SONDERBERICHT Nr. 1/95 über das Kohäsions-Finanzinstrument zusammen mit den Antworten der Kommission (95/C 59/01)

(Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

INHALT

Ziffer Seite

0. EINLEITUNG 0.1 -0.5 2

1. FINANZMITTEL UND IHRE VERWENDUNG IM JAHRE 1993 1.1 -1.4 2

2. VERWALTUNG DES INSTRUMENTS UND KOORDINIERUNG 2.1 -2.11 3

3. UMSETZUNG DER VERORDNUNG 3.1 -3.17 4

Priorität der Interventionen 3.2 -3.8 4

Wortlaut der Entscheidungen 3.9 -3.11 5

Verwendung des Ecu 3.12-3.14 5

Vorschüsse und Zinserträge 3.15-3.17 6

4. VORHABEN 4.1 -4.25 6

Größe der Vorhaben 4.1 -4.3 6

Gruppen von Vorhaben 4.4 -4.6 6

Vorhabenstadien 4.7 -4.12 7

Vorhaben, die Einnahmen nach sich ziehen 4.13-4.15 8

Verfahren zur Genehmigung der Vorhaben 4.16-4.19 8

Bewertung der Vorhaben 4.20-4.25 8

5. ÖFFENTLICHE AUFTRAEGE 5.1 -5.3 9

6. BEGLEITUNG 6.1 -6.7 10

Technische Hilfe 6.6 -6.7 10

7. SCHLUSSFOLGERUNGEN 7.1 -7.3 10

Antworten der Kommission 13

0. EINLEITUNG

0.1. Der am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichnete Vertrag über die Europäische Union ist seit dem 1. November 1993 in Kraft. In der durch den Vertrag über die Europäische Union geänderten Fassung von Artikel 130 d des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft ist vorgesehen, daß vor dem 31. Dezember 1993 ein Kohäsionsfonds errichtet wird, durch den im Rahmen der von der Gemeinschaft verfolgten Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Titel XIV) "zu Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Netze auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur finanziell beigetragen wird".

0.2. In Erwartung des Inkrafttretens des Vertrags über die Europäische Union und im Anschluß an die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Edinburgh im Dezember 1992 verabschiedete der Rat am 30. März 1993 die Verordnung (EWG) Nr. 792/93 zur Errichtung eines Kohäsions-Finanzinstruments (1). Auf der Grundlage von Artikel 235 des EWG-Vertrags ermöglicht dieses Instrument eine finanzielle Unterstützung von Irland, Griechenland, Portugal und Spanien in den Bereichen, auf die sich der neue Kohäsionsfonds beziehen soll.

0.3. Diese Verordnung trat am 1. April 1993 in Kraft und sollte ursprünglich bis zum 1. April 1994 gültig sein. Sie wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 566/94 des Rates vom 10. März 1994 (2) bis zum 31. Dezember 1994 verlängert. Die Verordnung zur Errichtung des Kohäsionsfonds (3) trat am 26. Mai 1994 in Kraft und ersetzt ab diesem Zeitpunkt die Verordnung zum Kohäsions-Finanzinstrument.

0.4. Das Kohäsions-Finanzinstrument mußte binnen kürzester Zeit errichtet werden, was den betroffenen gemeinschaftlichen und nationalen Verwaltungsstellen erhebliche Schwierigkeiten bereitete. Diese Umstände lassen sich als Erklärung für viele Lücken oder andere Unzulänglichkeiten in den eingerichteten Verwaltungssystemen oder in der Verwaltungspraxis heranziehen.

0.5. Die folgenden Bemerkungen betreffen in erster Linie die Auswirkungen und Folgen der gewählten projektbezogenen Finanzierung sowie die Schwierigkeit, gleichzeitig zu gewährleisten, daß sämtliche Mittel des Finanzrahmens gebunden und die dem Instrument zur Verfügung gestellten Mittel effizient eingesetzt werden. Sie ergeben sich hauptsächlich aus einer vom Rechnungshof bei den Dienststellen der Kommission sowie in den Mitgliedstaaten durchgeführten Untersuchung. Wegen der knappen Fristen und der erst vor relativ kurzer Zeit getroffenen Finanzierungsentscheidungen mußten die Prüfungen auf Kontrollen anhand von Unterlagen beschränkt werden. Daraus lassen sich jedoch verschiedene Betrachtungen ableiten, die dazu beitragen dürften, die Funktionsweise des Kohäsionsfonds zu verbessern.

1. FINANZMITTEL UND IHRE VERWENDUNG IM JAHRE 1993

1.1. Gemäß den vom Europäischen Rat von Edinburgh im Dezember 1992 verabschiedeten finanziellen Vorausschätzungen entsprechen die im Rahmen des Kohäsionsfonds und des Finanzinstruments veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen für den Zeitraum 1993-1999 einem Gesamtbetrag von 15 150 Mio ECU zu Preisen von 1992 (Tabelle 0.1). Die indikative Aufteilung der Gesamtmittel auf die Empfängermitgliedstaaten sieht folgendermaßen aus: Spanien (52-58 %), Griechenland (16-20 %), Portugal (16-20 %) und Irland (7-10 %) (4). Die finanzielle Unterstützung aus dem Finanzinstrument wird zu einem Satz zwischen 80 und 85 % der öffentlichen oder gleichartigen Ausgaben gewährt. In Ausnahmefällen können die Gesamtkosten der Vorstudien und Maßnahmen der technischen Hilfe zu 100 % finanziert werden.

1.2. Die in den Haushaltsplan 1993 für die Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen im Rahmen des Finanzinstruments eingesetzten Beträge belaufen sich auf 1 565 Mio ECU bzw. 1 000 ECU (Kapitel B2-30). Tabelle 0.2 zeigt - aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaaten und nach Art der Maßnahme - den Stand der Mittelbindungen und Zahlungen im Jahre 1993. Sie verdeutlicht, daß das in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 792/93 genannte "angemessene Gleichgewicht" global bei 60 % für die Verkehrsinfrastrukturvorhaben und bei 40 % für die Umweltvorhaben liegt. Diese Aufteilung variiert von einem Mitgliedstaat zum anderen erheblich.

1.3. Der Hof hat festgestellt, daß 48,75 % der Mittelbindungen aufgrund der letzten Kommissionsentscheidung über die Gewährung einer Unterstützung von Dezember 1993 vorgenommen wurden. Zwischenzeitlich waren in Anbetracht der absehbaren Nichtausschöpfung 200 Mio ECU an Zahlungsermächtigungen auf einen anderen Haushaltsposten übertragen worden. Bei den getätigten Zahlungen handelt es sich lediglich um erste Vorschüsse infolge der einzelnen Entscheidungen. Diese werden automatisch ausgezahlt und lassen keinen Rückschluß auf den tatsächlichen Durchführungsstand der Vorhaben zu. Zum 31. Dezember 1993 waren 26,4 % der ursprünglich - vor Annahme der Verordnung über das Kohäsions-Finanzinstrument - veranschlagten Zahlungsermächtigungen (1 000 Mio ECU) nicht verwendet worden, was auch auf die späte Annahme der Finanzierungsentscheidungen zurückzuführen ist. Da 200 Mio ECU übertragen wurden, blieben zum 31. Dezember 1993 8 % der Zahlungsermächtigungen unausgeschöpft.

1.4. Im Jahre 1994 belaufen sich die ursprünglichen Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen auf 1 853 Mio ECU bzw. 1 679 Mio ECU. Zum 26. Mai 1994, an dem die Verordnung für den Kohäsionsfonds in Kraft trat und damit die Verordnung für das Kohäsions-Finanzinstrument mit sofortiger Wirkung ersetzt wurde, hat die Kommission 280,767 Mio ECU (15,15 %) gebunden und 101,893 Mio ECU (6,07 %) ausgezahlt.

2. VERWALTUNG DES INSTRUMENTS UND KOORDINIERUNG

2.1. Für die Verwaltung des Kohäsions-Finanzinstruments ist eine neu eingerichtete Direktion innerhalb des Generalsekretariats der Kommission zuständig, die dem für Haushalt und Finanzkontrolle zuständigen Kommissionsmitglied unterstellt wurde. Diese Organisationsstruktur, die hinsichtlich der in Artikel 21 der Haushaltsordnung festgeschriebenen Trennung der Tätigkeiten des Anweisungsbefugten, des Finanzkontrolleurs und des Rechnungsführers Probleme aufwirft, wurde bei der Errichtung des Kohäsionsfonds nicht geändert.

2.2. Die Einrichtung einer neuen Verwaltungsstruktur zusätzlich zu den bereits bestehenden Strukturen in den Generaldirektionen (GD) für "Verkehr" (GD VII), "Umwelt" (GD XI), "Landwirtschaft" (GD VI) und "Regionalpolitik" (GD XVI) hat die vom Hof bereits festgestellten Koordinationsprobleme zwischen den einzelnen Kommissionsdienststellen (5) (6) noch verschärft. Zur Erzielung einer einheitlicheren Konzeption der Gemeinschaftsinterventionen in den betroffenen Bereichen und zur Ermöglichung einer besseren Koordinierung der Instrumente sollten straffer organisierte Strukturen geschaffen werden.

2.3. Im übrigen können die für eine Finanzierung aus dem Finanzinstrument in Betracht kommenden Vorhaben ebenfalls im Rahmen zahlreicher Strukturinterventionen der Gemeinschaft gefördert werden. Es handelt sich insbesondere um die von den GD VII, XI, VI und XVI verwalteten Interventionen, die Interventionen, die im Rahmen des im Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) vorgesehenen Finanzierungsmechanismus durchzuführen sind, sowie die Interventionen, die aus der in Edinburgh beschlossenen Wachstumsinitiative und den neuen Finanzinstrumenten resultieren. Ein verbesserter Informationsaustausch ist absolut unerläßlich, damit einerseits die Gefahr einer Doppelfinanzierung verringert wird (Artikel 7 der Verordnung über die Errichtung des Kohäsions-Finanzinstruments) und andererseits vermieden wird, daß Vorhaben aus dem Kohäsionsfonds finanziert werden, die im Rahmen eines anderen Interventionsmittels abgelehnt worden wären oder umgekehrt.

2.4. Diese Gefahr beruht darauf, daß mehrere "Ansprechstellen" für die Entgegennahme und Bewilligung gleichartiger Vorhaben vorhanden sind. So wurden einige aus dem Kohäsionsinstrument finanzierte Vorhaben von mehreren verschiedenen Dienststellen der Kommission geprüft oder gar genehmigt. Dies bedeutet zudem einen unnötigen Doppeleinsatz von materiellen und personellen Mitteln.

2.5. Der Hof hat bereits wiederholt (7) (8) auf Schwachstellen bei der Koordinierung zwischen den verschiedenen Kommissionsdienststellen hingewiesen, und zwar insbesondere im Zusammenhang mit der Verwaltung der verschiedenen Haushaltsmittel mit struktureller Zweckbestimmung. In seinem Sonderbericht über die Verkehrsinfrastruktur hatte er beispielsweise folgendes festgestellt: "In der Praxis kümmert sich jede einzelne Generaldirektion um eine eigene, unabhängige Haushaltsführung und -kontrolle, ohne diese richtig mit den anderen Generaldirektionen abzustimmen und die betreffenden Finanzmittel zu optimieren" (9).

2.6. Ebenso hatte der Hof in seinem Sonderbericht zur Umwelt (10) folgendes betont: "Die im Zusammenhang mit dem Umweltschutz anfallenden einzelnen Aufgaben sind auf mehrere Dienststellen verteilt. (. . .) Eine derartige Aufgliederung erfordert erhebliche Koordinierungsbemühungen, die weit davon entfernt sind, auch tatsächlich realisiert zu sein. (. . .) Die mangelnde Koordinierung wirkt sich auch auf verwirklichte Maßnahmen aus." Er hatte ebenfalls darauf verwiesen, daß "eine verstärkte Zusammenarbeit (. . .) vor allem dann notwendig [wäre], wenn die Durchführung des Kohäsionsfonds die Beteiligung mehrerer Generaldirektionen der Kommission bedingen würde."

2.7. Die obengenannten GD, die grundsätzlich in ihrem jeweiligen Bereich als federführend zu betrachten sind, übernehmen im Rahmen der stets sehr begrenzten dienstübergreifenden Konzertierung lediglich eine passive Rolle. Sie analysieren die technischen Aspekte, die mit den Vorschlägen für Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung verbunden sind, und die zuständigen Stellen beschränken sich im allgemeinen darauf, auf der Grundlage der ihnen zur Verfügung gestellten Bewertungselemente zu überprüfen, daß der Annahme der Entscheidung keine formalen Hindernisse entgegenstehen.

2.8. Die Antworten der konsultierten Generaldirektionen dienen dem Anweisungsbefugten dazu, die Vereinbarkeit der Vorhaben mit den Gemeinschaftspolitiken - insbesondere betreffend Umweltschutz, Verkehr und Vergabe öffentlicher Aufträge - nachzuweisen. Entgegen der im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) üblichen Praxis wird die für "Wettbewerb" zuständige Generaldirektion nicht immer konsultiert, obwohl einige Vorhaben - vor allem in den Bereichen Luft- und Seeverkehr - Auswirkungen auf die Wettbewerbspolitik haben können.

2.9. Die Fristen, die den betroffenen Generaldirektionen im Rahmen des Konsultierungsverfahrens für die Prüfung der im übrigen oft unvollständigen Projektunterlagen zugestanden werden, sind manchmal äußerst knapp bemessen. Unter diesen Umständen reichen sie nicht aus, sich einen gründlichen Eindruck von der Qualität der Vorhaben zu verschaffen und die Koordinierung und den logischen Zusammenhang mit anderen strukturellen Maßnahmen zu gewährleisten. Den Dienststellen muß ausreichend Zeit für die Durchführung der gewünschten Prüfungen eingeräumt werden.

