DE Amtsblatt der Europäischen Union L 59/87

BESCHLUSS (EU) 2016/288 DER KOMMISSION

vom 27. März 2015

über die vom Vereinigten Königreich durchgeführte staatliche Beihilfe SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) — Granulatabgabe

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2015) 2141)

(Nur der englische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme (1) gemäß den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 20. Dezember 2001 (registriert am 28. Dezember 2001), haben die Behörden des Vereinigten Königreichs („Vereinigtes Königreich“) bei der Kommission eine Beihilferegelung mit dem Titel „Schrittweise Einführung der Granulatabgabe in Nordirland“(„Phased introduction of the aggregates levy in Northern Ireland“) angemeldet. In der Anmeldung hat das Vereinigte Königreich der Kommission seine Absicht mitgeteilt, zum 1. April 2002 eine Granulatabgabe einzuführen. Die Einführung sollte durch den Finance Act (Finanzgesetz) von 2001, Teil 2, Paragrafen (Sections) 16-49 und Anhänge 4-10 erfolgen. Die eigentliche Beihilferegelung (die schrittweise Einführung der Granulatabgabe in Nordland) wurde beschrieben als schrittweise Einführung der Abgabe in Nordirland zur Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen in Nordirland, die Verarbeitungserzeugnisse wie Beton und Asphalt aus Granulaten herstellen. Diese schrittweise Einführung der Abgabe für Nordirland sollte durch den Finance Act von 2002 erfolgen.

(2) Zusätzlich zu dieser Anmeldung ging bei der Kommission am 27. September 2001 eine Beschwerde von zwei Unternehmen ein, die Granulate abbauen und verarbeiten. Am 15. April 2002 ging eine weitere Beschwerde der British Aggregates Association („BAA“) ein. Die Beschwerdeführer waren der Auffassung, dass der Finance Act von 2001 staatliche Beihilfen für die betreffenden Produkte und Prozesse in Form einer Befreiung von der Granulatabgabe („Aggregates Levy“ = „AGL“) begründet habe, und dass die Ausnahmen in Bezug auf Nordirland mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen darstellten.

(3) Nach Übermittlung ergänzender Informationen am 21. Februar 2002 entschied die Kommission am 24. April 2002, keine Einwände gegen die AGL zu erheben (2). Die Kommission stellte fest, dass die Ausnahmen nach Maßgabe des Finance Act von 2001 durch die Logik der Abgaberegelung gerechtfertigt waren und dass mit dem Finance Act von 2001 keine staatliche Beihilfe begründet wurde. Außerdem gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die schrittweise Einführung der AGL in Nordirland eine mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe darstellte.

(4) Am 12. Juli 2002 erhob die BAA Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 24. April 2002 („Nichtigkeitsklage“), die als Rechtssache T-210/02 registriert wurde. Am 13. September 2006 wies das Gericht die Klage in vollem Umfang zurück. Am 27. November 2006 legte die BAA Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts ein. Mit Urteil vom 22. Dezember 2008 in der Rechtssache C-487/06 P hob der Gerichtshof das angefochtene Urteil auf und verwies die Sache an das Gericht zurück.

(5) Am 7. März 2012 erklärte das Gericht in der Rechtssache T-210/02 RENV die im vorstehenden Erwägungsgrund 3 genannte Kommissionsentscheidung für nichtig. Nach Feststellung des Gerichts hatte die Kommission nicht nachgewiesen, dass die unterschiedliche steuerliche Behandlung in Verbindung mit der Ausnahmeregelung auf der Grundlage des Normalbesteuerungsprinzips der AGL oder des allgemeinen Umweltziels der AGL gerechtfertigt war. Insbesondere habe die Kommission bei der Feststellung der Selektivität des durch die AGL geschaffenen Vorteils das Normalbesteuerungsprinzip nicht berücksichtigt. In diesem Zusammenhang wies das Gericht auf die uneinheitliche Verwendung der Begriffe „Virgin“-, „Primär“- und „Sekundär“-Granulate in der Kommissionsentscheidung hin, die nicht mit der Verwendung der Begriffe im Finance Act von 2001 in der geänderten Fassung übereinstimmte. Außerdem habe die Kommission in ihrer Entscheidung nicht erläutert, warum bei bestimmten befreiten Materialien (die als Granulate verwendet werden, beispielsweise Tongranulate) eine andere rechtliche und tatsächliche Situation gegeben sein sollte als bei abgabepflichtigem Material.

(6) Nach der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 24. April 2002 wurde der Kommission auferlegt, erneut zu prüfen, ob die im Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung vorgesehenen Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen als staatliche Beihilfen zu betrachten sind. Die Kommission hat die Akte unter einer NN-Nummer registriert, da die AGL seit dem 1. April 2002 zu entrichten ist. Die Frage der Vereinbarkeit der schrittweisen Einführung der AGL in Nordirland wurde im Zusammenhang mit einem anderen Verfahren geprüft (siehe SA.18859 (11/C) — Vereinigtes Königreich — Befreiung von der Granulatabgabe in Nordirland).

(7) Zusätzlich zu den Stellungnahmen und Vorbringen im Laufe des Verfahrens vor den Unionsgerichten hat der Beschwerdeführer am 13. Juni 2012 und am 26. Oktober 2012 der Kommission weitere Stellungnahmen und Informationen übermittelt. Diese Stellungnahmen wurden am 15. Mai 2013 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet. Am 27. September 2012 und am 27. Mai 2013 übermittelte das Vereinigte Königreich weitere Informationen zur AGL.

(8) Mit Schreiben vom 31. Juli 2013 unterrichtete die Kommission das Vereinigte Königreich über ihren Beschluss, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten, um die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen zu prüfen, die nach Maßgabe des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe e, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f Ziffern i und ii, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (soweit das befreite Material vollständig aus Kohle, Braunkohle, Schiefer und Tonschiefer besteht, die nicht als Granulat verwendet werden, oder in erster Linie aus Kohle, Braunkohle, Schiefer und Tonschiefer besteht), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c Ziffern i und ii (wenn es sich hauptsächlich um Abraum handelt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (soweit es um Ton geht), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe b (soweit er sich auf befreite Verfahren bezieht, die Material liefern, das als Granulat verwendet wird) und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit er sich auf ein befreites Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b zu Material, das nicht als Granulat verwendet wird, bezieht) eingeführt worden waren. Die Kommission erhob keine Einwände gegen die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Maßgabe des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung Paragraf 17 Absatz 2 Buchstaben b, c und d, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstaben b, c, d und da und Paragraf 17 Absatz 4 Buchstaben d und e, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (sofern das befreite Material vollständig aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer besteht, die nicht als Granulat verwendet werden), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c (wenn es ausschließlich um Abraum handelt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (mit Ausnahme von Ton), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstaben a und b (soweit es sich Material handelt, das nicht als Granulat verwendet wird), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe c, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe a, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit sie sich auf befreite Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a und c beziehen), Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit er sich auf ein befreites Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b zu Material, das nicht als Granulat verwendet wird, bezieht) und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c, da diese Maßnahmen keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellten.

(9) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens (Einleitungsbeschluss) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten aufgefordert, zur genannten Beihilfe Stellung zu nehmen.

(10) Bei der Kommission gingen zwischen dem 20. Dezember 2013 und dem 17. Januar 2014 umfangreiche Stellungnahmen von 16 Beteiligten sowie am 10. Februar 2014 ergänzende Informationen von einem Mitglied der British Aggregates Association und am 5. März 2014 von der British Aggregates Association ein. Die Stellungnahmen wurden am 27. Mai 2014 und am 13. Juni 2014 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet, das seinerseits Stellung dazu nehmen konnte. Das Vereinigte Königreich übermittelte seine Antwort mit Schreiben vom 30. Juni 2014. Außerdem übermittelte das Vereinigte Königreich am 1. Oktober 2013, am 31. Oktober 2013 und am 28. Februar 2014 Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss.

(11) Die Kommission ersuchte das Vereinigte Königreich am 14. Juli 2014, am 1. September 2014, am 8. September 2014 und am 28. November 2014 um weitere Auskünfte. Das Vereinigte Königreich übermittelte die gewünschten Auskünfte am 29. August 2014, am 9. September 2014, am 18. September 2014 und am 8. und 9. Dezember 2014.

(12) Nach einem Dreiertreffen am 15. Juli 2014 forderte die Kommission das Vereinigte Königreich und die BAA am 18. Juli 2014 zur gemeinsamen Übermittlung weiterer Informationen auf. Die Informationen wurden der Kommission am 8. September 2014 vorgelegt. Am 15. September 2014 übermittelte die BAA weitere Informationen zur Beantwortung der Fragen der Kommission, die am 17. Oktober 2014 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet wurden. Das Vereinigte Königreich antwortete am 12. November 2014, am 14. November 2014 und am 17. November 2014.

(13) Am 10. Juli 2014 und am 16. Oktober 2014 bat die Kommission die BAA um weitere Informationen. Die Informationen wurden am 6. November 2014 und am 21. November 2014 übermittelt und am 2. Dezember 2014 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet. Das Vereinigte Königreich übermittelte seine Antwort am 18. Dezember 2014.

2. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. DER BEGRIFF „GRANULATE“

(14) Granulate werden im Bausektor (Hoch-, Tief- und Straßenbau) verwendet. Im Allgemeinen (4) bestehen Granulate aus körnigen Materialien, die physikalisch und chemisch inert sind und daher im Bauwesen als solche oder unter Beimischung von Zement, Kalk oder Bitumen als Beton (5), Schotter, Asphalt oder Filterschichten (6) bzw. als Aufschüttungen (7) eingesetzt werden können. Granulate können natürlich vorkommen, hergestellt oder aus aufbereitetem Material gewonnen werden (8). In den Erwägungsgründen 8-13 des Einleitungsbeschlusses werden der Begriff „Granulate“ und die Verwendung von Granulaten eingehend erläutert.

(15) Die Definition des Begriffs „Granulate“ geht von den möglichen Verwendungszwecken bestimmter körniger Materialien im Bausektor aus (siehe Erwägungsgrund 14), da „Granulate“ und „Minerale“ hauptsächlich aufgrund ihres Verwendungszwecks voneinander zu unterscheiden sind.

(16) Natürliche Granulate kommen in der Natur vor und können ohne industrielle Verarbeitung verwendet werden. Diese Granulate (Sand, Kies und Schotter) (9) werden aus Steinbrüchen und Kiesgruben abgebaut oder aus dem Meeresgrund gewonnen.

(17) Aufbereitete Granulate stammen aus entsprechend behandeltem Bau- oder Abrissmaterial (10).

(18) Hergestellte Granulate sind im Allgemeinen leicht und hoch verdichtet; diese Granulate werden für Spezialanwendungen eingesetzt. Vor der Verwendung durchlaufen sie einen industriellen Prozess (in der Regel unter Wärmebehandlung). Dies gilt etwa für Hüttensandgranulat, Blähtongranulat, expandierte Perlite-Granulate und geblähte Polystyrol-Granulate (11).

(19) Als Granulate verwendbare Materialien können auch zur Herstellung anderer Erzeugnisse eingesetzt werden. Daher unterscheidet die Industrie zwischen der Verwendung von Sand, Kies und Schottermaterialien als Granulat und der Verwendung für sonstige Zwecke. (12) Die Verwendung von Schotter, Sand und Kies zu sonstigen Zwecken umfasst z. B. die Herstellung von Zement, Glas und sonstige Verwendungen in Industrie (13) und Landwirtschaft (14).

2.2. HINTERGRUND UND ZWECK DER AGL

(20) Gemessen an den Abbaustellen, an denen sie unter annehmbaren Bedingungen gewonnen werden können, sind Granulate ein knapper Rohstoff (15). Der Abbau von Granulaten geht mittel- bis langfristig mit einem Verbrauch an Bodenfläche einher und verursacht Umweltschäden und -verschmutzung.

(21) Nach einer Reihe von Maßnahmen, mit denen Bedenken im Umweltbereich hinsichtlich des Abbaus von Granulaten Rechnung getragen werden sollte (siehe Erwägungsgründe 15-18 des Einleitungsbeschlusses), wurde im April 2002 die AGL eingeführt, um eine wirtschaftlichere Nutzung von Granulaten in der Bauindustrie zu fördern; dazu waren die folgenden Maßnahmen vorgesehen: — Internalisierung einiger Umweltkosten des Granulatabbaus (Lärm, Staub, Beeinträchtigung des Landschaftsbildes, Verlust an biologischer Vielfalt usw.) in den Verkaufspreis; die AGL sollte einen effizienten Abbau von Granulaten und die wirtschaftliche Verwendung von Granulaten fördern und dazu beitragen, das Abfallaufkommen auf Baustellen zu verringern; — Unterstützung einer Nachfrageumlenkung von eigens abgebauten Granulaten hin zu Ersatzerzeugnissen wie z. B. — aufbereiteten Granulaten, — Abraum, Abfällen und Nebenprodukten sonstiger Prozesse einschließlich des Abbaus anderer Minerale bzw. der Gewinnung anderer Wertstoffe (Abraum aus Tongruben und Kohlebergwerken sowie Glas und Reifenabfälle) (16).

(22) In diesem Zusammenhang hat das Vereinigte Königreich in einer Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss erläutert, dass Granulate im Bausektor ein verhältnismäßig billiges Erzeugnis seien, insbesondere gemessen an den Gesamtkosten von Bauvorhaben, bei denen Granulate zum Einsatz kommen. Granulate könnten verhältnismäßig leicht aus dem Boden gewonnen werden. Ohne zusätzliche Preissignale wie beispielsweise die AGL bestehe kein besonderer Anreiz für eine effiziente Nutzung von Granulaten.

