Sonderbericht Nr. 15/2000

über den Kohäsionsfonds, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2000/C 279/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

Der Kohäsionsfonds (KF) verfügt für den Zeitraum 1993 - 1999 über eine Mittelausstattung in Höhe von insgesamt 15150 Millionen Euro (zu Preisen von 1992), mit der 80 - 85 % der öffentlichen Ausgaben für Umwelt- oder Verkehrsinfrastrukturvorhaben in Spanien, Griechenland, Irland und Portugal kofinanziert werden können. Der Hof hat die Verwaltung des Kohäsionsfonds durch die Kommission und seine praktische Umsetzung in den Mitgliedstaaten sowohl unter dem Aspekt der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Interventionen geprüft als auch unter dem Aspekt, welche Maßnahmen zur Bewertung der Wirksamkeit dieser Interventionen getroffen wurden (siehe Ziffern 1 - 5).

Zum Ende des Bezugszeitraums gab es insgesamt gesehen eine ausgeglichene Mittelverteilung auf die Bereiche Umwelt und Verkehrsinfrastrukturen, und zwar in erster Linie zugunsten von Straßenbau- und Wasserversorgungsvorhaben. Bei der finanziellen Durchführung steht tendenziell die Abwicklung der zu Beginn des Bezugszeitraums genehmigten Vorhaben im Vordergrund (siehe Ziffern 6 - 13).

Der projektbezogene Ansatz, dessen Ziel es ist, der Kommission eine bessere Kontrolle über die Verwaltung des KF zu erlauben, ermöglicht es nicht immer sicherzustellen, dass es sich bei den vorgeschlagenen Vorhaben um die am besten geeigneten handelt, bevor sie von der Kommission genehmigt werden. Obwohl die Verwaltung des KF und des EFRE innerhalb derselben Ministerien erfolgt, was in der Praxis einer Verknüpfung der beiden Instrumente förderlich ist, wird dem optimalen Einsatz der Mittel Vorrang eingeräumt (siehe Ziffern 21 - 24). Bei der Auswahl der im Rahmen des KF vorgelegten Projekte wird zwar im Allgemeinen dem Ausarbeitungsgrad der Vorhaben Rechnung getragen, doch wird sie auch beeinflusst von der zeitlichen Reihenfolge, in der die Beihilfeanträge für diese Vorhaben eingehen, wobei keine echte Programmierung zusammen mit den betroffenen nationalen Behörden vorgesehen ist (siehe Ziffern 29 - 30). Die Prüfung der vorgeschlagenen Projekte durch die Kommission führte in mehreren Fällen zu erheblichen Verzögerungen, was aber nicht verhinderte, dass in einigen Dossiers grundlegende Informationen fehlten bzw. diese nicht zuverlässig genug waren (siehe Ziffern 31 - 37). Der Begriff Vorhaben wurde in den Kohäsionsländern unterschiedlich ausgelegt. Außerdem war bei Vorhaben, die zu Einnahmen führen, die Grundlage für die Berechnung der finanziellen Beteiligung aus dem KF je nach Projektbestandteilen unterschiedlich; eine einheitliche und erschöpfende Definition der Projektbestandteile besteht jedoch nicht. In einigen Fällen wurden bereits vor dem Abschluss stehende Vorhaben als neue Vorhaben vorgelegt, für die Mittel aus dem KF gewährt werden können (siehe Ziffern 38 - 48).

Anders als bei den Strukturfonds ist die Unterstützung aus dem KF an Bedingungen geknüpft. Gemäß diesem Grundsatz muss der Kofinanzierung aus dem KF eine Überprüfung der Haushaltslage in den Empfängerländern mit übermäßigem Defizit vorausgehen. Diese Überprüfung hatte jedoch nicht zur Folge, dass die Unterstützung aus dem Fonds in Frage gestellt wurde. Allerdings kann die Tatsache, dass die Unterstützung aus dem KF an Bedingungen geknüpft ist, dazu führen, dass es auf kurze Sicht gesehen schwierig ist, gleichzeitig die Investitionsziele und das Ziel einer Verringerung der öffentlichen Schulden und Defizite zu verwirklichen (siehe Ziffern 49 - 50).

Die Entwicklung der Kohäsionsfondsvorhaben erfolgt innerhalb eines Zyklus, wobei die Kommission in erster Linie in der Anfangs- und in der Endphase tätig wird. Die dazwischenliegenden Phasen und deren finanzielle Auswirkungen sollten im Rahmen einer Partnerschaft besser überwacht werden. Bei den Prüfungen des Hofes wurde einige Anomalien in Bezug auf die Förderfähigkeit, die Verbuchung der Ausgaben und die endgültige Abwicklung der Vorhaben festgestellt. Die Kommission sollte mehr Mittel für Vorortkontrollen bereitstellen, damit Schwachstellen der Verwaltungssysteme aufgedeckt werden (siehe Ziffern 51 - 70).

Bei der Bewertung des Kohäsionsfonds hat die Kommission die Dienste eines Beraters in Anspruch genommen, der einen auf verschiedenen makroökonomischen Modellen aufbauenden Ansatz ausarbeitete. Obwohl diese Modelle bestimmte Beschränkungen aufweisen, führten sie zu brauchbaren Ergebnissen. Die Kommission sollte diese Instrumente verfeinern und in einem umfassenderen Rahmen anwenden, damit globale Schlussfolgerungen gezogen werden können. Von den Kohäsionsländern haben nur Spanien und Portugal versucht, die Auswirkungen des Kohäsionsfonds auf nationaler Ebene zu bewerten, und zwar im Fall Spaniens für den gesamten KF und im Fall Portugals für bestimmte Vorhaben (siehe Ziffern 71 - 84).

Die vor Genehmigung der Vorhaben durchzuführenden Kosten-Nutzen-Analysen (KNA) werden nicht immer mit der erforderlichen Sorgfalt vorbereitet, und die dabei angewandten Berechnungsmethoden können je nach Projektmanager sehr unterschiedlich sein. Die Indikatoren werden manchmal zu allgemein definiert, um die Beurteilung der tatsächlichen Auswirkungen der Vorhaben sowie zuverlässige Vergleiche und Bemessungen zuzulassen (siehe Ziffern 85 - 98).

Die Verbesserungen in den Bereichen Verkehrsinfrastrukturen und Umwelt in den Empfängerländern sind Ausdruck der qualitativen Auswirkungen der Unterstützung aus dem KF als Instrument zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der EU. Die angewandten Modelle zeigen, dass sich die Vorhaben auch quantitativ positiv auf die jeweils betroffene Region sowie auf andere Regionen und die Wirtschaft des Empfängerstaats als Ganzes auswirkten, und zwar in Bezug auf die Arbeitsplätze, die Produktion, die Einkünfte und die Investitionen. Ferner zeigen sie, wenn auch weniger deutlich, dass es positive Auswirkungen auf den Zusammenhalt und die Konvergenz gibt (siehe Ziffern 99 - 108).

Angesichts dieser ermutigenden Ergebnisse sollte die Kommission ihre Verwaltung auf eine stimulierendere und kohärentere mittelfristige Programmierung stützen und die makroökonomischen Bewertungsinstrumente für die einzelnen Vorhaben und den Kohäsionsfonds als Ganzes verfeinern (siehe Ziffern 109 - 117).

EINLEITUNG

Darstellung des Kohäsionsfonds

1. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates(1) wurde im Mai 1994 der in Artikel 130d des Vertrags von Maastricht vorgesehene Kohäsionsfonds geschaffen, der das für einen begrenzten Zeitraum existierende Kohäsions-Finanzinstrument ablöste. Ziel des Kohäsionsfonds ist die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Europäischen Union, wobei Begünstigte die Mitgliedstaaten sind, deren Pro-Kopf-BSP sich auf weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beläuft und die ein Programm zur Erfuellung der Konvergenzkriterien aufgestellt haben, wozu Spanien, Griechenland, Irland und Portugal gehören. Die Beteiligung aus dem Kohäsionsfonds ist gemäß Artikel 6 der KF-Verordnung geknüpft an die Erfuellung der in Artikel 104 des Vertrags vorgesehenen makroökonomischen Bedingungen zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite.

2. Im Einklang mit den Entscheidungen des Europäischen Rates von Edinburgh vom Dezember 1992 wurden im Rahmen des Kohäsionsfonds für den Zeitraum 1993 - 1999 Mittel in Höhe von 15150 Millionen Euro (zu Preisen von 1992) bereitgestellt, um die Empfängerländer bei der Durchführung von zwei Arten von Investitionsvorhaben zu unterstützen:

a) Umweltvorhaben, die zum Erreichen der im EG-Vertrag genannten, insbesondere mit den jetzt geltenden Umweltrichtlinien in Einklang stehenden Umweltzielen beitragen und den im Aktionsprogramm für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung festgelegten Prioritäten Rechnung tragen.

b) Verkehrsinfrastrukturvorhaben zur Schaffung oder zum Ausbau von Verkehrsinfrastrukturen, die Teil der transeuropäischen Netze (TEN) sind oder eine Verbindung zu diesen Netzen schaffen.

3. Im gesamten Zeitraum von 1993 bis 1999 muss es ein angemessenes Gleichgewicht bei der Mittelverteilung(2) auf die Verkehrsinfrastrukturvorhaben und die Umweltvorhaben geben. Anhang I der KF-Verordnung enthält eine indikative Aufteilung der im Rahmen des KF insgesamt bereitgestellten Mittel auf die einzelnen begünstigten Mitgliedstaaten. Es gilt der Grundsatz der Kofinanzierung durch die EU und die begünstigten Mitgliedstaaten, wobei aus dem Kohäsionsfonds bis zu 80 - 85 % des Gesamtbetrags der öffentlichen Ausgaben für ein Vorhaben finanziert werden können.

4. Der KF zeichnet sich aus durch einen projektbezogenen Ansatz, der auf drei Hauptgrundsätzen aufbaut:

a) Die Kommission ist alleine zuständig für die Genehmigung der Vorhaben und ihrer Durchführungsbestimmungen sowie für die Bewertung der potentiellen und tatsächlichen Auswirkungen dieser Vorhaben. Nach Abschluss der Vorhaben genehmigt die Kommission den endgültigen Durchführungsbericht. In diesem Zusammenhang kann die Kommission die Dienste von Sachverständigen in Anspruch nehmen, falls die entsprechenden Fachkenntnisse in ihren eigenen Diensten nicht verfügbar sind.

b) Im Hinblick auf die Begleitung und Kontrolle wurde für jeden Mitgliedstaat ein Begleitausschuss geschaffen, in dessen Rahmen ein bis zweimal jährlich technische Fragen geklärt werden im Zusammenhang mit bestimmten Änderungen der Finanzierungspläne für die Vorhaben oder mit zahlreichen anderen Aspekten, u. a. den Zwischenzahlungen.

c) Die in Artikel 3 der KF-Verordnung definierte Förderfähigkeit der Ausgaben wurde außerdem eingegrenzt durch die Kriterien in Bezug auf die förderfähigen Ausgaben im Rahmen der vom Kohäsionsfonds unterstützten Projekte. Diese Grundsätze, die den Besonderheiten dieses Finanzinstruments Rechnung tragen, wurden den Empfängerstaaten im Mai 1998 mitgeteilt.

Prüfungsumfang

5. Übergeordnetes Ziel der Prüfung durch den Hof war es, die Verwaltung des KF durch die Kommission und die praktische Umsetzung in den Mitgliedstaaten zu prüfen. Dabei ging es neben der Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der aus dem KF kofinanzierten Interventionen auch um eine Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der betreffenden Vorhaben und der gegenseitigen Ergänzung der KF-Vorhaben und anderer Strukturfondsmaßnahmen, z. B. im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE). Obwohl die direkte Bewertung der Auswirkungen des Kohäsionsfonds nicht Gegenstand dieser Prüfung war, wurden einige, von Sachverständigen zusammengestellte Erkenntnisse zu den Ergebnissen und Auswirkungen des Kohäsionsfonds berücksichtigt. Es fanden Prüfungen bei den Kommissionsdienststellen und in den vier begünstigten Mitgliedstaaten statt. Dabei wurden 37 von 181 Vorhaben geprüft, die Anfang 1998 bereits abgeschlossen waren oder sich in der Abschlussphase befanden.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

Finanzielle Entwicklung

6. Im Jahr 1993 wurde eine ursprüngliche Mittelausstattung in Höhe von 1,5 Milliarden Euro beschlossen. Diese Mittelausstattung erhöht sich alljährlich entsprechend der Inflationsrate, so dass der Kohäsionsfonds seinen realen Wert behält. Im Jahr 1999 belief sich die Mittelausstattung auf 2,6 Milliarden Euro. Im Jahr 1998 standen im Rahmen des KF einschließlich der aus früheren Haushaltsjahren übertragenen Haushaltsmittel insgesamt 2,8 Milliarden Euro für Verpflichtungsermächtigungen zur Verfügung.

7. Gemäß den Durchführungsbestimmungen in der KF-Verordnung erfolgen die Zahlungen für die genehmigten Vorhaben, die sich über zwei Jahre oder mehr erstrecken, nach folgenden Modalitäten:

a) Ein Vorschuss von bis zu 50 % des gebundenen Betrages für die erste Jahrestranche wird nach der Entscheidung über die Gewährung der Gemeinschaftsbeteiligung geleistet.

b) Zwischenzahlungen können geleistet werden, wenn das Vorhaben zufriedenstellend fortschreitet und wenn mindestens zwei Drittel der Ausgaben bezüglich der vorhergehenden Zahlung getätigt worden sind. Diese Zwischenzahlungen dürfen 50 % des gebundenen Betrags einer jeden Jahrestranche nicht übersteigen. Darüber hinaus darf der kumulierte Betrag der Zwischenzahlungen 80 % der gewährten Gesamtbeteiligung nicht übersteigen. Für große Vorhaben und in begründeten Fällen kann dieser Satz auf 90 % erhöht werden.

c) Der Restbetrag der Beteiligung wird gezahlt, wenn

- das Vorhaben, die Vorhabensphase oder die Gruppe von Vorhaben entsprechend den Zielvorgaben abgeschlossen ist,

- innerhalb von sechs Monaten nach dem tatsächlichen Abschluss des Vorhabens, der Vorhabensphase oder der Gruppe von Vorhaben bei der Kommission ein Antrag auf Auszahlung des Restbetrags gestellt wird,

- der Kommission der Schlussbericht vorgelegt worden ist,

- der Mitgliedstaat der Kommission eine Bescheinigung übersendet, mit der die im Auszahlungsantrag und im Bericht enthaltenen Angaben bestätigt werden.

