SONDERBERICHT Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990-1995), zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (97/C 175/02)

INHALT

Ziffer Seite

1. EINLEITUNG . 1.1 - 1.6 5

2. FUNKTIONSWEISE DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS . 2.1 - 2.22 7

Analyse der Ausführungsraten des PHARE-Finanzrahmens . 2.1 - 2.3 7

Höhe der Mittelbindungen . 2.1 - 2.3 7

Verzögerungen bei der Durchführung der Programme . 2.4 - 2.12 7

Verzögerungen, die das PHARE-Programm als Ganzes betreffen . 2.5 - 2.7 7

Verzögerungen auf der Ebene der dezentralen Durchführungsverfahren . 2.8 - 2.12 9

Organisation der Kommissionsdienste . 2.13 - 2.22 9

Rolle der Delegationen . 2.13 - 2.18 9

Rolle der zentralen Kommissionsdienste . 2.19 - 2.22 10

3. PROGRAMM-DURCHFÜHRUNGSEINHEITEN (PMU) . 3.1 - 3.34 11

Einrichtung der Programm-Durchführungseinheiten . 3.1 - 3.4 11

Rolle des Anweisungsbefugten für das Programm . 3.1 - 3.3 11

Entwicklung der Programm-Durchführungseinheiten . 3.4 11

Rolle der Programm-Durchführungseinheiten . 3.5 - 3.18 12

Hauptmerkmale der Durchführungseinheiten . 3.5 - 3.9 12

Rolle der an die Durchführungseinheiten geleisteten technischen Hilfe . 3.10 - 3.15 13

Verfahrenshandbuch für das DIS . 3.16 - 3.18 14

Kosten der Durchführungseinheiten . 3.19 - 3.34 14

Betriebsausgaben der Durchführungseinheiten . 3.20 - 3.30 14

Kosten der technischen Hilfe aus dem Ausland zugunsten der Durchführungseinheiten . 3.31 - 3.34 16

4. KLARHEIT DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS . 4.1 - 4.35 17

Auftragsvergabe . 4.2 - 4.10 17

Ausgaben . 4.11 - 4.18 20

Einnahmen . 4.19 - 4.21 21

Rechnungsführungs- und Finanzberichte . 4.22 - 4.28 21

Berichte über die Wirksamkeit der Aktionen . 4.29 - 4.35 22

5. SCHLUSSFOLGERUNG . 5.1 - 5.24 23

Funktionsweise des dezentralen Durchführungssystems (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Programm-Durchführungseinheiten . 5.7 - 5.15 24

Klarheit des dezentralen Durchführungssystems . 5.16 - 5.23 25

Zusammenfassende Schlußfolgerung . 5.24 26

ANHÄNGE 1-3 . 27-29

Antworten der Kommission . 30

1. EINLEITUNG

1.1. Im Dezember 1989 wurde im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates (ABl. L 375 vom 23. 12. 1989) das PHARE-Programm zur Unterstützung des Reformprozesses in Polen und Ungarn, insbesondere durch Finanzierung von Vorhaben zur Umstrukturierung der Wirtschaft, geschaffen (1). Seither wurde das PHARE-Programm nach und nach auf weitere Länder ausgedehnt, nämlich Bulgarien, die Tschechoslowakei und Rumänien (2), danach Albanien, Estland, Lettland und Litauen (3) sowie Slowenien (4) und kürzlich Kroatien (5), Bosnien-Herzegowina (6) und die ehemalige jugoslawische Republik Makedonien (7). Seit dem Essener Gipfel vom Dezember 1994 hat das PHARE-Programm an Bedeutung gewonnen, es wurde nämlich zum wichtigsten Finanzinstrument zur Unterstützung der Heranführungsstrategie der Länder Mittel- und Osteuropas im Hinblick auf ihren Beitritt zur Europäischen Union. Am 30. Juni 1996 belief sich der seit 1990 insgesamt gebundene Mittelbetrag auf 5 757 Mio ECU. Wie aus Anhang 1 hervorgeht, wurde die Hilfe in den einzelnen Ländern auf zahlreiche Wirtschaftssektoren verteilt.

1.2. Die Empfängerstaaten der Außenhilfe der Gemeinschaft sind im allgemeinen an der Verwaltung der ihnen gewährten Mittel beteiligt, der Grad der Dezentralisierung und die entsprechenden Verfahren sind jedoch von Programm zu Programm sehr unterschiedlich. So wurde für PHARE ein besonderes System geschaffen, das sogenannte "dezentrale Durchführungssystem" (8).

1.3. Über die Verfahren dieses dezentralen Systems wird ein wachsender Anteil der PHARE-Hilfen abgewickelt. Während von den im Jahre 1990 getätigten Zahlungen im Gesamtbetrag von 171 Mio ECU ein Betrag in Höhe von 38 Mio ECU über dezentrale Verfahren abgewickelt worden ist, was einem Anteil von 22 % entspricht, belief sich der betreffende Betrag im Jahre 1995 auf 415 Mio ECU, was 54 % der Zahlungen entspricht. Ende 1995 erfolgte die Durchführung des PHARE-Programms in Bulgarien, der Tschechischen Republik, Rumänien, der Slowakei, Ungarn und Polen (siehe Tabelle 1) in erster Linie über das dezentrale Durchführungssystem. In den übrigen PHARE-Ländern war seine Einführung für das Jahr 1996 geplant (9). Der Großteil des Mittelbetrags in Höhe von 6 700 Mio ECU, den der Europäische Rat bei seinem Gipfel in Cannes im Juni 1995 für den Zeitraum 1996-1999 zugunsten des PHARE-Programms bewilligt hat, wird über das DIS abgewickelt werden (10). In der Einleitung ihres Handbuchs über die dezentralen Durchführungsverfahren unterstreicht die Kommission, daß die Dezentralisierung eine reibungslosere Durchführung der Programme und eine raschere Bereitstellung der Finanzmittel ermöglichen soll. Diese Ansicht, wonach die Dezentralisierung der Verfahren zu einer höheren Ausführungsrate der Haushaltsmittel beiträgt, ist zwar sehr verbreitet, wird durch die Praxis aber nicht bestätigt (siehe Ziffern 2.2 und 2.3). Die institutionellen Mängel der Verwaltungen in den Empfängerstaaten verlangsamen die Durchführung der Programme zur Zeit nämlich noch erheblich (siehe Ziffer 3.2).

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1.4. Die zunehmende Bedeutung des dezentralen Durchführungssystems bei der Umsetzung des PHARE-Programms hat den Hof veranlaßt, die Funktionsweise dieses Systems zu prüfen. Dieser Bericht betrifft daher die Anwendung des DIS im Zeitraum 1990-1995. Er stützt sich sowohl auf Vorortkontrollen als auch auf Kontrollen bei der Kommission. Allerdings ist festzuhalten, daß er keinesfalls den Versuch einer Bewertung der Auswirkungen und des Erfolgs der Sektorprogramme in den verschiedenen Empfängerländern darstellt.

1.5. Anhang 2 enthält eine Kurzübersicht über die Hauptmerkmale des DIS und über seine Bedeutung bei der globalen Verwaltung der PHARE-Mittel. Das DIS umfaßt zwei Ebenen der Dezentralisierung:

a) Auf der Kommissionsebene selbst wird ein Teil der Überwachungsaufgaben der Kommission auf ihre Delegationen übertragen (11).

b) Auf der Ebene der Empfängerstaaten wird die Vertragsvergabe und die Tätigung der Zahlungen von sektoralen Durchführungeinheiten (12) übernommen.

1.6. Mit der Einführung eines dezentralen Durchführungssystems hat die Kommission zwei Hauptziele verfolgt: Zuallererst soll sie konkreter Ausdruck des Willens sein, die betreffenden Empfängerstaaten als Partner zu behandeln und sie auf ihren Beitritt zur Europäischen Union vorzubereiten, indem die Verwaltungsdienste dieser Länder an der Verwaltung der PHARE-Mittel beteiligt werden. Zweitens soll sie die Wirksamkeit der Programmdurchführung erhöhen, was bei einer zentralen Verwaltung aufgrund der begrenzten Personalmittel der Kommission nicht möglich wäre. In diesem Zusammenhang muß die Kommission jedoch den Bestimmungen der Haushaltsordnung Rechnung tragen, welche die Möglichkeiten der Dezentralisierung einschränkt, indem sie vorschreibt, daß der Begünstigte zwar in enger Zusammenarbeit mit der Kommission für die Ausführung der unterstützten Vorhaben sorgt, die Kommission aber für die Verwendung der Mittel verantwortlich bleibt (13).

2. FUNKTIONSWEISE DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

Analyse der Ausführungsraten des PHARE-Finanzrahmens

Höhe der Mittelbindungen

2.1. Tabelle 2 vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der PHARE-Mittel im Zeitraum 1990 - 1995.

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Diese Tabelle macht deutlich, daß das Voranschreiten der finanziellen Durchführung des Programms nicht allein anhand der Durchführungsrate der Verpflichtungsermächtigungen beurteilt werden kann. Die Durchführungsverfahren des PHARE-Programms führen nämlich dazu, daß bei den einzelnen Aktionen zwischen der ursprünglichen Mittelbindung und dem Abschluß der Aktionen normalerweise ein Zeitraum von drei bis vier Jahren liegt.

2.2. Die Rate der Vertragsabschlüsse in den Ländern, die in erster Linie das dezentrale Durchführungssystem anwenden, lag bei 59 %, während sie in den Ländern, die hauptsächlich zentrale Durchführungsverfahren anwenden, höher lag (70 %). Am 31. Dezember 1995 befand sich ein noch zu verwendender Betrag in Höhe von 497 Mio ECU auf den Bankkonten der PMU; dies entspricht etwa 38 % der über dezentrale Verfahren abgewickelten Finanzmittel (1 294 Mio ECU im Zeitraum 1990-1995).

2.3. So spiegeln die Rechnungsführungsdaten zu den Zahlungen nicht die tatsächliche Durchführung der PHARE-Programme wider, da die von der Kommission in Form von Vorschüssen an die PMU gezahlten Mittel so behandelt werden, als würde es sich um Zahlungen für endgültige Ausgaben handeln. Bei der buchmäßigen Behandlung der Strukturfondsmittel der Union stellt sich die Situation ähnlich dar. Hier findet sich erneut ein Beispiel dafür, daß die Zahlungen für Verträge bei Anwendung der DIS etwas niedriger (68 %) sind als bei Anwendung des zentralen Verfahrens (73 %).

Verzögerungen bei der Durchführung der Programme

2.4. Nicht alle Faktoren, welche die Programmdurchführung verlangsamt haben, hängen mit dem DIS zusammen. Da es sich um ein Programm handelt, das eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Empfängerstaaten voraussetzt, ist die Verantwortung für die Verzögerungen häufig auf beiden Seiten zu suchen.

Verzögerungen, die das PHARE-Programm als Ganzes betreffen

2.5. Bei der Definition des PHARE-Programms und der Festsetzung der jährlichen Finanzrahmen für das Programm wurde das den Kommissionsdienststellen für die Verwaltung dieses Programms zur Verfügung stehende Potential nicht berücksichtigt. So wurde das PHARE-Program in Teil B des Haushaltsplans der Kommission (operationelle Ausgaben) eingesetzt, ohne daß den für eine angemessene Verwaltung erforderlichen Personalmitteln auf der Ebene der Verwaltungsausgaben Rechnung getragen wurde. Auch die Aufnahmekapazität der Empfängerstaaten wurde bei der Erstellung des PHARE-Programms nicht ausreichend berücksichtigt. Es ist nämlich festzustellen, daß die Empfängerstaaten im Anschluß an die Bindung der jährlichen Haushaltsmittel die sektoralen Rahmenprogramme häufig nicht rasch genug in konkrete Vorhaben umsetzen, obwohl sie es sind, die gemäß dem für das PHARE-Programm geltenden Grundsatz der "Deckung einer Nachfrage" an erster Stelle für den Inhalt der Programme verantwortlich sind. Schließlich haben die nationalen Verwaltungen trotz der ihnen zur Verfügung gestellten technischen Hilfe nicht in allen Fällen eine sektorale Strategie festgelegt oder die für die Durchführung des Programms erforderlichen rechtlichen Reformen abgeschlossen.

2.6. Die scheinbare Wirksamkeit, die darin besteht, die im Haushaltsplan eingesetzten Mittel während des Jahres zu binden, konnte in einigen Fällen anschließend paradoxerweise zu einer langsameren Durchführung der Programme führen. Die Finanzierungsvorschläge (siehe Anhang 2, Ziffer A.2) wurden nämlich innerhalb zu eng gesteckter Zeitpläne ausgearbeitet (siehe Ziffer 2.2), was wiederum zu durch mangelnde Genauigkeit gekennzeichneten Programmen geführt hat, bei denen sich die Durchführung der Vorhaben entsprechend verlangsamt hat. Dies war beim Richtprogramm 1994 für Polen der Fall, das erst Mitte Oktober 1994 angenommen wurde, so daß nur knapp drei Monate für die Ausarbeitung der fünfzehn Finanzierungsvorschläge verblieben, ohne die der für das Programm bereitgestellte Mittelbetrag in Höhe von 174 Mio ECU nicht gebunden werden kann. Unter diesen Umständen wird entweder nach der Mittelbindung noch ein erheblicher Zeitraum für die Präzisierung der Programme benötigt, oder die Durchführung der Maßnahmen wird durch ihre übereilte Ausarbeitung beeinträchtigt.

2.7. Bei der Durchführung des PHARE-Programms hat die Kommission nicht ausreichend darauf geachtet, die Anzahl der Programme, Vorhaben und Verträge zu begrenzen (14). Darüber hinaus hat die Aufteilung der PHARE-Mittel auf zu viele verschiedene Ministerien zu einer Zersplitterung der Finanzierungen in den einzelnen Empfängerstaaten geführt. Die Mittel sollten stärker auf eine begrenzte Anzahl von Programmen konzentriert werden, die sich durch klar festgelegte Prioritäten und klar definierte Ziele auszeichnen. Die einzelnen Programme werden wiederum häufig in Form zahlreicher kleiner Vorhaben umgesetzt, deren Durchführung eine Vielzahl von Verträgen erforderlich macht. Die Vergabe kleiner Verträge ermöglicht zwar einen verstärkten Wettbewerb zwischen großen und kleinen Beraterbüros, sie darf aber nicht als Entschuldigung für die gegenwärtig festzustellende zu starke Streuung gelten. Schließlich führt der relativ niedrige Betrag (50 000 ECU) (15), ab dem die Verträge Gegenstand öffentlicher Ausschreibungen sein müssen, zu einem größeren Verwaltungsaufwand der PMU und der Kommission. Dies hat wiederum einen langsameren Durchführungsrhythmus zur Folge. Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die jährliche Anzahl der Programme, die in den Ländern durchgeführt wurden, in denen das PHARE-Programm in erster Linie über das DIS abgewickelt wurde (siehe Ziffer 1.3).

