BERICHT über die Finanzausweise der Europäischen Umweltagentur (EUA-Kopenhagen), zusammen mit den Antworten der Agentur (97/C 81/06)

(Zeitraum vom 1. September 1994 bis zum 31. Dezember 1995)

1.1. Dieser Bericht wird dem Verwaltungsrat der Europäischen Umweltagentur gemäß Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates vom 7. Mai 1990 vorgelegt (1).

1.2. Der Hof hat die Finanzausweise der Europäischen Umweltagentur für die Haushaltsjahre 1994 und 1995 geprüft. Gemäß Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates wurde der Haushaltsplan unter der Verantwortung des Exekutivdirektors ausgeführt. Dieser ist auch dafür zuständig, die Rechnung zu erstellen und vorzulegen (2), wobei er sich an die in Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates (3) vorgesehenen internen Finanzvorschriften halten muß. Der Rechnungshof ist gemäß Artikel 188c des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zur Prüfung dieser Rechnung verpflichtet. Dies ist ein Bericht über die erste Prüfung der Agentur.

1.3. Der Hof hat seine Prüfung nach den allgemein anerkannten Prüfungsnormen durchgeführt, soweit diese auf den Gemeinschaftskontext anwendbar sind. Er hat Kontrollen der Rechnungsführung vorgenommen und andere in diesem Zusammenhang für erforderlich gehaltene Prüfungsverfahren angewandt. Die wichtigsten Bemerkungen, die sich aus der Prüfung des Hofes ergeben, sind im zweiten Teil dieses Berichts ausgeführt.

1.4. Die Finanzausweise für die Haushaltsjahre 1994 und 1995 sind zuverlässig, und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge sind insgesamt gesehen gewährleistet.

Wichtigste Bemerkungen zur Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Umweltagentur für die Haushaltsjahre 1994 und 1995

Zuschuß der Kommission

1.5. Im Laufe des Haushaltsjahrs 1995 hat die Agentur lediglich einen Teil des in ihren Haushaltsplan eingesetzten Kommissionszuschusses verwendet (Haushaltsplan: 12 Mio ECU - eingezogene Mittel: 6,2 Mio ECU). Der Hof ist der Auffassung, daß die Agentur im Laufe des Haushaltsjahrs 1995 für den noch ausstehenden Restbetrag (5,8 Mio ECU) eine Einziehungsanordnung hätte erteilen müssen, um den auf das Haushaltsjahr 1996 übertragenen Verpflichtungen (insgesamt 7 Mio ECU) gerecht zu werden.

Mittelüberschreitung

1.6. Im Rahmen der Titel I (Personalausgaben) und II (Sachausgaben) des Haushaltsplans wurden mehrere Mittelüberschreitungen in Höhe von insgesamt rund 0,4 Mio ECU festgestellt. Dieser Betrag, der nicht zu Lasten des Haushaltsplans 1995 verbucht werden konnte, ist auf der Aktivseite der Vermögensübersicht auf einem Verwahrkonto ausgewiesen und muß zu Lasten des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1996 verbucht werden (Verstoß gegen die Artikel 5, 27, 29c und 43 der Finanzregelung für die Agentur).

Zahlstelle

1.7. Fast sämtliche zu Lasten der Titel I und II des Haushaltsplans zu verbuchende Zahlungen wurden über eine Zahlstelle abgewickelt. Die Verwendung dieser Zahlstelle ist nicht mit Artikel 43 der Finanzregelung für die Agentur vereinbar, da der Zahlstellenverwalter seinerzeit sowohl die Funktion des Rechnungsführers bekleidete als auch Mittelverwalter einiger Haushaltslinien war. Im übrigen wurden die Fristen für die Vorlage der Belege nicht eingehalten und die Verfügbarkeit der gebundenen Mittel bei den Zahlungen nicht überprüft. Dies scheint der Hauptgrund für die obengenannten Mittelüberschreitungen zu sein.

Mittelübertragungen

1.8. Wie bereits Ende des Haushaltsjahrs 1994 wurde Ende 1995 ein sehr hoher Anteil der verfügbaren Mittel übertragen (7 Mio ECU - 57,2 % der Gesamtmittelausstattung). Die meisten Mittelübertragungen betrafen Titel III (operationelle Ausgaben) (6,4 Mio ECU - 90,3 % der in diesen Titel eingesetzten Mittel). Ein großer Teil (1,8 Mio ECU) der von 1994 auf 1995 übertragenen Mittel in Höhe von 8,5 Mio ECU mußte annulliert werden (21 % der übertragenen Mittel).

