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SONDERBERICHT

( Bemerkungen )

über die

ABGEORDNETENKASSE

des

EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 6 . Juli 1982 gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags angenommen . Vorher war er am 16 . Juni 1982 dem Parlament übermittelt worden , dessen Antworten auf die Bemerkungen des Hofes dem Bericht als Anlage beigefügt sind .

Juli 1982

EINLEITUNG

1 . Der Rechnungshof hat im Juli 1981 mit der Untersuchung der Rechnungsführungssysteme und -verfahren des Parlaments begonnen und im Zuge dieser Arbeiten auch die " Abgeordnetenkasse " geprüft , die Gegenstand dieses Sonderberichts ist .

Die Ergebnisse dieser Prüfung wurden der Verwaltung des Parlaments jeweils nach Maßgabe der Fortschritte der Arbeiten mitgeteilt . Nach einer ersten Mitteilung im Oktober 1981 betraute das Parlament eine Beratungsfirma mit der Reorganisation der Abteilung " Kasse , Zahlungsverkehr und Buchhaltung " . Im Anschluß an die Prüfung der Jahresrechnung der " Abgeordnetenkasse " für das Haushaltsjahr 1981 erfolgte im April 1982 eine zweite Mitteilung , nach der es das Parlament für angezeigt hielt , einen weiteren externen Sachverständigen , nämlich ein privates Wirtschaftsprüfungsunternehmen , hinzuzuziehen . Der Hof beschloß daher , seine Prüfungstätigkeit auf dem Gebiet der " Abgeordnetenkasse " vorläufig einzustellen .

Der Rechnungshof möchte die Bedeutung unterstreichen , die er der internen Kontrolle sowie den Risiken beimisst , die durch ein unzulängliches internes Kontrollsystem hervorgerufen werden . Unter einem internen Kontrollsystem versteht man den Organisationsplan und alle weiteren Kontrollmaßnahmen , die dazu dienen , das Vermögen zu sichern , die Genauigkeit und Zuverlässigkeit der Rechnungsführungsdaten zu gewährleisten und die Verwaltungsentscheidungen zu erleichtern . Der Hof legt seine Bemerkungen auf der Grundlage dieses Prinzips der internen Kontrolle vor . Die Beispiele , die zur Begründung dieser Bemerkungen angeführt werden , stellen jedoch nur eine Auswahl aus den bei der Prüfung getroffenen Feststellungen dar .

BEMERKUNGEN DES HOFES

2 . Die " Abgeordnetenkasse " ist für die Zahlung der verschiedenen Kosten , Vergütungen und Zulagen der Mitglieder des Parlaments zuständig . Die Zahlungen werden entweder in Form von Banküberweisungen getätigt , die am Sitz des Generalsekretariats vorbereitet werden , oder aber per Scheck oder in bar , wobei die Aushändigung der Schecks bzw . die Barauszahlung am Sitzungsort selbst durch Hilfskassierer vorgenommen wird . Die " Abgeordnetenkasse " arbeitet nach dem Zahlstellenverfahren ( 1 ) und umfasst zwei Zahlstellen :

- die Zahlstelle für Reise - und Aufenthaltskosten ( 2 ) ,

- die Zahlstelle für Sekretariatszulagen ( 3 ) .

3 . Anwendung des Zahlstellenverfahrens

Im allgemeinen wird das Zahlstellenverfahren nur angewandt , wenn dringende Zahlungen geleistet werden müssen , deren Höhe sich nur schwer voraussagen lässt . Die Beträge der Sekretariatszulagen für die Mitglieder des Parlaments sind jedoch bekannt und im einzelnen festgelegt , und sie werden in regelmässigen Zeitabständen ausgezahlt .

Die Anwendung des Zahlstellenverfahrens ist bei dieser Art von Ausgaben also nicht gerechtfertigt .

