SONDERBERICHT Nr. 9/98 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union im Bereich der MwSt. im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 356/01)

1. MWST. UND MWST.-EIGENMITTEL

Ein Bereich von nationalem und gemeinschaftlichem Interesse

1.1. Der Haushalt der Union wird beinahe zur Hälfte (im Jahre 1997 zu 45 %) aus MwSt.-Eigenmitteln finanziert (1). Diese werden durch Anwendung eines Satzes (im Jahre 1998 von höchstens 1,08 %) auf eine Bemessungsgrundlage festgesetzt, die einheitlich ermittelt wird und der Summe der steuerbaren Umsätze eines jeden Mitgliedstaates entspricht, die einer vom Erwerber nicht abzugsfähigen MwSt. unterliegen.

1.2. Die Höhe der von den Mitgliedstaaten abgeführten MwSt.-Eigenmittelbeträge hängt unter anderem von der Höhe der von ihnen erhobenen MwSt.-Einnahmen ab. Somit hängen sie auch zum Teil von den Ergebnissen ab, die diese Mitgliedstaaten bei der Betrugsbekämpfung erzielen, für die sie in erster Linie zuständig sind (2). Die Steuerhinterziehung weist eine besorgniserregende Entwicklung auf. Die Arbeiten des Hofes zur Ermittlung der Gesamtausfälle an MwSt.-Einnahmen (nationalen und innergemeinschaftlichen Ursprungs) zeigen, daß diese Verluste erheblich sind (3).

Übersicht über die zum 1. Januar 1993 eingeführten Änderungen

1.3. Seit der Einführung der gemeinsamen MwSt.-Regelung in den siebziger Jahren (4) besteht das erklärte Ziel darin, die notwendigen Voraussetzungen für die Errichtung eines Binnenmarktes zu schaffen, in dem ein gesunder Wettbewerb herrscht und im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten die Besteuerung bei der Einfuhr und die Steuererstattung bei der Ausfuhr entfällt. Dieses Ziel wird in der Sechsten Richtlinie des Rates aus dem Jahre 1977 (5), die die Grundlage der derzeitigen Rechtsvorschriften im Bereich der MwSt. innerhalb der Europäischen Union bildet, bekräftigt.

1.4. Mit Vollendung des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 trat eine neue MwSt.-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr in Kraft (6). Hierbei handelt es sich um ein System, mit dem den Anforderungen eines Binnenmarktes ohne Grenzen entsprochen und gleichzeitig auf nationaler Ebene ein Handlungsspielraum im Steuerbereich in bezug auf die Festlegung der Steuersätze sowie die Steuererhebung und -kontrolle beibehalten werden soll.

1.5. Die wichtigsten Merkmale dieser Regelung lauten wie folgt:

a) Die Begriffe der Ausfuhr und Einfuhr zwischen den Mitgliedstaaten werden abgeschafft (womit eines der Ziele der Ersten Richtlinie erfuellt wird) und in der Praxis durch ein gleichwertiges System ersetzt: "Innergemeinschaftliche Warenlieferungen" (vormals Ausfuhren) sind im Ursprungsmitgliedstaat von der MwSt. befreit, sofern der Käufer in einem anderen Mitgliedstaat für die Zwecke der MwSt. erfaßt ist und die Waren das nationale Staatsgebiet verlassen. "Innergemeinschaftliche Warenerwerbe" (vormals Einfuhren) sind im Verbrauchsmitgliedstaat zu versteuern und vom Erwerber in seiner periodischen MwSt.-Anmeldung auszuweisen.

b) Zum Ausgleich für den Wegfall der Zollförmlichkeiten und -kontrollen und zur Vermeidung von Steuerausfällen wurde zwischen den nationalen Behörden ein EDV-System zum automatischen Informationsaustausch über den Wert der innergemeinschaftlichen Warenlieferungen (MwSt.-Informationsaustauschsystem oder "System MIAS") eingeführt (7).

c) Seither können die Verbraucher ohne weitere Formalitäten die MwSt. auf in einem anderen Mitgliedstaat erworbene Waren im Ursprungsland entrichten. Die Sonderregelung des steuerfreien Verkaufs für innergemeinschaftliche Reisende auf Flughäfen sowie an Bord von Flugzeugen und Schiffen läuft am 30. Juni 1999 aus.

d) Im Rahmen von drei "Sonderregelungen" (Fernverkäufe, Neufahrzeuge, innergemeinschaftliche Erwerbe durch Pauschallandwirte, befreite Steuerpflichtige und nichtsteuerpflichtige juristische Personen) sind die Umsätze generell im Verbrauchsland zu besteuern.

Erhöhte Risiken in bezug auf Unregelmäßigkeiten

1.6. Mit der Vollendung des Binnenmarktes sind die systematischen Kontrollen an den Binnengrenzen weggefallen. Daraufhin wurde ein nachgängiges Informationsaustauschsystem (System MIAS) eingerichtet. Dadurch, daß die MwSt. nicht mehr gleichzeitig mit der Einfuhr der Waren, sondern zu einem späteren Zeitpunkt auf der Grundlage der periodischen Anmeldung des Steuerpflichtigen entrichtet wird, erweitern sich die Betrugsmöglichkeiten.

1.7. Die zwei wichtigsten Betrugsmechanismen gestalten sich wie folgt:

a) Anmeldung innergemeinschaftlicher Scheinlieferungen: Die befreiten Waren werden in Wirklichkeit auf dem Binnenmarkt verkauft. Dabei wird die MwSt. auf den Endverbrauch hinterzogen;

b) Nichtanmeldung der MwSt. auf innergemeinschaftliche Erwerbe: Dabei wird möglicherweise die MwSt. auf den Endverbrauch hinterzogen, wenn die Waren in dunklen Vertriebskreisläufen weiterverkauft werden. Es kann auch zum Mißbrauch des Rechts auf Vorsteuerabzug kommen, wenn der Erwerber in seiner MwSt.-Anmeldung zu Unrecht die Erstattung der Steuer auf Erwerbe beantragt, für die er keine MwSt. entrichtet hat.

1.8. Einige Mitgliedstaaten zeigen sich über die jüngste Entwicklung ihrer MwSt.-Einnahmen beunruhigt, die hinter den Vorausschätzungen zurückbleiben. Zwei dieser Mitgliedstaaten haben eine Erosion der Bemessungsgrundlage festgestellt, die angeblich auf die Ausweitung der Schattenwirtschaft (8) wegen der MwSt.-Übergangsregelung zurückzuführen ist.

1.9. Der Kommission zufolge entsprechen allein die innergemeinschaftlichen Handelsgeschäfte, in deren Rahmen die Waren derzeit ohne MwSt. verkehren, einem wertmäßigen Volumen von über 700 Milliarden ECU; dies entspricht einem Steuervolumen von 100 Milliarden ECU. Somit geht es im innergemeinschaftlichen Warenverkehr um hohe Beträge.

Entwicklungsperspektiven für die Übergangsregelung

1.10. Bei Verabschiedung der Richtlinie zur Einführung der MwSt.-Übergangsregelung war vorgesehen, daß diese bis zum 31. Dezember 1996 gelten sollte. In Ermangelung eines Ratsbeschlusses über eine endgültige Regelung ist diese "Übergangs"regelung noch immer in Kraft. Für die kommenden Jahre besteht offensichtlich keine andere Perspektive als die Fortsetzung der derzeitigen Regelung.

1.11. Der Vorschlag der Kommission zur Einführung einer endgültigen Regelung (9) setzt nämlich mindestens zwei Gegebenheiten voraus. Er sieht insbesondere die Abschaffung jeglicher Unterscheidung zwischen internen und innergemeinschaftlichen Umsätzen (Besteuerung der Waren im Ursprungsland) und einen einzigen Ort der Registrierung und steuerlichen Veranlagung der in der Gemeinschaft ansässigen Wirtschaftsbeteiligten vor. Voraussetzung hierfür ist somit in allen Mitgliedstaaten Übereinstimmung zwischen Waren und Dienstleistungen und den geltenden MwSt.-Sätzen. Wäre dies nicht der Fall, könnte ein Wirtschaftsbeteiligter Waren gegebenenfalls über eine Zweigniederlassung in anderen Mitgliedstaaten zu dem (hypothetisch um zwei bis drei Punkte niedrigeren) MwSt.-Satz des Mitgliedstaates verkaufen, in dem er registriert ist. Innerhalb des Endverbrauchs eines Mitgliedstaates wären dann ähnliche Waren zu finden, die jedoch je nach Steuerwohnsitz des Verkäufers unterschiedlichen MwSt.-Sätzen unterlägen.

1.12. Da darüber hinaus die MwSt.-Einnahmen von den Wirtschaftsbeteiligten nicht im Verbrauchsland, sondern am Ort ihrer Registrierung abgeführt würden, ergibt sich aus diesem Vorschlag die Notwendigkeit, den Mitgliedstaaten die ihrem nationalen Verbrauch entsprechenden MwSt.-Einnahmen zuzuweisen. Um jedem Mitgliedstaat eine Einnahmenhöhe zu garantieren, die dem Volumen im Rahmen der derzeitigen Regelung entspricht, schlägt die Kommission vor, einen makroökonomischen Mechanismus einzuführen. Mit dessen Hilfe soll der steuerbare Verbrauch statistisch rekonstruiert werden, wobei die auf die Schattenwirtschaft entfallenden Umsätze, auf die keine MwSt. erhoben wurde, in Abzug gebracht werden (10). Anderenfalls würden sich wegen des unterschiedlichen Ausmaßes von Betrügereien zwischen den Mitgliedstaaten Verzerrungen hinsichtlich der ihnen zuzurechnenden Einnahmen ergeben.

1.13. Die Wahl eines makroökonomischen Mechanismus setzt voraus, daß einheitliche oder gleichwertige Quellen, Methoden, Instrumente und statistische Verfahren vorhanden sind. Hieraus ergeben sich möglicherweise Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Schätzung des jeweiligen statistischen steuerbaren Verbrauchs, insbesondere bei Verminderung der Grundlage für die Aufschlüsselung auf die einzelnen Mitgliedstaaten durch Abzug der Schattenwirtschaft. Dieses Thema ist bereits seit langen Jahren Gegenstand von Untersuchungen u.a. im Rahmen der Erstellung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Die bisher vorgelegten Schätzungen weichen insbesondere nach Maßgabe der verwendeten Methoden und Quellen erheblich voneinander ab (11).

1.14. Die Mitgliedstaaten haben bereits im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung bis Ende 1998 Verpflichtungen hinsichtlich der Vollständigkeit zu erfuellen (12). Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß die Vollständigkeit der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, da sie eine Erhöhung des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen (BSP) zur Folge hat (13), für die Mitgliedstaaten derzeit einen Interessenkonflikt heraufbeschwört. Jede Erhöhung des BSP verpflichtet sie zur Abführung zusätzlicher Eigenmittel an den Gemeinschaftshaushalt im Rahmen der BSP-Eigenmittel. Durch den Kommissionsvorschlag wird sich dieser Konflikt unweigerlich verschärfen, denn im Hinblick auf die vorgeschlagene MwSt.-Regelung hätten die Mitgliedstaaten objektiv ein Interesse daran, das Gewicht der Schattenwirtschaft in ihrer volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zu verringern oder gar den steuerbaren Verbrauch zu hoch zu veranschlagen, um bei der Umverteilung der MwSt.-Gesamteinnahmen einen möglichst hohen Anteil zu erzielen. Bei der Ermittlung des BSP käme somit der Kontrolle der Erstellung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen eine noch größere Bedeutung zu als bisher.

