Entscheidung der Kommission

vom 10. Juli 2002

über die Beihilferegelung, die Finnland zugunsten captiver Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln eingeführt hat

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 2410)

(Nur der finnische und der schwedische Text sind verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2002/937/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln(1),

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. DAS VERFAHREN

(1) Mit Schreiben EUEC020-284 vom 15. Juli 1998 (eingetragen unter Nr. SG A/38452) meldeten die finnischen Behörden bei der Kommission die Beihilferegelung zugunsten captiver (unternehmens- bzw. konzerneigener) Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln an. Da die Anmeldung durch Finnland verspätet erfolgte - die Maßnahme war bereits seit 1993 in Kraft -, konnte sie nicht als gültig im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag betrachtet werden. Mit Schreiben vom 15. Oktober 1998, 5. Februar 1999 und 2. Juni 1999 erteilte Finnland der Kommission weitere Auskünfte. Am 13. Juli 2000 richtete die Kommission ein weiteres Schreiben (D/53912) an die finnischen Behörden, in dem sie um die Bestätigung dafür ersuchte, dass die betreffende staatliche Beihilferegelung seit ihrem Inkrafttreten niemals angewandt wurde. Die finnischen Behörden antworteten mit Schreiben EUEC096-217 vom 25. August 2000 (A/37109), in dem sie bestätigten, dass die betreffende staatliche Beihilferegelung seit ihrem Inkrafttreten niemals angewandt wurde.

(2) Die Kommission setzte Finnland mit Schreiben vom 11. Juli 2001 (SG 2001 D/289763) von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen dieser Beihilferegelung das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Eine Stellungnahme von Finnland ging mit Schreiben EUEC206-94 vom 9. August 2001 ein.

(3) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Beihilferegelung auf.

(4) Die Kommission erhielt keine Stellungnahmen von Beteiligten.

II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

1. Rahmenbedingungen der Maßnahme

(5) Die Maßnahme wurde in Finnland von den Åland-Inseln zur Anwendung auf ihrem Territorium eingeführt. Am 9. Dezember 1993 trat auf den Åland-Inseln eine Änderung des Gesetzes zur Kommunalbesteuerung in Kraft (ÅFS 109/93). Hiernach wird captiven Versicherungsgesellschaften unter bestimmten Voraussetzungen ein Steuervorteil gegenüber dem üblichen Körperschaftsteuersatz eingeräumt. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung machte der Steuervorteil 10 Prozentpunkte aus. Captive Versicherungsgesellschaften hatten einen geringeren Körperschaftsteuersatz anstelle des damals geltenden üblichen Satzes in Höhe von 25 % zu entrichten.

(6) Der captiven Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln zustehende Nettovorteil erfuhr in den Jahren 1995, 1996 und 1998 Änderungen, die sich aus den von den zuständigen Behörden beschlossenen Änderungen des normalen Körperschaftsteuersatzes ergaben.

(7) Die genannte Gesetzesänderung und die nachfolgenden Anpassungen sind Gegenstand der vorliegenden Entscheidung.

2. Voraussetzungen

(8) Ursprünglich konnten captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln gemäß der Gesetzesänderung vom 9. Dezember 1993 den Steuervorteil nur bei Erfuellung der folgenden Voraussetzungen in Anspruch nehmen:

a) Sämtliche Gesellschaftsanteile bzw. Beteiligungen befinden sich im Besitz ein und desselben ausländischen Eigentümers;

b) nur der Eigentümer der Gesellschaft und seine Tochtergesellschaften können von der Gesellschaft versichert werden;

c) die laufenden Geschäfte der Gesellschaft werden von einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung geführt, die auf den Åland-Inseln gemeldet und zugelassen ist.

3. Änderungen der ursprünglichen Maßnahme, die für das vorliegende Beihilfeverfahren von Bedeutung sind

(9) Im Jahr 1995 (ÅFS 82/95) wurde die Maßnahme erstmalig dahin gehend geändert, dass auch captive Versicherungsgesellschaften mit inländischen Eigentümern, die bis dahin den Vorteil der Regelung nicht in Anspruch nehmen konnten, in ihren Anwendungsbereich einbezogen wurden.

(10) Im Jahr 1996 stieg die Körperschaftsteuer in Finnland auf 28 %. Der Vorteil, der captiven Versicherungsgesellschaften bis dahin gewährt worden war, erhöhte sich infolgedessen (2. Änderung) von 10 auf 11,2 Prozentpunkte (ÅFS 40/96).

