JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1994 (95/C 303/01)

in seiner Sitzung vom 25./26. Oktober 1995 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

André J. MIDDELHOEK (Präsident)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Jørgen MOHR

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Einleitung 5

Teil I: BEMERKUNGEN ZU DEN EINNAHMEN UND DEN OPERATIONELLEN MITTELN DER KOMMISSION SOWIE ZU DEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

Kapitel 1 - Eigenmittel 21

Kapitel 2 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie) 57

Kapitel 3 - Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 90

Kapitel 4 - Regionaler Bereich 100

Kapitel 5 - Sozialer Bereich, Anreize für Unternehmen (KMU), allgemeine und berufliche Bildung 131

Kapitel 6 - Die Finanzierungsinstrumente für die Umwelt - LIFE und seine Vorläufer 161

Kapitel 7 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 175

Kapitel 8 - Finanzinstrumente und Banktätigkeiten 176

Kapitel 9 - Forschung 187

Kapitel 10 - Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 201

Kapitel 11 - Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 229

Kapitel 12 - Europäische Entwicklungsfonds 252

Teil II: BEMERKUNGEN ZU DEN VERWALTUNGSMITTELN DER ORGANE UND EINRICHTUNGEN DER EUROPÄISCHEN UNION

Kapitel 13 - Kommission 296

Kapitel 14 - Rechnungshof 313

ANHÄNGE

Anhang I - Berichte und Stellungnahmen, die vom Hof in den letzten fünf Jahren verabschiedet worden sind 314

Anhang II - Im Bericht verwendete Abkürzungen und Zeichen sowie allgemeine Informationen über den Gesamthaushaltsplan 323

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Seite

Teil I: BEMERKUNGEN ZU DEN EINNAHMEN UND DEN OPERATIONELLEN MITTELN DER KOMMISSION SOWIE ZU DEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

Kapitel 1 - Eigenmittel 45

Kapitel 2 - Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie) 83

Kapitel 3 - Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 98

Kapitel 4 - Regionaler Bereich 120

Kapitel 5 - Sozialer Bereich, Anreize für Unternehmen (KMU), allgemeine und berufliche Bildung 147

Kapitel 6 - Die Finanzierungsinstrumente für die Umwelt - LIFE und seine Vorläufer 170

Kapitel 8 - Finanzinstrumente und Banktätigkeiten 184

Kapitel 9 - Forschung 197

Kapitel 10 - Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 218

Kapitel 11 - Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 245

Kapitel 12 - Europäische Entwicklungsfonds 274

Teil II: BEMERKUNGEN ZU DEN VERWALTUNGSMITTELN DER ORGANE UND EINRICHTUNGEN DER EUROPÄISCHEN UNION

Kapitel 13 - Kommission 307

ÜBERSICHT ÜBER DIE ABBILDUNGEN (Abb.)

Seite

Abb. I Gesamthaushaltsplan 1994 - Veranschlagte Einnahmen 10

Abb. II Gesamthaushaltsplan 1994 - Veranschlagte Ausgaben - Mittel für Zahlungen 11

Abb. III Gesamthaushaltsplan 1994 - Mittel für Verpflichtungen 12

Abb. IV Verwendung der 1994 verfügbaren Mittel für Verpflichtungen nach Bereichen und Organen 13

Abb. V Verwendung der 1994 verfügbaren Mittel für Zahlungen nach Bereichen und Organen 14

Abb. VI Finanzielle Vorausschau: zu Lasten des Haushaltsplans 1994 verfügbare Mittel für Verpflichtungen im einzelnen und deren Ausführung; zu Lasten des Haushaltsplans 1994 insgesamt verfügbare Mittel für Zahlungen und deren Ausführung 15

Abb. VII Konsolidierte Haushaltsrechnung und Ermittlung des Saldos des Haushaltsjahres 1994 16

Abb. VIII Im Haushaltsjahr 1994 getätigte Zahlungen nach Bereichen und nach Mitgliedstaaten 17

Abb. IX Entwicklung und Verwendung der Mittel für Zahlungen im Zeitraum 1990-1994 nach Bereichen 18

Abb. X Verwendungsraten der Mittel für Zahlungen von 1990 bis 1994 nach Bereichen 19

Abb. XI Jährliche Zahlungen im Zeitraum 1990-1994 nach Bereichen und Organen 20

Abb. XII Veranschlagte und tatsächliche Einnahmen im Haushaltsjahr 1994 54

Abb. XIII Im Haushaltsjahr 1994 tatsächlich eingenommene Eigenmittel 55

Abb. XIV Tatsächlich eingenommene Eigenmittel nach Mitgliedstaaten (1990-1994) 56

Abb. XV EAGFL-Garantie - Im Haushaltsjahr 1994 getätigte Zahlungen nach Märkten und nach Mitgliedstaaten 89

Abb. XVI Die Strukturfonds: Im Haushaltsjahr 1994 eingegangene Verpflichtungen und getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten 159

Abb. XVII Interventionen mit struktureller Zweckbestimmung: 1994 eingegangene Verpflichtungen und getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten und Zielen 160

Abb. XVIII Die Hilfe für die Länder Mittel- und Osteuropas: die Programme PHARE und TACIS 227

Abb. XIX Darlehensoperationen der EG zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas zum 31.12.1994 228

Abb. XX Allgemeine Informationen über die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) 285

Abb. XXI Der 6. EEF: Mittelzuweisung, Finanzierung, Aufteilung der Hilfen, globale Verwendung 286

Abb. XXII Der 7. EEF: Mittelzuweisung, Finanzierung, Aufteilung der Hilfen, globale Verwendung 287

Abb. XXIII Der 6. EEF: Hilfen nach Arten und Empfängerländern 288

Abb. XXIV Der 6. EEF: Hilfen nach Bereichen und Empfängerländern 289

Abb. XXV Der 7. EEF: Hilfen nach Arten und Empfängerländern 290

Abb. XXVI Der 7. EEF: Hilfen nach Wirtschaftszweigen und Empfängerländern 291

Abb. XXVII Der 6. und 7. EEF: Verwendung der Hilfen, nach Wirtschaftszweigen 292

Abb. XXVIII Die sieben EEF: Entwicklung der jährlichen Zahlungen (1960-1994) 293

EINLEITUNG

0.0. INHALT Ziffer

Allgemeines Umfeld des Jahresberichts 1994 0.1

Aufbau des Jahresberichts 0.2 - 0.3

Wichtigste Feststellungen bei der Prüfung 1994 0.4 - 0.24

Nutzen der verbesserten Mittelbewirtschaftung 0.25

Konsequenzen der Zuverlässigkeitserklärung 0.26

Personalpolitik der Kommission 0.27 - 0.28

Rolle des Rechnungshofes hinsichtlich Betrügereien 0.29 - 0.32

ALLGEMEINES UMFELD DES JAHRESBERICHTS 1994

0.1. Dieser Bericht wird zum Ende des ersten Jahres der Tätigkeit einer neuen Kommission veröffentlicht, ein Jahr, in dem die Gemeinschaft neue Mitglieder aufgenommen hat und der Haushaltsplan um 12 % an Umfang zugenommen hat. In der ersten Sitzung am 25. Januar 1995 beschloß die neue Kommission, eine Reform ihrer inneren Struktur mit den notwendigen Analysen und Überlegungen in drei Phasen durchzuführen (Konsolidierung und Rationalisierung des bestehenden Systems; Struktur und Regelreform; Bemühungen um engere Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten), wozu jeweils konkrete Vorschläge folgen sollten. Der Hof begrüßt dieses neue Programm zur Verbesserung der Mittelbewirtschaftung; er erkennt an, daß eine bestimmte Verwaltungsphilosophie nicht über Nacht geändert werden kann, und sieht eine positive Entwicklung in den ersten Schritten, die in den Kommissionsdienststellen bereits getan wurden. Die geplante dritte Stufe (einschließlich Maßnahmen zur Verbesserung der Verwaltung von EU-Mitteln in den Mitgliedstaaten) könnte länger dauern, bevor erkennbare Fortschritte erzielt werden, doch ist sie ebenso wichtig. Die Beispiele von Verschwendung und Mißmanagement von EU-Geldern, die sich in zahlreichen Prüfberichten des Hofes finden lassen, sind Beweis genug für die Notwendigkeit, sich konzertiert zu bemühen, die Verbesserungsprogramme der Kommission zu vervollständigen und die eher nachlässige Einstellung "der Haushaltsplan muß ausgegeben werden" in einen solchen Ansatz zu verwandeln, der den Ruf nach einem guten Preis-Leistungs-Verhältnis verstärkt und rigorose Mittelbewirtschaftung und Rechnungsführung mit einer klaren Zuordnung der Verantwortung für Erfolg und Mißerfolg verlangt.

AUFBAU DES JAHRESBERICHTS

0.2. Im Haushaltsjahr 1994 haben die Bestimmungen des Maastrichter Vertrags zum erstenmal Inhalt und Darstellung des Jahresberichts des Hofes entscheidend geprägt. Im Vertrag heißt es, daß der Rechnungshof eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge vorlegen muß. Diese Erklärung und ein dazugehörender Sonderbericht werden zwar getrennt, aber zeitgleich mit dem Jahresbericht veröffentlicht, so daß alle drei Dokumente für das Entlastungsverfahren zum Haushaltsjahr 1994 zusammen mit den übrigen, seit dem Entlastungsverfahren 1993 () erstellten Sonderberichten des Hofes berücksichtigt werden können.

0.3. Die neue Anordnung betreffend die Zuverlässigkeitserklärung führt dazu, daß es in diesem Jahresbericht kein allgemeines Kapitel über die Prüfung der Rechnungsführung der Einnahmen, der operationellen Ausgaben und der Rechnung der Kommission und der konsolidierten Rechnungslegung mehr gibt. Bemerkungen, die in früheren Jahren in einem solchen Kapitel untergebracht worden wären, finden sich jetzt in der Zuverlässigkeitserklärung und dem entsprechenden Sonderbericht.

WICHTIGSTE FESTSTELLUNGEN BEI DER PRÜFUNG 1994

0.4. In allen Kapiteln des Jahresberichts 1994 bringt der Hof Beispiele von Mängeln in der Mittelbewirtschaftung, die oft frappierend den Feststellungen in seinen früheren Berichten ähneln, obwohl zahlreiche Beispiele aus Prüfungen spezifischer Maßnahmen stammen, die der Hof vorher nicht oder zumindest nicht in jüngster Vergangenheit geprüft hat. Das beweist einmal mehr, daß sowohl in der Kommission als auch in den Mitgliedstaaten erhebliche Veränderungen in der "Kultur der Mittelbewirtschaftung" erforderlich sind, die die Sammlung und Verwendung von Haushaltsmitteln bestimmt und steuert.

0.5. Zu welchen Problemen diese Kultur der Mittelbewirtschaftung führen kann, wird in der Gesamthaushaltsplanung deutlich, die weit über die tatsächliche Möglichkeit der Kommission zur Planung und Ausgabe hinausgeht; das zeigt sich auch bei der mangelhaften Bewirtschaftung der vorhandenen Mittel (die ohne Rücksicht auf die Ziele des Gesetzgebers und/oder ohne ausreichend klare Zielsetzungen für die erwünschten Ergebnisse durch die entsprechende Ausgabe ausgezahlt werden, und häufig ohne ausreichende Beachtung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses); weiter zeigt es sich im Versäumnis, rasch und nachdrücklich auf Wiedereinziehung der fälschlich ausgezahlten oder zuviel gezahlten Mittel zu drängen.

0.6. Ein auffallendes Beispiel für Unterverwendung findet sich bei den Strukturfonds; sie entsteht hauptsächlich aus dem Versäumnis, Schwierigkeiten im ersten Jahr eines neugestalteten Ansatzes vorherzusehen, obwohl solche Schwierigkeiten auch zur Zeit der letzten Reform sechs Jahre vorher aufgetreten waren.

0.7. In den meisten Kapiteln des Berichts gibt es Hinweise darauf, daß Mittel verwendet werden, ohne daß die politischen Ziele erreicht werden. Diese Sachlage ergibt sich sowohl dann, wenn - wie in den Bereichen Garantiefonds für die Landwirtschaft und Entwicklungshilfe - ausschließlich die Kommission für die Angabe der Ziele der Ausgaben verantwortlich ist, als auch dann, wenn - wie im Falle der Strukturfonds - die Ziele zwischen der Kommission und den das Programm unterstützenden Regierungen der Mitgliedstaaten zu vereinbaren sind. In Kapitel 2 geht es um die mangelhaften Ergebnisse der gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse. In Kapitel 3 kommt der Hof zu dem Schluß, daß die Beihilfe für die Thunfischfischerei nicht eindeutig gerechtfertigt ist. In Kapitel 4 heißt es, daß das Interreg-Programm die grenzüberschreitende Partnerschaft in den Grenzgebieten nicht erkennbar gesteigert hat, während in Kapitel 5 nachgewiesen wird, daß die Ergebnisse der Aktionen des Europäischen Sozialfonds zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen, sofern sie überhaupt meßbar sind, weit hinter den Zielsetzungen zurückbleiben.

0.8. Bei der Entwicklungshilfe sowohl aus dem Haushaltsplan (Strukturanpassungs- und Unterstützungsprogramme in vier arabischen Ländern) als auch aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (regionale Zusammenarbeit) kommt der Hof zu dem Schluß, daß die festgesetzten Ziele so vage oder allgemein gehalten waren, daß es sehr schwierig ist, sinnvolle Vergleiche zwischen dem Erreichten und den Absichten zu ziehen. In verschiedenen Ausgabenbereichen des Haushaltsplans der Gemeinschaft hat der Hof festgestellt, daß ungenaue Verordnungen (die meistens nichts über die Buchführungs- und Bewirtschaftungserfordernisse aussagen) die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt haben, die Zuschußfähigkeitskriterien unterschiedlich auszulegen, die eigentlich für alle gleich sein sollten. Solche Ungenauigkeiten erschweren eine wirksame Überwachung und Prüfung der Programme durch die einzelstaatlichen Behörden, die Kommission und den Hof.

