EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 26. Mai 1965 an das Großherzogtum Luxemburg betreffend das landwirtschaftliche Ausrichtungsgesetz (Der französische Text ist allein verbindlich) (65/300/EWG)

In Anwendung von Artikel 5 der Ratsentscheidung vom 4. Dezember 1962 über die Koordinierung der Agrarstrukturpolitik hat das Großherzogtum Luxemburg der Kommission mit Schreiben vom 23. Dezember 1964 den Entwurf eines landwirtschaftlichen Ausrichtungsgesetzes notifiziert, das am 23. April 1965 verabschiedet wurde. Der Ständige Agrarstrukturausschuß hat sich auf seiner 11. Sitzung am 1. und 2. Februar 1965 mit dem Gesetzentwurf befasst. Die Kommission ist gemäß Artikel 7 der vorgenannten Ratsentscheidung vom Inkrafttreten des Gesetzes unterrichtet worden.

Die vorliegende Empfehlung bezieht sich nur auf die agrarstrukturpolitischen Aspekte des Gesetzes. Eine Prüfung unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsbestimmungen der Gemeinschaft unterbleibt dabei.

Sie enthält keine Prüfung des Gesetzes unter dem Gesichtspunkt der Beihilfebestimmungen der Gemeinschaft. Die Kommission nimmt diese Prüfung gemäß Artikel 93 Absatz (3) des Vertrages vor, wenn ihr die auf Grund des Gesetzes beschlossenen Beihilfevorhaben mitgeteilt worden sind.

In den meisten Industrieländern befindet sich die Landwirtschaft gegenwärtig in einer schwierigen Phase, die durch das Ungleichgewicht zwischen Erzeugung und Absatz und durch den Rückstand der landwirtschaftlichen Einkommen im Vergleich mit den Einkommen der übrigen Berufszweige gekennzeichnet ist. Die Anpassung dieses Produktionsbereichs wird überdies durch die Starrheit der Agrarstrukturen erschwert.

Im Falle Luxemburgs haben die Mitgliedstaaten in dem Protokoll im Anhang zum Vertrag von Rom der besonderen Lage der Landwirtschaft im Großherzogtum Rechnung getragen, während dieses sich verpflichtete, alle Maßnahmen zu treffen, um die schrittweise Eingliederung seiner Landwirtschaft in den Gemeinsamen Markt zu ermöglichen. Der Rat der Gemeinschaft hat am 15. Dezember 1964 auf die Notwendigkeit einer strukturellen Verbesserung der luxemburgischen Landwirtschaft hingewiesen, eine Notwendigkeit, auf die sich das genannte Protokoll stützt.

Unter diesen Umständen muß darauf hingewiesen werden, daß zu einem Zeitpunkt, zu dem Entscheidungen bezueglich der Märkte immer mehr in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaftsorgane fallen, durch die Verabschiedung eines hauptsächlich auf den Strukturbereich abzielenden landwirtschaftlichen Ausrichtungsgesetzes durch das Großherzogtum Luxemburg der Rahmen für eine Lösung seiner landwirtschaftlichen Probleme geschaffen wird, insbesondere, da bei dem hierfür gewählten Weg des Ausrichtungsgesetzes in ein und demselben Rechtstext die angestrebten Ziele sowie die Mittel zu deren Erreichung festgelegt werden.

I. Nach Auffassung der Kommission muß die Strukturpolitik, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik zu führen haben, dazu beitragen, aus der Landwirtschaft einen marktorientierten und rationell organisierten Wirtschaftsbereich zu machen, der der landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung ein angemessenes Einkommen sowie eine angemessene Lebenshaltung ermöglicht.

Als allgemeines Ziel des luxemburgischen Ausrichtungsgesetzes wird folgendes festgelegt : "Herstellung der Parität zwischen Landwirtschaft und anderen Wirtschaftsbereichen", insbesondere "durch Beseitigung der Ursachen der Einkommensdisparität zwischen den in der Landwirtschaft tätigen Personen und den in anderen Wirtschaftsbereichen beschäftigten Personen".

Diese Definition der allgemeinen Zielsetzung des Gesetzes wie auch der speziellen hierfür aufgestellten Ziele kommt vor allem dann dem Standpunkt der Gemeinschaft nahe, wenn eines dieser speziellen Ziele, wonach "die Landwirtschaft in die Lage versetzt (werden soll), die natürlichen und wirtschaftlichen Nachteile auszugleichen, denen sie im Vergleich zu anderen Wirtschaftsbereichen unterworfen bleibt" (Artikel 1 c), im Sinne einer dynamischen Anpassung der Landwirtschaft an die modernen Wirtschaftbedingungen und nicht im Sinne der Schaffung eines ständigen künstlichen Wirtschaftsklimas für bestimmte Betriebskategorien ausgelegt wird.

