JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1996 (96/C 348/01)

in seiner Sitzung vom 15.-16. Oktober 1997 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Bernhard FRIEDMANN (Präsident)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

BAND I BERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES GESAMTHAUSHALTSPLANS SOWIE DES SECHSTEN UND SIEBTEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Allgemeine Einleitung 6

Teil I Eigenmittel

Kapitel 1 Eigenmittel 12

Teil II Gemeinsame Agrarpolitik

Einleitung 46

Kapitel 2 Ausführung des Haushaltsplans 49

Kapitel 3 Marktorganisationen - Pflanzliche Erzeugnisse 64

Kapitel 4 Gemeinsame Marktorganisation - Erzeugnisse tierischen Ursprungs - Rind- und Kalbfleischprämien sowie ausgewählte Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 99

Kapitel 5 Bestimmte Verfahrensaspekte im Zusammenhang mit den Ausfuhr- erstattungen für Rind- und Kalbfleisch 125

Teil III Strukturmaßnahmen

Einleitung 138

Kapitel 6 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung 143

Kapitel 7 Europäischer Sozialfonds 175

Kapitel 8 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 198

Kapitel 9 Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 220

Seite

Teil IV Interne Politikbereiche

Einleitung 238

Kapitel 10 Forschung 239

Kapitel 11 Industriepolitik - MEDIA 255

Teil V Externe Politikbereiche

Einleitung 269

Kapitel 12 Europäische Entwicklungsfonds 271

Kapitel 13 Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 293

Kapitel 14 Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 317

Teil VI Verwaltungsmittel der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union

Einleitung 345

Kapitel 15 Kommission 349

15.1 Zuschüsse allgemeiner Art 351

15.2 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 353

15.3 Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft 360

15.4 Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem 361

Kapitel 16 Rechnungshof 383

Kapitel 17 Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen 385

Teil VII Finanzinstrumente und Bankaktivitäten

Kapitel 18 Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 391

Anhang I Berichte und Stellungnahmen, die vom Rechnungshof in den letzten fünf Jahren verabschiedet worden sind 409

NB: Die Abbildungen finden sich in Anhang II am Ende des vorliegenden Berichts (Band II).

ANTWORTEN DER ORGANE

Seite

Teil I Eigenmittel

Kapitel 1 Eigenmittel 37

Teil II Gemeinsame Agrarpolitik

Einleitung 48

Kapitel 2 Ausführung des Haushaltsplans 59

Kapitel 3 Marktorganisationen - Pflanzliche Erzeugnisse 91

Kapitel 4 Gemeinsame Marktorganisation - Erzeugnisse tierischen Ursprungs - Rind- und Kalbfleischprämien sowie ausgewählte Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 118

Kapitel 5 Bestimmte Verfahrensaspekte im Zusammenhang mit den Ausfuhrerstattungen für Rind- und Kalbfleisch 135

Teil III Strukturmaßnahmen

Einleitung 142

Kapitel 6 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung 164

Kapitel 7 Europäischer Sozialfonds 189

Kapitel 8 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 214

Kapitel 9 Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 233

Teil IV Interne Politikbereiche

Kapitel 10 Forschung 249

Kapitel 11 Industriepolitik - MEDIA 263

Teil V Externe Politikbereiche

Kapitel 12 Europäische Entwicklungsfonds 287

Kapitel 13 Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 312

Kapitel 14 Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 337

Seite

Teil VI Verwaltungsmittel der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union

Kapitel 15 Kommission 373

15.1 Zuschüsse allgemeiner Art 373

15.2 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 374

15.3 Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft 376

15.4 Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem 378

Kapitel 16

Kapitel 17 Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen 388

Teil VII Finanzinstrumente und Bankaktivitäten

Kapitel 18 Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 406

ALLGEMEINE EINLEITUNG

0.0. INHALT Ziffer

Gliederung des Berichts 0.1

Haushaltsführung 0.2 - 0.6

Verwaltung und Kontrolle 0.7 - 0.27

Ausgabennachweise 0.7

Wichtigste Bemerkungen 0.8 - 0.27

Gemeinschaftseinnahmen 0.9 - 0.10

EAGFL-Garantie 0.11 - 0.13

Strukturpolitische Maßnahmen 0.14 - 0.18

Von der Kommission verwaltete Programme 0.19 - 0.24

Sonstige Ausgaben 0.25 - 0.27

Koordinierung 0.28

Bewertung 0.29

Zuverlässigkeitserklärungen 0.30 - 0.33

Von der Kommission getroffene Abhilfemaßnahmen 0.34 - 0.36

Haushaltsordnung 0.37

Bedeutung der Rechnungsprüfung 0.38

GLIEDERUNG DES BERICHTS

0.1. Der vorliegende Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 ist anders gegliedert als die Berichte zu den vorangegangenen Haushaltsjahren. Der erste Band entspricht dem Aufbau der finanziellen Vorausschau, und der zweite Band enthält die Zuverlässigkeitserklärungen und die zugehörigen Kapitel sowohl für den Gesamthaushaltsplan als auch für den Europäischen Entwicklungsfonds.

HAUSHALTSFÜHRUNG

0.2. Durch eine großzügige Mittelausstattung entsteht möglicherweise ein gewisser Ausgabendruck oder zumindest ein Anreiz zu einer weniger strikten Haushaltsführung. In den Kapiteln 2, 3 und 4 wird aufgezeigt, wie Verordnungen, die den Weltmarktpreisen nicht Rechnung tragen, unnötige Ausgaben für Stützungsmaßnahmen zugunsten der Landwirtschaft zur Folge haben. Bei der Abrechnung von Vorschüssen an die Mitgliedstaaten vorgenommene Prüfungen ermöglichen zwar die Aufdeckung und Berichtigung von Fehlern und Unregelmäßigkeiten, verhindern jedoch nicht die Veranschlagung oder Aufrechterhaltung überhöhter Ansätze für Beihilfen, deren Vergabe nicht als wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel angesehen werden kann. Dabei geht es um Beträge in erheblicher Höhe: In Kapitel 3 wird auf überhöhte Ausgleichszahlungen für Getreide in Höhe von 3 000 Mio. ECU und in Kapitel 4 auf um mehr als 800 Mio. ECU überhöhte Beihilfen für Rindfleisch- und Kalbfleischerzeuger hingewiesen. Aus dem Sonderbericht Nr. 4/97 geht hervor, daß es durch EAGFL-Ausgleichszahlungen und -Ausfuhrerstattungen im Rahmen von Maßnahmen im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands ebenfalls zu überhöhten Ausgleichszahlungen in erheblichem Ausmaß und zu unnötigen Ausgaben kam.

0.3. Den Mitgliedstaaten für Strukturausgaben gezahlte Vorschüsse werden auf Gemeinschaftsebene als endgültige Ausgaben behandelt, ohne daß angemessene Rechnungsführungs- und Kontrollvorschriften bestehen und ohne daß ein adäquates Rechnungsabschlußverfahren vorhanden ist. Dieses System leistet der Maximierung der Transferzahlungen an die Mitgliedstaaten Vorschub, ohne die termingerechte und konsequente Mittelausschöpfung entsprechend den Gemeinschaftszielen zu gewährleisten. In Kapitel 6 wird auf die erheblichen Verzögerungen beim Abschluß der Investitionsprogramme im Rahmen des Finanzierungszeitraums 1989-1993 hingewiesen. In den Kapiteln 6, 7 und 8 werden die unzulängliche Definition von Programmzielen und -inhalten veranschaulicht sowie das Fehlen von Kofinanzierungsanteilen und ein anhaltender Mangel an Informationen über den Durchführungsstand der Maßnahmen beanstandet. Fördermittel in erheblicher Höhe bleiben über lange Zeiträume hinweg in den Händen zwischengeschalteter Behörden, statt an die Endbegünstigten weitergeleitet zu werden. Bei offiziell abgeschlossenen Programmen wurden zahlreiche Fehler und Probleme in bezug auf Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit festgestellt.

0.4. Auch im Bereich von PHARE und TACIS überstieg die Mittelausstattung die Finanzierungsbeträge, die tatsächlich verwendet werden konnten. In Kapitel 14 werden der anhaltende Anstieg der fortbestehenden Mittelbindungen im Zeitraum 1990-1996 sowie die Schwierigkeiten der Kommission bei der Durchführung und Vertragsvergabe für verabschiedete Programme analysiert, für die sie Mittelbindungen vorgenommen hat. Dem Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm zufolge führte die Tatsache, daß sich die Kommission darauf konzentrierte, die jährlichen Haushaltsbeträge vollständig zu binden, im Zusammenwirken mit den geringen Aufnahmekapazitäten der Empfängerländer und der allzu breiten Palette von Programmen dazu, daß Ende 1995 ein Gesamtbetrag in Höhe von 497 Mio. ECU (38 %), der aus im Zeitraum 1990-1995 geleisteten Vorschußzahlungen stammte, auf Bankkonten nationaler Behörden des Empfängerlandes verblieb. Im Sonderbericht Nr. 6/97 über die TACIS-Beihilfen für die Ukraine wurden ebenfalls die langsame Verwendung sowie die unnötige Freigabe von Mitteln bemängelt.

0.5. Im allgemeinen ist im Finanzsystem der Gemeinschaft, in dem in großem Ausmaß von Vorschüssen Gebrauch gemacht wird, die in der zentralen Rechnungsführung als Haushaltsausgaben behandelt werden, die Verwendungsrate der Mittel auf der Ebene der Endbegünstigten unklar. Bei einem solchen System kann nicht davon ausgegangen werden, daß es das Erfordernis einer wirtschaftlichen Haushaltsführung erfuellt, und es ist schwierig, die Zweckmäßigkeit der Mitteltransfers der Gemeinschaft zu ermitteln.

0.6. Auch der Mangel an Verpflichtungsermächtigungen verursacht Probleme. So wird beispielweise in Kapitel 13 beschrieben, wie die Kommission wegen der Obergrenze im betreffenden Teil der Finanziellen Vorausschau die erforderlichen Mittelbindungen für Vorhaben verschieben mußte, für die bereits Finanzierungsbeschlüsse getroffen worden waren (darunter waren Vorhaben im Rahmen der MEDA-Programme und ein Großprojekt in Indien). Ein derartiger Aufschub von Mittelbindungen verstößt gegen ein Grundkonzept von Mehrjahresvorhaben. In der kürzlichen Stellungnahme des Hofes zur Haushaltsordnung (siehe Ziffer 0.37) wird dieser Sachverhalt ebenfalls angesprochen.

VERWALTUNG UND KONTROLLE

Ausgabennachweise

0.7. Im Rahmen der gegenwärtigen Beihilfesysteme wird die übliche Beweislast, wonach der Begünstigte die Verwendung öffentlicher Mittel vollständig nachzuweisen hat, sehr häufig umgekehrt. Die Kommission stößt bei der Prüfung von Aspekten der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in bezug auf die Finanzen der Union auf so große Schwierigkeiten, daß sie nicht in der Lage ist, ihre zentrale Rolle bei der Verwaltung des Haushaltsplans ordnungsgemäß wahrzunehmen. Die Probleme sind besonders offenkundig im Bereich der Strukturfonds und erheblich im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik. Die Kommission leistet Vorschüsse zu Lasten von Gemeinschaftsmitteln und kann die betreffenden Beträge nur wiedereinziehen oder neuzuweisen, wenn sie nachweisen kann, daß diese vorschriftswidrig verwendet wurden. Dies wäre vollkommen akzeptabel, wenn die Begünstigten und sämtliche zwischengeschalteten Einrichtungen über Rechnungsführungs- und Kontrollsysteme verfügten, die einen vollständigen Ausgabennachweis mit hinreichenden, stichhaltigen Beweisen liefern könnten, und gegenüber der Kommission den Nachweis über eine angemessene Kontrolltätigkeit ihrer Dienststellen zu erbringen hätten. Die Dezentralisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel ging bedauerlicherweise nicht mit der Einrichtung geeigneter Managementinformations- und Rechnungsführungssysteme einher, mit deren Hilfe die Gemeinschaftsbehörden im allgemeinen Interesse die ihnen obliegende übergreifende Überwachungsfunktion ausüben könnten. Dadurch wird die Aufdeckung von Fehlern und Unregelmäßigkeiten schwerwiegend beeinträchtigt, und es bleibt ungewiß, ob die Gemeinschaftsmittel ordnungsgemäß verwendet wurden. Die Beanstandungen und Empfehlungen des Hofes sind als natürliche Folge dieser grundlegenden strukturellen Unzulänglichkeiten in der Verwaltung der Gemeinschaftsfinanzen anzusehen.

Wichtigste Bemerkungen

0.8. Beinahe alle Kapitel dieses Berichts (und fünf Sonderberichte, die bei der Entlastung für das Haushaltsjahr 1996 zu berücksichtigen sind) enthalten Bemerkungen zu Unzulänglichkeiten im Bereich der Verwaltung und Kontrolle, die veranschaulichen, wie wenig die Entwicklung geeigneter Rechnungsführungs- und Mittelbewirtschaftungssysteme insbesondere in den Mitgliedstaaten mit der Erweiterung und Diversifizierung der Gemeinschaftstätigkeiten Schritt halten konnte.

Gemeinschaftseinnahmen

0.9. In Kapitel 1 wird auf Risiken für die Eigenmittel beim Betrieb von Freizonen und im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs hingewiesen. Ferner wird erwähnt, daß häufig gefälschte Ursprungszeugnisse zur Inanspruchnahme präferentieller Zollsätze verwandt werden und die gesetzlichen Fristen wegen der Langwierigkeit der Ermittlungen zu Einnahmeausfällen zu Lasten der Gemeinschaft führen. Zur Vermeidung von Verzögerungen bei der Bereitstellung von Eigenmitteln und zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und einheitlichen Erhebung sollte die Kommission einen präzisen Rahmen für die Klärung von Fällen schaffen, in denen sie einen Vorbehalt zur Berechnung der MwSt.- und BSP-Eigenmittel geltend macht.