2.10. Gemäß der Richtlinie des Rates 85/337/EWG (11) treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit die öffentlichen und privaten Projekte, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, vor der Erteilung der Genehmigung einer Prüfung in bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden. Wegen mangelhafter Umsetzung dieser Richtlinie leitet die Kommission bisweilen Verstoßverfahren ein. Parallel dazu können z.B. im Fall des EFRE für die betreffenden Vorhaben, welche nicht Gegenstand einer vorherigen Umweltverträglichkeitsstudie waren, die Zahlungen ausgesetzt werden. Dennoch hat die Kommission im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments Vorhaben genehmigt, deren Umweltverträglichkeit nicht bewertet wurde, wie beispielsweise bei den Vorhaben Umgehung von Adra und Autobahn Requena-Chiva (E).

2.11. Hinsichtlich der Koordinierung mit den Empfängermitgliedstaaten müssen die Bemühungen um Klarstellung der Schlüsselkonzepte der Verordnung fortgesetzt werden (Art der zuschußfähigen Ausgaben, Zeitpunkt, an dem eine Ausgabe getätigt ist, ausreichende Größe der Vorhaben, Definition von unabhängigen Vorhabenstadien und von Ausgabenposten). So waren die griechischen Behörden der Auffassung, daß aus dem Finanzinstrument lediglich vor April 1994 durchzuführende Arbeiten finanziert wurden, während sich dieses Datum lediglich auf die vorübergehende Gültigkeit des Instruments bezog.

3. UMSETZUNG DER VERORDNUNG

3.1. Auf der Grundlage von Artikel 130 d des Vertrags über die Europäische Union ist in der Verordnung zur Errichtung des Fonds nicht der seit der Reform von 1988 im Bereich der Strukturfonds (SF) angewandte programmbezogene, sondern der projektbezogene Finanzierungsansatz gewählt worden. Auch beim Kohäsions-Finanzinstrument ist das projektbezogene Finanzierungssystem vorgesehen. Allerdings muß es sich um "groß genug angelegte Vorhaben" handeln, wodurch der Kommission eine angemessene Auswahl und Begleitung der Vorhaben ermöglicht werden soll.

Priorität der Interventionen

3.2. Der gewählte Ansatz, der einer Gesamtplanung entbehrt, besteht darin, die Konformität der einzelnen Vorhaben auf der Grundlage der in der Verordnung aufgeführten Kriterien zu bewerten. Die Kommission hat keine Prioritäten festgesetzt; die Vorhaben werden in der Reihenfolge des Eingangs der entsprechenden Anträge geprüft, um die in der Verordnung für ihre Annahme vorgesehene Frist (12) einzuhalten.

3.3. Bei der Verkehrsinfrastruktur ist vorgesehen, die Unterstützung aus dem Finanzinstrument für Vorhaben bereitzustellen, die in den vom Rat genehmigten bzw. von der Kommission vorgeschlagenen Plänen für transeuropäische Netze vorgesehen sind. Der Rat hat jedoch die Schaffung transeuropäischer Netze für den kombinierten Verkehr, den Straßenverkehr und den Binnenwasserverkehr erst im Oktober 1993 genehmigt (13). In den Bereichen Luft- oder Seeverkehr, konventioneller Eisenbahnverkehr und Hilfsdienste für den Schiffverkehr (VTS) sind die entsprechenden Netze noch nicht genehmigt worden. Im März 1994 hat die Kommission gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes vorgeschlagen (14). Zwischenzeitlich wurden zahlreiche Vorhaben finanziert. Die Leitlinien der Kommission wurden unter Berücksichtigung dieser Vorhaben erstellt, und auch die fehlenden Vorschläge für transeuropäische Netze werden auf dieser Grundlage ausgearbeitet. Der logische Planungsablauf wurde also im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments umgekehrt, indem die Finanzierung der Vorhaben vor Annahme der entsprechenden Gemeinschaftspläne bewilligt wurde.

3.4. Der logische Zusammenhang der Vorhaben mit den nationalen Infrastrukturprogrammen ist ebenfalls nicht immer gewährleistet. So hat die Kommission es bewilligt, daß im Rahmen des Finanzinstruments Vorhaben zur Verbesserung von Straßen und konventionellen Eisenbahnstrecken finanziert wurden [Vorhaben Fuente La Higuera-Játiva und Las Dueñas-Novellana (E)], die die Verkürzung der entsprechenden Beförderungszeiten zum Ziel hatten. Der vom spanischen Ministerium für öffentliche Bauten, Verkehr und Umwelt für den Zeitraum 1993-2007 vorgelegte "Rahmenplan für Infrastrukturmaßnahmen" sieht jedoch auf denselben Strecken den Bau von Autobahnen und von Schienenwegen für Hochgeschwindigkeitszüge vor.

3.5. Das fünfte Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (15) umfaßt als Zielsetzungen im Bereich der Wasserwirtschaft die Verhinderung der Wasserverschmutzung, die Wiederherstellung eines einwandfreien Wasserzustands und die Erreichung eines Gleichgewichts zwischen Wasserbedarf und Wasserversorgung auf der Grundlage einer rationelleren Wasserverwendung und -bewirtschaftung. Letztere Zielsetzung wurde nicht immer gebührend berücksichtigt, insbesondere bei den Wasserversorgungsvorhaben in den Großstädten, die eine kurzfristige Bedarfsdeckung zum Ziel haben. Diese Vorhaben sind nur selten Bestandteil eines allgemeinen Aktionsplans für die Wasserwirtschaft, in dem für jedes einzelne Wassereinzugsgebiet die zu verfolgende Strategie konkretisiert und Maßnahmen "zur Ver hütung einer anhaltenden übermäßigen Reduzierung der Wasservorräte" dargestellt sind.

3.6. Diese Vorhaben lassen sich zwar insofern rechtfertigen, als sie die Lebensqualität der betroffenen Bevölkerung verbessern, haben jedoch nur beschränkte Auswirkungen auf den Umweltschutz, wie er in Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung vorgesehen ist. Das gleiche gilt z.B. für Vorhaben zur Einbindung archäologischer Stätten, für Vorhaben zum Erwerb von Feuerwehrfahrzeugen und für das Vorhaben betreffend das Naturkundezentrum in Goulandri (GR).

3.7. Schließlich wurden bei den Umweltvorhaben bisweilen keine Umweltverträglichkeitsprüfungen durchgeführt. So ist es beispielsweise Hauptziel eines Vorhabens zur Wasserversorgung des Großraums Sevilla in Andalusien (E), die Verfügbarkeit von Trinkwasser sicherzustellen. Hierzu wurde das Wasser eines Staudamms umgeleitet, der ursprünglich insbesondere Bewässerungszwecken dienen sollte. Die Auswirkungen dieses Eingriffs auf die Landwirtschaft wurden nicht beurteilt. In einem anderen Fall in Griechenland wurden Kanalisationsarbeiten im Rahmen von zwei getrennten und einander ergänzenden Vorhaben beschlossen, um in einem Dorf (Villia) durch Niederschläge verursachte Überschwemmungen zu verhindern. Da bis heute lediglich eines dieser Vorhaben durchgeführt wurde, sind die Überschwemmungsprobleme nicht gelöst. Bei größerer Übersicht hätten diese negativen Auswirkungen ermittelt werden können.

3.8. Der Vertrag über die Europäische Union sieht eine finanzielle Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds vor, wenn eine Maßnahme nach Artikel 130 s Absatz 1 mit unverhältnismäßig hohen Kosten für die Behörden eines Mitgliedstaates verbunden ist. Im übrigen ist im fünften Gemeinschaftsprogramm für die Umwelt vorgesehen, daß Finanzierungen aus dem Fonds der Bedingung unterliegen sollen, daß die Vorhaben ihren Ursprung in gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften haben. Die aus dem Finanzinstrument bereitgestellte Unterstützung für Vorhaben zur Umsetzung der Richtlinien auf der Grundlage von Artikel 130 s des Vertrags und insbesondere der Richtlinien über die Behandlung von kommunalem Abwasser (16) und über Abfälle (17) ist jedoch relativ gering. Eine Reihe von Kleinvorhaben für Kanalisationssysteme beinhalten keine Abwasseraufbereitung.

Wortlaut der Entscheidungen

3.9. Abweichungen zwischen den verschiedenen Sprachfassungen der Verordnung (EWG) Nr. 792/93 und zwischen den Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung beeinträchtigen Grundkonzepte wie die Mittelbindung, die Zahlung und die Endfristen für die Ausführung. Im Anschluß an seine Prüfungen hat der Hof die Kommission mit Schreiben vom 13. Dezember 1993 aufgefordert, die erforderlichen Maßnahmen zur Berichtigung der obengenannten Punkte zu ergreifen.

3.10. Im übrigen stimmen die den Entscheidungen als Anhang beigefügten Finanzierungspläne nicht immer mit dem Wortlaut der Entscheidungen überein. So sieht der Finanzierungsplan zum Vorhaben "Eisenbahnverbindung Dublin-Galway" (IRL) vor, daß alle Ausgaben 1993 getätigt werden, und zwei Drittel der insgesamt vorgesehenen Unterstützung wurden von der Kommission als Vorschuß ausgezahlt. Dem Wortlaut der Entscheidung zufolge sollen die meisten Arbeiten jedoch erst 1994 durchgeführt werden. Folglich wurde ein Teil der Vorschüsse zu rasch ausgezahlt. Ein weiteres Beispiel betrifft eine Entscheidung für ein Vorhaben in Spanien, der zufolge die vor dem 7. September 1993 getätigten Ausgaben einerseits als nicht zuschußfähig gelten, die Unterstützung jedoch andererseits für den Zeitraum vom 1. Februar bis zum 31. Mai 1993 gewährt wird. Dieser Irrtum wurde infolge eines Prüfbesuchs des Hofes berichtigt.

3.11. Ausgaben kommen für die Unterstützung aus dem Finanzinstrument nicht in Betracht, wenn sie vor dem Eingang des entsprechenden Antrags bei der Kommission getätigt wurden. Bei den vor dem 1. September 1993 eingereichten Anträgen können die ab dem 1. Januar 1993 getätigten Ausgaben jedoch in Betracht kommen (18). Ebenso hängt der als Vorschuß zahlbare Prozentsatz der Unterstützung vom Zeitpunkt der Einreichung des Antrags ab. Der Antrag für das Vorhaben "Regionale Wasserversorgung Ballyjamesduff (Stadium I)" wurde am 2. September eingereicht und der als Vorschuß ausgezahlte Betrag gemäß dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Prozentsatz berechnet. Der Finanzierungsplan im Anhang zur entsprechenden Zuschußentscheidung, auf dessen Grundlage der ausgezahlte Vorschuß berechnet wurde, enthält jedoch Ausgabenvoranschläge für das ganze Jahr 1993.

Verwendung des Ecu

3.12. In der Verordnung (EWG) Nr. 1866/90 (19) ist vorgesehen, daß die Mitgliedstaaten in ihren Zuschußanträgen angeben, welches System (Ecu oder Landeswährung) sie für die Vorlage ihrer Ausgabenmeldungen wählen. Auf dem für Zuschußanträge erstellten Standardformular der Kommission wird dieser Punkt ignoriert, so daß die Mitgliedstaaten in ihren Zuschußanträgen keine Angaben zur gewählten Währung gemacht haben.

3.13. Im übrigen wird den Mitgliedstaaten entgegen den Bestimmungen der obengenannten Verordnung in den Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung die Möglichkeit eingeräumt, sich nachträglich zu entscheiden, ob sie ihre Ausgabenmeldungen in Ecu oder in Landeswährung vorlegen. Die Verordnungsbestimmung zielt jedoch gerade auf eine vorherige Festlegung der Währung ab, um somit bereits bei Einreichung des Zuschußantrags das anzuwendende Devisensystem zu bestimmen.

3.14. Der Hof hat in den Ziffern 6.15-6.18 seines Jahresberichts 1993 (20) mehrere Probleme im Zusammenhang mit der Verwendung des Ecu angeführt. Insbesondere verwies er auf Probleme mit dem Wechselkurs für die Umrechnung der in Landeswährung vorgelegten Zuschußanträge und Ausgabenbescheinigungen in Ecu. Auch beim Kohäsions-Finanzinstrument wurden Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem für den Wechselkurs relevanten Zeitpunkt festgestellt. Nach Ansicht des Hofes sollten umgehend Maßnahmen zur Einführung eines einheitlichen und kohärenteren Umrechnungssystems getroffen werden.

Vorschüsse und Zinserträge

3.15. In der Verordnung über das Finanzinstrument ist vorgesehen, daß die Gemeinschaftsbeteiligung Gegenstand einer einzigen Mittelbindung ist, mit der der Gesamtbetrag der Unterstützung gebunden wird. Soll sich das finanzierte Vorhaben über mehrere Jahre erstrecken, werden die auszahlbaren Vorschüsse im Verhältnis (bis zu zwei Dritteln) zu dem Unterstützungsbetrag berechnet, der den für das erste Jahr vorgesehenen Ausgaben entspricht. Hieraus ergibt sich, daß es für die Mitgliedstaaten finanziell interessant ist, Vorhaben vorzulegen, bei denen die Arbeiten zum größten Teil oder sogar gänzlich im Laufe des ersten Jahres ausgeführt werden sollen.

3.16. So hat die Prüfung der Kommissionsentscheidungen ergeben, daß die meisten genehmigten Vorhaben Ende 1993 oder Anfang 1994 abgeschlossen sein sollten. In Griechenland sollten die Arbeiten für alle 1993 genehmigten Vorhaben vor Ende März 1994 abgeschlossen sein. Der Hof hat jedoch festgestellt, daß sich die fristgerechte Beendigung der durchzuführenden Arbeiten angesichts ihres Umfangs oft als unmöglich erwies. Die Genehmigung zahlreicher Anträge auf Verlängerung, die von den Mitgliedstaaten sogar noch nach Ablauf der für die Beendigung der Arbeiten vorgesehenen Frist eingereicht wurden, zeigt eine unzureichende Vorausschau und eine sehr unzulängliche Ex-ante-Bewertung der Vorhaben.