1.15. Die Kommission räumt allerdings ein, daß "Eurostat selbst [...] nicht unmittelbar mit der Messung des Umfangs der Schattenwirtschaft" in den Mitgliedstaaten "befaßt [ist]" und daß im Rahmen der laufenden Arbeiten zur Vollständigkeit des BSP "nicht damit zu rechnen [ist], daß zusammen mit den Ergebnissen auch Zuverlässigkeits- oder Variabilitätsindikatoren vorgelegt werden" (14). Dies ist offensichtlich als Hinweis darauf zu verstehen, daß an eine objektive Bewertung der Schattenwirtschaft derzeit nicht zu denken ist.

Vom Hof gemeinsam mit einigen nationalen Kontrollbehörden durchgeführte Prüfungen

1.16. Seit 1994 befaßt sich eine Arbeitsgruppe, die sich aus Vertretern nationaler Kontrollbehörden und des Europäischen Rechnungshofes zusammensetzt, mit verschiedenen Aspekten im Zusammenhang mit der MwSt. im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr. Im Zuge dieser Arbeiten hat sich gezeigt, daß das automatische Informationsaustauschsystem MIAS trotz der seit seiner Einführung vorgenommenen Verbesserungen weiterhin Mängel aufweist. Ferner erschien es notwendig sicherzustellen, daß im Rahmen der in den Mitgliedstaaten angewandten Kontrollmethoden den unmittelbar mit dem Wegfall der Steuergrenzen verbundenen Umgehungsrisiken Rechnung getragen wird. Darüber hinaus wurde den Mitgliedstaaten und der Kommission empfohlen, die Entwicklung der MwSt.-Einnahmen aus dem innergemeinschaftlichen Handelsverkehr genauer zu überwachen (15).

1.17. In den Jahren 1996 und 1997 untersuchte die Arbeitsgruppe die Gemeinschaftssysteme sowie einige nationale Systeme zur Betrugsbekämpfung. In diesem Rahmen wurden einige von den nationalen Behörden als repräsentativ angesehene Fälle innergemeinschaftlicher Hinterziehungen analysiert; dabei wurde insbesondere darauf geachtet, wie die Instrumente der Verwaltungszusammenarbeit funktioniert hatten.

1.18. Die nachstehenden Bemerkungen ergeben sich aus den im Rahmen der Arbeitsgruppe in fünf Mitgliedstaaten und bei den Kommissionsdienststellen vorgenommenen Erhebungen. Die Ergebnisse dieser Erhebungen wurden den betreffenden Verwaltungen mitgeteilt. Insbesondere angesichts verschiedener Berichte der Kommission (16) und bei ihren Dienststellen gesammelter Informationen treffen die meisten der festgestellten Mängel und der abgegebenen Empfehlungen vermutlich auch auf andere, wenn nicht gar auf sämtliche Mitgliedstaaten zu.

2. UMFANG DER HINTERZIEHUNGEN IN BEZUG AUF DIE MWST. IM INNERGEMEINSCHAFTLICHEN HANDELSVERKEHR

Fehlen einer einheitlichen Betrugsdefinition

2.1. In den geprüften Mitgliedstaaten wird in den gesetzlichen Definitionen des Begriffs Hinterziehung vom Vorliegen eines Vorsatzes seitens eines einzelnen ausgegangen (17). Der Begriff der Hinterziehung ist nicht immer spezifisch im Hinblick auf die MwSt. definiert, sondern kann einen weiteren Bedeutungsumfang haben. Fälle wie etwa die Nichtvorlage einer MwSt.-Anmeldung, die Vorlage einer Anmeldung mit falschen oder unvollständigen Angaben, die Fälschung von Unterlagen oder die Verwendung gefälschter Unterlagen stellen in der Regel einen Straftatbestand dar. In einigen Mitgliedstaaten ist der Verstoß allerdings an das Erzielen eines Ergebnisses geknüpft, während es in anderen Mitgliedstaaten ausreicht, daß das entsprechende Verhalten stattgefunden hat (z. B. Nichtvorlage der Anmeldung).

2.2. Wegen der Mängel und Unvereinbarkeiten, die der Betrugsbekämpfung und der justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen abträglich sind, unterzeichneten die Mitgliedstaaten am 26. Juli 1995 ein Abkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (18). Mit Hilfe dieses Abkommens sollen, ausgehend von einer einheitlichen Betrugsdefinition sowohl für die Gemeinschaftsausgaben als auch für die Gemeinschaftseinnahmen, strafrechtliche Mindestnormen geschaffen werden. Der Tatbestand des Betrugs im Zusammenhang mit Einnahmen ist darin definiert als "jedwede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, daß Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, rechtswidrig vermindert werden; das Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge; die mißbräuchliche Verwendung eines rechtmäßig erlangten Vorteils mit derselben Folge".

2.3. Dem erläuternden Bericht zu dem vom Rat gebilligten Abkommen zufolge wurde die MwSt. aus dem Geltungsbereich des Abkommens ausgeschlossen, da sie "nicht zu den Eigenmitteln gehört, die unmittelbar für die Gemeinschaften erhoben werden" (19). Infolgedessen ist im Gegensatz zu anderen Gemeinschaftsbereichen nicht beabsichtigt, für die MwSt.-Eigenmittel in allen Mitgliedstaaten das gleiche Schutzniveau zu gewährleisten, obwohl sie beinahe zur Hälfte zur Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts beitragen (20).

Uneinheitlichkeit der Sanktionen

2.4. Dadurch, daß die MwSt. von diesem Abkommen ausgeschlossen ist, bleiben die Divergenzen in der Betrugsdefinition bestehen. Diese wirken sich auch bei der Verfolgung betrügerischer Handlungen im Bereich der MwSt. aus. Somit kann je nach Mitgliedstaat ein und dasselbe Verhalten sehr unterschiedlich geahndet werden, wie die nachstehenden Beispiele zeigen.

2.5. In einem Mitgliedstaat stellt die Fälschung von Buchungseinträgen durch ein Mitglied der Geschäftsleitung eines Unternehmens einen schweren Betrug dar, der strafrechtlich geahndet wird (Haftstrafe). In einem anderen Mitgliedstaat dagegen wird dieser Tatbestand als vorbereitende Handlung gewertet, die als Ordnungswidrigkeit geahndet wird (Geldstrafe).

2.6. In einigen Mitgliedstaaten können für ein und denselben Tatbestand Verwaltungsstrafen zu strafrechtlichen Sanktionen hinzutreten. Allerdings können nur in wenigen Mitgliedstaaten tatsächlich Mehrfachstrafen für ein und denselben Verstoß verhängt werden.

2.7. Ein etwaiger Mittäter kann häufig eine Strafminderung erhalten, wenn er nur eine Nebenrolle gespielt hat, doch in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bestehen Unterschiede hinsichtlich der Form der Beteiligung an der betrügerischen Handlung (als Anstifter, Haupttäter, Nebentäter, indirekter Täter usw.). Ferner ist in zwei Mitgliedstaaten der Mittäter nicht bestrafbar, wenn der Betrug keine finanziellen Auswirkungen hat. Die Tatsache, daß ein solcher Betrug möglicherweise Verluste für andere Mitgliedstaaten verursacht, rechtfertigt nicht die Einleitung einer gerichtlichen Verfolgung.

2.8. Weitere Unterschiede betreffen beispielsweise

- die strafrechtliche Haftung des Unternehmens als juristische Person, dem das schuldige Mitglied der Geschäftsleitung angehört; diese Haftung wird von einigen Mitgliedstaaten anerkannt, von anderen jedoch nicht;

- die Verhängung einer Strafe bereits bei "Vollzugsbeginn" (Versuch) des Betrugs oder nur bei vollständigem Vollzug;

- Festsetzung der Sanktionen nach der Schwere der Tat; manche Mitgliedstaaten sehen beispielsweise eine Geldstrafe zwischen einem Mindest- und einem Hoechstbetrag vor, andere dagegen eine Sanktion proportional zu den hinterzogenen Beträgen.

Fehlende Bewertung des Sanktionsinstrumentariums

2.9. Die meisten der geprüften Mitgliedstaaten nehmen keine Bewertung der Anwendung des Sanktionssystems insbesondere im Hinblick auf Wirksamkeit und Verhältnismäßigkeit vor. Mit Hilfe einer solchen Analyse wäre es jedoch möglich, den Abschreckungseffekt der im Bereich der Steuerhinterziehung vorgesehenen Strafen besser zu bewerten. Dies erscheint um so notwendiger, als die Definition und die Anwendung der Sanktionen seitens der Mitgliedstaaten, wie im vorstehenden Absatz gezeigt, noch nicht angeglichen worden sind.

3. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN IM BEREICH DER MWST. IM INNERGEMEINSCHAFTLICHEN HANDELSVERKEHR

Gemeinsame Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und der Kommission

3.1. Die Zuständigkeit für die Aufdeckung und Behebung der im Bereich der MwSt. begangenen Unregelmäßigkeiten und Betrügereien obliegt in erster Linie den Mitgliedstaaten, die für eine wirksame Verhütung und Bekämpfung sowie für die Beitreibung entgangener Eigenmittel zu sorgen haben. Die Verordnung, in der das Erhebungssystem für die MwSt.-Eigenmittel der Gemeinschaft verankert ist (21), weist der Kommission allerdings eine Rolle im Zusammenhang mit der Überwachung der Wirksamkeit der Erhebungsverfahren für diese Steuer und der Verhütung von Unregelmäßigkeiten zu. Die Bestimmungen dieser Verordnung, insbesondere die Modalitäten für Vorortkontrollen in bezug auf MwSt.-Eigenmittel, bilden der Kommission zufolge eine Rechtsgrundlage für die Betrugsbekämpfung (22).

Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden

3.2. Die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 (23) über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung wurde im Rahmen der Errichtung des Binnenmarktes und der nachfolgenden Änderungen der MwSt.-Gesetzgebung verabschiedet. Sie ermöglichte die Einrichtung eines gemeinsamen Systems zum elektronischen Austausch von MwSt.-Daten in bezug auf Warenlieferungen zwischen den Mitgliedstaaten, damit die MwSt.-Übergangsregelung "wirksam und ohne Betrugsmöglichkeiten, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen können, eingerichtet wird" (24). Jeder Mitgliedstaat hat elektronische Datenbanken eingerichtet, anhand deren der Informationsaustausch mit Hilfe eines von der Kommission betreuten Systems erfolgt, das quartalsweise Übersichtsstatistiken liefert (Überwachung der Verwaltungsabläufe; Anzahl der Datenaustausche in bezug auf Umsatzzahlen usw.).

3.3. Gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 "prüfen und bewerten [die Mitgliedstaaten] zusammen mit der Kommission das Funktionieren der in dieser Verordnung vorgesehenen Regelungen für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden, und die Kommission faßt die Erfahrungen der Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich neuer Arten der Umgehung oder Hinterziehung von Steuern oder des Steuerbetrugs, zusammen, um das Funktionieren dieser Regelungen zu verbessern". Der Ständige Ausschuß für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (Standing Committee on Administrative Cooperation oder "SCAC"), der sich unter dem Vorsitz der Kommission aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, ist mit der Bewertung der Funktionsweise der Verwaltungszusammenarbeit beauftragt. Zwei Unterausschüsse befassen sich mit der Betrugsbekämpfung bzw. mit EDV-Fragen. Die o. g. Verordnung sieht vor, daß die Kommission alle zwei Jahre einen Bewertungsbericht veröffentlicht.

