Bericht über die Tätigkeit des Informations-, Reflexions- und Austauschzentrums für Asylfragen (CIREA) in den Jahren 1994 und 1995 (vom Rat am 26. Mai 1997 gebilligter Text) (97/C 191/05)

Der Ministerbeschluß zur Schaffung des Informations-, Reflexions- und Austauschzentrums für Asylfragen (CIREA) sieht vor, daß dieses Gremium dem Rat Tätigkeitsberichte vorlegt. Das CIREA hat bereits einen Bericht über das erste und zweite Halbjahr 1993 vorgelegt. Gegenstand des vorliegenden Berichts sind die Tätigkeiten des CIREA in den Jahren 1994 und 1995.

I. ALLGEMEINES

a) Zahl der Sitzungen

1994 ist das CIREA ZU 4 Sitzungen (1) (21. Januar, 23. September, 19. Oktober und 8. Dezember) und 1995 zu 8 Sitzungen (13. Februar, 5. April, 4. Mai, 1. Juni, 7. September, 6. Oktober, 8. November und 12. Dezember) zusammengetreten.

Vor allem ab dem zweiten Halbjahr 1994 hat das CIREA die Zahl seiner Sitzungen erhöht und seine Arbeit wesentlich intensiver gestaltet, indem es den Gedankenaustausch in Asylfragen stärker aufgefächert und vertieft hat.

Die nationalen Sachverständigen für die Bearbeitung der Asylanträge nehmen im allgemeinen an den CIREA-Sitzungen teil. Die Leiter der Behörden, die in den Mitgliedstaaten für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft zuständig sind, sind indessen am 1. Juni 1995 unter französischem Vorsitz zum ersten Mal im Rahmen des CIREA zusammengetreten.

b) Teilnahme des UNHCR an den Sitzungen

Auf entsprechende Initiativen des CIREA hin, die vom AStV (2. Teil) bestätigt wurden, ist der Hohe Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge eingeladen worden, ab dem 1. Halbjahr 1995 an den CIREA-Sitzungen teilzunehmen. Der UNHCR hat keinen Beobachterstatus, sondern soll bei bestimmten Tagesordnungspunkten an den Arbeiten des CIREA mitwirken.

Seine Präsenz hat sich für die Aussprachen im CIREA als sehr nützlich erwiesen. Der UNHCR hat außerdem schriftliche Beiträge in bezug auf die Herkunftsländer von Asylbewerbern geliefert. Diese Informationen wurden vom Dokumentationszentrum des UNHCR für Flüchtlingsfragen anhand öffentlich zugänglicher Daten unter Angabe der jeweiligen Quellen zusammengestellt.

c) Vorbereitung des Beitritts der neuen Mitgliedstaaten

Das CIREA hat die 1993 aufgenommenen informellen Konsultationen mit den neuen Mitgliedstaaten, die sich zum damaligen Zeitpunkt um den Beitritt zur Europäischen Union beworben hatten, fortgesetzt, um sich eine bessere Kenntnis von der Asylpolitik dieser Länder zu verschaffen. Es ist mit Vertretern Österreichs und Schwedens zu Sitzungen zusammengekommen. Dabei wurden deren asylrechtliche Bestimmungen, die für das Asylverfahren zuständigen Einrichtungen, die Zahl und die Herkunft der Asylbewerber sowie bestimmte Fragen im Zusammenhang mit den Vertriebenen aus dem ehemaligen Jugoslawien geprüft.

Das CIREA hatte keine Gelegenheit, eine Sitzung mit Finnland durchzuführen, hat von diesem Land aber ein Dokument mit einer ausführlichen Beschreibung mehrerer wichtiger Elemente des Asylverfahrens erhalten (Behandlung der Asylanträge, Begründung der Entscheidungen, Einspruchsmöglichkeiten sowie Entscheidungsverfahren im Asylbereich).

