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SONDERBERICHT

( Bemerkungen )

über den

RECHNUNGSABSCHLUSS DES EAGFL , ABTEILUNG GARANTIE

Das Rechnungsabschlußverfahren und seine Funktionsweise

Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 12 . Oktober 1982 gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags angenommen . Vorher war er am 7 . April 1982 der Kommission übermittelt worden , deren Antworten auf die Bemerkungen des Hofes dem Bericht als Anlage beigefügt sind .

Oktober 1982

INHALT

* Seite *

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN * 7 *

EINLEITUNG * 10 *

1.1 . Ausarbeitung des Berichtes * 10 *

1.2 . Allgemeine Bemerkungen zu den Antworten der Kommission * 10 *

1.3 . Sinn und Zweck des Rechnungsabschlusses * 10 *

1.4 . Finanzdaten und Rechnungsführungsdaten * 11 *

1.5 . Interventionen des Hofes in der Frage des Rechnungsabschlußverfahrens * 11 *

1.6 . Gegenstand des Sonderberichts über die Funktionsweise des Rechnungsabschlußverfahrens * 11 *

ERSTER TEIL - DAS RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHREN UND SEINE NICHT ORDNUNGSGEMÄSSE ANWENDUNG * 12 *

IN DER THEORIE STELLT DAS VERFAHREN EIN GESCHLOSSENES UND AUFEINANDER ABGESTIMMTES GANZES DAR * 12 *

2.1 . Rechtsvorschriften für die Haushaltsführung und die Haushaltskontrolle * 12 *

2.2 . Rechtsvorschriften für den Rechnungsabschluß * 12 *

2.3 . Aufeinander abgestimmte , sich gegenseitig ergänzende Zeitpläne * 12 *

DAS VERFAHREN ALS INSTRUMENT EINER ORDNUNGSGEMÄSSEN VERWALTUNG DER AGRARPOLITIK * 13 *

2.4 . Ein Mittel zur Erlangung von Informationen und Kenntnissen * 13 *

2.5 . Eine Möglichkeit zur Neuorientierung der Durchführung der Agrarpolitik * 13 *

IN DER PRAXIS WIRD DAS VERFAHREN JEDOCH NICHT ORDNUNGSGEMÄSS ANGEWANDT * 13 *

2.6 . Die Entscheidungen ergehen zu spät * 13 *

2.7 . Die Entscheidungen sind nicht endgültig und nicht vollständig * 14 *

a ) Vorläufiger Charakter der Entscheidungen * 14 *

b ) Nur teilweise Aufhebung der Vorbehalte * 14 *

c ) Unvollständiger Charakter der Entscheidungen * 14 *

2.8 . Manche Entscheidungen werden angefochten * 14 *

GRÜNDE FÜR DIE NICHT ORDNUNGSGEMÄSSE ANWENDUNG DES VERFAHRENS * 15 *

2.9 . Drei verschiedene Gründe * 15 *

UNANGEMESSENE ARBEITSMETHODEN * 15 *

2.10 . Ein linearer Arbeitsprozeß * 15 *

2.11 . Ein zu spät vorgelegtes Aide-Mémoire * 15 *

2.12 . Auch die Übermittlung der Angaben durch die Mitgliedstaaten und die anhand der Belegdokumente durchgeführten Kontrollen tragen zur mangelnden Ordnungsmässigkeit des Rechnungsabschlußverfahrens bei * 16 *

a ) Die Angaben werden zu spät übermittelt und sind nicht vollständig * 16 *

b ) Die in Brüssel anhand der Belegdokumente durchgeführten Kontrollen haben eine weitere Verzögerung der örtlichen Erhebungen zur Folge * 16 *

2.13 . Die örtlichen Erhebungen * 16 *

a ) Organisation der örtlichen Erhebungen * 16 *

b ) Unzulängliche Kontrollmethoden * 16 *

EIN KONTRADIKTORISCHES VERFAHREN , DAS DAZU TENDIERT , DIE FORM VON VERHANDLUNGEN ANZUNEHMEN * 17 *

2.14 . Ein Verfahren , dem bewusst ein kontradiktorischer Charakter verliehen wurde * 17 *

2.15 . Eine globale Verhandlung , die sich immer länger hinzieht * 17 *

ABSCHLUSSENTSCHEIDUNGEN , DIE SICH IM WESENTLICHEN AUF EINE NACHTRAEGLICHE REGELUNG VON AUSLEGUNGSPROBLEMEN GRÜNDEN * 17 *

2.16 . Zweifacher Gegenstand der Abschlussentscheidungen * 17 *

2.17 . Vorherrschen der Auslegungsprobleme * 17 *

2.18 . Fehlen einer Bewertung der einzelstaatlichen Verwaltungs - und Kontrollsysteme * 17 *

AUSWIRKUNGEN DER NICHT ORDNUNGSGEMÄSSEN ANWENDUNG DES VERFAHRENS * 18 *

2.19 . Grosse Zahl von Auswirkungen * 18 *

VERSCHLECHTERUNG DER BEDINGUNGEN FÜR DIE VERWALTUNG DER MITTEL * 18 *

2.20 . Negative Auswirkungen auf die Verwaltung der Mittel auf Gemeinschaftsebene wie auch auf einzelstaatlicher Ebene * 18 *

a ) Beeinträchtigung der Verwaltung der Mittel auf zentraler Ebene * 18 *

b ) Verschlechterung der Zusammenarbeit auf dezentraler Ebene * 18 *

2.21 . Auswirkungen auf die Rechnungsführung * 18 *

a ) Fehlende Kontinuität der Jahresrechnungen * 18 *

b ) Schwierigkeiten bei der Überprüfung des Standes der Kassenmittel * 18 *

c ) Schwierigkeiten bei der Berücksichtigung des Rechnungsabschlusses in den Mitgliedstaaten * 18 *

VERÄNDERUNG DER SANKTIONSWIRKUNG DER RECHNUNGSABSCHLUSSENTSCHEIDUNGEN * 19 *

2.22 . Veränderung in zwei entgegengesetzten Richtungen * 19 *

2.23 . Abschwächung der Sanktionswirkung * 19 *

2.24 . Unangemessene Verstärkung der Sanktion * 19 *

ABSCHWÄCHUNG DER HAUSHALTSBEFUGNISSE * 19 *

2.25 . Schwierigkeiten bei der Veranschlagung der Haushaltsmittel * 19 *

2.26 . Eingeschränkter Wert der Entlastung * 19 *

NACHTEILIGER EINFLUSS AUF DIE VERSCHIEDENEN ARTEN VON KONTROLLEN DES EAGFL , ABTEILUNG GARANTIE * 20 *

2.27 . Erschwerung der vorzunehmenden Prüfungen * 20 *

2.28 . Verlagerung des Aufgabengebiets des Finanzkontrolleurs der Kommission * 20 *

2.29 . Verschärfung der Widersprüche zwischen den gemeinschaftlichen und den einzelstaatlichen Kontrollsystemen * 21 *

2.30 . Auswirkungen auf die Kontrollen des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften * 22 *

a ) Schwerfälligere Gestaltung seiner Arbeitsmethoden * 22 *

b ) Verminderte Tragweite seiner Kontrollen * 22 *

ZWEITER TEIL - DIE REFORM DES RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS * 22 *

STELLUNGNAHME DES HOFES ZU DER ALLE DREI JAHRE STATTFINDENDEN ÜBERPRÜFUNG DER HAUSHALTSORDNUNG * 22 *

3.1 . Anreize für die Einhaltung des vorgeschriebenen Zeitplans * 22 *

VORAUSSETZUNGEN FÜR EINE VERBESSERUNG DES RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS * 23 *

3.2 . Drei Hauptvoraussetzungen * 23 *

ERLEICHTERUNG DER VORBEREITUNG DES RECHNUNGSABSCHLUSSES * 23 *

3.3 . Aktualisierung des Aide-Mémoire vor dem Beginn der jährlichen Verwaltungsphase * 23 *

3.4 . Anpassung des Aide-Mémoire an ein reformiertes Rechnungsabschlußverfahren * 23 *

RATIONELLERE GESTALTUNG DES KONTROLLVERFAHRENS * 24 *

3.5 . Gewährleistung einer laufenden Kontrolle * 24 *

3.6 . Entsprechende Anpassung der Art der Kontrollen * 24 *

3.7 . Behebung der mit den begrenzten Kontrollmöglichkeiten verbundenen Schwierigkeiten * 25 *

RECHTZEITIGE AUSLEGUNG DER VERORDNUNGEN * 26 *

3.8 . Klärung der Auslegungsprobleme * 26 *

3.9 . Versuchsweise von der Kommission eingeführtes Verfahren * 26 *

3.10 . Vorschlag des Hofes : Ein Ad hoc - Verfahren * 26 *

DURCHFÜHRBARKEIT DER REFORM DES RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS * 26 *

3.11 . Koordinierung der Mittel der Kommission * 26 *

a ) Personelle Mittel * 26 *

b ) Internes Koordinierungsverfahren * 26 *

3.12 . Regelung der mit der Vorlage der Jahresrechnungen bis zum 31 . März verbundenen Probleme in den Mitgliedstaaten * 27 *

3.13 . Aufrechterhaltung der Qualität und Zuverlässigkeit der Jahresrechnungen * 27 *

SCHLUSSFOLGERUNGEN * 27 *

4.1 . bis * *

4.6 . Das Versagen des Systems bringt Nachteile für alle Beteiligten mit sich . Seine Reform liegt im allgemeinen Interesse und setzt gemeinsame Anstrengungen voraus * 27 *

4.7 . Regelung für die zurückliegenden Jahre * 28 *

Liste der Anlagen * 29 *

ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN

* Ziffer *

a ) Während der ersten zehn Jahre des Funktionierens des derzeitigen Finanzierungssystems des EAGFL , Abteilung Garantie , wurden von einem Ausgabenbetrag von 58 Milliarden ERE , der von den Mitgliedstaaten gemeldet worden war , nur Ausgaben in Höhe von 15 Milliarden ERE ( oder 26 % ) endgültig anerkannt . * 1.4 *

b ) Nach den einschlägigen Rechtstexten fügen sich das Rechnungsabschlußverfahren und die Rechnungsabschlussentscheidungen , die die wichtigsten Bestandteile der Kontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , darstellen , in durchaus schlüssiger Weise in den Gesamtkomplex der Haushalts - und Finanzvorschriften der Gemeinschaften ein . * 2.1 bis 2.3 *

c ) Das Rechnungsabschlußverfahren und die Rechnungsabschlussentscheidungen bieten die Möglichkeit zur Erlangung von Informationen und Kenntnissen sowie zur Neuorientierung der Maßnahmen der Agrarpolitik und müssten daher als entscheidende Instrumente für die ordnungsgemässe Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , angesehen werden . * 2.4 und 2.5 *

d ) In der Praxis zeigt sich jedoch , daß das Verfahren nicht ordnungsgemäß funktioniert und daß die Abschlussentscheidungen zu spät ergehen , nicht endgültig und nicht vollständig sind und manchmal angefochten werden . Insgesamt gesehen kann keines der Haushaltsjahre , für die Rechnungsabschlussentscheidungen ergangen sind , als endgültig abgeschlossen betrachten werden . * 2.6 bis 2.8 *

e ) Eine Analyse des Arbeitsprozesses der Dienststellen der Kommission macht deutlich , daß die derzeitige Vorgehensweise zwangsläuftig zu einer Kumulierung der einzelnen Verzögerungsfaktoren führt . * 2.9 und 2.10 *

f ) Die zu späte Aktualisierung des Aide-Mémoire , das den Mitgliedstaaten am Ende des Haushaltsjahres die Zusammenstellung ihrer Finanzdaten und statistischen Angaben ermöglichen soll , vergrössert die Schwierigkeiten noch mehr . * 2.11 *

g ) Die Jahresabrechnungen und die dazugehörigen Angaben werden von den Mitgliedstaaten zu spät übermittelt und sind nicht vollständig . * 2.12 a ) *

h ) Die in Brüssel anhand der Belegdokumente durchgeführten Kontrollen haben eine weitere Verzögerung der örtlichen Erhebungen zur Folge und machen das Aide-Mémoire noch komplizierter . * 2.12 b ) *

i ) Die bisher angewandten Kontrollmethoden sind unzulänglich und die Auswertung der Ergebnisse der Stichprobenkontrollen erfolgt nicht nach irgendwelchen allgemein anerkannten Regeln . * 2.13 *

j ) Die Konsequenzen , die aus den Kontrollergebnissen zu ziehen sind und die im kontradiktorischen Verfahren zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten erörtert werden , werden immer mehr Gegenstand von Verhandlungen , wodurch sich der Erlaß der Rechnungsabschlussentscheidungen noch mehr verzögert . * 2.14 und 2.15 *

k ) Die Abschlussentscheidungen dienen im wesentlichen der nachträglichen Regelung von Auslegungsproblemen , ohne dabei die Qualität der einzelstaatlichen Verwaltungs - und Kontrollsysteme zu berücksichtigen . * 2.16 bis 2.18 *

l ) Diese Situation führt zu einer Verschlechterung der Bedingungen für die Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , sowie des Klimas zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten , und der Rechnungsabschluß verliert jegliche erzieherische Wirkung . * 2.19 und 2.20 *

m ) Auf der Ebene der Rechnungsführung haben die verspäteten Rechnungsabschlussentscheidungen eine fehlende Kontinuität der Jahresrechnungen und die mangelnde Überprüfbakeit des Standes der Kassenmittel zur Folge , und in den Mitgliedstaaten sind sie nur schwer zu berücksichtigen . * 2.21 *

n ) Die Sanktionswirkung der Rechnungsabschlussentscheidungen wird durch die Inflation einerseits und die Multiplikatorwirkung der Entscheidung andererseits in entgegengesetztem Sinne beeinflusst . * 2.22 bis 2.24 *

o ) Die Haushaltsbefugnisse werden durch das Fehlen von genauen Informationen vor der Veranschlagung der Haushaltsmittel und durch ein Entlastungsverfahren abgeschwächt , das sich auf Daten bezieht , die weder endgültig noch auf dem neuesten Stand sind . * 2.25 und 2.26 *

p ) Die verschiedenen Arten von Kontrollen unterliegen einem nachteiligen Einfluß , und beim Rechnungsabschluß selbst werden die vorzunehmenden Prüfungen erschwert . * 2.27 *