Gegenseitige Amtshilfe

3.4. Abgesehen vom System MIAS ist in der Richtlinie 77/799/EWG des Rates vom 19. Dezember 1977 (25) ein Informationsaustausch vorgesehen. Diese Rechtsvorschrift, die ursprünglich nur für den Bereich der indirekten Steuern galt, wurde auf die MwSt. ausgeweitet, denn "die Ausdehnung der gegenseitigen Amtshilfe erweist sich als besonders dringend bei der Mehrwertsteuer, und zwar aufgrund ihrer Eigenschaft als allgemeine Verbrauchsteuer und ihrer Rolle, die sie im System der eigenen Einnahmen der Gemeinschaft einnimmt" (26). In der Richtlinie sind die Modalitäten für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten festgelegt sowie die Konsultationsverfahren und die Mitteilung von Erfahrungen zwischen diesen und der Kommission definiert (27). Der SCAC ist auch für Fragen der Anwendung dieser Richtlinie zuständig.

3.5. Der Geltungsbereich der Richtlinie 76/308/EWG des Rates vom 15. März 1976 über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen (28) wurde mit der Richtlinie 79/1071/EWG (29) auf die MwSt. ausgeweitet. Ein Ausschuß für Beitreibung soll "auf diesem Gebiet eine enge und wirksame Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission herbei[...]führen".

Maßnahmen der Mitgliedstaaten

Kontrollstrategien

3.6. Alle geprüften Mitgliedstaaten setzen Risikoanalysetechniken zur gezielteren Ausrichtung der Kontrollen von Steuerpflichtigen sowie von Wirtschaftssektoren mit hohem Betrugsrisiko ein. Dadurch können die Kontrollen im Interesse eines wirksameren Ressourceneinsatzes nach Prioritätskriterien durchgeführt werden (30). Die betreffenden Mitgliedstaaten verfügen allerdings generell nicht über detaillierte Angaben über die Tätigkeit und die Ergebnisse ihrer mit der Betrugsbekämpfung befaßten Stellen. Dies ist der Wirksamkeit der Risikoanalysen abträglich, da die Stichhaltigkeit der herangezogenen Kriterien nicht bewertet werden kann.

3.7. Zur Vermeidung einer etwaigen, häufig problematischen Beitreibung zu Unrecht bestehender Steuergutschriften richten die meisten der geprüften Mitgliedstaaten besonderes Augenmerk auf die Kontrolle von MwSt.-Anmeldungen, die zur Rückzahlung von Steuergutschriften führen. Ihre Kontrollstrategie umfaßt jedoch nicht die systematische Überprüfung der Zahlung der vom Lieferer in Rechnung gestellten MwSt. Ein Mitgliedstaat hat spezifische Maßnahmen ergriffen, in deren Rahmen bei Vorliegen von Anhaltspunkten für betrügerische Praktiken die Steuergutschrift für den Steuerpflichtigen so lange gesperrt werden kann, bis deren Begründetheit ermittelt wurde und ggf. bis die von den Behörden anderer Mitgliedstaaten erbetenen Auskünfte eingegangen sind.

3.8. Bei einigen Betrugsmechanismen sind Scheinfirmen beteiligt, die nach ihrer Registrierung möglicherweise ungerechtfertigte Rückerstattungen beantragen, falsche Rechnungen ausstellen, ihren Umsatz nicht anmelden oder die geschuldete MwSt. nicht entrichten, bevor sie wieder verschwinden. Deshalb sehen einige Mitgliedstaaten spezifisch die Kontrolle neuer Steuerpflichtiger vor. Bei der Prüfung eines Mitgliedstaates zeigte sich ferner, daß die Betrüger immer häufiger Unternehmen benutzen, die insbesondere aufgrund ihres geringen Umsatzes ihre MwSt.-Anmeldung nur einmal jährlich vorzulegen haben. Somit ist die rechtzeitige Abstimmung der Angaben mit denen des Steuerpflichtigen, der die Rückerstattung auf der Grundlage einer vierteljährlichen oder gar monatlichen Anmeldung beantragt, häufig unmöglich.

Unterschiede in der rechtlichen Handhabe bei der Verfolgung

3.9. Im diesem Bereich bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. In einigen Fällen besteht die Verpflichtung, jedem Betrugsverdacht nachzugehen. In anderen Mitgliedstaaten dagegen können Ermittlungen nur auf Antrag der Staatsanwaltschaft oder der Steuerverwaltung eingeleitet werden.

Datenabgleich

3.10. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 (31) hatte der Hof auf die Zweckmäßigkeit von Querkontrollen zwischen den MIAS- und Intrastat-Daten über die Statistiken des Warenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten hingewiesen (32). Bei der Untersuchung der Rechtsgrundlage in den geprüften Mitgliedstaaten hat sich gezeigt, daß nur in einem der Staaten die Steuerverwaltung zur Verwendung der Intrastat-Anmeldungen der einzelnen Steuerpflichtigen im Rahmen der MwSt.-Kontrollen befugt ist.

3.11. Hinsichtlich des Zugriffs auf EDV-Daten bestehen zwischen den geprüften Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede. So haben beispielsweise die Betrugsbekämpfungsdienste eines Mitgliedstaates ausschließlich Zugriff auf Steueranmeldungen. Darüber hinaus erfolgt dieser Zugriff nicht in Echtzeit (dies gilt auch für die MIAS-Datenbank). Die Steuerbehörden einiger anderer Mitgliedstaaten verfügen dagegen über uneingeschränkten Direktzugriff auf andere Daten.

Zugang zu den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten

3.12. Aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes ist letztendlich jede Steuerverwaltung auch von Umsätzen in anderen Mitgliedstaaten niedergelassener Steuerpflichtiger betroffen. Insbesondere bei Betrugsfällen kann es von Bedeutung sein, die in den anderen Ländern der Union angewandten Verfahren in bezug auf Verfolgung und Verjährungsfristen zu kennen. Bei der Untersuchung der Situation in den geprüften Mitgliedstaaten zeigte sich, daß in ihrer Dokumentation Lücken hinsichtlich rechtlicher und praktischer Aspekte der MwSt.-Gesetzgebung der übrigen Mitgliedstaaten bestanden.

Beitreibung hinterzogener Beträge

3.13. Der Kommission zufolge wären die "Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung [...] vergeblich, wenn die geschuldete Steuer nicht tatsächlich eingezogen werden könnte. Ermittlungen in Betrugsfällen und deren Verfolgung sind nur dann wirklich sinnvoll, wenn sie zur Einziehung der geschuldeten Steuer führen" (33).

3.14. Die meisten der geprüften Mitgliedstaaten verfügen über globale Angaben zu den Berichtigungen der Steuerbemessungsgrundlage aufgrund von Kontrollen, die ihre Dienststellen bei den Steuerpflichtigen vorgenommen haben. Keiner dieser Mitgliedstaaten war jedoch in der Lage, Angaben zu den beigetriebenen Beträgen und zu den Gründen für die Nichtbeitreibung geschuldeter Beträge zu liefern. Unter diesen Umständen ist eine Beurteilung der Wirksamkeit der Betrugsbekämpfung und sämtlicher Verfahren zur Beitreibung der Steuerverwaltung vorenthaltener Beträge nicht möglich.

Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten

3.15. Der Informationsaustausch im Rahmen der Verwaltungszusammenarbeit und der gegenseitigen Amtshilfe wurde insgesamt wenig - wenngleich seit 1995 eine Zunahme festzustellen ist -, jedoch vor allem von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich genutzt. Alle Mitgliedstaaten erkennen zwar die Zweckmäßigkeit eines Informationsaustauschs auf Gemeinschaftsebene zur Verhütung, Aufdeckung und Verfolgung von Betrügereien an, es wurde jedoch noch keine Einigung über die Art der auszutauschenden Informationen erzielt (34).

3.16. Ein geprüfter Mitgliedstaat berichtete von einem Problem aufgrund der Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaates, Informationen zu erhalten. Letzterer berief sich auf nationale Bestimmungen, wonach zu einem Auskunftsersuchen ein zusätzliches Ersuchen betreffend denselben Steuerpflichtigen vorliegen muß.

3.17. Die Möglichkeit der Weitergabe der im Rahmen der Richtlinie über die gegenseitige Amtshilfe und der Verordnung über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden erhaltenen Informationen wurde nur in wenigen Fällen genutzt. In der Richtlinie 77/799/EWG ist ein Konsultationsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten zur Festlegung der Kategorien von Fällen vorgesehen, in denen ein automatischer Informationsaustausch erfolgen kann. Bisher wurde bezogen auf die geprüften Mitgliedstaaten nur in einem Fall festgestellt, daß eine solche Vereinbarung getroffen wurde.

3.18. Vor dem Informationsaustausch gemäß Artikel 5 der Verordnung über die Verwaltungszusammenarbeit erfolgt generell eine Abstimmung der von anderen Mitgliedstaaten erhaltenen MIAS-Daten mit den von den Steuerpflichtigen angemeldeten innergemeinschaftlichen Erwerben. Zahlreiche Steuerpflichtige übermitteln jedoch die Übersichten über ihre innergemeinschaftlichen Lieferungen, mit denen das System MIAS gespeist wird, nicht (35). Im Dezember 1996 war ein Mitgliedstaat noch nicht in der Lage, diese Abstimmungen für 1995 vorzunehmen, da für die Steuerpflichtigen noch die Frist für die Einreichung der MwSt.-Anmeldungen lief. Ein anderer geprüfter Mitgliedstaat beabsichtigte, im März 1997 diese Abstimmungen für das Haushaltsjahr 1994 vorzunehmen.

3.19. Darüber hinaus können diese Abstimmungen erhebliche Abweichungen (bis zu 85 %) zutage fördern, was bei den nationalen Behörden einen beträchtlichen Arbeitsaufwand zur Klärung der Ursachen erfordert. Dies kann tatsächlich zur Folge haben, daß diese Kontrollmöglichkeit aufgegeben wird, die bisweilen vor allem in personeller Hinsicht als zu aufwendig und als ungeeignet zur Identifikation der Wirtschaftssektoren angesehen wird, in denen die Betrugsrisiken am höchsten sind.

3.20. Die geprüften Mitgliedstaaten tauschen untereinander die vorhandenen Informationen über Scheinfirmen nicht aus. Im Jahre 1995 schlug einer der geprüften Mitgliedstaaten allen Mitgliedstaaten vor, zweckmäßige Informationen zur Bekämpfung von Rückerstattungen in betrügerischer Absicht auszutauschen. Nur zwei Mitgliedstaaten haben darauf positiv reagiert.

3.21. In den geprüften Mitgliedstaaten bestehen Kontakte zu Bediensteten anderer Mitgliedstaaten in der Regel ausschließlich auf zentraler Ebene. Sehr selten wird von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Bedienstete der Steuerverwaltung anderer Mitgliedstaaten vor Ort zu laden, obgleich es diesbezüglich einen Entwurf für eine Vereinbarung zwischen zwei der geprüften Mitgliedstaaten gibt (36).

Maßnahmen der Kommission

Periodische Berichte

Berichte über die nationalen Systeme

3.22. Aufgrund der Verpflichtungen gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 hat die Kommission zwei Berichte über die in den Mitgliedstaaten angewandten Verfahren zur Erhebung und Kontrolle der MwSt. erstellt (37). Die Untersuchung beschränkte sich auf die Ausarbeitung von Synthesedokumenten anhand von den Mitgliedstaaten gelieferter Angaben. Die zu den Unregelmäßigkeiten im MwSt.-Bereich übermittelten Angaben wurden nicht näher analysiert, und wegen der unterschiedlichen Struktur der beiden Berichte läßt sich die Entwicklung des Phänomens nicht bewerten.

