Sonderbericht des Rechnungshofes

über

die Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen bei der Gewährung von Beihilfen für Investitionen mit regionaler Zweckbestimmung

(Bemerkungen, Artikel 206a EWG-Vertrag)

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 30. Juli 1982 gemäß Artikel 206a EWGV angenommen. Vorher war er am 18. Februar 1982 zwecks Stellungnahme der Kommission übermittelt worden, deren Antworten dem Bericht als Anlage beigefügt sind.

INHALT

1. Erster Teil: Einleitung

1.1. Allgemeine Ziele des Berichtes

1.2. Bedingungen für die Gewährung von EFRE-Beihilfen an Industriebetriebe

1.3. Zusammenhänge zwischen dem EFRE und den einzelstaatlichen Beihilfesystemen mit regionaler Zweckbestimmung

2. Zweiter Teil: Schwierigkeiten bei der Anwendung der Bestimmungen, die die Gewäh rung der Beihilfen von der Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplät zen abhängig machen

2.1. Zusammenhang zwischen Beihilfe, Investition und Beschäftigungseffekt

2.2. Methoden für die Vorausschätzung der Schaffung von Arbeitsplätzen und die kritische Überprüfung der Ergebnisse

2.3. Das Erfordernis der Schaffung oder Erhaltung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen

3. Dritter Teil: Methoden zur Ermittlung der bei der Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen erzielten Ergebnisse

3.1. Unterschiedliche Auslegung des Begriffs "Arbeitsplatz"

3.2. Was ist unter "Schaffung" oder "Erhaltung" von Arbeitsplätzen zu verstehen?

3.3. Durch wen und auf welche Weise wird die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen bescheinigt?

3.4. Zu welchem Zeitpunkt wird die Zahl der Arbeitsplätze überprüft?

3.5. Sanktionen bei Abweichungen zwischen der vorausgeschätzten und der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Zahl von Arbeitsplätzen

4. Vierter Teil: Schlußfolgerunge

ERSTER TEIL

EINLEITUNG

1.1. Allgemeine Ziele des Berichtes

1.1.1. Der vorliegende Bericht befaßt sich mit dem Kriterium der Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen und seiner Anwendung bei der Gewährung von Beihilfen für Investitionen mit regionaler Zweckbestimmung auf Gemeinschaftsebene wie auch auf Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten.

Ziel des Berichtes ist es, die Rolle dieses Kriteriums und die mit seiner Anwendung verbundenen Probleme sowohl in der Phase der Bearbeitung der Anträge als auch in der Phase der Durchführung der Beihilfebeschlüsse unter dem Blickwinkel der Kontrolle zu untersuchen.

1.1.2. Unter den zahlreichen Instrumenten des Gemeinschaftsrechts fällt dem durch die Verordnung (EWG) Nr. 724/75 [1] des Rates errichteten Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) die Aufgabe zu, die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte zu berichtigen, insbesondere jene, die aus einer überwiegend landwirtschaftlichen Struktur, industriellen Wandlungen und struktureller Unterbeschäftigung entstanden sind. Die dafür bestimmten Mittel sind in den Kapiteln 50 und 51 des Einzelplans III "Kommission" des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1982 ausgewiesen.

Neben der Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen, die im vorliegenden Bericht nicht untersucht wird, die aber ebenfalls beträchtliche Auswirkungen auf die Verbesserung der Beschäftigungslage haben kann, sieht der EFRE die Finanzierung von Investitionen im Industrie- und Dienstleistungssektor vor, soweit diese zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen führen.

Bei derartigen Investitionen rückt die Frage der quantitativen und qualitativen Beschäftigungseffekte sofort in den Mittelpunkt der gesamten Beihilfeproblematik; es ist daher außerordentlich wichtig, die einschlägigen Bestimmungen, insbesondere im Hinblick auf die Beurteilung ihrer Rolle und Tragweite, genau zu untersuchen.

1.1.3. Man sollte nicht erwarten, im vorliegenden Bericht Angaben buchhalterischer oder statistischer Art über die vom EFRE für Arbeitsplätze im Industriesektor gewährten Beihilfen oder über die Zahl der tatsächlich geschaffenen oder geplanten Arbeitsplätze zu finden. Derartige Angaben haben ihrem Wesen nach nichts mit den hier behandelten Fragen zu tun.

Auf der anderen Seite ermöglichen es die im folgenden vorgebrachten Überlegungen vielleicht, die Daten, die gegebenenfalls auf Gemeinschaftsebene oder nationaler Ebene in diesem Bereich gesammelt werden, mit größerem Sachverstand zu prüfen und ihren Aussagewert besser zu beurteilen:

1.1.4. Nach einem kurzen Überblick über die allgemeinen Bedingungen für die Gewährung von EFRE-Beihilfen an Industriebetriebe sowie über die Zusammenhänge zwischen dem EFRE und den einzelstaatlichen Beihilfesystemen mit regionaler Zweckbestimmung im ersten Teil des vorliegenden Berichtes folgt ein zweiter Teil.

In diesem zweiten Teil wird die Wirksamkeit der untersuchten Vorschriften unter dem Blickwinkel des Einflusses analysiert, den sie über die Investitionsbeihilfen auf die Beschäftigungslage ausüben. Die Hauptprobleme bestehen einerseits in den Schwierigkeiten, die die Vorausschätzung der Zahl der neu zu schaffenden Arbeitsplätze bereitet, und andererseits in dem nicht sehr deutlichen Zusammenhang zwischen Beihilfe, Investition und Beschäftigungseffekt. Das Erfordernis der Schaffung oder Erhaltung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen erweist sich seinerseits als wenig gerechtfertigt.

Der dritte Teil des Berichtes, an den sich dann die allgemeinen Schlußfolgerungen anschließen, befaßt sich mit den bei der Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen erzielten Ergebnissen. Er behandelt die Feststellungen, die bei Prüfungen an Ort und Stelle in den Mitgliedstaaten getroffen werden konnten, insbesondere die Unterschiede, die hinsichtlich der Definition der Begriffe "Arbeitsplatz" und "Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen" sowie der Methoden für die Bescheinigung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen und der dabei berücksichtigten Zeiträume beobachtet und manchmal bereits in den Jahresberichten des Rechnungshofes erwähnt wurden. Schließlich geht er noch auf die Frage etwaiger Sanktionen bei Abweichungen zwischen der vorausgeschätzten und der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Zahl von Arbeitsplätzen ein.

1.1.5. Die im vorliegenden Bericht enthaltenen Ausführungen beruhen zwar auf Feststellungen, die im Rahmen der am 31. Dezember 1981 geltenden Verordnung über den EFRE getroffen wurden, doch behält die Mehrzahl der vorgebrachten Bemerkungen ihre Gültigkeit auch im Fall der Annahme des neuen, von der Kommission vorgelegten Änderungsvorschlags [2].

1.2. Bedingungen für die Gewährung von EFRE-Beihilfen an Industriebetriebe

1.2.1. Die Gewährung von EFRE-Beihilfen für Investitionen in Industrie- oder Dienstleistungsbetrieben wird von vier grundlegenden Bedingungen abhängig gemacht:

a) Die Beihilfen können nur in bestimmten, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Beschäftigungslage benachteiligten Gebieten gewährt werden, für die bereits ein regionales Entwicklungsprogramm existiert.

b) Die Beihilfe muß sich auf eine Investition mit einer bestimmten Mindesthöhe beziehen, die im Rahmen der Errichtung, Erweiterung oder Umwandlung eines Industrie- oder Dienstleistungsbetriebs getätigt wird.

c) Die geförderte Investition wird vor allem unter dem Gesichtspunkt ihrer unmittelbaren oder mittelbaren Auswirkungen auf die Beschäftigungslage ausgewählt, und sie muß zur Schaffung oder Erhaltung von mindestens zehn Arbeitsplätzen führen.

d) Für die Investition müssen staatliche Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung in Form von Zuschüssen oder in Form von Zinsvergütungen (bzw. von deren Gegenwert, sofern es sich um zinsverbilligte Darlehen handelt) gewährt werden, wobei entweder die Investition oder aber die geschaffenen Arbeitsplätze die Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfen bilden müssen.

1.2.2. Die Beteiligung des Fonds beträgt 20 % der Investitionskosten. Sie darf jedoch nicht über 50 % der staatlichen Beihilfe mit regionaler Zweckbestimmung hinausgehen, und sie ist außerdem auf einen bestimmten Teilbetrag der Investition je Arbeitsplatz beschränkt, der je nach der Art der geförderten Maßnahmen unterschiedlich hoch ist.

Die Festsetzung dieser Höchstgrenze soll verhindern, daß Beihilfen für sehr kapitalintensive Investitionen gewährt werden; sie entspricht ganz allgemein dem Ziel einer Förderung der Beschäftigung. Das gleiche Bestreben kommt auch darin zum Ausdruck, daß bei Schaffung von Arbeitsplätzen sowie im Fall von Handwerksbetrieben, die als besonders arbeitsplatzintensiv gelten, günstigere Bedingungen eingeräumt werden. Die Beschäftigungsförderung stellt also einerseits eine Verbindung und andererseits ein Auswahlkriterium dar.

1.2.3. Eine unerläßliche Voraussetzung ist schließlich, daß die neu geschaffenen oder aber erhaltenen Arbeitsplätze von dauerhafter Art sein müssen, da die Beihilfe nur lebensfähigen Betrieben gewährt werden kann.

1.3. Zusammenhänge zwischen dem EFRE und den einzelstaatlichen Beihilfesystemen mit regionaler Zweckbestimmung

1.3.1. Eine der Besonderheiten des EFRE besteht darin, daß die Beihilfen den Mitgliedstaaten als teilweise Erstattung für Ausgaben gewährt werden, die sie selbst für Maßnahmen regionalpolitischer Art getätigt haben. Die EFRE-Regelung überlagert also die in den einzelnen Mitgliedstaaten geschaffenen Beihilfesysteme mit regionaler Zweckbestimmung, die andere Formen haben und manchmal großzügiger, manchmal aber auch restriktiver als die Gemeinschaftsregelung sein können, insbesondere was das Kriterium der Beschäftigungsförderung anbelangt.

