DE Amtsblatt der Europäischen Union L 282/63

BESCHLUSS (EU) 2016/1848 DER KOMMISSION

vom 4. Juli 2016.

über die von Ungarn durchgeführte Maßnahme SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) 2014 beschlossene Änderung der ungarischen Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2016) 4056)

(Nur der ungarische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Die Kommission erlangte durch Presseartikel von Dezember 2014 Kenntnis von der 2014 beschlossenen Änderung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes 2008, das die Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette regelt. Mit Schreiben vom 17. März 2015 richtete die Kommission ein Auskunftsverlangen an die ungarischen Behörden, die dieses mit Schreiben vom 16. April 2015 beantworteten.

(2) Die Kommission teilte Ungarn mit Schreiben vom 15. Juli 2015 mit, dass sie die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) hinsichtlich der Beihilfemaßnahme beschlossen hatte (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“). Die Kommission ordnete im Einleitungsbeschluss außerdem die unverzügliche Aussetzung der Maßnahme gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (2) an.

(3) Der Einleitungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu der Beihilfemaßnahme Stellung zu nehmen.

(4) Der Kommission ist die Stellungnahme eines Beteiligten zugegangen. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2015 hat die Kommission die Stellungnahme an Ungarn weitergeleitet, das Gelegenheit zur Äußerung erhielt. Ungarn hat sich zu der Stellungnahme nicht geäußert.

2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. Das Lebensmittelkettengesetz 2008, mit dem eine Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette eingeführt wird

(5) Die auf die Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette anwendbaren Bestimmungen finden sich im Gesetz XLVI über die Lebensmittelkette aus dem Jahr 2008 und der diesbezüglichen amtlichen Überwachung (im Folgenden „Lebensmittelkettengesetz“) sowie im Erlass Nr. 40 des Ministers für ländliche Entwicklung vom 27. April 2012 über die Regeln zur Erklärung und Entrichtung der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette. Unternehmen, die gemäß dem Lebensmittelkettengesetz als an der Lebensmittelkette beteiligte Marktteilnehmer gelten, müssen die Gebühr in Abhängigkeit von ihrem mit bestimmten Tätigkeiten erzielten Umsatz zahlen. Das Gesetz enthält eine Liste der Tätigkeiten (4), für die Unternehmen eine Inspektionsgebühr zahlen müssen.

(6) Alle in Ungarn tätigen Unternehmen (Gesellschaften und andere juristische Personen, aber auch Privatpersonen, die ihren Tätigkeiten als Einzelunternehmer oder Primärerzeuger nachgehen), die im Jahr vor der Erklärung Umsätze aus den aufgelisteten Tätigkeiten erzielt haben, müssen die Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette zahlen. Mit der Gebühr sollen die Kosten des Nationalen Amtes für die Sicherheit der Lebensmittelkette (einer staatlichen Einrichtung) für die Durchführung von Aufgaben im Zusammenhang mit bestimmten Tätigkeiten der Regulierung und Überwachung der Lebensmittelkette gedeckt werden. Die Überwachungsgebühr wird jährlich berechnet und die gebührenpflichtige Person muss unabhängig davon, ob konkrete amtliche Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt wurden, eine Erklärung abgeben und die entsprechende Zahlung leisten.

(7) Bis zum 31. Dezember 2014 bestimmte das Lebensmittelkettengesetz, dass alle an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmer die Gebühr in Form eines Pauschalsatzes von 0,1 % des relevanten Umsatzes zahlen müssen.

(8) Die erhobene Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette darf nur für die in der Strategie über die Sicherheit der Lebensmittelkette dargelegten Aufgaben und für die Tätigkeiten der für die Lebensmittelkette zuständigen Behörde verwendet werden.

2.2. Die 2014 beschlossene Änderung des Lebensmittelkettengesetzes

(9) Infolge der 2014 beschlossenen und zum 1. Januar 2015 in Kraft getretenen Änderung des Artikels 47/B des ungarischen Gesetzes LXXIV über die Lebensmittelkette (5) (im Folgenden: „2014 beschlossene Änderung“) wurden besondere Regeln über die Berechnung der Inspektionsgebühr für den Umsatz von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter (6) am ungarischen Markt verkaufen, eingeführt.

(10) Mit der 2014 beschlossenen Änderung des Lebensmittelkettengesetzes wird für Betreiber von Geschäften, in denen kurzlebige Konsumgüter verkauft werden (7), eine progressive Gebührenstruktur mit Gebührensätzen von 0 % bis 6 % eingeführt. Im Detail werden die folgenden Sätze auf Umsätze, die der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette unterliegen, angewandt: — 0 % auf den Teil des Umsatzes bis einschließlich 500 Mio. HUF (rund 1,6 Mio. EUR); — 0,1 % auf den Teil des Umsatzes zwischen 500 Mio. HUF und 50 Mrd. HUF (rund 160,6 Mio. EUR); — 1 % auf den Teil des Umsatzes zwischen 50 Mrd. HUF und 100 Mrd. HUF (rund 321,2 Mio. EUR); — 2 % auf den Teil des Umsatzes zwischen 100 Mrd. HUF und 150 Mrd. HUF (rund 481,8 Mio. EUR); — 3 % auf den Teil des Umsatzes zwischen 150 Mrd. HUF und 200 Mrd. HUF (rund 642,4 Mio. EUR); — 4 % auf den Teil des Umsatzes zwischen 200 Mrd. HUF und 250 Mrd. HUF (rund 803 Mio. EUR); — 5 % auf den Teil des Umsatzes zwischen 250 Mrd. HUF und 300 Mrd. HUF (rund 963,5 Mio. EUR); — 6 % auf den Teil des Umsatzes über 300 Mrd. HUF.

(11) Gemäß der 2014 beschlossenen Änderung des Lebensmittelkettengesetzes wird die Gebühr bei allen übrigen an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmern nach wie vor mit einem Pauschalsatz von 0,1 % des relevanten Umsatzes berechnet.

(12) Weder in der geänderten Bestimmung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes noch in der einschlägigen Begründung werden Gründe für die Einführung einer besonderen Regelung der Gebührensätze für Geschäfte, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, genannt. Es wird nicht erläutert, wie die verschiedenen Umsatzspannen und die sich daraus ergebenden Gebührensätze festgelegt wurden.

(13) Die Gebühr muss von den an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmern erklärt werden. Sie ist jährlich in zwei gleichen Raten zum 31. Juli und zum 31. Januar zu entrichten. Das Gesetz sieht vereinfachte Verfahren für Fälle vor, in denen die Gebühr weniger als 1 000 HUF (rund 3,20 EUR) beträgt. In einem solchen Fall muss die Gebühr zwar ebenso erklärt, aber nicht gezahlt werden.

