Sonderbericht Nr. 8/2000

über die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Förderung des Absatzes von Butterfett, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 EG)

(2000/C 132/01)

INHALT

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WICHTIGSTE PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN

Die EU-Butterproduktion hatte mit 1840000 Tonnen im Jahr 1998 einen Anteil von 45 % an der Weltproduktion. Einschließlich Einfuhren und Beständen werden jährlich ca. 2000000 Tonnen Butter auf dem Markt angeboten, von denen jedoch nur 1290000 Tonnen zu Marktpreisen verkauft werden. Die restliche Menge wird entweder über Absatzmaßnahmen, durch Ausfuhrerstattungen oder im Rahmen der öffentlichen und privaten Lagerhaltung bezuschußt (siehe Ziffern 1 - 3).

In der zweiten Hälfte der 80er Jahre sank der Pro-Kopf-Verbrauch von Butter um 15 %. Obwohl der Verbrauch in den 90er Jahren relativ stabil blieb, ist mit einem weiteren Rückgang zu rechnen. Die höheren Milchquoten werden in den nächsten Jahren eine Produktionssteigerung ermöglichen, wodurch sich die Überschußsituation verschärfen könnte (siehe Ziffern 10 - 12).

Die Maßnahmen für den Butterabsatz stellen einen Anreiz zur Verwendung von Butter dar und sollen somit verbrauchsfördernd wirken. Es werden drei Maßnahmen angewandt ("Butter für Backwaren", "Butterfett zum unmittelbaren Verbrauch" und "Butter für gemeinnützige Einrichtungen"). Die jährlichen Ausgaben belaufen sich auf 600 Mio. ECU und umfassen etwa 500000 Tonnen Butter pro Jahr (Ziffern 17 - 22).

Mit dem derzeit praktizierten Ausschreibungsverfahren wird die Höhe der Beihilfe nicht auf den niedrigstmöglichen Wert abgesenkt. Die Beihilfe (in Höhe von etwa 30 % des Marktpreises von Butter) ließe sich weiter verringern, wenn die Marktkräfte voll zur Entfaltung kämen (siehe Ziffern 23 - 27 und 68 - 71).

Für die Förderung durch die EU kommt minderwertige und importierte Butter in Frage, wodurch die Auswirkungen der Maßnahmen abgeschwächt werden (siehe Ziffern 28 - 34).

Die einschlägigen Verordnungen der Kommission sehen vor, daß die Erzeugnisse zur Erleichterung der Kontrolle mit Kennzeichnungsmitteln versehen werden. Einem Gutachten zufolge ist die Verwendung einiger dieser Stoffe mit einem Gesundheitsrisiko verbunden. Die Kommission sollte daher durch geeignete Maßnahmen sicherstellen, daß die Kennzeichnungsmittel vor ihrer Verwendung getestet und zugelassen werden und die Produktverpackung einen Hinweis auf ihren Zusatz trägt (siehe Ziffern 35 - 38).

In einigen Mitgliedstaaten wird auf die EU-Beihilfen Mehrwertsteuer erhoben. Dies verstößt gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und läuft dem Sinn und Zweck der Beihilfen zuwider. Die Kommission sollte die Folgen berücksichtigen, die sich dadurch ergeben, daß die Beihilfen ihre Empfänger nicht hundertprozentig erreichen (Ziffern 39 - 41).

Auf der Ebene der Mitgliedstaaten sind die Zulassung und Überprüfung von Betrieben, die zur Beimengung von bezuschußtem Butterfett berechtigt sind, die Kontrolle des Zusatzes von Kennzeichnungsmitteln und die Kontrolle des europäischen Ursprungs der für den unmittelbaren Verbrauch bestimmten Butter verbesserungsbedürftig (Ziffer 51).

Die Absatzmaßnahmen werden mit der Schaffung zusätzlicher Nachfrage begründet, doch liegen der Kommission keine umfassenden Informationen, Analysen oder Untersuchungen über die Auswirkungen der Maßnahmen vor. Für die Herstellung einer Reihe von traditionellen bzw. höherwertigen Erzeugnissen ist Butter erforderlich, da sie dem Enderzeugnis die erwarteten Eigenschaften verleiht. Bei anderen Erzeugnissen können konkurrierende Fette wie Pflanzenöle und Margarine, die deutlich billiger sind (um mindestens 50 %) verwendet werden. Bei Croissants oder Speiseeis, die zu den wichtigsten Erzeugnissen gehören, für deren Herstellung bezuschußte Butter verwendet wird, wirkt sich die EU-Beihilfe nur begrenzt auf den Verkaufspreis und somit auf die Gesamtnachfrage seitens der Endverbraucher aus (Ziffern 54 - 71).

Absatzmaßnahmen verursachen zwar geringere Kosten als Interventionsmaßnahmen und Ausfuhrerstattungen, doch stimmt dieser Vergleich nur unter der Voraussetzung der Schaffung zusätzlicher Nachfrage. Es gibt jedoch eine Reihe von Anzeichen dafür, daß ein beträchtlicher Teil der mit EU-Unterstützung abgesetzten Butter ohnehin verbraucht worden wäre (Ziffer 75).

Die im Jahre 1969 als vorübergehende Regelung eingeführten Absatzmaßnahmen für Butter haben sich zu einer Dauerlösung für das Problem der strukturellen Überschüsse entwickelt. Die Kommission sollte sich um eine Verringerung der Kosten für die Absatzmaßnahmen bemühen und darüber hinaus auch strukturelle Maßnahmen in Betracht ziehen, um die Nachfrage nach nichtbezuschußter Butter zu fördern oder das Angebot zu beschränken (Ziffern 76 - 78).

Die Kommission sollte eine umfassende Bewertung der Absatzmaßnahmen vornehmen. Inzwischen sollte das derzeitige Ausschreibungsverfahren überarbeitet werden; die Beihilfen sollten schrittweise abgebaut und ausschließlich für hochwertige nichtimportierte Butterfette zur Verwendung bei der Herstellung von Erzeugnissen vorgesehen werden, bei denen mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, daß tatsächlich zusätzliche Nachfrage geschaffen wird (Ziffer 84).

EINLEITUNG

Maßnahmen zur Förderung des Butterabsatzes

1. Ein Drittel der in der Europäischen Union (EU) erzeugten Milch wird entweder frisch in Form von Trinkmilch konsumiert oder zu Frischerzeugnissen wie Joghurt verarbeitet. Die restlichen zwei Drittel werden zur Herstellung der drei großen Erzeugniskategorien Butter, Käse und Magermilch verwendet. Mit einem Volumen von 1843000 Tonnen hatte die EU-Butterproduktion 1998(1) einen Anteil von etwa 45 % an der Weltproduktion(2). Einschließlich der Einfuhren und Lagerbestände sind pro Jahr 1984000 Tonnen Butter(3) auf dem Markt verfügbar, doch werden nur 1290000 Tonnen(4) zu Marktpreisen verkauft.

2. Die restliche Menge (694000 Tonnen im Jahre 1998) wird bezuschußt und gelangt entweder über die einzelnen Absatzmaßnahmen zum Verbraucher oder wird im Rahmen der Ausfuhrerstattungsregelung ausgeführt bzw. in öffentlichen oder bezuschußten privaten Lagereinrichtungen eingelagert(5). Die Gesamtmarktbilanz ist Tabelle 1 zu entnehmen.

3. Butter wird im Normalfall aus Rahm hergestellt, der als erstes Produkt bei der Abscheidung von Milchfett aus der Milch entsteht. Ihr Mindestfettgehalt beträgt 82 % (80 % bei gesalzener Butter). Butterfett oder Butteröl (Fettgehalt von 99,8 %), das im ungekühlten Zustand länger haltbar ist, wird in der Nahrungsmittelindustrie und zum Kochen in privaten Haushalten, insbesondere in bestimmten Regionen Deutschlands, eingesetzt.

4. Ziel der im Jahre 1969 eingeführten Absatzmaßnahmen der Gemeinschaft ist der Abbau der Überschüsse durch Bezuschussung der Verwendung von Butter, und zwar insbesondere dort, wo andere Fette wie Pflanzenöle eine Konkurrenz darstellen(6). In der EU werden drei Absatzmaßnahmen umgesetzt: eine Maßnahme, mit der hauptsächlich die Verwendung von Rahm, Butter und Butterfett bei der Herstellung von Backwaren und Speiseeis ("Butter für Backwaren") gefördert wird, eine zweite Maßnahme für Butterfett zum unmittelbaren Verbrauch auch in den privaten Haushalten ("Butter zum unmittelbaren Verbrauch") und eine dritte Maßnahme zur Förderung der Verwendung von Butter in Institutionen und gemeinnützigen Einrichtungen wie Krankenhäusern oder Sozialküchen ("Butter für gemeinnützige Einrichtungen"). Auf diese Maßnahmen entfallen jährlich Ausgaben in Höhe von etwa 600 Mio. ECU(7), was im Jahre 199820 % der EU-Gesamtausgaben für die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Milch und Milcherzeugnisse in Höhe von 2956 Mio. ECU ausmachte (siehe Tabelle 2).

Tabelle 1

Gesamtmarktbilanz

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Tabelle 2

Ausgaben im Milchsektor 1994 - 1999

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Prüfung des Hofes

5. Die Prüfung des Hofes wurde im Jahr 1998 und im ersten Halbjahr 1999 bei der Kommission und in sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Belgien, Spanien, Frankreich, Niederlande und Vereinigtes Königreich) durchgeführt. Sie erstreckte sich in erster Linie auf die Durchführung der Maßnahmen, ihre Kostenwirksamkeit und weitere Aspekte der Effizienz. Die Feststellungen des Hofes basieren auf Untersuchungen der betreffenden Systeme und der Überprüfung der Schlüsselkontrollen sowie Prüfungen einer Reihe von ausgewählten Vorgängen. Besonderes Augenmerk lag auf der Maßnahme "Butter für Backwaren", auf die 199887 % der Ausgaben für die Absatzförderung entfielen. Die Absatzmaßnahmen für Butterfett wurden bereits im Jahre 1989 vom Hof geprüft(8). Damals wies der Hof auf die Komplexität der Maßnahmen hin sowie auf die Notwendigkeit häufigerer Kontrollen an Ort und Stelle und einer besseren zentralen Überwachung der Kontrollen.

GEMEINSAME MARKTORGANISATION FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE UND BUTTERÜBERSCHÜSSE

Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse

6. Die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates eingerichtet(9). Die angesichts der Produktionsüberschüsse durchgeführten Interventionsmaßnahmen konzentrieren sich auf Butter und Rahm (hinsichtlich des Fettgehalts der Milch) sowie auf Magermilchpulver und Kasein (hinsichtlich des Proteingehalts der Milch)(10). Ferner werden auch für die private Lagerhaltung bestimmter Käsesorten unter bestimmten Bedingungen und in bestimmten Regionen Beihilfen gewährt.

7. Die Stützung des Milchpreises führte in der Vergangenheit zu einer hohen Überproduktion und zu wachsenden Ausgaben. Im Jahre 1984 wurden Milchquoten eingeführt, um die Milchproduktion unter Kontrolle zu halten und indirekt auch die Produktion von Butter und Magermilchpulver, den beiden Erzeugnissen, zu denen alle Milchüberschüsse letztendlich verarbeitet werden, zu begrenzen. Da jedoch die Quoten ausgehend vom traditionellen Produktionsniveau festgelegt wurden, konnte das Problem der Überschüsse nicht gelöst werden.

8. Insbesondere in seiner Stellungnahme Nr. 10/98 zu den GAP-Reformvorschlägen der Kommission im Rahmen der Agenda 2000 betonte der Hof(11), daß die derzeitige Höhe der Garantiepreise und Milchquoten zwangsläufig zu Überschüssen bei Milch und Milcherzeugnissen und folglich zu Interventionsmaßnahmen führt(12). Ferner wurde vom Hof erst kürzlich darauf verwiesen, daß lediglich 35 % des erzeugten Magermilchpulvers (MMP) ohne EU-Zuschüsse verkauft werden und auch für weitere 395000 Tonnen von zu Kasein verarbeitetem MMP-Äquivalent Beihilfen gezahlt werden, so daß sich die jährlichen Ausgaben der EU auf etwa 1050 Mio. ECU belaufen(13).

9. Die im Jahr 1984 ursprünglich für einen Zeitraum von fünf Jahren verabschiedete Milchquotenregelung wurde bis zum Jahr 2000 verlängert(14). Mit der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik im Rahmen der Agenda 2000 wurde eine weitere Verlängerung bis 2008 und gleichzeitig eine Erhöhung der Quoten um bis zu 2,4 % und eine Senkung des Interventionspreises um 15 % beschlossen. Geht man davon aus, daß sich die gegenwärtige Erzeugnispalette nicht ändert, wird die Butterproduktion durch die zusätzlichen Quoten um 44000 Tonnen pro Jahr steigen(15).

Butterüberschüsse der EU

10. Nach Angaben der Kommissionsdienststellen nimmt die Nachfrage nach Milcherzeugnissen von Jahr zu Jahr leicht zu, was hauptsächlich auf das Bevölkerungswachstum zurückzuführen ist. Dennoch erzeugt die EU nach wie vor mehr Milch und Milcherzeugnisse als sie verbraucht. In Milchäquivalent liegen die Milchlieferungen insgesamt um 11 % bzw. bei Nichtberücksichtigung der bezuschußten Erzeugnisse sogar um 20 % über dem Verbrauch(16).

11. In den vergangenen Jahren ist der Buttermarkt relativ stabil geblieben, was in erster Linie auf die Einführung der Milchquoten und die weniger attraktiven Bedingungen und Preise für die öffentliche Lagerhaltung zurückzuführen ist. Die öffentlichen Lagerbestände sanken im Zeitraum Ende 1986 bis Ende 1998 von einem Hoechststand von 1300000 Tonnen auf 3000 Tonnen. Die derzeitige Marktsituation läßt sich wie folgt beschreiben:

a) seit 1995 stabile Butterproduktion von 1,8 bis 1,9 Millionen Tonnen im Jahr(17);

b) relativ konstantes Niveau der bezuschußten privaten Lagerhaltung von Butter (1998 Vertragsabschlüsse für insgesamt etwa 180000 Tonnen)(18);

c) seit 1995 gleichbleibender Verbrauch zwischen 1,7 und 1,8 Millionen Tonnen pro Jahr(19);

d) andauernder Ausfuhrüberschuß.