0.10. Im Sonderbericht Nr. 5/97 über die Verwaltung des Getreidehandels ist die Rede von anhaltenden Schwierigkeiten bei der Wiedereinziehung von Aufuhr-erstattungen, die gezahlt wurden, obwohl die Ausführer Forderungen der Käufer in bezug auf Fehlmengen akzeptiert hatten.

EAGFL-Garantie

0.11. In den dem EAGFL-Garantie gewidmeten Kapiteln werden Probleme im Zusammenhang mit der Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik aus dem Jahre 1992 in bezug auf Getreide und Rindfleisch beschrieben. Die für eine angemessene Mittelbewirtschaftung unabdingbaren integrierten Verwaltungs- und Kontrollsysteme sind noch immer nicht in vollem Umfang eingerichtet worden. Im Getreide-sektor wird das Stabilisierungssystem durch unpräzise Verordnungen beeinträchtigt, und anhand der Belegunterlagen der Mitgliedstaaten ist der notwendige Prüfungspfad nicht nachvollziehbar. Einige Mitgliedstaaten kamen ihren Verpflichtungen in bezug auf Risikoanalysen, Flächen- und Anbaukontrollen und Berichterstattung nicht nach. Im Rindfleischsektor traten Verzögerungen bei der Anpassung nationaler Mechanismen ein, und in bezug auf das Betriebsregister, das amtliche Dokument und die Datenbanken sind weitere Verbesserungen erforderlich.

0.12. Ein spezifisches Beihilfeprogramm für Rindfleischeinfuhren nach den Kanarischen Inseln wurde unzureichend kontrolliert, und die notwendigen nationalen Rechtsvorschriften waren nicht erlassen worden. Auch die Zoll- und Veterinärkontrollen bei der Wiedereinfuhr von ausgeführtem Rindfleisch, das von den ägyptischen Veterinärbehörden zurückgewiesen worden war, erwiesen sich als unzulänglich.

0.13. Im Weinsektor hat die kürzliche Einführung von Strafen für den Fall, daß die Begünstigten unrichtige oder unvollständige Angaben für das Managementinformationssystem der Gemeinschaft liefern, noch keine Wirkung gezeigt, und die Weinbaukarteien sind noch immer nicht ordnungsgemäß eingerichtet worden. Ferner ist es angesichts der Komplexität des Beihilfesystems für Tabak bedauerlich, daß die im Rahmen der Reform aus dem Jahre 1993 vorgesehenen Kontrollstellen der Mitgliedstaaten noch nicht eingerichtet worden sind.

Strukturpolitische Maßnahmen

0.14. Alle den strukturpolitischen Maßnahmen gewidmeten Kapitel enthalten wie bereits in den Vorjahren schwerwiegende Beanstandungen in bezug auf die Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten, die häufig unzuverlässig oder ungenau sind. Die Rechnungsführungs- und Informationssysteme bedürfen der Verbesserung, damit ein geeigneter Prüfungspfad von den Zahlungen der Kommission über die zahlreichen Ebenen, auf denen Angaben zusammengetragen und bescheinigt werden, bis hin zu den Ausgaben der Endbegünstigten verfolgt werden kann.

0.15. In Kapitel 6 werden zahlreiche Probleme bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Maßnahmen aus dem Teil der Programme des Planungszeitraums 1989-1993 angesprochen, der offiziell fertiggestellt und abgeschlossen worden war. Die Kommission und die Mitgliedstaaten benötigen Systeme, mit denen sichergestellt werden kann, daß aus dem Gemeinschaftshaushalt keine unzulässigen Ausgaben finanziert werden.

0.16. In Kapitel 7 wird darauf hingewiesen, daß die Mitgliedstaaten die Endbegünstigten risikoorientierten Kontrollen unterziehen sollten und die Kommission stärkeres Augenmerk auf die Prüfung von Anträgen auf Restzahlung richten sollte, damit sichergestellt ist, daß die Voraussetzungen für die Gewährung von ESF-Zuschüssen einschließlich des Vorliegens nationaler Kofinanzierungsbeiträge erfuellt werden.

0.17. In Kapitel 8 werden Fälle angeführt, in denen gemeldete Ausgaben in den Rechnungsführungsunterlagen nicht zurückverfolgt werden können oder einzelne Auszahlungsbeträge von gemeldeten Beträgen abweichen. Die nationalen Behörden haben Zuschüsse an Firmen genehmigt, die landwirtschaftliche Erzeugnisse ohne hinreichende Absatzchancen oder Rentabilität verarbeiten. Überdies wurden fehlerhafte Ausgabenmeldungen akzeptiert.

0.18. Die dezentrale Verwaltung des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei (Kapitel 9) erfordert eine intensivere Kontrolltätigkeit der Kommission, insbesondere Vorortkontrollen in bezug auf die Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Echtheit der gemeldeten Ausgaben. Die Weiterverfolgung der Bemerkungen des Hofes in seinem Sonderbericht Nr. 3/93 über die Umstrukturierung der Fischereiflotte der Gemeinschaft bestätigt, daß die für eine wirksame Überwachung und Kontrolle vorgesehenen Managementinformationssysteme noch immer nicht für eine effiziente Zuweisung der Beihilfen geeignet sind.

Von der Kommission verwaltete Programme

0.19. Auch die Art und Weise, wie die Kommission die von ihr direkt verwalteten Ausgaben handhabt, erwies sich in vielen Bereichen als unbefriedigend.

0.20. Bezüglich der Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen an Forschungs-, technologischen Entwicklungs- und Demonstrationsprogrammen wird in Kapitel 10 festgestellt, daß Unzulänglichkeiten in den Rechnungsführungssystemen der KMU und die Komplexität der Vorschriften zu fehlerhaften Kostenabrechnungen führen; die Kommission sollte ihre Kontrolltätigkeit verstärken, um eine Grundlage für die Wiedereinziehung zuviel gezahlter Beträge zu schaffen und die Hemmschwelle für die Einreichung ordnungswidriger Zuschußanträge zu erhöhen. Ganz allgemein muß die Gemeinschaft ihre Verfahren verbessern und vereinfachen und spezifische Maßnahmen entwickeln, die den Bedürfnissen der KMU Rechnung tragen.

0.21. Das Programm MEDIA I zur Förderung industrieller Aspekte der Gemeinschaftspolitik im audiovisuellen Bereich (Kapitel 11) wurde durch unklare Vertragsbedingungen für Unterstützungseinrichtungen, eine unzulängliche Kontrolltätigkeit der Einrichtungen und das Fehlen von Anweisungen für die Verwaltung von Risikokapital und die Beitreibung ausstehender Darlehensbeträge beeinträchtigt.

0.22. Die Vergabeverfahren für im Zeitraum 1988-1993 aus dem EEF finanzierte Bauaufträge (Kapitel 12) weisen zahlreiche Unzulänglichkeiten in bezug auf die rechtlichen Grundlagen und deren Anwendung auf, die sowohl die Ausarbeitung und Genehmigung von Ausschreibungen als auch die Verfahren zur Überprüfung der Erfuellung der Bedingungen und zur Klarstellung des Angebots betreffen.

0.23. Kapitel 13 enthält Ausführungen zur Art und Weise, wie ein regionales öffentliches Kreditinstitut einen Umlauffonds für Darlehen an ausfuhrorientierte Firmen in Mittelamerika verwaltet. Der Fonds wurde im Jahre 1991 eingerichtet, nachdem der Hof die Kommission gerade zuvor von erheblichen Versäumnissen desselben regionalen Kreditinstituts bei der Verwaltung eines anderen Großprojekts in Kenntnis gesetzt hatte. Obgleich die Kommission in das Finanzierungsabkommen für das Umlauffonds-Vorhaben strengere Konditionen aufnahm, hielt das Kreditinstitut viele davon nicht ein, und die Kommission ergriff keine wirksamen Maßnahmen, um für die Erfuellung der Bedingungen zu sorgen.

0.24. Bezüglich der Unterstützung der Agrarreformen in den PHARE- und TACIS-Ländern wird in Kapitel 14 beanstandet, daß die Kommission bei der Prüfung von Programmvorschlägen der Verwaltungsstruktur der Empfängerländer und ihren institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen nicht hinreichend Rechnung trug.

Sonstige Ausgaben

0.25. In Kapitel 15 wird die Notwendigkeit unterstrichen, die Definition der Vergabe von Zuwendungen an Einrichtungen zu verbessern, die den Europa-Gedanken fördern, und die Art der für eine Gemeinschaftsfinanzierung in Frage kommenden Ausgaben und Aktivitäten zu begrenzen. Ferner wird auf Probleme im Bereich der Darstellung des Haushaltsplans, der Rechnungsführungssysteme und der internen Kontrolle der dezentralen Gemeinschaftseinrichtungen hingewiesen. Letztere sollten unter Beibehaltung ihrer Selbständigkeit mit der Kommission im Hinblick auf die Verbesserung ihrer Haushaltsführung zusammenarbeiten.

0.26. In Kapitel 17 werden Unzulänglichkeiten im Erstattungssystem für Reisekosten und Tagegelder für die Mitglieder und Stellvertreter des Wirtschafts- und Sozialausschusses und in weitaus geringerem Ausmaß des Ausschusses der Regionen beschrieben.

0.27. In Kapitel 18, das den Finanzinstrumenten und Bankaktivitäten gewidmet ist, wird festgestellt, daß etwaige künftige Maßnahmen nach Art der zinsbegünstigten Darlehen, die Italien nach dem Erdbeben von 1980 gewährt wurden, von der Kommission dahin gehend überwacht werden sollten, daß die mittelbewirtschaftende Einrichtung Abhilfemaßnahmen einleitet, wenn die Darlehensnehmer ihren Verpflichtungen nicht nachkommen.

KOORDINIERUNG

0.28. Die Verwaltungs- und Kontrolltätigkeit wird häufig durch Koordinationsmängel beeinträchtigt. In den Kapiteln 6, 7, 10, 11 und 14 sowie im Sonderbericht Nr. 2/97 über humanitäre Hilfe wird über bemerkenswerte Fälle berichtet. In den Kapiteln 3 und 4 wird beanstandet, daß die Entwicklung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für den Agrarsektor durch Verzögerungen bei der Entwicklung geeigneter EDV-Systeme behindert wurde. Fünf Jahre nach dem Beschluß, erhebliche Ressourcen für die Entwicklung eines Managementinformationssystems für die Entwicklungszusammenarbeit einzusetzen, zeigte sich bei Prüfungen innerhalb der Kommissionsdienststellen, daß dieses groß angelegte Vorhaben unzulänglich gehandhabt worden war.

BEWERTUNG

0.29. Die Bewertung stellt einen Schlüsselfaktor für die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwendung öffentlicher Mittel dar. In den Kapiteln 6 (insbesondere in bezug auf Beihilfen für KMU) und 14 und in den Sonderberichten über humanitäre Hilfe sowie über PHARE und TACIS werden Unzulänglichkeiten bei der Bewertung der Ergebnisse von Gemeinschaftsfinanzierungen beschrieben. Die Bewertung der Effizienz und Wirksamkeit von Strukturausgaben wird durch das Fehlen von klaren Zielen und Erfolgsindikatoren ganz erheblich behindert. Aufgrund einer Untersuchung der Auswirkungen von Zuschüssen zur Unterstützung der Agrarreformen in Mittel- und Osteuropa (Kapitel 14) gelangte der Hof zu dem Schluß, daß die Wirkung allenfalls geringfügig war. Im Sonderbericht Nr. 2/97 stellte er abschließend fest, daß die humanitäre Hilfe offensichtlich die vorgesehenen Begünstigten erreichte, wenngleich dabei bisweilen einige Verzögerungen eintraten. Jeder Vorschlag für Rechtsakte und jeder Finanzierungsbeschluß über höhere Ausgabenbeträge sollte geeignete Bestimmungen zur Ermittlung der Erfolgsaussichten gemessen an präzisen Zielvorgaben und im Verhältnis zu festen Ausgangsdaten umfassen. Nur so kann das Interesse des Steuerzahlers hinsichtlich des Schutzes vor Verschwendung gewahrt werden. Darüber hinaus wird im Sonderbericht Nr. 2/97 daran erinnert, daß es sowohl im Interesse einer wirksamen Mittelverwendung als auch im Sinne der Objektivität notwendig ist, die Unabhängigkeit der Bewertungsfunktion von den operativen Abteilungen der Kommission zu gewährleisten.

ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNGEN (BAND II)

0.30. Die Kapitel 19, 20 und 21 enthalten die Zuverlässigkeitserklärung zum Gesamthaushaltsplan und zugehörige Ausführungen. In bezug auf den Gesamthaushaltsplan gelangt der Hof zu dem Schluß, daß die Rechnungsabschlüsse des Haushaltsjahres 1996 mit den in seiner Zuverlässigkeitserklärung erwähnten Ausnahmen ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben der Union für das Haushaltsjahr und der Finanzlage am Jahresende vermitteln.

0.31. Wegen des Umfangs der Probleme, die bei der Prüfung des Hofes in bezug auf die den Zahlungen aus dem Gesamthaushaltsplan zugrunde liegenden Vorgänge zutage traten, lehnt der Hof es ab, für das Jahr 1996 eine allgemeine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit dieser Vorgänge zu liefern.

0.32. Im Bereich der Ausgaben des EAGFL-Garantie müssen Verbesserungen in bezug auf die nachgängige Kontrolltätigkeit mit dem Abschluß der Einführung wirksamer Verwaltungskontrollen für die Agrarmärkte einhergehen. Im Bereich der Strukturfonds bestätigen die hohen Prozentsätze wesentlicher und formaler Fehler erneut die Notwendigkeit grundlegender Verbesserungen der Rechnungsführungs- und Kontrollvorschriften.

0.33. In Kapitel 22, das der Zuverlässigkeitserklärung für den EEF gewidmet ist, gelangt der Hof zu dem Schluß, daß der Rechnungsabschluß mit den in der zugehörigen Zuverlässigkeitserklärung erwähnten Ausnahmen insgesamt ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsjahres sowie der Finanzlage am Jahresende vermittelt und daß die zugundeliegenden Vorgänge rechtmäßig und ordnungsmäßig sind.