Es erscheint daher notwendig, die wichtigsten einzelstaatlichen Beihilfesysteme, die für eine Förderung durch den Fonds in Frage kommen, einer genaueren Untersuchung zu unterziehen und dabei vor allem zu prüfen, welche Rolle das Kriterium der Beschäftigungsförderung im Rahmen ihrer Anwendungsmodalitäten spielt.

1.3.2. Auf der Investition basierende Beihilfesysteme

1.3.2.1. Bei bestimmten Beihilfesystemen wird die Beihilfe ausschließlich von der Investition abhängig gemacht. Dies ist vor allem bei den "Regional Development Grants" in Großbritannien, bei den Regionalzuschlägen im Rahmen der "Wet Investeringsre kening" und dem Hauptanwendungsbereich der "lnvesteringspremieregeling" in den Niederlanden, bei den verschiedenen Niederlassungsprämien in Frankreich sowie schließlich bei bestimmten Beihilfen der Fall, die in Italien in einzelnen Bergregionen oder in Regionen mit schwerwiegenden Strukturproblemen gewährt werden.

1.3.2.2. Dies bedeutet allerdings nicht, daß die quantitativen wie auch die qualitativen Beschäftigungseffekte dabei völlig außer acht gelassen werden.

Als erstes muß man sich nämlich vor Augen halten, daß die für eine Förderung mittels derartiger Beihil fen in Frage kommenden Regionen anhand einer Reihe von Kriterien ausgewählt werden, von denen die Beschäftigungsförderung eines der wichtigsten ist. Zweitens werden bestimmte Arten von Investitionen, namentlich in jenen Tätigkeitsbereichen, in denen besonders qualifizierte Arbeitsplätze geschaffen werden, bei der Vergebung der Beihilfen häufig bevorzugt. Das gleiche gilt auch für Klein- und Mittelbetriebe, bei denen vorausgesetzt wird, daß sie arbeitsintensiver als die übrigen Betriebe sind.

In bestimmten Fällen dient der Beschäftigungseffekt als Berechnungsbasis für die zu gewährende Beihilfe, wobei von den Investitionskosten je geschaffenen Arbeitsplatz ausgegangen wird.

Dies ist z. B. in Deutschland bei der Gewährung der "Investitionszulage" und der "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe — Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" der Fall, bei denen es sich letzten Endes um Investitionshilfen im Fall der Errichtung oder Umstellung von Unternehmen handelt.

1.3.2.3. Bei der Bewertung der Auswirkungen auf die Beschäftigungslage muß auch noch danach unterschieden werden, ob die entsprechenden Beihilfen automatisch gewährt werden oder bestimmten Ermessenskriterien unterliegen. Bei den durchgeführten Prüfungen hat sich nämlich gezeigt, daß die Möglichkeiten für eine Berücksichtigung der Beschäftigungsprobleme um so geringer sind, je automatischer das Gewährungssystem funktioniert.

Wenn dagegen bei der Gewährung der Hilfe ein gewisser Ermessensspielraum vorhanden ist, kommt dem Kriterium der Beschäftigungsförderung häufig eine sehr wichtige Funktion im verwaltungstechnischen Entscheidungsprozeß zu.

Dies ist in Belgien, Dänemark, Luxemburg und Irland der Fall, wo die von den Unternehmen zusammen mit dem Beihilfeantrag vorzulegenden Unterlagen eine Beschreibung der erwarteten Auswirkungen — selbst der Auswirkungen qualitativer Art — der geplanten Investition auf die Beschäftiguhgslage enthalten müssen.

1.3.2.4. Zusammenfassend kann man also feststellen, daß bei den auf der Investition basierenden Beihilfesystemen ganz automatisch stets die Beschäftigungsprobleme der betreffenden Gebiete berücksichtigt werden, und zwar in um so stärkerem Maße, je größer der Ermessensspielraum bei der Gewährung der Beihilfe ist.

1.3.3. Auf der Beschäftigungsförderung basierende Beihilfesysteme

Systeme, bei denen die Beihilfen ausschließlich vom Kriterium der Beschäftigungsförderung abhängen, werden nicht sehr häufig angewandt. In seiner Reinform kommt dieser Systemtypus nur in Frankreich in Form der landwirtschaftlichen Sonderbeihilfe und/oder in den Niederlanden im Fall der "Investeringspremieregeling" im Gebiet Lelystad zur Anwendung. Außerdem findet man ihn noch in Belgien, wo er jedoch nur bei Klein- und Mittelbetrieben angewandt wird (in sehr großzügiger Weise, da für die Gewährung der Beihilfe nicht unbedingt eine Investition getätigt werden muß). Dieser im Rahmen des EFRE nicht beihilfefähige Systemtypus, der außerdem Probleme im Bereich der Kontrolle mit sich bringt, ist im allgemeinen vorwiegend für Klein- und Mittelbetriebe bestimmt; meist ist er nicht mit irgendwelchen Mindestanforderungen hinsichtlich der Zahl und des Qualifikationsniveaus der Arbeitsplätze verbunden.

1.3.4. Beihilfesysteme, die sowohl auf der Investition als auch auf der Beschäftigungsförderung basieren

1.3.4.1. Dieser Komplex von Beihilfesystemen läßt sich hinsichtlich des mit den Vorhaben verbundenen Beschäftigungseffekts in zwei Gruppen unterteilen. In die erste Gruppe fallen diejenigen Regelungen, die die Schaffung oder Erhaltung einer gewissen Anzahl von Arbeitsplätzen vorschreiben, ohne diese Zahl näher zu präzisieren. Dazu gehören die "Kredite aus dem ERP-Regionalprogramm" in Deutschland, die Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen in industriellen Umstellungsgebieten in Frankreich und die Beihilfen der "Cassa per il Mezzogiorao" in Italien. Bei der "Investeringspremieregeling" für bestimmte Fälle in den Niederlanden und bei der "Selective Financial Assistance" für den Dienstleistungsbereich in Großbritannien handelt es sich um Varianten, deren Wesensmerkmal darin besteht, daß sich die Höhe der Beihilfe nach dem Ausmaß des damit erzielten Beschäftigungseffekts richtet.

1.3.4.2. Bei der zweiten Gruppe wird dagegen die Schaffung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen gefordert. Manchmal liegt die erforderliche Mindestzahl unter den für den EFRE festgesetzten Normen: dies ist z. B. in Frankreich bei der Prämie für die Entwicklung von Handwerksbetrieben der Fall, deren Höhe sich nach der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze richtet, jedoch dabei einen bestimmten Prozentsatz der Investitionskosten nicht überschreiten darf.

Manchmal kann die Zahl der geforderten Arbeitsplätze auch höher als beim EFRE sein; dies ist z. B. bei den Beihilfen, die in Deutschland im Rahmen der "Investitionszulage" oder der "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe — Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" für Unternehmenserweiterungen gewährt werden, bei den Standortprämien für Dienstleistungsbetriebe und den Interventionen des Sonderfonds für industrielle Anpassung in Frankreich sowie schließlich bei bestimmten Beihilfen für einzelne Dienstleistungsbereiche in Italien der Fall.

In einigen Fällen stimmt die Mindestzahl der geforderten Arbeitsplätze mit denen des EFRE überein, so z. B. bei den Standortprämien für Forschungsbetriebe in Frankreich oder bei den allgemeinen Bestimmungen des in Griechenland angewandten regionalen Beihilfesystems.

1.3.4.3. Auch hier darf der Gesamtbetrag der Beihilfe einen bestimmten Prozentsatz der gesamten Investitionskosten oder aber einen bestimmten Betrag an Investitionskosten je geschaffenen Arbeitsplatz nicht überschreiten.

Nur in Deutschland werden die Vorschriften über die Zahl der zu schaffenden oder zu erhaltenden Arbeitsplätze noch durch qualitative Anforderungen ergänzt.

1.3.4.4. In einigen Ländern müssen die geplanten Arbeitsplätze innerhalb von drei bis fünf Jahren tatsächlich geschaffen werden. Dabei darf jedoch nicht vergessen werden, daß in der Mehrzahl der Fälle — mit der bemerkenswerten Ausnahme Frankreichs und in geringerem Maße auch Italiens — den säumigen Unternehmen in sehr großzügiger Weise "mildernde Umstände" gewährt werden. In der Regel besteht die entsprechende Sanktion in einer Aussetzung der Beihilfezahlungen bis zu dem Zeitpunkt, zu dem das Unternehmen seinen Verpflichtungen nachkommt, und nur selten in einer Kürzung oder gar einer Rückforderung der Beihilfeleistungen.

ZWEITER TEIL

SCHWIERIGKEITEN BEI DER ANWENDUNG DER BESTIMMUNGEN, DIE DIE GEWÄHRUNG DER BEIHILFEN VON DER SCHAFFUNG BZW. ERHALTUNG VON ARBEITSPLÄTZEN ABHÄNGIG MACHEN

2.1. Zusammenhang zwischen Beihilfe, Investition und Beschäftigungseffekt

2.1.1. Wie bereits erwähnt wurde, tragen alle Mitgliedstaaten bei der Gewährung der Beihilfen dem Beschäftigungseffekt der Investition Rechnung. Die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze kann als Berechnungsgrundlage für die Beihilfe dienen, die in diesem Fall einem bestimmten Betrag je Arbeitsplatz entspricht. Sie kann aber auch dazu dienen, die Investition in eine bestimmte Kategorie einzuordnen, während die eigentliche Berechnung der Beihilfe auf einer anderen Grundlage erfolgt.

In Wirklichkeit gibt es eine Vielzahl von Interventionen, die sich nicht mit Hilfe eines einfachen Kriteriums erfassen lassen dürften und die von der unmittelbaren Beeinflussung der Investitionen bis zur unmittelbaren Beeinflussung der Beschäftigungslage reichen.

