INHALT "" ID="1">1. EINLEITUNG"> ID="1"> Bemühungen um die Herstellung eines Gleichgewichts auf dem Markt für Milcherzeugnisse> ID="2">1.1 "> ID="1"> Frühere Arbeiten des Rechnungshofes> ID="2">1.2 - 1.3 "> ID="1"> Ziele der Untersuchung des Rechnungshofes> ID="2">1.4 - 1.5 "> ID="1">2. MARKT FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE> ID="2">2.1 - 2.39"> ID="1"> Milch und ihre Verwendung> ID="2">2.1 - 2.4 "> ID="1"> Weltweite Milcherzeugung und Tendenz der Weltmarktpreise> ID="2">2.5 - 2.8 "> ID="1"> Entwicklung der Milcherzeugung in der Gemeinschaft> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Entwicklung des Verbrauchs von Milch und Milcherzeugnissen> ID="2">2.17 - 2.20"> ID="1"> Entwicklung der Aus- und Einfuhren> ID="2">2.21 - 2.24"> ID="1"> Nahrungsmittelhilfe> ID="2">2.25"> ID="1"> Ungleichgewicht des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse> ID="2">2.26 - 2.39"> ID="1"> Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft bei den verschiedenen Milcherzeugnissen> ID="2">2.27 - 2.30"> ID="1"> Entwicklung der Lagerbestände an Butter und Magermilchpulver> ID="2">2.31"> ID="1"> Mangel an zahlungskräftigen Ausfuhrabsatzmärkten> ID="2">2.32"> ID="1"> Anhalten des Ungleichgewichts> ID="2">2.33 - 2.39"> ID="1">3. GEMEINSAME MARKTORGANISATION FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE> ID="2">3.1 "> ID="1"> Ziele> ID="2">3.2 - 3.3 "> ID="1"> Mittel und Verfahren> ID="2">3.4 - 3.12"> ID="1"> Interventionspreise> ID="2">3.5 "> ID="1"> Interventionsmaßnahmen> ID="2">3.6 "> ID="1"> Absatzmaßnahmen> ID="2">3.7 - 3.10"> ID="1"> Handelsregelung> ID="2">3.11 - 3.12"> ID="1"> Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung> ID="2">3.13 - 3.24"> ID="1"> Lineare Abgabe oder Mitverantwortungsabgabe> ID="2">3.14 - 3.16"> ID="1"> Sonstige Maßnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse> ID="2">3.17 - 3.19"> ID="1"> Quotenregelung> ID="2">3.20 - 3.24"> ID="1"> Haushaltsausgaben und -einnahmen im Milchsektor> ID="2">3.25 - 3.30"> ID="1"> Entwicklung der Haushaltsausgaben> ID="2">3.26 - 3.28"> ID="1"> Entwicklung der Haushaltseinnahmen> ID="2">3.29"> ID="1"> Haushaltsmässige Verbuchung bestimmter Einnahmen im Milchsektor> ID="2">3.30"> ID="1">4. DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN ZUR REGULIERUNG DER MILCHERZEUGUNG> ID="2">4.1 "> ID="1"> Entwicklung von Erzeugung und Quoten> ID="2">4.2 - 4.5 "> ID="1"> Nichtanwendung der Regelung durch einige Mitgliedstaaten> ID="2">4.6 "> ID="1"> Preismaßnahmen> ID="2">4.7 "> ID="1"> Lockerung der Quotenregelung> ID="2">4.8 - 4.50"> ID="1"> Lockerung der Gemeinschaftsregelung zugunsten von an nationale Erfordernisse angepassten Systemen> ID="2">4.9 - 4.15"> ID="1"> Komplexität und uneinheitliche Auslegung der Bestimmungen> ID="2">4.10 - 4.11"> ID="1"> Anpassungen der Regelung an die nationalen Erfordernisse der Mitgliedstaaten> ID="2">4.12 - 4.15"> ID="1"> Verwässerung der Abschreckungswirkung der Zusatzabgabe> ID="2">4.16 - 4.50"> ID="1"> Fortführung des allgemeinen Verrechnungsverfahrens und Auswirkung der Zusatzabgabe für die einzelnen Erzeuger> ID="2">4.17 - 4.21"> ID="1"> Übertragungen von Referenzmengen von den Direktverkäufen auf die Lieferungen> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Verzögerungen bei der Einziehung der Einnahmen aus der Zusatzabgabe> ID="2">4.27 - 4.29"> ID="1"> Unzureichende Berichtigung der Überschreitung des Referenzfettgehalts> ID="2">4.30 - 4.34"> ID="1"> Mobilität der Quoten> ID="2">4.35 - 4.50"> ID="1"> Kontrollmaßnahmen> ID="2">4.51 - 4.55"> ID="1"> Verwaltungskriterien und Begleitung der verschiedenen Maßnahmen auf der Ebene der Kommission> ID="2">4.51 - 4.53"> ID="1"> Kontrollmaßnahmen in den Mitgliedstaaten> ID="2">4.54 - 4.55"> ID="1"> Besondere Beihilfen und Quotenregelung> ID="2">4.56 - 4.57"> ID="1"> Auswirkung des Quotensystems auf die Struktur der Betriebe> ID="2">4.58 - 4.63"> ID="1"> Folgen für den Haushaltsplan> ID="2">4.64 - 4.65"> ID="1">5. SCHLUSSFOLGERUNG"> ID="1"> Unzureichende Verringerung der Milcherzeugung> ID="2">5.1 - 5.6 "> ID="1"> Abschwächung der Verantwortung der Erzeuger> ID="2">5.7 - 5.13"> ID="1"> Nationale Verrechnung> ID="2">5.8 - 5.9 "> ID="1"> Nationale Übertragungen zwischen Lieferungen und Direktverkäufen> ID="2">5.10"> ID="1"> Unzureichende Abschreckungswirkung der Anpassung der Lieferungen oder Direktverkäufe entsprechend dem Fettgehalt> ID="2">5.11 - 5.12"> ID="1"> Finanzieller Vorteil für die Marktteilnehmer bei verzögerter Zahlung der Zusatzabgabe> ID="2">5.13"> ID="1"> Uneinheitliche Anwendung> ID="2">5.14 - 5.15"> ID="1"> Komplexität der Maßnahmen> ID="2">5.16"> ID="1"> Gefahren und Risiken der Kontingentierung der Erzeugung> ID="2">5.17 - 5.18"> ID="1"> Quotenregelung und Betriebsstrukturen> ID="2">5.19 - 5.21">

ANHÄNGE "" ID="1">I Tabelle 1 - Haushaltsausgaben und -einnahmen für die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse> ID="2">31"> ID="1">II Tabelle 2 - Vergütung bei endgültiger Aufgabe der Milcherzeugung> ID="2">32"> ID="1">III Tabelle 3 - Bilanz der endgültigen Übertragungen von Gesamtgarantiemengen für Direktverkäufe auf Gesamtgarantiemengen für Lieferungen> ID="2">33"> ID="1">IV Tabelle 4 - Bilanz der Milchlieferungen und Gesamtgarantiemengen nach Mitgliedstaat> ID="2">34"> ID="1">V Graphik 1 - Milchlieferungen und Gesamtgarantiemengen (in Mio t)> ID="2">35"> ID="1">VI Graphik 2 - Milcherzeugung in der Gemeinschaft (in Mio t) > ID="2">36"> ID="1">VII Tabelle 5 - Aufteilung der Gemeinschaftsreserve auf die Mitgliedstaaten (Art. 5c Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68)> ID="2">37"> ID="1">VIII Tabelle 6 - Preisentwicklung> ID="2">38"> ID="1">IX Tabelle 7 - Eigenverbrauch auf dem Hof> ID="2">39"> ID="1">X Graphik 3 - Butterverbrauch in der Gemeinschaft (in Mio t) > ID="2">40"> ID="1">XI Graphik 4 - Verbrauch von Magermilchpulver in der Gemeinschaft (in Mio t)> ID="2">41"> ID="1">XII Graphik 5 - Käseverbrauch in der Gemeinschaft (in Mio t) > ID="2">42"> ID="1">XIII Graphik 6 - Öffentliche Butterlagerbestände in der Gemeinschaft (in Mio t)> ID="2">43"> ID="1">XIV Graphik 7 - Lagerbestände von Magermilch in der Gemeinschaft (in Mio t)> ID="2">44"> ID="1">XV Graphik 8 - Nahrungsmittelhilfe (in Mio ECU)> ID="2">45"> ID="1">XVI Graphik 9 - Entwicklung des Milchkuhbestands (in Mio) > ID="2">46"> ID="1">XVII Graphik 10 - Entwicklung der Milchkuhleistung (in t je Kuh) > ID="2">47"> ID="1">XVIII Tabelle 8 - Anteil der Milcherzeugung an der landwirtschaftlichen Erzeugung (in %)> ID="2">48"> ID="1">XIX Tabelle 9 - Fettgehalt von Kuhmilch> ID="2">49"> ID="1">XX Tabelle 10 - Stand der Zahlungsverzögerungen zum 15. Oktober 1991> ID="2">50"> ID="1">XXI Graphik 11 - Zahlungen für die gemeinsamen Marktorganisationen (in % der Zahlungen aus dem EAGFL-Garantie)> ID="2">51"> ID="1">XXII Verwässerung der Abgabe> ID="2">52"> ID="1">XXIII Übertragungen zwischen den Quoten für Lieferungen und den Quoten für Direktverkäufe - Anwendung des Verfahrens gemäß Artikel 6a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984> ID="2">53"> ID="1">XXIV Besondere Beihilfen: Vergütung bei endgültiger Aufgabe der Milcherzeugung und Vergütung bei vorübergehender Aussetzung der Milcherzeugung> ID="2">54"> ID="1">XXV Nationale Programme für den Quotenankauf und die Umstrukturierung der Milcherzeugung> ID="2">57"> ID="1">XXVI Anwendung von Artikel 4a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates in den einzelnen Mitgliedstaaten> ID="2">58"> ID="1">Antwort der Kommission> ID="2">59">

SONDERBERICHT Nr. 4/93 über die Durchführung der Quotenregelung zur Regulierung der Milcherzeugung zusammen mit der Antwort der Kommission (94/C 12/01)

1. EINLEITUNG

Bemühungen um die Herstellung eines Gleichgewichts auf dem Markt für Milcherzeugnisse

1.1. Die Lage auf dem Markt für Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft ist durch ein tendenzielles Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage gekennzeichnet, das strukturelle Überschüsse nach sich zieht. Diese Überschüsse müssen mit Hilfe von verschiedenen Beihilfen und Zuschüssen der Gemeinschaft abgesetzt werden, für deren Finanzierung umfangreiche Haushaltsmittel erforderlich sind. Im Jahre 1977 hat die Gemeinschaft einen engeren Zusammenhang zwischen der Erzeugung und den Kosten für den Absatz von Milcherzeugnissen geschaffen, indem sie die lineare Abgabe einführte, die auch als Mitverantwortungsabgabe bezeichnet wird. Bei dieser proportional zur Erzeugung erhobenen Abgabe handelt es sich nicht wie bei den im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehenen Abgaben um ein Eigenmittel im Sinne von Artikel 201 des EWG-Vertrags. Sie wurde eingerichtet, um die Erzeuger für ihre Überschüsse verantwortlich zu machen und entspricht in der Praxis durch ihre Einbindung in die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse vorgesehene Interventionsregelung einer Senkung der den Erzeugern gezahlten Nettopreise. Im Jahre 1984 stellte der Rat fest, daß die Milchlieferungen trotz der Anwendung der Mitverantwortungsabgabe in einem künftig untragbaren Ausmaß weiter zunahmen. Eine Maßnahme, die einschneidende Auswirkungen auf die Einkommen der landwirtschaftlichen Erzeuger hätte, wie zum Beispiel eine erhebliche Senkung der Interventionspreise oder andere Maßnahmen mit ähnlicher Wirkung sollte vermieden werden. Daher beschloß der Rat, der Milcherzeugung eine Art Zwangsjacke anzulegen und die Quotenregelung(1) ()

in Verbindung mit einer erheblichen Geldbusse im Falle der Überschreitung, die als Zusatzabgabe bezeichnet wird, einzuführen.

Frühere Arbeiten des Rechnungshofes

1.2. In seinem am 15. Juli 1987 angenommenen Sonderbericht Nr. 2/87 über die Quoten-/Zusatzabgaberegelung(2) ()

stellte der Hof fest, daß das Ziel eines Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage nicht erreicht worden war, da einerseits die ursprünglichen Quoten zu hoch angesetzt wurden und andererseits die Abschrec- kungswirkung der Abgabe abgeschwächt wurde, was auf einer Reihe von Änderungen beruhte, die im folgenden beschrieben werden und die zu einer Verwässerung der Geldbusse führten (siehe Ziffer 4.18). Das System an sich erzeugte grosse Ungleichheiten zwischen den Erzeugern, die noch durch die verschiedenen Versäumnisse der Mitgliedstaaten verstärkt wurden.

1.3. In der Folge hob der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 (Ziffern 5.33 - 5.38)(3) ()

die Praktiken hervor, mit denen die Quotenregelung nachträglich korrigiert werden sollte, um bei bestimmten Mitgliedstaaten festgestellte Versäumnisse auszugleichen. Dies hatte negative finanzielle Folgen für den Gemeinschaftshaushalt und lief auf eine Ungleichbehandlung von Erzeugern und Mitgliedstaaten hinaus.

Ziele der Untersuchung des Rechnungshofes

1.4. In Anbetracht der an anderer Stelle im einzelnen dargelegten Entwicklungen, die zum Teil bereits im Sonderbericht des Hofes von 1987 angesprochen wurden, und aufgrund der Tatsache, daß auf dem Markt für Milcherzeugnisse, eine der wichtigsten gemeinsamen Marktorganisationen (GMO), seit Beginn des Haushaltsjahres 1990 erneut ein besorgniserregendes Ungleichgewicht zu verzeichnen ist, führte der Hof erneut eine Untersuchung durch, um zu bewerten, inwieweit das geänderte System zur Regulierung der Milcherzeugung den gesetzten Zielen entsprechen kann. Das System wurde nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit, sondern auch unter dem der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit untersucht. Ebenso wurde untersucht, welche Folgen die Anwendung einer Kontingentierungsregelung für die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse nach sich zog. Der Schwerpunkt lag dabei auf der Anwendung der vielen Verordnungsmaßnahmen.