0.9. Über Fälle, in denen es versäumt wurde, die der Gemeinschaft geschuldeten Mittel durch rechtzeitige und nachdrückliche Maßnahmen wiedereinzuziehen, wird in den Kapiteln 1, 2, 4, 5, 6, 8 und 10 berichtet. Werden solche Maßnahmen nicht ergriffen, ist es anschließend schwierig oder unmöglich, den vom Schuldner geschuldeten Betrag einzuziehen.

0.10. Wie schon früher weist auch dieser Bericht auf signifikante Schwachstellen in den Mechanismen für die Planung, Genehmigung, Überwachung, Prüfung und Bewertung von Gemeinschaftsaktionen hin. Die Prüfung der gemeinsamen Marktorganisation für frisches und verarbeitetes Obst und Gemüse ergab, daß die Inspektion und Zulassung von Erzeugerorganisationen in den Mitgliedstaaten, die eine wichtige Rolle bei der Marktbewirtschaftung spielen, sehr schwach waren und daß zahlreiche Erzeugerorganisationen trotz dreißigjähriger Förderung und Unterstützung kein ausreichendes Betriebskapital für Interventionszwecke hatten.

0.11. In Griechenland, Frankreich und Italien erfolgten Zahlungen für die Rücknahme aus dem Markt von Erzeugnissen, die nicht den Qualitätsnormen für Gemeinschaftsbeihilfe entsprachen. Die Kontrollen bei der Zitrusfrüchteverarbeitung in Italien und Griechenland und der Tomatenverarbeitung in Spanien, Italien und Griechenland waren so schwach, daß nicht sichergestellt werden konnte, daß die gezahlte Hilfe auch berechtigt war. Es kam zu Überzahlungen bei Beihilfe für Nüsse in Spanien, während in Griechenland Anträge auf Beihilfe für Korinthen und Rosinen unberechtigt vorgelegt wurden und keiner unabhängigen Prüfung der Endbegünstigten unterzogen wurden. Die Schwellenwerte für die Zuschußfähigkeit von Korinthen für Beihilfe enthalten keinen Anreiz zur Qualitätsverbesserung und erleichtern nichtordnungsgemäße Verkäufe auf dem Frischobstmarkt. Die Prüfung der Beihilfe je Hektar ohne ein Grundbuch und bei sehr vielen Anbauern (die häufig unterlassen, Besitzerwechsel anzuzeigen), ist unmöglich.

0.12. Die Beihilfe für Verarbeiter von Orangen, Pfirsichen und Tomaten ist vergleichsweise hoch gegenüber den den Anbauern gezahlten Mindestpreisen, und die hohe Unterstützung für Orangenverarbeiter hat Investitionen in Kapazitäten zur Verarbeitung von Erzeugnissen gefördert, die mit den Einfuhren nicht wettbewerbsfähig sind. Außerdem hat das kostspielige System der Rücknahme und Vernichtung von Überschüssen zur Entlastung des Marktes von Überschußerzeugungen und zur Sicherung eines Mindesteinkommens für Erzeuger sowohl die Überproduktion gefördert als auch die Umwelt verschmutzt.

0.13. Die Prüfung der Ausgaben für die Fischereipolitik ergab, daß die Beihilfe für Thunfisch, die für Schiffe gezahlt wurde, die in Spanien, Portugal und Frankreich registriert waren, wirtschaftlich nicht eindeutig gerechtfertigt war und eher der Konservenindustrie als den Fischern zugute kam. Außerdem wurde bei den Vorschriften für die Verwaltung der Beihilfe nicht berücksichtigt, daß zahlreiche Schiffe nur in weit entfernten Meeren fischen und ihr Fang selten direkt in EU-Häfen angelandet wird.

0.14. Bei vielen der geprüften Projekte der Programme des Regionalfonds wurden Unregelmäßigkeiten gefunden, die deutlich machen, wie sehr sechs Jahre nach einer größeren Reform noch Verbesserungen notwendig sind, um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge der Strukturfonds sicherzustellen. Die Ausgabenerklärungen der Mitgliedstaaten sind besser vorzulegen und zu prüfen. Die Kommission muß auf eine strengere Anwendung der Fondsvorschriften und der Haushaltsordnung drängen; außerdem muß sie deutlichere Kriterien für die Zuschußfähigkeit definieren. Schwachstellen in den Vertragsvergabeverfahren im Infrastrukturbereich des öffentlichen Sektors fördern die Gefahr von Unregelmäßigkeiten, während die Kommission stärker darauf achten müßte, daß die Umweltaspekte sowohl bei der Planung als auch bei der Ausführung von Programmen ordnungsgemäß eingehalten werden.

0.15. Für gewinnbringende Investitionsvorhaben müßte die Kommission die Möglichkeiten prüfen, die Beihilfe in Form von Zuschüssen durch Darlehensfinanzierung zu ersetzen, um die Endbegünstigten dazu anzuhalten, sich stärker in die Verantwortung nehmen zu lassen. Die Verwendung "globaler" Blockzuschüsse zur Förderung der örtlichen wirtschaftlichen Entwicklung ist zu überarbeiten; insbesondere fehlt es an Transparenz hinsichtlich der Rolle der Mittlerorganisationen, die ohne eindeutige Kriterien entscheiden können, welche Unternehmen unterstützt werden und ob die Unterstützung in Form von Darlehen oder Zuschüssen erfolgt.

0.16. Auch im Kapitel über den Sozialfonds in diesem Bericht wird darauf hingewiesen, wie in der Rechnungslegung die tatsächliche Auswirkung der Ausgaben auf die zugrundeliegenden Vorgänge zu hoch angesetzt wird, weil Vorschüsse als endgültige Ausgaben angenommen werden. Dort finden sich auch Hinweise, daß immer dann, wenn die Prüfungen zu dem Schluß kommen, daß eine durchgeführte Maßnahme nicht für die Gemeinschaftsfinanzierung in Frage kommt, die Mitgliedstaaten sie einfach durch eine andere Maßnahme ersetzen, häufig für eine rückwirkende Finanzierung, so daß es keine wirksamen Sanktionen gegen die Behörden in den Mitgliedstaaten gibt, die nicht gewährleisten können, daß Gemeinschaftsmittel nur für genehmigte Zwecke und im Rahmen der vorher vereinbarten Pläne verwendet werden.

0.17. Das Programm LIFE und seine Vorgänger fordern sorgfältige Projektauswahl im Sinne der vereinbarten Umweltziele der EU, um die Maximalwirkung der begrenzt verfügbaren Mittel zu gewährleisten. In der Praxis konnte der innovative Charakter, der zahlreiche Projekte auszeichnen sollte, nicht nachgewiesen werden; die Koordination zwischen und innerhalb der Kommission und den Mitgliedstaaten hinsichtlich ausreichender Überwachung, Kontrolle und Verwertung der Ergebnisse war unzureichend. Die Behörden der Mitgliedstaaten könnten eine größere Rolle bei der Vorbereitung und Darlegung der Vorschläge von Projekten zur Finanzierung spielen, während eine bessere Koordinierung zwischen den LIFE-Projekten und zahlreichen anderen Umweltvorhaben, die aus anderen EU-Quellen unterstützt werden, unbedingt erforderlich ist.

0.18. Im Programm "Humankapital und Mobilität" (Teil des Dritten Rahmenprogramms für die Forschung in der Gemeinschaft) wurden Schwachstellen bei der Vertragsüberwachung und der Kontrolle festgestellt, zusammen mit Koordinierungsproblemen innerhalb der Kommissionsdienststellen. Der Nutzeffekt der Ausgaben hinsichtlich der Zielsetzungen war nur schwer zu beurteilen.

0.19. Die Prüfung der Beihilfen für Mittel- und Osteuropa veranlaßten den Hof zu dem Schluß, daß ein größerer Teil des PHARE-Programms zur Unterstützung zur Vorbereitung der Behörden der Empfängerländer verwendet werden muß, die der Gemeinschaft beitreten wollen (gemäß den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates in Essen). 1994 waren PHARE weitgehend und TACIS hauptsächlich dafür verwendet worden, technische Unterstützung und Studien zu finanzieren, die privaten Beraterfirmen vorgelegt wurden, wobei vor allem bei den Investitionen die konkreten Ergebnisse begrenzt blieben. Die Koordinierung zwischen den Kommissionsdienststellen (in Brüssel und den Empfängerländern) und den übrigen Quellen für Außenhilfe und den Empfängerländern selbst bleibt unzulänglich.

0.20. Nach sechs Jahren des Bestehens von PHARE und vier Jahren von TACIS hat die Kommission noch immer kein unabhängiges Bewertungssystem. Obwohl der Hof positive Ergebnisse Geststellte, wie das Programm für die Umstrukturierung von Kolchosen in Belarus und eine erfolgreiche Nahrungsmittelhilfemaßnahme im Kaukasus, verläuft die Umsetzung weiterhin langsam. Die Verwaltungskapazität sowohl der Kommission in Brüssel als auch an Ort und Stelle in den Delegationen muß gestärkt werden, um die Koordinierung, Vorbereitung und Überwachung von Programmen und die Kontrolle der Berater zu stärken.

0.21. Die Gemeinschaftsunterstützung für Strukturanpassungsprogramme in den südlichen und östlichen Mittelmeerländern ist der jeweiligen Wirtschafts- und Haushaltslage der Länder besser anzupassen. Unnötige Zwänge und Bedingungen für die Verwendung der Mittel (wie extensive Unterlagenprüfungen, wenn der Anteil der gestellten ausländischen Devisen nur einen sehr geringen Teil der für die Finanzierung in Frage kommenden Einfuhren ausmacht) sind zu vermeiden. Die Kommission muß sich damit zufriedengeben, daß die Haushaltsstrategie jedes Empfängerlandes mit dem wirtschaftlichen Reformprogramm übereinstimmt. Quantitative und qualitative Ziele für prioritäre Sektoren (einschließlich Zielsetzungen für spezifische Projekte oder Programme) sind in die Finanzierungsvereinbarungen aufzunehmen und bilden den Hauptschwerpunkt der Überwachung.

0.22. Da die Ziele der regionalen Zusammenarbeit unter Lomé III sehr allgemein formuliert worden waren, ist eine Vergleichsmöglichkeit zwischen den Zielsetzungen und den Ergebnissen praktisch ausgeschlossen. Die finanzielle Bewirtschaftung und die Buchführung lassen zu wünschen übrig, auch hat die Kommission die Überwachung in mehreren Regionen vernachlässigt. Der regionale Charakter der Projekte ist nicht immer deutlich erkennbar.

0.23. Funktionelle Mängel bei den Eigenmitteln, vor allem hinsichtlich der Zollsätze, werden in Kapitel 1 beschrieben. Im Rahmen des Gemeinschaftstransitsystems werden zahlreiche erhebliche unregelmäßige Vorgänge festgestellt, die der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten finanziellen Schaden zufügen. Außerdem wird festgestellt, daß die von den nationalen Zollbehörden eingerichteten Kontrollen im Bereich des Transits mangelhaft sind und die Kommission ihre Koordinierungsrolle nur unzureichend ausfuellt. Die gegenseitige Unterstützung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission im Rahmen der Erfassung und Verhütung von Betrügereien gibt Anlaß zu der Bemerkung, daß sowohl die Kontrolle durch die Kommission als auch durch die Mitgliedstaaten verbessert werden muß und einige Bestimmungen der Gemeinschaftszollregelungen dahin gehend anzupassen sind, daß sie mit den Gemeinschaftsrechtsvorschriften und den nationalen Gesetzen übereinstimmen.

0.24. Zu den Einnahmen aus der MwSt. enthält Kapitel 1 die Ergebnisse einer ersten Bewertung des Informationsaustauschsystems VIES (VAT Information Exchange System), das eingerichtet wurde, um die Übergangsregelung anwenden zu können. Die angegebenen Daten sind zu einem erheblichen Teil korrekturbedürftig, obwohl das System bereits ein erhebliches Entwicklungs- und Betriebsniveau erreicht hat. Andererseits wird der Bedarf festgestellt, daß eine Politik wirksamer Sanktionen eingeführt werden muß, die die nationalen Behörden im Falle der Nichteinhaltung der Verfahren durch die Betreiber anwenden müssen.

NUTZEN DER VERBESSERTEN MITTELBEWIRTSCHAFTUNG

0.25. Noch besteht erhebliches Potential, um die Verwaltung der Gemeinschaftsfinanzen in allen wichtigen Bereichen von Tätigkeiten zu verbessern, die hier erwähnt wurden und somit zu gewährleisten, daß öffentliche Gelder ordnungsgemäß verwendet werden, um wirksam und wirtschaftlich die Ziele zu erreichen, die der Gesetzgeber festgelegt hat. Natürlich ist es nicht möglich, gesicherte Zahlen darüber zu erhalten, wie groß die tatsächlichen Nutzeffekte wären, die aus einer wirksameren und besser abgestimmten Finanzierung entstehen könnten. Im gesamten Bericht finden sich jedoch Hinweise auf spezifische Ergebnisse der Rechnungsprüfung, die durchaus einen Hinweis auf den Maßstab des möglichen Nutzens geben, wenn striktere Mittelbewirtschaftung und Kontrolle erreicht werden könnten, und zwar in bezug auf wiedereinzuziehende Beträge, Zahlungen für Tätigkeiten, die eigentlich nicht zuschußfähig sind oder Ausgaben, die nicht nachweisbar nützlich zur Erreichung der politischen Zielsetzungen waren, auch wenn man sie nicht vollständig als unregelmäßig bezeichnen darf. Angesichts des begrenzten Umfangs, in dem der Hof mit seinen wenigen ihm zur Verfügung stehenden Prüfern die Mittelbewirtschaftung jedes Jahr prüfen kann, wird schon deutlich, daß es sehr viel Raum für Verbesserungen gibt und daß alle Kosten für die Sicherstellung solcher Verbesserungen in kürzester Zeit wieder hereinkommen würden.

KONSEQUENZEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

0.26. Die zeitgleich mit der Veröffentlichung dieses Berichts herausgegebene Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1994 enthält erhebliche Vorbehalte betreffend die Zuverlässigkeit der Rechnungslegung (vor allem hinsichtlich der Darstellung und Bekanntgabe) und weist auf zahlreiche Fehler hin, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge für Zahlungen beeinflussen. Sicher wäre es unange- messen zu behaupten, alle entdeckten Fehler und ihre Extrapolation könnten potentielle Einsparungen für den Steuerzahler in der Gemeinschaft bedeuten, doch beweisen sie einmal mehr die unzulängliche Mittelbewirtschaftung sowohl durch die Kommission als auch durch Stellen der Mitgliedstaaten für einen Großteil des Haushaltsplans der Gemeinschaft in zahlreichen Bereichen. Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips bedeutet natürlich nicht, daß die Kommission irgendwie aus der Verantwortung für die eigene Ausführung des Haushaltsplans entlassen würde. Ernsthafte konzertierte Bemühungen seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten sind dringend erforderlich, um die Qualität der Leistung verantwortungsbewußten Managements auf allen Ebenen anzuheben.

PERSONALPOLITIK DER KOMMISSION

0.27. Probleme in der Personalpolitik der Kommission sind ebenfalls ein wesentlicher Faktor im Rahmen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Die Prüfungen von Agrarmarktorganisationen haben wiederholt gezeigt, daß die von der Kommission für die Prüfung und Überwachung der Ausgaben eingesetzte Personaldecke viel zu dünn ist. Der Bericht weist darauf hin, wie schnell die für die Verwaltung und Prüfung des Sozialfonds zuständigen Personalmitglieder ausgetauscht werden und wie viele freie Stellen es in diesem Bereich gibt. In Kapitel 10 wird darauf hingewiesen, daß allein in einem einzigen Jahr zwei Drittel des beamteten Personals einer Kommissionsdelegation ausgetauscht wurden und daß es lange Verzögerungen bei dem Austausch der Personen gibt. Außerdem wird darauf hingewiesen, daß die Schlüsselmanagementfunktionen, die mit Beamten der Gemeinschaft besetzt sein sollten, von Vertragspersonal oder von Dritten wahrgenommen werden. In Kapitel 11 heißt es, daß für die Kontrolle des Strukturanpassungsunterstützungsprogramms für Jordanien und die Maghrebländer (sowohl in den Delegationen als auch in Brüssel) zu wenig Personal abgestellt wurde.

0.28. Nach Auffassung des Hofes muß besser qualifiziertes Personal für die Verwaltung und Kontrolle der bestehenden Politiken abgestellt werden, um das Umfeld der Mittelbewirtschaftung sowohl in der Kommission als auch bei den für Gemeinschaftsoperationen zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten zu verbessern.

ROLLE DES RECHNUNGSHOFES HINSICHTLICH BETRÜGEREIEN

0.29. Der Europäische Rat in Essen forderte, daß Betrügereien, Verschwendung und Mißmanagement von Gemeinschaftsmitteln mit äußerster Strenge bekämpft werden müßten und erinnerte daran, daß der Unionsvertrag dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem Europäischen Rechnungshof neue Befugnisse übertragen hatte, und forderte die Organe und die Mitgliedstaaten zu konzertierten Aktionen auf.

0.30. Hinsichtlich der Verhütung, Erfassung und Untersuchung von betrügerischen Praktiken liegt die erste Verantwortung bei denen, die die Ausführung der Politik in der Kommission und in den Mitgliedstaaten verwalten und kontrollieren. Sie müssen gewährleisten, daß es entsprechende Systeme der internen Kontrolle, einschließlich der Trennung der Tätigkeiten, ordnungsgemäße Genehmigungsverfahren und eine wirksame Innenrevisionstätigkeit gibt und müssen sicherstellen, daß absichtliche Unregelmäßigkeiten (ob es sich nun um Betrug oder grobe Fahrlässigkeit handelt) erfaßt, untersucht und bestraft werden.

0.31. Als externer Prüfer muß der Hof die von der Verwaltung getroffenen Vereinbarungen kritisch hinterfragen. Das hat er immer sehr ausgiebig getan, und in den Jahres- oder Sonderberichten des Hofes wurde immer auf Schwachstellen in den Rechtsvorschriften, in den Systemen der Rechnungsführung und der Mittelbewirtschaftung und auf die darin liegenden Risiken sowie auf konkrete Fälle hingewiesen. Obwohl der Hof ebenso wie andere Rechnungsprüfungsbehörden nicht befugt ist, Verbrechen zu untersuchen (dies ist Aufgabe der Polizei und der Justizbehörden), spielt er doch eine gewisse Rolle bei der gebührenden Beachtung der Vorbeugung und der Abschreckung von Unregelmäßigkeiten im allgemeinen (ob sie nun absichtlich erfolgen oder nicht); er sollte wirksame Maßnahmen durch die zuständigen Behörden fördern, wenn die Prüfungen Hinweise darauf liefern, daß möglicherweise betrügerische Praktiken vorgekommen sind oder Umstände entstanden sind, die einen potentiellen Betrüger besonders begünstigen.

0.32. Der Hof hat auf die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates in Essen reagiert und die Aspekte seiner Prüfungsmethode überarbeitet, die am stärksten mit dem Betrugsbereich in Verbindung stehen. Er hat spezifische Ziele für die kritische Prüfung der Rechtsvorschriften und der damit zusammenhängenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme angenommen, ebenso wie für die systematische Feststellung stark gefährdeter Bereiche (einschließlich der möglichen Beteiligung von Personen an Unregelmäßigkeiten, die innerhalb oder unmittelbar für die EU-Organe arbeiten) sowie die Entwicklung und Durchführung allgemeiner Verfahren für die geeignete Testmethode für Prüfungen in stark gefährdeten Bereichen. Bei dieser Aufgabenstellung wird der Hof mit allen beteiligten Gremien in Kontakt bleiben.

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

TEIL I

Bemerkungen zu den Einnahmen und den operationellen Mitteln der Kommission sowie zu den Europäischen Entwicklungsfonds

KAPITEL 1 (*) Eigenmittel

1.0. INHALT Ziffer

Allgemeine Einleitung 1.1

Ausführung des Haushaltsplans 1.2 - 1.3

Haushaltsführung 1.4 - 1.11

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten 1.4 - 1.11

Gegenseitige Unterstützung im Rahmen der Betrugsbekämpfung im Zollwesen 1.12 - 1.44

Einleitung 1.12 - 1.13

Durchführung der gegenseitigen Unterstützung 1.14 - 1.16

Überwachung der Abgabenerhebung durch die Kommission 1.17 - 1.19

Überwachung der Abgabenerhebung durch die Mitgliedstaaten 1.20 - 1.29

Notwendigkeit der Anpassung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Zollwesen 1.30 - 1.38

Fehlende Überwachung der nationalen Instrumente zur Abgabenerhebung seitens der Kommission 1.39 - 1.40

Schlußfolgerung zur gegenseitigen Unterstützung im Rahmen der Betrugsbekämpfung im Zollwesen 1.41 - 1.44

Gemeinschaftliches Versandverfahren 1.45 - 1.89

Einleitung 1.45 - 1.49

Verzögerungen bei der Zuweisung einer zollrechtlichen Bestimmung für Waren, die in das Zollgebiet der Europäischen Union verbracht werden 1.50 - 1.53

Externes Versandverfahren 1.54 - 1.68

Vereinfachtes Verfahren für Versandvorgänge im Rahmen des externen Versandverfahrens 1.69

Risiken bei der Zuweisung eines Zollstatus für beim Zoll gestellte Waren (externes Versandverfahren) 1.70 - 1.78

Umstellung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens auf EDV 1.79 - 1.80

Beispiele für Funktionsmängel 1.81 - 1.85

Schlußfolgerung zum externen gemeinschaftlichen Versandverfahren 1.86 - 1.89

MwSt. im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr 1.90 - 1.111

Einleitung 1.90 - 1.91

MwSt.-Einnahmen 1.92 - 1.94

System MIAS 1.95 - 1.103

Nutzung der gespeicherten Daten und Entwicklung der Kontrollstrategien 1.104 - 1.105

Überwachung der neuen Übergangsregelung durch die Kommission 1.106 - 1.108

Schlußfolgerung zur MwSt. im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr 1.109 - 1.111

Bruttosozialprodukt 1.112 - 1.131

Einleitung 1.112 - 1.113

Vorausschätzung des BSP 1.114 - 1.116

Statistisches BSP 1.117 - 1.127

Schlußfolgerung zum BSP 1.128 - 1.131

ALLGEMEINE EINLEITUNG

1.1. Im vorliegenden Kapitel werden zunächst die Ausführung des Haushaltsplans in bezug auf die Eigenmittel sowie die Ergebnisse der Prüfung der Haushaltsführung seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten behandelt. Danach folgen Bemerkungen zur gegenseitigen Unterstützung im Rahmen der Betrugsbekämpfung im Zollwesen und zur Anwendung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens. Was die MwSt. betrifft, wird eine erste Bewertung des Systems MIAS (MwSt.-Informationsaustauschsystem) auf der Grundlage einer Untersuchung vorgelegt, die in Zusammenarbeit mit einigen nationalen Rechnungskontrollbehörden durchgeführt wurde. Der letzte Teil ist dem Bruttosozialprodukt (BSP) gewidmet, insbesondere unter den Gesichtspunkten der Vorausschätzung und der Ermittlung.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.2. Aus Tabelle 1.1 geht hervor, daß

a) sich die tatsächlichen Einnahmen im Jahre 1994 auf 66 002,1 Mio. ECU beliefen; dies entspricht 96,2 % der im endgültigen Haushaltsplan vorgesehenen Einnahmen. Die tatsächlichen Einnahmen haben sich gegenüber dem Jahr 1993, wo sie bei 65 672,7 Mio. ECU lagen, nicht bedeutend erhöht;

b) die traditionellen Eigenmittel abzüglich der Erhebungskosten 13 252,2 Mio. ECU betrugen; dies entspricht einem Bruttobetrag in Höhe von 14 724,3 Mio. ECU. Damit machen sie 20,1 % der tatsächlichen Einnahmen aus. Das Aufkommen aus dieser Einnahmequelle setzte sich folgendermaßen zusammen:

i) Zölle mit einem Bruttobetrag in Höhe von 12 420,0 Mio. ECU; dies entspricht 84,3 % des Bruttovolumens der traditionellen Eigenmittel;

ii) Agrarabschöpfungen mit einem Bruttobetrag in Höhe von 922,5 Mio. ECU; dies entspricht 6,3 % des Bruttovolumens der traditionellen Eigenmittel;

iii) Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttobetrag in Höhe von 1 382,1 Mio. ECU; dies entspricht 9,4 % des Bruttovolumens der traditionellen Eigenmittel.

Die ursprünglichen Einnahmenansätze für Zölle und Agrarabschöpfungen lagen um 12,9 bzw. 10,9 % zu hoch;

c) die Mehrwertsteuer-(MwSt.-)Einnahmen (unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen) sich auf 33 217,9 Mio. ECU beliefen und damit 50,4 % der tatsächlichen Einnahmen ausmachten;

d) die BSP-Eigenmittel (unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen) sich auf 17 674,5 Mio. ECU beliefen (wobei Vorbehalte in bezug auf ein Gesamtvolumen von 292,0 Mio. ECU geltend gemacht wurden) und damit 26,8 % der tatsächlichen Einnahmen ausmachten.

1.3. Der Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 2 für das Haushaltsjahr 1994 enthält einen neuen Artikel 302 mit dem Titel "Voraussichtlicher Überschuß des Haushaltsjahres 1994", in dem ein Betrag in Höhe von 1 500 Mio. ECU eingestellt ist (der in der konsolidierten Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1994 ausgewiesene tatsächliche Überschuß beträgt 6 540 Mio. ECU). Dieser Ansatz ist weder mit Artikel 7 des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom des Rates vom 24. Juni 1988 () noch mit den Artikeln 6 und 32 der Haushaltsordnung vereinbar. Diese Haushaltslinie ist nämlich für Mittel vorgesehen, die nicht verwendet werden [800 Mio. ECU nichtverwendete Mittel aus dem Bereich des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL-Garantie), 400 Mio. ECU nichtverwendete Mittel, die aus dem vorangegangenen Haushaltsjahr übertragen wurden, und 300 Mio. ECU nichtverwendete Mittel, die für Strukturmaßnahmen bestimmt waren]. Eine ordnungsgemäße Lösung hätte darin bestehen können, den Gesamtbetrag der im Haushaltsplan eingestellten Mittel um 1 500 Mio. ECU zu kürzen, anstatt den vorstehend genannten neuen Artikel einzuführen.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

HAUSHALTSFÜHRUNG

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten

Rechnungsführungsverfahren

1.4. Gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 handelt es sich bei den der Gemeinschaft bereitzustellenden Eigenmitteln um festgestellte Ansprüche, die erhoben wurden oder für die eine Sicherheit geleistet wurde und die in einer als A-Buchführung bezeichneten Buchführung erfaßt sind. Sind festgestellte Ansprüche nicht nach den Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 in der A-Buchführung erfaßt worden, sind sie in der als B-Buchführung bezeichneten gesonderten Buchführung zu erfassen. In diese werden Ansprüche aufgenommen, die nicht erhoben wurden und für die keine Sicherheit geleistet wurde, bzw. nach dem Ermessen der Mitgliedstaaten Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet wurde und die angefochten werden.

