DE Amtsblatt der Europäischen Union L 236/10

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION

vom 23. Oktober 2007

über die staatliche Beihilfe C 34/06 (ex N 29/05 und ex CP 13/04), die die Bundesrepublik Deutschland für die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen gewähren will

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2007) 5109)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2008/708/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN —

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 26. Januar 2004 ersuchte die Kommission die Bundesregierung um nähere Auskünfte zu Presseberichten über eine staatliche Förderung für die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen (im Folgenden auch „NRW“). Die Bundesregierung erteilte diese Auskünfte mit Schreiben vom 23. März 2004 (mit demselben Eingangsdatum registriert). Am 2. Juni 2004 fand ein Treffen der Dienststellen der Kommission mit der für die fragliche Maßnahme zuständigen Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (im Folgenden „LfM“) und am 10. Dezember 2004 ein Treffen mit Vertretern des Landes Nordrhein-Westfalen statt.

(2) Mit Schreiben vom 13. Januar 2005 (mit demselben Eingangsdatum registriert) unterrichtete die Bundesregierung die Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag über eine Maßnahme zur Förderung der Einführung von DVB-T in NRW. Die Bundesregierung meldete diese Maßnahme aus Gründen der Rechtssicherheit an.

(3) Mit Schreiben vom 10. März 2005 erging ein Ersuchen der Kommission um weitere Auskünfte, die die Bundesregierung nach Fristverlängerung mit Schreiben vom 29. April 2005 (mit demselben Eingangsdatum registriert) erteilte. Am 23. Juni 2005 fand ein Treffen der Kommissionsdienststellen mit Vertretern der LfM und des Landes NRW statt, in dessen Rahmen NRW zusätzliche Informationen vorlegte.

(4) Am 9. November 2005 erließ die Kommission eine endgültige Entscheidung, mit der die Förderung von DVB-T in Berlin-Brandenburg mit staatlichen Mitteln als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde (2). Da die beiden Fälle ähnlich gelagert waren, vereinbarten die Kommission und Deutschland, das Anmeldeverfahren im vorliegenden Fall auszusetzen (3), um den Behörden die Gelegenheit zu geben abzuschätzen, wie sich die Entscheidung in der Sache Berlin-Brandenburg auf das laufende Vorprüfungsverfahren in der Sache NRW auswirken würde. Gleichzeitig wurde auch das Anmeldeverfahren in einer ähnlichen, das Land Bayern betreffenden Sache ausgesetzt, die bei der Kommission am 8. Dezember 2004 angemeldet worden war (4).

(5) Mit Schreiben vom 12. April 2006 forderte die Kommission Deutschland auf, ihr innerhalb eines Monats seinen Standpunkt zum laufenden Anmeldeverfahren mitzuteilen. Mit Schreiben vom 12. Mai 2006 (mit demselben Eingangsdatum registriert) teilte Deutschland der Kommission mit, dass es die angemeldete Maßnahme in NRW nicht zurückzunehmen oder zu ändern gedenke.

(6) Mit Schreiben vom 19. Juli 2006 setzte die Kommission die Bundesrepublik Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis, in dieser Sache das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen. Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (5). Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme in der Sache auf.

(7) Deutschland nahm nach Fristverlängerung mit Schreiben vom 4. Oktober 2006 (mit demselben Eingangsdatum registriert) zur Eröffnungsentscheidung Stellung. Außerdem erhielt die Kommission Stellungnahmen von der European Satellite Operators Association (im Folgenden „ESOA“) (6), dem Verband Privater Kabelnetzbetreiber e. V. (im Folgenden „ANGA“) (7) und von der ish NRW GmbH (im Folgenden „ish“) (8).

(8) Die Kommission übermittelte Deutschland diese Stellungnahmen mit Schreiben vom 19. Dezember 2006 und ersuchte es, sich dazu zu äußern. Die zuständigen Stellen nahmen nach einer Fristverlängerung mit Schreiben vom 16. Februar 2007 (mit demselben Eingangsdatum registriert) Stellung. Am 19. April 2007 kam die Kommission vor der abschließenden Würdigung mit Vertretern der LfM zu einem letzten Meinungsaustausch zusammen. Mit E-Mail vom 24. Mai 2007 übermittelte die Kommission ein weiteres Auskunftsverlangen, dem Deutschland per E-Mail am 5. Juli 2007 (registriert am 6. Juli 2007) nachkam.

II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

1. HINTERGRUND

(9) Gegenstand der angemeldeten Maßnahme ist die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens in Nordrhein-Westfalen. Sie ist vor dem Hintergrund der Digitalisierung der Rundfunkübertragung zu sehen, die alle derzeit gängigen Übertragungswege für Rundfunksignale, also Kabel, Satellit und Terrestrik, betrifft.

(10) Der Hauptvorteil der Digitalisierung besteht bei allen Übertragungswegen in der größeren Übertragungskapazität dank einer effizienteren Nutzung des Frequenzspektrums. Dadurch können neue bzw. verbesserte Rundfunkdienste angeboten werden. Zudem würden durch die Abschaltung des analogen terrestrischen Fernsehens Frequenzen frei und neu genutzt werden. Mögliche neue Marktzutritte könnten Wettbewerb und Innovation vorantreiben. Wegen dieser Vorteile unterstützt die Kommission die Digitalisierung aktiv (9). Sowohl Deutschland als auch andere Mitgliedstaaten befinden sich derzeit in dieser Umstellungsphase, deren Hauptziel die komplette Analogabschaltung in allen Ländern der Europäischen Union bis Anfang 2012 ist (10).

(11) Um die Digitalisierung der Rundfunkübertragung in Deutschland zu fördern, wurde Ende 1997 durch Beschluss des Bundeskabinetts unter Berücksichtigung eines Beschlusses der Ministerpräsidenten der Länder die Initiative „Digitaler Rundfunk“ (IDR) ins Leben gerufen. In der IDR erarbeiteten Bund, Länder und verschiedene andere Marktteilnehmer Empfehlungen zur Digitalisierung. Ein erster IDR-Bericht wurde im August 1998 vom Bundeskabinett gebilligt; darauf folgte der Gesamtplan für die Einführung des Digitalfernsehens, das „Startszenario 2000“ (11). Darin wird unter anderem festgelegt, dass die Digitalisierung der Rundfunkübertragung über Kabel, Satellit und TV-Sender in Deutschland bis spätestens 2010 abgeschlossen sein soll.

(12) Der digitale Umstieg in NRW wird von der LfM geleitet. Gemäß § 27 Absatz 1 des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen (12) (im Folgenden „LMG NRW“) „unterstützt und begleitet [die LfM] die Umstellung der analogen auf die digitale Übertragung“. Beim digitalen Umstieg muss sie die „Versorgung mit vielfältigen Programmangeboten durch das Zusammenspiel der verschiedenen Übertragungswege zu angemessenen Bedingungen“ gewährleisten. Eine weitere allgemeine Aufgabe der LfM besteht in der Aufsicht über private Rundfunkanbieter.

(13) Im Kontext der Digitalisierung von Kabel, Satellit und terrestrischer Übertragung betrifft die fragliche Maßnahme lediglich den Umstieg im Bereich der terrestrischen Übertragung. Der digitale terrestrische Rundfunk betrifft generell zwei Gruppen von Betreibern, die unter Umständen integriert sein können: Sendernetzbetreiber, die für die Übertragung der Rundfunksignale sorgen, und Rundfunkanbieter, die inhaltliche Programme produzieren und als Programmpakete anbieten.

(14) Seit dem Aufkommen von Kabel und Satellit in den 80er Jahren ist der Marktanteil der Terrestrik in Deutschland insgesamt stark zurückgegangen. Den Informationen Deutschlands zufolge wurden die Kabelnetze in den 80er Jahren mit beträchtlicher staatlicher Unterstützung aufgebaut (13). Deutschland trägt vor, dass fast alle Haushalte in Deutschland frei empfangbares Fernsehen via Satellit erhalten können.

(15) Dieser Rückgang des Marktanteils ist im folgenden Schaubild, das auch in der Eröffnungsentscheidung zu finden ist, dargestellt. Schaubild 1 Marktanteil der Terrestrik bundesweit und in NRW (14)

(16) Seit Beginn der Umstellung auf digitales Fernsehen im Jahr 2004 stabilisierte sich der schrumpfende Marktanteil der Terrestrik, und 2005 kehrte sich der Trend um. Nach den Angaben im Digitalisierungsbericht 2007 (15) waren die Anteile nach Empfangsart in Deutschland Mitte 2007 folgendermaßen verteilt: 53,7 % Kabel, 42,5 % Satellit, 11,5 % terrestrisch (ein Zuwachs von 2 Prozentpunkten gegenüber 2006). Dem Bericht zufolge ist der Anteil des digitalen terrestrischen Fernsehens beträchtlich gestiegen: 3,6 Millionen Haushalte — fast doppelt so viele wie im Vorjahr — empfangen DVB-T. Ferner betrug die Digitalisierung der terrestrischen Übertragung bereits fast 90 %. Im Digitalisierungsbericht wird ferner ein Überblick über die Verbreitung von DVB-T nach Gebieten gegeben (16). Nach diesen Daten sind die Zuschauermarktanteile in NRW in den sogenannten Kerngebieten, die nur Gebiete umfassen, in denen DVB-T empfangbar ist, von 9,5 % im Jahr 2005 auf 16,5 % im Jahr 2007 gestiegen (s. Schaubild 2). Schaubild 2 Marktanteil der digitalen Terrestrik bundesweit und in NRW nach dem Umstieg

(17) Aus technischer Sicht erfordert die Entwicklung des digitalen terrestrischen Rundfunks eine Anpassung der Übertragungstechnik durch die Netzbetreiber sowie die Zuteilung von Frequenzen für die Übertragung. Um die Vorteile der Digitalisierung tatsächlich nutzen zu können, muss die analoge Übertragung schrittweise abgeschaltet werden. In der Phase, in der der analoge und der digitale Rundfunk parallel betrieben werden (beim sogenannten „Simulcast“) kann die Umstellung effektiv zu einer erhöhten Frequenzknappheit führen (17). Um Frequenzknappheit zu vermeiden und die Kosten der Parallelausstrahlung möglichst gering zu halten, müssen die Marktteilnehmer sich auf einen gemeinsamen Termin einigen, an dem die analoge Übertragung ab- und die digitale eingeschaltet wird. Angesichts der Komplexität des Umstiegs auf das digitale terrestrische Fernsehen sieht das Startszenario 2000 eine schrittweise Einführung von DVB-T in den einzelnen Bundesländern vor, wobei DVB-T zuerst in Gebieten mit höherer Bevölkerungsdichte eingeführt wird (18).

(18) Als erste Initiative in NRW beschloss die LfM (19) am 27. November 1998 den Start eines DVB-T-Feldversuchs, der in den Jahren 1999 und 2000 in Köln durchgeführt wurde. Zur Verwirklichung der Ziele des Startszenarios 2000 erklärten sich die Behörden von NRW später bereit, mit den zuständigen Stellen in den nördlichen Bundesländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg und Bremen zusammenzuarbeiten und die Digitalisierung der terrestrischen Rundfunkübertragung gleichzeitig und somit effizienter durchzuführen.

(19) Am 20. Oktober 2003 unterzeichneten die LfM, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ARD, ZDF und WDR Köln (im Folgenden „öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten“), (20) die privaten Rundfunkanbieter RTL Television („RTL“), VOX Film und Fernseh-GmbH & Co. KG („VOX“) und ProSiebenSat.1 Media AG („ProSiebenSat.1“) in Köln Die Vereinbarung zur Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen. In dieser Grundsatzvereinbarung wurde festgelegt, dass DVB-T nach der erfolgreichen Umstellung im Gebiet Berlin-Potsdam als nächstes in den Ballungsgebieten Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet eingeführt werden sollte. Die Vereinbarung enthält keine Einzelheiten zu den geplanten Fördermaßnahmen. Dort heißt es lediglich: „Als unterstützende Maßnahme fördert die Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen die technische Infrastruktur für die DVB-T-Verbreitung in Nordrhein-Westfalen“. Im Anhang wird ferner auf die Ausarbeitung eines Förderkonzepts für sozial Schwache hingewiesen (21).

(20) Die Grundsatzvereinbarung vom 20. Oktober 2003 wurde durch die Kooperationsvereinbarung zur Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen ergänzt, die von denselben Parteien (WDR im Namen der ARD) sowie vom Land NRW am 10. Dezember 2003 unterzeichnet wurde. In der Kooperationsvereinbarung sind gemeinsame Grundsätze für die Kommunikation im Bereich DVB-T niedergelegt und die Organe bestimmt, die für die Durchführung der Vereinbarung verantwortlich sind: der Lenkungsausschuss mit Entscheidungsbefugnis und ein Projektbüro für die Durchführung. Das Projektbüro wurde am 14. Januar 2004 durch einen Vertrag zwischen der LfM (LfM Nova GmbH), dem WDR (auch im Namen der ARD) und dem ZDF gegründet.

(21) Die Gesamtübertragungskapazität des DVB-T-Netzes umfasst sechs Multiplexe (22), die jeweils für insgesamt 24 Programmplätze in den Gebieten Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet ausgelegt sind. Um mit der digitalen terrestrischen Übertragung beginnen zu können, müssen die benötigten Frequenzen über Lizenzen zugeteilt werden, die die Rundfunkveranstalter zur Ausstrahlung ihrer Programme und die Netzbetreiber zum Betrieb der DVB-T-Plattform berechtigen. Für die Programmausstrahlung in den Ballungsgebieten Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet wurde ein Multiplex pro öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt (ARD, ZDF und WDR) gewährt. Die für private Rundfunkanbieter vorgesehene Kapazität wurde von der LfM ausgeschrieben, und die entsprechenden DVB-T-Lizenzen wurden am 14. Mai 2004 zugewiesen. Die Lizenzen für den Netzbetrieb vergab damals die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP), die heutige Bundesnetzagentur für Elektrizität, Telekommunikation, Post und Eisenbahn (BNetzA) 2004 (Näheres zu den Zuweisungsverfahren siehe Erwägungsgründe 24 bis 30).