3.23. Dadurch, daß keine regelmäßige Überwachung der Wirksamkeit der nationalen Verfahren im Bereich der Verwaltung und Kontrolle beispielsweise in Form eines "Kontrollschemas" stattfindet und Angaben zu Betrügereien und Unregelmäßigkeiten fehlen, verlieren diese Berichte an Aussagekraft. Ferner prüft die Kommission nicht in bezug auf jeden Mitgliedstaat die Modalitäten und Ergebnisse der jeweiligen Kontrollsysteme. Somit ist sie nicht in der Lage, etwaige Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten.

3.24. Im Entwurf zu ihrem dritten Bericht nimmt die Kommission eine Analyse der Betrügereien und Unregelmäßigkeiten im Bereich der MwSt. vor. Sie beschränkt sich allerdings darauf, ohne Angabe der betroffenen Mitgliedstaaten zur Betrugsbekämpfung einsetzbare Kontrollverfahren zu nennen.

3.25. In der Zukunft beabsichtigt die Kommission, in bezug auf jeden Mitgliedstaat gemeinsam mit den zuständigen Behörden sämtliche in dem jeweiligen Mitgliedstaat geltenden Kontrollverfahren zu untersuchen, um Verbesserungsmöglichkeiten zu ermitteln, und darüber in einem vierten Bericht zu berichten.

3.26. Nach Ansicht der Kommission kann diese Untersuchung im Rahmen ihrer derzeitigen Befugnisse vorgenommen werden, doch stellt sich die Frage, weshalb sie von dieser Möglichkeit nicht früher Gebrauch machen konnte. Falls dagegen dieser Wunsch eine Verstärkung der Befugnisse der Kommission erfordert, müßte sie darlegen, welche neuen Sachverhalte eingetreten sind, seit sie im Jahre 1996 gegen den Widerstand des Rates einen Vorschlag für Rechtsvorschriften zurückgezogen hat, die es ihr ermöglicht hätten, zur Abgabe etwaiger Empfehlungen Überprüfungen vor Ort bei den nationalen Behörden vorzunehmen (38).

Berichte über die Verwaltungszusammenarbeit

3.27. Die Kommission veröffentlichte in den Jahren 1994 und 1997 zwei Berichte über die Funktionsweise der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der MwSt. (39). Im ersten Bericht stellte sie die auf Gemeinschafts- und nationaler Ebene eingerichteten Verwaltungsstrukturen dar und beschrieb die Funktionsweise des Systems MIAS. Abschließend stellte sie fest, der Mechanismus sei erfolgreich umgesetzt worden, wohingegen der Hof diesbezüglich einige Schwachstellen aufgedeckt hatte, die er in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 darlegte (40). In dem Bericht war insbesondere die Rede davon, daß seit der Vollendung des Binnenmarktes keine neuen Betrugsfälle festgestellt worden waren. Darüber hinaus zeichnete die Kommission die Perspektiven im Bereich der gegenseitigen Amtshilfe vor. Die Entwicklung des "Steuer-SCENT"-Netzes, eines EDV-Netzes zum gezielten Austausch von Mitteilungen zur Betrugsbekämpfung zwischen den Kontrollbehörden, wurde als ein künftiges wirksames Instrument zur Betrugsbekämpfung dargestellt. Ferner wurde beabsichtigt, von der Richtlinie 76/308/EWG über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen stärker Gebrauch zu machen.

3.28. In ihrem zweiten Bericht bewertet die Kommission die Funktionsweise der Verwaltungszusammenarbeit und der gegenseitigen Amtshilfe in den Jahren 1994 und 1995. Sie stellt fest, daß von diesen Instrumenten noch nicht hinreichend Gebrauch gemacht wird und somit keine befriedigende Kontrolle der innergemeinschaftlichen Umsätze in allen Mitgliedstaaten möglich ist, und gibt Empfehlungen bezüglich spezifischer Maßnahmen ab, die auf Gemeinschafts- und nationaler Ebene zu treffen sind. Daneben wird eingeräumt, daß es keine Gemeinschaftsstrategie für die Betrugsbekämpfung gibt. Dies wird zum einen darauf zurückgeführt, daß das dem Unterausschuß für Betrugsbekämpfung des SCAC ursprünglich erteilte Mandat zu eng begrenzt war, und zum anderen auf die zögerliche Haltung einiger Mitgliedstaaten bei der Zusammenarbeit auf multilateraler Ebene im Zusammenhang mit Ermittlungen zu mutmaßlichen Betrugsfällen. Nach Ansicht der Kommission wird sie im Zuge ihrer Hilfestellung bei der Koordinierung der gemeinschaftlichen Maßnahmen durch das Fehlen einer hinreichenden Rechtsgrundlage behindert, wie sie im Bereich des Zollwesens und der Landwirtschaft besteht.

Der Ständige Ausschuß für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (SCAC) und dessen Unterausschuß für Betrugsbekämpfung (SCAF)

Tätigkeit des Unterausschusses für Betrugsbekämpfung

3.29. Dem SCAC, dessen Vorsitz von der Kommission geführt wird, obliegt die Zusammenfassung der "Erfahrungen der Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich neuer Arten der Umgehung oder Hinterziehung von Steuern oder des Steuerbetrugs" (41). Während der ersten Jahre seiner Tätigkeit hat dieser Unterausschuß sich bei seinen Arbeiten auf die Einrichtung eines elektronischen Postnetzes zur Betrugsbekämpfung mit der Bezeichnung "Steuer-SCENT" (siehe Ziffer 3.27) konzentriert. Von diesem System machten die Mitgliedstaaten freilich kaum Gebrauch; sie üben beim Austausch von betrugsrelevanten Informationen eher Zurückhaltung.

3.30. Die Tätigkeit des Unterausschusses für Betrugsbekämpfung wurde erst im Jahre 1996 vom SCAC wiederbelebt. Dabei wurde sein Mandat erweitert und ein neues Arbeitsprogramm verabschiedet. Es wurde eine Erhebung eingeleitet, um zu versuchen, das Ausmaß des MwSt.-Betrugs innerhalb der Europäischen Union zu bewerten. Die Mitgliedstaaten wurden ersucht, Angaben zu den umfangreichsten Betrugsfällen zu liefern, die sie im Jahre 1995 aufgedeckt hatten, und daraus sollte eine Typologie anhand verschiedener Kriterien (wie etwa Umsatz, Wirtschaftssektor, Beschäftigtenzahl der betreffenden Unternehmen usw.) (42) abgeleitet werden. Es wurden knapp 500 Fälle untersucht, doch die Repräsentativität der geprüften Stichprobe ist aus mehreren Gründen nicht erwiesen. Diese hängt nämlich von den nationalen Kontrollsystemen ab, deren Wirksamkeitsgrad von der Kommission nicht geprüft wurde (siehe Ziffern 3.22-3.25), insbesondere was ihre Anpassung an die neuen Betrugsrisiken angeht (siehe Ziffern 1.6-1.9). Darüber hinaus waren die gesammelten Informationen häufig unvollständig und heterogen.

3.31. Abgesehen von diesen Schwierigkeiten lauten die Schlußfolgerungen der Studie wie folgt:

a) Ein hoher Prozentsatz der Betrugsfälle entfiel auf Einmannfirmen oder Unternehmen mit weniger als fünf Beschäftigten, die seit mehreren Jahren für die Zwecke der MwSt. erfaßt waren.

b) Die beiden am weitesten verbreiteten Betrugsarten unter den neun im Zuge der Erhebung ermittelten waren die Nichtanmeldung der aus Verkäufen vereinnahmten MwSt. (32 %) und der Mißbrauch des Rechts auf Vorsteuerabzug für Käufe (25 %). Innerhalb der Betrugskategorien, die Vorgänge zwischen den Mitgliedstaaten umfaßten, kam es in 14 % der Fälle zu einer mißbräuchlichen Anwendung der Vorschriften der innergemeinschaftlichen Regelung, in 9 % der Fälle zu einem Mißbrauch der Einfuhr-/Ausfuhrbestimmungen und in 3 % der Fälle zu Karusselphänomenen (43).

c) Fast die Hälfte der an Karusselphänomenen oder Scheinfirmen beteiligten Steuerpflichtigen wurden nach 1992 registriert. Auf diese Betrugsarten entfallen augenscheinlich die höchsten Hinterziehungsbeträge (44).

d) In der gesamten Gemeinschaft wurden ähnliche Betrugsphänomene festgestellt.

e) Die routinemäßigen MwSt.-Kontrollen spielen bei der Betrugsaufdeckung nach wie vor eine bedeutende Rolle. Im Falle der Aufdeckung von Mißbräuchen des Rechts auf Vorsteuerabzug handelt es sich um die Querkontrolle von Rechnungen und im Falle des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs um die mit den übrigen Mitgliedstaaten ausgetauschten Informationen.

Sonstige Arbeiten des SCAC

Funktionieren der Verwaltungszusammenarbeit

3.32. Bei der Bewertung der Wirksamkeit der im rechtlichen Rahmen der Gemeinschaft für die Kontrolle multinationaler Konzerne vorgesehenen Instrumente der Verwaltungszusammenarbeit stützte der SCAC sich auf die Richtlinie über die gegenseitige Amtshilfe der zuständigen Behörden, um in den Jahren 1994 und 1995 mit anderen Mitgliedstaaten koordinierte Prüfungen vorzunehmen (45).

3.33. Dabei wurde deutlich, daß diese Instrumente für eine bessere Kontrolle der Tätigkeit multinationaler Konzerne einsetzbar wären, jedoch eine Reihe rechtlicher und praktischer Hindernisse bestehen, die den Aufbau einer voll wirksamen Zusammenarbeit vereiteln.

3.34. Zur Konkretisierung der Empfehlungen im zweiten Bericht über das Funktionieren der Verwaltungszusammenarbeit (siehe Ziffer 3.28) erörterte der Ausschuß im Jahre 1997 ein Bündel präziser Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten umzusetzen hätten. Dabei ging es beispielsweise um die Definition von Mindestvorgaben hinsichtlich der Nutzung der MIAS-Datenbank durch die für die MwSt.-Kontrolle zuständigen Bediensteten, die Sicherstellung der Beteiligung der Mitgliedstaaten an multilateralen Kontrollen und die Verkürzung der Beantwortungsfristen im Zusammenhang mit Auskunftsersuchen aus anderen Mitgliedstaaten. Letztere haben, mit Ausnahme von drei Staaten, diese Zielsetzungen vollständig angenommen und werden vom ersten Quartal 1998 an regelmäßig über die erzielten Fortschritte Bericht erstatten.

Gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen

3.35. Die Frage der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Bereich der indirekten Steuern wurde innerhalb des SCAC mehrfach aufgeworfen. Dabei stellte sich rasch heraus, daß dieses Instrument mit mehreren Mängeln behaftet war. Aufgrund einer Untersuchung, die die Kommission im Jahre 1995 vornahm, wurden fünf Problemkategorien ermittelt:

a) Erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beitreibungsbefugnisse;

b) fehlende rechtliche Gleichbehandlung von Forderungen zwischen Mitgliedstaaten und nationalen Forderungen;

c) niedrige Priorität für die Beitreibung von Forderungen für andere Mitgliedstaaten;

d) Schwerfälligkeit, Komplexität und ungenügendes Verständnis der Instrumente der gegenseitigen Amtshilfe;

e) materielle Schwierigkeiten, einige Schuldner ausfindig zu machen.

3.36. Lange zuvor war bereits festgestellt worden, daß die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen unzulänglich funktioniert. Die Kommission arbeitet derzeit Gesetzgebungsvorschläge aus, um die bestehenden Vereinbarungen zu reformieren.