1.5. Die Bemerkungen des Rechnungshofes ergeben sich aufgrund der Prüfungen in den Dienststellen der Kommission und in den elf Mitgliedstaaten, in denen das System zur Regulierung der Milcherzeugung angewandt wird; die Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse in Portugal wurde durch die Beitrittsakte bis zum 1. Januar 1991 verschoben. Die Bemerkungen beziehen sich auf das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage im Milchsektor, auf die zur Anwendung der Maßnahmen eingesetzten Systeme sowie auf die Entwicklung der Rechtsvorschriften, durch die das System komplizierter und seine Regulierung schwieriger wurde. 2. MARKT FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE

Milch und ihre Verwendung

2.1. Milch enthält eine grosse Zahl von Bestandteilen, deren Anteil in Abhängigkeit von Rasse und Alter des Tieres sowie von der Menge und der Qualität der von ihm aufgenommenen Nahrung erheblichen Schwankungen unterliegen kann. Die wichtigsten Bestandteile von Kuhmilch, deren Dichte bei 1,03 kg/l liegt, sind neben Wasser Fett (30 bis 48 g/l oder 2,9 % bis 4,7 %), Laktose (47 bis 54 g/l) und Eiweisse wie Kasein (27 bis 33 g/l) und Albumin (4 bis 6 g/l). Der Anteil dieser Bestandteile in der Milch wirkt sich unmittelbar auf die Rentabilität der milchverarbeitenden Industrien aus. So hängt der den Erzeugern gezahlte Milchpreis in den meisten Ländern von verschiedenen Qualitätsmerkmalen ab, zum Beispiel vom Fettgehalt, vom Eiweißgehalt, vom Säuregehalt usw.

2.2. Milch wird auf dem Hof verwendet oder vermarktet. Im Falle der Verwendung auf dem Hof kann Milch als Viehfutter oder für den menschlichen Verbrauch dienen oder aber zu Bauernkäse oder -butter verarbeitet werden.

2.3. Die vermarktete Milch wird mit Ausnahme kleiner Mengen Rohmilch, die direkt an den Endverbraucher verkauft werden, von der Milchindustrie be- oder verarbeitet. Werden bei diesen Bearbeitungsverfahren alle festen Bestandteile der Milch mit Ausnahme eines unterschiedlichen Fettanteils gleichzeitig verwendet, entstehen im wesentlichen die Enderzeugnisse pasteurisierte Milch, sterilisierte Milch, ultrahocherhitzte Milch, Kondensmilch und Milchpulver.

2.4. Die Bestandteile der Milch können nach Entrahmung oder Koagulation getrennt verwendet werden. Bei der Entrahmung erhält man auf der einen Seite Rahm, der zu Butter und Buttermilch weiterverarbeitet wird, und auf der anderen Seite entrahmte Milch, die in Kaseine, Molke und entrahmte Trockenmilch zerlegt werden kann; durch Koagulation enthält man saure Milch, die zur Herstellung von Käse dient.

Weltweite Milcherzeugung und Tendenz der Weltmarktpreise

2.5. Weltweit gesehen sind die Gemeinschaft und die ehemalige UdSSR die beiden wichtigsten Milcherzeuger. Im Jahre 1990 belief sich die Gemeinschaftserzeugung auf 109 Mio Tonnen und machte 22 % der weltweiten Erzeugung aus, die im selben Jahr nach einem Jahrzehnt langsamen, aber stetigen Wachstums das Rekordniveau von 476 Mio Tonnen erreichte. Bei Untersuchung der grossen geographischen Gebiete stellt man fest, daß in den achtziger Jahren die Milcherzeugung in der Dritten Welt und in der ehemaligen UdSSR (109 Mio Tonnen im Jahre 1990 bzw. 22 % der weltweiten Erzeugung) zunahm, daß sie sich in Nordamerika (85 Mio Tonnen im Jahre 1990 bzw. 18 % der weltweiten Erzeugung) und in Ozeanien (14,5 Mio Tonnen im Jahre 1990 bzw. 3 % der weltweiten Erzeugung) stabilisierte und sich in Europa, insbesondere in den Ländern der Gemeinschaft, verringerte.

2.6. Auf der Grundlage der Informationen über die Transaktionen auf dem Weltmarkt lässt sich die Tendenz sinkender Preise in der ersten Hälfte der achtziger Jahre feststellen. Die im Jahre 1987 zu verzeichnende Umkehrung dieser Tendenz durch eine klare Aufwärtsbewegung der Preise setzte sich in den Jahren 1988 und 1989 fort.

2.7. Die Jahre 1990 und 1991 sind durch einen gewissen Rückgang der Weltmarktpreise für Butter und Magermilchpulver gekennzeichnet, die jedoch weiterhin deutlich höher lagen als vor 1988.

2.8. Obwohl sich die Preise für Butter und Magermilchpulver auf den Weltmärkten gegenüber 1986 praktisch verdoppelt haben, liegt ihr Niveau immer noch deutlich unter dem Niveau der Interventionspreise der Gemeinschaft. Bei Butter ist der Interventionspreis (siehe Ziffer 3.5) sogar fast dreimal so hoch wie die Weltmarktpreise.

Entwicklung der Milcherzeugung in der Gemeinschaft

2.9. Mit einem wertmässigen Anteil an der landwirtschaftlichen Endproduktion in der Gemeinschaft von 15,8 % im Jahre 1991 ist Milch bei weitem das wichtigste Agrarerzeugnis. In der Gemeinschaft wird die Milcherzeugung von anderthalb Millionen landwirtschaftlichen Erzeugern betrieben.

2.10. Innerhalb der Gemeinschaft schwankt die Bedeutung der Milch von einem Land zum anderen erheblich: in den Mitgliedstaaten im Norden der Gemeinschaft entspricht der Anteil des Milchsektors ungefähr einem Fünftel der landwirtschaftlichen Endproduktion mit Hoechstwerten in Irland (31,7 % im Jahre 1991) und Luxemburg (47,3 % im Jahre 1991), während der Anteil dieses Sektors in den Mittelmeerstaaten der Gemeinschaft unter 15 % liegt (siehe Anhang XVIII).

2.11. Die wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten waren im Jahre 1990 Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland mit einer Erzeugung von 26,5 Mio Tonnen bzw. 23,6 Mio Tonnen (ohne die Milcherzeugung in der ehemaligen DDR, die auf 4,9 Millionen Tonnen geschätzt wird); das sind 46 % der Milcherzeugung in der Gemeinschaft.

2.12. Seit 1983 ist die für zwölf Staaten berechnete Milcherzeugung in der Gemeinschaft von 118,8 Mio Tonnen auf 109,0 Mio Tonnen im Jahre 1990 gesunken, was im Zeitraum der Gültigkeit des Systems zur Regulierung der Milcherzeugung einer Verringerung um 8,2 % entspricht (siehe Anhang VI). Diese Verringerung lässt sich in den meisten Mitgliedstaaten feststellen. Der Rückgang der Milcherzeugung in Irland und Luxemburg war schwach. Diese beiden Staaten erhielten aufgrund der Bedeutung, die ihrer Milcherzeugung zukommt, von Anfang an eine aus der Gemeinschaftsreserve entnommene zusätzliche Quote (siehe Anhang VII). Die Veränderungen bei der Erzeugung lassen sich in Italien und in Griechenland(4) ()

nur schwer einschätzen, wo der Abschreckungs- charakter der Regelung durch ihre unvollständige Anwendung nicht zum Tragen kam und sie dadurch unwirksam war. In Spanien konnte sich der Hof nicht von der tatsächlichen Entwicklung der Milcherzeugung überzeugen, die den der Kommission übermittelten Statistiken zufolge unterhalb der Gesamtgarantiemenge bleibt. In Ermangelung der vorgesehenen Erklärungen(5) ()

war der Hof im Laufe der 1991 und Anfang 1992 geführten Untersuchung nicht in der Lage, von den spanischen Behörden die Unterlagen zu erhalten, anhand deren er sich hätte versichern können, daß die Milcherzeugung die Gesamtgarantiemenge nicht überschreitet.

2.13. Mit Ausnahme der geringen Mengen Milch, die innerhalb der landwirtschaftlichen Betriebe selbst verbraucht werden, wird die Gesamtmenge der erzeugten Milch und der Milcherzeugnisse entweder an eine Molkerei geliefert (rund 90,5 % der Milcherzeugung) oder direkt an die Verbraucher verkauft (rund 3 % der Milcherzeugung). Der grösste Teil der erzeugten Milch ist also zur Lieferung bestimmt, und hinsichtlich dieses Postens sind die zuverlässigsten Daten vorhanden. Den verfügbaren Statistiken zufolge schrumpfte der Anteil der Lieferungen an der gesamten Milcherzeugung zwischen 1983 und 1990 von 92,1 % auf 90,5 % (in der Zwölfergemeinschaft).

2.14. In den Mitgliedstaaten mit der leistungsfähigsten Erzeugung ist der Anteil der Direktverkäufe an der Erzeugung unbedeutend. Sind die statistischen Daten vorhanden - was nicht immer der Fall ist -, stellt man fest, daß die Direktverkäufe je nach Mitgliedstaat mehr oder weniger schnell zurückgehen. Nimmt man bei den Mitgliedstaaten, die ihre Direktverkäufe nicht gemeldet haben, die in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 genannten Gesamtgarantiemengen als Bezugsgrundlage, lässt sich schätzen, daß die Direktverkäufe zwischen 1985 und 1990 von 3,5 % auf 2,8 % der Milcherzeugung der Elfergemeinschaft (Portugal ausgenommen) zurückgingen.

2.15. Der Eigenverbrauch auf dem Hof ist in den statistischen Reihen nicht erfasst. Es lässt sich dennoch auf der Grundlage des Anteils der Summe aus Lieferungen und Direktverkäufen an der Gesamterzeugung eine diesbezuegliche Schätzung vornehmen. Da dieser Anteil von 94,8 % im Jahre 1985 auf 93,4 % im Jahre 1990 gesunken ist, ergibt sich, daß der Anteil des Eigenverbrauchs an der Gesamterzeugung proportional gestiegen ist. Selbst in absoluten Zahlen ist anscheinend eine Steigerung von 5 970 000 auf 7 089 000 Tonnen zu verzeichnen (siehe Anhang IX). Diese Steigerung scheint in Deutschland und in den Niederlanden besonders ausgeprägt zu sein, während der Eigenverbrauch in den Mitgliedstaaten, in denen die Quotenregelung nicht angewandt wurde (Spanien, Griechenland, Italien), anscheinend auf demselben Niveau geblieben ist wie vor Einführung der Quotenregelung.

2.16. Aus den Angaben der Tabelle in Anhang IX, die auf Schätzungen nach dem oben beschriebenen Verfahren beruhen, geht hervor, daß der Eigenverbrauch für die menschliche Ernährung um rund 20 % (+ 0,114 Mio Tonnen) angestiegen sein soll, während die Zahl der Betriebe zwischen 1985 und 1987 um 10 % abnahm. Diese Tendenz, die sich offenbar auch nach 1987 fortgesetzt hat, ist nur schwer mit der Tendenz der Landwirte zur stärkeren Verwendung von abgepackten Milcherzeugnissen in Einklang zu bringen. Die Erklärung für diese Abweichungen könnte gut und gerne darin liegen, daß bei der Meldung der Direktverkäufe Mengenangaben gemacht wurden, die unter den tatsächlichen Mengen lagen. Das Fehlen besonderer Statistiken für die Direktverkäufe in bestimmten Mitgliedstaaten verhindert eine genauere Einschätzung dieses Faktors.

Entwicklung des Verbrauchs von Milch und Milcherzeugnissen

2.17. Nur rund ein Viertel der Milcherzeugung wird in Form von frischen Erzeugnissen (direkt verbrauchte Milch, Rahm, Joghurt usw.) verbraucht. Der Rest wird zu Erzeugnissen verarbeitet, die besser haltbar sind und sich leichter lagern lassen, nämlich Butter (36 %), Käse (23 %), Milchpulver (5 %) und Kondensmilch (2 %).

2.18. Beim Verbrauch von Milch- und Milcherzeugnissen in der Gemeinschaft ist seit 1987 eine rückläufige Entwicklung zu verzeichnen. So ging er von rund 95 Mio Tonnen auf 91 Mio Tonnen im Jahre 1990 zurück, während die vermarktete Erzeugung im Jahre 1990 weiterhin bei rund 102 Mio Tonnen liegt. Das Ungleichgewicht zwischen Erzeugung und Verbrauch ist um so beunruhigender, als der Verbrauch grosse Mengen von subventionierten Verkäufen von Butter und Magermilchpulver zur Tierfütterung einschließt.

2.19. In der EWG liegt der in Vollmilchäquivalent ausgedrückte Pro-Kopf-Verbrauch von Milcherzeugnissen insgesamt derzeit bei rund 310 kg pro Jahr, während er vor zehn Jahren nur 300 kg erreichte(6) ()

. Allgemein betrachtet hat sich der Verbrauch von Milcherzeugnissen in den Mittelmeerländern erhöht, wo der Verbrauch von Milchprodukten immer noch am schwächsten ist, während er in den Mitgliedstaaten mit dem höchsten Verbrauch, insbesondere in Irland, Dänemark und im Vereinigten Königreich, zurückgegangen ist.

2.20. Diese Verbrauchsentwicklung wird nicht nur durch die jeweiligen Preise für Milch und Milcherzeugnisse im Vergleich zu Austauscherzeugnissen beeinflusst, sondern auch durch veränderte Verbrauchergewohnheiten und die Verfügbarkeit von Milchaustauscherzeugnissen. Eine detaillierte Untersuchung dieser Entwicklung führt zu der Feststellung einer leichten Erhöhung beim Verbrauch von Milch und Frischerzeugnissen (+ 10 % zwischen 1983 und 1990), einer stärkeren Erhöhung beim Käseverbrauch (+ 19,5 % zwischen 1983 und 1990 - siehe Anhang XII) und eines starken Rückgangs beim Verbrauch von Magermilchpulver ( 50 % zwischen 1983 und 1990 - siehe Anhang XI). Trotz der Gemeinschaftsmaßnahmen zur Förderung des Verbrauchs von Butter, des wichtigsten Milcherzeugnisses, hat sich die rückläufige Tendenz im Laufe der letzten Jahre beschleunigt ( 12,7 % zwischen 1987 und 1990 - siehe Anhang X). Die negative Verbrauchsentwicklung bei Butter ist zum grossen Teil auf eine Änderung im Verhalten der Verbraucher zurückzuführen, die sich stärker nach konkurrierenden Erzeugnissen, wie z. B. Margarine, Diätbutter und Mischungen aus Milchfetten und Nichtmilchfetten, ausrichten. Auf dem Markt werden laufend neue Konkurrenzerzeugnisse zu gewissen Milchprodukten angeboten; ihr Marktanteil ist gegenwärtig recht beschränkt, wird sich wohl aber in einem schwer vorhersehbaren Masse steigern.