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Verzögerungen auf der Ebene der dezentralen Durchführungsverfahren

2.8. Bevor es zum Abschluß der Verträge im Rahmen eines Sektorprogramms kommt, muß ein Anweisungsbefugter für das Programm (16) benannt, eine PMU eingerichtet und ein Arbeitsprogramm ausgearbeitet worden sein. Durch das Arbeitsprogramm, das von der PMU erstellt und von den zentralen Kommissionsdienststellen angenommen werden muß, werden die PMU faktisch dazu gezwungen, im voraus eindeutige Angaben darüber zu machen, wie die Mittel während des Durchführungszeitraums (im allgemeinen sechs Monate) verwendet werden sollen. Dieses Verfahren, das eine wichtige Garantie für eine wirtschaftliche Haushaltsführung im Rahmen des DIS ist, hat in der Praxis zu Verzögerungen geführt, und zwar sowohl bei der Vorlage der Arbeitsprogramme durch die PMU als auch bei der anschließenden Genehmigung durch die Kommissionsdienste.

2.9. Die Prüfung hat gezeigt, daß zwischen dem Beginn eines Programms (d. h. ab Annahme des Finanzierungsbeschlusses der Kommission, ab der die Mittel gebunden werden können) und der Genehmigung des ersten Vorschusses durch die Kommission etwa ein Jahr verging (siehe Tabelle 4).

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2.10. Im ersten Halbjahr 1994 legte der nationale Anweisungsbefugte die endgültige Fassung des Arbeitsprogramms durchschnittlich erst 34 Tage nach Beginn des durch das Programm abgedeckten Zeitraums vor. Im ersten Halbjahr 1995 hat sich die Situation insofern verbessert, als die Arbeitsprogramme durchschnittlich sieben Tage vor Beginn des Durchführungszeitraums vorgelegt wurden. Diese Verzögerungen sind aber immer noch erheblich, wenn man bedenkt, daß die Kommission die PMU verpflichtet hat, ihre Arbeitsprogramme 90 Tage vor Beginn des betreffenden Programmzeitraums vorzulegen. Dieser Zeitraum soll nämlich der Prüfung und Annahme der Arbeitsprogramme durch die Kommission vorbehalten sein.

2.11. Der von der Kommission für die Annahme der Arbeitsprogramme vorgesehene lange Zeitraum hängt mit der Schwerfälligkeit des Annahmeprozesses selbst zusammen (Vorlage bei der Kommissionsdelegation, den zentralen operationellen Diensten und den zentralen Finanzdiensten sowie beim Finanzkontrolleur). Im ersten Halbjahr 1994 hat dieses Verfahren durchschnittlich 106 Tage in Anspruch genommen. Im ersten Halbjahr 1995 hat sich dieser Zeitraum auf durchschnittlich 87 Tage verkürzt, er bleibt jedoch noch immer zu lang. Als Folge davon wurden die Arbeitsprogramme durchschnittlich erst in der zweiten Hälfte des Zeitraums, auf den sie sich bezogen, angenommen.

2.12. Eine weitere wichtige Ursache für Verzögerungen ergibt sich aus der Tatsache, daß die Verträge im Betrag von mehr als 500 000 ECU zunächst den zentralen Kommissionsdienststellen zur Genehmigung vorzulegen sind, wobei drei Etappen zu durchlaufen sind. Zunächst muß das die Ausschreibung betreffende Dossier einschließlich der Liste der berücksichtigten Bieter vorgelegt werden, anschließend der Bericht über die Bewertung der eingegangenen Angebote und schließlich der Vertrag selbst. Das Verfahren für das endgültige Okay durch die Kommission nimmt seinerseits durchschnittlich sechs Wochen ab Unterzeichnung des Vertrags durch den Anweisungsbefugten für das Programm in Anspruch. Um die Notwendigkeit der Genehmigung durch die zentralen Kommissionsdienste zu umgehen, haben die PMU ihre Verträge in mehreren Fällen sogar so gestückelt, daß der Betrag von 500 000 ECU nicht überschritten wurde.

Organisation der Kommissionsdienste (17)

Rolle der Delegationen

2.13. Die Verzögerungen bei der Annahme der Arbeitsprogramme und der Verträge sind zum großen Teil darauf zurückzuführen, daß die zentralen Kommissionsdienste innerhalb des DIS-Anwendungsprozesses tätig werden, obwohl in den Rahmenverträgen zwischen der Kommission und den Empfängerländern vor allem die von den Kommissionsdelegationen zu spielende zentrale Rolle hervorgehoben wird:

Bei Fragen im Zusammenhang mit den im Rahmen dieses Abkommens finanzierten Maßnahmen wird die Kommission ... durch ihre Delegation ... vertreten ..., die im Namen der Kommission gewährleistet, daß die Maßnahme gemäß den Finanzbestimmungen und den technischen Bestimmungen durchgeführt wird (18).

2.14. Die von der Delegation wahrzunehmende Rolle wurde durch einen internen Kommissionsvermerk vom April 1991 bestätigt, in dem unterstrichen wird, daß die Delegation die vollständige Verantwortung für die Durchführung der Vorhaben und Programme in dem Land trägt, in dem sie sich befindet.

2.15. In mehreren Ländern wurde die Einführung der dezentralen Verfahren dadurch verkompliziert, daß die Einrichtung der Delegationen viel Zeit in Anspruch nahm (siehe Tabelle 5).

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2.16. Nachdem die Delegationen schließlich eingerichtet worden waren, ergaben sich weitere Nachteile insbesondere daraus, daß sie nur wenig Personal für das PHARE-Programm zur Verfügung stellen konnten. So umfaßte die in der Slowakei eröffnete neue Delegation (März 1995) nur zwei Dauerplanstellen für ins Ausland entsandte Bedienstete, die des Delegationsleiters und die eines Wirtschaftsberaters. In Rumänien umfaßte die Delegation seit Mitte 1994 nur drei ins Ausland entsandte Bedienstete. Die bereits 1990 eingerichtete Delegation in Polen wurde erst 1994 mit der Stelle eines Landwirtschaftsberaters ausgestattet, und dies trotz der wichtigen Rolle der Landwirtschaft in Polen, für die im Zeitraum 1990-1993 ein Betrag von 100 Mio ECU bereitgestellt worden war. Zur Bewältigung dieser Situation hat die Kommission in großem Umfang auf örtliche Bedienstete zurückgegriffen, wie aus Tabelle 6 hervorgeht.

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2.17. Selbst wenn der Stellenplan der Delegationen Stellen vorsieht, erfolgt deren Besetzung unter Umständen mit erheblicher Verzögerung. So war beispielsweise in Polen der im Juli 1994 schließlich durch Wegfall der Stelle des Presseattachés der Delegation geschaffene Posten des Landwirtschaftsberaters Ende 1995 noch immer nicht besetzt (siehe Ziffer 2.16). Die Stelle des Delegationsleiters in Polen blieb zehn Monate lang unbesetzt, nämlich von Juli 1994 bis April 1995. Die Stelle des Wirtschaftsberaters blieb von Mai bis September 1994 unbesetzt und die des Verwaltungsattachés von Juli bis November 1994. Die bereits im Oktober 1993 eröffnete Delegation in Rumänien verfügte erst ab Mitte 1994 über ihre zwei Berater.

2.18. Die Delegationen haben zwar in zufriedenstellender Weise, die DIS-Verfahren eingehalten, wie beispielsweise Genehmigung der Vertragsbedingungen (terms of reference), der Übersichten über die Bieter, der Arbeitsprogramme oder der Vertragsklauseln, doch haben sie andere wesentliche Aspekte ihrer Arbeit vernachlässigt. So haben sie nur wenig Zeit für die Überwachung der Projektdurchführung aufgewendet, wozu beispielsweise Kontrollen an Ort und Stelle bei den Begünstigten und die Prüfung der von den Beratern vorgelegten Berichte gehören. Die Tatsache, daß somit nur ein begrenzter Kontakt mit den Endbegünstigten stattfand, schränkt die Wirksamkeit der Delegationen in den PHARE-Ländern erheblich ein.

Rolle der zentralen Kommissionsdienste

2.19. Im April 1991 hat die Kommission ihre zentralen Dienste dazu aufgefordert, die Leitlinien für die Programmierung der Mittel zu definieren und die Delegationen danach bei der Auswahl und Überwachung der einzelnen Programme (siehe Ziffer 2.14) zu unterstützen. Die Rolle der zentralen Kommissionsdienste ging in der Praxis jedoch wesentlich weiter. So kommt es insbesondere bei der Überwachung der technischen Aspekte der Arbeitsprogramme zu Doppelarbeit durch die Delegationen und die zentralen Dienste. Ferner nehmen die zentralen Kommissionsdienste die Mittelbindungen für einen Teil der den Ländern mit DIS gewährten Mittel noch immer über zentrale Verfahren vor (siehe Tabelle 1).

2.20. Im Dezember 1995 hat die Kommission neue Dienstanweisungen in bezug auf die von ihren zentralen Diensten und ihren Delegationen jeweils wahrzunehmende Rolle veröffentlicht. Diese Dokumente stellen sicherlich einen Fortschritt dar, ihr Wert wird jedoch dadurch gemindert, daß es noch immer keine Stellenbeschreibungen für die zentralen Kommissionsdienste gibt. Darüber hinaus müssen die operationellen Zuständigkeiten klarer definiert werden. So sind die Delegationsleiter zwar gegenüber dem Programmdirektor in der Generaldirektion (GD) IA für Fragen im Zusammenhang mit dem PHARE-Programm verantwortlich, nicht aber gegenüber den Leitern der betreffenden Ländergruppe in derselben GD, obwohl dies logischer wäre. Es fehlen auch genaue Vorschriften darüber, ob die Berater in den einzelnen Delegationen über die PHARE-Operationen an den Delegationsleiter oder die zentralen Kommissionsdienste Bericht erstatten. Darüber hinaus hat die Kommission keine Bestimmungen erlassen, wonach die Delegationen über die Gesamtdurchführung der Sektorprogramme Bericht erstatten müssen.

2.21. Die wichtige Rolle der Mitarbeiter der zentralen Kommissiondienste bei der laufenden Durchführung der Programme wird auch durch die Stellenverteilung zwischen den zentralen Dienststellen und den Delegationen unterstrichen (19) So sind in den drei Ländergruppen bei den zentralen Dienststellen 70 Bedienstete in den Laufbahngruppen A und B für PHARE zuständig, während das Statutspersonal in den Delegationen nur 23 Bedienstete dieser Laufbahngruppen umfaßt. Darüber hinaus sind in den zentralen Kommissionsdiensten 19 Bedienstete innerhalb einer für die sektorale Unterstützung zuständigen Einheit tätig sowie 15 weitere Bedienstete in einer für allgemeine politische Fragen und die Koordinierung mit der G-24 zuständigen Einheit (siehe Anhang 3). Da die zentralen Kommissionsdienste ihre Aufmerksamkeit nunmehr verstärkt den Europa-Abkommen und der Heranführungsstrategie widmen müssen, sind sie gezwungen, ihre Tätigkeit im Zusammenhang mit der täglichen Überwachung des PHARE-Programms einzuschränken.

2.22. Die Tatsache, daß sämtliche Sachverständigen für Vertrags- und Finanzfragen bei den zentralen Kommissionsdiensten tätig sind, beeinträchtigt einen reibungslosen Ablauf der Tätigkeit in den Delegationen. Die Schaffung von Stellen für Finanzexperten innerhalb der Delegationen, die zumindest zum Teil durch eine Verlagerung von Stellen aus den zentralen Diensten erfolgen könnte, würde die Chancen für eine wirkliche Dezentralisierung erhöhen.

3. PROGRAMM-DURCHFÜHRUNGSEINHEITEN (PMU)

Einrichtung der Programm-Durchführungseinheiten

Rolle des Anweisungsbefugten für das Programm

3.1. Im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 107 und 109 der Haushaltsordnung hat die Kommission den Anweisungsbefugten für die Programme (PAO), die von den Empfängerstaaten benannt werden, weitreichende Zuständigkeiten eingeräumt. Die von der Kommission im Jahre 1990 veröffentlichten ersten operationellen Leitlinien sehen vor, daß die PAO für die Verwaltung der Bankkonten für die einzelnen Vorhaben, die Verwaltung der Vorschüsse, die Einleitung der Ausschreibungen und die Vertragsvergabe zuständig sind. Die Aufgaben der Anweisungsbefugten für die Programme umfassen ganz allgemein folgendes:

Sie sind zuständig für die ordnungsgemäße und fristgerechte Abwicklung des Vorhabens und insbesondere für die ordnungsgemäße und fristgerechte Verwendung der Gemeinschaftsmittel unter Beachtung der Bestimmungen des Finanzierungsabkommens und der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung, einschließlich der Sparsamkeit und der Kostenwirksamkeit (20).

3.2. Die Kommission hat die Kapazitäten der örtlichen Verwaltungsdienste nicht genug berücksichtigt; diese waren im allgemeinen nicht dazu in der Lage, derart umfassende Aufgaben in zufriedenstellender Weise wahrzunehmen, was insbesondere darauf zurückzuführen ist, daß es in den PHARE-Ländern nur eine geringe Tradition in bezug auf die Transparenz der Rechnungsführungspraxis und der öffentlichen Aufträge gibt. Darüber hinaus wurde die Dezentralisierung umgesetzt, ohne daß die Kommission ausreichende Kenntnis der Verfahren hatte, welche die wirtschaftliche Haushaltsführung in den nationalen Verwaltungen gewährleisten sollen. Unter diesen Umständen hätten mehr Schulungsmaßnahmen zugunsten der örtlichen Verwaltungen im Vorfeld der Dezentralisierung stattfinden müssen.