q ) Die Einschaltung des Finanzkontrolleurs der Kommission hat eine vervielfachung der örtlichen Erhebungen zur Folge , ohne zu einer Beschleunigung oder Konsolidierung der Rechnungsabschlussentscheidungen beizutragen . * 2.28 *

r ) Die Widersprüche zwischen den gemeinschaftlichen und den einzelstaatlichen Kontrollsystemen haben sich verschärft . * 2.29 *

s ) Die verspätete Durchführung der Rechnungsabschlüsse wirkt sich negativ auf die Arbeitsmethoden des Hofes und auf die Tragweite seiner Kontrollen aus , insbesondere im Hinblick auf das Entlastungsverfahren . * 2.30 *

t ) Der Rechnungshof hat am 21 . Mai 1981 eine Stellungnahme abgegeben , die vor allem durch Anreize zur Einhaltung des gegenwärtig vorgeschriebenen Zeitplans eine Reform des Rechnungsabschlußverfahrens herbeiführen will . Diese Maßnahme müsste durch flankierende Maßnahmen ergänzt werden , die ein logisches " Ganzes " bilden . * 3.1 und 3.2 *

u ) Als erstes müsste die Vorbereitung des Rechnungsabschlusses dadurch erleichtert werden , daß ein tatsächlich auf die Erfordernisse des Rechnungsabschlusses zugeschnittenes Aide-Mémoire jeweils vor Beginn der jährlichen Verwaltungsphase auf den neuesten Stand gebracht wird . * 3.3 und 3.4 *

v ) Während der gesamten Verwaltungsphase müssten laufend Kontrollen durchgeführt werden , und das Kontrollverfahren müsste durch den Rückgriff auf Systemprüfungen und Stichprobenkontrollen rationeller gestaltet werden . * 3.5 bis 3.7 *

w ) Die Auslegungsprobleme müssten unmittelbar nach ihrem Auftreten gelöst werden , um den Mitgliedstaaten durch eine eindeutige Zuweisung der finanziellen Lasten die notwendige Rechtssicherheit zu geben . * 3.8 bis 3.10 *

x ) Die Durchführbarkeit einer derartigen Reform setzt einen überlegten Einsatz der Mittel der Kommission und das Bemühen auf seiten der Mitgliedstaaten voraus , bis zum 31 . März zuverlässige Jahresrechnungen vorzulegen . * 3.11 bis 3.13 *

y ) Das Versagen des Rechnungsabschlußsystems bringt Nachteile für alle an der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel Beteiligten mit sich . Die Einhaltung des Verfahrens liegt im allgemeinen Interesse und setzt gemeinsame Anstrengungen voraus . * 4.1 bis 4.6 *

z ) Die Aufarbeitung der Rückstände ( zurückliegende , noch nicht abgeschlossene Haushaltsjahre sowie laufendes Haushaltsjahr ) könnte beschleunigt werden , wenn vorher die notwendigen Garantien für die Inangriffnahme der Reform gegeben würden . * 4.7 *

EINLEITUNG

1.1 . Ausarbeitung des Berichtes

Der vorliegende Bericht wurde auf der Grundlage der seit 1980 vorgenommenen Untersuchungen sowie der bilateralen Gespräche erstellt , die 1981 mit den obersten Rechnungsprüfungsbehörden und den zuständigen Verwaltungen der Mitgliedstaaten und danach mit den Dienststellen der Kommission durchgeführt wurden .

Der Entwurf des Berichtes wurde vom Rechnungshof am 1 . April 1982 geprüft und der Kommission am 7 . April 1982 offiziell übermittelt . Seither fanden mit der Kommission noch weitere Gespräche auf allen Ebenen statt , insbesondere am 8 . September , am 27 . September und am 11 . Oktober 1982 . Die offiziellen Antworten der Kommission trafen am 6 . Oktober 1982 beim Rechnungshof ein .

Am 12 . Oktober 1982 wurde der Bericht vom Rechnungshof endgültig angenommen .

1.2 . Allgemeine Bemerkungen zu den Antworten der Kommission

Der Hof nimmt den Wortlaut der Antworten der Kommission , die als Anlage zum vorliegenden Bericht veröffentlicht werden , zur Kenntnis .

Er stellt fest , daß die Kommission in einigen Fällen auf Bemerkungen geantwortet hat , die der Hof gar nicht vorgebracht hatte , zumindest nicht in der von der Kommission wiedergegebenen Formulierung .

Der Hof möchte insbesondere auf folgende Fakten hinweisen :

i ) Der Hof konnte nicht das Ziel verfolgen , " die Rolle der Kommission als für die Verwaltung des EAGFL - und überhaupt für die Ausführung ihres Einzelplans - zuständiges Organ zu beschneiden " , und auch sein Bericht kann nicht eine solche Wirkung haben .

ii ) Der Hof hat der Kommission an keiner Stelle seines Berichtes vorgeschlagen , " den Rechnungsabschluß ... als zweitrangig ( zu ) betrachten " , und noch weniger , " sich voll und ganz auf die nationalen Verfahren - insbesondere die Kontrollen - ( zu ) verlassen " .

iii ) Der Hof hat nicht gesagt , daß " der Finanzkontrolleur darauf verzichten sollte , Kontrollen an Ort und Stelle vorzunehmen , um sich u.a . von der ordnungsgemässen Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten zu überzeugen " . Er hat in seinem Bericht lediglich die Schlußfolgerung gezogen , daß die vom Finanzkontrolleur in den Mitgliedstaaten an Ort und Stelle durchgeführten Kontrollen bisher keine nennenswerten positiven Auswirkungen auf die Funktionsweise des Rechnungsabschlußverfahrens gehabt haben .

Die am Ende des Berichtes vorgeschlagenen Maßnahmen zur Aufarbeitung der Rückstände könnten tatsächlich zu einer Beschleunigung und Erleichterung der Kontrollen für die zurückliegenden Haushaltsjahre führen , doch würde dies natürlich voraussetzen , daß das gesamte gegenwärtig angewandte Verfahren vorher in einer Weise umgestaltet wird , die in Zukunft bessere Garantien für eine ordnungsgemässe Bewirtschaftung der Mittel bietet .

Die Antworten der Kommission sollten im Lichte der vorstehenden Bemerkungen beurteilt werden .

1.3 . Sinn und Zweck des Rechnungsabschlusses

Die Bewirtschaftung der Mittel des EAGFL , Abteilung Garantie , ist dadurch gekennzeichnet , daß sie einerseits dezentralisiert und andererseits zeitlich gestaffelt ist . Die Kommission überweist die Mittel des EAGFL , Abteilung Garantie , monatlich in Form von Vorschüssen an die zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen , die ihrerseits in den Mitgliedstaaten die Zahlungen an die Unternehmen leisten . Die Kommission verbucht die monatlich von den Mitgliedstaaten gemeldeten Beträge und weist den Gesamtbetrag alljährlich in der Haushaltsrechnung der Gemeinschaft aus . Zu diesem Zeitpunkt kann sie die Richtigkeit der verbuchten Beträge jedoch noch nicht gewährleisten .

Erst durch den Abschluß der Jahresrechnungen der zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen und der Mitgliedstaaten wird die Bewirtschaftung dieser Mittel nachträglich zu einem mehr oder weniger in sich abgeschlossenen Vorgang .

a ) Bei diesem Rechnungsabschluß handelt es sich zunächst einmal um ein Prüfungsverfahren , mit dessen Hilfe die Kommission feststellt , unter welchen Bedingungen die vom EAGFL , Abteilung Garantie , im Laufe eines bestimmten Haushaltsjahres in den Mitgliedstaaten finanzierten Operationen verwaltet und kontrolliert werden .

b ) Der Rechnungsabschluß stellt ausserdem eine Entscheidung dar , mit der die Kommission jene Ausgaben der zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen in den Mitgliedstaaten anerkennt , die bei dem betreffenden Haushaltsjahr endgültig zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , verbucht werden können ; anschließend nimmt sie dann eine entsprechende Berichtigung der EAGFL-Kassenmittel vor , die am Ende dieses Haushaltsjahres in den Mitgliedstaaten noch verfügbar waren . In dieser Hinsicht stellt die Entscheidung über den Rechnungsabschluß , die gemäß den geltenden Verordnungen vor dem 31 . Dezember des Jahres ergehen sollte , das auf das abzuschließende Haushaltsjahr tolgt , den allerletzten Verwaltungsakt der Kommission für dieses Haushaltsjahr dar .

c ) Durch die Verbindung der beiden vorstehend erwähnten Elemente erhält der Rechnungsabschluß den Charakter einer Vorbedingung für die normale Ausübung der Haushaltsbefugnisse der Gemeinschaft .

Die genaue Kenntnis der Operationen , die zu Lasten der letzten Haushaltsjahre finanziert wurden , müsste es ermöglichen , die Haushaltsmittel für die kommenden Jahre auf der Grundlage einer möglichst genauen Veranschlagung der Haushaltsansätze festzulegen . Sie müsste es ausserdem ermöglichen , insoweit eine wirksame Haushaltskontrolle zu gewährleisten , als die Entlastung für die vorhergehenden Haushaltsjahre in voller Kenntnis der Sachlage , d.h . auf der Grundlage von endgültigen Rechnungsabschlüssen erteilt würde .

1.4 . Finanzdaten und Rechnungsführungsdaten

Seit dem Inkrafttreten des gegenwärtigen Finanzierungsmechanismus für die gemeinsame Agrarpolitik Anfang 1971 konnten von den 10 Haushaltsjahren , die nach den für diesen Mechanismus geltenden Vorschriften bis zum 31 . Dezember 1981 hätten abgeschlossen werden müssen ( Haushaltsjahre 1971 bis 1980 ) , nur die ersten fünf tatsächlich abgeschlossen werden .

Der Gesamtbetrag der monatlich von den Mitgliedstaaten gemeldeten und in den Haushaltsrechnungen der Gemeinschaft ausgewiesenen Ausgaben beläuft sich für diese 10 Haushaltsjahre auf 58 085,2 Mill . ERE . Die Ausgaben , die am Ende der durchgeführten Abschlußverfahren endgültig als zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , gehend anerkannt wurden , erreichen dagegen bisher nur 15 026,6 Mill . ERE oder 26 % des Gesamtbetrags der Ausgaben ( vgl . die Anlagen I und II ) . Ausserdem wurden im Rahmen der dem Rechnungsabschluß für die Haushaltsjahre 1976 und 1977 vorausgehenden Prüfungen Ausgaben im Betrage von etwa 12,4 Milliarden ERE geprüft .

1.5 . Interventionen des Hofes in der Frage des Rechnungsabschlußverfahrens

In seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1977 und 1978 ( 1 ) hatte der Rechnungshof auf die grosse Verzögerung hingewiesen ( etwa 5 bis 6 Jahre ) , mit der die Rechnungsabschlussentscheidungen ergehen . Bei der Prüfung der Haushaltsrechnungen für die Haushaltsjahre 1979 und 1981 ( 2 ) machte er ausserdem geltend , daß diese Entscheidungen nicht immer endgültigen Charakter haben .

Die zahlreichen Nachteile , die durch diese Situation hervorgerufen werden , veranlassten den Hof , im Rahmen der Stellungnahme ( 3 ) , die er am 21 . Mai 1981 zu dem Vorschlag für die alle drei Jahre zu überprüfende Haushaltsordnung der Gemeinschaften abgegeben hat , die Aufnahme von Vorschriften in die Haushaltsordnung vorzuschlagen , mit denen dem Rechnungsabschlußverfahren und den Rechnungsabschlussentscheidungen der Platz eingeräumt werden soll , der ihnen im Rahmen des Systems zur Verwaltung und Kontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , gebührt .

1.6 . Gegenstand des Sonderberichts über die Funktionsweise des Rechnungsabschlußverfahrens

Der vorliegende Bericht beschränkt sich im wesentlichen auf eine Untersuchung der Funktionsweise des Rechnungsabschlußverfahrens , so wie dieses in den 1970 erlassenen Vorschriften über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen ist . Fragen der Analyse und der Kritik des materiellen Inhalts der bisher ergangenen Rechnungsabschlussentscheidungen werden nur insoweit behandelt , als sie der Veranschaulichung dieser Funktionsweise dienen .

Im Rahmen dieser Untersuchung wurde zunächst einmal geprüft , welchen Platz das Rechnungsabschlußverfahren und die Rechnungsabschlussentscheidungen innerhalb des gesamten Verwaltungs - und Kontrollsystems für den EAGFL , Abteilung Garantie , einnehmen .

Da der Hof dabei eine Reihe von Unregelmässigkeiten feststellte , versuchte er anschließend , deren Ursachen zu analysieren , die auf die Arbeitsmethoden der Kommission und den Stand ihrer Beziehungen zu den Mitgliedstaaten zurückzuführen sind .

Nach einer Bewertung der Auswirkungen dieser Situation wird in der Untersuchung schließlich noch einmal an den Vorschlag erinnert , den der Hof im Rahmen seiner Stellungnahme vom 21 . Mai 1981 vorgelegt hat , und ein Überblick über die zusätzlichen Reformen gegeben , die die Funktionsfähigkeit des Rechnungsabschlußverfahrens auf der Ebene der Arbeitsmethoden wiederherstellen würden .

ERSTER TEIL

DAS RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHREN UND SEINE NICHT ORDNUNGSGEMÄSSE ANWENDUNG

IN DER THEORIE STELLT DAS VERFAHREN EIN GESCHLOSSENES UND AUFEINANDER ABGESTIMMTES GANZES DAR

2.1 . Rechtsvorschriften für die Haushaltsführung und die Haushaltskontrolle

a ) Die Vorschriften für die Aufstellung , Ausführung und Kontrolle jenes Teiles des Haushaltsplans , der sich auf die Operationen der Abteilung Garantie des EAGFL bezieht , sind in der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 , der Verordnung ( EWG ) Nr . 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie in einer Reihe von spezifischen Durchführungsbestimmungen enthalten .

b ) Folgende Punkte sind als besonders wichtig festzuhalten :

- Die detaillierte Bewirtschaftung der entsprechenden Haushaltsmittel in einem gegebenen Haushaltsjahr ( n ) erfolgt in den einzelnen Mitgliedstaaten und unter deren ständiger Verantwortung auf Monatsbasis unter Verwendung der von der Gemeinschaft bereitgestellten Vorschüsse .

