DE Amtsblatt der Europäischen Union L 217/52

BESCHLUSS DER KOMMISSION

vom 19. Juni 2013

über die staatliche Beihilfe SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)), die das Königreich Spanien für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) gewährt hat

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2013) 3204)

(Nur der spanische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2014/489/EU)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorgenannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Am 18. Mai 2009 ging bei der Kommission eine Beschwerde von SES Astra S.A. (nachfolgend „Astra“) ein. Gegenstand der Beschwerde war eine mutmaßliche staatliche Beihilferegelung, die die spanischen Behörden in Zusammenhang mit dem Umstiegvom analogen auf das digitale Fernsehen in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten in Spanien eingeführt hatten. Mit der Beschwerde beanstandete Astra eine angeblich nicht angemeldete und somit rechtswidrige Beihilferegelung, die eine Verzerrung des Wettbewerbs zwischen der terrestrischen und der Satellitenausstrahlung bewirke.

(2) Die beanstandete Regelung geht auf das Gesetz 10/2005 vom 14. Juni 2005 über Sofortmaßnahmen zur Förderung des digitalen terrestrischen Fernsehens, der Liberalisierung des Kabelfernsehens und der Förderung des Pluralismus zurück (2). Des Weiteren wurden unter anderem folgende Rechtsakte in Zusammenhang mit dem Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen angenommen: Königliches Dekret 944/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung des nationalen technischen Plans für das digitale terrestrische Fernsehen (3) (nachfolgend „nationaler technischer Plan“); Königliches Dekret 945/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung der allgemeinen Bestimmungen für die Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens; Verordnung ITC/2476/2005 vom 29. Juli 2005 zur Genehmigung der technischen Vorschrift und der Erbringung von Dienstleistungen des digitalen terrestrischen Fernsehens; sowie Königliches Dekret 920/2006 vom 28. Juli 2005 zur Genehmigung der Regulierung der Verbreitung von Rundfunk- und Fernsehdiensten über das Kabel.

(3) Mit Schreiben vom 29. September 2010 hat die Kommission das Königreich Spanien von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf die betreffende Beihilfe für das gesamte spanische Staatsgebiet mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha zu eröffnen, da für diese Region ein gesondertes Verfahren eröffnet wurde (4). Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des Prüfverfahrens (nachfolgend „Eröffnungsbeschluss“) wurde am 14. Dezember 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (5). Die Kommission forderte die Beteiligten zur Abgabe ihrer Stellungnahmen zu der betreffenden Maßnahme auf.

(4) Nach einer Fristverlängerung übermittelte Spanien am 30. November 2011 die im Eröffnungsbeschluss erbetene Stellungnahme. Neben der Zentralregierung übermittelten auch die Behörden von Asturien, Aragonien, des Baskenlandes, Kastilien und León, Kastilien-La Mancha (6), Extremadura, Galicien, la Rioja, Madrid und Murcia ihre Stellungnahmen oder Antworten auf die im Eröffnungsbeschluss dargelegten Fragen.

(5) Des Weiteren erhielt die Kommission mit Schreiben vom 11. Januar 2011 eine Stellungnahme von Radiodifusión Digital SL, mit Schreiben vom 28. Januar 2011 von Grupo Antena 3 und UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas), mit Schreiben vom 31. Januar 2011 von Gestora La Sexta, mit Schreiben vom 2. Februar 2011 von Abertis Telecom SA (im Folgenden „Abertis“) und mit Schreiben vom 4. Februar 2011 von Astra und Telecinco. Mit Schreiben vom 19. Januar 2011 und 9. Februar 2011 übermittelte die Kommission diese Stellungnahmen an die spanischen Behörden und bot diesen die Möglichkeit, dazu Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 22. Februar 2011 und 14. März 2011 übermittelten diese ihre Bemerkungen.

(6) Im Laufe der Prüfung fanden mehrere Sitzungen statt: zwischen der Kommission und den spanischen Behörden am 11. und 12. April 2011, zwischen der Kommission und Astra am 14. April 2011, zwischen der Kommission und Abertis am 5. Mai 2011 und zwischen der Kommission und UTECA am 5. Juli 2011. Nach verschiedenen Informationsschreiben, die Spanien aus eigener Initiative übermittelte, darunter die Bemerkungen des Baskenlandes vom 24. Februar 2011, wurde Spanien mit Schreiben vom 14. Februar 2012 ein förmliches Auskunftsverlangen übermittelt. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelten die spanischen Behörden ihre Antwort mit Schreiben vom 16. April 2012, die anschließend mit den Schreiben vom 15., 19. und 25. Juni 2012 ergänzt wurde. Da nach wie vor einige Informationen nicht vorlagen, übermittelte die Kommission am 9. August 2012 ein ergänzendes Auskunftsersuchen. Nach einer Fristverlängerung übermittelten die spanischen Behörden mit Schreiben vom 10. Oktober 2012 ihre Antwort, die mit Schreiben vom 30. Oktober 2012 ergänzt wurde.

(7) Darüber hinaus übermittelte Abertis auf eigene Initiative mit den Schreiben vom 22. Juni 2011 und 25. Juli 2012 zusätzliche Informationen. Astra stellte mit den Schreiben vom 21. Juli 2011, 16. Mai 2011, 8. September 2011 und 11. November 2011 weitere Informationen zur Verfügung; sämtliche dieser Schreiben wurden an die spanischen Behörden weitergeleitet, damit diese sie in ihrer Stellungnahme berücksichtigten.

2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. HINTERGRUND

2.1.1. Beschwerdeführer

(8) Der Beschwerdeführer ist Betreiber einer Satellitenplattform. Das im Jahr 1985 unter dem Namen Société Européenne des Satellites (SES) gegründete Unternehmen SES ASTRA (nachfolgend „Astra“) war der erste private Satellitenbetreiber in Europa. Astra betreibt das ASTRA-Satellitensystem, das eine breite Palette an Lösungen für Rundfunkdienste und drahtlose Breitbanddienste für Kunden innerhalb und außerhalb Europas anbietet. Über das System werden Fernseh- und Radioprogramme direkt an Millionen Haushalte ausgestrahlt und es bietet Internetzugang und Netzdienste für öffentliche Verwaltungen, Großunternehmen, KMU und private Haushalte.

(9) In seiner Beschwerde führt Astra an, dass die von der Regierung und den Autonomen Regionen in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten in Spanien ergriffenen Maßnahmen gegenden Grundsatz der Technologieneutralität verstießen, da die terrestrische Übertragung als einziger Weg für die Digitalisierung betrachtet würde. Astra verweist insbesondere auf den Fall von Kantabrien. Im Wege einer Ausschreibung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen auf das gesamte Gebiet von Kantabrien im Januar 2008 hatte die Regionalregierung von Kantabrien Astra für das Angebot von frei empfangbaren Kanälen über seine Plattform ausgewählt. Im November 2008 wurde dieser Vertrag jedoch von der Regionalregierung aufgelöst. Laut Angaben von ASTRA lösten die Behörden den Vertrag erst auf, als sie darüber informiert wurden, dass die Zentralregierung die Aufrüstung des analogen terrestrischen Netzes finanzieren würde. Tatsächlich wurde in einem Schreiben der kantabrischen Behörden vom 7. November 2008 erläutert, dass die Auflösung des Vertrags unter anderem darauf zurückzuführen sei, dass die Zentralregierung Entscheidungen über den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen im gesamten spanischen Staatsgebiet getroffen habe (7). Somit würde der Fall von Kantabrien erstens zeigen, dass Astra auf diesem Markt konkurrenzfähig gewesen sei, und zweitens, dass die Entscheidungen der Zentralregierung diesen Wettbewerb verhindert hätten.

2.1.2. Branche

(10) Der Fall bezieht sich auf den Rundfunksektor, in dem zahlreiche Unternehmen in den verschiedenen Stufen der Produktionskette der Rundfunkdienste tätig sind.

(11) Die Rundfunkanstalten sind die Inhalteanbieter von Fernsehkanälen, die Fernsehinhalte erwerben oder eigene Inhalte produzieren und diese in Kanälen bündeln. Anschließend werden diese Kanäle über verschiedene Plattformen (z. B. über Satellit, DVB-T, Kabel oder Internet) öffentlich verbreitet. In Spanien befand der Gesetzgeber, dass Rundfunkdienste eine öffentliche Dienstleistung darstellten; aus diesem Grund werden diese sowohl von staatlichen Rundfunkanstalten (RTVE) als auch von privaten Rundfunkanbietern erbracht, die im Rahmen einer staatlichen Lizenz tätig sind (8). Die sogenannten frei empfangbaren Kanäle werden den Zuschauern kostenlos angeboten. Damit die Bevölkerung diese öffentliche Dienstleistung tatsächlich nutzen kann, ist in den Rechtsvorschriften eine verbindliche Mindestversorgung sowohl für die Ausstrahlung der öffentlichen Rundfunkanstalten als auch für die privaten Lizenzinhaber vorgeschrieben. Demnach sind die öffentlichen Rundfunkanstalten zu einer Versorgung von mindestens 98 % der spanischen Bevölkerung und die privaten Anbieter zu einer Abdeckung von mindestens 96 % der Bevölkerung verpflichtet. In Spanien verfügen die nationalen Rundfunkanstalten über kein nationales Rundfunknetz, weshalb sie Übereinkünfte mit Plattformbetreibern für die Ausstrahlung ihrer Inhalte und die Erfüllung ihrer Versorgungspflichten abschließen.

(12) Die Anbieter von Telekommunikationsausrüstung sind Hersteller oder Montierbetriebe für die Infrastruktur oder Anlagen, die für den Aufbau der verschiedenen Plattformen erforderlich sind.

(13) Die Plattformbetreiber (oder Netzbetreiber) (9) sind private Unternehmen bzw. öffentlich kontrollierte Anstalten, die die erforderliche Infrastruktur nutzen (d. h. das Signal übertragen und verbreiten), um der Öffentlichkeit die von den Rundfundanbietern produzierten Programme anzubieten. Zu Beginn des Fernsehzeitalters gab es nur die analoge terrestrische Plattform. Mit der Weiterentwicklung der Technologie kamen weitere Plattformen auf den Markt, nämlich die Satellitenplattform, die Kabelplattform und in jüngerer Zeit das Fernsehen über das Internet (10), bei dem der Breitbandzugang für die Übertragung des Fernsehsignals genutzt wird.

(14) Beim terrestrischen Rundfunk wird das Fernsehsignal vom Fernsehstudio zu einem Übertragungszentrum (Empfangsstelle) übertragen, das sich in der Regel im Eigentum eines Netzbetreibers befindet, der auch für dessen Betrieb zuständig ist. Anschließend wird das Signal vom Übertragungszentrum (Empfangsstelle) zu den von einem Netzbetreiber verwalteten Rundfunkzentren übertragen und von diesen verteilt (z. B. Masten), wobei diese Übertragung manchmal über Satellit erfolgen kann. Schließlich wird das Signal von den Rundfunkzentren an die Haushalte verbreitet. Für die Digitalisierung des analogen terrestrischen Netzes müssen die Sendeanlagen am Boden ersetzt werden. Da das digitale Signal jedoch eine geringere Reichweite als das analoge Signal hat und somit die neue Technologie ein engeres Netz erfordert, ist für einen Ausbau der Versorgung in manchen Fällen auch die Errichtung neuer Übertragungszentren erforderlich.

(15) Bei der Rundfunkübertragung über Satellit wird das Signal an ein Übertragungszentrum (Empfangsstelle) und anschließend an den Satelliten übertragen, der es an die privaten Haushalte verbreitet. Alternativ kann das Signal gleich vom Fernsehstudio direkt an den Satelliten übertragen werden, wenn das Studio mit den geeigneten Anlagen ausgestattet ist. Der Zuschauer muss über eine Parabolantenne und einen Decoder verfügen. Für den Ausbau der Satellitenabdeckung einer Region ist die Installation der Bodenausrüstung beim Zuschauer zuhause erforderlich. In Bezug auf die geografische Abdeckung könnte die Satellitenplattform nahezu 100 % des spanischen Staatsgebiets versorgen, während die terrestrische Plattform etwa 98 % abdeckt.

2.1.3. Hintergrund

(16) Die geprüfte Maßnahme ist vor dem Hintergrund der Digitalisierung des Rundfunks zu untersuchen, die bei der Übermittlung über Kabel, Satellit und Terrestrik stattfand oder derzeit stattfindet. Im Vergleich zum analogen Rundfunk hat die digitale Übertragung den Vorteil, dass sie dank einer effizienteren Nutzung des Frequenzspektrums eine größere Übertragungskapazität bietet. Der Umstieg auf die digitale Technologie ist insbesondere für den terrestrischen Rundfunk von Bedeutung, bei dem das verfügbare Frequenzspektrum begrenzt ist. Die Übertragung über Satellit bietet hingegen den Vorteil, dass ein völlig anderes Frequenzspektrum genutzt wird, in dem genügend Frequenzen zur Verfügung stehen.

(17) Durch den Umstieg vom analogen auf das digitale Fernsehen werden zahlreiche Funkfrequenzen von hoher Qualität frei — als „digitale Dividende“ bezeichnet — die für die Einführung von elektronischen Kommunikationsdiensten zur Verfügung stehen. Diese digitale Dividende und insbesondere die Frequenz 790-862 MHz („Frequenzband 800 MHz“) kann den Sektor der elektronischen Kommunikation beleben, weitreichende Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum mit sich bringen und zu einer großen Zahl von sozialen und kulturellen Vorteilen führen (11).