3.3. In der Praxis wird die Aufgabe des PAO häufig von hochrangigen Beamten wahrgenommen, die sich aufgrund ihrer Funktionen nicht an der laufenden Verwaltung der Programme beteiligen konnten. Eine 1995 von der Kommission durchgeführte Studie hat gezeigt, daß ein PAO in der Regel nur einen geringen Teil seiner Arbeitszeit für das PHARE-Programm aufwenden konnte. Die ausführliche Planung der Programme und ihre Durchführung wurden daher auf die PMU übertragen, ohne daß dies jedoch in den operationellen Leitlinien aus dem Jahre 1990 berücksichtigt wurde.

Entwicklung der Programm-Durchführungseinheiten

3.4. Die Tatsache, daß die Finanzmittel auf eine große Anzahl von Bereichen verteilt wurden, hat zu einer wachsenden Zahl von PMU geführt, da fast jedesmal, wenn ein Programm in einem neuen Interventionssektor gestartet wurde, eine neue Programm-Durchführungseinheit geschaffen wurde. Wie aus Tabelle 7 hervorgeht, stieg die Anzahl der PMU im Zeitraum 1990-1995 kontinuierlich an, so daß es Ende 1995 schließlich 138 PMU gab. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Kommission ihrerseits keinerlei Strategie zur Begrenzung der wachsenden Anzahl von PMU festgelegt.

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

Rolle der Programm-Durchführungseinheiten

Hauptmerkmale der Durchführungseinheiten

3.5. Der Grundsatz der Dezentralisierung hat den Vorteil, daß die Empfängerstaaten an der Verwaltung der PHARE-Mittel beteiligt werden. In der Praxis war die Qualität der von den PMU erbrachten Leistungen allerdings sehr unterschiedlich. In allen Fällen fand zunächst eine Schulung im Bereich der PHARE-Verfahren sowie in einem umfassenderen Rahmen im Bereich der Methoden für die Verwaltung öffentlicher Finanzmittel statt. Dieser Schulungsprozeß hatte häufig Auswirkungen auf die Programme, insbesondere in Form einer langsameren Durchführung (siehe Ziffern 2.8-2.10) sowie in Form von Schwierigkeiten bei der Vertragsvergabe (siehe Ziffern 4.6-4.9), der Finanzverwaltung (siehe Ziffern 4.14-4.21) und den Verfahren für die Berichterstattung (siehe Ziffer 4.27).

3.6. Die Tatsache, daß es eine große Anzahl von PMU gibt, hätte insofern von Vorteil sein können, als sich die Möglichkeiten für einen Know-how-Transfer dadurch vervielfacht haben. In der Praxis stellte der Erwerb von Verwaltungskompetenz jedoch häufig einen problematischen Prozeß dar. So haben die PMU in den ersten Jahren zwar eine wichtige Mittlerfunktion zwischen der Kommission und den betroffenen Ministerien wahrgenommen, ihre Einbindung in diese Ministerien war jedoch häufig schlecht. Aufgrund dieser unzureichenden Einbindung fand nur ein begrenzter Know-how-Transfer statt; zugleich waren die Programm-Durchführungseinheiten in einem gewissen Umfang nicht in die nationalen Politiken und Prioritäten eingebunden.

3.7. Die Programm-Durchführungseinheiten haben zwar zur Entlastung der nationalen Verwaltungen beigetragen, doch wäre es sinnvoller gewesen, sie als eine vorübergehende Lösung zu betrachten, die nur so lange bestehen bleibt, bis die Reformen der öffentlichen Verwaltung weitgehend abgeschlossen sind und die Kommission genügend Erfahrung gesammelt hat, um die Durchführung des PHARE-Programms vollständig in die Tätigkeit der nationalen Ministerien zu integrieren. Doch hat weder die Kommission eine Strategie vorgesehen, um die Aufgaben der PMU nach und nach in die nationalen Verwaltungen einzugliedern, noch haben die Empfängerländer zu Beginn des PHARE-Programms der Reform der öffentlichen Verwaltung genügend Priorität eingeräumt.

3.8. Die Entwicklung von Verwaltungskompetenz auf der Ebene der öffentlichen Verwaltungen in den PHARE-Ländern wurde auch durch die nationalen Haushaltszwänge beeinträchtigt sowie durch die erhebliche Differenz zwischen den im Privatsektor und den im öffentlichen Sektor gezahlten Gehältern. Mit anderen Worten, die nationalen Behörden waren nicht in der Lage, die PMU mit genügend Stellen auszustatten und den Bediensteten ein ausreichend hohes Gehalt zu bezahlen, um sich die dauerhafte Mitarbeit von hochqualifiziertem Personal zu sichern. Dies hatte Auswirkungen auf das globale Funktionieren des DIS, und innerhalb der Programm-Durchführungseinheiten war eine hohe Personalfluktuation festzustellen. Die Bediensteten, die eine Fortbildung im Rahmen des PHARE-Programms erhalten hatten, haben sehr häufig ihre Stelle verlassen, um eine besser bezahlte Stelle im Privatsektor anzunehmen. Durch diesen ständigen Abfluß von Mitarbeitern aus den PMU wurde der Know-how-Transfer an die Behörden verlangsamt.

3.9. In Polen hatten die PMU häufig die Form von "Stiftungen". Auf diese Weise wurde das Problem umgangen, daß wegen der niedrigen Gehälter im öffentlichen Sektor kein angemessenes Personal gefunden werden konnte. Diese Einrichtungen sind nicht an die im öffentlichen Dienst geltenden Gehaltsraster gebunden und können bis zu doppelt so hohe Gehälter zahlen wie die Verwaltungsdienste; dennoch erreichen diese Gehälter nicht die im Privatsektor gezahlten Beträge. Diese Lösung kann zwar zu einer geringeren Personalfluktuation, aber nicht zu ihrem vollständigen Verschwinden beitragen.

Rolle der an die Durchführungseinheiten geleisteten technischen Hilfe

3.10. Die den PMU zur Verfügung gestellte technische Hilfe in den PHARE-Ländern hat zumeist eine Doppelfunktion. Einerseits soll sie eine administrative Unterstützung bei der Verwaltung der Sektorprogramme darstellen und andererseits soll sie den nationalen Behörden eine operationelle Hilfe bei der Formulierung der sektorbezogenen Politiken und der Umsetzung der im Rahmen des PHARE-Programms finanzierten Aktionen bieten. So stellte die technische Hilfe das wichtigste Instrument zur Förderung des Erwerbs von Verwaltungskompetenzen durch die PMU dar. Sie wird aus dem PHARE-Programm finanziert und von Beratern erbracht, die zum Großteil aus dem Westen stammen.

3.11. Aus den weiter oben beschriebenen Gründen erfordert der Know-how-Transfer an das Personal der PMU im Rahmen der technischen Hilfe im allgemeinen mehrere Jahre. So erhielten Mitte 1995 fast zwei Drittel der PMU, die bereits seit mehr als drei Jahren bestanden und deren Programme sich noch in der Durchführung befanden, noch immer technische Hilfe aus dem Ausland. Obwohl der eigentliche Sinn der technischen Hilfe die Unterstützung des örtlichen Personals ist, stellte sie häufig das wichtigste Element der Kontinuität bei der dezentralen Verwaltung der PHARE-Programme dar. Auf diese Weise ist sie zu einem unentbehrlichen Bestandteil geworden.

3.12. Die meisten Verträge über technische Hilfe werden im Rahmen zentraler Verfahren abgeschlossen. Obwohl die Tätigkeit der für die technische Hilfe zuständigen Berater stets ähnlich ist, gibt es keinen Standardauftrag im Rahmen dieser Verträge. So wurde in einigen Fällen der Schwerpunkt in den Verträgen auf die Bedeutung des Know-how-Transfers gelegt, während dieses Thema in anderen Verträgen nur knapp oder gar nicht erwähnt wurde. Nur vier von 30 Verträgen über die Leistung technischer Hilfe zugunsten der PMU in Rumänien enthielten Klauseln, in denen eindeutige Aussagen über den Know-how-Transfer gemacht wurden. Darüber hinaus erhielten die Erbringer der technischen Hilfe vor Aufnahme ihrer Tätigkeit in den Empfängerländern keine spezifische Schulung im Bereich der DIS-Verfahren. Außerdem hat die Kommission keinerlei spezielles Verfahren für die nachträgliche Bewertung der Ergebnisse dieser technischen Hilfe vorgesehen, obwohl sie eine zentrale Rolle im Rahmen des DIS spielt.

3.13. Ferner gab es kein genaues Verfahren für die Verlängerung auslaufender Verträge. Die Kommission genehmigte die Vertragsverlängerungen auf der Grundlage einfacher Anträge zur Aufrechterhaltung der technischen Hilfe, die von den Anweisungsbefugten für das Programm gestellt wurden. Diese Anweisungsbefugten begründeten ihre Anträge im allgemeinen lediglich damit, daß der Know-how-Transfer nicht innerhalb der ursprünglich vorgesehenen Frist abgeschlossen werden konnte. Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, daß die PMU die Verlängerung der Verträge über technische Hilfe nicht deshalb anstreben, weil die Berater fachliche Kompetenzen haben, welche die PMU selbst nicht besitzen, sondern lediglich weil sie dann über zusätzliches Personal verfügen. Die Beraterbüros ihrerseits haben ein eindeutiges Interesse an einer Verlängerung ihrer Verträge (21).

3.14. Die Aufgabe der für das Erbringen der technischen Hilfe an die PMU zuständigen Berater wurde dadurch erschwert, daß es keine genaue Definition ihrer Rolle und der Modalitäten für ihre Rechnungslegung gab. So müßte insbesondere präzisiert werden, ob die im Auftrag der Kommission erbrachte technische Hilfe eine Kontrolle über die Programm-Durchführungseinheiten ausüben und in welchem Umfang sie die PMU bei der Verwaltung ihrer Programme beraten soll. Die Tatsache, daß der Auftrag der technischen Berater im allgemeinen von der Kommission definiert wird und diese auch für den Abschluß ihrer Verträge zuständig ist, führt zu Verwirrung, da die PMU wie die Berater selbst aus diesen Gründen häufig davon ausgehen, daß die technische Hilfe eher für die Kommission erbracht wird als für die PMU. Dies wird häufig dadurch bestätigt, daß die Verträge vorsehen, daß die Berater an die zentralen Kommissionsdienststellen Bericht erstatten.

3.15. Die PMU nutzen die Fortbildungsmöglichkeiten im Rahmen der technischen Hilfe häufig nur unzureichend. Sie fordern ihre Mitarbeiter nämlich nicht nachdrücklich genug zu einer engen Zusammenarbeit mit ihren Partnern der technischen Hilfe auf. Für zahlreiche Bedienstete der PMU stellte das PHARE-Programm die erste Gelegenheit zur Zusammenarbeit mit westlichen Beratern dar. Die Wirksamkeit dieser Zusammenarbeit wurde jedoch dadurch beeinträchtigt, daß man nicht auf frühere Erfahrungen in diesem Bereich zurückgreifen konnte. Diese Zusammenarbeit wurde auch durch die erheblichen Unterschiede zwischen den Gehältern der ausländischen Berater und des nationalen Personals der PMU erschwert.

Verfahrenshandbuch für das DIS

3.16. Die Kommission hat den PMU keine ausreichende direkte Schulung und Beratung zukommen lassen. So hat sie erst im Jahre 1994 ein Handbuch über die dezentralen Verfahren veröffentlicht, obwohl dies von Anfang an eines der wichtigsten Mittel gewesen wäre, um die Verwaltung des PHARE-Programms zu verbessern. Bis zum Jahre 1994 war der die Verträge betreffende Teil V-A des Handbuchs noch nicht fertiggestellt und bis Ende 1995 waren die fehlenden Kapitel, insbesondere das über die Arbeitsverträge, noch immer nicht veröffentlicht worden. Darüber hinaus hat die Kommission trotz der Bedeutung dieses Handbuchs für die nationalen Verwaltungen nicht dafür gesorgt, daß es in die Sprachen der PHARE-Länder übersetzt wurde. Für Anfang 1997 war die Veröffentlichung einer überarbeiteten Auflage dieses Handbuchs vorgesehen; diese wird wahrscheinlich aber erst Ende 1997 verteilt werden, nachdem die Kommission die prioritären Leitlinien für das PHARE-Programm neu definiert hat.

3.17. Mit der Ausarbeitung des im Jahre 1994 verteilten Handbuchs war zum großen Teil ein Beraterbüro beauftragt worden, an das im Januar 1993 ein Vertrag in direkter Absprache vergeben wurde, obwohl die Vertragssumme (59 581 ECU) über der Schwelle von 50 000 ECU lag, bis zu der Verträge in direkter Absprache vergeben werden können. Obwohl die Arbeiten im Oktober 1992 beginnen sollten und das Handbuch bis März 1993 abgeschlossen sein sollte, haben die Berater ihre Arbeiten bis März 1994 fortgeführt und ihre Entlohnung belief sich schließlich auf 212 634 ECU.

3.18. Parallel zur Veröffentlichung der unvollständigen Fassung des Handbuchs in den PHARE-Ländern Mitte 1994 hat die Kommission in jedem dieser Länder eine Fortbildungswoche zum DIS durchgeführt. Neben dieser begrenzten Fortbildungsmaßnahme hat die Kommission jedoch nur wenige zusätzliche Schulungen zu den DIS-Verfahren durchgeführt. So wurden keinerlei Mitarbeiter der zentralen Kommissionsdienste damit beauftragt, in den PMU eine DIS-Schulung durchzuführen. Die Delegationen verfügten ihrerseits nicht über genügend Zeit, um den Mitarbeitern der PMU die erforderlichen Kenntnisse "am Arbeitsplatz" zu vermitteln.