- Die Abrechnung über die damit getätigten Ausgaben , wie sie von den Mitgliedstaaten gemeldet wurden , wird in die bis zum 1 . Juni des nächsten Haushaltsjahres ( n + 1 ) zu erstellende Haushaltsrechnung der Gemeinschaften einbezogen .

- Der Rechnungshof erstellt in den darauffolgenden Monaten einen Bericht , wobei er sich vor allem auf die Haushaltsrechnung stützt .

- Auf der Grundlage der Haushaltsrechnung und des Berichtes des Rechnungshofes erteilt das Parlament der Kommission bis zum 30 . April des darauffolgenden Haushaltsjahres ( n + 2 ) Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans .

2.2 . Rechtsvorschriften für den Rechnungsabschluß

a ) Artikel 5 der Verordnung ( EWG ) Nr . 729/70 des Rates sieht vor , daß die Mitgliedstaaten der Kommission ihre Jahresrechnungen zum Zwecke des Rechnungsabschlusses übermitteln und daß die Kommission nach Anhörung des Fondsausschusses jeweils vor dem Ende des auf das abzuschließende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Entscheidungen über den Rechnungsabschluß erlässt ( 4 ) .

b ) In der Verordnung ( EWG ) Nr . 1723/72 der Kommission wird dieser Zeitplan noch genauer festgelegt . Nach Artikel I dieser Verordnung ( 5 ) müssen die Mitgliedstaaten der Kommission vor dem 31 . Marz des auf das abzuschließende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Jahresabrechnungen sowie die von den Zahlstellen erstellten Berichte übermitteln .

c ) Artikel 8 ( 6 ) derselben Verordnung regelt schließlich Inhalt und Tragweite der Entscheidung über den Rechnungsabschluß . Letztere umfasst die Feststellung der Höhe der Ausgaben , die als zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , gehend anerkannt werden , sowie die Feststellung des Betrages der Finanzmittel , der in jedem Mitgliedstaat nach Durchführung des Rechnungsabschlusses noch zur Verfügung steht .

2.3 . Aufeinander abgestimmte , sich gegenseitig ergänzende Zeitpläne

Wie aus der Übersicht in der Anlage III hervorgeht , sind die Zeitpläne für die Haushaltsführung , die Haushaltskontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , sowie den Rechnungsabschluß genau aufeinander abgestimmt .

Die Verbindung und Einhaltung dieser Zeitpläne ermöglicht es dem Rat und später dem Parlament , sich bei der Durchführung ihrer Vorarbeiten für die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans gleichzeitig auf folgende Unterlagen für ein gegebenes Haushaltsjahr ( n ) zu stützen :

- die Haushaltsrechnung der Gemeinschaft zum 1 . Juni ( n + 1 ) , aus der die Verwendung der Vorschußzahlungen und der Betrag der Zahlungen an Privatunternehmen ersichtlich werden ;

- den Jahresbericht des Rechnungshofes zum 30 . November ( n + 1 ) ;

- die Entscheidung über den Rechnungsabschluß zum 31 . Dezember ( n + 1 ) .

Aus der zu diesem Zeitpunkt getroffenen Entscheidung über den Rechnungsabschluß geht hervor , welche der in der Haushaltsrechnung ausgewiesenen Ausgaben endgültig zu Lasten der Gemeinschaft gehen . Jene Beträge , die wieder von den Mitgliedstaaten eingezogen werden ( 7 ) , werden in der Haushaltsrechnung des da * uffolgenden Jahres ( am 1 . Juni des Jahres ( n + 2 ) erstellte Haushaltsrechnung des Jahres ( n + 1 ) ) berichtigt und können anläßlich des nächsten Entlastungsverfahrens nochmals behandelt werden .

DAS VERFAHREN ALS INSTRUMENT EINER ORDNUNGSGEMÄSSEN VERWALTUNG DER AGRARPOLITIK

2.4 . Ein Mittel zur Erlangung von Informationen und Kenntnissen

Die von der Kommission beauftragten Bediensteten können sich im Rahmen ihrer Prüfungen an Ort und Stelle über alle Bedingungen der Haushaltsführung und Haushaltskontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , informieren und diese Informationen an die zuständigen Dienststellen der Kommission weitergeben . Nach der Verordnung ( EWG ) Nr . 729/70 ( Artikel 9 Absatz 2 ) können sie nämlich " die Bücher und alle sonstigen Unterlagen einsehen , die sich auf die vom Fonds finanzierten Ausgaben beziehen " , um zu prüfen , " ob die Verwaltungspraxis im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften steht ; ob die erforderlichen Belege vorhanden sind und mit den vom Fonds finanzierten Maßnahmen übereinstimmen ; unter welchen Bedingungen die vom Fonds finanzierten Maßnahmen durchgeführt und geprüft werden " .

2.5 . Eine Möglichkeit zur Neuorientierung der Durchführung der Agrarpolitik

Die Auswertung der im Rahmen des Rechnungsabschlusses zusammengetragenen Informationen und die gute Kenntnis der Probleme , die sich für die Mitgliedstaaten in der Praxis stellen , müssten die Dienststellen der Kommission , wenn sie sich am Prozeß der Ausarbeitung der Agrarverordnungen beteiligen und wenn sie Verantwortung im Rahmen der Verwaltung der Agrarpolitik übernehmen , normalerweise in eine stärkere Position versetzen , als wenn sie lediglich über indirekte und abstrakte Informationen ( Stellungnahmen der Verwaltungsausschüsse , Statistiken , Presse usw . ) verfügten .

Informationen , die jeweils auf dem neuesten Stand sind , dürften die Sicherheit bieten , daß die Kommission im Falle ungeeigneter oder unzureichender Vorschriften rasch die notwendigen Maßnahmen zur Neuorientierung der Verwaltung der Agrarpolitik oder der entsprechenden Gemeinschaftsvorschriften ergreift .

Das Rechnungsabschlußverfahren stellt also , wenn man es in diesem Sinne anwenden will , sowohl ein Instrument der ordnungsgemässen Verwaltung der Agrarpolitik als auch eine Maßnahme zum endgültigen Abschluß der Jahresrechnungen des EAGFL , Abteilung Garantie , dar .

IN DER PRAXIS WIRD DAS VERFAHREN JEDOCH NICHT ORDNUNGSGEMÄSS ANGEWANDT

2.6 . Die Entscheidungen ergehen zu spät

Die Verspätung , mit der die Kommission die Abschlussarbeiten durchführt und endgültig abschließt , ist in der Tat derart groß , daß die Entscheidung über den Rechnungsabschluß in keinerlei Zusammenhang mehr mit dem normalen Zeitplan für die Verwaltung und Kontrolle der Mittel des EAGFL , Abteilung Garantie , steht .

Auf alle Bemerkungen , die der Hof seit 1978 zu dieser Situation vorgebracht hat , erteilte die Kommission stets die Antwort , daß sie Maßnahmen ergriffen habe , um die Rückstände aufzuarbeiten ( 8 ) . Im Jahre 1982 konnte der Hof jedoch feststellen , daß sich die Situation hinsichtlich der Rechnungsabschlussentscheidungen immer noch nicht verbessert hat .

Wie aus der vergleichenden Übersicht in der Anlage V hervorgeht , wurde auch die letzte Rechnungsabschlussentscheidung wieder mit einer Verzögerung von fünf Jahren erlassen . Wenn diese Situation anhalten sollte , bedeutet dies , daß die Rechnungen für das Haushaltsjahr 1980 , die im Hinblick auf die im April 1982 zu erteilende Entlastung bis Ende 1981 hätten abgeschlossen sein müssen , erst 1986 abgeschlossen sein werden .

2.7 . Die Entscheidungen sind nicht endgültig und nicht vollständig

Ausserdem sind die bisher erlassenen Rechnungsabschlussentscheidungen nicht endgültig und weisen Mängel auf , die ihre Bedeutung noch weiter abschwächen .

a ) Der vorläufige Charakter der Entscheidungen kann verschiedene Formen haben und sich in unterschiedlicher Weise auf ihren Inhalt auswirken :

i ) Quantifizierte vorläufige Ablehnung der Ausgaben

In einer Reihe von Rechnungsabschlussentscheidungen ( Bundesrepublik Deutschland 1971 , Frankreich 1971 , 1972 , 1974 und 1975 , Belgien 1972 , 1973 und 1975 , Niederlande 1973 und 1974 , Italien 1973 und 1975 ) hat die Kommission es vorläufig abgelehnt , bestimmte Ausgaben , deren Verwendungszweck und Höhe sie genau angab und bei denen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit hatten , den Nachweis für die Förderungswürdigkeit durch den EAGFL , Abteilung Garantie , zu erbringen , zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , zu verbuchen . In einigen Fällen ist die Geltungsdauer der Ablehnung nicht festgelegt , in anderen Fällen wird die vorläufige Ablehnung automatisch zu einer endgültigen Ablehnung , sofern die betroffenen Mitgliedstaaten die Förderungswürdigkeit der nicht anerkannten Beträge durch den EAGFL , Abteilung Garantie , nicht vor der nächsten Rechnungsabschlussentscheidung nachweisen können .

ii ) Nicht quantifizierte vorläufige Anerkennung der Ausgaben

Andere Rechnungsabschlussentscheidungen ( Frankreich , Belgien und Italien bei den Haushaltsjahren 1973 , 1974 und 1975 ) enthielten in ihren Erwägungsgründen die Bestimmung , daß ganze Ausgabenkategorien ( zum Beispiel Obst und Gemüse und/oder Milcherzeugnisse ) vorläufig zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , verbucht würden , daß dies jedoch später gegebenenfalls nach Maßgabe der Ergebnisse der laufenden Untersuchungen berichtigt werden könnte , ohne daß dabei der Zeitpunkt der Aufhebung dieses Vorbehaltes angegeben wurde .

b ) Das Instrument der vorläufigen Entscheidung führte bei den nachfolgenden Entscheidungen zur Aufnahme von rückwirkenden Vorschriften , mit denen die in vorhergehenden Entscheidungen ausgesprochenen Vorbehalte aufgehoben wurden . Es ist jedoch darauf hinzuweisen , daß bisher nur ein Teil dieser Vorbehalte aufgehoben wurde und daß nicht klar ist , ob der Rest der vorläufig abgelehnten Beträge als endgültig abgelehnt betrachtet werden muß oder nicht .

c ) Schließlich sind die Entscheidungen über die Rechnungsabschlüsse nicht ausreichend begründet , nicht detailliert genug und manchmal auch ungenau :

i ) Die Erwägungsgründe reichen im allgemeinen nicht aus , um dem externen Rechnungsprüfer und der Entlastungsbehörde genaue und detaillierte Informationen über die Maßnahmen , die als zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , gehend anerkannt wurden oder die nicht als zu Lasten des EAGFL , Abteilung Garantie , gehend anerkannt wurden und im letzteren Falle über die Gründe für die Verweigerung der Anerkennung zu vermitteln .

ii ) Die Rechnungsabschlussentscheidungen und ihre Anlagen ermöglichen keine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Operationen , die die Rechnungsabschlussentscheidungen umfassen : keinerlei Berichtigungen , Berichtigungen nach unten oder Berichtigungen nach oben .

iii ) Schließlich ermöglicht es der verfügende Teil der Entscheidungen nicht immer , die buchhalterische Auswirkung der zahlreichen von der Kommission gemachten Vorbehalte auf die jeweiligen Rechnungen genau zu beziffern . Bestimmte Vorbehalte oder Aufhebungen von Vorbehalten werden zwar in den Erwägungsgründen erwähnt , doch werden hieraus keinerlei Schlußfolgerungen für die Beträge gezogen , die in den Rechnungen ausgewiesen sind , auf die sie sich beziehen ( Belgien in den Jahren 1973 und 1974 ) .

In anderen Fällen wiederum sind die Vorbehalte so formuliert , daß man bei ihrer Lektüre nicht versteht , ob die vorläufig abgelehnten Beträge in den endgültig abgelehnten Beträgen enthalten sind oder nicht ( Frankreich im Jahre 1975 ) .

Insgesamt gesehen kann keines der Haushaltsjahre , für die seit dem Inkrafttreten des mit der Verordnung ( EWG ) Nr . 729/70 geschaffenen Finanzierungssystems Rechnungsabschlussentscheidungen ergangen sind , mit Sicherheit als endgültig abgeschlossen betrachtet werden .

2.8 . Manche Entscheidungen werden angefochten

Es ist nicht klar ersichtlich , ob ein direkter Zusammenhang zwischen den beim Gerichtshof anhängigen Streitsachen und den vorstehend beschriebenen Fällen einer nicht ordnungsgemässen Anwendung des Rechnungsabschlußverfahrens besteht . Es ist jedoch eine Tatsache , daß die Zahl der Rechtsstreitigkeiten zunimmt und die Rechnungsabschlussentscheidungen damit durch einen weiteren Unsicherheitsfaktor belastet werden .

Angesichts von Rechnungsabschlussentscheidungen , die de facto mit finanziellen Sanktionen für sie verbunden sind , haben die Mitgliedstaaten natürlich die Tendenz , ihre Streitfälle vor den Gerichtshof zu bringen .

Die Urteile des Gerichtshofes ( 9 ) haben allerdings , mit Ausnahme des Urteils Nr . 18/76 vom 6 . Februar 1979 betreffend den Rechnungsabschluß der Bundesrepublik Deutschland , bisher stets den von der Kommission vertretenen Standpunkt bestätigt . Besonders hervorzuheben ist dabei die vom Gerichtshof vertretene Ansicht , daß die von der Kommission angewandten Verfahren den Mitgliedstaaten zuverlässige Garantien bieten und daß bei mehreren möglichen Auslegungen die von der Kommission gewählte Auslegung , soweit die Kommission dabei nicht gegen irgendeine Vorschrift verstösst , nicht wieder in Frage gestellt werden kann .

GRÜNDE FÜR DIE NICHT ORDNUNGSGEMÄSSE ANWENDUG DES VERFAHRENS

2.9 . Drei verschiedene Gründe

Der Rechnungshof stellt fest :

i ) daß die Kommission nicht in der Lage war , eine Arbeitsmethode zu entwickeln , die ihr die Erfuellung ihrer Pflichten ermöglicht ;

ii ) daß sich das Verfahren in einer Weise entwikkelt hat , die erheblich von seiner ursprünglichen Konzeption abweicht ;

iii ) daß die Entscheidungen im nachhinein in erster Linie Auslegungsprobleme regeln , ohne dabei die Qualität der Verwaltung durch die Mitgliedstaaten sowie ihrer Kontrollen zu berücksichtigen .