Die Zahlungen der Kommission werden an die vom Mitgliedstaat genannte Behörde oder Einrichtung geleistet und erfolgen im Allgemeinen spätestens zwei Monate nach Erhalt eines ordnungsgemäßen Auszahlungsantrags.

8. Die finanzielle Unterstützung begann am 1. April 1993 mit der Schaffung des Kohäsions-Finanzinstruments(3), das bis zum 26. Mai 1994 existierte, d. h. bis zum Inkrafttreten der Verordnung über die Errichtung des Kohäsionsfonds. Die Analyse der finanziellen Durchführung des Kohäsionsfonds kommt erst ab 1995 vollständig zur Wirkung, also ab dem Jahr, in dem die in der KF-Verordnung vorgesehenen Mechanismen zum ersten Mal in vollem Umfang angewandt wurden.

9. Die von der Kommission vorgenommenen Verbuchungen zu Lasten der von der Generaldirektion "Regionalpolitiken" der Kommission verwalteten KF-Haushaltslinie zeichnen sich aus durch eine systematische Konzentration der Mittelbindungen und Zahlungen zum Ende des Haushaltsjahres sowie durch die sehr geringe Finanztätigkeit während des ersten Quartals. Zwischen 1995 und 1998 wurden durchschnittlich 38,9 % der Mittelbindungen und 47,7 % der Zahlungen für das jeweilige Haushaltsjahr in den letzten beiden Monaten des Jahres vorgenommen, während durchschnittlich 18,3 % der Verpflichtungsermächtigungen und 4,8 % der Zahlungsermächtigungen ins erste Quartal fielen.

10. Kennzeichnend für die Mittelverwendung im Rahmen des KF war ferner, dass zu Anfang des Bezugszeitraums viele neue Vorhaben genehmigt wurden, während diese Zahl zum Ende dieses Zeitraums zurückging. So gingen im Jahr 1998 die Mittelbindungen für neue KF-Vorhaben gegenüber den Mittelzuweisungen für bereits in den Vorjahren genehmigte Vorhaben deutlich zurück.

11. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, ist der Umfang der noch abzuwickelnden Mittelbindungen noch immer erheblich, was zu einer gewissen Unsicherheit in Bezug auf die Verwendung der Zahlungsermächtigungen im betreffenden Haushaltsjahr führt. Da die künftigen Finanzbewegungen bei diesen noch abzuwickelnden Mittelbindungen nicht mit ausreichender Sicherheit vorhergesehen werden können, kann die Kommission nicht früh genug innerhalb des jeweiligen Jahres erkennen, welcher Betrag für Zahlungsermächtigungen zugunsten neuer Vorhaben zur Verfügung steht. Es besteht die Gefahr, dass diese noch abzuwickelnden Mittelbindungen vorübergehend die Zahlung von Vorschüssen für neue Vorhaben behindern. Die Bestimmungen von Anhang II der KF-Verordnung, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1265/1999, sollte im Prinzip eine bessere Verwaltung bei der Verwendung der jährlichen Mittel im Zeitraum 2000 - 2006 erlauben, doch führt dies nicht zu einer vollständigen Lösung des oben beschriebenen Problems für die Haushaltsjahre, in denen der Zeitraum 1994 - 1999 abgeschlossen wird.

Tabelle 1

Überblick über die Ausführung des Haushaltsplans beim Kohäsionsfonds

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Quelle:

Kommission.

Verteilung der Mittel nach Sektoren

12. Gemäß Artikel 10 Absatz 2 der KF-Verordnung muss es während des gesamten Zeitraums von 1993 bis 1999 ein angemessenes Gleichgewicht geben zwischen den von der Gemeinschaft kofinanzierten Umweltvorhaben und Verkehrsinfrastrukturvorhaben. Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, gab es global gesehen im Gesamtzeitraum von 1993 bis 1998 eine ausgeglichene Mittelverteilung auf diese beiden Sektoren, auch wenn diese von einem begünstigten Mitgliedstaat zum anderen und von einem Haushaltsjahr zum anderen schwankte. Diese unterschiedliche Mittelverteilung auf die beiden Bereiche kann folgende Ursachen haben: Vorhandensein eines Großprojekts in einem bestimmten Sektor, Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge, langsamere Integration des Umweltaspekts bei der Programmierung einer anhaltenden Entwicklung oder geringerer Umfang der Umweltvorhaben.

Tabelle 2

Gleichgewicht zwischen Verkehrsinfrastrukturvohaben und Umweltvorhaben((Ohne die technische Hilfe.))

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Quelle:

Kommission.

13. Tabelle 3 mit einer Übersicht über die KF-Beteiligungen nach Sektoren zeigt außerdem, dass bestimmte Interventionsformen bevorzugt wurden, wie Straßenbauprojekte und Projekte in den Bereichen Trinkwasserversorgung und Abwasseraufbereitung in Städten. Dagegen wurden andere Projekte, beispielsweise zum Ausbau der Schienen- und Seewege oder zum Erhalt der natürlichen Ressourcen, weniger häufig gefördert.

Tabelle 3

Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds nach Sektoren - Im Zeitraum 1993 - 1999 pro Bereich insgesamt getätigte Mittelbindungen

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Quelle:

Kommission.

BEMERKUNGEN ZUR VERWALTUNG DES KOHÄSIONSFONDS

Programmierung der Vorhaben

14. Vor der endgültigen Entscheidung über die Gewährung einer Beihilfe aus dem Kohäsionsfonds muss die Kommission zur Gewährleistung der Qualität der ausgewählten Vorhaben eine sorgfältige Beurteilung anhand der in Artikel 10 Absatz 5 der KF-Verordnung genannten Kriterien durchführen. Demnach werden bei der Kommissionsentscheidung folgende grundlegenden Elemente berücksichtigt:

- der mittelfristige wirtschaftliche und soziale Nutzen des betroffenen Projekts,

- die Prioritäten, die von den begünstigten Mitgliedstaaten aufgestellt worden sind,

- der mögliche Beitrag der Vorhaben zur Umsetzung der Gemeinschaftspolitik in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Netze,

- die Vereinbarkeit der Vorhaben mit den Gemeinschaftspolitiken und ihr logistischer Zusammenhang mit anderen strukturellen Maßnahmen der Gemeinschaft,

- das angemessene Gleichgewicht zwischen den Bereichen Umwelt und Verkehrsinfrastruktur.

15. Im Einklang mit dem am 15. Dezember 1994 für die gesamte Geltungsdauer der KF-Verordnung abgeschlossenen Rahmenabkommen mit der Europäischen Investitionsbank kann die Kommission darüber hinaus die EIB auffordern, sich gegebenenfalls an dieser Bewertung auf einer eher technischen und finanziellen Ebene zu beteiligen, um die Kommission bei ihrer Vorhabensprüfung zu unterstützen und so die bestmögliche Kombination der Finanzierungsquellen zu erreichen.

Unzulänglichkeit der Leitlinien für die Überprüfung der Beihilfeanträge

16. Die bei den zuständigen Kommissionsdienststellen durchgeführte dokumentarische Kontrolle der Akten über die Prüfung der Beihilfeanträge hat gezeigt, dass die in der Verordnung vorgesehenen Hauptelemente, auf die sich die Einzelentscheidungen stützen sollen, nicht in allen Fällen vollständig vorlagen. Ferner wurden bei den einzelnen Vorhaben nicht systematisch Kosten-Wirksamkeits-Analysen oder Ergebniskontrollen durchgeführt, da das dafür vorgesehene Formular keine genauen Anweisungen zu den anzuwendenden Methoden enthielt. Auch wurden nicht in allen Fällen Alternativen zu den ausgewählten Vorhaben überprüft und berücksichtigt.

17. So war die Kommission bei einigen Maßnahmen im Rahmen der vier vom Hof geprüften Vorhabengruppen in Spanien über bestimmte Einzelheiten nicht informiert (Standort und Beträge).

18. Bei einem Infrastrukturvorhaben in Portugal ermöglichte die Kosten-Nutzen-Analyse keinerlei Rückschlüsse auf die wirtschaftliche und soziale Rentabilität des Vorhabens. Bei einem anderen Beihilfeantrag für ein Umweltvorhaben wurden die potentiellen Einnahmen nicht berücksichtigt, da die Kommission ohne Durchführung einer Finanzanalyse zu dem Schluss kam, dass es unmöglich sei, eine Verbindung herzustellen zwischen den Einnahmen der im Bereich der Wasserversorgung tätigen, begünstigten Gesellschaft und ihren mit KF-Mitteln geförderten Investitionen, bei denen es sich in erster Linie um den Austausch reparaturbedürftiger, zum Teil durchlässiger Abwasserleitungen innerhalb des Wasserversorgungsnetzes handelte. Auch wenn die Verordnung (792/93), auf deren Grundlage das Vorhaben finanziert wurde, keine diesbezüglichen Bestimmungen enthielt, hätte die Kommission in ihrer Analyse den potentiellen Einnahmen in einigen Fällen Rechnung tragen müssen.

19. Bei Umweltvorhaben in Griechenland übernehmen Beraterdienste die Vorbereitung der zusammen mit den Beihilfeanträgen einzureichenden Dossiers, und zwar insbesondere die Ausarbeitung sozioökonomischer Studien (Kosten-Nutzen-Analysen, Berechnung der erwarteten internen finanziellen oder wirtschaftlichen Rentabilität und Erstellen von Vorausschätzungen über die Auswirkungen des Vorhabens in Bezug auf die Schaffung von Arbeitsplätzen). Dabei führen sie häufig keinerlei Besuche bei den Endbegünstigten durch. Der Hof hat bei seinen Prüfungen eine Reihe von Unstimmigkeiten festgestellt:

- Obwohl aus der sozioökonomischen Analyse eines Vorhabens hervorging, dass dieses mit potentiellen Einnahmen verbunden war, wurden diese Einnahmen bei der Festsetzung des Hoechstsatzes der KF-Beteiligung nicht berücksichtigt.

- In den Kosten-Nutzen-Analysen für sektorale Vorhaben derselben Art erkannte die Kommission unterschiedliche Kostenarten als förderfähig an. So wurden in einigen Fällen die Transportkosten als förderfähig eingestuft, in anderen aber nicht, ohne dass es eine Erklärung dafür gab. Einige Vorhaben umfassten indirekte Personal- oder Betriebsaufwendungen, beispielsweise für Strom, während diese Kosten bei anderen Vorhaben nicht akzeptiert wurden. Die betreffenden Daten wurden in den meisten Fällen zu hoch oder falsch angegeben.

- Die sozioökonomische Studie für ein Vorhaben in Kalamata (Griechenland) stützte sich auf die Daten für ein ähnliches, in Rhodos durchgeführtes Vorhaben, was von den beteiligten Stellen zu keinem Zeitpunkt beanstandet wurde.

- Die zusammen mit den Projektanträgen eingereichten Schätzungen über die Schaffung von Arbeitsplätzen waren in einigen Fällen zu hoch oder unrealistisch.

20. Da die zusammen mit den Projektanträgen eingereichten Erläuterungen und Analysen nicht immer vollständig und zuverlässig sind, kann sich die Kommission vor Genehmigung der Vorhaben nicht in allen Fällen davon überzeugen, dass es sich tatsächlich um die am besten geeigneten Vorhaben handelt. Andererseits konnte der Hof bei seinen Prüfungen nicht feststellen, welche Vorhaben die Kommission abgelehnt hatte und welches die Hauptgründe für die Ablehnung der von den begünstigten Mitgliedstaaten vorgelegten Vorhaben waren.

Verknüpfung zwischen Kohäsionsfonds und EFRE

21. In allen Kohäsionsländern wurde die für die Durchführung des KF erforderliche nationale Verwaltungsstruktur voll in die bereits für den EFRE geschaffene nationale Struktur integriert. Häufig sind dieselben nationalen Mittelbewirtschafter sowohl für die Verwaltung der sektoralen OP im Rahmen des EFRE zuständig als auch für die Verwaltung der in denselben Sektoren durchgeführten KF-Vorhaben, so etwa in Portugal und in Irland. Diese Konzentration der Zuständigkeiten bei denselben Verantwortlichen und Ministerien begünstigt in der Praxis eine Verknüpfung zwischen dem KF und dem EFRE, obwohl beide Instrumente auf einem unterschiedlichen administrativen Ansatz aufbauen, nämlich einmal auf der Programmierung und einmal auf der projektbezogenen Verwaltung.

22. Im Allgemeinen funktionieren die Verwaltungs- und Organisationssysteme gut genug, um das Risiko der Nichteinhaltung von Artikel 9 der KF-Verordnung gering zu halten. Dieser Artikel betrifft die Kumulierung und Überschneidung bei der Gewährung von Gemeinschaftsmitteln und besagt, dass kein Ausgabenposten gleichzeitig aus dem Kohäsionsfonds und anderen Strukturfonds gefördert werden darf.

23. Für die Kommission ist es hilfreich, die möglichen Verbindungen und Synergien zwischen den aus dem KF und den aus dem EFRE geförderten Vorhaben zu kennen. In den Anträgen für eine KF-Finanzierung ist ausdrücklich vorgesehen, dass potentielle Verbindungen zu anderen, von der Europäischen Gemeinschaft finanzierten Vorhaben aufgezeigt werden sollen. Wie sich gezeigt hat, wurden diese Formulare von den nationalen Behörden nicht immer korrekt ausgefuellt.

24. Auch wenn die Verwaltung der Interventionen im Rahmen des KF und des EFRE bei denselben Ministerien liegt, konzentrieren sich diese Ministerien mehr auf die möglichst optimale Verwendung der im Rahmen dieser beiden Instrumente bereitgestellten Mittel als auf die globale Kohärenz der zugrunde liegenden Strukturpolitiken.