Kosten der Durchführungseinheiten

3.19. Die Kosten der PMU werden durch das PHARE-Programm und die Empfängerländer getragen. Die zu Lasten der PHARE-Länder gehenden Kosten lassen sich jedoch nicht genau ermitteln, da diese Länder gemäß den Finanzierungsvereinbarungen nicht gezwungen sind, die Höhe ihres Finanzbeitrags zu den einzelnen Programmen mitzuteilen. Ferner ist es nicht möglich, die Höhe der zu Lasten des PHARE-Programms verbuchten Kosten der PMU zu ermitteln, da die Kommission kein ausreichend genaues Rechnungsführungssystem zur Ermittlung dieser Kosten eingeführt hat. Die Rechnungsführung der Kommission ermöglicht es nämlich nicht, die Betriebsausgaben der PMU sowie die Betriebsausgaben im Zusammenhang mit der technischen Hilfe im administrativen Bereich und der technischen Hilfe im operationellen Bereich getrennt zu ermitteln (siehe Ziffer 3.10). Außerdem sind die Eingliederungspläne bei den einzelnen Sektorprogrammen sehr unterschiedlich.

Betriebsausgaben der Durchführungseinheiten

3.20. Die Haushaltszwänge in den PHARE-Ländern (siehe Ziffer 3.8) und die Zunahme der PMU (siehe Ziffer 3.4) führten zu einem Druck auf die Kommission, der sie dazu veranlaßt hat, sich an der Finanzierung der Betriebsausgaben der PMU zu beteiligen, obwohl die PHARE-Verordnung selbst eine Begrenzung dieser Finanzierung vorsieht (Artikel 6):

"Die Instandhaltungs- und Betriebsausgaben können für Ausbildungs- und Forschungsprogramme sowie für die übrigen Vorhaben übernommen werden, wobei im letzteren Fall die Übernahme nur in der Anlaufphase und degressiv erfolgen kann".

3.21. Die Kommission hat in diesem Bereich einige Ungenauigkeiten zugelassen. So hat sie nicht definiert, was unter "Betriebsausgaben" zu verstehen ist, wie lange die "Anlaufphase" dauert und nach welcher Regel der Grundsatz der degressiven Finanzierung in die Praxis umgesetzt werden soll (22).

3.22. Dieses Fehlen einer globalen Politik und von Leitlinien bei der Finanzierung der Betriebsausgaben im Rahmen des PHARE-Programms hat dazu geführt, daß die Kommission ihre Haltung von Fall zu Fall festgelegt hat. Erst Mitte 1995 hat die Kommission eine Studie über die Organisation der PMU in die Wege geleitet. Diese Studie, die rund 100 PMU betraf, hat gezeigt, daß diese durchschnittlich neun oder zehn Bedienstete umfaßten, von denen 57 % aus dem PHARE-Programm finanziert wurden. Das aus dem PHARE-Programm finanzierte Personal umfaßte 1,2 ausländische Sachverständige und 4,2 örtliche Bedienstete. Tabelle 8 enthält eine ausführliche Analyse der Situation, wie sie sich Mitte Mai 1995 darstellte.

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3.23. In Polen, dem Hauptempfängerland im Rahmen des PHARE-Programms, gibt es eine hohe Anzahl von PMU, die außerdem eine große Anzahl von Bediensteten umfassen. Einschließlich der Fachleute aus dem Ausland haben sie insgesamt 430 Mitarbeiter (von denen 87 % aus dem PHARE-Programm bezahlt werden). Darüber hinaus werden bei fast 60 % dieser PMU die Gehaltskosten vollständig aus dem PHARE-Programm finanziert. Da diese PMU, bei denen es sich zur Hälfte um Stiftungen handelt (siehe Ziffer 3.9), in starkem Maße von der Finanzierung aus dem PHARE-Programm abhängig sind, ist ihre Wirkungsdauer bzw. Lebensfähigkeit nicht gewährleistet. Die beiden PMU in Polen, welche die höchsten Beihilfen für ihre Personalausgaben aus dem PHARE-Programm erhielten, sind:

a) Die polnische Agentur für Regionalentwicklung (PARD), welche für die Durchführung des wichtigen Programms STRUDER (23) (76,7 Mio ECU) zuständig war und deren 90 örtliche Bedienstete aus dem PHARE-Programm finanziert wurden, womit im Jahre 1995 Kosten in Höhe von 625 000 ECU verbunden waren.

b) Die Stiftung zur Unterstützung der Landwirtschaftsprogramme (FAPA) mit 53 örtlichen Bediensteten. Die Gehälter von 49 dieser örtlichen Bediensteten wurden aus dem PHARE-Programm finanziert, womit im Jahre 1995 Kosten in Höhe von 600 000 ECU verbunden waren.

3.24. In den anderen Ländern war der Anteil der aus dem PHARE-Programm finanzierten Personalausgaben der PMU zwar geringer, er lag aber immer noch bei 35 - 55 %. In den nachstehend aufgeführten Fällen war die Finanzierung aus dem PHARE-Programm besonders hoch.

a) Stiftung für internationale Verwaltung (FIMAN) und für den Bereich der Bildung und Erziehung zuständige Programm-Durchführungseinheit in Rumänien; 32 von insgesamt 33 örtlichen Bediensteten wurden im Jahre 1995 aus dem PHARE-Programm finanziert (350 000 ECU);

b) Programm-Durchführungseinheit des Industrieministeriums in Bulgarien, deren 7 örtliche Bedienstete aus dem PHARE-Programm finanziert wurden (35 000 ECU im Jahre 1995).

3.25. Das Fehlen klarer Regeln für die Betriebsausgaben kann darüber hinaus die Durchführung der einzelnen Programme behindern. So wurde in Polen die Genehmigung der Arbeitsprogramme für das Privatisierungsprogramm für 1991 (50 Mio ECU) im Jahre 1994 solange hinausgeschoben, wie die Kommission benötigte, um den Grundsatz und den Umfang der Finanzierung der Gehälter des in der betreffenden PMU und dem betreffenden Ministerium tätigen Personals zu prüfen. Ein weiterer Grund für die starke Personalfluktuation war die Unsicherheit in bezug auf die künftigen PHARE-Finanzierungen in Polen.

3.26. Um das Problem der Höhe der Gehälter zu lösen (siehe Ziffer 3.8), hat die Kommission vorgeschlagen, die Gehälter der PMU-Mitarbeiter durch Mittel aus dem PHARE-Programm aufzustocken, unter der Voraussetzung, daß die offizielle Zustimmung der nationalen Verwaltungen vorliegt. Diese Methode wurde nicht in die Praxis umgesetzt, weil das Vorhandensein großer Gehaltsunterschiede in den nationalen Verwaltungen zu Spannungen hätte führen können. Dennoch zahlen zahlreiche PMU indirekte zusätzliche Bezüge, beispielsweise in Form von Tagegeldern bei Tätigwerden außerhalb des Dienstorts. Diese auf der Grundlage der bei den Vereinten Nationen geltenden Sätze berechneten Vergütungen sind im Vergleich zu den durchschnittlichen Monatsgehältern extrem hoch. So lag das im Jahre 1995 in Rumänien gezahlte Tagegeld bei 224 ECU, während das Monatsgehalt der Direktoren der PMU bei rund 90 ECU lag.

3.27. Außer zur Finanzierung der Personalausgaben der PMU wurden die PHARE-Mittel häufig für den Erwerb von Fahrzeugen und Büroausrüstung sowie für Betriebsausgaben (Telekommunikation, Treibstoff und Wartung der Fahrzeuge, Mieten, Heiz- und Stromkosten) verwendet. Die Bedeutung der PHARE-Finanzierungen in diesen Bereichen läßt sich nur schwer eingrenzen, da es kein übersichtliches Rechnungsführungssystem gibt. Die im Jahre 1995 von der Kommission bei den PMU durchgeführte Erhebung kann nämlich nicht als zuverlässig betrachtet werden, da sie sich lediglich auf die von den Durchführungseinheiten gemachten Angaben stützt. Fest steht jedoch, daß die Investitionsausgaben und die zusätzlich zu den Gehältern anfallenden Betriebsausgaben bei einigen Durchführungseinheiten erheblich waren. So wurden beispielsweise die zusätzlich zu den Gehältern anfallenden jährlichen Betriebsausgaben derjenigen PMU in Polen, die in den drei wichtigsten Interventionsbereichen des PHARE-Programms tätig waren (Privatisierung, Landwirtschaft und regionale Entwicklung), von dem Experten, den die Kommission mit der Durchführung der Studie beauftragt hat, für das Jahr 1995 auf 1,1 Mio ECU geschätzt.

3.28. Die Finanzierung der Betriebsausgaben erfolgte entweder durch Zahlung von Vorschüssen an die PMU im Anschluß an die Genehmigung der Arbeitsprogramme oder durch Übernahme dieser Ausgaben im Rahmen der Verträge über technische Hilfe zugunsten der PMU. Durch diese indirekten Finanzierungen wird die Überwachung und Kontrolle der Ausgaben jedoch erschwert. Der Finanzkontrolleur der Kommission hat deshalb versucht, dafür zu sorgen, daß die Vorschriften von Artikel 6 der PHARE-Verordnung bei der Genehmigung der Anträge auf Vorschußzahlungen eingehalten werden. Da er jedoch nicht an den Verfahren zur Genehmigung der Verträge beteiligt ist, konnte er die Finanzierung dieser Art von Betriebsausgaben nicht immer verhindern.

3.29. Die Tatsache, daß die PMU bei der gegenwärtigen Regelung nicht nur für die technische Verwaltung der Programme (Identifizierung der Vorhaben und Festlegung der mit den Verträgen verbundenen Aufgabenstellungen), sondern auch für deren finanzielle Verwaltung (Zahlungen an die Vertragspartner im Rahmen von Unterverträgen, Verwaltung von Bankkonten) zuständig sind, hat zu einem erheblichen Anstieg ihres Personalbedarfs geführt.

3.30. Eine andere Möglichkeit der Dezentralisierung bestuende darin, den PMU die Zuständigkeit für die technische Verwaltung zu geben und die Zuständigkeit für die finanzielle Verwaltung einem einzigen Ministerium oder einer einzigen Stelle in jedem Land zu übertragen. Diese Methode kommt bei einer abgeänderten Form des DIS zum Zuge, die 1997 in den baltischen Staaten Anwendung findet und bei der sogenannte "zentrale Einheiten für die Finanzierung und Vertragsvergabe (CFCU)" (24) eingerichtet wurden. Diese neuartige Organisationsform hat den Vorteil, daß weniger Finanzexperten, deren Einstellung häufig kostspielig und schwierig ist, benötigt werden. Gleichzeitig ermöglicht dieses Verfahren die Vereinfachung der Mittelverwaltung durch die Kommission, da die Mittel nur von einem Bediensteten je Land verwaltet werden.

Kosten der technischen Hilfe aus dem Ausland zugunsten der Durchführungseinheiten

3.31. Die technische Hilfe zugunsten der Programm-Durchführungseinheiten (siehe Ziffer 3.10) ist mit hohen Kosten verbunden. Die Prüfung dieser an die PMU geleisteten technischen Hilfe hat gezeigt, daß die Kosten je Vertrag durchschnittlich bei etwa 700 000 ECU lagen, wobei es natürlich Unterschiede entsprechend den erbrachten Dienstleistungen gab (25). Die technische Hilfe wurde meist von einem Team aus zwei Sachverständigen erbracht, die während etwa zwei Jahren zu der Durchführungseinheit abgestellt waren und von anderen Sachverständigen, die vorübergehend spezialisierte Dienstleistungen erbrachten, unterstützt wurden. Das durchschnittliche Honorar eines aus dem Ausland zu einer Durchführungseinheit abgestellten Sachverständigen belief sich auf etwa 12 000 ECU monatlich, es lag nur selten unter 10 000 ECU monatlich und erreichte manchmal sogar 17 000 ECU pro Monat.

3.32. Eine Analyse von etwa 30 aus dem PHARE-Programm finanzierten, mit einzelnen Beratern abgeschlossenen Verträgen, deren Einstellung über die AEC (26) erfolgt war, hat gezeigt, daß diese Berater durchschnittlich ein Honorar von 8 000 ECU im Monat, keinesfalls aber mehr als 10 000 ECU monatlich erhielten. In einem Fall hatte ein Beraterbüro für die Dienste eines Beraters, der für kurze Phasen zu der für Privatisierung zuständigen Durchführungseinheit in der Slowakei abgestellt war, 20 000 ECU monatlich in Rechnung gestellt. Nach Auslaufen des betreffenden Vertrags hat die Kommission denselben Berater im Rahmen eines sich über einen langen Zeitraum erstreckenden AEC-Vertrags für ein monatliches Honorar von 9 000 ECU verpflichtet. Neben den Gehältern für die entsandten Sachverständigen decken die von den Beraterbüros in Rechnung gestellten Honorare die von ihnen während der gesamten Vertragsdauer geleistete Unterstützung ab sowie einen Beitrag zu ihren allgemeinen Betriebsunkosten und zu ihrem Unternehmensgewinn. Tatsächlich leisten die Beraterbüros jedoch häufig nur begrenzt Unterstützung, und zusätzliche Dienstleistungen werden häufig getrennt in Rechnung gestellt. Die Hauptdienstleistung der Beraterbüros besteht in der Praxis in den meisten Fällen also darin, die Sachverständigen einzustellen und sie während der Vertragsdauer zu ersetzen, falls sie das Projekt vorzeitig verlassen.

3.33. Obwohl die Verträge über die Erbringung von technischer Hilfe zugunsten der PMU im Rahmen von Ausschreibungen vergeben werden, führt der Wettbewerb zwischen den Unternehmen nicht immer zu einer Kostensenkung. Bei der Bewertung der Angebote legt die Kommission zunächst den Schwerpunkt auf die fachliche Qualität der eingegangenen Angebote. Die anschließende finanzielle Bewertung macht nur 30 % der Gesamtbewertung aus, und es werden nur Finanzangebote solcher Unternehmen geprüft, deren fachliche Bewertung über einer bestimmten Schwelle liegt (27). Da das System der beschränkten Listen Anwendung findet, gibt es bei dieser Methode nur einen geringen Wettbewerb auf der Preisebene. Setzt man darüber hinaus die Anzahl der eingegangenen Angebote mit der Höhe der Vertragssummen in Bezug, so zeigt sich, daß es ohnehin nur einen geringen Wettbewerb gibt. Eine Stichprobenprüfung von 35 Ausschreibungen über die Erbringung technischer Hilfe zugunsten von PMU hat gezeigt, daß nur 4,4 Angebote eingegangen waren, obwohl 7,6 Unternehmen zur Einreichung von Angeboten aufgefordert worden waren. Als häufigster Grund für diese Differenz zwischen der Anzahl der angeforderten und der eingegangenen Angebote wurde angeführt, daß in die Bieterliste aufgenommene Unternehmen sich miteinander verständigen, um ein gemeinsames Angebot vorzulegen. Diese Praxis wird von der Kommission unterstützt, welche die Liste aller zugelassenen Bieter weitergibt, wenn die Ausschreibung erfolgt. Die geringe Anzahl der eingegangenen Angebote wirkt sich wiederum auf die Anzahl der Angebote aus, bei denen es zur Prüfung des Finanzierungsvorschlags kommt (durchschnittlich war dies nur bei knapp 2,1 Finanzierungsvorschlägen je Auftrag der Fall). Bei 29 % der Ausschreibungen war nur ein einziger Finanzierungsvorschlag geprüft worden. In diesen Fällen gab es also keinerlei Wettbewerb auf der Preisebene.