(18) Die digitale Dividende lässt sich entweder durch den Umstieg von einer terrestrischen auf eine andere Plattform oder durch den Umstieg von der analogen auf die digitale terrestrische Rundfunkübertragung realisieren. Auch eine gemischte Lösung, bei der verschiedene Plattformen kombiniert werden, ist möglich (12).

(19) Bei der terrestrischen Rundfunkübertragung führt die Frequenzknappheit jedoch auch nach der Digitalisierung weiter zu Problemen. Dies wird dadurch illustriert, dass die spanische Regierung kurz nach dem Abschluss des Umstiegs vom analogen auf das digitale Fernsehen im April 2010 die Rundfundanbieter vom 800-MHz-Band in ein anderes Frequenzband verlegen musste. Die Verlegung der verschiedenen Multiplexe, die den Rundfunkanbietern zugewiesen worden waren, führte zu zusätzlichen Kosten und neuen staatlichen Beihilfen, die die Kommission derzeit im Rahmen eines förmlichen Prüfverfahrens prüft (13).

(20) Was die Fernsehübertragung anbelangt, so kann die digitale terrestrische Übertragung in der Zukunft durch die Breitbandtechnik ersetzt werden, da es wahrscheinlich ist, dass sich die Breitbandnetze der neuen Generation (NGA) als dominierende Übertragungstechnik durchsetzen. Derzeit ist jedoch die geografische Abdeckung der NGA-Netze in Spanien nicht überall gegeben.

(21) Heute gibt es in Spanien vier Plattformen für die Rundfunkübertragung: digitales terrestrisches Fernsehen (DVB-T), Satellit (DBV-S), Kabel (DVB-C) sowie Fernsehen über das Internet. Das digitale terrestrische Fernsehen (DVB-T) ist die wichtigste Plattform für die frei empfangbaren öffentlichen und privaten spanischen Programme (14). Wichtigster Betreiber des terrestrischen Netzes ist das Unternehmen Abertis, das auch den Satellitenbetreiber Hispasat kontrolliert. Des Weiteren gibt es eine Reihe von lokalen Telekommunikationsanbietern, die die Signale des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) übertragen und in der Regel mit dem nationalen Netz von Abertis verbunden sind. Die Kanäle des Bezahlfernsehens werden im Allgemeinen über Satellit, Kabel und Internet verbreitet. Astra und Hispasat sind die wichtigsten Satellitenbetreiber.

(22) Im Zuge der Digitalisierung und des Umstiegs vom analogen auf das digitale Fernsehen nahm Spanien im Zeitraum 2005-2008 eine Reihe von Maßnahmen an, die Folgen für das terrestrische Netz hatten; diese werden im Abschnitt 2.2 beschrieben. Die spanischen Behörden unterteilten das Staatsgebiet in drei verschiedene Gebiete: i) Gebiet I — dazu zählt die überwiegende Mehrheit der spanischen Bevölkerung, in diesem Gebiet trugen die Rundfunkanbieter die Kosten des Umstiegs — 96 % des Staatsgebiets für die privaten Rundfunkanbieter sowie 98 % für die öffentlichen Rundfunkanstalten. Da die Rundfunkanbieter die Kosten übernahmen, waren keine staatlichen Beihilfen erforderlich. ii) Gebiet II — darunter fallen weniger besiedelte und entlegene Gebiete, in denen 2,5 % der Bevölkerung leben und in denen in der Vergangenheit die öffentlichen und privaten Sender über das analoge terrestrische Fernsehen empfangen wurden. Da für den Umstieg auf die Digitaltechnik jedoch die Aufrüstung der Übertragungszentren und die Errichtung neuer Zentren erforderlich war, waren erhebliche Investitionen in das terrestrische Netz notwendig. Die privaten Rundfunkanbieter hatten kein ausreichendes kommerzielles Interesse an der Erbringung von Diensten im Gebiet II und lehnten es ab, die Kosten der Digitalisierung zu tragen. Deshalb führten die spanischen Behörden die öffentliche Beihilferegelung ein, die Gegenstand der Untersuchung bildet, um die bereits bestehenden Übertragungszentren aufzurüsten und neue Zentren zu errichten, so dass gewährleistet ist, dass die Einwohner, die bislang öffentliche und private Sender über das analoge terrestrische Fernsehen empfangen haben, weiterhin alle Sender über das digitale terrestrische Fernsehen empfangen können. Dieser Prozess wird üblicherweise als „Ausbau der Versorgung mit DVB-T“ bezeichnet (d. h. den Ausbau der Versorgung mit DVB-T über die Pflicht der kommerziellen Rundfunkanbieter hinaus). iii) Gebiet III — in diesem ist es aufgrund der Topografie nicht möglich, Fernsehdienste über die terrestrische Plattform anzubieten, so dass das Gebiet über Satellit versorgt wird. Hispasat ist für die Übertragung der frei empfangbaren Fernsehsignale im Gebiet III zuständig. Da die Fernsehdienste über Satellit erbracht werden, sind die Kosten für die Verbraucher, die Parabolantennen und Decoder erwerben müssen, höher.

2.2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

(23) Die untersuchte Regelung beruht auf einem komplexen System von Rechtsvorschriften, das die spanischen Zentralbehörden seit 2005 eingeführt haben. Auf Grundlage dieser Rechtsvorschriften wurde die staatliche Beihilfe für die Einführung des DVB-T im Gebiet II im Zeitraum 2008-2009 durch die Autonomen Regionen und Gemeinden gewährt, die den Begünstigten Mittel aus dem Staatshaushalt und ihren jeweiligen Haushalten bereitstellten. Darüber hinaus haben die Autonomen Regionen seit 2009 kontinuierlich eine Beihilfe für die Instandhaltung und den Betrieb der Netze des Gebiets II gewährt.

(24) Die Regulierung des Umstiegs auf die Technologie des Digitalfernsehens begann mit der Annahme des Gesetzes 10/2005 vom 14. Juni 2005 (15). In diesem wurde auf die Notwendigkeit einer Förderung des Umstiegs von der analogen auf die digitale terrestrische Technologie hingewiesen und die Regierung verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Durchführung anzunehmen.

(25) Aufgrund dieses Auftrags genehmigte der Ministerrat mit dem Königlichen Dekret 944/2005 den nationalen technischen Plan, in dem der 3. April 2010 als Datum für das Abschalten des analogen Fernsehens festgelegt war (16).

(26) Was die Gebiete II und III anbelangt, so war in der zwölften Zusatzbestimmung des nationalen technischen Plans bereits die Möglichkeit vorgesehen, dass die lokalen und regionalen Behörden die Versorgung auf zwischen 96 % und 100 % der Bevölkerung ausbauten. In diesem Zusammenhang wird im technischen Plan explizit auf das digitale terrestrische Fernsehen (DVB-T) verwiesen und es werden sechs Voraussetzungen festgelegt, unter denen die lokalen Behörden diesen Ausbau der Versorgung durchführen könnten. Die Voraussetzung e sieht vor, dass die lokale Anlage dem technischen Plan für das digitale terrestrische Fernsehen entsprechen muss.

(27) Anschließend genehmigte der Ministerrat am 7. September 2007 den nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen (nachfolgend „Plan für den Umstieg“) (17), mit dem der nationale technische Plan durchgeführt wird. Im Plan für den Umstieg wurde das spanische Staatsgebiet in neunzig technische Projekte für den Umstieg unterteilt (18) und ein Termin für die Einstellung der analogen Rundfunkübertragung für jedes einzelne dieser Projekte festgelegt.

(28) Am 29. Februar 2008 nahm das Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel eine Entscheidung an, die darauf ausgerichtet war, die Telekommunikationsinfrastruktur auszubauen sowie die Kriterien und die Aufteilung der Finanzmittel für die Maßnahmen zur Entwicklung der Informationsgesellschaft im Rahmen des Plan Avanza 2008 (19) festzulegen. Die mit dieser Entscheidung genehmigten Haushaltsmittel beliefen sich auf 558 Mio. EUR und wurden teilweise der Entwicklung des Breitbandes und teilweise der Digitalisierung des Fernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten Spaniens zugewiesen, die nicht unter die den kommerziellen Rundfunkanbietern auferlegten gesetzlichen Pflichten fielen (20). Die Digitalisierung in diesen Gebieten wurde in der Regel als „Ausbau der Versorgung“ bezeichnet und erfolgte später im Rahmen einer Reihe von Folgevereinbarungen zu bestehenden Rahmenverträgen (21), die vom Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel und den Autonomen Gemeinschaften zwischen Juli und November 2008 unterzeichnet wurden („Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen des Jahres 2006“, für jede einzelne Autonome Gemeinschaft gesondert im spanischen Staatsanzeiger veröffentlicht). Der Wortlaut dieser Verträge zeigt in den meisten Fällen auf, dass ausschließlich die digitale terrestrische Technologie zu finanzieren ist. Aufgrund dieser Verträge übertrug das Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel Finanzmittel an die Autonomen Gemeinschaften, die sich verpflichteten, die übrigen Kosten der Maßnahme aus ihren Haushalten zu tragen. Auch die Folgevereinbarungen enthalten die Pflicht der lokalen Behörden, die Bestimmungen der zwölften Zusatzbestimmung des nationalen technischen Plans zu erfüllen.

(29) Gleichzeitig genehmigte der Ministerrat am 17. Oktober 2008 die Zuweisung weiterer 8,72 Mio. EUR für den Ausbau und die Fertigstellung der DVB-T-Versorgung im Rahmen der Projekte für den Umstieg, die im Laufe des ersten Halbjahres 2009 abzuschließen waren — Phase I des Plans für den Umstieg. Die Finanzierung wurde nach der Unterzeichnung der neuen Rahmenverträge zwischen dem Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel und den Autonomen Gemeinschaften im Dezember 2008 („Rahmenverträge des Jahres 2008“) gewährt. Diese Verträge bezogen sich auf die vorstehend genannte Finanzierung in Höhe von 8,72 Mio. EUR und wurden als „Rahmenverträge über die Zusammenarbeit zwischen dem Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel und den Autonomen Gemeinschaften […] für die Entwicklung des nationalen Plans für den Umstieg auf DVB-T“ bezeichnet. Sie enthielten eine Aufstellung der Maßnahmen, die von den zentralen und regionalen Behörden finanziert würden, um das Ziel einer der bestehenden analogen Versorgung entsprechenden Abdeckung des Digitalfernsehens zu erreichen. Diese Maßnahmen stehen mit der Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens in Zusammenhang.

(30) Am 29. Mai 2009 genehmigte der Ministerrat die Kriterien für die Zuweisung eines Betrags von 52 Mio. EUR für die Finanzierung von Initiativen zur Umstellung auf DVB-T, der zur Finanzierung des Ausbaus der Versorgung im Rahmen der Projekte der Phasen II und III des Plans für den Umstieg bestimmt war (22). Mit dem Vertrag des Ministerrats wurde eine direkte Verbindung mit dem Plan für den Umstieg hergestellt, da es in diesem heißt, dass für das Erreichen des im nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen festgelegten Ziels einer mit der analogen Technik vergleichbaren Versorgung des digitalen terrestrischen Fernsehens die finanzielle Unterstützung der öffentlichen Behörden notwendig ist und dass „die Durchführung dieser Zusammenarbeit im Rahmen der im nationalen Plan für den Umstieg auf das digitale terrestrische Fernsehen festgelegten Leitlinien erfolgt“.

(31) Schließlich wurden zwischen Oktober und Dezember 2009 im spanischen Staatsanzeiger die [die in Erwägungsgrund 29 erwähnten] Folgevereinbarungen zu den Rahmenverträgen veröffentlicht, einschließlich der Finanzierung für den Ausbau der Versorgung im Rahmen der Phasen II und III des Plans für den Umstieg. In diesen Folgevereinbarungen wird festgelegt, was unter „Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung“ zu verstehen ist, wobei explizit ausschließlich auf die terrestrische Technik Bezug genommen wird (wenn auch ohne förmlichen Ausschluss anderer Technologien) (23).

(32) Nach der Veröffentlichung der Rahmenverträge des Jahres 2008 und der vorhergehenden Folgevereinbarungen (24) leiteten die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften die Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung in die Wege. Zu diesem Zweck führten sie entweder selbst öffentliche Ausschreibungen durch oder beauftragten private Unternehmen mit ihrer Durchführung. Die Beihilfen wurden teilweise mit dem Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel vereinbart und somit aus dem Haushalt der Zentralregierung finanziert bzw. teilweise selbst von den Autonomen Gemeinschaften getragen. In manchen Fällen beauftragten diese die Gemeinden mit dem Ausbau.