1.5. Der Hof hat in acht Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Niederlande, Vereinigtes Königreich) Prüfungen durchgeführt. In Dänemark erfolgt die Bereitstellung der vereinnahmten Zölle und Abschöpfungen gemäß den nationalen Vorschriften auf der Grundlage des Verbuchungsdatums. Dieses darf grundsätzlich nicht mehr als fünf Arbeitstage nach der Annahme der Zollanmeldung liegen. Bei Prüfungen in zwei Zollbezirken stellte sich heraus, daß diese Frist in rund 30 % der Fälle nicht eingehalten wird; dadurch kommt es zu Verzögerungen bei der Bereitstellung, die rund 10 % der festgestellten Beträge betreffen, wenn die Fristüberschreitung am Monatsende erfolgt. Auf die Bemerkungen des Hofes hin haben die dänischen Zentralbehörden zugesagt, künftig dafür zu sorgen, daß die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften festgelegten Fristen für die buchmäßige Erfassung eingehalten werden.

1.6. In einigen Fällen wurden Risiken in bezug auf Verzögerungen im Erhebungsrhythmus festgestellt. So werden beispielsweise im Vereinigten Königreich im Rahmen des Sammelzollverfahrens die Abstimmungen zwischen den Zollanmeldungen der Einführer gegenüber den Buchhaltungsstellen und den Meldungen gegenüber der systemverwaltenden Stelle mit erheblichen Verzögerungen vorgenommen. So waren etwa im Oktober 1994 die Abstimmungen nur für bis Mai 1994 eingereichte Zollanmeldungen durchgeführt worden. Im Mai 1995 teilten die britischen Behörden dem Hof mit, es seien Maßnahmen zur Unterbindung derartiger Verzögerungen getroffen worden.

1.7. Zweck der gesonderten Buchführung () (B-Buchführung, siehe Ziffer 1.4) ist es, die Mitgliedstaaten und die Kommission in die Lage zu versetzen, die Tätigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Erhebung der Eigenmittel, insbesondere der durch betrügerische Praktiken und Unregelmäßigkeiten gefährdeten Eigenmittel, besser zu verfolgen.

1.8. In zwei Mitgliedstaaten (Griechenland, Vereinigtes Königreich) mußte der Saldo der B-Buchführung verschiedener Zollstellen im Jahre 1994 berichtigt werden. Ferner wurde die B-Buchführung praktisch überhaupt nicht kontrolliert und war bei einigen Zollstellen (Vereinigtes Königreich) unvollständig, denn es waren nur Beträge von mehr als 10 000 ECU erfaßt. Die britischen Behörden erinnerten Anfang 1995 die betroffenen Dienststellen an die Notwendigkeit, die Führung der B-Buchhaltung zu verbessern.

1.9. Am Ende des ersten Quartals 1993 wurden in Hamburg Agrarabschöpfungen in Höhe von 26 Mio. ECU von der A-Buchführung auf die B-Buchführung übertragen. Diese Übertragung ergab sich aus der Tatsache, daß der Einführer die zolltarifliche Einreihung der Waren anfocht. Bei der Prüfung dieses Vorgangs zeigte sich, daß die Hamburger Zollbehörden das Erhebungsverfahren im März 1994 ausgesetzt hatten, nichts deutet jedoch darauf hin, daß zur Abdeckung der angefochtenen Beträge eine Sicherheit verlangt wurde. Gemäß dem Zollkodex der Gemeinschaften () (Artikel 244) ist freilich ein Verzicht auf die Sicherheitsleistung nur zulässig, wenn die Zahlung für den Schuldner schwerwiegende soziale und wirtschaftliche Folgen hätte. Im vorliegenden Fall wurde allerdings festgestellt, daß die zuständigen Behörden keinerlei Nachforschungen angestellt hatten, um zu überprüfen, ob dem Schuldner tatsächlich schwerwiegende wirtschaftliche und soziale Probleme entstanden wären.

Kontrollverfahren

1.10. Sämtliche Mitgliedstaaten wenden zur Prüfung der Einfuhranmeldungen allgemein anerkannte Kontrollverfahren auf der Grundlage von Risikoanalysen an. In einigen Ländern werden mit Hilfe eines EDV-Systems analytische Tests zur Überprüfung der Kohärenz der Angaben in den Einfuhranmeldungen durchgeführt. Die Mitgliedstaaten sollten die Kontrollprogramme und die Systeme zur Risikoanalyse in stärkerem Maße einsetzen und dabei insbesondere die von der Kommission erstellten Leitlinien berücksichtigen.

1.11. Neben den Kontrollen in bezug auf die Einzelanmeldungen bestehen in den vom Hof besuchten Ländern interne Kontrollverfahren. In Irland wurden ab November 1993 die meisten internen Kontrollaktivitäten in bezug auf die traditionellen Eigenmittel vorübergehend eingestellt, weil im Anschluß an eine Steueramnestie eine Neuzuweisung der Personalressourcen erfolgte und die Kontrolltätigkeit erst im März 1995 wiederaufgenommen wurde.

GEGENSEITIGE UNTERSTÜTZUNG IM RAHMEN DER BETRUGSBEKÄMPFUNG IM ZOLLWESEN

Einleitung

1.12. Die Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates vom 19. Mai 1981 (), geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 945/87 des Rates vom 30. März 1987 (), enthält die Modalitäten für die gegenseitige Unterstützung zwischen den Zollbehörden der Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und der Europäischen Kommission zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Anwendung der Zollvorschriften.

1.13. Der Hof hat die Probleme untersucht, auf die die Kommission bei der Koordination der Prüfungen und deren Weiterverfolgung auf Gemeinschaftsebene sowie die Mitgliedstaaten bei ihren Prüfungen im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung () zur Aufdeckung und Verhütung betrügerischer Praktiken im Zollwesen gestoßen sind.

Durchführung der gegenseitigen Unterstützung

1.14. Im Rahmen der vorstehend genannten Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 leisten sich die Mitgliedstaaten vom Amts wegen oder auf Antrag gegenseitig direkte Unterstützung, indem sie sich gegenseitig etwaige sachdienliche Auskünfte oder Unterlagen zur Aufdeckung und Verhütung betrügerischer Praktiken übermitteln.

1.15. Die zuständigen Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten und die Kommission übermitteln sich ebenfalls etwaige sachdienliche Angaben zu Waren, die tatsächlich oder mutmaßlich Gegenstand als rechtswidrig anzusehender Vorgänge waren, und zu tatsächlich oder mutmaßlich angewandten betrügerischen Maßnahmen und Verfahren sowie Hinweise auf etwaige Schwachstellen oder Lücken in den Rechtsvorschriften.

1.16. Die Zahl der Fälle festgestellter oder mutmaßlicher Betrügereien und Unregelmäßigkeiten im Zollwesen, die im Rahmen der vorstehend genannten Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 Gegenstand von Mitteilungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten waren, ist im Zeitraum 1988-1994 von 33 auf insgesamt 534 gestiegen (im Jahre 1994 kamen 114 neue Vorgänge hinzu). Das Gesamtvolumen der betroffenen traditionellen Eigenmittel wurde von der Kommission zum 31. Dezember 1994 auf der Grundlage statistischer und Zolldaten auf über 600 Mio. ECU geschätzt; davon entfielen rund 275 Mio. ECU allein auf das Jahr 1994. Dies entspricht rund 2 % der jährlich an den Grenzen der Union zu Drittstaaten getätigten Nettoeinnahmen an traditionellen Eigenmitteln (13 252,2 Mio. ECU im Jahre 1994) ().

Überwachung der Abgabenerhebung durch die Kommission

1.17. Zur Überwachung der von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Abgabenerhebung zentralisiert () die Kommission in der Datenbank IRENE () sämtliche Fälle von betrügerischen Praktiken und Unregelmäßigkeiten zu Lasten der Eigenmittel mit Beträgen von mehr als 10 000 ECU, die ihr gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 von den Mitgliedstaaten in Form von "Betrugsbögen" mitgeteilt werden. Hierbei handelt es sich grundsätzlich um aufgedeckte Fälle oder um Fälle, bei denen die Mitgliedstaaten Beträge festgestellt haben, die sie zu erheben und der Kommission bereitzustellen haben. Zum Zwecke der späteren Überwachung im Hinblick auf die Abgabenerhebung erfaßt die Kommission in der Datenbank IRENE ebenfalls systematisch Fälle, zu denen im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe Nachforschungen angestellt werden, sofern sie finanzielle Auswirkungen haben. Im Januar 1995 enthielt die Datenbank IRENE insgesamt rund 5 000 Einträge, von denen sich etwa hundert auf im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe [gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81] bearbeitete Fälle bezogen. Davon wurden vom Hof 11 für eine Prüfung der Aktenlage bei der Kommission ausgewählt.

1.18. Zur Prüfung der Wirksamkeit der nationalen Abgabenerhebungssysteme für hinterzogene Zölle hat die Kommission ein Pilotprojekt für eine auf einer Risikoanalyse beruhende Stichprobenkontrolle eingerichtet. Sie wählte fünf Amtshilfevorgänge aus, um die erste im Jahre 1994 bearbeitete Stichprobe zusammenzustellen: Rinder aus osteuropäischen Staaten, Milchpulver, Thunfisch von den Seychellen, Garnelen von den Färöer-Inseln und Fernsehgeräte aus der Türkei. Auf diese Stichprobe entfallen hinterzogene Zölle in Höhe von rund 80 Mio. ECU.

1.19. Die Überwachung der Abgabenerhebung muß durch eine fallweise Befragung der Mitgliedstaaten in regelmäßigen Zeitabständen erfolgen. Die Mitgliedstaaten stehen vor der Schwierigkeit, die Angaben zu strittigen Fällen mit den Angaben in der A- und B-Buchführung (siehe Ziffer 1.4) abzustimmen. Die tatsächliche Antwortzeit beträgt zwischen einem und fünf Monaten. Tabelle 1.2 zeigt den Stand der Abgabenerhebung zu den fünf von der Kommission ausgewählten Amtshilfevorgängen zum 31. Dezember 1994.

Überwachung der Abgabenerhebung durch die Mitgliedstaaten

1.20. Gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 müssen die zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten die traditionellen Eigenmittel feststellen, sobald der Abgabenschuldner bekannt ist und die Höhe des Anspruchs bestimmt werden kann (siehe Ziffer 1.16). Bei der Prüfung der Amtshilfevorgänge hat sich gezeigt, daß die Mitgliedstaaten diese Vorschrift nicht immer einhalten (siehe Ziffern 1.25 - 1.29). Zum 31. Dezember 1994 hatte die Kommission noch kein Vertragsverletzungsverfahren gegen diejenigen Mitgliedstaaten eingeleitet, die die Bestimmungen dieses Artikels nicht konsequent angewandt hatten.

1.21. Die Präferenzregelungen für Entwicklungsländer oder für sonstige begünstigte Länder scheinen für betrügerische Praktiken und Unregelmäßigkeiten besonders anfällig zu sein. Die Kommission, der eine Koordinierungsfunktion in bezug auf die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen zukommt, veranstaltet in den Drittländern insbesondere gemeinschaftliche Vor-Ort-Besuche im Zuge der administrativen Zusammenarbeit und zu Kontrollzwecken. Diese Vorortbesuche werden "in Abstimmung und in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten" () durchgeführt. Die daraus gezogenen Schlußfolgerungen sind grundsätzlich für alle Beteiligten verbindlich.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1.22. Gemäß den Rechtsvorschriften (Allgemeines Präferenzsystem - APS) wird bei begründeten Zweifeln, falls nach Ablauf einer Hoechstfrist von zehn Monaten von dem betroffenen Drittstaat noch keine Antwort erfolgt ist oder die Antwort unzureichende Angaben enthält, um über die Echtheit des Ursprungszeugnisses oder den tatsächlichen Ursprung der Waren entscheiden zu können, die Gewährung der Zollpräferenzbehandlung abgelehnt, es sei denn, es liegen höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände vor (). Folglich haben die Mitgliedstaaten am Ende des vorgesehenen Zeitraums von zehn Monaten die Abgaben aus der fraglichen Einfuhr gegebenenfalls durch Umwandlung etwaiger hinterlegter Sicherheiten in endgültige Abgabenzahlungen nachzuerheben, soweit die Einfuhr in den drei Jahren vor der Ausstellung der Einziehungsanordnung erfolgt ist, und dies unbeschadet einer etwaigen Verlängerung dieser Frist im Falle betrügerischer Praktiken.

1.23. Der Hof prüfte den Fall der Einfuhr von Thunfisch aus Thailand unter der Bezeichnung "echter Bonito", um den Mangel an Kooperationsbereitschaft zu veranschaulichen, den die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten im Rahmen von Ersuchen um Bestätigung der Gültigkeit bzw. Ungültigkeit von Ursprungsnachweisen erlebt hat. Dieser Fall ist Teil einer Stichprobe von Fällen, die die Kommission für eine verschärfte Weiterverfolgung ausgewählt hat. Eine Abordnung der Gemeinschaft (Kommission, Deutschland, Vereinigtes Königreich) hat im September 1991 bei einem Vorortbesuch ermittelt, daß Waren (70 000 Tonnen), die im Zeitraum 1989-1991 mit für Konserven mit echtem Bonito (Sarda spp.) ausgestellten APS-Ursprungszeugnissen in die Gemeinschaft eingeführt wurden, angesichts der Tatsache, daß die Verbreitung dieser Fischart in thailändischen Gewässern und in den von thailändischen Schiffen befischten Fanggründen recht unwahrscheinlich ist, nicht aus Fischen dieser Art hergestellt sein konnten. Die genaue Beschaffenheit der Waren konnte seinerzeit in Ermangelung der erforderlichen wissenschaftlichen Nachweise bei der Einfuhr in die Gemeinschaft nicht ermittelt werden, doch alle verfügbaren Anhaltspunkte - einschließlich derjenigen, die den zuständigen thailändischen Behörden vorliegen - zu den in dem betreffenden Gebiet vorkommenden Fischarten deuteten darauf hin, daß es sich beim Inhalt der Konserven um Thunfisch (der nicht unter das APS fällt und einem Zollsatz von 24 % unterliegt) und nicht um echten Bonito (Sarda spp.) handelte (der unter das APS fällt und für den ein Präferenzzollsatz von 18 % gilt).