3.17. Im übrigen hat es die Kommission versäumt, den Mitgliedstaaten genaue Anweisungen für die Verwendung der Vorschüsse und insbesondere der daraus möglicherweise erwachsenden Zinsen an die Hand zu geben. Angesichts der Höhe der fraglichen Beträge, der großen Zahl von laufenden Vorhaben, der Vorhaben, deren Abschluß sich verspätet hat und der Tatsache, daß es sich bei allen getätigten Zahlungen ursprünglich lediglich um Vorschüsse handelt, ist eine besondere Begleitung unerläßlich. Nur so kann sichergestellt werden, daß diese Mittel und etwaige Zinserträge wirksam für die Ziele des Instruments eingesetzt werden.

4. VORHABEN

Größe der Vorhaben

4.1. Die Vorhaben, einschließlich Gruppen zusammenhängender Vorhaben, müssen groß genug angelegt sein, um für den Umweltschutz oder die Verbesserung der transeuropäischen Netze im Bereich der Verkehrsinfrastruktur wesentliche Auswirkungen zu haben (21). Der Hof hat jedoch festgestellt, daß sehr wenige Vorhaben im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des Instruments als groß genug gelten können. Einige Vorhaben sind von äußerst kleinem Ausmaß. Bei 30 Vorhaben liegen die Durchführungskosten unter 1 Mio ECU. Solche Vorhaben sollten im Rahmen anderer, angemessenerer gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Instrumente finanziert werden. Die Vorhaben für den Bau eines Parkplatzes auf dem Flughafen von Hierro (E) (427 996 ECU) und den Bau von zwei Bahnüberführungen (rail crossings) am Hafen Belview (IRL) (725 000 ECU) sind hierfür bezeichnende Beispiele.

4.2. Die Einbeziehung solcher Vorhaben in das Kohäsions-Finanzinstrument und nicht in ein operationelles Programm des EFRE scheint dadurch bestimmt zu sein, daß dringend Vorhaben ausgewählt werden mußten, die eine rasche Ausschöpfung der Mittel ermöglichen. Außerdem ist der gemeinschaftliche Interventionssatz vorteilhafter als bei den anderen Strukturmaßnahmen. Die Verwirklichung der dem Kohäsions-Finanzinstrument zugewiesenen Ziele ist also anscheinend nicht prioritär. Bei der Untersuchung der Verfahren für die Auswahl der Vorhaben in den Mitgliedstaaten fand der Hof dies bestätigt.

4.3. Das Ziel einer möglichst raschen Mobilisierung der aus dem Instrument bereitgestellten Unterstützung und eines möglichst raschen Eingangs der Zahlungen birgt das Risiko in sich, daß die Mitgliedstaaten vorzugsweise Vorhaben von kleinem Ausmaß vorlegen, die schneller abgeschlossen werden können. Dies widerspricht den Bestimmungen der Verordnung, in der die Finanzierung von groß angelegten Vorhaben vorgesehen ist.

Gruppen von Vorhaben

4.4. In Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung zur Errichtung des Instruments ist vorgesehen, daß das Instrument zur Finanzierung von Gruppen zusammenhängender Vorhaben beitragen kann. Bei einem Teil der im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments finanzierten Großprojekte handelt es sich aber in Wirklichkeit um Gruppen von Kleinvorhaben, die kein geschlossenes Ganzes bilden. Die Gruppen von Vorhaben funktionieren wie operationelle Programme, ohne daß sie in den Genuß der Vorteile dieser Interventionsform (Programmplanung und Flexibilität) kommen. Dagegen weisen sie die gewöhnlichen Nachteile dieser Art von Maßnahmen auf, insbesondere hinsichtlich ihrer Fertigstellung im Falle des Scheiterns oder der Verspätung von einem oder mehreren Vorhaben. Dies hat die Kommission schon ab April 1994 veranlaßt, einige Entscheidungen zur Umstellung der im Dezember 1993 genehmigten Gruppen von Vorhaben zu verabschieden.

4.5. Die Kriterien, anhand deren die Kommission von den Mitgliedstaaten vorgelegte Einzelvorhaben zusammenfaßt und als Gruppe von Vorhaben genehmigt, sind insbesondere im Umweltbereich nicht immer kohärent.

4.6. Vorhaben unterschiedlichster Art, die in mehreren verschiedenen Regionen durchgeführt werden sollen, werden manchmal zusammengelegt, um die Einreichung zahlreicher Kleinvorhaben zu vermeiden. So wurden Vorhaben zur Verbesserung der Wasserwirtschaft in den spanischen Regionen Andalusien, Kastilien-La Mancha, Madrid und Navarra zusammengefaßt. Darüber hinaus wurden in Griechenland im Umweltbereich die ersten Stadien von Kleinvorhaben unterschiedlicher Zielrichtungen als Gruppen gebündelt und genehmigt (22). Ebenso setzt sich das Vorhaben "Einbindung der archäologischen Stätten von Athen" in Griechenland in Wirklichkeit aus Vorhaben zusammen, deren Gesamtkosten sich auf 283 000 ECU, 490 000 ECU, 226 000 ECU, 642 000 ECU bzw. 774 000 ECU belaufen. Das Vorhaben "Verbesserung des Straßennetzes" (IRL) (30 Mio ECU) besteht in Wirklichkeit aus zwölf Vorhaben zum Bau kleiner Straßenabschnitte, die nicht einmal untereinander verbunden sind. Im Mai 1994 bewilligte die Kommission Vorschüsse in Höhe von 9,425 Mio ECU für sechs Vorhaben in Spanien, deren Gesamtkosten sich auf 140,7 Mio ECU belaufen. Diese Vorhaben setzten sich in Wirklichkeit aus drei, vier, acht, 14, 54 und 162 Einzelvorhaben zur Tätigung von Investitionen in Kleinunternehmen zusammen; beim Beitrag aus dem Kohäsions-Finanzinstrument handelte es sich lediglich um eine Erstattung der vom spanischen Staat vergebenen Zuschüsse.

Vorhabenstadien

4.7. In der Verordnung ist die Finanzierung von Vorhabenstadien vorgesehen unter der Bedingung, daß sie technisch und finanziell getrennt sind (23). Dennoch wurden in einigen Fällen Vorhaben, die sich grundsätzlich nicht für eine Aufteilung eigneten, in verschiedene Stadien aufgegliedert, um schon ab dem 1. Januar 1993 einen Zuschuß aus dem Finanzinstrument erhalten zu können.

4.8. Da der Anteil der finanziellen Unterstützung aus dem Finanzinstrument größer (zwischen 80 und 85 %) ist als bei den anderen gemeinschaftlichen Interventionsformen, haben die Mitgliedstaaten aus letzteren im Einvernehmen mit der Kommission laufende Vorhaben zurückgezogen, die bereits insbesondere vom EFRE und von der Europäischen Investitionsbank (EIB) mitfinanziert wurden. Diese Vorhaben wurden im zweiten Halbjahr 1993 rückwirkend zum 1. Januar 1993 aus dem Finanzinstrument finanziert, obwohl sie bereits in einige operationelle Programme des Ziels Nr. 1 einbezogen waren und teilweise eine bis zu 45 % der Gesamtkosten ausmachende finanzielle Unterstützung der EIB erhielten. Die signifikantesten Beispiele stammen aus den operationellen Programmen PRODAC in Portugal und "Randlage" (peripherality) in Irland.

4.9. Diese Praxis, die durch Änderung der Entscheidungen über die EFRE-Programme, aus denen die Vorhaben transferiert wurden, hätte formalisiert werden müssen, ist unzufriedenstellend. Sie erschwert die Einhaltung der Vorschriften über die operationelle Koordinierung zwischen den SF und dem Kohäsions-Finanzinstrument, nach denen die beiden Entscheidungen der Kommission (Entscheidung über die Änderung ihrer ursprünglichen Entscheidung und Entscheidung über die Gewährung der Unterstützung aus dem Finanzinstrument) parallel ausgearbeitet und angenommen werden müßten.

4.10. Da mit dem mit der materiellen Durchführung des Vorhabens beauftragten Unternehmen lediglich ein Vertrag abgeschlossen wurde, handelt es sich bei einigen dieser Vorhabenstadien in Wirklichkeit lediglich um "Zahlungsstadien", die in der Praxis den Teil des Vorhabens bilden, für den noch keine an die Kofinanzierung des EFRE gebundene Zahlung geleistet wurde. In diesen Fällen (z.B. Autobahn Cruz-Braga in Portugal) geschieht die Aufteilung so, daß die vor dem 1. Januar 1993 getätigten Ausgaben weiterhin aus dem EFRE bezuschußt werden können, während die nach diesem Datum getätigten Ausgaben - einschließlich der den vom EFRE finanzierten Arbeiten entsprechenden Preisänderungen - im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments finanziert werden.

4.11. Diese Vorgehensweise stellt den Wert der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) 1989-1993 in Frage. Aus ihnen wurden wichtige Bestandteile herausgetrennt, um sie im Rahmen des ohne Programmplanung arbeitenden Kohäsions-Finanzinstruments zu finanzieren. Im übrigen besteht durch die Aufgliederung der Vorhaben in Stadien die Gefahr, daß die Spaltung der öffentlichen Aufträge erleichtert wird, um die Anwendung der in den einschlägigen Richtlinien vorgesehenen Plafonds zu vermeiden. Schließlich erschwert die Unterteilung der Vorhaben in verschiedene Stadien die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften in Artikel 7 der Verordnung betreffend die Kumulierung und Überschneidung der Interventionen. Unter Bezug auf die Antwort der Kommission verweist der Hof darauf, daß die von ihm angeführten Gefahren und der Bedarf an zusätzlichen Maßnahmen zu ihrer Ausschaltung unabhängig davon bestehen, ob Beispiele für tatsächliche Unregelmäßigkeiten ermittelt wurden.

4.12. Durch die Unterteilung der Straßenbauvorhaben in Stadien können für die den Gemeinschaftsbestimmungen am ehesten entsprechenden Stadien Unterstützungsanträge gestellt und die fragwürdigsten Stadien ausgeklammert werden. Für die Umgehungsstraße M-40 bei Madrid (E) wurden drei Vorhaben mit Gesamtkosten in Höhe von 277 Mio ECU vorgelegt und genehmigt; ein Streckenabschnitt von rund drei Kilometern wurde, obwohl er in der Mitte lag, nicht einbezogen. Dieser Abschnitt ist unter Umweltgesichtspunkten sehr bedenklich, da der "Monte del Pardo" durchquert wird. Dies ist aufgrund der für die angrenzenden Streckenabschnitte gewählten Trassenführung unvermeidlich. Die Beihilfe für ein jegliches Vorhabenstadium trägt jedoch ganz offensichtlich zur Finanzierung des Gesamtvorhabens bei.

Vorhaben, die Einnahmen nach sich ziehen

4.13. In den Fällen, wo mit den Verkehrsinfrastrukturvorhaben eine Einnahmequelle geschaffen wird, insbesondere bei Flughäfen, Häfen und gebührenpflichtigen Autobahnen, verfolgt die Kommission keine kohärente Praxis. In einigen Fällen wurden die zu finanzierenden Kosten unter Abzug der veranschlagten Einnahmen ermittelt. Häufiger wurden diese umfangreichen Finanzerträge entweder pauschal berücksichtigt und der Interventionssatz entsprechend zwischen 80 und 85 % gestaffelt oder ignoriert, wodurch eine Investition, die zum großen Teil durch die späteren Einnahmen hätte gedeckt werden können, voll und ganz aus öffentlichen Geldern finanziert wurde.

4.14. Im Umweltbereich ist in den Entscheidungen für Vorhaben zum Bau von Abwasseranlagen, Wasserversorgungsnetzen und Kanalisationsanlagen oder Abwasser- bzw. Müllaufbereitungsanlagen nicht berücksichtigt worden, daß über den Wasserpreis und andere Abgaben Einnahmen erzielt werden. Ebensowenig wurde dem "Verursacherprinzip" Rechnung getragen, obwohl im Vertrag (Artikel 130 r) und in Gemeinschaftsrichtlinien, insbesondere in den Richtlinien des Rates 91/156/EWG (24) über Abfälle und 91/271/EWG (25) über die Behandlung von kommunalem Abwasser, anerkannt wird, daß dies Prinzip für die Aktion der Gemeinschaft im Umweltbereich von grundlegender Bedeutung ist.

4.15. Bei den Vorhaben, bei denen die zu erzielenden Einnahmen veranschlagt worden sind, wurden in den Finanzierungsplänen der Zuschußentscheidungen lediglich die zu finanzierenden Kosten und nicht die Gesamtkosten aufgeführt. Es sollte indessen angegeben werden, wie hoch die getätigten Gesamtkosten waren, um nachweisen zu können, daß das Vorhaben zufriedenstellend voranschreitet oder entsprechend den vorgesehenen Zielen abgeschlossen wurde. Die zuschußfähigen Kosten und die Gesamtkosten sollten insbesondere bei einer teilweise aus Einnahmen bestrittenen Finanzierung deutlicher in den Entscheidungen ausgewiesen werden, damit ein Vergleich zwischen Vorausschätzungen und durchgeführten Maßnahmen erleichtert wird.

Verfahren zur Genehmigung der Vorhaben

4.16. Das Verfahren zur Genehmigung der Vorhaben beginnt damit, daß der Empfängermitgliedstaat auf einem von der Kommission ausgearbeiteten Standardformular einen Beihilfeantrag stellt. Mit diesem Formular werden Ausgaben wie der Kauf von Grundstücken, "unvorhergesehene Ausgaben", Preisänderungen, Steuern, insbesondere die MwSt., und "andere Ausgaben" implizit als zuschußfähig anerkannt. Die Kommission hat die Gelegenheit nicht dazu genutzt, die für die Ausgaben geltenden Zuschußfähigkeitskriterien, die im Rahmen der Strukturinterventionen schon immer zahlreiche praktische Probleme aufgeworfen haben, deutlicher zu definieren. Bei den an Ort und Stelle durchgeführten Prüfungen ließ sich feststellen, daß es den lokalen mittelbewirtschaftenden Stellen in Ermangelung genauer diesbezüglicher Informationen Schwierigkeiten bereitet, die zuschußfähigen Ausgaben zu ermitteln.