UNANGEMESSENE ARBEITSMETHODEN

2.10 . Ein Arbeitsschema , das zu einer Addition der aufgelaufenen Rückstände führt

Die Arbeiten der Kommission laufen nach einem Schema ab , das zwangsläufig dazu führt , daß bei der Prüfung der Jahresrechnung eines gegebenen Mitgliedstaats keine neue Phase eingeleitet werden kann , bevor die vorhergehende Phase abgeschlossen ist ( vgl . Anlage VI ) .

Bestimmte Phasen ( Erstellung des Aide-Mémoire vor den Prüfungen , Erstellung des zusammenfassenden Berichtes vor den Abschlussentscheidungen ) haben multilateralen Charakter und stellen daher jeweils für sämtliche Mitgliedstaaten eine Wartephase dar , da eine solche multilaterale Phase immer erst dann eingeleitet werden kann , wenn alle neun vorangehenden bilateralen Verfahren abgeschlossen sind .

Ausserdem hat es sich die Kommission aus praktischen Gründen zur Gewohnheit gemacht , die bilateralen Verfahren gleichzeitig durchzuführen , denn die Ergebnisse eines dieser Verfahren können wegen der Übereinstimmung der Vorgänge sehr leicht Auswirkungen auf die entsprechende Phase der anderen bilateralen Verfahren haben .

Dieses bisher auf neun ( und vom Rechnungsabschluß 1981 an auf 10 ) Mitgliedstaaten angewandte Arbeitsschema hat daher zur Folge , daß sich die aufgelaufenen Rückstände addieren , und bietet kaum eine Möglichkeit , die Zeitverluste wieder aufzuholen .

2.11 . Ein zu spät vorgelegtes Aide-Mémoire

a ) Das Aide-Mémoire ist eine Arbeitsunterlage , die ursprünglich von der Kommission nach Erörterung im Ausschuß des Europäischen Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft ausgearbeitet und dann den Mitgliedstaaten zugeleitet wurde , um es diesen zu ermöglichen , ihre Jahresabrechnungen für den Rechnungsabschluß zu erstellen . Dieses Aide-Mémoire wird nach jedem Haushaltsjahr nach dem gleichen Verfahren von der Kommission auf den neuesten Stand gebracht . Es besteht aus einer allgemeinen Einleitung und drei Abschnitten mit folgenden Angaben :

i ) Es enthält einen Satz von Mustertabellen , die die Mitgliedstaaten nach Möglichkeit für die Aufstellung ihrer Abrechnungen und die zusätzlichen erläuternden Angaben benutzen sollen .

ii ) Es enthält für jede Interventionsmaßnahme einen eigenen Abschnitt , in dem erklärt wird , nach welchen Verfahren die genannten Tabellen zu erstellen und wie stark die in ihnen enthaltenen Angaben aufzuchlüsseln sind .

iii ) Soweit erforderlich , wird für jede einzelne Interventionsmaßnahme erklärt , nach welchen Regeln die einschlägigen Rechtsvorschriften anzuwenden bzw . zu überwachen sind und wie die Unterlagen mit den Angaben über die in den einzelnen Mitgliedstaaten vorgenommenen Zahlungen , einschließlich der entsprechenden Belege , zusammenzustellen sind .

b ) Beim derzeitigen Verfahren ist es für die Mitgliedstaaten , solange sie noch nicht über ein auf den letzten Stand gebrachtes Aide-Mémoire verfügen , sehr schwierig , wenn nicht gar unmöglich , mit der Aufstellung ihrer Jahresabrechnungen zu beginnen . In der Regel nimmt die Kommission die Aktualisierung des Aide-Mémoire am Anfang des auf das abzuschließende Haushaltsjahr folgenden Jahres vor und führt dann im Februar/März die Konsultation über diese Aktualisierung durch . Als endgültig feststehend ist das aktualisierte Dokument erst gegen März anzusehen , zu einem Zeitpunkt also , zu dem es den Mitgliedstaaten praktisch schon nicht mehr möglich ist , ihre Jahresabrechnungen innerhalb der vorgeschriebenen Frist , d.h . bis spätestens 31 . März , vorzulegen . Für 1981 ist eine geringfügige Besserung festzustellen , da die Aktualisierung bereits am 16 . Februar 1982 im EAGFL-Ausschuß erörtert wurde .

c ) In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen , daß die Erstellung der Abrechnungen für die Mitgliedstaaten immer schwieriger wird , je später diese Aktualisierung des Aide-Mémoire erfolgt ; dies gilt insbesondere dann , wenn aufgrund einer Änderung des Aide-Mémoire neue oder abweichende Angaben verlangt werden , deren gesonderte Erfassung die Mitgliedstaaten oder zumindest einige von ihnen auf der Grundlage der in den vorhergehenden Aide-Mémoires enthaltenen Angaben nicht für erforderlich gehalten hatten .

d ) Schließlich wirft auch noch der fast reglementierende Charakter einiger Abschnitte des Aide-Mémoire spezifische Probleme auf . Angesicht * der Art dieses Dokumentes kann man sich mit Recht fragen , ob man es hierbei noch mit einem Instrument zu tun hat , das die Kontrollarbeit erleichtern soll , oder ob es sich nicht vielmehr um die faktische Ausübung des Rechtes zur Erteilung von Rechnungsführungsanweisungen an die zuständigen Behörden handelt .

2.12 . Auch die Übermittlung der Angaben durch die Mitgliedstaaten und die anhand der Belegdokumente durchgeführten Kontrollen tragen zur mangelnden Ordnungsmässigkeit des Rechnungsabschlußverfahrens bei

a ) Die Angaben werden zu spät übermittelt und sind nicht vollständig

Die Angaben für den Rechnungsabschluß werden von den Mitgliedstaaten mit einer von Staat zu Staat unterschiedlichen Verspätung übermittelt . Oft werden die Angaben nich auf einmal , sondern erst nach und nach übersandt , manchmal erst auf Anmahnen der Kommission .

Ausserdem übermitteln manche Mitgliedstaaten grundsätzlich keine Berichte ihrer nationalen Kontrollstellen über die zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen oder über die vom EAGFL , Abteilung Garantie , finanzierten Maßnahmen und halten die nach Artikel 5 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1723/72 vorzulegenden Beschreibungen der nationalen Verwaltungs - und Kontrollverfahren derart kurz , daß es unmöglich ist , * in Bild davon zu machen , welche Vorkehrung * die betreffenden Mitgliedstaaten bei den einz * en Maßnahmen treffen , um für die Auszahlung der Gemeinschaftsmittel Sorge zu tragen .

b ) Die in Brüssel anhand der Belegdokumente durchgeführten Kontrollen haben eine weitere Verzögerung der örtlichen Erhebungen zur Folge

Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten tatsächlich übermittelten Daten führen die Dienststellen der Kommission in Brüssel eine erste Serie von Kontrollen anhand von Belegen durch . Diese Kontrollen sind sicher unerläßlich , aber sie stören den ordnungsgemässen Ablauf des Verfahrens bei der gegenwärtigen Sachlage auf zweierlei Weise :

i ) Da sie Teil eines linearen Arbeitsprozesses sind , verhindern sie , solange sie nicht abgeschlossen sind , die Einleitung der nächsten Phase .

ii ) Sie haben die Tendenz , zu einer selbständigen Kontrollphase zu werden , die nichts mit den örtlichen Erhebungen zu tun hat , wodurch sich die Dienststellen der Kommission veranlasst sehen , von den Mitgliedstaaten immer detailliertere Angaben zu verlangen .

2.13 . Die örtlichen Erhebungen

a ) Organisation der örtlichen Erhebungen

Da die Dienststellen der Kommission nicht in der Lage sind , alle Interventionsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten so gründlich zu überprüfen , wie sie dies eigentlich tun müssten , und da sie einen möglichst grossen Teil der Rückstände aufholen wollten , haben sie sich einer selektiven Kontrollmethode bedient und zu diesem Zweck für die Planung ihrer örtlichen Erhebungen Prioritäten festgelegt .

Bei der Festlegung dieser Prioritäten werden verschiedene Kriterien berücksichtigt , wie z.B . Steigerungsrate und Umfang der jeweiligen Ausgaben , neu eingeführte Maßnahme bzw . kürzlich vorgenommene Änderung einer Maßnahme , in der Vergangenheit aufgetretene Schwierigkeiten , Gefahr betrügerischer Praktiken oder einer falschen Auslegung der Vorschriften usw .

Die örtlichen Erhebungen bilden in der Praxis einen wichtigen Teil des Rechnungsabschlußverfahrens . Bei der Prüfung der Rechnungslegung für die Haushaltsjahre 1974 und 1975 und danach der Rechnungslegung für die Haushaltsjahre 1976 und 1977 haben die mit dem Rechnungsabschluß beauftragten Dienststellen im Durchschnitt 527 Tage je Prüfer für örtliche Erhebungen aufgewandt . Dazu kommen im Durchschnitt noch 88 Anwesenheitstage je Bediensteten der Generaldirektion Finanzkontrolle der Kommission ( siehe Ziffer 2.28 ) .

b ) Unzulängliche Kontrollmethoden

i ) Die Kontrollen beziehen sich fast ausschließlich auf die Zahlstellen , und sie beschränken sich auf die Prüfung der im Besitz dieser Stellen befindlichen Unterlagen .

ii ) Meist handelt es sich bei diesen örtlichen Erhebungen in erster Linie um Abstimmungsprüfungen und nicht so sehr um eine Analyse der Bedingungen , die für die Verwaltung und Kontrolle der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften maßgebend sind . Eine Bewertung der Verwaltungs - und Kontrollbedingungen selbst - soweit sie überhaupt vorgenommen wird - erfolgt nur auf dem Wege über die Prüfung von Einzelfällen , die auf rein empirischer Basis aus der Grundgesamtheit ausgewählt werden , nicht aber mit Hilfe einer Verfahrensprüfung .

iii ) Die Auswertung der Ergebnisse der durchgeführten Stichprobenkontrollen erfolgt nicht nach irgendwelchen allgemein anerkannten Regeln . Manchmal werden nur die tatsächlich geprüften Maßnahmen berücksichtigt . Manchmal werden dagegen alle Maßnahmen der gleichen Art einbezogen , sofern mit den Kontrollen nicht gewährleistet werden kann , daß die Anwendung voll den Gemeinschaftsvorschriften entspricht .

EIN KONTRADIKTORISCHES VERFAHREN , DAS DAZU TENDIERT , DIE FORM VON VERHANDLUNGEN ANZUNEHMEN

2.14 . Ein Verfahren , dem bewusst ein kontradiktorischer Charakter verliehen wurde

Wenn die örtlichen Erhebungen bei den zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen beendet sind , tritt die Kommission in einen Dialog mit den Mitgliedstaaten ein ( Schreiben über Kontrollergebnisse , Antworten der Mitgliedstaaten , bilaterale Treffen , zusätzliche schriftliche Informationen ) , der dann nach einer letzten multilateralen Phase ( zusammenfassender Bericht , Konsultation des EAGFL-Ausschusses ) zur Annahme der Entscheidungen über die Rechnungsabschlüsse führt .

2.15 . Eine globale Verhandlung , die sich immer länger hinzieht

Die Informationen , die der Rechnungshof bei seinen eingehenden Gesprächen in den Mitgliedstaaten erhielt , zeigen , daß das Dialogverfahren , obwohl es einer zwingenden Notwendigkeit entspricht , immer mehr an Bedeutung verliert ( die meisten Mitgliedstaaten sehen darin nur noch einen " Dialog der Taubstummen " ) und daß es die Entscheidungen über die Rechnungsabschlüsse eines Teiles ihres Inhaltes beraubt und zu einer Verlängerung ihrer Annahmefristen führt .

Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich , wenn bei den örtlichen Erhebungen eine allmähliche Verringerung des zeitlichen Rückstandes , beim Dialogverfahren und bei den Rechnungsabschlussentscheidungen dagegen immer grössere Verzögerungen zu beobachten sind ( siehe Anlage V ) .

Die Mitgliedstaaten , die dieser Phase des Rechnungsabschlußverfahrens zunächst wenig Aufmerksamkeit schenkten , sehen sich nun veranlasst , sich viel stärker dafür zu interessieren , um sich gegen bestimmte Folgen der Aushöhlung des Systems , insbesondere den mit den Verzögerungen verbundenen Multiplikatoreffekt zu schützen ( siehe Ziffer 2.24 ) .

ABSCHLUSSENTSCHEIDUNGEN , DIE IM WESENTLICHEN DER NACHTRAEGLICHEN REGELUNG VON AUSLEGUNGSPROBLEMEN DIENEN

2.16 . Zweifacher Gegenstand der Abschlussentscheidungen

Zu den Abschlussentscheidungen , die am Ende des Rechnungsabschlußverfahrens ergehen , ist festzustellen , daß sie sich in erster Linie auf eine nachträgliche Auslegung der anzuwendenden Vorschriften gründen und daß sie sich praktisch überhaupt nicht mit der Frage befassen , ob die Verwaltung und Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten und die von ihnen durchgeführten Kontrollen zufriedenstellend sind oder nicht .

2.17 . Vorherrschen der Auslegungsprobleme

Sieht man von einer gewissen Anzahl von Berichtigungen ab , die auf das Fehlen oder die unzureichende Beweiskraft von Belegen , auf Rechenfehler , sachliche oder andere Fehler sowie Mängel in der Buchführung zurückzuführen sind , so ergeben sich die wichtigsten Berichtigungen aufgrund der Entscheidungen über die Rechnungsabschlüsse aus unterschiedlichen Auslegungen der anzuwendenden Vorschriften .

Die Regelung dieser Fragen ist für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung der Mittel des EAGFL , Abteilung Garantie , zwar unerläßlich , doch ist es äusserst bedauerlich , daß sie erst nachträglich und mit erheblicher Verzögerung im Rahmen des Rechnungsabschlusses erfolgt , denn damit verliert sie nicht nur jede eigenständige Bedeutung für den Prozeß der Bewirtschaftung selbst , sondern sie wirft sogar noch neue Probleme auf ( siehe die Ziffern 2.20 und 2.24 ) .