(11) Gemäß der dritten Gesetzesänderung im Jahr 1998 (ÅFS 17/98) wurde der Vorteil dann auf 10 Prozentpunkte herabgesetzt (3. Änderung). Mit dieser Änderung wurde somit der Körperschaftsteuersatz für captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln auf 18 % festgelegt. Es erfolgten keine weiteren Änderungen der Regelung.

III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 88 ABSATZ 2 EG-VERTRAG

(12) Unter Berücksichtigung der von Finnland im Rahmen der vorläufigen Beurteilung gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates(3) vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags, vorgelegten Informationen bezüglich der in den Jahren 1995, 1996 und 1998 in Kraft gesetzten Änderungen zog die Kommission die Möglichkeit in Betracht, dass die Maßnahme eine nicht angemeldete staatliche Beihilfe darstellt. Diese Überlegungen beruhen hauptsächlich darauf, dass die nach dem Beitritt Finnlands zur Europäischen Union vorgenommenen Änderungen gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag anzumelden waren.

(13) Da die Maßnahme augenscheinlich eine Betriebsbeihilfe darstellt, brachte die Kommission Zweifel hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt vor. Nach ständiger Praxis der Kommission kann nicht davon ausgegangen werden, dass derartige Beihilfen die Entwicklung bestimmter Wirtschaftstätigkeiten oder bestimmter Wirtschaftsgebiete fördern.

(14) Aus diesen Gründen leitete die Kommission das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag ein.

IV. BEMERKUNGEN FINNLANDS

1. Bemerkungen zum Sachverhalt

(15) Eine Stellungnahme Finnlands ging mit Schreiben EUEC206-94 vom 8. August 2001 ein (eingetragen unter Nr. SG (2001) A/9179 am 13. August 2001).

(16) Danach sei der Autonomiestatus der Åland-Inseln verfassungsmäßig festgelegt und nach internationalem Recht anerkannt, was sich durch seine Aufnahme in das Protokoll Nr. 2 zu dem Vertrag über den Beitritt der Åland-Inseln zeige.

(17) Nach § 18 Absatz 5 des finnischen Gesetzes Nr. 1144/1991 über die Selbstverwaltung seien die Åland-Inseln zum Erlass von Rechtsvorschriften in Bereichen ermächtigt, die ihren Anspruch auf Zusatz-Einkommensteuer und Sonder-Einkommensteuerzuschläge sowie auf Gewerbe- und Vergnügungssteuer betreffen, die Besteuerungsgrundlage für die den Åland-Inseln und ihren Gemeinden zufallenden Steuern und Abgaben.

(18) Die steuerliche Maßnahme der Åland-Inseln sei im Rahmen der Kommunalbesteuerung verabschiedet und in Abschnitt 4a des Gesetzes über die Kommunalbesteuerung für die Åland-Inseln (ÅFS 37/93) aufgenommen worden.

(19) Die Wirtschaft der Åland-Inseln stütze sich nur auf einige wenige Branchen. Die Insellage führe zu strukturellen Problemen, die tendenziell die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen auf den Åland-Inseln beeinträchtigten. Versicherungs- und Finanzdienstleistungen eigneten sich insofern gut für die Åland-Inseln, als sich die Nachteile der Insellage auf diese Branchen weniger stark auswirkten.

(20) Als die Maßnahme 1993 in Kraft trat, habe sich die Wirtschaft auf den Åland-Inseln in einer Krise befunden und sei die Arbeitslosigkeit hoch gewesen.

(21) Bei der Änderung aus dem Jahr 1995, durch die der Anwendungsbereich der Maßnahme auf andere Personen als ausländische Eigentümer ausgedehnt wurde, handle es sich um eine geringfügige Änderung mit Auswirkungen auf einzelstaatlicher Ebene, die nicht bedeute, dass der Status einer bestehenden Beihilfe, den die steuerliche Maßnahme hatte, verändert wurde (sofern die Kommission zu der Auffassung gelangt, dass es sich um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt).

(22) Schließlich beschreibt Finnland eingehend die an der ursprünglichen Gesetzesänderung vorgenommenen Anpassungen, durch welche die Steuerminderung 1996 auf 11,2 Prozentpunkte herauf- und 1998 wieder auf 10 Prozentpunkte herabgesetzt wurde.