(23) Zudem sei die Aufbereitung von Granulaten ohne zusätzliche Preissignale nicht wirtschaftlich. Das Vereinigte Königreich hielt Anreize für die Verwendung von aufbereiteten Granulaten für wichtig, um die mit der Gewinnung von Materialien aus dem Boden verbundenen Umweltkosten (beispielsweise langfristige Auswirkungen auf die biologische Vielfalt) zu verringern. Zwar sei auch die Verwendung von aufbereiteten Granulaten mit gewissen Umweltkosten verbunden (Energieverbrauch, Lärmentwicklung usw.); aufbereitetes Material könne jedoch verwendet werden, ohne Störungen auf neuen Bodenflächen oder auf dem Meeresboden zu verursachen.

(24) Die Gestaltung der AGL solle nicht nur den Einsatz von aufbereiteten Granulaten als Ersatz für frisch abgebautes Material fördern, sondern auch zu einer Verringerung des Abbaus von Sand, Kies und Felsgestein insbesondere zur Verwendung als Granulat beitragen, indem ein Anreiz für den Einsatz anderer Materialien geschaffen werde, die ansonsten entsorgt würden. Nebenprodukte, Abraum und Abfälle sonstiger Abbauprozesse oder Industrieprozesse würden häufig als minderwertig betrachtet, und es werde davon ausgegangen, dass eigens abgebaute und für eine Verwendung als Granulat vorgesehene Erzeugnisse die technischen Anforderungen besser erfüllten. Diese Materialien würden unter Umständen für etwas andere Zwecke und Verwendungen eingesetzt. Aufgrund ihrer geringeren Dichte oder der uneinheitlichen Größenverteilung beispielsweise seien sie möglicherweise zu unsicher für die Herstellung bestimmter Straßenbeläge oder für sonstige Anwendungen, bei denen das Granulat hohen Drücken und Verschleißeinwirkungen standhalten müsse. Häufig könnten Nebenprodukte, Abfälle und Abraum jedoch eine wirtschaftliche Alternative zu sehr hochwertigen Granulaten sein. Nebenprodukte, Abfälle und Abraum aus im Finance Act von 2001 genannten Prozessen würden ohne die AGL entsorgt. Da sie bei einer ganzen Reihe von Prozessen zur Herstellung wichtiger Erzeugnisse für die Bauindustrie (z. B. Dachschiefer) oder für sonstige Branchen (z. B. Feldspat in der Glasindustrie) jedoch als unvermeidliche Nebenprodukte anfielen, habe das Vereinigte Königreich es unter Umweltaspekten für effizienter gehalten, darauf hinzuwirken, dass diese Erzeugnisse als Granulat verwendet und nicht weiterhin als Abfall entsorgt würden. Dadurch würden zusätzliche Umweltkosten vermieden, da bereits abgebaute und ansonsten als Abfall behandelte Erzeugnisse verwendet würden (statt durch die Gewinnung neuer Granulate unnötige zusätzliche Umweltkosten (Verbrauch weiterer Flächen) zu verursachen). Außerdem trage die Verwendung von aufbereitetem Granulat zur Wiederherstellung von Gelände bei, das bereits durch umfangreiche Abfalldeponien und Abraumhalden beeinträchtigt sei. Die Erhebung der AGL könne für diese Erzeugnisse allerdings den unerwünschten Effekt haben, dass die derzeit ohnehin geringe Verwendung dieser Erzeugnisse noch weiter zurückginge und dadurch Deponien und Halden eher vergrößert als reduziert würden. Erwägungsgrund 23 des Einleitungsbeschlusses enthält detaillierte Schätzungen der verfügbaren Mengen an Ersatzmaterialien.

(25) Nach ersten Prognosen sollte die Nachfrage nach Virgin-Granulaten durch die AGL jährlich um durchschnittlich 20 Mio. t zurückgehen.

(26) Bezüglich der angestrebten Einführung eines wirtschaftlicheren Abbaus und einer wirtschaftlicheren Nutzung von Virgin-Granulaten hat das Vereinigte Königreich erklärt: „Die Abgabe ist von denjenigen zu leisten, die Granulate zum Zweck der gewerblichen Verwertung abbauen“ (17). Beim Abbau hochwertiger Materialien zur Verwendung im Bausektor fielen auch Materialien von geringerer Qualität an, die entsprechend billiger seien; daher könnten diese Materialien in der Praxis nicht wie Nebenprodukte von Industrieprozessen oder Nebenprodukte sonstiger Abbautätigkeiten von der Abgabe befreit werden. Aufgrund geologischer Faktoren seien die Anteile hochwertiger und minderwertiger Granulate je nach Steinbruch unterschiedlich. Aber auch innerhalb einer Abbaustelle seien die Anteile nicht immer gleich, da wirtschaftlichere Verfahren zu einem Rückgang der anfallenden minderwertigen Granulate führen könnten. Darüber hinaus sei die Einstufung minderwertiger Granulate in gewissem Umfang subjektiv. Material, das der Betreiber einer Abbaustelle als minderwertig betrachte, werde innerhalb des Produktspektrums eines anderen Betreibers vielleicht eher zu den hochwertigen Produkten gezählt. Die Befreiung minderwertiger Granulate könne somit eine Ungleichbehandlung von Betreibern zur Folge haben und zur Hinterziehung oder Umgehung von Abgaben führen. Eine etwa zeitgleich mit der Einführung der AGL durchgeführte eingehende öffentliche Konsultation in der Branche habe keine brauchbare Definition ergeben, nach der zwischen hochwertigen — abgabepflichtigen — Materialien und minderwertigen Nebenprodukten des Abbaus hochwertiger Granulate hätte unterschieden werden können. Dem Vereinigten Königreich zufolge sollten mit der Besteuerung minderwertiger Granulate zudem die Umweltkosten des Granulatabbaus unabhängig davon berücksichtigt werden, ob das abgebaute Produkt letztlich als hoch- oder minderwertig eingestuft wird.

(27) Und schließlich machte das Vereinigte Königreich geltend, dass die AGL nicht als allgemeine Abgabe auf den Abbau von Mineralen, sondern als Abgabe auf den Abbau von Felsgestein, Sand und Kies zur Verwendung als Granulat im Bausektor eingeführt worden sei und sich auf die gewerbliche Verwertung im Vereinigten Königreich beschränke. Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs kann der Abbau anderer Materialien zwar ähnliche Umweltfolgen haben; es bestehe jedoch nicht bei allen Materialien die Möglichkeit, die Intensität des Abbaus durch die Verwendung von Ersatzmaterialien (z. B. aufbereitetes Material und Abraum) zu reduzieren. Außerdem entfalle der größte Teil der Abbautätigkeit im Vereinigten Königreich auf den Abbau von Granulaten (2002 etwa 70 % aller abgebauten Minerale in Tonnen); insoweit sei der Abbau von Granulaten die wichtigste Ursache von Umweltschäden infolge der Gewinnung von Mineralen im gesamten Vereinigten Königreich. Der Anwendungsbereich der Abgabe sei festgelegt worden, um den größtmöglichen Umweltnutzen zum einen in Form einer Verringerung des Abbaus von Granulaten und zum anderen in Bezug auf die Bewahrung strategischer Ressourcen zu erzielen und gleichzeitig zu verhindern, dass Materialien, für die keine Ersatzprodukte in Betracht kommen, mit einer erdrückenden Abgabenlast belegt werden.

2.3. FINANCE ACT VON 2001, INKRAFTTRETEN, ÄNDERUNGEN UND GÜLTIGKEITSDAUER

(28) Das Primärrecht zur AGL besteht im Finanzgesetz (Finance Act) von 2001 Paragrafen (Sections) 16-49 und den Anhängen (Schedules) 4-10. Der Finance Act von 2001 wurde am 11. Mai 2001 angenommen und mehrfach geändert (siehe Erwägungsgründe 28 und 29 des Einleitungsbeschlusses). Der vorliegende Beschluss bezieht sich auf den Finance Act von 2001 in der geänderten Fassung. Die AGL ist seit dem 1. April 2002 zu entrichten und auch weiterhin in Kraft. Eine Befristung der Abgabe ist im Finance Act nicht vorgesehen.

(29) Nach dem Einleitungsbeschluss änderte das Vereinigte Königreich den Finance Act von 2001, indem zum 1. April 2014 die Befreiungsregelungen für die Materialien ausgesetzt wurden, bei denen die Kommission Bedenken zum Ausdruck gebracht hatte.

(30) Das Vereinigte Königreich erläuterte, man sei bei der Ausarbeitung der erforderlichen Rechtsvorschriften für die Aussetzung aufgrund von Stellungnahmen der Industrie zu dem Schluss gelangt, dass in der Praxis nicht festgestellt werden könne, ob bestimmte Materialien „zur Verwendung als Granulat abgebaut“ worden seien. Daher habe das Vereinigte Königreich als neues Kriterium die Verwendung „für Bauzwecke“ zugrunde gelegt. Dieses Kriterium stehe im Einklang mit den Begriffsbestimmungen der geltenden Rechtsvorschriften. Um jedoch unter Anwendung dieses Kriteriums zu dem Ergebnis zu gelangen, das mit dem Einleitungsbeschluss angestrebt wurde, sähen die Bestimmungen über die Aussetzung der bestehenden Vorschriften vor, dass die Gewinnung (i) von Ton (einschließlich Ball Clay, Porzellanerde und Fireclay) sowie Schiefer zur Herstellung keramischer Bauprodukte und (ii) von zur Herstellung von Gips und Gipskarton verwendetem Calciumsulfat als befreite Prozesse betrachtet werden. Diese Materialien könnten zwar als Materialien angesehen werden, die „für Bauzwecke“ gewonnen werden; sie würden jedoch nicht als Granulate verwendet.

2.4. GESTALTUNG DER AGL UND BEDINGUNGEN, UNTER DENEN DIE ABGABE FÄLLIG WIRD

(31) In Paragraf 16 Absatz 1 des Finance Act von 2001 heißt es: „Für Granulate, die gewerblich verwertet werden, fällt nach diesem Teil [des Gesetzes] eine sogenannte Granulatabgabe an.“ Und nach Paragraf 16 Absatz 2 „fällt die AGL an, sobald abgabepflichtiges Granulat nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens im Vereinigten Königreich gewerblichen Zwecken zugeführt wird“.

(32) Nach Paragraf 17 Absatz 1 sind „Granulate“„(vorbehaltlich des nachstehenden [Paragrafen] 18) Fels, Kies oder Sand zusammen mit allen Materialien, die vorläufige oder natürliche Bestandteile davon sind“.

(33) Nach Paragraf 18 Absatz 1 gilt: „In diesem Teil wird der Begriff ‚Granulat‘ wie folgt verwendet. Der Begriff Granulat: (a) beinhaltet den Abraum sowie Abfälle, Verschnitt und sonstige Nebenprodukte infolge der Anwendung befreiter Prozesse bei Granulaten, (b) erstreckt sich aber nicht auf sonstiges Material, das infolge der Anwendung dieser Prozesse bei Granulaten entsteht.“

(34) Nach Paragraf 18 Absatz 2 sind folgende Prozesse befreit: „a) das Zerteilen von Felsgestein zur Herstellung von Steinen mit einer oder mehreren flachen Seiten; b) Prozesse, durch die ein entsprechendes Material gewonnen oder in sonstiger Weise von einem Granulat getrennt wird (bei der Gewinnung aus dem Boden oder in sonstiger Weise); c) alle Prozesse zur Herstellung von Kalk oder Zement aus Kalkstein oder aus Kalkstein in Verbindung mit sonstigem Material.“

(35) In Paragraf 18 Absatz 3 werden als entsprechende Materialien genannt: (a) Anhydrit, (b) Ball Clay, (c) Baryte, (e) Porzellanerde, (f) Feldspat, (g) Fireclay, (i) Flussspat, (j) Bleicherde, (k) Edelsteine und Halbedelsteine, (l) Calciumsulfat, (m) Metalle oder Metallerze, (n) Muskovit, (o) Perlit, (p) Kali, (q) Bimsstein, (r) Rohphosphate, (s) Natriumchlorid, (t) Talkum und (u) Vermiculit. Mit den durch den Finance Act von 2002 eingeführten Änderungen, die zum 1. April 2002 wirksam wurden, wurden die Buchstaben d und h von Paragraf 18 Absatz 3 rückwirkend gestrichen.

(36) Nach Paragraf 16 Absatz 2 des Finance Act von 2001 in Verbindung mit Paragraf 19 Absätze 1 und 2 ist die AGL bei den folgenden vier Formen gewerblicher Verwertung im Vereinigten Königreich zu entrichten; dabei ist unerheblich, welche Form gewerblicher Verwertung zuerst eintritt: a) Das Material wird am Ursprungsort oder einem sonstigen Standort abgebaut, der auf den Namen einer natürlichen Person registriert wurde, die die Abbaustelle am Ursprungsort (18) oder einen anderen Standort betreibt, zu dem die betreffende Menge an Granulat abtransportiert wurde, um es dort einem befreiten Prozess zuzuführen, der an diesem Standort jedoch nicht durchgeführt wird; b) das Material ist Gegenstand einer Vereinbarung über die Lieferung an einen Dritten (19); c) das Material wird für Bauzwecke verwendet (20); oder: d) das Material wird unter nicht zulässigen Bedingungen (21) mit beliebigem Material oder beliebigen Stoffen (mit Ausnahme von Wasser) gemischt.

