Entwurf einer Richtlinie der Kommission zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG im Hinblick darauf, daß ein und demselben Betreiber gehörende Telekommunikations- und Kabelfernsehnetze in rechtlich getrennten Einheiten bereitgestellt werden (98/C 71/05)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 90 Absatz 3,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) In der Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikationsdienste (1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/19/EG (2), wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, schrittweise besondere und ausschließliche Rechte in bezug auf Telekommunikationsdienste und -netze bis zum 1. Januar 1998, vorbehaltlich der für einige Mitgliedstaaten geltenden Sonderregelungen, aufzuheben. Insbesondere heißt es in Artikel 4 in der Fassung der Richtlinie 95/51/EG der Kommission (3): "Die Mitgliedstaaten heben alle Beschränkungen der Bereitstellung von Übertragungskapazitäten durch Kabelfernsehnetze auf und gestatten die Nutzung von Kabelnetzen zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten mit Ausnahme des Sprachtelefondienstes" und "gewährleisten, daß die Zusammenschaltung von Kabelfernsehnetzen mit dem öffentlichen Telekommunikationsnetz für diesen Zweck und insbesondere die Zusammenschaltung mit Mietleitungen genehmigt und die Beschränkungen der direkten Zusammenschaltung von Kabelfernsehnetzen untereinander aufgehoben werden."

(2) In der Richtlinie 95/51/EG wird im Hinblick auf die Tatsache, daß Mitgliedstaaten demselben Unternehmen das Recht auf Einrichtung von Kabelfernseh- und Telekommunikationsnetzen gewähren, auf zwei Probleme hingewiesen. Erstens werde hierdurch eine Lage geschaffen, in der für die betreffenden Unternehmen kein Anreiz bestehe, Nutzer für das für die Erbringung des entsprechenden Dienstes jeweils bestgeeignetste Netz zu gewinnen. Es wird darauf hingewiesen, daß die Einführung eines fairen Wettbewerbs häufig spezielle, auf die besonderen Gegebenheiten der betreffenden Märkte zugeschnittene Maßnahmen erfordern wird. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 95/51/EG vertrat die Kommission den Standpunkt, daß angesichts der unterschiedlichen Lage in den Mitgliedstaaten die nationalen Behörden am besten in der Lage sein müßten zu beurteilen, welche Maßnahmen die bestgeeigneten sind und ob eine Trennung der genannten Tätigkeiten erforderlich ist. Zweitens kam die Kommission zu dem Schluß, daß in der Anfangsphase der Liberalisierung des Telekommunikationssektors eine genaue Kontrolle von Quersubventionen und eine transparente Buchführung unverzichtbar sind. In Artikel 2 der Richtlinie 95/51/EG werden die Mitgliedstaaten daher aufgefordert, in den Fällen, in denen eine Fernmeldeorganisation gleichzeitig auch Betreiber eines Kabelfernsehnetzes ist, dafür zu sorgen, daß eine getrennte Rechnungsführung für die Tätigkeit als Anbieter von öffentlichen Fernmeldenetzen, von Kabelfernsehnetzen und von Telekommunikationsdiensten erfolgt. Weiterhin wird ausgeführt, daß die Mitgliedstaaten zumindest eine klare Trennung der Buchführung zwischen den beiden Tätigkeiten vorschreiben sollten, obwohl eine vollständige strukturelle Trennung vorzuziehen ist.

(3) Gleichzeitig erklärte die Kommission, daß sie bei Ausbleiben der Entstehung von konkurrierenden Heimversorgungssystemen erneut prüfen werde, ob eine Trennung der Rechnungsführung ausreicht, um mißbräuchliche Praktiken zu verhindern, und ob ein solcher gleichzeitiger Betrieb nicht zu einer Begrenzung des potentiellen Angebots an Übertragungskapazitäten zum Nachteil der Diensteanbieter in dem jeweiligen Gebiet führt, oder ob gegebenenfalls weiterreichende Maßnahmen gerechtfertigt sind. Nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 95/51/EG hat die Kommission daher bis zum 1. Januar 1998 eine Gesamtbeurteilung der Auswirkungen der gleichzeitigen Bereitstellung von Kabelfernseh- und öffentlichen Fernmeldenetzen durch ein und denselben Betreiber im Hinblick auf die Ziele der genannten Richtlinie vorzunehmen.