12. Trotz einer relativen Marktstabilisierung konnte der durch Absatzmaßnahmen bezuschußte Anteil am Verbrauch nicht verringert werden und beläuft sich nach wie vor auf ca. 500000 Tonnen bzw. 25 % des gesamten auf dem EU-Markt angebotenen Volumens. Obgleich der Pro-Kopf-Verbrauch von Butter in den 90er Jahren relativ stabil blieb (4,7 kg), hat er sich von dem einschneidenden Rückgang um 15 %(20), der in der zweiten Hälfte der 80er Jahre insbesondere Länder mit einem hohen Pro-Kopf-Verbrauch von Butter wie Belgien, Dänemark, Irland und Finnland betraf, nicht erholen können (siehe Tabelle 3). Prognosen zufolge ist mit einem weiteren Rückgang des Pro-Kopf-Verbrauchs um jährlich 1 % zu rechnen, so daß der Verbrauch im Jahre 2001 bei 4,5 kg und im Jahre 2003 bei 4,3 kg liegen dürfte(21). Diese rückläufige Tendenz kann auch durch das zu erwartende Wachstum der EU-Bevölkerung nicht ausgeglichen werden, so daß mit einem jährlichen Rückgang des Gesamtbutterverbrauchs in der EU um 0,8 % zu rechnen ist.

Tabelle 3

Pro-Kopf-Verbrauch von Butter in der EU

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Tabelle 4

Übersicht über die Butter- und Butteröleinfuhren und -ausfuhren

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Externer Buttermarkt

13. Die jährlichen Butterausfuhren der EU liegen um durchschnittlich 120000 Tonnen über den jährlichen Einfuhren (siehe Tabelle 4). Somit trägt der externe Markt zur Stabilisierung des EU-Buttermarktes bei, obgleich die Weltmarktpreise für Butter unter dem europäischen Niveau liegen: Ende 1998 kostete eine Tonne Butter auf dem Weltmarkt etwa 1480 ECU (fob-Preis), während die Preise in den EU-Mitgliedstaaten zwischen 3060 ECU und 3460 ECU(22) pro Tonne lagen. Für nahezu alle Butter- und Butterfettausfuhren der EU werden Ausfuhrerstattungen gezahlt(23). Das Niveau der Ausfuhrerstattungen bei Butter sank aufgrund eines Anstiegs der Weltmarktpreise von 1932 ECU pro Tonne am 1. Januar 1995 auf 1700 ECU(24) seit November 1997.

14. Die bezuschußten Ausfuhren belaufen sich auf weniger als die Hälfte des zulässigen maximalen Volumens gemäß den GATT/WTO-Verpflichtungen der EU(25). Auch die daraus resultierenden Ausgaben für Ausfuhrerstattungen (420 Mio. ECU im Jahre 1998) machen weniger als die Hälfte der maximal zulässigen Summe aus. Die WTO-Verpflichtungen lassen eine weitere Steigerung der bezuschußten Ausfuhren zu, wenn sich entsprechende Marktmöglichkeiten bieten. Angesichts der derzeitigen Wettbewerbssituation und des Überangebots auf dem Weltmarkt ist jedoch fraglich, ob noch ein echtes Absatzpotential für höhere EU-Butterausfuhren vorhanden ist(26).

15. Einfuhren von Butter und Butteröl in die EU unterliegen der Zahlung von Zöllen. Der volle Einfuhrzollsatz fiel von 2780 ECU pro Tonne am 1. Januar 1995 auf 2250 ECU seit Juli 1998. In der Praxis werden jedoch mehr als 80 % der Einfuhren im Rahmen des Präferenzabkommens mit Neuseeland abgewickelt(27). Weitere 10 % entfallen auf Präferenzabkommen mit Polen, der Tschechischen Republik, der Slowakei, Estland, Lettland und Litauen.

16. Am 31. Dezember 1998 belief sich der Präferenzzollsatz für Butter aus Neuseeland auf 868,80 ECU pro Tonne (seit 1. Juli 1995) und für Butter aus den mittel- und osteuropäischen Ländern auf 450,20 ECU. Die Beihilfesätze für Maßnahmen zur Absatzförderung, in deren Rahmen auch importierte Butter zuschußfähig ist, liegen über den Präferenzzollsätzen.

Relative Bedeutung der einzelnen Absatzmaßnahmen

17. In der EU finden zur Bewältigung des Problems der Butterfettüberschüsse folgende Maßnahmen und Handelsregelungen Anwendung:

a) öffentliche Lagerhaltung, wenn die Marktpreise für Butter ein garantiertes Preisniveau unterschreiten;

b) Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter zwischen dem 1. April und dem 15. August (für 1998)(28);

c) Handelsregelung mit Drittländern, die Einfuhrzölle, Ausfuhrerstattungen und die Kontrolle des Handels durch Lizenzerteilung umfaßt;

d) von der EU finanzierte "Absatzmaßnahmen" beim Entstehen oder beim möglichen Entstehen von Überschüssen an Milcherzeugnissen. Die Kosten dieser Maßnahmen sind in der folgenden Tabelle aufgeführt:

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18. In der Verordnung (EWG) Nr. 1723/81 des Rates(29) werden die Absatzmaßnahmen aufgeführt, die in speziellen Verordnungen der Kommission geregelt sind(30). Tabelle 5 zeigt, welche Mengen in den vergangenen fünf Jahren im Rahmen der einzelnen Maßnahmen abgesetzt wurden. Besonders signifikant sind die Absatzmaßnahmen in Frankreich, Deutschland, Belgien, im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden, auf die über 92 % der Ausgaben entfielen (siehe Tabelle 6).

Tabelle 5

Umfang der Absatzmassnahmen

Unter die Absatzmaßnahmen fallende Buttermengen

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Kosten für abgesetzte Butter

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Kosten pro abgesetzte Tonne Butter

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Tabelle 6

Ausgaben für Absatzmassnahmen im Jahr 1998 nach Kategorie und Mitgliedstaat

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19. "Butter für Backwaren" ist die wichtigste Absatzmaßnahme. Über sie wurden im Jahre 1998444000 Tonnen abgesetzt, wobei EU-Beihilfen in Höhe von 511,1 Mio. ECU gezahlt wurden. Ziel der Maßnahme ist es, in der Nahrungsmittelindustrie die Verwendung von Butterfett anstelle anderer Fettsorten zu fördern. Die Regelung sieht die Zahlung von Beihilfen für die Verwendung von Rahm, Butter und Butterfett bei der Herstellung von Backwaren, Speiseeis und anderen Lebensmitteln vor. Die Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission enthält Formeln für die einzelnen Erzeugnisarten, für deren Herstellung Butterfett verwendet wird(31).

20. Die Maßnahme "Butter zum unmittelbaren Verbrauch" sieht Beihilfen für Butterfett vor, das für den unmittelbaren Verbrauch bestimmt ist. Im Jahre 1998 wurden im Rahmen dieser Maßnahme 18000 Tonnen Butter abgesetzt, für die Gemeinschaftsbeihilfen in Höhe von 25,6 Mio. ECU gezahlt wurden. Davon entfiel über die Hälfte allein auf Deutschland. Die Erzeugnisse werden hauptsächlich von den Endverbrauchern bei der Zubereitung von Speisen verwendet(32).

21. Die Maßnahme "Butter für gemeinnützige Einrichtungen" sieht eine Beihilfe für die Verwendung von preisermäßigter Butter durch gemeinnützige Einrichtungen vor. Im Jahre 1998 wurden im Rahmen dieser Maßnahme 30000 Tonnen Butter abgesetzt, für die hauptsächlich in Deutschland und Frankreich Gemeinschaftsbeihilfen in Höhe von 47,3 Mio. ECU gezahlt wurden.

22. Für die drei genannten Maßnahmen gibt es unterschiedliche Verwaltungs- und Kontrollsysteme. Ferner gelten für Butter, Butterfett und Rahm unterschiedliche Beihilfesätze. Für mit Kennzeichnungsmitteln versehene Erzeugnisse(33) werden höhere Beihilfesätze gezahlt als für Erzeugnisse ohne eine solche Substanz. Dank der günstigeren Marktentwicklung ist das Gesamtbeihilfeniveau in den vergangenen Jahren gesunken; es enspricht jedoch immer noch rund 30 % des Marktpreises für Butter. Die jüngste Entwicklung der Beihilfesätze ist aus Schaubild 1 ersichtlich.

Schaubild 1

ENTWICKLUNG DER AKZEPTIERTEN BEIHILFESÄTZE, 1995 - 1999

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BEMERKUNGEN ZU DEN MASSNAHMEN DER ABSATZFÖRDERUNG

Festlegung der Beihilfehöhe

23. Während die Beihilfehöhe für "Butter für gemeinnützige Einrichtungen" in einer Verordnung der Kommission(34) festgesetzt wird, wird die Höhe der gemeinschaftlichen Beihilfen für die anderen Absatzmaßnahmen ("Butter für Backwaren" und "Butter zum unmittelbaren Verbrauch") im Rahmen öffentlicher Ausschreibungsverfahren bestimmt. Bei den zweimal im Monat von den Interventionsstellen der Mitgliedstaaten durchgeführten Ausschreibungsverfahren(35) müssen die Bieter für alle in ihren Angeboten aufgeführten Erzeugnisse die gewünschte Beihilfehöhe(36), die von ihnen vorgesehene Verarbeitungsmenge und die von ihnen gewählte, in der Verordnung zugelassene Formel angeben.

24. Die Angebote sind zusammen mit der in den Verordnungen vorgesehenen schriftlichen Verpflichtung und einer Ausschreibungssicherheit in Höhe von 350 ECU pro Tonne für "Butter für Backwaren" bzw. 181 ECU pro Tonne für "Butter zum unmittelbaren Verbrauch" einzureichen. Für jedes Ausschreibungsverfahren legt die Kommission einen Beihilfehöchstbetrag fest, der über die Annahme der Angebote entscheidet. Nach jedem Ausschreibungstermin wird die jeweilige Entscheidung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinenschaften veröffentlicht.

25. Die Prüfung hat ergeben, daß das Ausschreibungsverfahren auf besondere Weise durchgeführt wird. In der Praxis handelt es sich bei den Bietern um eine sehr begrenzte Zahl spezialisierter Betriebe (in den meisten besuchten Mitgliedstaaten kaum mehr als 10, in Deutschland 35 und in Frankreich 50). Da das Beihilfeniveau stabil bleibt, können die Bieter ohne weiteres einschätzen, welche maximale Beihilfehöhe von der Kommission akzeptiert wird und daher ihre Angebotsmengen entsprechend anpassen. Folglich lauten nahezu alle Angebote auf die maximale Beihilfehöhe, d. h., es entsteht kein Wettbewerb um die Beihilfen. Dies beeinträchtigt die Effizienz des Ausschreibungsverfahrens. Die Kommission verwaltet das System nicht durch Festlegung des jeweils geringstmöglichen Beihilfesatzes, sondern durch Überwachung der in den Angeboten gewünschten Mengen. Ist bei den angebotenen Mengen eine bestimmte Zunahme zu verzeichnen, die über das Gesamtnachfrageziel eines Zeitraums hinausgeht (das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Branche eine mögliche Reduzierung der Beihilfesätze durch die Kommission befürchtet), legt die Kommission möglicherweise eine niedrigere Beihilfehöhe fest.

26. Hinsichtlich der angenommenen Angebote nimmt die Kommission eine Aufteilung der vorgesehenen Jahresmenge von 500000 Tonnen auf die drei Absatzmaßnahmen vor. Obgleich es der Kommission mehrfach gelang, die Beihilfehöhe zu senken (zuletzt im Januar 1999), gibt es kein festes formelles Verfahren und keinen Berechnungsmodus für die Festlegung der Beihilfehöhe. Abrupte Änderungen des Beihilfesatzes werden möglichst vermieden, da dies nach Ansicht der Kommission der Attraktivität der Verarbeitung von Butterfett in der Branche schaden könnte. Würde jedoch die volle Entfaltung der Marktkräfte zugelassen, könnte die Beihilfehöhe weiter gesenkt werden.

27. Um die angebotenen Mengen und die in bezug auf die Richtmengen gewünschte monatliche Nachfrage in Übereinstimmung zu bringen, stehen der Kommission jedoch noch weitere Hilfsmittel zur Verfügung. So kann sie den Betrag der erforderlichen Ausschreibungssicherheit erhöhen (bei "Butter für Backwaren" stieg dieser 1998 beispielsweise von 180 ECU pro Tonne auf 350 ECU pro Tonne). Ferner kann die Kommission die Frist für die Verarbeitung und Beimischung der bezuschußten Butterfette zum Enderzeugnis nach Annahmeschluß für die Angebote verkürzen. Diese ursprünglich auf sechs Monate festgelegte Frist wurde mehrfach geändert und beträgt derzeit vier Monate. Eine Verkürzung der Frist bewirkt, daß die Begünstigten ihr Angebot nur für einen relativ kurzen Zeitraum unterbreiten können und somit Beihilfen für geringere Mengen beantragen müssen. Auch können bestimmte Betriebe wie zum Beispiel die Speiseeishersteller, die ihre Produktion und die Verbraucherpreise für den gesamten Sommer planen(37), in diesem Fall nicht von einer über die gesamte Saison geltenden Beihilfehöhe ausgehen.

Qualitätsanforderungen

28. Die Qualitätsanforderungen an Butter und andere beihilfefähige Erzeugnisse sind nicht mit den Qualitätsanforderungen für die Lagerung abgestimmt(38). Außerdem sieht Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission ("Butter für Backwaren") lediglich für vom Markt stammende Butter und entsprechenden Rahm ("Marktbutter")(39) detaillierte Qualitätsanforderungen vor. Hinsichtlich von Butter und Rahm, die für die Herstellung von Butterfett verwendet werden, gibt es jedoch keine Qualitätsanforderungen. Somit können alle Buttersorten unter die Beihilferegelung fallen, wenn sie zu Butterfett verarbeitet werden. Auch die Verordnung (EWG) Nr. 429/90 der Kommission ("unmittelbarer Verbrauch") sieht keine Qualitätsanforderungen für Rahm und Butter vor, die für die Herstellung von Butterfett verwendet werden.

29. Bei der Prüfung wurde festgestellt, daß minderwertige Butter wie Molkenbutter, Rohbutter und verschiedene streichfähige Milchfette mit unterschiedlichem Fettgehalt für die Herstellung von Butterfett verwendet werden(40). Molke ist ein Nebenprodukt der Käseherstellung und als solches nicht beihilfefähig. Allerdings läßt sich aus Molke Butter(41) herstellen, die zu Butterfett verarbeitet wird; dadurch kann Molke von der EU-Beihilferegelung erfaßt werden. Ferner erlauben eine 1993 vorgenommene Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 570/88 der Kommission wie auch die neue Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission die Verwendung von Butterfett zur Herstellung von "rekombinierter Butter"(42), ohne daß dabei der Anspruch auf Beihilfezahlung verlorengeht.