(22) Gemäß den in der Grundsatzvereinbarung vom 20. Oktober 2003 festgelegten Terminen wurde die digitale terrestrische Übertragung im Gebiet Köln/Bonn am 24. Mai 2004 und im Gebiet Düsseldorf/Ruhrgebiet am 8. November 2004 eingeführt. Die analoge terrestrische Übertragung der privaten Rundfunkanbieter wurde zum jeweiligen Startdatum der DVB-T-Übertragung eingestellt. Allerdings wurde die analoge terrestrische Ausstrahlung der drei Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, ARD-Das Erste, ZDF und WDR, noch rund fünf Monate lang fortgesetzt (Simulcast) und dann im Raum Köln/Bonn am 8. November 2004 und im Raum Düsseldorf/Ruhrgebiet am 4. April 2005 eingestellt. Am 19. November 2004 erließ die LfM die „Förderrichtlinie DVB-T“, die rückwirkend zum 3. Mai 2004 in Kraft trat.

(23) Die DVB-T-Übertragung wird seit der Einführung in den Ballungsräumen Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet auch auf andere Gebiete von NRW ausgedehnt. Am 29. Mai 2006 wurde in zwei weiteren Landesteilen von NRW (Wuppertal und Ostwestfalen-Lippe) DVB-T eingeführt. Im Münsterland startete DVB-T am 12. Juni 2007 und im November 2007 soll das Verbreitungsgebiet auf Aachen und Südwestfalen ausgedehnt werden. Im Gegensatz zu den Gebieten Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet wird die Umstellung in diesen Gebieten jedoch nur bei den öffentlich-rechtlichen und nicht bei den privaten Rundfunkanbietern vollzogen (23).

(24) Im Einklang mit § 52a Absatz 1 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland (RStV) (24) heißt es in § 28 LMG NRW: „Bei der erstmaligen Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten im Fernsehen sind die Fernsehveranstalter mit denjenigen Programmen vorrangig zu berücksichtigen, die in dem jeweils betroffenen Verbreitungsgebiet analog verbreitet werden.“

(25) Am 14. November 2003 erließ die LfM die Satzung über die Zuweisung von terrestrischen Übertragungskapazitäten für Fernseh- und Hörfunkprogramme sowie Mediendienste (Zuweisungssatzung). Die Digitalisierung erforderte aber auch die Nutzung der vorhandenen analogen terrestrischen Kanäle, die RTL Television (durch die RTL Television GmbH), VOX/DTCP (durch die VOX Film- und Fernseh GmbH & Co. KG, die zusammen mit DTCP GmbH zur RTL Group gehört) und SAT1 (Sat1 Satelliten Fernsehen GmbH, im Folgenden „ProSiebenSat.1“) zugewiesen wurden. Die entsprechenden analogen Lizenzen wurden 2002 und 2003 von der LfM vergeben und wären am 21. Juli 2008 (RTL Television), am 31. Januar 2007 (VOX) und am 31. Oktober 2010 (SAT1) ausgelaufen. Mit Schreiben vom 13. November 2003 ersuchte die LfM die privaten Rundfunkanbieter RTL, VOX und ProSiebenSat.1, sich schriftlich bereit zu erklären, ihre Analogkanäle freizugeben, um mit der Zuweisung der Übertragungskapazitäten fortfahren zu können. Nach Erhalt der Einwilligung der Sender (25) kündigte die LfM am 4. Dezember 2003 die erste Zuweisung von DVB-T-Übertragungskapazitäten an private Veranstalter für die Gebiete Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet an (veröffentlicht im Landesministerialblatt vom 30. Dezember 2003) (26).

(26) Die Ausschreibung betraf die für private Rundfunkanbieter vorgesehene Übertragungskapazität, d. h. drei Multiplexe bzw. 12 Programmplätze in jedem Zielgebiet. Die Ausschreibung enthielt Auswahlkriterien für den Fall, dass es mehr Antragsteller als Programmplätze geben würde und eine Vorrangentscheidung getroffen werden müsste. Im Einklang mit dem LMG NRW zählten zu den Kriterien der Beitrag eines Programms zur Programm- und Anbietervielfalt sowie die Präsenz eines Rundfunkveranstalters im analogen terrestrischen Netz (27). Die Ausschreibung enthielt weder Einzelheiten zu den Kosten für die Übertragung eines Programms über DVB-T noch Hinweise auf eine mögliche finanzielle Förderung des digitalen Umstiegs. Die Bewerbungsfrist endete am 3. März 2004.

(27) Auf die Ausschreibung hin gingen bei der LfM insgesamt 21 Angebote von Rundfunkveranstaltern und Medienanbietern ein. ProSiebenSat.1 und RTL Group bewarben sich jeweils mit mehreren Programmbouquets um einen Multiplex (28). Am 23. April 2004 entschied die Medienkommission der LfM über die Zuweisung der für private Rundfunkanbieter vorgesehenen Programmplätze. Auf der Grundlage dieses Beschlusses erließ die LfM am 14. Mai 2004 einen Zuweisungsbescheid für die entsprechenden DVB-T-Lizenzen. Mit diesem Bescheid wurde den privaten Rundfunkveranstaltern RTL Group und ProSiebenSat.1 jeweils ein Multiplex und die Kapazität des einen verbleibenden Multiplex einzelnen Sendern zugewiesen: VIVA (VIVA Fernsehen GmbH), CNN (Turner Broadcasting Systems Deutschland GmbH), Eurosport (Eurosport S.A.) und onyx.tv/Terra Nova (Onyx Television GmbH) (29).

(28) Gemäß § 12 Absatz 2 LMG NRW, auf den auch die Ausschreibungsankündigung verweist, wird die erste Zulassung für mindestens vier und höchstens zehn Jahre erteilt. Laut Bescheid der LfM vom 14. Mai 2004 wurden die Lizenzen an ProSiebenSat.1, RTL und CNN für jeweils fünf Jahre, an VIVA bis zum 2. Dezember 2008, an Eurosport S.A. für drei Jahre und an Terra Nova bis zum 17. Juni 2009 vergeben. Terra Nova hat jedoch am 1. Juli 2007 die Übertragung über die DVB-T-Plattform eingestellt und wurde durch Tele 5 (TM-TV GmbH) (30) ersetzt, das von der LfM unter 7 Bewerbern ausgewählt wurde. Tabelle 1 gibt einen Überblick über den Umstieg im Raum Köln/Bonn einschließlich der Simulcast-Phase bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (nicht bei den privaten Rundfunkanbietern, vgl. Erwägungsgrund 23). Tabelle 1 Terrestrische Übertragung im Raum Köln/Bonn vor und nach dem Umstieg Übertragungskanal Analog-TV Versorgungsbedarf ab 4.4.2005 Programme ab 24.5.2004 Programme ab 8.11.2004 Programme ab 4.4.2005 K 05 Sat.1 ARD — Simulcast X X K 26 ZDF bundesweit ZDF Bouquet ZDF Bouquet ZDF Bouquet K 29 ZDF D ZDF — Simulcast RTL Bouquet RTL Bouquet K 34 VOX ZDF Bouquet X X K 36 RTL E Viva/Eurosport/CNN/Terra Nova (Tele5 ab 1.7.2007) K 43 ARD C RTL/VOX/ProSieben/Sat.1 Pro7Sat.1 Bouquet Pro7Sat.1 Bouquet K 49 WDR B WDR — Simulcast WDR Bouquet WDR Bouquet K 65 X A ARD Bouquet ARD Bouquet ARD Bouquet K 66 X N24/Kabel 1/RTL II/Super RTL Viva/Eurosport/CNN/Terra Nova X Erklärungen: Die Netzdienste für die DVB-T-Übertragungkanäle K26, K29, K36 und K43 werden von T-Systems bereitgestellt, während die Übertragungskanäle K49 und K65 dem WDR zugewiesen wurden, aber die Netzdienste auch zum Teil von T-Systems bereitgestellt werden. Analogübertragungen sind kursiv gesetzt. Ein „Bouquet“ ist ein Bündel aus vier Programmen, die über einen digitalen Multiplex ausgestrahlt werden. Die den Veranstaltern im Raum Düsseldorf/Ruhr zugewiesenen DVB-T-Programmplätze sind in der Tabelle nicht aufgeführt. Der Umstieg im Raum Köln/Bonn war zwar am 8. November 2004 abgeschlossen, aber aufgrund des Umstiegs im Gebiet Düsseldorf/Ruhr wurden am 4. April 2005 bei der Programmplatzzuweisung einige geringfügige technische Anpassungen vorgenommen. Seit Abschluss der Simulcast-Phase werden die Übertragungskanäle K05, K65 und K66 nach den Informationen, die der Kommission vorliegen, derzeit nicht für die Fernsehübertragung verwendet. Die Tabelle dient lediglich der Veranschaulichung.

(29) Auf Antrag der Staatskanzlei von NRW eröffnete die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (im Folgenden „RegTP“) am 4. Februar 2004 das Frequenzzuteilungsverfahren (31). Ähnlich wie die Rundfunkveranstalter hatten die Betreiber des analogen terrestrischen Netzes zuvor auf ihre analogen Lizenzen, die zeitlich unbegrenzt waren, verzichtet. Der Gesamtbedarf für die Digitalübertragung wurde in fünf Versorgungsbedarfe (A bis E) aufgeteilt, die den einzelnen Übertragungskanälens entsprechen (digitale Multiplexe). In der einschlägigen Verfügung ist allerdings nicht vermerkt, dass bereits am 27. November 2002 ein zusätzlicher bundesweiter Versorgungsbedarf ausgeschrieben worden war (32). Dieser Versorgungsbedarf wurde T-Systems (Tochtergesellschaft der Deutschen Telekom) zugewiesen und umfasst die Übertragung der Fernsehprogramme des ZDF.

(30) Im Frequenzzuteilungsverfahren in NRW bewarb sich T-Systems für die Frequenzen für die Versorgungsbedarfe C, D und E, die den Multiplexen für private Rundfunkanbieter zugeordnet sind, und der WDR für die Versorgungsbedarfe A und B, die für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorgesehen sind. Da für jeden der fünf Versorgungsbereiche nur jeweils ein Zuweisungsantrag vorlag, teilte die RegTP die Frequenzen im sogenannten Antragsverfahren zu und konnte davon absehen, die zweite Stufe des Frequenzzuteilungsverfahrens, das Ausschreibungsverfahren, zu eröffnen. Da T-Systems und der WDR bereits Betreiber des analogen terrestrischen Netzes waren und folglich eine Telekommunikationsgenehmigung besaßen, war auch diese Voraussetzung für die antragsmäßige Zuteilung der Frequenzen erfüllt. Die Rechte für den Betrieb des DVB-T-Netzes wurden für rund zwanzig Jahre bis zum 31. Dezember 2025 vergeben.

2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER FÖRDERMASSNAHME

(31) Gegenstand der Anmeldung ist die finanzielle Förderung, die die LfM privaten Rundfunkanbietern für die digitale terrestrische Übertragung ihrer Programme in den Ballungsgebieten Köln/Bonn und Düsseldorf/Ruhrgebiet gewähren will. Nach Schätzungen Deutschlands werden durch die Einführung von DVB-T in diesen Gebieten rund 14 Millionen der rund 18 Millionen Einwohner von NRW DVB-T empfangen können (33).

(32) Rechtsgrundlage dieser Förderung sind § 40 des Rundfunkstaatsvertrages (Absatz 1, Nr. 2) und § 88 des LMG NRW (Absatz 3, Nr. 8), wonach die Landesanstalt für Medien (LfM) die Aufgabe hat, aus ihrem Anteil an der Rundfunkgebühr unter anderem die technische Infrastruktur für die Rundfunkversorgung und Projekte für neuartige Rundfunkübertragungstechniken zu fördern. Der Haushalt der LfM finanziert sich im Wesentlichen aus einem Anteil von 2 % des auf NRW entfallenden Rundfunkgebührenaufkommens (gemäß § 40 RStV in Verbindung mit § 55 RStV, § 10 und 11 RFinStV und § 116 Absatz 1 LMG NRW) (34). Die Rundfunkgebühren werden von der Gebühreneinzugszentrale eingezogen, die sie an die LfM und andere berechtigte Empfänger transferiert.

(33) Die genauen Bedingungen für die finanzielle Förderung der privaten Rundfunkanbieter durch die LfM sind in der Förderrichtlinie DVB-T (35) vom 19. November 2004 niedergelegt. Förderfähig sind laut § 2 der Richtlinie die Entgelte für den Betrieb des Sendernetzes. Laut § 3 können Zuwendungsempfänger alle privaten Veranstalter von Fernsehprogrammen und/oder Anbieter von Mediendiensten sein, denen eine Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten erteilt worden ist. Nach § 4 werden die Mittel in Form einer Zuwendung gewährt. In § 5 Absatz 1 wird die Förderdauer auf fünf Betriebsjahre begrenzt. In § 5 Absatz 2 heißt es: „Die Förderung soll (…) nicht mehr als 30 % der Entgelte für den Betrieb des Sendernetzes betragen und erfolgt degressiv gestaffelt. Sie beginnt bei 40 % der Entgelte für den Betrieb des Sendernetzes im ersten Betriebsjahr und reduziert sich pro Jahr um fünf Prozentpunkte, sodass im fünften Betriebsjahr die Förderquote nur noch 20 % beträgt“. § 5 Absatz 3 besagt: „Die durch Abschaltung der analogen Sender auftretenden Einsparungen (‚Abschaltgewinne‘) werden auf die Förderung angerechnet“.