Programme für die Verwaltungszusammenarbeit

3.37. Zur Verbesserung der Funktionsweise der Systeme der indirekten Besteuerung innerhalb des Binnenmarktes schlug die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat im April 1997 ein Aktionsprogramm (Fiscalis) (46) vor, mit dem drei Ziele erfuellt werden sollen: Erwerb eines hohen Kenntnisstandes über das Gemeinschaftsrecht seitens der für indirekte Steuern zuständigen Bediensteten, effiziente Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und mit der Kommission sowie ständige Verbesserung der Verwaltungsabläufe. Dieses Programm, das als Bestandteil der ersten Phase der neuen gemeinsamen MwSt.-Regelung (siehe Ziffern 1.10-1.15) angekündigt worden war, stellt im wesentlichen eine Verlängerung um fünf Jahre (vom 1. Januar 1998 bis 31. Dezember 2002) des vorangegangenen Programms Matthaeus Tax (47) sowie die Zusammenfassung und Fortsetzung verschiedener bestehender Maßnahmen dar, die zuvor aus unterschiedlichen Haushaltskapiteln finanziert wurden, wie etwa das System MIAS, Steuer-SCENT und die multilateralen Kontrollen. Der SCAC wird als Verwaltungsausschuß fungieren, wohingegen er im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 die Rolle eines Beratungsausschusses wahrnimmt (siehe Ziffern 3.2 und 3.3). Nach Ansicht der Kommission wird die Koordinierung dieser verschiedenen Maßnahmen der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden sowohl auf der Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Gemeinschaftsebene einen erheblichen zusätzlichen Nutzen erzeugen. Dieser Programmvorschlag löste allerdings bei einigen Mitgliedstaaten Widerstand aus. Nach Abfassung eines geänderten Vorschlags im November 1997 (48) wurde das Programm schließlich am 30. März 1998 verabschiedet (49).

Koordinationsstelle für Betrugsbekämpfung (UCLAF)

3.38. Im Jahre 1995 wurden im Zuge der Umstrukturierung der UCLAF zur Verbesserung ihrer Wirksamkeit Bedienstete, die zuvor in verschiedenen Generaldirektionen der Kommission mit der Betrugsbekämpfung befaßt waren, zusammengefaßt. In bezug auf die MwSt. bestand die Änderung lediglich in der Versetzung eines Bediensteten zur UCLAF. Derzeit sind zwei Bedienstete auf Zeit unter der Verantwortung des für die Eigenmittel zuständigen Abteilungsleiters vollzeitig mit der Bekämpfung des MwSt.-Betrugs befaßt.

3.39. Hinsichtlich der Unzulänglichkeit des Mitteleinsatzes zur Koordinierung der Bekämpfung des MwSt.-Betrugs verweist die UCLAF auf das Fehlen einer hinreichenden Rechtsgrundlage und die zögerliche Haltung einiger Mitgliedstaaten bei der Legitimierung einer operationellen Gemeinschaftsaktion im Vergleich zum Zollwesen und zur Landwirtschaft, wo sie der Kommission die Höhe der festgestellten Unregelmäßigkeiten mitzuteilen haben. Im übrigen ist festzuhalten, daß zumindest ein Mitgliedstaat sich außer Stande sieht, mit der UCLAF zusammenzuarbeiten, da auf nationaler Ebene eine geeignete Rechtsgrundlage fehlt.

3.40. Aus anderen Quellen verfügbare Informationen wurden nicht genutzt. So wurde beispielsweise keine - auch nur näherungsweise - Schätzung des MwSt.-Betrugs bei Einfuhren aus Drittländern anhand der Datenbank IRENE vorgenommen, in der die hinterzogenen Beträge im Zollwesen erfaßt werden. Abgesehen von der Tatsache, daß die Erhebung in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten liegt, erfolgte auf Kommissionsebene auch keine systematische Weiterverfolgung zur Überprüfung der Modalitäten und des Ausmaßes der Beitreibung der betreffenden MwSt.

3.41. In spezifischen grenzüberschreitenden Betrugsfällen veranstaltet die UCLAF allerdings Koordinierungssitzungen zwischen den verschiedenen zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten wie etwa Zollverwaltung, Polizei und Steuerbehörden. Zum anderen werden Seminare zur Förderung der Kontaktaufnahme und des Meinungsaustauschs zwischen Experten über praktische Methoden zur Aufdeckung und Bekämpfung von MwSt.-Betrug veranstaltet.

3.42. Seitdem der Unterausschuß für Betrugsbekämpfung des SCAC, dessen Vorsitz gemeinsam mit der UCLAF geführt wird, die diese Rolle genutzt hat, um ihre eigenen Aktivitäten besser bekannt zu machen, seine Tätigkeit wieder aufgenommen hat, geht die UCLAF davon aus, daß ihre Überzeugungsbemühungen ihre Grenzen erreicht haben. Sie hält es für unabdingbar, daß die Mitgliedstaaten sich bereit erklären, die ihnen zur Verfügung stehenden Informationen im Bereich des MwSt.-Betrugs auszutauschen, und erachtet eine Änderung der Rechtsgrundlage für ihre Tätigkeit auf Gemeinschaftsebene für unverzichtbar.

Betrugsrisiken im Rahmen einiger Sonderregelungen

Fernverkäufe

3.43. Bei Fernverkäufen (50), die von Unternehmen mit Sitz außerhalb des jeweiligen Mitgliedstaates an Privatpersonen innerhalb eines Mitgliedstaates vorgenommen werden, wird die MwSt. im Ursprungsland erhoben, wenn der vom Verkäufer erzielte Umsatz eine bestimmte, vom Bestimmungsmitgliedstaat festgelegte Schwelle nicht überschreitet und es sich nicht um verbrauchsteuerpflichtige Waren handelt. Oberhalb dieser Schwelle (je nach Mitgliedstaat 35 000 oder 100 000 ECU) kommt eine spezielle Sonderregelung zur Anwendung. Der Verkäufer muß sich im Bestimmungsmitgliedstaat für die Zwecke der MwSt. registrieren lassen und gegebenenfalls dort einen Steuervertreter benennen, um sämtliche Anmeldepflichten zu erfuellen.

3.44. Die Überwachung dieser Schwelle und gegebenenfalls der Verpflichtung zur Vorlage einer MwSt.-Anmeldung gestaltet sich schwierig. In einigen der geprüften Mitgliedstaaten sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht zur gesonderten Anmeldung des steuerbaren Umsatzes in bezug auf in anderen Ländern der Union getätigte Fernverkäufe verpflichtet. Dadurch, daß kein regelmäßiger Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet und nur wenige Kontrollen vorgenommen werden, bestehen durchaus Möglichkeiten der Nichtversteuerung.

3.45. Im übrigen hat der Verkäufer bei Überschreitung dieser Schwelle und im Falle, daß der MwSt.-Satz des Ursprungsmitgliedstaates niedriger ist als der Satz des Bestimmungsmitgliedstaates, kein Interesse daran, die Überschreitung zu melden. Er unterläge dann nämlich komplizierten Verwaltungs- und Anmeldeverpflichtungen, die sich je nach Bestimmungsmitgliedstaat unterschiedlich gestalten. Auch die für den jeweiligen Verkäufer zuständigen Steuerbehörden haben kein Interesse, diese Schwelle zu kontrollieren, denn deren Überschreitung bedeutet einen Einnahmenausfall.

Innergemeinschaftliche steuerfreie Verkäufe

3.46. Innergemeinschaftliche steuerfreie Verkäufe hätten grundsätzlich mit der Vollendung des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 eingestellt werden müssen. Der Ministerrat gewährte jedoch einen Übergangszeitraum bis zum 30. Juni 1999, damit die betroffenen Wirtschaftssektoren sich auf den Wegfall der innergemeinschaftlichen steuerfreien Verkäufe vorbereiten können. Damit die Reisenden die mengen- und wertmäßigen Grenzen der Befreiung nicht überschreiten, vereinbarten die Mitgliedstaaten ein Mindestmaß an Kontrollen (51), das von den Verkäufern sicherzustellen und dessen Einhaltung von den nationalen Steuerbehörden zu gewährleisten ist. Daneben wurde die Kommission ersucht, "die Funktionsweise der Kontrollen der Mitgliedstaaten (...) vor dem Hintergrund der Erfahrungen in der Praxis zu überprüfen [und] [...] so bald wie möglich über die Funktionsweise dieser Kontrollen Bericht zu erstatten und, soweit erforderlich, geeignete Maßnahmen [...] nicht später als zum 31. Dezember 1993 vorzuschlagen".

3.47. Die Kommission legte ihren Bericht im Juli 1996 vor (52). Sie gelangt darin zu dem Schluß, daß kein Mitgliedstaat ein wirksames Kontrollsystem eingerichtet hat, diese Situation Wettbewerbsverzerrungen nicht nur zwischen Verkaufsstellen, sondern auch zwischen Transportmitteln zur Folge haben kann und die Bemessungsgrundlage für die Eigenmittel der Gemeinschaft dadurch vermutlich vermindert wurde. Ferner stellt sie fest, daß dieser Geschäftszweig sich nicht etwa auf den Wegfall des steuerfreien Verkaufs vorbereitet, sondern diesen insbesondere an Bord von Fährschiffen durch die Erweiterung der Verkaufsflächen und der Produktpalette noch ausgeweitet hat.

3.48. Entgegen den Leitlinien des Rates wird keine Maßnahme zur Verbesserung dieser Situation vorgeschlagen. Die Kommission vertritt nämlich die Auffassung, daß es angesichts der Tatsache, daß die Mitgliedstaaten offenkundig nicht gewillt sind, ein Mindestmaß an Kontrolle anzuwenden, und die Sonderregelung am 30. Juni 1999 ausläuft, zwecklos gewesen wäre, strengere Verpflichtungen vorzuschlagen.

4. SCHLUSSFOLGERUNG

Verstärkung des Schutzes der finanziellen Interessen auf der Ebene der Europäischen Union

4.1. Die Betrugsbekämpfung ist in der Regel durch das Fehlen einer integrierten Strategie gekennzeichnet, wobei das Risiko besteht, daß einer auf den nationalen Rahmen beschränkten Sichtweise Vorrang eingeräumt wird, was unkoordinierte Bemühungen in verschiedene Richtungen und den ineffizienten Einsatz der verfügbaren Mittel zur Folge haben kann. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Tatsache, daß eine Betrugshandlung in einem Mitgliedstaat keine haushaltsmäßigen Folgen hat, einen Grund darstellt, nicht tätig zu werden (siehe insbesondere Ziffern 2.2-2.8, 3.12, 3.15-3.17, 3.20-3.21, 3.28, 3.35-3.37, 3.39, 3.44-3.45, 3.47-3.48).

4.2. Wie im Falle des gemeinschaftlichen Versandverfahrens kann die Erhebung der MwSt. beeinträchtigt werden, denn "die Europäische Union ist in einem grundlegenden selbstverschuldeten Widerspruch gefangen: sie besitzt einen Binnenmarkt, in dessen Rahmen Personen und Waren sich frei über Binnengrenzen bewegen, während die mit der Verwaltung und Überwachung dieses Marktes befaßten Behörden durch eben diese Grenzen eingeschränkt bleiben. In der Praxis gibt es einen Binnenmarkt für Betrügereien, jedoch nicht für die Durchsetzung der Rechtsvorschriften" (53). Ferner zeigen die Arbeiten des Hofes zur Ermittlung der Gesamtausfälle an MwSt.-Einnahmen ganz gleich, ob nationalen oder innergemeinschaftlichen Ursprungs, daß die Verluste erheblich sind (54).