II. ANNAHME VON TEXTEN BETREFFEND DIE ARBEITSWEISE DES CIREA

Im Jahr 1994 hat der Rat folgende Beschlüsse in bezug auf das CIREA angenommen:

- Verfahren für die Ausarbeitung der Berichte im Rahmen der gemeinsamen Bewertung der Lage in den Drittländern,

- Leitlinien für den Inhalt der gemeinsamen Berichte über die Drittländer (2),

- Vorschriften betreffend die Verteilung und die Vertraulichkeit der gemeinsamen Berichte über die Lage in bestimmten Drittländern (3).

III. ARBEITEN DES CIREA IN DEN JAHREN 1994 UND 1995

a) Prüfung der Lage in den Herkunftsländern von Asylbewerbern

Das CIREA hat 1994 und 1995 die Lage in folgenden Drittländern oder Regionen, aus denen Asylbewerber in mehrere Mitgliedstaaten kamen, eingehend geprüft:

- Albanien,

- Bhutan,

- Bhutanische Staatsangehörige nepalesischer Herkunft,

- Kaukasus,

- Bulgarien,

- Myanmar,

- Irak,

- Unabhängige Republiken (Georgien, Aserbaidschan) und Republiken der Russischen Föderation (Nordossetien, Inguschetien, Tschetschenien),

- Rumänien,

- Sri Lanka,

- Islamischer Fundamentalismus (Iran, Ägypten, Tunesien, Algerien),

- Türkei,

- Zaire.

Das CIREA hat ferner einige Aspekte im Zusammenhang mit folgenden Drittländern geprüft, wobei die Diskussion jedoch nicht so ausführlich war wie bei den vorgenannten Ländern bzw. Regionen:

- Kuba,

- Burundi,

- Mauretanien,

- Ruanda,

- Sierra Leone,

- Kosovo-Albaner.

Bei diesen Beratungen wurden ganz generell die Antworten der Mitgliedstaaten auf einen Fragebogen über das betreffende Land oder die betreffende Region zugrunde gelegt, wobei insbesondere folgendes berücksichtigt wurde:

- statistische Angaben (Asylanträge und Anerkennungsquoten),

- typische Merkmale des Asylantrags (Profil des Antragstellers, wie etwa ethnische Zugehörigkeit oder Religion),

- angeführte Gründe,

- Reiseroute nach der Ausreise aus dem Herkunftsland,

- Bewertung der Anträge nach den Bestimmungen des Genfer Abkommens (Art der Analyse der Asylanträge; Begriff der inländischen Fluchtalternative; Behandlung spezifischer Fälle),

- Verhältnisse im Herkunftsland,

- Asylverfahrenspraxis des betreffenden Mitgliedstaats sowie

- Maßnahmen im Fall der Nichtanerkennung als Flüchtling.

In verschiedenen Fällen konnten die Mitgliedstaaten die Lage anhand der gemeinsamen Berichte prüfen, die an erster Stelle von den Leitern der diplomatischen Vertretungen der Mitgliedstaaten in dem betreffenden Drittstaat ausgearbeitet und später von den GASP-Gremien gebilligt werden. Diese Berichte, die eine globale Bewertung der Verhältnisse vor Ort enthalten, können insoweit berücksichtigt werden, als sie für den Asylbereich von Interesse sind (4).

Der UNHCR hat systematisch Informationsdokumente über die Lage in diesen Drittländern vorgelegt und die für das CIREA interessanten Punkte hervorgehoben. Grundlage für diese Dokumente waren einschlägige, öffentlich zugängliche Informationen.

Darüber hinaus wurden dem CIREA Berichte über Informationsreisen vorgelegt, die von dem einen oder anderen Mitgliedstaat in einigen Ländern durchgeführt wurden. In diesen Berichten werden die Grundzüge der Organisationsstruktur des jeweiligen Landes und die Auswirkung der Verhältnisse auf die dortige Bevölkerung dargestellt (siehe Abschnitt III.b)).

