DE Amtsblatt der Europäischen Union L 147/1

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION

vom 24. Januar 2007

über die staatliche Beihilfe C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), die die Italienische Republik mit ihrem Zuschuss zur Anschaffung von Digitaldecodern gewährt hat

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2006) 6634)

(Nur der italienische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2007/374/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN —

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung (1) gemäß den vorgenannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. VERFAHREN

(1) Am 11. Mai 2004 legte die Gesellschaft Centro Europa 7 s.r.l. („Europa 7“) Beschwerde wegen staatlicher Beihilfemaßnahmen gemäß Artikel 4 Absatz 1 des italienischen Gesetzes Nr. 350 vom 24. Dezember 2003 (Haushaltsgesetz 2004) ein. Mit Schreiben vom 10. Februar 2005 legte die Beschwerdeführerin weitere Informationen vor, wobei sie erklärte, dass die italienische Regierung die Maßnahme nach Absatz 211 des Gesetzes Nr. 311/2004 (Haushaltsgesetz 2005) finanziert habe, und sie daher die Kommission auffordert, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten. Am 3. Mai 2005 erhob auch die Gesellschaft Sky Italia s.r.l. („Sky Italia“) Beschwerde mit Bezug auf die beiden genannten Artikel. Am 22. Juni 2005 fand eine Sitzung der Dienststellen der Kommission mit Sky Italia statt. Am 31. August 2005 legte diese letztgenannte Beschwerdeführerin weitere Informationen zu den Änderungen des Gesetzes vom 3. Mai 2004„Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI — Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l’emanazione del testo unico della radiotelevisione“„Gasparri-Gesetz“) (Grundsatzbestimmungen für die Grundordnung des Fernsehsystems und für die RAI — Radiotelevisione Italiana S.p.a. — sowie Ermächtigung der Regierung zum Erlass einheitlicher Vorschriften für den Fernsehsektor) vor, die den Fernsehsektor in Italien regeln. Am 31. Oktober 2005 forderte Sky Italia schließlich die Kommission auf — in Erwartung einer Entscheidung — der italienischen Regierung nahe zu legen, die Maßnahme gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (2) zur Anwendung von Artikel 88 EG-Vertrag auszusetzen.

(2) Mit Schreiben vom 13. Oktober 2004, vom 21. April 2005 und vom 15. Juli 2005 forderte die Kommission die italienische Regierung auf, weitere Auskünfte zu erteilen. Diese wurden am 5. November 2004, am 13. Mai 2005 und am 12. September 2005 nach einer kurzen Verlängerung der Antwortfrist erteilt. Am 6. Juni 2005 fand eine Sitzung zwischen den Dienststellen der Kommission und Italien statt.

(3) Mit Schreiben vom 20. September 2005 und vom 16. November 2005 hat Italien die Kommission über seine Absicht in Kenntnis gesetzt, die bisherige Regelung nicht mehr in derselben Form zu verlängern.

(4) Mit Schreiben vom 21. Dezember 2005 teilte die Kommission Italien ihre Entscheidung mit, das förmliche Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag bezüglich der Beihilferegelung einzuleiten (im Folgenden „Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens“ genannt). Die Entscheidung der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission hat alle Betroffenen aufgefordert, sich zu der beanstandeten Beihilferegelung zu äußern.

(5) Nach einer Verlängerung der Antwortfrist hat Italien mit Schreiben vom 13. Februar 2006 auf die in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens enthaltene Aufforderung zur Stellungnahme reagiert. Die Kommission erhielt darüber hinaus auch Bemerkungen der folgenden Beteiligten: Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (ANIE) (Italienischer Verband der Elektrotechnik- und Elektronikunternehmen) mit Schreiben vom 19. Juni 2006, Europa 7 mit Schreiben vom 19. Juni 2006, European Satellite Operator Association (ESOA) mit Schreiben vom 20. Juni 2006, Mediaset S.p.A. mit Schreiben vom 20. Juni 2006, RAI — Radio Televisione Italiana mit Schreiben vom 23. Juni 2006 und Sky Italia mit Schreiben vom 26. Juni 2006. Mit Schreiben vom 12. Juli 2006 hat die Kommission diese Bemerkungen an Italien weitergeleitet, das sich dazu nicht weiter geäußert hat.

II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFEREGELUNG

II.A. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

(6) Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens sind Artikel 4 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 350/2003 (Haushaltsgesetz 2004), die Ministerialverordnung vom 30. Dezember 2003„Beitrag zum terrestrischen digitalen Fernsehen und zum Breitband-Internet-Zugang gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 des Gesetzes Nr. 350 vom 24. Dezember 2003“ sowie Absatz 211 des Gesetzes Nr. 311/2004 (Haushaltsgesetz 2005).

(7) Artikel 4 Absatz 1 des Haushaltsgesetzes 2004 sieht einen staatlichen Zuschuss in Höhe von 150 EUR für die Nutzer vor, die ein Empfangsgerät kaufen oder mieten, das als „set up box“ oder „decoder“ (im Folgenden „Decoder“ genannt) bezeichnet wird, mit dem man digital übertragene Fernsehsignale über terrestrische Antenne empfangen und die damit verbundenen interaktiven Dienste nutzen kann. Dafür wurden insgesamt Mittel in Höhe von 110 Mio. EUR bereitgestellt. Es sei darauf hingewiesen, dass der Zuschuss nicht für Decoder gewährt wird, mit denen sich keine digital übertragenen Dienste über terrestrische Antenne empfangen lassen, auch wenn der Empfang und die Nutzung von interaktiven Mehrwertdiensten damit möglich sind. Der einschlägige Artikel ist folgendermaßen formuliert: „Per l’anno 2004, nei confronti di ciascun utente del servizio radiodiffusione, in regola per l’anno in corso con il pagamento del relativo canone di abbonamento, che acquisti o noleggi un apparecchio idoneo a consentire la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per l’utente e per il fornitore di contenuti, dei segnali televisivi in tecnica digitale terrestre (T-DVB/C-DVB) e la conseguente interattività, è riconosciuto un contributo statale pari a 150 euro. La concessione del contributo è disposta entro il limite di spesa di 110 milioni di euro.“ („Für das Jahr 2004 wird jedem Nutzer von Rundfunkdiensten, der für das laufende Jahr seiner Rundfunkgebührenpflicht nachgekommen ist und der ein Gerät kauft oder mietet, das dazu geeignet ist, digital übertragene Fernsehsignale mit terrestrischer Antenne unverschlüsselt und ohne weitere Kosten weder für den Nutzer noch für den Anbieter dieser Inhalte zu empfangen (DVB-T/DVB-C) und die damit verbundenen interaktiven Dienste zu nutzen, ein staatlicher Zuschuss von 150 EUR zuerkannt. Die Gewährung dieses Zuschusses geschieht im Rahmen einer Ausgabenobergrenze von 110 Mio. EUR.)

(8) Artikel 4 Absatz 4 stellt klar, dass der Zuschuss zum Kauf oder zur Miete der Decoder im DVB-C-Format unter der Bedingung zuerkannt wird, dass im kommerziellen Angebot für die Nutzer klar anzugeben ist, wer die Anbieter dieser Inhalte sind, mit denen die Betreiber der Kabelfernsehplattformen die Konditionen vereinbart haben, unter denen man das terrestrische Digitalfernsehen (DVB-T) über Kabel empfangen kann.

(9) Nach Angaben Italiens wird der Zuschuss den Verbrauchern für den Kauf oder die Anmietung eines Decoders gewährt, mit dem man ein digital übertragenes Signal unverschlüsselt und „ohne jede Kosten für den Nutzer und den Anbieter von Inhalten“ empfangen kann. Des Weiteren erklärt Italien, dass man unter „Empfang des unverschlüsselten digital übertragenen Signals“ zu verstehen hat, dass der Decoder in der Lage sein muss, jeden von einem beliebigen Sender angebotenen interaktiven Mehrwertdienst auszuführen. Mit dieser Kurzbeschreibung ist gemeint, dass der Decoder in der Lage sein muss, nicht verschlüsselte interaktive Funktionen auszuführen (d. h. er muss nicht nur für „Interaktivität“ sondern auch für „Interoperabilität“ geeignet sein). Es handelt sich also um Decoder mit Standardöffnung für die Schnittstelle zur Anwendungsprogrammierung (API), für die praktisch allein die Multimedia Home Platform (MHP) in Frage kommt.

(10) Absatz 211 des Haushaltsgesetzes 2005 sieht die Finanzierung dieser Maßnahme im Rahmen eines Höchstbetrags von 110 Mio. EUR vor, wobei der Zuschuss für den Decoder auf 70 EUR abgesenkt wurde. Seit dem 1. Dezember 2005 ist diese Regelung aufgehoben.

(11) Diese Maßnahme war aus zwei Gründen ein Erfolg. Offensichtlich haben circa 2 Mio. Italiener den Zuschuss genutzt und einen Decoder angeschafft. Dieser Wert entspricht der Hälfte aller bis Ende November 2005 verkauften Decoder, während die andere Hälfte der abgesetzten Geräte ohne Nutzung des Zuschusses erworben wurde, obwohl diese Decoder ebenfalls zuschussfähig gewesen wären. Darüber hinaus ist der Preis der interaktiven Decoder für die Verbraucher aufgrund der Produktion im großen Maßstab wegen der gestiegenen Nachfrage von zunächst 300/350 EUR auf ca. 150 EUR zurückgegangen.

(12) Auf diese beiden Maßnahmen folgte 2006 gemäß Artikel 1 Absatz 572 des Gesetzes Nr. 266/2005 vom 23. Dezember 2005 (Haushaltsgesetz 2006) eine weitere ähnliche Maßnahme, wonach für Nutzer in Sardinien und im Aosta-Tal, die in der Zeit vom 1. bis 31. Dezember 2005 einen Decoder (4) kaufen, ein Zuschuss von 90 EUR vorgesehen wurde; für den Kauf dieser Decoder nach dem 1. Januar 2006 wurde ein Zuschuss von 70 EUR vorgesehen.

(13) Hinsichtlich der Maßnahmen von 2004/2005 wird im Haushaltsgesetz ein direkter Zusammenhang zwischen der Gewährung des Zuschusses und der Interoperabilität der Decoder hergestellt, ohne dass die nicht terrestrischen Decoder von vornherein ausgeschlossen werden.

(14) In der Entscheidung vom 11. Mai 2006 hat die italienische Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (AGCOM) eine Beschwerde gegen Artikel 1 Absatz 572 des Haushaltsgesetzes 2006 abgewiesen (5), in der behauptet wurde, dass mit dieser Maßnahme Gesellschaften begünstigt würden, die der Familie Berlusconi nahe stehen. Das Verfahren basierte auf dem Gesetz Nr. 215 vom 20. Juli 2004 über Interessenskonflikte.

II.B. SACHVERHALT

II.B.1. DIE BESCHWERDEFÜHRER

(15) Europa 7 ist ein italienisches Unternehmen, das seit 1999 eine Konzession für analog übertragene Rundfunkdienste besitzt. Allerdings konnte das Unternehmen noch nicht auf dem Markt für analog übertragene Rundfunkdienste tätig werden, da — wie das Unternehmen behauptet — die italienischen Behörden noch nicht die Frequenzen zugeteilt haben, die Europa 7 zur Aufnahme des Sendebetriebs benötigt.

(16) Sky Italia ist eine Pay-TV-Gesellschaft, die über Satellit sendet und sich im Besitz der News Corporation befindet. Das Unternehmen wurde gegründet, nachdem News Corporation 2003 die Kontrollmehrheit über Telepiù S.p.A und Stream S.p.A. erworben hatte, ein Unternehmenszusammenschluss, der unter Verhängung gewisser Auflagen genehmigt wurde (Fall Nr. COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). Aufgrund der Auflagen wurde Sky Italia aufgefordert, den bisherigen Betrieb auf der terrestrischen Plattform abzutreten: Damit kann das Unternehmen in Italien nicht mehr als terrestrischer Netzbetreiber oder als terrestrischer Anbieter von Bezahlfernsehsendungen auftreten.

II.B.2. KONTEXT

(17) Die beanstandete Maßnahme ist im Zusammenhang mit der Umstellung des Rundfunkbetriebs auf Digitaltechnik zu sehen, was sich auf sämtliche derzeit verfügbare Übertragungsplattformen — also Kabel, Satellit oder terrestrische Antenne — auswirkt. Mit DVB-T ist die digitale Videoübertragung über ein terrestrisches Netz gemeint. Mit DVB-S ist die digitale Videoübertragung via Satellit und mit DVB-C via Kabel gemeint. Der Hauptvorteil der digitalen Übertragung gegenüber der Übertragung per Analogtechnik liegt in der Steigerung der Übertragungskapazität auf sämtlichen Plattformen durch eine effizientere Nutzung des Funkfrequenzspektrums (6). Dies ist für das terrestrische Fernsehen besonders relevant, da das Funkspektrum nur eine begrenzte Verfügbarkeit aufweist. In der Zeit von 2002 bis 2005 hat die Kommission deutlich zu erkennen gegeben, dass sie den Übergang zur digitalen Übertragung von Fernsehinhalten aktiv unterstützen würde, indem sie zahlreiche Mitteilungen zu diesem Thema annahm (7). In diesen Mitteilungen hat sich die Kommission darüber hinaus für die Verbreitung von Digitaltechnologie mit sog. „offenen Standards“ ausgesprochen, d. h. von Technologien, die die Interaktivität mit den Endverbrauchern sowie die „Interoperabilität über offene Schnittstellen zur Anwendungsprogrammierung (API) gestatten“: mit anderen Worten die Möglichkeit, dass verschiedene Produzenten und Verbraucher dank einer einzigen allen Produzenten auf dem Markt frei zugänglichen Technologie miteinander in Verbindung treten können.