4.3. Eine vergleichbare rechtliche Definition der strafbaren Fälle, der Verfolgungsverfahren und der anwendbaren Sanktionen sollte dazu führen, daß ein und dasselbe Verhalten in den Mitgliedstaaten gleichwertig geahndet wird. Unterschiede in den nationalen Betrugsdefinitionen sowie dementsprechend in den anwendbaren Sanktionen können eine abschreckende Verfolgung betrügerischer Handlungen beeinträchtigen. Gleiches gilt für nationale Besonderheiten im Bereich der Strafgestaltung und der Verjährungsfristen (siehe insbesondere Ziffern 2.1, 2.4-2.8).

4.4. Zur Behebung von Lücken und Unvereinbarkeiten, die der Betrugsbekämpfung und der justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten abträglich sind, wurde ein Abkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft geschlossen. Mit diesem im Jahre 1995 unterzeichneten, jedoch noch nicht in Kraft gesetzten Abkommen soll eine stärkere Kompatibilität zwischen den strafrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten erzielt werden, indem Vorgaben für Mindeststrafnormen gemacht werden. Dadurch, daß die MwSt.-Eigenmittel aus dem Geltungsbereich dieses Abkommens ausgeschlossen wurden, besteht für diese Eigenmittel kein einheitliches Schutzniveau in allen Mitgliedstaaten, obgleich sie beinahe zur Hälfte zur Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts beitragen (siehe insbesondere Ziffern 2.2-2.3).

4.5. Die Unterschiede in den rechtlichen und verwaltungstechnischen Rahmenbedingungen stellen freilich Risikofaktoren dar, die womöglich von Betrügern ausgenutzt werden, die die Schwachstellen der verschiedenen Rechtssysteme kennen. Dies gilt auch für die unterschiedliche Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur wirksamen Betrugsbekämpfung. In diesem Zusammenhang würde eine Angleichung der Kontrollmethoden und -strategien der nationalen Verwaltungen die wirksamere Bekämpfung eines Phänomens ermöglichen, das zunehmend multinationaler Art ist (siehe insbesondere Ziffern 3.6-3.8).

4.6. Die Zuständigkeiten der Kommission in bezug auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten und die Auswirkungen des MwSt.-Betrugs auf den Gemeinschaftshaushalt erfordern einschneidendere Maßnahmen. Die Seminare und sonstigen Fortbildungsmaßnahmen, die die Kommission veranstaltet, dienen zwar durchaus zum Erfahrungsaustausch zwischen nationalen Dienststellen. Diese Maßnahmen können sie jedoch nicht von ihrer Zuständigkeit für die Ermittlung von Funktionsmängeln der nationalen Systeme im Bereich der Betrugsbekämpfung und für die Vorlage von Vorschlägen an die Mitgliedstaaten bezüglich geeigneter Abhilfemaßnahmen entbinden (siehe insbesondere Ziffern 3.22-3.26, 3.38-3.42, 3.48).

4.7. Die Aussicht auf Verabschiedung einer endgültigen Regelung erfordert die Erfuellung mehrerer Vorbedingungen. Einige davon wären bereits für das ordnungsgemäße Funktionieren der derzeitigen Regelung notwendig. Deshalb wäre ihre Umsetzung unverzüglich vorzusehen. Die Unterschiede in der Anwendung der Rechtsvorschriften im Bereich der MwSt. sind nämlich Ursache für eine äußerst komplexe Situation und das Fehlen jeglicher Rechtssicherheit für die meisten Wirtschaftsbeteiligten, was freilich potentiell den Betrügern zugute kommt. Auch im Bereich der Harmonisierung der Leistungsfähigkeit der nationalen Verwaltungen besteht dringender Handlungsbedarf (siehe insbesondere Ziffern 1.10-1.15).

4.8. Die derzeitige Übergangsregelung umfaßt Ausnahme- und Sonderregelungen, deren Kontrolle sich sehr problematisch gestaltet und die Betrügereien und Wettbewerbsverzerrungen Vorschub leisten. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten sich die Frage nach der Begründetheit dieser Regelungen stellen und für die Einrichtung wirklich wirksamer Kontrollsysteme sorgen (siehe insbesondere Ziffern 3.43-3.47).

Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit und des Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten

4.9. Von den Instrumenten der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten wird nicht vollständig Gebrauch gemacht, obgleich die vom Hof und einigen nationalen Kontrollbehörden durchgeführte Untersuchung zeigt, daß sich durch den Einsatz dieser Instrumente die Wirksamkeit der Verfolgung aufgedeckter Betrugsfälle in der Regel erhöht. Der unzureichende Einsatz dieser Instrumente ist häufig durch die Schwerfälligkeit der Verfahren oder auch die Unkenntnis der vorhandenen Instrumente insbesondere auf der Ebene der lokalen Behörden bedingt. Somit sollten diese Instrumente auf breiter Ebene einsetzbar gemacht und die derzeit noch bestehende zögerliche Haltung in den Mitgliedstaaten insbesondere gegenüber dem Austausch von Informationen zu Betrugsfällen aufgegeben werden (siehe insbesondere Ziffern 3.15-3.17).

4.10. Damit die Informationen zum innergemeinschaftlichen Warenverkehr, ganz gleich aus welcher Quelle, nutzbringend zur Betrugsbekämpfung verwendet werden können, bedürfen sie einer erheblichen qualitativen Verbesserung, vor allem hinsichtlich der Vollständigkeit (siehe insbesondere Ziffern 3.18-3.19).

4.11. Da der Zeitfaktor bei den Betrugsmechanismen häufig eine wichtige Rolle spielt, sollten die den Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zur Zusammenarbeit untereinander einfacher und zügiger gestaltet werden (siehe insbesondere Ziffern 3.20-3.21).

Einführung von Bewertungsinstrumenten

4.12. Mit Hilfe der Risikoanalyse können die Kontrollen nach Prioritätskriterien ausgerichtet werden. Zur wirksamen Bekämpfung des MwSt.-Betrugs sollten die Mitgliedstaaten allerdings Systeme einrichten, mit denen das Ausmaß der Betrugstätigkeit beurteilt und vor allem in regelmäßigen Abständen die Wirksamkeit und die Ergebnisse der Kontrollmaßnahmen bewertet werden können (siehe insbesondere Ziffer 3.6).

4.13. Die Tatsache, daß das Instrumentarium der vorgesehenen Sanktionen und ihre Anwendung nicht insbesondere im Hinblick auf Wirksamkeit, Abschreckungseffekt und Verhältnismäßigkeit bewertet werden, stellt einen Mangel dar, den es vorrangig zu beheben gilt (siehe insbesondere Ziffer 2.9).

4.14. In bezug auf die Beitreibung hinterzogener Beträge und um die Wirksamkeit ihrer Kontrollverfahren bewerten und den Umfang des Phänomens ermitteln zu können, sollten die Mitgliedstaaten über Angaben zu Berichtigungsveranlagungen aufgrund von Kontrollen und den endgültig beigetriebenen Beträgen verfügen (siehe insbesondere Ziffer 3.14).

4.15. Die von der Kommission vorzulegenden Berichte müssen Gelegenheit zur Bewertung der unternommenen Anstrengungen und der erzielten Ergebnisse sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten bieten (siehe insbesondere Ziffern 3.23-3.25).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 2. Juli 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994, ABl. L 293 vom 12.11.1994, S. 9. Zu den Einzelheiten der Berechnung der MwSt.-Eigenmittel siehe Verordnung (EWG) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989, ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 9.

(2) Dok. SEK(92) 280 endg. vom 24.2.1992, S. 5a. Steuerhinterziehung und Schattenwirtschaft können sich nicht nur auf die MwSt.-Einnahmen, sondern auch auf die Berechnung des BSP selbst (und somit auch auf die BSP-Eigenmittel als weitere wichtige Finanzierungsquelle für den Gemeinschaftshaushalt) auswirken, falls keine geeigneten Angleichungen vorgenommen werden. Infolgedessen könnte dadurch nicht nur die Verteilung der Finanzlast unter den Mitgliedstaaten, sondern auch die als Prozentsatz des BSP festgesetzte Höhe der Haushaltsmittel beeinträchtigt werden.

(3) Siehe den Sonderbericht Nr. 6/98 des Europäischen Rechnungshofes "Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel", Ziffern 4.16-4.19.

(4) Bereits im Jahre 1967 sahen die Erste und Zweite Richtlinie des Rates (Richtlinien 67/227/EWG und 67/228/EWG des Rates vom 11. April 1967, ABl. 71 vom 14.4.1967, S. 1301/67) zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern die Beseitigung der damals noch geltenden Systeme kumulativer Steuern und die Einführung in allen Mitgliedstaaten einer allgemeinen Verbrauchsteuer proportional zum Preis der Waren und Dienstleistungen unabhängig von der Zahl der Zwischenbeteiligten im Herstellungs- und Vertriebsprozeß vor.

(5) Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977, ABl. L 145 vom 13.6.1977, S. 1, und nachfolgende Änderungsfassungen.

(6) Richtlinie 91/680/EWG des Rates vom 16. Dezember 1991, ABl. L 376 vom 31.12.1991, S. 1.

(7) Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der indirekten Steuern, ABL. L 24 vom 1.2.1992, S. 1.

(8) Für die Schattenwirtschaft liefert die Kommission folgende Definition: "Sie deckt rechtmäßige, jedoch nicht angemeldete Tätigkeiten ab, d.h:

a) Tätigkeiten von Produktionseinheiten, die gesetzlich erfaßt sind, jedoch hinsichtlich Produktion und Einkünften Anmeldungen vorlegen, die unter den tatsächlichen Ergebnissen liegen;

b) Tätigkeiten von Einheiten, die ihre Tätigkeit heimlich ausüben und auf Schwarzarbeit zurückgreifen".

Siehe Dok. SEK(92) 588 endg. vom 24.4.1992, S. 30.

(9) Dok. KOM(96) 328 endg. vom 22.7.1996.

(10) Zur Definition der Schattenwirtschaft siehe Fußnote 8.

(11) Siehe zu diesem Thema den Sonderbericht Nr. 6/98 des Europäischen Rechnungshofes "Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel", Ziffern 4.8-4.26.

(12) Entscheidung 97/619/EG, Euratom der Kommission vom 3. September 1997, ABl. L 252 vom 16.9.1997, S. 33. Für Österreich, Finnland und Schweden läuft die Frist bis 1999.

(13) Das Bruttosozialprodukt zu Marktpreisen ist in der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989, ABl. L 49 vom 21.2.1989, S. 26, definiert.

(14) Siehe Antwort auf die schriftliche Anfrage P-1784/97, ABl. C 45 vom 10.2.1998, S. 103.

(15) Siehe den Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1994, Ziffern 1.90-1.111, und den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 1.72-1.103.

(16) Hierbei handelt es sich insbesondere um folgende Berichte:

- Zweiter Bericht gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89, Dok. KOM(95) 354 endg.

- Untersuchung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten und Analyse der Kernelemente des gemeinschaftlichen Ahndungssystems, Dok. SEK(93) 1172 vom 16.7.1993.

- Vergleichende Analyse der Berichte der Mitgliedstaaten über die auf einzelstaatlicher Ebene getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschwendung und des Mißbrauchs von Gemeinschaftsmitteln, Dok. KOM(95) 556 endg. vom 14.11.1995.

- Jahresbericht 1995 "Betrugsbekämpfung", Dok. KOM(96) 173 endg. vom 8.5.1996.

- Zweiter Bericht gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92, Dok. KOM(96) 681 endg.

- Von der Kommission vorgelegter Bericht gemäß Artikel 28l der Richtlinie 77/388/EWG, Dok. KOM(94) 515 endg.

(17) Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat den Unterschied zwischen dem Begriff der Umgehung, die einem rein objektiven Phänomen entspricht, und dem Begriff der Hinterziehung hervorgehoben, die ein Vorsatzelement seitens des Steuerpflichtigen umfaßt. Siehe Urteil vom 12. Juli 1988 in den verbundenen Rechtssachen 138 und 139/86, Direct Cosmetics, Slg. S. 3937, Rdnrn. 20-23.