(33) Generell wurden landesweit zwei Arten von Ausschreibungen durchgeführt. Zum einen fanden Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung statt, bei denen das Unternehmen, dem der Zuschlag erteilt wurde, damit beauftragt wurde, ein operatives DVB-T-Netz bereitzustellen (oder zumindest zu errichten). Dabei zählen unter anderem die Auslegung und der Betrieb des Netzes, die Signalübertragung, die Einführung des Netzes sowie die Lieferung der erforderlichen Ausrüstung zu den durchzuführenden Aufgaben. Bei den übrigen Auswahlverfahren handelte es sich um Ausschreibungen für die Lieferung von Telekommunikationsausrüstung, die für bereits bestehende Netze organisiert wurden. Es wurde erwartet, dass das Unternehmen, dem der Zuschlag im Rahmen der Ausschreibung erteilt wurde, diese mit der notwendigen Ausrüstung aufrüstet, d. h. die Lieferung, Installation und Aktivierung der Ausrüstung.

(34) Bei den meisten Ausschreibungen bezogen sich die zuständigen Behörden explizit in der Definition des Ausschreibungsgegenstands (25) oder implizit in der Beschreibung der technischen Spezifikationen oder der zu finanzierenden Ausrüstung (26) auf die terrestrische Technologie und das DVB-T. In den wenigen Fällen, in denen die Satellitentechnik ausdrücklich erwähnt wurde, wurde auf die Parabolantennen für den Empfang des Satellitensignals in terrestrischen Masten (27) oder Ausrüstung für den Zugang zum digitalen Fernsehen im Gebiet III (28) Bezug genommen. Bei sehr wenigen Ausschreibungen für den Ausbau werden andere Technologien als DVB-T nicht ausgeschlossen und sie sind in sehr wenigen Fällen technologieneutral (29).

(35) Insgesamt wurden in den Jahren 2008-2009 für den Ausbau im Gebiet II knapp 163 Mio. EUR aus dem zentralen Staatshaushalt (teilweise Darlehen zu günstigen Bedingungen, die den Autonomen Gemeinschaften vom Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel gewährt wurden (30)) sowie 60 Mio. EUR aus den Haushalten der 16 untersuchten Autonomen Gemeinschaften investiert. Überdies finanzierten die Gemeinden den Ausbau mit etwa 3,5 Mio. EUR.

(36) Als zweiten Schritt für den Ausbau des DBV-T im Gebiet II führten manche Autonome Gemeinschaften ab dem Jahr 2009 weitere Ausschreibungen durch oder haben ohne Ausschreibungen entsprechende Verträge über den Betrieb und die Instandhaltung der während des Ausbaus digitalisierten und eingesetzten Ausrüstung geschlossen. Im Gegensatz zu den Beihilfen für den Umstieg stellen diese letztgenannten Maßnahmen laufende Beihilfen dar. Da diese für den Betrieb und die Instandhaltung des im Gebiet II installierten terrestrischen Netzes bestimmt sind, sind auch diese Verträge nicht technologieneutral. Der Gesamtbetrag der im Zuge der Ausschreibungen für den Betrieb und die Instandhaltung gewährten Mittel (laufende Beihilfen) in den Jahren 2009-2011 belief sich auf mindestens 32,7 Mio. EUR.

2.3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS

(37) Im Eröffnungsbeschluss wies die Kommission in erster Linie darauf hin, dass auf die beschriebene Maßnahme offenbar die in Artikel 107 Absatz 1 festgelegten Kriterien zutreffen, so dass sie als staatliche Beihilfe betrachtet werden kann.

(38) Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es auf dem Rundfunkmarkt unterschiedliche Ebenen gibt, wurde im Eröffnungsbeschluss zwischen drei Kategorien von Begünstigten der staatlichen Beihilfen unterschieden: i) Netzbetreiber, ii) Lieferanten von Telekommunikationsausrüstung, die an den Ausschreibungen für die Lieferung der für den Ausbau erforderlichen Ausrüstung teilnahmen, sowie iii) Fernsehanstalten.

(39) Die Kommission kam zu dem vorläufigen Schluss, dass die Beihilferegelung durch die Finanzierung der Kosten für den Ausbau der DVB-T-Plattform zu einer möglichen oder realen Wettbewerbsverzerrung zwischen den Lieferanten der Telekommunikationsausrüstung, die im Bereich der unterschiedlichen Technologien tätig sind, sowie zwischen der terrestrischen Plattform und der Satellitenplattform geführt haben könnte.

(40) Bei ihrer vorläufigen Bewertung war die Kommission der Ansicht, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, und sie sah keinen Anlass, aus dem diese mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte, da offenbar keine Ausnahmeregelung anwendbar war.

(41) Weitere konkrete Informationen sind dem Eröffnungsbeschluss zu entnehmen, der als Bestandteil des vorliegenden Beschlusses zu betrachten ist.

3. STELLUNGNAHMEN DER SPANISCHEN BEHÖRDEN

3.1. ALLGEMEINES

(42) Zur Verteidigung gegen die Feststellungen im Eröffnungsbeschluss führten Spanien und die Autonomen Gemeinschaften zahlreiche Argumente an (31). Generell können zwei Gruppen unterschieden werden. Einerseits brachten die spanischen Behörden vor, es habe keine staatliche Beihilfe vorgelegen, da es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gehandelt habe, und die Maßnahme sei keine Beihilfe, da sie unter die allgemeine Dienstleistungspflicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks falle und zudem kein Vorteil entstanden sei. Andererseits wäre sie selbst unter der Annahme, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handele, mit den Bestimmungen des Artikels 106 Absatz 2 bzw. des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar, da a) das analoge Netz bereits bestanden habe und mit Blick auf die Effizienz eine einfache Aufrüstung der bereits bestehenden Infrastruktur weniger kostspielig sei als der Umstieg auf eine neue Plattform, b) nur die DVB-T-Technologie alle erforderlichen Qualitätskriterien erfüllt habe und c) die Angebote technologieneutral gewesen seien und andere Plattformbetreiber an den Ausschreibungen teilnehmen hätten können. Diese Argumente werden nachstehend zusammengefasst.

3.2. KEINE BEIHILFE

3.2.1. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse

(43) Was die Netzbetreiber anbelangt, so vertreten die spanischen Behörden die Auffassung, dass diese eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne des Urteils in der Rechtssache Altmark erbringen (32). Da die Autonomen Gemeinschaften jedoch für die Maßnahmen verantwortlich sind, die sie zum Ausbau der Versorgung ergreifen, ist die Anwendbarkeit des Urteils in der Rechtssache Altmark in jedem Einzelfall zu prüfen und obliegt es den Autonomen Gemeinschaften nachzuweisen, dass sie die Bedingungen des Urteils erfüllt haben. Die ausführlichste Argumentation wurde vom Baskenland vorgelegt, das die Digitalisierung über ein öffentliches Unternehmen, Itelazpi S.A. (nachfolgend „Itelazpi S.A.“) vorgenommen hat.

3.2.2. Keine Begünstigung

(44) In Bezug auf die Lieferanten der Telekommunikationsausrüstung erklärten die spanischen Behörden, dass aufgrund der Auswahl im Zuge von Ausschreibungen für die Lieferung der Ausrüstung das Vorliegen einer selektiven Begünstigung ausgeschlossen sei.

(45) Was die Netzbetreiber betreffe, so sei Abertis zwar der Hauptbetreiber im Gebiet I und besitze 29 % der Zentren im Gebiet II, die Gegenstand der Aufrüstung seien, doch sei das Unternehmen nicht Betreiber des Gebiets II. Somit habe Abertis kein Vorteil aus der Maßnahme in seiner Eigenschaft als Netzbetreiber erwachsen können.

(46) Vielmehr seien für den Betrieb des Netzes regionale Betreiber, Betreiber der Autonomen Gemeinschaften oder Gemeinden zuständig, die die Anlagen und Einrichtungen von Abertis lediglich mieteten. Die Autonomen Gemeinschaften und Gemeinden stünden nicht im Wettbewerb mit anderen Netzbetreibern, so dass sie keinen Wettbewerbsvorteil hätten. Darüber hinaus erzielten sie keine Einnahmen, da die Rundfunksender für die Bereitstellung von Übertragungsdienstenkeine Gebühren zahlten.

(47) Hinsichtlich der Rundfunksender des DVB-T machen die spanischen Behörden geltend, dass praktisch keine Auswirkungen der untersuchten Maßnahmen auf die Rundfunksender vorlägen. Die Maßnahmen führten nicht zu einer Vergrößerung der Zahl der Zuschauer bzw. Zuhörer der Rundfunksender im Vergleich zur analogen Ausstrahlung der Programme, da der Ausbau der Versorgung 2,5 % der Bevölkerung betroffen habe, die bereits analoges terrestrisches Fernsehen empfangen habe. Somit hätten die Maßnahmen keinen Einfluss auf die Finanzen dieser Unternehmen.

3.3. VEREINBARKEIT MIT ARTIKEL 106 ABSATZ 2 UND ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c

(48) Die Behörden des Baskenlandes behaupteten, dass die dem Unternehmen Itelazpi gewährte staatliche Beihilfe mit dem Binnenmarkt gemäß den Bestimmungen des Artikels 106 AEUVvereinbar sei. In diesem Zusammenhang führten sie aus, dass die Maßnahme sämtliche Bedingungen erfülle, die in der Entscheidung der Kommission vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt würden (nachfolgend „Entscheidung über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2“), (33) festgelegt seien.

(49) Sofern die Kommission feststellt, dass die von den spanischen Behörden in Bezug auf die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens im Gebiet II ergriffenen Maßnahmen staatliche Beihilfen und nicht mit dem Binnenmarkt gemäß Artikel 106 AEUV vereinbar seien, macht Spanien geltend, dass diese zweifelsohne insofern mit dem Binnenmarkt vereinbar seien, als dass ihr Ziel darin bestehe, ein gemeinsames Ziel zu erreichen (der Umstieg auf den digitalen Rundfunk), weshalb sie unter die Ausnahmeregelung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fielen.

3.3.1. Argumente zur Effizienz

(50) Nach Auffassung der spanischen Behörden handelt es sich auf nationaler Ebene weder beim nationalen technischen Plan noch beim Plan für den Umstieg um Pläne zum Ausbau der Versorgung, da sie sich lediglich auf den Umstieg im Gebiet I bezögen. Daher würden durch die Pläne die verfügbaren technischen Möglichkeiten für einen Ausbau der Versorgung nicht eingeschränkt. Die Rahmenverträge hingegen hätten nicht denselben normativen Rang wie die Pläne und basierten auf Vereinbarungen zwischen den zentralen und regionalen Behörden. Darüber hinaus wird den spanischen Behörden zufolge die Nutzung der Satellitentechnologie und sonstiger Technologien nicht ausgeschlossen. In jedem Fall seien der Ausbau der Versorgung und die Auswahl der Technologie von den Autonomen Gemeinschaften, generell im Zuge von Ausschreibungsverfahren, vorgenommen worden. Eine dieser Ausschreibungen, die von Kastilien und León durchgeführt worden sei, sei technologieneutral gewesen und der bloße Umstand, dass sie durchgeführt worden sei, beweise, dass die zentralen Behörden den Autonomen Gemeinschaften die terrestrische Technologie nicht zur Auflage gemacht hätten.

(51) Auch wenn sich manche von anderen Stellen durchgeführten Ausschreibungen auf bestimmte technische Elemente der terrestrischen Technologie bezogen hätten, ließe sich dies dadurch erklären, dass für den terrestrischen Rundfunk bestimmte Elemente erforderlich seien, über die die Satellitentechnik nicht verfüge, und deren Aufnahme erforderlich gewesen sei, um die terrestrischen Lösungen bei den Ausschreibungen nicht auszuschließen.

(52) Zudem beziehen sich die spanischen Behörden auf eine Durchführbarkeitsstudie zur Erbringung eines Universaldienstes des digitalen terrestrischen Fernsehens über verschiedene Technologien (DVB-T und Satellit), die vom Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel im Juli 2007, d. h. vor dem Vorschlag zur Finanzierung des Ausbaus der DVB-T-Versorgung, durchgeführt worden sei. Obwohl die Behörden einräumen, dass es sich bei der Studie lediglich um ein internes Dokument gehandelt habe, das später nicht berücksichtigt worden sei, betonen sie jedoch, dass den realistischen Kosten einer Übertragung per DVB-T bzw. einer Satellitenübertragung Rechnung getragen worden sei. Aus der Studie sei der Schluss gezogen worden, dass es nicht möglich sei, vorab festzulegen, welche Technologie effizienter oder kostengünstiger für den Ausbau der Fernsehsignalversorgung sei. Stattdessen sei eine Auswahl für jede Region zu treffen, möglichst gestützt auf Studien, die von den verschiedenen Autonomen Gemeinschaften durchgeführt würden und in denen Faktoren wie die Topografie, die territoriale Verteilung der Bevölkerung und der Zustand der bestehenden Infrastruktur analysiert würden.

3.3.2. Qualitative Anforderungen

(53) Es wurden zwei qualitative Argumente angeführt. Erstens seien in diesem Gebiet derzeit keine frei empfangbaren Kanäle über Satellitenausstrahlung zu empfangen. Daher impliziere der Umstieg auf die Satellitenplattform, dass die Kunden für die Dienstleistung bezahlen müssten.