4 . Entscheidungen über die Errichtung von Zahlstellen

Nach der Haushaltsordnung ( 4 ) und ihren Durchführungsbestimmungen ( 5 ) ist in den Entscheidungen über die Errichtung von Zahlstellen insbesondere folgendes festzulegen :

- die Eröffnung von Bankkonten ,

- der Hoechstbetrag für jede Ausgabe , die von der Zahlstelle geleistet werden kann ,

- die Einzelheiten für die Vorlage der Belege ,

- die Frist , innerhalb derer die Transaktionen abgerechnet werden müssen .

In den Entscheidungen über die Errichtung der genannten beiden Zahlstellen ist keiner dieser Punkte aufgeführt . Diese Entscheidungen verstossen daher gegen grundlegende Bestimmungen der für alle Organe geltenden Haushaltsordnung . Ausserdem sind im Dezember 1981 acht neue Bankkonten eröffnet worden , ohne daß die Eröffnung dieser Konten in einer Entscheidung über die Errichtung einer Zahlstelle erwähnt worden wäre .

5 . Weisungen für die Zahlstellenverwalter

Gemäß Artikel 51 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung muß der Zahlstellenverwalter nach den Weisungen des Rechnungsführers Bücher führen . Am 31 . Dezember 1981 ( d.h . 4 Jahre nach der Entscheidung über die Errichtung der letzten Zahlstelle ) lagen jedoch immer noch keine schriftlichen Weisungen des Rechnungsführers für die Zahlstellenverwalter vor .

6 . Organisation und interne Kontrolle der " Abgeordnetenkasse "

Trotz der Höhe , Vielfalt und Art der Zahlungsvorgänge ( 30 Mio . ECU , die in 22 verschiedenen Währungen sowohl per Scheck oder Banküberweisung als auch in bar ausgezahlt wurden ) konnten auf dem Gebiet der Organisation und der internen Kontrolle zahlreiche Verstösse gegen die einschlägigen Vorschriften ( 6 ) festgestellt werden :

a ) Wiederauffuellung der Zahlstellenmittel nicht Zug um Zug mit der Vorlage der Zahlungsbelege ,

b ) Verbuchung der Zahlungsvorgänge der beiden getrennten Zahlstellen in ein und derselben Nebenbuchhaltung ,

c ) Fehlen einer angemessenen Kontrolle der verschiedenen Zahlungswege ( Ausstellung von Blankoschecks , keine Überwachung der Scheckhefte , Stammabschnitte der Scheckhefte nicht ausgefuellt und manchmal nicht mehr vorhanden , Fehlen eines Kassenbuchs ) ,

d ) keine strenge Trennung der Befugnisse ( die beiden Zahlstellenverwalter waren gleichzeitig unterstellte Rechnungsführer ) und keine Überwachung ( keine überraschenden Kassenbestandsaufnahmen ) .

Diese Verstösse gegen die einschlägigen Rechtsvorschriften blieben nicht ohne Auswirkungen auf die Haushaltsführung . So wurde die endgültige Verbuchung der anläßlich der Tagungen und Sitzungen der Monate September bis Dezember 1980 gezahlten Kosten , Vergütungen und Zulagen ( 2 404 000 ECU ) zu Lasten der Haushaltsmittel für 1980 erst am 15 . Januar 1981 angeordnet . Die unter Posten 1004 ausgewiesenen Mittel sind jedoch nicht übertragbar . Hier liegt also ein Verstoß gegen die Haushaltsordnung ( Artikel 5 ) vor , nach der die Ausgaben nur bis zum 31 . Dezember des betreffenden Haushaltsjahres in diesem Haushaltsjahr ausgewiesen werden können .

7 . Stand der Buchhaltung der " Abgeordnetenkasse " am 31 . Dezember 1981

a ) Der buchhalterische Saldo der " Abgeordnetenkasse " belief sich am 31 . Dezember 1981 auf 6,235 Mio . ECU , obwohl nach den Entscheidungen über die Errichtung der Zahlstellen der zulässige Hoechstbetrag damals nur etwa 0,1 Mio . ECU betrug .

b ) Die Buchhaltung der " Abgeordnetenkasse " ist in 22 Hilfsbuchhaltungen für die 22 Währungen unterteilt , in denen Auszahlungen vorgenommen werden . Am 31 . Dezember 1981 war die Hälfte dieser 22 Hilfsbuchhaltungen nicht ausgeglichen .