(18) Will man digital übertragene Programme mit den gängigsten Fernsehgeräten anschauen, benötigt man einen Decoder (auch wenn der Decoder in einigen Fernsehgeräten jüngerer Bauart bereits integriert ist). Es gibt mehrere Arten von Decoder auf dem Markt, die nach ihren Merkmalen und Funktionen grosso modo folgendermaßen eingestuft werden können: a) einfache Dekodierung digitaler Programme, die über eine terrestrische Plattform oder via Satellit übertragen werden; b) Interaktivität (die Möglichkeit, Informationen an den Sender zurückzusenden); c) bedingter Zugang (die Möglichkeit, Bezahlfernsehsendungen zu empfangen); d) Interoperabilität (die Möglichkeit, dieselben Decoder zum Empfang von Programmen zu verwenden, die von verschiedenen Sendern über dieselbe Plattform übertragen werden). Die Interoperabilität lässt sich durch die Annahme offener Standards seitens der Sender und die Verwendung der entsprechenden offenen Schnittstellen im Decoder leicht herstellen; alternativ dazu würde Interoperabilität voraussetzen, dass die Eigentümer rechtlich geschützter (proprietärer) nicht offener Technologien sich bereit erklären, die erforderlichen technischen Spezifikationen zur Verfügung zu stellen. Obwohl ein Decoder theoretisch eine ganze Reihe der vorstehend beschriebenen Funktionskombinationen zulässt, sind in der Praxis folgende Decoder am weitesten verbreitet: a) die sog. „Zapper“ (einfache Dekodierungsfunktion); b) die Sky-eigenen Decoder (interaktiv mit bedingtem Zugang, aber ohne offenen Standard) und c) die subventionierten Decoder (interaktiv, mit bedingtem Zugang und mit offenem Standard).

(19) In Italien gibt es vier Plattformen für die Fernsehübertragung: i) via Satellit, auf dem die wichtigsten Kanäle unverschlüsselt verfügbar sind sowie die Kanäle von Sky Italia, dessen Programme man per Abonnement oder per Pay-per-view-Vertrag empfangen kann; ii) terrestrisches Fernsehen mit Hilfe von Hertz’schen Frequenzen (8), das im Dezember 2005 6 landesweite Sender nutzten: RAI (unverschlüsselt), Mediaset (9) (unverschlüsselt und als Pay-per-view-Fernsehen), Telecom Italia Madia/La 7 (unverschlüsselt und als Pay-per-view-Fernsehen), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC) die sich im Besitz von Prima TV/DFree befindet, Gruppo l’Espresso und Television Broadcasting Systems (unverschlüsselt) (10). Darüber hinaus gibt es fast 500 lokale Anbieter von terrestrischen Fernsehdiensten per Analogtechnik und 78 (11) lokale Anbieter von digital übertragenen Fernsehdiensten; iii) via Kabel, dessen sich Fastweb bedient (frei empfangbar und als Bezahlfernsehen); und iv) X-DSL, dessen sich Fastweb und Rosso Alice von Telecom Italia bedient (frei empfangbar und als Bezahlfernsehen).

(20) Bei Sky Italia handelt es sich um einen Anbieter von Bezahlfernsehen via Satellit, der auf dem italienischen Markt für Satelliten-Pay-TV praktisch eine Monopolstellung inne hat, der aber, wie bereits erwähnt, in Italien nicht als terrestrischer Netzbetreiber oder als terrestrischer Bezahlfernsehsender zugelassen ist.

(21) Übertragung via Kabel gibt es in Italien praktisch nicht, auch wenn Fastweb — Besitzer eines Kabelnetzes und Pay-TV-Betreiber, der in einigen italienischen Städten präsent ist — bis März 2004 ca. 140 000 Fernsehabonnenten gefunden hatte, die die Glasfaser-Infrastruktur und DSL nutzen.

(22) Der Fernsehempfang erfolgt in Italien weiterhin hauptsächlich über das terrestrische Netz, wobei eine Marktdurchdringung von ca. 19 Mio. Haushalten bei insgesamt 22 Mio. besteht. Die Hauptsender auf diesem Markt sind die öffentlich-rechtliche RAI mit drei Programmkanälen und der kommerzielle Sender Mediaset mit ebenfalls drei Programmkanälen. Beide Sender vereinigen ca. 85 % des Fernsehenspublikums in Italien auf sich. In einer Entscheidung vom 11. März 2005 hat die italienische Kommunikationsaufsichtsbehörde AGCOM den italienischen Markt für Fernsehen im Lichte des Gesetzes Nr. 112/2004 untersucht und kam zu dem Schluss, dass die beiden Sendeanstalten gemeinsam eine marktbeherrschende Stellung (12) einnehmen. Daher hat sie ihnen eine Reihe von Verpflichtungen (13) zur Wahrung des Pluralismus auf diesem Markt auferlegt. Des Weiteren hat die AGCOM am 27. Juni 2006 der Kommission ihre Definition des relevanten Marktes für terrestrisches Analogfernsehen und ihre Einschätzung der signifikanten Marktmacht mitgeteilt — zusammen mit der daraus abgeleiteten Schlussfolgerung, dass die RAI und Mediaset eine beherrschende Stellung auf diesem Markt innehaben; allerdings hat die AGCOM sich nicht zu den angesichts dieses Sachverhalts für nötig empfundenen Abhilfemaßnahmen geäußert. Am 28. Juli 2006 hat die Kommission gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002, die den normativen Gesamtrahmen für die Netze und die elektronischen Kommunikationsdienste (Rahmenrichtlinie) (14) darstellt, der AGCOM ihre Einschätzung der Lage mitgeteilt. Darin stimmt sie zwar weitestgehend den Schlussfolgerungen der italienischen Behörde zu, verlangt aber eine eingehendere Analyse und fordert die AGCOM auf, ihr so schnell wie möglich die einschlägigen Abhilfemaßnahmen mitzuteilen. Und schließlich prüft die Kommission gegenwärtig eine Beschwerde, in der behauptet wird, dass das Gesetz Nr. 112/2004 zur Regelung der Umstellung (Switch-over) von der Analogtechnik auf die terrestrische Digitaltechnik neuen Wettbewerbern auf dem Markt für Fernsehwerbung und für Übertragungsdienste Marktzutrittsschranken in den Weg legt. Nachdem Italien aufgefordert worden war, sich zu dieser Beschwerde zu äußern, und nachdem ein Auskunftsersuchen sowohl an Italien als auch an die von der Maßnahme betroffenen Unternehmen ergangen war, wurde Italien am 19. Juli 2006 ein Mahnschreiben wegen Verzug im Zusammenhang mit einem Verstoß gegen die genannte Richtlinie 2002/21/EG, sowie die Richtlinien 2002/20/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigungen elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (15) und 2002/77/EG der Kommission vom 16. September 2002 über den Wettbewerb auf den Märkten für elektronische Kommunikationsnetze und -diensten (16) übermittelt. Die Antworten Italiens ergingen am 15. September 2006. Nach Eingang dieser letzten Antwort erhielt die Kommission von Italien eine Kopie des Gesetzesentwurfs zur Reform der italienischen Rechtsvorschriften im Fernsehsektor, womit die Probleme behoben werden sollen, die in dem Mahnschreiben wegen Verzug aufgeworfen werden. Dieser Gesetzesentwurf wird derzeit noch von der Kommission geprüft.

(23) Im Juni 2005 belief sich der Durchdringungssatz beim digitalen Fernsehen auf 34,5 % der Haushalte und machte insgesamt ca. 7,3 Mio. Zuschauer aus. Dieser Wert bezieht sich auf die Zuschauer beim digitalen terrestrischen Fernsehen, beim Satellitenfernsehen und beim Fernsehen über Kabel/ADSL. Das digitale terrestrische Fernsehen erreichte 10 % der Haushalte, und über ein Drittel davon (0,8 Mio.) empfingen auch Fernsehinhalte, die per Bezahlfernsehen angeboten werden (17). Bei der Veröffentlichung dieser Entscheidung dürften beide digitalen Fernsehangebote — über das terrestrische Netz und über Satellit — ein ähnlich großes Kundeneinzugsgebiet aufweisen (5 Mio. Zuschauer beim digitalen Fernsehen per Satellit und 4 Mio. beim digital übertragenen terrestrischen Fernsehen).

(24) Der Durchdringungsgrad des satellitengestützten Fernsehens ist begrenzt: im Juni 2005 besaßen lediglich 16 % der Haushalte (4,8 Mio. Personen) eine Parabolantenne. Ca. vier Fünftel dieser Haushalte sind auf die DTH (Satelliten) Plattform von Sky Italia abonniert. Diese wies im Juni 2005 ca. 3,3 Mio. Nutzer auf und hatte am Ende desselben Jahres schätzungsweise 3,9 Mio. Abonnenten zu verzeichnen. Damit ist Sky Italia der drittgrößte Fernsehsender in Italien (18).

(25) Um gegen Produktpiraterie vorzugehen, hat Sky Ende 2004 mit der Verschlüsselung seines Signals mit der sog. rechtlich geschützten (proprietären) NDS-Technologie begonnen, die bezogen auf den italienischen Markt Eigentum einer Gesellschaft der Newscorp-Gruppe ist, die wiederum die Muttergesellschaft von Sky ist. Dabei handelt es sich um eine proprietäre und „geschlossene“ Technologie, da der Zugang zu den NDS-Decodern einen verfügbaren Zugang zur Technologie oder zu bestimmten Komponenten des Decoders erfordert, im Gegensatz zu den Decodern mit offener Schnittstelle. Sky vermietet seinen Abonnenten Decoder mit der „geschlossenen“ Technologie: Als sich Sky für die NDS-Technologie entschied, hat der Sender sämtliche Decoder seiner Abonnenten ausgetauscht.

(26) Die digitalen terrestrischen Sender verwenden hingegen eine sog. „offene“ Technologie, d. h. eine Technologie, die offene Standards zur Interaktivität verwendet. Es handelt sich dabei um die einzige Technologie, mit der derzeit gleichzeitig sämtliche Programmkanäle des digitalen terrestrischen Fernsehens mit einem einzigen Decoder empfangen werden können — was auf die gleiche Situation hinausläuft wie bei der derzeitigen Analogtechnologie — wozu die Interaktivität und gewisse Funktionen für den bedingten Zugang unter Verwendung von Prepaid-Karten für das Bezahlfernsehen noch hinzukommen.

(27) Die beanstandete Beihilfemaßnahme ist für die Decoder bestimmt, die den Empfang von terrestrisch übertragenen digitalen Inhalten gestatten, die zusammen mit interaktiven Diensten angeboten werden. Mit der Digitaltechnologie kann innerhalb derselben Frequenz eine größere Anzahl von Fernsehprogrammkanälen als mit der Analogtechnologie übertragen werden. Die Vorteile der Verwendung offener Schnittstellen wurden vorstehend bereits erläutert.

(28) Italien hat die Umstellung auf digitale Übertragung mit dem Gesetz Nr. 66 von 20. März 2001 eingeleitet, in dem es heißt, dass der Übergang zum digitalen Fernsehen („Switch-over“) bis Dezember 2006 abgeschlossen sein und die Übertragung per Analogtechnologie bis dahin eingestellt werden müsste (das sog. „Switch-off“). Ab Ende 2003 wurden digitale Übertragungen (DVB-T) zusammen mit Analogübertragungen vorgenommen (die sog. „Simulcast-Phase“). Per Gesetzesdekret Nr. 273 vom 22. Dezember 2005 wurde der Abschaltungstermin auf 2008 verschoben. Am 30. August 2006 erklärte der Minister für Kommunikation, Gentiloni, dass der Switch-off noch weiter hinausgeschoben wird, und zwar auf den 30. November 2012 (19).

(29) In der Zwischenzeit können aufgrund des für diesen Sektor in Italien maßgeblichen Gesetzes Nr. 112/2004 nur die Sender Genehmigungen für experimentelle digitale Übertragungen und/oder Konzessionen für die Übertragung per Digitaltechnologie beantragen, die bereits per Analogtechnik senden. Die Analogsender brauchen jedoch keine Frequenzen freizugeben (die übrigens nie neu zugeteilt wurden oder vonseiten Italiens einem geregelten kostenpflichtigen Zuteilungsverfahren unterworfen wurden), die nach dem Übergang zur Digitaltechnik weiterhin für die Übertragung per Analogtechnik genutzt werden können. Neue Wettbewerber können sich demnach nur Zugang zu diesem Markt verschaffen, indem sie den bereits etablierten Unternehmen Frequenzen abkaufen. Bis zum Dezember 2005 waren bereits Genehmigungen für das digitale terrestrische Fernsehen für 7 DVB-T-Multiplexe (Frequenzblöcke mit einem oder mehreren Programmen) vergeben. Die RAI und Mediaset verfügen über zwei, während Telecom Italia/TV International, D-Free und Gruppo l’Espresso jeweils über ein Multiplex verfügen. Nach dem italienischen Regulierungssystem haben die Netzbetreiber, die mehr als eine Konzession für den digitalen Rundfunkbetrieb besitzen, unabhängigen Contentanbietern Zugang zu 40 % ihrer Bandbreite einzuräumen. 2006 stießen Telecom Italia und der Mobilbetreiber H3G auf den Markt für digitales terrestrisches Fernsehen vor, nachdem sie Infrastrukturen und Genehmigungen von bereits etablierten regionalen und lokalen Analogsendern übernommen hatten, und haben mit der Umstellung der erworbenen Netze auf Digitaltechnologie zwei neue Multiplexe in Angriff genommen.