(54) Zweitens müssten zusätzlich zu den nationalen Sendern auch die regionalen Kanäle ausgestrahlt werden. Die DVB-T-Technologie ermögliche, dass in jedem geografischen Gebiet die für das Gebiet bestimmten Sender empfangen werden könnten. Aufgrund der regionalen und lokalen Sender seien insgesamt 1 380 Frequenzen für das terrestrische Fernsehen in ganz Spanien zugeteilt worden, ohne dass technische Einschränkungen erforderlich gewesen seien und ohne den Sendebereich jedes Kanals darüber hinaus auszuweiten. Nach Auffassung der spanischen Behörden wäre dies mit den Satellitennetzen nicht möglich gewesen, da diese nicht die Möglichkeit zu einer geografischen Beschränkung böten, weshalb ein komplexes Zugangsberechtigungssystemeingesetzt werden müsste. Dadurch würden sich die Kosten für die Rundfunkübertragung über Satellit weiter erhöhen, und die Fernsehanstalten seien nicht bereit gewesen, Zugang zu ihren Programmen zu gewähren, ohne dass sicher sei, dass eine Beschränkung möglich sei.

3.3.3. Technologieneutralität

(55) Laut den spanischen Behörden enthielten die bilateralen Verträge zwischen den zentralen und regionalen Behörden keine Auflage bezüglich einer bestimmten Digitalisierungstechnik, vielmehr sei lediglich die Übertragung von Mitteln an die Autonomen Gemeinschaften in Einklang mit den Kosten der Digitalisierung geregelt worden, die auf Grundlage einer als effizient betrachteten Referenztechnologie, d. h. DVB-T, berechnet worden seien. In diesem Zusammenhang ist nach Ansicht der spanischen Behörden zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt des Ausbaus das terrestrische Fernsehen von 98,5 % der spanischen Haushalte empfangen werden konnte.

(56) In Zusammenhang mit der Ausschreibung von Kantabrien, auf die sich der Eröffnungsbeschluss beziehe, betonen die spanischen Behörden, dass die von Astra gewonnene Ausschreibung sich sowohl auf das Gebiet II als auch das Gebiet III bezogen habe, d. h., Ziel der Ausschreibung sei die Erbringung eines Universaldienstes für das digitale Fernsehen in Kantabrien gewesen. Dieser Umstand müsse bei der Bewertung des Falles in zweifacher Hinsicht berücksichtigt werden.

(57) Erstens sei das Projekt Kantabriens gescheitert, als nach der Auftragsvergabe an Astra einige der wichtigsten Rundfunkanbieter Astra und der kantabrischen Regierung mitgeteilt hätten, sie würden einer Verbreitung ihrer Inhalte über Satellit nicht zustimmen. In der Folge habe das Ziel des Planes nicht mehr erreicht werden können. Zweitens sei die Entscheidung der Zentralregierung, für das gesamte Gebiet III in Spanien eine Satellitenabdeckung anzubieten, und nicht die Entscheidung, eine Finanzierung der Zentralregierung für den Ausbau der Versorgung im Gebiet II bereitzustellen, der wichtigste Grund für die Auflösung des Vertrags gewesen. Überdies sei der Vertrag im November 2008 aufgelöst worden, da zu diesem Zeitpunkt offensichtlich gewesen sei, dass Astra seine Verpflichtungen nicht erfüllen könne. Insbesondere habe Astra die erforderlichen Bauarbeiten nicht fristgerecht durchgeführt und von den frei empfangbaren Rundfunkanbietern keine Genehmigung zur Verbreitung ihrer Signale erhalten.

(58) In Zusammenhang mit dem vorliegenden Beschluss ist das Projekt von Kantabrien nur insofern relevant, als dass es eine Prüfung ermöglicht, ob die Satellitenplattform eine adäquate Alternative zur terrestrischen Plattform ist. In diesem Zusammenhang sind die vorstehenden Argumente ohne Bedeutung. Mit der Entscheidung für die Satellitenplattform für das Gebiet III hatten die spanischen Behörden einen nationalen Plan angenommen und eine spezielle Regelung eingeführt, die die Rundfunkanbieter verpflichtet, sich zu koordinieren und einen gemeinsamen Anbieter für die Satellitenplattform auszuwählen. Für das Gebiet II hätte ein vergleichbarer Mechanismus angewendet werden können. Die für die Auflösung des Vertrags vorgebrachten Gründe lassen keinen Zweifel, dass die Satellitentechnologie eine adäquate Plattform für die Ausstrahlung der Fernsehsignale im Gebiet II gewesen wäre. Außerdem wurden sie von einem nationalen Gericht in Spanien abgewiesen.

3.3.4. Keine Verzerrung des Wettbewerbs

(59) In Zusammenhang mit dem Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern vertrat Spanien die Auffassung, dass es sich beim terrestrischen Fernsehen und beim Fernsehen über Satellit um zwei völlig unterschiedliche Märkte handele und daher die untersuchten Maßnahmen den Wettbewerb auf den betroffenen Märkten nicht verzerrten. Spanien behauptete, die untersuchten Maßnahmen hätten keinen Einfluss auf den Binnenmarkt der Union, da sie auf die Einwohner eines beschränkten geografischen Gebiets ausgerichtet seien. Da es sich um lokale Dienstleistungen handele, sei es wenig wahrscheinlich, dass die Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten habe.

3.4. ANWENDBARKEIT DER „DE-MINIMIS“-REGEL

(60) Des Weiteren erklärten die spanischen Behörden, dass die mit der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission (34) über die „De-minimis“-Beihilfen eingeführte „De-minimis“-Regel zweifelsohne auf einen erheblichen Teil der Finanzierung anzuwenden sei. Jede Autonome Gemeinschaft bzw. jede Gemeinde habe selbstständig die Telekommunikationsausrüstung erworben, so dass in diesem Zusammenhang die De-minimis-Bestimmungen zu berücksichtigen seien. Da in diesen Fällen der gezahlte Betrag und auch die erworbenen Güter und Dienstleistungen genau bekannt seien, sei die Beihilfe ausreichend transparent gewesen, um die De-minimis-Schwellen anzuwenden.

3.5. LAUFENDE STAATLICHE BEIHILFE

(61) Was den Betrieb und die Instandhaltung der Übertragungszentren anbelangt, so vertreten die spanischen Zentralbehörden die Auffassung, dass diese nicht unter den teilweise vom Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel finanzierten Ausbau der Versorgung fielen. Das Ministerium habe keine Kompetenzen, um von den Gemeinden oder Autonomen Gemeinschaften die Weiterführung des Betriebs und der Instandhaltung über den in den Ausschreibungen zum Ausbau der Versorgung vorgesehenen Zeitraum hinaus zu verlangen. Deshalb könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Betrieb und die Instandhaltung einiger Zentren infolge der Haushaltskürzungen der Gemeinden eingestellt würden. Die Zentralbehörden beziffern vorläufig die jährlichen Kosten des Betriebs und der Instandhaltung auf etwa 10 % der Anfangsinvestition. Im Laufe der Untersuchung übermittelten mehrere Autonome Gemeinschaften genauere Angaben über die für den Betrieb und die Instandhaltung des DVB-T-Netzes im Gebiet II bestimmten Mittel.

4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN

4.1. ASTRA

4.1.1. Allgemeines

(62) Astra bestätigt seinen vorstehend dargelegten Standpunkt, nach dem es sich bei den Maßnahmen zur Durchführung des Umstiegs auf das digitale terrestrische Fernsehen um einen von der Zentralregierung ausgearbeiteten und von den Regionalbehörden ausgeführten koordinierten Plan gehandelt habe. Selbst unter der Annahme, dass die für den Ausbau der Versorgung bestimmte staatliche Beihilfe auf regionaler Ebene konzipiert, organisiert und ausgeführt worden sei, vertritt Astra die Auffassung, dass es sich um eine rechtswidrige und unvereinbare Beihilfe handelt.

(63) Im Zusammenhang mit der Ausschreibung in Kantabrien besteht Astra darauf, dass entgegen den Behauptungen der spanischen Behörden die kantabrischen Behörden für die Einholung der Genehmigungen der Rundfunkanbieter für die Bereitstellung ihrer Programme über die Satellitenplattform verantwortlich gewesen seien. Obwohl die Rundfunkanbieter ihre Schreiben im März 2008 versendet hätten, hätten die kantabrischen Behörden darüber hinaus die im Juli 2008 ausgewählte Alternative anderen Autonomen Gemeinschaften vorgeschlagen.

4.1.2. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(64) Was die Vorteile betrifft, die den Netzbetreibern und insbesondere Abertis erwachsen seien, so bestätigt Astra, dass das Unternehmen in seiner Eigenschaft als Anbieter von Telekommunikationsausrüstung Abertis etwa […] (35) der Ausschreibungen für die Digitalisierung der terrestrischen Zentren in den von dem Ausbau der Versorgung betroffenen Gebieten zugeteilt habe. Da Abertis Betreiber einer Plattform sei, werde durch die Digitalisierung des Netzes sein kommerzielles Angebot für die Rundfunkanbieter verbessert, da das digitale terrestrischeRundfunknetz jetzt knapp 100 % der Bevölkerung erreiche, ohne dass zusätzliche Kosten entstanden seien, während die Digitalisierung der terrestrischen Übertragung ohne die angefochtene Maßnahme etwa 96/98 % der Bevölkerung zugutegekommen wäre. Andererseits ziehe Abertis Nutzen daraus, dass Astra als wichtigster konkurrierender Betreiber einer alternativen Plattform nicht durch einen Einstieg in das Gebiet II auf dem spanischen Markt habe Fuß fassen können.

(65) Außerdem profitierte Abertis nach Angaben von Astra von weiteren auf die Maßnahmen zurückgehenden Vorteilen. Zum einen seien einer hohen Zahl von terrestrischen Zentren von Abertis, die tatsächlich von dem Unternehmen selbst betrieben würden, die von den spanischen Behörden im Bereich der untersuchten Maßnahmen bereitgestellten Mittel zugutegekommen. Dies gelte insbesondere für die Zentren in dem Gebiet, in dem RTVE (öffentliche Rundfunkanstalt) verpflichtet sei, das Signal anzubieten, diese Pflicht aber nicht für die privaten Rundfunkanbieter bestehe (etwa 2,5 % der Bevölkerung). Zum anderen behauptet Astra, Abertis habe indirekt in benachbarten Märkten wie dem Übertragungsmarkt von der staatlichen Beihilfe profitiert. Darüber hinaus führt der Beschwerdeführer aus, die untersuchte Maßnahme habe zu einer Wettbewerbsverzerrung im Gebiet III geführt (36).

(66) Nach Auffassung von Astra gehören die Satellitenplattform und die terrestrische Plattform zum selben Markt. Die Unterscheidung zwischen Bezahlfernsehen und frei empfangbarem Fernsehen sei in Bezug auf den Wettbewerb zwischen den Plattformen nicht zutreffend. Bereits heute konkurrierten die terrestrische Plattform und die Satellitenplattform bei der Übertragung des Bezahlfernsehens, da es bereits mindestens zwei Bezahlfernsehkanäle gäbe, die ihr Signal über DVB-T anböten, und einer der beiden Kanäle sein Programm nur über diese Technologie anbiete. Außerdem haben Astra zufolge sämtliche zugelassenen Rundfunkanbieter bei der Regierung bereits eine Lizenz zur Ausstrahlung ihrer Inhalte als Bezahldienste beantragt.

(67) Nach Auffassung von Astra waren die untersuchten Maßnahmen nicht verhältnismäßig; das Unternehmen weist darauf hin, dass für den Umstieg auf das DVB-T erhebliche Anpassungen an den Wohnhäusern und Investitionen in die Verkabelung erforderlich seien. Darüber hinaus verweist Astra zur Stützung seines Arguments, dass der Ausbau der Versorgung über Satellit nicht teurer gewesen wäre als über die terrestrische Plattform, auf eine im November 2008 durchgeführte interne Kostenstudie, die zusammen mit der Beschwerde vorgelegt worden war. In der Studie werden die Kosten des Ausbaus der Versorgung anhand beider Technologien, der terrestrischen Technik und der Satellitentechnik, verglichen. Die der Studie zugrunde liegenden Annahmen unterscheiden sich von den von den spanischen Behörden und Abertis berücksichtigten Annahmen in verschiedener Hinsicht und unter anderem in Bezug auf die Kosten der Parabolantennen und den erforderlichen Erwerb externer Decoder für den Empfang des digitalen terrestrischen Fernsehens. Von den Schlussfolgerungen der Studie wird abgeleitet, dass der Ausbau der Versorgung über Satellit nicht unbedingt teurer gewesen wäre als über die terrestrische Technologie. Zudem legte Astra weitere Dokumente vor, mit denen das Unternehmen nachweisen wollte, dass sich die Kosten für die Installation und den Betrieb beider Technologien nicht wesentlich unterschieden.

(68) Des Weiteren macht Astra geltend, dass die Sicherstellung der Zugangsbeschränkungen der Rundfunkanbieter über Satellit kein Hindernis für die Ausstrahlung der frei empfangbaren Kanäle darstelle. Zugangsberechtigungssysteme bestünden in der ganzen Welt und ihr Einsatz stelle keine besondere Schwierigkeit dar (37). Darüber hinaus sei die in Kantabrien für die Zugangskontrolle vorgeschlagene Lösung von den kantabrischen Behörden akzeptiert worden; diese hätten darüber entscheiden können, welche Benutzer für den Empfang des Dienstes aktiviert würden. Somit wäre die territoriale Beschränkung des Dienstes von der Regierung von Kantabrien kontrolliert worden. Eine spezifische Anpassung sei in diesem Zusammenhang nicht notwendig gewesen.