3.34. Fast 90 % der Verträge über technische Hilfe an die PMU wurden einmal oder mehrmals über die ursprüngliche Vertragsdauer hinaus verlängert. Dadurch erhöhte sich der Wert der Verträge durchschnittlich um 67 %. Diese Entwicklung wird durch die nachstehenden Fälle veranschaulicht:

a) Im Falle der für den Bereich Landwirtschaft zuständigen Programm-Durchführungseinheit in Ungarn wurde der ursprüngliche Vertrag (Oktober 1990), der eine Vertragssumme von 0,6 Mio ECU umfaßte und sich über 15 Monate erstreckte, dreimal verlängert. Die Vertragsnachträge umfaßten einen Gesamtbetrag von 2,3 Mio ECU und die Vertragsdauer erstreckte sich schließlich bis Juli 1995. Erst dann wurde eine neue Ausschreibung für einen Zusatzvertrag über 1 Mio ECU durchgeführt.

b) Im Falle der für die Privatisierung und Umstrukturierung in Ungarn zuständigen Durchführungseinheit deckte der bis Juni 1994 laufende ursprüngliche Vertrag über 2,6 Mio ECU die Programme für 1990 und 1991 ab. Er wurde zweimal verlängert, so daß er schließlich bis Ende 1996 lief und einen zusätzlichen Betrag von 1,7 Mio ECU umfaßte.

c) Der ursprüngliche Vertrag über technische Hilfe im Bereich des Umweltschutzes in der Tschechoslowakei umfaßte einen Betrag von 1 Mio ECU und deckte einen ab Mai 1991 laufenden Zeitraum von 18 Monaten ab. Dieser Vertrag wurde dreimal verlängert und erstreckte sich schließlich bis Juni 1994, wobei die Gesamtvertragssumme auf 2,6 Mio ECU anstieg.

d) Der im Juni 1991 für eine Dauer von 30 Monaten abgeschlossene ursprüngliche Vertrag über technische Hilfe zugunsten der innerhalb des Industrieministeriums von Bulgarien tätigen Durchführungseinheit, der einen Betrag von 1,6 Mio ECU abdeckte, wurde um 12 Monate verlängert, wodurch zusätzliche Kosten in Höhe von 1 Mio ECU entstanden. Durch weitere Zusatzverträge betreffend die Bezahlung für die kurzfristige Inanspruchnahme zusätzlicher Sachverständiger und örtlicher Bediensteter erhöhten sich die Gesamtkosten des Vertrags auf 2,9 Mio ECU.

4. KLARHEIT DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

4.1. Ist ein Verwaltungssystem nicht klar genug, so kann es schwierig oder sogar unmöglich sein, die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Operationen festzustellen. Aus diesem Grund wird in diesem Kapitel zuallererst die Klarheit der betreffenden Verfahren und der dadurch genehmigten Operationen analysiert. In einem zweiten Schritt werden die Systeme zur Berichterstattung über die Mittelverwendung beurteilt. Abschließend werden die zur Bewertung der Ergebnisse geschaffenen Systeme untersucht.

Auftragsvergabe

4.2. Etwa 80 % der dezentral verwalteten PHARE-Mittel betreffen Dienstleistungsaufträge (technische Hilfe) sowie Lieferaufträge und Aufträge über die Leistung von Arbeiten. Die wichtigste Rolle spielten jedoch die Dienstleistungsaufträge, deren Vergabe durch Artikel 118 der Haushaltsordnung und durch Artikel 7 der PHARE-Verordnung geregelt wird. Die Haushaltsordnung sieht vor, daß diese Aufträge, außer in Ausnahmefällen, "nach beschränkter Ausschreibung" vergeben werden. Artikel 7 der PHARE-Verordnung sieht seinerseits folgendes vor:

"Im Falle von Maßnahmen über 50 000 ECU (...) steht die Teilnahme an Ausschreibungen sowie Bau- und Lieferaufträgen allen natürlichen und juristischen Personen der Mitgliedstaaten [und der PHARE-Länder] zu gleichen Bedingungen offen".

Die Kommission hat Artikel 118 der Haushaltsordnung Vorrang eingeräumt, indem sie beschlossen hat, daß die Vergabe der Dienstleistungsaufträge, die sich über mehr als 50 000 ECU belaufen, im Wege der beschränkten Ausschreibung erfolgt. Auf diese Weise wurde die in Artikel 7 der PHARE-Verordnung enthaltene Forderung, wonach die Teilnahme an Ausschreibungen allen natürlichen und juristischen Personen "zu gleichen Bedingungen" offenstehen soll, nicht immer berücksichtigt.

4.3. Trotz der Bedeutung, die der Beachtung des Grundsatzes des Wettbewerbs zwischen den Bietern eingeräumt wurde, gibt es auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen kein Verfahren, um die Anwendung dieses Grundsatzes durch die Delegationen global zu überprüfen. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der beschränkten Listen, die im Zusammenhang mit 320 in den Jahren 1993 und 1994 erfolgten Ausschreibungen erstellt worden waren, hat gezeigt, daß je nach PHARE-Land Unternehmen aus bestimmten Mitgliedstaaten häufiger auf den Listen erschienen als Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten. In einigen PHARE-Ländern gibt es eine besonders ausgeprägte Tendenz zur Mißachtung der Verpflichtung zur Wahrung eines angemessenen geographischen Gleichgewichts (28). So werden beispielsweise in Polen und Ungarn die Unternehmen mit Abstand am häufigsten konsultiert, die Büros in diesen Ländern unterhalten (siehe Tabelle 9).

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4.4. Ein Ungleichgewicht besteht auch in bezug auf die Häufigkeit, mit der dieselben Unternehmen in die Listen aufgenommen werden. Von den 1 102 Unternehmen, die aufgefordert worden waren, zu den 320 geprüften Aufträgen Angebote vorzulegen, wurden 818, d. h. etwa drei Viertel, nur ein einziges Mal zur Vorlage eines Angebots aufgefordert. Dagegen wurde eine kleine Gruppe von 24 Unternehmen, d. h. 3 % der Gesamtzahl, zwischen zehn und 31mal zur Vorlage von Angeboten aufgefordert (siehe Tabelle 10).

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4.5. Die zentrale Frage bei beschränkten Ausschreibungen ist die Zusammenstellung des Verzeichnisses der Unternehmen, die zur Vorlage eines Angebots aufgefordert werden (siehe Ziffer 3.33). Beim dezentralen Verfahren stellen die PMU diese Listen zusammen und legen sie anschließend der Kommissionsdelegation vor. Die ursprünglichen Leitlinien aus dem Jahre 1990 waren in bezug auf die Modalitäten für die Aufstellung der Listen besonders ungenau. Sie sahen lediglich vor, daß der Anweisungsbefugte für die Programme darauf achtet, daß geeignete Maßnahmen getroffen werden, um die breite Teilnahme an den Ausschreibungen und Bau- und Lieferaufträgen zu gewährleisten. Im Handbuch aus dem Jahre 1994 betreffend die öffentlichen Bau- und Lieferaufträge im Rahmen des dezentralen Systems wurde bestätigt, daß ein angemessenes geographisches Gleichgewicht gewährleistet werden muß, wobei zugleich eine Reihe anderer zu beachtender Kriterien (29) genannt wird.

4.6. Es besteht zwar ein Zusammenhang zwischen der Größe der Beraterbüros und der Anzahl der Aufträge, die sie gleichzeitig annehmen können, doch kann dies nicht die einzige Erklärung für die festgestellten Ungleichgewichte sein. Diese Ungleichgewichte sind teilweise darauf zurückzuführen, daß die PMU keinen direkten Zugang zum zentralen Verzeichnis der Beraterbüros hatten, das die Kommission führt und das sämtliche Angaben zu den Unternehmen enthält, die sich für PHARE-Aufträge bewerben. Unter diesen Umständen haben die Durchführungseinheiten dazu tendiert, große renommierte internationale Unternehmen zu beauftragen.

4.7. Ferner darf nicht vergessen werden, daß die für die Erbringung der technischen Hilfe zuständigen Berater eine wichtige Rolle bei der Erstellung der beschränkten Listen spielen, insbesondere dann, wenn den PMU selbst nur wenige Informationen in bezug auf die in Frage kommenden Unternehmen vorlagen. Unter diesen Umständen besteht ein reales Risiko, daß die für die technische Hilfe zuständigen Unternehmen empfehlen, diejenigen Unternehmen, mit denen sie gute Beziehungen pflegen, in die Liste aufzunehmen (30). Es läßt sich nur schwer feststellen, in welchem Umfang diese Praxis Anwendung findet.

4.8. Die Bewertung der Angebote selbst ist nicht transparent genug. So sind die Protokolle der Bewertungsausschüsse für die PHARE-Aufträge, in denen die Gründe für die Wahl eines bestimmten Auftragnehmers erläutert werden müssen, im allgemeinen knapp und enthalten wenig Angaben über die Vor- und Nachteile der verschiedenen Angebote oder über die Gründe, warum die Bewertungen der Ausschußmitglieder stark voneinander abweichen.

4.9. Das Problem ist unter anderem darauf zurückzuführen, daß sich die Bewertungsausschüsse überwiegend oder vollständig aus Staatsangehörigen der PHARE-Länder zusammensetzen, die häufig nur über begrenzte Erfahrung bei der Bewertung von Angeboten verfügen. Darüber hinaus gewährleisten die DIS-Verfahren nicht, daß die Ausschußmitglieder unabhängig genug sind oder über die erforderlichen (sprachlichen und fachlichen) Kenntnisse verfügen, um die jeweiligen Vorteile der Angebote bewerten zu können.

4.10. Das Handbuch für das dezentrale Verfahren sieht nach der Bewertungsphase, aber vor der endgültigen Vertragsausarbeitung das Führen von Verhandlungen mit dem erfolgreichen Bieter vor, falls die Honorare über dem normalen Niveau für die Erbringung von Dienstleistungen liegen. Die Kommission hat jedoch keinerlei Präzisierung in bezug auf dieses Niveau gegeben.

Ausgaben

4.11. Im Rahmen des DIS führen die PMU die Zahlungen durch, ohne vorherige Kontrolle durch die Kommissionsdienste (31). Diese sehr wichtige Dezentralisierungsmaßnahme wurde von der Kommission getroffen, ohne daß ihr ausreichende Informationen über die in den Empfängerländern auf Regierungsebene bestehenden Kontrollverfahren oder über die von den PMU eingeführten Verfahren vorlagen. Erstens sind jedoch die Regeln für die Verwaltung und Finanzkontrolle in den einzelnen PMU sehr unterschiedlich, und zweitens fehlen häufig grundlegende administrative Kontrollmechanismen wie Trennung der Aufgabenbefugnisse, doppelte Abzeichnung der Auszahlungsanordnungen und Kontenabgleichungen. Darüber hinaus hat die Kommission den PMU diesbezüglich keine klaren Anweisungen gegeben und selbst das Handbuch aus dem Jahre 1994 geht nicht besonders auf die Verfahren der administrativen und finanziellen Kontrolle ein.

4.12. Die von der Kommission innerhalb des dezentralen Systems durchgeführte Prüfung der Ausgaben umfaßte folgendes:

a) Prüfung der Arbeitsprogramme vor deren Annahme;

b) Kontrolle der Leistungsverzeichnisse (terms of reference) und der Dossiers zu den Ausschreibungen;

c) Überprüfung der Vertragsvergabe und der damit zusammenhängenden Dossiers einschließlich der Zahlungsbedingungen; diese Prüfung fand bei den Verträgen über weniger als 150 000 ECU nach und bei den über diesen Betrag hinausgehenden Verträgen vor der Unterzeichnung statt;

d) Nachträgliche buchmäßige Prüfung der verschiedenen Programme durch unabhängige Prüfungsfirmen.

4.13. Obwohl die im Jahre 1990 von der Kommission festgelegten Leitlinien halbjährliche Prüfungen der Programme vorsahen, fanden diese zwischen 1990 und Ende 1994 nur punktuell und in begrenztem Ausmaß statt. So wurden vor 1995 nur 34 der 108 im Zeitraum 1990-1992 finanzierten PHARE-Programme geprüft. Hierin ist ein ernsthafter Schwachpunkt des Kontrollsystems der Kommission zu sehen. Seit Anfang 1995 ist jedoch eine deutliche Verbesserung festzustellen, da seitdem regelmäßig Halbzeitprüfungen der Programme durchgeführt werden sowie Prüfungen beim Auslaufen der Finanzierungsvereinbarung und beim Abschluß der Programme. Bis Mitte 1996 waren die Ergebnisse dieser Prüfungen jedoch nur in geringem Maße ausgewertet worden.

4.14. Die Verfahren für die Zahlungen an die Berater weisen jedoch nach wie vor einen erheblichen Mangel auf. Die PMU haben nämlich nicht systematisch überprüft, ob die Berater tatsächlich die im Vertrag genannte Zahl an Arbeitstagen abgeleistet haben. Auch in diesemBereich ist zumindest ein Mangel an Klarheit und Strenge festzustellen.