2.1.2. Wenn auch normalerweise davon ausgegangen wird, daß die Investitionsentscheidungen und die Investitionsneigung durch etwaige Beihilfen beeinflußt werden, ist es doch schwierig, ihre tatsächlichen Auswirkungen unabhängig vom wirtschaftlichen und finanziellen Rahmen des Unternehmens oder ohne Berücksichtigung der großen Anzahl von Maßnahmen festzustellen, die die öffentliche Hand zur Förderung der Wirtschaftsentwicklung trifft.

Der Einfluß auf die Investitionsneigung wird einerseits von der Höhe der Beihilfe abhängen, andererseits aber auch von der Sicherheit, mit der das Unternehmen auf eine Subvention rechnen kann. Ferner ist davon auszugehen, daß eine auf den Anfang eines Investitionsvorhabens konzentrierte Beihilfe eine stimulierendere Wirkung hat, als wenn sich diese Beihilfe auf eine Reihe von Jahren nach Inangriffnahme des Vorhabens verteilt.

2.1.3. Die Auswirkung der Beihilfen ist ferner unterschiedlich, je nachdem ob es sich bei den begünstigten Unternehmen um leistungsfähige Betriebe oder aber um Grenzbetriebe handelt. Theoretisch müßten die Beihilfen auf die letztgenannte Art von Unternehmen eigentlich den stärksten Investitionsanreiz ausüben; es ist aber auch möglich, daß gerade diese Unternehmen den höchsten Prozentsatz an Mißerfolgen bei der Durchführung ihrer Investitionsprogramme haben.

Die Auswirkung der Beihilfe auf das Unternehmen hängt weitgehend von der Situation des Unternehmens gegenüber dem ab, was man als sein Subsistenzminimum bezeichnen könnte, d. h. jener Ertragskraft, die es ihm ermöglicht, mit der wirtschaftlichen Entwicklung gerade noch Schritt zu halten.

Sofern die Ertragskraft des Unternehmens deutlich über seinem Subsistenzminimum liegt, hätte es die Investition auf lange Sicht wahrscheinlich sowieso realisiert. Durch die Beihilfe verringern sich daher die Kosten für das Vorhaben, und die Position des Unternehmens wird gestärkt.

Unternehmen, deren Ertragskraft gerade noch dem Subsistenzminimum entspricht oder darunter liegt, können durch die Beihilfe tatsächlich in die Lage versetzt werden, neue Vorhaben durchzuführen oder sich zumindest am Leben zu erhalten. Dies gilt allerdings vorwiegend für den Fall einer guten Konjunkturlage. Die Beihilfe bringt folglich die Gefahr mit sich, daß etwaige Unternehmensstillegungen bis zum Beginn einer schlechten Konjunkturlage, d. h. bis zum ungünstigsten Moment, hinausgeschoben werden.

2.1.4. Es gibt keinerlei Statistiken über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder die langfristigen Überlebens- und Rentabilitätsaussichten der bezuschußten Unternehmen. Man kann jedoch feststellen, daß die Intervention zugunsten eines Unternehmens oft später neue Beihilfeanträge zur Folge hat, obwohl eine wirksame Beihilfe eigentlich gerade nicht zu weiteren Beihilfeanträgen führen dürfte.

2.1.5. Jedes Beihilfesystem kann auch negative Begleiterscheinungen aufweisen. Werden Unternehmen bei ihrer Investitionstätigkeit subventioniert, so veranlaßt man sie damit gleichzeitig zur Verwirklichung von Programmen, die ohne das Beihilfesystem normalerweise nicht durchgeführt worden wären. Es besteht dann die Gefahr, daß Investitionen von marginaler Bedeutung ausgewählt werden; daher ist es wichtig, daß die für die Auswahl der Unternehmen und Vorhaben festgelegten Kriterien eindeutig bestimmen, für welche Arten von Investitionen Beihilfen gewährt werden können.

2.1.6. Einer von der Schaffung einer bestimmten Anzahl von Arbeitsplätzen abhängenden Investitionsbeihilfe wird meist ein positiver Beschäftigungseffekt zugeschrieben, wobei es keine Rolle spielt, ob es sich um eine Beschäftigungsprämie je neu eingestellte Arbeitskraft oder um eine Beteiligung an den Investitionsausgaben handelt, deren Kosten sich damit für das Unternehmen verringern.

Die Investition, mit der unmittelbar und kurzfristig die meisten Arbeitsplätze geschaffen werden, hat jedoch nicht unbedingt einen günstigeren Einfluß auf die Beschäftigungslage als eine Investition, deren Ergebnisse sich erst längerfristig bemerkbar machen und vor allem die Form einer Anstoßwirkung für andere Tätigkeitsbereiche haben.

2.1.7. Wenn die Verbindung zwischen Beschäftigungsförderung, Investition und Beihilfe, und sei es auch nur auf sehr allgemeine Weise, sämtlichen Faktoren Rechnung tragen soll, müssen auch die mittelbaren quantitativen und qualitativen Aspekte auf kurze wie auch auf längere Sicht miteinbezogen werden.

Die Auswirkung der Investition auf die Beschäftigungslage hängt nämlich nicht nur von der Zahl der unmittelbar geschaffenen Arbeitsplätze ab. Auch der dauerhafte Charakter, d. h. die Wettbewerbsfähigkeit dieser Arbeitsplätze, ihre Auswirkung auf die Konkurrenzunternehmen sowie die Anstoßwirkung auf den Wirtschaftskreislauf, insbesondere gegenüber Abnehmern und Lieferanten, müssen berücksichtigt werden.

2.1.8. Artikel 5 der Verordnung über den EFRE schreibt also im Zusammenhang mit dem Kriterium der Beschäftigungsförderung im Rahmen der Beihilfegewährung durch den EFRE zu Recht vor, daß über die Beteiligung des Fonds nach Maßgabe der "unmittelbaren und mittelbaren" Auswirkungen der Investition auf die Beschäftigungslage zu entscheiden ist.

Die Vorausschätzung dieser Auswirkungen stößt jedoch auf große Schwierigkeiten, die in der nachstehenden Ziffer behandelt werden und die gründlich untersucht werden müssen, wenn man die Tragweite und Wirkung des zur Zeit angewandten Systems beurteilen will.

2.2. Methoden für die Vorausschätzung der Schaffung von Arbeitsplätzen und die kritische Überprüfung der Ergebnisse

2.2.1. Kann die Zahl der durch eine Investition geschaffenen Arbeitsplätze mit hinreichender Genauigkeit vorausgeschätzt werden? Von welcher Art und Qualität sind die bei der Vorausschätzung angewandten Methoden? Sind diese Methoden zuverlässig?

Leider gibt es auf diese Frage nur eine enttäuschende Antwort. Der größte Nutzen der Vorausschätzungsmethoden, die für die Bestimmung der Entwicklung der Beschäftigtenzahl eines Unternehmens angewandt werden, liegt darin, daß sie zu einer nüchternen Betrachtung der Optionen zwingen, die sich auf die Zukunft auswirken, und daß sie es ermöglichen, diese Optionen unter Aufzählung der sie beeinflussenden Variablen und unter Abschätzung der Wahrscheinlichkeit oder Ungewißheit ihrer Auswirkungen im einzelnen darzulegen. Was jedoch die Auswirkungen einer Investition auf die Beschäftigungslage anbelangt, so führen diese Methoden, gleichgültig ob es sich um Korrelations-, Extrapolations- oder Simulationsverfahren handelt, zu Vorausschätzungen, die lediglich relativen Wert besitzen.

2.2.2. Eine Vorausschätzung ist nämlich wissenschaftlich gesehen nur für Phänomene möglich, die von bereits bekannten Determinanten bestimmt werden. Sogar unter günstigen Bedingungen stellt eine Vorausschätzung eine schwierige Operation dar, wobei die Schwierigkeiten nicht so sehr auf die Komplexität der angewandten Methoden als vielmehr auf die zahlreichen Variablen zurückzuführen sind, denen Rechnung getragen werden muß und die größtenteils die Form von Wahrscheinlichkeitsgrößen haben.

Die Vorausschätzungen können kurzfristiger, mittelfristiger und langfristiger Art sein. Die Fragen der täglichen Unternehmensführung stehen bei einem Unternehmen selbstverständlich im Mittelpunkt der kurzfristigen Überlegungen, während die Investitionsprobleme für die Verantwortlichen eher das wichtigste mittelfristige Anliegen darstellen.

Das Unternehmen geht von den Absatzmöglichkeiten für ein bestimmtes Produkt und eine bestimmte Produktmenge aus und nimmt auf dieser Grundlage eine Investition vor, die zu einer optimalen Kombination der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital führt, wobei das Kriterium für diese Optimierung vor allem in den Kosten dieser beiden Produktionsfaktoren besteht.

2.2.3. Die Berechnung der Zahl der Arbeitsplätze stellt also einen Vorgang dar, der von den durchgeführten Marktuntersuchungen (aus denen sich Art und Menge des herzustellenden Produkts ergeben), den Produktionsmethoden (aus denen sich das Verhältnis zwischen Kapital und Arbeit ergibt) sowie den sonstigen Unternehmensaufgaben abhängig ist, die durch die Produktionstätigkeit bedingt sind (Instandhaltung, Überwachung, Buchführung, Verkauf ...) und die in ihren letzten Verästelungen bis zum Verbraucher reichen.

Es ist ferner darauf hinzuweisen, daß die Anschaffungskosten der Technologie, für die der neue Arbeitsplatz erforderlich ist, im Zeitablauf und je nach dem Wirtschaftszweig variieren können. Außerdem kann die gleiche Produktion mit Hilfe unterschiedlicher Kombinationen der Faktoren Technologie und Arbeit erfolgen.