Haushaltszwänge und sektorale Zwänge

25. Ziel des projektbezogenen Ansatzes war es, die Kommission in die Lage zu versetzen, die Kriterien für die Auswahl der Vorhaben genauer zu definieren, sich einen besseren Überblick über die Auswirkungen der genehmigten Vorhaben auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu verschaffen und darauf aufbauend Maßnahmen zur Verbesserung der Kontrolle, der Transparenz und der Qualität der KF-Interventionen zu treffen. Auf diese Weise soll die Kommission aktiver an der Schaffung der transeuropäischen Verkehrsnetze und am Umweltschutz mitwirken.

26. Die praktische Durchführung dieses projektbezogenen Ansatzes erwies sich jedoch als schwierig. Zu Beginn seiner Anwendung wurden die Vorhaben zuweilen überhastet vorbereitet, so dass erst später, also bereits während der Durchführung, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Sektoren hergestellt werden musste. Die Tatsache, dass die Vorhaben einzeln und zu unterschiedlichen Zeitpunkten vorgelegt werden, erschwert die Vergleichbarkeit und verhindert eine selektive Genehmigung.

27. Im Rahmen eines mehrjährigen Finanzrahmens informiert die Kommission die zuständigen nationalen Behörden über den indikativen jährlichen Finanzrahmen mit einer ausgeglichenen Mittelverteilung auf die Bereiche Verkehrsinfrastrukturen und Umwelt. Grundlage für die Entscheidungen über die durchzuführenden Maßnahmen sind einerseits die insbesondere im Vertrag festgelegten globalen Leitlinien und andererseits die nationalen Strategien und die sich daraus ergebenden nationalen Prioritäten in beiden Sektoren.

28. Der Programmierungsrhythmus in den beiden Sektoren war im Allgemeinen unterschiedlich. Während man im Bereich der Verkehrsinfrastrukturen zumeist auf eine langjährige Programmierungserfahrung zurückgreifen kann und eine ausreichende Zahl gut ausgearbeiteter Vorhaben zur Verfügung steht, wurden im Umweltbereich erst in jüngerer Zeit Erfahrungen gesammelt. In den meisten Kohäsionsländern wurden die Umweltvorhaben daher zu einem späteren Zeitpunkt genehmigt als die Verkehrsinfrastrukturvorhaben.

29. Die nationalen Verfahren für die Auswahl der Vorhaben tragen im Allgemeinen der Frage Rechnung, bis zu welchem Stadium diese Vorhaben auf quantitativer und qualitativer Ebene ausgearbeitet wurden und wie ausgereift sie sind. Bei der Auswahl der Vorhaben spielt jedoch auch die Reihenfolge eine Rolle, in der die Anträge auf Unterstützung für die betreffenden Projekte eingehen.

30. Auch wenn die Verordnung keine wirkliche Programmierung des Kohäsionsfonds vorsieht, die mittelfristig einen kohärenten und umfassenden Überblick über die erforderlichen KF-Interventionen ermöglichen würde, wäre eine gemeinsame Programmierung durch die Kommission und die betroffenen nationalen Behörden sinnvoll, da sie den begünstigten Mitgliedstaaten eine bessere Verwaltung ihrer Beihilfeanträge erlauben würde, und zwar sowohl im Hinblick auf mehr Wirksamkeit als auch im Hinblick auf eine gezieltere Strategie.

Geographische Verteilung der Vorhaben

31. Die aus dem KF gewährte finanzielle Unterstützung der Gemeinschaft wird den begünstigten Mitgliedstaaten gewährt und nicht deren Regionen. Eine regionale Verteilung der Mittel wird nicht vorgegeben. Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip obliegt es den nationalen Regierungen, die Finanzierungsanträge für in den betroffenen Regionen durchzuführende Vorhaben auszuwählen und die Finanzmittel nach Genehmigung dieser Vorhaben durch die Kommission an die betreffenden Regionen weiterzuleiten.

32. Die Tatsache, dass die KF-Dossiers auf der Ebene der zentralen Verwaltungsstrukturen bearbeitet werden, erleichtert zwar die Schaffung der Verfahren für das Einreichen der Anträge sowie für die Begleitung und Überwachung, doch kann es vorkommen, dass die auf zentraler und die auf regionaler Ebene verwalteten Vorhaben unterschiedlich behandelt werden. So werden die von der zentralen Verwaltung vorgelegten Vorhaben in Spanien gemäß einer Entscheidung der nationalen Behörden zu 85 % von der Gemeinschaft kofinanziert, während die den von den regionalen Behörden verwalteten Vorhaben nur zu 80 % kofinanziert werden.

Verzögerungen bei der Genehmigung

33. Gemäß Artikel 10 der KF-Verordnung muss die Kommission innerhalb von drei Monaten nach Eingang des Antrags eines Mitgliedstaats über die Gewährung einer Unterstützung aus dem Fonds entscheiden. Diese Frist wird von der Kommission in der Praxis nicht immer eingehalten, wie aus Tabelle 4 mit einer Übersicht über die längsten vom Hof festgestellten Verzögerungen hervorgeht.

Tabelle 4

Für die Genehmigung der Projektanträge durch die Kommission benötigter Zeitraum

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Quelle:

Rechnungshof.

34. Wie die Analyse des Systems gezeigt hat, muss ein Projektantrag zunächst vom zuständigen Ministerium für Umweltfragen bzw. für Verkehrsinfrastrukturen geprüft werden, das ihn dann an die für den KF zuständige nationale Stelle weiterleitet, die ihn ihrerseits nach abschließender Überprüfung an die Kommission sendet, damit diese eine Einzelentscheidung über die Genehmigung treffen kann. Während der verschiedenen, auf nationaler Ebene zu durchlaufenden Etappen der Antragsbearbeitung gibt es keinerlei zwischengeschaltete Entscheidungskriterien, um sicherzustellen, dass alle Bedingungen für eine Finanzierung aus dem KF erfuellt sind. Die zuständigen nationalen, sektoralen oder regionalen Stellen können daher auf keiner Stufe des nationalen Kreislaufs die im Projektantrag enthaltenen Angaben im Hinblick auf ihre Eignung für eine Gemeinschaftsfinanzierung prüfen.

35. Die Prüfung der einzelnen Projektanträge auf nationaler Ebene nimmt im Allgemeinen relativ wenig Zeit in Anspruch, was insbesondere auf Folgendes zurückzuführen ist:

a) Die Weiterleitung von einer Etappe zur nächsten, wie im vorherigen Absatz beschrieben, erfolgt insbesondere deshalb rasch, weil die Kommission den betroffenen Mitgliedstaaten keinerlei Befugnisse übertragen hat, die ihnen zumindest eine partielle Validierung der Projektanträge ermöglichen würde.

b) Die Prüfung der Projektbestandteile an Ort und Stelle lässt sich im nationalen Rahmen rasch durchführen.

c) Da als Beginn des förderfähigen Zeitraums das Datum gilt, zu dem der betroffene Mitgliedstaat den Projektantrag bei der Kommission vorgelegt hat, liegt es im Interesse des Mitgliedstaats, diese Anträge möglichst rasch weiterzuleiten.

36. Auf Kommissionsebene wird jeder Projektantrag einer umfassenden Prüfung unterzogen, die sich auf die wichtigsten Projektmerkmale bezieht und in der Mehrzahl der Fälle auf die von der EIB vorgenommene Bewertung (siehe Ziffern 14 - 15).

37. Wie sich gezeigt hat, können zwischen dem Einreichen des Projektantrags durch den betroffenen Mitgliedstaat und seiner Genehmigung durch die Kommission bis zu drei Jahre vergehen, was häufig daran liegt, dass zusätzliche Informationen eingeholt werden. Diese langen Fristen, deren Ursache auch in den Mitgliedstaaten liegen kann, führen zweifellos zu Unsicherheiten bei den nationalen Mittelbewirtschaftern, und zwar sowohl während der ersten Phase der Projektgenehmigung als auch bei möglicherweise erforderlichen Änderungen.

Definition der Begriffe Vorhaben und Vorhabensfinanzierung

38. Ein Finanzierungsbeitrag aus dem KF ist möglich bei Vorhaben oder technisch und finanziell voneinander unabhängigen Vorhabensphasen oder mit einer deutlich erkennbaren Strategie verbundenen Gruppen von Vorhaben, die ein geschlossenes Ganzes bilden. Auf jeden Fall dürfen die Gesamtkosten eines Vorhabens oder einer Gruppe zusammenhängender Vorhaben grundsätzlich nicht weniger als 10 Millionen Euro betragen. Diese Definition des Begriffs Vorhaben hat zu Schwierigkeiten bei der Auslegung und Anwendung geführt, und zwar insbesondere im Umweltbereich, wo die Vorhaben traditionell kleiner sind und eine kompliziertere Konzeption aufweisen als im Bereich der Verkehrsinfrastrukturen. So hat die Kommission für im Umweltbereich durchgeführte Gruppen von Vorhaben in Spanien und Griechenland eine globale Genehmigung erteilt, ohne dass zuvor alle Einzelheiten im Zusammenhang mit den Subprojekten festgelegt worden waren. Diese Einzelheiten sowie in einigen Fällen weitere spezifische Informationen zu den Projekten, wie Zeitplan oder voraussichtliche Kosten, mussten später von den zuständigen nationalen Behörden mitgeteilt werden.

39. Bei bestimmten Vorhaben In Irland (Dublin Ring Road, N3-N1 Section of the Northern Cross, Belview Harbour usw.) waren bereits im Rahmen der Strukturfonds Gemeinschaftsmittel für Vorstudien und vorgeschaltete Arbeiten oder Vorhabensphasen gezahlt worden, bevor sie mit KF-Mitteln zugunsten des Bereichs Verkehrsinfrastrukturen gefördert wurden, ohne dass es jedoch eine genaue Definition der Begriffe Vorhaben oder Vorhabensphase gab. So wurde das in Irland durchgeführte Vorhaben Belview Harbour in vier unabhängige Vorhaben unterteilt, deren Kosten jeweils unter dem in Artikel 10 Absatz 3 genannten Schwellenwert von 10 Millionen Euro lagen und für die jeweils eine getrennte Kosten-Nutzen-Analyse erforderlich war, während es sinnvoller gewesen wäre, eine alle vier Vorhaben abdeckende Ex-ante-Bewertung vorzunehmen.

40. Für bestimmte Vorhaben in Griechenland und Portugal, die bereits aus den Strukturfonds, insbesondere dem Envireg, gefördert worden waren, wurden anschließend KF-Mittel gewährt, ohne dass die einzelnen Vorhabensphasen auf finanzieller und technischer Ebene klar abgegrenzt wurden. Die aus dem Envireg und dem KF kofinanzierten Ausgaben stützten sich häufig auf denselben Vertrag und denselben, im Lastenheft festgelegten Zeitplan für die materielle und finanzielle Durchführung, ohne dass die beiden gemeinschaftlichen Finanzierungsquellen klar voneinander getrennt wurden.

41. Es gibt keine praktikable Definition der in Anhang II Artikel A der KF-Verordnung genannten Begriffe Vorhaben und technisch und finanzierungsmäßig unabhängige Vorhabensphasen. Falls es sie doch gibt, so wurde sie von den betroffenen Mitgliedstaaten alleine ausgearbeitet und entspricht deren jeweiliger Auslegung, da die Kommission keine Leitlinien oder präzisen Anleitungen zu dieser Frage erlassen hat. Das Fehlen einer praktikablen Definition des in Artikel 1 Absatz 3 der KF-Verordnung genannten Begriffs des Vorhabens führt dazu, dass zuweilen ganze Ausgabengruppen aus dem KF finanziert werden bzw. individuelle Projektbestandteile oder eine Kombination heterogener Vorhaben, was eine nachträgliche Wirksamkeitsanalyse schwierig macht.

Berechnung der voraussichtlichen Nettoeinnahmen

42. Der Hof hat geprüft, wie sich die Basis für die Berechnung der aus dem KF förderfähigen Ausgaben zusammensetzt und festgestellt, dass es keinen methodischen Rahmen gibt, der - insbesondere bei vergleichbaren Vorhaben - eine homogene Berechnung der voraussichtlichen Nettoeinnahmen erlaubt, die vom Gesamtbetrag der aus dem KF kofinanzierbaren Ausgaben abzuziehen sind.

43. In Irland werden die voraussichtlichen Nettoeinnahmen zuweilen in Abhängigkeit vom beabsichtigten Vorhabenszweck berechnet. Soll das Vorhaben für kommerzielle Zwecke genutzt werden, so werden die Einnahmen veranschlagt. Wird es dagegen für private Haushalte oder öffentliche Zwecke genutzt oder soll es in öffentliches Eigentum übergehen, so werden die damit verbundenen potentiellen Einnahmen nicht berücksichtigt. Beispielsweise wäre die aus dem KF gewährte Beteiligung für den Bau einer Autobahn zu ändern, falls später eine Autobahngebühr eingeführt würde. Vorhaben im Bereich der Abwasseraufbereitung der örtlichen Haushalte sind nur selten mit klar abgrenzbaren Einnahmen verbunden, während zugunsten von Vorhaben im Bereich der Abwasseraufbereitung kommerzieller Unternehmen oder Fabriken weniger Mittel aus dem KF gewährt werden, da sich die damit verbundenen Einnahmen feststellen lassen.

44. Ein mit Einnahmen verbundenes Verkehrsinfrastrukturvorhaben in Portugal stützte sich auf eine nur unzureichend ausgearbeitete Kosten-Nutzen-Analyse des Projektträgers. Ferner gelangte die Kommission, ohne eine detaillierte Finanzanalyse durchzuführen, bei der Vorhabensgenehmigung zu dem Schluss, dass der durch den Ausbau der betreffenden Autobahn verursachte Verkehr und die damit verbundenen Einnahmen nur marginal seien.