(18) Siehe ABl. C 316 vom 27.11.1995, S. 48. Es sei darauf hingewiesen, daß dieses Abkommen noch nicht in Kraft ist, weil es noch der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten bedarf.

(19) Siehe ABl. C 191 vom 23.6.1997, S. 1 und 4.

(20) Es sei darauf hingewiesen, daß MwSt.-Betrug sich auch auf die BSP-Eigenmittel auswirken kann, die die andere wichtige Finanzierungsquelle des Gemeinschaftshaushalts darstellen, siehe Fußnote 2.

(21) Verordnung (EWG) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989, ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 13.

(22) Siehe die Antwort der Kommission auf die schriftliche Anfrage E-2630/94, ABl. C 75 vom 27.3.1995, S. 62, und nichtveröffentlichter Anhang.

(23) ABl. L 24 vom 1.2.1992.

(24) Siehe den dritten Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 218/92. In ihrem ersten Vorschlag für eine Verordnung (Dok. KOM(90) 183 endg. vom 19.6.1990) hatte die Kommission andere Bestimmungen für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission ins Auge gefaßt, um die Bekämpfung des Betrugs im Bereich der MwSt. und der Verbrauchsteuern mit Hilfe eines ähnlichen Modells wie im Bereich der Zölle zu verstärken (Verordnung (EWG) Nr. 1468/81). Damals waren die Mitgliedstaaten nicht einverstanden.

(25) ABl. L 336 vom 27.12.1977, S. 15.

(26) Richtlinie 79/1070/EWG des Rates vom 6. Dezember 1979, ABl. L 331 vom 27.12.1979, S. 8.

(27) Richtlinie 79/1070/EWG des Rates vom 6. Dezember 1979, Artikel 9 und 10.

(28) ABl. L 73 vom 19.3.1976, S. 18.

(29) ABl. L 331 vom 27.12.1979, S. 10.

(30) In ihrem Entwurf für den dritten Bericht gemäß ihren Verpflichtungen aufgrund der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 liefert die Kommission eine eingehende Beschreibung der in den Mitgliedstaaten angewandten Kontrollmethoden.

(31) ABl. C 340 vom 12.11.1996, S. 38, Ziffern 1.80-1.88.

(32) Verordnung (EWG) Nr. 3330/91 des Rates vom 7. November 1991, ABl. L 316 vom 16.11.1991, S. 1.

(33) Dok. KOM(94) 471 endg. vom 3.11.1994, Ziffer 101.

(34) Dok. SCAC Nr. 178 vom 7.11.1997 und Dok. SCAF Nr. 39 vom 16.2.1998.

(35) In ihrem Zweiten Bericht gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92, Kapitel 2.2.2, nennt die Kommission bezogen auf sämtliche Mitgliedstaaten für die Übersichten zu den Jahren 1994 und 1995 eine Übereinstimmungsquote von 95 %.

(36) Hierbei handelt es sich um die Anwendung von Artikel 6 der Richtlinie 77/799/EWG.

(37) SEK(92) 280 vom 24.2.1992 und Dok. KOM(95) 354 vom 20.7.1995.

(38) Dok. KOM(94) 283 vom 14.7.1994.

(39) KOM(94) 262 endg. vom 23.6.1994 und KOM(96) 681 endg. vom 8.1.1997.

(40) ABl. C 303 vom 14.11.1995, Ziffern 1.90-1.111.

(41) Verordnung (EWG) Nr. 218/92, Artikel 11.

(42) Auf diese Studie hin beschloß der SCAC, eine zweite Studie über die im ersten Halbjahr 1998 aufgedeckten Betrugsfälle durchzuführen. Damit sollen die Erkenntnisse über Mechanismen, Häufigkeit und Volumen der Betrugsfälle im Zusammenhang mit Scheinfirmen, Karusselphänomenen und innergemeinschaftlichen Transaktionen vertieft werden.

(43) Am "Betrugskarussel" sind eine Reihe von (echten oder Schein-) Firmen beteiligt, die bestrebt sind, verschiedene ungerechtfertigte MwSt.-Vorteile (per Abzug oder Erstattung) zu erzielen. Gleichzeitig versuchen sie, die Spur der zur Ausfuhr angemeldeten, jedoch in Wirklichkeit auf dem Schwarzmarkt verkauften Waren zu verwischen.

(44) Dok. SCAF 26 Rev. 1 vom 20. Oktober 1997.

(45) Siehe Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 77/799/EWG.

(46) Dok. KOM(97) 175 vom 23.4.1997.

(47) Beschluß des Rates vom 29. Oktober 1993, ABl. L 280 vom 13.11.1993, S. 27.

(48) Dok. KOM(97) 621 vom 24.11.1997.

(49) Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. März 1998, ABl. L 126 vom 28.4.1998, S. 1.

(50) Fernverkauf (z. B. Versandhandel) ist definiert als jede Warenlieferung, bei der die Beförderung durch den Verkäufer oder für dessen Rechnung erfolgt. Die Käufer sind Privatpersonen, Steuerpflichtige ohne Recht auf Vorsteuerabzug oder nichtsteuerpflichtige juristische Personen (Artikel 28b der Richtlinie 77/388/EWG).

(51) "Leitlinien für die Kontrolle steuerfreier Verkäufe in der Gemeinschaft" wie vom Ministerrat am 14. Dezember 1992 vereinbart, Dok. KOM(96) 245 endg. vom 26.7.1996, Anhang 3.

(52) Bericht über die Anwendung der Verkäuferkontrollregelung in den Mitgliedstaaten, Dok. KOM(96) 245 endg. vom 26.7.1996.

(53) Dok. EP 220.895/endg. (A4-0053/97) vom 20. Februar 1997, Band I, Ziffer 10.5.2.

(54) Siehe den Sonderbericht Nr. 6/98 des Europäischen Rechnungshofes "Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel", Ziffern 4.16-4.19.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

1. MEHRWERTSTEUER UND MEHRWERTSTEUEREIGENMITTEL

Vom Hof gemeinsam mit einigen nationalen Kontrollbehörden durchgeführte Prüfungen

1.16. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß das automatische Informationsaustauschsystem MIAS weiterhin Mängel aufweist, und daß die in den Mitgliedstaaten angewandten Kontrollmethoden den unmittelbar mit dem Wegfall der Steuergrenzen verbundenen Umgehungsrisiken nicht ausreichend Rechnung tragen. So wurde insbesondere die Verwaltungszusammenarbeit bislang noch immer nicht in die laufende Kontrolltätigkeit mit eingebunden.

Auf die Bemerkungen hin, die der Hof in seinem Jahresbericht über das Haushaltsjahr 1995 vorgebracht hatte, wurden von der Kommission Schritte unternommen, um die Entwicklung der MwSt.-Einnahmen aus dem innergemeinschaftlichen Handelsverkehr genauer zu überwachen. Die Ergebnisse der anschließend mit sämtlichen Mitgliedstaaten geführten bilateralen Diskussionen wurden in der Sitzung der Stellvertretenden Generaldirektoren für indirekte Steuern am 24. März 1998 im einzelnen erörtert. Bei dieser Gelegenheit stimmten die Mitgliedstaaten zu, die von der Kommission vorgeschlagenen Verfahren für die automatische Übermittlung von Informationen über die MwSt.-Einnahmen und ihre Entwicklung zu übernehmen.

2. UMFANG DER HINTERZIEHUNGEN IN BEZUG AUF DIE MEHRWERTSTEUER IM INNERGEMEINSCHAFTLICHEN HANDELSVERKEHR

Fehlen einer einheitlichen Betrugsdefinition

2.3. Die Kommission bedauert den vom Rat vertretenen Standpunkt, daß die Mehrwertsteuer aus dem Geltungsbereich des Abkommens ausgeschlossen werden soll; ihrer Auffassung nach widerspricht dies den finanziellen Interessen sowohl der Gemeinschaft als auch der Mitgliedstaaten.

3. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN IM BEREICH DER MEHRWERTSTEUER IM INNERGEMEINSCHAFTLICHEN HANDELSVERKEHR

Maßnahmen der Mitgliedstaaten

Kontrollstrategien

3.6. Die Kommission ist sich der Ernsthaftigkeit dieses Problems, mit dem mehrere Mitgliedstaaten konfrontiert sind, durchaus bewußt. Sie teilt die Ansicht des Hofes, daß detaillierte und präzise Angaben über die Ergebnisse der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen ein wesentliches Instrument zur Vermittlung von Feedback über die Verbesserung der einschlägigen Methoden darstellen.

3.7. Die Kommission stimmt mit dem Hof überein, daß die Kontrolle von Steuergutschriften wichtig ist, daß darüber hinaus jedoch auch eine systematische Überprüfung der Zahlung der vom Lieferer in Rechnung gestellten MwSt. stattfinden sollte. Ein Mitgliedstaat hat ein spezifisches Verfahren zur Kontrolle der gesamten "Transaktionskette" entwickelt; die Kommission empfiehlt in ihrem dritten Bericht gemäß Artikel 12 die Einführung dieses Verfahrens auch in den anderen Mitgliedstaaten.

Datenabgleich

3.11. Die Kommission schließt sich dem Standpunkt des Hofes hinsichtlich der bestehenden Diskrepanzen an. In ihrem dritten Bericht gemäß Artikel 12 betont sie ausdrücklich die Notwendigkeit, ungehinderten Direktzugang zu allen relevanten Informationsquellen zu gewährleisten.

Zugang zu den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten

3.12. Die Kommission räumt ein, daß es für die Mitgliedstaaten von großer Bedeutung ist, sich umfassend über die jeweiligen Steuer- und Verwaltungssysteme der anderen Mitgliedstaaten informieren zu können. Die Kommission hat bei der Weiterleitung derartiger Informationen eine wichtige Rolle zu spielen. Der Umfang ihrer diesbezüglichen Aufgaben (und der damit verbundene Übersetzungsaufwand) sollte nicht unterschätzt werden. Ein erster Anlauf auf diesem Gebiet fand mit dem Programm "MATTHAEUS-Tax" statt, in dessen Rahmen die Kommission den Steuerbehörden sämtlicher Mitgliedstaaten grundlegende Verfahrensleitlinien in drei Amtssprachen übermittelt hat. Im Zuge des Programms "FISCALIS" ist geplant, auf Gemeinschaftsebene Verfahrenshandbücher und -leitlinien zu den nationalen Verwaltungssystemen auszuarbeiten.

Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten

3.15. Die Kommission teilt die Bedenken des Hofes hinsichtlich der Tatsache, daß unter den Mitgliedstaaten keine Einigung über die Art der auszutauschenden Informationen herbeigeführt werden kann. Die einzelnen Mitgliedstaaten befürworten zwar weiterhin grundsätzlich das Konzept eines solchen Informationsaustauschs, weigern sich jedoch gleichzeitig, irgendwelche spezifischen, gemeinschaftsweit geltenden Modalitäten hierfür festzulegen.

3.17. Diese Bemerkung des Hofes macht deutlich, daß Kannbestimmungen in den Gemeinschaftsvorschriften über den Informationsaustausch nicht ausreichen. Die damit gegebenen Möglichkeiten werden von den wenigsten Mitgliedstaaten genutzt, so daß ihre Zweckdienlichkeit in diesem Bereich grundsätzlich in Frage gestellt werden muß.

3.18. Die Kommission dringt bei den Mitgliedstaaten schon seit langem auf Behebung der bestehenden Schwachstellen. Allerdings sollte der Einsatz von MIAS als Gegenkontrollmethode nicht überschätzt werden.