(14) Für alle nicht fristgerecht entrichteten Inspektionsgebühren müssen Verzugszinsen gezahlt werden. Eine Verzugsentschädigung kann erhoben werden, wenn die natürlichen oder juristischen Personen, die der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette unterliegen, ihrer Erklärungspflicht nicht, nicht rechtzeitig, unvollständig oder unter Angabe falscher Auskünfte nachkommen.

3. FÖRMLICHES PRÜFVERFAHREN

3.1. Gründe für die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens

(15) Die Kommission leitete das förmliche Prüfverfahren ein, weil sie zu diesem Stand der Auffassung war, dass die mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführte progressive Gebührenstruktur (Gebührensätze und Umsatzspannen) eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellte.

(16) Die Kommission war insbesondere der Auffassung, dass die mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführten progressiven Gebührensätze eine Unterscheidung zwischen Unternehmen beinhalteten, die auf deren Umsätzen und damit auf deren Größe beruhte, so dass Unternehmen mit niedrigen Umsätzen und damit kleineren Unternehmen ein selektiver Vorteil verschafft wurde. Ungarn hatte keine Nachweise dafür erbracht, dass die progressive Gebührenstruktur, die für Geschäfte, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, wie z. B. Supermärkte, gilt, einem ähnlich progressiven Anstieg der Kosten entspricht, die dem Nationalen Amt für die Sicherheit der Lebensmittelkette durch die Inspektion der betreffenden Geschäfte entstehen. Ungarn hatte daher nicht nachgewiesen, dass die Maßnahme durch die Natur oder den allgemeinen Aufbau des Steuersystems gerechtfertigt war. Die Kommission war somit der Auffassung, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellte, da auch alle anderen Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt zu sein schienen.

(17) Die Kommission äußerte schließlich Zweifel an der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt. Die Kommission wies insbesondere darauf hin, dass sie eine staatliche Beihilfe nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären kann, wenn sie gegen andere Regeln des Unionsrechts, wie die im AEUV verankerten Grundfreiheiten oder die Bestimmungen der Verordnungen und Richtlinien der Union, verstößt. Die Kommission konnte zu diesem Stand nicht ausschließen, dass die Maßnahme insbesondere auf in ausländischem Eigentum stehende Unternehmen abzielte, was eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit darstellen könnte, und äußerte auch Zweifel daran, dass die mit der Maßnahme einhergehenden Unterschiede in der steuerlichen Behandlung zur Erfüllung der in der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates (8) vorgesehenen Verpflichtungen erforderlich und angemessen sind.

3.2. Änderung der Rechtsgrundlage für die Inspektionsgebühr nach der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens

(18) Am 27. Oktober 2015 unterbreitete die ungarische Regierung dem ungarischen Parlament einen Vorschlag für ein Gesetz zur Änderung des Gesetzes XLVI über die Lebensmittelkette aus dem Jahr 2008 und der diesbezüglichen amtlichen Überwachung. Am 17. November 2015 verabschiedete das ungarische Parlament das Gesetz CLXXXII 2015 zur Änderung des Gesetzes XLVI über die Lebensmittelkette aus dem Jahr 2008 und der diesbezüglichen amtlichen Überwachung, das am 26. November 2015 im Ungarischen Amtsblatt (Magyar Közlöny) Nr. 182/2015 veröffentlicht wurde. Das neue Gesetz trat am 31. Tag nach seiner Veröffentlichung, d. h. am 27. Dezember 2015, in Kraft.

(19) Die Änderung vom November 2015 beseitigt die mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführte progressive Gebührenstruktur und führt wieder für alle an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmer eine pauschale Inspektionsgebühr von 0,1 % ein, so wie dies vor der 2014 beschlossenen Änderung der Fall war.

3.3. Stellungnahme Ungarns

(20) Ungarn übermittelte der Kommission keine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss.

(21) Stattdessen übermittelte Ungarn der Kommission mit einem an das für Wettbewerb zuständige Kommissionsmitglied gerichteten Schreiben vom 16. September 2015 einen Vorschlag für eine Änderung der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette. Gemäß diesem Vorschlag sollte der Gebührensatz von 0 % aufgehoben und statt der progressiven Gebührenstruktur mit acht Gebührensätzen (zwischen 0 % und 6 %) ein System mit zwei Gebührensätzen eingeführt werden (0,1 % für Einzelhandelsbetriebe mit niedrigem Umsatz und 0,3 % für Einzelhandelsbetriebe mit höherem Umsatz).

(22) Mit Schreiben vom 7. Oktober 2015 teilten die Dienststellen der Kommission Ungarn mit, dass der Unterschied zwischen den Gebührensätzen im neuen Vorschlag zwar geringer ist, die vorgeschlagene neue Gebühr aber dennoch nach wie vor eine progressive Gebührenstruktur darstellt, die aus beihilferechtlicher Sicht problematisch ist, wenn sie nicht durch die Leitprinzipien des Inspektionsgebührensystems gerechtfertigt ist.

(23) Mit Schreiben vom 7. Oktober 2015 übermittelte Ungarn zusätzliche Informationen und Daten, die die duale progressive Gebührenstruktur mit den Kosten für die Überwachung großer Marktteilnehmer und anderer Handelsbetriebe rechtfertigen sollen. Ungarn argumentierte insbesondere, dass große Marktteilnehmer eine komplexe Struktur hätten, was kompliziertere Kontrollen und deutlich mehr Ressourcen seitens der kontrollierenden Behörde erfordere.

(24) Die Dienststellen der Kommission kamen Ungarns Bitte um Feedback zu dem in seinem Schreiben vom 16. September 2015 gemachten Vorschlag und zu den zusätzlichen Informationen in seinem Schreiben vom 7. Oktober 2015 nach und teilten Ungarn mit Schreiben vom 17. März 2016 mit, dass die vorgelegten Daten nicht nachweisen, dass die Kontrollkosten im Verhältnis zum Umsatz auf gleiche Weise wie die Gebührensätze ansteigen. Die Dienststellen der Kommission bestätigten insbesondere ihre Ansicht, dass die übermittelten Zahlen und Angaben nicht zeigen, dass die Inspektionskosten für Unternehmen, für die der Gebührensatz von 0,3 % gilt, dreimal so hoch sind — pro Forint des kontrollierten Umsatzes — wie für jene Unternehmen, für die der Gebührensatz von 0,1 % gilt. Folglich ist davon auszugehen, dass die progressive Struktur mit zwei Gebührensätzen den Unternehmen, die in die niedrigere Spanne fallen, einen selektiven Vorteil verschafft.

(25) Schließlich hat Ungarn diesen Legislativvorschlag zur Änderung des Gesetzes XLVI über die Lebensmittelkette aus dem Jahr 2008 und der diesbezüglichen amtlichen Überwachung nicht dem ungarischen Parlament vorgelegt.