45. Im Fall des Vorhabens "Autobahn Pathe-Abschnitte A und B - Kastro-Martino" in Griechenland wurden die Nettoeinnahmen mit 34 % der Investitionskosten veranschlagt; diese umfassten die Zinsen für ein EIB-Darlehen und gingen von pauschalen Betriebskosten in Höhe von 12 Mio. Griechische Drachmen (GRD) (etwa 36400 Euro) pro Kilometer aus, ohne dass diese Zahl begründet wurde.

46. Es hängt also von den Mittelbewirtschaftern ab, welche Bestandteile im Rahmen der Finanzanalyse zur Ermittlung der Nettoeinnahmen berücksichtigt werden. So legen einige Mittelbewirtschafter für Vorhaben derselben Art längere voraussichtliche Abschreibungsfristen zugrunde als andere; in anderen Fällen veranschlagen die Mittelbewirtschafter die Bankgebühren als zusätzliche Finanzverwaltungskosten und berücksichtigen nicht, dass sich die Projektkosten durch die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft verringern. Auch die technische Darstellung vergleichbarer Vorhaben ist je nach Mittelbewirtschafter unterschiedlich. Die Kommission hat bislang keine Leitlinien für eine optimale Praxis in diesem Bereich im Hinblick auf eine gewisse Harmonisierung und Standardisierung der Finanzanalysen und technischen Analysen ausgearbeitet.

47. Auch bei Vorhaben im öffentlichen Sektor muss es ein Gleichgewicht zwischen den jährlichen Finanzeingängen und -ausgängen geben, da andernfalls die Gefahr besteht, dass nicht genügend Kassenmittel vorhanden sind. Allerdings enthalten nur wenige Beihilfeanträge und Durchführungsberichte einen Finanzplan mit den voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben pro Jahr. Falls diese Informationen fehlen, ist es schwierig das Betriebskapital(4) zu berechnen sowie den entsprechenden Betriebskapitalbedarf(5). Somit gibt es keine Gewähr für die finanzielle Lebensfähigkeit des Vorhabens.

Genehmigung praktisch bereits abgeschlossener Vorhaben

48. Die Prüfungen haben gezeigt, dass einige Vorhaben zum Zeitpunkt der Genehmigung durch die Kommission bereits praktisch abgeschlossen waren. Das Einreichen und die Genehmigung von bereits vollendeten oder kurz vor der Vollendung stehenden Vorhaben steht nicht im Einklang mit dem Grundsatz der Partnerschaft, der eine Abstimmung zwischen der Kommission und den zuständigen nationalen, regionalen oder lokalen Behörden vorsieht, und zwar während der gesamten Abwicklung des Vorhabens oder der Vorhabensphase, von der Planung über die Durchführung und mögliche Anpassung bis zum Abschluss der Arbeiten und der Inbetriebnahme. Der Hof hat bereits auf die zahlreichen Auswirkungen im Zusammenhang mit diesen unterschiedlichen Ansätzen, d. h. der Vorlage neuer oder bereits laufender Maßnahmen zur Genehmigung, hingewiesen(6). Beim ersten Ansatz wird mehr Zeit für die Durchführung der Maßnahmen benötigt, während die Gemeinschaftsfinanzierung beim zweiten Ansatz zügiger verwendet werden kann. Auch die Auswirkungen der Gemeinschaftsfinanzierung sind bei beiden Ansätzen unterschiedlich: Bei bereits laufenden oder vor dem Abschluss stehenden Vorhaben ist der Einfluss indirekter.

Konditionalität

49. Anders als bei den Strukturfonds ist die finanzielle Unterstützung aus dem KF an die Erfuellung bestimmter Bedingungen geknüpft. Gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 vom 15. Mai 1994 ist die Kofinanzierung neuer Vorhaben oder Vorhabensphasen in den Ländern mit übermäßigen Defiziten an die Bedingung geknüpft, dass die betroffenen Länder die vom Rat in Einklang mit Artikel 104c des Vertrags festgelegten Ziele einhalten. In Anwendung dieses Grundsatzes hat die Kommission die Haushaltslage in den Kohäsionsländern mit übermäßigen Defiziten überprüft. Diese Prüfungen (jeweils im Frühjahr wurde das im Vorjahr verzeichnete Defizit überprüft und im Herbst das Defizit des laufenden Jahres) haben gezeigt, dass das vom Rat im Hinblick auf das Haushaltsdefizit empfohlene Jahresziel eingehalten wurde. Folglich wurden die Kofinanzierungen aus dem Kohäsionsfonds fortgesetzt.

50. Die Tatsache, dass die Gewährung der Hilfe an die Erfuellung von Bedingungen geknüpft ist, kann jedoch dazu führen, dass es für die am wenigsten wohlhabenden Mitgliedstaaten kurzfristig schwierig ist, die verschiedenen makroökonomischen Zielsetzungen zu erreichen. Wie aus Tabelle 5 hervorgeht, müssen diese Länder nämlich einerseits hohe öffentliche Investitionen tätigen, um ihren Entwicklungsrückstand aufzuholen und zu mehr Wachstum und Wohlstand zu gelangen, andererseits müssen sie ihr Haushaltsdefizit verringern und ihre öffentlichen Schulden eindämmen.

Tabelle 5

Öffentliche Investitionsausgaben

(Zusammensetzung des Brutto-Anlagevermögens des Staates in Prozent des BIP)((Da die von den Mitgliedstaaten in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen gelieferten Informationen nicht immer vollständig und vergleichbar waren, mussten bestimmte Annahmen zugrunde gelegt werden, um die Aggregate schätzen zu können: 1) Falls die erforderlichen Daten nicht in den Programmen enthalten waren, wurden die Vorausschätzungen der Kommissionsdienste vom Frühjahr 1999 verwendet; 2) falls der Anpassungspfad nicht vollständig angegeben worden war, wurde eine lineare Anpassung bis zu der zum Ende des Projektionszeitraums angegebenen Ziffer angenommen; 3) die Ziffer für das Jahr 2001 wurde ohne Projektion für das Jahr 2002 eingesetzt. Unter der Zusammensetzung des Anlagevermögens des Staates versteht man die Investitionen in den Bereichen Gebäude, Bauvorhaben, Maschinenbau, Maschinen und Ausrüstungen der zentralen und lokalen Verwaltungen sowie die Mittel für die Sozialversicherung.))

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Quelle:

Eurostat.

Entwicklungszyklus eines Vorhabens

51. Die Entwicklung eines Vorhabens kann als zyklisches Geschehen betrachtet werden, was eine bessere Kontrolle der Verwaltung ermöglicht. Bei den KF-Vorhaben wird die Kommission insbesondere zum Anfang und zum Ende des Zyklus tätig. Zu Beginn, d. h. während der Phase zur Vorbereitung der Genehmigungsentscheidung, bewertet sie eine Reihe interner Faktoren (Planung, veranschlagte Kosten, erwartete interne Rentabilität, Durchführbarkeit, voraussichtliche Leistung usw.) sowie eine Reihe externer Faktoren (Kosten-Nutzen-Analyse, angestrebte globale Strategie, Synergieeffekte mit anderen Vorhaben, nationale oder regionale Prioritäten, Standort usw.). Zum Ende dieses Zyklus muss sie sich vom Abschluss des Vorhabens überzeugen, den endgültigen Durchführungsbericht genehmigen und den Restbetrag auszahlen.

52. Zwischen diesen beiden Etappen kann sich die Vorhabensentwicklung aufgrund bestimmter Ereignisse (unvorhergesehene Ereignisse, Überschreitung des Finanzrahmens, Verzögerungen, unvollständige ursprüngliche Planung, unrealistische Planung usw.) jedoch grundlegend ändern. Dadurch ergeben sich Veränderungen an der ursprünglichen Kommissionsentscheidung, ohne dass die Kommission Präventivmaßnahmen zur Berichtigung möglicher Abweichungen hätte treffen können. Der Kommission bleibt nichts anderes übrig, als diese auf der Ebene der Investitionen bereits vollzogenen Veränderungen zu akzeptieren, während sie diese in einem früheren Stadium vielleicht hätte erkennen können, wenn sie eine bessere Kenntnis und Kontrolle über die bestimmenden Faktoren für die Projektkosten gehabt hätte. Des weiteren führen Überschreitungen der von der Kommission ratifizierten Finanzrahmen und Zeitpläne dazu, dass die betreffenden Mittel nicht für die Genehmigung neuer Vorhaben zur Verfügung stehen, und dass sich die Ergebnisse und Auswirkungen der Vorhaben ändern. Nachdem die Kommission einmal eine Entscheidung über die Genehmigung eines Vorhabens getroffen hat, akzeptiert sie spätere Änderungen an dieser Entscheidung häufig, ohne dieselben strengen Maßstäbe anzulegen wie zu Beginn und ohne die Ursachen dieser Änderungen gründlich zu analysieren. Bei der Prüfung der Unterlagen zur Begründung der beantragten und beschlossenen Änderungen ließen sich die Faktoren, die diese Änderungen erforderlich machten, und die Gesamtheit der in diesem Zusammenhang ausgearbeiteten Lösungen nicht immer ermitteln.

53. In mehreren Fällen kam es zu zahlreichen Änderungen, ohne dass sich jedoch die ursprünglichen Vorhabensziele änderten. So sah die ursprüngliche Kommissionsentscheidung für ein Vorhaben in Argos in Griechenland, bei dem 20 km Wasserleitungen verlegt werden sollten, Gesamtkosten in Höhe von 751000 Euro vor, was durchschnittlichen Kosten von 38 Euro pro Meter entspricht. Diese Entscheidung wurde später dahingehend geändert, dass eine zusätzliche Investition in Höhe von 130000 Euro für den Bau eines Wasserreservoirs getätigt und nur noch 10 km Wasserleitungen verlegt werden sollten, wodurch sich durchschnittliche Kosten von 62 Euro pro Meter ergaben. Eine dritte Änderung sah vor, dass 72 km Wasserleitungen zu Kosten von 993000 Euro verlegt werden sollten, was durchschnittlichen Kosten von 14 Euro entspricht. Die tatsächlichen Investitionskosten für diese Wasserleitungen beliefen sich schließlich auf 1377000 Euro, d. h. auf durchschnittliche Kosten von 19 Euro pro Meter.

54. In Bezug auf die Begleitung ist festzuhalten, dass die den Zahlungsanträgen beigefügten Durchführungsberichte für die KF-Vorhaben im Allgemeinen wenig Informationen über den Durchführungsstand der Vorhaben enthalten sowie über die Synergieeffekte und die Koordinierung mit anderen Strukturmaßnahmen, selbst wenn diese Informationen in den betreffenden Mitgliedstaaten verfügbar sind.

55. Bei der Genehmigung der Schlussberichte, die Voraussetzung ist für die Zahlung des Restbetrags und den Abschluss der Vorhaben, kommt es innerhalb der einzelnen Kommissionsdienste ebenfalls zu Verzögerungen, doch sind diese wesentlich geringer als während der Anfangsphase der Vorhaben. Zwischen der Vorlage des Schlussberichts und der Zahlung des Restbetrags kann ein Zeitraum von bis zu rund einem Jahr vergehen. Beim Abschluss der Vorhaben werden zuweilen mehrere Versionen des Schlussberichts und mehrere Anträge auf Zahlung des Restbetrags vorgelegt, ohne dass die Gründe dafür klar aus den Projektprüfungsakten der Kommission hervorgehen.

Begleitausschüsse

56. Die in Anhang II Artikel F der KF-Verordnung vorgesehenen Begleitausschüsse wurden bereits ab 1994 geschaffen. An den Sitzungen dieser Ausschüsse nehmen Vertreter der Kommission, der EIB, der zuständigen nationalen Behörden und in einigen Fällen der regionalen oder lokalen Behörden teil. Sie prüfen den Durchführungsstand der in der Ausführung befindlichen Vorhaben anhand materieller und finanzieller Indikatoren und stellen fest, ob die Finanzierungspläne mit dem tatsächlichen Durchführungsstand der Vorhaben übereinstimmen. Falls sich deutliche Abweichungen gegenüber den ursprünglichen Ansätzen ergeben, müssen sie der Kommission Änderungen vorschlagen. Die Entscheidung der Kommission über die Beihilfegewährung wird außerhalb der Begleitausschüsse getroffen, die nicht immer über den Stand der von der Kommission zu prüfenden Projektanträge informiert sind.

Kontrollen durch die Kommission

57. Bei den Prüfbesuchen seitens der für die Verwaltung des KF zuständigen GD "Regionalpolitik" im Einklang mit Artikel 13 und Artikel F von Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 ging es in erster Linie darum, mit den für die Beschreibung und Durchführung der Vorhaben zuständigen nationalen und regionalen Stellen Kontakt aufzunehmen und die im Zusammenhang mit einigen Vorhaben noch offenen Fragen zu erörtern. Diese Prüfungen sind jedoch nicht gründlich genug, um den materiellen Durchführungsstand der Vorhaben zu bewerten und festzustellen, ob in der Vergangenheit vorgebrachte Bemerkungen berücksichtigt wurden. Bei der 1996 durchgeführten Prüfung der in den Mitgliedstaaten angewandten Verwaltungs- und internen Kontrollsysteme wurden eine Reihe von Schwachstellen aufgedeckt. Im Anschluss daran wurde jedoch nur eine begrenzte Anzahl von Prüfungen bei relativ großen Vorhaben durchgeführt, die sich auf die betreffenden Finanzverwaltungssysteme und Ausgabenmeldungen und die materielle Durchführung bezogen.

58. Im Zuge der Kontrollen durch die GD "Finanzkontrolle" wurden dagegen einige, in den Tabellen 6 und 7 zusammengefasste Unregelmäßigkeiten festgestellt, die zum Teil anschließend korrigiert wurden. Die Typologie der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten (siehe Tabelle 6) wurde auch durch die Prüfungen des Hofes bestätigt. Diese Prüfungsergebnisse zeigen, dass die internen Kontrollsysteme noch immer Schwachstellen aufweisen. In erster Linie ist es Sache der Kommission sicherzustellen, dass die für KF-Vorhaben bereitgestellten Finanzmittel im Einklang mit den geltenden Bestimmungen verwendet werden. Die Kommission stellt jedoch nicht genügend Ressourcen für die Kontrolle der KF-Vorhaben zur Verfügung, um diese Verpflichtung in hinreichendem Maße wahrnehmen zu können.