2.18 . Fehlen einer Bewertung der einzelstaatlichen Verwaltungs - und Kontrollsysteme

Die Frage , wie gut die einzelstaatlichen Verwaltungs - und Kontrollsysteme sind , spielt bei den Rechnungsabschlussentscheidungen , wenn man deren Erwägungsgründe und die für den Abschluß durchgeführten Vorarbeiten betrachtet , keine Rolle .

Die Folge davon ist , daß das Prüfungsverfahren , das zu den Rechnungsabschlussentscheidungen führt , nur geringen Aufschluß über die genauen Umstände gibt , unter denen die Ausgaben des EAGFL , Abteilung Garantie , in den Mitgliedstaaten ausgeführt werden , und - was noch schlimmer ist - daß sich die Kommission bei Vorschlägen für eine Angleichung der Durchführungsmodalitäten des EAGFL , Abteilung Garantie , in den verschiedenen Mitgliedstaaten nur selten auf die Ergebnisse ihrer im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß durchgeführten Kontrollen stützen kann .

AUSWIRKUNGEN DER NICHT ORDNUNGSGEMÄSSEN ANWENDUNG DES VERFAHRENS

2.19 . Grosse Zahl von Auswirkungen

Die Mängel , die sowohl beim Rechnungsabschlußverfahren als auch bei den Rechnungsabschlussentscheidungen festzustellen sind , bringen zahlreiche Nachteile mit sich , denen keinerlei Vorteile gegenüberstehen . Diese Mängel betreffen die Verantwortung für die Verwaltung der Mittel , die Bedeutung des Rechnungsabschlusses , die Ausübung der Haushaltsbefugnisse und die Organisation der verschiedenen Arten von Kontrollen .

VERSCHLECHTERUNG DER BEDINGUNGEN FÜR DIE VERWALTUNG DER MITTEL

2.20 . Negative Answirkungen auf die Verwaltung der Mittel auf Gemeinschaftsebene wie auch auf einzelstaatlicher Ebene

a ) Beeinträchtigung der Verwaltung der Mittel auf zentraler Ebene

Die Kommission ist nicht zu einer raschen Verwertung der Informationen in der Lage , die sie im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens über etwaige Lücken der geltenden Vorschriften erhält , die deren praktische Anwendung stark beeinträchtigen . Die Vorschläge für eine entsprechende Änderung der Vorschriften bzw . die erforderlichen Verwaltungsentscheidungen können von ihr nur mit grosser Verzögerung oder aufgrund von indirekten Informationen vorgelegt bzw . getroffen werden .

b ) Verschlechterung der Zusammenarbeit auf dezentraler Ebene

Die Dienststellen der Kommission betonen gern die erzieherische Wirkung des Rechnungsabschlusses gegenüber den in den Mitgliedstaaten mit der Verwaltung der Mittel betrauten Einrichtungen . Diese Wirkung muß jedoch zwangsläufig rein theoretisch bleiben , wenn der Rechnungsabschluß mit den bekannten Verzögerungen erfolgt und die Mehrzahl der betreffenden Vorschriften bereits nicht mehr gültig oder aber geändert worden ist .

Es tritt vielmehr das Gegenteil ein , denn die Mitgliedstaaten neigen noch stärker dazu , die Einschaltung der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens als eine Kritik an ihren eigenen Maßnahmen und nicht als einen Beitrag zur ordnungsgemässen Bewirtschaftung der Mittel des EAGFL , Abteilung Garantie , anzusehen . Sie nehmen daher eine rein defensive Haltung ein . Die in den Mitgliedstaaten mit der Verwaltung der Mittel betrauten Stellen wagen es immer weniger , die Verantwortung zu übernehmen . In bestimmten Mitgliedstaaten können die Verantwortlichen nämlich persönlich haftbar gemacht werden .

2.21 . Auswirkungen auf die Rechnungsführung

a ) Fehlende Kontinuität der Jahresrechnungen

Aufgrund der Verzögerung , des vorläufigen wie auch des unvollständigen Charakters der Rechnungsabschlussentscheidungen ( vgl . die Ziffern 2.6 bis 2.8 ) ist es zur Zeit in der Praxis sehr schwierig , nachzuprüfen , ob seit dem Inkrafttreten des neuen Finanzierungssystems im Jahre 1970 in den einzelnen Mitgliedstaaten die erforderliche Kontinuität zwischen den Jahresrechnungen des EAGFL , Abteilung Garantie , gewahrt ist . Die aufgrund von Urteilen des Gerichtshofes oder von teilweisen Aufhebungen von Vorbehalten vorgenommenen Berichtigungen hatten nicht immer eine entsprechende Berichtigung der Aufstellungen über den Stand der Kassenmittel zur Folge , die den Abschlussentscheidungen der betreffenden Haushaltsjahre als Anlage beigefügt sind . Aus der Prüfung der letzten abgeschlossenen Jahresrechnungen ging nicht unmittelbar hervor , ob bei ihrem Abschluß alle Berichtigungen , die an den vorausgegangenen Jahresrechnungen vorgenommen worden waren , berücksichtigt worden sind oder nicht .

b ) Schwierigkeiten bei der Überprüfung des Standes der Kassenmittel

Die Kommission könnte daher , sofern ihr der Abschluß uller zur Zeit noch nicht abgeschlossenen Haushaltsjahre gelingen sollte , unter Umständen grosse Schwierigkeiten haben , die Abstimmung zwischen den 1981 abgeschlossenen Jahresrechnungen und den aus der laufenden Rechnungsführung hervorgegangenen Aufstellungen über den Stand der Kassenmittel der Mitgliedstaaten am Ende des Haushaltsjahres 1981 vorzunehmen . Die externe Kontrolle derartiger Abstimmungen wäre auf jeden Fall mit grossen Problemen verbunden .

c ) Schwierigkeiten bei der Berücksichtigung des Rechnungsabschlusses in den Mitgliedstaaten

Die Verzögerung sowie der vorläufige und unvollständige Charakter der Rechnungsabschlussentscheidungen erschweren die Berücksichtigung des Rechnungsabschlusses in den Haushalts - und Rechnungsführungssystemen der einzelnen Mitgliedstaaten :

i ) Auf Ebene der Gemeinschaft hat die Entscheidung über den Rechnungsabschluß sofortige Wirkung . Bei den Mitgliedstaaten , deren Verwaltungsorgane sich oft erst an die Haushaltsbehörde wenden müssen , um die beim Rechnungsabschluß nicht anerkannten Beträge aus staatlichen Mitteln bereitstellen zu können , ist dies nicht immer der Fall .

In bestimmten innenpolitischen Situationen kann ein solcher Antrag , der sich auf Rechnungsvorgänge in der Vergangenheit gründet , sehr schwer durchzusetzen sein ( gegenwärtig müssen mehrere Mitgliedstaaten die Probleme lösen , die sich aus den Rechnungsabschlüssen für 1971 , 1972 und 1973 ergeben ) .

ii ) Eine weitere Schwierigkeit ergibt sich manchmal daraus , daß die Haushaltsrechnung für das betreffende Haushaltsjahr berichtigt werden muß . Das ist aber bei einem mehrjährigen Rückstand , vor allem wenn die obersten staatlichen Kontrollbehörden die Haushaltsrechnung schon endgültig gebilligt haben , nach den Rechtsvorschriften einzelner Staaten ganz einfach nicht mehr möglich .

VERÄNDERUNG DER SANKTIONSWIRKUNG DER RECHNUNGSABSCHLUSSENTSCHEIDUNGEN

2.22 . Veränderung in zwei entgegengesetzten Richtungen

Die Sanktionswirkung , die der Rechnungsabschluß hat , soweit er in der Ablehnung von Ausgaben besteht , wird durch den verspäteten Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses beeinflusst . Dieser Einfluß wirkt sich jedoch in zwei entgegengesetzten Richtungen aus , und diese Auswirkungen heben sich gegenseitig keineswegs auf .

2.23 . Abschwächung der Sanktionswirkung

Je mehr Zeit vergangen ist , um so schwieriger wird es für die Kommission , Unregelmässigkeiten mit Sanktionen zu belegen , vor allem wenn diese Maßnahmen betreffen , die später aufgehoben wurden , oder wenn der Verstoß so schwerwiegend ist , daß die Sanktion unerträgliche Ausmasse annehmen könnte ( zum Beispiel bei der systematischen Vernichtung von Belegen ) ( vgl . Ziffer 2.27 ) .

Andererseits werden die im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß wiedereinzuziehenden Beträge mit ihrem nominalen Wert und nicht mit ihrem realen Wert im Zeitpunkt der Zahlung angesetzt . Angesichts der in vielen Mitgliedstaaten herrschenden starken Inflation kann eine Verzögerung um sechs Jahre eine Wertminderung des einzuziehenden Betrages um bis zu 80 % zur Folge haben . Es ist darauf hinzuweisen , daß diese Wertminderung in einem solchen Falle zu Lasten des Haushaltes der Gemeinschaft geht .

2.24 . Unangemessene Verstärkung der Sanktion

Umgekehrt kann ein verspäteter Rechnungsabschluß hinsichtlich der verhängten Sanktion eine Multiplikatorwirkung haben . Ein in der Entscheidung über den Rechnungsabschluß beanstandetes vorschriftswidriges Verhalten kann vor allem wenn es sich um eine ständig wiederholte Vorgehensweise handelt , mehrere Jahre lang die gleichen , nicht korrigierten Auswirkungen gehabt haben , bevor es schließlich beanstandet wurde .

In diesem Falle lässt sich die insgesamt zu erwartende finanzielle Belastung durch die beim Rechnungsabschluß verhängten Sanktionen bereits für die künftigen Abschlussentscheidungen vorausschätzen , wenn man den Betrag der ersten Sanktion mit der Anzahl der noch nicht abgeschlossenen Haushaltsjahre multipliziert und auf ihn vielleicht sogar noch Koeffizienten anwendet , die der Inflationsrate oder der jährlichen Ausweitung des Volumens der von der Maßnahme betroffenen Operationen Rechnung tragen . Auf diese Weise kann sich aus einer ersten , auf einen Wert von 100 festgesetzten Sanktion manchmal eine finanzielle Belastung von 1 000 ergeben . Die tatsächliche Sanktion kann dann im Verhältnis zu dem beanstandeten vorschriftswidrigen Verhalten unangemessen hoch erscheinen , soweit die Kommission dieses Verhalten nicht rechtzeitig aufgedeckt und kritisiert hat .

ABSCHWÄCHUNG DER HAUSHALTSBEFUGNISSE

2.25 . Schwierigkeiten bei der Veranschlagung der Haushaltsmittel

Da der Haushaltsbehörde über die vom EAGFL , Abteilung Garantie , finanzierten Maßnahmen keinerlei endgultige Angaben und annähernd endgültige Angaben nur für sehr weit zurückliegende Haushaltsjahre zur Verfügung stehen , fehlt es ihr zu dem Zeitpunkt , zu dem sie den Haushaltsplan annehmen und die ungefähre Höhe der Haushaltsmittel für die folgenden Jahre festlegen muß , an genauen Informationen . Vor allem die im Haushaltsdokument enthaltenen Spalten mit den Ausgaben der vorhergehenden Haushaltsjahre können sich noch in einem nicht vorhersehbaren Masse ändern .

2.26 . Eingeschränkter Wert der Entlastung

a ) Die Nichteinhaltung des verbindlich vorgeschriebenen Zeitplans hat negative Auswirkungen auf die Entlastung . Dies gilt für jeden der drei Hauptbeteiligten des Entlastungsverfahrens :

i ) Die Kommission kann dadurch , daß sie den Zeitplan für den Rechnungsabschluß nicht einhält , zu dem Zeitpunkt , zu dem sie die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans beantragt , nicht die volle Verantwortung für ihre Haushaltsführung übernehmen , denn die Haushaltsrechnung , die sie den beiden die Haushaltsbehörde bildenden Organen vorlegt , besteht , was den Teil über den EAGFL , Abteilung Garantie , anbelangt , nur aus der Verbuchung der von den Mitgliedstaaten gelieferten Angaben .

ii ) Unter diesen Umständen gründet sich der Beschluß des Rates über die Entlastung , soweit es um den EAGFL , Abteilung Garantie , geht , nicht auf die Haushaltsrechnung der Kommission , sondern praktisch auf Angaben , die die Mitgliedstaaten , aus deren Vertretern sich der Rat zusammensetzt , in eigener Verantwortung übermittelt haben . Diese paradoxe Situation kann nicht ohne Auswirkungen auf den Inhalt des Ratsbeschlusses bleiben .

iii ) Was schließlich das Parlament anbelangt , so geht dieses bei der Erteilung der Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans durch die Kommission von Angaben aus , die sich bei fast drei Vierteln des Haushaltsplans auf finanzielle Maßnahmen beziehen , für die die Kommission noch nicht die Verantwortung übernommen hat , und die deshalb später noch beträchtlich geändert werden können .

b ) Wenn daher das Parlament die Kommission von einer Verantwortung freispricht , die diese noch gar nicht richtig übernommen hat , und seinen Beschluß fasst , ohne über alle erforderlichen Beurteilungselemente zu verfügen , kann es die Entlastung zwangsläufig nur unter Bedingungen erteilen , die dieser den grössten Teil ihrer Bedeutung nehmen . Damit wird die Entlastung in den Augen des Hofes in dem Masse , in dem sie sich auf Daten bezieht , die weder endgültig noch auf dem neuesten Stand sind , zu einem weitgehend theoretischen Vorgang .

So musste das Parlament beispielsweise 1982 im Rahmen der aufeinanderfolgenden Entlastungsverfahren die globale Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln in einer Gesamthöhe prüfen , die seit Inkrafttreten des gegenwärtigen Finanzierungssystems des EAGFL , Abteilung Garantie , rund 58 Milliarden ERE erreichte . Zum gleichen Zeitpunkt hat jedoch die Kommission selbst für den gleichen Bewirtschaftungszeitraum 1971-1980 lediglich für einen Betrag von 15 Milliarden ERE endgültig die Verantwortung übernommen . Sie hat aber dessenungeachtet die Entlastung für die gesamten 58 Milliarden ERE beantragt ( vgl . Ziffer 1.2 ) .

c ) Die Behauptung , daß die Kontrolle der Haushaltsführung anläßlich der Entlastung stattfinden könnte , die im Haushaltsjahr nach der ( verspäteten ) Annahme der Rechnungsabschlussentscheidungen erteilt wird , ist äusserst anfechtbar . Dies würde bedeuten , daß das Parlament in der Praxis seine Befugnis zur Kontrolle der Haushaltsführung , was die Jahresrechnungen für 1974 und 1975 anbelangt anläßlich der Entlastung für das Haushaltsjahr 1981 , das heisst im April 1983 , ausüben müsste .