3.4. Stellungnahmen von Beteiligten

(26) Der Kommission ist eine Stellungnahme von einem Beteiligten zugegangen. Der Beteiligte ist im ungarischen Markt tätig und schließt sich der Beurteilung der Kommission im Einleitungsbeschluss an. Er argumentiert, dass die Maßnahme so gestaltet sei, dass sie speziell auf ausländische Unternehmen abziele, was seiner Ansicht nach angesichts der Struktur des ungarischen Einzelhandelsmarktes möglich sei. Laut dem Beteiligten betreiben ausländische Unternehmen im Einzelhandelssektor in Ungarn Zweigniederlassungen oder Tochterunternehmen, wodurch ihr (konsolidierter) Umsatz steige. Im Gegensatz dazu seien ungarische Unternehmen in einem Franchise-System organisiert, bei dem jedes einzelne Geschäft — oder eine beschränkte Anzahl an Geschäften — von einem anderen Rechtsträger geführt werde, der nicht Teil des Unternehmens oder der Unternehmensgruppe des Franchisegebers sei. Der Beteiligte legte Schätzungen vor, wonach ausländische Einzelhändler (Unternehmensgruppen) derzeit einen Marktanteil von insgesamt rund 50 % in Ungarn haben, aber rund 95 % der Inspektionsgebühren tragen, während ungarische Einzelhändler üblicherweise in die Gebührenspannen nach Artikel 47/B des Gesetzes über die Lebensmittelkette fallen, die mit 0 % oder 0,1 % belastet werden.

(27) Mit anderen Worten: Ungarische Lebensmitteleinzelhändler fallen aufgrund ihrer Franchise-System-Organisation automatisch in die niedrigeren Gebührenspannen (mit Gebührensätzen von 0 % oder 0,1 %), während Zweigniederlassungen/Tochterunternehmen von ausländischen EU-Muttergesellschaften, die nicht in einem Franchise-System organisiert sind, gewöhnlich den hohen Gebühren unterliegen. Laut dem Betroffenen verschafft die Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette sowohl kleineren Unternehmen als auch jenen im Einzelhandel tätigen Unternehmen, die nicht in einem System mit Zweigniederlassungen organisiert sind, einen selektiven Vorteil.

3.5. Stellungnahme Ungarns zu der Stellungnahme des Beteiligten

(28) Der Kommission ist keine Stellungnahme Ungarns zu der Stellungnahme des Beteiligten, die mit Schreiben vom 13. Oktober 2015 an Ungarn weitergeleitet wurde, zugegangen.

4. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE

(29) Die Kommission beschränkt ihre Würdigung in diesem Beschluss auf die Bestimmungen der 2014 beschlossenen Änderung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes, insbesondere auf die in Erwägungsgrund 10 beschriebene geänderte Bestimmung, die eine progressive Gebührenstruktur (Gebührensätze und Umsatzspannen) für Geschäfte, die in Ungarn kurzlebige Konsumgüter verkaufen, festlegt.

4.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV

(30) Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“

(31) Die folgenden kumulativen Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit eine Maßnahme als Beihilfe im Sinne dieser Bestimmung eingestuft werden kann: i) Die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen und wird aus staatlichen Mitteln finanziert; ii) sie verschafft dem Begünstigten einen Vorteil; iii) dieser Vorteil ist selektiv und (iv) die Maßnahme verfälscht den Wettbewerb oder droht, ihn zu verfälschen und den beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten.

4.1.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat

(32) Um als staatliche Beihilfe eingestuft zu werden, muss eine Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert und einem Mitgliedstaat zuzurechnen sein.

(33) Da die Maßnahme auf einem Rechtsakt des ungarischen Parlaments beruht, ist sie eindeutig dem ungarischen Staat zuzurechnen. Ungarns Argument, dass die Gebühr dem ungarischen Staat nicht zugerechnet werden könne, weil die Rechtsgrundlage für die Gebühr die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sei, kann nicht gefolgt werden.

(34) Wenn ein Mitgliedstaat eine Steuerbefreiung in Umsetzung einer Unionsrichtlinie entsprechend seinen Verpflichtungen aus dem AEUV erlässt, so ist die Steuerbefreiung den Unionsgerichten zufolge (9) nicht dem Mitgliedstaat zuzurechnen, sondern auf einen Rechtsakt des Unionsgesetzgebers zurückzuführen und stellt daher keine staatliche Beihilfe dar. Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sieht jedoch allgemeine Verpflichtungen für Mitgliedstaaten vor und verpflichtet sie nicht dazu, für die Durchführung von Kontrollen progressive Gebühren auf Umsatzbasis festzulegen, sodass nicht geltend gemacht werden kann, dass die 2014 beschlossene Änderung auf einen Rechtsakt des Unionsgesetzgebers zurückzuführen sei. Artikel 26 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 lautet: „Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können.“ Nach Artikel 27 Absatz 1 „[können d]ie Mitgliedstaaten … Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen.“ Es ist daher Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, die Höhe der Gebühren innerhalb der Grenzen dieser Rechtsvorschriften und insbesondere im Einklang mit Artikel 27 festzusetzen. Jede in diesem Zusammenhang getroffene Entscheidung ist daher dem ungarischen Staat zuzurechnen.

(35) Im Hinblick auf die Finanzierung der Maßnahme aus staatlichen Mitteln ist diese Voraussetzung erfüllt, wenn eine Maßnahme dazu führt, dass der Staat auf Einnahmen verzichtet, die er unter normalen Umständen andernfalls von einem Unternehmen erheben müsste (10). Im vorliegenden Fall verzichtet der ungarische Staat auf Mittel, die er von Betreibern von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und ein niedrigeres Umsatzniveau aufweisen (also kleineren Unternehmen), einziehen müsste, wenn sie der gleichen Inspektionsgebühr unterliegen würden wie Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und ein höheres Umsatzniveau aufweisen.

4.1.2. Vorteil

(36) Nach der Rechtsprechung der Unionsgerichte umfasst der Begriff der Beihilfe nicht nur positive Vorteile, sondern auch Maßnahmen, die auf verschiedenste Art und Weise die Steuer- und Abgabenlast mindern, die normalerweise das Budget eines Unternehmens belastet. (11) Wenngleich bei einer Maßnahme, die eine Steuer- oder Abgabenermäßigung vorsieht, kein positiver Transfer staatlicher Mittel erfolgt, begründet sie dennoch einen Vorteil, weil sie die betroffenen Unternehmen in eine günstigere finanzielle Lage als andere Steuerzahler versetzt und zu einem Einkommensverlust für den Staat führt. (12) Ein Vorteil kann durch verschiedene Formen der steuerlichen Entlastung eines Unternehmens gewährt werden, insbesondere durch eine Reduzierung des anwendbaren Steuersatzes, der Bemessungsgrundlage oder des fälligen Steuerbetrags. (13)

(37) Die 2014 beschlossene Änderung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes sieht für Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, eine progressive Gebührenstruktur vor, bei der es darauf ankommt, in welche Spanne der Umsatz der jeweiligen Unternehmen fällt. Der progressive Charakter der Gebühren bewirkt, dass der durchschnittliche Prozentsatz der auf den Umsatz eines Geschäftes erhobenen Gebühr steigt, wenn sein Umsatz steigt und die nächsthöhere Spanne erreicht. Das führt dazu, dass Unternehmen mit niedrigem Umsatz (kleinere Unternehmen) wesentlich niedrigeren durchschnittlichen Gebührensätzen unterliegen als Unternehmen mit hohem Umsatz (größere Unternehmen). Dadurch, dass Unternehmen mit niedrigem Umsatz einem wesentlich niedrigeren durchschnittlichen Gebührensatz unterliegen, müssen sie im Vergleich zu Unternehmen mit hohem Umsatz eine geringere Steuer- und Abgabenlast tragen, was im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV einen Vorteil für kleinere Unternehmen gegenüber größeren Unternehmen darstellt.