Tabelle 6

Typologie der bei den Kontrollen der Kommission aufgedeckten Unregelmäßigkeiten im Bereich des Kohäsionsfonds

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Quelle:

Kommission.

Tabelle 7

Nicht vollständige Liste der von der Kommission bei ihren Prüfbesuchen im Zusammenhang mit dem Kohäsionsfonds aufgedeckten Unregelmäßigkeiten

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Quelle:

Kommission.

BEMERKUNGEN ZUR FINANZVERWALTUNG DER AN ORT UND STELLE GEPRÜFTEN VORHABEN

59. In dem Bemühen um transparentere und klarere Methoden im Zusammenhang mit der Bewertung der Ausgabenmeldungen teilte die Kommission den Mitgliedstaaten, wenn auch verspätet, am 19. Mai 1998 die Grundsätze für die Förderfähigkeit der Ausgaben bei aus dem KF finanzierten Projekten mit. Diese Grundsätze stützen sich auf die Regeln, die in den Bögen zur Förderfähigkeit im Rahmen der Strukturfonds dargelegt werden, tragen aber gleichzeitig den Besonderheiten des KF Rechnung. Sie enthalten keine neuen Bestimmungen, haben aber zu mehr Transparenz bei den Kriterien für die Förderfähigkeit, auf die sich die Ausgabenmeldungen stützen, beigetragen. Die Tatsache, dass diese Kriterien für die Förderfähigkeit den Mitgliedstaaten verspätet mitgeteilt wurden, ist vielleicht eine Erklärung für bestimmte, bei den Prüfbesuchen festgestellte Anomalien.

Förderfähigkeit der Ausgaben

60. Bei einem Vorhaben in Argos in Griechenland gab es keine Belegdokumente für die dem begünstigten Unternehmen selbst entstandenen Ausgaben. Bei einem Vorhaben in Thessaloniki wurde die erstattungsfähige MwSt. in Höhe von 145 Mio. GRD (etwa 433000 Euro) als förderfähige Ausgabe betrachtet. Bei einem Vorhaben in Naflpio wurden einige in der Entscheidung über die Projektgenehmigung nicht enthaltene Ausgaben in Höhe von 87 Mio. GRD (etwa 260000 Euro) in die förderfähigen Ausgaben einbezogen. Im Fall des Vorhabens zur Verbesserung des Zugangs zum Flughafen von Athen sind Ausgaben in Höhe von 765000 Euro, die nach der in der ursprünglichen Entscheidung vorgesehenen Frist getätigt wurden, als nicht förderfähig zu betrachten.

61. Bei einem Vorhaben in Irland betreffend die Wasserversorgung von Limerick wurden Ausgaben im Gesamtbetrag von 395324, 51 Irischen Pfund (IEP) (etwa 494155 Euro), die vor dem sich von 1981 bis 1992 erstreckenden förderfähigen Zeitraum lagen, gegenüber der Kommission als förderfähige Ausgaben gemeldet.

62. In Spanien wurden bei einem Wasserversorgungsprojekt in Palma de Mallorca erstattungsfähige MwSt.-Ausgaben in Höhe von etwa 101 Mio. Spanische Peseten (PTA) (etwa 0,6 Millionen Euro) in den Gesamtbetrag der aus dem KF förderfähigen Ausgaben einbezogen. Bei einem weiteren Vorhaben auf den Balearen wurden zusätzliche Arbeiten im Zusammenhang mit einer Sandräummaschine in Höhe von 13,2 Mio. PTA (etwa 77500 Euro) in die aus dem KF förderfähigen Ausgaben einbezogen, obwohl sie weder in der Kommissionsentscheidung noch in den später vom Mitgliedstaat bei der Kommission vorgelegten Änderungen vorgesehen waren. Die Kosten dieser zusätzlichen Arbeiten wirkten sich nicht auf die Gemeinschaftsfinanzierung aus.

Vollendung der Vorhaben

63. Im technischen Schlussbericht für ein Vorhaben in Argos in Griechenland hieß es, dass 72 km alte Wasserleitungen ausgetauscht worden seien; die Vorortkontrolle ergab jedoch, dass es nur 60 km waren. ImFall eines anderen Vorhabens zum Bau einer Wasserpumpanlage hieß es im Schlussbericht, diese sei fertiggestellt worden; bei der Vorortkontrolle zeigte sich jedoch, dass diese Anlage weder fertiggestellt noch betriebsbereit war.

64. In Irland wurden die Ergebnisse der von den zuständigen Stellen durchgeführten technischen Kontrollen nicht mit dem finanziellen Durchführungsstand abgeglichen. Es wurde nicht systematisch überprüft, ob die Entwicklung der förderfähigen Ausgaben mit der materiellen Durchführung übereinstimmte.

65. Im Fall einer Gruppe von Vorhaben in Spanien zur Wiederaufforstung der Balearen beliefen sich die in der Kommissionsentscheidung vom 28. Juli 1997(7) genehmigten förderfähigen Ausgaben auf 3,68 Millionen Euro und lagen damit deutlich unter dem in Artikel 10 Absatz 3 der KF-Verordnung genannten Schwellenwert von 10 Millionen Euro. Bei einem anderen, ebenfalls auf den Balearen durchgeführten Vorhaben betreffend den Bau von Abwasseraufbereitungsanlagen wurde bei der Vorortkontrolle festgestellt, dass die Arbeiten bereits weit vorangeschritten waren als der Zuschussantrag mit Datum vom 11. April 1995 eingereicht wurde, und dass zwei von fünf geplanten Anlagen zum Zeitpunkt der Genehmigung der Finanzierung durch die Kommission bereits fertiggestellt waren.

66. Ein in Portugal durchgeführtes Verkehrsinfrastrukturvorhaben wies noch Konstruktionsfehler auf, obwohl es bereits fertiggestellt und abgeschlossen war.

Angemessenheit der Rechnungsführung

67. In Irland handelt es sich bei den bescheinigten, förderfähigen Ausgaben im Rahmen des KF häufig um geplante Ausgaben oder um gebundene, aber noch nicht ausgezahlte Mittel. Diese Situation wird dann im Zuge der nachfolgenden Ausgabenbescheinigungen berichtigt, was die spätere Abstimmung der Konten jedoch erschwert. Die von den Endbegünstigten tatsächlich getätigten und gezahlten Ausgaben decken sich also nicht immer ganz mit den gegenüber der Kommission im Hinblick auf ihre Kofinanzierung bescheinigten Ausgaben. Falls bei den Prüfungen Abweichungen dieser Art festgestellt werden, ist es schwierig, den Prüfungspfad zu ermitteln.

68. Bei einem im Verkehrsbereich durchgeführten Vorhaben in Griechenland konnten nicht alle bescheinigten, förderfähigen Ausgaben anhand der betreffenden Rechnungsführungsunterlagen kontrolliert werden.

69. Bei einem aus dem ENVIREG und dem KF kofinanzierten Umweltvorhaben in Portugal konnte bei der Vorortkontrolle nicht eindeutig festgestellt werden, aus welcher der beiden Finanzierungsquellen die Ausgaben jeweils finanziert worden waren. Dasselbe galt auch für die Bauarbeiten.

70. Bei einem Vorhaben im Bereich des Schiffsverkehrs ("Vessel Trafic System, VTS") auf Teneriffa in Spanien konnten für eine Zahlungsanordnung des Endbegünstigten über 17698662 PTA (etwa 100000 Euro) keine angemessenen Belegdokumente an Ort und Stelle vorgelegt werden, obwohl die Generaldirektion für Wirtschaftsplanung des für Bauarbeiten zuständigen Ministeriums diese Zahlungsanordnung buchmäßig erfasst hatte.

BEWERTUNGEN IM ZUSAMMENHANG MIT DEM KOHÄSIONSFONDS

Makroökonomische Modelle

Auf Initiative der Kommission entwickelte Modelle

Bezugsrahmen und Vertragsverwaltung

71. Gemäß der Verordnung über die Errichtung des KF muss die Kommission regelmäßig einen Bericht über die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen des KF auf die begünstigten Mitgliedstaaten vorlegen. Entsprechend dieser Bestimmung muss der projektbezogene Ansatz ergänzt werden durch eine globalere Analyse der Auswirkungen der aus dem KF finanzierten Vorhaben auf verschiedene Variablen, wie Wachstum, Beschäftigung und Handel in den betroffenen Wirtschaften unter Berücksichtigung der in erster Linie während der Durchführungsphase erkennbaren kurzfristigen Nachfrageeffekte dieser Interventionen sowie der ab der operationellen Phase erkennbaren mittel- und langfristigen Angebotseffekte.

72. Um dieser Verordnungsbestimmung Folge leisten zu können, hat die Kommission zwei Verträge mit einem Berater abgeschlossen. Der erste Vertrag mit Datum vom 3. Juli 1995 über einen Betrag von 675965 Euro betraf die Entwicklung von Methoden zur Bewertung der makroökonomischen Auswirkungen der KF-Vorhaben. Der zweite Vertrag mit Datum vom 1. April 1997 über einen Betrag von 283500 Euro betraf in erster Linie das Zusammenstellen neuer Daten, auf deren Grundlage neue Projektevaluierungen vorgenommen werden sollten.

73. Im Lastenheft für den ersten Vertrag, das sich auf eine 1994 vom selben Berater zu demselben Thema vorgenommene Durchführbarkeitsstudie stützte, wurden auch die dabei angewandte Struktur und die Bewertungskriterien übernommen. Die Kommission war nicht der Ansicht, dass diese ungewöhnliche Situation problematisch sein könnte. Die von den verschiedenen Ausschreibungsteilnehmern vorgelegten, größtenteils bereits bekannten Modellansätze wurden von der Kommission alle als für die Bewertung der Vorhabensauswirkungen geeignet betrachtet, da sie keine spezifischen Kriterien zur Beurteilung dieser Ansätze festgelegt hatte. Die Kommission entschied sich schließlich für einen Berater, der eines der teuersten Angebote vorgelegt hatte; dieses Angebot zeichnete sich durch seine Originalität aus, doch war seine Anwendbarkeit noch nicht durch konkrete Erfahrungen nachgewiesen worden. Durch einen unterzeichneten, aber nicht datierten Nachtrag zum ersten Vertrag wurde der Zeitraum, in dem die Leistungen zu erbringen waren, um drei Monate auf insgesamt 15 Monate verlängert. Durch diese Vertragsverlängerung werden die ursprünglichen Vergabekriterien de facto entwertet, da bei der Auswahl der Angebote insbesondere berücksichtigt worden war, ob die Bieter die Analyse in der vorgeschrieben Frist durchführen konnten und bei Nichterfuellung dieser Bedingung Verzugszinsen fällig werden sollten. Diese Vertragsverlängerung hätte also mit einer Änderung des Vertrags einhergehen müssen.

74. Mit der Unterzeichnung des zweiten Vertrags folgte die Kommission einem Vorschlag desselben Beraters, der die Anwendung der im Rahmen des ersten Vertrags entwickelten Modelle auf sämtliche KF-Interventionen vorsah zwecks Bewertung der kurz-, mittel- und langfristigen Auswirkungen der Vorhaben auf wichtige Wirtschaftsvariablen, wie Einkommen, regionales Wachstum, Privatinvestitionen und Beschäftigung.

75. Diese Vertragsausweitung hätte eigentlich nicht erforderlich sein dürfen, da die Kommission bereits gemäß dem ersten Vertrag ein geeignetes und funktionierendes Instrument (d. h. Modelle und Datenbank) erhalten sollte, um selbst die Auswirkungen des KF bewerten zu können. Tatsächlich sind gemäß den Verträgen alle vom Auftragnehmer ermittelten Ergebnisse, die erforderliche Software und die zu diesem Zweck geschaffene Datenbank Eigentum der Kommission.

76. Die Ausgaben im Rahmen des ersten Vertrags beliefen sich auf 674403,98 Euro. Die Prüfung der Reisekosten des Dienstleistungserbringers hat gezeigt, dass die Kommission wiederholt Kosten für Flugreisen in der Business Class erstattet hat, obwohl es in Anhang IV Artikel 1a des betreffenden Vertrags heißt, dass die Reisekosten bis zur Höhe des Preises für ein Flugticket in der Economy Class erstattet werden. Zu Lasten des zweiten, am 1. April 1997 unterzeichneten Vertrags wurden bis 31. Januar 2000 keinerlei Zahlungen getätigt.

Erreichen der mit der Bewertung verfolgten Ziele

77. Um über einen kohärenten Rahmen für die Analyse der Auswirkungen der KF-Ausgaben auf die vier betroffenen Länder zu verfügen, hat der in Ziffer 72 erwähnte Berater einen innovativen Ansatz entwickelt, der auf drei, einander ergänzenden Modellen aufbaut. Dabei handelt es sich um Autoregressions-Vektormodelle (ARV), auf regionaler Ebene durchrechenbare allgemeine Gleichgewichtsmodelle (DAG) und Modelle der Verteilungsdynamik (MDVD). Diese Modelle werden in Anhang 1 ausführlicher beschrieben.

78. Die Analyse anhand dieser Modelle sollte insbesondere Antworten auf folgende drei Fragen liefern: Wie wirken sich die KF-Interventionen zusammengenommen oder einzeln auf die Wirtschaften der vier Kohäsionsländer aus? Welchen Einfluss haben diese Auswirkungen auf die angrenzenden Wirtschaften und auf die Gemeinschaft im Allgemeinen? Wie wirken sich die KF-Interventionen auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Europäischen Union aus?