(69) Was die Relevanz der Maßnahme anbelangt, so bestätigt Astra, dass die Satellitentechnik aufgrund von Größenvorteilen aus wirtschaftlicher Sicht desto attraktiver sei, je größer die geografische Abdeckung sei. Die Aufteilung des Gebiets II in mehr als 600 lokale und regionale Ausschreibungen habe bereits zu einem deutlichen Wettbewerbsnachteil für die Satellitentechnik geführt. Doch selbst wenn die spanische Regierung die Notwendigkeit einer Berücksichtigung regionsübergreifender Synergien für die Bewilligung der Mittel nicht hätte vorschreiben oder vorschlagen können, hätten die Regionen diese Möglichkeit berücksichtigen können, um sicherzustellen, dass sie die wirtschaftlichste Lösung für ihre Steuerzahler wählten. Astra behauptet, tatsächlich wäre dies beabsichtigt gewesen, bevor die spanische Zentralregierung die Maßnahme zugunsten der terrestrischen Technologie erlassen habe. Nach der Auswahl von Astra im Rahmen der öffentlichen Ausschreibung hätten die kantabrischen Behörden von Anfang an versucht, andere Regionen davon zu überzeugen, sich auch für die Satellitenplattform zu entscheiden, da dadurch die eigenen Kosten noch weiter gesunken wären.

4.1.3. Laufende staatliche Beihilfe

(70) Astra bekräftigt, dass es sich bei einem Teil der angefochtenen Maßnahmen um eine laufende staatliche Beihilfe handele, da die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften die Kosten des Betriebs und der Instandhaltung der lokalen Netze des Gebiets II dauerhaft finanzierten. Die jährlichen Kosten des Betriebs und der Instandhaltung der Satellitenlösung belaufen sich nach Schätzungen von Astra auf 100 000 EUR jährlich pro Kanal, obwohl Rabatte gewährt hätten werden können, wenn sich mehr als eine Region für diese Lösung entschieden hätte.

4.2. STELLUNGNAHME VON ABERTIS

(71) Abertis ist ein Betreiber von Telekommunikationsinfrastruktur und Anbieter von Netzausrüstung. Es ist unter anderem Eigentümer der Unternehmen Retevisión S.A.undTradiaS.A., die Telekommunikationsnetze und -infrastruktur verwalten und betreiben.

4.2.1. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE

(72) Zunächst weist Abertis darauf hin, dass die untersuchten Maßnahmen keine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten. Die regionalen Behörden hätten lediglich Güter und Dienstleistungen unter Marktbedingungen im Rahmen offener Ausschreibungen erworben und seien nach wie vor Eigentümer der in den Übertragungszentren des Gebiets II installierten Ausrüstung. Aus diesem Grund seien zu keinem Zeitpunkt Mittel oder mit diesen Mitteln erworbene digitale Ausrüstung an einen externen Begünstigten übertragen worden.

(73) Nach Auffassung von Abertis ist durch die angefochtenen Maßnahmen zudem den Netzbetreibern kein erkennbarer Vorteil erwachsen. Nach Angaben des Unternehmens betreibt Abertis keines der lokalen Netze im Gebiet II (auch nicht in Fällen, in denen es Eigentümer der betreffenden Übertragungszentren sei), so dass es keine direkten Vorteile erzielen könne. Zweitens sei Abertis im Gebiet II ausschließlich als Lieferant der Telekommunikationsausrüstung tätig gewesen. Drittens sei dem Unternehmen kein Vorteil erwachsen, auch wenn Abertis die digitale Ausrüstung zur Aufrüstung eines Übertragungszentrums verkauft habe und diese Ausrüstung anschließend in einem sich im Eigentum von Abertis befindlichen Übertragungszentrum installiert worden sei. Dies sei darauf zurückzuführen, dass Abertis die Übertragungszentren lediglich an die Betreiber des lokalen Netzes zu Marktbedingungen vermiete und die Digitalisierung sich nicht auf die an das Unternehmen gezahlte Mietgebühr ausgewirkt habe. Viertens unterstreicht Abertis, dass sich der Ausbau der Abdeckung eines DVB-T-Netzes um 1-2 % nicht in einem wirtschaftlichen Gewinn für Abertis als Betreiber der Plattform des Gebiets I niederschlage. Schließlich habe die Digitalisierung des Gebiets II keine Auswirkungen auf den Preis, den Abertis den Rundfunkanbietern für seine Übertragungsdienste in Rechnung stellen könne, insbesondere da der von Abertis in Rechnung gestellte Vorleistungspreis von der Kommission für den Telekommunikationsmarkt, einer spanischen Regulierungsbehörde (nachfolgend „CMT“), festgelegt werde.

(74) In Bezug auf die lokalen Netzbetreiber des Gebiets II (Gemeinden) vertritt Abertis die Auffassung, dass kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sein könne, da diese die Voraussetzungen, um als Unternehmen eingestuft zu werden, gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllten und in jedem Fall eine öffentliche Dienstleistung erbrächten.

(75) Darüber hinaus erklärte Abertis, dass durch die untersuchten Maßnahmen den Rundfunkanbietern kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sei. Der Umstieg auf die Digitaltechnik im Gebiet II habe nicht zu einem Anstieg der Zahl der Zuschauer gegenüber den Personen geführt, die vor dem Beginn des Umstiegs auf die digitale Rundfunkübertragung im Jahr 2005 Zugang zum analogen Fernsehen gehabt hätten.

(76) Außerdem ist Abertis der Ansicht, dass die angefochtenen Maßnahmen keinen nennenswerten Einfluss auf den Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern gehabt hätten. Die Tatsache, dass weder Astra noch ein anderer privater Betreiber in den letzten zwanzig Jahren Interesse an der Erbringung der Übertragungsdienste im Gebiet II gezeigt habe, bestätige, dass kein Markt bestanden habe und eine staatliche Maßnahme erforderlich gewesen sei, um die Dienstleistungen bereitzustellen. Insbesondere liege keine Wettbewerbsverzerrung zwischen der Satellitenplattform und der DVB-T-Plattform vor, da es sich um zwei unterschiedliche Märkte handele. Darüber hinaus sei durch die Digitalisierung der terrestrischen Netze im Gebiet II in keiner Weise die Wettbewerbsstruktur der relevanten Märkte verändert worden; es habe sich lediglich um eine notwendige technische Aufrüstung der bestehenden analogen Plattform gehandelt.

(77) Abertis bringt vor, dass die über die Netze des Gebiets II erbrachten Rundfunkdienstleistungen auf bestimmte abgelegene Gebiete beschränkt seien, so dass keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten vorlägen.

(78) Sofern die Kommission zu dem Schluss käme, die zuständigen öffentlichen Behörden oder ihre Tochterunternehmen seien Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV, vertritt Abertis die Ansicht, die Mittel zur Finanzierung des Umstiegs auf die Digitaltechnik im Gebiet II seien ein Ausgleich für die Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung. Diesbezüglich geht Abertis davon aus, dass die angefochtenen Maßnahmen die im Urteil in der Rechtssache Altmark festgelegten Voraussetzungen erfüllten und keine staatliche Beihilfe vorliege.

4.2.2. Bestehende Beihilfe

(79) Nach Auffassung von Abertis begann die Einführung der Rundfunknetze im Gebiet II im Jahr 1982 in einem nicht liberalisierten Rundfunksektor. Zu diesem Zeitpunkt habe der spanische Staat über ein gesetzliches Monopol auf dem Markt der terrestrischen Rundfunkübertragung verfügt. Derzeit würden öffentliche Mittel für die Installation, Instandhaltung und den Betrieb der lokalen Netze im Gebiet II bereitgestellt, die vor der Liberalisierung dieses Sektors errichtet worden seien. Somit stelle die untersuchte Maßnahme eine bereits bestehende laufende Beihilfe dar.

4.2.3. Vereinbarkeit

(80) Abertis macht geltend, dass jede mögliche staatliche Beihilfe mit den Bestimmungen des Artikels 106 AEUV vereinbar wäre, da sämtliche Bedingungen des Beschlusses nach Artikel 86 Absatz 2 erfüllt seien.

(81) Sollte dies nicht der Fall sein, wäre eine mögliche Beihilfe in jedem Fall mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar. Erstens zielten die von den spanischen Behörden ergriffenen Maßnahmen darauf ab, den Prozess des Umstiegs auf die Digitaltechnik in Spanien zu beschleunigen, was als Ziel von allgemeinem Interesse in der Entscheidungspraxis der Kommission im Bereich staatliche Beihilfen anerkannt worden sei. Zweitens sei die Beihilfe ein geeignetes Instrument gewesen, da es sich beim DVB-T um eine Technologie handele, die für die Durchführung eines Ausbaus der Versorgung besser angepasst werden könne (38). Neben den wirtschaftlichen Gründen wies Abertis auch darauf hin, dass die Rundfunkanbieter aufgrund der Einschränkungen, denen sie sich beim Einkauf von Rechten an Inhalten für ihre frei empfangbaren Programme gegenübersähen, nur ungern die Satellitenplattformen nutzten. In den meisten Fällen erwürben sie nur Rechte zur Verbreitung der Inhalte über eine bestimmte Plattform, die DVB-T-Plattform, da diese Technologie eine differenzierte Ausstrahlung und geografische Beschränkungen ermögliche. Andererseits seien die Maßnahmen verhältnismäßig, da sie ausschließlich die unbedingt erforderlichen Kosten für den Umstieg von der analogen auf die digitale Technik im Gebiet II umfassten. Mit den angefochtenen Maßnahmen würden nur die Kosten für die Digitalisierung der Übertragungszentren im Gebiet II finanziert, die im Zuge des Erwerbs und der Installation der digitalen Ausrüstung erfolge.

(82) Was die Technologieneutralität der Maßnahme betreffe, so weist Abertis darauf hin, dass die terrestrische Technologie nicht die einzige von der spanischen Regierung berücksichtigte Lösung gewesen sei. Außerdem sei im Gebiet III die Satellitenplattform schließlich als geeignetste technologische Option für die Erbringung der digitalen Fernsehdienste betrachtet worden. Vor allem aber macht Abertis geltend, dass das DVB-T-System als die geeignetste und kostengünstigste Plattform für die Erbringung digitaler Fernsehdienste im Gebiet II betrachtet werde, um dieselbe Versorgung zu erreichen, die vor dem Abschalten des analogen Fernsehens bestanden habe, was in den vorgelegten Kostenstudien belegt werde (39).

4.3. STELLUNGNAHME VON RADIODIFUSIÓN

(83) Radiodifusión ist ein relativ neuer Anbieter auf dem Markt für Übertragungsdienste für audiovisuelle Signale, der seit November 2005 im Betreiberregister der CMT eingetragen ist.

(84) Radiodifusión befürwortet im Großen und Ganzen den Eröffnungsbeschluss und teilt die Auffassung der Kommission, obwohl das Unternehmen einige zusätzliche Bemerkungen vorlegt, die nachstehend dargelegt werden. Es vertritt ebenfalls die Auffassung, dass die staatliche Beihilfe nicht die Bedingungen des Urteils in der Rechtssache Altmark erfülle und einen erheblichen Transfer öffentlicher Mittel darstelle.

(85) Die untersuchte Beihilferegelung habe die bereits in den ländlichen Gebieten tätigen Netzbetreiber begünstigt. Tatsächlich habe die Maßnahme in dem von hohen Zutrittsschranken gekennzeichneten Markt durch die Begünstigung eines Betreibers, der bereits eine dominierende Stellung innegehabt habe, dazu geführt, dass die gleichen monopolistischen Muster wie in der Vergangenheit gefestigt würden. Konkret habe Abertis seine monopolistische Stellung ausbauen und die öffentliche Finanzierung tatsächlich für die Entwicklung eines neuen dichteren Netzes verwenden können, das es dem Unternehmen ermögliche, auf neuen Märkten zu konkurrieren.

(86) Radiodifusión behauptet, die untersuchte staatliche Beihilfe sei nicht verhältnismäßig. Um die Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit zu erfüllen, müsste sich die Beihilfe auf das Notwendige beschränken, d. h., sie dürfe nur für entlegene ländliche Gebiete anwendbar sein und müsste alle Betreiber gleich begünstigen, indem Pflichten für einen effektiven Zugang festgelegt würden.

4.4. STELLUNGNAHME DER RUNDFUNKANBIETER

(87) Die Rundfunkanbieter sind der Ansicht, dass die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden könne, da keinem Unternehmen und vor allem nicht den Rundfunkanbietern finanzielle Vorteile entstanden seien. Durch die Maßnahmen habe sich die Zielgruppe der Rundfunkanbieter im Vergleich zur analogen Ausstrahlung nicht vergrößert. Darüber hinaus hätten die Personen, die in den Gebieten der ausgebauten Versorgung wohnten, d. h. in ländlichen, entlegenen und kaum besiedelten Gebieten, keinen Einfluss auf den Werbemarkt, so dass es sich nicht um eine Zielgruppe der Rundfunkanbieter handele. In diesen Fällen nähmen die privaten Betreiber wegen des Ausbaus keine Erhöhung ihrer Werbegebühren vor.