4.1.3. Selektivität

(38) Eine Maßnahme ist selektiv, wenn sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV begünstigt.

(39) Für steuerliche Regelungen hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Selektivität einer Maßnahme grundsätzlich anhand eines dreistufigen Prüfschemas zu beurteilen ist. (14) Erstens wird die im Mitgliedstaat anwendbare allgemeine oder normale Steuerregelung ermittelt: „das Referenzsystem“. Zweitens ist zu bestimmen, ob eine bestimmte Maßnahme von diesem System abweicht, indem sie Wirtschaftsteilnehmer, die sich angesichts der dem System innewohnenden Ziele in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, unterschiedlich behandelt. Wenn die betreffende Maßnahme keine Abweichung vom Referenzsystem darstellt, ist sie nicht selektiv. Wenn sie eine Abweichung darstellt (und daher prima facie selektiv ist) ist im dritten Schritt des Prüfschemas zu prüfen, ob die abweichende Maßnahme durch die Natur oder den Aufbau des (Referenz-) Steuersystems gerechtfertigt ist. (15) Wenn eine prima facie selektive Maßnahme durch die Natur oder den Aufbau des Steuersystems gerechtfertigt ist, ist sie nicht als selektiv anzusehen und fällt daher nicht unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV.

a) Referenzsystem

(40) Im vorliegenden Fall betrachtet die Kommission die Inspektionsgebühr für in der Lebensmittelkette in Ungarn tätige Unternehmen als das Referenzsystem (16). Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführte progressive Gebührenstruktur nicht Teil dieses Referenzsystems sein kann.

(41) Wie der Gerichtshof klargestellt hat (17), ist es nicht immer ausreichend, die Prüfung der Selektivität auf die Frage zu beschränken, ob die Maßnahme vom Referenzsystem, so wie es vom Mitgliedstaat definiert wird, abweicht. Es muss auch geprüft werden, ob der Mitgliedstaat die Grenzen dieses Systems auf einheitliche Weise, oder, im Gegenteil, eindeutig willkürlich oder voreingenommen festgelegt hat, um bestimmte Unternehmen gegenüber anderen zu bevorzugen. Andernfalls könnten die Mitgliedstaaten die Beihilfevorschriften umgehen, wenn sie, statt allgemeine Regeln für alle Unternehmen festzulegen, von denen sie für manche Unternehmen eine Abweichung treffen, das gleiche Ergebnis erreichen, indem sie ihre Regeln so anpassen und kombinieren, dass alleine durch ihre Anwendung verschiedene Unternehmen eine verschiedene Steuer- und Abgabenlast tragen (18). In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nach den Gründen oder Zielen staatlicher Beihilfen unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen und somit unabhängig von den verwendeten Techniken beschreibt (19).

(42) Auch wenn die Anwendung einer pauschalen Gebühr auf den Umsatz von an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmern ein geeignetes Mittel zur Deckung der dem Staat für seine Inspektionstätigkeiten entstehenden Kosten im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 ist, scheint die mit der 2014 beschlossenen Änderung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes eingeführte progressive Gebührenstruktur von Ungarn speziell darauf ausgelegt worden zu sein, bestimmte Unternehmen gegenüber anderen zu bevorzugen. Vor der 2014 beschlossenen Änderung mussten alle an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmer, einschließlich Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, die Gebühr in Form eines Pauschalsatzes von 0,1 % des relevanten Umsatzes zahlen. Bei Anwendung der mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführten progressiven Gebührenstruktur können Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, je nach den Spannen, in die ihr Umsatz fällt, acht verschiedenen Gebührensätzen unterliegen, die bei 0 % beginnen und progressiv bis auf 6 % anwachsen. Infolge der 2014 beschlossenen Änderung findet somit ein durchschnittlicher Steuersatz auf gebührenpflichtige Unternehmen Anwendung, der sich je nach der Art ihrer Tätigkeit (ob sie Geschäfte betreiben, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen) und ihres Umsatzniveaus (ob es den in dieser Änderung festgelegten Schwellenwert übersteigt) unterscheidet.

(43) Da die einzelnen Unternehmen mit einem unterschiedlichen Gebührensatz belastet werden, kann die Kommission bei den Gebühren nach der 2014 beschlossenen Änderung nicht einen einzigen Referenz-Gebührensatz ermitteln. Ungarn hat auch keinen konkreten Gebührensatz als den Referenzsatz oder „normalen“ Gebührensatz ausgewiesen und weder erklärt, warum ein höherer Gebührensatz für Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und ein hohes Umsatzniveau aufweisen, durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt wäre, noch, warum für bestimmte Kategorien von Betreibern von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und niedrigere Umsatzniveaus aufweisen, niedrigere Gebührensätze gelten sollten.

(44) Die 2014 beschlossene Änderung bewirkt daher, dass verschiedene Unternehmen unterschiedliche Gebührensätze (ausgedrückt als Anteil an ihrem gesamten Jahresumsatz) zahlen, die von ihren Tätigkeiten und — da der von den Unternehmen erzielte Umsatz in gewissem Maße mit ihrer Größe korreliert — ihrer Größe abhängen. Der Zweck der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette ist es jedoch, die gesundheits- und sicherheitsspezifische Kontrolle von Lebensmitteln beim Durchlaufen der Lebensmittelkette zu finanzieren, und die progressive Gebührenstruktur mit Gebührensätzen zwischen 0 % und 6 % spiegelt das Verhältnis zwischen den Kosten der Vor-Ort-Inspektionen, die Gegenstand der Maßnahme sind, und dem Umsatz der in Rede stehenden Unternehmen nicht wider.