4.17. Wie bei der Verwaltung der Strukturfonds muß die Kommission darauf achten, daß der Betrag der erstattungsfähigen Mehrwertsteuer nicht zu den zuschußfähigen Ausgaben gerechnet wird, da es sich hierbei nicht um Projektkosten handelt. Bei der nicht erstattungsfähigen Mehrwertsteuer ist im übrigen zu bedenken, daß bei einem Beihilfesatz von 85 % und einem normalen Mindest-Mehrwertsteuersatz von 15 % die einzelstaatliche Beteiligung an der Projektfinanzierung praktisch in Form von Steuereinnahmen wieder zurückgewonnen werden kann.

4.18. Aufgrund der durchgeführten Prüfungen wurden bei den Investitionsausgaben Kosten für den Erwerb von Grundstücken festgestellt. Diese machen 26 % der gesamten zuschußfähigen Kosten des Vorhabens "Ringstraße von Madrid zwischen N5 und N6" aus. Ebenso sieht ein Vorhaben zur Aufwertung griechischer archäologischer Stätten lediglich Ausgaben für die Enteignung von Gebäuden vor (26). Im Rahmen des EFRE liegt jedoch der Hoechstbetrag, den die Kommission für diese Ausgabenart zugrunde legt, gewöhnlich bei 10 % der Gesamtkosten. Es sollte vermieden werden, für den Erwerb von Grundstücken und von bereits vorhandenen Gebäuden hohe Beihilfen zu gewähren, die im allgemeinen nur zu geringer Wertschöpfung führen.

4.19. Schließlich hat die Erfahrung gezeigt, daß die für den Abschluß der Vorhaben vorgesehenen Fristen fast nie eingehalten werden, wenn die Grundstücke noch nicht verfügbar sind, da die Enteignungsverfahren kompliziert und langwierig sind. Die festgestellten Verzögerungen beim Bau der Ringstraße von Madrid bestätigen diese Schwierigkeiten. Dies führt dazu, daß die aus dem Finanzinstrument gezahlten Vorschüsse auf den Konten der Mitgliedstaaten erhebliche Anlagewerte bilden.

Bewertung der Vorhaben

4.20. Die Kommission hat die Übereinstimmung der Vorhaben mit den in der Verordnung aufgeführten Kriterien zu bewerten. Insbesondere muß eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt werden. Bei der Prüfung der Kommissionsakten konnte nicht nachgewiesen werden, daß immer solch eine gründliche Bewertung stattgefunden hat. Manchmal fehlen diese Analysen. Sind sie dagegen vorhanden, werden sie im allgemeinen von den Mitgliedstaaten und unter Umständen nach Beginn der Arbeiten oder gar erst nach ihrem Abschluß ausgearbeitet.

4.21. Bisweilen weisen sie einen so niedrigen internen Zinsfuß (i. Z.) für die Vorhaben aus, daß sich ihre Finanzierung kaum rechtfertigen läßt. Die von der EIB durchgeführten Analysen ergeben noch niedrigere oder gar negative interne Zinsfüße. Beim Wasserversorgungsvorhaben in Athen (Evinos) ließen vorbereitende Studien die unzweckmäßige Größe und Planung der Investitionen und das Fehlen zuverlässiger Informationen erkennen. Außerdem erwies es sich als notwendig, eine vollständige hydrologische Untersuchung durchzuführen und die Bewirtschaftung der Wasservorräte der Region global zu analysieren. Trotz dieser Studien hat die Kommission die Finanzierung des Vorhabens beschlossen (Gesamtkosten 196 Mio ECU).

4.22. Die Kommission hat weder angemessene Methoden noch Mindestrentabilitätsschwellen definiert, so daß die Kosten-Nutzen-Analysen, mit denen gewährleistet werden sollte, daß aus den Gemeinschaftsmitteln den aufgewendeten Mitteln entsprechende wirtschaftliche Vorteile erwachsen, von beschränktem praktischem Wert sind.

4.23. Die Kommission genehmigt bisweilen Vorhaben, die sich bereits seit mehreren Jahren im Durchführungsstadium befinden oder die sogar schon finanziell abgeschlossen sein müßten. Für den Abschluß dieser Vorhaben stehen bereits ausreichende finanzielle Mittel der Einzelstaaten oder auch der Gemeinschaft zur Verfügung. Die Kommission sollte darauf achten, daß die Empfängermitgliedstaaten durch die im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments gewährten Finanzmittel nicht zur Vernachlässigung ihrer Verpflichtung bewogen werden, ihre Investitionsbemühungen in den betreffenden Bereichen nicht zu reduzieren.

4.24. Diese Praxis ermöglicht es im übrigen nicht, den Interventionen des Instruments zu einer angemessenen Publizität zu verhelfen und hat insbesondere im Hinblick auf den Umweltschutz paradoxale Auswirkungen. Bei der Umgehung von Adra (E) war die zweite Zahlung laut Kommissionsentscheidung an die Bedingung gebunden, daß die spanischen Behörden sich zu Berichtigungsmaßnahmen zur Minimierung der negativen Auswirkungen auf die Umwelt verpflichteten. Als diese Verpflichtung eingegangen und die Umweltverträglichkeitsstudie erstellt wurde, waren die Arbeiten jedoch schon abgeschlossen. Zu diesem Zeitpunkt war es also nicht mehr möglich, Alternativlösungen oder andere Änderungen vorzusehen. Folglich werden die Berichtigungsmaßnahmen, abgesehen von ihren zusätzlichen Kosten, wohl nur geringe Auswirkungen auf dieses Vorhaben haben. Die Antwort der Kommission bekräftigt die Ansicht des Hofes: Vor dem Ausbau dieser Umgehungsstraße zu einer Autobahn wurde keine Umweltverträglichkeitsstudie durchgeführt. Auch wurden für die Aufnahme der betreffenden Verkehrsströme keine Alternativmöglichkeiten in Erwägung gezogen.

4.25. Vor der Genehmigung eines Vorhabens muß die Kommission die erwarteten Auswirkungen im Hinblick auf die Ziele des Instruments abschätzen. Diese Auswirkungen sind mit Hilfe geeigneter Indikatoren zu quantifizieren, so daß später die möglichen und tatsächlichen Auswirkungen der Durchführung der Vorhaben bewertet werden können, um zu beurteilen, ob die anfänglich vorgesehenen Ziele erreicht werden können bzw. erreicht worden sind (Artikel 9 Absatz 8). Es wurden wenige Auswirkungsindikatoren bestimmt, so daß keine laufende und nachgängige Bewertung der Vorhaben möglich ist.

5. ÖFFENTLICHE AUFTRAEGE

5.1. In Spanien, Griechenland und Portugal gelten für bestimmte Auftraggeber u.a. in den Bereichen Wasserversorgung und Verkehr spezifische Vergabeverfahren und -vorschriften, aufgrund deren sie keine Ausschreibungsverfahren durchführen müssen, denn die Richtlinie 93/38/EWG (27), mit der die in diesen Bereichen tätigen Auftraggeber zur Durchführung solcher Vergabeverfahren verpflichtet werden sollen, ist von den fraglichen Ländern noch nicht umgesetzt worden. In Spanien muß diese Richtlinie erst ab dem 1. Januar 1997 angewandt werden, in Griechenland und Portugal erst ab dem 1. Januar 1998. Der Hof hat festgestellt, daß Aufträge für Arbeiten wie Schienenverkehrsinfrastrukturvorhaben in Portugal zu einem Betrag von 49 Mio ECU über Verhandlungsverfahren erteilt worden sind. Sogar Auftraggeber, die den nationalen Vergabevorschriften gemäß dem offenen Verfahren unterliegen, haben aus Zeitmangel Großaufträge freihändig vergeben. Das gilt in Spanien für Wasserversorgungsvorhaben im Gesamtbetrag von über 77 Mio ECU.

5.2. Im übrigen stellte der Hof in Griechenland fest, daß manche kofinanzierte Vorhaben (z.B. Bau des neuen Flughafenterminals auf Korfu) unter sehr starken Ermäßigungen vergeben wurden, die sich auf bis zu 71 % des von dem Mitgliedstaat für seine Ausschreibung berechneten Richtbetrags belaufen konnten. Da letztgenannter Betrag die Grundlage für den Zuschußantrag und für die Zuschußentscheidung der Kommission bildete, konnten Vorschüsse ausgezahlt werden, die angesichts des Betrags, zu dem die Arbeiten vergeben wurden, für die Finanzierung des gesamten Vorhabens mehr als ausreichend waren. Im Rahmen der von der Kommission durchgeführten Begleitung sollte eine derartige Situation festgestellt werden können und erforderlichenfalls der für die betreffenden Vorhaben bewilligte Beihilfebetrag proportional verringert werden.

5.3. Die Bestimmungen unter Punkt 12 der Mitteilung C(88) 2510 (28) der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Kontrolle der Befolgung der Vorschriften über öffentliche Aufträge bei von den Strukturfonds und Finanzinstrumenten finanzierten Vorhaben und Programmen blieben ohne Folge. Unter diesem Punkt ist vorgesehen, daß sich die Zahlungsempfänger bei den Vorhaben, bei denen öffentliche Aufträge in den von den geltenden Richtlinien nicht erfaßten Sektoren zu vergeben sind, aufgrund einer Ad-hoc-Klausel verpflichten können, die Aufträge für den Gemeinschaftswettbewerb zugänglich zu machen. Im übrigen hatte sich die Kommission in derselben Mitteilung verpflichtet, als Anreiz die Antragsteller vorrangig zu behandeln, die ihre Aufträge für den Gemeinschaftswettbewerb zugänglich machen oder die sich schriftlich hierzu verpflichten.

6. BEGLEITUNG

6.1. Die Begleitung soll "auf der Grundlage materieller und finanzieller Indikatoren" erfolgen. Diese Indikatoren sind in dem Beschluß der Kommission zur Genehmigung der betreffenden Aktion festzulegen. Im Rahmen der Prüfung der Kommissionsentscheidungen wurden keine materiellen Indikatoren ermittelt, die so strukturiert waren, daß daraus für die betreffenden Aktionen "der Stand der Durchführung der Maßnahme sowie die innerhalb einer bestimmten Zeit zu verwirklichenden Ziele" und "der verwaltungsmäßige Ablauf und etwaige in diesem Zusammenhang auftretende Probleme" (29) hervorgingen. Dieser Mangel an Indikatoren erschwert jegliche Begleitung und Bewertung der finanzierten Vorhaben.

6.2. Um bewerten zu können, ob eine Maßnahme zufriedenstellend voranschreitet, muß das Vorhaben oder das Vorhabenstadium von Beginn der Arbeiten an, im Beihilfeantrag und schließlich in der Entscheidung genau definiert worden sein. In den Zuschußanträgen und Entscheidungen findet man jedoch häufig Beschreibungen sehr allgemeiner Art, die jegliche Überprüfung des materiellen Durchführungsstands der Vorhaben und einen Vergleich mit den Vorausschätzungen verhindern.

6.3. Die ersten Zahlungsanträge der Mitgliedstaaten enthielten weder einen genauen Zeitplan für die Ausführung der Arbeiten noch Indikatoren für die Begleitung. Unter diesen Umständen hat die Kommission die Zwischenzahlungen nicht innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Fristen getätigt. Sie forderte die Mitgliedstaaten auf, die fehlenden Informationen zu übermitteln. Diese Aufforderung kam verspätet, und die Kommission hätte angesichts des Fehlens von Indikatoren für die Begleitung und eines genauen Zeitplans für die Ausführung der Arbeiten keine Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung verabschieden dürfen.

6.4. Die Beschreibung der von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme muß der Kommission übermittelt werden, damit sie überprüfen kann, ob die Verwaltungs- und Finanzmechanismen für eine wirksame Durchführung der einzelnen Vorhaben angemessen sind (30). In der Praxis ist diese Beschreibung sehr allgemeiner Art, und manchmal wird nur knapp angegeben, es handle sich bei den Systemen um die, "die gegenwärtig im Einsatz sind".

6.5. Es sollte für jeden begünstigten Mitgliedstaat innerhalb von drei Monaten nach Genehmigung der Vorhaben durch die Kommission ein einziger Begleitausschuß eingesetzt werden (31). Im April 1994 war noch kein Begleitausschuß eingerichtet worden, obwohl die meisten Vorhaben abgeschlossen sein oder sich im Abschlußstadium befinden sollten. Dieses Beispiel zeigt, welch geringe Bedeutung die Kommission und die nationalen Behörden den Begleitausschüssen beimessen, zu deren Befugnissen es indessen gehört, den ordnungsgemäßen, dem anfänglich vorgesehenen Plan entsprechenden Ablauf der Vorhaben zu verfolgen, darüber zu wachen, daß die festgesetzten Ziele erreicht werden und die Befolgung der Gemeinschaftspolitiken, insbesondere im Umweltbereich, zu überprüfen.

Technische Hilfe

6.6. Im Rahmen der technischen Hilfe hat die Kommission zwei Maßnahmen durchgeführt. Zum einen hat sie mit der EIB einen Vertrag über die Finanzierung der Projektbewertungen abgeschlossen. Zum anderen hat sie einen Sachverständigen für die Ausarbeitung von Berichten, insbesondere über die Festlegung von Methoden zur Projektanalyse im Verkehrsbereich, unter Vertrag genommen (gebundener Mittelbetrag 46 000 ECU).

6.7. Der erste von dem Sachverständigen vorgelegte Berichtsentwurf, "Leitfaden zur Bewertung der Verkehrsinvestitionen", enthält wenig neue Ideen für diesen Bereich. Die Arbeit beruht im wesentlichen auf den Arbeitsunterlagen des Ausschusses für europäische Forschung im Verkehrswesen (EURET) (32), zu dem der Sachverständige gehört. Diese Unterlagen sind manchmal einfach übertragen worden. Das Programm EURET wird von der Generaldirektion VII finanziert, die für den Verkehrsbereich zuständig ist. Der Hof ist erstaunt über die Entscheidung der Kommission, einen externen Sachverständigen einzuschalten, anstatt ihre eigenen Dienststellen zu befassen, die im übrigen dabei sind, eine ähnliche Methodik zu entwickeln.