(30) Die Unterscheidung zwischen Sendern und Netzbetreibern ist für die großen italienischen Sender im Bereich des terrestrischen Fernsehens nicht besonders relevant, da sowohl die RAI als auch Mediaset, La7 und D-Free eine konzerneigene Gesellschaft für die terrestrische Übertragung besitzen. Es sei darauf hingewiesen, dass der italienische Fernsehmarkt eine starke vertikale Integration zwischen Netzbetreibern und Sendern aufweist. Die Pflicht der rechtlichen Trennung zwischen beiden Arten von Gesellschaften wurde von der AGCOM erst per Beschluss Nr. 435/01/CONS von 2001 eingeführt, gilt aber nur für das digitale Fernsehen. Die Netzbetreiber im Bereich des Satellitenfernsehens sind hingegen nicht mit den Sendern integriert.

(31) Was den Abdeckungsgrad bei DVB-T anbelangt, so waren nach Angaben der AGCOM (20) im Jahr 2004 mehr als 50 % der Bevölkerung effektiv von mindestens 2 Multiplexen abgedeckt, während 60 % potenziell von 3 Multiplexen abgedeckt waren. Nach dem Markttrend dürfte sich der Abdeckungsgrad deutlich erhöhen. Nach Angaben Italiens könnten nach dem Übergang zum digitalen terrestrischen Fernsehen 85 % aller Haushalte potenziell von mindestens 2 Multiplexen abgedeckt sein. Andererseits könnte man mit dem Satellitenfernsehen praktisch 100 % der Bevölkerung erfassen.

(32) Hinsichtlich der Programme gibt Italien an, dass im Juni 2005 23 nationale Programmkanäle und ca. 250 lokale Programmkanäle frei zugänglich auf digitalen terrestrischen Frequenzen ausgestrahlt wurden. Zehn dieser nationalen Programmkanäle wurden in Simulcast (gleichzeitige Übertragung in Analog und in Digitaltechnik) mit den terrestrischen Analogprogrammen ausgestrahlt. Vier Programmkanäle waren eigens für die digitale Ausstrahlung eingerichtet worden. Die anderen Programme wurden in Simulcast mit Satellitenübertragung ausgestrahlt.

(33) Wie bereits erläutert umfasste der Fernsehmarkt in der Vergangenheit hauptsächlich einen unbeschränkten Empfang von Inhalten, die über terrestrische Analogtechnik ausgestrahlt wurden, und aus dem Angebot an Bezahlfernsehinhalten, die per Satellit übertragen wurden. Durch die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens und die Entwicklung des Fernsehens über Kabel oder Internet verändert sich dieses Modell. Ab Januar 2005 haben Mediaset und Telecom Italia (über La7) auf DVB-T einen Bezahlfernsehdienst für die Fußballspiele der Serie A auf der Grundlage eines Systems mit Prepaid-Karten eingeführt. Gleichzeitig hat TF1 (die 49 % der Anteile von D-Free hält) ihr potenzielles Interesse am Aufbau eines Bezahlfernsehkanals auf dem eigenen DVB-T-Multiplex erklärt. Die interaktive Digitaltechnik, die in den mit der vorliegenden Beihilferegelung subventionierten Decodern enthalten ist, macht Bezahlfernsehen mit Hilfe des Systems der Prepaid-Karten durchaus möglich.

(34) Die Gesamteinnahmen auf dem Fernsehmarkt beliefen sich 2005 auf 6,851 Mrd. EUR, wovon ca. 57 % (3,885 Mrd. EUR) auf Werbung und 21 % auf die an die RAI abgeführten Fernsehgebühren (1,483 Mrd. EUR) entfielen. Der Rest (1,437 Mrd. EUR) entfiel auf das Angebot an Bezahlfernsehdiensten. Die Einnahmen des Bezahlfernsehens setzen sich aus 1,199 Mrd. EUR aus Abonnementsgebühren (bei einer Steigerung um 26,4 % seit 2004) und 238 Mio. EUR für Pay-per-view-Angebote (mit einer Steigerung um 65 % seit 2004) zusammen. Einen erheblichen Teil (45 Mio. EUR) dieses letztgenannten Betrags machen die Erlöse aus, die die neuen digitalen terrestrischen Fernsehdienste erzielt haben.

II.C. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(35) Im Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens weist die Kommission insbesondere darauf hin, dass die beschriebene Maßnahme sämtlichen Kriterien gemäß Artikel 87 Absatz 1 zu entsprechen scheint und daher als staatliche Beihilfe betrachtet werden kann. So bewirkte die beanstandete Beihilfe eine Diskriminierung zwischen bereits auf dem Markt aktiven terrestrischen Sendern und Kabelnetzbetreibern einerseits und Satellitendienstbetreibern und anderen terrestrischen Sendern, die zu diesem Zeitpunkt keine Betriebsgenehmigung hatten, andererseits. Die Kommission verwies darauf, dass die Begünstigten einen indirekten Vorteil genossen, und hat die betroffenen Parteien aufgefordert, Methoden zur genauen Quantifizierung dieses Vorteils vorzuschlagen.

(36) Darüber hinaus hat die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EG-Vertrag geäußert. Auf den vorliegenden Fall lassen sich offensichtlich weder die Ausnahmen vom allgemeinen Beihilfeverbot gemäß Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag noch die Ausnahmen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag anwenden. Für besonders problematisch hält die Kommission die Tatsache, dass das von Italien angestrebte Ziel — nämlich die Verbreitung offener Standards für das digitale Fernsehen — unter Verursachung eines unverhältnismäßig hohen Schadens für den Wettbewerb und durch eine unnötige Verletzung des Grundsatzes der technologischen Neutralität erreicht wurde.

(37) Die Kommission hat letzten Endes das förmliche Prüfverfahren eingeleitet, um der italienischen Regierung und den betroffenen Parteien die Möglichkeit zur Stellungnahme zur vorläufigen Einschätzung der beanstandeten Maßnahme durch die Kommission zu geben, und um ihr sämtliche relevanten Informationen zukommen lassen zu können.

III. BEMERKUNGEN DER BETROFFENEN PARTEIEN

(38) Grundsätzlich haben sowohl die italienischen Behörden als auch Mediaset bekräftigt, dass die beanstandete Maßnahme ihrer Einschätzung nach keine Beihilfe darstellt; sollte dies dennoch der Fall sein, handle es sich um eine mit dem Vertrag vereinbare Beihilfe. Die RAI erklärte, sie habe innerhalb der Grenzen handeln müssen, die ihr durch ihre gesetzlichen Verpflichtungen auferlegt waren, und daher nicht von der Maßnahme profitieren können. Die Beschwerdeführer und die ESOA hingegen haben bestätigt, dass diese Maßnahme ihrer Ansicht nach eine unrechtmäßige Beihilfe darstellt.

III.A. DIE BEMERKUNGEN VON ITALIEN, MEDIASET UND DER RAI

(39) Die italienischen Behörden und Mediaset berufen sich in erster Linie auf die Entscheidung der AGCOM (21), mit der sie eine Beschwerde gegen die Bestimmungen von Artikel 1 Absatz 572 des Haushaltsgesetzes 2006 bzw. gegen die Maßnahme zurückwies, die Gegenstand des Verfahrens ist. Der Beschwerdeführer hatte behauptet, dass sich Artikel 1 Absatz 572 des Haushaltsgesetzes 2006 zugunsten der Decoder auswirke, die von Gesellschaften verteilt wurden, die eine Verbindung zur Familie von Herrn Berlusconi aufweisen. Das Verfahren basierte auf dem Gesetz über Interessenskonflikte im Zusammenhang mit den Inhabern von Regierungsämtern (22).

(40) Zur Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Verfahrens bemerkten die italienischen Behörden, dass die Maßnahme keine Beihilfe darstelle, da a) die Begünstigten keinen Vorteil erhalten und b) keine Wettbewerbsverzerrung vorliegt. Falls sie jedoch eine Beihilfe darstelle, wäre sie aufgrund der Ausnahmen gemäß Artikel 87, Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag und gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben b, c und d EG-Vertrag mit dem Vertrag vereinbar. Die italienischen Behörden sind sich darin einig, dass es sich nicht um eine Beihilfe für die Hersteller von Decodern handelt, und dass die Netzbetreiber und Sender gleich zu behandeln sind. Mediaset hat ähnlich argumentiert, bisweilen jedoch auch noch andere Argumente vorgebracht.

III.A.1. DIE MAßNAHME STELLE KEINE BEIHILFE DAR

III.A.1.1. Es ließe sich kein selektiver Vorteil erkennen

(41) Nach italienischer Auffassung kann man keinesfalls behaupten, dass die begünstigten Gesellschaften die vom Staat mit dieser Maßnahme subventionierten Kosten selbst hätten tragen müssen, da nicht nachgewiesen werden kann, dass die Begünstigten den Kauf der Decoder durch die Fernsehkunden von sich aus subventioniert hätten. Die italienischen Behörden argumentieren hinsichtlich der Einleitung des Prüfverfahrens, dass es im Unterschied zur Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Niederlande/Kommission (23) nicht einmal einen wirtschaftlichen Anreiz zur Subventionierung der Fernsehkunden durch die begünstigten Gesellschaften gab, da a) diese ja die Betreiber sind, die bereits auf dem Markt etabliert sind und somit kein Interesse an der Beendigung des Übergangs zum digitalen Fernsehen haben, da sie sich, wenn dieser Übergang abgeschlossen ist, einer stärkeren Konkurrenz stellen müssten, da die mit digitaler Technologie ausgestatteten Verbraucher ihre Programme von wesentlich mehr Anbietern beziehen können; b) der Markt für Pay-per-view-Fernsehen noch zu klein war, um einen eventuellen Verlust dieser Art ausgleichen zu können, und nicht der einzige Grund für die Subventionierung des Kaufs eines Decoders durch die Konsumenten sein kann, wenn man berücksichtigt, welcher prozentuelle Anteil der Einnahmen 2004 und 2005 auf den Pay-per-view-Sektor entfiel; c) der Termin für die Einstellung der Übertragungen in Analogtechnologie („Switch-off“) gar nicht zuverlässig feststand, und es ohne eine kritische Masse an Konsumenten nicht möglich ist, diesen Switch-off vorzunehmen.

(42) Es sei unmöglich, den genauen Betrag der staatlichen Mittel festzustellen, die an die Begünstigten geflossen sind. Im Fall der staatlichen Beihilfe C 25/2004, die Gegenstand der Entscheidung 2006/513/EG (24) war, hatte die Kommission T-System nicht zu den Begünstigten gezählt, weil es nicht möglich war, genau festzustellen, ob Mittel — und wenn ja in welcher Höhe — an diese Gesellschaft geflossen waren.

(43) Zweitens behauptet Mediaset, dass die terrestrischen Sender und die Satellitensender als Gesellschaften nicht miteinander vergleichbar sind: die Betreiber von DVB-Diensten sind lediglich gehalten, die Umstellung auf die digitale Übertragung durchzuführen und den Übergang zum digitalen Fernsehen schrittweise anzuregen (mit Simulcast-Übertragungen und dem „Switch-off“). Daher unterliegen die terrestrischen Sender spezifischen Pflichten im Zusammenhang mit ihrem öffentlichen Dienstleistungsauftrag — Gewährleistung der Verfügbarkeit des terrestrischen Rundfunks auf dem gesamten italienischen Hoheitsgebiet — weshalb sie gehalten sind, offene Technologien zu verwenden. Nach Ansicht von Mediaset hatte man sich mit der Regelung vorgenommen, den Übergang von der Analog- zur Digitaltechnik zu erleichtern und die Entwicklung offener Standards in einem zeitlichen Rahmen zu fördern, in dem eine gesetzliche Frist für den obligatorischen Übergang von der analogen zur digitalen Übertragung — das sog. digitale „Switch-over“ festgelegt wurde, was für die Betreiber des digitalen terrestrischen Fernsehens hohe spezifische Kosten mit sich brachte (Mediaset hatte sehr hohe Kosten für die Infrastruktur aufzubringen). Darüber hinaus bestreitet Mediaset die Aussage im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens, und behauptet stattdessen, dass es keinen Schutz vor neuen Marktzutritten durch den Ankauf von Rundfunkinfrastrukturen gibt (Mediaset verweist auf das Beispiel der Gesellschaft H3G, die durch den Erwerb eines lokalen Senders in den Markt zugetreten ist), und dass die neuen Wettbewerber die Kosten für Simulcast-Übertragungen nicht selbst zu tragen haben.