VON DER KOMMISSION GETROFFENE ABHILFEMASSNAHMEN

0.34. In ihren Antworten auf die Berichte des Hofes zeigte die Kommission in vielen Fällen positive Reaktionen, wobei sie häufig die Notwendigkeit des Eingreifens einräumte und in einigen Fällen recht präzise ihre Absichten hinsichtlich zu treffender Abhilfemaßnahmen darlegte. Darüber hinaus versucht sie, viele der vom Hof angesprochenen Probleme und Unzulänglichkeiten durch die Umsetzung ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 sowohl innerhalb ihrer eigenen Dienststellen als auch in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden, die Gemeinschaftsmittel eigenverantwortlich bewirtschaften, zu beheben.

0.35. Die erfolgreiche Stärkung der Verwaltungs- und Informationssysteme, die eine Grundvoraussetzung für die Verbesserung des Finanzmanagements bilden, wird in einer niedrigeren Quote an von den Prüfern aufgedeckten Fehlern und Unregelmäßigkeiten zum Ausdruck kommen. Im vorliegenden Jahresbericht und in den Sonderberichten sind nur geringfügige Anhaltspunkte für Fortschritte zu finden. Im Jahre 1996 bestand weiterhin eine hohe Quote von Fehlern und Unregelmäßigkeiten, insbesondere bei nicht den EAGFL-Garantie betreffenden Maßnahmen, die in den Mitgliedstaaten verwaltet wurden. Bei den Garantiemaßnahmen im Agrarsektor gibt es allerdings Anzeichen dafür, daß das neue Rechnungsabschlußverfahren Früchte trägt.

0.36. Es gab auch noch weitere erfreuliche Entwicklungen. Die Definition der Zulässigkeitskriterien für die Förderung im Rahmen der Strukturfonds wurde erheblich verbessert (wenngleich in Kapitel 7 auf einige anhaltende Auslegungsschwierigkeiten bei Maßnahmen im Rahmen des Sozialfonds hingewiesen wird). Klarere Definitionen sollen künftig zu einer Verringerung der Zahl der Fehler und Unregelmäßigkeiten beitragen, müssen jedoch mit erheblichen Verbesserungen im Bereich der Rechnungsführung und der Managementinformation sowie der Prüfung von Vorgängen einhergehen (siehe Kapitel 7). Wegen der dezentralen Mittelbewirtschaftung und der recht großzügig gehandhabten Möglichkeit, ein Programm während seiner Laufzeit durch die Ersetzung eines ursprünglichen Bestandteils durch einen neuen zu ändern, gibt es keine wirksamen Sanktionen für fehlerhafte Ausgabenmeldungen seitens der nationalen Behörden. In schwerwiegenden Fällen fehlerhafter Meldungen wären, wie bereits in anderen Organen erörtert, echte Sanktionen in Form einer finanziellen Nettoberichtigung seitens der Kommission angebracht.

HAUSHALTSORDNUNG

0.37. In seiner Stellungnahme Nr. 4/97 zu einem Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften gelangt der Hof zu dem Schluß, daß es an der Zeit sei, daß die Kommission eine allgemeine Überarbeitung der Finanzvorschriften der Gemeinschaften vornimmt und dabei zunächst die wichtigsten Grundsätze, auf denen sie beruhen sollen, klar neu definiert. Zahlreiche vage Formulierungen und rechtliche \,,Grauzonen" bedürfen der Klarstellung, und die Terminologie sollte sorgfältig vereinheitlicht werden. Zahlreiche Kann-Bestimmungen, die einem disziplinierten Ansatz zuwiderlaufen und die Rechnungs- und Haushaltsführung erheblich komplizieren, sind nicht unbedingt notwendig, einige sind sogar rechtswidrig. Die Stellungnahme umfaßt eine Aufstellung der Grundsätze und Bestimmungen, die eine neue Haushaltsordnung in bezug auf den Haushaltsplan, die Erstellung von Finanzausweisen und die Ausübung der internen Kontrollfunktion innerhalb der Organe enthalten sollte. Im Anhang zu seiner Stellungnahme legt der Hof seine allgemeinen Empfehlungen für eine Neufassung der Haushaltsordnung ausführlich dar. Der Hof begrüßt die jüngsten Anzeichen dafür, daß die Kommission beabsichtigt, eine Gesamtüberarbeitung der Haushaltsordnung vorzuschlagen, und dabei der Stellungnahme des Hofes Rechnung getragen werden soll.

BEDEUTUNG DER RECHNUNGSPRÜFUNG

0.38. Bezogen auf die Rechnungsführungs- und Mittelbewirtschaftungsvorschriften in ihrer bisherigen Form ist die finanzielle Bedeutung der Prüfungstätigkeit gemessen an der Höhe der festgestellten Ausgaben, die nicht hätten getätigt werden dürfen, der potentiell wiedereinzuziehenden Beträge und möglicher künftiger Einsparungen sehr hoch. Der vorliegende Bericht enthält Hinweise auf Ausgaben in beträchtlicher Höhe, die unnötig, jedoch nicht ordnungswidrig waren (insbesondere überhöhte Ausgleichszahlungen an landwirtschaftliche Erzeuger), sowie zahlreiche Beispiele für Einsparungsmöglichkeiten, die sich nicht ohne weiteres beziffern lassen. Zusätzlich hat die Prüfungstätigkeit einen nicht quantifizierbaren, jedoch erheblichen Abschreckungseffekt. Die Prüfung der Gemeinschaftsfinanzen ist - ganz gleich, ob sie von der Kommission, von Prüfern der Mitgliedstaaten oder vom Hof vorge-nommen wird - zum Schutze der Interessen des europäischen Bürgers notwendiger als je zuvor.

TEIL I Eigenmittel

KAPITEL 1(1*) Eigenmittel

1.0. INHALT Ziffer

Allgemeine Einleitung 1.1

Ausführung des Haushaltsplans 1.2

Traditionelle Eigenmittel 1.3 - 1.119

Haushaltsführung 1.3 - 1.17

Weiterbehandlung der Bemerkungen des Hofes durch die Kommission 1.3 - 1.8

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten 1.9 - 1.17

Freizonen 1.18 - 1.43

Einleitung 1.18 - 1.20

Bestimmung und Abgrenzung von Freizonen 1.21 - 1.24

Kontrolle der Warenbewegungen und Bewilligung von Freizonentätigkeiten 1.25 - 1.33

Verbringen von Waren in Freizonen 1.34 - 1.35

Verwendung der Mitteilung 1.36 - 1.37

Zölle auf unauffindbare Waren in Freizonen 1.38 - 1.40

Zollkontrollen 1.41 - 1.42

Schlußfolgerung 1.43

Aktiver Veredelungsverkehr 1.44 - 1.64

Einleitung 1.44 - 1.46

Wirtschaftliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung 1.47 - 1.53

Vorlage der Abrechnungen, Feststellung und Bereitstellung 1.54 - 1.58

Ausbeutesätze 1.59 - 1.61

Austausch durch Ersatzwaren und vorzeitige Ausfuhr 1.62 - 1.63

Schlußfolgerung 1.64

Feststellung und Nacherhebung von traditionellen Eigenmitteln 1.65 - 1.119

Einleitung 1.65 - 1.67

Allgemeine Bemerkungen zum rechtlichen Rahmen sowie zu den Verfahren und Systemen 1.68 - 1.88

Bemerkungen zur Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften 1.89 - 1.116

Schlußfolgerung 1.117 - 1.119

Auf der Mehrwertsteuer (MwSt.) und dem Bruttosozialprodukt (BSP) beruhende Eigenmittel 1.120 - 1.156

Einleitung 1.120 - 1.121

Berichtungen der MwSt.- und BSP-Bemessungsgrundlagen 1.122 - 1.152

Kontrolltätigkeit der Kommission und Geltendmachung von Vorbehalten 1.122 - 1.126

Stand der Vorbehalte und deren finanzielle Auswirkungen 1.127 - 1.129

Buchmäßige Erfassung der Vorbehalte und buchhalterische Überwachung 1.130 - 1.136

Überwachung der mit Vorbehalten verbundenen Forderungen im Hinblick auf die Einziehung 1.137 - 1.149

Nichterhebung von Verzugszinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln 1.150 - 1.152

Schlußfolgerung 1.153 - 1.156

ALLGEMEINE EINLEITUNG

1.1. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel konzentrierte sich der Hof bei seiner Prüfung auf die Haushaltsführung der Kommission und der Mitgliedstaaten in bezug auf die Feststellung und Einziehung der Gemeinschaftsforderungen, auf die Anwendung der gemeinschaftlichen Zollvorschriften für Freizonen, auf die finanzielle Abwicklung des aktiven Veredelungsverkehrs (Nichterhebungsverfahren) sowie auf die Feststellung und Nacherhebung traditioneller Eigenmittel insbesondere bei Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten. Darüber hinaus prüfte der Hof die Weiterverfolgung der Vorbehalte, die die Kommission zur Verwaltung der Mittel geltend gemacht hat, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf die MwSt.-Bemessungsgrundlage und eines im Rahmen des Haushaltsverfahrens festgelegten Satzes auf die Summe der BSP aller Mitgliedstaaten ergeben.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.2. Tabelle 1.1 liefert einen Überblick über die Gemeinschaftseinnahmen des Haushaltsjahres 1996, und aus dem Schaubild 1.1 geht hervor, daß

a) die tatsächlichen Einnahmen sich im Jahre 1996 auf 81 275,1 Mio. ECU beliefen und damit 99 % der im endgültigen Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Anstieg um 8,3 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1995 (75 077,1 Mio. ECU);

b) die traditionellen Eigenmittel abzüglich der Erhebungskosten (1 509,3 Mio. ECU) sich auf 13 583,6 Mio. ECU beliefen und damit 16,7 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen, die um 6 % niedriger lagen als im Haushaltsjahr 1995, setzten sich zusammen aus

- Zöllen mit einem Bruttovolumen von 13 069,1 Mio. ECU, d. h. 86,6 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel (15 092,9 Mio. ECU)(2);

- Agrarzöllen mit einem Bruttovolumen von 810,2 Mio. ECU, d. h. 5,4 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

- Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttovolumen von 1 213,7 Mio. ECU, d. h. 8 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

c) die Mehrwertsteuer (MwSt.)-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (858,2 Mio. ECU) sich auf 36 535 Mio. ECU(3) beliefen und damit 45 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Der Rückgang der tatsächlichen Einnahmen gegenüber dem Haushaltsjahr 1995 (39 127,34 Mio. ECU) beträgt 6,6 %;

d) die BSP-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen ( P27 Mio. ECU) sich auf 21 058 Mio. ECU(4) beliefen (wobei zu Beträgen in einer Gesamthöhe von 237,9 Mio. ECU Vorbehalte geltend gemacht wurden) und damit 26 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen weisen gegenüber dem vorangegangenen Haushaltsjahr (14 172,6 Mio. ECU) einen Anstieg um 48,6 % auf;

e) der verfügbare Überschuß aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr (9 215,19 Mio. ECU) und die sonstigen Einnahmen (915,93 Mio. ECU) 12,5 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Anstieg um 40,4 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1995.

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Haushaltsführung

Weiterbehandlung der Bemerkungen des Hofes durch die Kommission

1.3. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991(5) hatte der Hof festgestellt, daß zum einen traditionelle Eigenmittel in einer Gesamthöhe von 2 Mio. ECU der Kommission nicht bereitgestellt worden waren und zum anderen Eingangsabgaben in einer Gesamthöhe von über 2 000 Mio. ECU verspätet bereitgestellt worden waren, auf die nach Schätzungen des Hofes fällige Verzugszinsen in Höhe von 25,72 Mio. ECU entfielen. Aufgrund von Kontrollen in den Mitgliedstaaten setzte die Kommission die nachzuerhebenden Zölle auf 6,5 Mio. ECU und die Verzugszinsen auf 25,0 Mio. ECU fest. Zum 1. Mai 1997 war lediglich ein Zinsbetrag in Höhe von 0,1 Mio. ECU noch nicht erhoben worden.

1.4. Die Kommission erhob einen Betrag in Höhe von 37 253 Mio. ECU in bezug auf die in den Jahresberichten des Hofes zu den Haushaltsjahren 1992(6) und 1993(7) aufgeführten Einzelfälle. Aufgrund der Bemerkungen des Hofes zu den Haushaltsjahren 1994(8) und 1995(9) konnten 3,1 Mio. ECU erhoben und zusätzliche Einziehungsanordnungen über 2,5 Mio. ECU ausgestellt werden.

1.5. Aufgrund von Prüfungen des Rechnungshofes und der Kommission wurden 169 Einziehungsverfahren eingeleitet; zum 1. März 1997 waren 143 Einziehungsverfahren im Gange, bei 117 davon stand der Forderungsbetrag allerdings noch nicht fest. Bei 21 Einziehungsanordnungen über einen Gesamtbetrag von 25 Mio. ECU, die von der Kommission ausgestellt wurden, war die Frist am 1. März 1997 abgelaufen. Bei 12 dieser 21 Einziehungsanordnungen war die in der Einziehungsanordnung festgesetzte Frist um mehr als ein Jahr überschritten worden.

1.6. Im Juli 1995 stellte der Hof fest, daß die deutschen Behörden traditionelle Eigenmittel für Dezember 1993 und Dezember 1994 in einer Gesamthöhe von 19,4 Mio. ECU der Kommission nicht bereitgestellt hatten. Die Kommission wurde davon im August 1995 in Kenntnis gesetzt. Der betreffende Mitgliedstaat stellte den Hauptbetrag von sich aus der Kommission bereit, ohne Verzugszinsen zu entrichten. Am 29. November 1996, d.h. fast 15 Monate später, stellte der Anweisungsbefugte für die Verzugszinsen eine Einziehungsanordnung aus.