79. Die MDVD-Modelle dienten nicht zur direkten Bewertung der Auswirkungen der KF-Vorhaben. Sie betreffen die Wachstums- und Konvergenzdynamik sämtlicher Regionen der vier Kohäsionsländer und anderer Mitgliedstaaten, wie Frankreich, Vereinigtes Königreich und Italien. Diese Modelle untersuchen Entwicklungen wie die Konvergenz- oder Divergenztendenzen der regionalen Einkommen über einen bestimmten Zeitraum hinweg und die Dynamik der regionalen Einkommensverteilung. Die Analysen beziehen sich auf den Zeitraum von 1980 bis 1990. Sie zeigen, dass die zunehmende Divergenz damit erklärt werden kann, dass bestimmte Gruppen benachbarter Regionen ein anderes Wachstum verzeichnen als andere Gruppen aneinander angrenzender Regionen, und dass der wirtschaftliche Erfolg einer Region durch die benachbarten Regionen erklärt wird. Die Analyseergebnisse über die Auswirkungen der öffentlichen und privaten Investitionen könnten außerdem bei einer Bewertung der im Zeitraum von 1993 bis 1999 durchgeführten KF-Vorhaben berücksichtigt werden.

80. Mit den ARV-Modellen und den DAG-Modellen sollten die Auswirkungen der einzelnen Vorhaben unter verschiedenen Aspekten bewertet werden, und zwar insbesondere die Auswirkungen auf die direkt betroffene Region sowie die Rückkoppelungen auf andere Regionen und die gesamte Wirtschaft und schließlich die Auswirkungen auf den Zusammenhalt und die Konvergenz. Anhand dieser Modelle lassen sich einander ergänzende Antworten erarbeiten, deren Ergebnisse, soweit vergleichbar, im Allgemeinen kohärent waren.

81. Es wäre sinnvoll gewesen, diese Modelle in einem umfassenderen Rahmen anzuwenden. So wurde das Modell ARV2, dessen Modellansatz vollständiger ist als beim Modell ARV1, nur auf die spanischen Regionen angewandt, da diese ausführlichere und detailliertere Informationen in Bezug auf die historischen Trends zur Verfügung stellen konnten. Anhand des DAG-Modells, das auf einer starken regionalen Fragmentierung aufbaut, hätten die Auswirkungen des KF auf die regionale Ungleichheit in den Kohäsionsländern analysiert werden können. Diese Modelle sind nur begrenzt geeignet zur Bewertung der Auswirkungen der Umweltvorhaben, sie eignen sich eher für die Verkehrsinfrastrukturvorhaben. Bei der Auswahl der anhand dieser Modelle analysierten Vorhaben wurden die Verkehrsinfrastrukturvorhaben bevorzugt.

82. Alle diese Modelle (ARV, DAG und MDVD) liefern zwar interessante und nützliche Analyseergebnisse in Bezug auf die potentiellen Auswirkungen der KF-Interventionen und tragen so zu einem besseren Verständnis der damit verbundenen Effekte bei, doch gibt es keine wirkliche Koordinierung zwischen den angewandten Modellen. Darüber hinaus wird bei keinem dieser Modelle der Ungenauigkeitsgrad der ermittelten Ergebnisse angegeben, der sich ergibt aufgrund der geringen Qualität oder der begrenzten Verfügbarkeit von Informationen oder aufgrund der Grenzen der angewandten Hochrechnungsmethoden. Die Kommission hat keine Abstimmung oder Harmonisierung der anhand dieser Modelle ermittelten Ergebnisse vorgenommen, die es erlauben würde, globale Schlussfolgerungen über die Auswirkungen des KF auf die Wirtschaften in den vier Kohäsionsländern zu ziehen. Die anhand jedes einzelnen Modells ermittelten Ergebnisse sind im Allgemeinen positiv. Die Kommission sollte dieses Instrument zur makroökonomischen Bewertung der Vorhaben weiter verfeinern und in einem umfassenderen Rahmen anwenden.

Auf Initiative der Mitgliedstaaten entwickelte Modelle

83. Spanien ist der einzige Kohäsionsfondsmitgliedstaat, der eine mit KF-Mitteln geförderte Studie über die globalen makroökonomischen Auswirkungen des KF auf die nationale Wirtschaft durchgeführt hat. Bei dieser im November 1995 vorgelegten Studie wurde ein auf drei Modellen (Input/Output, Moisees und Hermin) (siehe Anhang) aufbauender Ansatz angewandt.

84. Portugal führte punktuelle Bewertungen der Auswirkungen bei bestimmten Großprojekten durch, wie beispielsweise beim Vorhaben zum Bau einer neuen Brücke über den Tagus. Dabei kamen in erster Linie Input-Output-Modelle zur Anwendung. Die anderen Kohäsionsländer haben weder auf nationaler noch auf regionaler Ebene besondere Studien zur Bewertung der makroökonomischen Auswirkungen der KF-Vorhaben oder des KF selbst ausgearbeitet.

Kosten-Nutzen-Analyse (KNA)

85. Bei der Prüfung der von den betroffenen Mitgliedstaaten vorgelegten Vorhaben ist die Kosten-Nutzen-Analyse eines der wichtigsten Entscheidungskriterien im Hinblick auf die Gewährung von Gemeinschaftsmitteln. Bei der Bewertung der Vorhaben kann die Kommission gegebenenfalls die Hilfe der Europäischen Investitionsbank in Anspruch nehmen (siehe Ziffer 15). Die KNA im Bereich der Verkehrsinfrastrukturen stützen sich im Allgemeinen auf eine langjährige Erfahrung und gut entwickelte Methoden, so dass insbesondere die erforderlichen Parameter quantifiziert werden können.

86. Im Umweltbereich haben die Schwierigkeiten bei der Quantifizierung des erwarteten Nutzens die Mitgliedstaaten dagegen häufig veranlasst, eher auf qualitativen als auf quantitativen Aspekten aufbauende Methoden anzuwenden.

87. Falls die Kommission die KNA für unzureichend oder nicht überzeugend genug hält, kann sie zusätzliche Informationen oder weitergehende Analysen bei den Mitgliedstaaten anfordern, die zu einer Neudefinition der betreffenden Vorhaben oder sogar zur Verweigerung der Gemeinschaftsbeteiligung für bestimmte Vorhaben führen können. In einigen Fällen änderte sich der Vorhabensumfang nach genaueren KNA, wie beim Vorhaben betreffend die Trinkwasserversorgung von Grand Porto und beim Vorhaben zum Bau des Enxoé-Damms (Portugal).

88. Die Prüfung der KNA hat gezeigt, dass die Bearbeitung und Berechnung der sozioökonomischen Variablen für denselben Bereich und denselben Mitgliedstaat durch die einzelnen Projektträger sehr unterschiedlich sein kann, obwohl die Kommission dies durch die im Juni 1997 veröffentlichte Anleitung zur Kosten-Nutzen-Analyse von Großprojekten im Rahmen der EG-Regionalpolitik verhindern wollte.

89. Die Grundlagenbegriffe der KNA (aktualisierter Nettowert, interner Zinsfuß, Diskontsatz, jeweilige Preise oder konstante Preise, steuerliche Aspekte, Sensitivitätsanalyse(8) usw.) werden von den Beteiligten nicht immer in derselben Art und Weise verwendet. Die externen Faktoren werden häufig nicht ausreichend evaluiert und quantifiziert. Nur selten wird eine Bewertung der Durchführbarkeit, der Risiken oder der Alternativoptionen in Betracht gezogen. Die sozioökonomischen Kosten oder Nutzen werden nicht immer vollständig erfasst, und in einigen Fällen wird nur den finanziellen Aspekten Rechnung getragen. Darüber hinaus enthalten die KNA nicht immer präzise und detaillierte Informationen, die eine Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit erlauben würden.

90. So ließ sich imFall des Vorhabens "Wasserversorgungsnetz für Lissabon" keine Verbindung herstellen zwischen den Einnahmen des Endbegünstigten aus der Gesamtheit der Netze und der aus dem KF finanzierten Investition. Im Fall des Vorhabens zum Bau von Trinkwasseraufbereitungsanlagen und einer Wasserentsalzungsanlage auf Ibiza wurde im Jahr 1994 in der KNA ein Wasserpreis von 95 PTA/m3 (etwa 0,48 Euro/m3) errechnet, während sich der tatsächliche Preis im Jahr 1997 auf 213,84 PTA/m3 (etwa 1,07 Euro/m3) belief. In der KNA für das Vorhaben zur Wasserversorgung von Limerick City wurden Einnahmen des Privatsektors in Höhe von rund 1,2 Mio. IEP (etwa 1,6 Millionen Euro) für das Jahr 1997 nicht berücksichtigt. Bei demselben Vorhaben wurde die erwartete interne finanzielle Rentabilität auf der Grundlage eines Zeitraums von 25 Jahren berechnet, obwohl die Lebensdauer der betreffenden Anlagen mit 50 Jahren veranschlagt wurde. Im Fall des Vorhabens "Tralee landfill site" wurden in der KNA lediglich die finanziellen Aspekte berücksichtigt, nicht aber die sozioökonomischen Aspekte. Bei dem Vorhaben "Belview Rail Crossing" wurde die erwartete interne finanzielle Rentabilität nicht berechnet. Es hieß lediglich, dass das Vorhaben wegen des damit verbundenen Zeitgewinns wirtschaftliche Vorteile mit sich brächte, die jedoch nicht quantifiziert wurden.

91. In der KNA für das Vorhaben Autobahn Pathe-Brücke-F wurden die Investitionskosten mit etwa 4 Millionen Euro veranschlagt, während sich der unterzeichnete Bauvertrag über einen Betrag von 2,3 Millionen Euro belief.

92. Diese unterschiedlichen Ansätze und Auslegungen bei der Durchführung der KNA führen dazu, dass die Ergebnisse - je nach zugrunde gelegten Hypothesen - voneinander abweichen. Dies kann zu Verfälschungen bei der Bewertung des Nutzens oder der Nachteile eines bestimmten Vorhabens im Vergleich zu anderen Vorhaben führen. Die Kommission sollte im Hinblick auf eine Angleichung der Methoden präzisere Anleitungen für diesen Bereich ausarbeiten, insbesondere in Bezug auf die zusammen mit den KNA vorzulegenden, unbedingt erforderlichen Informationen, damit die Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit und ihre Vergleichbarkeit möglich sind.

Indikatoren

93. Die von den nationalen Behörden für die KF-Vorhaben angegebenen Indikatoren decken sich häufig mit den Indikatoren für den EFRE. Einige dieser aus dem EFRE übernommenen Indikatoren beziehen sich auf einen allgemeinen Rahmen programmbezogener Interventionen mit einem spezifischen Kontext und einem globalen Ziel, das sich in eine bestimmte Anzahl spezifischer Ziele untergliedert. Bei der Durchführung mehrjähriger Maßnahmen münden diese spezifischen Ziele innerhalb einer kohärenten Prioritätenfolge in operationellen Zielen. Sie wurden nicht immer vertieft und verbessert, um sie an die spezifischen Bedingungen der KF-Vorhaben, insbesondere an die beiden betroffenen Sektoren (Verkehrsinfrastrukturen und Umwelt), anzupassen.

94. Ferner sind die im Rahmen des KF verwendeten Indikatoren manchmal zu allgemein oder nicht detailliert genug, um eine echte Überprüfung des Durchführungsstands des Vorhabens und eine Quantifizierung der Auswirkungen und des Erfolgs zu erlauben. Bestimmte Kohäsionsländer, wie Portugal, haben aus eigener Initiative Bögen für eine vierteljährliche oder halbjährliche Überwachung ausgearbeitet, in denen spezifiziert wird, welche Daten erhoben werden müssen, damit die Indikatoren auch die erforderlichen Informationen liefern über die tatsächliche Durchführung, die Ergebnisse und die Auswirkungen. Diese nationalen Bemühungen um eine Verbesserung der KF-Indikatoren entspringen der Initiative einiger verantwortlicher Behörden und wurden nicht harmonisiert oder auf die Gesamtheit der Kohäsionsländer angewandt.

95. Die Kommission sollte aussagekräftigere Indikatoren entwickeln, die den sektorbezogenen KF-Vorhaben Rechnung tragen oder die bestehenden Indikatoren verbessern, ohne die Begleitung und Überwachung jedoch unnötig schwerfällig zu gestalten. Ziel ist die quantitative Bemessung der Verbesserungen im jeweils betroffenen Sektor, die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und das Anstellen von Vergleichen innerhalb desselben Sektors.

Bewertung abgeschlossener Vorhaben

Kommission

96. Gemäß Artikel 13 der KF-Verordnung müssen die Kommission und die begünstigten Mitgliedstaaten nach dem Abschluss der Vorhaben deren Durchführung sowie deren mögliche und tatsächliche Auswirkungen bewerten, um zu beurteilen, ob die ursprünglichen Ziele erreicht werden können oder erreicht worden sind. Mit dieser Aufgabe hat die Kommission zwei auf der Grundlage von Ausschreibungen ausgewählte externe Berater betraut. Diese Ex-post-Bewertungen abgeschlossener Einzelvorhaben betreffen etwa 120 gleichmäßig auf die beiden Sektoren verteilte Vorhaben und sollen innerhalb von drei Jahren durchgeführt werden. Die bereits abgeschlossenen Ex-post-Bewertungen haben sich als sehr nützlich erwiesen, insbesondere im Hinblick auf eine bessere Definition der Leistungsindikatoren in den beiden betroffenen Sektoren bei der Durchführung der nächsten Generation von KF-Vorhaben.

Mitgliedstaaten

97. Bislang hat noch kein Mitgliedstaat eine Ex-post-Bewertung abgeschlossener Vorhaben durchgeführt. Portugal hat im Wesentlichen im Jahr 1997 eine erste Bilanz der im Rahmen der einzelnen Vorhaben geschaffenen Arbeitsplätze ausgearbeitet und den Prozess der Ex-post-Bewertung in Gang gebracht. In Griechenland wurde zwischen 1995 und 1996 die Verwaltung der Vorhaben und die Qualität der Arbeiten bewertet.

98. Auf Initiative der Kommission wurden etwa 100 abgeschlossene Vorhaben in den Kohäsionsländern geprüft, um ihre Auswirkungen auf die Umwelt zu bewerten; hierbei handelt es sich jedoch nicht um Ex-post-Evaluierungen.

AUSWIRKUNGEN DES KOHÄSIONSFONDS

Qualitative Auswirkungen

99. Eine Trendanalyse in den vier Kohäsionsländern zeigt im Zeitraum von 1994 bis 1999 ermutigende Ergebnisse im Verkehrsinfrastrukturbereich und im Umweltbereich, also in den Bereichen der KF-Interventionen, wo erhebliche Fortschritte im Hinblick auf eine Verringerung der Disparitäten gegenüber dem Rest der Europäischen Union erzielt wurden.