1.24. Die Abordnung der Gemeinschaft forderte die thailändischen Behörden auf, die Ungültigkeit von mehr als 5 000 Ursprungszeugnissen zu bestätigen und sie zurückzuziehen. In der Antwort der thailändischen Behörden, die nach genau zehn Monaten, d. h. am Ende der zulässigen Maximalfrist, eintraf, wurde die Ungültigkeit von 800 Ursprungszeugnissen bestätigt. Erst 15 Monate nach der Aufforderung und auf eine Verbalnote der Kommission hin, in der der Ausschluß dieses Landes vom APS angedroht wurde, teilten die thailändischen Behörden mit, sie seien nicht in der Lage, Nachweise für die Gültigkeit der übrigen Ursprungszeugnisse zu liefern.

1.25. Die betroffenen Einfuhrmitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Niederlande und Vereinigtes Königreich) erklärten im Mai 1993, sie hätten aus verschiedenen Gründen erst Ende 1992, d. h. mehr als ein Jahr nach den vor Ort getroffenen Feststellungen, Nacherhebungsmaßnahmen gegenüber den Drittländern eingeleitet. Im Vereinigten Königreich konnten traditionelle Eigenmittel, deren Höhe sich nach Schätzungen des Hofes auf der Grundlage der der Kommission vorliegenden Angaben auf über 1,0 Mio. ECU belief, wegen Verjährung nicht mehr nacherhoben werden. Im Januar 1995 war die Kommission noch nicht in der Lage, die in den übrigen Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1994 entstandenen Verluste zu beziffern.

1.26. Im Falle der Einfuhr von Thunfisch von den Seychellen bestand die Unregelmäßigkeit darin, daß Thunfisch, der seinen Ursprung nicht dort hatte, den in die Gemeinschaft ausgeführten Konserven beigemengt wurde. Die hinterzogenen Eigenmittel wurden auf 1,5 Mio. ECU geschätzt. Die Ergebnisse der von der Abordnung der Gemeinschaft im Dezember 1992 vor Ort durchgeführten Prüfung wurden den Einfuhrmitgliedstaaten (Belgien, Frankreich, Irland, Niederlande und Vereinigtes Königreich) im Mai 1993 mitgeteilt; gleichzeitig wurden sie zur Einleitung von Nacherhebungsmaßnahmen aufgefordert.

1.27. In Belgien wurden erst im Dezember 1993 Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet. Im gleichen Zeitraum teilten die britischen Behörden der Kommission mit, sie hätten im Hinblick auf die laufende Intervention der Regierung der Seychellen bei der Kommission () sämtliche Nacherhebungsmaßnahmen ausgesetzt, und Irland nahm die gleiche Haltung ein. In Frankreich, dem von diesen Einfuhren am stärksten betroffenen Land, waren im Juli 1994 noch keine Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet worden.

1.28. Der Fall der Einfuhren von Fernsehgeräten aus der Türkei veranschaulicht die Schwerfälligkeit des Entscheidungsprozesses auf der Ebene der Kommission. Die betroffenen Mitgliedstaaten (sämtliche Mitgliedstaaten mit Ausnahme Irlands und Luxemburgs) wurden von der Kommission bereits im Jahre 1988 von dem Verdacht auf eine Unregelmäßigkeit unterrichtet. Die Unregelmäßigkeit bestand darin, daß diese Fernsehgeräte importierte Bauteile enthielten, auf die die türkischen Behörden bei der Ausfuhr der Fertigerzeugnisse in die Gemeinschaft weder die türkischen Zölle noch eine Ausgleichsabschöpfung in Höhe der gemeinschaftlichen Zollsätze erhoben hatten. Somit befanden sich die Waren zum Zeitpunkt der Verbringung in das Zollgebiet der Gemeinschaft in der Türkei nicht im freien Verkehr und erfuellten nicht die Voraussetzungen für die im Abkommen vorgesehene Präferenzbehandlung. Der Gesamtbetrag der hinterzogenen Zölle wird auf 45 Mio. ECU geschätzt. Wegen der mangelnden Kooperationsbereitschaft der türkischen Behörden, die den Empfang eines Kontrollteams der Gemeinschaft zwei Jahre lang immer wieder hinausschoben, wurde die Unregelmäßigkeit von den türkischen Behörden erst im April 1993 anerkannt. Nachweise über den Status der Waren konnten erst im Oktober/November 1993 bei einem gemeinschaftlichen Kontrollbesuch vor Ort erlangt werden.

1.29. Daraufhin verlangten die Mitgliedstaaten tatsächlich Sicherheiten für ihre späteren Einfuhren von Fernsehgeräten aus der Türkei. Die Nacherhebung der noch nicht verjährten Eingangsabgaben verzögerte sich jedoch wegen Meinungsverschiedenheiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bezüglich dieser Erhebungen um weitere eineinhalb Jahre. Letztendlich schloß die Kommission den Vorgang erst am 25. November 1994 mit einer an die Mitgliedstaaten gerichteten Aufforderung zur Nacherhebung ab. Wegen Verjährung gingen Eigenmittel in Höhe von 30 Mio. ECU aus den im Zeitraum 1987-1991 getätigten Einfuhren verloren. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes (Dezember 1994) standen noch Abgaben in Höhe von 15 Mio. ECU aus den im Zeitraum 1992-1994 getätigten Einfuhren aus.

Notwendigkeit der Anpassung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Zollwesen

1.30. Bei der Analyse der Amtshilfevorgänge und der dabei entstehenden Erhebungsprobleme wird deutlich, daß die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in einigen Bereichen angepaßt werden müßten, damit die Eigenmittel wirksamer geschützt werden können. Die diesbezüglich zu formulierenden Bemerkungen betreffen insbesondere die Verjährung, die Forderung von Sicherheiten nach der Freigabe für den zollrechtlich freien Verkehr, die Sicherheiten im gemeinschaftlichen Versandverfahren und die Aufbewahrungsdauer für die zur Überprüfung der Ursprungszeugnisse notwendigen Unterlagen.

Verjährung

1.31. Nach Artikel 221 Absatz 3 des Zollkodex der Gemeinschaften verjährt eine Zollschuld in der Regel drei Jahre nach ihrem Entstehen. Eine längere Frist ist nur möglich, wenn die Zollbehörden der Mitgliedstaaten aufgrund einer strafbaren Handlung den gesetzlich geschuldeten Abgabenbetrag nicht genau ermitteln konnten und sofern dies nach geltendem nationalem Recht vorgesehen ist.

1.32. Der Zollkodex der Gemeinschaften enthält keinerlei Bestimmungen, die eine Unterbrechung der Verjährungsfrist oder eine buchmäßige Erfassung geschätzter Abgabenbeträge ermöglichen würden. Nach Ansicht des Hofes sollte diese Möglichkeit insbesondere für den Fall bestehen, daß eine Untersuchung zu Vorgängen eingeleitet wird, bei denen mutmaßlich Unregelmäßigkeiten oder betrügerische Praktiken vorliegen, spätestens jedoch zum Zeitpunkt, da sich der Verdacht als begründet erweist.

1.33. Die Möglichkeit einer Unterbrechung der Verjährungsfrist ist in den nationalen Rechtsvorschriften mehrerer Mitgliedstaaten vorgesehen. Sie besteht nicht im Vereinigten Königreich und in Dänemark. Ferner wird im Vereinigten Königreich eine längere Frist nur angewandt, wenn zu dem betreffenden Vorgang tatsächlich ein Strafverfahren eingeleitet wurde. Diese unterschiedlichen Praktiken führen möglicherweise zur Ungleichbehandlung und zu Verlagerungen der Handelsströme, die mit den Grundsätzen des Binnenmarktes nicht vereinbar sind.

Fehlende Sicherheiten bei nachgängigen Kontrollen

1.34. In Artikel 248 Absatz 1 der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften ist die Möglichkeit vorgesehen, eine Sicherheit zu verlangen, wenn "es die Zollstelle für möglich (hält), daß der aufgrund der Überprüfung festzusetzende Abgabenbetrag höher sein kann als der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergebende" ().

1.35. Diese Bestimmung gilt nur zum Zeitpunkt der Erledigung der Abfertigungsformalitäten. Die Zollvorschriften sehen keine Möglichkeit vor, eine Sicherheit zu verlangen, wenn die Zollbehörden bei bereits freigegebenen Waren zu dem Schluß gelangen, daß die durchgeführten oder in der Durchführung befindlichen nachgängigen Kontrollen zur Festsetzung eines höheren Abgabenbetrags führen können. Dies hat zur Folge, daß die Einziehung sich möglicherweise letztendlich wegen Zahlungsunfähigkeit des Schuldners, die während der Untersuchung jederzeit eintreten kann, als unmöglich erweist.

Unzulänglichkeit der Sicherheiten im Versandverfahren

1.36. Auf der Grundlage einer Gesamtsicherheit kann der Sicherungsgeber gleichzeitig eine unbegrenzte Zahl von Versandverfahren im Straßengüterverkehr abwikkeln. Im Fall des Verstoßes gegen die Versandvorschriften stellt sich häufig heraus, daß die Gesamtsicherheit zur Abdeckung der Risiken nicht ausreicht. Im Rahmen der zollamtlichen Suchverfahren können nämlich bis zur erfolgreichen Abwicklung bzw. bis zur Einstellung mehrere Monate, bisweilen sogar bis zu drei Jahre vergehen. Vom Zeitpunkt, da sich der Verdacht auf eine Unregelmäßigkeit bestätigt hat, bis zur Nacherhebung der entsprechenden Abgabenschulden wird derzeit keinerlei zusätzliche Sicherheit verlangt. Folglich besteht für nachfolgende Versandverfahren, die auf der Grundlage einer Gesamtbürgschaft abgewickelt werden, die bereits zum Teil oder sogar vollständig für ein oder mehrere frühere, noch nicht abgeschlossene Verfahren haftet, in Wirklichkeit eine unzureichende oder überhaupt keine Sicherheit.

1.37. Darüber hinaus gelten spezifische Vorschriften in bezug auf Sicherheiten für Waren, die wegen der zum Zeitpunkt ihrer Überführung in das Versandverfahren anfallenden Eingangsabgaben als mit einem erhöhten Risiko behaftet gelten. In den Rechtsvorschriften sind drei verschiedene Listen mit Waren aufgeführt, die ein erhöhtes Risiko aufweisen: eine Liste mit Waren, bei denen die Pauschalbürgschaft erhöht wird (), eine Liste mit Waren, bei denen die Gesamtbürgschaft erhöht wird, und eine Liste mit Waren, die von der Befreiung von der Sicherheitsleistung ausgeschlossen sind. Dadurch, daß in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften drei verschiedene Listen je nach Art der Sicherheitsleistung vorgesehen sind (siehe Tabelle 1.3), besteht das Risiko, daß der Grad der Abdeckung für ein und dieselbe Ware je nach Art der vom Zollbeteiligten gewählten Sicherheit erheblich variiert, was im Falle von Unregelmäßigkeiten oder betrügerischen Praktiken negative Konsequenzen für die Gemeinschaftsfinanzen haben kann.

Aufbewahrungsdauer für Belege

1.38. Im Rahmen einiger Präferenzregelungen muß der Staat, der ein Ursprungszeugnis ausstellt, für eine spätere Kontrolle eine Kopie des Ursprungszeugnisses und der zugehörigen Ausfuhrunterlagen über einen Mindestzeitraum von zwei Jahren aufbewahren. Diese Aufbewahrungsfristen von zwei Jahren sind nicht mit der Verjährungsfrist von drei Jahren kohärent. Es ist nämlich möglich, bei der Einfuhrzollstelle ein mehrere Monate zuvor ausgestelltes Ursprungszeugnis vorzulegen [beispielsweise 10 Monate () im Falle der Länder Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP) sowie im Falle der Länder, die in den Genuß des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) kommen]. Unter Berücksichtigung dieser zehnmonatigen Frist müßte die Aufbewahrungsdauer drei Jahre und 10 Monate betragen.

Fehlende Überwachung der nationalen Instrumente zur Abgabenerhebung seitens der Kommission

1.39. Das Ergebnis der Abgabenerhebung bei festgestellten Fällen von Unregelmäßigkeiten oder betrügerischen Praktiken hängt im wesentlichen von der Zahl und der Art der im nationalen Recht vorgesehenen rechtlichen Mittel ab, über die die einzelnen Mitgliedstaaten verfügen, und insbesondere von der Möglichkeit einer Aussetzung oder Unterbrechung der Verjährung bzw. der Festsetzung eines geschätzten Betrags, der Anwendung einer über drei Jahre hinausreichenden Verjährungsfrist oder der Verhinderung der Verjährung einer bereits festgesetzten Abgabenschuld sowie des Verlangens einer Sicherheit im Falle eines im Zuge einer nachgängigen Prüfung entstandenen begründeten Zweifels.

1.40. Ein Verzeichnis der vorstehend genannten Rechtsmittel für jeden Mitgliedstaat fehlt bei der Kommission noch immer. Deshalb kann sie schwerlich bewerten, inwieweit die einzelnen Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen zur Abgabenerhebung nachkommen, bevor sie gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einleitet.

Schlußfolgerung zur gegenseitigen Unterstützung im Rahmen der Betrugsbekämpfung im Zollwesen

1.41. Der Erfolg der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe angestellten Nachforschungen in bezug auf Unregelmäßigkeiten und betrügerische Praktiken im Zollwesen wird erst wirksam, wenn diese Anstrengungen zur tatsächlichen Einziehung der betreffenden Beträge innerhalb einer angemessenen Frist führen.