1.7. Im Mai 1995 kündigte Dänemark der Kommission an, ihr würden Antidumpingzölle in Höhe von 0,8 Mio. ECU mit erheblicher Verzögerung bereitgestellt. Ein Teil dieses Betrags (0,5 Mio. ECU) war bereits vor 1991 festgestellt worden. Im Oktober 1995 verlangte die Kommission für die gesamte Verzugsdauer die Anwendung von Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 in bezug auf Verzugszinsen. Einen Monat später berief sich Dänemark hinsichtlich der Beträge, die sich auf die Haushaltsjahre vor 1991 bezogen, vorausgreifend auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 in der geänderten Fassung der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996, die zu jenem Zeitpunkt gerade zur Verabschiedung anstand. Die angeführte Änderung betrifft die dreijährige Verjährungsfrist für die Forderungen der Kommission an die Mitgliedstaaten für den Fall, daß diese Forderungen ihnen nicht zuvor mitgeteilt wurden. Zum 31. Januar 1997 stand die Einziehung der fraglichen dänischen Forderung noch immer aus.

Schlußfolgerung

1.8. Die Kommission hat Schwierigkeiten, die aufgrund von Kontrollen der Gemeinschaftsorgane ermittelten Forderungen, insbesondere in bezug auf Verzugszinsen, fristgerecht einzuziehen. Aufgrund der Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 besteht außerdem die Gefahr, daß zahlreiche Einziehungen, die aufgrund von Bemerkungen des Hofes vorzunehmen sind, wegen der dreijährigen Verjährungsfrist hinfällig werden, wenn diese Einziehungen den Mitgliedstaaten nicht fristgerecht mitgeteilt wurden.

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten

1.9. Der Hof prüfte im Zuge seiner Prüfbesuche im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung und zu den nachstehend behandelten Themen die Feststellung der Gemeinschaftsforderungen, die Rechnungsführungsverfahren und spezifische Aspekte der Einziehungsverfahren in allen Mitgliedstaaten.

Verspätete Feststellung von Eigenmitteln

1.10. In allen Mitgliedstaaten prüfte der Hof, inwieweit mit den nationalen Verfahren sichergestellt wird, daß die Zollschulden im Einklang mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(10) zum richtigen Zeitpunkt buchmäßig erfaßt werden. Die Feststellungen des Hofes lauten wie folgt:

a) In bezug auf Zölle, die aufgrund einer nachgängigen Kontrolle(11) in Fällen von Unregelmäßigkeiten, zu denen Strafverfahren eingeleitet werden, bei den Beteiligten erhoben werden: Im Vereinigten Königreich werden Zollschulden nicht festgestellt, sobald die Voraussetzungen gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 erfuellt sind. In vielen Fällen werden diese Schulden vor der Einleitung eines Strafverfahrens festgestellt. Der Abschluß des Strafverfahrens und die erfolgreiche Durchführung der Ermittlungen haben jedoch Vorrang vor der Beitreibung von Zahlungsrückständen.

b) In bezug auf Zölle, die aufgrund einer nachgängigen Kontrolle in anderen Fällen von Unregelmäßigkeiten bei den Beteiligten erhoben werden: In Spanien führten die angewandten Verfahren zu Verzögerungen bei der Feststellung, buchmäßigen Erfassung und Bereitstellung von Eigenmitteln und stimmten insofern nicht mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften überein. In Deutschland und Italien wurden die bei nachgängigen Kontrollen ermittelten Zölle mit bis zu 24monatiger Verspätung festgesetzt. In Belgien und in gewissen Maß in Deutschland kam es systematisch zu Verzögerungen.

c) In bezug auf fällige Zölle zu unvollständigen Anmeldungen: In sieben Mitgliedstaaten(12) waren die zu mehr als 10 % der unvollständigen Anmeldungen ermittelten Zölle am Ende der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(13) vorgesehenen Frist, binnen der die Beteiligten die fehlenden Angaben zu ihren Anmeldungen nachreichen können, nicht ordnungsgemäß buchmäßig erfaßt. Die in bezug auf eine Stichprobe unvollständiger Anmeldungen in Belgien, Spanien und Irland ausstehenden oder verspätet festgestellten Zölle beliefen sich auf rund 0,5 Mio. ECU.

1.11. Im Vereinigten Königreich ermöglicht das Buchhaltungssystem zur Verwaltung der zur Sicherung potentieller Zollschulden erhobenen Barsicherheiten keine getrennte Ausweisung der Sicherheiten, die sich auf Eigenmittel der Gemeinschaft beziehen. Im Jahre 1992 räumten die britischen Behörden ein, daß dies ein Problem darstellt(14). Im Jahre 1996 erklärten sie, ihr Rechnungsführungssystem sei noch immer nicht in der Lage, die Sicherheiten nach Einnahmenart oder Hinterlegungsgrund aufzuschlüsseln, und es seien weitere Ermittlungen notwendig um festzustellen, ob es eine kostenwirksame Lösung für dieses Problem gibt(15).

1.12. In Deutschland wurden Eingangsabgaben aus Sammelzollanmeldungen(16) in zahlreichen Fällen mit drei- bis viermonatiger Verspätung buchmäßig erfaßt.

Gesonderte Buchführung oder B-Buchführung

1.13. Zollschulden sind von den Mitgliedstaaten in der Gemeinschaftsbuchführung zu erfassen. Zollschulden, die dem Schuldner mitgeteilt wurden, jedoch noch nicht eingezogen wurden und für die keine Sicherheit geleistet wurde oder für die eine Sicherheit geleistet wurde, die jedoch angefochten werden, sind allerdings in einer gesonderten Gemeinschaftsbuchführung zu erfassen(17). In Italien werden derartige Beträge bei mehreren Zollstellen erst zum Zeitpunkt der Einziehung buchmäßig erfaßt, während in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften die buchmäßige Erfassung zum Zeitpunkt der Mitteilung an den Schuldner vorgesehen ist. Diese Vorgehensweise entspricht nicht den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften.

Niederschlagung festgestellter Ansprüche

1.14. In Deutschland wurden der Kommission 0,2 Mio. ECU nicht gemäß Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 bereitgestellt, wonach die Mitgliedstaaten von der Verpflichtung zur Bereitstellung der Eigenmittel befreit werden können, wenn in Einzelfällen die Einziehung aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen unmöglich ist(18). In diesem Fall war die Nichteinziehung jedoch auf einen Fehler der nationalen Behörden zurückzuführen, und der Betrag hätte im Juni 1993 bereitgestellt werden müssen.

Zolltarifliche Einreihung

1.15. Im Vereinigten Königreich bestand 17 Jahre lang ein Fehler im Zolltarif. Die britischen Behörden stellten die zuwenig gezahlten Zölle (3,36 Mio. ECU) nur für einen Zeitraum von drei Jahren vor Aufdeckung des Fehlers (ab Dezember 1991) fest und (im März 1995) bereit. Die während der notwendigen Nachforschungen zur Ermittlung und Berichtigung des Fehlers entgangenen Zölle wurden nicht bereitgestellt (0,3 Mio. ECU). Auf den zuwenig gezahlten Betrag, der mit mehr als dreijähriger Verspätung bereitgestellt wurde, müßten Verzugszinsen erhoben werden.

Auf das Gepäck von Reisenden zu erhebende Zölle

1.16. In einigen Mitgliedstaaten werden Zölle, Verbrauchsteuern und MwSt. auf das Gepäck von Reisenden zu einem pauschalierten Abgabensatz berechnet. Anschließend wird das Abgabenaufkommen aus dem Gepäck von Reisenden gemäß nationalen Verfahren nach Zöllen und Steuerarten aufgeschlüsselt. Im Vereinigten Königreich wurde bei der Aufteilung der Eigenmitteleinnahmen aus dem Gepäck von Reisenden drei Jahre lang ein fehlerhafter Prozentsatz angewandt. Dadurch wurden für die Jahre 1993 bis 1995 traditionelle Eigenmittel in Höhe von 3,9 Mio. ECU zuwenig gezahlt. Dieser Betrag wurde der Kommission im März 1996 bereitgestellt. In Belgien erfolgt keine periodische Überprüfung der nationalen Verfahren für den angewandten Aufteilungsschlüssel. Diese Prozentsätze, die seit 17 Jahren unverändert geblieben sind, bedürfen der Anpassung, um Änderungen im Zolltarif oder in den Warenströmen Rechnung zu tragen.

Schlußfolgerung

1.17. Die Mitgliedstaaten sind für die ordnungsgemäße Feststellung der traditionellen Eigenmittel sowie für ihre buchmäßige Erfassung und ihre Bereitstellung an die Kommission zuständig. Sie sollten die ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gewährleisten. Darüber hinaus dürfen sie 10 % der bereitgestellten Eigenmittel zur Deckung ihrer Erhebungskosten einbehalten. Die Kommission sollte im Wege von Kontrollen und Vor-Ort-Prüfungen überwachen, inwieweit die Mitgliedstaaten ihren diesbezüglichen Verpflichtungen nachkommen. Bezogen auf eine Stichprobe von rund 3 000 Anmeldungen, die der Hof prüfte, sind Eigenmittel in Höhe von mindestens 3 Mio. ECU nachzuerheben.

Freizonen

Einleitung

1.18. Freizonen und Freilager sind in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(19) als Teile des Zollgebiets der Gemeinschaft definiert, die vom übrigen Zollgebiet getrennt sind und in denen

a) Nichtgemeinschaftswaren für die Erhebung der Einfuhrabgaben und Anwendung der handelspolitischen Maßnahmen bei der Einfuhr als nicht im Zollgebiet der Gemeinschaft befindlich angesehen werden, sofern sie nicht in den zollrechtlich freien Verkehr oder ein anderes Zollverfahren übergeführt oder unter anderen als den im Zollrecht vorgesehenen Voraussetzungen verwendet oder verbraucht werden;

b) für bestimmte Gemeinschaftswaren aufgrund des Verbringens in die Freizone oder das Freilager die Maßnahmen anwendbar werden, die grundsätzlich an die Ausfuhr der betreffenden Waren anknüpfen, sofern dies in einer besonderen Gemeinschaftsregelung vorgesehen ist.

1.19. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(20) sind derzeit 33 bestehende, in Betrieb befindliche Freizonen in zehn Mitgliedstaaten aufgeführt. In Deutschland, Griechenland und Italien liegen die Freizonen in nationalen Großhäfen. Wenngleich keine zuverlässigen Statistiken über das Volumen der in Gemeinschaftshäfen mit Freizonen umgeschlagenen Waren vorliegen, beträgt das betreffende Volumen Schätzungen zufolge nicht mehr als 10 % sämtlicher Warenbewegungen bezogen auf alle Gemeinschaftshäfen. Die Erhebung des Hofes erstreckte sich auf sechs Mitgliedstaaten(21) und umfaßte Prüfbesuche in 16 ausgewiesenen Freizonen.

1.20. Der Hauptgrundsatz, der dem Freizonenkonzept zugrunde liegt, besteht darin, daß die Einheit des Zollgebiets durch eine Kombination von Sicherheitsvorkehrungen wie eine sichere Abgrenzung sowie feste Ein- und Ausgänge gewahrt wird; dadurch sollen die Überwachung durch die Zollbehörden außerhalb der Freizone erleichtert und das ordnungswidrige Entfernen von Waren verhindert werden. Sämtliche von zugelassenen Händlern in die Freizone verbrachten Waren müssen systematisch in genehmigten Bestandsaufzeichnungen erfaßt werden.

Bestimmung und Abgrenzung von Freizonen

1.21. Die Sicherheitsvorkehrungen für Freizonen reichen in den besuchten Mitgliedstaaten von fast inexistent in Irland bis äußerst streng in Deutschland.

1.22. In Irland gibt es zwei ausgewiesene Freizonen, Shannon und Ringaskiddy. In einer dieser Freizonen (Ringaskiddy), die im Jahre 1989 förmlich zur Freizone bestimmt wurde, wurden bisher keine Freizonentätigkeiten durchgeführt. Die beiden Freizonen sind zwar klar definiert, doch keine von beiden verfügt über eine sichere Abgrenzung sowie Ein- und Ausgänge zur Erleichterung der zollamtlichen Überwachung. Es wurde keine Abgrenzung vorgenommen, mit der verhindert wird, daß Waren ordnungswidrig aus den Freizonen entfernt werden. Die irischen Behörden verlassen sich im Hinblick auf die Kontrolle von Waren in Freizonen fast ausschließlich auf Belegkontrollen in bezug auf Zollanmeldungen, auf die von den Freizonenbeteiligten geführten Bestandsaufzeichnungen und auf die in bezug auf die Händler durchgeführten Standardkontrollverfahren.

1.23. Die Freizone des Freihafens Tilbury (Vereinigtes Königreich) erstreckt sich auf den gesamten Hafen von Tilbury und wird, obwohl sie ordnungsgemäß abgegrenzt, eingezäunt und gesichert ist, gleichzeitig als Freizone und als normaler Hafen genutzt. Der Hafen steht unter zollamtlicher Überwachung, doch die Freizone ist ein eher abstraktes Konzept. Die Waren werden in die Freizone \,,übergeführt", als handele es sich um ein Zollverfahren - im Falle von Waren, die auf dem Seeweg ankommen, bis zu 45 Tage nach dem Entladen -, werden jedoch nicht von den übrigen Waren getrennt, die sich im Hafen unter zollamtlicher Überwachung oder im zollrechtlich freien Verkehr befinden. Das Konzept der \,,virtuellen" Freizone birgt Risiken für die Eigenmittel der Gemeinschaft, da Freizonenwaren ohne Entrichtung der entsprechenden Zölle aus der Freizone entfernt und in den freien Verkehr übergeführt wurden. Nach der Aufdeckung dieses Sachverhalts wurden die Freizonenwaren durch ähnliche Waren von außerhalb der Freizonenregelung ersetzt. In den Verordnungen ist die Ersetzung in den zollrechtlich freien Verkehr entfernter Waren durch gleichwertige Waren nicht vorgesehen. Deshalb hätten auf die entnommenen Waren gemäß Artikel 201 des Zollkodex Zölle erhoben werden müssen.