7. SCHLUSSFOLGERUNGEN

7.1. Der Übergangscharakter des Finanzinstruments und die Notwendigkeit, seine erhebliche Mittelausstattung zügig zu nutzen, hat die betroffenen Mitgliedstaaten und die Kommission dazu veranlaßt, die in diesem Rahmen finanzierten Maßnahmen in aller Eile vorzulegen, zu beschließen und durchzuführen. Trotz dieser Eile darf jedoch die Notwendigkeit einer ordnungsgemäßen Verwaltung, die sich auf effiziente Begleit- und Kontrollsysteme stützt, nicht aus den Augen verloren werden. Es ist festzustellen, daß sowohl auf Kommissionsebene als bei der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten noch erhebliche Fortschritte zu erzielen sind, damit die Beteiligten ihrer Verantwortung für eine wirtschaftliche Mittelverwaltung besser Rechnung tragen.

7.2. Um zu vermeiden, daß sich die beim Einsatz des Finanzinstruments festgestellten Mängel im Rahmen des vor kurzem errichteten Kohäsionsfonds wiederholen, sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten umgehend Maßnahmen ergreifen, welche die Verwirklichung der dem Fonds zugewiesenen Ziele unter Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften erleichtern. Es sollte eine effiziente Koordinierung mit sämtlichen anderen Strukturinterventionen, insbesondere mit den SF (über die GFK), gewährleistet werden. Diese Koordinierung sollte damit einhergehen, daß bei der Vorbereitung und Bewertung der Vorhaben im Bereich des Umweltschutzes oder der Verkehrsinfrastruktur, die sich signifikant auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt auswirken können, intensivere Anstrengungen unternommen werden. Insbesondere sollten die Auswirkungen quantifiziert werden. Der Hof stellt fest, daß die Kommission einräumt (4.22), in diesem Bereich seien noch Fortschritte zu erzielen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 12. Januar 1995 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

André J. MIDDELHOEK

Präsident

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>ANFANG EINES SCHAUBILD>

>ENDE EINES SCHAUBILD>

(1) ABl. L 79 vom 1. 4. 1993, S. 74.

(2) ABl. L 72 vom 16. 3. 1994, S. 1.

(3) Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. L 130 vom 25. 5. 1994, S. 1.

(4) Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 792/93.

(5) Sonderbericht Nr. 1/93, ABl. C 69 vom 11. 3. 1993.

(6) Sonderbericht Nr. 3/92, ABl. C 245 vom 23. 9. 1992.

(7) Richtlinie des Rates 85/337/EWG vom 27. Juni 1985, ABl. L 175 vom 5. 7. 1985, S. 40.

(8) Artikel 8 Absatz 6 der Verordnung.

(9) Entscheidungen 93/628/EWG, 93/629/EWG und 93/630/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993, ABl. L 305 vom 10. 12. 1993.

(10) Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes vom 28. März 1994, Dok. KOM (94)106 endg. vom 7. 4. 1994.

(11) Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1993 über ein Gemeischaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, ABl. C 138 vom 17. 5. 1993.

(12) Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser, ABl. L 135 vom 30. 5. 1991, S. 40.

(13) Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle, ABl. L 78 vom 26. 3. 1991, S. 32.

(14) Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung in allen Sprachfassungen außer der französischen, in der es statt "getätigt" (réalisée) "gebunden" (engagée) heißt. Der Hof hat die Kommission am 13. 12. 1993 von diesem erheblichen Irrtum in Kenntnis gesetzt, ohne daß dieser bisher korrigiert wurde.

(15) Verordnung (EWG) Nr. 1866/90 der Kommission vom 2. Juli 1990 über die Einzelheiten der Verwendung des Ecu beim Haushaltsvollzug für die Strukturfonds, ABl. L 170 vom 3. 7. 1990, S. 36.

(16) ABl. C 327 vom 24. 11. 1994.

(17) Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung.

(18) Entscheidungen 94/226/EG und 94/530/EG vom 27. Oktober 1993 bzw. 6. Dezember 1993.

(19) Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung.

(20) Valorisierung der archäologischen Stätte in der Areopagitoustraße.

(21) Richtlinie 93/38/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge im Wasser-, Energie-, Verkehrs- und Telekommunikationssektor.

(22) ABl. C 22 vom 28. 1. 1989, S. 3.

(23) Artikel 25 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993, ABl. L 193 vom 31. 7. 1993, S. 20.

(24) Artikel 9 Absatz 7 der Verordnung.

(25) Anhang IV der Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung.

(26) "Committee of the concerted action EURET 1.1, cost-benefit and multi-criteria analysis for new road construction."

ANTWORT DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES RECHNUNGSHOFES ÜBER DAS KOHÄSIONS-FINANZINSTRUMENT

0. EINLEITUNG

0.4. Das nur vorübergehend geltende Kohäsions-Finanzinstrument (KFI) trat vor der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht zu einem Zeitpunkt in Kraft, an dem dessen Ratifizierung fraglich war. Da somit unsicher war, ob und welche Mittel nach April 1994 zur Verfügung stehen würden, waren die Kommission und die Mitgliedstaaten gezwungen, bei den Vorhaben, die vorgelegt bzw. genehmigt werden sollten, gewisse Konsequenzen zu ziehen. Angesichts der Unsicherheit hinsichtlich der nach 1994 verfügbaren Finanzmittel zogen es vor allem die Mitgliedstaaten vor, Vorhaben bzw. in den meisten Fällen Vorhabenstadien mit begrenzter Laufzeit einzureichen, was der Vorlage langfristiger Großprojekte im Wege stand.

Der innerhalb des Generalsekretariats eingerichteten Dienststelle für die Verwaltung des KFI gelang es trotz des geringen Personalbestandes, binnen weniger Monate alle notwendigen rechtlichen und administrativen Strukturen zur Verwaltung des Instruments zu schaffen, 232 Entscheidungen zu erlassen und die entsprechenden Mittel zu binden und auszuzahlen. Die Kommission weist deutlich darauf hin, daß sowohl innerhalb ihrer Dienststellen als auch in den Mitgliedstaaten beträchtliche Anstrengungen erforderlich waren, um in so kurzer Zeit und vor dem Hintergrund der bereits erwähnten Rechtsunsicherheit dieses System aufzubauen.

1. FINANZMITTEL UND IHRE VERWENDUNG IM JAHRE 1993

1.2. Zwar liegt 1993 in Spanien die Aufteilung bei 71 % für Verkehrsinfrastrukturvorhaben und 29 % für Umweltvorhaben, doch besteht in den übrigen Mitgliedstaaten ein gewisses Gleichgewicht zwischen den beiden Sektoren: 61 % und 39 % in Irland, 57 % und 43 % in Portugal und sogar 38 % und 62 % in Griechenland, wo im Umweltbereich erhebliche Anstrengungen unternommen wurden.

Im Umweltbereich konnten die Mitgliedstaaten nicht auf bewährte Verwaltungsverfahren und Finanzierungsmechanismen zurückgreifen wie bei den Verkehrsinfrastrukturen. Die Kommission war ständig bemüht, die Vorlage von Umweltvorhaben zu fördern, damit das in der Verordnung (EWG) Nr. 792/93 vorgeschriebene "angemessene Gleichgewicht" erreicht würde.

1.3. Vor Erlaß der Verordnung über das Kohäsions-Finanzinstrument waren im Haushalt von 1993 Mittel von 1 000 Mio. ECU gebunden worden. Nachdem das Instrument angenommen war und die Angaben zu den Vorhaben vorlagen, die die Mitgliedstaaten einreichen wollten, hatte die anweisungsbefugte Dienststelle gefordert, einen Teil der Mittelbindungen (200 Mio. ECU) aufzuheben. Somit standen in Wirklichkeit nur 800 Mio. ECU zur Verfügung. Infolge dieser Freigabe von Mitteln wurden die Mittelbindungen in diesem Jahr zu 92 % ausgeschöpft, was bemerkenswert ist in Anbetracht der Tatsache, daß das KFI erst am 1. April in Kraft trat und lediglich am 1. September eine ausreichende Anzahl Vorhaben vorlagen.

2. VERWALTUNG DES INSTRUMENTS UND KOORDINIERUNG

2.1. Tatsächlich ist die Trennung der Aufgaben des Anweisungsbefugten, des Finanzkontrolleurs und des Rechnungsführers durch die drei unterschiedlichen Generaldirektionen vollständig gewährleistet. Diese Generaldirektionen müssen sich gegenseitig konsultieren, und vor jeder Entscheidung ist die Zustimmung jeder Generaldirektion einzuholen. Die Aufteilung der Kompetenzen auf die Mitglieder der Kommission geht auf einen Kommissionsbeschluß zurück.

2.2. Die Koordinierung und der Dialog zwischen der für den Kohäsionsfonds zuständigen Dienststelle und den Generaldirektionen für Verkehr, Umwelt und Regionalpolitik erfolgen über

- Zusammenkünfte dieser Dienststellen, bei denen über die für jedes Land geeignetste Interventionsstrategie und die Vorhaben beraten wird, die für eine Genehmigung in Betracht kommen;

- die obligatorische Konsultation dieser Generaldirektionen bei der Prüfung der Unterlagen. Bei keiner einzigen der im Rahmen des KFI getroffenen Entscheidungen kam keine Einigung der Dienststellen zustande;

- gegebenenfalls gemeinsame Sitzungen mit den Behörden der Mitgliedstaaten.

Die Koordinierung der Instrumente ist somit gewährleistet.

Da sich die Kommission der Notwendigkeit bewußt ist, die einzelnen Interventionen bei der Finanzierung insbesondere von Verkehrsinfrastrukturvorhaben zu koordinieren, die sich in die transeuropäischen Verkehrsnetze einreihen, hat sie das Generalsekretariat beauftragt, eine Aufstellung der Eckdaten zu erarbeiten und diese ständig auf dem neuesten Stand zu halten. Dieses technische Hilfsmittel für die Koordinierung vermittelt der Kommission einen Gesamtüberblick über die in diesem Bereich erzielten Fortschritte. Außerdem hält es die Kommissionsdienststellen über Vorhaben oder Teilvorhaben auf dem laufenden, die aus einem der Finanzinstrumente, einschließlich der Europäischen Investitionsbank, bereits finanziert wurden bzw. sich noch im Stadium der Antragsbearbeitung befinden.

2.3. Die Gefahr der Doppelfinanzierung einer Ausgabe aus dem KFI und den Strukturfonds ist nicht gegeben. Mit den geltenden Verfahren kann diesem Risiko vorgebeugt und leicht nachgeprüft werden, ob ein Investitionsvorhaben bereits einem anderen Finanzinstrument vorgelegt wurde.

Dazu ist auf folgendes zu verweisen:

- die Bestimmungen hinsichtlich der Kumulierung (Artikel 7 Absatz 1) schließen die Finanzierung zweier verschiedener Stadien eines Vorhabens aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds nicht aus;

- gemäß der Verordnung (Artikel 7 Absatz 2) kann die Unterstützung aus dem Kohäsions-Finanzinstrument zusätzlich zu einem Zuschuß aus den im Rahmen der Verkehrs- und Umweltpolitik geschaffenen Finanzinstrumenten gewährt werden, sofern die kumulierte Unterstützung der Gemeinschaft 90 % der Gesamtausgaben nicht übersteigt.

Nach den derzeit anwendbaren Rechtsvorschriften ist die Finanzierung zweier verschiedener Stadien eines Vorhabens aus dem KFI und den Strukturfonds zulässig. Außerdem kann für Vorhaben, die im Rahmen der Verkehrs- oder Umweltpolitik gefördert werden, zusätzlich eine Unterstützung aus dem KFI gewährt werden.

2.4. Mit den eingeführten Verfahren läßt sich die Tätigkeit der einzelnen Finanzinstrumente koordinieren und gleichzeitig den in der Verordnung enthaltenen Bestimmungen über die Kumulierung Rechnung tragen.

2.5.-2.7. Der spezifische Zweck des Kohäsions-Finanzinstruments unterscheidet sich von den Zielen der Strukturfonds und der sektoralen Finanzinstrumente. Es soll nämlich durch die Finanzierung von Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Verkehrsnetze mittelfristig den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt fördern.

Es sollte unterschieden werden zwischen den Verfahren der Haushaltsführung, für die eine klare Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche erforderlich ist und für die deutlich definierte Verwaltungsvorschriften gelten, und den Modalitäten der Koordinierung und Konzertierung zwischen den einzelnen Dienststellen bei der Vorbereitung der Interventionen.

Die Direktion H des Kohäsionsfonds verwaltet die diesem Instrument zugewiesenen Mittel, insbesondere die Haushaltslinie B2-3000, gemäß den spezifischen Zielen dieses Fonds. Die dabei angewandten Verfahren sind in den derzeit geltenden Verwaltungsvorschriften vorgesehen, die auch die Modalitäten der Abstimmung mit den anderen Dienststellen enthalten und die Zustimmung dieser Dienststellen zwingend vorschreiben. In diesem Kontext sind selbstverständlich auch förmliche Verfahren vorgesehen.

Mit Hilfe der in Punkt 2.2 erwähnten Mittel stellt sie die Koordinierung mit den anderen Dienststellen sicher, um die optimale Verwendung der Finanzmittel und ein kohärentes Gesamtkonzept zu gewährleisten. Die beteiligten Generaldirektionen sind in Zusammenarbeit mit dem Generalsekretariat an der Festlegung der Interventionslinien und der Auswahl der Fördervorhaben beteiligt.

Die Direktion des Kohäsionsfonds hat mehrere tausend Konsultationen vorgenommen; kein Vorhaben im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments wurde ohne eine dienststellenübergreifende Einigung genehmigt.

2.8. Die Generaldirektion Wettbewerb wird in den Fällen konsultiert, in denen aus dem Finanzinstrument finanzierte Vorhaben Auswirkungen auf den Wettbewerb haben können, insbesondere bei Beihilferegelungen im Umweltbereich. Außerdem traten die Direktion des Kohäsionsfonds und die Generaldirektion Wettbewerb zusammen, um für die einzelnen Projektkategorien zu ermitteln, welche Auswirkungen die dem KFI vorgeschlagenen Investitionen auf die Wettbewerbspolitik haben können.