(37) Für die Zwecke der AGL unterscheidet der Finance Act von 2001 im Wesentlichen drei Typen von Ursprungsorten: a) Häfen oder sonstige Stellen, an denen aus dem zum Vereinigten Königreich gehörigen Meeresboden gewonnenes Granulat erstmals angelandet wird (Paragraf 20 Absatz 1 Buchstabe a), b) Standorte, an denen ein befreiter Prozess durchgeführt wurde (Paragraf 20 Absatz 1 Buchstabe b); dies betrifft Fälle, in denen ein befreiter Prozess durchgeführt und das befreite Material abgebaut wurde und übrig gebliebenes Granulat genutzt wird. Der Standort, an dem das befreite Material abgebaut wurde, wird als Ursprungsort des Granulats betrachtet; c) Standorte, an denen das Granulat aus dem Boden gewonnen wird (Paragraf 20 Absatz 1 Buchstabe d).

(38) Entsprechend dem Begriff der gewerblichen Verwertung ist die AGL sowohl für im Vereinigten Königreich abgebaute Granulate als auch für importierte Granulate abzuführen. Importierte Granulate werden der AGL nicht zum Zeitpunkt der Anlandung im Vereinigten Königreich unterworfen (22), sondern zu dem Zeitpunkt, zu dem sie Gegenstand einer Vereinbarung werden (und zu dem sich das Granulat bereits im Vereinigten Königreich befindet) bzw. zu dem sie für Bauzwecke (im Vereinigten Königreich) verwendet oder (im Vereinigten Königreich) mit einem anderen Material oder Stoff mit Ausnahme von Wasser gemischt werden, sofern diese Mischung nicht unter zulässigen Bedingungen erfolgt (23).

(39) Paragraf 19 Absatz 3 des Finance Act von 2001 enthält weitere Angaben zum Begriff der gewerblichen Verwertung. Nach Buchstabe e erfolgt keine gewerbliche Verwertung, wenn die Granulate — ohne eine Behandlung in einem Prozess, in dem sie mit einem anderen Stoff oder Material (mit Ausnahme von Wasser) gemischt werden — wieder Bestandteil des Bodens werden, aus dem sie gewonnen wurden (24).

(40) In den Paragrafen 21 und 22 wird beschrieben, wer in einer bestimmten Situation als Betreiber eines Steinbruchs zu betrachten ist, und in welchen Fällen der Betreiber eines Steinbruchs oder eine sonstige Person für die Nutzung zuständig ist (und folglich der AGL unterliegt).

2.5. ABGABEPFLICHTIGES GRANULAT — BEFREIUNGEN VON DER AGL UND STEUERLICHE ANRECHNUNG DER ABGABE

(41) Nach Paragraf 17 Absatz 2 des Finance Act von 2001 sind Granulate in vier Fällen nicht abgabepflichtig: a) Die Granulate sind ausdrücklich von der Abgabe befreit; b) sie wurden bereits zuvor für Bauzwecke verwendet (vor oder nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung); c) für das Granulat wurde die AGL bereits entrichtet, oder das Granulat stammt von einem Granulat, für das die AGL bereits geleistet wurde; d) das Granulat wurde vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung vom Ursprungsort entfernt.

(42) Granulate werden als für Bauzwecke verwendet betrachtet, wenn sie in der Bauwirtschaft als Baumaterial oder als Fundament oder zur Verbesserung tragender Strukturen (u. a. beim Bau von Straßen und Wegen sowie als Gleisbett und zur Befestigung von Böschungen) oder als Zuschlagstoff für Mörtel, Beton, Teermakadam, umhüllten Schotter oder sonstiges vergleichbares Material eingesetzt werden (25).

(43) Nach Paragraf 17 Absatz 3 sind Granulate unter den folgenden Bedingungen von der AGL befreit: „b) Die Granulate bestehen vollständig aus Granulaten, die im Zuge rechtmäßig durchgeführter Abbauarbeiten unter folgenden Bedingungen aus dem Boden am Standort eines bestehenden oder vorgesehenen Gebäudes gewonnen wurden: (i) im Zusammenhang mit Umbauten oder der Errichtung des betreffenden Gebäudes und (ii) ausschließlich zur Herstellung der Fundamente oder zur Verlegung von Leitungen oder Kabeln; c) die Granulate wurden vollständig (i) aus einem Flussbett, einem (natürlichen oder künstlichen) Kanal oder einem sonstigen (natürlichen oder künstlichen) Wasserlauf oder in der Einfahrt eines (natürlichen oder künstlichen) Hafens und (ii) im Zuge der Durchführung von Abtragungsarbeiten ausschließlich zum Zweck der Herstellung, Wiederherstellung, Verbesserung oder Erhaltung des betreffenden Flusses, Kanals, Wasserlaufs, (natürlichen oder künstlichen) Kanals oder einer Hafeneinfahrt gewonnen; d) die Granulate bestehen vollständig aus Granulaten, die im Zuge rechtmäßig durchgeführter Abbauarbeiten entlang einer bestehenden oder geplanten Straße aus dem Boden gewonnen wurden; die Gewinnung muss (i) zur Verbesserung oder Erhaltung der Straße oder zum Bau einer vorgesehenen Straße und (ii) nicht zum Zweck des Abbaus des betreffenden Granulats erfolgt sein; (da) die Granulate bestehen vollständig aus Granulaten, die im Zuge rechtmäßig durchgeführter Abbauarbeiten im Verlauf einer bestehenden oder vorgesehenen Eisen- oder Straßen- oder Einschienenbahnstrecke und im Zuge der durchgeführten Abbauarbeiten aus dem Boden gewonnen wurden; die Gewinnung muss (i) zum Zweck der Verbesserung oder Erhaltung der Eisenbahn-, Straßenbahn- oder Einschienenbahnstrecke oder zum Bau einer Eisenbahn-, Straßenbahn- oder Einschienenbahnstrecke und (ii) nicht zum Zweck des Abbaus des betreffenden Granulats erfolgt sein; e) die Granulate bestehen vollständig aus Abraum, Abfall oder sonstigen Nebenprodukten (mit Ausnahme von Material aus dem Hangenden), die infolge des Abbaus oder einer sonstigen Abtrennung aus einer beliebigen Menge an Porzellanerde- oder Ball-Clay-Granulat entstanden sind, oder f) die Granulate bestehen vollständig aus dem Abraum eines beliebigen Prozesses, mit dem (i) Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer oder (ii) ein im folgenden Paragraf 18 Absatz 3 genannter Stoff von anderem Felsgestein getrennt wurde, nachdem das Material aus diesem anderen Felsgestein abgebaut oder gewonnen wurde.“

(44) Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe da wurde in Paragraf 22 Absatz 3 des Finance Act von 2007 eingefügt und ist seit dem 1. August 2007 in Kraft.

(45) Außerdem sind nach Paragraf 17 Absatz 4 Granulate befreit, die vollständig oder hauptsächlich aus einem oder mehreren der folgenden Bestandteile bestehen oder die Bestandteil von Material mit entsprechender Zusammensetzung sind: „a) Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer, c) Abraum oder Abfälle bzw. Nebenprodukte von (i) beliebigen industriellen Verbrennungsprozessen oder (ii) Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen; d) Bohrklein aufgrund von Tätigkeiten, die nach Maßgabe einer Genehmigung durchgeführt wurden, die nach dem Erdölgesetz (Petroleum Act) von 1998 [bzw. des Petroleum (Production) Act (Nordirland) von 1964] erteilt wurde; e) jegliches Material aufgrund von Arbeiten, die in Ausübung von Befugnissen durchgeführt wurden, die nach einer Vorschrift des New Roads and Street Works Act von 1991, des Roads (Nordirland) Order von 1993 oder des Street Works (Nordirland) Order von 1995 ausgeübt werden müssen; f) Ton, Erde und pflanzliches oder organisches Material.“

(46) Nach der Mitteilung AGL 1 bedeutet „vollständig“, dass das Material zu 100 % befreit sein muss; „hauptsächlich“ bedeutet, dass mehr als 50 % des Materials befreit sein müssen. Das künstliche Mischen eines Granulats mit einer größeren Menge an befreitem Material führt nicht zu einer Befreiung des Gemischs; in diesem Fall ist die AGL für das zum Zeitpunkt des Mischens vorhandene Granulat zu entrichten.

(47) Nach Paragraf 30 Absatz 1 des Finance Act von 2001 können Regelungen geschaffen werden, nach denen eine natürliche Person in folgenden Fällen einen Anrechnungsanspruch hat: a) Das mit der AGL belegte Granulat wird als Granulat aus dem Vereinigten Königreich exportiert; b) das mit der AGL belegte Granulat wird in einem befreiten Prozess verarbeitet; c) das mit der AGL belegte Granulat wird in einem vorgesehenen industriellen oder landwirtschaftlichen Prozess verwendet; d) das mit der AGL belegte Granulat wird so entsorgt, dass es nicht für die vorgesehenen Bauzwecke genutzt wird (26); oder e) einer für die gewerbliche Verwertung des Granulats verantwortlichen natürlichen Person wird eine Zahlung geschuldet, die diese in ihren Konten vollständig oder teilweise als uneinbringliche Forderung abschreiben musste.

(48) Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b des Finance Act von 2001 sieht eine Ermäßigung der Abgabe für den Fall vor, dass ein befreiter Prozess im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a, b und c des Finance Act von 2001 bei einem bereits mit der AGL belegten Material durchgeführt wurde. Insoweit entspricht diese Bestimmung den Befreiungen nach Paragraf 18 Absatz 2.

(49) Die industriellen und landwirtschaftlichen Prozesse, bei denen eine Ermäßigung der Abgabe nach Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c in Betracht kommt, werden im Anhang „Industrial and Agricultural Processes“ zu Verordnung 13 der Aggregates Levy (General) Regulations von 2002 genannt. In der Mitteilung AGL 2 (27) werden die Arten der betreffenden Prozesse näher erläutert: Industrieprozesse — Code 001: Prozesse zum Herstellen und Schmelzen von Eisen, Stahl und Nichteisenmetallen einschließlich Gießverfahren, Feinguss, Sinteranlagen und Drahtziehen — Code 002: Legieren — Code 003: Minderung der Emissionen in die Luft, in Böden und in Wasser — Code 004: Filtration und Reinigung von Trinkwasser, Luft und Ölen — Code 005: Abwasserbehandlung — Code 006: Energieerzeugung — Code 007: Keramische Prozesse — Code 008: Prozesse mit Feuerfestmaterial — Code 009: Herstellung von Glas und Glasprodukten — Code 010: Herstellung von Glasfaser — Code 011: Kunstfasern — Code 012: Herstellung und Verarbeitung von Nahrungsmitteln und Getränken — Code 013: Herstellung von Kunststoffen, Gummi und PVC — Code 014: Chemische Herstellung z. B. von Sodaasche, aus Meerwasser gewonnenem Magnesium, Aluminiumoxid und Siliciumdioxid — Code 015: Herstellung von synthetischem („gefälltem“) Calciumcarbonat — Code 016: Herstellung von Arzneimitteln, Bleichen, Hygieneartikeln und Reinigungsmitteln — Code 017: Belüftungsprozesse — Code 018: Herstellung von Füllstoff für Beschichtungen, Dichtmittel, Klebstoffe, Lacke, Fugenmörtel, Kitte, Spachtelmassen oder sonstige bindende oder modifizierende Mittel — Code 019: Herstellung von Pigmenten, Lacken und Druckfarben — Code 020: Herstellung von Wachstumsmedien und Linienmarkierungen für Sportplätze und sonstige Freizeiteinrichtungen — Code 021: Verbrennung/Brennen — Code 022: Herstellung von Trocknungsmitteln — Code 023: Herstellung von Teppichrücken, Unterlagen und Schaumstoffen — Code 024: Harz-Verfahren — Code 025: Herstellung von Schmiermittel-Zusatzstoffen — Code 026: Ledergerbung — Code 027: Papierherstellung — Code 028: Herstellung von Kunstmaterial — Code 029: Herstellung von Spielplatzsand z. B. für Kinder-Sandkästen — Code 030: Herstellung von Tontauben — Code 031: Abrasive Prozesse: Spezial-Sandstrahlen, eisenfreies Mahlen (Kugelmühlen) und Herstellung von Schleifpapier — Code 032: Verwendung als Stützmittel beim Aufsuchen (oder Fördern) von Öl (z. B. Bruchsand und Bohrspülungen) — Code 033: Entschwefelung und Nasswäsche von Abgasen — Code 034: Herstellung von Löschmitteln für den Bergbau — Code 035: Herstellung von Feuerlöschern — Code 036: Erzeugung von Materialien zur Herstellung von feuerfestem Material — Code 037: Säureneutralisierung — Code 038: Herstellung von Reibungsmaterial z. B. für Automobilteile Landwirtschaftliche Prozesse — Code 039: Herstellung von Bodenhilfsstoffen — Code 040: Herstellung von Futtermitteln — Code 041: Herstellung von Tiereinstreu — Code 042: Herstellung von Düngern — Code 043: Herstellung von Pestiziden und Herbiziden — Code 044: Herstellung von Nährböden einschließlich Kompost ausschließlich für landwirtschaftliche und gärtnerische Zwecke — Code 045: Bodenaufbereitung einschließlich der Anreicherung mit Mineralen und einer Reduzierung des Säuregehalts

2.6. HÖHE DER ABGABE

(50) Ursprünglich war die AGL mit 1,60 GBP pro Tonne angesetzt. Dieser Satz wurde zum 1. April 2008 auf 1,95 GBP pro Tonne für Granulate zur gewerblichen Verwertung angehoben. Zurzeit beträgt die Abgabe 2 GBP pro Tonne (seit dem 1. April 2009).