1.24. In Italien funktioniert eine der in der Liste aufgeführten Freizonen (Venedig) seit April 1993 nicht mehr als Freizone. Eine neu bestimmte Fläche, für die bisher keine Händler zugelassen sind, ist entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(22) nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften aufgeführt.

Kontrolle der Warenbewegungen und Bewilligung von Freizonentätigkeiten

1.25. Bevor ein Beteiligter seine Tätigkeit in einer Freizone aufnehmen kann, muß er die Zulassung der Zollbehörden für die Bestandsaufzeichnungen(23) einholen, in denen sämtliche Angaben zu den von ihm in das Freilager verbrachten Waren zu erfassen sind, damit die Zollbehörden die ordnungsgemäße Anwendung der Zollvorschriften überprüfen können.

1.26. Die für die Überwachung der Freizone zuständigen Zollbehörden können den Wareneingang in Freizonen, ihren dortigen Verbleib oder ihren Ausgang daraus stichprobenweise oder bei Vorliegen begründeter Zweifel bezüglich der Einhaltung der geltenden Vorschriften prüfen(24).

1.27. Acht der vom Hof vor Ort geprüften, in Betrieb befindlichen Freizonen haben direkten Zugang zum Meer(25). Außer in Cádiz befinden sich die wichtigsten Verladeeinrichtungen der Häfen in den Freizonen. Dementsprechend sind die meisten der in diesen Zonen entladenen Waren (einschließlich Waren in Containern) zur Weiterbeförderung innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft bestimmt.

1.28. In den deutschen und italienischen Freizonen werden diese Waren, da sie nicht für die betreffenden Freizonen bestimmt sind, weder in den Bestandsaufzeichnungen für die Freizone noch in den im Zollkodex vorgesehenen Aufzeichnungen über die vorübergehende Verwahrung erfaßt(26). Dies ist der Fall, selbst wenn diese Waren unter Umgehung der Vorschriften bezüglich der zollamtlichen Überwachung bisweilen viele Wochen in der Freizone verbleiben.

1.29. In den Verordnungen wird nicht unterschieden zwischen Waren, die in Freizonen verbracht werden, und Waren, die zur Weiterbeförderung nach anderen Bestimmungsorten innerhalb der Gemeinschaft in Freizonen gelangen. Diese Tatsache und die Bestimmung im Zollkodex(27), wonach die kurzzeitige Lagerung im Zusammenhang mit einer Umladung als Teil der Umladung gilt, bedeuten, daß zur Weiterbeförderung nach anderen Bestimmungsorten innerhalb der Gemeinschaft bestimmte Waren als Umladewaren zu bezeichnen sind und in den Genuß der Freizonenregelung gelangen, ohne deren Vorschriften zu unterliegen.

1.30. In Deutschland (Bremen und Bremerhaven) ist die Hafenbehörde, die die Verlade- und Lagereinrichtungen zur Verfügung stellt, weder förmlich als Freizonenbeteiligter zugelassen noch erfaßt sie Angaben zum Wareneingang in die Freizone, ihren dortigen Verbleib oder ihren Ausgang daraus in zollamtlich zugelassenen Bestandsaufzeichnungen.

1.31. In Griechenland werden in bezug auf in Containern beförderte Waren in den zollamtlich zugelassenen Bestandsaufzeichnungen der Freizonenbeteiligten (der jeweiligen Hafenbehörden) nur die Kennziffern der Container und eine knappe Warenbeschreibung erfaßt. Die Bestimmung in den Verordnungen, wonach die Bestandsaufzeichnungen es den Zollbehörden ermöglichen müssen, die Waren festzustellen, und die Warenbewegungen erkennen lassen müssen(28), wird nicht eingehalten.

1.32. In den Freizonen von Triest (Italien) setzen die Zollbehörden weder konsequent die Bedingung durch, daß die Beteiligten Bestandsaufzeichnungen führen, noch stellen sie entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(29) sicher, daß Beteiligte, die ausschließlich Lagertätigkeiten betreiben, eine Bewilligung zur Ausübung ihrer Geschäfte innerhalb der Freizone unter Zulassung der Bestandsaufzeichnungen einholen.

1.33. In der Freizone von Barcelona führen alle Beteiligten - die Lagertätigkeiten betreiben - ihre Bestandsaufzeichnungen nach einem von der für die Freizone zuständigen Behörde, einem Konsortium öffentlicher Einrichtungen, vorgegebenen System. Keine der Firmen hat durch Einreichung eines Antrags auf Genehmigung der Bestandsaufzeichnungen wie vorgeschrieben um die Zustimmung der Zollbehörden zur Ausübung der Tätigkeiten in der Freizone angesucht. Unter diesen Umständen ist das Konsortium die einzige Körperschaft, der gegenüber die Zollbehörden die aufgrund von Artikel 205 des Zollkodex erwachsende Zollschuld geltend machen können.

Verbringen von Waren in Freizonen

1.34. Aufgrund der Rechtsvorschriften(30) sind die Waren beim Verbringen in eine Freizone weder den Zollbehörden zu gestellen noch ist eine Zollanmeldung abzugeben. Allerdings können nur Beteiligte, die Tätigkeiten in Freizonen mit direktem Zugang zum Meer betreiben, dieses Recht in Anspruch nehmen. In den übrigen Freizonen der Gemeinschaft müssen Nichtgemeinschaftswaren erst einen anderen Teil des Zollgebiets passieren und dazu einem geeigneten Versandverfahren unterworfen werden. Versandverfahren enden unweigerlich mit der zollamtlichen Gestellung der Waren und/oder Unterlagen.

1.35. In Irland werden Nichtgemeinschaftswaren bei ihrer Ankunft im nationalen Zollgebiet mittels einer Anmeldung für die Freizone als \,,Zollverfahren" in die Freizone Shannon \,,übergeführt". Diese Wareneingänge erfolgen ohne Stellung einer Sicherheit, wie dies im Normalfall für Versandvorgänge durch das Zollgebiet der Gemeinschaft erforderlich wäre. Dabei wird kein Versandverfahren angewandt.

Verwendung der Mitteilung

1.36. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ist eine Mitteilung vorgesehen, die von Kapitänen verwendet werden kann, um die Identifikation von Schiffen zu erleichtern, mit denen möglicherweise Gemeinschaftswaren befördert werden(31). Dieselbe Verordnung enthält jedoch widersprüchliche Bestimmungen(32) bezüglich der obligatorischen Verwendung der Mitteilung für den Fall, daß Nichtgemeinschaftswaren auf dem Seeweg nach anderen Gemeinschaftshäfen befördert werden, und den Fall, daß Nichtgemeinschaftswaren auf dem Seeweg in Freizonen innerhalb von Gemeinschaftshäfen befördert werden, statt einem externen gemeinschaftlichen Versandverfahren unterworfen zu werden. Die Mitteilung, die den Namen des Schiffes, den Abgangshafen und das Abgangsdatum sowie den Bestimmungshafen und die vorgesehenen Zwischenhäfen umfaßt, enthält keine Angaben zu den beförderten Waren, und es wird auch nicht zwischen obligatorischer und fakultativer Verwendung unterschieden. Sie wird nur in einfacher Ausfertigung ausgestellt, ist weder numeriert noch registriert und braucht im Gegensatz zu den vollwertigen Versandverfahren bei der Ankunft am angegebenen Bestimmungsort nicht erledigt zu werden. Wegen des Mangels an Kohärenz und Klarheit bei der Verwendung dieser Mitteilung verlangen vier der besuchten Mitgliedstaaten (Spanien, Deutschland, Italien und Griechenland) Nachweise für den zollrechtlichen Status der Waren, ganz gleich, von welchem ursprünglichen Ladehafen innerhalb der Gemeinschaft die Waren stammen.

1.37. Infolgedessen besteht bei der Verwendung einer Mitteilung anstelle der gemeinschaftlichen Versandverfahren zur \,,Beförderung (von Nichtgemeinschaftswaren) in eine in einem Hafen gelegene Freizone" das Risiko, daß sie in einem anderen Gemeinschaftshafen oder im außerhalb der Freizone gelegenen Teil eines angegebenen Hafens vorgelegt und als Nachweis für den Gemeinschaftsstatus der beförderten (Nichtgemeinschafts-) Waren verwendet wird, weil durch sie bescheinigt wird, daß das Schiff mit seiner ursprünglichen Ladung aus einem Gemeinschaftshafen ausgelaufen ist.

Zölle auf unauffindbare Waren in Freizonen

1.38. Gemäß Artikel 205 des Zollkodex der Gemeinschaften entsteht eine Einfuhrzollschuld, wenn eine einfuhrzollpflichtige Ware in einer Freizone unter anderen als den nach der geltenden Regelung vorgesehenen Voraussetzungen verbraucht oder verwendet wird. Im Falle des Verschwindens von Waren aus der Freizone können die Zollbehörden, falls ihnen für dieses Verschwinden keine zufriedenstellende Erklärung gegeben wird, davon ausgehen, daß die Waren in der Freizone verbraucht oder verwendet worden sind.

1.39. In den besuchten deutschen Freizonen werden Zollschulden auf Waren, die aufgrund von Diebstahl aus den Geschäftsräumen von Freizonenbeteiligten verschwunden sind, niedergeschlagen. In Italien (Triest) werden zollpflichtige Waren, deren Verbleib gegenüber den Zollbehörden nicht nachgewiesen werden kann, so behandelt, als seien sie aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft wiederausgeführt worden, und somit wird davon ausgegangen, daß keine Zollschuld entstanden ist.

1.40. In Griechenland (Piräus) hatte der einzige Freizonenbeteiligte (die Hafenbehörde) Zollschulden angefochten, die durch das Verschwinden einfuhrzollpflichtiger Waren aus der Freizone entstanden waren.

Zollkontrollen

1.41. In der Regel werden die in den Rechtsvorschriften vorgesehenen fakultativen zollamtlichen Kontrollen(33) von den Zollbehörden der besuchten Mitgliedstaaten vorgenommen. In einigen Fällen erwiesen sich jedoch die Organisation und die Wirksamkeit dieser Kontrollen oder Prüfungen als unbefriedigend.

1.42. In Irland (Shannon) wurden über die vorgenommenen Kontrollen keine Berichte erstellt, und es gab auch keine Hinweise auf Ergebnisse oder auf Weiterverfolgungsmaßnahmen, die auf diese Kontrollen hin eingeleitet wurden. In Italien (Triest) erklärten die Zollbehörden, die von ihnen durchgeführten Kontrollen würden ohne Bezug zu Bestandsaufzeichnungen oder sonstigen Unterlagen vorgenommen. Die deutschen Zollbehörden prüften die Bestandsverzeichnisse von Beteiligten in der Hamburger Freizone, ohne dabei zu versuchen, die Vollständigkeit der Aufzeichnungen in Gegenüberstellung mit den Belegen über die Beförderung in die Freizone und aus der Freizone zu ermitteln. In den Bestandsaufzeichnungen eines Freizonenbeteiligten in der Bremer Freizone traten erhebliche Unstimmigkeiten zutage, wurden jedoch von den nationalen Behörden erst aufgedeckt, nachdem der Eigentümer des betreffenden Unternehmens gewechselt hatte.

Schlußfolgerung

1.43. Aufgrund der Feststellungen des Hofes ist davon auszugehen, daß jede Freizone in fast einzigartiger Weise funktioniert. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß

a) die Angaben über Status und Bestimmung von Freizonen aktuell, richtig und klar sind und den für die Kontrolle der Warenbewegungen zwischen Gemeinschaftshäfen zuständigen Zollbehörden zur Kenntnis gebracht werden (siehe Ziffern 1.22-1.24);

b) in die Rechtsvorschriften die Verpflichtung aufgenommen wird, Freizonenwaren und die Bestandsaufzeichungen und Unterlagen über ihre Bewegungen innerhalb von Freizonen regelmäßig auf Risikoanalysen beruhenden Kontrollen zu unterziehen (siehe Ziffern 1.41-1.42);

c) die Risiken, die für die Eigenmittel der Gemeinschaften daraus erwachsen, daß in den Freizonen wichtige Aspekte der Gemeinschaftsvorschriften nicht angewandt werden, beseitigt werden (siehe Ziffern 1.32 und 1.42);

d) für alle Nichtgemeinschaftswaren, die in Freizonen verbracht werden, klare Vorschriften zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erlassen werden (Ziffern 1.28-1.30 und 1.35);

e) in Fällen, in denen zollpflichtige Waren innerhalb von Freizonen verschwinden oder mißbräuchlich verwendet werden, die entsprechenden Zölle erhoben werden (siehe Ziffern 1.39-1.40);

f) die Rechtsvorschriften über die zollrechtliche Behandlung auf dem Seeweg beförderter Waren und insbesondere von Nichtgemeinschaftswaren, die von normalen Gemeinschaftshäfen nach Häfen mit Freizonen befördert werden(34), zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft geändert werden, jedoch mit dem Binnenmarkt weitgehend vereinbar bleiben (siehe Ziffern 1.36-1.37).

Aktiver Veredelungsverkehr

Einleitung

1.44. Der aktive Veredelungsverkehr ist ein Zollverfahren, das die Einfuhr von Nichtgemeinschaftswaren (nachstehend als \,,Einfuhrwaren" bezeichnet) ohne Entrichtung von Zöllen zur Verarbeitung und zur Ausfuhr der Fertigerzeugnisse (Veredelungserzeugnisse) vom Gemeinschaftsmarkt ermöglicht. Er kann zwei Formen annehmen:

a) Nichterhebungsverfahren: In diesem Falle werden die auf Einfuhrwaren, die in Form von Veredelungserzeugnissen wiederausgeführt werden sollen, fälligen Zölle bei der Einfuhr nicht erhoben. Werden jedoch Fertigerzeugnisse oder Einfuhrwaren in den zollrechtlich freien Verkehr entnommen, werden die Zölle fällig;

b) Rückvergütungsverfahren: Die für die Einfuhrwaren geltenden Zölle werden bei der Einfuhr gezahlt und später rückvergütet, wenn die Veredelungserzeugnisse oder Einfuhrwaren vom Gemeinschaftsmarkt wiederausgeführt werden.