(44) Desgleichen behauptet die RAI, dass die Kommission in ihrer Sichtweise nicht die Pflichten berücksichtigt, die dem Unternehmen als öffentlich-rechtlicher Sendeanstalt obliegen, was nach Ansicht der RAI die angeblichen Vorteile wieder aufwiegt. Und dies aus folgenden Gründen: i) die RAI kann den Übergang zum digitalen Fernsehen (als öffentlich-rechtliches Fernsehen) nur vollziehen, wenn der Durchdringungsgrad des digitalen terrestrischen Fernsehens annähernd so hoch wie der des Fernsehens per Analogtechnik ist; und ii) die RAI ja gehalten war, ihre Investitionen im Bereich des digitalen terrestrischen Rundfunks in Einklang mit ihren gesetzlichen Verpflichtungen und nicht nach reinen Marktkriterien vorzunehmen, da sie verpflichtet war, bis spätestens zum 1. Januar 2005 zwei Multiplexe zur Abdeckung von mindestens 70 % der Bevölkerung bereitzustellen, um den Übergang zum digitalen Fernsehen mit Hilfe der Decoder möglichst schnell zu vollziehen. Die Gesamtkosten beliefen sich auf 150 Mio. EUR. Angesichts des festgesetzten Termins für den Übergang zum digitalen Fernsehen und der Tatsache, dass die RAI lediglich unverschlüsselte Programme sendet, die Anzahl der Zuschauer relativ begrenzt ist und die Kosten für die Umstellung auf die Digitaltechnik sich nicht auf die Fernsehgebühren für 2004, 2005 und 2006 niederschlagen, brauchte die RAI lediglich die Kosten für die Technologie (Frequenzen und Infrastruktur) zu tragen. Ohne die beanstandete Beihilfe müsste das öffentlich-rechtliche Fernsehen diese Kosten selbst übernehmen, während der beschleunigte Übergang zur Digitaltechnik keine zusätzlichen Einnahmen versprach.

III.A.1.2. Verzerrung des Wettbewerbs

(45) Italien behauptet zunächst, dass die terrestrischen Sender und die Satellitensender nicht auf dem gleichen Markt für Bezahlfernsehen miteinander konkurrieren, da sie verschiedene Marktsegmente abdecken, nämlich das Marktsegment des frei empfangbaren Fernsehens und das Segment des Bezahlfernsehens. Hinzu kommt noch, dass die Angebote an Pay-per-view-Fernsehen erst in der zweiten Hälfte des Jahres 2005 angelaufen sind. Die Trennung der beiden Märkte gilt auch für die Netzbetreiber, wie es die AGCOM in einer ihrer Entscheidungen (25) bestätigt hat, was mit der Entscheidung RAI/Rami d ’ azienda (26) und mit einer Marktuntersuchung zum Fernsehsektor durch die Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (27) in Einklang steht.

(46) Darüber hinaus wirken sich die Kosten für den Decoder nur marginal auf die Entscheidungen des Verbrauchers zugunsten der einen oder der anderen Plattform aus. Dass es keine Verzerrung des Wettbewerbs gibt, zeigt sich auch daran, dass die Zahl der Sky-Abonnenten im ersten Halbjahr 2005 um 7,4 % gestiegen ist.

(47) Ähnliche Argumente wurden von Mediaset vorgebracht. Dieses Unternehmen behauptet, dass die beanstandete Maßnahme nicht selektiv wirkt, da die Beihilfe den Verbrauchern zugute kommt und sich der selektive Charakter erst aus der geschäftsbedingten Entscheidung von Sky zugunsten der NDS-Technologie ergibt, denn erst dadurch entsteht eine Diskriminierung und hat Sky die Möglichkeit, sich die Kosten für den Decoder über die Abonnementsgebühren wieder hereinzuholen. Wenn die Betreiber dies wünschen, können sie alle die Technologie einsetzen, die ihnen die Möglichkeit verschafft, ebenfalls von den beanstandeten Beihilfen zu profitieren.

III.A.2. VEREINBARKEIT MIT DEM WETTBEWERBSRECHT

(48) Italien weist grundsätzlich darauf hin, dass die Kommission die Vorteile der Interoperabilität kennt, und dass der Ausschluss der Satelliten-Decoder von der Gewährung der Beihilfe darauf zurückzuführen ist, dass es zum Zeitpunkt der Einführung der Beihilferegelung keine Satelliten-Decoder gab, mit denen die Interoperabilität gewährleistet werden konnte. Nach Erlass des Haushaltsgesetzes 2006, durch das auch die Satelliten-Decoder in die Maßnahme einbezogen wurden, hat Sky übrigens seine Decoder nicht so abgeändert, dass diese ebenfalls in den Genuss der Beihilferegelung gekommen wären.

III.A.2.1. Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag

(49) Italien vertritt die Ansicht, dass der Prozentsatz — wie auch von der AGCOM angegeben und von der Kommission in Randnummer 55 der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens zitiert (28) — von 50 % der Haushalte, die sich bis Ende 2006 bzw. bis Ende 2008 einen Decoder anschaffen würden, eher zu niedrig angesetzt ist, insbesondere wenn man bedenkt, dass man ja auf eine starke Verbreitung der interaktiven und teureren Decoder abzielte. Die durch die Beihilferegelung bedingte Massenproduktion und die damit verbundene Kostendegression würden dann den Kauf der Decoder auch für die ärmeren Haushalte erschwinglich machen.

III.A.2.2. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag

(50) Mit der beanstandeten Maßnahme würde die Umsetzung eines Vorhabens gefördert, das im gemeinsamen europäischen Interesse sei — der Übergang zum digitalen Fernsehen (oder Switch-over) — was auch Teil eines transnationalen Programms ist, das von mehreren Mitgliedstaaten in Einklang mit der aktuellen Rechtsprechung (C-62/87 und C-72/87, Randnummer 22) unterstützt wird. Was den Ausschluss der Satelliten-Decoder von der Maßnahme anbelangt, so wird auf die allgemeinen vorstehenden Ausführungen zu diesem Punkt verwiesen.

III.A.2.3. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag

III.A.2.3.a. Angemessenheit der Beihilfe

(51) Ein per Gesetz festgelegter Termin ist keine Gewähr für die Einstellung der Übertragungen per Analogtechnik, wenn es keine Anreize für die entsprechende Nachfrage gibt: Die Verbraucher wären dafür einfach noch nicht bereit, da die auf dem Markt operierenden terrestrischen Sender keinerlei Interesse an der Subventionierung des Kaufs der Decoder durch die Verbraucher in einem Umfeld haben, in dem der größte Teil der Verbraucher terrestrisches Analogfernsehen nutzt.

(52) Ein Zuschuss für das digitale terrestrische Fernsehen, der direkt an die Verbraucher gezahlt würde, wäre gerechtfertigt, da sie beim digitalen terrestrischen Fernsehen keine zusätzlichen Kosten für den Empfang von frei empfangbaren Programmen zu tragen hätten, im Gegensatz zum Satellitenfernsehen, wofür sich der Verbraucher eine Parabolantenne anschaffen und ein Abonnement für das Bezahlfernsehen abschließen muss. Beim Kabelfernsehen halten die italienischen Behörden einen Zuschuss für die Decoder trotz der zusätzlichen Kosten deshalb für vertretbar, weil die Kosten nicht unmittelbar an die Fernsehdienste gekoppelt sind, und weil Italien grundsätzlich Anreize für den Ausbau der Breitbandnetze schaffen wollte.

(53) Italien weist die Auffassung der Kommission zurück, wonach die beanstandete Maßnahme Auswirkungen auf den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Plattformen hat, findet jedoch, dass sich der Wettbewerb zwischen den verschiedenen Segmenten des Fernsehmarktes (auf längere Sicht) durch die neue digitale Plattform zugunsten der Verbraucher verstärken wird.

(54) Die Behauptung der Kommission, wonach die derzeitigen Betreiber bereits einen Ausgleich für den Übergang zum digitalen Fernsehen erhalten, da mit der digitalen Technologie eine größere Übertragungskapazität zu niedrigeren Kosten zur Verfügung steht, würde nicht das echte Kosten/Nutzen-Verhältnis dieser Umstellung berücksichtigen, da die bereits auf dem Markt präsenten Netzbetreiber, die mehr als eine Konzession für die digitale Übertragung innehaben, 40 % ihrer eigenen Bandbreite für andere Content-Anbieter zugänglich machen müssen, mit denen ihre Unternehmen keine gemeinsamen Besitzverhältnisse aufweisen.

(55) Die Hauptbegünstigten des Übergangs zum digitalen Fernsehen (die neuen Wettbewerber auf dem Markt) sind nicht dieselben wie diejenigen, die die Kosten zu tragen haben (die Verbraucher, und vor allem die etablierten Betreiber). Da nämlich der verschärfte Wettbewerb, dem sie standhalten müssen, nicht durch eine Kostensenkung ausgeglichen wird, haben die bereits auf dem Markt etablierten Betreiber keinerlei Anreiz für die Einstellung der Übertragungen per Analogtechnik. Würde ihnen jedoch irgendein Vorteil erwachsen, so müsste dieser als Ausgleich für die ihnen entstanden Kosten betrachtet werden. Mediaset bedient sich des gleichen Arguments.

(56) Des Weiteren behauptet Mediaset, für den Fall, dass man den terrestrischen Betreibern einfach neben den Kosten für die Umstellung auf die digitale Übertragung auch noch die Kosten für die Decoder auferlegen würde, würde man keine ausreichende Abdeckung erzielen und Mediaset der Gefahr aussetzen, dass sich die anderen Gesellschaften wie die Trittbrettfahrer eines „free riding“ bedienen würden, da die Decoder „mit offener Schnittstelle“ auch für den Empfang der Programmkanäle der Konkurrenz genutzt werden könnten.

(57) Als die beanstandete Beihilferegelung zur Anwendung kam, war die Interaktivität der Satelliten-Decoder aufgrund der Verwendung einer gesetzlich geschützten (proprietären) Technologie ohne offene Schnittstelle zur Anwendungsprogrammierung (API) noch sehr begrenzt. Italien weist darauf hin, dass es bis heute noch keine „interoperativen“ Satelliten-Decoder auf dem Markt gibt und dies auch nicht im Anschluss an die Änderungen im Haushaltsgesetz 2006. Dass es Anreize für die Schaffung von interaktiven Diensten geben müsste, wird auch von Mediaset immer wieder betont.

III.A.2.3.b. Vermeidung unnötiger Wettbewerbsverzerrungen

(58) Italien weist darauf hin, dass der Markt für Pay-per-view-Fernsehen nicht mit dem Markt für Satellitenfernsehen verglichen werden kann: Es handelt sich um zwei verschiedene Produkte. Auf jeden Fall hilft die beanstandete Beihilfe den neuen Wettbewerbern beim Zugang zum Markt für Bezahlfernsehen, was für die Verbraucher mit größeren Vorteilen verbunden sein dürfte.

(59) Mediaset argumentiert mit dem Hinweis darauf, dass keine unnötigen Wettbewerbsverzerrungen verursacht wurden, da i) die Diskriminierung lediglich aus den geschäftsbedingten Entscheidungen von Sky herrührt; ii) das terrestrische Fernsehen die lokalen Programme ausstrahlt, während 80 % der lokalen Programme nicht über Satellit übertragen werden, da die Einnahmen der lokalen Programmsender nicht ausreichen, um die Übertragungskosten tragen zu können (Satellitenprogramme sind nicht vergleichbar mit unverschlüsselt ausgestrahlten und frei empfänglichen Programmen); iii) das Marktversagen ergibt sich nur hinsichtlich der digitalen terrestrischen Decoder und nicht für die Satelliten-Decoder, da das Satellitenfernsehen auf einem Abonnementsystem beruht und die Kosten wieder einbringt, die für die Ausgabe von Decodern an die Abonnementen angefallen sind, und da Sky als Monopolist darüber hinaus nicht dem Phänomen des Trittbrettfahrens (free riding) ausgesetzt ist.

III.A.2.4. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag

(60) In der Entscheidung 2006/513/EG (29) hat die Kommission erklärt, dass die Beihilfe nicht mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag vereinbar war, da sie nicht an einen bestimmten kulturellen Inhalt gebunden und auch nicht auf die kleinen lokalen Sender ausgerichtet war, die ansonsten aus der terrestrischen Plattform ausgeschlossen gewesen wären. In Italien gibt es zahlreiche lokale terrestrische Sender, die ein klar identifizierbares Kulturprodukt senden, das Italien schützen möchte. Da der Satellit — auch nach Ansicht der Sachverständigen, die für die Kommission arbeiten — keine wirtschaftliche Alternative zur Bereitstellung lokaler Fernsehdienste ist, brauchen die Satelliten-Decoder auch nicht in der beanstandeten Beihilferegelung berücksichtigt zu werden.

III.A.3. RÜCKFORDERUNG DER BEIHILFE

(61) Die Kommission sollte nicht die Rückzahlung der Beihilfe verlangen, da dies im Widerspruch zu einem allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts stünde. Dieser Grundsatz gilt dann, wenn von Anfang an klar feststeht, dass die Beihilfe nicht zurückgefordert werden kann (30). Im vorliegenden Fall kann unmöglich festgestellt werden, welcher Sender in welchem Umfang von den als Zuschuss bereitgestellten staatlichen Mitteln profitiert hat: Daher dürfte die Kommission die Rückzahlung der Beihilfe nicht verlangen. Italien behauptet darüber hinaus, dass die Sender sich ja nicht gegen die Beihilferegelung wehren konnten, so dass die Begünstigten, selbst wenn sie sich sofort dagegen ausgesprochen hätten, keine Möglichkeit gehabt hätten, die Beihilferegelung abzuwehren. In der Entscheidung 2006/513/EG hat die Kommission ähnlich argumentiert (31).

III.B. DIE STELLUNGNAHMEN VON SKY ITALIA, DER ESOA UND VON EUROPA 7

(62) Sky Italia, die ESOA und Europa 7 stimmen mit der Kommission darin überein, dass die vorliegende Maßnahme keine Beihilfe zugunsten der Anbieter des digitalen terrestrischen Fernsehens darstellt. Außerdem bestreiten sie auch nicht die vorläufige Feststellung, wonach die Maßnahme keine Beihilfe zugunsten der Decoderhersteller ist: die beiden Beschwerdeführer bestreiten diese Schlussfolgerung ebenso wenig, obwohl Sky Italia in seiner Beschwerde das Gegenteil erklärt hatte.