(45) Angesichts dieses Zwecks ist die Kommission der Ansicht, dass sich alle an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmer im Allgemeinen und alle Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, im Besonderen unabhängig von ihren Tätigkeiten oder ihrem Umsatz in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, und Ungarn hat keine überzeugende Rechtfertigung dafür vorgelegt, dass es bei der Erhebung der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette zwischen diesen Arten von Unternehmen einen Unterschied macht. Die Kommission verweist diesbezüglich auf die nachstehenden Erwägungsgründe (52) bis (57). Ungarn hat daher die Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette bewusst so gestaltet, dass bestimmte Unternehmen, nämlich Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und ein niedrigeres Umsatzniveau aufweisen (also kleinere Unternehmen), willkürlich bevorzugt und andere, nämlich größere Unternehmen, die tendenziell in ausländischem Besitz stehen, benachteiligt werden. (20)

(46) Das Referenzsystem ist daher auf eine Art selektiv angelegt, die hinsichtlich des Zwecks der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette, nämlich die gesundheits- und sicherheitsspezifische Kontrolle von Lebensmitteln beim Durchlaufen der Lebensmittelkette zu finanzieren, nicht gerechtfertigt ist. Im vorliegenden Fall ist das angebrachte Referenzsystem die Auferlegung einer Inspektionsgebühr für an der Lebensmittelkette in Ungarn beteiligte Unternehmen auf Grundlage ihres Umsatzes, wobei die progressive Gebührenstruktur nicht Teil dieses Systems ist.

b) Abweichung vom Referenzsystem

(47) In einem zweiten Schritt muss geprüft werden, ob die Maßnahme zugunsten bestimmter Unternehmen, die sich in Bezug auf den dem System innewohnenden Zweck in einer ähnlichen tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, vom Referenzsystem abweicht.

(48) Wie in Erwägungsgrund 44 dargelegt, wohnt der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette der Zweck inne, die gesundheits- und sicherheitsspezifische Kontrolle von Lebensmitteln beim Durchlaufen der Lebensmittelkette in Ungarn zu finanzieren. Wie in dem genannten Erwägungsgrund weiter dargelegt, ist davon auszugehen, dass alle an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmer im Allgemeinen und alle Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, im Besonderen sich in Bezug auf diesen Zweck unabhängig von ihren Tätigkeiten oder ihrem Umsatz in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden.

(49) Wie in Erwägungsgrund 37 dargelegt, bewirkt die progressive Gebührenstruktur, die gemäß der 2014 beschlossenen Änderung nur für Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, gilt, dass Unternehmen mit hohem Umsatz im Vergleich zu Betreibern von Geschäften mit niedrigem Umsatz und anderen an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmern sowohl wesentlich höheren marginalen Inspektionsgebühren als auch wesentlich höheren durchschnittlichen Gebührensätzen unterliegen. Mit anderen Worten: Auf der Grundlage der mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführten progressiven Gebührenstruktur werden Unternehmen, die sich im Hinblick auf den Zweck der Inspektionsgebühr in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, in Abhängigkeit von ihren Tätigkeiten und ihrer Größe unterschiedlich behandelt.

(50) Die Kommission stellt fest, dass insbesondere die in der 2014 beschlossenen Änderung des Lebensmittelkettengesetzes festgelegten Gebührensätze und die damit verbundenen Spannen einen Anstieg der Gebühren für gebührenpflichtige Unternehmen in Abhängigkeit von ihrem Umsatz und damit von ihrer Größe bewirken. Der marginale Gebührensatz liegt bei 0,1 % für Unternehmen, die einen Umsatz von über 500 Mio. HUF, nicht jedoch über 50 Mrd. HUF erzielen. Dieser marginale Satz ist 60 mal so hoch und liegt bei 6 % für Unternehmen, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und einen Umsatz von über 300 Mrd. HUF erzielen. Dieser Anstieg des marginalen Gebührensatzes hat zur Folge, dass das durchschnittliche Gebührenniveau für ein Geschäft mit einem Umsatz in der obersten Spanne wesentlich höher als das durchschnittliche Gebührenniveau für ein Unternehmen mit niedrigerem Umsatz (und somit kleineres Unternehmen) ist.

(51) Die mit der 2014 beschlossenen Änderung eingeführte progressive Gebührenstruktur weicht somit vom Referenzsystem, das in der Auferlegung einer Inspektionsgebühr für an der Lebensmittelkette in Ungarn beteiligte Unternehmen besteht, ab, wobei sich diese Abweichung zugunsten von Betreibern von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und ein niedrigeres Umsatzniveau aufweisen (also kleineren Unternehmen), auswirkt. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die streitige Maßnahme prima facie selektiv ist.

c) Begründung

(52) Eine Maßnahme, die vom Referenzsystem abweicht, ist nicht selektiv, wenn sie durch die Natur oder den Aufbau dieses Systems gerechtfertigt ist. Dies ist der Fall, wenn die selektive Behandlung durch die für die Funktionsweise und Wirksamkeit des Systems notwendigen inhärenten Mechanismen begründet ist (21). Mitgliedstaaten können zu diesem Zweck keine externen politischen Ziele — wie z. B. regional-, umwelt- oder industriepolitische Ziele — geltend machen, um damit eine unterschiedliche Behandlung von Unternehmen im Rahmen eines bestimmten Systems zu rechtfertigen. Es ist Sache des Mitgliedstaats, d. h. der ungarischen Behörden, eine Begründung vorzulegen.

(53) Die ungarischen Behörden haben argumentiert, dass mit der Abweichung gewährleistet werden solle, dass der Inspektionsgebührensatz in einem angemesseneren Verhältnis zu den Mitteln steht, die die Behörde für die Inspektion größerer Marktteilnehmer benötigt (z. B. Zertifikate, Zeit für die Inspektion mit IT- und Qualitätssicherungssystemen, Zahl der Unternehmensstandorte, Heranziehung von Experten und Fahrzeugkosten). Nach Ansicht der ungarischen Behörden sollten an der Lebensmittelkette beteiligte Marktteilnehmer, die höhere Umsätze erzielen und aufgrund der größeren Zahl ihrer Kunden ein größeres Risiko darstellen, einen größeren Beitrag zur Finanzierung der Lebensmittelketten-Inspektionen leisten.

(54) Die Kommission ist der Auffassung, dass umsatzabhängige progressive Gebühren nur gerechtfertigt sein können, wenn das mit der Gebühr verfolgte spezifische Ziel solche progressiven Gebührensätze erfordert, d. h. wenn die Kosten, die diese Gebühr decken soll, oder die negativen externen Effekte aus einer Tätigkeit, für die die Gebühr erhoben wird, auch mit dem Umsatz steigen — und zwar überproportional (22). Da die Gebühr für die Überwachung der Einzelhandelsketten die gesundheits- und sicherheitsspezifische Kontrolle von Lebensmitteln beim Durchlaufen der Lebensmittelkette finanzieren soll, sieht die Kommission keinen Grund, weshalb die Kosten solcher Kontrollen bei größeren Unternehmen überproportional zunehmen sollten.