Zur Durchführung von aktiven Veredelungsvorgängen muß der Veredeler zunächst eine Bewilligung seitens der zuständigen nationalen Behörden einholen.

1.45. Der Hof prüfte im Jahre 1995 einen spezifischen Aspekt des Verfahrens, wobei er sich schwerpunktmäßig mit den zu zahlenden Ausgleichszinsen auf Waren befaßte, die im Anschluß an ein Nichterhebungsverfahren in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden(35). Im Jahre 1996 untersuchte der Hof die Anwendung des Nichterhebungsverfahrens im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs in acht Mitgliedstaaten(36). Die Prüfung bezog sich auf die potentiellen Auswirkungen der Art und Weise der Anwendung des Nichterhebungsverfahrens auf die Eigenmittel.

1.46. In den acht besuchten Mitgliedstaaten entfielen auf die den Veredelern im Jahre 1994 erteilten Bewilligungen Einfuhrwaren mit einem Volumen von schätzungsweise 26 296,9 Mio. ECU(37). Im gleichen Jahr entsprachen die in den 12 Mitgliedstaaten erteilten Bewilligungen einem wertmäßigen Volumen von 36 997,8 Mio. ECU. Bezogen auf die 24 besuchten Zollstellen wurden im Zeitraum 1995-1996 aufgrund von 1 200 Bewilligungen Veredelungsvorgänge durchgeführt; daraus wurde eine Stichprobe von 207 Bewilligungen gezogen und geprüft. Von den 207 Bewilligungen wiesen 94 Anomalien auf. Bei 25 dieser 207 Bewilligungen stellte der Hof Verluste von Eigenmitteln in Höhe von schätzungsweise 0,5 Mio. ECU fest.

Wirtschaftliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung

1.47. Vor der Erteilung einer Bewilligung für die Teilnahme am aktiven Veredelungsverkehr muß der Veredeler den zuständigen Behörden nachweisen, daß er die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Voraussetzungen erfuellt(38). Zweck dieser Voraussetzungen ist es, die Interessen der Gemeinschaftserzeuger zu schützen, die möglicherweise durch die Einfuhr der Einfuhrwaren beeinträchtigt werden.

1.48. Die wirtschaftlichen Voraussetzungen gelten als erfuellt, wenn der Wert der einzelnen vom Veredeler pro Kalenderjahr eingeführten Warenarten unterhalb einer bestimmten Schwelle(39) liegt. Übersteigt der Wert der Waren diese Schwelle und geht die Art der Tätigkeit über eine einfache Behandlung hinaus, muß der Antragsteller Nachweise dafür liefern, daß er die wirtschaftlichen Voraussetzungen erfuellt.

1.49. Wird zur Begründung der wirtschaftlichen Voraussetzung behauptet, die Verwendung von Gemeinschaftswaren sei wegen ihres Preises, ihrer Beschaffenheit usw. unangemessen, haben die Mitgliedstaaten der Kommission die besonderen Umstände der betreffenden Bewilligung auf monatlicher Basis mitzuteilen, damit letztere die übrigen Mitgliedstaaten unterrichten kann. Bei Milch und Milcherzeugnissen sowie bei lebenden Tieren ist die Kommission in jedem Fall zu unterrichten(40).

1.50. In den besuchten Mitgliedstaaten wurde kein Fall festgestellt, in dem eine Bewilligung wegen Nichterfuellung der wirtschaftlichen Voraussetzungen verweigert worden wäre. Traf eine als Rechtfertigung angeführte wirtschaftliche Voraussetzung nicht zu, wurde eine andere wirtschaftliche Voraussetzung als Ersatz herangezogen. Ferner wurde kein Fall festgestellt, in dem eine wirtschaftliche Voraussetzung wegen Beschwerden anderer Mitgliedstaten nach der Unterrichtung durch die Kommission aberkannt worden wäre.

1.51. Wenn in Irland ein Veredeler einen Bewilligungsantrag für den aktiven Veredelungsverkehr stellt und nicht die Wertgrenze (siehe Ziffer 1.48), sondern andere wirtschaftliche Umstände geltend macht, wenden die irischen Behörden die Wertschwelle an, sofern der Warenwert dies erlaubt. In der Bewilligung ist jedoch in solchen Fällen nicht ausgewiesen, aufgrund welcher wirtschaftlichen Voraussetzung bzw. welchen Schwellenwerts die Bewilligung erteilt wurde. Somit ist die für die zollamtliche Überwachung zuständige Dienststelle nicht in der Lage, deren Anwendung zu überwachen.

1.52. In Portugal wird die wirtschaftliche Voraussetzung, wonach erklärt wird, daß die Verwendung von Gemeinschaftswaren unwirtschaftlich wäre, von den lokalen Zollstellen geprüft. Bei schwerwiegenden Zweifeln wird die Angelegenheit zur Entscheidung an die zentrale Ebene weitergeleitet. Die Prüfung dieser wirtschaftlichen Voraussetzung sollte stets auf zentraler Ebene erfolgen, wo angemessene Kenntnisse über die Bedingungen und Preise des gesamten Marktes vorliegen.

1.53. Überschreitet die Geltungsdauer einer Bewilligung zwei Jahre, sind die wirtschaftlichen Voraussetzungen, aufgrund deren sie erteilt worden ist, in Abständen von nicht mehr als 24 Monaten zu überprüfen(41). In Deutschland stimmen die nationalen Vorschriften nicht mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften überein, denn ihnen zufolge ist eine solche Überprüfung nur alle drei Jahre vorzunehmen.

Vorlage der Abrechnungen, Feststellung und Bereitstellung

1.54. Wird einem Veredeler die Bewilligung für den aktiven Veredelungsverkehr erteilt, so wird ihm eine Frist für die Wiederausfuhr des Veredelungserzeugnisses gesetzt(42). Binnen 30 Tagen nach Ablauf der Wiederausfuhrfrist muß der Veredeler den Zollbehörden eine Abrechnung vorlegen, in der die Einfuhrwaren aufgeführt sind und aus der hervorgeht, daß die Verpflichtung durch die Ausfuhr der Veredelungserzeugnisse erfuellt wurde oder daß sie einer zollamtlich genehmigten Behandlung oder Bestimmung zugewiesen wurden(43). Werden die Waren in den zollrechtlich freien Verkehr auf dem Gemeinschaftsmarkt übergeführt, so sind die für die Einfuhrwaren geltenden Zölle(44) zuzüglich Ausgleichszinsen zu entrichten.

1.55. Die Prüfung von 207 Bewilligungen in den acht besuchten Mitgliedstaaten gibt Anlaß zu der Feststellung, daß in rund 20 Fällen insgesamt 14 Mio. ECU der Kommission mit bis zu siebenmonatiger Verspätung bereitgestellt wurden; in Spanien betrug die Verspätung zwischen einem und sieben Jahre und in Deutschland zwischen drei und 27 Monate.

1.56. Bei vier Beteiligten in drei Mitgliedstaaten (Deutschland, Irland und Italien) wurden mehrfach Verspätungen bei der Vorlage von Abrechnungen beobachtet, und in einem großen Zollbezirk in den Niederlanden wurden die Abrechnungen systematisch zu spät vorgelegt. Die niederländischen Zollbehörden gestanden den Veredelern für die Vorlage der Abrechnung und die Entrichtung der Zölle einen Zeitraum von 90 Tagen zu, d. h. 60 Tage mehr als in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehen. In Deutschland wurde einem Veredeler statt des in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(45) vorgesehenen monatlichen oder dreimonatigen Globalisierungszeitraums ein sechsmonatiger Globalisierungszeitraum gewährt. Die Verwendung eines sechsmonatigen Globalisierungszeitraums führte zu einer dreimonatigen Verzögerung der Feststellung und Bereitstellung der Eigenmittel.

1.57. In Deutschland umfaßten die Abrechnungen bei einem Großveredeler keine Nebenveredelungserzeugnisse und keinen Abfall, und bei der Umleitung auf den Gemeinschaftsmarkt wurden keine Zölle gezahlt. Ein und dieselben Ausfuhren wurden für mehrere Abrechnungen herangezogen. Im Falle eines anderen Großveredelers wurde über einen Zeitraum von mehr als drei Jahren keine förmliche Kontrolle vorgenommen.

1.58. In Belgien und Deutschland wurden die Wiederausfuhrfristen regelmäßig und wiederholt verlängert, ohne daß der Veredeler die Notwendigkeit einer Fristverlängerung begründet hatte. In einigen Fällen wurde auch die verlängerte Wiederausfuhrfrist nicht eingehalten. Auf die nicht innerhalb der genehmigten Wiederausfuhrfrist wiederausgeführten Waren wurden keine Zölle erhoben.

Ausbeutesätze

1.59. Der Ausbeutesatz, der definiert ist als die Menge oder der Prozentsatz der bei der Veredelung einer bestimmten Menge von Einfuhrwaren gewonnenen Veredelungserzeugnisse, sollte von den Zollbehörden einer nachträglichen Überprüfung unterzogen werden(46).

1.60. In Belgien, Frankreich und Portugal wurden die Ausbeutesätze nicht nachträglich von den Zollbehörden überprüft.

1.61. In Deutschland legte ein Großveredeler Abrechnungen vor, die auf der Grundlage veralteter Ausbeutesätze erstellt wurden, ohne daß nachträglich eine Aktualisierung anhand der tatsächlich geltenden Ausbeutesätze erfolgte. Die Unterschiede zwischen den veralteten und den aktuellen Ausbeutesätzen betrugen zwischen 10 und 150 %. Für die Wiederausfuhr von Einfuhrwaren, die in Veredelungserzeugnisse eingegangen waren, wurden im Jahre 1995 zu hohe Mengen ausgewiesen, was zu einem Verlust an Eigenmitteln führte, dessen Umfang von den nationalen Behörden noch zu schätzen ist.

Austausch durch Ersatzwaren und vorzeitige Ausfuhr

1.62. Einem Veredeler kann bewilligt werden, statt Einfuhrwaren auf dem Gemeinschaftsmarkt erworbene Waren zur Herstellung von Veredelungserzeugnissen zu verwenden (dies wird als Austausch durch Ersatzwaren bezeichnet). Ihm kann auch bewilligt werden, Verede-lungserzeugnisse aus der Gemeinschaft auszuführen, die vor der Einfuhr der als Ersatz dienenden Einfuhrwaren gewonnen wurden. Dieser Vorgang wird als vorzeitige Ausfuhr bezeichnet. Die Bewilligung muß sich auf den Austausch durch Ersatzwaren und die vorzeitige Ausfuhr beziehen(47) und sollte im Falle der vorzeitigen Ausfuhr die zulässige Frist für die Einfuhr der als Ersatz dienenden Einfuhrwaren enthalten(48).

1.63. In Spanien wurde in einem Fall in einer Abrechnung der Austausch durch Ersatzwaren ohne vorherige Bewilligung akzeptiert. In den Niederlanden wurde der Austausch durch Ersatzwaren nicht in der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(49) vorgesehenen Weise angewandt. In Deutschland und Spanien wurden vorzeitige Ausfuhren ohne Bewilligung vorge-nommen. In all diesen Fällen hätten Eigenmittel eingezogen werden müssen.

Schlußfolgerung

1.64. Die Kommission sollte

a) die Effektivität der Anwendung wirtschaftlicher Voraussetzungen bewerten, Maßnahmen treffen, um die wirtschaftlichen Voraussetzungen auf solche zu beschränken, die zum Schutz der Interessen der Gemeinschaftserzeuger notwendig sind, und dafür sorgen, daß diese wirksam überwacht werden (siehe Ziffern 1.50-1.53);

b) sicherstellen, daß die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ordnungsgemäß angewandt werden. Hierzu sollte sie ein System zur aktiven Überwachung der Anwendung des Nichterhebungsverfahrens im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs einführen, das insbesondere eine Kontrolle der termingerechten Vorlage der Abrechnungen und Bereitstellung der Eigenmittel (siehe Ziffern 1.55-1.58), eine nachträgliche Überprüfung der Ausbeutesätze (siehe Ziffern 1.60-1.61) sowie die Genehmigung eines Austauschs durch Ersatzwaren und einer vorzeitigen Ausfuhr nur auf der Grundlage einer Bewilligung (siehe Ziffer 1.63) ermöglicht;

c) Artikel 11 der Ratsverordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 bezüglich der Zahlung von Zinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln anwenden, sofern die Zollschuld das Ergebnis unzureichender Überwachung durch die nationalen Behörden ist (siehe Ziffern 1.55-1.58).

Feststellung und Nacherhebung von traditionellen Eigenmitteln

Einleitung

1.65. Im Jahre 1996 prüfte der Hof in acht Mitgliedstaaten(50) die Verfahren zur Feststellung und Nacherhebung traditioneller Eigenmittel, insbesondere bei Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten, die die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung(51) behandelten; die meisten in diesem Rahmen durchgeführten Ermittlungen dienen zur Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit von Ursprungszeugnissen, die in Drittstaaten ausgestellt wurden, die in den Genuß von Zollpräferenzen kommen. Den Drittländern erwächst aus den ihnen zugute kommenden Präferenzregelungen ein erheblicher finanzieller Vorteil. Mehr als die Hälfte der Gemeinschaftseinfuhren erfolgt im Rahmen einer Präferenzregelung. Weit mehr als die Hälfte der Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten tritt im Rahmen von Präferenzregelungen auf. Die Prüfung des Hofes in den Mitgliedstaaten diente zur Vervollständigung der Ergebnisse der Untersuchung, die er zuvor zum selben Thema in den Kommissionsdienststellen vorgenommen hatte(52).