(4) Diese Richtlinie ist das Ergebnis der von der Kommission gemäß Artikel 2 der Richtlinie 95/51/EG vorgenommenen Gesamtbeurteilung. Im Vorfeld dieser Gesamtbeurteilung wurden zwei Studien über die Wettbewerbsauswirkungen auf den Märkten für Telekommunikation und Multimedia einerseits durch die gemeinsame Bereitstellung von Kabel- und Telekommunikationsnetzen durch ein und denselben beherrschenden Betreiber und andererseits durch Beschränkungen der Nutzung von Telekommunikationsnetzen für die Bereitstellung von Kabelfernsehnetzen in Auftrag gegeben. Die Studien kommen zu dem Schluß, daß der Betrieb von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen durch ein und dasselbe Unternehmen ohne gleichzeitigen intensiven Wettbewerb auf den örtlichen Fernmeldemärkten die Entwicklung hin zu einer umfassenden Multimedia-Infrastruktur zulasten von Verbrauchern, Diensteanbietern sowie der gesamten europäischen Wirtschaft verzögert.

(5) Die Kommission hat eine Mitteilung angenommen, in der die in den Richtlinien 95/51/EG und 96/19/EG verlangte Gesamtbeurteilung vorgenommen wird (4). Sie stellt darin fest, daß die optimale Entwicklung der Telekommunikations- und Multimedia-Märkte von vier Faktoren abhängt: Wettbewerb bei den Diensten, Wettbewerb bei den Netzen, Schaffung einer technisch leistungsfähigeren Netzinfrastruktur und andere Formen der Stärkung der Innovationsfähigkeit. Sie gelangt ferner zu der Erkenntnis, daß infolge des gleichzeitigen Betriebs von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen die marktbeherrschenden Fernmeldeorganisationen in der Gemeinschaft eine ungleich bessere Ausgangsposition als neu auf den Markt tretende Unternehmen haben. Dadurch wird eine optimale Entwicklung der Telekommunikationsmärkte erheblich erschwert.

(6) Im EG-Vertrag, namentlich in Artikel 90, wird der Kommission die Aufgabe übertragen, dafür zu sorgen, daß die Mitgliedstaaten in bezug auf öffentliche Unternehmen und Unternehmen, die besondere oder ausschließliche Rechte genießen, den ihnen nach dem Gemeinschaftsrecht obliegenden Verpflichtungen nachkommen. Gemäß Artikel 90 Absatz 3 kann die Kommission die aufgrund dieses Artikels bestehenden Verpflichtungen konkretisieren und klarstellen und in diesem Rahmen die Bedingungen festlegen, die erforderlich sind, um der Kommission die effektive Ausübung der ihr im genannten Absatz übertragenen Überwachungsaufgaben zu ermöglichen.

(7) Die meisten europäischen Fernmeldeorganisationen sind weiterhin staatlich kontrollierte Unternehmen. Außerdem werden die Fernmeldeorganisationen, obwohl das Gemeinschaftsrecht die Aufhebung der besonderen und ausschließlichen Rechte für die Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten und -netzen vorsieht, im Bereich der für das Angebot von Telekommunikationsnetzen und Rundfunkübertragungskapazität benutzten Funkfrequenzen auch über den Zeitpunkt der vollen Liberalisierung hinaus besondere Rechte im Sinne der Richtlinie 90/388/EWG in der Fassung der Richtlinie 94/46/EG der Kommission (5) haben. Dies ergibt sich daraus, daß die Fernmeldeorganisationen weiterhin über Frequenznutzungsrechte verfügen, die in der Vergangenheit erteilt wurden, ohne sich dabei an objektive, angemessene und nicht-diskriminierende Kriterien zu halten. Diese Genehmigungen sind durch Rechtsvorschriften eingeräumte Vorteile, welche die Stellung dieser Betreiber stärken und die Möglichkeit anderer Unternehmen, mit diesen Fernmeldeorganisationen auf dem Gebiet der Telekommunikationsinfrastruktur in Wettbewerb zu treten nach wie vor wesentlich beeinträchtigt. Diese Telekommunikationsbetreiber fallen deshalb in den Anwendungsbereich von Artikel 90 Absatz 1 EG-Vertrag.