2.7. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(51) Wie bereits im Einleitungsbeschluss in Erwägungsgrund 170 erläutert, hatte die Kommission Zweifel daran, dass die im Einleitungsbeschluss in Erwägungsgrund 139 genannten Befreiungen und Ausschlüsse (28) (die „zu prüfenden Befreiungen“) durch die allgemeinen Grundsätze und die Logik der AGL gerechtfertigt waren. Die Befreiungen und Ausschlüsse schienen die Begünstigten von einer Abgabe zu entlasten, die diese ansonsten hätten leisten müssen, und wären somit als Betriebsbeihilfe zu betrachten gewesen. Da die verfügbaren Belege nicht hinreichend dafür waren, dass die Kommission hätte feststellen können, ob die Maßnahme die Bedingungen des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2001 (29) („Gemeinschaftsrahmen von 2001“) und die Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2008 (30) („Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008“) erfüllt, hatte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der zu prüfenden Befreiungen und Ausschlüsse mit dem Binnenmarkt.

3. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN

(52) Wie im vorstehenden Erwägungsgrund 10 erläutert, sind nach der Veröffentlichung des Einleitungsbeschlusses umfassende Stellungnahmen von Beteiligten bei der Kommission eingegangen.

(53) Die Stellungnahmen der Beteiligten betrafen (i) den eigentlichen Einleitungsbeschluss, (ii) die Logik der AGL, (iii) die Befreiungen, bei denen bereits im Einleitungsbeschluss festgestellt worden war, dass sie keine staatliche Beihilfe darstellen, und (iv) die zu prüfenden Befreiungen.

(54) Der Übersichtlichkeit halber werden in diesem Abschnitt die eingegangenen Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss zusammengefasst. Die übrigen eingegangenen Stellungnahmen werden in diesem Beschluss in den betreffenden Abschnitten erläutert.

3.1. STELLUNGNAHMEN ZUM GEGENSTAND DES EINLEITUNGSBESCHLUSSES

a) Am 20. und 23. Dezember 2013 eingegangene Stellungnahmen von Richard Bird, BAA

(55) Herr Bird hat der Kommission seinen Beitrag zur öffentlichen Konsultation des Vereinigten Königreichs über eine Aussetzung der Befreiungen von der AGL übermittelt, bezüglich derer die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel zum Ausdruck gebracht hatte.

(56) Außerdem verweist Herr Bird auf eine Reihe von Ungenauigkeiten im Einleitungsbeschluss; dies gilt etwa für die folgenden Punkte: i. Für mehrere Abbaustellen sei nachgewiesen worden, dass eine Ausförderung der Granulatvorkommen des Vereinigten Königreichs nicht zu befürchten ist. ii. Granulate seien immer zu einem großen Teil in Form von Schlackengranulat, Schiefersplitt und als bei der Gewinnung von Porzellanerde anfallender Quarzsand bezogen worden. iii. Befreite Granulate und aufbereitete Granulate könnten die im Bausektor benötigten hochwertigen Granulate nicht ersetzen; diese würden jedoch zusammen mit weniger hochwertigen Granulaten abgebaut. (Auf eine Tonne hochwertiges Granulat komme eine Tonne Granulat von minderer Qualität.) Durch dieses Material seien neue Abfallhalden entstanden. iv. Im Zusammenhang mit der AGL sei es in mehreren Fällen zu missbräuchlichem Verhalten gekommen. v. Manche Abbaustellen seien nur zur Gewinnung von befreiten Granulaten in Betrieb genommen worden (31). Herrn Bird zufolge wird in manchen Schiefer-Steinbrüchen Schiefergestein abgebaut, ohne auch nur im Mindesten Dachschiefer herzustellen. Herr Bird führt zwei Beispiele an. vi. Steinbrüche zur Gewinnung von Schiefergranulat produzierten und verkauften Granulate, die nicht der Abgabe unterlägen. Für den Bau einer Straße in Edinburgh sei 1 Mio. t Schiefer verwendet worden. vii. Im Einleitungsbeschluss sei nicht definiert worden, was als Granulat zu betrachten sei: kleineres Felsgestein, zerkleinert oder unzerkleinert, einschließlich Natursand und Kies; Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Steine zum Schutz von Flussufern, Bausteine, Kaminsteine, Wasserbausteine zur Befestigung von Gräben, Pflastersteine für Straßen und Schüttsteine für Wellenbrecher seien alle abgabepflichtig, wenn sie unter geologischen Gesichtspunkten nicht als Tonschiefer oder Schiefer zu betrachten seien. viii. Die AGL sei insoweit unsinnig, als unzerteilte sortierte Bausteine abgabepflichtig seien. ix. Nur Schiefer aus Nordwales könne als Dachschiefer verwendet werden. Schiefermaterialien aus anderen Schieferregionen im Vereinigten Königreich würden nicht als Dachschiefer, sondern als Bausteine oder als Pflastersteine verwendet. Sandstein, Bausteine und Pflastersteine unterlägen der Abgabe. Schiefer werde nicht für Bedachungszwecke verwendet. Schiefer- und Tonschiefer-Steinbrüche seien in Betrieb genommen worden, weil die betreffenden Materialien von der Abgabe befreit seien (32). x. Die AGL wirke sich ökologisch nachteilig aus, da die Verwendung aufbereiteter Granulate auch infolge der zusätzlichen Transportwege befreiter Materialien Umweltbelastungen verursache. xi. Granulate seien häufig in Form von bei der Herstellung von Porzellanerde anfallendem Quarzsand bezogen worden. In Cornwall gebe es wenig Sand; daher habe die Verwendung von Sand aus Porzellanerde-Gruben keinen Einfluss darauf, wie viel Natursand abgebaut werde. Vielmehr sei bei der Herstellung von Porzellanerde in der Region anfallender Sand eine wichtige Ressource. Dieser Sand verfälsche den Markt für Feinsplitt, der beim örtlichen Abbau von Granulaten aus Felsgestein als Nebenprodukt anfalle, das in erster Linie zur Gewinnung von Granulatsplitt für Beton und Asphalt sowie im Baubereich verwendet werde. xii. Porzellanerde-Nebenprodukte seien befreit; Nebenprodukte der Kalksteingewinnung hingegen würden selbst dann mit der Abgabe belegt, wenn der Kalkstein für industrielle oder landwirtschaftliche Prozesse verwendet werde; der Anteil der als Abfall entstehenden Nebenprodukte belaufe sich auf 20 %. xiii. Einige ausgeförderte Porzellanerde-Gruben seien nur zum Abbau befreiter Granulate wieder in Betrieb genommen worden, da die Porzellanerde-Vorkommen erschöpft gewesen seien. Wer Material aus einem alten Granit-Steinbruch abbauen wollte, müsse hingegen die Abgabe entrichten. xiv. Die beim Raffinieren und Schmelzen von Metallen anfallenden Nebenprodukte seien zwar tatsächlich nicht mit natürlichen Granulaten identisch; andererseits seien sie aber auch nie als Abfall zu betrachten und hätten einen beträchtlichen Marktwert. Herrn Bird zufolge sollte die AGL für Nebenprodukte eingeführt werden, die keine Abfälle darstellen. xv. Nach Auffassung von Herrn Bird sind Granulate aus den meisten Tonschiefer- und Schiefer-Steinbrüchen oder Porzellanerde-Gruben als Ersatz für hochwertige Granulate nicht geeignet.

(57) Herr Bird ergänzte diese Informationen durch ein Vorbringen vom 10. Februar 2014 bezüglich der Verwendungen von Schlackengranulat. (Schlackengranulat ist ein Nebenprodukt der Stahlindustrie.) Mit dem Vorbringen sollte gezeigt werden, dass Schlacke kein Abfall, sondern ein hochwertiges Granulat ist, das als Ersatzmaterial für Zement verwendet werden kann.

b) Am 10. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA

(58) Die BAA ist der Auffassung, es dürfe nicht anhand des Begriffes Granulat beurteilt werden, ob die AGL eine staatliche Beihilfe darstelle; der Begriff Granulat sei nämlich nicht klar in einem Umfang definiert, der dem Anwendungsbereich der Abgabe entsprechen würde. Die Kommission definiert Granulate im Einleitungsbeschluss als „Felsgestein, Kies und Sand zur Verwendung als Schüttgut (Aufschüttmaterial) für den Bausektor“. Mit der AGL seien jedoch zahlreiche Materialien belegt, die für andere Zwecke als die „Verwendung als Schüttgut (Aufschüttmaterial) für den Bausektor“ eingesetzt würden, beispielsweise als unzerteilte Bausteine zum Bau von Wänden oder als Wasserbausteine, Gleisschotter oder als Naturstein mit hohen Polierwerten (high Polished Stone Value, „PSV“) für rutschfesten Asphalt. Nach Auskunft der BAA haben die britischen Wettbewerbsbehörden den Granulatmarkt mehrfach untersucht und sind in der Regel zu dem Schluss gelangt, dass Spezialmaterialien wie etwa Gleisschotter und Naturstein mit hohen Polierwerten sowohl voneinander getrennten Märkten als auch vom Markt für „Bauzuschlagstoffe“ getrennten Märkten zuzurechnen seien, weil diese Materialien für andere Anwendungen eingesetzt würden und weil eine angebots- oder nachfrageseitige Substitution nicht gegeben sei (33).

(59) Die BAA erläutert, dass drei der Befreiungen, bei denen die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss zu einem positiven Ergebnis gelangt sei, selektiver Art seien; dies gelte für die Befreiung für aufbereitete Bauabfälle, für in Verbindung mit dem Bau von Straßen, Eisenbahngleisen, Gebäuden usw. gewonnenes Granulat und für Abfälle/Nebenprodukte von Industrieprozessen. Die BAA macht geltend, dass diese drei Kategorien befreiter Materialien unter dem Gesichtspunkt der angestrebten Nachfrageumlenkung ebenso zu behandeln seien wie u. a. bei der Gewinnung von Porzellanerde, Tonschiefer und Kohle entstehende Abfälle/Nebenprodukte, und bezüglich dieser Materialien habe die Kommission im Einleitungsbeschluss Bedenken geäußert.

c) Am 16. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen des Steinbruchs Lantoom

(60) Der Steinbruch Lantoom erklärt, der Einleitungsbeschluss habe zu Verunsicherungen geführt, Investitionen behindert und die Beschäftigungssituation beeinträchtigt.

4. STELLUNGNAHMEN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS

(61) Das Vereinigte Königreich hat umfassende Stellungnahmen zu den im Einleitungsbeschluss formulierten Bedenken sowie zusätzliche Informationen und Erläuterungen zur Vereinbarung der zu prüfenden Befreiungen mit dem Binnenmarkt übermittelt.

(62) Bezüglich des eigentlichen Gegenstands des Einleitungsbeschlusses sind keine Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs eingegangen. Der Übersichtlichkeit halber werden die eingegangenen Stellungnahmen und Informationen in diesem Beschluss in den betreffenden Abschnitten erläutert.

5. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME

(63) Die Kommission hat bereits mit der Annahme des Einleitungsbeschlusses beschlossen, bezüglich der AGL keine Einwände gegen die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Maßgabe des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung Paragraf 17 Absatz 2 Buchstaben b, c, und d, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstaben b, c, d und da und Paragraf 17 Absatz 4 Buchstaben d und e, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (sofern das befreite Material vollständig aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer besteht, die nicht als Granulat verwendet werden), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c (wenn es ausschließlich um Abraum handelt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (ausgenommen Ton), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstaben a und b (soweit es sich Material handelt, das nicht als Granulat verwendet wird), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe c, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe a, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (im Zusammenhang mit befreiten Prozessen im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a und c, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit sie sich auf befreite Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a und c unter Einsatz von Material beziehen, das nicht als Granulat verwendet wird) und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c zu erheben und dies damit begründet, dass sie diese Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV betrachtet. Daher wird die Kommission diese im Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung vorgesehenen Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nicht bewerten und sich in ihrer Würdigung auf die zu prüfenden Befreiungen beschränken.

5.1. WÜRDIGUNG DER EINGEGANGENEN STELLUNGNAHMEN ZUM GEGENSTAND DES EINLEITUNGSBESCHLUSSES

(64) Wie bereits in Erwägungsgrund 59 erläutert, erklärt die BAA, die Befreiungen für aufbereitete Bauabfälle, für in Verbindung mit dem Bau von Straßen, Eisenbahngleisen und Gebäuden usw. gewonnene Granulate und Abfälle/Nebenprodukte von Industrieprozessen seien unter dem Aspekt der angestrebten „Nachfrageumlenkung“ mit der Logik der AGL nicht in Einklang zu bringen.

(65) Die Kommission hat im Einleitungsbeschluss festgestellt, dass aufbereitete Granulate und frisch abgebaute Granulate bezüglich des Ziels der AGL nicht vergleichbar sind und dass die Unterscheidung zwischen aufbereitetem Material und frisch abgebauten Granulaten auf der Natur und der Logik der AGL beruht. Auch wenn der Aufbereitungsprozess weniger umweltfreundlich ist als der Abbau von frischem Granulat, hat die Verwendung von aufbereitetem Granulat doch zweifellos zur Folge, dass es nicht zum Abbau der betreffenden Menge an frischem Granulat kommt. Außerdem tragen Anreize für die Verwendung von Materialien, die unvermeidliches Ergebnis bestimmter in jedem Fall erfolgender Tätigkeiten sind, eindeutig dazu bei, das Abfallaufkommen zu verringern und dem Abbau der entsprechenden Menge an frischem Granulat entgegenzuwirken.