Entwicklung der Aus- und Einfuhren

2.21. Die in Milchäquivalent umgerechneten Ausfuhren erreichten 1988 einen Höhepunkt von 16,5 Mio Tonnen, von denen rund 7 Mio Tonnen Milchäquivalent in Form von Butter in die ehemalige UdSSR ausgeführt wurden. Im Jahre 1990 gingen sie auf 12,8 Mio Tonnen zurück.

2.22. Nach Einführung der Quotenregelung stieg der Anteil der Gemeinschaft am Welthandel im Laufe der Zeit von 42,9 % im Jahre 1985 auf 48,1 % im Jahre 1990 bei einer relativ stabilen Gesamtmenge von 27 bis 30 Mio Tonnen.

2.23. Für das Jahr 1990 können die Einfuhren von Milcherzeugnissen in die Gemeinschaft auf mehr als 4 Mio Tonnen geschätzt werden. Die Buttereinfuhren (88 728 Tonnen im Jahre 1990, d. h. rund 1,6 Mio Tonnen Milchäquivalent) sind fast ausschließlich für das Vereinigte Königreich bestimmt (62 159 Tonnen im Jahre 1990). Bei Käse teilen sich Italien (36 787 Tonnen), das Vereinigte Königreich (20 062 Tonnen) und die Bundesrepublik Deutschland (17 956 Tonnen) im Jahre 1990 zwei Drittel der Einfuhren von 113 106 Tonnen (mehr als eine Million Tonnen Milchäquivalent).

2.24. Obwohl bestimmte traditionelle Einfuhrströme von Milcherzeugnissen in die Gemeinschaft, insbesondere die Buttereinfuhren in das Vereinigte Königreich, trotz der Gemeinschaftspräferenz infolge von internationalen Übereinkommen bis heute weiterbestehen, machen die Ge- samteinfuhren aus Drittländern nur einen sehr kleinen Teil des Verbrauchs von Milcherzeugnissen in der Gemeinschaft aus (rund 4 %).

Nahrungsmittelhilfe

2.25. Ein Teil der Gemeinschaftsausfuhren (rund 10 %) erfolgt im Rahmen der Maßnahmen der Nahrungsmittelhilfe. Die Nahrungsmittelhilfe zugunsten der - im allgemeinen ärmsten - Entwicklungsländer umfasste im Jahre 1990 8 885 Tonnen Butteroil und 74 647 Tonnen Magermilchpulver. Bei dieser Hilfe ist seit 1982 ein tendenzieller Rückgang zu verzeichnen. So lässt sich bei den Nahrungsmittelhilfeprogrammen der Gemeinschaft eine Entwicklung von 150 000 Tonnen Magermilchpulver (rund 1,6 Mio Tonnen Milchäquivalent) und 45 000 Tonnen Butteroil (rund 1,1 Mio Tonnen Milchäquivalent) hin zu 94 100 Tonnen Magermilchpulver (rund 1 Mio Tonnen Milchäquivalent) und 18 000 Tonnen Butteroil (rund 0,5 Mio Tonnen Milchäquivalent) im Jahre 1990 feststellen. Insgesamt sanken die Ausfuhren im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe von rund 2,6 Mio Tonnen auf rund 1,4 Mio Tonnen Milchäquivalent (siehe auch Ziffer 3.10). Die Haushaltsausgaben zur Finanzierung dieser Nahrungsmittelhilfe sanken von 378,8 Mio ECU im Jahre 1984 auf 103,3 Mio ECU im Jahre 1990 (siehe Anhang XV).

Ungleichgewicht des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse

2.26. Zur Bewertung der Marktlage unter dem Gleichgewichtsaspekt müssen verschiedene Kriterien untersucht werden, wie der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft bei Milcherzeugnissen, die Entwicklung der gemeinschaftlichen Lagerbestände sowie die Entwicklung der Ausfuhren von Milcherzeugnissen einschließlich der Nahrungsmittelhilfe.

Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft bei den verschiedenen Milcherzeugnissen

2.27. Der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft bei den drei wichtigsten Milcherzeugnissen, die international gehandelt werden, nämlich Butter, Magermilchpulver und Käse, liegt wesentlich höher als 100 %.

2.28. Zwischen 1983 und 1990 ging die Buttererzeugung deutlich zurück. Im Jahre 1983 überstieg die Buttererzeugung den Verbrauch um 50 %. Insbesondere aufgrund der Sondermaßnahmen zur Förderung des Butterverbrauchs und aufgrund des Rückgangs der Erzeugung schrumpfte die Spanne zwischen Erzeugung und Verbrauch bis zum Jahre 1990 auf 19 %.

2.29. Bei Magermilchpulver, dessen Verbrauch auch weiterhin stark bezuschusst wird, verstärkte sich das Ungleichgewicht trotz des erheblichen Rückgangs der Erzeugung. Im Jahre 1990 überstieg die Erzeugung den Verbrauch in der Gemeinschaft um 53 %, während das Verhältnis von Erzeugung und Verbrauch bis 1988 deutlich ausgeglichener war.

2.30. Weniger ernst erscheint die Lage im Käsesektor, bei dem der Verbrauch dank des starken Anstiegs nur um 6 bis 8 % hinter der Erzeugung zurückbleibt.

Entwicklung der Lagerbestände an Butter und Magermilchpulver

2.31. Der Umfang der Lagerbestände an Butter und Magermilchpulver, der im Juni 1991 drei bzw. sechs Verbrauchsmonaten entsprach, ist nicht übermässig beunruhigend. Dagegen spiegelt die Schnelligkeit, mit der sich die Lagerbestände anhäufen können, das Ungleichgewicht wider, das den Markt für Milch und Milcherzeugnisse kennzeichnet. Zugleich zeigt sie, wie sehr der Gemeinschaftsmarkt davon abhängig ist, daß zu einem bestimmten Zeitpunkt Ausfuhren stattfinden können.

Dies wird durch die Entwicklung der Lagerbestände an Butter und Magermilchpulver im Laufe des Jahres 1990 verdeutlicht. Diese hatten sich zwischen 1987 und 1989 stark verringert und beliefen sich nur noch auf einige Tausend Tonnen, stiegen dann jedoch ab dem zweiten Quartal 1990 wieder rasch an und betrugen zum 30. Juni 1991 450 000 Tonnen bei Butter und 498 000 Tonnen bei Magermilchpulver (siehe Anhang XIII und XIV). Dieses Anwachsen der Lagerbestände beruht zum einen auf der zu grossen Differenz (1990 18 Mio Tonnen) zwischen Erzeugung (1990 109 Mio Tonnen) und Verbrauch (91 Mio Tonnen) und zum anderen auf dem insbesondere im Jahre 1991 zu verzeichnenden Rückgang der Ausfuhren(7) ()

. Demgegenüber lassen sich die Lagerbestände nur langsam abbauen, selbst wenn ihr Absatz innerhalb der Gemeinschaft durch erhebliche Zuschüsse gefördert wird.

Mangel an zahlungskräftigen Ausfuhrabsatzmärkten

2.32. Die Ausfuhren in Drittländer lassen sich aus verschiedenen Gründen nicht weiterentwickeln, wobei der Hauptgrund darin zu sehen ist, daß sie bereits fast die Hälfte des Welthandels mit Milcherzeugnissen darstellen. In anderen Teilen der Welt, in denen eine zahlungskräftige Nachfrage bestehen könnte, insbesondere in Asien, verbraucht die Bevölkerung traditionell weniger Milcherzeugnisse als in den westlichen Industrieländern. Die ausgeführten Milcherzeugnisse, insbesondere die Nahrungsmittelhilfe, werden oft in den Einfuhrländern in ihren ursprünglichen Zustand zurückgeführt, um sogenannte frische Milcherzeugnisse wie Vollmilch, Joghurt oder Frischkäse herzustellen. In den ärmsten Entwicklungsländern, die am stärksten von der Nahrungsmittelhilfe begünstigt werden, reichen jedoch weder die Kaufkraft der Bevölkerung noch die öffentlichen Mittel aus, den Kleinbetrieben, in denen Milcherzeugnisse in ihren ursprünglichen Zustand zurückgeführt werden, den Ausgleich ihrer Konten zu ermöglichen.

Anhalten des Ungleichgewichts

2.33. Seit 1984 enthalten die Erwägungsgründe verschiedener Ratsverordnungen(8) ()

eine Beschreibung der mit den Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung angestrebten Ziele.

2.34. So stellt der Rat 1984 fest, daß die Marktlage für Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft durch strukturelle Überschüsse gekennzeichnet ist, die auf ein Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei den Milcherzeugnissen zurückzuführen sind. Weiter stellt er fest, daß trotz der Anwendung der Mitverantwortungsabgabe, die mit der Verordnung (EWG) Nr. 1079/77 eingeführt wurde, die Milchlieferungen in einem Ausmaß weiter zunahmen, daß der Absatz der Übermengen zu Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten führt, die selbst die künftige Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik gefährden(9) ()

. Zum Zeitpunkt der Einführung der Quotenregelung kommt der Rat nach eingehender Prüfung der verschiedenen Lösungsmöglichkeiten zur Wiederherstellung des Gleichgewichts im Milchsektor zu dem Schluß, daß die wirksamste und in ihrer Auswirkung auf die Erzeugereinkommen am wenigsten einschneidende Methode, trotz der mit ihrer Anwendung möglicherweise verbundenen Schwierigkeiten, darin besteht, eine zusätzliche Abgabe auf die über eine Garantieschwelle hinausgehenden Milchlieferungen zu erheben(10) ()

.

2.35. Zwei Jahre später, d. h. 1986, stellt der Rat fest(11) ()

, daß sich die festgesetzten Gesamtgarantiemengen angesichts der Marktentwicklung als höher erwiesen haben, als es zur Erreichung eines Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage wünschenswert ist. Deshalb sei es geboten, die Gesamtmengen um 3 % zu verringern.

2.36. Wiederum zwei Jahre später, im Jahre 1988, stellt der Rat erneut fest(12) ()

, daß die bisherigen bei der Durchführung der Quotenregelung erzielten Ergebnisse bereits erkennen lassen, daß das Ziel der Anpassung des Angebots an die Nachfrage bei Ablauf des Fünfjahreszeitraums nicht erreicht werden kann. Infolgedessen sei es erforderlich, die Geltungsdauer der Regelung auf acht Zwölfmonatszeiträume zu verlängern.

2.37. Im Juni 1991 ist der Rat immer noch der Ansicht, daß die Marktlage für Milch und Milcherzeugnisse durch anhaltende Überschüsse gekennzeichnet ist und daß sich, da die Herstellung eines gewissen Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage dringend geboten sei, die Kürzung der Gesamtgarantiemengen empfehle(13) ()

.

2.38. So wird also im gesamten Durchführungszeitraum der Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung und insbesondere der Quotenregelung immer wieder das gleiche Ziel bekräftigt, nämlich die Herstellung eines gewissen Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage im Milchsektor.

2.39. Die vorstehend aufgeführten Feststellungen des Rates zeigen, daß sich der Gemeinschaftsgesetzgeber angesichts der Notwendigkeit einer Begrenzung der mit dem Anwachsen der Überschüsse im Milchsektor verbundenen Kosten für die Einführung der Quotenregelung entschieden hat, anstatt für eine Herabsetzung der Stützpreise auf diesem Markt, obwohl diese die Produktion von häufig schwer absetzbaren Erzeugnissen gefördert hatten. Indem die Gemeinschaft die Preise stützt und auf einem Niveau hält, das eher der sozialen Zielsetzung des Einkommenserhalts als der Realität des Marktes entspricht, hat sie sich jedoch von dem logischen Prinzip entfernt, daß die Mittelzuweisung der wirtschaftlichen Leistung entsprechen soll. Die Erzeuger nehmen nämlich unabhängig von ihren jeweiligen Fähigkeiten die Möglichkeit für sich in Anspruch, abgabefrei eine bestimmte Menge Milch zu erzeugen und damit eine regelmässige Einnahme (Rente) zu erzielen. 3. GEMEINSAME MARKTORGANISATION FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE

3.1. Die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Milch und Milcherzeugnisse wurde im Jahre 1968 zur selben Zeit wie die meisten anderen gemeinsamen Marktorganisationen durch die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 eingesetzt. Derzeit fallen unter diese gemeinsame Marktorganisation frische Milch, Kondensmilch und Milchpulver sowie Rahm, Butter und bestimmte Arten von Käse. Indirekt profitieren alle Milcherzeugnisse von dem für Butter und Magermilchpulver eingesetzten Interventionssystem.

Ziele

3.2. Zweck der gemeinsamen Marktorganisation ist es, die Ziele des Artikels 39 des Vertrages zu erreichen. Um diese Ziele zu verwirklichen, sehen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften eine einheitliche Handelsregelung an den Aussengrenzen vor sowie Interventionsmaßnahmen, die von Interventionsstellen in den Mitgliedstaaten auf dem Markt durchzuführen sind. Diese Maßnahmen müssen vereinheitlicht werden, damit der freie Warenverkehr bei den betroffenen Erzeugnissen innerhalb der Gemeinschaft nicht behindert wird.

3.3. Die Kommission muß also durch die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation insbesondere die Märkte stabilisieren und den Milcherzeugern ein angemessenes Einkommen gewährleisten, indem sie den Marktpreis für Milch auf einem Richtniveau hält, das für jedes einzelne Milchwirtschaftsjahr festgelegt wird, jedoch in der ganzen Gemeinschaft einheitlich ist. Zugleich muß sie darüber wachen, daß angemessene Preise für die Verbraucher gewährleistet sind.

Mittel und Verfahren

3.4. Durch Stabilisierung der Preise, insbesondere für Butter und Magermilchpulver, gelingt es der Kommission, den Preis für Vollmilch auf dem gewünschten Niveau zu halten. Die Entscheidung, die Intervention auf diese beiden Erzeugnisse zu konzentrieren, beruht auf der Tatsache, daß der grösste Teil der möglicherweise entstehenden Milchüberschüsse zu Butter und Magermilchpulver verarbeitet wird, da diese gut gelagert werden können.