2.2.4. Das Ergebnis der Vorausschätzung wird folglich in dem Maße zufallsbedingt, in dem sich die Vorausschätzung nicht auf einige wenige Variablen gegenüber der Ausgangslage des Unternehmens beschränkt, sondern die Entwicklung einer größeren Zahl von Faktoren miteinbezieht, die sich auf die Beschäftigungslage auswirken und deren Berücksichtigung demzufolge für die Erstellung von aussagekräftigen Vorausschätzungen wesentlich ist.

Sogar im Rahmen des Unternehmens selbst treten zahlreiche Unsicherheitsfaktoren auf, sobald es darum geht, die künftigen Auswirkungen der Investition auf die Beschäftigungslage zu bestimmen, wobei vor allem die Entwicklung der Geschäftslage nach Inbetriebnahme der neuen Anlage zu berücksichtigen ist: wird die erwartete Absatzsteigerung die Erhaltung der neu geschaffenen Arbeitsplätze ermöglichen? Sind weitere Neueinstellungen erforderlich? Oder müssen Entlassungen vorgenommen werden?

2.2.5. Wenn bereits die Vorausschätzungen auf dieser mikroökonomischen Ebene mit solchen Unsicherheitsfaktoren verbunden sind, müssen alle Überlegungen, die sich auf ganze Berufs- oder Wirtschaftszweige oder gar auf die gesamte Volkswirtschaft oder die Weltwirtschaft beziehen, zwangsläufig durch noch größere Unsicherheit gekennzeichnet sein.

Diese Schwierigkeiten sind nicht nur auf die zunehmende Komplexität der Beziehungen zurückzuführen, sondern auch auf die Fortentwicklung, zu der es aufgrund neuer Faktoren wie der Änderung der Technologien, Verhaltensweisen und Wertvorstellungen und auch aufgrund der politischen und sozialen Ereignisse kommt.

2.2.6. Wird also die Vorausschätzung auf der Grundlage einer ausreichenden Zahl von Variablen vorgenommen, so stellt sie ein gewagtes Unternehmen dar; werden dagegen nur einige wenige Variablen berücksichtigt, so wird sie nicht signifikant sein.

Im einen wie im anderen Fall, vor allem aber, wenn sie wie beim EFRE in Form der Zahl der zu schaffenden oder zu erhaltenden Arbeitsplätze vorgelegt wird, bringt die Vorausschätzung nicht in hinreichend repräsentativer Weise die globalen Auswirkungen der Investition auf die Beschäftigungslage zum Ausdruck.

Die Errichtung des neuen Unternehmens kann eine negative Auswirkung auf die Konkurrenzunternehmen haben: Wie viele Unternehmen werden davon in ihrer Existenz betroffen? Bei wie vielen kommt es zu Entlassungen? Das neue Unternehmen kann aber auch eine Anstoßwirkung auf andere Unternehmen ausüben, die sich z. B. in seiner näheren Umgebung niederlassen, um aus dem Strom von Kunden und Lieferanten Nutzen zu ziehen, den das Unternehmen anlockt.

2.2.7. Die Ausarbeitung von besser belegten Vor-ausschätzungen würde es ermöglichen, sie sowohl in der Phase der Verwaltung als auch in der Phase der Kontrolle der Vorhaben in genauerer Kenntnis der Sachlage zu überprüfen.

Es dürfte auf jeden Fall feststehen, daß ein Interventionssystem, bei dem die Beihilfen nach Maßgabe der geschaffenen Arbeitsplätze gewährt werden, nicht auf eine Phase der kritischen Überprüfung der Ergebnisse verzichten kann, die sowohl auf Unternehmensebene als auch auf globaler Ebene im Hinblick auf die Beschäftigungslage im Vergleich zu den Vorausschätzungen erzielt wurden.

2.3. Das Erfordernis der Schaffung oder Erhaltung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen

2.3.1. Sowohl auf nationaler Ebene als auch auf Gemeinschaftsebene gibt es eine Reihe von Beihilfesystemen mit regionaler Zweckbestimmung, bei denen eine Beteiligung an der Finanzierung von Investitionen in Industrie-, Handwerks- oder Dienstleistungsbetrieben nur dann möglich ist, wenn eine bestimmte Mindestzahl von Arbeitsplätzen geschaffen oder erhalten wird.

Ein Vorhaben, bei dem nicht wenigstens diese Mindestzahl von Arbeitsplätzen geschaffen oder erhalten wird, ist daher nicht förderungswürdig und kann ungeachtet seiner sonstigen Vorteile nicht in den Genuß der Beihilfe mit regionaler Zweckbestimmung kommen.

2.3.2. Mit dieser Vorschrift werden natürlich die kleinen, als weniger wichtig angesehenen Vorhaben von den Interventionsmaßnahmen ausgeschlossen; sie soll es also ermöglichen, die Beihilfen stärker auf wichtigere Vorhaben zu konzentrieren.

2.3.3. Zunächst ist festzustellen, daß eine solche Schwelle unter Umständen vor allem von kleinen und mittleren Unternehmen nur schwer erreicht werden kann, denn diese werden die meisten Schwierigkeiten haben, diese Bedingung zu erfüllen, die sogar insoweit diskriminierend erscheinen könnte, als sie der Ausgangsgröße des Unternehmens nicht Rechnung trägt und folglich für eine große Gesellschaft mit hoher Beschäftigtenzahl nicht dieselbe Bedeutung besitzt wie für ein kleines Unternehmen, bei dem die erforderliche Mindestzahl an neuen Arbeitsplätzen einer verhältnismäßig sehr großen Personalaufstockung entsprechen kann.

Es erscheint umso weniger gerechtfertigt, die kleinen Vorhaben von den Beihilfen auszuschließen, als ihre Wirksamkeit und ihre ordnungsgemäße Durchführung im Rahmen der Verwaltung und Kontrolle oft leichter zu überprüfen sind, als dies bei großen Investitionen der Fall ist.

Würde man das Arbeitskräftepotential der kleinen und mittleren Unternehmen fördern, so käme dies auch einer Bestrebung entgegen, die sowohl auf nationaler als auch auf Gemeinschaftsebene immer deutlicher zutage tritt.

2.3.4. Das Erfordernis der Schaffung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen bringt außerdem aber auch die Gefahr mit sich, daß die kurzfristigen Zielsetzungen gegenüber den längerfristigen Zielen Vorrang erhalten. Ferner kann der qualitative Aspekt der Arbeitsplätze dabei in den Hintergrund treten, während von bestimmten Arbeitsplätzen (selbst wenn ihre Anzahl nicht groß ist), zum Beispiel von solchen, die neue Produkte betreffen, Anstoßwirkungen ausgehen und zu Ergebnissen führen können, die zur Schaffung von neuen Beschäftigungsbereichen beitragen.

2.3.5. Schließlich ist noch festzustellen, daß das Bestehen eines solchen Minimums in der Verwaltungspraxis zu einer einseitigen Auffassung von den Verpflichtungen führen kann, die die begünstigten Unternehmen auf dem Gebiet der Beschäftigung übernehmen.

So hat beispielsweise ein Unternehmen, das lediglich die erforderliche Mindestzahl an Arbeitsplätzen geschaffen hat, obwohl seine Vorausschätzungen höher waren, weiterhin Anspruch auf die Beihilfe und wird häufig als ein Unternehmen betrachtet, das seine Pflichten in zufriedenstellender Weise erfüllt hat, selbst wenn die Ergebnisse im Vergleich zu der ursprünglich erwarteten Anzahl von Arbeitsplätzen enttäuschend sind.

DRITTER TEIL

METHODEN ZUR ERMITTLUNG DER BEI DER SCHAFFUNG BZW. ERHALTUNG VON ARBEITSPLÄTZEN ERZIELTEN ERGEBNISSE

3.1. Unterschiedliche Auslegung des Begriffs "Arbeitsplatz"

3.1.1. Die Verordnung über den EFRE enthält zwar keine Definition des Begriffs "Arbeitsplatz", doch kann man diesen als die Gesamtheit der einem gesellschaftlichen Bedürfnis entsprechenden Aufgaben definieren, die zusammen die normale berufliche Tätigkeit einer Person darstellen.

In diesem Sinne bedeutet die Schaffung eines Arbeitsplatzes nicht nur, daß die Möglichkeit geschaffen wird, während einer bestimmten Arbeitszeit für einen vertraglich festgelegten Lohn Aufgaben auszuführen, die eine bestimmte Qualifikation voraussetzen, sondern sich bedeutet auch, daß dieser Arbeitsplatz tatsächlich besetzt und sein Inhaber mit diesen Aufgaben betraut wird.

3.1.2. Die durchgeführten Prüfungen haben gezeigt, daß eine derartige Definition des Begriffs der Verwaltungspraxis verschiedener Mitgliedstaaten entspricht, die die Zahl der neu geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze auf der Grundlage des tatsächlich beschäftigten Personals ermitteln.

Die Prüfungen haben jedoch ferner gezeigt, daß es auch Fälle gibt — dies gilt vornehmlich für Deutschland — in denen die Zahl der Arbeitsplätze aufgrund der im Stellenplan vorgesehenen Stellen ermittelt wurde, ohne daß die Frage eine Rolle spielte, ob die Stelle auch tatsächlich besetzt wird. Es handelt sich hierbei um eine völlig andere Auffassung vom Begriff "Arbeitsplatz", bei der dieser Begriff weniger streng abgegrenzt und schwerer kontrollierbar ist; so wurde beispielsweise bei Prüfungen in Bayern und in Niedersachsen festgestellt, daß Unternehmen auf der Grundlage von aufgestockten Stellenplänen Beihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen erhielten, obwohl sich ihr tatsächlicher Personalbestand verringert hatte.

3.1.3. In bestimmten Fällen oder bei bestimmten Arten von Unternehmen können die Arbeitsplätze besondere Merkmale haben; es kann sich z. B. um Kurzarbeit oder um Heimarbeit handeln, ohne daß es auf einzelstaatlicher Ebene oder auf Gemeinschaftsebene irgendeine Bestimmung für die Umrechnung dieser Arbeitsplätze in Vollarbeitsplätze gäbe.