(63) Sky Italia konzentriert sich in seiner Analyse auf die angeblichen positiven Auswirkungen der Maßnahme auf die Anbieter des terrestrischen digitalen Fernsehens, also hauptsächlich Mediaset und Telecom Italia. Nach Ansicht von Sky hatte die Kommission beim Zusammenschluss von Telepiù/Newscorp eine ganze Liste von Marktzutrittsschranken und Hindernissen für die Expansion der Anbieter von terrestrischem digitalem Fernsehen aufgestellt, die Korrekturmaßnahmen erforderten (32). Entgegen den Einschätzungen der Kommission kam es dank der Zuschüsse dazu, dass die neuen Wettbewerber — bei denen es sich ja in Wirklichkeit um die Anbieter handelte, die bereits auf dem Markt für Analogfernsehen präsent waren — zu einer raschen Expansion des digitalen terrestrischen Fernsehens beitrugen.

(64) Die beanstandeten Zuschüsse haben für Mediaset und Telecom Italia einen dreifachen Vorteil beinhaltet: in erster Linie den Vorteil, dass angesichts des komplementären Charakters des Zugangs zu den Decodern des digitalen terrestrischen Fernsehens und des Zugangs zu den digitalen terrestrischen Fernsehsendern der Preisrückgang bei den Decodern zu einer steigenden Nachfrage sowohl nach Decodern als auch nach Sendern geführt hat. Es ist ja auch in der Tat ganz normal, dass die digitalen terrestrischen Sender eine Basis für ihre Sendeplattform schaffen, wie es übrigens auch Sky gemacht hat, und dafür erst einmal Kosten zu tragen haben, die sie nicht sofort wieder amortisiert haben. Mit Hilfe der Zuschüsse konnten die Anbieter von digitalem terrestrischem Fernsehen ihre Kunden leichter dazu bewegen, ihr neues digitales Angebot an Fernsehkanälen zu nutzen. Darüber hinaus hat die Maßnahme dabei geholfen, das Problem des Trittbrettfahrens beim Aufbau einer Kundenbasis zu vermeiden.

(65) Zweitens soll Mediaset — nach einer Studie der Global Equity Division der Deutschen Bank (33) — erst durch die Zuschüsse die Möglichkeit erhalten haben, zu geringem Risiko und niedrigen Kosten auf den Markt für Bezahlfernsehen vorzustoßen. Durch die Zuschüsse haben sich die Finanzierungskosten für Mediaset und Telecom Italia verringert: a) in direkter Weise dadurch, dass die digitalen terrestrischen Sender zur Erzielung der gleiche Wirkung, wie sie sie mit Hilfe der Zuschüsse erzielt haben, Investitionen von 100 Mio. EUR hätten vornehmen müssen, also die Hälfte der Gesamtkosten der Infrastrukturinvestitionen, die Mediaset bis zum Januar 2005 zu tragen hatte und b) in indirekter Weise dadurch, dass sie der Verunsicherung bezüglich des Erfolgs des Übergangs zum digitalen Fernsehen entgegenwirkten.

(66) Dank der „bilateralen“ Beschaffenheit des Marktes schließlich bewirkt eine breite Kundenbasis, die auf diese Weise „hochwertige“ Inhalte zum geringeren Preis erhalten kann, auch einen Vorteil auf dem Markt für Fernsehwerbung.

(67) Sky behauptet nun, diese angeblichen Vorteile seinen vielmehr selektiver Art, da Sky in seiner Geschäftsfähig eingeschränkt war, da man nur ein geringes Wachstum mit entsprechend höheren Kapitalkosten aufzuweisen hatte. Sky legt auch eine Reihe von Zahlen zur Untermauerung seiner Behauptung vor, wonach sich die Erhöhung der Absatzzahlen der Decoder für das digitale terrestrische Fernsehen — die vom Staat subventioniert waren — negativ auf den Absatz seines „Premium Sports“-Pakets ausgewirkt habe.

(68) Europa 7 behauptet ebenso, dass den Sendern und anderen Anbietern von digitalem terrestrischem Fernsehen Vorteile gewährt wurden. Europa 7 zitiert die italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (AGCOM), die anerkannt hat, dass die Maßnahme folgende Auswirkungen hatte: die Hälfte der Decoder wurden unter Nutzung des Zuschusses gekauft; die Verbreitung des digitalen terrestrischen Fernsehens hat sich im ersten Halbjahr 2005 dank des digitalen terrestrischen Bezahlfernsehens verdoppelt, während das satellitengestützte Bezahlfernsehen lediglich ein Wachstum von einem Prozentpunkt zu verzeichnen hatte.

(69) Der damit verbundenen Vorteil war selektiver Art, da sich der Zuschuss nicht in Form eines besseren Zugangs zum Markt von Europa 7 ausgewirkt hat, weil dieser Gesellschaft ja noch keine Sendefrequenzen zugeteilt waren. Hingegen hat der Vorteil darin bestanden, dass Mediaset und die RAI besser in der Lage waren, die Nachfrage zu befriedigen und zu günstigeren Bedingungen zu investieren und ihre Marktmacht auf den Bereich des digitalen Fernsehens auszuweiten.

(70) Des Weiteren behauptet Europa 7, dass sich die Maßnahme in keiner Weise mit dem öffentlichen Interesse rechtfertigen lässt, da i) die Anreize für die Verbraucher zum Erwerb eines Decoders für digitales terrestrisches Fernsehen mit dem Zugang zu kommerziell angebotenen Diensten verbunden sind; ii) der Übergang zum digitalen Fernsehen verschoben wurde und iii) für den Fall, dass die Maßnahme den Wettbewerb in dem Sinne begünstigt, dass dadurch die Marktmacht von Sky beschränkt wird, sie sich doch zugunsten der oligopolistischen Anbieter auswirkt, die bereits auf dem Markt für analoges Fernsehen präsent sind, da sie die einschlägigen Lizenzen besitzen.

(71) Schließlich weist Europa 7 darauf hin, dass die Rückforderung der Beihilfe nur die logische Konsequenz der Abschaffung der Beihilfe ist, und dass die Schwierigkeiten der Quantifizierung kein Grund sein können, die Beihilfe nicht zurückzufordern. Falls sich der Beihilfebetrag nicht genau quantifizieren lässt, könnte Italien den Konkurrenten einen Ausgleich zukommen lassen.

(72) Die ESOA vertritt die Ansicht, dass die Satellitenplattform benachteiligt wurde — obwohl sie das Funkfrequenzspektrum für Fernsehsendungen stärker nutzt — und dass gerade die Satellitenbetreiber die gesamten Kosten für die Einführung der digitalen Übertragungstechnik selbst tragen mussten. Daher ist die ESOA der Auffassung, dass die beanstandeten Zuschüsse zugunsten des digitalen terrestrischen Fernsehens eine rechtswidrige Beihilfe darstellen, die dem Marktversagen, das damit eigentlich kompensiert werden sollte, nicht angemessen ist.

III.C. BEMERKUNGEN DER ANIE

(73) Die ANIE hat sich nicht eigens zur der beanstandeten Maßnahme geäußert, hat aber eine Kopie einer Anzeige gegen Sky Italia wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung bei der italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde übermittelt, die jedoch in dieser Angelegenheit noch nicht entschieden hat.

(74) Nach den Behauptungen der ANIE haben einige Decoderhersteller Sky aufgefordert, Lizenzen zu bestimmten Aspekten der NDS-Technologie zur Verschlüsselung der Satellitensignale freizugeben, einer rechtlich geschützten (proprietären) Technologie von Sky, die ausschließlich in Italien verwendet wird. Diese Lizenzen sind von ausschlaggebender Bedeutung für die Herstellung von Decodern, die mit einer sog. „offenen Schnittstelle“ ausgestattet sind, mit der terrestrisch oder per Satellit übertragene digitale Signale unter Verwendung der NDS-Technologie entschlüsselt werden können.

(75) Sky hat sein Signal ab 2005 ausschließlich mit der NDS-Technologie verschlüsselt. Inhaber dieser Technologie ist für den italienischen Markt eine Tochtergesellschaft der Gruppe Newscorp, die wiederum die Muttergesellschaft von Sky ist. Sky behauptet, als Abwehr von Piraterie zur NDS-Technologie übergegangen zu sein. Dabei handelt es sich um eine Art rechtlich geschützter (proprietärer) und „geschlossener“ Technologie, da der Zugang zu den NDS-Decodern voraussetzt, dass man Zugang zur Technologie oder zu bestimmten Komponenten der Decoder erhält, was bei den Decodern mit offener Schnittstelle nicht erforderlich ist.

(76) Sky vermietet seinen Abonnenten Decoder, in die diese „geschlossene“ Technologie eingebaut ist. Als Sky zur NDS-Technologie übergegangen ist, hat es sämtliche Decoder seiner Abonnenten ausgetauscht.

(77) Sky weigert sich jedoch, die eigene rechtlich geschützte Technologie mit den Herstellern der Decoder mit offener Schnittstelle zu teilen, und argumentiert, dass eine derartige Vereinbarung nicht genügend Schutz vor Piraterie bieten würde. Nach Ansicht der ANIE ist das von Sky angeführte Argument der Angst vor eventueller Produktpiraterie nicht stichhaltig. Vielmehr diene der Einsatz der „proprietären“ Decoder nur zur Erhaltung der Monopolposition dieser Gesellschaft auf dem Markt für Bezahlfernsehen. Die Entscheidung von Sky hat zur Folge, dass dieses Unternehmen seine Kunden besser an sich binden kann, und bewirkt darüber hinaus auch eine Beschränkung der Marktmöglichkeiten für die Decoderhersteller und behindert damit die technologische Entwicklung in diesem Sektor (34).

III.D. STELLUNGNAHME DER ITALIENISCHEN REGIERUNG

(78) Italien hat sich zu den von dritter Seite vorgebrachten Bemerkungen nicht geäußert.

IV. WETTBEWERBSRECHTLICHE WÜRDIGUNG

IV.A. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEREGELUNG IM LICHTE VON ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EG-VERTRAG

(79) Die Kommission hat geprüft, ob die Beihilferegelung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag zu sehen ist. Dieser Artikel liefert eine Reihe von Bedingungen, anhand derer sich feststellen lässt, ob eine staatliche Beihilfe vorliegt. Zunächst hat es sich um eine Maßnahme des Staates oder eine aus staatlichen Mitteln bestrittene Maßnahme zu handeln. Zweitens muss die Maßnahme mit einem selektiven wirtschaftlichen Vorteil für den Begünstigten verbunden sein. Drittens muss sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, und viertens muss sie geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

IV.A.1. STAATLICHE MITTEL

(80) Die vorliegende Maßnahme basierte auf den Haushaltsgesetzen 2004 und 2005 und wurde über den Staatshaushalt bestritten. Daher ist sie eindeutig dem Staat zuzuordnen und beinhaltet den Einsatz staatlicher Mittel, worauf bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hingewiesen wurde. Die Kommission bestätigt daher die vorherige Bewertung, wonach das Kriterium der staatlichen Mittel erfüllt ist. Diese Schlussfolgerung wird weder von Italien noch von dritter Seite bestritten.

IV.A.2. WIRTSCHAFTLICHER VORTEIL

(81) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens war die Kommission davon ausgegangen, dass die Beihilferegelung zwar unmittelbar den Endverbrauchern zugute kam, dennoch damit aber ein indirekter Vorteil für i) die Fernsehsender, die digitale Plattformen oder Kabelplattformen betreiben; ii) die Netzbetreiber, die das Signal übertragen; und iii) die Decoderhersteller verbunden gewesen sein könnte.

(82) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission festgestellt, dass ein indirekter Vorteil in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen könnte, und hat auf die einschlägige Rechtsprechung verwiesen (35). Was die Sender anbelangt, die DVB-T/DVB-C verwenden, vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Beihilferegelung diesen Sendern beim Aufbau und bei der Erweiterung ihrer „audience“ (also der Anzahl ihrer Zuschauer) hilft, da sie auf diese Weise Kosten vermeiden können, die sie ansonsten hätten tragen müssen, um ihre digitale „audience“ ebenso stark erweitern zu können. Außerdem trägt die Maßnahme zur Verringerung der Kosten bei, die die Sender, die in Simulcast senden, ansonsten selbst hätten aufbringen müssen. Im Falle der Netzbetreiber besteht der Vorteil in der potenziellen Steigerung der Nachfrage, die durch die Sender bestimmt wird, die die „privilegierte“ Plattform verwenden. Nachdem die Kommission eingesehen hatte, dass sich der selektive Vorteil nicht leicht quantifizieren lässt, hat sie schließlich alle betroffenen Parteien aufgefordert, sich zu einer eventuellen Quantifizierung und zu einer sinnvollen Methode zur Abschätzung des Vorteils zu äußern, der sich durch die Maßnahme für die indirekt Begünstigten ergeben haben könnte.

(83) Nach Eingang der Bemerkungen der betroffenen Parteien bleibt die Kommission aus den im Folgenden beschriebenen Gründen bei ihrer Meinung, dass die beanstandete Maßnahme den Betreibern des terrestrisch und via Kabel ausgestrahlten Bezahlfernsehens einen selektiven Vorteil verschafft.