(55) Ungarn hat zum Beispiel keine Nachweise dafür erbracht, warum der Betreiber eines Einzelhandelsgeschäfts mit hohem Umsatz etwa beim Verkauf einer Packung Zucker ein 60-fach größeres Risiko darstellen oder 60-mal so teure Kontrollen erfordern sollte wie der Betreiber eines kleinen Supermarktes mit niedrigem Umsatz, der die gleiche Packung Zucker verkauft. Während der mit dem Verkauf dieser Packung Zucker erzielte Umsatz für beide Unternehmen vergleichbar ist, ist die Gebühr pro Forint des Umsatzes aus dem Verkauf dieser Packung für den Betreiber des kleineren Supermarktes tatsächlich 60-mal geringer.

(56) Die Kommission stellt ferner fest, dass das von Ungarn vorgebrachte Argument, dem zufolge an der Lebensmittelkette beteiligte Marktteilnehmer mit höheren Umsätzen mehr zur Finanzierung der Inspektion der Lebensmittelkette beitragen sollten, dadurch untergraben wird, dass ein Geschäft, das kurzlebige Konsumgüter verkauft und einen hohen Umsatz erzielt, für diesen Umsatz höheren Gebührensätzen unterliegt als andere an der Lebensmittelkette beteiligte Marktteilnehmer, die keine kurzlebige Konsumgüter verkaufen und das gleiche Umsatzniveau aufweisen, aber weiterhin einem Pauschalsatz von 0,1 % unterliegen.

(57) Die Kommission ist dementsprechend nicht der Auffassung, dass die Maßnahme durch die Natur oder den allgemeinen Aufbau des Referenzsystems gerechtfertigt ist. Es ist daher festzustellen, dass die Maßnahme Unternehmen, die Geschäfte betreiben, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen und einen niedrigeren Umsatz aufweisen (und damit kleineren Unternehmen) einen selektiven Vorteil verschafft.

4.1.4. Verfälschung des Wettbewerbs und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten

(58) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme nur dann als staatliche Beihilfe einzustufen, wenn sie den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und sich auf Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirkt. Die Maßnahme findet auf Unternehmen Anwendung, die aus bestimmten, mit der Lebensmittelkette zusammenhängenden Tätigkeiten Umsätze erzielen und kurzlebige Konsumgüter auf dem ungarischen Markt verkaufen, u. a. auch auf Marktteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten. Der Markt, den die Unternehmen, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, bedienen, ist — sowohl in Ungarn als auch in anderen Mitgliedstaaten — dadurch gekennzeichnet, dass Marktteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten anwesend sind, die faktisch auf internationaler Ebene tätig sind oder sein könnten. Der progressive Charakter der umsatzabhängigen Gebühr könnte manche dieser Marktteilnehmer zum Nachteil anderer erheblich begünstigen und ihre Stellung auf dem ungarischen Markt und auf dem europäischen Markt insgesamt stärken. Die Maßnahme hat daher einen Einfluss auf die Wettbewerbssituation der Unternehmen, die der progressiven Gebühr unterliegen, sie verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und wirkt sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten aus.

4.1.5. Schlussfolgerung

(59) Da alle Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind, ist die Kommission der Auffassung, dass die mit der 2014 beschlossenen Änderung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes eingeführte progressive Gebührenstruktur für Unternehmen, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, eine staatliche Beihilfe im Sinne der genannten Bestimmung des AEUV bildet.

4.2. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt

(60) Eine staatliche Beihilfe ist als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu betrachten, wenn sie in eine der in Artikel 107 Absatz 2 AEUV angeführten Kategorien (23) fällt; sie kann als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn die Kommission feststellt, dass sie in eine der in Artikel 107 Absatz 3 AEUV genannten Kategorien (24) fällt. Jedoch trägt der Mitgliedstaat, der die staatliche Beihilfe gewährt, die Beweislast dafür, dass die von ihm gewährte staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absätze 2 oder 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (25).

(61) Die Kommission stellt fest, dass die ungarischen Behörden keine Argumente für die Vereinbarkeit der 2014 beschlossenen Änderung des ungarischen Lebensmittelkettengesetzes mit dem Binnenmarkt vorgelegt haben. Ungarn hat zu den im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifeln über die Vereinbarkeit der Maßnahme nicht Stellung genommen und auf die Stellungnahmen des Beteiligten zur Vereinbarkeit nicht reagiert. (26) Die Kommission ist der Auffassung, dass keine der in den vorstehenden Bestimmungen bezeichneten Freistellungen bzw. Ausnahmen anwendbar ist, da die Maßnahme nicht auf die Erreichung eines der in diesen Bestimmungen aufgelisteten Ziels ausgerichtet zu sein scheint. Daher kann die Maßnahme nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden.

(62) Die Kommission erinnert ferner daran, dass sie staatliche Beihilfe, die gegen andere Regeln des Unionsrechts, wie die im AEUV verankerten Grundfreiheiten oder die Bestimmungen der Verordnungen und Richtlinien der Union, verstoßen, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären kann. In dieser Hinsicht wurden die im Einleitungsbeschluss geäußerten Bedenken der Kommission, dass die Maßnahme insbesondere auf in ausländischem Eigentum stehende Unternehmen abzielt, was eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 49 AEUV über die Grundfreiheit der Niederlassung darstellen könnte, nicht ausgeräumt. Ungarn hat zu dem möglichen Verstoß gegen Artikel 49 AEUV und zu den Ausführungen des Beteiligten zu diesem Aspekt nicht Stellung genommen.

(63) Ungarn machte geltend, dass die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 die Rechtsgrundlage für die 2014 beschlossene Änderung der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette sei. Auf Grundlage der von den ungarischen Behörden gelieferten Informationen (27) vertritt die Kommission aus den folgenden vier Gründen nicht die Auffassung, dass die Maßnahme — in der 2014 geänderten Form — mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vereinbar ist.

(64) Erstens: Auf der Grundlage der von Ungarn gelieferten Informationen ist weder nachgewiesen worden, dass die — 2014 geänderte — Inspektionsgebühr gemäß den in der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 festgelegten Kriterien für die Gebührenberechnung berechnet wurde, noch dass sie die den zuständigen Behörden bei ihrer amtlichen Kontrolltätigkeit erwachsenden Gesamtkosten nicht überstieg, so wie es in Artikel 27 Absatz 4 Buchstabe a dieser Verordnung ausdrücklich vorausgesetzt wird.

(65) Zweitens: Die bei der Erstellung der Berechnungsmethode der Inspektionsgebühr berücksichtigten Kosten scheinen nicht mit jenen im Einklang zu stehen, die in Artikel 27 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 genannt sind. Wenngleich die Kosten für die Gebührenberechnung nach letzterer Bestimmung die Kosten für die „Löhne und Gehälter des bei den amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals“ umfassen können, haben die ungarischen Behörden der Kommission mitgeteilt, dass die von ihnen berechnete Inspektionsgebühr auch die (höheren) Kosten aus der umfassenderen Kategorie „Personalgehälter“ deckten (28).