(34) Die genaue Umsetzung der Förderrichtlinie wurde in der Anmeldung im Einzelnen dargelegt. Für die Rundfunkveranstalter der Programme Viva, Eurosport, CNN und Terra Nova (bzw. ab dem 1. Juli 2007 Tele 5), die zuvor nicht analog ausstrahlten, ist dieselbe Förderung vorgesehen: Gemäß § 5 Artikel 2 Förderrichtlinie reduziert sie sich schrittweise von 40 % der Entgelte für den Betrieb des Sendernetzes um fünf Prozentpunkte pro Jahr, so dass die Förderquote im fünften Betriebsjahr noch 20 % beträgt.

(35) In der Anmeldung war eine gestaffelte Reduzierung der Förderung gemäß § 5 Absatz 2 Förderrichtlinie für RTL Group und ProSiebenSat.1 — also für die privaten Rundfunkanbieter, die ihr Programm zuvor analog ausstrahlten — nicht vorgesehen. Im Falle dieser Rundfunkanbieter, denen jeweils ein gesamter Multiplex zugewiesen wurde, basiert die Berechnung der Subvention auf der Differenz des Gesamtbetrags der Übertragungsentgelte für die analoge und die digitale Ausstrahlung in Nordrhein-Westfalen und den nördlichen Bundesländern. Deutschland zufolge wird auf diese Weise versucht, gemäß § 5 Absatz 3 Förderrichtlinie die durch die Abschaltung der analogen Sender erzielten Einsparungen bei der Berechnung zu berücksichtigen.

(36) In der Anmeldung machte Deutschland ferner Angaben zu dem geplanten Förderbetrag, der sich nach den geschätzten DVB-T-Übertragungsentgelten richtet. Es wurde auch darauf hingewiesen, dass die Berechnung der öffentlichen Förderung auf den tatsächlichen Übertragungsentgelten basieren würde, die die Netzbetreiber von den privaten Rundfunkanbietern zum Zeitpunkt der Gewährung der Fördergelder erheben. Gemäß Telekommunikationsgesetz werden Übertragungsentgelte nur dann von der Bundesnetzagentur festgesetzt, wenn festgestellt wurde, dass der Netzbetreiber über beträchtliche Marktmacht auf dem relevanten Markt verfügt. Der relevante Markt für die Übertragung von Rundfunksignalen wurde von der BNetzA im Juli 2006 nach den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften definiert. Danach verfügt der Netzbetreiber für die privaten Rundfunkanbieter, T-Systems, nur auf dem Markt für terrestrische Radioübertragung via UKW über erhebliche Marktmacht (36). Infolgedessen kann T-Systems die Höhe der DVB-T-Übertragungsentgelte für private Rundfunkanbieter weiterhin selbst festsetzen.

(37) Der Anmeldung zufolge schätzte Deutschland die DVB-T-Übertragungsentgelte für einen Multiplex auf 2,7 Mio. EUR jährlich. Die Übertragungsentgelte für einen Programmplatz wurden entsprechend mit 0,675 Mio. EUR jährlich und 3,375 Mio. EUR für die fünf Jahre der Laufzeit der Regelung veranschlagt (37) und liegen somit unter den Entgelten für die analoge terrestrische Übertragung pro Programmplatz.

(38) Auf der Grundlage dieser Daten wurde für die Programme Viva, Eurosport, CNN und Terra Nova (ab dem 1. Juli 2007 Tele 5) eine Förderung von insgesamt 4 050 000 EUR eingeplant. Die für die fünfjährige Laufzeit vorgesehene Förderung pro Programmplatz ist in Tabelle 2 aufgeführt. Tabelle 2 Geschätzte Übertragungsentgelte für Viva, Eurosport, CNN und Terra Nova (Tele 5) (in EUR) Jahr Übertragungsentgelte pro Programmplatz Beihilfeintensität Förderbetrag 1. Jahr 675 000 40 % 270 000 2. Jahr 675 000 35 % 236 250 3. Jahr 675 000 30 % 202 500 4. Jahr 675 000 25 % 168 750 5. Jahr 675 000 20 % 135 000 Gesamtbetragpro Programmplatz 3 375 000 1 012 500

(39) Die Berechnung für RTL Group und für ProSiebenSat.1 ist in Tabelle 3 aufgeführt. Die übrigen Bundesländer sind unter „Norddeutschland“ zusammengefasst (38). Tabelle 3 „Mehrkosten“-Berechnung Deutschlands für ProSiebenSat.1 und RTL (39) (in EUR) RTL Group ProSiebenSat.1 NRW Norddeutschland NRW Norddeutschland Analoge Programme/Übertragungsentgelte pro Jahr RTL, VOX RTL Sat1 Sat1, Pro7 2,2 Mio. 3,9 Mio. 0,8 Mio. 4,6 Mio. Digitale Programme/Übertragungsentgelte pro Jahr RTL, VOX, RTL2, S.RTL RTL, VOX, RTL2, S.RTL Sat1, Pro7, N24, K1 Sat1, Pro7, N24, K1 2,7 Mio. 3,3 Mio. 2,7 Mio. 3,3 Mio. Differenz Übertragungsentgelte analog/digital – 0,5 Mio. + 0,6 Mio. – 1,9 Mio. + 1,3 Mio. Gesamtbilanz + 0,1 Mio. – 0,6 Mio.

(40) Auf der Grundlage dieser Berechnung beabsichtigt die LfM nicht, der RTL Group eine Förderung zu gewähren. Einerseits wurde festgestellt, dass die RTL Group eine positive Gesamtbilanz aufweist. Andererseits wird in der Anmeldung erklärt, die RTL Group habe im Rahmen der Verhandlungen über die Rückgabe der Lizenzen für die analoge Übertragung ausdrücklich auf eine Förderung verzichtet. Bei ProSiebenSat.1 wird von „Mehrkosten“ von bis zu 600 000 EUR pro Jahr ausgegangen, so dass Deutschland über die fünfjährige Laufzeit der Regelung von einer jährlichen Förderung von bis zu 550 000 EUR (insgesamt bis zu 2,75 Mio. EUR) ausgeht. Das entspricht rund 28 % der gesamten von ProSiebenSat.1 in NRW entrichteten DVB-T-Übertragungsentgelte.

(41) Nach diesen Berechnungen beläuft sich das Förderbudget für die DVB-T-Übertragung durch die privaten Rundfunkanbieter für die fünf Jahre auf schätzungsweise 6,8 Mio. EUR.

(42) Die LfM gewährt die beschriebene Förderung nur für Programmplätze privater Rundfunkanbieter. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten finanzieren ihre Aufwendungen für die DVB-T-Übertragung aus dem ihnen zustehenden Teil des Rundfunkgebührenaufkommens. Aus den von Deutschland übermittelten Informationen geht hervor, dass der WDR für den Zeitraum 2001—2008 über rund 40,8 Mio. EUR verfügt, um die Kosten des Umstiegs zu finanzieren. Demgegenüber standen dem ZDF in der Zeit von 2001 bis 2004 insgesamt 36,8 Mio. EUR und zwischen 2005 und 2008 insgesamt 33,2 Mio. EUR für die bundesweite Umstellung auf DVB-T zur Verfügung.

(43) Die Förderrichtlinie trat rückwirkend zum 3. Mai 2004 in Kraft. Allerdings hat Deutschland sich aufgrund eines Beschlusses der Medienkommission der LfM verpflichtet, die Förderung nicht zu gewähren, bevor die Kommission eine beihilferechtliche Genehmigung erteilt hat. Deshalb wurden den privaten Rundfunkanbietern im Rahmen der Regelung noch keine Fördergelder gewährt.

III. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(44) In der Eröffnungsentscheidung vertrat die Kommission vorläufig die Auffassung, dass die von der LfM geplante Förderung alle Voraussetzungen des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag erfülle und somit eine staatliche Beihilfe darstelle. Nach Ansicht der Kommission wird die Maßnahme aus staatlichen Mittel gewährt und ist dem Staat zuzurechnen. Sie stellte ferner fest, dass die Förderung den privaten Rundfunkveranstaltern als direkt Begünstigten einen Vorteil verschafft und mittelbar auch den Netzbetreiber T-Systems begünstigen könnte.

(45) In der Eröffnungsentscheidung bezweifelte die Kommission außerdem, dass die Verfahren für die Vergabe der Rundfunk- und Netzlizenzen so gestaltet waren, dass der selektive wirtschaftliche Vorteil aufgrund des Zuschusses begrenzt oder aufgehoben und damit eine Verfälschung des Wettbewerbs verhindert wurde. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass es sich bei der Maßnahme um eine sektorale Beihilfe handelt und diese geeignet ist, den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Übertragungsplattformen (Terrestrik, Kabel, Satellit) zu verfälschen. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass die Maßnahme auch den Wettbewerb unter privaten Rundfunkveranstaltern verzerren könnte. Angesichts des internationalen Wettbewerbs sowohl zwischen Veranstaltern als auch zwischen Netzbetreibern war die Kommission der Ansicht, dass die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte.

(46) Die Kommission äußerte darüber hinaus Zweifel an der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem EG-Vertrag. In der Eröffnungsentscheidung kam sie zu dem Ergebnis, dass die Voraussetzungen für die Anwendung der Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c, Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d und Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag nicht erfüllt sein dürften. Die Kommission war insbesondere der Auffassung, dass es keine Beweise dafür gibt, dass die Maßnahme angesichts der Marktlage in NRW als geeignet, notwendig und verhältnismäßig angesehen werden kann, um einem bestimmten Marktversagen zu begegnen, das den Umstieg auf das digitale Fernsehen erschweren könnte. In der Eröffnungsentscheidung wurde der Standpunkt vertreten, dass die Förderung nicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Kulturinhalt steht. Die Kommission stellte ferner in Frage, dass die Maßnahme als Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinwirtschaftlichem Interesse angesehen werden kann.

(47) Letztlich leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren auch ein, um Deutschland sowie Dritten die Gelegenheit zu geben, zur vorläufigen Einschätzung der Kommission hinsichtlich der beschriebenen Maßnahme Stellung zu nehmen und der Kommission sachdienliche Informationen über die Maßnahme zugänglich zu machen.

IV. STELLUNGNAHMEN DRITTER (40)

(48) Die ANGA hat betont, dass die Förderung für DVB-T den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Übertragungswegen zulasten der Kabelbetreiber verfälsche. Die Einführung von DVB-T habe bereits zu einem Kundenverlust bei den Kabelbetreibern in den betreffenden Bundesländern geführt. Demgegenüber sei der Wechsel von Kunden des terrestrischen Fernsehens zum Kabel nach der Abschaltung des analogen terrestrischen Fernsehens nur sehr begrenzt gewesen und sei bei Weitem kein Ausgleich für die stetige Abwanderung von Kabelkunden. Nach Ansicht der ANGA soll mit der Maßnahme der Anteil der Übertragung über Kabel gesenkt werden, obwohl bereits sehr starker Wettbewerb mit den Satelliten- und Breitband- (bzw. IPTV-)Betreibern sowie bei den verschiedenen Kabelbetreibern untereinander herrsche. Die ANGA bestreitet ferner die Ergebnisoffenheit der Verfahren für die Zuweisung von Rundfunk- und Netzlizenzen. Hinsichtlich der Vergabe von Rundfunklizenzen behauptet der Verband, dass das Verfahren die Veranstalter begünstigt habe, die ihre Programme bereits analog ausstrahlten (ProSiebenSat.1 und RTL Group), indem ihnen ganze Multiplexe zugewiesen wurden, die auch zur Übertragung von Programmen, die sie nicht analog gesendet hatten, nutzen. Bei der Vergabe der Netzlizenzen war laut ANGA von vornherein klar, dass den Rundfunkanstalten der ARD und dem Netzbetreiber T-Systems die Lizenzen erteilt würden. Der Verband behauptet, dass der Deutschen Telekom durch die Subventionen ein Vorteil verschafft werde, der nicht nur im Rundfunksektor, sondern auch im Bereich der elektronischen Kommunikation zu Wettbewerbsverfälschungen führe, wenn die Deutsche Telekom das DVB-T-Angebot ihrer Tochter T-Systems mit den Breitbandangeboten für ihre eigenen Kunden verknüpfe. Die ANGA führt abschließend das Argument an, dass es andere, marktbezogene Alternativen für die Finanzierung von DVB-T gebe, wie Programmverschlüsselung und die Erhebung von Nutzungsgebühren.