(84) Der aus der Maßnahme für die Sender ableitbare Vorteil besteht hauptsächlich in der Möglichkeit, einen Kundenstamm („audience“) aufzubauen, ganz besonders durch den stärkeren Ausbau der Pay-per-view-Programme: ohne diese Maßnahme hätte sich der digitale Kundenstamm nicht so schnell aufbauen lassen, es sei denn, die Sender hätten die Empfangskosten für ihre potenziellen Zuschauer selbst finanziert. Der Ausbau des Kundenstamms macht einen wesentlichen Teil der kommerziellen Geschäftstätigkeit eines Bezahlfernsehsenders oder eines Senders aus, der seine Bezahlfernsehprogramme ausbauen möchte, da die Anzahl der Kunden (also der Zuschauer) ein grundlegender Faktor für die Erwirtschaftung von Einkommen oder für die Festlegung niedriger Preise für die Pay-per-view-Angebote darstellt. Ein weiterer Beweis hiefür sind die Kosten, die die Satellitenfernsehbetreiber aufbringen mussten, um eine solche Kundenbasis aufzubauen, sowie — wenn der Übergang zur Digitaltechnik erst einmal vollzogen ist — die Folgekosten, um diese Kundenbasis zu halten (36). So behauptet zum Beispielt einer der Beschwerdeführer — Sky Italia — seinen Abonnenten einen Decoder und eine Parabolantenne gratis angeboten zu haben.

(85) Außerdem ließe sich anführen, dass die Hauptfolge der Maßnahme eine Senkung des Preises für die Decoder war, die interaktiv einsetzbar sind, deren Preis sich weitgehend denen der sog. „Zapper“ angenähert hat. Mit dem durch die beanstandete Beihilferegelung subventionierten Typ von Decoder können die Verbraucher das frei empfangbare derzeit verfügbare Analogstandardprogramm der verschiedenen Fernsehsender sowie das Angebot an Bezahlfernsehen und die interaktiven Dienste empfangen, die von einer ganzen Reihe von Sendern und Contentanbietern angeboten werden. Zu den interaktiven Diensten können auch E-Government-Dienste gehören, zu denen man über eine „smart card“ (37) Zugang erhält. Daher können die Verbraucher mit dieser Subventionierung ein wesentlich breiteres Angebot zum gleichen Preis erhalten, zu dem sie zuvor lediglich einen recht einfachen Decoder kaufen konnten, der ihnen nur Zugang zu wesentlich weniger Diensten verschaffte.

(86) Daraus ergibt sich, dass die beanstandete Maßnahme für die Verbraucher einen Anreiz geschaffen hat, von der Analogtechnik zur terrestrischen Digitaltechnik überzugehen. Dies wirkte sich zum Vorteil für die Sender und zum besonderen Vorteil für die Dienste aus, die in der Analogtechnik nicht verfügbar waren. Mit anderen Worten: Durch den staatlichen Zuschuss konnten die DVB-T-Sender die Kosten für eine auf dem Markt weit verbreitete Geschäftsstrategie (die Subventionierung der Decoder), mit der sich durchaus ein Kundenstamm aufbauen lässt, einsparen.

(87) Dass dies ein zutreffendes Argument ist, wird indirekt auch im Dokument der Deutschen Bank (38) bestätigt, wo den Anlegern erläutert und vorgeschlagen wird, welche Gewinne sich mit dem Kauf von Aktien von Mediaset realisieren lassen. Die Research-Abteilung der Deutschen Bank verweist darauf, wie Mediaset dank seiner günstigen Ausgangslage und dank der günstigen Marktbedingungen, seiner Marktstrategie und durch „die den Verbrauchern gewährten Zuschüsse“„das digitale terrestrische Fernsehen als ein Instrument mit niedrigem Risiko und zu niedrigen Kosten auf- und ausbauen und damit in den Markt für Bezahlfernsehen einsteigen kann“.

(88) Ein weiterer Vorteil, der sich aus der beanstandeten Maßnahme für die bereits auf dem Markt aktiven terrestrischen Fernsehsender ergibt, besteht darin, dass sie damit ihre bereits aufgebaute Präsenz auf der digitalen terrestrischen Plattform unter dem Aspekt der Imagepflege und Kundenbindung konsolidieren können. Der Vorteil bezieht sich auf das neue Angebot von Diensten — insbesondere Bezahlfernsehen — das auf der digitalen Plattform angeboten wird. Mit der beanstandeten Maßnahme lassen sich die Wirkungen der derzeit geltenden Rechtsvorschriften verstärken, also die Tatsache, dass die wichtigsten Sender die Netzbetreiber kontrollieren, und dass man eine Konzession für die Übertragung mittels Digitaltechnik praktisch nur dann erwerben kann, wenn diese mit einer Konzession für die Übertragung in Analogtechnik verbunden ist. Die bereits auf dem Markt präsenten Betreiber können ihre Konzessionen für die Analogtechnik leicht in Konzessionen für die Digitaltechnik umwandeln, während die neuen Wettbewerber zunächst Konzessionen für Analogtechnik auf dem Markt erwerben müssen, um sie dann für die Übertragung von Fernsehprogrammen in Digitaltechnik verwenden zu können. Der zeitliche Nachteil der neuen Wettbewerber kann sich durch Maßnahmen wie die hier beanstandeten noch weiter verschärfen, da sie dazu beitragen, dass sich der Kundenstamm der bereits auf dem Markt etablierten Betreiber schneller ausweitet.

(89) Die vorstehend erörterten Argumente gelten nicht für die Angebote, die auf den Analogplattformen bereits angeboten werden, und die die Verbraucher bereits kennen. Darüber hinaus ist es unwahrscheinlich, dass eine frühere Umstellung auf die digitale Plattform bewirkt haben könnte, dass sich die Gesamtzahl (analog plus digital) der Zuschauer dieser Programme/Dienste signifikant erhöht hat.

(90) Das von Italien und von Mediaset vorgebrachte Argument, dass nämlich von einem Vorteil keine Rede sein könne, weil die Begünstigten ohne den staatlichen Zuschuss den Kauf der Decoder durch die Verbraucher nicht subventioniert hätten, ist nicht überzeugend. Angenommen, die Verbraucher wären nicht bereit gewesen, ohne den besagten Zuschuss die sog. „offenen“ Decoder zu kaufen, oder dass der Markt für Bezahlfernsehen nicht groß genug war, so ergibt sich als Folge aus der Gewährung des Zuschusses gerade die Bildung einer Kundenbasis für die terrestrischen Sender, die sich ansonsten nicht so entwickelt hätte. Hätten die terrestrischen Sender den Kauf von „interoperablen“ Decodern — die einzigen, mit denen man gegenwärtig Bezahlfernsehen als Pay-per-view mit dem System der Prepaid-Karten empfangen kann — aus Angst vor anderen Sendern als Trittbrettfahrern nicht subventioniert, hätte dies zu einer Verzögerung beim Start der Bezahlfernsehdienste geführt. Daher diente die beanstandete Maßnahme den terrestrischen Sendern zur Überwindung dieser externen Unwägbarkeit und zur Erschließung eines neuen Geschäftsfelds.

(91) Des Weiteren bestreitet die Kommission die Behauptung, wonach die Bereitschaft oder das Interesse der Begünstigten an der Nachbildung der mit der Beihilfe erzielten Wirkungen auch ohne die Gewährung der Beihilfe geeignete Kriterien seien, anhand derer sich ermessen ließe, ob die beanstandete Maßnahme mit der Gewährung eines Vorteils verbunden war. Im vorliegenden Fall ist nämlich der den terrestrischen Sendern erwachsende Vorteil lediglich das Ergebnis einer Wirkung der Maßnahme. Das Verhalten der Begünstigten war nach Einführung der Maßnahme lediglich auf die Optimierung der Gewinne in einer Situation ausgerichtet gewesen, die auf diese Weise eingetreten ist, und die zu einer Ausweitung der kommerziellen Geschäftstätigkeit geführt hat, die ohne die Beihilfe so nicht möglich gewesen wäre. Dies ist auch im vorliegenden Fall eingetreten, da nach dem Jahresbericht der italienischen Marktaufsichtsbehörde AGCOM (39) die Einnahmen aus dem Angebot an Bezahlfernsehen und insbesondere beim terrestrischen Pay-per-view-Fernsehen erheblich gestiegen sind, obwohl sie absolut gesehen immer noch einen eher geringen Teil der Einnahmen aus dem Fernsehgeschäft ausmachen.

(92) Zur Klärung der Frage, ob mit der Maßnahme ein Vorteil verbunden war, sind nach der ständigen Rechtsprechung die Wirkungen der Maßnahme das entscheidende Element, was im Fall der indirekt Begünstigten vom EuGH in seinem Urteil in der Rechtssache Deutschland/Kommission (40) bestätigt wurde.

(93) Die Kommission bestreitet auch die von Italien und von anderen betroffenen Parteien vorgebrachten Argumente, wonach mit der Maßnahme kein Vorteil verbunden war. In erster Linie bestreitet die Kommission die Behauptung Italiens, dass es keinen Vorteil gegeben habe, da sich nicht genau bestimmen lässt, in welcher Höhe staatliche Mittel an die Begünstigten geflossen sind. In der von Italien angeführten Entscheidung 2006/513/EG (41) hat die Kommission nicht bestritten, dass es einen indirekten Vorteil für bestimmte Begünstigte (die Netzbetreiber) gegeben hat, sondern diese lediglich von der Erfüllung der Rückerstattungspflicht ausgeschlossen, da man nicht feststellen konnte, ob eine Übertragung von staatlichen Mitteln stattgefunden hat.

(94) Die Kommission weist auch die von Mediaset und von der RAI angeführten Argumente zurück, die beide behaupten, dass die Situation der terrestrischen Sender nicht mit der der Satellitensender vergleichbar ist, da die Betreiber des terrestrischen Fernsehens gehalten sind, den Übergang zum digitalen Fernsehen innerhalb einer gesetzlich festgelegten Frist zu vollziehen, und sie gleichzeitig die Kosten für das Simulcast zu tragen haben. Folglich würde die beanstandete Maßnahme keinen selektiven Vorteil bewirken.

(95) Der Hauptgrund, weshalb den terrestrischen Betreibern der Übergang zum digitalen Fernsehen auferlegt wurde, besteht darin, dass das terrestrische Fernsehen einen Teil des Funkfrequenzspektrums belegt, der mit einem hohen Wert verbunden ist (42). Somit hat die große Anzahl von Funkfrequenzen, die für die analoge Übertragungstechnik erforderlich sind, eine technische Marktzutrittsschranke für neue Wettbewerber auf dem Markt für terrestrisches Fernsehen dargestellt, wodurch sich das Duopol aus der RAI und Mediaset länger halten konnte. Der intensive Gebrauch einer begrenzten Ressource — des Funkfrequenzspektrums — durch die terrestrischen Sender rechtfertigt die unterschiedlichen Auflagen, die ihnen im Vergleich zu den Betreibern anderer Plattformen auferlegt wurden. Die Nutzung der Funkfrequenzen ist rechtlich gesehen nicht allein den Sendern vorbehalten, obwohl diese sich darauf verlassen können, dass die Zuteilung und Zuweisung der Funkfrequenzen durch die nationalen Regulierungsbehörden auf objektiven transparenten nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen (43). Und schließlich ist die Maßnahme nicht so konzipiert, dass sie im Verhältnis zu den Kosten des Übergangs zur digitalen Übertragungstechnik als angemessen gelten kann. Die Kommission hat nämlich nicht den Eindruck, dass es leicht ist, einen Zuschuss für die Verbraucher so zu bemessen, dass er sich im Verhältnis zu den eventuell von den Unternehmen im Zuge des Umstellungsprozesses zu tragenden Kosten als angemessen herausstellt. Zweitens liegt die Beweislast für die Angemessenheit der Maßnahme beim Mitgliedstaat. Italien hat jedoch weder eine klare Schätzung der Kosten des Umstellungsprozesses geliefert, noch präzise Angaben zur Verhältnismäßigkeit der Vorteile gemacht, die sich für die Sender aufgrund der Maßnahme ergeben haben.

(96) Soweit der Rundfunk auf Übertragungsdienste angewiesen ist, die von Netzbetreibern angeboten werden, kann die Entwicklung des digitalen terrestrischen Fernsehens diesen einen indirekten Vorteil verschaffen. So kann man davon ausgehen, dass die Zahlungsbereitschaft eines Senders für die Inanspruchnahme von Übertragungsdiensten unter anderem davon abhängt, ob er dank seiner Präsenz auf einer bestimmten Plattform höhere Einnahmen erzielen kann, was wiederum von der Anzahl der Zuschauer auf dieser Plattform abhängt. Da die beanstandete Maßnahme Auswirkungen auf die Anzahl der Verbraucher von digitalen terrestrischen Fernsehdiensten hat, könnte sich somit auch für die Netzbetreiber eine indirekte positive Wirkung ergeben.

(97) Allerdings lässt sich nicht mit Sicherheit behaupten, die Maßnahme habe die Entscheidung der Sender hinsichtlich ihrer Präsenz auf verschiedenen Übertragungsplattformen beeinflusst. Genauso wenig lässt sich der Preis bestimmen, den besagte Sender ohne die Maßnahme zu zahlen bereit gewesen wären. Darüber hinaus ist es aufgrund der Besitzverhältnisse zwischen Sendern und Netzbetreibern auf der digitalen terrestrischen Plattform weniger angebracht oder maßgeblich, zwischen diesen beiden Arten von Begünstigten zu unterscheiden. Dem stimmt auch Italien zu. Allerdings kann man davon ausgehen, dass sich diese Maßnahme für den Fall einer Wiederholung der beanstandeten Maßnahme und bei einer fortgesetzten Begünstigung der Zuschauer beim Übergang von der Fernsehübertragung in Analogtechnik zur digitalen terrestrischen Plattform durchaus auf den Umfang der „audience“ der verschiedenen Plattformen in einem Maße auswirken würde, dass damit auch die Entscheidung der Sender hinsichtlich ihrer Präsenz auf einer bestimmten Plattform beeinflusst würde. Daher würde eine eventuelle Wiederholung der Maßnahme den Betreibern digitaler terrestrischer Netze einen Vorteil auf Kosten der Betreiber von Satellitennetzen verschaffen.