30. In dem Maße, wie von den Antragstellern minderwertige Ausgangsstoffe als Ersatz für hochwertige Butter und Rahm eingesetzt werden, nimmt der Beitrag der EU-Beihilfen zum Gleichgewicht des Buttermarktes ab.

Beihilfezahlung für importierte Butter

31. Während bei der Maßnahme "Butter zum unmittelbaren Verbrauch" vorgeschrieben ist, daß Rahm oder Butter, die zur Herstellung von Butterfett verwendet werden, europäischen Ursprungs sind, ist eine solche Bedingung bei der Maßnahme "Butter für Backwaren" nicht vorgesehen.

32. Die auf der Grundlage von Präferenzabkommen insbesondere aus Neuseeland importierte Butter kann für die Herstellung von Butterfett verwendet werden(43), das im Rahmen der Absatzmaßnahme "Butter für Backwaren" voll beihilfefähig ist. Dies ist eine attraktive Möglichkeit, bei der der mit dem Einzelhandelsverkauf verbundene Verpackungs- und Vertriebsaufwand und die entsprechenden Kosten entfallen. Zudem kommt das Butterfett entsprechend der Regelung für Erzeugnisse, die nicht in Anhang II aufgeführt sind, auch für Ausfuhrerstattungen in Frage(44). Die Verwendung von importierter Butter ist gewinnbringend, da das Produkt zu Weltmarktpreisen eingekauft werden kann und die Höhe der Beihilfezahlung über den zu zahlenden Einfuhrzöllen liegt. Unter dem Strich subventioniert die EU also die Verwendung von zu Präferenzzollsätzen eingeführter Butter, durch die die Nachfrage nach in der EU erzeugter Butter verdrängt wird.

33. Die Maßnahme "Butter für Backwaren" schafft einen attraktiven Markt für Butterimporte und wirkt somit der angestrebten Schaffung eines ausgeglichenen europäischen Milchmarktes entgegen. Der Hof befaßte sich bereits in seinem Sonderbericht Nr. 4/98(45) mit dieser Situation und berechnete, daß sich die durch den Absatz neuseeländischer Butter entstehenden jährlichen Nettokosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts auf 7,7 Mio. ECU belaufen. In ihrer Antwort stellte die Kommission folgendes fest: "Die neuseeländische Butter ist Teil des Angebots, und unter dem Gesichtspunkt der Marktverwaltung ist es unerheblich, welche Butter für industrielle Zwecke verwendet wird. Die Kosten des Zugeständnisses für neuseeländische Butter hat die Kommission immer so veranschlagt, daß sie von den Kosten für die Ausfuhr einer äquivalenten Buttermenge nach Drittländern die bei der Einfuhr erhobenen ermäßigten Abschöpfungssätze abgezogen hat." Der Verwaltungsausschuß für Milch und Milcherzeugnisse hat jedoch Kommissionsvorschläge, diese Butter aus der Regelung auszuschließen, bereits zweimal abgelehnt(46).

34. In seiner Entlastungsentscheidung zum Haushaltsjahr 1997(47) empfahl der Rat die Aufnahme einer Klausel, nach der die unter die Verordnung (EWG) Nr. 570/88 der Kommission (ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission) fallenden Erzeugnisse europäischen Ursprungs sein müssen. Der Hof schlägt zudem die Aufnahme einer entsprechenden Klausel in die die Absatzmaßnahmen genehmigende Verordnung (EWG) Nr. 1723/81 des Rates vor. Auch die Beihilfen für "Butter für gemeinnützige Einrichtungen" sollten auf in Europa hergestellte hochwertige Butter beschränkt werden.

Spezielle gesundheitliche Aspekte

35. Die Absatzmaßnahmen "Butter zum unmittelbaren Verbrauch" und "Butter für Backwaren" sehen zwecks Erleichterung der Kontrolle jeweils den Zusatz von Kennzeichnungsmitteln zu den Erzeugnissen(48) vor. Kennzeichnungsmittel enthalten Stoffe, die dem Produkt ein spezielles Aroma verleihen, wie zum Beispiel aus Vanille oder synthetischem Vanillin gewonnene Stoffe, Farbstoffe wie beispielsweise aus Carotin gewonnene Stoffe und eine Reihe weiterer Stoffe zur chemischen Kennzeichnung der Erzeugnisse.

36. Kennzeichnungsmittel werden bereits seit etwa 20 Jahren verwendet, doch konnte die Kommission nicht den Beweis erbringen, daß diese Stoffe vor ihrem Einsatz auf mögliche toxikologische Gefahren untersucht und entsprechend zugelassen wurden.

37. Die Kommission führt an, daß diese Kennzeichnungsmittel als unschädlich und für den menschlichen Verzehr geeignet gelten, da ihre Verwendung in keinem Mitgliedstaat verboten ist und der Kommission keine Angaben zu mit der Verwendung der Kennzeichnungsmittel verbundenen Problemen vorliegen. Ferner ist im allgemeinen kein Hinweis auf die im fertigen Lebensmittel enthaltenen Markierungsstoffe erforderlich, wenn der Butter-, Butterfett- oder Rahmgehalt des Enderzeugnisses nicht über 25 % liegt(49).

38. Nach einem Gutachten des Bundesinstituts für gesundheitlichen Verbraucherschutz beim (deutschen) Bundesministerium für Gesundheit ist jedoch die Verwendung einiger der in der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission als Kennzeichnungsmittel vorgesehenen Stoffe mit einem Gesundheitsrisiko verbunden. Die Kommission sollte die Liste der Stoffe überprüfen und vor ihrer Verwendung die Durchführung angemessener Prüf- und Zulassungsverfahren anordnen. Zur Information und zum Schutz der Verbraucher sollte die Angabe der im Produkt enthaltenen Markierungsstoffe verpflichtend gemacht werden.

Erhebung von Mehrwertsteuer (MwSt.) auf EU-Beihilfen

39. Abgesehen von den in der sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie(50) festgelegten allgemeinen Bestimmungen gibt es in der EU bislang keine spezifischen Rechtsvorschriften in bezug auf die Erhebung von Mehrwertsteuer auf im Rahmen der Absatzmaßnahmen gezahlte Beihilfen.

40. In den meisten vom Hof besuchten Mitgliedstaaten wird auf die Beihilfen für Butterfett praktisch keine Mehrwertsteuer erhoben: Die Beihilfen sind von der Mehrwertsteuer befreit (Spanien), die Mehrwertsteuer auf Butter und somit auch auf die Beihilfe ist auf Null festgelegt (Vereinigtes Königreich), oder die MwSt. wird mittels einer staatlichen Beihilfe ausgeglichen (Frankreich). In Belgien und Deutschland hingegen unterliegen die Beihilfen für "Butter für gemeinnützige Einrichtungen" der Mehrwertsteuer. In Deutschland wurde bei einem Prüfbesuch in Bayern festgestellt, daß ein Begünstigter Mehrwertsteuer auf EAGFL-Beihilfen für "Butter für Backwaren" zahlen mußte, während das von den Begünstigten in Niedersachsen nicht verlangt wurde.

41. Die unterschiedliche Behandlung der EU-Beihilfen für Butterfett bedeutet einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und läuft dem Sinn und Zweck der Beihilfen zuwider. Ferner sollte die Kommission ernsthaft überlegen, welche Folgen sich dadurch ergeben, daß die EAGFL-Beihilfen ihre Empfänger nicht hundertprozentig erreichen.

Besondere Schwachstellen im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission ("Butter für Backwaren")

Komplizierte Bestimmungen

42. Die seit Januar 1998 geltende Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission löste die Verordnung (EWG) Nr. 570/88 ab, die bereits mehrfach geändert worden war und einer Überarbeitung bedurfte (siehe Ziffer 5). Dennoch weist auch die neue Verordnung eine komplizierte Struktur auf, da sie Vorschriften für verschiedene Erzeugnisse umfaßt, die entweder vom Markt oder aus öffentlichen Lagern stammen, und komplexe Verfahrensweisen vorsieht, die eine vorschriftswidrige Verwendung der Beihilfen weitestgehend ausschließen sollen.

43. Die Zahlung der Beihilfen an die Bieter, bei denen es sich zumeist um Butterlieferanten handelt, beruht auf detaillierten Vorschriften für die Zulassung der Betriebe, die Durchführung von Produktionskontrollen und den Weg der Erzeugnisse von der ersten Verarbeitungsstufe bis zu den einzelnen Endverarbeitern des bezuschußten Butterfetts.

44. Alle ausgewählten Angebote müssen mindestens einmal überprüft werden. Um das finanzielle Risiko im Falle von Unregelmäßigkeiten zu minimieren, untergliedern die Bieter ihre Angebote in kleinere Teilmengen, so daß sich der Kontroll- und Überprüfungsaufwand in den Mitgliedstaaten vervielfacht. Die Kommission sollte die Erhöhung der Mindestangebotsmenge erwägen, die derzeit gemäß Artikel 16 Absatz 4 Buchstabe b) der Verordnung bei fünf Tonnen liegt.

45. Butterfett darf bei Anwendung verschiedener Herstellungsverfahren und unter Einhaltung spezieller Kontrollvorschriften für die Beimischung des Fetts zum Enderzeugnis für die Herstellung einer Reihe von Erzeugnissen sowohl in großen industriellen Produktionseinrichtungen als auch in kleinen Bäckereien verwendet werden. Die Beschreibung der Herstellungsrezepturen und Enderzeugnisse ist kompliziert und manchmal sogar unlogisch (so fällt zum Beispiel die Schokoladenumhüllung von Speiseeis unter die Beihilferegelung für Butterfett, nicht jedoch die Schokoladenumhüllung von Pralinen, obgleich die Inhaltsstoffe einiger Pralinensorten durchaus beihilfefähig sind). Die Vorschriften sollten durch eine Fokussierung auf die wichtigsten Erzeugnisgruppen vereinfacht werden und wenigstens den Codes der Kombinierten Nomenklatur entsprechen, auf die sich die Verordnung bezieht (für Speiseeis und Zubereitungen für die Herstellung von Speiseeis sieht die Verordnung einen Mindestfettgehalt von 4,5 % vor; der Code, auf den sich die Verordnung bezieht, läßt jedoch einen Mindestfettgehalt von 3,0 % zu).

Schwachstellen bei der Überwachung

46. Die Beihilfen für Butter zur Herstellung von Backwaren fließen vorrangig nach Belgien, Frankreich, Deutschland, in die Niederlande und ins Vereinigte Königreich. Aus dieser Tatsache lassen sich jedoch nicht notwendigerweise Rückschlüsse auf den Ort der Verarbeitung und Beimischung ziehen, da es durchaus sein kann, daß die Butter, für die in einem Mitgliedstaat (an den die Beihilfe geht) der Zuschlag erteilt wird, zwecks Verarbeitung zu Butterfett in einen anderen Mitgliedstaat und zur Beimengung zum Enderzeugnis in einen dritten Mitgliedstaat weitergeleitet wird. Die komplizierten Handelsstrukturen lassen keine Überprüfung der in den Mitgliedstaaten verarbeiteten und schließlich dem Enderzeugnis beigemischten Mengen zu. Mit Ausnahme der beiden globalen Formeln A (alle Erzeugnisse außer Speiseeis) und B (Speiseeis) stehen ferner keine Angaben über die Verwendung von bezuschußtem Butterfett nach Enderzeugniskategorie zur Verfügung.

47. 1998 wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission ein Meldesystem eingeführt, das die Mitgliedstaaten zur regelmäßigen Mitteilung bestimmter statistischer Angaben und Informationen verpflichtet(51). Da die Informationsübermittlung in einigen Mitgliedstaaten (insbesondere Griechenland, Frankreich und Italien) nur langsam in Gang kam, ist das Meldesystem erst seit Herbst 1998 richtig in Funktion. Die Dienststellen der Kommission nahmen ihrerseits keine prompte Auswertung der eingegangenen Informationen vor, so daß im April 1999 noch keine Ergebnisse vorlagen. Auf der Grundlage dieser Informationen hätte die Kommission fundiertere Entscheidungen treffen können, zum Beispiel hinsichtlich der Ausrichtung der Beihilfe auf eine angemessene Endverwendung oder der Minderung der Beihilfehöhe.

Besondere Schwachstellen im Zusammenhang mit der Verordnung (EWG) Nr. 2191/81 der Kommission ("Butter für gemeinnützige Einrichtungen")

48. Die Absatzmaßnahme "Butter für gemeinnützige Einrichtungen" sieht pro Monat und beihilfeberechtigten Verbraucher (d. h. Personen, an die Mahlzeiten ausgegeben werden) Beihilfen für maximal 2 kg Butter vor. Die Mehrzahl der gemeinnützigen Einrichtungen kauft jedoch geringere Mengen. Obgleich diese Einrichtungen als Begünstigte gelten, wird die Beihilfe an die Lieferanten gezahlt, die zusammen mit ihrem Antrag auf Beihilfezahlung zum Nachweis der Lieferung die Originallieferpapiere vorzulegen haben. Dies führt zu einem hohen Verwaltungsaufwand für die Zahlstelle, die alle Lieferpapiere auf Übereinstimmung mit den Antragsmengen kontrollieren muß.

49. Dieses Verfahren sollte durch Verzicht auf die Forderung nach Vorlage der Lieferungsnachweise vereinfacht werden. In diesem Fall müßte die Verordnung präzise Vorschriften enthalten, die Kontrollen auf der Grundlage von Risikoanalysen und angemessene repräsentative Stichproben der Geschäftsvorgänge vorsehen. Solche Vorschriften gibt es derzeit nicht. Viele Lieferanten bieten den Begünstigten den Kauf von verbilligter Butter nur in der Hoffnung an, dabei auch andere Erzeugnisse verkaufen zu können; allein aus diesem Grund nehmen sie den mit dem bezuschußten Butterverkauf verbundenen hohen Verwaltungsaufwand in Kauf.

50. Bei der Maßnahme überwiegt der soziale Aspekt gegenüber dem Absatzaspekt. Daher sollte die Kommission eine Übertragung der Maßnahme in die Haushaltslinie B1 - 31 (Nahrungsmittelhilfe), die bereits die Beihilfen für Schulmilch umfaßt, in Erwägung ziehen. Denkbar ist auch eine direkte Zahlung der Beihilfen an die gemeinnützigen Einrichtungen, die zwecks Ausschlusses von "Minifällen" an bestimmte Mindestmengen gebunden sein sollte.