4.15. Obwohl der Großteil der PHARE-Zahlungen Ausgaben für bestimmte Aufträge betrifft, können sie auch andere Operationen betreffen, wie beispielsweise die allgemeinen Betriebsausgaben der Programme. Dabei handelt es sich um risikobehaftete Operationen da es um Zahlungen der Durchführungseinheit an sich selbst geht. Die Kommission kontrolliert diese Ausgaben im Prinzip, indem sie vorschreibt, daß jede Maßnahme zusammen mit einem Zeit- und Kostenplan in dem von ihr zu genehmigenden Arbeitsprogramm aufgeführt werden muß. Im Bereich der Betriebsausgaben reicht diese Kontrolle jedoch nicht aus. So wäre zwar eine Kontrolle möglich, indem die Ausgaben und die Haushaltsansätze miteinander verglichen werden, doch gibt es keinen übersichtlichen Verbuchungsplan für die Betriebsausgaben und bei bestimmten Programmen ist nicht einmal erkennbar, welcher Betrag aus dem Haushaltsplan gezahlt wurde. Darüber hinaus kommt es vor, daß die Durchführungseinheiten den für die Betriebsausgaben vorgesehenen Haushaltsrahmen überschreiten und die betreffenden Zahlungen zu Lasten anderer Programme verbuchen, ohne daß die Kommission dies bemerkt, da sie die einzelnen Buchungen nicht überprüft, sondern nur kontrolliert, ob die Haushaltsrahmen für die einzelnen Vorhaben überschritten wurden.

4.16. Im Falle des Privatisierungsprogramms 1990 in Polen war die Verbuchung von Betriebsausgaben zu Lasten operationeller Mittel besonders augenscheinlich. Der Finanzrahmen für das Programm im Gesamtbetrag von 9 Mio ECU sah vor, daß ein Betrag in Höhe von 1,22 Mio ECU für Betriebsausgaben bereitgestellt werden sollte. Eine Kontrolle des Hofes hat jedoch ergeben, daß im Zeitraum 1991-1994 Ausgaben im Gesamtbetrag von 3,08 Mio ECU getätigt worden waren, die in erster Linie für Gehälter (1,35 Mio ECU), Ausrüstungen (0,8 Mio ECU) und Mieten (0,6 Mio ECU) anfielen. Diese Zahlungen waren größtenteils zu Lasten anderer als der für Betriebsausgaben vorgesehenen Haushaltslinien verbucht worden.

4.17. Das Fehlen einer Kontrolle der außervertraglichen Zahlungen hat außerdem dazu geführt, daß den Erbringern von technischer Hilfe zugunsten der PMU Ausgaben erstattet wurden, die bereits durch den Hauptvertrag abgedeckt wurden. Dies gilt für den Fall der technischen Hilfe an die ungarische Stiftung für Unternehmensförderung; die Zahlungen der PMU an den Erbringer dieser technischen Hilfe umfaßten Kosten für die Wartung und Versicherung von Fahrzeugen, Sekretariats- und Übersetzungsarbeiten, Telekommunikation und Druck, obwohl diese Leistungen bereits im Rahmen des Vertrags vergütet wurden. Ähnliche Probleme traten im Zusammenhang mit dem Programm 1992 zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen in Rumänien auf.

4.18. Die unzureichende interne Kontrolle in bestimmten PMU hat sich auch bei zwei Fällen in Polen nachteilig ausgewirkt. Im ersten Fall hat der ehemalige Präsident der polnischen Stiftung für Privatisierung im Jahre 1992 zu Unrecht die Überweisung eines Betrags in Höhe von 27 174 ECU an sich selbst veranlaßt. Die betreffenden Zahlungen wurden in der Buchhaltung der PMU als Finanzierungskosten erfaßt, ohne daß die Kommission Maßnahmen zur Wiedereinziehung dieser Mittel getroffen hat. Die PMU hat den Betrag später zurückerstattet, wobei jedoch damit erwirtschaftete Zinsen nicht der ursprünglich vorgesehenen Verwendung zugeführt, sondern auf andere Guthaben umgeleitet wurden. Im zweiten Fall wurde im Dezember 1994 ein Betrag in Höhe von 127 338 ECU ohne Genehmigung vom Konto der Durchführungseinheit bei der Agentur für industrielle Entwicklung in Polen auf ein Bankkonto im Ausland überwiesen. Dieser Betrag wurde der Durchführungseinheit später von ihrer Bank zurückerstattet, nachdem sich herausgestellt hatte, daß ein Bankangestellter für diesen Betrug verantwortlich war.

Einnahmen

4.19. Bei den Einnahmen des PHARE-Programms handelt es sich um die Bankzinsen, die mit den Mitteln auf den Bankkonten der PMU erwirtschaftet werden. Die sehr hohen Salden auf diesen Konten ergeben sich aufgrund des langen Zeitraums zwischen der Überweisung der Mittel durch die Kommission und ihrer tatsächlichen Verwendung, ein Phänomen, das von der Kommission nicht ausreichend berücksichtigt wird. Vom Zeitpunkt des Anlaufens des PHARE-Programms an bis 31. Dezember 1995 waren auf diesen Konten Einnahmen in Höhe von 34,7 Mio ECU erwirtschaftet worden. Die Kontrolle dieser Zinseinnahmen durch die Kommissionsdienste ist sehr unzureichend, obwohl sie eine erhebliche Aufstockung der Mittel des PHARE-Programms darstellen (32). Diese unzureichende Aufmerksamkeit ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß die Kommission über die im Rahmen der Programme erwirtschafteten Zinsen nicht Rechenschaft ablegen muß.

4.20. Der Betrag von 34,7 Mio ECU ist zwar hoch; es ist jedoch zu bedenken, daß er in einer Situation erwirtschaftet wurde, in der die Auswahl der Banken und die Aushandlung der Zinssätze den PMU überlassen blieb. Die PHARE-Mittel wurden nämlich häufig auf nicht ausreichend hoch verzinsten Konten angelegt.

4.21. Artikel 5 der PHARE-Verordnung sieht vor, daß die mit Hilfe der Zuschüsse erwirtschafteten Einnahmen ebenfalls für die Finanzierung von Vorhaben bereitgestellt werden. Es kommt jedoch häufig vor, daß diese Einnahmen zur zusätzlichen Deckung der Betriebsausgaben der Durchführungseinheiten verwendet werden. So hat eine Durchführungseinheit in Ungarn die mit den Mitteln des Programms 1990 zugunsten der KMU erwirtschafteten Zinseinnahmen zum Programmende (Dezember 1994) dazu verwendet, 29 neue Fahrzeuge im Gesamtpreis von 198 430 ECU anzukaufen. In Polen wurden sämtliche im Rahmen des PHARE-Privatisierungsprogramms für 1991 erwirtschafteten Zinsen, die sich Ende 1995 auf 1,6 Mio ECU beliefen, zur Deckung von Betriebsausgaben bereitgestellt, welche auch die Gehälter für die Mitarbeiter der PMU umfaßten. Dieser Schritt erlaubte es den Verantwortlichen der betreffenden Durchführungseinheit, sich bei der Beantragung einer Umverteilung der Mittel auf die verschiedenen Programmbestandteile beim PHARE-Verwaltungsausschuß im Juli 1993 darauf zu berufen, daß sich die Betriebsausgaben um 0,4 Mio ECU verringert hätten, obwohl diese in Wirklichkeit um 1,2 Mio ECU gestiegen waren.

Rechnungsführungs- und Finanzberichte

4.22. Die Rechnungsführung durch die PMU muß klar und deutlich darüber Aufschluß geben, wie die erhaltenen Mittel verwendet wurden. Ferner muß ein wirksames System aufgebaut werden, das die rasche Übermittlung der Finanzberichte gewährleistet und es den zentralen Kommissionsdienststellen somit ermöglicht, die Verwendung der Mittel zu überwachen und darüber Rechenschaft abzulegen. Dies sind zentrale Bedingungen für ein transparentes dezentrales Verwaltungssystem, das noch geschaffen werden muß.

4.23. Gemäß Artikel 16 der Allgemeinen Bestimmungen für die Finanzierungsvereinbarungen für die PHARE-Programme sind die Mittelempfänger zum Führen von Verzeichnissen und einer Rechnungsführung verpflichtet, die den allgemein anerkannten Rechnungsführungsverfahren entspricht und die Aufschluß darüber gibt, welche Arbeiten, Lieferungen oder Dienstleistungen im Rahmen der Finanzierungsvereinbarung finanziert wurden. Eine aussagekräftige Rechnungsführung ist von wesentlicher Bedeutung für die nachträgliche Kontrolle. Die PMU in den PHARE-Ländern hatten Schwierigkeiten bei der Rechnungsführung, da sie zum einen nicht mit den Techniken der Finanzverwaltung vertraut waren und die Kommission ihnen zum anderen keine ausreichenden praktischen Leitlinien und keine ausreichende Schulung hatte zukommen lassen. Da die Erbringer der technischen Hilfe bei den einzelnen Durchführungseinheiten jeweils ein eigenes Rechnungsführungssystem entwickelt haben, gab es zahlreiche Fälle von Doppelarbeit in den PHARE-Ländern. Noch dazu stützten sich die eingeführten Systeme nur selten auf das grundlegende Rechnungsführungsprinzip der doppelten Buchführung. Angesichts der unterschiedlichen rechtlichen und buchhalterischen Verfahren ist es schwierig, in allen Ländern dasselbe computergestützte Rechnungsführungssystem anzuwenden, doch hätte in Zusammenarbeit mit den nationalen Koordinatoren und auf der Grundlage einer gemeinsamen Basis für alle PHARE-Programme ein Mindestmaß an Kohärenz auf nationaler Ebene hergestellt werden können.

4.24. In den ersten Durchführungsjahren des PHARE-Programms hat die Kommission nicht genügend auf dieVorlage von Finanzberichten und das Führen einer aussagekräftigen Rechnungsführung geachtet, was sich bis heute nachteilig auf das DIS auswirkt. Erst ab 1992 wurde ein gemeinsames EDV-System (PHACSY) in den Durchführungseinheiten eingeführt. Im Verfahrenshandbuch zum DIS aus dem Jahre 1994 heißt es, daß die Programmdurchführungseinheiten für die Rechnungsführung zuständig sind und eine ausführliche Rechnungsführung über sämtliche während der Dauer des Programms durchgeführten Operationen erstellen müssen; dabei verwenden sie das von der Kommission zu diesem Zweck erarbeitete PHACSY-System für die Erstellung von Berichten. In der Praxis wird dieses System lediglich für die Erstellung von Finanzberichten genutzt, da sich gezeigt hat, daß es für andere Rechnungsführungsaufgaben nicht geeignet ist.

4.25. Das PHACSY-System ist unnötig kompliziert, wenn man die relativ einfache Zielsetzung dieses Systems bedenkt, nämlich der Kommission allmonatlich eine Übersicht über die abgeschlossenen Verträge und die auf örtlicher Ebene ausgezahlten Mittel zu verschaffen. Darüber hinaus ist es nur von begrenztem Nutzen, wenn es darum geht, ausführliche Verwaltungsinformationen zu erhalten und zu übermitteln. Da es nicht in Zusammenarbeit mit den Durchführungseinheiten ausgearbeitet wurde, ist es nur schlecht auf deren Bedürfnisse abgestimmt und verursacht außerdem Doppelarbeit. Tatsächlich muß die Dateneingabe in das Rechnungsführungssystem der PMU und in das PHACSY-System getrennt erfolgen.

4.26. Im Jahre 1994 hat die Kommission mit der Lösung der Probleme im Zusammenhang mit dem Funktionieren des Systems Berater beauftragt (womit Kosten in Höhe von 614 200 ECU verbunden waren). Da die Ergebnisse dieser ersten Arbeiten wenig zufriedenstellend waren, wurde 1995 ein weiterer Vertrag über 188 770 ECU mit einer anderen Beraterfirma abgeschlossen. Insgesamt wurden mehr als 900 000 ECU für Beraterverträge mit dem Ziel einer Verbesserung des PHACSY-Systems aufgewendet. Die grundlegenden Schwachstellen des Systems konnten jedoch nicht ausreichend ausgeräumt werden, so daß die Kommission Ende 1995 erwog, das PHACSY-System durch ein neues System zu ersetzen. Hier ist zu erwähnen, daß andere Kommissionsdienste (insbesondere die GD VIII) bereits über Rechnungsführungssysteme verfügen, die es ihnen ermöglichen, die Durchführung jeder Finanzierungsvereinbarung auf der Ebene der einzelnen Verträge und der einzelnen Zahlungen zu überwachen; einige dieser Systeme kommen bereits auf dezentraler Ebene bei den Delegationen zur Anwendung.

4.27. Die mangelnde Zuverlässigkeit der im PHACSY-System erfaßten Daten hat sich auf die interne Kontrolle des dezentralen Verwaltungssystems ausgewirkt. Das PHACSY-System enthält nämlich unvollständige Daten, da einige Durchführungseinheiten keinen regelmäßigen Abgleich zwischen ihren Daten und den Bankauszügen vorgenommen haben. Weitere Probleme ergaben sich aufgrund der Verzögerungen bei der Übermittlung der PHACSY-Berichte an die Kommission. Im Juli 1995 hatten 38 % der PMU während des vorangegangenen Monats keinerlei Bericht übermittelt; 15 % der PMU hatten sogar während der letzten drei Monate keinen Bericht übermittelt. In der Slowakei lag diese Zahl bei 57 % bzw. 29 % der PMU. Im zweiten Halbjahr 1995 haben sich die Verzögerungen bei der Vorlage der Berichte deutlich verkürzt.

4.28. Die mangelnde Zuverlässigkeit und Aktualität des PHACSY-Systems hat erhebliche Auswirkungen auf die Berichte über das PHARE-Programm, die sich an Dritte richten. Dies gilt insbesondere für die vierteljährlichen Berichte über die finanzielle Durchführung des PHARE-Programms an das Europäische Parlament. Vor der Verkürzung der Verzögerungen bei der Vorlage der Berichte wurde der Wert der örtlichen Verträge viel zu niedrig angegeben. Die in diesen Berichten enthaltene Analyse der Verträge bezieht sich auf einen Zeitraum von einem Jahr. Diese Praxis führt zu Mißverständnissen, da sich die Daten nicht auf das Jahr beziehen, in denen die Verträge abgeschlossen wurden, sondern auf das Jahr, in dem sie verbucht wurden. Da das PHACSY-System erst 1992 eingeführt wurde und die tatsächliche Anwendung in den PMU mit erheblichen Verzögerungen erfolgte, konnte der Rückstand bei der Erfassung der Daten erst 1995 vollständig aufgeholt werden.