(23) Nach 1998 eingeführte Änderungen der normalen Körperschaftsteuer hätten indirekt zu Änderungen der durch captive Versicherungsgesellschaften zu entrichtenden Steuern geführt. Auf der Grundlage der fraglichen steuerlichen Maßnahme unterliege eine solche Gesellschaft ab dem Steuerjahr 2001 einer Körperschaftsteuer in Höhe von 19,3975 %.

2. Bemerkungen zum Beihilfecharakter

(24) Die Åland-Inseln seien in den betreffenden Bereichen als gesonderter Zuständigkeitsbereich zu betrachten, weil die Gesetzgebungsbefugnisse ausschließlich beim Parlament der Åland-Inseln lägen.

(25) Der niedrigere Steuersatz für captive Versicherungsgesellschaften stelle keine Maßnahme dar, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Sie beeinträchtige nicht den Wettbewerb unter Versicherungsgesellschaften, da Firmen, welche den Steuervorteil erhalten, nur ihre Eigentümer oder deren Tochtergesellschaften versichern können. Der Wettbewerb im Versicherungsgeschäft werde nicht beeinträchtigt, da sich eine captive Versicherungsgesellschaft üblicherweise selbst auf diesem Markt rückversichert.

(26) Jede natürliche oder juristische Person könne ungeachtet ihres Tätigkeitsbereichs durch das Eigentum an einer captiven Versicherungsgesellschaft, durch die sie ihre Risiken versichert, einen Anspruch auf die Steuerminderung erwerben. Der niedrigere Steuersatz gelte nur, wenn eine captive Versicherungsgesellschaft nach den für Gesellschaften geltenden Vorschriften ihren Eigentümer oder dessen Tochtergesellschaften versichert. Die für solche Gesellschaften geltende Maßnahme stelle somit nichts anderes als eine Maßnahme der Unternehmensbesteuerung dar.

(27) Um für den Steuervorteil in Betracht zu kommen, müsse eine enge Verbindung zwischen der captiven Versicherungsgesellschaft und ihren Eigentümern bestehen, die folglich als Einheit betrachtet werden müssten. Der mit der steuerlichen Maßnahme verbundene finanzielle Vorteil komme den Eigentümern einer captiven Versicherungsgesellschaft zu, die in jedem beliebigen Wirtschaftszweig tätig sein können, so dass die steuerliche Maßnahme als allgemeine Maßnahme zu betrachten sei und nicht als Maßnahme, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

(28) Die auf den Åland-Inseln angewandte Maßnahme könne auch nicht als selektiv angesehen werden, da keine Anforderungen hinsichtlich des Tätigkeitsbereichs der Eigentümer bestehen.

(29) Aus regionaler Sicht sei die Maßnahme nicht selektiv, da die Åland-Inseln Selbstständigkeit besäßen und eigene, vom restlichen Hoheitsgebiet Finnlands unabhängige, Zuständigkeiten hätten.

3. Bemerkungen zur Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt

(30) Sollte die Kommission die Maßnahme als staatliche Beihilfe einstufen, so sei zumindest im Fall captiver Versicherungsgesellschaften mit Sitz außerhalb von Mariehamn, wo seit dem 1. Januar 1998 nicht mehr nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag Regionalbeihilfen gewährt werden dürfen, aufgrund der Freistellungsbestimmungen dieses Vertragsartikels ausgeschlossen, dass die steuerliche Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist. Die Kommission solle berücksichtigen, dass die Åland-Inseln eine Inselgruppe sind und ihre Wirtschaft diversifizieren müssen.

(31) Des Weiteren sei Artikel 158 EG-Vertrag Rechnung zu tragen, wonach sich die Gemeinschaft zum Ziel setzt, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln zu verringern. Dasselbe gelte für die Erklärung zu den Inselgebieten im Anhang zum Vertrag von Amsterdam. Auch Punkt G der Verordnung des Rates vom 1. Dezember 1997 über einen Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung(4) müsse berücksichtigt werden; danach wird den besonderen Merkmalen und Zwängen der Gebiete in äußerster Randlage und der Inseln mit geringer Flächenausdehnung besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Die Åland-Inseln bestuenden aus zahllosen kleinen Inseln mit unausgewogener, durch die Insellage eingeengter Wirtschaftstätigkeit. Der niedrigere Steuersatz für captive Versicherungsgesellschaften auf den Åland-Inseln fördere die Unternehmensentwicklung in diesem Gebiet.