Das CIREA erhielt außerdem Berichte von Nichtregierungsorganisationen, die diese aus eigener Initiative übermittelten.

b) Gemeinsame Informationsreisen in die Herkunftsländer der Asylbewerber

Das CIREA hat 1995 die Frage geprüft, ob gemeinsame Informationsreisen in die Herkunftsländer der Asylbewerber unter Beteiligung mehrerer Mitgliedstaaten durchgeführt werden können. Durch solche Reisen sollte es möglich sein, die Lage vor Ort besser kennenzulernen und dabei auf bestimmte technische oder allgemeine Aspekte einzugehen, die von den Mitgliedstaaten aus schwer zu erfassen sind und deren Kenntnis eine bessere Beurteilung der Asylanträge gestattet. Das CIREA und auch die Lenkungsgruppe hatten keine Gelegenheit, in dieser Frage endgültig Stellung zu nehmen.

Als Alternative wurde vereinbart, daß jeder Mitgliedstaat sich verpflichtet, die anderen Mitgliedstaaten über die Ergebnisse seiner Informationsreisen in Drittländer zu unterrichten, sofern Asylfragen davon berührt sind. Der betreffende Mitgliedstaat könnte außerdem vor jeder Informationsreise andere Mitgliedstaaten einladen, sich der Reise anzuschließen, bzw. Fragen oder Standpunkte der anderen Mitgliedstaaten im Rahmen des CIREA sammeln, damit diese während der Reise entsprechend berücksichtigt werden können. In diesem Sinne wurde vereinbart, die durchgeführten oder geplanten Informationsreisen der Mitgliedstaaten in die Herkunftsländer der Asylbewerber zu einem ständigen Tagesordnungspunkt der CIREA-Sitzungen zu machen.

Dem CIREA wurde 1995 über Informationsreisen nach Sri Lanka, Zaire und Äthiopien Bericht erstattet.

c) Informationsaustausch in Asylfragen

Zu Beginn jeder Sitzung haben die Mitglieder des CIREA mündliche oder schriftliche Informationen über innerstaatliche Entwicklungen ausgetauscht. Es handelte sich dabei unter anderem um folgende Punkte:

- Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften im Asylbereich, die in den Mitgliedstaaten erfolgt sind oder über die beraten wird. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß sehr viele Mitgliedstaaten ihr innerstaatliches Asylrecht in mehreren Bereichen geändert haben (vor allem NL, GR, E, DK, P). Diese Maßnahmen, mit denen der 1993 von mehreren Mitgliedstaaten eingeleitete Prozeß fortgesetzt wird, haben manchmal zu erheblichen Änderungen der asylrechtlichen Bestimmungen geführt. In anderen Fällen beziehen sich die Änderungen auf Einzelbereiche wie etwa Hilfeleistungen bei freiwilliger Rückkehr, Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen für Asylbewerber oder Aufnahmebedingungen für Ausländer in Sammelunterkünften,

- geltende Rechtsprechung in verschiedenen Mitgliedstaaten,

- Regionen oder Herkunftsländer, aus denen in dem der Sitzung vorangegangenen Monat die meisten Asylbewerber in die einzelnen Mitgliedstaaten gekommen sind,

- einzelstaatliche Verfahren für die Behandlung der Asylbewerber an der Grenze,

- etwaige Rückübernahmeabkommen der Mitgliedstaaten mit Drittstaaten,

- visumpolitische Maßnahmen, sofern sie Auswirkungen auf den Asylbereich haben können,

- Gedankenaustausch über die Rückführung abgewiesener Asylbewerber,

- Gedankenaustausch über die in den Mitgliedstaaten geltenden Bestimmungen über die mögliche Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung an Asylbewerber, die die Voraussetzungen des Abkommens von 1951 nicht erfuellen,

- in den Mitgliedstaaten von unbegleiteten Minderjährigen gestellte Asylanträge: Häufigkeit und Lösungsansätze,