Interventionspreise

3.5. Zu den für die Verwaltung dieser gemeinsamen Marktorganisation eingesetzten Mitteln gehören "im wesentlichen die jährliche Festsetzung eines Richtpreises(14) ()

für Milch, von Schwellenpreisen(15) ()

für die Leiterzeugnisse der zu Gruppen zusammengefassten Milcherzeugnisse (...) und eines Interventionspreises(16) ()

für Butter"(17) ()

, Magermilchpulver und bestimmte Käsesorten.

Interventionsmaßnahmen

3.6. Zweck der Interventionsmaßnahmen ist es, einen gemeinsamen Richtpreis für Milch frei Molkerei zu gewährleisten. Dazu war es erforderlich, ausser den Interventionen bei Butter und frischem Rahm zur Verwertung des Milcheiweisses und zur Stabilisierung der Preise der Erzeugnisse, die für die Bildung der Erzeugerpreise für Milch eine besondere Bedeutung haben, weitere gemeinschaftliche Interventionsmaßnahmen vorzusehen(18) ()

. Bei diesen Interventionsmaßnahmen handelt es sich insbesondere um den durch die Interventionsstellen zu einem vorher festgesetzten Preis getätigten Kauf von Überschüssen an Butter und Magermilchpulver sowie Käse, insbesondere Grana Padano und Parmigiano-Reggiano. Diese Erzeugnisse werden den Interventionsstellen angeboten, wenn die Überschüsse eine erhebliche Senkung der Marktpreise hervorrufen. Die angekauften Überschüsse werden in öffentlichen Lagern gelagert. Es werden ebenfalls Beihilfen für die private Lagerhaltung dieser Erzeugnisse gezahlt, um jahreszeitlich bedingten Überschüssen Rechnung zu tragen.

Absatzmaßnahmen

3.7. Die Gemeinschaft hat seit 1974 Maßnahmen zur Behebung des auf dem Markt zu verzeichnenden Ungleichgewichts durchgeführt. Um die Produktionsüberschüsse durch Stimulierung der Binnennachfrage abzubauen, gewährt die Gemeinschaft Beihilfen für die Verwendung von Magermilchpulver und für die Verwendung von Butterfett (z. B. beim Kauf von Butter durch Einrichtungen oder Vereinigungen ohne Erwerbszweck, Butter für Backwaren usw.) und Zuschüsse für die Milchverteilung in den Schulen.

3.8. Im übrigen kommen die Ausführer in den Genuß von Erstattungen für ihre Verkäufe auf dem Weltmarkt. Die Produktionsüberschüsse, die offenbar zu einer Dauererscheinung werden, haben die Tendenz, die Weltmarktpreise nach unten zu drücken, was wiederum zu höheren Erstattungen und damit zu einem Anstieg der Haus- haltsausgaben der Gemeinschaft führt.

3.9. Die Nahrungsmittelhilfe in Form von Butteroil(19) ()

(Butteröl mit mindestens 99,8 % Milchfetten) und Magermilchpulver wurde zumindest anfangs ebenfalls als Maßnahme zum Absatz von Produktionsüberschüssen betrachtet, da sich das Verbrauchsverhalten ändern kann und die begünstigten Entwicklungsländer zu zahlungskräftigen Einfuhrmärkten werden können.

3.10. Trotz dieser Maßnahmen mussten in der Vergangenheit in regelmässigen Zeitabständen Verkäufe zum Abbau der Lagerbestände durchgeführt werden, bei denen die Preise unter den Interventionspreisen lagen (z. B. Verkauf von 307 000 Tonnen Butter an die ehemalige UdSSR im Jahre 1988).

Handelsregelung

3.11. Die Verwirklichung eines gemeinsamen Marktes für Milch und Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft erfordert neben einer einheitlichen Preisregelung und Interventionsmaßnahmen die Einführung einer einheitlichen Handelsregelung an den Aussengrenzen der Gemeinschaft. Diese Handelsregelung ergänzt das Interventionssystem und umfasst ein Einfuhrabschöpfungs- und Aus- fuhrerstattungssystem. Zweck dieser Handelsregelung ist es, den Gemeinschaftsmarkt zu stabilisieren, indem sie insbesondere vermeidet, daß sich die Schwankungen der Weltmarktpreise auf die Preise innerhalb der Gemeinschaft übertragen(20) ()

.

3.12. Da die Gemeinschaftspreise erheblich über den Weltmarktpreisen liegen, sind Ausfuhren nur dank der an die Ausführer gezahlten Erstattungen möglich. Die Kosten der Ausfuhrerstattungen beliefen sich im Jahre 1984 auf 1 943,4 Mio ECU, erreichten 1988 Spitzenwerte von 3 082,4 Mio ECU und lagen 1990 bei 1 945,8 Mio ECU.

Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung

3.13. Auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrungen gelangten die Entscheidungsträger der Gemeinschaft zu der Überzeugung, daß der Markt für Milch und Milcherzeugnisse nicht mehr allein durch Beeinflussung der Nachfrage wieder ins Gleichgewicht gebracht werden konnte, sondern daß auch die Angebotsseite berücksichtigt werden musste. Sie waren jedoch der Ansicht, daß eine direkte Preissenkung, die zum Ausgleich des Marktes ausgereicht hätte, nicht ins Auge gefasst werden konnte, da dies eine einschneidende Kürzung der Einkommen der landwirtschaftlichen Erzeuger bedeutet hätte. So führten sie in einer ersten Phase die lineare Abgabe ein, die auch als Mitverantwortungsabgabe bezeichnet wird, bis schließlich die Quotenregelung eingesetzt wurde.

Lineare Abgabe oder Mitverantwortungsabgabe

3.14. Davon ausgehend, daß der vom Erzeuger bezogene Nettopreis der wichtigste das Angebot nachhaltig beeinflussende Faktor ist, wurde im Jahre 1977 die Mitverantwortungsabgabe eingeführt(21) ()

. Zu diesem Zeitpunkt war der Rat, der am Anfang jedes Wirtschaftsjahres den Milchrichtpreis für das kommende Wirtschaftsjahr festsetzt, der Ansicht, daß ein engerer Zusammenhang zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten für Milcherzeugnisse hergestellt werden musste. Zu diesem Zweck wurde für einen Zeitraum von mehreren Jahren (der niemals definiert wurde) eine Abgabe eingeführt, durch die gleichmässig sämtliche an die Molkereien gelieferten Milchmengen wie auch gewisse Verkäufe von Milcherzeugnissen auf dem Hof belastet wurden. Damit waren die Erzeuger gezwungen, einen Teil der finanziellen Verantwortung für die Überschüsse zu übernehmen.

3.15. Die im September 1977 auf 1,5 % des Richtpreises festgelegte Mitverantwortungsabgabe wurde mehrmals nacheinander erhöht und erreichte im Wirtschaftsjahr 1984/85 den Anteil von 3 %. Ab dem 1. April 1989 wurde der Grundabgabesatz vom Rat wieder auf 1,5 % gesenkt, da infolge des Verkaufs von Butter an die ehemalige UdSSR, der Einführung der Quotenregelung und der günstigen Preiskonjunktur auf den Ausfuhrmärkten nahezu keine gemeinschaftlichen Lagerbestände vorhanden waren. Die portugiesischen Erzeuger sowie die Erzeuger in Berggebieten oder benachteiligten Gebieten sind nicht zur Entrichtung der Mitverantwortungsabgabe verpflichtet(22) ()

.

3.16. Im Jahre 1984 stellte der Rat fest(23) ()

, daß die Mitverantwortungsabgabe im Laufe der Jahre ihre Wirksamkeit verloren hat und nicht verhindern konnte, daß sich das Ungleichgewicht des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse Anfang der achtziger Jahre verstärkte. Die Wirksamkeit der Mitverantwortungsabgabe wurde endgültig in Zweifel gezogen, denn sie wurde im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik abgeschafft.

Sonstige Maßnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse

3.17. Die Einführung der Mitverantwortungsabgabe war verbunden mit "spezifischen Maßnahmen zur Erweiterung der Märkte und zum Absatz der Überschüsse auf dem Markt der Gemeinschaft und dem Weltmarkt"(24) ()

. Der Ertrag der linearen Abgabe wird in die Interventionsregelung eingebunden und dient zur Finanzierung von Marktmaßnahmen, zur Verbesserung der Milchqualität und zur Bezuschussung der Milchverteilung in den Schulen. Der Hof hat die Durchführung dieser Maßnahme in seinem Sonderbericht Nr. 1/86(25) ()

geprüft.

3.18. Zusätzlich zu dieser Maßnahme hat der Rat weitere Maßnahmen zur Senkung des Angebots eingesetzt, so z. B. die Beihilfen für die Verringerung des Milchkuhbestands, die Prämien für die Nichtvermarktung von Milch und die Prämie für die Umstellung von Milchkuhbeständen(26) ()

.

3.19. Im übrigen wurde die Politik, Verkäufe in die Intervention sozusagen an einem "jederzeit offenen Schalter" entgegenzunehmen, ebenfalls geändert. Zum einem wurden die Interventionsankäufe in einem bestimmten Zeitraum des Jahres beschränkt(27) ()

, zum anderen wurde die Genehmigung erteilt, die Interventionsankäufe auszusetzen, wenn die Marktlage es rechtfertigt. Während des Zeitraums, in dem die Interventionsankäufe ausgesetzt sind, kann zur Erhaltung der Marktstabilität auf Dauerausschreibungen zurückgegriffen werden(28) ()

. Auch können die Ankäufe wieder aufgenommen werden, wenn der Marktpreis während eines repräsentativen Zeitraums unter ein Mindestniveau (z. B. 92 % des Interventionspreises) abgesunken ist.

Quotenregelung

3.20. Schließlich wurde im Zuge der Festsetzung der Preise für das Wirtschaftsjahr 1984/85 eine weitere Regelung zur Eindämmung der Milcherzeugung eingesetzt, die gemeinhin als "Milchquotenregelung" bezeichnet wird und die von diesem Zeitpunkt an die zentrale Maßnahme zur Begrenzung der Erzeugung darstellt. Diese Regelung sieht die Festsetzung einer jährlichen individuellen Referenzmenge vor, bei deren Überschreitung von Rechts wegen eine "Geldbusse", die zusätzliche Abgabe, erhoben wird. Die ursprünglich für einen Zeitraum von fünf Jahren eingesetzte Regelung wurde im Jahre 1988 bis zum 31. März 1992 verlängert(29) ()

. Im Rahmen der Reform der GAP hat der Rat im Jahre 1992 die Milchquotenregelung für weitere acht Jahre festgeschrieben.

3.21. Bei der Quotenregelung wird unterschieden zwischen "Lieferungen" an die Molkereien und andere Arten gewerblicher Unternehmen, welche die Hauptabsatzart von Milch darstellen, und "Direktverkäufen" von Milch oder abgeleiteten bäuerlichen Erzeugnissen an die Verbraucher. Bei den Lieferungen können die Mitgliedstaaten zwischen zwei Formeln für die Anwendung der Zusatzabgabe wählen (siehe Anhang XXVI): Formel A, bei der die Geldbusse unmittelbar bei jedem Erzeuger erhoben wird, der seine Quote überschritten hat, und Formel B, bei der die Abgabe durch den Käufer (Molkerei oder anderer Betrieb) gezahlt wird, der sie dann auf die Erzeuger abwälzt, die die Überschreitung verursacht haben. Erzeuger, die ihre spezifische Quote für Direktverkäufe überschritten haben, müssen die Abgabe an eine zuständige Stelle zahlen. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission unter Berücksichtigung der seit acht Jahren in den einzelnen Mitgliedstaaten gesammelten Erfahrungen prüfen, welche der beiden Formeln - Formel A oder Formel B - insbesondere unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Haushaltsführung besser geeignet ist, um die mit der Quotenregelung angestrebten Ziele, namentlich die Regulierung der Milcherzeugung, zu erreichen. Im Dezember 1992 nahm der Rat im Rahmen der neuen Regelung die 1991 von der Kommission vorgelegte Empfehlung für eine einheitliche Formel an.

3.22. Für die Wirtschaftsjahre von 1984/85 bis 1988/89 wurde die Gesamtgarantiemenge für die Lieferungen an die Molkereien grundsätzlich auf das um 1 % erhöhte Niveau der Lieferungen von 1981 festgesetzt. Die Gesamtgarantiemenge für die Lieferungen in der Zehnergemeinschaft belief sich so auf 99,5 Mio Tonnen - ausser im Wirtschaftsjahr 1984/85, da für die Übergangszeit zur leichteren Anpassung des Sektors eine Quote von 99,9 Millionen Tonnen vorgesehen worden war.

3.23. Die Überschreitung der individuellen Referenzmenge wird mit einer Gemeinschaftsabgabe zu Lasten der Erzeuger "sanktioniert", die als "zusätzliche Abgabe" bezeichnet wird. Diese mit Wirkung vom 1. April 1984 erhobene Abgabe(30) ()

trifft mit spürbarer Härte die unter Überschreitung der Quoten vermarkteten Mengen. Ziel der Abgabe ist es grundsätzlich, jede Einnahme, die sich aus der Lieferung von über die zuvor zugeteilte individuelle Referenzmenge hinausgehenden Milchmengen an die Molkereien oder aus deren direktem Verkauf durch den Erzeuger ergibt, zunichte zu machen.

3.24. Die Geldbusse, die bei den Erzeugern erhoben wird, die ihre Quote überschritten haben, betrug ursprünglich für jedes Kilogramm der über die Quote hinausgehenden Menge 75 % des Milchrichtpreises(31) ()

bei Lieferungen nach Formel A und bei Direktverkäufen und 100 % bei Formel B (siehe Ziffer 3.21). Seit 1987 ist sie bei beiden Formeln für die Lieferungen gleich (100 % und dann 115 % im Jahre 1990). Die Geldbusse (75 % des Richtpreises) bei Direktverkäufen hat sich nicht geändert (siehe Anhang VIII). So wurde z. B. der Richtpreis für Milch für das Wirtschaftsjahr 1990/91 auf 268,1 ECU pro Tonne festgesetzt. Bei Überschreitungen der spezifischen Quote für Direktverkäufe beträgt die Zusatzabgabe 268,1 x 75 % = 201,1 ECU pro Tonne, während die bei den beiden Formeln für Lieferungen zu zahlende Geldbusse im Falle der Überschreitung 268,1 x 115 % = 308,3 ECU pro Tonne beträgt. In ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament von Juli 1991 über die künftige Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik empfiehlt die Kommission, im Falle der Überschreitung der individuellen Referenzmenge bei den Erzeugern, denen eine Quote für Direktverkäufe zugeteilt wurde, die gleiche Geldbusse zu erheben wie bei den anderen Erzeugern.