Hilfsbuchhaltung in : * Differenz : *

Belgischen Franken * 149 512 ,- *

Französischen Franken * 13 919 ,- *

Deutschen Mark * 20 673,15 *

Holländischen Gulden * 46,25 *

Italienischen Lire * 49 301 842 ,- *

Englischen Pfund * 171 999,94 *

Dänischen Kronen * 19 ,- *

Irischen Pfund * 53 684,15 *

Amerikanischen Dollar * 1 406,61 *

Pesetas * 24 405 ,- *

Australischen Dollar * 5,30 *

Diese Differenzbeträge waren allerdings am 30 . April 1982 alle geklart , wenn auch die entsprechenden Buchungen noch nicht vorgenommen worden waren .

c ) Für jede Hilfsbuchhaltung gibt es in der Hauptbuchhaltung ein entsprechendes Übergangskonto . Der Saldo des Übergangskontos muß also grundsätzlich dem Saldo der Hilfsbuchhaltung entsprechen . Bei Abschluß des Haushaltsjahres 1981 wiesen jedoch 16 der 22 Hilfsbuchhaltungen einen Saldo auf , der von dem in der Hauptbuchhaltung ausgewiesenen Saldo abwich :

Hilfsbuchhaltung in : * Differenz : *

Belgischen Franken * 3 216 231 ,- *

Französischen Franken * 201 683,72 *

Deutschen Mark * 959 043,41 *

Holländischen Gulden * 974 788,55 *

Italienischen Lire * 198 573 027 ,- *

Englischen Pfund * 110 506,57 *

Dänischen Kronen * 492 452,07 *

Irischen Pfund * 2 530,34 *

Drachmen * 397 711,85 *

Pesetas * 52 796 ,- *

Amerikanischen Dollar * 162 122,97 *

Schweizer Franken * 2 924 ,- *

Österreichischen Schillingen * 7 350 ,- *

Kanadischen Dollar * 622 ,- *

Leones * 115 642,84 *

Kolumbianischen Pesos * 26 934 ,- *

Diese Unterschiede waren Ende April 1982 immer noch nicht geklärt .

8 . Bankkonten der " Abgeordnetenkasse " am 31 . Dezember 1981

a ) Wie der Hof im April 1982 feststellen konnte , waren von den 13 Bankkonten der " Abgeordnetenkasse " am 31 . Dezember 1981 3 Konten nicht in der Buchhaltung erfasst :

Midland Bank : Saldo 50 347,59 Pfund St .

Midland Bank : Saldo 200 000 ,- Pfund St .

Westdeutsche Landesbank : Saldo 788 426,30 DM .

b ) In den letzten beiden Haushaltsjahren wurden die Abstimmungen ( zwischen den Bankauszuegen und dem jeweiligen Kontenstand ) und die Kontenabschlüsse in so unregelmässigen Zeitabständen vorgenommen , daß am 31 . Dezember 1981 zahlreiche , manchmal über ein Jahr zurückliegende Vorgänge noch nicht endgültig abgerechnet waren :

- etwa 200 Auszahlungen ( im Gesamtbetrag von rund 181 000 ECU ) und über 50 Zahlungseingänge wurden zwar von der Bank , jedoch nicht von der " Abgeordnetenkasse " verbucht ,

- etwa 120 Zahlungsaufträge ( im Gesamtbetrag von rund 148 000 ECU ) und einige Zahlungseingänge ( mit einem Gesamtbetrag von rund 8 000 ECU ) wurden von der " Abgeordnetenkasse " verbucht , von den Banken jedoch nicht ausgeführt bzw . nicht gutgeschrieben .

c ) Allein die Abstimmung ( zwischen Bankauszug und Kontenstand ) , die zum 31 . Dezember 1981 bei einem bei der Midland Bank eröffneten Konto vorgenommen wurde , führte zu folgenden Feststellungen :

- 53 von der " Abgeordnetenkasse " verbuchte , aber von der Bank nicht ausgeführte Zahlungsaufträge , davon 9 ohne Beleg ,