SCHWACHSTELLEN IN DER VERWALTUNG DER MITGLIEDSTAATEN

Schwachstellen bei der Kontrolle

51. Die Absatzmaßnahmen für Butterfett werden seit 30 Jahren durchgeführt. Trotz der Komplexität der Maßnahmen wissen die zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten im allgemeinen gut über die Verordnungsvorschriften Bescheid und haben für die Verwaltung der Maßnahmen eine ausreichende Zahl von Mitarbeitern zur Verfügung gestellt. Dennoch wurden bei der Prüfung eine Reihe von Schwachstellen ermittelt, zu denen folgende Punkte gehören:

a) Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle der Einhaltung der Vorschrift, daß wichtige Prozesse im Rahmen der Maßnahme "Butter für Backwaren" in zugelassenen Betrieben durchzuführen sind(52). In Frankreich und Spanien müssen die Unterlagen über die Zulassungen vervollständigt werden. Zudem war in den Kontrollberichten (Frankreich, Spanien, Niederlande und Vereinigtes Königreich) die in der Verordnung vorgesehene regelmäßige Kontrolle der Einhaltung der Zulassungsbedingungen durch die Betriebe nicht ausreichend dokumentiert.

b) Die zugelassenen Betriebe sind zur Führung von Bestandsverzeichnissen verpflichtet, die Aufschluß über die Geschäftsvorgänge geben und Kontrollen der Einhaltung der Verordnungsbedingungen erleichtern. Diese Verzeichnisse wurden oftmals weder in der durch die Verordnung vorgeschriebenen Form geführt, noch entsprachen sie den allgemein anerkannten Grundsätzen(53). Insbesondere in Frankreich, Deutschland und Spanien wurden Schwachstellen ermittelt. Die Kontrolldienststellen der einzelnen Länder sollten verstärktes Augenmerk auf die genannten Aspekte richten, da es in Ermangelung einer ordnungsgemäßen Buchführung sehr schwierig oder gar gänzlich unmöglich ist, angemessene Kontrollen durchzuführen.

c) Auch folgende Aspekte der Kontrollsysteme erwiesen sich als unzulänglich:

i) Nichtanwendung des Rotationsprinzips bei den Inspektoren (Belgien);

ii) mangelnde Dokumentation durchgeführter Kontrollen und Prüfungen (Belgien);

iii) keine Entnahme von Produktproben vor dem Zusatz von Kennzeichnungsmitteln in Belgien, den Niederlanden und Spanien und ein Fall einer unangemessenen Probennahme in Frankreich(54);

iv) Unvollständigkeit einiger Kontrollen(55) (Spanien);

v) Schwachstellen bei Prüfungen in gemeinnützigen Einrichtungen hinsichtlich der entsprechenden Absatzmaßnahme (Belgien und Deutschland).

d) Die Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission ("Butter für Backwaren") sieht keine besonderen Kontrollmaßnahmen für kleine Endverwender (zumeist lokale Backwarenhersteller) vor, die pro Jahr weniger als 9 Tonnen Butteräquivalent oder 14 Tonnen Rahm verarbeiten und in einer Erklärung bestätigen, daß sie ihren eingegangenen Verpflichtungen(56) hinsichtlich der Verwendung von bezuschußtem Butterfett nachkommen. Nach Ansicht des Rechnungshofes sollten Kontrollen hinsichtlich der Einhaltung der Obergrenze durchgeführt werden, da die Gefahr besteht, daß diese Grenze überschritten wird, wenn kleine Verwender Erklärungen gegenüber mehreren Lieferanten abgeben. In Frankreich und Deutschland(57) gibt es derzeit keine Datenbanken für diese von den kleinen Verwendern abgegebenen Erklärungen, so daß eine effiziente Kontrolle(58) der Einhaltung dieser Bedingung nicht möglich ist.

e) In Frankreich wurde trotz entsprechender Bestimmungen in der Verordnung (EWG) Nr. 429/90 der Kommission ("Butterfett zum unmittelbaren Verbrauch") nicht kontrolliert, ob die für die Herstellung von Butterfett verwendete Butter europäischen Ursprungs war. Ferner war ein im Rahmen der Prüfung aufgesuchter Begünstigter für den größten Teil der Butter bzw. des Rahms, die von ihm zu Butterfett verarbeitet wurden, nicht in der Lage, anhand von Unterlagen wie Ursprungszeugnissen, Verträgen oder Rechnungen, aus denen die Herkunft der Butter ersichtlich ist, den europäischen Ursprung nachzuweisen.

f) Für Lieferungen in andere Mitgliedstaaten gelten Fristen, innerhalb deren die endgültige Verwendung der bezuschußten Butterfette auf dem Kontrollexemplar T 5(59) gegenüber der Zahlstelle des "ausführenden" Mitgliedstaats zu bescheinigen ist. Die Prüfung ergab, daß die Ausstellung der Kontrollexemplare T 5 mit der Bescheinigung der endgültigen Verwendung aufgrund von komplizierten Handelsstrukturen in einigen Fällen erst verspätet erfolgte, insbesondere in Frankreich.

Unzulängliche Anwendung der Bestimmungen

52. Die Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission ("Butter für Backwaren") läßt die Zahlung von Beihilfen für nicht mit Kennzeichnungsmitteln versehenen Rahm zu, womit den Erfordernissen der Speiseeishersteller entsprochen wird. In Frankreich wurde 1998 von dieser Möglichkeit jedoch kein Gebrauch gemacht, da neue spezielle Kontrollverfahren eingeführt und Verträge mit den betreffenden Betrieben abgeschlossen werden mußten.

53. In den Niederlanden wird die Verordnung (EWG) Nr. 2191/81 der Kommission ("Butter für gemeinnützige Einrichtungen") nicht vorschriftsgemäß angewandt. So ist die Zahlstelle selbst der Butterlieferant, und die der Kommission monatlich zugesandten Ausgabenmeldungen beruhen auf den mit den Beihilfesätzen multiplizierten Liefermengen und nicht wie vorgeschrieben auf den tatsächlich erfolgten Zahlungen.

EFFIZIENZ UND KOSTENWIRKSAMKEIT DER ABSATZMASSNAHMEN

Bestimmung von Effizienz und Kostenwirksamkeit

54. Die derzeitigen Absatzmaßnahmen sind als effizient und kostenwirksam zu betrachten, wenn sie eine maximale Nachfrage bei minimaler Beihilfehöhe fördern. Dabei können auch die Kosten für andere Marktinterventionsformen relevant sein.

55. Die Kommission bewertet den Erfolg der Absatzmaßnahmen mit Blick auf den Gesamtmarkt für Milchfett. Angesichts einer stabilen Marktlage mit geringen Interventionsbeständen gilt die Verwaltung des Milchfettmarktes als erfolgreich. Nach Angaben der Kommission ist die trotz ständiger Beihilfekürzungen stabile Nachfrage nach Butter im Rahmen der Beihilferegelung auf die kontinuierliche Zunahme der Gesamtbutternachfrage zurückzuführen. Das Anwachsen der Nachfrage wird durch die gesenkten Beihilfesätze begrenzt. Die Kommission mißt den Erfolg der Regelung unter Bezugnahme auf eine zuvor festgelegte "Richtmenge" von etwa 500000 Tonnen pro Jahr, die für alle drei Absatzmaßnahmen gilt. Die Rechtfertigung der Absatzmaßnahmen ergibt sich faktisch aus der Schaffung einer zusätzlichen Nachfrage nach Butterfett, die zu Marktpreisen nicht entstehen würde.

56. Bei der Prüfung wurde festgestellt, daß die Kommission nicht über umfassende Informationen bzw. Ergebnisse von Analysen oder Untersuchungen über die Auswirkungen der Absatzmaßnahmen und die Schaffung zusätzlicher Nachfrage verfügt. Die in den Ziffern 57 - 71 enthaltenen Angaben lassen darauf schließen, daß die EU-Beihilfen nur eine begrenzte zusätzliche Nachfrage nach Butter hervorgerufen haben.

Die Nachfrage auf dem Binnenmarkt bestimmende Faktoren

Merkmale des Marktes

57. Der Markt für Fette ist breit gefächert. Sowohl innerhalb eines Mitgliedstaates und zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten als auch zwischen den einzelnen Sektoren der Nahrungsmittelindustrie sind beträchtliche Unterschiede zu verzeichnen. So werden für verschiedene Zwecke unterschiedliche Sorten und Qualitäten von Butterfett verwendet. In einigen Mitgliedstaaten ist die Verwendung von Milchfetten traditionell recht begrenzt. Während in Griechenland, Spanien und Portugal traditionell mehr pflanzliche Fette zum Einsatz kommen, ist der Pro-Kopf-Verbrauch an Milchfetten in Belgien, Dänemark, Deutschland und Frankreich deutlich höher.

58. Für die Herstellung zahlreicher Erzeugnisse können entweder Butter oder Pflanzenfette (oder eine Fettmischung) verwendet werden, doch für einige Erzeugnisse ist aufgrund der Art des Erzeugnisses aus Traditions- oder aus Vermarktungsgründen Butter erforderlich. Hierzu gehören "Galettes" aus der Bretagne, "Stollen" aus Deutschland oder "Butter Shortbread" aus Schottland, bei deren traditioneller Zubereitung Butter verwendet werden muß. Bei den genannten Erzeugnissen besteht nicht die Gefahr der Verwendung von Ersatzstoffen.

59. Die Entscheidung, ob Butter verwendet wird oder nicht, hängt auch von der Vermarktung ab. So enthalten hochwertige Erzeugnisse manchmal mehr Butterfett, während Massenerzeugnisse, bei denen der Preis der ausschlaggebende Faktor ist, womöglich einen höheren Pflanzenfettanteil aufweisen. Daneben gibt es bekannte Markenerzeugnisse, deren erfolgreiche Vermarktung nicht davon abhängt, ob Milchfette oder Nichtmilchfette verwendet werden. Schließlich können gesundheitliche Erwägungen den Einsatz von Pflanzenfetten bei der Herstellung einiger Erzeugnisse fördern.

60. Die Hersteller, die derzeit Butterfette verwenden, haben kurz- bis mittelfristig kaum eine andere Wahl, als bei der Verwendung von Butter zu bleiben, da ein Wechsel zu Pflanzenfetten Investitionen und Veränderungen in der Produktion und in den Marketingstrategien erfordern würde. Ist der Übergang zur Verwendung von Nichtbutterfetten jedoch einmal vollzogen, ist eine baldige Rückkehr zu Erzeugnissen auf Butterbasis unwahrscheinlich, es sei denn, die Marktentwicklung verlangt eine solche Entscheidung.

Wettbewerbsposition von Butter im Vergleich zu anderen Fetten

61. Obgleich Margarine auch aus tierischen Fetten hergestellt werden kann, wird Butter in der Nahrungsmittelindustrie zumeist durch pflanzliche Fette ersetzt. Für die Speiseeisherstellung sind insbesondere Palmöl(60) und Kokosöl(61) von Bedeutung, während Butter in der Backwarenbranche zumeist durch pflanzliche Margarine(62) ersetzt wird. Während der Preis für Butter mit einem Fettgehalt von 82 % 3053 EUR pro Tonne beträgt, sind die konkurrierenden Fette immer noch deutlich billiger als Butter und Butterfett, selbst bei Berücksichtigung der Beihilfen (siehe Schaubild 2).

Schaubild 2

BUTTERPREIS IM VERGLEICH ZU PFLANZENFETTPREISEN

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Anmerkung:

Für die meisten Einfuhren von Palm- und Kokosnußöl gelten ermäßigte Abschöpfungssätze - sie können bis auf ca. 3 % gesenkt werden.

Bei dem hier angegebenen Preis für Sonnenblumenöl handelt es sich um den EU-Marktpreis.

Sojaöl wird in der EU aus importierten Sojabohnen hergestellt, auf die keine Abgaben erhoben werden.

Raps hat seinen Ursprung in der EU, weshalb keine Abgaben erhoben werden.

Quelle:

Rechnungshofanalyse der von der Kommission, GD VI, vorgelegten Unterlagen, US-Landwirtschaftsministerium.

62. Der Preis für Pflanzenöle wie veredeltes Palmöl kann mit etwa 700 EUR pro Tonne angegeben werden(63), während der Preis für pflanzliche Margarine bei etwa 1000 bis 1050 EUR pro Tonne liegt.

63. Butter ist im Vergleich zu anderen Fetten teuer. Wenn der Preis das entscheidende Kriterium ist, entsteht daher durch die Beihilfen in ihrer derzeitigen Höhe kein spürbarer Anreiz für die Verwendung von Butter. Die Butterfett verarbeitenden Erzeuger gehen davon aus, daß die Verbraucher höhere Preise akzeptieren, weil sie das Butter enthaltende Erzeugnis bevorzugen, so daß Verkaufspreise und/oder Mengen festgelegt werden können, die den höheren Produktionskosten Rechnung tragen. Angesichts der krassen Preisunterschiede zwischen Butterfetten und pflanzlichen Ersatzfetten ist kaum zu befürchten, daß die Erzeuger bei Kürzung (oder gar Einstellung) der Beihilfen zur Verwendung von pflanzlichen Ersatzfetten übergehen.

Auswirkungen der Beihilferegelung auf die Preise der Enderzeugnisse

64. Bei der Mehrzahl der Erzeugnisse sind die Auswirkungen der gezahlten Beihilfen auf den Endverkaufspreis des Erzeugnisses nicht signifikant. So würde sich zum Beispiel der Preis eines Buttercroissants durch die Zahlung von EU-Beihilfen lediglich um 0,08 FRF (etwas über 0,01 EUR) verringern. Bei hochwertigem Speiseeis mit einem relativ hohen Butterfettgehalt machen die EU-Beihilfen 0,15 FRF (etwas über 0,02 EUR) aus.

65. Bei Erzeugnissen wie Croissants oder Speiseeis, die hinsichtlich der im Rahmen der Absatzmaßnahmen getätigten Ausgaben zu den wichtigsten Produkten zählen, wirkt sich die Beihilferegelung also kaum auf Preise und Nachfrage aus. Es gibt jedoch einige hochwertige Erzeugnisse (siehe Ziffer 58) mit einem hohen Buttergehalt (in einigen Fällen über 30 %), deren Verkaufspreis durch Änderungen bei der Höhe der Beihilfe spürbar beeinflußt werden könnte, da die Kosten der Zutaten eine wesentliche Rolle bei der Preisbildung für das Produkt spielen.