Nachträgliche Befassung des Finanzkontrolleurs

1.9. Mehrere Mittelbindungsanträge in Höhe von 0,5 Mio ECU wurden dem Finanzkontrolleur im nachhinein vorgelegt. In diesen Fällen hat der Finanzkontrolleur seinen Sichtvermerk verweigert, worüber sich der Verwaltungsrat hinweggesetzt hat. Der Hof unterstreicht die Verpflichtung zur Einhaltung der Finanzregelung, wonach "für alle Maßnahmen, die zu einer Ausgabe zu Lasten des Haushaltsplans führen können" (Artikel 27 der Finanzregelung für die Agentur), vorher ein ordnungsgemäßer Mittelbindungsantrag gestellt werden muß.

Aufgabentrennung

1.10. Die Aufgabentrennung wurde in der Verwaltungsabteilung der Agentur nicht eingehalten. Aufgrund fehlenden Personals im Bereich Rechnungsführung-Finanzen war dieselbe Person gleichzeitig Rechnungsführer, Zahlstellenverwalter und Mittelbewirtschafter/Anweisungsbefugter einiger Haushaltslinien.

Rechnungsführungssysteme

1.11. Für die Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge und für die allgemeine Rechnungsführung werden zwei voneinander unabhängige, nicht miteinander verbundene Systeme verwendet. Außerdem sieht das Rechnungsführungssystem für die Haushaltsvorgänge keinerlei Sperren vor, wenn die verfügbaren oder die gebundenen Mittel überschritten werden.

Finanzkontrolleur

1.12. Der Verwaltungsrat hat den Finanzkontrolleur der Kommission zum Finanzkontrolleur bestellt. Der Hof hält es auf der Grundlage der derzeitigen Arbeitsweise der Agentur für zweckmäßig, ihr einen Vollzeit-Finanzkontrolleur zuzuweisen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 28. Oktober 1996 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) ABl. L 120 vom 11. 5. 1990, S. 4.

(2) Entsprechend den Bestimmungen in Artikel 13 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates wurde die Rechnung über sämtliche Einnahmen und Ausgaben der Agentur für das Haushaltsjahr 1995 zum 20. Juni 1996 erstellt, vom Exekutivdirektor der Agentur unterzeichnet und der Kommission, dem Verwaltungsrat und dem Rechnungshof übermittelt. Diese Rechnungslegung ging am 29. Juni 1996 beim Rechnungshof ein. Die Tabellen im Anhang zu diesem Bericht geben diese Finanzausweise in gekürzter Form wieder.

ANTWORTEN DER AGENTUR

Die Europäische Umweltagentur wurde Mitte 1994 in Kopenhagen errichtet. Bereits am 31. Oktober 1994 wurde ein erster Haushaltsplan von 10,2 Mio. ECU festgestellt. Da die Entscheidung über den Sitz der Agentur verzögert worden war, mußte zu Beginn der Tätigkeit der Umweltagentur besonders schnelle Arbeit geleistet werden. Dank eines großen Arbeitseinsatzes konnten Projekte identifiziert und noch vor Jahresende Mittelbindungen vorgenommen werden, doch aus naheliegenden Gründen konnte die Ausführung der Mittelbindungen kaum vor Ende 1994 beginnen.

So stand die Agentur 1995 vor der schwierigen Aufgabe, nicht nur den Haushaltsplan des Jahres 1994, sondern auch einen neuen Haushaltsplan von 10,5 Mio. ECU für das Jahr 1995 auszuführen, und dies bevor das reguläre Personal der Agentur seinen Dienst aufgenommen hatte. Die offenen Stellen in der Agentur wurden im November 1994 ausgeschrieben und nach einem langwierigen Auswahlverfahren mit über 7 000 Bewerbungen nahmen die ersten ausgewählten Kandidaten im Sommer 1995 ihre Arbeit auf.