Im Vereinigten Königreich wurde die Saisonarbeit im Fremdenverkehr manchmal einer Dauerbeschäftigung gleichgestellt. In Frankreich ist in diesem Zusammenhang, wenigstens in bestimmten Fällen, eine Mindestbeschäftigungsdauer von vier Monaten pro Jahr vorgeschrieben.

In Deutschland gibt es ein System — das allerdings nach der Verordnung über den EFRE nicht für Gemeinschaftsbeihilfen in Frage kommt — bei dem die Schaffung bestimmter Arbeitsplätze doppelt angerechnet wird, soweit sie mit Arbeitskräften besetzt werden, die einen Lehrvertrag haben oder sich in der Ausbildung befinden.

In der Verordnung über den EFRE gibt es keine Unterscheidung dieser Art, und eine Bevorzugung bestimmter Arten von Arbeitsplätzen aufgrund ihres besonderen wirtschaftlichen oder sozialen Nutzens ist nicht vorgesehen. Eine solche Unterscheidung könnte im Stadium der Prüfung und Auswahl der zu subventionierenden Vorhaben, das heißt bei der Beurteilung ihrer Auswirkungen auf die Beschäftigungslage, getroffen werden; in Wirklichkeit enthalten jedoch die Akten über die Verwaltung der Vorhaben keine derartigen Angaben.

3.1.4. Es gibt in den verschiedenen Ländern auch keine einheitliche rechtliche Definition für das Beschäftigungsverhältnis. Im allgemeinen sind die Personen, mit denen die neu geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze besetzt sind, durch einen Arbeits- oder Anstellungsvertrag an das bezuschußte Unternehmen gebunden. Es wurden jedoch auch Fälle festgestellt, in denen Personen durch den weniger weitreichenden Dienstvertrag an das Unternehmen gebunden und z. B. mit den Aufgaben eines Handelsvertreters betraut waren.

Es gibt Unternehmen, die die Dienstleistungen des Raumpflege- und Wachpersonals sowie des mit verschiedenen Instandhaltungsarbeiten betrauten Personals als neu geschaffene Arbeitsplätze angeben, das heißt also Dienstleistungen, die durch Vertrag hierauf spezialisierten Firmen übertragen werden können und deren Umfang daher nur schwer kontrollierbar ist. Es kommt in diesem Zusammenhang ebenfalls vor, daß bestimmte Koeffizienten verwendet werden, mit deren Hilfe man, ausgehend von der Zahl der Arbeitsplätze im Produktionsbereich, zu der zu berücksichtigenden Gesamtzahl der Beschäftigten gelangt, wobei auch die Abwesenheiten und die verschiedenen Vertretungen berücksichtigt werden.

Diese Koeffizienten sind jedoch von Unternehmen zu Unternehmen sehr unterschiedlich, insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Strukturen und Tätigkeitsbereiche. Außer in Ausnahmefällen von begrenzter Bedeutung erleichtert ihre Anwendung den Nachweis der Zahl der Arbeitsplätze in keiner Weise, und selbst ein verstärkter Rückgriff auf diese Koeffizienten dürfte gegenwärtig nicht zu einer Vereinfachung oder Verbesserung der Verwaltungsarbeiten führen, die die Anwendung der Bestimmungen über die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen mit sich bringt.

3.2. Was ist unter "Schaffung" oder "Erhaltung" von Arbeitsplätzen zu verstehen?

3.2.1. Der Fonds beteiligt sich an der Finanzierung von Investitionen, mit denen Arbeitsplätze geschaffen oder erhalten werden; in den geltenden Bestimmungen wird aber nicht definiert, was unter "Schaffung" oder "Erhaltung" von Arbeitsplätzen zu verstehen ist, und eine Prüfung der Verwaltungspraxis der Mitgliedstaaten zeigt, daß es hier Schwierigkeiten gibt, die je nachdem, ob es sich um die Errichtung, Erweiterung oder Umstellung eines Unternehmens handelt, unterchiedlicher Art sind.

3.2.2. Die einfachste Situation ist bei der Errichtung eines neuen Unternehmens gegeben. Zur Sicherstellung seines Betriebes braucht das neu errichtete Unternehmen Personal, und die Gesamtzahl der benötigten Beschäftigten ergibt die Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze.

Im Hinblick auf die Anwendung der Verordnung spielt es keine Rolle, ob das neue Unternehmen an die Stelle eines anderen Unternehmens in demselben oder in einem anderen Gebiet tritt, das stillgelegt wurde oder stillgelegt werden wird. Soweit eine solche Ersetzung zum Nachteil eines sehr gut entwickelten und zum Vorteil eines wenig entwickelten Gebietes erfolgt, wird sie sogar als mit den grundlegenden Zielen der Regionalentwicklungs- und Raumordnungspolitik im Einklang stehend angesehen, und in bestimmten Ländern werden dafür sogar sogenannte "Dezentralisierungsprämien" gezahlt, die eigens für diese Fälle vorgesehen sind, für die jedoch keine Erstattung durch den EFRE beantragt wurde.

3.2.3. Bei der Erweiterung eines Unternehmens stellen sich ähnliche Probleme. Mit der Erweiterung wird gewöhnlich eine Steigerung des Produktionspotentials angestrebt, um das Tätigkeitsgebiet des Unternehmens auszuweiten oder zu diversifizieren. Sie kann aber auch einfach darauf ausgerichtet sein, Tätigkeiten, die vorher auf verschiedene Betriebe verteilt waren, zusammenzulegen oder sogar Produktionsphasen in das Unternehmen einzugliedern, mit denen vorher Subunternehmer betraut waren, wobei sich diese Umstellung natürlich auf die Beschäftigtenzahl dieser Subunternehmer auswirken kann.

3.2.4. Bei der Prüfung der Beihilfeanträge bemühen sich die Mitgliedstaaten, die negativen Auswirkungen, die die Verwirklichung eines Vorhabens durch ein Unternehmen und die damit verbundene Schaffung von Arbeitsplätzen möglicherweise auf die bereits vorhandenen Beschäftigten haben kann, herauszufinden, zu analysieren und zu verhindern, und die einzelstaatlichen Beschlüsse zur Gewährung der Beihilfen sehen zu diesem Zweck manchmal ausdrückliche Auflagen vor.

Derartige Analysen sind jedoch schwierig, und es gibt wenig Unterlagen dafür; außerdem können die zu treffenden Maßnahmen nur schwer über die Zweigbetriebe einer einzelnen Firma oder Unternehmensgruppe hinausgehen, wodurch ihre Tragweite deutlich eingeschränkt wird.

Im übrigen ist die Vorgehensweise in diesen Fällen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden, wobei beträchtliche Unterschiede festgestellt werden konnten. Die Prüfungen haben gezeigt, daß in Frankreich die Tendenz besteht, nach Möglichkeit sämtliche Beschäftigten der bezuschußten Gesellschaften zu berücksichtigen, während sich andere Länder wie z. B. Deutschland, Italien oder das Vereinigte Königreich strenger an jene Beschäftigten halten, die tatsächlich im Rahmen des subventionierten Investitionsvorhabens tätig sind.

3.2.5. Die vom EFRE gewährten Beihilfen betreffen zu einem großen Teil Unternehmensumstellungen, das heißt Vorgänge, die in wirtschaftlichen Krisenzeiten häufig sind und bei denen sich gewöhnlich das Problem der Erhaltung der Arbeitsplätze stellt.

Die Gefährdung der Arbeitsplätze, die erhalten werden sollen, ist meist auf die rechtliche Situation des umzustellenden Unternehmens zurückzuführen, das entweder in Konkurs gegangen ist oder seine Zahlungen eingestellt hat. Dieser Situation werden jedoch auch jene Fälle gleichgestellt, in denen eine Firma große finanzielle Schwierigkeiten hat, nicht rentabel arbeitet oder sich den herrschenden Wettbewerbsbedingungen anpassen muß, was eine flexiblere, aber auch schwerer kontrollierbare Anwendung des Begriffs der "Erhaltung" von Arbeitsplätzen zur Folge hat.

Eine kohärente Anwendung der Verordnung über den EFRE setzt voraus, daß die Gewährung von Beihilfen für die "Erhaltung" von Arbeitsplätzen, die letzten Endes gar nicht gefährdet sind, verhindert wird. Außerdem ist es natürlich wichtig, daß auch die Sicherheit der "erhaltenen" Arbeitsplätze hinreichend gewährleistet ist.

3.3. Durch wen und auf welche Weise wird die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen bescheinigt?

3.3.1. In der Frage, welche Stelle für die Bescheinigung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen zuständig ist, gibt es zwischen den Mitgliedstaaten grundlegende Unterschiede.

In Frankreich handelt es sich um Bescheinigungen, die von einer Behörde, nämlich der Arbeitsaufsichtsbehörde, auf der Grundlage der Lohn- und Gehaltslisten des betreffenden Unternehmens ausgestellt werden und in denen gewöhnlich die Zahl der Arbeitsplätze vor und nach Durchführung des Investitionsvorhabens angegeben ist.

In Italien wird die Zahl der vom Beihilfeempfänger als neu geschaffen oder erhalten gemeldeten Arbeitsplätze in Anbetracht der Bedingungen, die für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe erfüllt werden müssen, in den Protokollen über die endgültige Abnahme vermerkt, die zwischen dem Beihilfeempfänger und der Verwaltung nach dem kontradiktorischen Verfahren erstellt werden.

In den meisten anderen Ländern werden die Bescheinigungen von den Unternehmen selbst aus gestellt, die auch deren Form und Inhalt festlegen. In Deutschland ist es üblich, daß die Unternehmen, vor allem die Großunternehmen, auf die Dienste von Buchprüfern oder von privaten Wirtschaftsprüfungsgesellschaften zurückgreifen, die auf die Prüfung und Bestätigung der Jahresabschlüsse von Wirtschaftsunternehmen und Verwaltungsbehörden spezialisiert sind.