100. In Griechenland verdoppelte sich zwischen 1993 und 1999 die Anzahl der Städte, die über Wasseraufbereitungssysteme verfügen, und im Jahr 1999 wurden 71 % des öffentlichen Bedarfs abgedeckt. In Irland stieg der Anteil der entsprechend den EU-Normen aufgearbeiteten städtischen Abwässer von 20 % im Jahr 1993 auf 80 % im Jahr 1999. In Portugal stieg der Anteil der an ein Trinkwasserversorgungssystem angeschlossenen Bevölkerung von 61 % im Jahr 1989 auf 95 % im Jahr 1999. Ebenso stieg der Anteil der an ein Abwassersystem angeschlossenen Bevölkerung in Portugal von 55 % im Jahr 1990 auf 90 % im Jahr 1999. Desgleichen wurden in den Kohäsionsfondsländern erhebliche Anstrengungen zum Ausbau eines strategischen Straßennetzes unternommen, wobei es in erster Linie darum ging, den Verkehr in Wohngebieten zu verringern, die Lärmbelästigung und Umweltverschmutzung zu reduzieren, die Fahrtzeiten für die Benutzer zu verringern und die Straßensicherheit zu erhöhen.

101. Die Prüfung der großen Anzahl von Vorhaben macht deutlich, dass die KF-Interventionen ein sehr breites Spektrum von Wirtschaftsaktivitäten betreffen. So ermöglicht beispielsweise das Vorhaben zur Überwachung und Kontrolle des Schiffsverkehrs in Spanien (mit einer KF-Beteiligung in Höhe von 8,3 Millionen Euro) unter anderem eine bessere Prävention von Schiffsunfällen und der Meeresverschmutzung. Die Modernisierung der Trinkwasser- und Abwassersysteme in Griechenland, insbesondere in Athen (mit einer KF-Beteiligung in Höhe von 125 Millionen Euro), hat zu einer höheren Lebensqualität der Einwohner beigetragen und die Entwicklung von Fremdenverkehrseinrichtungen gefördert. Der Ausbau und die Modernisierung der Verkehrsinfrastrukturen in Irland, wie beispielsweise der Bau der Ringstraße um Dublin (mit einer KF-Beteiligung in Höhe von 20 Millionen Euro), hat allgemein zu einer höheren Verkehrssicherheit und zu geringeren Fahrtzeiten beigetragen sowie zu einer besseren Straßenanbindung zwischen Irland, Frankreich und dem Vereinigten Königreich. Für den Bau der Vasco-da-Gama-Brücke über den Tagus in Portugal mit Gesamtkosten von 603 Millionen Euro wurden eine KF-Beteiligung in Höhe von 311 Millionen Euro und EIB-Darlehen über 41500 Mio. PTE (etwa 207 Millionen Euro) und 24,8 Mio. DEM (etwa 13 Millionen Euro) gewährt. Dabei handelt es sich um eines der größten Bauvorhaben in Europa in den letzten Jahren. Die Verbesserung der Wasserversorgungssysteme in der Algarve (mit einer KF-Beteiligung in Höhe von 45 Millionen Euro) hat es ermöglicht, den durch die Entwicklung des Fremdenverkehrs verursachten steigenden Trinkwasserbedarf zu decken und eine zu starke Ausschöpfung der Grundwasservorräte zu verhindern.

102. Im ersten Bericht über die Kohäsion aus dem Jahr 1996(9) wurde außerdem die positive Rolle des KF bei der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der EU hervorgehoben.

Quantitative Bewertung

103. Mit Hilfe der in Ziffer 77 erwähnten Modelle wurden Ergebnisse zur Bewertung der makroökonomischen Auswirkungen zusammengestellt (siehe Tabelle 8); diese betreffen die Auswirkungen der Vorhaben auf die betroffene Region, auf die Wirtschaft des Mitgliedstaats und auf den Zusammenhalt und die Konvergenz.

Tabelle 8

Wichtigste Ergebnisse gemäß den Modellen ARV1, ARV2 und DAGQuelle:

London School of Economics (LSE) Modelling report, S. 76.

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Auswirkungen der Vorhaben auf die betroffene Region

104. Hier sind insbesondere die positiven Auswirkungen in Bezug auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Verringerung der Arbeitslosigkeit sowie auf die Produktion und die realen Einkommen hervorzuheben. Der anhand der durchrechenbaren allgemeinen Gleichgewichtsmodelle ermittelte Zuwachs der realen Einkommen ist zuweilen wesentlich niedriger als der anhand der Autoregressionsvektormodelle errechnete Zuwachs (Madrid-Ring-Road, Rias Bajas Motorway). Was die Investitionen in Form von Privatkapital anbelangt, so führt die Beteiligung aus dem KF - je nach angewandtem Modell - bei der Durchführung der KF-Vorhaben zu einer Verringerung oder einem Anstieg dieser Investitionen (Autobahn Rias Bajas in Spanien).

Auswirkungen der Vorhaben auf andere Regionen und die Wirtschaft des Mitgliedstaats

105. Das nur in Spanien angewandte Modell ARV2 zeigt, dass die einzelnen Vorhaben nicht nur in der betroffenen Region zur Schaffung von Arbeitsplätzen, Verringerung der Arbeitslosigkeit, Steigerung der Produktion, der realen Einkommen und der Privatkapital-Investitionen beitragen, sondern sich in ähnlicher Weise auch auf die anderen Regionen und auf die Wirtschaft als Ganzes auswirken. Bei Anwendung der durchrechenbaren Gleichgewichtsmodelle ergeben sich ebenfalls positive mittel- und langfristige Auswirkungen der einzelnen Vorhaben auf die Wirtschaft als Ganzes und auf den Mitgliedstaat. Die in Ziffer 104 gemachte Feststellung zur Kohärenz zwischen den Vektor-Autoregressionsmodellen und den durchrechenbaren Gleichgewichtsmodellen bei der Bemessung des tatsächlichen Einkommenszuwachses gilt auch für die Ebene der Wirtschaft als Ganzes.

106. Bei der Bewertung der globalen Auswirkungen des KF auf die spanische Wirtschaft anhand der in Ziffer 83 erwähnten Modelle ergeben sich folgende Hauptschlussfolgerungen:

a) Die anhand des Input-Ouput-Modells Leontief ermittelten positiven Auswirkungen der KF-Investitionen entsprechen etwa 0,3 % der jährlichen Brutto-Wertschöpfung und der Schaffung von einem Arbeitsplatz pro Jahr für jeden in KF-Vorhaben investierten Betrag von 4,23 Mio. PTA (etwa 0,02 Millionen Euro), was einer durchschnittlichen Schaffung von 40000 Arbeitsplätzen pro Jahr entspricht.

b) Die anhand des Modells Moisees ermittelten Ergebnisse zeigen, dass die KF-Investitionen zu einem jährlichen Anstieg des BIP in Höhe von etwa 0,1 % und zur Schaffung von rund 20000 Arbeitsplätzen pro Jahr führen.

c) Die anhand des Modells Hermin ermittelten Ergebnisse zeigen einen jährlichen Anstieg des BIP von etwa 1 %, und es wird geschätzt, dass durch die KF-Investitionen rund 30000 Arbeitsplätze pro Jahr geschaffen werden.

Auswirkungen der Vorhaben auf den Zusammenhalt und die Konvergenz

107. Anhand des Modells ARV2 lässt sich nicht direkt berechnen, inwieweit die KF-Vorhaben dazu beitragen, die regionalen Ungleichgewichte in den Kohäsionsländern abzubauen oder zu verstärken. Punktuell angewendet zeigt dieses Modell, dass die Zunahme der öffentlichen Investitionen in Spanien zu einer starken Expansion der Privatinvestitionen in den reichsten und den ärmsten Regionen führt, während die Regionen mit durchschnittlichem Wohlstand ein geringeres Wachstum verzeichnen. Dagegen konzentrieren sich die Beschäftigungseffekte auf die reichsten Regionen und die Regionen mit mittlerem Wohlstand. In Griechenland ist der Zuwachs der Privatinvestitionen höher, falls die Vorhaben die ärmsten Regionen betreffen. In Portugal dagegen führen die öffentlichen Investitionen in den reichsten Regionen zu den größten Privatinvestitionen.

108. Das Modell ARV2 enthält die erforderlichen Informationen, um die Auswirkungen der KF-Vorhaben auf den regionalen Zusammenhalt in Spanien zu bemessen. Die auf der Ebene der Regionen und der Wirtschaft als Ganzes ermittelten Ergebnisse in Bezug auf die Produktion, die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit können verwendet werden, um die regionale Konvergenz auf der Ebene des BIP und der Beschäftigung zu veranschlagen. Dies wurde jedoch nicht getan. Eine Simulation mit einem theoretischen Vorhaben führt zu dem Ergebnis, dass der mit einem Euro erwirtschaftete Output in den reichen Regionen größer ist als in den armen Regionen, was insbesondere an den regionalen Unterschieden auf der Ebene der Verhältniszahl investiertes Kapital/Output liegt.

SCHLUSSFOLGERUNG

109. Der KF ist ein Finanzinstrument, dessen Hauptziel gemäß den Verträgen die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ist. Es ist unbestreitbar, dass sich die finanzielle Unterstützung aus dem KF sehr positiv auf die begünstigten Mitgliedstaaten auswirkten. Sie ermöglichte eine bessere Anwendung der Umweltrichtlinien und in den betroffenen Ländern den Ausbau der transeuropäischen Netze sowie eine bessere Anbindung an diese Netze.

110. Trotz dieser positiven Ergebnisse sollte die Kommission bestimmte Aspekte dieses Instruments verbessern, um seine Wirksamkeit zu erhöhen. Die Finanzverwaltung sollte stärker an eine Programmierung angepasst werden, mit der mittelfristige Vorhaben gefördert werden; die Kommission sollte ihre Kontrolle über den Lebenszyklus der Vorhaben verstärken, der Begriff Vorhaben sollte präzisiert, die Genehmigungsverfahren sollten vereinfacht, die Programmierung und die Überwachung verstärkt, die Bewertung der Auswirkungen ausgeweitet und die Partnerschaft mit den begünstigten Mitgliedstaaten ausgebaut werden.

111. Was die Finanzverwaltung der KF-Vorhaben angeht, so sollte die Kommission die noch abzuwickelnden Mittelbindungen aus vorhergehenden Haushaltsjahren besser verfolgen, um sicherzustellen, dass diese nicht den im jährlichen Haushaltsplan eingesetzten Betrag der zu Lasten der Mittelbindungen des Jahres vorzunehmenden Zahlungsermächtigungen übersteigen und damit die Zahlung von Vorschüssen für neue Vorhaben während des Haushaltsjahres behindern.

112. Der Lebenszyklus der Vorhaben und die darauf aufbauende Verwaltung sollten in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten sorgfältiger entwickelt werden. Gegenwärtig wird die Kommission insbesondere zu Beginn und zum Ende dieses Zyklus tätig.

113. Die Kommission sollte für eine praktikable Definition der Begriffe Vorhaben, Vorhabensphase und Gruppe von Vorhaben sorgen, damit deren einheitliche und unmissverständliche Anwendung in allen Kohäsionsländern sichergestellt wird.

114. Um den Genehmigungsprozess bei bestimmten Vorhaben zu beschleunigen, sollte die Kommission einfachere Verfahren vor dem Entscheidungsprozess (Projektanträge) und danach (Schlussbericht) einführen, indem sie insbesondere die ihren Entscheidungen zugrunde liegenden Kriterien genauer festlegt, damit sie von den Verwaltungen der betroffenen Mitgliedstaaten angewandt und überprüft werden können.

115. Obwohl im Rahmen des KF ein projektbezogener Ansatz verfolgt wird, bei dem die Vor- und Nachteile jedes einzelnen Vorhabens getrennt analysiert werden, sollte sich die Gesamtheit der von der Kommission genehmigten Vorhaben in einen kohärente, mittelfristige Gesamtperspektive einfügen. Eine Programmierung dieser Art würde eine bessere Koordinierung, Verknüpfung und gegenseitige Ergänzung zwischen dem KF und den anderen Gemeinschaftsinstrumenten und -programmen, insbesondere dem EFRE, ermöglichen und damit einer harmonischeren wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Vorschub leisten.

116. Die Kommission sollte ihre Kontrollen im Bereich des KF verstärken, da sich gezeigt hat, dass diese nicht ausreichend sind.

117. In Bezug auf die Auswirkungen des KF zeigt die qualitative Bewertung der geprüften Vorhaben, dass der KF zu einem größeren wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beiträgt. So wurden in bestimmten Kohäsionsländern höhere Wachstumsraten verzeichnet. Auf makroökonomischer Ebene ist eine umfassende und globale Bewertung des KF wegen des projektbezogenen Ansatzes schwierig, auch wenn im Zusammenhang mit bestimmten Großprojekten positive Ergebnisse aufgezeigt werden konnten. Die Kommission sollte das Instrument der makroökonomischen Bewertung der Projekte verfeinern und es in einem umfassenderen Rahmen anwenden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg in seiner Sitzung vom 6. Juli 2000 angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994, ABl. L 130 vom 25.5.1994.

(2) In einer Mitteilung an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen aus dem Jahr 1995 (KOM(95) 509 endgültig) hat die Kommission ihre Haltung zur Frage dieses Gleichgewichts dargelegt. Ihrer Auffassung nach sollte in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten eine Aufteilung von 50/50 auf die Umweltvorhaben und die Verkehrsinfrastrukturvorhaben über den gesamten Zeitraum hinweg angestrebt werden. Dieses Ziel sollte jedoch nicht zu starr betrachtet werden, vielmehr sollte es weiterhin eine gewisse Flexibilität geben, damit besonderen Situationen Rechnung getragen werden kann.

(3) In dem im ABl. C 59 vom 8. März 1995 veröffentlichten Sonderbericht über das Kohäsions-Finanzinstrument wurde bereits auf zahlreiche Mängel bei der Anwendung dieses Instruments hingewiesen.