Kurz gesagt, die Agentur hatte ein ehrgeiziges Arbeitsprogramm und praktisch zwei Haushaltspläne durchzuführen, verfügte jedoch nur über eine sehr begrenzte Anzahl von Mitarbeitern für diese Aufgabe. Nichtsdestoweniger ging die Arbeit voran und 1995 wurden bedeutende Projekte wie der Dobris-Lagebericht und die Revision des 5. Umwelt-Aktions-Plans, abgeschlossen. Es wurden fünf europäische themenspezifische Ansprechzentren eingerichtet und der Aufbau des EIONET ging voran. Der reguläre Personalbestand der Agentur nahm zu von 1 Person am 1. Januar 1995 (unterstützt von 10 Bediensteten auf Zeit, wie z. B. nationale Experten und Hilfspersonal) und erreichte am 31. Dezember 1995 den Stand von 22 regulären Bediensteten, denen weiterhin 10 Bedienstete auf Zeit zur Seite standen.

Der Verwaltungsapparat der Agentur wurde nach und nach erweitert, da dasselbe offene Einstellungsverfahren angewandt wurde. Nichtsdestoweniger war die Agentur im Jahre 1995 personalmäßig eindeutig nicht genügend ausgestattet, um die verfahrenstechnischen und finanziellen Aspekte der Arbeit bewältigen zu können. Was die finanzielle Seite betrifft, stand im ersten Halbjahr nur eine Person zur Verfügung, um die Finanz-, Haushalts- und Vertragsaspekte des Arbeitsprogramms zu bearbeiten. Im Juni 1995 nahm der Leiter der Verwaltungsabteilung seinen Dienst auf, und erst Anfang 1996 kamen die übrigen Mitarbeiter für Finanz- und Vertragsfragen hinzu.

Die Agentur wurde ihrer Aufgabe zwar gerecht, aber auf dem Gebiet Finanzen und Haushalt wurden einige Fehler in Hinsicht auf die vorgeschriebenen Prozeduren begangen.

Mittelüberschreitungen

Einige Haushaltslinien wurden überzogen. Das lag einerseits daran, daß das Haushaltskontrollsystem der Agentur nicht zur Zufriedenheit funktionierte und daß andererseits einige vorgenommene Zahlungen nicht verbucht wurden, da die Finanzabteilung der Agentur eindeutig unterbesetzt war. Folglich ergab sich bei Rechnungsabschluß eine Diskrepanz zwischen der Rechnungsführung und den effektiv getätigten Zahlungen, die als eine Überziehung gewisser Haushaltslinien in Erscheinung trat. Da nach dem 1. Januar keine Verrechnung zwischen verschiedenen Haushaltslinien mehr erfolgen darf, müssen diese Beträge in die Rechnungsführung für 1996 übernommen, d. h. aus dem Haushaltsplan des Jahres 1996 finanziert werden.

1996 wurden die Ausgaben und die unter Titel I und II verfügbaren Mittel (d. h. die Problempunkte des Jahres 1995) sorgfältig kontrolliert, um einen Ausgabenüberschuß zu vermeiden.

Nicht eingehaltene Verfahren (nachträgliche Befassung des Finanzkontrolleurs)

In der Aufbauphase der Agentur wurde ein Arbeitsprogramm aufgestellt und es wurde mit seiner Ausführung begonnen, bevor die administrativen Verfahren klar festgelegt waren und eine entsprechende Verwaltungsstruktur zur Verfügung stand, die die Einhaltung der Verfahren hätte überwachen können. In einigen Fällen führte dies dazu, daß Arbeiten unter Außerachtlassung gewisser Verfahrensregeln in Auftrag gegeben und ausgeführt wurden. Insbesondere wurde Arbeit in Auftrag gegeben, ohne daß zuvor der Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs in Brüssel eingeholt worden war, was eine Voraussetzung für diese Art von operationellen Ausgaben ist. Es wurde also nicht etwa Geld verschwendet und es fehlte auch nicht an Geld. Der Fehler war rein verfahrenstechnischer Art und war darin begründet, daß Arbeiten erledigt werden mußten, daß aber die notwendigen Verwaltungsstrukturen, die für die Einhaltung der von Brüssel vorgeschriebenen Regeln zu sorgen hatten, noch nicht eingerichtet waren.

Nunmehr ist die Einhaltung der Verfahren sichergestellt, um solche Probleme in Zukunft zu vermeiden. Es wurde ein klare Übertragung der Anweisungsbefugnisse vorgenommen und das Personal ist über die Verfahrensregeln informiert.