3.3.2. Im Prinzip können alle diese Bescheinigungen, soweit sie nicht von einer Behörde ausgestellt worden sind, von den Dienststellen der Gewerbeaufsicht oder von der Arbeitsaufsichtsbehörde und den Sozialversicherungsbehörden überprüft werden. Die vom Rechnungshof in den Mitgliedstaaten vorgenommenen Prüfungen haben jedoch gezeigt, daß derartige Kontrollen äußerst selten stattfanden, unter anderem auch wegen der mit ihrer Durchführung verbundenen praktischen Schwierigkeiten; der Erfahrung des Rechnungshofes zufolge verlassen sich die Verwaltungsstellen, die mit der Auszahlung der Prämien beauftragt sind, offenbar weitgehend auf die ihnen vorgelegten Bescheinigungen.

Da eine Überprüfung der Bescheinigungen mit derart großen Schwierigkeiten verbunden ist und es auch keinerlei Vorschriften über den Inhalt der Dokumente und über die für ihre Ausstellung zuständigen Stellen gibt, besitzen die Bescheinigungen natürlich nur einen bedingten Wert.

3.4. Zu welchem Zeitpunkt wird die Zahl der Arbeitsplätze überprüft?

3.4.1. Um die Anzahl der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze festzustellen, muß die Beschäftigtenzahl nicht nur bei Abschluß eines Investitionsprogramms, sondern auch zu Beginn des Vorhabens ermittelt werden, zumindest bei Erweiterungs- und Umstellungsvorhaben.

3.4.2. Unter der ursprünglichen Beschäftigtenzahl ist der zu Beginn der Durchführung eines Investitionsprogramms vorhandene Personalbestand zu verstehen; der Stichtag oder Bezugszeitraum ist jedoch weder in den Gemeinschaftsvorschriften noch in den einzelstaatlichen Vorschriften eindeutig festgelegt. Lediglich in Deutschland gibt es für den Fall der Unternehmenserweiterung genaue Vorschriften für die Berechnung der als Bezugsgröße dienenden Beschäftigtenzahl, die der durchschnittlichen Beschäftigtenzahl in den beiden Jahren vor Beginn des Vorhabens entspricht. Das Unternehmen kann allerdings eine niedrigere Beschäftigtenzahl zugrundelegen, wenn es nachweisen kann, daß der Rückgang auf strukturelle Ursachen zurückzuführen ist.

In den meisten Mitgliedstaaten legen die Unternehmen normalerweise den niedrigsten Beschäftigtenstand zugrunde, der in der Anlaufphase des Investitionsprogramms festgestellt wurde.

Diese Vorgehensweise ist keineswegs unerheblich, denn die Anzahl der Arbeitsplätze kann in den Wochen oder Monaten vor der Durchführung der Investition Änderungen erfahren haben, die — auch wenn sie nicht zu diesem Zweck durchgeführt wurden — eine Ausgangsbelegschaft zur Folge haben, die von der durchschnittlichen Beschäftigtenzahl des Unternehmens abweicht.

3.4.3. Ein ähnliches Problem stellt sich bei der Ermittlung der Beschäftigtenzahl nach Abschluß des Vorhabens. In diesem Fall ist in den Beschlüssen über die Beihilfegewährung zwar häufiger der Zeitpunkt festgesetzt, bis zu dem die Schaffung bzw. Erhaltung der Arbeitsplätze verwirklicht sein muß, doch wird in den meisten Mitgliedstaaten hinsichtlich der Einhaltung dieser Fristen eine sehr weitgehende Toleranz geübt.

In den meisten Fällen wird den betreffenden Unternehmen nämlich eine Verlängerung der Frist gewährt, entweder de iure (durch einen Zusatz zu dem ursprünglichen Beschluß über die Gewährung der Beihilfe) oder aber de facto (durch Nichtweiterbearbeitung der Akten), in der Hoffnung, daß die angestrebten Ziele nach einer Verbesserung der Lage doch noch erreicht werden. Nicht selten wird der Abschluß der Akten auf diese Weise geraume Zeit hinausgezögert, manchmal mehr als zwei Jahre.

In Fällen, in denen die neu zu schaffende Zahl von Arbeitsplätzen nicht ganz erreicht wird, kommt es außerdem auch des öfteren vor, daß eine Neuberechnung der ursprünglichen Beschäftigtenzahl durchgeführt wird. Das Ergebnis besteht meist darin, daß sich diese Zahl um einige Einheiten vermindert, wodurch sich natürlich gleichzeitig die Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze erhöht.

3.4.4. In einigen Mitgliedstaaten sehen die einschlägigen Bestimmungen vor, daß es sich bei den geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätzen, wenn sie beihilfefähig sein sollen, um Dauerarbeitsplätze handeln muß; in der Verordnung über den EFRE ist diese Bedingung lediglich implizite enthalten.

Es wurden mehrere Fälle festgestellt, in denen Unternehmen zwar beim Abschluß des subventionierten Investitionsprogramms die erforderliche Anzahl von Arbeitsplätzen geschaffen oder erhalten hatten, aber dann später ihre Beschäftigtenzahl in manchmal beträchtlichem Ausmaß verminderten und damit die erzielten Ergebnisse teilweise wieder zunichte machten.

In Frankreich sehen kürzlich erlassene Bestimmungen vor, daß die neu geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze mindestens zwei Jahre weiterbestehen müssen, und zwei Jahre nach Abschluß der Vorhaben werden diesbezügliche Kontrollen durchgeführt. In Italien muß die für den normalen Betrieb der Anlage vorgesehene Beschäftigtenzahl, wie sie in dem Beschluß über die Beihilfe angegeben ist, während eines Zeitraums von mindestens fünf Jahren beibehalten werden.

In Deutschland haben die Behörden während der fünf auf den Abschluß der Arbeiten folgenden Jahre das Recht, Kontrollen durchzuführen; die Tatsache jedoch, daß in diesem Land besetzte wie auch unbesetzte Arbeitsplätze gleichermaßen als Arbeitsplätze gezählt werden, schränkt die Auswirkungen dieser Kontrollen ein, zumindest was die Kontrolle der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze anbelangt.

3.5. Sanktionen bei Abweichungen zwischen der vorausgeschätzten und der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Zahl von Arbeitsplätzen

3.5.1. Die Zahl der örtlichen Erhebungen, die der Rechnungshof in den Mitgliedstaaten durchführen konnte, ist noch nicht sehr groß und die dabei getroffenen Feststellungen sind daher möglicherweise nicht repräsentativ für die Gesamtsituation der Abweichungen zwischen Vorausschätzungen und tatsächlichen Ergebnissen.

Mit diesem Vorbehalt haben diese Feststellungen jedoch gezeigt, daß nur etwa die Hälfte der geplanten Arbeitsplätze in den vorgesehenen Fristen tatsächlich geschaffen oder erhalten wurde. Auf jeden Fall liegt die Zahl der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze häufig unter den Vorausschätzungen, die in den Beihilfeanträgen angegeben und sowohl auf einzelstaatlicher als auch auf Gemeinschaftsebene bei der Bearbeitung der Anträge zugrundegelegt wurden.

Die hierzu befragten einzelstaatlichen Dienststellen erklärten diese Abweichungen mit den Auswirkungen der Rezession und mit der Schwierigkeit, verläßliche Vorausschätzungen für den Bereich der Beschäftigung zu erstellen. Sie wiesen darauf hin, daß bei günstiger Konjunkturentwicklung die gesteckten Ziele möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt erreicht werden könnten und daß im übrigen der Steigerung der Investitionstätigkeit, des Ertrags und der Produktivität in den geförderten Regionen mindestens ebenso große Bedeutung zuzumessen sei wie den unmittelbaren Ergebnissen im Bereich der Beschäftigung, da jede langfristige Verbesserung der Beschäftigungslage in diesen Regionen eine Erweiterung und Modernisierung der industriellen Basis voraussetze.

3.5.2. Eine derartige Auffassung steht zunächst einmal in Widerspruch zu den in der EFRE-Verord nung enthaltenen Vorschriften, denen zufolge die Gewährung der Beihilfe ausdrücklich von der Durchführung einer industriellen Investition sowie der Schaffung oder Erhaltung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen abhängig ist. Es liegt also auf der Hand, daß die Beihilfefähigkeit eines Vorhabens ganz oder — in bestimmten Fällen — teilweise wegfällt, wenn die in der Verordnung gestellten Bedingungen nicht erfüllt sind.

Ganz abgesehen von der Einhaltung der einschlägigen Vorschriften stellt jedoch die vorausgeschätzte Zahl von Arbeitsplätzen ein wichtiges Bewertungsund Auswahlkriterium für die zu fördernden Investitionen dar, da bestimmte Vorhaben bestimmten anderen Vorhaben aufgrund der erwarteten Auswirkungen auf die Beschäftigungslage vorgezogen werden.

Beträchtliche Abweichungen zwischen der vorausgeschätzten und der tatsächlich geschaffenen Zahl von Arbeitsplätzen bedeuten daher, daß die von der Durchführung der Investition erhofften Auswirkungen auf die Beschäftigungslage, die ein entscheidendes Kriterium für die Gewährung der Beihilfe bildeten, nur zum Teil erzielt wurde, womit sich die Frage nach der vollständigen oder nur teilweisen Fortführung der Hilfe für derartige Vorhaben stellt.

3.5.3. Zu einer Fortführung der Hilfe dürfte es erst nach einer erneuten Prüfung des Vorhabens kommen, die zu einem neuen, den ursprünglichen Gewährungsbeschluß abändernden Beschluß führen müßte.

Ein derartiges Verfahren kommt manchmal in den Mitgliedstaaten zur Anwendung, doch auf Gemeinschaftsebene ist dies nie der Fall; hier wird die vorgesehene Beihilfe, sofern die in der Verordnung festgelegte Mindestzahl von Arbeitsplätzen und die Beihilfehöchstbeträge je geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplatz eingehalten werden, innerhalb der Grenze von 50 % der staatlichen Beihilfe in vollem Umfang ausgezahlt, selbst wenn die gesteckten Ziele im Bereich der Beschäftigung nur zu einem kleinen Teil erreicht worden sind.