1.66. Unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Eigenmittel der Gemeinschaft stellt die Verjährung den Schwachpunkt in den Verfahren zur Feststellung und (nachträglichen) buchmäßigen Erfassung traditioneller Eigenmittel dar. Die Ermittlungen der Zollbehörden sind häufig kompliziert und ziehen sich über mehrere Jahre hin, insbesondere wenn über die Ordnungsmäßigkeit von Ursprungszeugnissen zu entscheiden ist. Außer bei Betrugsfällen, wo die nationalen Verjährungsfristen zur Anwendung kommen, erfolgt die Verjährung in diesem Fall bereits nach drei Jahren(53).

1.67. Der Hof hat nachstehend die häufigsten Ursachen ermittelt, die regelmäßig wegen Verjährung zum Verlust von traditionellen Eigenmitteln führen. Bezogen auf die 23 Amtshilfevorgänge in der vom Hof geprüften Stichprobe ist dieser Verlust auf schätzungsweise 80 Mio. ECU zu beziffern. Im Januar 1996 betrug die Gesamtzahl der seit 1988 bearbeiteten und noch immer laufenden Amtshilfevorgänge zu Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten im Zollwesen rund 700, und der Betrag der dabei umgangenen Zölle belief sich nach Schätzungen des Hofes auf 1 000 Mio. ECU.

Allgemeine Bemerkungen zum rechtlichen Rahmen sowie zu den Verfahren und Systemen

Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union

Fehlende Rechtsgrundlage für die vorläufige Mitteilung der Zollschuld und die nachträgliche Sicherheitsleistung

1.68. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994(54) empfahl der Hof insbesondere, in den Zollkodex der Gemeinschaften Bestimmungen aufzunehmen, aufgrund deren auch noch nach der Freigabe für den zollrechtlich freien Verkehr eine Sicherheit verlangt werden kann, sowie Vorschriften, aufgrund deren zu Beginn einer Untersuchung die Verjährung unterbrochen werden kann und die Abgaben in der geschätzten Höhe der umgangenen Zölle buchmäßig erfaßt werden können. Die vom Hof ermittelten Fälle, bei denen die Eigenmittel zum Zeitpunkt des endgültigen Abschlusses der Nachforschungen bereits verjährt sind, haben bestätigt, daß diese Empfehlungen gerechtfertigt sind (siehe Ziffer 1.67).

1.69. Was die Möglichkeit der Unterbrechung der Verjährung durch eine vorläufige Mitteilung betrifft, teilte die Kommission den Standpunkt des Hofes und unterbreitete dem Rat einen Vorschlag(55) zur Ergänzung von Artikel 220 des Zollkodex der Gemeinschaften dahin gehend, daß auch ein geschätzter Zollschuldbetrag mitgeteilt werden kann. Ferner wurde im Ausschuß für den Zollkodex erörtert, ob die Zollbehörden ermächtigt werden sollten, eine nachträgliche Sicherheitsleistung zu verlangen, doch diese Option wurde schließlich verworfen(56).

1.70. Im Mai 1996 ersuchte der Rat die Kommission, ihm einen Vorschlag zu unterbreiten, der im wesentlichen darauf abzielte, auf die Erhebung der Zölle verzichten zu können, wenn im Rahmen von Präferenzregelungen die festgestellten Unregelmäßigkeiten auf Handlungen der Behörden von Drittstaaten zurückzuführen sind, die die Beteiligten in der Gemeinschaft mit angemessenen Mitteln nicht erkennen konnten(57).

Begrenzte Möglichkeit der Aussetzung der Anwendung der Abkommen bei unzulänglicher Zusammenarbeit der begünstigten Drittländer

1.71. Voraussetzung für die erfolgreiche Durchführung von Nachforschungen bezüglich der vorschriftswidrigen oder betrügerischen Anwendung von Präferenzregelungen ist die Zusammenarbeit der Behörden der Drittstaaten, die die Ursprungszeugnisse ausstellen. Die Möglichkeit der Kommission, bei Betrugsfällen und fehlender administrativer Zusammenarbeit ein Verfahren zum Entzug der Präferenzbehandlung einzuleiten, wurde erst kürzlich bei einer dieser Regelungen, dem Allgemeinen Präferenzsystem (APS)(58), eingeführt.

1.72. Im Rahmen des Falles \,,Orangensaft aus Israel", der unter eine herkömmliche Präferenzregelung fiel, mußte die Kommission feststellen, daß die lokalen Behörden die Zusammenarbeit in bezug auf inhaltliche Aspekte verweigerten(59). Die israelischen Behörden erklärten sich zwar bereit, die Echtheit der Stempelabdrucke und der Unterschriften auf den Ursprungszeugnissen zu überprüfen, weigerten sich jedoch aufgrund ihrer nationalen Rechtsvorschriften, die Prüfung auf den tatsächlichen Ursprung des Saftes auszudehnen, obwohl die Kommission seit 1993 beobachtet hatte, daß die in die Europäische Union eingeführten Mengen an israelischem Orangensaft annähernd dem Dreifachen der Produktionskapazität Israels für Orangen entsprachen.

1.73. Die unnötige Verlängerung von Verfahren und Antwortfristen ist ebenfalls einem administrativen Hindernis für die Einziehung umgangener Zölle gleichzusetzen.

1.74. So war beispielsweise bei einem gemeinschaftlichen Prüfbesuch Ende 1991 in der Republik Côte d'Ivoire festgestellt worden, daß der von diesem Staat seit 1988 in die Gemeinschaft ausgeführte Thunfisch nicht dort seinen Ursprung hatte. Die betreffenden Zölle beliefen sich auf rund 17 Mio. ECU. Die ivorischen Behörden stellten zwar die Ergebnisse des gemeinschaftlichen Prüfbesuchs nicht in Frage, bestanden jedoch darauf, daß gemäß dem Abkommen von Lomé alle Einfuhrmitgliedstaaten einzeln die nachgängige Kontrolle der sie betreffenden Ursprungszeugnisse beantragten, bevor Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet wurden.

1.75. Folglich beantragten die betroffenen Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1992 bei den ivorischen Behörden die förmliche Ungültigkeitserklärung der bei dem Prüfbesuch kontrollierten Ursprungszeugnisse. Die Mitgliedstaaten erhielten erst im September 1995 eine Antwort(60), die im übrigen den Feststellungen aufgrund des Prüfbesuchs widerspricht. In Frankreich, dem wichtigsten Einfuhrmitgliedstaat, war der Vorgang im Juni 1996 noch nicht abgeschlossen, obwohl die Zollbehörden bereits im Jahre 1991 Abgabenbescheide (siehe Ziffern 1.107 ff.) in bezug auf Zölle in einer Gesamthöhe von 8,7 Mio. ECU erlassen hatten. Der Stellungnahme eines von den betroffenen Einführern angerufenen verwaltungsinternen Schlichtungsausschusses zufolge sind lediglich rund ein Drittel der in den Listen aufgeführten Ursprungszeugnisse ungültig.

1.76. Darüber hinaus geben in einigen Fällen die von den Drittländern übermittelten Angaben kaum Anlaß zur Aufhebung der Zweifel bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Ursprungszeugnisse.

1.77. So wurden beispielsweise in der Zeit von Februar 1989 bis Oktober 1991 Textilwaren mit deklariertem Ursprung in Jamaika auf der Grundlage von 241 mutmaßlich gefälschten Ursprungszeugnissen zollfrei (rund 1,5 Mio. ECU) nach Frankreich eingeführt. Bei einer von den französischen Zollbehörden vorgenommenen Prüfung der Stempelabdrucke zeigte sich, daß sämtliche Stempel auf den Ursprungszeugnissen von den von den jamaikanischen Behörden übermittelten Stempelmustern abwichen(61); einer der Stempel enthielt sogar einen Rechtschreibfehler im Namen der jamaikanischen Hauptstadt. Im November 1994 bestätigten die jamaikanischen Behörden jedoch den französischen Zollbehörden die Gültigkeit all dieser Stempel.

Unzweckmäßige Bestimmungen, die der Umgehung von Antidumpingzöllen Vorschub leisten

1.78. In einigen Gemeinschaftsverordnungen über Antidumpingzölle wird ein variabler Zollsatz basierend auf einem Mindestpreis frei Grenze vorgegeben; die Differenz zwischen dem Mindestpreis und dem Rechnungspreis, sofern letzterer niedriger liegt, wird als Antidumpingzoll erhoben. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(62) ist jedoch für aufeinanderfolgende Verkäufe einer Ware im Zollgebiet der Gemeinschaft vor der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr vorgesehen, daß für die Bestimmung des Zollwerts der Preis des letzten Verkaufs maßgeblich ist. Diese Bestimmung bietet den Beteiligten die Möglichkeit, die Anwendung von Antidumpingzöllen zu umgehen, indem sie zur Bestimmung des Zollwerts Rechnungen mit Preisen vorlegen, die nur unmerklich über den Mindestpreisen liegen.

1.79. Der Hof prüfte den Vorgang der Gemeinschaftseinfuhren von Espadrilles (Textilschuhe) mit Ursprung in der Volksrepublik China, die im Dezember 1990 mit Antidumpingzöllen belegt worden waren(63).

1.80. Im Oktober 1993 erließen die Zollbehörden einen Abgabenbescheid in Höhe von 0,2 Mio. ECU gegen einen Gemeinschaftseinführer, der seine Waren auf der Grundlage von Rechnungen hatte abfertigen lassen, die von einem in der Gemeinschaft, jedoch in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Vermittler ausgestellt worden waren(64). Der in diesen Rechnungen ausgewiesene Preis war fast dreimal so hoch wie der vom chinesischen Ausführer in Rechnung gestellte Preis. Letztendlich lag der deklarierte Preis frei Grenze pro Paar Espadrilles allerdings um lediglich 0,0065 ECU über dem erforderlichen Mindestpreis, unterhalb dessen die zwischen dem Zeitpunkt der Bestellung und dem Zeitpunkt der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr eingeführten vorläufigen Antidumpingzölle zur Anwendung kommen.

1.81. Die zollamtlichen Ermittlungen ergaben, daß der in der Gemeinschaft ansässige Vermittler Gutschriften im Gesamtwert von rund 90 % der Differenz zwischen seiner eigenen Rechnung und der Rechnung des chinesischen Ausführers zugunsten des Einführers ausgestellt hatte. Da bei den zollamtlichen Nachforschungen kein Zusammenhang zwischen diesen Gutschriften und dem Verkauf der Espadrilles nachgewiesen werden konnte, wurden die festgestellten Zölle im September 1994 erlassen.

Uneinheitliche Anwendung der Verfahren zur Sicherheitsleistung

1.82. Hält es die Zollstelle bei der Abfertigung für möglich, daß der aufgrund der Überprüfung festzusetzende Abgabenbetrag höher ist als der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergebende, verlangt sie eine ausreichende Sicherheit, um die Einziehung des Betrags zu gewährleisten, dem die Waren letztendlich unterliegen können(65). Dieser Grundsatz wurde systematisch in die verschiedenen Abkommen zur Einführung von Präferenzregelungen sowie in das Allgemeine Präferenzsystem übernommen. Damit eine solche Maßnahme nicht zu einer ungerechtfertigten Veränderung der Handelsströme führt, muß sie in allen Einfuhrmitgliedstaaten einheitlich angewandt werden.

1.83. Der Hof hat festgestellt, daß einige Mitgliedstaaten selbst bei schwerwiegenden Zweifeln an der Gültigkeit der vorgelegten Ursprungszeugnisse und trotz der Aufforderungen der Kommission bei der Zollabfertigung keine Sicherheit für die Einfuhren verlangen.

1.84. Im August 1995 forderte die Kommission die betroffenen Mitgliedstaaten auf, für die Zölle und Abgaben auf die Einfuhren von Orangensaftkonzentrat im Rahmen israelischer Ursprungszeugnisse (siehe Ziffer 1.72) Sicherheiten zu verlangen und diese Ursprungszeugnisse systematisch zur nachgängigen Kontrolle nach Israel zurückzusenden(66). Die verlangten Maßnahmen wurden in Belgien, Griechenland und Italien sofort, in Deutschland und Spanien jedoch erst ab Januar 1996 angewandt. Die dänischen, französischen und britischen Behörden beabsichtigten zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs nicht, eine Sicherheitsleistung zu verlangen, weil ihrer Ansicht nach die Beweise zur Rechtfertigung einer solchen Maßnahme unzulänglich waren. Aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften hat die Kommission keine Handhabe, die notwendigen Maßnahmen zu beschließen, um eine einheitliche Anwendung der Sicherheitsleistung zu gewährleisten.

1.85. Statistischen Angaben der Gemeinschaft zufolge(67) stieg der Gesamtwert der Einfuhren von Orangensaft aus Israel in die Gemeinschaft zwischen Februar und Juni 1996 um 52 %. Im gleichen Zeitraum blieb das Einfuhrvolumen der fünf Mitgliedstaaten, die eine Sicherheit verlangt hatten, konstant, was darauf hindeutet, daß die Einfuhren über die übrigen Mitgliedstaaten umgeleitet wurden.

Probleme aufgrund der Vertraulichkeit der gesammelten Beweiselemente

1.86. Artikel 15 des Zollkodex der Gemeinschaften lautet: \,,Alle Angaben, die ihrer Natur nach vertraulich sind oder vertraulich mitgeteilt werden, fallen unter die Geheimhaltungspflicht und dürfen von den Zollbehörden nicht ohne ausdrückliche Zustimmung der Person oder Behörde, die die Angaben gemacht hat, weitergegeben werden; jedoch ist die Weitergabe zulässig, soweit die Zollbehörden im Einklang mit dem geltenden Recht, insbesondere im Bereich des Datenschutzes, oder im Rahmen von Gerichtsverfahren dazu gehalten oder befugt sind."

