EMPFEHLUNG DES RATES vom 3. März 1975 über die Kostenzurechnung und die Intervention der öffentlichen Hand bei Umweltschutzmaßnahmen (75/436/Euratom, EGKS, EWG)

DER RAT DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft,

nach Kenntnisnahme von dem Empfehlungsentwurf der Kommission,

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (1),

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses (2),

in Erwägung nachstehender Gründe:

Im Rahmen der Erklärung des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. November 1973 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz (3), wurde das sogenannte "Verursacherprinzip" angenommen.

In der Tat empfiehlt es sich, die mit dem Schutz der Umwelt gegen die Verschmutzung verbundenen Kosten in der ganzen Gemeinschaft nach einheitlichen Grundsätzen zuzurechnen, um beim Warenverkehr und im Wettbewerb Verzerrungen zu vermeiden, die mit dem reibungslosen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und dem von der Gemeinschaft verfolgten Ziel eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums unvereinbar sind, und um die Erreichung der Ziele des Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz zu fördern.

Um die Anwendung dieses Grundsatzes zu erleichtern, ist es notwendig, daß die Europäische Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten dieses Prinzip weiter präzisieren, die Anwendungsmodalitäten definieren sowie gewisse Ausnahmen vorsehen, die auf Grund von Schwierigkeiten bei der Anwendung des Prinzips sowie wegen des Zusammenhangs der Umweltpolitik mit anderen Politiken in Betracht gezogen werden können -

EMPFIEHLT im Sinne des EWG-Vertrags den Mitgliedstaaten, sich bei der Kostenzurechnung und den Interventionen der öffentlichen Hand im Bereich des Umweltschutzes an die Grundsätze und Anwendungsmodalitäten zu halten, die in der Mitteilung der Kommission im Anhang zu dieser Empfehlung enthalten sind.

Geschehen zu Brüssel am 3. März 1975.

Im Namen des Rates

Der Präsident

J. KEATING (1)ABl. Nr. C 76 vom 3.7.1974, S. 31. (2)ABl. Nr. C 116 vom 30.9.1974, S. 35. (3)ABl. Nr. C 112 vom 20.12.1973, S. 1.

ANHANG Mitteilung der Kommission an den Rat über die Kostenzurechnung und die Intervention der öffentlichen Hand bei Umweltschutzmaßnahmen Grundsätze und Durchführungsmodalitäten

(1) Im Rahmen der Erklärung des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. November 1973 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Unweltschutz ist das sogenannte Verursacherprinzip angenommen worden. Das erwähnte Aktionsprogramm sieht vor, daß die Kommission dem Rat einen Vorschlag über die Anwendung dieses Prinzips einschließlich etwaiger Ausnahmen unterbreitet.

Indem die Kosten für die Bekämpfung der Verschmutzung den Verursachern auferlegt werden, werden diese dazu veranlasst, die Verschmutzung zu verringern oder weniger umweltbelastende Erzeugnisse oder Technologien zu entwickeln, was eine rationellere Nutzung der natürlichen Hilfsquellen ermöglichen wird ; diese Kostenzurechnung entspricht auch dem Kriterium des Nutzeffektes und dem Billigkeitsgrundsatz.

Um zu verhindern, daß Wettbewerbsverzerrungen den Handel und die Standardwahl für Investitionsvorhaben beeinflussen, was mit dem guten Funktionieren des Gemeinsamen Marktes unvereinbar wäre, ist es angebracht, die mit dem Schutz der Umwelt gegen Verschmutzung zusammenhängenden Kosten in der ganzen Gemeinschaft nach denselben Prinzipien zuzurechnen.

(2) Zu diesem Zweck ist es notwendig, daß sowohl die Europäischen Gemeinschaften auf Gemeinschaftsebene als auch die Mitgliedstaaten in ihren nationalen Rechtsvorschriften in bezug auf den Umweltschutz das Verursacherprinzip anwenden, das vorsieht, daß die für die Umweltverschmutzung verantwortlichen natürlichen oder juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts die Kosten der Maßnahmen zu tragen haben, die notwendig sind, um diese Umweltbelastung zu vermeiden oder zu verringern, damit die Normen und die gleichartigen Maßnahmen zur Erreichung der Qualitätsziele oder, wenn solche Ziele nicht bestehen, die von der öffentlichen Hand festgelegten Normen und gleichartigen Maßnahmen eingehalten werden (1).

Der Umweltschutz darf also grundsätzlich nicht einer Politik überlassen werden, die auf der Gewährung von Beihilfen beruht und die Kosten für den Kampf gegen die Umweltverschmutzung auf die Allgemeinheit abwälzen würde.