(49) Die ish NRW GmbH, der größte Breitbandkabelbetreiber in NRW vertrat eine ähnliche Ansicht wie die ANGA und schloss sich dem von der Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung vertretenen Standpunkt weitgehend an. Die ish behauptet in ihrer Stellungnahme, aufgrund der Einführung von DVB-T erhebliche Kundenverluste (rund 500 000 im Jahr 2005) erlitten zu haben, und zwar vor allem wegen des im Vergleich zum kostenpflichtigen Kabel „kostenlosen“ (subventionierten) Empfangs von DVB-T (41). Dieser Kundenverlust habe sich nicht durch den geringen Kundenzuwachs nach Abschaltung der analogen terrestrischen Übertragung ausgleichen lassen. ish zufolge konnten die Kundenzahlen lediglich durch hohe Investitionen in die Modernisierung der Kabelinfrastruktur und die Erneuerung der Produktstruktur stabilisiert werden. Ziel der Subventionen sei der Erhalt einer Technologie, deren Rentabilität fragwürdig sei und die mit anderen Mitteln wie Verschlüsselung oder Nutzungsgebühren finanziert werden könne. Die ish ist ähnlich wie die ANGA der Auffassung, dass die Maßnahme auch die Stellung der Deutschen Telekom auf dem Breitbandmarkt stärken werde. Abschließend trägt die ish vor, dass Rundfunkveranstalter, die über die terrestrische Plattform sendeten, durch die direkte finanzielle Unterstützung zusätzlich begünstigt würden, obwohl sie angesichts der Must-Carry-Bestimmungen in § 16 Absatz 2 LMG NRW, nach denen Kabelbetreiber verpflichtet sind, aufgrund einer Zuweisung der LfM terrestrisch verbreitete Programme in ihrem eigenen Netz zu senden, bereits einen Vorteil gegenüber Kabelbetreibern genössen.

(50) Die European Satellite Operators Association schließt sich dem in der Eröffnungsentscheidung von der Kommission dargelegten Standpunkt ebenfalls weitgehend an. Die ESOA ist der Auffassung, dass die Förderung der LfM zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zwischen den verschiedenen Übertragungsplattformen führt. Sie steht grundsätzlich auf dem Standpunkt, dass staatliches Eingreifen zur Förderung des Umstiegs transparent und gerechtfertigt, diskriminierungsfrei und technologieneutral sein muss. Die Förderung der Terrestrik trage zur Abschottung anderer Übertragungswege vom Markt bei. Die ESOA betont, dass die Satellitenbetreiber die digitale Satellitenübertragung ohne staatliche Unterstützung eingeführt hätten, und erklärt, dass der Satellitenbetrieb trotz der dafür erforderlichen umfangreichen Investitionen bestimmte Vorteile gegenüber der Terrestrik habe (z. B. hohe Reichweite, nahtlose Übertragung, geringe Infrastrukturkosten).

V. STELLUNGNAHME DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND

(51) Deutschland ist nicht der Auffassung, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt. Es ist ferner der Ansicht, dass die Maßnahme, selbst wenn sie Beihilfeelemente aufweisen sollte, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Neben den genaueren Ausführungen zur Einstufung und Vereinbarkeit der Maßnahme wurden in den schriftlichen Darlegungen auch allgemeine Argumente zur Politik und Zuständigkeit der Kommission nach den Beihilfevorschriften vorgetragen.

(52) Grundsätzlich ist Deutschland der Auffassung, dass die Kommission nicht das Recht hat, in die politische Entscheidung von Bund und Ländern zugunsten des Erhalts und der Digitalisierung der terrestrischen Plattform einzugreifen. Ihrer Ansicht nach ist die Kommission nicht befugt, statt der Behörden des Mitgliedstaates zu beurteilen, ob andere Maßnahmen besser geeignet gewesen wären. Deutschland hält die Anforderung der Technologieneutralität nicht für ein geeignetes Kriterium zur Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen im Bereich des Digitalfernsehens. Es wird in Frage gestellt, ob der Standpunkt der Kommission und die Länge der Untersuchung der fraglichen Maßnahme mit dem erklärten Bestreben der Kommission, die Digitalisierung zu fördern, im Einklang stehen. In den Ausführungen wird beanstandet, die Entscheidungen der Kommission seien, insbesondere hinsichtlich der Grundlagen für die Beurteilung der Vereinbarkeit nicht kohärent. Die Handlungshilfen in der endgültigen Entscheidung zu der Maßnahme in Berlin-Brandenburg seien auf diese Sache nicht anwendbar und gäben den zuständigen Behörden nicht genügend Hinweise auf mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare Maßnahmen, die zum Erhalt der terrestrischen Plattform beitrügen.

(53) Was die Einstufung dieser Maßnahme betrifft, so bekräftigt Deutschland mehrfach, dass die geplanten Zahlungen als Ausgleich für eine Dienstleistung von gemeinwirtschaftlichem Interesse dienten und die Altmark-Kriterien erfüllt seien. Deutschland behauptet auch, dass die Maßnahme weder den Wettbewerb zwischen den Rundfunkveranstaltern noch zwischen den verschiedenen Übertragungsplattformen verfälsche. Betont wird, dass die Verfahren für die Zuweisung von Rundfunklizenzen durch die LfM wie auch die Vergabe der Netzlizenzen durch die RegTP transparent gewesen seien und in jeder Hinsicht den geltenden nationalen Rechtsvorschriften genügt hätten. Obwohl die Förderung nicht in der Ankündigung für die Ausschreibung der Rundfunklizenzen gemäß der Kooperationsvereinbarung vom 20. Oktober 2003 genannt wurde, behauptet Deutschland, alle Bewerber hätten von der geplanten Fördermaßnahme gewusst.

(54) In der Erwiderung auf die Stellungnahme der Kabelbranche stellt Deutschland den angeblichen Kundenverlust der Kabelbetreiber in Frage und zieht die von ish vorgelegten Daten in Zweifel. Deutschland zufolge wäre eine Abwanderung der Kabelkunden, selbst wenn sie stattgefunden hat, nicht unbedingt auf die Einführung von DVB-T zurückzuführen. In diesem Zusammenhang weist Deutschland darauf hin, dass in den 80er Jahren die Breitbandkabelnetze mit staatlicher Unterstützung aufgebaut worden seien und die Kabelübertragung ebenfalls rechtlich begünstigt werde (Mietnebenkostenverordnung). Deutschland trägt außerdem vor, dass der verfolgte Gesamtansatz technologieneutral sei, und man gegebenenfalls bereit sei, auch die Digitalisierung des Kabels zu fördern.

(55) Angesichts der hohen Marktanteile von Kabel und Satellit ist Deutschland der Auffassung, es bestehe nicht das Risiko, dass Veranstalter sich wegen DVB-T von diesen Plattformen abwendeten oder die Wahl des Kunden beeinflussten. Die Marktposition der Kabel- und Satellitenbetreiber werde durch die Maßnahme nicht beeinträchtigt, vielmehr werde auf sie ein positiver Wettbewerbsdruck ausgeübt, wodurch die Digitalisierung auch dieser Plattformen vorangetrieben werde. In der Stellungnahme wird außerdem bezweifelt, dass Kabel, Satellit und Terrestrik angesichts der großen technologischen Unterschiede und der bei einem Wechsel von einem Übertragungsweg zum anderen entstehenden Kosten zu ein und demselben Markt gehören. Deutschland zufolge steht das terrestrische Fernsehen nicht in direktem Wettbewerb mit dem Satelliten- und Kabelfernsehen, sondern habe vielmehr Komplementärcharakter.

(56) Deutschland ist nicht der Ansicht, dass die Maßnahme dem Netzbetreiber T-Systems einen mittelbaren Vorteil verschafft. Der mögliche Vorteil, der sich für den Netzbetreiber durch die Förderung ergeben könnte, sei weder nachweisbar noch quantifizierbar und reiche nicht aus, T-Systems beihilferechtlich als mittelbar Begünstigte einzustufen. Deutschland behauptet, dass die garantierte Nutzung des Netzes sich nicht aus der Maßnahme, sondern aus der Vergabe von Rundfunklizenzen ergebe. Ferner würde T-Systems durch die Maßnahme nicht unbedingt in die Lage versetzt, höhere Entgelte zu verlangen oder höhere Einnahmen zu erzielen. Zu den Auswirkungen der Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten ist Deutschland der Auffassung, dass allein die Tatsache, dass Rundfunkveranstalter und Netzbetreiber sich im internationalen Wettbewerb befänden, nicht ausreiche, um eine Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels feststellen zu können.

(57) Selbst wenn die Maßnahme als staatliche Beihilfe angesehen werde, müsse sie nach Artikel 86 Absatz 2, Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c oder b EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden. Deutschland bekräftigt, dass es sich bei der Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens um eine Dienstleistung von gemeinwirtschaftlichem Interesse handele. Den privaten Rundfunkanbietern sei diese Aufgabe durch die Zuweisung von DVB-T-Übertragungskapazitäten übertragen worden.

(58) In Bezug auf Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag behauptet Deutschland ferner, dass die Kommission die positiven Aspekte der Einführung von DVB-T nicht angemessen berücksichtigt habe. Die Kommission habe insbesondere dem Beitrag von DVB-T zur Medienvielfalt, der Tauglichkeit der terrestrischen Plattform für die Ausstrahlung regionaler und lokaler Programme, dem Innovationspotenzial von DVB-T (vor allem für den Empfang auf mobilen Endgeräten) sowie dem Beitrag der Maßnahme zur DVB-T-Abdeckung ländlicher und abgelegener Gebiete nicht Rechnung getragen. Die Kommission habe auch die Effizienzgewinne, die die LfM durch die Förderung eines raschen Umstiegs und die Koordinierung dieses Prozesses mit den norddeutschen Ländern erzielt habe, unberücksichtigt gelassen. Die Tatsache, dass DVB-T in anderen Gebieten von NRW ohne die Beteiligung privater Rundfunkanbieter eingeführt werde, deute darauf hin, dass private Betreiber ohne zusätzliche Anreize nicht an einer Teilhabe an dieser Plattform interessiert seien. Grundsätzlich ist Deutschland der Auffassung, dass die Maßnahme mit der Mitteilung der Kommission über den Übergang vom analogen zum digitalen Rundfunk (im Folgenden „Mitteilung über den digitalen Umstieg“) in Einklang steht (42). Deutschland zufolge dient die Förderung der Überwindung der in der Mitteilung genannten Schwierigkeiten und bietet zum Teil einen Ausgleich für die umfangreichen kurzfristig anfallenden Kosten des Umstiegs, auf den in der Mitteilung ebenfalls hingewiesen wird.

(59) Deutschland ist ferner der Auffassung, dass die Kommission die Vereinbarkeit der Maßnahme nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag prüfen sollte, weil die Maßnahme ein wichtiges Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse sei. Dies ergebe sich auch aus der Mitteilung über den digitalen Umstieg und dem beträchtlichen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Nutzen der Digitalisierung.

VI. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME

1. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE IM SINNE VON ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EG-VERTRAG

(60) Die Kommission hat geprüft, ob die Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag einzustufen ist, wonach „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Um als staatliche Beihilfe zu gelten, müssen die folgenden Voraussetzungen alle erfüllt sein: a) Die Maßnahme muss aus staatlichen Mitteln gewährt werden und dem Staat zurechenbar sein. b) Sie muss den betreffenden Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen. c) Der Vorteil muss selektiv sein und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. d) Die Maßnahme beeinträchtigt den innergemeinschaftlichen Handel.

1.1. DEM STAAT ZURECHENBARE MASSNAHME AUS STAATLICHEN MITTELN

(61) Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs des Europäischen Gemeinschaften müssen Vorteile, damit sie als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag angesehen werden können, erstens unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mittel gewährt werden und zweitens dem Staat zurechenbar sein (43). Zwischen staatlichen und aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen wird unterschieden, damit nicht nur direkt vom Staat gewährte Beihilfen, sondern auch Beihilfen öffentlicher oder privater Einrichtungen, die von diesem Staat dazu bestimmt oder errichtet wurden, unter die Beihilfedefinition fallen (44). Es kann gemeinschaftsrechtlich nicht zulässig sein, dass Vorschriften über staatliche Beihilfen allein dadurch umgangen werden, dass unabhängige Einrichtungen geschaffen werden, denen die Verteilung der Beihilfen übertragen wird (45).

(62) Im Verfahren argumentiert Deutschland, dass die Förderung nicht aus staatlichen Mitteln gewährt werde, weil sie aus den vom einzelnen Zuschauer entrichteten Rundfunkgebühren bestritten werde und somit keine Belastung des Staatshaushalts darstelle. Diese Auslegung ergebe sich aus den Urteilen des Gerichtshofs in den Rechtssachen PreussenElektra (46), Sloman Neptun (47) und Pearle u. a. (48).

(63) Deutschland bestreitet nicht, dass es sich bei der LfM um eine vom Staat geschaffene öffentliche Einrichtung handelt, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt, und dass die Förderung aus ihren Mitteln gewährt wird. Die LfM ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die nach dem Landesmediengesetz NRW gegründet wurde. Dieses Gesetz legt die Organisationsstruktur der LfM fest und weist ihr vielfältige öffentliche Aufgaben im Rundfunk- und Frequenzmanagement zu. Die LfM unterliegt der staatlichen Rechtsaufsicht der Landesregierung Nordrhein-Westfalens (49). Ihr Jahresabschluss wird vom Landesrechnungshof geprüft (50). Die für diese Sache relevanten öffentlichen Aufgaben und die Förderung von technischer Rundfunkinfrastruktur und von Projekten neuartiger Rundfunkübertragungstechniken sind im Rundfunkstaatsvertrag niedergelegt (51). Darüber hinaus ist im LMG NRW ausdrücklich festgelegt, dass die LfM die Umstellung der analogen auf digitale Übertragung unterstützt und begleitet (52). Die LfM ist deshalb als öffentliche Einrichtung anzusehen, die vom Staat im Interesse des Gemeinwohls geschaffen wurde.