- 20 auf irische Pfund lautende Zahlungsaufträge , die von der Bank in englischen Pfund ausgeführt worden sind ,

- 11 Buchungsfehler ,

- 45 von der Bank ausgeführte Zahlungen , die in den Büchern der " Abgeordnetenkasse " nicht erfasst sind ;

unter diesen 45 Zahlungen befinden sich zwei in Bargeld eingelöste Schecks über 35 176,98 und 17 189,15 englische Pfund , doch konnte in den Büchern der Zahlstelle keinerlei Nachweis über diesen Vorgang gefunden werden .

9 . Bewirtschaftung der Mittel der " Abgeordnetenkasse "

Die Bewirtschaftung der Mittel der " Abgeordnetenkasse " ist nicht zufriedenstellend :

a ) Einige Bankkonten wiesen Habensalden auf , andere wiederum waren überzogen ( so hatte ein Konto einen Sollsaldo von 166 472 DM , was bei einem Zahlstellenkonto überhaupt nicht möglich sein dürfte ) .

b ) Der Kassenbestand belief sich am 31 . Dezember 1981 auf 443 849,34 ECU , was übermässig hoch erscheint , da dieser Betrag :

- einem Ausgabenvolumen von mehr als zweieinhalb Monaten entsprach ,

- 93 400 USD ( in Reiseschecks ) und 730 000 Pesetas ( in bankbestätigten Schecks ) umfasste , die seit mehreren Monaten nicht verwendet worden waren .

c ) Die Konditionen der einzelnen Banken scheinen sehr unterschiedlich zu sein , und die Bankkonten mit den grössten Guthaben wiesen bei weitem nicht die beste Verzinsung auf .

10 . Debitorenkonten der " Abgeordnetenkasse "

a ) Alle Beträge , die für Mitglieder des Parlaments lediglich verauslagt wurden , wie auch alle zuviel ausbezahlten Beträge müssen von den Abgeordneten zurückerstattet werden . Das für die Rückerstattung angewandte Verfahren ist jedoch nicht zufriedenstellend :

- Die Debitorenkonten werden in den verschiedenen Auszahlungswährungen und nicht im Namen der einzelnen Mitglieder des Parlaments geführt ;

- die Rückforderung der von den Abgeordneten geschuldeten Beträge erfolgt nicht systematisch auf schriftlichem Wege ;

- die den einzelnen Abgeordneten zustehenden Beträge und die von den gleichen Abgeordneten geschuldeten Beträge werden nicht nach Ablauf einer bestimmten Frist automatisch gegeneinander aufgerechnet .

b ) Um die Verzögerungen bei der Rechnungslegung durch die Zahlstellenverwalter und bei der endgültigen Feststellung der in den Abrechnungsbogen ausgewiesenen Ausgaben im Hinblick auf deren Verbuchung zu Lasten des Haushaltsplans ( bis zu 7 Monaten bei den Mitteln des Postens 1004 und manchmal mehr als ein Jahr bei den Mitteln des Artikels 255 ) soweit wie möglich abzubauen , wurde ab September 1981 ein neues Verfahren eingeführt . Die von der " Abgeordnetenkasse " gezahlten Kosten , Vergütungen und Zulagen werden nunmehr ohne vorherige Überprüfung ihrer Berechtigung zu Lasten des Haushaltsplans verbucht . Diese Überprüfung wird erst nach der Verbuchung vorgenommen . Auf ihrer Grundlage wird eine Liste der gegebenenfalls zuviel an die Abgeordneten ausgezahlten Beträge erstellt , und die entsprechende Berichtigungsbuchung wird im Zeitpunkt der Rückerstattung der zuviel gezahlten Beträge vorgenommen . Dieses Verfahren ist vorschriftswidrig , weil bestimmte Beträge ungerechtfertigterweise als Ausgaben verbucht werden und weil es keinen buchmässigen Nachweis und daher auch keine Kontrolle der zuviel gezahlten Beträge gibt . Am 31 . Dezember 1981 gab es ungefähr 300 Fälle dieser Art ( im Gesamtbetrag von etwa 30 000 ECU ) , bei denen die Rückerstattung und die Berichtigungsbuchung noch nicht vorgenommen worden waren . Der Finanzkontrolleur hätte sich der Einführung dieses Verfahrens widersetzen müssen .