3.5.4. Es dürfte außer Zweifel stehen, daß jede bedeutende Abweichung zwischen der vorausgeschätzten und der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Zahl von Arbeitsplätzen Gegenstand von Sanktionen auf der Ebene der Beihilfezahlungen sein müßte, da hier eine wesentliche Vorbedingung für die Gewährung der Beihilfe nicht erfüllt wird.

Das Fehlen echter Sanktionen auf diesem Gebiet leistet im übrigen der Vorlage von Vorausschätzungen Vorschub, die nicht sehr sorgfältig erstellt oder sogar etwas beschönigt werden, um bei der Bearbeitung der Beihilfeanträge einen möglichst vorteilhaften Eindruck zu erwecken, ohne daß deswegen unbedingt ernsthafte Bemühungen zur Verwirklichung dieser Vorausschätzugen unternommen werden müssen.

VIERTER TEIL

SCHLUSSFOLGERUNGEN

4.1. Die geltenden Gemeinschaftsvorschriften geben wenig Aufschluß darüber, welchen Sektoren eigentlich geholfen werden soll (schwachen, in Schwierigkeiten befindlichen Sektoren, in denen dringend Rationalisierungs- und Umstellungsmaßnahmen durchgeführt werden müssen, um die Arbeitsplätze langfristig zu sichern, oder aber zukunftsträchtigen Sektoren usw.). Ebensowenig gestatten sie eine Aufschlüsselung der Beihilfemittel nach den ausgewählten Zielgruppen, was der Transparenz des Systems nicht sehr zuträglich ist.

Die Investitionsbeihilfe hat eine Senkung der Anlagekapitalkosten zur Folge und kann dadurch die bestehende Tendenz zur Ersetzung des Produktionsfaktors Arbeit durch den Produktionsfaktor Kapital noch verstärken. Selbst wenn die Investitionsbeihilfen auch auf die jeweilige Beschäftigungslage abgestimmt werden, ist ihr Beschäftigungseffekt doch nur schwer nachweisbar, vor allem wenn sowohl die quantitativen als auch die qualitativen Auswirkungen bewertet werden sollen.

Zu dem Hindernis, das in der Unzulänglichkeit der Vorausschätzungsmethoden besteht, kommen noch die Probleme hinzu, die durch die Vielfalt der einzelstaatlichen Vorschriften und die Unterschiede bei der Anwendung eines Systems aufgeworfen werden, bei dem die Beihilfen des EFRE nur den kleineren Teil der öffentlichen Beihilfen für Investitionen mit regionaler Zweckbestimmung darstellen.

Für die zweifellos sehr schwierige Kontrolle der Auswirkungen, die die vom EFRE finanzierten Investitionen auf die Beschäftigungslage haben, könnte eine größere Transparenz des Systems nur von Vorteil sein.

4.2. Man könnte im übrigen genauere Ergebnisse erzielen, wenn man nicht die Zahl der zu schaffenden Arbeitsplätze veranschlagen, sondern von der Zahl der nach Abschluß eines Vorhabens einzustellenden Personen oder vom Nettogewinn an Arbeitsplätzen nach Durchführung der Investition ausgehen würde. Es ist nämlich durchaus möglich, daß parallel zu den Arbeitsplätzen, deren Schaffung oder beabsichtigte Schaffung gemeldet wird, bereits bestehende Arbeitsplätze wegfallen; andererseits kommt es auch vor, daß neu geschaffene Arbeitsplätze an Arbeitskräfte aus anderen Abteilungen vergeben werden.

Die Investitionen können zur Schaffung von Arbeitsplätzen mit mehr oder weniger dauerhaftem Charakter und zu ganz unterschiedlichen Qualifikationskombinationen führen. Außerdem kann das Vorhaben die Arbeitsbedingungen im Unternehmen sowie die Aufgabenverteilung beträchtlich verändern.

Im übrigen kann es in vielen Fällen dazu kommen, daß die beabsichtigte Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen hinter der Notwendigkeit der Erhaltung des Unternehmens selbst zurücktreten muß, da die technologische und wirtschaftliche Entwicklung möglicherweise zu Entlassungen zwingt, wenn die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens oder eines Wirtschaftszweigs nur auf diesem Weg gewährleistet oder wiederhergestellt werden kann.

Die praktischen Auswirkungen all dieser Schwierigkeiten müssen von allen Instanzen berücksichtigt werden, die sich um eine verstärkte und vertiefte Kontrolle der Ergebnisse bemühen, zu denen die subventionierten Investitionen auf dem Gebiet der Beschäftigung führen. Es wäre nicht sehr realistisch, grundlegende Verbesserungen bei diesen Kontrollen zu erwarten.

4.3. Ein gewisser Fortschritt könnte allerdings dadurch erzielt werden, daß die Mängel und Unterschiede der Vorschriften, die sich auf die Definition des Begriffs "Arbeitsplatz" und auf die Bewertung der Zahl und der Dauerhaftigkeit der Arbeitsplätze beziehen, soweit wie möglich beseitigt werden. Außerdem muß nachdrücklicher auf die Tragweite der Verpflichtung zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen hingewiesen werden, die die Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfen bildet.

In den meisten Mitgliedstaaten wäre es möglich, die Methoden zur Feststellung der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Zahl von Arbeitsplätzen beträchtlich zu verbessern und damit das wahre Ausmaß und die Ursachen der Abweichungen sowie deren Auswirkungen auf die Zahlung der Beihilfe zu ermitteln.

4.4. Auf Gemeinschaftsebene erscheint es wichtig, stärkere Anstöße zu geben, um eine schrittweise Verbesserung der von den Mitgliedstaaten bei der Prüfung der Beschäftigungsfragen angewandten Methoden zu erreichen.

Derartige Fortschritte bei der Bewertung der Vorausschätzungen und der tatsächlich erzielten Ergebnisse im Bereich der Beschäftigung dürfen sich im übrigen nicht auf die einzelnen Investitionen beschränken, sondern müssen sich auch auf die Gesamtauswirkungen auf der Ebene der Programme oder Teilprogramme erstrecken.

Der Wortlaut der vorstehenden Bemerkungen wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 30. Juli 1982 angenommen.

Luxemburg, den 4. August 1982

Für den Rechnungshof

Pierre Lelong

Präsident

[1] Verordnung (EWG) Nr. 724/75 des Rates vom 18. März 1975 (ABl. Nr. L 73 vom 21. 3. 1975, S. 1), geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 214/79 des Rates vom 6. Februar 1979 (ABl. Nr. L 35 vom 9. 2. 1979, S. 1) sowie durch die Verordnung (EWG) Nr. 3325/80 des Rates vom 16. Dezember 1980 (ABl. Nr. L 349 vom 23. 12. 1980, S. 10).

[2] ABl. Nr. C 336 vom 23. 12. 1981, S. 60.

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Antworten der Kommission

auf den Sonderbericht des Rechnungshofes über die Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen bei der Gewährung von Beihilfen für Investitionen mit regionaler Zweckbestimmung

1. Die Kommission stellt fest, daß der Rechnungshof in seinem Sonderbericht, auf den sich die vorliegenden Bemerkungen beziehen, im wesentlichen Überlegungen darüber angestellt hat, wie sich die Verschiedenartigkeit der Durchführungsbestimmungen zu den einzelstaatlichen Vorschriften über die Gewährung von Beihilfen nach Maßgabe der Beschäftigungslage auswirkt. Damit sich diese Überlegungen auch auf bestimmte Rechtsvorschriften über die Arbeitsweise des EFRE beziehen, legt die Kommission nachstehend die entsprechenden Änderungen dar, die sie dem Rat am 26. Oktober 1981 unterbreitet hat.

Zusammenhänge zwischen dem EFRE und den einzelstaatlichen Beihilfesystemen mit regionaler Zweckbindung (Ziffer 1.3)

2. Eine der Besonderheiten des EFRE besteht darin, daß es sich bei den Beihilfen — zumindest im Rahmen seiner quotengebundenen Sektion — um Maßnahmen zur Unterstützung der einzelstaatlichen regionalpolitischen Maßnahmen handelt. Die Durchführungsbestimmungen zu den einzelstaatlichen Beihilfesystemen mit regionaler Zweckbestimmung, die wiederum von den Bestimmungen des EFRE überlagert werden, werden somit per definitionem von jedem Mitgliedstaat erlassen (Ziffer 1.3.1).

3. Es trifft zu, daß das Kriterium Beschäftigungsförderung nicht in gleicher Weise in den Durchführungsbestimmungen zu diesen einzelstaatlichen Beihilfesystemen berücksichtigt ist, da einige von ihnen auf dem Kriterium Investition (Ziffer 1.3.2), andere auf dem Kriterium Beschäftigungsförderung (Ziffer 1.3.3) und wiederum andere auf den Kriterien Investition und Beschäftigungsförderung basieren (Ziffer 1.3.4). Wie jedoch der Rechnungshof selbst feststellt (Ziffer 1.3.2.4), berücksichtigen selbst die ausschließlich auf dem Kriterium der Investition basierenden Beihilfesysteme ganz automatisch auch die Beschäftigungsprobleme in den betreffenden Gebieten.

Daher ist es also nicht unbedingt erforderlich, die Durchführungsbestimmungen zu den einzelstaatlichen Beihilfesystemen auf Gemeinschaftsebene zu harmonisieren. Da die eigentliche Ver antwortung für die Regionalpolitik bei den Mitgliedstaaten liegt, besteht die Aufgabe der Kom mission darin, zur Koordinierung und Ausrichtung der regionalpolitischen Maßnahmen beizutra gen.