(66) Drittens: Obwohl die ungarischen Behörden zur Berechnung von pauschalen Gebühren im Einklang mit Artikel 27 Absatz 4 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 berechtigt sind, haben sie keine stichhaltige Begründung für den progressiven Charakter dieser Inspektionsgebühr und für ihre Strukturen (Gebührenstaffelungen und -sätze) vorgelegt. Insbesondere hat Ungarn keine Nachweise erbracht, dass die progressive Gebührenstruktur (Gebührensätze und Umsatzspannen) für Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, einem ähnlichen progressiven Muster bei den Kosten entspricht, die dem Nationalen Amt für die Sicherheit der Lebensmittelkette bei der Inspektion der genannten Unternehmen entstehen.

(67) Viertens: Wenngleich die progressive Gebühr im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 nach Angaben Ungarns gerechtfertigt sei, weil eine Gebühr benötigt werde, die den größeren Verwaltungsmitteln entspricht, die die zuständigen Behörden für ihre Kontrollen von großen Marktteilnehmern benötigen, erkennt die Kommission angesichts der Art der amtlichen Kontrollen nicht, warum die Prüfung von mehreren Filialen großer Einzelhandelsunternehmen teurer oder komplexer sein kann als die Prüfung von mehreren Filialen von Marktteilnehmern im Franchisesystem (die jedoch erheblich geringeren Inspektionsgebühren unterliegen, weil der Umsatz jeder einzelnen Filiale für sich genommen wesentlich geringer ist).

(68) In Anbetracht der obigen Ausführungen ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die mit der Maßnahme einhergehenden Unterschiede in der steuerlichen Behandlung zur Erfüllung der in der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vorgesehenen Verpflichtungen erforderlich und angemessen sind.

4.3. Das geänderte Gesetz über die Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette

(69) Wie in Abschnitt 3.2. ausgeführt, basiert die zum 17. November 2015 geänderte Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette nicht länger auf progressiven Gebührensätzen. Das Gesetz CLXXXII aus dem Jahr 2015 zur Änderung des Gesetzes XLVI über die Lebensmittelkette aus dem Jahr 2008 und der diesbezüglichen amtlichen Überwachung sieht stattdessen einen Pauschalsatz von 0,1 % für alle an der Lebensmittelkette beteiligten Marktteilnehmer vor. Durch die Abschaffung der progressiven Gebührenstruktur werden die im Einleitungsbeschluss geltend gemachten beihilferechtlichen Bedenken hinsichtlich der progressiven Struktur ausgeräumt.

4.4. Rückforderung der Beihilfe

(70) Die Änderung aus dem Jahr 2014 wurde weder zur Genehmigung angemeldet noch von der Kommission für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt. Da die Änderung aus dem Jahr 2014 eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und eine neue Beihilfe im Sinne des Artikels 1 Buchstabe c der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates (29) darstellt, die unter Verstoß gegen das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt wurde, stellt diese Maßnahme zudem eine rechtswidrige Beihilfe im Sinne des Artikels 1 Buchstabe f der Verordnung (EU) 2015/1589 dar.

(71) Da die Maßnahme eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellt, ist die Beihilfe nach Artikel 16 der Verordnung (EU) 2015/1589 von ihren Empfängern zurückzufordern.

(72) Infolge der Aussetzungsanordnung, die die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss erlassen hat, hat Ungarn jedoch bestätigt, dass es die Zahlung der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette für jene Unternehmen, die in die betreffende Kategorie der progressiven Inspektionsgebühr fallen, ausgesetzt hat.

(73) Deshalb kam es im Rahmen der Maßnahme nicht zu einer effektiven Beihilfegewährung. Aus diesem Grund ist keine Rückforderung erforderlich.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

(74) Die Kommission stellt fest, dass Ungarn die in Rede stehende Beihilfe rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union durchgeführt hat.

(75) Dieser Beschluss ergeht unbeschadet einer möglichen Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahme mit den im AEUV verankerten Grundfreiheiten, insbesondere mit der Niederlassungsfreiheit gemäß Artikel 49 AEUV —

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:

Artikel 1

Die mit der Änderung des Gesetzes LXXIV im Jahr 2014 eingeführte progressive Gebührenstruktur (Gebührensätze und Umsatzspannen) für Betreiber von Geschäften, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen, stellt eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar, die unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig durchgeführt wurde.

Artikel 2

Die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Beihilferegelung bewilligte Einzelbeihilfe stellt keine Beihilfe dar, wenn sie zum Zeitpunkt der Gewährung die Voraussetzungen der Verordnung erfüllt, die nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates (30) bzw. der Verordnung (EU) 2015/1588 des Rates (31) (d. h. der zum Zeitpunkt der Gewährung geltenden Verordnung) erlassen wurde.

Artikel 3

Ungarn stellt alle ausstehenden Beihilfezahlungen nach der in Artikel 1 genannten Regelung mit dem Datum der Annahme dieses Beschlusses ein.

Artikel 4

Ungarn gewährleistet, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.

Artikel 5

Dieser Beschluss ist an Ungarn gerichtet.

Brüssel, den 4. Juli 2016 Für die Kommission Margrethe VESTAGER Mitglied der Kommission

(1) ABl. C 277 vom 21.8.2015, S. 12.

(2) Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über Besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 83 vom 27.3.1999, S. 1).

(3) Vgl. Fußnote [1].

(4) Die ungarischen Behörden haben in ihrem Antwortschreiben an die Kommission vom 16. April 2015 dargelegt: „Die folgenden Tätigkeiten unterliegen einer Inspektionsgebühr:

— Vertrieb von Tieren, die zur Nahrungsmittelproduktion, Zucht oder zu Versuchszwecken gehalten werden;

— Vertrieb von Pflanzen, die für Zwecke der Nahrungsmittel- oder Tierfuttermittelproduktion angebaut wurden, sowie von Saatgut, pflanzlichen Erzeugnissen, Verbreitungsmaterial und Pflanzgut;

— Lebensmittelproduktion oder -vertrieb, einschließlich Gaststättengewerbe und öffentliche Gemeinschaftsverpflegung;

— Produktion oder Vertrieb von Tierfutter;

— Produktion oder Vertrieb von veterinärmedizinischen Präparaten und Produkten;

— Produktion oder Vertrieb von Pestiziden, Mitteln zur Ertragssteigerung oder EG-Düngemitteln;

— Behandlung, Nutzung, Weiterverarbeitung und Transport von Nebenprodukten tierischen Ursprungs oder Inverkehrbringen von daraus hergestellten Produkten;

— Führung eines Unternehmens, das Folgendes betreibt: Transport von Nutztieren, eine Anlage zum Waschen und Desinfizieren von Fahrzeugen für den Viehtransport, eine Quarantänestation zur Aufnahme von Tieren eines fremden Bestandes, eine Tierverladeanlage, eine Sammelstation, einen Handelsplatz, eine Fütterungs- und Tränkungsstation, eine Ruhestation oder einen Tiermarkt;

— Produktion oder Lagerung von Vermehrungsmaterial;

— Betrieb eines phytosanitären, veterinären oder Lebensmittel- bzw. Tierfuttermittelanalyse-Labors;

— Vertrieb von Geräten für die Kennzeichnung von Tieren.“

(5) Gesetz LXXIV aus dem Jahr 2014, mit dem bestimmte Steuergesetze und andere damit verbundene Gesetze sowie das Gesetz CXXII aus dem Jahr 2010 über die Nationale Steuer- und Zollverwaltung geändert werden.