(32) Aus den dargelegten Gründen stelle die auf captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln angewandte steuerliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe dar; falls sie dennoch von der Kommission als staatliche Beihilfe angesehen werden sollte, wäre sie nicht mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

(33) Sollte die Kommission entscheiden, dass die steuerliche Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so stelle sich die Frage nach einer etwaigen Rückforderung nicht, da die Maßnahme bisher noch nicht konkret angewandt worden sei.

V. BEIHILFERECHTLICHE BEWERTUNG

1. Anwendbarkeit von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag

(34) Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag "sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen."

(35) Eine Maßnahme ist nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag unzulässig, wenn

a) sie Maßnahme den Begünstigten einen Vorteil verschafft, durch den die ihnen normalerweise entstehenden Kosten gesenkt werden;

b) der Vorteil aus staatlichen Mitteln gewährt wird;

c) sich die Maßnahme auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirkt;

d) die Maßnahme insofern spezifisch oder selektiv ist, als sie "bestimmte Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Waren" begünstigt.

Die Kommission hat die Maßnahme anhand der Bestimmungen von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag geprüft und ist dabei zu folgendem Ergebnis gekommen:

(36) Zu Punkt 1 (Vorteil für die Begünstigten): Ein geringerer Steuersatz stellt für eine Gesellschaft einen Vorteil dar, weil er sie in die Lage versetzt, einen größeren Anteil ihrer Gewinne für die Ausschüttung an ihre Mitglieder oder Aktionäre beziehungsweise für die Reinvestition einzubehalten, und verschafft daher den in Frage kommenden Gesellschaften einen Vorteil.

(37) Gemäß Ziffer 9 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung(5) kann der Steuervorteil durch eine Minderung der Steuerlast des Unternehmens auf verschiedene Weise gewährt werden, insbesondere durch eine Ermäßigung des Steuerbetrags.

(38) Die Befreiung von der Verpflichtung zur Entrichtung des vollen Körperschaftsteuersatzes, die für captive Versicherungsgesellschaften auf den Åland-Inseln gilt, erfuellt dieses Kriterium sowohl bei den captiven Versicherungsgesellschaften selbst als auch bei den Konzernen, denen sie angehören.

(39) Zu Punkt 2 (Einsatz staatlicher Mittel): Die Gewährung einer Steuerminderung beinhaltet einen Steuereinnahmeverlust, der gemäß Ziffer 10 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleichsteht(6). Wie durch den Gerichtshof bestätigt wurde, gilt dieser Grundsatz auch für von regionalen oder lokalen Einrichtungen der Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen(7).

(40) Im vorliegenden Fall wird die Steuererleichterung durch die Behörden der Åland-Inseln gewährt. Das Kriterium bezüglich der staatlichen Mittel kann somit als erfuellt betrachtet werden.

(41) Zu Punkt 3 (Verfälschung des Wettbewerbs): Der Gerichtshof hat wiederholt geurteilt, dass von dem Zeitpunkt an, zu dem das begünstigte Unternehmen eine Wirtschaftstätigkeit ausführt, die Gegenstand eines Handels zwischen Mitgliedstaaten ist, der innergemeinschaftliche Handel als beeinträchtigt zu betrachten ist.

(42) Die finnischen Behörden argumentieren, dass der auf captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln anwendbare niedrigere Steuersatz den Wettbewerb nicht verfälsche, da die Begünstigten ihre Eigentümer oder deren Tochtergesellschaften versichern und daher nicht miteinander im Wettbewerb stuenden. Ferner argumentiert Finnland, es liege keine Verfälschung des Handels vor, weil die captiven Versicherungsgesellschaften auf dem Rückversicherungsmarkt tätig würden.

(43) Diesbezüglich vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Wirkung der Beihilfe auf den Handel von dem Zweck, für den die Beihilfe gewährt wird, unabhängig ist.(8).

(44) Den finnischen Behörden zufolge wird der Wettbewerb auf dem Versicherungsmarkt nicht beeinträchtigt, da sich eine captive Versicherungsgesellschaft üblicherweise selbst auf diesem Markt rückversichert. Die Kommission erachtet den Versicherungsmarkt für einen offenen Markt, und das Versicherungsgeschäft unterliegt somit innergemeinschaftlichem Handel.

