmasses dar. Ver- glichen mit den Handelsunternehmen, mit denen die Kommission einen Grossteil ihrer Geschäftsbeziehungen unterhält, sieht sich die Kommission verschiedenen Nachteilen gegenübergestellt. Ein Nachteil besteht darin, daß sie sich im Verlauf der letzten zehn Jahre in den meisten Fällen zu Verkäufen in Märkten gezwungen sah, die von einer kleinen Anzahl grosser Handelsunternehmen beherrscht werden.

2.89. Einige der Nachteile, denen sich die Kommission gegenübergestellt sieht, hat sie sich allerdings selbst geschaffen: Dazu gehört beispielsweise das in vielen Fällen festgestellte Unvermögen, Beschlüsse zu dokumentieren, zu überwachen oder zu bewerten. Die Kommission könnte bei der Festsetzung der geeigneten Subventionshöhe verstärkt auf Ausschreibungsverfahren zurückgreifen und die Analyse der Preisinformationen verbessern. Ausschreibungsverfahren wurden im Zusammenhang mit unvollkommenen Märkten (das sind Märkte mit zu wenigen Handelsunternehmen, um echte Wettbewerbsbedingungen herzustellen oder mit nur einem einzigen Handelsunternehmen) oder unter Bedingungen durchgeführt, die als "nicht konkurrenzfördernd" eingestuft werden können (z.B. bedingt durch die Forderung nach grossen Angebotsmengen wie in der Verordnung (EWG) Nr.2415/88 der Kommission, welche das Mindestangebot auf 25 000 Tonnen Rindfleisch festsetzte). Verläßlichkeit und Vollständigkeit der Preisinformationen der Kommission sind nicht gesichert. Es ist zu bedeutenden Erhöhungen des Subventionssatzes gekommen, doch war die Kommission nicht in der Lage, dem Hof eine Begründung für derartige Änderungen vorzulegen. Das vorliegende Kapitel zeigt Fälle auf, die beweisen, daß die Kosten der Subvention oft höher sein können, als dies für die Verwirklichung der Ausfuhrziele der Kommission erforderlich gewesen wäre (z.B. Ziffern 2.21, 2.33, 2.46, 2.66).

Rechenschaftspflicht

2.90. Auf welche Art auch immer sich die Kommission die für die Festsetzung der geeigneten Subventionshöhe erforderlichen Informationen beschafft, so ist das Ganze aus den in Ziffer 2.11 genannten Gründen von der Beurteilung oder vom Ermessen der Kommission abhängig. Dies wäre nicht unbedingt ein Grund zur Besorgnis, wenn über die Prüfung der Fakten durch die Kommission, die getroffenen Beschlüsse und die Ergebnisse in hinreichendem Masse Vermerke angelegt würden. Dies ist jedoch nicht der Fall, und für eine unabhängige Kontrolle von dritten Parteien oder von den leitenden Stellen innerhalb der Kommission hat dies ernsthafte Konsequenzen. Der Hof war nicht in der Lage, anhand der Akten der Kommission die Information zu erhalten, die erforderlich gewesen wäre, um eine über die elementarste Bewertung zahlreicher Aspekte der Ausfuhrsubventionen hinausgehende Prüfung durchzuführen. In Anbetracht der Feststellungen des Hofes ist es unklar, wie die Verwaltung ordnungsgemäß funktionieren kann und wie die Verwaltungsausschüsse ihre Aufgabe der effektiven Kontrolle gegenüber der Kommission wahrnehmen können.

Ausschreibungen

2.91. Theoretisch entspricht die Höhe der Subvention dem Unterschied zwischen den geltenden Preisen auf dem Weltmarkt und den Preisen in der Gemeinschaft. In der Praxis ist diese Gleichung nicht ganz so einfach, da es unwahrscheinlich ist, daß sich Faktoren wie Ausfuhrinitiativen der USA, Transport- und Umschlagkosten und die Reaktion von Konkurrenten in der verfügbaren Preisinformation angemessen widerspiegeln. Unter solchen Voraussetzungen erscheint die Durchführung von Ausschreibungsverfahren als einzige Möglichkeit, die der Kommission zur Verfügung steht, sich bei der Bestimmung von Sätzen und Preisen das unabhängige Spiel der Kräfte des Marktes zunutze zu machen und sicherzustellen, daß die Höhe der gewährten Subvention nicht die Mindesthöhe übersteigt, die erforderlich ist, um die Ausfuhr zu gewährleisten. Ausschreibungen haben der Theorie nach den zusätzlichen Vorteil, die Gleichbehandlung der Bieter sicherzustellen.

2.92. Im Falle der Ausfuhren von Magermilchpulver (Ziffern 2.30 - 2.33) hätte das Zurückgreifen auf Ausschreibungen zur Folge gehabt, daß der Kommission das Ausmaß der Nachfrage auf dem Markt deutlich bewusst geworden wäre, was möglicherweise eine erneute Prüfung der Notwendigkeit, den Verkauf von Magermilchpulver durch die Gemeinschaft zu subventionieren, begünstigt hätte. Auch bestehen wenig Zweifel daran, daß die Höhe der auf diese Art und Weise bestimmten Subvention die Marktbedingungen besser widergespiegelt hätte, als die tatsächlich festgesetzte Höhe und daß dies eine erhebliche Ersparnis für den Haushalt bedeutet hätte.

2.93. Der Hof empfiehlt daß die Kommission verstärkt auf Ausschreibungen, insbesondere bei Massenerzeugnissen, zurückgreift. In Anbetracht des Fehlens echter Wettbewerbsbedingungen in bestimmten Märkten sollte die Kommission für jeden Fall einen Mindestpreis oder Vorbehaltspreis festsetzen, bevor die Ausschreibung bekanntgemacht wird. Es sollten zu all diesen Beschlüssen Unterlagen erstellt, doch (im Gegensatz zur gegenwärtigen Praxis im Rindfleischsektor) Mindestpreise oder Vorbehaltspreise nicht veröffentlicht werden. In den Fällen, wo Ausfuhren in Drittländer über einen einzigen Käufer abgewickelt werden, sollte die Kommission direkte Preisverhandlungen führen und bei den anderen Teilen Ausschreibungen durchführen. Bei Verkäufen von Interventionsbeständen würde dies tatsächlich darauf hinauslaufen, daß die Kommission für Transport- und Umschlagkosten Ausschreibungen eröffnet, da die Festsetzung des Preises beim Verkauf aus der Interventionslagerhaltung in ihren Zuständigkeitsbereich fällt.

3. Einzelstaatliche Kontrollen

Einleitung

3.1. Nach den allgemeinen Regelungen für die Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Garantie liegt die Verantwortung für die Untersuchung der ausgeführten Waren und für die Überprüfung der Erstattungsanträge in erster Linie bei den Mitgliedstaaten. Einige der grundlegenden zentralen Forderungen wurden jedoch auf Gemeinschaftsebene festgelegt. Die Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 () fasst gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen zusammen. Diese Vorschriften betreffen unter anderem die für einen Erstattungsantrag erforderlichen Belege, die erforderlichen Nachweise darüber, daß das Erzeugnis ausgeführt wurde, das endgültige Bestimmungsland erreicht hat und für den dortigen Verkehr abgefertigt wurde, die Berechnung der Erstattungssätze sowie besondere Regelungen für die Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen. Die Richtlinie 77/435/EWG des Rates vom 27. Juni 1977