Haushaltsausgaben und -einnahmen im Milchsektor

3.25. Der Milchsektor verursachte bis 1989 von allen Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik die höchsten Kosten (rund 20 % der Ausgaben des EAGFL-Garantie). Erst seit 1990 sind die Zahlungen zugunsten der GMO für Fette und für Eiweisspflanzen höher als die für den Markt für Milcherzeugnisse (siehe Anhang XXI).

Entwicklung der Haushaltsausgaben

3.26. Während sich die Gesamtausgaben aus dem EAGFL-Garantie zwischen 1983 und 1991 verdoppelt haben und sich im Jahre 1991 auf 31 527,8 Mio ECU beliefen, blieben die im Rahmen der GMO für Milch und Milcherzeugnisse getätigten Zahlungen seit der Einführung der Quotenregelung mehr oder weniger konstant. Allerdings stiegen die Ausgaben zwischen 1983 und 1984 um 1 371,9 Mio ECU (+ 27,8 %). Diese Mehrausgaben lassen sich durch das Ansteigen der Lagerhaltungskosten um 611,4 Mio ECU und der Kosten für Ausfuhrerstattungen um 616,6 Mio ECU erklären (siehe Anhang I), was Ausdruck der zum damaligen Zeitpunkt auf dem Markt bestehenden Schwierigkeiten ist.

3.27. Die Gesamtausgaben im Milchsektor betrugen 1991 vor Verrechnung mit der linearen Abgabe und der Zusatzabgabe 6 786,3 Mio ECU und lagen damit um rund 700 Mio ECU höher als im vorangegangenen Haushaltsjahr, jedoch auf der gleichen Höhe wie in den Haushaltsjahren 1988 und 1989, die durch besonders hohe Ausfuhrerstattungen gekennzeichnet waren (siehe Anhang I). Die gegenwärtigen Ausgaben liegen gleichwohl im Bereich des im Jahre 1984, d. h. zum Zeitpunkt der Einführung der Quotenregelung, verzeichneten Nenn-Niveaus. Es ist jedoch zu unterstreichen, daß seit dem Haushaltsjahr 1989 eine relativ bedeutende Ausgabe, die Erstattungen an die Mitgliedstaaten für Maßnahmen zum Absatz von Butter aus öffentlicher Lagerhaltung (3 200 Mio ECU, die im Verlauf von vier Jahren zu erstatten sind), ausserhalb von Kapitel 20 - Milch und Milcherzeugnisse - verbucht wird; 1991 belief sich diese Ausgabe auf 797,4 Mio ECU.

3.28. Eine Untersuchung der verschiedenen Ausgabenarten im Rahmen dieser GMO ergibt, daß die Interventionsausgaben, die sich 1983 auf 2 729,7 Mio ECU beliefen, allmählich abnahmen und 1991 nur noch 2 133,9 Mio ECU betrugen. Die Ausgaben für den Absatz schwanken zwischen 400 und 900 Mio ECU pro Jahr; zu diesen Ausgaben müssen noch die vier Jahresraten von rund 800 Mio ECU hinzugerechnet werden, die den Mitgliedstaaten ab 1989 für die Vorfinanzierung der Kosten für den Absatz von Butter aus öffentlicher Lagerhaltung in den Jahren 1987 und 1988 erstattet werden. Die Kosten der Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung, insbesondere in Form von Vergütungen bei endgültiger Aufgabe oder vorübergehender Aussetzung der Milcherzeugung, belaufen sich 1991 auf 688,3 Mio ECU.

Entwicklung der Haushaltseinnahmen

3.29. Auf der Einnahmenseite ist ein Rückgang der linearen Abgabe, die den Hauptposten darstellt, von 527,4 Mio ECU im Jahre 1983 auf 292,0 Mio ECU im Jahre 1991 zu verzeichnen. Bei der Zusatzabgabe zeigen sich erhebliche Schwankungen. Diese beruhen einerseits auf unterschiedlichen Quotenüberschreitungen und andererseits auf den unterschiedlichen, in derselben Haushaltslinie erfolgenden Verrechnungen mit den Ausgaben, welche in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zur Finanzierung des Quotenankaufs mit Blick auf die Umstrukturierung der Milcherzeugung genehmigt werden (siehe Ziffer 3.30). Insbesondere 1985 wurde die Abgabe zu einer Ausgabe, da eine von der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1984 ungerechtfertigt gezahlte Abgabe an den EAGFL erstattet werden musste. Der Gesamtbetrag der Mitverantwortungsabgabe und der zusätzlichen Abgabe macht nur rund 5,9 % der Gesamtausgaben im Milchsektor aus, wobei die besonderen Beihilfemaßnahmen zur Produktionsverringerung nicht berücksichtigt sind.

Haushaltsmässige Verbuchung bestimmter Einnahmen im Milchsektor

3.30. Die Zusatzabgabe ist nach dem Muster der Mitverantwortungsabgabe kein Eigenmittel der Gemeinschaft im Sinne von Artikel 201 des Vertrags. Sie wird als negative Ausgabe zugunsten von Kapitel 20 "Milch und Milcherzeugnisse" von Titel 2 in Teil B des Haushaltsplans angesehen. Der Hof kann hier seine bereits geäusserte Kritik (siehe Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990, Ziffern 3.21 - 3.22)(32) ()

an der Anwendung der Methode der negativen Ausgaben (Verbuchung bestimmter Einnahmen im Haushaltsplan durch Abzug von den Ausgaben) nur wiederholen. Die Praxis, negative Posten in den Ausgabenteil des Haushaltsplans einzubeziehen, widerspricht dem Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit, der in Artikel 4 Absatz 1 der Haushaltsordnung folgendermassen verankert ist: alle Einnahmen und Ausgaben sind in voller Höhe in den Haushaltsplan und in die Haushaltsrechnung ohne vorhergehende Verrechnung einzusetzen(33) ()

. 4. DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN ZUR REGULIERUNG DER MILCHERZEUGUNG

4.1. Die garantierten Referenzmengen, die im Verhältnis zur Nachfrage zunächst zu hoch angesetzt worden waren, wurden vom Rat seit der Einführung der Quotenregelung schrittweise verringert (siehe Anhang IV).

Entwicklung von Erzeugung und Quoten

4.2. Für eine vorläufige Bilanz wird untersucht, ob die Quoten, insbesondere die für die Lieferungen an die Molkereien, auf die der grösste Anteil der Erzeugung entfällt, im Laufe der aufeinanderfolgenden Milchwirtschaftsjahre zur Eindämmung der Erzeugung führten.

4.3. Nach dem ersten Wirtschaftsjahr, in dem die Regelung angewandt wurde (1984/85), lagen die Lieferungen stets über den für die ganze Gemeinschaft festgelegten Gesamtgarantiemengen, gingen jedoch von 99,2 Mio Tonnen im ersten Wirtschaftsjahr auf 93,3 Mio Tonnen (Spanien und Portugal ausgenommen) im siebten Wirtschaftsjahr (1990/91) zurück. Der Erzeugungsrückgang konzentrierte sich auf das vierte (1987/88) und fünfte Wirtschaftsjahr (1988/89), in denen die Quoten herabgesetzt und gleichzeitig Maßnahmen für die endgültige Aufgabe oder die vorübergehende Aussetzung der Milcherzeugung zur Anwendung kamen. Seitdem lässt sich bis 1991 eine fast völlige Stabilisierung der Gemeinschaftserzeugung feststellen.

4.4. Im Hinblick auf die jeweiligen Quotenüberschreitungen lässt sich feststellen, daß diese im fünften Wirtschaftsjahr (1988/89) wesentlich höher sind als in den Zeiträumen vor- oder nachher (siehe die Graphik in Anhang V).

4.5. Im sechsten Wirtschaftsjahr, d. h. 1989/90, erreichten die Lieferungen 98,7 Mio Tonnen (Spanien eingeschlossen), während sich die verfügbaren Gesamtgarantiemengen auf 97,7 Mio Tonnen beliefen. Es ist jedoch festzustellen, daß die Überschreitung der Hoechstmenge doppelt so hoch gewesen wäre, wenn die Maßnahmen des "Nallet-Pakets"(34) ()

am Ende des Wirtschaftsjahres 1989/90 nicht zu einer einprozentigen Erhöhung der in den Mitgliedstaaten verfügbaren Mengen geführt hätten.

Nichtanwendung der Regelung durch einige Mitgliedstaaten

4.6. Der Hof stellt fest, daß die Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung durch die Mitgliedstaaten mit den grossen Milcherzeugungsgebieten, insbesondere im Norden der Gemeinschaft, verhältnismässig streng angewandt werden. Demgegenüber wird die Quotenregelung in Spanien, Griechenland und Italien nur bruchstückhaft angewandt (siehe Ziffer 4.55).

Preismaßnahmen

4.7. Die Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung, deren Hauptelement die Quotenregelung ist, spiegeln den Willen des Gesetzgebers wider, die Milcherzeugung mengenmässig zu begrenzen oder gar zu verringern, ohne dabei notwendigerweise die Gemeinschaftspreise senken zu müssen. Die seit Einführung der Quotenregelung im Jahre 1984 weiterhin für jedes Wirtschaftsjahr festgesetzten Richtpreise blieben ungefähr auf dem gleichen Niveau, nämlich 278,4 ECU pro Tonne für die Wirtschaftsjahre 1985/86 bis 1989/90 und 268,1 ECU pro Tonne seit dem Wirtschaftsjahr 1991/92. So blieben die den Erzeugern gezahlten Milchpreise von 1984 bis 1987 in den meisten Mitgliedstaaten stabil. Demgegenüber war im Laufe des Zeitraums 1988-1989 in den Beneluxstaaten, in der Bundesrepublik Deutschland, in Dänemark und in Irland eine erhebliche Preissteigerung zu verzeichnen. In diesem Zeitraum lagen die den deutschen, dänischen und luxemburgischen Erzeugern gezahlten Milchpreise gar über dem Milchrichtpreis. In den Jahren 1990 und 1991 fielen die den Erzeugern gezahlten Preise in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Italien wieder unter den Richtpreis (siehe Anhang VIII). Bei den an die Erzeuger gezahlten Preisen bestehen von Land zu Land Unterschiede, die mitunter sehr groß sein können: Im Jahre 1990 verzeichnete man in Italien mit 34,48 ECU pro 100 kg den höchsten Preis, während die Erzeuger in Irland mit 22,14 ECU pro 100 kg den niedrigsten Preis erzielten. Diese Unterschiede beim Preisniveau werden hauptsächlich durch den Selbstversorgungsgrad der Mitgliedstaaten bei Milcherzeugnissen beeinflusst. Im allgemeinen sind die den Erzeugern gezahlten Preise in Irland, einem Überschuß- und Ausfuhrland von Milcherzeugnissen, am niedrigsten, während sie in Italien, einem Land, das seinen Bedarf an Milcherzeugnissen nicht deckt und auf Einfuhren angewiesen ist, das höchste Niveau erreichen. Im Hinblick auf die im Laufe der Jahre zu verzeichnenden Schwankungen der den Erzeugern gezahlten Preise lässt sich feststellen, daß die Preise bei steigenden Butter- und Magermilchpulver-Lagerbeständen der Gemeinschaft sinken und umgekehrt.

Lockerung der Quotenregelung

4.8. An der Quotenregelung wurden nach und nach Änderungen vorgenommen, um die mit ihr verbundenen Zwänge zu verringern, was insbesondere zu einer Lockerung der Gemeinschaftsregelung zugunsten von an nationale Erfordernisse angepassten Systemen führte sowie zu einer Verwässerung der Abschreckungswirkung der Zu- satzabgabe.

Lockerung der Gemeinschaftsregelung zugunsten von an nationale Erfordernisse angepassten Systemen

4.9. Diese Lockerung der Quotenregelung ist unter zwei Aspekten zu betrachten, nämlich unter dem der Komplexität der Regelung und ihrer uneinheitlichen Auslegung sowie unter dem der Anpassung der Quotenregelung an die nationalen Erfordernisse.

Komplexität und uneinheitliche Auslegung der Bestimmungen

4.10. Die schon zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des Sonderberichts Nr. 2/87 des Hofes äusserst komplizierten gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften waren Gegenstand von Ergänzungen und Anpassungen(35) ()

, welche die Umsetzung der Regulierung der Milcherzeugung noch weiter erschweren. Die Komplexität der Quotenregelung steigert sich regelmässig durch zusätzliche Maßnahmen, wie z. B. die Programme für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung, die sich die einzelnen Mitgliedstaaten oft nach Maß zuschneidern (siehe Anhang XXIV, Ziffer 5), oder die Mobilität der Quoten mit Hilfe der verschiedenen Übertragungsarten. Die Vielzahl der von den Mitgliedstaaten in allen möglichen Varianten "à la carte" angewandten Gemeinschaftsmaßnahmen ist nur der sichtbare Ausdruck für die Komplexität der Maßnahmen zur Regulierung der Milcherzeugung, die einmal auf Erleichterungen und ein anderes Mal auf Beschränkungen hinausliefen (siehe Ziffern 4.12 - 4.15).

4.11. Die grosse Zahl der eingereichten Klagen zeigt einerseits, daß es für die Milcherzeuger um einen hohen Einsatz geht, und andererseits, daß die Anwendung der Rechtsvorschriften genügend Auslegungsspielraum ließ, um Vorabentscheidungen zu begründen. Neben den von den nationalen Gerichtshöfen verkündeten Urteilen hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften etwa 30 Streitfälle entschieden, die zum grössten Teil die Zuteilung von individuellen Referenzmengen betrafen. Die Entscheidungen des Gerichtshofes bezueglich der SLOM-Fälle(36) ()

(siehe Ziffer 4.65) hatten erhebliche Auswirkungen auf das Quotensystem, und zwar insofern, als den SLOM-Erzeugern nachträglich rund eine Million Tonnen vorbehalten werden musste. Zum 29. Januar 1992 waren 102 von natürlichen oder juristischen Personen eingereichte Klagen noch beim Gerichtshof anhängig. Im übrigen hat der Gerichtshof den SLOM-Erzeugern das Recht auf Schadenersatz und Zinszahlungen zuerkannt. So hat er die Gemeinschaft in seinem Urteil vom 19. Mai 1992 in den verbundenen Rechtssachen C-104/89 und C-37/90 zur Behebung des von den SLOM-Erzeugern erlittenen Schadens verurteilt, der darauf beruht, daß diese Erzeuger nicht schon bei Einführung der Quotenregelung im Jahre 1984 über eine Referenzmenge verfügen konnten. Es gingen etwa 800 Anträge auf Schadenersatz und Zinszahlungen bei der Kommission ein(37) ()

.