- Rechtshilfe für Asylbewerber,

- Unterricht für die Kinder der Asylbewerber.

d) Demarchen bei den Behörden von Drittstaaten

Angesichts der wachsenden Zahl abgewiesener Asylbewerber chinesischer Herkunft, die sich im Hoheitsgebiet des einen oder anderen Mitgliedstaats weiterhin unrechtmäßig aufhalten, hat das CIREA analog zu den bereits 1993 eingeleiteten Initiativen das erforderliche Material gesammelt, damit die zuständigen Behörden bei den chinesischen Behörden vorstellig werden können. Diese Informationen wurden der GASP übermittelt, damit konkrete Demarchen vor Ort unternommen werden können.

In ähnlicher Weise ist das CIREA in bezug auf die Asylbewerber aus Vietnam verfahren, um Demarchen bei den vietnamesischen Behörden vorzubereiten.

e) Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei den Anerkennungsquoten hinsichtlich des Flüchtlingsstatus

Das CIREA hat die unterschiedlichen Anerkennungsquoten der Mitgliedstaaten geprüft. Dabei konnten die Mitgliedstaaten eingehend die Gründe prüfen, die in bestimmten Fällen die unterschiedlichen Anerkennungsquoten der Mitgliedstaaten in bezug auf Asylbewerber desselben Drittlandes oder derselben Herkunftsregion erklären. Dieses Verfahren wurde auch bei der Prüfung der Lage in den Herkunftsländern der Asylbewerber angewandt.

f) Statistik

Das CIREA hat zahlreiche statistische Angaben über die Asylbewerber in den einzelnen Mitgliedstaaten, sowie über die jeweiligen Anerkennungsquoten zusammengetragen. Diese Daten beziehen sich auf 1994 und 1995. Sie wurden nach geographischen Gebieten (Welt insgesamt, Europa, Asien, Afrika, Amerika und Ozeanien) sowie nach den Hauptherkunftsländern der Asylbewerber in der Europäischen Union erfaßt.

Es sei daran erinnert, daß diese Statistiken dazu dienen, die Mitgliedstaaten rasch über die Entwicklungen im Asylbereich und vor allem über die Zahl der Asylanträge in den Mitgliedstaaten zu informieren. Ihr Zweck ist es nicht, endgültige statistische Angaben auf Ebene der Mitgliedstaaten zu liefern.

g) Eingehende Prüfung der Fragen in bezug auf den gemeinsamen Standpunkt betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtling" in Artikel 1 des Genfer Abkommens

Die Gruppe "Asyl" hat 1994 und 1995 den Entwurf eines gemeinsamen Standpunkts betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtling" in Artikel 1 des Genfer Abkommens geprüft (5).

Um die Arbeiten der Gruppe "Asyl" besser unterstützen zu können, hat das CIREA mehrere Punkte geprüft:

- Behandlung der Asylanträge von Personen aus Gebieten, in denen ein Bürgerkrieg oder ein mit Gewalt verbundener interner oder allgemeiner Konflikt besteht. Insbesondere wurde die Frage geprüft, ob die Furcht vor Verfolgung sich in diesen Fällen auf einen der in Artikel 1 Abschnitt A des Genfer Abkommens genannten Gründe stützen müsse. Das CIREA hat dabei die Lage in verschiedenen Drittländern, die von inneren Unruhen erschüttert werden (Angola, Somalia und Liberia), berücksichtigt.

- Anwendung des Artikels 1 Abschnitt C Nummer 5 des Genfer Abkommens auf Rumänen, die den Flüchtlingsstatus besitzen.