(45) Die Kommission ist der Ansicht, dass captive Versicherungsgesellschaften die Risiken auf dem Versicherungsmarkt durch interne Rückversicherung auffangen. In dieser Hinsicht stellt die Rückversicherung von Konzerngesellschaften keinen getrennten Versicherungsmarkt dar, da Konzerngesellschaften normalerweise durch andere auf dem offenen Markt tätige Gesellschaften versichert werden können. Die Tatsache, dass der Versicherer eine captive Versicherungsgesellschaft ist, ist in diesem Sinne nicht relevant.

(46) Der Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten wird beeinträchtigt, denn die Maßnahme begünstigt die Niederlassung von captiven Versicherungsgesellschaften auf den Åland-Inseln sowie die Konzerne, zu denen sie gehören, welche in Wirtschaftszweigen, in denen Handel zwischen Mitgliedstaaten stattfindet, tätig sind.

(47) Dass der Versicherer eine captive Versicherungsgesellschaft ist, schließt weder auf der Ebene der Gesellschaft selbst noch auf der des Konzerns, zu dem sie gehört, Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten aus.

(48) Zu Punkt 4 (Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige): die finnischen Behörden argumentieren, die steuerliche Maßnahme sei als allgemeine Maßnahme zu betrachten, weil ihr Steuervorteil den Eigentümern einer captiven Versicherungsgesellschaft zukomme und weil die Maßnahme keine Anforderungen hinsichtlich des Tätigkeitssektors der Eigentümer vorschreibe.

(49) Hinsichtlich der Vorteile aus der fraglichen steuerlichen Maßnahme ist festzustellen, dass eine Maßnahme selektiv sein kann, weil sie entweder als Ausnahme zu den allgemeinen, durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften festgelegten Steuerregeln gewährt wird oder weil ihre Gewährung im Ermessen der Steuerverwaltung liegt.

(50) Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme insofern spezifisch oder selektiv ist, als ausschließlich captive Versicherungsgesellschaften Erstbegünstigte der Steuererleichterung sind, wenn sie die erforderlichen Voraussetzungen erfuellen.

(51) Versicherungsgesellschaften, die normalerweise konzernfremde Gesellschaften versichern, werden durch die Maßnahme daran gehindert, auf demselben Markt unter denselben Voraussetzungen wie captive Versicherungsgesellschaften tätig zu werden. Die Maßnahme schafft Bedingungen, die von anderen Gesellschaften, deren Tätigkeit in der Versicherung konzernfremder verbundener Gesellschaften besteht, kaum erfuellt werden können.

(52) Das Kriterium der Selektivität wird ferner durch die Tatsache erfuellt, dass die Voraussetzungen, unter denen die Maßnahme gilt, implizit eine gewisse Wirtschaftskraft erfordern und daher nur von Unternehmen, die zu hinreichend großen Konzernen gehören, erfuellt werden können. Zudem schließt sie dadurch andere (Eigentümer von) Versicherungsgesellschaften, die in anderen Sektoren tätig sind, von der Steuererleichterung aus. Die Gründung einer captiven Gesellschaft impliziert nämlich, dass die Gruppe der Gesellschaften, mit denen Versicherungsverträge abgeschlossen werden, hinreichend groß ist, um einen Umsatz zu erzeugen, der die Deckung der Festkosten und die Erzielung eines Gewinns ermöglicht. Beispielsweise ist kaum vorstellbar, dass sich ein aus drei Gesellschaften mit jeweils zehn Mitarbeitern bestehender Konzern im Textilsektor die Gründung einer captiven Versicherungsgesellschaft leisten könnte. Es besteht wenig Zweifel daran, dass die damit verbundenen Festkosten durch das von den drei Konzerngesellschaften gezahlte Prämienvolumen nicht ausgeglichen werden könnten. Aus diesen Gründen ist die Maßnahme hauptsächlich für Konzerne konzipiert, die aus Gesellschaften bestehen, welche hinreichend groß sind, um sich die Gründung einer captiven Versicherungsgesellschaft leisten zu können.

(53) Die Kommission ist der Auffassung, dass die Maßnahme der Åland-Inseln unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt und eine Betriebsbeihilfe darstellt. Sie muss daher prüfen, ob diese Maßnahme gegebenenfalls nach einer der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen von Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt angesehen werden kann.