(88) Zudem legten die Rundfunkanbieter dar, sie hätten kein Interesse an einem Umstieg auf die Satellitenplattform, auf der ihre Programme mit Hunderten von Kanälen konkurrieren müssten. Die terrestrische Plattform böte den Vorteil einer begrenzten Kapazität, was für die frei empfangbaren kommerziellen Rundfunkanbieter weniger Konkurrenz bedeute. Darüber hinaus betonten sie, dass sie in der Regel Inhalte nur für die terrestrische Plattform erwürben. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die terrestrische Rundfunkübertragung die geografische Begrenzung der Ausstrahlung sicherstelle, was bei der Rundfunkübertragung über Satellit nicht der Fall sei.

(89) Des Weiteren haben die Rundfunkanbieter darauf Wert gelegt, dass sie nach dem Zuschlag der Ausschreibung von Kantabrien an Astra die Behörden dieser Autonomen Gemeinschaft darüber informiert hätten, dass sie sich einer Rundfunkübertragung über Satellit widersetzen würden, da sie Rechte für die ausschließliche Verbreitung von Inhalten über die terrestrische Plattform erworben hätten.

5. RECHTLICHE WÜRDIGUNG

5.1. RECHTSGRUNDLAGE DER BEIHILFE

(90) Wie in Abschnitt 2.2, Erwägungsgründe 23 bis 31 detailliert beschrieben, handelt es sich beim Rechtsrahmen für den digitalen Umstieg in Spanien um ein komplexes Geflecht verschiedener Gesetze, die sowohl von der Zentralregierung und den Autonomen Gemeinschaften als auch den lokalen Behörden im Laufe eines Zeitraums von vier Jahren erlassen wurden. Im nationalen technischen Plan aus dem Jahr 2005 und im Plan für den Umstieg aus dem Jahr 2007 wird im Wesentlichen der Umstieg auf DVB-T im Gebiet I geregelt, auch wenn die Grundlagen für die Maßnahmen zum zusätzlichen Ausbau im Gebiet II gelegt werden. Diese Maßnahmen zum Ausbau wurden von den regionalen Behörden nach dem Abschluss mehrerer Rahmenverträge mit der Zentralregierung (Rahmenverträge des Jahres 2008) sowie von Zusatzvereinbarungen im Jahr 2008 zu den früheren Rahmenverträgen des Jahres 2006 und im Jahr 2009 zu den Rahmenverträgen des Jahres 2008 durchgeführt.

(91) Infolge des Abschlusses dieser Verträge und Folgevereinbarungen entwickelten die regionalen und/oder lokalen Behörden eine breite Palette an Maßnahmen zum Ausbau der Versorgung mit DVB-T im Gebiet II, hauptsächlich im Zuge von öffentlichen Ausschreibungen, die in den Erwägungsgründen 32 bis 35 beschrieben werden. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die verschiedenen auf zentraler Ebene angenommenen Gesetze und die zwischen dem Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel und den Autonomen Gemeinschaften abgeschlossenen und geänderten Vereinbarungen die Grundlage der Beihilferegelung für den Ausbau der Versorgung im Gebiet II bilden. Diese Gesetze und Vereinbarungen dienten als Richtschnur für die Autonomen Gemeinschaften bei der Annahme von nicht technologieneutralen Maßnahmen (40). Obwohl im nationalen technischen Plan der Umstieg auf DVB-T im Gebiet I geregelt wird, wird darin den lokalen Behörden auch ein Auftrag erteilt, in Zusammenarbeit mit den Autonomen Gemeinschaften zusätzliche Übertragungszentren einzurichten, die für die Sicherstellung des Empfangs von DVB-T im Gebiet II erforderlich sind. Somit berücksichtigte die Zentralregierung zu diesem Zeitpunkt auch den Ausbau der DVB-T-Versorgung. Der im wichtigsten Rechtsinstrument zur Regulierung des Umstiegs auf das Digitalfernsehen enthaltende Auftrag bezieht sich ausschließlich auf die terrestrische Plattform. In der Praxis haben die Autonomen Gemeinschaften somit die Richtlinien der Zentralregierung für den Ausbau des DVB-T angewandt (41).

(92) Zur Bestätigung dieser Schlussfolgerung hat die Kommission zudem eine Stichprobe von Ausschreibungen untersucht, die von den Autonomen Gemeinschaften selbst durchgeführt worden waren. Bei dieser Prüfung wurde die vorstehende Schlussfolgerung bestätigt, da die allermeisten der untersuchten Ausschreibungen nicht technologieneutral waren.

(93) Für den Zeitpunkt der tatsächlichen Auszahlung der staatlichen Beihilfe für die Einführung des DVB-T im Gebiet II war die Übertragung der Mittel der zentralen und regionalen Behörden an die Begünstigten maßgebend. Der Zeitraum, in dem dies erfolgte, unterschied sich zwischen den einzelnen Autonomen Gemeinschaften. Nach den eingeholten Informationen fanden die ersten Ausschreibungen im Juli 2008 statt (42). Im Anhang findet sich eine Berechnung der Beträge der Beihilfe nach Region. Was die laufende Beihilfe für den Betrieb und die Instandhaltung der Netze betrifft, so wurde über diese nicht auf zentraler Ebene entschieden, vielmehr organisierten manche Autonome Gemeinschaften (siehe „laufende Kosten“ im Anhang des Beschlusses) Ausschreibungen für den Betrieb und die Instandhaltung der bereits bestehenden digitalen terrestrischen Netze, die in den jeweiligen Amtsblättern veröffentlicht wurden (43).

5.2. WÜRDIGUNG DER STAATLICHEN BEIHILFE GEMÄSS ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV

5.2.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV

(94) Die betroffene Maßnahme, einschließlich der laufenden Beihilfe für den Betrieb und die Instandhaltung, die in Erwägungsgrund 36 beschrieben wird, kann als staatliche Beihilfe im Sinne der Bestimmungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden, in dem die Bedingungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe festgelegt sind. Demnach muss es sich erstens um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln, zweitens muss dem Begünstigten ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt werden, die Maßnahme muss drittensden Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und sie muss viertens geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

5.2.1.1. Staatliche Mittel

(95) Die beanstandete Maßnahme beruht auf dem vorstehend beschriebenen System von Rechtsakten, die sowohl auf zentraler als auch auf regionaler und lokaler Ebene erlassen wurden, und den zwischen den verschiedenen Ebenen der spanischen Verwaltung geschlossenen Vereinbarungen. Zudem stellt Spanien die im Eröffnungsbeschluss gezogene Schlussfolgerung nicht in Frage, nach der die Maßnahme aus Haushaltsmitteln finanziert worden war. Dennoch legten die spanischen Behörden Wert darauf, dass die Mittel sowohl aus dem Haushalt der Zentralregierung als auch der Autonomen Gemeinschaften und Gemeinden stammten. Des Weiteren vertraten sie die Auffassung, dass es sich bei der beanstandeten Maßnahme tatsächlich um eine reine Übertragung von Mitteln unter verschiedenen Verwaltungen gehandelt habe. Demnach stellte Spanien nicht in Frage, dass die Mittel im Wesentlichen aus dem Staatshaushalt und teilweise aus den regionalen und lokalen Haushalten stammten. Außerdem handelte es sich bei der Maßnahme nicht um eine einfache Übertragung von Mitteln zwischen Verwaltungen, denn letztlich wurden die Mittel für die Einführung des DVB-T-Netzes durch Einrichtungen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben (wie in Abschnitt 5.2.1.2 erläutert wird), verwendet.

(96) Angesichts dieser Umstände wird der Schluss gezogen, dass die betreffende Maßnahme direkt aus dem Staatshaushalt und den Haushalten bestimmter Autonomer Gemeinschaften und Gemeinden finanziert wurde. Die in Erwägungsgrund 36 beschriebene laufende Beihilfe wurde nicht zulasten des Staatshaushaltes, sondern direkt aus dem Haushalt der Autonomen Gemeinschaften finanziert. Sie ist somit dem Staat zuzurechnen und mit der Verwendung staatlicher Mittel verbunden.

5.2.1.2. Wirtschaftlicher Vorteil der Einrichtungen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben

(97) Die beanstandete Maßnahme impliziert eine Übertragung von staatlichen Mitteln an bestimmte Unternehmen. Obwohl im Vertrag das Konzept eines Unternehmens nicht definiert ist, wird unabhängig von ihrem Status und ihrer Finanzierung auf jede natürliche oder juristische Person Bezug genommen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. In der von den Gerichten bestätigten Praxis der Kommission wird der Betrieb von Netzen zur Ausstrahlung von Fernsehen als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet, (44) die mit anderen Fällen vergleichbar ist, die mit der Verwaltung von Infrastruktur durch die regionalen Behörden verbunden sind (45). Im vorliegenden Fall sind die meisten öffentlichen Unternehmen bzw. Gemeinden als Netzbetreiber im Register der CMT eingetragen. Diese Tatsache lässt darauf schließen, dass sie bestimmte Dienstleistungen erbringen, die nach der konsolidierten Praxis eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen. Ein Markt liegt vor, wenn wie im vorliegenden Fall andere Betreiber bereit oder in der Lage sind, die betreffende Dienstleistung zu erbringen. So stellte beispielsweise Astra vor dem Ausbau der Versorgung im Gebiet II in mehreren Sitzungen den Autonomen Gemeinschaften sein Angebot vor. Überdies nahm Astra im März 2008 an einer in Kantabrien veröffentlichen technologieneutralen Ausschreibung für die Erbringung der Digitalfernsehdienste in den Gebieten II und III teil und erhielt den Zuschlag. Die Tatsache, dass die öffentlichen Unternehmen und Gemeinden keine Vergütung für ihre Dienstleistungen erhalten, steht nicht im Widerspruch dazu, dass die betreffenden Tätigkeiten als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet werden (46).

(98) Die Kommission teilt nicht das von Spanien vorgebrachte Argument, der Betrieb des terrestrischen Netzes durch die Autonomen Gemeinschaften, die öffentlichen Unternehmen und Gemeinden gehöre zur Ausübung ihrer offiziellen Aufgaben als öffentliche Behörde, weshalb Artikel 107 AEUV keine Anwendung finde. Es wird eingeräumt, dass die Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Ausübung hoheitlicher Rechte durch den Staat selbst oder die Behörden, die im Rahmen der öffentlichen Verwaltung tätig sind, keine wirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne der Wettbewerbsregeln darstellen (47). Dabei handelt es sich um Tätigkeiten, die Teil der wesentlichen Aufgaben des Staates sind oder ihrem Wesen, ihrem Ziel und den für sie geltenden Vorschriften nach mit diesen Aufgaben verbunden sind. In der Rechtsprechung des Gerichtshofes finden sich mehrere Beispiele von Tätigkeiten, die unter diese Kategorie fallen, wodurch eine klares Unterscheidungsmerkmal zwischen rein staatlichen Aufgaben und kommerziellen Dienstleistungen, die eine staatliche Stelle ausüben kann, geschaffen wird. Unter diese Kategorie fallen Tätigkeiten in Zusammenhang mit dem Militär oder der Polizei, die Aufrechterhaltung und Verbesserung der Sicherheit der Luftfahrt, die Flugsicherung (48); die Überwachung der Umwelt, bei der es sich um eine Aufgabe im öffentlichen Interesse handelt, die zu den wesentlichen Aufgaben des Staates zählt, soweit sie den Umweltschutz in Seegebieten betrifft (49); Tätigkeiten im Bereich der Normung sowie Forschungs- und Entwicklungsleistungen und damit verbundene Tätigkeiten (50).

(99) In diesem Zusammenhang vertritt die Kommission die Ansicht, dass im vorliegenden Fall der Betrieb des terrestrischen Rundfunknetzes weder zu den Pflichten oder Vorrechten des Staates zählt noch eine typische Tätigkeit darstellt, die nur der Staat ausführen kann. Bei diesen Dienstleistungen handelt es sich nicht um die üblichen Aufgaben einer öffentlichen Behörde und sie sind an sich wirtschaftlicher Natur, was durch die Tatsache belegt wird, dass unterschiedliche Unternehmen auf dem Markt des Gebiets I tätig sind. Zweitens war ein privates Unternehmen, das von keiner öffentlichen Behörde abhängig ist, nämlich Astra, an der Erbringung dieses Dienstes im Gebiet II interessiert (wie durch seine Beteiligung als Bieter in der Ausschreibung von Kantabrien im Jahr 2008 belegt wird). Drittens betrifft die Einführung des Netzes im Gebiet II ausschließlich die Übertragung nationaler und regionaler privater Kanäle (51). Aufgrund dessen wird der Schluss gezogen, dass der Betrieb des terrestrischen Netzes durch die Autonomen Gemeinschaften, öffentlichen Unternehmen und Gemeinden nicht unter die Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnissefällt.

Unmittelbar Begünstigte der Beihilfe

(100) Der Betreiber der Plattform DVB-T sind die unmittelbar Begünstigten der beanstandeten Maßnahmen, da sie die Empfänger der für die Aufrüstung und den Ausbau des Netzes im Gebiet II bestimmten Mittel waren. Ebenso sind sie die Empfänger der laufenden Beihilfe für den Betrieb und die Instandhaltung dieser Netze. Die Autonomen Gemeinschaften wählten verschiedene Formen für den Ausbau der Versorgung und somit wurden unterschiedliche Arten von unmittelbar Begünstigten ermittelt.