Berichte über die Wirksamkeit der Aktionen

4.29. Eine transparente Verwaltung beinhaltet auch, daß die Art und Weise der Verwendung der PHARE-Mittel bewertet wird. Bei der Anwendung dezentraler Verfahren, die keine tägliche Überwachung durch die Kommission ermöglichen, kommt der Bewertung der Programmergebnisse besondere Bedeutung zu. Ohne aussagekräftige Kriterien, anhand deren sich die Verwirklichung der Programmziele bemessen läßt, kann die wirtschaftliche Verwendung der Mittel nicht gewährleistet werden. Es ist jedoch Aufgabe der Kommission, Verfahren zu schaffen, welche die wirtschaftliche Verwaltung der Haushaltsmittel gewährleisten (33).

4.30. Eine Bewertung des PHARE-Programms ist in vielerlei Hinsicht schwierig, da es bei diesem Programm eher um den Transfer von Know-how geht als beispielsweise um die Schaffung von Infrastrukturen, was eine leichter nachprüfbare und quantifizierbare Aufgabe darstellt. Die Tatsache, daß die im Rahmen des PHARE-Programms erbrachten Leistungen schwer faßbar sind, macht eine Überprüfung der ordnungsgemäßen Mittelverwendung jedoch noch wichtiger. Ende 1995, d. h. sechs Jahre nach Anlaufen des PHARE-Programms, befand sich die Kommission noch immer im Stadium der Ausarbeitung eines

Bewertungssystems, das die Kontrolle der ordnungsgemäßen Mittelverwendung erlauben soll (34).4.31. Es ist erstaunlich, daß die Aufgabe der Bewertung von der GD IA vernachlässigt wurde, während die für die Europäischen Entwicklungsfonds zuständige GD VIII dieser Aufgabe bereits seit Ende der achtziger Jahre besondere Aufmerksamkeit eingeräumt hat. So hat sie das Personal der für die Bewertung zuständigen Einheit aufgestockt, indem sie die Methode des "logischen Rahmens" (35) eingeführt und bei allen neuen Programmen systematisch Halbzeitbewertungen und nachträgliche Bewertungen durchgeführt hat. Auch dies ist ein Beispiel dafür, wie die bereits von anderen Kommissionsdiensten in verwandten Bereichen erworbenen Kompetenzen und Sachkenntnisse zum Vorteil des PHARE-Programms hätten genutzt werden können.

4.32. Ab 1991 enthielten die Finanzierungsvereinbarungen einen Anhang, in dem die Methode des "logischen Rahmens" übernommen wurde. Diese Methode soll die Bewertung erleichtern, indem drei Phasen vorgesehen werden, nämlich die Planungs-, Überwachungs- und Bewertungsphase, welche den Lebenszyklus eines Vorhabens darstellen. Entsprechend den Bestimmungen des Verfahrenshandbuchs wurden die PMU aufgefordert, für die Programme ab 1993 jeweils zu Programmbeginn einen strategischen Plan aufzustellen, in dem die detaillierte Matrixtabelle (logical framework matrix) des logischen Rahmens eine wichtige Rolle spielt. Zu diesem Zweck sieht das Verfahrenshandbuch ferner vor, daß die Durchführungseinheiten sogenannte Überwachungs- und Bewertungsberichte erstellen (36), die eine jährliche Gesamtsicht der Programmdurchführung und der Programmergebnisse ermöglichen und damit die Grundlage für die jährliche Überarbeitung des strategischen Plans darstellen sollen.

4.33. Das Verfahrenshandbuch zum DIS enthält einige praktische Leitlinien für die Ausarbeitung der Matrixtabellen des logischen Rahmens; im übrigen erhielten die Programm-Durchführungseinheiten bei der ersten Verteilung des Handbuchs eine entsprechende Schulung. Dennoch ist die Qualität dieser Tabellen weiterhin sehr unterschiedlich. Dies ist darauf zurückzuführen, daß es sich beim DIS um ein kompliziertes System handelt und die Statistiken in den PHARE-Ländern unzulänglich sind. Aus diesen Gründen war es häufig schwierig, zuverlässige Ergebnisindikatoren zu ermitteln.

4.34. Die Ausarbeitung der strategischen Pläne erfolgte mehr oder weniger systematisch, dies galt jedoch nicht für die Überwachungs- und Bewertungsberichte, die eigentlich im Anschluß an die Pläne hätten vorgelegt werden müssen. Bis Ende 1995 waren nur etwa 30% der Berichte vorgelegt worden.

4.35. Bei der Neuorganisation der zentralen PHARE-Dienste Mitte 1995 wurde ein wichtiger Schritt zur Überwindung dieser Situation getan, indem eine für die Überwachung und Bewertung zuständige Einheit geschaffen wurde. Im zweiten Halbjahr 1995 bestand die Haupttätigkeit dieser Einheit jedoch in der Vorbereitung einer Ausschreibung im Hinblick auf die Einstellung von Beratern, welche die Bewertungsaufgaben der GD IA übernehmen sollen. Angesichts der Tatsache, daß es im Rahmen der Initiative SEM 2000 (37) notwendig sein wird, auf allen Kommissionsebenen den Schwerpunkt stärker auf die Bewertung zu legen, ist zu präzisieren, welche Rolle diese Einheit im Zusammenspiel mit der bei der neuen Direktion für Finanzen innerhalb der GD IA geschaffenen Einheit spielen soll.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

5.1. Das PHARE-Programm wurde unter besonders schwierigen Bedingungen durchgeführt, nämlich vor dem Hintergrund einer sich ständig ändernden Situation. Die Anzahl der durch das Programm abgedeckten Länder und Sektoren stieg rasch an ebenso wie der Umfang der Zuschüsse (siehe Ziffer 1.1). Gleichzeitig wurde die Kommission angehalten, den gesamten jährlichen Finanzrahmen für das PHARE-Programm zu binden, und dies obwohl sie nur über begrenzte Erfahrungen in bezug auf die MOEL und über geringe Humanressourcen verfügte. In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission ihre Erfahrung im Bereich der Außenhilfe im Zusammenhang mit den nachträglichen Bewertungen (siehe Ziffer 4.31) und der buchmäßigen Überwachung der Vorhaben (siehe Ziffer 4.26) nicht ausgeschöpft hat.

Funktionsweise des dezentralen Durchführungssystems (DIS)

5.2. Eines der prioritären Ziele der Kommission war es, die im Rahmen des PHARE-Programms verfügbaren Mittel vollständig zu binden, und dieses Ziel wurde auch tatsächlich erreicht (siehe Ziffer 2.2). Allerdings konnte bei der Vertragsvergabe und der Auszahlung der Mittel nicht das gleiche Tempo vorgelegt werden. Die dezentralen Verfahren haben eher zu einer langsameren als zu einer rascheren Vertragsvergabe geführt (siehe Ziffer 2.2). Der Kommissionsbericht über die Auszahlungraten spiegelt nicht die tatsächlichen Ausgaben wider, da sich am 31. Dezember 1995 noch ein Restbetrag in Höhe von 497 Mio ECU zwecks späterer Verwendung auf den Bankkonten der PMU befand; dies entspricht 38 % der über das DIS weitergeleiteten Mittel (siehe Ziffer 2.3).

5.3. Das rasche Voranschreiten der Aktionen wurde durch verschiedene, das PHARE-Programm als Ganzes kennzeichnende Aspekte beeinträchtigt sowie durch spezifische Aspekte des DIS. Hier ist folgendes zu erwähnen:

a) Die Kommission hat beim Anlaufen des PHARE-Programms im Jahre 1990 nicht genügend Personal für dieses Programm bereitgestellt (siehe Ziffer 2.5).

b) Die geringe Aufnahmefähigkeit der Empfängerstaaten wurde nicht genügend beachtet (siehe Ziffer 2.5).

c) Der Schwerpunkt wurde zu sehr auf die vollständige Bindung sämtlicher innerhalb des jährlichen Finanzrahmens verfügbarer Mittel gelegt (siehe Ziffer 2.6). Dadurch wurden Ressourcen gebunden, die somit nicht für die Ausarbeitung der einzelnen Vorhaben zur Verfügung standen.

d) Es gab eine unzureichende Begrenzung der Anzahl an Programmen, Vorhaben und Verträgen angesichts der begrenzten Humanressourcen in den Kommissionsdiensten (siehe Ziffer 2.7).

Was das DIS selbst anbelangt, so kam es zu erheblichen Verzögerungen bei der Vorlage und Genehmigung der Arbeitsprogramme und der Verträge durch die zentralen Kommissionsdienststellen (siehe Ziffern 2.10-2.12).

5.4. Die aufgetretenen Schwierigkeiten veranschaulichen die Unzulänglichkeiten bei der Anwendung des DIS durch die Kommission. Die Dezentralisierung zugunsten der Kommissionsdelegationen ging nicht weit genug, und die zentralen Dienststellen spielten eine zu große Rolle bei der laufenden Verwaltung (siehe Ziffern 2.19-2.22). Die Situation der Delegationen wurde erschwert durch Personalmangel und Verzögerungen bei der Stellenbesetzung (siehe Ziffern 2.15-2.17).

5.5. Die laufende Überwachung der Maßnahmen im Rahmen des PHARE-Programms sollte vollständig von den Delegationen wahrgenommen werden, wie dies auch grundsätzlich vorgesehen ist. Damit die Delegationen in der Lage sind, alle Arbeitsprogramme und Verträge zu genehmigen, muß ihr Personal insbesondere Sachverständige in den Bereichen Finanz- und Vertragsverwaltung umfassen (siehe Ziffer 2.22). Ferner müßte eine raschere Verlagerung von Personal aus den für PHARE zuständigen zentralen Diensten und aus anderen Delegationen zu den Delegationen in den PHARE-Ländern erfolgen.

5.6. Die zentralen Kommissionsdienststellen sollten ihre Kräfte auf die Entwicklung der Politiken und Verfahren sowie auf die Überwachung und Bewertung der Programme als Ganzes konzentrieren (siehe Ziffer 2.21). Die Kommission sollte außerdem darauf achten, daß die Anzahl der finanzierten Programme begrenzt wird ebenso wie die Anzahl der durch diese Programme abgedeckten Vorhaben und Verträge. Diese Verringerung der Anzahl der Operationen müßte eine bessere Überwachung durch die Kommissionsdienste ermöglichen.

Programm-Durchführungseinheiten

5.7. Obwohl zu Beginn des PHARE-Programms keine Programm-Durchführungseinheiten (PMU) vorgesehen waren, hat sich ihre Anzahl rasch erhöht, da die Kommission nicht auf eine zahlenmäßige Begrenzung geachtet hat (siehe Ziffer 3.4). Die Schwierigkeiten bei der Dezentralisierung zugunsten von Durchführungseinheiten, die nur über begrenzte Kapazitäten verfügen, sind Folge eines Kompromisses, der die kurzfristige Wirksamkeit der Durchführung schmälert. Mittelfristig sollte die Beteiligung der nationalen Verwaltungen an der Verwaltung im Rahmen des PHARE-Programms diesen jedoch den Erwerb von mehr Verwaltungskompetenz ermöglichen (siehe Ziffer 3.5).

5.8. Die nationalen Verwaltungen konnten jedoch nur in begrenztem Maße Know-how auf dem Gebiet der Verwaltungstechniken erwerben, weil zahlreiche PMU nicht stark genug in die Strukturen dieser Verwaltungsstellen eingebunden waren (siehe Ziffern 3.6-3.7). Ferner waren die Möglichkeiten bei der Besetzung von Stellen und der dauerhaften Einstellung von qualifiziertem Personal aufgrund der Haushaltszwänge in den Empfängerstaaten begrenzt (siehe Ziffer 3.8).

5.9. Zur Unterstützung der Durchführungseinheiten hat die Kommission in erster Linie technische Hilfe aus dem Westen in Anspruch genommen. Die Wirksamkeit des Know-how-Transfers wurde jedoch durch folgende Faktoren beeinträchtigt:

a) ungenaue Definition der Rolle der technischen Hilfe (siehe Ziffer 3.14);

b) Vorschriften für die Ausarbeitung der Berichte durch die für technische Hilfe zuständigen Berater (siehe Ziffer 3.14);

c) Fehlen einer nachträglichen Bewertung der durch die technische Hilfe erbrachten Leistungen (siehe Ziffer 3.11);

d) Fehlen klarer Regeln für die Verlängerung der Verträge über technische Hilfe (siehe Ziffer 3.12);

e) mangelnde Erfahrung und Schulung der nationalen Mitarbeiter der PMU, wodurch die Zusammenarbeit mit den Erbringern der technischen Hilfe aus dem Westen erschwert wurde (siehe Ziffer 3.15).

5.10. Die Kommission hat die anderen Formen der Unterstützung der Programm-Durchführungseinheiten nur wenig weiterentwickelt. Sie hat sich darauf beschränkt, ein Handbuch über die dezentralen Verfahren zu veröffentlichen, das erst im Jahre 1994 verteilt und nicht in die Sprachen der PHARE-Länder übersetzt wurde. Außerdem hat sie den PMU nur eine begrenzte Ausbildung im Bereich der dezentralen Verfahren zukommen lassen (siehe Ziffern 3.16-3.18).

5.11. Da die PHARE-Länder Schwierigkeiten bei der Finanzierung der Betriebsausgaben der PMU hatten, hat die Kommission einen Teil dieser Ausgaben übernommen, um die ordnungsgemäße Durchführung der Programme sicherzustellen (siehe Ziffer 3.20). Die Kommission hat jedoch nicht definiert, wie den Bestimmungen von Artikel 6 der PHARE-Verordnung Rechnung zu tragen ist, wonach die Übernahme dieser Kosten erstens nur in der Anfangsphase und zweitens nur degressiv erfolgen kann (siehe Ziffer 3.21). Des weiteren hat sie kein Rechnungsführungssystem für die Erfassung, Überwachung und Kontrolle dieser Ausgaben ausgearbeitet (siehe Ziffern 3.19 und 3.26-3.29).