(66) Daher sind diese drei Befreiungen insofern mit einem größeren Umweltnutzen verbunden, als sie zusätzliche Abbautätigkeit verhindern.

(67) Mehrere Beteiligte haben in diesem Zusammenhang vorgetragen, dass in mehreren Fällen zusätzliche Abbaumaßnahmen ausschließlich in der Absicht erfolgt seien, Granulate für einen anschließenden Verkauf zu gewinnen. Diese Fälle von eindeutigem Missbrauch sollten gemeldet und nach nationalem Recht des Vereinigten Königreichs behandelt werden; sie dürften jedoch nicht im Rahmen des Beihilferechts beurteilt werden.

(68) Die Ursachen, auf die sich die von der Kommission im Einleitungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Zweifel hinsichtlich der Abfälle/Nebenprodukte u. a. von Porzellanerde, Tonschiefer und Kohle gründen, ändern nichts an der Würdigung der drei oben genannten Befreiungen. Insbesondere stehen die von der Kommission geäußerten Zweifel nicht den endgültigen Ergebnissen des förmlichen Prüfverfahrens entgegen; außerdem sind von den Befreiungen andere Materialien betroffen, und die Befreiungen führen zu unterschiedlichen Gegebenheiten.

(69) Herr Bird verweist auf die Verwendung von Granulaten mehrerer von der AGL befreiter Materialien; dies zeigt, dass die Befreiungen von der AGL zur Erreichung dieses Umweltziels beitragen, da frisch abgebaute Granulate erfolgreich durch diese Materialien ersetzt werden.

(70) Wie im Folgenden in Erwägungsgrund 143 erläutert, zeigen die vom Vereinigten Königreich vorgelegten Daten, dass die Anzahl der Abbaustellen zur Gewinnung befreiter Materialien seit Einführung der AGL nicht zugenommen hat, sondern sogar zurückgegangen ist.

(71) Einer der von Herrn Bird genannten Steinbrüche, in denen ausschließlich Tonschiefer-Felsgestein und kein Dachschiefer gewonnen werde, produziert nach den Angaben auf der Website dieses Steinbruchs sehr wohl Dachschiefer. Bezüglich des anderen Steinbruchs hat sich das Vereinigte Königreich verpflichtet, zu prüfen, welches Material tatsächlich hergestellt wird. Anschließend werden je nach Ergebnis der Prüfung die nach nationalem Recht geltenden Vorschriften durchgesetzt.

(72) Weder dem Vereinigten Königreich noch der BAA lägen Informationen darüber vor, dass in letzter Zeit bereits ausgeförderte Porzellanerde-Gruben wieder in Betrieb genommen worden wären. Außerdem sei dem Vereinigten Königreich nicht bekannt, dass diesbezüglich Genehmigungen erteilt worden wären. Auch die beiden Hersteller von Porzellanerde und Ball Clay haben keine Kenntnis von erneuten Inbetriebnahmen.

5.2. STAATLICHE BEIHILFE IM SINNE DES ARTIKELS 107 ABSATZ 1 AEUV (FRÜHER ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EGV)

(73) Eine Maßnahme ist dann als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten, wenn sie vier Bedingungen erfüllt: Erstens erlangen die Begünstigen durch die Maßnahme einen Vorteil. Zweitens begünstigt die Maßnahme bestimmte Unternehmen oder wirtschaftliche Tätigkeiten (Selektivität). Drittens wurde die Maßnahme vom Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert. Und viertens ist die Maßnahme geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt zu verfälschen.

(74) Nach der Rechtsprechung umfasst der Begriff der Beihilfe nicht nur Subventionen. Er beinhaltet nicht nur Vorteile wie die eigentliche Subvention, sondern auch staatliche Maßnahmen, die in unterschiedlichen Formen die Belastungen mindern, die normalerweise von einem Unternehmen getragen werden müssten, und die als solche, auch ohne dass sie Subventionen im engeren Sinne wären, ihrem Wesen nach vergleichbar sind und eine ähnliche Wirkung haben (34).

(75) Bezüglich des Kriteriums der Selektivität des Vorteils muss geprüft werden, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen einer bestimmten gesetzlichen Regelung oder eines bestimmten Steuersystems als solche geeignet ist, bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV gegenüber anderen Unternehmen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden (35).

(76) Eine Maßnahme, die dem Begünstigten zwar einen Vorteil verleiht, jedoch durch die Natur oder die allgemeine Regelung des Steuersystems gerechtfertigt ist, in das die Maßnahme eingebunden ist, erfüllt diese Bedingung der Selektivität allerdings nicht (36). Daher kann ein Mitgliedstaat nachweisen, dass eine Maßnahme unmittelbar auf den grundlegenden Prinzipien oder den Leitgedanken seines Steuersystems beruht.

(77) Für die Bewertung des selektiven Charakters des durch die zu prüfende Maßnahme gewährten Vorteils muss der Bezugsrahmen ermittelt werden; ein Vorteil kann nämlich nur gemessen an diesem Bezugsrahmen nachgewiesen werden (37).

(78) Zusammenfassend ist festzustellen, dass eine Selektivität in drei Schritten festgestellt werden kann: i) Bestimmung des Bezugssystems (oder des normalen Steuersystems), wenn das Normalbesteuerungsprinzip der AGL und das (Umwelt-)Ziel ermittelt wurden; ii) Prüfung, ob die unterschiedliche steuerliche Behandlung insoweit eine Ausnahme vom Normalbesteuerungsprinzip darstellt, als zwischen Marktteilnehmern unterschieden wird, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden; iii) bei unterschiedlicher steuerlicher Behandlung in vergleichbarer tatsächlicher und rechtlicher Situation Prüfung, ob eine Ausnahme gegeben ist; die unterschiedliche Behandlung stellt dann keine Ausnahme dar, wenn sie durch das Ziel des Steuersystems gerechtfertigt ist. Wenn diese Rechtfertigung der Maßnahme nicht gegeben ist, muss die Maßnahme faktisch als selektiv betrachtet werden. Zur Berechtigung einer unterschiedlichen steuerlichen Behandlung können ausschließlich inhärente Mechanismen des Steuersystems herangezogen werden, die für die Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich sind. Ziele, die mit dem Steuersystem nicht in Verbindung stehen, können in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt werden.

(79) Wie das Gericht bestätigt hat (38), besteht der Bezugsrahmen, anhand dessen die Normalbesteuerung und das Vorliegen etwaiger selektiver Vorteile zu ermitteln sind, aus der AGL als spezifischer Abgaberegelung für den Granulatsektor im Vereinigten Königreich. Daher muss unter Berücksichtigung der Normalbesteuerung und des Ziels der AGL geprüft werden, ob unterschiedliche steuerliche Behandlungen gerechtfertigt sind.

(80) Die Kommission hat den Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 rückwirkend geänderten Fassung geprüft. Da die AGL weiterhin zu entrichten ist, hat die Kommission ferner die mit dem Finance Act von 2007 eingeführte Befreiung nach Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe da geprüft.

5.3. NORMALE BESTEUERUNG DURCH DIE AGL UND ZIEL DER AGL

(81) Die AGL ist eine Abgabe auf Granulate. Mit Paragraf 16 Absätze 1 und 2 des Finance Act von 2001 wurde eine Abgabe auf steuerpflichtige Granulate begründet, die ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden.

(82) Die AGL wurde am 1. April 2002 eingeführt. Was unter dem Begriff der gewerblichen Verwertung zu verstehen ist, wird in Paragraf 19 erläutert. Vier Formen gewerblicher Verwertung werden berücksichtigt: a) der Abtransport von Granulaten aus dem Ursprungsort, b) der Abschluss einer Liefervereinbarung, c) die Verwendung für Bauzwecke und d) das Mischen mit einem beliebigen sonstigen Material oder Stoff (mit Ausnahme von Wasser).

(83) Hinsichtlich der Granulate hat das Vereinigte Königreich wiederholt bestätigt, dass die AGL nicht für alle abgebauten Minerale oder auch nur für Felsgestein, Kies oder Sand in jeglicher Form gelten, sondern nur für Felsgestein, Kies und Sand als Schüttgut für den Bausektor entrichtet werden sollte.

(84) Dies wird auch durch die vorbereitenden Arbeiten zur Einführung der AGL bestätigt (39). Diese Arbeiten zeigen, dass die AGL von Anfang an als Steuer auf Granulate und nicht als Abgabe auf bestimmte abgebaute Minerale angelegt war. Dies hat auch das Gericht anerkannt (40).

(85) Wie bereits in Erwägungsgrund 14 erläutert, bestehen Granulate im Allgemeinen aus körnigen Materialien, die physikalisch und chemisch inert sind und daher im Bausektor als solche oder unter Beigabe von Zement, Kalk oder Bitumen als Beton, Schotter, Asphalt oder Filterschichten bzw. als Aufschüttungen eingesetzt werden können. Naturgranulate sind Sand, Felsgestein und Kies. Als Granulate eingesetzte Materialien können jedoch auch für andere Zwecke eingesetzt werden. Ob ein Material für die Zwecke der AGL als Granulat zu betrachten ist, hängt also eher von seiner Verwendung als von seiner geologischen Zusammensetzung ab.

(86) Während der Entwicklung der Rechtsvorschriften zur AGL gelangte das Vereinigte Königreich zu dem Ergebnis, dass eine verwendungsbezogene Definition des Anwendungsbereichs der Abgabe problematisch werden könnte, da die beabsichtigte Verwendung eines Produkts sich nach der Entscheidung über eine Abgabepflicht ändern könne (41). Um diesem Problem zu begegnen, entschied sich das Vereinigte Königreich für einen anderen Ansatz. Statt von einer genauen Definition des Begriffs Granulat oder von allgemeinen Besteuerungskriterien auszugehen, sieht der Finance Act von 2001 zunächst die Abgabe für Sand, Kies und Felsgestein grundsätzlich vor, schränkt die Anwendung und den Anwendungsbereich der Abgabe dann aber durch Ausschlüsse, Befreiungen und Abgabeentlastungen für Felsgestein, Sand und Kies ein, wenn das Material für bestimmte Zwecke eingesetzt wird oder bestimmte Prozesse durchlaufen hat.

(87) Die AGL soll gewährleisten, dass die Umweltfolgen des Granulatabbaus (insbesondere Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt und des Landschaftsbilds) u. a. in den Preisen umfassender berücksichtigt werden, um auf diese Weise zu einem wirtschaftlicheren Abbau und zu einer wirtschaftlicheren Nutzung von Granulaten beizutragen. Außerdem soll eine Nachfrageumlenkung von frisch abgebauten Granulaten hin zu Ersatzgranulaten (z. B. aufbereiteten Granulaten und Granulaten, die als Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Abbau- oder Industrieprozesse entstehen) unterstützt werden. Die Nachfrageumlenkung wiederum wird einen geringeren Bedarf an frisch abgebauten Granulaten zur Folge haben und dadurch die mit der Abbautätigkeit verbundenen Umweltschäden verringern.

(88) Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass das Ziel des Steuersystems ermittelt werden muss, in das die AGL eingebunden ist; dabei sollte nicht von den Begriffen „Virgin-Granulate“ oder „Primär-Granulate“, sondern vielmehr vom Grundgedanken der Abgabe ausgegangen werden. Die Begriffe werden im Einleitungsbeschluss in den Erwägungsgründen 64 und 65 eingehend erläutert.

(89) Unabhängig von der verwendeten Terminologie unterscheidet das Vereinigte Königreich zwischen Granulaten, die zur Verwendung als Granulat (frisch) abgebaut wurden, und verschiedenen Materialien, die entweder nicht als Granulate frisch abgebaut wurden oder die zwangsläufig infolge sonstiger Tätigkeiten angefallen sind, die nicht auf den Abbau von Granulaten gerichtet waren, und die als Ersatzmaterialien für eigens frisch abgebaute Granulate eingesetzt werden könnten.

(90) Unter Berücksichtigung der Erläuterungen des Vereinigten Königreichs ist die Kommission im Einleitungsbeschluss zu dem Ergebnis gelangt, dass dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL zufolge Felsgestein, Kies und Sand, der (das) frisch zur Verwendung als Granulat gewonnen wurde und im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden soll, ab dem 1. April 2002 besteuert wird.

(91) Bezüglich dieses Ziels hat die Kommission festgestellt, dass die AGL darauf abzielt, eine wirtschaftlichere Gewinnung von Granulaten zu bewirken, indem die Umweltkosten dieser Tätigkeit berücksichtigt werden. Außerdem wird eine Nachfrageumlenkung vom Abbau von Felsgestein, Kies und Sand eigens zur Verwendung als Granulat in der Bauwirtschaft hin zu als Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Prozesse gewonnenen Granulaten oder aufbereiteten Granulaten angestrebt.

(92) Bei der Kommission sind umfangreiche Stellungnahmen von Beteiligten bezüglich des Normalbesteuerungsprinzips und des Zieles der AGL eingegangen.