(3) Verursacher ist, wer die Umwelt direkt oder indirekt belastet oder eine Bedingung für die Umweltbelastung setzt (2).

Erweist sich die Ermittlung des Verursachers als unmöglich oder als zu schwierig und demgemäß als willkürlich, insbesondere wenn die Umweltbelastung durch mehrere gleichzeitig gesetzte Bedingungen ("kumulative Umweltbelastung") (3) oder durch mehrere hintereinander gesetzte Bedingungen ("Verursacherketten") (4) entsteht, so müssten die Kosten für die Bekämpfung der Umweltverschmutzung jeweils an den Stellen in der Verursacherkette oder der kumulativen Umweltbelastung und mit den rechtlichen und administrativen Mitteln internalisiert werden, die verwaltungstechnisch und wirtschaftlich die beste Lösung bieten und am wirkungsvollsten zur Umweltverbesserung beitragen.

Bei Umweltbelastungen durch Verursacherketten könnte die Anlastung der Kosten also dort erfolgen, wo eine möglichst geringe und leicht zu überwachende Zahl von Wirtschaftssubjekten zu erfassen ist oder am wirksamsten zur Umweltverbesserung beigetragen wird und wo Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden.

(4) Bei der Anwendung des Verursacherprinzips sind Normen und Abgaben die wichtigsten Instrumente der öffentlichen Hand zur Vermeidung von Umweltbelastungen. Es ist auch möglich, Normen und Abgaben kombiniert anzuwenden. a) Es gibt folgende Normen: i) Die "Umweltqualitätsnormen" legen durch rechtlich zwingende Mittel die Belastungswerte fest, die in einem Umweltmedium oder in einem Teil eines bestimmten Umweltmediums nicht überschritten werden dürfen.

ii) Die "Produktnormen" (das Wort "Produkt" wird hier im weitesten Sinne gebraucht) - legen die Grenzwerte hinsichtlich der Menge an Schadstoffen oder des Grads der Belästigungen fest, der in der Zusammensetzung oder bei den Emissionen eines Produkts nicht überschritten werden darf,

- spezifizieren die Eigenschaften oder Konzeptionsmerkmale eines Produkts, oder

- betreffen die Verwendungsmodalitäten (5) eines Produkts.

Produktnormen können, soweit dies zweckmässig, ist, Spezifikationen über die Untersuchungsmethoden, die Verpackung, die Bezeichnung und die Etikettierung einschließen.

iii) Die Normen für ortsfeste Anlagen, oft "Verfahrensnormen" genannt, umfassen: a) die "Emissionsnormen", die die Grenzwerte von Verunreinigungen oder Belästigungen festlegen, welche in der Emission von ortsfesten Anlagen nicht überschritten werden dürfen; (1)Solange ein solches Niveau von der öffentlichen Hand nicht festgelegt worden ist, sind die von ihr getroffenen Maßnahmen gegen die Umweltverschmutzung gemäß dem "Verursacherprinzip" ebenfalls von den Verursachern zu tragen. (2)Der Begriff Verursacher, wie er hier definiert ist, lässt eine Rege ung der zivilrechtlichen Haftung unberührt. (3)Wenn zum Beispiel in einer Ortschaft mehrere Verursacher gleichzeitig für die Luftverschmutzung durch SO2 verantwortlich sind, wie etwa Haushalte, Kraftfahrzeugbenutzer und Industrieanlagen. (4)Wenn zum Beispiel bei Umweltverschmutzung durch Auspuffgase von Kraftfahrzeugen die Luftverschmutzung nicht nur auf die Kraftfahrzeugbenutzer, sondern auch auf die Hersteller des Kraftfahrzeugs und des Kraftstoffes zurückzuführen ist. (5)Derartige Verwendungsmodalitäten oder Spezifikationen können auch Gegenstand von "Kodizes des praktischen Verhaltens" werden.

b) die "Bauartnormen für ortsfeste Anlagen", welche die im Hinblick auf den Umweltschutz zu beachtenden Spezifikationen bei der Planung und Errichtung ortsfester Anlagen bestimmen;

c) die "Betriebsnormen", welche die Spezifikationen festlegen (1), die beim Betrieb ortsfester Anlagen im Hinblick auf den Umweltschutz einzuhalten sind.

b) Die Abgabe hat zum Ziel, dem Umweltverschmutzer einen Anreiz zu bieten, von sich aus bei niedrigsten Kosten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die von ihm verursachte Umweltverschmutzung zu verringern (Anreizfunktion), und/oder ihn an den Kosten für kollektive Maßnahmen, so z.B. an den Reinigungsausgaben zu beteiligen (Umverteilungsfunktion). Diese Abgabe wird nach Maßgabe der Emissionshöhe auf Grund entsprechender behördlicher Verfahren erhoben.