(64) Die nach der fraglichen Maßnahme vorgesehene Förderung belastet eindeutig den Haushalt der LfM. Der Umstand, dass die staatlichen Mittel, die der LfM zur Verfügung stehen, aus den von Privathaushalten gezahlten Rundfunkgebühren stammen, ändert nichts daran, dass die Haushaltsmittel der LfM als staatliche Mittel eingestuft werden. Die bloße Tatsache, dass die Subventionen aus dem Haushalt einer öffentlichen Einrichtung gewährt werden, reicht für die Feststellung aus, dass staatliche Mittel vorliegen. Außerdem besteht die Gebührenpflicht für Besitzer von Radio- und Fernsehgeräten und die Gebühren werden ähnlich wie Steuern eingezogen. Die Höhe der Rundfunkgebühr wird gemeinsam von den Ländern in entsprechenden Gesetzen festgelegt. Wie in Erwägungsgrund 32 dargelegt, ist der auf die LfM entfallende Anteil des Rundfunkgebührenaufkommens im Rundfunkstaatsvertrag, im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag und im LMG NRW festgelegt. Die Rundfunkgebühren sind somit eine gesetzliche Abgabe, die staatlich kontrolliert wird, und sind als staatliche Mittel anzusehen (53).

(65) Angesichts dieser Darstellungen und im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung im Bereich der steuerähnlichen Abgaben (54) ist die Kommission der Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Diese Feststellung steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, auf die Deutschland verweist. Bei den Rechtssachen, auf die Deutschland sich bezieht, handelt es sich um unterschiedliche Arten von Maßnahmen, bei denen kein Vorteil vorlag, der aufgrund von Mitteln öffentlicher Einrichtungen entstanden war.

(66) Deutschland machte außerdem geltend, dass die fragliche Maßnahme nicht dem Staat zurechenbar sei. Mit Verweis auf die Rechtssachen Stardust Marine (55) und Pearle u. a (56) trägt Deutschland vor, dass allein die Tatsache, dass die LfM eine unter staatlicher Aufsicht stehende öffentliche Einrichtung sei, nicht bedeute, dass die Maßnahme auch dem Staat zuzurechnen sei. Der Staat habe wegen der im deutschen Recht begründeten Staatsferne der LfM keine Hoheit über die Maßnahme.

(67) Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Unabhängigkeit der LfM nach deutschem Recht keinen Einfluss darauf hat, dass die Maßnahme aus beihilferechtlicher Perspektive als dem Staat zurechenbar anzusehen ist. Aus den von Deutschland vorgelegten Informationen geht hervor, dass die Maßnahme von der LfM im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgaben gemäß RStV und LMG NRW gewährt wird. Obwohl der LfM aufgrund dieser Bestimmungen ein gewisser Grad an Autonomie zum Schutze der Unabhängigkeit des Rundfunks gewährt wird, ist ihr Ermessensspielraum im Bereich der ihr zur Verfügung stehenden Mittel gering.

(68) Ungeachtet der Autonomie der LfM, handelt es sich — wie bereits dargelegt — um eine öffentliche Einrichtung, deren Tätigkeit eindeutig von Grundsätzen der öffentlichen Ordnung geleitet wird. Die im Rahmen der Maßnahme geplante Gewährung nicht rückzahlbarer Zuschüsse an private Rundfunkanbieter ohne direkten wirtschaftlichen Nutzen für die LfM kann nicht auf wirtschaftlichen Überlegungen beruhen. Nach Auffassung der Kommission kann die Zurechenbarkeit der von der LfM gewährten Förderung zum Staat an eben diesen Umständen festgemacht werden. Die Urteile des Gerichtshofs, auf die Deutschland Bezug nimmt, betreffen andere Sachverhalte (Abgaben für rein gewerbliche Zwecke im Falle von Pearle u. a. und öffentliche Unternehmen, die einer gewerblichen Tätigkeit nachgehen, im Falle von Stardust Marine) und sind zur Untermauerung des deutschen Standpunkts nicht geeignet.

(69) Auf der Grundlage des dargestellten Sachverhalts ist die Kommission der Auffassung, dass die vorliegende Maßnahme aus staatlichen Mitteln gewährt wird und dem Staat zurechenbar ist.

1.2. WIRTSCHAFTLICHER VORTEIL FÜR UNTERNEHMEN

(70) Um als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag eingestuft zu werden, muss eine Maßnahme ein oder mehrere Unternehmen begünstigen. In ihrer Eröffnungsentscheidung vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahme sowohl die privaten Rundfunkanbieter, die die Förderung als direkt Begünstigte erhalten, als auch mittelbar den Betreiber des DVB-T-Netzes für private Rundfunkanbieter, T-Systems, zu begünstigen scheint. Deutschland hat vorgebracht, dass die Maßnahme weder den privaten Rundfunkanbietern einen direkten noch dem Netzbetreiber einen indirekten Vorteil verschaffe.

(71) Deutschland vertritt die Auffassung, dass die Förderung keinen wirtschaftlichen Vorteil für die nach der Maßnahme geförderten privaten Rundfunkanbieter darstelle. Erstens handele es sich nicht um einen Vorteil, weil die Rundfunkanbieter lediglich einen Ausgleich für die wirtschaftlichen Risiken im Zusammenhang mit ihrer Beteiligung an der Einführung von DVB-T erhielten. Zweitens umfasse die Maßnahme ausschließlich die „Mehrkosten“, die durch den digitalen terrestrischen Rundfunk im Vergleich zur Analogausstrahlung entstünden.

(72) Aus den von Deutschland vorgelegten Informationen geht hervor, dass mit der Maßnahme die von den privaten Rundfunkanbietern an die Netzbetreiber entrichteten Übertragungsentgelte subventioniert werden. Diese Kosten gehören zu den Betriebskosten von Rundfunkveranstaltern. Indem die Maßnahme einen Ausgleich für einen Teil der Entgelte bietet, werden die Rundfunkveranstalter von Ausgaben befreit, die zu ihren normalen Betriebskosten gehören. Deshalb ist die Kommission der Meinung, dass die geplante öffentliche Förderung — unabhängig davon, ob damit ein Ausgleich für „wirtschaftliche Risiken“ oder für „Mehrkosten“ beabsichtigt ist — den Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.

(73) Die Kommission stellt fest, dass die Maßnahme entgegen dem Argument Deutschlands nicht als Maßnahme zur Deckung echter, durch DVB-T entstehender „Mehrkosten“ der Veranstalter angesehen werden kann. Zudem wurde nicht der Nachweis erbracht, dass dieses Argument auch auf die Rundfunkveranstalter zutrifft, die ihr Programm zuvor nicht über die analoge terrestrische Plattform ausstrahlten und denen somit keine Kosten für die analoge terrestrische Übertragung in NRW entstanden. Im Falle dieser Veranstalter wurde kein Kostenvergleich vorgenommen und Deutschland hat keine Rechtfertigung für den Anteil der von der Maßnahme betroffenen Übertragungsentgelte vorgelegt.

(74) Im Übrigen gehen aus der Berechnungsmethode, die Deutschland bei den privaten Rundfunkanbietern angewandt hat, die zuvor Programme über die analoge terrestrische Plattform ausstrahlten, nicht die echten Mehrkosten für den Umstieg auf die digital-terrestrische Übertragung hervor. Im Vergleich nach Programmplätzen sind die Übertragungsentgelte für DVB-T effektiv niedriger als diejenigen für die Analogübertragung. Die angeblichen „Mehrkosten“ entstehen lediglich durch die größere Anzahl an Programmen, die von diesen Veranstaltern gesendet werden (siehe Tabelle 4, Überblick über die Höhe der Übertragungsentgelte in NRW und die geplanten Subventionen). Tabelle 4 Überblick über die Übertragungsentgelte pro Programmplatz und die geplante öffentliche Förderung in NRW — alle Entgelte in EUR Rundfunkanbieter/Programme Übertragungsentgelte pro Jahr Gesamtdifferenz Übertragungsentgelte digital/analog pro Jahr (57) Geplante durchschnittliche Förderung pro Jahr (58) Durchschnittliche Beihilfeintensität analog (59) digital (60) RTL 1 351 640 675 000 – 676 640 VOX 783 663 675 000 – 108 663 RTL2 k. A. 675 000 675 000 SUPER RTL k. A. 675 000 675 000 RTL insgesamt 2 135 303 2 700 000 564 697 0 0 SAT 1 722 789 675 000 –47 789 Pro 7 k. A. 675 000 675 000 N 24 k. A. 675 000 675 000 Kabel 1 k. A. 675 000 675 000 Total P7Sat1 722 789 2 700 000 1 977 211 550 000 28 % Terra Nova k. A. 675 000 k. A. 202 500 30 % Eurosport k. A. 675 000 k. A. 202 500 30 % CNN k. A. 675 000 k. A. 202 500 30 % VIVA k. A. 675 000 k. A. 202 500 30 %

(75) Drittens trug Deutschland vor, dass die Subvention einen Ausgleich für diejenigen Rundfunkveranstalter darstelle, die vor Ablauf ihrer Analoglizenzen auf diese verzichtet hätten, um die Einführung von DVB-T zu ermöglichen. Die Kommission stellt fest, dass dieses Argument nicht auf die Rundfunkanbieter zutrifft, die zuvor nicht auf der analogen Plattform vertreten waren und somit nicht über entsprechende Lizenzen verfügten.

(76) Was die Rundfunkanbieter betrifft, die über die analoge Plattform sendeten, so erklärt Deutschland in seinen Vorbringen auch, dass das Vorliegen einer Lizenz und deren Restlaufzeit keinen Einfluss auf den Förderbetrag habe, weil der durch den Verzicht auf die analogen Übertragungskapazitäten verursachte wirtschaftliche Nachteil ihrer Ansicht nach nicht genau bestimmt werden könne. Deutschland zufolge wurde der vorzeitigen Rückgabe der Analoglizenzen stattdessen bei der Zuweisung der digitalen Multiplexe an die betreffenden Rundfunkanbieter Rechnung getragen (61). Danach wurde sowohl der RTL Group, die bisher über zwei analog-terrestrische Programme als auch ProSiebenSat.1, das ein Programm über die analog-terrestrische Plattform ausstrahlte, jeweils eine Lizenz für vier Programmplätze erteilt. Dass die Förderung nicht an die Rückgabe der Lizenzen gebunden ist, lässt sich auch aus dem Umstand schließen dass nach der von Deutschland angegebenen Berechnungsmethode nur ProSiebenSat.1 zum Erhalt einer Förderung berechtigt ist. Die Kommission ist deshalb der Auffassung, dass die Maßnahme nicht als Ausgleich für den wirtschaftlichen Wert der Restlaufzeit der Analoglizenzen angesehen werden kann, auf die RTL Television, VOX/DTCP und Sat1 verzichteten.

(77) Mit Verweis auf die Stellungnahme von ProSiebenSat.1 in der Sache Berlin-Brandenburg (62) trägt Deutschland ferner in seinen Darlegungen zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vor, dass die privaten Rundfunkanbieter im Sinne der Eröffnungsentscheidung der Kommission ohnehin jeglichen, durch die Förderung entstandenen wirtschaftlichen Vorteil in Form von Übertragungsentgelten an den Netzbetreiber T-Systems weitergeben würden.

(78) Dieses Argument steht nach Auffassung der Kommission im Widerspruch zu anderen Vorbringen Deutschlands hinsichtlich des Vorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils und wurde durch Deutschland nicht substantiiert. Wie in den Erwägungsgründen 80 und 88 dargelegt, vertritt die Kommission die Auffassung, dass dem Netzbetreiber T-Systems durch die Maßnahme ein mittelbarer Vorteil entstehen könnte. Dennoch ist daraus nicht zu schließen, dass eine vollständige Weitergabe des wirtschaftlichen Vorteils, den die Rundfunkanbieter durch die direkte Förderung ihrer ohnehin anfallenden Betriebskosten genießen, gewährleistet ist. Deshalb muss die Kommission dieses Argument ebenfalls zurückweisen.

(79) Die Kommission stellt außerdem fest, dass das in den Erwägungsgründen 24 und 28 beschriebene Verfahren für die Zuweisung der Rundfunklizenzen sich als nicht geeignet erwiesen hat, den wirtschaftlichen Vorteil, der den privaten Rundfunkanbieter gewährt wird, zu beseitigen oder auch nur zu mindern. Die Ausschreibungsankündigung enthielt keinen Hinweis auf die Förderung. In der Grundsatzvereinbarung vom 20. Oktober 2003 zwischen der LfM, den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und den auf der analogen Plattform vertretenen privaten Rundfunkanbietern wurden mögliche Fördermaßnahmen nur indirekt ohne genauere Angaben zur geplanten Förderung erwähnt. Die Veranstalter hatten somit keine Möglichkeit, die Höhe der Förderung bei der Einreichung ihrer Lizenzanträge zu berücksichtigen.

(80) Deutschland hält daran fest, dass dem Netzbetreiber T-Systems aus der Förderung der privaten Rundfunkveranstalter kein indirekter Vorteil erwächst. Das Konzept des indirekt Begünstigten könne nur in Ausnahmefällen angewendet werden. Mit Verweis auf die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen Deutschland/Kommission (63) und Niederlande/Kommission (64) vertritt Deutschland die Auffassung, dass das beteiligte Unternehmen beihilferechtlich nur dann als mittelbar Begünstigter angesehen werden kann, wenn es einen Vorteil genießt, der sich automatisch aus der Maßnahme ergibt. Deutschland behauptet ferner, dass der Begriff des mittelbar Begünstigten nur dann angewandt werden kann, wenn der Vorteil — anders als im vorliegenden Fall — nachweisbar und quantifizierbar sei.