(98) Letzten Endes gibt es Netzbetreiber, die sich nicht einfach darauf beschränken, Übertragungsleistungen an Sender zu verkaufen, sondern die selbst Fernsehdienste vermarkten und sie direkt der Öffentlichkeit anbieten. Einer dieser Betreiber ist z. B. Fastweb, ein „triple play“ (44) - Betreiber, der über Kabel sendet, und der u. a. auch Bezahlfernsehen anbietet. In diesem Fall kommt der Netzbetreiber in den Genuss eines ähnlichen Vorteils wie die Sender, was unter den Randnummern 84-88 bereits dargelegt wurde.

(99) Wie bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens betont besteht der indirekte Vorteil für die Hersteller von Decodern in der Möglichkeit, durch die beanstandete Maßnahme eine höhere Anzahl von Decodern abzusetzen als ohne die Maßnahme. Denn durch den Zuschuss wurden die Decoder für die Verbraucher günstiger, wodurch die Hersteller wiederum ihre Absatzzahlen steigern konnten, ohne den Preis des Produktes senken oder durch die Erhöhung des Preises Kunden verlieren zu müssen.

IV.A.3. SELEKTIVITÄT

(100) Durch die beanstandete Maßnahme wird den terrestrischen Sendern und den Betreibern von Bezahlfernsehen via Kabel ein selektiver Vorteil gewährt, denn nicht alle Sender können indirekte Vorteile aus der Maßnahme ableiten. So gibt es Sender, die lediglich auf der Satellitenplattform präsent sind und nicht von der durch den Zuschuss bedingten steigenden Zahl von Fernsehzuschauern beim digitalen Fernsehen profitieren können.

(101) Außerdem kommt der Vorteil auch den Herstellern von Decodern selektiv zugute.

IV.A.4. WETTBEWERBSVERZERRUNGEN

(102) Die Sender

(103) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hat die Kommission festgestellt, dass der den Sendern und den Betreibern terrestrischer Netze entstandene Vorteil auf Kosten der Sender ging, die andere technologische Plattformen verwenden, bzw. auf Kosten der Sender, die im Moment noch nicht senden können.

(104) Das digitale terrestrische Fernsehen steht nicht nur mit dem frei empfangbaren Analogangebot im Wettbewerb, sondern auch mit dem Bezahlfernsehen: durch die Beihilfe können die DVB-T- und die DVB-C-Betreiber zu geringeren Kosten auf die Märkte vordringen, die mit dem Bezahlfernsehen verbunden sind, und mit den dort bereits präsenten Betreibern (wie Sky Italia) konkurrieren. Dies wird auch in den Schlussfolgerungen des Berichts der AGCOM (45) bestätigt, wonach der entsprechende Zuschuss ausschlaggebend für die Entstehung eines Kundenstamms für die Sender war, die die DVB-T-Technik verwenden. Außerdem wird dies auch in der Untersuchung der italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde bestätigt, in der auf die Bedeutung des Grundsatzes der Technologieneutralität hingewiesen wird (46).

(105) Auch nach Eingang der Äußerungen Italiens und der betroffenen Parteien bleibt die Kommission bei ihrer Ansicht, dass die mit dem Zuschuss verbundenen selektiven Vorteile den Wettbewerb verfälschen können. So erscheinen die Behauptungen, dass die terrestrischen Betreiber und die Satellitenbetreiber nicht auf denselben Märkten für Bezahlfernsehen miteinander konkurrieren, und dass die Kosten für den Decoder sich nur marginal auf die Entscheidung des Verbrauchers zwischen diesen beiden Plattformen auswirken, eher fraglich. Daher ist auch die Schlussfolgerung zurückzuweisen, die aus diesen Behauptungen abgeleitet wurde, dass durch die Maßnahme keine Verfälschung des Wettbewerbs entstanden sei.

(106) Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag reicht es aus, dass die Beihilfe den Wettbewerb durch die Gewährung eines selektiven Vorteils zu verfälschen droht. Auch wenn das Angebot an terrestrischem Bezahlfernsehen nicht mit dem per Satellit angebotenen Bezahlfernsehen vergleichbar ist — weder von der Art des Angebots (Pay-per-view gegenüber Monatsabonnement) noch von der wirtschaftlichen Bedeutung her (2005 entfielen fast 95 % der Einnahmen aus Abonnements auf das Satellitenfernsehen) — ist dennoch ein gewisses Maß an Substituierbarkeit zwischen beiden Angebotsarten gegeben. Wenn die digitale terrestrische Plattform erst einmal erfolgreich Bezahlfernsehangebote auf den Markt bringt und diese sich konsolidieren — auch dank des Zuschusses für die Decoder — wird sie auch in Konkurrenz zu den auf anderen Plattformen angebotenen Analogdiensten treten können.

(107) Ein ähnliches Modell wird auch durch die Entwicklung bestätigt, die in anderen Mitgliedstaaten feststellbar ist. Zum Beispiel im Vereinigten Königreich, wo das Office of FAIR Trading (OFT) im Rahmen einer bereits erwähnten Untersuchung zu BskyB zu dem Schluss gelangt ist, dass die direkt übertragenen Spiele der Football Association Premier League einen einzigen relevanten Markt unter Einbeziehung aller Fernsehplattformen darstellen. Daher liegt auf der Hand, dass das Fernsehangebot auf der digitalen terrestrischen Plattform je nach Entwicklungsstadium der Bezahlfernsehmärkte in Konkurrenz zu dem auf der Satellitenplattform angebotenen Fernsehen treten kann.

(108) Außerdem wurden die Zuschüsse in einer kritischen Phase gewährt, nämlich zu einem Zeitpunkt, an dem sich viele Zuschauer des terrestrischen Analogfernsehens mit dem Übergang zum digitalen Fernsehen befassen und sich entscheiden mussten, ob sie in ein Gerät zum Empfang von terrestrisch übertragenen oder von per Satellit übertragenen Sendungen investieren sollten. Da sich durch die Zuschüsse die Investitionskosten für ein Empfangsgerät für das terrestrische Fernsehen (bzw. den Decoder) verringerten, liegt auf der Hand, dass mit den beanstandeten Zuschüssen Einfluss auf diese Entscheidung genommen wurde. Angesichts der Kosten, die — wenn die entsprechende Entscheidung erst einmal gefallen ist — mit dem Übergang von einer Plattform auf die andere verbunden sind, könnte sich durch die Gewährung des Zuschusses durchaus eine lang anhaltende verfälschende Wirkung ergeben.

(109) Außerdem sei daran erinnert, dass die italienische Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde in ihrer Maßnahme (47) zur Untersuchung eines eventuell bestehenden Interessenskonflikts — ob also die für die Decoder gewährten Zuschüsse einen Interessenskonflikt zugunsten der Unternehmen bewirkt hätten, die sich im Besitz des italienischen Ministerpräsidenten befinden — nicht von getrennten Märkten für terrestrisches Fernsehen und Satellitenfernsehen gesprochen hat, sondern den Bezahlfernsehmarkt zugrunde gelegt und unter Randnummer 52 erklärt hat, dass Mediaset, Telecom Italia, Sky und Fastweb ungeachtet der unterschiedlichen Angebotsarten von Bezahlfernsehen als potenzielle Konkurrenten auf dem Markt für Bezahlfernsehen betrachtet werden können.

(110) Darüber hinaus kann auch das von Italien und von Mediaset vorgebrachte Argument nicht als zutreffend gelten, wonach sich der selektive Charakter und die Wettbewerbsverzerrungswirkung der Maßnahme aus der geschäftsbedingten Entscheidung von Sky zur Verwendung der NDS-Technologie ergeben, da nach der Formulierung des Gesetzestextes die Satellitendecoder nicht in den Genuss der Maßnahme kommen konnten, und dies selbst für den Fall, dass die Satellitenbetreiber vielleicht die Absicht haben könnten, Decoder einzuführen, die mit der entsprechenden „offenen“ Schnittstelle ausgerüstet wären. Ebenso wenig trifft das Argument zu, Sky Italia habe nach den am Haushaltsgesetz 2006 vorgenommenen Änderungen zur möglichen Subventionierung aller „interoperabler“ Decoder — ungeachtet ihrer jeweiligen Plattform — seine Decoder mit „geschlossener“ Schnittstelle nicht aufgegeben, um Decoder einzuführen, die in den Genuss der Zuschüsse kommen konnten. Eine solche Strategie kann nämlich von zahlreichen Faktoren abhängen, z. B. den bereits zuvor vorgenommenen Investitionen und dem Entschluss, erst die Entscheidung der Kommission bezüglich der Vereinbarkeit der neuen Maßnahme mit dem Wettbewerbsrecht abzuwarten.

(111) Eine indirekte Bestätigung der Vermutung, dass ein Zugang zum Markt für Bezahlfernsehen zu geringeren Kosten zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führt, ergibt sich auch aus der Untersuchung der Deutschen Bank (S. 18 ff), in der die Finanzszenarien untersucht werden, die sich für Mediaset aufgrund des Ausbaus der Übertragungen der Fußballspiele in Form von Pay-per-view-Fernsehen ergeben, und die von dem Kundenstamm abhängen, den Sky Italia nicht für sich gewinnen kann, was wiederum mit entsprechenden Auswirkungen auf die Wachstumsraten des DHT-Bezahlfernsehens verbunden ist. Auf der anderen Seite bestätigen auch die von Sky Italia vorgelegten Zahlen — mit denen bewiesen werden soll, dass die Wachstumsraten der Abonnements bei Sky Italia durch den Verkauf der subventionierten Decoder beeinträchtigt werden — die Vermutung, dass innerhalb des Marktes für Bezahlfernsehen ein gewisses Maß an Wettbewerb existiert.

(112) Wettbewerbsverzerrungen sind nicht nur hinsichtlich der Sender festzustellen, sondern könnten sich auch auf der Ebene der Netzbetreiber ergeben. Im Dezember 2005 verzeichnete das Satellitenfernsehen ca. 4,8 Mio. Zuschauer, doch nur 3,5 Mio. waren bei Sky abonniert. Die verbleibenden 1,3 Mio. Zuschauer waren daher an einem frei empfangbaren Satellitenfernsehangebot interessiert. Dies deutet darauf hin, dass das frei empfangbare Satellitenfernsehen für die Verbraucher eine Alternative zum digitalen terrestrischen Fernsehen und zum Kabelfernsehen darstellen, ja sogar zur Erleichterung des Übergangsprozesses zum digitalen Fernsehen beitragen kann. Da in der beanstandeten Maßnahme die Satellitenplattform von der Gewährung der Beihilfe ausgeschlossen war, und die Beihilfe selektiv für digitale terrestrische Decoder und Kabeldecoder gewährt wurde, ist sie mit der Gefahr verbunden, dass sich die Zuschauer dadurch auf die Sender hinorientieren, die sich der terrestrischen Netzbetreiber und der Kabelnetzbetreiber bedienen, was sich zu Ungunsten der Satellitenbetreiber auswirkt.

IV.A.5. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL ZWISCHEN DEN MITGLIEDSTAATEN

(113) Die Märkte für Rundfunkdienste und Netzdienste sind für den internationalen Wettbewerb geöffnet. Wenn nun bestimmte Netzbetreiber oder Sender selektiv begünstigt werden, wird der Wettbewerb zu Lasten der Wirtschaftsakteure verfälscht, die aus anderen Mitgliedstaaten kommen könnten. Die Beispiele der Satellitenbetreiber oder eines der Beschwerdeführer, Sky TV, sind diesbezüglich sehr aufschlussreich. Folglich werden mit der beanstandeten Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Wettbewerbern auf dem gemeinsamen Markt begünstigt.

(114) Die Schlussfolgerung, zu der die Kommission gelangt ist, dass also die Verfälschung des Wettbewerbs zwischen den Fernsehsendern und den Netzbetreibern dazu geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, wurde von keiner der betroffenen Parteien in Abrede gestellt. Daher bestätigt die Kommission die Schlussfolgerung aus der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens, wonach die Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

IV.A.6. SCHLUSSFOLGERUNG

(115) Zusammenfassend lässt sich folgendes feststellen: Auch wenn die Hauptbegünstigten nur einen indirekten Vorteil aus der Maßnahme ziehen können, ist die Kommission dennoch der Auffassung, dass es sich dabei um eine staatliche Beihilfe zugunsten der Betreiber von Bezahlfernsehen handelt, die die DVB-T-Technologie verwenden, wodurch sie sich insbesondere einen Kundenstamm aufbauen und damit neue Fernsehdienste anbieten und auf diese Weise zu geringen Kosten auf den Markt für Bezahlfernsehen vorstoßen können. Dies gilt ebenso für die Kabelnetzbetreiber, die Bezahlfernsehen anbieten und demnach auch als Anbieter von Bezahlfernsehen anzusehen sind.