Die Abgabe müsste so festgesetzt werden, daß sie in erster Linie ihre Anreizfunktion erfuellt.

Hat die Abgabe hauptsächlich Umverteilungsfunktion, dann müsste sie im Rahmen der vorerwähnten Maßnahmen mindestens so festgelegt werden, daß für eine bestimmte Region und/oder für ein bestimmtes Qualitätsziel der Gesamtbetrag der erhobenen Abgaben gleich der Summe der Gesamtaufwendungen zur Beseitigung der Umweltbelastung ist.

Das Abgabenaufkommen kann wie folgt verwendet werden : entweder für die Finanzierung der Maßnahmen der öffentlichen Hand oder als Beitrag zur Finanzierung der von einzelnen Umweltverschmutzern errichteten Anlagen, sofern diese der Allgemeinheit dadurch einen besonderen Dienst erweisen, daß sie auf speziellen Antrag der öffentlichen Hand hin die von ihnen verursachte Umweltverschmutzung oder Umweltbelastung über das von den zuständigen Behörden festgesetzte Maß hinaus verringern. Im letzten Fall darf der gewährte Beitrag zur Finanzierung nur die der Allgemeinheit von diesen Umweltverschmutzern erwiesenen Dienste abgelten.

Ausserdem kann das Abgabenaufkommen unter Beachtung von Artikel 92 ff. des EWG-Vertrags für die Finanzierung von Umweltschutzeinrichtungen von individuellen Umweltverschmutzern verwendet werden angesichts des Ziels, bestehende Umweltbelastungen energisch herabzusetzen. In diesem Fall sollten die Finanzierungsmaßnahmen in ein mehrjähriges Finanzierungsprogramm der zuständigen Behörden integriert sein.

Übersteigt das Abgabenaufkommen die Gesamtsumme der von der öffentlichen Hand in Anwendung der beiden vorausgehenden Absätze getätigten Ausgaben, so sollte der Überschuß von jeder Regierung vorzugsweise im Rahmen ihrer Umweltschutzpolitik verwendet werden ; dieser Überschuß dürfte zur Bewilligung von Beihilfen jedoch nur unter den in den Nummern 6 und 7 vorgesehenen Bedingungen verwendet werden.

Die Gemeinschaft sollte sich darum bemühen, die Berechnungsverfahren der Mitgliedstaaten für die Festlegung der Abgaben soweit wie möglich zu vereinheitlichen.

c) Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, die den Warenverkehr und die Standortwahl für Investitionsvorhaben in der Gemeinschaft beeinflussen, wird es sicherlich notwendig sein, zu einer immer stärkeren Harmonisierung der verschiedenen Instrumente auf Gemeinschaftsebene in ähnlich gelagerten Fällen zu gelangen.

Solange dies nicht geschehen ist, ist die Frage der Zurechnung der Kosten der Umweltschutzmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene nicht vollständig gelöst. Diese Mitteilung der Kommission ist daher nur ein erster Schritt in Richtung auf die Anwendung des Verursacherprinzips. Diesem ersten Schritt sollte so rasch wie möglich auf Gemeinschaftsebene eine Harmonisierung der Instrumente für die Anwendung des Verursacherprinzips in ähnlich gelagerten Fällen folgen : darauf wird im übrigen in Nummer 8 Absatz 3 hingewiesen.

(5) Die Verursacher einer Umweltverschmutzung haben je nach den benutzten Interventionsinstrumenten unbeschadet etwaiger Entschädigungszahlungen gemäß dem einzelstaatlichen oder internationalen Recht und/oder einer in der Gemeinschaft festzulegenden Regelung folgende Kosten zu tragen: a) die Kosten der von ihnen getroffenen Umweltschutzmaßnahmen (Investitionen für Umweltschutzanlagen und -ausrüstungen, Einsatz neuer Verfahren, Betriebskosten von Umweltschutzanlagen usw.), auch wenn diese Maßnahmen über die behördlich vorgeschriebenen Normen hinausgehen;

b) die Abgaben.

Die Kosten, die der Verursacher einer Umweltverschmutzung auf Grund der Anwendung des Verursacherprinzips zu tragen hat, umfassen also alle zur Erreichung des festgesetzten Umweltqualitätszieles erforderlichen Aufwendungen sowie die unmittelbar mit der Durchführung von Umweltschutzmaßnahmen verbundenen Verwaltungskosten.

Die Kosten für den Bau, die Beschaffung und den Betrieb der Anlagen zur Überwachung und Kontrolle der Umweltverschmutzung, die von der öffentlichen Hand errichtet werden, können dagegen zu Lasten letzterer gehen.