(81) Angesichts der im vorliegenden Fall gegebenen Umstände argumentiert Deutschland, dass der Netzbetreiber T-Systems aufgrund der Maßnahme nicht unbedingt höhere Übertragungsentgelte von den Rundfunkveranstaltern verlangen kann. Deutschland zufolge hängt die Höhe der Übertragungsentgelte von mehreren anderen Faktoren ab. Außerdem werde letztlich jeder Missbrauch im Zusammenhang mit den Übertragungsentgelten von der Regulierungsbehörde (BNetzA, vormals RegTP) geahndet. In Verbindung mit dem vorgebrachten Argument betreffend die Begünstigung der Rundfunkveranstalter argumentiert Deutschland ferner, dass diese kein Interesse an der Zahlung von Übertragungsentgelten über dem Marktpreis hätten, weil sie lediglich einen Ausgleich für „Mehrkosten“ erhielten.

(82) Deutschland bestreitet außerdem, dass die Maßnahme T-Systems bestimmte Einnahmen garantiere. Diese „garantierten Einnahmen“ ergäben sich aus der Nutzung der Infrastruktur, die auf die Zuweisung von Rundfunklizenzen und nicht auf die Förderung zurückzuführen seien. Selbst wenn die Netznutzung aufgrund der Maßnahme tatsächlich zunähme, würden etwaige Einnahmensteigerungen durch die zusätzlichen Kosten für die von T-Systems zu gewährleistenden Netzdienste gemindert.

(83) Die Kommission hält der Argumentation Deutschlands entgegen, dass T-Systems einen mittelbaren Vorteil aus der Maßnahme ziehen könnte, da mit der Maßnahme die von den Rundfunkanbietern an T-Systems entrichteten Übertragungsentgelte gefördert werden, wobei dieser Vorteil von der Nutzung der DVB-T-Plattform abhängt und gezielt eine Förderung der von T-Systems betriebenen Plattform erfolgt.

(84) Die Kommission kann die restriktive Auslegung des von Deutschland vorgetragenen Konzepts des mittelbar Begünstigten nicht akzeptieren. In den beiden von Deutschland angeführten Urteilen hat der Gerichtshof die Einstufung von Unternehmen als mittelbar Begünstigte bestätigt. In der Rechtssache Deutschland/Kommission vertrat der Gerichtshof den Standpunkt, dass die Tatsache, dass der mittelbare Vorteil auf autonome Entscheidungen der direkt Begünstigten zurückzuführen sei, den Zusammenhang zwischen der Maßnahme und dem gewährten mittelbaren Vorteil nicht entfallen ließe, der sich aus der durch die Maßnahme hervorgerufenen Änderung der Marktbedingungen ergebe (65). Da die Beihilfe im vorliegenden Fall noch nicht gewährt wurde, ist der mittelbare Vorteil, der T-Systems möglicherweise aus der Maßnahme erwachsen könnte, tatsächlich nicht quantifizierbar. Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, den Vorteil genau zu quantifizieren, um nach dem Beihilferecht das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils zugunsten eines Unternehmens feststellen zu können.

(85) Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass die Förderung der von den privaten Rundfunkveranstaltern zu entrichtenden Übertragungsentgelte zu veränderten Betriebsbedingungen bei den Veranstaltern führt und diese dadurch letztlich höhere Übertragungsentgelte zahlen können. Wie in den Erwägungsgründen 73 und 74 dargelegt, ist die Förderung nicht geeignet, die tatsächlichen, durch die Einführung von DVB-T verursachten Mehrkosten der privaten Rundfunkveranstalter zu decken. Obwohl die Höhe des Übertragungsentgelts von mehreren Faktoren abhängt, ist die Frage, ob die privaten Rundfunkanbieter höhere Kosten tragen können, zweifellos eine der wirtschaftlichen Grundüberlegungen, die ein Netzbetreiber bei der Festlegung der Übertragungsentgelte anstellt. Nach dem Telekommunikationsgesetz ist die BNetzA nur befugt, Übertragungsentgelte festzulegen, wenn eine beträchtliche Marktmacht des Betreibers festgestellt wurde. Wie in Erwägungsgrund 36 ausgeführt, hat die BNetzA T-Systems bisher nicht als Netzbetreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft. Infolgedessen kann T-Systems die Höhe der DVB-T-Übertragungsentgelte für private Rundfunkanbieter weiterhin selbst festsetzen.

(86) Was das Argument betrifft, dass die „garantierten Einnahmen“ von T-Systems sich durch die Zuweisung der Lizenzen und nicht aus der Maßnahme ergeben, erkennt die Kommission an, dass das Interesse der privaten Rundfunkveranstalter an einer Präsenz auf der Plattform und ihre Bereitschaft, die damit verbundenen Kosten zu tragen, bereits an der großen Zahl an Lizenzanträgen abzulesen ist. Die Kommission ist aber auch der Auffassung, dass eine Förderung eines Teils der Betriebskosten über einen Zeitraum von fünf Jahren die Bereitschaft erhöht, noch höhere Kosten zu tragen, um auf der Plattform kontinuierlich vertreten zu sein. Dadurch könnte die Maßnahme für T-Systems durch die ihr zufließenden Übertragungsentgelte der privaten Veranstalter zu zusätzlichen Einnahmen führen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese Einnahmen vollständig in die als Gegenleistung erbrachten Netzdienste fließen und der unter Marktbedingungen arbeitende Netzbetreiber keinen Gewinn erzielt.

(87) Angesichts des dargestellten Sachverhalts ist die Kommission der Auffassung, dass T-Systems durch die Fördermaßnahme ein mittelbarer Vorteil erwachsen könnte. Durch die staatliche Förderung der Übertragungsentgelte könnte T-Systems höhere Einnahmen als ohne die Beihilfe erzielen.

(88) Die Kommission stellt ferner fest, dass das Verfahren der RegTP zur Vergabe der Netzlizenzen nicht als geeignet angesehen werden kann, den mittelbaren Vorteil, der dem Netzbetreiber T-Systems möglicherweise durch die Maßnahme verschafft würde, zu beseitigen oder auch nur zu verringern. Im Rahmen des betreffenden Verfahrens wurde nicht auf die von der LfM geplante Fördermaßnahme hingewiesen. Deshalb konnte T-Systems die Möglichkeit einer solchen Förderung für private Rundfunkanbieter bei ihrem Antrag auf die Netzlizenz nicht berücksichtigen. Zudem ist davon auszugehen, dass T-Systems als die in Deutschland führende Betreiberin und Eigentümerin des analog-terrestrischen Netzes bei der Zuweisung von Netzlizenzen einen Wettbewerbsvorteil gegenüber neuen Marktteilnehmern hat. Bei einem Verfahren im Jahr 2002 wurde dem Unternehmen bereits eine Lizenz für den Betrieb eines bundesweiten DVB-T-Multiplexes erteilt. Außerdem lagen nur rund zwei Monate zwischen der Abgabefrist im Frequenzzuteilungsverfahren (17. März 2004) und der Aufnahme des DVB-T-Betriebs (24. Mai 2004), sodass potenziellen neuen Marktteilnehmern nur wenig Zeit geblieben wäre, um ein Netz aufzubauen, das zum vorgesehenen Termin tatsächlich mit der DVB-T-Übertragung hätte beginnen können.

(89) Um zu begründen, dass es sich bei den geplanten Zahlungen nicht um staatliche Beihilfen, sondern vielmehr um einen Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinwirtschaftlichem Interesse handelt, zieht Deutschland in seinen Vorbringen auch das Altmark-Urteil (66) heran. Nach diesem Urteil stellt der Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen keine Begünstigung im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: a) Das begünstigte Unternehmen hat einen öffentlichen Versorgungsauftrag, und die damit verbundenen Aufgaben und Pflichten sind klar definiert. b) Die Parameter des Ausgleichs für die Erbringung der Dienstleistung sind objektiv und transparent und vorab festgelegt worden. c) Die Ausgleichszahlung übersteigt nicht die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Versorgungsauftrags. d) Um die Kosten im Interesse des Gemeinwohls so gering wie möglich zu halten, muss das Unternehmen, das den öffentlichen Versorgungsauftrag erfüllen soll, im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ausgewählt worden sein; ansonsten müssen die Kosten für die Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen auf der Grundlage eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens bestimmt werden.

(90) Nach dem ersten Altmark-Kriterium gilt es zunächst zu prüfen, ob die begünstigten Unternehmen einen klar definierten öffentlichen Versorgungsauftrag haben.

(91) Deutschland behauptet, dass die Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen durch private Rundfunkanbieter per digitaler Terrestrik eine Dienstleistung von allgemeinwirtschaftlichem Interesse darstellt und folglich nicht im Widerspruch zur Mitteilung über den digitalen Umstieg steht. Aus deutscher Sicht liegt der Aspekt des allgemeinen Interesses beim digitalen terrestrischen Fernsehen (DVB-T) in seinem Beitrag zur Übertragung lokaler und regionaler Programme, zur Förderung von Innovation und Medienvielfalt sowie zum Infrastrukturwettbewerb zwischen den verschiedenen Übertragungsplattformen leistet. Nach Auffassung Deutschlands lässt sich dieser öffentliche Versorgungsauftrag aus dem LMG NRW ableiten, das der LfM ausdrücklich den Auftrag erteilt, die Umstellung der analogen auf digitale Übertragung zu unterstützen und zu begleiten (67).

(92) Deutschland macht geltend, dass mit der Vergabe von Lizenzen für den digitalen terrestrischen Rundfunk an private Rundfunkanbieter diese mit einer Dienstleistung von allgemeinwirtschaftlichem Interesse betraut werden, zu deren Erbringung sie verpflichtet sind. Im dualen Rundfunksystem Deutschlands, das aus öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privaten Rundfunkveranstaltern besteht, nähmen die privaten Rundfunkanbieter ebenfalls öffentliche Interessen wahr und seien in Bezug auf ihre Programme an rechtliche Verpflichtungen gebunden. Ohne eine finanzielle Förderung der öffentlichen Hand hätten sich einige der privaten Rundfunkanbieter (insbesondere ProSiebenSat.1) nicht an der Einführung von DVB-T in Nordrhein-Westfalen beteiligt. Eine unzureichende staatliche Finanzierung hätte die Erbringung dieser Dienstleistung erschwert und das Fortbestehen der terrestrischen Plattform gefährdet (68).

(93) Die Kommission kann den Vorbringen Deutschlands nicht stattgeben. Die Kommission stellt nicht in Frage, dass die Digitalisierung des Rundfunks im Interesse der Öffentlichkeit liegt. Das Vorliegen von Zielen von allgemeinem öffentlichem Interesse im Zusammenhang mit dem Umstieg reicht jedoch nicht aus, damit in diesem spezifischen Fall die über die digitale terrestrische Plattform Nordrhein-Westfalens erfolgende Ausstrahlung von Programmen durch private Rundfunkanbieter als öffentlicher Versorgungsauftrag gewertet werden kann. Aus der Tatsache, dass private Rundfunkanbieter fester Bestandteil des dualen Rundfunksystems in Deutschland sind und ihre Programme den allgemeinen Bestimmungen des nordrhein-westfälischen Rundfunkrechts unterliegen, kann nicht der Schluss gezogen werden, dass sie mit der Ausstrahlung ihrer Programme über die digitale terrestrische Plattform einen öffentlichen Versorgungsauftrag zu erfüllen haben (69).

(94) Nach Auffassung der Kommission enthalten die allgemeinen Bestimmungen über die öffentlichen Aufgaben der LfM in Verbindung mit dem Umstieg von der analogen auf die digitale Übertragung keinen klar definierten öffentlichen Versorgungsauftrag der privaten Rundfunkanbieter. Außerdem hält die Kommission fest, dass in keinem offiziellen Dokument zur Einführung von DVB-T in Nordrhein-Westfalen (z. B. Vereinbarungen über den Umstieg oder offizielle Schriftstücke, die sich auf die Vergabe der DVB-T-Lizenzen beziehen) auf den Begriff des öffentlichen Versorgungsauftrags Bezug genommen wird. Zudem enthalten die Bedingungen für die Rundfunklizenzen keine besonderen Verpflichtungen in Bezug auf die Erfüllung eines öffentlichen Versorgungsauftrags (70). Darüber hinaus sind die Rundfunkanbieter nicht, wie Deutschland geltend macht, verpflichtet, ihre Programme über DVB-T auszustrahlen: Die Lizenzen können durchaus, wie es der Sender Terra Nova bewiesen hat, auf eigene Entscheidung des Rundfunkanbieters zurückgegeben werden.

(95) Wie bereits in der Eröffnungsentscheidung dargelegt (71), hebt Deutschland offenbar darauf ab, dass mit der Vergabe der Lizenzen und dem Start der Übertragung über das digitale terrestrische Netz ad hoc eine Dienstleistung von allgemeinwirtschaftlichem Interesse vorlag. Aus Sicht der Kommission handelt es sich jedoch bei der Übertragung ihrer Programme über das digitale terrestrische Netz nicht um einen öffentlichen Versorgungsauftrag, sondern um ein gewöhnliches gewerbliches Angebot privater Rundfunkanbieter.

(96) Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass mit der in Rede stehenden Maßnahme eine reguläre Geschäftstätigkeit gewerblicher Unternehmen unterstützt und kein Ausgleich für die mit der Erfüllung eines öffentlichen Versorgungsauftrags entstehenden Kosten gewährt würde. Das erste Altmark-Kriterium ist somit nicht erfüllt.