2. Einstufung der Maßnahme als rechtswidrige Beihilfe

(54) Die Maßnahme wurde im Jahr 1993 in Kraft gesetzt, zu einem Zeitpunkt, als Finnland noch nicht Mitglied der Europäischen Union war. Gemäß Artikel 1 Buchstabe b) Ziffer i) der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 konnte eine derartige Regelung als bestehende Beihilfe eingestuft werden. Wie weiter oben dargelegt, wurde die Regelung später jedoch zweimal geändert, nämlich 1995 und 1996.

(55) Die erste Änderung (1995) bestand in der Erweiterung des Kreises der durch die Regelung Begünstigten auf Gesellschaften mit Sitz auf den Åland-Inseln, die ursprünglich von der Anwendung der Regelung ausgeschlossen waren. Da diese Änderung eine Erweiterung der bestehenden Regelung bewirkte, hätte sie gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission angemeldet werden müssen. Die Situation von Gesellschaften ohne Sitz auf den Åland-Inseln blieb von der Änderung allerdings unberührt. Somit stellte diese erste Änderung einen getrennten Sachverhalt dar, durch den die ursprüngliche, bestehende Regelung, die nur auf Gesellschaften ohne Sitz auf den Åland-Inseln anwendbar war, nicht verändert wurde. Im Jahr 1995 war daher nur die Anwendung der Regelung auf Gesellschaften mit Sitz auf den Åland-Inseln als rechtswidrige Beihilfe zu betrachten.

(56) Die zweite Änderung (1996) bestand in einer Erhöhung - sowohl für Gesellschaften mit Sitz auf den Åland-Inseln als auch für Gesellschaften ohne Sitz auf den Åland-Inseln - der Körperschaftsteuerminderung auf 11,2 Prozentpunkte (gegenüber zuvor 10 Prozentpunkten). Es lässt sich zweifelsfrei sagen, dass diese Änderung den Betrag des im Rahmen der Regelung gewährten Vorteils erhöhte und daher einen gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag anmeldepflichtigen Sachverhalt darstellte. Wie bei der Änderung des Jahres 1995 ist auch hier die Frage der Abtrennbarkeit zu behandeln. Im Gegensatz zu der Änderung des Jahres 1995 galt die Änderung des Jahres 1996 nicht nur für bestimmte Begünstigte, und sie bestand auch nicht aus einer Ausnahmeregelung für eine andere Steuerart als der bereits durch die Regelung erfassten, d. h. der Körperschaftsteuer. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine derartige Änderung nicht von der ursprünglichen Regelung für captive Versicherungsgesellschaften aus dem Jahr 1993 abgetrennt werden kann. Das Ergebnis der Änderung des Jahres 1996 ist eine Erhöhung des Vorteils für die Begünstigten in einer nicht ermittelbaren Größenordnung. Die Erhöhung der Steuerminderung auch um nur einen Prozentpunkt kann eine Multiplikatorwirkung haben, die sich nicht bestimmen lässt. Ein Multiplikatoreffekt entsteht daraus, dass sich die Wettbewerbsstellung des begünstigten Unternehmens durch die größere Steuerbegünstigung verstärkt. Diese zusätzliche Wettbewerbsverfälschung ist nicht quantifizierbar, so dass diese Änderung nicht vom Rest der Regelung abgetrennt werden kann.

(57) Aus diesen Gründen ist die Änderung des Jahres 1996 nicht als getrennt zu betrachtender Sachverhalt anzusehen, da sie die Auswirkungen der Regelung veränderte und sie in eine neue Regelung umwandelte, die nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission hätte angemeldet werden müssen.

(58) Die Regelung für captive Versicherungsgesellschaften wurde daher zu diesem Zeitpunkt zu einer rechtswidrigen Beihilfe. Durch die Tatsache, dass die Regelung im Jahr 1998 erneut geändert wurde und dass dadurch die Situation des Jahres 1993 (mit einem auf 10 Prozentpunkte begrenzten Vorteil) wiederhergestellt wurde, wird nicht der Status einer bestehenden Beihilfe wiederhergestellt. Die fehlende Anmeldung der zweiten Änderung machte die Maßnahme definitiv rechtswidrig; die Änderung einer rechtswidrigen Regelung, auch mit dem Ziel, sie an eine frühere, bestehende Regelung anzugleichen, kann ihr nicht wieder den Status einer bestehenden Beihilfe verleihen. Die Tatsache, dass keine Gesellschaft durch die Regelung begünstigt wurde, ändert nichts an der Tatsache, dass die Abänderungen der ursprünglichen Regelung aus dem Jahr 1993 in den Jahren 1995 und 1996 jeweils hätten angemeldet werden müssen.