(4) Anhand der Betriebsmittel wird das Konkursrisiko bewertet und die Frage, ob das betroffene Unternehmen seine Verbindlichkeiten begleichen kann. Die Betriebsmittel können auf zwei Arten berechnet werden, nämlich wie folgt:

Betriebsmittel = Aktiva für mindestens ein Jahr - Passiva für mindestens ein Jahr:

Betriebsmittel = ständiges Kapital - Aktiva für mehr als ein Jahr

Anhand der Betriebsmittel lässt sich erkennen, ob die Ressourcen zur Finanzierung der Aktiva dem Unternehmen während einem Zeitraum zur Verfügung stehen, der mindestens ebenso lang ist wie die Dauer der finanzierten Aktiva.

(5) Der Betriebsmittelbedarf wird im Allgemeinen wie folgt berechnet:

Betriebsmittelbedarf = Umlaufvermögen - kurzfristige Verbindlichkeiten

Dabei gilt Folgendes:

Das Umlaufvermögen setzt sich zusammen aus den Vorräten, den Forderungen des Unternehmens und den betriebsfremden Forderungen.

Die kurzfristigen Verbindlichkeiten setzen sich zusammen aus den Verbindlichkeiten des Unternehmens und den betriebsfremden Verbindlichkeiten.

Die Tresorerie ist positiv und die Finanzlage gut, wenn die Betriebsmittel den Betriebsmittelbedarf decken.

Die Tresorerie ist negativ, wenn der Betriebsmittelbedarf größer ist als die Betriebsmittel.

(6) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1998, Ziffern 3.50 - 3.51.

(7) C(97) 2582 endgültig, Vorhaben FC 961161042.

(8) Sensitivitätsanalyse - Untersuchung des potentiellen Einflusses, den Veränderungen an den wichtigsten Vorausschätzungen betreffend Kosten und Nutzen auf die Rentabilität oder den aktualisierten Wert eines Vorhabens haben.

(9) Kommissionsdokument. Studien zur Regionalentwicklung - Auswirkungen der Strukturpolitiken auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Union, 1989 - 1999.

Anhang

DARSTELLUNG DER VON DER KOMMISSION ZUR BEWERTUNG DER AUSWIRKUNGEN DES KOHÄSIONSFONDS VERWENDETEN MODELLE

Von der Kommission entwickelte Modelle(1)

Autoregressions-Vektormodelle (ARV)

1. Während bei den traditionellen ökonometrischen Modellen jede endogene Variable ausschließlich in Abhängigkeit der exogenen Variablen und aller verschobener Werte der endogenen Variablen definiert wird, umfassen die ARV nur endogene Variablen, und jede endogene Variable entspricht einer Gleichung, mit der die betreffende Variable mit den vergangenen Ergebnissen aller endogenen Variablen des Modells verknüpft wird.

2. Im Bereich des KF werden die ARV angewandt, um die dynamischen Auswirkungen der KF-Ausgaben im Sektor Verkehrsinfrastrukturen zu bewerten und die Rückkoppelungen auf die einzelnen Regionen zu analysieren. Die Zuverlässigkeit der erzielten Ergebnisse hängt stark ab von Verfügbarkeit und Qualität der in den vier Kohäsionsländern erhobenen Daten.

3. Das Modell ARV1 liefert Ergebnisse über die Auswirkungen der Projekte auf der Ebene der betroffenen Region, ausgedrückt als jährlicher kumulierter Anstieg (in %) der Privatinvestitionen und der Schaffung von Arbeitsplätzen (siehe Tabelle 8). Mit diesem Modell soll ein Vergleich ermöglicht werden zwischen einer mit KF-Mitteln geförderten Region und dem Landesdurchschnitt. Entgegen der traditionellen ökonometrischen Logik werden bei diesem Modell nicht immer in allen Gleichungen die anhand anderer Gleichungen produzierten Informationen berücksichtigt. So werden die anhand der ersten Gleichung des Modells ARV1 ermittelten Informationen (betreffend die Auswirkungen der öffentlichen Investitionen auf die privaten Investitionen) nicht in die Berechnung der zweiten Gleichung einbezogen (betreffend die Auswirkungen der privaten Investitionen auf die Beschäftigung), obwohl die Schaffung von Arbeitsplätzen aus wirtschaftlicher Sicht indirekt stimuliert werden kann durch einen vom Anstieg der öffentlichen Investitionen induzierten Anstieg der privaten Investitionen. Dieses Modell eignet sich nicht wirklich zur Erfassung der Rückkoppelungen auf andere Regionen(2), da es keine Gleichungen enthält zur Funktion der Produktion (Output), zum Anstieg des regionalen BIP oder zu den Rückkoppelungen auf die angrenzenden Regionen.

4. Das Modell ARV2 untersucht die Auswirkungen in Form von Änderungen in den Bereichen Produktion (Output), öffentliche Investitionen und Arbeitslosigkeit. Es misst die Auswirkungen in Form der in absoluten Zahlen geschaffenen Arbeitsplätze, und zwar sowohl auf der Ebene der vom jeweiligen KF-Vorhaben direkt betroffenen Region als auch auf der Ebene der Wirtschaft als Ganzes unter Berücksichtigung der Tatsache, dass möglicherweise ein Teil der ursprünglich für Investitionen in den Bereichen Verkehrsinfrastrukturen und Umwelt vorgesehenen nationalen Mittel für andere Ziele verwendet wird. Dieses Modell wurde nur auf die spanischen Regionen angewandt (siehe Tabelle 8), da diese wesentlich umfangreichere und detailliertere Informationen im Form historischer Trends liefern konnten. Es wurde sowohl für Verkehrsinfrastrukturvorhaben verwendet als auch für Vorhaben im Umweltbereich.

5. Dieses Modell stützt sich auf in absoluten Werten ausgedrückte Variablen und ist vom Modellansatz her gesehen vollständiger. Da es jedoch keinen Hinweis auf eine nennenswerte statistische Differenzierung im Hinblick auf die Auswirkungen der verschiedenen Arten von Vorhaben im öffentlichen Sektor gab, fanden unabhängig vom betroffenen Sektor dieselben Regressionskoeffizienten Anwendung. Die Umweltziele lassen sich jedoch nicht anhand des Anstiegs der Produktion, der Privatinvestitionen oder der Schaffung von Arbeitsplätzen bemessen.

Durchrechenbare allgemeine Gleichgewichtsmodelle (DAG) auf regionaler Ebene

6. Diese Modelle stützen sich auf die Grundsätze der theoretischen Modelle eines allgemeinen Gleichgewichts, bei denen Folgendes angenommen wird: Auf allen Märkten herrscht ein Gleichgewicht, jeder Wirtschaftsteilnehmer handelt so, dass eine spezifische Funktion maximiert wird und die Erwartungen sind rational.

7. Mit den entwickelten DAG-Modellen wurden die Auswirkungen der Verkehrsinfrastruktur-Investitionen auf eine bestimmte Region oder auf die Gesamtheit der Regionen eines Landes beurteilt, wobei als Ausgangspunkt der durch die Straßeninfrastrukturvorhaben erzielte Gewinn in Form geringerer Entfernungen und geringerem Zeitaufwand, also geringerer Transportkosten, zugrunde gelegt wurde.

8. Diese Auswirkungen setzen sich wie folgt zusammen:

- kurzfristige Auswirkungen: Kosteneinsparungen, höhere Gewinne für die Unternehmen in der Region, niedrigere Preise für die Kunden, höheres Realeinkommen der Verbraucher;

- mittel- und langfristige Auswirkungen:

- Standortverlagerungen von Unternehmen (Ansiedlung neuer Unternehmen und Abwanderung von Unternehmen aufgrund des größeren Wettbewerbs),

- Anpassung der Arbeitsmärkte (mit der Standortverlagerung von Unternehmen verbundenes Nettoangebot an Arbeitsplätzen, Anstieg der Gehälter),

- Veränderung der Beziehungen zwischen den Unternehmen (höhere Nachfrage nach unfertigen Erzeugnissen, höhere Gewinne der Industrien, die diese unfertigen Erzeugnisse herstellen, niedrigere Preise für diese unfertigen Erzeugnisse, höhere Gewinne der Unternehmen, die diese unfertigen Erzeugnissen verwenden),

- größere interregionale Mobilität der Arbeitnehmer, Trend hin zu einer Angleichung der Gehälter.

Hier ist hervorzuheben, dass die kurzfristigen Auswirkungen im Wesentlichen die direkt geförderte Region betreffen, während die mittel- und langfristigen Auswirkungen auch die anderen Regionen betreffen.

9. Es wurden drei DAG-Modelle auf regionaler Ebene entwickelt, eines für Spanien und Portugal, eines für Griechenland und eines für Irland. Tabelle 8 enthält eine Übersicht über die errechneten Auswirkungen einiger Vorhaben.

10. Voraussetzung für die Entwicklung dieser Modelle ist eine große Datenmenge und die Analyse der damit verbundenen Politiken sowie ein hoher Grad der regionalen Fragmentierung, damit der Austausch zwischen verschiedenen Standorten bei nicht perfektem Wettbewerb betrachtet werden kann. Für eine Analyse dieser Art werden unbedingt Informationen über die Input-Output-Tabellen benötigt sowie über den disaggregierten Output auf regionaler und sektoraler Ebene, die Wertschöpfung, die Beschäftigung oder den Straßen-, Schienen- bzw. Luftverkehr.

11. Bei den entwickelten DAG-Modellen ergaben sich Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den Informationen. Alle unvollständigen oder fehlenden Informationen führten zu Schätzungen, Annäherungen oder Substitutionen. So wurden die technischen Koeffizienten der Input-Output-Tabelle für Spanien ohne Anpassungen in Irland und Griechenland angewandt, obwohl sich die Produktionsstrukturen deutlich unterscheiden. Die sektorale Fragmentierung im Rahmen der DAG-Modelle beschränkte sich für Griechenland und Irland auf die Sektoren Landwirtschaft, Industrie und Dienstleistungen. Darüber hinaus wurden die zugrunde gelegten Transportkosten im Allgemeinen aus den ursprünglichen Kosten-Nutzen-Analysen übernommen, deren Zuverlässigkeit nicht überprüft wurde.

12. Dieses Modell macht deutlich, dass die mittel- und langfristigen Effekte fast identisch sind, wobei keinerlei interregionale Mobilität der Arbeitnehmer angenommen wird. Da die mittel- und langfristigen Effekte die regionale Interdependenz widerspiegeln, eignet sich dieses Modell für die Analyse der Rückkoppelungen auf die anderen Regionen.

13. Anhand des EAG-Modells, bei dem es zu einer weitreichenden regionalen Fragmentierung kommt, könnten die Implikationen des KF für die regionale Ungleichheit in den Kohäsionsländern analysiert werden. Dies geschieht jedoch nur in Bezug auf die Veränderungen bei den Einkommen aus der Beschäftigung in den verschiedenen Regionen und nicht in Bezug auf den Anstieg der realen Einkommen oder das regionale Einkommensniveau je Einwohner und die regionale Arbeitslosigkeit. Daher lassen sich keine Schlussfolgerungen zur Konvergenz zwischen den reichsten und den ärmsten Regionen auf der Ebene des BIP und der Beschäftigung/Arbeitslosigkeit ziehen.

Modelle der Verteilungsdynamik (MDVD)

14. Diese Modelle, die insofern sehr innovativ sind, als sie auf stochastischen Verteilungen aufbauen und auf dreidimensionalen graphischen und statistischen Darstellungen zur Dynamik im Bereich der regionalen Einkommensverteilung, messen die Wachstums- und Konvergenzdynamik aller Regionen der vier Kohäsionsländer und der Regionen anderer Länder, wie Frankreich, Vereinigtes Königreich und Italien. Sie dienen u. a. zur Analyse der Konvergenz- oder Divergenztendenzen bei den regionalen Einkommen über einen bestimmten Zeitraum hinweg und zur Analyse der Dynamik bei der regionalen Einkommensverteilung. Die durchgeführten Analysen stützen sich auf Daten aus dem Zeitraum von 1980 bis 1990.

15. Die anhand dieser Modelle ermittelten Ergebnisse zeigen, dass bestimmte Regionen eine Entwicklung zu mehr Reichtum verzeichnen, während andere Regionen arm bleiben oder noch ärmer werden. Es scheint, als verlaufe in den Kohäsionsländern die Entwicklung hin zu mehr Konvergenz parallel zur Rate des Wirtschaftswachstums. Allerdings verzeichnete Portugal im betrachteten Zeitraum sowohl eine erhebliche Wachstumsrate als auch eine erhebliche Disparität zwischen den Regionen. In Griechenland und Spanien gab es im selben Zeitraum eine niedrigere Wachstumsrate, aber einen höheren regionalen Kohäsionsgrad. Für Irland lagen keine entsprechenden Informationen vor.

16. Da bei diesem Modellansatz der Schwerpunkt auf das regionale Einkommensniveau im Vergleich zu den Nachbarregionen gelegt wird und nicht auf das absolute regionale Einkommensniveau, wird deutlich, dass (falls die Messung des Einkommensniveaus in absoluten Zahlen eine steigende Ungleichheit ergibt, diese Tendenz jedoch nicht durch die Messung der relativen Werte bestätigt wird) die Tendenz zu einer größeren regionalen Ungleichheit dadurch bedingt wird, dass bestimmte Gruppen aneinander angrenzender Regionen ein anderes Wachstum verzeichnen als andere Gruppen benachbarter Regionen.

17. Analog dazu gelangt dieses Modell zu dem Schluss, dass der wirtschaftliche Erfolg einer Region durch die angrenzenden Regionen erklärt wird. Dies erscheint evident imFall der spanischen Regionen, während in Portugal weiterhin eine Dynamik hin zu einem wachsenden Ungleichgewicht zwischen den Regionen besteht.

18. Wendet man diese Modelle auf die Daten zu den öffentlichen und privaten Investitionen an, so wird deutlich, dass die öffentlichen Investitionen in Spanien Rückkoppelungen auf die Nachbarregionen haben und eine wichtige R