5.4. EINGEGANGENE STELLUNGNAHMEN ZUM NORMALBESTEUERUNGSPRINZIP UND ZUM ZIEL DER AGL

a) Am 15. September 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA

(93) Die BAA bekräftigte nochmals ihre Erläuterungen aus früheren Vorbringen, nach denen die AGL inhärent unlogisch sei. Es gebe keine eindeutige Definition des Begriffs Granulate, mit dem der Anwendungsbereich der AGL begründet werden könne. Die BAA erklärt, mit der AGL würden zahlreiche Materialien belegt, die nicht unter die Begriffsbestimmung im Einleitungsbeschluss fielen, d. h. Materialien, die für andere Zwecke als für die „Verwendung als Schüttgut (Aufschüttmaterial) für den Bausektor“ oder die Verwendung in Beton, Pflaster, Asphalt oder Filterschichten oder als Aufschüttungen eingesetzt werden. Abgabepflichtige Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen würden nicht als Schüttgut im Bausektor verwendet; dieses Material sei jedoch erheblich größer und schwerer als Granulate zur Herstellung von Beton oder für die sonstigen genannten Verwendungen. Außerdem unterliege unzerteilter Baustein der AGL; dieser Stein werde jedoch eher für Gebäudewände und zum Bau von Steinmauern als für eine der genannten Verwendungen eingesetzt. Außerdem könne nicht festgestellt werden, dass diese Materialien „Granulat“ seien, während Dachschiefer, zerteilte Bausteine oder Ton zur Herstellung von Ziegeln nicht als „Granulat“ eingestuft würden. Alle genannten Materialien seien Felsgestein, das aus dem Boden abgebaut werde; das Material werde aber für unterschiedliche Zwecke eingesetzt und sei nicht substituierbar. Daher bestehe wohl keine ökologische Grundlage dafür, dass einige dieser Materialien als „Granulate“ bezeichnet würden und andere nicht.

(94) Dass die Befreiungen auf der geologischen Beschaffenheit der Materialien beruhten, sei deshalb problematisch, weil die geologischen Begriffe Ton, Schiefer und Tonschiefer ein sehr breites geologisches Spektrum an Felsgestein abdeckten, das aus Steinbrüchen und Gruben abgebaut werde, in denen keine Dachschiefer oder Keramikprodukte hergestellt werden könnten. Das Material ist als Ton bzw. Schiefer oder Tonschiefer jedoch trotzdem von der Abgabe befreit. Die BAA legte einige Erklärungen von Dr. Rachel Hardie, einer einschlägig spezialisierten Geologin, bezüglich der wenig differenzierten geologischen Terminologie zur Unterscheidung von Felsgestein vor. Weitere Probleme ergäben sich aus den Befreiungen für Material, das hauptsächlich aus bestimmten Gruppen geologischer Materialien bestehe. Die BAA hat in diesem Zusammenhang einen Bericht vorgelegt, der 2003 von der British Geological Society für die Finanzbehörden des Vereinigten Königreichs erstellt wurde und der die Finanzbeamten bei der geologisch korrekten Anwendung der Befreiungen für Tonschiefer, Schiefer und Ton unterstützen soll („Bericht“). In diesem Bericht wird versucht, Schiefer, Tonschiefer und Ton hinsichtlich ihrer Merkmale und ihres geologischen Ursprungs zu beschreiben, um den britischen Finanzbehörden ihre Tätigkeit zu erleichtern. Allerdings wird auch festgestellt: „Ursprünglich dürften der Auswahl dieser Begriffe für die Zwecke des Gesetzes eher die Bezeichnungen der betreffenden Minerale als Waren denn die jeweiligen geologischen Begriffe zugrunde gelegen haben.“ Zudem wird erläutert: „Ton, Schiefer, Tonstein und Tonschiefer sind im Vereinigten Königreich weit verbreitet“, wobei Schiefer häufig „in Wechsellagerung mit Sandstein“ vorkomme.

(95) Der BAA zufolge hat das Vereinigte Königreich Schiefer und Tonstein als Synonyme behandelt; folglich sei die gesamte Gruppe des betreffenden Felsgesteins von der Abgabe befreit worden. Außerdem seien die Definitionen dieser drei Materialien im Bericht sehr eng gefasst; es hätten auch andere Materialien als Schiefer, Tonschiefer oder Ton eingestuft werden können. Tonschiefer beispielsweise mit der für die Herstellung von Dachschiefer erforderlichen „Schieferung“ sei verhältnismäßig selten. Felsgestein mit weniger ausgeprägter Schieferung, das sich nicht spalten lasse, sei hingegen deutlich weiter verbreitet; auch dieses Material werde jedoch als Tonschiefer eingestuft. Teilweise mit Zitaten aus dem Bericht erläutert die BAA, Tonschiefer werde auch im Baubereich für dekorative Zwecke eingesetzt (als Naturstein, Wandverkleidung, Pflaster, Schwellen, Kaminstein, Tischplatten und Dekormaterial im Wohn- und Gartenbereich; dort sei die Schieferung weniger wichtig, da dieses Material ohnehin zerteilt und poliert werde. Die BAA verweist beispielsweise auf einen Tonschiefer-Steinbruch, dessen Tonschiefer sich von Dachschiefer unterscheide und bei dem nicht klar sei, ob das Material überhaupt als Tonschiefer einzustufen sei.

(96) Nach Erfahrungen der BAA werde meistens dann ein Geologe als Gutachter hinzugezogen, wenn man sich Klarheit darüber verschaffen wolle, wie in einem Steinbruch oder einer Grube vorhandenes Felsgestein für die Zwecke der AGL einzustufen sei und ob für den Abbau dieses Felsgesteins eine Befreiung in Betracht komme.

(97) Der BAA lägen zwar keine Informationen über die Entwicklung von Tonschiefer- und Schiefer-Abraumhalden seit Einführung der AGL vor; die Halden mit Nebenprodukten von abgabepflichtigen Granulaten seien jedoch größer geworden. Als Beispiele nennt die BAA drei Steinbrüche, an denen diese Zunahme von Abraumhalden festzustellen sei. Aus einem Steinbruch seien über 1 Mio. t Nebenprodukte abtransportiert worden; in einem anderen Steinbruch hätten 2 Mio. GBP in eine neue Anlage zur Weiterverarbeitung des angefallenen Nebenprodukts vor dem Verkauf investiert werden müssen.

b) Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA

(98) Die BAA erläutert, nachdem das Vereinigte Königreich die Befreiungen von der AGL ausgesetzt hatte, die die Kommission im Einleitungsbeschluss als bedenklich eingestuft hatte, habe das Vereinigte Königreich zwei neue Befreiungen (für Ton und für Schiefer zur Verwendung in keramischen Bauprodukten und für Calciumsulfat zur Verwendung in Gips und Gipskarton) eingeführt. Bei diesen Materialien könnten nicht andere Gegebenheiten angenommen werden als bei Materialien, die nach der Umweltlogik der AGL mit der AGL belegt würden. Bei diesen Materialien bestünden die gleichen Gegebenheiten wie bei Felsgestein, Sand und Kies, da auch diese Materialien für Bauzwecke abgebaut würden. Diese zusätzlichen Befreiungen stellten staatliche Beihilfen dar, die die Kommission nicht als mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe einstufen könne, da die maßgeblichen Bedingungen nicht erfüllt wären.

(99) Der Abbau von Ton und Schiefer zur Herstellung keramischer Bauprodukte könne reduziert werden, wenn Bauprodukte aus Beton eingesetzt würden; diese könnten aus (häufig abgabepflichtigen) Abfall-/Nebenprodukten von Steinbrüchen hergestellt werden.

(100) Unter Umweltaspekten sei unerheblich, dass Ton chemisch verändert werde, wenn er zur Herstellung von Ziegeln und sonstigen keramischen Produkten zur Verwendung im Bausektor eingesetzt werde.

c) Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen des Steinbruchs Cloburn

(101) Im Steinbruch Cloburn werden nach Angaben des Betreibers Granit und Grauwacke abgebaut. Letztere wird für rutschfeste Granulate mit einem Polierwert von über 70 verwendet. Da Nebenprodukte dieser Materialien nicht von der Abgabe befreit seien, entstünden erhebliche Halden an Grauwackestaub; dies werde sich in Zukunft zu einem erheblichen Problem entwickeln.

(102) Der Betreiber des Steinbruchs Cloburn erklärt, die Absatzmenge des Steinbruchs sei in letzter Zeit von 1,3 Mio. t in den Jahren 2007/2008 auf 0,5 Mio. t zurückgegangen. Dies sei weniger auf die Rezession als vielmehr darauf zurückzuführen, dass der Absatz konkurrierender Steinbrüche von der Abgabe befreit seien.

(103) Die AGL beeinträchtige die Wettbewerbsfähigkeit des Steinbruchs gegenüber Anbietern importierter Granulate, da deren Nebenprodukte ohne Abgabebelastung im Ausland verkauft würden, und im Ausland befindliche Steinbrüche keine vergleichbare Abgabe leisten müssten.

(104) Die AGL habe den Markt beeinträchtigt und zu einem Rückgang des Granulatpreises geführt; zudem könnten befreite Steinbrüche ihr Material über größere Strecken transportieren.

(105) 2013 habe man infolge der Geschäftstätigkeit von nicht abgabepflichtigen Steinbrüchen Absatzrückgänge im Umfang von 50 000 t Granulat erlitten. Ein besonderes Problem seien Schieferhalden auf Großbaustellen, insbesondere im Korridor Glasgow — Edinburgh. Im Straßenbau sei etwa 1 Mio. t Schiefer eingesetzt worden. Dies habe den Wettbewerb beeinträchtigt, da andere Steinbrüche ihre minderwertigen Nebenprodukte nicht hätten verkaufen können. Zudem konkurrierten die hellroten Granulate des eigenen Betriebs mit von der Abgabe befreitem purpurfarbenem Dekoschiefer.

(106) Der Steinbruch habe in Konkurrenz zu Steinbrüchen gestanden, die vermutlich von der AGL befreit seien, und an die man in Ausschreibungen Aufträge verloren habe. Einer der Aufträge sei schließlich an einen Steinbruch gegangen, der die Planungsgenehmigung für die Errichtung einer befreiten Schieferhalde in Verbindung mit dem Abbau von Granulaten erhalten habe. Mindestens 800 000 t Schiefer seien verfügbar gewesen und hätten im Rahmen von Termingeschäften an den Hauptauftragnehmer verkauft werden können.

(107) Außerdem übermittelte der Betreiber des Steinbruchs mehrere allgemeine Stellungnahmen bezüglich des mangelnden Umweltbezugs der AGL.

d) Am 8. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd. („Steinbruch Blinkbonny“)

(108) Der Steinbruch Blinkbonny war eigenen Angaben zufolge dem Wettbewerb durch einen anderen Steinbruch ausgesetzt, der in Fertigbeton zu verwendendes und möglicherweise von der Abgabe befreites Material verkaufe und daher niedrigere Preise anbieten könne. Ohne die Befreiung wäre der konkurrierende Steinbruch nicht in Betrieb genommen worden und auf dem Markt nicht konkurrenzfähig gewesen. Die Befreiung habe dem Wettbewerber ermöglicht, sein Material über längere Strecken zu befördern; dadurch seien Umweltschäden entstanden.

(109) Außerdem übermittelte der Betreiber des Steinbruchs Blinkbonny mehrere Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss. In diesen Stellungnahmen wurde geltend gemacht, dass die Maßnahme befreite Anbieter begünstige, weil sie ihnen ermöglichte, Produkte auf einem offenen Markt ohne die Kosten zu verkaufen, die Anbieter tragen müssten, die diesen Vorteil nicht hätten.

(110) Die AGL habe ihr Umweltziel verfehlt, weil sie die Herstellung eines billigeren Materials ermöglicht habe, das über weitere Strecken transportiert werde; dadurch werde dafür gesorgt, dass vermehrt befreite Granulate abgebaut würden, um billigere Materialien herzustellen, die nicht aus Nebenprodukten oder Abfällen bestünden. Zudem würden Schiefer und Tonschiefer als von der Abgabe befreite Materialien als Granulate für Bauzwecke verkauft, und infolge der Befreiung würden Schiefer und Tonschiefer in größerem Umfang zur Verwendung als Granulat abgebaut.

e) Am 15. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Kinegar Quarries Ltd („Steinbruch Kinegar“)

(111) Der Betreiber des Steinbruchs Kinegar erklärt, in allen Steinbrüchen würden auch minderwertige Granulate hergestellt. Es sei unerheblich, ob das Produkt aus Tonschiefer bestehe, der weltweit exportiert werde, oder aus Standardgranulaten, die im Umkreis von 20 km vom Steinbruch verwendet würden. Da Granulate Sekundärerzeugnisse seien, könnten sie in vielfältiger Weise verwendet werden; Granulate seien immer ein billiges Produkt gewesen. Granulat sei deshalb kostengünstig, weil es als Nebenprodukt eines höherwertigen Produktes anfalle. Um eine stabile Bestandsituation zu wahren, werde der Preis nach Angebot und Nachfrage festgesetzt. Trotzdem seien auch mit Granulaten immer gewisse Einnahmen erzielt worden — bis die AGL eingeführt worden sei. Anschließend habe man über Sekundär-Granulate mit befreiten Granulaten konkurrieren müssen; dies sei manchmal nicht möglich gewesen. Die Herstellung von Sekundär-Granulaten sei aber trotzdem nicht zurückgegangen, weil eben eine Nachfrage nach diesem höherwertigen Produkt bestehe. Das Material könne nur nicht im selben Umfang verkauft werden. Dies führe zu größeren Beständen an Sekundär-Granulaten. Da Granulate über weitere Strecken transportiert werden müssten, werde kein Umweltnutzen erzielt.