3. Vereinbarkeit der Beihilferegelung mit dem EG-Vertrag

(59) Unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallende Maßnahmen sind grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, sofern sie nicht für die Anwendung einer der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen nach Artikel 87 Absätze 2 oder 3 in Betracht kommen. Diese Bestimmungen können insbesondere nur dann herangezogen werden, wenn nachgewiesen werden kann, dass - ohne die Beihilfe - die Marktkräfte allein nicht ausgereicht hätten, um die Begünstigten zu Handlungen zu bewegen, welche die Erreichung einer der in den Bestimmungen angeführten Zielsetzungen ermöglichen.

(60) Im vorliegenden Fall kann der Schluss gezogen werden, dass die Ausnahmebestimmungen nach Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag nicht zur Anwendung gelangen können, da die Beihilfe nicht zur Erreichung der in diesen Bestimmungen aufgeführten Zielsetzungen bestimmt ist.

(61) Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) wird eine Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen, wenn es sich um eine Beihilfe zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten handelt, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Åland-Inseln kein derartiges Gebiet darstellen und dass diese Bestimmung daher nicht gilt.

(62) Hinsichtlich der Freistellungsmöglichkeiten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben b) und d) ist festzustellen, dass die fragliche Beihilfe weder zur Förderung der Ausführung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Finnlands bestimmt ist, noch zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes dienen soll.

(63) Schließlich ist zu prüfen, ob die Beihilfe nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann, d. h. als eine Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, die die Handelsbedingungen nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändert.

(64) Finnland argumentiert, zumindest im Fall captiver Versicherungsgesellschaften mit Sitz außerhalb von Mariehamn, wo seit dem 1. Januar 1998 nicht mehr nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag Regionalbeihilfen gewährt werden dürfen, sei aufgrund der Freistellungsbestimmungen dieses Vertragsartikels ausgeschlossen, dass die steuerliche Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist.

(65) Finnland bringt außerdem vor, Artikel 158 EG-Vertrag müsse berücksichtigt werden, desgleichen die Erklärung zu den Inselgebieten im Anhang zum Vertrag von Amsterdam.

(66) In Bezug auf Artikel 158 EG-Vertrag ist die Kommission der Ansicht, dass die Gemeinschaft ihre Aktivitäten zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts entwickeln und weiterhin verfolgen wird, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern.

(67) Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme auf captive Versicherungsgesellschaften beschränkt ist und aufgrund ihrer Merkmale nicht für eine Freistellung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag in Betracht kommt, wonach Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, wenn es sich um "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweig oder Wirtschaftsgebiete (handelt), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft".

(68) In jedem Fall schließt die Beurteilung nach Maßgabe von Artikel 158 EG-Vertrag die Würdigung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag nicht aus, da letztgenannter Artikel ein Instrument ist, mit dessen Hilfe die allgemeine harmonische Entwicklung sichergestellt wird, in Übereinstimmung mit dem Zweck von Artikel 158 EG-Vertrag.

(69) Zudem argumentieren die finnischen Behörden, dass auch Punkt G der Verordnung des Rates vom 1. Dezember 1997 über einen Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung(9) berücksichtigt werden muss, der besagt, dass den besonderen Merkmalen und Zwängen der Gebiete in äußerster Randlage und der Inseln mit geringer Flächenausdehnung besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass die im Kontext des Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung zur Beurteilung des schädlichen Charakters einer Maßnahme angewandten Kriterien hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt nicht relevant sind.

(70) Nach Auffassung der Kommission ist zur Beurteilung der Vereinbarkeit der betreffenden Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt zwischen Investitionsbeihilfen und Betriebsbeihilfen zu unterscheiden. Die Regeln für captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln sind nicht an eine Investition oder an die Schaffung von Arbeitsplätzen gebunden und stellen eine permanente Entlastung von Abgaben dar, die diese Gesellschaften normalerweise im Rahmen ihres laufenden Geschäfts zu tragen hätten.

(71) Dementsprechend ist die Kommission der Ansicht, dass die Beihilferegelung eine Betriebsbeihilfe darstellt.

(72) Betriebsbeihilfen sind grundsätzlich unzulässig. Die Kommission genehmigt solche Beihilfen gegenwärtig nur in Sonderfällen und unter bestimmten Voraussetzungen, beispielsweise bei bestimmten Arten von Umweltschutzbeihilfen(10) und in Gebieten - darunter Gebiete in äußerster Randlage - im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag, sofern sie angemessen gerechtfertigt werden und ihre Höhe im Verhältnis zu den Nachteilen steht, die sie ausgleichen sollen(11).