66. In der Praxis sind die Auswirkungen der Beihilfen auf die Endpreise der Erzeugnisse womöglich geringer als berechnet. Ein Teil der Beihilfe kann auf die Verarbeitungskosten (einschließlich Verpackung), die Handelsspanne des Betriebs und die mit dem Erwerb des Beihilfeanspruchs verbundenen zusätzlichen Kosten - Kosten für den Zusatz von Kennzeichnungsmitteln, die Teilnahme an Ausschreibungen und die Finanzierung der geforderten Ausschreibungs- und Verarbeitungssicherheiten - entfallen.

67. Die genannten Aspekte lassen darauf schließen, daß sich die Beihilfen nur begrenzt auf die Preise der Enderzeugnisse auswirken und die Gesamtnachfrage seitens der Endverbraucher von der Beihilfehöhe nur geringfügig beeinflußt wird.

Verhältnis zwischen Nachfrage, Beihilfesätzen und Marktpreisen

68. Außer bei der Beihilfe für an gemeinnützige Einrichtungen verkaufte Butter werden die Beihilfesätze für die Absatzmaßnahmen im Rahmen von Ausschreibungsverfahren bestimmt. Trotz beträchtlicher mengenmäßiger Unterschiede zwischen den einzelnen Ausschreibungsverfahren sind die bei den Ausschreibungen nachgefragten Mengen im Durchschnitt seit 1994 stabil geblieben, obwohl die Beihilfehöchstsätze progressiv um etwa 35 % sanken(64). Eine Analyse der Ausschreibungsmengen in den beiden in diesem Zusammenhang wichtigsten Mitgliedstaaten (Frankreich und Belgien) macht ferner deutlich, daß sinkende Marktpreise keine stärkere Nachfrage nach bezuschußtem Butterfett zur Folge hatten (siehe Schaubild 3).

Schaubild 3 IN AUSSCHREIBUNGSVERFAHREN ZUGESCHLAGENE MENGEN IM VERHÄLTNIS ZU DEN MARKTPREISEN UND BEIHILFESÄTZEN

1995 - 1998: In Frankreich vergebene Ausschreibungsmengen gegenüber dem Marktpreis für Butter

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1995 - 1998: In Belgien vergebene Ausschreibungsmengen gegenüber dem Marktpreis für Butter

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In Frankreich und Belgien besteht kein signifikanter Zusammenhang zwischen den Marktpreisen für Butter und der Nachfrage im Rahmen der Verordungen (EWG) Nr. 570/88 und (EG) Nr. 2571/97.

Der Korrelationskoeffizient beträgt 0,107 für Frankreich und 0,087 für Belgien, wobei 0 bedeutet, daß keine Korrelation besteht, und 1 für eine 100 %ige Korrelation steht.

1994 - 1998: Durchschnittlich zugeschlagene Ausschreibungsmengen in der EU gegenüber den Beihilfehöchstsätzen

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Die Senkung der Beihilfehöchstsätze hat nicht zu niedrigeren Ausschreibungsmengen geführt. Das Gegenteil war der Fall - es kam zu einer negativen Korrelation zwischen den Beihilfesätzen und den zugeschlagenen Ausschreibungsmengen von - 0,416, wobei 0 bedeutet, daß keine Korrelation besteht, und - 1 für eine 100 %ige negative Korrelation steht.

Anmerkung:

Der angewendete Beihilfesatz gilt für mit Kennzeichnungsmittel versehene Butter mit einem Fettgehalt von 82 %; die Mengen sind in Tonnen Butteräquivalent angegeben.

Quelle:

Rechnungshofanalyse der von der Kommission, GD VI, vorgelegten Unterlagen.

69. Im Gegensatz dazu ist die Nachfrage nach "Butter zum unmittelbaren Verbrauch" mit dem Rückgang der Beihilfezahlungen gesunken(65). Auch die oftmals mit einem geringen Budget ausgestatteten gemeinnützigen Einrichtungen reagierten schnell auf die Reduzierung der Beihilfezahlungen, indem sie ihren Butterverbrauch einschränkten. Beide Maßnahmen haben jedoch nur geringe Auswirkungen auf den Markt, da auf sie nur etwa 10 % der insgesamt abgesetzten Menge entfallen.

70. Bei der im Jahre 1998 bezuschußten Gesamtmenge von 444000 Tonnen für "Butter für Backwaren" hätte eine Reduzierung des Beihilfesatzes um 1 ECU den EU-Haushalt um 4,4 Mio. ECU entlastet(66). Die Kommission weiß jedoch nicht, wie weit sie den Beihilfesatz kürzen kann, ohne daß dies zu einem Rückgang der Nachfrage führt.

71. Die Nachfrage nach bezuschußter "Butter für Backwaren" hat sich durch frühere Kürzungen der Beihilfesätze nicht wesentlich verändert, auch dann nicht, wenn sie mit anderen Kommissionsmaßnahmen zur Reduzierung der kurzfristigen Nachfrage im Rahmen der Beihilferegelung (Erhöhung der Ausschreibungssicherheit und Verkürzung der Frist für die Beimischung des bezuschußten Butterfetts zu den Enderzeugnissen) verbunden waren. Dies bedeutet, daß die Beihilfesätze möglicherweise nach wie vor zu hoch sind.

Strukturelle Faktoren

72. Seit der Einführung der Absatzmaßnahmen im Jahre 1969 hat sich die Butterfett verarbeitende Industrie entwickelt, spezialisiert und den neuen Marktbedingungen angepaßt. Zudem haben die Unternehmen das erforderliche Know-how für die Einhaltung der komplizierten Verordnungsvorschriften erworben.

73. Außerdem sind neue Vertriebskanäle und Märkte entstanden(67). Um den Erfordernissen bestimmter Herstellungsverfahren zu entsprechen, wurden spezielle Erzeugnisse auf der Basis von Butterfetten entwickelt (wie beispielsweise fraktionierte Butterfette(68) für Backwaren). Im Laufe der Jahre hat die Nahrungsmittelindustrie insgesamt einen Strukturwandel erfahren; es werden immer mehr vorgefertigte Lebensmittel hergestellt, für die oftmals bezuschußtes Butterfett verwendet wird(69). Bei der Bewertung des Einflusses der Absatzmaßnahmen auf die Schaffung zusätzlicher Nachfrage sind die Bemühungen der Butter verarbeitenden Industrie, die darauf ausgerichtet sind, die Nahrungsmittelindustrie für die Verwendung von Butterfetten zu gewinnen, unbedingt zu berücksichtigen.

Vergleich der Absatzmaßnahmen und anderer Formen der Marktintervention

74. Bei der derzeitigen Höhe der Ausfuhrerstattungen von 1700 EUR pro Tonne Butter und der Beihilfe für nicht mit Kennzeichnungsmitteln versehene "Butter für Backwaren" von 910 EUR(70) sind für jede im Rahmen der Beihilferegelung abgesetzte Tonne Butter 790 EUR weniger zu zahlen als für mit Hilfe von Ausfuhrerstattungen ausgeführte Butter. Ferner läßt die momentane Erstattungshöhe wahrscheinlich keine signifikante Steigerung der Ausfuhren zu. In Schaubild 4 werden die Ausfuhrerstattungssätze, Beihilfehöhen, durchschnittlichen Marktpreise und Interventionspreise miteinander verglichen.

75. Der Kommission zufolge sind die Absatzmaßnahmen deutlich billiger als die anderen wichtigen Marktverwaltungsmethoden zur Reduzierung der strukturellen Überschüsse auf dem Buttermarkt, d. h. öffentliche Interventionsmaßnahmen und Ausfuhrerstattungen. De facto wurden im Zeitraum 1992 - 1998 für 83 % der letztendlich verkauften Interventionsbestände Beihilfen im Rahmen der Absatzmaßnahmen für Butterfett gezahlt. Was den Vergleich mit den Ausfuhrerstattungen betrifft, so ist die Aussage der Kommission in dem Maße gültig wie die Absatzmaßnahmen eine zusätzliche Nachfrage schaffen. Es gibt jedoch eine Reihe von Anzeichen dafür, daß ein beträchtlicher Teil der mit EU-Beihilfen abgesetzten Butter ohnehin verbraucht worden wäre (siehe Ziffern 63 - 67).

Schaubild 4

VERGLEICH DER WICHTIGSTEN STATISTISCHEN ANGABEN FÜR BUTTER

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>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Strukturelle Überschüsse

76. Die erste im Jahre 1969 eingeführte Absatzmaßnahme(71) beschränkte sich auf den Verkauf von Butter aus Interventionsbeständen an die verarbeitende Industrie und sollte ursprünglich nur für eine bestimmte Zeit gelten. Die Absatzmaßnahmen werden jedoch auch heute noch angewandt. Sie wurden erweitert, so daß sie heute auch Butter aus der privaten Lagerhaltung, Rahm und Butter vom Markt sowie Butterfett umfassen und sich zu einer ständigen Beihilferegelung zwecks Nachfrageförderung, insbesondere in der Nahrungsmittelindustrie, entwickelt haben.

77. Angesichts des für die kommenden fünf Jahre vorausgesagten Nachfragerückgangs (siehe Ziffer 12) und der im Rahmen der Reform Agenda 2000 beschlossenen Quotenhöhe (siehe Ziffer 9) kann nicht mit einer Verringerung der Überschüsse gerechnet werden, die den Buttermarkt in den letzten zehn Jahren prägten.

78. Die Kommission sollte sich bemühen, die Kosten für die Förderung des Absatzes von Butterüberschüssen auf ein Minimum zu reduzieren und gleichzeitig Strukturmaßnahmen zur Erhöhung der Nachfrage nach nichtbezuschußter Butter und/oder zur Beschränkung des Angebots in Betracht ziehen. Bezüglich der letztgenannten Maßnahmen hat der Hof bereits eine Überprüfung der Regelung zur Verhinderung eines zu hohen Fettgehalts der Milch empfohlen(72) und stellt ferner fest, daß die Senkung der garantierten Preise vom Europäischen Rat in Berlin bis zum Jahre 2005 verschoben wurde(73).

SCHLUSSFOLGERUNG

79. Die im Jahre 1969 zunächst vorübergehend eingeführten Maßnahmen für den Butterabsatz haben sich zu permanenten Regelungen zum Abbau der strukturellen Butterüberschüsse entwickelt, die aus der Überproduktion resultieren, welche den Milchsektor trotz Einführung der Milchquoten im Jahre 1984 kennzeichnet (siehe Ziffer 76).

80. Auch bestimmte Schwachstellen in den Rechtsvorschriften für die Absatzmaßnahmen und deren Umsetzung beeinträchtigten die Effizienz der EU-Beihilfen. Minderwertige Butter und Importbutter sind beihilfefähig, die Beihilfehöhe ist nicht auf den niedrigstmöglichen Wert festgelegt, und in einigen Mitgliedstaaten unterliegen die EU-Beihilfen der Mehrwertsteuer (siehe Ziffern 28 - 34).

81. Die zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten wissen im allgemeinen gut Bescheid über die komplexen Verordnungsvorschriften und haben für die Verwaltung der Absatzmaßnahmen ausreichende Ressourcen vorgesehen. Bei der Prüfung wurde jedoch festgestellt, daß Verbesserungen erforderlich sind, insbesondere hinsichtlich der Zulassung und Prüfung von Betrieben, die zur Beimischung von bezuschußter Butter zum Enderzeugnis berechtigt sind, sowie hinsichtlich der Kontrolle des Zusatzes von Kennzeichnungsmitteln und des Gemeinschaftsursprungs der Butter zum unmittelbaren Verbrauch (siehe Ziffern 31 - 34 und 51 - 52).

82. Die Kommission hat nicht umfassend bewertet, wie sich diese Maßnahmen auf die Nachfrage auswirken. Die vorliegenden Informationen lassen jedoch darauf schließen, daß die EU-Beihilfen angesichts des unübersehbaren Preisvorteils der konkurrierenden Fette und des nur minimalen Wertes der Beihilfe im Vergleich zum Verbraucherpreis bei der Mehrzahl der Erzeugnisse, für deren Herstellung derzeit bezuschußte Butter verwendet wird, nur eine geringfügige zusätzliche Nachfrage nach Butter geschaffen haben (siehe Ziffern 61 - 67).

83. Die andauernden Milchproduktionsüberschüsse in der EU resultieren aus dem begrenzten Einfluß der Quotenregelung auf die Produktion sowie aus dem seit Ende der 80er Jahre zu verzeichnenden spürbaren Rückgang im Pro-Kopf-Verbrauch. Die heutigen Maßnahmen zur Förderung des Butterabsatzes reichen allein nicht aus, um die strukturellen Überschüsse abzubauen. Vielmehr ist eine Absenkung des Garantiepreisniveaus in Verbindung mit Maßnahmen zur Produktionssteuerung in Betracht zu ziehen (siehe Ziffern 7 - 8 und 78).

84. Die Kommission sollte eine umfassende Bewertung der Absatzmaßnahmen vornehmen. Inzwischen sollten die derzeitigen Ausschreibungsverfahren überarbeitet und die Beihilfen progressiv gesenkt und ausschließlich für hochwertige nichtimportierte Butterfette vorgesehen werden, die in Erzeugnisse einfließen, bei denen eine tatsächliche Nachfragesteigerung zu erwarten ist. Zudem sollten alternative Maßnahmen zur Erhöhung der Nachfrage nach nichtbezuschußten Butterfetten und die Verhängung von Sanktionen im Fall der Erhöhung des Fettgehalts der Frischmilch in Betracht gezogen werden (siehe Ziffern 12 und 77 - 78).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 23. und 24. Februar 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Einschließlich ca. 15000 Tonnen Landbutter.

(2) Quelle: ZMP Bonn. Die Butterproduktion in der Welt beläuft sich auf 4065000 Tonnen. Die Angaben für 1997 sind mehreren Quellen entnommen (u. a. Eurostat, FAO, US-Landwirtschaftsministerium), umfassen jedoch ausschließlich die Erzeugerländer, für die detaillierte Angaben zur Verfügung stehen. Ein beträchtlicher Teil der Kuhmilch wird in den Entwicklungsländern erzeugt, für die keine genauen Angaben vorliegen. Der Anteil Europas an der Gesamtkuhmilchproduktion einschließlich der Produktion der Entwicklungsländer beträgt etwa 25 %.

(3) Die auf dem Markt befindliche Gesamtmenge umfaßt die öffentlichen und privaten Lagerbestände (51000 Tonnen), die Importe (90000 Tonnen) und die EU-Produktion (1843000 Tonnen).