(112) Kinegar Quarries erklärt, das Vereinigte Königreich habe sicherstellen wollen, dass Anbieter, die keine Granulate herstellen, ihre Nebenprodukte als von der Abgabe befreite Granulate verkaufen könnten und deren Halden mit Nebenprodukten möglichst begrenzt würden. Dieses Ziel sei durch die Befreiungen erreicht worden, die den betreffenden Anbietern (sowie einer zunehmenden Anzahl an Granulat-Herstellern) für Produkte gewährt worden seien, die eigentlich als Granulate bezeichnet werden müssten, weil sie für denselben Zweck verkauft würden wie das von einem Granulat-Hersteller angebotene Material. Die Nebenprodukt-Halden hätten sich jedoch von Anbietern, die keine Granulate herstellten, hin zu Herstellern abgabepflichtiger Granulate verlagert.

(113) Nach der Einführung der AGL sei der Absatz von Sekundär-Granulaten von über 50 000 t im Jahr 2007 auf nur noch 9 000 t im Jahr 2013 zurückgegangen; dieser Rückgang sei nicht ausschließlich der Rezession zuzuschreiben. Der Steinbruch sei nicht mehr in der Lage, mit abgabebefreiten Granulaten zu konkurrieren, da die eigenen Angebote um 1,5-2,0 GBP über den Angeboten der Wettbewerber lägen.

f) Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) („Torrington Stone“)

(114) Wenn nicht beide Steinbrüche von Torrington Stone demselben Eigentümer gehörten, wären sie dem Betreiber zufolge aufgrund der Einführung der AGL heute nicht mehr wirtschaftlich. Kunden träfen ihre Kaufentscheidungen nach der Beschreibung der Materialien (u. a. nach Qualität und Größe), nicht aber nach der geologischen Beschaffenheit des Materials. Den Kunden sei nicht bekannt, ob ein Material einer Abgabe unterliege.

(115) Einer der Steinbrüche stelle vorwiegend Schiefer her; dabei falle Tonstein als Nebenprodukt an. In dem anderen Steinbruch werde hauptsächlich grobkörniger Sandstein gewonnen; dabei entstehe Schieferabraum. Alle Produkte würden als Granulate verkauft. Der als Nebenprodukt anfallende Tonstein sei nicht rentabel zu vermarkten und werde daher auf Deponien entsorgt.

g) Am 2. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Mineral Products Association Ltd. („Mineral Products Association“)

(116) Die Mineral Products Association erklärt, dass einige Marktteilnehmer Materialien wie beispielsweise Schiefer und Tonschiefer zur Versorgung von Granulatmärkten abbauen könnten, ohne die Abgabe entrichten zu müssen, widerspreche den ursprünglichen Gestaltungsprinzipien der AGL. Der Verband ist der Auffassung, dass abgebautes Material, das als Granulat verwendet werde, auch der AGL unterliegen müsse, und dass Befreiungen auf Verwendungen beschränkt sein müssten, bei denen das Material nicht als Granulat eingesetzt werde.

(117) Außerdem erläutert der Verband, dass Materialien, die infolge isolierter Verbrennungsprozesse oder beim Schmelzen oder Raffinieren von Metallen entstünden, echte Nebenprodukte dieser Prozesse seien und als solche von der Abgabe befreit sein müssten, da sie dem der AGL zugrunde liegenden Ziel der stärkeren Verwendung von aufbereitetem Material und einer Verbesserung der Ressourceneffizienz dienten. Befreiungen für Schiefer, Tonschiefer und sonstige abgebaute Materialien hingegen führten zu Verwerfungen auf lokalen Märkten, da sie zur Folge hätten, dass mit der Abgabe belegtes Material durch befreites Material ersetzt werde.

h) Am 10. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA

(118) Der BAA zufolge besteht das eigentliche Umweltziel der AGL darin, die Nachfrage zugunsten von Abfall-/Nebenprodukten umzulenken und nicht — wie im Einleitungsbeschluss von der Kommission dargestellt — in der Durchsetzung des Verursacherprinzips. Wenn dieses vermeintliche Hauptziel der Durchsetzung des Verursacherprinzips tatsächlich verfolgt werden sollte, müssten die Materialien selektiv unterschieden werden. (Die Bestimmungen wären dann auf den „Granulatsektor“, nicht aber auf sonstige Tätigkeiten zum Abbau von Mineralen anzuwenden). In diesem Fall wäre zwangsläufig eine staatliche Beihilfe gegeben. Das Umweltziel der AGL bestehe jedoch vielmehr darin, die Verwendung von Granulaten zu fördern, die als Nebenprodukte von Abfällen bestimmter Prozesse anfallen bzw. die aus aufbereiteten Granulaten bestehen, und dadurch die Verwendung abgebauter Granulate zu reduzieren (Umlenkung der Nachfragelogik).

(119) Die Auswirkungen der mit der Abgabe verbundenen theoretischen Logik der „Nachfrageumlenkung“ wären nach Auffassung der BAA in der Praxis auf Felsgestein, Sand und Kies zur Verwendung als Aufschüttung im Bausektor beschränkt. Angesichts des angestrebten Ziels sollte diese Befreiung jedoch nur Nebenprodukten oder Abfällen zugutekommen, die geeignet wären, abgebaute Minerale zu ersetzen. Diese Beschränkung sei jedoch nicht das Leitprinzip der AGL, nach dem auch Materialien mit der Abgabe belegt würden, die nicht substituierbar seien.

(120) Selbst wenn die zu prüfenden Befreiungen aufgehoben würden, stünde der Anwendungsbereich der AGL im Widerspruch zu dieser Umweltlogik (d. h. der Logik der „Nachfrageumlenkung“). Der BAA zufolge würde die Aufhebung der Befreiung von Nebenprodukten und Abfällen eine Beeinträchtigung der Umweltausrichtung der AGL bedeuten. Die Aufhebung der Befreiung von Material, das zur „Verwendung als Granulat“ abgebaut werde (beispielsweise Schiefer und Tonschiefer), stehe hingegen im Einklang mit dem Umweltziel der AGL.

(121) Dass der Anwendungsbereich der AGL sich nicht mit dem Umweltziel der „Nachfrageumlenkung“ decke, wird der BAA zufolge auch aus der Tatsache deutlich, dass auch die Nebenprodukte/Abfälle von Kalkstein oder zerteilten Bausteinen sowie von nicht substituierbaren Materialien wie Gleisschotter und Naturstein mit hohen Polierwerten abgabepflichtig seien.

(122) Der BAA zufolge besteht eine zu große Diskrepanz zwischen dem Anwendungsbereich der AGL und ihrer Umweltlogik. Diese Diskrepanz sei darauf zurückzuführen, dass das nicht abgabepflichtige Material teilweise durch Nebenprodukte oder Abfälle ersetzt werden könne. Als Beispiele werden Ziegelton und Ball Clay zur Herstellung von Fliesen genannt.

i) Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA

(123) Die BAA legte ein Exemplar des Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 vor und erläuterte, in diesem Leitfaden würden mehrere Granit- und Tonschiefer-Steinbrüche damit werben, dass sie ähnliche Produkttypen und Bausteine herstellten. Der Leitfaden zeige, dass die Befreiungen von der AGL nicht im Einklang mit der Logik der AGL stünden, die eine Nachfrageumlenkung von zur Verwendung als Granulat abgebauten Materialien hin zu Abfällen anstrebe, die als Ersatzgranulat eingesetzt werden könnten.

(124) Der BAA zufolge gibt es Anhaltspunkte dafür, dass aufgrund der Befreiung der Nebenprodukte/Abfälle von Porzellanerde-Gruben mehr Material als benötigt abgebaut wurde — nur um mit den angeblichen Nebenprodukten eine Abgabebefreiung zu erlangen (d. h. um die Befreiung auch für hochwertigen Granit in Anspruch nehmen zu können) (42). Außerdem seien Belege dafür verfügbar, dass sich einige Betreiber von Porzellanerde-Gruben eher auf den Abbau dieser angeblichen Nebenprodukte konzentrierten als auf die Gewinnung der eigentlichen Porzellanerde (43). Die BAA verweist auf die E-Mail eines Steinbruchbetreibers an die BAA (44), in der es heißt, seit Einführung der AGL habe der Steinbruch nur schwer mit Granulaten aus Porzellanerde-Gruben konkurrieren können, da das dort hergestellte Granulat billiger sei und inzwischen den Markt beherrsche. Der E-Mail zufolge verkaufen die Porzellanerde-Gruben hochwertiges Steinmaterial und nicht etwa ein Sekundärerzeugnis oder Nebenprodukt. Die Produktion des Steinbruchbetreibers habe sich halbiert, und man habe seit mehr als neun Jahren keine Gewinne mehr erzielt. Das eigene Abfallmaterial könne nicht mehr verkauft werden.

(125) Nach Auffassung der BAA ist die Art der Anwendung der AGL in Verbindung mit dem Abbau von Kalkstein problematisch. Der Abbau des eigentlichen Kalksteins werde nicht besteuert; für die Abfälle bzw. Nebenprodukte des Kalksteinabbaus hingegen müsse die Abgabe entrichtet werden. Außerdem gelte die AGL für Feinpartikel, Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Steinbrüche oder Gruben, die zur Herstellung von Betonsteinen verwendet werden könnten; diese Steine könnten ein Ersatzmaterial für Ziegel aus nicht abgabepflichtigem Ton sein.

j) Am 8. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Quarry Products Association Northern Ireland Limited („QPANI“)

(126) QPANI vertritt nach eigenen Angaben etwa 95 % aller Anbieter von Abbauprodukten für die Bauwirtschaft in Nordirland. Nach Auffassung von QPANI war die AGL von Anfang an schlecht konzipiert, da Materialien eher nach ihrer Verwendung als nach ihrer geologischen Beschaffenheit mit der Abgabe hätten belegt werden sollen.

(127) QPANI zufolge dürften Schiefer und Tonschiefer nicht von der AGL befreit sein, wenn sie als Granulate eingesetzt werden. Tonschiefer und Schiefer würden in der britischen Bauwirtschaft als Granulate verwendet und könnten auf dem Granulatmarkt auf lokaler Ebene erhebliche Auswirkungen haben. Dies gelte insbesondere für Nordirland. Tonschiefer und Schiefer zur Verwendung als Granulat seien zwar tatsächlich Nebenprodukte von Abbautätigkeiten zur Herstellung von Produkten, die nicht als Granulate eingesetzt werden sollten (d. h. Nebenprodukte des Abbaus von Tonschiefer zur Herstellung von Dachschiefer); diese Materialien würden aber auch hauptsächlich zur Versorgung von Granulatmärkten gewonnen.

(128) Außerdem zieht QPANI die Befreiung von Materialien in Zweifel, die „hauptsächlich“ aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer bestehen. QPANI zufolge wäre es einfacher und konsequenter, nur zwischen Materialien zur Verwendung als Granulat einerseits und nicht als Granulat zu verwendenden Materialien andererseits zu unterscheiden. Für als Granulate zu verwendende Materialien sollte die AGL entrichtet werden; Materialien, die nicht als Granulate eingesetzt werden, sollten von der AGL befreit sein.

(129) Die AGL habe zu Umweltschäden geführt, weil befreite Materialien über größere Strecken transportiert würden.

(130) Hunderte und Tausende von Tonnen Schiefer seien aus dem irischen Donegal nach Nordirland importiert worden. Schiefer aus Irland werde in ganz Nordirland im Bausektor verkauft. Für Bauvorhaben in der Grenzregion zu Irland sei Granulat aus Irland verwendet worden, das als Tonschiefer von der Abgabe befreit gewesen sei.

(131) Außerdem verweist QPANI darauf, dass Stein als Schiefer deklariert und somit widerrechtlich von der AGL befreit werde.

k) Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs

(132) Das Vereinigte Königreich bleibt bei seinem Standpunkt, dass die zu prüfenden Befreiungen und Ermäßigungen keine staatlichen Beihilfen darstellten. Insbesondere seien die Unterscheidungen im Rahmen der Abgaberegelung durch die Natur oder das Normalbesteuerungsprinzip der AGL gerechtfertigt; insoweit sei eine Selektivität nicht gegeben.

(133) Das Vereinigte Königreich erkennt die Beschreibung von Granulaten in Erwägungsgrund 8 des Einleitungsbeschlusses als zutreffend an. Außerdem unterstützt das Vereinigte Königreich die in Erwägungsgrund 67 des Einleitungsbeschlusses erläuterte Logik der AGL.

(134) Das Vereinigte Königreich verweist darauf, dass das Gericht in seinem Urteil vom 7. März 2012 unter Randnummer 55 festgestellt hat, dass „das der AGL zugrunde liegende Normalbesteuerungsprinzip allein auf dem Konzept der gewerblichen Verwertung eines der Abgabe unterliegenden Materials in der Form von ‚Granulat‘ im Vereinigten Königreich beruht“. Da die AGL nicht als Abgabe auf Felsgestein, Sand oder Kies vorgesehen sei, das (der) für Prozesse in der Industrie oder in der Landwirtschaft abgebaut wird, könne jegliche Abgabe, die auf Materialien, die für solche Zwecke verwendet und somit nicht als Granulate eingesetzt werden, steuerlich geltend gemacht werden. Nach derselben Logik fielen Felsgestein, Sand oder Kies, das (der) zwar abgebaut, aber nicht gewerblich verwertet wird (entsprechend der Begriffsbestimmung in der Rechtsvorschrift), nicht unter die Abgabe.