4. Der Vorschlag zur Änderung der EFRE-Verordnung, den die Kommission dem Rat am 26. Oktober 1981 vorgelegt hat, sieht vor, die zur allmählichen Herbeiführung der Konvergenz der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten unerläßliche Koordinierung der regionalpolitischen Ziele und außerdem auch die Ausrichtung einzelstaatlicher regionalpolitischer Maßnahmen, insbesondere durch die Finanzierung der staatlichen Beihilfesysteme im Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungssektor zu intensivieren. Eine Harmonisierung der einzelstaatlichen Durchführungsbestimmungen zu den regionalpolitischen Maßnahmen ist hierzu jedoch nicht unbedingt erforderlich (Ziffer 4.3).

Wirksamkeit der Rechtsvorschriften unter dem Gesichtspunkt des Einflusses auf die Beschäftigungslage (Ziffern 2.1, 2.2 und 2.3)

5. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofes, daß die tatsächliche Wirksamkeit der Investitionsbeihilfe von der wirtschaftlichen und finanziellen Situation des betreffenden Unternehmens sowie vom Umfang der Maßnahmen, die die öffentliche Hand zur Förderung der Wirt schaftsentwicklung (Ziffer 2.1.2) trifft, abhängt, und daß der Einfluß der Investition auf die Beschäftigungslage sich nicht nur nach der Zahl der unmittelbar geschaffenen Arbeitsplätze richtet, sondern auch davon abhängig ist, ob diese Arbeitsplätze dauerhaften Charakter besitzen und die geförderten Investitionen eine Anstoßwirkung ausüben (Ziffer 2.1.7).

In dem Vorschlag zur Änderung der EFRE-Verordnung, den die Kommission dem Rat am 26. Oktober 1981 vorgelegt hat, ist ein System zur Finanzierung von Programmen vorgesehen, das nach und nach an die Stelle des Systems der Finanzierung von Einzelvorhaben treten und eine bessere Gesamtübersicht über die Beteiligungen des EFRE und damit auch über die globalen Auswirkungen auf die Beschäftigungslage ermöglichen soll (Ziffer 4.4).

6. Wie schon der Rechnungshof unter Ziffer 2.2 und insbesondere unter den Ziffern 2.2.4 bis 2.2.6 darlegt, steht außer Zweifel, daß jede Vorausschätzung über die Erhaltung oder Schaffung von Arbeitsplätzen nicht nur auf mikroökonomischer Ebene, also auf der Ebene der Unternehmen, sondern auch in einem allgemeineren Rahmen (Sektor und Region) heikel und mit zahlreichen Unsicherheitsfaktoren verbunden ist. Unter den derzeitigen wirtschaftlichen Gegebenheiten ist die Feststellung, daß die Inbetriebnahme von Unternehmen und damit auch die tatsächliche Besetzung der Arbeitsplätze langsamer als vorgesehen erfolgt und sogar unter den ursprünglichen Vorausschätzungen bleibt, kaum überraschend.

7. Das Erfordernis der Schaffung oder Erhaltung einer Mindestzahl von Arbeitsplätzen (Ziffer 2.3), das nach Ansicht des Rechnungshofes den Bemühungen um eine Förderung des Arbeitsplatzpotentials der Klein- und Mittelbetriebe entgegensteht (Ziffer 2.3.3) und dessen Schwelle in Artikel 4 Absatz 1 a) der geltenden EFRE-Verordnung mit zehn Arbeitsplätzen je Investition festgelegt war, ist in dem vorgenannten Änderungsvorschlag nicht mehr berücksichtigt. Vorgesehen sind jedoch eine Reihe neuer Maßnahmen zugunsten von Klein- und Mittelbetrieben im Rahmen der Bestimmungen über die Finanzierung von Maßnahmen zur Valorisierung des endogenen Entwicklungspotentials der Regionen.

Methoden zur Ermittlung der bei der Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen erzielten Ergebnisse (Ziffern 3.1 bis 3.5)

8. Im sechsten Jahresbericht des EFRE hat die Kommission selbst hervorgehoben, daß wegen der in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bestehenden Unterschiede (Ziffern 3.1 bis 3.3) — und dies trifft besonders für den Fall zu, daß eine nationale Behörde die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen bescheinigt (Ziffer 3.3) — bei den Kontrollen an Ort und Stelle nicht immer leicht festzustellen ist, ob die Bestimmungen des EFRE über die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen eingehalten werden. Gleichzeitig hat sie jedoch bemerkt, daß dies an sich kein größeres Hindernis bei der Durchführung der Kontrollen darstellt. Die Richtigkeit dieser Bescheinigungen, ganz gleich ob sie nun von einer Behörde oder vom Unternehmen selbst ausgestellt werden, ist bei den Kontrollen in den Unternehmen insbesondere anhand der Stellenpläne überprüfbar. Bei diesen Kontrollen können außerdem die Zahl der nach Durchführung der vom EFRE geförderten Investition vorhandenen "Netto"-Arbeitsplätze und damit auch die auf Unternehmensebene erhaltenen oder neugeschaffenen Arbeitsplätze festgestellt werden (Ziffern 3.4 und 4.2).

9. Der Rechnungshof hält es für wünschenswert, als Sanktion bei Abweichungen zwischen den Vorausschätzungen und tatsächlich geschaffenen Arbeitsplätzen eine Kürzung der EFRE-Bei hilfe (Ziffer 3.5) einzuführen; die Kommission hält eine derartige Sanktion angesichts des vom Rechnungshof bestätigten (Ziffer 2.2) Unsicherheitsfaktors bei Vorausschätzungen auf dem Gebiet der Arbeitsplätze nicht für gerechtfertigt. Wird jedoch die durch den EFRE geförderte Investition wie vorgesehen durchgeführt und alle in der EFRE-Verordnung festgelegten Bedingungen, insbesondere die in Artikel 4 Absatz 1 a) und 2 a) vorgesehenen Höchstgrenzen eingehalten (vgl. außerdem Punkt 7), so nimmt die Kommission — auch wenn die erwarteten Beschäftigungsziele nicht voll erreicht worden sind — keine Kürzung ihrer Beihilfe vor.

10. Um sich jedoch davon überzeugen zu können, daß es sich bei den neugeschaffenen Arbeitsplätzen um Dauerarbeitsplätze handelt (in der Verordnung über den EFRE ist diese Bedingung lediglich implizit enthalten — Ziffer 3.4.4), hat die Kommission in dem dem Rat am 26. Oktober 1981 vorgelegten Vorschlag zur Änderung der EFRE-Verordnung die Verpflichtung der Mitgliedstaaten festgelegt, ihr binnen drei Jahren nach Durchführung der vom EFRE finanzierten Maßnahmen in den Bereichen Industrie, gewerbliche Wirtschaft oder Dienstleistungen die Zahl der tatsächlich geschaffenen Arbeitsplätze mitzuteilen.

Schlußfolgerungen

11. Die Überlegungen des Rechnungshofes in seinem Sonderbericht über die Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen bei der Gewährung von Beihilfen für Investitionen mit regionaler Zweckbestimmung befassen sich per definitionem mit einem System der Finanzierung von Einzelvorhaben und damit auch mit der Rolle des Kriteriums der Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen im Rahmen eines solchen Systems.

In dem Vorschlag zur Änderung der EFRE-Verordnung, den die Kommission dem Rat am 26. Oktober 1981 vorgelegt hat, hat sie nicht nur die Ziele der gemeinschaftlichen Regionalpolitik neu definiert, sondern auch grundlegende Anpassungen an die Modalitäten der Beteiligung des EFRE vorgesehen, um insbesondere deren Auswirkungen bei der Schaffung von Arbeitsplätzen und auch ihre Wirksamkeit zu erhöhen. So hat die Kommission — wie bereits erwähnt — vorgeschlagen, das System der Finanzierung von Einzelvorhaben — mit Ausnahme von Investitions vorhaben von über 40 Millionen ECU — nach und nach durch ein System der Finanzierung von Programmen, insbesondere im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen insbesondere im indu striellen, gewerblichen und Dienstleistungssektor zu ersetzen und dadurch, eine gezieltere Aus richtung dieser Systeme auf den prioritären Bedarf der Regionen zu erreichen. Zwar gelten die Bemerkungen des Rechnungshofes gegenüber dieser von der Kommission vorgeschlagenen glo baleren Lösung insbesondere bezüglich des Zufallscharakters aller Vorausschätzungen im Bereich der Schaffung von Arbeitsplätzen nach wie vor, doch dürfte diese im Rahmen einer stärkeren Koordinierung der regionalpolitischen Maßnahmen gewählte globalere Lösung es der Kommis sion nicht nur ermöglichen, die Beteiligung des EFRE gezielter auszurichten, sondern auch einen besseren Überblick über die Auswirkung dieser Beihilfen insbesondere auf die Beschäftigungs lage zu erhalten.

Wichtigstes Ziel des EFRE bleibt nach wie vor, einen Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu leisten. Die Bemühungen der Kommission, sich von den Auswirkungen der EFRE-Beihilfen auf die Beschäftigungslage und die Langzeitwirkung dieser Maßnahme überzeugen zu können, schlagen sich in mehreren der in dem Änderungsvorschlag vorgesehenen neuen Bestimmungen nieder. Dies gilt sowohl für die neuen Vorschriften für die Erstellung des Berichtes über die Durchführung regionaler Entwicklungsprogramme mit quantifizierten Angaben über das Ergebnis der regionalpolitischen Maßnahmen im Bereich Investition und Arbeitsplätze, den die Mitgliedstaaten der Kommission jährlich zu übermitteln haben, als auch für die bereits unter Punkt 7 genannten Bestimmungen, wonach die Mitgliedstaateri verpflichtet sind, der Kommission binnen drei Jahren nach Abschluß der vom EFRE finanzierten Maßnahmen die Zahl der Arbeitsplätze mitzuteilen, die dank der vom EFRE geförderten Investitionen im Bereich der industriellen, gewerblichen und Dienstleistungstätigkeit neu geschaffen werden.

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