(101) Zum einen beauftragten einige Autonomen Gemeinschaften (52) ein öffentliches Unternehmen, manchmal ein Telekommunikationsunternehmen, mit dem Ausbau der Versorgung. Diese Unternehmen führten Ausschreibungen zu diesem Zweck durch und beauftragten den Zuschlagsempfänger der Ausschreibung oder führten den Ausbau selbst nach dem Erwerb der erforderlichen Ausrüstung durch.

(102) Dank der staatlichen Beihilfe sind diese öffentlichen Unternehmen heute in der Lage, das DVB-T-Netz im Gebiet II zu betreiben. Außerdem können sie die neue Infrastruktur für die Erbringung anderer Dienstleistungen einsetzen, wie z. B. WiMax (Standard für die Datenübertragung über drahtlose Breitbandnetze, mit dem mobile bzw. feste Breitbanddienste angeboten werden können), digitaler Rundfunk, Mobilfernsehen (DVB-H) oder Kollokationsdienste für das Netz für die Breitbandgrundversorgung von Telefónica in ländlichen Gebieten und für Mobilfunkbetreiber. Dank dieser Verbundvorteile haben die Betreiber des DVB-T-Netzes die Möglichkeit, Einnahmen aus der aus öffentlichen Mitteln finanzierten Infrastruktur zu erzielen.

(103) Der den öffentlichen Unternehmen gewährte quantifizierbare Vorteil besteht in dem Betrag der für den Ausbau der Versorgung erhaltenen Mittel.

(104) Zum anderen führten manche Autonome Gemeinschaften (53) auf regionaler Ebene selbst Ausschreibungen für den Ausbau des digitalen terrestrischen Fernsehens durch. Spanien bringt vor, dass die allermeisten Ausschreibungen die Lieferung von Ausrüstung zum Gegenstand gehabt hätten und die Unternehmen, die den Zuschlag erhalten hätten, als Lieferanten der Ausrüstung tätig waren. Dies sei auch bei Abertis, Tradia und Retevisión der Fall gewesen. Die Ergebnisse der Untersuchung legen jedoch nahe, dass sich eine hohe Zahl der Ausschreibungen auf den Ausbau der Versorgung konzentrierte und nicht nur die Lieferung von Ausrüstung zum Gegenstand hatte (54). Deshalb vertritt die Kommission im Gegensatz zu den Darlegungen Spaniens die Auffassung, dass Abertis und andere Unternehmen an diesen Ausschreibungen in ihrer Eigenschaft als Netzbetreiber teilnahmen (55). In diesem Fall wurde den Zuschlagsempfängern der Ausschreibungen ein Wettbewerbsvorteil gegenüber den Netzbetreibern gewährt, die nicht einmal am Auswahlverfahren teilnehmen konnten. Ihr Vorteil umfasst den Gesamtbetrag der aufgrund einer nicht technologieneutralen Ausschreibung für den Ausbau erhaltenen Mittel.

(105) Drittens gewährten manche Autonome Gemeinschaften (56) den Gemeinden eine Finanzierung für den Ausbau der Versorgung mit DVB-T. Spanien macht geltend, dass es sich lediglich um die Übertragung von Mitteln zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen gehandelt habe und diese mit dem Ausbau der sich im Eigentum der Gemeinden befindlichen Netze lediglich ihre Verwaltungspflichten gegenüber ihren Bürgern erfüllt hätten. Dennoch räumt Spanien ein, dass die Gemeinden als Netzbetreiber tätig waren, viele von ihnen in der Liste der Netzbetreiber der CMT eingetragen sind und sie tatsächlich den Ausbau des Netzes vorgenommen haben, in einigen Fällen im Zuge von Ausschreibungsverfahren. Wenn die Gemeinden als Betreiber des DVB-T-Netzes tätig sind, handelt es sich nach Auffassung der Kommission somit bei diesen um unmittelbare Beihilfeempfänger. Ihr Vorteil besteht in dem von den regionalen und zentralen Behörden erhaltenen Betrag für den Ausbau der Versorgung. Dies gilt auch, wenn der Ausbau teilweise mit eigenen Mitteln der Gemeinde finanziert wurde, die eine Beihilfe für das Unternehmen oder die Tätigkeit darstellen.

(106) Insgesamt waren Abertis und Retevisión die wichtigsten Begünstigten der Ausschreibungen. Sie erhielten insgesamt etwa […] des Gesamtbetrags der für den Ausbau der Versorgung bestimmten Mittel: mindestens […] Mio. EUR im Rahmen der Ausschreibungen für den Ausbau der Versorgung.

(107) Zudem haben einige Autonome Gemeinschaften staatliche Beihilfen für den Betrieb und die Instandhaltung der Netze gewährt. Diese Aufgaben werden von öffentlichen Unternehmen und Gemeinden wahrgenommen oder sie werden beispielsweise von den Eigentümern der Übertragungszentren angeboten. Die spanischen Zentralbehörden versicherten, sie hätten den Betrieb und die Instandhaltung der digitalisierten Zentren nicht zur Auflage gemacht und die diesbezügliche Entscheidung sei in den Zuständigkeitsbereich der Autonomen Gemeinschaften gefallen. Im Zuge der Untersuchung legten mehrere Autonome Gemeinschaften Zahlen vor, die darauf hinwiesen, dass sie tatsächlich den Betrieb und die Instandhaltung der Übertragungszentren im Gebiet II finanziert hatten, insbesondere ab dem Jahr 2009, nachdem der in den mit den Zuschlagsempfängern abgeschlossenen Verträgen vorgesehene anfängliche Zeitraum von zwei Jahren für den Betrieb und die Instandhaltung abgelaufen war. Dies wird als eine laufende Beihilfe angesehen und die mit dem Betrieb und der Instandhaltung des digitalisierten terrestrischen Netzes in dem Gebiet beauftragten Unternehmen gelten als unmittelbar Begünstigte.

(108) Schließlich profitierte Abertis auch generell davon, dass keinem anderen Plattformbetreiber ein Marktzutritt im Bereich der Übertragungfrei empfangbarer Fernsehsignale in Spanien ermöglicht wurde (57).

Mittelbare Beihilfebegünstigte

(109) Netzbetreiber: Die Netzbetreiber, die an den Ausschreibungen zum Ausbau der Versorgung teilnahmen, die von den öffentlichen Unternehmen in dem in Erwägungsgrund 101 beschriebenen ersten Fall durchgeführt wurden, sind mittelbar Begünstigte der Beihilfe. Die öffentlichen Unternehmen führten den Ausbau weder selbst durch noch behielten sie die für den Ausbau der Versorgung bestimmten Mittel, sondern verteilten diese im Zuge von Ausschreibungen für den Ausbau an die Netzbetreiber. Diese Ausschreibungen für den Ausbau richteten sich ausschließlich an die Betreiber terrestrischer Netze. Somit wurden diese durch den Ausschluss der Satellitenbetreiber begünstigt. Aufgrund der kleinen Zahl von auf dem Markt tätigen Anbietern waren die Betreiber terrestrischer Netze nur einem geringen Wettbewerbsdruck ausgesetzt. Wie vorstehend im Hinblick auf die unmittelbar Begünstigten dargelegt, ziehen sie zusätzlichen Nutzen, wenn sie die neue Infrastruktur für die Erbringung anderer Dienstleistungen (wie WiMax, digitaler Hörfunk, Mobilfernsehen usw.) einsetzen. Der diesen Betreiber erwachsene Vorteil beläuft sich auf den Gesamtbetrag der im Rahmen einer Ausschreibung für den Ausbau erhaltenen Mittel (58).

(110) Anbieter von Telekommunikationsausrüstung: Im Gegensatz zu den Netzbetreibern werden die Anbieter von Telekommunikationsausrüstung nicht als unmittelbar Begünstigte betrachtet, da ihnen kein selektiver Vorteil erwachsen ist. Ähnlich wie im Fall der digitalen Decoder in Italien (59) war es nicht möglich, eine Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Kategorien von Herstellern der verschiedenen Arten digitaler Infrastruktur zu treffen, da die Hersteller in der Lage sein müssen, jede Art von Ausrüstung zu produzieren. Die Unternehmen, die den Zuschlag bei den Ausschreibungen erhalten haben, unterscheiden sich nicht von der Gruppe von Unternehmen, die an der Ausschreibung teilgenommen hätten, wenn die Beihilferegelung in Bezug auf die Plattformbetreiber technologieneutral gewesen wäre (60). In Spanien bieten die Unternehmen, die die für den Ausbau von DBV-T erforderliche Telekommunikationsausrüstung integrieren, installieren und bereitstellen, in der Regel auch andere Dienstleistungen an. Diese Hersteller von Ausrüstung können ebenso wie Telekommunikationsunternehmenauch terrestrische Lösungen oder Satellitenlösungen oder eine Kombination aus beiden anbieten (61).

(111) Das Ziel bzw. die allgemeine Struktur der beanstandeten Maßnahme ist nicht auf einen Vorteil der Hersteller ausgerichtet. Jede öffentliche Initiative zur Förderung der Digitalisierung (auch die technologieneutralste) begünstigt die Hersteller digitaler Ausrüstung. Im Fall der Ausrüstungshersteller kann deshalb die Tatsache, dass sie vom Anstieg der Verkäufe aufgrund der Maßnahme profitiert haben, als automatische Nebenwirkung betrachtet werden. Grundsätzlich hat jede staatliche Beihilfe einen „Trickle-Down-Effekt“ auf die Lieferanten des Begünstigten der staatlichen Beihilfe, der jedoch nicht zwangsläufig einen selektiven Vorteil für diese mit sich bringt. Die Beihilfe war nicht auf die Anbieter von Telekommunikationsausrüstung ausgerichtet, so dass diese nicht durch eine gezielte indirekte Wirkung begünstigt wurden. Da diese im Zuge von transparenten Ausschreibungsverfahren ausgewählt worden waren, die für alle Anbieter von Ausrüstung, auch aus anderen Mitgliedstaaten, offen waren, ist zudem nicht anzunehmen, dass sie ungewöhnliche Gewinne erzielt haben.

(112) Rundfunkanbieter:Spanien hat ausreichend nachgewiesen, dass den terrestrischen Rundfunkanbieter kein Vorteil aus dem Ausbau der Versorgung erwachsen ist. Im Gegensatz zum Gebiet I weigerten sich die Rundfunkanbieter, die Kosten für die Digitalisierung im Gebiet II zu übernehmen, da sie dadurch keine zusätzlichen Einnahmen erzielt hätten. Angesichts des begrenzten Bevölkerungsanteils, der offenbar keine kommerzielle Zielgruppe für die Werbetreibenden darstellt, konnten die Rundfunkanbieter im Zuge des Ausbaus im Gebiet II ihre Werbegebühren nicht wesentlich erhöhen. Deshalb sind die terrestrischen Rundfunkanbieter keine mittelbar Begünstigten der untersuchten Maßnahme.

5.2.1.3. Selektivität

(113) Der Vorteil, der durch die Maßnahme, einschließlich der laufenden Beihilfe, den Netzbetreibern erwächst, ist selektiv, da ausschließlich der Rundfunkbereich begünstigt wird. In diesem Bereich sind ausschließlich die auf dem Markt der terrestrischen Plattform tätigen Unternehmen betroffen. Im Rechtsrahmen sind technische Spezifikationen für die Förderfähigkeit vorgegeben, die nur von der terrestrischen Technologie erfüllt werden können. Überdies erhielten nur die Unternehmen, die auf dem Markt der terrestrischen Plattform tätig sind, die laufende Beihilfe für die Instandhaltung und den Betrieb des Netzes. Deshalb werden von der Maßnahme die Netzbetreiber ausgeschlossen, die andere Plattformen betreiben, wie Satellit, Kabel oder Internetfernsehen.

5.2.2. Öffentlich-rechtlicher Auftrag

(114) Aufgrund der Verwaltungsorganisation des Landes und der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den zentralen und autonomen Behörden obliegt es nach Angaben der spanischen Behörden den Autonomen Gemeinschaften, sich auf das Fehlen einer staatlichen Beihilfe gemäß der Rechtsprechung in der Sache Altmark zu berufen. Als bestes und einziges Beispiel führen die spanischen Behörden den Fall des Baskenlandes an. Keine andere Autonome Gemeinschaft legte eine Begründung vor, nach der der Betrieb des terrestrischen Netzes ein öffentlich-rechtlicher Auftrag sei.

(115) Im Baskenland erbringt ein öffentliches Unternehmen der baskischen Regierung, Itelazpi S.A. („Itelazpi“), die Dienstleistungen der Signalübertragung und der Rundfunkverbreitung. Zu diesem Zweck betreibt es 200 Übertragungszentren, die sich größtenteils im Eigentum der baskischen Regierung befinden. Um die Versorgung auszubauen, wurde Itelazpi mit der Durchführung von zehn Ausschreibungen auf regionaler Ebene für die Lieferung der für die Digitalisierung der terrestrischen Infrastruktur erforderlichen Ausrüstung beauftragt.