1.87. Artikel 19 der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 über die gegenseitige Unterstützung(68) enthält ebenfalls Bestimmungen über die Vertraulichkeit der ausgetauschten Auskünfte. In Absatz 2 dieses Artikels ist ferner die Verwendung der Angaben im Rahmen von Gerichtsverfahren oder eingeleiteten Ermittlungen wegen des Verstoßes gegen die Zoll- und die Agrarregelung vorgesehen. Die strikte Anwendung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit bestimmter Angaben kann Nacherhebungsmaßnahmen zum Scheitern bringen.

1.88. In Deutschland hatten die Zollbehörden einem Einführer von Videokassetten aus Macao (siehe Ziffer 1.90) einen Bescheid über Zölle in Höhe von 0,1 Mio. ECU sowie über Antidumpingzölle in Höhe von 0,6 Mio. ECU zugesandt. Auf die vom Beteiligten eingereichte Klage hin legten die deutschen Behörden dem Gericht sämtliche Beweiselemente vor. Aufgrund der nationalen Gerichtsordnung darf das Gericht jedoch nur Belege berücksichtigen, über die beide Verfahrensparteien verfügen. Folglich beantragte das Gericht bei der Kommission die Zustimmung, der gegnerischen Partei die Beweisstücke zur Verfügung stellen zu dürfen. Die Kommission beschied dieses Ansuchen unter Verweis auf Artikel 15 des Zollkodex der Gemeinschaften bezüglich der Vertraulichkeit der Angaben (siehe Ziffer 1.86) abschlägig. Daraufhin sandte das Gericht die Belege an die Zollbehörden zurück mit der Mitteilung, unter diesen Umständen könne der Abgabenbescheid für die Antidumpingzölle nicht aufrechterhalten werden.

Bemerkungen zur Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften

Verzögerungen bei der juristischen Prüfung bestimmter Vorgänge durch die Kommissionsdienststellen

1.89. Bisweilen muß die Kommission sich zu den rechtlichen Aspekten eines Vorgangs äußern, bevor Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet werden können. Wenn diese Prüfung sich erheblich verzögert, können Eigenmittelausfälle entstehen.

1.90. Derartige Verzögerungen wurden bei der Bearbeitung des Vorgangs \,,Videokassetten aus Macao" beobachtet. Zur Umgehung der Antidumpingzölle(69) hatte der Haupthersteller von Videokassetten, auf den die Untersuchung abzielte, seine Geschäfte mehrmals nacheinander verlagert, zunächst von Hongkong in die Volksrepublik China und anschließend nach Macao.

1.91. Der Ausschuß für den Zollkodex (Abteilung für Ursprungsfragen) wurde am 31. Juli 1992 mit diesem Fall befaßt, um zu entscheiden, ob für die vor April 1991 eingeführten Videokassetten dieses Herstellers mit deklariertem Ursprung in China sowie für diejenigen, die nach diesem Datum mit deklariertem Ursprung in Macao eingeführt wurden, aufgrund von Artikel 25 des Zollkodex, der im Falle der Umgehung der Vorschriften für den Warenursprung anwendbar ist, Antidumpingzölle zu entrichten waren. Im Februar 1994, als der Ausschuß seine Prüfung des Problems der Antidumpingzölle abgeschlossen und entschieden hatte, daß diese Zölle auf die Einfuhren aus Macao zu entrichten sind, war die Antwort bezüglich der Anwendbarkeit auf die Einfuhren aus China wegen Verjährung nicht mehr von Interesse.

1.92. Hätte der Ausschuß für den Zollkodex innerhalb einer sinnvollen Frist eine positive Entscheidung bezüglich der Anwendbarkeit von Antidumpingzöllen auf die Videokassetten mit deklariertem Ursprung in China gefällt, hätten nach Schätzungen des Hofes Eigenmitteleinnahmen in Höhe von mehr als 4 Mio. ECU erzielt werden können.

1.93. In einer zweiten Entscheidung des Ausschusses von Mai 1994 wurde ferner präzisiert, daß die Kassetten mit deklariertem Ursprung in Macao nicht in den Genuß des APS kommen konnten.

Verzögerungen bei der Bereitstellung der Ergebnisse von Ermittlungen der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten

1.94. Die Auskünfte aus den von den Ermittlungen betroffenen Drittländern gelangen den Mitgliedstaaten gewöhnlich über die Kommission zur Kenntnis. Letztere hat in einigen Fällen die zur Einleitung von Nacherhebungen erforderlichen Belege verspätet übermittelt.

1.95. Im Falle von Einfuhren von Fisch aus Norwegen in die Gemeinschaft beispielsweise leitete die Kommission einige der von den norwegischen Behörden übermittelten Listen ungültiger Ursprungszeugnisse erst mehr als zwei Monate nach Eingang an die Mitgliedstaaten weiter.

Mängel bei der Weiterverfolgung der Ermittlungsergebnisse seitens der Mitgliedstaaten

Uneinheitliche Anwendung der Maßnahmen zur nachträglichen Feststellung

1.96. Im Zuge der Ermittlungen in bezug auf Autoradios aus Indonesien ergab der gemeinschaftliche Prüfbesuch vor Ort, daß im Rahmen von Ursprungszeugnissen in die Gemeinschaft eingeführte Autoradios nicht den Kriterien für das APS entsprachen und daß ferner bei den Autoradios einiger Hersteller Südkorea als Ursprung zugrundezulegen war und diese somit Antidumpingzöllen unterlagen. Im März 1994 hatten die indonesischen Behörden die Ungültigkeit der von ihnen ausgestellten Ursprungszeugnisse bestätigt.

1.97. Die meisten der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten beschlossen, sowohl die Zölle als auch die Antidumpingzölle nachträglich festzustellen und sie den Einführern mitzuteilen. Einige Mitgliedstaaten waren allerdings der Ansicht, daß die von der Kommission gesammelten Beweise zur Beitreibung der Antidumpingzölle juristisch unzureichend waren.

1.98. Im Vereinigten Königreich wurde dem Haupteinführer im Juni 1994 ein Bescheid über Antidumpingzölle in Höhe von 1,5 Mio. ECU zugestellt. Im Juni 1996 erhielten die britischen Behörden davon Kenntnis, daß die Antidumpingzölle nicht in allen Mitgliedstaaten erhoben worden waren. Im August 1996 annullierten sie die dem britischen Haupteinführer mitgeteilten Zölle, und im Mai 1997 setzten sie den Hof von ihrer Absicht in Kenntnis, die von drei anderen Einführern bereits entrichteten Antidumpingzölle zurückzuzahlen.

1.99. In Deutschland wurden nur die Eingangsabgaben mitgeteilt; in bezug auf die Antidumpingzölle wurden keinerlei Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet, weil die deutschen Behörden die vorliegenden Beweise für unzureichend hielten. Nach Schätzungen des Hofes beliefen sich die betroffenen Eigenmittel auf 2,5 Mio. ECU.

1.100. In Spanien erklärten die zuständigen Behörden, sie hätten erst im März 1996 von der im März 1994 erteilten Bestätigung aus Indonesien Kenntnis erhalten. Zwischen April 1993 und März 1996 leiteten sie keinerlei Nacherhebungsmaßnahmen ein, weil der Prüfungsbericht und die Aufstellungen der ungültigen Ursprungszeugnisse ihrer Ansicht nach hierzu nicht ausreichten. Im März 1996 waren jedoch alle Einfuhranmeldungen zu den 36 in der Liste von November 1993 aufgeführten Ursprungszeugnissen verjährt. Nach Schätzungen des Hofes belaufen sich die verjährten Eingangsabgaben und Antidumpingzölle auf mehr als 0,6 Mio. ECU.

Weitere Beispiele für Verzögerungen und Versäumnisse bei der Umsetzung auf Gemeinschaftsebene getroffener Entscheidungen durch die Mitgliedstaaten

1.101. In einigen Fällen wurden Nacherhebungsmaßnahmen überhaupt nicht oder aber mit Verzögerungen eingeleitet, die zu Eigenmittelausfällen führten.

1.102. Tabelle 1.2 enthält zu drei Mitgliedstaaten den geschätzten Betrag der verjährten Zölle im Zusammenhang mit dem Vorgang der Videokassetten mit deklariertem Ursprung in Macao. Im Rahmen des Vorgangs \,,Fisch aus Norwegen" schätzt der Hof die verjährten Zölle bezogen auf drei Mitgliedstaaten auf 0,6 Mio. ECU, und im Rahmen des Vorgangs \,,Autoradios aus Indonesien" beläuft sich der betreffende Betrag bezogen auf vier Mitgliedstaaten(70) auf 1,1 Mio. ECU.

1.103. Der Hof nahm in einem Mitgliedstaat vertiefte Prüfungen auf der Grundlage einer Stichprobe von 285 Einfuhranmeldungen für Videokassetten mit deklariertem Ursprung in Macao vor, denen von den Behörden in Macao ausgestellte Ursprungszeugnisse beigefügt waren. Zu 15 dieser Anmeldungen versandten die zuständigen örtlichen Zollstellen keine Nacherhebungsbescheide, und in 11 weiteren Fällen ergingen die Bescheide nach Ablauf der Verjährungsfrist. In sechs weiteren Fällen wurden die von einer regionalen Zollstelle rechtzeitig eingeleiteten Ermittlungen auf der Ebene der Generalzolldirektion nicht weiterverfolgt.

Unzulänglichkeit der buchhalterischen Überwachung festgestellter und erhobener Beträge

1.104. In Deutschland und Griechenland nimmt die Zentralverwaltung keinerlei systematische Kontrollen in bezug auf die Anwendung der von ihr erlassenen Erhebungsvorschriften auf lokaler Ebene vor. In Deutschland ist die Umstellung der Abfertigungsverfahren auf EDV noch immer unzureichend fortgeschritten und ermöglicht nach wie vor keine vollständige Ausweisung der Einfuhranmeldungen, bei denen eine Nacherhebung notwendig ist. In Italien behauptete die Zentralverwaltung, sie verfolge laufend den Stand der Ermittlungen, konnte jedoch beim Prüfbesuch des Hofes keine Übersicht über die von den lokalen Zollstellen vorgenommenen Feststellungen und Nacherhebungen vorlegen.

Gewährung von Zahlungsaufschüben, die nicht dem Zollkodex entsprechen

1.105. Gemäß dem Zollkodex der Gemeinschaften ist der Abgabenbetrag dem Zollschuldner mitzuteilen, sobald der Betrag buchmäßig erfaßt ist (Artikel 221), und der mitgeteilte Abgabenbetrag ist innerhalb der festgesetzten Frist, die in der Regel 10 Tage beträgt, zu entrichten (Artikel 222).

1.106. Ist der Abgabenbetrag nicht fristgerecht entrichtet worden, so machen die Zollbehörden von allen ihnen nach den geltenden Vorschriften zu Gebot stehenden Möglichkeiten einschließlich der Zwangsvollstreckung Gebrauch (Artikel 232). Durch die Einleitung eines Rechtsbehelfs wird die Vollziehung der angefochtenen Entscheidung nicht ausgesetzt; die Aussetzung der Vollziehung wird außer bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht (Artikel 244).

1.107. In Belgien und Frankreich gilt das Erstellen eines Procès verbal als Mitteilung der Zollschuld und unterbricht die Verjährungsfrist.

1.108. In Frankreich enthalten die von den Zollbehörden erstellten Bescheide den Namen des Schuldners und den Schuldbetrag. Solange die Zollschuld vom Schuldner nicht anerkannt oder von den Gerichten bestätigt wurde, wird keinerlei Erhebungsmaßnahme eingeleitet.

1.109. Damit setzen die französischen Zollbehörden de facto die Vollziehung des Erhebungsverfahrens aus, ohne daß die in Artikel 244 des Zollkodex vorgesehenen Voraussetzungen dafür erfuellt sind. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war bezogen auf eine Stichprobe von 26 Bescheiden die Vollziehung in bezug auf einen Gesamtbetrag von rund 21 Mio. ECU ausgesetzt worden. Die französischen Behörden teilten dem Hof mit, die zuständigen Dienststellen würden künftig angewiesen, den Abgabenbescheid mit einer zehntägigen Zahlungsfrist zu versehen.

1.110. Auch in Belgien verstreicht bisweilen viel Zeit zwischen dem Erstellen des Procès verbal und der Zahlungsaufforderung. Die vom Hof ausgewählte Stichprobe von 15 Bescheiden entsprach einem Gesamtvolumen von rund 1 Mio. ECU; den Empfängern dieser Bescheide war eine Aussetzung der Vollziehung von bis zu vier Jahren gewährt worden, und in einigen Fällen war die Aussetzung zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch wirksam.

1.111. Im Vereinigten Königreich wird in den Nacherhebungsbescheiden systematisch eine Zahlungsfrist von 10 Tagen vorgegeben. Der Hof stellte jedoch fest, daß die britischen Behörden in der Regel die Einleitung von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen aussetzen, ohne dabei eine Sicherheitsleistung zu verlangen, solange der Rechtsbehelf bei den Zollbehörden anhängig ist(71).

Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich der Anwendung der für den Fall der Nichterledigung eines externen Versandvorgangs vorgesehenen Bestimmungen

1.112. Der Hof prüfte den Stand der Durchführung eines Amtshilfeverfahrens zu 229 in Spanien (Irun) mit gefälschten Stempeln erledigten T1-Versandscheinen, die in der Zeit von Juni 1991 bis Oktober 1992 von den Zollbehörden in Antwerpen für Milchpulversendungen mit Ursprung in Osteuropa und mit Bestimmungsland Spanien ausgestellt worden waren. Das Gesamtvolumen an umgangenen Agrarzöllen wird auf über 9 Mio. ECU geschätzt.

1.113. Gemäß Artikel 215 Absatz 1 des Zollkodex der Gemeinschaften sowie gemäß den Artikeln 378 und 379 der zugehörigen Durchführungsvorschriften sind die Nacherhebungsmaßnahmen von den Zollbehörden einzuleiten, die für den Ort zuständig sind, an dem die Zollschuld entstanden ist. Im Falle der Nichterledigung eines Versandvorgangs entsteht die Zollschuld an dem Ort, an dem die Waren der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden; ist diese