NACHTEILIGER EINFLUSS AUF DIE VERSCHIEDENEN ARTEN VON KONTROLLEN DES EAGFL , ABTEILUNG GARANTIE

2.27 . Erschwerung der vorzunehmenden Prüfungen

Die verspätete Durchführung der Rechnungsabschlußverfahren wirkt sich auch auf die Anwendung der Verfahren selbst aus . Da die Kommission erst mehrere Jahre später tätig wird , findet sie als Gesprächspartner meist nicht mehr die Bediensteten vor , die die betreffenden Maßnahmen durchgeführt haben . Und selbst wenn diese Bediensteten noch da sind , ist sie weitgehend auf ihr gutes Gedächtnis angewiesen , was bei so komplizierten Vorgängen in Anbetracht der Beträge , um die es geht , sowohl die Arbeit der Kommission als auch die der Bediensteten selbst sehr stark erschweren kann .

Schließlich kann das Wiederauffinden der Belege , die in der Regel bereits archiviert sind , unter solchen Umständen sehr schwierig oder sogar unmöglich sein , insbesondere dann , wenn die Belege unter Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1723/72 vernichtet worden sind ( 10 ) .

2.28 . Verlagerung des Aufgabengebiets des Finanzkontrolleurs der Kommission

Die verspätete Durchführung der Rechnungsabschlüsse hatte widersinnigerweise eine Aufsplitterung der Kontrollmittel der Kommission zur Folge , da sich die Dienststellen des Finanzkontrolleurs der Kommission dadurch veranlasst sahen , zusammen mit den Dienststellen des Anweisungsbefugten oder aber allein örtliche Erhebungen in den Mitgliedstaaten vorzunehmen .

a ) Im Rahmen der für die Ausgaben des EAGFL , Abteilung Garantie , geltenden Sonderbestimmungen muß der Finanzkontrolleur der Kommission insbesondere seinen Sichtvermerk zu den wichtigsten Vorgängen im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung der Mittel des EAGFL erteilen , nämlich einerseits zur Bereitstellung der Mittel in Form von Vorschüssen an die Mitgliedstaaten und andererseits zur endgültigen Verbuchung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben zu Lasten der Gemeinschaft , d.h . zur Rechnungsabschlussentscheidung . Im letzteren Falle ist er befugt , im Rahmen des internen Kontrollsystems der Kommission die Arbeiten , die von den für die Vorbereitung der Rechnungsabschlussentscheidungen verantwortlichen Dienststellen der Kommission durchgeführt werden , unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu prüfen , und kann die genannten Dienststellen zu diesem Zweck bei ihren Kontrollbesuchen begleiten , wobei er als einer der von der Kommission " beauftragten Bediensteten " gilt ( Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 729/70 ) .

b ) Angesichts der grossen Verzögerungen bei den Rechnungsabschlußverfahren bestand jedoch die Aufgabe des Finanzkontrolleurs während der gesamten Anfangsphase der Tätigkeit des EAGFL lediglich darin , nach den Vorschussentscheidungen seinen Sichtvermerk nur noch zu den Buchungsoperationen , das heisst zur Vornahme der detaillierten Mittelbindungen für die getätigten Ausgaben und zur Verbuchung dieser Ausgaben als Zahlungen zu Lasten der Haushaltsrechnung , zu erteilen . Die Kommission beschloß aus diesem Grunde ( 11 ) , daß der Finanzkontrolleur selbst in die Lage versetzt werden müsse , sich ein Urteil über die Funktionsweise der Verwaltungs - und Kontrollverfahren zu bilden , die in den Mitgliedstaaten den monatlichen Aufstellungen über die Ausgaben zugrunde liegen . Der Finanzkontrolleur konnte daher im Rahmen der generellen Prüfungsbefugnis , die die von der Kommission beauftragten Bediensteten besitzen , seine eigenen Kontrollen in den Mitgliedstaaten organisieren und unabhängig von der Beteiligung seiner Bediensteten an den Kontrollen , die der Anweisungsbefugte im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens vornimmt ( siehe Ziffer 2.13.a ) und Ziffer 2.28.a ) ) , selbständige " zielgerichtete Kontrollen " durchführen . Es liegt auf der Hand , daß diese Vorgehensweise , die eine Verlagerung des dem Finanzkontrolleur ursprünglich zugewiesenen Aufgabengebiets darstellt , nur aufgrund der Versäumnisse der mit der Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , betrauten Dienststellen zu rechtfertigen war .

c ) Diese Ausweitung der Tätigkeit des Finanzkontrolleurs an Ort und Stelle ist jedoch , unabhängig von der Qualität der vorgenommenen Kontrollen , in der Praxis mit einer Reihe von Nachteilen verbunden :

i ) Sie führt zu einer Vervielfachung der Kontrollen in den Mitgliedstaaten . Die kontrollierten Stellen sind sich nicht über die Rolle der einzelnen Kontrollinstanzen klar , die die verschiedenen Kontrollen ( Rechnungsabschlußkontrollen , Kontrollen im Hinblick auf Betrugsfälle und Unregelmässigkeiten , Kontrollen des Finanzkontrolleurs , Kontrollen des Rechnungshofes ) durchführen , und die Gesamtheit dieser Kontrollen wird als eine einzige Form von Kontrolle , nämlich die Kontrolle durch die Gemeinschaft , wahrgenommen .

ii ) Sie hat zur Folge , daß der Finanzkontrolleur vor den Dienststellen tätig wird , die für den Rechnungsabschluß verantwortlich sind , daß die Koordinierung zwischen den verschiedenen Dienststellen , die normalerweise nach dem Grundsatz der Aufgabenteilung tätig werden , unter Umständen unzureichend ist , und daß es infolgedessen zwangsläufig zu einer Überschneidung der Zuständigkeitsbereiche des Anweisungsbefugten und des Finanzkontrolleurs kommt .

iii ) Diese Gefahr wirkt sich einseitig zugunsten des kontrollierten Mitgliedstaats aus : Hat der Finanzkontrolleur Kritik geuebt , so muß der Anweisungsbefugte dies normalerweise auch tun und diese Kritik in seinen Abschlussentscheidungsvorschlag aufnehmen ; hat der Finanzkontrolleur dagegen keine Kritik geuebt , dann kann auch der Anweisungsbefugte nicht gut eine Kritik vorbringen , ohne Gefahr zu laufen , daß diese sofort zurückgewiesen wird .

Auf jeden Fall hat die Erfahrung gezeigt , daß die Einschaltung des Finanzkontrolleurs bisher weder zu einer Beschleunigung noch zu einer Konsolidierung der Rechnungsabschlussentscheidungen beigetragen hat .

2.29 . Verschärfung der Widersprüche zwischen den Gemeinschaftlichen und den einzelstaatlichen Kontrollsystemen

Durch die verspätete Durchführung der Rechnungsabschlüs * vergrössern sich die Probleme , die die Kontrolle der vom EAGFL , Abteilung Garantie , finanzierten Maßnahmen in den Mitgliedstaaten für die externen Kontrollorgane dieser Staaten aufwirft .

Die Lage ist zwar je nach den externen Kontrollsystemen der einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich , doch ist sie ganz allgemein durch eine Verschärfung der prekären Situation gekennzeichnet , in der sich diese Organe hinsichtlich der Kontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , befinden .

In ihrer Eigenschaft als externe Kontrollbehörden müssen diese Organe nämlich die Rechnungen des EAGFL , Abteilung Garantie , in den Mitgliedstaaten auf unabhängige Weise prüfen . Dabei müssen diese obersten Kontrollbehörden ohne Rücksicht darauf , ob sie vorgängige Kontrollen ( dies ist immer weniger der Fall , da die obersten Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten mehr und mehr von einer Kontrolle der laufenden Bewirtschaftung der Mittel absehen ) oder aber nachträgliche Kontrollen vornehmen ( dies gilt für die Mehrzahl der Kontrollen ) , vor den Dienststellen der Kommission zur Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der Operationen Stellung nehmen .

Ganz abgesehen davon , daß die Dienststellen der Kommission zwangsläufig manchmal zu anderen Lösungen als das einzelstaatliche Kontrollorgan gelangen , ist das letztere unter diesen Umständen natürlich nicht in der Lage , ein Urteil über die endgültige Bewirtschaftung der Mittel in dem betreffenden Mitgliedstaat abzugeben . Und jene externen Kontrollorgane , die ihre Arbeiten nach den bereits vorgenommenen Kontrollen ausrichten , um Doppelarbeit zu vermeiden , sind nicht in der Lage , ihre Arbeit auf die Bereiche zu konzentrieren , die von den für den Rechnungsabschluß verantwortlichen Dienststellen nicht genau kontrolliert worden sind .

Schließlich ist noch festzustellen , daß die Bediensteten , die die Rechnungsabschlußkontrollen durchführen , ungeachtet der Tatsache , daß ihre Kontrollen nach den externen Kontrollen in den einzelnen Staaten stattfinden , bis vor kurzem keinerlei Informationen über diese einzelstaatlichen Kontrollen ( Gegenstand , Prüfungsbereich , Methoden und Ergebnisse ) erhielten .

2.30 . Auswirkungen auf die Kontrollen des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften

Für den Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften ist die derzeitige Situation mit zahlreichen Nachteilen verbunden .

a ) Schwerfälligere Gestaltung seiner Arbeitsmethoden

Unmittelbar nach Aufnahme seiner Tätigkeit war der Rechnungshof zu der Feststellung gelangt , daß das Abschlußverfahren und die Abschlussentscheidungen das Kernstück des Systems zur Verwaltung und Kontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , darstellen .

Da der Hof im Hinblick auf einen rationellen Einsatz seiner Mittel die Methode der Verfahrens - oder Systemprüfung als Arbeitsmethode gewählt hatte , war zu erwarten , daß er rasch zu einem Urteil über die Art und Weise der Verwaltung und Kontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , sowohl bei der Kommission selbst als auch in den Mitgliedstaaten gelangen würde , wenn er sich in erster Linie auf eine Bewertung der internen Kontrollverfahren der Kommission konzentrierte .

Angesichts der Versäumnisse der Kommission im Bereich des Rechnungsabschlußverfahrens sah sich der Rechnungshof aber dann gezwungen , selbst zahlreiche örtliche Erhebungen in den Mitgliedstaaten durchzuführen .

b ) Verminderte Tragweite seiner Kontrollen

Infolge der verspäteten Rechnungsabschlüsse und des nicht endgültigen Charakters der Abschlussentscheidungen hat es der Rechnungshof mit Jahresrechnungen zu tun , die es nicht ermöglichen , ein wirklich endgültiges Urteil über die tatsächlichen Vorgänge der Gemeinschaftsfinanzierung für die vergangenen Haushaltsjahre abzugeben .

Der Hof muß im Rahmen des Entlastungsverfahrens zu den verwaltungstechnischen , finanziellen und buchungstechnischen Maßnahmen Stellung nehmen , die aufgrund der Abschlussentscheidungen zu ergreifen sind . Er konnte dies bisher nur für die weiter zurückliegenden Haushaltsjahre ( 1971-1975 ) tun , bei denen es um einen Betrag von insgesamt 15 Milliarden ERE ging . Im Rahmen des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 1981 hätte er jedoch , wenn die vorgeschriebenen Fristen eingehalten worden wären , in der Lage sein müssen , zu den Folgen der Rechnungsabschlüsse für die Haushaltsjahre bis einschließlich 1980 , d.h . zu Vorgängen im Gesamtbetrag von etwa 58 Milliarden ERE , Stellung zu nehmen ( vgl . die Ziffern 1.2 und 2.26 ) .

ZWEITER TEIL

DIE REFORM DES RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS

STELLUNGNAHME DES HOFES ZU DER ALLE DREI JAHRE STATTFINDENDEN ÜBERPRÜFUNG DER HAUSHALTSORDNUNG

3.1 . Anreize für die Einhaltung des vorgeschriebenen Zeitplans

Als der Hof im Rahmen von Artikel 209 des EWG-Vertrags zu der alle drei Jahre stattfindenden Überprüfung der Haushaltsordnung vom 21 . Dezember 1977 konsultiert wurde , vertrat er die Auffassung , daß er im Rahmen einer Verordnung , die vor allem die Modalitäten für die Ausführung des Haushaltsplans , die Rechnungslegung und die Rechnungsprüfung regelt , Vorschriften zur Reform des Rechnungsabschlußverfahrens vorschlagen müsse .

Die Stellungnahme , die der Hof am 21 . Mai 1981 ( 12 ) abgegeben hat , zielte im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß darauf ab , die Vorschriften über die Fristen für die Vorlage der Jahresrechnungen durch die Mitgliedstaaten ( 31 . März n + 1 ) und die Fristen für die Verabschiedung der Entscheidungen über die Rechnungsabschlüsse ( 31 . Dezember n + 1 ) , die in den Verordnungen ( EWG ) Nr . 729/70 und ( EWG ) Nr . 1723/72 enthalten sind , zusammenzufassen und in die Haushaltsordnung der Gemeinschaften aufzunehmen sowie den vorgeschriebenen Zeitplan durch Mechanismen mit Anreizcharakter zu ergänzen , die dessen Einhaltung gewährleisten sollen .

Diese Mechanismen bestehen einerseits in einer Vorschrift , nach der die Jahresrechnungen der Mitgliedstaaten , wenn diese sie nicht bis zum 31 . März vorgelegt haben , von Amts wegen erstellt werden , und andererseits in einer Vorschrift , nach der die Rechnungsabschlussentscheidungen bei Nichteinhaltung der Frist des 31 . Dezember durch die Kommission stillschweigend als verabschiedet gelten . Die Einzelheiten der vorgeschlagenen Regelung sind der Anlage VII zu entnehmen .