2.9. Die betroffenen Generaldirektionen werden zuerst zu den vom Mitgliedstaat eingereichten Unterlagen und später zum Vorentwurf der Entscheidung konsultiert. Nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften beträgt die Antwortfrist der konsultierten Dienste im Prinzip bei jeder dieser Konsultationen 15 Werktage. Im allgemeinen ist die tatsächliche Frist, die den Dienststellen gewährt wird, deutlich länger. Die Annahme der Entscheidungen wurde mehrmals verschoben, um eine dienststellenübergreifende Einigung zu erzielen.

2.10. Vor Genehmigung jedes vorgelegten Vorhabens wird geprüft, ob die Richtlinie 85/337/EWG eingehalten wird. Vorhaben, die gegen diese Richtlinie verstoßen, werden nicht genehmigt; es trifft nicht zu, daß die Kommission mehrere Vorhaben genehmigt hat, für die das Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht korrekt angewandt wurde.

Einzig bei den beiden Vorhaben in Spanien, die der Rechnungshof anführt, wurden Verfahren verwendet, die vor allem in der Frage der Umweltverträglichkeitsprüfung auf nationalen Rechtsvorschriften beruhten. Sie betrafen zwei Vorhaben zur Erweiterung von Autobahnen, die nach Auslegung der spanischen Behörden nicht unter Anhang 1 der Richtlinie fielen. Nach Gesprächen mit der Kommission verpflichteten sich die spanischen Behörden, bei dieser Investitionskategorie künftig der Auslegung der Kommission hinsichtlich der Verfahren zur Feststellung von Umweltauswirkungen zu folgen. Die Kommission ist ihrerseits nach Kontrollen vor Ort zu der Auffassung gelangt, daß die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Berichtigung der negativen Auswirkungen auf die Umwelt angemessen sind. Darüber hinaus waren diese Vorhaben unter der Voraussetzung genehmigt worden, daß die spanischen Behörden Maßnahmen treffen, um die negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu berichtigen. In dem betreffenden Fall sind diese Maßnahmen so beschaffen, daß sie nach dem Bau durchgeführt werden können.

2.11. Was den Fall der griechischen Behörden anbelangt, so bemühte sich die Kommission bei vorbereitenden Besuchen in Griechenland vom 25. und 26. April 1993, 17. und 18. Juni 1993 sowie 30. Juli 1993, diese Fragen zu klären. Auch in den anderen Mitgliedstaaten fanden vorbereitende Besuche statt.

Anders als die übrigen begünstigten Länder beschlossen die griechischen Behörden, Vorhaben einzureichen, die vor April 1994 abzuschließen waren, obwohl die Kommission darauf hingewiesen hatte, daß für die Durchführung der Arbeiten keine Frist gesetzt ist. Inzwischen haben die griechischen Behörden bei der Kommission für zahlreiche Vorhaben eine Änderung des Abschlußtermins beantragt, um diese Situation zu korrigieren.

3. UMSETZUNG DER VERORDNUNG

Die Prioritäten der Interventionen

3.2. Die Prioritäten der Interventionen sind in der Ratsverordnung, in den (von der Kommission vorgeschlagenen oder vom Rat angenommenen) Leitlinien für den Ausbau der Verkehrsnetze und im Fünften Aktionsprogramm im Bereich der Umweltpolitik enthalten, das der Rat 1992 erlassen hatte.

3.3. Die Intervention des Kohäsions-Finanzinstruments ist nicht auf die Finanzierung von Verkehrsinfrastrukturvorhaben beschränkt, die in den vom Rat genehmigten oder von der Kommission vorgeschlagenen Plänen für transeuropäische Netze vorgesehen sind.

Der Rat hatte bei seiner Tagung in Edinburgh eine gewisse Flexibilität gegenüber dem Artikel 130d des Vertrages eingeführt und vorgesehen daß "andere Verkehrsinfrastrukturvorhaben, die zur Erreichung der Ziele von Artikel 129b des Vertrags beitragen, . . . finanziert werden [können], bis der Rat die entsprechenden Leitlinien angenommen hat".

Diese Flexibilität wird ferner durch den Wortlaut des zweiten Gedankenstrichs von Artikel 2 der Verordnung über das Kohäsions-Finanzinstrument bestätigt, die die Rechtsgrundlage für die Annahme der Kommissionsentscheidungen bildet. Sämtliche genehmigten Vorhaben stehen mit dem Vorschlag der Kommission vom 28. März 1994 hinsichtlich der gemeinschaftlichen Leitlinien für die Entwicklung der transeuropäischen Verkehrsnetze in Einklang.

3.4. Die vom Gerichtshof genannten Vorhaben zur Verbesserung von Straßen und Eisenbahnlinien im Rahmen des kombinierten Verkehrs sind in den vom Rat genehmigten Plänen der transeuropäischen Netze enthalten. Diese Vorhaben waren in den spanischen sektoralen Plänen vorgesehen und stehen somit vollständig mit den spanischen Leitplänen in Einklang.

Der spanische Leitplan betrifft den Infrastrukturbedarf bis zum Jahr 2007. Er ergänzt die bereits laufenden Arbeiten und sah für 1993 weder einen Zeitplan für die Durchführung der Vorhaben noch eine Einstufung der Vorhaben nach Prioritäten vor.

Ferner ist der Kommission nicht bekannt, daß die spanischen Behörden auf derselben Strecke den Bau von Schienenwegen für Hochgeschwindigkeitszüge planen, die nicht den vom Kohäsions-Finanzinstrument genehmigten Eisenbahnvorhaben entsprechen.

3.5. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten stets angehalten, Vorhaben einzureichen, die Teil von Wasserbewirtschaftungsplänen sind, in denen für jedes einzelne Wassereinzugsgebiet oder Flußsystem die zu verfolgende Strategie niedergelegt ist.

Dieses Konzept der Kommission läßt sich mit einem Beispiel aus der Entscheidung 94/527/EG hinsichtlich der Wasserversorgung Athens aus dem Evinos veranschaulichen.

In diesem Fall setzte die Gemeinschaftsunterstützung voraus, daß folgende Bestimmungen beachtet wurden:

- Information der Kommission über etwaige im Rahmen des Vorhabens erzielte Einkünfte;

- Durchführung einer vollständigen hydrologischen Untersuchung des Karstsystems des Evinos sowie einer Studie bezüglich des globalen Konzepts für die Bewirtschaftung der Wasservorräte der Region, insbesondere im Hinblick auf die Wasserversorgung Athens. Den Ergebnissen dieser Untersuchungen ist bei der Durchführung des Vorhabens Rechnung zu tragen;

- Auffinden der undichten Stellen des Mornos-Staubeckens und der Wasserzuleitungen nach Athen und Ausarbeitung eines Vorschlags mit Abhilfemaßnahmen.

- Bau einer Entlastungsanlage am dem Evinos-Staubecken nachgelagerten Flußlauf, um ganzjährig und vor allem im Sommer einen Mindestdurchfluß von 1m³/sek. zu gewährleisten.

- Durchführung eines ähnlichen Programms zur Überwachung der Wasserqualität im Evinos-Staubecken, wie es derzeit für das Mornos-Staubecken angewandt wird.

3.6. Der Rechnungshof vertritt die Auffassung, daß einige aus dem KFI finanzierte Vorhaben nur einen beschränkten Beitrag zum Umweltschutz leisteten.

Es ist darauf hinzuweisen, daß gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 792/93 das Kohäsions-Finanzinstrument Umweltvorhaben unterstützen kann, die zur Erreichung der Ziele von Artikel 130r des Vertrages beitragen.

In der Tat sind die vom Rechnungshof erwähnten Vorhaben im Rahmen dieses Artikels förderfähig, da sie den Zielen des Fünften Gemeinschaftsprogramms für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (städtische Umwelt, Schutz und Förderung des historischen Erbes der Städte, Schaffung von Grünflächen, Erhaltung der Natur und der Habitate in den von Waldbränden verwüsteten Gebieten am Mittelmeer sowie Umweltforschung und -erziehung) dienen.

3.7. Die Mitgliedstaaten sind für die Vorbereitung und Durchführung der Vorhaben zuständig. Gemäß den Rechtsvorschriften ist es ihre Aufgabe, die Umweltauswirkungen der Vorhaben zu beurteilen.

Wie bereits erwähnt, wurden bei allen genehmigten Vorhaben die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften beachtet.

Was das Vorhaben hinsichtlich der Wasserqualität in Sevilla anbelangt, so geht die Verwendung von Wasser, das ursprünglich für die Landwirtschaft bestimmt war, durchaus nicht zu Lasten der Umwelt, vielmehr steht das Vorhaben mit den Richtlinien 89/778/EWG und 75/449/EWG in Einklang.

Bei dem Vorhaben zur Kanalisation von Regenwasser wurde der Überschwemmungsgefahr Rechnung getragen, die durch diese Kanalisation in den weiter abwärts gelegenen Ortschaften entstehen könnte. Dies läßt sich damit belegen, daß die Kommission gleichzeitig zwei Kanalisationsvorhaben für die beiden vom Rechnungshof erwähnten Ortschaften genehmigt hat. Dies hätte den Mitgliedstaat in die Lage versetzen müssen, die vom Rechnungshof angeführten Schwierigkeiten zu meistern.

3.8. Gemäß der Verordnung ist die Intervention des KFI nicht auf Maßnahmen nach Artikel 130s des Vertrages beschränkt.

Nach Auffassung der Kommission könnte jedoch zumindest in einem Mitgliedstaat die Anzahl der Vorhaben zur Umsetzung der Richtlinien höher sein.

Die Finanzierung von Kanalisationssystemen beinhaltet eine Klausel, nach der die Unterstützung des Finanzinstruments unter der Bedingung erfolgt, daß die finanzierten Vorhabenstadien an eine Abwasseraufbereitungsanlage angeschlossen werden.

Wortlaut der Entscheidungen

3.9. Bei der Verordnung des Rates wiesen die einzelnen Sprachfassungen eine Abweichung auf, die sich auf die ersten Fassungen der Entscheidungen zur Gewährung einer Unterstützung niederschlug. Später wurden diese Entscheidungen berichtigt. Die Abweichung wirkte sich nicht auf die Verwaltung aus.

3.10. Im Falle des Vorhabens "Eisenbahnverbindung Dublin-Galway" hätte eine Prüfung des bei der Kommission eingegangenen Unterstützungsantrags ergeben, daß das Vorhaben am 28. Juni 1993 vorgelegt wurde und somit die nach dem 1. Januar 1993 getätigten Ausgaben für eine Unterstützung aus dem Instrument in Betracht kamen.

Dem Finanzierungsplan der irischen Behörden zufolge sollten sämtliche Ausgaben 1993 getätigt werden. Dieser Finanzierungsplan wurde im Anhang der Entscheidung beigefügt. Die irischen Behörden hatten vorsichtshalber März 1994 als Abschlußtermin für die Arbeiten genannt, weil sie mit Verzögerungen bei der Durchführung des Vorhabens rechneten. Der Vorschuß wurde gemäß der Verordnung aufgrund der für 1993 vorgesehenen Ausgaben gezahlt und völlig normal überwiesen.

Was das Vorhaben zur Wasserversorgung von Sevilla anbelangt, so wurde mit der Entscheidung C(94) 1317 der Kommission vom 31. Mai 1994 der sachliche Irrtum, d.h. die Datumsangabe 7. September 1993 statt 1. Januar, in der Entscheidung über die Gewährung einer Unterstützung berichtigt.

3.11. Der Finanzierungsplan für das Vorhaben "Regionale Wasserversorgung Ballyjamesduff" umfaßt lediglich die zuschußfähigen Ausgaben, in diesem Fall also die nach dem 2. September getätigten Ausgaben. Folglich wurde der Vorschuß gemäß der Verordnung ausschließlich anhand der für 1993 erwarteten zuschußfähigen Kosten berechnet.

Verwendung des Ecu

3.14. Die Kommission wird die Empfehlung des Hofs prüfen.

Vorschüsse und Zinserträge

3.16. Anhang 3 der Entscheidung über die Gewährung einer Unterstützung schließt eine Änderung des Termins für den Abschluß der Arbeiten nicht aus, selbst wenn der Mitgliedstaat die Verlängerung nach Ablauf der ursprünglich für den Abschluß der Arbeiten vorgesehenen Frist beantragt.

Dieser Anhang sieht lediglich vor, daß in diesem Fall die Änderung nach dem gleichen Verfahren vorzunehmen ist wie im Falle substantieller Änderungen (d.h. nach dem Verfahren für den Erlaß der Entscheidung). Dies wurde in dem genannten Fall beachtet.

Es ist offensichtlich, daß die Leistungen bei der Arbeitsplanung sowie der Begleitung und Kontrolle der Durchführung der Vorhaben durch die Mitgliedstaaten verbesserungsbedürftig sind.

3.17. In den Entscheidungen der Kommission ist vorgesehen, daß für zu Unrecht gezahlte Beträge Zinsen zu zahlen sind. Die Kommission verfolgt sehr aufmerksam, welche Fortschritte die von ihr finanzierten Vorhaben machen und wie die Vorschüsse verwendet werden. Die Verordnung sieht keine Zinszahlungen für Vorschüsse vor.

Wie die Kommission bereits in ihrer Antwort zu den Punkten 6.11-6.14 mitteilte, überprüft sie derzeit alle diese Fälle.

4. VORHABEN

Größe der Vorhaben

4.1. Die nachhaltige Wirkung eines Vorhabens hängt nicht allein von seiner Größe ab. Zu dieser Frage ergaben die Verhandlungen im Rat folgendes: wird geprüft, ob ein Vorhaben groß genug angelegt ist, um nachhaltige Auswirkungen zu haben, so sind nicht nur seine Größe und die erwarteten Wirkungen angemessen zu berücksichtigen, sondern auch der jeweilige Hintergrund dieses Vorschlags, wie der Umfang des Verkehrssektors oder des fraglichen Umweltbereichs in dem betreffenden Mitgliedstaat.