(97) In Bezug auf das zweite Altmark-Kriterium vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Parameter des angeblichen Ausgleichs weder vorab noch in objektiver und transparenter Weise festgelegt wurden. Die DVB-T-Förderrichtlinie wurde am 19. November 2004 (rückwirkend ab dem 3. Mai 2004) erlassen, während die Lizenzen per Bescheid vom 14. Mai 2004 (DVB-T-Zuweisungsbescheid der LfM) zugewiesen wurden. Folglich wurden die Parameter der Finanzierung im vorliegenden Fall nicht im Voraus festgelegt. Außerdem geht aus dem Zuweisungsbescheid nicht eindeutig hervor, wie die Finanzierung für jene Rundfunkveranstalter berechnet wird, die ihre Programme bislang über die analoge Plattform ausstrahlten. Dies war nur der Anmeldung zu entnehmen. Die Parameter wurden somit nicht in transparenter Weise festgelegt. Auch die Berechnung kann nach Auffassung der Kommission nicht als objektiv angesehen werden, da bei der Ermittlung der finanziellen Förderung für die einzelnen privaten Rundfunkanbieter weder die zusätzlichen Programmplätze für die bereits auf der analogen Plattform vertretenen Rundfunkveranstalter noch die aufgrund ihrer Präsenz auf der terrestrischen Plattform zu erwartenden zusätzlichen Werbeeinnahmen berücksichtigt werden (siehe auch Erwägungsgrund 123). Deshalb ist das zweite Altmark-Kriterium nach Auffassung der Kommission nicht erfüllt.

(98) In Bezug auf das dritte Altmark-Kriterium, nach dem die Ausgleichszahlung nicht die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Versorgungsauftrags zuzüglich eines angemessenen Gewinns übersteigen darf, vertritt Deutschland die Auffassung, dass dieses Kriterium nur in Fällen Anwendung finden dürfe, in denen die Kosten, Einnahmen und ein angemessener Gewinn tatsächlich errechnet werden können. In Fällen wie dem vorliegenden, in dem eine Anlauffinanzierung gewährt wurde, um die wirtschaftlichen Risiken der Marktteilnehmer zu verringern, müsse anhand anderer Kriterien entschieden werden, ob es sich bei der fraglichen Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt. Die in Rede stehende Maßnahme sei auf ein Mindestmaß beschränkt und Teil eines technologieneutralen Ansatzes.

(99) Nach Auffassung der Kommission können die im Altmark-Urteil formulierten Voraussetzungen nicht, wie von Deutschland vorgebracht, durch andere Erwägungen ersetzt werden. Indem die Einnahmen des jeweiligen Rundfunkveranstalters berücksichtigt werden, liegen der geplanten staatlichen Förderung, wie bereits in Erwägungsgrund 97 erläutert, keine objektiv festgelegten Kriterien zugrunde; des Weiteren entspricht die Förderung nicht den tatsächlichen Mehrkosten der privaten Rundfunkanbieter (siehe Erwägungsgründe 73 und 74).

(100) In Bezug auf das vierte Altmark-Kriterium stellt die Kommission fest, dass in Ermangelung eines klar definierten öffentlichen Versorgungsauftrags nicht bestimmt werden kann, ob die Höhe der Ausgleichszahlung für die Erfüllung des öffentlichen Versorgungsauftrags den Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens entspricht. Deutschland hat diesbezüglich keine Ausführungen vorgelegt. Die Subvention deckt einen Teil der Übertragungsentgelte, die von T-Systems, dem Betreiber des Netzes für private Rundfunkanbieter, festgelegt wurden. Da die Netzlizenzen ohne Ausschreibung in einem sogenannten Antragsverfahren zugewiesen wurden, ist festzuhalten, dass die Höhe dieser Übertragungsentgelte nicht im Wege einer öffentlichen Ausschreibung festgelegt wurde.

(101) Aus diesen Gründen kann nach Auffassung der Kommission im vorliegenden Fall keines der vier Altmark-Kriterien als erfüllt gelten.

1.3. SELEKTIVITÄT UND VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS

(102) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe, wenn sie selektiv ist und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht. In der Eröffnungsentscheidung vertrat die Kommission die vorläufige Ansicht, dass es sich bei der Maßnahme um eine sektorale Beihilfe handelt, da sie die DVB-T-Plattform gegenüber anderen Übertragungswegen begünstigt. Des Weiteren vertrat die Kommission die Auffassung, dass unterschiedliche Förderbeträge der öffentlichen Hand zu einer Verzerrung des Wettbewerbs zwischen den Rundfunkanbietern, die in NRW an DVB-T teilnehmen, führen könnte. Bei den Verfahren für die Vergabe der erforderlichen Rundfunk- und Netzlizenzen sei nicht ausreichend darauf geachtet worden, die Selektivität der Maßnahme auszuschließen und etwaigen aus der Maßnahme erwachsenden Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen.

(103) Deutschland hält daran fest, dass die Maßnahme den Wettbewerb nicht verfälsche, da die erforderlichen Rundfunk- und Netzlizenzen in offenen und transparenten Verfahren, die den einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften entsprechen, vergeben worden seien. Grundsätzlich habe jeder Rundfunkanbieter oder Sendernetzbetreiber von der Förderung profitieren können, so dass die Maßnahme nicht als selektiv angesehen werden könne.

(104) Bezüglich der Zuweisung von Rundfunklizenzen begründet Deutschland die vorrangige Berücksichtigung der bislang auf der analogen Übertragungsplattform vertretenen Rundfunkanbieter damit, dass es sich um einen Ausgleich für die Rückgabe ihrer analogen Lizenzen und somit um eine für den Umstieg erforderliche Maßnahme handele.

(105) Die LfM hat in der Tat für alle DVB-T-Programmplätze, die für private Rundfunkanbieter vorgesehen waren, ein offenes Verfahren für die Vergabe der Lizenzen durchgeführt (vgl. Erwägungsgründe 24 bis 28). Die Auswahlkriterien stellten auf Programm- und Anbietervielfalt ab und sahen eine vorrangige Berücksichtigung jener Rundfunkanbieter vor, die ihre Programme zuvor analog-terrestrisch verbreitet haben. Dieser vorrangigen Berücksichtigung entsprechend wurden den beiden großen Senderfamilien RTL und ProSiebenSat.1 für eine bestimmte Anzahl von Programmen ganze Multiplexe zugewiesen. Auf die öffentliche Bekanntmachung gingen insgesamt 21 Lizenzanträge ein, von denen letztendlich sechs berücksichtigt wurden.

(106) Die Kommission stellt nicht die Ordnungsgemäßheit des Lizenzzuweisungsverfahrens in Frage. Sie bezweifelt jedoch, dass sich aus beihilferechtlicher Sicht damit auch nicht mehr die Frage der Selektivität der in Rede stehenden Maßnahme stellt. Zu bedenken ist erstens, dass aufgrund des Verfahrens nur eine begrenzte Anzahl von Rundfunkanbietern ausgewählt werden konnte. Beim Auswahlverfahren wurden Rundfunkanbieter, die ihre Programme bislang analog verbreitet hatten, vorrangig berücksichtigt (72). Zudem kommen nur Rundfunkanbieter mit DVB-T-Lizenz für eine Förderung im Rahmen der Maßnahme in Frage. Zweitens betraf die Zuweisung der Lizenzen ausschließlich die Übertragung von Fernsehprogrammen über DVB-T.

(107) Für die Verfahren für die Zuweisung der Netzlizenzen war die RegTP zuständig (vgl. Erwägungsgründe 29 und 30). Da für jeden der fünf für Nordrhein-Westfalen festgelegten Versorgungsbedarfe nur jeweils ein Antrag einging (T-Systems bewarb sich für die Versorgungsbereiche, die private Rundfunkanbieter betrafen, und der WDR für jene, die sich auf die Anstalten der ARD bezogen), wurden die Lizenzen im sogenannten Antragsverfahren ohne öffentliche Ausschreibung zugewiesen.

(108) Ähnlich wie bei der Vergabe der Rundfunklizenzen vertritt die Kommission auch hier die Auffassung, dass das Verfahren für die Zuweisung der Netzlizenzen aus beihilferechtlicher Sicht nicht geeignet ist, eine Selektivität der Maßnahme auszuschließen. Das Verfahren betraf insbesondere den Sendebetrieb des DVB-T-Netzes in Nordrhein-Westfalen. Außerdem befand sich T-Systems als etablierter terrestrischer Sendenetzbetreiber bei der Bewerbung um die Netzlizenzen in einer besonders günstigen Position.

(109) In der Eröffnungsentscheidung vertritt die Kommission die Meinung, dass es sich bei der Maßnahme insofern um eine sektorale Beihilfe für Fernsehübertragungen über DVB-T handelt, als die Subventionen für Rundfunkanbieter vorgesehen sind, die ihre Programme digital-terrestrisch verbreiten, und zum Beispiel nicht für die Ausstrahlung über andere Übertragungswege.

(110) Deutschland bekräftigt, dass die Maßnahme den Wettbewerb zwischen Kabel-, Satelliten- und terrestrischer Übertragung nicht verfälscht. Diese Übertragungswege stünden nur begrenzt in gegenseitiger Konkurrenz. Die terrestrische Übertragung würde die Kabel- und Satellitenübertragung vielmehr ergänzen, da auf diesem Wege Regionen versorgt würden, in denen es kein Kabelfernsehen gebe, sie die Übertragung regionaler und lokaler Programme ermögliche und zudem als Grundlage verwendet werden könne, um den mobilen Empfang voranzubringen.

(111) Deutschland gibt zu bedenken, dass sich die Förderung von DVB-T bei einer derart hohen Marktdurchdringung von Kabel- und Satellitenfernsehen und dem geringen Marktanteil der Terrestrik kaum nachteilig auf die Marktstellung der anderen Übertragungswege auswirken dürfte. Deutschland zufolge sei einerseits die Terrestrik aufgrund ihres geringen Marktanteils nicht in der Lage, Rundfunkanbieter, von anderen Übertragungswegen abzuwerben. Andererseits würde sich die Maßnahme auch nicht auf die Auswahlmöglichkeiten der Verbraucher auswirken, denn der Umstieg auf einen anderen Übertragungsweg sei aufgrund technischer, rechtlicher und finanzieller Faktoren mit Hindernissen verbunden. DVB-T werde die Kabel- und Satellitenübertragung nicht ersetzen, sondern vielmehr einen „positiven Wettbewerbsdruck“ auf die anderen Übertragungswege ausüben, den Infrastrukturwettbewerb begünstigen und somit die Digitalisierung anderer Plattformen voranbringen.

(112) Des Weiteren erhebt Deutschland Einspruch gegen die Daten der Kabelnetzbetreiber zu den Auswirkungen der Einführung von DVB-T auf die Anzahl der Kabelkunden. Die der LfM vorliegenden Zahlen lassen im Gegensatz zu den Daten der ish NRW GmbH geringere Kundenverluste erkennen (81 000 Haushalte gegenüber 147 000 Haushalten zwischen 2003 und 2006). Deutschland macht nach wie vor geltend, dass eine Kabelkundenabwanderung nicht unbedingt mit der Einführung von DVB-T zusammenhängen müsse. Es gehe bei dieser Maßnahme keinesfalls um eine zielgerichtete Schädigung der Kabelnetzbetreiber. Deutschland weist darauf hin, dass das Breitbandkabelnetz in den 1980er Jahren mit staatlicher Förderung geschaffen wurde und die Kabelnetzbetreiber noch heute von Verwaltungsbestimmungen (z. B. Kabelnutzungsgebühr laut Mietnebenkostenverordnung) profitieren. Deutschland zufolge ist das Förderkonzept insgesamt technologieneutral: falls erforderlich würde Deutschland auch die Digitalisierung des Kabelempfangs unterstützen. Zur Untermauerung dieser positiven Einstellung zum Kabel führt Deutschland an, die LfM habe mit Bescheid vom 17. Februar 2007 der Digitalisierung des analogen Kabelkanals der ish zugestimmt (73).

(113) Nach Auffassung der Kommission wird in den Erwägungen in den Erwägungsgründen 110 bis 112 nicht in Frage gestellt, dass es sich um eine sektorale Beihilfe handelt, die selektiv die Rundfunkanbieter des DVB-T-Netzes fördert und möglicherweise zu einer mittelbaren Begünstigung des Sendernetzbetreibers T-Systems führt. Bei der geplanten Maßnahme geht es um die Förderung einer ganz bestimmten wirtschaftlichen Aktivität, und zwar der Übertragung von Rundfunksignalen; dabei wird der Terrestrik eine selektive Förderung gewährt. Die Förderung ist sowohl in Bezug auf die Nachfrageseite (die privaten Rundfunkanbieter, die ihre Programme digital-terrestrisch verbreiten) als auch die Angebotsseite (d. h. den Betreiber des digitalen terrestrischen Netzes T-Systems) selektiv.

(114) Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die verschiedenen Übertragungswege für Rundfunksignale (d. h. Kabel, Satellit, Terrestrik und zunehmend auch IPTV) in direktem Wettbewerb zueinander stehen. Trotz ihrer jeweiligen Stärken und Schwächen erfüllen die verschiedenen Übertragungsplattformen im Grunde denselben Zweck, nämlich die Übertragung von Rundfunkprogrammen, und sie sind sowohl auf Großhandelsebene (aus der Sicht der privaten Rundfunkanbieter) als auch auf Einzelhandelsebene (aus der Sicht der Zuschauer) austauschbar. In Deutschland gibt es auf allen drei Plattformen (Kabel, Satellit und Terrestrik) eine große Zahl frei empfangbarer Fernsehprogramme, was auf eine gewisse Ähnlichkeit des Angebots schließen lässt. Das derzeitige Angebot mit insgesamt 24 digital-terrestrisch ausgestrahlten Fernsehprogrammen ist mit dem Angebot des analogen Kabelnetzes vergleichbar, das in Nordrhein-Westfalen nach wie vor der vorherrschende Übertragungsweg ist, auch wenn das digitale Kabel zunehmend an Bedeutung gewinnt.