1.42. Die Überwachung der Erhebungsmaßnahmen ist unzureichend. Die Kommission ist nicht in der Lage, die von den Mitgliedstaaten bei den ihnen obliegenden Erhebungen erzielten Erfolge zeitnah und präzise zu verfolgen. Die Datenbank IRENE, die ein äußerst nützliches Dokumentationsinstrument darstellt, ist für die Zwecke der Abgabenerhebung weiterhin unvollkommen. Um ihre Nutzung wirksamer zu gestalten, müßten die in ihr enthaltenen Informationen mit finanzieller Bedeutung in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten systematisch und regelmäßig aktualisiert werden.

1.43. Da die Erhebung der Eingangsabgaben in den Mitgliedstaaten nach nationalen Rechtsvorschriften erfolgt, müßte die Kommission systematisch überprüfen, ob diese den Erfordernissen der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften entsprechen. Was die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften selbst und die mit Drittstaaten abgeschlossenen Präferenzabkommen (und -vereinbarungen) angeht, so obliegt es der Kommission, die im Interesse eines besseren Schutzes der traditionellen Eigenmittel der Union gegen Betrug oder Rechtsumgehung unerläßlichen Änderungen vorzuschlagen.

1.44. Wie aus Artikel 209 a des EG-Vertrags, der den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gegen Betrug zum Gegenstand hat, hervorgeht, muß die Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit mit den nationalen Zollbehörden sorgen. Diese spielen nämlich im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission eine entscheidende Rolle bei der Bekämpfung von Betrug und Rechtsumgehung zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Union (EU).

GEMEINSCHAFTLICHES VERSANDVERFAHREN

Einleitung

1.45. Im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens wird zwischen internem und externem Versand unterschieden. Im Rahmen des internen Versandverfahrens können Gemeinschaftswaren ohne Änderung des Zollstatus von einem Ort innerhalb des Zollgebiets der EU zum anderen über das Hoheitsgebiet eines Drittlandes verbracht werden. Im Rahmen des externen Versandverfahrens können zum einen Nichtgemeinschaftswaren innerhalb des Zollgebiets der EU verkehren, ohne Eingangsabgaben oder handelspolitischen Maßnahmen zu unterliegen, und zum anderen Gemeinschaftswaren, die Maßnahmen unterliegen, die nach Abwicklung der Zollförmlichkeiten die Ausfuhr nach Drittländern erforderlich machen. Folglich können Nichtgemeinschaftswaren im Rahmen des externen Versandverfahrens in das Zollgebiet der EU gelangen und es auf dem Wege zu ihrem endgültigen Bestimmungsort in einem Drittstaat durchqueren oder zu ihrem endgültigen Bestimmungsort in einem Mitgliedstaat befördert werden, wo sie in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt oder einer anderen zollrechtlichen Bestimmung zugewiesen werden. Zweck des externen Versandverfahrens ist es unter anderem, die Erhebung der Eingangsabgaben im Falle des Entstehens einer Zollschuld für diesem Verfahren unterliegende Drittlandswaren sicherzustellen. Darüber hinaus wird das Verfahren im Rahmen der GAP eingesetzt, um sicherzustellen, daß die Zahlung der Ausfuhrerstattungen nur erfolgt, wenn den dafür in Frage kommenden Waren die zulässige zollrechtliche Bestimmung (Ausfuhr) zugewiesen wurde.

1.46. Seit dem 1. Januar 1993 verkehren die Waren innerhalb der EU im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens ohne Kontrollen an den Binnengrenzen bis zum endgültigen Bestimmungsort, wo sie einem anderen Zollverfahren zugeführt, d. h. in der Regel nach Entrichtung der bei der Einfuhr fälligen Zölle und Abgaben in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden. Zölle und Agrarabschöpfungen werden auf im Versandverfahren beförderte Waren erhoben, wenn sie bei der Ankunft am Bestimmungsort einem Zollverfahren zugeführt werden, das die Erhebung von Zöllen vorsieht, bzw. bei Nichterledigung innerhalb der vorgeschriebenen Fristen durch Nacherhebung.

1.47. Nach Schätzungen der Kommission in ihrer Mitteilung über "Betrugsfälle im Rahmen von Versandverfahren" () belief sich die Zahl der Vorgänge im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens auf rund 18 Mio. Der überwiegende Teil dieser Versandvorgänge wird gemäß den geltenden Gemeinschaftsvorschriften abgewickelt; rund 1 000 000 Versandvorgänge wurden allerdings nicht ordnungsgemäß erledigt und sind Gegenstand von Suchverfahren. Die seit 1990 im Rahmen des Versandverfahrens hinterzogenen Zölle werden von der Kommission Ende 1994 auf 750 Mio. ECU geschätzt; davon entfallen 320 Mio. ECU auf traditionelle Eigenmittel und 430 Mio. ECU auf die MwSt. und Verbrauchsteuern. Dadurch ist ein Nettoschaden in Höhe von 300 Mio. ECU zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts entstanden. Die Zahl der im Anschluß an ein Suchverfahren (siehe Ziffern 1.56-1.61) zur abschließenden Klärung von Versandvorgängen vorgenommenen Abgabenerhebungen sowie die Zahl der im Rahmen des Versandverfahrens begangenen Unregelmäßigkeiten und Betrügereien steigt seit 1990 stetig an; dadurch wird der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten vermutlich ein finanzieller Schaden zugefügt, den die Kommission inzwischen auf 200 Mio. ECU pro Jahr schätzt.

1.48. Das Versandverfahren stellt seit der Umsetzung des Binnenmarktes weiterhin einen der Grundpfeiler der Zollunion dar, dessen wirksames Funktionieren es zu bewahren gilt. Seit einigen Jahren treten jedoch gewisse Lücken zutage, insbesondere im Rahmen der Kontrolle der Versandvorgänge (siehe Ziffern 1.55-1.61, 1.64-1.67 und 1.82-1.85), denen sich die Mitgliedstaaten nicht mit hinreichender Priorität widmen. Durch diese Lücken ist das Versandverfahren anfälliger für betrügerische Praktiken geworden. Deshalb verdienen die umfangreichen Betrugsprobleme im Rahmen dieses Systems höchste Aufmerksamkeit. Betrügerische Versandvorgänge betreffen, wie die Kommission in ihrer Mitteilung über "Betrugsfälle im Rahmen von Versandverfahren" darlegt, hauptsächlich Waren, die mit hohen Zöllen belegt sind oder wegen des Schutzniveaus, das sie aufgrund der Gemeinschaftspolitik genießen, eine hohe Rentabilität aufweisen. Diese betrügerischen Praktiken gestalten sich insbesondere wie folgt:

i) Nichtgestellung der Waren bei der Bestimmungszollstelle und Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft ohne Entrichtung der fälligen Zölle und Abgaben (siehe Ziffer 1.82);

ii) Vortäuschung der Gestellung der Waren bei der Bestimmungszollstelle beispielsweise durch Verwendung gestohlener oder nachgeahmter Stempel.

1.49. Der Hof prüfte im Jahre 1994 in sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Griechenland, Frankreich, Italien, Niederlande, Vereinigtes Königreich) die Funktionsweise des Versandverfahrens () und insbesondere die Erledigungsverfahren und die zollrechtlichen Erhebungsverfahren im Falle von Unregelmäßigkeiten sowie die Verfahren, die der Überführung der Waren in das Versandverfahren vorangehen.

Verzögerungen bei der Zuweisung einer zollrechtlichen Bestimmung für Waren, die in das Zollgebiet der Europäischen Union verbracht werden

1.50. Waren, die in das Zollgebiet der EU verbracht werden, unterliegen vom Zeitpunkt des Verbringens an der zollamtlichen Überwachung () und sind von der Person beim Zoll zu gestellen, welche die Waren einführt, befördert oder versendet. Für die beim Zoll gestellten Waren ist spätestens am ersten Arbeitstag nach dem Tag der Gestellung eine summarische Anmeldung abzugeben (). Nach dieser Anmeldung müssen die Waren innerhalb von 45 Tagen im Falle der Beförderung auf dem Seeweg bzw. innerhalb von 20 Tagen in allen sonstigen Fällen eine zollrechtliche Bestimmung oder einen Zollstatus erhalten (). Bis zum Erhalt einer zollrechtlichen Bestimmung haben die gestellten Waren die Rechtsstellung von Waren in vorübergehender Verwahrung (). Die vorübergehend verwahrten Waren dürfen ausschließlich an den von den Zollbehörden zugelassenen Orten und unter den von diesen Behörden festgelegten Bedingungen gelagert werden (). Sind die Förmlichkeiten, die zu erfuellen sind, nicht eingehalten worden, treffen die Zollbehörden unverzüglich alle erforderlichen Maßnahmen einschließlich der Veräußerung der Waren ().

1.51. In der Praxis wird die im Falle der Beförderung auf dem Luftweg vorgesehene Frist von 20 Tagen nicht immer eingehalten. In Deutschland (Flughafen Frankfurt) werden die Eingangsabgaben von der Zollbehörde auf der Grundlage der summarischen Anmeldung erfaßt, ohne daß die Waren im Rahmen des vorgeschriebenen Verfahrens eine zollrechtliche Bestimmung erhalten. Somit wurden Eingangsabgaben, die auf hunderte von Warenlosen zu erheben waren, erst ein bis eineinhalb Jahre nach dem Zeitpunkt des Verbringens der Waren in das Zollgebiet der EU eingezogen. Ähnliche Verzögerungen wurden in Italien (bis zu 18 Monate in Malpensa) und im Vereinigten Königreich (bis zu acht Monate in Heathrow) beobachtet.

1.52. Bei der Beförderung auf dem Seeweg wird die vorstehend genannte Frist von 45 Tagen in Genua systematisch überzogen. In Neapel befinden sich rund 3 000 Container mit Waren in vorübergehender Verwahrung nicht einmal in einem von den Zollbehörden zugelassenen Lager, sondern in einem Containerpark, dessen Anerkennung die Zollbehörden verweigern, weil sie keine ordnungsgemäße Überwachung gewährleisten können. Die Überwachung der Ein- und Ausgänge ist im Falle des Containerparks vollkommen unzulänglich. Die letzte Abstimmung zwischen den Listen über die vorübergehende Verwahrung und den Manifesten der Spediteure wurde von den Zollbehörden im März 1993 vorgenommen und bezog sich auf das Jahr 1988.

1.53. Verzögerungen bei der Abstimmung zwischen den Ein- und Ausgängen im Bereich der vorübergehenden Verwahrung wurden auch im Vereinigten Königreich festgestellt (bis zu einem Jahr in Felixstowe). Die Auswirkungen der vorstehenden Bemerkungen auf die Erhebung der Eigenmittel lassen sich insbesondere aus den in Ziffer 1.68 dargelegten Gründen nicht bewerten.

Externes Versandverfahren

Anwendung des externen Versandverfahrens

1.54. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987 hatte der Hof auf die negativen Auswirkungen der verspäteten Beantwortung bzw. der Nichtbeantwortung von Suchmeldungen auf die Eigenmittel hingewiesen (). In ihrer Mitteilung über "Betrugsfälle im Rahmen von Versandverfahren" vom 29. März 1995 äußert die Kommission erneut ihre Besorgnis darüber, daß "sich das Versandverfahren (...) in einer Krise befindet", daß "die Qualität dieser Kontrollen (...) in den letzten Jahren nachgelassen (hat)", daß "Untersuchungen im Falle nichterledigter Verfahren (...) nicht rechtzeitig genug eingeleitet und nicht mit der nötigen Prioritätsstufe und Sorgfalt durchgeführt (werden). Rechts- und Verwaltungsvorschriften werden von den Mitgliedstaaten nicht immer so angewendet, daß eine ordnungsgemäße Verwaltung der Verfahren gewährleistet ist. Schwächen an irgendeiner Stelle des Systems gefährden jedoch die gesamte Regelung".

1.55. In den sechs besuchten Mitgliedstaaten stellte der Hof erneut fest, daß die Nichteinhaltung der Fristen auf allen Ebenen der Zollverwaltung Verzögerungen bei der Erhebung der entsprechenden Eigenmittel von mitunter bis zu drei Jahren verursacht hat.

1.56. In den Niederlanden geht aus den Statistiken über die über den Rotterdamer Hafen abgewickelten Versandvorgänge (rund 600 000 Vorgänge pro Jahr) hervor, daß in 3 % der Fälle der Vorgang sechs Monate nach der Erfassung der Versandanmeldung noch immer nicht erledigt ist, obwohl bereits nach vier Monaten von der Abgangszollstelle ein Suchverfahren eingeleitet werden muß. Deshalb berücksichtigen die Abgangszollstellen () bei der Einleitung bestimmter Verfahren (z. B. Ausstellung einer Suchmeldung) hinsichtlich der Fristen die tatsächlichen Verzögerungen (z. B. zwei Monate); dies stellt einen Verstoß gegen die geltenden Vorschriften dar.

1.57. In Deutschland stellte der Hof auf der Grundlage einer bei zwei verschiedenen Zollstellen gezogenen Stichprobe fest, daß rund 85 % der Abgabenerhebungen beim Empfänger der Waren vorgenommen wurden, die entgegen den Zollvorschriften nicht bei der Bestimmungszollstelle () gestellt worden waren. Ferner begründete eine besuchte Zollstelle die Tatsache, daß sie mindestens neun Monate lang systematisch keine Auskunftsersuchen beantwortet hatte, mit Personalmangel. Bei anderen Zollstellen werden Auskunftsersuchen ein Jahr oder länger ruhen gelassen, wenn der Empfänger der Suchmeldung [z. B. die Bestimmungszollstelle, der Hauptverpflichtete () usw.] das erste Ersuchen nicht beantwortet. Bei einer anderen Zollstelle lagen 16 219 unbearbeitete Auskunftsersuchen vor, davon waren 9 439 bereits fast zwei Jahre alt. Rund 10 % dieser Auskunftsersuchen befanden sich in Bearbeitung. In einigen Fällen sind die Verzögerungen bei der Übermittlung der Unterlagen zwischen den Zollstellen so erheblich, daß die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Fristen ohne besondere Aufarbeitungsbemühungen nicht mehr eingehalten werden können.

1.58. In Griechenland stellte der Hof fest, daß mehrere tausend Auskunftsersuchen bezüglich der Bestimmung von Waren, die sich im gemeinschaftlichen Versandverfahren befanden, seit zehn Monaten unbeantwortet sind. Einige Zollstellen wenden entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und den Anweisungen der nationalen Zollbehörden ihre eigenen Regeln in bezug auf die Fristen an. Ein erheblicher Anteil der Waren, die sich im gemeinschaftlichen Versandverfahren befinden, sind sogenannte sensible Waren (Tabak, Alkohol).

1.59. In Frankreich sind die Auskunftsersuchen weniger zahlreich, doch einige Suchmeldungen sind seit mehr als einem Jahr unbeantwortet, vor allem weil die Nachforschungen erst vier bis sechs Monate nach Eingang der Suchmeldung eingeleitet werden. Was die von der Bestimmungszollstelle praktizierten Fristen für die Einleitung von Suchverfahren angeht, hat der betreffende Mitgliedstaat in seiner Antwort auf die Bemerkungen, die ihm im Anschluß an die Prüfung übermittelt wurden, zugesagt, daß er geeignete Maßnahmen zur Verbesserung der Situation treffen wird.

1.60. In Italien (Neapel) sind in den verschiedenen Stadien der Such- oder Einziehungsverfahren Verzögerungen von acht bis neun Monaten zu beobachten.

1.61. Im Vereinigten Königreich sind hunderte von Suchmeldungen, die von den Abgangszollstellen an die Zentralstelle gesandt wurden, nach bis zu sieben Monaten noch unbeantwortet oder werden erst nach sieben Monaten an die Bestimmungszollstellen weitergeleitet.

Erhebung von Eigenmitteln

1.62. Bei einer Zuwiderhandlung ist der Mitgliedstaat, in dem sich die Abgangszollstelle oder die Durchgangszollstelle beim Eintritt in das Zollgebiet der Gemeinschaft befindet, für die Erhebung der Zölle und sonstigen Abgaben nach den geltenden gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Vorschriften für die betreffenden Waren zuständig (), es sei denn, es wird nachgewiesen, daß die Zuwiderhandlung in einem anderen Mitgliedstaat begangen wurde. In diesem Fall nimmt letzterer die Abgabenerhebung vor. Ist eine Versandanmeldung nicht erledigt worden, so teilt die Abgangszollstelle dies dem Hauptverpflichteten so schnell wie möglich, spätestens jedoch vor Ablauf des elften Monats nach dem Zeitpunkt der Registrierung der Versandanmeldung mit (). Kann der Hauptverpflichtete nicht binnen drei Monaten den Nachweis für die ordnungsgemäße Durchführung oder über den tatsächlichen Ort der Zuwiderhandlung erbringen, leitet die zuständige Abgangszollstelle die Erhebung der Zölle ein, wie sie zum Zeitpunkt der Einfuhr fällig gewesen wären.

1.63. Für Waren, die im Straßengüterverkehr versandt werden, hat der Hauptverpflichtete eine Sicherheit als Gewährleistung für die Zahlung der Zölle und sonstigen Abgaben zu leisten (). Der Sicherungsgeber ist nach Ablauf von 12 Monaten vom Zeitpunkt der Eintragung der Versandanmeldung T1 an gerechnet von seinen Verpflichtungen befreit, wenn er innerhalb dieser 12 Monate von den Zollbehörden des Abgangsmitgliedstaats nicht über die Nichterledigung des Versandscheins unterrichtet worden ist. Ferner ist der Sicherungsgeber von seinen Verpflichtungen befreit, wenn ihm nicht innerhalb von drei Jahren vom Zeitpunkt der Eintragung des Versandscheins an gerechnet der Betrag mitgeteilt worden ist, den er zu entrichten hat. Die Sicherheit kann als Einzel-, Pauschal- oder Gesamtbürgschaft gestellt werden.

1.64. In Deutschland haben einige Zollstellen die Stufen der Einziehung beim Hauptverpflichteten ausgelassen. Die Erhebung ist im wesentlichen auf die Zahlung am Ende des dreijährigen Bürgschaftszeitraums ausgerichtet, ohne daß am Ende des ersten Jahres nach der Eintragung der Versandanmeldung nachdrückliche Versuche zur Einziehung beim Hauptverpflichteten oder bei anderen Beteiligten (Einführer, Empfänger) unternommen werden. Somit läßt bei Hunderten von nichterledigten Versandvorgängen die Abgabenerhebung bis zu drei Jahre nach der Eintragung des Versandscheins auf sich warten. Bei einer besuchten Zollstelle (Deutschland) stellte der Hof fest, daß in 5 % der geprüften Fälle der Sicherungsgeber nicht innerhalb von drei Jahren über die Nichterledigung des Versandvorgangs unterrichtet worden war. Dementsprechend ist er von seinen Verpflichtungen befreit worden, obwohl der Versandvorgang nicht erledigt war.

1.65. In Italien (Malpensa) werden Abgabenerhebungen mit Verzögerungen von bis zu vier Monaten nach Eingang der Antwort der Bestimmungszollstelle vorgenommen.

1.66. In den Niederlanden (Schiphol) werden bei jedem halbjährlichen Datentransfer von einem EDV-System in ein anderes Hunderte von nichterledigten Versandvorgängen (im ersten Halbjahr 1994 waren es 112 Vorgänge) abgewiesen, weil bei der Erfassung der Grunddaten zu den Versandvorgängen Fehler begangen und nicht korrigiert wurden. Die Zahl der abgewiesenen und letztendlich unerledigten Vorgänge bleibt ungewiß.

1.67. In Griechenland wird die für das Versandverfahren geltende Gemeinschaftsregelung nur in den Fällen angewandt, in denen die Waren in einen anderen Mitgliedstaat der EU weiterbefördert werden. In allen übrigen Fällen wenden die griechischen Behörden häufig unter Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften ein anderes Versandverfahren an, bei dem keine Sicherheitsleistung erforderlich ist. Einige hundert Versandvorgänge, die im Rahmen dieser anderweitigen Versandverfahren abgewickelt wurden, sind unerledigt geblieben. Dadurch wird die Erhebung der entsprechenden Eigenmittel gefährdet. Bei seiner Vor-Ort-Prüfung (November 1994) erhielt der Hof keinen Zugang zu den Unterlagen zu Versandvorgängen, die im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens vom Hafen Thessaloniki aus in nördliche Nachbarländer Griechenlands getätigt wurden. Bei der Prüfung der Unterlagen, die dem Hof im April 1995 auf seinen Antrag hin von den griechischen Behörden übermittelt wurden, zeigte sich, daß die Abgangszollstelle in Thessaloniki ab Anfang November 1994 (Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes) Suchverfahren zu nichterledigten Versandvorgängen aus den Jahren 1993 und 1994 eingeleitet hat.

Qualität der Angaben in den Versandanmeldungen (Versandschein T1)

1.68. Wenn die zur Festsetzung der Eingangsabgaben notwendigen Angaben nicht vom Hauptverpflichteten oder einem anderen Schuldner eingeholt werden können, stößt man auf der Suche nach diesen Angaben häufig auf das praktische Problem, daß die Versandanmeldungen keine ausreichend präzisen und detaillierten Angaben zu den Waren enthalten. Zum einen beschränkt sich die Zahl der obligatorisch auszufuellenden Felder in der Versandanmeldung auf ein Minimum, und zum anderen verwenden die Beförderungs- oder Versandunternehmen wenig Sorgfalt auf das Eintragen der wenigen erforderlichen Angaben. So wird beispielsweise häufig der Kode der Kombinierten Nomenklatur (KN) ausgelassen. Der Mangel an Präzision bei der Benennung oder Beschreibung der Bestimmungszollstelle verursacht häufig Verzögerungen bei Nachforschungen in bezug auf Warensendungen, die über europäische Großhäfen (Rotterdam, Hamburg, Felixstowe, Le Havre) versandt werden, wo die zollamtliche Überwachung von mehr als einer Zollstelle wahrgenommen wird. Der Mangel an Präzision bei der Beschreibung der Bestimmungszollstelle hatte zur Folge, daß 35 % der bei einer besuchten Zollstelle in Hamburg eingegangenen Suchmeldungen diese überhaupt nicht betrafen.

Vereinfachtes Verfahren für Versandvorgänge im Rahmen des externen Versandverfahrens

1.69. Die meisten Versandvorgänge auf dem Luft- oder Seeweg werden ohne Sicherheitsleistung im Rahmen vereinfachter Verfahren durchgeführt, wie sie in den gemeinschaftlichen Zollvorschriften vorgesehen sind. Dabei sind zwei Stufen der Vereinfachung möglich. Im ersten Falle müssen die Waren, die dem internen oder dem externen Versandverfahren unterliegen können, in für jede Versandart getrennten Manifesten (Beförderungsunterlagen) aufgeführt sein (vereinfachtes Verfahren I). Im zweiten Fall, bei dem unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßige Versandvorgänge in größerem Umfang erleichtert werden sollen, dürfen die zugelassenen Beteiligten (Luftverkehrs- oder Schiffahrtsgesellschaften) die Waren befördern, ohne daß bei der Durchführung der Vorgänge zollamtliche Kontrollen vorgenommen werden (). Das letztere vereinfachte Verfahren, das von den Beteiligten der großen Luftverkehrs- und Schiffahrtsgesellschaften gewählt wird, war Gegenstand der Prüfung des Hofes.

Risiken bei der Zuweisung eines Zollstatus für beim Zoll gestellte Waren (externes Versandverfahren)

1.70. Im Vereinigten Königreich (Felixstowe und Ipswich) besteht eine gewisse Verwirrung bezüglich der Zuständigkeiten der verschiedenen Zollstellen hinsichtlich der Kontrolle der Beteiligten, die dieses vereinfachte Verfahren in den Seehäfen anwenden. Die vorgenommenen Kontrollen beruhen nicht, wie in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehen, auf Risikoanalysen. Insbesondere wird bei der Erteilung von Bewilligungen zur Anwendung dieses vereinfachten Verfahrens keinerlei Kontrolle nach kürzerer Zeit vorgenommen, um festzustellen, ob das eingeführte System zufriedenstellend funktioniert. War es aufgrund von Kontrollen notwendig, zusätzliche Informationen einzuholen, so wurden die Nachforschungen nicht abgeschlossen oder blieben ergebnislos.

1.71. In Deutschland (Frankfurt) werden in den Manifesten oder Frachtbriefen häufig handschriftliche Änderungen hinsichtlich des Warenursprungs vorgenommen, wobei der Urheber der Überschreibungen nicht identifizierbar ist. In einigen Fällen enthalten dieselben Frachtbriefe an zwei verschiedenen Stellen gegensätzliche Angaben zum Warenursprung. Die Ursprungsangabe in diesem Dokument ist jedoch gegebenenfalls für die Erhebung von Eigenmitteln der Gemeinschaft maßgeblich.

1.72. In Italien (Malpensa) überprüfte der Hof den Warenursprung bei zehn Sendungen, die aus einem Los von zwanzig Sendungen ausgewählt wurden. Bei acht Sendungen lautete die Angabe auf Gemeinschaftsursprung, obwohl die Waren ihren Ursprung in Drittländern hatten.

1.73. In Griechenland (Internationaler Flughafen Athen) werden die Waren, die im Rahmen des vereinfachten Verfahrens versandt werden, das von 11 Luftverkehrsgesellschaften angewandt wird, von den Zollbehörden nach den traditionellen Verfahren kontrolliert. Der Ursprung der von Kurierdiensten beförderten Waren wird jedoch nicht kontrolliert, wenn davon auszugehen ist, daß sie ihren Ursprung in der Gemeinschaft haben. Somit kann ein vom Abgangsflughafen begangener Fehler negative Konsequenzen für die Eigenmittel der Gemeinschaft haben.

1.74. Im Vereinigten Königreich (Heathrow) wurden bei nachgängigen Kontrollen, die sich allerdings nur teilweise auf Einfuhrvorgänge bezogen, Fehler festgestellt, die Berichtigungen erforderlich machten. Die Zollstellen verfolgen jedoch die Bemerkungen aufgrund dieser Kontrollen nicht weiter.

1.75. In den Niederlanden (Rotterdam) stellte der Hof in einer Reihe von Fällen fest, daß die Angabe des Gemeinschaftsursprungs bei Waren, die auf dem Seewege im vereinfachten Verfahren aus spanischen oder portugiesischen Häfen befördert wurden, den Angaben in den getrennt auf dem Postweg übermittelten Versandunterlagen widersprach. Trifft die Postsendung ein, nachdem die Waren die zollamtliche Überwachung verlassen haben, so gelangen sie ohne Erhebung der fälligen Eigenmittel in das Zollgebiet der Gemeinschaft, wobei die Versandpapiere unerledigt bleiben.

1.76. Generell stellt der Hof fest, daß die Zollbehörden der besuchten Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 1.49) die Überwachung und Kontrolle der Versandvorgänge im Rahmen des vereinfachten Verfahrens vernachlässigen. Hinsichtlich der Frequenz der nachgängigen Kontrollen, die generell ohne vorherige Risikoanalyse durchgeführt werden, sowie hinsichtlich des Grads der Abdeckung der zu überprüfenden Vorgänge wurden die in den von den nationalen Behörden gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu erstellenden nationalen Kontrollprogrammen vorgesehenen Ziele nicht erreicht.

1.77. Auf die Bemerkungen des Hofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993 bezüglich der nachgängigen Einfuhrkontrollen antwortete die Kommission, sie sei ebenfalls der Auffassung, daß effiziente Kontrollen nur durch den Einsatz von Methoden gewährleistet werden können, die auf einer Risikoanalyse beruhen. Im übrigen sähen die Anwendungsbestimmungen des Zollkodex eine solche Methode bereits zur Kontrolle von Versandvorgängen im Luft- und Seeverkehr vor.

1.78. Der Hof stellt fest, daß die von der Kommission genannten Kontrollen allenfalls als theoretisches Beispiel dienen können. Im angesprochenen Rahmen der Prüfungen in bezug auf Versandvorgänge läßt die Anwendung der betreffenden Verfahren in den besuchten Mitgliedstaaten zu wünschen übrig.

Umstellung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens auf EDV

1.79. Der ab 1998 geplanten Umstellung der Versandvorgänge auf Gemeinschaftsebene auf EDV, die der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987 empfahl und deren Bedeutung die Kommission seinerzeit anerkannt hat, wurde schließlich im Jahre 1994 im Arbeitsprogramm der Kommission zur Betrugsbekämpfung Priorität eingeräumt ().

1.80. Dank dieser Umstellung auf EDV werden die begangenen Betrügereien und Unregelmäßigkeiten schneller erkennbar, denn bisher wurden die Aufdeckung und gerichtliche Verfolgung durch die Nichteinhaltung der vorgeschriebenen Fristen sowie der Erledigungs- und Suchverfahren seitens der nationalen Behörden erschwert. Der Hof unterstreicht, daß die Einrichtung eines solchen Netzes absolut unverzichtbar ist, vertritt jedoch die Auffassung, daß die Umstellung der im Rahmen des Versandverfahrens mitzuteilenden Angaben auf EDV allein nicht sämtliche Probleme innerhalb der Verfahren zur Einholung von Auskünften von Marktteilnehmern (Hauptverpflichteter, Empfänger usw.) und bezüglich der Einhaltung der Fristen im Erhebungsverfahren lösen wird.

Beispiele für Funktionsmängel

1.81. Die Anfälligkeit des Versandverfahrens für Betrügereien und die Notwendigkeit einer verbesserten Umsetzung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften lassen sich durch die in den nachstehenden Ziffern zusammengefaßten Beispiele veranschaulichen. Diese Musterfälle beschreiben zutreffend die Probleme im Bereich der Erhebung und der Verzögerungen auf der Verwaltungsebene, wenn die Versandunterlagen nicht fristgerecht erledigt werden.

1.82. In den Jahren 1992 und 1993 deckten die deutschen Zollbehörden vier größere Betrugsfälle im Zusammenhang mit Zigaretten auf, die ihren Ursprung nicht in der Gemeinschaft hatten und im Rahmen des externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens bzw. mit Carnet TIR befördert wurden (). Diese nie erledigten Versandvorgänge wurden zum einen auf der Grundlage von 119 Carnets TIR vom Abgangsort Hamburg (HZA Hamburg-Ericus) zum Bestimmungsort Barcelona und zum anderen im Rahmen des externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens (zwei Vorgänge) vom Abgangsort Hamburg (HZA Hamburg-Waltershof) mit Bestimmungsland Polen (Bestimmungszollstelle Frankfurt/Oder) durchgeführt. In allen diesen Fällen erfolgte keine Gestellung der Waren bei der Bestimmungszollstelle, und die Waren waren unauffindbar. Entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften wurden diese Versandvorgänge nicht abgeschlossen. Folglich sind die fälligen Eingangsabgaben von der zuständigen Zollstelle (Hamburg) beim Hauptverpflichteten oder beim Sicherungsgeber einzuziehen. Aus den bei den Zollbehörden geführten Unterlagen zu den vorstehend beschriebenen Versandvorgängen geht hervor, daß zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs im Juli 1994 noch Zölle in einer Gesamthöhe von rund 38,3 Mio. ECU () einzuziehen waren.

1.83. Zum 20. Juli 1994 waren rund 70 Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren für die Beförderung von 1 420 Tonnen Bananen, die im November 1993 über den Freihafen Hamburg eingeführt und bei der Abgangszollstelle (ZA Zweibrückenstraße) erfaßt worden waren, nach verschiedenen Bestimmungsorten innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft noch nicht erledigt. Wie aus den geprüften Unterlagen hervorgeht, hat die zuständige Abgangszollstelle (HZA Hamburg-Ericus) den Hauptverpflichteten um Angaben zum Ausgang des Vorgangs ersucht, ohne eine Suchmeldung an die Bestimmungszollstelle zu richten. Die Höhe der zu erhebenden Zölle wird auf 1 469 562 ECU geschätzt ().

1.84. Im Oktober 1994 hatte die Zollbehörde von Thessaloniki (Bestimmungszollstelle) noch keine Nachforschungen zu Suchmeldungen angestellt, die ihr im Zeitraum von April bis Juni 1994, d. h. rund sieben Monate nach dem Beginn des Versandverfahrens, von verschiedenen Abgangszollstellen zugestellt worden waren. Diese im Jahre 1993 registrierten Vorgänge im Rahmen des externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens bezogen sich auf folgende sogenannte sensible Waren: 14 Sendungen (12 352 Kisten) Spirituosen mit Bestimmungsland Bulgarien bzw. Albanien, darunter 10 Sendungen Whiskey, für den auf der Grundlage des Getreidegehalts Ausfuhrerstattungen gezahlt wurden, 2 Sendungen (1 958 Kartons) Zigaretten, eine Sendung (840 Kartons) Butter und eine Sendung (488 Ballen) Tabak.

1.85. Am 12. März 1991 wurde von einer Zollstelle in Genua (Ponte Eritrea) eine Sendung mit 25 Tonnen Teigwaren mit Ursprung in Argentinien als Vorgang im Rahmen des externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens mit Bestimmungsort Neapel registriert. Mehr als drei Jahre später, am 23. Juni 1994, wurde von der Zollstelle in Genua die Einziehung beim Hauptverpflichteten eingeleitet.

Schlußfolgerung zum externen gemeinschaftlichen Versandverfahren

1.86. Nach Auffassung des Hofes bedürfen die Erhebungsverfahren einer Reform dahin gehend, daß sie auf die Verpflichtungen des Hauptverpflichteten ausgerichtet werden, um mehr Disziplin und ein konsequenteres Vorgehen zu erzielen, damit im Falle einer erwiesenen Unregelmäßigkeit die Erhebung der betreffenden Eigenmittel spätestens sechs Monate nach der Erfassung der Versandanmeldung abgeschlossen werden kann.

1.87. Jedweder Verstoß gegen eine disziplinierte Anwendung der Vorschriften im Rahmen des Versandverfahrens ist wirksam zu ahnden. In den geltenden Rechtsvorschriften sind Sanktionen vorgesehen (), doch sie kommen fast nie zur Anwendung. Die Kommission muß dafür sorgen, daß die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Sanktionen, deren Definition und Anwendung durch die nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten geregelt sind, in allen Mitgliedstaaten nach einheitlichen Regeln konsequent angewandt werden.

1.88. In ihrer Mitteilung vom 29. März 1995 über "Betrugsfälle im Rahmen von Versandverfahren" () legt die Kommission dar, welche Maßnahmen, abgesehen von den bereits getroffenen (Ziffer 5 der Mitteilung), sie zur Bekämpfung betrügerischer Machenschaften im Rahmen des Versandverfahrens (Ziffer 6.3.2 der Mitteilung) vorschlägt; dazu gehört insbesondere die Umstellung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens auf EDV, deren Beschleunigung der Hof empfiehlt. Darüber hinaus unterstreicht der Hof die Notwendigkeit, daß die Kommission Maßnahmen dahin gehend einleitet, daß

a) die Mitgliedstaaten die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften bezüglich der Zuständigkeiten der Abgangs- und Bestimmungszollstellen kohärent und einheitlich umsetzen;

b) die vor der Erledigung der Versandvorgänge entstandenen Verzögerungen, die die Sicherheit und die Zuverlässigkeit des Systems gefährden und Verzögerungen bei der Erhebung der Eigenmittel der Gemeinschaften verursachen, abgebaut werden;

c) Unregelmäßigkeiten schnellstmöglich aufgedeckt werden und somit fällige Abgaben umgehend erhoben werden können;

d) die Mitgliedstaaten bei sämtlichen Verstößen gegen die Versandvorschriften Sanktionen anwenden, insbesondere wenn die Waren nicht bei der Bestimmungszollstelle gestellt werden;

e) die Mitgliedstaaten die vorgesehenen Kontrollen, insbesondere die nachgängigen Kontrollen, die derzeit im Rahmen des vereinfachten Verfahrens vernachlässigt werden, durchführen und daß die Kommission periodische Berichte über die von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Kontrollen und die dabei getätigten Feststellungen erhält, wobei die tatsächlich durchgeführten Kontrollen bei späteren Überprüfungen durch Gemeinschaftsinstanzen jederzeit nachvollziehbar sein müssen.

1.89. Da die Mitgliedstaaten 10 % der traditionellen Eigenmittel zur Abdeckung der Erhebungskosten erhalten, verpflichten sie sich implizit zur Erbringung einer hochwertigen Leistung, mit der die diesbezüglichen finanziellen Interessen der Gemeinschaft in sehr weitreichendem Maße geschützt werden sollen. In diesem Bereich sind Verbesserungen erforderlich, um die Qualität der betreffenden Leistung auf das erforderliche Niveau anzuheben, damit das Versandverfahren die für den Schutz der finanziellen Interessen und die Weiterentwicklung des Handelsverkehrs der EU unabdingbare Zuverlässigkeit aufweist.

MWST. IM INNERGEMEINSCHAFTLICHEN HANDELSVERKEHR

Einleitung

1.90. Mit der Einführung des Binnenmarkts der Gemeinschaft wurde ein Raum ohne Binnengrenzen eröffnet, in dem der freie Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr gewährleistet ist. Die Beseitigung der Steuergrenzen hat zur Folge, daß die MwSt. auf innergemeinschaftliche Erwerbe im Ursprungsmitgliedstaat und nicht mehr im Bestimmungsmitgliedstaat erhoben wird. Bis zur Einführung dieser endgültigen Regelung wurde für den Zeitraum vom 1. Januar 1993 bis 31. Dezember 1996 eine Übergangsregelung eingeführt. In diesem Rahmen wird die MwSt. weiterhin im Bestimmmungsmitgliedstaat erhoben, doch die Zollförmlichkeiten und die Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedstaaten wurden aufgehoben und durch Steueranmeldeverfahren ersetzt.

1.91. Zur Anwendung der Übergangsregelung und zum Ausgleich für die mit der Aufhebung der Steuergrenzen verbundenen Betrugsrisiken wurde ein Informationsaustauschsystem namens MIAS (MwSt.-Informationsaustauschsystem) eingerichtet.

MwSt.-Einnahmen

1.92. Die Prüfungen wurden anhand von Vor-Ort-Besuchen in fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Vereinigtes Königreich) und mit Hilfe eines Fragebogens durchgeführt, der an die sieben übrigen Mitgliedstaaten gerichtet wurde.

1.93. Tabelle 1.4 zeigt die Entwicklung der im Zeitraum 1989-1993 von den einzelnen Mitgliedstaaten getätigten MwSt.-Einnahmen in absoluten Werten und im Verhältnis zum BSP zu laufenden Preisen. Aus dieser Tabelle geht hervor, daß

a) die MwSt.-Einnahmen und das BSP vor 1993 generell einen stetigen, parallelen Anstieg aufweisen;

b) trotz eines weiterhin anhaltenden Anstiegs des BSP in allen Mitgliedstaaten die Entwicklung der Einnahmen von 1992 auf 1993 in fünf Mitgliedstaaten (Dänemark, Spanien, Frankreich, Niederlande und Portugal) um Werte zwischen 1,5 und 10,3 % rückläufig war und die sieben übrigen Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg und Vereinigtes Königreich) einen Einnahmenanstieg zwischen 0,3 und 10,3 % zu verzeichnen hatten.

1.94. Im Jahre 1993 beliefen sich die MwSt.-Einnahmen bezogen auf die gesamte Union auf 359 600 Mio. ECU; dies entspricht einem leichten Rückgang gegenüber 1992 (-0,1 %), obwohl das BSP der Gemeinschaft weiterhin gestiegen ist (+0,8 %).

System MIAS

1.95. Der Hauptzweck des Systems MIAS besteht darin, die Steuerbehörden der einzelnen Mitgliedstaaten über die von ihren jeweiligen Marktteilnehmern gemeldeten innergemeinschaftlichen Lieferungen zu unterrichten, damit sie die Besteuerung der innergemeinschaftlichen Erwerbe überprüfen können. Hierzu hat jeder Mitgliedstaat ein wirksames System zur elektronischen Speicherung und Übermittlung der Angaben einzurichten, die er bei seinen Marktteilnehmern, die innergemeinschaftliche Lieferungen tätigen, bezüglich des Gesamtumfangs ihrer Handelstätigkeit mit anderen Mitgliedstaaten gesammelt hat. Dieses EDV-System beruht im wesentlichen auf zwei Datenbanken, die von jedem Mitgliedstaat verwaltet werden und von denen sich die eine auf die Marktteilnehmer und die andere auf die innergemeinschaftlichen Lieferungen bezieht, wobei alle diese Datenbanken durch ein Netz verbunden sind.

1.96. Gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 können alle an einer innergemeinschaftlichen Lieferung von Waren oder Dienstleistungen beteiligten Personen um Bestätigung der Gültigkeit der Identifikationsnummer ihres Vertragspartners ansuchen. Jeder Mitgliedstaat verfügt s