(6) Kurzlebige Konsumgüter werden in Artikel 2 Absatz 18a des ungarischen Handelsgesetzbuchs wie folgt definiert: „kurzlebige Konsumgüter: mit Ausnahme von Gütern, die im Gaststättengewerbe verkauft werden, jene Lebensmittel, Kosmetika, Drogerieartikel, Haushaltsreiniger und Haushaltschemikalien, Hygienepapierprodukte, die die täglichen Bedürfnisse und Anforderungen der Bevölkerung befriedigen und die der Konsument typischerweise innerhalb eines Jahres konsumiert, aufbraucht oder ersetzt.“ Gemäß Artikel 2 Absatz 18b des ungarischen Handelsgesetzbuchs sind „Geschäfte, die kurzlebige Konsumgüter verkaufen“, „jene Geschäfte, bei denen kurzlebige Konsumgüter den überwiegenden Teil des Umsatzes ausmachen.“

(7) Für die Zwecke dieses Beschlusses umfasst der Verweis auf Betreiber von Geschäften, in denen kurzlebige Konsumgüter verkauft werden, alle Unternehmen, die der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette im Hinblick auf Umsätze aus Geschäften, in denen kurzlebige Konsumgüter verkauft werden, unterliegen.

(8) Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 vom 30.4.2004, S. 1).

(9) Urteil Deutsche Bahn/Kommission, T-351/02, EU:T:2006:104, Rn. 102.

(10) Urteil Frankreich/Ladbroke Racing Ltd und Kommission, C-83/98 P, EU:C:2000:248, Rn. 48 bis 51. Ebenso kann eine Maßnahme, die bestimmten Unternehmen eine Steuerermäßigung oder eine Stundung für normalerweise fällige Steuerzahlungen gewährt, eine staatliche Beihilfe sein, siehe die verbundenen Rechtssachen Paint Graphos u. a., C-8/08 bis C-0/08, EU:C:2011:550, Rn. 46.

(11) Urteil Adria-Wien Pipeline, C-143/99, EU:C:2001:598, Rn. 38.

(12) Urteil Air Liquide Industries Belgium, C-393/04 und C-41/05, EU:C:2006:403, Rn. 30, und Urteil Banco Exterior de Espana, C-387/92, EU:C:1994:100, Rn. 14.

(13) Siehe Urteil Italien/Kommission, C-66/02, EU:C:2005:768, Rn. 78; Urteil Cassa di Risparmio di Firenze u. a., C-222/04, EU:C:2006:8, Rn. 132; Urteil Ministerio de Defensa und Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, Rn. 21 bis 31. Siehe auch Randnummer 9 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (ABl. C 384 vom 10.12.1998, S. 3).

(14) Vgl. zum Beispiel Urteil Kommission/Niederlande, C-279/08 P, EU:C:2011:551; Urteil Adria-Wien Pipeline, C-143/99, EU:C:2001:598; Urteil Paint Graphos u. a., C-78/08 bis C-80/08, EU:C:2011:550; Urteil GIL Insurance, C-308/01, EU:C:2004:252.

(15) Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (ABl. C 384 vom 10.12.1998, S. 3).

(16) Vgl. Fußnote 4.

(17) Verbundene Rechtssachen Kommission und Spanien/Government of Gibraltar und Vereinigtes Königreich, C-106/09 P und C-107/09 P, EU:C:2011:732.

(18) Ebd., Rn. 92.

(19) Urteil British Aggregates/Kommission, C-487/06 P, Rn. 85 und 89 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Urteil Kommission/Niederlande, NOx), C-279/08 P, EU:C:2011:551, Rn. 51.

(20) Urteil Kommission und Spanien/Government of Gibraltar und Vereinigtes Königreich, C-106/09 P und C-107/09 P, EU:C:2011:732. Vgl. in Analogie auch Urteil Hervis Sport- és Divatkereskedelmi Kft., C-385/12, EU:C:2014:47, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, „dass die Art. 49 AEUV und 54 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats betreffend eine Steuer auf den Umsatz des Einzelhandels in Verkaufsräumen entgegenstehen, die die Steuerpflichtigen, die in einer Unternehmensgruppe „verbundene Unternehmen“ im Sinne dieser Regelung bilden, verpflichtet, ihre Umsätze im Hinblick auf die Anwendung eines stark progressiven Steuersatzes zusammenzurechnen und sodann den auf diese Weise erhaltenen Steuerbetrag anteilsmäßig nach ihrem tatsächlichen Umsatz untereinander aufzuteilen, wenn — was zu prüfen dem vorlegenden Gericht obliegt — die einer Unternehmensgruppe angehörenden und von der höchsten Tarifstufe der Sondersteuer erfassten Steuerpflichtigen in den meisten Fällen mit Unternehmen „verbunden“ sind, die ihren Sitz in einem anderen Mitgliedstaat haben.“

(21) Vgl. beispielsweise Urteil Paint Graphos u. a., C-78/08 bis C-80/08, EU:C:2011:550, Rn. 69.

(22) Tatsächlich bewirkt ein Pauschalsatz bereits eine höhere Gebühr für Geschäfte mit höherem Umsatz.

(23) Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV vorgesehenen Ausnahmen betreffen: a) Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher; b) Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und c) Beihilfen für bestimmte Gebiete der Bundesrepublik Deutschland.

(24) Die in Artikel 107 Absatz 3 AEUV vorgesehenen Freistellungen betreffen: a) Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von bestimmten Gebieten; b) Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats; c) Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete; d) Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes und e) Beihilfen, die der Rat durch einen Beschluss bestimmt.

(25) Urteil Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Kommission, T-68/03, EU:T:2007:253 Rn. 34.

(26) Wie in Erwägungsgrund (4) ausgeführt, wurde diese Stellungnahme am 13. Oktober 2015 an Ungarn zur etwaigen Stellungnahme weitergeleitet.

(27) Der Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit mit Schreiben vom 26. Februar [Ares(2015)835210] bzw. vom 19. Mai 2015 [Ares (2015)2083309] übermittelte Informationen.

(28) Vgl. das Schreiben der ungarischen Behörden an die Dienststellen der Kommission vom 7. Oktober 2015.

(29) Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 248 vom 24.9.2015, S. 9).

(30) Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (ABl. L 142 vom 14.5.1998 S. 1).

(31) Verordnung (EU) 2015/1588 des Rates vom 13. Juli 2015 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (ABl. L 248 vom 24.9.2015, S. 1).