Es wird darauf hingewiesen, daß zur Feststellung der nachhaltigen Auswirkungen bei Vorhabenstadien das Gesamtvorhaben und bei einer Gruppe zusammenhängender Vorhaben die Gruppe als Ganzes betrachtet werden müssen. Die Entscheidungen im Rahmen des KFI betreffen sehr häufig Vorhabenstadien oder Gruppen zusammenhängender Vorhaben.

Was das irische Vorhaben für den Bau von zwei Bahnüberführungen im Hafen von Belview anbelangt, so ist diese Investition im weiteren Kontext des Baus des neuen Containerhafens zu sehen, der vom EFRE finanziert wurde und seit 1993 in Betrieb ist. Die aus dem KFI finanzierten Investitionen dienen der Erleichterung des Zugangs auf dem Schienenweg (60 % des Verkehrs) und auf der Straße sowie der Vertiefung des Zufahrtskanals. Dies ist ein gutes Beispiel für eine wenig umfangreiche Investition mit nachhaltigen wirtschaftlichen Auswirkungen, die andere von der Gemeinschaft kofinanzierte Investitionen aufwertet.

Die Finanzierung des Flughafens von Hierro ist durch das Erfordernis, den Zugang zu den transeuropäischen Netzen zu erleichtern, und die geringe Wirtschaftskraft der Region gerechtfertigt.

4.2. Zu den Kriterien, nach denen die Mitgliedstaaten die der Kommission vorzulegenden Vorhaben auswählten, gehörten sicherlich auch die Notwendigkeit, die 1993 verfügbaren Mittel auszuschöpfen, und der hohe Interventionssatz. Dies läßt aber nicht den Schluß zu - zu dem der Hof gelangt ist -, daß die Ziele des Kohäsions-Finanzinstruments als zweitrangig angesehen wurden.

Alle im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments genehmigten Vorhaben stehen mit den Zielen dieses Instruments in Einklang.

4.3. Die Kommission verweist auf die bereits zu Punkt 4.1 vorgebrachten Erläuterungen. Sie hält es jedoch für zweckmäßig, daß die Mitgliedstaaten im Rahmen des Kohäsionsfonds größere Vorhaben einreichen. In die Verordnung (EG) Nr. 1164/94 wurde übrigens die Angabe einer Mindestgröße der Vorhaben aufgenommen.

Gruppen von Vorhaben

4.4. Gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 792/93 hat die Kommission in einer einzigen Entscheidung Gruppen von Vorhaben zusammengefaßt, die demselben oder einem ähnlichen Ziel dienen, aber unterschiedliche Orte betreffen (Einbindung der archäologischen Stätten, Bewirtschaftung der Wasserressourcen). Zu erwähnen ist, daß Vorhaben, die mit der Umsetzung von Richtlinien im Umweltbereich zusammenhängen, häufig von geringem Umfang und in den betreffenden Mitgliedstaaten oft über ein weites Gebiet verstreut sind. Das Europäische Parlament hat in dieser Frage stets dafür plädiert, daß umweltpolitisch wichtige Vorhaben nicht aufgrund ihrer geringen Größe von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden dürfen.

Was die Gruppe von Vorhaben zur Verbesserung des Straßennetzes in Irland anbelangt, so ist nach Auffassung der irischen Behörden eine Intervention an mehreren Stellen der Hauptkorridore (d.h. Bau neuer oder Ausbau bestehender Straßen je nach Verkehrsaufkommen) die geeignetste und wirtschaftlich sinnvollste Strategie zur Verbesserung des Straßennetzes in diesem Land. Bis zur Einleitung gewisser anderer, umfangreicherer Vorhaben ist die Kommission mit dieser Strategie einverstanden. Die fraglichen Vorhaben liegen im übrigen auf dem Korridor im Osten Irlands, für den die Kommission weitere Vorhaben genehmigt hat.

4.5.-4.6. Die verbundenen Vorhaben werden aufgrund der zu Punkt 4.4 erläuterten Kriterien zusammengefaßt und sind somit kohärent.

Die Vorhaben zur besseren Bewirtschaftung der Wasserressourcen in verschiedenen spanischen Regionen wurden zusammengefaßt, da alle dem Ziel der Trinkwasserversorgung dienten.

In Griechenland wurden Vorhaben im Umweltbereich aufgrund der Vergleichbarkeit ihres Bereichs und/oder ihrer Ziele zusammengefaßt (Wasserversorgung, Abwasser, Archäologie, Natur, Abfälle).

Die griechischen Vorhaben für die archäologischen Stätten sind Teil eines Gesamtplans zur Einbindung der archäologischen Stätten und zur Sanierung der historischen Altstadt von Athen. Die genannten Vorhaben stellen im übrigen nur einen Teil der in der Entscheidung über die Gewährung einer Unterstützung aufgeführten Vorhaben dar. Die Gesamtkosten aller genehmigten Vorhaben betrugen 5,8 Mio. ECU.

Was Irland anbelangt, so sind alle zwölf Straßenverbesserungsvorhaben auf Strecken des europäischen Netzes gelegen, allerdings auf Abschnitten, deren relativ geringes Verkehrsaufkommen den Bau neuer Straßen mit neuen Trassen nicht rechtfertigen würde. Daß die Straßenverbesserungsvorhaben nicht untereinander verbunden sind, ist nicht von Bedeutung, da in Irland die Qualität der bestehenden Straßen sehr unterschiedlich ist und die Straßenverbesserungsvorhaben an den Stellen durchgeführt werden, an denen sie besonders nötig sind. Diese Vorhaben sind im übrigen Teil eines langfristigen Programms zur Verbesserung der gesamten prioritären Strecken. Darüber hinaus lagen acht der zwölf Vorhaben auf der Strecke Dublin-Rosslare-Cork, auf der zahlreiche andere Vorhaben aus dem Kohäsionsfonds gefördert werden.

Die übrigen spanischen Vorhaben mit dem Ziel der Minimierung und Beseitigung der Verschmutzung durch die Industrie wurden aufgrund der Art der geplanten Maßnahmen zusammengefaßt.

Vorhabenstadien

4.7. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten, dem Parlament und dem Rat mitgeteilt, daß unter technisch und finanziell unabhängigen Stadien folgendes zu verstehen ist:

- Stadien, die einer Funktionseinheit entsprechen (z.B.: Kläranlage) oder geographisch festgelegt sind (z.B.: klar abgegrenzte aufeinanderfolgende Streckenabschnitte einer Autobahn oder einer Eisenbahnlinie), oder

- Stadien, die einem bestimmten Durchführungszeitraum des Vorhabens sowie bestimmten Arbeiten entsprechen, die sich mit Hilfe geeigneter quantifizierter Indikatoren materiell abgrenzen lassen und innerhalb dieses Zeitraums durchgeführt werden.

Die fragliche Aufteilung entspricht der zweiten dieser Definitionen.

Hier ist festzuhalten, daß bei Unterstützungsanträgen, die vor dem 1. September 1993 für Vorhaben eingereicht wurden, welche bereits vor diesem Zeitpunkt eingeleitet worden waren, die Unterstützungfähigkeit ab dem 1. Januar 1993 gilt, unabhängig davon, ob diese Vorhaben in Stadien unterteilt sind oder nicht.

4.8.-4.10. Bei den Verhandlungen über die Verordnung hatte der Rat die Auffassung vertreten, daß Artikel 7 Absatz 1 nicht ausschließt, daß verschiedene Stadien desselben Vorhabens aus dem KFI und aus einem Strukturfonds gefördert werden.

Diese Situation war im übrigen unvermeidlich, da in manchen Kohäsionsfondsländern in der Vergangenheit fast alle Investitionen in den Bereichen Verkehr und Umwelt aus dem EFRE kofinanziert wurden.

Bevor die Entscheidung im Rahmen des KFI ergangen war, hatten die portugiesischen Behörden formell bei der GD XVI die Zurückziehung des Vorhabens Cruz-Braga aus dem Programm PRODAC beantragt. In Anbetracht des geringen Umfangs des zurückgezogenen Vorhabens war es nach den Bestimmungen für die Änderung der Operationellen Programme im Rahmen des EFRE unnötig, die Entscheidung, mit der die Kommission dieses Programm angenommen hatte, förmlich zu ändern, da dies im Rahmen der Befugnisse des Begleitausschusses für das betreffende Programm abgewickelt werden konnte. Diese Änderung des PRODAC erfolgte vor der Genehmigung des Vorhabens durch das Kohäsions-Finanzinstrument.

Was das Programm "Randlage" in Irland anbelangt, so wird die in dem Operationellen Programm enthaltene Liste von Vorhaben ausdrücklich als "indikative" Liste bezeichnet. Bestimmte Vorhaben, die im Programm für den Zeitraum 1989-1993 enthalten waren, fanden sich im Programm für den Zeitraum 1994-1999 wieder, da die im ersten Zeitraum verfügbaren Mittel nicht für die Finanzierung aller Vorhaben der indikativen Liste reichten. Es bestand daher absolut keine Veranlassung, das erste "Randlagen"-Programm zu ändern.

Im allgemeinen sind sich die Mitgliedstaaten durchaus bewußt, daß eine Doppelfinanzierung von Ausgabenposten zu vermeiden ist. Die Regelung für die Verwaltung der Operationellen Programme der Strukturfonds erlaubt deren Anpassung, wenn dies erforderlich wird.

Der Begriff des Projektstadiums wurde in Punkt 4.7 definiert. Was der Rechnungshof als "künstliche Aufteilung" oder "Zahlungsstadien" bezeichnet, entspricht der von der Kommission verwendeten Definition von Stadien. Wie bei den Verhandlungen über die Verordnung (EG) Nr. 1164/94 vereinbart, gilt diese Definition übrigens auch im Rahmen des Kohäsionsfonds.

Hinsichtlich der Preisänderungen ist zu betonen, daß diese vertragsmäßig vorgesehen sind und unter die nationalen Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge fallen. Unter diesen Umständen sind diese Ausgaben selbstverständlich zuschußfähig, sofern sie in die Entscheidung einbezogene Arbeiten betreffen. Was ihre rückwirkende Zuschußfähigkeit anbelangt, so wird der Zeitpunkt zugrundegelegt, an dem die Rechnung tatsächlich beglichen wurde.

Schließlich verfolgt die Kommission die in Stadien unterteilten Vorhaben besonders aufmerksam, was die Kontrollbesuche des Vorhabens "Autobahn Cruz-Braga" vom 21. bis 25. März 1994 und 18. bis 20. Juli 1994 beweisen.

4.11. Nach Auffassung der Kommission wird durch dieses Vorgehen die Rolle des GFK als Instrument der Programmplanung gestärkt. Bei der Übernahme von Vorhaben oder Vorhabenstadien vom EFRE wird sowohl den Programmplanungszielen der GFK als auch den Prioritäten des KFI Rechnung getragen, insbesondere bei der Förderung der transeuropäischen Netze.

In dem vom Rechnungshof angeführten Fall wurde der Programmplanungszeitraum für das PRODAC-Programm nicht dadurch beeinträchtigt, daß eine Phase des Vorhabens Cruz-Braga aus dem Programm zurückgezogen wurde.

An ihre Stelle traten nämlich andere Vorhaben, die das Straßennetz zweiter Ordnung in Portugal betrafen und daher für eine Förderung aus dem Kohäsions-Finanzinstrument nicht in Betracht kamen. Darüber hinaus konnten aufgrund dieses Austauschs die für das portugiesische GFK im Zeitraum 1989-1993 bereitgestellten Mittel vollständig ausgeschöpft werden. Außerdem haben sich die portugiesischen Behörden förmlich verpflichtet, für den anschließenden Abschnitt (Vorhaben Braga-Valencia) dieses transeuropäischen Straßenkorridors bis zur spanischen Grenze (IP1) eine Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds zu beantragen, um die IP1 Richtung Norden fertigzustellen. Durch dieses Verfahren können die beiden Finanzinstrumente ihre Mittel gezielt für die Vorhaben einsetzen, die am ehesten ihren jeweiligen Zielen entsprechen.

Die Kommission hat stets darauf geachtet, eine künstliche Aufgliederung von öffentlichen Aufträgen oder Verträgen zu vermeiden. Der Rechnungshof präzisiert nicht, in welchem Fall oder in welchen Fällen eine künstliche Aufteilung vorgenommen wurde. Folglich ist anzunehmen, daß die Dienststellen des Hofes keinen derartigen Fall ermitteln konnten und daß das Bestehen einer solchen dieser Gefahr lediglich eine Vermutung des Hofes darstellt, die auf keinerlei Tatsachen gestützt ist.

4.12. Im Falle der Ringstraße von Madrid betrafen die Entscheidungen Vorhaben und nicht Vorhabenstadien. Jedes einzelne Vorhaben entsprach den Kriterien und Bestimmungen der Verordnung. So waren insbesondere Umweltverträglichkeitsprüfungen durchgeführt worden. Der Hof bezieht sich auf die Umweltprobleme eines Projekts, das der Kommission nicht vorgelegt wurde. Die Kommission wird sich näher mit dieser Frage befassen, zur Zeit liegen ihr jedoch keine Informationen vor, die zu Zweifeln an der Qualität dieser Vorhaben berechtigen, welche erheblich zur Verwirklichung der Ziele des Finanzinstruments beitragen und einen Knotenpunkt betreffen, dem innerhalb der transeuropäischen Netze eine Schlüsselfunktion zukommt.

Vorhaben, die mit Einnahmen verbunden sind

4.13. Nach Auffassung der Kommission ist unter dem Begriff "Vorhaben, die mit Einnahmen verbunden sind" folgendes zu verstehen:

- Infrastrukturen, deren Nutzungskosten unmittelbar von den Nutzern getragen werden und die zu wesentlichen Nettoeinkünften der Betreiber führen;

- produktive Investitionen.

Wird ein Vorhaben unterstützt, das mit Einnahmen verbunden ist, so zieht die Kommission im Einvernehmen mit dem Mitgliedstaat die Einnahmen von den zuschußfähigen Kosten des Vorhabens ab, wenn diese unmittelbar mit der finanzierten Investition zusammenhängen und wenn es sich um substantielle Nettoeinkünfte für den Betreiber handelt.