(8) Die meisten Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen, mit denen den Fernmeldeorganisationen besondere oder ausschließliche Rechte zur Bereitstellung von Kabelfernsehnetzen gewährt werden. Diese Rechte können in Form einer ausschließlichen Genehmigung erteilt worden sein oder in Form einer nicht-ausschließlichen Genehmigung, soweit die Anzahl der Genehmigungen begrenzt wurde, ohne dabei objektive, angemessene und nicht-diskriminierende Kriterien zugrunde zu legen.

(9) Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten ist nach Artikel 86 EG-Vertrag ein Verhalten eines oder mehrerer Unternehmen in beherrschender Stellung, das eine mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben darstellt.

(10) Wenn Mitgliedstaaten einer Fernmeldeorganisation, die auf dem Markt für Dienste über Telekommunikationsinfrastrukturen beherrschend ist, ein besonderes oder ausschließliches Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Kabelfernsehnetzen erteilt hat, hat diese Fernmeldeorganisation keinen Anreiz zur Aufrüstung ihres schmalbandigen Telekommunikationsnetzes oder ihres breitbandigen Kabelfernsehnetzes zu einem integrierten Breitband-Kommunikationsnetz ("fullservice network") das in der Lage ist Sprache, Daten und Bilder mit hoher Bandbreite zu übertragen.

Eine solche Organisation befindet sich also in einem Interessenkonflikt, da jede wesentliche Aufrüstung entweder ihres Telekommunikationsnetzes oder ihres Kabelfernsehnetzes zu einem Verlust von Kunden für das jeweils andere Netz führen könnte. Unter diesen Umständen wäre es wünschenswert, das Eigentum an den beiden Netzen auf zwei getrennte Unternehmen zu übertragen, da das gemeinsame Betreiben beider Netze dazu führt, daß sich die Entstehung neuer fortgeschrittener Kommunikationsdienste verzögert und damit die technische Entwicklung auf Kosten der Benutzer unter Verstoß gegen Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 Buchstabe b) EG-Vertrag eingeschränkt wird.

Alle Mitgliedstaaten sollten mindestens sicherstellen, daß Fernmeldeorganisationen, die besondere oder ausschließliche Rechte für die Bereitstellung von Kabelfernsehnetzen haben, diese Kabelfernsehnetze in einer getrennten rechtlichen Einheit betreiben.

(11) Diese Schlußfolgerung wird durch die folgenden Erwägungen bestätigt. Wenn Mitgliedstaaten einem Unternehmen das besondere oder ausschließliche Recht gewähren, ein Kabelfernsehnetz in dem gleichen geographischen Gebiet zu betreiben, in dem es bereits öffentliche Telekommunikationsnetze bereitstellt, muß mit verschiedenen Formen wettbewerbswidrigen Verhaltens gerechnet werden, wenn nicht für ausreichende Transparenz bei den Geschäftstätigkeiten dieser Unternehmen gesorgt wird.

Ungeachtet der gemeinschaftlichen Anforderungen im Hinblick auf eine getrennte Buchführung und Rechnungslegung, von denen einige erst mit der Umsetzung des Pakets allgemeiner Maßnahmen zur Öffnung des gemeinschaftlichen Telekommunikationssektors in den meisten Mitgliedstaaten ab dem 1. Januar 1998 in Kraft treten, hat eine getrennte Buchführung in Situationen, in denen starke Interessenkonflikte aufgrund des gemeinsamen Betriebs bestehen, nicht als ausreichende Sicherheitsvorkehrung gegen alle Formen wettbewerbswidrigen Verhaltens gewirkt.