Aufgabentrennung

Wie in allen öffentlichen Institutionen sollten auch bei der Umweltagentur gewisse Funktionen finanztechnischer Art getrennt bleiben. Eines der Grundprinzipien besteht darin, daß Mittelbindungen und Auszahlungsanordnungen nicht von derselben Person vorgenommen werden sollten. In der Aufbauperiode der Agentur in Kopenhagen war jedoch der Personalbestand so gering, daß dieses Prinzip nicht eingehalten werden konnte. Diese Tatsache wird vom Rechnungshof zu Recht beanstandet. Als sich die Personalausstattung der Agentur besserte, wurde das korrekte Verfahren eingeführt und diese beiden Funktionen sind seit August 1995 streng voneinander getrennt.

Häufige Inanspruchnahme von Zahlstellen

Für gewöhnlich wird für Mittelbindungen und Auszahlungsanordnungen im EU-System praktisch in allen Fällen zuerst der Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs eingeholt. Im Fall der Umweltagentur ist der Finanzkontrolleur der Agentur und derjenige der Kommission ein und dieselbe Person mit Sitz in Brüssel. Es wäre jedoch ein überaus schwerfälliges Verfahren, wenn jeder finanzielle Vorgang zur Genehmigung nach Brüssel geschickt werden müßte, bevor er ausgeführt werden kann. Die Arbeit der Agentur würde dadurch erheblich behindert werden.

Der Ausweg aus diesem Dilemma ist die Einrichtung einer Zahlstelle. Im Prinzip funktioniert sie wie eine kleine Bargeldreserve, obwohl die darüber abgewickelten Beträge recht bedeutend sind. Anstatt die vorherige Genehmigung der Finanzkontrolle einzuholen, ordnet die Agentur die Auszahlung an und sendet einmal im Monat die Aufstellung der von der Zahlstelle abgewickelten Vorgänge zur nachträglichen Genehmigung zur Finanzkontrolle. Einerseits wird dadurch die Arbeit der Zahlstelle erleichtert, aber andererseits ist dies auch ein zweischneidiges Schwert, da die interne Kontrolle der Agentur und die Finanzabteilung in der Lage sein müssen, dieser zusätzlichen Verantwortung gerecht zu werden.

Insofern ist die Beanstandung des Rechnungshofs durchaus verständlich, aber solange der Finanzkontrolleur seinen Sitz in Brüssel hat, sieht die Agentur keine Alternative zu einer extensiven Inanspruchnahme der Zahlstelle.

Aus diesem Grund hat die Agentur mit großem Interesse die Empfehlung des Rechnungshofes zur Kenntnis genommen, daß die Kommission der Agentur einen Finanzkontrolleur zuweisen möge. Die Umweltagentur würde einen solchen Schritt begrüßen.

Computergestütztes Rechnungsführungssystem

Der Rechnungshof betont die Notwendigkeit, daß die Agentur ein modernes Rechnungsführungssystem einführen müsse, daß sowohl die allgemeine Rechnungsführung als auch die Haushaltskontrolle abdeckt. Für das komplizierte Finanzsystem der EU ist solch ein computergestütztes System unentbehrlich, wenn man vermeiden will, daß umfangreiche Mittel durch Finanz- und Haushaltsarbeit gebunden werden.

Die Umweltagentur unterstützt aus ganzem Herzen die Schlußfolgerungen des Rechnungshofs. Seit Anfang 1995 hat die Agentur immer wieder versucht, eine Lösung für dieses Problem zu finden. Es stellt sich übrigens in der gleichen Form für die anderen Agenturen der EU. 1996 haben die Agenturen eine gemeinsame Ausschreibung herausgegeben, welche jedoch erfolglos blieb, d. h. es wurde kein zufriedenstellendes System gefunden. Deswegen geht die Agentur zur Zeit der Möglichkeit nach, das neue Haushaltskontrollsystem Sincom 2 zu verwenden. Die Planung sieht vor, daß es rechtzeitig installiert und betriebsbereit sein soll, um den Haushaltsplan 1997 damit durchzuführen. Doch wird es weiterhin eine Software für die Haushaltskontrolle und eine andere für die allgemeine Rechnungsführung geben. Auch die Zahlstellen werden nicht in die Software integriert sein. Die Agentur wird weiterhin nach einer geeigneten Lösung für diese Probleme Ausschau halten und sich bemühen, diese Arbeit mit den anderen Agenturen zu koordinieren.