(6) Ausnahmen vom Verursacherprinzip könnten in folgenden begrenzten Fällen gerechtfertigt sein: a) wenn die sofortige Anwendung sehr strenger Normen oder bedeutende Abgaben gegebenenfalls zu schweren wirtschaftlichen Störungen führen und wenn daher die Gefahr besteht, daß durch die schnelle Internalisierung der Kosten für die Bekämpfung der Umweltbelastungen in die Produktionskosten höhere Sozialkosten entstehen. In diesem Fall kann es sich als notwendig erweisen, - bestimmten Verursachern eine begrenzte Frist zuzugestehen, um ihre Erzeugnisre oder ihre Produktionsverfahren den neuen Normen anzupassen

- und/oder zeitlich begrenzte und gegebenenfalls degressive Beihilfen zu gewähren.

Solche Maßnahmen dürfen auf alle Fälle nur auf bereits bestehende Produktionseinrichtungen (2) und Erzeugnisse Anwendung finden;

b) wenn im Rahmen der Politik in anderen Bereichen (z.B. Regional-, Industrie-, Sozial-, Landwirtschafts-, Forschungs- und Wissenschaftspolitik) für Investitionen mit Auswirkungen auf den Umweltschutz Beihilfen gewährt werden, die zur Lösung strukturbedingter Probleme industrieller, landwirtschaftlicher oder regionaler Art bestimmt sind.

Die unter den Buchstaben a) und b) vorgesehenen Beihilfen können von den Mitgliedstaaten selbstverständlich nur unter Wahrung der Vorschriften über staatliche Beihilfen gemäß den Verträgen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere Artikel 92 ff. des EWG-Vertrags gewährt (1)Derartige Verwendungsmodalitäten oder Spezifikationen können auch Gegenstand von "Kodizes des praktischen Verhaltens" werden. (2)Die Erweiterung oder die Verlagerung bestehender Produktionseinrichtungen gilt als Schaffung neuer Einrichtungen, sofern hierdurch eine Erhöhung der Produktionskapazität bewirkt wird.

werden. Bei der Anwendung von Artikel 92 ff. des EWG-Vertrags auf diese Beihilfen werden die Anforderungen berücksichtigt, denen sie auf dem Gebiet des Umweltschutzes genügen.

(7) Als dem Verursacherprinzip nicht zuwiderlaufend sind folgende Beihilfen anzusehen (1): a) Finanzbeiträge, die gegebenenfalls den örtlichen Körperschaften zur Errichtung und Verwaltung von öffentlichen Umweltschutzanlagen gewährt werden, bei denen die Ausgaben nicht sofort durch die Abgaben der diese Anlagen benutzenden Verursacher vollständig gedeckt werden könnten. Soweit diese Anlagen ausser den durch die Haushalte verursachten Verschmutzungen auch andere Abwässer aufbereiten, müssen die für die Unternehmen erbrachten Dienstleistungen diesen entsprechend den tatsächlichen Kosten dieser Verfahren in Rechnung gestellt werden;

b) Finanzierungen zum Ausgleich von besonders hohen Kosten, die bestimmten Verursachern auferlegt werden, um einen besonders hohen Reinheitsgrad der Umwelt zu erlangen;

c) Beiträge, die gewährt werden, um die Forschungs- und Entwicklungsvorhaben im Hinblick auf die Entwicklung von umweltfreundlicheren Techniken, Herstellungsverfahren oder Erzeugnissen zu fördern.

(8) Im Rahmen der Umweltschutzpolitik der Gemeinschaft wird sich die Kommission bei der Ausführung ihrer Aufgaben insbesondere an die oben erwähnten Definitionen und Anwendungsmodalitäten des "Verursacherprinzips" halten.

Die Kommission ersucht den Rat, von diesen Definitionen und Anwendungsmodalitäten Kenntnis zu nehmen und den Mitgliedstaaten zu empfehlen, sich daran beim Erlaß von Rechtsvorschriften und Verwaltungsakten, welche die Zurechnung von Umweltschutzkosten betreffen, zu halten.

Die Kommission wird dem Rat später alle zweckdienlichen Vorschläge auf diesem Gebiet, insbesondere im Zusammenhang mit der Harmonisierung der Instrumente für die Handhabung des Verursacherprinzips und dessen spezifische Anwendung bei Problemen der grenzueberschreitenden Verschmutzung, unterbreiten.

Jeder Mitgliedstaat wendet das Verursacherprinzip auf alle Formen der Umweltverschmutzung innerhalb des eigenen Landes an, ohne einen Unterschied zu machen, ob die Verschmutzung dieses Land oder ein anderes Land betrifft. (1)Diese Liste kann auf Vorschlag der Kommission vom Rat geändert werden.