Außerdem führt die getrennte Buchführung nur zu größerer Transparenz in den finanziellen Beziehungen, wohingegen eine Trennung in verschiedene rechtliche Einheiten auch zu größerer Transparenz bei Vermögen und Kosten führt und zudem die Überprüfung der Rentabilität und des Managements von Kabelnetzbetrieben erleichtert. Die Bereitstellung von Telekommunikationsnetzen und Kabelfernsehnetzen sind verwandte Tätigkeiten. Die Stellung eines Betreibers auf einem dieser Märkte beeinflußt seine Stellung auf dem anderen; zudem ist die Aufsicht über seine Aktivitäten auf diesen Märkten erschwert. Überdies hat jegliche Beteiligung einer beherrschenden Fernmeldeorganisation wegen der finanziellen Stärke dieses Telekommunikationsbetreibers eine abschreckende Wirkung auf andere Unternehmen. Auch sind die finanziellen Aussichten eines noch aufzubauenden Kabelnetzes für jedes Unternehmen unsicher, das noch nicht auf den Telekommunikations- oder Pay-TV-Märkten tätig ist.

Es ist deshalb wichtig, daß eine beherrschende Fernmeldeorganisation ihre Kabelnetzaktivitäten so organisiert, daß überprüft werden kann, ob sie ihre Ressourcen zu einem Mißbrauch ihrer Stellung nutzt. Gerade jetzt, wo der Sektor vollständig für den Wettbewerb geöffnet wird, muß zumindest eine rechtliche Trennung zwischen öffentlichem Telekommunikationsnetz und Kabelfernsehnetz, sofern von den Fernmeldeorganisationen gleichzeitig betrieben, erfolgen, damit die Einhaltung von Artikel 90 EG-Vertrag gewährleistet ist. Um die nötige Transparenz herzustellen, müssen die Netze von getrennten rechtlichen Einheiten betrieben werden, wobei das Eigentum allerdings in der Regel in einer Hand verbleiben kann. Dieses Erfordernis wäre somit bereits erfuellt, wenn eine Fernmeldeorganisation den Betrieb des Kabelnetzes einer hundertprozentigen Tochtergesellschaft überläßt.

(12) Die Kommission wird im Rahmen von Einzelfallprüfungen untersuchen, ob es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, einzelne Mitgliedstaaten zu weitergehenden Maßnahmen zu veranlassen.

Die Einzelfallentscheidungen könnten Maßnahmen beinhalten wie etwa Einräumung der Möglichkeit einer Beteiligung Dritter an dem Kabelnetz oder die Veräußerung des gesamten Kabelnetzgeschäfts.

(13) Fragen im Zusammenhang mit der Verbreitung und des Inhalts von für die Öffentlichkeit bestimmten audiovisuellen Programmen über Telekommunikationsnetze und deren Inhalt werden von den Mitgliedstaaten weiterhin im Rahmen gesonderter Vorschriften im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht geregelt und sollten daher nicht Gegenstand dieser Richtlinie sein.

(14) Die Richtlinie 90/388/EWG sollte dementsprechend geändert werden.

(15) Die Mitgliedstaaten sollten davon Abstand nehmen, neue Maßnahmen mit dem Ziel oder der Wirkung einer Gefährdung der Ziele dieser Richtlinie zu ergreifen -

HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:

Artikel 1

Artikel 9 der Richtlinie 90/388/EWG erhält folgende Fassung:

"Artikel 9

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß Fernmeldeorganisationen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte im Bereich relevanter Funkfrequenzen einräumen oder die sie kontrollieren, und die auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes eine beherrschende Stellung innehaben und ein Kabelfernsehnetz auf der Grundlage ausschließlicher oder besonderer Rechte betreiben, dies nicht in der gleichen rechtlichen Einheit tun, in der sie ihr öffentliches Telekommunikationsnetz betreiben."

Artikel 2

Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission innerhalb von neun Monaten nach Inkrafttreten dieser Richtlinie geeignete Informationen, anhand deren die Kommission feststellen kann, ob diese ihren Verpflichtungen gemäß Artikel 1 nachgekommen sind.

Artikel 3

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft.

Artikel 4

Diese Richtlinie ist an alle Mitgliedstaaten gerichtet.

(1) ABl. L 192 vom 24.7.1990, S. 10.

(2) ABl. L 74 vom 22.3.1996, S. 13.

(3) ABl. L 256 vom 26.10.1995, S. 49.

(4) ABl. C . . . vom . . . , S. . . .

(5) ABl. L 268 vom 19.10.1994, S. 15.