VORAUSSETZUNGEN FÜR EINE VERBESSERUNG DES RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS

3.2 . Drei Hauptvoraussetzungen

Aus allem bisher Dargelegten geht jedoch hervor , daß die Kommission ohne einschneidende Änderung ihrer Praktiken nie in der Lage sein wird , die Rechnungsabschlüsse der Mitgliedstaaten in einer Weise vorzunehmen , die die Verwaltung und Kontrolle des EAGFL , Abteilung Garantie , unter zufriedenstellenden Bedingungen gewährleistet . Deshalb möchte der Hof auf einige flankierende Verbesserungen aufmerksam machen , die eine Reform des gesamten Rechnungsabschlußverfahrens ermöglichen würden .

Diese Verbesserungen müssten so angelegt werden , daß es möglich wird , den streng linearen Ablauf des Rechnungsabschlußverfahrens zu durchbrechen , einige seiner Phasen vorzuziehen und die Haupthindernisse für die Durchführung des Rechnungsabschlusses bereits auf der untersten Stufe zu beseitigen .

Zu diesem Zweck lassen sich drei Hauptvorschläge vorbringen , die zusammen ein logisches Ganzes bilden und die :

- die Vorbereitungsarbeiten zum Rechnungsabschluß durch eine Verbesserung des Aide-Mémoire erleichtern ,

- die Durchführung der örtlichen Erhebungen beschleunigen und rationeller gestalten ,

- die Auslegungsschwierigkeiten bereits in der Phase der Verwaltung der Mittel beseitigen sollen .

ERLEICHTERUNG DER VORBEREITUNG DES RECHNUNGSABSCHLUSSES

3.3 . Aktualisierung des Aide-Mémoire von dem Beginn der jährlichen Verwaltungsphase

Die Art und Weise der Aktualisierung des Aide-Mémoire stellt den Hauptgrund für die Verzögerung des Rechnungsabschlußverfahrens dar . Angesichts der in diesem Dokument enthaltenen Angaben sollte es eigentlich möglich sein , es bereits vor dem Beginn der jährlichen Verwaltungsphase auf den neuesten Stand zu bringen .

a ) Diese Aktualisierung müsste in zwei Phasen erfolgen :

i ) Die Mitgliedstaaten müssten jedes Jahr etwa drei Monate vor Beginn der Phase der Bewirtschaftung der Mittel im Besitz eines systematisch auf den neuesten Stand gebrachten Aide-Mémoire sein . Eine derartige regelmässige generelle Überprüfung würde verhindern , daß das Aide-Mémoire weiterhin Angaben enthält , die bereits überholt sind , und sie würde es den Mitgliedstaaten ausserdem ermöglichen , sich rechtzeitig über die Daten zu informieren , die sie in der bevorstehenden Verwaltungsphase im Hinblick auf den Rechnungsabschluß erfassen müssen .

ii ) Ausserdem müsste das Aide-Mémoire jeweils vor dem Inkrafttreten neuer Vorschriften oder einer Änderung bereits bestehender Vorschriften Gegenstand einer punktüllen Aktualisierung sein . In diesem Rahmen müsste es möglich sein , schon im Zuge der Ausarbeitung einer neuen Verordnung bzw . der Änderung einer bereits bestehenden Verordnung die entsprechenden Daten für die Aktualisierung dieses Aide-Mémoire zusammenzustellen :

- Festlegung der Tabellen für die für den Rechnungsabschluß zu liefernden Angaben ,

- Anweisungen für die detaillierte Darstellung dieser Angaben ,

- erforderlichenfalls Anweisungen für die Prüfung und Abwicklung der Beihilfeanträge .

Jedem Verordnungsvorschlag sollte künftig ein Aktualisierungsvorschlag für das Aide-Mémoire beigefügt werden ( 13 ) . Nach Verabschiedung der Verordnung würde der Aktualisierungsbogen dann nach einem Verfahren , bei dem auch die Bemerkungen der für die Durchführung der Verordnungen in den Mitgliedstaaten zuständigen Dienststellen berücksichtigt werden können , in seine endgültige Form gebracht .

b ) Ein solches Vorgehen würde nicht nur einen der wichtigsten Verzögerungsgründe für das Rechnungsabschlußverfahren beseitigen , sondern darüber hinaus jenen Stellen , die für den Erlaß von Gemeinschaftsvorschriften verantwortlich sind , die Möglichkeit geben , sich eine genaue Vorstellung von den Verwaltungs - und Kontrollaufgaben zu machen , die sie damit den zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen und den für den Rechnungsabschluß zuständigen Dienststellen der Kommission auferlegen . Dies würde sicher zu vernünftigeren Entscheidungen beitragen , d.h . den Erlaß von allzu komplizierten Vorschriften verhindern , deren Überwachung einen aussergewöhnlich grossen Verwaltungsaufwand erfordert .

Wenn die Angaben für die Aktualisierung des Aide-Mémoire gleichzeitig mit den neuen Gemeinschaftsvorschriften vorgelegt würden , stuenden sie ausserdem grundsätzlich schon zu Beginn der Anwendung dieser Vorschriften zur Verfügung , und die Mitgliedstaaten wüssten einerseits von Anfang an , wie sie ihre eigenen Kontrollen vorzunehmen haben und wie ihre Abrechnungsunterlagen aussehen müssen ( d.h . welche Belege beigefügt werden müssen ) , und andererseits , welche Daten im Hinblick auf die Vorlage der Jahresabrechnungen zu erfassen sind .

c ) Die Kombination dieser beiden Aktualisierungssysteme , mit deren Hilfe das Aide-Mémoire von einem Muster für die Vorlage der Jahresrechnungen zu einem echten Leitfaden für die Verwaltung der Mittel weiterentwickelt werden könnte , würde die Erstellung der Jahresrechnungen und die Zusammenstellung der beizufügenden Angaben ( von der Intervention betroffene Mengen und Sorten , Beihilfesätze usw . ) erleichtern , da diese Arbeiten dann im Zuge des normalen Verwaltungsablaufs vorgenommen werden könnten . Damit würde es möglich , die Jahresrechnungen innerhalb der vorgeschriebenen Frist ( bis spätestens 31 . März des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres ) vorzulegen .

3.4 . Anpassung des Aide-Mémoire an ein reformiertes Rechnungsabschlußverfahren

Eine Schwierigkeit , auf die die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Vorlage der Jahresabrechnungen bis spätestens 31 . März ( n + 1 ) stossen , besteht in dem hohen Detailgrad der statistischen Informationen und bestimmter Rechnungsführungsdaten , die die Kommission zur Unterstützung der rein finanztechnischen Angaben verlangt .

a ) Ohne den Nutzen detaillierter statistischer Informationen für die Verwaltung und die Kontrolle zu verkennen , kann man sich doch fragen , ob der von der Kommission verlangte hohe Detailgrad der statistischen Informationen nicht auf die verspätet vorgenommenen örtlichen Erhebungen und auf die ihnen vorausgehenden umfassenden Kontrollen anhand von Belegen zurückzuführen ist . Es müsste eigentlich möglich sein , dadurch eine Vereinfachung des Inhaltes des Aide-Mémoire zu erreichen , daß die verlangten Daten strikt auf den für die Verwaltung und Kontrolle erforderlichen Umfang beschränkt werden , was die Notwendigkeit der Beibehaltung einer ziemlich detaillierten Aufgliederung der Rechnungsführungsdaten keineswegs in Frage stellt .

b ) Diese Notwendigkeit ergibt sich aus dem Eingliederungsplan der Gemeinschaft und spiegelt das Erfordernis einer gewissen Transparenz der Rechnungsführung wider , die es gestattet , die Ausführung des Gemeinschaftshaushalts für jede einzelne Interventionsmaßnahme auf die bestmögliche Weise zu verfolgen . Entscheidend für den Bereich der Rechnungsführung bleibt jedoch , daß die Mitgliedstaaten bereits vor Beginn der Bewirtschaftungsphase den Rechnungsführungsrahmen kennen , in dem sie ihre Finanzdaten vorlegen müssen .

RATIONELLERE GESTALTUNG DES KONTROLLVERFAHRENS

3.5 . Gewährleistung einer laufenden Kontrolle

Ein zweiter Grund für die Verzögerungen ist der späte Beginn der örtlichen Erhebungen des Anweisungsbefugten , da die Kommission es sich zur Gewohnheit gemacht hat , erst nach Eingang der Jahresabrechnungen der Mitgliedstaaten mit diesen Erhebungen zu beginnen .

Die derzeit geltenden Rechtsvorschriften stehen einer frühzeitigen Durchführung der Kontrollen in den Mitgliedstaaten jedoch in keiner Weise entgegen . Im Gegenteil , die vorgeschriebenen knappen Fristen und die Natur der im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens vorgesehenen Kontrolle selbst sprechen dafür , die Kontrolle möglichst bald nach dem Vollzug des dezentralisierten Verwaltungsakts durchzuführen , auf den sie sich erstrekken soll . In der Praxis erscheint es möglich und wünschenswert , mit den im Hinblick auf den Rechnungsabschluß notwendigen Kontrollen zu beginnen , sobald das Haushaltsjahr angefangen hat , für das später der Rechnungsabschluß durchgeführt werden soll .

3.6 . Entsprechende Anpassung der Art der Kontrollen

a ) Würden die Dienststellen der Kommission ihre Kontrollen an Ort und Stelle schon im Zeitraum der Verwaltung der Mittel durchführen , dann wären sie in der Lage und damit auch motiviert , sich mehr um die Verwaltungs - und Kontrollsysteme des EAGFL , Abteilung Garantie , in den Mitgliedstaaten zu kümmern , insbesondere was die Anwendung der neuen Verordnungen anbelangt .

b ) Das Stichprobenverfahren würde dann nicht mehr dazu dienen , einen auf rein empirischer Basis ausgewählten geringen Prozentsatz der Gemeinschaftsausgaben zu kontrollieren , sondern es könnte bei methodischer Anwendung zu einem ganz normalen zusätzlichen Instrument für eine ordnungsgemässe Prüfung der Verwaltungs - und Kontrollsysteme werden , mit dessen Hilfe untersucht würde , ob die Praxis dem eingeführten System entspricht , und mit dem die Auswirkungen der festgestellten Schwachstellen ermittelt würden .

c ) Die in Brüssel anhand von Belegen durchgeführte Kontrolle wäre zwar weiterhin von Bedeutung , doch hätte sie eher die Form einer begleitenden Kontrolle und Gegenkontrolle als einer den örtlichen Erhebungen vorausgehenden Kontrolle .

d ) Da auch die bei den Abstimmungsprüfungen auftretenden Probleme nicht vernachlässigt werden dürfen , wäre es wahrscheinlich erforderlich , der ersten Serie von Kontrollen , sobald die Mitgliedstaaten ihre Jahresabrechnungen vorgelegt haben , weitere Kontrollbesuche folgen zu lassen . Bei diesen könnten die Dienststellen der Kommission ihre bereits die Rechnungslegung des nächsten Haushaltsjahres betreffenden Kontrollen der Verwaltungs - und Kontrollsysteme fortsetzen , gleichzeitig aber die letzten Abstimmungsprüfungen vornehmen , die es ihnen ermög * hen , den Zusammenhang zwischen den ersten Beobachtungen an Ort und Stelle , den Jahresabschlüssen der zur Zahlung ermächtigten Einrichtungen und den der Kommission zum 31 . März übermittelten Jahresabrechnungen herzustellen .

3.7 . Behebung der mit den begrenzten Kontrollmöglichkeiten verbundenen Schwierigkeiten

a ) Eine Systemprüfung setzt grundsätzlich eine gute Kenntnis aller angewandten Systeme wie auch sämtlicher Einzelheiten jedes dieser Systeme voraus ( Verwaltungsmodalitäten , Kontrollmodalitäten , einschließlich der Modalitäten der örtlichen Erhebungen bei den Unternehmen selbst ) . Ausserdem setzt eine solche Vorgehensweise auch voraus , daß bei Bedarf jede einzelne Phase des Verfahrens geprüft werden kann .

Man darf jedoch die Komplexität der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel nicht unterschätzen . Angesichts der Tatsache , daß an der Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , sehr viele zur Zahlung ermächtigte Einrichtungen beteiligt sind ( 14 ) und daß diese sich zur Durchführung der örtlichen Erhebungen teils ihrer eigenen Dienststellen , teils anderer Verwaltungsstellen bedienen , sowie angesichts der zahlreichen Vorschriften , die in diesem Zusammenhang zur Anwendung kommen , und der vielen Kombinationsmöglichkeiten zwischen diesen verschiedenen Faktoren dürfte es rund tausend Verwaltungs - und Kontrollverfahren geben ( 15 ) , die ber der Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , eine Rolle spielen .

b ) Bei einem solchen Prüfungsverfahren spielt die Stichprobenkontrolle eine sehr wichtige Rolle ; sie bildet die Ausgangsbasis für die Ergebnisse , zu denen die Systemprüfung führen kann .

Das Verfahren de Stichprobenkontrolle ist ein nütaliches Instrument , wenn man die Funktionsfähigkeit eines Systems bewerten und eine Gesamtbeurteilung einer Verwaltung vornehmen will ; weun jedoch die Auswertung der Stichprobe zur Festsetzung einer Sanktion führt , kann es sich später als sehr heikel erweisen , das Ergebnis der Stichprobe auf alle gleichartigen Operationen zu extrapolieren .

Die Kommission ist bei ihren Rechnungsabschlüssen bereits auf dieses Problem gestossen und sah sich dadurch vor beträchtliche Schwierigkeiten gestellt . Der geringe Umfang der kontrollierten Stichproben , das Fehlen einer gründlichen Analyse der Bedingungen , unter denen die Verwaltung oder Kontrolle im jeweiligen Falle erfolgt , und die sehr empfindliche Reaktion der betroffenen Einrichtungen haben sich jedoch bisher als grosses Hindernis für eine tatsächliche Auswertung der Stichprobenergebnisse erwiesen , wenn diese auf eine Schwachstelle in der Verwaltung oder Kontrolle der durch die Gemeinschaftsvorschriften geregelten Maßnahmen schließen ließen .