Anpassungen der Regelung an die nationalen Erfordernisse der Mitgliedstaaten

4.12. Die Grundsätze der Regelung sind relativ einfach, doch ist ihre konkrete Umsetzung allmählich immer komplizierter geworden. Für die ursprüngliche Zuteilung der individuellen Quoten wurden in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(38) ()

zum einen Bezugszeiträume und zum anderen Hoechstgrenzen für die individuellen Quoten der einzelnen Mitgliedstaaten in Form von Gesamtgarantiemengen festgesetzt (einerseits für die Lieferungen, für die die jeweilige Gesamtgarantiemenge direkt aus der Grundverordnung hervorgeht, andererseits für die Direktverkäufe(39) ()

).

4.13. Die Bestimmungen wurden mehrfach geändert. Erste Änderungen wurden zwischen 1984 und 1986 vorgenommen, um die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten zur Anpassung und Abstufung der Quoten zugunsten bestimmter Erzeugerkategorien zu erweitern; weitere Änderungen, die seit 1984 mehrmals erfolgten, dienten zur Herabsetzung oder Erhöhung der Gesamtgarantiemengen der Mitgliedstaaten, zu denen eine von der Gemeinschaft verwaltete Reserve hinzuzurechnen ist (siehe Anhang VII).

4.14. Von Anfang an und später in unterschiedlichster Form wurden in die bereits genannte Verordnung (EWG) Nr. 857/84 Maßnahmen einbezogen, die die Mitgliedstaaten ermächtigten, einzelstaatliche Programme zur Förderung der Aufgabe der Milcherzeugung und zur Umverteilung der Quoten auf als vorrangig eingestufte Landwirte durchzuführen. Die Mitgliedstaaten haben diese Möglichkeiten zum Ankauf und zur Umverteilung von Quoten in sehr unterschiedlichem Masse eingesetzt (siehe Anhang XXV). Sie können Quoten ankaufen, indem sie den Erzeugern, die sich zur teilweisen oder vollständigen Aufgabe ihrer Milcherzeugung verpflichten, eine Prämie zahlen, welche einmalig oder in Tranchen überwiesen werden kann. Die so frei gewordenen Referenzmengen werden gegebenenfalls der nationalen Reserve zugeschlagen, damit sie nach den zuvor zu diesem Zweck festgelegten Kriterien neu verteilt werden können.

4.15. Das Konzept des abgabepflichtigen Mitgliedstaats wurde in dem Moment Wirklichkeit, als Bestimmungen eingeführt wurden, die es den Mitgliedstaaten ermöglichten, Überschreitungen und nicht vollständige Ausschöpfungen der Quoten für Lieferungen durch die einzelnen Erzeuger auf verschiedene Weise zu verrechnen und dem Gemeinschaftshaushalt für die beiden ersten Anwendungsperioden der Quotenregelung nur allein die Abgabe zu zahlen, die der Überschreitung der nationalen Referenzgarantiemenge entsprach. Im übrigen erhielten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die erhobene Zusatzabgabe für die Finanzierung von einzelstaatlichen Programmen für die Aufgabe der Milcherzeugung oder die Umstrukturierung der Milcherzeugung zu verwenden, wenn die Hoechstmengen des jeweiligen Mitgliedstaates insgesamt nicht überschritten wurden(40) ()

. Durch diese Bestimmungen wird der Vorrang verstärkt, welcher der nationalen Verantwortung eingeräumt wurde. Dies führt dazu, daß sich die geographische Verteilung der Milcherzeugung festigt, anstatt sich in den Regionen zu entwickeln, in denen dies wirtschaftlich am ehesten gerechtfertigt wäre. So kann es bestenfalls innerhalb der Mitgliedstaaten zu einer regionalen Spezialisierung kommen.

Verwässerung der Abschreckungswirkung der Zusatzabgabe

4.16. Der Hof hat festgestellt, daß die Verwässerung der Abschreckungswirkung der Zusatzabgabe auf die Fortführung des allgemeinen Verrechnungsverfahrens und die Auswirkung der Zusatzabgabe auf die einzelnen Erzeuger zurückzuführen ist sowie auf die Art und Weise, in der Referenzmengen zwischen Direktverkäufen und Lieferungen übertragen werden; weitere Gründe sind die Verzögerungen bei der Einziehung der Abgabe, die unzureichende Berichtigung bei Überschreitung des Fettgehalts und die Mobilität der Quoten.

Fortführung des allgemeinen Verrechnungsverfahrens und Auswirkung der Zusatzabgabe für die einzelnen Erzeuger

4.17. Die im Jahre 1985 vorläufig eingeführte Bestimmung(41) ()

, mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, die von Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen Erzeugern oder Käufern desselben Gebiets und gegebenenfalls auch anderer Gebiete zuzuteilen, wurde mehrmals verlängert. Das ursprünglich aufgrund der Anpassungsschwierigkeiten der Erzeuger an die neue Quotenregelung auf das erste Wirtschaftsjahr (1984/85) beschränkte sogenannte "Artikel-4a-Verfahren" wurde noch 1985 auf das zweite Wirtschaftsjahr, 1987 auf die drei folgenden Wirtschaftsjahre(42) ()

und 1988(43) ()

bis zum Auslaufen der Regelung (1992) verlängert. Diese Bestimmung erhielt also einen dauerhaften und strukturellen Charakter, "da sie bei bestimmten Situationen ein flexibles Vorgehen ermöglicht"(44) ()

. Sie kommt sowohl bei Lieferungen als auch bei Direktverkäufen zur Anwendung und kann in Abhängigkeit von bestimmten Kriterien differenziert werden (besondere Lage verschiedener Kategorien von Abgabepflichtigen oder bestimmter Regionen). Das so vom Rat immer wieder erneuerte Verfahren nach Artikel 4a hat mehrere Auswirkungen im Hinblick auf das ursprüngliche Ziel der Regulierung der Milcherzeugung. Allgemein betrachtet wurde und wird es den Mitgliedstaaten aufgrund des Wortlauts der Bestimmung in der geänderten Fassung von 1987(2) und danach 1989(45) ()

ermöglicht, die von den Erzeugern oder Käufern zu zahlende Zusatzabgabe auf die Überschreitung der Gesamtgarantiemenge, d. h. der nationalen Quote, zu beschränken. Man entfernt sich also völlig vom Konzept der individuellen Quote, d. h. von der Vorstellung, die bei der Einführung der Quoten ursprünglich zugrunde gelegen hatte und mit der die Milcherzeuger in die Verantwortung genommen werden sollten, indem ihnen im Falle einer Überschreitung eine Geldbusse, die Zusatzabgabe, auferlegt wurde. Da nun aber die Verrechnung der Überschreitungen mit den nicht voll ausgeschöpften Quoten möglich ist, wurde die Auswirkung der Zusatzabgabe abgeschwächt.

4.18. In seinem Sonderbericht Nr. 2/87 über die Quoten-/Zusatzabgaberegelung hatte der Hof aufgezeigt, daß die Anwendung des Grundsatzes der nationalen Quotenverrechnung (siehe Ziffer 4.17) in Verbindung mit Formel B (Käuferquote) eine erhebliche Abschwächung der Abschreckungswirkung der Zusatzabgabe im Falle einer Überschreitung zur Folge hatte. Aus der Kombination dieser Verfahren resultierte nämlich eine "Verwässerung" der Abgabe (siehe Anhang XXII), die sich in einer Herabsetzung des von den Erzeugern mit Quotenüberschreitungen letztendlich tatsächlich zu zahlenden Abgabesatzes niederschlug.

4.19. Die konkrete Anwendung von Artikel 4a ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat deutlich verschieden (siehe Anhang XXVI). In den meisten Mitgliedstaaten erfahren die Erzeuger ihre endgültige Quote erst am Ende des Milchwirtschaftsjahres. Einige Mitgliedstaaten haben ein System zur Vorhersage der am Ende des Wirtschaftsjahres möglicherweise zu verteilenden Verrechnungsquoten eingerichtet. Dies ist insbesondere in Dänemark der Fall, wo ein solches Vorhersagesystem eingesetzt wurde, um die Gefahr einer Überschreitung der um die Verrechnungsquoten vergrösserten individuellen Referenzmenge auf ein Minimum zu reduzieren. In den Mitgliedstaaten, in denen die Verrechnung im Rahmen eines Systems erfolgt, das bestimmte vorrangig zu berücksichtigende Erzeuger begünstigt, besteht die Tendenz, daß diese Erzeuger ihre individuelle Referenzmenge in Höhe des Verrechnungsanteils überschreiten, mit dessen Zuteilung am Ende des Milchwirtschaftsjahres sie rechnen.

4.20. Der Verwässerungseffekt wurde zum Teil durch die im Jahre 1987 eingeführte(46) ()

und ab dem Wirtschaftsjahr 1986/87 geltende Änderung der Abgabeberechnung korrigiert. Es handelt sich im Fall von Formel B um die Einsetzung des sogenannten "dänischen" Systems, d. h. die Verteilung der nicht ausgeschöpften Referenzmengen der Erzeuger innerhalb der Molkereien (Käufer) nach Maßgabe der Quoten der Erzeuger mit Überproduktion. So zahlen nur die Erzeuger die Abgabe, die ihre Quote relativ am stärksten überschritten haben. Darüber hinaus wurden in derselben Änderungsverordnung und danach im Jahre 1988(47) ()

bestimmte Berichtigungsmaßnahmen vorgesehen, um die höchsten Überschreitungen mit einem "Abgabenaufschlag" zu belegen.

4.21. In Italien und in Belgien wurde der Abschreckungscharakter der Zusatzabgabe für die Milcherzeuger für eines der ersten Wirtschaftsjahre beseitigt, und zwar insofern, als der Mitgliedstaat diese Abgabe nach langem Zögern aus seinem nationalen Haushalt zahlte. Ausserdem wälzten die Mitgliedstaaten die beim Rechnungsabschluß im Zusammenhang mit der Zusatzabgabe vorgenommenen Berichtigungen im allgemeinen nicht auf die Erzeuger ab.

Übertragungen von Referenzmengen von den Direktverkäufen auf die Lieferungen

4.22. Neben ihren Quoten für "Lieferungen" haben die Mitgliedstaaten die ihnen durch die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zugeteilten Quoten für "Direktverkäufe" auf die Erzeuger verteilt. Wie oben erwähnt, ist ihre Grössenordnung gegenüber den Lieferungen beschränkt (rund 3 % der Milcherzeugung); ausserdem herrscht Unklarheit über die tatsächlichen Beträge der Direktverkäufe, und diese werden unzureichend kontrolliert. Die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sehen vor, daß Übertragungen zwischen den beiden Arten von Quoten in folgenden beiden Fällen vorgenommen werden können:

a) Gemäß einer bereits ab 1985 geltenden Bestimmung(48) ()

(Verordnung (EWG) Nr. 804/68 Artikel 5c) kann die Kommission auf Antrag der Mitgliedstaaten die nationalen Quoten für Lieferungen einerseits und für Direktverkäufe andererseits anhand objektiver Daten "anpassen", um den strukturellen Veränderungen Rechnung zu tragen, die diese beiden Arten des Absatzes von Milch durch die Erzeuger beeinflussen. Seit 1985 wurden mehrere Verordnungen zur Anpassung verabschiedet, was zu Nettoübertragungen von verfügbaren Mengen an Direktverkäufen auf die Lieferungen führte. Diese aufeinanderfolgenden Übertragungen sind offensichtlich zumindest teilweise ein Hinweis darauf, wie großzuegig die Quoten für Direktverkäufe ursprünglich festgesetzt worden waren; ferner wird damit auch die absinkende Tendenz dieser Quoten verdeutlicht.

b) Gemäß einer ebenfalls im Jahre 1985 eingeführten Bestimmung(49) ()

(Verordnung (EWG) Nr. 857/84, Artikel 6a) wird den einzelnen Erzeugern, die über zwei Referenzmengen (für die Lieferungen und für den Direktverkauf) verfügen, zur Berücksichtigung der Änderung ihrer Vermarktungsbedürfnisse durch Entscheidung der zuständigen nationalen Behörden eine Erhöhung einer der beiden Referenzmengen innerhalb eines Zwölfmonatszeitraums bewilligt, wobei die andere Referenzmenge entsprechend herabgesetzt wird. Die Verordnung sieht eine Verbuchung der damit verbundenen Bewegungen in der nationalen Reserve vor, die die Mitgliedstaaten innerhalb der beiden grossen Kategorien bilden müssen. Dieses Verfahren wird in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ausgelegt, doch dient es ihnen im allgemeinen als Mittel zur Verringerung ihrer Überschreitung der Gesamtgarantiemenge für die Lieferungen. Auch dies führt zu einer geringeren Auswirkung der individuellen Quoten.

4.23. Der Fall Griechenlands veranschaulicht deutlich die Unsicherheit bezueglich des Umfangs der anfangs als spezifische Quote zugeteilten Direktverkäufe. Für das Wirtschaftsjahr 1984/85 wurde die Gesamtgarantiemenge für Lieferungen auf 472 000 Tonnen festgesetzt, die für Direktverkäufe auf 116 000 Tonnen. Die Kommission hat gemäß den Verordnungsbestimmungen(50) ()

110 000 Tonnen der spezifischen Gesamtgarantiemenge für Direktverkäufe in mehreren Stufen auf die Gesamtgarantiemenge für Lieferungen übertragen. So beliefen sich die beiden Gesamtgarantiemengen für das Wirtschaftsjahr 1991/92 unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich beschlossenen Herabsetzungen auf 525 985 Tonnen bzw. 4 528 Tonnen. Diese Übertragungen wurden von der Kommission nur sehr zögernd vorgenommen, insbesondere die letzte Übertragung(51) ()

.