(116) Nach Auffassung der baskischen Behörden verfügen die Mitgliedstaaten über einen erheblichen Ermessensspielraum bei der Einstufung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Die Kommission könne die Einstufung nur im Fall eines offensichtlichen Fehlers in Frage stellen. Dieser Ermessenspielraum sei im Fall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sogar noch größer (62). Auf dieser Grundlage führt die baskische Regierung aus, dass der Betrieb der Rundfunknetze als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden könne. Dieser erfolge nicht auf eigenständiger Basis, sondern als eine „wesentliche Dienstleistung“, die mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbunden sei und auf verschiedenen Bestimmungen der spanischen Rechtsvorschriften und Rechtsprechung beruhe (63).

(117) Nach den baskischen Behörden beruhte die Itelazpi gewährte Finanzierung auf dem Konzept einer Ausgleichsleistung für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die die Voraussetzungen des Altmark-Urteils erfüllte.

(118) In seinem Altmark-Urteil bestätigte der Gerichtshof, dass der Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen keine Begünstigung im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: 1) Das begünstigte Unternehmen hat einen öffentlichen Versorgungsauftrag, und die damit verbundenen Aufgaben und Pflichten sind klar definiert. 2) Die Parameter des Ausgleichs für die Erbringung der Dienstleistung sind objektiv und transparent und vorab festgelegt worden. 3) Die Ausgleichszahlung übersteigt nicht die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Versorgungsauftrags. 4) Um die Kosten im Interesse des Gemeinwohls so gering wie möglich zu halten, muss das Unternehmen, das den öffentlichen Versorgungsauftrag erfüllen soll, im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ausgewählt worden sein; ansonsten müssen die Kosten für die Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen auf der Grundlage eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens bestimmt werden.

Erste Voraussetzung des Altmark-Urteils:Klare Festlegung und Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen

(119) In den spanischen Rechtsvorschriften wird nicht geregelt, dass der Betrieb eines terrestrischen Netzes eine öffentliche Dienstleistung darstellt. Im Telekommunikationsgesetz von 1998 (64) wird festgelegt, dass die Telekommunikationsdienstleistungen, einschließlich des Betriebs der Netze für die Verbreitung von Rundfunk und Fernsehen, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind, auch wenn sie nicht den Rang öffentlicher Dienstleistungen aufweisen, der nur wenigen Telekommunikationsdiensten vorbehalten ist (65). Im derzeit geltenden Telekommunikationsgesetz (66) wurde diese Definition beibehalten. Die Übertragungsdienste für die Ausstrahlung der Fernsehprogramme, d. h. die Signalübertragung über die Telekommunikationsnetze, werden als Telekommunikationsdienstleistungen angesehen und sind als solche Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, stellen aber keine öffentliche Dienstleistung dar (67).

(120) In jedem Fall sind die Bestimmungen des Gesetzes von Technologieneutralität gekennzeichnet. In Artikel 1 werden Telekommunikationsdienstleistungen als der Betrieb der Netze und die Erbringung von elektronischen Kommunikationsdiensten sowie die damit verbundenen Ressourcen definiert. Telekommunikationsdienstleistungen umfassen die Übertragung von Signalen über jedes Übertragungsnetz und nicht speziell über das terrestrische Netz (68). Darüber hinaus wird in Artikel 3 des Gesetzes festgelegt, dass eines der Ziele der Regulierung in der weitestmöglichen Förderung der Technologieneutralität besteht.

(121) Obwohl in der zum Zeitpunkt der Übertragung der Mittel an Itelazpi gültigen und anwendbaren Vorschrift der öffentlich-rechtliche Rundfunk als öffentliche Dienstleistung definiert war, ist es nach Auffassung der Kommission nicht möglich, diese Definition auf den Betrieb einer bestimmten Plattform auszuweiten. Wenn verschiedene Übertragungsplattformen bestehen, kann darüber hinaus nicht angenommen werden, dass eine konkrete Plattform „wesentlich“ für die Übertragung der Rundfunksignale ist. Deshalb wäre es ein offensichtlicher Fehler gewesen, wenn in den spanischen Rechtsvorschriften die Nutzung einer bestimmten Plattform für die Übertragung der Rundfunksignale eine öffentliche Dienstleistung darstellen würde.

(122) Deshalb wird der Schluss gezogen, dass gemäß den spanischen Rechtsvorschriften der Betrieb der terrestrischen Netze nicht als öffentliche Dienstleistung eingestuft ist.

(123) Die baskischen Behörden machen geltend, dass die Beauftragung von Itelazpi mit der Erbringung dieser Dienstleistung von allgemeinem öffentlichen Interesse explizit in den zwischen der baskischen Regierung, EUDEL (Verband der baskischen Gemeinden) und den drei baskischen Provinzregierungen vorgesehen sei.

(124) In den Vereinbarungen räumt die baskische Verwaltung ein, dass Werte wie der universelle Zugang zu Informationen oder die Informationsvielfalt die Universalisierung der frei empfangbaren Fernsehdienste erfordern, und verpflichtet sich, diese Werte durch den Ausbau der Versorgung der staatlichen Multiplexe zu schützen (69). Dennoch legt keine Bestimmung der Vereinbarungen tatsächlich nahe, dass der Betrieb des terrestrischen Netzes als öffentliche Dienstleistung betrachtet wird. Folglich ist die Kommission der Auffassung, dass der Wortlaut dieser Vereinbarungen nicht ausreicht, um den Umfang des öffentlichen Dienstleistungsauftrags klar zu definieren, und gestützt auf dieses Argument nicht geltend gemacht werden kann, dass die Übertragung über das terrestrische Netz eine öffentliche Dienstleistung darstellt.

(125) Somit konnte nicht nachgewiesen werden, dass die erste Voraussetzung des Altmark-Urteils erfüllt war.

(126) Die im Altmark-Urteil festgelegten Kriterien sind kumulativ, d. h., es müssen alle Voraussetzungen erfüllt sein, damit eine Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe einzustufen ist. Da das erste Kriterium nicht erfüllt ist, entspricht die Itelazpi von den Behörden des Baskenlandes gewährte Finanzierung nicht den Voraussetzungen, um als Ausgleich für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse eingestuft werden zu können.

Vierte Voraussetzung des Altmark-Urteils: Sicherstellung der geringsten Kosten für die Allgemeinheit

(127) In Ermangelung einer Ausschreibung ist es nach dem vierten Altmark-Kriterium erforderlich, dass die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wird, die einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen, das so angemessen mit Übertragungsmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten Anforderungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen genügt, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstünden, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.

(128) Da keine Ausschreibung durchgeführt wurde, machen die baskischen Behörden geltend, dass dieses Kriterium aufgrund der Tatsache erfüllt werde, das Itelazpi ein gut geführtes Unternehmen sei, das angemessen für die Erbringung der verlangten Dienstleistungen ausgestattet sei. Auf Grundlage eines Kostenvergleichs kommen die baskischen Behörden zu dem Schluss, dass die Satelliteninfrastruktur teurer gewesen wäre als die Aufrüstung des terrestrischen Netzes von Itelazpi (70). Um dem vierten Altmark-Urteil zu genügen, ist ein Vergleich mit der Satellitentechnologie als Nachweis für die Effizienz von Itelazpi jedoch nicht ausreichend, da möglicherweise andere terrestrische Betreiber die Dienstleistung günstiger hätten erbringen können. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführung wird der Schluss gezogen, dass im Fall des Baskenlandes auch das vierte Kriterium des Altmark-Urteils nicht erfüllt war. Angesichts des kumulativen Charakters dieser Voraussetzungen kann nicht angenommen werden, dass die von der baskischen Regierung Itelazpi gewährte Finanzierung aufgrund der Tatsache, dass die Voraussetzungen für eine Einstufung als Ausgleich für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erfüllt sind, keine staatliche Beihilfe darstellt.

5.2.2.1. Wettbewerbsverzerrung

(129) Spanien und Abertis machen geltend, dass DVB-T und die Satellitentechnologie zwei verschiedene Märkte seien. DVB-T ist die wichtigste Plattform für das frei empfangbare terrestrische Fernsehen, wobei die Zahl der auf dem inländischen Markt tätigen Betreiber von der Zahl der von der spanischen Regierung erteilten Lizenzen bestimmt wird. Die frei empfangbaren terrestrischen Fernsehkanäle finanzieren sich über Werbung. Was das Satellitenfernsehen anbelangt, so kann eine große Zahl von Kanälen über die einzige Plattform für Bezahlfernsehen in Spanien empfangen werden, für die Astra der Netzbetreiber ist. Diese Kanäle werden über Abonnementsfinanziert, die in der Regel über ein Programmpaket abgeschlossen werden. Die spanischen Behörden betonen zudem, dass in Spanien die Kosten für die Ausstrahlung über Satellit für die Rundfunkanbieter deutlich höher sind als bei der terrestrischen Ausstrahlung, weshalb die frei empfangbaren Rundfunkanbieter, einschließlich der regionalen und lokalen Sender, kein Interesse an einem Umstieg auf diese Plattform hätten.

(130) Aus verschiedenen Gründen wird der Schluss gezogen, dass die terrestrische Plattform und die Satellitenplattform auf demselben Markt tätig seien.

(131) Erstens nahm Astra im Jahr 2008 an der Ausschreibung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen in Kantabrien teil und erhielt den Zuschlag. Im Jahr 2008 hielt Astra eine Reihe von Sitzungen mit den Autonomen Gemeinschaften ab, in denen es sein Angebot zur Ausstrahlung von Programmkanälen des digitalen Fernsehens, die bis dahin über die terrestrische Plattform ausgestrahlt wurden, darlegte. Obwohl die Behörden später den Vertrag mit Kantabrien auflösten, lässt sich aus dem Interesse des Satellitenbetreibers an der Erbringung von Dienstleistungen im Wettbewerb zur terrestrischen Plattform schließen, dass Satellitenbetreiber möglicherweise ähnliche Dienstleistungen erbringen.

(132) Zweitens erbringt der Satellitenbetreiber Hispasat (Tochterunternehmen von Abertis) Dienstleistungen in manchen Teilen des Gebiets II (71) und im Gebiet III wird ausschließlich die Satellitenplattform genutzt. Auch andere Mitgliedstaaten nutzen Satellitendienstleistungen zur Versorgung von Gebieten in äußerster Randlage in ihrem Staatsgebiet mit frei empfangbaren Kanälen (72).

(133) Drittens werden mehrere öffentliche und private Programmkanäle, die über die terrestrische Plattform verbreitet werden, auch über die Satellitenplattform ausgestrahlt, einschließlich Astra selbst (73).

(134) Viertens können oder konnten bis vor Kurzem einige der regionalen Kanäle über die Satellitenplattform empfangen werden, was im Widerspruch zu der Behauptung der regionalen Rundfunkanbieter steht, sie hätten kein Interesse an der Satellitentechnologie.

(135) Fünftens verweist die Kommission auch auf das Argument von Astra in Bezug auf die Satellitenkapazitäten für das Angebot von 1380 Kanälen und ihre geografische Beschränkung. Astra versichert, es gebe keine Einschränkungen bei der Verbreitung einer bestimmten Zahl von Kanälen über die Satellitenplattform. Außerdem scheint die Zahl von 1380 regionalen Programmkanälen überhöht zu sein. Auch wenn es sich dabei um die maximale Zahl von Frequenzen handelt, die landesweit in Spanien für die nationalen, regionalen und lokalen Kanäle zur Verfügung steht, war die Zahl der tatsächlich gewährten Lizenzen deutlich niedriger (siehe Fußnote 13). Außerdem strahlen nicht alle Rundfunkanbieter, denen eine Lizenz erteilt wurde, tatsächlich auf der zugewiesenen Frequenz aus.

(136) Sechstens haben manche Rundfunkanbieter erklärt, sie würden die terrestrische Übertragung bevorzugen, da sie Rechte erworben hätten, nach denen sie die Programminhalte ausschließlich über die terrestrische Plattform senden dürften. Dies bedeutet jedoch nicht, dass unterschiedliche Märkte für die terrestrische Übertragung und die Satellitenübertragung bestehen. Ebenso wie sie Rechte für die Ausstrahlung über die terrestrische Plattform erworben haben, könnten sie gegebenenfalls Rechte für die Satellitenplattform erwerben. Bei der Auswahl einer Satellitenplattform im Zuge einer öffentlichen Ausschreibung, wie es im Gebiet III der Fall war, könnte den Rundfunkanbietern zudem eine „Übertragungspflicht“ auferlegt werden.

(137) Schließlich ist anzumerken, dass nach den Daten von Mai 2010 (74) die Versorgung mit DVB-T in Spanien sich auf 98,85 % der Bevölkerung erstreckte, während nur 93,5 % der privaten Haushalte Fernsehen über die terrestrische Plattform empfangen. Somit verfügen 5 % der privaten Haushalte über einen Zugang zum DVB-T, ziehen es aber vor, diesen nicht zu nutzen, da die meisten von ihnen Abonnenten des Bezahlfernsehens über Satellit sind.

(138) Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ein Wettbewerb zwischen der terrestrischen Plattform und der Satellitenplattform für die Fernsehübertragung besteht, wird zusammenfassend festgestellt, dass die Maßnahme zur Einführung sowie zum Betrieb und zur Instandhaltung des DVB-T im Gebiet II zu einer Wettbewerbsverzerrung zwischen den beiden Plattformen geführt hat. Es ist darauf hinzuweisen, dass andere Plattformen, insbesonder