II. Bei einem bestimmten Preisstand bieten sich zwei Wege an, um die Einkommenslage der Landwirte nachhaltig zu verbessern: a) Erhöhung der Transferzahlungen an die Landwirtschaft. Diese erfolgen in den meisten Fällen im Rahmen der Systeme der Kranken- und Unfallversicherung oder der Altersrenten. Sie entspringen in der Regel Überlegungen der sozialen Gerechtigkeit oder aber der Notwendigkeit einer sofortigen Behebung bestimmter Einkommensmängel. Einige Maßnahmen dieser Art sind in dem neuen luxemburgischen Gesetz enthalten. Obgleich derartige Maßnahmen eine Verbesserung der Einkommenslage der in der Landwirtschaft beschäftigten Personen ermöglichen, tragen sie aber nicht zwangsläufig dazu bei, daß in der Landwirtschaft die Voraussetzungen für die Erzielung ausreichender Einkommen aus wirtschaftlicher Tätigkeit geschaffen werden.

b) Auffindung der Ursachen der festgestellten Schwierigkeiten und folglich Behebung der Agrarstrukturmängel. Unter diesem Gesichtspunkt sollten gefördert werden: - Verringerung der landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung. In den Mitgliedstaaten ist die Beschäftigtenzahl in der Landwirtschaft - bei gleichzeitigem Arbeitskräftemangel in anderen Wirtschaftsbereichen - in der Regel grösser als der Arbeitskräftebedarf der Landwirtschaft;

- Bildung von Betrieben einer Grössenordnung, die eine optimale Kombinierung der Produktionsfaktoren gestattet. Die wirtschaftlich lebensfähigen Betriebe sind in der Regel grösser als die heutzutage bestehenden Betriebe. Eine Reihe dieser Betriebe muß also zur Aufstockung anderer Betriebe verwendet werden;

- Verbesserung des durch Boden, Gebäude und Maschinen- und Gerätepark gebildeten Kapitals;

- Verbesserung der Ausrüstung bzw. Organisation der an die Landwirtschaft angrenzenden Industrie-, Handels- und Finanzbereiche zum Zweck der Kostensenkung ; Stärkung der wirtschaftlichen Stellung der Landwirte in diesen Bereichen mit dem Ziel der Sicherung eines Gewinnanteils.

In dem luxemburgischen Gesetz sind in der Tat Maßnahmen zur Verbesserung des in der landwirtschaftlichen Produktion, im Agrarhandel und in der landwirtschaftlichen Verarbeitungsindustrie eingesetzten Kapitals vorgesehen. Dagegen sieht das Gesetz keinerlei Maßnahmen vor, durch die die Mobilität des Bodens zur Errichtung wirtschaftlich lebensfähiger Betriebe gefördert wird. Diese beiden Ziele lassen sich jedoch am besten durch soziale oder ökonomische Maßnahmen erreichen, indem beispielsweise für einen Teil der landwirtschaftlichen Betriebe Entschädigungen für den Fall der freiwilligen Betriebsauflösung in Aussicht gestellt werden, sofern das dadurch frei werdende Land dazu verwendet wird, anderen Betrieben eine ausreichende Betriebsgrösse zu geben oder deren Rentabilität zu verbessern.

III. Das luxemburgische Gesetz bestimmt (Artikel 2 d), daß die eingesetzten Mittel "eine auf dem bäuerlichen Familienbetrieb beruhende Betriebsstruktur fördern" müssen.

Zwar wurde auf der Landwirtschaftskonferenz der Mitgliedstaaten in Stresa im Jahre 1958 auf die "Bedeutung der durch den Familienbetrieb gekennzeichneten Struktur der europäischen Landwirtschaft und den einmütigen Willen, dieses spezifische Merkmal zu erhalten", hingewiesen, doch wird in den Vorschlägen der Kommission zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik vom 30. Juni 1960 betont, daß "der bäuerliche Familienbetrieb und der Betrieb mit familienfremden Arbeitskräften beide als sozialökonomisch berechtigte Erscheinungsformen der europäischen Agrarstruktur anzusehen sind" (Dok. VI/KOM (60) 105, S. II/14, § 26).

Nach Auffassung der Kommission muß es Ziel der Strukturpolitik im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik sein, wirtschaftlich lebensfähige Betriebe ohne Bevorzugung eines bestimmten Betriebstyps oder einer bestimmten Bewirtschaftungsart zu schaffen oder zu erhalten.