(115) Der relativ geringe Marktanteil des terrestrischen Fernsehens im Vergleich zum Kabel- und Satellitenempfang in Deutschland im Allgemeinen und in Nordrhein-Westfalen im Besonderen schließt nicht aus, dass die verschiedenen Übertragungsplattformen im Wettbewerb zueinander stehen. Aus den von den Kabelnetzbetreibern vorgelegten Zahlen geht hervor, dass nach der Einführung von DVB-T in Nordrhein-Westfalen die Zahl der Kabelkunden zurückgegangen ist. Gleichzeitig weisen die Kabelnetzbetreiber in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass die Zahl der Kabelkunden nach der Abschaltung des analogen terrestrischen Fernsehens leicht anstieg, was die Austauschbarkeit der beiden Übertragungswege aus der Sicht der Endverbraucher verdeutlicht. Wenn Deutschland behauptet, die Maßnahme übe einen „positiven Wettbewerbsdruck“ auf die anderen Übertragungswege aus und fördere den „Infrastrukturwettbewerb“, dann geht es implizit von einem Wettbewerbsverhältnis zwischen Kabel, Satellit und Terrestrik aus. Die Tatsache, dass das Kabelnetz früher staatlich gefördert wurde und die Kabelnetzbetreiber aufgrund bestimmter Verwaltungsbestimmungen gewisse Vorteile genießen, ändert nichts an der Selektivität und der mit der fraglichen Maßnahme verbundenen Verfälschung des Wettbewerbs.

(116) Die sich aus der fraglichen Maßnahme ergebende Wettbewerbsverzerrung könnte sich auch auf andere Märkte als die Fernsehübertragung auswirken. Aus der Sicht der Rundfunkanbieter hilft die in Rede stehende sektorale Beihilfe, ein größeres Publikum zu erreichen und Werbekunden zu gewinnen. Indem Werbekunden von anderen Medien abgeworben würden, könnte sich die Förderung von DVB-T nachteilig auf eine Reihe von Unternehmen in anderen Medienbranchen auswirken.

(117) Was den Sendernetzbetreiber anbelangt, so könnte die Förderung des DVB-T-Netzwerks möglicherweise auch für neue Märkte von Belang sein. Über DVB-T können Pay-TV-Dienste angeboten werden, wie dies jüngste Entwicklungen in anderen Mitgliedstaaten wie Italien, Frankreich, Schweden und im Vereinigten Königreich zeigen.

(118) In der Eröffnungsentscheidung stellt die Kommission fest, dass die Maßnahme den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Rundfunkanbietern, die ihre Programme über die DVB-T-Plattform verbreiten, insofern verzerren könnte, als der Anteil der geförderten Übertragungsentgelte nicht für alle privaten Rundfunkanbieter gleich hoch ist.

(119) Deutschland bekräftigt, dass die Maßnahme den Wettbewerb zwischen den privaten Rundfunkanbietern nicht verfälsche, da die Höhe der Subvention immer nach denselben Grundsätzen berechnet wurde. Die unterschiedlichen Förderbeträge seien auf die unterschiedliche Stellung der Rundfunkanbieter und deren unterschiedliche Belastung durch den digitalen Umstieg zurückzuführen.

(120) Wie in den Erwägungsgründen 34 bis 40 erläutert, wird die Subvention für Rundfunkanbieter, die ihre Programme zuvor über die analoge Plattform ausgestrahlt haben (RTL Group und ProSiebenSat.1, die jeweils über vier digitale Programmplätze verfügen), anders berechnet als für diejenigen Rundfunkveranstalter, die erst über DVB-T in die terrestrische Übertragung eingestiegen sind und denen jeweils ein Programmplatz zugewiesen wurde.

(121) Für letztere entspricht die finanzielle Förderung in den ersten fünf Jahren im Durchschnitt 30 % der Übertragungsentgelte pro Programmplatz, wobei die Förderquote von 40 % im ersten Betriebsjahr jedes Jahr um 5 % bis auf 20 % im fünften Jahr sinkt. Dies gilt für alle vier betroffenen privaten Rundfunkanbieter in gleicher Weise.

(122) Für die RTL Group und ProSiebenSat.1 wird die Subvention auf der Grundlage der Differenz zwischen ihren Gesamtkosten für die analoge und die digital-terrestrische Übertragung in Nordrhein-Westfalen sowie in den norddeutschen Bundesländern ermittelt (siehe Tabelle 3 und Erwägungsgründe 35, 39 und 40). Nach Aussagen Deutschlands kommt die RTL Group nicht für eine Förderung in Betracht, da mit den in den anderen norddeutschen Bundesländern eingesparten Übertragungsentgelten für die digitale Übertragungsweise der Anstieg der Gesamtkosten in Nordrhein-Westfalen gedeckt werden könnte. Außerdem habe RTL keine Förderung beantragt.

(123) Nach Auffassung der Kommission ist die Methode zur Berechnung der Subvention objektiv nicht vertretbar, da die Kosten der Rundfunkanbieter für die Übertragung über DVB-T einerseits und ihre Einnahmen andererseits nicht im Einzelnen einbezogen werden. Aber auch für die Rundfunkanbieter, die ihre Programme bislang über die analoge Plattform verbreiteten, kann, wie bereits in Erwägungsgrund 74 erläutert, die in Rede stehende Berechnungsart nicht als eine objektive Methode zur Ermittlung der etwaigen Mehrkosten der digitalen Übertragung angesehen werden, da der größeren Anzahl von Programmplätzen, die für diese Kosten ursächlich sind, nicht Rechnung getragen wird. Auch ist die Berechnung in Tabelle 3 willkürlich, da die RTL Group und ProSiebenSat.1 nicht dieselbe Anzahl von Programmplätzen in Nordrhein-Westfalen und Norddeutschland unterhielten und aufgrund unterschiedlicher Reichweiten unterschiedliche Kosten zu tragen hatten. Aus den von Deutschland übermittelten Zahlen geht hervor, dass im vorliegenden Fall die Übertragungsentgelte pro Programmplatz für den digitalen Übertragungsweg niedriger sind als für die analoge Plattform (siehe Tabelle 4). Deutschland zufolge könnten ProSiebenSat.1 und RTL im Rahmen des Zuweisungsverfahrens für die Rundfunklizenzen und der vorrangigen Berücksichtigung von Teilnehmern der analogen Plattform als Ausgleich für eine Rückgabe ihrer analogen Lizenzen vor Ablauf der eigentlichen Laufzeit ganze Multiplexe zugewiesen werden. Darüber hinaus erhalten sie durch die Förderung die Möglichkeit, zu mehr oder weniger gleichen Gesamtkosten wie bei der analogen Rundfunkverbreitung mehr Programme in Nordrhein-Westfalen auszustrahlen. Deutschland hat bislang nicht erklärt, warum der von der Förderung gedeckte Kostenanteil im Falle von ProSiebenSat.1 anders ausfällt als bei den Rundfunkanbietern, die nicht an der analogen Plattform teilgenommen haben.

(124) Aus diesen Gründen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die aus der Vergabe der Rundfunklizenzen erwachsenden Vorteile für diejenigen Rundfunkanbieter, die ihre Programme bislang über die analoge Plattform ausstrahlten, und die objektiv nicht zu rechtfertigende Berechnung der Subvention zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zwischen diesen Anbietern und denjenigen die erst über DVB-T in die Terrestrik eingestiegen sind, führen.

1.4. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL

(125) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt es sich bei staatlichem Eingreifen nur dann um eine staatliche Beihilfe, wenn sie den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt. In der Eröffnungsentscheidung vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Maßnahme den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen könnte, da die Rundfunkanbieter international tätig sind und der Sendernetzbetreiber mit internationalen Kabelnetzbetreibern und Medienkonzernen sowie mit Satellitenbetreibern konkurriert.

(126) Deutschland vertritt nach wie vor die Auffassung, dass die Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen würde. Die Beihilfe sei so gering, dass die Auswirkungen auf den Handel kaum spürbar sein würden. Außerdem lasse die alleinige Tatsache, dass die betroffenen Unternehmen international tätig seien, nicht den Schluss zu, es seien Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu befürchten. Deutschland kommt vielmehr zu dem Schluss, dass es in Bezug auf die privaten Rundfunkanbieter keine Auswirkungen auf den Handel gibt.

(127) Nach einschlägiger Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte „beeinflusst eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Finanzhilfe den innergemeinschaftlichen Handel, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber konkurrierenden Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel stärkt (74).“ Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe nicht von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten ausschließt (75), insbesondere wenn in der Branche, in der das begünstigte Unternehmen tätig ist, ein lebhafter Wettbewerb herrscht (76).

(128) Deshalb vertritt die Kommission die Auffassung, dass die geplante Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte. Wie bereits erläutert, begünstigt die Maßnahme die privaten Rundfunkanbieter direkt und könnte zudem mit einem mittelbaren Vorteil für den Sendernetzbetreiber T-Systems verbunden sein. Sowohl die privaten Rundfunkveranstalter als auch der Sendernetzbetreiber konkurrieren auf internationaler Ebene mit anderen Unternehmen. Alle von der in Rede stehenden Maßnahme betroffenen privaten Rundfunkanbieter sind auf den Märkten für Fernsehwerbung und Filmrechte vertreten und stehen dort mit anderen Rundfunkanbietern und Telekommunikationsgesellschaften im Wettbewerb (77). Netzbetreiber wie T-Systems, das Tochterunternehmen der Deutschen Telekom, konkurrieren mit Kabelbetreibern und Medienkonzernen wie UPC (Liberty Media), mit Satellitenbetreibern wie SES Astra, NSAB und Eutelsat sowie mit anderen Unternehmen, die Infrastrukturdienste für Rundfunksender anbieten. Gleichzeitig konkurrieren in verschiedenen Mitgliedstaaten, Terrestrik, Breitbandkabel- und Satellitenbetreiber um die Endverbraucher.

(129) Nach Auffassung der Kommission kann eine Beihilfe in Höhe von insgesamt rund 6,8 Mio. EUR nicht als „verhältnismäßig gering“ bezeichnet werden. Außerdem kann, wie der einschlägigen Rechtsprechung der Gerichtshofs und des Gericht erster Instanz der europäischen Gemeinschaften zu entnehmen ist, auch ein kleiner Beihilfebeitrag, insbesondere wenn lebhafter Wettbewerb herrscht, den Handel beeinträchtigen.

1.5. SCHLUSSFOLGERUNG ZUM BEIHILFECHARAKTER DER MASSNAHME

(130) Aus diesen Gründen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass es sich bei den von der LfM geplanten Subventionen um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt. Die unmittelbar Begünstigten sind die privaten Rundfunkanbieter, die die finanzielle Förderung erhalten. Gleichzeitig könnte T-Systems, der Betreiber der von den privaten Rundfunkanbietern genutzten Multiplexe, mittelbar einen Vorteil aus der Maßnahme ziehen.

2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE

2.1. ALLGEMEINE ERWÄGUNGEN

(131) Die Kommission unterstützt aktiv die Digitalisierung des Rundfunks. Die Vorteile des digitalen Umstiegs wurden im Aktionsplan „eEurope 2005: Eine Informationsgesellschaft für alle“ und in den beiden Mitteilungen zum digitalen Umstieg ausführlich dargelegt (78). Der digitale Umstieg bringt große Vorteile in Form einer effizienteren Frequenznutzung und besserer Übertragungsmöglichkeiten. Diese werden zu neuen und besseren Diensten sowie zu einer größeren Auswahl für die Verbraucher führen. In ihrer Mitteilung „i2010 — Eine europäische Informationsgesellschaft für Wachstum und Beschäftigung“ hat die Kommission hervorgehoben, dass die bis 2012 geplante Abschaltung des analogen terrestrischen Fernsehens den Zugang zu Frequenzspektrum erleichtern wird.

(132) Die Kommission weiß darum, dass sich der digitale Umstieg unter Umständen verzögert, wenn er gänzlich den Marktkräften überlassen wird. Sie hat daher keine prinzipiellen Einwände gegen ein staatliches Eingreifen in diesem Bereich. Die staatlichen Behörden haben verschiedene Möglichkeiten, den digitalen Umstieg zu erleichtern und zu fördern, zum Beispiel Koordinierungsmechanismen, Informationskampagnen, regulatorische Mittel oder finanzielle Förderung. Erfolgt die Intervention in Form einer staatlichen Beihilfe, muss diese den einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags entsprechen.

(133) Im Sinne des allgemeinen Ansatzes der Kommission für weniger und dafür besser ausgerichtete staatliche Beihilfen, können die Mitgliedstaaten grundsätzlich staatliche Beihilfen gewähren, um ein spezifisches Marktversagen zu beheben oder um den sozialen oder regionalen Zusammenhalt zu gewährleisten. In diesen Fällen muss jedoch jedes Mal nachgewiesen werden, dass die geplanten Beihilfen das geeignete Mittel sind, um das Problem anzugehen, dass sie auf das notwendige Mindestmaß beschränkt sind und dass sie den Wettbewerb nicht über Gebühr verzerren. Gleichzeitig sieht die Mitteilung über den digitalen Umstieg vor, dass in bestimmten Bereichen der Digitalisierung unter zwei Voraussetzungen ein staatliches Eingreifen gerechtfertigt ist: Erstens, wenn Gemeininteressen auf dem Spiel stehen, und zweitens bei Marktversagen, das heißt, wenn die Marktkräfte allein nicht zur Erfüllung der in Bezug auf das Gemeinwohl gesetzten Ziele ausreichen. In jedem Fall muss eine Intervention der öffentlichen Hand gemäß der Mitteilung auf einer sorgfältigen Marktanalyse beruhen.

(134) In der Mitteilung über den digitalen Umstieg wird dieser als eine große Herausforderung für die