(73) Wenn eine Ausnahmeregelung auf der Grundlage regionaler Kriterien gewährt wird, muss die Kommission insbesondere gewährleisten, dass sich die betreffenden Maßnahmen auf tatsächliche regionale Nachteile beziehen. Es ist fraglich, ob für Tätigkeiten, für welche die zusätzlichen Kosten von geringer Bedeutung sind, wie beispielsweise im Fall der Transportkosten im Versicherungsgeschäft, irgendwelche tatsächlichen regionalen Nachteile bestehen.

(74) Die Maßnahme stellt eine Betriebsbeihilfe dar und fördert die Regionalentwicklung nicht in wesentlichem Maße, denn ihre positiven Wirkungen enden mit der Rücknahme der Maßnahme, sind also zeitlich begrenzt. Da die Maßnahme speziell auf captive Versicherungsgesellschaften ausgerichtet ist, geht die Kommission nicht davon aus, dass sie tatsächliche regionale Benachteiligungen der Åland-Inseln in Form zusätzlicher Kosten ausgleicht. Darüber hinaus ist festzustellen, dass die Beihilferegelung aufgrund des Charakters der betreffenden Wirtschaftstätigkeit nicht geeignet ist, die Wirtschaftsentwicklung in der Region in wesentlichem Umfang zu fördern.

(75) Da die Betriebsbeihilfe im vorliegenden Fall nach Ansicht der Kommission nicht für eine der Freistellungsmöglichkeiten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a), b) oder c) EG-Vertrag in Betracht kommt, ist die Beihilfe als im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu betrachten.

4. Rückforderung der Beihilfe

(76) Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens wurden Finnland und andere Beteiligte zur Stellungnahme zu möglichen legitimen Erwartungen aufgefordert, die einer Rückforderung der Beihilfe entgegen stehen könnten, falls diese Beihilfe als rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar eingestuft werden sollte. Da im Rahmen der betreffenden Regelung seit ihrem Inkrafttreten keine Gesellschaften zugelassen wurden, stellt sich die Frage der Rückforderung nicht.

VI. SCHLUSSFOLGERUNG

(77) Zu den von Finnland vorgelegten Informationen und den Maßnahmen, derentwegen sie das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet hat, stellt die Kommission Folgendes fest:

(78) Finnland hat die steuerliche Regelung für captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln gemäß den Änderungen der Jahre 1995 und 1996 rechtswidrig und unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag eingeführt.

(79) Die Maßnahme zugunsten captiver Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln erfuellt keine der Voraussetzungen zur Anwendung der Freistellungsbestimmungen nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a), b) oder c) EG-Vertrag. Sie ist daher mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die staatliche Beihilferegelung, die Finnland zugunsten so genannter captiver Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln eingeführt hat (Kommunalsteuergesetz ÅFS 109/93 in der Fassung der bisher erfolgten Änderungen) ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

Artikel 2

Finnland hebt die in Artikel 1 genannte Regelung auf.

Artikel 3

Finnland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.

Artikel 4

Diese Entscheidung ist an die Republik Finnland gerichtet.

Brüssel, den 10. Juli 2002.

Für die Kommission

Mario Monti

Mitglied der Kommission

(1) ABl. L 309 vom 1.11.2001, S. 4.

(2) Vgl. Fußnote 1.

(3) ABl. C 83 vom 27.3.1999, S. 1

(4) ABl. C 2 vom 6.1.1998.

(5) ABl. C 384 vom 10.12.1998, S. 3.

(6) Im Zusammenhang mit dem Begriff "Steuerausgaben" siehe Tax expenditures. Recent experiences, OECD, Paris 1996; siehe auch Stanley S. Surrey, Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures, Harvard Law Review, Band 83, Nr. 4, S. 705 bis 738.

(7) Siehe Rechtssache 248/84, Deutschland/Kommission, Slg. 1987, S. 4013.

(8) Siehe Rechtssache 173/73, Italien/Kommission Slg. 1976, S. 709, Absatz 13.

(9) Siehe Fußnote 4.

(10) Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (ABl. C 72 vom 10.3.1994, S. 3).

(11) Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (ABl. C 74 vom 10.3.1998, S. 9).