IV. Im Interesse der Wirksamkeit sollte unter den Begünstigten der Beihilfe- und sonstigen Förderungsmaßnahmen eine Auswahl getroffen werden.

Unter diesem Blickwinkel erscheint es zweckmässig, folgende Unterscheidung zu treffen: a) Nebenerwerbsbetriebe, von denen angenommen werden darf, daß ihre Inhaber bereits anderweitig ausreichende Einkommen beziehen und daß ein grosser Teil etwaiger neuer Investitionen wegen der in der Regel unzureichenden Betriebsgrösse nicht genügend rentabel wäre. Ausserdem entziehen sich solche Betriebe auf Grund ihrer geringen Verflechtung mit der übrigen Wirtschaft den staatlichen Bestrebungen.

b) Vollerwerbsbetriebe, die - wiederum vom gleichen Standpunkt aus - in zwei Gruppen unterteilt werden können: ba) gegenwärtig nicht lebensfähige Betriebe ; unter denen diejenigen Betriebe, die auch durch Beihilfen oder sonstige Förderungsmaßnahmen nicht lebensfähig werden würden, gesondert von jenen Betrieben behandelt werden müssten, die sich zu lebensfähigen Betrieben entwickeln können;

bb) lebensfähige Betriebe ; unter denen vielleicht wiederum nach Betrieben, die zur Erhaltung dieser Lebensfähigkeit einer Unterstützung bedürfen, und Betrieben, bei denen dies nicht oder nur in geringerem Masse der Fall ist, unterschieden werden sollte.

In dem luxemburgischen Gesetz ist vorgesehen, daß die staatlichen Beihilfen - von bestimmten Ausnahmen (Artikel 8 Abs. 5) abgesehen - den hauptberuflich tätigen Betriebsleitern (Artikel 8 Abs. 4) vorbehalten werden. Diese Auswahl erscheint jedoch nicht ausreichend ; vielmehr ist es notwendig, daß in den Mitgliedstaaten Beihilfen - die stets begrenzt sein müssen - sowie sonstige Maßnahmen zur Strukturverbesserung der landwirtschaftlichen Betriebe hauptsächlich für die Verbesserung deren Wettbewerbsfähigkeit verwendet werden und dabei solchen Gebieten vorbehalten bleiben, in denen solche Maßnahmen am nützlichsten sind. Diese Bemerkung gilt insbesondere für Beihilfen, die zur Förderung der Übernahme des väterlichen Hofs vorgesehen sind (Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 5) und folglich nicht systematisch allen Söhnen von Landwirten gewährt werden sollten.

Aus diesen Gründen empfiehlt die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft dem Großherzogtum Luxemburg nach Maßgabe des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere des Artikels 155, sowie nach Maßgabe des Protokolls betreffend das Großherzogtum Luxemburg, insbesondere des Artikels 1 Absatz (2), zur Anwendung des landwirtschaftlichen Orientierungsgesetzes, 1. Artikel 1 Buchstabe c) dieses Gesetzes im Sinne eines dynamischen Bemühens um eine Anpassung der Landwirtschaft an die modernen Wirtschaftsbedingungen durch Beseitigung der dieser Anpassung entgegenstehenden Hindernisse anzuwenden;

2. nach besonderen strukturwirksamen Mitteln sozialer oder wirtschaftlicher Art zur Förderung der freien Berufs- und Arbeitsplatzwahl und des Abbaus der Beschränkungen bei der Veräusserung von Grund und Boden in der Landwirtschaft zu suchen, da dies als Voraussetzung für eine nachhaltige Verbesserung des Verhältnisses zwischen dem arbeitenden Menschen und den Grundlagen seines Einkommens (Boden und Kapital) in der luxemburgischen Landwirtschaft und damit auch als Voraussetzung für die Verwirklichung des in Artikel 1 des Gesetzes aufgestellten Ziels anzusehen ist;

3. darauf zu achten, keine Vorzugsmaßnahmen zugunsten bestimmter Typen landwirtschaftlicher Betrieb zu treffen, sondern als Richtschnur das Ziel der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit der Betriebe im Auge zu behalten;

4. bei der Gewährung von Beihilfen, insbesondere bei der Gewährung der Beihilfen im Sinne von Artikel 8 Absatz (2) Unterabsatz 5, für eine überlegte Auswahl der begünstigten Betriebe nach Maßgabe des Ziels der Errichtung oder Erhaltung wirtschaftlich lebensfähiger Betriebe und der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit Sorge zu tragen.

Brüssel, den 26. Mai 1965

Für die Kommission

Der Präsident

Walter HALLSTEIN