Die bei der Verwaltung des KFI übliche Praxis steht mit diesen Grundsätzen in Einklang. Infolgedessen wurden Einnahmen nicht berücksichtigt, die nicht als substantiell angesehen wurden oder nicht unmittelbar mit der Investition zusammenhingen.

4.14. Die Kommission hat die Anwendung des Verursacherprinzips auf die Umweltvorhaben geprüft. Was den aus dem KFI finanzierten Bau von Kanalisationsanlagen, Wasserversorgungsnetzen und Abwasseranlagen anbelangt, so gelangte die Kommission bei den untersuchten Fällen zu der Auffassung, daß keine zusätzlichen Einkünfte erzielt wurden, die unmittelbar mit der Investition zusammenhingen.

Der Kommission liegen keine Hinweise darauf vor, daß sich in den betreffenden Fällen die Verbesserung der Wasserbehandlungskapazitäten oder die Verbesserung der Kanalisation auf die Gebühren für die Verbraucher niederschlagen und zu wesentlich höheren Einkünften des Betreibers führen.

Indirekte Auswirkungen auf Preise und Einkünfte können nicht berücksichtigt werden.

Die Kommission wird auf jeden Fall die Anwendung des Verursacherprinzips im Sektor Wasser erneut überprüfen.

4.15. Für die Kommission und die Mitgliedstaaten ist offensichtlich, daß die Angabe der getätigten Ausgaben in den Zahlungsanträgen die in der Kommissionsentscheidung aufgeführten Gesamtkosten der Arbeiten betrifft.

Die unterstützungsfähigen Kosten sind als Prozentsatz der Gesamtkosten definiert. Gesamtkosten und unterstützungsfähige Kosten sind in der Entscheidung angegeben. Im Rahmen des Kohäsionsfonds wurde die Aussagekraft der Darstellung der Gesamtkosten und der unterstützungsfähigen Kosten in den Kommissionsentscheidungen erhöht. Das Voranschreiten dieser Investitionen kann mühelos überwacht werden.

Verfahren zur Genehmigung der Vorhaben

4.16. Die Kommission hielt es nicht für zweckmäßig, einen Katalog der zuschußfähigen Kosten zu erstellen, da ihrer Auffassung nach die Angaben der Verordnung und deren Erläuterung auf den den Mitgliedstaaten zugestellten Antragsformularen ausreichend waren. Bei der Verwaltung traten keine besonderen Probleme auf. Außerdem wurde dieses Formular im Rahmen der neuen Regelung überarbeitet und ergänzt.

4.17. Der Betrag der erstattungsfähigen Mehrwertsteuer ist stets von den Ausgaben ausgeschlossen, die für eine Unterstützung des KFI in Betracht kommen. Der Unterstützungssatz von 80 bis 85 % geht auf die Schlußfolgerungen des Europäischen Rats und Ratsverordnungen zurück.

4.18. Die Kosten für den Erwerb von Grundstücken gehören zu den Investitionskosten und können vor allem im Stadtgebiet hohe Summen erreichen. Die Kommission hielt es im Rahmen des Kohäsions-Finanzinstruments nicht für angezeigt, für diese Ausgaben eine von den Gesamtkosten des Vorhabens abhängige Hoechstgrenze festzusetzen. Sie beurteilt für jeden Einzelfall, inwiefern diese Ausgaben gegenüber den gesamten Mittelaufwendungen des Vorhabens angemessen sind.

Was die vom Hof erwähnten Fälle anbelangt, so entsprechen die Kosten der Enteignungen im Rahmen der Vorhaben zum Bau der Ringstraße von Madrid den Kosten, die für solche Investitionen in Stadtgebieten üblich sind.

In Griechenland umfaßt eines der Vorhaben zur Einbindung der archäologischen Stätten (Kosten: 226 000 ECU bei Gesamtkosten von 5,8 Mio. ECU) in der Tat die Enteignung eines Grundstücks, auf dem ein strategischer Raum zwischen der Akropolis, dem Bacchus-Theater und dem neuen Museum gestaltet und eine Fußgängerzone eingerichtet werden soll. Die Kommission hat die Einbindung der archäologischen Stätten entsprechend der Vorlage der griechischen Behörden als Gesamtpaket geprüft. Die Enteignung betraf in diesem Fall nur einen geringen Betrag der von der Kommission genehmigten Gesamtkosten.

Bewertung der Vorhaben

Die Kommission beurteilt die Akten, um festzustellen, ob der mittelfristige wirtschaftliche und soziale Nutzen im Verhältnis zu den aufgewendeten Mitteln steht.

Diese Beurteilung beruht im Prinzip auf:

- der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Analyse der Kosten und Vorteile. Bei Verkehrsinfrastrukturvorhaben und größeren Vorhaben im Umweltbereich werden diese Analysen im allgemeinen in Form einer Kosten-Nutzen-Analyse vorgenommen. In anderen Fällen können sie eher qualitative Aspekte umfassen;

- Bewertungselementen, die die EIB übermittelt, nachdem sie entweder das betreffende Vorhaben oder das System bzw. den Korridor, zu dem das Vorhaben gehört, geprüft oder auf Ersuchen der Kommission zu den Akten Stellung genommen hat;

- anderen Bewertungselementen, die den Dienststellen der Kommission vorliegen.

Die Bewertung steht somit am Ende eines Prozesses, an dem mehrere Akteure beteiligt sind und bei dem Beiträge aus verschiedenen Quellen verwertet werden.

Grundsätzlich wird zu jedem Vorhaben eine Analyse der Kosten und Vorteile vorgelegt, doch ist es offensichtlich, daß Art und Qualität der Analyse sich je nach der Art des Vorhabens unterscheiden. So kann es sich um quantifizierte Kosten-Nutzen-Analysen handeln und/oder um Analysen, die auf der qualitativen Beurteilung bestimmter Vorteile beruhen.

Diese Analysen werden der Kommission grundsätzlich vor Genehmigung des Vorhabens vorgelegt.

Nach Ansicht der Kommission müssen sich die Mitgliedstaaten weiter bemühen, ihre Techniken der Wirtschaftlichkeitsanalyse namentlich im Umweltbereich zu verbessern. Sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten haben entsprechende Maßnahmen getroffen.

4.21. Im Umweltbereich sind die Mitgliedstaaten zu wenig in der Lage, den gesamten erwarteten Nutzen zu quantifizieren. In einigen Fällen weist die Kosten-Nutzen-Analyse eine recht geringe Rentabilität aus, doch rechtfertigen andere, zahlenmäßig nicht erfaßte Vorteile die Durchführbarkeit des Vorhabens.

Im Fall des Evinos-Projekts wurden Klauseln hinsichtlich der Wasserbewirtschaftung und der Durchführung von Investitionen oberhalb des Staubeckens eingefügt (siehe Punkt 3.5).

Nach Auffassung der Kommission stellt die Wasserversorgung Athens kurz- und langfristig ein gravierendes Problem dar, da seit Beginn des Jahrhunderts die Niederschlagsmengen ständig abgenommen haben und gleichzeitig der Bedarf gestiegen ist, so daß das Wasserversorgungssystem ständig angepaßt werden muß. In den letzten Jahren hat sich die Lage weiter verschärft. Vor diesem Hintergrund war der Bau des Evinos-Staubeckens unumgänglich und konnte nicht mehr länger hinausgezögert werden. Diese Feststellung läßt sich anhand der Diagramme im Anhang belegen.

Dem KFI wurden technische Studien sowie Untersuchungen über die Umweltauswirkungen und die Auswirkungen auf den Wassserhaushalt vorgelegt, die die Verstärkung der Wasserressourcen von Mornos im Einzugsbereich des Evinos, die bestehenden Möglichkeiten zur Verbesserung der Wasserversorgung des Großraums Athen sowie hydrologische Studien des Wassereinzugsgebiets des Ylikis betrafen. Gemäß der Entscheidung der Kommission über die Finanzierung sind die bereits erwähnten hydrologischen Untersuchungen fertigzustellen und mit einer Untersuchung des Karstsystems des Evinos zu koppeln (Artikel 6).

Außerdem hat die Kommission auf Sonderklauseln hinsichtlich der ordnungsgemäßen Abwicklung des Vorhabens im weiteren Sinne bestanden. Diese sehen eine Studie über die Bewirtschaftung der Wasservorräte, das Auffinden der undichten Stellen des Mornos-Staubeckens und der Wasserzuleitungen nach Athen und die Überwachung der Wasserqualität vor (Sonderklauseln in Artikel 6 der genannten Entscheidung).

4.22. Im Verkehrsbereich sind die Techniken der Kosten-Nutzen-Analyse allgemein verbreitet, und es ist nicht zweckmäßig, neue Methoden festzulegen. Hier geht es eher darum, die in den einzelnen Ländern verwendeten Methoden zu vergleichen und die Unterschiede aufzuzeigen, um zu einem konvergierenden Konzept zu gelangen.

Im Umweltbereich hingegen sind Anstrengungen zur Festlegung von Bewertungsmethoden erforderlich, und die Kommission bemüht sich, die Lage zu verbessern.

4.23. Die Kommission hat nicht die Möglichkeit, die Finanzierung von Vorhaben zu verweigern, die sich bereits im Durchführungsstadium befinden.

Die Kommission hat sich vor kurzem schriftlich bei den Mitgliedstaaten erkundigt, welche Maßnahmen getroffen wurden, um den Verpflichtungen hinsichtlich ihrer Investitionsanstrengungen insgesamt nachzukommen.

4.24. Was den erwähnten Fall der Umgehungsstraße von Adra anbelangt, so mußte die Kommission die zweite Zahlung von der Verpflichtung der spanischen Behörden abhängig machen, Berichtigungsmaßnahmen zur Minimierung der negativen Auswirkungen auf die Umwelt durchzuführen, da ansonsten diese Berichtigungsmaßnahmen nicht gewährleistet waren. Wegen der Art der in diesem Fall erforderlichen Berichtigungsmaßnahmen, das heißt, der Neubepflanzung der Böschungen, konnten diese erst nach Abschluß der Arbeiten durchgeführt werden. Die Bemerkung des Hofes ist in diesem Fall gegenstandslos, da hier eine bestehende Straße auf der gegebenen Trasse zur Autobahn umgebaut wurde.

4.25. Die Wirkungsindikatoren sind in den Kosten-Nutzen-Analysen und den anderen wirtschaftlichen Bewertungen enthalten, die den Vorhaben beiliegen.

Auf dieser Grundlage kann somit eine Ex-post-Bewertung der Vorhaben durchgeführt werden. Es leuchtet ein, daß sich diese Indikatoren im Verkehrsbereich einfacher bestimmen lassen als im Bereich Umwelt, doch dürften es die laufenden Arbeiten ermöglichen, auch im Umweltbereich angemessene Wirkungsindikatoren zu ermitteln.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben in diesem Bereich beträchtliche Anstrengungen unternommen.

5. ÖFFENTLICHE AUFTRAEGE

5.1. Die Kommission achtet bei jedem Vorhaben, das ihr zur Genehmigung unterbreitet wird, darauf, daß die Richtlinien bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge eingehalten werden.

Nach den der Kommission vorliegenden Informationen entsprechen die genannten Vorhaben den nationalen und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften.

5.2. Die Kommission hat das Problem der Auftragsvergabe in Griechenland, insbesondere die von den Bietern offerierten beträchtlichen Ermäßigungen mit Sorge zur Kenntnis genommen und die geeigneten Schritte eingeleitet.

Die Kommission hat insbesondere zu dieser Frage Verhandlungen mit den griechischen Behörden aufgenommen.

Im Laufe dieser Kontakte ließen die griechischen Behörden die Kommission wissen, daß neue Rechtsvorschriften erlassen wurden, um das Problem der anomal niedrigen Angebote zu beheben. Für Vorhaben, deren Ausschreibung bereits läuft, werden spezifische Maßnahmen getroffen. Die Kommission hat den griechischen Behörden ihren Standpunkt zu dieser Frage übermittelt. Die Gespräche sind derzeit noch im Gange.

5.3. Wegen der Änderung der Rechtsvorschriften sind die Bemerkungen des Hofs zum Teil bereits gegenstandslos.

Gemäß dem genannten Punkt 12 der Mitteilung der Kommission wollte diese bis zur Verabschiedung der dem Rat vorliegenden Richtlinie bezüglich der nicht erfaßten Sektoren bei einer zu großen Zahl gleichartiger Anträge als Anreiz die Antragsteller vorrangig behandeln, die ihre Aufträge für den Gemeinschaftswettbewerb zugänglich machen. Die genannte Richtlinie (90/531/EWG, geändert durch die Richtlinie 93/28/EWG) wurde am 17. September 1990 verabschiedet und enthielt eine Sonderregelung für Spanien, Griechenland und Portugal.

In Anbetracht des Bestehens dieser Sonderregelung und des Wortlauts des genannten Punkts 12 kann dieser Punkt nach Auffassung der Kommission künftig nur noch auf einzelstaatlicher Ebene zur Anwendung kommen.

6. BEGLEITUNG

6.1. Der Rechnungshof bezieht sich auf die Begleitbestimmungen für aus den Strukturfonds finanzierte operationelle Programme. Sie gelten sinngemäß auch für aus dem KFI finanzierte Vorhaben.

Die materiellen Indikatoren sind in den Zahlungsanträgen und dem Begleitbericht des Begleitausschusses enthalten. Die Kommission hält es für wenig sinnvoll, im voraus in den Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung Indikatoren festzulegen. Es ist sachlich schwierig und unzweckmäßig, in einem solchen Rechtsakt die Einzelheiten des zu schaffenden materiellen Begleitsystems vorzugeben. Die vom Rat verabschiedete Kohäsionsfondsverordnung enthält ebenfalls keine derartige Vorschrift.

6.2. Die den Entscheidungen über die Gewährung einer Unterstützung beiliegenden Beschreibungen der Vorhaben enthalten stets eine Beschreibung des materiellen Ziels. Ausführlichere Angaben zum materiellen Ziel sind in den Antragsakten zu