4.24. Ein ähnlicher Fall wie in Griechenland liegt in Spanien vor. Dort wurde die Gesamtgarantiemenge für Direktverkäufe von 750 000 Tonnen im Jahre 1986 auf 527 500 Tonnen im Jahre 1989 herabgesetzt. Diese Übertragungen ermöglichten es, die in den Gemeinschaftsverordnungen verfügten Kürzungen der Gesamtgarantiemengen für Lieferungen zum grössten Teil auszugleichen. Die Übertragungsentscheidungen ergingen vor einem unsicheren Hintergrund, da die spanischen Behörden den Milcherzeugern keine individuellen Referenzmengen für den Direktverkauf zugeteilt haben. Die verfügbaren statistischen Daten zeigen für das Wirtschaftsjahr 1989/90, daß die Direktverkäufe die dafür vorgegebene Gesamtgarantiemenge um rund 27 000 Tonnen überschritten(52) ()

. Zum Zeitpunkt der Prüfung im Jahre 1992 wurde jedoch von Spanien noch keinerlei Zusatzabgabe eingezogen. Die Milcherzeuger, die Direktverkäufe tätigen, können im übrigen für eine Überschreitung auf nationaler Ebene nicht verantwortlich gemacht werden, solange ihnen keine individuellen Referenzmengen für den Direktverkauf zugeteilt wurden, was die spanischen Behörden bis heute versäumt haben.

4.25. Die Bilanz der von der Kommission beschlossenen Übertragungen zeigt (siehe Anhang III), daß die meisten Mitgliedstaaten das in Ziffer 4.22 a) beschriebene Verfahren angewandt haben.

4.26. Artikel 6a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 wird mehr und mehr als Mittel dazu eingesetzt, die Auswirkung der Zusatzabgabe im Milchsektor zu beschränken. Die Mitgliedstaaten sind versucht, diesem Verfahren gegenüber dem in Ziffer 4.22 a) erwähnten Verfahren der endgültigen Übertragungen, das zwangsläufig schwerfällig und verbindlich ist, den Vorzug zu geben; ausserdem liegt es im Interesse der Erzeuger und der Käufer, eher das System der vorläufigen Übertragungen als das der endgültigen Übertragungen anzuwenden, da bei letzteren die Gefahr besteht, daß sie einen Teil ihrer Gesamtquoten an die nationale Reserve abtreten müssen, die schließlich an bevorzugte Erzeuger umverteilt wird. So ist der Anwendungsbereich von Artikel 6a wesentlich grösser als ursprünglich vorgesehen. Die Umsetzung von Artikel 6a in den Mitgliedstaaten wird in Anhang XXIII beschrieben.

Verzögerungen bei der Einziehung der Einnahmen aus der Zusatzabgabe

4.27. Gemäß den Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnung(53) ()

müssen die Käufer und die Direktverkäufer innerhalb von drei Monaten nach Ablauf jedes Zwölfmonatszeitraums den gegebenenfalls geschuldeten Betrag der Zusatzabgabe an die zuständige Stelle des Mitgliedstaats zahlen.

4.28. Von seltenen Ausnahmen abgesehen, erfolgte keine Zahlung der Käufer innerhalb der vorgesehenen Frist. In einigen Mitgliedstaaten sind die Käufer mit einem Teil der Zusatzabgabe mehrere Jahre im Zahlungsrückstand. Obwohl die Käufer den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten gegenüber Schuldner sind, setzen diese die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel nicht zur Einziehung der Beträge innerhalb der vorgesehenen Fristen ein. Im allgemeinen verweigern die Käufer die Zahlung, solange sie die ihnen von den betroffenen Erzeugern geschuldeten Beträge noch nicht erhalten haben. In keinem Mitgliedstaat wurden besondere Verwaltungs- oder Strafmaßnahmen für den Fall festgesetzt, daß weder der Käufer noch der Erzeuger seine Schulden innerhalb der vorgesehenen Fristen bezahlt. Die Einrichtung von Verzugszahlungen zu Lasten des Erzeugers und gegebenenfalls des Käufers nach dem Muster der Verordnung (EWG) Nr. 1432/88 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen für die Mitverantwortungsabgabe auf Getreide (Artikel 4 Absatz 4)(54) ()

würde sicherlich eine Zahlung der Zusatzabgabe innerhalb der vorgeschriebenen Fristen gewährleisten und die abschreckende Wirkung der Abgabe verstärken.

4.29. Die Kommission hat dadurch auf die zuständigen nationalen Stellen Druck ausgeuebt, daß sie den grössten Teil der Einnahmen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der Zusatzabgaberegelung hätten erhalten müssen, von den Vorschüssen abgezogen hat. Italien und die Bundesrepublik Deutschland haben Zweifel an der Berechtigung der Kommission zu diesem Abzug angemeldet und sie vor den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in Luxemburg zitiert. Das Urteil des Gerichtshofs vom 17. Oktober 1991 (Rechtssachen C-342/89 und C-346/89) bestätigt, daß die Kommission unter den angeführten Umständen die Vorschüsse an die Mitgliedstaaten kürzen kann. Die Tabelle in Anhang XX fasst den Stand der Zahlungsverzögerungen zum 15. Oktober 1991 zusammen.

Unzureichende Berichtigung der Überschreitung des Referenzfettgehalts

4.30. Die Kommission bestimmt "zur Feststellung der gelieferten oder gekauften Milchmengen die als repräsentativ angesehenen Eigenschaften der Milch, insbesondere ihren Fettgehalt"(55) ()

. Übersteigt der Fettgehalt der gelieferten Milch in einem bestimmten Wirtschaftsjahr den Richtwert(56) ()

, so wird die gelieferte Milchmenge entsprechend einer festgelegten Formel erhöht. Diese Erhöhung kann eine Überschreitung der Quoten oder eine Erhöhung der bereits vorhandenen Überschreitung nach sich ziehen, folglich also dazu führen, daß der Betroffene einen höheren Zusatzabgabenbetrag zahlen muß oder der von ihm bereits zu zahlende Betrag steigt. Die Zusatzabgabe ist demnach nicht nur mit einem quantitativen Aspekt verbunden, sondern auch mit einem qualitativen Aspekt, der in der Erhebung einer Abgabe bei Überschreitung des als Richtwert festgesetzten Fettgehalts zum Ausdruck kommt.

4.31. Diese Bestimmung hat sich trotz zahlreicher Änderungen als schwer durchführbar erwiesen(57) ()

. Vereinfachend lässt sich feststellen, daß der betreffende Artikel schrittweise immer genauer gefasst wurde und die Abrechnungsmodalitäten immer präziser wurden, daß er aber gleichzeitig immer weniger strenge Konsequenzen nach sich zog. Insbesondere sind folgende Punkte hervorzuheben:

a) Die Klausel, die es dem betroffenen Erzeuger ursprünglich ermöglichte, der Erhöhung zu entgehen, wenn er nachweisen konnte, daß der festgestellte Unterschied eine normale Folge der Erzeugungsbedingungen war, wurde abgeschafft.

b) Im Falle der Überschreitung des Fettgehalts wird nunmehr bei einer Abweichung des Fettgehalts um ein zehntel Gramm statt wie vorher um ein Gramm pro Liter eine Korrektur vorgenommen; auf der anderen Seite besteht die Sanktion darin, daß die Lieferungen proportional um 1,8 % pro zusätzliches Gramm Fett und nicht wie vorher um 2,6 % erhöht werden, was darauf hinausläuft, daß die Strafe selbst um rund 30 % verringert wird.

c) Die ab 1989 erfolgende Berücksichtigung einer negativen Abweichung vom durchschnittlichen Referenzfettgehalt ermöglicht es, die Abweichungen vom Fettgehalt des als repräsentativ geltenden Jahres, die bei an denselben Käufer liefernden Erzeugern auftreten, miteinander zu verrechnen.

4.32. Durch diese Entwicklung entsteht praktisch das Konzept eines nationalen Durchschnittsfettgehalts, und folglich wird durch die Verrechnungstechnik die Auswirkung einer möglicherweise aufgetretenen Überschreitung des Referenzfettgehalts auf der Ebene der einzelnen Erzeuger verringert. Diese Änderung führt zu einer Abschwächung der Verantwortlichkeit der Milcherzeuger, die zu Produktionsüberschüssen beitragen.

4.33. Die Prüfung der Durchführung der Regelung zum Fettgehalt ab dem ersten Wirtschaftsjahr, das man nach den kritischen Erfahrungen der ersten Jahre als "normal" bezeichnen kann, dem Wirtschaftsjahr 1987/88, hat ergeben, daß bei der Umsetzung grosse Schwierigkeiten auftraten:

a) In Frankreich haben die Behörden die Regelung bis zum Wirtschaftsjahr 1989/90 nicht durchgeführt, wobei sie sich auf die mit der Kommission geführten Verhandlungen zur Erzielung von Änderungen der Verordnung und auf die Schwierigkeiten bei der Feststellung des Referenzwerts der Käufer beriefen. Die Durchführung der Regelung ist zwar ausserordentlich kompliziert, doch darf dies nicht als Rechtfertigung dafür dienen, daß die tatsächlichen Überschreitungen des Referenzfettgehalts im betrachteten Zeitraum, die der Interventionsstelle zumindest für das Wirtschaftsjahr 1988/89 bekannt waren, nicht gemeldet wurden. Dies führt dazu, daß die Wirksamkeit der Zusatzabgabe noch weiter beschränkt wird.

b) In Italien ist die Regelung zum Fettgehalt gegenwärtig noch nicht in Kraft. Im übrigen würde ihre Durchführung in der Praxis Probleme aufwerfen, da die Qualitätsmerkmale der Milch von einer ganzen Reihe von Käufern nicht berücksichtigt werden.

c) In den übrigen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Spanien und Griechenland wurde der Fettgehalt der Milch bei der Anlieferung in den Molkereien festgestellt. Die bereits vorhandenen Systeme eigneten sich also besser zur Durchführung der Bestimmungen in diesem Bereich, was jedoch nicht bedeutet, daß dabei keine Schwierigkeiten auftraten.

4.34. Wie sich anhand der Ergebnisse seit Einführung der Quotenregelung feststellen lässt, besteht eine Tendenz zur Erhöhung des Fettgehalts. Somit erscheint auch die abschreckende Wirkung der Erhöhung der gelieferten Milchmengen infolge der Überschreitung des Referenzfettgehalts zweifelhaft. In mehreren Mitgliedstaaten ergibt sich die in Form einer Zusatzabgabe verhängte Geldbusse einzig und allein dadurch, daß der Fettgehalt über den Referenzanteil hinaus erhöht wurde. In der gesamten Gemeinschaft ist die Gesamtmenge der Überschreitungen der Gesamtgarantiemengen zur Hälfte auf die Erhöhung des Fettgehalts zurückzuführen. Parallel zur mengenmässigen Verringerung der Milcherzeugung ist nämlich die Erhöhung des Fettgehalts festzustellen, der im Zeitraum 1983 bis 1990 von 3,86 % auf 4,01 % des Milchgewichts angestiegen ist (siehe Anhang XIX). Diese Verbesserung der Milchqualität, die im übrigen erwünscht ist, entspricht jedoch einer zusätzlichen Erzeugung von rund 178 000 Tonnen Butter, d. h. sie macht 10 % der Gesamtbuttererzeugung oder aber zwei Drittel der im Jahre 1990 erzeugten und in die Intervention verkauften Buttermengen aus. Diese Erhöhung des Fettgehalts entspricht rund 4 Mio Tonnen zusätzlicher Milch(58) ()

bei einer Gesamterzeugung von 109 Mio Tonnen (1990). Dabei ist die entsprechende Erzeugung von Magermilchpulver nicht berücksichtigt.

Mobilität der Quoten

4.35. Die Gesamtheit der Bestimmungen hinsichtlich unterschiedlicher Arten von Quotenübertragungen zwischen einzelnen Erzeugern führte tendenziell zu einer Verringerung der Wirksamkeit der Quotenregelung.

4.36. Die Mobilität der Quoten ist unter den Aspekten der endgültigen Übertragung oder der Verpachtung und der vorübergehenden Überlassung verordnungsrechtlich geregelt, nicht so sehr jedoch unter dem Aspekt der Umverteilung, die insbesondere im Rahmen von nationalen Umstrukturierungsprogrammen erfolgt. Gemäß dem Grundsatz, wonach eine Quotenübertragung mit einer Landübertragung einhergehen muß(59) ()

, ist der Kauf und der Verkauf individueller Quoten ohne Land verboten. Die Gemeinschaftsverordnung legt jedoch nicht fest, wie Verstösse gegen diese Regel bestraft werden sollen.

4.37. Bereits mit der Einführung der Quotenregelung(60) ()

wurden die Bestimmungen für die Quotenübertragungen im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung eines gesamten Betriebs oder eines Teils eines Betriebs festgesetzt.

4.38. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission wird "die zeitweilige Überlassung (...) spätestens (...) am 31. Juli jedes Zwölfmonatszeitraums der Zusatzabgabenregelung (...) registriert". Für den vierten Zeitraum (1987/88) wurde diese Frist auf den 31. Dezember 1987 verschoben, und für den siebten Zeitraum (1990/91) verschob die Verordnung (EWG) Nr. 2333/90 der Kommission die letzte Frist auf den 30. September 1990.

4.39. Im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden wird die Regelung der vorübergehenden Überlassungen, die auch als Leasing bezeichnet werden, nicht ordnungsgemäß angewandt. Einige Erzeuger, die ihre Milcherzeugung eingestellt haben, verleihen alljährlich ihre Quote an einen anderen Erzeuger. Diese Praxis der vorübergehenden Überlassungen, gegen welche die Kommission im April 1992 ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat, führt dazu, daß Erzeuger weiterhin als erwerbstätig betrachtet werden, obwohl sie in Wirklichkeit nicht mehr selber an der Milcherzeugung beteiligt sind, sondern lediglich die durch die Quotenregelung geschaffene Rente in Anspruch nehmen.

4.40. Aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 763/89 des Rates kann dieser im Bedarfsfall nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages(61) ()

die vorübergehenden Überlassungen begrenzen. In Anwendung dieses Verfahrens(62) ()

wurden den SLOM-Erzeugern vorübergehende Überlassungen untersagt(63) ()

. Der Rat war nämlich der Ansicht, daß die SLOM-Quoten bestimmten restriktiven Bestimmungen unterworfen werden müssen, da sie nicht zu einer ungerechtfertigten Bevorteilung ihrer Empfänger führen dürfen, sondern die tatsächliche Erzeugung der SLOM-Erzeuger abdecken sollen.

4.41. Infolge des auf 500 000 Tonnen und vier Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Irland und Italien) beschränkten Gemeinschaftsprogramms zur Umstrukturierung der Milcherzeugung wurden Quoten frei; zu deren Umverteilung werden in der Verordnung (EWG) Nr. 1183/90 Kriterien für die Zuteilung von zusätzlichen individuellen Referenzmengen vorgegeben, die von den Mitgliedstaaten angepasst werden können.