5.12. Die starke Inanspruchnahme technischer Hilfe aus dem Ausland zur Unterstützung der PMU war mit hohen Kosten verbunden (siehe Ziffern 3.31-3.34), und die im Rahmen von PHARE angewandten Wettbewerbsverfahren haben nicht immer zu einer Senkung dieser Kosten geführt (siehe Ziffer 3.33).

5.13. Die Frage, wie mit den Betriebsausgaben der PMU umzugehen ist, bedarf dringend einer Lösung. Eine Möglichkeit wäre es, in die von den Empfängerländern unterzeichneten Finanzierungsvereinbarungen eine Verpflichtung dieser Länder aufzunehmen, wonach sie Angaben zu dem von ihnen zur Verfügung gestellten Personal und zu den sonstigen von ihnen übernommenen Kosten machen müssen. Ferner ist ein Zeitplan erforderlich, aus dem hervorgeht, in welchem Umfang dieser Beitrag des Empfängerstaats während der Programmdurchführung ansteigt. Die Kommission müßte die Einhaltung dieser Verpflichtung durch die Empfängerstaaten überwachen und im Falle der Nichteinhaltung mit Entschlossenheit reagieren.

5.14. Darüber hinaus wäre es angebracht, in jedem Land die Übertragung der Finanzfunktionen auf eine zentrale Einheit zu erwägen, beispielsweise auf das Finanzministerium. Durch die Anwendung des Grundsatzes der Kasseneinheit könnten die Verwaltunsausgaben der PMU gesenkt und die Finanzverwaltung des PHARE-Programms verbessert werden (siehe Ziffer 3.30).

5.15. Eine bessere Personalausstattung der PMU und die Verringerung der von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben müßte zu einem Sinken des Bedarfs an technischer Hilfe und zu einem rascheren Know-how-Transfer führen. Ferner sollte die Zusammenarbeit zwischen den PMU und den Erbringern der technischen Hilfe verstärkt werden. In diesem Zusammenhang sollte zunächst das Personal der PMU auf dem Gebiet der Vertragsverwaltung geschult und mit den Techniken bzw. Verfahren vertraut gemacht werden, die bei der Definition der Berateraufgaben zu beachten sind. Darüber hinaus müßten die Durchführungseinheiten systematisch eine Kopie der Verträge über die technische Hilfe erhalten. Schließlich sollten klare Verfahren für die Bewertung der von den Erbringern der technischen Hilfe erbrachten Leistungen und für die Verlängerung ihrer Verträge festgelegt werden.

Klarheit des dezentralen Durchführungssystems

5.16. Die Operationen im Zusammenhang mit der Vertragsvergabe waren nicht immer transparent. Obwohl die PHARE-Verordnung die Gleichbehandlung der Ausschreibungsteilnehmer bei der Vergabe von Aufträgen vorsieht, haben die zentralen Kommissionsdienste nicht immer für die globale Anwendung dieser Vorschrift gesorgt. Bei den vom Hof geprüften Ausschreibungen hat sich gezeigt, daß bestimmten Ländern und bestimmten Beraterbüros besonders günstige Zugangsbedingungen eingeräumt wurden (siehe Ziffern 4.2-4.7).

5.17. Die Ende 1995 erfolgte Änderung von Artikel 118 der Haushaltsordnung zu den beschränkten Ausschreibungen (38) müßte zu mehr Transparenz in bezug auf die Bedingungen für die Vertragsvergabe im Rahmen des DIS führen. Die Kommission muß jedoch dafür sorgen, daß diese neuen Bestimmungen von den PMU auch tatsächlich eingehalten werden.

5.18. Seit 1990 erfolgt die von der Kommission wahrgenommene Kontrolle der Mittelauszahlungen durch die PMU nach dem Grundsatz der nachträglichen Prüfung (siehe Ziffer 4.12). Allerdings hat die Kommission diese Kontrollen erst seit Ende 1994 regelmäßig durchgeführt, und es findet nur eine begrenzte Auswertung der Ergebnisse dieser Kontrollen statt (siehe Ziffer 4.13). Die von den Beratern tatsächlich geleisteten Arbeitstage werden nicht mit ihren Verträgen verglichen und die von den PMU zur Deckung ihrer Betriebsausgaben geleisteten Zahlungen werden nicht kontrolliert (siehe Ziffern 4.14-4.18).

5.19. Sämtliche von den Beraterbüros ausgestellten Rechnungen sollten durch Zeiterfassungsbögen ergänzt werden, die von den Durchführungseinheiten zu bestätigen sind. Die Delegationen sollten sich bei ihren nachträglichen Finanzkontrollen insbesondere auf diesen Aspekt und auf die Ausgaben für Betriebsausgaben der PMU konzentrieren. In diesem Zusammenhang könnte es sinnvoll sein, die Dienste örtlicher Rechnungsprüfer in Anspruch zu nehmen.

5.20. Die bis zum 31. Dezember 1995 mit den hohen Restbeträgen auf den Bankkonten der PMU erwirtschafteten Zinseinnahmen beliefen sich auf 34,7 Mio ECU. Zahlreiche PMU lassen ihre Kassenmittel jedoch auf nicht ausreichend verzinsten Bankkonten ruhen. Die Delegationen sollten die Verzinsung der von den PMU angesammelten Bankguthaben stärker überwachen und diese dazu ermutigen, innerhalb eines Landes gemeinsam höhere Zinsen auszuhandeln, indem sie sich die Konkurrenz zwischen den Banken stärker zu Nutze machen (siehe Ziffern 4.19-4.20).

5.21. Die Tatsache, daß die Kommission keine einheitlichen Rechnungsführungssysteme in den verschiedenen PMU angewandt hat, hat dazu geführt, daß jede PMU den mit der Entwicklung ihres eigenen Systems verbundenen finanziellen Aufwand getragen hat (siehe Ziffern 4.22-4.23). Das System des Kontenabschlusses, das es der Kommission ermöglichen soll, die finanzielle Umsetzung der Programme zu überwachen, wurde mit Verspätung eingeführt. Es wies eine Reihe von Mängeln auf, die trotz kostspieliger Hilfe von Beratern (Kosten von mehr als 900 000 ECU) nur teilweise beseitigt werden konnten (siehe Ziffern 4.24-4.27). Auf diese Weise wurde die Zuverlässigkeit der Berichte, welche die Kommission vorlegt, beeinträchtigt (siehe Ziffer 4.28).

5.22. Das gegenwärtig von der Kommission angewandte Finanzinformationssystem PHACSY zur Überwachung der Verträge und der von den PMU getätigten Zahlungen sollte durch ein anderes System ersetzt werden, das dem Bedarf der PMU stärker entspricht und in ihre Rechnungsführung eingebunden ist (siehe Ziffern 4.25-4.28).

5.23. Die Bewertung der wirtschaftlichen Verwendung der PHARE-Mittel ist umso schwieriger, als es bei vielen aus dem PHARE-Programm finanzierten Vorhaben keine klar definierten Ziele gibt und der Hauptanteil der Haushaltsmittel auf technische Hilfe entfällt, deren Ergebnisse im allgemeinen schwer faßbar sind (siehe Ziffer 4.30). Obwohl das PHARE-Programm bereits seit sechs Jahren läuft, war die Kommission erst jetzt dabei, ein Bewertungssystem auszuarbeiten. Eine sorgfältige Bewertung der Programmergebnisse ist jedoch vor allem deshalb wichtig, weil es sich um ein dezentrales System handelt, über das die Kommission nur eine entfernte Kontrolle ausüben soll. Die Mängel des Systems zur jährlichen Bewertung der Vorhaben (siehe Ziffern 4.32 und 4.34) haben dazu geführt, daß es keine ausreichenden Anhaltspunkte gibt, anhand derer sich das Erreichen der Ziele im Rahmen der verschiedenen Programme messen läßt. Aus diesem Grund ist die Verwendung der PHARE-Mittel nicht transparent genug. Die Verteilung der Zuständigkeiten im Bereich der Bewertung auf die verschiedenen Kommissionsdienste sollte klarer definiert werden. Jedes Sektorprogramm sollte systematisch bewertet werden (siehe Ziffern 4.29-4.34).

Zusammenfassende Schlußfolgerung

5.24. Der Hof unterstützt den Grundsatz der Dezentralisierung sowohl auf der Ebene der Delegationen als auch auf der Ebene der Empfängerstaaten - soweit er unter den örtlichen Bedingungen umsetzbar ist; dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Vorbereitung der PHARE-Länder auf ihren Beitritt zur Union. Es muß jedoch zu einer Rationalisierung bei der Umsetzung dieses Grundsatzes durch eine klarere Definition der Aufgaben und eine Verringerung der Programmanzahl kommen. Ferner müssen insbesondere die Kommissionsdelegationen bei der Durchführung der Sektorprogramme umfassendere Überwachungsaufgaben übernehmen. Zu diesem Zweck müssen ihre Humanressourcen neu bewertet werden. Darüber hinaus sollten die Empfängerstaaten nach und nach an der Finanzierung der Programme beteiligt werden, und es sollten systematische Bewertungen stattfinden, welche die Grundlage für die Mittelverteilung an die einzelnen Länder und Sektoren darstellen sollten.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. März 1997 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3906 des Rates vom 18. Dezember 1989 (ABl. L 375 vom 23. 12. 1989), sieht die Finanzierung von Vorhaben "in erster Linie in den Bereichen Landwirtschaft, Industrie, Investitionen, Energie, Ausbildung, Umweltschutz sowie Handel und Dienstleistungen" vor.

(2) Verordnung (EWG) Nr. 2698 des Rates vom 17. September 1990 (ABl. L 257 vom 21. 9. 1990). Diese Verordnung sah auch die Unterstützung der Deutschen Demokratischen Republik und Jugoslawiens im Rahmen des PHARE-Programms vor. Nach der deutschen Einheit wurde die Hilfe an die DDR mit der Verordnung (EWG) Nr. 3800/91 des Rates vom 23. Dezember 1991 (ABl. L 257 vom 28. 12. 1991) eingestellt; wegen des Krieges in Jugoslawien wurde die aus dem PHARE-Programm an dieses Land gewährte Unterstützung im Jahre 1991 eingestellt. Nach der Spaltung der Tschechoslowakei wurden ab Januar 1993 zwei verschiedene Hilfsprogramme für die tschechische Republik und die Slowakei eingeführt.

(3) Verordnung (EWG) Nr. 3800 des Rates vom 23. Dezember 1991 (ABl. L 357 vom 28. 12. 1991).

(4) Verordnung (EWG) Nr. 2334 des Rates vom 7. August 1992 (ABl. L 227 vom 11. 8. 1992).

(5) Verordnung (EG) Nr. 1366 des Rates vom 12. Juni 1995 (ABl. L 133 vom 17. 6. 1995).

(6) Verordnung (EG) Nr. 462 des Rates vom 11. März 1996 (ABl. L 65 vom 15. 3. 1996).

(7) Verordnung (EG) Nr. 463/96 des Rates vom 11. März 1996 (ABl. L 65 vom 15. 3. 1996).

(8) Decentralised implementation system (DIS), das im Jahre 1994 durch Veröffentlichung eines neuen Verfahrenshandbuchs verstärkt wurde.

(9) In folgenden Ländern wurden die Verträge im Jahre 1995 in erster Linie oder vollständig im Rahmen der zentralen Verfahren abgeschlossen: Albanien, Estland, Lettland, Litauen, Slowenien und ehemaliges Jugoslawien.

(10) Das Europäische Parlament hat seinerseits stets darauf gedrängt, die Verwaltung des PHARE-Programms so dezentral wie möglich zu gestalten (Entlastung für das Haushaltsjahr 1994, Bericht von Frau E. Kjer Hansen vom März 1996, PE 215.707, Ziffer 2.1).

(11) Der Rat und das Europäische Parlament haben in ihren Empfehlungen und Entschließungen, die Teil der Entlastung für 1994 sind, gefordert, daß die Rolle der Kommissionsdelegationen bei der dezentralen Verwaltung des PHARE-Programms verstärkt wird.

(12) Programmdurchführungseinheit (Programme Management Unit: PMU).

(13) Artikel 107 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977, ABl. Nr. L 356 vom 31. 12. 1977, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, Euratom, EGKS) Nr. 2335/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 (ABl. L 240 vom 7. 10. 1995, S. 12).

(14) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1990, Ziffer 12.77 (ABl. C 324 vom 13. 12. 1991).

(15) Im Vergleich dazu liegt diese Schwelle beim TACIS-Programm beispielsweise bei 300 000 ECU.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) Anhang 3 enthält ein zusammenfassendes Organigramm der Ende 1995 mit dem PHARE-Programm befaßten Dienste.

(18) Artikel 3 des Rahmenabkommens.

(19) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.29 (ABl. C 327 vom 24. 11. 1994).

(20) Bestimmungen für die Durchführung des Zahlstellensystems.

(21) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1994, Ziffer 10.29 (ABl. C 303 vom 14. 11. 1995).

(22) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1991, Ziffer 14.46 (ABl. C 330 vom 15. 12. 1992) und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.10 (ABl. C 327 vom 24. 11. 1994).

(23) Programm zur Förderung der strukturellen Entwicklung in bestimmten Regionen.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Ohne Berücksichtigung der Vertragsverlängerungen.

(26) Association Européenne pour la Coopération (Europäische Gesellschaft für Zusammenarbeit), bei der es sich um eine von der Kommission selber eingerichtete Vereinigung ohne Erwerbszweck handelt, die von ihr verwaltet wird.

(27) Diese Schwelle liegt im allgemeinen bei 65 % der bei der Bewertung berücksichtigten Punkte.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS (Handbuch über die Vertrags- und Vergabebestimmungen im Rahmen des DIS), Teil 2-A, Ziffer 5.

(29) Förderungswürdigkeit sowie Sachkompetenz und Erfahrung des Unternehmens in dem betreffenden Bereich; ferner Erfahrung in dem betreffenden PHARE-Land (bzw. den PHARE-Ländern) oder in Drittländern; Qualität der im Rahmen früherer Aufträge erbrachten Leistungen.

(30) Im Zusammenhang mit dem 1991 in Bulgarien durchgeführten Programm zur Entwicklung des Finanzsektors kam es sogar zur freihändigen Vergabe eines Vertrags über 28 770 ECU an das Unternehmen, das den Vertrag über technische Hilfe an die PMU erhalten hatte.

(31) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushal