JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1996 (96/C 348/01)

in seiner Sitzung vom 15.-16. Oktober 1997 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Bernhard FRIEDMANN (Präsident)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

BAND II

ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNGEN

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Teil I Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 19 Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen 5

Kapitel 20 Analyse der Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei 21

Kapitel 21 Analyse der Ausgaben der Strukturfonds 31

Teil II Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds

Kapitel 22 Zuverlässigkeitserklärung in bezug auf den sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen 39

Anhang II (575) Finanzinformationen zum Gesamthaushaltsplan, zur Vermögensübersicht der Europäischen Union und zu den Europäischen Entwicklungsfonds

(576) Die Abbildungen sind in diesem Anhang zusammengefaßt.

ANTWORTEN DER ORGANE

Seite

Teil I Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 19 Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen 16

Kapitel 20 Analyse der Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei 29

Kapitel 21 Analyse der Ausgaben der Strukturfonds 36

Teil II Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds

Kapitel 22 Zuverlässigkeitserklärung in bezug auf den sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen 50

TEIL I

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

KAPITEL 19(577*) Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen

19.0. Inhalt Ziffer

Zuverlässigkeitserklärung

Ausführungen zur Zuverlässigkeitserklärung 19.1 - 19.40

Einleitung 19.1

Prüfungsumfang 19.2 - 19.5

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung 19.6 - 19.25

Unterbewertung der von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge 19.6 - 19.7

Überbewertung der Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie 19.8

Unterbewertung der Salden der Kassenkonten 19.9 - 19.11

Überbewertung der fortbestehenden Mittelbindungen 19.12 - 19.18

Unterbewertung der in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge ausgewiesenen Mittelbindungen 19.19

Unterbewertung der Mittelbindungen im Bereich der Strukturfonds 19.20

Nichtausweisung von außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen in bezug auf mehrjährige Verpflichtungen für PHARE- und TACIS-Maßnahmen 19.21

Fehlende Quantifizierung der Verpflichtungen in bezug auf Ruhegehälter 19.22

Unterbewertung von Haushaltszahlungen in Form von Vorschußund Abschlagszahlungen 19.23 - 19.25

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge 19.26 - 19.36

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen 19.26

Einschränkungen der Prüfungsarbeiten in bezug auf Zahlungen 19.27

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen 19.28 - 19.36

Rechnungsführungsnormen, -vorschriften und -verfahren 19.37 - 19.40

Rechnungsführungsnormen und -vorschriften 19.37 - 19.39

Rechnungsführungsverfahren 19.40

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr

I. Der Hof hat die konsolidierte Rechnung der Europäischen Gemeinschaft für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr geprüft. Diese Rechnung umfaßt die Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1996, die Haushaltsrechnung für das zum gleichen Datum abgeschlossene Haushaltsjahr sowie die zugehörigen Erläuterungen und wurde gemäß den Bestimmungen der Haushaltsordnung unter der Verantwortung der Kommission erstellt. Sie ist in Band IV der Dokumente zusammengefaßt, die die Kommission den Haushaltsbehörden und am 30. April 1997 dem Rechnungshof vorgelegt hat(578). Gemäß den Verträgen(579) hat der Rechnungshof dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge vorzulegen.

II. Der Hof hat die Prüfung gemäß allgemein anerkannten internationalen Prüfungsnormen durchgeführt, soweit diese auf das gemeinschaftliche Umfeld anwendbar sind. Die Prüfung der Einnahmen erfolgte auf der Grundlage der von der Gemeinschaft zu erhebenden und der der Gemeinschaft tatsächlich bereitgestellten Beträge. Die Prüfung der Ausgaben erfolgte auf der Grundlage der entsprechenden Mittelbindungen und der geleisteten Zahlungen. Die Prüfung umfaßte eine angemessene Bandbreite von Prüfungsverfahren, mit denen stichprobenweise sowohl die den in der konsolidierten Rechnung ausgewiesenen Beträgen und Angaben zugrunde liegenden Nachweise als auch die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der der Rechnung zugrunde liegenden Vorgänge untersucht werden konnten. Die Prüfung beinhaltete auch eine Bewertung der angewandten Rechnungsführungsgrundsätze und bedeutender auf Leitungsebene vorgenommener Schätzungen sowie der Gesamtdarstellung der Rechnung. Anhand der Prüfung erlangte der Hof eine hinreichende Grundlage für den nachstehenden Bestätigungsvermerk.

* * *

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

III. Das Gesamtvolumen der Forderungen, die Beträgen entsprechen, die die Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsorganen schulden und in der konsolidierten Vermögensübersicht mit 1 981,6 Mio. ECU ausgewiesen sind, ist in der Rechnungsführung nicht genau wiedergegeben:

a) Einer der Hauptbestandteile der Forderungen ist wegen Vollständigkeits- und Bewertungsproblemen unterbewertet. Dies betrifft die gesonderte Buchhaltung, zu deren Führung die Mitgliedstaaten aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die Erfassung derjenigen Ansprüche auf Zölle und Agrarabschöpfungen verpflichtet sind, für die keine Sicherheit geleistet wurde oder die angefochten werden. Der in der Vermögensübersicht ausgewiesene Gesamtbetrag beläuft sich auf 1 064,2 Mio. ECU.

(Siehe Ziffern 19.6 - 19.7)

b) Die Forderungen im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß zu den Ausgaben des EAGFL-Garantie sind um 264,1 Mio. ECU überbewertet, weil einige von den Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1996 getätigte Rückzahlungen nicht berücksichtigt wurden.

(Siehe Ziffer 19.8)

IV. Die auf Bankkonten verwahrten Aktiva der Gemeinschaften, die in der Vermögensübersicht mit 11 696,7 Mio. ECU ausgewiesen sind, sind in der Rechnungsführung nicht korrekt wiedergegeben:

a) Zahlungen in Höhe von mehreren Hundert Mio. ECU zum Auffuellen von Bankkonten in einigen Drittstaaten sind in der Vermögensübersicht als Ausgaben und nicht als Aktiva ausgewiesen.

(Siehe Ziffer 19.9)

b) Aktiva der Gemeinschaft in Höhe von mindestens 25,9 Mio. ECU, deren Verwaltung Dritten übertragen wurde, sind in den Kassenkonten der Vermögensübersicht nicht ausgewiesen.

(Siehe Ziffer 19.10)

c) Die Kommission hat keine Abstimmungen (39,3 Mio. ECU) zwischen dem Hauptbuch und den Bestätigungen der Banken in bezug auf die Vorschußkonten für die Mittelmeerprotokolle vorgenommen.

(Siehe Ziffer 19.11)

V. Der Wert der fortbestehenden Mittelbindungen (47 489,2 Mio. ECU) ist um einen Nettobetrag von mindestens 715 Mio. ECU zu niedrig ausgewiesen. Dieser Betrag umfaßt sowohl Über- als auch Unterbewertungen:

a) Der Gesamtwert der Ende 1996 fortbestehenden Mittelbindungen zu Lasten getrennter Mittel ist um mindestens 587 Mio. ECU zu hoch ausgewiesen, denn er umfaßt Mittelbindungen, die nicht mehr für künftige Zahlungen benötigt werden. Ferner lieferte die Kommission keine Angaben zum Nachweis, daß weitere fortbestehende Mittelbindungen in Höhe von 466 Mio. ECU für künftige Zahlungen benötigt werden.

(Siehe Ziffern 19.12 - 19.18)

b) Der Wert einiger anderer Ende 1996 fortbestehender Mittelbindungen sowie der Wert der Mittelbindungen des Haushaltsjahres sind wegen der Praxis der Kommission, in den Bereichen Zusammenarbeit und Fischerei Mittelbindungen vorzunehmen, die unter dem Gesamtvolumen der tatsächlich eingegangenen Verpflichtungen liegen, um rund 1 302 Mio. ECU zu niedrig angegeben. Darüber hinaus sind diese Beträge nicht in der Übersicht über die außerhalb des Haushaltsplans geführten Mittelbindungen ausgewiesen.

(Siehe Ziffer 19.19)

VI. Die als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Mittelbindungen ausgewiesenen mehrjährigen Verpflichtungen (91 134,5 Mio. ECU) sind nicht korrekt wiedergegeben:

a) Es ist zweifelhaft, ob der für mehrjährige Verpflichtungen im Bereich der Strukturfonds als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Mittelbindungen ausgewiesene Betrag (88 500 Mio. ECU) korrekt ist, denn in den zugrundeliegenden Berechnungen wurden zahlreiche Fehler festgestellt.

(Siehe Ziffer 19.20)

b) Mehrjährige Verpflichtungen in Höhe von rund 4 200 Mio. ECU im Rahmen von PHARE- und TACIS-Maßnahmen sind unter den als außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen nicht erfaßt.

(Siehe Ziffer 19.21)

c) Die Verpflichtungen der Gemeinschaften im Zusammenhang mit den Ruhegehaltsansprüchen ihrer Bediensteten sind unter den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen erwähnt, sind jedoch bisher nicht quantifiziert worden.

(Siehe Ziffer 19.22)

VII. Der Gesamtwert der Vorschüsse oder Abschlagszahlungen, die während des Jahres als Haushaltszahlungen verbucht wurden, die zum Jahresende nichtendgültig blieben, ist um einen Nettobetrag in Höhe von rund 19 000 Mio. ECU zu niedrig ausgewiesen.

(Siehe Ziffern 19.23 - 19.25)

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

VIII. Die wesentliche Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungen wird durch die in Abschnitt V Buchstabe b beschriebenen Fehler beeinträchtigt, denn die tatsächlich gebundenen Beträge überstiegen die von den Haushaltsbehörden festgelegten Obergrenzen für Verpflichtungsermächtigungen.

(Siehe Ziffer 19.26)

IX. Die wahrscheinlichste Schätzung der Quote der wesentlichen Fehler in bezug auf die den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge liegt bei etwa 5,4 % der erfaßten Gesamtzahlungen aus dem Haushaltsplan in Höhe von 77 Mrd. ECU.

(Siehe Ziffer 19.30)

X. Bei der Prüfung trat erneut ein hoher Prozentsatz an formalen Fehlern in bezug auf Zahlungen zutage. Diese Fälle betrafen die Nichteinhaltung der geltenden Vorschriften und sonstiger Bedingungen.

(Siehe Ziffern 19.33 - 19.36)

XI. Zu einer Reihe von Fällen, auf die schätzungsweise 4,3 % der Zahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt entfallen, konnte der Hof nicht genügend Nachweise erlangen, um einen fundierten Bestätigungsvermerk über die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel abgeben zu können.

(Siehe Ziffer 19.27)

XII. - Abgesehen von den Auswirkungen der in den Abschnitten III-VII zusammengefaßten Sachverhalte vermitteln die Rechnungsabschlüsse des Haushaltsjahres 1996 nach Ansicht des Hofes ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben der Union für das betreffende Jahr sowie der Finanzlage am Jahresende. - Die den im Laufe des Haushaltsjahres verbuchten Einnahmen zugrunde liegenden Vorgänge sind nach Ansicht des Hofes innerhalb der in den Ziffern 19.4 und 19.5 erläuterten Grenzen insgesamt rechtmäßig und ordnungsmäßig. - Abgesehen von den Auswirkungen der in Abschnitt VIII erwähnten Sachverhalte sind die den Mittelbindungen des Haushaltsjahres zugrunde liegenden Vorgänge nach Ansicht des Hofes insgesamt rechtmäßig und ordnungsmäßig. - Wegen der Auswirkungen der in den Abschnitten IX-XI beschriebenen Sachverhalte lehnt der Hof es ab, eine allgemeine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen des Haushaltsjahres zugrunde liegenden Vorgänge zu geben.

16. Oktober 1997

B. Friedmann

Präsident

Europäischer Rechnungshof 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

AUSFÜHRUNGEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Einleitung

19.1. Diese dritte Zuverlässigkeitserklärung [im nachstehenden Bericht durchgängig als DAS (580) bezeichnet] bezieht sich auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Europäischen Gemeinschaft sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge für das Haushaltsjahr 1996.

Prüfungsumfang

19.2. In einigen der vom Hof geprüften Bereiche werden die Vorgänge weiteren Prüfungen durch andere Behörden unterzogen, insbesondere im Zuge des Rechnungsabschlußverfahrens im Bereich des EAGFL-Garantie.

19.3. Mit der DAS selbst wird nicht beurteilt, inwieweit die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung eingehalten wurden. Dies ist Gegenstand von Bewertungen und Berichten, die der Hof weiterhin getrennt im Rahmen seiner übrigen Arbeiten erstellt.

19.4. Gewisse vorsätzlich zu Lasten der Gemeinschaftsfinanzen begangene Unregelmäßigkeiten wie beispielsweise die Nichtanmeldung zollpflichtiger Einfuhren können naturgemäß mit Hilfe der üblichen Prüfungsverfahren nicht aufgedeckt werden. Der Hof kann somit keine Gewähr übernehmen, daß derartige Fälle nicht existieren. Im Rahmen der Prüfung der Rechnungsführung im Bereich der Eigenmittel nahm der Hof jedoch im Jahre 1996 eine spezifische Untersuchung der Verfahren zur Feststellung und Erhebung von Zöllen und Agrarabschöpfungen bei Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten vor. Die Ergebnisse dieser Prüfung sind in Kapitel 1 des vorliegenden Jahresberichts dargestellt.

19.5. Da es sich bei den statistischen Angaben, die den (rund 80 % der Gemeinschaftseinnahmen bildenden) BSP- und MwSt.-Eigenmitteln zugrunde liegen, um gesamtwirtschaftliche Daten handelt, konzentrierte der Hof sich darauf zu überprüfen, ob die Verfahren zur Ermittlung dieser Daten angemessen sind und ihre Zuverlässigkeit gewährleistet ist. In bezug auf den anderen wichtigen Bestandteil der Eigenmittel, die Zölle und Agrarabschöpfungen (auf die rund 17 % der Gemeinschaftseinnahmen entfallen), war es nicht möglich, Gewähr dafür zu erlangen, daß alle zollpflichtigen Einfuhren tatsächlich angemeldet wurden und zu den entsprechenden Einnahmen geführt haben. Dement-sprechend legte der Hof bei seiner Prüfung den Schwerpunkt auf die Bewertung der Angemessenheit der Verfahren, mit denen sichergestellt werden soll, daß die Ansprüche der Gemeinschaft auf Zölle und Agrar-abschöpfungen ordnungsgemäß festgestellt werden, sobald die in den Zollvorschriften vorgesehenen Voraussetzungen für die buchmäßige Erfassung des Anspruchs und dessen Mitteilung an den Schuldner erfuellt sind.

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

Unterbewertung der von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge (Abschnitt III Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.6. In der konsolidierten Vermögensübersicht (Position III A) sind Forderungen in einer Gesamthöhe von 1 981,6 Mio. ECU ausgewiesen, die Beträgen entsprechen, die die Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsorganen und -einrichtungen zum 31. Dezember 1996 schuldeten. Von diesem Gesamtvolumen entfallen 1 064,2 Mio. ECU (581) auf von den Mitgliedstaaten festgestellte Ansprüche auf Zölle und Agrarabschöpfungen, die in der gesonderten (Einnahmen-) Buchführung erfaßt wurden. In Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 vom 29. Mai 1989 (582) sind die Kriterien festgelegt, nach denen die Mitgliedstaaten auf die gesonderte Buchführung zurückzugreifen haben. Die Mitgliedstaaten sind für die Führung der gesonderten Buchhaltung verantwortlich und haben der Kommission vierteljährlich darüber Bericht zu erstatten.

19.7. Der Hof hat festgestellt, daß die gesonderte Buchführung als Ganzes nach wie vor erhebliche Fehler aufweist, die sich deutlich auf die Vollständigkeit der in der konsolidierten Vermögensübersicht ausgewiesenen Summe der Forderungen auswirken. Der Hof stellte insbesondere fest, daß die bestehenden Verfahren nicht ausreichten um sicherzustellen, daß alle Ansprüche auf Zölle und Agrarabschöpfungen, die festgestellt wurden und für die entweder keine Sicherheit geleistet wurde oder die angefochten werden, ordnungsgemäß und angemessen bewertet in der gesonderten Buchführung erfaßt werden. Der Hof kann nicht quantifizieren, inwieweit die gesonderte Buchführung und somit die Summe der Forderungen möglicherweise unterbewertet ist, geht jedoch davon aus, daß die Unterbewertung der gesonderten Buchführung erhebliche Ausmaße annimmt.

Überbewertung der Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie (Abschnitt III Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.8. Auf eine Bemerkung des Hofes hin ersetzte die Kommission die im Jahre 1995 erstellten Forderungsvoranschläge im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschlußverfahren durch Einziehungsanordnungen. Die somit auf der Aktivseite der Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1996 ausgewiesene Gesamtforderung (792,2 Mio. ECU) (583), die auf den Ende 1995 berechneten Angaben beruht, ist allerdings um 264,1 Mio. ECU überbewertet, denn die tatsächlich vereinnahmten Beträge in Form negativer Zahlungen, die die einzelnen Mitgliedstaaten in ihrer Meldung für Oktober 1996 deklarierten, blieben unberücksichtigt.

Unterbewertung der Salden der Kassenkonten (Abschnitt IV der Zuverlässigkeitserklärung)

19.9. Im Bereich der Zusammenarbeit mit lateinamerikanischen, asiatischen sowie mittel- und osteuropäischen Ländern werden zu den Vorhaben mit den Behörden in den Empfängerstaaten Finanzierungsvereinbarungen geschlossen. Dabei ist es seitens der Kommission gängige Praxis, zu Lasten von Haushaltsmitteln Zahlungen zum Auffuellen von Bankkonten zu leisten, die von der Projektleitung im Empfängerland eröffnet wurden. Anschließend werden die vor Ort anfallenden Projektkosten von diesen Bankkonten bezahlt. Diese Gelder bleiben Eigentum der Kommission, bis sie ordnungsgemäß für genehmigte Zwecke ausgezahlt werden. Angesichts dieser Tatsache steht die Praxis der Kommission nach Ansicht des Hofes weder mit den üblichen Rechnungsführungspraktiken noch mit den einschlägigen Bestimmungen der Haushaltsordnung für Maßnahmen, die zu den Finanzierungsvereinbarungen abgeschlossen werden, in Einklang. In den Finanzierungsvereinbarungen wird immer häufiger festgelegt, daß die Salden der betreffenden Bankkonten Eigentum der Gemeinschaft bleiben. Ferner heißt es in Artikel 111 Absatz 7 der Haushaltsordnung: \,,Vor der endgültigen Verbuchung der auf die Währung des begünstigten Staates lautenden Zahlungen (...) unter den Haushaltsmitteln wird deren Abschluß vorgenommen. Dieser Abschluß besteht in einer Kontrolle der Genauigkeit der Feststellung und der Ordnungsmäßigkeit der Anordnung und Zahlung (...) gemäß den Vorschriften dieser Haushaltsordnung durch die Kommission." All dies deutet darauf hin, daß zur Auffuellung verwendete, jedoch noch nicht einem Abschluß unterzogene Beträge in der Vermögensübersicht der Kommission ausgewiesen werden müßten. Der Hof ist nicht in der Lage, die betreffenden Außenstände zu schätzen, hält es jedoch für möglich, daß diese sich in der Größenordnung von einigen Hundert Mio. ECU bewegen. Die Tatsache, daß die Kommission die Auslegung des Hofes in bezug auf die einschlägigen Artikel der Haushaltsordnung nicht teilt, deutet auf die Notwendigkeit hin, im Rahmen einer Gesamtüberarbeitung der Haushaltsordnung Titel IX zu präzisieren, der sich spezifisch auf die Außenhilfe bezieht.

19.10. Im Rahmen der MEDIA-Programme (Haushaltslinie B3-2010) überwies die Kommission am Ende des Haushaltsjahres 1996 einen Betrag in Höhe von 25,9 Mio. ECU auf ein Bankkonto, das von einem Dienstleistungsunternehmen eröffnet worden war, das im Rahmen der technischen Hilfe an der Durchführung dieser Programme beteiligt war. Dieses Bankkonto dient darüber hinaus zur Aufnahme der von der Bank gewährten Zinsen sowie der Tilgungszahlungen der Darlehensnehmer. Obwohl diese Mittel Eigentum der Gemeinschaft bleiben, erscheinen sie nicht in den Kassenkonten der Vermögensübersicht. Ferner entzieht sich die Verwendung dieser Mittel aufgrund des vorstehend beschriebenen Sachverhalts dem gemeinschaftlichen Überwachungs- und Kontrollmechanismus und unterliegt nur der vorherigen Zustimmung von Bediensteten der GD X, die de facto außerhalb der in der Haushaltsordnung vorgesehenen Verfahren gleichzeitig die Aufgaben des Anweisungsbefugten und des Rechnungsführers wahrnehmen, was den Bestimmungen der Haushaltsordnung zuwiderläuft.

19.11. Auf Verlangen des Hofes versandte die Kommission Fragebögen und Erinnerungsschreiben zur Abstimmung der Banksalden mit von den Banken selbst bestätigten Angaben. Bisher haben in bezug auf die Bankkonten für die Hilfe zugunsten der Mittelmeerländer fünf der insgesamt sieben Banken geantwortet, doch die Kommission hat noch keine Abstimmungen vorgenommen. Solange diese Abstimmungen fehlen, kann angesichts des Ausmaßes dieser Diskrepanzen die Richtigkeit der entsprechenden Beträge in der Vermögensübersicht (39,3 Mio. ECU) nicht bestätigt werden.

Überbewertung der fortbestehenden Mittelbindungen (Abschnitt V Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.12. Ende 1996 bestanden rund 60 000 Mittelbindungen zu Lasten getrennter Mittel mit einem Gesamtvolumen von 47 911,7 Mio. ECU fort; davon stammten 422,5 Mio. ECU aus Zahlungsermächtigungen, die von 1996 auf 1997 übertragen worden waren.

19.13. Der Hof prüfte eine Stichprobe von 173 fortbestehenden Mittelbindungen mit einem Gesamtvolumen von 982 Mio. ECU, die aus fortbestehenden Mittelbindungen von vor 1995 ausgewählt wurden, zu deren Lasten in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren keine Zahlung zu verzeichnen war. Die Grundgesamtheit, aus der die Stichprobe gezogen wurde, umfaßt 8 518 Restbeträge im Gesamtwert von 6 212 Mio. ECU, wobei 2 060 dieser Restbeträge mit einem Gesamtvolumen von 944 Mio. ECU von vor 1992 stammten und zu ihren Lasten in den drei letzten aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren keine Zahlung getätigt wurde.

19.14. Das Ergebnis der Prüfungen des Hofes, in die die anweisungsbefugten Dienststellen der Kommission direkt einbezogen wurden, gibt Anlaß zu der Feststellung, daß die Kommission zu etwa 17,0 % des wertmäßigen Volumens dieser fortbestehenden Mittelbindungen in einer Gesamthöhe von rund 1 053 Mio. ECU keinen Nachweis dafür erbringen konnte, daß ihnen noch eine Verpflichtung zur Leistung späterer Zahlungen gegenüberstand. Nach Schätzungen des Hofes stand ferner mindestens 9,4 % des wertmäßigen Volumens dieser Mittelbindungen, d. h. rund 587 Mio. ECU, keine Verpflichtung zur Leistung von Zahlungen mehr gegenüber.

19.15. Darüber hinaus geht der Hof davon aus, daß rund 14 % der Mittelbindungen mit einem wertmäßigen Volumen von rund 864 Mio. ECU auf Vorgänge entfallen, die wegen laufender Gerichtsverfahren blockiert sind. Diesen Mittelbindungen stehen somit möglicherweise keine konkreten Verpflichtungen mehr gegenüber, sie können jedoch von der Kommission nicht aufgehoben werden.

19.16. Die Stichtage für die Ausschöpfung der Mittelbindungen wurden häufig überschritten, bisweilen um mehrere Jahre. Bezogen auf sämtliche Ende 1996 fortbestehenden Mittelbindungen ist bei rund 9 000 Mittelbindungen die Ausschöpfungsfrist überschritten.

19.17. Weitere Arbeiten des Hofes in einem spezifischen Bereich haben diese Ergebnisse erhärtet. So läßt sich beispielsweise aufgrund einer gezielten Prüfung im Bereich der Programme TACIS und PHARE in bezug auf rund 100 der 600 Vorgänge, zu denen im Zeitraum 1990-1994 Mittelbindungen vorgenommen wurden, schätzen, daß das Volumen der fortbestehenden Mittelbindungen zu diesen Programmen, die bis Ende 1996 ihre Rechtfertigung verloren haben, in der Größenordnung von hundert Millionen ECU liegt (siehe Band I, Ziffern 14.12-14.15).

19.18. Trotz einiger offenkundiger Verbesserungen in bestimmten Bereichen ist die Situation der fortbestehenden Mittelbindungen folglich weiterhin unbefriedigend. Die Anweisungsbefugten sowie die für den Haushalt und die Finanzkontrolle zuständigen Dienststellen sollten Maßnahmen ergreifen, mit denen gewährleistet wird, daß die fortbestehenden Mittelbindungen künftig die konkreten Verpflichtungen der Gemeinschaft zuverlässig widerspiegeln. Hierzu sollte die Kommission unabhängig von einer Bereinigungsaktion, bei der sämtliche Mittelbindungen, denen keine formalen rechtlichen Verpflichtungen mehr gegenüberstehen, aufgehoben werden, in ihren Finanzausweisen eine Schätzung des Volumenanteils ihrer fortbestehenden Mittelbindungen liefern, zu denen mit hoher Wahrscheinlichkeit in den kommenden Jahren keine Zahlungen erfolgen werden. Dadurch ließen sich die in künftige Haushaltspläne einzustellenden Zahlungsermächtigungen genauer veranschlagen.

Unterbewertung der in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge ausgewiesenen Mittelbindungen (Abschnitt V Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.19. In einigen Bereichen, die aus getrennten Mitteln finanziert werden, war die von der Kommission geübte Praxis uneinheitlich; dadurch finden einige tatsächlich bestehende Verpflichtungen in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge keinen Niederschlag in Form von Mittelbindungen. Dieser Sachverhalt ist dadurch bedingt, daß die Kommission beschloß, Verpflichtungen einzugehen, die nicht durch entsprechende Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan abgedeckt waren. Infolgedessen sind die Ende 1996 noch nicht abgewickelten Mittelbindungen (584) sowie das Gesamtvolumen der Mittelbindungen für das Haushaltsjahr 1996 um 1 302 Mio. ECU zu niedrig ausgewiesen. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus

a) Mittelbindungen in Höhe von 685 Mio. ECU zu Finanzierungsbeschlüssen im Rahmen der Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern und Indien (siehe Band I, Ziffern 13.11-13.16) sowie

b) Mittelbindungen in Höhe von 617 Mio. ECU zu internationalen Fischereiabkommen (siehe Band I, Ziffern 9.18-9.19).

Diese mehrjährigen Verpflichtungen waren nicht einmal in der Übersicht über die außerhalb des Haushaltsplans geführten Mittelbindungen ausgewiesen, die Teil der Rechnung ist (585).

Unterbewertung der Mittelbindungen im Bereich der Strukturfonds (Abschnitt VI Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.20. Zum 31. Dezember 1996 wies die Kommission im Bereich der (außerhalb der Vermögensübersicht) eingegangenen Mittelbindungen einen Betrag von 88 513,9 Mio. ECU für Verpflichtungen zugunsten der Strukturfonds (vorgesehene Zuschüsse, zu denen die entsprechende Mittelbindung für den Zeitraum 1994-1999 - zu Preisen von 1996 - noch nicht vorgenommen worden war) aus; davon entfielen 8 476,8 Mio. ECU auf die Gemeinschaftsinitiativen. Diese Beträge entsprechen der Differenz zwischen der Programmplanung der Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 und der Summe der in Sincom erfaßten Mittelbindungen für den Zeitraum 1994-1996. Diese Mittelbindungen umfassen wie im Vorjahr solche, die vorangegangenen Programmplanungszeiträumen entsprechen und bei der Berechnung unberücksichtigt hätten bleiben müssen. Dadurch kommt es zu einer Unterbewertung der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen. Die dem Hof für die Prüfung zur Verfügung gestellten Angaben, auf denen die als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Mittelbindungen ausgewiesenen Beträge für die Strukturfonds beruhen, geben darüber hinaus Anlaß zu weiteren Bemerkungen, von denen die wichtigste sich auf die Tatsache bezieht, daß zwischen den von den zentralen Dienststellen des Rechnungsführers und den von den anweisungsbefugten Dienststellen herangezogenen Zahlen keine Abstimmung vorgenommen wird. Infolge der festgestellten Anomalien ist das Volumen der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen insgesamt um mindestens 2 000 Mio. ECU unterbewertet.

Nichtausweisung von außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen in bezug auf mehrjährige Verpflichtungen für PHARE- und TACIS-Maßnahmen (Abschnitt VI Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.21. Die Verpflichtungen aufgrund der Mehrjahresrichtprogramme im Zusammenhang mit den Programmen PHARE und TACIS, die in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge noch keinen Niederschlag in Form von Mittelbindungen gefunden haben, wurden bisher nicht in der Übersicht über die außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen ausgewiesen, die Teil der Rechnung ist (586). Die betreffenden Beträge beliefen sich zum 31. Dezember 1996 in bezug auf PHARE auf rund 2 900 Mio. ECU und in bezug auf TACIS auf 1 300 Mio. ECU. Im Falle von TACIS werden die vereinbarten Programme von der Kommission und den betroffenen Drittstaaten unterzeichnet. In diesen Fällen könnte sogar dafür plädiert werden, diese Verpflichtungen in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge als Mittelbindungen zu erfassen, weil getrennte Mittel zur Abdeckung mehrjähriger Verpflichtungen dieser Art bestimmt sind.

Fehlende Quantifizierung der Verpflichtungen in bezug auf Ruhegehälter (Abschnitt VI Buchstabe c der Zuverlässigkeitserklärung)

19.22. Im Jahre 1996 lieferte die Kommission in den Erläuterungen zu den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen erstmals eine Gesamtübersicht über die Funktionsweise der Ruhegehaltsregelung der Gemeinschaften. Sie fügte allerdings keine Zahlenangaben bei. Im Vergleich zum Haushaltsjahr 1995 (einfacher p.m.-Vermerk innerhalb der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen) bedeutet die Darstellung im Jahre 1996 eine Verbesserung. Die Kommission hat zugesagt, im Laufe des Jahres 1997 eine versicherungsmathematische Bewertung unter Berücksichtigung aller notwendigen Parameter zur Ermittlung und Einbeziehung - nach internationalen Rechnungsführungsnormen - des in den Finanzausweisen zu nennenden Betrags vornehmen zu lassen.

Unterbewertung von Haushaltszahlungen in Form von Vorschuß- und Abschlagszahlungen (Abschnitt VII der Zuverlässigkeitserklärung)

19.23. Auf Verlangen des Hofes und des Europäischen Parlaments unterscheidet die Kommission in ihrem Rechnungsführungssystem seit 1995 zwischen Vorschuß-/Abschlagszahlungen und endgültigen Zahlungen des Haushaltsjahres. Dadurch dürfte die Kommission nunmehr in der Lage sein, in ihrer Haushaltsrechnung den Stand der am Ende des Haushaltsjahres nichtendgültig bleibenden Zahlungen auszuweisen (587).

19.24. Unter Verwendung der Identifikationsparameter im Rechnungsführungssystem Sincom errechnete der Hof, daß sich die zu Lasten des Haushaltsjahres 1996 getätigten nichtendgültigen Zahlungen insgesamt auf 19 068 Mio. ECU beliefen. Der von der Kommission in der Haushaltsrechnung für 1996 (588) veröffentlichte Betrag von 1 736 Mio. ECU ist somit wegen konzeptioneller Fehler in den Berechnungssystemen und EDV-Programmen, die die Kommission zur Ermittlung dieses Betrags einsetzt (hauptsächlich wegen der Tatsache, daß Vorschuß-/Abschlagszahlungen, die bei Abschluß des Haushaltsjahres noch nicht zu Lasten abgerechneter Mittelbindungen verbucht worden sind, nicht als nichtendgültige Zahlungen berücksichtigt werden), um rund 17 000 Mio. ECU unterbewertet.

19.25. Ferner wird das Ergebnis, zu dem der Hof gelangt, durch die Tatsache beeinträchtigt, daß die Anweisungsbefugten trotz der ihnen diesbezüglich von den Dienststellen des Rechnungsführers und der Finanzkontrolle erteilten Anweisungen nichtendgültige Beträge nicht immer gekennzeichnet haben. Vorgänge mit einem Gesamtvolumen in Höhe von mindestens 2 000 Mio. ECU - hauptsächlich in den externen Politikbereichen und im Bereich der strukturpolitischen Maßnahmen - sind in der Rechnungsführung nicht als nichtendgültige Teilzahlungen ausgewiesen, und somit ist das Gesamtvolumen dieser Teilzahlungen um den entsprechenden Betrag unterbewertet.

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen

Wesentliche(589) Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Mittelbindungen (Abschnitt VIII der Zuverlässigkeitserklärung)

19.26. Die Fälle, in denen die von der Kommission tatsächlich eingegangenen Verpflichtungen die von den Haushaltsbehörden festgelegten Obergrenzen für Verpflichtungsermächtigungen überstiegen, sind in Ziffer 19.19 aufgeführt.

Einschränkungen der Prüfungsarbeiten in bezug auf Zahlungen (Abschnitt XI der Zuverlässigkeitserklärung)

19.27. Zu einer Reihe von Fällen aus der Stichprobe von Zahlungen, die schätzungsweise 4,3 % des Gemeinschaftshaushalts für 1996 ausmachten, konnte der Hof nicht genügend Nachweise erlangen, um einen fundierten Bestätigungsvermerk über die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel abgeben zu können. Die Hauptursachen für die mangelnde Gewähr für Einzelvorgänge lauten wie folgt:

a) Im Bereich der privaten Lagerhaltung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen bestanden Probleme bei der Abstimmung der monatlich gemeldeten Zahlen mit den zugrundeliegenden Belegen sowie allgemeine Unzulänglichkeiten im Bereich der Verfahren für die Bestandsaufnahme, die zu Ungewißheiten bezüglich der zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts abzurechnenden Beträge führten.

b) Wegen unvorhersehbarer rechtlicher oder materieller Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten hatte der Hof keinen Zugang zu den für seine Prüfung notwendigen Unterlagen.

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen

Wesentliche Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen (Abschnitt IX der Zuverlässigkeitserklärung)

19.28. Wie der Hof in Ziffer 1.32 seines Berichts zur DAS 1994 (590) darlegte, muß er mit seiner Prüfung alle Phasen der Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln - von der zentralen Rechnungsführung der Kommission bis zu den Endbegünstigten in den Mitgliedstaaten und anderswo - abdecken. Ziel der Prüfung des Hofes im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung ist es zu ermitteln, ob die Quote der aufgedeckten Fehler in seiner Stichprobe von Vorhaben, die bis zur Ebene des Endbegünstigten geprüft werden, gering genug ist, damit er eine allgemeine Gewähr dafür geben kann, daß die Rechnungsführung zuverlässig ist und die zugrunde liegenden Vorgänge rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. Zur Untermauerung seiner Schlußfolgerungen liefert der Hof auf der Grundlage von Extrapolationen anhand seiner Stichprobenergebnisse Schätzungen der Quoten aufgedeckter wesentlicher Fehler. Diese Schätzungen sind als Anhaltspunkte für Größenordnungen in Verbindung mit oberen und unteren Grenzwerten bei einem Konfidenzniveau von 95 % und nicht als präzise Messungen zu betrachten.

19.29. Das nichtextrapolierte wertmäßige Gesamtvolumen der wesentlichen Fehler in bezug auf Zahlungen beträgt unter Berücksichtigung von außerhalb der Stichprobe aufgetretenen Fehlern 273 Mio. ECU. Diese Fehler beruhen nicht notwendigerweise auf Betrugsabsichten gegenüber den Gemeinschaften. Sie führen auch möglicherweise nicht zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge. In den Fällen, die den EAGFL-Garantie betreffen, sollten die Feststellungen des Hofes von der Kommission im Rahmen des jährlichen Rechnungsabschlußverfahrens berücksichtigt werden. In den Fällen, die die Strukturfonds betreffen, wo es kein vergleichbares Rechnungsabschlußverfahren gibt, wird der spezifische Fehler möglicherweise in der Rechnungsführung in bezug auf die laufenden Programme berichtigt. Gibt es Anhaltspunkte dafür, daß der Begünstigte nicht gutgläubig gehandelt hat, obliegt es den nationalen Behörden, die betreffenden Beträge wiedereinzuziehen und an den Gemeinschaftshaushalt zurückzuzahlen. Da es sich um eine Extrapolation von Stichprobenergebnissen handelt, kann die vom Hof vorgenommene Schätzung des wahrscheinlichsten Volumens der wesentlichen Fehler selbstverständlich nicht zur Ermittlung wiedereinzuziehender Einzelbeträge dienen.

19.30. Die geschätzte Gesamtquote wesentlicher Fehler, d. h. meßbarer Fehler, die sich unmittelbar auf den Betrag der den Gemeinschaftsausgaben zugrunde liegenden Vorgänge auswirken, liegt innerhalb einer Spanne von 3,5 % bis 8,3 % der Gesamtzahlungen: Die wahrscheinlichste Schätzung liegt bei 5,4 % der Gesamtzahlungen. Die Fehlerquote im Bereich des EAGFL-Garantie liegt wie in den beiden Vorjahren unterhalb der Durchschnittsquote für den Haushaltsplan als Ganzes. Der Hof nimmt die zur Verbesserung der Haushaltsführung in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen zur Kenntnis. Ähnliche Verbesserungen sollten im Bereich der Strukturfonds vorgenommen werden, damit angemessene Gewähr für die ordnungsgemäße Mittelverwendung geliefert und damit die Fehlerquote gesenkt werden kann, die weiterhin über der Durchschnittsquote für den Haushaltsplan als Ganzes liegt. Die Entscheidungen der Kommission zur Verbesserung der Anwendung der Artikel 23 und 24 der Strukturfonds-Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 (591) laufen in die richtige Richtung.

19.31. Die geschätzte Fehlerquote bei den den Zahlungen des Haushaltsjahres 1996 zugrunde liegenden Vorgängen liegt so hoch, daß der Hof es ablehnt, eine allgemeine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der betreffenden Vorgänge zu geben.

19.32. Die meisten wesentlichen Fehler betrafen die Zuschußfähigkeit der aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen. Weitere wesentliche Fehler betrafen die Existenz oder die Richtigkeit der für eine solche Finanzierung vorgelegten Ausgaben, die Richtigkeit der Berechnung der Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung sowie das Vorhandensein und die Beschaffenheit der den Zahlungen zugrunde gelegten Belegdokumente. Bezogen auf ihre Auswirkungen auf die finanzierten Beträge traten die Fehler in den meisten Fällen in den Mitgliedstaaten (90 %), hauptsächlich bei den Begünstigten (60 %), jedoch ebenfalls bei den für die Verwaltung der Vorgänge zuständigen lokalen (20 %) und zentralen (10 %) Behörden auf. Für eine nähere Analyse der im Bereich des EAGFL-Garantie festgestellten Fehler siehe Ziffern 20.9-20.10 und für eine nähere Analyse der im Bereich der Strukturfonds festgestellten Fehler siehe Ziffern 21.16-21.17. Im Falle der Strukturfonds wirkt sich der geschätzte Fehlerwert nicht notwendigerweise auf die von der Kommission in Form von Vorschüssen geleisteten Zahlungen aus. Da jedoch die zugrundeliegenden Vorgänge aus EU-Mitteln finanziert wurden, besteht die Gefahr, daß der Gesamthaushaltsplan durch solche Fehler dauerhaft beeinträchtigt wird, wenn sie nicht aufgedeckt und berichtigt werden.

Formale Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen (Abschnitt X der Zuverlässigkeitserklärung)

19.33. Zahlreiche formale Fehler, d. h. Fehler ohne direkt meßbare Auswirkungen auf die Beträge der den ausgezahlten Gemeinschaftsmitteln zugrunde liegenden Vorgänge, wurden in den Hauptbereichen der Gemeinschaftsausgaben (EAGFL-Garantie und Strukturfonds, siehe nähere Analyse in den Ziffern 20.11-20.12 bzw. 21.18-21.19) sowie in anderen Bereichen wie etwa der Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums, Lateinamerikas, Asiens sowie Mittel- und Osteuropas und der Verwaltungsausgaben festgestellt. Dabei war eine deutliche Häufung formaler Fehler im Bereich der Strukturfonds zu beobachten.

19.34. Diese formalen Fehler betreffen überwiegend (70 %) Fälle, in denen die vorgeschriebenen Bedingungen für die spätere Durchführung der finanzierten Maßnahme nicht eingehalten wurden, und zu einem geringeren Teil (20 %) Fälle, in denen die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Verwaltungs- oder Kontrollverfahren nicht eingehalten wurden. Insgesamt betrachtet haben diese Fehler ihren Ursprung zumeist in den Mitgliedstaaten (80 %), und zwar hauptsächlich bei den mit der Verwaltung der Maßnahmen betrauten zentralen (35 %) und lokalen (25 %) Einrichtungen.

19.35. Die formalen Fehler, die ihren Ursprung in den Gemeinschaftseinrichtungen haben (20 %), betreffen im wesentlichen Fälle, in denen Verwaltungs- und Kontrollverfahren nicht eingehalten wurden.

19.36. Die formalen Fehler, die ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten haben, gestalten sich wie folgt:

a) Die meisten der zahlreichen formalen Fehler betreffen die Einhaltung der Verpflichtungen seitens der Begünstigten oder der an der Durchführung der Maßnahmen beteiligten Einrichtungen, insbesondere bezüglich der Führung einer gesonderten Buchhaltung für die aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen oder der Qualität der Beweiselemente zu den Ausgabenmeldungen.

b) Die übrigen formalen Fehler betreffen hauptsächlich Unzulänglichkeiten bei der Einrichtung und Durchführung der vorgeschriebenen Kontrollen, die den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten obliegen.

Rechnungsführungsnormen, -vorschriften und -verfahren

Rechnungsführungsnormen und -vorschriften

19.37. In früheren Berichten und insbesondere in seinen DAS-Berichten zu den Haushaltsjahren 1994 und 1995 (592) unterstrich der Hof die Notwendigkeit, Rechnungsführungsvorschriften zu erlassen, um die Vollständigkeit und Kohärenz der in der konsolidierten Rechnung ausgewiesenen Angaben (einschließlich der einheitlichen Behandlung durch die verschiedenen Organe) sicherzustellen und deren Informationswert zu verbessern. In seinem DAS-Bericht zum Haushaltsjahr 1995 bezog sich der Hof auf eine von der Kommission in Auftrag gegebene externe Studie über geeignete Rechnungsführungsnormen für die Rechnungsführung der Gemeinschaft, deren Ergebnisse ihm noch nicht zur Kenntnis gebracht worden waren. Nachdem der Hof inzwischen Gelegenheit hatte, die Studie einzusehen, weist er darauf hin, daß darin Bereiche innerhalb der Konten der Vermögensübersicht aufgezeigt werden, in denen eine einheitlichere buchhaltungstechnische Behandlung erforderlich ist. Diese Feststellungen bestätigen die Bemerkungen des Hofes zu den Rechnungsabschlüssen der vergangenen Jahre, einschließlich des Rechnungsabschlusses für 1996. Die Kommission ist derzeit dabei, ein Handbuch für die Konsolidierung ihrer Rechnung zu erstellen, mit dem die aufgezeigten Probleme gelöst werden sollen.

19.38. Nach Ansicht des Hofes besteht weiterhin die Notwendigkeit einer klaren Darstellung der Rechnungsführungsgrundsätze und -vorschriften für die Rechnung der Europäischen Gemeinschaft. Darin könnten beispielsweise die Ausgangsbasis der Haushaltsrechnung (beispielsweise nach dem Stand der tatsächlich getätigten Vorgänge oder auf Fälligkeitsbasis) genannt, die Grundsätze für die Bewertung der Positionen der Vermögensübersicht (insbesondere für die Abschreibung von Sachanlagen) festgelegt sowie ein Rahmen für eine geeignete Abstimmung dieser beiden Rechnungen eingeführt werden. Bei der Ausarbeitung dieser Darstellung der Rechnungsführungsgrundsätze sollte die Kommission die für innerhalb der Gemeinschaft ansässige Unternehmen geltenden Richtlinien sowie die von mit der Festlegung von Rechnungsführungsnormen befaßten internationalen Einrichtungen propagierten Normen, insbesondere solche, die sich auf die Rechnungsführung öffentlicher Einrichtungen beziehen, berücksichtigen.

19.39. Die Einführung umfassender Rechnungsführungsvorschriften stellt keinen Selbstzweck dar. Sie dient vielmehr dazu, einen grundlegenden Rahmen für die finanzielle Berichterstattung zu schaffen, auf deren Basis die Kommission in der Lage sein sollte, eine Reihe von Finanzausweisen zu erstellen, die dem Bedarf ihrer Benutzer, der Haushaltsbehörden, entsprechen. Die Kommission sollte insbesondere imstande sein, den Haushaltsbehörden Finanzausweise zu liefern, die nicht nur prägnant und leicht verständlich sind, sondern auch die Transparenz der Vorgänge der Kommission erhöhen sowie die Finanzlage der Kommission zum 31. Dezember 1997 klarer darstellen.

Rechnungsführungsverfahren

19.40. Ein Großteil der Angaben zu den in der Vermögensübersicht ausgewiesenen sowie den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen beruht auf Angaben, die nicht mittels des grundlegenden Rechnungsführungssystems verarbeitet, sondern dem Rechnungsführer der Kommission auf Ad-hoc-Basis zugeleitet werden. Die Bemerkungen des Hofes im Zusammenhang mit der DAS insbesondere zu Themen wie Sachanlagen und außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen zeigen, daß mit diesen Verfahren allzu häufig nicht gewährleistet werden kann, daß in der Rechnungsführung vollständige und richtige Angaben erfaßt werden. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß in diesen Bereichen klar definierte Rechnungsführungsverfahren festgelegt werden, deren Anwendung dazu führen wird, daß die Anweisungsbefugten in den operativen Generaldirektionen die für die Erfassung in der Rechnungsführung notwendigen Angaben liefern.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNGEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

Unterbewertung der von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge (Abschnitt III Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.7. Nach Ansicht der Kommission hat sich die 1990 eingeführte B-Buchhaltung nach Lösung anfänglicher Probleme nennenswert verbessert. Die für eine transparentere Anwendung erforderlichen Rechtsmaßnahmen wurden getroffen. Da die Buchhaltung auf lokaler Ebene geführt wird, kommt es bisweilen zu punktuellen, allerdings überwiegend formalen Fehlern. Aus der Tatsache, daß solche Anomalien zu verzeichnen sind, darf jedoch keinesfalls abgeleitet werden, daß die B-Buchhaltung generell unzuverlässig ist.

Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof darin überein, daß eine gesonderte Buchführung nicht sämtliche Forderungen der Gemeinschaft erfassen kann. Überdies ist sie der Ansicht, daß diese Buchführung ebenfalls Überbewertungen realer EU-Forderungen enthält, indem sie seit langem eingesetzte Mittel verbucht, die faktisch kaum beigetrieben werden können.

Um Abhilfe zu schaffen, hat die Kommission am 3. Juli 1997 einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1552/89 vorgelegt, der auf einen Ausbau des Niederschlagungverfahrens bei Forderungen abzielt, die innerhalb einer festgesetzten Frist nicht beigetrieben werden können.

Überbewertung von Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie (Abschnitt III Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.8. Es trifft zu, daß die Gesamtforderung aufgrund eines Fehlers um 264,1 Mio. ECU überbewertet wurde (Stand: 31. Dezember 1996). Die Kommissionsdienststellen haben die betreffenden Einziehungsanordnungen nach Feststellung des Fehlers jedoch umgehend storniert.

Die Rechnungsführungsdienststellen führen derzeit einen Prüfmechanismus ein, damit sich dieser Fehler nicht wiederholt.

Unterbewertung der Salden der Kassenkonten (Abschnitt IV der Zuverlässigkeitserklärung)

19.9. Artikel 111 Absatz 7 wird bei Finanzprotokollen angewandt, bei denen eine entsprechend bevollmächtigte Zahlstelle tätig wird. In diesem Fall werden die Kassenmittelvorschüsse zu Lasten der Konten der in Artikel 111 Absatz 7 der Haushaltsordnung genannten Finanzinstitution im Rechnungsabschluß verbucht, bis eine entsprechende Verrechnung der Ausgaben mit den Vorschüssen im Haushaltsplan erfolgt ist.

Werden die Finanzhilfen jedoch unilateral gewährt, ohne durch ein entsprechendes Finanzprotokoll abgedeckt zu sein, so kommt Artikel 111 Absatz 7 nicht zur Anwendung und die Mittelausführung erfolgt, wie in Artikel 105 Absatz 1 der Haushaltsordnung vorgesehen, gemäß den Artikeln 40 bis 53 der Haushaltsordnung.

Die Kommission ist überdies der Ansicht, daß durch eine klarere Formulierung der Haushaltsordnung die in diesem Zusammenhang festgestellten unterschiedlichen Auslegungen vermieden werden könnten, und wird dies daher im Zusammenhang mit der allgemeinen Überarbeitung der Haushaltsordnung anstreben. Sie wird dabei die Überlegungen des Rechnungshofes in der Stellungnahme 4/97 zur 7. Serie von Änderungen der Haushaltsordnung berücksichtigen.

19.10. Die Kommission (GD X) hat 1996 einen Vertrag mit einer zwischengeschalteten Einrichtung unterzeichnet (Programm MEDIA assistance, PMA, Schwerpunkt Finanzverwaltung). Es wurde ein Bankkonto mit doppelter Zeichnungsberechtigung eröffnet:

- Kontoinhaber: MEDIA assistance S.C.;

- Zeichnungsberechtigung: alle Überweisungsaufträge sind von der Kommission (GD X) abzuzeichnen und vom Auftragnehmer zu unterzeichnen. Das bedeutet, daß der Kontoinhaber keine Transaktionen ohne Zustimmung eines Vertreters der Kommission (GD X) vornehmen kann;

- Bankzinsen: werden jeweils vierteljährlich auf das Bankkonto der Kommission überwiesen;

- Eröffnung, Transfer und Schließung des Kontos sowie Änderung der Kontoführungsbedingungen sind nur nach vorheriger schriftlicher Zustimmung der Kommission (GD X) möglich. Der Kontoinhaber verpflichtet sich, auf seine Ansprüche, die sich aus dem Konto ergeben, nach Auflösung bzw. Ablauf des Vertrags zu verzichten.

Der vom Rechnungshof genannte Fall ist im Zusammenhang mit der allgemeinen Problematik der Zahlungen an zwischengeschaltete Einrichtungen (wie Büros für Technische Hilfe) zu sehen, die die Weiterleitung der Mittel an die Begünstigten sicherstellen. Die Rechnungsführungsdienststellen sind bestrebt, gemeinsam mit den Anweisungsbefugten und den Dienststellen des Rechnungshofes zu prüfen, wie solche Vorgänge in bezug auf die Ausführung der Haushaltsmittel und in bezug auf die Verbuchung der Mittel der zwischengeschalteten Einrichtungen im Rechnungsabschluß zu behandeln sind. Diese Überlegungen müßten im Zusammenhang mit der Definition allgemeiner Rechnungsführungsgrundsätze für die Vermögensübersicht der Union erfolgen, die die Kommission in der Präambel zur Veröffentlichung der konsolidierten Vermögensübersicht 1997 festzulegen wird.

19.11. Die Einzelheiten der Saldenabstimmung der entsprechenden Konten der allgemeinen Rechnungsführung wurden dem Rechnungsführer Mitte Juli 1997 vorgelegt.

Die Kommission prüft, welche Maßnahmen erforderlich sind, damit der Rechnungsführer rechtzeitig über alle erforderlichen Informationen verfügt, um sich zu vergewissern, daß die bei den Konten verbuchten Beträge zuverlässig sind und daß mögliche Unterschiede und Abweichungen berichtigt wurden.

Überbewertung der \,,fortbestehenden Mittelbindungen" (Abschnitt V Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.12 - 19.14. Die Kommission ist sich des bei den fortbestehenden Mittelbindungen auftretenden Problems bewußt und hält eine systematischere Kontrolle für notwendig. Die in den vergangenen Jahren getroffenen Anweisungen des Rechnungsführers gehen in dieselbe Richtung wie die Besorgnisse des Rechnungshofes.

19.15. Wie aus den Punkten 19.12-19.14 hervorgeht, teilt die Kommission die Auffassung des Rechnungshofes, wonach Mittelbindungen, die keinen realen Verpflichtungen entsprechen, aufzuheben sind. Es ist jedoch nicht immer möglich, diese Mittelbindungen zügig aufzuheben.

Der Rechnungshof weist bereits darauf hin, daß die Kommission bei einer aus rechtlichen Gründen blockierten Mittelbindung zunächst einen entsprechenden Gerichtsentscheid abwarten muß, bevor sie die Mittelbindung aufheben kann.

Hinzu kommt, daß eine Mittelbindung in bestimmten Fällen erst nach Abschluß des Programms oder Projekts und nur mit Zustimmung des Begünstigten aufgehoben werden kann.

Überdies wurden in etlichen Fällen Mittelbindungen auf Initiative der Kommission zu Beginn des nachfolgenden Haushaltsjahres bzw. aufgrund der Untersuchungsergebnisse des Rechnungshofes aufgehoben.

19.17. Zu Beginn dieses Jahres wurde ein Rechnungsabschlußverfahren für die abgelaufenen Programme eingeführt. Die abgelaufenen Programme und Verträge wurden ermittelt, ein Prüfprogramm sowie ein Plan zur Wiedereinziehung der nicht verwendeten Banksalden wurden entwickelt. Bis Ende Juni 1997 wurden 78 abgelaufene Programme abgeschlossen, 1 586 abgelaufene Verträge analysiert (davon 937 abgeschlossen) und 148 Mittelbindungen (teilweise oder vollständig) aufgehoben, was einem Betrag von 34 172 059 ECU entspricht. Bei den dezentralen Programmen wurden 21 Abschlußprüfungen eingeleitet und im Wege von Wiedereinziehungsanordnungen über 2 Mio. ECU beigetrieben. Die Mittelbindungen für die abgelaufenen Programme werden aufgehoben, nachdem die Abschlußprüfungen erfolgt sind.

Diese Maßnahmen können zwangsläufig nur mit vorhandenen Personalressourcen durchgeführt werden. Ein Ausbau dieser Tätigkeit könnte sich daher unter Umständen negativ auf die übrigen Aufgaben auswirken (und u. a. verlängerte Zahlungsfristen bewirken).

19.18. Aufgrund interner Anweisungen und der Untersuchung des Rechnungshofes haben die meisten beteiligten Dienste im Haushaltsjahr 1997 die noch abzuwickelnden Restsalden eingehend überprüft und die erforderlichen Mittelbindungsaufhebungen und Abschlüsse vorgenommen. Manche Anweisungsbefugte haben sogar ein gesondertes Bereinigungs- und Überwachungsprogramm entwickelt. Die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß diese Bemühungen fortgesetzt werden und in die laufende Arbeit der beteiligten Referate einfließen.

Die Anregung des Rechnungshofes, in die Konten eine Schätzung der Zahlungen aufzunehmen, die voraussichtlich nicht getätigt werden, wird von der Kommission geprüft.

Unterbewertung der in der Haushaltsrechnung ausgewiesenen Mittelbindungen (Abschnitt V Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.19. Die Kommission hat in ihrer Antwort zu den Ziffern 13.11-13.16 und 9.18-9.19 des Jahresberichts des Rechnungshofes 1996 bereits dargelegt, aus welchen Gründen die betreffenden Vorgänge ihres Erachtens nach rechtmäßig sind.

Sie ist damit einverstanden, für beide Fälle nähere Angaben in einem Vermerk zur Vermögensübersicht vorzulegen.

Die Kommission ist sich des allgemeinen Problems, auf das der Rechnungshof hinweist, durchaus bewußt. Sie behält sich vor, die geltenden Bestimmungen gegebenenfalls im Zuge der in Ziffer 19.9 erwähnten künftigen Gesamtüberarbeitung der Haushaltsordnung zu überprüfen.

Unterbewertung von Mittelbindungen im Bereich der Strukturfonds (Abschnitt VI Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.20. Bei der Kommission wird derzeit gemeinsam mit den für die Strukturfonds zuständigen GD auf eine Annäherung der Programmdaten nach Zielen und Mitgliedstaaten hingearbeitet, um die erforderlichen Berichtigungen vorzunehmen. Die einzelnen Übersichten wurden den betreffenden GD zur Überprüfung und Stellungnahme zugeleitet.

Nichtausweisung von außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen in bezug auf mehrjährige Verpflichtungen für PHARE- und TACIS-Maßnahmen (Abschnitt VI Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.21. Die unverbindlichen Mehrjahresprogramme (MIP, Multi-Annual Indicative Programmes) sind weder für die Kommission noch für die Partnerstaaten rechtsverbindlich und folglich nicht als budgetäre Verpflichtungen anzusehen. Die Finanzdaten dieser Programme sind unverbindlich. Die unverbindlichen Mehrjahresprogramme (MIP) liefern die Grundlage für die Detailplanungen und Erörterungen zwischen Kommission und Partnerland. Bei diesen Erörterungen werden die nationalen operativen Jahresprogramme vorbereitet, die Mittelbindungen zu Lasten des Haushaltsplans zur Folge haben.

Sofern diese Programme ebenfalls mit den begünstigten Ländern festgelegt werden und folglich eine politische Zusage einschließen, wird die Kommission prüfen, inwieweit es geboten ist, die entsprechenden Angaben gegebenenfalls in die außerhalb der Vermögensübersicht vorgelegten Informationen einzubeziehen.

Fehlende Quantifizierung der Verpflichtungen in bezug auf Ruhegehälter (Abschnitt VI Buchstabe c der Zuverlässigkeitserklärung)

19.22. Die Kommission bekräftigt ihre Absicht, in den Jahresabschluß zum 31.12.1997 eine Schätzung der globalen finanziellen Verpflichtungen für Ruhegehälter aufzunehmen.

Die endgültigen Ergebnisse der versicherungsmathematischen Analyse werden jedoch erst Ende 1998 vorliegen.

Unterbewertung von Haushaltszahlungen in Form von Vorschuß- und Abschlagszahlungen (Abschnitt VII der Zuverlässigkeitserklärung)

19.23 - 19.24. Tabelle 15 der konsolidierten Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht enthält bestimmte Fehler. Diese Fehler sind auf die Definition der Daten auf der Ebene der Datenerhebungsprogramme zurückzuführen, über die die betreffenden Daten beschafft werden. Diese Programme werden entsprechend überprüft und berichtigt.

Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

Fehler, die die Recht- und Ordnungsmäßigigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen

Schwerwiegende Fehler, die die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen (Absatz VIII der DAS)

19.26. Wie in Ziffer 19.19 angegeben, sind diese Vorgänge nach Ansicht der Kommission rechtmäßig.

Einschränkungen der Prüfungsarbeiten in bezug auf Zahlungen (Abschnitt XI der Zuverlässigkeitserklärung)

19.27. In etlichen Fällen war die Kommission ebensowenig wie der Rechnungshof imstande, sich ein klares Bild von den genannten Fällen zu verschaffen. Das ist darauf zurückzuführen, daß eine Reihe von Sektorschreiben des Rechnungshofes, mit denen die Mitgliedstaaten auf die geprüften Fälle hingewiesen wurden, nach Aussage der Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig genug übermittelt wurden, so daß eine Antwort innerhalb der gebotenen Frist nicht möglich war. In den betreffenden Fällen verfügt die Kommission lediglich über die Angaben des Rechnungshofes, nicht aber über die Stellungnahme des begünstigten Mitgliedstaates, die sie jedoch benötigt, um ihren Standpunkt festzulegen und zu beurteilen, inwieweit eine Untersuchung vor Ort geboten ist. Die Kommission bedauert, daß die Gesamtergebnisse des Rechnungshofes sich auf eine Reihe von Fällen beziehen, zu denen sie sich nicht in voller Kenntnis der Lage äußern kann.

a) Zu dem vom Rechnungshof genannten besonderen Problem ist folgendes zu bemerken:

Gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1663/95 hat die bescheinigende Stelle über die Lagerhaltungsvorgänge sowie darüber Auskunft zu geben, ob die finanziellen Interessen der Gemeinschaft geschützt werden. Im Lichte der Ergebnisse des Bescheinigungsverfahrens 1996 hat die Kommission den bescheinigenden Stellen der Mitgliedstaaten bereits Leitlinien für die Prüfung der Interventionsbestände 1997 übermittelt; sie setzt ferner mit mehreren Zahlstellen ihre Bemühungen um eine verbesserte Verwaltung der Interventionsbestände fort und hat Maßnahmen eingeleitet, damit die Bestandsaufnahmen zu Jahresende verstärkt berücksichtigt werden.

Durch die Einführung eines Anerkennungsverfahrens für Zahlstellen und die kürzliche Annahme der Verordnung (EG) Nr. 2148/96 (Bewertung und Kontrolle der Mengen der öffentlich eingelagerten landwirtschaftlichen Erzeugnisse) dürfte sichergestellt sein, daß sich die Verwaltung und Kontrolle der Interventionsbestände rasch verbessert.

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen

19.28 - 19.36. Die Kommission nimmt die Gesamtergebnisse der DAS-Prüfung zur Kenntnis. Sie teilt die Auffassung des Hofes, daß die Zahl der festgestellten Fehler nach wie vor zu hoch ist. Aufgrund der mit jeder statistischen Methode verbundenen Unsicherheitsfaktoren und der Tatsache, daß es noch etlicher Jahre bedarf, bis die DAS-Kontrolle hinreichend erprobt ist, um die Ermittlung genauer Tendenzen bei den Fehlerquoten zu ermöglichen, sollten ihrer Ansicht nach die Ergebnisse des Rechnungshofs vorsichtig interpretiert werden.

Die vom Rechnungshof ermittelte globale Fehlerquote erfaßt höchst unterschiedliche Gegebenheiten. Sie betrifft zu 90 % in den Mitgliedstaaten durchgeführte Vorgänge und zu 10 % Vorgänge, die ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fallen.

Für den EAGFL-Garantie, bei dem die Mittelbewirtschaftungsstrukturen relativ einfach sind, ist es der Kommission gelungen, zügig umfangreiche Reformen einzuführen, die offenbar bereits Früchte tragen. Diese Verbesserungen werden im übrigen vom Rechnungshof bescheinigt (vgl. Einleitung, Punkt 0.35).

Bei den Strukturfonds ist die Lage hingegen komplexer. Die Vielzahl der verschiedenen Ebenen (Gemeinschaft, Mitgliedstaat, Region, Kommune, Vertragspartner...), die zahlreichen Verfahren und komplizierten Strukturen führen zu einer höheren Fehlerquote. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, daß die Mittel schlecht verwaltet werden. Zudem sind die finanziellen Auswirkungen dieser Fehler auf den Gemeinschaftshaushalt im allgemeinen weder eindeutig nachzuweisen noch zu quantifizieren.

Um hier Abhilfe zu schaffen, trifft die Kommission die erforderlichen Maßnahmen für eine bessere Mittelbewirtschaftung. So hat sie für den Bereich der Strukturfonds am 23. April 1997 ein Dokument angenommen, in dem verbindliche Kriterien für die Bestimmung der Zuschußfähigkeit festlegt werden. Sie hat ferner am 15. Oktober 1997 eine Verordnung mit detaillierten Vorschriften für die Kontrolle der Strukturfonds durch die Mitglied-staaten angenommen (vgl. Ziff. 21.6). Diese Maßnahmen dürften bewirken, daß die angestrebten Verbesserungen in absehbarer Zeit erreicht werden.

Schließlich wäre es zweckmäßig, ausgehend von der vom Rechnungshof festgestellten Fehlerquote das Leistungsniveau zu ermitteln, das die Kommission im Vergleich zu anderen Behörden aufweist. Da es in den Mitgliedstaaten jedoch keine der DAS vergleichbare Prüfung gibt und die Spezifik der Strukturfonds dort ebensowenig eine Entsprechung findet, ist ein schlüssiger Vergleich kaum möglich.

19.32. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofes zur Kenntnis, wonach bei den Strukturfonds das geschätzte Finanzvolumen der vom Rechnungshof als schwerwiegend eingestuften Fehler nicht zwangsläufig die Vorschußzahlungen der Kommission betrifft, und teilt diese Einschätzung. Die Kommission ist weiterhin der Auffassung, daß solche Fehler gesondert von den schwerwiegenden Fehlern erfaßt werden sollten. Die Kommission behandelt die betreffenden Fehler mit der gebotenen Sorgfalt und berichtigt alle Fehler, von denen sie Kenntnis erhält, bzw. verlangt, daß diese Fehler berichtigt werden.

Die Kommission nimmt mit Interesse Kenntnis von den vom Rechnungshof genannten Fällen im Bereich des EAGFL-Garantie. In den meisten Fällen decken sich die Feststellungen des Rechnungshofes mit den Erkenntnissen der Kommission; im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens werden die erforderlichen Berichtigungsmaßnahmen getroffen. Damit steht zu erwarten, daß nennenswerte Verluste zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts künftig vermieden werden.

Die Kommission weist jedoch darauf hin, daß durch menschliches Versagen bedingte Fehler nur schwerlich vollständig vermieden werden können, solange nicht jeder einzelne Vorgang überprüft wird, was aus Kosten/Nutzen-Erwägungen jedoch nicht möglich sein dürfte.

Rechnungsführungsnormen, -vorschriften und -verfahren

Rechnungsführungsnormen und -vorschriften

19.37 - 19.39. Die Kommission stimmt mit dem Vorschlag des Rechnungshofes überein, die Rechnungsführungsgrundsätze der Europäischen Union zu systematisieren. Die Kommission wird ihre Rechnungsführung nach Maßgabe der Spezifik einer öffentlichen Behörde festlegen und sich dabei von den Grundsätzen der 4. und 7. Richtlinie sowie den internationalen Normen, sofern diese auf den öffentlichen Sektor anwendbar sind, und der Praxis der internationalen Organisationen leiten lassen. In diesem Zusammenhang danken die Rechnungsführungsdienststellen der Kommission den Dienststellen des Rechnungshofes für die übermittelten Unterlagen. Ziel der Kommission ist es, im Einvernehmen mit dem Rechnungshof festzulegen, welche Referenznormen aufzustellen sind und wie sich diese auf Struktur und Vorlage der Finanzübersichten sowie der konsolidierten Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 1997 auswirken.

Rechnungsführungsverfahren

19.40. Die Kommission hat mit Hilfe eines externen Beraters einen Konsolidierungsleitfaden erstellt. Dieser Leitfaden wird den übrigen Organen vor seiner Anwendung bei der Aufstellung der konsolidierten Vermögensübersicht der Europäischen Union zur Billigung vorgelegt. Er wird es der Kommission ermöglichen, den Konsolidierungsperimeter der Rechnungen der Kommission und der übrigen Organe bei den konsolidierten Rechnungen festzulegen und die Angaben standardisiert und entsprechend der allgemein üblichen Rechnungsführungspraxis vorzulegen.

KAPITEL 20(593*) Analyse der Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei

20.0. INHALT Ziffer

Einleitung 20.1

Zulassung von Zahlstellen und Bescheinigung der Rechnungsabschlüsse 20.2 - 20.5

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung 20.6 - 20.7

Analyse der Prüfungsfeststellungen des Hofes zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge 20.8 - 20.12

Wesentliche Fehler 20.9 - 20.10

Formale Fehler 20.11 - 20.12

Bereiche, für die der Hof nur beschränkt Gewähr liefern kann 20.13

Ermittlung eines besonders risikoträchtigen Bereichs 20.14

Allgemeine Schlußfolgerungen 20.15 - 20.17

EINLEITUNG

20.1. Die Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei machten im Jahre 1996 wertmäßig rund 51,3 % aller Zahlungen aus dem Haushaltsplan (rund 39 430 Mio. ECU) aus und umfassen sämtliche Ausgaben im Rahmen des Teileinzelplans B1 - EAGFL-Garantie (39 081 Mio. ECU) - sowie von Titel B2-5 - Sonstige Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft (81 Mio. ECU) -, Titel B2-9 - Fischerei und Seepolitik (17 Mio. ECU) - und Kapitel B7-80 - Internationale Fischereiabkommen (251 Mio. ECU). Die Ausgaben für den Teileinzelplan B1 - EAGFL-Garantie - machen 99 % der Gesamtausgaben in diesem Bereich aus und werden ausschließlich von den Zahlstellen in den Mitgliedstaaten verwaltet. 1996 war das erste Anwendungsjahr der neuen Vorschriften für die Zahlstellen und das Rechnungsabschlußverfahren. Diese Vorschriften wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995(594) [zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70(595) des Rates] eingeführt, und die zugehörigen Durchführungsbestimmungen wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995(596) erlassen.

ZULASSUNG VON ZAHLSTELLEN UND BESCHEINIGUNG DER RECHNUNGSABSCHLÜSSE

20.2. In seiner DAS für das Haushaltsjahr 1995(597) unterstrich der Hof die Bedeutung der neuen Verfahren für eine wirksamere Überwachung der Ausgaben des EAGFL-Garantie. Die Bescheinigung der Rechnungsabschlüsse und die zugehörige Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission beziehen sich auf \,,die Vollständigkeit, die Genauigkeit und den Wahrheitsgehalt" der Rechnungsabschlüsse und dienen als Grundlage für bestimmte finanzielle Berichtigungen. Die zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge unabdingbare ergänzende Bewertung in bezug auf die Einhaltung der Rechtsvorschriften der EU auf der Ebene der Zahlstellen und der Endbegünstigten wird von der Kommission weiterhin erst zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommen, und weitere finanzielle Berichtigungen werden möglicherweise in bezug auf Ausgaben vorgenommen, die bis zu 24 Monate vor der Mitteilung der entsprechenden Berichtigungen getätigt wurden.

20.3. Die zentralen Elemente der neuen Verfahren sind die formelle Zulassung der Zahlstellen durch die Mitgliedstaaten und die Bescheinigung der Jahresabschlüsse durch eine bescheinigende Stelle. Die Jahresabschlüsse bezüglich der zu Lasten des EAGFL-Garantie abgerechneten Ausgaben sowie die Bescheinigungen und Berichte der bescheinigenden Stellen sind der Kommission bis zum 10. Februar des Folgejahres zu übermitteln. Bis zum 31. März hat die Kommission den Mitgliedstaaten die Ergebnisse ihrer Überprüfungen der übermittelten Angaben sowie etwaige Änderungsvorschläge mitzuteilen. Die Rechnungsabschlußentscheidung ist bis zum 30. April desselben Jahres zu treffen und ist maßgeblich für die Beträge, die für die Übernahme durch den EAGFL-Garantie anerkannt werden.

20.4. Trotz dieser Vorschriften traf die Kommission am 5. Mai 1997 nur eine Teilentscheidung für das Haushaltsjahr 1996(598). Zum vorgeschriebenen Termin konnte keine endgültige Rechnungsabschlußentscheidung getroffen werden für

a) Mitgliedstaaten, deren bescheinigte Rechnungsabschlüsse noch nicht vorgelegt worden waren (Vereinigtes Königreich und Griechenland);

b) Zahlstellen, bei denen sich bei der Auswertung des anläßlich der Bescheinigung erstellten Berichts seitens der Kommission oder bei einem anschließenden Vor-Ort-Besuch bei der Zahlstelle herausstellte, daß die vorgenommenen Prüfungsarbeiten nicht ausreichend waren oder besondere Probleme vorlagen, die einer weiteren Klärung bedurften (dies betrifft sämtliche Zahlstellen in Frankreich und Portugal, drei zentrale und eine regionale Zahlstelle in Spanien, die deutschen Bundesländer Rheinland-Pfalz und Sachsen sowie drei von vier italienischen Zahlstellen).

20.5. Die Entscheidung der Kommission vom 5. Mai 1997 erstreckte sich somit nur auf 12 936,6 Mio. ECU, d. h. rund 33 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie. Für die übrigen Zahlstellen, auf die rund 67 % der gemeldeten Gesamtausgaben entfallen, wurde die endgültige Rechnungsabschlußentscheidung über die für 1996 anzuerkennenden Ausgaben am 31. Juli 1997(599) getroffen. In Tabelle 20.1 sind die Beträge ausgewiesen, auf die sich die einzelnen Rechnungsabschlußentscheidungen erstreckten; dabei wird auch jeweils die Höhe der finanziellen Berichtigungen ausgewiesen.

ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSFÜHRUNG

20.6. Der Hof befaßte sich im Rahmen der DAS mit den Auswirkungen des Einsatzes des neuen Systems. Die zufriedenstellende Anwendung des Systems dürfte eine Verbesserung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung mit sich bringen. Darüber hinaus können die von den bescheinigenden Stellen verlangten Prüfungsverfahren zu einer besseren Beurteilung des Funktionierens der Kontrollen in bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit beitragen, doch bisher sind die Angaben über diesen Aspekt der neuen Verfahren unzureichend. Für 1996 konnte mit Hilfe des Systems ein gewisser Fortschritt erzielt werden, doch es bleibt noch viel zu tun. Bescheinigende Stellen in einer Reihe von Mitgliedstaaten erteilten in gewissem Ausmaß eingeschränkte Bestätigungsvermerke zu einer oder mehreren Zahlstellen.

20.7. Der Hof stellt beispielsweise fest, daß die britischen Zahlstellen die endgültigen Rechnungsabschlüsse erst am 22. Mai 1997 der bescheinigenden Stelle vorlegten, die einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilte. Es bestanden weiterhin Abstimmungsprobleme zwischen den Aufzeichnungen in den operationellen Systemen innerhalb der für die Verwaltung der verschiedenen Beihilferegelungen zuständigen Zahlstellen und den Rechnungsführungsunterlagen. Darüber hinaus waren die Rechnungsführungsunterlagen einiger Zahlstellen nicht mit denen der für die monatlichen Meldungen an die Kommission zuständigen Koordinierungsstelle abgestimmt worden. Diese Meldungen werden entgegen der Verordnung (EG) Nr. 296/96(600) weiterhin auf der Grundlage der an die Zahlstellen überwiesenen Vorschüsse und nicht auf der Grundlage der von diesen an die Begünstigten tatsächlich geleisteten Zahlungen erstellt. Es erscheint zweifelhaft, ob diese Probleme bis zum Haushaltsjahr 1998 vollständig gelöst werden. Auch in einer Reihe anderer Mitgliedstaaten traten Schwierigkeiten bei der Bescheinigung auf, die derzeit vom Hof untersucht werden.

ANALYSE DER PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN DES HOFES ZUR RECHTMÄSSIGKEIT UND ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER DEN ZAHLUNGEN ZUGRUNDE LIEGENDEN VORGÄNGE

20.8. Da die Ausgaben für die landwirtschaftlichen Garantiemaßnahmen im Jahre 1996 noch immer mehr als die Hälfte der Gesamtzahlungen aus dem Gesamthaushaltsplan ausmachten, stammte mehr als die Hälfte der geprüften Vorgänge in der Stichprobe des Hofes aus diesem Bereich. Der Hof ist der Auffassung, daß er zusammen mit den übrigen diesbezüglichen Ausführungen in seinem Jahresbericht - darunter insbesondere seine Begutachtung der Zahlungen im Rahmen der Flächenbeihilferegelung für landwirtschaftliche Kulturpflanzen (siehe Ziffern 3.1-3.79) - über genügend Informationen verfügt, ;um einige allgemeingültige Schlußfolgerungen zu den Ausgaben des EAGFL-Garantie als Ganzen zu ziehen.

Wesentliche Fehler

20.9. Einer von zehn der in der geprüften Stichprobe für 1996 enthaltenen Vorgänge aus dem Bereich des EAGFL-Garantie war mit wesentlichen Fehlern behaftet. Die meisten Fehler hatten jedoch relativ geringfügige Auswirkungen auf die gezahlten Beträge, und die wahrscheinlichste Fehlerquote, bezogen auf die Auswirkungen auf die Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie, wird für 1996 wie in den beiden Vorjahren niedriger geschätzt als die Quote für den Gesamthaushaltsplan als Ganzen (siehe Ziffer 19.30). Alle Fehler, die der Hof in seiner Stichprobe aufdeckte, hatten ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten; bezogen auf die Auswirkungen auf die gezahlten Beträge traten rund 70 % bei Verwaltungseinrichtungen und rund 30 % bei Endbegünstigten auf.

20.10. Die vom Hof festgestellten Hauptfehlerarten, auf die die überwiegende Mehrheit der wesentlichen Fehler entfällt, lauten wie folgt:

a) Fehler in bezug auf die Zulässigkeit der Ausgaben. Diese Fehler betreffen hauptsächlich

i) Divergenzen zwischen tatsächlichen und gemeldeten Mengen (Anbauflächen, Erzeugnisse oder Viehbestand). Eine erhebliche Anzahl von Fehlern (allerdings mit relativ geringen Auswirkungen auf die ausgezahlten Beträge) wurde im Bereich der flächenbezogenen Beihilferegelungen festgestellt, wo die Endbegünstigten Zahlungen für größere Flächen beantragten, als sie tatsächlich bepflanzt hatten;

ii) Zahlungen für Erzeugnisse oder an Begünstigte, die die Zulässigkeitsbedingungen nicht erfuellten;

iii) außerhalb des zulässigen Zeitraums getätigte Zahlungen;

b) Fehler bei der Berechnung der Höhe der Gemeinschaftsunterstützung. Diese Fehler betreffen hauptsächlich

i) die Anwendung fehlerhafter Sätze (Beihilfesätze, Umrechnungskurse, Koeffizienten usw.) bzw. fehlerhafter Berechnungsmethoden und die Überschreitung der Obergrenze für den Anteil der EU-Beteiligung an den Gesamtkosten. Fehler dieser Art hatten nur geringe Auswirkungen auf die ausgezahlten Beträge;

ii) die Nichtanwendung der in den Verordnungen vorgesehenen Pauschalkürzungen der Beihilfesätze. Diese Fehlerart trat im wesentlichen in Spanien auf, wo die nationalen Behörden die vorgeschriebenen Strafen in Höhe von 137 Mio. ECU für die Überschreitung der für die Flächenbeihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen in Frage kommenden Grundfläche nicht verhängten. Am 3. September 1997 verabschiedete die Kommission in Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1422/97 des Rates vom 22. Juli 1997(601) die Verordnung (EG) Nr. 1716/97(602), mit der Spanien rückwirkend von der Anwendung dieser Strafen für das Wirtschaftsjahr 1995/1996 befreit wurde;

c) Fehlen oder Unzuverlässigkeit wichtiger Belege zur Rechtfertigung von Zahlungen wie beispielsweise Nachweise für die Ankunft der Waren am Endbestimmungsort bei Ausfuhrerstattungen.

Formale Fehler

20.11. Die Quote formaler Fehler im Zusammenhang mit den Ausgaben des EAGFL-Garantie liegt recht hoch, wenngleich sie niedriger geschätzt wird als die Quote formaler Fehler in anderen Bereichen des Haushaltsplans. Die meisten Fehler traten bei den Zahlstellen auf, wozu jedoch in einigen Fällen die verspätete Verbreitung von Rechtsvorschriften beigetragen hat.

20.12. Die wichtigsten Arten formaler Fehler beziehen sich auf

a) die Nichterfuellung der vorgeschriebenen Bedingungen für die Durchführung der aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen:

i) Nichteinhaltung der vorgeschriebenen Fristen für Zahlungen an die Begünstigten oder für die Übertragung von Prämienansprüchen;

ii) unvollständige Belegunterlagen (hauptsächlich im Bereich der Ausfuhrerstattungen);

iii) Nichteinhaltung sonstiger Gemeinschaftsvorschriften (Führung von Verzeichnissen, unvollständige Verträge, fehlerhafte Meldungen zur Einhaltung der Mindestertragsanforderungen usw.);

b) die unzulängliche Einrichtung und Durchführung der vorgeschriebenen Verwaltungs- und Kontrollverfahren, die von den Zahlstellen umzusetzen sind, hauptsächlich in bezug auf Vor-Ort-Kontrollen bei den Endbegünstigten der flächenbezogenen Beihilferegelungen.

BEREICHE, ZU DENEN DER HOF NUR BESCHRÄNKT GEWÄHR LIEFERN KANN

20.13. Wie in Ziffer 19.27 erläutert, waren die zuständigen Behörden in einigen Bereichen nicht in der Lage, hinreichende Nachweise vorzulegen, anhand deren sich der Hof Gewähr für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel hätte verschaffen können. Dieser Sachverhalt betrifft insbesondere folgende Bereiche:

a) Im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung in Italien, Irland und im Vereinigten Königreich stellten die Prüfer des Hofes und die bescheinigenden Stellen unzulängliche körperliche Mengenkontrollen fest. Der Hof nimmt ferner zur Kenntnis, daß die bescheinigenden Stellen in Spanien und Portugal den Umfang ihrer Bestätigungsvermerke zur öffentlichen Lagerhaltung eingeschränkt haben.

b) Im Bereich der Lagerhaltung von Zucker führten in Dänemark Änderungen in den Meßverfahren für Lagerbestände zu Ungewißheit bezüglich des für das Haushaltsjahr abzurechnenden Betrags, während es in Schweden im Zusammenhang mit Anträgen auf Erstattung von Lagerhaltungskosten zur fehlerhaften Behandlung von Überschuß- und Fehlmengen kam.

c) Im Bereich der Mutterschaf- und Mutterziegenprämien in Griechenland wurden Unzulänglichkeiten im Kontrollsystem festgestellt, und der tatsächliche Viehbestand konnte wegen des Fehlens eines zuverlässigen Verzeichnisses nicht überprüft werden.

ERMITTLUNG EINES BESONDERS RISIKOTRÄCHTIGEN BEREICHS

20.14. Mit der Verordnung (EG) Nr. 2466/96(603) des Rates wurde das Inkrafttreten der zweiten Phase des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Invekos) auf Januar 1997 verschoben, das die Einführung eines alphanumerischen Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen umfaßte, die für Unterstützungsleistungen im Rahmen flächenbezogener Beihilferegelungen in Frage kommen. Für das Wirtschaftsjahr 1995/96 bestanden nur in sehr wenigen Mitgliedstaaten zuverlässige Gegenprüfungen in bezug auf landwirtschaftliche Parzellen (siehe auch Ziffern 3.1-3.79). Bei den Viehbestandsregelungen verminderte sich durch Verzögerungen bei der Entwicklung von EDV-Systemen in den meisten Mitgliedstaaten die Wirksamkeit der Kontrollen in bezug auf die Zulässigkeit von Beihilfeanträgen (siehe Ziffern 4.18, 4.45 und 4.82). Somit stellt der Hof fest, daß in den Mitgliedstaaten, die die Einführung des Systems Invekos für das Wirtschaftsjahr 1995/96 nicht abgeschlossen hatten, wegen des Fehlens oder der Unzulänglichkeit solcher Kontrollen weiterhin das Risiko bestand, daß Parzellen mehr als einmal gemeldet oder unzulässige Anträge auf Viehbestandsprämien nicht aufgedeckt wurden.

ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN

20.15. Die Kontrollmaßnahmen für die Ausgaben des EAGFL-Garantie, der durch eine stark dezentralisierte Verwaltung gekennzeichnet ist, wurden in den vergangenen Jahren systematisch verstärkt, und die Zuständigkeiten sowohl der Kommission als auch der Zahlstellen wurden klar festgelegt. Die Prüfung des Hofes zeigt jedoch, daß die Umsetzung dieser Kontrollverfahren, mit denen Fehler in den Meldungen der Begünstigten vor der eigentlichen Auszahlung der Beihilfen aufgedeckt und behoben werden sollen, sich in einigen Fällen als unzulänglich erwies. Es ist unerläßlich, daß die betroffenen Zahlstellen sämtliche Kontrollverfahren wirksam umsetzen und durchführen.

20.16. Die Kommission sollte weiterhin darauf dringen, daß jährlich in allen Mitgliedstaaten die erste Stufe des neuen Rechnungsabschlußverfahrens innerhalb des in der Verordnung festgelegten Zeitrahmens umgesetzt wird. Die von den bescheinigenden Stellen vorgenommenen Prüfungen bilden ein Schlüsselelement bei der Überwachung der Leistung der Zahlstellen durch die Kommission, die sich auch auf das vollständige Funktionieren deren Innenrevisionsdienste und sonstiger interner Kontrollsysteme erstreckt. Es ist wichtig, daß die Kommission ihre Absicht erfolgreich verwirklicht, die Umsetzung der zweiten Stufe des Rechnungsabschlußverfahrens zu beschleunigen, in deren Rahmen ihre eigenen Dienststellen die Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu bewerten haben, da künftig keine Berichtigungen in bezug auf mehr als zwei Jahre zurückliegende Vorgänge mehr vorgenommen werden können.

20.17. Ergänzend zu diesen Verbesserungen im Bereich der nachgängigen Kontrollen müssen für alle betroffenen Agrarmärkte wirksame Verwaltungskontrollen eingeführt werden. Das Invekos für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und Viehbestandsprämien muß in der gesamten EU wirksam funktionieren, und die Flächenkarteien für andere Anbauerzeugnisse (Wein, Olivenöl) müssen mit geringstmöglicher weiterer Verzögerung fertiggestellt werden (siehe auch Ziffern 3.1-3.79). Der erfolgreiche Abschluß dieser Maßnahmen bedeutet einen wichtigen Fortschritt auf dem Weg zur Reduzierung der weiterhin bestehenden Fehler und zur Beseitigung der Unsicherheitsfaktoren, mit denen die Ausgaben für landwirtschaftliche Garantiemaßnahmen im Jahre 1996 noch behaftet waren.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

ZULASSUNG VON ZAHLSTELLEN UND BESCHEINIGUNG DER RECHNUNGSABSCHLÜSSE

20.4 - 20.5. Nachdem die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Informationsdaten übersandt und die zuständigen Dienststellen die vorgeschriebenen Überprüfungen vorgenommen hatten, konnte die Kommission am 31. Juli 1997 die Rechnungen sämtlicher Zahlstellen abschließen. Es steht zu hoffen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der im ersten An-wendungsjahr des neuen Bescheinigungsverfahrens gewonnenen Erfahrungen nunmehr ge-zielt Maßnahmen ergreifen, um eine fristgerechte Vorlage ihrer beglaubigten Rechnungen und Rechnungsunterlagen zu gewährleisten.

ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSFÜHRUNG

20.6 - 20.7. Die erstmalige Anwendung des Bescheinigungsverfahrens im Haushaltsjahr 1996 verlief insgesamt zufriedenstellend und bietet Aussicht auf künftige weitere Ver-besserungen, so daß mit einer zunehmend verläßlichen Garantie für die ordnungsgemäße Funktionsweise der mitgliedstaatlichen Kontrollsysteme gerechnet werden kann. Die Kommission wird sich aktiv in diesem Sinne engagieren. In den vergangenen Jahres wurden die Rechnungen der Zahlstellen der Mitgliedstaaten ohne vorherige Prüfung an die Kommission übersandt. Das neue Bescheinigungsverfahren, das auf einer Rechnungs-prüfung nach international anerkannten Auditstandards basiert, verleiht den Rechnungen der Zahlstellen für 1996 ein höheres Maß an Glaubwürdigkeit.

In diesem ersten Anwendungsjahr sahen sich die Zahlstellen infolge der Striktheit des neuen Verfahrens zu einer ungewohnten finanziellen Disziplin gezwungen, die vielfach eine Änderung der bisher üblichen Praktiken erforderlich machte. Ein Großteil dieser technischen Anpassungen konnte bis zum Abschluß des Bescheinigungsverfahrens durch-geführt werden; bei einer Reihe von Problemen wird es allerdings etwas länger dauern, bis eine Lösung gefunden ist. Obwohl einzelne Prüfstellungnahmen \,,qualifiziert", d. h. unter Vorbehalt erteilt wurden, rechtfertigte dies in keinem einzigen Fall eine Ausklammerung der betreffenden Rechnungen aus dem Gesamttestat. Einige finanzielle Korrekturen für 1996 sind von der Kommission bereits vorgenommen worden. Die im Zuge des Rechnungsabschlußverfahrens vorgeschriebenen nachträglichen Überprüfungen dürften eine Reihe weiterer Berichtigungen und Anpassungen mit sich bringen.

Im Vereinigten Königreich waren besondere Schwierigkeiten bei der Erstellung der Rechnungen für 1996 zu verzeichnen, und zwar infolge der Einführung eines neuen rechnergestützten Buchungssystems, das nicht mit den Erfordernissen des neuen Be-scheinigungsverfahrens in Einklang zu bringen war. Die Kommission überwacht die Situation in diesem Mitgliedstaat mit größter Aufmerksamkeit, insbesondere mit Blick auf die Beachtung der Bescheinigungskriterien gemäß Verordnung (EG) Nr. 1663/95. Ab dem 16. Oktober 1997 werden die Zahlstellen des Vereinigten Königreichs monatliche Ausgabenmeldungen nach Maßgabe der realen Aufwendungen übermitteln.

ANALYSE DER PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN DES HOFES ZUR RECHTMÄSSIGKEIT UND ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER DEN ZAHLUNGEN ZUGRUNDE LIEGENDEN VORGÄNGE

Schwerwiegende Fehler und Formfehler

20.9 - 20.12. Die Kommission räumt ein, daß die festgestellten Fehler auf Ebene der Mitgliedstaaten angesiedelt sind, da deren Behörden die Verantwortung für die Leistung der Zahlungen zu Lasten des Garantiefonds tragen. Eine gewisse Fehlerquote bei den geforderten und ausgezahlten Beträgen ist unvermeidlich, da die Kosten für eine um-fassende Prüfung aller eingehenden Beihilfeanträge den dadurch bewirkten Nutzen bei weitem übersteigen würden. Im Rahmen der verschiedenen EU-Förderinstrumente wird daher der Abschreckungswirkung der Sanktionen, die bei Feststellung ungerechtfertigter Forderungen verhängt werden, sowie den Beitreibungsmaßnahmen unter Auferlegung von Geldbußen große Bedeutung beigemessen. Die Kommission setzt sich im Laufe der beiden Phasen des Rechnungsabschlußverfahrens dafür ein, daß die Mitgliedstaaten effiziente Kontrollmethoden anwenden und im Falle festgestellter Unregelmäßigkeiten die vorge-schriebenen Strafen verhängen. Die Ergebnisse der Prüfungen des Rechnungshofes mit Blick auf die Erteilung seines Testats (\,,DAS") für 1996 lassen darauf schließen, daß die Bemühungen der Kommission allmählich Früchte tragen.

20.10. b) ii. Spanien hatte tatsächlich versäumt, die bei Überschreitung der Grundflächen vorgeschriebenen Sanktionen zu verhängen. Da der Rat jedoch in seiner Verordnung (EG) Nr. 1422/97 ab dem Wirtschaftsjahr 1995/96 eine Ausnahmeregelung, d. h. Nichtan-wendung von Sanktionen im Falle außergewöhnlicher klimatischer Bedingungen, vorsieht, kommt es dadurch zu keinerlei finanziellen Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt. Die für den Rechnungsabschluß zuständigen Dienststellen werden für die ordnungs-gemäße Anwendung dieser Ausnahmeregelung sorgen.

BEREICHE, ZU DENEN DER HOF NUR BESCHRÄNKT GEWÄHR LIEFERN KANN

20.13. Die Rechnungsabschlußkontrollen, die die mit der Zertifizierung der Rechnungs-führung der Zahlstellen beauftragten Einrichtungen durchgeführt haben, basierten auf den Ergebnissen einer stichprobenmäßigen Überprüfung der Rechnungsunterlagen von öffent-lichen Lagerhaltungsbetrieben.

Die bisherigen Rechnungsabschlußkontrollen zum Nachweis der Konformität der Aus-gaben des EAGFL-Garantie haben bereits eine Reihe von Mängeln bei der öffentlichen Lagerhaltung und bei den Prämien im Schaffleischsektor zu Tage gefördert. Darüber hinaus werden in sämtlichen Mitgliedstaaten systematisch Überprüfungen der Verzeich-nisse der Ausgangslagerbestände 1996 und der Endlagerbestände 1997 vorgenommen

ERMITTLUNG EINES BESONDERS RISIKOTRÀCHTIGEN BEREICHS

20.14. Die Kommission überwacht mit größter Aufmerksamkeit die Einführung und effektive Anwendung des integrierten Kontrollsystems. Diejenigen Mitgliedstaaten, die sich außerstande sahen, alle Einzelelemente des Systems im Laufe der Jahre 1996 und 1997 zu installieren, wurden aufgefordert, verstärkt Kontrollen der Zahlungsanträge vor Ort vorzunehmen.

ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN

20.15. Mit der Änderung der Verordnung des Rates (EWG Nr. 729/70 und der Annahme ihrer eigenen Verordnung (EG) Nr. 1663/95 hat die Kommission eine signifikante Reform der Finanzverwaltung von EAGFL-Mitteln durch Zahlstellen der Mitgliedstaaten durchge-setzt. 1996 hat sie in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auf eine Ver-schärfung der finanztechnischen Kontrollen und eine eindeutige Klarstellung der Verant-wortlichkeit der Zahlstellen und Bescheinigungsinstanzen hingewirkt. Die Einführung dieser Verbesserungen (größere Zuverlässigkeit der Kontrollen im Vorfeld der Zahlungs-leistung, effizientere Gestaltung der internen Kontrollverfahren und Straffung der internen Auditfunktion) im Laufe des Jahres 1996 führten logischerweise dazu, daß sich die Gesamtsituation in diesem Bereich am Jahresende im Vergleich zum Jahresbeginn deutlich positiver darstellte. Trotz dieser Fortschritte sind sowohl bei den Zahlungs- als auch bei den integrierten Kontrollsystemen noch einzelne Schwachstellen zu verzeichnen; die Kommission wird für eine strikte Überwachung der weiteren Entwicklung sorgen und bei einem eventuellen Fortbestehen der Mängel im Zuge des Rechnungsabschlusses die entsprechenden finanziellen Konsequenzen ziehen.

20.16. Die Kommission hat bei den Mitgliedstaaten darauf gedrungen, daß diese die Jahresrechnungen ihrer Zahlstellen zu dem in der Verordnung vorgeschriebenen Termin, d. h. am 10. Februar, in schriftlicher Form übermitteln und sodann auf spezifisch zu diesem Zweck einberufenen Sitzungen mit der Kommission Einzelheiten des Bescheinigungs-verfahrens erörtern. Für 1997 beabsichtigt die Kommission die Einführung einer Maß-nahme zur Durchsetzung einer strikteren Haushaltsdisziplin, wonach bei nicht fristge-rechter Übersendung der Rechnungsunterlagen einer Zahlstelle ein Teil des Gemein-schaftszuschusses einbehalten wird.

20.17. Die Kommission bemüht sich, den betreffenden Mitgliedstaaten aktive Hilfestellung bei der Einführung von Grundkatastern zu leisten, insbesondere durch Luftbildinventare und Flächenidentifizierungssysteme. Mitgliedstaaten, die diese Kataster nicht fristgerecht einführen, laufen Gefahr, daß ihnen die Finanzierung eines Teils der geleisteten Ausgaben aufgrund unzulänglicher Kontrollen verweigert wird.

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Anmerkung: Für die einzuziehenden Beträge stellen die ECU-Beträge teilweise nur Näherungswerte dar, denn die für die letzte Teilzahlung geltenden Umrechnungskurse sind noch nicht festgelegt worden.

KAPITEL 21(604*) Analyse der Ausgaben der Strukturfonds

21.0. INHALT Ziffer

Rechnungsabschlüsse der Strukturfonds 21.1 - 21.6

Systeme zur Verwaltung der Strukturfonds-Maßnahmen 21.7 - 21.15

Gesamtbewertung im Rahmen der DAS 21.7

Ausgabensysteme und Fehlerrisiken 21.8 - 21.14

Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten 21.8 - 21.9

Verfügbarkeit von Angaben zu den Ausgaben 21.10 - 21.11

Abschlußverfahren 21.12

Definition der Zuschußfähigkeit 21.13

Einfluesse nationaler Rechtsvorschriften 21.14

Höhe der Vorschußzahlungen 21.15

Ergebnisse der Prüfung im Hinblick auf die DAS für das Haushaltsjahr 1996 21.16 - 21.19

Abhilfemaßnahmen 21.20 - 21.22

RECHNUNGSABSCHLÜSSE DER STRUKTURFONDS

21.1. Auf die Strukturfonds und sonstige strukturpolitische Intrumente entfallen Zahlungen in einer Gesamthöhe von rund 24 426 Mio. ECU bzw. 31,8 % des Wertes der Gesamtzahlungen aus dem Haushaltsplan. Das Volumen der im Jahre 1996 eingegangenen Mittelbindungen belief sich auf 28 672 Mio. ECU; davon bestanden am Jahresende noch Mittelbindungen in Höhe von 16 345 Mio. ECU fort. Nähere Einzelheiten zu den Haushaltsbeträgen, die auf die wichtigsten Strukturfonds entfallen, sind Band I, Ziffern 6.2-6.3, 7.6-7.14 und 8.1-8.5, zu entnehmen.

21.2. Die Interventionen der Strukturfonds bestehen hauptsächlich aus operationellen Programmen, die von der Kommission auf der Grundlage von Vorschlägen der Mitgliedstaaten genehmigt werden und deren Laufzeit bis zu sechs Jahre beträgt. Die betreffenden Beträge werden entsprechend den zugehörigen Programmplanungsunterlagen in Jahrestranchen über den Programmplanungszeitraum hinweg gebunden. Die Maßnahmen werden in der Regel von öffentlichen Einrichtungen in den Mitgliedstaaten kofinanziert.

21.3. Zu Beginn eines operationellen Programms erfolgt die erste Zahlung der Kommission in Form eines nicht an Bedingungen geknüpften Vorschusses in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes (in der Regel 50 %) der ersten Tranche. Die folgenden Vorschüsse werden geleistet, wenn der Mitgliedstaat der Kommission meldet, daß ein bestimmter Prozentsatz des/der vorherigen Vorschusses/Vorschüsse tatsächlich gemäß den Zielen und Bestimmungen der Gemeinschaft verausgabt worden ist. In den Rechtsvorschriften wird nicht verlangt, daß diese Meldungen nähere Einzelheiten zu den Ausgaben enthalten. Am Ende des Programmplanungszeitraums nimmt die Kommission nach der Prüfung eines von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Durchführungsberichts und der abschließenden Ausgabenmeldung, die Einzelheiten zu den Ausgaben enthalten muß, eine Abschlußzahlung etwaiger ausstehender Restbeträge vor. Die dazwischenliegenden Jahrestranchen werden ebenfalls durch die Auszahlung des jeweiligen Restbetrags abgeschlossen. Die Kommission entscheidet über den Abschluß der Jahrestranchen auf der Grundlage einer Überprüfung der von den Mitgliedstaaten erstellten und übermittelten jährlichen Berichte über den Stand der Durchführung. Diese Berichte über den Stand der Durchführung unterliegen keinen Vorgaben in bezug auf Form und Inhalt und enthalten, außer im Falle des Sozialfonds, in der Regel keine Einzelheiten zu den Ausgaben. Somit ist die Kommission anhand dieser Berichte nicht in der Lage, nichtzuschußfähige Ausgaben zu identifizieren und auszuschließen.

21.4. Bis 1995 wurde in der Rechnungsführung der Kommission in bezug auf die Strukturfonds nicht unterschieden zwischen Ausgaben, die Vorschüssen entsprachen, und Ausgaben, die Abschlußzahlungen darstellten. Tabelle 15 der Haushaltsrechnung, die mittlerweile die entsprechenden Angaben liefern sollte, ist nicht zuverlässig, wie die Kommission in ihrer Antwort zu den Ziffern 19.23-19.25 einräumt. Da die Mittelbindungen darüber hinaus nach Jahrestranchen aufgeschlüsselt sind, hat ihre vollständige Abwicklung in der Rechnungsführung nicht unbedingt automatisch den Abschluß eines Programms oder die Anerkennung einer endgültigen Zahlung zur Folge - letzteres geschieht, außer im Falle der aus dem Sozialfonds finanzierten Programme, nur beim buchhaltungstechnischen Abschluß der Mittelbindung für die letzte Tranche. Darüber hinaus ist der buchhaltungstechnische Abschluß von Mittelbindungen für Jahrestranchen künstlich und irreführend, denn die Kommission nimmt in bestimmten Bereichen (insbesondere im Bereich des EAGFL-Ausrichtung) Zahlungen für spätere Tranchen zu Lasten von Mittelbindungen für frühere Tranchen vor (wobei sie diese abschließt, bevor sie die Restzahlung leistet) und/oder versäumt es, die Mittelbindungen nach einer Änderung der Programmplanung anzupassen (siehe DAS-Bericht 1995, Band I, Ziffern 3.34-3.35). Ferner enthalten die Jahresabschlüsse keine Angaben zu den verschiedenen Programmplanungszeiträumen oder Tranchen und lassen somit nicht klar erkennen, inwieweit die aufeinanderfolgenden Programme durchgeführt wurden. Es werden keine Rechnungsabschlüsse zu abgeschlossenen Programmen oder Programmtranchen veröffentlicht.

21.5. Infolgedessen besteht kein direkter Bezug zwischen den Vorgängen auf der Ebene der Begünstigten und den von der Kommission geleisteten Ausgaben, von denen die meisten in Form von Vorschüssen getätigt werden. Erst zum Zeitpunkt der Abschlußzahlungen besteht ein klarer und eindeutiger Bezug zwischen den gemeldeten Ausgaben und den Gesamtzahlungen der Kommission.

21.6. Der Hof hat versucht, einen repräsentativen Überblick über die Ausgaben zu erlangen, die den Meldungen zugrunde gelegt wurden. Er verwendete zufallsorientierte Stichprobenmethoden zur Prüfung von Zahlungen an Endbegünstigte. Somit beziehen sich die aufgedeckten Fehler in erster Linie auf die Vorgänge auf der Ebene der zwischengeschalteten Verwaltungseinrichtungen oder der Endbegünstigten; daraus folgt nicht, daß die Vorschußzahlungen der Kommission notwendigerweise fehlerhaft sind, weil die Mitgliedstaaten vielfach höhere Ausgaben melden als die Mindestbeträge, die zur Rechtfertigung der Vorschüsse erforderlich sind. Bei der Prüfung wurde jedoch eine Reihe von Beispielfällen festgestellt, in denen die Höhe der in der Ausgabenmeldung angegebenen zuschußfähigen Ausgaben zum Zeitpunkt der Auszahlung offenkundig nicht zur Rechtfertigung der von der Kommission geleisteten Zahlung ausreichte. In einigen Fällen hätten korrekte Ausgabenmeldungen zum Aufschub der Zahlungen der Kommission geführt, in anderen Fällen dagegen, in denen es sich um Abschlußzahlungen handelte, wirken sich die Fehler unmittelbar auf die Höhe der von der Kommission geleisteten Zahlungen aus.

SYSTEME ZUR VERWALTUNG DER STRUKTURFONDS-MASSNAHMEN

Gesamtbewertung im Rahmen der DAS

21.7. In seinen aufeinanderfolgenden Jahresberichten und in seinen Berichten zur DAS für die Haushaltsjahre 1994 und 1995 machte der Hof auf Unzulänglichkeiten in bezug auf die Planung, Verwaltung und Berichterstattung im Bereich der Strukturfonds aufmerksam (siehe in Band I die Kapitel zum Fonds für regionale Entwicklung, insbesondere Ziffern 6.9-6.42, zum Sozialfonds, Ziffern 7.35-7.57, und zum EAGFL-Ausrichtung, Ziffern 8.6-8.69). Die Ziele wurden nicht so festgesetzt, daß der Fortschritt meßbar ist, die für eine Gemeinschaftsbeteiligung in Frage kommenden Ausgaben sind nicht hinreichend klar definiert, es wurden keine zuverlässigen Rechnungsführungssysteme eingerichtet, und es wurden nicht genügend Kontrollen durchgeführt, um sicherzustellen, daß die Ausgabenmeldungen nur zuschußfähige Ausgaben enthalten. Die Kommission unternimmt derzeit im Rahmen ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 bedeutsame Schritte zur Lösung dieser Probleme: Mit den Mitgliedstaaten wurden neue Zuschußfähigkeitsregeln vereinbart, und die Kommission verabschiedete kürzlich eine Verordnung, mit der die Rahmenbedingungen für die Rechnungsführung und Kontrolle verbessert werden sollen.

Ausgabensysteme und Fehlerrisiken

Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten

21.8. Die hohe Quote wesentlicher Fehler in bezug auf die Zuschußfähigkeit innerhalb der Stichprobe von Zahlungen für die DAS 1996 - wobei diese Fehler in den meisten Mitgliedstaaten auftraten - bestätigt, daß mit den derzeit bestehenden Verwaltungs- und Kontrollsystemen nicht gewährleistet wird, daß alle von der Gemeinschaft kofinanzierten Ausgaben zuschußfähig sind und die Bestimmungen und Verordnungen der Gemeinschaft angewandt werden. Die Hauptzuständigkeit für eine ordnungsgemäße Mittelbewirtschaftung und Kontrolle liegt weiterhin bei den Mitgliedstaaten. Die Kommission sollte jedoch bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans der EU sicherstellen, daß diese angemessene Systeme und Kontrollen einrichten, die konsequent angewandt werden. Wird dieses Ziel nicht erreicht, besitzt der europäische Steuerzahler keine hinreichende Gewähr, daß die Gemeinschaftsmittel ordnungsgemäß verwendet werden.

21.9. In zwei wichtigen Ausgabenbereichen des EAGFL-Ausrichtung wird aufgrund gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften die Durchführung körperlicher Kontrollen bei einem vorgegebenen Prozentsatz der Begünstigten verlangt. Bei seinen Prüfungsarbeiten fand der Hof Beispielfälle, in denen die vorgeschriebenen Maßnahmen nicht dokumentiert oder überhaupt nicht durchgeführt wurden (siehe Band I, Ziffern 8.44-8.45 und 8.65).

Verfügbarkeit von Angaben zu den Ausgaben

21.10. Wirksame Kontroll- und Überwachungssysteme setzen hinreichend detaillierte Angaben über die Mittelverwendung voraus, doch der Hof hat häufig festgestellt, daß derartige Angaben im Bereich der Strukturfonds auf regionaler, nationaler und Gemeinschaftsebene nicht verfügbar sind. Die Verpflichtung zur Vorlage dieser Angaben würde sowohl die Endbegünstigten als auch die Stellen, die die Meldungen erstellen, dazu bewegen, sorgfältiger abzuwägen, für welche Art von Ausgaben eine Gemeinschaftsfinanzierung beantragt wird, sowie die einschlägigen Vorschriften und Verordnungen einzuhalten.

21.11. Anhand angemessener Angaben zu den Ausgaben wäre es möglich, eine Reihe von Fehl