(4) Gesamtverbrauch abzüglich des bezuschußten Verbrauchs (siehe auch Tabelle 1).

(5) Öffentliche (3000 Tonnen) und private Lagerhaltung (57000 Tonnen) Ende 1998; etwa 9000 Tonnen mehr als im Vorjahr (die Differenz zur Gesamtmenge resultiert aus den vorgenommenen Rundungen). Bei den Absatzmaßnahmen ist in den für 1998 in der Butterbilanz aufgeführten Mengen (464000 Tonnen) Rahm nicht enthalten, der ebenfalls unter die Absatzmaßnahmen fällt.

(6) Lage und Perspektiven: Milchsektor, April 1997 (Kommission GD VI - Arbeitsunterlage zur GAP 2000).

(7) Die Finanzangaben für die Zeit vor dem 1.1.1999 lauten auf Ecu, die Angaben danach auf Euro.

(8) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1989, Ziffern 4.1.1.- 4.1.26 (ABl. C 313 vom 12.12.1990).

(9) ABl. L 148 vom 28.6.1968, S. 13.

(10) Die Maßnahmen für Magermilchpulver wurden 1998 vom Hof geprüft. Siehe Sonderbericht Nr. 1/99 (ABl. C 147 vom 27.5.1999).

(11) ABl. C 401 vom 22.12.1998.

(12) Der Interventionspreis für Butter beträgt 3282,00 ECU pro Tonne, der für Magermilch 2055,20 ECU pro Tonne (dieser Preis gilt seit 1995). Eine öffentliche Lagerhaltung wird jedoch nur vorgenommen, wenn die Marktpreise unter 92 % des Interventionspreises liegen. Der von der Kommission festgelegte Ankaufspreis darf nicht unter 90 % des Interventionspreises liegen.

(13) Siehe Kapitel 4 des Jahresberichts des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1993, Ziffern 4.1 - 4.54, über Beihilfen für zu Kasein und Kaseinaten verarbeitete Magermilch (ABl. C 327 vom 24.11.1994) und Sonderbericht Nr. 1/99 über die Gewährung einer Beihilfe bei der Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke, insbesondere Tabelle 2 (ABl. C 147 vom 27.5.1999). Einschließlich des MMP-Äquivalents von Kasein beläuft sich die EU-Produktion auf insgesamt 1,6 Mio. Tonnen. Die Ausgaben in Höhe von 1050 Mio. ECU für das Jahr 1998 umfassen 367 Mio. ECU für die Maßnahmen zum Absatz von MMP und weitere 287 Mio. ECU an Beihilfen für Kasein.

(14) Die Milchquoten wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 (ABl. L 90 vom 1.4.1984, S. 10) eingeführt. Die derzeitige Regelung beruht auf der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 (ABl. L 405 vom 31.12.1992, S. 1).

(15) Die Milchquoten steigen von 117492,6 Mio. Tonnen auf 120324,1 Mio. Tonnen. Bei unverändertem Produktionsmuster führt die Quotenerhöhung zu einem proportionalen Anstieg der Butterproduktion um 44232 Tonnen, die mit oder ohne Bezuschussung auf dem Markt abgesetzt werden müssen.

(16) Gesamtmilchbilanz für 1997 (in Milchäquivalent): Lieferungen von 113,28 Mio. Tonnen; dies entspricht 111 % des Gesamtverbrauchs und 120 % des Gesamtverbrauchs zu Marktpreisen. Bei Milchfetten ist die Situation günstiger: Die Lieferungen und der Gesamtverbrauch sind ausgeglichen. Wird jedoch nur der Verbrauch zu Marktpreisen berücksichtigt, ist ein Angebotsüberhang von 9 % zu verzeichnen (Quelle: ZMP Bonn, Kuhmilchbilanz in der Europäischen Union).

(17) Obgleich hierbei die Jahresproduktion der drei neuen Mitgliedstaaten in Höhe von ca. 140000 Tonnen mit eingeschlossen ist, liegt die derzeitige EU-Produktion deutlich unter dem Produktionsniveau im Zeitraum 1980 - 1987, als sich das Produktionsvolumen auf 1,9 bis 2,3 Mio. Tonnen pro Jahr belief.

(18) Wegen der Rotation während des Jahres bezogen sich die Verträge auf größere Mengen, als in der Milchbilanz (Tabelle 1) für private Bestände angegeben. Vertragsmengen 1996: 205000 Tonnen, 1997: 144000 Tonnen, 1998: 181000 Tonnen, Prognose für 1999: 200000 Tonnen.

(19) Damit liegt der Verbrauch auch bei Berücksichtigung des zusätzlichen Jahresverbrauchs von 100000 Tonnen in den drei neuen Mitgliedstaaten leicht über dem Niveau der Vorjahre.

(20) Der Rückgang des Pro-Kopf-Verbrauchs wird gewöhnlich auf Änderungen im Verbraucherverhalten zurückgeführt, die insbesondere auf gesundheitlichen Erwägungen und der besseren Verfügbarkeit alternativer Erzeugnisse beruhen.

(21) GAP-Berichte: "Voraussichtliche Entwicklung der Agrarmärkte 1998 - 2005", Europäische Kommission, GD VI, Oktober 1998.

(22) Quelle: Europäische Kommission, GD VI. D1, "Von den Mitgliedstaaten mitgeteilte Butterpreise (in % der Interventionspreise)" (Verordnung (EWG) Nr. 1547/87 der Kommission).

(23) "Lage und Perspektiven: Milchsektor" (April 1997). Aus der Tabelle auf Seite 28 ist ersichtlich, daß alle Butter- und Butterfettausfuhren bezuschußt werden.

(24) Die Festlegung der Ausfuhrerstattungshöhe ist kompliziert, da die Preise für Milcherzeugnisse in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich sind und deutlich über den in USD angegebenen Weltmarktpreisen liegen. So sind die Preise für Butter mit einem Fettgehalt von 82 % in Deutschland seit 1995 im Durchschnitt um 4 % höher als im Vereinigten Königreich.

(25) Im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT verpflichtete sich die EU zur Begrenzung ihrer Ausfuhrerstattungen für Butter und Butteröl. Die jährlichen Ausgaben für Ausfuhrerstattungen wurden für 1995/96 auf 1392,1 Mio. ECU begrenzt und sollen bis 2000/01 schrittweise auf 947,8 Mio. ECU abgesenkt werden. Die jährliche Menge, für die Ausfuhrerstattungen gezahlt werden können, war 1995/96 auf 487800 Tonnen beschränkt und soll bis 2000/01 schrittweise auf 399300 Tonnen verringert werden. 1995 betrug das tatsächliche Ausfuhrvolumen der EU 220000 Tonnen; 1998 waren es 170000 Tonnen.

(26) Quelle: Die Lage der Landwirtschaft in der Europäischen Union, Bericht 1997. KOM(1998) 611 endg. vom 8. Dezember 1998.

(27) Siehe Ziffer 1.3 des Sonderberichts Nr. 4/98 des Rechnungshofs, in dem der Hintergrund der Einführung des neuseeländischen Kontingents und der ermäßigten Abschöpfungssätze erläutert wird.

(28) Beihilfen für die private Lagerhaltung werden auf der Grundlage von Lagerhaltungsverträgen zwischen den Begünstigten und den Zahlstellen für mindestens 90 Tage und höchstens 210 Tage gezahlt. Die Beihilfe beträgt 24 ECU pro Tonne für die Festkosten und 0,7591 ECU (1998) pro Tonne und Tag (1999: 0,6773 EUR). Die Gesamtbeihilfe für eine Tonne über den maximalen Zeitraum von 210 Tagen beläuft sich also 1998 auf 183,41 ECU/Tonne (1999: 166,23 EUR).

(29) ABl. L 172 vom 30.6.1981, S. 14.

(30) Eine vierte Absatzmaßnahme, Butter für die Streitkräfte (Verordnung (EWG) Nr. 2192/81 der Kommission vom 31. Juli 1981), wurde 1989 außer Kraft gesetzt und schließlich durch die Verordnung (EG) Nr. 479/1999 der Kommission vom 4. März 1999 aufgehoben (ABl. L 57 vom 5.3.1999, S. 5).

(31) Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 570/88 (ABl. L 55 vom 1.3.1988, S. 32) betrifft die Formel A die Verwendung von Butter für Backwaren sowie verschiedene andere ähnliche Erzeugnisse. Die Formel B umfaßt die Verwendung für die Herstellung von Speiseeis. Die Formel C bezieht sich auf Lebensmittelzubereitungen aus Mehl, Stärke oder Malzextrakt. Die Formel D betrifft Konserven/Zubereitungen von Fleisch, Fisch, Soßen und Suppen. 1998 wurde die Verordnung durch die Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission (ABl. L 350 vom 20.12.1997, S. 3) ersetzt. Die neue Verordnung sieht nur zwei Formeln vor: A (entspricht den bisherigen Formeln A, C, D) und B (entspricht der bisherigen Formel B). Zwischen der alten und neuen Verordnung gibt es jedoch keine wesentlichen Unterschiede. Aufgrund der zeitlichen Verschiebung zwischen dem Ausschreibungsverfahren und der Auszahlung der Beihilfe, die mit der verlangten Vorlage eines Nachweises über die Endverwendung zusammenhängt, erfolgen noch Zahlungen gemäß der alten Verordnung (EWG) Nr. 570/88. Sofern nicht anders angegeben, beziehen sich die Feststellungen des Hofes sowohl auf die neue als auch auf die alte Verordnung.

(32) Die hohe Akzeptanz in Deutschland ist damit zu erklären, daß Butter im Süden Deutschlands traditionell zum Kochen verwendet wird. Das Erzeugnis "Ghee" (indisches Butteröl) wird vorrangig bei der Zubereitung indischer und pakistanischer Gerichte verwendet. Aufgrund ihrer begrenzten Auswirkung wurde die Verordnung im Januar 1998 von der Kommission außer Kraft gesetzt. Diese Außerkraftsetzung wurde jedoch im Mai 1998 in erster Linie wegen des deutschen Marktes wieder aufgehoben.

(33) Der Zusatz von Kennzeichnungsmitteln weist auf die Bezuschussung der Erzeugnisse hin. Nicht mit Kennzeichnungsmitteln versehene Erzeugnisse sind nur unter bestimmten Bedingungen beihilfefähig und unterliegen stärkeren Kontrollen.

(34) Im Rahmen der letzten Revision der Beihilfesätze im Januar 1999 wurde jedoch der Beihilfesatz für gemeinnützige Einrichtungen nicht gesenkt.

(35) Die Ausschreibungsverfahren finden zweimal im Monat statt; eine Ausnahme bilden die Monate August und Dezember mit jeweils nur einer Ausschreibung.

(36) Die beschriebene Verfahrensweise gilt für beihilfefähigen Rahm, Butter oder Butterfett, die aus vom Markt bezogenen Mengen hergestellt wurden. Für Butter aus öffentlichen Interventionslagern haben die Bieter einen Preis für die von ihnen gewünschte Interventionsbutter anzugeben.

(37) Bei Speiseeis werden das Programm und das Preisniveau im Januar/Februar für die gesamte Sommersaison berechnet und festgelegt. Während der Saison ist es für die Erzeuger kaum möglich, Preiskorrekturen vorzunehmen.

(38) Die für die öffentliche Lagerhaltung bestimmte Butter unterliegt den strengsten Qualitätsanforderungen. Die Anforderungen an Butter für die private Lagerhaltung sind dagegen weniger streng: So kann die Butter zum Beispiel gesalzen werden und braucht nicht unmittelbar und ausschließlich aus pasteurisiertem Rahm hergestellt zu werden.

(39) Diese Butter muß unmittelbar und ausschließlich aus pasteurisiertem Rahm gewonnen werden und die Anforderungen von Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates sowie die Anforderungen der einzelstaatlichen Qualitätsklassen erfuellen. Rahm muß den Anforderungen von Artikel 6 Absatz 5 derselben Verordnung entsprechen und einen Mindestfettgehalt von 35 % aufweisen.

(40) Butterfett hat lediglich den Bedingungen von Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission zu entsprechen: Mindestfettgehalt 99,8 %; Feuchtigkeit und fettfreie Bestandteile der Milch 0,2 %, freie Fettsäuren 0,35 %; Peroxide höchstens 0,5 %; unverfälschter Geschmack, ohne Fremdgeruch, keine Neutralisierungsmittel und keine anderen Fette als Milchfett.

(41) Molkenbutter hat einen sehr charakteristischen Geschmack und wird nicht für den unmittelbaren menschlichen Verzehr verkauft.

(42) Rekombinierte Butter wird aus Butterfett hergestellt: Diesem wird Wasser und/oder Rahm zugegeben, um ein Milchfett mit einem Fettgehalt zu erzeugen, der dem von Frischbutter entspricht.

(43) Aufgrund fehlender statistischer Angaben läßt sich nicht bestimmen, welche Menge eingeführter Butter insgesamt für die Herstellung von bezuschußtem Butterfett verwendet wird.

(44) Der präferentielle Einfuhrzoll für neuseeländische Butter mit einem Fettgehalt von 80 % beträgt 868,88 EUR pro Tonne. Umgerechnet auf einen Fettgehalt von 99,8 % beträgt er 1083,38 EUR pro Tonne. Das Erzeugnis ist im Rahmen der Beihilferegelung für Butterfett beihilfefähig: Für nicht mit einem Kennzeichnungsmittel versehenes Butteröl beläuft sich die Beihilfezahlung auf 1130 EUR pro Tonne und für Butteröl mit Kennzeichnungsmittel auf 1170 EUR. Somit liegt der Beihilfesatz bereits über dem Einfuhrzoll. Wird das Enderzeugnis im Rahmen der Regelung für nicht unter Anhang II aufgeführte Erzeugnisse ausgeführt, können Ausfuhrerstattungen in Höhe von 2160 EUR pro Tonne gezahlt werden, wovon jedoch die bezogene Beihilfe abzuziehen ist. Somit ist die Verwendung eingeführter neuseeländischer Butter für die Herstellung von Butteröl gewinnträchtiger als die Verwendung von Gemeinschaftsbutter, da die Butter zu den weit unter dem europäischen Preisniveau gelegenen Weltmarktpreisen eingeführt werden kann.

(45) Sonderbericht über die Einfuhr von neuseeländischen Milcherzeugnissen und schweizerischem Käse (ABl. C 127 vom 24.4.1998, Ziffern 3.32 - 3.33).