- Praxis der Mitgliedstaaten in bezug auf die Anwendung des Artikels 1 Abschnitt F des Genfer Abkommens und das Verzeichnis der internationalen Übereinkünfte, die in diesen Artikel aufgenommen werden könnten.

h) Leitlinien für die Verteilung und die Vertraulichkeit der gemeinsamen Berichte (6)

Im Jahr 1994 hat der Rat Leitlinien für die Verteilung und die Vertraulichkeit der gemeinsamen Berichte über die Lage in bestimmten Drittländern festgelegt. Unter anderem wurde vereinbart, daß

- die für Asyl- und Ausländerfragen zuständigen nationalen Behörden diese Berichte als Informationsquelle nutzen können;

- diese Berichte nach Maßgabe der innerstaatlichen Verfahren im Falle einer Klage gegen eine Entscheidung der für Asyl- oder Ausländerfragen zuständigen Behörden den streitenden Parteien zur Kenntnis gebracht werden können.

i) Spezielle Vorbereitungssitzungen des CIREA über Herkunftsländer

Das CIREA hat Überlegungen darüber angestellt, ob es zweckmäßig ist, Drittstaaten, die nur für bestimmte Mitgliedstaaten besonders wichtig sind, zu prüfen. Diese Initiative geht darauf zurück, daß die Mitgliedstaaten ihr Interesse an einer solchen Evaluierung im Rahmen des CIREA bekundet haben. In derartigen Sitzungen wären diejenigen Mitgliedstaaten vertreten, die teilnehmen möchten und für die solche Sitzungen ein dringendes Anliegen sind. Ende 1995 hatte das CIREA seine Überlegungen zu diesen Fragen noch nicht abgeschlossen.

j) Kompilation im Asylbereich

Das CIREA hat die Textsammlung zur europäischen Asylpraxis auf den neuesten Stand gebracht. Sie enthält die wichtigsten Rechtsakte und sonstigen Texte im Asylbereich, die die Mitgliedstaaten vor und seit dem Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union angenommen haben.

k) Durchführung der Zusammenarbeit zwischen dem CDR/UNHCR und dem CIREA

Im Ministerbeschluß zur Schaffung des CIREA ist vorgesehen, daß im Rahmen des Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten über Asylfragen die vom Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen gespeicherten Daten berücksichtigt werden sollten. Ferner ist vorgesehen, daß das CIREA vorschlagen kann, jede von ihm als zweckmäßig erachtete Zusammenarbeit einzuleiten.

Das CIREA hat sich in diesem Zusammenhang mit der Frage befaßt, ob es sinnvoll wäre, ein System einzurichten, mit dem den Mitgliedstaaten der Zugriff auf die Daten des Dokumentations- und Forschungszentrums (CDR) des UNHCR über eine beim Generalsekretariat des Rates einzurichtende Datenbank ermöglicht würde.

In den Beratungen über diesen Punkt wurde der Vorschlag unterbreitet, daß über die Möglichkeit nachgedacht wird, ein System des Informationsaustauschs auf elektronischem Wege einzurichten. Jeder Mitgliedstaat würde in das elektronische System die Fragen eingeben, auf die er von den anderen Mitgliedstaaten eine Antwort erhalten möchte. Diese Nachricht würde automatisch gleichzeitig an alle CIREA-Mitglieder weitergeleitet. Jeder Mitgliedstaat würde sich bemühen, die gewünschte Antwort innerhalb der vom ersuchenden Mitgliedstaat festgelegten Fristen zu erteilen. Das CIREA konnte bis Ende 1995 zu dieser Frage noch nicht endgültig Stellung nehmen.

(1) Davon 3 Sitzungen im zweiten Halbjahr.

(2) ABl. Nr. C 274 vom 19. 9. 1996, S. 52.

(3) ABl. Nr. C 274 vom 19. 9. 1996, S. 43.

(4) 1994 und 1995 wurden gemeinsame Berichte über folgende Länder erstellt: Zaire, Albanien, Bulgarien, Türkei, Sri Lanka, China, Angola und Nigeria.

(5) Der gemeinsame Standpunkt ist inzwischen vom Rat festgelegt worden (ABl. Nr. L 63 vom 13. 3. 1996, S. 2).

(6) ABl. Nr. C 274 vom 19. 9. 1996, S. 43.