Dies hat de facto zu einer rein empirischen Verallgemeinerung der Ergebnisse geführt , was natürlich die Gefahr von Rechtsstreitigkeiten mit sich bringt .

c ) Wenn man wünscht , daß die Kommission eine zuverlässige Kontrolle der Anwendung der Verordnungen in den Mitgliedstaaten gewährleistet , und wenn man der Ansicht ist , daß dies im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens geschehen sollte , dann kann man nicht umhin , sich mit dem Verfahren der Stichprobenkontrolle einverstanden zu erklären . Die dabei angewandten Methoden müssten den geprüften Einrichtungen jedoch vorher bekannt sein , und die Modalitäten ihrer praktischen Anwendung müssten nach Möglichkeit mit ihnen abgesprochen werden .

d ) Falls die kontrollierte Einrichtung das Ergebnis einer Stichprobenkontrolle anfechten sollte , stuende der Kommission noch die Möglichkeit eines " Vergleichs " offen , wobei sie entweder die Argumente der geprüften Einrichtungen anerkennen oder aber den Umfang ihrer Kontrollen dadurch ausdehnen kann , daß sie eine grössere Zahl von sogenannten " Materiality " - oder Wesentlichkeits-Tests durchführt . Sofern sie glaubt , ihre Ergebnisse verallgemeinern zu können , wäre sie jedenfalls stets in der Lage , dies mit der entsprechenden Begründung zu tun , was dem Gerichtshof die Würdigung der Sachlage erleichtern würde .

RECHTZEITIGE AUSLEGUNG DER VERORDNUNGEN

3.8 . Klärung der Auslegungsprobleme

Beim gegenwärtig praktizierten Verfahren läuft der Rechnungsabschluß allzu oft auf die nachträgliche Sanktionierung von falschen oder unterschiedlichen Auslegungen der Rechtstexte hinaus . Im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens sind diese Auslegungsprobleme nur sehr schwer zu regeln , da sie in einer Situation auftreten , die dadurch " vorbelastet " ist , daß der betreffende Mitgliedstaat die umstrittene Auslegung manchmal bereits mehrere Haushaltsjahre hindurch angewandt hat .

3.9 . Versuchsweise von der Kommission eingeführtes Verfahren

Die Kommission , die sich dieser Schwierigkeit wie auch der Tatsache bewusst war , daß sich das Auslegungsproblem für die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen ziemlich früh stellte , nämlich in dem Augenblick , in dem sie die jeweilige Regelung erstmalig anwenden mussten , schlug 1978 ( Dok . VI 241/77 Rev . 1 vom 3 . Februar 1978 ) ein Verfahren vor , bei dem derartige Probleme im Wege einer Anfrage bei der Kommission geklärt werden können . Bei diesem Verfahren legt eine Interventionsstelle , die Schwierigkeiten mit der Auslegung einer Regelung hat , die betreffende Frage der Kommission vor , die sich ihrerseits verpflichtet , diese Frage innerhalb einer bestimmten Frist oder gegebenenfalls nach einer erneuten Aufforderung der Interventionsstelle zu klären ; tut sie dies nicht , so gilt die Auslegung , die von der Interventionsstelle bei ihrer Anfrage vorgeschlagen werden muß , als anerkannt und kann beim Rechnungsabschluß nicht mehr angefochten werden . Dieses Verfahren stellt zwar einen Fortschritt dar , doch wurde es nicht in allen Fällen in zufriedenstellender Weise gehandhabt . Die Kommission hat nämlich in ihren Antworten die betreffenden Vorschriften oft nur in etwas anderen Worten wiederholt , was das Problem für den betreffenden Mitgliedstaat nicht löste , oder aber zusätzliche Informationen angefordert , womit sie die Frist , in der sie die Frage hätte klären müssen , auf unbestimmte Zeit ausdehnen konnte , ohne das betreffende Auslegungsproblem zu lösen . In manchen Fällen hat der Mitgliedstaat es auch unterlassen , seine eigene Auslegung vorzuschlagen .

3.10 . Vorschlag des Hofes : Ein Ad-hoc-Verfahren

Der Hof fragt sich , ob dieses Verfahren im Rabmen der der Kommission beim Rechnungsabschlußverfahren obliegenden Aufgaben nicht neu belebt werden könnte , um den betreffenden Mitgliedstaaten die not * ndige Rechtssicherheit bei der Bewirtschaftung der Mittel zu geben .

Dieses Verfahren , bei dem die Kommission erforderlichenfalls alle im EAGFL-Ausschuß vertretenen Mitgliedstaaten informiert , müsste in allen Fällen zu dem Ergebnis führen , daß die beim Rechnungsabschluß berechnete finanzielle Belastung eindeutig der einen oder anderen Seite zugewiesen wird , nämlich :

i ) dem Mitgliedstaat , falls dieser , nachdem die Kommission fristgemäß geantwortet hat , weiterhin an einer anderen Auslegung festhält ;

ii ) der Gemeinschaft , falls die Kommission nicht in der vorgeschenen Frist antwortet .

Ein solches Verfahren , das im Rahmen der Haushaltsführung angewandt würde , um die Rechnungsabschlussentscheidung zu erleichtern und zu beschleunigen , kann natürlich eine etwaige gerichtliche Nachprüfung dieser Entscheidung selbst , die nach dem Abschlußverfahren auf Antrag der Mitgliedstaaten vorgenommen wird , nicht präjudizieren . Es würde aber zweifellos die Zahl dieser Rechtsstreitigkeiten begrenzen oder , falls es trotzdem zu Rechtsstreitigkeiten kommt , ein wertvolles Hilfsmittel für ihre Lösung darstellen .

DURCHFÜHRBARKEIT DER REFORM DES RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS

3.11 . Koordinierung der Mittel der Kommission

a ) Personelle Mittel

Ein häufig vorgebrachtes Argument zur Rechtfertigung der gegenwärtigen Situation besteht darin , auf die begrenzten personellen Mittel der Kommission zu verweisen ( 16 ) .

Der Hof ist überzeugt , daß es der Kommission möglich wäre , durch Umschichtungen und Reorganisationsm * ßnahmen innerhalb ihrer Dienststellen das für die Reform des Rechnungsabschlußverfahrens erforderliche Personal freizustellen . Unter Berücksichtigung der Bemerkungen , die der Hof zur Rolle des Finanzkontrolleurs der Kommission beim Rechnungsabschlußverfahren vorgebracht hat ( 17 ) , könnte eine erste Lösung darin bestehen , die Bediensteten der verschiedenen Kontrolldienststellen der Kommission rationeller einzusetzen .

b ) Internes Koordinierungsverfahren

Eines der Hauptprobleme der gegenwärtigen Situation betrifft die Fähigkeit der Kommission , rasch eindeutige und unumstrittene Auslegungen der Gemeinschaftsvorschriften zu liefern . Es erscheint notwendig , daß die Kommission auch in diesem Bereich Maßnahmen ergreift , die sie in die Lage versetzen , rasch und in verantwortlicher Weise zu handeln . Dies setzt insbesondere voraus , daß sie ein internes Koordinierungsverfahren ausarbeitet , das es ihren verschiedenen Dienststellen ( EAGFL , Marktorganisationen , Landwirtschaftliche Rechtsvorschriften , Finanzkontrolle , Juristis her Dienst ) ermöglicht , sie bei der raschen Verabschiedung von Auslegungsbeschlüssen wie auch von endgültigen Rechnungsabschlussentscheidungen zu unterstützen .

3.12 . Regelung der mit der Vorlage der Jahresrechnungen bis zum 31 . März verbundenen Probleme in den Mitgliedstaaten

Das Hauptproblem , das die am 21 . Mai 1981 vom Hof abgegebene Stellungnahme für die Mitgliedstaaten aufwirft , besteht in der Notwendigkeit , die Jahresrechnungen vor dem 31 . März des Jahres ( n + 1 ) vorzulegen .

Bei einer Untersuchung des Problemes hat sich gezeigt , daß diese Schwierigkeit zum grossen Teil auf die zu späte Aktualisierung des Aide-Mémoire , auf verwaltungstechnische Organisationsprobleme in bestimmten Mitgliedstaaten und auf die komplizierten Verbuchungsmodalitäten der Ausgaben der zweiten Kategorie ( Ankauf , Lagerung , Verkauf der öffentlichen Lagerbestände ) zurückzuführen ist .

In der Praxis scheint das dritte der vorstehend erwähnten Probleme nach wie vor die grössten Schwierigkeiten zu bereiten . Eine Reform des Systems für die Verbuchung der Ausgaben der zweiten Kategorie könnte zur Behebung dieser Schwierigkeit beitragen ; dabei wäre es insbesondere von Vorteil , wenn die Pauschalbeträge , die für diese Verbuchungsvorgänge verwendet werden , vor Ende des betreffenden Haushaltsjahres festgesetzt werden könnten . Die Kommission hat offenbar bereits Untersuchungen in dieser Richtung durchgeführt . Vor allem müssten jedoch die Mitgliedstaaten die Priorität der Aufstellung der Jahresrechnungen für diese Ausgaben anerkennen .

3.13 . Aufrechterhaltung der Qualität und Zuverlässigkeit der Jahresrechnungen

Ein weiteres , durch die Stellungnahme des Hofes aufgeworfenes Problem besteht in dem Risiko , das sich dadurch ergibt , daß die Kommission , sofern ihr am 31 . März des Jahres ( n + 1 ) noch nicht alle Jahresrechnungen vorliegen , den Abschluß auf der Grundlage der bis zu diesem Zeitpunkt bei ihr eingegangenen Daten , das heisst der verfügbaren Jahresrechnungen und in den übrigen Fällen der monatlichen Ausgabenaufstellungen , vornehmen kann .

Dieses Risiko sollte jedoch nicht überschätzt werden . Die monatlich gemeldeten Angaben werden nämlich in allen Mitgliedstaaten unmittelbar dem öffentlichen Haushalt entnommen , der strengen Kontrollen unterliegt und grundsätzlich nur durch eindeutig identifizierbare Berichtigungen geändert werden kann .

SCHLUSSFOLGERUNGEN

4.1 . Im Rahmen des gegenwärtigen Finanzierungssystems der gemeinsamen Agrarpolitik , das durch eine sehr starke Dezentralisierung gekennzeichnet ist , wurden das Rechnungsabschlußverfahren und die Rechnungsabschlussentscheidungen als ein entscheidender Beitrag zur Gewährleistung der Einheitlichkeit und Qualität der Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , angesehen .

4.2 . Der vorliegende Bericht zeigt jedoch , daß dieses Rechnungsabschlussystem von Anbeginn der Anwendung der Verordnung ( EWG ) Nr . 729/70 des Rates an , das heisst seit mehr als zehn Jahren , versagt hat .

An diesem Versagen sind alle an der gemeinschaftlichen Verwaltung der EAGFL-Mittel Beteiligten mitschuldig : die Kommission , weil es ihr nicht gelang , die für die Erfuellung ihrer Aufgaben erforderlichen technischen und personellen Mittel bereitzustellen ; die Entlastungsbehörde , weil sie bereit war , die Entlastung auf der Grundlage von Jahresrechnungen zu erteilen , von denen ein grosser Teil durch das Fehlen der Abschlussentscheidung mit einem schweren Mangel behaftet war ; die Mitgliedstaaten , weil sie den ihnen obliegenden Pflichten nicht immer mit der wünschenswerten Schnelligkeit nachkamen - sie alle sind , wenn auch aus unterschiedlichen Gründen , für die gegenwärtige mißliche Lage verantwortlich .

4.3 . Dieses Versagen bringt aber auch Nach * für alle genannten Beteiligten mit sich . Die Kommission war nicht in der Lage , die volle Verantwortung für ihre Haushaltsführung zu übernehmen . Die Organe , die für die Genehmigung des Haushaltsplans und die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans zuständig sind , verfügten nicht über die bestmöglichen Informationen zur Beurteilung der Ausgabenansätze und konnten nicht nachprüfen , ob die Politiken , die sie mit der Annahme des Haushaltsplans genehmigt hatten , auch ordnungsgemäß durchgeführt worden waren . Die Mitgliedstaaten waren gezwungen , die Ausgaben des EAGFL , Abteilung Garantie , zu verwalten , ohne frühzeitig genaue und sichere Informationen über den Rahmen und die Grenzen zu erhalten , innerhalb derer sich ihre Maßnahmen bewegen müssen .

4.4 . Es läge daher im allgemeinen Interesse , wenn für die tatsächliche Einhaltung des Rechnungsabschlußverfahrens Sorge getragen würde . Es geht nicht nur um die finanzielle Belastung , die mit jeder Serie von Abschlussentscheidungen verbunden ist ( bei den fünf abgeschlossenen Haushaltsjahren erreichte der Gesamtbetrag der Berichtigungen nur etwa 225 Mill . ERE ) , sondern es geht , wie im vorliegenden Bericht gezeigt werden konnte , um die Qualität der Bewirtschaftung der Mittel des EAGFL , Abteilung Garantie , selbst . Dieses Erfordernis reicht also weit über die spezifischen Anliegen der internen oder externen Kontrolle sowie der parlamentarischen Kontrolle hinaus .

4.5 . Eine Reform des Rechnungsabschlußverfahrens kann deshalb nur das Ergebnis gemeinsamer Anstrengungen sein .

Bei den verschiedenen Instanzen der Gemeinschaft , das heisst dort , wo die Initiativrechte , Konsultationsrechte und Entscheidungsbefugnisse ausgeuebt werden , wird jeder für die Verwaltung des EAGFL , Abteilung Garantie , Verantwortliche von dem Erneuerungsprozeß und von dessen Erfolg oder Misserfolg berührt . Das gleiche gilt für jene Personen , die für die laufende Verwaltung des Fonds in den Mitgliedstaaten verantwortlich sind .

4.6 . In seiner Stellungnahme vom 21 . Mai 1981 hat der Rechnungshof den Wunsch geäussert , den Rechtsvorschriften , die zur Zeit das Rechnungsabschlußverfahren und die Modalitäten der Annahme der Rechnungsabschlussentscheidungen regeln , solle durch ihre Einbeziehung in die Haushaltsordnung stärkere Wirkung verliehen werden .

Die flankierenden Vorschläge , die in diesem Bericht vorgelegt werden , haben den Vorzug , daß sie sich in den Rahmen der bereits bestehenden Rechtsvorschriften einfügen . Sie sollen jedoch nicht mehr als ein in sich schlüssiger Komplex von Vorschriften sein , der als Diskussionsgrundlage im Hinblick auf die erforderliche Änderung den gegenwärtigen Situation dienen kann .

Mit