c ) Bis März 1981 wurden von ein und demselben Bankkonto sowohl Zahlungen in englischen als auch Zahlungen in irischen Pfund vorgenommen , ohne daß dabei besondere Vorsichtsmaßnahmen getroffen worden wären . Es kam auf diese Weise zu zahlreichen Fehlern , und während mehrerer Haushaltsjahre wurden auf irische Pfund lautende Kosten , Vergütungen und Zulagen in englischen Pfund ausbezahlt . Allein in den Jahren 1980 und 1981 gab es etwa 80 Fälle dieser Art , die einen Gesamtbetrag von rund 15 000 ECU erreichten . Diese zuviel gezahlten Beträge sind bis heute weder ordnungsgemäß verbucht noch zurückgefordert worden .

SCHLUSSFOLGERUNGEN

11 . Der Rechnungshof möchte abschließend auf folgendes hinweisen :

a ) Die vorstehend beschriebene Situation hätte durch eine strikte Anwendung der einschlägigen Vorschriften vermieden werden können .

b ) Das Parlament sollte es als seine Pflicht ansehen , die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen , um

- alle diese Operationen zu prüfen , durch Belege nachzuweisen und endgültig zu Lasten des Haushaltsplans zu verbuchen ,

- alle von den Abgeordneten geschuldeten Beträge wieder einzuziehen ,

- die etwaigen Verantwortlichkeiten klarzustellen , wobei insbesondere die Situation des Rechnungsführers , der Zahlstellenverwalter und des Finanzkontrolleurs im Lichte der geltenden Rechtsvorschriften untersucht werden sollte .

Die Beauftragung eines privaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens mit der Klärung bestimmter , bei der Untersuchung des Rechnungshofes zutage getretener Vorgänge stellt einen ersten Schritt in dieser Richtung dar .

c ) Die Hinzuziehung einer weiteren Beratungsfirma durch das Parlament , die mit der Reorganisation der " Abgeordnetenkasse " betraut worden ist , kann im übrigen nur dann zum Erfolg führen , wenn

- die nach dem Zahlstellenverfahren getätigten Zahlungen und die Barauszahlungen auf das unerläßliche Mindestmaß beschränkt werden ,

- die dafür zuständigen Bediensteten genaue schriftliche Weisungen erhalten ,

- die erforderlichen Kontrollen vorgesehen werden , vor allem um sicherzustellen , daß diese Weisungen auch tatsächlich befolgt werden .

12 . Der Hof behält sich vor , zu gegebener Zeit zu prüfen , inwieweit die vom Parlament angeführten verwaltungstechnischen Verbesserungen seinen Bedenken gerecht werden ( siehe Anlage ) . Der Hof sieht sich jedoch trotzdem veranlasst , darauf hinzuweisen , daß keine der geltend gemachten administrativen Schwierigkeiten den Verstoß einer Institution gegen die Haushaltsordnung rechtfertigen kann .

Der Wortlaut der vorstehenden Bemerkungen wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 6 . Juli 1982 angenommen .

Luxemburg , den 6 . Juli 1982

Für den Rechnungshof

Pierre LELONG

Präsident

( 1 ) Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 , Artikel 49 , ABl . Nr . L 356 vom 31 . Dezember 1977 ; Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 25 . April 1973 , Titel IX , ABl . Nr . L 170 vom 1 . Juli 1975 .

( 2 ) Entscheidung vom 15 . Dezember 1978 über die Errichtung einer Zahlstelle .

( 3 ) Entscheidung vom 17 . Februar 1976 über die Errichtung einer Zahlstelle .

( 4 ) Haushaltsordnung , Artikel 49 .

( 5 ) Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung , Artikel 49 .

( 6 ) Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung , Artikel 49 , 51 , 52 , 53 .