(46) Nach Angaben der Kommissionsdienststellen wurde versucht, in die Verordnung (EG) Nr. 2571/97 eine die europäischen Erzeugnisse begünstigende Klausel ähnlich wie bei der Verordnung (EWG) Nr. 429/90 aufzunehmen, doch stimmte der Verwaltungsausschuß dem unterbreiteten Vorschlag nicht zu.

(47) Dokument 5911/99 des Rates vom 19. Februar 1999, Anhang III zum Anhang: Schlußfolgerungen bezüglich des Sonderberichts des Rechnungshofs 4/98.

(48) Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission kann auch für nicht mit einem Kennzeichnungsmittel versehene Erzeugnisse eine Beihilfe gezahlt werden. Dabei sind die Beihilfesätze jedoch geringer, und es gelten ganz bestimmte Bedingungen.

(49) Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1979. Die 25 %-Grenze ist in Artikel 6 Absatz 7 festgelegt. Selbst dann, wenn der Buttergehalt des Enderzeugnisses über 25 % liegt, ist es dennoch unwahrscheinlich, daß der Enderzeuger die Kennzeichnungsmittel angibt, da die Großhändler für Butterfette nicht verpflichtet sind, entsprechende Angaben zu machen.

(50) Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage (ABl. L 145 vom 13.6.1977, S. 1).

(51) Monatliche Auflistung der eingegangenen Angebote und der angenommenen Mengen. Vierteljährliche Auflistung der in die Mitgliedstaaten fließenden und diese verlassenden Mengen anhand der Kontrollexemplare T 5 und Angaben zur Beimischung zu den Enderzeugnissen. Gemäß Artikel 25 sind ferner die von den letzten Verwendern gezahlten Preise anzugeben und alle Fälle von Nichterfuellung der in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission genannten Anforderungen mitzuteilen (der Absatz betrifft die Qualität von Butter, Butterfett und Rahm).

(52) Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2571/97 der Kommission betrifft dies den Zusatz von Kennzeichnungsmitteln, die Neuverpackung von Butterfett, die Beimischung zu Zwischenerzeugnissen und, wenn zutreffend, die Beimischung von Butter, Butterfett, Zwischenerzeugnissen und Rahm zu den Enderzeugnissen. Die Verordnung (EWG) Nr. 429/90 der Kommission sieht ferner die Zulassung von Betrieben für die Erzeugung und für die Verpackung von Butterfett vor.

(53) Beispielsweise wurden Eintragungen mit Bleistift und/oder auf verschiedenen Zetteln vorgenommen. Andere Unterlagen enthielten keinen Hinweis auf die Nummer des Vorgangs oder lediglich Gesamtangaben, die nicht mit dem betreffenden Vorgang abgestimmt werden konnten.

(54) Es wurden mehrere solcher Fälle gemeldet: Die Qualität von Butterfett muß sowohl vor dem Zusatz des Kennzeichnungsmittels als auch danach durch Laboranalysen kontrolliert werden. In den Niederlanden wurde die Kontrolle vor dem Zusatz des Kennzeichnungsmittels nicht dokumentiert, und ein in Belgien zur Eigenkontrolle berechtigter Begünstigter führte diese Analyse nicht durch. In Spanien wurde die Probennahme vor dem Zusatz der Kennzeichnungsmittel abgeschafft. Bei einem wichtigen Erzeuger in Frankreich wurden die Proben aus einem zentralen Behälter entnommen, die Abläufe jedoch nicht dokumentiert, so daß nicht belegt werden kann, daß die Proben von den zu prüfenden Produktionschargen stammen.

(55) Die spanischen Behörden bescheinigten die endgültige Verwendung von mit T5-Kontrollexemplaren eingeführten Erzeugnissen, obwohl das jeweilige Erzeugnis auf dem Kontrollexemplar T 5 nicht richtig oder nicht vollständig bezeichnet war.

(56) Sie müssen die eingegangene Verpflichtung zur Beimischung des Butterfetts zu den Enderzeugnissen bestätigen und zudem erklären, daß ihnen die Sanktionen bekannt sind, denen sie sich aussetzen, wenn sich bei einer von den Behörden durchgeführten Kontrolle herausstellt, daß die eingegangenen Verpflichtungen nicht erfuellt worden sind.

(57) In Deutschland soll eine solche Datenbank in den nächsten Monaten eingerichtet werden.

(58) In Deutschland werden Kontrollen auf regionaler Ebene durchgeführt (1 % der Erklärungen); in Frankreich hingegen erfolgen keine Kontrollen.

(59) Bei Lieferungen in andere Mitgliedstaaten sind die Kontrollexemplare T 5 auszufuellen, die Angaben zum Erzeugnis, zur Formel und zu den jeweiligen Fristen enthalten müssen. Der "einführende" Mitgliedstaat muß die endgültige Verwendung kontrollieren.

(60) Palmöl ist das Hauptprodukt der Palme und das wichtigste Substitut für Butteröl bei der Herstellung von Speiseeis. Das Verfahren beginnt mit dem Auspressen des Exokarps der Palmfrüchte zur Gewinnung des Rohpalmöls. Dieses Produkt wird zu Speiseöl weiterverarbeitet. Das wichtigste Ausfuhrland ist Malaysia.

(61) Kokosöl ist ein Erzeugnis der Kokospalmen. Die unzureichende Forschungstätigkeit hinsichtlich neuer Anwendungsgebiete und auch die überalterten Plantagen führen dazu, daß Kokosöl derzeit an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber anderen Pflanzenölen verliert. Die wichtigsten Erzeuger sind die Länder Südostasiens, Afrikas und des pazifischen Raums.

(62) Margarine kann nicht nur aus Pflanzenfetten, sondern auch aus tierischen Fetten hergestellt werden. Der Preiswettbewerb wird jedoch von den Pflanzenfetten bestimmt; daher beruhen die angeführten Beispiele auf diesen Fetten.

(63) Mangels zuverlässiger statistischer Angaben zum Handelswert beruht diese Preisschätzung auf von der Kommission vorgelegten Angaben: Cif-Preis Rotterdam für Palmöl im Jahre 1998: 600 ECU plus 3 % Einfuhrzoll plus geschätzte Kosten für die Raffination (40 ECU) = 658 ECU pro Tonne. Zu berücksichtigen sind ferner die üblichen Handelsspannen.

(64) Bei mit Kennzeichnungsmitteln versehener Butter zum Beispiel von 1460 ECU auf 950 EUR pro Tonne im Zeitraum 1995 - 1999.

(65) Es werden bereits Substitute entwickelt, die hauptsächlich pflanzliche Fette und kleinere Mengen nichtbezuschußter Butter enthalten.

(66) Der Beihilfesatz wird auf jeweils 100 kg bezogen. Eine Minderung des Beihilfesatzes um 1 ECU pro 100 kg entspricht daher einer Einsparung von insgesamt 10 ECU pro Tonne.

(67) In Deutschland zum Beispiel durch die Entwicklung des mit Werbemaßnahmen geförderten Markennamens "Butaris" für Butterfett zur Verwendung beim Kochen in Restaurants und privaten Haushalten. Weitere Beispiele sind Markennamen für Ghee für den speziellen Bedarf ethnischer Gruppen, insbesondere im Vereinigten Königreich, und eine Reihe weiterer von verschiedenen Verarbeitungsbetrieben für Butterfett zur Backwarenherstellung entwickelter Markennamen.

(68) Bei der Backwarenherstellung ist entscheidend, daß die verwendeten Fette bei einer bestimmten Backtemperatur und Dauer zu guten Backergebnissen führen. Durch unterschiedliche Behandlung und Mischung der in der Butter enthaltenen Fette (Sterol, Cholesterol und Oleicol) erhält man bei fraktionierter Butter das ganze Jahr über beständig gute Ergebnisse.

(69) Zum Beispiel Verwendung vorgefertigter Erzeugnisse durch lokale Backwarenhersteller.

(70) Seit Januar 1999 geltender Beihilfesatz für nicht mit Kennzeichnungsmitteln versehene Butter (Fettgehalt von 82 %) vom Markt. Für Butterfett werden höhere Beihilfesätze gezahlt.

(71) Verordnung (EWG) Nr. 198/69 der Kommission vom 31. Januar 1969 (ABl. L 26 vom 1.2.1969, S. 31).

(72) In seinem Sonderbericht Nr. 4/93 (ABl. C 12 vom 15. Januar 1994) über die Durchführung der Quotenregelung stellte der Hof fest, daß "die im Falle der Überschreitung des Referenzfettgehalts verhängte Strafe (...) nicht abschreckend genug ist." Der Fettgehalt der gelieferten Kuhmilch stieg von 3,87 % im Jahre 1984 (EWG 10) auf 4,09 % im Jahre 1997 (EU 15) an. Der steigende Fettgehalt hat direkte Auswirkungen auf die Buttererzeugung. Für die Berechnung der Milcherzeugung gilt, daß die Milchmenge pro 0,1 g zusätzliches Fett pro kg Milch um 0,18 % steigt. So würde beispielsweise eine Zunahme des Fettgehalts um 22,2 % (von 3,6 % auf 4,4 %) zu einer Steigerung der Milcherzeugung um 1,44 % führen.

(73) Mit einer schrittweise Kürzung der Richtpreise und der Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver wird am 1. Juli 2005 begonnen. Siehe Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17.5.1999 (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 48).

Antworten der Kommission

WICHTIGSTE PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN

Der Milchsektor befindet sich in einer strukturellen Überschußsituation, wobei die Produktion von Butter die Nachfrage nach Butter zu normalen Marktpreisen übersteigt. Der Rat hat daher im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik gefordert, Stützungsmaßnahmen in Form eines Interventionssystems für Butter und Magermilchpulver sowie Maßnahmen zur Förderung des internen wie externen Absatzes mit dem Ziel zu ergreifen, das Gleichgewicht auf dem Markt zu verbessern und für Stabilität sowohl für Verbraucher als auch für Milcherzeuger zu sorgen.

Die internen Absatzmaßnahmen sind im Hinblick auf den weiter zurückgehenden Butterverbrauch unerläßlich und haben sich in der Vergangenheit als wirksames Mittel zur Erhaltung der Stabilität und zur Vermeidung des mit noch höheren Kosten verbundenen Ankaufs in die öffentliche Intervention erwiesen. Namentlich die Maßnahme "Butter für Backwaren" hat annähernd 30 Jahre lang eine wichtige Rolle bei der Verbesserung des Gleichgewichts auf dem Buttermarkt gespielt. Im Laufe der Zeit sind die Regelungen verbessert worden, und der Rat bestätigte in seiner Vereinbarung bezüglich der Agenda 2000 auch, daß es notwendig ist, die Fortführung der Absatzmaßnahmen sicherzustellen.

Höhe und Menge der Beihilfen werden bei den Maßnahmen "Butter für Backwaren" und "Butter zum unmittelbaren Verbrauch" im Wege der Ausschreibung festgesetzt, und die Kommission ist davon überzeugt, daß durch die Anwendung dieses Systems ein angemessenes Niveau hinsichtlich Höhe und Menge der Beihilfen sowie kurz-, mittel- und langfristig Stabilität und ein möglichst wirtschaftlicher Absatz des Butterüberschusses gewährleistet werden konnten. Seit 1995 ist die Beihilfe um ca. 35 % gemindert worden, und trotz der Tatsache, daß vorübergehend teure Interventionsankäufe getätigt werden mußten, ist es der Kommission gelungen, den Anstieg bei der Verwendung bezuschußter Butter zu verlangsamen und ein vernünftiges Marktgleichgewicht herzustellen.

Die seit 1995 vorgenommenen Minderungen der Beihilfen haben zu jährlichen Einsparungen von zirka 250 Mio. EUR bei einer Menge von ungefähr 500000 Tonnen geführt. Eine weitere Kürzung der Beihilfe birgt jedoch in einer insbesondere durch niedrige Preise und durch Interventionsankäufe gekennzeichneten Zeit Risiken. Kommission und Mitgliedstaaten überwachen die Beihilfehöhe und die Vertragsmengen im Rahmen des Verwaltungsausschusses für Milch und Milcherzeugnisse sehr genau.

Butter zweiter Qualität und Importbutter sind ebenfalls Teil des Butterangebots, der Absatz des Überschusses an Milchfett in Form von Butter, Rahm und Butterkonzentrat wird durch die internen Absatzmaßnahmen sichergestellt. Minderwertige Butter und Importbutter sind an sich nicht beihilfefähig, können jedoch ohne Beeinträchtigung der Auswirkung der Maßnahme für die Erzeugung qualitativ hochwertigen Butterkonzentrats verwendet werden. Außerdem sind bei Importbutter internationale Zugeständnisse und Abkommen einzuhalten.

In dem von dem Rechnungshof angesprochenen Sachverständigengutachten werden konkret zwei Kennzeichnungsmittel und ihr Einfluß auf die Gesundheit in Frage gestellt. Wie jedoch aus Angaben hervorgeht, die daraufhin von den Mitgliedstaaten eingingen, finden diese Kennzeichnungsmittel im Rahmen der Maßnahme "Butter für Backwaren" in Wirklichkeit keine Verwendung. Die Kommission wird sie deshalb aus der Verordnung herausnehmen. Außerdem werden diese beiden Substanzen als Geschmacksstoffe gemäß Verordnung (EG) Nr. 2232/96 des Europäischen Parlaments und des Rates von dem Wissenschaftlichen Lebensmittelausschuß beurteilt. Zur Zeit ist keine Änderung der Richtlinie des Rates über Etikettierungsvorschriften vorgesehen, die bereits Geschmacksstoffe und Aspekte der Information und des Schutzes der Verbraucher abdeckt.

Die Kommission hat die Bemerkungen des Rechnungshofs zur MwSt zur Kenntnis genommen und wird sie bei der künftigen Modernisierung und Vereinfachung des Mehrwertsteuersystems berücksichtigen.

Die Mitgliedstaaten werden über die Bemerkungen des Rechnungshofs zu ihrer Verwaltung der Absatzmaßnahmen unterrichtet, und, wenn zutreffend, werden im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

Die Maßnahme "Butter für Backwaren" zielt im wesentlichen darauf ab, daß Milchfett anstelle konkurrierender pflanzlicher Fette als Rohstoff eingesetzt wird. Diese Überlegung lag der sorgfältigen Auswahl der beihilfefähigen Erzeugnisse im Verwaltungsausschuß für Milch und Milcherzeugnisse zugrunde. In Kürze werden Informationen über die Verwendung bezuschußter Milchfette in verschiedenen Gruppen von Enderzeugnissen zur Verfügung stehen. Außerdem ist für das Jahr 2001 eine Bewertung der gesamten Marktorganisation für Milch (einschließlich der Quotenregelung) vorgesehen, so daß die Ergebnisse bei der Überprüfung der Quotenregelung im Jahre 2003 vorliegen werden.