3.19. Wie der Hof vertritt auch die Kommission die Auffassung, daß der hierfür erforderliche Suchaufwand in keinem Verhältnis zu den dadurch erzielten Vorteilen bei der Kontrolle steht. Sie räumt ein, daß das MIAS-System sich nicht an sektorbezogene Prüferfordernisse anpassen läßt und schließt daraus, daß dem Einsatz dieses System für die Zukunft somit deutliche Grenzen gesetzt wird. Langfristig sind gemeinschaftsweit anwendbare Instrumente, die den Kostenwirksamkeitsaspekten Rechnung tragen und es den Mitgliedstaaten ermöglichen, nach Maßgabe der jeweiligen Risiken ihre Prioritäten zu setzen, die einzig gangbare Lösung. Daneben sind jedoch auch sektoral einsetzbare Gemeinschaftsinstrumente von Bedeutung.

3.20. Die Kommission stimmt der Analyse des Hofes zu. Der Austausch von Informationen über Scheinfirmen und die dahinter stehenden Individuen ist unverzichtbar, wenn der Binnenmarkt nicht zu einer Zufluchtsstätte für Betrüger werden soll. Die vom Hof beanstandete zögerliche Haltung der Mitgliedstaaten zeigt leider deutlich, daß letztere die Zusammenarbeit ihrer Verwaltungsbehörden noch längst nicht in dem erforderlichen Maße praktizieren.

3.21. Die Kommission stimmt der Analyse des Hofes zu. Ohne die aktive gegenseitige Hilfestellung der einzelnen Beamten vor Ort ist keine erfolgreiche Zusammenarbeit auf zentraler Ebene möglich. Der Informationsaustausch auf lokaler Ebene ist in der Richtlinie 77/799/EWG geregelt, allerdings ebenfalls nur in Form einer Kannbestimmung, die von den Mitgliedstaaten zu wenig genutzt wird. Die Abneigung der zentralen Verwaltungsbehörden gegen eine Übertragung der Zuständigkeiten für Informationsaustausch auf die lokale Ebene ist bedauerlich und macht erneut die grundsätzlich eher negative Einstellung der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit im administrativen Bereich deutlich.

Maßnahmen der Kommission

Periodische Berichte

Berichte über die nationalen Systeme

3.22 bis 3.26. Die Kommission erkennt die Stichhaltigkeit der Kritik des Hofes an ihren bisherigen Berichten gemäß Artikel 12 an und räumt ein, daß die Frage nach ihren diesbezüglichen künftigen Absichten durchaus gerechtfertigt ist. Allerdings übersieht der Hof bei seinen Beanstandungen, daß der Kommission bei ihrer Arbeit praktische Grenzen gesetzt waren: Bei der Erstellung ihrer ersten beiden Berichte konnte sie sich ausschließlich auf die von den Mitgliedstaaten gelieferten Informationen über deren nationale Kontrollsysteme stützen; außerdem fehlte es der Kommission, die ja keine Steuerbehörde im eigentlichen Sinne ist, an der nötigen Erfahrung und Sachkenntnis im Bereich der Prüfungsabläufe.

Berücksichtigt man diese Sachzwänge, so ist die Situation der Kommission besser zu verstehen. Im Zuge der ersten beiden Berichte ging es zunächst darum, sich einen Gesamtüberblick über die Kontrollsysteme und -verfahren der einzelnen Mitgliedstaaten zu verschaffen (eine äußerst komplizierte Aufgabe), denn um ernst genommen zu werden, mußte die Kommission ausreichendes Verständnis für die diesbezüglichen Abläufe nachweisen. Im dritten Bericht ging sie dann daran, ihren konkreten Standpunkt in dieser Frage im einzelnen darzulegen.

Erst im Anschluß an diese Vorbereitungsarbeiten kann die Kommission nunmehr die schwierige und politisch sensible Aufgabe in Angriff nehmen, die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten im Detail zu untersuchen und gegebenenfalls Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten. Wie im dritten Bericht bereits erwähnt, beabsichtigt die Kommission, zusammen mit den zuständigen Behörden sämtliche Kontrollverfahren im einzelnen durchzunehmen, wobei sie diesen dritten Bericht inhaltlich als Ausgangspunkt bzw. als Bezugsquelle benutzt. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen werden dann im vierten Bericht dargelegt.

Es erscheint durchaus sinnvoll, daß die Kommission in diesem Bereich, in dem sie keinerlei Befugnis hat, den Mitgliedstaaten irgendwelche Änderungen ihrer Kontrollsysteme vorzuschreiben, sich zunächst umfassende einschlägige Sachkenntnisse aneignet. Die Mitgliedstaaten dürften den Empfehlungen der Kommission aller Voraussicht nach bereitwilliger nachkommen, wenn diese auf nachweislichem Verständnis ihrer äußerst komplizierten Kontrollabläufe beruhen.

Der Ständige Ausschuß für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (SCAC) und dessen Unterausschuß für Betrugsbekämpfung (SCAF)

Tätigkeit des Unterausschusses für Betrugsbekämpfung

3.29. Die Kommission stimmt der Kritik des Hofes an der Einsatzweise des Systems "Steuer-SCENT" zu. Sie versucht bereits seit längerer Zeit, hier Abhilfe zu schaffen; letztendlich können dies jedoch nur die Mitgliedstaaten selbst tun. Die extrem zögerliche Benutzung dieses Hilfsinstrument ist erneut ein Hinweis auf ihre grundsätzlich wenig positive Einstellung zur Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden an sich.

Gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen

3.36. Am 25. Juni 1998 hat die Kommission einen Vorschlag (KOM(98) 364) für einen Beschluß des Rates zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen angenommen. Dieser Änderungsvorschlag erweitert den Anwendungsbereich der Richtlinie, beseitigt bisher vorhandene Einschränkungen bei ihrer Anwendung, stellt die automatische Anerkennung des Rechtsinstruments sicher, gewährleistet Gleichbehandlung innerstaatlicher und grenzüberschreitender Forderungen und sorgt für größere Transparenz der Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie und zur Erfuellung ihrer diesbezüglichen Verpflichtungen.

Koordinationsstelle für Betrugsbekämpfung (UCLAF)

3.39. Die Kommission räumt ein, daß die UCLAF eine überaus wichtige Rolle bei der Verschärfung der Maßnahmen zur Bekämpfung von MwSt.-Betrug zu spielen hat. Zentrale Aufgabe der UCLAF ist es, die diesbezüglichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die auf diesem Gebiet die eigentliche Zuständigkeit innehaben, zu koordinieren und bei ihrer Durchsetzung Hilfestellung zu leisten. Das Fehlen der erforderlichen Rechtsgrundlagen in einigen Fällen sowie die Abneigung einzelner Mitgliedstaaten, die Legitimität von Gemeinschaftsmaßnahmen zu Bekämpfung von MwSt.-Betrug anzuerkennen, legt nahe, die UCLAF-Ressourcen nutzbringender in anderen prioritären Bereichen einzusetzen.

3.40. Die Nutzung anderer Informationsquellen, insbesondere der Datenbank IRENE, zur Schätzung des MwSt.-Betrugs bei Einfuhren aus Drittländern würde sich äußerst schwierig, wenn nicht gar unmöglich gestalten; überdies wäre dies mit einem hohen Personalaufwand verbunden. Um den in einem gegebenen Fall umgangenen MwSt.-Betrag zu ermitteln, müßte das betreffende Erzeugnis, das Land sowie der MwSt.-Satz für jeden einzelnen Umsatz bekannt sein, außerdem die Art der jeweiligen Unregelmäßigkeit: so würde beispielsweise bei Waren, für die eine falsche Zollanmeldung abgegeben wurde, um in den Genuß eines niedrigeren Zollsatzes zu kommen, lediglich die auf die Differenz zum eigentlich fälligen Satz zu entrichtende MwSt. umgangen (und nicht die MwSt. auf den vollen Warenwert). Diesbezügliche Schätzungen wären überdies schon deswegen zwangsläufig unvollständig, weil Daten nur zu umgangenen Zöllen vorliegen. Da die MwSt. auf Einfuhren fast immer erstattungsfähig ist, sofern der Importeur als mehrwertsteuerpflichtig registriert ist, erweist sich die Ermittlung der tatsächlich entgangenen Steuerbeträge als noch problematischer. Gleichwohl stimmt die Kommission mit dem Hof darin überein, daß nach Möglichkeit alle verfügbaren Daten bei der Schätzung hinterzogener MwSt.-Beträge herangezogen werden sollten; sie wird sich bemühen, entsprechende Maßnahmen zu veranlassen.

4. SCHLUSSFOLGERUNG

Verstärkung des Schutzes der finanziellen Interessen auf Ebene der Europäischen Union

4.1 bis 4.5; 4.9 bis 4.15. Die Kommission teilt den Standpunkt des Hofes. Sie stellt derzeit Überlegungen an, welche Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene getroffen werden können, um hier Abhilfe zu schaffen.

4.6. Die Kommission stimmt der Auffassung des Hofes zu, daß auf ihrer Zuständigkeitsebene Schwachstellen der nationalen Betrugsbekämpfungssysteme ermittelt und den Mitgliedstaaten entsprechende Vorschläge für Abhilfemaßnahmen an die Hand gegeben werden müssen. Sie räumt ein, daß hier ein entschiedeneres Vorgehen erforderlich ist, und hat bereits Schritte in diese Richtung unternommen (siehe Ziffer 3.22-3.26). Der Kommission ist jedoch klar, daß ihren Empfehlungen von den Mitgliedstaaten nur dann Folge geleistet werden wird, wenn diese einen eindeutigen Mehrwert bewirken. Bis vor kurzem verfügte die Kommission noch nicht über die notwendige praktische Erfahrung, um die vom Hof gewünschten tiefgreifenden Evaluierungen vorzunehmen und im Anschluß entsprechende Empfehlungen für Verbesserungen abzugeben. Dank der in den letzten Jahren gewonnenen Erkenntnisse ist sie nunmehr in der Lage, der Aufforderung des Hofes nachzukommen und ihren Aufgaben in diesem Bereich gerecht zu werden.

4.8. Die Ausnahme- und Sonderregelungen betreffend die Besteuerung am Bestimmungsort verfolgten einen zweifachen Zweck: zum einen sollte durch diese Besteuerungsart gewährleistet werden, daß der Ertrag der Steuer dem Verbrauchermitgliedstaat zugute kommt; zum anderen sollte den Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten bleiben, unterschiedliche MwSt.-Sätze anzuwenden. Diese speziellen Regelungen beeinträchtigen und komplizieren jedoch die Funktionsweise des derzeit geltenden Systems:

- die Steuersubjekte werden dadurch verleitet, sich ihren Verpflichtungen zu entziehen, wenn sie diese für zu aufwendig und kostspielig erachten;

- die zur Kontrolle der Steuerverwaltungen erforderlichen Verfahren gestalten sich dadurch zunehmend personal- und kostenaufwendig.

Einzig ein Besteuerungssystem, das eine ordnungsgemäße Entrichtung aller fälligen Abgaben im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gewährleistet, ist geeignet, Kontrollprobleme im Zusammenhang mit Steuerbefreiungen im innergemeinschaftlichen Handel zu beheben. Die Kommission hat aus ihrer Kritik an den bestehenden Sonderregelungen für die Besteuerung am Bestimmungsort nie ein Hehl gemacht. In ihrem Arbeitsprogramm für den Binnenmarkt entscheidet sie sich unmißverständlich für ein System der Ursprungsbesteuerung, das den Erfordernissen eines echten Binnenmarktes angemessen Rechnung trägt und alle anderweitigen Regelungen aufheben soll.