4.42. Aufgrund der Verpflichtung, die Quotenübertragungen an Landübertragungen zu binden, müssen alle Quotenübertragungen auf der Ebene der für die Verwaltung der Quotenregelung zuständigen nationalen Verwaltungen überwacht werden.

4.43. In einigen Mitgliedstaaten erfolgen die Quotenübertragungen jedoch auf Umwegen:

a) In den Niederlanden kann das Land, an das die Übertragung der Quoten zum Zeitpunkt der Transaktion gebunden war, bereits ein Jahr nach dem Erwerb ohne Quote rückübertragen oder weiterverkauft werden. Anhand des Preisunterschieds zwischen dem Land mit Quoten und dem Land ohne Quoten lässt sich der eigentliche Wert der Quoten gut einschätzen. So haben die Milcherzeuger in der Vergangenheit für jeden durch die Quote abgedeckten Liter je nach Region einen Preis bezahlt, der bis zu sechsmal so hoch war wie der Preis, den sie von den Molkereien für ihre Lieferungen je Liter erhalten haben. Ist der Wert der Quote im Vertrag über eine entsprechende Transaktion getrennt aufgeführt, kann der Milcherzeuger den Preis für den Quotenerwerb in einem Fünfjahreszeitraum sogar steuerlich absetzen.

b) Im Vereinigten Königreich ist das Verfahren für die Übertragung von Quoten ohne Landübertragung ähnlich. Zunächst genügt es, einen Teil eines Betriebs mit einer daran gebundenen individuellen Referenzmenge zu verpachten oder zu verkaufen. Frühestens zehn Monate später können die verkauften Länder dann ohne Quote auf den Verkäufer oder den Verpächter rückübertragen werden, sofern sie während dieser Zeit nicht für die Milcherzeugung genutzt wurden.

4.44. Um zu verhindern, daß zwischen Erzeugern Quotenübertragungen ohne Landübertragungen stattfinden, haben einige Mitgliedstaaten (die Bundesrepublik Deutschland, Irland, Luxemburg,...., jedoch nicht die Niederlande) im Falle der Verpachtung oder des Verkaufs von Land unentgeltliche Überlassungen von Quoten an die nationale Reserve eingeführt. In den ersten Jahren der Anwendung der Quotenregelung schlugen einige Mitgliedstaaten einen erheblichen Anteil der von solchen Transaktionen betroffenen Quoten der nationalen Reserve zu (in der Bundesrepublik Deutschland und in Luxemburg bis zu 80 %, in Belgien bis zu 90 %). In Irland müssen im Falle der Verpachtung und bis zum Wirtschaftsjahr 1989/90 im Falle des Verkaufs bis zu 25 % der übertragenen Quote unentgeltlich an die nationale Reserve abgetreten werden.

4.45. Um zu verhindern, daß sich die Milcherzeugung auf sehr kleine landwirtschaftliche Flächen konzentriert, d. h., daß bei den Quotenübertragungen kein Land übertragen wird, haben mehrere Mitgliedstaaten eine Hoechstgrenze für die pro Hektar übertragbare individuelle Referenzmenge festgesetzt (5 000 Kilogramm pro Hektar in der Bundesrepublik Deutschland und in Luxemburg, 20 000 Liter pro Hektar in Belgien). Andere Mitgliedstaaten haben zur Herabsetzung der Zahl von Quotenübertragungen beschlossen, bei Landübertragungen, bei denen eine festgesetzte Mindestfläche nicht überschritten wird, z. B. fünf Hektar in Luxemburg, keine Quoten zu übertragen. In einigen Mitgliedstaaten können im Falle der Verpachtung Quotenübertragungen nur einmal im Jahr stattfinden, in anderen (z. B. in Irland) können sie mehrmals im Jahr, jedoch nur zu festen Zeitpunkten, vorgenommen werden.

4.46. Die Verschiedenartigkeit der Verwaltungsbestimmungen in den einzelnen Mitgliedstaaten, die die Quotenregelung tatsächlich anwenden, zeigt, daß die nationalen Behörden zum einen versucht haben, sich gegen eine Schwemme von Verwaltungsakten zu schützen und zum anderen bemüht waren, die Milcherzeuger dabei zu unterstützen, die Auswirkungen sowohl der Quoten selbst, als auch der im Falle einer Überschreitung fälligen Zusatzabgabe soweit wie möglich zu verringern.

4.47. Die Umverteilung auf der Grundlage einer nationalen Reserve führt in den meisten Fällen zur Begünstigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten schwächsten Erzeuger, indem ihnen zusätzliche individuelle Referenzmengen zugeteilt werden. Die Festsetzung von Mindestmengen für die Übertragungen läuft auf die Benachteiligung der Kleinerzeuger hinaus, die Festsetzung von Hoechstmengen bewirkt, daß die Umstrukturierung zugunsten der leistungsfähigsten Erzeuger gebremst wird.

4.48. Im Hinblick auf die vorübergehenden Überlassungen sind in den Mitgliedstaaten ebenfalls unterschiedliche Durchführungsmaßnahmen festzustellen:

a) Im Vereinigten Königreich kann jeder Erzeuger seine individuelle Referenzmenge mit Ausnahme von 5 000 Litern, die er behalten muß, für eine das Ende des Milchwirtschaftsjahres nicht überschreitende Dauer an einen anderen Erzeuger verpachten.

b) In den Niederlanden gilt für die individuellen Referenzmengen, deren vorübergehende Überlassung für einen Zwölfmonatszeitraum ein Erzeuger lediglich seinem Käufer anbieten kann, eine absolute Mindestgrenze (10 000 kg) und eine absolute Hoechstgrenze (75 000 kg).

c) In Belgien sind vorübergehende Überlassungen insofern erlaubt, als die für Lieferungen zugeteilten individuellen Referenzmengen zwischen an denselben Käufer liefernden Erzeugern ausgetauscht werden können, solange die überlassenen Mengen bei den Erzeugern mit einer individuellen Referenzmenge von weniger als 300 000 Litern 35 000 Liter nicht überschreiten.

d) In Irland sind die vorübergehenden Überlassungen auf einen Anteil der individuellen Referenzmenge des Erzeugers beschränkt, der die vorübergehende Überlassung lediglich seinem Käufer anbieten kann.

e) In der Bundesrepublik Deutschland sind vorübergehende Überlassungen erst seit dem Milchwirtschaftsjahr 1990/91 erlaubt.

f) In Dänemark und in Luxemburg wird die angebotene Möglichkeit der vorübergehenden Überlassung nicht angewandt.

g) In den übrigen Mitgliedstaaten können vorübergehende Überlassungen nicht stattfinden, da keine einzelstaatlichen Durchführungsbestimmungen vorliegen.

4.49. Die vorübergehenden Überlassungen müssen für jedes Wirtschaftsjahr, das am 1. April beginnt, spätestens am 31. Juli registriert werden(64) ()

. In einigen Fällen erfolgte die definitive Registrierung der vorübergehenden Überlassungen entgegen dieser Bestimmung bis Dezember, d. h. bis drei Monate vor Ende des Milchwirtschaftsjahres.

4.50. Die vorübergehenden Überlassungen helfen den Erzeugern bei einer zweckmässigen Planung ihrer jährlichen Milcherzeugung, und zwar sowohl denjenigen, die ihre individuelle Referenzmenge überlassen, als auch denjenigen, die sie vorübergehend erwerben. Falls keine vorübergehenden Überlassungen erlaubt sind, werden die nicht genutzten Referenzmengen dagegen nach dem nachträglichen Verrechnungsverfahren neu verteilt (siehe Ziffer 4.17 ff.). In diesem Fall wissen die Erzeuger bereits im voraus, daß sie am Ende des Wirtschaftsjahres in den Genuß einer unentgeltlichen Zusatzquote kommen werden, die ihnen im Rahmen der nachträglichen Verrechnung zugeteilt wird. So haben sie einen doppelten Vorteil: zum einen wird ein Teil der spekulativen Überschreitung der ursprünglichen individuellen Quote nicht durch die innerhalb der Regelung vorgesehene Zusatzabgabe bestraft, zum anderen ist diese Überschreitung, soweit sie durch eine im Rahmen der nachträglichen Verrechnung gewährte unentgeltliche Quote abgedeckt ist, sehr rentabel. Dagegen erfordert die vorherige und entgeltliche vorübergehende Überlassung eine bessere Planung der Erzeugung. Das Fehlen einer nachträglichen Verrechnung führt nämlich dazu, daß jede Überschreitung finanziell bestraft wird. Darüber hinaus verringert sich die Rentabilität der zusätzlichen Erzeugung aufgrund der für die vorübergehend erworbene Quote gezahlten Pacht (Kosten der sich aus der Quote ergebenden Rente). Die vorherige vorübergehende Überlassung nimmt die Erzeuger, die sich an die Bestimmungen der Regelung halten, in stärkerem Masse in die Verantwortung und schränkt Spekulationen auf nachträgliche Verrechnung ein.

Kontrollmaßnahmen

Verwaltungskriterien und Begleitung der verschiedenen Maßnahmen auf der Ebene der Kommission

4.51. Die Gemeinschaftsverordnungen verpflichten die Mitgliedstaaten, der Kommission eine ganze Reihe von Informationen in bezug auf die nationalen Maßnahmen zur Durchführung des Systems in den Mitgliedstaaten sowie die Zahlenangaben über die Anwendung der Quoten und insbesondere bestimmter Verordnungsbestimmungen zu übermitteln.

4.52. Die Prüfung der Vorgänge bei der Kommission ermöglichte die Feststellung, daß die Mitgliedstaaten die nationalen Durchführungsverordnungen und die diesbezueglichen Änderungen weder systematisch noch innerhalb der vorgesehenen Fristen übermitteln. Daraus folgt, daß die Kommission davon allzu oft erst beim Rechnungsabschluß Kenntnis nimmt, d. h. zwei Jahre nach Beginn ihrer Anwendung. Unter diesen Umständen kann die Kommission die Verwaltung des Systems auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht vollständig und wirksam überwachen.

4.53. Die Kommission hat einen an die Mitgliedstaaten gerichteten Fragebogen ausgearbeitet, auf dem sie ihr, wie insbesondere in der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 Artikel 19 Absatz 3 vorgesehen, die Angaben über die Lieferungen und Direktverkäufe des jeweils gerade ausgelaufenen Wirtschaftsjahrs übermitteln sollen. Diese Mitteilungen gehen in mehreren Fällen deutlich nach der Dreimonatsfrist nach Ablauf des Wirtschaftsjahres bei der Kommission ein: für das Wirtschaftsjahr 1990/91 hatten lediglich neun Mitgliedstaaten das Formular vor Ende 1991 eingereicht. Einige dieser Formulare waren im übrigen unvollständig. Allgemein werden die Fälle der Anwendung des Artikels 6a der weiter oben genannten Verordnung und das Verzeichnis der Käufer- und/oder Erzeugergemeinschaften der Kommission nicht übermittelt, ebensowenig wie die halbjährlichen Angaben über Lieferungen und Direktverkäufe (Verordnung (EWG) Nr. 1546/88, Artikel 19 Absatz 3 erster und dritter Gedankenstrich). Schließlich bleibt das Problem der Direktverkäufe, deren Mengen nur von fünf Mitgliedstaaten mitgeteilt wurden. Diese Lage bestätigt, welche Schwierigkeiten die Kontrolle dieses Teils der Regelung, der von den Erzeugern leicht umgangen werden kann, den Mitgliedstaaten bereitet.

Kontrollmaßnahmen in den Mitgliedstaaten

4.54. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission, ersetzt durch die Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission, treffen die Mitgliedstaaten "die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen,

a) um die Erhebung der Abgabe sicherzustellen, insbesondere Kontrollmaßnahmen und Maßnahmen zur Unterrichtung der Betroffenen über die Verwaltungs- oder Strafmaßnahmen, mit denen die Nichtbeachtung der Vorschriften dieser Verordnung geahndet werden können;

b) um die Fälle der vollständigen beziehungsweise teilweisen Aufgabe der Milcherzeugung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zu regeln und zu überwachen, falls diese Bestimmung angewandt wird."

4.55. In einigen Mitgliedstaaten (Spanien, Griechenland, Italien) wurden noch nicht allen Erzeugern individuelle Referenzmengen zugeteilt (siehe Ziffer 4.24), und die Quotenregelung wird durch das Fehlen von Kontrollen bzw. die fehlende Strenge bei der von den zuständigen Stellen dieser Mitgliedstaaten durchgeführten Überwachung und Kontrolle völlig unwirksam. Die von den Mitgliedstaaten tatsächlich eingesetzten Systeme, mit denen die Einhaltung der Bestimmungen bezueglich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse kontrolliert werden soll, unterscheiden sich sowohl in ihrer Anlage als auch in ihrer Wirksamkeit:

a) In der Bundesrepublik Deutschland wird die Kontrolle durch die Streuung der Zuständigkeiten ziemlich erschwert. Die Kontrollstellen führen nämlich bei den Kontrollen an Ort und Stelle keine systematischen Vergleiche der verschiedenen Informationsquellen durch. Der Hof konnte die genauen Beträge der Milchlieferungen an die Käufer in der Bundesrepublik Deutschland anhand der ihm von den verschiedenen Stellen zur Verfügung gestellten Angaben nicht nachvollziehen. Diese Schwierigkeit liegt in der unterschiedlichen Zweckbestimmung der zu verschiedenen Zeitpunkten erfassten Angaben begründet.

Die nationalen Kontrolleure führen ebenfalls keine materiellen Kontrollen durch, d. h. sie vergleichen die Eingänge nicht mit den Enderzeugnissen, um unter Berücksichtigung der Verarbeitungsköffizienten zu prüfen, ob die Enderzeugnisse unter normalen Produktionsbedingungen der erfassten Milch entsprechen. Bei den Kontrollen der Direktverkäufer treten wegen der unzureichenden Buchungseintragungen oft Schwierigkeiten auf. Die nationalen Kontrolleure prüfen bei den Begünstigten der Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung, ob die in den Verordnungen vorgesehenen Verpflichtungen erfuellt werden.

b) In Frankreich werden die Lieferungen an die Molkereien nicht gründlich genug unter dem Aspekt der Materialbuchführung oder der materiellen Vergleiche untersucht, welche für die Kontrolle der tatsächlich erfassten Milchmenge ganz offensichtlich von wesentlicher Bedeutung sind, insbesondere wenn die Molkereien zu einer komplexen Wirtschaftsstruktur gehören (z. B. Gesellschaft mit Tochtergesellschaften in einem od