Als Folge der Beschlüsse des Rates im Rahmen der Agenda 2000 werden die strukturellen Überschüsse fortbestehen. Eine Unterstützung durch die Gemeinschaft in begrenztem Umfang ist lediglich für allgemeine Werbemaßnahmen vorgesehen. Werbung für Milch und Milcherzeugnisse und die Nachfragesteigerung wird als Aufgabe der betreffenden Branche und der verschiedenen Organisationen betrachtet, die sich für die Belange des Milchsektors einsetzen.

Aufgrund der im vergangenen Jahrzehnt im Milchsektor verfolgten Strategie, insbesondere in bezug auf die Funktion der Milchquotenregelung, wurden zwischen 1995 und 1998 Interventionsankäufe nur in geringem Umfang getätigt. Die Bestände konnten zum Ende des Jahres 1998 auf ungefähr 3000 Tonnen zurückgeführt werden, während im Vergleich dazu Ende des Jahres 1986 noch 1,3 Mio. Tonnen an Lagerbeständen zu verzeichnen waren. Leider nahmen die Bestände 1999 wieder zu. Außerdem ist der Anteil des Milchsektors von seinem Hoechststand von zirka 6 Mrd. ECU oder 30 % der Gesamtausgaben des Haushalts im Jahre 1985 auf weniger als 3 Mrd. EUR oder 7 % der Ausgaben im Jahre 1999 zurückgegangen.

GEMEINSAME MARKTORGANISATION FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE UND BUTTERÜBERSCHÜSSE

6 - 22. Nach der Einführung der Milchquotenregelung im Jahre 1984 kam es sofort zu einem Rückgang der Milchlieferungen. Nachfolgende Senkungen der Quoten haben zusammen mit der fortgesetzten Förderung des internen und externen Absatzes zu einer spürbaren Verbesserung der Situation auf dem Buttermarkt geführt.

Die Höhe der Milchquoten ist ein hochpolitisches Thema, über das im Rat intensive Gespräche geführt wurden. Allerdings haben die in der Vergangenheit vorgenommenen Quotensenkungen die strukturellen Überschüsse nur vermindert und nicht gänzlich abgebaut.

Die Interventionsbestände an Butter sind von 841000 Tonnen zum Ende des Jahres 1984 auf 3000 Tonnen Ende 1998 gesunken (nachdem Ende 1986 mit 1,3 Mio. Tonnen der Hoechststand erreicht war), und zwischen 1995 und 1998 wurden nur noch zirka 43000 Tonnen in die Intervention übernommen. Als jedoch die öffentliche Intervention 1999 wegen der niedrigen Marktpreise in elf Mitgliedstaaten eröffnet wurde, stiegen die Ankäufe auf nahezu 55000 Tonnen.

Im Rahmen der Agenda 2000 hat der Rat beschlossen, die Quoten zu erhöhen und die Stützungspreise für Butter und Magermilchpulver gleichzeitig um 15 % zu senken, so daß in Anbetracht des tendenziell zurückgehenden Butterverbrauchs zu normalen Marktpreisen ein struktureller Überschuß fortbestehen wird. Interne Absatzmaßnahmen für Butter und Magermilchpulver werden daher in den kommenden Jahren unerläßlich sein.

Die Kommission verweist auf ihre Antwort auf den Bericht Nr. 1/99 des Rechnungshofes über die Gewährung einer Beihilfe bei der Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke, in der sie feststellt, daß Milchüberschüsse, die nicht zu höherwertigen Milcherzeugnissen verarbeitet werden können, zur Herstellung von Butter und Magermilchpulver, den beiden Interventionserzeugnissen, die die Grundlage des Marktstützungssystems im Milchsektor bilden, verwendet werden.

In Anbetracht der aktuellen stabilen Produktion, der geringeren Ausfuhren, höheren Einfuhren, des relativ stabilen Absatzes von Butter im Rahmen der internen Absatzmaßnahmen und des niedrigen normalen Verbrauchs vertritt die Kommission die Auffassung, daß die internen Absatzmaßnahmen die Marktstabilität entscheidend beeinflussen, insbesondere bei reduzierten öffentlichen Lagerbeständen und begrenzten Interventionsankäufen.

Für die vom Rechnungshof genannten strukturellen Überschüsse von 20 % in Milchäquivalent (ohne bezuschußten Verbrauch) sind interne bezuschußte Verkäufe von zirka 500000 Tonnen in Butteräquivalent und Ausfuhren mit Erstattungen notwendig. Andernfalls geht die Butter bei relativ niedrigen Marktpreisen in die öffentliche Intervention. Wie der Rechnungshof in Ziffer 14 ausführt, ist es fraglich, ob es noch echte Absatzmöglichkeiten für höhere EU-Butterausfuhren gibt, ein geringerer Absatz im Rahmen der internen Absatzmaßnahmen wird daher weitgehend zu teuren Interventionsankäufen führen.

Die vom Rechnungshof in Ziffer 17 Buchstabe d) angegebenen durchschnittlichen Kosten pro Tonne entsprechen vielleicht aufgrund des zeitlichen Abstands zwischen Ausschreibung und endgültiger Zahlung der Beihilfe, nicht völlig der tatsächlichen Situation. Im Januar 1999 lagen der Beihilfesatz für Butter für Backwaren und Speiseeis (82 % Fettgehalt, ohne Kennzeichnungsmittel) bei 910 EUR/Tonne, die Erstattungen bei 1700 EUR/Tonne und der Interventionsankaufspreis bei 2954 EUR/Tonne.

BEMERKUNGEN ZU DEN MASSNAHMEN DER ABSATZFÖRDERUNG

Festlegung der Beihilfehöhe

23 - 27. Die Kommission setzt bei jeder Ausschreibung eine Beihilfeobergrenze fest, wobei die gewünschten Mengen berücksichtigt werden. Der Beteiligte muß im Hinblick auf den Verwendungszweck von regelmäßigen Lieferungen ausgehen können. Er reicht sein Angebot entsprechend ein, und je nach der für die Ausschreibung festgesetzten maximalen Beihilfehöhe kann die von dem Beteiligten beantragte Menge akzeptiert werden oder nicht. Werden mehrere Angebote aufgrund der festgelegten Beihilfehöhe wiederholt abgelehnt, wird er sich alternativen Rohstoffquellen zuwenden und nicht mehr an der Maßnahme teilnehmen. Diese Maßnahme müßte deshalb im Vergleich zu dem Absatz von Butterfett an Wirksamkeit einbüßen. Eine wirksame Anwendung des Ausschreibungsverfahrens zur Sicherstellung einer optimalen Beihilfehöhe gewährleistet keine unveränderten Beihilfen und Verkaufspreise für Interventionsbutter über bestimmte Zeiträume hinweg, wenn die beantragten Mengen und die Beihilfen in einer gegebenen Marktsituation mit den Zielen der Kommission übereinstimmen. Außerdem kann die Kommission beschließen, keines der eingegangenen Angebote zu akzeptieren.

Zur Zeit gibt es keine Hinweise darauf, daß Beihilfen für eine größere Menge als die Richtmenge beantragt werden, und die Kommission ist aufgrund der aktuellen Erörterungen im Verwaltungsausschuß für Milch und Milcherzeugnisse davon überzeugt, daß die Beihilfen angemessen sind und das Ausschreibungsverfahren ordnungsgemäß funktioniert.

Dank des angewandten Ausschreibungsverfahrens konnten die Beihilfen im Laufe der Zeit deutlich gesenkt werden. Seit Anfang 1995 wurde die Beihilfe für mit Kennzeichnungsmitteln versehene Butter (Fettgehalt 82 %) im Rahmen der Maßnahme "Butter für Backwaren" um 35 % von 146 ECU/100 kg (oder 45 % des Interventionspreises) auf 95 EUR/100 kg (oder 29 % des Interventionspreises) gesenkt. Der Anteil der Beihilfe am Marktpreis ist im gleichen Zeitraum von zirka 45 % auf zirka 30 % zurückgegangen.

Die Beihilfe für Butter zum unmittelbaren Verbrauch wurde im gleichen Zeitraum von 209 ECU/100 kg auf 117 EUR/100 kg oder 40 % reduziert, die Beihilfe für Butter für gemeinnützige Einrichtungen von 156 ECU/100 kg auf 105 EUR/100 kg oder 32 %.

Mitgliedstaaten und Kommission bewerten das Ausschreibungsverfahren als transparent sowohl für die Beteiligten als auch für die Verwaltungen und als das bestmögliche Verfahren der Mengenverwaltung. Es wurde mit dem Ziel eingeführt, allen Käufern gleichberechtigten Zugang zu sichern, die Beihilfe auf die unbedingt erforderliche Höhe festzusetzen und bezüglich der betreffenden Mengen eine wirksame Überwachung zu gewährleisten. Für die Verwender und für das reibungslose Funktionieren der Maßnahmen ist Stabilität von ganz entscheidender Bedeutung.

Qualitätsanforderungen

28 - 30. Die Kommission möchte betonen, daß die im Rahmen der Maßnahmen zur internen Absatzförderung gewährten Beihilfen den Absatz von Überschüssen an Milchfett in Form von Butter, Rahm oder Butterkonzentrat sicherstellen sollen. Der Interventionspreis für Butter wird anhand spezifischer Produktkriterien und damit zusammenhängender Produktionskosten ermittelt, würden für Butterkonzentrat dieselben Kriterien und Kosten zugrunde gelegt, müßten höhere Beihilfen gewährt werden. Die Anforderungen an die Qualität bezuschußter Butter müssen daher nicht identisch mit den Anforderungen sein, die für Butter für die öffentliche oder private Lagerhaltung gelten. Außerdem wird die Beihilfe für Butterkonzentrat gewährt, für das strenge Qualitätsnormen vorgeschrieben sind, und nicht für die Rohstoffe, aus denen Butterkonzentrat hergestellt wird. Das Butterkonzentrat kann für ein mit Kennzeichnungsmitteln versehenes Zwischenerzeugnis mit 82 % Fettgehalt ("rekombinierte Butter") verwendet werden, und die Beihilfe ist gleich der für mit Kennzeichnungsmitteln versehene Butter (Fettgehalt 82 %).

Die Kommission ist der Auffassung, daß minderwertige Erzeugnisse, wenn sie nicht für die Erzeugung von Butterkonzentrat verwendet werden dürfen, im Markt verbleiben mit der Folge, daß höherwertige und teurere Butter weniger nachgefragt und verstärkt zur öffentlichen Intervention angeboten werden.

Beihilfezahlung für importierte Butter

31 - 33. Entsprechend einer früheren Empfehlung des Rechnungshofes hat sich die Kommission im Verwaltungsausschuß bereits darum bemüht, Importbutter von der Maßnahme "Butter für Backwaren" auszuschließen. Dies wurde von den Mitgliedstaaten mit Hinweis auf den Markt und die Kontrolle abgelehnt. Sie erklärten nachdrücklich, das eigentliche Problem sei die Tatsache, daß die Einfuhr von Butter zu Präferenzbedingungen durch den Rat und internationale Abkommen ermöglicht werde. Eingeführte Butter sollte jedoch genau so behandelt werden wie EU-Butter. Des weiteren ist die Kommission an internationale Zugeständnisse und Abkommen gebunden und kann daher die Zahlung von Ausfuhrerstattungen für Erzeugnisse, die nicht im Anhang I enthalten sind, nicht einstellen, obwohl diese verarbeitete Einfuhrerzeugnisse anderer KN-Codes enthalten.

Der Rechnungshof beschreibt die Verwendung von aufgrund von Präferenzabkommen eingeführter Butter zur Herstellung von Butterkonzentrat im Rahmen der Maßnahme "Butter für Backwaren" als attraktiv, da die mit dem Einzelhandelsverkauf verbundenen Verpackungs- und Vertriebskosten vermieden werden könnten. Die Kommission steht allerdings auf dem Standpunkt, daß der durch die Vermeidung von Kosten des Einzelhandelsvertriebs eventuell gewonnene Vorteil durch den für lose Butter im Vergleich zu Butter in Einzelhandelspackungen erzielten niedrigeren Preis zum Teil aufgehoben wird. Außerdem fallen bei der Herstellung von Butterkonzentrat aus Butter anstelle von Rahm, dem üblichen Rohstoff, auf dem die Beihilfe basiert, höhere Kosten an. Darüber hinaus machen die Beteiligten, je nach Marktbedingungen, nur selten von dieser Möglichkeit Gebrauch.

34. Obwohl der Rat in seiner Entlastungsentscheidung(1) zum Haushaltsjahr 1997 empfahl, im Rahmen der Maßnahme "Butter für Backwaren" beihilfefähiges Butterkonzentrat mit Ursprung in der Gemeinschaft zu verwenden, hat er in seiner neuen Grundverordnung (EG) Nr. 1255/1999 (mit den Absatzmaßnahmen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1723/81 des Rates) die Verwendung von Importbutter zur Herstellung von Butterkonzentrat nicht ausgeschlossen. Importbutter als solche ist jedoch bereits im Rahmen der Maßnahme ausgeschlossen.

Spezielle gesundheitliche Aspekte

35 - 38. Auf Ersuchen der Mitgliedstaaten wurden vor mehr als 20 Jahren Kennzeichnungsmittel zu Kontrollzwecken eingeführt. Mit Kennzeichnungsmitteln versehene Erzeugnisse werden weniger streng kontrolliert als Erzeugnisse, denen keine Kennzeichnungsmittel zugesetzt sind. Zu dem damaligen Zeitpunkt gab es noch keine Gemeinschaftsvorschriften für Nahrungsmittelzusätze, Geschmacksstoffe usw. Es war daher nicht Aufgabe der Kommission, die Prüfung oder Zulassung des Einsatzes von Kennzeichnungsmitteln in der Form und in den sehr geringen Mengen, in denen sie verwendet werden, vorzuschreiben. Es lag in der Verantwortung der Mitgliedstaaten, die Kennzeichnungsmittel im Rahmen der Gemeinschaftsvorschriften akzeptiert hatten, daß diese Substanzen in der gemäß den einzelstaatlichen Vorschriften zulässigen Form und sehr geringen Mengen für den menschlichen Verzehr geeignet sind.

Die neueren Gemeinschaftsvorschriften über Lebensmittelzusätze und neuarti