(135) Das Vereinigte Königreich erklärt, nach dem Urteil des Gerichts bestehe das Ziel der AGL „… im Wesentlichen darin, im Bausektor die Verwendung von Granulaten, die Neben- oder Abfallprodukte bestimmter Verfahren sind (auch als ‚Sekundär‘-Granulat bezeichnet), sowie von aufbereitetem Granulat zu fördern, um so die Verwendung von abgebautem Granulat (auch als ‚Primär‘-Granulat bezeichnet), einem nicht erneuerbaren natürlichen Rohstoff, zu verringern und dadurch die Umweltbeeinträchtigungen zu beschränken, die mit diesem Gewinnungsverfahren verbunden sind (im Folgenden: Ziel der Nachfrageumlenkung oder Umweltziel der AGL)“.

(136) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs wurde die Logik der Abgabe in der Regulatory Impact Assessment (Abschätzung der Auswirkungen der Regelungstätigkeit) von Anfang an klar beschrieben: „Das Hauptziel des von der Regierung gewählten Ansatzes würde in der Reduzierung der Umweltkosten von Abbautätigkeiten bestehen, die natürliche Personen und Unternehmen allgemein als Mitglieder der Gesellschaft zu tragen haben; außerdem soll die Aufarbeitung von Materialien gefördert werden.“

(137) Das Umweltziel der AGL solle auf zwei unterschiedlichen, aber miteinander zusammenhängenden Wegen erreicht werden. Erstens trage die Auferlegung der Abgabe zu einer teilweisen Internalisierung der Schäden bei, die durch den Abbau und den Transport von Granulat verursacht werden. Da die Kosten stiegen, bewirke die Abgabe einen Rückgang der Nachfrage nach frisch abgebautem Granulat. Zweitens würden für Abfälle und für aufbereitetes Material Befreiungen und Ermäßigungen gewährt, um eine Nachfrageumlenkung von frisch abgebautem Granulat hin zu solchen Materialien zu bewirken, ohne jedoch die Herstellung anderer Materialien zur Verwendung als Granulat zu beeinträchtigen. Zur Erreichung des Umweltziels der AGL sei die Abgabe so konzipiert worden, dass die Verfügbarkeit wirtschaftlich attraktiver Ersatzmaterialien für frisch abgebautes abgabepflichtiges Granulat gewährleistet sei.

(138) Durch die Befreiungen solle die AGL die Verwendung von aufbereitetem Material und von Nebenprodukten fördern (die bei Prozessen anfallen, die nicht zur Herstellung von Granulaten dienen), um so die Nachfrage nach Virgin-Granulat zu reduzieren und damit zu einer Verringerung der mit dem Abbau von Granulaten verbundenen Umweltschäden beizutragen. Ausnahmen gelten für zwei Kategorien von Produkten: aufbereitete Granulate und unvermeidlich als Abfälle entstehende Nebenprodukte. Letztere könnten als Material beschrieben werden, das im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet und als Bauzuschlagstoff verwendet werde und zwangsläufig infolge von Prozessen anfalle, die nicht auf die Herstellung von Granulaten abzielten. Diese Produkte wiederum seien ebenfalls nach zwei Kategorien zu unterscheiden: (a) Materialien, die zwangsläufig beim Abbau von nicht zur Verwendung als Granulat vorgesehenen Mineralen entstünden, und (b) Materialien, die bei Baggerarbeiten oder beim Abtragen mit Schleppbaggern zur Gewinnung von nicht für eine gewerbliche Verwertung vorgesehenem Material unvermeidlich anfielen.

(139) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass bei Materialien, die nicht zur gewerblichen Verwertung als Granulate abgebaut werden oder die als Nebenprodukte von Prozessen anfallen, die nicht zur Herstellung von Granulaten zur gewerblichen Verwertung vorgesehen sind, tatsächlich eine andere Situation besteht als bei befreiten Materialien.

(140) Nach den oben erläuterten Ausnahmen werde bei den Abgabebefreiungen zwischen Abfallmaterialien, die als Nebenprodukte beim Abbau von Mineralen anfallen, die nicht als Granulate verwendet werden sollen und insoweit von der Abgabe befreit sind, und Abfallmaterialien unterschieden, die beim Abbau von Granulaten als Nebenprodukte entstehen (z. B. Kalksteinabfälle), und die der Abgabe unterliegen. Dieser Unterscheidung liege das Ziel zugrunde, den Abbau von Kalkstein als Granulat zu reduzieren, ohne jedoch die Produktion von Material zu behindern, das nicht als Granulat eingesetzt werden soll. Die AGL halte Anbieter vom Abbau von Granulaten aus natürlichem Felsgestein ab und unterstütze die Verwendung von Ersatzmaterialien als Granulat.

(141) Nach Darstellung des Vereinigten Königreichs sind die Befreiungen von der Abgabe von entscheidender Bedeutung für die Erreichung des Umweltziels der AGL, da sie die mit dem Abbau frischen Materials verbundenen Schäden reduzieren. Der Preisunterschied zwischen befreiten und abgabepflichtigen Materialien bewirke eine Reduzierung der Nachfrage nach frisch abgebautem Material. Die Befreiungen stünden insoweit im Einklang mit dem Umweltziel der AGL, als die Verwendung befreiter Materialien letztlich zu einem Rückgang der Nachfrage nach frisch abgebautem Granulat und zu einer Verringerung der mit dem Abbau von frischem Material verbundenen Umweltschäden beitrage.

(142) Das Vereinigte Königreich nennt zahlreiche Beispiele dafür, dass hochwertige Granulate durch befreite Materialien ersetzt worden seien. Für den Bau des Olympiaparks im Jahr 2012 beispielsweise sei mehr als 1 Mio. t Granulat als Schüttgut benötigt worden. Neben aufbereiteten Granulaten seien auch Nebenprodukte der Porzellanerde-Produktion aus Cornwall anstelle von hochwertigen Granulaten (z. B. von frisch abgebautem Kalkstein oder Granit) verwendet worden. Rohrleitungen im […] seien in Tonschieferabfällen aus einem […] (45) Tonschiefer-Steinbruch verlegt worden. Dieser zerkleinerte Tonschiefer sei anstelle von sonstigem Schottergranulat zum Einsatz gekommen. Auch für Bauvorhaben in […] sei ein Tonschiefer-Nebenprodukt aus diesem Steinbruch anstelle von hochwertigem Granulat verwendet worden.

(143) Die Anzahl befreiter Steinbrüche und Gruben hat sich nach Angaben des Vereinigten Königreichs nach der Einführung der AGL nicht erhöht; dies gehe aus der folgenden Tabelle mit der zu einem bestimmten Zeitpunkt ermittelten Anzahl aktiver Steinbrüche hervor: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ball Clay 20 20 22 18 18 18 Porzellanerde 17 17 17 17 15 15 Kalkstein 348 348 359 336 340 319 Vulkanisches und metamorphes Gestein 211 211 210 204 213 199 Tonschiefer 43 43 44 43 40 35 Ton und Schiefer 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ball Clay 18 18 18 18 18 18 Porzellanerde 13 12 16 17 16 15 Kalkstein 338 335 324 331 317 322 Vulkanisches und metamorphes Gestein 208 203 207 195 204 191 Tonschiefer 36 37 32 33 33 32 Ton und Schiefer 175 165 156 159 155 155

(144) Im Jahr 2009 seien 59,4 % des gesamten Absatzes an Primär-Granulaten im Vereinigten Königreich auf Schotter entfallen. Der übrige Absatz bestand in Sand und Kies. Kalkstein sei das bei Weitem wichtigste Material zur Herstellung von Schottergranulat (66 %) gewesen, gefolgt von vulkanischem Gestein (z. B. Granit mit 24 % und Sandstein mit 9 %). Kalkstein, vulkanisches Gestein und Sandstein würden auch für andere Zwecke eingesetzt (beispielsweise als Bausteine bzw. — im Falle von Kalkstein — als Industriekalk).

(145) 2012 sei eine Tonne Kalksteingranulat für 7,16 GBP bis 11,70 GBP verkauft worden. Der Preis für eine Tonne Granit habe bei 6,12 GBP bis 12,82 GBP gelegen. Tonschiefergranulat sei für 2 GBP bis 8 GBP pro Tonne angeboten worden.

(146) Das Vereinigte Königreich und die BAA haben Informationen vorgelegt, nach denen die Verwendung von Dekogranulaten eine untypische Verwendung darstellt. Die Verwendung im Landschaftsbau beschränke sich auf kleine Mengen, die nach ihren optischen Merkmalen (z. B. Farbe und Form) ausgewählt würden; die bautechnischen Eigenschaften (z. B. die Festigkeit) seien dabei anders als bei anderen Verwendungen von Granulaten von untergeordneter Bedeutung. In Anbetracht der geringen Mengen entfalle auf Dekogranulate nur ein geringer Anteil der Nachfrage auf dem britischen Granulatmarkt.

5.5. WÜRDIGUNG DER EINGEGANGENEN STELLUNGNAHMEN

(147) Die Kommission ist bereits im Einleitungsbeschluss zu dem Ergebnis gelangt, dass das Normalbesteuerungsprinzip die Besteuerung von Felsgestein, Kies und Sand vorsieht, der (das) frisch/eigens zur Verwendung als Granulat gewonnen wurde und ab dem 1. April 2002 im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden soll.

(148) Ergänzend zu den oben erläuterten Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs zum Besteuerungsprinzip der AGL stellt die Kommission fest:

(149) Mehrere Dritte haben erklärt, nach der AGL würden nicht alle Materialien einheitlich behandelt; Nebenprodukte anderer befreiter Materialien (Felsgestein zur Herstellung von Stein mit einer oder mehreren flachen Seiten („zerteilter Stein“), Kalk, Naturstein mit hohen Polierwerten, Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Bausteine und Neben-/Abfallprodukte des Abbaus hochwertiger Primär-Granulate seien nämlich nicht befreit. Bei diesen Materialien sei die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben wie bei gegenwärtig befreiten Nebenprodukten von anderen Materialien als Granulat oder bei nicht abgabepflichtigen Materialien für besondere Verwendungszwecke.

(150) Die Kommission hat im Einleitungsbeschluss die Frage aufgeworfen, warum es als gerechtfertigt betrachtet wird, Nebenprodukte von Ball Clay, Porzellanerde, Kohle, Braunkohle, Schiefer und Tonschiefer von der Abgabe zu befreien, während Kalk für landwirtschaftliche Zwecke und zerteilte Steine als Nebenprodukte des Kalksteinabbaus der Abgabe unterliegen.

5.5.1. BESTEUERUNG VON BEI DER HERSTELLUNG VON ZERTEILTEN STEINEN UND VON KALK ANFALLENDEN NEBENPRODUKTEN

(151) Nach dem Eingang umfassender Informationen des Vereinigten Königreichs sowie von Dritten stellt die Kommission fest, dass Abfälle oder Nebenprodukte der Gewinnung von zerteilten Steinen und von Kalk aus demselben Typ Felsgestein bestehen wie die eigentlichen zerteilten Steine und der Kalk: (i) Es ist anzunehmen, dass auch Abfälle aus dem Abbau von Kalkstein zur Kalkgewinnung aus Kalkstein bestehen, und (ii) dass bei der Gewinnung von Felsgestein zur Herstellung von zerteilten Steinen entstehende Abfälle wahrscheinlich zu einem großen Teil aus Splitt des zerteilten Felsgesteins bestehen.

(152) Bei den Befreiungen von der AGL wird zwischen Abfallmaterialien, die als Nebenprodukte von Material entstehen, das nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut wird und daher von der Abgabe befreit ist (z. B. beim Abbau von Porzellanerde, Ball Clay, Kohle, Braunkohle und Tonschiefer entstehende Abfälle), und Abfallmaterialien unterschieden, die als Nebenprodukte des gezielten Abbaus von Material zur Verwendung als Granulat abgabepflichtig sind (beispielsweise Abfälle aus der Gewinnung von Kalkstein).

(153) Diese steuerliche Unterscheidung beruht auf dem Bestreben, den Abbau von frischem Kalkstein, Granit, Sandstein usw. zur Verwendung als Granulat zu reduzieren, ohne jedoch die Herstellung von anderem Material als Granulat zu beeinträchtigen.

(154) Wie das Vereinigte Königreich erläutert hat, werden am häufigsten Kalkstein, Sandstein und Granit zur Verwendung als Granulat abgebaut. Wenn die Nebenprodukte des Abbaus von zerteilten Steinen oder von Kalkstein zur Kalkgewinnung von der Abgabe befreit wären, würde der Abbau frischen Materials auch weiterhin zumindest in unveränderter Höhe erfolgen oder sogar noch zunehmen.

(155) Außerdem entstünden bei der Gewinnung von zerteilten Steinen und von Kalk aus den ursprünglich abgebauten Materialien keine zusätzlichen (verarbeitungsbedingten) Kosten. Insoweit sei eine andere Situation gegeben als beispielsweise beim Abbau von Ball Clay und Porzellanerde, wo die Trennung dieser Materialien von den Abfällen mit hohen Kosten verbunden sei.

(156) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs werden sowohl der zu zerteilende Stein als auch der zur Kalkgewinnung abgebaute Kalkstein eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut. Außerdem könnten die jeweiligen Nebenprodukte und Abfälle als solche sogar ohne das eigentliche Material erkauft werden, da sie als hochwertiges Granulatmaterial eingesetzt werden könnten. Als Beleg für diese Darstellung übermittelte das Vereinigte Königreich Preisinformationen, denen zufolge die Preise für Kalk und für zerteilte Steine tatsächlich meist nicht wesentlich höher sind als die Preise der jeweiligen Nebe