(116) Die Kommission ist der Ansicht, dass die beanstandete Maßnahme eine indirekte Beihilfe darstellt, da die Beihilferegelung hauptsächlich zur Folge hat, dass den genannten Begünstigten ein indirekter Vorteil verschafft wird, auch wenn diese nicht direkt mit den Unternehmen verbunden sind, die das subventionierte Produkt herstellen.

(117) Dass im vorliegenden Fall eine staatliche Beihilfe vorliegt, wird durch die eventuelle Hinzuziehung des Altmark-Urteils (48) im Sinne eines eventuellen Ausgleichs für die Kosten aufgrund der Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung nicht in Frage gestellt. Keines der dort angeführten Kriterien ist im vorliegenden Fall erfüllt (Vorliegen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen und klare Definition dieser Verpflichtungen, ex ante aufgestellte Parameter für den Ausgleich, kein Überausgleich und keine Wahl des Unternehmens im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge oder Schätzung der zusätzlichen von einem gut geführten Unternehmen zu tragenden Nettokosten).

(118) Damit kann auch die von der RAI vorgebrachte Behauptung nicht als zutreffend betrachtet werden, wonach die Maßnahme nicht als Beihilfe für die RAI selbst gesehen werden kann, da diese ja aufgrund ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gehalten war, bestimmte Investitionen in das digitale Fernsehen vorzunehmen.

(119) Bezogen auf die Betreiber von digitalen terrestrischen Netzen kann die Kommission — obwohl sie der Ansicht ist, dass die beanstandete Maßnahme potenziell den Wettbewerb zu ihren Gunsten verfälscht haben könnte — nicht mit vertretbarer Sicherheit feststellen, dass der Vorteil in ihrem Fall bereits in der Zeit der Anwendung der Maßnahme konkret eingetreten ist. Folglich kommt sie zu dem Schluss, dass diese Netzbetreiber nicht durch die staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigt wurden.

(120) Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass sie in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens neben den Fernsehsendern und den Netzbetreibern eine dritte Kategorie von potenziellen indirekt Begünstigten ermittelt hatte, nämlich die Hersteller der Decoder.

(121) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission Zweifel daran geäußert, dass die Maßnahme eine Beihilfe zugunsten der Hersteller der Decoder darstelle, da der Zuschuss auch für Decoder gewährt wurde, die mit dem MHP-Standard ausgerüstet waren, d. h. mit einer offenen Schnittstelle zur Anwendungsprogrammierung, die jedem Hersteller kostenlos zur Verfügung steht. Die Beihilfe war für Verbraucher bestimmt, die zwischen den Decodern sämtlicher Hersteller wählen können. Daher entstand der Eindruck, dass die Beihilfe nicht einen bestimmten Hersteller von Decodern aufgrund seines Produktionsstandorts selektiv begünstigen würde. Es schien nicht einmal Hersteller zu geben, die auf die Herstellung der Decoder, die Gegenstand des Zuschusses waren, spezialisiert waren, und die gegenüber den Herstellern anderer Modelle hätten begünstigt werden können. Außerdem schienen die Hersteller der Decoder nicht im Wettbewerb zu anderen Herstellern in anderen Sektoren zu stehen, die nicht von der Maßnahme profitieren konnten. Und schließlich schien die beanstandete Maßnahme auch aufgrund ihrer Beschaffenheit und ihrer allgemeinen Struktur nicht auf die Gewährung eines Vorteils für die Hersteller von Decodern ausgerichtet zu sein.

(122) Auf der anderen Seite weist die Kommission darauf hin, dass die Hersteller von Decodern in den Genuss eines sektoralen Vorteils kommen, von dem die anderen Wirtschaftssektoren nicht profitieren können, und der damit eine Verzerrung bei der Ressourcenverteilung in der Wirtschaft bewirkt. Die Kommission ist der Ansicht, dass selbst wenn keine der im Rahmen der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens eingegangenen Bemerkungen auf eine Beihilfe zugunsten der Hersteller von Decodern hindeutet, man dennoch nicht vollständig ausschließen kann, dass auf der Ebene dieser Hersteller eine Wettbewerbsverzerrung eingetreten sein könnte.

(123) Dennoch ist auch die Kommission der Meinung, dass es im vorliegenden Fall nicht erforderlich ist, ausdrücklich festzustellen, ob die beanstandete Maßnahme den Herstellern von Decodern einen Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag verschafft hat. Die indirekte Wirkung der Maßnahme im Sinne einer Absatzsteigerung bei Decodern ist bei jeder — auch der technologisch neutralsten — Initiative gegeben, die die öffentlichen Behörden zugunsten des Ausbaus des digitalen Fernsehens beschließen. Wie nachstehend in Abschnitt IV.B noch genauer erörtert würde die Kommission für den Fall der Feststellung der Gewährung einer Beihilfe an die Hersteller von Decodern diese für mit dem Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar halten.

IV.B. WETTBEWERBSRECHTLICHE WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT MIT DEM GEMEINSAMEN MARKT

(124) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission Zweifel daran geäußert, ob die beanstandete Maßnahme eine Beihilfe darstelle, die im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a), von Artikel 86 Absatz 2 und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, nachdem bereits ausgeschlossen worden war, dass im vorliegenden Fall andere Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 EG-Vertrag zur Anwendung kommen könnten. In den Bemerkungen von Italien und Mediaset werden jedoch Argumente verwendet, die auf eine Zurückweisung der Einwände abzielen, die die Kommission in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens formuliert hatte. Es wird nämlich argumentiert, dass die beanstandete Maßnahme durchaus mit Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar sei. Darüber hinaus behauptet Italien, dass im vorliegenden Fall die Ausnahmebestimmungen zu Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag gelten würden. Nach Eingang der Bemerkungen Italiens und der der anderen betroffenen Parteien bleibt die Kommission jedoch bei ihrer Auffassung, dass die hier beanstandete Beihilfe aus den nachfolgend ausgeführten Gründen nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.

IV.B.1. ARTIKEL 87 ABSATZ 2 BUCHSTABE A EG-VERTRAG

(125) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission die Ansicht vertreten, dass der Ausdruck „Beihilfen sozialer Art“ restriktiv auszulegen und dieser Ausdruck folglich nach gängiger Praxis der Kommission auf Beihilfen zu beziehen sei, die auf die Befriedigung eines Bedarfs von nicht bevorzugten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sein müssen. In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens wird das Beispiel der Leitlinien für staatliche Beihilfen im Luftfahrtsektor (49) angeführt, wonach sich die Beihilfen sozialer Art grundsätzlich nur auf ganz spezifische Kategorien von Fluggästen beziehen dürfen. Die Kommission macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die Gesetzesregelung im vorliegenden Fall keinerlei Verweis auf den sozialen Status oder die Wirtschaftslage der Begünstigten enthält, und verweist gleichzeitig auf eine Untersuchung der AGCOM zum Angebot an erschwinglichen Decodern auf dem Markt, wobei der Eindruck entsteht, dass nicht die gesamte Bevölkerung auf Beihilfen für den Übergang zum Digitalfernsehen angewiesen ist. Es stellte sich nämlich ein Markttrend heraus, wonach sich nach einem „optimistischen“ Szenario über 50 % der privaten Haushalte noch innerhalb des Jahres 2006 oder nach einem „pessimistischen“ Szenario doch immerhin bis Anfang 2008 einen Decoder anschaffen würden (50).

(126) Die Behauptung Italiens, wonach der von der AGCOM ins Auge gefasste Prozentsatz von 50 % der Haushalte, die bis Ende 2006 bzw. bis Anfang 2008 mit einem Decoder ausgestattet sein dürften, eher niedrig angesetzt sei, wenn man die Kosten bedenkt, die bei „interoperativen“ Decodern höher ausfallen, ändert nichts an der Auffassung der Kommission, da Italien keinerlei Argument geliefert hat, mit dem nachgewiesen werden könnte, dass die Beihilfe lediglich für die Bevölkerungsgruppen bestimmt war, die darauf angewiesen waren, oder dass die gesamte Bevölkerung auf eine solche Beihilfe angewiesen war.

(127) Ebenso wenig kann die Kommission die Behauptung nachvollziehen, dass die Beihilfe eine indirekte Wirkung zugunsten der ärmeren Haushalte bewirkt hätte, die sich aus der Kostendegression bei der Herstellung und damit Preissenkungen bei den Decodern ergeben hätte, und dies aus zwei Gründen: Zunächst weil die Bestimmungen über die Ausnahmen von der grundsätzlichen Bestimmung der Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt restriktiv auszulegen sind, was auch für den Begriff der Beihilfen sozialer Art gilt, die als Beihilfen auszulegen sind, die ausschließlich und unmittelbar für die benachteiligten Bevölkerungsgruppen bestimmt sein müssen. Zweitens würde die Hinnahme des von Italien vorgebrachten Arguments darauf hinauslaufen, dass man sich der Argumentation anschließen würde, dass eine eventuelle Beihilfe, die der gesamten Bevölkerung zugute kommt, automatisch eine Beihilfe sozialer Art wäre, weil sie ja damit auch den Bevölkerungsgruppen zugute kommt, die darauf angewiesen sind. Würde man diese Logik übernehmen, müsste man davon ausgehen, dass sämtliche indirekten Beihilfen, die über die Verbraucher oder Investoren gewährt werden, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, was den restriktiven Charakter der Ausnahmebestimmungen zum allgemeinen Verbot der Gewährung staatlicher Beihilfen aushebeln würde.

(128) Abschließend muss daher festgestellt werden, dass die Maßnahme allem Anschein nach doch nicht sozialer Art ist, und dass die Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag hierauf nicht zutreffen.

IV.B.2. ARTIKEL 87 ABSATZ 3 BUCHSTABE B EG-VERTRAG

(129) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens war die Kommission davon ausgegangen, dass die Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag auf die beanstandete Beihilfe nicht zutreffen. Italien argumentiert jedoch, dass der Übergang zum digitalen Fernsehen (Switch-over) ein Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse im Rahmen eines transnationalen Programms sei, das mehrere Mitgliedstaaten unterstützen, und daher die Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag zur Anwendung kommen müssten, was auch im Einklang mit dem Urteil des EuGH in der Rechtssache Exécutif régional wallon und SA Glaverbel/Kommission stünde (51).

(130) In diesen beiden Fällen hatte die wallonische Regionalregierung Glaverbel Unterstützung gewährt. Glaverbel ist eine Gesellschaft, die in fortschrittliche Technologie wie die Entwicklung von fotovoltaischen Dünnschichtzellen investiert, ein Sektor, der auch im strategischen Forschungs- und Entwicklungsprogramm für Informationstechnologie (Esprit) im Vordergrund steht: Genau auf dieser Grundlage hatte die wallonische Regionalregierung geschlussfolgert, dass die Beihilfe mit den Ausnahmebestimmungen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag vereinbar sei. Bei Esprit handelt es sich um ein von der Europäischen Gemeinschaft eingerichtetes Programm. Der EuGH hatte dazu festgestellt, dass die Kommission von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht habe und die betroffenen Parteien nicht nachgewiesen hätten, dass mit der von ihnen gewährten Maßnahme ein Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse gefördert worden sei.

(131) Im vorliegenden Fall ist die Kommission nicht der Ansicht, dass die von Italien zur Förderung des Absatzes von Decodern ergriffene Maßnahme unter die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag fällt. Die Maßnahme stellt eine Einzelinitiative eines Mitgliedstaats dar und bewirkt damit wie im Folgenden noch genauer erläutert eine unnötige Wettbewerbsverzerrung. Sie kann nicht als Teil eines eng umgrenzten Vorhabens betrachtet werden, das mit anderen Mitgliedstaaten so abgesprochen oder koordiniert wurde, dass negative Auswirkungen auf den Handel und auf den Wettbewerb ausgeschlossen werden können und damit die Durchführung eines Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse gewährleistet wird. Was die Bemerkung Italiens anbelangt, dass „der Abschluss des Übergangsprozesses zum digitalen Fernsehen ein gemeinschaftliches Interesse darstelle“ und dass eine zunehmende Anzahl von Mitgliedstaaten die Erreichung dieses Ziels unterstütze, sei darauf hingewiesen, dass dieses Thema im nachfolgenden Absatz erörtert wird, in dem auch eventuelle Begründungen für die Vereinbarkeit der Maßnahme mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag geprüft werden.

IV.B.3. ARTIKEL 87 ABSATZ 3 BUCHSTABE C EG-VERTRAG

(132) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission erklärt, sie sei nicht davon überzeugt, dass die Beihilfe an die Sender als mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar gelten könne. Auch nach Eingang der Bemerkungen der betroffenen Parteien bleibt die Kommission bei dieser Ansicht.

(133) Damit eine Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar gelten kann, muss damit notwendigerweise und in angemessener Form ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt werden. Insbesondere müssen bei der Bewertung der Beihilfe folgende Aspekte berücksichtigt werden: a) Soll mit der Beihilferegelung ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt werden? b) Ist die Beihilfe so konzipiert, dass damit das Ziel von gemeinsamem Interesse auch erreicht werden kann, oder ist die beabsichtigte Beihilferegelung auf die Abstellung eines Marktversagens oder auf die Erreichung eines anderen Ziels ausgerichtet? Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob i) die Beihilferegelung dafür ein angemessenes Instrument ist, oder ob es andere besser geeignete Instrumente gäbe; ii) damit ein Anreizeffekt verbunden ist; d. h., ob sich durch die Beihilfe das Verhalten der Unternehmen ändert; iii) die Beihilferegelung angemessen ist bzw. die angestrebte Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erzielt werden könnte. c) Bleiben die Wettbewerbsverzerrungen